Libro Pensando Chile Desde Sus Regiones Con Link Final, para Despachar

Chile ser descentralizado, o no ser desarrollado.
La madre de todas las reformas es la descentralizacin de la poltica.

JOAN PRATS I CATAL
Queremos polticos trabajando con miras a la prxima generacin,
ms que a la prxima eleccin.
CAROLINA MUOZ
VICE PRESIDENTA CONAREDE JUVENIL
Hoy necesitamos polticos que buscan el poder para
distribuirlo, ms que concentrarlo.
JAMES A. JOSEPH
Los pobres son pobres porque hay polticas sociales que los privan de oportunidades.
Los mecanismos de apoyo deben ser descentralizados.
MUHAMMAD YUNUS
PREMIO NOBEL DE LA PAZ
Nuestro Estado es una forma poltica demasiado grande, distante de los gobernados,
centralizada, burocrtica e ineficiente,
y a la vez demasiado pequea para resolver con eficacia las demandas
de bienes y servicios de una sociedad de la participacin.
JOS LUIS CEA
CONSTITUCIONALISTA
La globalizacin busca estructurar un nuevo orden econmico mundial,
caracterizado por un nico espacio de comercio y transacciones
y mltiples territorios de produccin, lo que obliga a todos los actores
entrar a un juego competitivo de alta complejidad, en el cual la sobrevivencia
solo acompaar a los ms inteligentes, veloces, flexibles y complejos.
SERGIO BOISIER
ECONOMISTA
No son las especies ms fuertes las que sobreviven, ni an las ms inteligentes,
sino las ms proclives al cambio.
CHARLES DARWIN
El hombre no habra obtenido nunca lo posible, a menos que,
una y otra vez, hubiera intentado lo imposible.
MAX WEBER
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HEINRICH VON BAER
EDITOR GENERAL
EDICIONES
OCTUBRE DE 2009
P E N S A N D O
C H I L E
D E S D E S U S
REGIONES
24535 Pensando.indd 3 30-09-09 12:35
Laimpresindeestapublicacinfueposiblegraciasalfinanciamientodel
ProgramadeApoyoalaGestinSubnacionalenChile
delaSubsecretaradeDesarrolloRegionalyAdministrativo,SUBDERE.
Suedicin,produccinydistribucinsehapodidorealizarconelapoyofinancierode
MineraEscondida,GrupoCGE(CompaaGeneraldeElectricidad)ySkyAirline.
ISBN:978-956-236-203-0
1edicin,octubre,2009
EDICIONESUNIVERSIDADDELAFRONTERA
Av.FranciscoSalazar01145,Temuco-Chile
EDITORGENERAL
HeinrichvonBaerv.L.
COORDINADORA EDITORIAL
DoloresdelaMazaW.
PRODUCCINGENERAL
Andrea RubilarU.
DISEOYDIAGRAMACIN
DoloresdelaMazaW.
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FonoFax:45-325561
www.sinergiaregional.cl
Montevideo0835,Temuco-Chile
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para copiar,distribuir,mostraryrealizarsutrabajoytrabajosderivadosbasadosenella, perosoloparapropsitosnocomerciales.
Nadaenestalicenciamenoscabaorestringelosderechosmoralesdelosautores.
AGRADECIMIENTOS
Agradecemoslavaliosacolaboracinenlarevisin
delostextosalosequiposdelaDireccinEjecutiva
delaRedSinergiaRegional,delInstitutode
DesarrolloLocalyRegional,IDER,delaUniversidad
deLaFrontera,yenespecialalassiguientespersonas:
PatricioVergara
Ignacio Rodrguez
Daniel Vera
CarolinaMuoz
FabiolaRamos
Andrea Rubilar
AnaMaraSalam
CsarPalma
Nstor Contreras
Cristoph Albers
OsvaldoCuraqueo
ClaudioBriceo
yalgrupodealumnosenprctica
enelIDER,delacarreradeSociologadelaUFRO.
UnagradecimientoespecialaGloriaFuentesporsu
notableapoyodeSecretariaEjecutivadurantetodo
elprocesodeconvocatoriadeautores,recepcinde
trabajosyproduccindeestaobra.
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PENSANDOCHILE DESDE SUSREGIONES5
INDICE
PRESENTACIN
Misael Camus, PresidentedelaAgrupacindeUniversidadesRegionales,AUR 9
PRLOGO
CHILE SER DESCENTRALIZADO, O NO SER DESARROLLADO, Joan Prats i Catal 11
PARTEI:MARCOCONTEXTUAL.TICO,HISTRICOYPOLTICO
EL RETORNO DEL ACTOR TERRITORIAL A SU NUEVO ESCENARIO (HOMENAJE A WALTER STHR), Sergio Boisier 19
EL DESAFO DE LA DESCENTRALIZACIN: LA ESPECIFICIDAD Y LAS EXIGENCIAS DEL CASO CHILENO, Eduardo Palma 47
LA CONSTRUCCIN DE LAS REGIONES CHILENAS: DESDE LOS HITOS HISTRICOS HASTA LOS DESAFOS ACTUALES, Federico Arenas 61
LA CRECIENTE CONCENTRACIN ECONMICA REGIONAL EN CHILE, Patricio Aroca 76
NO TENGAMOS MIEDO A DESCENTRALIZAR, TENGAMOS MIEDO A SEGUIR CENTRALIZANDO, Heinrich von Baer 86
CRISIS SISTMICA MUNDIAL: UN NUEVO ESCENARIO PARA LAS IDEAS DEL DESARROLLO Y LAS INSTITUCIONES LOCALES, Patricio Vergara 100
PARTEII:PROPUESTAS
QU PAS QUEREMOS, HACIA DNDE VAMOS?,Heinrich von Baer 119
1. DESCENTRALIZACIN
LA CONSTRUCCIN DE CAPACIDADES POLTICAS Y ADMINISTRATIVAS REGIONALES EN UN ESTADO UNITARIO CENTRALIZADO:
AVANCES Y DESAFOS EN EL CASO CHILENO, Jos balos 133
ESTADO REGIONAL Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: DOS CARAS DE UNA MISMA MONEDA,Manuel Tobar 146
1.1 DESCENTRALIZACIN POLTICA
CONSTRUCCIN DE PODER POLTICO REGIONAL: LA TAREA PRINCIPAL DE LA DESCENTRALIZACIN, Mara Ignacia Fernndez 167
LA DESCENTRALIZACIN Y LA ELECCIN DIRECTA DE INTENDENTES, Patricio Navia 174
SOPORTA CHILE A MS DE UN PRESIDENTE?, Luis Angulo 184
ELECCIONES TERRITORIALES, CMO LO HAREMOS REALMENTE LOCAL Y REGIONAL?, Gonzalo Valdivieso 188
DESCENTRALIZACIN DE PARTIDOS POLTICOS: UNA PROPUESTA DE FINANCIAMIENTO PBLICO PERMANENTE, Javier Sajuria 192
UN MODELO DE SELECCIN DE REFORMAS DE DESCENTRALIZACIN POLTICA, Jorge Gonzlez 197
OTRAS PROPUESTAS 207
1.2 DESCENTRALIZACINADMINISTRATIVA
UN NUEVO PARADIGMA DESCENTRALIZADOR: ORGANIZAR LA OFERTA CENTRAL DESDE LA DEMANDA REGIONAL, Germn Correa 211
MEDIDAS PARA LA GENERACIN DE UNA VERDADERA ADMINISTRACIN PBLICA DESCENTRALIZADA,Jorge Caro 234
INSTITUCIONALIDAD MUNICIPAL Y SERVICIOS PBLICOS INTERMEDIOS PARA LA GESTIN ASOCIATIVA,Marcelo Morales 236
1.3 DESCENTRALIZACIN FISCAL
BENEFICIOS, COSTOS Y VARIABILIDAD DE LA DESCENTRALIZACIN FISCAL EN CHILE,Leonardo Letelier 243
FUENTES DE FINANCIAMIENTO, GOBIERNOS SUBNACIONALES Y DESCENTRALIZACIN FISCAL,Bettina Horst 255
EL CAMINO TRIBUTARIO PARA ESTIMULAR LA DESCENTRALIZACIN, Hernn Larran 269
UN CAMINO Y PASOS A LA DESCENTRALIZACIN FISCAL,Roberto Gillet 273
15 REGIONES, POR QU NO 15 PRESUPUESTOS?,Luis Angulo 278
CREACIN DE UN FONDO DE CONVERGENCIA PARA EL DESARROLLO DE REGIONES REZAGADAS, Esteban Valenzuela 282
REAPROPIACIN MUNICIPAL DEL IMPUESTOTERRITORIAL, Esteban Valenzuela 285
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6 PENSANDOCHILE DESDE SUSREGIONES
2. POTENCIACIN DE LOS TERRITORIOS
LO LOCAL EN LA TEORA Y EN LA POLTICA, Ral Gonzlez 293
UNA REFLEXIN DESDE LA PERIFERIA AUSTRAL, Mateo Martinic 301
2.1 CAPITALHUMANO
CAPITAL HUMANOPARALOS DESAFOS DEL DESARROLLOLOCAL Y REGIONAL: LANECESIDADDE UNAPOLTICADE ESTADO, Ivn Navarro 307
SE ACAB EL RECREO: EDUCACIN CON EQUIDAD PARA TODOS, EN TODOS LOS TERRITORIOS DE CHILE, Educacin 2020 317
EDUCACIN DE CALIDAD PARA LOS CIUDADANOS DEL SIGLO XXI: PROYECCIN DE ARAUCANAPRENDE
HACIA LAS REGIONES DE CHILE,Pedro Hepp y Carlos Dreves 337
ENSEA CHILE, LOS MEJORES PROFESIONALES POR UNA MEJOR EDUCACIN, Toms Recart 341
FORMACIN DE NUEVOS LDERES, SEGN OPORTUNIDADES DE DESARROLLO DE LOS TERRITORIOS Y ASPIRACIONES
DE SUS COMUNIDADES, Mara Antonieta Campos y Carolina Muoz 345
RED PARA EL DESARROLLO PLENO DE LOS TALENTOS ACADMICOS REGIONALES, Helga Gudenschwager y Lucio Rehbein 348
ESCUELA DE GOBIERNO REGIONAL Y MUNICIPAL, Guillermo Williamson 352
2.2 CONOCIMIENTO E INNOVACIN
SISTEMAS REGIONALES DE INNOVACIN EN CHILE: ESTADO ACTUAL Y ESCENARIOS FUTUROS,Ronald Cancino 361
NUEVAS POLTICAS DE DESARROLLO REGIONAL EN INNOVACIN,Lenia Planas 371
DESCENTRALIZACIN DEL APOYO PBLICO A LA INNOVACIN: EL FONDO DE INNOVACIN PARA LA COMPETITIVIDAD REGIONAL,
Jos M. Benavente y Juan Jos Price 378
CENTROS DE PENSAMIENTO ESTRATGICO TERRITORIAL DE LAS REGIONES DE CHILE,Patricio Vergara 382
CONSTRUCCIN DE UN MODELO PARA FORTALECER LA ARTICULACIN UNIVERSIDAD-EMPRESA EN REGIONES,Mauricio Lorca 386
PROSPECTIVA TECNOLGICA REGIONAL: EL CASO DE LA REGIN DEL BO BO,
Sergio Moffat; Rafael Galdames; Ariel Yvenes; Justo Lisperguer; Pedro Villar 390
2.3 CAPITAL SOCIAL
GENERACIN DE CONFIANZAS ENTRE CIUDADANA, GESTORES PBLICOS Y ACTORES POLTICOS,Mauricio Garca 403
RECURSOS HUMANOS, ACTORES Y CAPITAL SOCIAL EN REGIONES EN LA CONSTRUCCIN COLECTIVA DE UN PAS MS DEMOCRTICO,
Dagmar Raczynski y Luis Bertoglia 413
CAPITAL HUMANO Y EDUCACIN PERMANENTE PARA EL DESARROLLO DE LA ASOCIATIVIDAD EN LOS TERRITORIOS,
Guillermo Williamson 418
2.4 DESARROLLO ECONMICOTERRITORIAL
DESARROLLO LOCAL: UNA ESTRATEGIA PARA TIEMPOS DE CRISIS, Antonio Vzquez-Barquero 425
EL DESARROLLO ECONMICO TERRITORIAL: SUS REQUERIMIENTOS INSTITUCIONALES, SOCIALES Y CULTURALES EN EL CHILE DE HOY,
Claudio Rojas 434
CLUSTERIZACIN: ENCADENAMIENTOS DE SISTEMAS PRODUCTIVOS TERRITORIALES, Julin Goi y Guillermo Daz 444
DINMICA DE LOS SISTEMAS PRODUCTIVOS TERRITORIALES: HACIA UN MODELO DE DESARROLLO DEL TURISMO EN CHILE,
Enrique Snchez 450
2.5 ORDENAMIENTO Y SUSTENTABILIDADTERRITORIAL
ORDENAMIENTO Y SUSTENTABILIDAD TERRITORIAL EN UN MUNDO CENTRALISTA,JuanGastyLeonardoVera 455
MODELO ESTRUCTURAL DE PLANIFICACIN PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL: PROGRAMACIN Y COORDINACIN,Henry Azurmendi 474
GESTIN INTEGRADA DE CUENCAS COMO BASE DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESCENTRALIZADO,
Oscar Parra, Mara Dolores Muoz y Leonel Prez 490
ORDENAMIENTO TERRITORIAL REGIONAL Y COMUNAL EN EL MARCO DE LA EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA,
Fernando Pea y Miguel Escalona 495
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2.6 INFRAESTRUCTURA
VISIN DE LA INFRAESTRUCTURA PARA UN CHILE REGIONALIZADO,Antonio Horvath 501
EL TRANSPORTE Y EL DESARROLLO REGIONAL,Ian Thompson 511
PLANIFICACIN LOCAL Y PARTICIPATIVA DE LA INFRAESTRUCTURA, REQUISITO PARA LA COMPETITIVIDAD,Sergio Almarza 520
2.7 ENERGA
DESAFOS Y OPORTUNIDADES REGIONALES PARA LA EFICIENCIA ENERGTICA Y EL DESARROLLO DE LAS
ENERGAS RENOVABLES NO CONVENCIONALES,Jorge Pontt 527
LAS REGIONES Y LA MATRIZ ENERGTICA DE CHILE,Rodrigo Garca 550
MEDIDAS PARA EL DESARROLLO DE LAS ENERGAS RENOVABLES NO CONVENCIONALES,Rolf Fiebig y Mario Manrquez 557
VALORIZACIN ENERGTICA DE BIOMASA FORESTAL: ALTERNATIVAS PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL,
Alex Berg y Karina von Baer 562
RESIDUOS SLIDOS URBANOS: UNA ALTERNATIVA ENERGTICA PARA EL DESARROLLO REGIONAL SUSTENTABLE,Rodrigo Navia 565
POTENCIAR CHILE Y SUS REGIONES A TRAVS DEL DESARROLLO DE LAS ENERGAS LIMPIAS Y EL MANEJO DE RESIDUOS,
Jos Toms Valdivieso y Toms Koch 569
2.8 CONECTIVIDAD DIGITAL
CUANDO HABLAR DE INCLUSIN DIGITALES ES HABLAR SOBRE EL PAS QUE QUEREMOS,Rodrigo Garrido 575
ENTORNOS LOCALES PARA LA INCLUSIN DIGITAL COMUNITARIA, Enzo Abbagliati 588
ACERCANDO LA RED A LA GENTE: UNA VISIN ESTRATGICA PARA FORTALECER EL DESARROLLO COMUNITARIO,Francisco Valdivia 591
TRANSFORMAR EL ACCESO A LAS TECNOLOGAS DIGITALES EN UN SERVICIO BSICO,Enrique Hinostroza y Hans Iost 595
2.9 INTEGRACIN INTERNACIONAL Y FRONTERIZA DE LAS REGIONES
LA INTERNACIONALIZACIN DESDE LAS REGIONES,Luis Guastavino 601
ESPACIOS SUBNACIONALES Y RELACIONES INTERNACIONALES,Ral Gonzlez 612
INTERNACIONALIZACIN E INTEGRACIN DESDE LAS REGIONES, Patricio Zapata 624
CAF PARA TODOS?,Jos Retamales 628
CHILENOS DE CLASE MUNDIAL PARA LA INNOVACIN REGIONAL,Molly Pollack 632
2.10 IDENTIDAD, PATRIMONIO Y CULTURA
REDEFINIR LA IDENTIDAD, EL PATRIMONIO Y LA CULTURA EN CHILE DESDE LAS DINMICAS REGIONALES Y LOCALES,Ricardo Salas639
IDENTIDAD CULTURAL: MARGINALIDAD O DIMENSIN CLAVE DE UN DESARROLLO DE BASE TERRITORIAL?,Claudia Ranaboldo 647
CRCULOS DE COOPERACIN CULTURAL EN REGIONES: EL MODELO DEL TEATRO REGIONAL DEL MAULE,Pedro Sierra 656
INSTAURACIN DEL DA NACIONAL DE LAS REGIONES: ENTRE TODOS, CON COHESIN Y PARTICIPACIN, SE PUEDE, Diego Benavente659
3. PARTICIPACIN Y CONTROL CIUDADANO
ROL DE LA SOCIEDAD CIVIL EN EL DESARROLLO ARMNICO DE CHILE: LA TRANSICIN PENDIENTE,Jos Lus Cea 667
IMPULSAR LA CULTURA DESCENTRALIZADORA: TAREA PARA LAS INSTITUCIONES Y EL CONJUNTO DE LA SOCIEDAD,Mauricio Laborde 684
3.1 PARTICIPACIN
DEL ELITISMO DEMOCRTICO A LA CIUDADANA: DESAFOS DE LA PARTICIPACIN EN CHILE,Gonzalo Delamaza 697
LECCIONES Y DESAFOS DE LA EVALUACIN DE POLTICAS Y PROGRAMAS PBLICOS:
UNA MIRADA DESDE LA PARTICIPACIN CIUDADANA,Juan Carlos Miranda y Beln Miranda 707
DEUDA DE DESCENTRALIZACIN: RENDICIN DE CUENTAS Y PARTICIPACIN,Miguel Flores y Carolina Infante 716
INCENTIVOS DIFERENCIADOS PARA PROMOVER PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN CHILE,Egon Montecinos 719
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3.2 ARTICULACIN ENTRE ACTORES
ACTORES REGIONALES EN EL CHILE DEL SIGLO XXI: ARTICULACIN PARA UN DESARROLLO DESCENTRALIZADO,Carlos Amtmann 727
APORTA LA POLTICA SOCIAL AL EMPODERAMIENTO COMUNITARIO?: EL VALOR DEL COMPONENTE RELACIONAL
ENTRE ACTORES Y AGENTES LOCALES DEL DESARROLLO, Alba Zambrano y Gonzalo Bustamante 737
APOYO A LA ARTICULACIN DE AGENTES DEL DESARROLLO A ESCALA MACRORREGIONAL,Roberto Concha 747
REINVENCIN DE LA AGENDA DE CONVERSACIONES PARA EL DESARROLLO: MITOS Y REALIDADES DE UN IMAGINARIO
PARA LA REGIN DEL BOBO,Ruben Dittus y Elzabeth Parra 751
3.3 COMUNICACIN
ANLISIS COMPLEJO Y CRTICO DEL DISCURSO EN LA COMPRENSIN DE LA PRODUCCIN SOCIAL DE LA PARTICIPACIN
Carlos Del Valle y Alberto Mayorga 759
COMUNICACIN LOCAL: LAS POLTICAS DEL OLVIDO. HACIA UNA COMPRENSIN HOLSTICA DEL SENTIDO DE CONVIVIR,
Felip Gascn 772
DERECHO A LA INFORMACIN EN REGIONES: PROPUESTA PARA UNA TAREA PENDIENTE,Marcela Poblete 782
COMUNICACIN ESTRATGICA PARA LA DEMOCRATIZACIN DE LOS ESPACIOS PBLICOS LOCALES,
Rodrigo Araya y Pilar Bruce 784
SIN COMUNICACIN LOCAL, NO HAY IDENTIDAD,Nibaldo Moschiatti 788
DESARROLLAR LA TELEVISIN REGIONAL, LOCAL Y COMUNITARIA CON OPORTUNIDAD DE LATV DIGITAL,
Rodrigo Moreno 790
3.4 CONTROL CIUDADANO
POR QU Y PARA QU EL CONTROL CIUDADANO? REFLEXIN SOBRE SUS FUNDAMENTOS Y BENEFICIOS
PARA LA DEMOCRACIA Y EL DESARROLLO TERRITORIAL EN CHILE,Mauricio Garca 797
OBSERVATORIOS Y VEEDURAS DE MEDIOS DE COMUNICACIN PARA POTENCIAR UNA AGENDA INFORMATIVA REGIONAL
Rubn Dittus y Elizabeth Parra 804
MODELO DE CONTROL CIUDADANO: MONITOREO Y EVALUACIN DE LA GESTIN PBLICA REGIONAL
Claudia Bustamante, Henry Azurmendi y Carlos Vergara 810
EL INDICE DEL CENTRALISMO: UNA HERRAMIENTA NECESARIA PARA UN EFECTIVO CONTROL SOCIAL, Rodrigo Mrquez 816
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PENSANDOCHILEDESDESUSREGIONES9
PRESENTACIN
Con mucha satisfaccin y esperanza ofrecemos el libro Pensando Chile desde sus Regiones a las autoridades
gubernamentalesydirigentespolticos,alosespecialistasenpolticaspblicas,alosinvestigadoressociales,acadmicos
yprofesores,alosdirectivosdelasinstitucionesdelasociedadcivilyalaciudadanaengeneral.Estaobraeselresultado
deunimportanteesfuerzodeconvocatoriaydearticulacindeaportesdeespecialistasdelasmsdiversasdisciplinas,
visionesyexperiencias,conunavisinunitaria:eldesarrollodeChile,pensadoyconstruidodesdesusregiones.
Sonmuchaslasinterrogantesypreocupacionesquehastaahoranohansidoasumidasconlanecesariaclaridadydecisin
porloslderesdelasociedadchilena:
Lograr Chile reducir sus disparidades sociales y territoriales, insertarse con xito en la dinmica global y superar los
efectos de la crisis financiera global, sin fortalecer significativamente las capacidades en sus territorios subnacionales?
Ser posible asegurar la sustentabilidad social y ambiental de nuestra capital, sin frenar su descontrolada expansin
urbana y poblacional y sin crear nuevas y mejores oportunidades de desarrollo y empleo en regiones? Podr el pas
avanzarensusesfuerzosdemodernizarelEstado,deprofundizarsudemocraciayderevertirlaprogresivadesafeccin
polticadelaciudadana,sinunaefectivadescentralizacinpoltica,administrativayfiscal?
Por qu en Chile, ms all del discurso, hay ms retrocesos que avances en materia de descentralizacin? Estn
preparadosnuestrosdirigentesypartidospolticos,detodoelespectro,paraasumirenprofundidadysinnuevasdemoras
lasreformasestructuralesquelasactualescrisisyeldesarrollofuturodelpasurgentementerequieren?Dndeestla
sociedadcivilorganizadaparaejercerelroldemotorycatalizadorquelecompeteenestosprocesos,cmoserepresenta
yfortalece,quienlaorientayatravsdequmedios?
AiniciosdelsegundosemestredelpresenteaoseentregalpaselInformeTerritorial-ChileOCDE2009,quevienea
confirmarnumerosasdelashiptesisdelostrabajosquesepresentanenestaobra,planteando,entreotros,queelpas
debedesarrollarunmarcoinstitucionalregionalcapazdecoordinarlaspoltica,instrumentosyactoresimplicadosenel
desarrolloeconmico.
SonprecisamentestasinterrogantesypreocupacioneslasquemotivaronalaAgrupacindeUniversidadesRegionales,
AUR,atravsdesuRedSinergiaRegional
1
,aconvocaramsdeuncentenardedestacadaspersonalidadesyespecialistas,
muchosyaconsagrados,otrosemergentes,aformularycompartirsusrespuestas.Dichaconvocatoriafueantecedidapor
unaexhaustivarevisindelaspublicacionesrealizadassobreesteamplioycomplejombitotemtico,entreartculos,
captulosdelibrosyponenciaspresentadasenencuentrosdeacadmicos,polticosydelasociedadcivil,yenparticular
conocasindelosEncuentrosNacionalesdeEstudiosRegionalesquelaRedSinergiaRegionalorganizaunavezalao,
rotativamente,enalgunasdesusUniversidadesmiembro.
Lagranmayoradelosespecialistasasseleccionadosaceptgustosoaportaraltrascendentedesafoqueinspiraaestelibro,
otros,juntoconfelicitarporlainiciativa,debieronexcusarse,principalmentedebidoalimitacionesdetiempo.Alinicio,
todos dispersos, desde sus respectivas instituciones, regiones, especialidades y profesiones -politlogos, economistas,
socilogos,planificadores,cientistaspolticos,directivosuniversitarios,dosdeellosrenombradosacadmicosextranjeros,
perotodosdispuestosaencontrarseenunespaciocomnyplural,paradialogarycompartirsusvisiones,experienciasy
propuestas,endefinitiva,parapensaryconstruirelfuturodeChiledesdesusregiones.
1 Creada en 2002 con el fin de contribuir al desarrollo humano y territorial equilibrado de Chile, a travs de los siguientes objetivos:
1) Generar conocimiento calificado y pertinente a su respectivo entorno regional; 2) Formar nuevos lderes para el desarrollo local y
regional;3)Contribuiragenerarmejoresnivelesdeconfianza,asociatividad,cohesinysolidaridadentresylosrestantesactoresdel
desarrolloregional. P
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Laestructuradelaobrapresentaunavisinsistmicayholsticadelosdesafosquedebieraabordarelpasparaenfrentar
sudesarrolloapartirdelaspotencialidadesregionales,comograntareadelasprximasdcadas.Desdetresdimensiones
concntricaseinterdependientes,comoson,ladescentralizacin,lapotenciacindelosterritoriosylaparticipaciny
elcontrolciudadano,seaborda,metdicayreiteradamente,elanlisisdiagnsticoyprospectivodeunmejordesarrollo
delasregionesdeChile.
Ahora,enpresenciadelresultadoalcanzado,eselmomentodeagradecersentidamenteatodosquieneshancredoenesta
desafianteiniciativacontribuyendoconsuaportealunaobrallamadaatrascender:alequipodelaRedSinergiaRegional,
que desde la convocatoria al pasado Encuentro Nacional de Estudios Regionales se ha jugado por sacar adelante este
complejoproyecto;atodoslosautoresporconfiaresteespacioabierto,pluralycompartidoyporsusvaliososensayos,
propuestas de medidas estratgicas y sugerencias; al calificado equipo de coordinacin y procesamiento editorial; y a
todosquienesconsuapoyoyconsejohicieronposiblellevaresteproyectoafeliztrmino.
Tambin es el momento de destacar y agradecer especialmente a las instituciones que hicieron posible la realizacin
material del libro: en primer trmino, la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE, as como
Minera Escondida Ltda, el Grupo CGE (Compaa General de Electricidad) y SKY Airline. Igualmente valoramos el
significadodelpatrocinioentregadoaestaobraporlaCmaradeDiputados.
Logradalameta,invitamosahoraalosprotagonistasdeldesarrollodeChiledetodoslossectores,poltico,acadmico,
empresarial, social, de la sociedad civil y la ciudadana en general, a aprovechar este aporte de las Universidades
Regionales,aabrirundebateamplio,crticoyconstructivo,yaaportarnuevasideas,propuestasyesperanzas.
Enespecial,invitamosanuestroslderesdetodoelespectro,aasumirycumplircompromisosdecididosconeldesarrollo
delasregiones,abuscarlosacuerdosydisponerdelosrecursosnecesariosparadisear,aprobaryponerenprcticauna
verdaderaPolticadeEstadoenDescentralizacinyDesarrolloLocalyRegionalenChile,dirigidaaimpulsarlasreformas
estructuralesydenuevageneracinrequeridasparaalcanzarenChileundesarrollohumanoyterritorialequilibradoy
pleno,paratodosloschilenos,encadarincndenuestrapatria.
MISAEL CAMUS
RECTOR UNIVERSIDAD CATLICA DEL NORTE
PRESIDENTE AGRUPACIN DE UNIVERSIDADES REGIONALES, AUR
2
2 20 Universidades de ubicacin y vocacin regional, integrantes del Consejo de Rectores: Tarapac, Arturo Prat, Catlica del Norte,
Antofagasta, Atacama, La Serena, Catlica deValparaso,Tcnica Federico Santa Mara,Valparaiso, Playa Ancha,Talca, Catlica del
Maule, Concepcin, Bo-Bo, Catlica de la Santsima Concepcin, La Frontera, Catlica deTemuco, Austral de Chile, Los Lagos y
Magallanes.
PRESENTACIN
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JOAN PRATS I CATAL
PRESIDENTE DE LA ASOCIACIN INTERNACIONAL
PARA LA GOBERNANZA, LA CIUDADANA Y LA EMPRESA (AIGOB)
EsdifcilqueelextranjeroinformadoalospocosdasdeestadaenChilenooigaellatiguilloelcentralismoestenel
ADNdeloschilenos.Peronoesunabuenametfora.ElADNseconstruyeenlahistoriaevolutivanaturalquesemide
por miles y hasta millones de aos. La mutacin representada por la descentralizacin, en cambio, no es natural sino
culturaleinstitucionalytomafelizmenteotrostiempos.
Ciertamente, el centralismo pertenece a la historia cultural e institucional del pas y, como todo sistema institucional,
expresaequilibriosdistributivosdepoderyderiqueza.Comoestosequilibriossehanacrisoladoalolargodelahistoriayse
hanfijadoenlaculturadominante,nosonfcilesdealterar.Sinembargo,cuandoelcambiodelascondicionesgenerales
hacequelainstitucionalidadcentralistaofrezcaresultadossubptimosysubequitativos,elcentralismocomienzaaperder
legitimidadysurgenactoresquepretendenunamutacininstitucionalcapazdepermitiralsistemaensuconjuntoa
Chile-unamayoreficienciaadaptativa,queincluyeunamayorequidad.Talmepareceserelplanteamientodelprograma
dedescentralizacinquecontieneelesfuerzoenciclopdicodeestelibro.
LaPresidentaBachelethaexpresadomsdeunavezqueloschilenosnoshemosganadolosproblemasquetenemos.
Losxitosdemocrticos,socialesyeconmicosdeChilesitanalaschilenasyaloschilenosantelosdesafosdelsalto
aldesarrolloy,anuestromododever,ningndesafoesmayorqueelrepresentadoporladescentralizacin.Ellosedebe
adosrazonesmuyinterrelacionadas:
1. Chile es la creacin histrica de unas elites santiaguinas que por la razn o la fuerza expandieron
determinadamente el territorio nacional. Con fronteras en expansin y conflictivas el rgimen de gobierno
territorial ms racional es la centralizacin poltica, administrativa, econmica y cultural. Pero cuando las
fronterasseestabilizan,laracionalidadcambia.Chileenlos19aosdegobiernosdelaConcertacinhahecho
extraordinariosavances,peroenpocohanafectadoalhazdedesigualdadesqueconstituyesuprincipalfrenoal
desarrollo.Ycadavezresultarmsclaroquelainstitucionalidadqueanudatodaslasdesigualdadesbloqueadores
deldesarrolloenlaactualetapadelahistoriachilenasellamacentralizacin.Apoplejaenelcentro,parlisisen
lasextremidades,comodecanloscrticosdelviejocentralismofrancs.Lanecesariaaperturadelademocracia
ylaeconomadeeliteschilenashaciaunademocraciaparticipativaydeoportunidadeseconmicasampliadas
nopodrhacersesindescentralizacin.
2. Enlascondicionesactualesdedesarrollo,laplenamovilizacindelaspotencialidadesyrecursosnaturalesy
humanosdeChilenopuedehacersemanteniendoelpoderpoltico,econmico,mediticoyculturalenmanos
deunaselitessantiaguinasdinmicasperoescasasennmero,muyconcentradas,familiares,pocoabiertasala
renovacindesusmiembros,pocotransparentesyquevivenensimbiosiscasiperfectaconlainstitucionalidad
formal e informal de la centralizacin. Este esquema tradicional de gobierno, que ha atravesado diferentes
regmenes polticos, se ha presentado como garantizador a la vez de la estabilidad poltica y de la eficiencia
econmica.Peroyanoloesms.Lohandemostradoinnumerablesestudioschilenosqueengranpartesehallan
incorporadosenestamagnaobra.Lohacorroborado,adems,larecienterevisinterritorialquehahechode
ChileunequipodeexpertosdelaOCDE.
El informe de la OCDE, finalmente publicado en julio de 2009, pone de manifiesto que el marco estatal financiero y
administrativo vigente en Chile impone constricciones muy severas para que los gobiernos municipales y regionales
puedanmovilizareficazmentelaspotencialidadeslocales.Comoejemplossesealanlasagenciasdedesarrolloregional
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CHILE SERDESCENTRALIZADO
O NO SERDESARROLLADO
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o la delegacin de la responsabilidad del planeamiento regional, instrumentos ambos que se encuentran coartados
porunaagendaeconmicaelaboradaanivelnacionalyporlafaltadeunmarcoinstitucionalanivelregionalcapazde
coordinarlasdiferentespolticas,instrumentosyactoresinvolucradoseneldesarrolloterritorial.
ParalaOCDE, Chilenecesitadeunmarcoinstitucionalmuchomsfuerteanivelsubnacionalcapazdeactivarycoordinar
alosdiversosactoreslocalesyalosdiversosprogramaseinstrumentosdiseadosparapromovereldesarrolloterritorial.
Anivellocal,lamayorademunicipalidadesnotienennilosrecursosnilosincentivosparainvertirenlasiniciativasde
desarrolloeconmicolocal.Porsuparte,lagobernabilidaddeSantiagoexigemejorarlaarmonizacindelasdistintas
polticasenelreametropolitanaascomolacoordinacinenlaprovisindedeterminadosserviciospblicosclaves.
Enlorelativoalagobernanzaregional,laOCDEconsideraquehayquecrearunvnculomsestrechoentrelaplanificacin
regional y los portafolios de inversin con el fin de que los gobiernos regionales y la nueva Divisin de Planificacin
puedanjugarunmayorpapelenlaorientacindeunaaproximacinintegradaaldesarrolloregional.Entodocaso,se
considera necesario otorgar mayores poderes a los gobiernos regionales para que acten activamente en la discusin,
planeamientoycoordinacindelaspolticasdedesarrolloregional.Porsuparte,losorganismosyagenciasnacionales
deberan fortalecer su coordinacin con el gobierno regional con el fin de asegurarles la capacidad efectiva de llevar
adelanteelplaneamientoregional.
La OCDErecuerdaqueunamayordescentralizacinrequiere:mayorescapacidadesenlosgobiernosterritoriales;clara
asignacin de responsabilidades, competencias y recursos; gobierno multinivel, y, finalmente, transformacin de las
estructurasyprocesosenmuchosmbitosdelaadministracincentral.Enparticular,requierequelasagenciascentrales
desarrollen sus polticas tomando en cuenta la dimensin territorial, lo que exige incluir a las instituciones locales y
regionaleseneldiseoycoordinacindelasiniciativasnacionales.
ElInformeterminaadvirtiendoqueladescentralizacin,porsmisma,noconducenecesariamentenialaeficiencianiala
produccindepolticasintegralesdebaseterritorial.Paraqueestoseproduzcaserequiereunaestructuradegobernanza
queimpulseintervencionescolaborativasysensiblesalcontexto,esdecir,querespondanalasparticularidadeslocales
entrminosdefortalezas,oportunidadesydesafos.Ladescentralizacinnosignificaqueelgobiernocentraldejesolos
alosgobiernossubnacionales.Elgobiernocentraltieneelrolclaveenlafijacindelmarcolegalgeneralqueposibilite
relacionesvirtuosasentrelosdiferentesnivelesdegobierno,entrelasdiferentespolticasnacionalesyentrelasdiferentes
regionesomunicipalidades.
HastaaquelInformedelaOCDE.Enrealidadsoloconstituyeunespaldarazotcnicoalaconviccinpolticaycultural
compartida por cada vez ms amplios sectores de que Chile ser descentralizado o no ser desarrollado, de que la
concentracineconmica,polticayterritorialdelpodersehallaenlabasedelasdesigualdadeseconmicas,sociales,
culturales, territoriales y tnicas que sufre Chile. La descentralizacin no es desde luego un fin en s misma sino el
medio obligado para ampliar la base productiva del pas y el empleo de calidad, mejorar la insercin internacional
de la economa chilena, destrabar la concentracin capitalina y familiar del poder poltico, avanzar la democracia al
permitirquelaspersonasenelterritorioseanprotagonistastambindesuspropiosdestinos,disminuirlasdesigualdades
territoriales,econmicas,socialesyculturales,aumentarlaautonomaylalibertadrealdelaspersonas
Los argumentos que los centralistas oponen a la descentralizacin, en Chile como en todo el mundo, giran en torno
a tres ejes: los territorios carecen de capacidades de gestin; somos un Estado unitario y la descentralizacin con
eleccinpopulardelasautoridadesdescentralizadasnosllevaraalfederalismoyalpeligrodecapturadelasautoridades
descentralizadasporeliteslocalesretardatariasy,finalmente,que,dejadacadareginasuautonoma,sedispararanlas
desigualdadesterritoriales.
Las tres lneas argumentales estn cargadas de falacias. Respecto a la primera conviene advertir que, de tomarla en
cuenta, por ejemplo, no se habra podido proceder a la descolonizacin. Es un argumento que, adems, presume la
capacidaddelagestincentralizadaosimplementedesconcentradayquenoconsideraquenohayprocesodeverdadera
descentralizacinsinpolticasdeconstruccindecapacidadesenlasautoridadesdescentralizadasydetransformacin
correspondientedeestructurasyprocesosenlasautoridadescentrales.
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El segundo argumento implica una confusin entre descentralizacin, autonoma y federalismo. Chile solo est
planteandoladescentralizacin.Carecedefundamentossobrelosquepuedaflorecerunsistemadeautonomasofederal.
AutonomistasyfederalistasexistenenChile,peroenlamarginalidad.Estelibro,porejemplo,soloplantealanecesidad
deunaampliadescentralizacinadministrativaquesuponemantenerlanaturalezaunitariadelEstado,elcual,mediante
legislacinnacional,procedeatransferirresponsabilidades,competenciasyrecursosaautoridadeselegidaspopularmente
enelrespectivoterritoriodescentralizado.LadescentralizacinesunadecisindelEstadonacional,quepuedeestaro
noprevistaenlaConstitucin,queseexpresaenunaleynacionalqueeslaquefijasuscontenidosycontornos.Nada
queverconunEstadodeAutonomas,dondelosterritoriosautnomostienenunderechoalautogobiernoqueincluye
capacidadeslegislativas-reconocidoygarantizadoenlaConstitucineinstrumentadoatravsdeEstatutosdeAutonoma
quesoloestnsujetosalaConstitucinynopuedenseralteradosporellegisladornacional.Nimenosantienequeverla
descentralizacinconelfederalismoqueimplicalaexistenciadeunaConstitucinencadaunodelosestadosfederados
ylaestructuracindestosenpoderlegislativo,ejecutivoyjudicial.
La tercera lnea argumental es casi sarcstica pues no hay mayor fuente de desigualdad territorial que el centralismo.
Aunqueelcentralismopretendefundamentarseeneltratoigualquedicedispensaratodoslosterritoriosdelpas,laverdad
es,comolosestudiosempricosylaexperienciademuestranhastalasaciedad,nosoloqueconcentradesigualmentelos
recursos en la capital, sino que decide centralmente invertir en el territorio de acuerdo con las conveniencias de las
elites centrales, lo que a la larga determina la existencia de un uniformismo jurdico y administrativo combinado con
unaextraordinariadesigualdadterritorial.Laausenciaenelcentralismodemecanismosdesolidaridadinterterritorial,en
contrasteconsunecesidadenelEstadodescentralizado,cierralarplicaaestafalsaargumentacin.
Unmarcoinstitucionaldescentralizadobiendiseadopermite,adems,quelasautoridadesdescentralizadas,enelmarco
delaConstitucinylalegislacinnacional,aprendaneinnovenenlaspolticasylagestinpblicadesucompetencia.
Articuladasenredentreellasyconelgobiernocentralpuedengenerarcolaboracionesycomparticionesdeprcticas,
experienciaseinvestigaciones.Ladescentralizacinreconoceyvaloraladiversidad,peroenelmarcodelaunidadsin
uniformismoydelfomentodelainnovacinydelaprendizajecompartidos.Unsistemadescentralizadobiendiseado
presentasindudamayorescapacidadesyeficienciaadaptativas.
Chile est abordando hoy los desafos de la transicin a una sociedad global e informacional que no podr hacerse
apropiadamente sin una movilizacin de la sociedad chilena, una movilizacin como colectivo, en la que el Estado
solopuedeguiarelprocesosicuentaconunasociedadcivilactivayconunproyectodenacincomocomunidadenun
sistemaglobal(ManuelCastells).Estosersencillamenteimposiblesindescentralizacin.
Chile es hoy una sociedad muy diferente a la de hace 19 aos, sin que su sistema institucional se haya adaptado
convenientemente:laschilenasyloschilenossonhoymslibres,mssegurosdesulibertad,msconfiadosensufuturo,
msdignos,mseducados,conmejorsalud,msrespetuososdeladiversidad,menostolerantesdelasdesigualdades,
delracismo,delasexclusiones,delacorrupcinodelasilegalidades.Peroelmodelodedemocraciadeelitespolticas
yeconmicasaltamentecentralizadashatocadotechoyestproduciendoundistanciamientocrecienteentrelaselites
dirigentesylaciudadanaengeneral.
Como subrayaba un estudio de FLACSO de 2007, aunque los chilenos han fortalecido su compromiso democrtico,
experimentan, como en tantos pases, la tendencia de la ciudadana hacia la desidentificacin derecha-izquierda, la
desconfianzaenlasinstitucionesespecialmenteenlospartidospolticos-ylamenorpropensinalvoto.Lacombinacin
departidospolticoscerradosycentralizados,unsistemaelectoralbinominal,unregistroelectoralvoluntarioylaausencia
de financiamiento permanente para los partidos, genera una estructura auto-contenida que parece aumentar la brecha
entrelaciudadanaylospartidos.Portodoello,elmundodelapolticacorreelpeligrodevolverseunmundocerrado,
autoreferenciadoyartificial.Elantdotoconsisteenpasardeunademocraciadeelitesaunademocraciadeliberativay
abiertaaunmapadeactoresqueexpreselatotalidaddeintereses,valoresyproyectosdepas.EsloquelaPresidenta
Bacheletexpresabaensuconceptodegobiernociudadano,quenospareceinviablesinverdaderadescentralizacin.
Laagendadelgobiernociudadanoseorientabaapermitirqueemerjanlasnuevasdemandasyactoressociales,aestablecer
los espacios institucionales para el reconocimiento y la negociacin de los conflictos y, con todo, a ir produciendo la
nueva institucionalidad que el salto al desarrollo requiere. Las conexiones entre democratizacin y descentralizacin
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son evidentes en el momento chileno actual. En una buena democracia las demandas sociales deben poder emerger
y expresarse y el sistema poltico debe prever mecanismos diversos de reconocimiento mutuo, gestin de conflictos y
negociacindenuevasreglasproductivasydistributivas.Paraellohacenfaltaalgunoselementosbsicos:enprimerlugar,
partidospolticosabiertos,institucionalizados,capacesdeelaborarproyectosqueagreguennuevasdemandasyactores;
ensegundolugar,unasociedadcivilfortalecidamedianteredesdensasdeorganizacionescapacesdeparticipareficazy
responsablementeenlasdecisionespblicas,y,entercerlugar,unaorganizacindescentralizadadelaAdministracin
Pblicaquepermitaqueelpoderdegestinpblicadescentralizadaseejerzaporlagente,conlagenteyparalagente
decadaterritorio.
Es cierto que sin continuidad del crecimiento todo entrara en riesgo. Pero la crisis y el mundo que Chile tiene hoy
pordelantenoeseldelosaos90ylacontinuidaddesucompetitividadycrecimientorequieredenuevaspolticasy
estrategiasnacionales,regionalesylocalescapacesdeaumentarlaproductividadtotaldelosfactores,loquenopuede
hacersesinungranesfuerzodeinnovacin,emprendimientoyrecualificacindelafuerzadetrabajo,queescapaalas
solasfuerzasdelasautoridadescentrales.
La sociedad chilena no es en absoluto rentista.Valora el trabajo y el esfuerzo. Es meritocrtica. El consumismo como
actitudculturalsolosehallamayoritariamenteinstaladoenlaclasealtaymediaalta.Lagranmayoradeloschilenosy
chilenassiguenviendoenlamejoradelaeducacinyenelesfuerzopersonalyfamiliarlavaparasuprogresoindividual
y colectivo. Chile es un pas internacionalmente exitoso. En muchos indicadores se ha salido deAmrica Latina y se
encuentraalineadoconlospasesmsdestacadosdelSurdeEuropa.Peroenlosindicadoresdejusticiasocial(vanselos
trabajos,porejemplo,deWolfangMerkel)ChilesigueestandoenAmricaLatina.Muycercayadesuperarelflagelodela
pobreza,ahorainquietalavulnerabilidaddetantaschilenasychilenosnoconectadosalsectormodernodelaeconoma.
Esciertoqueelcapitalsocialdisponibleesalto,perotambinseencuentradesigualmentedistribuido.Esmuchomayor
enlasclasesmediayalta,pudiendoresultarquelasclasespobresyvulnerables,enelesquemadeconcentracinelitista
delpoderactual,norecibanrecursosnidelEstadonidelaaccinasociativa.Sernecesariaunapolticafiscaldecidida
quesinperjudicarelcrecimientopermitaunaaccinredistributivaafavordelosvulnerables,nosoloparareducirlas
desigualdadessinoparapermitirleselaccesoalascapacidades,alsentidodepertenenciayalaresponsabilidadcvica.Y
nuevamenteladescentralizacinaparececomounapalancafundamentalaestosefectos.
Paraqueladescentralizacinpuedacontribuiralasuperacinpositivadetodosestosdesafosnacionalesesnecesario
renovarlaideamismadedescentralizacin.Ladescentralizacinnopuedehoyentendersecomounmovimientopara
ladefensadelosinteresesdelasregionesfrentealCentrosinocomounmovimientodereconceptualizacindeChile
ydelosinteresesdetodosloschilenosychilenas.Estaeslalgicaquemeparecequesehaadoptadoenestelibroy
queseexpresaensubrillantettuloPensandoChiledesdelasRegiones.NohaynadacontraSantiago.Peroscontra
las falsas ideas. Hay que acabar, primero, con la falsa idea centralista de que los intereses generales de Chile solo se
entiendenydefiendendesdeSantiago.Comohayqueacabartambinconlafalsaideadelviejoregionalismodequelas
regionessolodebenocuparsedelopropioyespecficodecadaunadeellas.Enelmundodehoy,municipios,regionesy
administracincentral,noformancompartimentoscompetencialesestancosacargodeinteresesterritorialesperfectamente
diferenciados. El centralismo es hoy un bloqueo para el desarrollo. Pero una descentralizacin que no incentive la
lealtadconstitucionaleinstitucionalylacolaboracinentretodoslosnivelesdegobierno(gobiernomultinivel)yqueno
conceptelagobernacincomointeraccinentrelosgobiernos,lasociedadcivilyelmundoempresarial(gobernanza),
tampocoestaralaalturadelasexpectativasqueenestelibrofundadamenteselevantan.
AlgndadespertarnloschilenosdndosecuentadequeSantiagonoesChilesinounareginmsdelaPatriacomn
y que, como tal, debe administrarse con la misma descentralizacin que el resto de las regiones (sin perjuicio de
las especificidades que correspondan a su rol de capital). Seguir involucrando al Gobierno nacional de manera tan
fuerteeneldestinoylasuertedelaReginMetropolitananoparecelomsconvenienteniparaelfuturodelaRegin
MetropolitananiparaelejercicioporelGobiernocentraldesuexclusivaresponsabilidadnacional.Elnuevoregionalismo
chileno debera abogar, entre otras prioridades, por la autoadministracin descentralizada y democratizada de la gran
ReginMetropolitana,incentivandolaconcentracindelGobiernonacionalenladefinicinygestindelosintereses
suprametropolitanosysupraregionales,sinperjuiciodelagobernanzaygobiernomultinivelantesaludidos.
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ElfuturonopasaporconcebireldesarrollodeChilecomoimpulsadocasinicamenteporlafuerzadelacapitalsino
como impulsado por una red de regiones-ciudades descentralizadas, crecientemente fortalecidas en sus capacidades
institucionalesydeimpulsoeconmico,socialycultural,debidamenteenmarcadas,incentivadas,financiadas,apoyadas
ysupervisadasanivelnacional.Ladescentralizacinqueproponemosnoesunjuegodesumaceroenelqueelpoder
perdidoporelCentrologananlasregionesycomunas.Contrariamente,esunjuegodesumapositivaenelqueelCentro
redefinesusrolesyrecursosylasregionesincluidaslametropolitanadejandeseragentesdesconcentradosoperifricos
(es decir, terminales meramente ejecutivos y sin cerebro propio de un Centro que los mantiene en permanente estado
de discapacidad para justificar su tutela) para convertirse en nodos autnomos de una red neuronal que multiplica la
inteligencia,lacomprensin,laparticipacindelagente,elconocimientoyreconocimientodesdelaigualdaddelagran
diversidaddelpas,quemultiplicalasoportunidades,elemprendimientoylariquezayquepermitemejorespolticasde
distribucinyproteccindelosmsvulnerables.Estenuevoregionalismonoesunameradescentralizacinregionaly
municipalsinounanuevaconcepcindeChileydesudesarrollo.EsfrutodelpensarChiledesdelasregiones,incluida
lametropolitana,comohaceestelibro.
Conladescentralizacinlasgentesquevivenenlosdistintosterritorioshanderecobrarprotagonismosobresuspropios
destinosenbeneficiodeellasmismasydetodoChile. Yestoestambinungranobjetivodemocrtico.Elvalorltimo
detodoprocesodedemocratizacineslarealizacindelderechoalaparticipacinpolticaigualylibredetodoslos
ciudadanos y ciudadanas. El fundamento axiolgico de la democracia no puede ser otro que el de que ninguna vida
humanavalemsqueningunaotrayque,porlomismo,todapersonadebetenerelmismoderechoqueotraaparticipar
enlatomadedecisionescolectivasqueengranpartecondicionansusvidas.Sinlibertadnohaydemocraciadecalidad;
pero sin igualdad, es decir, con discriminaciones, tampoco.Y como no solo existen discriminaciones econmicas y
sociales, sino tambin territoriales y culturales, cuando la gente de un territorio no tiene las mismas posibilidades de
participarenlavidademocrticaocuandosuidentidadnosevedebidamentevaloradayreconocidaanivelnacional,la
democraciarebajasucalidadylaciudadanadiscriminadapropendeadistanciarseoaorganizarsealmargendelsistema.
LaverdadnospareceserquelasprcticaspolticasyadministrativasvigentesenChileycaractersticasdesucentralismo,
que en este libro se estudian y critican pormenorizadamente, hoy, estudiadas en profundidad ni siquiera sirven a los
interesesdelaselitessantiaguinas.Enefecto,elpoderqueganarnlasregionesconladescentralizacincomenzandopor
la ReginMetropolitanamultiplicarlariqueza,lasoportunidadesyelpoderdeChileentero.Msqueunadisminucin,
el nuevo regionalismo replantea el papel de las elites centrales que han de mantenerse fuertes al servicio de marcos
macroeconmicosyreguladorespotentes,polticasdeinternacionalizacinbienestablecidas,garantadelordenpblico
y la defensa nacional, planeamiento y ejecucin de las grandes infraestructuras, definicin de la legislacin bsica en
materiadeeducacinysalud,garantadelsistemadeempleo,previsinyseguridadsocial.Lospasesquehantransido
delmodelocentralistayanoaunmodelosimplementedescentralizadosinoautonmico,comoeselcasodeEspaa,
nosolonohanvistodisminuidosinoquehanvistofortalecidoelroldelacapitalydesuselites.Paraelbuendesarrollo
democrtico no se trata de negar el rol indispensable de las elites polticas, econmicas, mediticas o culturales sino
de ampliar social y territorialmente estas elites y fomentar su apertura y renovacin meritocrtica permanentes.Toda
chilenaochilenoconlascapacidadesapropiadasdebepodersentirqueesposibleelsueodeaccederalasmsaltas
responsabilidadesempresariales,polticas,administrativas,mediticasoculturales.steestambinelsueoqueelnuevo
regionalismodebeypuedetraerparaChile.stapodrasersucontribucindecisivaalBicentenario.
Escribiendo este prlogo me asaltan dos sentimientos. Uno es el de pedir comprensin a los lectores chilenos por la
intromisinnossiacertadaperoempticaysolidariaenunostemasquesontandelasoberanadeunpuebloamigo.
ElsegundosentimientoesdeagradecimientoaHeinrichvonBaer,buenamigoyeditordeestamagnaobra,alhaberme
formuladoelhonorylainvitacindeserunodesusprologuistas.Solopuedoahoraexpresar,queridoEnrique,yatravs
detiatantosdelosautores,quecuentanconmicompromisoparaseguiracompandolessolidariamenteyconrespeto
enestatransicintanpromisoriahaciaelChiledescentralizadoqueyahaniniciadoyquetendrenestelibrounodesus
hitosdereferencia.
POTOS, BOLIVIA, 19 DE AGOSTO DE 2009
JOAN PRATS I CATAL
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PARTE I
MARCOCONTEXTUAL
TICO,HISTRICOYPOLTICO
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SERGIO BOISIER
*
INTRODUCCIN
AlgomsdeveinteaosatrsWalterSthr
1
publicunbreveestudiotituladoSehaproducidounavariacinen
lascondicionesexternasyuncambiodeparadigmaenlasestrategiasdedesarrolloregional?,artculoenelcual
presentabalasnuevastendenciasentornoalaprcticadeintervenirafavordeldesarrolloterritorialdealgunaso
detodaslasregionesdeunpas.CiertamenteSthrexhibiunanotablecapacidadparadecodificarelentornoa
finesdelosaos80yexplicarlasconsecuenciasdeelloparalaspolticasterritoriales.Haciendousodelalegtima
capacidaddecadaunodenosotrosparadarnombreysentidoadiferentesfenmenos,propongohablareneste
casodelnacimientodelaspolticasterritorialesdesegunda generacin
2
,polticasdelascualesSthraparececomo
unodelosfounding fathers.
Sthr apunt a las siguientes condiciones externas: 1) menores tasas agregadas de crecimiento econmico al
compararlasconlasqueprevalecierondesdefinesdelaIIGuerraMundial;2)mayorymejorestabilidaddelcosto
delaenerga,eltransporteylamovilidad;3)reduccingeneralizadadeladisponibilidaddefondospblicos;4)
desaparicindelosespacioslibresdesdeelpuntodevistaecolgico,econmicoypolticoparaexternalizarel
costodeldesarrollo;5)mayorconcienciapblicadelosaspectosecolgicosyambientales;6)disponibilidadde
nuevastecnologasaplicablesenmodalidadesdescentralizadas;7)cambiosenlacomprensindeldesarrollo;8)
mayorpresinafavordelaparticipacinlocalyregional;9)mayorturbulenciadelcambioestructuraleconmico
mundial;10)mayorestabilidadrelativadelapequeaymedianaempresa;11)menorgradodeprevisibilidady
menorflexibilidaddeldesarrolloregionalconmtodostradicionales.
Comoesfcildeobservar,algunasdelascuestionesdetectadasporSthrsehandiluido,otrassehanmantenido
yotrassehanacrecentado.
Porotroladoahoraaparentementeyahayacuerdoenquenuncasehabaconocidounacrisisdelamagnitudy
amplituddelaactualcrisisglobal,frentealacuallacrisisdel29pareceempalidecer.Laraznesmuysimple:esta
es la primera crisis global de la globalizacin y nadie puede pretender quedar inmune, precisamente debido
alacaractersticamselementaldelaglobalizacin:lagigantescaredqueinterconectaatodos,envolvindolos
enunacompetenciadetodoscontratodos,contodoydesdetodosloslugarescomobienloplanteanHaroldL.
Sirkin, JamesW. Hemerling yArindam Bathattachayra ( Headline, London, 2008) en Globality: Competing with
Everyone, from Everywhere, for Everything,transformando,adems,elmundodedecisoresindependientesenotro
de enorme interdependencia en el que la convivencia pacfica pareciera revitalizar el mandamiento ama a tu
prjimo como a ti mismo.
* Economista(U.deChile),MasterofArtsinRegionalScience(U.ofPennsylvania)yPH.DenEconomaAplicada(U.deAlcal,Henares),
Profesor Visitante de la U. San Martn, BuenosAires, de la U. de La Frontera y de la U. de Los Lagos, en Chile, y de la Universidad
AutnomadeManizalesenColombia.PresidenteEjecutivodelaConsultoraCATS(CentrodeAnaccin TerritorioySociedad).
1 StohrW.,1989,Se ha producido una variacin en las condiciones externas y un cambio de paradigma en las estrategias de desarrollo
regional?,ILPES,ProgramadeCapacitacin, Doc. D/114(traduccindeloriginal),SantiagodeChile.
2 Las polticas de primera generacin se basaron principalmente en introducir desestabilizadores (por ejemplo, polos) en las regiones
perifricas.
EL RETORNO DEL ACTORTERRITORIAL
A SU NUEVO ESCENARIO
(UN HOMENAJE A WALTER STHR, MAESTRO Y AMIGO DILECTO)
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Estatizacindeenormesentidadesfinancierasenelcorazndelmundocapitalista,quiebrasdeempresasglobales
emblemticas, desempleo galopante, antiguos gures financieros que han quedado al descubierto ms bien
comoverdaderosgnsteresdelmundoburstil,suicidiosporaquyporall,bajadelPIBy,peoran,bajadela
FIB(FelicidadInternaBruta),etc.,etc.Unasituacincercana,matemticamente,alcaos,que,comolosostiene
la teora respectiva, tarde o temprano se ordenar, se restablecer el orden, pero ser, a todas luces como lo
sostienenalgunoslderespolticoscomoelPremieringlsBrown,unordendiferente,conelevadocontenidotico
yconcontrolesmseficientes;hayquerecordarqueelmismoPrimerMinistroinglsestableci,ensudiscurso
inauguraldelGrupodelos20enAbrildeesteaoeldecesodelConsensodeWashington.Esperfectamente
obvioqueeldiscursodetodoslosJefesdeEstadoestporahoracentradoenlacrisis;nopuedeserdeotramanera.
Lainmediatezobliga.
Cmo tener entonces la audacia de postular el retorno del territorio en tal contexto? Hay hechos recientes,
polticosyacadmicosqueavalantalposturayesoshechossondeunafuerzainmensa,aniveldelsubcontinente
latinoamericanoyanivelmundial.
Unanuevadoctrina?
Losprocesosdecrecimientoydesarrollosondependientesdelterritorio.
Institucinylugardeorigen:BancoMundial,Washington,D.C.,USA
ElrecienteinformedelBancoMundial,WORLD DEVELOPMENT REPORT 2009. Reshaping Economic Geography,
constituyeunasorpresamaysculayaconlaprimerafrasedelPrefaciofirmadoporRobertB.ZoellickPresidente
delBM:La produccin se concentra en las grandes ciudades, las provincias avanzadas y las naciones ricas.
BienpuededecirsequeelBancohaabandonadolacreenciaenunaeconomalevitante,creenciatanenquistadaen
numerososorganismosinternacionales,anenaquellosquefueronconosdelpensamientodesarrollistadcadas
atrs,parasostenerahoralaimportanciadelastresD(Densidad, Distancia, Divisin)eneldesarrolloypropiciar
un crecimiento desequilibrado y un desarrollo incluyente.Porcierto,nadanuevobajoelsol!
Este enfoque de las tres D aporta una visin novedosa que no deja de tener inters y mritos. Para el BM la
densidad es la dimensin ms importante en el plano sub nacional o local, y s que lo es! Ciertos tamaos y
escalassonfundamentalesparagenerareconomasdeescalayexternasylaproximidadesunfactorclaveenla
asociatividad al ser facilitadora de la confianza (capital social). La distancia a la densidad es la dimensin ms
importante en la escala geogrfica nacional. La distancia entre zonas prsperas y rezagadas es crucial en los
esfuerzosdediseminacindelprogresoyenestecasolareduccindelcostodevencerlafriccindeladistancia
es un instrumento principal as como el favorecer la movilidad de la mano de obra. Segn el BM la divisin
es la dimensin ms importante desde el punto de vista internacional. El concepto de divisin es usado ac
comodenotativodelasdivisionesasociadasconlaimpermeabilidaddelasfronterasydiferenciasdemoneday
reglamentos que obstaculizan el comercio internacional. La carrera por firmar acuerdos de libre comercio bi o
multilateralesponeestodemanifiesto.
Desde luego, el Banco Mundial ha hablado urbi et orbi desde su catedral washingtoniana y el mundo deber
comportarsedeacuerdoaestanuevanormaconductual.Habrqueprestaratencinalterritorio.Oh my God,
how things are changing!Bienvenidoelterritorio!
Desdeotrongulo,eldocumentocitadodelBancoesdeunamezquindadimpresionante.Enningunaparteni
siquiera en pi de pgina se cita a Paul Krugman, evidente inspirador del cambio de perspectiva, ni menos, a
Perroux, Boudeville, Rosenstein-Rodan, Myrdal, Hirschmann, Friedmann, Furtado y tantos otros creadores del
pensamiento desarrollista territorial. Ni la CEPAL, que cobija, malgr tout, al ILPES, evidente foco institucional
MARCO CONTEXTUAL. TICO, HISTRICO Y POLTICO
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latinoamericanodelmismoenfoqueahora(re)creadoporelBancoMundial,merecealgunareferencia.Pordonde
pecaspagas!,diceelrefrnpopular.
Unanuevaprctica?
ElDecretoPresidencial6.047del22/02/07restableciendounapolticaterritorialnacional.
Institucinylugardeorigen:PresidenciadelaRepblica,PalaciodelPlanalto,Brasilia,Brasil.
La firma del Decreto mencionado por parte del Presidente Luis Ignacio Lula da Silva es claramente un hecho
refundacionalparaelBrasilyparaAmricaLatina.
El DecretoN
o
6047instituyelaPolticaNacionaldeDesenvolvimentoRegional-PDR,enfocadadirectamenteala
reduccindelasdesigualdadesdeniveldevidaentrelasregionesbrasileasyalapromocindelaequidaden
elaccesoalasoportunidadesdedesarrollo.LaPNDRdefinirestrategiasdedesarrolloregionalenlassiguientes
escalasterritoriales:
1. escalamacroregional,paralocualserecreanlasSuperintendenciasdelNorte,Nordeste,yCentro-Oeste,
definidasestasmismasmacrorregionescomoprioritarias;
2. escala sub-regional o mesoregional considerando la definicin de las Meso Regiones Diferenciadas
(actualmentetreceMesoregionesDiferenciadasynueveSubregiones;
3. son reas prioritarias de la PNDR el Semi rido, la Faja de Frontera y, las Regiones Integradas de
Desenvolvimento-RIDEs.
QuizssielmayoraportealtemadeldesarrolloterritorialenAmricaLatinaqueseencuentraenelDecretoesla
definicindelas Meso Regiones Diferenciadas,que,enunsmilconlapropuestadelBancoMundial,leelamoneda
porlacarainversa:alsealar:[]entindese por Meso Regin Diferenciada el espacio subnacional contnuo
menor que el de las macrorregiones existentes o por proponerse, con identidad comn, que comprenda reas de
uno o ms Estados de la Federacin, definido para fines de identificacin de potencialidades y vulnerabilidades que
orienten la formulacin de objetivos socieconmicos, culturales, poltico-institucionales y ambientales
3
.
Se trata de una verdadera revolucin en el contexto latinoamericano, habida cuenta del carcter centralizado,
verticalizadoeinconsulto,detodaslasregionalizacionesdelpasado.TambinenChile,lacreacinenelao2007
delanuevaRegindeLosRos(antiguaprovinciaValdiviadelaRegindeLosLagos)yproductodeunalucha
delasociedadcivilprovincialpormsdetreintaaos,apuntaenlamismadireccin,elreemplazodecreaciones
territoriales a sangre fra por territorios construidos a sangre caliente, en la feliz expresin de Paulette Paumier,
expertadelaDATARfrancesa.Porquelasregionesexistenprincipalmenteenlamenteyenelcorazndelagente.
Talocualterritorioesregin,rigurosamentehablando,porquesushabitanteslosientenas,aunquenopuedan
verbalizarlosvariosrequisitossocialesyculturalesdelhechodeserregin.Demsestdecirquelasregiones
creadasporlazosinterpersonalessoncreacionesabsolutamentedemocrticas.
Noobstante,notodoelDecreto6047esdignodealabanzas.Talvezsumayordebilidadeslafaltadeexhaustividad
y exclusividadquetodaregionalizacinnacionaldeberespetarenarasdelacoherenciadelapolticanacional
dedesarrolloterritorial,condicinnecesaria,adems,paramodelarmatemticamentealgunosaspectosdedicha
poltica
4
.
3 Pargrafo5delArt.3delDecreto6047.
4 UnconjuntodemonografasqueofrecenunampliocampodeanlisisseencuentraenellibroPoliticas de desenvolvimento regional:
desafos e perspectivas luz das experincias da Unio Europea e do Brasil, organizado por Cllio Campolina Dinitz, Ministrio de
IntegraoNacional,Brasilia,2007.DeparticularimportanciaparaestosefectossonlostrabajosdeBandeira,Araujo,Becker,Haddad,
y Galvao.
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22 PENSANDOCHILEDESDESUSREGIONES
El Decreto 6047 significa un paso delante de la tendencia ya anticipada en las Constituciones de Colombia
(1991),Per(1993)yArgentina(1994),todaslascualesempujanunanuevaformaderegionalizacinmediantela
formacinderegionesasociativasentreunidadesterritorialessubnacionales,introduciendoenelprocesounfuerte
contenidodemocrticoalhacerlodescansarenlainiciativadelaspropiascomunidades.Esevidentequeseviene
pordelanteunapaulatinamultiplicacindeestosejemplos,quelaactualcrisisfavorecerantelanecesidadde
ampliarelabanicoderespuestasanticrisis,nosolodesdeelnivelnacionaldelgobiernosinoprecisamentedesde
elnivelregional.
Si ello es as efectivamente, la pregunta ms importante que surge es: se est preparado tcnicamente
para empujar un crecimiento y un desarrollo desde abajo hacia arriba con un adecuado nivel de
contemporaneidadenlaspropuestas?
ExactamenteveinteaosdespusdeSthrpodemoshablardenuevascondicionesqueenmarcanahoralaspolticas
territorialesdetercera generacin,condicionesquesernexpuestasaseguir.
Muchos especialistas, en todos los campos cognitivos, se preocupan de decodificar el entorno, de descifrar
cmoesycmofuncionaelmundoactual.Desdeluegoquienescribesecuentaentreellosy,casialazar,porque
una enumeracin completa sera imposible, pueden citarse dos obras importantes que, adems, provienen de
mundosrealesdistintos,peroambascoincidenenlomismo:laprimeraobligacinparaindividuos,organizaciones
yterritoriosesdecodificarelentornoyaquedeotramaneraseoperaenlacegueramsabsoluta.
JoanNogueraTuryJavierEsparzaPrezsonloseditoresespaolesdellibroNuevos factores de desarrollo territorial,
enelqueseintroduceelconceptodeperificidadnoespacialyHaroldL.Sirkin,JamesW.HemerlingyArindam
K.BathattachayrasonlosautoresdeltextoGLOBALITY. Competing with Everyone from Everywhere for Everything
5
,
cualquiera, desde cualquier parte, puede acceder a todo, es decir, no hay fatalidades pre establecidas. El
imperativoqueemanadeambosesdecodifiqueelentorno!
Lacomposicindelentornoactualenelcualenmarcartodaaccinterritorialestestructuradaporalomenosdoce
elementos,comentadosaseguir.
1. GLOBALIDAD: LA LGICA OCULTA
La globalidad,mscomnmentedenominadacomoglobalizacinesunfenmenomultidimensionalqueenvuelve
latecnologa,elmododeproduccin,lasfinanzas,lasmigraciones,elcomercio,lacultura,lasartesymuchasotras
expresionesdelasrelacionesinternacionaleseinterpersonales.
Globalizacinesuntemaimportanteenladiscusinsobrelanaturalezadelordeninternacionalpostguerrafra.
No se trata de un concepto ligado a una teora claramente articulada, pero se transform, de todos modos, en
unametforapoderosaparadescribirnumerososprocesosuniversalesencurso.Desdenuestropuntodevistauna
caractersticarelevantedelaglobalizacinresideenlasmltiplesdialcticasqueellaprovoca,porejemplo,enla
geografapoltica,algenerardiacrnicamentefuerzasqueapuntanalacreacindecuasi-Estadossupranacionales
y cuasi-Estados subnacionales, o en la modificacin de la geografa locacional de la industria manufacturera,
poniendo frente a frente la creacin de un nico espacio de mercado global y un enorme abanico de lugares
productivosdiscontinuosenlasuperficieterrquea.Laprimerayespecficadialcticamacroproduceunasuertede
esquizofreniamicroenlosindividuosaltensionarlosentrelanecesidaddeseruniversalylasimultneanecesidad
5 NogueraT.J.yJavierEsparzaP.,(eds.)2008,Nuevos factores de desarrollo territorial,UniversitatdeValencia,EspaaySirkinH.L.,J.W.
HemerlingyA.K.Bathattachayra,Globality.Competing with Everyone, from Everywhere for Everything,HeadPublishingGroup,2008,
GreatBritain.
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deserlocal,entantoquelasegundadalugaraunmododeproduccinenred,aunageografafsicayeconmica
discontinua,enelplanodelaproduccinmanufacturera.
Comotambinesconocido,yaelmundoseencuentradivididoentrelosantiylosproglobalizacin,msradicales
losprimerosyconlderesemblemticoscomoMichelBovoIgnacioRamonetymsconservadoreslossegundos,
cuyoslderessonorganizacionales,principalmente,BancoMundial,FondoMonetario,OMC.Losprimerosquieren
taparelsolconunamanoylossegundosquierenimponerunmarcoideolgicoypolticomalllamadoConsenso
deWashington y sus diez recetas. Hay mucho de folklore, mucho desconocimiento, y mucho autoritarismo en
todoesteespectro.
Lacaractersticacentraldelaactualetapatecnocognitivadelcapitalismoestdadaporlasimultaneidaddedos
fenmenos,quepuedenimaginarsecomodoscurvasenuncuadrante:primero,unciclodevidacadavezms
corto para cada generacin de productos y, segundo, un costo en investigacin, desarrollo y mercadeo
cada vez proporcionalmente mayor para pasar del producto de generacin n al de generacin n+1.
Unacurvaexponencialmentedecrecienteyotraexponencialmentecreciente.Porcierto,lavelocidaddegeneracin
denuevoconocimientoseencuentradetrs.
Elsistemacapitalista,comocualquiersistemabiolgicoosocial,poseeunimperativomsquekantianamente
categrico: su reproduccin permanente. Para ello debe recuperar a la mayor velocidad posible los recursos
gastados en invencin, diseo, fabricacin y comercializacin del producto de generacin n+1 y frente a tal
exigencia el sistema no tolera ni tolerar fronteras, aduanas, aranceles, prohibiciones ni mecanismos
que entraben el comercio; el sistema requiere un espacio nico de mercadeo
6
. A la luz de este argumento se
entiendelafrenticacarreraporfirmaracuerdosdevariadanaturalezaentrepasesysecomprendequesloque
quieredecirlaCEPALcuandohabladelregionalismoabierto,unjuegopracticadoconentusiasmoporChilepor
ejemplo,quecomoeconomapequea,debehacerapuestasentodaslasmesasdelasaladejuegodeestasuerte
de CasinoMundial.
Amaneradesntesiscabesealarquelaaperturaexterna,quizssilamanifestacinmsvisibledelaglobalizacin,
obligaapasesyregionesautilizardichaaperturaparacolocarsusproductostransablesendosnichosdelcomercio
internacional:elnichodelamodernidaddelotransadoyelnichodelacompetitividaddelotransadoObsrvese,
depaso,quemodernidadproductivaesalgointrnsecamenteasociadoainnovacin,queasuvezahorase
ligamsymsalterritorio,lomismoquecompetitividad.Peronoseconfundaestoconlapretensindefabricar
encadareginproductosmanufacturadosdealtsimacomplejidadydiseoindustrial,comochipsdesiliciopara
procesadores de alta velocidad o cosas semejantes; las manzanas de Ro Negro en Argentina o del Maule en
Chile,oelcafdelEjeCafeterodeColombia,ylacarneseca(machaca)deSonoraenMxicoolasmolasdela
etnia kuna en Panam pueden transformarse en productos de elevada modernidad mediante la introduccin en
suproduccin,deprogresotcnico.Ningnterritorioest,apriori,fueradelaglobalizacin,nisiquieraseest,a
priori,enlaperiferiadeella
7
.
Globalizacin y territorio configuran un par sobre cuya existencia misma hay posiciones encontradas, entre
quienessostienenquelaglobalizacindevalaelterritorioylosquesostienen,porelcontrario,unarevalorizacin
territorial en ella. Segn James Simmies
8
, los especialistas en esta materia tienden a agruparse entre aquellos
preocupadosporlospapelescadavezmssignificativosdesempeadosporlasgrandescorporacionesyaquellos
6 Y,paradojalmente,comoseobserva,mltiplesespaciosdeproduccin.Naturalmentequelalgicadelsistemanocoincideplenamente
enelcortoplazoconlalgicadedefensadelaseconomasnacionales,peroesfciladivinarculserelcontenedorqueimpondrsu
mododeorganizacindelmundo.
7 Vase el estudio de Ivn Silva: Disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en Amrica Latina. 2003, ILPES/
CEPAL,SerieGestinPblica,SantiagodeChile.
8 SimmiesJ.Innovation,NetworksandLearningRegions?EnRegional Policy and DevelopmentN18,1997,RSA,J.KingsleyPublishers,
London.
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interesadosenlasempresasmspequeas,yambos,conlascausasdelaaglomeracinespacialdelasactividades
econmicasinnovadoras.
Unladodelargumento,sostenidoporejemplo,porautorescomoFroebel,HeinrichsyKreye,HendersonyCastells,
AminyRobinsesquehasurgidounaeconomaglobaldominadaporgrandescorporacionestransnacionales.Las
decisionesdeellasacercadedndeubicaractividadestalescomolasproductivasodeI&Ddeterminanengran
medidaqutipodeactividadeconmicaseaglomeraenqulugar.As,elterritoriosetransformaenunasuertede
variabledependienteenlafuncindecrecimientoinnovador.
Otro lado del argumento, representado por ejemplo, por Piore y Sabel, Porter, Scott y Storper, Sthr,Vzquez-
Barquero, Garofoli, Cuadrado-Roura,Maillat,ymuchosespecialistaslatinoamericanosesteautorentreellos--y
del Tercer Mundo en general, es que los lugares y localidades estn siendo ms, y no menos importantes en
sucontribucinalainnovacinyalaaltatecnologa.
Losglobalizadoresseapoyanenelhechoevidentedequeunafraccinimportantedelcapitalseestconcentrando
ycentralizandoaniveldelaeconomainternacionalyhayabundantesdatosqueconfirmanestehecho.Sesiguede
estetipodelneaargumentalquelaslocalidades,regiones,einclusopases,estnsiendore-diseadosdeacuerdo
alaeconomaglobalyasusprincipalesactores:lascorporacionestransnacionales.Loslocalistasseapoyanen
una significativa reaccin del consumo frente a la homogeneizacin de los bienes y servicios transados y a la
respuestadeunapartedelasempresasvalaespecializacinflexible,unaestrategiadepermanenteinnovacin
quetratadeacomodarsealcambioincesante,envezdetratardecontrolarlo.Especializacinflexiblequevadela
manoconescalaspequeasdeproduccinyconlanecesidaddelaprendizajecolectivo,fuertementefacilitado
porlacercanageogrfica,deaquenparte,larevalorizacindelterritorio.Surgeunnuevoconceptoenteora
econmica: las economas de la diferenciacin.
Esunhechoqueambosargumentoscompartenlaverdad.Laglobalizacinafectaeltamao(einevitablemente
la localizacin) de las unidades productivas de dos maneras opuestas y simultneas. Las economas de escala
respaldanelgrantamaoylaconcentracinterritorialentantoquelaseconomasdeflexibilidadmostradaspor
Storper
9
,ydediferenciacin,respaldanelpequeotamaoyladispersin,perocomoelpequeotamaoaislado
tieneunaaltaprobabilidaddefracaso,estaseconomasempujantambinlaconformacindeNIDs(New Industrial
Districts o Nuevos Distritos Industriales).
Desdeotropuntodevista,sepuedenanotarporlomenostresargumentosqueavalanlatesisdeunarevalorizacin
delterritorio,precisamenteenelcontextodelaglobalizacin.
Comencemosporunargumentosociolgico.ComolosealaraalgunavezEdgarMorin,lamodernidadgeneren
elhombreunametstasisdelego,quelohallevadoacreerenunanuevaciudadanaparal,ladeciudadano
del mundo,desprovistodecualquierlazoatvicoqueloidentificaseconsuterruo,chicoogrande.I Been
Moved, la conocida interpretacin de la sigla IBM es una expresin de esta vanidad (de no ser de aqu ni ser
deallniteneredadnicolordeidentidad,comoenlacancindelcantautorargentinoFacundoCabral)porque
porelcontrario,lamayoradenosotrosnisiquierasomosciudadanosnacionales(salvoenlaacepcinjurdica
de ello). Somos, en la generalidad de los casos, ciudadanos locales, viajeros de la proximidad, habitantes de
locotidiano.Bastarahacerunapequeainvestigacinempricaparamostrarquelaabrumadoramayoradela
gente hace uso de su tiempo de vida en un espacio geogrfico que, imaginariamente, no supera el rea de un
crculodenomsde100kms.deradio.Allvive,formafamilia,trabaja,obtieneeducacinysalud,allserecrea
ygeneralmenteterminaporserenterradoenesemismoespacio,queeselterritoriodelacotidianeidad.Esfcil
inferirqueparacualquierindividuo,larealizacindesuproyectoindividualdevidadependecrticamentedelo
queacontezcaalolargodeltiempoensuentornocotidiano.Portantoparatodosesdevitalimportanciaqueal
9 StorperM.,The Regional World,1997,The GuilfordPress,London.
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entornocotidianolevayabienyaqueaslaprobabilidaddetenerxitoenelproyectoindividualdevidain situ
aumenta. Razndemsparaenvolversecomociudadanoenlagestindesupropioterritorio.Obsrvesequeun
argumentosemejanteesvlidoparalasPyMES.Obsrvesetambinelusodelarecursividadsistmicaeneste
argumento,detalmaneraquecausasyefectossetrastocaneneltiempo.
Desde el punto de vista tecno-econmico, la valorizacin del territorio es clara e importantsima. Uno de los
efectosmsimportantesdelaRevolucinCientficayTecnolgicaes,vamicro-electrnicayotrosmecanismos,
permitir la segmentacin funcional y territorial de los procesos productivos sin prdida de eficacia ni
de rentabilidad. Esta es una cuestin clave ya que al ser posible desagregar un proceso productivo en partes
componentes, para localizar dichas partes en diferentes lugares discontinuos en el globo, la firma (ahora casi
un holding) debe examinar cuidadosamente las caractersticas de cada lugar para que la apuesta tenga un
resultado positivo. El territorio puede hacer la diferencia entre el xito y el fracaso en el modo de produccin
postfordista,enred,ocomosellame!Porelloesquelaglobalizacinexigeahorafinosanlisissocialesaparte
de econmicos y tecnolgicos de los mltiples territorios de produccin. No hay que confundir entonces la
inevitable desnacionalizacinindustrialcomentadaporRobert Reich
10
,ex-SecretariodelTrabajodelosEstados
Unidos,conunadevaluacindelterritorio.Setratadedoscuestionesdistintas.
Desde el punto de vista cultural e identitario el territorio tambin se valoriza, eso s, dentro de una dialctica
globalizadora producida por la confrontacin entre las tendencias homogeneizadoras tanto tecnolgicas como
culturalesyladefensadelserindividualycolectivo.Quinsequedaraimpvidoanteunaprdidacompletade
laidentidad,reemplazadaporunaalienacintotal?Quinveraconindiferencialaprdidadelanacionalidad
a favor de una imaginaria ciudadana corporativa? Quin preferira ser ciudadano de la Coca-Cola o de la
Mitsubishienvezdeserchileno,oargentino,ofrancs,porejemplo?Entrelaalienacintotalylamarginacin
completasurgeelsincretismoylaculturahbridadeGarcaCanclini. AlcontrariodeloquesostieneBauman
ser local en un mundo globalizado no es una seal de penuria y degradacin social. La sntesis se encuentra
ms bien en el neologismo de Robertson: glocal: piensa global y acta local (para la empresa) y piensa local y
actaglobal(paraelterritorio).SiAristtelesnosrecuerdaqueelhombreesunanimalpoltico,noesmenos
ciertoqueesprimariamenteunanimalterritorialytalcaractersticadelapersonahumanaafloraconfuerzaen
lacontemporaneidad.Poralgoelexilioesconsideradocomounapenaextrema.Sialguientodavatienedudas
acercadenuestrairrenunciablenaturalezadeanimalterritorial,puedepreguntarajudosypalestinossiacaso
elterritorioimportaono.
Pero las vinculaciones entre globalizacin y territorio no se agotan en las cuestiones recin mencionadas. El
conocimiento,biensesabe,esquizselejecentraldelaglobalizacinodelafasetecnocognitivadelcapitalismoy
delapaulatinaconformacindeunasociedad del conocimiento. Ahorasabemosqueexistennuevasycomplejas
articulaciones entre conocimiento y territorio, que incluyen temas como innovacin y territorio, aprendizaje
colectivo, conocimiento tcito y codificado, surgimiento de regiones cognitivas, amplia categora que incluye
nocionestalescomoregionesaprendedoras,regionesinteligentes,mediosinnovadores,etc.,
11
.
Laconclusindeestaseccinesdoble:laglobalizacincorrespondeaunafasedeldesarrollodelcapitalismoycomo
tal,suconductaesunaconductasistmicaqueoperaporencimadelasvoluntadesindividualesocolectivas,perotal
caractersticanolahaceingobernable,puestoque,comotodosistemasocial,steterminaporcorporizarseensujetos
especficos,tantoindividualescomocolectivos;elterritoriojuegaenlaglobalizacinoenestaetapadelcapitalismo,
unpapelmsimportantequeenelpasado.Nohayqueconfundirelterritorioconladistancia,nilageografaconel
mapa.Contodarazn,GregoryBatesondeca:el nombre no es la cosa nombrada ni el mapa es el territorio.
10 Reich,R., El trabajo de las naciones. Hacia el capitalismo del Siglo XXI,JavierVergara,EditorS.A,1993,BuenosAires, Argentina.
11 BoisierS.,KnowledgeSociety,SocialKnowledge,andTerritorialManagement,Regional Development Studiesvol.9,2003,UNCRD,
Nagoya,Japanytambindelmismoautor:El lenguaje emergente en desarrollo territorial,2002,policopiado,SantiagodeChile.
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Noestamospredeterminadosybienporelcontrariosomosnosotrosquienesconstruimoselfuturo.Tieneraznla
economista venezolana Carlota Prez cuando dice que la globalizacin abre ventanas de oportunidades. Hay
queagregaresos,queserequiereconocimientoparadescubrirventanasyparaabrirlas,yaqueahoranoestn
aherrojadasconcandadossinoconclaveselectrnicas.
Laglobalizacin,enresumen,noessinoelnombreconelcualsereconocelafaseactualdedesarrollohistricodel
capitalismo;noesniunamaldicinquenoscondenadeantemanoalaopresinnilatalconspiracin.Elsistema
capitalista,comocualquierasabe,nacecomoprotocapitalismoenHolandaafinesdelsigloXVIysemuestra
comounacapitalismocomercial.SigloymediodespussaltaaInglaterraparamodelarlaRevolucinIndustrialy,
sindejardeladosufacetacomercial,semuestraademscomocapitalismoindustrial. Otrosigloymediooalgo
msynuevamenteelcapitalismomutarauncapitalismofinanciero.Ningunadelasfacetasdesplazadeltodoa
laanterior;setratasimplementedeunahegemonadeunafacetasobreotras.Apartirdelasegundamitaddelsiglo
XXelcapitalismosufreotratransformacinparamostrarunafasepropiadeuncapitalismotecno-cognitivocomo
hegemnica.Estafaseladenominamosglobalizacin.Probablementenosetratadelfin de la historia,sisetienela
esperanzadeotrafasefundamentalmentetica
12
.
2. COMPLEJIDAD:LALEYDELAVARIEDADNECESARIA
Deacuerdoalateorageneraldesistemas,todoslossistemasvivosseencuentranenunpermanenteprocesode
cambiohaciaestadoscadavezmscomplejos.Esterecorridoalacomplejidadpuedeserexgenamenteimpulsado
porlaadaptacinalmedio(elevolucionismodeDarwin)oforzadoporlatensinentreautopoisis y llan vital
oimpulsovitalhaciaafuera.Cualquieraseaelcaso,lossistemasterritoriales,algunosdeloscualesllamamos
regiones se encuentran insertos en idntica dinmica. Nunca se puede hablar en dos momentos de tiempo del
mismoroyunareginhoyesdistintadesupropioayer.
Lacuestinquesiguetalvezseaunmaluniversal,talvezseaunmallatinoamericano,oafricano,opropiode
ciertospases;noimportamucho,perosimportadestacarqueesfrecuenteobservaruncortocircuito,unafaltade
ecuacionamiento,entrelanaturalezadelosproblemasdelavidarealylaspropuestaspararesolverlos.Serealizan
lecturasyseproponenintervencionessimplesparacorregirproblemascomplejos. Debieraserevidentequehay
unerrordeconcepcin.
Lossistemascomplejosexplicancmoesquesepuedenformarpropiedadesyfenmenosnuevos(emergentes),
alinteractuarloselementosdeunsistema.Estaspropiedadesnosalendelanadaporelhechodenoestarenlos
elementos.Salendelasinteraccionesentreellos.Deestaforma,sepuedeexplicarlamenteemergiendodemuchas
interacciones a distintos niveles: entre las neuronas del sistema nervioso, entre el individuo y su mundo, entre
distintosindividuos,entreelindividuoysusociedad,yentreelindividuoysucultura.Acseentraalcampode
la variedad, (complejidad) que Murray Gell-Mann (1995)
13
clasifica en complejidad rudimentaria o algortmica,
decarcteraleatorio,yenconsecuencianocomprimible,yencomplejidadefectiva,quetienerelacinconlos
aspectosnoaleatoriosdeunaestructuraodeunproceso.
Lavariedadeslamedidadelacomplejidaddeunsistema.Elnmerodeestadosquepuedeproducirunsistemaes
unamedidadesuvariedady,portanto,desucomplejidad.Enuncasomuysimple,elrefrigeradordomsticosolo
puedeproducirdosestados:froynofro;enconsecuenciasuvariedadysucomplejidadesmnima,solodos.Una
organizacincompuestapormuchoselementos,personasporejemplo,puedeproducirunacantidadtangrandede
posiblesestadosquelaprediccindelcomportamientodelsistemasehagaimposible,casicatica,amenazando
12 Desdeunpuntodevistaestrictamentehistricopodraconsiderarsealaglobalizacincomouncrecientefenmenodeinterdependencia
enelmundo,quenace,segnalgunos,conelnacimientomismodelaespeciehumana,andariegaynmadapornaturaleza.
13 Gell-MannM.,1995,The Quark and the Jaguar: Adventures in the Simple and the Complex, ABACUS,NewYork.
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lapropiaexistenciadelsistema.Estosignificaquelossistemasmuyvariadosy,enconsecuencia,muycomplejos,
como puede ser una sociedad regional, deben ser organizados, dotados de formas de regulacin que permitan
un grado posible de prediccin de su conducta. O sea, que organizar implica siempre controlar, en el sentido
dedisponerdeunacapacidadparapreverelcomportamientodelsistemasinimportarsugradodediversidado
complejidad.EsterazonamientoseencuentraenlabasedelaLeydelaVariedadNecesariadeAshby.
Hay tres maneras de enfrentarse con el problema de cmo controlar un sistema. Se puede reducir la variedad,
mediantemecanismosreductoresquedisminuyanlasinteraccionesentreloselementosdelsistema,quereduzcan
los estados posibles. Estos reductores, en los sistemas sociales, son normas, valores, costumbres, leyes, pautas
culturales, etc. Se puede, alternativamente, amplificar la variedad, aumentando la complejidad del elemento de
controlhastaequipararlaconladelsistemacontrolado.Enelejemplodelrefrigeradordomsticosuelementode
controleseltermostato,quetieneungradomayordevariedadocomplejidadqueuninterruptorelctrico,puesto
queeltermostatointeractaconelrefrigerador,osea,alpasardelinterruptoraltermostatoseamplificlavariedad.
Hay que notar que esta segunda posibilidad, la ampliacin permanente, puede llevar a situaciones prcticas
imposibles de manejar; por tanto es la reduccin de la variedad o de la complejidad del entorno, acompaada
deunaumentodelavariedadocomplejidaddelsistema,laformaadecuadadeevitarelcaos.Hayunatercera
maneradetratarlacuestindelcontroldelsistema:absorberlavariedad.SedicequeenOccidenteseusacomo
mtodotradicionaldecontrol,lareduccindelacomplejidad,entantoqueenChinaseusalaabsorcindela
complejidad,todoellodebidoapatronesculturalesdiferentes.
Estascuestionesparecendemasiadoabstractasyalejadasdelosproblemasconcretosdeldesarrollodeunterritorio.
Noobstante,laglobalizacin,atravsdelaaperturaeconmicaqueproduceenpasesyregiones,colocaalos
territoriosenunarelacinmuypeligrosaconloquepasaasersunuevoentorno:elmundo,que,vistocomoun
sistemanaturalmentemayorquecualquierpasoregin,presentaungradodecomplejidadinfinitamentemayor
queobligaalossistemasmenoresaaumentarsucomplejidadoareducirlacomplejidaddelentorno,oahacer
ambascosassimultneamente,afindeevitarsudesaparicinporinmersin.Enotraspalabras,elaumentode
lacomplejidadsetransformarenlapiezamaestradetodaestrategiaterritorialdedesarrollo.
SegnloexpresaDavidByrne,(1998)
14
lacomplejidadsistmicanosoloponederelievelanolinealidaddelos
procesos reales (por oposicin a los modelos matemticos); adems, los procesos reales se muestran en forma
evolutiva.Estosignificaqueestamostratandoconprocesos(yconunprocesoenespecial:eldesarrollo)queson
fundamentalmentehistricos.Nosontemporalmentereversiblesyestoresultadeparticularintersprecisamente
eneldesarrollo,comoesfcildeentender,yaqueunavezqueunasociedadsecolocaenelsenderovirtuosodel
desarrollo,difcilmenteexperimentarunaregresin.La fsica de Newton nos habla de trayectorias que pueden
ser expresadas por medio de ecuaciones. Conocidas las condiciones iniciales, tales trayectorias son predecibles
y reversibles (...). En esas ecuaciones el tiempo no existe (...). La evolucin biolgica, por el contrario, es un
proceso irreversible (Arsuaga y Martnez, 2001:331)
15
. Lo mismo sucede con el desarrollo, que en el lenguaje
delateoradelcaospareceserunatractor,peroentendidoesteconceptonoenformaesttica,sinomsbien
como una sendero regresivo dinmico. As como el paradigma positivista, fuertemente newtoniano, abri
espaciosamodelospolticos,econmicosysociales
16
basadosenuntiemporeversible,elnuevoparadigmadela
complejidad,operandoconuntiempoirreversible,debergenerarmodelossocialesyeconmicoscongruentes,
entreellos,modelosdedesarrollo,acuyabsquedaandamos.
Habida cuenta del inexorable sendero hacia una mayor complejidad de todo sistema vivo y teniendo presente
que la complejidad genera propiedades emergentes del sistema, que son el resultado de la interaccin interna
14 Byrne D.,1998,Complexity Theory and the Social Sciences. An Introduction, Routledge,London.
15 Arsuaga.J.L.eI.Martnez,2001,La especie elegida,Booket,Espaa.
16 ComofueronlosotrorafamososmodelosdelafsicasocialdelaescueladeWalterIsard.
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producidadentrodelsistemayqueresultanserpropiedadesintrnsecasaltodoynoasuspartesysialmismo
tiemposetomanotaquehablamoscrecientementedeun desarrollo societalparadenotarjustamenteunfenmeno
quesercolectivoynoindividualnitampocolasumadeindividualidades,podemosaventurarlatesisdeserel
desarrollo una propiedad emergente de sistemas sociales/territoriales altamente sinapsados y sinergizados, una
propuestaacontracorrienteyabsolutamenteheterodoxaydesafiantetantotericacomoprcticamente
17
.
En resumen, las intervenciones a favor de los procesos de cambio en el territorio crecimiento econmico y
desarrollo societal requieren cumplir con la Ley de la Variedad Necesaria de Ashby: poseer igual grado de
complejidadquelacuestinalaqueseremiten.Elcrecimientoeconmicodeunterritoriosubnacionalesuna
propiedad emergente resultante de las interacciones del sistema en cuestin con su entorno
18
, en tanto que el
desarrollo es una propiedad emergente resultante de las interacciones internas entre subsistemas del sistema
territorial (interacciones sinpticas) y de una energa externa (sinergia cognitiva) orientada a acelerar el
proceso,siendoenconsecuenciaelcrecimientounprocesocrecientementeexgenoentantoqueeldesarrolloes
unprocesoendgeno,peronoensuabsolutatotalidad.
3.- VIRTUALIDAD: TRASPASANDO FRONTERAS
Lavirtualizacin,quesemanifiestadedistintasmanerasenunadiversidaddeprocesos,esunafuerzamotrizque
conduceytransformalosfenmenoscontemporneos,afirmaPabloWong
19
. Citaelmismoeconomistamexicano
a Pierre Levy: Lo virtual, en un sentido estricto, tiene poca afinidad con lo falso, lo ilusorio o lo imaginario. Lo
virtual no es, en modo alguno, lo opuesto a lo real, sino una forma de ser fecunda y potente que favorece los
procesos de creacin
20
.
Unmundo virtualesdefinidocomounabasededatosgrficosinteractivos,explorableyvisualizableentiempo
real en forma de imgenes tridimensionales de sntesis capaces de provocar una sensacin de inmersin en la
imagen.Ensusformasmscomplejas,elentornovirtualesunverdaderoespaciodesntesis,enelquelapersona
tienelasensacindemoversefsicamente.
Sinembargopareceserqueelmundovirtualrebasalasimplesimulacindelosfenmenos.Asimismo,lacreciente
virtualizacindelaeconoma,esunodelosfactoresrelevantesquehaconducidoaunanuevageografadelpoder
enelmundo,comolosostieneSassen
21
. Ycuandoaumentanlasestructurasvirtuales,desdelamonedavirtual,la
bancavirtual,laenseanzavirtual,lamedicinavirtualylacorporacinvirtual,porqunohabradeaparecerla
nocindeterritorio virtualyenconsecuencialaposibilidaddeestablecerregionessincontinuidadespacial?En
otraspalabras,regiones virtualesconunaporcindesuterritorioenunpasocontinenteyotraporcinenotro.
Precisamenteenelao1993Boisier
22
introduceelconceptodereginvirtual,comopeldaosuperiordeotros
dostiposderegiones:pivotales,yasociativas.Boisierdefinelareginvirtualcomoel resultado de una relacin
17 EstapropuestaapareceporprimeravezeneltrabajodeS.Boisier,2002,Y si el desarrollo fuese una emergencia sistmica,www.idr.
es/publicaciones/desarrolloregionalylocalyalaosiguienteelmismoartculoaparecerenCiudadyTerritorio.EstudiosTerritoriales
#138,Madrid;Redesvol.8N1,UNISC,Brasil;ReformayDemocracia,N27,Caracas;CuadernosdeAdministracinN29,FCA,U.
del Valle, Cali, Colombia;ycomounacaptulodellibro El desarrollo en su lugar,InstitutodeGeografa,UniversidadCatlicadeChile.
18 Portantoyalcontrariodelosostenidoporlacorrienteprincipal,setratadeunprocesocrecientementeexgenodadalasistemtica
separacin entre la matriz de agentes locales y los agentes externos que toman las ms importantes decisiones sobre inversin e
innovacin.
19 WongP.,Globalizacinyvirtualizacindelaeconoma:impactosterritoriales,2004,EnLa frontera del desarrollo endgeno, Patricio
VergarayHeinrichvonBaer(eds.),IDER,UniversidaddeLaFrontera,Temuco, Chile
20 LevyPierre,1999,Qu es lo virtual?,PAIDS,Barcelona,Espaa
21 SassenS.,1996,Loosing Control? Sovereignity in an Age of Globalization, ColumbiaUniversityPress,NewYork.
22 Boisier S.,Post modernismo territorial y globalizacin. Regiones pivotales, asociativas y virtuales, 1994 Ciudad y Territorio. Estudios
TerritorialesN
o
102,Madrid;tambinenRevista FORON
o
25,Bogot,enrevistaEstudios SocialesN
o
80,CPU,SantiagodeChiley,con
elttuloCrisisyalternativasenlosprocesosderegionalizacinenlaRevistadelaCEPAL,N
o
52,1994,SantiagodeChile.
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contractual (formal o no) entre dos o ms regiones pivotales o bien, asociativas, para alcanzar ciertos objetivos de
corto y mediano plazo. Adiferenciadelasregionespivotalesyasociativas,lareginvirtualtieneunaconfiguracin
contractual,unaestructuracomplementaria,untipodeproyectoregionalcoyuntural,unaespacialidaddiscontinua
yunatemporalidadpactada,entreotrascaractersticas.
Enlanocindereginvirtual,lacontigidadgeogrficanoescondicinindispensableparalograrlaconformacin
regional.Estaconcepcin,basadaenunavisinpostmodernadelterritorioylastendenciasglobalizadoras,rompe
dehechoconunaseriederigidecesyestrechecesdelasconceptualizacionestradicionales,abriendounabanico
ms amplio para el anlisis regional de la realidad contempornea. Por ello, como se mencion anteriormente,
estanovedosanocindereginesparticularmentetilparaentenderydescribirprocesosterritorialesinditosque
estnsiendodesplegadosarazdelastendenciasdeglobalizacineintegracineconmicasdegrandeszonasde
comerciomundiales,ascomoelsurgimientoderegioneseconmicastransnacionales
23
.
En concordancia con una de las caractersticas bsicas de la realidad virtual, segn Boisier (op.cit.), el post-
modernismo es el convidado de piedra de los intentos de construir regiones con un alto grado de artificialidad
inicial, enfatizando y valorizando la diversidad, la heterogeneidad y la fragmentacin, reivindicando con ello
la unicidad e identidad del territorio original y menor. Asimismo, consecuencia de los procesos sealados de
innovacin tecnolgica y globalizacin, en su trabajo destaca la obsolescencia de algunos conceptos ligados a
ladefinicinprcticaderegionesyregionalizacin:distancia,friccindelespacioycontigidad.Porotrolado,
el autor seala tres requisitos indispensables de toda regin moderna (o post-moderna?): la flexibilidad, la
elasticidad y la colapsabilidad. El propsito de poseer estas caractersticas es contrarrestar la estructura rgida
tradicionaldelasregiones.Laprimeraserefiereaaspectosnormativosquepermitenlaasociacinterritorialapartir
delavoluntadpolticadelaspartes;ylasdosltimas,serefierenasuscondicionesestructuralesquepermitenalas
regionesadaptarsealentorno,yaseaabsorbiendoelementosexgenos,oadecuandosutamaoyorganizacina
lascondicionesdelmedio.
Apesardelorelativamentenovedosodelanocindereginvirtual,existenejemplosdeunaespeciedeencarnacin
de esos procesos o, en otras palabras, una muestra de la virtualidad real que se presenta de la conformacin de
regiones. Desde el punto de vista de territorios organizados, una tipologa emergente con los casos novedosos de
virtualidadyasociatividadespacialpuedeserlasiguiente:1)reginvirtual:redderegiones;2)ciudadglobal:redde
ciudades;3)regionesasociativas-virtuales:transfronterizas;y4)corredores:econmicos,comercialesydetransporte.
EnEuropa,elcasomsavanzadodeintegracineconmica,setienenreportadasalgunasasociacionesregionales
decortevirtual.Porejemplo,unadelasprimerasalianzasdeestetipoeslareginconocidacomolosCuatro
Motores Regionales de Europa, constituida por las regiones de Lombardia, en Italia, Rdano-Alpes, Francia,
Catalua, Espaa, y Baden-Wurttemberg, Alemania (Curbelo, 1993)
24
. Otro ejemplo lo constituye la regin
italianadeEmilia-Romagna,lacualtieneacuerdosdecooperacinconDinamarca,Valencia(Espaa),losestados
alemanesdeBaden-WurttembergyHesse,Cracovia(Polonia),yNuevaJersey(EstadosUnidos).Estasasociaciones
implicanaccionesyobjetivosvarios:intercambiodeinformacinyexperienciaenmateriadedesarrollolocal;el
establecimientodevnculosdeproduccin,comercioeinfraestructuraydelazosenelcamposocialycultural;
orientaciones,planesytareasconjuntasdeinvestigacinydesarrollo,deenerga,transporteycomunicaciones.
23 Un anlisis mas detallado de la conformacin de regiones asociativas-virtuales transfronterizas, de carcter formal, en el rea de
AmricadelNortepuedenencontrarseen:Wong-GonzlezP.,1998,Globalizacinyregionalizacin:nuevasestrategiasdedesarrollo
regional transfronterizo,UBCRD Proceedings Series N 33, Planteamiento del desarrollo regional en el Siglo XXI: Amrica Latina y el
Caribe,Nagoya,Japn.
24 CurbeloJ.L.,1993, Las Regiones en la Transicin Espaola: del Pragmatismo al Aprendizaje Colectivo,Madrid,Espaa.
SERGIO BOISIER
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4.SUBJETIVIDAD: EL SUJETO INDIVIDUALYELSUJETO COLECTIVOYLA LIBERTAD
ApartirdelclsicoartculodeDudleySeersprontamentepublicadoainiciosdelossetentaenBrasil
25
,losvalores
yenconsecuencia,lasubjetividad,comienzanapenetrarintensivamenteelpensamientosobredesarrollo(societal,
nomeramenteeconmico),alpuntodeintentarseahoramedirlafelicidad.
26
Esta creciente subjetividad va de la mano con una recuperacin de una visin humanista del desarrollo, en no
pocamedidainfluidaporelpensamientodeAmartyaSen,MarthaNussbaumyotros.Vadelamanotambincon
lacrecienteimportanciadelaintangibilidaddemuchosrecursosqueahorasonconsideradoscomofundamentales
para estimular el desarrollo, por ejemplo, el concepto de capital relacional (Camagni), el concepto de capital
territorial(Storper)yelconceptomsampliodecapitalesintangibles(Boisier).
Enelampliocampodeinterseccinentretica,valoresydesarrollo,seobservannopocascontradicciones
27
.Una
muynotoriaradicaenqueentantolaprcticadelfomentoaldesarrollo,esdecir,laspolticas,programasyproyectos,
muestra una orientacin materialista, segmentada, analticamente cartesiana, invirtiendo sistemticamente el
orden lgico entre fines y medios,
28
por otro lado, los referentes intelectuales ms citados, como Hirschmann,
Sen,Furtado,Streeten,Max-Neef,Goulet,Lebret,yotros,planteanposturasprofundamenteticasyremarcanla
naturaleza axiolgica del desarrollo, como tambin lo hiciera Seers a fines de los aos sesenta. Pensamiento y
accinaparecenprofundamentedivorciados.
El desarrollo necesita ser redefinido, desmitificado y arrojado al ruedo del debate moralescribeDennis Goulet
29
yparaellonadamejorquerecuperarelpensamientodesumaestro,elcuradominicofrancsJoseph-LouisLebret
quien en su famosa obra Dinmica concreta del desarrollo dijo: La mayora de los expertos no se atreven a
enfrentarse con la cuestin de los valores ni, en consecuencia, con la de los objetivos de ptimun humano que
hay que proponer.[...] Al no estar resuelto el carcter previo de la escala de valores, gran parte de los escritos sobre
el desarrollo y de los estudios concretos para el desarrollo lanzan el mundo a una gigantesca aventura.Algunos
autores que tratan del desarrollo, adolecen de la cortedad de miras de su concepcin metafsica. Estn aprisionados
por una teora del poseer y de la extensin de la posesin, cuando en realidad habra que subordinarlo todo a
ser-ms y elaborar una teora y una praxis del ser-ms que comprendiese la utilizacin civilizadora del poseer.
(Lebret;1969,25)
30
.Msadelanteagrega:El objetivo del desarrollo no puede ser otro que el desarrollo autntico
de los mismos hombres(Lebret;op.cit.)
31
.EltextodeLebretdeberaconstituirlecturaobligatoriaentodocurso
sobredesarrollo.
En esta lnea de reflexin y como punto de partida para estructurar una tesis, podra discutirse la siguiente
definicindedesarrollopropuestaporesteautorhaceunpardeaos:...hoy el desarrollo es entendido como el
logro de un contexto, medio, momentum, situacin, entorno, o como quiera llamarse, que facilite la potenciacin
del ser humano para transformarse en persona humana, en su doble dimensin, biolgica y espiritual, capaz,
en esta ltima condicin, de conocer y de amar. Esto significa reubicar el concepto de desarrollo en un marco
constructivista, subjetivo e intersubjetivo, valorativo o axiolgico, y, por cierto, endgeno, o sea, directamente
25 Seers D.1970,TheMeaningofDevelopment,Revista Brasileira de Economa,24,3,Fund.Getulio Vargas, RodeJaneiro,Brasil.
26 EleconomistaymiembrodelaCmaradeLosLoresRichardLayardhasostenidoensulibroHappiness: Lessons from a New Science,
(London,2005)queelparmetrodelafelicidaddeunpasreemplacealdelcrecimientoparamedirsuprogreso.
27 Una lectura muy recomendable en este sentido es el trabajo escrito porArmando di Filippo titulado Sobre los fundamentos ticos y
polticosdelaeconoma,(2003),notasdeclases,UniversidadJesuitaAlbertoHurtado,SantiagodeChile.
28 UncrticaalaconcepcinyalaprcticavigenteenmateriadedesarrollosepuedeencontrarenBoisierS.,Una(re)visinheterodoxa
deldesarrollo(territorial):unimperativocategrico,enTerritorios, RevistadeEstudiosRegionalesyUrbanos,N
o
10/11,2003/c,CIDER,
UniversidaddeLosAndes,Bogot,Colombia.
29 Goulet D.,1971,The Cruel Choice: A New Concept in the Theory of Development, Athenaeum,NewYork
30 LebretJ.,1969,Dinmica concreta del desarrollo,Ed.Herder,Barcelona,Espaa.
31 LebretJ.,1969,op.cit.
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dependiente de la auto confianza colectiva en la capacidad para inventar recursos, movilizar los ya existentes y
actuar en forma cooperativa y solidaria, desde el propio territorio...(Boisier;2003,131-161)
32
.
Elobjetivodetodapropuestadedesarrollo,entodotiempoylugar,escrearlascondicionesquefacilitenalser
humanosutrnsitoalacategoraespiritual(ybiolgicaporcierto)quedenominamoscomopersonahumana.Podra
discutirsequeeltrminopersonahumanaesensmismoredundanteeimplicaunatautologa,entantosisehace
referenciaalapersonasesuponequeesintegrantedelaespeciehumanayviceversa;sinembargosucontenidoy
significacinapuntaareafirmarlanaturalezaespiritualdehombresymujerescomoseresdotadosdeinteligenciay
voluntadycomocentrosdeconocimientosyafectos.Estoesloquedefinealapersona,lacual,asuvez,existe,eso
s,enuninconlamateriaqueeslarazdesuindividualidad.Nosequieredecirconelloqueseestescindido,sino
msbien,queesunmismoserelcualesunsentidopersonayenotrosentidoesindividuo.Lapersonahumana,por
lotanto,esunaentidadinteractivaeindivisibleportadoradesuindividualidadydesupersonalidad.
De aqu la doble fuente desde la cual se expresa su necesaria sociabilidad como expresin y prolongacin de
sumismanaturaleza:setiendehacialosdemsparaentregarocompartirloquelevieneentantopersonaypara
satisfacercarenciasynecesidadesconcretasentantoindividuo.Lacreacin,enconsecuencia,deunacomunidad
depersonaspareceunhechoclaro.Estoseescribatiempoatrsenrelacinaunenfoquehumanistadeldesarrollo
regional(BoisierS.,yG.Zurita;1993)
33
.
Cuandoelindividuoesunserhumano,esunaentidadpsicofsica;lapersona,encambio,esunaentidadfundada
enunarealidadpsicofsica,peronoreducibleenteramenteaella.Finalmente,elindividuoestdeterminadoensu
ser;lapersonaeslibreyanconsisteensertal.
Paraconectarconeldesarrolloestasconsideracionesfundamentalesacercadelapersonahumanacomocentro
delavidasocialhayquevolveraladimensindesubjetividadyasuexpresinconcreta:lapersonacomosujeto
queseautodefineyseautodetermina.Indispensableparaelloesquelapersonasealibre,quetengalaposibilidad
realdeejercerellibrealbedro.
Lalibertadeselfinprimordialdeldesarrollo,perotambinsuprincipalmedioparaalcanzarlo.Esdecir,laexpansin
delalibertadselograconmslibertades(Gonzlez;2004)
34
.Ellaspuedencalificarsededosmanerasdistintasde
acuerdo con el papel que juegan: constitutivas o instrumentales. Las libertades constitutivas son las libertades
bsicasindividualesqueconstituyenelfindeldesarrollo,porquerefierenalenriquecimientodelavidahumana,en
tantoquelaslibertadesinstrumentalessonaquellasquecontribuyendirectaoindirectamentealalibertadgeneral
delaspersonas,puestoquelalibertadnoessoloeselfindeldesarrollosinotambinsuprincipalmedio.
No se puede alcanzar un estado de verdadero desarrollo si las personas humanas y las asociaciones naturales
de personas (comunidades y/o sociedades, de acuerdo a la clsica distincin deThonis) no disponen a ttulo
individualycolectivodeunalibertadyautonomasuficienteparaelegirsuspropiosfines(objetivos)ylosmedios
paraalcanzarlos.
Sinembargo,nosetratadeunalibertadabsoluta.
Laautonomapersonalycolectivaestlimitada,enprimerlugarporunatica,articuladorademediosyfines.Esta
autonoma restringida difiere en consecuencia de la autonoma plena de Rawls quien propone dicho concepto
parareferirseadosaspectosdefinitoriosdelapersona:lacapacidaddeproponersefinesyladeposeerunsentido
dejusticia.UnapersonaplenamenteautnomaseraajuiciodeRawlsaquellaqueusalibrementesucapacidad
32 BoisierS.,2003,KnowledgeSociety,SocialKnowledgeandTerritorial Development,Regional Development Studies,vol.9,UNCRD,
Nagoya,Japan.
33 BoisierS.yG.Zurita,1993,Gobiernoregionalydesarrolloeconmico.ElcasodeChile,ICHE, La descentralizacin poltica de Chile,
SantiagodeChile.
34 Gonzalez T.S.,2004,Eldesarrollohumanocomoespaciodeencuentronacional,http://www.pnud.org.ve/temas/desarrollo.asp
SERGIO BOISIER
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racionalparaalcanzarsuspropiosproyectosconlanicarestriccindadaporsucapacidadrazonabledeatenerse
anormaspblicasdejusticia.
En segundo lugar, la autonoma y libertad est acotada por el bien comn
35
o por el inters colectivo. Basta
recordar en un plano ms liberal el aforismo mi libertad termina donde comienza la tuya para entender la
imposibilidaddelusoirrestrictodelalibertad.
Entercerlugar,laautonomadelascolectividadessocialesestlimitadaporconsideracionesdeordentecnolgico,
comoeselcasodelaproduccindebienesy/oservicioscuyaescaladeoperacinsuperaconmucholacapacidad
delacolectividadencuestin,situacionesenlascualesentraaoperarelprincipiodelasubsidiaridad.
Laapelacinalalibertad,individualycolectiva,enlazalgicamenteconeltemadeladescentralizacin,ensus
variasdimensiones.Formalmente,ladefinicindedemocraciaapuntaaunsistemapolticoenelcualelcontrol
poltico (el poder) se genera mediante procesos electorales masivos, peridicos, libres, secretos, informados;
sistemaenelcualesreconociblelaseparacindepoderesalinteriordelEstado,deacuerdoalaclsicafrmula
de Montesquieu, poder ejecutivo, poder legislativo, poder judicial. Desde un punto de vista ms de sustancia,
habra que anotar que en un sistema democrtico coexisten dos elementos sustantivos bsicos: a) justicia en la
distribucin del poder poltico mediante la multiplicacin de los centros de decisin tanto a lo largo de lneas
funcionales como territoriales y, b) justicia en la distribucin de las oportunidades de desarrollo para todos los
sereshumanos,miembrosellosdelacolectividadimplcitaenelasunto.
Estos dos elementos sustantivos mencionados estn indisolublemente ligados a la idea de descentralizacin.
Parece obvio insistir en que una sociedad polticamente descentralizada contiene mltiples centros de decisin
independientes,osea,centrosdepoder,tantoscomoseaposibleenelcontextodeunaindivisibleunidadmayor.
Porotrolado,desdeelpuntodevistanoyadelejerciciodelaautonomasinodesdeelpuntodevistadelusufructo
delproductodelesfuerzocolectivo,laspersonasdebendisponeralolargoyanchodelageografadeunacierta
igualdad de oportunidades para apropiarse de los resultados de la actividad econmica y social. A veces se
denominaestocomoequidadgeogrficaoigualdadterritorial,siendoestaltimaexpresinunerrorconceptual.
PorsupuestoqueenellenguajedeAmartyaSenestapropuestaequivaleasostenerquelascapacidadesefectivas
delaspersonasdebenserindependientesdelespaciogeogrfico,independenciaquenoseconsiguemedianteel
subterfugiodenegarlageografa,sinoporelcontrario,mediantesurevalorizacincomoinstrumentodedesarrollo.
Elloconduce,comoesnatural,areclamardelEstadounaposicinproactivaconrespectoasupropioterritorio.
La puesta en prctica de los dos elementos sustantivos de una democracia conduce a postular un modelo de
organizacindelasociedadbasadoenelprincipiopolticodelasubsidiaridad(transferenciadeabajohaciaarribao
vertical,decompetenciasdelascualesunacomunidaddadahacerenunciaporrazonesdebiencomnoporrazones
tecnolgicas)
36
yenelprincipioticodelasolidaridad(ejercidahorizontalmente,esdecir,entreentidadesterritoriales),
sinlacualelresultadodelasubsidiaridadesagravarlasdesigualdadessociales
37
.Estemodelodeorganizacinsocial
puedeserreputadocomoelnicoquepermitealcanzarundesarrollodeyparalapersonahumana.
35 Bien comn, que en la doctrina catlica se define como el conjunto de las condiciones de la vida social que hacen posible a las
asociacionesyacadaunodesusmiembrosellogromsplenoymsfcildelapropiaperfeccin.Biencomnaltodoyalaspartesy
finalidadltimadelEstado,segnMaritain.
36 VaseeltrabajodeWalterSthr,2001,sobreelconceptodesubsidiariedad:Subsidiarity:AKeyConceptforRegional Development
Policy, Walter Sthr, J. S. Edralin, y D. Mani (eds.) New Regional Development Paradigms (vol.3) Greenwood Press, Westport and
London.
37 Comosesabe,enChileelgobiernomilitar(1973/1989)descentralizlaeducacinbsicaymediaylasaludbsicaaltraspasarsu
operacin a los municipios, en nombre de una subsidiaridad en extremo liberal. Al no poner en prctica mecanismos efectivos de
solidaridad territorial (el Fondo Comn Municipal es un mecanismo de esa especie, pero limitado en sus alcances financieros), los
municipiosricosprestanbuenosserviciosylospobresserviciosdebajacalidad.Estosemuestrapalmariamenteenlasevaluaciones
usualesdelaeducacinbsicaymedia.
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Descentralizacinylibertadsondosconceptosyprocesosqueseretroalimentan.Ladescentralizacinentregaa
losindividuosmsdiversidadenlaseleccindeopcionespersonalesylaamplituddelasopcionesdisponibles
esyalohademostradoSenunindicadordelalibertadparaellos;igualmenteladescentralizacinsignificams
opciones grupales o sociales, algo que tanto Normandin (1997)
38
como el PNUD, en sus varios informes sobre
desarrollohumano,entiendencomouncomponentedeldesarrollo.
Desde el punto de vista social hay que tener presente que la descentralizacin empodera a la sociedad para
intervenircomo sujeto colectivoprecisamente en el asunto que ms le compete e interesa: el complejo de
procesosdecambiossocialesensuterritorio,esdecir,elcrecimientoeconmicodelysudesarrollosocietal.El,
porasdecirlo,llamadoaescenadeladescentralizacin,hechodesdeunpuntodevistateleolgico,tieneuna
inseparablecompaaenotrollamadoaescena,ciertamenteinstrumental,representadoporlainevitabilidaddela
descentralizacinenlaglobalizacinyenlasociedadcontempornea.
Cuatrofuerzaspresentesenlaglobalizacinpresionanytiendenagenerarescenariospropiciosalainstalacinde
sistemasdecisoriasdescentralizados:a)laRevolucinCientficayTecnolgica,operandoatravsdesusnotables
efectos sobre el modo de produccin industrial (produccin en red, flexible, difusa, post fondista, etc.), sobre
las comunicaciones y sobre los transportes (reduccin sustancial del costo de la friccin de la distancia, casi
cero en telecomunicaciones). La produccin en redes fabriles de plantas no contiguas sobre el mapa exige una
considerableautonoma(descentralizacin)porpartedelosgerentesdeplantaparaestarencondicionesdetomar
decisionesveloces,clavedeltriunfoenlaactualidad,entantoquelagigantescareduccinenelcostodetransmitir
informacin,incluyendoimgenesentiemporeal,haceinnecesarialaaglomeracindetomadoresdedecisiones
en un mismo punto; en cierto sentido da lo mismo estar cerca que lejos y si estar lejos acarrea beneficios de
otranaturaleza,nohayproblemaenladispersin,siempreacompaadadeciertadescentralizacin;b)lareforma
delEstado,propugnadaentodaspartesycuyoejecentralradicaenunaapuestapolticaafavordelasociedad
civil, como agente colectivo de cambio y modernizacin, cuestin que aparte de la debilidad de la sociedad
civilenmuchospasessuponedetodosmodosladevolucin
39
delaautonomaperdidahistricamenteporla
sociedadcivilamanosdelEstadoyellonoesotracosaquedescentralizacin;c)lasdemandasautonmicasdela
sociedadcivilterritorial,comocontrapartedelaofertapuestaencimadelamesaporelEstado,demandasqueen
algunoscasossetransformanenpatologascapacesdedestruirelEstado-Nacin;d)lastendenciasprivatizadoras
deactividadespblicasproductorasdebienesy/oservicios,tendenciasqueobedecenaunavariedaddeposturas
ideolgicas,peroque,enciertoscasos,estimulanunaumentodeladescentralizacinenlasociedad
40
.
Estascuatrofuerzasinductorasdemayordescentralizacinconfluyenenunapreguntayensurespuestalgica:se
puedesercompetitivoenlaglobalizacinconestructurasdecisoriascentralizadas?Evidentementeno.
Sin embargo existe una dialctica centralizacin/descentralizacin inmersa en la globalizacin. Por qu se
coloca tanto nfasis en la necesidad de que tanto el individuo como la colectividad local sean los sujetos que
intervienen sobre los procesos de cambio social local a fin de direccionarlos y acelerarlos? Por qu no seguir
dejando tal responsabilidad en manos del Estado? La respuesta a tales interrogantes lleva la cuestin directa y
nuevamentealcampodelpensamientocomplejo,delparadigmadelacomplejidad,yportantosearticulaconla
contemporaneidad.
38 Normandin H.P.,1997, Internacional Cooperation on Government: from principles politics to development pragmatism, Building
Government-Citizen-Bussiness Partnership,editedbyS.TaschereauandJ.E.L.Campos, Otawa,Canad.
39 La OECDhablaahoradeunparadigmadeladevolucin(decompetenciasafavordelosgobiernoslocales).
40 Ellosucedecuandoelactoprivatizadorcreaunnuevoactordecisionalenlasociedadencuestin,aumentandoentonceselnmerode
decisoresindependientes,unacuestinesencialenlateoraeconmicaquesustentaalaeconomademercado.Dehecho,esascomo
seentiendeladescentralizacinenlateoraeconmicadelosprecios.
SERGIO BOISIER
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Edgar Morin (1994)
41
afirma que el paradigma de la complejidad contiene tres principios: el dialgico, el de
recursividad,yelhologramtrico.Esteltimo,derazaristotlica,postulaqueascomolaparteesteneltodo,el
todotambinestenlaparte,unprincipioqueresultafundamentalparajustificarunaespeciedemoralcvica,un
envolvimientodelapersonaenelmanejodelosasuntosterritoriales.Esmuysimple:loobvioesquetodapersona
humanaestenun(oensu)territorio,yaquenosomossereslevitantes;loquepuedenosertanobvioesqueel
territorioestenlapersonaenelsentidodequelarealizacindelproyectoindividualdevidadecadapersona
dependefuertementedelasuertedelterritorio(tantomsciertoelloalobservarqueelterritoriodelcualsehablaes
elterritoriodelacotidianeidad,deldaada,relativamentepequeosiempre)yportantoesdeintersdecadauno
(ydetodos)quealterritoriolevayabienyaqueentonceslaprobabilidaddematerializarelproyectopersonal
aumentaparipassualxitodellugar.
Cuandolaspersonasycomunidadestomanensusmanoselcontroldesupropiofuturoahora,enlaglobalizacin
oenlacontemporaneidadsurgenconfuerzadosconceptosoperacionales:asociatividad,yvelocidad.
Hay que tomar nota que la enorme mayora de los territorios, relevantes, organizados, no meros recortes en el
mapa, son territorios justamente proxmicos, de la cotidianeidad, casi ntimos mirados desde fuera del globo
terrqueo;son,dehecho,territoriosdepequeotamao,msparecidosalantiguoconceptofrancsdepaysque
alconceptomodernoderegin
42
;porotrolado,unavastsimamayoradelosestablecimientosproductivosalo
largoyanchodetodoelmundo,clasificacomomicroypequeasempresas.SegnAlburquerque
43
,enpromedioy
considerando11pasesdeAmricaLatina,elestratodelamicroypequeaempresa(hasta50personasocupadas)
representael96%delnmerodeestablecimientosyel57%delempleo.
Comosehadicho,loquepuedecomplicarlaexistenciaydificultarelxitoenlaglobalizacinnoeseltamao
sino la soledad. Pero siendo la asociatividad vital para la insercin exitosa de la MyPE en la globalizacin, el
partenariado no lo es menos para articulaciones virtuosas entre el Estado (en todos sus niveles geogrficos) y la
sociedad civil ni tampoco es una necesidad menor para los propios territorios en la nueva geografa dictada
porlalgicadeordenamientoterritorialdelcapitalismotecnolgico(globalizacin).Surgeconfuerzaunanueva
geografa,fsicas,peroprincipalmentevirtual,dandoorigenaasociacionesdeterritorioscontiguosono,regiones
pivotales,asociativasyvirtuales,enlalexicografaintroducidaporesteautorycomentadaenpginasanteriores.
Por otro lado y como ya es de sobra entendido, la velocidad para avizorar los cambios en el entorno, para
detectaroportunidadesyparatomardecisionesresultaclaveenunaglobalizacinqueparecegiraryavanzar(la
figuraimplcita,unespiral,noesunacasualidad)aunavelocidadexponencial.Yelloesigualmentevlidopara
individuos,organizacionesyterritorios.
Ambosasuntos,asociatividadyvelocidadrequierenflexibilidadestructural.Personasyorganizacionesyterritorios
anquilosadosyburocrticosestndestinadosalestancamientooadesaparecer.Inclusolageografapolticadelos
pasesyanopuedeserelresultadorgidoe
inmutable de la arbitrariedad de los cartgrafos del Estado; ahora debe ser flexible y sintonizarse con los
requerimientosespacialesdelaglobalizacin
44
.
41 MorinE.,1994,Introduccin al pensamiento compleo, GEDISA,Barcelona,Espaa.
42 Dosobservacionesalrespecto.Una,losmejoresejemplosdedesarrolloamplioyaceleradoenlasltimasdcadassonFinlandiaeIrlanda
enEuropa,TaiwnyCoreadelSurenAsiayCosta RicaenAmricaLatina,todosellosdepequeotamao,conlocualalahermosura
reclamadaporSchumpeterhabraqueagregarlaconvenienciaparaeldesarrollo,algoquePeterDruckerhahechonotar.Segunda,el
gobiernofrancsvalorizayestimulamediantepolticas,alospaysdeFranciayasuasociatividad.VaseellibroLespaysdeN.Portier,
DATAR, DocumentationFranaise,2002,Paris.
43 AlburquerqueF.,2001,,Guaparaagentes.DesarrolloEconmicoTerritorial,FundacinUniversitaria,Sevilla,Espaa.
44 Porelloesrazonablelademandadevariasprovinciaschilenasquereclamanporunanuevaestructuraregional,peroalmismotiempo
hayqueserimaginativoparanotirarelaguasuciaconelbeb.
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EstasconsideracionesreclamanunnuevocontratosocialentreelEstadoylasociedadcivil,conunnuevoesquema
dedistribucinderesponsabilidadessocialesquecoloquealasociedadcivilcomoelprincipalagentedelproceso
decambiosocial,asociadaaunEstadoconunpapelproactivo,nosolointerviniendocompensatoriamente.Como
sedijo,elprincipalpropsitodeestepartenariadoesoptimizarlaintervencindelasociedadsobrelosprocesos
decambiodesuterritorio,crecimientoydesarrollo.
Esimportantecolocarestapropuestadoctrinariaenelcontextodelasociedaddelconocimiento,unaexpresin
usada correctamente para describir un contexto en el cual el crecimiento econmico depende cada vez ms
del conocimiento y en que el bienestar (individual y colectivo) depende cada vez ms de valores. Emerge la
intangibilidadylasubjetividadtantodecausascomodeefectosenperfectarecursividadyentenderellosuponela
creacindenuevosmarcoscognitivos,quedebenserenloposiblesocializadoscomolosugiereYehetzel Dror
aunqueelconocimientodifcilmenteperderporcompletosuestructurapiramidalyjerrquica.
Yquhaydelsujetocolectivo,territoriooregin?Unaverdaderaherejaparaelmarxismoortodoxoquecort
variascabezas(Lefeber,Soja,Castells)porsostenerlaposibilidaddeunsujetoterritorialoregionalquetransformado
enunactorcolectivonecesariamentedesplazaraalaluchadeclasescomomotordelcambiosocial,aunquetal
desplazamientofuesepuramentecircunstancial.
OscarMadoery
45
afirma:el territorio local es un espacio de construccin poltica. No es algo que est por fuera
de los sujetos, sino que es un sistema de accin social intencional [], un espacio de construccin social. El territorio
local supone poder y si no es planteado como estrategia, el territorio no se efectiviza, marcando el paso de una visin
geogrfica a una poltica de territorio local. Lo significativo de esta interpretacin es que permite enlazar los procesos
sociales, econmicos, tecnolgicos, culturales con las prcticas polticas y con las estrategias de los actores.
BastantetiempoatrsBoisierhabaintroducidoelconceptodeconstruccinsocialregional,sosteniendoqueenno
pocoscasos(yChilesiguesiendoelejemplomsnotorio)lasregionessonconstruccionesjurdicas(decretooley
segnquienlegisle,elEjecutivooelLegislativo)muyartificiales,casiconstrucciones ex nihilocomolosealase
enalgunaoportunidadelpolitlogochilenoEduardoPalma,oconstrucciones de jurecomolohasostenidoeste
autor.Encualquiercasoyadmitidaalgunaracionalidaddetrsdelactoregionalizador,habraqueconvenirenque
mediantetalactosolosehacreadouncontenedor,presumiblementecasisincontenido,yqueenconsecuencia
un proceso deliberado de construccin del contenido la construccin social de la regin en no pocas veces
acompaadatambindeunaconstruccinpoltica,setransformaenunatareaprioritaria.
Laconstruccinsocialregionalnoesotracosaquelatransformacindeunasociedadterritorialmentelocalizada,
que, en virtud de su segmentacin y oposicin de intereses, subordinacin y dependencia, etc., opera como
objeto,enotra,caracterizadaporlaconsolidacindeinteresesterritoriales,porsuexpresinmedianteunproyecto
poltico consensuado, por la cristalizacin de un movimiento social territorial, por su fuerte identidad ligada a
valoressui generisdellugar,esdecirunatransformacinquedevieneenlaconfiguracindeunsujetoterritorial/
regional.Pordefinicin,unsujeto,seaindividual,seacolectivo,seentiendecomounentecapazdeautodefinirse
ydeautoconstruirse.
Lasegundadedichasaproximacionesconduceaunaconcepcindelterritorio,segnlacual,steyanoserael
simple receptculo pasivo de las actividades humanas, sino un sujeto activo y determinante de los procesos de
desarrollo. ComobienapuntaScout:Uno pudiera decir, incluso, que la cuestin central de la economa poltica
clsica acerca de la riqueza de las naciones est siendo transformada en el mundo actual en la pregunta acerca de
las fuentes y la dinmica de la riqueza de las regiones
46
.
45 Madoery O.,2008,Elotrodesarrollo.Elcambiodesdelasciudadesyregiones,UNSAMEDITA,BuenosAires, Argentina.
46 Scott, AllenJ.(1998),Regions and the World Economy, the Coming Shape of Global Production Competition, and Political Order, Oxford:
OxfordUniversityPress,p.160.
SERGIO BOISIER
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Nosepuedesersujeto,noimportasiindividualocolectivo,sinlalibertadpropiadellibrealbedro.Nosetrata
sinembargodeunalibertadabsoluta,conducentesegnPopperprecisamenteasuabolicinporunadictadura;
lalibertad,porampliaquesea,essiemprerelativa,a,enprimerlugar,lalibertaddelotro,odebidoarazonesde
biencomneinclusotecnolgicas.Perolaesenciaargumentalesfuerteyclara:sinlibertadnopuedenlosseres
humanos alcanzar la subjetividad propia de la persona humana y no pueden los territorios organizados ser sus
propiosoperadoresdesufuturo.Enconsecuencia,sinlibertadnohaydesarrollo,siesqueestamosentendiendo
bienlascosas.Esacontradiccinfuedeterminanteenelfindelossocialismosreales.
La libertad se expresa tambin en una amplia descentralizacin que ponga en operacin los dos principios
organizacionalesdelasociedadyacomentados:elprincipiopolticodelasubsidiariedad(quebienentendidoconsiste
enlatransferenciadepoderdeabajohaciaarriba)yelprincipiomoraldelasolidaridad territorial(hacialoslados).
Laglobalizacincontienefuerzasqueempujanladescentralizacinentodoslosmbitosdecisorios,contrariamente
alavisinsimplistadeellaquepresuponelasupremacatotaldefuerzashomogeneizadorasycentralizadorasy
concentradoras
47
.Ladialcticasurgealcontraponerestasfuerzasconotra,nimsnimenos,lacultura,entendida
tanto en un sentido lato como en un sentido poltico y administrativo, cultura que al menos enAmrica Latina
contiene fuerzas que buscan mantener el statu quo centralista y dependiente. Romper esta dialctica en una
sntesisquefavorezcalaautonomapersonalycolectivanoestareafcil,comounasimplemiradaalpanorama
descentralizador(enAmricaLatina)permiteconstatar.Porqusecolocatantonfasisenlanecesidaddeque
tantoelindividuocomolacolectividadlocalseanlossujetosqueintervienensobrelosprocesosdecambiosocial
localafindedireccionarlosyacelerarlos?PorqunoseguirdejandotalresponsabilidadenmanosdelEstado?
Larespuestaatalesinterrogantesllevalacuestindirectamentedevueltaalcampodelpensamientocomplejo,del
paradigmadelacomplejidad,yportantosearticulaconlacontemporaneidad.Elprincipiohologramtrico,postula
queascomolaparteesteneltodo,eltodotambinestenlaparte;esunprincipioqueresultafundamentalpara
justificarunaespeciedemoralcvica,unenvolvimientodelapersonaenelmanejodelosasuntosterritoriales.Es
muysimple:loobvioesquetodapersonahumanaestenun(oensu)territorio,yaquenosomossereslevitantes;
loquepuedenosertanobvioesqueelterritorioestenlapersonaenelsentidodequelarealizacindelproyecto
individualdevidadecadapersonadependefuertementedelasuertedelterritorio(tantomsciertoelloalobservar
queelterritoriodelcualsehablaeselterritoriodelacotidianeidad,deldaada,relativamentepequeosiempre)
yportantoesdeintersdecadauno(ydetodos)quealterritoriolevayabienyaqueentonceslaprobabilidad
dematerializarelproyectopersonalaumentapari passualxitodellugar.
Cuandolaspersonasycomunidadestomanensusmanoselcontroldesupropiofuturoahora,enlaglobalizacin
oenlacontemporaneidadsurgenconfuerzadosconceptosoperacionales:asociatividad,yvelocidad.Hayque
tomarnotaquelaenormemayoradelosterritorios,relevantes,organizados,nomerosrecortesenelmapa,son
territoriosjustamenteproxmicos,delacotidianeidad,casintimosmiradosdesdefueradelgloboterrqueo;son,
de hecho, territorios de pequeo tamao, ms parecidos al antiguo concepto francs de pays que al concepto
modernoderegin
48
;porotrolado,unavastsimamayoradelosestablecimientosproductivosalolargoyancho
detodoelmundo,clasificacomomicroypequeasempresas,segnAlburquerque
49
.
47 Hayquetenercuidadoconlaspalabras.Enlaglobalizacinyparticularmenteenelmbitodelaproduccinmanufactureracoexisten
estructuras descentradas (segmentos de una cadena de valor que son remitidos a territorios perifricos) con estructuras concentradas
(otros eslabones de la cadena que, contrariamente al caso anterior, se mantienen en territorios centrales) y con estructuras tanto
descentralizadas como centralizadas, ambas desde el punto de vista de la toma de decisiones. Por algo es que se afirma que la
globalizacinesunamatrizdealtacomplejidad.
48 Dosobservacionesalrespecto.Una,losmejoresejemplosdedesarrolloamplioyaceleradoenlasltimasdcadassonFinlandiaeIrlanda
enEuropa,TaiwnyCoreadelSurenAsiayCosta RicaenAmricaLatina,todosellosdepequeotamao,conlocualalahermosura
reclamadaporSchumpeterhabraqueagregarlaconvenienciaparaeldesarrollo,algoquePeterDruckerhahechonotar.Segunda,el
gobiernofrancsvalorizayestimulamediantepolticas,alospaysdeFranciayasuasociatividad.VaseellibroyareferidoLes pays
deN.Portier.
49 AlburquerqueF.,op.cit.
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ParamuchossegmentosdelmundorealsepuedeparafrasearaChurchill:asociarseomorir.Comosehadicho,lo
quepuedecomplicarlaexistenciaydificultarelxitoenlaglobalizacinnoeseltamaosinolasoledad.Pero
siendo la asociatividad vital para la insercin exitosa de la MyPE en la globalizacin, el partenariado no lo es
menosparaarticulacionesvirtuosasentreelEstado(entodossusnivelesgeogrficos)ylasociedadcivilnitampoco
esunanecesidadmenorparalospropiosterritoriosenlanuevageografadictadaporlalgicadeordenamiento
territorialdelcapitalismotecnolgico(globalizacin).
5. TAMAO: TAL VEZ LO PEQUEO NO SIEMPRE SEA HERMOSO, PERO LO PEQUEO PUEDE SER
MUYVALIOSO
Variosespecialistassepreguntabanenladcadadelosaosnoventaacercadelosfactoresexplicativosdelxitode
unciertonmerodeterritorios,oregiones,opasesenelcontextodelapoca,elcontextoanalizadoporWalterSthr.
UnainquietudtalcomoesanopodadejardeladounaagudaobservacindePeterDrucker,quienhabaanotado
que todos los pases exitosos en sus esfuerzos de desarrollo por all por los ochenta, eran pases de pequeo
tamao,unacuestinintriganteparalosterritorialistas,quehabamosabogadoporregionesdegrantamao.
FueMarshallBerman
50
quiendevel,paraquienesnosformamoscomoplanificadoreseneldcadadelossesenta,
nuestra impronta cultural como planificadores fusticos, mulos de las andanzas del famoso Doctor de Goethe
ydesudemonacosocio.Enefecto,enesetextomaravillosoderelecturadelamodernidadalaluzdelFausto,
BermanhacedeFaustoelprimerplanificadorregionaldelahistoria,conlasmanosmanchadasdesangreporel
asesinatodeFilemnyBaucis,enlabsquedainsensataylocadeunterritorio grande y homogneoenelcual
recrearelparaso,unterritorioenelcuallaigualdad exanteeralacondicindelafelicidadhumana.Todosfuimos,
enmayoroenmenorgrado,discpulosdeFausto;todosbuscamos(yquizssiloschilenosenprimersimolugar),
crear regiones grandes y tan homogneas como fuese posible. Berman tambin sindicar a Jos Stalin como
eldiscpulocontemporneomsaplicadodeFausto.
Autores como el acadmico espaol Juan Ramn Cuadrado Roura
51
y tambin Boisier
52
se han planteado el
desafo de investigar el primero de ellos acerca de las caractersticas compartidas de las regiones ganadoras
en la Unin Europea durante la dcada de los noventa en tanto que el segundo ha hecho un esfuerzo similar,
peropuramenteespeculativo.CuadradoRourahapuestosuatencinenlosaspectosinfraestructurales(posicin
geogrfica, transportes y comunicaciones, tejido productivo) y organizacionales (gobierno, cultura, calidad de
lafuerzadetrabajo,etc.)entantoqueBoisierhaapuntadomsbienalascaractersticasquedeberantenerlas
organizaciones pblicas y privadas del territorio para actuar eficazmente con su entorno (velocidad decisoria,
flexibilidad, maleabilidad, resiliencia, inteligencia, autonoma, identidad) afirmando al mismo tiempo que la
mayoradeestascaractersticasestninversamenteasociadasaltamao(unconceptodifusosinoselecalifica),
msfrecuentementepequeoquegrande,delterritorioquelascobija,coincidiendoentoncesconlaobservacin
de Peter Drucker
53
quien sostiene que En realidad los verdaderos xitos sin precedentes de los ltimos treinta
aos han sido pases muy pequeos. Tambin en el caso de Cuadrado, su conclusin ms importante es que
la mayora de las regiones ganadoras en la UE durante los aos noventa mostraban un tejido productivo muy
asociadoatamaosmicroypequeoenlosestablecimientosyconcluyetambinenlaimportanciaentalescasos
delaculturalocal.
50 BermanM.,1991,Todo lo slido se desvanece en el aire,SigloXXI,Mxico.
51 CuadradoRouraJ.R.,1994,Regional DisparitiesandTerritorial CompetitionintheEU,J.r.Cuadrado,PeterNijkamp,andPerSalv
(eds.), Moving Frontiers: Economic Restructuring, Redgional Development and emerging Networks, Avebury,London,England.
52 Boisier S., 1994, Post modernismo territorial y globalizacin: regiones pivotales y regiones virtuales, Ciudad y Territorio. Estudios
TerritorialesN
o
102,M.deObrasPblicas,TransporteyMedioAmbiente,Madrid,Espaa.
53 DruckerP.,1993,La sociedad post capitalista,Sudamericana,BuenosAires, Argentina.
SERGIO BOISIER
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Lacuestindeltamaodelterritorioyahabainquietadoaalgunosacadmicoshaceunpardedcadasatrsy
tambinalILPES
54
querealizunainteresanteinvestigacinsobreplanificacinenpasesdepequeotamao.Si
biennoesposiblehacerapuestastotalesafavordeuntamaouotroyaquecomosecomentlaglobalizacin
estimulatantolasfusionesparaaprovechareconomasdeescalacomolaproduccinflexibledepequeaescala
para aprovechar las economas de la diferenciacin, constituye un hecho que lo pequeo dispone de amplios
espacios en la globalizacin y ello resulta de primera importancia para la enorme mayora de los territorios/
regionesalolargoyanchodelglobo.
6. ELPODER: UNJUEGO DE SUMA ABIERTA
Anelmejorproyectodefuturoparaunaregindebesersacado del gabinete de las utopas,comopodrahaber
dicho el socilogo MarshallWolfe, figura icnica del pensamiento clsico de la CEPAL. El poeta y diplomtico
brasileoThiagodeMelodiraprobablementequehay que sacar la palabra desarrollo del pantano engaoso de
las bocastalcomoserefirialalibertadenLos estatutos del hombre.
Enefecto,serequierepoderparatransformarlapalabraenaccin;enestecasoserequierepoderparalaregin,
lo que supone la existencia de un receptor socialmente adecuado, que no puede ser sino la propia sociedad
organizada,demaneraqueelpoderadquiridoseausadodemocrticamenteynoafavordelaoligarqualocalo
decualquierotroactorsocialparticular.
Todopasesdesdeunciertongulounsistematerritorialcompuestopornumerosossubsistemasdenominados
provincias,departamentos,estados,regiones,etc.Comotal,elsistemapasestsometidoalasreglasregularesdel
funcionamiento sistmico, entre ellas, la as llamada ley de la desmaximizacin, un axioma que establece que
noesposibleoptimizarsimultneamenteelresultadodelsistemacomountodoydecadaunodelossubsistemas
componenteseniguallapso.
Si el resultado del sistema es, por ejemplo, la maximizacin de la tasa de crecimiento econmico global del
pas,notodaslasregiones(ocualquierotrotipodeparticin)podrnmaximizarsupropiatasa,ysiemprehabr
sub sistemas que exhibirn tasas mayores y tasas menores que el promedio
55
. El sistema establece sus propios
mecanismos cibernticos para operar de esta manera, mecanismos que ejercen control de unos sub sistemas
sobre otros, generando una estructura piramidal de control, en rigor, una estructura piramidal de dominacin y
dependenciaentreellos.Estesistemadecontrolestablecemecanismoscuantitativosparafrenarlaexpansinde
ciertossubsistemasyacelerarlaexpansindeotros.Enciertoscasosestadominacinesenextremosutilyhasta
perversaporquecooptaalasclasesdirigentesparaacoplarlasaunmodeloquesibienestimulaelcrecimientodel
subsistemadominado,leimponealmismotiempounestilofuncionalalosinteresesdelsubsistemadominante,
sinmayorrelacinconlosinteresesdelapoblacindeldominado
56
.
Demaneraquecuandoelanalistaseasombraaldescubrirqueunadeterminadareginmuestrauncrecimiento
histrico muy por bajo de la media y muy por debajo de su propio crecimiento potencial en funcin de su
constelacinderecursos,envezdeculparalclima,alimperialismointernacionaloalaperezadelapoblacin,
ms le convendra reflexionar sobre el patrn de dominacin/dependencia oculto tras las cifras. Patrn que en
definitiva es el resultado de una distribucin asimtrica del poder entre las partes, cualquiera sea la fuente del
poder,yaquesolotalasimetraexplicalasrelacionesdedominacinydependencia,desdelasrelacionesdepareja
54 ILPES:InstitutoLatinoamericanoydelCaribedePlanificacinEconmicaySocial,unrganodelsistemadelaComisinEconmicapara
AmricaLatinayelCaribe,delasNN.UU.VaseMartinJ.,1981,Planificacin en pases de pequeo tamao,ILPES,SantiagodeChile.
55 Deaququeaesteautorleparezcaunasimplificacinextremaladiferenciacinentreterritoriosganadoresyterritoriosperdedores
sobrelabasedelcriteriodesuritmodecrecimiento.
56 CualquierparecidoconlaestructuraderelacinhistricamodernaentreelestadodeSaoPauloyelNordestebrasileoesmuchoms
queunameracasualidad.
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hastalasinternacionales.Sesiguequeparatodoterritorio,conlaexcepcindeaquelubicadoenlacimadela
pirmide,acumularpoderparaasmodificarsuinsercinenlaestructuranacionaldedominacin/dependencia,
setransformaenunacuestinestratgicavital.
Cmopuedeacumularpoderunaregindelaperiferiaremotaenunpasaltamentecentralizado,paraextremar
lacuestin?,Noseentraraacasoaunjuegodesumacerodealtoriesgodeconflictodadoqueelpoderesun
stock?,Noessteelfundamentoimplcitodelaparquedaddeladescentralizacinenmuchoscasos?Hayque
abandonardeinmediatolaafirmacinintencionalmenteerradadelprrafoanterior.Elpodernoesunstock,sino
un flujo y por tanto una redistribucin de poder no lleva necesariamente a un juego de suma cero, sino
aunjuegodesumaabierta.
Hay dos formas de acumulacin de poder para una sociedad territorial. Primeramente, dicha sociedad puede
aumentar su poder en tanto est inmersa en un proyecto descentralizador nacional. Por ejemplo, en Chile,
las regiones controlaban en 1990 el uso de alrededor de un 8 % de la inversin pblica del pas, en el ao
2007 ese guarismo se haba elevado a casi un 60 % y ello es el reflejo de un proceso nacional que apuesta a
la descentralizacin
57
; es evidente que las regiones han aumentado su poder. En segundo lugar, y mucho ms
importante, es que segn lo afirma Anna Arendt, el poder surge entre los hombres cuando stos actan
unidos,postuladoquelaculturapopularhaexpresadodesdeantiguocomola unin hace la fuerza.
En lenguaje ms cientfico, eso quiere decir que el consenso social y poltico en una sociedad la empodera
autnomamente,leconfierepoder.Entonceslacuestinseremitealapregunta:cmoselograelconsenso?
58
.En
nuestraperspectivalarespuestaes:mediantelainstalacindeprocesosdeconversaciones sociales profesionalmente
estructuradas.ElconstructivismolingsticoentraenescenadelamanodeMaturana,Echeverrayotros
59
.
7. COMPETITIVIDAD:YOURPLACE ORMINE?
Compitenlosterritorios(oregiones)?,Tienesentidohablardecompetitividadterritorial?Unarevisinrpidade
laliteraturamuestraqueestaspreguntasnotienenrespuestasconsensuadas;porejemplo,lasocilogaindustrial
chilenaCeciliaMontero
60
sealaquenosonlosterritorioslosquecompiten.Porelcontrario,esteautorhasostenido
unaopinininversa,queesimportantereproducir,siesque,comosesospecha,CeciliaMonteronoestsolaen
estapostura.
Unefectodelaglobalizacin,encuantofasetecnocognitivaactualdelsistemacapitalista,resideenlabsqueda
acmodelugar,deunordenamientomundialtipificadoporlaexistenciadeunsoloespaciodemercadeoyde
mltiplesterritoriosdeproduccin
61
.Laracionalidaddetrsestriple:gastoexponencialmentecrecienteenI&D&
iparapasardelproductodegeneracinnaldegeneracinn+1,ciclodevidaexponencialmentedecreciente
de cada generacin de productos, e imperativo sper kantiano de reproduccin del sistema, que obliga al
propio sistema a recuperar sus recursos lo ms rpido posible. La forma de competir cambia: la competencia
internacional por mercados, capital y tecnologa deja de estar asociada nicamente a los pases y comienza a
57 Sepuedenhacervariasacotacionesaestaafirmacinyquizssientrminosmsprecisolacifraactualdisminuyeseenalgunamedida.
Esteautorhacriticadolaveracidaddelascifrasanotadas,peronosepuedenegarqueenestecasoladescentralizacinavanza.Galileo
diraepursimuove,aunquearegaadientes.
58 Quenodebeconfundirseconunautpicaunanimidad.
59 VaseBoisierS.,2001,Conversaciones sociales y desarrollo regional,Ed.UniversidaddeTalca,Talca,Chile.
60 C.MonteroyP.Morris:Territorio,competitividadsistmicaydesarrolloendgeno.MetodologaparaelestudiodelosSistemasRegionales
de Innovacin ILPES/Universidad del BoBo, 1999: Instituciones y actores del desarrollo territorial en el marco de la globalizacin.
EdicionesdelaUniversidaddelBoBo,Concepcin,Chile.
61 Otra monografa preparada por el autor (Globalizacin, integracin supranacional y procesos territoriales locales: hay sincrona?)
discuteinicialmenteestacuestin.
SERGIO BOISIER
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asociarse fuertemente a ciudades y a sushinterlands, o regiones. En efecto, ahora todos los territorios compiten
entresporlosmismoselementosyelloexplica,entreotrascosas,elsurgimientodelmarketingterritorial(alguien
calcul, sin mayores refinamientos, que existen 5.239 regiones en el mundo. Cmo lograr que la Regin de
Aysn,enChile,seareconocidaeidentificadaporsuspotencialesclientes,sinmercadeo?).
En rigor los territorios son directa e indirectamente competidores y competitivos. Lo son en forma indirecta en
tantosoncontenedoresdeactividadesquecompitenenelmercadoglobalyquetalvezlohagancompetitivamente
precisamente por las condiciones de entorno que el territorio organizado provee, y lo son en forma directa en
tanto tienen unicidad e identidad, lo que los lleva a competir en forma agregada, como Parma en Italia, o La
Rioja en Espaa, sobre la base de un producto tpico, de una marca, de una denominacin de origen, o como
tantasregionesqueenlabsquedadecapital,tecnologa,ymercados,sepresentanasmismasdeunamanera
distintiva,IledeFranceparainversionesdealtatecnologa,LasBalearesenEspaaparaturismo,AysnenChile
paraecoturismo,etc.
Asimismopuedehablarse,enelcasodelosterritorios,deunacompetitividadhaciaadentroydeunacompetitividad
haciafuera.Hayqueentenderlacompetitividadhaciaadentro(my place)comolacapacidaddeunterritorio
paraatraerfactoresdecrecimientohacial(capital,conocimiento,capitalhumano,demandaexternae,incluso,
efectos favorables por parte del cuadro de la poltica econmica y por parte del proyecto pas o proyecto
nacional,siexiste),entantoquehayqueentenderlacompetitividadhaciafuera(your place)enlaformausual,es
decir,comolacapacidaddelterritorio(desutejidoproductivo)paracolocarsusproductoscompetitivosenforma
crecienteenelcomerciomundial.Obsrvesequeentantolasegundaformadecompetitividadesrelativamente
conocida,nosucedelomismoconlaprimera,quesuponeunverdaderocambioculturalporpartedelosgobiernos
territorialesenrelacinasuaproximacinalaatraccindelcrecimiento
62
.Bien,silosterritorioscompitenalgunos
competitivamenteentonceshayquecuantificarymedir
63
.
8. VELOCIDAD: LA GACELAYEL LEN
ThomasFriedman,eltresvecesPremioPulitzer,ensumagnficolibrosobrelaglobalizacinLaTierraesplana
64
,
recuperaunantiqusimoproverbiodelSahelafricanoqueparecehabersidoplanteadoayermismo,paradescribir
laconductaimpuestaporlaglobalizacin:
Cuando amanece en frica, se despierta una gacela,
la gacela sabe que debe correr ms rpido que el ms veloz de los leones para no ser devorada;
cuando amanece en frica,se despierta un len,
el len sabe que debe correr ms rpido que la ms lenta de las gacelas para no morir de hambre.
No importa si eres gacela o len.
Lo nico que debe importarte es salir a correr lo ms rpido posible al amanecer,
para no ser devorado o para no morir de hambre
62 Hesugeridocambiarlapasivaculturadetramperodemuchosgobiernosporunaagresivaculturadecazador,comolohacenvarios
gobernadoresdeestadosenelBrasil,porejemplo,JaimeLerner(Paran)conlaRegieRenault,unaoperacindeUS$740millonesque
resultenlainstalacindelausinaenelestadodeParan.
63 Haynopocasformasdemedicindelacompetitividad,algunaslohacendesdeunpuntodevistaglobal,otrasdesdeunolocal.Entre
lasprimerasdestacanlasmedicioneshechasporThe Economist(competitividaddelasexportaciones),delaCEPAL(CAN,Competitive
Analysis of Nations,paracompetitividaddelasexportaciones),elIMD(World Competitive Yearbookparalacompetitividadglobal)ypor
elWEF(Global Competitive Reportparalacompetitividadglobal);entrelassegundasdestacanelAustralianHousingUrbanResearch
Institute, el Centre for Urban and Regional Development Studies, University of Newcastle UponTyne, y el estudio comparativo de
regionesganadorasenlaUEdelProf.JuanRamnCuadrado,delaU.deAlcaldeHenares,presentadomsatrs.
64 FriedmanT.,La Tierra es plana,2006,MRAhoraEdiciones,Madrid,Espaa.
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Esteeselimperativoqueimponelaglobalizacinylacompetenciaalosindividuos,alasorganizaciones,alos
territoriosyalasnaciones.
Una buena evidencia histrica de esto es la siguiente. Despus de la II Guerra Mundial surge en Europa una
preocupacin con la situacin enfrentada por regiones que se encontraban en clara obsolescencia tecnolgica,
particularmenteasociadasalcarbnyalacero,elRuhrenprimersimolugar.Surgeaselconceptodereconversin
productivaparareferirsealconjuntodemedidasestructuralesalgunasdeelevadocostosocialquehabaque
ponerenprctica.Lareconversinproductivasetransformenunconceptoyenunpaquetedeintervenciones
deexcepcin,paraseraplicadasenformaexcepcionalenregionesensituacionesconsideradasexcepcionales.
La velocidad incremental del conocimiento, de las innovaciones, de la globalizacin y de la competencia
transformenapenastresdcadasoalgoas,unapolticaregional(intraregional)deexcepcinenunapoltica
regional(interregional)indispensableparaabsolutamentetodaslasregionesdelmundosinomisindeninguna.Si
elSiliconValleynosereconviertedurantelas24horasdelda,elestadodeBangalore(India)losobrepasarcasi
inmediatamente.Lametforaafricanaessobrecogedoramentecerteraenlacontemporaneidad.
La velocidad aparece vinculada con el tamao, por un lado, y con la flexibilidad, por otro. La flexibilidad,
para corporaciones y para territorios tiene que ver con la capacidad para responder rpidamente bajo distintas
escalas de operacin, segn la demanda del entorno: respuestas de pequea escala que pueden ser fcilmente
internalizadasporelterritorioparaatendernichosboutiquesdelcomerciointernacionalyrespuestasdegranescala
para atender demandas estandarizadas en nichos tipo hipermarkets del comercio internacional; estas respuestas
sonmsfactiblesyrpidasencontextosculturalesenloscualeslasactitudessobrecooperacinyasociatividadson
profundas.Sesabe,porejemplo,queeldesarrollodelestadodeSantaCatarinaenelsurdelBrasil,probablemente
elestadomsdesarrolladodelpas(deacuerdoaconcepcionesactualessobredesarrollo)seasociaconunpatrn
culturalbasadoenlapequeaescalaproductivaagrcolaeindustrialacompaadadeactitudesmuyfavorablesal
cooperativismo,propiasdeunpasadodeinmigracincentroeuropea,alemanaeitaliana.
Paracitarunejemplocontrastantedefaltadevelocidadllevadaalextremobastaacotarquesiendolacuestindel
bosquenativoenChileunasuntodelamayorimportanciaparasuexplotacinracional,preservacinydefensade
lainvasinporespeciesarbreasnonativas(pinoradiatainsigneyeucalipto),laLeysobreBosqueNativodelao
2008estuvo18aos!enelParlamentoantesdeseraprobada.Esobvioqueasnosepuedeganar(comoquiera
queestaexpresinseentienda)enlaglobalizacin.
EnAmricaLatinayparticularmenteenChileloscontrolesex ante,administrativosprincipalmenteylapresuncin
de culpabilidad ex ante tambin, y no de inocencia, llevan a la proliferacin y exacerbacin del control ejercido
medianteorganizacionestodopoderosasqueacabanimponiendovelocidadesburocrticamentelentasalosprocesos
deautorizacinyrevisinydemoranlaejecucin.Noalcontrolsobreelcontrolparacontrolarloqueotroscontrolan.
Son tres los factores determinantes de la agilidad (la agilidad es el basamento de la velocidad) de un territorio/
regin:a)elusomasivodelastecnologasdelainformacin;b)laestructuramismadelaorganizacin(mscerca
delalevedadquedelapesadez)y;c)diseodeprocesossimplesparalatomadedecisiones.
9. ASOCIATIVIDAD: LA SOLEDAD ESMORTAL
Aquello que ms complica la supervivencia de las entidades pequeas (firmas, territorios) no es precisamente
su tamao, sino su eventual soledad. Cuando se apoya el pequeo tamao (territorial) como una caracterstica
funcionalalaflexibilidadrequeridaenlaglobalizacin,esindispensableagregarlaasociatividadcomomecanismo
complementariodesobrevivencia.
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Laasociatividadrequierecomoelementoaglutinantelaexistenciaenellugaryenlasociedadencuestin,deun
adecuadostockdecapitalsocial.Laliteraturasobrecapital socialsehaexpandidohastahacerlacasiinabarcable
65
.
Elcapitalsocial,antesqueunconceptoconpretensionesdeteora(cuestinquemepareceuntantoexagerada)
pero es y ha sido una prctica social incrustada en algunas antiguas culturas, como por ejemplo y tal como es
sealadoporvariosautores,enelsudesteasitico,endondelacostumbredeusarcrditosrotatoriosenuncontexto
informalesantigua(porellonodebesorprenderdemasiadoelxito,loableporcierto,delbanqueroM.Yunus).
Detodosmodosesunhechoqueahoraesperceptibleuna moda desarrollista basada en el concepto de capital
social,cuyoorigenseremonta,segnalgunos,aJ.Coleman,segnotrosaR.Putnamynofaltaquienrastreesuinicio
msatrs,alsealar,alaurbanistanorteamericanaLidiaJudsonHanifanquienhabrausadoeltrminocapital
socialporprimeravezen1916.Nosetrataacdeunacompetencia.EstclaroqueColeman,Putnam,North,
Bourdieu,yFukuyama,lehandadounimportanterespaldointelectualyhanayudadoatransformarunaprctica
enunapretendidateora.Perolamodanosehubieraimpuesto,probablemente,sidesdeelsenodeunadelas
institucionespilaresdelneo-liberalismoelBancoMundialnosehubiesedadolaordendevalidarlaconfianza
interpersonalocapitalsocialcomoelpuenteimprescindibleparaviabilizareltrickling downoderrameochorreo
desdeelplanomacroalplanomicrosocial,endondecirculanlosbpedos implumes,enlamagnficaexpresin
dedonMigueldeUnamunoparareferirsealaspersonas,legitimandounmodelodepolticaeconmicasujeto
aunacrecientecrticamundial.LaordenseconcretenelconocidoyyacitadodocumentodeC. Grootaert
cuyottulonopuedesermssugerente:Capital social: el eslabn perdido?.Porqueesapartirdeladifusindeeste
trabajoqueseproduceunaverdaderaavalanchadepapers,investigacionesempricas,yprogramasyproyectos
deintervencin.
En AmricaLatinaporlomenostresnombresdebensernecesariamentemencionadosenestetema,elantroplogo
de la CEPAL, John Durston, el economista colombiano Zoilo Pallares y el socilogo colombo-brasileo Silvio
SalejHiggins.Noobstanteelcamporeflexivosobrecapitalsocialhasidoundominioque,sinofueraporPierre
Bourdieu,seraunmonopolionorteamericano(Coleman,North,Putnam,Fukuyama)completo.
Hay una suerte de creencia, tal vez subliminal, de haber encontrado nuevamente, porque esto ya ha sucedido
envariasoportunidadesanteriores,unaverdaderapiedra filosofal,deldesarrolloenelmejordeloscasos,onada
msquedelapobreza.Porlomenosparaquienesnoshemosespecializadoeneltemadeldesarrolloterritorial
(sera mejor decir en el desarrollo de las personas a travs del desarrollo territorial), la piedra filosofal ha sido
conocida como, por ejemplo, la teora perrouxiana de los polos, la teora northiana de la base exportadora, la
teora perloffiana del mix de dinmica sectorial de las regiones, la teora friedmanniana centro-periferia, y otro
variopintoconjuntodeteorasactuales.
Como es de sobra sabido, el capital social es un resultado de la existencia de relaciones de confianza inter
personales, expresadas en un medio de reciprocidad difusa, es decir, ms all del crculo familiar y del crculo
amical,relacionesqueseponencolectivamentealserviciodeobjetivoslegtimos(deotramanera,lamafiaitaliana
seraunreferentedeprimeraimportancia).Elcapitalsocialesimportantsimocomosimientedeldesarrollo,pero
noloesmsqueotrasformasdecapital,materialeinmaterialotangibleseintangibles.Loimportanteendefinitiva
radicaenlosfenmenossinpticosysinergticos,msqueenlosfactoresespecficos,porimportantesqueellos
seanensmismos,unaideaqueyahabaexpresadoconotraspalabrasA.Hirschmann,variasdcadasatrs.
La confianza interpersonal, en medios de reciprocidad difusa y ejercida para el logro de fines legtimos es algo
deseabledefortalecerenatencinasusmritospropios,perounaltoniveldecapitalsocialnogarantizaenmodo
algunonilasuperacindeunproblemaespecficonimenos,lasuperacindelsubdesarrollo.Siasfuera,muchos
65 EsbiensabidoelintersdelBancoMundialenestetema,intersexpresadoenelproyectosobreladefinicin,elmonitoreoylamedicin
delcapitalsocial,proyectodirigidoIsmailSerageldinyunodecuyosproductosmsdifundidosfueelartculodeGrootaertSocialCapital:
TheMissingLink?
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pasesasiticosseubicaranentrelosmsdesarrolladosylocalidadesdeAmricaLatinaendondelasculturaspre
hispnicasposeedorasdeunaltostockdecapitalsocialsemantienen,nomostraranlapostracinquemuestran.
Dichoseadepaso,sinofueseas,laisladeChiloenelSurdeChileconstituiraunenigmadedesarrollo.
Enlaesferaproductivaelcooperativismo,basadoanenlossieteantiguosprincipiosdeRochdale,esunamuestra
palpable del capital social en accin.Tal como se cit ms atrs, el xito desarrollistas de algunos lugares de
AmricaLatinatienemuchoqueverconestetipodeconfianzacapitalsocialquepermiteconfigurarestructuras
cooperativasdeelevadaeficiencia.Lamentablementeelcapitalsociallocalizado,queconstituaunimportante
stockenlascomunidadesprehispnicashasidounadelasvctimasdelencuentroderazascomoeufemsticamente
sedenominaahoraalaconquistahispano-lusitana.
10. LIDERANZA: DISTRIBUIDA ENTREMUCHOS
Qu es un lder? , qu es el liderazgo? Segn se les describe generalmente, las caractersticas principales del
lder(masculinoofemenino)son:a)entiendequelarelacinentrelaspersonasesdeinfluenciamutua;b)posee
lacapacidaddeinfluirconsusideasyargumentosenunnmeroimportantedepersonas,lograndoquelasmetas
detodaslaspersonassevuelvansinrgicas.Ellderesunapersonaqueusaelpoderparalograrlosobjetivosdel
grupoynoimponerlossuyossobrelosdelosotros.Lamateriaprimadelldereselpoder,entendidostecomola
capacidadparainfluirenlaspersonasyenloseventosquelasafectanaellasmismas.Elexpertoenadministracin
pblicaycreadordelconceptodegerenciapblica,YehetzelDrorenumeralascondicionesdeunlderdela
manerasiguiente:
CARACTERSTICASDELALIDERANZA
- Concentrarseenestrategiaspolticasdelargoplazo
- Enfatizarlacreatividad
- Iconoclastiaycambiodeopinin
- Afndeaprendizaje
- Ponernfasisenlosfuturibles,losdiseosambiciososylasvisionesrealistas
- Preocuparseporlosrecursos
- Concentrarseenlasinstituciones
- Reconocerlosaspectoslegales
- Reflexionarentrminosdegrandesaventuras
- Pensarentrminoshistricossinatadurasconelpasado
- Estarpreparadosparalascrisis
- Estimarsituacionesyprocesos
- Afrontarprofundascomplejidades
- Apostarporpolticassutiles
- Empearseenelrazonamientomoralyenelanlisisdevalores
- Distinguirentrenormativaypoltica
- Disponerdemejorconexinconelproyectosocialpoltico
Tanto el crecimiento econmico como el desarrollo societal son procesos colectivos, responsabilidad de todos
y de elevada coherencia interna. No obstante, la especie humana no ha sido capaz de crear una inteligencia
colectiva como parecen ser capaces algunos insectos. Esto significa que a la conduccin de estos procesos se
aplicalaprimerareglacorregidadeLa granja de los animalesdeG.Orwelldequesibiensomostodosiguales
SERGIO BOISIER
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hay algunos ms iguales que otros! Ellos son los lderes de distintos campos. Para hacer gobierno (no para
administrar)serequierenlderes.
Elpoderdelldersebasaensuscompetenciasyensupeso(segnloescribieseCarlosMatus).Ambasdimensiones
tienen que ver con sus capacidades (experticia, energa, reputacin, coraje), con el control de recursos
(comunicacionales,informacionales,logsticos,burocrticos,polticos,yelectorales),conelsoporteexternoycon
elniveldeadhesinpopular,delasfuerzassocialesydepersonalidades.Tambinlacapacidaddeconvocatoriay
laoratoriasonimportantes.
Se suele confundir gestin con liderazgo. La gestin se ocupa de hacer frente a la complejidad. Sin una buena
gestin,lasorganizacionescomplejasterritoriosincluidostiendenalcaos,llegandoaponerenpeligrosupropia
existencia.Elliderazgo,porelcontrarioseocupadelcambio.Unodelosmotivosporloscualeselliderazgoseha
ubicadoenprimerafila,tienequeverconqueelmundo,comoproductodelaglobalizacinydesulgicaoculta
perodecodificable,sehahechomscompetitivoymsvoltil.
Noessuficientequelaautoridadpoltica(subnacional)seaunlder;pordeseableyconvenientequeellosea,lo
queinteresaesqueelliderazgo,comoelconjuntodepropiedadesocaractersticasdellder,estndiseminadas
en un amplio conjunto de dirigentes de distintos segmentos de la sociedad local, o sea, que el liderazgo sea
efectivamenteunliderazgo distribuidoynoindividualymesinico.
11. IDENTIDAD:YO SOY DE AQUYNO DE ALL
El verso de la famosa cancin del argentino Facundo Cabral No soy de aqu ni soy de all, no tengo edad ni
porvenirdebeserdeclaradofalsodefalsedadabsoluta.Enefecto,enlavorginedelaglobalizacinyenla
dialcticaalienacin/identidad,elindividuo,presoenlacrisisdeproximidadsegnloplanteaPierreMuller,busca
reforzarladefensadesuidentidadapoyndosefuertementeenellugarcomoelementoidentitario.
Enlaconstruccindesupropioser,elserhumanoconstruyesuidentidadapelandoaunamatrizderelaciones
(familia,raza,religin)entrelascualesdestacaporsufuerzalavinculacinaunterritorio.Elserdeunlugar,el
reconocerseenellugar,esunaderivacindelcarcterterritorialdelanimalhumanoytanfuerteque,comobien
sabemos,elexilioesconsideradocomounapenamximayeldesarraigodelterritoriocotidiano(anenprocesos
migratorios internos y voluntarios) es una experiencia dolorosa para las personas. No obstante, es cierto que la
modernidadescindialhombredelterritoriomediantelaintroduccindelatecnologa,aliniciosimpleyahora
compleja. TodoslosartefactosquemaravillaronaJosArcadioBuendaallenMacondo,desdeelrelojmecnico
hasta el e-mail actual han contribuido a ello: la medicin del tiempo se independiz de la observacin de las
mareasyeltelgrafo,eltelfonoylatelevisinindependizaronlatransmisindelaescritura,lavozylaimagen,
dellugar,paracristalizarenlaaldeaglobaldeMcLuhan.
Este proceso modernizador abri espacio segn Edgar Morin para que el hombre desarrollara una verdadera
metstasis del ego, en la expresin del pensador francs, que lo hizo creerse un ciudadano del mundo
desprovistodeatvicoslazosterritoriales,provincialesyparroquiales.Lavanidaddelhombreseencontrcmoda
enlafuerzadelaglobalizacinquepersigue,quermosloono,eltraspasodelasidentidadesterritorialesalmundo
funcional,sectorial,completandoaselreemplazodelaantigualgicaderegulacinsocialhorizontal,basadaen
elterritorio,porotra,vertical,basadaenelsector.SerciudadanodelaCoca-Coladeberasermsimportanteque
serciudadanochilenoocolombiano.
Triunfarlaglobalizacinydesaparecerlaidentidadsocialterritorial?Parecieraqueno,talcomolodiceThomas
Friedman
66
(1999) en su magistral libro The Lexus and the Olive Tree. En la globalizacin se puede gastar una
66 FriedmannT., The Lexus and the Olive Tree,1999.FirstAnchorBooks,U.S.A.
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cantidad asombrosa de capital y de inteligencia para construir sofisticados mecanismos e ingenios, pero sigue
siendounacruelrealidad,hoyascomomilesdeaosatrs,quejudosyrabessematanporlapropiedaddeun
rboldeolivo.
En verdad, una razn por la cual el Estado-Nacin no desaparecer jams, aunque se debilite, es porque es el ltimo
rbol de olivo la expresin ltima de aquello a lo que pertenecemos lingstica, geogrfica e histricamente. No
se puede ser una persona completa sola. Se puede ser una persona rica sola. Se puede ser una persona lista sola.
Pero no se puede ser una persona completa sola. Para eso se requiere ser parte de, tener races en, un rbol de
olivoescribeFriedman.
Pero,quhaydelaMcDonnalizacincomosehadadoenllamaraladevastadorayavasalladoraintrusindel
american way of life?
La caracterstica ms importante de la cultura de masas global, es su peculiar forma de homogeneizacin, que no
reduce todo a lo especficamente norteamericano o europeo, sino que tiene la capacidad de reconocer y absorber
diferencias culturales dentro de un marco general que es, en esencia, una concepcin norteamericana o europea
del mundo. Hegemoniza otras culturas sin disolverlas, opera a travs de ellas. No destruye las culturas locales, las
usa como medio. Su idioma universal es el ingls.
Esto es lo que dice Jorge Larran (2000)
67
en un ensayo sobre identidad y globalizacin. De hecho, la historia
muestra que siempre el centro imperial ha impuesto su lengua, pero no siempre al costo de eliminar la lengua
verncula.Pax romana y lex romana,perolenguanativaacompaandoallatn.
La globalizacin, como se sabe, es una matriz que alberga mltiples dialcticas, paradojas y contradicciones.
Unadeellasradicaenlaoposicinentreelpeligrodelaalineacintotalyelrescatedelolocalcomonuevo(o
recuperado)espaciodesolidaridad.Mientrasmsmeuniversalizo,msmeapegoamiterruo,comomecanismo
dedefensafrentealoinevitable.
La modernidad, segn Pierre Muller (1990)
68
, ha encontrado su propio Taln de Aquiles en la crisis de la
proximidad. Los seres humanos, mejor an, las personas humanas, siguen siendo sujetos proxmicos. Las
relacionescaraacarayeltactojamsserncompletamentemediatizadasporlaelectrnica
69
.
Enprincipio,lasformasdeacercamientopuedenserfavorecidasporloschats,quesecaracterizanporvincular
comunidades virtuales on line agrupadas por intereses comunes y cohesionadas por la mutua empata de sus
miembros;aunquenoseconozcanpersonalmente,estnunidasporlacomunicacinescritural,loquemarca,de
entrada,lasrelacionesenunplanomsconceptualqueperceptual.ElcontactoporInternetreducelapresencialidad
fsica. Hemos pasado de la tercera dimensin, la cual transmite la mxima informacin emocional, al soporte
electrnico que privilegia el odo, la imagen y sobre todo la escritura. En dnde queda el lenguaje no verbal,
propiodelosmecanismosdeatraccinconquecontamosloshumanos?
La complejidad o el paradigma de la complejidad, de acuerdo a Edgar Morin se asienta en tres principios: el
dialgico,elderecursividadyelhologramtricoquerecogeelprincipioaristotlicodeestarlaparteeneltodoy
eltodoenlaparte.Cmoseaplicaestoalarelacinentreelserhumanoyelterritorio?
Laenormemayoradelaspersonasdesenvuelvetodasuvidaenunentornoterritorial,enunterritoriocotidiano,
demuypequeotamao.Arbitrariamente,sibienellopodraserfcilmenteinvestigado,digamosquetalterritorio
equivaleauncrculodenomsde50o100kms.deradio.Allunavastsimaproporcindelossereshumanos
67 Larran J., 2000, Elementos tericos para el anlisis de la identidad nacional y la globalizacin CED, Hay Patria que defender?,
SantiagodeChile.
68 MullerP.,1990,Les Politiques Publiques,P.U.F.Paris,Francia.
69 ElcatalnRomn GubernenEleroselectrnicoexploraesteasuntoparaconcluirqueelespaciomnimo,elterritoriontimodela
alcobaesirreemplazableparaelamor.
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nacen,seeducan,trabajan,formanfamilia,requierenserviciosvariosyprobablementeterminanporserenterrados
allmismo.Estanpequeoesteimaginarioterritorioqueresultafcilhipotetizarquelasposibilidadesderealizacin
personaldecadaindividuo,ellogrodesupersonalproyectodevida,estntimamentearticuladoconlasuerte
delterritorio.Siastelevabien(alterritorio)lasprobabilidadesdequealindividuolevayabiensonmayores
quesiloprimeronosucediera.Estoesunejemplodelprincipiohologramtrico:elindividuoest,obviamente,
enelterritorio,yelterritorioestenelindividuoenelsentidodequelasuertedelterritorioafectaellogrodel
proyectodevidaindividual.Enestahologrametrasedescubreunslidorespaldoalenvolvimientociudadanoen
losasuntoslocales.
SOBRE ELCONCEPTO DE IDENTIDAD
Elprocesodeconstruccinsocialdeidentidadescolectivasestaramarcadoporlasrelacionesdepoder,
loquedaorigenatresformasdistintasdeidentidadcolectiva:laidentidadlegitimadora,laidentidadde
resistencia,ylaidentidaddeproyecto(CastellsM.;1999).Sedistinguentresconcepcionesalternativasde
laidentidad(nacional):a)laconstructivista,quedaunaimportanciaclavealdiscursoyacmoellocrea
sujetos;b)laesencialistaquelaconsideraunhechoacabado,unconjuntoyaestablecidodeexperiencias
comunes y de valores compartidos que se constituy en el pasado, y c) la histrico/estructural que la
definecomounprocesoenpermanenteconstruccinconceptual.
LOS ELEMENTOS DE LA IDENTIDADREGIONAL
Las comunidades territoriales estn constituidas por: 1) creencias, es decir, los miembros pueden
reconocersecomocoterrneosyhayunaciertareciprocidaddecompromisos;2)continuidadhistrica,
es decir, la identidad se extiende hacia el pasado y se proyecta hacia el futuro; 3) identidad activa,
losterritoriossoncomunidadesquehacencosasencomn,tomandecisiones,logranresultados;4)un
espaciogeogrficoparticular,queseconstituyeenlareferenciaprimaria;5)unsentidodepertenencia,
apartirdecaractersticascompartidasexisteunaculturapblicaquesirveparadistinguirlaterritorialidad
oregionalidaddeotrasformasdeidentidadpersonal.
AMODO DECONCLUSIN
Una persona inteligente deriva su inteligencia de dos fuentes: por cierto existe un componente gentico en la
inteligenciahumana,peroelfundamentomsimportantedelainteligencianacedelainteraccinentreelsujeto
ysuentornoydelprocesodeaprendizajederivadodetalinteraccin.Lainteligenciaes,almismotiempo,una
propiedad emergentedelasinapsisneuronal,precisamentedelintercambiodeinformacinentreneuronas.
La inteligencia y el conocimiento aplicados a las intervenciones territoriales, a la verdadera ingeniera de
las intervenciones territoriales debe necesariamente maximizar la obtencin de resultados positivos; el
desconocimiento del entorno y en consecuencia la falta de inteligencia en dichas intervenciones provocan
resultadoscontraproducentes,negativos.Lograveesqueloscostosdeloserrorescostossocialespordefinicin
no los asumen los directa o indirectamente responsables sino que recaen en los grupos ms desposedos de la
sociedad.Secometenentoncesinadmisiblespecadossocialesporomisindeconocimiento.
Esaeslaleccinquesedesprendeojaldelanlisisprecedente.
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ELDESAFIODELADESCENTRALIZACIN:
LAESPECIFIDADYLASEXIGENCIAS
DELCASOCHILENO
EDUARDO PALMA
*
INTRODUCCIN
Este documento acerca de la descentralizacin se divide en cuatro partes. En la primera seala de manera sucinta el
contextomundialyregionaldelprocesodescentralizador.Enlasegunda,explicitalosrasgossingularesdelprocesode
centralizacinnacional.Ensuterceraparte,sealaalgunosrasgosdelainerciacentralista.Finalmente,plantealaspremisas
ylasexigenciasparaimpulsarunadescentralizacineficazygenuina.Secuentaentrelaspremisas,laprecondicinde
unareformapolticayelcarctertotalyacumulativodeunprocesocuyoavancedebeserincrementado.Concluyocon
lasexigenciasinherentesaunainiciativadeordennacionalparapasardeunordencentralizadoaotrodescentralizado.
1. CONTEXTO MUNDIALYREGIONAL
a. Contextomundialdelprocesodescentralizado
ElfindelasdictadurascolectivistasdelestedeEuropasignificlaaceleracindeunprocesodedemocratizacinpoltica
decarctermundial.Asimismo,elprocesodeglobalizacinalcanznuevosumbralesdeinterconexinentrelospases;
en efecto, la globalizacin financiera lleg a ser una realidad cotidiana y se aceler la interdependencia econmica.
Paradjicamente,seacrecentaronlasidentidadesderegionesyreasdepases.
Lademocratizacinpolticaseasocialadescentralizacin.LasNacionesUnidasledieronunlugardeimportanciaensu
agendatemtica.ElPNUD,unadelasagenciasencargadasdeldesarrollodentrodelsistemadeNacionesUnidas,elabor
unnuevoconceptodedesarrollo,incluyendo,ademsdelasvariableseconmicas,datossociales,culturalesypolticos.
En todas partes la poblacin quiere controlar su propio destino. El tipo de democracia que elija no tiene por qu seguir
los modelos de Europa occidental ni de Norteamrica; en general, tendr que adaptarse a las circunstancias locales. Pero
cualquiera sea la estructura formal por la que opte un pas, no es sino el punto de partida de un largo proceso que consiste
en facilitar unas formas efectivas de participacin popular.
La democracia comporta sus propios problemas. Una dificultad inmediata consiste en conciliar las reivindicaciones
conflictivas de diferentes clases, grupos tnicos y actores polticos. Los pases en desarrollo son especialmente vulnerables,
porque a menudo el Estado controla una gran parte de los recursos econmicos del pas. Cuando esos recursos se asignan
por decisin gubernamental, las recompensas por tener influencia pueden ser muy grandes.(PNUD,1993)
Eldesarrollohumanohasignificadopromoverreformasinstitucionalesaescalamundialcomoocurreconelpoderoso
impulsootorgadoalaparticipacinpopular.Asimismo,elmismoao1993,enqueelInformedeDesarrolloHumano
examin las condiciones de la participacin, se realiz en Berna, Suiza, el Seminario del PNUD sobre el proceso de
descentralizacin.Eldiscernimientoacercadelamegatendenciadescentralizadorahapermitidolaelaboracindenuevas
pautasdeavanceenlaampliagamadetemasinvolucrados:reformasestructurales,estrategiasinstitucionales,culturales
yfinancieras.EnAmricaLatina,elexamendeladescentralizacinhaincluidoelprocesohistricodeconstitucindel
espaciopoltico.
C
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* Politilogo.Licenciado.ProfesordevariasUniversidadeseInstituciones.
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Informeagreg:
La descentralizacin de la gobernacin hacer que pase de las capitales a las regiones, las ciudades y las aldeas puede
constituir una de las mejores formas de promover la participacin y la eficacia. Los funcionarios y los polticos locales
pueden estar mucho ms dispuestos a la valoracin pblica que los gobiernos nacionales y ser ms responsables ante
las comunidades y las personas a las que en principio prestan sus servicios. Y los proyectos pblicos trtese de presas,
carreteras o escuelas o programas de salud resultan mucho ms pertinentes y eficaces si las comunidades interesadas
tienen una influencia real en cuanto a su planificacin y ejecucin.
En casi todos los pases en desarrollo por lo general la descentralizacin se ha limitado a la desconcentracin. Incluso
Chile, Indonesia, Marruecos y Zimbabwe han esparcido relativamente pocos poderes. Los cuatro pases tienen niveles
ostensiblemente autnomos de administracin local: las municipalidades en Chile, las aldeas en Indonesia, las comunas
en Marruecos y los consejos de distrito en Zimbabwe. Pero los recursos que controlan son reducidos, sus facultades
de adopcin de decisiones son limitadas y muchos de los nombramientos locales se imponen desde arriba (En los
estudios de pases que figuran al final del presente captulo se examina la experiencia de esos cuatro pases en cuanto a
descentralizacin. Se basan en estudios sobre el terreno y en encuestas por muestreo, y los datos incluidos en ellos no
siempre coinciden con los de los cuadros que figuran en el presente captulo)(PNUD,1993).
Porsuparte,enlareunindeBernadelPNUDen1993(UNDP,WorkshoponthedecentralizationprocessDocumentation
NewYork),dedicadaaltemadeladescentralizacinseconcluy:
Un compromiso poltico de cambio es crucial para una efectiva descentralizacin. Esto incluye tanto una necesidad de
participacin y de poder, y una aceptacin de parte de las autoridades nacionales en cuanto a la necesidad de aceptar el
pluralismo (tanto poltico como funcional), como un grado de contabilidad local. Este compromiso (cometido) necesita
ser apoyado (reforzado) por una base (apoyo) local de recursos econmicos y humanos para sustentar una difusin de
poder(PNUD,1993).
b. Elcontextoregionallatinoamericano
El nuevo ciclo latinoamericano, iniciado a fines de los aos ochenta, culmin durante los aos noventa al iniciarse la
primera dcada del siglo actual. Fue lo que Hungtinton llam la tercera ola democratizadora. Hace algunos aos el
gransocilogouruguayo,AldoSolari,enTeora, Accin Social y Desarrollo en Amrica Latina,discutalarelacinentre
democraciaydesarrolloysusopcionessecentrabanenlaecuacinoptimistaypesimista.Simplificndolas,sepodran
resumirenquelavisinoptimistasignificaasociareldesarrolloconlademocracia;lapesimista,afirmaqueeldesarrollo
aumentalacomplejidadsocial,provocandocrisisqueconducenalautoritarismoyalfindelademocracia.
Larelacinentredemocraciaydesarrollo,atravsdelosdiversosavatareshistricos,sobrepasaladicotomafcildelos
caracterespsicolgicos,optimistaypesimista.
Lasdiversasolasdemocratizadorasycontracorrientesautoritarias,unavezquepasan,sedimentanlasnuevasinstituciones,
comportamientosyestilospolticos.Despusdelaltimaolademocratizadorasehizoevidentequelademocraciaen
AmricaLatinayporcierto,entodaslasdiversasreasdeluniversopresentamltiplesdimensiones.Estonosreenva
haciaunareferenciaterica,uncambioenlaculturasocialypolticapredominante.Hacecincuentaaos,enlapost
guerra, los anlisis y enfoques de los problemas eran de carcter estructural. Desde los aos noventa predominan los
enfoquesinstitucionales.
Elestructuralismoyelinstitucionalismotienensuspropiosmritosparaobservarlarealidadeintentarlastransformaciones
requeridas. El estructuralismo asume solo de manera implcita, y en todo caso como subalterna, la accin poltica. El
institucionalismo tiene como enfermedad infantil la ingeniera institucional. Sea como fuere, al final del siglo XX y
comienzodelXXI,losdiversospasesdelareginvolvieronare-estudiarlarespectivaformadesusestados.
As,reaparecieronlascuatroespeciesregionalesdefederalismo:Argentina,Brasil,MxicoyVenezuelaylosdiferentes
tiposdeformasunitariasqueasumenlamayoradelospases.Contodo,esevidentequeladescentralizacinfederaly
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ladescentralizacinunitariacaminanporlgicasinstitucionalesdiferentesaunquesinembargo,convergentes,unoyotro
modeloimplicangrandestransformacionesdelespaciopoltico.
Lasnacionesestncambiandosuespaciointerior.As,haymuchospasesdelareginunitariosofederalesenqueser
alcaldedeunagranciudadesunlugardepoderpolticomsimportantequelaubicacinparlamentaria.Lomismoocurre
congobernadoresdeestadosdepasesdegrandesdimensionesquetienenmsimportanciaqueciertospresidentesde
pasespequeos.Elespaciopolticosehaalterado.ComosealenunartculoenlarevistadelaCEPAL
1
,lasnuevas
instanciasdedecisinindicanlaconformacindenuevosespaciospolticos.Estoesobvio,perosusconsecuenciasson
menospredeciblesyapuntanalareformulacindelquehacerpoltico.Enefecto,loqueestcambiandoyendefinitiva
semodificarcompletamente,eslaagendadeldebatey,porlotanto,elquehacerpolticomismo.Esaagendasercada
vezmsmltiple,concretayglobal.Sonmuypocaslascompetenciasquepermanecenreservadasalaesferanacional:la
defensa,lasrelacionesexterioresylapolticamacroeconmica.Todoelrestoadquieresignificacinlocalyregional(lo
quenoimplicanidebeconsagrarunaagendargidadecompetencia)
Por lo dems, los cambios de escala de los problemas modifican su naturaleza y la manera de enfrentarlos. En
el centralismo, el quehacer poltico de dirigentes y militantes se mueve entre los dos extremos de un continuum: el
jacobismorevolucionarioyelclientelismodependienteysubordinado.Lavinculacindelapolticaconlavidasocialen
suvastagamadepreocupacionessetornacasiimposibleenelpartidocentralizado,artficeyconsecuenciadelproceso
decentralizacin.Porelcontrario,elquehacerpolticoenlascolectividadesdescentralizadasadquiereinevitablemente
laformadeservicio.Evidentemente,esposiblequeenciertascomunidadessegeneralicencomportamientosdecaudillos
populistasconapoyoclientelstico;peroalalargalacorreccindetalesdesviacionessurgirdelaemulacinconlas
otrascomunidades.
El reclutamiento y la circulacin de las lites pasan a ser un elemento central de una descentralizacin exitosa. Debe
recordarsequeunadelascaractersticasdelacentralizacin,talvezlasmsnociva,eslareubicacindelosmejores
recursoshumanosenelcentroocapital.As,laperiferiapierdecalidadensuliderazgoyenelprocesodeconduccinde
sudesarrollosocioeconmicoypolticocultural.Esnecesarioincentivarelregresoaellasdelaslitesdecalidad,para
conducirasuscomunidades.
UnrecientetrabajodelWoodrowWilson,atravsdesuprogramaparaAmricaLatinacentrasuanlisisevaluativoen
las transformaciones acaecidas en los regmenes federales: Brasil, Argentina, Mxico yVenezuela, segn el orden de
aparicinenellibro
2
.
Son muy escasos los trabajos que intentan un anlisis contextual de todos los pases federales y unitarios. Con mayor
razn,sonmuysingulareslosreferidosalospasesunitarios.UnaexcepcinlaconstituyeeltrabajodeNelsonAmaro,
presentadoalaConferenciadeCooperacinPolticaenmateriadedescentralizacinenAmricaLatina
3
.
Ensudocumentodedicadoaladescentralizacinenlospasesunitarios,Amaroextrajo,desdeunaperspectivagerencial
deconduccindelproceso,cuatroconclusionesestratgicas:losavancesendescentralizacindelospasesunitarios
presentan resultados mixtos, acusndose procesos globales o dimensiones puntuales que indican el largo camino a
1 Descentralizacinydemocracia:elnuevomunicipiolatinoamericano. Revista de la CEPAL,NacionesUnidas,N55,abril1995.(pg.
50).
2 WoodrowWilsonInternacionalCenterforScholars.EditedbyJosephS.TulchinandAndrewSelee.Washington,DC,2004AndrewSelee
anotaenExploringtheLinkbetweenDecentralizationandDemocraticGovernance,p.27.
Decentralization has clearly transformed the state in Latin America since the early 1980s and produced a new configuration of
relationships between the state and society. The causal link between decentralization and democratic governace, however, appears
tenuous, based on the evidence provided in this volume. Like many other approaches to state reform, decentralization alone is unlikely
to produce the expected results for democracy if it is not accompanied by complementary policies that implement the rule of law,
encourage the flourishing of civil society, ensure an equitable investment of resources, and coordinate policies effectively among levels
of governments. Where this is happenig, at least in part, decentralization appears to be facilitating a more link between citizens and the
state. In others, the promise that decentralization hodz for democracy remains as yet unrealized.
3 Amaro,Nelson,LadescentralizacinenlospasesunitariosdeAmricaLatinayelCaribeenlaactualidad.Cuatrodilemasgerenciales,
ponenciapresentadaalaConferencia RegionalsobreCooperacinPolticaenmateriadedescentralizacinenAmricaLatina.Caracas
Venezuela,1y2deagostode1996.
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recorrer.Definitivamente,losprogramasdemodernizacindelEstadoqueselanzandesdelosnivelescentrales,adscritos
casi siempre a la Presidencia de la Repblica o aquellos proyectados desde instituciones claves necesitan una mayor
integracin orgnica. Muchos de estos programas actan dentro de ambigedades de competencias donde se mueven
muchas instituciones. Descentralizaciones sectoriales (debera decir desconcentraciones) importantes escapan a su
coordinacin.Proyectosmunicipalesllamadosatransformarlosniveleslocalesylosgobiernoslocalestienendiscursosy
lgicasdistintas.LasiniciativasporlogeneralsequedanenlasgavetasdelosdiseadoresdelatransformacindelEstado.
Loanteriorsehaceparticularmenteurgenteenlospasesunitariosporqueadiferenciadelospasesfederales,laayuda
externaylosapoyossuelenprovenirdelosnivelescentralesconlaesperanzaquesediseminenalrestodelasinstanciasy
nivelesqueparticipenenlamodernizacindelEstado.Enlospasesfederalestranscurrenmsaccionesyapoyosexternos
desdelosnivelesintermediosseanellosestadosoprovincias.
Ensegundotrmino,sostenaque,las regiones han cumplido en mejor medida un papel de asignador desde los niveles
centrales y de compensador de las desigualdades. No se arrib a la misma conclusin respeto a su papel de activador
social en esta etapa. Por esa razn los esfuerzos que se han hecho a esta hora ms que descentralizadores en su concepto
ms puro, han sido desconcentradores ya que todava los niveles centrales juegan un papel decisivo que deban tomarse
en las regiones o los gobiernos locales. La opcin es impulsar los esfuerzos descentralizadores en la direccin de la
dinmica social de las regiones. Al mismo tiempo, los diseos de las transferencias deben afinarse para maximizar su
eficiencia y obtener las respuestas adecuadas desde los actores en los niveles locales. Una premisa queda clara respecto
a los esfuerzos regionales y en general descentralizadores. Ello rebasa las capacidades de una administracin de corto
plazo. Los auges y declinaciones de la popularidad de la regionalizacin deben hacer un alto. Visiones de mediano y largo
plazo se imponen haciendo un llamado a fuerzas permanentes que puedan llevar el proceso ms all del clientelismo y
la improvisacin que han caracterizado esta apertura en muchos pases.
Amaro,formulaunasertodegranimportanciaacercadelasregionesosiprefiereacercadelnivelintermedio:usandouna
metforafsicareclamaelpapelmoleculardeconcentracindelostomosmunicipales: alguna unidad debe cumplir
el papel de intermediacin entre los niveles locales y el central. Esto es particularmente cierto en los pases unitarios
donde este nivel intermedio ya sea el departamento o la provincia ha aparecido en forma precaria. Adems, los estudios
que han sugerido regionalizaciones se han quedado a nivel de un ejercicio terico o han sido prcticas descontinuadas
en muchos pases.
2. LA ESPECIFICIDAD DEL CASO CHILENO
Esunaobviedadafirmarquecadacasonacionalasumecaractersticasespecficas,sinembargo,latareaesmostrarlos
atributos inherentes a cada caso singular y adems, complementariamente, mostrar las semejanzas con otros procesos
nacionalesycoetneos.
a. Lacohesincentralizadoraylosciclosacumulativos
Lacohesincentralizadora
El orden poltico impuesto por la Constitucin de 1833, despus de una guerra civil, impuso un rgimen unitario y
centralista. El centralismo se impuso en los gobiernos de Prieto, Bulnes y Montt y ms tarde afianz y adquiri una
creciente legitimacin. No es este el lugar para un anlisis histrico ms completo, sin embargo, hay que sealar la
relacinentreelcentralismoyelafianzamientodelasoberanaenelterritorionacional.
EnelsigloXIXseincorporaaldominioefectivodelpas,atravsdemltiplesmaneras:alnorte,TarapacyAntofagasta,a
razdelaGuerradelPacfico;alsur,elejrcitonacionalocupaelterritorioaraucanoentre1860y1880;lacolonizacin
alemana deValdivia, Osorno y Puerto Montt; la incorporacin plena de Chilo, la delimitacin con Argentina de la
Patagonia,laocupacindeMagallanes,laincorporacindelaIsladePascuayeliniciodelacolonizacindeAysn.
El lugar desde donde se ampli, consolid y cohesion el territorio nacional fue la capital, sede del centralismo. Para
cohesionar el territorio hubo que llevar adelante, acciones internacionales de paz y de guerra. La antigua capitana
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general,pobreylejana,traspasalarepblicadesafossimilares.Antes,fueronloscorsariosypiratas,ahoraaventureros
europeosenbuscadeterritorios,nuevaspotenciasimperiales,intentosdeconfederacionesconvocacinexpansiva,etc.
Deestemodo,lacentralizacinfueuninstrumentoconmirasacohesionarelpasensunuevoyextendidoterritorio
4
.
Lacentralizacin:susciclosacumulativos
Hubo en el siglo XX, tres oleadas centralizadoras.Antes de mencionarlas, cabe sealar que, desde la Guerra Civil de
1891 hasta el proceso de discusin y aprobacin de la Constitucin de 1925, ocurri un parntesis en el proceso de
concentracincentralista.Enverdad,disminuylaintensidaddelproceso,sibienlasrutinasadministrativasypolticas
mantenanlamatrizcentralizadora.Enaquellapoca,unlapsusdealrededordetresdcadassehicieronintentos,porlo
demsfracasados,deunadescentralizacinoligrquica,atravsdelafrondaaristocrtica,lafelizexpresindeAlberto
Edwards,enelsistemapolticoparlamentarioy,enelrgimendelacomunaautnoma.
LaprimeraoleadacentralizadoradelsigloXX,segeneraenlainstalacinyplenofuncionamientodelnuevoordenpoltico,
definidoporlaConstitucinde1925y,enlapreparacindelpasparalaestrategiadesustitucindeimportacionesante
lasrestriccionesdelcomerciointernacionalantes,duranteydespusdelaIIGuerraMundial.Enlosaostreintaycuarenta
delsigloXX,unmodelocentralizadorseimponeenelordenpblicoeconmicoyenelrgimendegobiernounitario(Las
AsambleasProvincialesprevistasenlaConstitucinseposterganyposterganhastaelolvidodesuexistenciaformal).La
centralizacindesconcentradadelaeducacinylasalud;delsistemapolicial,elcuerpodeCarabineros,alcanzalogros
exitosos, reconocidos nacional e internacionalmente; la legitimacin del proceso de centralizacin alcanza umbrales
significativosdeaceptacinydelogrostangibles.
LasegundaoleadacentralizadoraseiniciaamitaddelsigloXX,enmediodelosprocesosdemodernizacinnacional,
especialmenteelaceleradocursodelaurbanizacin.Asimismo,laexpansindelaCORFO,perfeccionayconsolidael
modelodesustitucindeimportaciones.Losnuevosserviciosyempresaspblicasylosentesencargadosdelasnuevas
polticassocialesdevivienda,seguridadsocial,etc.,provocanunaaglomeracinburocrticaenlacapitalcuyagestiny
operacinseejecutaatravsderganosdesconcentradosentodaslasprovinciasdelpas.
LaterceraoleadacentralizadoraabarcaelrgimendictatorialdelgeneralPinochetylosgobiernosdela Concertacin
dePartidosporlaDemocracia.Esevidentequesetratadeunanuevaestrategiadedesarrolloeconmicoconnfasisen
elmercadoparalaasignacindelosrecursosypromoverunapolticadeexportaciones.Enlasltimasdcadasdelsiglo
XXylaprimeradelactual,elprocesodeconcentracindemogrficaenlacapitalsigueaumentando.Labrechaentrela
ReginMetropolitanayelrestodelasregionessealaundesequilibriocreciente,segnlosusualesindicadores(inversin,
consumo,gastofiscal,etc.).
Seacomofuere,laconcentracincentralistahasidoacumulativadespusdecicloseconmicos,socialesypolticosmuy
diferentesentreellos.Estaduracindelproceso,yalargoypersistente,hasignificadounalegitimacindelcentralismo.
Endiferentesreasdepolticapblica,especialmenteensaludyeducacin,hubosatisfaccinciudadanahastaalgoms
alldelamitaddelsiglopasado.
b. Lasimultaneidaddelatransicinydeliniciodeladescentralizacindemocrtica
Aliniciarselatransicin,ellaestabaorientadahacialanegociacinpolticasinadscribirseaningnprogramaoproyecto
singular,yaquecualquierformulacindeesetipoeradescartadaenprodelpragmatismo.Seevitabatodoplanteamiento
cuyo fundamento fuesen ideas polticas o sociales ya que las negociaciones de la transicin suponan, segn el clima
intelectualprevaleciente,elfindelideologismo,causantedelapolarizacinyelagudoconflictopolticoacomienzode
losaossetenta.
4 Simn CollieryWilliamE.Sater.Historia de Chile 1808-1994.CambrigdeUniversityPress.TraduccinespaolaCambrigdeUniversitu
Press,1998,p.111.
Enverdad,elaportedeCollier,seinscribeenunaescueladehistoriadoresingleses,entreotros,MichaelVarley,RichardSouthern.
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Conrelacinalentornointernacional,elmomentoinicialdelatransicin,predominabaelllamadoconsensodeWashington
ysusexigenciasdeordenmacroeconmico.Enbreve,elgrantemaeraconcluirconlosdesequilibriosmacroeconmicos
oimpedirsusriesgosfuturos,especialmenteentornoalospresupuestosregionales.Lagranpreocupacineraevitarlos
desequilibriosfinancierosypresupuestariosdelasprovinciasyestadosdealgunospasesfederales.
Sin duda el espritu de bsqueda de acuerdo es una contribucin democrtica. Sin embargo, un conjunto de arreglos
parciales y de negociaciones efectuadas sin un hilo conductor puede llevar sin proponrselo, a un terreno donde las
improvisaciones e incoherencias terminen por definir la situacin. Una reciente investigacin concluye de este modo:
Uno de los primeros problemas a tener en consideracin es que la descentralizacin del Estado chileno nunca fue vista
como un proceso sistmico que aborde en conjunto a las cuatro reas estudiadas como parte de un mismo proceso. El
interior de cada una de ella, adems, tampoco fue un proceso tcnica o cientficamente planeado. En general se ha tratado
de la incorporacin de nuevas disposiciones, instrumentos, recursos o situaciones particulares. Muchos son producto de
soluciones de compromiso surgidas de negociaciones diversas y de presiones corporativas y polticas. Las decisiones no
siempre apuntan en la misma direccin, algunas, incluso son contrarias a la descentralizacin. Resultado directo de lo
anterior es que las decisiones y los instrumentos asociados no siempre son coherentes entre s
5
.
Paradjicamente, los gobiernos de la transicin debieron democratizar los gobiernos comunales cuyas atribuciones
habansidoampliadasalasaludylaeducacin,despusdemsdecincuentaaosdecentralizacin.Lasrazonesdel
traspasodetalessistemasalosmunicipiosduranteladictaduraradicabanencriteriosmacroeconmicosdereduccin
deltamaodelEstado.
Elgobiernoautoritario,mostrlamismaafinidadconlosgobiernoscomunalesquetodossussimilaresatravsdelsiglo
XXy,enlasdiversasreasdelmundo.Comoessabido,Franco,OliveiraSalazar,elgobiernodeVichy,lasdictadurasde
Prez Jimnez, de Ongana, etc., entregaron a los gobiernos locales dependientes del poder central una variada gama
deatribuciones.Enelcasochileno,seintentalgoms.Lasustitucindelamediacinpolticainherentealsistemade
partidosfueencargadaalosalcaldesdesignadosporlaJuntaMilitarafindedistribuirlossegnlascuatroramasdelas
Fuerzas ArmadasydeOrden. Talesalcaldes,pasaronatenerfiguracinpblicaymuchosdeellossonhoyparlamentarios
deoposicinoautoridadesmunicipaleselegidasdemocrticamente
6
.
Por qu la descentralizacin ha recorrido algn camino si la voluntad para impulsarla era tan dbil? En razn, como
sealan Dagma Raczynski y Claudia Serrano, de soluciones de compromiso surgidas de negociaciones diversas y de
presiones corporativas y polticas. El gobierno no deseaba por razones de poltica fiscal volver a centralizar la salud
y la educacin. Los partidos de oposicin, varios de cuyos candidatos a concejales haban sido alcaldes durante la
pocaautoritaria,noseoponanalaseleccionesmunicipales.Lacarenciadeunprogramadescentralizadordelgobierno
terminporfavorecerlos.Deestemodo,lascomunasconmsrecursosyconautoridadesdealgunaexperienciaanterior
alcanzaronnotoriedadnacional.Elresultadofuedeltipodeaquellonoprevistosynonosresultaadecuadoniriguroso
suponerunaoperacinconspirativa.
5 Dagmar RaczynskiyClaudiaSerrano,Descentralizacin, nudos crticos CIEPLAN, AndrosProductorayGrfica.SantiagodeChile,2001,
pg.16.
6 Vase, Alberto Cardemil,-PrrafosseleccionadosdesudiscursoanteelVIII CongresoNacionaldeAlcaldes,1985.
El acceso al gobierno de una alianza demo- marxista no sera el simple cambio de un gobierno por otro, sino la destruccin de la
institucionalidad con tanto esfuerzo construida. Conocemos lo que ellos piensan y lo que han hecho cuando han gobernado, su
demagogia y dependencia de intereses forneos que les ha impedido impulsar al pas por la senda de la libertad y el progreso. Sera
inexcusable creer en frmulas fracasadas envueltas en supuestas garantas que jams han cumplido ni cumplirn.
En consecuencia, debemos proyectar la tarea de este gobierno en cuanto conductor del proceso fundacional del rgimen, ms all de
1989 y 1990, hacia la solucin de los desafos que nos plantea el siglo XXI que ya alborea.
Plan de accin, voluntad, programa, estilo de gobierno.
Debemos transmitir en todos los niveles de gobernantes y gobernados esta voluntad que puesta en duda produce el xodo de los
cmodos, los ingenuos y los trnsfugas.
Existe adems un programa concreto de accin en el cual volcar esta voluntad, que est dado por la difusin de nuestra doctrina, la
creacin del nuevo orden institucional y la construccin de una democracia autntica, protegida, tecnificada, orgnica y de autntica
participacin social, que posee un proyecto concreto de convivencia apto para el Chile del futuro(subrayadoporelautor)
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Eramuypocopredeciblequesehubieramantenidoladesconcentracindelasaludbajoelrgimendemocrtico.Porsu
parte,elsistemaeducacionalhabaentradoencrisis.Enefecto,elestadodocenteyaeracriticadoantesdeladictaduray
laeducacinmunicipalizadadirigidaporlosalcaldesautoritarios,mostrabavariadasfacetasdelogrosyfracasos,conun
vectorresultantecadavezmsinorgnico.Contodo,ambossistemas,eleducativoyeldesaludsehabandesarrollado
pormsdeunsigloymediodeprogresosacumulativos.Adems,comoyasemencion,elestadodocenteyelservicio
nacionaldesaludfueronrealidadesqueseconsolidaronduranteelsigloXX.
c. EldesarrolloeconmicoterritorialdurantelosgobiernosdelaConcertacin
Para precisar los juicios y diagnsticos es indispensable recurrir a los datos empricos, procesados segn un cuadro
terico,aptoparaescrutarloshechosysussignificados.ParaelsucintoanlisisdelosgobiernosdelaConcertacin,en
laesferadeldesarrolloeconmicoterritorial,disponemosdediferentesestudios.Sehaelegido,paraestedocumento,el
de Dolores Rufin
7
.
Elresumendeltrabajonossealaque se hace un breve anlisis de la historia de los ltimos quince aos de gobierno de
la Concertacin para mirar los cambios que se han producido en la institucionalidad en materia de Desarrollo Econmico
Territorial. A lo largo de este tiempo de gobierno de la Concertacin, no cabe duda de que han existido sustanciales
avances en materia de Desarrollo Econmico Territorial. Sin embargo, un perodo de esta naturaleza acompaado por
cambios significativos en la sociedad civil y poltica, hubiera debido bastar para consolidar cambios, si efectivamente
hubiere habido un inters en incentivar los liderazgos regionales y locales. No obstante, la preocupacin por el DET sigue
siendo una preocupacin dirigida por el centro, que no consiente de perder parte de su poder y prueba de ello es que los
procesos de reforma institucional de los municipios y sobre todo de las regiones, han sido demasiado lentos y siempre
adems dirigidos por el centro.
Enefecto,enChilelaadministracincentralhasidomuyproactivaypruebadeelloeslaenormecantidaddeinstrumentos
diseadosparaelfomentoproductivo,peroestafuerteadministracindejapocoespaciosparalasiniciativasregionales
ylocalesCmoseexplicasinoquetodaslasEstrategiasRegionalesdeDesarrolloseanpreparadasyaprobadasalmismo
tiempoentodoelpasytenganlosmismosplazosymuyparecidoscontenidos?,Cmoseexplicaqueporejemplolos
conveniosmarcoentreelgobiernonacionalylasregionesseanfirmadostodosenunmismoda?,Cmoseexplicaque
lasmetasdeinversindedecisinregionalsecalculensobretodoelpresupuestonacionalynoreginaregin?y,por
ltimo,Cmoentenderelabsolutoparalelismoconelquesehantramitadolacreacindelasdosnuevasregionesen
Chilepreviendoqueinclusoelnombramientodeambosintendentessehagaelmismoda?.Larazndetodoellonoes
sinoelfirmeconvencimientodelaclasepolticaenlauniformidadenelpasyeneldirigismocentral
8
.
VamosatranscribiralgunasreferenciasalosgobiernosdelaConcertacinyfinalmentealgunosacpitesdelaconclusin.
EnrelacinconelgobiernodeAylwin,laautora,entreotrosconceptos,seala:
En general, la primera etapa de la dcada de los noventa en Chile estuvo marcada, por un lado, por la preocupacin
de la democracia, y por otro, por el mantenimiento de equilibrios macroeconmicos y altas tasas de crecimiento, con
la incorporacin de una mayor equidad. Por otra parte, pero como una poltica casi independiente a la del desarrollo
econmico se establecieron en este momento histrico las nuevas bases de la divisin poltica territorial del pas,
tendientes a lograr un proceso progresivo de descentralizacin.
En esta disociacin de ambas polticas, predomin una preocupacin mayor por el desarrollo econmico que, en general
fue bastante exitoso. Esta primera etapa se caracteriza pues, por el restablecimiento de la democracia poniendo el acento
sobre el mantenimiento del crecimiento y una mayor equidad social.
7 DoloresM.RufianLizana.Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial.ElcasodeChileILPES,CEPAL.Naciones
Unidas. G.T.Z.ImpresoenNacionesUnidas,SantiagodeChile,Enerode2009.
8 Rufian,ob.cit.pgs.9y10.
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Yagrega:
Respecto de la poltica de descentralizacin sta se inspir en la democratizacin de las instancias que se haban creado
en el rgimen militar. En efecto, la estructura poltico-administrativa vigente en Chile, procede, salvo algunas reformas, del
perodo del gobierno militar que, en 1974 y 1976, dividieron el pas en trece regiones y stas a su vez, en provincias con
la intencin de desconcentrar administrativamente el pas, a travs de servicios pblicos desconcentrados.
Enconcreto,talesreformassepuedensintetizaras:
La Reforma Constitucional de 1991 introdujo innovaciones relevantes. De ellas, la ms importante es el establecimiento
de los Gobiernos Regionales y la eleccin democrtica de alcaldes y concejales. Los Gobiernos Regionales se constituyen
como nuevos organismos con personalidad jurdica de derecho pblico y patrimonio propio. En el mbito provincial las
gobernaciones se consideran entes desconcentradas del Intendente y en materia municipal la normativa legal permite
que queden liberadas de la generalidad de las modalidades de control provenientes del gobierno, con excepcin del de
la Contralora General de la Repblica y se les entrega autonoma para la administracin de sus finanzas consagrndose
un mecanismo de redistribucin de los ingresos: el Fondo Comn Municipal. En el aspecto financiero, la ley presenta la
creacin de diversos mecanismos e instrumentos de financiamiento para que cada regin pueda asumir en forma rpida
y oportuna la satisfaccin de sus necesidades.
El GobiernodeEduardoFreiRuiz-Taglepusoenmarchaladescentralizacinysurelacinconlaspolticasdedesarrollo
econmico y productivo. Al respecto, la autora anota: El Gobierno del Presidente Frei se propuso aumentar
significativamente la Inversin de Decisin Regional (IDR) que debera pasar de un 18% de inicios de su gobierno a
un 35% a travs del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que contena los fondos regionales que cada gobierno
regional utilizaba para realizar sus propias inversiones, las Inversiones de Asignacin Regional (ISAR) que eran programas
sectoriales, incluidos en los presupuestos de cada Ministerio, pero cuyo destino deba ser decidido por el gobierno
regional y los convenios de programacin que podan ser de uno o ms aos y que permitan financiar de manera
conjunta, entre el sector y la regin respectiva, determinados proyectos. La meta fue ampliamente cumplida aunque, como
veremos despus, no ha estado exenta de crticas la forma cmo se lleg a estos porcentajes. Los gobiernos regionales
desarrollaron las primeras Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD), la mayora de ellas de poco inters.
Por otra parte, a comienzos de 1994 se iniciaron los primeros programas piloto de fomento productivo dentro del
mecanismo de inversin sectorial de asignacin regional, a travs de tres programas del Fondo de Solidaridad e Inversin
Social: Forestacin y Recuperacin de Suelos, Riego Campesino y concursos regionales de proyectos. En una segunda
etapa, la toma de decisiones sobre la seleccin de los proyectos locales fue trasladada al municipio, donde se crearon las
primeras mesas de concertacin de iniciativas locales. Un segundo tipo de iniciativas pretendi fomentar la asociatividad
y la articulacin entre productores de un mismo rubro mediante un programa de CORFO, el de Proyectos de Fomento
Asociativo (PROFOS).
Y,conrespectoalosplanesregionales,expresa:Desde 1997, se inici la implementacin de una Poltica de Desarrollo
Regional, preparada por el Comit Interministerial de Desarrollo Productivo (CIDP) que pretendi entregar los instrumentos
necesarios para estimular la concrecin de las oportunidades empresariales y productivas que existan en las regiones.
Elsellomscaractersticodelapolticadedichaadministracinfuesuesfuerzodecoordinacin.
Esta poltica implic el desarrollo de mecanismos institucionales de coordinacin; el diseo de instrumentos de fomento
especficos para las regiones, as como un mayor protagonismo en el desarrollo regional de los Gobiernos Regionales,
Municipalidades y oficinas regionales de los servicios pblicos vinculados al desarrollo productivo. Estas iniciativas
permitieron por ejemplo, que se triplicaran los recursos del FNDR destinados al fomento productivo en solo tres aos,
alcanzando US $16,5 millones para 1999 o la creacin del programa de fomento productivo Todo Chile de CORFO, en el
cual permite una estrecha asociacin entre el mundo pblico y el privado para la investigacin, fomento y desarrollo de
nuevas iniciativas empresariales. En marzo de 1998 las diferentes comisiones interministeriales involucradas aprobaron el
documento Una Poltica Nacional para el Fomento de la Micro y Pequea Empresa que inclua la coordinacin a escala
nacional y regional de las instituciones estatales de fomento y la creacin de los Comits de Asignacin de Recursos (CAR)
en el mbito regional. Sin embargo, la participacin de la sociedad civil en este proceso ha estado casi completamente
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ausente. Lo anterior, ocurre tambin en el mbito local, donde las iniciativas que combinan recursos pblicos y privados
seguan siendo escasas
9
.
ElanlisisdelaautoraconcluyeconelgobiernodeRicardoLagos,cuyaimprontalacaracterizadesdelapartida:con
el ltimo gobierno de la Concertacin parece asentarse ms la idea en la agenda de gobierno de una preocupacin por
el desarrollo regional y territorial orientada sobre el fenmeno econmico y su relacin con el territorio en el marco de
un sistema de libre mercado.
Suprogramaeraimportante:democratizacindelosrganosdegobiernos(gobiernosregionales),fomentodeldesarrollo
territorialequilibrado,articularenelplanoadministrativo,ladescentralizacinyladesconcentracin,enelplanofiscalse
ofrecaalasregionesdotarlasdemayoresrecursospropiosydemayorautonomaenlaelaboracindesuspresupuestos
regionales.Seagregacomonuevoinstrumentolacoordinacin,loscontratosdeDesarrollo Regional.Seproyectaotorgar
mayorescompetenciasalascomunascomorganosdedesarrolloeconmico.Y,agrega:A partir del ao 2000 entraron
en vigor las nuevas Estrategias de Desarrollo Regional (EDR) que suponen un cierto avance sobre las que se haban
redactado anteriormente al tratar de concretar mejor sus objetivos (las ERD comprenden el perodo 2000-2006 excepto
la de la regin de La Araucana que se extiende hasta el 2010). No obstante, todava son criticadas porque en la mayor
parte de los casos las ERD no estn suficientemente validadas entre los actores pblicos y privados y no tienen una
estructura que les permita actuar como instrumento de gestin del desarrollo territorial; por consiguiente, para constituirse
como instrumentos tienen que modificar su estructura y su forma de generacin, estableciendo tipos de contenidos y
niveles de precisin y territorializacin as como mecanismos que garanticen la participacin de toda la institucionalidad
involucrada y de la ciudadana en su formulacin. Merecen no obstante destacarse esfuerzos importantes. Y,concluye:
no todos los compromisos del Presidente Lagos, esbozados en su Programa de Gobierno han sido cumplidos. No
obstante como hitos importantes del tercer gobierno de la Concertacin que han de considerarse promesas satisfechas
tenemos que incluir la propuesta de incremento de la IDR al 50%, la puesta en funcionamiento de un nuevo Programa
de Mejoramiento de la Gestin que es el Sistema de Gestin Territorial Integrada, la suscripcin de contratos (Convenios
marcos) entre las regiones y los sectores para planificar las inversiones y la modificacin de la ley de rentas municipales
para allegar ms recursos a los municipios a travs de la denominada Ley de Rentas I y el Proyecto, todava en espera de
aprobacin, de la Ley de Rentas II.
Tal como fue adelantado en el resumen y segn se advierte en el anlisis de los gobiernos de la Concertacin, una
conclusindeimportanciaseimpone:
En Chile la administracin central ha sido muy proactiva y prueba de ello es la enorme cantidad de instrumentos
diseados para el fomento productivo, el enorme avance que se ha producido en infraestructuras de comunicacin
tanto transportes como telecomunicaciones; sin embargo, esta fuerte administracin central deja pocos espacios para las
iniciativas regionales y locales. Quizs el problema es que ha sido demasiado reactiva ya que no solo los instrumentos son
diseados, dirigidos y financiados desde el centro sino que es incluso la administracin central la que dirige las estrategias
locales.
Y, enfatiza: la administracin central dirige las iniciativas regionales y locales de manera homognea, sin permitir
flexibilidad y deja poco espacio para la iniciativa, puesto que falta en las administraciones subnacionales legitimidad
poltica, al menos en las regiones, atribuciones para planificar dicho desarrollo y porque existiendo recursos que se
destinan al DET todos ellos son prcticamente decididos por el nivel central
10
.
DespusdeexaminarlastareasrealizadasporlosgobiernosdelaConcertacinresultaapropiadoaveriguarporelfuturo
de la descentralizacin, a partir de dos supuestos antes desarrollados e interconectados entre s: la legitimacin del
centralismoylasobrevivenciadeunesquemacentralistaparaenfrentarladescentralizacinensusentidoamplio.
9 Ob. cit.,pp.21,22y23.
10 Ob. cit.,p.104.
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2. LA INERCIA CENTRALIZADORA
a. Lasprcticasdelatecnoburocracia
El incipiente aunque cada vez amplio segmento de la tecnoburocracia posee una continuidad ms all de cambios
polticoseinclusodegrandestransformacionesenlaestrategiadedesarrollo.
Despusde1973,hubocambioseconmicos,despusde1989,hubocambiospolticosdegrantrascendenciaytambin
una modificacin del sentido del modelo econmico. Con todo no habr una cierta continuidad en la direccin
burocrticadelEstado,conefectospolticosyeconmicos?Losorgenesdeldirigismoburocrticodecarcterestatista
sonmuyantiguos.SinretrotraernosalsigloXIXylasdcadasinicialesdelsigloXX,sepuedesealarque,enlaltima
administracin del ciclo radical, la de Gonzlez Videla, despus de la dictacin de leyes orgnicas del nuevo orden
econmico, durante el gobierno del Presidente Ros, se inicia el protagonismo de la Direccin de Presupuesto. Esta
es una agencia cada vez ms proactiva en la elaboracin de la poltica econmica, ms o menos coordinada con el
Banco Central.Ya durante el gobierno del Presidente Ibez (1952-1958), tal agencia adquiri un papel decisivo en
la elaboracin de diversas polticas pblicas.Tal rol creci, an ms en los gobiernos deAlessandri y Frei Montalva y
hasta1973,durantelaadministracinAllende. Duranteelgobiernomilitar,laDireccindePresupuestosesumalos
diversosorganismosdelmodelomilitardeEstadoMayor,losdelaPresidenciaylosministeriosencargadosdeelaborar,
las polticas pblicas complementarias a las que defina el nuevo modelo econmico.As, ocurri con la promocin
deexportacionesyms,engeneral,conlosincentivos,alaactividadproductiva.Estosaparatosburocrticoscentrales,
como se ha expresado con anterioridad, han desconcentrado sus acciones con virtuosismo. Las prcticas y rutinas de
este segmento tecnocrtico de la burocracia los llevan a abominar de las experiencias no centralizadas; para ellos, la
eficienciaylaeficaciasonatributosdelamatrizcentralistaynodeseannisiquieraasumirlosriesgosdeexperiencias
pilotosenlarutahacialadescentralizacin.
Unprocesodescentralistaculminaconladescentralizacinfiscal.Resultacasiinimaginableparalaactualtecnoburocracia,
un rgimen fiscal descentralizado. Un smil sera haber preguntado a los miembros del poder y a las administraciones
judiciales,hacecincuentaaos,porlaeventualimplantacindejuiciosorales.Simplemente,estabafueradesuperspectiva.
b. Losactoresylasreglasdeljuegodelordeneconmico
Ciertos analistas polticos y econmicos suponen o dan a entender que el modelo econmico prevaleciente tendra
afinidadelectivaconunaformadeEstadomsdescentralista.Enteora,sepodrajustificartaljuiciodeconexinentre
steyaqul.Sinembargo,enlaprcticalaconexinesmenosneta.Desdeeliniciodelgobiernomilitar,loscambios
habidos y profundizados en las dcadas siguientes hacan de Chile, sin ms, una economa de mercado. Los hechos
fueronreales:lasprivatizaciones,laestrategiadedesarrolloexportadoray,muyespecialmente,porladefinicindeun
ordenpblicoeconmico,laConstitucinylasleyesorgnicasderegulacindelavidaeconmica.Entodocaso,loms
decisivofueelconjuntodepolticaspblicasquepusofinalaspolticaseconmicasobsoletasdecomienzodelosaos
setenta.Loscambiosfuerondegranimportancia.Sinembargo,nosignificanunaverdaderaeconomasocialdemercado
decarcternacional.
La Constitucinde1980ysusreformasdefinenlasbasesdeordenpblicoeconmico:libertaddetrabajoysuproteccin,
lanodiscriminacinlaboralyelderechodehuelgaylaslimitacionesalanegociacincolectiva.Asimismo,elderecho
de propiedad, su resguardo y proteccin. Adems, se establece indirectamente, el principio de subsidiariedad y las
limitaciones al Estado empresario como tambin la libertad econmica de los habitantes del pas. Con todo, el orden
econmicoformalnoessuficienteparaperfilarelmodeloreal.Paraelloserequiereelconcursodelaeconomapoltica
ylasociologadelasorganizaciones.
Enbreve,esnecesariollegaracaracterizarlaformadelactualcapitalismochileno.Pordepronto,hayqueprecisarsu
gradodeconcentracin.(DiarioElMercurio,ensuseccindeeconomaynegocios,sealabael27deabrildel2009,
queentrecesectoresclavesdelaeconomasemantienenaltosndicesdeconcentracin).Sepuedehipotetizarquela
concentracindesdeunejeterritorial,lacapitaldelpas,impidepromoverunaaccineconmicadeimportanciadesde
la base regional. No se est denunciando ninguna conspiracin ni siquiera una colusin implcita, sino la lgica de
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expansin de los grupos econmicos, actores principales del orden econmico en una sociedad nacional de mercado
reducido.
Por eso resulta ser una reflexin que interpela, la del economista HumbertoVega (Q.E.P.D.), quien muestra el crculo
virtuosoqueunealadescentralizacinyalaactualestrategiadedesarrollo:
El desarrollo del potencial exportador en regiones: el dinamismo de largo plazo de la economa chilena est vinculado
al desarrollo exportador. Este no solo genera mayores niveles de ingreso, empleo y produccin, sino, tambin, requiere de
estmulos a la innovacin, la creatividad y la productividad de las personas, grupos y unidades productivas. Esto implica
el desarrollo de una cultura que valora el conocimiento, la ciencia y la tecnologa. Cultura abierta al mundo, al dilogo,
al intercambio y al pluralismo poltico, religioso y social. El desarrollo exportador de cada regin y las polticas para
fomentar y realizar este potencial es clave responderla al nivel de cada regin, sin olvidar que de este depende, en gran
medida, la generacin de empleos estables y productivos.
El fortalecimiento de la identidad regional: responder y canalizar las fuerzas que favorecen la urbanizacin equilibrada
del pas y realizar el potencial exportador de cada regin constituyen, condiciones necesarias, pero no suficientes para
responder plenamente a los desafos que implica regionalizar y descentralizar nuestra economa, sociedad y sistema
poltico administrativo. Una regin es una identidad que surge de la historia y del proyecto de futuro que buscan realizar
sus grupos sociales ms dinmicos. En Chile existen pocas zonas del pas con una cultura y tradicin capaz de constituir
identidad regional. No obstante, hay elementos culturales que se pueden rescatar e inscribir en la constitucin de un
proyecto de regin, donde se integren estrategias regionales de desarrollo con instituciones econmicas, sociales, polticas
y culturales de dimensin regional, para elevar el nivel de vida de sus habitantes y proporcionar la base material y el
sentido a una vida e identidad regionales.
El diseo de polticas nacionales sobre una base regional: Uno de los grandes obstculos a una efectiva descentralizacin
del pas y un fomento adecuado al desarrollo regional radica en la concepcin y mentalidad con que se conciben las
polticas, programas y proyectos de ley, que suponen una economa y sociedad homognea espacialmente y que opera
por sectores, olvidando la heterogeneidad regional y la necesidad de pensar el desarrollo de cada regin como un todo.
Este es un problema de diseo y de superacin de intereses y concepciones ligados a nuestra tradicin centralista. Sin
superar este problema difcilmente se podr avanzar en los objetivos buscados
11
.
Laaccingubernamental,calificadaporDolores Rufindeproactivaestinscritaenelmundodeladesconcentracin
administrativa.Ladesconcentracintieneunsignofinaldeinterrogacin:conducealacentralizacinperfeccionadao
puedetambinserunavahacialadescentralizacin.Hastaahora,enChileladesconcentracinhasidounpoderoso
instrumentodelacentralizacin.Laslitespolticas,lossegmentostecno-burocrticosylosgruposeconmicostienen
orientacionescentralistas,poresoladescentralizacinaparecesiemprecomounaretricaounajustificacinideolgica
recurrente,especialmenteenlaspocaselectorales.Setratadeunadescentralizacinesprea.
3. LAS PREMISAS Y LAS EXIGENCIAS PARA IMPULSAR UNA DESCENTRALIZACIN EFICAZ Y
GENUINA
a. Laspremisas:
LareformapolticadelaformadeEstadoessolounaprecondicin
Llamoreformapoltica,alareformadelaConstitucinydelasleyesorgnicasconstitucionalesquedefinaunanueva
institucionalidadterritorial.Antesdeidentificarlosatributosdetalreformaesindispensablesealarporqueselacalifica
desolounaprecondicin.Simplemente,porqueladescentralizacinenChiledebeabarcar,enunsentidolato,msall
delasinstitucionespolticas.
11 Humberto Vega, Proceso de urbanizacin y desafos para la descentralizacin, en Metropolizacin en Chile, interrogantes y desafos.
MinisteriodePlanificacinyCooperacinUniversidadAlbertoHurtado.R.P.Impresos1999,pg.154y155.
EDUARDO PALMA
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Con todo, no se puede omitir nunca la trascendencia del carcter poltico de la transformacin. El tema de la
descentralizacin tiene en primer lugar una dimensin poltica de la que derivan muchas otras cuestiones de variada
ndoleyqueesprecisoponerdemanifiestoantesdeabordarcualquieranlisismsespecfico:eldelasubdivisindel
espacio poltico como requisito para gobernar. Ha sealado C.J. Friedrich, en este sentido, que el funcionamiento de
unademocraciamodernarequiereelautogobiernolocalefectivodecomunidadesdedistintotamao
12
.Lacomplejidad
quesuponehoyendalaaccindemocrticadegobiernoexigeladelimitacin,dentrodecadapas,deunaseriede
comunidadesmspequeasqueseautogobiernanendiferentesgrados:municipios,departamentos,provincias,regiones,
etc.Elproblemaporlotantoconsisteencmolograrformasdeautogobierno,ystahasidounaclsicapreocupacin
delconstitucionalismo.
Estaperspectivanossita,porconsiguiente,anteelproblemadeladistribucinespacialdelpoderdentrodeunEstado,y
loqueladescentralizacinpretendeesorganizarunsistemaderedistribucindelpoderdemocrticoapartirdelEstado
(concebidostecomoGobiernoocomoAdministracinCentral)yenprovechodelascomunidadeslocales.
Esevidenteentonces,ladimensinpolticadeladescentralizacin,porquenosepuederenovarelEstadoconcriterios
estrictamenteorganizativosyadministrativos.Loquesedebeproduciresunamodificacinsustancialdellugardndese
tomanlasdecisiones,sometiendoestasinstanciasauncontrolefectivodelapoblacin.
Setratadeunaprecondicinporqueelprocesodescentralistasuponeunhazdepolticaspblicasdediferentecarcter,
algunas de las cuales se enunciarn ms adelante. Esta reforma asimismo, debera ser una creacin colectiva y no el
quehacerdeunexperto,quepretendeserelgranlegislador.Otraconsideracinatenerseencuentaeslacentralidadde
estareformay,portanto,debecuidarselacoherenciadelconjuntodereformaspolticas,puesenocasiones,proyectos
contradictoriostiendenaanularseysecorreelriesgodemenoscabarelprocesodescentralizador.Enbreve,lasiguiente
etapaquesedebealcanzarconlareformaesalgntipodeestadounitariodescentralizadooregionalizado.
Eltiempodelprocesodescentralistaysucarctergradualyacumulativo
La reforma poltica inicia un proceso cuya duracin es larga, probablemente, deber prolongarse por varios perodos
presidenciales. Ylareformadescentralistaporsuenvergaduraytotalidadnopuedesersinogradual,aunqueacumulativa.
Losprocesossocialesyeconmicosquehancondicionado,cuandonodeterminado,lasformascentralizadasdelEstado
nacional,suponenaccionesenmltiplesesferasdelarealidad.Ellassernprogramasdecarcterincremental,puesno
existelaposibilidadderevertir,sbitamenteavadeejemplo,procesosdeurbanizacinaceleradoconinmigracinhacia
la zona de conurbacin metropolitana. No existe, la vuelta camboyana como una opcin de poltica democrtica.
Todasycadaunadelaslneasdeaccinsonincrementales.Lahomogenizacindelaculturasocialatravsdetodoel
territorionacionalysuextendidageografa,debeahoragenerary,fortalecerdondeexistan,lasidentidadesregionales.La
culturacentralistaprotegeellocalismoatomizado,lasrivalidadesentreciudadescontiguas,ylasnostalgiasparroquiales,
sincapacidaddemovilizarenergasdeidentidadregional.Lasnuevasidentidadesciudadanasdecarcterregionaldeben
serunasntesisdeaspectospolticos,sociales,culturalesyeconmicos.Setratadeunacreacincolectivaconducidapor
liderazgospropios.SuspromotoresnotendrnlarecetanicadelEstadocentralistaydebernexperimentarlasacciones
conducentesparaeladvenimientodeunaidentidadconperfilessingulares.Elexamenestratgicodeladescentralizacin
estdestinadoadeterminarlosmomentosyetapasdelproceso,teniendoencuentaelcontextocentralistaylasdimensiones
mltiplesdelaaccincolectivaaemprender.
b. Lasexigencias
Labsquedadeunacuerdooconsensonacional
Para llevar adelante una poltica descentralista el nico acervo con que cuenta el pas para avanzar en un proceso de
estetipoesladisciplinaestatal.LaconformacindeunEstadorepublicano,dosdcadasdespusdelaindependencia,
12 C.J.Friedrich.El hombre y el Gobierno. Una teora emprica de la poltica.Ed.Tecnos,Madrid1968,pg.582.
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hasignificado,msallomsac,detodoslosavatarespolticosyeconmicos,lasocializacindelosciudadanos,muy
pocosenlaspocacensitariadelsigloXIXyyamuchos,desdelamitaddelsigloXX,enunaciertadisciplinaestatal.
Elladebeserlaclaveparaavanzarenelprocesodescentralista.Laexigenciadelconsensoessucarctergenuinamente
nacional.Elacuerdodebeincluiratodaslasfuerzaspolticasycorporativasatravsdesusrespectivasorganizaciones.
Asimismo,debeserrespaldadoporlospoderesespiritualesdelpasydebetenerlaaquiescenciadelasFuerzasArmadas.
(Enteorademocrtica,lasFuerzasArmadassonobedientesalpoderpoltico,sinembargo,lapersuasindialgicapuede
ser una etapa superior a la de una obediencia formal). La bsqueda supone un intercambio de opiniones con miras a
alcanzarunacuerdoconcordadocomonecesarioparaeldesarrollodelpas.Enotraspalabras,elprocesodescentralista
noesunaideologaniuncaprichosurgidodelalecturadeautoresextranjeros,sinounanecesidadparalograrqueel
cuerpodelpasestendisposicindeenfrentareldesafodeldesarrolloenunmundocrecientementeglobalizado.La
disciplinaeselatributonacionalparadefinirelmtodo,elcontenido,losprocedimientosymecanismosdelconsenso
nacional.Elmtodocomprendelaformadealcanzarymodificarlosacuerdoyladuracindelosdiversosperodosdel
cronograma(anual,bianual,etc.).
Lasmltiplesdimensionesdelprocesodescentralistaysurespectivohazdepolticaspblicas
Se han mencionado las mltiples dimensiones del proceso de centralizacin/descentralizacin. Estas dimensiones
generanvariosenfoquesanalticos.Setrataradedosperspectivasfundamentalesydoscomplementarias.Losenfoques
fundamentalesestarncentradosenlasestructurasylasinstituciones.Loscomplementarios,enlaculturayenlaaccin
colectiva.Lasestructurassoncomportamientosdelargaduracin,msomenosestables,porlotanto,decarcterhistrico,
quehancausadoocondicionado,lasformacionesterritoriales,especialmentelasciudadesylasdiferenciasentrereas
oregionesdeunpas.Lasdiferenciasapuntas,fundamentalmente,alasdesigualdades.Esadimensinaveriguaporlas
causaseconmicasysocialesqueimpulsanhaciaunadeterminadadistribucindelespacio.Enbreve,losmodelosylas
estrategiasdedesarrolloeconmicoysocialprevalecientes.
Lasinstituciones,deotraparte,aludenacomportamientosestabilizadosyvigentesenlosdiferentessubsistemassociales:
lasreglasdeljuegoaceptadasenunmomentoyenunsubsistemasocialdeterminado.Lasdiferentesinstitucionesvigentes
definenelrgimenpolticoyenestecasoelrgimenpolticoespacial,comnmentellamadolaformadelEstado(unitario,
federal,etc.)
Elenfoqueculturalestreferidoatodoslosusosycomportamientosy,engeneral,almododecivilizacinprevaleciente
en ciertos espacios territoriales y con un origen histrico determinado. Finalmente, la referencia alude al pensamiento
estratgico,esdecir,elmodoenquelaaccincolectivadebedisearloscursosdeaccinparaalcanzarlosobjetivos
propuestosydeseados.
Las dimensiones mencionadas generan, cada una, diversas polticas. En primer trmino, habr reformas polticas
institucionalesquedefinanunnuevoordenpolticoespacial.LanuevaformadeEstadosignificalanecesidaddecambiar
diversas polticas centralistas, segn la dinmica y velocidad del proceso. Hay algunas que estn fuera del horizonte
comndelosciudadanosenlapocacentralista.Eselcasodeladescentralizacinfiscal,fueradelimaginariocolectivo
delpresente.Cabrasealarquelacontinuidaddelprocesodescentralistatendrcomosustentofundamentallosnuevos
liderazgospolticosytcnicos,aloscualesnolesprovocarasombronitemorlosdesafosdelcaminoemprendido.
Elprocesodescentralistapropiamentetal,consisteenunaentregadecompetenciasdediferentespolticaspblicasalas
subcolectividadesterritoriales.Lalgicadeesteprocesoesdeunavanceprogresivo,segnlacapacidaddelosgobiernos
regionalesycomunalesparalaejecucindelasdiferentespolticaspblicas.Asimismo,sedebenincorporarmecanismos
queretrotraiganciertasentregasdecompetenciasquelaexperienciamostrarecomounhechoprematurooinadecuado.
Eldesarrolloregionalserunprocesoheterogneo.Lapolticadescentralistanopuedeofrecerlahomogenizacindelas
regiones. Cadaunadeellasdeberemprenderyasumirsupropiodesarrollosinconfiarenlapermanenciadeunaayuda
desde el gobierno central. La desaparicin de las desigualdades regionales es altamente improbable en las prximas
dcadas.Habrregionespostergadasquedebernsercompensadasdesdeuncentronacionaldedecisiones.
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Nodebemosromperlareglaquehemossugerido:lapretensindeserelgranlegislador.Enrigor,serelpropioconsenso
alcanzadoelquedefinaelestilodelprocesochileno,teniendoencuentademaneracrticalaexperienciacomparada.Sea
comofuere,hayqueinsistir,unavezms,queelmovimientohacialadescentralizacinenelcasochilenonoessinnimo
del concepto de descentralizacin, es decir de eleccin universal y democrtica de autoridades de los nuevos entes
pblicos.Laeleccindemocrticanecesitapolticascomplementariasysuplementarias.Obviamente,hayqueestablecer
serviciossocialesdesconcentrados,dependientesdelosgobiernosregionalesycomunaleselegidosdemocrticamente.
Sehasealadoelcarcterincrementaldelproceso,estoes,logrosparcialesatravsdeinstrumentosqueincentivental
ocuallneadeaccin.Losincentivospuedenserporejemplo,subsidioparapromoverciertasactividades,programasde
saludyeducacin,viviendayotrosprogramassociales.Laaccindelaparatoestatalpuedesignificarnuevaslocaciones
y deslocalizacin para instituciones y organismos administrativos. Estos traslados de la capital a regiones son tambin
incentivosindirectosalaseconomasregionales.Otralnea,implicaincentivaraccioneseconmicascuyoasientoson
ciertasydeterminadasregiones,engeneral,aquellasmsalejadasdelacapitalycentroeconmico.
Todasycadaunadelaspolticassurgirndelconsensodinmicoycreadorcuyaintensidaddependedelaaccinsocial
generadaenlasregiones.
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LA CONSTRUCCIN DE LAS REGIONES CHILENAS:
DESDE LOS HITOS HISTRICOS HASTA
LOS DESAFOS ACTUALES
FEDERICO ARENAS
*
Unarevisindelahistoriadelasregioneschilenasnosllevaraprobablementeaestablecersuorigenenelsistema
poltico-administrativo de las antiguas veinticinco provincias conformado con la creacin de Osorno en 1940,
aunquelosprimerosintentosdeestablecerunaregionalizacinpropiamentetal,corresponderanalosesfuerzos
realizadosporlaDireccindePlaneamientodelMinisteriodeObrasPblicas,enlosaoscincuenta.
Luego de la iniciativa mencionada tuvo lugar, aunque varios aos mas tarde, la propuesta de regiones de
planificacin impulsada por la naciente ODEPLAN a fines de los aos sesenta, en el marco de su denominada
estrategiadedesarrolloregionalpolarizado,eldenominadodesarrolloregionalintegradodelaUnidadPopular
y,finalmente,laestrategiadelaregionalizacinimpulsadaporCONARAyqueincluylacreacinderegiones
polticoadministrativas,lideradasporelIntendenteRegional,delFondoNacionaldeDesarrollo Regional(FNDR),
importante instrumento financiero que con una o dos modificaciones muy importantes contina vigente hasta
nuestrosdasydelaestructuraregionalmentedesconcentradadelosministeriossectorialesydeciertosservicios
pblicos nacionales. En este sentido, el establecimiento de los Gobiernos Regionales (GORE), en 1993, puede
ser considerada como la culminacin de un proceso desde el punto de vista de la administracin territorial,
aunque desde el punto de vista de la descentralizacin, el pas todava est lejos de culminar el proceso. Los
temaspendientesenestamateriasontodavanumerosos,elloapesardelosesfuerzosministerialesportraspasar
decisioneshaciasusestructurasespacialmentedesconcentradas.
Estetrabajobuscaestablecerlosprincipaleshitosrelacionadosconlaconstruccindelasregioneschilenasycon
sus bases histricas y, sobre la base de los esfuerzos realizados y de los resultados obtenidos hasta el presente,
estableceralgunosdesafosenlatareadetransformaraChileenunEstadounitariodescentralizado.
TRASLASPRIMERASHUELLASPOLTICO-ADMINISTRATIVAS
NosepuedeiniciaruntrabajosobrelacuestinregionalenChilesinhacerreferenciaalintentodeconstitucinde
unEstadofederal,impulsadoporJosMiguelInfanteen1826,quepermitilatransformacindelasgobernaciones
en provincias. El pas fue dividido en ocho provincias, las que seran dirigidas por un intendente: Coquimbo,
Santiago, Concepcin,yaexistentes,msAconcagua, Colchagua,Maule,ValdiviayChilo.Lainiciativapropona
lacreacindelasasambleasprovinciales(formadaspor1214diputadossegnsupoblacin)ycuyoobjetivo
erapermitirunaparticipacinpopularenlasdecisionespolticasyeconmicasdecadaprovincia.
Elfracasodeestainiciativa,quepuedeserconsideradacomounarespuestacrticaalnacientesistemadeEstado
unitario, se habra debido a que ella se basaba ms en deseos que en realidades. Esta experiencia recoga e
interpretabaalgunossentimientosregionalistasancladosenCoquimboyConcepcin,perofracasentreotrascosas,
* Gegrafo.Dr.EnCienciasEconmicasySociales,mencinGeografa.ProfesoryDirector,institutodeGeografa,PontificiaUniversidad
CatlicadeChile.
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porquelamayoradelasnuevasprovinciasnotenalosrecursosparaenfrentarestenuevosistemaadministrativo
1
yporeldesconocimientodelageografadelpasenesapoca.Adems,ciertasdivergenciasconrelacinalrol
poltico administrativo de algunas ciudades complicaron el trazado de los lmites de las nuevas provincias, las
quetampococontabanconcuadrostcnicosypolticoscapacesdehacerlasdespegar(Arenas,2009).Poralguna
razn,cadavezquesediscuteeltemadeladescentralizacinenlosaos1990y2000,elfantasmadelriesgode
rupturadelEstadounitarioreapareceenladiscusinpblica,probablementeenelmismotonousadoporquienes
seopusieronalainiciativade1826.
Unanuevaconstitucinpolticaponefin,en1833,alperododeorganizacinpost-independenciamarcando,por
unaparte,elorigendeunaestructurainstitucionalcentralizadaquepermanecerprcticamentesinmodificaciones
porcasiunsigloy,porotra,elsurgimientodelosdepartamentosylascomunas,aunquedepartamentosycomunas
nosediferencianmuchoenesteperodo.Estasituacinsemodificaen1891conlaleydelacomunaautnomay
lacreacindenumerosasnuevascomunas(Arenas,2009).
Desdeelpuntodevistadesufuncionamiento,sedesarrollaunEstadofuertementecentralista,conunacasinula
participacindelaciudadanaenelprocesodetomadedecisiones.
LADUPLAOCUPACINDELSUELO-ORGANIZACINTERRITORIAL
Ascomolaestructurapoltico-administrativamarcaelfuncionamientodeunpas,laocupacindelsuelotambin
tiene efectos determinantes sobre la organizacin territorial resultante. A fines del siglo XIX Chile era un pas
primario exportador, sobre la base de los cultivos y la ganadera del denominado Chile central y de la minera
en el Norte Chico
2
. Esta ltima es muy fuerte entre 1830 y 1870, aunque cubre un perodo que va desde la
consolidacinpolticainterna,marcadaporlaconstitucinde1833,hastalacrisisdefinesdeldeceniode1920,la
queesacompaadatambinporunacrisispolticaquesemanifiestaenlaaprobacindeunanuevaconstitucin
en1925(Arenas,2009).
SegnSantana(1977),lacondicindepasprimarioexportadorserefuerzaconnuevosproductosdeexportacin,
determinantesparalaocupacindeterritoriosdelnorteodelsurdelpas.Esteautorsealaquebajoelestmulo
originado por la expansin de los mercados externos, sumado al inters compartido de los grupos dominantes
(terratenientes,comerciantesyfinancistasdeValparaso,puertoqueyaconocaundesarrolloimportante),delos
grupos ligados a la explotacin minera, as como de inversionistas ingleses, se origina una suerte de programa
nicodereparticinterritorialdelasinversiones(Santana,1977)
3
.
Duranteelperodocorrespondientealaaplicacindelmodeloprimarioexportador,ysegnSantana(1977),la
reparticin de las inversiones en el territorio nacional se haca segn las siguientes prioridades: a) explotacin
de materias primas minerales con rentabilidad elevada (nitratos, guano y cobre en el Norte Grande y carbn
en Concepcin y Arauco); b) explotacin de tierras vrgenes aptas para el cultivo cerealero extensivo, y cuya
rentabilidad la aseguraban los precios en los mercados internacionales (expansin de las fronteras agrcolas y
la incorporacin a la actividad econmica de los territorios de las regiones de La Frontera y Los Lagos) y; c)
1 TalcomoseafirmaenArenas(2009),elproblemadelafaltaderecursosparalasAsambleasProvincialesde1826siguesiendounade
lasgrandesdificultadesdelosprocesosdedescentralizacin,apesardequeesevidentequesiseatribuyenuevascompetenciasalas
regionesdichaatribucindeberairsiempreacompaadadelatransferenciadelosrecursosylosmediosdelosquedisponaelEstado
centralparaejercerdichascompetencias.
2 Las denominaciones de Chile central y Norte Chico, tal como Norte Grande, Concepcin y La Frontera, Los Lagos, Los Canales,
correspondenalapropuestadedivisinregionalmsancladaenlarealidadgeogrficadelpas.VernotaalpieN7.
3 Enotroplano,VitalecaracterizaalChiledelperodo1891-1930comosemi-coloniainglesa,sealandoqueen1905,el73,8%delas
exportacionessediriganaInglaterrayel46,4%delasimportacionesnacionalesprovenandedichopas(Vitale,1980).
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la construccin de la infraestructura de transporte, energa, comunicaciones y servicios, derivada de los puntos
anterioresydestinadaaapoyarlasactividadeseconmicasextractivas.
Enelcasodelnorte(NorteGrandeyNorteChico),laorganizacindelespaciogeogrficoseestructurademanera
muy simple, a partir de las implantaciones mineras, cuyo mecanismo de funcionamiento est integrado por un
centrodeextraccindelproductoligadoauncentrodeexportacin(puerto-relais),porunflujounidireccional.
Elresultadoesunpoblamientodetipopuntual,conunfuncionamientodeenclave(centrosminerosycentrosde
embarquemodificadosconelaugeolacadadelaexplotacindeundeterminadorecursonatural)
4
.
EnelcasodelChilecentral,apesarquelademandainternadeciudadesyaldeasdelenclavesalitrero,adems
de la apertura del mercado peruano, estimularon la produccin triguera durante la primera guerra mundial, lo
quesesumalarecuperacindelademandainglesaen1924-1925,segnSeplveda(1984),ladecadenciadel
comerciodetrigochilenofuedefinitiva.Noobstante,sehabacreadounareddecentrospobladosderivadosde
lasnecesidadeslogsticasdelacolonizacindelaregindeLaFronteraydelaregindeLosLagos.
Larelacinentreeldesarrollodeactividadeseconmicasylaestructuracindelespacioesevidentealconstatar
queeltipodeimplantacinylasinfraestructurasasociadasaparecenosedebilitanydesaparecen,enfuncinde
lasexportaciones(triguerasymineras,enestecaso),siguiendounprocesoquehasidodescritoporautorescomo
Trachen
5
.ParaGuerrero,lafragilidaddeestemodeloprimarioexportador,basadoenlademandaexterna,nunca
fuepuestaenteladejuicio,nisiquieradurantelosperodosenquealgunacrisisqueafectabaalosproductosde
exportacinponaenevidenciasusinconvenientes(Guerrero,1984).
Hastalosaos1920,elcrecimientodelaproduccinagrcolasebasamsenlaexpansindelasfronterasagrcolas
que en el mejoramiento de la productividad, con todo lo que eso significa en trminos espaciales. En la regin
de La Frontera y de Los Lagos, el proceso de concentracin de la propiedad se aceler, marcando el debut del
latifundioenelsur.Entre1901y1906,cincosociedadesprivadasposeanporlavadeconcesiones,4,7millones
dehectreas(Jobet,1955).Masalsur,elprocesodeconcentracintambinseacelerapartirdelosaos1900.
La Ley 1.716 de 1904 autoriz el remate de ms de un milln de hectreas en la regin de Magallanes. Los
compradoresfueronlosingleses,yalgunassociedadescomolasociedaddeexplotacindeTierradelFuego,que
en ese entonces ocupaba, segn Goycolea (1942), 2,3 millones de hectreas ya sea en calidad de propietario,
arrendatarioogratuitamente.
LacolonizacindeAysncomenzsolamenteaprincipiodesiglo,conlospermisosdeocupacindepartedel
Estado y basada tambin en el ganado ovino. El resultado fue la concentracin de la tierra en manos de dos
sociedadesquetenan1,45millonesdehectreas(Villagrn,HidalgoyNez,1997).
EncuantoalcontroldelaparatodeEstado,esteseejercedesdelacapital,amasde1.500km.delosconfines
delpasdondesedesarrollaunavidaeconmicacasiautnoma.Larentadesprendidadelaexplotacindelos
recursosprimariosenriquecelascompaasextranjeras,quedominanelnegociodelnitrato,delcobreodelalana,
ylaclasedirigentequedesdeSantiagoseencargadelcontroldelconjuntodelterritorio(Guerrero,1984).Estono
hizosinoconsolidarelcentralismoqueyasehabadibujadoenlasestructurasinstitucionalesquesedesprendan
delaConstitucinPolticavigente.
4 A principios de siglo pasado los ms importantes yacimientos de salitre as como el ferrocarril deTarapac yAntofagasta, estaban en
manosdecapitalingls,loquellevaaVitale(1980),ytambinaJulioPintooManuelFernndez(enProposiciones,24),aafirmarqueel
Norte Grandeenlaprcticaera,unacuasi-factorainglesa.
5 Elcapitalismoavanzadoseestableceenlospuntosneurlgicosdelespaciosubdesarrollado(porejemploenlascostasparaexportarlas
materiasprimas,enlaszonasdondeselocalizanlosyacimientosminerosylastierrasagrcolasdealtorendimiento),sinestablecerlazos
conelterritoriooelentorno,salvoloslazosdedominacin(Trachen,1985).
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ELINICIODELAMACROCEFALIAURBANAAPARTIRDELDESPEGUEDESANTIAGO
La ciudad ofrece una reserva de mano de obra; tiene en general una ventaja de localizacin y, en el caso de
Santiagoeslacapitalpolticadelpasyelmercadoconunpoderdecompraimportante.Adicionalmente,para
autorescomoPenouil,parececasinaturalquelaciudadmsimportantedeunpassubdesarrolladosetransforme
encentro,avecesmsporsuinfluenciapsico-socialqueporlasindustriasmotricesqueellarene(Penouil,1970).
Adems,sabemosquelosfactoresdeproduccinsonatradosporlaperspectivadeuningresomonetariosuperior,
porloquesedesplazanhacialaszonasprivilegiadas,aumentandoporesesolohechosusposibilidadesdeobtener
mayoresresultados(Aydalot,1985)y,contribuyendotambinalaconsolidacindeunaespeciedecirculovirtuoso
queestaraenlabasedelafertilidaddeciertosterritorios.
EnelChiledeprincipiosdelsiglopasado,lazonaprivilegiadayanoeranielnortedelasimplantacionesmineras
ni el sur de la produccin cerealera, sino la ciudad y sobre todo, Santiago, a la que numerosas e importantes
inversionesinmobiliarias,sumadasaldesarrollosistemticodelainfraestructuradeserviciosdeprincipiodesiglo,
financiadasporelaumentodelosingresosdelsalitre,aljugar,adems,desurolpoltico-administrativodecapital
del pas, un rol econmico cada vez ms importante. En 1916, 45% de las inversiones del gobierno central en
infraestructuraseconcentrabaenSantiago,ciudadqueeneseentoncesalbergabaael18%delapoblacintotal
delpas(Sabatini,1979).Estoestimuleldesarrollodeunaactividadcomercialquepermiteasusactoresiniciar
unacompetenciaporlahegemonadelsistema,conlospropietariosagrcolas.
Elcrecimientodemogrficodelacapitalpermanecemoderado,porelhechoquelosexcedentesdemanodeobra
delespacioruraldelChilecentraltodavasonatradosfueradelaregin,porlaactividadmineraenelnorteola
colonizacindelaregindeLaFrontera,atraccinquedecaeenladcadadelveinte.Apartirdeesemomento,
los excedentes demogrficos constantes en el Chile central y la incapacidad de la agricultura para absorber y
retenerlosnuevoscontingentesdemanodeobra,modificanelritmodecrecimientodemogrficodelacapital.Esta
situacinsehacecrticaconlacadadelasexportacionesoriginadaporlacrisisdelosaos1930,loquemarca
paraChile(comoparaotrospases),elcierredelosmercadosinternacionales.
Elefectoinmediatodeladenominadacrisisdelsalitreeslaemigracinhacialasgrandesciudades,especialmente
hacia Santiago, contribuyendo as a la aceleracin del proceso de concentracin urbana que se haba iniciado
haciaelfinaldelsigloXIX.Tambininfluyeelmodelodedesarrolloadoptadoluegodelacrisis,elqueprivilegiaba
la industrializacin y con ello indirectamente el desarrollo de las aglomeraciones urbanas, en las cuales las
economas de escala permiten diversos encadenamientos productivos que atraen mano de obra. Paralelamente,
la reorientacin de la agricultura del Chile central hacia el mercado interno se produce lentamente, y como
consecuenciadelsobrepoblamientorelativoenelcampo,seoriginaunprocesodexodoruralydeurbanizacin
acelerado,quesetransformarmastardeenunflujopermanentehacialacapital.
A nivel poltico, el pas se dot de una nueva constitucin en 1925, aprobada en los ltimos das del gobierno
de AlessandriPalma,quereforzelrgimenpresidencialydebilitalparlamentoyque,apesardelartculo107
referidoaladescentralizacin
6
,noprovoccambiosenelfuncionamientocentralistadelEstadochileno.
LAINFLUENCIADELMODELODEINDUSTRIALIZACINSUSTITUTIVA(IS)
Laindustrializacindestinadaareemplazarlasimportacionesdeproductosmanufacturadosparecaelnicomedio
deenfrentarlacrisiseconmicadelosaostreinta.Losesfuerzosseconcentraronenlasactividadesindustriales
destinadasalmercadonacional.Lasinversionesselocalizaronalldondelasventajascomparativaseraninmediatas
6 Lasleyesdarnpocoapocoalosorganismosprovincialesycomunaleslasatribucionesyfacultadesadministrativasquesonejercidas
ahoraporotrasautoridades,conelfindedescentralizarelrgimenadministrativo.Articulo107,ConstitucinPolticadelaRepublica
de Chilede1925.
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(manodeobrabarata,proximidadalosmercados,economasdeescala).EnestapolticaeselEstadoelquejuega
elrolmsdinmicodadoqueseledotadeunroldeEstadoempresario(concapacidaddeemprender),yconuna
vastacapacidaddeintervencineconmica.Elarranquedeestanuevaestrategiadedesarrolloseviofacilitadopor
laexistenciademanodeobrabarataresultantedelacesantageneradaporlacrisisyporelxodorural.
La primera gran intervencin del Estado es la creacin, en el gobierno del Frente Popular, en abril de 1938, de
la CorporacindeFomentodelaProduccin(CORFO),primerinstrumentoimportantedeplanificacindelpas
y que marca, en cierta forma, el origen de la planificacin regional en Chile (Gajardo, 1981). Esta estrategia se
caracterizdemsenmsporunEstadoemprendedoryplanificador:laCORFOorganizaempresasnacionales
paralaexplotacindelpetrleo,laproduccindeazcar,deaceroydeelectricidad,entreotras.
Losaos1940estuvierondominadosporlaideadedesconcentracin,sobretodoindustrial:Enlaprcticaella
se tradujo por la reparticin en el espacio chileno de algunas implantaciones sectoriales. (Santana, 1977). La
estrategia econmica que buscaba a cualquier precio la industrializacin del pas, obviamente favoreci a la
actividadindustrialporsobrelaactividadagrcola,generandoconsecuenciasimportantesenlaestructuraespacial
ydemogrficachilena,laquetendialaconcentracindepoblacinenlasgrandesurbes.
LASPRIMERASMEDIDASDEORDENAMIENTO TERRITORIAL
SantiagoyValparasofueronlasciudadesmasbeneficiadasconlaestrategiadeIS,loquesereflejaenelhechoque,
apartirdelosaos1940,recibenimportantesflujosmigratorios.Eldesarrolloindustrialresultantedelaestrategia
contribuyalprocesodemigracincampo-ciudady,enconsecuencia,alareorganizacindelespaciourbano,en
elqueloscinturonesmarginalessetransformanenlaexpresinmsvisibledelproceso.
La insuficiencia de los sistemas de transporte y almacenaje de la produccin impide que la demanda, que se
acrecienta constantemente pero que permanece concentrada en el espacio, haga sentir sus efectos ms all del
hinterlandmsprximo.Elreaquerecibelainfluenciadirectadelademandatiendeamodernizarse,endesmedro
de las reas mas alejadas. La carretera panamericana, el ms grande esfuerzo de integracin regional necesario
paralareorientacindelaeconomanacionalhacialosmercadosinternosylaconsolidacindelaestrategiade
sustitucin,esalmismotiempounrefuerzoalcentralismoyalroldeSantiagoenelsistemaurbanonacional.La
concentracindepoblacinenSantiagoseacelera,loquegenerasegnlamayorpartedelosplanificadores,la
acumulacindeproblemasdetodotipoenunsolopuntodelterritorio.
Desde el punto de vista de la administracin territorial, en 1940 se crea Osorno, la ltima de las veinticinco
provinciasdeunadivisinpoltico-administrativaqueperdurarsinmodificaciones,hastaladefinicinderegiones
demediadosdelosaossetenta(GonzlezySagredo,2006).
Algunas medidas sectoriales, que no formaban parte de una poltica propiamente tal pero que influyen en la
consolidacin de la actual estructura territorial chilena, fueron tomadas en los aos cincuenta: el Ministerio de
Obras Pblicas crea, en el ao 1952, la Direccin de Planeamiento, uno de cuyos objetivos era estudiar una
posible divisin del territorio, con el fin de planificar y coordinar el desarrollo social y econmico del pas. El
resultado fue la creacin en 1954 de unidades de planificacin llamadas micro-regiones, las que no dieron los
resultadosesperados(Arenas,2009).Enalgunasprovinciassehabrancreadofilialesdealgunosministerios,pero
sololaCORFO,atravsdesusoficinaslocales,jugunrolenlapromocindeldesarrolloregional,sobretodopor
lavadelaadministracindecrditosdestinadosaregiones(Gajardo,1981).
Desde el punto de vista de la influencia desde un plano ms cientfico-disciplinario, dos gegrafos propusieron
divisionesregionales:Almeyda Arroyo(1950),quedivideelpasensectoresparapoderdescribirlaformaenque
secombinanlastresunidadesorogrficaslongitudinales,identificandoydistinguiendovariaszonasy,Fuenzalida
Villegasque,en1952,proponeunadivisinmuyparecidaaladelaCORFOensuGeografaEconmicadeChile,
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publicadaochoaosmstarde,yquedivideelpasenseisregionesgeo-econmicas
7
:NorteGrande,NorteChico,
Chilecentral,ConcepcinyLaFrontera,LosLagos,LosCanales,regionalizacinquetieneaceptacinyvigencia
hastaelao1965,fechaenlaqueseproponenlasregionesdeplanificacindelaprimeraestrategiadedesarrollo
regionaldeChile.
Desde el punto de vista de las herramientas de desarrollo territorial ms especficas, en el ao 1953 se crea en
Arica, en el marco de los programas regionales, el primer puerto franco, con el fin de dinamizar y desarrollar
la microregin. El balance actual pareciera demostrar que las medidas de acompaamiento no dieron como
resultadocondicionessuficientesparaundesarrollomsautnomoysostenidodelamicroregin.Sinembargo,
la experiencia puede considerarse valiosa no solo por la integracin pblico-privada y la participacin de la
comunidad,sinosobretodoporquenoesposibledescartarelhechoquesinaquellasmedidas,lasituacindela
zonaenlaactualidadseramsdifcil.Posteriormente,desdemediadosdelosaos1970,lapolticapblicadel
gobierno militar, orientada hacia una mirada mas geopoltica de las zonas extremas, debilitara los procesos de
integracinentornoaArica,favoreciendoeldesarrollodeIquiqueatravsdelacreacindesuzonafranca.
En1960laCORFOcrealosInstitutosCORFOalolargodelpasyciertasfranquiciasenotraszonasdelterritorio.
Eldesarrolloregional,entendidocomoplanificacinregional,seponedemodaysesuscitangrandesexpectativas
pensando en la posibilidad de determinar las prioridades de inversiones por zonas geogrficas, a travs de una
planificacinadecuada(Santana,1977).
Desde el punto de vista de los enfoques tericos, es importante tener en cuenta que era la poca en que
predominabalaideadelospolosdedesarrollo,inspiradaenlosaportesdePerroux(1955),cuyaideacentralesla
existenciaenelespaciodeunelementomotor,capazdeejercerunaaccinsobresuentorno.Talcomoloafirma
Perroux,elcrecimientonoapareceentodaspartesalavez;lsemanifiestaenlospuntosopolosdecrecimiento,
conintensidadvariable;seexpandepordiversoscanalesyconefectosterminalesvariablesparaelconjuntode
laeconoma
8
.Elpolodecrecimientoeselmotordeldesarrolloenelsenodeunespacio,porloqueelartedel
desarrolloregionalconsistaenelegircorrectamentelaindustriaoactividadclave(unidadmotrizconcapacidad
deimpulsarymultiplicar),capazdeprovocareldesarrollo(Mateaccioli,1981).
Siguiendoesteenfoque,secreanenelsurdelpas(PuntaArenas,PuertoNatales,PuertoAysn, AncudyCastro),
franquiciasespecialesparalaimportacin,conelobjetivodecrearporesava,polosdecrecimientocapacesde
permitireldesarrollodelasregionesrespectivas.Mastarde,en1968,tienelugarlacreacindelaCorporacin
deMagallanesylosInstitutosCORFOenChiloyAysn.Sinembargo,hastaestemomentosepuedehablarde
polticaregionalimplcita,tendientearesolverproblemasespecficosdeciertasregiones.
DECLINACINDELAISEIRRUPCINDELASREGIONESENELMAPACHILENO
La IS, que resultaba sin complicaciones al principio debido a que para ciertas ramas de la industria exista un
incipiente mercado nacional, se complica de ms en ms. El principal problema es el agotamiento de esta
sustitucinfcilylorestringidodelmercadointernochileno.
LaISsustitutivatuvoconsecuenciasqueaceleraronlasdesigualdadesentrelasregiones.Geisse(1983)demuestra
como las industrias se instalan, a causa de las ventajas comparativas, en las grandes ciudades dado que es all
dondeencuentranmanodeobrabarata,demandaporsusproductosyeconomasdeescala,ejerciendoasuvez,
7 Lacorrespondenciaentreestasregionesgeo-econmicas,fuertementeancladasenlascaractersticasgeogrficasdelpas,ylasantiguas
veinticincoprovinciaseslasiguiente:elNorteGrande(provinciasdeTarapacyAntofagasta),elNorteChico(AtacamayCoquimbo),
Chilecentral(Aconcagua, Valparaso,Santiago,OHiggins, Colchagua,Curic, Talca,Maule,Linaresyuble), ConcepcinyLaFrontera
(Concepcin,BoBo,Arauco,MallecoyCautn),LosLagos(Valdivia,Osorno,Llanquihue)yLosCanales(Chilo, AysnyMagallanes).
8 Perrouxnohacediferenciaentrepolosdecrecimientoypolosdedesarrollo,utilizandoindistintamentelosdostrminos.
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cierta atraccin hacia sus espacios circundantes y generando un flujo migratorio que refuerza la concentracin
urbana.
Bajo la administracin Frei Montalva, se crea en el ao 1966 la Oficina Nacional de Planificacin Nacional
(ODEPLAN), dependiente de la Presidencia de la Repblica y de rango ministerial. ODEPLAN, encargada del
desarrollo regional y del manejo territorial, divide el pas (Decreto 1.104 del Ministerio del Interior), en doce
regiones de planificacin. Esta es la primera divisin del territorio a escala regional basada en una estrategia
explcitadeusoyocupacindelespaciogeogrficochileno,enelmarcodeladenominadaEstrategiadeDesarrollo
RegionalPolarizado.
EL DESARROLLO REGIONAL BASADO EN LOS POLOS DE DESARROLLO
El enfoque basado en la idea de los polos de desarrollo inspir numerosas experiencias contemporneas en el
dominiodeldesarrolloregional,incluyendolaEstrategiadeDesarrollo RegionalPolarizadoimpulsadaenChile,
entre 1964 y 1970. El sistema de planificacin establecido en dicha estrategia se compona de tres niveles
independientes(Gajardo,1981):a)Elnivelglobalresponsabledelacoordinacindelostrabajospreparatoriosyla
puestaenmarchadelplannacionaldedesarrollosocio-econmicoconunaproyeccindelarealidadeconmica
ysocialalargoplazo;b)Elnivelsectorial,encargadodelapreparacindelosplanessectorialesacortoylargo
plazo, a travs de instructivos tcnicos para guiar a los ministerios y organismos pblicos en la preparacin y
coordinacindelosplanessectoriales;c)Elnivelregionalresponsabledeformularlosplanesdedesarrollopara
cadaunadelasregiones(deplanificacin)delpas,acortoylargoplazoygenerarlosestudiosmetodolgicosy
lasnormastcnicasparaorientarlaaccindelasoficinasregionalesdeplanificacin.
FriedmannySthr(1967)sealanqueelprogramadedesarrolloanivelregionalfueconcebidoparaestableceruna
justarelacinentrelaspolticasdedesarrollonacionalylaspolticasdedesarrollolocal,buscandolaposibilidadde
establecerlasprioridadesdeinversinregionalcomounmediodeacelerarelprocesodecrecimientoeconmico
nacional,ydepromoverlaintegracindelterritorio.Setratabadeponerenrelacinatodaslasregionesconel
procesodedesarrollodelpas,atravsdelaparticipacinenelprocesodetomadedecisionesylaincorporacin
denuevosrecursosenelsistemaproductivo,sindescuidarlasposibilidadesdedesarrollodenivellocal.
La definicin de los criterios de regionalizacin y del sistema de regiones de planificacin tom cierto tiempo
en materializarse. La estrategia propiamente tal apareci solamente en 1967, despus de dos aos consagrados
aldesarrollodeideasyconceptos
9
.Sibienloscriteriosutilizadospararegionalizarfueronvariados,almenosa
niveldeldiscurso,laideacentralerareagruparlas25antiguasprovinciasenregionessusceptiblesdeplanificary
capacesdegenerarundesarrolloautosostenido.Cadaregindebacorresponderaunaunidadintegradadesdeel
puntodevistaeconmico,social,administrativoyterritorial.
En el marco de esta estrategia, se intent activar las regiones a travs de la concentracin de las inversiones en
lospolosdedesarrollodeterminadospreviamente,identificandocuatrotiposdepolosdedesarrollo:a)Polosde
desarrollo de nivel nacional (Santiago); b) Polos de desarrollo de nivel inter-regional (Antofagasta, Valparaso y
Concepcin); c) Polos de desarrollo de nivel regional (Arica, Iquique, La Serena, Coquimbo, Rancagua, Talca,
Temuco, Valdivia,Osorno,PuertoMonttyPuntaArenas);yd)Polosdedesarrollodenivelintra-regional(Tocopilla,
Calama, Copiap, Vallenar,Ovalle,Quillota,LaCalera,SanFelipe,LosAndes,SanAntonio. Rengo,SanFernando,
Curic,Linares,Chilln,LosAngeles, Angol, Ancud,PuertoAysnyCoyhaique).
9 Enesteperodosecomienzaautilizarconfrecuenciaconceptoscomodescentralizacin,inequidadesydesequilibriosregionales,entre
otros.
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Laideaeramaximizarelbeneficiodelasinversionesenlospolos,atravsdeeconomasdeescalaydeampliarsu
influenciadinamizadorahacialaszonascercanas.Deestemodolasregionesfueronagrupadasenfuncindelos
polosqueyatenanunciertocrecimientoeconmicoyunaposicinestratgicarespectodeltransporte.Entodos
loscasosfuelacapitaldeunaantiguaprovincialaelegidacomopoloregional(Gajardo,1981).
Unavezquesecompletlatareadeidentificarlasregionesdeplanificacin,seformulanivelnacional,lapoltica
dedesarrolloregional,laqueidentificabalasactividadesregionalesprioritariasyasignabafuncionesalospolos
dedesarrollo.ASantiago,porejemplo,seleasignalafuncindecontrolyderacionalizacindelespaciofsico
de la zona metropolitana de Santiago.Antofagasta, Valparaso y Concepcin tienen como funcin balancear el
crecimientodeSantiago,enellargoplazo.AValparasoseleasignlafuncinespecialdecentrodecomplemento
deSantiagoyConcepcindebatransformarseencentrodeatraccindelazonasur;elmismorol,peroparala
zonanorte,lefueasignadoaAntofagasta.
Bajando a la escala propiamente regional, los polos de desarrollo de orden regional fueron divididos segn sus
funciones,en:a)Polosdedesarrolloenlasfronteras(AricayPuntaArenas,quedebansalvaguardarlasoberana
nacional y aprovechar las ventajas de su localizacin); b) Polos de desarrollo regional intermedios (La Serena,
CoquimboyValdivia,definidoscomocentrosdeservicioparalaszonasentrepolosdeordensuperior);c)Polosde
desarrolloregional(Talca, TemucoyPuertoMontt),cuyafuncinerasatisfacerlanecesidaddeserviciosdenivel
mediodeespecializacin,paralaproduccinyelmercadoregional;d)Lospolosdedesarrollodedesconcentracin
ocomplementariosalospolossuperiores(Iquique,RancaguayOsorno).
A la hora de los balances, la prctica de la descentralizacin se manifest solamente en ciertas oficinas
desconcentradas a nivel regional, pertenecientes a algunos ministerios y otros organismos de la administracin
pblica tales como CORFO, el Ministerio de Urbanismo, el Ministerio de Instruccin Pblica, el Ministerio de
Agricultura,elMinisteriodelInteriorylaOficina GeneraldeTurismo.Laautonomaadministrativasemanifiesta
enelmbitodelaformulacindepresupuestosydelneasdeaccinamedianoplazo.
Desde el punto de vista de la divisin poltico-administrativa, el pas segua dividido en 25 provincias y 250
comunas, ms una serie de divisiones territoriales vlidas para el aparato pblico y privado (regiones, zonas,
aires,etc.)quenoerancomparablesentreellasyquetampococorrespondannecesariamenteaagregacioneso
desagregacionesdeladivisinpoltico-administrativa,loqueconstituaunfrenoparalaplanificacinregional.
Segn Gajardo(1981),losinstrumentoseconmicosfueronlosmsutilizados,especialmenteaquellosqueincidan
enlasactividadesindustriales.Esteautoridentificadosmecanismosdedescentralizacinindustrial:laconstruccin
deparquesindustrialesylasventajastributarias.Apartirdeesosdosmecanismosseintentorientarlalocalizacin
deindustriasenlospolosclasificadoscomoestratgicos.Enelcasodelosparquesindustrialessetratabadecrear
lasinfraestructurasindustrialescomoalternativasposiblesconrelacinaSantiago.Enlorelacionadoalasventajas
tributariasdirectasacordadasporelEstadoaciertasactividadeseconmicas,setratabaenlamayoradeloscasos
derebajasdeimpuestosalasempresas,favoreciendoconestasmediadasbsicamenteadospolos:AricayPunta
Arenas.
Losmecanismosqueoperabansobreelsistemaurbanoeranmedidasdestinadasacrearyestimularlossubsistemas
urbano-regionales,atravsdelcontroldelautilizacindesueloparalaconstruccindeviviendas,departamentosy
equipamientossociales.SepropusoreforzardeestemodolossubsistemasurbanosdeValparasoydeConcepcin,
afindelograrelobjetivodepolarizacinestablecidoparaesasdosregiones.
En otro aspecto de un balance de lo ocurrido, la idea de prioridades de inversin por zonas geogrficas no fue
suficiente para cambiar la situacin de las desigualdades regionales identificadas. En 1970, la capital del pas
absorbael68%deloscrditosbancarios,tendenciaquetambinsemanifiestaenelplanodemogrficoyaque
la mayor parte de las regiones disminuye su poblacin en el decenio 1960-1970, mientras que Santiago tiene
un crecimiento importante. En cuanto a la participacin regional en el Producto Interno Bruto (PIB), la zona
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metropolitanadeSantiagogeneraun40%en1960.OtroporcentajeimportanteseconcentraenValparaso,Bo
BoyAntofagasta.Estasituacinestciertamenterelacionadaconlaproduccinindustrialydelosserviciosenlos
tresgrandescentrosurbanosyalasactividadesminerasenelltimocaso.En1970,serepiteelmismoesquema
acrecentado ya que Santiago aumenta su participacin a un 46% de PIB y la participacin de Concepcin y
Valparasodisminuye.LaconcentracindelasinversionespblicasenSantiagocontradicedemaneramanifiesta
losobjetivosdedescentralizacindelaestrategia.
Para Boiser (1984) el fracaso de la estrategia se puede explicar por la ineficacia del proceso de formulacin,
las modalidades de su puesta en marcha y sobre todo por la brevedad del perodo de aplicacin.Tambin es
posiblesealarqueestaestrategia,concebidaparaintentardisminuirlosdesequilibriosregionales,fueelaboraday
aplicadadesdeelcentro,sintenerencuentalaheterogeneidadgeogrficaquecaracterizaalpasyquepuede,de
algnmodo,condicionarlaaplicacindecualquierplandedesarrollodesdearriba.
LA DENOMINADAESTRATEGIA DEDESARROLLOREGIONALINTEGRADO
En la administracin siguiente, el gobierno deAllende (1970-1973) mantiene la idea de una diferenciacin del
territorionacionalporzonas,buscandomaterializarunaestrategiadiferenciadasegnlascondicionesdedesarrollo,
perosiempreconelobjetivodedisminuirlosdesequilibriosregionales.Unodeloshechosmsdestacadosfuela
participacinciudadana,especialmenteanivelcampesino,nosolamenteaniveldecentrosdeproduccin,sino
que tambin a nivel de cada una de las unidades poltico administrativas. Un hecho importante es la aparicin
deorganizacionespolticoterritorialesyeconmicas,comoloscordonesindustriales,quetenancomodesafola
creacindepoderpopularsobresusterritorios.LacreacindeuncomitODEPLAN-CUTconstituylapuestaen
marchadeunaorganizacintcnicaypolticaenlagestindelaplanificacin.Elmismoesquemadeparticipacin
serareproducidoenlasoficinasregionalesdeplanificacin(ORPLAN).
Segn Garcs(1972)laestructuraespacialchilenadebaserinterpretadacomoelresultadodeldesarrollohistrico
delcapitalismodependienteyenconsecuencia,lasdesigualdadesregionalesnoeranmsqueelproductodelas
contradiccionesgeneradasporlosprocesosdedesarrollo.Laindustriaseinstalabaenunlugardeterminadopara
aprovecharladinmicaterritorialdiferenciadaylasdesigualdadestendanaacrecentarsedadoquelasmejorasde
losequipamientosgenerabanuevasventajasdelocalizacin.
En este contexto, el punto de partida de la nueva estrategia de desarrollo territorial era eliminar los factores
consideradoscomodeterminantesenlosproblemasdeldesarrolloregional,talescomolaexplotacindelasriquezas
mineras por capitales extranjeros, la utilizacin irracional de los recursos y la existencia de una planificacin
meramente indicativa. El desafo era eliminar esos factores, para facilitar la disminucin de las desigualdades
regionales.
La influencia de la planificacin global se ampli considerablemente respecto del perodo anterior, a travs de
lanacionalizacindelcobre,laprofundizacindelprocesodereformaagraria,lanacionalizacindelabancay
lacompraointervencindeunciertonmerodeempresaseindustrias.Recinen1972seprecislafuncinde
laplanificacinregionalalpublicarselaestrategiadenominadaEstrategiadeDesarrolloEspacialaLargoPlazo
(Bedrack, 1974), que deba, entre otras funciones, contribuir al traspaso de los objetivos globales de desarrollo
econmico y social, al nivel regional; definir los roles de las regiones buscando la armona entre los intereses
localesyregionalesylosobjetivosnacionales;construirunmarcodereferenciaparalaaccindelosorganismos
de decisin regional descentralizados; entregar la verdadera dimensin del desarrollo regional y racionalizar la
utilizacindelosrecursosfinancierosyhumanosenfuncindelosobjetivosglobalesdedesarrollo.
Definidaas,lafuncinregionaldebaserrelacionadaconlaplanificacinnacionaldeacuerdoconlossiguientes
principios:a)Eldesarrolloregionaldebaseruncomponentedeldesarrollonacional;b)Enelprocesodetransicin
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hacialanuevaeconoma,eralaplanificacinnacionallaquedebadeterminarlasprioridadesregionalessiempre
considerandoqueunodelosobjetivosmsimportanteseraladisminucindelasdesigualdadesregionales;yc)El
desarrollonacionalyregionaleraunprocesopormediodelcuallasmodificacionesdelaactualestructuraespacial
eraelobjetivoalargoplazo.
Apartirdeestostrespuntossecomprendeelprincipalobjetivodeldesarrolloregionalintegrado:lamodificacindelas
estructuraseconmicasregionalesenfuncindelasnuevasnecesidadesdeproduccin,delaumentodelademanda
delosmspobres,ladescentralizacindelcrecimientodemogrficoylosflujosmigratorios,lacreacindenuevos
empleos en las regiones, la explotacin de recursos poco o no utilizados, la obtencin de un desarrollo regional
armoniosoenelcualcadaregincontribuaaldesarrollonacionaldeacuerdoasusposibilidades(ODEPLAN,1971).
Sin embargo, los tres puntos mencionados demuestran que nos encontramos una vez ms en presencia de un
esquema de planificacin desde arriba. Todo estaba subordinado al desarrollo nacional y difcilmente la
participacin ciudadana prevista habra podido contrarrestar las decisiones o integrar los intereses locales o
regionalesdespusdelapartidadelosplanes(Arenas,2009).
Paralaestrategiadedesarrolloregionalintegradolasdesigualdadesregionalesylacentralizacineranunfreno
paralautilizacinplenayracionaldelosrecursosnaturalesydelainfraestructura,porloqueelpasfuedividido
entresgrandeszonas:
a. lazonanortecaracterizadaporunadbildensidaddepoblacinyporsuconcentracinenunsistema
transversaldecentrospoblados;
b. lazonacentralocorredordedesarrollodondeseencuentranlasmejorescondicionesdehabitabilidad,
porlotantolasmsaltasdensidadesdepoblacinjuntoconlosndicesmselevadosdedispersinyun
sistemadecentrospobladosbienestructurados.Estazonacontienemsdel90%delapoblacinydela
industriadelpas.SelocalizaentrelaprovinciadeCoquimbohastaladeChilo;y
c. lazonaaustralmuypocopoblada,condensidadesdepoblacininclusomsdbilesquelazonanorte.Su
poblacinseencuentraconcentradaenpocoscentrosaisladosentresycondificultadesdecomunicacin
porlascaractersticasgeogrficasdelaregin.
Estaestrategiaproponeunaintegracinnortesurenlacualelcorredordedesarrollodebejugarunrolimportante
enlaincorporacindelaszonasextremas.Laintegracinalinteriordelcorredordedesarrolloseestimatambin
necesariapuesdeberaincorporarytransformarlasconexionestransversalesyconsolidarunaestructuraurbana
jerarquizada. Lo anterior permitira el desarrollo de los centros industriales y de servicio, complementarios a
Santiago,comotambinelaumentoyladiversificacindelosempleosregionalesyporconsecuencialaalteracin
delosflujosmigratorioshaciaSantiago.
Respectodelsistemaurbano,laestrategiaproponelosiguiente:a)Loscentrosurbanoslocalizadosenelcorredor
de desarrollo debern cumplir funciones de produccin, elaboracin y utilizacin de los recursos naturales,
al mismo tiempo que recibir los flujos migratorios dirigidos hacia las reas metropolitanas y absorber su propio
crecimientodemogrfico;b)Enlaszonasnorteyaustralelesfuerzodebeestardirigidoareforzaraquelloscentros
industrialesenloscualeslasprestacionesdeserviciosdebernsermejoradas;yc)LosejesLaSerena-Coquimbo,
Concepcin-Talcahuano yValdivia-Osorno-Puerto Montt, debern asumir un crecimiento demogrfico debido a
suroldescentralizadorenrelacinaSantiago.
Elsistemadecentrosurbanosesimportanteenestaestrategiaporestarenelcentrodelosintercambioseconmicos
y sociales, canalizando los flujos de bienes, de personas y de informacin. El objetivo del sistema de centros
urbanosescontribuiraldesarrollodetodoelsistemaapartirdeunaofertadeempleoacordeconlademanda,
ayudaradisminuirladependenciaalcentrometropolitanoyareducirladispersindelapoblacinruralconel
objetivodeevitarlosdficitdeservicioseintentareliminarpocoapocolasdiferenciasurbanorurales,todoconel
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propsitodeobtenerunadistribucinmsracionaldelapoblacinenelterritorio.Noobstante,elcortotiempode
implementacindeestaestrategiaimpideundiagnsticoquevisualicesuslogrosyevalesusdeficiencias.
Enlaprctica,estaestrategiadedesarrolloregionalpretendacrearunsistemaregionaldecentrosurbanos,una
suertedecontinuidaddelsistemajerarquizadodepolosdedesarrollodelaestrategiaanterior.
IMPACTOTERRITORIAL DE LA APERTURA ECONMICAYESTRATEGIA DE REGIONALIZACIN
Amediadosdeladcadadelossetenta,luegodelgolpedeEstadoquepusofinprematuroalgobiernodeAllende,
seiniciunaprofundatransformacindelapolticaeconmica,establecindoseunmodelodedesarrollofundado
enladoctrinadellibremercado.Enestesentido,encontraposicinconelmodelodeSI,lanuevaestrategiade
desarrollo buscaba el crecimiento econmico por medio de la desregulacin de la economa y la apertura al
comercioexterior.Lasmedidascaractersticasdelnuevomodelodedesarrollofueronlareduccinsustancialde
lasproteccionesarancelarias,elincentivoalaparticipacindecapitalesextranjerosenlaeconoma,elretroceso
de la participacin del Estado en el desarrollo productivo del pas y la progresiva privatizacin de las empresas
originadasenelperododesustitucindeimportaciones.
La nueva visin del desarrollo foment la diversificacin de las exportaciones nacionales bajo el principio de
las ventajas comparativas. En este sentido, la explotacin de los recursos naturales era, potencialmente, el ms
importantedelosproductosconqueelpaspodacompetirenelexterior.Seestimul,entonces,eldesarrollode
unaeconomaprimariaexportadorasustentadaenlamineradelnorte,lafruticulturadelcentro,lasilviculturadel
surylapescaatravsdetodoelterritoriomartimonacional,loqueprovocqueen1993,lacomposicinsectorial
delasexportacionessecomponaenun43,8%enlaminera,13,8%enproductosligadosalsectorforestal,11,4%
alosproductosderivadosdelapescayenun11%alsectorfrutcola(CamusyHajek,1998).
Laotracaradelprocesoesque,entre1975y1982,seprodujolaquiebrade2.748empresasnacionales,lamayor
partedelascualescorrespondaalasindustriasqueantaoestabanprotegidasporelmodelodesustitucinde
importacionesyqueconlaaperturanolograroncompetirconlosproductosimportados.Asimismolaparticipacin
delaindustriaenelPGBcaydesdeun25%en1975acercadeun22%en1982yelndicedeempleoindustrial
bajdesde100en1975a81,6en1981(DeMattos,SolerySabatini,1995),generandounimpactoimportanteen
algunasdelasprincipalesciudadesdelsistemaurbanonacional.
Sin embargo, Daher (1990), ha planteado que el ajuste econmico en Chile gener un ajuste territorial que en
rigorhasidounaverdaderarevolucinparalasregiones.Paraesteautor,elritmodelaconcentracindemogrfica
enSantiagodeclinapersistentemente.Labrechaentrelastasasdecrecimientodelacapitalydelpasseredujoa
untercioenveinteaos.As,loquenosehabalogradoenveinticincoaosdeplanificacinhabrasidoposible
mediantelaeconomademercado,laaperturaalexterior,elfomentoexportador,elsectorprivado,lainversin
extranjera:mientrasSantiagohadisminuidosucrecimientoelrestodelasregionesdelpascreciaceleradamente.
De este modo, el Estado, persiguiendo equilibrios macroeconmicos, termin reduciendo los desequilibrios
regionales.
Para De Mattos (1998), en una primera etapa efectivamente se observ una atenuacin de la tendencia hacia
la concentracin territorial en el rea Metropolitana de Santiago y cierta intensificacin de movimientos de
poblacinhaciaalgunasciudadesdetamaomedio,vinculadasareasenlasquesedesarrollabanactividades
paralaexportacin.Sinembargo,loscambiosquesecomenzaronaproducirconlaconsolidacindelproceso
de reestructuracin aportaran elementos de juicio que permiten cuestionar la validez de estas conclusiones y
establecer la reactivacin de la economa metropolitana y la recuperacin de la concentracin territorial de la
industria. Al culminar el proceso de reestructuracin y globalizacin en Chile, la aglomeracin metropolitana
emergente se haba constituido en el lugar de emplazamiento bsico de las principales actividades del sector
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terciariomodernoyenparticulardelosserviciosfinancieros;deunporcentajemayoritariodelanuevaindustria
y en especial de la ms dinmica y con mayor capacidad innovadora; el mercado principal para productos e
innovacionesglobalesylaresidenciadelossectoresmsmodernosydemayoresingresosdelasociedadnacional.
Enconsecuencia,elmodeloprimarioexportadorhabraalmenosmantenidolaconcentracindelapoblacinen
Santiago.Enefecto,mientrasenlosaos1980lapoblacindelpasensuconjuntoseincrementenun16,8%,la
delaReginMetropolitanaaumentenun19,7%,conloquelapoblacinresidenteenlaregincapitalalcanzal
32,2%deltotalnacional,mientrasqueen1970Santiagocontenael30.7%delapoblacindelpas.Enestecontexto,
sibienelritmodelasmigracionescampo-ciudadhasidomenorqueenelperododeSI,debetenerseencuentaque
elcrecimientovegetativoinvolucraahoraalosmillonesdehabitantesqueyaseencontrabanenlacapital.Adems,
debetenerseencuentaquedelos10centrospobladosenelrangode20.000a50.000habitantes,cuyastasasde
crecimiento anual super a la tasa del promedio nacional durante el perodo 1970-1982, seis de ellos, Peaflor,
Talagante,Melipilla,Limache,LosAndes,LaCalerayMeln,seencuentranubicadosenlascercanasdeSantiago
yValparaso.Asimismo,Rancaguaesunadelasciudadesquehanexperimentadounadelasmselevadastasasde
crecimientoenelrangodeciudadesconpoblacionessuperioresa100.000habitantes,locualpermiteevidenciar
unincipienteprocesodeconcentracindesconcentradaenladenominadaMacroZonaCentraloReginUrbana
Central,constituidaporunconjuntodeciudadesmediasyreasruralesarticuladasentornoaSantiago.
Desdeelpuntodevistaregional,duranteladictaduramilitarlaestrategiaenestamateriaadquiereladenominacin
genricadelaregionalizacinyseenmarcaenundiscursofundacional,destinadoacambiarlosdestinosdelpas
10
.
Hastaesemomento,elEstadochilenonohabacreadoregionespoltico-administrativaspropiamentetal,aunque
se haba avanzado en varios frentes (incluida la definicin de regiones de planificacin). Durante los primeros
aosdelaadministracinPinochet(1973-2000),nosolosecrearonlasregionessinoselesdotdeunaautoridad
responsable(elIntendenteRegional)quienseapoyabaenununasuertedeconsejoconsultivo(elCOREDE),que
apoyabaensugestin.
Otra de las contribuciones importantes que tuvo lugar en esta poca, se relaciona con la uniformizacin de la
mirada territorial de las distintas agencias y servicios del Estado, quienes adoptan la misma zonificacin que
resulta de la nueva grilla poltico-administrativa regional. Se instala adems, una estructura desconcentrada
regionalmentedeministeriosyservicios
11
consoloalgunasexcepciones.Secreaunfondoespecialdestinadoala
compensacindelosdesequilibriosregionales
12
,aunquetodasestasmedidasalseraplicadasduranteunrgimen
autoritario,tuvieronunefectolimitadoporlanaturalezadelrgimen.
Desde el punto de vista econmico, el desarrollo de las regiones se concibe sustentado en su capacidad de
responderalassealesexternas,poniendoportantonfasisenlasventajascomparativasdelosdistintosterritorios
regionales.Elenfoquetericodeapoyo,correspondealadenominadateoradelabaseeconmica.
LACREACINDELOSGOBIERNOSREGIONALES
Luego del retorno a la democracia, en el ao 1990, el Estado instala los Gobiernos Regionales (GORE), con el
propsitodehaceravanzaralpashaciaunaestructuradegobiernoyadministracinconexpresinconcretaenel
nivelregional,quevinieseacompletarlasaccionesdestinadasademocratizarlosmunicipiosyadesplazardesde
10 ChilehaciaunnuevodestinoeselttulodelprincipaltextodelaComisinNacionalparalaReforma Administrativa(CONARA).
11 CreacindelasSecretarasRegionalesMinisteriales(SEREMI)ydelasDirecciones Regionalesdediversosservicios.
12 ElFondoNacionaldeDesarrollo Regional(FNDR),destinadoaestablecerunasuertedecompensacindelasdisparidadesdeldesarrollo
enelterritorio,basndoseencriteriosasociadosalapobreza,dispersindepoblacineincluso,distanciaaSantiago(almenosenla
primeraetapadelfondo).
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el Estado central hacia estos dos niveles subnacionales, una parte del poder radicado hasta ese momento en el
primero(Arenas,2007).
Adicionalmente,sediseatambinunprocesodestinadoaelevarelporcentajedeInversindeDecisin Regional
(IDR),atravsdelacreacindevariosinstrumentoscomplementarios
13
.LaAdministracinFreiRuiz-Tagle(1994-
2000),seproponecomometa,pasarlaIDRdesdeel21%existentealiniciodesumandato,hastaun42%alfinal
delmismo.Seconcretanadems,numerososesfuerzosportransferirresponsabilidadesdesdeelnivelnacionalde
ministeriosyservicioshaciasusoficinasregionales,atravsdelosdenominadoscompromisosdedesconcentracin
deministeriosyservicios(Arenas,2009).
Posteriormente,laadministracinLagos(2000-2006),nosoloseplanteacomometaelevarelporcentajedelaIDR
del42%alcanzadoporelgobiernodeFreiRuiz-Tagle,hastasuperarel50%,sinoademsinstalaundesafomayor
eneltemadeldesarrolloregional,elquefueexplicitadoenEl Chile descentralizado que queremos: un proyecto
de todos,SUBDERE(2001). TalcomoseafirmaenArenas(2007),eranecesariopasaraunaestrategiadesegunda
generacinenmateriadedescentralizacinydesarrolloregional,conelfindetransitar hacia la transformacin
de las regiones en colectividades territoriales, con capacidad real de decidir su futuro, naturalmente, en el marco
de un Estado unitario, tal como ocurre en pases como Espaa o Francia.Claroestquelatransformacindelas
regioneschilenasenverdaderascolectividadesregionales,pasaalmenosinicialmenteporlaeleccindirectadelos
ConsejerosRegionales,laseparacindelasfuncionesdeadministracinygobierno,hastaahoraencarnadasenuna
solaautoridadenelnivelregional(elIntendenteRegionalalavezrepresentantedelPresidentedelaRepblicaen
lareginyEjecutivodelGobiernoRegionalatravsdelaPresidenciadelConsejoRegional,CORE),lacreacinde
serviciosregionales,lainstalacindeunapolticaparaterritoriosespeciales(laqueculminconunestatusespecial
paraIsladePascua)ylacreacindeunaadministracinparalasreasmetropolitanas.Significaratambinunanueva
relacinentreelEstadocentralylasregiones,investidasestasltimasdeverdaderaautonoma(Arenas,2007).
TalcomoseafirmaenArenas(2009),lalecturacrticadelprocesodedescentralizacinalcanzaaquienesenel
pasado no estaban disponibles para discutir avances relacionados con la descentralizacin fiscal o una mayor
autonomapolticaregional,enunesquemadetraspasoverdaderodelpoderque les permita (a las regiones) ser
reales agentes de su propio desarrollo(FundacinJaimeGuzmn,2008).
AMODODECONCLUSIN
Chileesunpasheterogneo,enparteporladiversidadgeogrficaquelocaracterizaperotambinporlaformaen
queeldesarrolloeconmicohaidomarcandosusdistintosespacios.Elresultadodeestacombinacineslaexistencia
dedisparidadesterritorialesalasqueelEstadodebehacerfrente,estableciendomecanismosdecompensaciny
solidaridad territorial, pero sobre todo ayudando a consolidar las estructuras descentralizadas, lo que tambin es
unaformadereforzarlademocracia.Laprofundizacindeladescentralizacinyelreforzamientodelosgobiernos
regionalesrepresentanundesafoimportanteparaavanzarenlareduccindelasdisparidadesregionales.
Larevisindelosprincipaleshitoshistricosrelacionadosconlacuestinregional,muestraqueelpasconocienel
pasadoinnumerablesacciones,lasquesibiennohacanpartedeunapolticapermanente,setradujeronenavances
sustantivosquemstardepermitiranlapuestaenmarchadetresestrategiaseneltemaregional:ladedesarrollo
regionalpolarizado,aquellabasadaenlaideadeldesarrolloregionalintegradoy,finalmente,laregionalizacin.
Entre las acciones ms significativas estuvo la creacin de puertos y zonas francas, utilizadas como instrumentos
paraimpulsareldesarrollodeciertospuntosyporesava,ladinamizacindesusespacioscircundantes.Yenel
13 Los Convenios de Programacin, acuerdos entre uno o mas Gobiernos Regionales con uno o mas ministerios para llevar a cabo
determinadasinversiones,introduciendolapluri-anualidadenlaprogramacinfinancieraylaInversinSectorialdeAsignacin Regional
(ISAR),entreotros.
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marcodelasdosprimerasestrategias,esmuyrelevanteelintentopordefinirunapolticaespecficaparaelsistema
deasentamientosurbanos,nosolodefiniendofuncionesparaloscentrosdedistintonivelsinoadems,intentando
modificarlasjerarquaspreexistentesconelfindereequilibrardichosistema.
Laestrategiadenominadaderegionalizacinpermitinosoloinstalarunanuevadivisinpoltico-administrativa,
sino tambin desconcentrar espacialmente la estructura del Estado, al establecer las oficinas regionales de los
serviciospblicosytambinlassecretariasregionalesministeriales.Noobstantequeeldiscursodelapocahacia
referenciaaladescentralizacin,elesfuerzodedisearunainstitucionalidaddescentralizadapropiamentetalanivel
delasregiones,tomaformarecinenelao1993,conlapromulgacindelaLeysobreGobiernoyAdministracin
Regional.Entrelosinstrumentosmspotentescreadosenelmarcodelaregionalizacin,seencuentraelFNDRelque
conalgunasmodificacionesensunaturalezayenlaformadedistribucin,semantienevigente.
Elretornoalademocraciaenelao1990esttambinmarcadoporelresurgimientodeundiscursopotentesobre
lanecesidaddeavanzareneltemaregional,enparticularsobrelanecesidaddereforzarladescentralizacindel
pas.LosavancessonimportantesduranteloscuatrogobiernosdelaConcertacindePartidosporlaDemocracia,
partiendo por la instalacin de los Gobiernos Regionales, el aumento de la Inversin de Decisin Regional, los
avancesenmateriadedesconcentracindelasdecisioneshacialasestructurasdesconcentradasdelEstado.
TalcomoseconstataenArenas(2009),lainstitucionalidadpblicaregionalnohalogradoarticularseyaparece
atomizadaenlgicasparticularesqueseanteponenalalgicaterritorial.Elsectorpblicosecoordinaescasamente
entresymenoslohaceconelsectorprivado,quienesasuvezseencuentranpococomprometidosconlostemas
yasuntosrelacionadosaldesarrolloregional.
Finalmente,alaluzdeloshitosmassignificativosrevisadosenestetrabajo,noresultacomprensiblelaausenciade
unapolticaexplicitaeneltemaregionalenlaactualidad,yestomsalldelosintentosimpulsadosdesdeMIDEPLAN
ainiciodelosaos1990ydesdeSUBDEREenlos2000.Tampocoparecerazonablequeelpasnoposeaunapoltica
acercadelsistemaurbanonacional,ligadaaobjetivosdedesarrolloregionalydeordenamientodelterritorio.
Latareaescomplejayladiscusinestabierta.
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FEDERICO ARENAS
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LACRECIENTECONCENTRACIN
ECONMICAREGIONALENCHILE
1
PATRICIO AROCA
*
INTRODUCCIN
Recientemente ha aumentado notablemente el inters por los problemas regionales en el mundo bajo dos elementos
clavesquehandadoformaalescenarioactual:laprofundizacindelaspolticasdelibremercadoylaglobalizacin.En
estecontexto,lasdesigualdadesquecomienzanasurgirtienencausasyexplicacionesdiferentesalasqueescuchbamos
yestudibamosalgunosaosatrs.
Enunlibrosobredesigualdadesregionalesenpasespequeos,FelsensteinyPortnov(2005)cuentanqueenunseminario
realizado en la Universidad Hebrea de Jerusaln, en 1957, Simon Kuznets planteaba que los pases pequeos haban
tenido ms xito en distribuir los frutos del crecimiento entre sus habitantes que los pases ms grandes. Para ello,
comparaba los pases escandinavos y Suiza como ejemplo de distribucin ms igualitaria con estados como Francia,
AlemaniaeinclusoEstadosUnidos.Enestamismalnea,laliteraturasobredesarrolloeconmicoplanteaquenaciones
msgrandes,eslgico,presentenmayoresdesigualdadesregionalesquelospasespequeos.
Por otro lado, los defensores del mercado como eficiente mecanismo asignador de los recursos de la economa a la
produccindebienesyservicios,sostienenqueesteproveedelassealesadecuadasparareducirlasdesigualdadesque
surjanenelespacio.Porejemplo,lamigracinserelmecanismoparareducirlasdesigualdadesregionalesendesempleo
ysalario,mientrasqueelcomerciointerregionalserelinstrumentoparaarbitrarlospreciosentrelasregiones.
En contraste, la nueva geografa econmica plantea que las desigualdades entre las regiones pueden mantenerse en
el tiempo o incluso crecer junto con el desarrollo de la economa, debido a que existe un centro que aprovecha los
beneficiosdelcrecimiento,mientrasquelasregionesdelaperiferiadejanpasarlasoportunidadesqueestosprogresos
generan.
EstetrabajoanalizaparaChile,unpaspequeo,lasdesigualdadesterritorialesylaconcentracin,partiendodelabase
queesunodelospasesconmayordisparidadentresushabitantesyconcentracinenelterritorio,yqueenladcada
quevadesde1993a2003,lasdiferenciasregionalessehanincrementado,mostrandounpatrndeltipoCentro-Periferia,
siendoelcentrolaReginMetropolitanaylaperiferiaelrestodelasregionesdelpas.
LasiguienteseccinmuestralosresultadosparalaevolucindelasdesigualdadesregionalesenChile,postulandoque
estassoncrecienteseneltiempoytienensusorgenesenaccionesdelEstadoydelmercado.Acontinuacinsedesarrolla
unaseccinconladescripcindelosmecanismosgubernamentalesquepromuevenestasdesigualdades,especialmente
a travs del proceso de centralizacin y concentracin en torno a la capital, la Regin Metropolitana de Santiago. La
siguiente seccin muestra los mecanismos de mercado que promueven concentracin y desigualdad en el territorio,
dejandoparaelfinallasconclusionesyproyeccionesdelasituacinactual.
* Ingeniero Comercial.DoctorenEconoma.DirectorInstitutodeEconomaAplicada Regional,UniversidadCatlicadelNorte
1 EstetrabajoesunaextensindelpublicadoenForeignAffairsLatinoamrica,porelautor.LasDesigualdades RegionalesenChile, Vol.9,
N
o
l, 2009. Se ugrudece e nuncumento y dscuson de Nuceo de u lncutvu Centcu Meno, Cencu Regonu y lotcus lubcus
dondepartedeestasideashansidodesarrolladas.
LosdatosanalizadosenestetrabajocorrespondenalperodoprevioalacreacindelasdosnuevasregionesdeAricayParinacotayde
Los Ros.
C
O
N
T
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L
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C
O
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LAS DESIGUALDADES REGIONALESYLA CONCENTRACIN
ElmapadeChilesecaracterizaporserlargoyangostoquevadesdenorteasur.Sobrelsehandefinidoquinceregiones,
alascualesseleshadadounnombreyunnmeroromano,quevandesdelaI,lademsalnorte,hastalaXII,ladems
alsur,unaReginMetropolitana(RM)queestenelcentrodeestemapaentrelasregionesVyVIylasregionesXIVyXV,
creadasenelactualgobierno,ubicadasenelnorteyelsurrespectivamente.
Las desigualdades en el territorio se dan en diferentes dimensiones y niveles. En este trabajo se quiere destacar las
asociadasalsistemaeconmicoypolticoduranteunadcada.Paraello,sehandibujadolosdosgrficossiguientes,que
muestranelproductogeogrficobruto(PGB)percpitaregionalyelingresopromediodelaocupacinprincipaldelos
trabajadores,medidoscomounndicerespectoalaRM,queparalosdosperiodosdibujados,1992y2003,sehafijado
en100.
INGRESO OCUPACIONAL VERSUS PRODUCTO PERCPITA - 2003
(RM = 100)
210,0
170,0
150,0
130,0
90,0
50,0
30,0
190,0
110,0
70,0
40,0 60,0 50,0 70,0 90,0 80,0 100,0
Regiones
del Centro
Regiones de
los extremos
P
G
B

p
e
r
c
p
i
t
a
Ingreso Promedio por Ocupacin Principal
II (79.4 , 214.9)
VII
VI
III
V
VIII
X
IV
IX
XII
XI
I
RM
INGRESO OCUPACIONAL VERSUS PRODUCTO PERCPITA - 1992
(RM = 100)
Estosgrficosmuestranunacrecientedesigualdadterritorialqueesdifcilmostrarconindicadorestradicionales,comoel
coeficientedeGini.Elgrficode1992muestraquemientrassolodosregiones(laIIylaXII),ladeAntofagastaenelnorte,
productoradecobre,yladeMagallanesenelsur,productoradepetrleo,muestranunproductopercpitamayorala
PATRICIO AROCA
210,0
170,0
150,0
130,0
90,0
50,0
30,0
190,0
110,0
70,0
40,0 60,0 50,0 70,0 90,0 80,0 100,0 110,0
Ingreso Promedio por Ocupacin Principal
VIII
IX IV
X
VII
VI
XI
V
III
I
RM
XII
II (77.5 , 152)
P
G
B

p
e
r
c
p
i
t
a
001-130 Pensando.indd 77 29-09-09 15:59
RM,ningunapresentauningresopromediodesustrabajadoressuperioralacapital,ylamayoradelasregionestiene
menosdeun90porcientodepromediodeingresorespectodelingresodeSantiago.
Paraelao2003,laevolucindelproductobrutoregionalpercpitaespositivaparatodaslasregionesrespectoalaRM.
Lamayoradelasregionesincrementaelproductomoviendolanubedepuntoshaciaarribaenelgrfico.Sinembargo,
la imagen que transmite el ingreso promedio de la ocupacin principal de los trabajadores que viven en las regiones
chilenasespreocupante,porqueapesardequelasregionesengeneralaumentaronsuproduccinenrelacinalcapital,
el ingreso de sus trabajadores respecto a los de Santiago disminuy, especialmente para aquellas regiones del centro,
mostrandounpromedioparaesegrupolevementeinferioral60porcientodelpromediodeSantiago,mientrasquelasdos
regionesdemsalnorteymsalsurdelpastuvieronsignificativosaumentosenproduccinypequeoscrecimientos
enelingresodesustrabajadores.
Enelgraficode2003claramenteemergentresgrupos,lasregionesdebajosingresosdelcentro,lasregionesdeingresos
mediosdelosextremosylaReginMetropolitanadealtosingresos.Alcompararambosgrficos,seapreciaqueenesta
dcada se han incrementado las desigualdades de ingresos promedios entre regiones, trayendo consigo diferencias en
accesos a bienes pblicos y tambin en oportunidades de desarrollo para sus habitantes e incrementando las fuerzas
concentradorasentornoalaReginMetropolitana.
LAS ACCIONES CONCENTRADORAS DELESTADO
EnestetrabajoseentenderporaccionesdelEstadoaquellasquerealizaninstitucionescomolosministeriosdelgobierno
yelBancoCentral,quetienenimpactosobrelaproduccinyladistribucindelosbeneficiosdeesta,sobreelterritorio.
Cuatro acciones o polticas son analizadas desde la perspectiva de sus efectos sobre las desigualdades territoriales: la
asignacindelFondoNacionaldeDesarrollo Regional,elporcentajedelgastopblicoeninversin,queesdedecisin
regionalolocal,laasignacinregionaldebecaspararealizarestudiosdepostgradosenelextranjeroyelcontroldela
inflacindelBancoCentral.
ELFONDONACIONAL DEDESARROLLOREGIONAL(FNDR)
La ley que crea el FNDR establece que el Fondo Nacional de Desarrollo Regional es un programa de inversiones
pblicas, con finalidades de compensacin territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos mbitos de
infraestructura social y econmica de la regin, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armnico y equitativoy
estaracargodelaSubsecretaradeDesarrollo Regional(SUBDERE)dependientedelMinisteriodelInterior.
PROPORCIN DEL FNDR POR REGIN I, II, III, XI, XII, RM
1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1994 2002 2003 2004 2005 2006
160%
140%
120%
100%
60%
80%
40%
I
II
III
XI
RM
XII
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El grfico anterior muestra que existe una tendencia a incrementar ms el FNDR en la Regin Metropolitana que en
cualquieraotraregin,desdesucreacinhastael2006.
EsimportanteaclararqueaunqueelFNDRnoeselfondopblicomsimportantequeposeeelgobierno,eselnico
creadoconelobjetivodereducirlasdiferenciasregionales,porloquenohayraznparaesperarquelosotrosfondospara
invertirdelEstadotenganuntratamientodiferentecuandosuobjetivonoeseldepromoverequidadterritorial.
Despusdeunadcadaenqueclaramentelasdesigualdadesenelingresodelaspersonasquevivenenelterritoriosehan
incrementadocomolomuestraelgrficopresentadopreviamente,laSUBDERErealizaunadistribucindelFNDRentre
2003y2006enquelareginconmayoraumento,160porciento,enelperiododetresaoseslaReginMetropolitana,
mientrasqueelrestodelasregionesincrementaenpromedioun44porciento,esdecir,elfondocreadoparareducir
lasdesigualdadesregionalessehaaumentadoenmsde100porcientoporsobreelrestodelasregiones,enlaregin
conmayoresingresosdelaeconoma,mientraselrestoquerequieredemayorgastopblico,quepromuevaunamayor
equidadterritorial,recibeunporcentajeconsiderablementemenor.
DeacuerdoaArocayGarrido(2009),elcambiodereglamentodeasignacindelFNDRde2003produjounaumentoan
mayorparalaReginMetropolitanaenlaparticipacindelfondoendesmedrodelasdemsregionesdelpas.En2007,
elreglamentocambinuevamente,yenesemismotrabajosemuestraquelaasignacinhacialaReginMetropolitana
seincrementamsqueenlade2003,comolomuestraelgrficosiguientetomadodeestetrabajo.
ASIGNACIN DEL 90% DEL FNDR: REGLAMENTO 2003 - 2007
II RM III I XV XIII IV VI VII VIII IX XI XIV V X
0.16
0.14
0.12
0.10
0.08
0.06
0.04
0.02
0
Fuente:BasadoenArocayGarrido(2009).
Claramente se aprecia que la regin que ms incrementa su participacin con el reglamento de 2007, es la Regin
Metropolitana,muchomsdeloquelohizoel2003,porloqueesdeesperarquelaasignacinfuturadelFNDRseaan
msconcentradoraqueloqueeraantesdelreglamentode2007.
LA CENTRALIZACIN DEL GASTO PBLICO
Waissbluth(2006)muestraunanlisisdelaevolucindelainversinpblica,lacualsecomplementaconinformacin
deMIDEPLANysemuestraenelsiguientegrfico.
PATRICIO AROCA
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Losmontosdeinversinpblicacomunalyregionalsedecidenenlacomunayenlaregin,mientrasquelosmontos
sectorialessedecidenenlosministeriosdelpas.Latendenciamuestrauncrecimientosostenidohastaelao2000,donde
lasumadelainversinpblicacomunalyregionalalcanza41,2porciento,muysuperioral26porcientoquetenaen
1992.Sinembargo,apartirdelao2000,elporcentajededecisinlocalyregionalcomienzaacaer,alcanzandoen2007
soloaun29,8porcientodeltotaldelainversin,esdecir,seretrocedeaniveleslevementesuperioresalosquesetena
en1992.Estosantecedentesestncontralaideadelabsquedademejorarlaeficienciaenlaasignacinderecursosa
travsdedarpoderdedecisinsobreenquproyectosesmsrentablesocialmenteinvertirenlasregionesycomunas.
Almismotiempo,comoelpodercentralestenSantiago,laasignacinparalaRMsermseficienteyaquequienes
decideneldestinodelgastopblicoconocenconmayorprecisinlosproblemasdelaciudadquehabitan.
INVERSIN PBLICA EFECTIVA COMUNAL - REGIONAL - SECTORIAL
71.0%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
20.5%
8.5%
1997
60.2%
29.5%
10.3%
58.8%
28.2%
13.0%
61.5%
27.2%
10.9%
65.8%
23.9%
10.4%
66.7%
20.6%
12.7%
71.5%
19.7%
8.8%
69.0%
22.1%
8.8%
70.2%
23.2%
6.9%
61.5%
29.6%
8.9%
67.0%
23.2%
9.8%
COMUNAL REGIONAL SECTORIAL
CAPITAL HUMANOAVANZADOYLAS BECAS
Elcapitalhumanoavanzadoesfundamentalparaeldesarrollodebuenasuniversidadesycentrosdeinvestigacinque
impactenpositivamentesuentorno.Porello,elpashacreadolaBecaPresidentedelaRepblicaparafinanciarestudios
depostgrados,especialmentedoctorados,enelextranjero.
Desde1981hasta2006sehanasignado2.274becasyseesperaasignar25.000enlosprximos25aos.Laministrade
MIDEPLANdecaenunaentrevistasobrelasbecasquehasta el ao 2006, desde que existen las becas, el 73% de los
becarios fueron varones y el 27% mujeres. El ao 2006, cuando seleccionamos con currculum ciego, la cifra cambi
a 53% de varones y 47% de mujeres. Sin embargo, no hay ninguna mencin en su anlisis a explicar cmo se ha
concentradolaasignacinenlaReginMetropolitana,dondevivealrededordel40porcientodelapoblacindelpas,y
enel2006,enlaprimeralistadadaaconocerdelosseleccionados,el76porcientoprovenadeSantiago.Mientrasque
enel2007estasituacinmejorayelporcentajeasignadoalaRMalcanzaal62porciento.
No obstante, todava existe un problema que atenta contra la desigualdad regional dibujada en el segundo grfico
mostrado.Esteobstculoocurreporqueparalosnuevosdoctoresoposgraduadosesmsatractivoincorporarseaequipos
deSantiagoquederegionesyaqueestostienenmayorexperiencia,obtienenmayoresfondospararealizarinvestigacin,
asistenciaacongresos,etc.,loquehacequeunaproporcinimportantedeaquellosqueobtienenlabecaPresidentede
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la Repblica,queprovienenderegiones,sequedentrabajandoenSantiago,coneldesmedroqueestafugadecerebros
leprovocaalaregiones.
Recientemente se ha propuesto que los becarios devuelvan la beca trabajando en regiones por un periodo de tiempo
similaralqueestuvieronestudiando,sinembargo,estapropuestanohaprosperadoy,porlotanto,esesperablequeel
capitalhumanoavanzadosesigaconcentrandoenlaReginMetropolitana,comolohahechoenelpasado.
LA POLTICA MONETARIA DELBANCOCENTRAL
El Banco Central de Chile es una institucin estatal, independiente del gobierno, encargada de mantener un nivel de
inflacinbajo.Tresporcientodeinflacinanualhasidofijadocomoelobjetivodelapoltica.Elprincipalinstrumento
utilizado ha sido la tasa de inters, la cual se aumenta cuando la inflacin est por sobre el objetivo, de modo de
incrementarelcostodelendeudamientoyreduciratravsdeestehechoelconsumodelasfamiliasconlaconsiguiente
presinparaquelospreciosbajen.
Enunaeconomacualquieraestonotendraapriorisesgosterritoriales.Sinembargo,enChile,lamedicindelainflacin
se realiza solamente con datos del Gran Santiago. Es decir, tanto la canasta como los precios utilizados para medir la
inflacinsebasaexclusivamenteeninformacindefamiliasynegociosubicadosenlaReginMetropolitana.
Dadalaheterogeneidaddelaeconomachilenaenelterritorioelnorteminero,elcentromanufactureroydeservicios
yelsuragrcolayacucolaesmuyprobablequelosshocksqueproducencambiosenpreciosenSantiago,tambinlo
haganenelrestodelterritorio,sinembargo,estoscambiosnotienenporquserigualesenmagnitudydireccin.
Una estimacin reciente de la inflacin regional de los precios de viviendas, que puede ser pensada como una
aproximacindelasverdaderasinflacionesregionales,semuestraacontinuacin:
INFLACIN REGIONAL DE PRECIOS DE VIVIENDA 2000 - 2006
2000-2006
35.0%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM
-5.0%
Entonces la tasa de inters que acta como un freno o acelerador eficiente para Santiago, no necesariamente resulta
adecuadaparatodoelterritorio,ashabrregionesquerecibenelfrenoantesquelonecesitenoelaceleradortardamente,
porquesuinflacinnosigueladinmicadeladelaReginMetropolitana.Mirandoelgrficoanterior,seapreciaque
PATRICIO AROCA
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regionescomoAntofagastanecesitaronunatasadeintersmsaltamuchoantesqueSantiagooqueelEstadohiciera
algunapolticacomplementariaalapolticamonetariaparareducirloscostosdeviviendasenestaregin,mientrasque
la RegindeLosLagosylamayoradelasotrasregionesnorequeranunincrementodelatasadeintersyaquean
tenaespacioparaseguircreciendoynoeranecesarioelfrenoquenecesitabaSantiago,porloqueserequierepoltica
fiscalespecialquesustituyalareduccindedemandadelmercadoparaesasregionesqueoriginlapolticamonetaria.
Enconsecuencia,estaessoloeficienteparalaReginMetropolitanayparaningunaotraregindelpas,dadolosndices
deinflacinestimados.
LOS MECANISMOS CONCENTRADORES DEL MERCADO
ArmstrongyTaylor(2003),ensulibrosobreeconomaypolticaregional,sostienenqueelmercadocontieneunconjunto
de mecanismos concentradores, especialmente cuando hay una ciudad o regin dominante, como es el caso de la
ReginMetropolitana.Enestoscasosexisteunacongestincrecientedelainfraestructuraylosserviciospblicosenestas
regiones,ylaexperienciamuestraqueelmercado,enconjuntoconelsectorpblico,tiendearesolveresteproblemaa
travsdemayorinversinyprovisindeestosbienes,envezdereducirlademandaporellosatravsdedesarrollarel
territoriomsequilibradamente.
AcontinuacinsedescribirnalgunosdelosmecanismosdemercadoqueenChilecontribuyenapromoverladesigualdad
territorialylaconcentracinentornoalaReginMetropolitana.
MOVILIDAD LABORAL: MIGRACINYCONMUTACIN INTERREGIONAL
La teora econmica tradicional ensea que la migracin laboral es un mecanismo importante para reducir las
desigualdadesregionalesoterritorialesensalariosydesempleo.Estasuponequelostrabajadoresdejarnlasregionescon
altodesempleoyseirnaaquellasenquetienenmayorposibilidaddeencontrartrabajo.Reduciendoeldesempleoenla
regindeorigen,aumentndoloenladedestinoyalmismotiempoarbitrandolossalariosquesepaganenlaeconoma,
dandocomoresultadomenoresdesigualdadesterritoriales.
Sinembargo,enChilehasurgidounamovilidadlaboralqueenelCensodePoblacinyViviendade2002mostrser
casieldobledelamigracin,alaquesehallamadoconmutacininterregional,queconsisteenqueunaproporcin
importantedetrabajadoreshaseparadoladecisinsobreenqureginvivirrespectodeenquregintrabajar.
Elcdigolaboralqueregulalasrelacionesentretrabajadoresyempleadoreshapermitidounsistemadeturnosentodas
las actividades, lo que ha atrado significativamente a conmutantes. Estos turnos van desde trabajar doce horas cuatro
das seguidos y descansar tres, hasta trabajar veintids das consecutivos y descansar ocho. Por ejemplo, la Regin de
Antofagasta,reciba,segnelCensode2002,16.500trabajadoresdesdeotrasregiones,loquerepresentabamsdeun
10porcientodelafuerzalaborallocal.
Adicionalmente,losconmutanteslaboralestienenenpromedioingresosmsaltosquelostrabajadoreslocales,porque
conmutanlosdemayoreducacin,porloqueelmontodesalariosquesetransfierenhaciaotrasregionespuedesermuy
significativo.Aroca yAtienza (2008) estiman que el monto de ingresos que se llevan a otras regiones los conmutantes
alaregindeAntofagasta,podrasersuperiorenmsdecuatrovecesalmontoquelareginpercibeporconceptode
Fondo Nacional de Desarrollo Regional. Tambin muestran que solo las regiones extremas tienen conmutacin neta
positiva,mientrasquelasdelcentrotienenconmutacinnetanegativa.Esdecir,laproporcindetrabajadoresquevan
desdeelcentrodelpasatrabajaralasregionesextremas(TarapacyAntofagastaporelnorteyAysnyMagallanespor
elsur)essuperioralasquevandesdelaszonasextremasalasregionesdelcentro.Estamovilidadlaboralesaltamente
concentradoradeingresosentornoalcentrodelpasyotrafuentededesigualdadterritorial.
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COMERCIO INTERREGIONAL E INTERNACIONAL
Hulu y Hewings (1993) desarrollaron una metodologa que les permiti mostrar cmo se distribua el impacto de los
proyectosopolticasqueimplicabangastopblicoentreloscincograndesconjuntosdeislasquecomponenIndonesia:
Sumatra,Java,Kalimantan,Sulawesiylasislasdeleste.
Ellos mostraron que el impacto de un proyecto desarrollado en alguno de los cinco conjuntos de islas se distribua
tambinhacialoscuatroconjuntosrestantes,sinembargo,estadistribucinnoerahomogneaenelterritorioydependa
delniveldecomercioquehubieseentreestasregiones.Lasqueexportabanmsrecibanunmayorimpactodeproyectos
queserealizabanenlasotrasregiones,almismotiempoquelasqueimportabanms,retenanmenosimpactodelos
proyectosparaellas.
Los resultados son sorprendentes. Por ejemplo, un proyecto desarrollado en el Sector Bancario y Financiero en Java
lograba que el 94,2 por ciento del impacto total del proyecto se quedara en esa regin, mientras que un proyecto
realizadoenelsectorelectricidad,gasyaguaenlasislasdelesteconseguacapturar,paras,menosdel10porcientodel
impactototalgeneradoporelproyecto.
BALANZA COMERCIAL DE CADA REGIN CON:
RESTO DEL PAS Y RESTO DEL MUNDO EN 1996
(EN MILLONES DE PESOS)
$ 5.000.000
$ 3.000.000
$ 2.000.000
$ 1.000.000
$
$ (1.000.000)
$ (2.000.000)
$ (4.000.000)
$ (5.000.000)
$ 4.000.000
$ (3.000.000)
SUPERHAVIT COMERCIAL
DEFICIT COMERCIAL
CON EL RESTO DEL MUNDO CON EL RESTO DEL PAS
I II III V RM VI VII VIII IX X XII XI IV
Estegrficomuestralasnicascifrasestimadasdecomerciointerregionalydelasregionesconelrestodelmundo,existente
paraChile,quecorrespondenalasituacindelao1996.EnlseapreciaquelaReginMetropolitana(RM)presenta
ungransupervitcomercialconelrestodelasregionesdelpas,mientrastieneundficitcomercialproporcionalmente
mayorconelrestodelmundo.Esdecir,Santiagoimportabienesdelrestodelmundoylosexportahacialasregiones.
Por otra parte, las regiones hacen todo lo contrario, ellas tienen significativos supervit comerciales con el resto del
mundo,mientrasquepresentandficitconelrestodelpas.
Porloanterior,laconclusinessimilaraladeIndonesia,enelsentidoquecuandosehaceunproyectoenunaregin,
unaproporcinimportantedelosgastosdeeseproyectoterminarnenlaRM,mientrasqueunproyectorealizadoen
estaimportarmuypocodelrestodelasregiones,yprobablementeelimpactoenlasimportacionesdelrestodelmundo
seamuchomssignificativo.Ellotambintienecomoconsecuenciaunamayorconcentracindelademandadebienes
yserviciosenlaRM,yaqueproyectosqueserealicenentodoelpas,incrementaransignificativamentelademandade
ella RM,peronodelrestodelasregiones.
PATRICIO AROCA
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CONCENTRACIN DE LAS DECISIONES DEL SECTOR PRIVADO
LaconcentracinentornoalaReginMetropolitananoessolodelapoblacin,elgobiernoyunabuenapartedela
actividad econmica del pas, sino tambin de los centros de decisiones del sector empresarial. Esto se traduce, por
ejemplo, que cuando un empresario requiere un crdito del sistema financiero en una regin, este va a evaluacin a
Santiagoconlaconsiguientedemorayreduccindeprobabilidaddeobteneresecrdito,comparadoconlasituacinen
queelsolicitantepuedahacerlodirectamenteconelquetomaladecisin.
Otroejemplosonlosaportesalacomunidadyalasuniversidades.DadoqueloscentrosdedecisinestnenSantiago,
institucionesdelacapitalrecibenaportesmayores,inclusodeempresasquetienensusproduccionesenregiones,debido
aquelasgerenciasestnubicadasenlaReginMetropolitana.Asporejemplo,lasempresasminerasdanmayoresaportes
a universidades ubicadas en la capital, que el que aportan a las ubicadas en las regiones mineras comoAntofagasta,
AtacamaoTarapac.Unamuestradeestoapareceenuntitulardeundiariolocaldel20demayode2008,quedecaque
tresuniversidadesdelacapital:UniversidaddeChile,UniversidadCatlicayUniversidaddelosAndesacumulabanms
del74porcientodelasdonacionesprivadasalsistemauniversitariochileno.
CONCLUSIONES
La desigualdad en la distribucin de los ingresos en Chile ha sido un problema serio desde hace varias dcadas, y
los diferentes gobiernos no la han cambiado significativamente, lo que ha implicado estar entre los pases con ms
desigualdadesdelplaneta.Estefenmenosedistribuyeconalgunasdiferenciasenelterritorio;sinembargo,unamirada
alpasdesdeunaperspectivaespacialmuestraunadesigualdadadicional,unaaltaconcentracindelosingresosydelos
beneficiosdelcrecimientoentornoalaReginMetropolitana,apesarqueelaumentodelaproduccindelasregiones
ha sido ms alto. Es decir, la Regin Metropolitana tiene una capacidad muy fuerte de apropiarse de los ingresos que
generaelcrecimientoenelpas.
Estetrabajomuestraqueesteprocesodeconcentracinescrecienteatravsdeltiempoyqueenlaltimadcadasurgen
tresgruposcondiferenciasnotablesenlosnivelesdeingresospromediospercibidosporsustrabajadores.Estavariable
sepostulacomounamscercanaalbienestardeloshabitantesdelasregioneschilenas.LaReginMetropolitanaesla
reginconmayoresingresos,yenunadcadaladiferenciaconlasdemsregioneshaaumentado.Unsegundogrupo
est formado por las regiones extremas caracterizadas como productoras de bienes primarios como cobre, petrleo
y salmones. El resto de las regiones, de bajos ingresos, se encuentra en el centro del pas, al sur y norte de la Regin
Metropolitana.
Las razones del incremento en la desigualdad estn en acciones del gobierno y mecanismo del mercado. Entre las
accionesdelgobierno,sedescribenlaevolucindelfondodestinadoareducirlasdesigualdadesregionales,elaugeen
elcentralismodelgastopblico,laasignacindebecasdelEstadoparacapitalhumanoavanzadoylapolticamonetaria
delBancoCentraldeChileparacontrolarlainflacin.
Entre los mecanismos de mercado que acrecentan la desigualdad regional y la concentracin en torno a la Regin
Metropolitanasedestacanlamovilidadlaboral,especialmentelaconmutacininterregional,elcomerciointerregionaly
laaltaconcentracinenlacapitaldelpasdelasgerenciasoentidadesdedecisindelsectorprivado.
Finalmente,losresultadosdenotanlaurgenciadeunapolticaregionalpotentequepuedacambiarlatendenciaactual,
promoviendoundesarrollomsbalanceadodelterritorioydisminuyendolaconcentracinentornoaSantiago,lacapital
delpas.
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BIBLIOGRAFA
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PATRICIO AROCA
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NOTENGAMOS MIEDO DE DESCENTRALIZAR,
TENGAMOS MIEDOA SEGUIR CENTRALIZANDO
HEINRICH VON BAER*
1. LA ASIGNATURA PENDIENTE DE NUESTRO PROCESO DE DESARROLLO
El salto al desarrollo requerido para que Chile se instale estructuralmente entre los pases avanzados del mundo, se
encuentra bloqueado por un haz de desigualdades anudadas por la concentracin econmica, poltica y territorial
del poder.
EstaeslacategricadeclaracinconlaqueelprofesorJoanPratsiCatal(Prats,2008)serefirialosdesafospendientes
que Chile debe asumir con urgencia para lograr la condicin de pas desarrollado, la que refuerza la conviccin que
hanvenidoplanteandoduranteaosdiversosydestacadosespecialistasnacionaleseinternacionales,asuvezreiterada
enimportantesencuentrosacadmicosydelasociedadcivilderegiones
1
. Asimismo,seratificaconelrecienteinforme
sobre descentralizacin en Chile elaborado por una misin de la OCDE (2008), anlisis crtico que si bien se centra
principalmenteenladimensineconmicadeldesarrollo,aportaantecedentessustantivosdediagnsticoyunconjunto
depropuestasqueplanteanlanecesidaddeimpulsar,conurgencia,reformasdecarcterestructural.
Todoloanterior,juntoadiversosaprendizajes,investigacionesaplicadasyreflexionespropias,hacontribuidoaformarnos
lasiguienteconviccin:sinunesfuerzosostenido,estructuralyprofundodedescentralizacinydefortalecimientode
las capacidades locales y regionales, impulsado en forma gradual y territorialmente diferenciada, diseado y asumido
como Proyecto Pas en forma transversal por los principales dirigentes del pas y actores del desarrollo, traducido en
la correspondiente Poltica de Estado yAgenda Concordada, como parte de una urgente modernizacin del Estado y
democratizacin de la sociedad chilena, Chile no alcanzar los niveles de desarrollo social y territorial que todos los
chilenosanhelanymerecen.
Esaeslaconviccinquedebeinstalarseespecialmenteenlosactualesyfuturoslderespolticosdetodoelespectro,con
lavoluntaddeactuarenconsecuencia,laconviccinquesinunavanceenmayorprofundidadyritmodelosprocesos
dedescentralizacinydefortalecimientodelascapacidadeslocalesyregionales,Chilenosercapazdeenfrentarcon
xitolosnuevosescenarios,sortearlosimpactosdeladinmicaglobalydelaactualofuturascrisis,demodernizarsu
institucionalidad y de vitalizar su democracia, ni de poner freno y revertir a la vorgine centralizadora que impide el
desarrolloplenodesusrestantesterritorios.
A su vez, al constatar los insuficientes avances y muchos retrocesos observables en estos procesos durante muchas
dcadas,tambinhemosllegadoalaconclusinquedichavoluntadpolticanovaasurgirconlaclaridaddoctrinariay
deobjetivosrequeridosynosetraducirenreformasdelaprofundidadyvelocidadnecesaria,sinosegenerayconsolida
unademandamsorganizadayeficazyunaparticipacinmsprotagnicaypersistentedesdelapropiaciudadanay
lasociedadcivil,desdetodaslasregiones,comolegtimaaspiracinparafortalecersudesarrollo,ascomoenlapropia
capitalparacontribuirasucalidaddevidaysustentabilidadambiental.
* DirectorInstitutodeDesarrolloLocalyRegional,IDER,UniversidaddeLaFrontera.DirectorEjecutivoRedSinergiaRegional.Presidente
ConsejoNacionalparalaRegionalizacinyDescentralizacindeChile, CONAREDE.
1 I-VIEncuentrosNacionalesdeEstudiosRegionales(203-2008),organizadosporlaRedSinergiaRegional.
II CumbredelasRegiones(Abril2007,CongresoNacional,Valparaso)organizadaporelConsejoNacionalparalaRegionalizaciny
DescentralizacindeChile, CONAREDE.
C
O
N
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E
X
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T
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H
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S
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C
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2.CENTRALISMO ENCHILE: UNA LIMITANTE ESTRUCTURAL DEL DESARROLLO
2
2.1 Trespremisasparalareflexin
a. Aprender del orden natural: los sistemas ms dinmicos y eficientes son aquellos capaces de aprender de la
sabidura del orden natural. Para un pas o una regin ello significa que ser ms dinmico y eficiente aquel
sistemainstitucionalenelcualexistelamayorcercanaposibleentrelaspotencialidadesnaturalesyproductivas
desusterritorios,yeltalento,lacreatividadyelpoderdedecisindirectodelaspersonaseinstitucionesdebase,
queconstituyenlabasedeldesarrollo.
b. LaprincipalriquezadeChileessudiversidad:porlegadodelCreadorodelaNaturaleza,Chilenoesunpas
pobre.Suprincipalriquezaessuampliadiversidad(geogrfica,climtica,productiva,tnica,cultural),distribuida
alolargodetodosuterritorio.Sinembargo,estaenormeriquezahaestadosignificativamentesubutilizada,e
inclusoignorada,entreotros,comoconsecuenciadeunainstitucionalidadaltamentecentralizadaydepolticas
pblicas predominantemente uniformes y homogneas, incapaces de adecuarse y de aprovechar ese orden
naturalenbeneficiodeunmejordesarrollohumanodetodaslascomunidades,entodoslosterritoriosdelpas.
c. El Centralismo refuerza las desigualdades: adems de los niveles de inequidad social que an existen, Chile
se caracteriza por una muy severa inequidad territorial. Ambas inequidades se refuerzan y retroalimentan
recprocamente,enunaespiralviciosaqueconstituyelaprincipalmarcadelsubdesarrolloquedebesuperarel
pas.
2.2 Paradojasnoresueltasdelmodelochilensisdedesarrollo
a. Durante diversos periodos de su historia, Chile ha experimentado una creciente centralizacin en diferentes
dimensionesrelevantesdesuprocesodedesarrollo,transformndoseenelpasmscentralizadodeAmrica
Latinaenrelacinaltamaodesueconoma,supoblacinysuterritorio.
b. Elestilodedesarrolloadoptadoporelpassecaracterizaporsuxitoenelnivelmacro-nacional,encontraste
con severas carencias en los niveles micro-local y meso-regional, resultando en pronunciadas desigualdades
territorialesysociales.
c. Chiletieneungobiernocentralyunmercadomuyfuerte,perogobiernosregionalesylocalesyunasociedad
civilmuydbiles,incapacesdecontrarrestarelpesodelospoderescentrales.
d. ElEstadodeChileesunafigurademasiadograndey,alavezdemasiadopequea:demasiadograndeeineficiente,
distante de los gobernados, sin espacios reales de participacin y de control social; a la vez que demasiado
pequeapararesolverconeficacialasdemandasdebienesyserviciosdelaciudadana
3
.
e. Lainstitucionalidadvigenteestmarcadaporunalgicadelauniformidad
4
,laquedesconoceydesaprovecha
elordennaturalylaricadiversidaddelpasytodosupotencialhumanoyproductivo.
f. Chile se inserta en las oportunidades y amenazas de la globalizacin, sin haber fortalecido previamente sus
capacidadeslocalesyregionales,entodassuscomunidades,territorioseinstituciones
5
.
2 Elpresenteensayobuscacontribuiraldebateacadmico,polticoyciudadano,conelfindeinducirmsesfuerzosacadmicosymejores
polticaspblicasdirigidasaldesarrolloplenodetodoslosterritoriosdenuestropas.Susideas,reflexionesypropuestas,msqueverdades
cientficamentevalidadas,sonfrutodeunlargoynosiemprefcilprocesocrticodeaprendizaje,acumuladodurantecuatrodcadas
deactividadacadmicayciudadanaendiferentesregionesdelpas.Ellopermitireconocerrealidades,confrecuenciaignoradas,que
interpelanyllamanabuscarrespuestas,lasquesehanenriquecido,reforzadoomodificado,graciasavariadasexperienciasempricas,
dilogos,lecturasyvivencias,y,msrecientemente,aunalneaanincipientedeinvestigacinaplicada.
3 JosLuisCea,constitucionalista.
4 HeredadadelsistemanapolenicodeorganizacindeEstado-nacin.
5 Todoello,sibienenprimertrminocorrespondealaresponsabilidadeiniciativasdelEstado,tambinloesdelasociedadcivilydelas
institucionesquetienenlamisindegenerarytransmitirconocimiento.
HEINRICH VON BAER
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Todaestadinmica,sumadaalimperativoticoypolticodeequidadsocialyterritorial,requieredeprofundasreformas
estructurales para las cuales, lamentablemente, an no se ha producido la suficiente conviccin, voluntad poltica y
capacidad de gestin, indispensables para revertir el proceso centralizador y movilizar las capacidades latentes de las
comunidadeslocalesyregionales.
2.3 PrincipalesdimensionesdelCentralismoenChile
Diversosestudioseindicadoresdancuentadelaltogradodecentralizacinqueexperimentanlasprincipalesactividades
del quehacer nacional (poltica, administrativa, econmica, cientfico-tecnolgica, cultural, medios de comunicacin),
hecho que a su vez revela una manifiesta subutilizacin de la mayor parte del territorio nacional para contribuir al
desarrollodelpas.
a. Centralizacindemogrfica
Segnlomuestraelgrfico1,contrastaelChilegeogrfico(expresindelordennaturalydeladistribucindesugran
variedadyriquezadepotencialidades),conelChiledemogrfico,conalgomsdel42%delapoblacindelpasenla
ReginMetropolitana,concentradaenalgomenosdel2%delterritorionacional.
GRFICO 1
CHILE: GEOGRFICO Y DEMOGRFICO
Santiago
O Higgins
Maule
Bo-Bo
Araucana
De Los Ros
Arica - Parinacota
Tarapac
Antofagasta
Atacama
Coquimbo
Valparaiso
Magallanes
Aysn
Los Lagos
Santiago
O Higgins
Maule
Bo-Bo
Araucana
De Los Ros
Arica - Parinacota
Tarapac
Antofagasta
Atacama
Coquimbo
Valparaiso
Magallanes
Aysn
Los Lagos
Chile Geogrfico Chile segn sus
Habitantes
Fuente:adaptadodeCORCHILEyenbaseaCENSO2002.
Decontinuaresadinmicasinqueseadoptenmedidasefectivasparacontrarrestarla,ansinconsiderarlaconurbacin
de Valparaso,ViadelMarysuszonasaledaas,seestimaquealrededordelao2015msdel50%deloshabitantes
delpasvivirnenlacapital.
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b.Centralizacineconmica
Lacentralizacingeneralobservableentodaslasdimensionesrelevantesdeldesarrollodelpas,tambinsereproduce
enelmbitoeconmicoyfinanciero.
PIB:comosemuestraenelgrfico2,laconcentracindelProductoInternoBrutodelaReginMetropolitanasuperael
45%delPIBnacional,enproporcininclusomayorasudimensindemogrficayenextremocontrastecontodaslas
restantesregiones.
GRFICO 2
CONCENTRACIN ECONMICA (PIB-2005) Y DEMOGRFICA (2007)
EN REGIN METROPOLITANA
Participacin en PIB-Nacional 2005 Poblacin 2007
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Fuente: OCDE(2009)
Absorcin de todos los bancos de provincias, cuyos respectivos directorios y gerencias generales funcionaban en una
mayorcercanayfuncionalidadconlosagenteseconmicosyproductivosdesusrespectivaszonasdeirradiacin.
80%delosdepsitosbancariosy98%delasoperacionesburstilesregistradosenlaRM.
Cadenas comerciales (supermercados, grandes tiendas, AFP, Isapres, farmacias, telecomunicaciones), instaladas
en regiones, pero con tributacin centralizada en Santiago, y por ende sin apoyos significativos al desarrollo de las
comunidadesyterritoriosenlasquegeneranriquezas.
Gran mayora de grupos econmicos con gerencias generales y directorios en Santiago, incluyendo aquellos cuya
actividadproductivaestenregiones.
80% de donaciones con descuento tributario, benefician a instituciones e iniciativas de la capital (educacionales,
culturales, cientfico-tecnolgicas, deportivas), dnde estn las relaciones sociales y los afectos ms cercanos de los
ejecutivosquedecidensobredichasdonaciones,noobstantemuchasdeesasempresasproducenenregiones.
Toda esa acentuada asimetra se refuerza como consecuencia del alto grado de centralizacin del sistema tributario
vigente.
c.CentralizacindeCapitalHumanoAvanzado
HoysereconocealCapitalHumanocomounadelasdimensionesmsdeterminantesdeldesarrollo,entendidocomo
un conjunto de conocimientos, entrenamiento y habilidades adquiridas por las personas a travs de la formacin y
capacitacin,pararealizarlaboresproductivascondistintosgradosdecomplejidadyespecializacin.
Por ello resultan tan preocupantes los niveles de centralizacin de Capital Humano Avanzado alcanzados en Chile,
mostradosenelgrfico3,quesegnMideplanexhibenenelperodointercensal1992-2002,respectivamente,un52,2%
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y un 50,5% de concentracin metropolitana, a gran distancia de la regin del Bo Bo con 10,3 % y 10,5 %, y en el
extremomsbajoenlaregindeAysn,conun0,5%yun0,6%,respectivamente
6
.
GRFICO 3
DISTRIBUCIN DE CAPITAL HUMANO AVANZADO (*)
SEGN REGIONES PERODO INTERCENSAL 1992 2002
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
I VII IV XI III XII X VIII V VI IX II RM
2,7 3,4 2,8 1992 1,5 1,2 4,7 10,3 10,6 3,1 3,5 3,5 52,5
2,9 3,7 3,0 2002 1,5 1,1 5,1 10,5 9,8 3,7 3,9 3,7 50,5
0,5
0,6
Regin
(*) Proporcin de profesionales y tcnicos que trabajan en el sistema productivo, y de personal
acadmico, cientfico y tecnolgico en el sistema nacional de innovacin, respecto de la poblacin
econmicamenteactiva.
Fuente:MIDEPLAN(2002)
Lascausasdeestatanextremaygraveconcentracindesdeluegosondiversas,todasellasreflejodelacentralizacin
generaldelpasydepolticaspblicasquenuncasehanpreocupadodecorregirlasextremasasimetrasterritoriales.As,
porejemplo,comoloponederelieveelgrfico4publicadoenelrecienteInformeTerritorial ChiledelaOCDE(2009),
la matrcula de educacin superior de la Regin Metropolitana se est acercando al 50% del total nacional, en una
proporcinanmayoraltamaodesupoblacin.
GRFICO 4
MATRCULA DE EDUCACIN SUPERIOR A NIVEL REGIONAL
0
30
40
10
20
50
Fuente: OCDE(2009)
6 La regin de Aysn tiene un tamao geogrfico anlogo al de Dinamarca, Holanda y Blgica juntos, con un enorme potencial de
desarrollo,manifiestamentesubutilizado,consecuenciadelaausenciadepolticaspblicasmsactivasdefomentoparazonasaisladas
yfronterizasylaconsiguientebajadensidadpoblacionalgeneralydeCapitalHumanoAvanzado.
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Otrotantoseobservaenladistribucinregionaldelosprincipalesfondosdebecasdepostgrado,enlosquesereproduce
un muy pronunciado desequilibrio regional, con proporciones tanto de postulacin como de asignacin que varan
entrealrededorde50%y75%deconcentracinmetropolitana,comoeselcasodelasbecasasignadasporCONICYT
MIDEPLAN.
ElantecedenteanmspreocupanteseobservaenelcasodelasbecasdepostgradoentregadasporCONICYT,quecomo
semuestraenelgrfico5,durantelosltimos16aosacumulanun74%debecasasignadasapostulantesdelaRegin
Metropolitana,respectodesoloun26%alconjuntodelasrestantesregiones.
GRFICO 5
BECAS DE POSTGRADO CONICYT 1991 2007
R.Metropolitana
74%
Regiones
26%
Fuente:vonBaer,(2008)
Pero el dato an ms grave es la desagregacin por regiones de ese 24% de becas de postgrado asignadas durante
dichoperodo,quesepresentanenelgrfico6,queponeenevidencialaextremaasimetraexistenteentrelosespacios
regionalesdisponiblesparagenerarnuevodesarrolloyladistribucindebecasdepostgradoasignadasduranteelperodo
1991-2007 por CONICYT, con los casos francamente increbles de las regiones de OHiggins y Aysn, que durante
esos 16 aos no tuvieron ninguna beca de postgrado del organismo del Estado de Chile responsable de promover la
innovacincientficaytecnolgicaentodoelpas.
GRFICO 6
BECAS DE POSTGRADO CONICYT POR REGIONES 1991-2007
Metropolitana
Bo-Bo
Los Ros
Valparaso
Coquimbo
Maule
Antofagasta
Araucana
Arica y Parinacota
Aysn
O Higgins
Atacama
Los Lagos
Magallanes
Tarapac
11
9
8
6
1.685
336
143
82
4
2
1
0
1
1
0
0 400 600 800 1000 1200 1400 1600 200
Fuente:vonBaer(2008)
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Enlosotrosfondosdebecas
7
,
8
,sucedealgosemejante,comosecompruebaenelcasodeMIDEPLAN,queentre2006
y2007muestraun66%deconcentracindebecasdepostgradoasignadosapostulantesdelaReginMetropolitana,
respectodesolo44%alasrestantesregiones.Estasalarmantestendenciasdeconcentracinnosignificanqueenregiones
noexistannecesidadesniintersporfortalecersudisponibilidaddeCapitalHumanoAvanzadoparaponerloalservicio
denuevasiniciativasdedesarrollo.
Porelcontrario,poneenevidencialanecesidaddeunapolticapasque,sinmenoscabodelaexcelenciaexigiblealos
postulantes,ymsalldelosfondeosdebecas,dispongaderecursosadicionalesdirigidaamedidasmsestructurales,
dirigidas a generar una masa crtica de Capital Humano Avanzado para el desarrollo de las regiones, entre otros,
incorporandoincentivosendiversossistemasyfondosexistentesparaestimularaunamayorproporcindeprofesionales
talentososaconstruirsuproyectodevidapersonalyprofesionalenregiones.
Estanecesidadsehaceanmsevidenteconlaextraordinariaexpansinquehanexperimentadolasoportunidadesde
estudiodepostgradoenelextranjero(grfico7)graciasalnuevoFondoBicentenariodeBecasChile,dotadodeUS$6.000
millones.Elproblemaesqueestaexcelenteexpansindelaofertadebecasdepostgradonosignifica,automticamente,
unaexpansinequivalentedelademandaencantidadycalidaddepostulantesprovenientesderegiones,acentuando
anmslaasimetradedistribucinterritorialdeCapitalHumanoAvanzadoenelpas
9
.
GRAFICO 7
DISTRIBUCIN2009DEBECASCHILE, SEGN REGIN DE RESIDENCIA DE SELECCIONADOS
(BECAS PARAMAGISTER,DOCTORADO,MAGISTERPROFESIONALES DE LAEDUCACIN)
20,0 %
10,0 %
0,0 %
60,0 %
50,0 %
40,0 %
30,0 %
11,1%
3,2%
2.3% 1,7% 1,7% 1,5% 1,1%
9,0%
1,0%
0.5% 0,1% 0,2%
1,5% 1,0%
63,9%
RM II V XII III X VIII I IV XI VII XV IX
Regiones de Chile
XIV VI
Fuente:SecretaraEjecutivaBecasChile(2009)
7 Desdedelsegundosemestredel2007,laOficinadeBecasdePostgradodeMideplanhallevadoacabounaestrategiadedifusincon
unfuertenfasisenlasregiones,resultandoenun12%deincrementodelnmerodeseleccionadosprovenientesderegiones.Anas,la
mayoraseconcentrenlaReginMetropolitana(186seleccionados:62%),seguidaporlaRegindelBoBo(36seleccionados:12,2%)
y Valparaso(22seleccionados:7,3%).Cabedestacarqueenestaoportunidadpostularonprofesionalesdetodaslasregionesdelpas.
8 Magster Gestin de Globalizacin, Universidad de Chile (2008), con 52,3% de seleccionados de R.M., no obstante una poltica de
promoveryfacilitarpostulacionesregionales.
9 EstapreocupacinhasidoformalmenterepresentadaalasautoridadesdelMinisteriodeEducacinydelcitadoFondodeBecas.Sibien
enlaasignacindelasbecasdebieraprimarsiempreuncriteriodeexcelencia,esfrecuentequepostulantesprovenientesderegiones
estn expuestos a condiciones desventajosas por razones ajenas a su potencial acadmico, lo que justifica una cierta discriminacin
positiva hacia postulantes de origen regional. Con todo, el punto central es impulsar polticas e instrumentos pblicos (incentivos)
dirigidos a atraer y retener Capital Humano calificado en regiones, indistintamente de su origen regional o metropolitano, o incluso
internacional, objetivo respecto de la cual en el punto 3.6.1 se propone una Medida Estratgica dirigida a contrarrestar esta grave
asimetra.
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Ensntesis,un63,9%deltotaldebecasasignadascorrespondenapostulantesconresidenciaenlaReginMetropolitana,ysolo
36,1detodaslasrestantesregionesdeChile,cincodelascualesinclusocaptanmenosdeun1%deltotaldebecasasignadas.
EsteresultadonosignificaquedepartedelFondodeBecasChileexistalaintencindeliberadadediscriminarencontra
depostulantesderegiones
10
,peroponeenevidenciaquelatendenciahistricadegraveconcentracinmetropolitanade
CapitalHumanoAvanzado,ylaconsecuenteseverasubutilizacindelpotencialdedesarrollodelosrestantesterritorios
delpas,nosecorrigesinoqueseperpetayconsolidaconlacreacindeestenuevoyexcelentefondo.
Si bien como seal es necesario perfeccionar la difusin y ampliar los actuales incentivos para las postulaciones de
regiones,lasmedidasdefondorequeridasparagenerarunamasacrticadeCapitalHumanocalificadoymotivadopara
aportaralasoportunidadesdedesarrollodetodaslasregionesdeChile,ciertamentesondecarctermsestructuraly
debieranasumirseenformapreviacomplementariaalFondodeBecasChile.
Enresumen,estaextremadisparidaddedistribucinterritorialdeunavariablequeporsunaturalezaeslamsdeterminante
paraabrirnuevasoportunidadesdedesarrollo,ponedemanifiestolanecesidaddeaplicarpolticaspblicasyrecursos
queincentivenlacapacidaddelasregionesparaatraer,retenerydesarrollarcapitalhumanocalificado,enlacantidad,
calificacin y especialidades requeridas segn las caractersticas y vocaciones singulares de cada regin. Una vez
constituidaencadareginunamasacrticadeCapitalHumanodebidamentecalificadoymotivadoconlastareasdesu
desarrollo,todoslosdemsfactoresgeneradoresdedesarrollosefortalecernporaadidura.
d.Centralizacindelacompetitividad
11
Lamismaconclusinesvlidaparalograrnivelesmsequilibradosdecompetitividadentrelasdiferentesregionesdel
pas,enlaqueademsdecapitalhumanoincidenresultadoseconmicos,empresas,innovacin,cienciaytecnologa,
infraestructura,gobierno,recursosnaturales.Losdiferentesindicadoresdisponiblesparamedirlacompetitividaddelas
regiones
12
muestrandisparidadesextremasentrelaReginMetropolitana,conniveles(0.88),enpromediocuatroveces
mayorquelastresregionesmenoscompetitivas(LaAraucana,Maule,O`Higgins),comoseobservaenelgrfico8.
GRFICO 8
INDICE DE COMPETITIVIDAD DE LAS REGIONES DE CHILE 2006
Fuente:UniversidaddelDesarrollo; CIEN&SUBDERE(2006)
10 De hecho, se han venido realizando algunos esfuerzos para promover las postulaciones regionales. Adems, una vez realizada la
evaluacinfinaldetodoslospostulantes,seaplicaunamnimadiscriminacinpositivaporperteneceraunaregindistintaalaRMde
0.5puntosenelcasodepostulantesadoctoradoyde0.75enelcasodemagster.AsuvezeltiempodedesempeoenChileexigidoal
retornodelosgraduadoseslamitadparaaquellosqueseinsertanenregiones.
11 El concepto de competitividad tiene varias acepciones, pero en lo sustantivo se refiere a la capacidad de las empresas para superar,
constantemente,dificultadesenunentornodelibremercado,concrecientecomplejidad,porexcesosdeoferta,prdidasderentabilidad,
etc.,sobrelabasedeldiseoydesarrollodeproductosinnovadores,quesatisfaganunademandaenbuscadelbienestarsocial.
12 InformeCIEN,abril2006UniversidaddelDesarrollo;SubsecretaradeDesarrollo RegionalyAdministrativo.
HEINRICH VON BAER
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Enestecontextodeberecordarse,nuevamente,quelasregionesrepresentanlosprincipalesespaciosparagenerarnuevo
crecimientoydesarrolloparaelpasensuconjunto.
e.Centralismopoltico:uncrculoperverso
ElordenamientoinstitucionalvigenteenChileradicaenelPoderEjecutivoyelLegislativolasfacultadesparaintroducir
lasreformasestructuralesrequeridasparaalcanzarundesarrolloterritorialysocialmsequilibrado.
Sinembargo,dadoquedescentralizacinimplicatraspasodepoder,decompetenciasyderecursos,entrequienestienen
lafacultaddeaprobaryponerenmarchaloscambiosinstitucionalesnecesarios,haytemordeperderunapartedesu
actualpodereinfluencia.Dehecho,eselactualsistemapolticoysusprcticaspredominanteslosqueenlaprctica
representanlamayorexpresindelcentralismochileno.
Amododeejemplo,todoslosprincipalespartidospolticostienenestructurasyprcticascopulares;lamayoradelos
parlamentarios electos en regiones tienen sus domicilios reales en Santiago
13
; los candidatos a alcalde y concejales
municipales-hastadelascomunasmspequeasyalejadas-sondesignadosporlascpulasnacionales,conmuypoca
consideracinalsentirdelaciudadanadesusrespectivascomunidades.
Los intendentes regionales son designados y removidos con excesiva frecuencia
14
, careciendo de las tres condiciones
bsicasparapoderrealizarunagestinestratgicapotenciadoradeldesarrollodesusrespectivasregiones:estabilidad,
legitimidadciudadana,capacidaddegestinestratgicaydenegociacin
15 16
. Comoconsecuenciadeloanterior,existe
unaclasepolticaregionalmuydebilitada,conescasaemergenciadenuevosliderazgos,generadoresdenuevasidease
iniciativasdedesarrollo,debidamenteempoderadosycomprometidosconeldesarrolloyelbiencomndesurespectiva
comunidadregional
17
.
2.4Labrechaentrepromesasycumplimientopoltico:unahistoriadefrustraciones
Conocasindelaeleccinpresidencialde1999,losprogramasdedescentralizacinydesarrollolocal/regionaldelas
dos candidaturas ms votadas de Joaqun Lavn
18
y Ricardo Lagos
19
, comprometieron diferentes medidas, las que ms
alldesusdiferenciasdenfasisydesemntica,enesenciaresultaronserbastantecoincidentes.Estehechoalentla
expectativa de la ciudadana de regiones de alcanzar durante ese sexenio de gobierno un acuerdo poltico transversal
yamplioparalaaprobacinypuestaenprcticadelasprincipalesreformascomprometidaspordichascandidaturas.
Los compromisos de la candidatura triunfante fueron plasmados en el libro El Chile Descentralizado que queremos,
elaboradoporlaSUBDEREysocializadoatravsdequincetalleresregionalesdesarrolladosenalianzaconelConsejo
13 70%enelcasodelossenadoreselectosenregiones.
14 Promedio1,2aosentre2006amarzo2008;0.7aos:Tarapac,Metropolitana,LaAraucana.(Waissbluth,2008)
15 Especialmenteconlasautoridadescentrales,encalidadderepresentantesdelosinteresesdesurespectivacomunidadregional,msque
delPresidentedelaRepblicaenlaregin.
16 Porsuparte,muchossenadoresydiputados,dediferentespartidos,msquepromoveryfacilitar,temenyobstruyenlasanaydeseable
emergenciadenuevosliderazgosaniveldesusrespectivascircunscripcionesydistritos.
17 An ms, la actitud predominante de buena parte de los dirigentes polticos, mas all de su discurso descentralizador y promesas
electorales, al momento de influir y decidir sobre iniciativas de efectiva descentralizacin que signifiquen traspasar poder y recursos,
privilegianlacontingenciaysupermanenciaenelpodersobreunmejordesarrolloparalasprximasgeneraciones.
18 Programa de Joaqun Lavn:Alianza por Chile Descentralizar las atribuciones pblicas aumentando la capacidad de decisin de las
autoridades locales. Profundizar la democracia significa acercarla a la gente y su realidad. Avanzar hacia la eleccin directa
de las autoridades regionales por la propia comunidad. El Intendente debe ser elegido en la regin. Incentivar el traslado de
industrias a regiones. Los habitantes de Santiago deben cancelar los costos reales de vivir en la Capital, eliminndose con ello los
subsidiosquefinancianelrestodeloshabitantesatravsdesusimpuestos.
19 ProgramadeRicardoLagos:ConcertacinCompletaremosenunplazodecincoaoselprocesodescentralizadorydedesconcentracin
del Estado. Propiciaremos la eleccin directa del Consejo y del Ejecutivo Regional. Fomentaremos el desarrollo territorial
equilibradoparaterminarconlasdesigualdadesregionalesqueahoganelcrecimientodelpas.Crearemosincentivosespecialesalas
inversionesprivadasenregiones.Desconcentraremoslainversinpblica.
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NacionalparalaRegionalizacinyDescentralizacindeChile, CONAREDE,ylaactivacolaboracindelasuniversidades
regionales,dinmicaparticipativaquereforzlasexpectativasdelaciudadanaeinstitucionesderegionalesrespectodel
cumplimientodelprogramacomprometido.
Lamentablemente, ello finalmente no cont con la necesaria voluntad y consecuencia poltica de parte del propio
gobiernoydelamayoraparlamentariarequeridaparasuaprobacin.Enefecto,todoesteesperanzadorprocesohabra
culminadoconlarealizacindeungranCongresodeDescentralizacin,originalmenteconvocadoparaserencabezado
porelPresidentedelaRepblica.Sinembargo,unanotificacinalgobiernopocosdasantesdepartedeungrupode
senadoresdeunpartidodelapropiacoalicingobernantederestarlesuapoyopolticoadichasreformaseneleventoque
elgobiernoperseveraraenellas,determinnosolorealizareleventodeConcepcinconbajoperfilysinlaasistenciadel
Presidente,sinolaparalizacindetodoelproceso,originalmenteimpulsadodeunmodotanpromisorio.
Un contraste semejante se produjo entre los compromisos pre-electorales de descentralizacin y de desarrollo local y
regionalcontradosconocasindelprocesoeleccionariopresidencialyparlamentariodelao2005.
Enefecto,enelcontextodelainiciativaciudadanaYo VotoporlasRegionesimpulsadaporelCONAREDEconocasin
de dicho proceso eleccionario (segn lo muestran las imgenes de la pgina siguiente), todos los cuatro candidatos
presidenciales, segn se puede apreciar en las imgenes de la pgina siguiente, as como el 90% de los Senadores y
Diputados electos en regiones en dicha oportunidad, suscribieron la mayor parte de las 10 reformas estratgicas y sus
correspondientes30medidasespecficasdepuestaenprctica.
2.5Santiagohasuperadoelpuntocrticodesucrecimientoeficiente
Envezdeavanzardeunmododecididoysistemticoenunesfuerzopasdedescentralizacinydefortalecimientode
lascapacidadeslocalesyregionales,diversasdecisionespblicashanestadodirigidasexactamenteenelsentidoinverso,
comoentreotroseselcasode:
- Lamayorinversinenviviendassocialesenproporcinaltamaopoblacionaldelacapital
20
.
- Laampliacinen145,7%delreaurbanadelGranSantiago(MinisteriodeViviendayUrbanismo,2002)
21
.Segn
declaraciones recientes del Ministerio de laVivienda y Urbanismo (Poblete, 2009), la Regin Metropolitana est
creciendoaunatasade80milhabitantesporao,en20aostendr8millonesdehabitantes,agregandosobre200
millonesdem
2
msdeedificacin.
- LaconcentracinenSantiagodel66,7%delosmegaproyectosdeinversinpblicadelBicentenario.
- LatransformacindelaeropuertoCerrillosenunproyectoinmobiliariodegrandesproporciones.
- LanuevaampliacindelradiourbanodelgranSantiagoactualmenteenproceso.
Riesgosdesustentabilidadambientaldelacapital:aire,agua,saludmental
Estadescontroladadinmicadeexpansinurbanageneraexternalidadesqueponenenriesgolasustentabilidadambientalde
lacapitaldeChile,comoloponedemanifiesto,entreotros,elseverodeteriorodelasaludmentaldesushabitantes,losniveles
excesivos de contaminacin del aire y la crisis potencial por desabastecimiento de agua (en ambos casos agravado como
consecuenciadelcambioclimtico),lamayorcontaminacinacstica,laencrucijadaambientalgeneradaporelexplosivo
crecimientodelparqueautomotriz
22
yelrecientecolapsodesusistemadetransportepblico,conocidocomoTranSantiago
23
.
20 Enladcadadel90:10%enpromedio.
21 190.000 nuevas viviendas (El Mercurio, 3 de mayo 2005), que bajo un supuesto de 5 habitantes por vivienda redundar en 950.000
habitantesadicionalesenlacapital.
22 Segn Gianni Lpez, ex Director de CONAMA (El Mercurio, 28 mayo 2007), en el 2010 habr 1.7 millones de autos en Santiago
(respectode1,2millonesen2007)
23 DficitacumuladomayoraU$1.000millones,recursosconlosquesehabranpodidoimpulsarimportantesiniciativasdedesarrolloen
elrestodelterritorionacional.
HEINRICH VON BAER
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Efectos del cambio climtico: segn un estudio encomendado por CONAMA al Departamento de Geofsica de la
UniversidaddeChile
24
(2007),elcalentamientoglobalproyectaunaumentodelasprecipitacionesenelsurdeChile,
y para la zona norte y centro olas de calor con perodos de sequa y menor acumulacin de nieves cordilleranas y
disminucindeloscaudalesdelosros.
Contaminacin del Aire: de acuerdo al mismo estudio, es esperable que los niveles de contaminacin atmosfrica
urbanaseveanincrementadosdebidoainviernosmsbenignos,queextiendanlosperodosdemalaventilacindela
cuenca atmosfrica de Santiago. De este modo, los episodios crticos de contaminacin podrn alcanzar niveles ms
agudosyprolongados,denomediar,conanticipacin,medidasdegestinmsexigentesyproyectosdeciudaddirigidos
afavorecerladescontaminacinyanoseguiraumentandoelradiourbanoysudensificacinpoblacional.
Crisis de desabastecimiento de agua: diferentes expertos advierten del grave riesgo al que en el mediano plazo estar
expuestalapoblacindeSantiagoencuantoasuabastecimientodeaguacomoconsecuenciadelaexcesivaexpansin
urbanaypoblacionaldelacapitalydelefectodelcambioclimtico
25
ysuefectosobreelretrocesodelosglaciares
26
,
27
,
generando sequas agudas todas las temporadas de verano y otoo. De acuerdo a lo anterior, advierten, que tarde o
tempranoseconvertirenrealidadlaadvertenciadelaDireccindeAguasdequeelglaciarEchaurrenyotrosmenores,
alimentadoresdelroMaipoyfuentesdel70%delaguaconsumidaenSantiago,vanadesaparecer,quizsenbastante
menosde50aos.
Deteriorodelasaludmental:SegnunestudiodelaOrganizacinMundialdelaSalud,OMS,(Grfico9),elaborado
porstn&Sartorius(1995),SantiagodeChileeslacapitaldelmundoconmayorprevalecadetrastornospsiquitricos
gravesaniveldeatencinprimaria,comoindicadordedeterioroenlasaludmentaldesushabitantes.Dadalafechade
realizacindedichoestudio,nosesabecualhasidoelimpactoadicionaldelproblemadelTranSantiagosobrelasalud
mentaldeloshabitantesdelacapital.
GRFICO 9
PREVALENCIA DE TRASTORNOSPSIQUITRICOS GRAVES
ENLA ATENCINPRIMARIA DELAS CAPITALES DELMUNDO
Bangalore (India)
Ankara (Turqua)
Seattle (EE.UU)
Atenas (Grecia)
Berln (Alemania)
Santiago (Chile)
Ro de Janeiro (Brasil)
Groninger (Holanda)
Mainz (Alemania)
Pars (Francia)
Manchester (Inglaterra)
Ibadan (Nigeria)
Nagasaki (Japn)
Verona (Italia)
Shangai (China)
PROMEDIO GLOBAL
Fuente: OrganizacinMundialdelaSalud(1995).
24 LaNacin,22mayo2007
25 NotadeIanThomson,ElMercurio,22abril2009.
26 SegnpronosticaninstitucionescomoelDepartamentodeGeofsicadelaUniversidaddeChileyelBancoMundial.
27 LosglaciaresdelaszonascentroysurnoseencuentrancubiertosporelSistemaNacionaldereasSilvestresProtegidasdelEstado,lo
quesegnprofesoresdelaUSMesfundamentalyaquesudeterioropuedetraerconsecuenciasdramticasparalasciudadeschilenasdel
Valle Central(Informativos.net,22diciembre2008)
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ACTOS DE FIRMA DE COMPROMISOS DE LOS CANDIDATOS PRESIDENCIALES,
CON LASREFORMASESTRATGICAS DEDESCENTRALIZACIN
Y DEDESARROLLOLOCALYREGIONAL IMPULSADAS PORCONAREDE
1
(PROCESO ELECCIONARIO 2005)
TomsHirsch
MichelleBachelet
SebastinPiera
JoaqunLavn
1 Consejo Nacional para la Regionalizacin y Descentralizacin de Chile.
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Hastaahora,solopaliativos:
No obstante, estas realidades y proyecciones y los estudios de opinin de los habitantes del gran Santiago
28
sobre la
calidad de su medio ambiente, es muy preocupante que las autoridades nacionales y metropolitanas y los dirigentes
polticos en general al parecer an no han tomado conciencia, no tienen la voluntad poltica o simplemente no se
atrevenaabordarlascausasestructuralesqueestnenelorigendeestecadavezmsgravedeteriorodelacalidadde
vidaygobernabilidaddelacapital:sudescontroladaexpansinurbanaypoblacional.Encambio,siguenpredominando
medidassolopaliativas,envezdeestrategiasdefondo,necesariamenteestructuralesydirigidasalorigendelosproblemas.
Elproblemaadicional,quelimitalasperspectivasdedesarrollodetodoelpas,esqueestadesbordantedinmicaest
demandandonivelesinditosdegastoendescontaminacinysistemasdetransporte(nuevaslneasdelmetro;autopistas
concesionadas, Transantiago),alosqueafuturo,denomediaruncambiodeactitud,habrqueagregarlosaltoscostos
detransportedeagua.Latotalidaddeestoscostosdebenserasumidosportodosloschilenosyqueserestanainversiones
ennuevasymejoresoportunidadesdedesarrolloeinsercinlaboralentodaslasdemscomunasyregionesdelpas.
CONCLUSIN
Elconjuntodelosanterioresantecedentesnosllevanaconcluirque:
a. Consecuencia de intereses polticos y econmicos muy enraizados, traducidos en polticas pblicas
persistentementecentralizadoras,aplicadasdurantedcadasybajogobiernosdemuydiversossignos,Santiago
de Chilehallegadoaunpuntodesaturacinquesobrepasaloslmitesdesucrecimientoeficiente,marcadopor
unadescontroladaexpansinurbanaypoblacional,deconstruccinyproduccinindustrial.
b. Estadinmicageneraexternalidadesdedeteriorodelacalidaddevida(contaminacindelaire,congestindel
transporte,deteriorodelasaludmentaldeloshabitantes,nivelesdedelincuencia),cuyospaliativosdemandan
deunadesbordantecuantaderecursos,quedebensersubsidiadosportodosloschilenos,sindistingodesu
ubicacinsocialoterritorial,yserestanalainversinennuevasoportunidadesdedesarrolloyempleoenel
restodelterritorionacional.
c. Losprincipalesespaciosylasmejoresoportunidadesparagenerarnuevasymejoresoportunidadesdedesarrollo
humano,yporende,desuperardemejorformayenmenostiempolasdesigualdadesqueanexistenenelpas,
estnasociadasalasregiones.
d. Porlotanto,paraqueChilelogreelsaltoaldesarrollo,noletengamosmiedoadescentralizaryafortalecerel
desarrollodelasregiones,tengamosmiedoaseguircentralizando.
28 Segnunrecienteestudio(UniversidadCatlicaSilvaHenrquez,LaSegundaOnline,22mayo2009),un93,6%delaspersonaspobres
quevivenenlacapitalcataloganderegularamuymalalacalidaddelmedioambiente.
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HEINRICH VON BAER
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CRISISSISTMICAMUNDIAL:
UN NUEVOESCENARIOPARA LASIDEASDEL
DESARROLLOYLASINSTITUCIONESLOCALES
PATRICIO VERGARA
*
La descentralizacin no puede entenderse como un movimiento para la defensa de los intereses de las
regiones frente al Centro sino como un movimiento de reconceptualizacin de Chile y de los intereses de
todo/as lo/as chileno/as. Hay que acabar con la falsa idea centralista de que los intereses generales de Chile
solo se estudian, entienden y defienden desde Santiago y con la falsa idea del viejo regionalismo de que las
regiones solo deben ocuparse de lo propio y especfico de cada una de ellas.JoanPrats(2009).
INTRODUCCIN
En los ltimos aos la poltica de descentralizacin de Chile ha puesto su acento en el fortalecimiento de los actores
regionales como condicin para su xito y sustentabilidad (SUBDERE, 2007). Este nfasis de la poltica territorial es
polticamente coherente con un gobierno nacional que ha colocado como sello de su gestin la participacin
ciudadana, y se engrana hoy con condiciones polticas internacionales y nacionales, desarrollos tericos nacionales y
prcticassocialeslocales.Porellolapolticadedescentralizacintieneporprimeravezlaposibilidaddetrascenderla
contingenciapolticaytransformarseenPolticadeEstado.Estaventanadeoportunidadparalosprocesosdedesarrollo
endgenoenlasregionesdeChile,sinembargo,enfrentadesafoscomplejos,siendolosmsimportantesladinmica
defuncionamientodelsistemapolticoyempresarialnacional,lasideologasdelcentralismoylasprcticassocialese
institucionalesregionales.
LafuertecentralizacindelasdecisioneseconmicasypolticasenChiletienecomocontrapartidaesencialsociedades
regionalesdbilesysometidasaunconstantedrenajeycooptacindesuscuadrosmscalificados.Porellocualquier
poltica de descentralizacin real debe abordar el fortalecimiento del sistema de agentes territoriales, especialmente
delcapitalhumanoavanzadoyentreellosquienesdebenpensaryayudaradisearlosproyectospolticosregionales,
requisitoindispensableparadisponerdegobiernosynomerasadministracionesregionales.
Dadoquesetratadeunproblemapoltico,derelacionesdepoder,esfundamentalpreguntarseQufuerzascolocaren
ladireccindelcambiodescentralizador?Enesteartculoseargumentaquelastendenciaspesadasdelsistemapoltico
nacional (su deslegitimacin, el miedo al surgimiento de liderazgos populistas, el envejecimiento de la elite poltica)
juegan a favor del cambio, as como tambin lo hacen los actuales procesos de descentralizacin de competencias y
funciones de promocin productiva y planificacin territorial, adems de la instalacin de capacidades de innovacin
productivaenlasregionesasociadasconlasaglomeracionesproductivasregionales.Enlaotramano,existenimportantes
amenazas,representadasporlasprcticasclientelistasdesmovilizadorasydestructorasdecapitalsocial(activadasconel
usodelgastosocialyplanesdeempleocomunalcomonicasherramientascontralapobreza),elfrreocompromisode
losprincipalespartidosconelsistemapolticoylastendenciasconcentradorasyelitizantesdelosThink Tanksnacionales
enSantiago.
* Socilogo, Master en Planificacin Territorial y Desarrollo Regional. Coordinador de la Red DETE-ALC para Brasil, Red Desarrollo
Econmico TerritorialyEmpleoparaAmricaLatinayElCaribe.
C
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El artculo adhiere a la idea de que el centralismo es una ideologa impuesta por las elites nacionales que sostiene y
fundamenta su dominacin poltica. Postula, por tanto, que las sociedades regionales y los grupos que expresan sus
interesesdebencolocarunfuerteacentoenlabatallafundadadelasideasy,enparticular,enlapolticapblica.Ypara
ello se debe disponer de instituciones regionales con capacidades profesionales de primer nivel, dedicadas a pensar
sus regiones y el pas, en forma cooperativa y bajo una tica del inters comn nacional y de apego al conocimiento
cientfico.UnadelasfuncionesprincipalesdeestosCentrosescontribuiraarticularunademandaregionaltcnicamente
fundadahaciaelEstadonacional(proyectopoltico)alavezqueotorgarorientacinestratgicaregionalalasdiferentes
ofertas que el Estado nacional realiza en las regiones, diseadas las ms de las veces no solo en forma homognea y
descontextualizada,sinoconclarafuncionalidadybeneficioparaunsistemaeconmico-polticocentralista.
Sealerta,sinembargo,paraelhechodequemuchasdelasregionesdeChilepresentanfuertesdesigualdadessociales
(y bajo capital social), las que expresan sistemas elitistas de dominacin territorial. Por eso la descentralizacin no es
unsimpleprocesodetransferenciadepoderdesdeelEstadonacionalhacialaselitesregionalessinoquees,porsobre
todo,unprocesodedemocratizacindelassociedadesregionales.Enlamedidaqueeldesarrolloesesencialmenteun
proceso de ampliacin de las capacidades y oportunidades de las personas y no un simple proceso de mejoramiento
delcapitalhumanoavanzado,lademocraciaeslameta-institucinbasedeunsistemadegeneracinyacumulacinde
conocimientolocal.DeestaformaeldesarrolloendgenoenChilerequiereunprocesodedemocratizacinenelterritorio
como condicin para asegurar resultados de la innovacin productiva regional, lo que exige cambios institucionales
sustantivosdelamanodeladescentralizacin.
Estoscambiosalcanzarnunamayorefectividadsisereconocequeelcontenidofundamentaldelaheterogeneidadde
lasregionesdeChiledicerelacinconsuestructurasocialyque,ascomoparapropsitosdeldesarrollodelpasno
existeunsoloChile,tampocoestilreivindicarlaexistenciademilesdeChiles.Porellonilaspolticasindiferenciadas
ni las caso a caso parecen ser la solucin para mejorar la eficiencia de un proceso descentralizador complejo pero
indispensableparaelsaltoaldesarrollodelpas.Conmsinvestigacinsocio-econmicaregionalenlaspropiasregiones
descubriremosaquelloselementosquenosunenyloquenoshacendiferentes;sinella,nosinvadirunaimagenpas
publicitariamentemetropolitana,peroirrealyfrustrante.
1. UN MARCO DE ANLISIS IMPRESCINDIBLE: CRISIS SISTMICA, IDEAS ECONMICAS Y OPININ
PBLICA MUNDIAL
A casi un ao de declarada la crisis financiera deWall Street queda ya bastante claro su carcter
1
y sus devastadores
efectossobrelaeconomamundial,quesetraducenenunacadadelproductodecercade1,3%para2009(FMI,2009).
Para Amrica Latina, CEPAL ha estimado un 1,7% de contraccin como fruto de una significativa disminucin de
los flujos de comercio internacional, un deterioro de los trminos de intercambio y una disminucin de las remesas,
elementos que haban impulsado el crecimiento regional en los ltimos aos (CEPAL, 2009). Un reciente Informe de
CEPAL/OIT (2009), sostiene que: Tras cinco aos de crecimiento econmico sostenido, la crisis mundial comenz a
afectar a las economas latinoamericanas a partir del cuarto trimestre de 2008 y los mercados laborales han sentido sus
efectos con una cada de la demanda de mano de obra y un aumento del desempleo. Estemismoestudioconjuntoestima
queen2009latasamediadedesempleourbanosesituarentornodel9%,locualsignificarentre2,8y3,9millonesde
desempleadosmsrespectode2008enAmricaLatina.
En Chileladesocupacinllegaal10,8%eneltrimestremayo-juliode2009(comparadoconel8,4%delmismoperodo
de2008)mientrasqueseproyectaunacontraccindel1%delPIBpara2009(BancoCentraldeChile,2009).Estamos,
pues,frenteaunacrisisdeorigenfinanciero,generadaexgenamentealareginyconimpactosquesehantransmitido
fundamentalmenteatravsdeloscanalesdelaeconomareal,especialmentedelcomerciointernacional.
1 UnexcelenteanlisisdelacrisissistmicamundialysusimpactoseneldesarrolloterritorialseencuentraenlosartculosdeLadislau
Dowbor(2009a)yAntonio VzquezBarquero(2009),presentadosalVSeminarioInternacionaldeDesarrolloEconmicoTerritorialde
Rafaela, Argentina,mayode2009,ambosdisponiblesenwww.dete-alc.org.
PATRICIO VERGARA
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EltrasfondodelacrisisenUSAtienecomponentesquefueronsucesivamenteadvertidosporelrecientementefallecido
John K. Galbraith, quizs el economista que mejor nos ayuda, a travs de su legado, a entender el porque de la crisis
mundialde2008,yendomsalldesusdetonantesespecficos.Esascomo,hacemsdemediosiglo,Galbraithmostr
elcrecientepoderdelsistemacorporativoempresarialenelgobiernoylainexistenciadecompetenciaperfectaenlos
EstadosUnidos(Capitalismoamericano,1952),lascrecientesdesigualdadessociales(Lasociedadopulenta,1958),el
controldelosmercadosporlasgrandescorporaciones(Elnuevoestadoindustrial,1967),lastendenciasycomponentes
de las crisis econmicas (Breve historia de la euforia financiera, 1993) y la aceptacin generalizada de prcticas
econmicas fraudulentas que engaan a consumidores, accionistas y ciudadanos (La economa del fraude inocente,
2004).
De acuerdo con esta interpretacin, Estados Unidos se fue transformando en las dos dcadas post Reagan, en una
sociedadextremadamentedesigual(Krugman,2007yOECD,2008)yconelevadaconcentracindelpodereconmico
(Rogoff,2009).Laconcentracindelosingresosyelpatrimonio
2
,enelmarcodeunnuevosueoamericano(Wolff,2009)
signific para la clase media estadounidense un endeudamiento insostenible para intentar cerrar la brecha entre las
mayores aspiraciones y el escaso crecimiento real de los salarios
3
. Este crdito fue ofrecido generosamente por los
banqueros, orientados a su lucro individual, asumiendo fuertes riesgos con el dinero ajeno, en ausencia de un marco
regulatorio(Stiglitz,2008),frutodeldesmesuradopoderquealcanzaron(Solimano,2008ayRogoff,2009).
Este cuadro se torn crtico en un marco de privatizacin de los sistemas educacionales, de salud y previsin y de
precariedad del empleo y de la proteccin laboral (a diferencia de Europa) y de las necesidades del aparato militar
norteamericano,comodemostraronStiglitzyBilmes(2008)
4
.
LagravedadyprofundidaddelacrisisenEstadosUnidosseexplica,entonces,porestosprocesosendgenosalasociedad
norteamericana,quehanamplificadolosefectosdelacrisisfinanciera(Wolff,2009).Simplementelosestadounidenses
habranmodificadosusistemadevaloresyaspiraciones:elsueoamericanodelosaos50queincluaeltrabajoduro
paraobtenerunacalidaddevidarazonableconeducacinmejorparasushijos,viviendaconfortableyproteccinde
saludyjubilacin,habrasidocambiadoporuneufricoeirresponsablesueohollywoodensedeconsumoilimitado,
incentivadoporlosmediosdecomunicacinylapublicidadyposibilitadoporelsistemabancario.Deestaforma,desde
una perspectiva crtica, los elementos para explicar la crisis mundial apuntan a elementos de la superestructura del
sistemaeconmico:hedonismo(Tomassini,2008yWolff,2009),arroganciaintelectual(Rodrik,2009yCloud,2009),y
faltadetica,comosostieneelPapaBenedictoXVIensunotaaGordonBrown(Griffiths,2009).
La ideologa neo-liberal o fundamentalismo de mercado, aplicada a ultranza por Greenspan y pregonado por parte
importante de las instituciones de cooperacin internacional
5
, fue durante dcadas el velo legitimador que otorg
cientificidadadichapoltica(Stiglitz,2008yCloud,2009).Polticaquesuponaquelosagentesdelgobiernocorporativo
defenderanelintersdesusinstitucionesyasusaccionistas(Greenspan,2008).ComohasostenidoKrugman(2009a)en
suartculoRescatesfinancierosparaincompetentes,loscontribuyentesnorteamericanosestnexperimentandohoyda
un ejercicio clsico de socialismo amargo: los contribuyentes pagan la factura si las cosas salen mal, pero los accionistas
y los ejecutivos reciben los beneficios si las cosas salen bien.
Enestetipodeescenario,laopininpblicamundialhareaccionadoconmolestiaydiversosmediosdecomunicacin
hancomenzadoahablardeun cambio radical en las actitudes sociales que podra tener profundos efectos en la poltica
y la economa mundial(The Economist,2deabrilde2009).Paraestainfluyentepublicacin,unacrecienteoladefuria
se levanta contra los malhechores de la gran riqueza, haciendo prever tendencias populistas ya no solo enAmrica
Latinasinoenelmismomundodesarrollado,comoreaccinnosoloalmiedodeldesempleoylarecesinsinofrentea
2 SegnTheEconomist(edicindel2deabrilde2009):thetop0.1%ofAmericansearned20timestheincomeofthebottom90%in1979
and77timesin2006.DeacuerdoconUNU-WIDER(2007),EstadosUnidosesunodelospasesconmayordesigualdaddepatrimonio
entresushogares(Gini:0,801,solosuperadoporotropasdesarrollado,Suizaypordospasesafricanos:NamibiayZimbabue).
3 SegnFerguson(2009)elendeudamientodeloshogaresnorteamericanosesde100%delPIByeldelosbancoses120%delPIBdeUSA.
4 Stiglitz (2007) ha hecho referencia tambin a la indexacin de la salud de los ciudadanos a la mantencin del empleo, lo que es
particularmentegraveenmomentosderecesineconmica,dejandoalosempresariosconunenormepoder.
5 LasmismasquehoyadministrarnlosrecursosdelG-20paraelcombatealapobreza.
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laabruptaaparicindelasdesigualdadesindividuales(unavisinocultaoadormecidaenlosmomentosdeprosperidad
colectiva).
UnaencuestadeTheNewYork Times/CBS(abrilde2009)dacuentadelprofundomalestardelosestadounidensesconel
anteriorgobiernoylosgruposdemayoresingresos.Parael33%delosellos,laadministracinBushseralaculpablede
lacrisis,mientrasqueparaun21%seranlasinstitucionesdeWallStreetyparaun14%,ambos.Elmismosondeomuestra
queel63%delosnorteamericanosestimaquelosricoshansidolosgrandesbeneficiadosdelaltimadcadaenUSA;el
71%solicitamayoresregulacionesalaccionardelosbancos;el63%semuestramuypreocupadoporelincrementodela
deudapblicaysutransferenciaalasprximasgeneraciones;yel74%estafavordeaumentarlosimpuestosalosricos.
UnestudiodeTheEconomist(IE&P,2009)muestraquelacrisissistmicamundialhaincrementadolosnivelesdeviolencia
enelmundoyque,apartedefrica,AmricaLatinaeshoylareginmsviolentadelmundo
6
.Elinformesostieneque
lasregionesmspacficaspuedenenfrentardemejorformalosretosdelacrisisydeldesarrollo.Perodequedependeel
gradodeviolenciadeunpas?ParaIE&P(2009),losresultadosdelestudio2009delndicedelaPazMundial,muestran
quelabuenagobernanza,laintegracininterna,lariquezaylasaludsonlosejescentralesdelgradodeconflictodeuna
sociedadyquesetraducenenaspectoscomolaestabilidadpoltica,elcrimenorganizado,lasdemostracionesviolentas,
loscrmenesviolentosoelrespetoporlosderechoshumanos.
2. UN NUEVO ESCENARIO MUNDIAL DE LAS IDEAS DEL DESARROLLO
Los fracasos de la cooperacin al desarrollo en la presente dcada ya haban llevado en 2005 y 2006 al FMI y el
BancoMundialarediscutirlosconceptosdecrecimientoydesarrolloeconmico
7
,presionadostambinporlacreciente
popularidad y fortaleza de las ideas econmicas de destacados disidentes como Stiglitz, Krugman, Sachs y Rodrik,
especialmenteapartirdelForumdeBarcelona(2004).
Deestamanera,lasyaantiguasrecetasinternacionalessobrecomoproducirdesarrolloenlospasesdeAmricaLatina
hanperdidosuvigoryasertividadycomienzaaimponerseunavisindelapolticapblicaquevaloraelconocimiento
de las condiciones nacionales y sub-nacionales y enfatiza la necesidad de una ampliacin y profundizacin de la
democracia,incorporandonuevosagentesdedesarrollo.
Detalforma,queelactualescenariodelacrisis,deevolucindelasideaseconmicasytendenciasdelaopininpblica
hatradoelretornodetresgrandesideas
8
,quetienefuerteimpactosobreeltemadeesteartculo:
a. La crisis mundial es una oportunidad de cambio del paradigma tecnolgico para los pases ms desarrollados y un
desafo de gobernabilidad para los menos desarrollados.
AslohanentendidopasescomoUSA,Inglaterra,Francia,AlemaniaeinclusoEspaa,querealizancambiosestructuralesal
mismotiempoquebuscanconstruirunainstitucionalidadinternacionalquepongalasfinanzasalserviciodelcrecimiento
econmico(VzquezBarquero,2009).Enestalnea,CarlotaPrez(2009)esquienmshainsistidoenunainterpretacin
de la crisis mundial como un momento de inflexin entre fases del paradigma informacional en implantacin, lo que
tornaespecialmenterelevantelaconstatacindelFMI(2007)dequelasgrandesdesigualdadesdeingresogeneradasen
lasltimasdcadasentrepasesyalinteriordeellosestasociadaprincipalmentealarevolucincientficaytecnolgica
y,endefinitiva,setratadediferenciasdeconocimiento.
6 Segn The Economist (IE&P, 2009) solo tres pases de Amrica Latina se ubican entre los 30 ms pacficos del mundo (Chile, 20;
Uruguay:25;yCosta Rica:29),mientrasquediezseubicanentrelos50msviolentosdelmundo(de144pases).
7 VerespecialmentelaRevistadelFMI(Finanzas&Desarrollo;marzo2006),dondedestacadoseconomistasinternacionales(entreellos
elMinistrodeHaciendadeChile, Andrs Velasco)re-piensanelcrecimientoeconmicoenunmarcodedecepcinporlosresultados
dispares de las reformas econmicas y descubren que el crecimiento es muy complejo, que las polticas econmicas no deben ser
homogneas(nohayrecetas)yqueesnecesariodisponerdemuchomsconocimientolocal.
8 Lasideasdeldesarrolloformanpartedelasinstitucionessocialesysonunaimportanteagenciadecambiopolticocomohamostradola
corrienteneo-institucionalista(yeconomistasdelatalladeKeynes,North,LewisoKrugman),lacorrienteconstructivistaylaontologa
dellenguaje(Echeverra,2005).
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b. No existe una receta para el desarrollo econmico sino orientaciones generales cuya aplicabilidad depende de las
condiciones y los liderazgos locales.
Desde la experiencia de la cooperacin al desarrollo, Harrison
9
(2006) ha afirmado que el desarrollo proviene desde
adentrodelospasesyquecualquiertentativadeforzarlosprocesospolticosyculturalesestcondenadaalfracaso.Por
ellolaconstruccinoreformainstitucionalparaeldesarrollodeberesponderaprocesospropiosdelospases. Rodrik
(2007)hasidoespecialmenteenfticoendestacarquelaeconoma,esenrigordeverdad,unequipodeinstrumentoscon
mltiplesmodelos-cadauno,unarepresentacindiferenteyestilizadadealgnaspectodelarealidad.
c. El desarrollo es esencialmente auto-desarrollo.
Estaideaesmuchoms(ycualitativamentediferente)quedecirquelosprocesosdedesarrollodebenserparticipativos.
Significa sostener que la esencia del proceso de desarrollo son las personas. Por ello, el desarrollo es humano porque
es para, de y desde las personas, como ha sustentadoelPNUD(1996).ComotempranamentesostuvoelexPresidentede
Tanzania,JuliusK.Nyerere,nosepuededesarrollaralaspersonas,sinoquesonsoloellaslasquesedesarrollanasmismas,
filosofaadoptadaporelPNUDensuconceptodedesarrollohumanoyporUNESCOensuprogramadeEducacinparaTodos.
3. LAS IDEASYPRCTICAS ACTUALES DEL DESARROLLO LATINOAMERICANOYCHILENO
Como ha sostenido Omar de Len (2006), las sociedades latinoamericanas continan importando no solo mercancas
delospasesdesarrolladossinotambinideas,horizontesdevidayutopas,modelosdedesarrolloymetodologaspara
alcanzarlo. Y eso ha sido as desde su colonizacin, especialmente en y desde las ciudades, como ha demostrado el
historiadorargentinoJosLuisRomero(2008).
Durantelasltimascasitresdcadas,alalerodelosorganismosdecooperacinycentrosdepensamientointernacional,
existi un claro predominio del fundamentalismo del capital (Vzquez Barquero, 2005) o del fundamentalismo del
mercado (Stiglitz,2008). Sin embargo, desde los aos 90, los especialistas y la intelectualidad de Amrica Latina ha
asistidoacambiosenlasideasdeldesarrollo,generadosexgenamenteyconescasodebaterealennuestrospases.Es
ascomolasideasrespectodeldesarrollolatinoamericanohanidocambiandomsporlafuerzadelasrealidadesglobales
ysusimpactosenlosprincipalescentrosdepensamientointernacionalyensuopininpblica,queporunadinmica
interna.Lacontribucinlatinoamericanaaestedebatehasidoescasa
10
.
Cabemencionaracelprogresivodestaquemundialdelasideasdeldesarrollosustentableyeldesarrollohumanoenel
iniciodeladcadadelos90delsigloXX,elredescubrimientodelolocalafinesdelamismadcada,juntoconelcarcter
multidimensionaldelapobreza,ylaemergenciaabruptadeladesigualdadsocialacomienzosdeestadcada(bajolas
formasdedesigualdadderenta,inequidaddeoportunidadesoexclusinsocial)ylamsrecienteconceptualizacinde
cohesinsocial,confuerteinfluenciadelaUninEuropea.
EnlasegundamitaddeestaprimeradcadadelsigloXXI,selibranfuertesbatallasideolgico-cientficasalinterioryentre
algunasdeestaspoderosasinstitucionesinternacionales.As,porejemplo,unafuertedinmicadeideasexperimentael
BancoMundial,quehatransitadodesdeunenfoquecuantitativodelapobreza,aunavisinquereconocelaimportancia
de las desigualdades sociales (Banco Mundial, 2004 y 2005) y el carcter sistmico y los ciclos de retro-alimentacin
deldesarrollo(BancoMundial,2006),paraposteriormenteconcentrarseenlaequidaddeoportunidadesdelainfancia
(BancoMundial,2008a)yfinalmenteadoptar,porunlado,unenfoqueexclusivamentegeogrficodeldesarrollo(Banco
Mundial,2008b)yenformamarginalunenfoquelocaldelapobreza(BancoMundial,2009).
En el marco de la reciente crisis sistmica mundial, es fcil advertir como el tema de las desigualdades sociales est
enfrentando al Banco Mundial (enfoque de desigualdad de oportunidades en el origen) con la OECD (enfoque de
9 LawrenceHarrisonhasidoconocidointernacionalmenteporsuhiptesisculturalistadequeelsubdesarrolloesunestadodelamente
(Harrison,1985).
10 SalvoelcasohonrosodeCEPALquehabuscadoinsertarseeneldebatedestacandolaparticularidadlatinoamericanadeladesigualdad
social: desde el casillero vaco de inicios de los 90 pasando por la transformacin productiva con equidad hasta los ms recientes
aportessobrecohesinsocial.
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desigualdadderesultados).AsmientraselBancoMundial(2008a)buscamostrarquesedebeinvertireninfraestructura
sanitariayeducacionalparaotorgarigualdaddeoportunidadesalaprximageneracin,laOECD(2008)sostieneque
AmricaLatinadebeypuedealcanzarprogresosmedianteunareformafiscalquemejorelarecaudacinenlosgrupos
de altos ingresos (actualmente beneficiados por el sistema de baja carga tributaria de las personas) y la eficiencia del
gastopblico.OECDtieneperfectaconscienciadequeeselmomentoparaalterarlaestructuradepoderquemantiene
esadesigualdadylapobrezayquelasmedidasrecientesdeayudasectorialnoserneficaces.ParaelBancoMundial,
encambio,quehacecuatroaossostenaunaposturasimilaralaOECD(BancoMundial,2004y2005)sedebeevitar
abordaruntemacontroversial,asumiendounaposturasimilaraThe Economist(edicindel2deabrilde2009).
La ideologa centralista ha recibido un fuerte apoyo desde el Banco Mundial (2008b), en su Informe Mundial sobre
Desarrollo2009,vestidaahorabajoelropajedelanuevageografaeconmicaylaconceptualizacindelaintegracin
econmica como camino para la prosperidad individual. Trabajo preparado en un escenario de crticas al proceso
globalizadoryprevioalacrisismundial.
ElBancoMundialinstaaolvidarsedelasromnticasideasdeldesarrolloarmnico(lemadeCONAREDEyotrosgrupos
regionalistas) llamando a no tratar de torcer las tendencias del mercado sino usar el Estado nacional para polticas
complementarias que acerquen las personas a los lugares donde estn las oportunidades, constatando que el camino
para conseguir los beneficios del crecimiento desigual y el desarrollo incluyente es el de la integracin econmica.
Larecomendacinolvidaloscostosambientales,dedesarraigoeidentidaddelosgrupos,sinmencionarlosgeo-polticos.
Por cierto, el Banco olvida mencionar que su recomendacin cientfica es ya una antigua prctica de los estados
nacionaleslatinoamericanosyquesuefectodirectohasidomsconcentracineconmicaypoltica.
Aniveldelasprcticas,Lustig(2009)hamostrado,queenlosltimosaosseasistealaimplementacindepolticas
pblicasdistributivasenpasescongobiernosdelanuevaizquierda,yaseapopulista(VenezuelayArgentina)osocial
demcrata(BrasilyChile),lasquedebenserprofundizadasyterritorializadas.Estaspolticashansignificadoreducirla
pobrezaen10puntosylaindigenciaen21puntos,mientrasqueelGinihabracado1puntoentre2003y2006.Cifras
bastantemejoresquelasdelosotrospaseslatinoamericanos
11
.Esdecir,habrannuevasideasenaccinanivelnacional,
enunmomentoenquecasitodaAmricaLatinaseinclinahacialaizquierda,EstadosUnidossevuelvedemcratayla
crisismundialhacalladoamuchosdelosestridentescentrosliberalesdepensamientointernacional.
Este es un escenario intelectual y poltico muy diferente que el de la dcada pasada, caracterizada por el predominio
avasallador del pensamiento nico despus de la cada del muro de Berln. Hoy, con la cada del otro muro, el de
Wall Street, segn Stiglitz (2008), se abre un espacio para que nuevas prcticas sociales y territoriales como el DETE
(Dowbor,2009b) alcancen el estatus de poltica pblica nacional, se vinculen con otras polticas nacionales y puedan
aspirar a una cobertura y profundidad mayor. Como ha sostenidoVzquez Barquero (2009), el desarrollo local es una
estrategiaparatiemposdecrisis.
HastaahoralasiniciativasyprcticasgubernamentalesDETEhantenidouncarctermarginal,siendoladescentralizacin
el paradigma dominante de intervencin territorial (Boisier, 1998 y CEPAL-ILPES, 2007). Por eso, a diferencia de lo
queplanteaellibrocoordinadoporFernndez,AminyVigil(2008),sobrenuevaortodoxiaregionalista,ellaannose
transformaenunparadigmadepolticapblicaenAmricaLatina,aunquepuedainspirarcrecientementeintervenciones
yprcticasterritoriales.
Si bien la oportunidad ideacional existe hoy, el enfoque territorial del desarrollo posee sus propios desafos para los
nuevosycomplejostiempos,comoveremosacontinuacin.
Uno de ellos, fundamental es que la poltica pblica DETE de nuestros pases deber alimentarse en sus diseos e
implementacionesdemsexperimentacinyconocimientolocal
12
ydemsparticipacinpoltica(Rodrik,2007).En
11 Estaspolticastienenimpactosterritorialesevidentesenlamedidaquecorrigenenpartelasdesigualdadesindividualesenlosterritorios
(siendoquizseldelNordestedeBrasilelmsdestacado).
12 ResultainteresanterescatarloqueelPremioNobeldeEconomaJosephStiglitzhasostenidorespectodeldesconocimientoeuropeodel
sistemadehipotecasnorteamericano:steesunodelospeligrosdelaglobalizacin:elconocimientoeslocal,porqueunosabemucho
msdesupropiasociedadquedelasotras,Stiglitz(2008).
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estamismalnea,VzquezBarquero(2005:161)concluyesulibrosobrelasnuevasfuerzasdeldesarrollo,sustentando
que:la teora del desarrollo endgeno es, en todo caso, una interpretacin que siempre se ha nutrido de los resultados
de los estudios de casos sobre el desarrollo de las ciudades, regiones y pases y de los efectos de las iniciativas y polticas
de los actores pblicos y privados en los procesos de desarrollo. Recoge las interpretaciones sobre las transformaciones
y ajustes de los sistemas productivos y sobre las instituciones y polticas de desarrollo, as como los resultados de las
evaluaciones de la ejecucin de las iniciativas de desarrollo .
Porcierto,ellorequieredeagenteseinstitucionesterritorialesqueasumanplenamenteesafuncin.EnChileestosgrupos
de estudiosterritorialessonescasos,noposeenunapoyodelEstadonacionaloregionalparaestafuncinyseencuentran
limitadosagrandescentrosurbanos,comomuestrauntrabajodeesteautorparaSUBDERE(VergarayArraisdeSouza,2009).
Otrodelosdesafosesquelaspolticassocialesfocalizadasnosustituyanelespaciopolticoyeconmicodelaspolticas
territoriales. El caso de Brasil es un claro ejemplo donde las fuertes disparidades territoriales existentes son reducidas
mediante polticas de gasto social que reducen la pobreza y la desigualdad en dichas reas y contribuyen en cierta
medidaadinamizarlaeconomalocalatravsdelmayorconsumoprovenientededichossubsidios.
ElpeligrohasidoclaramenteexpuestoporAzzoni(2009):seestaranconformandosociedadessineconoma,regionesy
territoriosnocompetitivos,socialmenteinactivosypolticamentesubordinadosaladinmicadelmercadoydelaselites
polticasnacionales.
En este contexto, que satisface plenamente a las elites polticas y econmicas nacionales, existira un mnimo espacio
paraunapolticanacionaldedesarrolloterritorial,laquehoyesinexistenteencasitodoslospasesdeAmricaLatinao
dondeexiste,comoenBrasil,esmuydbil,siendoladescentralizacinelnicoelementocomn(CEPAL-ILPES,2007).
Sin embargo, una poltica de descentralizacin sin actores territoriales fuertes, una poltica social sin territorio o una
integracineconmicaquerefuerzaelcentralismo,sonunescenariocrticoparacualquierpasquedeseedarunsaltoal
desarrollo(Prats,2008),msanenunnuevomundopostcrisis.Sinunaimportantecohesinsocialyterritorialresulta
extremadamentedifcilnosolomantenergobernabilidaddemocrticasinoasegurarunagobernanzacapazdecanalizar
lasenergassocialesyeconmicascolectivas.Yporcierto,tornaimposibletransformarlacrisisenoportunidad.
4. CHILE: EL AGOTAMIENTO DE UN MODELO DE NEGOCIOSYDE UNA DEMOCRACIA ELITISTAS
ElretornoalademocraciaenChileainiciosdelosaos90fueuncambiosocio-polticosustantivoquehapermitido,en
estascasidosdcadas,cambiarlafisonomadelpasycolocarloalaspuertasdeldesarrollo.Sinembargo,eldesarrollo
esuninflexin,unsaltoynounpasoenlacontinuidad,unaemergenciasistmica(Boisier,2003),unnuevoestadodel
sistemaque,deserpostergado,amenazaelequilibriodetodoelcuerposocial.
ComomostrhacemediosigloatrseldestacadoeconomistadeCEPAL, AnbalPinto,elqueChilehayasidouncaso
dedesarrollofrustradohapesadocomounlastreenlaconcienciacolectivanacionalyhaalimentadoundeterminismo
pesimista. Para Pinto, Chile tuvo durante casi un siglo de vida independiente las mejores condiciones (exigidas por el
liberalismo)paraalcanzareldesarrollo.Sinembargo,nohalogradoresolverlacontradiccin(yaesbozadaporEncinaa
comienzosdelsigloXX)deserunpasprimitivoparaproducirycivilizadoparaconsumir.Ycomobienvislumbrel
mismoPinto(1958),el desequilibrio tendr que romperse o con una ampliacin substancial de la capacidad productiva
y un progreso en la distribucin del producto social o por un ataque franco contra las condiciones de vida democrtica
que, en esencia, son incompatibles con una economa estagnada.Losacontecimientostrgicosde1973yladictadura
militarde17aosledaranlarazn.
Quizsporelloelretornoalavidademocrtica(latransicin)enChileestuvoplagadadeacuerdosdegobernabilidad
ydemediastintas,decontinuidaddelmodeloeconmico(conlevesacentosdistributivos)yderespetoporunsistema
poltico binominal que aseguraba la reproduccin del sistema econmico y poltico en un entorno de democracia
formaldondelasmasas(quepermitieronlacadadePinochet)sedesmovilizaban.Deestaforma,eldesplieguedelas
capacidades del pas tuvo un espacio internacional ms favorable y las nuevas instituciones aseguraron una gestin
delprocesodedesarrolloenunmarcodepazsocial,aseguradaporunapolticadegastosocialquesefocalizabaen
reducirlapobreza.PorotraparteelEstadoasegurabayestimulabalainversinextranjeraynacionalnosoloconmarcos
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regulatoriosadecuadossinotambinconfuertesinversioneseninfraestructuracomplementaria.Esexactamente,loque
hoyrecomiendaelBancoMundial(2008b).
Eldesplieguedelasfuerzasproductivasdelmercado,comoenocasionesanteriores,generunaimportanteriquezaque
noaltersustancialmenteelpadrndedistribucindelarentanacionalaunquesatisfizoalosgruposmspobresdela
poblacin,queaumentaronsussubsidiosestatales.Losgruposdeclasemedia,encambio,aumentaronsuendeudamiento
teniendocomoreferenciaelcrecientexitoeconmicodelosgruposdealtosingresos,cadavezmsinalcanzable.Dicho
deotraforma,elniveldeingresomediosehaincrementadosustancialmente(haciendodeChileen2008elpasdemejor
PIBpercpitaaparidaddepoderadquisitivodeAmricaLatina)mientraslaconcentracindelosingresossolosereduce
levementeen2006,temindosequevuelvaaempeorarenelmarcodelacrisismundial.
Esimportanteanotarqueessoloapartirde2003queseobservaunareduccindelaproporcindeingresoscapturada
porel10%msricodelapoblacinchilena,grupoqueen2000llegaconcentrarmsingresosquealfinaldelgobierno
militar(42,7versus42,2%delingresoautnomo,segnCASEN).Eneseperodo(1990-2000),laclasemedianomejorasu
participacinenladistribucindeingresos,yaseaqueseconsiderelosdecilesVIIIyIX,VIIaIXoVIaIXdelapoblacin.
Enesemismoperodoel20%mspobredelapoblacin(decilesIyII)tampocomejorasuparticipacinenelingreso
nacional,mantenindoseentornodel4%(MIDEPLAN,2007).UsandolacategorizacindeSolimano(2008),queincluye
losdecilesIIIaIX,seobservaquelaparticipacindeesaclasemediaamplia(el70%delapoblacin,situadoentreel
10%msricoyel20%mspobre)semantieneentre1990y2000(53%delingreso)ymejoraen2003y2006(55%y
57%delarenta).DatosdeMIDEPLAN(2007a).
En2006losgruposmedios(decilesVII, VIIIyIXdeingresoautnomo)recibansubsidiosdelEstadoinferioresal1%de
susingresos.Laclasemediaampliadaobtendrasubsidiosquenoalcanzanal2%desurenta.Encambio,el10%ms
pobre(decilI)recibaun26%desuingresomonetarioatravsdeestossubsidios,mientrasqueeldecilIIpercibaun8%
desusingresosmedianteesteaportegubernamental.
DeacuerdoconSolimano(2008b:25),basadoenunestudiode129pases,cuandoseincrementanlosnivelesdeingreso
porpersonayeldesarrollodelospases,ellostiendenatenerunaclasemediamayorybajadesigualdadsocial,ungran
sectordepequeasymedianasempresas,democraciasestablesyenvarioscasos,gobiernosdemayortamao.Tambin
constataquelassociedadesmsdesiguales(entrminosderentaypatrimonio)tienenclasesmediasmsdbiles.
Desdeestepuntodevista,lafuertetendenciamundialalapolarizacinderentasentreindividuosenlospases(Banco
Mundial,2005;FMI,2007,OECD,2008,entreotros)estaraalertandonosoloparaunreduccindelpoderdelasclases
mediassinotambinparaunaerosindelasinstitucionesdeldesarrolloenlamismamedidaqueaumentaladesigualdad
derentaypatrimonio(SokoloffyEngerman,2000;Easterly,2001).
La hiptesis a la que se adhiere ac es que solo los sistemas que logran la democracia econmica (Dowbor, 2008)
puedenalcanzareldesarrolloyquelaexpansindeesademocraciatienealaclasemediacomoprincipaldepositario
y propulsor. Esa hiptesis se vincula con la expresin territorial de esas clases medias, asociadas crecientemente a
importantesgruposdelasregionesdeChile.
Ensntesis,laactualpolarizacinsocialdemuchasregionesdeChile,expresadaenaltosndicesdeGini,esunescenario
quedificultasudesarrollo.Mltiplessonsusefectosperversosenlassociedadesregionales:tendenciaalclientelismo,
escasocapitalsocialcomunitario,bajoprotagonismoyactividadpolticapropia,mercadoslocalesrestringidos,escasa
capacidaddearticulacindeactores,peroporsobretodo,severasdificultadesparaincubarideaspropiassobresudestino
yeldelpas.
En medio de la crisis en Chile, el Gobierno nacional en medio de la sucesin presidencial se ve obligado a poner en
marchaproyectosdeempleomnimoatravsdelosmunicipios,existiendofuertescrticasrespectodelaproductividad
realdeestosempleosydudassobresucarcterclientelista.
Otros municipios de mayores recursos desarrollan programas de estmulo a actividades microempresariales (Editorial,
ElMercurio,31demayode2009).Losprogramasdeapoyoalacompetitividadregional,basadosenlainstalacinde
capacidadesdeinnovacinproductivaenlasregiones,noestneneltiempodesergeneradoresdeempleoyactividad
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productivasustantivayposeenimportantesdesafosdesocializacinregional,dearticulacindeagentesydeorientacin
estratgica.
Sin embargo, existe un hecho duro de la causa. Los empresarios latinoamericanos y chilenos poseen un fuerte carcter
rentistayesohaestadopresenteenlosmomentosclavesdelcrecimientoeconmicodepasescomo Chile,Argentinay
Brasil.
5. LA GOBERNANZA TERRITORIAL EN UN ESCENARIO DE DESIGUALDADES INDIVIDUALES EN LAS
REGIONES DECHILE
LossiguientescuadrosmuestranquelasdesigualdadesindividualesenlasregionesdeChilesonelevadas(cuadro1)y
quesuestructurasocialesdiferenciada(cuadro2).Sibienannohasidopublicadosdatosoficialessobrelosndicesde
Giniregionalesde2006,losdatoshistricosmuestranconclaridadlaheterogeneidaddelaconcentracinregionalde
ingresos,desde0,45enAntofagastahasta0,58enLaAraucanaylaRMdeSantiago.
ClculosrealizadosporOESA-UFRO(2008a)sobredatosdeCASEN2006muestranqueen2006existeunadiferencia
de 0,10 puntos entre las regiones ms igualitarias y ms desiguales de Chile. Sin embargo, la desigualdad de ingresos
individuales se habra reducido en las regiones de Chile desde 1990, especialmente en regiones como Antofagasta y
TarapacysoloempeoradoenLaAraucana(OESA-UFRO,2008b).
Anas,existirandosgrandesgruposderegionesqueestnasociadasentrminosgeneralesazonasgeogrficasdelpas,
asuvezvinculadasconperfilesproductivosyformasdehabitabilidaddiferentes.
Una macro-regin del Norte y Centro de mayores ingresos medios y de menor desigualdad sociales (0,45 a 0.50 de
Gini; exceptuando a Coquimbo) y una zona centro-Sur, desde Maule al Sur, de elevada desigualdad social (con Gini
sobre0,53).LaReginMetropolitanadeSantiago,mantienehistricamentefuertesdesigualdadesdeingresosentresus
habitantes,segnsedetallaencuadro1.
CUADRO 1
EVOLUCIN DE LA DESIGUALDAD DE INGRESOS AL INTERIOR DE LAS REGIONES DE CHILE (1987 A 2003)
(NDICE GINI DEL INGRESO AUTNOMO)
RegionesdeChile 1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003
Tarapac 0,52 0,53 0,53 0,53 0,53 0,50 0,54 0,50
Antofagasta 0,51 0,52 0,46 0,51 0,49 0,49 0,52 0,45
Atacama 0,51 0,54 0,50 0,48 0,52 0,46 0,49 0,47
Coquimbo 0,47 0,53 0,48 0,49 0,50 0,50 0,55 0,56
Valparaso 0,54 0,53 0,52 0,46 0,51 0,47 0,51 0,47
MetropolitanadeSantiago 0,55 0,54 0,58 0,55 0,54 0,56 0,58 0,58
OHiggins 0,52 0,51 0,52 0,52 0,49 0,48 0,51 0,47
Maule 0,54 0,58 0,55 0,50 0,49 0,50 0,59 0,53
BoBo 0,57 0,54 0,51 0,49 0,50 0,54 0,60 0,55
La Araucana 0,57 0,57 0,47 0,56 0,51 0,54 0,62 0,58
LosLagos 0,55 0,58 0,52 0,55 0,51 0,51 0,54 0,54
Aysn 0,52 0,50 0,51 0,50 0,49 0,52 0,53 0,54
Magallanes 0,46 0,52 0,55 0,46 0,46 0,53 0,58 0,54
Total Chile 0,56 0,55 0,55 0,54 0,55 0,56 0,58 0,57
Nota: Apartirdelao2000,elndicedeGiniescalculadoporMIDEPLANsobrelabasedelingresoautnomoporpersona.
Losdatosde19871998correspondenalndicedeGinidelhogar.
Fuente:ElaboracinpropiaenbaseadatosCASEN(MIDEPLAN,2004y2001)
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La otra cara de esta diferenciacin es la existencia de diferentes estructuras sociales en las regiones de Chile, como
muestraelsiguienteCuadro2,elaboradoporADIMARKsobredatosdelCensode2002.Quedabastanteclaro,apartirde
loscuadros2y3,queexisteunatipologadesociedadregional:
a. Regiones desarrolladas (segn las categoras de Solimano; 2008): que corresponde a los casos de Santiago
y Antofagasta, con importante presencia de los estratos altos y medios (ABC1 y C2, en torno del 30% de la
poblacin) y, en menor medida, aTarapac, Magallanes yValparaso (en torno al 24%). Es importante anotar
laexistenciadeunimportantegrupodealtosingresosenlasregionesdeSantiago(10,6%)yAntofagasta(9%),
los que poseen ocupaciones diferentes. En el caso de Santiago es ntida la fuerte presencia de la categora
profesionales, cientficos e intelectuales (10,7%), adems del sistema burocrtico (empleados de oficina:
10,7%) y tcnico (tcnicos y profesionales de nivel medio: 9,8%). En cambio, en Antofagasta priman los
trabajadorescalificados,asociadosenformaimportantealaactividadminera.
b. Regiones no desarrolladas, que correspondera especialmente a las regiones con fuerte predominio de los
estratosdemenoresingresos(DyE).LoscasosmsrepresentativosseranLaAraucana,LosLagosyMaule,con
un70%desushabitantesclasificadosendichascategorasdemenoresingresos.Otrasregionesconimportante
presencia de grupos de bajos ingresos seranAysn, OHiggins, Coquimbo y Bo-Bo. En las regiones donde
predominanlosgruposdebajosingresoslasocupacionesquedestacanenrelacinalpromediodelpasson
agricultoresytrabajadorescalificadosagropecuariosypesquerosytrabajadoresnocalificados.
CUADRO 2
NIVEL SOCIO-ECONMICO DE LOS CHILENOS EN 2002 SEGN REGIONES (%)
Estratos
sociales
Regiones
ABC1 C2 C3 D E Total
Altoy
Medio Alto
Medio Medio-bajo Bajo Pobres
Tarapac 6,6 17,5 26,1 35,4 14,4 100,0
Antofagasta 9,0 20,2 27,0 33,1 10,7 100,0
Atacama 5,0 13,5 23,4 36,8 21,3 100,0
Coquimbo 4,2 12,6 20,1 35,3 27,7 100,0
Valparaso 6,7 17,2 24,8 37,2 14,1 100,0
OHiggins 3,9 11,4 19,9 38,3 26,5 100,0
Maule 2,9 9,1 17,5 35,5 35,1 100,0
Bo-Bo 4,6 11,2 19,7 33,4 31,0 100,0
La Araucana 3,7 9,8 16,6 30,1 39,8 100,0
LosLagos 3,8 9,9 16,2 31,7 38,4 100,0
Aysn 4,7 12,5 17,9 33,3 31,6 100,0
Magallanes 6,3 18,0 26,0 35,7 14,1 100,0
RMSantiago 10,6 19,2 25,1 35,3 9,8 100,0
Pas 7,2 15,4 22,4 34,8 20,3 100,0
Fuente:ADIMARK,2004
EstimacionesdeADIMARKenbaseaCensodepoblacin2002
PATRICIO VERGARA
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CUADRO 3
DISTRIBUCIN DE OCUPACIONES SEGN REGIN EN 2006
Regiones
Ocupaciones
T
a
r
a
p
a
c
A
n
t
o
f
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a
s
t
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A
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l
l
a
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e
s
R
M
S
a
n
t
i
a
g
o
P
A
I
S
Fuerzas Armadas 0,9 1,1 0,0 0,0 0,6 0,1 0,3 0,5 0,0 0,2 1,1 3,4 0,3 0,4
Miembrospoderejecutivo,
legislativoydirectivosempresas
pblicasoprivadas
5,7 4,2 4,8 3,8 4,0 3,0 4,2 4,6 3,8 4,5 5,5 3,5 4,8 4,5
lroesonues, centcos e
intelectuales
6,0 7,3 7,4 5,3 6,7 5,0 6,8 8,6 7,5 6,7 5,3 7,9 10,7 8,6
Tcnicosyprofesionalesde
nivelmedio
7,3 7,7 7,1 5,4 8,1 4,8 4,7 6,5 5,4 4,8 5,4 8,3 9,8 7,8
Lmpeudos de ocnu
10,1 9,8 6,6 6,8 8,1 6,3 5,7 7,2 5,9 6,5 7,3 7,5 10,7 8,7
Trabajadoresdeservicios
yvendedorescomercioy
mercados
16,5 15,5 13,1 13,3 16,0 11,4 12,7 14,3 13,8 14,2 14,2 17,8 16,8 15,4
Agricultoresytrabajadores
cucudos ugropecuuros y
pesqueros
4,6 1,0 5,1 9,3 4,8 9,2 9,8 6,7 13,7 13,6 15,4 6,8 1,8 5,4
Ccues, operuros, urtesunos
deartesmecnicasyotros
15,8 20,0 20,2 16,2 17,0 15,1 12,0 16,8 16,0 17,2 14,7 17,6 15,7 16,1
Operadores/montadoresde
instalaciones/maquinarias
10,7 13,4 13,5 10,0 9,2 11,5 7,9 10,8 8,2 10,6 1,3 9,6 8,8 9,6
1rubuudores no cucudos 22,2 18,5 22,0 29,7 25,4 33,5 35,7 23,6 25,5 21,5 18,4 17,5 19,8 23,2
Ocupacionesnobien
especcudus
0,1 1,4 0,3 0,2 0,2 0,2 0,1 0,4 0,1 0,3 1,3 0,0 0,8 0,5
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente:Prez,2009(enbaseaCASEN).
Si bien las categoras utilizadas son relevantes para efectos de consumo y produccin, se estima que ellas reflejan
posicionesnosoloenelmercadosinotambinenlasociedad.Dehecho,existeunaasociacindeestasregionescon
preferenciaspolticashistricasyfenmenoscomoelclientelismo,comoyaadelantaronlostrabajoseconomtricosde
Gasparini y Molina (2006) sobre desigualdades sociales y sistema poltico a nivel latinoamericano y como muestra el
siguiente Cuadro4paraelcasodeChile.
Latendenciaesquelasregionesmsigualitarias,aquellasdondesonmsfuerteslaclasemediayestratosdetrabajadores
calificados,tiendenavotarporlacandidaturadecentro-izquierda.Lasregionesdondeimperanlasocupacionesligadas
alagroyposeentrabajadoresmenoscalificadostiendenavotarhaciaelcentroyladerecha.
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CUADRO 4
DATOS SOCIO-ECONMICOS Y POLTICOS POR REGIONES
Regiones
Incidencia
dela
pobreza
2006
Cambiodelapobrezarespectode2006 Ingresoautnomo2003
Ingreso
monetario
2003
Aosde
estudio
Elecciones
2006
(2
da
v.)
%po-
blacin
dentrodela
Pobreza
Ao2003 Ao2000 Ao1990
Promedio
base
Chile=100
%que
captael20
msrico
Aporte
estatalal
20%ms
pobre
20%ms
pobre
Votosde
Bachelet
(%)
Tarapac 14,5 4,0 6,3 13,8 98,1 49,5 6,0 9,4 50,4
Antofagasta 7,3 3,9 6,1 26,8 108,3 44,9 5,6 9,4 61,2
Atacama 10,5 14,4 13,4 23,7 74,8 45,9 11,8 8,4 60,1
Coquimbo 15,9 5,6 8,9 29,4 80,7 56,6 14,3 8,1 59,5
Valparaso 15,3 4,1 3,5 27,9 77,6 46,9 8,8 8,8 50,4
OHiggins 11,4 7,8 9,5 29,7 69,5 47,3 11,3 7,8 54,5
Maule 17,7 5,4 7,6 25,1 69,4 53,4 16,7 7,4 53,5
Bo-Bo 20,7 7,3 6,4 26,8 73,4 55,8 19,3 7,6 55,5
La Araucana 20,1 9,6 12,6 26,3 69,2 59,2 28,4 7,3 45,9
LosLagos 14,0 7,8 11,6 25,8 75,9 55,1 22,5 7,1 50,5
Aysn 9,2 5,0 5,1 23,6 95,0 57,3 22,5 6,7 52,5
Magallanes 6,3 6,0 4,8 23,7 113,1 52,7 4,2 9,0 58,0
RMSantiago 10,6 2,5 4,5 22,4 133,3 58,4 5,8 8,8 54,0
Pas 13,7 5,0 6,5 24,9 100,0 56,5 11,7 8,1 53,5
Fuente:elaboracinenbaseadatosdeCASEN(MIDEPLAN,2007),exceptodatoselectorales(ServicioElectoral).
Porcierto,eltemaposeeunacomplejidadmayor,dadolosantecedenteshistricosasociados,losresultadoseconmicos
regionalesylosliderazgosasociados.
Lasinformacionespresentadasabrenungranespacioparaeldebatedetemasimportantesasociadosnoconunconcepto
asptico de heterogeneidad sino de sociedades regionales con diferente grado de desarrollo. Solo se enuncia ac
algunosdelosproblemasaserinvestigados:
a. Impactodiferenciadodelapolticapblicaenelterritoriosegntipoderegiones.
b. Diseodepolticasdetransferenciadecompetenciassegncapacidadesinstitucionalesregionales.
c. Demandaregionaldiferenciadadeservicioshaciaelsistemapblico.
d. Capacidadesdiferenciadasdelosagentessocialesterritorialescomocontrapartedelprocesodedescentralizacin.
e. Representacionessocialesdiferentesdeldesarrolloterritorial,loquedeterminalaracionalidaddeaccindelos
agentesfrentealapolticapblicanacional,especialmenteladedescentralizacin.
Deestaforma,sepostulaacque,parapropsitosdeldesarrolloeconmiconacional,laideadeunsoloChile,necesaria
enlosmomentosdeconsolidacindelaRepblica,eshoyobsoletaeirrealyreducelaeficienciadelapolticapblicay
elprotagonismodelasregiones.
PATRICIO VERGARA
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PerotambinunChilesolodecomunasymunicipioseselotroextremodelpndulo,quedesconocenosololacomunidad
deprocesoseconmicosyambientalessinoqueimpidelacoordinacineconmicayacumulacindecapacidadesen
territoriosdiferentesdelcentrodepodernacional.
Unpasconuncentronacionalfuerteyregionesdbiles,aunconmunicipiosinicialmentefuertesyconmsrecursos
yatribuciones,tiendeareforzarlasdesigualdadessocialesenelterritorio,generarmunicipiosdecapacidadescadavez
msdisparesyexpulsaralaspersonasconmayorescapacidadescognitivasdelosmunicipiospobreshacialasgrandes
metrpolis.
6. PENSAMIENTO ESTRATGICO TERRITORIAL PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES
REGIONALES
Lainformacinantesexpuestamuestralasdificultadesdeconformarunamasacrticaregionalquepermitacumplircon
latareaesbozadaporPrats(2009)eneliniciodeestelibro:re-pensarlasregionesyelmodelodedesarrollodelpas.A
elloseagregaque,apesardeexistirdiversasfuentesderecursosparainvestigacincientficaenelpas,noexisteanun
mecanismoqueseajustealosrequerimientosdelatareaantessealada,especialmenteenlasregionesdemenorpeso
demogrfico
13
.As,solotresimportantesciudades,confuertepresenciauniversitaria,hanconseguidocrearysustentar
centrosdeestudiosterritorialesderelevancia:Antofagasta, Concepciny,enmenormedida,Temuco.
Para la creacin de los ocho centros de estudios territoriales actualmente existentes, ha sido clave el respaldo de las
universidadesregionalesaunquesiempreseencuentrenensugnesiseinstitucionalizacinapoyosexternosimportantes
(cooperacininternacionalygobiernoregional,especialmente).Enlaactualidadvariosdeestoscentroscolaborancon
los gobiernos regionales en la elaboracin y revisin de las estrategias regionales de desarrollo, incluso, uno de ellos,
recibe financiamiento permanente del Gobierno regional para su funcionamiento bsico (Vergara y Arrais de Souza,
2009).
Por su parte, importantes centros de pensamiento en desarrollo territorial como ILPES-CEPAL y el Instituto de Estudios
Urbanos yTerritoriales de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, han reducido su actividad y relevancia durante
estadcada,despusdehaberformadomuchosdeloscuadrosacadmicosdeloscentrosdeestudiosterritorialesdelas
regionesenlasdcadasdelos80y90delsigloXX.
Deestaforma,elnuevocontextodefuertepresenciadeloscentrosdepensamientoenlapolticapblicadelospases
(SorjySchwartzman,2006;yMcGann,2008)yenChile(Aninat,2008),presentauncampodeinfluenciaalcuallas
sociedadesregionalesdebenaportarconproduccinpropiaatravsdesuinstitucionalidaddegeneracindeconocimiento
pertinente.Estaparticipacindeloscentrosdepensamientoterritorial(delacuallasregionesseencuentranexcluidas
hastaahora)aportanosolounamiradamsadecuadadelosprocesosdedesarrollosinoquemejoralacalidaddelas
polticas pblicas nacionales al reducir la miopa de la investigacin nacional cuando mira el desarrollo del territorio
desdelejos,porbrevesperiodosdetiempo,enformadisciplinariaysincompromisoconlosresultados.
Perosielsistemadepolticapblicanacionalrealmentedeseacontarconelaportedelasregiones(msalldeldiscursoy
laspromesaselectorales)eneldiseodeprogramasytomadedecisiones,deberasegurarmecanismosdefinanciamiento
paragarantizaresaparticipacinenigualdecondicionesquelosespecialistasdeSantiago
14
.
La poltica pblica de innovacin y competitividad de Chile, respaldada en parte por los recursos provenientes de la
explotacinderecursosnorenovablesdelasregionesmineras,estncolocandoimportantesrecursosparainvestigacin
cientfica y tecnolgica e institucionalidad en las regiones de Chile en los ltimos aos (MINECON, 2008). Ello, sin
embargo,siguesiendomuyreducidosisecomparaconlosrecursoscaptadosporlosgruposdelaReginMetropolitana
13 Probablemente esta carencia est asociada a visin antigua de la descentralizacin, que considera a los gobiernos regionales como
simplesadministradoresyarticuladoresdepolticasdiseadasdesdeelgobiernonacional.
14 Noresultasustentablequelasinstanciasdedecisin(Comisiones,Mesasyotrasinstanciassimilares)funcionencasiexclusivamenteen
Santiagoynofinancienlapresenciadelosrepresentantesinvitadosderegiones,almenosensusgastosdedesplazamientoyestada.Es
undetalleque,encasodenoserresuelto,mostraraquelosdeseosdeparticipacinregionalnovanmsalldelaretrica.
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deSantiago(62%delosrecursosacumuladosa2008).Elgrfico1muestraelaportedelosdiferentesfondosagrupos
porregiones.
CitandounInformedeOECDsobrelainnovacinenChile,laPolticaNacionaldeInnovacinparalaCompetitividad
(MINECON,2009)sostiene:Otro rasgo sobresaliente que detecta el Informe es la concentracin geogrfica del poder
econmico y del capital intelectual, en contraste con la dispersin de las actividades exportadoras. Esto explicara el bajo
desarrollo histrico de la investigacin cientfica, sistemas de innovacin y clusters innovadores a nivel regional.
LanuevaPolticadeinnovacinreconoceestadebilidaddecapitalhumanoavanzadoenlasregionesysehaplanteado
como objetivo la regionalizacin de la innovacin, teniendo como meta para 2009 la asignacin del 70% de los
recursosdelFICalasinstitucionesdecienciaytecnologadelasregionesdeChile.
GRFICO 1
PROGRAMAS POR REGIN AL AO 2008
Fuente:MINECON,2008
Un desafo de grandes dimensiones que debe ser evaluado cuidadosamente, considerando la secular tendencia de los
gruposcientficosanoarticularsuaccinconlaempresaprivadanijustificarsocialmentesuquehacer(temasprevistospor
laPoltica).Especialmentelapredileccindeestosgruposporplantearselaspreguntasqueellosdesean(yparaloscuales
tienenyarespuestas)ysureticenciaaponersusconocimientosymtodosdeinvestigacinalserviciodelasdemandas
regionales. Por otra parte, no es imaginable que los gobiernos (administraciones regionales, mejor dicho) tengan hoy
la capacidad de ser interlocutor en forma permanente y menos realizar seguimiento de los avances y resultados de la
aplicacinderecursosaestosprogramasycentroscientficos.Msilusorioresultaesperarquetenganlascapacidades
paradisearlasdemandasdeinnovacinqueeldesarrollodelasregionesrequiere.
Enresumen,losgobiernosregionalesdeChilelleganalbicentenarioenfrentandounescenarioricoendesafos:nuevas
competencias de planificacin y desarrollo productivo, importantes recursos para clusters e innovacin productiva
de asignacin regional, nueva institucionalidad regional de corporaciones de desarrollo productivo de ndole pblico
privada.AestatareapuedenydebencooperarlosCentrosdePensamientoEstratgicoTerritorial,diseadoscomouna
institucionalidad regional propia, con fuerte apoyo de las universidades y gobiernos regionales y respaldado por una
polticanacionaldecreacinyfortalecimiento.SonelloselnexotcnicoentrelaEstrategiaregionaldedesarrolloylos
programas y proyectos a ser implementados en las regiones de Chile, un eslabn perdido de la poltica pblica hasta
ahora.
PATRICIO VERGARA
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PARTEII
PROPUESTAS
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QUPASQUEREMOS,
HACIA DNDEVAMOS?
1
HEINRICH VON BAER*
1. A MODO DEINTRODUCCIN: UN DISTINGO ENTRE MEDIOSYFINES
ElpropsitodepensaryconstruirChiledesdesusRegionesqueinspiraaestelibro,tieneporpropsitocontribuira
unfinsuperior:lograrenChileundesarrollosocialyterritorialmsequilibrado,conigualdaddeoportunidadesparael
desarrollohumanointegraldelaspersonas,sindistingodesucondicinsocialnidesuubicacinterritorial.
Paramejorserviradichofin,enesteensayoascomoenlaestructurageneraldeestaParteIIdellibro,proponemospara
eldebate:
- Una VisindePas,dehorizontetrascendenteygeneracional(msquecontingenteyelectoral),aserconstruido
yalcanzadoporelconjuntodelasociedadchilena;
- la eleccin de un Modelo de Estado funcional para servir dicha visin pas, desarrollar todos sus territorios y
adecuadoasusingulargeografayeltamaoydistribucindesupoblacinyeconoma;
- unMarcoEstratgico,queenconcordanciacondichomodelopermitaconstruirunaPolticadeEstadodelargo
plazo,traducidaenunaAgenda Concordada,aserasumidayperfeccionadapordiferentesGobiernos;
- tresProcesosClaveInterdependientes:(1)Descentralizacin;(2)PotenciacindelosTerritorios;(3)Participacin
y Control Ciudadano;aserimpulsadosenformasimultnea,convergente,gradualycoherente;
- unconjuntodeEjesTemticos,asuvezordenadorasdelasrespectivasMedidasEstratgicas,reformasoacciones
posiblesparasupuestaenprctica.
Contodo,ningunodeloselementosdedichoModelo,MarcoEstratgicoyProcesosClave,debeentendersecomounfin
ensmismo,sinocomomedios,ciertamentemuyimportantesparaservirelsealadofinsuperior.Enconsecuencia,deben
asumirse,evaluarseyperfeccionarsecomotalesenfuncindesucontribucinadichofin.Igualdistingoesaplicableala
reformasyaccionesquesegenerencomopartededichosprocesosascomoasudireccionalidad,profundidadyritmo
deavance.
2. LAVISIN DEPAS:AL SERVICIO DEQUYDEQUIENES?
Portodoloanterioresnecesarioentoncesexplicitarcualeselfinsuperiorpropuesto,cualeslaVisindePas,alaque
esos y otros procesos sociales, muchos esfuerzos pblicos, privados y acadmicos, el presente libro y muchas otras
publicacionesyestudios,debierancontribuir.
ApoyadosenreflexionesydebatesconceptualespreviosdelProgramadeInstitucionalidadyPolticasPblicasdelIDER-
UFRO
2
,ascomoendiversosaportespreviosdeintegrantesdelaRedSinergiaRegional
3
ydelCONAREDE
4
,conla
* DirectorInstitutodeDesarrolloLocalyRegional,IDER,UniversidaddeLaFrontera.DirectorEjecutivoRedSinergiaRegional.Presidente
ConsejoNacionalparalaRegionalizacinyDescentralizacindeChile, CONAREDE
1 Loscontenidosdeesteensayoconstituyenunasntesisactualizadaycorregidadediversostrabajosanterioresdelmismoautor,publicados
endistintasrevistas,captulosdelibroydocumentosdetrabajo.
2 InstitutodeDesarrolloLocalyRegional,UniversidaddeLaFrontera.
3 DelaAgrupacindelas20UniversidadesRegionales, AUR,integrantesdelConsejodeRectores.
4 ConsejoNacionalparalaRegionalizacinyDescentralizacindeChile. P
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finalidaddeservirdemarcodereferenciaparalapresentepropuestaydeinducirundeseableyenriquecedordebatey
futurasiniciativassobreelparticular,proponemosparaChilelasiguiente:
VisindePas,aserconstruidaconelesfuerzocompartidode
losprincipalesactorespolticos,empresariales,acadmicosysocialesdeChile:
QUEREMOS UNCHILE:
- Bueno para vivir, en todas sus comunas y regiones, en el que caben e interactan proyectos polticos y de
desarrolloterritorialdiversos,dentrodeunmarcoconstitucionalunitario,comnycompartidoportodos.
- Capazdedesarrollartodosupotencialhumanoyproductivo,sustentableycompetitivo,entodosuterritorio,
- Socialyterritorialmenteintegrado,participativo,inclusivo,multicultural.
- Con un Estado cercano a los gobernados, descentralizado, con poder de decisin autnomo y recursos
compartidosentretodossushabitantes;capazdeasegurarigualdaddeoportunidadesyderesolverconeficacia
lasdemandasdebienesyserviciosdelapoblacin.
Endefinitiva,unChiledescentralizado,desarrolladoydigno,paratodossushabitantes,entodosuterritorio.
3. ELMODELO DEESTADOREGIONAL: LA OPCIN PARACHILE
UnadelastareasfundacionalesmsdeterminantesalmomentodepensarunaPolticadeEstadoenDescentralizacin
y Desarrollo TerritorialparaChile,esdefinirpreviamenteelModelodeEstadoalqueendefinitivaseaspiraallegaren
cuanto a su organizacin territorial y distribucin de potestades. Una vez definido dicho modelo, se puede construir
entonces,enformacoherenteyfuncionaladichomarco,lacorrespondienteAgenda Concordada,quepermitaavanzar
enformafocalizadaygradualendireccinadichameta,asumidacomohojaderutaquedefinalosprincipaleshitosy
etapas, las medidas estratgicas ms determinantes para avanzar en el proceso, as como los plazos, puntos crticos y
responsablesdesuejecucin.
ParafacilitaresatrascendentedecisindelmodelodeEstadomsapropiadoaadoptarparaelcasodeChile,desdeluego
esnecesarioconsiderarelcontextohistrico,institucionalypolticoascomolasingulargeografaydiversidaddelpas
ysudimensinydistribucindemogrficayeconmica.
Porotraparte,esconvenienterecurriralaexperienciainternacionalcomparada,queofrecediferentesmodelosdeEstado,
aplicadospordistintospasesencuntoasuorganizacinterritorialydistribucindepotestades,segnelcontextodesus
respectivosprocesoshistricos,polticos,econmicosyculturales.
Enefecto,graduandodemayoramenorniveldedistribucindepotestadesydedescentralizacinensuorganizacin
territorial,enlaexperienciainstitucionaldelospasessepuedenreconocerdiferentesmodelosdeEstado:
- EstadoFederal:Suiza,Canad,EstadosUnidos,Alemania
- Estado Autonmico:Espaa
- Estado Regional:Francia,Italia,Colombia,Per
- EstadoUnitariocentralizado:Chile
Msquemodelospuros,entreestasformasdeEstadoasuvezsepresentanmatices.Dehecho,segnlodescribeFerrada
(2003),actualmenteunbuennmerodeEstados,productodelosrequerimientosdeeficaciayeficienciaquelesimpone
lagestinadministrativa,hangeneradoprocesosdedesconcentracinydescentralizacinadministrativasinrenunciara
sucarcterdeEstadounitario.
Criteriosdeeleccin:paraelcasodeChile,pareceaconsejableoptarporaquelmodelodeEstadoquerespondamejor
alconjuntodediversoscriterios,comoson:
a. responder al orden natural del pas, poniendo en valor las singulares caractersticas de diversidad geogrfica,
climtica,productiva,social,culturalytnica;
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HEINRICH VON BAER
b. desarrollarenplenitudtodoelpotencialproductivodetodoslosterritoriosdelpasyalcanzarenmenostiempo
lacondicindeunasociedadsocialyterritorialmenteintegradaydepasdesarrollado;
c. serproporcionadoyfuncionalaltamaodemogrficoyeconmicodelpas,singenerarunaexpansinycosto
burocrticomayoresasusbeneficiosefectivos;
d. preservarlaesenciadesucondicindeEstadounitario,almismotiempocompatibleconelmayorgradoposible
dedescentralizacinpoltica,administrativayfiscalyconlosmayoresnivelesdedesarrolloautnomoposibles
detodaslascomunidadesyterritorioslocalesyregionalesdelpas;
e. nogenerarresistenciasinsalvablesdurantelasdiferentesetapasdedebateyaprobacindelasreformasrequeridas
paralaadopcindelmodeloyporendeparalizantesparaelavanceyresultadofinaldelproceso.
OpcinparaChile:elEstadoRegional
Laaplicacinintegraldedichoscriterios,implicadescartarelmodelodeEstadoFederal,dadoquesignificara,entreotros,
nopreservaralomenoslaesenciadelEstadounitario,ademsdeunacomplejidadycostosdeexpansinburocrtica
innecesariosydesproporcionadosparaeltamaodemogrficoyeconmicodeChile,tantoactualcomoesperablepara
lasprximasdcadas.Porrazonesanlogas,tampocopareceaconsejablelaadopcindelEstadoautonmico,seguido
porEspaa,msancuandoenChilenoexistenlascaractersticashistricas,culturalesypolticaspropiasdelasregiones
autonmicasespaolas.
Encambio,laaplicacindelossealadoscriteriosorientanhacialaalternativadelmodelodeEstadoRegional,opcin
que entre otros preserva la esencia del Estado unitario, responde mejor a la amplia y rica diversidad caracterstica de
Chileeimponeunavancemssignificativodelprocesodedescentralizacinydefortalecimientodelascapacidadesde
todaslascomunidadeslocalesyregionales,endefinitiva,acercamejoranivelesmsequilibradosdedesarrollosocialy
territorialpropiosdelospasesdesarrollados.
Hayvariosautoresqueaboganporestaopcin,comoeselcasodeFerrada(2003),quienseala:
El modelo actual de distribucin territorial del poder chileno es incapaz de solucionar los problemas del centralismo
poltico, falta de participacin ciudadana e insuficiente desarrollo regional que perciben los ciudadanos. Esto hace
necesario avanzar ms decididamente en la construccin de un modelo de Estado en el que las regiones estn dotadas
del poder poltico y administrativo necesarios para generar su propio proyecto de desarrollo, en base a una amplia
legitimacin de sus rganos directivos y una disponibilidad real de recursos para inversin productiva.
Agrega el mismo autor: Este nuevo modelo de Estado no puede seguir definindose como un Estado Unitario
descentralizado, ya que ello hace referencia principalmente a una distribucin de poder administrativo. Es necesario
hablar de un Estado Regional, en el que las regiones tengan la autonoma y jerarqua necesaria para plantear sus propias
estrategias y polticas de desarrollo, contando para ello con las herramientas jurdicas indispensables para cumplir con
su cometido.
CaracterizacindelEstadoRegional
SegnFerrandoBada(1978)
5
elEstadoRegionalsecaracterizaraporquelasregionesquelocomponensoncategorizadas
como entidades autnomas, dotadas de personalidad jurdica, no originaria ni soberana, que gozan de una potestad
legislativaydeadministracinlimitada,condicionadaysubordinadaalapotestaddegobiernodelpropioEstado.As,en
elEstadoregionalalestiloitalianooespaol,lasunidadesregionalesposeencompetenciaslegislativas,administrativas
y financieras, pero ellas como una derivacin del reparto de potestades que ha hecho el propio constituyente estatal,
nicotitulardeestepoder
6
.
5 CitadoporFerrada(2003)
6 Idem.,p.286.
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De esta manera, el Estado regional se construye como una opcin de descentralizacin poltica alternativa al Estado
federal, recogiendo alguno de los elementos de ste -autonoma poltica, solidaridad y controles jurdicos-, pero sin
compartirelpoderoriginarioysupremo-poderconstituyente-quedacohesinalEstadocentral.
Alrespecto,Villanueva(2009)describelossiguientescomponentesmscaractersticosdelEstadoRegional
7
:
- los rganos regionales tienen personalidad jurdica de derecho pblico, funciones, atribuciones y patrimonio
propios;
- los integrantes de los rganos regionales son democrticamente elegidos por el cuerpo electoral de la regin
mediantesufragiouniversalyenvotacindirecta;
- respetando la Carta Fundamental y las leyes del pas, los rganos regionales reciben de la Constitucin
competenciaparadarsesuspropiosestatutos,esdecir,paradictaryejecutarconautonomaelderechoquerige
enlascomunidadesterritorialesrespectivas;
- laadministracin,lajurisdiccinyelcontrolengeneralserealizanpororganismosregionalesautnomos,no
dependientesde,nisubordinadosjerrquicamentea,lasautoridadescorrespondientesdelacapital,aunquesean
staslasqueretenganlafacultadderevisar,soloaposterioriyporlavadelatutela,sisonentesadministrativos
odelcontroldeconstitucionalidadylegalidadenlosdemscasos,loresueltoenciertosygravesasuntosenla
sederegional.
DiferenciasentreEstadoUnitarioCentralizadoyEstadoRegional
EstadoUnitarioCentralizado Estado Regional
Unsologobiernopoltico,concompetencia
entodoelterritorio;unsolocentropoltico.
Ungobiernopolticocentralyvariosgobiernospolticos
regionales:policentrismoypluralidaddecentrospolticos
enladistribucindelpoder.
Conregionalismoadministrativo:lareginessolouna
circunscripcinadministrativa,unadivisinterritorial.
Lareginesunapersonajurdicadederechopblico
interno,dotadadepotestadespolticas,
quecontrapesanelpoderpolticocentral.
Unasolalegislacinnacional,comoconsecuenciade
existirunsolorganolegislativo
Pluralidaddeordenamientoslegislativos:unordenamiento
legislativonacional,queelaboraelrganolegislativo
central,yvariosordenamientoslegislativosregionales,
elaboradosporlosrganoslegislativosdecadaregin.
Fuente:lvaroVillanueva(mayo2009),presentacinenMesadeDilogosdeDescentralizacin,convocadaporSUBDERE.
4. CONDICIONANTESBSICAS
Enelpasado,endiferentesmomentosdesuhistoria,ybajogobiernosdelosmsdiversossignos,ascomoenlaactualidad,
el pas ha intentado peridicamente avanzar en direccin a niveles ms significativos de descentralizacin poltica,
administrativayfiscal.Sinembargo,dichosintentossehanvistodificultados,cadavezdenuevo,dadalacarenciade
algunascondicionantesbsicas,queenunaretrospectivacrticapuedenreconocersecomoprerrequisitosesencialespara
lograrunpuntodeinflexinrealysignificativoenelavancedelosprocesos.
4.1 PolticadeEstadoyAgendaConcordada
Unacondicinbsicaparapoderavanzardeunmodosistemtico,significativoysostenidoendireccinalaVisinPas
propuesta, es disponer de una Poltica de Estado en Descentralizacin y Desarrollo Local y Regional, de largo
7 Estos enunciados son requisitos mnimos y copulativos, por lo que la ausencia de uno o ms de ellos, superlativamente de los dos
primeros,nossitaenelmbitodeladesconcentracinoenlafaseinicialdeladescentralizacin,peronoenlocaractersticodelEstado
Regional.JLCea(1992),SobreelNuevoGobierno Regional Chileno, RevistadeDerechoUniversidadAustral;IIIN1-2.Citadopor
Villanueva(Mayo2009),presentacinpp.enMesadeDilogosdeDescentralizacin,convocadaporSUBDERE.
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plazo,dehorizontetrascendenteygeneracionalmsqueelectoralycontingente,construidaparticipativamente,enforma
pluralytransversal,entrelosprincipalesactorespolticos,empresariales,acadmicosysocialesdelpas.Lapuestaen
prctica de dicha Poltica de Estado, deber traducirse en una Agenda Concordada, sustentada en acuerdos amplios,
comocartadenavegacineinstrumentodeplanificacinparticipativaycontroldeavance,conmedidas,prioridades,
plazosyresponsablesparasuejecucin.
Deestemodo,cadagobiernodeturno,podrperfeccionarlapolticaylaagendaconsupropiaimprontaynfasis,pero
sinparalizarelavanceovolverafojascerolosprocesosyaccionesencurso,cadavezqueseproduceuncambiode
autoridadesnacionales,regionalesocomunales.
Dehecho,durantelosltimosaossehanproducidodiversassituacionesenlasquesehizoevidentequelafaltadeun
proyectocomnycompartidodedescentralizacinydedesarrollodelasregionesdificultalograrlosacuerdosnecesarios
paraunavancemssustantivodelproceso.Anms,segnseanlosactoreseinteresescontingentesinvolucrados,afloran
enfoqueseintencionesmuydistintasrespectodeloquedebeentenderseyhacerseenmateriadedescentralizacin.
Unodelosejemplosmsinteresantesentalsentidoseconstatconocasindelosnumerososdiscursospronunciados
durantelaIICumbredelasRegiones
8
(CONAREDE,2007),cuyoanlisissistemticoycomplejorealizadoenelcontexto
deunatesisdeMagster(Espinoza,L.(2009)quecomprobunamarcadadesalineacinydispersindiscursivaentrelas
intervencionesdelasautoridadespolticasdelpas
9
,losdirectivosdeinstitucionesdelasociedadcivilderegiones
10
y
dirigentesnacionalesdelosorganizacionesempresariales,municipalesyregionales
11
.
4.2 VoluntadPolticaconvergente
Deigualmaneraesindispensablequelospartidospolticosdetodoelespectroysusprincipalesprotagonistasseformen
laconviccinquesinunavanceenmayorprofundidadyritmodelosprocesosdedescentralizacinydefortalecimiento
delascapacidadeslocalesyregionales
1213
, Chilenosercapazdeenfrentarconxitolosnuevosescenarios,sortearlos
impactosdelacrisisfinancieraglobal,modernizarsuinstitucionalidadyrevitalizarsudemocracia,nirevertirlavorgine
centralizadoraquelimitaeldesarrolloplenodetodossusterritorios.
Sinesaconviccin,muchosdirigentespolticosseguirnincumpliendoparteimportantedeloscompromisosquecontraen
en tiempos electorales sus respectivas candidaturas presidenciales y parlamentarias, como ha venido ocurriendo con
ocasindelospasadosprocesoselectorales(CONAREDE,2005),nitendrnlavisinyvoluntadpolticarequeridaspara
impulsarlasreformasestructuralesdenuevageneracinnecesariasparaenfrentarlasincertidumbresyoportunidadesde
losnuevosescenarios.
8 SalndeHonordelCongresoNacional,Valparaso,abril2007.
9 PresidentadelaRepblica,PresidentesdelSenado(EduardoFrei),PresidentedelaCmaradeDiputados(PatricioWalter),integrantesde
las ComisionesdeRegionalizacindelSenado(CarlosBianchi)ydelaCmaradeDiputados(RamnFaras)
10 Directivos Nacionales del Consejo Nacional para la Regionalizacin y Descentralizacin de Chile, CONAREDE (Heinrich von Baer,
Presidente;MiguelCellino, DirectorEjecutivo;ClaudioLapostol(PresidenteHonorario).
11 ConfederacinNacionaldelaProduccinyelComercio(Alfredo Ovalle);Asociacin ChilenadeMunicipalidades(Claudio Arriagada);
AsociacinNacionaldeConsejeros Regionales(MauricioMorales).
12 En esencia, descentralizacin significa traspaso real de poder, competencias y recursos. Quienes en Chile han concentrado el poder
poltico y econmico durante dcadas, bajo gobiernos de muy diversos signos, no han estado dispuestas a desprenderse y compartir
cuotasimportantesdesupoderenformavoluntariaygratuita.Sinembargo,dadoquetienenlafacultaddedecisinsobrelasreformas
requeridasparaunarealdescentralizacin,enloshechos,sonjuezyparteparaelavancedelproceso.
13 No obstante los anteriores obstculos, que siguen vigentes, tambin se observan diversos signos alentadores, que es imprescindible
reforzaryampliar,comoson,porejemplo:a)algunasreformasfinalmenteaprobadas(derogacindelnmerodelasregiones,eleccin
de Consejeros Regionales,traspasodeimportantescompetenciasalosGobiernos Regionales;b)mejordisposicindealgunasinstancias
del Gobierno central (SUBDERE) y del Parlamento para aceptar la colaboracin constructiva de instituciones acadmicas y de la
sociedadcivilderegiones;c)mayorconocimientotcnicoeiniciativasacadmicasyciudadanasdirigidasalavancedelosprocesosde
descentralizacinydedesarrollolocalyregional(CentrosdeEstudiosRegionales; RedSinergiaRegional;IniciativasCiudadanasYoVoto
porlasRegionesdelCONAREDE,etc.
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4.3 Demanda,movilizacinycontrolsocial
Consentidoderealismo,parececadavezmsevidentequedichaconviccinyvoluntadpolticanovaaocurrirconla
claridaddoctrinariaydeobjetivosrequeridos,yporendenosetraducirenreformasdelaprofundidadylavelocidad
necesarias,sinosegeneraunaparticipacinydemandamssignificativa,persistente,organizadayelectoralmenteeficaz,
desdelaciudadanaylasociedadcivilorganizada,detodaslasregionesydelapropiacapital.
Ello supone, entre otros, sensibilizar a la ciudadana respecto de las importantes externalidades negativas que ejerce
sobresucalidaddevidalaexcesivacentralizacin,limitandosusoportunidadesdeempleo,ingreso,educacin,saludy
seguridad. Alainversa,significatambincrearconcienciarespectodelosimpactospositivosqueunprocesosostenido
dedescentralizacinresponsablegenerasobreelbienestar,laparticipacinylarealizacinmsplenadeloshabitantes,
tantodelasregionescomodelacapital.
4.4 ElRoldelaSociedadCivil
Enestecontexto,esespecialmentepreocupanteelhechoquelasociedadcivilanesttandisgregadaydebilitadaytan
distantedeestaproblemticaydeasumirelrolylastareasquelecorresponderan.Dehecho,eldesafodeconstruir
unpassocialyterritorialmenteequilibradoeintegradosiguesiendountemaqueocupaaalgunosiniciados-yauna
elitedentrodestos-,principalmenteaaquellosquefinalmentetomanlasdecisiones(ministros,directivosdeservicios,
parlamentarios,consultores,asesores),quienesgeneralmenteanteponenlourgentealomstrascendenteyestratgico.
Porqueparaescucharalasociedadcivil,paraintegrarsusaspiracionesyaportesyparaabrirespaciosderealparticipacin,
adems de voluntad, se requiere confianza en ella y valoracin real del dilogo y de la interaccin deseables entre la
sociedadcivil,elgobiernoytodoslosrganosdelEstado.Elloimplicarecuperaryrecrearlaculturayprcticapoltica
esencial,queeslaqueperfilaelsentidoyelactuarcoherenteyconsecuentedelopolticoylapoltica.Esoserposibleen
lamedidaqueexistaconsecuenciaprcticaentreeldiscursoylosvaloresdelmismo,cuyotrasfondoprivilegiaelinters
generalybiencomn,porsobretodointersindividualocorporativo.
Vistoas,ladesafeccinciudadanaobservablerespectodelapolticayengeneraldelosasuntosdeinterspblico,es
consecuencia,entreotros,delapercepcinqueseformanlosciudadanossobrelacadavezmayorbrechaexistenteentre
eldiscursoylasprcticaspolticasylosresultadostangiblesparalaspersonas,percepcinqueconfrecuenciaserefuerza
porladesinformacinyloslimitadosoinclusoinexistentesespaciosparacanalizarsusideasydemandas.
4.5 Involucramientodetodoslosactores,entodoslosniveles
ElxitoylasproyeccionesfuturasquelogrenadquirirelProyectoPasdescentralizadoydesarrolladoqueproponemos,
ascomosucorrespondientePolticadeEstado,Agenda Concordada,PrincipiosOrientadores,EstrategiasyEjesTemticos
de Accin, implica un proceso de cambios que en definitiva requiere a todos los actores del Estado y de la sociedad,
entodossusniveles.Sibienelprincipalesfuerzoparalogrardichoscambiosdebeproducirseenydesdelaspersonas
e instituciones de los niveles micro-local y meso-regional del desarrollo, igualmente requiere de un proceso de re-
culturizacinymayorcompromisoydecisindepartedelosactoresdelnivelcentral,tantopblicos,comoprivadosy
acadmicos.
5. MARCOESTRATGICOPARAUNAPOLTICADEESTADO
5.1PrincipiosOrientadores
Otradelascarenciasqueendiversosperodoshandificultadounavancemssignificativoysostenidodelosprocesosde
descentralizacinydedesarrollolocal/regional,eslaausenciadeunconjuntocoherentedeprincipiosticos,polticosy
estratgicosquepermitaninspiraryorientardichosprocesosysusconsiguientespolticasyacciones.
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Esporelloqueseproponenaqu,parasudebateyperfeccionamiento,unconjuntodediezprincipiosorientadores,que
debierantenersesiempreenconsideracinalmomentodedisear,ponerenprcticayevaluarpolticasyaccionesde
descentralizacinydedesarrollolocalyregional.
Ensumayora,losprincipiospropuestossederivandelaexperienciainternacionalcomparada,particularmentedeaquellos
pasesquehanlogradoaltosnivelesdedesarrolloaconsecuencia,precisamente,desucondicindedescentralizados.
Otros han resultado de consultas y anlisis propios, muchas veces a partir de aprendizajes obtenidos de peridicas
iniciativasdedescentralizacinennuestropas,muchasdelascualeshanterminadofrustradas,entreotros,precisamente,
porlanoobservanciaoportunaoeldesconocimientodeestosprincipios.
1. Diversidad: representa el orden natural y la principal riqueza de Chile, expresada en mltiples dimensiones
(geogrfica, climtica, productiva, social, tnica, cultural, etc.), presente en sus territorios, comunidades y
personas,realidadalaquedebeadecuarseelordeninstitucional,respetandoyponiendoenvalorelenorme
potencialdedesarrolloquerepresenta.
2. Flexibilidad:implicaadecuardinmicamentelauniformidadtradicionaldelainstitucionalidad,laspolticase
instrumentos pblicos homogneas, al orden natural diverso de los territorios, facilitando el desarrollo de sus
potencialidadeshumanasyproductivasyelimpulsodeiniciativasdiferenciadasyexperienciaspiloto.
3. GobernanzaDemocrtica:procesoquemedianteunaarticulacinydilogoentreactoresdeunterritorio,en
tornoaunproyectopoltico,objetivosyestrategiasdedesarrollocompartidas,generalegitimidadciudadanay
tcnicadelasdecisionesadoptadas.
4. Interdependencia entre Procesos Clave: requiere del avance simultneo y convergente de tres procesos: 1.
Descentralizacin2.Fortalecimientodecapacidadeslocalesyregionales;3.ParticipacinyControl Ciudadano
(necesariosparalograrunefectivoavancedelosdosprimeros,medianteunademandaorganizadayperseverante,
elmonitoreodelavancedelosprocesosylageneracindelosnuevosimpulsosrequeridosporstos).
5. Enfoque Territorial:reconoceyponeenvalorlaeficienciadelordennaturaldelosterritorios,sustituyendoel
tradicional ordenamiento sectorial, an predominante, por un enfoque sistmico territorial, aplicado tanto al
diseoyaplicacindelaspolticas,instrumentosyrecursospblicos,comoalasrespectivasrespuestasprivadas
yacadmicas.
6. Oferta pblica segn oportunidades y demandas: implica organizar la oferta pblica (institucionalidad,
instrumentos,recursos)apartirdelasoportunidadesydemandasdedesarrollodiferenciadasdelascomunidades
yterritorioslocalesyregionales,msquedesdelavisincentralylosintereseseinerciaburocrticaasociados
alamisma.
7. Subsidiariedad Competencial: principio de tica poltica, inspirado en su origen por tres encclicas sucesivas
delaIglesiaCatlica
14
yexitosamenteaplicadoennumerosospaseshoydescentralizadosydesarrollados,que
radicacadafuncinpblica,competenciaorecursoenaquelniveldondeseejerceigualomejor,privilegiando
elnivellocalsobreelregional,ystesobreelnacional
15
.
8. Correspondenciaentreroles,competenciasyrecursos:significacautelarqueelcumplimientodeunadeterminado
rol,responsabilidadofuncinpblica,estrespaldadadelacorrespondientefacultadocompetenciadedecisin
ascomodelosrecursosrequeridosparasuadecuadaejecucin.
14 Rerum Novarum(LenXIII,1891);CuadragsimoAo(PoXI,1931);Mater et Magistra,JuanXXIII,1961)
15 Enconsecuencia,soloaquellasresponsabilidadesquenopuedenseradecuadamenteasumidasporalgunodelosnivelesprecedentes,
debenrecaerenelmbitodecompetenciadelgobiernocentral,comoson,porejemplo,lasrelacionesexteriores,ladefensanacionaly
lagestinestratgicadeldesarrollonacional.Encambio,elexcesivoinvolucramientodelaparatopblicocentralenelmbitonaturalde
losgobiernosregionalesylocales,yelnotraspasoastosdelmayornivelposibledecompetenciasyrecursos,ademsdecongestionar
innecesariamentealgobiernocentral,desvindolodesurolesencial,impideelempoderamientoyejercicioplenodelascapacidades
institucionalesypersonasanivellocalyregional.
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9. Compensacin Interregional:significaasegurarcondicionesbsicasdebienestardelapoblacinigualesentre
comunasyregiones,acercando,consentidodeequidad,aquellasdenivelesdedesarrollomsrezagadoscon
lasmsavanzadas,mediantefondoseinstrumentosdecolaboracinycompensacin
16
.
10. Avance gradual y diferenciado: se refiere a la potestad de cada comuna y regin de insertarse gradualmente
en los procesos de descentralizacin y de fortalecimiento de sus capacidades, a ritmos y profundidades
diferenciadas, de acuerdo a su propia voluntad, capacidades y recursos, y a su tamao crtico, condiciones
polticas,institucionalesymaterialesobjetivas
17
.
TerritoriosPiloto:romperlainerciaygeneraraprendizajes
DadalaextremaheterogeneidadexistenteentrelascomunasyregionesdeChile,entodoslosplanosrelevantesdesu
quehacer, la aplicacin de estos principios permitira poner en prcticaTerritorios Piloto, de escala local o regional,
segn corresponda a cada caso, con reformas y acciones territorialmente diferenciadas. Este tipo de flexibilizacin
permitirasuperarlaactualrigidezeinerciainstitucional,marcadaporunaaplicacinhomogneayuniformedemedidas
aterritoriosderealidadestanheterogneas
18
,prcticaqueobstaculizalaposibilidaddedesarrollarenplenitudtodoel
potencialhumano,naturalyproductivodadoporlaampliayricadiversidadcaractersticadelpasalolargoyanchode
suterritorio.
5.2TresProcesosClaveinterdependientes
TantolaexperienciainternacionalcomparadacomolosintentosparcialesrealizadosenChile,variosdeellosfrustrados
19
,
paraponerenmarchaunaPolticadeEstadocomprensivaycoherentededescentralizacinydedesarrollolocal/regional,
ponen de manifiesto la necesidad de una estrategia de abordaje ms integral y sistmica, ms que diversas medidas
parcialesoaisladas,atravsdetresprocesosclave,absolutamentenecesarioseinterdependientes,quedebenimpulsarse
enformasimultneayconvergente,cuyaresultantefinalydeseableeseldesarrollohumano,equilibradoenlosocialy
territorial,comoson:
5.2.1Descentralizacin
Significatraspasoefectivodepoderdedecisinautnomo,decompetenciasyderecursos,desdeelgobiernocentralalos
niveles subnacionales, es decir, desde el centro a la periferia, desde arriba abajo, (top down), en tres planos principales:
poltico,administrativoyfiscal(presupuestarioytributario).SegnVillanueva(2009)des-cenesseparardelcentro,implica
unadistribucindelaactividaddelEstadoydelpoder,queadmitequeelpoderpblicoy/olasfuncionespblicasestn
distribuidasyseanejercidasconmayoromenorindependenciaporciertosgruposestructuradosenelsenodelEstado.
Considerando la experiencia chilena Mardones (2008) propone definir descentralizacin como aquellas reformas
institucionales dirigidas a la transferencia de responsabilidades, recursos o autoridad desde el gobierno central hacia
gobiernossubnacionalesautnomos,tendientesaasegurarlarepresentacindemocrticadecomunidadesterritorialmente
localizadasyunamseficienteyeficazprovisindebienesyserviciospblicos.
16 Eselcaso,porejemplo,delaspolticasyfondosdeconvergenciaaplicadosporlaUninEuropea.
17 Laaplicacindeesteprincipiohasidoespecialmenteimportanteenelcasodepasesunitariosdescentralizadosydesarrollados,como
eselcasodeEspaa.
18 El buen ejemplo de regiones piloto para la instalacin y aprendizajes de la Reforma Procesal Penal y de losTribunales de Familia
corroboralaconvenienciayfactibilidaddeavanzarconunalgicadediferenciacinterritorial.
19 ElprocesoiniciadoaliniciodelgobiernodelPresidenteLagos,enmarcadoenellibroElChileDescentralizadoquequeremosylos
respectivos15talleresregionalesorganizadosenconvenioconCONAREDEparasusocializacinydebate,cuyapuestaenprcticafuera
luegoobstruidaporungrupodeSenadoresdeunpartidodelacoalicindegobierno.
Laexcesivademoraexperimentadaporlasreformasconstitucionalesregionales(eleccinpopulardeCORES,traspasodecompetencias
alosGobiernosRegionales;derogacindelnmerodelasregiones),firmadaporlaPresidentaBacheletel12deabril2007,quehastala
fechadelpresenteInforme(abril2009),annolograsuaprobacinfinalypuestaenprctica.
PROPUESTAS
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Ms all de definiciones referidas al mbito pblico, en la prctica desde luego es deseable que el traspaso de poder
de decisin autnomo, de competencias y de recursos tambin se extienda a los diversos otros planos relevantes del
desarrollo,comosoneldelaeconomaprivada,lainnovacincientfico-tecnolgica,laculturaylasartes,losmediosde
comunicacin,etc.
5.2.2PotenciacindelosTerritorios
Implicalaconstruccindecapacidadesyampliacindeoportunidades,depersonas,institucionesyderedes,anivelde
comunidadesyterritoriosdenivelmicro-localymeso-regional,generadaenformaendgenadesdelabase,desdeabajo-
arriba(bottom up),enunaampliavariedaddeplanosoejestemticosdeaccin.
5.2.3ParticipacinyControlCiudadano
Procesoorganizadodegestindelademanda,lamovilizacinyelcontroldelasociedadcivilylaciudadanaengeneral,
realizada en diversos planos de accin (participacin, articulacin entre actores, comunicacin, control ciudadano),
absolutamentenecesariosparagenerarunacapacidadactivaycohesionadadedemandaypropuesta,delaciudadana
y de la sociedad civil, por el permanente avance de los dos anteriores procesos (descentralizacin; potenciacin de
losterritorios),eficazparamonitorear,controlarycuandofuesenecesarioexigirdichoavanceyelcumplimientode
compromisos contrados sobre el particular, generar nuevos impulsos y propuestas y para comprometer a los actores
requeridosparadichofin.
5.3 EjesTemticosdeAccin
Finalmente,segnlanaturalezadecadaunodeestostresprocesosclave,finalmenteseproponeunacantidadvariable
deejestemticosdeaccin,encadaunadelascualessepodrluegoidentificarydescribirunacantidadvariablede
medidasestratgicasparasupuestaenprcticaysegnsuimpactosobreelavancedelosprocesosysuviabilidad.
ProcesodeDescentralizacin
1. DescentralizacinPoltica
2. DescentralizacinAdministrativa
3. DescentralizacinFiscal
ProcesodePotenciacindelosTerritorios
1. CapitalHumano
2. ConocimientoeInnovacin
3. CapitalSocial
4. DesarrolloEconmicoTerritorial
5. OrdenamientoySustentabilidadTerritorial
6. Infraestructura
7. Energa
8. ConectividadDigital
9. Integracininternacionalyfronterizadelasregiones
10. Identidad,PatrimonioyCultura
ProcesodeParticipacinyControlCiudadano
1. Participacin
2. Articulacinentreactoresyregiones
3. Comunicacin
4. ControlCiudadano
En sntesis, para impulsar la Visin de Pas descentralizado y desarrollado postulado en el presente ensayo, y su
correspondientePolticadeEstadoyAgendaConcordada,proponemosunabordajesistmicoeintegral,sistematizadoen
elcuadro1,queenloprincipalsebasaen:
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- diezPrincipiosOrientadores;
- tres ProcesosClaveinterdependientes,
- ejecutadosendiferentesplanosoEjesTemticosdeAccin,atravsdeunconjuntodeMedidas Estratgicasa
serseleccionadassegnsuimpactopositivosobreelavancededichosprocesos.
CUADRO 1.
MARCO ESTRATGICO PARA UNA POLTICA DE ESTADO EN
DESCENTRALIZACIN Y DESARROLLO TERRITORIAL
PRINCIPIOS ORIENTADORES
(TICOS, ESTRATGICOS, POLTICOS)
PROCESOS CLAVE EJES TEMTICOS DE ACCIN
1. Diversidad
(ordennaturalyprincipalriquezade
territorios,institucionesypersonas.
Requere de respuestus exbes de u
institucionalidadeinstrumentospblicos).
2. Flexibilidad
(adecuacindinmicadelauniformidadde
lainstitucionalidadalordennaturaldiverso
delosterritorios).
3. Gobernanza Democrtica
(articulacindeactoresdeunterritorioen
tornoaunproyectopolticoyobjetivosde
desarrollocompartidos).
4. Interdependencia
entreProcesosClave
(avancesimultneodeprocesosde
descentralizacin;fortalecimiento
decapacidadeslocalesyregionales;
movilizacinycontroldemocrtico).
5. EnfoqueTerritorial
(sistmicoyarticuladordepolticasy
recursospblicos;enreemplazodel
tradicionalordenamientosectorial).
6. Ofertapblicasegnoportunidadesy
demandasdedesarrollo
(delascomunidadesyterritorios).
7. SubsidiariedadCompetencial
(asignacindecompetenciasyrecursosque
privilegiaelnivellocalsobreelregional,y
stesobreelnacional).
8. Correspondenciaentreroles,
competenciasyrecursos
(entrefuncionespblicas,competenciasy
recursos).
9. Compensacin Interregional
(paraasegurarcondicionesbsicasde
bienestarigualesentreterritorios).
10. Avancegradualydiferenciado
(segnlascapacidades,tamaocrticoy
voluntaddecadaregin).
A.
Descentralizacin
(traspasodepoder,
competenciasyrecursosalos
nivelessubnacionales,
desdeelcentro
alaperiferia).
1. Poltica
2. Administrativa
3. Fiscal(presupuestaria,tributaria
B.
Potenciacindelos
Territorios
(construccinde
capacidadesyampliacinde
oportunidadesdedesarrollo,
apersonas,institucionesy
territorios,desdeabajo
haciaarriba).
1. Capital Humano(formacin,
atraccin,retencin)
2. ConocimientoeInnovacin
(propiosypertinentes)
3. Capital Social(confianza,
asociatividad,comportamiento
cvico,entreactoresdel
desarrollo)
4. Desarrollo Econmico
Territorial
5. Ordenamientoy
SustentabilidadTerritorial
6. Infraestructura(fsica,
institucional,tecnolgica)
7. Energa(desdeyparalas
regiones)
8. ConectividadDigital
9. Integracininternacionaly
fronterizadelasregiones
10. Identidad,Patrimonioy
Cultura
C.
ParticipacinyControl
Ciudadano
(gestindelademanda,
movilizacinycontrol
necesariosparaelefectivo
avancedelosanterioresdos
procesos)
1. Participacin(informativa,
consultiva,implicativa)
2. Articulacinentreactores
localesyregionales
3. Comunicacin
4. ControlCiudadano(sobre
avanceytransparenciade
procesos)
Fuente:vonBaer,H.,IDER-UFRO(2009).
PROPUESTAS
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INVITACINYESPERANZA
Ms all de los aciertos y errores que pudiera contener esta primera propuesta para pensar y construir el pas que
queremos, y hacerlo principalmente desde y para sus regiones, lo que en definitiva busca el presente ensayo y lo que
inspiralainiciativayestructurageneraldeestelibro,esunainvitacinatodosquienespuedanyquieran,cadacualen
losuyo,distinguirmejorentrefinesymedios,elevarlamiradayampliarelhorizonte,yenestemarco,romperlainercia
ytomaraccin.
La respuesta que esperamos, es un debate, crtico, amplio, plural y creativo, sobre sta y todas las otras reflexiones y
propuestasreunidasenelespaciocompartidoenestaobracompartida.
Soloaspodremosmadurar,disearyconcordarloscambiosqueeldesarrollohumanoyterritorialequilibradodeChile
urgentementenosreclaman.
BIBLIOGRAFA
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VotoporlasRegiones.
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1.DESCENTRALIZACIN
1.1 DESCENTRALIZACIN POLTICA
1.2 DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
1.3 DESCENTRALIZACIN FISCAL
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LACONSTRUCCINDECAPACIDADESPOLTICAS
YADMINISTRATIVASREGIONALESENUN
ESTADOUNITARIOCENTRALIZADO:
AVANCES YDESAFOSENELCASOCHILENO
JOS BALOS*
INTRODUCCIN
LacuestinregionalenChilehatenidounlentodesarrollocuyosprincipaleshitossonlosllamadosregionalismos
implcitos, instaurados desde 1950 y que consistieron en poltica de asignacin de beneficios econmicos a
determinados territorios afectados por desafos especficos; luego, la introduccin de una mirada regional en la
planificacin de las polticas pblicas en los aos 60, que coincidi con la creacin de Odeplan, durante la
Administracin de Frei Montalva; posteriormente vinieron los cambios introducidos por el gobierno militar en
losaos70,transformacionesdenominadasmunicipalizacinyregionalizacin;parafinalmentedesembocar
eneldesarrollodepolticasexplcitasdedescentralizacinydesconcentracinimplementadasporlosgobiernos
democrticosquereemplazaronaladictaduraapartirde1990.
Los sectores u organizaciones regionalistas han ido enriqueciendo el abanico de temas que forman parte de
sus demandas. Sin embargo, a riesgo de simplificacin, cuatro han sido los temas principales que los sectores
descentralizadoresoregionalistashanplanteadocomopartedesusdemandasypropuestas.
Enprimerlugar,lacrticaalaagudaconcentracindeactividadesdetodotiposociales,econmicas,polticas,
culturales,cientficotecnolgicasyotrasenunospocospuntosy,primordialmente,enlacapital.
Segundo, las inequidades interterritoriales (regionales, provinciales y locales), que derivan en desiguales
posibilidadesdedesarrolloparalascomunidadesypersonas,dependiendodellugardondeviven.
Tercero, vinculado a los dos puntos anteriores, la demanda por reformas al sistema poltico administrativo para
permitir una mayor participacin de las comunidades territoriales (regionales, provinciales y comunales) en la
definicinyconcrecindesuspolticasdedesarrollo
1
.
Cuarto, la reivindicacin de la cultura e identidades locales y la necesidad de que el sistema de formacin de
capitalhumanoydedesarrollodelacienciaylatecnologareconozcalosheterogneosdesafosterritoriales
2
.
Elplanteamientocentraldeesteartculoesqueenlostrestemasprincipaleshahabidocambiosmenoresenalgunos
casosyrelevantesenotrosyque,porlotanto,serequiereunarevisindelasdemandasypropuestashistricas.
* Gegrafo.Licenciado.Asesor,MinisterioSecretarasGeneraldelaPresidencia.
1 Unapresentacinmsdetalladadelasdemandasregionalistasafinesdelos90estenellibroCumbre de las Regiones: Todo Chile es
Chile,editadoporCONAREDE.Luegodeello,apartirde1999CONAREDEimpulselllamadoDeclogo Regional,queconpropuestas
descentralizadorasdiversaseconmicos,sociales,administrativas,entreotras-ylaorganizacindediversosencuentroshaprocurado
sensibilizar e involucrar a los principales actores polticos nacionales. El grupo llamado Los Federales, tambin ha sido destacado
promotordeestasdemandas.
2 EstetemahasidoimpulsadoconmuchafuerzaenaosrecientesporCONAREDEyparticularmenteporlaAgrupacindeUniversidades
Regionales,integradaporlasuniversidadespblicasderegiones. D
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Haytreshiptesisquepuedenplantearsesobreesto.
Enprimerlugar,queelgradodecentralizacinnohavariadosignificativamente,sinembargo,envariosaspectoses
bastantemenosagudodeloquefuehistricamenteyquepodramosestareneliniciodeunareversin,almenos
parcial,detalfenmeno.
Segundo,quelasdesigualdadesinterterritorialesrelativashanevidenciadounretrocesoennumerososindicadores
sociales,econmicosoculturales,loquedepasoreducelosefectosnoequitativosquetuvoelcentralismohistrico.
Tercero, que las polticas de descentralizacin y desconcentracin impulsadas en las ltimas dcadas, aunque
lentasensuprofundizacinylimitadasensusalcances,seestnviendopotenciadasporotrosfactores,ajenasalas
decisionesdelospolicy makersperoquesinembargosesitanenelmbitodelapoltica.
Estashiptesisnosernexhaustivamentetesteadasenestedocumento,puesellodebieraserpartedeunesfuerzo
mayor, de ms largo aliento. Sin embargo, se entregarn algunos antecedentes preliminares, que animen una
discusinenlamateria.
ANTECEDENTES HISTRICOS
Chile hasta tres dcadas atrs era un caso paradigmtico de centralizacin resultante de su devenir histrico,
cuyosantecedentessurgenenelperiodocolonial,seafianzanenlaetapadeformacindelarepublicaysehacen
incontrarrestablescomoefectodelprocesodedesarrolloterritorialmenteconcentradoquetuvoelpasduranteel
sigloXX.
Sibienyaamediadosdelsiglodiversossectoressealabansupreocupacinporelanmaloprocesodeorganizacin
espacialresultanteylosdesequilibriosconsiguientes,ladinmicapoltica,econmicaysocialyunafuertecultura
centralistatornabanintileslosesfuerzosderevertirtalsituacin.
Hastalos70y80Chilemostrabauncentralismoagudoycreciente.
Hacia 1982 el 38% de la poblacin y el 44% del PIB se concentraban en la regin de Santiago. Si se agregan
las regiones deValparaso y del Bo-Bo, el 60% de la poblacin y del producto se situaban en un porcentaje
muy reducido del territorio, y fundamentalmente en los polos urbanos industriales de Santiago, Valparaso y
Concepcin
3
.
Enelesquemahistrico,elgobiernocentralcontrolaba,vaministeriosypoderosasempresasestatales,losingresos
yelgastofiscal.Enefecto,lasmunicipalidadesdisponandeescasosrecursosfinancierosyhumanos,porloque
vivanunafuertedependenciadetransferenciasdiscrecionalesdelnivelcentral.Yentreelmbitolocalyelcentral
no haba un nivel poltico administrativo intermedio provincial, regional o departamental que administrara
recursos o adecuara las polticas nacionales al territorio ni acogiera e impulsara iniciativas supra comunales.
En ese contexto de fuerte centralizacin de los recursos y la gestin pblica, las comunidades locales acudan
inevitablementeasusrepresentantesenelCongresosenadoresydiputadoscomomediadoresnicosantelas
autoridadesministerialesylosserviciospblicosnacionales.
Duranteelrgimenmilitar,pordiversasmotivaciones,incluyendoalgunasdecarctergeopoltico,seintrodujeron
significativoscambiosaesteesquema.Particularmenteimportantesfueronelfortalecimientodelascompetencias
legalesyrecursosfinancierosdelosmunicipiosylacreacindeunaprofundaregionalizacinpoltico-administrativa
quereemplazelanterioresquemadeprovincias.Juntoaelloseestablecieronsecretarasregionalesministeriales
3 INE: CensodePoblacinyViviendade1982,paradatosdemogrficos;yOdeplan:CompendiodeEstadsticasRegionales1976-1982,
paradatosdelProducto.TomadodeAbalos,J.,Lira,L.Desarrollo Regional,LiberalismoEconmicoyAutoritarismoPoltico:Chile1973-
1984. Revista Pensamiento IberoamericanoN.10,julio-diciembre1986,Mxico.
DESCENTRALIZACIN
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ydireccionesregionalesdeserviciospblicos.Adems,secreelFondoNacionaldeDesarrollo Regional,primer
instrumento presupuestario destinado a revertir los desequilibrios interregionales de desarrollo. Finalmente, en
una medida compleja y polmica, se regionaliz el sistema de universidades, a partir de la fusin de las sedes
provincialesdelasuniversidadesdeChileyTcnicadelEstado.
Todas estas fueron medidas que anticipaban una profunda reestructuracin territorial del sistema poltico
administrativopreexistente;sinembargo,lapropialgicaautocrticadelrgimenrestdinamismoytrascendencia
alamunicipalizacinyregionalizacin.
EL CONTEXTO GENERAL DE LA POLTICA DE DESCENTRALIZACIN
No obstante la compleja transicin a la democracia, los gobiernos de la Concertacin crecientemente han
incorporado, con mayor o menor nfasis, iniciativas para una mayor descentralizacin del poder poltico y
administrativo.
Lasiniciativasimpulsadasenelmbitodeladescentralizacinsehanvistoenmarcadasporelementosdelcontexto
generalsiendoalgunosmuyfavorablesyotrosadversos.
Entreellosdestaca,enprimerlugar,laestabilidadylacontinuidadenlapolticagubernamental,fundamentalmente
debidoalamantencindeunamismacoalicinpolticaacargodelgobiernocentral.Talestabilidad,delacual
tambinsehanbeneficiadootraspolticassectoriales,comoeneducacin,viviendaysalud,esunhechoindito
enlahistoriarecientedeChileydemuchospasesdeAmricaLatina.
La proyeccin del liderazgo poltico sustentado durante aos en una gran legitimidad social, le ha permitido
instaurar una fuerte disciplina fiscal
4
. El orden en las finanzas pblicas ha transformado a la accin estatal en
un vector favorable y no un lastre del desarrollo econmico. Como consecuencia de lo anterior, este ha sido
unperiodoenquehanpredominadotasasdecrecimientoeconmicoeinversin,dedesempleoydeinflacin
comparativamentemuybuenasconaquellasobservadasenlamayorpartedelsigloXX
5
.
Elcrecimientoeconmicosehaexpresadoenunasistemticaexpansindelgastofiscalgeneralydelosprogramas
de desarrollo social, lo que se ha traducido en una fuerte reduccin de la pobreza y una creciente cobertura
poblacionalyterritorialdelosserviciosbsicos.Estoltimo,comoseverconmayordetalleluego,sereflejaen
una reduccin de las disparidades en los indicadores de desarrollo social y econmico entre las comunidades
ruralesyurbanas.
En este periodo se ha impulsado una fuerte modernizacin de numerosos organismos del sector pblico, como
INP,ServiciodeRegistro Civil,TesoreraeImpuestosInternos,pormencionaralgunos,ytambinlacreacinde
otros,quebuscandarrespuestasaviejasonuevasdemandasquenoencontraronacogidaenlainstitucionalidad
preexistente. As surgieron organismos vinculados a los derechos de la mujer (SERNAM), de las comunidades
indgenas(CONADI),jvenes(INJUV),adultosmayores(SENAMA),medioambiente(CONAMA),desarrollosocial
(FOSIS)ycooperacininternacional(AGCI),entreotros.
Elentusiasmoyelsentidodenovedadyreparacinhistricaconquesurgieronestosorganismos,todosconun
desplieguedesusequiposyprogramasentodoelpas,tendieron,comounodesusefectos,aatenuarorelativizar
4 En el contexto de una profunda crisis econmica mundial que ha repercutido en Chile, los altos porcentajes de apoyo que el primer
semestre de 2009 han alcanzado tanto la Presidenta Michelle Bachelet como el Ministro de HaciendaAndrs Velasco, son un buen
ejemplo,enlamedidaqueseasociantantoconelsistemadeproteccinsocialquesehainstauradocomoconlaprudenciaenelmanejo
delosrecursosderivadosdelaltopreciodelcobre.
5 Solo para ejemplificar, entre 1999 y 2005 el producto por habitante, medido en dlares corrientes, aument un 45%. Tomado de
Balance Programtico, Chile 2000-2006, Gobierno Presidente Ricardo Lagos Escobar, p. 79. Ministerios Secretara General de la
PresidenciaySecretaraGeneraldeGobierno,Santiago,febrero2006.
JOS BALOS
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implcitamente la necesidad de mayor descentralizacin. Por decirlo explcitamente, el enfoque territorial se
subsumi en otro que privilegiaba una nueva mirada sectorial: infraestructura, economa o desarrollo social,
mujeres,jveneseindgenas.
Sialoanteriorseagregalodichomsarriba,lamarcadapreocupacinporelordenpoltico,administrativoyfiscal
enlosprincipalesactorespolticospartidosyparlamentarios,tantodegobiernocomooposicin-sehizonatural
elconceptoycriteriodegradualidadparaabordarelprocesodedescentralizacin,juntoelextendidotemoraque
en Chilesereeditaranlosproblemasenelmanejodelaspolticasfiscalesqueseobservabanenpasescercanosy
especialmente Argentina
6
.
LA RECONSTRUCCIN DEMOCRTICA CRE EL ESPACIO PARA IMPULSAR PROCESOS DE
DESCENTRALIZACIN
No obstante lo sealado anteriormente, desde 1990 y en distintos momentos se han dado importantes avances
descentralizadores,losquehanfocalizadoalternativamenteelmbitolocal,lasestructurasintermediasoregionales
ylaadministracincentralizada.
Loprimeroqueseabordfueronlosajustesalrgimenmunicipal.Aquserestituylaeleccindemocrticade
alcaldesyconcejalesentodoslosmunicipios.Seestablecilacorresponsabilidadcentral-localenlosmbitosde
salud y educacin, de lo cual da cuenta el Estatuto Docente y el deAtencin Primaria. La magnitud de esto se
reflejaenquelaeducacinmunicipalcubrealrededordel45%delosestudiantesdeeducacinbsicaymediay
losconsultoriosdesaludmunicipalatiendenaproximadamenteel70%delapoblacin
7
. Tambinseincrementaron
losrecursosfinancierosdirigidosalasadministracioneslocales.Desde1990a2006estosaumentaronenun200%.
El Fondo Comn Municipal (FCM), principal instrumento de redistribucin de recursos entre las comunas, ha
afianzadoestecarcter.Soloenelperiodoquevadesdeel2000al2006losrecursosdeestefondocrecieronun
68%
8
.Entrminosglobales,losrecursosmunicipalesquehaceunaspocasdcadasatrseraninsignificantes,hoy
representanel13%delgastodelgobiernogeneral.
Demaneracomplementariasehanrealizadosucesivasreformasqueamplanlasatribucioneslegales,leentregan
una mayor flexibilidad en la gestin e incrementan el nmero de recursos humanos municipales. Hoy da, los
municipiosdisponende,aproximadamente,40.000funcionariospropiosmsdeunasquintapartedeellosson
profesionalesy120.000funcionariosenlosserviciostraspasadosdesaludyeducacin.
Asimismo,yacogiendolasdemandasdecomunidadeslocalesquenosesentanadecuadamenterepresentadasen
elesquemapolticoadministrativopreexistente,desde1990sehacreado19nuevasmunicipalidadesycomunas
9
.
En varios casos, adems de la legitimidad que les da ser electos democrticamente, las autoridades locales han
incorporado novedosos mecanismos de participacin ciudadana, como sistemas de consulta, presupuestos
participativos,cuentaspblicas,usodesistemasdecomunicacininternetypginasweb,entreotros.
Finalmente, se ha forjado un novedoso sistema de asociacin entre las administraciones locales, representado
por laAsociacin Chilena de Municipios (ACHM), con sus respectivos captulos regionales y la constitucin de
6 UnasntesisdeestosextendidostemoresseencuentraenellibroEl Fantasma Federal en Chile!,deValenzuela,E.,etaal.Editadoporla
FundacinFriedrichEbertylaUniversidaddeRancagua,marzo2003.
7 LadesagregacinporcomunasdeestacoberturaseencuentraenelSistemadeInformacinMunicipal(SINIM),delMinisteriodelInterior,
SubsecretaradeDesarrollo RegionalyAdministrativo.
8 BalanceProgramtico,Chile2000-2006,pgina31.Yacitado.
9 Hacia1992seinstalaron8nuevasmunicipalidadesenlaregindeSantiago,cuyascomunashabansidocreadasduranteelgobierno
militar.Yaendemocracia,secrearonotras7municipalidadesen1994y,finalmente,otras4el2004.
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agrupacionestemticasquehanasumidolainterlocucinconelEstado,ministeriosyserviciospblicos,gobiernos
regionales,centrosacadmicosyentidadesprivadasvinculadasaldesarrollolocal.
Anivelintermediooregionalloscambiosaparecenanmsacentuados.
Unimportanteejetransformadorfuelacreacindegobiernosregionales,encargadosderepresentarasusrespectivas
comunidadesyorganizarlastareasdeldesarrolloenesembitoterritorial.Elloscuentanconunintendenteregional
quesibienmantienelarepresentacindelgobiernocentralasumiademslapresidenciadelConsejooAsamblea
Regionalyeselasumicomoresponsabledelafuncinejecutiva.Comocontrapesoaestafiguraunipersonalse
cre el consejo regional, de designacin indirecta, al ser elegido por los concejales municipales agrupados por
provincias.Esdecir,sehacreadoautoridadespolticasyadministrativasenlas15regiones,acercandoelpodera
losciudadanosyfacilitandolaintermediacinentrelosactoreslocalesyelnivelcentral.Desde1990alafecha,
losconcejalesmunicipaleshanparticipado5vecesenlarenovacindelosconsejosregionales.
Losgobiernosregionalesestndotadosdepersonalidadjurdica,presupuestoypatrimoniopropio,ysusfunciones
incluyenlaplanificacin,elordenamientoterritorial,elfomentoproductivo,eldesarrollosocialycultural.
Susrecursosfinancierossebasanentransferenciascentralesyenlaadministracincompartidadeprogramasde
inversinconministerios.
Estosgobiernosregionalescuentanconunnmeroreducidoderecursoshumanos,alrededorde1.000funcionarios
de dependencia directa. Sin embargo, va la autoridad del Intendente, como jefe de los organismos sectoriales
(SEREMIsydireccionesregionalesdeserviciospblicos),losgobiernosregionalesseapoyanenestosparaeldiseo
yejecucindeestudios,programasyproyectosdeinversin.
Aligualqueenelmbitolocalomunicipal,seperfeccionladivisinpolticaadministrativacreandodosnuevas
regiones que acogieron viejas demandas locales -Arica Parinacota y Los Ros-, y se introdujo una novedad an
mayor: se crearon dos territorios especiales destinados a tener una institucionalidad y reglamentos especficos.
EstossonlaIsladePascuayelarchipilagodeJuanFernndez.
Adems,fortaleciendoelnivelregionalointermediosecrearonlasComisiones RegionalesdelMedioAmbiente
(COREMA) y, tambin, las Agencias Regionales de Desarrollo (ARD). Ambas de composicin diversa, a lo que
seagregaelcarcterpblico-privadodelaltima.Sibienambasinstitucionesnodependendirectamentedelos
gobiernosregionales,estnintegradaspordiversasautoridadesregionales.
Unadelasconsecuenciasdelairrupcindeestasestructurasintermedias,esquehay15estrategiasdedesarrollo
sancionadas por los respectivos consejos regionales y que permiten articular sus demandas y propuestas con
aquellasdecarcterlocalonacional.Apartirdeellas,sehanorganizadorelacionesdecorto,medianoylargo
plazoconmunicipios,organismossectorialescentralesyotrosactoresprivados,acadmicos,corporaciones,entre
otros. Sobre la base de sus competencias legales, pero sobre todo a partir de una creciente percepcin de su
importancia,lasautoridadesregionaleshanincidido,nosinconflictos,enunamayoradecuacindelaspolticas
nacionalesalasrealidadeslocales.
Unpapelprincipalenloindicadolohantenidolosgobiernosregionales,perotambindeberelevarseelpapelde
las COREMA,enlaevaluacindelasimplicanciasambientalesdelosproyectospblicosyprivadosqueseplantean
ejecutarensusterritorios,ydelasagenciasregionalesdedesarrollo,cuyarazndeseresincidircrecientementeen
lafocalizacindelosrecursosdefomentoproductivoyenotrostemasvinculadosconestetema.
Una segunda consecuencia, y que grafica lo anterior, es que desde hace varios aos los gobiernos regionales
tienen incidencia directa en asignar una parte creciente de la inversin pblica. Entre 2000 y 2006 el FNDR,
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principalinstrumentodeinversionesdelosGOREs,seduplic
10
,yconsiderandoesteinstrumentoyotros,como
los convenios de programacin suscritos entre los GOREs y ministerios centrales, la participacin del gobierno
regionalenlainversinpblicanacionalpasdel13%deltotalen1990aun54,3%en2007.
Untercerefecto,esqueestasnuevasinstanciashansidomuyactivasenpromoverlainsercinpoltica,econmica,
social y cultural en el mbito internacional de las regiones. En parte a travs de las exportaciones, inversin en
corredores biocenicos y pasos fronterizos, propaganda turstica de la regin en el exterior, aumento de lazos
culturalesopolticos,entreotros
11
.
Complementariamente a las iniciativas en el mbito municipal y regional, ya vistas, desde el gobierno central,
condistintosnfasis,hanimpulsadoprocesosdedesconcentracin,buscandounamayoradecuacindeltrabajo
territorialdelosministeriosyserviciospblicoscentrales.
En primer lugar esto ha implicado un fortalecimiento de las capacidades de decisin, tcnicas, financieras y
humanasdesusequiposregionales(SEREMIsydireccionesregionales),permitindolesunamayoradaptacinde
losprogramasyproyectosalasrealidadeslocalesydecoordinacinoperativasconactorespblicosyprivados
localesenelmbitosocial,fomentoproductivo,desarrollourbanoeinfraestructura,cultura,medioambiente,etc.
Durantevariosaos,aunquepromovidosfuertementeporlaSubsecretaradeDesarrollo RegionalyAdministrativo,
SUBDERE,enlaprcticalosavancesdependierondelasiniciativasdecadaautoridadsectorial;sinembargo,en
losltimosaoslosavancesenladesconcentracinsevinculananuevosinstrumentosquebuscancualificarla
gestinpblicagubernamental,comoeselcasodelosprogramasdemejoramientodegestin,cuyocumplimiento
oincumplimientodalugarasancionesoestmulospecuniariosalpersonaldecadainstitucin
12
.
Segundo,ycomplementarioconloanterior,hahabidounnfasisenmejorarlacoberturaterritorialdelosservicios
que brinda el Estado, particularmente a las reas rurales y territorios aislados, y la participacin ciudadana en
estos.Unapartedelosavancesserefierenalaintegracinfsicayvirtualeincluyenlaampliacinymejoramiento
de la vialidad, sitios portuarios y aerdromos hacia otros mbitos geogrficos o la extensin de la cobertura,
primerodelatelevisinyluegodelabandaanchahacialasreasperifricas.Porotrolado,sehaprocuradoun
sistemtico mejoramiento de la oferta pblica en salud, educacin, electricidad, agua potable y alcantarillado,
fomentoproductivo,culturaydeportesentreotros.Estoexplica,enciertamedida,quelosindicadoresdepobreza
eindigenciamuestrenhoydamenosinequidad,especialmenteentrelasreasurbanasyrurales.
Enunaterceralnea,sehafortalecidoelpapeldeintendentesygobernadorescomoresponsabledelacoordinacin
ydireccindelaaccinpblicanacionalencadaterritorio,favoreciendolaarticulacindelaspolticascentrales,
conlasregionalesylasmunicipales
13
.
10 Ademsdelasdirectasqueautnomamentehanimpulsadolosgobiernosregionales,particularmentelosdelazonaNorteySur,tambin
debeconsiderarseelsistemticotrabajodeloscomitsdefrontera.
11 EnlosltimosaoslaDireccindePresupuestohaintroducidodiversosprogramasdemejoramientodegestindeplanificacin,de
recursoshumanos,entreotros-enlosquedestacan,porsunaturalezaespecficalosdeGestin Territorial,vinculadoalapolticageneral
dedesconcentracinterritorial,ylosdeGnero,queapoyanesquemasyprcticasqueeliminanlatradicionalinequidadexistenteentre
hombresymujeres,tantoalinteriordelosorganismospblicoscomoenlaofertadesusbienesyservicios.
12 Una iniciativa interesante fue la dictacin del Instructivo Presidencial N.155, que fortaleci el papel de los gobernadores en la
coordinacin de los servicios pblicos operando en sus provincias y le dio mayor incidencia en la priorizacin de los proyectos de
inversinquesonpresentadosafondosregionales.
13 LosantecedentesdeestecaptulohansidoextradosprincipalmentedelmensajedelapresidentaMichelleBacheletdel21deMayode
2009,anteelCongresoNacional.
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CAMBIOS EN LAS REALIDADES SOCIALESYECONMICAS REGIONALES
Enelmbitodelasdinmicasdedesarrollo,lasregionesycomunasmuestransignificativoscambios:
Segn el informe CASEN, el paisaje social, de todas las regiones, muestra una notable cada de los indicadores
depobreza,enelperodo1990-2006,desdeun38.6%al13.7%,loqueentrminosabsolutosimplicbajarde
5a2.2millonesdepersonasviviendoencondicindepobre.Ademsseobservaundescensoanmayordela
pobrezaenlasreasruralesrespectodelasurbanas.Enefecto,lapobrezaruraldescendidel38.8al12.3,entanto
quelaurbanalohizodesdeel38.5al13.9%.
La evolucin de la pobreza y de los indicadores de desarrollo humano a nivel local y regional, urbano y rural,
dan cuenta del impacto favorable de la focalizacin de las polticas y recursos invertidos en las reas de salud,
educacin,vivienda,equipamientocomunitario,infancia,adultomayor,mujeres,indgenas,entreotros.
Eninfraestructuravialsehanconstruido2.500Km.deautopistasurbanaseinterurbanas,aloqueseagreganlos
10.000 kilmetros de caminos rurales asfaltados o pavimentados. Se han modernizado prcticamente todos los
terminalesareos,portuariosysehaextendidoacasitodaslascomunaslacoberturadeconectividaddigital.Hay
1.500localidadesruralesqueestnsiendoconectadasdigitalmente,reduciendoelaislamientosocialyculturaly
mejorandolasposibilidadesproductivasdesushabitantes.
El Chilehistrico,definidocomounalargayangostafaja,unidoporunarutapanamericanasobrepuestaalared
ferroviaria,queempezabayterminabaenSantiago,eseChileestdesapareciendomercedalaconstruccinde
numerosasrutasqueconectanlacosta,ladepresinintermediaylacordillera;otrasquerecorrenelbordecostero
tantoenelnortecomoenelsur,yaquellasquearticulanlareddelagosenlazonasuroenlacarreteraaustral.
Pero el desarrollo de la infraestructura vial no se agota en mejorar la conectividad interna. Desde 1990 se ha
realizado un sistemtico esfuerzo en habilitar nuevos complejos fronterizos y propulsar corredores biocenicos,
ampliandoaslasposibilidadesdeinsercininternacionaldelaseconomasregionales.
En el transporte urbano, la problemtica puesta en marcha delTransantiago y los mayores costos fiscales que
implic,tuvieronundoblecorrelatoenlasdemsregiones.Porunaparte,impulsprogramasdereestructuracin
delossistemasdetransporteentodaslasgrandesciudades,queconsideraronlosaspectosnegativosypositivos
del Transantiago; y tambin el Estado debi compensar a las regiones por el subsidio que empez a otorgar al
sistemacapitalino
14
.Buenapartedelos300millonesdedlaresconquefueroncompensadaslasregionesseestn
invirtiendoenresolverproblemasdetransporteurbanoyconectividadrural.
En el sector vivienda, haciendo un enorme esfuerzo, entre 1990 y 2005 se entregaron 93.000 soluciones
habitacionales por ao. Gracias a los mayores recursos fiscales, desde 2006 este promedi se elev a 170.000
viviendasanuales,reduciendodemaneradrsticaeldficithabitacional.Estohaimplicadolaerradicacindela
mayorpartedelos1.000campamentosqueexistanhacealgunosaos.
Tambinlasnuevaspolticashanenfatizadolarecuperacindebarriosantiguosplandemejoramientode200
barriosyeldesarrolloarmnicodeotrosnuevos,buscandoincorporarlasotrasnecesidadesdelacomunidad:
reasverdes,transporte,accesoaservicios,equipamientocomunitarioyrecreativo,etc.
Lacoberturadelosserviciosdeluz,aguapotableyalcantarilladobordeael99%enlasreasurbanasysuperael
50%enlasreasrurales.
14 Estetemahasidoejemplarizadordelanuevasensibilidadqueempiezaarecorrereltrabajodeloslegisladores.Inequidadesenelgasto
pblicoqueantespudieronpasardesapercibidas,ahorasonmotivodearduasnegociacionesconespontneasytransversalesbancadas
regionalistas.
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Seincrementladotacinderecintosdeportivos,incluyendocuatroestadiosmundialistas,tresdeestossituadosen
regiones,ysehadesarrolladounamplioprogramadereparacinyconstruccindeinfraestructuraparalaprctica
dediversasdisciplinastantoenciudadescabecerasregionalescomoprovinciales.
Aniveldelainfraestructuraensaludseharealizadounvigorosoprogramademodernizacindeloshospitales
delamayoradelasgrandesciudadesdetodaslasregiones.Enatencinprimariasehanconstruidooampliado
msdeunacentenadeconsultoriosdiversos(CESFAMyCESCOF).LacoberturadelosprogramasAUGEabarca
todoelpas,loquehaimplicadounaumentosignificativodelpersonalmdicoyparamdico.Elqueel86%de
lasatencionesAUGEseresuelvanenatencinprimaria,enconsultorioscercanosadondevivelagente,reduce
enparteelproblemadelcentralismointrarregionalhistricoquetambinseplanteabaenelmbitodelaccesoa
lasalud.
En unos pocos aos se ha cuadruplicado el nmero y cobertura de salas cunas y jardines infantiles gratuitos.
Estoshantenidoungranimpactoenzonasrurales,quenocontabanconunaofertaenestamateria.Allungran
potencial de mujeres que, gracias a ello, se han integrado a labores productivas en trabajos de temporada y
jornadasparcialesocompletas,elevandoaselingresomonetariofamiliar.Unapartedeestassalascunasseha
construidoenzonasindgenasysufuncionamientohabuscadorespetarsustradicionesyculturas.
Enelcampodelaeducacin,desdeelyalegendarioprogramadelas900escuelasdeprincipiosdelos90oel
programaEnlacesque,acargodeunauniversidadregional,deLaFrontera,incorporlacomputacinenlamayor
partedelasescuelasdeChile,sehaidomejorandosustancialmentelainfraestructurayequipamientodeescuelas,
gimnasiosylaboratoriostcnicos.Igualmente,hahabidosaltosimpensadosenelequipamientodelaboratoriosde
computacinysalastecnolgicas,loquesehacompletadoconlaentregadecomputadoresaalumnosyprofesores
delocalidadespobres.
Los avances en el mbito educacional han ido acompaados de fuertes inversiones en bibliotecas, centros
culturalesymuseos,diversificandolasoportunidadesrecreativastantoenlasgrandescomopequeasciudades.
Lareddebibliotecaspblicasyacubrecasilatotalidaddelascomunas;entanto,sehanconstruidooestnen
desarrollocentrosculturalesentodaslasciudadesmedianasygrandes,superioresa50.000habitantes.Adems,se
refaccionan,amplanoconstruyennuevosmuseos.
Pero sin duda uno de los cambios ms drsticos ha sido el subsidio educacional diferenciado que reconoce
los mayores costos y dificultades de brindar educacin en lugares con mayor pobreza, en el entorno rural y en
territoriosaislados.
Otro cambio ha sido la multiplicacin de las becas y crditos, su diversificacin temtica y la introduccin de
criterios para asegurar mayor equidad social, de gnero y territorial.As, los postulantes de pueblos originarios,
quienessufranalgunadiscapacidadoprovenganderegionesposeenunpuntajeadicional.
Laofertadecentrosdeeducacinsuperior,universidades,institutosprofesionalesycentrosdeformacintcnica,
dej de ser privilegio de unas pocas ciudades y hoy se hace presente en muchas, facilitando el acceso de ms
sectores sociales.A esto ltimo ha ayudado la multiplicacin de becas, crditos y otros sistemas de apoyo que
brindaelEstadoasectoresdeingresosmediosybajos.Al2006,elConsejoSuperiordeEducacintenaregistradas
166casascentralesy278sedestotalizando444locacionesacadmicasentodoelpas.Deestas119estabanen
Santiagoy325enlasrestantescuatroregiones.Aniveldecarrerastcnicas,871seofrecanenSantiagoy1.732
enlasdemsregiones.EncarrerasprofesionalesSantiagotena1.559y2.224enregiones.Sinembargo,lascifras
siguenfavoreciendoalacapitalenlaofertadegradosdemagster,doctoradoyespecialidadesmdicas.
Complementariamente, gracias a los mayores ingresos pblicos, incrementados recientemente con la Ley del
RoyaltyMinero,sehafortalecidolacapacidaddeinvestigacincientficaytecnolgicaenlasdiversasregiones.En
DESCENTRALIZACIN
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estembitotambinseregistraunamayorparticipacindelsectorprivado,elqueenaccionesconjuntasconlos
organismospblicoshaapoyadoeldesarrollodenuevoscentrosdeinvestigacincientficotecnolgica.
Las comunidades indgenas son una parte relevante de la poblacin chilena y si bien una parte de sus nuevas
generaciones se han trasladado a las grandes ciudades, como Santiago, en muchos casos siguen marcando la
improntadelasreasruralesyaisladas.Laspolticaspblicas,comoladeRe-conocer,estnprocurandoincorporar
demaneraarmnicaconelavancedelrestodelpas,susnecesidadesyexpectativassociales,productivasysobre
todoculturales.ElConvenio169delaOIT,entreotrosefectos,demandaruntratamientomuchomscuidadoso
que el tenido en el pasado respecto de la ejecucin de las polticas de desarrollo dirigidas a esta parte de los
chilenosydelosterritoriosqueellosocupan.Similaresexigenciasseplanteanrespectodeproyectosprivadosque
sesitanenterritoriosconesacondicin.
En el mbito productivo, se han consolido polos de desarrollo econmico en la minera, pesca y acuicultura,
forestalycelulosa,frutas,vinos,agroindustria,yturismo,pormencionaralgunos.Estoseevidenciaenlosnuevos
rostrosdevariosterritorioscomoAntofagastayCalamavinculadosalaminera,PuertoMontt,ChiloyAysnenel
casodelaacuicultura,losvallesdeColchaguayCasablancarespectodelavitivinicultura,SanPedrodeAtacama
y Puerto Natales en el turismo. Luego de la creacin de las agencias regionales de desarrollo, de composicin
pblico-privado,seelaborparacadareginunaagendadetrabajodecortoymedianoplazoqueestablecilos
objetivos y reas prioritarias de desarrollo productivo, las que fueron respaldadas con compromisos sectoriales
derecursosyprogramasdemejoramientodelacompetitividad(PMC),destinadosamodernizareltrabajodelos
agentesproductivos.
En el amplio campo de la modernizacin del Estado hay varias iniciativas que tambin indican una nueva
miradaytratoalascomunidadesregionales.Porejemplo,graciasaprogramascomogobiernoelectrnico,que
ha sido reeditado por muchos municipios, se ha abordado la friccin espacial que reduca las posibilidades de
informacinyparticipacinenlosderechosciudadanosdemuchoschilenosquenovivanenlasreasurbanaso
msdesarrolladas.Porotro,hayvariasreformas,comoelnuevosistemadejusticia,incluyendolanuevajusticia
laboral,quehanempezadosurodajeenregionesy,soloalfinal,seinstalanenSantiago.
Noobstante,laenvergaduraeimpactodelaspolticaspblicasqueestndetrsdelrecuentoanterior,subsisten
algunosdficitsdeigualtrascendencia.
ElInformedeDesarrollo Territorial,delaOECD,seala
15
:
Dada su extrema diversidad territorial, la economa nacional depende de unos pocos sectores muy concentrados
en unas pocas regiones (particularmente la minera y los servicios financieros), que atraen poblacin y ms
actividad. Esto produce unos PIB per cpitas regionales extremadamente desiguales y la concentracin en Santiago
de los ingresos por hogar ms altos. Las regiones agrcolas concentran, en cambio, la pobreza. Adems,agrega
queexisteunaaltadisparidaddelaproductividadlaboral
16
.
Por su parte, la concentracin de poblacin en Chile supera en tres veces la concentracin promedio de los pases
de la OECD. Sin embargo, se registra una tendencia inversa en los ltimos 20 aos. (ndice de concentracin baj
3%)
17
.
Tambinseobservanproblemaseneldesarrolloymantencindelainfraestructuradecomunicacionesyservicios
bsicos, en especial en las regiones ms apartadas. La separacin fsica del conocimiento empresarial y los
usuarios, y la distancia de los mayores mercados y centros de conocimiento, son las mayores dificultades de esas
15 Naturalmente,escomplejohacercomparacionesconpases,comolamayorpartedelosdelaOECD,quenosolosondesarrollados,sino
quesonhoydaelresultadodehistoriassociales,econmicas,polticasyterritorialesmuydistintasalosdeChile.
16 InformedeDesarrollo Territorial,pgina3,yacitado.
17 InformedeDesarrollo Territorialpgina3,yacitado.
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regiones para alcanzar su crecimiento potencial.Luegoaade:En tecnologa de comunicaciones, si bien hay en
promedio ndices comparables con algunos pases de la OECD, hay gran disparidad entre las regiones, repitindose
el modelo de concentracin de otras reas. Y aade: Si bien la dotacin de servicios bsicos en Chile es elevada,
tambin hay una brecha importante entre las reas rurales y urbanas.
En el mbito productivo, los reparos apuntan a lo siguiente: En Chile, los clusters estn concentrados en unas
pocas regiones y se han identificado los siguientes: outsourcing, industria pesquera, turismo, minera del cobre y
subproductos, industria del cerdo y el pollo, industria de procesamiento de alimentos para el consumo humano,
industria primaria de la fruta y servicios financieros. Pero la estrategia vigente ignora los potenciales de otras
regiones
18
.
DESCENTRALIZACIN: BALANCE GENERALYDESAFOS
El proceso de descentralizacin chileno integra una compleja argamasa de aspectos positivos y otros negativos,
difcilesdeasimilardesdelasperspectivasyexperienciasdeotrospasescercanos.
Entrelosaspectospositivos,ademsdeloindicadoanteriormente,debedestacarsequesehainiciadolaruptura
con un histrico, profundo y multifactico proceso centralizador. Para ello se ha multiplicado las instancias de
decisinpolticayadministrativa,acercandoelpoderalagenteysehancreadonuevascapacidadesdegerencia
pblicaenlosnivelesregionalesylocales.Hoydacadaunadelasregionescuentaconvariasgeneracionesde
intendentes,gobernadores,SEREMIsydirectoresregionalesdeserviciosque,mercedasuexperiencia,tienenun
conocimientoacabadodelfuncionamientoestatalydegestindepolticaspblicas.Algosimilarpuededecirse
respectodelaexperienciaacumuladaanivellocal,tantoporalcaldes,concejalescomofuncionariosmunicipales.
Loanteriorhasignificadoqueeneldiseo,ejecucinyevaluacindepolticaspblicas,alamiradatradicional
centralizadaysectorial,seagregotradescentralizadayconnfasisencomunidadesterritoriales
19
.
Ademsdeltrabajodelosgobiernosregionalesymunicipios,lacreacindeinstrumentoscomoelprogramade
mejoramientodegestin,ensuversinPMG Gestin Territorial,haobligadoalosorganismospblicosaasumir
explcitamente la dimensin territorial de su trabajo, como organizan sus recursos, la pertinencia local de los
serviciosybeneficiosqueofrecen,lasarticulacionesqueestablecenconactoreslocales.
Finalmente,losavanceslogradosenladescentralizacinsometenalasautoridadespblicasaunamayorproximidad
con los ciudadanos (opinin, demandas, control) y, por lo mismo, estimula la emergencia y consolidacin de
ncleos de iniciativa econmica, acadmica y social local, como es el caso de las universidades regionales,
gremios,corporacionesylasagrupacionesintermunicipales.
Entrelosaspectosnegativosalgunosrelevantesson:
Ha habido una compleja y no siempre explicitada conjuncin de polticas que combinan iniciativas para
modernizarlosorganismoscentrales,elfortalecimientodelasadministracionesmunicipalesyeldesarrolloy
afianzamientodeunnivelintermedioogobiernosregionales.
Derivadodeloanterior,seobservaenlaelitepolticalaausenciadeunadiscusinprofundaysistemticasobre
como organizar la distribucin de funciones y atribuciones entre el nivel central, el regional y el local
20
. En
18 InformedeDesarrollo Territorial,pgina5,yacitado.
19 Los esfuerzos recientes de SUBDERE han estado focalizados en la transferencia a los gobiernos regionales, va convenios, de las
competenciasdeplanificacin(desdeMIDEPLAN)ydelasdeordenamientoterritorial(desdeelMinisteriodeViviendayUrbanismo),
paralocualserequieresufortalecimientotcnicoeinstitucional.
20 El Informe de la OECD identifica algunos argumentos de resistencia presentes en la realidad chilena: la carencia de capacidades
subnacionalesparaasumirsusresponsabilidades,amenazasaladisciplinafiscal,peligroparaelcrecimientoeconmicoyunainsuficiente
democracialocal.Pgina15,yacitado.
DESCENTRALIZACIN
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consecuencia,nosehadesarrolladoy/odifundidopropuestasconsuficientedetallerespectosicadanivelse
especializarenalgunostemasohabrunaparticipacinsimultneadelostresnivelesperoactuandoaescalas
degestindistintas.
Elnfasisenlagradualidadyenlareiteracindemalasexperienciasexternas,especialmentedepasesvecinos,
haimpedidounjuicioserenosobrelasexperienciasganadasylovaliosoparaelpasdelaexistenciadeun
vastoconjuntodepersonasqueencadareginhandesarrolladohabilidadesdeliderazgopolticoydegestin
pblicaterritorial,situacininditaenlahistoriachilena.
Esto ltimo explica en parte la dificultad de entender que la construccin de un sistema de representacin
polticaenunesquemadedescentralizacinnoimplicanecesariamenteeldesplazamientodelaelitedirigente
representadohoyporsenadores,diputadosydirectivoscentralesdepartidos-,sinoquepuedeperfectamente
darlugaraunodondecoexistanliderazgospolticoslocales,regionalesynacionales.Laexpresinmspalpable
deestohasidolarenuenciadelosactorespolticosdeapoyarlaspropuestasquedesde1998haplanteadoel
PoderEjecutivoparalaeleccinpopulardelosconsejerosregionales
21
.
Perotambinhahabidorenuenciaendiversosmbitosparatraspasarcompetenciaslegales,recursoshumanosy
financierosdesdeorganismoscentralesalosgobiernosregionalesymunicipios.Enefecto,desdehaceyavarios
aosdiversosactores,incluidosparlamentarios,CONAREDE,hanplanteadolaconvenienciatericayemprica
detraspasardiversasreasdelagestincentral,comoturismo,cultura,deportes,capacitacinlaboral,vialidad
secundaria,equipamientocomunitarioyurbano,entreotros,alasautoridadespolticasyadministrativasms
cercanos a las realidades y la participacin ciudadana. Sin embargo, las dificultades para materializar ha
significadodesaprovecharlascapacidadesdelosgobiernosregionalesymunicipalidades.
Otrotemarecurrenteenlascrticas,detectadoporelinformedelaOECDes:El doble rol del Intendente y de
los servicios desconcentrados (dependencia regional y nacional), lleva a que mayormente las polticas aplicadas
en la regin respondan a las instrucciones nacionales y no regionales. La capacidad de coordinacin y el control
sobre el diseo de las inversiones sectoriales en la regin son muy limitadas en el gobierno regional
22
.
Tambin,losaspectosfiscalesdeladescentralizacincontinansiendountemapararesolver.Enelcasolocal,
las complejidades legales y operativas que sustentan la administracin compartida central-municipal de la
educacinbsicaymediaylasaludprimariatornandifcilidentificarresponsabilidades,precisarsituaciones
deineficienciaomalagestin;loquesetraduceenrecurrentesconflictosentrelostrabajadoresdelasaludy
educacinmunicipalizada,laspropiasautoridadescomunalesylasdelnivelcentral.
Asimismo,sibienelsistemaredistributivointercomunal,representadoporelfondocomnmunicipal,hasido
reformado,estecontinasustentadoenfuertesinequidadesdeingresoygastopercpitaentreadministraciones
llamadasaasumirsimilaresresponsabilidades.Estotiendeacastigarohacermsdifcillatareaamunicipios
queenfrentanrealidadesmscomplejas:comunaspobres,ruralesodeterritoriosmarcadosporelaislamiento
ylalejana
23
.
Respectodelasfinanzasdelnivelintermedio,elInformedelaOECDdice:Los gobiernos regionales no tienen
presupuesto propio y operan con recursos centrales cuya distribucin deciden
24
. Los gobiernos regionales
21 Soloacomienzosde2009sedecidiporelplenodelSenadoaprobarlaideadelegislarenIITrmite ConstitucionalelproyectodeLey
quepermitiraalaciudadanaelegiralosconsejerosregionales.Talproyectoseencuentraamediadosde2009endiscusinparticular
enlaComisindeGobiernoyDescentralizacindelSenado,paraluegodeaprobadosersometidoavotacinenlasala.
22 Informe de Desarrollo Territorial;p.13.Yacitado.
23 Unodelosobjetivosdelasreformas,conocidascomoLeydeRentasMunicipalesIyII,impulsadasainiciosdelaAdministracinLagos,
fuejustamentemejorarelcarcterredistributivodelsistema.
24 Informe de Desarrollo Territorial;p.11,yacitado.
JOS BALOS
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ven depender sus presupuestos y normativas de su gestin de la propuesta del Ejecutivo plasmada en la ley
depresupuestosdelsectorpblicoynoenfuentesquegaranticenodenestabilidadalosflujosderecursos
25
.
En el Informe de Desarrollo Territorial se indica: Las finanzas subnacionales dependen ampliamente de las
transferencias del gobierno central. Solo los municipios pueden obtener ingresos por la va de ciertos impuestos.
Los gobiernos subnacionales de Chile se llevan una parte muy pequea de los egresos e ingresos (13.2% y 8.1%)
en relacin con los totales nacionales, versus los pases de la OECD, en que un tercio de los egresos estn en
manos de los gobiernos subnacionales y un cuarto de los ingresos, en relacin con los totales nacionales
26
.
En sntesis, las finanzas de la descentralizacin, tanto en el nivel local como regional, muestran evidentes
debilidades,sinembargoannosehaplasmadounaefectivadiscusinpblicaoalinteriordelosprincipales
actoresquegaranticeunarpidaresolucindeltema
27
.
Las debilidades de recursos econmicos que caracterizan a las administraciones municipales y regionales
tambin van acompaadas de una insuficiente dotacin de recursos humanos. En el caso municipal se da la
paradojadequelosmunicipiosconmenordotacindepersonaly,normalmente,personaldemenorcalificacin
comparada, son aquellos que deben atender a poblaciones con menor grado de escolaridad, e insuficientes
capacidadesparainteractuarconlosserviciospblicosenplantearsusdemandasyhacervalersusderechos.Es
frecuenteaselcrculovicioso:poblacinpobreatendidapormunicipiospobres.
CONCLUSIONES FINALES
Delasdemandasqueostentabanlasbanderasregionalistashacealgunosaos,hayunaquemuestraunavance
importante,comoeslareduccindelasinequidadesterritoriales;otra,presentaavancesperonoalavelocidad
quelosregionalistasquisieran,comoeslograrunamayordescentralizacinpolticoyadministrativa;y,finalmente,
la que permanece sin muestra de grandes variaciones, es la referida al grado de concentracin demogrfica y
econmica.
Partiendoporestaltima,enjuniode2008,elINEestimabaquedelos16.8millonesdechilenos,6.8millones
vivanenSantiago,loqueequivalaal40.5%deltotalnacional
28
. Cifraprcticamentesimilaraladeunadcada
atrs. Y considerando la notable estabilizacin demogrfica de Chile, es probable que, salvo acontecimientos
imprevisibles, este peso se mantenga por mucho tiempo ms. En el caso de la economa, las cifras del Banco
Central indican que Santiago aporta, el ao 2006, el 47% del producto interno bruto regionalizado del pas
29
,
manteniendoprcticamentesinvariacinlasituacindelasltimasdcadas.
En el caso de las desigualdades inter-regionales en las dimensiones sociales, econmicas y culturales, las cifras
entregadasindicanqueelEstadocentralhatenidounaindudablecapacidaddereaccionarfrenteacrticasque
empezaronaserreiteradas.Comosevio,conmayoromenornfasis,lasdiversasadministracioneshanevidenciado
25 NoobstanteestoentodoslosGobiernos,desde1990,elpresupuestodelosgobiernosregionaleshasidounodelosconmayorexpansin
promedioanual.
26 InformedeDesarrollo Territorial:p.13,yacitado.Esteinforme,comolohanplanteadootrosactores,reiteralafaltadecapacidadde
los gobiernos subnacionales para endeudarse ni para crear nuevos impuestos. De acuerdo a la OECD, esto los hace altamente
dependientes de las transferencias externas y sus presupuestos son inciertos, porque los ingresos varan ao a ao.;p.14,delinforme
citado.
27 Esto no desconoce propuestas levantadas por laAsociacin Chilena de Municipalidades, o laAgrupacin de Consejeros Regionales,
CONAREDEyotrosactores.
28 INE Chile: Proyecciones y Estimaciones de Poblacin. 19990 2020. Pas y Regiones. http://www.ine.cl/canales/chile.estadstico/
demografayvitales/proyecciones/INFORME/informe.proyecciones.2008.pdf
29 Banco Central:CifraspreliminaresdelProductoInternoBrutoporregin,para2006,apreciosconstantesde2003.Esunaelaboracin
propia y corresponde al subtotal regionalizado, es decir excluye IVA , derechos de Importacin y otros. http://si2.bcentral.cl/
Basedetdatoseconmicos.
DESCENTRALIZACIN
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una preocupacin por ir eliminando las diversas formas de tratamiento inequitativo que cobijaban las polticas
pblicasyque,engranmedida,estimulabanprocesosmigratorioshacialasgrandesciudadesyparticularmentea
Santiago.
Elviejoobjetivodelaspolticasnacionalesdedesarrolloregional,laintegracinnacionalenunsentidoamplio
estara empezando a cumplirse a la luz de varios indicadores: salud, educacin, vivienda, servicios bsicos,
vialidad, conectividad, entre otros, reduciendo as la capacidad de convocatoria a las sensibilidades regionales.
AunqueestonosmantieneanlejanosdelosindicadoresdelospasesdelaOECD.
La descentralizacin poltica y administrativa experimentada por el pas en estas ltimas dos dcadas, emerge
comoelaspectomscomplejodeevaluar.Enefecto,ellaseproyectacomounprocesoquenoterminaporadquirir
sus contornos definitivos; con dificultades para arribar a una imagen objetivo consensuada por las instancias
partidarias y parlamentarias
30
; con una insuficiente participacin y demanda ciudadana; y en un contexto en
queelGobierno Centralmuestraevidenteslogrosensatisfacermuchasdelasdemandaslocalesy,sobretodo,ir
reduciendoinequidadesterritorialesquecadadaaparecenmenosprovocativas.
Sin embargo, la descentralizacin chilena ha tenido la capacidad de transformar su relativa parsimonia en una
ventajarespectodeotrasexperienciasquetantoavanzancomoinvolucionan.Eltemaeshoyesinvariablemente
unodeloscomponentesdetodaslasplataformapolticasdequienesquepretendenllegaralaPresidenciadela
Repblica;es,finalmente,untemaquecontimidezhaidoocupandoespaciosenlosmediosdecomunicaciny
enlaspreocupacionesdediversosotrosactores,como,porejemplo,lasuniversidadesregionales.
Hay otro elemento, que nunca fue previsto, que podra estar atacando al ms duro de los obstculos a la
descentralizacin,comolofuehastahacealgunosaos,lafuertedisciplinacentralistaquecaracterizalacultura
polticachilenayalquehacerdesusorganizaciones.
Enefecto,hastamuyrecientementelasrebelionesalinteriordelospartidoserannormalmentesancionadaspor
unaciudadanaquepremiabaelordenyunsentidonicodedireccin.Porestoltimo,tambineranrechazadas
iniciativaspolticasquesebasabanprincipalmenteenexpresionesregionalistasoanticentralistas.Apartirdelas
eleccionesmunicipalesde2008,taldiquehamostradocrecientesfracturas.Laciudadanayanoparececastigar
lasexpresionespolticasdisidentesdesusestructurasclsicas.Eincluso,cuandoestaslogranarticularseconun
discursodedefensadelolocal,puedenserpremiadaselectoralmente,como,almenoslohamostradolaexperiencia
recientedevariaslasregionesdelazonanorteytambinalgunasdelazonasur.Esdecir,elfraccionamientode
las grandes coaliciones polticas, o su desafo por sectores rebeldes o dscolos, podra incidir en crear nuevas
condicionesfavorablesparadarnuevosairesalprocesodedescentralizacin.
Las peculiaridades de la descentralizacin chilena podran as verse enriquecida por otras ms. Es decir, parece
queeltemayanodiscurrirnecesariamentecomopartedeunprocesoordenado,comoalgunavezlosoaronlos
regionalistas.Lanaturalezafundamentalmentepolticadelassociedadesy,porlotantocongradosvariablesde
incertidumbre,pretendenuevamenteocuparsulugar.As,lapreguntaQuo Vadis Descentralizacin?,enelcaso
chilenocontinasinrespuestasprevisibles.
30 VariasiniciativasdelPoderEjecutivo,comolasreformaspionerasplanteadasduranteelGobiernodeFreiparalaeleccindemocrticade
lasautoridadesregionales,hanenfrentadoenormesobstculosparasutramitacinparlamentariayrecibirelsuficienterespaldopoltico.
JOS BALOS
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ESTADOREGIONALYDEMOCRACIAPARTICIPATIVA:
DOSCARASDEUNAMISMAMONEDA
MANUEL TOBAR*
INTRODUCCIN
Desdehaceuntiempoaestaparte,sevienerepitiendolainterrogantesobreelpuertodedestinodelprocesode
descentralizacinenChile.Enefecto,elPresidentePatricioAylwin Azcar,enelmensajedelproyectoqueinstaura
losgobiernosregionales,dejconsignadoque,laevolucinulteriordeesteprocesonadielapuedepredeterminar.
Enconsecuencia,nohabraunobjetivofinalysuavancequedaracircunscritoalascondicionesdelacoyuntura
y a la evaluacin que el poder central efectuara del comportamiento de la nueva administracin regional. Otra
visin,alcontrario,sostienequeelconstituyenteclaraysinambagesestableciladescentralizacinadministrativa
comomodelofinalcuyoreferentejurdicoypolticoeselEstadounitario.Dadolanotoriabrechaentreladoctrina
administrativaylanormativaqueinstituylaadministracinregional,laevolucinulteriortendraqueverconel
perfeccionamientodelainstitucionalidadregional.Porconsiguiente,avanzarenladescentralizacinimplicaraen
primerlugarexaminarsisehaconsumadoelciclodeladescentralizacinadministrativa,queesunpisoineludible
sisequiereseguirescalandohaciaotromodelodedescentralizacinsuperior
1
.
Simtricamente,enlasociedadcivilseobservaunmovimientodedesafeccindelasinstitucionespolticasysu
clasedirigente.Larepresentacinespuestaencuestinyengeneralsibiennoexisteunslidomovimientosocial
en favor de la descentralizacin, hay un claro sentimiento adverso al centralismo en todas sus dimensiones.Al
consideraresteantecedente,asumoqueunareformapolticaporlaredistribucindelpoderpolticonosolotoca
alEstado,sinotambinimportaunaexigenciapordevolverpoderasutitularoriginario:elpueblo.
Enesaperspectivanuestroanlisistomacomoreferencialosprocesosdedescentralizacinquesedanalinterior
delsistemapolticodistinguindolosdeaquellosqueserelacionanconeltraspasodelpoderdelEstadohaciala
sociedadcivil.Ambasproblemticastienensupuntodeconexinenladesigualdistribucindepoderenelcuerpo
polticoyenlanecesidaddeunnuevotratoentrenacinyEstado.
Por otra parte, es bsico constatar que como seala Crozier un conjunto tan importante y delicado como el sistema
polticoadministrativo,quetocatantasprcticascomplejasdelasociedadnopuedetransformarsemsqueeneltiempoy
atravsdeunaconstruccinprogresivaguiadaporunaestrategia
2
.LasreflexionesquesehanefectuadoenlaSUBDERE,
hanadmitidoquelaprofundizacindelprocesodedescentralizacindebecontenerunaagendaestratgicademediano
y largo plazo.
3
Lo mismo se ha proclamado desde los crculos regionalistas de CONAREDE y la academia. En esta
* Licenciado en asuntos pblicos e internacionales y Diplomado en Ciencias Polticas en la Universidad Catlica de Lovaina, Blgica.
DirectorEjecutivo,CentrodeEstudiosdelaregindeValparaso.
1 PresidentePatricioAylwin,sesin65,14abril1992,alpresentarelproyectodeleyN19.175enlaCmaradeDiputado. Citadoen
Tobar(1998);p.299.
2 Crozier,1979;pp136-137
3 EnesaDivisinsehanentregadounaseriededocumentosquefijanlaposicininicialdeSUBDEREyquesesolicitacontrastarconlas
opinionesquesurjanenlareflexinsobreestasmaterias.DocumentoscomoProfundizacindelprocesodedescentralizacin,agenda
demedianoylargoplazo;DescentralizacinenAmricaLatina:UnanlisiscomparadodeloscasosdeColombia,Bolivia,Per,Brasily
Argentina;Modeloinstitucionaldelosgobiernosregionales;ProyectodeleyquemodificalaLOCGARyotroscuerposlegalesenmateria
dedescentralizacin.2009.
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presentacin ensayar perfilar los objetivos y los medios para alcanzarlos en una temporalidad definida. En esa lnea,
defenderlanocin,larutaqueaproximaelEstadoalciudadanoesladescentralizacinpoltica,auncuandoparaerigir
estenuevoparadigmadeberemoscompletarelciclodeladescentralizacinadministrativa,lacualdemostraremosque
escompletaenelmbitomunicipal,peroincompletaenelcamporegional.Porotrolado,larutaparaqueelciudadano
tengamspoderesladevolution,laparticipacinyelempoderamientodelasociedadcivildadoquelarepresentacin
sedeterioraprogresivamentedebidoalautismodesusrepresentantesyaldficitdecanalesdeparticipacin.Estosmedios
tienenlacualidaddemodificarlanaturalezajurdicaypolticadelEstadounitarioporelEstadoregionalylademocracia
representativaporunademocraciaparticipativa.
As en la primera parte expondr algunos de los fundamentos que me parecen deben estar en la base de esta
reflexin; luego, explicar los que, a mi juicio, debieran ser los objetivos a perseguir en el largo plazo, en una
reformapolticarelativaaladescentralizacinylaprofundizacindelademocracia;entercerlugar,sugeriruna
estrategia de consecucin de la solucin final, atendido el principio de gradualidad del proceso y su viabilidad
poltica. Finalmente, presentar unos breves comentarios de las reformas constitucionales que se encuentran en
trmiteenelCongresocomotareasyexigenciasdelcortoplazo.
1. TENDENCIAS FILOSFICAS EN LOS SISTEMAS POLTICOS
Enlafilosofapolticaseensayadiscernirsobrelosfundamentosdelossistemaspolticos.Enesesentidoelprofesor
delaUniversidadCatlicadeLovaina,MichaelSchooyansnosproponealgunosejemplosenelqueserevelala
nocindeunidimensionalidad,comofundamentodeunatendenciaenlagestindelpoderyqueexplicaralas
razones de su paradigma. En efecto, seala Schooyans, la nacin conquistadora, la burguesa, el proletariado,
los arios, los sabios, se estructuran en un proyecto exclusivo, que siempre se encuentra amenazado, y en el
queelconflictoconlosquenosonsusigualesnosepuedesuperarmsqueporlacapacidaddeconcentrary
centralizar el poder para luego aplicarlo con toda la fuerza contra el enemigo hasta aniquilarlo. As la gran
tentacindetodoslostotalitarismosconsisteenamordazarlassubjetividades,paraconstruirunsistemacerrado,
excluyendolosriegosdelalibertadyladiferencia.Encambio,sostieneSchooyansenlatendenciapluralista,el
conflictoaparececomounaalteridadasumida,quedespliegasudinmicaenladiscusin,dedondefinalmente
resulta un dilogo con perspectiva de concertacin. De esta forma, los sistemas totalitarios insistirn sobre
lanecesariaconcentracindelpoder,yporelcontrario,lossistemaspluralistassernpartidariosdeunrgimen
descentralizadoyparticipativodelpoder
4
.
a.DistribucinyredistribucindelpoderentrelosrganosdelEstado
Sinembargo,paradjicamente,enlossistemaspluralistastambinconstatamosdesviacionesconcentracionarias.
EnsuPoliarqua,Robert Dahlobservaladesigualdistribucindelosrecursospolticosenunademocraciareal.Esas
asimetrasaparecendelexamendelasinstitucionespolticasconsagradasenloscdigospolticosdelasnaciones
democrticamenteorganizadas.Laseparacindelospoderesenejecutivo,legislativoyjudicialensudafueun
cambiopolticodeprimeramagnitud,perosegnseasurgimenpoltico,unmayorpoderlecorrespondeauna
funcinendetrimentodeotra.Enelpresidencialismo,eselpresidenteelquetieneelmayorpoderyelcongreso
aboga por equilibrarlo. En Chile, la actual constitucin consagr un sistema de distribucin de competencias
pblicas,nodeseparacindepoderes
5
.ParaelprofesorRolandoPantoja,estecambio,alterlaconceptualizacin
delaadministracincomprendidacomounasolaygranfuncinenelPoderEjecutivo,realizadoradelosmandatos
del Gobierno y conformada por un conjunto de organismos relacionados con el Presidente de la Repblica a
4 Schooyans,1987.
5 Pantoja,1998;p.273
MANUEL TOBAR
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travs de un vnculo de supervigilancia o tutela. El diseo vigente, sita a los organismos pblicos sometidos a
laconstitucinyalaley,generandoespaciosadministrativosdondeseincorporanestosentesquenoreconocen
vnculosdejerarqua,supervigilanciaotuteladelPresidentedelaRepblica.Esdecir,elconstituyenteenestecaso
disminuyelpoderpresidencialenfavordeotroscuerposyorganismosquenicamentesedebenalanormativa
constitucional.
Luego,lamovilidaddelascompetenciasesunrasgonaturalypropioenlosespaciosenquesedefineydespliegael
poder.Setratadediferentesformasenvirtuddelascualessetrasladaelpoderhaciaotroscentrosdedecisiones.
Los traslados de competencias pueden ser horizontales entre poderes del Estado
6
, como as tambin verticales,
desdelacimadelEstadohacialabaseterritorialofuncionaldesuestructura.Ahora,ladistribucindelosrecursos
polticos tiene que ver con mltiples causas, y su desarrollo est en constante tensin, por lo que no es rgida,
sino por esencia dinmica e inestable; de ah la descentralizacin cumple un rol de vehculo en ese proceso
de redistribucin del poder, en una perspectiva de reequilibraje del mismo, intentando una cierta justicia hacia
poderesqueestnminusvlidosyqueelsoberanoresuelvedotarlosdemayorescompetenciasparacumplirsus
cometidos.
ElSenadorRos,presidentedelaComisindeGobiernoInterior,RegionalizacinyDescentralizacindelSenado,
en enero de 1995, dos aos despus de la instalacin de los gobiernos regionales, sostuvo que al gobierno,
ubicadoenlostrespodereshorizontalesnacionalesdelpas,proponemoscrearverticalmenteelgobiernoregional
y el gobierno comunal, dotados cada uno de poderes necesarios que les permitan, dentro de un ordenamiento
jurdicoarmnico,cumpliracabalidadlaresponsabilidaddelograrundesarrollodelpas,tambinarmnico
7
.En
lneaconesadefinicin,otrosautoressubrayanqueladescentralizacinesunprocesoeminentementepoltico,
queenelplanodesugestinrequierelaasignacinotraspasodecompetenciasainstitucionesdescentralizadas
paraquetenganlaadecuadacapacidaddegobiernoyadministracinsobreelterritoriodesujurisdiccin
8
.
Consideronecesarioconceptualizarladescentralizacintratandodeabarcarsuselementosesencialesygenerales
paranoconfundirlaconlasespecificidadesqueasumesegnsealafuncinquesetraspasa.Cabeconsignarde
inmediato que estas definiciones al ser taxativas nos sitan en la descentralizacin de la funcin ejecutiva del
Estado, reduciendo el espacio de desarrollo de la descentralizacin de otras funciones, puesto que el campo a
descentralizarvamsalldelascompetenciasdegobiernoyadministracin.Asloconfirmaelconstitucionalista
JosLuisCea,aldestacarqueexistenotrascompetenciasadistribuirquepudieranserobjetodedescentralizacin,
entrelascualesdesdeluegoestnlasfuncioneslegislativas
9
. Ahorabien,segnlascompetenciasquesetraspasan,
la descentralizacin adopta un apellido, sea esta descentralizacin administrativa, si se traspasa la funcin
administrativa, descentralizacin fiscal, si se traspasan las competencias de gastos e ingresos, descentralizacin
poltica,sisetraspasalafuncinlegislativa.Adems,cobranespecialrelevancialasdefinicionesdecadaunade
aquellas categoras de descentralizacin pues dependiendo del alcance poltico y jurdico que tengan podran
llegaramodificarlanaturalezadelEstado.Portanto,nodalomismodesdeelpuntodevistadelateoradelEstado
siseadoptaladescentralizacinadministrativaoladescentralizacinpoltica.Contodo,haycoincidenciaquese
tratadeunfenmenopolticoqueocurreintraestado,oseaquetienequeverconlaredistribucindelpoderentre
susorganismospblicos.
6 El CongresoNacionaldesdehaceuntiempovieneabogandoporequilibrarelpoderdelPresidentedelaRepblica.
7 Ros,1995;p.7
8 Profundizacindelprocesodedescentralizacin,Agendaestratgicademedianoylargoplazo.DocumentodeposicinMesadetrabajo
paraladescentralizacin,DivisindePolticayEstudios,p.5.
9 Cea,1992;pp.7-12.
DESCENTRALIZACIN
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b. Devolucindelpoderalsoberano
Otra ptica en la distribucin del poder la encontramos en la relacin de los sistemas polticos y la sociedad
o de otra manera dicha, entre el titular originario del poder (sociedad) y el titular derivado (sistema poltico).
SegnSchooyans,enlossistemasdemocrticoshabraesencialmenteunatendenciahacialadescentralizaciny
participacin,porcuantoseasumelaalteridad,lasintersubjetividadesylaheterogeneidaddelasociedad.Tales
tendencias se manifiestan en diferentes realidades polticas que van desde la democracia directa de los suizos
hastalasdemocraciasrepresentativas.Someramenteysiguiendoalapolitologa,pormediodelarepresentacin
el sistema poltico asegura un rol mediador entre la sociedad y las autoridades, pues permite: 1) presencia del
pueblo en s mismo y 2) presencia del pueblo en el Estado, a travs de los representantes. Por esta mediacin,
jurdicamenteregulada,lavoluntadsoberanadelanacinseconcretagraciasalEstado.Lanacinsereconoceo
noenlagestindelEstado
10
.
Eltitularoriginariodelpoderpolticoeselrepresentado,quiendelegapormediodelaseleccionessupoderen
losrepresentantes.Poreseactoelsoberanooriginarioexpresasuconfianzaenlosrepresentantes,ensugestin
y las instituciones que se han establecido para velar por el bien comn. Ese mecanismo es el que dota en las
democraciasdelegitimidadalosgobernantes.Empero,puedeproducirseundistanciamientoomsradicalmente
un divorcio entre los representantes y el pueblo soberano. En tales circunstancias, segn Easton se erosionara
el soporte de las autoridades polticas debilitndose el sistema
11
. Un ejemplo dramtico de ese divorcio fue
el derrumbe de los socialismos reales. Qu puede hacer el soberano en ese escenario? Reclamar su derecho
originarioamandaryasernuevamenteelcentrodelpoderpoltico!
EnmediodeestaanomalasecomprendeloquelosingleseshanbautizadocomoDevolution,lacualsebasaen
unademandadelasociedadalsistemapolticoparaquesteledevuelvaelderechodemandar.Elpuebloquiere
ahoradecidirloqueanteshabadelegadoenrepresentantesenelgobiernooenelparlamento.EnInglaterra,han
vividolaexperienciadelaDevolutionespecficamenteenEscociayGales.Lasmayoresprotestasllevadasacabo
pordichospaseshansidodebidasaqueseleshaintentadoequipararalasregionesinglesas,tratndolascomo
tales,encircunstanciasqueesosterritoriostenanafincadounconceptoyculturadenacinpropio
12
.
Otro principio que relaciona al sistema poltico con la sociedad en cuanto a la distribucin del poder es el de
subsidiaridad. En este caso, nos encontramos con una divisin de los roles a jugar por la sociedad y el sistema
poltico.Lasfuncionesquenopuededesarrollarlasociedadselaencargaquelasrealiceelsistemapolticopor
cuentadelasociedad.Enlapraxis,sepuededarlasituacinqueesascompetenciassegestionenmalenelEstado,
yportanto,corresponderaquesedevuelvanasutitular,elpueblo.Perotambinpodraocurriralrevs,quela
sociedad gestione una competencia que no est sirviendo al bien comn debiendo hacerlo, entre otras causas
porquelaaplicacindelafuncingeneradesigualdades,comosueleocurrirenlasactividadeseconmicasdel
mercado.Eneseevento,lasociedadmismadeberadevolveresafuncinalEstado.
Llamalaatencinqueeneltemaenexamen,adiferenciadeltipodedescentralizacininterestatal,queprocesa
traspasosdecompetenciasverticales,acsetratadetraspasosdecompetenciashorizontalesentreelEstadoyla
Sociedad
13
.LosdossoncentrosdepositariosdepoderpolticoyenconsecuenciauntrasladodepoderdelEstado
alaSociedadlallamamosdevolucinenelsentidoquevuelveesepoderasutitularoriginario.Alrevs,sielpoder
setrasladadelasociedadalEstado,estaramoshablandodeunprocesodere-centralizacin.
10 Schooyans.,1987.
11 Easton,1953.Seaqueesosrepresentantestengancualquieradelostrestiposdelegitimidad:ideolgica,legalocarismtica.
12 Bosch,1979;pp.420,421.
13 Nuestroncleoreferencialenladescentralizacineslapersonaysucomunidad.Entrepoderesdelestadotambinseverificantraslados
depoderhorizontal,porejemploentreelPresidenteyelCongreso,peroaesecasononosreferimosennuestraaproximacin.
MANUEL TOBAR
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c. LaparticipacindelasociedadenlaestructuradelEstado
Examinemos el fenmeno de la participacin ciudadana, familiar a la Devolution pero levemente dismil. Lo
equivalente es que articula al titular originario del poder, el pueblo con el titular derivado, el Estado. Bajo
ese prisma abordar la participacin de la ciudadana en las municipalidades y gobiernos regionales.
Concretamente,enlanormativamunicipalsevisualizandistintosmecanismosdeparticipacin:porejemplo,el
CESCO,instanciaenqueseinsertalacomunidadorganizadaanivelcomunalyquetieneopininsobrealgunos
aspectos de la planificacin y la gestin municipal. El plebiscito y la consulta son otras de las herramientas de
participacindelacomunidadlocal.Lasaudienciaspblicasdelalcaldeylosconcejalestambinsoncanalesde
comunicacinentrerepresentantesyrepresentados.Enelltimotiempo,inclusosehanaplicadolospresupuestos
participativos en algunas comunas del pas. Los espacios de participacin mixtos que la normativa municipal
estableceylasprcticasdelacomunidadenlasmunicipalidades,mesugierenlaideadeco-gestindelacomunidad
localenlaconcepcindelPladeco,losplanesreguladoresyhastalasdecisionespresupuestariasdelmunicipio.En
esos trminos, la diferencia con la Devolution, estriba en que la decisin participativa se adopta entre el rgano
pblico(sistemapoltico)yelsoberano(sociedad).Nohayautogestindelaresolucinsinoco-gestindelamisma.
Enelmbitoregional,laefectivaparticipacindelacomunidadregionalesunprincipiobsicoparalagestin
de los gobiernos regionales. No obstante, es probablemente uno de los principios menos aplicados por esos
entes subnacionales. De partida, los consejeros regionales que representan dicha comunidad no son elegidos
directamente por ella, lo cual afecta su plusvala y su identificacin con los problemas y aspiraciones de la
comunidadconcernida.LaLOCGARN19.175
14
nocontemplamecanismosadecuadosparaquelaparticipacin
puedaserefectiva:noestableceunderechodeaudienciaspblicas,porloquelaspersonasylasorganizaciones
podran solicitar ser invitadas pero es facultad del gobierno regional acceder o no a la peticin. Tampoco se
estableci la realizacin de plebiscitos ni consultas que permitieran que grandes decisiones de poltica pblica
regionalfuesenresueltasporlacomunidad.Menosanexisteunaparticipacinenlaconfeccindepresupuestos
regionales,enlaevaluacindelosresultadosdelascuentaspblicas,nienelcumplimientodelosobjetivosdel
gobiernoregional.Evidentemente,eltemadelaparticipacindelaciudadanaenlasmunicipalidadesestmucho
msdesarrolladaqueenlaadministracinsuperiordelasregiones.
d. Elcambiodenaturalezadelademocracia
Sehasealadoquenodalomismoeltipodedescentralizacinqueseaplique,puestoquedependiendodecual
se desarrolle se engendrar una metamorfosis institucional substancial. Lo mismo ocurre con los procesos de
Devolutionyparticipacindelacomunidadenrelacinconeltipodedemocraciaqueseencuentraenlabasedel
sistemapolticoydelasociedadcivil.Porello,meparecepertinenteexaminarlosefectosquetieneenlasociedad
polticaloscambiosenlatitularidaddelpoderpoltico
15
.
Previamente, conviene auscultar las diferencias entre Devolution, participacin ciudadana y empoderamiento.
RespectodelaDevolution,comosehavisto,setratadeunademandadelasociedadquequiereejercerdirectay
autnomamentecomotitulardelasoberanaunacompetenciaqueanteshabadelegadoenelsistemapoltico.El
poder central reacciona devolviendo esa competencia a sus titulares, el pueblo. En cambio, en la participacin
ciudadana, la competencia traspasada es ejercida por la comunidad al interior de la estructura del Estado, vale
decir,estamosenpresenciadeloquepodramosdenominarcogestin.Elcasodelempoderamiento,loasimilo
alconceptodewhithingdeEaston,enelsentidoquehayunadecisinunilateraldelaautoridadqueejerceel
14 Ley Orgnica ConstitucionalsobreGobiernoyAdministracinRegionalN19.175.
15 Easton,1953.Suanlisissecentrarnicamenteenlasrelacionesdelsistemaconsumedioambiente.Loquecuentarealmentesonlos
intercambios,lasinteraccionesentresistemaymedioambiente(Sociedad).
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podercentraldeconcederpoder,yaseaalasociedadciviloaorganismossubnacionalesdelEstadocomoloson
municipalidadesygobiernosregionales,sindemandanimovilizacinsocialdepormedio.
Pero,mssignificativoeslacoincidenciaesencialquesedaenlostresconceptosenlaperspectivaqueelpoder
vuelve a su titular originario
16
. Todo lo cual a mi entender tendr un impacto que ocasionar un cambio en la
naturalezadelademocraciaqueseprctica.Efectivamente,unsistemaconunmnimodepoderdirectoejercido
porlasociedadcivil,esunademocraciaaltamenterepresentativa,porelcontrario,unsistemaconunmximode
poderejercidoporlasociedadcivil,esunademocraciadirecta.Entonces,enlamedidaquenuestraorganizacin
polticavayaradicandomayoresgradosdepoderparasergestionadasycogestionadosenposdelbiencomnpor
lasociedadcivil,seproducirunadisminucindelarepresentacinyunrelevamientodelaparticipacin,loque
afindecuentasprovocarunametamorfosiseneltipodedemocraciaenquesedesenvuelveelsistemapolticoy
lasociedadcivil.Todoelpoderparalossoviets,no!msbien,setratadeencontrarunnuevopuntodeequilibrio
entreelpoderdelosrepresentantesyelpoderdelasociedad.
Porotrolado,lafaltadeafeccinporlademocraciarealesunpeligrolatentequepuedeincoarintentospopulistas
o dictatoriales
17
. No obstante, los enormes esfuerzos de los gobiernos democrticos por promover y cristalizar
la igualdad, se advierte una desviacin hacia la concentracin del poder en todas sus expresiones. Empieza a
cundirunadesconfianzahacialaclasepolticaylacalidaddelapolticacadavezcuentamenos
18
.Qunoest
funcionando?Enestostemassehaescritounaabundanteliteratura,peromeinteresadestacarsucintamentetres
aspectoselementales:1)Laformacincvicaesesencialenunasociedaddemocrtica,lamentablementeenChileel
temasesacdelasEscuelasynuncamsserepuso.2)Elautismodelosrepresentantes
19
haderivadoenunanueva
representacinnooriginadaporelvotopopularsinoautoasignadaporlosmediosdecomunicacin.Losnuevos
representantessonartistas,periodistas,gentedelafarndulaylatelevisinquecubicalasdemandasasuantojo
eincursionaysefusionaconelmundodelapoltica;y3)Undficitenlademocraciadelasiniciativas,debido
aqueelandamiajeinstitucionalestconstruidoparaquelaspropuestasseanelmonopoliodelosrepresentantes.
Amndelosefectosperversosdelaprevalenciadelalgicadelmercado,siestashiptesisdeordenpolticofueran
certeras, tendramos en general en stock: una sociedad carente de ciudadanos formados cvicamente, electores
queactanconunalgicadelacompensacin,porloquepocoimportanlosproyectosdeloscandidatos,sus
trayectorias,suspartidos,elrolquejugaranenelparlamento,loqueinteresaeselregaloyelfaranduleo.Yporotro
lado,sindesarrollodeliderazgosproactivos,degentecreativa,deemprendedoreseinventores.
Estossonsntomasdeunagraveenfermedad.Afortunadamenteendemocraciatenemosremediosyesprecisamente
all donde se inscribe el vuelco fundamental que propiciamos para recrear nuestra democracia real. Postulo
juntoamuchos,devolverpoderalospueblosindgenasparaquegestionenconautonomasusasuntos;radicar
competencias en las comunidades organizadas, juntas de vecinos, corporaciones de voluntarios, agrupaciones
gremiales,haciendoresponsablesaesasorganizacionessocialesdelaelaboracinylagestindelaspolticasy
bienespblicos.Lafaltadeunademocraciadelasiniciativasimplantaunasuertedeinterdiccindelasociedad
polticaparaproponeryunaapataporparticiparenelespaciopblico,unahogodelaimaginacindelasociedad
engeneral.
20
Poresarazn,empoderary/odevolveralsoberanounacapacidaddecrearyserresponsablesdel
biencomn,enriquecernuestrademocraciareal.HacepocohaingresadoalCongresoelproyectodeley,envirtud
delcual,laciudadanapodrconunnmerodeterminadodefirmaspresentariniciativasdeley,indudablemente,
16 Elpodervuelveaestarenelpueblosutitularoriginario.
17 Estaesunaimpresinprovocadaporlaimagenqueseproyectaenlosmediosdecomunicacin;noobstante,enelLatnBarmetrodel
2008, Chileapareceenlapuntacon44puntossobreelfuncionamientodelademocracia.
18 Huneus,2009.
19 Denominoautismodelosrepresentantes,unprocesoconsistenteenunaautonomizacinradicaldelejerciciodesupoderpolticoque
excluyereferenciasalasdemandasyaspiracionesdelasociedadcivil.
20 Tobar,2009.
MANUEL TOBAR
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ese es un logro que descomprime la tensin existente por la distancia entre los representantes y representados,
ocasionandounrespiromuysaludableparaelfuncionamientodelsistemapoltico.
Asimismo, la participacin del pueblo en la estructura del Estado en todos sus niveles, gatillar un efecto
legitimizador de la democracia real. El plebiscito y la consulta a la ciudadana para resolver dilemas entre los
podereshorizontalesyverticalessonmecanismosquepuedendesbloqueareternosdebatesquealnoserresueltos
vandegradandolaactividadylacredibilidadenlasinstitucionespolticas.Elderechodeaudienciapblica,los
presupuestos participativos, las comisiones ciudadanas, la participacin en los consejos econmicos y sociales
concapacidadresolutiva,laparticipacindirectadelasorganizacionessocialesenlosconcursosdeasignacinde
fondospblicos,elvotoelectrnico,sonentreotrasalternativasunarutaquecambiaraelrostrodelademocracia
representativa,pueseneseescenario,elsoberanotendramayoringerenciaenlosasuntospblicosqueafectansu
propiodestinoyseconvertiraenunsujetoactivoycorresponsabledelprocesopoltico.
2. EL ESTADO REGIONALYLA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA COMO OBJETIVOS NACIONALES
Se ha planteado que dependiendo de la funcin estatal transferida puede ocurrir que se modifique la tipologa
delEstado.Ladescentralizacinpolticaesunacategoradedescentralizacinquetienelacualidaddemodificar
la naturaleza jurdica y poltica del Estado unitario en nuestro caso. La doctrina mayoritaria se pronuncia por
definiciones como las del profesor Francisco Cumplido, para quien la descentralizacin poltica, consiste en el
traspasodepoderes,competenciasyfuncionesadministrativas,normativasydegobiernoaunrganoquetiene
unabaseterritorialdeterminada(regin,comuna)generadodemocrticamenteyquegozadeunaciertaautonoma
para crear su propio derecho
21
. El profesor Nogueira reafirma esa postura sealando que la descentralizacin
poltica implica facultades y atribuciones no solo de carcter administrativo sino tambin en algunos casos,
legislativas. Agrega que los fenmenos de descentralizacin poltica se han dado en el marco de Estados
unitariosquehaniniciadoprocesosderegionalizacin
22
. ConcordanteconestaposicinOsvaldoOelckers,que
fueraprofesordeDerechoAdministrativodelaPUCV,sostienequela descentralizacin puede ser poltica cuando
el centro decisional tiene capacidad para crear derecho, es decir, normas de igual jerarqua que la ley comn
23
.La
profesoradeDerechoConstitucional CatherineMeyson-Renoux,nosreiteraporsupartequeladescentralizacin
poltica implica una transferencia de atribuciones administrativas, pero tambin polticas, es decir, transferencia o
reparticin del Poder Legislativo y Judicial
24
.
De la doctrina pasemos a la realidad y all, sin ir ms lejos, nuestros vecinos bolivianos se enmarcan en esta
clasificacin de descentralizacin. Por ejemplo, el Estatuto de Autonoma Departamental de Tarija, establece
la potestad del parlamento departamental de promulgar leyes departamentales en el mbito de sus materias y
competencias.Luegoseseala,queelEstatuto, es la ley fundamental del ordenamiento jurdico departamental.
Este ordenamiento est integrado por el Estatuto y todas las leyes, normas, resoluciones y disposiciones emanadas
del gobierno autnomo del departamento de Tarija
25
. En el caso de Per, la autonoma es el derecho y la
capacidadefectivadelgobiernoensustresniveles,denormar,regularyadministrarlosasuntospblicosdesu
competencia. La autonoma se sujeta a la Constitucin y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas
26
.
Entanto,msespecficamente,lasordenanzasregionalesnormanasuntosdecarctergeneral,laorganizaciny
laadministracindelgobiernoregionalyreglamentanmateriasdesucompetencia
27
.Mslejos,paraelcasode
21 CumplidoyNogueira,1987;p.245.
22 Nogueira,1998.;pp.276-277.
23 Oelckers,1994;p.23
24 Meyson-Renoux,1993;pp.73-81.
25 EstatutodeautonomaDepartamentaldeTarija,2008,pp.13-15.
26 LeydeBasesdeladescentralizacinN27783.Artculo8.Per.
27 Ley OrgnicadelosGobiernos RegionalesN27867,artculo38.Per.
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lasregionesitalianasydelascomunidadesautnomasespaolas,esclaroquelaautonomanormativadestas,
incluyelapotestadlegislativa,adiferenciadeotrasentidadeslocalesterritorialesalascualesladoctrinaatribuye
solopotestadreglamentaria
28
.
Segn Oelckers,ladescentralizacinpolticanoesunacategoraintermediaentreelEstadounitarioyelFederal,
sinoquecorrespondeaunaformamsdeEstadosimple,surgidaprincipalmentedelaexperienciapolticaeuropea
delosltimossesentaaosyque,afaltademejordenominacin,podrallamarseestadoregional.
EseEstadoessimpleynocompuestoenelsentidoqueexisteuncentrodeimpulsinpolticagravitante,esdecirlas
funcionesejecutivas,legislativasyjudicialessonoriginadasenunaConstitucinqueorganizaydotadefacultades
a esos poderes horizontales del Estado, que actan coherentemente. Sin embargo, en ese diseo institucional,
junto a los poderes horizontales cohabitan regiones que tienen un poderoso estatuto jurdico autnomo. Este
estatuto,segnelprofesorJosLuisCea,debereunircomomnimoyentrminosgeneraleslossiguientesrequisitos
copulativos
29
:
a. Quelosrganosregionales,provinciales,comunales,yvecinalestenganpersonalidadjurdicapblica,
unidaafunciones,atribucionesypatrimoniopropio.TododispuestoporlaConstitucinenloesencialy
desarrolladoporleyesdictadasconsujecinaquella.
b. Quetodoslosintegrantesdedichosrganos,cuandotengannaturalezapoltica,seandemocrticamente
elegidos por el cuerpo electoral de la divisin territorial respectiva, mediante sufragio universal y en
votacindirecta,peridicamenteefectuada.
c. QueesosrganosrecibandelaConstitucincompetenciaparadarseycumplirsuspropiosestatutos,o
seaparadictaryejecutarconautonomaderechoquerijaenlascomunidadesterritorialesrespectivas,
si bien respetando siempre la carta fundamental, las leyes del pas, y los cuerpos normativos del nivel
subnacionalsuperiorcorrespondiente.
d. Que el ejercicio de la funciones de administracin, jurisdiccin y control se realice por rganos
regionales, provinciales y comunales autnomos, no dependientes ni subordinados jerrquicamente, a
lasautoridadescorrespondientesdelacapitaldelEstado,aunqueseanstaslasqueretenganlafacultad
devetar,oderevisar,soloaposteriori,yporlavadelatutelasisonentesadministrativosodelcontrol
deconstitucionalidadylegalidad
30
enlosdemscasos,loresueltoenciertosygravesasuntosenlasede
subnacionalrespectiva.
e. Que se arraigue en la cultura del pas un concepto del servicio pblico -ms que nada a nivel local-
que, funcionalmente concebido y desplegado por entes sociales, rebase como parte de una genuina
modernizacin del Estado el monopolio estatal, tan anacrnico como ineficiente, con que se lo sigue
concibiendo,desdelosngulossoloorgnicoyprocesal,quedandosiempreelcontrolexternoradicado
eninstitucionespblicaseficientes.
f. Que se dote a los rganos regionales, provinciales y comunales de potestades para proteger, mediante
requerimiento ante el Tribunal Constitucional, sus competencias ante trasgresiones, eventuales o ya
consumadas,provenientesdelaley,delaadministracincentralodeotrasautoridadespblicas.
g. Quelacartafundamentalotorguealosrganosregionalesiniciativadeley,aunquesoloenlasmaterias
de su competencia y sin reconocerles ninguna injerencia colegisladora ni intervencin ulterior en la
determinacinqueseadopteconlibertadyparaelbiencomndelEstado-Nacin,porelrganolegislativo.
IgualmenteparaeljuristaitalianoAmbrossini,elEstadoregionalesunmodelointermedioentreelEstadofederal
yunitario.Secaracterizaraporlaexistenciadedosprincipiosbsicos:1)launidaddelEstadoy2)laautonoma
polticadelosentesterritoriales.Aplicadosestosprincipios,laregingozaradeautonomapolticaynormativa,
28 Zas,2001;p.39.
29 Cea,2000;pp.301-322.
30 SerefierealTribunal ConstitucionalyalaContraloraGeneraldelaRepblicaenelcasodeChile.
MANUEL TOBAR
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peronodesoberana,pueselderechoquedictanoesconstitucional,sinolegal.Encambio,enladescentralizacin
delEstadounitario,laregintieneunacapacidadnormativa,perosoloenelmbitodelosreglamentos,nodeley
nimenospoderconstituyente,comoenlosEstadofederales
31
.
AlEstadounitariocentralizadoselereconoceportenerunsolofocodeimpulsinpoltica,valedecir,hayunasola
constitucin,unsolopoderlegislativoyunsolopoderejecutivoquegobiernayadministra.Esepoderseencuentra
concentrado en el nivel nacional, y para su necesario despliegue funcional y territorial se utiliza el vehculo de
la desconcentracin. En el caso de un Estado unitario con descentralizacin administrativa, se generan entes
con diferentes personalidades jurdicas que co-participan en la funcin administrativa del Estado, relativizando
el monopolio del ejercicio del poder poltico en el nivel nacional y redistribuyndolo hacia niveles inferiores
subnacionales.
Contodo,estafragmentacinadministrativadelpodercentralnocambialanaturalezajurdicadelEstado.Segn
el profesor Luis Hernndez Olmedo, en un anlisis de la reforma constitucional N19.097, propuesta por el
Presidente Aylwin,sealaque,tanto el constituyente de 1925 como el de 1992, han sido claros en sostener que la
descentralizacin administrativa no conspira en ninguna forma con la concepcin jurdica de un Estado unitario.
En cambio, la calidad de unitario excluye por definicin la descentralizacin poltica. A la vez, y dado que no
existe tal contraposicin, los constituyentes han sido enfticos en declarar tanto en la historia fidedigna de la norma
como en los alcances establecidos en el texto positivo de la reforma, que ella no importa siquiera un germen de
federalismo, sistema que al contrario es rechazado absolutamente por ser ajeno a la idiosincrasia y desarrollo
institucional del sistema poltico chileno
32
.
De lo dicho se colige que el punto primordial en la descentralizacin poltica es que se fragmenta el poder
legislativo radicndose en los entes administrativos subnacionales. Consecuentemente, los gobiernos regionales
tendran una capacidad autorizada por la Constitucin para legislar en el territorio de su jurisdiccin. En ese
escenario,elpoderlegaltraspasadoesdeunaentidadmayorquelascompetenciasdeadministracin,puestoque
la ley es la manifestacin ms emblemtica del poder poltico, no as la administracin que solo ejecuta lo
que la ley manda
33
. As, estaramos en presencia de varios centros de impulsin poltica, tantos como regiones
existan, lo cual evidentemente cambia la naturaleza jurdica del Estado unitario, que como se ha dicho sin ser
federal,seraunEstadosimpleperoconautonomasregionalesgravitantesenlasdecisionespolticasdelpas
34
.
El profesorTeodoro Ribera manifest en el Senado, refirindose a la reforma constitucional del nivel regional,
que falta un marco terico que sustente la regionalizacin. La cuestin fundamental advirti es saber hacia
dnde se desea llevar el proceso de regionalizacin. Contrariamente a lo que algunos sostienen, un adecuado
marco conceptual ayuda mucho a la concrecin prctica del modelo descentralizador
35
. Esta preocupacin,
est presente en la generalidad de los tratadistas y expertos en la materia. En una ponencia de 1998 que titul,
Moderarelrgimenpresidencialporlavadeladescentralizacin
36
,compartdesdeellugardemiexperienciade
consejeroregionalconotrosregionalistas,laideaqueChiledebeplantearsecomoobjetivodelaregionalizaciny
descentralizacinavanzarhaciaunEstadoregional.Ahora,parallegaraesepuertodedestino,serequieredisear
31 Lucsic,1991;pp.6-7.
32 Hernndez,1993;pp.535-555.
33 Laleyesunadeclaracindelavoluntadsoberanaquemanifestadaenlaformaprescritaenlaconstitucinmanda,prohibeopermite.
Cdigo Civil.Artculo1.
34 Meyson-Renoux, 1993. En la medida que el Estado unitario se caracteriza por tener un ordenamiento jurdico nico, originario e
independiente,nosparecemuydifcilpensarladescentralizacinentrminosdetransferenciadeatribucionesdecarcterlegislativoy
judicial.EnunEstadounitario,efectivamente,lasregionesnopuedenposeerunpoderlegislativo,sinosolamenteunpoderreglamentario.
Mstodava,susatribucionessonobjetodeunadelegacindelpodercentral.
35 IntervencionesdelosabogadosespecialistasenDerechoConstitucionalydelosexpertoseneltemadeladescentralizacinsesionesdel
15dejunio,6y13dejuliode2004delSenadodelaRepblica.
36 Tobar,1998;pp.296-326.
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unaestrategiaydefinirunmodelodedescentralizacinmsavanzadodelquetenemosenlaactualidadyesees
precisamenteladescentralizacinpoltica.
Pero de la misma manera que el Estado unitario con descentralizacin administrativa se ha desarrollado en el
marcodeunademocraciarepresentativa,unEstadoregionalcondescentralizacinpolticadebecontarconlams
plenaaceptacinysostenimientosdelasociedadenlacualseinserta.Desdeesepuntodevista,ladispersindel
poderpolticonopuedesersolounelementoconstitutivoquedefinelanaturalezadelEstado,sinotambindebiera
definirlanaturalezadesudemocracia.Enesaperspectiva,sostengoqueEstadoregionalydemocraciaparticipativa
sondoscarasdeunamismamoneda.Elpoderestmscercadelosciudadanos(Estadoregional)ylosciudadanos
tienenmspoderqueantes(democraciaparticipativa).Conseguirestosobjetivostandefondopodrallegaraser
unadelasreformaspolticasmssignificativasdeprincipiosdelsigloXXI.
Enresumen,estoysugiriendoqueparaeladvenimientodeunEstadoregionalserequieredeuncontextopoltico
congruente, vale decir, de un sistema democrtico donde el pueblo soberano sea el protagonista fundamental.
ParalarealizacindetalreformapolticadesdeluegoseprecisadeunanuevaConstitucin.Hemospercibidoque
enelCongreso,lasprioridadesdelosparlamentariostienenqueverconlasrelacionesdepoderquesedanentre
elLegislativoyelPresidentedelaRepblicayportantosehanfocalizadomsenelcambiodergimenpoltico
y menos en la modernizacin orgnica del Estado y la profundizacin de la Democracia poltica. Es cierto que
haydesequilibriosafavordelPresidenteennuestrorgimenpoltico,perosiencaramosundecididoprocesode
descentralizacinydeparticipacin,lascompetenciasdelejecutivoyellegislativodisminuirnquitndoleungran
peso de encima a los poderes pblicos horizontales. Estoy cierto que debemos priorizar y en mi opinin, Chile
requiereconurgenciaqueelpoderpoltico,social,econmicoyculturalsedistribuyamsigualitariamenteyque
lacomunidadsientaquetienelasriendasdesupropioporvenir,soloasserelegitimarlopblico,tandesmerecido
ydesacreditadoenlosltimostiempos;porelcontrario,uncambioenelrgimenpolticosoloserapreciadopor
unaelitepoltica,peromuypocoentendidoporlamayoradelacomunidadnacional.
3. DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA ES EL MODELOACTUAL DELESTADO UNITARIO
a. Losrequisitosdeladescentralizacinadministrativa
El diccionario de la administracin pblica
37
nos entrega una definicin de administracin en los siguientes
trminos: Proceso social orientado al logro de un fin determinado, mediante la planificacin, organizacin,
direccin, coordinacin, y control de recursos disponibles.LaleyorgnicaconstitucionalsobreBasesGenerales
delaAdministracindelEstado,porsuparte,puntualizaensuartculo1queel Presidente de la Repblica ejerce
el gobierno y la administracin del Estado con la colaboracin de los rganos que establezca la Constitucin
y las leyes. Y agrega, La administracin del Estado estar constituida por los ministerios, las intendencias, las
gobernaciones y los rganos y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa,
incluidos la Contralora General de la Repblica, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden
y Seguridad Pblicas, los gobiernos regionales, las municipalidades y las Empresas Pblicas creadas por ley. Se
desprendeentoncesquelosgobiernosregionalesformanpartedelaadministracindelEstadoycolaboranenesa
funcinconelPresidentedelaRepblica.
Segnladoctrina,ladescentralizacinadministrativasebasaenelprincipiodeautarqua,queG.Zanobini,define
comolafacultaddeunentedeadministrarseporsmismoparalaconsecucindesusfinesmedianteactividad
administrativa de la misma naturaleza y efectos que la desarrollada por el Estado
38
. La descentralizacin
administrativa constituye un grado superior a la simple desconcentracin, en la medida que existe un traslado
37 SUBDERE, 1997.
38 Ziga,2006.
MANUEL TOBAR
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de competencias de la administracin central del Estado a nuevas personas morales o jurdicas de derecho
pblico,lascualesestndotadasdepatrimoniopropio.Es,segnHumbertoNogueira,untrasladodecompetencias
desdelaadministracincentraldelEstadoaotraspersonasjurdicasdederechopblico,conunabaseterritorial,
permaneciendounvnculodetutelaconelnivelcentral.
Para el ex Ministro Francisco Cumplido, la descentralizacin administrativa considera siempre aspectos
administrativos y aspectos en cierto grado polticos, por cuanto ella genera un cierto tipo de contrapeso al
poder central, permitiendo el desarrollo de entes con cierto grado de autarqua. Los aspectos polticos de la
descentralizacin administrativa, estn dados por la reparticin de competencias, lo que implica un cierto
grado de desplazamiento del poder (poltico) como asimismo, por el nombramiento de autoridades que implica
siempre la diferenciacin de sujetos investidos de poder
39
.EnconcordanciaconlaexplicacindeCumplido,la
profesora Meyson-Renoux precisa que dentro de un Estado unitario la descentralizacin debe lograr un punto
de equilibrio y realizar un compromiso entre dos fuerzas, dos ideas: La fuerza de la unidad nacional, la unidad
del Estado que hay que mantener a cualquier precio, por un lado, y la fuerza de la diversidad y de la vida
local,porotro.Esteequilibrioesmuyfrgileinestableypuedebascular,odelladodelEstadocentralodellado
regional.Estaeslaraznporlacualpareceindispensablefijar,demaneraestricta,losrequisitos,lascondiciones
imperativasparaquesepuedarealizarladescentralizacin.Esosrequisitossonalmenoscincoytienencarcter
copulativo:1)transferenciadeatribucioneso,mejordicho,unareparticindecompetenciasentreelPodercentral
y el nivel local; 2) transferencia de los recursos correspondientes; 3) autonoma administrativa y financiera, con
poder de control muy limitado por parte del poder central; 4) reconocimiento de la personalidad jurdica de
lascolectividadesterritorialesdescentralizadas,y5)eleccin,porsufragiouniversal,detodoslosrepresentantes
localescomogarantadesuindependencia
40
.
Enarmonaconlosrequisitosdoctrinarios,nuestranormativaasignacompetenciasadministrativasalosgobiernos
regionalesyalasmunicipalidades,yenrelacinastasltimassusautoridadessonelegidasporlacomunidad
local.Poraquellacaracterstica,haquedadomeridianamenteclaroenladoctrinayjurisprudenciaadministrativa
quelosgobiernosregionalesylasmunicipalidadesnosonserviciospblicos,puestoquelosserviciosnotienen
autoridadeselegidasporelpueblo,lanicaautoridadjerrquicadelosserviciosesPresidentedelaRepblica.
Respectodelosconsejosregionales,sibienstosnosonelegidosdirectamente,sisonelegidosenformaindirecta
porlosconcejalesmunicipales,porciertoestacaractersticatampococuadraconunserviciopblico.
Enelfondo,lacartafundamental,reconoceenestosorganismospblicoslacapacidaddegenerarsusautoridades
directa e indirectamente por el pueblo soberano independientemente de la voluntad del poder central. Esta
componente poltica de los organismos subnacionales es perfectamente congruente con la descentralizacin
administrativa,comoastambinlaparticipacinciudadanadelnivelcomunal.Encasocontrario,comoparece
desprendersedelaposicininicialdeSUBDERE,deberamodificarselaredaccindelartculo3delaConstitucin
queconsagraelmodelodedescentralizacinadministrativaporelconceptodedescentralizacinpoltica,locual
noesnecesarioenestaetapa,porcuantoinsistolaseleccionesderepresentantesylaparticipacinciudadanason
posiblesrealizarlasahorasinnecesidaddemodificarelmencionadoarticulo.
Como suele ocurrir con estos complejos conceptos del derecho pblico, aprecio que no hay acuerdo con la
definicindedescentralizacinpoltica.Enmicaso,sigolaposicindelosjuristasqueengeneralsostienenquela
descentralizacinpolticanoseconsumecontrasladosdecompetenciasdelEjecutivo,sinoquefundamentalmente
se caracteriza por el ejercicio de la potestad legislativa. Al contrario, las definiciones que se maneja en los
documentos de SUBDERE y otros autores no se refieren a esta extendida interpretacin doctrinal del derecho
39 CumplidoyNogueira, 1987;p.242.
40 Meyson-Renoux,1993,pp.73-81.
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poltico, sino que en mi opinin se le confunde con los aspectos polticos que conlleva la descentralizacin
administrativa.
Enefecto,pordescentralizacinpoltica,laDivisindePolticasdelaSUBDEREentiende:losnivelesdeparticipacin
de la ciudadana, representatividad y formas de representacin de los distintos niveles de la administracin,
principalmenteelintermedioylocal,almismotiempoqueenfatizaladistribucindelpoderpolticotantodelas
autoridades electas como a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones pblicas. Es decir, la atencin
estpuestaendeterminarenquemedidaladescentralizacincontribuyealaprofundizacindelademocracia
41
.
Repito que tanto la participacin como la representacin son compatibles con el modelo de descentralizacin
administrativa. Ello se testimonia clara y categricamente con la experiencia municipal chilena.Ah se dan los
elementosdelarepresentacinpopular,ylosmecanismosdeparticipacincomoelplebiscitoylaconsulta.Estos
son los aspectos polticos que Cumplido descubre en el modelo de descentralizacin administrativa. Por tanto,
basadosenesasrealidadesmeatrevoadefenderlatesisqueestemodelodedescentralizacinadministrativaes
medianamenteperfectoencuantosetratadelnivelmunicipal,peromanifiestamenteimperfectoy/oincompleto
cuandosetratadelnivelregional.
b. Ladescentralizacinfiscalunasub-categoradeladescentralizacinadministrativa
TambinCumplidoyotrossostienenqueladescentralizacinadministrativasedistinguedelameradesconcentracin,
porelhechodequeenlaprimerahaygocedeautonomafinancieradelentesubnacional.Acentoelpuntodela
autonomafinancieraquerespondeaunodeloselementosconstitutivosdeladescentralizacinquellamanfiscal,
yqueMeyson-Renouxerigecomounodelosrequisitoscopulativosdeladescentralizacinadministrativa,pues
enlarealidad,lasmunicipalidadescuentanhistricamenteconesaprerrogativa,noaslosgobiernosregionales
42
.
Enrelacinaladescentralizacinfiscal,ONeill
43
,precisaqueexistecuandolasautoridadessubnacionaleselegidas
porlaciudadanadecidenelusodetransferenciasnocondicionadasy/oposeenlacapacidaddeimponertributos.
Sinembargo,haciendoelcriteriounpocomselstico,sepuedeasimilardemaneraseguraladescentralizacin
fiscalaunconjuntodepolticasdestinadasaincrementarlosingresosy/olaautonomafinancieradelosgobiernos
subnacionales
44
. En Chile, los municipios y los gobiernos regionales reciben transferencias que se incluyen en
los presupuestos de estos rganos subnacionales por la va del Presupuesto de la Nacin. Esas transferencias
que financian el Fondo Nacional de Desarrollo Regional y en parte el Fondo Comn Municipal son en general
condicionadas
45
. Pero adems, los municipios obtienen ingresos propios por la va de imponer tributos como,
el impuesto territorial, permiso de circulacin, patentes comerciales, etc. En cambio, los gobiernos regionales no
tienenlaatribucindeimponertributos,porloqueelgradodeautonomafinancierayadministrativaeslimitado.
Esta realidad, es indicativa que la naturaleza de la descentralizacin fiscal no es diferente a la descentralizacin
administrativa,pueslagestindelgastoylosingresosespropiamenteunacuestindeordenadministrativocomo
seapreciaenladefinicindeldiccionarioyenlosrequisitosesbozadosporMeyson-Renoux.Sinperjuiciodeello,
ladoctrinalehaconcedidounlugarderelievealagestinfinancieradelosentessubnacionalespromoviendouna
definicinqueennadasuperalascaractersticasdelmodelodedescentralizacinadministrativa,sinoalcontrario
esunasubcategoraimportantesinlacualesetipodedescentralizacinnoseperfecciona.Esteelemento,vienea
reforzarlatesisdeunadescentralizacinadministrativacompletaenelmbitocomunaleincompletaenelregional.
41 SUBDERE,2009;p.4.
42 Idem.pp.243-244.RecordemosquedesdelostiemposdelCabildohabaingresospropiosdeesosentes.
43 ONeill,2005;p.17.
44 Falleti,2005;p.329.
45 EjemplorecienteeslaarbitrariarebajadelFIC2009porpartedelaSUBDEREyHaciendaqueperjudicaalosGOREs.
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c. EnlafuncinEjecutivanacional:GobiernoyAdministracin
Ha reaparecido la propuesta de descentralizar la funcin de gobierno interior
46
, con las atribuciones que le
son propias a intendentes y gobernadores, dispuestas en el ttulo primero, captulo primero, de la LOCGAR
N19.175.Estainiciativatambinincluyealmovimientomunicipalistaquienesproponenavanzarhaciagobiernos
municipales.Loquesesolicitaeselcontroldelafuerzapblica,conelfindegestionarelordenylaseguridad
pblicaenelterritoriodesujurisdiccin.Eneseevento,laspotestadesejecutivas,aquellasquetienenlaspersonas
administrativas, a travs de sus rganos para ejecutar por s mismos sus decisiones, con el auxilio de la fuerza
pblica,ysinnecesidaddeacudiralPoderJudicial,serantraspasadasalosentessubnacionales
47
. Valerecordar
queenunmomentodelahistoriapatrialasmunicipalidadestuvieronlatuicindelapolica,facultadqueperdieron
cuandoenelGobiernodeIbezsecreCarabinerosdeChilecomounainstitucindelgobiernonacional.
SiguiendoaPuget,paraquiengobernaresejercerfuncionesesencialmentedeordenpoltico.
48
,alosdefensores
delEstadounitariolesresultamuydelicadoquemunicipalidadesygobiernosregionalestenganelcontrolyauxilio
delafuerzapblicaconindependenciadelgobiernocentral,puestoquesilaleyesexpresinemblemticadel
poderpoltico,elusolegaldelafuerzacoercitivaesprecisamenteelotroemblemadeigualimportanciacomo
manifestacindeesepodersuperioryenconsecuencianocorresponderaqueelEstadocentralsedesprendiera
de esa funcin poltica. Se visualiza en esta peticin descentralizadora un desmembramiento de la unidad del
Estado. Tales argumentos son convincentes por lo que la funcin de gobierno interior debiera traspasarse en el
marco de un modelo de descentralizacin poltica. En tanto, en la transicin a fin de viabilizar un proyecto de
reformaconstitucionalenqueelejecutivodelaadministracinsuperiordelareginsedemocratice,esforzoso
mantenerlafiguradelIntendenteconlasatribucionesdegobiernointerior,puesellosercoherenteconelmodelo
dedescentralizacinadministrativaterritorialvigenteyacordeconlaunidaddelEstado.
d. Sntesisdelaspropuestasdescentralizadorasdelmedianoplazo
Mesumoaquienespostulanunadefinicinsobreelpuntodearribodeesteprocesodedescentralizacin:ElEstado
regional.Paralogrardichoobjetivosedebetransitarporlarutadeladescentralizacinpoltica.Pero,siadmitimos
que este proceso tiene como principio bsico la gradualidad, soy partidario de agotar el modelo vigente,
perfeccionandoladescentralizacinadministrativaenelnivelregional,locualsecumplira,democratizandosus
autoridadesregionales;creandocanalesdeparticipacinparalacomunidadregional;traspasandocompetenciasa
lainstitucionalidadregionalydotandodeautonomafinancieraalaadministracinsuperiordelaregin.
Enesterumboestnorientndoselosgobiernosdelaconcertacin,pruebadeelloesquelaPresidentaBacheletha
propuestoatramitacinlegislativadosdeestasgrandesreformasconstitucionales.Lareferidaalaeleccindirecta
delosconsejerosregionalesylaqueconciernealperfeccionamientodelanormativaparatransferircompetencias
hacialaadministracinregional.Amijuicio,paracompletarestasreformas,elprximoPresidentedeChiledebera
agregarlaeleccindelpresidentedelconsejoregionalatribuyndoleslascompetenciasdecarcterejecutivo
49
y
manteneralosIntendentesconlascompetenciasdeGobiernoInterior,yensegundolugar,proponerlafacultad
paraquelasadministracionesregionalespuedanpercibiringresosvaimpuestos,tasasypermisosaligualquelo
hacenlasmunicipalidades
50
.
46 CPU,2009;p.25,puntos5y6..
47 Aylwin, 1952; p.209.
48 Verdugo,Pfeiffer,yNogueira,1994;pp.8-9.
49 Esnecesarioconsignarqueestetemahasidoincorporadoporlavadelaindicacineneltrmitedelareformaconstitucionalsobrelos
artculos113y114delacartafundamental.
50 Porejemplo,enValparaso,cobrarunatasaalastermoelctricasparacompensarlacontaminacin.
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Enesecontexto,perciboquenosaproximarnosmsalaexperienciainstitucionalfrancesaquehalogrado,atravs
desudesarrolloinstitucional,perfeccionarlosatributosdeladescentralizacinadministrativaregional,porloque
sumodelosedistanciadelasrealidadesdepasescomoBolivia,Per,Italia,Espaaquetienenconstitucionalmente
aceptada una descentralizacin legislativa o poltica. Por otro lado, en ese modelo se separan las funciones de
gobiernodelafuncionesdeadministracin,pues,unafuncinlaconduceelComisarioylaotraelPresidentedel
Consejo Regional
51
.
EstecaminarcomenzconlacreacindelosgobiernosregionalesenelGobiernodelPresidenteAylwin,seprosigui
ymaterializenincrementodecompetenciasyrecursosenlostiemposdelPresidenteFrei,yseprofundiz,en
trminos de propuesta de reforma, en el gobierno del Presidente Lagos, quien formul un ambicioso proyecto
dedescentralizacinquesetitul:ElChiledescentralizadoquequeremosyposteriormenteconelacuerdode
diversossectorespolticosysocialesimpulsunareformaconstitucionalde8puntosquealfinalfracas
52
.Estoes
indicativodelasdificultadesqueimplicanelabordajedeltema,noobstantequetodolopropuestofueenelmarco
delEstadoUnitarioysustentadoenelmodelodeladescentralizacinadministrativa
53
.
Eltemaescomplejoynosepuedepretenderpasargatoporliebre.Lamentablemente,ellohasucedidoenelSenado
dondesehaaprobadoquelossenadoresydiputadosseincorporenalosconsejosregionales,co-participandode
la funcin administrativa descentralizada con derecho a voz. Resulta curioso, por decir lo menos, que estemos
debatiendocmomejorarlaautonomadedecisindelosrganossubnacionalesyalLegislativoseleocurraque
ellosehaceinterviniendoenlasdecisionesdelosconsejosregionales.Elasuntonomerecemscomentarios,en
lasregionesnossobraconelagenteinmediatodelPresidentedelaRepblica,porloquetenerparlamentariosdel
otropoderfuertedelsistemapolticoesdemasiadodiscordanteconladefinicindeladescentralizacin
54
.
Tambinsucedequemuchosregionalistaspecamosdevoluntaristas.Enefecto,enunaponenciaquedenomin
Lareformaregionalinconclusa,enlaquecompartlaposturadeS.Boisier,enelsentidoqueparalloprincipal
deladescentralizacinpolticaesqueel ente polticamente descentralizado haya sido generado en un proceso
electoral y no est subordinado jerrquicamente al gobierno central
55
. La idea era hacer calzar, como en las
ideologas, la voluntad de avanzar en la descentralizacin poltica, pero soslayando los elementos constitutivos
quesonesencialesenladefinicindeeseconcepto.Adems,sehavistoquelarealidadesmsfuertemostrando
como lo prueban las elecciones municipales que en el marco de la descentralizacin administrativa se pueden
realizarlaseleccionesdelosconsejerosregionalesydelpresidentedelConsejo.
En la misma ponencia se relativiza el alcance de la potestad normativa pues en este concepto puede caber
tambinlaley,peroesevidentequelaConstitucinenelincisoprimerodelartculo113disponequeelconsejo
regional sea un rgano de carcter normativo, refirindose a la potestad reglamentaria. Dicha potestad sea de
ejecucinoautnomacorrespondeestrictamentehablandoalafuncinejecutivadelEstado.Esms,inclusosi
le agregamos a esos Consejos competencias reglamentarias en materia de transporte, medio ambiente, cultura,
educacin, salud, y eventualmente se le dotara de iniciativa de ley en los mbitos del desarrollo regional,
56
an
estaramosenlaorbitadeladescentralizacinadministrativa.Ladudapodralevantarseenlainiciativadeley,
peroenesecaso,enmiperspectiva,loclaveesreconocerqueenladescentralizacinpolticaderechamentela
instanciaautnomanosoloinicialapropuestadeleysinotambinlaresuelveyesaeslaaccindefinitoria.
51 Antona,2004;pp.181-195.
52 Tobar,2005;pp.291-328.
53 Nogueirayotros,2009;p.64.
54 AgreguemosqueelSenadoseautoasignaelroldedirimenteenconflictosentrelaadministracinregionalyelGobiernonacionalen
relacinconlastransferenciasdecompetencias.Ver2informeBoletnN3.436-07.
55 Boisier,1994;p.23.
56 Nogueirayotros,2009;pp.91.
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4. COMENTARIOS DE LOS ARTCULOS113Y114DE LACONSTITUCIN:
ELECCIN DECORESYTRASPASO DE COMPETENCIAS
57
. TAREAS DEL CORTO PLAZO
a. Laseleccionesdelosconsejerosregionales
1. En lo referido a la eleccin directa de los consejeros regionales vale tener presente un antecedente
consignadoenelmensajedelPresidentePatricioAylwinenlaLOCGARN19.175enelcualinformaba
quelas negociaciones que precedieron al acuerdo poltico en la materia no permitieron arribar, al menos
por ahora, a la frmula de generacin directa del rgano colegiado del gobierno regional, como era el
propsito de este ejecutivo
58
.Elpresidenteserefierealacuerdoquedioorigenalareformaconstitucional
N19.097quedotdepersonalidadjurdicadederechopblico,patrimoniopropio,alnuevoorganismo
pblicodenominadogobiernoregional.Lasituacinsurgidadoqueelcdigopolticodisponequesolo
podr convocarse a votacin popular para las elecciones y plebiscitos expresamente previstos en esta
Constitucin.ObviamentelaeleccindelosconsejerosnoestabaprevistaenlaConstitucinporloque
elgobiernolapropuso,siendorechazadaporAndrs Allamand(PresidenteRN)yJulioDittborn(Presidente
UDI),enrepresentacindelaoposicin,porloqueelacuerdoviolaluzenagostode1991sindichavital
disposicindemocratizadora.
2. En todas las tentativas de reforma constitucional en materia regional los gobiernos de la Concertacin
invariablementehandefendidoestaposicin,noobstantequeparlamentariosyalcaldestransversalmente
han pretendido otra modalidad que los incorpora a los consejos regionales.
59
Siguiendo esa tradicin
la Presidenta Bachelet present dos indicaciones sustitutivas a la anterior reforma presentada por el
Presidente RicardoLagossobreeleccindirectaytraspasodecompetencias,referidasalosartculos113
y114delaConstitucin
60
.
En la Cmara, se firm un protocolo entre los miembros de la comisin pertinente y la SUBDERE,
en el que se modificaba el concepto de eleccin directa de los consejeros regionales propuesto por el
Gobierno,porsufragiouniversal.EstamodificacinnaceapeticindelosDiputadosseoresCardemily
BeckerdeRN,quienesconcibieronlafrmuladeelegiralosCOREsporsufragiouniversal,peroenlista
cerrada.EnlacomisindelSenado,sinembargohaprevalecidoelconceptodeeleccindirectadelos
consejerossinintermediacinalguna.Enefecto,elSubsecretariodeDesarrollo RegionalyAdministrativo,
seor MahmudAleuy, seal que la expresin votacin directa condiciona la regulacin que deber
realizar el legislador al definir el sistema electoral aplicable a la eleccin de consejeros, pues ha de
considerarsequelaexpresinvotacindirectaimplicaqueelsufragioseanominal.Enotraspalabras,la
expresinvotacindirectaenvuelvelaideadequeentreelectoresyelegidosnoexisteintermediacin
de ningn tipo; es decir, aquellos emiten su preferencia por las personas que ejercern los respectivos
cargos.Seoponealavotacinindirecta,enlacuallosciudadanosdesignanelectores,quienes,finalmente,
eligenalaspersonasquedesempearnloscargosregionales.AldisponerlaCartaFundamentalqueEl
consejo regional estar integrado por consejeros elegidos por sufragio universal, en votacin directa,
estdiciendoqueserntodoslosciudadanosconderechoasufragioquienes,sinintermediacinalguna,
57 PlanteamientoqueheformuladoenlaComisindeGobiernoInterioryDescentralizacindelSenadoelpresenteao.
58 Diario Oficial,1993;p.3.
59 Tobar,2005;p.309.
60 RecordemosquelaPresidentaBacheletfirmlasindicacionesenlaIICumbredelasRegionesorganizadaenlaregindeValparasopor
el CONAREDE.
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decidirnlaspersonasqueconformarnlosquinceconsejosregionales.Loanteriorimplica,adems,que
noexistiruncolegioelectoralocuerpoespecialdeelectoresentreciudadanosyautoridadeselegidas
61
.
SilasaladelSenadoenplenoaprobaraeltextodelacomisin,deberapasarlareformaacomisinmixta,
loquecreaincertidumbrerespectodelfinaldeestaaspiracindemocratizadora.
3. En tanto, los consejeros regionales se han pronunciado, reiterada y sistemticamente, por elecciones
directas
62
yhanrechazadolaslistascerradascomomodalidaddeeleccin.Elloseexplica,porlasaturacin
quesehaexperimentadoeneleccionesindirectasarazdeunaseriedeviciosqueellahacomportadoy
enelanhelodeconvertirseenautnticosrepresentantesdelelectoradodesusterritorios.Porotraparte,
los sistemas indirectos como las listas cerradas en las que los electores no expresan una voluntad por
un candidato con nombre y apellido, no son coherentes con el movimiento de profundizacin de la
democraciaque,amientender,eseltelndefondodelprocesodedescentralizacinyempoderamiento
delasociedadcivil.
b. Traspasodecompetenciasalosgobiernosregionales
1. Enrelacinalamodificacindelartculo114delaConstitucin,relativaalatransferenciadecompetencias
alosgobiernosregionales,consideroqueconstituyeunmecanismosinelcualelprocesoquedaraenun
puntomuerto.Lasformascomosetraspasanlascompetenciasylagestindetalestraspasosconfierenal
procesodeunadinmicaindispensable.Sinperjuiciodelodicho,resultafundamentalqueestareforma
no restrinja los mbitos competenciales transferibles a los gobiernos regionales, con excepcin de las
materias propias de otros rganos del Estado que como las relaciones internacionales, la hacienda, la
fuerza pblica etc., son inherentes a la concepcin del Estado Unitario y a su rgimen presidencial. El
proyectodelGobiernoespecificatresmateriasasertransferidas:ordenamientoterritorial,fomentodelas
actividadesproductivasydesarrollosocialycultural.EnlacomisindelSenado,sehaampliadoesalista
enbasealasfuncionesatribuidasalosGOREsporlaLOCGARN19.175,valedecir,seelevaarango
constitucional tales competencias.Tal vez la novedad sea la agregacin de la funcin del desarrollo
energticoquenotienenlosGobiernosRegionales.
2. EneldiseopropuestoporelGobiernoparalastransferenciasdecompetenciassedisponequepueden
solicitarseporlospoderespblicosolosgobiernosregionales.Enesteltimocaso,lainiciativadeesa
peticincorrespondealIntendente,quienesrepresentantenaturaleinmediatodelPresidentedelaRepblica
enlaregin,conlocual,esaprerrogativaestarasiendoejercidaporelgobiernonacional,disposicin
queestimovulneraenelfondolapreceptivaindicadaenelarticulo3denuestraConstitucinPoltica
63
.
Adems,enbaseamiexperienciameconstaqueunadelascausasdelainaplicabilidaddelartculo67
delaLOCGARN19.175,hasidoquelosintendentesnoejercenlainiciativaparasolicitartraspasosde
competenciasasusuperiorjerrquico,elPresidentedelaRepblica.Actitudmuycomprensibleyaqueno
arriesgarnlaconfianzaqueleentregasusuperiorsolicitndolequesedesprendadeatribuciones,porlo
cuallanormaexigeloimposible.
CorrespondequeserespetelasinstitucionesrepresentativasdelareginestablecidasenlaConstituciny
enesavirtudlosconsejossonlosnicosrepresentantesdelacomunidadregional.Enesaperspectivasoy
partidario de elevar a rango constitucional la solicitud de transferencias de competencias por iniciativa
61 SegundoInformedelacomisindegobierno,descentralizacinyregionalizacinrecadoenelproyectodereformaconstitucional,en
segundotrmiteconstitucional,enmateriadegobiernoyadministracinregional.BoletnN3.436-07.
62 En1995,enelCongresodePuyehue,enelqueseconstituyelaAsociacinNacionaldeConsejerosRegionales,seadoptacomoacuerdo
laeleccindirectadelosCOREsydelpresidentedelConsejoregional.
63 Segn el profesor Luis Hernndez Olmedo en el artculo 3 de la CPR, la regla general es la descentralizacin administrativa y la
desconcentracinlaexcepcin.
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delosconsejosregionalesconunqurumcalificado
64
.Paraellosugerimosunamodificacinalartculo
113, en el que se incluya como atribucin del consejo regional la proposicin de transferencias de
competenciasalPresidentedelaRepblicaconunqurumcalificado.Otrasolucin,peroenlamisma
lnea,eslaquesehadadoenelSenado,lcualaprobengeneraluntextoquedisponelasfunciones
a que se refieren los incisos precedentes, se transferirn a los gobiernos regionales por iniciativa del
PresidentedelaRepblicaoapeticindelosdosterciosdelosconsejerosenejerciciodelrespectivo
consejoregional.
3. Asimismo, los consejeros han promovido que este proceso de transferencias de competencias efectuado
a travs de la ley e iniciado por los poderes pblicos, debiera contar con su anuencia. Esta propuesta se
funda en la constatacin histrica que a los gobiernos subnacionales se les transfiere competencias pero
no los recursos para implementarlas, lo cual genera descrdito y deslegitimacin de municipalidades y
gobiernosregionales.Lastransferenciasdecompetenciasdebenestarindisolublementeligadasauntraspaso
derecursosquelahaganposible
65
.LacomisindelSenadohaasumidoestaposicinestableciendoqueel
decretodetransferenciadebersiempreindicarlosrecursosquedemandesuejecucin.Adems,otorga
alCORElacapacidadderechazarlatransferenciadefuncionesycompetenciaspropuestaporelEjecutivo.
5. CONCLUSIONESGENERALES
1. Sehadebatidoduranteunbuentiemposobrelanecesidaddeconcebirunpuertodearribofinaldelproceso
de descentralizacin regional en Chile. En esa reflexin, acadmicos, polticos y actores vinculados al
movimientoregionalistahancoincididoenproponerlametadeunEstadoRegionalalestilodelqueseconoce
enEuropaysecomienzaainstaurarenAmericaLatina.Larutaparallegaraesametaesladescentralizacin
poltica, la que importa una serie de requisitos y elementos constitutivos entre los cuales el ms relevante
esladescentralizacinlegislativa.Desdeluego,unareformadeestaenvergadurarequiereungranacuerdo
nacionalqueseasienteenunprocesogradualyselectivodeavancesinstitucionalesquepermitanunpiso
slidoapartirdelcualsefundenlasreformaspertinentes.
Porotrolado,sostengo quelareformapolticaqueimpulseestoscambiosfundamentalesquedaracojasisolo
sepersigueunareorganizacindelEstadoysedejainclumeeltipodedemocraciarealquepracticamos.El
malestardelasociedadcivilporlainterdiccindesuparticipacinexigepensarenunnuevotratoentrela
nacinyelEstado,enelqueelsoberanoseaprotagonistaprincipaldesupropiodestino.Ellosuponebuscar
unnuevoequilibrioentrelascompetenciasquedecidenlosrepresentantesyloquedecideeltitularoriginario
delpoderpoltico,elpueblo.Paraaproximarnosaeseobjetivodeberemosinstalarcambiosqueimpliquen
Devolution, participacin, y empoderamiento de la sociedad civil. Una reforma poltica que profundice la
democracia tambin debiera gestionarse a travs de una estrategia gradual hasta alcanzar un sistema de
democraciaparticipativacoherenteconunEstadocercanoalacomunidad.
ElEstadoRegionalyDemocraciaParticipativasondoscarasdeunamismamoneda.Elpoderestamscerca
delosciudadanos(EstadoRegional)ylosciudadanostienenmspoderqueantes(DemocraciaParticipativa).
Esa moneda, permitira recrear, re-legitimar y modernizar nuestras instituciones polticas teniendo como
soporteprincipalalacomunidadnacional.Conseguirestosobjetivostandefondopodrallegaraserunade
lasreformaspolticasmssignificativasdeprincipiosdelsigloXXI.
64 Propuesta que hice en el Congreso de los consejeros regionales enArica, 2008, en presencia del senador Orphis y que reiter en la
comisindegobiernoydescentralizacindelSenado2008.
65 Eneldebatedelacomisindelsenado2009,hasurgidounacuerdosobreestepunto.
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2. ObservoelhechoqueelmodelodedescentralizacinadministrativadenuestroEstadounitarioesperfecto
ocompletoenlaadministracinmunicipaleimperfectaenlaadministracinregional.Detalsuertequela
transicin hacia el Estado Regional, requiere conforme al principio de gradualidad del proceso, agotar en
el campo regional los requisitos constitutivos de la descentralizacin administrativa. La descentralizacin
regional vigente cumple con dotar a la administracin superior de la regin de personalidad jurdica de
derecho pblico, patrimonio propio, atribuciones y funciones establecidas en la Constitucin y en la
LOCGARN19.175,peroadolecedetresimportantesatributos:Susautoridadesnosonelegidasdirectamente
por la comunidad regional; la participacin ciudadana es igual a cero y, no posee autonoma financiera,
puessusgastosprovienendetransferenciascondicionadasdelnivelcentralynocuentaconlafacultadpara
percibiringresospropiosporlavadelatributacin,tasas,permisosyotrosmecanismoscomolostienela
administracinmunicipal.Avanzarenladescentralizacinenelmedianoplazosignificaentonces,completar
elciclodeladescentralizacinadministrativa,sinlacual,notenemospisoparaproseguirescalandohaciala
descentralizacinpoltica.
3. Enlahoraactual,estentrmiteunareformaqueapuntaenladireccindedemocratizarelnivelregional,
peroenlaqueelEjecutivonopropusolaeleccindeunpresidentedelconsejoregional.EnelSenadoseha
incorporadovaindicacinesaposibilidad,perodejandoalaLOCGARdespejarlascompetenciasenjuego,
encircunstanciasqueenelmismotextodelaConstitucindebieraalomenosindicarsequeelPresidentedel
Consejoserelrganoejecutivodelaadministracinregional.Adhiero,aligualqueelproyectodelChile
descentralizado que queremos a la idea que se mantenga la figura del Intendente con las competencias
de gobierno interior y la coordinacin y supervigilancia de los servicios de la administracin central que
operanenlaregin.Encambio,propicioeligirenlatransicinentrelosconsejerosregionalesunpresidente
delconsejoregional,quetengalasatribucionesqueleconcedelaLOCGARN19.175ensuartculo24al
intendenteregional,pues,sinesasatribucionesesepresidenteseriaunafiguradecorativa
66
.Enelmarcode
una descentralizacin poltica, el presidente del Consejo podra muy bien ser elegido directamente por la
comunidadregionalyposeerlasfacultadesdegobiernointerior.
Sin perjuicio de lo importante de la reforma democratizadora de las autoridades regionales, ella entrara
envigenciaelao2.012
67
,porloquedeberamosagilizarenelcortoplazolareformaqueperfeccionael
sistemadetraspasodecompetenciasyrecursosalasadministracionesregionales.Enestamateriasejuegala
evolucinyperfeccionamientodelainstitucionalidadregional,puessetratadeunareformaqueestablecelas
frmulaspararedistribuirlascompetenciasentreelpodercentralylaadministracinsuperiordelasregiones.
Encuantoalprocedimiento,lareformahasidomuymejoradaenelSenado,particularmenteporqueerigea
losconsejosregionalescomoprotagonistasenlapeticinyrechazodelastransferenciasdecompetencias.
Sinperjuiciodeeselogroqueanestapordefinirse,encuantoalasfuncionesatransferir,hubiesepreferido
una redaccin que ampli las posibilidades de traspasos ms que un listado de funciones que limitan este
mecanismo.Noobstante,elSenadoagreguninciso3alarticulo114quepodrasalvardicharestriccin:
Los gobiernos regionales podrn, adems, asumir otras funciones pblicas relacionadas con actividades que
tengan una clara identificacin con la regin
68
.
66 Curiosamente algunos parlamentarios que adhieren a un rgimen semi-presidencial se oponen a esta formula transitoria, pues alegan
quenotendrasuficientefuerzayliderazgo,encircunstanciasqueunPrimerMinistrotambineselegidoporelmismomecanismode
mayorasparlamentariasyahsitendraliderazgo.(VersenadorOminami,sesin4agosto2009)
67 EneseaosecumpleelperiododelaquintageneracindeCOREs.
68 SegundoInformedelacomisindegobierno,descentralizacinyregionalizacinrecadoenelproyectodereformaconstitucional,en
segundotrmiteconstitucional,enmateriadegobiernoyadministracinregional.BoletnN3.436-07.
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DESCENTRALIZACIN
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1.1 DESCENTRALIZACIN
POLTICA
OBJETIVO:
Traspasar,distribuir,compartiryexpandirel
poderautnomodedecisinpoltica,radicndoloenlos
territoriossubnacionalesenlosniveleslocalyregionaldel
desarrollo,enlamayorcercanaposiblealosciudadanos,
promoviendolageneracindenuevosliderazgosydeuna
clasepolticadirigencialregionalylocal,enunalgicade
pluralidadypolicentrismoenladistribucindelpoder.
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CONSTRUCCIN DEPODERPOLTICOREGIONAL:
LATAREAPRINCIPAL DE LA DESCENTRALIZACIN
MARA IGNACIA FERNNDEZ *
La descentralizacin es siempre una cuestin de poder, por lo que es, en consecuencia, una cuestin poltica.
A diferencia de la idea generalizada, no se trata necesariamente de ceder o perder poder: al descentralizar se
redistribuyenlasrelacionesdepoderentreelgobiernocentralylosnivelessubnacionalesdegobierno.
YaargumentenmitesisparaoptaralgradodeMagsterenCienciaPoltica(2001),queladescentralizacinnoes
unprocesoobvionifcildeimplementarenelcontextodeunEstadounitarioydelargatradicincentralistacomo
elchileno.Noobstante,lasrestriccionesestructuralesqueimponeelunitarismonosonsuficientesparaexplicar
lasdificultadesqueenfrentanlosesfuerzosdeconstruccindeunEstadounitariodescentralizado.Laexplicacin
pareceir,msbien,porladificultadparaobtenerconsensosentornoaltipodedescentralizacinquesebusca
implementar.
Enlatesismencionadacomprobestahiptesisdetrabajoanalizandolosprocesosdenegociacinyconstruccin
deconsensosquetuvieronlugardurantelosaos90paraefectosdelaaprobacindedosreformasemblemticas:
latramitacindelaLeysobreGobiernoyAdministracinRegional,en1992,yladiscusinrelativaadosreformas
sucesivasalaLeydeRentasMunicipales,laprimerainiciadaen1999yfinalizadaendiciembrede2000,yla
segunda,tramitadaduranteelperododeelaboracindelatesis.
Ms recientemente, desde la jefatura de la Divisin de Polticas y Estudios de la Subsecretara de Desarrollo
Regional, he podido reconfirmar la centralidad de los procesos de negociacin y construccin de consensos
para avanzar en materias de descentralizacin. Ante esta constatacin reiterada, el trabajo que se presenta a
continuacin quiere aportar al necesario debate para construir posturas comunes que faciliten la toma de
decisiones.Loquefaltanoesvoluntadparadescentralizarniconcienciaacercadelanecesidaddehacerlo.Faltan
acuerdosacercadeladireccinysentidodelproceso.
Ahorabien,aefectosdecontribuiraldebateargumentarqueladescentralizacinpolticaeslatareaprincipal
de la descentralizacin, no solo porque formalmente el proceso no se encuentra completo si es que solo se
transfierenatribucionesadministrativasyfinancierassintraspasaralosnivelessubnacionalesautnticopoderde
decisinsobreestasmaterias,sino,msfundamentalmente,porquelamaterializacindelasreformaspendientes
enmateriapolticapuededesencadenarprocesosvirtuososenmateriadedemocratizacinydemandademayores
atribuciones.
Desarrollar este argumento en tres etapas. Primero, realizando una breve referencia conceptual a los tipos de
descentralizacin posibles y su contribucin al objetivo mayor de la descentralizacin; segundo, valorando la
trayectoriarecorridadurantelosltimosaosporsucontribucinalaconstruccindepoderpolticoregional;
tercero,hipotetizandoacercadelimpactoqueesposibleesperardelapuestaenmarchadeunamedidafundamental
ylargamenteanheladadedescentralizacinpoltica:laeleccindirectadelpresidentedelgobiernoregional.
* Sociloga,MagsterenCienciaPolticayDoctoraenSociologa.SedesempeacomojefadelaDivisindePolticasdelaSubsecretara
deDesarrolloRegionalyAdministrativo.
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DEFINIENDO EL CONCEPTO: LA DESCENTRALIZACIN POLTICA Y SU CONTRIBUCIN A LA
PROFUNDIZACINDEMOCRTICA
Existe descentralizacin poltica cuando los gobiernos subnacionales tienen poder para tomar decisiones
autnomasyvinculantes.Loquesetraspasaenunprocesodedescentralizacinpolticanosonatribucionesde
gestin (descentralizacin administrativa) ni responsabilidades financieras asociadas al uso de recursos pblicos
(desconcentracinfiscal),sinoelpoderdedecidirporcuentapropiaenalmenosalgunasreasdepoltica.
Si bien los procesos administrativos, financieros y polticos pueden darse por separado, decimos que la tarea
principaldeladescentralizacineslapoltica,puesenausenciadeestecomponentetendremosunprocesode
desconcentracinmsquededescentralizacin.Habremostraspasadoatribucionesparalaejecucinenmbitos
determinadosdepolticapblica,peronopresenciaremosprocesospolticosendgenos.
Dejando de lado el debate acerca de la descentralizacin fiscal
1
, la distincin que parece tan evidente entre
desconcentracinadministrativaydescentralizacinpolticanoloestantoalahoradetomardecisionessobrela
materia.Diversossonlosesfuerzosdedesconcentracinquesetomanennombredeladescentralizacin.Sise
tieneencuentaqueantelanecesidaddeconstruccindeconsensosladescentralizacinessiempreunproceso
gradual y progresivo, la combinacin de esfuerzos de ambas naturaleza parece ser la estrategia adecuada. Lo
importante es no confundir los esfuerzos por confusiones conceptuales, porque as se enturbian los xitos y se
poneencuestinlavoluntadpolticadescentralizadora.Siesquehacemoslasdistincionespertinentesestamosen
condicionesdeevaluarlosavancesensujustadimensin,enfuncindelosobjetivospropuestos.
Dicholoanterior,lociertoesqueenChilelamayorpartedelosavancesenmateriadedescentralizacinanivel
regionalseevidencianenelplanoadministrativo.Primeroconlacreacindelosgobiernosregionales,luegocon
ladotacindesusplantasyelesfuerzopermanentedecapacitacinyconsolidacindesusequiposprofesionales,
tcnicosyadministrativos.
Los mecanismos de descentralizacin poltica son mecanismos que contribuyen a la democratizacin, porque
privilegianlaeleccindirectadeautoridadessubnacionales,introducenmecanismosdecontrolciudadanosobre
la accin gubernamental, fuerzan a las autoridades a rendir cuentas pblicas de sus actos -accountability- e
incrementanlasinstanciasdeparticipacinciudadana.
El solo hecho de que los ciudadanos tengan la posibilidad de elegir directamente a sus autoridades constituye
un aporte innegable. I| mejot y m5s ex|end|do ejetc|c|o de |a sobetan|a pot pat|e de |os c|udadanos es un
componente esencial de la descentralizacin, correspondindose recprocamente los conceptos de democratizacin
y descentralizacin en cuanto condicin y objetivo uno de otro, en una suerte de crculo virtuoso(Hernndez,
1993;pg.548).
Pero la autntica descentralizacin poltica trasciende la eleccin directa de autoridades representativas y se
asociaconlaampliacindelosespaciosparaelejerciciodemocrtico.Entenderemosporcontrolciudadanola
capacidadyposibilidadquetienenlosciudadanosdeejerceraccionesdecontroldelagestinpblica,velando
porsusderechosyporelcumplimientodeloscompromisosqueelEstadohaasumidoconellos.Porsuparte,la
accountabilityserefierealaresponsabilidaddelEstadodeinformaracercadesusacciones,loquesetraduceen
1 Existen dos grandes modelos de descentralizacin fiscal: el public choice y el modelo de agente principal. El primero es un modelo
enelcuallasdistintasjurisdiccionesfinancianlamayoradesusgastosmedianteimpuestosyotrosingresoslocales.Porende,elnivel
subnacionalasumetotalresponsabilidadporlageneracindesusingresosydecideautnomamentecmogastarlosrecursosgenerados.
El modelo de agente principal, en tanto, se organiza en base a un mecanismo de transferencias de recursos desde el nivel central
(principal)hacialosnivelessubnacionales(agentes),demodotalquelastransferenciasfinancianlastareasqueelprincipalquierequeel
agentecumpla.Elpublicchoiceesaladescentralizacinpolticacomoelmodeloagenteprincipalaladesconcentracinadministrativa.
DESCENTRALIZACIN POLTICA
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unagestinmscercanaalaspersonasyunarelacinmsdirectaentrelosciudadanos,susrepresentanteselegidos
ylosfuncionariosqueejecutanlaspolticas.
Durante los ltimos aos en Chile se evidencia una creciente preocupacin por avanzar en estas materias.As
lodemuestranlasreformaslegislativasentrmiteparalaeleccindirectadelosconsejerosregionales,ascomo
losesfuerzosporincorporarmecanismosdeparticipacinciudadanayrendicindecuentasalagestinpblica,
temasalosquemereferirmsextensamenteenlasprximasseccionesdeestetrabajo.
Antesdecontinuar,cabehacerreferenciaalaconceptualizacindeEscolar(2004),quienofreceunadefinicin
alternativadedescentralizacinpoltica.Elautor,situadoenelcontextodeunEstadofederalcomoelargentino,seala
quetradicionalmentesehaentendidoqueparaqueexistaverdaderatransferenciadepoderpoltico,elgobierno
subnacionaldebetenerfacultadeslegislativasdelegadasexpresas,quelepermitiranejecutarautnomamentelas
polticasdegobiernodefinidas.Sinembargo,esfactibleconsiderarungradoespecficodeautonomaenelplano
ejecutivo:laautonomagubernamentalparalafijacindepolticaspblicas.Siseaceptaestaalternativaterica
seala Escolar, la descentralizacin poltica puede definirse como la capacidad de elaborar, planificar, ejecutar
y controlar polticas de gobierno con o sin la capacidad concomitante de determinar legislativamente las normas
que regularan su ejercicio.
Segnveremosacontinuacin,buenapartedelosavancesenmateriadedescentralizacindelEstadochilenoson
susceptiblesdesercomprendidosdesdeestaalternativaterica.
LA TRAYECTORIA RECORRIDAENMATERIADETRASPASODECOMPETENCIAS:
HACIALAAUTONOMAGUBERNAMENTAL PARALAFIJACINDEPOLTICAS PBLICAS
Soncondicionesfundamentalesparaelxitodelossistemasdegobiernopolticamentedescentralizados(Manor,
1999):contarconpodersuficienteparaejercerinfluenciaenelsistemapolticoysobreactividadessignificativas
paraeldesarrollo;estardotadodelascapacidadesadministrativassuficientesparalatarea;yposeermecanismos
de accountabilityconfiablesyeficacesparaactuarfrentealaciudadanaylosfuncionariosdelentesubnacional.
ElprocesodetraspasodecompetenciasquehaimpulsadolaSUBDEREdesdeelao2006apuntajustamenteen
ladireccindecrearestascondiciones.Sebuscaarticularentornoaunasolainstitucinelgobiernoregionalla
planificacindeldesarrollodelterritorioregionalysutraduccinoperativaenplanesdeordenamientoterritorial,
demodotaldecambiarlalgicasectorialnacionaldelaplanificacinaunalgicaterritoriallideradaporcadauno
delosgobiernosregionales,entendiendolaplanificacindeldesarrolloregionalcomotodoaquellorelacionado
conlaelaboracindelosinstrumentosnecesariosparavisualizarescenariosfuturosyproposicindeobjetivosde
medianoylargoplazo.Elloreportadosventajasevidentesenelesfuerzoportransformaralosgobiernosregionales
en,comoelnombredelainstitucinloindica,losprincipalesresponsablesdelgobiernodelaregin:
Instalaenelgobiernoregionallasatribucionesrequeridasparatomardecisionessobrelaplanificacinyelusodel
territorioy/oparaaprobaryresolversobreelconjuntodeinstrumentosdeordenamiento.
En la medida en que el proceso de traspaso de competencias se realiza instalando capacidades en los equipos
profesionales del GORE, los gobiernos regionales se transforman progresivamente en un interlocutor tcnico
vlidoparanegociarconlasinstitucionespblicasdesconcentradasque,porcontarconunaexperienciaenestas
materias,hoycuentanconargumentostcnicosparaimponersusvisionessectorialesporsobrelasprioridadesy
definicionespolticasregionales.
Comocorolariodeloanterior,elgobiernoregionaldebieratransformarseprogresivamenteenlanicainstitucin
queposeaunamiradaintegradadelterritorioyquecuenteconatribucionesparadecidirelcursodesudesarrollo
enbaseaargumentospoltico-tcnicos.
MARA IGNACIA FERNNDEZ
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La trayectoria recorrida en estos aos da cuenta de un proceso que se inicia estableciendo acuerdos con los
ministerios y servicios pblicos involucrados en estas materias. Logrados los consensos, la ejecucin de la
transferenciasedivideentresfases.Laprimerafasetuvolugarelao2007yconsistienadecuarlainstitucionalidad
alosobjetivosplanteados;lasegundafasecorrespondealainstalacindecapacidadesenlosgobiernosregionales
para la construccin de un Sistema Regional de Planificacin
2
, para lo cual la SUBDERE est financiando la
actualizacin
de las Estrategias de Desarrollo Regional, as como la elaboracin de polticas regionales de acuerdo a los
requerimientosdecadaregin,siendosuobjetivoprincipalladefinicindeobjetivosregionalesaprobadosporel
consejoregional,incorporandolaspropuestasnacionalesypermitiendo,conello,lacontinuidadenelterritorio
delasdefinicionesnacionalessobrelasmaterias;lafasetresyfinaldelprocesoestablecequeunavezdefiniday
sancionadalapolticaregional,sedebearticularunprocesodeinversinplurianualqueseacoincidenteconel
logrodelosobjetivospropuestosenlaspolticasregionalesgenerndoseaslasagendasoprogramasdeinversin
plurianual,queresponderalaconcertacindeiniciativassectoriales,regionalesylocales.
Este proceso, que est siendo desarrollado de manera progresiva, constituir la base de procesos ordenados de
desarrolloymejorarlacapacidaddelosgobiernosregionalesylainstitucionalidadregionaldepoderestablecer
compromisosdemedianoplazoparaellogrodelosobjetivosdefinidos.Permitirasuvezmejorarlatransparencia
de la accin pblica en el territorio, logrando as establecer medidas para el control de la sociedad sobre los
compromisos pblicos. En tercer lugar, responde a un objetivo estratgico, cual es el de poner en prctica el
mecanismo para el traspaso de competencias que se espera sea legalmente ratificado con la aprobacin de las
reformas en trmite a la Constitucin Poltica de la Repblica y a la Ley Orgnica sobre Gobiernos Regionales.
En este marco, y a medida que se establezcan los acuerdos necesarios con los ministerios y servicios pblicos
involucrados,serposibleavanzareneltraspasodecompetenciasenmbitostalescomoelempleo,elturismoo
elfomentoproductivo,contandoparaelloconunametodologapreviamentedefinidayvalidada.
Volviendoalascondicionesmencionadasalcomenzarestaseccin,siesquelosgobiernosregionalescuentan
conelinstrumentaltcnicoyanalticonecesarioparaformularsuspropiaspolticaspblicas,podrnejercermayor
influenciasobrelasdecisionesquehoylesimponeelsistemapolticoatravsdelaparatopblicodesconcentrado.
En palabras de Escolar, gozarn de autonoma para la fijacin de polticas pblicas. Respecto de la rendicin
de cuentas, la mayor capacidad de generar y analizar informacin para la toma de decisiones, contribuye
decisivamenteenlacalidaddelacuentapblicaqueseentregaalaciudadana.Estamos,enconsecuencia,en
presenciadeunprocesotendientealaconstruccindepoderpolticoregional.
No obstante la conviccin respecto del innegable aporte que puede significar la transferencia de competencias
en curso para efectos de una mayor descentralizacin poltica, lo cierto es que sin la eleccin directa de las
autoridadesregionaleselprocesoestarincompleto.
Para avanzar en esta direccin, el actual gobierno se ha propuesto modificar el mecanismo de eleccin de los
consejerosregionales(actualmenteindirecto,atravsdelosconcejales),porunmecanismodeeleccindirecta.
ElloimplicamodificarelArtculo113delaConstitucinPolticadelaRepblicayposteriormentelegislarsobrela
materiaenlaLeysobreGobiernoyAdministracinRegional.
2 El Sistema Regional de Planificacin consiste en la integracin de instituciones, instrumentos, actores y procedimientos en el mbito
del diseo y elaboracin de polticas pblicas regionales, principalmente la poltica pblica del desarrollo regional y territorial. Este
procesodebeserlideradoporelgobiernoregional,conelfindeimplementarunsistemadecooperacinyunidaddeaccinenfuncin
deobjetivosdelargoplazoquepermitanmejorarlascondicionesdedesarrollodelasociedadociudadanosqueseencuentranenel
territorio.Distinguimosdosinstrumentosfundamentalesparalaconformacindeestesistema:laEstrategiadeDesarrolloRegionalyel
PlanRegionaldeOrdenamientoTerritorial.
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LamodificacinconstitucionalyapassuprimertrmiteenlaCmaradeDiputados,dondeseacordlaeleccin
delosconsejerosregionalesporsufragiouniversaleneleccindirecta,ascomolamodificacindelArtculo114,
relativoaltraspasodecompetencias
3
.
EltextoseencuentraactualmenteentrmiteenelSenado,dondehasidodiscutidoyaprobadoenlaComisinde
GobiernoInterior,conmodificacionessustantivasrespectodeloaprobadoporlaCmaradeDiputados
4
,porloque
seesperaque-deseraprobadoenelSenado-paseauntercertrmiteconstitucional.Estosignificaqueladiscusin
delproyectopuedeextenderseporunlapsoconsiderable,alquehayqueagregareltiempodetramitacindela
reformaalaLOCGARparaverconcretarselaprimeraeleccindirectadeconsejerosregionales.
Mientras tanto, cada vez parece tener ms adeptos la idea de la eleccin directa del presidente del gobierno
regional, como reforma fundamental para completar un proceso de descentralizacin poltica que quedara a
mediocaminodeaprobarselaeleccindirectadelosconsejerosregionales.
LAELECCINDIRECTADELEJECUTIVODELGOBIERNO REGIONAL:ELPOTENCIALDEUNA
REFORMAENLACONSTRUCCINDEPROCESOSDEDESARROLLOENDGENOS
Aunquelaeleccindirectadelejecutivodelgobiernoregionalnohaformadopartedelaagendagubernamental
enningunodelosgobiernosdelaConcertacin,lociertoesqueentremuchosdesuspartidarioscobracreciente
fuerza la idea de avanzar en dicha direccin.Tambin es una bandera de lucha de quienes, transversalmente,
aboganporprofundizarelprocesodedescentralizacin,puesentiendenquemientrasquelamximaautoridad
regionalseadesignadaporelPresidentedelaRepblica,nohayespacioparalaconstruccindeunproyectode
desarrolloautnomo.
Eltemasevieneplanteandoconfuerzacrecientealmenosdesdecomienzosdelapresentedcada,conargumentos
querescatanelvalorformaldelademocratizacinpoltica;criticanlaaltarotacindelosintendentesdesignados
ysuconsecuenteimpactoparalaimplementacindeestrategiassostenidaseneltiempo;yvenconbuenosojosla
separacinendosautoridadesdistintasdelasfuncionesdegobiernointeriorygobiernoregional.
En efecto, el modelo de institucionalidad pblica regional actualmente vigente en el pas radica en una misma
figura-elintendenteregional-lasfuncionesdegobiernointeriordelEstadorelativasadefensayseguridad,orden
pblico, control migratorio, prevencin y atencin de emergencias naturales y sociales; con las de gobierno
regionalrelativasaldesarrolloeconmico,socialyculturaldelaregin.
ExisteconsensoenqueenelcontextodeunEstadounitariocomoelchilenoelprimerconjuntodefuncionesno
esdelegableaunaautoridadelecta,puessetratadefuncionesdelegadasdelPresidentedelaRepblica,respecto
de las cuales el intendente acta como representante del Presidente en el territorio regional. Pero distinto es el
casodelasfuncionesdegobiernoregional,queentodoEstadodescentralizadosonejercidasporunaautoridad
democrticamenteelecta.
3 Analizado y discutido el proyecto de ley en la Cmara de Diputados en su primer trmite constitucional, ha quedado definido de la
siguienteforma: La ley orgnica constitucional respectiva determinar la forma y el modo en que el Presidente de la Repblica podr
transferir a uno o ms gobiernos regionales, en carcter de temporal o definitivo, una o ms competencias de los ministerios y servicios
pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa, en materias de ordenamiento territorial, fomento de las actividades
productivas y desarrollo social y cultural,estaredaccinsibiennodejaexpresamentequeelprocesodetransferenciadecompetencias
comounactoadministrativo,relevayasumelaheterogeneidadterritorial,esdecir,notodoslosgobiernosregionalessonigualesytienen
idnticasnecesidadesnicapacidadesparaabordarlosmismosdesafoscompetenciales(OficioN7248del17deenerode2008dela
CmaradeDiputadosalSenado,trashaberpasadoelprimertrmiteconstitucional).
4 Estasseverificanmsenmateriadetraspasodecompetencias(Artculo114)quedeeleccindirectadelCORE(Artculo113).
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Pararesolverestedilemalapropuestaradica,enconsecuencia,ensepararambosrolesendosfigurasdistintas:un
intendentedesignado,representantedelPresidentedelaRepblicayunpresidentedelgobiernoregionalelecto,
representantedelaciudadana.
Msalldelasconsideracionesdepolticaelectoral(mecanismodeeleccin,contrapesosconotrasautoridades
polticaselectas,convivenciadedosmximasautoridadesenunterritorio,legitimidaddeunintendentedesignado
respectodeunaautoridadelecta,etc.),lociertoesquelaeleccindirectadelpresidentedelgobiernoregionales
unpasoinnegableenmateriadedescentralizacinpoltica.
Ac me interesa relevar fundamentalmente un argumento: el del potencial que tiene la eleccin directa de la
mxima autoridad regional para la generacin de masa crtica y demanda ciudadana creciente por mayores
espaciosdedescentralizacin.
Lo cierto es que para que se puedan dar genuinos procesos de descentralizacin, es necesario avanzar no
solo en reformas de carcter institucional, sino tambin en procesos relacionados con el mbito societal de la
descentralizacin.Mardones(2006)sealaquelosactoressubnacionalesenChileposeenunadebilidadrelativa
y, en consecuencia, las reformas descentralizadoras desde el 90 a la fecha se han realizado por la iniciativa de
actoresnacionales(centrales).
Segnindicalaevidenciainternacional,lasestructurasdegobiernodescentralizadassolooperanadecuadamente
cuandotienenlugarprocesosendgenosdedesarrollo,lideradosyconducidosporlosactoresregionales,enfuncin
desusprioridadesyproyectosdedesarrolloyenrespuestaasupropiaidentidadyproyeccin.Eldiagnsticode
lasituacinenChileindicaqueestosprocesosendgenossonescasos.Lostericosdelaciudadanacalificanla
situacincomofaltadeunaciudadanaactiva;losdefensoresdelaparticipacincomoausenciademecanismos
departicipacinyescasarepresentatividaddelasorganizacionessocialesdebase,quienesponenelfocoenla
educacincomocarenciadecapitalhumano,quieneslohacenenlasrelacionessocialescomofaltadeinstancias
dearticulacindeactoresoescasezdecapitalsocial.Perotodosestosdiagnsticoscompartenunpuntoencomn:
enChileparecehaberpocamasacrticaregional
5
capazdearticulardemandasdeautonomaquepresionenal
nivelcentraldelEstadoporespacioscrecientesdedescentralizacin.
Ahora bien, en la bsqueda de mecanismos para fortalecer la masa crtica, la eleccin democrtica de las
autoridades regionales debiera constituir un aporte sustantivo. El proceso de eleccin puede potenciar energas
localesporformularpropuestasendgenasydiferenciadasunasdeotras;puedefortalecerlasdinmicasregionales
paralaseleccindeloscandidatosy,conello,presionaralospartidospolticosportenermayorrepresentacin
regional;puedecontribuiralsurgimientodenuevosliderazgoslocales;ypuedeincrementarelcompromisodelos
ciudadanosparaconsusautoridadesylaspolticaspblicasqueellosimplementan.
Operandodemanerasinrgica,procesoscomolosdescritosdebierancontribuir,enelmedianoplazo,acomplejizar
y dinamizar el mapa de actores regionales con capacidad de formulacin de propuestas, estableciendo presin
sobreelaparatopblicosectorialysobreelEstadocentral.Deestaforma,unareformaemblemticaenmateria
de descentralizacin poltica contribuira significativamente para generar mayores grados de descentralizacin
financierayadministrativa.Poresodecimosquelaconstruccindepoderpolticoregionaleslatareaprincipalde
ladescentralizacin.
5 Masa crtica regional, entendida como aquella que manifiesta o posee potencialmente la capacidad de vincularse entre s de modo
proactivoydemodificarsusrelacionesconactoresexternosrelevantes-convirtindoseeninterlocutorvlido-,detalmododeincidiren
lasorientacionesyeldesarrollodelprocesodescentralizador.Estoes,actoresquepuedanactuarconmrgenesdeautonomay,sobre
todo,construirydefenderunaagendapropiaenelnivelregional(SUBDERE,2008).
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LA DESCENTRALIZACIN
YLAELECCIN DIRECTADEINTENDENTES
PATRICIO NAVIA*
Despus de aos de tmidos avances, el proceso de descentralizacin en Chile parece irse estancando. Muy
simblicamente,elcompromisodeloscuatrocandidatospresidencialesen2005delograrlaeleccindirectade
consejeros regionales en las elecciones locales de 2008 qued incumplido. Si bien se logr la creacin de dos
nuevasregionesdemandaslargamenteaoradasporlosresidentesdeTarapac-ParinacotayValdivia,hahabido
pocoseinsuficientesavancesenladescentralizacindelpasenlosltimosdiezaos.Lapolmicaimplementacin
delTransantiagoenfebrerode2007ysussecuelaspolticasydefinanciamientopblicoquemarcaronlaagenda
debuenapartedeestegobiernoreflejanquelosproblemasdeSantiagosiguensiendolosproblemasdeChile.
Estoes,queeldiscursoafavordeladescentralizacinylaregionalizacinchocaconlarealidaddelcentralismo
quehacaracterizadopordcadaseldesarrollopolticoyeconmicodeChile.
Enlanuevatemporadaelectoral,veremosnuevoscompromisosdeloscandidatospresidencialesconlasiniciativas
dedescentralizacinyfortalecimientodelasregiones.Peroamenosqueesoscompromisosseansobrereformas
factibles a realizarse y no promesas hechas al calor del entusiasmo de las campaas imposibles de convertirse
enrealidad,ladescentralizacinenChiledifcilmenteavanzar.Poreso,yaquenosepuedevolveraprometer
lo mismo que se prometi en 2005 y no se cumpli en el periodo anterior, la agenda de descentralizacin en
Chiledebieracentrarseenunpuntosimple,poderosoyclaro:laeleccindirectadeintendentes.Esverdadque
el proceso de descentralizacin debe llegar mucho ms all, pero hasta que los Intendentes no sean electos
democrticamenteporlosvotantesdecadaregin,ladescentralizacinnotendrsuficientesaliadospolticosque
puedanestarconstantementeempujandolaagendaypresionandoparalograrquelanacinchilenadistribuyael
poderpolticoyadministrativodesdeSantiagohacialas14otrasregionesqueexistenenelpas.
DESCENTRALIZACIN POLTICA, ADMINISTRATIVA Y FISCAL
Los estudiosos de la descentralizacin acostumbran a distinguir entre descentralizacin administrativa, fiscal y
poltica(MonteroySamuels2003;Grindle2000;Eaton2004;Mardones2007).Ladescentralizacinadministrativa
serefierealaformaenqueseejecutaelgastopblicoyacmosetomandecisionesrespectoaculessernlas
prioridadesdedichogasto.Ladescentralizacinfiscalsecentraenlaformaenquesegeneralosingresospblicos.
Cuando la decisin sobre qu tipos de impuestos existirn se toma a nivel local o regional, se puede hablar de
descentralizacin fiscal. En cambio, cuando las decisiones sobre la estructura impositiva del pas se toman en
la capital nacional, el Estado es altamente centralizado. En Chile, las iniciativas a favor de la descentralizacin
desde el retorno de la democracia se han centrado ms en cuestiones administrativas que en asuntos fiscales.
El centralismo fiscal en Chile parece ser un principio esencial de la estructura estatal. Los defensores de la
descentralizacin no promueven iniciativas que induzcan a una mayor descentralizacin fiscal. La creacin de
* CientistaPoltico.DoctorenCienciasPolticas(PH.D.).ProfesorAsociadoenCienciaPoltica,UniversidadDiegoPortales
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dosnuevasregionesenelperiodopresidencialdeMichelleBachelet(2005-2009)constituyunpasoimportante
para lograr una mayor descentralizacin administrativa.A las 13 regiones ya existentes, se sumaron dos nuevas
regiones,AricayParinacotaenelextremonorteylaRegindelosLagos(cuyacapitalesValdivia)enlazonasur.
Laterceraformadedescentralizacinqueidentificanlosestudiososyacadmicosesladescentralizacinpoltica.
La eleccin directa de autoridades locales y regionales constituye la principal evidencia de descentralizacin
poltica. En Chile, desde el retorno de la democracia, las iniciativas a favor de la descentralizacin poltica se
centraronenlograrlaeleccindirectadeconcejales(situacinqueocurriendemocraciaporprimeravezen1992)
yluegolaeleccindirectadealcaldes(quecomenzapracticarseen2004)(BunkeryNavia2007).Enlacampaa
presidencialde2005,loscuatrocandidatosdelasdistintascoalicionesypartidospolticossecomprometierona
queenlaseleccionesmunicipalesde2008loschilenospodrantambinescogerdemocrticamentealosmiembros
de sus Consejos Regionales, COREs (Benavente 2007). No obstante, el gobierno de Michelle Bachelet no logr
queesapromesaseconvirtieraenrealidad,enbuenamedidaporquenilacoalicinoficialistaConcertacinniel
conglomeradodepartidosdeoposicinderechista,laAlianza,tenanentresusprioridadeslaprofundizacinde
losprocesosdedescentralizacinpolticos.
Sibienlasrazonesqueexplicanelpocointersdelaclasepolticachilenaporpromoverunamayordescentralizacin
poltica son variadas, hay tres explicaciones que merecen ser destacadas. En primer lugar estn las agendas y
prioridadesdelospartidospolticos.Yaquelospartidoschilenossonaltamentecentralizadosysudireccinest
localizadaenSantiago,lasiniciativasafavordeunamayordescentralizacinpolticainevitablementeredundaran
enundebilitamientodelasestructurascentralesdelospartidosexistentes.Siactualmentelospartidosconcentran
supoderenlasdirectivasnacionalesqueseencuentranenSantiago,unamayordescentralizacinpolticaotorgara
poderalosaparatosregionalesdecadapartido.Lasdecisionessobrecandidaturasparapuestosdeeleccinpopular
anivellocal,regionaleinclusoenellegislativonacionalyanosetomaranexclusivamenteanivelnacionalsino
que el partido poltico a nivel regional tendra mayor injerencia, especialmente en aquellas regiones donde los
ConsejerosRegionalesconmsapoyofueranmilitantesdedichopartido.Poreso,nilospartidosqueformanla
ConcertacinnilosdelaAlianzaparecandemasiadointeresadosenimpulsarunareformapolticaque,alpermitir
la eleccin directa de Consejeros Regionales, terminara por reducir sustancialmente el poder discrecional de
lospartidosparainfluirsobreelnombramientodeautoridadesregionalesydecandidatosquerepresentanalos
distintospartidosencontiendaslocalesyeneleccionesnacionales.SibienlaeleccindeConsejerosRegionales
podra otorgar mayor poder e injerencia a los partidos a nivel local, lo que si se disea adecuadamente podra
conduciraunfortalecimientodemocrtico,elhechoqueseaelfortalecimientodelasinstanciaslocalesyregionales
delospartidoslasquesalganfavorecidasllevaalosliderazgosnacionalesdelospartidosasermenosentusiastas
respectoaunareformaparalograrlaeleccindirectadelosCOREs.
Lasegundacausaqueexplicaporqusenoseavanzenlainiciativaparalograrqueelcompromisodeloscuatro
candidatospresidencialesen2005afavordelaeleccindirectadeConsejerosRegionalestienequeverconlas
prioridadesdelpoderlegislativo.YaquelosConsejosRegionalesfuncionancomopequeoscuerposlegislativos
anivelregional,laeleccindirectadesusmiembrosdotaraalosCOREsdeunalegitimidadqueeventualmente
competiraconladelpoderlegislativonacional.Enesencia,sihayparlamentosregionales,entonceselCongreso
Nacionaltendracompetenciaenelcamino.Deahqueloslegisladoresaparezcanmenosinteresadosenpromover
laeleccindirectadelosConsejerosRegionales.Adicionalmente,yaquehoyporhoylosdiputadosysenadores
son los nicos representantes democrticamente electos en las distintas regiones del pas, pudiera existir temor
queunconsejeroregionalpopular,quecaptureunaltoporcentajedelavotacinenunaeleccin,pudieraverse
tentadoadisputarleelpuestoaalgunodelossenadoresodiputadosdelaregin.Enesesentido,loscongresistas
chilenosaparecentemerososdeconvertirlaeleccindirectadelosConsejerosRegionalesenunaplataformaque
devisibilidadapotencialesdesafiantesquequieranocuparlospuestosdesenadoresydiputados.
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EsverdadquelospoderesyatribucionesdelosCOREssondiferentesalosdelpoderlegislativoyquelosCORE
ya existen y toman decisiones. Por eso aquellos que alegan a favor de la eleccin democrtica de los CORE
correctamente sugieren que dicha reforma no alterara el balance institucional que actualmente existe en el
sistema. Consecuentemente, no habra razn para que los legisladores se opusieran a la eleccin directa de los
COREs.Peroeseanlisisolvidaelcomponentesimblicoylasrelacionesinformalesdepoderesyatribucionesque
existenenpoltica(HelmkeyLevitsky2006).Inevitablemente,aunquenadacambieenelpapel,laimportanciay
relevanciaquetendraelCOREencasodequesusmiembrosfueranelectosserasustancialmentemayoralaque
tieneactualmente.
La tercera razn por la que no avanz la reforma para la eleccin directa de los Consejeros Regionales tiene
que ver con la inevitable competencia que se desarrollara entre los miembros democrticamente electos
del Consejo Regional y la autoridad regional y provincial, intendentes y gobernadores, que son nombrados
discrecionalmenteporlaPresidenciadelaRepblica.SibienlascompetenciasyatribucionesdelCOREydelos
IntendentesyGobernadoressonhoydistintas,ytambinloseranencasodequelosConsejerosRegionalesfueran
democrticamenteelectos,resultainevitablequeelgobiernocentraltemaqueseproduzcandisputasrespectoalas
competenciasyatribucionesconstitucionalesdeintendentesygobernadoresydelosCOREscuandoestosltimos
gocendelegitimidaddeeleccindemocrtica.
Porejemplo,imaginemosqueefectivamenteseprodujeraunaeleccindemocrticadeConsejerosRegionalesa
travsdeunsistemaderepresentacinproporcional,comoelqueexisteparalaeleccindirectadeconcejales.Ya
queelConsejoRegionaldebertenerunpresidente,bienpudieraserelcasoquelosdistintospartidosycoaliciones
escogierancandidatosprivilegiadosparaocuparelpuestodepresidentedelCOREencadaregin.Siloselectores
concentraransuvotacinenesoscandidatosprivilegiados,delamismaformaqueocurricuandolospartidosylas
coalicionesidentificaroncandidatosprivilegiadosenlaseleccionesmunicipalesqueseranelectosalcaldesporlos
otrosconcejales,entoncestendramosConsejerosRegionalesquepodranreclamarunalegitimidaddemocrtica
superior a la que tienen los Intendentes. Si dichos Consejeros Regionales concentraran una alta cantidad de
votacinpersonal,seconvertiranencompetenciadefactoparalosIntendentesyGobernadoresnombradosporel
gobiernocentral.Poreso,elejecutivotambinveconalgodepreocupacinlaeleccindirectadelosConsejeros
Regionales.Sibienenelpapel,elConsejoRegionaltendrapoderesyatribucionesqueloponganenunaespecie
decompetenciaconelpoderlegislativomuchomsqueconlasintendenciasygobernaciones,enlaprcticaypor
elejerciciodelademocracia,losConsejerosRegionalesmsvotadosseconvertiranencontrapesoycompetencia
defactoconlasautoridadesregionalesyprovincialesnombradasporelgobiernonacional.Deahqueelejecutivo
tengatemoraempoderaralosConsejerosRegionalesconlalegitimidaddehaberllegadoasuspuestosatravsde
unaeleccindirecta.
Por todas estas razones, las iniciativas a favor de una mayor descentralizacin poltica en la forma de la
eleccindirectadeConsejerosRegionalesnoseconvirtieronenrealidad.Desdeelretornodelademocracia,la
descentralizacinpolticasehacentradoyprofundizadoaniveldemunicipalidades,conlaeleccindirectade
concejalesen1992yluegoconunsistemahbridoquepermitilaeleccindirectadealcaldesen1996,encasos
dequeuncandidatoconcentraraunavotacinlosuficientementealta.Luego,apartirde2004,ladescentralizacin
poltica permiti separar la eleccin de alcaldes de la eleccin de concejales. Pero en materia de eleccin de
autoridadesanivelprovincialyregional,ladescentralizacinpolticaseestancacomienzosdeladcadadelos
90cuandoseintrodujounareformaquepermitilaeleccinindirectadelosmiembrosdelCORE.Desdeentonces,
ladescentralizacinanivelregionalhaestadoestancada.
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LA DESCENTRALIZACIN COMO UNA NECESIDAD EN CHILE
Sibienlaevidenciaanecdticaylaexperienciahistricaparecenconcluyentesrespectoalaexcesivacentralizacin
queexisteenChile,lasdemandasafavordeladescentralizacinydelfortalecimientodelasregionesdebenser
ms efectivas en demostrar al menos dos elementos. Primero, que Chile es ms centralizado hoy que cuando
se inici el periodo democrtico actual. Segundo, que la descentralizacin producir mejores resultados que el
statu quo centralizado actual. No basta con alegar a favor de la descentralizacin sin demostrar, al menos con
argumentos poderosos, que todo Chile, y no solo sus regiones, resultar beneficiado de producirse una mayor
descentralizacin.
Paracontribuiraesatarea,primeroabordoeltemadelacrecientecentralizacinenChile,parademostrarque,
contrarioalosqueargumentanqueelprocesodedescentralizacinenChilehaavanzado(enformainsuficiente,
peroavanzadoalfin),laevidenciaesconcluyenterespectoaqueelstatu quosenosehamovidodesuposicin
fuertementecentralizada.
En 1990, cuando se inici el periodo democrtico actual, la Regin Metropolitana tena 5.190.548 habitantes,
equivalenteaun39%delapoblacinnacionalde13.178.782.Dosdecadacincochilenosresidanenlacapitaly
suszonasinmediatamentealedaas.Veinteaosdespus,enlasestimacionesdelInstitutoNacionaldeEstadsticas
para2010,loscasi6,9millonesdehabitantesdelaMetropolitanaconstituirnun40%delapoblacinnacional.
Estoes,laconcentracindepoblacinenlacapitalhaaumentadomarginalmenteenestos20aos.Sibiennose
haobservadounamayorconcentracindechilenosenSantiagoenestos20aos,lacifrade1990yareflejabael
rpidoaumentodelaconcentracindelapoblacinchilenaquesehabaproducidoenSantiago.
La concentracin de la poblacin en la capital ha avanzado de la mano a la urbanizacin de Chile. As, por
ejemplo, en 1952, un 24,2% de los chilenos viva en Santiago. Para 1960, esa cantidad haba aumentado a un
28%.En1970llegaun31,8%yenelcensode1992alcanzun35,5%(GaletovicyJordn2006).Ahorabien,
la concentracin de poblacin no se produjo solo en Santiago. Igual fenmeno se observ en otras ciudades
importantesdeChile.LarpidaurbanizacinocurridaenChileenlasegundamitaddelsigloXXfueunfenmeno
queseextendimsalldelacapital.Dehecho,alconsiderarsololas16ciudadesmspobladasdelpas,elpeso
relativo de Santiago entre las urbes nacionales no ha aumentado mucho durante los ltimos 50 aos. En 1952,
Santiagoconcentrabaal55,5%deloschilenosqueresidanenlas16ciudadesmspobladas.En2002,esacifraal
58,7%(GaletovicyJordn2006).Asytodo,dosdecadacincochilenosresidenenSantiago.
EstoquieredecirqueelrpidofenmenodeurbanizacinobservadoenlasegundamitaddelsigloXXexplicael
aumentoenelpesorelativodeSantiagoenladistribucindelapoblacinnacional.Perounavezquelapoblacin
urbanaseestabilizhaciafinesdelos80,elpesorelativodeSantiagonohacedidofrentealaumentorelativode
tamaodeotroscentrosurbanosenelpas.Santiagocrecigraciasalaurbanizacindelpas,perolaexpansin
delaurbanizacinhaciaelrestodeChile,haciaotrasciudadesimportantes,noredujoelpesorelativodeSantiago
enlapoblacinnacional.
LaimportanciadelaReginMetropolitanaenelpasnoselimitasoloalapoblacin.ComomuestraelCuadro1,
SantiagotambinlideraporunampliomargenenelProductoInternoBruto(PIB).En2006,laReginMetropolitana
produjoun47,1%delPIB,unacantidadsustancialmentesuperioral40,3%delapoblacinqueseconcentraen
lacapital.Otrasregionesdelpas,enespecialenlaszonasmineras,tambincontribuyenalPIBconunporcentaje
superiorasutamaodepoblacin.Antofagasta,porejemplo,contribuyeconun7,2%delPIB,peseatenersolo
el3,4%delapoblacinnacional.Estoenbuenamedidaporlaimportanteactividadmineraenlaregin.Otras
regiones contribuyen con una cantidad sustancialmente menor a la proporcin de poblacin nacional que vive
enesasregiones.Porejemplo,laRegindeLaAraucanacontribuyeconun2,6%delPIB,peseaqueun5,7%
delapoblacinnacionalresideall.Entotal,8delascatorceregionesdelpasexcluyendoalaMetropolitana
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contribuyenalPIBconunporcentajemenordeloqueindicarasuporcentajedepoblacinnacional.Lascuatro
regiones mineras del extremo norte (Arica-Parinacota, Iquique, Antofagasta y Atacama) y las dos ms australes
(AisnyMagallanes)contribuyenalPIBconunporcentajemayorquesupoblacin.
Esto quiere decir que si descontamos las regiones mineras de Chile, la contribucin al PIB del resto del pas es
sustancialmentemenoralacontribucindeSantiago.Haydosformasdeinterpretarestefenmeno.Porunlado,
sepuedepensarqueSantiagoeslalocomotoraquejalaalrestodelpasyque,porlotanto,cargaconlapobreza
relativasuperiordelrestodelpas.Perootrainterpretacinesqueelcentralismochilenofuncionacomounancla
quelimitayprevieneeldesarrolloeconmicodelasregiones.Aquellasregionesquenoposeengrandesrecursos
minerales se desarrollan econmicamente menos que la Regin Metropolitana donde tampoco hay recursos
naturalesabundantesprecisamenteporquenotienenlasherramientasquepermitanasusemprendedoresdesatar
esosespritusanimalesdelosquehablabaAdamSmithenLariquezadelasnaciones.
CUADRO 1. PRODUCTO INTERNO DE BRUTO DE CHILE POR REGIONES, 2006
Region
PIBRegional
2006(millonesde
pesos)
%PIBNacional Poblacin(2007)
%Poblacin
Nacional
Tarapac
2.099.952 3.9
184.957 1,1
Iquique 314.534 1,8
Antofagasta 3.894.854 7.2 575.268 3,4
Atacama 1.049.716 1.9 280.543 1,6
Coquimbo 1.321.888 2.4 718.717 4,2
Valparaso 4.866.472 9.0 1.759.167 10,3
ReginMetropolitana
deSantiago
25.518.617 47.1 6.883.563 40,3
LibertadorGeneral
BernardoOHiggins
2.247.056 4.1 883.368 5,2
Maule 2.179.263 4.0 1.007.831 5,9
Bo-Bo 5.649.004 10.4 2.036.443 11,9
Araucana 1.431.395 2.6 970.419 5,7
LosRos
2.687.564 5.0
379.709 2,2
LosLagos 836.356 4,9
Aisn 359.641 0.7 104.843 0,6
Magallanes 934.685 1.7 158.657 0,9
PIBExtraregional 50.669 0.1
Subtotalregional-
izado
54.148.009 100.0
Total 59.748.954 17.094.275 100%
Fuente:ClculosdelautorconinformacindelBancoCentraleINE.
Por lo tanto, si bien no hay evidencia de que la centralizacin de Chile se haya profundizado desde el retorno
de la democracia, las iniciativas de descentralizacin que se han impulsado en Chile desde 1990 elecciones
municipales, eleccin indirecta de CORE y ms recientemente la creacin de nuevas regiones no ha logrado
revertirlaprofundacentralizacinqueexistaenelpascuandoseinicielperiododemocrticoactual.Deah
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quesehaganecesarioavanzarmsrpidohaciaunamayordescentralizacinpararevertirlacondicininicialque
eraclaramenteinsuficiente.Msan,hayevidenciaparasugerirqueunamayordescentralizacinredundaraen
beneficioseconmicosparatodoelpas,alfacilitarmsdinamismoalacapacidademprendedoradeloschilenos
quevivenenregiones.
LA DESCENTRALIZACIN COMO UNA OPORTUNIDAD PARA UN MAYOR PLURALISMO POLTICO
AunqueChileparecemostrarunaenormeestabilidadcuandosetratadepreferenciaspolticasycomportamiento
electoral,unanlisismsprofundodelmapaelectoralchilenopermiteidentificarbastantemspluralismoquelo
queparecieraindicarlosresultadosnacionales.Sibienlacoalicincentro-izquierdistaConcertacinhagobernado
desde el retorno de la democracia, ganando las cuatro elecciones presidenciales realizadas entre 1989 y 2005,
todaslascontiendaslegislativascelebradasenelmismoperiodoycuatrodelascincocontiendasmunicipales(en
lamsrecienteeleccinmunicipal,laConcertacinobtuvoelprimerlugarenconcejales,peronoenalcaldes),la
realidadregionalmuestrabastantemsvarianzaquelosresultadosagregadosanivelnacional.
ElCuadro2muestralavotacindeloscandidatospresidencialesganadoresenlascontiendasde1999y2005.
En1999,RicardoLagossupersuvotacinnacionalen9delas15regionesdelpas.SuvotacinenlaRegin
Metropolitanaseubicmuycercadesutotalnacional.PeroelapoyoaLagosvarisustancialmenteenelresto
delpas,alcanzandosunivelmsaltoenAtacama(56,1%)yalcanzandosunivelmsbajoenValparaso(44,1%),
latercerareginmspobladadeChile.Esadiferenciade12puntosporcentualesentrelareginmsfavorablea
Lagos y la menos favorable es indicativa de una heterogeneidad regional en las preferencias polticas en Chile.
Histricamente,lasdiferenciasenlaspreferenciasregionalesseasociabanconlapenetracindelospartidosde
izquierdaenzonasurbanasyminerasyeldominiodepartidosconservadoresydecentroenzonasagrcolasdel
centrodelpas.Perolaheterogeneidadactualpareceestarsiendoinfluidatambinporotrasvariablesquereflejan,
entreotrascosas,unacrecienteidentidadregionaldelaspersonasalmomentodevotar.Loschilenosnosolovotan
dadasucondicindeclaseosuspreferenciaspolticasdelargoplazo.Tambinevalanconsideracionesdecorto
plazoqueafectanalpas,comolainflacin,elcrecimiento,eldesempleooeldesempeodelgobiernosaliente,y
tambinaquellasqueafectanmsdirectamenteasusciudadesyambientes.Ahpodemosencontrarevidenciade
patronesdevotacinqueestninfluidostambinporeldesempeodelosgobiernosregionalesyporlaformaen
quelaeconomaregionalhalogradosortearlosproblemasdelaeconomanacionalyhapodidoaprovecharlas
oportunidadesdecrecimientoqueseproducendadoelmodelodedesarrolloeconmicodelpas.
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CUADRO 2.
POBLACIN REGIONAL Y PREFERENCIAS POLTICAS EN CHILE, 1999-2005
Regin
Poblacin
2010(Esti-
mada)
BacheletCon-
certacin)
20052vuelta
Votantes
2005(votos
emitidos)
LagosConcer-
tacin)
1999
Votantes
1999(votos
emitidos)
Arica/Parinacota 184.957 53,4 82.794 47,1 82.208
Iquique 314.534 52,2 97.751 44,6 89.361
Antofagasta 575.268 61.2 202.407 54,2 198.543
Atacama 280.543 60,9 114.146 56,1 110.010
Coquimbo 718.717 59,5 275.454 56,6 262.345
Valparaso 1.759.167 50,4 802.900 44,1 779.711
OHiggins 883.368 54,5 407.574 48,7 392.299
Maule 1.007.831 53,5 469.216 49,9 451.809
Bo-Bo 2.036.443 55,5 935.238 50,9 911.317
Araucana 970.419 45,9 416.000 40,4 399.163
LosRos 379.709 52,0 173.300 50,1 170.489
LosLagos 836.356 51,0 339.636 51,9 321.003
Aysn 104.843 52,6 42.217 45,9 40.934
Magallanes 158.657 58,0 72.234 54,2 74.082
Metropolitana 6.883.563 54,0 2.776.806 47,8 2.770.854
TotalPas 17.094.275 53,5 7.207.278 48,0 7.271.584
Fuente:compiladoporautorcondatosdewww.ine.clywww.elecciones.gov.cl
Porello,debiramospensariniciativasafavordeunamayordescentralizacincomooportunidadesquepermitan
reflejar la ya existente mayor heterogeneidad de preferencias polticas a nivel regional. Si bien el pas tendr
un solo gobierno nacional, la posibilidad de que existan gobiernos regionales que se identifiquen con diversos
partidosyquepromuevaniniciativasdistintaseinnovadorasdedesarrolloeconmicoconstituirnunaoportunidad
inmejorable para probar ideas nuevas y evaluar la factibilidad de innovaciones a nivel local antes de que sean
implementadasanivelnacional.
En ese sentido, podemos argumentar que la descentralizacin no es solo conducente a una democracia ms
maduraydesarrolladasinoquetambinreflejaeldesarrolloylaconsolidacindelademocracia.Muchasveces
seargumentaqueladescentralizacindebeinducirresultadospositivosparalademocracia,perocomoquedaen
evidencia al analizar los resultados electorales por regiones en 1999 y 2005, las regiones de Chile ya muestran
diversidadypluralismo.Ladescentralizacin,entonces,vendraareflejaresosfenmenosquedemuestranquela
democraciaseconsolidayfortaleceenChile.
REGIONALIZACIN
Las propuestas a favor de una mayor descentralizacin administrativa y poltica no as la fiscal parecieran ser
populares y poco controversiales. En 2005, todos los candidatos presidenciales se comprometieron a lograr la
eleccindirectadelosconsejerosregionalesenlaseleccionesmunicipalesde2008.Elfracasodedichainiciativa
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se debi a una multiplicidad de factores, incluyendo la inhabilidad del gobierno para manejar adecuadamente
la agenda legislativa y la obstruccin a la iniciativa que se produjo en un congreso cuyos miembros estn
crecientemente preocupados de evitar la aparicin de liderazgos alternativos que se conviertan en potenciales
rivalesporsusescaos.
Noobstante,lanecesidaddelograrunamayorymejorregionalizacinesevidente.Ademsdelanecesidadde
someter a eleccin democrtica a los Consejeros Regionales, que actualmente se designan de manera opaca e
indirectaporlosconcejalesdelasdistintascomunasdecadaprovincia,parececonvenientequelosIntendentes
regionalestambinseanelectosdemocrticamente.YaquesonnombradosporelPresidenteysonfuncionariosde
confianzadelministrodelinterior,losIntendentessedebenmuchomsalaautoridadcentralquealoselectores
desusregiones.Enpartelapermanenciaensuspuestos,quetiendeaserinferioraladelosalcaldes,sedebeaque
respondanalasexpectativasdelosgobiernoscentralesynoalasnecesidadesodemandasdesuregin.
LaeleccindirectadeIntendentespermitiraqueestospuedanpermanecerensuspuestosporperiodosdetiempo
msextensos,oalmenosdefinidos.Adicionalmente,lesotorgarlegitimidadparaabogarporlosinteresesdesus
regionesantelaautoridadcentralsintemoraperdersuspuestos.Adicionalmente,generarcondicionesparaque
lasdistintasregionespuedancompetirporrecursosyoportunidadesdedesarrollo.
ElsistemacentralizadodegobiernoenChilenoestfuncionandobienyesinconducentealdesarrollogildelas
regiones.Perocomolosdetallesimportan,lasreformasqueseproponendebensercuidadosamenteestudiadasy
susefectosanticipadosparaevitarqueelnuevosistemageneraproblemassuperioresalosquebuscasolucionar.
DeahquemeparecemsapropiadoavanzarhacialaeleccindirectadeIntendentesqueprivilegiarlaeleccin
directadeConsejerosRegionales.
PROPUESTA: ELECCIN DIRECTA DE INTENDENTES MANTENIENDO CENTRALISMO FISCAL
La centralizacin de Chile en la Regin Metropolitana, y en Santiago en particular, plantea un fuerte desafo
para el desarrollo futuro del pas tanto poltica como econmicamente. Dado que existe una variada gama de
decisiones que tiene ms sentido realizarlas a nivel local que en forma centralizada, es necesario aumentar el
niveldeatribucionesdelgobiernoregionalparadarlemayorcapacidaddedefinicindelaspolticasyobjetivos
regionales.
ParaavanzarhaciadichoobjetivopropongolaeleccindirectadeIntendentes,manteniendoelcentralismofiscal
que ya existe y que se asocia con buen gobierno y niveles bajos de corrupcin. Actualmente, los intendentes
representantantoalEjecutivoantelasregionescomoalasregionesanteelEjecutivo.Ahorabien,aunquemuchos
Intendentes se esfuerzan en lograr ambos objetivos, en la prctica resulta muchas veces imposible.Ya que los
Intendentes dependen en ltima instancia de la confianza del Presidente, su lealtad ms importante es con el
Ejecutivo, no con las regiones. Si bien resulta til mantener la idea de los Intendentes como representantes del
Presidente ante las regiones, el centralismo fiscal del pas permite que eso se mantenga an si los Intendentes
fueranelectosdemocrticamente.
LaeleccindirectadeIntendentescontribuiraaunadescentralizacinefectiva.Sinembargoesnecesarioevitar
avanzarhaciaunadescentralizacinfiscal.Elpasdebieramantenerelcentralismofiscaltantoenlarecoleccinde
impuestoscomolasdecisionessobreeltamaodelgastopblico.Asimismo,sedebeevitargenerarinstanciaspara
embotellamientoenlatomadedecisionesysedebencrearorganismosreguladoresqueresguardenlosinteresesdel
pasyqueevitenladiscrecionalidadexcesivayposiblesactosdecorrupcinfenmenoque,reconocidamente,
ocurremsanivellocalqueanivelnacional.As,laeleccindirectadeIntendentes,queensimismaseraun
granpasohacialadescentralizacinpoltica,podrapotenciartambinladescentralizacinadministrativa,toda
vez que los nuevos Intendentes, revestidos de legitimidad democrtica, pudieran ejercer con ms autoridad sus
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funciones administrativas pero tambin podran ser sometidos a rendicin de cuentas por los electores de sus
regionescuandonodesempeanadecuadamentesustareasadministrativas.
Por cierto, parece inapropiado e inconveniente que las elecciones municipales dejen de realizarse en forma
simultnea en todo el pas. En los pases donde las elecciones municipales y provinciales se realizan en forma
independiente en diferentes meses del ao, los partidos y el gobierno a menudo las transforman en plebiscitos
sobrelapopularidadpresidencial.Msqueinduciralagenteaqueveaestaseleccioneslocalesconuncriterio
exclusivamentelocal,cuandoserealizanenformaescalonada,laseleccionesmunicipalesadquierenundaino
componente plebiscitario a nivel nacional. En cdigo de historia de Chile, que hace referencia a una eleccin
especialparallenarelcupodeundiputadofallecidoen1964,cuyoresultadofueampliamenteinterpretadocomo
evidencia de la fortaleza de la izquierda y por lo tanto indujo a los partidos de derecha a apoyar al candidato
presidencial de la Democracia Cristiana en las elecciones presidenciales de septiembre de ese ao, tendramos
muchosnaranjazosenvezdeunaeleccinnacional.
La ventaja de escoger a los Intendentes por sobre los Consejeros Regionales tiene que ver con los efectos no
anticipados que generara en la prctica la eleccin de Consejeros Regionales. En la ausencia de Intendentes
democrticamenteelectos,losConsejerosRegionalesbuscaraninevitablementeconvertirseenlosvocerosdela
representacinregionalantelaautoridadcentral.Despusdetodo,seranelloslosnicosquepuedenreclamar
talvocera,especialmenteenaquellasregionesdondehaymsdeunacircunscripcinsenatorialyporlotantolos
senadoresnosonelectosporvotantesdetodalareginynopuedenreclamarparasunarepresentacinregional.
SiseavanzasolamentehaciaunareformaquepermitalaeleccindeConsejerosRegionales,lospartidosenfrentarn
latentacindeidentificarcandidatosprivilegiadosparalospuestosdelCOREquecongreguenmayoritariamente
lavotacinquerecibecadapartido.Lascoalicionestendrnlosmismosincentivosy,porlotanto,laeleccinde
losmiembrosdelCOREdevendrenunacontiendadondelasdosprincipalescoalicionesescogernuncandidato
privilegiado que aparezca como cabeza de la lista y que por lo tanto concentre la primera mayora relativa de
votos.Esaposicindecandidatomsvotadoloconvertirenunpostulantenaturalparaejercerlapresidenciadel
ConsejoRegionalyconvertirseenunrepresentantedefactodelavoluntadmayoritariadelelectoradoquepodr
enfrentarconlegitimidaddemocrticaalIntendentenombradocentralmente.Enotraspalabras,sisoloseavanza
conlaeleccindeConsejerosRegionales,losresultadossernsimilaresalosqueproduciralaeleccindirectade
Intendentes,peroconladiferenciadequenohabrnilainstitucionalidadapropiadaparalidiarconcandidatos
privilegiados al CORE ni tampoco se podr permitir que el CORE logre convertirse en un cuerpo legislativo a
nivelregionaldondesusmiembrosseanelectosparaservircomoConsejerosRegionalesynoseansimplemente
utilizadoscomounaexcusaparaescogeraunaautoridadregionalquetengalegitimidaddemocrticaensuorigen
yquerindacuentasanteloselectoresynoanteelgobiernonacional.
CONCLUSIONES
El sistema democrtico chileno se apresta a cumplir 20 aos. Si bien numerosas reformas institucionales han
permitidodejaratrsellegadodeladictadurayavanzarenelprocesodeconsolidacindemocrtica,hayevidentes
falenciaseneldiseoinstitucionalquehacennecesariasnuevasreformas.Peroparalograrqueesasreformassean
conducentes a una mayor y mejor democracia, debemos primero identificar cules son las reas que necesitan
reformasydebemostambinsercapacesdeanticiparlosefectosdedichasreformassobreelsistemademocrtico
engeneral.Hayinstitucionesqueprecisandereformasmenores,otrasencambiorequierenreformasmayores.Pero
notodosloscambiossonbuenosensmismos.Tampocopodemosanticiparlosefectoscombinadosdedistintas
reformassobreelsistemademocrtico.As,debiramossercuidadososenavanzarconlasreformasnecesariasen
lamedidadeloposibleysiempreteniendopresentequenoesnecesarioarreglarloquefuncionabien,queno
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todosloscambiossonbuenosyquelosdetallesdecmosediseaneimplementanloscambiossonclavepara
producirresultadosbeneficiososparalademocraciachilena.
PATRICIO NAVIA
BIBLIOGRAFA
Benavente,Diego.2007.Decentralizacin. La revolucin olvidada.Temuco,EditorialUCTemuco.
Bunker, Kenneth, y Patricio Navia. 2007. Elecciones municipales y reeleccin de alcaldes en Chile: 1992-2004. En
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Galetovic,Alexander,yPabloJordn.2006.Santiago,Dndeestamos?Haciadndevamos?Estudios Pblicos101
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Grindle,MerileeS.2000.Audacious Reforms. Institutional Invention and Democracy in Latin America.Baltimore,MD,
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Helmke, Gretchen, y Steven Levitsky, eds. 2006. Informal Institutions and Democracy. Baltimore, John Hopkins
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UniversityofNotreDamePress.
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PROPUESTA DE MEDIDA ESTRATGICA
SOPORTACHILE MS DE UNPRESIDENTE?
LUIS ANGULO*
FUNDAMENTACIN
Esintilintentardescribir,explicarocontrariarlasbasesdelmodeloinstitucionaldelpas,sinrecordarquesusracesms
profundasseextiendenhastaelEstadoBorbnico.Asseentiendeunesquemainstitucionalqueexpresalaconcepcin
dequesonlosEstadoslosqueestructuranasuscomunidades,loqueposteriormenteretomarGngoracuandoseala
queelEstadohacealanacin
1
.Paraefectosdeestapropuesta,loqueimportaesqueesta,yotrastesisdedistintocuo,
permiten,alimentanofundamentanunamiradacentralistadelEstado,lapolticayelgobierno.
As se explica que desde Portales, su burocracia se configur piramidalmente, siendo el Presidente de la Repblica el
vrticebajoelcualsedespliegaenabanicoverticalhacialosgobernados,atravsdeministerios,serviciosyotros.Ms
de170aosdehistorianomodificanelesquema,yelEstadocreceporagregacinconapndicesorganizacionales
que generan una paisaje institucional y programtico (algunos programas operan como institucin) que, en trminos
competenciales,sereflejaencontinuasintercalacionesdesuperposicionesyvacos.Adems,temasdecuoreciente,
comomedioambiente,minoras,gnero,participacin,semezclancontemastradicionalescomoseguridadciudadana,
energaotelecomunicaciones,ensubsquedadeespacioinstitucional.
Con esto, desde su origen, el Estado, su estructura, orden competencial, polticas, gestin, etc., se entiende bajo el
esquema top-down, situacin, que solo a partir de la dcada del 70 va regionalizacin y desconcentracin se ve
interpelada, para en los 90 va descentralizacin, verse en entredicho. La descentralizacin, entendida como la
redistribucinterritorialdelpoder,esunprocesodondenivelesterritorialesseincrustanhorizontalmenteentrelacspide
ylabasededichapirmide,demandandobuenapartedelascompetenciasasignadasalnivelcentraloasusrganos
desconcentrados,ygenerandounaseriedetensionesdevariadanaturaleza,lascualessiguensinresolucin.
PROPUESTA
Para que el sistema incorpore adecuadamente a estos nuevos actores regionales, es clave diferenciar los roles de la
lnea desconcentrada, de aquella descentralizada, y a partir de ello, la generacin de tantos vrtices de poder como
territorios subnacionales se otorgue el Estado. En esa cspide debe estar el Presidente del Gobierno Regional, en una
dobledimensin;lderpolticodelacomunidadregional,yjefeadministrativodelaparatopblicoregional,contodaslas
potestadesyrecursosqueeldiseocompetencialreconozcaenestasnuevasunidades:lasregiones
2
.
* Profesor de Estado. Licenciado en Historia y Geografa, Universidad de Santiago de Chile. Doctor en Cooperacin Internacional,
UniversidadComplutensedeMadridEspaa.DirectordelCentrodeEstudiosRegionales,UniversidaddeTarapac,Arica.
1 Gngora,M.(1981).EnsayohistricosobrelanocindeEstadoenChiledurantelossiglosXIXyXX.EditorialUniversitaria.Santiago.102
pp.In Ch||e e| Is|ado es |a ma|t|z de |a nac|ona||dad: |a nac|on no ex|s||t|a s|n Is|ado.|a nac|ona||dad ch||ena ha s|do |otmada pot un
Estado que ha antecedido a ella
2 Esta sola iniciativa significa la modificacin de los Arts. 111 y 112 de la CPR., ms la revisin total de varias otras leyes orgnico
constitucionalesysimples,comola19.175y18.575pornombraralgunas.
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Enestesentido,elpropsitoesinstaurarunEjecutivoregionaldelaparatopblicoquebajoladenominacindePresidente
delGobiernoRegionaltengatotaldireccinyresponsabilidadsobreelconjuntodeinstitucionesyserviciospblicoscuya
laborseadeclaroimpactoterritorial
3
.
Esta medida, tendr distinto sentido y potencia dependiendo si aparece como aislada o como parte de un conjunto
integral.Enelprimercaso,bajoelsupuestodequetodolovigentesemantieneinalterable,anas,estePresidentedeber
mnimamenteserelegidoenvotacindirecta,pormayoraabsoluta,simultneamentealaeleccindelPresidentedela
Repblica
4
,porunperododecuatroaos,coincidentesconelplazodesuconsejoregional.Sepermitirlareeleccin
porunasolavez.Unapotenteseal,serqueelcargoseaobjetoderevocatoriaapartirdelprimerdadelterceraode
ejercicio,mediantelavalidacindeunmecanismodepronunciamientociudadano
5 6
.
Sus funciones principales han de ser: presidir el consejo regional con las actuales facultades del Ejecutivo regional;
tener derecho a voz y a voto dirimente; relacionarse con el gobierno central directamente en competencias propias
del desarrollo regional y con el intendente en materias de gobierno interior, pero no tener espacios competenciales
compartidos,locualsuponedelimitarelexactoroldelasautoridadesterritorialesenreascomoseguridadciudadana,
relacionesinternacionalesymanejodeemergencias,entreotros
7
.
En este escenario carente de otras reformas, tambin nombrar directamente a los Secretarios Regionales Ministeriales
y elegir a los Directivos de Servicios de entre ternas dispuestas por el Servicio Civil, junto con ejercer a plenitud las
facultadessobrelageneracindeunmarconormativoregionalconarregloalasleyesylaCPR,sobrelaadministracin
delosbienesyusosdelGORE,ysobrelacoordinacindelosserviciospblicosqueoperenenlaregin,enelmbito
deldesarrolloterritorial.
Enmateriapresupuestaria,esvitalsumanejosobreelpresupuestodeinversinygastopblicoenlaregin;yaqueeste
escenariodereformapolticaparcial,acompaadosinmodificacionesentemasfinancieros,propiciauncuadrodealta
estabilidad,yaquelalegitimidadelectoralenelejerciciodepartedelpoderpolticosinadecuadadisposicinderecursos
fiscales,pudierageneraruncuadrodealtaycontinuatensinregional-central,significandounpotencialretrocesoenel
procesodedescentralizacin.
Ahorabien,antelaimposibilidaddedescribiryanalizarescenariosintermedios,supongamosunatransformacinmayor,
lacualpermitiraelplenoefectoalainiciativaencomento.Entrelascreaciones/supresiones/modificacionessustantivas
requeridas,destacanlassiguientes:
3 Desde el punto de vista comparativo, se acerca al modelo francs, bajo la figura del Prefecto y el Presidente del Consejo Regional,
asumiendo sus diferenciaciones competenciales y su intrnseca condicin de permanente cohabitacin.A este efecto vase Meyson-
Renoux,C.ElmodelofrancsdeDescentralizacin.Rev. Derecho(Valdivia).[online].dic.1994,vol.5[citado01Junio2009],p.53-62.
DisponibleenlaWorldWideWeb:<http://mingaonline.uach.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-09501994000100006&lng=es
&nrm=iso>.ISSN0718-0950.
4 Esunamateriaopinable,peromeparecequecorrespondealmomentopropicioparaalinearlavoluntadnacionalconlaregional,desde
otraperspectiva,elegirautoridadesregionalesenmediodeperodospresidencialespuedecentrarlacampaaenplesbicitarlagestin
nacional,msqueiniciarlaregional.
5 Sedebergenerarunmecanismodepronunciamientociudadanoparaconvocaraunactoqueplesbicitesumantencinonoenelcargo,
siendoelumbralderevocatoriasobrelos2/3deloselectoresqueconcurranalasurnas.Elreemplazocorrespondealcompaerode
frmula.
6 Paraserelegible,alosusualesrequerimientosagregarladedomiciliocivilenlareginporalmenosdosaosprevios,superandoel
resquiciodelaresidenciagenrica;ascomosometerseaunintensivoprogramagubernamentalpre-establecidodeacondicionamiento
alcargoporalmenosdosmesesantesdelaasuncin.
7 Amododeejemplo,situacionesdecatstrofecomoterremotoenTarapac2005,erupcinvolcnChaitn2008;odeemergenciacomo
depresineconmicaenArauco,soncasosdondelaintervencincentralcolocaeninterdiccinlaautoridadregional,locualconfunde
anmselespaciocompetencialconelmargenpolticodelasmismas.
LUIS ANGULO
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Denaturalezamayormentepoltica
- FortalecimientodelroldelintendentecomoEjecutivodelnivelcentral,eliminandoalgobernador.
- Rediseodelconsejoregionalengeneracin,rolesyresponsabilidades.
- Readecuacindelsistemaelectoral.
- Readecuacindelsistemadepartidos.
Denaturalezamayormenteadministrativa
- RedistribucincompetencialdelEstado.
- Focalizacincompetencialdelasentidadespblicas.
- Elaboracindeestatutoadministrativodelosrganosdescentralizados.
- Eliminacindelaconceptualizacindedescentralizacinfuncional.
- CreacindeServiciosPblicosRegionalesapartirdeserviciosdesconcentrados.
- CreacindeunTribunalCompetencial.
- Mecanismosderesolucindeconflictosinterautoridades.
Conestaseriedecondicionantesseexpresalatesisqueestamedidadebierarepresentarlacspidedeunatransformacin
mayordelpaisajeinstitucionaldelpas.
En este cuadro, estamos ante modificaciones de entorno poltico para potenciar la presencia de partidos regionales o
filialesregionalesdepartidosnacionales,ylasdeseablesadecuacioneselectoralesquesuperenelsistemabinominaly
propicienlaformalizacindevariadosactorespolticos;ydeentornoadministrativo,comolageneracindeunmarco
regulatorio para funcionarios de GOREs, servicios regionales y eventualmente municipios
8
. Por otra parte, tenemos
cambiosdeinstitucionalidadygestininterinstitucionalcomolosserviciosregionales,elconsejoregional,elGobernador,
elTribunalcontenciosoyotros
9
.Yfinalmentelosdeordennetamentecompetencial,quesernlosdemayoranlisis,ya
quesusdefinicionesordenanlaestructuraninstitucional,porloqueenestrictosentidoeselprimertrabajoarealizar
10
.
PRINCIPALESACTORES RESPONSABLES
UnamedidadeestanaturalezadebeestarenmanosdelMinisteriodelInterior,noatravs,sinoconlaSubsecretarade
DesarrolloRegionalylaSubsecretaradeInterior,yaqueelrediseoafectanosoloalainstitucionalidaddescentralizada,
sinotambinelespaciocompetencialdelalneadegobiernointerior.Porello,eldiseodebeestarensusmanos,con
elacompaamientodelMinisterioSecretariaGeneraldelaPresidencia,noensurolvinculadorconelPoderLegislativo,
sinocomocoordinadordelEjecutivo;ydelaDireccindePresupuestocomofiscalizador(yasignador)delosrecursos
fiscales.
ImportadestacarqueunconjuntodeiniciativasdeestaenvergadurarequierendesdeelinicioeldilogoconelCongreso,
ya que su aprobacin no pueden ser vista como una fase posterior al diseo, pues ineludiblemente habr un cmulo
deindicacionesydetodanaturalezaycalidad,porloqueeldiseodebeserrealizadoconellos.Sedeberecordarque
latransformacindebetenderasersistmica,yaqueenlamedidaquepartesdeldiseofracasanosedistorsionan,la
eficienciaglobaldelcambiosealtera.
8 Este Estatuto siempre en el marco de la LOCGBAE- debera integrar y homologar toda normativa que rige o afecta a la burocracia
descentralizadaenbaseaunaclaraconceptualizacin-,incluyendo,conformacindeplantas,remuneraciones,incentivos,asignaciones
dezonas,etc.
9 EnestepuntoseintegralafiguradelAdministradorRegional,laredefinicindelasDivisionesdelGORE,etc.einclusolasupresinde
algunosrganosenelnivelcentraloregionaldesconcentrado.
10 En rigor, existe parte importante del trabajo ya realizado en los estudios SUBDERE, Mideplan y Dipres., por lo que se necesita su
actualizacin,reracionamientoyvalidacin.
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En cuanto a la implementacin y monitoreo de las medidas, claramente las responsabilidades son fundamentalmente
delMinisteriodelInteriorydeHacienda,almargendelospropiosgobiernosregionales.Lafuerzayvoluntaddeestas
entidadescondicionarlaactituddelosotrosmuchosinvolucrados.Respectoalaevaluacindelasmedidas,almargen
de parmetros tcnicos, el principal filtro ha de ser el nivel de satisfaccin de las comunidades regionales, ya que en
definitivaelmodeloyfuncionamientodelaestructurainstitucionalsetraduceenlacalidaddelagestinpblicaregional
yenelniveldevidaydesarrollodesushabitantes.
IMPACTOSESPERADOS
Para finalizar, es necesario destacar algunos impactos y consideraciones. De los primeros, el ms notable sera la real
representatividadterritorialdelaautoridadregional,terminandoconesteabsurdocontrasentidoenformadeunintendente
quesuponeencarnardosvoceras,ladelEjecutivocentralantelareginyviceversa,comprendiendoquenoesposible
equilibrarambasenunesquemadedependencia.Segundo,seralacoordinacinefectivadeuncmulodeinstituciones
pblicasefectivamentesubordinadasalpoderdeunjefedegobiernoterritorial,alineadasaobjetivosclarosyabiertosa
mayorcontrolciudadano.
Encuantoalasconsideracionesgenerales,unadeellasdicerelacinconelrequisitoderesponsabilidadpolticaycivil
detodoslosinvolucrados,yaquepartiendodelabasequetodosistemapolticopruebasusatributosensituacionesde
tensin,pudieradarseelcasodeelegirseautoridadesdedistintosignopolticoalEjecutivonacional.Enunpasdecierta
madurez cvica, esto no representa conflictividad per se, ya que la negociacin, transaccin y acuerdo es parte de la
actividadpoltica,mssisedaentreautoridadescentralesyperifricas;lonefastoseralainclinacinalaconfrontacin
artificialenbuscadegananciasdeotranaturaleza,aexcusarlaineficaciadegestinporefectosdelainterdependencia,o
agenerarplataformaspersonalesdecaudillismodesalineadasdelosproyectosdepas,entreotros.Meatreveraasugerir
que, en este esquema, los Presidentes de Gobiernos Regional, mientras ms alejados de posiciones oficialistas (poder
central),msprudentesysabiosensuaccionardebenser;recordandoqueenlaactualidadyaexistensituacionesdecierta
similitudquemuestranqueelsistemasiguefuncionando
11
.
Otraconsideracindestacaqueladimensinpuramentepoltico-administrativapierdevigor,sinoseentiendedirectamente
imbricadaconotrasdosdimensiones;unaesladisposicinderecursossuficientesparasostenerlaejecucindeiniciativas
regionalesqueemanandesucampocompetencial.Otraeslanecesidaddeconstituirunacomunidadregionalactivay
responsable,queparticipedelaconstitucindelsubsistemapolticoregionalquegenereasusautoridadesterritoriales,
deldiseodelaspolticaspblicasterritorializadas,delcontrolymonitoreodelagestinpblica,yqueapartirdesu
evaluacinestendisposicindereaccionarpermanentementeparamejorarlacalidaddedichagestinyparaalertar
quesiempreseespartedeunacomunidadmayorqueeslanacin,moderandoeventualestentacionesfederalistasque
nosonelpropsitodeestainiciativa,niobjetivointermediodelsistemadescrito.
11 Los15intendentescompartengestinconlosalcaldesdesucapitalesregionales,yensolo3casos,stossonoficialistas;adems,delos
15consejosregionalesquepresiden,solo8puedensuponerciertoalineamientopartidista.
LUIS ANGULO
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ELECCIONES TERRITORIALES,
CMOLOHAREMOS REALMENTELOCAL
Y REGIONAL?
GONZALOVALDIVIESO*
FUNDAMENTACIN
La ltima eleccin de alcaldes y concejales en octubre de 2008 volvi a plantear la dificultad de tener un proceso
democrticoenelqueserelevenlostemaslocalesyprimaron,unavezms,lasproblemticasnacionalesenlosdiscursos
y promesas. Este fenmeno ha sido definido como nacionalizacin de las elecciones locales y representa una forma
adicional de restar poder a los organismos subnacionales, modificando el foco de anlisis y la agenda de discusin a
problemticasnacionalesynormalmenteinclusoligadasalcentrodelpas.
Lanacionalizacindelaseleccioneslocaleshasidodescritacomoconsecuenciadeunaseriedefactorespropiosdela
organizacinpolticayadministrativadeChile.Algunosdeloselementosmsimportantesqueexplicanestasituacin
sonlossiguientes:
- DifusadefinicinderolesyresponsabilidadesentrelosdiferentesorganismosdelaadministracindelEstado
respecto a problemticas de alto impacto social y comunicacional como salud, educacin, seguridad, medio
ambienteyempleo,entreotros.Enmuchasdeestasmateriasesmuydifcilparalaciudadanadelimitar,sobre
todo en torno a los resultados, la participacin efectiva de cada institucin y sus autoridades en el diseo,
financiacineimplementacindeplanes,programasyproyectos.
- Estructuradelospartidospolticos,cuyaselitesdirectivastiendenaconcentrarseenlacapital.Estoocurreenla
granmayoradelospartidosdelpas,siendosolomarginalmentedistintoenorganizacionespolticaslocaleso
regionalesconescasopoderyparticipacinenlasinstanciasderepresentacinnacional.
- Mecanismosdedesignacindeloscandidatosaalcaldesyconcejalesencadacomuna,quepriorizanequilibrios
polticos de coaliciones y/o plataformas electorales para las posteriores elecciones por sobre la participacin
efectivadelosmilitantesdelospartidosenlascomunasyregiones.
- DifusadefinicinderolesyresponsabilidadesentrelosdiferentesorganismosdelaadministracindelEstado
respecto a problemticas de alto impacto social y comunicacional como salud, educacin, seguridad, medio
ambienteyempleo,entreotros.Enmuchasdeestasmateriasesmuydifcilparalaciudadanadelimitar,sobre
todo en torno a los resultados, la participacin efectiva de cada institucin y sus autoridades en el diseo,
financiacineimplementacindeplanes,programasyproyectos.
- Calendario electoral actual en el que las fechas de las elecciones locales son el ao anterior a votaciones
nacionalesparaelegiralPresidentedelaRepblica,senadoresydiputados.
- Sistema poltico electoral binominal que tiende a la conformacin de dos conglomerados principales y por
tanto, fomenta a que los partidos polticos maximicen los resultados electorales por alianza, en desmedro de
losresultadosindividualesdecadauno.Estasituacinhacequelaslistasdecandidatosseannegociadasporlas
dirigenciasalinteriordecadacolectividadhastaeldamismodelainscripcin,dificultandolaparticipacin
localenlasdecisionesfinales.
Cadaunodelostemasantesmencionadospudieraserabordadocondiferentesmedidasestratgicas,sinembargo,no
todastienenigualfactibilidadpolticadeserimplementadasyporotroladosepuedenbuscaralgunasmedidassimples
* Ingeniero Agrnomo, Licenciado en Agrorecursos. Coordinador Programa Municipal, Centro de Polticas Pblicas UC, Pontifica
UniversidadCatlicadeChile
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deoperacionalizarqueimpactensimultneamentevariosdeestostemas.Estetrabajodistinguetresmedidasestratgicas
principalesqueabordaranparteimportantedeestaproblemtica.Paraefectosdeestapublicacin,lasmedidassehan
ordenado en trminos de su potencial factibilidad de ser aplicadas, lo que no necesariamente se corresponde con el
impactoesperadoquepudierantener.
PROPUESTA
Primeramedida:Modificarelactualcalendarioelectoral,permitiendomsflexibilidadterritorialy
desacoplarlaseleccionesnacionalesdelaslocales.
En la actualidad, los alcaldes y concejales son elegidos prcticamente un ao antes de la eleccin presidencial y
parlamentaria,querenuevaalatotalidaddelaCmaradeDiputadosyalamitaddelSenado.Estasituacindetermina,
entre otras cosas, que la eleccin local pasa a tener una importancia muy gravitante en la estimacin de fuerzas de
cada partido y alianzas polticas con miras a los dos procesos posteriores, considerados normalmente como de mayor
importanciaypoder.Enestesentido,estasituacinimponeunapresinadicionalmuyfuerteenladesignacindelos
candidatosalparlamentoylaeleccindePresidentedelaRepblicaparaelperodosiguiente.
Alvisualizarlaeleccinmunicipalcomoantesaladelaparlamentariaypresidencialsiguiente,naturalmentelaagenda
y prioridades se desplaza inevitablemente a un eje nacional, liderado por las figuras polticas nacionales y conducido
porlascpulaspartidariasyaqueloqueestenjuegonoessololaeleccindelasautoridadesdeunmunicipio,sino
quemsimportantequeeso,laplataformayfuerzadecadainstitucinparaenfrentarlanegociacindecandidatosylos
resultadosdelasiguienteeleccin.
Unsegundoefectonefastoparaeldesarrollolocalyladescentralizacinderivadodeestecalendariodeelecciones,esla
inevitableopcinquedebenhacerlospartidospolticosparadesignaralospostulantesalosdiferentescargos,teniendo
que optar muchas veces entre buenos candidatos en desmedro de buenos futuros alcaldes y concejales. Esta decisin
pudiera ser trivial en muchos casos, ya que pueden haber personas que encarnan perfectamente ambas condiciones,
sin embargo en otras oportunidades corresponde a una decisin consciente de las dirigencias y equipos negociadores
delospartidos,privilegiandoespaciosdepodernacional,conmayorprobabilidaddexitoalinstalarenlacabezaylos
concejosdelosmunicipiosaoperadoresfuncionalesalatareadesentarlasbasesparalaeleccinsiguiente.
Lamedidaestratgicapropuestaconsisteeninvertirelordendelaselecciones,pasandoaserloscomiciosmunicipalesel
aosiguientealaeleccinpresidencialyparlamentaria.
Este cambio en el calendario electoral favorecera la discusin de temticas locales, una vez despejados los procesos
nacionalesyconlasnuevasautoridadesdegobiernoyparlamentariosinstaladosenelpoder.Deestaforma,noexistira
lapresindeplataformainmediataparalaeleccinnacionalnilautilizacincomopredictordelaseleccionessiguientes,
loqueasuvezdisminuiralosincentivosparagenerarpresionesdegastoyejecucinindebidasdesdeelgobiernocentral.
Porotrolado,estamedidafavoreceraelquelosplanesyprogramasdelgobiernorecinasumido,tengaquecontemplar
y asumir compromisos con los niveles regionales y locales, asociados a la eleccin de las autoridades comunales y
eventualmenteregionales.
La inversin del orden de las elecciones implicara que en el fondo no modifica sustantivamente el presente sistema
de escrutinios, ya que en rgimen no cambia la estructura actual de las votaciones ni la duracin de los mandatos de
gobiernos locales, Presidente de la Repblica y parlamentarios. Para su implementacin solo de manera transitoria, se
debermodificarunperododegestinyporunasolavez.
EldiseodelamedidadeberaserrealizadoporelejecutivoenconjuntoconlaAsociacinChilenadeMunicipalidades
que congrega a los alcaldes y concejales de los municipios del pas.As mismo no se visualizan mayores dificultades
inicialesdelosparlamentarios,quienesasuvezpodranverenestounaoportunidaddevincularsealiniciodesuperodo
conproblemticaslocalesyregionalesasociadasalosdistritosycircunscripcionesrespectivas.
El principal obstculo es la implementacin inicial. En este sentido se plantea que pareciera ms factible cambiar la
eleccinlocal,extendiendoelperodo2008-2012a2014ogenerarunaeleccinextraordinaria2012-2014,sinembargo,
GONZALO VALDIVIESO
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estaeleccinseramuycomplicadaymantendralosproblemasactuales,ademsdebajarlaproductividaddelperodo
electoconsolodosaosdemandato,loqueparecealtamenteinconveniente.
Segundamedida:Exigirprocesosvinculantesenlaeleccindeloscandidatosacargosderepresentacin
popularlocalesyregionales.
El nivel de descentralizacin de los pases se puede vincular entre otras cosas, como lo ha hecho Mardones (2007)
a la estructura de las elites polticas que conducen cada partido, a la existencia de coaliciones fuertes, a los sistemas
electoralesyalacomposicin,pertenenciaydistribucinenelterritoriodelospartidos,ascomoasusmecanismosde
distribucindepoderytomadedecisin.Enelcasochilenoseobservaunamuyaltaconcentracindelascpulasdelos
partidospolticosysuscuadrosdirigencialesenlaReginMetropolitana,loqueconllevara,segnestateora,mayores
nivelesdecentralizacinenlasdecisionesypolticas.
No es fcil contrarrestar este hecho que parece ms estructural en la conformacin de Chile, ya que tambin se
relacionaconotrasvariablescomodistribucinpoblacional,fuentesmayoritariasdeempleo,institucionesdedicadasal
conocimiento,entreotros,sinembargo,tambinesciertoquetodoslospartidospolticostienenestructurasterritoriales,
yaseancomunales,provincialesy/oregionalesyqueagrupanalosmilitantesdecadacolectividadentornoaunlugar
determinado.
Laactuallegislacinqueregulaalospartidospolticosenelpasnohacealusindirectaalanecesidaddetenerprocesos
deeleccinvinculantedecandidatosaocuparloscargoslocalesniregionales,ascomotampocoestablecerequisitos
enestesentidoalosrepresentantesdelascircunscripcionesydistritosenelcongresonacional,porlotanto,cadapartido
defineenbaseasuspropiosestatutosyreglamentos,losmecanismosdeeleccindecandidatos.
Invocando uno de los principios de la descentralizacin de Oates (1977) podra medirse al mbito de accin sobre el
cualtieneningerencialosactoreselegidos.Enestesentido,losconcejalesyalcaldessitansumbitodeinfluenciaenun
territoriodeterminadocomolocalycomprendidoporunacomuna,noteniendojurisdiccinfueradelella.Porsuparte
los consejeros regionales estn determinados a actuar exclusivamente en el territorio comprendido por la regin en la
quefueronelectos.Entodosestoscasos,dadoquelosmbitosdeaccinestnlimitadosenelterritorio,seradeseable
que tanto el poder para elegirlo como los mecanismos para designar los candidatos respectivos, estuvieran ntima y
formalmenteligadosalaparticipacindelosmilitantesdeunacolectividadenelmismoterritorio.
Enelcasodelospostulantesalcongresolasituacinesmscomplejaydebieraserestudiadaconmayorprofundidad,
dadoquesibienrepresentanaunterritorio(distritosycircunscripcionessenatoriales)sumbitodeaccinesnacional,
siendoresponsablesdelprocesolegislativoylafiscalizacinentodoelterritorionacional.
Estamedidaestratgicaconsisteenexigiralospartidospolticosprocesosdeparticipacindesusmilitantesenelterritorio
queseanvinculantesenladefinicindeloscandidatosaalcaldes,concejalesyconsejerosregionales.
Lamedidapretendedesconcentrarelpoderpolticodelospartidos,alomenosenloreferentealasautoridadeslocales
yregionales,permitiendoquelosmilitantesdelosmismostenganparticipacinefectivayconsagradaenlaley,parala
designacindeloscandidatosaocuparcargosenlosnivelesregionalesylocal.
El impacto de esta medida sera muy importante ya que permitira equilibrar, a lo menos en lo referente al territorio,
el poder de la elite central del partido con respecto a las estructuras regionales y locales del mismo, potenciando la
participacin directa de estas ltimas en las instancias que les competen directamente y restando importancia a la
implicancianacionalenestasdecisiones.
Lomscomplejodeestamedidaestratgicaestenlarelacinentrepartidosasociadoalaexistenciadeconglomerados
quepropiciaelsistemaelectoralbinominalactual,yaquelasnegociacionessobreloscandidatosaocuparcargoslocales
yregionalesnosonexclusivasdecadapartido,sinoqueformanpartedelacolectividadmayorquelosagrupacomoson
laConcertacin,laAlianzayelconglomeradodeizquierdaextraparlamentariadenominadoJuntosPodemos.
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Una forma de resolver los conflictos derivados de los conglomerados podra ser la realizacin de primarias abiertas
localesenloscasosdecontroversiasquenosepuedanresolverporlavadelanegociacin,sinembargo,ellasdeberan
serencualquiercasovinculantesaloscandidatosfinalmentedesignadosparacompetirenlaeleccinlocalyregional.
Terceramedida:Delimitarmejorlostemaslocales,paracambiarelejedeladiscusinenlosperodos
decampaa.
Unodelosproblemaslargamentedescritosenlaliteraturatienequeverconlacantidaddefuncionescompartidasentrelos
municipios,losgobiernosregionalesyelgobiernocentral.AlrevisarlaLeyOrgnicaConstitucionaldeMunicipalidades
(18.695)sevisualizaunagrancantidaddefuncionesqueelmunicipiopuederealizarconotrosyquenosonexclusivas
desuaccionar.Enestecontextoesmuydifcilevaluarexclusivamentelagestindeunalcaldeenparticularytambin
escomplejoparaelciudadanodiscriminarculessonlaspromesasdecampaaposiblesderealizarporlosdiferentes
candidatos.
EstefueunodelostemasplanteadosenelreportesobreDesarrolloTerritorialelaboradoporunacomisindeexpertos
de la OECD y entregado recientemente a las autoridades nacionales. En l se discute el tema bajo el ttulo de una
reasignacin prudente de responsabilidades (judicious reallocation of responsibilities), definindolo como un hecho
relevanteparaelpas.
La superposicin de funciones entre los distintos niveles de la administracin del Estado est ligada tambin a la
heterogeneidaddelasinstitucioneslocales,loquenoseverefrendadoenlasatribucionesquecadamunicipiotieneypor
tantolaaccinsubsidiariaverticaldelEstadoactadeformauniforme.
Sibien,esteesposiblementeelproblemacentraldediscusinparatenerunEstadomsefectivoydescentralizado,su
discusin y acuerdos exceden con creces los propsitos del presente documento y su anlisis debe ser realizado a la
luz de la experiencia internacional, modalidades de acuerdos intergubernamentales, posibles modificaciones legales
a la actual administracin competencial en los territorios y en definitiva, un diseo institucional nuevo que redefina
responsabilidadeseneldiseo,implementacin,financiacinyejecucindepolticaspblicasenlosdiversosmbitos
deldesarrollodelaspersonas.
BIBLIOGRAFA
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GONZALO VALDIVIESO
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DESCENTRALIZACINDEPARTIDOS POLTICOS:
UNAPROPUESTADEFINANCIAMIENTO
PBLICO PERMANENTE
JAVIER SAJURIA*
FUNDAMENTACIN
SindudaeltemadelfinanciamientopolticoenChilehatenidovariadasposicionesdesdeelretornodelademocracia.Las
discusioneshansidovariadasdentrodelmbitopoltico,desdedeterminarlaimportanciadelaexistenciadelospartidos,
hastasiesconvenienteonoparaelfortalecimientodemocrticolaexistenciademecanismospblicosdefinanciamiento.
Alrespecto,lapropuestaapresentarenesteartculoseenfocaelfinanciamientopblicodelospartidos,connfasisen
eldesarrolloregionaldelosmismos.
En primer lugar, es importante destacar la importancia de la existencia de un buen sistema de financiamiento de los
partidos.Al respecto, el flujo y distribucin de los fondos en poltica incide directamente sobre la equidad electoral o
sobrelamaneraenquelospartidosdistribuyensumensajealapoblacin(CasasyZovatto,2004).Asimismo,unabuena
regulacinenestesentidotienecomoobjetivoasegurarlasmejoresopcionesdeeleccinalaciudadana(Palda,1999).
Por otra parte, el actual sistema no contempla financiamiento pblico permanente, sino que nicamente establece
mecanismosdirectoseindirectosparalaspocaseleccionarias.As,loqueseobtieneespotenciarsolounadelas
actividadesquelaleyencomiendaalospartidos,lacualesobtener,parasuscandidatos,elaccesoconstitucionalalos
cargosdeeleccinpopular(Art.2,inc.1,LeyN19.884).
Entercerlugar,yligadoaloanterior,laexistenciaderecursospblicosexistentesnicamenteenpocasdeelecciones,
fomentalaconcentracindetrabajoyesfuerzoenlapresentacindecandidatosysuxitoelectoral.Descuida,portanto,
laadecuadaformacindemilitantes,lapropagacindelasideasylacanalizacindelaparticipacinciudadana.
Adems,cualquiersubsidiooentregadeaportefiscalalospartidosdebepropenderaevitaroeliminarlasbarrerasde
entradaalsistemapoltico(Valds,2000)ydebecontemplarqueelaxiomadequetodabuenalegislacinconllevauna
buenaaplicacindelamisma,esfalso(Mann,2000).
Por ltimo, la ley chilena otorga una relativa importancia a los rganos regionales de los partidos, encargndoles,
entreotrasfunciones,laproposicindeloscandidatosaconcejales,alcaldes,diputadosysenadores.As,losconsejos
regionales,creadosporley,cumplenelobjetivodellevarelsentiryparecerdelosmilitantesdelterritorioalosrganos
centrales. No obstante, tambin hay un inters en que las organizaciones partidarias territoriales puedan desarrollar
programas y actividades propias que contribuyan al desarrollo y difusin poltico de la regin.As, en un sistema que
privilegiaelfinanciamientoenpocaseleccionarias,espocoloquesepuedeesperardeunpartidoenlabsquedade
unaadecuadarepresentacindesuselectoresanivelregional,comodelconocimientodelasdinmicasparticularesdel
territoriooeladecuadoasesoramientoasusautoridadeselectasenelejerciciodesusfunciones.
Porlotanto,cualquierreformaqueserealiceenelmbitodelfinanciamientopolticodebecontemplarestasvariables,
enespeciallaltima.Esdecir,debepropenderaladecuadofuncionamientodelospartidosysusestructurasyrganos
regionales.
* Abogado,LicenciadoenDerecho.DirectordeProyectos,IndependientesenRed.
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PROPUESTA
Habiendo sentado las bases que informan esta propuesta, corresponde explicitar los mecanismos que permitiran
contarconunsistemadefinanciamientopblicodelospartidospolticos.stedebeserpermanente(nosoloenpocas
electorales),transparente,orientadoaeliminarbarrerasdeentradaalsistemapoltico,relativamenteproporcionalalnivel
derepresentacinquetengaelpartidoyquecontengaorientacionesentornoafomentareldesarrollodeactividadesy
programasdediseoyejecucinregionales.
Eneldesarrollodelapropuesta,seharealizadounanlisiscomparadodelaregulacinexistenterespectoafinanciamiento
poltico.Enesesentido,lapropuestaadesarrollaresunamodificacindelsistemaexistenteenMxico,enespecialalo
referentealfinanciamientopermanentedelospartidospolticos.
Elartculo78delCdigoFederaldeInstitucionesyProcedimientoElectoralesdeMxico(COFIPE)estableceelderechode
lospartidosarecibirfinanciamientopblicoydistingueentretresconceptosdiferenciadosparaelotorgamientodefondos
(Orozco,2006):financiamientoparaactividadesordinariaspermanentes;financiamientoelectoral;yfinanciamientode
actividadesdeeducacinycapacitacinpoltica,investigacinsocioeconmicaypoltica,ytareaseditoriales.Asimismo,
elCOFIPEestablecequeelfinanciamientopblicodelospartidosdebeprevalecerporsobreotrafuente.Lapropuesta,
entonces,seestructurasobreestabase,conalgunasdiferencias.
En concreto, se propone la creacin de un fondo pblico, con cargo al presupuesto nacional y de administracin del
Servicio Electoral, que se distribuya, en parte igualitaria y en parte proporcional, a todos los partidos polticos. Dicho
fondotendraporobjetofinanciarlasactividadesordinariaspermanentesylasactividadesespecialesmencionadasenel
prrafoanterior.Asimismo,unporcentajedeloentregadopordichofondodebierausarseenlageneracinyejecucin
deprogramasyactividadesdecarcterregional.
Estefondodebierasercalculadoenbasealacantidaddepersonasinscritasenlosregistroselectoralesoconderechoa
voto
1
,enunafrmulapordefinir
2
.Elmismo,determinadodemaneraanualenlafijacindelaLeydePresupuesto,se
dividiraendospartes.Laprimeraquerepresentaraunporcentajeminoritariosedistribuirademaneraigualitariaentre
todoslospartidosqueseencuentrenlegalmenteinscritosenelpas.Elobjetivoesqueestemontolespermitacubrirlos
gastosbsicosdelfuncionamientoordinariodelpartido,porlotanto,elSERVELdebierapropenderhaciaquelasumaa
entregarcumplieraconestepropsito.Estefondo,dedistribucinigualitaria,permiteromperconunadelasprincipales
barrerasdeentradaanuevospartidos,lacualeslafaltadefinanciamientoparasufuncionamientoymantencin.
Laparterestantedelfondoqueesmayoritariasedividiraproporcionalmenteporpartido,deacuerdoalosresultados
delaltimaeleccinrealizadasanivelnacional.Elobjetivodeestefondoespermitirquelospartidospuedancubrirtodo
otrotipodegastospermanentesconquecuenteny/o,suplirlasdeficienciasquequedendelfondoanterior.Ladistribucin
proporcionalseexplicacomounamaneradepermitirqueaquellospartidosquecuentenconporcentajesmayoritariosde
aprobacin,recibanigualproporcindefondospblicos,eliminandolaobjecindequelaciudadanapagara,consus
impuestos,apartidosquenolarepresentan.
Ahora,delamismamaneraqueenlalegislacinmexicana,estapropuestadefineciertosporcentajesdeldinerorecibido
porlospartidosquedebeserusadoconfinesespecficos
3
.As,teniendoenmenteelobjetivodefomentareldiseoy
ejecucindeprogramasregionalespartidarios,seproponefijarqueun30%delosfondosobtenidosdebanserdestinados
alosrganosregionalesdelospartidos,loscualesdebenusarlos,ademsdelastareasordinarias,engenerarmecanismos
de formacin poltica, difusin de ideas, asesoramiento de autoridades y representacin poltica en sus respectivos
territorios. Este dinero no pretende generar polticas pblicas ni programas de ayuda u otra accin directa que no se
encuentrecontempladadentrolosobjetivosantesmencionados.Quedapordiscutircmodebierarepartirseestedinero
entrelasregionesenlascualestengapresenciaelpartidopolticorespectivo.
1 Antelaposibleaprobacindelareformaqueestablecelainscripcinautomtica,sehaceimportanterecalcarestasalvedad.
2 EnMxicosemultiplicaelnmeroanteriorporel75%delsueldomnimodiario,perohayqueestarconscientedequelaadecuacindel
sistemamexicanoalarealidadchilenarequieredefuturosanlisisyestudiosquepermitandeterminaraspectospuntualescomostos.
3 EnMxicoseestablecequeel2%delosdinerosrecibidosdefondospblicosdebenserdestinadosalfinanciamientodelaeducacin
ycapacitacinpoltica;investigacinsocioeconmicaypoltica;ytareaseditoriales
JAVIER SAJURIA
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La fiscalizacin del debido uso de estos fondos, ya sea su entrega por parte de los rganos centrales del partido a los
rganosregionalescomosuadecuadousoenlosfinesparaloscualeshansidoentregados,corresponderaalSERVEL.
Esteorganismodebierarealizarauditorasycontrolesconstantesdelusodefondos.Cualquierirregularidadodelitoen
elusodelosdinerostraerlasresponsabilidadesdelcasoypermitiralSERVELaplicarlassancionesyelprocedimiento
quecontemplalaLeydePartidosPolticos.Asimismo,serelencargadodedeterminarlosmontosproporcionalesque
recibircadapartido,demaneraanual.
Pararealizarestapropuesta,esnecesarioqueserealicenlascorrespondientesreformasalaLey19.884dePartidosPolticos.
Enprimerlugar,enloreferentealacreacindeunsistemadefinanciamientopblicopermanentey,posteriormente,en
laentregadeatribucionesalSERVELparallevaracaboelproceso.
Desde el punto de vista constitucional, quedara pendiente una revisin al artculo 19 n 15 de la Constitucin, en
especialenloreferenteaquelospartidosnotienenelmonopoliodelarepresentacinnidelaparticipacinciudadana.
Corresponde,entonces,analizarcmoelEstadorespondeaestaobligacinalentregarfondospermanentesalospartidos
paraquerealicensuactividad.Notoca,estapropuesta,lospresupuestoselectoralesnilaorganizacindecampaaspara
laobtencindecargosdeeleccinpopular.
Diseo. En el diseo de esta propuesta deben estar presentes el SERVEL, los partidos polticos, las organizaciones
no gubernamentales que trabajen temas de institucionalidad poltica y financiamiento, el Gobierno y, en especial, el
Parlamento.Podraconvocarseaaquellaspersonasquehantrabajadoencomisionesdereformaalsistemadepartidos
polticos,entreotros.Estapropuestarequiereunespaciodediscusinparlamentaria,elcualdebieraestarinformadopor
laopinindetodosestosactores.
Por ltimo, uno de los elementos ms importantes a tomar en consideracin, se refiere a la mala imagen pblica que
tienenlospartidos.Porlotanto,cualquieriniciativaqueimpliquedestinarfondospblicoshaciaellosdebecontarcon
undebidoprocesodeinformacinydiscusinenlaciudadana,lacualdebieracomprenderlaimportanciadelamedida
yelriesgodecontarconpartidosdbilesypocorepresentativos.
Aprobacin. Enprimerlugar,debeaprobarloelCongresoatravsdelamodificacindelaLeydePartidosPolticosyla
incorporacindelsistemadefinanciamientopermanentedentrodesuarticulado.Porotraparte,resultaimportanteque
laciudadanaapruebe,almenosengeneral,unaideacomosta.
Ejecucin. Los principales ejecutores son los mismos partidos polticos, los cuales recibirn los fondos y debern
destinarlosaloquelaleyestablece.Asimismo,elSERVELdeberimplementarunsistemadefiscalizacinyentregade
recursos
Evaluacin. Nuevamente el SERVEL tiene una importante funcin en este tem. Su rol fiscalizador y, eventualmente,
sancionador,leotorgaunaposicinprivilegiadaenlaevaluacindelcumplimientodeobjetivosdentrodelapropuesta.
Noobstante,elobjetivofinaldelapropuestaesquestaseaunverdaderoaporteaunprocesointegraldedescentralizacin,
desdeunaperspectivadepoderyrepresentacinpoltica.Porlomismo,estnllamadosaevaluarsusresultadostodaslas
agrupaciones,polticasyciudadanas,queparticipendeesteprocesointegral.Sinunaadecuadaevaluacinporpartede
laciudadanaysinunaculturaderendicindecuentasporpartedelospartidos,todoelsentidodelapropuestasepierde.
PRINCIPALES IMPACTOSESPERADOS
- Fortalecimientodelosrganosregionalesdelospartidospolticos.
- Mejoramientoenlaimagenyrepresentatividaddelospartidos,atravsdeladifusinquehagandesusideasy
delaformacinycapacitacinpolticadelosmilitantesconquecuentanencadaregin.
- Generacin de estudios e investigaciones socio-polticas que analicen temas concretos de las regiones y que
permitanunmejoramientoenlascondicionesdevidadesushabitantes,yaseaenlaformulacindepropuestas
dedesarrollooenprogramaspolticosespeciales.
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- Creacindeunsistemaconfiableytransparentedefinanciamientopblicopermanentedepartidospolticos.
- Apertura de la discusin acerca de otras exigencias que se le puedan realizar a los partidos para obtener
financiamientodelEstado.
- Aporte al proceso integral de descentralizacin, entregndole autonoma presupuestaria a las instancias
regionalesypromoviendosuformacinyaccin.
- Aumentodelosnivelesdeparticipacinciudadanaenpartidospolticosyentemasdegestinpblica.
APORTESALCONOCIMIENTO
Esimportanteconocerelsistemamexicanoy,engeneral,elsistemacomparadodefinanciamientopermanentedepartidos
polticos.Enesesentido,esimportanterevisarelCdigoFederaldeInstitucionesyProcedimientoElectoralesdeMxico,
juntoconalgunosdelostextosrecomendadosenlaBibliografadeestetrabajo.
Por otra parte, queda pendiente el estudio de la frmula de clculo que permita la creacin del fondo a repartir para
partidospolticos.Asimismo,esimportanteestudiarlaincidenciadelmismodentrodelpresupuestonacionalyelorigen
quedebieratenereldinero.
Otroestudiocorrespondeadeterminarlosporcentajesdelfondoquedebanentregarsedemaneraigualitariaydemanera
proporcional,atendiendoaloscostosoperativosquepuedatenerunpartido,entreotroselementosdejuicio.Lomismo
enloreferentealafrmulaquepermitadeterminarlaporcinquelecorrespondeacadapartidodelapartedelfondo
queserepartedemaneraproporcionalalavotacin.
Respecto a la evaluacin de la medida y sus efectos, sera interesante estudiar el efecto que tiene la propuesta en la
aparicindenuevosreferentespolticosoenelmantenimientodelosactuales.Unaporteserapreveercomoafectara
estamedidaenlasbarrerasdeentradaalacreacindenuevospartidosyenlaimagenquetienenlospartidosantela
opininpblico.
Todosestosestudiospermitirncomprobarlaviabilidadynecesidaddelapropuesta,asimismocomocorregirposibles
erroresoconfusionesensuformulacin.
COMENTARIOSYSUGERENCIAS
Lomsimportantedelapropuestaeslacreacindeunsistemadefinanciamientopblicoalospartidosqueseajusto
y transparente. Por lo mismo, la sujecin del uso de los fondos a su destino en temas regionales, es solo una de las
posibilidades que se abren con esta herramienta. En el afn de fortalecer el sistema de partidos con que contamos, se
haceoportunoplantearlaposibilidaddecondicionarestaentregaderecursosaunconjuntomayordeexigencias.Con
esto,crearamosunsistemadeacreditacindelospartidos,alausanzadelsistemauniversitario,dondeserequerirade
losmismosquecumplanconunaseriederequisitosparaobtenerlosfondos(porejemplo,nivelesdedemocraciainterna
enlatomadedecisiones,cuotasdehombresymujeresentrecandidatos,integracindeminorastnicas,entreotras).
JAVIER SAJURIA
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TextosLegalesyEstatutos
-ConstitucinPolticadelaRepblicadeChile
-Ley19.884OrgnicaConstitucionaldelosPartidosPolticos
-CdigoFederaldeInstitucionesyProcedimientoElectoralesdeMxico(COFIPE)
-EstatutodeRenovacinNacional(RN)
-EstatutosdelPartidoporlaDemocracia(PPD)
-EstatutosdelPartidoradicalSocialDemcratadeChile(PRSD)
-EstatutodelPartidoSocialistadeChile(PS)
-EstatutodelPartidoporlaDemocracia(PDC)
-EstatutosdeChilePrimero(CH1)
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UN MODELO DE SELECCIN
DEREFORMAS DE DESCENTRALIZACIONPOLTICA
JORGE GONZLEZ
*
1. META:LOGRARELDESARROLLO PLENO
Acasiveinteaosdelretornoalademocracia,Chileannoencuentralafrmulaesdecirlasreformasinstitucionales
que le permitan entrar de pleno al desarrollo.Y sin embargo, los economistas ya dan por conocida la metodologa
paraidentificarelmejorconjuntodeinstitucionesascomosusefectossobreelcrecimientoeconmicoylaeficiencia
distributiva.Porotraparte,enlacienciapolticatambinyaseconoceelprocedimientocapazdeidentificarlareforma
institucional ms urgente o mnima para entrar en una senda de las dems reformas institucionales necesarias para
profundizar la democracia y el consiguiente desarrollo. En consecuencia, para el caso de Chile, nos importa utilizar
dichasmetodologascomocontribucinaldesarrolloplenodetodossusterritoriosyalacapacidaddelaciudadanade
lasregionesparaelegiryconstruirsuspropiosproyectosdedesarrollo,reforzandoloquesostieneJoanPratsensuprlogo
deestelibroChileserdescentralizado,onoserdesarrollado.
Elactualsistemapolticochilenoysushbitospredominantessonloqueostentanmayorrigidezinstitucional,degran
impacto en el crecimiento econmico. La demostracin es simple si se toma el Nuevo Institucionalismo Econmico
comomtododeanlisis:laeconomaesmseficientecuantomenoresseanloscostosdetransaccin.Lasinstituciones
inciden en los costos de transaccin y en el caso de los bienes pblicos y externalidades la clave est en definir bien
los derechos de propiedad y dejar a la competencia, el mercado y los precios relativos asignar el uso de los factores
deproduccin,reflejandoloscostossocialesenloscostosprivados.Perolosajustesinstitucionalesqueminimizanlos
costosdetransaccintambindemandancostos,queseminimizanasuvezcuandolasinstitucionespolticaspermiten
que los actores involucrados puedan resolver mejor la asignacin de los derechos de propiedad, la resolucin de las
externalidadesylaprovisindebienespblicos.
Las reglas, de las cuales las instituciones son una manifestacin, interfieren en todas nuestras acciones, directa e
indirectamente.Suobjetivoesreducirlaincertidumbreyporesoentreganpautasparaestructurarelcomportamientode
la sociedad. Si constituyen una pauta y estructuran y modelan la interaccin humana, necesariamente condicionan el
comportamientodelasociedad,pueslaspersonasrespondenaincentivos.Losincentivosestndadosporlasinstituciones,
por ende, el comportamiento y las acciones de los individuos dependern de la calidad, organizacin, estructura y
transparenciadeellas.Lasorganizacionessongruposdeindividuosunidosporunobjetivocomn:entreellos,cuerpos
polticos, econmicos, sociales y educativos. Mientras las instituciones determinan las oportunidades que hay en una
sociedad,lasorganizacionessecreanparaaprovecharlas.
Al darse un mal diseo de instituciones polticas, con incentivos para comportarse de manera oportunista, el valor
de los compromisos ser reducido y las polticas de baja calidad, con un horizonte temporal estrecho: todos, efectos
negativosparaeldesarrolloyobstculosparasusposibilidades.Unpasconinstitucioneseficientes,esdecir,derespeto
a los derechos de propiedad, con incentivos dispuestos para minimizar la corrupcin y atentas al cumplimento de los
contratos,necesariamentealcanzareldesarrolloycrecimiento.ComosugiereKaufmann(2003)la gobernabilidad no
es un bien de lujo,debidoaquenumerososestudiosdemuestranqueellogrodeunabuenainstitucionalidadconduce
aldesarrolloynoalrevs.
* IngenieroComercial,PH.D.inGovernment,TheUniversityofTexasatAustin.ProfesorTitular,EscueladeGobierno,UniversidadAdolfo
Ibez.
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EnelcasodeChilemostraremosqueparaavanzarhaciaunainstitucionalidadquepotencieeldesarrollo,esimprescindible
disminuirloscostosdetransaccinquelimitanhoylaimplementacindeproyectoseconmicosysociales.Esasreformas
apuntanamorigerarelexcesivocentralismo,queinvolucraenformadecisivaaactoresqueensuestructuradecostosy
beneficiosfinalmentenotienenincentivosparacontribuiralaresolucindeestassituacionesyencasos,susmotivaciones
sonexactamentelasopuestas.
2. INSTITUCIONES:LODECISIVO
Las herramientas tericas utilizadas provienen principalmente de la Nueva Economa Institucional, corriente de
pensamiento que plantea que las instituciones impactan directamente el desempeo econmico y poltico de una
nacin. Es decir, para un pas es ms relevante contar con una institucionalidad adecuada con reglas de juego claras
y transparentes, que las abundancias relativas de los factores de produccin. Las instituciones son las que ponen los
incentivosparaquelosindividuossecomportendeunadeterminadamanera.
Enelpasadolasinstitucionesdeunpassoloeranvistascomoorganizacionesqueregulabanbsicamentelaconvivencia
y el intercambio. Si bien haba consenso sobre el rol fundamental que jugaban al mantener el orden y velar por el
desarrollo,durantelasltimasdcadaselanlisisinstitucionalhaempezadoacobrarimportanciapuessehademostrado
quelasinstitucionesafectandirectamenteeldesempeodelaeconoma.North(1990)definelasinstitucionescomolas
reglasdeljuegoenunasociedado,msformalmente,comolaslimitacionescreadasporelhombrequedanformaala
interaccinhumana.Puedenserformalesoinformales,debidoaquepuedensercreadascomounaconstitucinobien
puedenirevolucionandoeneltiempocomoderechoconsuetudinario.Sehademostradoquelasinstituciones,juntoa
latecnologaempleada,determinanloscostostotalesdeunaeconoma:loscostosdetransaccinydetransformacin
(produccin)North(1990)
1
.
Como ejemplo, la presencia de corrupcin en un pas, que se puede definir como la privatizacin de las polticas
pblicas, estara determinada por la debilidad institucional de tal pas. En efecto, instituciones que incentiven la
discrecionalidadporpartedelaburocraciagenerarnoportunidadesparaprcticascorruptasqueimpactaneldesarrollo
econmico.
Asimismo,lasinstitucionesqueincidenenlageneracindelasautoridadeselectassonclaveparaentenderestosfenmenos
decapturadelEstado.InvestigacionescomolasdePersson,TabelliniyTrebbi(2001)sugierenquelaexistenciadeciertas
institucionesdeterminaunadiferenciaenelniveldecorrupcinyconcluyenqueentredelasdeimpactorelevanteestn
lossistemaselectorales.Msan,KunicovayRose-Ackerman(2001)postulanquehaysistemaselectoralesmejoresque
otrosparacontrolarlacorrupcin.Porejemplo,elsistemaelectoralproporcionalesmssusceptiblealacorrupcinque
elsistemamayoritario.Enefecto,unsistemaelectoralmayoritarioestableceunnexoentreelcandidatoylosvotantes,
generndose el incentivo de que un buen desempeo del electo podra premiarse con su reeleccin. Por otra parte,
cuandoelsistemaesproporcionalysevotaporunalistacerrada,loselectoresvotanporunpartidoynoporuncandidato
enparticular,conlocualesmuyprobablequelaresponsabilidadpormaldesempeodelelectorecaigaenelpartido,
desaprovechndoseelincentivodebuencomportamientoindividual.
2.1 LanuevaEconoma Institucional
LosnuevoseconomistasinstitucionaleshanestudiadoelpapeldeinstitucionesparasolucionarloqueWeingast(1992)
llamel dilema poltico fundamental de un sistema econmico: un gobierno suficientemente fuerte como para poder
proteger los derechos de propiedad, es tambin suficientemente fuerte para confiscar las riquezas de sus ciudadanos.
Una estructura institucional eficiente proporciona reglas que reducen el oportunismo en el intercambio y difunden
confianzaentrelaspersonas.Estoselograejerciendoloscontratosdelamaneraenquefueronestipulados,paraqueas
loscostosdetransaccinseanmsbajos.
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Entrminosgenerales,losmodeloseconmicosneoclsicoshansupuestoqueexisteinformacinperfecta.As,elvalor
del bien que se intercambia refleja tanto informacin perfecta como seguridad acerca del derecho de propiedad. Sin
embargo,sesabequeenlarealidadtodoslosintercambiostienencostosdetransaccinasociadosyqueelintercambio
coninformacinperfectaesutpico.Porende,dadalainexistenciadeinformacinperfecta,lasinstitucionesjueganun
papelcrucialdeterminandoloscostosdetransaccinasociadosalintercambio.Nosololasinstitucionessonimportantes:
tantolaspercepcionescomolasideologastambinlosonporquedeterminanlaformaenquelaspersonasinterpretan
suentorno;antemercadosimperfectos,costosdenegociacinaltoseinformacindeficiente,losactorescompletanesa
informacinconstruyendomodelosmentalesacordesasusideas,percepcioneseideologas.
Lasinstitucionesincidenenelcostodeguiarnospornuestraspropiasideas.Lasideologasinfluyenenlasinstituciones
quesecreanyalmismotiemposonuncomponentecrucialalahoradetomardecisiones.Silasnormassonclarasy
losmbitosinstitucionalesslidos,sobraincorporarideologaspropiasquesuelenincluirpercepcionesdistorsionadasy
subjetivasdelmundoquenosrodea.
Laconsistenciatericadelmodeloenestecontextosignificaquetienelacompatibilidadnecesariaparalaintegracin
conceptual con la Nueva Economa Institucional y la poltica comparativa. Los modelos racionales comienzan
generalmente con dos supuestos: individualismo metodolgico y comportamiento til. El primero significa que todas
|as exp||cac|ones y desct|pc|ones de |a acc|on de gtupo, s| son |eot|camen|e aptop|adas, en 0|||ma |ns|anc|a deben
ser comprensibles en trminos de decisiones individuales; y el segundo, que cada acto o el comportamiento de un
individuo se puede interpretar como dirigido al logro de un objetivo til para l.Muchosmodelosdeestaclasetomanlas
preferencias(incluyendolasideolgicas)comodadasy/oexgenas,perostenoeselcasodelmodeloquecorresponde
usaraqu.
Juegosparaeldiagnsticodeloposible
La razn para adoptar la teora de juegos como mtodo terico, que permite incorporar el estudio de las decisiones
interdependientesapoltica,adiferenciadelaeconomaneoclsica,sedebeaqueposibilitamodelarsituacionesenlas
cualeslasaccionesquelagenteeligedependendelasaccionesquepiensan,otrashantomadootomarn(Ordeshook,
1986). En trminos operacionales, esto significa que las variables independientes del modelo son los individuos, sus
preferenciasyrecursos,enestecasolosvotantesylospolticos.
ElafndelaeconomaneoclsicaeramostrarquelaintervencindelGobiernoesinnecesaria,puesunsistemademercado
y precios libres, como una mano invisible, dirige los individuos al mejor modo de satisfacer sus preferencias. Pero la
fuerzadeesateorahacontribuidoapostergarotrosaspectosdelsistemaeconmico.Dehecho,paralostemaspblicos,
se debe estudiar cules son las instituciones apropiadas, a lo que contribuy Coase (1937) explicando la existencia
de jerarquas en base a la teora de los costos de las firmas y de transaccin, prueba de que actividades coordinadas
jerrquicamente(firmas)puedensermseficientesqueunprocesodescentralizado(transaccionesdemercadoatravs
delosmecanismosdeprecios).
Talobservacinrenovlaideadecostosdetransaccin,yconellodelsistemareguladorydelosderechosdepropiedad.
Deall,eltrabajodeeconomistas(loshoyllamadosNuevaEconomaInstitucional)seaplicalestudiodelasinstituciones
que,vistasas,resultandemuchamayorrelevanciaparaeldesarrolloeconmico.Escomnentreeconomistassostener
que los mercados son ms eficientes mientras estn mejor definidos y regulados los derechos de propiedad. La ley de
Coaseesesencialmenteunteoremasobrelapoltica:e| desatto||o econom|co de un pa|s es b5s|camen|e exp||cado pot
el gobierno que tiene. Si los costos de transaccin son positivos, la distribucin de las fuerzas polticas y la estructura de
sus instituciones reguladoras son los factores crticos en el desarrollo econmico (Eggertsson, 1990). Por supuesto, los
costosdelastransaccionesigualesacerosoloexistenenlosmodeloseconmicosneoclsicos;deahlaprescripcinde
quenecesitamosconcentrarnosenelpapeldelasinstituciones,particularmentedelasinstitucionespolticas,queregulan
y hacen cumplir los contratos, esto es, que regulan los derechos de propiedad. Este ha sido el aporte del economista
DouglasNorth(1981):enfocarnuestroesfuerzoenlasinstituciones,eslaNuevaEconomaInstitucional.
JORGE GONZLEZ
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3. IDENTIFICANDO LAREFORMA MINIMA
3.1 ElmodelodeActores Involucrados(EUSM)
Para identificar la reforma mnima en pos del objetivo de lograr el desarrollo econmico, se utiliza una variante del
anlisis de actores involucrados (SA, del ingls Stakeholders Analysis), conocida como modelo de la utilidad prevista
delactorinvolucrado,oEUSM(delinglsIxpec|ed I|||||y S|aleho|det Mode|),elaboradaporelBancoMundial(World
Bank,2002).Enefecto,atravsdelusodelasherramientasdeanlisisdelmodelosepodaayudaralBancoMundial
a identificar la reforma mnima para que un pas cliente entrara en una senda de reformas polticas consistentes con
los objetivos del Banco Mundial. La premisa principal para desarrollar este modelo provena del diagnstico de que
loscambiosenlasinstitucionesdelsectorpblicoylosgobiernosdelospasesclientes(envasdedesarrollo)pueden
serrelativamentesimplesdelogrardesdeelpuntodevistatcnico-econmico,peroquelasdificultadesyresistencias
provenandelosinteresesdelospolticos.Dadoquelasreformasparalograreldesarrolloeconmicotienentrascendencia
distributiva(producenganadoresyperdedores),escrucialentenderesasrealidadespolticasquehacenquelosincentivos
delosactoresinvolucradosdominantesenunprogramaodeunapolticadadosseanvitalesparaasegurarlaconvergencia
oelconsenso.
Este EUSM es parte de una variante del Modelo de Actores Involucrados, desarrollada para modelar conductas de
individuosqueensuinteraccinmodificanlarealidad.Sedistinguedelosotrosmodelosdeactoresinvolucradosdebido
a que asume que tales actores son racionales, en el sentido de que buscan su beneficio econmico, mediante el
mercado o por medios polticos, o luchan por preferencias ideolgicas, parametrizables empricamente de acuerdo a
conductasregistrables.Esteregistroyelsoftware,indefinidamenteperfectibles,permitenpredecirconductas,formacin
de coaliciones y transformaciones provocadas por estas, cada vez con mayor precisin. En el mundo desarrollado la
tcnicaesyadeusohabitual,inclusoenlaempresaprivada,sibiensumayordespliegueenEstadosUnidosestenlo
pblico.
Esta variante del SA, supera el poder analtico del SA tradicional, que descansa en opiniones de expertos, sin el rigor
necesarioparalegitimarjuiciosconfiablespararecomendacionesdeestrategiaqueinvolucrenmateriasdepolticaenlos
pasesclientesymuchomenoseldiseodeprogramasoprstamos.EncambioenelEUSMseconsiderunacercamiento
suficientementeagudoyrobustocomoparapermitirayudareneldiseodereformasqueoptimicenlaayudadelactor
involucrado o para sealar cundo desechar programas sin factibilidad poltica. As, el EUSM permite escudriar las
preferenciasycomportamientosdelosactoresdominantesinvolucradosenmateriadereformadelasfuncionespblicas.
Debidoalasensibilidaddelosresultados,losaspectosespecficossobrelospasesylosdetallessobrelasintervenciones
examinadasnosehanhechoconocidos,msalldelosaspectoscentralesdelasexperienciasexitosasycmoelmodelo
hatrabajadoenAnyland,unpascualquiera,peroparadigmticoeindividualizadosoloconeseseudnimo.
Especficamente,sehahechoconocidocmo,almodelarlaspreferenciasdelosactoresinvolucrados(EUSM)sistematiza
elanlisisdelasopinionesdelospolticosylosresultadospotencialesdelasestrategiasdeimplementacindereformas
polticas.Paraellosesimulanmatemticamente,atravsdelateoradejuegos,lasiteracionespasoapasoentreactores
involucrados con intereses diversos y distintos niveles de influencia sobre el proceso de la reforma. El modelo puede
predecir con considerable exactitud cmo estas dinmicas de negociacin se realizan en un cierto plazo. El resultado
esunaprediccinempricadelaprobabilidaddeviabilidaddelareformabajoanlisisydelniveldeapoyorequerido
paralograresosresultados.EnelcasodelareformadelgobiernodeAnyland,tomadodelasexperienciasrealesdel
Banco Mundial, se demuestra cmo trabaja el modelo: en ese pas de ingreso medio y polticamente centralizado, la
aparicindeunasociedadcivillocalcomenzacambiaresacentralizacininhibidoradeldesarrollo.Debidoenpartea
laatencindelosmedios,lacorrupcinextensadelosdirigentesregionalesseconvirtienunamateriadestacada.Las
encuestasindicaronquelacorrupcineraparticularmenteimportanteenlaconsecucindecontratosconlasagencias
gubernamentalesregionales.
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3.2 DesarrollometodolgicodelEUSM
LaaplicacindelmodeloEUSMcomienzaconlacoleccinrigurosadedatosenentrevistasalosexpertosdelrespectivo
pas, incluyendo acadmicos, personal de los organismos internacionales y funcionarios polticos con comprensin
profunda del pas y de los asuntos polticos implicados. No se les pide opiniones o predicciones, sino caracterizar y
explicar el contexto para la reforma y dar informacin sobre los actores polticos relevantes. La primera funcin de
las entrevistas es alimentar el modelo como un conjunto de series continuas de opciones en temas que expresan las
dimensionesymagnitudesdelascuestionesconducentesalareformaperseguida.Lacuantificacinderespuestaspermite
consistenciaentrelasentrevistasyformalabaseparaelclculodelautilidadprevistadelmodelo.Lasentrevistastambin
proveenlalistadelosactoresconintersenreformarincluyendoldereseconmicos,sociales,polticos,ygruposde
inters,comotambinactoresinvolucradosconpoderdevetosobrelasnegociacionesparalaimplementacindela
reforma.Unactorinvolucradoconpoderdevetopodraevitarqueotrosactoresinvolucradosimplementaranunpaso
sinsuapoyo,ansisuopininfuesecontralamayoritaria.Sobrelabasedelateoradejuegossemodelaelcontexto
institucionalvigenteysecalculanlosnuevosequilibrios.EnAnyland,porejemplo,seidentificqueelprimerministro
eraunjugadorconpoderdevetoy,porlotanto,unadelasvariablesclaveaconsiderar.
Deestaforma,lasentrevistasproveenlainformacinrespectoalaposicindecadaactorinvolucrado,alolargodeuna
lneacontinuaencadaunadeesasdimensiones,relevantesparalareforma,queenunextremoescompletamenteopuesto
aellayenelotrocompletamenteafavordeimplementarlaalabrevedad.Ademsseidentificanlaspreferenciasynivel
derecursosrelativosdecadaactorinvolucradoenlareforma,entrminosdelosrecursosdisponiblesparaladefensade
susposicionespolticas.Finalmente,seidentificanlosnivelesdeprominenciasobresusinteresesy/opreferenciasdelos
resultadosdecadaopcindereformaencadaactorinvolucrado.
PerodondeelmodeloEUSMcomienzaamostrarsumayorutilidadesenloreferentealaidentificacinexhaustivade
coalicionesrealesypotenciales.Conlainformacinrecopiladaysistematizada,deformadecolocaralosdiversosactores
polticosalolargodelasdiversaslneascontinuas(unaporcadatemaencuestin),cabeidentificarlascoalicionesque
apoyaran distintas opciones de reforma y en distintas combinaciones de recursos, pudiendo verse la distribucin de
recursosentrecoalicionesafavoryencontradecadaopcin.
Tomandoestasposicionesdelosactoresinvolucradoscomoelpuntodepartida,elmodeloEUSMseutilizaparasimular
lasnegociacionesquepuedendarseentrelosactoresinvolucradositerandounaseriedejuegosparapredecirelnivel
dereformaqueseraelmsfactiblepolticamente.Paraello,sesimulanlosjuegosylasestrategiasdelosactorescon
laayudadeprogramasinformticospropietarios(bastantesofisticadosyprotegidasupropiedad).As,lasrelacionesentre
cadaconjuntodeactoresinvolucradosfueronexaminadasentrminosdeposturas,recursos,prominencia,preferenciase
interesesdelosotrosactores,ylasexpectativasdelaestrategiapolticadecadaactor.Loqueemergedeestassimulaciones,
esuncuadroclarodequactoresdesafiaranaotrosaaceptarsuspuntosdevistayqujugadoresconsentiran,enforma
totaloparcial.Estasdinmicasdenegociacinfueroncontinuadasalpuntoenelcualningnactorinvolucradopodraver
unagananciapotencialensuestrategiadedesafiaraotrosjugadoresodecambiardeposicin.SegnNumberg(2002),
esaeralaprediccinrespectoalresultadoprobabledelareforma.
PeroelmayorvalordelmodeloEUSMestenladeterminacindelpotencialdereforma.Estealgoritmoadicionalpermite
sondear cmo un cambio en la posicin inicial de un actor involucrado particular puede afectar la probabilidad de
consecucindelareformaoelniveldeconvergenciaposiblemsadelante.As,elanlisis(lassimulaciones)sepuede
repetirusandodiversasposturasiniciales,yaseaenlosrecursosdelosactoresinvolucradosoenelcontexto.Esterasgo
dinmicodelmodelopermiteexplorarestrategiasdemanejomseficazdelosrecursosenposdelareforma.Enelcaso
Anyland, el modelo fue vuelto a calibrar para considerar qu sucedera si en vez de la posicin inicial, abogando
la reestructuracin de las agencias estatales, se planteara una propuesta ms moderada de intervenciones internas en
los ministerios para hacer cumplir regulaciones ya supuestamente en implementacin. Este anlisis de sensibilidad
indic que, en la reduccin de la escala de la demanda inicial de reforma, esta se viabilizaba, por cuanto el Banco
Mundial poda ganar el apoyo de ms actores involucrados. En las siguientes iteraciones se descubra que al cambiar
laspreferenciasyrecursosdelosactoresinvolucrados,sepodaescudriar,pasoapaso,sihabaunareformacapazde
abrirunasendadecambiosquefinalmentecondujeraalobjetivo,aunqueparaesohubiesequeidentificarunnmero
JORGE GONZLEZ
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deposiblespequeospasos.Enotraspalabras,ascomolomejorpodaserenemigodelobueno,larapidezpoda
serlodelafactibilidaddelareforma.
Se vio as que una fuente de valor agregado del EUSM est en el escudriamiento de la naturaleza dinmica de los
procesosdereformas.Yesediseoeselquepermitealosanalistascontarhoyconlaposibilidaddeidentificarlareforma
mnima, la que permite ir alterando los recursos y preferencias para trazar sendas orientadas al objetivo. Esto trae el
anlisismscercanoalascondicionesdelaformulacindereglasynormasenelmundoreal,esdecir,enelmundode
lasinstitucionespolticasquepermitenalcanzareldesarrolloeconmico.Adems,elEUSMtienelacapacidadpotencial
de analizar los efectos de un cambio en la posicin de la poltica de un actor involucrado, sea individual o grupal, y
tambin en organizaciones donde sus posiciones polticas sern influidas por las preferencias de los ciudadanos. Esta
herramientademodeladoflexiblefuncionacomoanlisisdualysealadndepuededarseelmayorprogreso.Enelcaso
deAnyland,paraanalizarlaagendaanticorrupcin,elanlisisdualpermiteunanlisissistemticodetodalagamade
iniciativasanticorrupcin,demostrandolasdificultadespolticasrelativasdemedidasindividualesascomolaviabilidad
delaagendaentera.
ElconceptodeReformaMnima
En la Nueva Economa Institucional, el concepto de dependencia de la senda sirve para denotar que a consecuencia
de pequeos acon|ec|m|en|os y c|tcuns|anc|as ocas|ona|es se pueden ptoduc|t so|uc|ones (equ|||bt|os) que, una vez
que prevalecen, llevan una sociedad a una senda particular.As, la dinmica de las instituciones est enmarcada por
elcontexto,ydeahladependenciadelasendaespecifica.Porlotanto,laevolucininstitucionalpasaporunproceso
de angostamiento de las opciones en el tiempo. En sntesis, segn North (1990) el desarrollo no es una historia de
inevitabilidad,enlacualelpasadoprediceelfuturo.Adicionalmente,fueesteautorquiendestaclaimportanciadela
dependenciadelasendaenlainteraccinentrelasinstitucionesylasideologas:una vez que una senda del desarrollo
se enmatca en un cutso pat||cu|at, |as ex|etna||dades de| con|ex|o, e| ptoceso de aptend|zaje de |as otgan|zac|ones y e|
modelaje subjetivo de las preferencias, histricamente condicionadas, refuerzan el curso seguido.
Enladependenciadelasenda,larelacinentrelasinstitucionesylaideologademuestraqueserefuerzanmutuamente.
Sinembargo,hayunelementorelacionadoconlaspreferenciasindividualesyelestudiodelapolticaqueesnecesario
hacerexplcito.Elsupuestodequelaspreferenciassonfijasyexgenasescomnenelestudiodeinstitucionespolticas
yeconmicas:estaficcinanalticanosepuedeutilizaraqusinsuscitaralgunosproblemasmetodolgicosserios(de
dndevienenlaspreferenciasideolgicas?).Afortunadamente,latareadedeterminarcmolaspreferenciasindividuales
pueden alterarse por las estrategias adoptadas durante etapas anteriores en la secuencia de eventos polticos, ya se
ha tratado en el marco de los modelos polticos por Gerber y Jackson (1993). Ellos, en su artculo seminal de 1982,
examinaron el concepto de preferencias endgenas en la competencia electoral. De hecho, demostraron cmo los
partidosysusestrategiaselectoralesincidenenlaformacindepreferencias,actitudesycomportamiento,siguiendouna
variantedelosmodelosadaptativosdesarrolladosporGertyDeGroot(1987),yCohenyAxelrod(1984).
Ahsedemostrquelosindividuos(votantes)percibenlasposicionespartidistasyvanadoptandoposicionesyalterando
suspropiasactitudesenrespuestaalascampaas.Ensuanlisisdelasactitudesdelelectoradohacialosderechosciviles,
enelperodo1956-1964yenlaguerradeVietnam,enelperodo1968-1972,establecieronquelaspreferenciasdelos
votantes cambiaron en respuesta directa a las actividades de los partidos que implementaban estrategias no solo para
ganar esas elecciones, sino que las futuras. La importancia de esta modificacin del modelo es que cambia las reglas
decomportamientodeloscandidatos.Ensuconclusin,los partidos tienen incentivos para adoptar posiciones que no
son las ganadoras en esa campaa. Una vez que se permite que las acciones del partido cambien las preferencias, los
ac||v|s|as ||enen un mo||vo pata ganat e| con|to| de |a p|a|a|otma de pat||do, pata exptesat sus ptop|as pte|etenc|as de |a
poltica y para intentar cambiar las preferencias ideolgicas de los electores.Lasconsecuenciasdeestamodificacindel
modelosonmuchas,perolaqueimportaaqueselefectosobreelestudiodelpapeldelasinstituciones,especficamente
sasqueestndirigidasaseleccionarreglas,porquesegnGerber(1993)el papel de las instituciones en la formacin de
preferencias puede ser ms importante que su papel como transformador de preferencias en votos y cargos.
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4. CHILE:ELCONTEXTO POLTICOINSTITUCIONAL
Elcontextopolticoinstitucionalimperanteenunpas,estoes,elconjuntodeinstitucionesyregulacionesquedeterminan
quienes controlan la agenda legislativa, la forma como se obtiene acceso a esos cargos, los recursos econmicos y
organizacionalespblicosyfinalmente,laincidenciaenlacompetenciaelectoral,eselobjetodelanlisisparadeterminar
la incidencia de las instituciones en las limitantes al desarrollo econmico. Determinar cmo cambian los intereses
de los individuos al cambiar las instituciones polticas, fue el propsito que tuvo la aplicacin del mismo modelo al
casodeChile,comoconsecuenciadelaconvergenciadelaeconomaydelacienciapolticaenquelasinstituciones
polticasinfluyenradicalmentelaeconoma,tantopblicacomoprivada.Ensntesis,cuandosetratadeidentificarcmo
desbloquearlaconcentracinycohesinpolticaparaqueelpoderentrelospartidariosdelasreformasylosdelstatus
quovayacambiandohastalograrlasinstitucionesnecesariasparaalcanzarelplenodesarrolloentodoslosterritoriosdel
pas.Cmosever,paraconseguirlasreformassuficientesesindispensablequetantolospolticoscomoloselectores
vayan cambiando sus preferencias y recursos, desde aquellos que protegen elstatus quo hacia aquellos que estn por
las reformas. En sntesis cules son las modificaciones institucionales que permitiran el mayor desarrollo poltico
y econmico nacional posible a lo largo del territorio nacional? Un anlisis exhaustivo mostr que en este contexto
institucionalserequierenconsiderarreformasalomenoslassiguientesreformas:alsistemapolticonacional,alrgimen
polticoregional,alsistemaelectoralyalainstitucionalidaddelospartidospolticos.
4.1 Elrgimenpolticonacional
El rgimen poltico imperante en Chile ha sido descrito por diversos politlogos como un presidencialismo fuerte. El
presidencialismoimplicalaeleccindirectadelPresidentedelaRepblica,figuraquereneenslajefaturadeEstadoy
deGobiernoylaatribucindenombrarelgabinete,entrelasmsdestacables.EnChileelpresidencialismohaimplicado
unaseriedeatribucionesespecficasrelacionadasalprocesolegislativo,queleotorganpotestadexclusivaenmaterias
deleyqueimpliquenrecursosestatalesascomouncontrolconsiderableenmateriadelaagendalegislativa,enrazn
delafacultaddeestablecerlostiemposdediscusindelasleyes.Estasfacultadesespecialessobreelprocesolegislativo
hacenquelosproyectosquesoniniciativadelPresidentetenganunatasadexitoincomparablementemayorqueelde
las mociones parlamentarias. Por su parte el poder legislativo se configura a partir del sistema electoral que a su hora
instituyelrgimenmilitar,yqueestabadestinadoalaproteccincuandomenostemporaldelaestabilidadpoltica.
4.2 Elsistemapolticoregional
En el sistema poltico chileno, los intendentes regionales son designados por el Ejecutivo y los consejeros regionales
son electos a travs de un sistema indirecto, en el cual los partidos inciden fundamentalmente para su seleccin. Por
ello existe un claro desequilibrio entre los liderazgos polticos nacionales y los regionales, pues siendo estos ltimos
dependientes de los primeros, tienen una autonoma muy debilitada, con escasa emergencia de nuevos liderazgos,
generadoresdenuevasideaseiniciativasdedesarrollo,debidamenteempoderadosycomprometidosconeldesarrolloy
elbiencomndesurespectivacomunidadregional.Hoy,lascomunasyregionescarecendepartidospolticosterritoriales
quelasinterpreten,prevaleciendounsistemadecompetenciaelectoralquenoessinoreflejodelalineamientopoltico
nacional.Lapeorconsecuenciadeestoesquelosproblemasasociadostantoalosbienespblicosregionalescomoalas
externalidadessubnacionales,onosonresueltosolosonconinnecesarioscostosdetransaccin,osimplementeenforma
antidemocrticaypocotransparente,hechoquefrustraelcrecimientoeconmico,eldesarrollosocialylaprofundizacin
delademocracia.
4.3 Elsistemaelectoral
El modo en que se traducen las preferencias de la ciudadana a cargos de eleccin popular representa el mecanismo
esencialqueregulalarelacindeinfluenciadelindividuoconelEstado,yporlotantoconfiguraunpilarfundamentalde
laestructurainstitucionaldelasdemocraciasrepresentativas.Elsistemaelectoralestcompuestoporvariadoselementos
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queinfluyenenlarepresentacin,entrelosquecabedestacar:elmododeinscripcin,eldiseodelmapadistritalyla
frmulaelectoral.Ademsestnsusfunciones:generarparticipacin,producirrepresentacin,proporcionargobiernoy
generarlegitimacin.
Elsistemaelectoralhaproducidounempatedurantelosltimosaosygeneradouncontextoquedificultalaconsecucin
de reformas que afecten considerablemente el contexto institucional. El sistema electoral binominal parlamentario da
buenosresultadosalaactuacindealianzasquealcanzanacubrirunaampliagamadepreferenciaspolticasconsus
candidaturas,reduciendolaofertapoltica,yelsistemaelectoralmayoritariopresidencialfavorecelaexistenciadedos
grandescoaliciones.Esascoalicionesbajoelsistemabinominalserigenporelincentivoparaquelacompetenciased
dentrodeellas,noentreellas.
4.4 Lainstitucionalidaddelospartidospolticos
Latendenciaenelcomportamientodelospartidospolticoschilenosevidenciacmofuncionanlasrdenesdepartido
y la baja democracia interna, haciendo relevante el conocimiento sobre la influencia que tiene el sistema electoral
en las conductas de los partidos y votantes. En este contexto es necesario tener en cuenta la relevancia del marco de
incentivosqueconstituyeunsistemaelectoralparalaactuacindelospartidospolticos,ascomolaimportanciaque
el comportamiento de stos tiene para la estabilidad poltica del pas y la participacin electoral de la ciudadana.
En esta competencia, por una parte, los partidos tendran un funcionamiento basado en un esquema organizativo que
podramoscalificardealtamenteinstitucionalizado,segnloplanteadoporMainwaringyShugart(2002)enlamedida
en que reglamentan minuciosamente sus rganos y procedimientos, tienen fuerte arraigo, presentan estabilidad en la
competencia nter partidista y existe el voto de partido por sobre el personal; por otra parte, en la prctica, todo ello
quedaenelplanoformal,sinreflejoreal.Eslaprevalenciadelaleydehierrodelasoligarquas,deMichels(1911):el
partido moderno es una organizacin de lucha y como tal debe adaptarse a las leyes de la tctica, cuyo artculo primero
es la facilidad de movilizacin,queimplicalaconcentracindelpoderdecisorioenunpequeogrupo,favorecidopor
elmarcoinstitucionalvigente.
5. REFORMA MNIMA DE DESCENTRALIZACINPOLTICA ENCHILE
5.1 AplicacinpreliminardelmodeloEUSM
LasposibilidadesdeaplicarelEUSMenChileestnsobretodocondicionadasporeldesarrollodelosprogramasque
permitensimularlasiteracionesdestinadasaidentificarlareformamnima.Sinembargo,algunosresultadossepueden
obteneremulandoelfuncionamientodelmodeloenformaanlogaacomoserealizaelSAtradicional:enbaseaopiniones
deexpertos.EnlaEscueladeGobiernodelaUniversidadAdolfoIbez,llevamosacabounaaplicacinpreliminarde
lametodologa,conresultadosinesperadamententidos,quesirvierondeestmuloparaproseguirenelafinamientodel
softwarequepermiteimplementarlosalgoritmosestadsticosrequeridos.
Intentosdedescentralizarelpashahabidovariosydesdelaimplementacindelasreformaseconmicasenlossetenta
yochentasesposibleidentificarcmolavisindeloseconomistasincidienestosesfuerzos.Sinembargo,obviamente
estos esfuerzos fueron insuficientes. En los noventa, si bien con la democratizacin y la municipalizacin se pueden
mencionar algunos avances, en lo sustantivo ha habido una gran ambigedad y una consecuente brecha entre las
expectativasyloefectivamentelogrado(Gonzlez,2008).Unmomentoqueinspiroptimismoseprodujoconmotivo
de las elecciones presidenciales de 1999, cuando los candidatos de la Alianza (Joaqun Lavn) y de la Concertacin
(RicardoLagos)ofrecieronimportantespropuestasdescentralizadoras.Pesealcompromisocontradodecompletaren
cincoaoselprocesodescentralizadorydedesconcentracindelEstado,ydepropiciarlaeleccindirectadelConsejo
ydelEjecutivoRegional,lacandidaturatriunfantenocumpliconlapromesadelograrelacuerdopolticotransversal
yampliorequeridoparalaaprobacinyprcticadeesasreformas,Laoposicindelossenadoresdemocratacristianos
ylafaltadeconviccinalinteriordelapropiaConcertacin,hoybiendocumentada,paralizaronelprocesoantesque
empezara.
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Similarcosaseprodujoconloscompromisoselectoralesdedescentralizacinydedesarrollolocalyregionalpreviosalas
eleccionespresidencialesyparlamentariasdel2005.Enconsecuencia,sepuedepostularquelasdificultadesparaavanzar
enladescentralizacinsontanfuertescomoenlasotrasreformasquepermitiranreducirloscostosdetransaccinms
relevantesenlaresolucindelasexternalidadesybienespblicos,estoes,lasinstitucionesquedeterminanelcontexto
polticoinstitucional,comoson,elrgimenpolticonacional,elsistemapolticoregional,elsistemaelectoralylasnormas
quereglanlospartidospolticos.
5.2 Primerresultado:ladesignacineinscripcindecandidatosensusunidadespolticoterritoriales
Siendo posible, entonces, que en el futuro se repitan las anteriores frustraciones, urge perseverar en la bsqueda de
aquellasreformasmsnecesariasyviablesparaelavancedelprocesodedescentralizacinpolticaydesucontribucin
aldesarrollodeChile.EseplanteamientollevaungrupodeprofesoreseinvestigadoresdelaEscueladeGobiernode
laUniversidadAdolfoIbezadesarrollarelrespectivosoftwareyainiciarelregistroemprico,conlaconviccin,que
el EUSM puede contribuir a facilitar de manera decisiva el cambio institucional requerido para el desarrollo pleno de
todoslosterritoriosdelpas.Dehecho,estemtodoeselque,enformamuypreliminar,nospermitiidentificarlaarriba
citadareformamnima,todavezqueunasimpleemulacindelEUSMapuntaquedelasmencionadascuatroreas
dereformaspolticoinstitucionales,existeunaquesimultneamenterequieremenospoderpolticoparaimplementarse
yqueasuvezcontribuiraaviabilizarlasotras,esdecir,permitiidentificarlaexistenciadeunareformamnima.En
efecto,alexaminarseloscuatrotemasmsrelevantesdereformasinstitucionalesparaavanzarenladescentralizacin
poltica y el desarrollo econmico territorial de Chile, hubo un resultado claro: la reforma minima es la que radica la
facultaddedesignareinscribirloscandidatosenloselectoradosdelasrespectivasunidadespolticoterritoriales.
Enlaactualidad,laleydePartidosPolticosylaLeydeVotacionesPopularesyEscrutiniosotorgaslafacultaddedesignar
einscribirloscandidatosacargosderepresentacinpopular(comuna,distrito,circunscripcin,regin)alosConsejos
Nacionalesdelospartidos,queasejercenelcontrolcompletosobrequienespuedensercandidatosyseinscribenen
elRegistroElectoralCentraldelSERVEL.Consecuentemente,enestasdosdcadashanpredominadolosinteresesdelas
elitespartidistasnacionalesdeoptimizarsusrespectivasplantillaselectorales,porsobrelaspreferenciasydemandasde
losciudadanosdecomunasyregiones.
Cuando se implement la primera formulacin del modelo, pudimos constatar que la brecha en el poder relativo que
existeentrelosactoresquecontrolabanlosConsejosNacionalesdelospartidosyaquellosquenoeranpartedeellos,era
determinante.Msaun,secomprobqueelaccesoacargosparlamentarios,ascomoalEjecutivo,pasabanecesariamente
porlaobtencindelapoyodeesasinstancias(lascpulaspartidistas).Loanterior,juntoalaconcentracindefacultades
polticas y organizacionales centradas en el Ejecutivo, incida en la alta correlacin entre militantes de partidos y
funcionariosdelsectorpblicocentral.Comoestaconcentracinpermiteincidirenlaperformanceelectoral,loquese
producefinalmente,esunaformadecapturadelEstado,todavezquelasfacultadesparareformarestasregulaciones,estn
enmanosdelosactoresquetienenmayoresincentivosparamantenerelsistema.Dadoqueelconjuntoderelacionesde
poderymotivacionesdelosactoresinvolucradosenlamantencindeesarealidadessuficienteparabloquearcualquier
otra transformacin, se estim que el resultado era suficientemente ntido, que en lo inmediato haca innecesaria una
implementacin formal (con los parmetros empricos y calibracin de algoritmos), para dar por demostrado que la
reformamnima,debeincluirlaeliminacindelascitadasfacultadesdedesignareinscribircandidatosradicadaenlos
consejosnacionalesdelospartidos.
Enconclusin,laaplicacinpreliminardelaEUSMdeterminquelareformamnimadedescentralizacinpolticaen
Chileesaquellaqueinstituyelainscripcinyladesignacindecandidatosenlasrespectivasunidadespoltico-territoriales:
comuna(alcaldesyconcejales),distrito(diputados)ycircunscripcin(senadores).Ellosignificainstituirladesignacinde
candidatos,seaenlosciudadanos(primariasabiertas)oenlosmilitantesdelospartidospolticos(primariascerradas),y
lainscripcinenlosregistroselectoralesregionalesquecorrespondanalanaturalezadelcargoaelegir.Eslareformams
necesariayurgente,capazdeabrirpasoaotras,tambinnecesariasparapotenciarladescentralizacinpolticayconello
eldesarrolloeconmicoplenodelpas.
JORGE GONZLEZ
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OTRAS PROPUESTAS
Acontinuacinseincluyeunaversinabreviadadeotraspropuestasdemedidasestratgicaspublicadasrecientemente
1
,
laqueporsuimportanciamerecendarseaconocerydiscutirseenmayorprofundidad.
ELECCIN POPULARDEPRESIDENTEDEGOBIERNOSREGIONALES(EJECUTIVO)
2
SITUACINACTUAL
- PresidentedelaRepblicanombrayremuevealosIntendentesRegionales.
- Conflictodelealtadesentre:
-Partidoyparlamentariosquelospatrocinan
-Presidentequelosnombrayremueve
-Desarrollodelacomunidadregionalrespectiva
- EscasaEstabilidadencargodeIntendente:promedioperodoLagos:2,7aos;perodoBachelet(2006-2008):1,2aos;
mnimo0,7aos(Tarapac,Metropolitana,Araucana).
- Imposibilidaddegobernarunareginconobjetivosestratgicosdelargoplazo.
- FaltadecontinuidadenprioridadesfijadasporIntendentesdeturno,generandoprdidasde
oportunidadesydesalientoenfuncionariosdeGOREs.
- Ausenciadedebateciudadanosobrelasoportunidadesydesafosdedesarrollodelaregin,y
propuestasprogramticasalternativas.
- FaltadecontrolsocialsobreeldesempeodelGobiernoRegional
PROPUESTA
Separarentredoslneasdegobiernoycargos(modelofrancs):
1. GobiernoRegional:lideradoporunPresidentedelGobierno(Ejecutivo)Regional,elegidodemocrticamenteporla
ciudadanadelarespectivaregin
3
,dotadodefacultadesparalaconduccinsuperioryautnomadeldesarrollode
lareginylaadecuacinterritorialdelapolticanacionalalaregin.
2. Gobierno Interior:ejerciendocompetenciaspropiasdelnivelcentral,acargodeunIntendente,comorepresentante
delPresidentedelaRepblicaydelapolticanacional(estrategiaspas,orientacionesprogramticasgenerales)ensus
diversosmbitos.
Instrumento:reformade: a)ConstitucinPoltica
b)LOCdegobiernoyadministracinregional.
Notas:
a)EstareformanoponeencuestinelcarcterunitariodelEstado,sinoquealcontrario,refuerzalalegitimidadde
este,JuanCarlosFerrada(2004).
b)PodrexcluiralaReginMetropolitana,dadasualtacomplejidad,tamaopoblacionalyelectoral,ascomola
convenienciadeinstituirenellaunGobiernoMetropolitano).
c)Enelcasodemantenerseelactualcalendariodecicloselectorales,laprimeraeleccindemocrticadePresidentes
delosGobiernosRegionales,seproducirenOctubre2012,enformacoetneaalaeleccinmunicipalydeCOREs,
yunaoantesalaeleccinpresidencialyparlamentaria(Dic.2013).
1 IDER-UFRO,InformedeproyectoaBibliotecadelCongresoNacional(mayo2009)
2 Autores:SUBDERE(2001)ElChileDescentralizadoquequeremos.-Compromisosprogramticosdecandidaturasdelasdosanteriores
eleccionespresidenciales:1999:Lagos,Lavn;2005:Bachelet,Piera,Lavn,Hirsch.-Sistematizacinycomplementos:IDER-UFRO(2009).
3 Entrelosrequisitosquedeberncumplirloscandidatos,seincluirelderequisitoderesidenciaefectivadealomenoscincoaosenla
respectivaregin. D
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IMPACTOS ESPERADOS
- DotaalPresidentedelGOREdelascondicionesbsicasparaunbuengobiernodelaregin:
1. LegitimacinCiudadanadeorigen.
2. Estabilidadenelcargo.
3. CapacidaddeGestinEstratgicaarticuladora.
4. CapacidaddeNegociacinconautoridadescentrales.
- Dispersaelepicentrocentralizadodelpoderpolticodelpasendiferentesejespolicntricosregionales.
- Fortaleceeldesarrollodesistemaspolticosregionales.
- Facilita la emergencia y posicionamiento de nuevos lderes polticos territoriales de relevancia regional y
nacional.
- Reducelosespaciosdeinterferenciadeactoreseinteresesajenosalbuengobiernodeunaregin.
- Obliga a las fuerzas polticas nacionales a asumir de forma ms consistente los desafos de un desarrollo
territorialmsequilibradodeChile.
RESIDENCIAEFECTIVADECANDIDATOSENREGIONES
4
SITUACIN ACTUAL
- Mayora de Senadores y de Diputados y electos en regiones con residencia, vnculos e intereses en RM
(predominantementeProvidencia,Vitacura,LasCondes).
- Formalizacindelarelacinconelterritoriomedianteinscripcindedomicilio(oficina)enciudaddedistritoo
circunscripcinqueaspiranarepresentarenelParlamento.
PROPUESTA
- Instituir una residencia efectiva de a lo menos cinco aos (uno ms que duracin de perodo de diputado y
presidencial)comorequisitoparalainscripcindecandidaturaporlazonaarepresentar.
Instrumento: reformaaLeyOrgnicoConstitucionaldeVotacionesPopularesyEscrutinios.
IMPACTOS ESPERADOS
- Generaconocimiento,vnculossocialesyafectivos,ycompromisosmsdecididosdelosparlamentariosconlas
oportunidadesdedesarrollo,problemasydemandasdelascomunidadespertenecientesalascircunscripciones
odistritosqueaspiranrepresentar.
- Fortalecelaconviccinyvoluntadpolticadelosparlamentariosparaimpulsarreformasestructuralesdeefectiva
descentralizacinyfortalecimientodelascapacidadeslocalesyregionales.
- Reducelaprcticadesondeoeitineranciadecandidatosendiferentescircunscripcionesydistritos,msmotivada
porrazonesdeoportunismoelectoralquedegenuinointersycompromisoporserviraldesarrollohumanode
unadeterminadazona.
- Fomenta el surgimiento de nuevos liderazgos polticos de proyeccin regional y nacional conocedores y
comprometidosconlastareasdeldesarrollolocalyregional.
- Estimulaeldesarrollodesistemaspolticosregionalesdinmicosyautnomos
- Incentivaunaatencinmasdirectaycrebledelosdirigentespolticosnacionalesporlosinteresesyeldesarrollo
delascomunidadeslocalesyregionales.
4 Autores:diversos,conpropuestasplanteadasendistintasoportunidades.Sistematizacinycomplementos:IDER-UFRO
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ADMINISTRATIVA
OBJETIVO:
Segnseasunaturalezayfuncin,
radicarladependenciadelosserviciospblicos
ylascompetenciasdedecisinautnoma,
enelnivel(local,regional,nacional)
dondemejorsirvanlasnecesidadesyaspiraciones
delaspersonasdemaneraregularycontinua,
privilegiandoelnivellocalsobreelregional,
ystesobreelnacional,bajoaplicacindelprincipiode
subsidiariedadcompetencial
yconstruyendolaofertapblicaa
partirdelasoportunidades
dedesarrollodelosterritorios
ylasoportunidadesdedesarrollodesusrespectivas
comunidadeslocalesyregionales.
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UN NUEVOPARADIGMA DESCENTRALIZADOR:
ORGANIZAR LA OFERTACENTRAL
DESDE LA DEMANDAREGIONAL
GERMN CORREA
*
INTRODUCCIN
En2002publiquenelProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrolloundocumentodetrabajo
1
,enelquepropona
unnuevomodelodeprogramarygestionarlainversinpblica.Consistabsicamenteendarvueltaelmodeloactual
verticalistaycentralistahaciaunmodeloquecombinalaperspectivadeabajohaciaarribaconelmodeloclsicode
arribahaciaabajo.Locaractericcomounmodeloqueorganizalaofertagubernamentaldesdelademandaregionaly
local.Allabogaba,enrealidad,poruncambiodeparadigmaenlaorganizacinygestindelEstado.
AliniciodelGobiernodelPresidenteRicardoLagosexpresmiesperanzadequeenelperodoqueseabrasedestrabaralo
quellamelestancamientoestratgicoenqueseencontrabaelprocesodedescentralizacinenChile
2
.Aludaconello
alhechodeque,despusdelagranreformaquesignificlacreacindelosGobiernosRegionalesylademocratizacin
delasMunicipalidadesen1992,nosehabahechoavancesestructuralmentesignificativosenlosgobiernosposteriores,
entendiendo por ello decisivos avances en la real transferencia de capacidades de decisin, de poder, a los niveles
subnacionalesdegobierno.
Claroestquedesde1992sehanhechoimportantesadicionesyperfeccionamientos,comofuelacreacindediversos
instrumentosdeinversin,
3
ascomoalgunosintentosdeplanificacindeldesarrolloanivelterritorial,
4
comoalgunos
avancesenlaampliacindelosrecursosycompetenciasdelasMunicipalidadesyenlosmecanismosdeparticipacin
ciudadana.EnelGobiernodelPresidenteLagos,endefinitiva,soloseenviunproyectodeleydereformaconstitucional
al Congreso que modificaba algunos aspectos importantes relativos a los Gobiernos Regionales y con ciertos visos de
estructuralidad.PeroelproyectosigueallenelCongreso,sinquehayahechoavancessignificativosensutramitacin
legislativadebidoalafaltadeurgenciasaplicadasporaquelGobierno,quetuvoenrealidadotrasprioridades
5
.
Recin en el actual Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet se han enviado dos proyectos de ley al Congreso de
significacinestructural.UnorelativoaunareformaalaConstitucinparapermitirlasmodificacionesqueluego,otro
* Socilogo.Consultorinternacionalenmateriasvinculadasapolticaspblicas,modernizacindelEstado,descentralizacin.ExMinistro
deTransporteyTelecomunicaciones(1990-1992),ExMinistrodelinterior(1994).SecretarioEjecutivodelComitInterministerialCiudad
yTerritorio(2006-2009).(Lasopinionesaquvertidassonderesponsabilidaddelautorynocomprometenalainstitucinenquetrabaja).
1 Correa,Germn,Descentralizar el Estado desde la Regin: Organizar la oferta gubernamental desde la demanda regional/local,Programa
delasNacionesUnidasparaelDesarrollo,GrupodePolticasPblicas,SerieDocumentosdeTrabajo,Septiembre2001.(Seencuentra
enhttp://www.pnud.cl/prensa/publicaciones/gobernabilidad
2 Correa,Germn,Descentralizacin,DiarioEl Mercurio,1999.
3 ComofueroneldeInversinSectorialdeAsignacinRegional(ISAR),eldeInversinRegionaldeAsignacinLocal(IRAL)ylosConvenios
deProgramacinentreMinisteriosyGobiernosRegionales.
4 TalescomolasreasIntegradasdeDesarrolloolasactualesAgenciasRegionalesdeDesarrollo
5 MensajeN47-350dediciembre11de2003,quemodificaelnmeroderegiones,otorgaestatusespecialazonasinsulares,confiere
unaciertapotestadreglamentariaalIntendenteparalaejecucindelasleyes,yledaelcarcterdeautoridadejecutiva,seplanteala
eleccin directa por sufragio popular de los Consejeros Regionales, se autoriza al Presidente y a los servicios pblicos el traspaso de
nuevas competencias a los Gobiernos Regionales, se autoriza a las Municipalidades en participar en la suscripcin de Convenios de
Programacin,seestablecenmecanismosdeparticipacinanivelprovincialysecreanlasreasmetropolitanas. D
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proyectodeley
6
,haexplicitadoentrminosdelatransferenciadeimportantescompetenciasdealgunosMinisteriosalos
GobiernosRegionalesyelfortalecimientoinstitucionaldestos.Noobstante,laproximidaddeltrminodesumandato
auguraqueellosnolograrnconcretarsesinohastadespusdemarzode2010,siesquesemantienenenlaagendadel
prximoGobierno.
En otras palabras, pese a algunas iniciativas legislativas importantes, seguimos en un estancamiento estratgico del
procesodescentralizador.Ellodenota,comoestableceunrecienteinformedelaOCDE,queannosetomaconciencia
enlosmsaltosnivelesdegobiernodelaimportanciaestratgicaquetieneladescentralizacinparaqueelpaspueda
pasaraunafasesuperiordesudesarrollo
7
.
Comosesabe,sedistinguentresesferasdeladescentralizacin,laadministrativa,lafiscalylapolticay,enciertaforma,
existeunasuertedeprogresinentreellas,enlamedidaqueeltraspasodecompetenciasyderecursosvaavanzando
haciaefectivasformasdedescentralizacindelpoder,loquesiempreesmscomplejo.Lamssimple,porasdecir,
seraentoncesladescentralizacinadministrativa.Ennuestrocasoaunnoculminamosconellasobretodoenlorelativo
alosGobiernosRegionales.
Esdecir,estamoslejosdequesehayanavanzadoiniciativasqueindiquenquesedeseaproyectarelprocesomsalldel
sectorpblico,tratandodetraspasaralasociedadcivilefectivascapacidadesdedecisinsobreaspectosfundamentales
para el desarrollo regional y local, mediante mecanismos participativos amplios y reales, que generen capital social y
nuevascapacidadesdeemprendimientos.
Se ha avanzado adems muy moderadamente, en realidad, en la evidente necesidad de introducir correctivos
fundamentalesalmodeloyestrategiadedesarrollovigentesenelpasendossentidos:propenderaunamejordistribucin
territorialdelainversinprivadaypblicaypropender,alolargoyanchodelpas,alaexpansindelascapacidades
necesarias para un mejor y ms equitativos aprovechamiento de las oportunidades para el desarrollo entre todos los
sectoressociales,tantoenreasurbanascomorurales
8
.
ELMODELOVIGENTEDEGESTIN PBLICA
9
Apartedelretrasopolticoqueelpasexperimentaentrminosdelafaltadecentralidadrealdeltemadeladescentralizacin
enlasagendasdelosgobiernosdesde1992,conspirantambincontraunmayorpesoypreponderanciadelosGobiernos
Regionales y Municipalidades en el quehacer pblico las actuales limitaciones de la institucionalidad pblica y de su
modelodeprogramacinygestinpreponderante.
Aestasalturasnohaydudadequelainstitucionalidadpblicadelpasanivelcentraltieneseriasinsuficienciasque,en
lofundamental,tienenqueverconunavariedaddeaspectosque,alfinal,ataenaunaimprescindibleyyalargamente
6 MensajeN628-355de6deMarzode2008,quebuscatransferircompetenciasdeplanificacindesdeMIDEPLANalosGobiernos
Regionales, otorga nuevas funciones a los Gobiernos Regionales en materia de ordenamiento territorial as como sobre fomento
productivo,seconfierenuevasobligacionesalIntendente,ledaunnuevoperfilalasSecretariasRegionalesMinisteriales,semodificala
estructuraorganizacionaldelosGOREsyselesconfieremayortuicinsobresusplantasfuncionarias,estableceexcepcionesaciertos
proyectosdeinversinaquesesometanalaevaluacinpreviadeMIDEPLAN,sepermitealosMunicipiosasuscribirtambinConvenios
deProgramacinysecreanConveniosdeProgramacinterritoriales.Todosestoscambios,siseaprueban,permitirndarungranpaso,
designificadoestratgico,enelprocesodescentralizador.
7 OCDE, Informe Territorial Chile,febrero2009.
8 VasePNUD,DescentralizacinparaeldesarrollohumanoenChile,SerieTalleresTemticosN3,Septiembre2001.(Seencuentraen
http://pnud.cl/prensa/publicaciones/gobernabilidadydescentralizacin).
9 Unestudioqueotorgasustentoavariosaspectosdelacaracterizacinqueaqusehacedelmodelodegestinpblica,especialmente
en su relacin con la expresin de las polticas pblicas al nivel local, es el de Raczynski, Dagmar y Serrano, Claudia (editoras),
Descentralizacin:NudosCrticos,CIEPLANyAsesorasparaelDesarrolloS.A.,2001.VasetambinCunill,Nuria,Lamodernizacin
delagestinpblicaenChileysuimpactoenelprocesodedescentralizacin,enSeminarioLosDesafosdelaGestinPblicaen
Bolivia,ChileyPer,FLACSO-INWENT,Santiago,Octubre2008;Jara,CristianMarcelo,Lagestinterritorialintegrada:unaestrategia
apartirdelmejoramientodelagestin,XICongresoInternacionaldelCLADsobreReformadelEstadoydelaAdministracinPblica,
Ciudad de Guatemala, noviembre 2006, especialmente su seccin 2 El modelo institucional de gobierno y administracin chileno,
pgs.4-10.
DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
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demoradareformadelEstadoynosolosumodernizacin.Esdecir,tienequeverconimprescindiblesreestructuraciones
enlaformaenqueestorganizadoelEjecutivoyenqueseordenalagestindesusdiferentesinstancias.
Dicha institucionalidad est marcada no solo por un sesgo fuertemente centralista sino tambin por una forma de
trabajo altamente sectorializada. Adems, con el tiempo se han ido asentando prcticas de trabajo crecientemente
compartimentadasnosoloentrelosministerios,conunabajacoordinacinentreellos,sinotambin,loqueescurioso
y peor an, al interior de cada ministerio entre sus diferentes direcciones, divisiones o departamentos. En la medida
que muchos cargos han venido siendo ejercidos por las mismas personas por tiempos que superan la duracin de un
Gobierno,sehaidoconsolidandoasimismounaciertasociologadelpoderorganizacionalquehaidoprcticamente
institucionalizando esta compartimentacin, con ello se ha ido debilitando o deteriorando la innovacin y creatividad
como tambin la capacidad de entrega (delivery) y cumplimiento oportuno y eficaz de los objetivos corporativos y
tambin de la agenda de gobierno, la que a veces termina siendo menos importante que las agendas individuales o
corporativasdelospequeospoderesconsolidados
10
.
Si se tiene en cuenta que los problemas sociales y los desafos del desarrollo tienen un carcter multidimensional e
integral,tocandounagranvariedaddeaspectosyfactores,entrelazadoscausalmentedemanerascomplejas,estaforma
deorganizacinydetrabajodelosorganismospblicosnosecorrespondeconlaformaenquedebierandisearselas
polticaspblicas,niconlaformaenquedebierangestionarseparaenfrentareficazmentelasolucindetalesproblemas
ydesafos.
Enlaprcticacadainstitucinquetienealgoqueverconunproblemaotematiendeahacerloquelepareceadecuado,
por si y ante si, como compartimento estanco, independiente de las dems. Solo cuando la accin de una reparticin
pblicacualquierasetopaochocaenelterrenoconelquehacerdeotra,sebusca,siacaso,algunaformadecoordinarse.
Talesmecanismosdependen,habitualmente,delavoluntaddelaspersonasquesirvenlasjefaturasdelosserviciosyno
de diseos de solucindelosproblemasqueasloexijan;deallsuprecariedadyfaltadepermanenciaeneltiempouna
vezqueesavoluntadsedesvaneceoquecambiaeljefe.
Elresultadodeelloesquecadavezmssevateniendointervencionesestatalesmenosincidentessobreelcursorealde
losproblemasymenoseficacespararesolverlos,ascomorepeticindeesfuerzosyduplicacindegastos.
Paradjicamente, algunas de estas prcticas negativas se han visto en cierta forma reforzadas como consecuencia de
laintroduccindemecanismospensadosparapasaraunmodelodegestinpblicamseficienteyenelqueserinda
cuentadeldesempeo.Taleselcaso,porejemplo,delSistemaNacionaldeInversiones,SNI,deMIDEPLANascomo
tambindelProgramadeMejoramientodelaGestin,oPMG,impulsadoporelMinisteriodeHacienda.
EncuantoalSNI,numerososanalistashansealadocomonegativoelhechodequelaevaluacintcnicoeconmicade
losproyectosdeinversinestgeneralmenteasociadaalejerciciopresupuestarioanual,encircunstanciasquemuchas
veces el abordaje de un problema requiere programas plurianuales. Pero an ms grave que eso, pese a anuncios en
10 La oposicin ha insistido en su crtica respecto al fenmeno de las sillas musicales que existira como prctica establecida de las
designacionesdecargospblicosdeconfianzaenlosGobiernosdelaConcertacindePartidosporlaDemocracia,laquehadesestimado
talcrticacomoliviana.Pero,siselarecogefrayobjetivamente,enrealidadnoloes.Enrealidad,aunquenoloplanteanianalizaas,
lacrticaapuntaalfenmenodefondoqueseacabademencionar.Primero,esabsurdoeilgicoqueunamismapersonapuedareunir
ensicapacidadestangrandesquelepermitanserespecialistaenunaampliagamadetemascomoparadesempearseconeficiencia
sustantivaentodosellos.Segundo,vacreandounacategoradefuncionariostodoterrenoquedetalmodovanacumulandoungran
poderpersonal,yaqueselosvaviendocomoincombustiblesymsalldetodojuiciosobrelacalidaddesudesempeo,alavezque
ellosmismossevancreyendoinclusosuperioresasusmsaltosjefes,incluidosMinistrosoSubsecretarios,questienenunarotatividad
mayor.Sehasabidodecasosenquealgunosdeestosfuncionariosvoceanpblicamentequeellostienenmspoderqueministrosy
subsecretariosportalcausa,ylousandemanerasquenosiemprecontribuyenaunabuenagestin(incluyendoeltratoalpersonalbajo
sudependencia).Peoran,esafaltaderenovacindecuadroseincombustibilidadsueleasociarsealhechodequealgunosdeesos
funcionariossonpartedelstaffdeoperadoresdedirigentespolticos(sealiderespartidariosoparlamentarios),porloquesulneade
dependencianoessentidaporelloscomoproviniendodesusjefesenlaestructuraadministrativasinodesuspadrinosexternos,por
locualsedebilitalalneademandoadministrativayporendelacalidaddelagestinendefinitiva.Estefenmenonoestdirectamente
relacionadoconladescentralizacin,peros,directamente,conlacalidaddelagestindelgobiernocentral,quesafectaalasregiones,
quesontandependientesandeloquesehagaycomosehagaporelgobiernocentral.
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contrario, MIDEPLAN no ha podido superar el actual modelo de evaluacin proyecto a proyecto, en lugar de evaluar
programasconstituidosporvariosproyectosinterconectadosque,porlanaturalezadelproblemaqueenfrentan,deben
ser integrados, con metas entre las cuales existen interacciones y sinergias para arribar a las soluciones buscadas
11
.
La rigidez en mantener una metodologa de evaluacin y un procedimiento de aprobacin de proyectos con obvias
limitacionesllevaavecesasituacionesquenopodracatalogarsesinocomofrancamenteridculas
12
.
Por su parte, las metas en que se traduce el PMG raras veces son concebidas como metas integradas y, por ende,
inter-institucionales y de implementacin y logro compartido entre un conjunto de instituciones y servicios pblicos
13
.
Msbien,sonmetasestrictamentecircunscritasalmbitojurisdiccionaldecadainstitucin,eincluso,decadaunidad
de trabajo dentro de ella
14
. Esto tiende a reforzar la fragmentacin con la que el sector pblico aborda problemas y
desafosque,enesencia,soncomplejosyconstituidospormltiplesdimensiones,locualrequierefrmulasintegradase
interinstitucionalesdeataqueysolucin.
11 Enjuniode2008laDivisindePlanificacin,EstudioseInversionesdeMIDEPLANcirculunDocumentodeTrabajotituladoPropuesta
Metodolgicadeformulacinyevaluacindeproyectosintegralesdondesereconoceelproblemaanotadoysehaceunapropuesta
paraintentarresolverlo.Sinentraraunanlisisdelasbondadesylimitacionesdelapropuesta,nosehasabidoquedichametodologa
hayasidoaprobadayqueestenaplicacin,porloquelacrticaplanteadasesostiene.
12 Solouncasocomoejemplo:enlaRegindelBoBoen2007habaunproyectodepavimentacindeunavadeunos14kms.,para
crearuncorredorsegregadoparabusesentredosciudadesqueyatenalaaprobacin(RS)deMIDEPLAN.Sinembargo,lacuantadela
inversinsobrepasabaconmuchoelpresupuestodelMinisterioresponsable.Paraviabilizarlainversinfueentoncesnecesariodividir
laejecucindelproyectoentramos,parahacerlapavimentacinnoenunosinoentresocuatroaos.AlnoticiarseMIDEPLANdetal
decisinexigiquecadatramodebaserevaluadocomounproyectoespecficoyvueltoasometerasuaprobacin.Noobstante,alser
evaluadosapartedosdelostramosnolograbanlosnivelesderentabilidadmnimosexigidosporMIDEPLAN,porloqueesteMinisterio
nolesdabalaaprobacinynopodanejecutarse.Ensuma,setenaunavade14kmsqueunadospobladosy,porlotanto,unaobra
indivisibledesdeelpuntodevistadesuoperacinyuso,peroque,segnelrgidocriteriodeMIDEPLAN,solopodapavimentarseendos
desustramos,queeranaquellosdondeseconcentrabalademanda.DurantemuchosmesesnohasidoposibleconvenceraMIDEPLAN
dequelavaesuntodounitarioeindivisible,quecomotalesrentableyquesoloporrazonesdecapacidadpresupuestariadeballevarse
acabosuconstruccinportramosy,portanto,dispersandoelpesopresupuestarioenunostresocuatroaos.En2009,dosaosdespus,
annosehapodidosuperaresteobstculoyannosepuedeiniciarlapavimentacindelava.Losusuariosdestapodranentender
quenocuentanconellaporlaraznrecindescrita?Desdeluegoqueno.Ydequinserentonceslaculpadequenosepavimente?
DelGobierno,obviamente.Esossonloscostosquesepagancuandoseenfrentatalesrigidecestcnicas.
13 Ramrez,lvaro,I| ptoceso de te|otma de| Is|ado y modetn|zac|on de |a ges||on p0b||ca en Ch||e: |ecc|ones, expet|enc|as y aptend|zajes
1990-2003,InstitutoNacionaldeAdministracinPblica,Madrid,2004.
14 EsteesprecisamenteelfundamentoconceptualdelPrograma,enpalabrasdesuprincipalimpulsor,elexDirectordelaDireccinde
Presupuesto Mario Marcel, quien sostena en 1993 que |os pt|nc|pa|es ptob|emas de |a ges||on p0b||ca en Ch||e. en |a ac|ua||dad
no tienen tanto que ver con las ineficiencias horizontales derivadas de una descoordinacin interinstitucional, sino con ineficiencias
verticales, esto es, con la incapacidad de las instituciones para hacer un uso eficiente de sus recursos en el logro de sus particulares
objetivos,enMarcel,Mario,Mitosyrecetasenlareformadelagestinpblica,enLahera,Eugenio(editor),Cmo mejorar la gestin
pblica, CIEPLAN-FLACSO, Foro 90, Santiago de Chile, p. 101. Si bien se puede compartir la afirmacin de Marcel en cuanto a la
importancia de las ineficiencias verticales de la gestin pblica, el problema es que al descartar o poner en lugar secundario las
ineficienciashorizontalesointerinstitucionales,estoptandoporminimizarlaimportanciadeunodelosdostrminosqueconforman
laecuacindeunagestinpblicaeficiente.Estasineficienciashorizontalescontribuyentantocomolasverticalesenlaeficienciade
lagestinpblicayenparticulardelainversinpblicay,sobretodo,enlaeficaciasocialdesta,entendiendoportallamaximizacin
desuimpactosobrelasrealidadessocioespaciales(integrales)dondesehace.LaaccindelosMinisteriosnoadolecesolodelafaltade
coordinacinentresisinoademsdelhechodeque,habiendogruposdeMinisteriosquetienenunatemticaoproblemticacomny
queactanenlosmismosmbitossocioespaciales,nolohacendesdeunapoltica conceptualmente integrada desde su origen que de
cuenta de la multidimensionalidad y multisectorialidad de los problemas, cuya ejecucin podra luego ser perfectamente programada
paraserrealizadasectorialmente.Estohaceanmsineficienteelgastopblicoyaafectadoporlasineficienciasverticalesdestacadas
porMarcel.Haysindudaunaretroalimentacinentreestasdospartesdelaecuacindelagestinoentradasalproblema,queMarcel
optapordesconocer.Siseatacasololaprimera,lavertical,comosehahechointensamentehastaahoradesdelaDIPRES,sinatacar
paralelamentelasegunda,lahorizontalointerinstitucional,dondesehahechopocoquizsporqueesmscomplejohacerlo,seest
desperdiciandolaoportunidaddeactuarsobrelassinergiasnegativasexistentesentreambasy,porlotanto,desperdiciandolaposibilidad
dehacermsincisivaysocialmenteeficazlalabordelEstado.AscomoestelPMGhoy,solopreocupadodeladimensinverticaly
fragmentadadelagestinpblica,estllamadoaproducirtambindistorsionesenstayenlaculturafuncionariaquelasustenta,como
algunasevaluacionesencursoyalosealan.Esto,porotraparte,sinreferirsealconceptoimplcitosobreelpapeldelEstadoinmersoen
lafilosofamarcelianatraselPMG,quenocompartoperoquenoestemaobjetodeestearticulo.
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Ahora,cuandoestosemiradesdelaperspectivadelasregionesymunicipalidades,esalldondesenotanlosefectosms
perniciosos de este modelo de programacin de la gestin pblica. Porque es precisamente all donde se expresa con
todasufuerzalacontradiccinentreelcarcter multifactico, complejo e integrado de los problemasquesepretende
atacar,porunlado,yelcarcterfragmentado,sectorializadoycompartimentadoydebajacoordinacindelaaccinde
losorganismospblicosqueintentandarcuentadeellos,porelotro.
Enefecto,esenlabasesocialmismaenelterritorio,conlaquetienenquetrabajardiariamentemunicipiosygobiernos
regionales,dondeseexpresacontodasufuerzatalmultidimensionalidad e integralidaddelosproblemas.
Es all, en grupos humanos muy concretos y en territorios especficos, donde se juntan simultneamente y en un solo
paquete, entremezcladas, todas las dimensiones de las situaciones y problemas que caracterizan a esos grupos y
territorios, determinando los ms amplios aspectos de su vida, desde su calidad de vida hasta sus oportunidades de
desarrollo personal y grupal.
Pobreza,empleo,educacin,salud,estructuradeoportunidades,estructuraproductiva,infraestructurasyequipamientos,
oportunidadesdeinversin,desigualdadesdiversas,condicionesmedioambientales,recursosnaturales,etc.,todoesose
presentarefundidoenlarealidadconcretadegruposhumanostambinconcretosenunterritoriodado.Yessobreestas
realidadessocioespacialesintegralessobrelascualesdebenactuarmunicipiosyGOREs,teniendoquedarcuentanode
untemaoproblemaespecfico,sinodel conjuntodelosqueafectanatalescolectivoshumanos,siesquesepretende
modificarsusituacinoresolversusproblemas,provocandounnuevoestadodenimoentreellos,nuevosnivelesde
satisfaccinconsigomismosyconsuentorno.
En tal caso, el ataque puntual y restringido como estrategia de gestin de los problemas no es la ms adecuada y
socialmenteeficienteylomsprobableesquetermineengrandesinsatisfaccionessocialeseineficienciaenelusodelos
recursos,delocualhayyamuchosejemplos.
Sinembargo,enlaformaenqueestorganizadaactualmentelagestinpblica,esasautoridadessevencompelidasa
actuarnoenfuncindeprogramasintegrados,sinoatravsdemedidasindividuales,especficasysegmentadas,va
proyectoscircunscritosycerradosensuspequeosylimitadosobjetivosymetas.Muchosdestos,porlodems,deuna
uotraformalessonimpuestosdesdearribaysonaceptadosporquesientenquedeesaformapuedenobteneralgunos
recursosadicionalesdesdeelnivelcentralparadarciertasatisfaccinalasapremiantesnecesidadesdesuselectores.
Algoparecidosucede,curiosamente,coninstrumentosoriginalmenteconcebidosparafomentaryapoyariniciativasde
desarrolloregionalylocal,quenoobstantehanidoperdiendotalcarcteratravsdeltiempo,oquizsnuncallegarona
tenerlo.TaleselcasodelFondoNacionaldeDesarrolloRegional(FNDR),queenlugardeserinstrumentodedesarrollo
propiamentetalhaderivadoenunfondoparafinanciarunamiscelneadeproyectosmenores,deunagrandiversidad
yrelativamenteaisladosentresi.Alfinal,seterminahaciendounciertopopulismo,esdecir,satisfaciendonecesidades
cortoplacistasyrestringidasdepequeosgruposdeintersobienpequeosproblemascuyasolucinnotieneimpactos
dedesarrollolocaloregionalpropiamentetal.Asusado,elFNDRtiendemsbienaexacerbarlafragmentacindela
accin pblica que a generar dinmicas que agreguen valor, que generen nuevas fuentes de recursos, que ayuden a
construircapitalsocial,quecontribuyanaldesarrollo.
Sucede algo similar con los instrumentos de inversin conocidos como ISAR, IRAL y Convenios de Programacin que
suscribenlosGobiernosRegionalescondiferentesMinisteriosyreparticionespblicas.EstosConvenios,enparticular,han
tendidoaser,enlaprctica,prolongacionesdeunaprogramacingeneralmenteconcebidaydiseadadesdeunaptica
msbiensectorialycentralista,congradosycaracteresvariablesdeparticipacindelasregionesyavecesconcebidos
primordialmenteparaquelosGobiernosRegionalescomprometanrecursosquepermitanrealizardeterminadosproyectos
que,conlossolosrecursosministeriales,noseharan.Claramente,nosonconveniospreponderantementeestructurados
desde las regionesyparacumplirobjetivosdedesarrollodefinidosporstasyquevanmsalldeunmbitosectorial
limitado, conectndose armnicamente con otros sectores en funcin de un objetivo regional comn. Posiblemente,
en algunos casos, los objetivos de estos convenios tomen en cuenta o tengan una cierta relacin de parentesco
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con objetivos del desarrollo regional
15
. Pero lo claro es que no han sido concebidos y estructurados, desde su origen,
como instrumentos necesarios para cumplir objetivos de desarrollo de carcter integral, definidos desde las regiones y
localidades,atravsdeunaricayhorizontalcolaboracinentreelnivelsectorialcentralylosGobiernosRegionales.Su
ejecucintampococuentaconlainstrumentacinregionalnecesaria,entrminosdeunainstitucionalidadqueasegure
unaejecucincoordinada,sinrgicayeficiente,porloquesuimpactosevetambinlimitado
16
.
De modo que buena parte de las falencias y limitaciones de la gestin pblica a nivel central se dan, en realidad,
por la lgica predominante en ella. Pese a la buena voluntad y esfuerzos de algunas autoridades, a los instructivos
presidencialesllamandoalaparticipacineinclusodealgunasmodificacionesrecientesalalegislacinmunicipal,la
lgicaescasiinvariablementeladeatacarlosproblemasynecesidadesdeldesarrollolocalyregionaldesde la oferta
gubernamentalynodesde la demanda regional y local,o,enotraspalabras,lalgicade arriba hacia abajo.Nose
da,habitualmente,unprocesodeconstruccinalainversay,enloscasosenqueseintentahaceras,detodosmodos
existeunafuerteimprontacentralistaenelproceso.
Aelloseagregaelhecho,tambinsealadopormuchosanalistas,delahorizontalidadogeneralidadquecaracterizael
diseodelaspolticaspblicas,quepocoreconocenlasrugosidadesocaractersticasdiferencialesdelosterritorioso
realidadessocioespacialesdiversasquecaracterizanalasdiferentesregionesylocalidadesdelpas.Aunquesehahecho
avances en la materia, an tanto programas como instrumentos tienden a ser parejos, es decir, elaborados sin asumir
e incorporar las diferenciaciones que caracterizan la amplia diversidad de manifestaciones de un problema dado en
distintosgrupossocialesyendistintaslocalidadesyregionesdelpas.
Elresultadoesquedifcilmentelacomunidadenlabaselocaloregionalllegaadesarrollarunsentidodepropiedad
ydeidentificacinrespectoalosprogramasqueseleofrecen.Porlotanto,condificultadllegaacomprometerseen
elesfuerzocompartidoentrecomunidadygobiernoenellogrodelasmetas,elementonecesarioyfundamentalparael
xito,comolomuestrantantasexperienciasinternacionales.
HACIAUNCAMBIODEPARADIGMA
Lacentralidadactualdelterritorioenlaspolticaspblicas
Sehaplanteadodesdehacemuchotiempo,ypormuchos,lanecesidaddequelaspolticaspblicasseanconceptualmente
integradasyqueseanoperacionalizadasatravsdeplanesyprogramasquerecojanelcarctermultifacticoysistmicode
losproblemassocialesydelosdesafosdeldesarrollo.Msrecientemente,sinembargo,lavastaexperienciainternacional
acumuladahaidollevandoaunaprofundizacinconceptualeinstrumentalcadavezmsricaentornoaltemadela
importancia de concebir el desarrollo desde una perspectiva del territorio, dado que es all, precisamente, donde los
problemassepresentandemaneraintegral,todosjuntosysobreunamismayespecficarealidadsocioterritorial
17
.
Estosignificaquelaspolticasyprogramasdebenserconceptualizadosteniendocomoreferenteelterritorionosoloa
nivelgeneral,sinoenlaespecificaddesusrealidadesregionales,lasque,adems,enelactualmundodelaeconoma
globalizada, han adquirido su propio y particular significado en trminos de su diferencial insercin en los mercados
15 Se plantea aqu el problema de cun adecuadas son las Estrategias Regionales de Desarrollo en la forma que hasta ahora han sido
definidasporlasRegiones,comorealesinstrumentosdeplanificacindeldesarrollo.Laverdadesquemuchasdeellasparecenseruna
coleccindedeseosmsquedeobjetivosfundadosenrealidades,obienmselcumplimientodeunrequisitoquecomouninstrumento
realdetrabajoydetomadedecisiones.Enmuchoscasos,siseanalizaloscontenidosdeestasestrategiasylosproyectosaloscuales
efectivamentesedestinalosrecursosdeinversin,puedeapreciarseclarasdiscordancias.Esto,sinembargo,puedetenerqueverms
conlascarterasdeproyectosimpuestosdesdearribaqueconinsuficienciasatribuiblessoloalosGobiernosRegionales.
16 VaseCorrea,Germn,Cuadros,GenaroyLeighton,Claudia,Propuesta de una Institucionalidad para la Planificacin y Gestin de la
Inversin Pblica en Ciudades,SecretaraEjecutivadelComitInterministerialCiudadyTerritorio,SantiagodeChile,agostode2009.
17 VaseBarreiroCavestany,FernandodelaUniversidaddeBarcelona,Desarrollo desde el territorio,publicadoporelInstitutoInternacional
deGobernabilidad,BibliotecadeIdeas,2001;Boisier,Sergio,Desarrolloterritorialydescentralizacin:eldesarrolloenellugaryen
lasmanosdelagente,RevistaEURE,vol.30,N90,SantiagodeChile,2004;Granados,CarlosAlberto,Desarrollo territorial y gestin
local,INAP,Guatemala,2006.
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globalizadosapartirdelasventajascompetitivasquemuestranlosdiferentesterritoriosyregiones.ComosealalaOCDE
ensurecienteinformesobreChile,refirindoseaestosavancesenEuropa:
Durante la ltima dcada las polticas regionales han sido un tema de debate, revisin formal y/o nueva legislacin
en muchos pa|ses de |a CCOI. Ix|s|e amp||a ev|denc|a de una nueva petspec||va de po||||cas y un c|ato g|to hac|a e|
paradigma` de las polticas regionales. Anteriormente, las polticas regionales eran utilizadas fundamentalmente para
absotbet shocls (tees|tuc|utac|on |ndus|t|a|, de|et|oto tuta|, e|c) y pata apoyat a |as econom|as teg|ona|es que no hab|an
logrado modernizarse. El nuevo paradigma de polticas territoriales busca desarrollar el potencial de competitividad a
n|ve| teg|ona|. Ia na|uta|eza exac|a de es|os camb|os es espec|||ca a cada pa|s, peto hay e|emen|os comunes en es|e
nuevo en|oque |ett||ot|a| pata e| desatto||o: |) |a compe||||v|dad teg|ona| se |ot|a|ece a| |oca||zatse en ac||v|dades basadas
en e| ctec|m|en|o (pat||cu|atmen|e |a |nnovac|on, |a educac|on y e| emp|eo), ||) |as po||||cas son espec|||cas a cada
con|ex|o, basadas en |as |ot|a|ezas y desa||os pat||cu|ates de cada |ett||ot|o, |||) e| uso de es|ta|eg|as |n|egta|es pata |as
economas regionales, en vez de los instrumentos sectoriales nacionales: los distintos aspectos que afectan el desarrollo
de un |ett||ot|o se cons|detan de maneta |n|egtada, |v) |os d|s||n|os ac|otes c|aves (nac|ona|es, teg|ona|es y |oca|es)
intervienen en el proceso de creacin de polticas
18
.
El territorio tambin viene atrayendo un creciente foco de inters en Chile, especialmente respecto a iniciativas de
desarrollo que han escogido el territorio como punto de partida para la aplicacin de polticas pblicas centralmente
diseadas,comoeselcasodelprogramadeTerritoriosdePlanificacinIntegrada,consusinstrumentosARIyPROPIR,
cuyos mayores avances tuvieron lugar en la Regin del Bo Bo.Tambin las reas de desarrollo regional (ADR) que
se impulsan en el actual Gobierno. El territorio es asimismo el eje de algunos programas, como Chile Califica y Chile
Emprende.
Desde 2007 el Gobierno procura impulsar el traspaso de la responsabilidad de planificacin regional desde el
MinisteriodePlanificacin(ysusinstanciasdesconcentradaslasSecretarasRegionalesdePlanificacin)alosGobiernos
Regionales,alosqueseleshadadolaatribucindeencargarsedeldesarrolloterritorial.TambinSUBDEREhaimpulsado
recientementeconfuerzaunsistemadeGestinTerritorialIntegrada,adscritoalProgramadeMejoramientodeGestin,
PMG,propiciadoporelMinisteriodeHacienda.
Noobstante,engeneral,estosintentosdeterritorializacindelagestinpblicahanestadomsbienmarcadosporel
nfasisenhacermseficienteelgastopblico,conunsesgohaciendistaycentralista,msqueporelrealtraspasode
lasresponsabilidadesdetomardecisionesanivelregionalrespectoaldesarrollodesusterritoriosydeconstruirnuevos
actores regionales y locales de poder.Tanto es as, que estas iniciativas no han incluido con claridad los mecanismos
para incorporar a los Gobiernos Regionales en la definicin de las polticas pblicas, que sigue siendo una tarea muy
centralizadaenlosMinisteriossectoriales,comosealaelBancoMundial
19
.
Poneralterritorioenelcentrodelapolticapblicaobliga,sinembargo,atenermayorclaridadconceptualsobrelos
desafosqueemanandetalenfoque.Estoporcuantoapocoandarelimpulsoatalenfoquenecesariamenteinvolucrar
tresprocesosparalelos,quedebenser,sinembargo,sinrgicos:
- Primero,lanecesidaddeordenar la gestin de gobierno desde el territorio mismodondesefocalizanlasacciones
delsectorpblicoylasinversionespblicas,perodemaneramsbiendescentralizadaquedesconcentrada,es
decir,conun fuerte protagonismo de los Gobiernos Regionales,ordenandolaofertadelcentrogubernamental
desdeelterritorio.Esdesdealldedondesehabrprocesadolademandaregionalylocalenlaformadeuna
propuesta organizada de desarrollo regional y local, con componentes, planes, proyectos y actividades que
tienen sinergias entre si, que exigen implementaciones secuenciadas y focalizadas social y territorialmente,
y una ejecucin acompasada de modo de producir el mximo impacto posible en las poblaciones de estos
territorios;
18 VaseOCDE,Op cit,febrero2009,Captulo2,
19 WorldBank,Chile: Regional Development Planning,MainDocument,DraftReport,Diciembre2007.
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- Segundo,lanecesidaddeproducir un re-ordenamiento efectivo de la forma en que se construye, programa y
gestiona la agenda de los Ministerios sectoriales,enunmarcodecrecientetransferenciaderesponsabilidadesa
losGobiernosRegionales,loqueesabsolutamenteimprescindible
20
;
- Tercero,lanecesidaddeproduciruncambio en la forma en que se concibe el desafo de la gestin local y regional
como un traspaso efectivo de poder a los actores regionales y locales, desde la integralidad y especificidad del
territorio y de la participacin ciudadana activaentalesfuerzo,alejndosedelavisintradicionalencuanto
aqueelejedetalgestindebieraapuntarbsicamenteaintentarmejorarlacapacidaddeentregarbuenosy
oportunosserviciossocialesalapoblacin(delivery),sinqueobviamentedejedeavanzarseenello,comouna
formadefortalecereldesarrolloylagobernabilidadregionalylocal.
Todoelloapunta,endefinitiva,acontarconunapolticasobreordenamientoterritorialdelpasyregionalizada,demodo
decontarconuninstrumentovitalparaenmarcar,asuvez,laterritorializacindelaspolticasnacionales,otorgandoun
rolcrucialenelloalosGobiernosRegionalesymunicipalidades.
DESDEDONDECONSTRUIRLAINTEGRALIDADDELAPOLTICA PBLICA:
ORGANIZARLAOFERTA CENTRALDESDELADEMANDAREGIONAL
Enefecto,laaspiracinatenerpolticaspblicasintegradashasidopensadahabitualmentedesdelaofertaynodesde
lademanda,esdecirdesdecomoelgobiernopiensaquedeberesponderalasdemandasdelagentedistribuidaenel
territorionacional,enlasregionesycomunas,ynodesdeelterritorioylagentequelohabita.Elproblemaesqueesa
ofertagubernamentaltienetodaslasinsuficienciasylimitacionesqueaquejanelmodelodeformulacindelaspolticas
pblicasydelagestinsectorializadaycentralistadesuimplementacin,comosehaindicado.
Esnecesario,porlotanto,tratardeacercarsealproblemaconunamiradadiferente.Estosevinculaestrechamenteconel
procesodescentralizador,yaquesialguiensufreelimpactonegativodeunquehacerpblicocentralista,fragmentadoy
sectorializadoalextremoson,enespecial,lasregionesylocalidades.
Dealllaimportanciadeproduciruncambioenlaformaenquesepiensanyhacenlaspolticaspblicas,programas
yproyectos,uncambiodeparadigma,partiendoestavezdesdelademanda,esdecir,desdeelnivelregionalylocal,y
desdeallirhaciaarriba,hacialasinstanciasnacionalesdelaparatopblico.
Laideabsicaqueaquseproponeesiniciarunprocesoqueprocureorganizar la oferta gubernamental central desde
la demanda ciudadana regional y local. Esto implica romper con la lgica actual, consistente en que dicha oferta
nacional se organiza, en buena parte, a si misma y desde si misma, muchas veces con una deficitaria referencia a la
demandaciudadanalocaloregional,o,loqueespeor,comosuelesuceder,apartirdeunasuertedere-interpretacin
delamisma,conunfuertesesgometropolitano.
Como se ha dicho, los problemas sociales o los desafos del desarrollo regional o local tienen una naturaleza multi-
dimensional y compleja,estandocompuestospordiferenteselementos,entrelazadosentresi,deformaque constituyen
verdaderos sistemas, cada uno con sus propias especificidades segn las caractersticas diferenciales de los territorios y
de las poblaciones all asentadas.Unapoltica,programaoproyectoelaboradodesdeelcentrogubernamentaldifcilmente
puederecogerlariquezayparticularidadesdeesasespecificidades,pormuyparticipativoqueseasudiseo.
De all que lo adecuado sera que, a partir de una poltica nacional dada, sea desde las regiones y localidades donde
se las territorialice y se elaboren|os p|anes y ptogtamas que |a exptesan, tecog|endo en cada |ett||ot|o |a na|uta|eza
integrada, multifactica en que sus dimensiones se presentan, en colectivos humanos especficos, que a su vez tienen sus
propias caractersticas y dinmicas.
Lassolucionesdiseadasconsistiran,entonces,enunconjuntodecomponentesyactividadesestructuradasapartirdeese
todohomogneoosistema,yprogramadasdiferencialmenteteniendoencuentalasinterrelacionesyretroalimentaciones
queexistenentreesoscomponentes,enlosterritoriosygruposhumanosespecficosdequesetrate.
20 EstaesunaideaqueelBancoMundialrefuerza,enOp.cit.
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Losprogramas,planesyproyectosaselaborados,organizadosentornoademandasregionalesolocalesconsuspropias
especificidades,debieranteneruna construccin modular,enquedeterminadospaquetesdecomponentesymedidas
puedansersectorialmentedesglosableseindependizablesdelresto,paraefectosdeconcatenarlosposteriormentecon
laofertagubernamentalcentral.Deestemodolaofertagubernamentalseraenbuenamedidaorganizadadesdela
demandaregionalylocal.
Apartirdetalconstruccinmodular,losGobiernosRegionalesylasMunicipalidadespodranexigiralasinstituciones
centrales del Gobierno nacional que sus programas, planes o instrumentos sean no de carcter general ni linear sino
especficamente diseados para dar cuenta de aquellas necesidades u objetivos de desarrollo regional y localmente
definidas y decididas, y en la forma y oportunidad (especialmente en trminos del flujo de financiamiento) en que el
programaintegradorequierequesediseenyejecuten.
Lasinstitucionesnacionalescentralesyanopodran,entonces,llegarconsusprogramas,planesyproyectosenvasados
ydefinidosbastantecentralmente.Msbien,tendranquecrear sus programas e instrumentos a partir de los trminos
de referencia que le son definidos por los programas integrados elaborados desde el Gobierno Regional y el Municipio.
LOQUEELNUEVOPARADIGMASUPONE
El modelo supone entonces que las autoridades centrales del Estado asuman y recojan en sus polticas, programas e
instrumentosladiversidadregionalylocal,encuantoacondicionesmaterialesyderecursos,perotambinencuanto
asusactoresyposibilidadesdeaccinrespectoalterritorio,sushabitantes,suscarenciasypotencialidades.Desdetal
perspectiva,el funcionariado local y especialmente el desconcentrado del nivel regional,pasaaserunactorconunpapel
diferentealquehastaahorahadesempeado,siendoestavezunelementoqueencadenadesdeabajohaciaarribala
organizacindelademandaregionalylocalconlaspolticas,programaseinstrumentosdelnivelcentral,paralocualsu
experienciadeterrenopasaatenerunaimportanciayutilidadespecial
21
.
El modelo requiere y supone, adems, de manera decisiva, que las autoridades y actores regionales y locales asuman
el territorio como un rea de intervencin estratgica y de actuacin, generando una verdadera identidad y cultura de
gestinregionalylocaldelosproblemas.
Ellosupone,comoesobvio,queasuvezcuentenconlas capacidades profesionales, tcnicas y de gestin administrativa
quelespermitatrabajarconlosnivelesdecalidadyeficaciaqueelpashalogradodesarrollaranivelnacional,demodo
queladescentralizacin,envezdeserunavancedelpas,setransformeenunretroceso
22
.Esto,asuvez,requiereuna
poltica nacional de fortalecimiento de los Gobiernos Regionales y tambin de las administraciones municipales, ms
ampliacontundenteeincisivaquelaquesehavenidodesarrollandodesdeladcadadelos90enadelante.
El modelo supone, asimismo, un nivel importante de asociatividad, sobre todo entre municipalidades, las que tendrn
queagruparseenfuncinderealidadesyproblemasdeldesarrollolocalquelessoncomunesyquedebenenfrentar,por
lotanto,concertadasentornoaunprogramaintegradodedesarrollo.Deesaformapuedenorganizarlainversindesus
siempreescasosrecursosdeunamaneramultiplicadora,entrminosdeefectosoresultadosdedesarrollo,acometiendo
desafosquecadauna,porsimisma,nopodra.
Esta asociatividad supone al mismo tiempo, sin embargo, un sostenido apoyo desde el Gobierno central, a travs de
SUBDEREydelosMinisteriossectoriales,medianteunprogramacoherenteadministradoporSUBDERE,paradesarrollar
de manera sostenida y perdurable las capacidades locales y regionales de modo que puedan llevar el trabajo de estas
instanciasasociativasanuevosymsaltosnivelesdeeficiencia.
21 Vase Gutirrez, C.G. y Cortzar, J.C., El diseo retrospectivo como herramienta para el anlisis de la implementacin de polticas,
InstitutoInteramericanoparaelDesarrolloSocial,BID,WashingtonD.C.2007.
22 VaseWorldBank,Op. cit.,queplanteaquetaleselriesgoprincipaldeunapolticamsagresivadedescentralizacindelpas,porlo
queestetendraqueserunaspectodepreocupacincentraldelGobiernoalimpulsarunapolticadescentralizadoramscontundente,
afindeaprovecharlasventajaspotencialesdediferentesregionesdelpasydedisminuireldesequilibrioqueobservaeneldesarrollo
entreellas.
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Peroelmodelosuponealgomstodava.Sitodolopropuestoencuantoalaformadeencararyprogramarlagestin
pblicaparaeldesarrolloseda,todavaquedaelproblemadecmo gestionar despus el resultado de dicha programacin,
mantenindoselafragmentacininstitucionalyadescritaanivelnacionalocentral.Dealllanecesidaddedefinirtambin
unavadesolucinatalproblema,quesedebeexpresaratravsdeunconjuntodemedidasquevayanavanzandoenel
propsitodeirreformandoelEstadoymodernizandonuevasreasdesugestin,comosevermsadelante.
A todas estas condiciones propias del liderazgo que se requiere para un cambio de esta envergadura, se debe agregar
otrascondicionesimportantes,comosonunconocimientoacabadodelamplioconjuntodeinstrumentosyprogramas
queofreceelsectorpblicodesdeelnivelcentral,demododepoderescogerdeentreellosaquellosquemssignificado
puedantenerparalasrealidadesterritorialesysocialesquepresentendiferencialeslasregionesdelpas.Tambinsera
deseable un conocimiento con cierto detalle de las agencias y los mecanismos, fuentes y reas temticas que son
impulsadosporlacooperacininternacionaloporlosorganismosmultilateralesdefinanciamiento,quepuedenmultiplicar
significativamentelosrecursossiempreescasosquetienenparainvertirlosGobiernosRegionalesyMunicipalidades
23
.
Elmbitodesdedondeseorganizaralademanda:elterritorio
Cuandosehabladeorganizarlademandadesderegionesylocalidadesseestdiciendoenrealidadorganizarladesdeel
territorioydelordenamientoquecaracterizadichoespacioydelquepodrareorientarsemediantepolticasexplicitasy
activasalrespecto,concordantesconlosobjetivosdedesarrolloregionalplanteados.
Podra decirse que el ordenamiento territorial es aquella intervencin del Estado que, desde una visin prospectiva y
segnlosatributos del territorio(naturales,econmicos,sociales),procuradireccionar, regular y promover la distribucin
ordenada de las actividades humanasentalespacio,ascomolos equipamientos e infraestructurasqueellasrequieren
ylosmediosdeconectividadentrelasmismas,conelobjetodelograrobjetivossocialmentedeseados,comounmayor
bienestar de la poblacin, equidad e integracin social, o la optimizacin del uso sustentable de los recursos para un
desarrolloterritorial(regional)competitivo,equilibradoyarmnico
24
.
Loselementosconstitutivosdetaldefinicinseran,entonces:
- Los atributos que caracterizan un territorio dado,desdesuscaractersticas geogrficasydecapitalfsicoynatural,
pasandoporsuestructura econmicayempresarialysuparticularformadeinsercinenlaeconomanacional
y/oenlaeconomaglobalizada,hastallegarasuscaractersticas demogrficas y sociolgicas,comoestructura
delapoblacin,estructurasocial,desarrollohumano,culturaspredominantes,capitalsocialyasociatividady
tambinsuscaractersticas poltico-institucionalescomoinstitucionalidadpblica,gobernabilidad,etc.
- Unavisinprospectiva,defuturo,sobreelterritorio,quesesuponedebierabasarseenalgunosfundamentos
objetivos sobre sus caractersticas y potencialidades, es decir reas de posible innovacin productiva o de
desarrollocientficotecnolgico,etc.,ascomolascapacidadesexistentes(empresariales,deinvestigacine
innovacin,profesionales,tcnicas,etc.)paraeleventualaprovechamientodelasmismas.Tambinserequiere
proyeccionesdelastendenciasquecaracterizanelterritorioylaexplcitadecisindemodificarlasparaellogro
dealgnobjetivodeseadoydefinido.
- Una voluntadmanifiestadelEstado,enestecasoaniveldelosGobiernosRegionales,dedireccionar, regular y
promoverunaciertadistribucin ordenada de las actividades humanasenundeterminadoterritoriooespacio,
lo que requerira el establecimiento de mecanismos e instrumentos de diverso carcter que as lo permitan,
como parte de la poltica que se haya definido y de la territorializacin de la misma, desde incentivos de
diferentenaturalezahastaexigenciasnormativasdotadasdeclarasfacultadesycapacidadesdeexigenciadesu
cumplimiento.
23 SibienChileyanoespasreceptordelacooperacininternacional,porsualtoingresoper capita,entrelasagenciasinternacionales
existeunaapreciablecantidadderecursosparapromoverunaampliagamadeobjetivosdelamsdiversanaturalezay,encuantotales,
Chilepuederecurriraellosatravsdeproyectosqueavanzanenlosobjetivoscorporativosdedichasagenciasdecooperacin.
24 VaseCorrea,Germn,Cuadros,GenaroyLeighton,Claudia,Op cit.,agostode2009.
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- Provisindelos equipamientos e infraestructurasquetalesactividadesrequierenydelosmediosdeconectividad
entredichasactividades.
- Serequiereasimismoquehayaobjetivos socialmente deseablesdediversanaturaleza,losquesupuestamente
debieran ser consensuados, lo cual requiere una poltica pblica participativa sobre la materia, debidamente
instrumentada. Entre esos objetivos suelen considerarse los siguientes, en combinaciones variables: mayor
bienestar de la poblacin, equidad, integracin social, optimizacin del uso sustentable de los recursos,
desarrolloterritorial(regional)sustentable,competitivo,equilibradoyarmnico,etc.
Enotraspalabras,tantoelconocimientodelterritoriocomolavoluntaddemodificarloqueseanecesarioensteafinde
potenciarsusventajascompetitivasoloquesedeseeresaltarcomolosobjetivosdedesarrolloquesequierepromover,es
defundamentalimportanciaatenerencuentacomomarcodereferenciadelaactuacinsobretalterritorioatravsdelas
polticaspblicasterritorializadas,susprogrames,planesyproyectos.
REQUERIMIENTOSDEESTENUEVOPARADIGMA
Aprenderdenuestrapropiaprcticayextenderla
Desde luego, para implantar un paradigma como el que se propone no hay recetas establecidas. Es necesario hacer
caminoalandar.Uncaminoque,noobstante,yahavenidosiendorecorridoendiversascomunasdelpasyenalgunas
regiones, as como por algunas instituciones del gobierno central a travs de algunos programas significativos en esta
materia.Esprecisoentoncesanalizaryaprovecharesasexperiencias,desmenuzarlasleccionesaprendidasydesdeall
partirconstruyendoelnuevoparadigma.Peroestavezdeacuerdoconunplanexplcitoyformal,conplazosymetas,
asuvezquecontodoelinstrumentalqueserequiera,quizsreformasconstitucionalesyleyes,ysindudareglamentos,
normatividadadministrativa,formalizacindenuevosprocedimientos,nuevosinstrumentosdepoltica,etc.
Como quiera que sea la aproximacin, debiera tenerse en cuenta un conjunto de condiciones bsicas que el proceso
requiere. El punto ms complicado de todo ello es, sin embargo, la transicin, el cmo se va de un ordenamiento a
otro,sinperderelritmoenlagestindeplanes,programasyproyectosysinperdereficienciaenlaentrega(delivery)
que realiza el Estado, de modo que esta transformacin no pierda legitimidad social y poltica y pueda sustentarse en
eltiempo,yaquesuimplantacindefinitivarequeriralgunosaos,sinduda.Perosinoseintenta,loqueesseguroes
quelagestinpblicaseseguirdeteriorandoy,tanseriocomoeso,laaccindelEstadoirperdiendocredibilidady
legitimidadenlagente.
Algunasprecondicionespolticas
Anivelpolticoysinentrarenmayoresdetalles,se requiere que las ms altas autoridades polticas asuman la conviccin
intelectual y poltica de la importancia decisiva que tiene para el desarrollo futuro del pas dar un nuevo impulso a la
descentralizacin y al fortalecimiento de los Gobiernos Regionales,sincortapisascentralistas,cambiandoradicalmente
laformadehacerlascosas.LaideacentralesqueseapuntealorecomendadoporelBancoMundial,esdecir,promover
fuertementeeldesarrolloterritorial,delasregionesdelpasquemuestranmayoresdesequilibriosyretrasos,descubriendo
nichosyaprovechandoafondosusdiferentesoportunidadescompetitivas.
Dentrodeesasautoridadesnacionales,enunrgimentanpresidencialistacomoelchileno,el rol crucial le corresponde
a la Presidencia de la Repblica,laquedesdeeliniciomismodesugestindebemarcarlaagendadesuscolaboradores
(ministros,subsecretarios,jefesdeservicios)conestaimpronta.Aliniciodeunagestingubernamentaltiendeahaberla
tendencianaturalaconcentrarmsqueadescentralizar,afindeasegurarelxitodelagestinministerialdecadacual,
por lo que el esfuerzo presidencial para marcar la gestin de una manera descentralizadora desde el comienzo de su
gobiernoescrucial.
Serequiere,noobstante,quetalimportanciaalfortalecimientodeladescentralizacinatravsdelimpulsodecisivoa
estenuevomodelodeprogramacinygestindelaspolticaspblicasseadadanosolodemaneraretrica(discursos),
formal(instructivosydecretos)osimblico-meditica(gestos,anuncios),sinocomoex|genc|a ex|g|b|e y ex|g|daacada
uno de los colaboradores presidenciales. No se trata tampoco del clsico modelo de un gobierno en terreno, con
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grandesplieguecomunicacionalperoconresultadospocomensurables,sinoquede la implantacin efectiva de nuevos
procesos de toma de decisiones, nuevos mecanismos e instrumentos, nuevos procesos de trabajo que re-direccionen el
quehacer del sector pblico central y desconcentradoenlostrminosplanteados.
Asimismo,serequiereunafuerte voluntad poltica para impulsar sostenidamente este proceso,alolargodetodasycada
unadesusetapas,actuandocondecisinyaudaciaafindeenfrentarlasinercias,laresistenciaalcambioylapresinde
losgruposdeinters.Talbatallaserdemenorenvergaduraomenosdramticasisehacenoportunamentelosesfuerzos
paraconstruirlosnecesariosconsensosysedesarrollanprocesosampliamente participativosdetodosquienestienenque
verenelproceso,comoactoresdelcambioocomoquienespodransufrirsusimpactosycostos.
Esto significa que las autoridades a nivel central y regional tienen que ejercer un liderazgo sustantivo, conceptual,
pedaggico, acerca del significado altamente positivo de los cambios que se impulsan, as como ser constantemente
proactivas,actuandoconcreatividadyflexibilidadparasumarvoluntadesalcambioquesepropugna,juntoconelevar
losnivelesdecoordinacinydeeficienciadelasinstitucionespblicasinvolucradas.
A estas condiciones propias del liderazgo que se requiere para un cambio de esta envergadura, se debe agregar otras
condiciones importantes, como son un conocimiento acabado del amplio conjunto de instrumentos y programas que
ofrece el sector pblico desde el nivel central, de modo de poder escoger de entre ellos aquellos que ms significado
puedantenerparalasrealidadesterritorialesysocialesquepresentendiferencialeslasregionesdelpas.Tambinsera
deseable un conocimiento con cierto detalle de las agencias y los mecanismos, fuentes y reas temticas que son
impulsadosporlacooperacininternacionaloporlosorganismosmultilateralesdefinanciamiento,quepuedenmultiplicar
significativamentelosrecursossiempreescasosquetienenparainvertirlosGobiernosRegionalesyMunicipalidades
25
.
Aloanteriorsesumalanecesidaddequelasautoridadestengantambinunaprofunda conviccin y compromiso activo
con la importancia de la participacin ciudadana en la gestin pblica,enlaperspectivadeformarnuevosagentesde
poder,porloquesuactivaparticipacinenlasdecisionesdeterritorializacinoregionalizacindelaspolticaspblicas
nacionalesysuposteriortraduccinenplanes,programasyproyectosdenivelregionalolocalesdecrucialsignificacin
paraesteproceso.
ALGUNOSEJESCLAVESDELCAMBIODEPARADIGMA
Aparte del nivel poltico antes sealado, cuatro son los ejes claves para producir este cambio de paradigma: a nivel
central,losMinisteriossectorialesejecutoresysusinstanciasdesconcentradas(SecretarasRegionalesMinisteriales),el
MinisteriodeHaciendaylaDireccindePresupuestoenparticular,yelMinisteriodePlanificacin;yanivelterritorial,
losGobiernosRegionalesylosIntendentes.Hayasimismoalgunosinstrumentosfundamentalesqueesnecesarioteneren
cuentacomoelFNDRylosConveniosdeProgramacin.
a. Los Ministeriossectorialesejecutores
LosMinisteriossectoriales,especialmenteaquellosquetienenqueverconprocesosclavesparaeldesarrollo,comoMOP,
MTT,MINVU,MINAGRI,MINECON,debieranexperimentarunaredefinicinprofundadelaformaenqueentiendensu
gestinhastaahora.
En2001,elentoncesMinistrodeHaciendaNicolsEyzaguirre
26
sealqueelEstadomoderno,enelcontextomundial
globalizadoydeunaeconomaabiertaycompetitivacomolachilena,debedesempearlasfuncionessiguientes:
25 SibienChileyanoespasreceptordelacooperacininternacional,porsualtoingresopercapita,entrelasagenciasinternacionales
existeunaapreciablecantidadderecursosparapromoverunaampliagamadeobjetivosdelamsdiversanaturalezay,encuantotales,
Chilepuederecurriraellosatravsdeproyectosqueavanzanenlosobjetivoscorporativosdedichasagenciasdecooperacin.
26 VasediscursodelMinistrodeHaciendaNicolsEyzaguirreenellanzamientodellibrodelSenadorAlejandroFoxley(exMinistrode
Hacienda), Chile en la Encrucijada,ElMercurio,18dejuliode2001.
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(|) tegu|at |os metcados, de modo que |unc|onen como s| es|uv|etan en compe|enc|a pet|ec|a, (||) ptoveet
|os b|enes p0b||cos, (|||) ptoveet |os |ns|tumen|os pata |a |gua|dad de opot|un|dades y pata compensat a |os
tezagados, y (|v) dat e| se||o es|ta|g|co a |a conducc|on econom|ca de| pa|s.
NoeselpropsitodeestasnotasentrarenunaexgesisdelosdichosdelexMinistrodeHacienda,aunqueestentador,
sinosolohacerunalecturagenerosaoextensivadesusplanteamientosdesdelaperspectivaquenosinteresa.
Desde luego, habra que poner en primersimo lugar la que l identifica en el cuarto lugar como parte de la labor
del Estado moderno, aquella de dar el sello estratgico a la conduccin econmica del pas, aunque propondra
ampliarestoltimomodernizandodepasoelconceptodelexMinistro-alaconduccindeldesarrollo sustentabledel
pas,queesunconceptomsamplioycomprensivo,queinvolucranosoloelcrecimientoeconmicosinotambinel
desarrollosocialyhumano,consustentabilidadambiental,concalidaddevidayequidadsocialentresushabitantes,en
losterritoriosdondedesempeansusactividadesdiversas.
Entendida as, esta funcin del Estado moderno podra expresarse, a nivel de los ministerios sectoriales, en trminos
como los siguientes, a partir del principio de impulsar lo que llamara la subsidiaridad descentralizadora del Estado
central,enelsentidodequelas instancias centrales deberan dejar de hacer todo aquello que debieran hacer o hacer
mejor los Gobiernos Regionales y Municipalidades, cambiando as el carcter de las funciones prioritariasaejercerpor
aquellos.Entalcaso,dejandopaulatinamentedeserejecutores,comosonhoy,ypasandoasermsbienconductores
(es|ab|ecedotes de po||||cas y ptogtamas geneta|es), mon||oteadotes, eva|uadotes y apoyadotes de |a ges||on |ett||ot|a|,
juntoconaseguradores de su coherenciaconlaestrategianacionaldedesarrollo,losequilibriosmacroeconmicosyuna
inversinpblicaeficienteysocialmenteeficaz.Asentendidasufuncingeneral,losministeriossectorialesdeberan:
- desarrollarsecomoinstanciasdereflexinestratgicayelaboradorasdelasgrandesdirectricesdepolticapblica
nacionalydelasestrategiasdesuimplementacin,traducidasentrminosdelaportesectorialrespectivoalas
mismas;
- serproductorasdemarcosplurianualesdepolticasqueactencomomarcosdereferenciaentrodeloscualeslas
regionesylocalidadesdebenformularsuspropuestas,planes,estrategiasyprogramasintegradosdedesarrollo,
juntoconsusrequerimientospresupuestariosplurianuales;
- serinstanciasdemonitoreoestratgicodelprocesodedesarrollonacionalascomotambinregional,detectando
desequilibriosydesigualdades,desaprovechamientodepotencialidades,etc.
- serinstanciasdeelaboracindeprogramaseinstrumentosdedesarrolloyfomentodevalidezuniversal,pero
apoyandoalasregionesparasuadecuacinyaplicacinregional,ocambioporotrossilosdiseadosnoson
eficacesonoseadecuanalasparticularidadesdelterritoriodequesetrate;
- serinstanciasquecontribuyanaemparejarelterrenodeladesigualdaddeoportunidadesydelosdesequilibrios
en el desarrollo de las regiones del pas por la forma desigual en que se distribuyen las oportunidades de
inversin y oportunidades en general, proveyendo apoyos diferenciales segn las necesidades especficas de
cadaterritorioydeloscolectivoshumanosqueenellosdesempeansusactividades;
- serinstanciasdeapoyoaldesarrollodeciertascapacidadesdeconnotacinestratgicaenelconjuntodeaparato
pblicoatodonivel,peroespecialmenteenregiones,comoeltrabajoenredesyladifusinyusooperacionaly
efectivamenteproductivoyenlagestindelastecnologasdelainformacinylacomunicacin.
RespectoalasotrasfuncionesdelEstadomoderno,queaquextendemosalosMinisteriossectoriales,sealadasporelex
MinistroEyzaguirre,laqueacabadedescribirse,quetieneunsentidofuertementeestratgico,sevinculaestrechamente
con las otras, como es aquella de proveer los instrumentos para la igualdad de oportunidades y para compensar a
los rezagados. Esto, en la medida que la estructura desigual de oportunidades guarda estrecha vinculacin con las
caractersticas del modelo de desarrollo existente en Chile y las formas desiguales en que a partir de este modelo se
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estructuranlasoportunidadesdeinversinydelasoportunidadesengeneralenlosdiferentesterritoriosdelpasyentre
losdiferentessectoressocialesdelasociedadchilena
27
.
Esto implica que hay que dar una mirada diferente a la forma y razones por las que la inversin privada se distribuye
deacuerdoaundeterminadopatrnterritorialalolargodelpas,ascomoalasdinmicasdemercadoterritorialmente
diferenciadas, a fin de descubrir las claves de tales desigualdades y actuar sobre las mismas con incisivas polticas
pblicas,debidamentedescentralizadas
28
.
EncuantoalatercerafuncinqueunEstadomodernodebieradesempearatravsdesuestructuraministerial,segn
Eyzaguirre, es la de proveer los bienes pblicos, la que debiera entenderse no solo como la provisin de servicios,
bieneseinfraestructurasbsicas,comoantao,sinoquetambinlanecesidaddequeeldesarrolloquesepromuevasea
sustentable,enlasvariasacepcionesdeltrmino
29
.
Finalmente,respectoalacuartafuncindelEstadomoderno,queelMinistrosituabaenelprimerlugar,laderegular
los mercados de modo que funcionen como si estuvieran en competencia perfecta, es posible que el ex Ministro la
hubiera formulado en trminos un tanto diferentes, vista la desastrosa situacin mundial generada por la actual crisis
mundial iniciada precisamente por una insuficiente regulacin estatal de la codicia e irresponsabilidad con la que
alfinalsedesenvuelvenquienesjueganconelmercadoasufavor.Entalsentido,talvezseramejorplantearseque
la competencia perfecta es virtualmente inexistente como realidad incluso en los mercados ms desarrollados, y que
corresponde al Estado un papel bastante ms incisivo para asegurar que sus agentes funcionen de modo tal que no
terminendescalabrndolotodo,situacinenlaquequienespagan,unavezms,losmsaltoscostossonlossectoresde
menoresingresosymsvulnerablesenlasociedad,especialmentelasdelmundoendesarrollo.
Como camino preparatorio para tal evolucin, los Ministerios sectoriales deberan desde ya impulsar algo ms que la
coordinacin entre ellos y pasar a la fase de elaborar polticas integradas de desarrollo en las reas de su competencia y de
impulsar una planificacin conjunta de su quehacer en aquellas reas o temas compartidos,comovieneincipientemente
tratandodehacerdesde2006elComitInterministerialdeCiudadyTerritorio
30
,estandoahoraadportasdegeneraruna
nuevainstitucionalidadenestamateria,modestaperodeseablementeeficaz,comoproductodelaexperienciarecogida.
b. El MinisteriodeHaciendaylaDIPRES
Siguiendoconlatendenciaqueseinstalenlosaosochentacuandoladictaduraenfrentlacrisiseconmicade1982-
83yquediocursoalainstauracindeeconomaneoliberalabiertaycompetitiva,elsellodelaconduccindeHacienda
27 Elloes,enotrascosas,loquegeneralosrezagadosdeEyzaguirre.Estees,desdeluego,unconceptoerradodelexMinistro,yaqueno
setratadequealgunossequedenatrsdeltrendeldesarrollo,mientrasotroslogranmantenerelpaso.Porelcontrario,comoesbien
sabido,porsupropialgicadefuncionamientolaseconomasdemercadogeneranfuertestendenciasalaconcentracindelariqueza
y,comocorrelatodeello,sectoresquesonmarginalizados,queseranlosrezagadosdeEyzaguirre.NoenvanoelPapaJuanPablo
Segundo hablaba del capitalismo salvaje y nuestro criollo Presidente Patricio Aylwin lanz la famosa frase el mercado es cruel,
indicandoprecisamenteaestastendenciasestructuralesmarginalizantesyextensivasdelapobrezadelaseconomasdemercado,de
rezagados,lasquesolopuedencontrarrestarseconunafuertelabordelEstadoentrminosdepolticasqueapuntenaemparejarel
terreno(fuerteapoyoalmejoramientodelaeducacinpblica,yalaspymes,porejemplo)yapolticassocialescompensatorias,como
sehahechoenChileenlosltimosveinteaos,aunquefaltaporhacermuchomsan.Vasesobreeltema,Correa,Germn(redactor),
DescentralizacinparaeldesarrollohumanoenChile,TallerTemticoN3,GrupodePolticasPblicasdelProgramadelasNaciones
UnidasparaelDesarrollo,PNUD,noviembre999.
28 VaseInformedelaOCDE,Op cit.,capitulo2.
29 Para un planteamiento ms extenso sobre el tema, vase Correa, Germn, Crecimiento econmico, medio ambiente y Estado: Las
preguntasporresponder,enRevistaAmbiente y Desarrollo,CIPMA,septiembre2001.
30 El Comit Interministerial Ciudad y Territorio, COMICYT, se reactiv en el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet y funciona
actualmenteconlaparticipacindelMinisteriodeViviendayUrbanismo,quelopreside,elMinisteriodeObrasPblicas,elMinisterio
deTransportesyTelecomunicacionesyelMinisteriodeBienesNacionales.COMICYTtieneunaSecretaraEjecutivaqueconstadetres
profesionales.AlasreunionesdelComitdeMinistrosasistenencalidaddeinvitadospermanenteselSecretarioEjecutivodeSECTRA,la
DirectoradelaDivisindePlanificacindelMOPyDirectordelaDivisindeDesarrolloUrbanodelMINVU.
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hasidodesdeentoncesunmuyfuertecentralismoymximocontrolsobreelgastopblico,comounaformadecontrolar
losequilibriosmacroeconmicos,enlosqueestavariabletieneunafuerteinfluencia.
ComopartedelasfortalezasquemuestraChileestsindudaeleficientemanejoeconmicoquehahabidoenloscuatro
gobiernos posteriores a la dictadura, desde 1990. En ello ha cabido un papel fundamental al Ministerio de Hacienda,
bajolosdiferentesMinistrosquelohanencabezado,perotambinsuDireccindePresupuesto,DIPRES,queyadesde
la poca de la dictadura haba venido ganando una creciente preponderancia.Tal papel ha llevado al Ministerio de
Hacienda a desempear un rol preponderante en la conduccin del pas, hasta el punto que no ha habido Ministro
de Hacienda que en algn momento no haya sido considerado como posible presidenciable. Ello es sin duda una
distorsin,perosealalagravitacinpolticaquehaadquiridolafuncindeHaciendaenlaconduccinpolticadelpas,
algoquenoseobservaenotraslatitudesdelmundo.
Locuriosoesqueellohasucedidonosoloenlorelativoalgastopblico,queeslonormalparaunMinisteriodeesta
naturaleza,sinoqueconeltiempohaidoampliandosuesferadeinfluenciaal contenido mismo de las polticas pblicas,
atravsdediferentesmecanismos.Desdeluego,ellosucedecuandolaDIPRESestablecemsomenosunilateralmente
de dndesedebenhacerlosrecortesoajustespresupuestariosparaadecuarsealmarcopresupuestarioqueseleentrega
cadaaoacadaMinisterio,serviciosyotrasinstanciaspblicas.Esciertoquemuchasvecesconversaeltemaconlos
Ministeriosoinstanciaspblicasinvolucradas.Peronoesunaconversacinentreiguales,obviamente,yaqueelpeso
totaldelaprueba,parausarjergaabogadil,paradefenderypersuadir,recaedellenoenquiensolicitalosrecursos.Estos,
porltimo,muchasvecessonautorizadosencondicionestalesquetransformanenhumolaautorizacinotorgada,obien
sutramitacinllevatantotiempoque,cuandollegan,yanotienesentidogastarlosoelgastoserealizaencondiciones
menosfavorablesquelaprogramada.Alfinal,sinrecursosnosepuederealizarloquelapolticaomedidadefinidapor
quientienelaresponsabilidaddeimpulsarlarequiere,nienlaoportunidadquenecesitahacerlo.
Obiencuandoseledebeentregarexplicacionesalmximodetalle,inclusodelaestrategiapolticaimplementativade
unadeterminadapoltica,medidaoproyecto,paralograrsuaprobacindelosrecursosqueseestsolicitando.Depoco
valequeaunMinisterio,serviciooempresapblicaselehayaaprobadosupresupuestoanual,discutidoaldetalle,ya
que de all en adelante cada gasto que se hace debe tener la aprobacin de DIPRES. Esta en muchas ocasiones niega
los recursos necesarios, o autoriza solo una parte, o demora su transferencia hasta el punto de a veces incidir en una
prdidadeoportunidadparahacerelgastocorrespondiente.Laconsecuenciadeelloesque,alfinal,avecessteresulta
siendo mayor que el originalmente estimado, porque a esas alturas se ha generado nuevas situaciones que terminan
desmejorandolaposicinnegociadoraconsusstakeholdersdelaentidadpblicasolicitantedelosrecursos,obien
enfrentando mayores niveles de insatisfaccin ciudadana de lo que sera aconsejable. O bien la demora resulta en un
desacompasamientodelaejecucindeunproyecto,concostoscomoladesmovilizacindelosequiposdetrabajoola
prdidadelaposibilidaddeagregarotrosrecursosalproyectodequesetrate.
EntodocasoysindudalalabordelMinisteriodeHaciendaydesuDireccindePresupuestosescrucialparacontrolar
el gasto pblico y mantener los equilibrios macroeconmicos, as como para asegurar la mejor gestin posible de los
recursospblicos.Msanensituacionesdecrisiseconmicasinternacionales,comoocurriconlacrisisasiticaafines
delos90oconlaactualcrisismundial.Peroesonopuedellegarasignificarquetermineincidiendoenloscontenidosde
laspolticaspblicasolaoportunidaddesuejecucin,porlavadelcontroldelosrecursospblicos.
Ahora,cuandosetratadeltemadeladescentralizacin,pordefinicinesteprocesonoesdelagradodelMinisteriode
Hacienda,enlamedidaquesusavancesvayanenladireccindeirtraspasandomsymscompetencias,ymsyms
decisinsobrelosrecursosqueselestransfierealosGobiernosRegionalesymunicipalidades,conloqueelcontroldel
gastoeinversinselealejayhacemsdifcil.
Es cierto que al respecto hay dos riesgos importantes que tener en cuenta, como destaca el citado informe del Banco
Mundial:porunlado,laprdidadelcontrolsobrelosequilibriosmacroeconmicos-enqueelgastoeinversinpblicos
son tan importantes- y, por otro, la acumulacin de dficit por parte de las instancias descentralizadas ya que la
contratacindeprstamosyendeudamientosnolesestpermitido-yporlotantolarecurrentenecesidaddelbail outo
sacaraldeudorregionalolocaldesuatolladero,transgrediendolanormafiscaldebuenaadministracindelosrecursos.
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Perosisevaaprofundizarenelprocesodedescentralizacin,quelamismaOCDEqueadvierteestospeligrosaboga
comoimprescindibleenestaetapadeldesarrollodelpas,entonceshabrqueimaginarlosmecanismosquecorresponda
paraenfrentardemaneraadecuadaesosriesgos.EstoobviamentevaagenerarenHaciendalainmensatentacindecrear
potentes elsticos segundas o terceras instancias de ratificacin de esas decisiones- a fin de restringir al mximo la
autonomadelasregionesymunicipiosparatomardecisionessobrelosrecursospblicos,aunqueformalmenteseles
transfieralafacultaddehacerlo.Noobstante,elloalfinalterminaraporneutralizartalsupuestaautonomayperdindose,
porlotanto,elalicientequevaairpermitiendoquelasautoridadesregionalesylocalesrefuercensuscapacidadesysu
responsabilidad.Nosecrearesponsabilidadennadiesinoseledaconfianzaparaquetomesusdecisiones,plenamente.
Eldesafoentoncesesimaginarmecanismosque,sinrestringirdichaautonoma,shagaresponsablesefectivamentealas
autoridadesdescentralizadasdelasconsecuenciasdelasmalasdecisionesquepudierentomar.Algoassehahechoen
elcasodealgunasdelasempresaspblicas,enquelaleyestablecequesusdirectoriossonresponsablesdesusdecisiones
en los mismos trminos que fija la Ley de SociedadesAnnimas para los privados, es decir, responden con su propio
patrimoniodeellas.
Almismotiempoquecreartalesmecanismos,laDIPREStendrposiblementequepreocuparsedereproducirhijosen
cadaunodelosGobiernosRegionales,esdecir,unidadespresupuestariasregionalesqueseanentrenadasenlamisma
filosofaymecanismosconlosquelaactualDIPRESnacionalrealizaelcontroldelgastopblico,aunquenodependan
administrativamentedeella.Adems,estasunidadespodranserrelativamenteautonomizadas,porlaleyquelascree,
delafruladelasautoridadesregionales,demododereduciralmximosusensibilidadalaspresionespolticasoal
principiodeautoridadindependizandodelaautoridadregional,porejemplo,elmecanismodeladesignacinydespido
dequienessonpartedetalunidad,almenoshastaquelasnuevasculturasdedisciplinayresponsabilidadfiscalsehayan
asentadoenlasprcticasdelasautoridadesregionales.Enfin,esposibleimaginarformasymecanismosatravsdelos
cualessecumplaconelobjetivodetenerautoridadesrealmenteempoderadasparatomardecisionesautnomamente,y
quealmismotiempoasegurenunefectivocontroldelgastopblico.
Peroloquehayquerescatardetodoestoesquesin la descentralizacin del manejo del presupuesto e introducir cambios
en la forma en que el presupuesto se organiza, decide, gestiona y controla regionalmente, no habr avances sustanciales
en la descentralizacin efectiva del pas.
Juntoconello,HaciendavaatenerqueaceptarquesedescentraliceefectivamenteelSistemaNacionaldeInversiones,
comosevermsadelante.
c. El MinisteriodePlanificacinyCooperacin,MIDEPLAN
DadoqueelMinisteriodePlanificacinenrealidadhoyporhoyrealizamuylimitadasfuncionesplanificadoras,yaque
sehaconvertidodefactoenunministeriosocial,esnecesariosincerarsusituacin
31
.EnrealidadbajoMIDEPLANhay
dosinstanciasquehacenalgodeplanificacin,comoeselcasodelSistemaNacionaldeInversiones,delcualMIDEPLAN
esmsquenadaelguardin,ylaSecretaraEjecutivadeTransporte,SECTRA,quesesuponerealizaunaplanificacin
deltransporteurbano,sobrelacualelMinisteriotienesolounatuicinadministrativa,yaquesustantivamentenotiene
vnculoalguno
32
.ElrestodelaactividaddeMIDEPLANnotienevinculoalgunoconloquesesuponehaceunMinisterio
dePlanificacin,sinomsbiencontemassociales.
31 Cadaunodeloscuatrogobiernosquehahabidodesde1990haintentadohaceralgorespectoaMIDEPLAN:desdesuelevacinala
categoradeMinisterioqueimpulselGobiernodelPresidenteAylwin,hastasudesaparicinytransformacinenunministeriodiferente
que propici un Ministro del Gobierno del Presidente Lagos, pasando por redefiniciones varias que intentaron diversos ministros y
ministras,hastaelGobiernodelaPresidentaBachelet.Curiosamente,sinembargo,exceptoaquelladetransformarlodeOficinadela
PresidenciaenMinisterio,ningunadeesasiniciativashaencontradoeconihaintroducidoalgncambiosustantivoenesteMinisterio.
32 SECTRA,adiferenciadelpasadocuandodependadeunComitInterministerialquepresidaTransportes,sehaidotransformandoen
unaespeciederepblicaindependientequeestablecesupropiaagendadetrabajoyoperaapedidodelcliente,esdecir,cuando
algunosministeriosoempresaspblicaslesolicitanqueevaledeterminadosproyectos,situacinqueobviamentedebesercorregida.
AlgunosMinistrosdeMIDEPLANhanintentadosupervigilarsustantivamenteelquehacerdeSECTRA,peroendefinitivatalesintentosno
hanfructificadoonosehanmantenidoeneltiempo.
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EnlareformaalosGobiernosRegionalesqueseincluyeenelproyectodeleyqueestentrmiteenelCongreso(Mensaje
N 628-355 de 6 de Marzo de 2008), a partir de un Convenio suscrito entre MIDEPLAN y SUBDERE, se introduciran
cambiosimportantesenlainstitucionalidaddeMIDEPLAN,afavordelosGobiernosRegionales.
Desde luego se deroga la facultad de MIDEPLAN de asesorar tcnicamente al Intendente Regional a travs de las
SecretarasRegionalesdePlanificacinyCooperacin,SERPLACs,en la formulacin y elaboracin de polticas, planes
y programas de desarrollo y presupuestos de inversiones regionales,parapasar a convertirse, al igual que las restantes
secretarias regionales ministeriales, en colaboradores directos de la autoridad regional.Al efecto el proyecto propone
formalizarlaexistenciadehechoquevivelaDivisindePlanificacinyDesarrolloRegionalqueexisteenlosGobierno
Regionales,dndoleademsexpresamentelafuncindeelaborar y proponer estrategias, polticas, planes, programas
y proyectos para el desarrollo armnico del territorio, sobre la base de procesos tcnicos y participativos, conforme a
las prioridades definidas por el Gobierno Regional,correspondindoleademsapoyar al Intendente en la evaluacin
del cumplimiento de las polticas, planes, programas, proyectos y presupuestos de carcter regional y prestar asistencia
tcnica a las municipalidades y dems organismos de la administracin que lo requieran.
Junto con ello, el proyecto otorga al Gobierno Regional nuevas funciones, entre las que destaca la del ordenamiento
territorial,incorporandounnuevoinstrumentodeplanificacin,elPlanRegionaldeOrdenamientoTerritorial,el cual
debe ser elaborado por el gobierno regional previa consulta a las municipalidades de la regin y en concordancia con la
estrategia regional de desarrollo.Esteplanreemplazar al actual plan regional de desarrollo urbano(PRDU).
Se refuerza asimismo el rol coordinador del Intendente de las diferentes instituciones pblicas que operan en su
jurisdiccin,coordinando la accin multisectorial en la dotacin de infraestructura econmica y social.
ElproyectodeleytambinrefuerzalasfuncionespropiasdelGobiernoRegionalenloreferentealfomentoproductivo,
permitindoles formular polticas regionales del fomento, especialmente las referidas a apoyo al emprendimiento e
innovacin, capacitacin, desarrollo de la ciencia y tecnologa aplicada y mejoramiento de la gestin y competitividad
de la base productiva regional.Elproyectoenfatizaqueen es|e con|ex|o, |as po||||cas nac|ona|es en |a ma|et|a debet5n
integrarse y aplicarse segn las prioridades estratgicas regionales.Asimismo, cada gobierno regional podr establecer
sus prioridades estratgicas regionales en materia de fomento productivo e innovacin para la competitividad, pudiendo
generar las condiciones institucionales que posibiliten el desarrollo empresarial, la inversin productiva y la capacidad
emprendedora.Paraelloelgobiernoregionalpodrpromover, disear y financiar programas, proyectos y acciones en
materia de fomento de las actividades productivas que constituyen prioridad regional, todo lo cual deber efectuarse en
coordinacin con las autoridades nacionales y comunales, evitndose as la duplicidad de acciones.
Elproyectotambinplanteamodificar las normas referidas a las tareas asignadas a las secretarias regionales ministeriales,
dejando de ser rganos ejecutores de las polticas, planes y proyectos regionales de los ministerios sectoriales de los
cualesdependen,parapasaradesempearla tarea de presentar, dentro de la cartera respectiva, las prioridades de su
territorio, para efectos de la formulacin de las respectivas polticas nacionales sectoriales.
Finalmente,almenosrespectoaestasmaterias,elproyectoplanteaunaexcepcindelanormadelartculo75delaLOC
sobreGobiernoyAdministracinRegionalquedisponequelosproyectosdeinversin,estudiosyprogramasdebencontar
conuninformefavorabledelorganismodeplanificacinnacionaloregional,elcualdebefundarseenunaevaluacin
tcnico econmica que analice su rentabilidad, o el famoso RS. La excepcin seala que la Ley de Presupuesto
pueda es|ab|ecet anua|men|e excepc|ones a |o |nd|cado, es dec|t, podt5 excep|uat a c|et|as |n|c|a||vas de some|etse a |a
ex|genc|a de |n|otme ptev|o de MlOIII! o de |a Secte|at|a Reg|ona| M|n|s|et|a| de I|an|||cac|on (SIRIIC) tespec||va.
Estas reformas que pretende el proyecto de ley en comento son, sin duda importantes y significarn un avance en el
procesodedescentralizacindelpas,sielCongresolasapruebaenlaformaenquesehanpresentado.Noobstante,
ellassequedancortasrespectoalapropuestadenuevoparadigmadescentralizadorqueaqusepropone.Dealguna
manera,sibienempoderanalgomsalosGobiernosRegionales,sobretodotienenelsignificadodedesahogarunpoco
alosGobiernosRegionalesdelasfixiantecontrolactualdelGobiernocentral,quecoartaeinhibelainiciativaregionaly
queimpidequelosGobiernosRegionalesrealmenteselacreandequesontales,esdecir,quepuedenefectivamente
gobernarsobresusterritorios,contodoloqueelloimplica.
GERMN CORREA
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Locuriosodeestaley,sinembargo,msqueloquemodificaexplcitamenteesloquedejaenelaireimplcitamente.
Primero,almodificardemanerasignificativaelpapeldelasSecretarasRegionalesMinisterialesdeberasuponerseno
soloqueSUBDERE-iniciadoradelproyectodeley-contconlaaprobacinexplcitaydiscutidaconcadaMinisterio
sectorialrespectoaestecambioenlasfuncionesdesusSecretariosRegionales,sinoquetambinquestoshandecidido
hacerajustesinternosdeciertaimportancia.Deotromodosetrataraalfinalsoloenunamodificacinalgocosmtica,
quesesuponenoesloqueelproyectointenta.Perosinolofuese,olosMinisteriosnohantenidoclaridadsobreloque
significalareformapropuesta,olahanentendidosolocomouncambiodematizenlaformaenqueactualmentetrabajan
con las regiones.Adems, si no es una modificacin solo marginal, se requerira un cambio en la ley orgnica de los
MinisteriosqueredefiniesesusfuncionesensurelacinconlosGobiernosRegionales,loquenosehavisto.
Segundo,unamodificacindelasfuncionesdelosSeremisenlostrminospropuestosporelproyectodeleyrequerira
que hubiese al menos un cambio en la forma en que se genera su mandato, que hoy deriva de su designacin por el
MinisteriocorrespondientedesdeunaternapropuestaporelIntendente.Enlaprctica,estaesenrealidadunafacultaddel
Intendentemsbiennominal,yaqueloquepredominaesquelaarquitecturadeladesignacindetodoslosSeremisdel
pasesdecididacentralmenteenSantiagoporelPresidenteentranteysuequipoasesor,guardandolasrepresentaciones
yequilibriospolticoscorrespondientes.SoloenloscambiosdeSeremisqueseproduceneneltranscursodelmandatode
unGobiernoentranatenerunmayorpesoensudesignacin,primero,losMinistrosy,luego,losIntendentesRegionales,
pasandotambinporunanegociacinconlosparlamentariosdelazona.
De haber un cambio sustancial en esta materia, los Seremis deberan ser designados y removidos plenamente por el
Intendente.ElproyectodeleyproponequeelnuevoSerplacseadesignadoporelsistemadelaAltaDireccinPblica,
comounintentodedespolitizarytecnificartalcargo.Lapreguntaesporquelproyectonoplantealomismoparaelresto
delosSeremis.Ademsqueestareformadebierairacompaadaporlatandiscutidaynuncaimplementadareformade
discernirentreelmandatodeljefederegionalcomorepresentantedelpodercentral(elPresidente)ocomorepresentante
delaregin.
Tercero, hay interfases importantes que no quedan resueltas en el proyecto de ley. Desde luego aquella ya sealada
respecto a la nueva relacin que se planteara entre y los Gobiernos Regionales y los Ministerios, al quedar stos
desprovistos,oalmenosalejadosdesussecretarasregionales.
Pero tambin aquella ms importante respecto a qu es lo que suceder con el funcionamiento del actual Sistema
NacionaldeInversiones,yaqueelproyectotraspasalafuncindelaevaluacintcnicoeconmicadelosproyectosde
inversinyestudiosalosGobiernosRegionales,peronodefinequsesiguedesdeallconesosproyectos,sivanauna
aprobacinfinalporelSNIenSantiagoono,siHaciendavaaaceptarquelosproyectosquetengansuRSdeestemodo
venganasolicitarsusrecursosdirectamentedesdeelGobiernoRegionalaHacienda,sinningnelsticoaprobatorio
previodelSIN.
TampocodetallaelproyectolaformaenquesedaraelinterfaseentreGobiernosRegionalesyMinisteriodeHaciendaen
laconstruccindesuspropuestasdepresupuestosanuales(oplurianuales,idealmente),dadoelpodermayorqueseda
alosSeremisenconjuntoconelGobiernoRegionalparatalefecto,loqueasuvezgenerauninterfasenuevoentrelos
GobiernosRegionalesylosMinisteriossectorialesenestamateria.
Asimismo, no se detalla la interfase entre los nuevos Seremis, representando ahora a la regin ante su Ministerio
respectivo, para asegurar que ste respeta las prioridades definidas por el Gobierno Regional sobre los proyectos
sectorialescorrespondientes.Lanaturalezadelanuevarelacinresultantedependerenbuenamedidaenlaformaen
queseresuelvaeltemadeladesignacinyremocindelosSeremis,siseguirsiendofacultaddelMinisteriorespectivo
oplenamentedelIntendente,yaqueellodemarcarelgradodeautonomarelativadelosSeremisredefinidosrespecto
asusexMinisteriossectoriales.
Entodocaso,almenosrespectoaMIDEPLAN,elproyectodeleyestablecedoscambiossuficientementesustantivoscomo
paraquesepienseque,detrsdeellos,vendrtambinunamodificacindelasfuncionesdeMIDEPLANmismo,enalgn
momentoenelfuturo:eselcaso,primero,deltraspasodelafuncinplanificadoradesdeelMinisterioalosGobiernos
Regionalesy,segundo,eltraspasodelafacultaddeevaluartcnicoeconmicamentelosproyectosdeinversinyestudios
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porlasnuevasyempoderadasDivisionesdePlanificacindelosGOREsyquesloquevaasuceder,entalcaso,conla
administracindelSistemaNacionaldeInversionesysunuevarelacinconlosGOREsyMinisteriossectoriales.
Detodasmaneras,loimportanteesqueesteproblemayanoadmitemsdilacinylasdudasdebernresolversedela
maneramspragmticaposible,enelprximoGobierno.
d. El IntendenteylosGobiernosRegionales
RespectoalIntendente,estelviejotemadesudoblerolydelascontradiccionesqueelloplanteaenlagestinconcreta
delosGobiernosRegionales.Debedefinirsedeunavezportodasestadisyuntiva,plantendosecomoalternativayasea
laeleccinpopulardelIntendente,obiencreardosfigurasdiferentes,porunapartemanteniendoelIntendentesuactual
carcterderepresentantedelPresidentedelaRepblicaenlareginydesignadoporstey,porotraparteunpresidente
delConsejoRegionalelegidoobienporsuspares,obienatravsdeeleccinpopulardirecta,aligualcomolopodran
serlosConsejerosRegionales.
Alfinal,lasdudasdediferentetiposobrelamejoropcintendrnquedilucidarseenlaprctica,talcomosehizoconel
mejormtodoparaelegiralcaldes,queentreseleccionessucesivaspasaronportresmodalidadeslegalesdiferentes,hasta
quesellegalaactual,queparecehabersidolamssanaentrelasqueseprobaron
33
.
DebierahacersealgosimilarconeltemadelosIntendentes.Talvezhabraqueprobarlafrmuladesepararendoscargos
diferenteslasdosfuncionesdistintasqueactualmentedesempeaconjuntamenteelIntendente,comosehasealadoms
arriba.
De ser sta la opcin, solo habra que definir bien la interfase de la relacin entre el Intendente y el presidente del
ConsejoRegional,entrminosdecompetenciasypoderesdecadacual.Aunqueesevidentequesegeneraratambin
un interesante campo de alianzas entre estas dos autoridades, en que el Intendente, por tener santos en la corte del
Gobiernonacional,podraactuarmuchasvecesantestecomounbrokerdelosinteresesdelaregindondeejerce,
potenciandoelpapeldelpresidentedelCORE,elqueasuveztendralamisindealinearodisciplinarlospoderes
socialesregionalesylocales,atravsdeunfuerteprocesoparticipativo,conlosinteresesdelgobiernocentral.
En cuanto a los Consejos Regionales, aparte de dotarlos de ms competencias como parte del Gobierno Regional, es
importante fortalecerlas de modo de hacer realidad su carcter de gobierno, es decir, que tengan real capacidad de
mando sobre el territorio de su jurisdiccin, que puedan decidir efectivamente sobre la estrategia de desarrollo de su
territorio, que tengan legalmente obligaciones de accountability, imputabilidad o responsabilidad por las decisiones
quetomanyquecomprometenpatrimonioorecursosregionales,quepuedannegociarconelsectorprivadodemanera
depoderorganizaremprendimientosconjuntos,etc.EnstoselCOREpodraponerrecursosdelFNDRparaconsorciarlos
conrecursosqueaporteelsectorprivadoparaalgnproyectodedesarrolloespecificoydebidamenteevaluado.Habra
queavanzarasimismoparaquelosCOREstenganciertascapacidadesnormativascomoasimismohaciaunciertogrado
dedescentralizacinfiscal,enelsentidodepermitirlescomprometerrecursosparaemprendimientospblico-privados,
que puedan contratar prstamos hasta un cierto nivel contra los flujos de sus transferencias fiscales y con la debida
anuenciadelMinisteriodeHacienda.
Junto con ello habra que dirimir tambin de manera definitiva el origen del mandato de los COREs, cambiando el
actual sistema de eleccin indirecta por los Concejales Municipales a un sistema de eleccin popular directa, lo que
tambin planteas una serie de complejidades y condiciones, que habra que satisfacer adecuadamente para no tener
33 Es curioso como en esta materia tanto los partidos como el Gobierno y el Congreso mostraron un gran y necesario pragmatismo,
sometiendo a prueba las tres modalidades que se ha experimentado, pudiendo entonces saberse, en concreto, qu vicios o aspectos
negativosrealesconllevabacadaunodelosmodelos.ElprimerofuequeelAlcaldefueseelegidoporelConcejoMunicipal;elsegundo
fuequeseraAlcaldequiensacaselamayorvotacinenlalistamsvotada;elterceroyanvigenteesqueelAlcaldeseeligedemanera
separadadelosConcejales.
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otrotipodedistorsiones
34
.Comosesabe,laeleccindelosConsejerosRegionalesporlosConcejalesMunicipaleses
en realidad decidida por las cpulas partidarias, de modo que con su eleccin directa tampoco se estara cercenando
unamejorrepresentatividaddelaslocalidadesquecomponenlajurisdiccindelaregin;porelcontrario,stapodra
fortalecerseyaqueparaconquistarelapoyoelectoraldelasciudadanaslocaleslosConsejerosdeberanefectivamente
responder a las aspiraciones de sus mandantes en la base social local. Ello incrementara la responsabilidad social y
poltica de los Consejeros Regionales. Aunque naturalmente habra que arbitrar mecanismos que impidieran que los
Consejeros Regionales sean capturados o sean directamente representantes de los poderes fcticos regionales o
inclusonacionales,consolidandodesequilibriosexistentesenladistribucindelpoder.Ellopodraacotarsesiseagrega,
entre otras medidas, el mecanismo de la planificacin participativa de las inversiones regionales, teniendo en ello un
activo papel las organizaciones sociales de los mundos locales que componen la regin. Al final se podra tener un
resultadobastantediferentealactualentrminosdeunafuertedinamizacinsocialdeldesarrolloydelademocracia
misma.
La resistencia de los parlamentarios a aprobar una reforma para que los Consejeros Regionales puedan ser elegidos
directamente puede resolverse mediante diferentes mecanismos, entre los que habra que considerar determinadas
inhabilidadesascomoelestablecerqueunConsejeroRegionalsolopuedepostularseauncargoparlamentariosiha
mediadoalmenosunperododedosotresaosentredejarelcargodeConsejeroypostularsealParlamento
35
.Puede
haberotrosmecanismosenlosquepuedepensarsepararesolverotrasdudasquepuedantenerlosparlamentarios.Perolo
importanteesnodilatarmsesteproblema,queafectalaprofundizacindelademocraciayalpropiodesarrollodelpas.
Definitivamente,debeprimarelprincipiodequeloqueesbuenoparaelpas,noimportaquepuedasertransitoriamente
maloparaalgunosinteresescorporativosopersonales,porquealfinaligualganamostodosconunpasmsdinmico,
msmoderno,msequitativoensudesarrollo,msdiversoensuselitesgobernantes.
Instrumentosimportantes
a. El Fondo NacionaldeDesarrolloRegional,FNDR
Respecto al FNDR, instrumento fundamental que administran los COREs, debera haber un rediseo del mismo, en
diferentessentidos.
En algn momento, quizs en su origen, el FNDR estuvo concebido, como su nombre lo indica, como un fondo para
promovereldesarrolloregional.Peroesosefuedesvirtuandoeneltiempoyhaterminadosiendocomounmecanismo
definanciamientodeunamultiplicidaddeproyectosdelamsdiferentesignificacin.
El FNDR debiera redisearse, como un poco se est intentando hacer en los ltimos tiempos, en trminos de que sea
fundamentalmente una fuente de financiamiento de programas integrados de desarrollo, ligados al objetivo de desatar
dinmicas desarrollistas en algunos territorios y poblaciones especficas. Ello ya sea usando el fondo en si para tales
objetivosopermitiendoquesirvacomoaporteparcialaalgnemprendimientoconjuntoconelsectorprivadoregionalo
nacional.Quizsespecialnfasispodraponerseenproyectosasociativospblico-privadosfinanciadosconrecursosdel
fondoydeCORFOenelcasodeemprendimientosconlaspequeasymedianasempresasregionalesylocales,loque
34 VaseJoignant,Alfredo,Estmulosyfrenosdelsistemapolticochilenoalavancedelosprocesosdegobernanzasubnacional,presentacin
en el Seminario: Sentando ms actores a la mesa: somos capaces de concertarnos para la gobernanza regional?, organizado por el
InstitutodePolticasPblicasdelaUniversidadDiegoPortalesyExpansiva,SantiagodeChile,25deagosto2009.
35 Esto no tiene nada de poco democrtico, como plantean algunos analistas. En muchas democracias existe este tipo de mecanismos.
Porelcontrario,introducenciertasaludalsistema,yaqueevitaunaindebidaacumulacindepoderentornoagruposcadavezms
pequeosdepersonas,ademsdeobligarahaceropcionesquetiendenadefinirseentornoaltipodevocacinpblicaquecadaservidor
pblicotienedemanerapreponderante.Menossaludableesaquellareformaquesehaintroducidoquepermitequeunparlamentarioen
ejerciciopuedaserdesignadoMinistrodeEstado.Esciertoqueenalgunasdemocraciasexistecomorequisitoqueunapersonatieneque
serparlamentariooAlcaldeparapoderserdesignadoMinistro,esdecirdotandoaesteimportantecargodeunciertosustentoindirecto
enlasoberanapopularynosoloenlavoluntaddedocrticadelgobernantequelodesigna.Peroenunaculturapolticanacionalcomo
lasnuestra,coneltipodeinstitucionalidadpolticaultrapresidencialistaquetenemosyconunsistemaelectoralbinominalquerefuerza
elpoderdelaslites,estanuevamodalidadpuedeserperjudicialenvariossentidos,quenoesdelcasodetallaraqu.
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podratenerungranefectomultiplicadordesdeelpuntodevistadeldesarrolloydelempleo,especialmenteenaquellas
regionesquevienenmostrandociertaslimitacionesestructuralesentalsentido,comoelcasodelaRegindeValparaso
yotras.
DebieratambinexplorarselaposibilidaddequeelFNDRseamsanunfondopropiamentetal,enelsentidodeque
alastransferenciasfiscales,quehoyconstituyenel100%desusrecursos,puedanagregarseotrosingresosprovenientes
dediferentesprogramasyproyectossectorialesnacionales,donacionesyaportesdelsectorprivado,demododepoder
disponerdeunamasaderecursosdemayorenvergadura,parapoderacometeremprendimientosdedesarrollodemayor
alcance.
Un uso ms diversificado del FNDR en los trminos sugeridos ms arriba requerir posiblemente reforzar algunos
mecanismossuperintendencialesodecontrolyfiscalizacindelosusosdelfondo,perohabraquetenercuidadodeque
stosnoterminenreforzandonuevastrabasburocrticas.
Elusodelfondodebieratambinmodificarseenotrossentidos.Desdeluego,debieradejardehacerseaportesdelFNDR
a diversas instituciones o servicios pblicos nacionales, como una forma de que stos tengan una mayor presencia o
despliegueprogramticoenlaregin.Porelcontrario,debieranseresosserviciosoinstitucioneslosquedensuspropias
batallas ante Hacienda para conseguir que se les incremente su presupuesto, siempre y cuando su gestin y logros lo
justifiquen.ElFNDRdebieralimpiarsedeestoscompromisos,quedisminuyensusrecursosenunporcentajeimportante
paraotrosusosmsproductivos.
Entodocaso,lointeresanteesqueenelnuevoparadigmadeprogramarlaofertacentraldesdelademandaregionalesta
relacinseredefiniraylosMinisteriossectorialesentraranaaportarrecursosaaquellosproyectosquealosGobiernos
Regionales les interese efectivamente que aporten, obligando a los Ministerios a una redefinicin relativa de la forma
en que priorizan sus proyectos de inversin. En tal caso es posible que se produzca incluso una cierta competencia
entrelosGobiernosRegionalesencuantoaquinaportamsentreellosadeterminadosproyectosafindeconseguirel
remanentedefinanciamientosectorialquerequieresuejecucin.
b. LosConveniosdeProgramacin
Definitivamente,losconveniosdeprogramacinpuedenserunpotenteinstrumentoparaimpulsarconfuerzaelnuevo
paradigmadescentralizador,siempreycuandoseintroduzcancambiosimportantesenlaformaenquesehanusadohasta
ahora,yaseaparacomplementarlosrecursossectorialesconrecursosregionales,yaseaparaunusomiscelneoyalgo
clientelistadelosConsejosRegionales,alocualsehahechoreferenciaenacpitesanteriores.
Es interesante anotar aqu que existe en algunos Gobiernos Regionales, o al menos entre algunos Intendentes, la idea
de que no tiene sentido destinar recursos del FNDR para estos convenios, ya que los Ministerios sectoriales de todos
modosvanainvertiryllevaracabolosproyectosqueseincluyenenlacarteradeestosconveniosyqueloquealos
IntendentesoGOREslesconvieneesliberarlamayorcantidadposiblederecursosdelFNDRparaadministrarlossegn
lasnecesidadeslocalesmssentidas(opolticamentemssensibles).
Enelactualesquemaenqueseprogramaygestionalainversinpblicadearribahaciaabajoestopuedeteneruna
ciertabasedeverdad,aunqueobviamenterelativa.
Por una parte, es cierto que podra pensarse que con estos aportes FNDR los Ministerios sectoriales maximizan sus
propiospresupuestos.PerotambinesciertoquealcontarconeseaporteregionaldichosMinisteriospodrantenerms
incentivosparaprivilegiarlacolocacindesusrecursossectorialesenlasregionesqueaportanadichosproyectosque
aquellasquesenieganaaportaroquesoloaportanmuypoco.
Por otra parte, es cierto lo que algunos Intendentes sienten, en el sentido de que no suscribir convenios les permite
contarconmsrecursosdelibredisposicinpararesponder(polticamente)mejoralasdemandasdelagentedesu
jurisdiccin.Peroellosoloesasenlamedidaquesesiguepensandoypracticandounamodalidaddeprogramacinde
arribahaciaabajodeesosrecursos,cadavezmspasadademodaymsresistidaporlagente,quequiereparticiparen
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laplanificacinygestindelosrecursospblicosqueestndestinadosparalasolucindesusproblemasydesu
desarrollo,sobrelocualtienenbastantequedecir.
Sin embargo, lo ms importante de estos aportes compartidos es, por un lado, que ambas partes comprometen
efectivamente recursos para llevara adelante los proyectos que se incluyen en los convenios, ya que de otro modo
los Ministerios sectoriales quedaran completamente en libertad de ponerlos o descontinuarlos cuando as lo estimen
conveniente de acuerdo a sus propios intereses institucionales. Por otro lado, permite que los Gobiernos Regionales,
ascomolosMinisterios,puedanhacerunaprogramacinplurianual,defacto,desuspresupuestosdeinversin,loque
lespermiteacometerproyectosdemayorenvergaduraeimpacto,comotambinellopodragenerarlabaseparaqueel
propiosectorprivadopudierainteresarseenhaceraportesconociendoelflujocomprometidoporelsectorpblicoen
proyectosqueseandesuparticularinters.
Apartedeloindicado,esnecesariosinembargo,dotaralosconveniosdeprogramacindeunamayor sustantividadyde
una institucionalidadmsdesarrolladaquelaquetienenactualmente.
Conlodelasustantividadmerefieroalhechodequetales convenios debieran ser usados como reales instrumentos de
poltica pblica, debidamente territorializada o regionalizadaenelmarcodelparadigmaaqupropuesto,quenoseaun
meroensayotericoyllenodegeneralidadessinoverdaderamentecoherenteconlaestrategiaregionaldedesarrollo.
Enefecto,lohabitualhastaahorahasidoquelosconvenioshansidounaespeciedecontratosimple,porasdecir,que
vadirectamentealgrano,sealandoquinfinanciaquycuntodeello,porunciertoaooquizsalgoms.Perolos
conveniospuedenserbastantemsqueeso.Puedenserelmecanismoprincipalatravsdelcualseexpresa,almenos
en la parte de inversiones, una determinada poltica pblica.Y eventualmente podra ir ms all incluso que la parte
de inversiones, incluyendo otros proyectos y medidas que son parte constitutiva de esa poltica, a aplicar por ambas
partes,quesinrgicamentecontribuyenaquetalesinversionestenganelmayorimpactosocialposibleenlosterritorios
y poblaciones sobre las cuales intervienen. Esta es una potencialidad evidente y no explorada de los convenios de
programacin
36
.
En cuanto a la institucionalidad que debiera acompaar la gestin de los convenios y la ejecucin de los proyectos
involucradosenellos,debierareflejarsealmenosenlosaspectossiguientes:
1. Dotarlos de un carcter contractual, preferentemente legal, de modo que las partes concurrentes -Gobiernos
Regionales,MinisteriosSectorialesyMunicipios-
37
tenganunniveldecompromisomuchomsfuerteyexigible
con lo que suscriben. En tales contratos quedaran establecidas las obligaciones y derechos de las partes, as
comolosestmulosycastigosalosincumplimientos,aunquedotndolosdelasflexibilidadesnecesariasafinde
quenosetrasformenenuncampodebatallaentrelossuscriptores.
Actualmente el nivel de exigibilidad de los compromisos suscritos en los convenios es muy bajo y los
incumplimientos no traen ms consecuencias que la molestia de las autoridades comprometidas. Dicha
36 En el marco del trabajo realizado por el Comit Interministerial Ciudad yTerritorio se ha suscrito entre 2006 y 2009 un conjunto de
convenios de programacin para ciudades, de carcter plurianual, entre los Ministerios de Obras Pblicas,Vivienda y Urbanismo,
TransportesyBienesNacionalesyalgunosdelosGobiernosRegionales,yenalgunoscasosconalgunosdelasMunicipalidadesdeesas
Regiones.Adiferenciadeotrosdelpasadoysiguiendoconlalnearecinplanteadamsarriba,estosconveniossehanestructurado
sobre la base de una visin del desarrollo de esas ciudades que ha sido construida por la Secretara Ejecutiva de dicho Comit
Interministerial, a partir de enunciados de poltica territorial y urbana provenientes tanto de documentos gubernamentales (discursos
presidenciales, documentos de ministerios) como de diversos documentos regionales, como las Estrategias Regionales de Desarrollo,
los Planes Regionales de Desarrollo Urbano, etc., desglosndolos u operacionalizndolos en torno a un conjunto de componentes y
dimensiones,lasqueasuvezseexpresaranatravsdediversosproyectosdeinversin,quesonlosqueseincluyenenlosconvenios.
Deesaformasehabuscadoproduciralmenos,aunqueuntantoexpost,carterasintegradasdeproyectos,queademsrespondena
unavisinsustantiva(orelatocomolosealabancoloquialmentelosMinistrosyMinistras)deloquesequierehacerenlasciudadesa
loscualesserefieren.UnanlisismsdetalladodeestaexperienciaydelasleccionesaprendidaspuedeencontrarseenCorrea,Germn,
Cuadros,GenaroyLeighton,Claudia,Opcit.,2009.
37 Los convenios de programacin referidos en la nota anterior son, en realidad, el primer caso de convenios interministeriales (varios
Ministerios con un Gobierno Regional) e interniveles (Ministerios, Gobiernos Regionales y Municipalidades).Vase Correa, Germn,
Cuadros,GenaroyLeighton,Claudia,Op cit.,2009.
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exigibilidaddeberaextendersetambinalMinisteriodeHacienda,quesedejaunmargendeflexibilidadtan
granderespectoaesteinstrumentoqueenlaprcticanocumpleelpapeldeunconveniopropiamentetal,
obligando a las partes al cumplimiento de lo comprometido, por lo que los Gobiernos Regionales han ido
perdiendointersensuscribirlos.
2. Dotarlosdeunainstanciaqueactecomogerenciadelconvenioenlaregin,bajolaautoridaddelIntendente
en cuanto presidente del CORE. Esta debiera ser encabezada por un gerente de dedicacin exclusiva y
financiado con recursos del convenio mismo, cuyo perfil profesional y tcnico debiera ser explicito en los
trminosdereferenciadelcargo,elqueinclusopodraconcursarseatravsdelsistemadelServicioCivil.La
gerenciaestaraconstituidaporunpequeoperoeficienteequipotcnico.Estagerenciadebieraserautnoma
de los Ministerios sectoriales y dependiente del CORE a travs de su presidente. Esta gerencia debiera tener
capacidaddecontroldelagestin,delegadaporelIntendente,delasinstanciasministerialesdesconcentradas
involucradasenelConvenio,demododepodermonitorearconfacultadesclaraslaejecucindelosproyectos
delconvenioyelcumplimientodelasmetasestablecidas,rindiendoinformesperidicosalaspartessuscriptoras.
Otrascondicionesparaqueelnuevoparadigmapropuestopuedaimplantarse
Desdeluego,existeunaampliagamadeaspectosquedebieranmodificarseendiferentesmbitosdelaorganizacindel
Ejecutivoascomoenelmodelodegestinpblicavigenteparaqueestenuevoparadigmadescentralizadorpuedairse
implantandoyasentandocomounanuevarealidaddeorganizacindelEstadoparaunamseficientegestin.Amuchas
deellashehechoreferenciaeneltrabajoquepubliquen2001
38
.Elpresenteartculo,sibieninsisteenlapropuestadel
mismo modelo avanzado en aquella ocasin, ha procurado incorporar nuevos aspectos y visiones sobre los diferentes
temasinvolucradosentalcambiodeparadigma,afindeayudaralareflexinsobreuntemadetantatrascendenciapara
elmayordesarrollodelpasyparaunaefectivaprofundizacindelademocracia.
38 Correa,German,Descentralizar el Estado desde la Regin: Organizar la oferta gubernamental desde la demanda regional/local,PNUD,
2001.
GERMN CORREA
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MEDIDASPARALAGENERACINDEUNAVERDADERA
ADMINISTRACION PBLICADESCENTRALIZADA
JORGE CARO*
FUNDAMENTACIN
HastahoyconlasolaexcepcindelServicioAdministrativodelGORE
1
;constituidoporlaDivisindeAnlisisyControl
deGestinylaDivisindeAdministracinyFinanzas,ambasorientadascomosusnombresloindicaalagestininterna,
la administracin pblica en las regiones esta constituida esencialmente por administracin desconcentrada, porque
inclusolosdenominadoscomoserviciosregionalizadoscomoporejemplo,SERVIU,CORFO,yotros,enestrictorigor
correspondealadefinicinclsicadeserviciosdesconcentrados.Recientementesehaintentadoagregaralaestructura
del GORE una tercera divisin, que fue denominada inicialmente por el ejecutivo como; Divisin de Desarrollo y
Planificacin,orientadaprincipalmentealagestinexternaperodeestosolohaquedadoreconocidasujefatura.
EstasituacinesespecialmenteanormalcuandosedestacaqueenlaleydeGobiernoyAdministracinRegionalsela
asignanalGORE,competencias,funcionesyatribucionesquesolopuedenserejercidassisecuentaconunoovarios
serviciosdestinadosatalmisin,unejemplodeestoesenrelacinconelfomentoproductivo
2
,dondeseleasignanun
conjuntodetareas,peroparalascualeselGOREcarecedeunserviciooaparatoadministrativoquelaspuedaejecutar.
Por otra parte, las principales razones que se han esgrimido en la creacin de la institucionalidad desconcentrada y que
quedoplasmadaenelDL575.19743,comoseobservaenellanoexisteunafndescentralizadoryrespectoquestefuera
unmedioparairhaciendoefectivaladescentralizacinylograrlacoordinacindelaspolticasnacionalesenelterritorio,
hansidouncompletofracaso,primeroporquenosehalogradoavanzarporestavahacialadescentralizacinysegundo
porquelacoordinacinentrelasSeremiasylosServicios;estosyelGOREesescasayheterogneaenlasdistintasregiones.
Portalrazn,hoyparecedeltodorazonableentregaralGOREunaestructuraadministrativaodeservicio,quenofue
consideradaporellegisladorenlaLOGAR,yquepermitahacerefectivayejercerlaadministracinyelgobiernoregional
quelaleyleimpone,paralocualseproponetomarunconjuntodemedidasentalsentido:
- Termino total, aun cuando pueda ser gradual, de la administracin desconcentrada, comenzando por las
secretariasregionalesministeriales.
- Generacindetresserviciospblicosregionalesquerecogendemaneraagregadaelmandatodelasfunciones
queleotorgalaley19.175yqueseaeldestinatariodetodolosrecursoshumanos,fsicosyfinancierosdevenidos
delterminodeserviciosdesconcentradossegncorresponda.
- Reformulacin del organigrama y descripcin de funciones del GORE en donde se agregue la dependencia
directadelejecutivodelossealadosserviciosysucoordinacinconelnivelnacionalrespectivo.
- Configuracindeunverdaderopresupuestoregionalparaelfuncionamiento,gastoeinversindelossealados
servicios.
* ProfesordeEstado,LicenciadoenEducacin,MagsterenAdministracinPblica.DoctorenCienciaPolticaconmencinenGobierno
yAdministracin.AsesorselaSubsecretaradelMinisteriodePlanificacin,MIDEPLAN
1 Ley19.175,capituloIV,Artculo68.Elintendente,paraelcumplimientodelasfuncionesquelapresenteleyleasignacomoejecutivodel
gobiernoregional,contarconlasiguienteestructuraadministrativa,queleestardirectamenteadscrita:a)Unadivisindeadministracin
yfinanzas,encargadadelagestinadministrativayfinanciera,delaformulacinyejecucindelpresupuestoydelaprovisindelos
serviciosgeneralesdelgobiernoregional,yb)Unadivisindeanlisisycontroldegestin,quecolaborarenlaelaboracindelproyecto
depresupuestoenlorelativoalainversindelgobiernoregionalyensuseguimientoycontrol.
2 Ley19.175CapituloII,Articulo18
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PROPUESTA
Lapropuestaconllevatresaspectosrelevantes:
- Elterminodelaadministracindesconcentrada:Seremias,serviciospblicosdesconcentrado,regionalizadosy
descentralizadosfuncionalmente.
- La generacin en remplazo de la administracin desconcentrada, de una verdadera administracin publica
regionaldescentralizada,quepermitahacerefectivaunaadministracinyelgobiernoregional.
- Generacin de un presupuesto regional que contemple los gasto de funcionamiento, inversin y otros que
requieranlosserviciosregionales.
ParaloanterioresnecesarioderogartodalasnormativastantodecreacindelasSeremiasDL575.1974
3
comolasque
danorigenacadaunodelosserviciospblicosdesconcentrados,regionalizadosodescentralizadosfuncionalmente.
SeprecisamodificarlaLOGAR(Ley19.175),paraagregarlacreacinydependenciadelosserviciospblicosregionales,
idealmentelaLeydePlantadelosGOREsparaquequedetodoelpersonalintegradoenunasolaplantayconposibilidad
de movilidad vertical y horizontal para sus funcionarios, sin rgimen o estatutos especiales como ocurri en el caso
municipalyquerepresentahastahoyunadificultad.
Diseo:SUBDERE,SEGPRES,DIPRES,GOREs
Aprobacin:Ejecutivo,partidospolticos,Parlamento
Ejecucin:SUBDERE-GOREs
Acompaamient:SUBDERE,GOREs,sociedadcivil.
Evaluacin:SUBDERE-sociedadcivil
Esta medida puede ser de un gran impacto para el avance del proceso de descentralizacin porque logra colaborar y
destrabardosotrestemasfundamentales;laprimera:logrargenerarunaautenticaadministracinpblicadescentralizada
que permita, hacer efectiva y ejercer la administracin y el gobierno regional. En segundo lugar terminar con una
administracindesconcentradaquetenaunafinalidadquehoyporhoyescompletamentediscutibleyquehaentrabado
elprocesodedescentralizacinyentercerterminoconstituirunpresupuestoregionalquevayamasalldelFNDRylos
gastosadministrativos,haciendoefectivaladescentralizacindelgastoylainversinpublica.
Tambinesimportantesealarquealhaberunaparatoadministrativodescentralizadosehaceposiblehacerefectivolos
lineamientosestratgicosyorientacionesdepolticasdefinidosporlareginparasudesarrollo.
3 Unabuenadescripcindelsentidodelaregionalizacinyladesconcentracinseencuentraenelsiguientetexto:No obstante, la regionalizacin
no constituye un proceso aislado, ni menos un fin en s, si no que, por el contrario, est ntimamente vinculada a la reforma administrativa
integral. Por otra parte, no representa solo una desconcentracin territorial de la Administracin, sino que involucra tres aspectos bsicos
estrechamente relacionados entre s: es canal jerrquico o de autoridad, en cuanto permite el ejercicio del poder desde las ms alta autoridad,
en cuanto permite el ejercicio del poder desde la ms alta autoridad del Estado, representada por S.E. el Presidente de la Repblica, hasta el
n|ve| comuna|, en una es|tuc|uta p|tam|da| desp|egada a |o |atgo y ancho de |odo e| |ett||ot|o nac|ona|, es cana| de pat||c|pac|on, ya que hace
posible la intervencin de la comunidad, especialmente a travs de los Consejos Regionales y Comunales y permite, a la vez, recoger desde
las diversas comunas que configuran la base territorial, las proposiciones, problemas y aspiraciones de la comunidad, las que, debidamente
ana||zadas, son tesue||as en |os n|ve|es de au|ot|dad que cottesponda, has|a ||egat, en caso necesat|o, a| /e|e Suptemo de |a !ac|on, y es cana|
tcnico, en la medida que, a travs de las Secretaras Regionales y de las oficinas Comunales de Planificacin y Coordinacin, previstas en
e| Oecte|o Iey ! S7S, de 1074, e |n|egtadas a| s|s|ema nac|ona| de p|an|||cac|on hace pos|b|e ex|endet en |odo e| 5mb||o de| pa|s, e| apoyo
tcnico y profesional que las regiones requieren para su pleno desarrollo.
JORGE CARO
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INSTITUCIONALIDADMUNICIPAL
YSERVICIOS PBLICOSINTERMEDIOS
PARALAGESTINASOCIATIVA
MARCELO MORALES*
FUNDAMENTACIN
Lahistoriamuestraqueagruparseyorganizarseparaenfrentarproblemascomunes,porlogeneralesunabuenaestrategia
paraavanzarolograrlosobjetivosqueinspiranaquienesseagrupan.Estamximacomprobada,tambinesvlidapara
losactorespblicos,convirtindoseenunmedioparapaliarmuchosdelosproblemasdegestinyderecursosescasos.
Variadasexperienciasderedesexistentesydeasociacionescomolasdemunicipalidadesydegobiernosintermedios
1
,
ratificanlosealado.
Ennuestropaselprogresodelasprcticasasociativasmunicipalesesevidente,apesardelasinsuficienciasdelsoporte
institucionalydelanosiempreclaracalidadconqueserealizalagestindelaccionardeestasagrupaciones.
Mientras que en el nivel intermedio los gobiernos regionales GOREs, en los ltimos dos aos principalmente, tras el
impulsodelasAgenciaRegionales(oprovinciales)deDesarrolloProductivo,hangeneradoiniciativasparalacreacin
decorporacionesdedesarrolloregional
2
,conelrespaldodelaLeyOrgnicaConstitucionaldeGobiernoRegional.Bajo
estafiguraseasocianorganismostantodelsectorpblicocomodelprivado,porahorasoloconpropsitosdedesarrollo
intrarregional.Noobstantesusintencionesyevolucin,aunsetratadeprimerasexperiencias.
En ambas situaciones el desarrollo de las potencialidades y alcances de estas instancias asociativas, estn fuertemente
influidasporlasposibilidadesofrecidasporlalegislacin,lacalidaddelosliderazgosyestrategiasdegestiny;lasfortalezas
delosrecursoshumanostantopolticoscomotcnicosquelasimpulsan.Estastrescondicionessonfundamentalespara
elxitodelasprcticasasociativasy/oderedes.
A continuacin se describen algunas debilidades que se presentan en las prcticas asociativas existentes en el nivel
municipal.Mientrasenelnivelregional,especialmenteentregobiernosregionalesesunaexperiencianoconcretada.
1. Desdelainstitucionalidad
DesdeladimensindelainstitucionalidaddelEstado,enelactualcontextosocioeconmicoeideolgicoglobal,sinduda
queelfuncionamientodescentralizadodeste,talcomolodemuestranlasexperienciasespaolas,italianas,alemanas,
brasileras,mexicanasentreotras,contribuyenaunmejordesplieguedelospotencialesquelasasociacionesposeenpara
larepresentacinpoltica,destrabarlaburocraciaestatal,optimizarlagestinpblicayprivada,focalizarmejorlaoferta
delestadoycontribuiramayoressintonasentrelademandadelasociedadcivilylaofertaestatalparaeldesarrollode
territoriosyelejerciciodemocrtico.
Sinembargo,elcarcterunitarioycentralizadodelEstadochilenohapermeadoalainstitucionalidadquerigetantoasus
propiosactoresoservicioscomoalasociedadcivil.Cualquieraccindescentralizadoradebeenfrentarlasresistencias
* CientistaPoltico,MsterenCienciassocialesconMencinenCiencias.Polticas.FLACSO,Mxico.AsesorSUBDERE.
1 Estas ltimas ms conocidas fuera de Chile por cuanto ac an son oportunidades no exploradas entre los gobierno regionales
sistemticamente.
2 Hayalgunasexperienciasdecorporacionesdedesarrolloregional,promovidasenlosprimerosaosdeladcada,porentidadespblicas
yprivadas.EselcasodelaCorporacindeDesarrollodelasprovinciasdeAricayParinacota,actualreginypionerasenestesentido.
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de los compartimientos estancos del poder poltico y econmico instaurados tanto en el centro nacional como en las
regiones.Astambin,laprofundaculturaeidentidadcentralista,generacentrodependenciapolticayeconmicadel
conjunto de la sociedad y sus organizaciones, que sumadas a lo anterior, constituyen rasgos que dificultan cualquier
diseodescentralizadorqueseemprenda.
Enestesentidoeldesafonosoloesquelasasociacionesposeanlascompetenciasyrecursosparadesarrollarsusacciones,
sinoqueadems,asumanelsignificadointegraldelamayorautonomaqueadquieran.Sibienlareflexinlasituamos
desde municipalidades y gobiernos regionales, el desafo tambin est puesto para los actores de la sociedad civil:
Adquirirderechosimplicahacersecargodelosdeberesqueconllevan.
1.1. Asociaciones Municipales
Situacinactual
Recientemente,mayo2009,sehaaprobadolamodificacindelincisosextodelartculo118delaConstitucinPoltica
delaRepblica,quelesotorgaalasasociacionesmunicipalesgozardepersonalidadjurdicadederechoprivado
3
.Esto
las dota de mayor autonoma relativa para operar como persona jurdica, lo cual fortalece sus capacidades tanto de
representacin como de gestin de programas, proyectos y consecucin de recursos para materializar sus propsitos.
Sin embargo, esta modificacin de la constitucin debe regularse, a travs de la modificacin correspondiente en la
Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades que rige su actual funcionamiento. Por lo cual se debe iniciar el
correspondientetrmitelegislativo,queregularelsentido,lascompetenciasyalcancesdestenuevoinstrumentode
gestin.Mientrastantosedebeseguirconlaactuallegislacin.
Enelestadoactualdeltrmitelegislativo,qumejor,quelaspropiasasociacionesseanlasquecontribuyanconpropuestas
deajustesalaleymunicipalyagiliceneltrmite,paralocuallamovilizacindesusmbitosdeinfluenciapolticay
tcnicaenelparlamentoesfundamental.
Enestesentido,elconjuntodeconsideracionesmencionadasacontinuacinserelacionanconlossentidosdeseablespara
lascompetenciasqueregularnelfuncionamientodelasasociacionesmunicipales.Eltemacompetencialestransversal
einherentealaccionar(gestin)detodoorganismo,enparticularelquecomentamos.
PROPUESTAS
LasasociacionesmunicipalesySubderedebenabrirunespaciodenegociacinqueconsiderelassiguientesmateriaspara
precisarlaspropuestasdemodificacinalaLeyOrgnicadeMunicipalidades:
a) Almenosconsiderarcomoprincipios:
i. La regulacin suficiente y flexible que permita actuar adecuadamente a las asociaciones en medio de las
condicionesespecficasenquelescorrespondeoperar,habidaconsideracindelaheterogeneidadterritorial,
culturalypoblacionaldecomunasyregiones.
ii. Laaccindelasasociacionesdebesercomplementariaypotenciadoradelrolquetienentantomunicipalidades
eneldesarrollodelascomunas,perotambindelquelescorrespondeaGOREsysectoresenelterritorioy;
iii. Lasasociacionesdebenrespetarelprincipiodenointervencinenlagestininternadecadamunicipalidad.
3 El texto constitucional modificado seala: Las municipalidades podrn asociarse entre ellas en conformidad a la ley orgnica
constitucionalrespectiva,pudiendodichasasociacionesgozardepersonalidadjurdicadederechoprivado.Asimismo,podrnconstituir
e integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objetivo sea la promocin y difusin del arte, la
culturayeldeporte,oelfomentodeobrasdedesarrollocomunalyproductivo.Laparticipacinmunicipalenellasseregirporlacitada
leyorgnicaconstitucional.Enwww.subdere.cl.
MARCELO MORALES
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b) Administradoras de territorio: Requieren competencias que permitan proyectarlas como entidades que pueden
administrar los territorios que abarcan en su conjunto, los cuales podran superar la divisin poltico administrativa
provincialeinclusoregional.
Lasatribucionesyfuncionesquelesconfieran,deberanserprecisas,tantolasprivativascomolascompartidasconcada
unodelosactorespblicosqueactanenelterritorio,especialmenteenmateriastalescomoordenamientoterritorial,
obras pblicas, fomento productivo y economa local; salud y educacin, sin desconocer otros sectores que tambin
operanenlosterritorios.
Alavez,necesariamentesedebenarticularsuspolticas,planeseinstrumentosdegestintantoconlosdelosservicios
pblicosregionalesyelSistemadePlanificacinRegionalqueseestinstalandoenlosGOREs,comoconlospropsitos
einstrumentosdegestindelosprivadosysociedadcivilqueintervienenendichosespacios.
c) Inversinygestindecartera:Particularatencinsedeberatenerenlascompetenciasparalagestindeproyectos
deinversinanteelSistemaNacionaldeInversiones.Actualmente,almenosnoposeencompetenciasparapostularal
sistemacomoasociacin.Elcontarconpersonerajurdica,porssolatampocolesconcededichaatribucin.
d) Recursos financieros: Velar por la fiscalizacin y transparencia en la gestin interna y externa tanto de dichos
recursoscomodelagestinengeneral.Paralocuallacuentapblicaylamantencindelainformacindegestinala
vistadelasociedadsonrequerimientosnecesarios.
e)Patrimonio:elpatrimonioqueadquieranyadministrenlasasociacionesdeberaserreguladoensuuso,renovaciny
eventualdisolucindelaasociacin.
f) Participacin ciudadana y empresarial: El incremento territorial que se produce con la asociacin de comunas
impactaenelincrementodepoblacinyparticipacindelosactoressocialesyempresarialestantodelterritoriocomunal
como del ampliado. En consecuencia los propsitos y polticas de desarrollo para esos territorios, tambin se vern
afectadasporlacomplejidadquepuedesignificarlarepresentacindelosactoresyformasparaconsecucindeacuerdos,
entreotros.
Anteescenariosterritorialescomplejos,laexperienciamuestraquelaarticulacin,coordinacinyparticipacindelos
actores en que stos, operan abren variadas oportunidades para la solucin de las dificultades que se encuentran. La
planificacin y e implementacin participativa se ha mostrado como una adecuada estrategia para el desarrollo y la
gestin territorial
4
, que impulsan actores pblicos y de la sociedad civil. Sin embargo, dicha participacin debe ser
reguladaeinformada.Nopuededejarsealazar,esunaestrategiafundamentalparaeldesarrolloylagobernabilidadde
losterritorios,porlotanto,esrazonableacordar:quines,paraqu,enquycmoparticipanciudadanos,empresarios
yactorespblicos.
g) Estatutodeconstitucin:Losestatutosquerijanalasasociacionesdeberanconsiderarprincipios,criteriosypotestades
de actuacin de los miembros de la asociacin, corporacin o fundacin que garanticen el pleno funcionamiento y
transparenciadelmismoalavezquefacilitenellogrodelamisinporlacualseconstituyeron.
Asociativismodeserviciospblicosygobiernosregionales
SisetratadeobservarelasociativismoenelniveldelosGOREsyserviciospblicosregionales,laexperienciaesreciente
ycontrovertida.RecienteporcuantosonsololosGOREsquienescuentanconpotestad(2005)
5
paraasociarseconotras
personasjurdicasparacrearcorporacionesofundacionesquecontribuyanaldesarrollosocial,culturalyeconmicode
susregiones,sinembargo,sonpocoslosquehanexploradoestaoportunidad.
4 Verentreotroswww.territiochile.cl,www.regionactiva.cl,www.innovacionciudadana.cl
5 Artculo100;LeyOrgnicaConstitucionaldeGobiernoyAdministracinRegional.LOCGAR.2005.
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La situacin es ms dbil an en el caso interregional. Las experiencias ms cercanas que exploraron este ltimo tipo
deasociacionismosfueronlasdeclaracionesdeintencionesdeasociarsemanifestadaenlosltimosaosdelgobierno
del Presidente Ricardo Lagos, por los intendentes de los GOREs de LaAraucana y Bo Bo, para abordar temticas y
estrategiasconjuntasenlamacrorreginqueconformaranlosterritoriosdeambasregiones,especialmenteenelentorno
delafronteracomn,peroestavoluntadnoseconcreto.
Controvertida, porque si bien existe la potestad sealada, el actual gobierno ha impulsado la creacin de agencias de
desarrollo regionalADR, para cuya constitucin se utiliz la potestad de los comits regionales CORFO, con lo cual
parecieranosernecesariolorealizadoporellegisladoren2005quedotadefacultadesparaintegrarcorporaciones,a
lavezqueestasituacinparecieraestarreidaconelalcancequetienelosealadoenelartculotrecedelamismaley,
queestablecequelaadministracinsuperiordelareginrecaeenelGORE,porcuantoenmsdeunareginsehan
creadotensionesporduplicidaddecompetenciasoresistenciasalacoordinacinenmateriadefomentoproductivo
entreCORFO,lasADRylosGOREs.
MsqueprcticasasociativasentreGOREsy/osectoresenlasregionescomomecanismodegestinconjunta,existeel
ejerciciodelascompetenciasrelacionadasconlanecesariaarticulacinycoordinacindepolticas,planes,programas
yproyectos,queserequierenparalasinergiayoptimizacindelaspolticaspblicas.
Una de las principales razones que dificulta el que rganos del sector pblico se asocien para gestionar como entes
descentralizados,alestilodelasmunicipalidades,radicaen:
i. ElcasodelosGOREs.Laautoridadmximadelasregiones,elintendente,poseeunadoblecondicin,poruna
parte,esrepresentanteydeconfianzadelPresidente(a)delaRepublicaenlaregin,responsabledelgobierno
6
interiorydelacoordinacinyfiscalizacindelaadministracindelosserviciospblicosregionales.Adems
enformasimultnea,eselrganoejecutivodelareginyencuantotal,responsabledelaadministracindel
desarrollo de la regin en el que comparte funciones con el rgano colegiado fiscalizador que es el consejo
regionalydeeleccinpopularindirecta.
Estadoblecondicindelintendente,afectaseriamentelaautonomadelarepresentacinregional,questepuede
haceranteelejecutivo,tantodesdeelpuntodevistapolticocomoadministrativoyparecieracontraproducente
conelsentidodeladescentralizacinterritorial
7
.
ii. Enelcasodelossectoresyotrosserviciosregionales,engeneralsetrataderganosdesconcentradosconlo
cualsusresponsablesregionalesmximos,enlaprcticaestnenunasituacinsimilarderepresentacinala
delosintendentes,respondenpolticayadministrativamenteenprimerlugaralministroysedebencoordinar
conelintendente.
Las situaciones descritas muestran que al menos mientras no se resuelva la doble condicin de representacin del
Intendenteydelosjefesdeservicios,difcilmentesepodrsuperarlaactualsituacindeinmovilismooinhabilidad
paraacometeraccionesasociativasuotrasentrelosrganosdelsectorpblico,conlocuallaarticulacinycoordinacin
entrerganoseinstrumentosdegestinseguirsiendolanicavaparalaaccinconjunta.Noobstante,sesabequeesta
funcinalnoservinculanteresultatandbilensuprcticacomoenladisposicinaejecutarla.
Una realidad diferente se experimenta en la relacin pblico privado para el desarrollo de las regiones, en la cual se
empiezanaperfilarcomorganosinteresantesalgunasdelasagenciasdedesarrolloregionalconformadasrecientemente.
6 La funcin de gobierno implica la potestad de tomar decisiones y es, por tanto una facultad de imperio, es decir, actos unilaterales,
coercitivosydiscrecionales.Mientrasquelafuncinadministrativasuponeatribucionesorientadasalaaplicacindenormaslegaleso
pordecretos,paralaconsecucindelosobjetivosdepoderpblicoenmateriadedesarrolloyfuncionamientodelosserviciospblicos.
7 (.) |a descen|ta||zac|on |ett||ot|a| como ptoceso h|s|ot|co desatto||ado en |a segunda m||ad de| s|g|o XX, es|5 matcado pot una
necesidad real de democratizar el poder local y regional y acercar sus estructuras de decisin a los ciudadanos. En el fondo, dar ms
participacin a las comunidades territoriales en las decisiones polticas cotidianas, entregndoles un rol de sujeto activo en la solucin
de sus problemas ms inmediatos. Esto no significa necesariamente romper con el modelo o forma de Estado unitario, sino que lo que se
pretende es operar una descentralizacin poltica y/o administrativa del Estado mantenindose los niveles de cohesin nacional deseados
por los ciudadanos.
MARCELO MORALES
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AligualquealgunasdelasCorporacionesdeDesarrolloRegionalhastaahoraconstituidas,eselcasodelasregionesde
LosRos,AricayParinacotayOHiggins,auncuandosetratadeexperienciasmuyrecientes.
Enelcontextoantesdescrito,almenossurgelainquietudrespectodebuscarformasinstitucionalesyorgnicasparadarle
mscapacidaddegestinalosserviciospblicosregionalesenposdeldesarrolloylaprofundizacindelademocracia,
sentidofundamentaldeladescentralizacinterritorial.
Porotraparte,surgelanecesidadderevisarelconceptoqueellegisladorasignalosGOREsalarrogarleslafuncin
deadministracinsuperior
8
delareginyaldefinirquesetratadeunrganoterritorialmentedescentralizado.Eneste
sentidoCuleselalcancedelaspotestadescontenidasenelconceptoyqutanfuncionales,suficientesypertinentes
son para la consecucin de los objetivos de poder pblico en materia de desarrollo y funcionamiento de los servicios
pblicos regionales?; habida consideracin de las variadas tensiones o contiendas de competencias que afectan a los
rganosterritoriales.
Enelactualcontextodemodificacindecompetenciasalasasociacionesmunicipalesylasexperienciasdeasociativismo
va corporaciones o ADR, de GOREs y servicios pblicos regionales, es al menos deseable que se revise la relacin
entre estos servicios en el marco del gobierno y administracin regional, poniendo particular atencin en las nuevas
competenciasquesehantransferidoylasqueactualmenteestnendiscusinenelparlamento.
Finalmente,losnuevosescenariospolticos,lamaduracindelprocesosdedescentralizacinpolticayadministrativay;
lasposibilidadesasociativasquehoyserecrean,sindudaimpactarncreandodinmicasrenovadasytendenciasquese
reflejarnenlosactualesprocesossociales,polticos,econmicoseideolgicosencursoenlosterritorios.Esdemnima
responsabilidadpolticaysocialproyectardichosescenariosalahoradelegislar,gobernaryadministrarlosterritorios
regionales.
BIBLIOGRAFA
Pantoja,R.(2004).La Organizacin Administrativa del Estado.SantiagodeChile,EditorialJurdicadeChile.
Ferrada, J.C. (1999). El Estado administrador de Chile: de unitarios centralizado a descentralizado desconcentrado.
Revista Derecho,10,115-123.
8 Articulo13.LOCGAR.2005.
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FISCAL
OBJETIVO:
Traspasareinstituirrecursosdedecisinautnoma
delosMunicipiosylosGobiernosRegionales,
quelespermitancumplircabalmentesusroles
yfuncionespropias,
bajocondicionesqueasegurenelusoresponsable,
eficienteytransparentededichosrecursos.
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BENEFICIOS,COSTOS Y VIABILIDAD DE LA
DESCENTRALIZACIN FISCAL ENCHILE
LEONARDO LETELIER*
INTRODUCCIN
Extensaeslaliteraturaylargoeseldebateentornoalosmritos-ydemritos-deladescentralizacin.Elngulofiscaldel
problemaexigereflexionarsobredoselementosbsicos.Porunapartecabepreguntarseculeselmontorelativodelos
recursospblicosquedebencomprometerseenbeneficiodelosnivelesdescentralizadosdegobierno.Llamaremosaesta
facetadelproblema,ladimensincuantitativadelaDF(DescentralizacinFiscal).Porlaotra,ynomenosimportante,
debemos especificar qu grado de autonoma deben tener estos niveles descentralizados en la administracin de tales
recursos.Esteltimoaspectosuponedisearelentornoinstitucionalenelcualsedesenvuelventantoelnivelintermedio
degobierno(regiones),comoelnivellocal(municipios).EstaesladimensincualitativadelaDF,yenellaconvergela
discusinentornoalacorrectaasignacindecompetenciasentrenivelesdegobierno.
EsteensayoexploralafactibilidadtcnicaypolticadeavanzarenestassendasdelaDFenChile.Cabeconstatarque
si bien el pas ha seguido experimentando cambios normativos sobre la materia, estos han sido menos agresivos que
aquellos implementados en el marco de la municipalizacin de la educacin primaria y secundaria y del traspaso de
losconsultoriosprimariosalaadministracinmunicipalaliniciodelos80s.Entrelasreformasdemayoralcanceenlos
ltimos20aoscabedestacarlacreacindelosgobiernosregionalesen1989,ylarenovacindeltextosobreLeyde
RentasMunicipalesendosreformasacaecidasen1996y2005.
Encuantoalsignificativoincrementodelosrecursosdeinversindedecisinregionalenelcursodelosltimosaos,
este proceso no se enmarca en un cambio de la normativa vigente en torno al mecanismo que define la magnitud
de la distribucin primaria del presupuesto de inversin (gobierno central versus regiones), sino que obedece a la
voluntad poltica sobre el particular, siendo potencialmente revertible en el futuro. Por su parte, cuando propugnamos
modificacionesdelmarcoinstitucionalconmirasaconcedermayorautonomaalasregionesy/omunicipios,debemos
especificarenqumbitoespecficodelaaccindelEstadohabremosdeactuar.Aunhabiendodefinidodichombito,
quedaporresolverlaformaespecficadelcambio.Sesiguedeloanterior,quelaDFesunconceptomultidimensional,el
cualexigemltiplesdefinicionesenlaimplementacindenuevaspolticaspblicas.
El resto de este captulo est organizado de la siguiente manera. La seccin II presenta el caso chileno en el contexto
internacionaltantodesdelaperspectivadelascifrascomodesdeelngulodelmarcoinstitucionalvigente,laseccin
III entrega cifras sobre la distribucin territorial del presupuesto pblico en Chile y la seccin IV discute los aspectos
positivosynegativosdealgunaspropuestaspro-descentralizadorasenChile.
1. CHILEENELCONTEXTOINTERNACIONAL
1.1 LascifrasdelaDF
La respuesta a la cuestin fundamental de si Chile es o no un pas fiscalmente centralizado, supone definir un
estndarconelcualcomparar,yenfuncindeelloemitirconclusionesentornoalproblemaquenosocupa.Habiendo
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* IngenieroComercial,Ph.D.Economa.AcadmicodelInstitutodeAsuntosPblicos(INAP),UniversidaddeChile.
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establecidolasdosdimensionesdelaDF,quedapuesresolverculdeellasnosservirenelpropsitodehacerlareferida
comparacin.Ladimensincualitativaesporsunaturalezadifcildemedirypocosusceptibledeutilizarcomomedio
derealizarcomparaciones.Ellaposeeasuvezmltiplesdimensionesespecficas,todaslascualesexhibenmritospropios.
Lalneaqueseparalasaguasconmayorfuerzaeslacondicindenacinfederalversusunitaria.Porejemplo,habremos
deasignarvaloralhechodequeladescentralizacinestpresentecomopartedelarticuladodelapropiaConstitucin.
Algunascartasfundamentalesposeenunmandatoexplcitosobrelamateria,elcualseconstituyeenelpuntodepartidade
todalanormativarespectodelaorganizacindelEstado.Esteeselcasodevariospaseslatinoamericanos,loscualesbajo
modalidadesdiversasenloreferentealtextodelarticuladorespectivo,hanconsignadoestemandatoanivelconstitucional.
UnacuantificacinaproximadadelgradodeDFsepuedeapreciarenlatabla1.Enellasepresentalaproporcindel
gastoejecutadaporlosnivelesdescentralizadosdegobiernorespectodelgastototaldelgobiernogeneral(EE).Semuestra
tambin la dimensin especfica de este gasto en los mbitos de la educacin (EDUC), la salud (SALUD), la vivienda
(VIV)ylosserviciossocialesydebienestarrealizadosaniveldescentralizado.Entodosloscasosesposibleconstatarun
hechomuyreconocidoenlaliteraturaempricasobreeltema,lacualmuestraquelospasesaccedenaunmayorgrado
de DF conforme van alcanzando un mayor nivel de ingreso per cpita (Panizza 1998, Letelier 2005). Esto explica por
qulasnacionesdesarrolladassonclaramentemsdescentralizadas.Sinembargo,aunsicontrolamostodoslosfactores
incidentesenelproblema,ChileposeeunniveldeDFenelgastopblicoglobal(EE),quesigueestandopordebajode
loqueseralanormainternacionalparaunpasconsimilarescaractersticaseconmicas,demogrficasysociopolticas.
UsandoloscoeficientesestimadosporLetelier(2004),esposiblesealarqueChiledebierateneralmenosun12%del
gastodelgobiernogeneralejecutadoaniveldescentralizado,locualsuponeincrementarelgastoanivelmunicipalen
unacifracercanaal4%delPIB
1
.Entrminosdelpresupuestodelgobiernogeneralparael2007,ellohubiesesignificado
unacifrasuperioralosUS$1.100millonesadicionalesanivellocal.
TABLA 1
PasesUnitarios
RR EE EDUC SALUD VIV SS&B
Industrializados 18,1 27,6 41,2 32,9 69,5 18,2
Latinoamericanos 9,1 15,1 25,8 27,2 30,4 5,1
EuropadelEste 19,8 24,5 54,9 35,6 78,1 6,4
Asiticos 6,8 11,6 12,3 9,6 14,8 4,1
Africanos 6,3 14,8 16,3 14,8 36,3 ND
Chile 7,8 8,5 18,9 2,3 ND ND
ND:Nohaydatos.
RR: % de la recaudacin tributaria del gobierno general (gobierno central ms niveles descentralizados) de
beneficiodelosnivelesdescentralizadosdegobierno.
EE:%delgastodelgobiernogeneral,ejecutadoporlosnivelesdescentralizadosdegobierno.
EDUC:%delgastoeneducacindelgobiernogeneral,ejecutadoporlosnivelesdescentralizadosdegobierno.
SALUD:%delgastoensaluddelgobiernogeneral,ejecutadoporlosnivelesdescentralizadosdegobierno.
VIV:%delgastoenviviendadelgobiernogeneral,ejecutadoporlosnivelesdescentralizadosdegobierno.
SS&B:%delgastoenserviciossocialesybienestar,ejecutadoporlosnivelesdescentralizadosdegobierno.
Fuente:CifraselaboradasenbasealGovernmentFinancialStatisticsdelFMI.
Siguiendo nuestra definicin previa, cabe preguntarse si a nivel normativo, Chile es un pas centralizado. Un primer
elementoaconsiderarenesteaspectoesrevisareltextodenuestrapropiaconstitucin.Esteesexplcitoensealarque
Chileesunpasunitario.Noobstanteloanterior,lareformaconstitucionalde1989exhibeenestamateriauncambio
de nfasis que es preciso consignar. En su versin original, la carta fundamental sealaba en su artculo 3, que La
1 LasestadsticasdelFMI(tabla1),soloconsideransubnacionalenelcasochileno,aquellosrecursosejecutadosanivelmunicipal.
DESCENTRALIZACIN FISCAL
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Ley propender a que su administracin sea funcional y territorialmente descentralizada. La reforma referida cambi
este texto por la sentencia de que la administracin del Estado .set5 |unc|ona| y |ett||ot|a|men|e descen|ta||zada, o
desconcentrada en su caso, en conformidad con la Ley. Dos elementos de este cambio merecen especial atencin
(Hernndez1993).Unoeselcarcterimperativodelmandato,alhaberseconsagradoelhechodequeelEstadoser
descentralizadoenreemplazodelaideadequesolopropenderalograrestepropsito.Losegundoesquesinperjuicio
delafactibilidaddedesconcentrarcomounaopcinaladescentralizacinenloscasosquelaleyloamerite,esta
facultadconcedeflexibilidadalprocesodedescentralizacin,enelentendidodequeexistenserviciosnosusceptibles
dedescentralizar.
1.2 Marcoinstitucional:ChileversusAmrica Latina
Una vez ms en este caso, los mritos de la reforma antes mencionada y la posicin relativa de Chile en el eje de la
descentralizacin,solopuedenevaluarseenelmarcodeunestndarconelcualcomparar.Dadaladistanciaeningreso
porhabitanteylamenorvinculacinhistricaquenosseparadepasesindustrializados,unacomparacinrelevantees
aquellaconnacionesunitariasdeAmricaLatina.
Los pases unitarios propiamente sud americanos exhiben un historial reciente muy activo sobre el particular.
En este sentido Colombia ha sido un referente sobre la materia. La constitucin promulgada en 1991 es claramente
ms descentralizadora que la chilena, y concede especial nfasis en la autonoma del nivel intermedio de gobierno,
encarnadoenlosdepartamentos.Porsuparte,estemandatogeneralhasidopotenciadoconleyesespeciales.Destacanla
ampliacindelascompetenciasdepartamentales,ylatransferenciadefuncioneseneducacinysaludalosmunicipios
apartirdel2001.MsexplcitoqueChilehasidotambinUruguay,nacinenlacuallareformaconstitucionalde1996
consagrladescentralizacincomounaobligacinparaelgobierno.TambinenelcasodePer,laconstitucinde
1993consagraladescentralizacincomounmandatoperentorio,habindosecomplementadoesteprincipiogenerala
travsdeunamodificacinconstitucionalenel2002yunaleydedescentralizacinfiscalenel2002.ElcasodeBolivia
esprobablementeelmsemblemticodelaregin,tantoporloradicaldeloscambioscomoporelhechodeserunpas
marcadoportensionesseparatistasalinteriordesupropioterritorio.Esteltimoelementohasidounfactorgatillantedelaley
departicipacinpopularde1994,ydelaleydeadministracindescentralizadaen1995.Ambasnormasrepresentanavances
muyimportantesenmateriadeDF(Zapata2007).Porsuparte,lospasescentroamericanoshanpasadoporunperodode
fuertestransformacionesconposterioridadalosepisodiosdeguerracivilacaecidosenelcursodelosltimos20aos.La
descentralizacinesgenricamenteentendidacomounaformadefortalecerlaparticipacinylosvaloresdelademocracia
representativa.EllosedesprendedelaDeclaracindeTegucigalpasobrelaPazyelDesarrolloenCentroamricacelebrada
en1994,enlacuallosmandatariosdelareginsecomprometieronadefinirunplandedescentralizacin(Rivera2004).Si
bienelconceptodedescentralizacinseencuentrapresenteenvariosdelostextosconstitucionalesdeCentroAmrica,una
referenciaparticularmentefuerteyperentoriaestpresenteenloscasosdeGuatemalayNicaragua,respectodeloscuales
seconsignaconstitucionalmentelaobligacindelEstadoenestamateria(Letelier2009).
Se desprende de lo anterior que al menos en los ltimos 20 aos, Chile ha sido ms conservador que el resto de la
reginenloqueadescentralizacinserefiere.Noobstanteelcambiodenfasisanivelconstitucionalyamencionado
yelincrementoderecursosdebeneficiolocalimpulsadoporsendasmodificacionesalaleyderentasmunicipales,nose
observangrandescambiosnormativosrecientesconunimpactocomparablealregistradoenlospasesantesmencionados.
Elloseexpresa,porejemplo,enlaausenciadeleyesespecialesdedescentralizacin,comohasidoelcasoenColombia,
BoliviayPer.Lacuestincentralessiesteresultadopuedeinterpretarsecomounadebilidad.Unahiptesisfactiblesobre
elparticular,esquetalresultadoes,nimsnimenos,laexpresinconcretadelaspreferenciaspolticasdelllamadovotante
mediano(VM)enChile.Esteindividuo,cuyaestructuradepreferenciasesreproducidaporlacoalicinpolticaganadora,
habradecididoqueeste,ynootrodebeserelniveldedescentralizacincolectivamentedeseableenChile.
AunmsprofundaeslareflexinentornoaquelementoshabrconsideradoelVMenlaconformacindesuspreferencias.
Presentaremos a continuacin tres hiptesis que pueden iluminar la respuesta. La primera es que la descentralizacin
exige un mayor esfuerzo de coordinacin entre niveles de gobierno, como as tambin entre jurisdicciones de nivel
equivalente,enlasolucindeproblemasdeinterscomnquepuedentenergranimpacto.Esteconcepto,conocidoen
laliteraturacomoelcostodetransaccin,tienegranrelevanciaeneltemaquenosocupa,todavezquecuantoms
LEONARDO LETELIER
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funciones delegamos en los niveles descentralizados de gobierno, ms necesario se vuelve la accin de coordinacin
entrelasregionesylosmunicipios,yentreestosltimosylosprimeros.Cadacaso(pas)especficoposeeasuvezrasgos
idiosincrsicosquepuedenhacerestosmismoscostosmssignificativos.Unodeellosesladisparidaddecapacidades
entrejurisdiccionesdejerarquaequivalente.Enelcasochileno,elniveldeprofesionalizacinpromediodelosmunicipios
esde23%,cifraqueademsregistraunasignificativadispersinterritorial.Esteimportantefactordiferenciador,permite
anticipar importantes costos de transaccin en la implementacin de polticas pblicas y profundas diferencias en la
capacidaddegestinentrejurisdicciones.
La segunda hiptesis es que Chile ha sido un pas razonablemente exitoso en ciertas materias vinculadas al mbito
fiscal,hechoqueponeenteladejuiciolaeventualintroduccindecambiosnormativosqueponganenjuegoelpoder
tradicionalmenteejercidoporelMinisteriodeHaciendaenmateriasfiscales.Factorestalescomoelequilibriofiscalenel
marcodelaregladelsupervitestructuralolaLeydeResponsabilidadFiscaldel2006,constituyenactivosaltamente
valoradostantoaniveltcnicocomopoltico.Unaconjeturaconciertofundamento,indicaqueinnovacionesenlaesfera
fiscalconducentesamayorDF,puedenponerenriesgoellogroalcanzadoenesteaspecto.Apesardelaevidentedificultad
deobjetivizarestaapreciacin,sonescasaslasiniciativasconcretasenladireccindeconcedermsatribucionesfiscales
alasregionesy/omunicipios.Noobstantelasreformasiniciadasenlos90santesmencionadas,ellasnoexhibenavances
enladireccindecolocaralosmunicipiosenposicindedecidirautnomamentecundoycmoactivarmecanismos
quepermitanincrementarsusrecursospropios.Lafijacindetasasy/obasesimponibles,ascomotambinlafacultadde
emitirdeudaenformaautnomayenfuncindelasnecesidadesespecficasdecadagobiernolocal,sonanelementos
ausentesdeldebateacadmicoypolticosobredescentralizacin.Otrotantosucedeenlaesferaregional,enlacualel
acentohaestadopuestoenelintentodecambiarelmecanismodeeleccindelosconsejerosregionales,abandonando
elsistemaproporcionalenbasealosrepresentantesporprovincia,acambiodeunodeeleccindirecta.Sinperjuiciode
losmritosdeestaaspiracin,nohayenellaunelementodecambiosignificativoenlaesferafiscal.
2. LADISTRIBUCINDELPRESUPUESTO PBLICOENCHILE
Simiramosendetallelascifrasdegastoeingresodelpresupuestopblico,obtendremosunafotografadelasituacin
actualenmateriadedescentralizacinfiscalenChile.LosdatosdelPIBcorrespondenalascifrasmsrecientesdisponibles,
y muestran que en trminos per capita, las regiones ms ricas sonAntofagasta,Tarapac y Magallanes. En el extremo
opuesto estn La Araucana y Coquimbo, con menos de US$ 4.000 por habitante. Cabe hacer notar que estas cifras
correspondenadlarescorrientes,ynocorrigenporelpoderadquisitivodecadaregin.Enestesentido,esmuyprobable
quelosdatosconsignadosparalasregionesextremasdeAysnyMagallanesaparezcanabultadosenrelacinalrestode
lapoblacin,habidacuentadelmayorcostodelosserviciosbsicosenlazona.
Varioselementosdebendestacarseapartirdelainformacincomplementariapresentadaenlatabla2.Elprimerodice
relacinconlaevidenteconcentracindelaactividadeconmicaenlaReginMetropolitana,lacualgeneraentornoal
43%delPIB.Esterasgosevuelveaunmsdramticoenelcasodelosingresosfiscales,enloscualesestamismaregin
aparecegenerandocasiel85%deltotal
2
.Porltimo,tambinsedesprendedelamismatablaquetantolapoblacin,
comoelgastosocialylainversinpblicaregional,poseenunadistribucinterritorialmuyparecidaalPIB.
Una pregunta central a la luz de las cifras, se refiere al grado en el cual la situacin inicial de desequilibrio referida
anteriormente,esenefectorectificadapormediodelastransferenciasigualadorasdelgobiernocentral.Enestepuntocabe
unareflexinentornoalobjetivodetalestransferenciasenelcasochileno.Esteesuntemadelamayortrascendencia,
porcuantotalobjetivodifieresustantivamenteentrepases.Entrelasnacionesunitarias,encontramosaInglaterraenun
extremo,pasenelcuallosgobiernoslocalesrecibentransferenciasporelmontorequeridoafindeigualarlacapacidad
deprestarserviciospblicosaniveldetodoelpas.Porsuparte,Canadtieneporobjetivoexplcitolaigualacin,en
el marco de un rango, de los recursos presupuestarios por habitante en cada provincia, sin que esto necesariamente
signifique la igualacin de las capacidades fiscales, toda vez que las condiciones de clima, densidad poblacional y
2 Lascifrasnegativasporconceptodeingresosregionales,obedecenalhechoqueentalesregionesseregistrandevolucionesalimpuesto
alarentaporunmontomayorquelospagos,loscualescoexistenconbeneficiostributariossectoriales.
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otrosfactoresrelacionados,puedenrequerirtransferenciasquenonecesariamenteseatenganaunestndarcomnpor
habitante.Larealidadlatinoamericanaesmsdifcildetipificar,sibienlasprofundasdiferenciasentrelosrecursosdel
nivelintermediodegobiernosolopermitenunaigualacinparcialentreterritoriosnacionales.Sibienelobjetivodelas
transferenciasesraravezexplcito,estascumplenunimportantepapeldeigualacinhorizontaldelosrecursosfiscales.
Enelcasochileno,elobjetivodeigualacindelacapacidaddegastoenladistribucinsecundariaentreregionestiene
unevidentepropsitoigualador,sibiennohayuncompromisoformalnitampocoinformalporpartedelgobierno,de
alcanzarmetasespecficasalrespecto.Losfondosdeinversindeasignacinregionalcumplenprecisamenteestepapel,
habiendoestosaumentadosustancialmenteenaosrecientes.Sesumanaestastransferencias,aquellasdirigidasalsector
municipal,entrelascualesdestacanlasubvencineducacionalyelfinanciamientodelasaludprimaria.Porsuparte,
noobstantequelosrestantescomponentesdelgastosocialsonejecutadosenformadirectaporelgobiernocentral,la
asignacin territorial de todos estos fondos produce un perfil de distribucin nacional que debe servir de base para el
presentedebate.
Unareconstruccinaproximadadelaformaenqueelpresupuestopblicoseasignaentreregionessemuestraenlatabla
3.Elnicoantecedentedisponiblequepermiteevaluarlaequidadterritorialdelgastopblico,eseltrabajodeMIDEPLAN
(2005),enelcualserealizaunaestimacindelgastosocialporregin.Aunquelascifrasdeinversinpblicatambin
estndisponiblesporregin(tabla2),laformacindecapitalporssolaesdifcildeestandarizarenbasealapoblacin
nacional,puestoquecadaproyectotienepordefinicinmltiplesbeneficiarios.Noobstanteelhechodequeelgasto
social incluye tambin la inversin respectiva, el grueso de esta categora tiene por objeto la generacin de servicios
orientadosalaatencindedemandasindividuales,siendoporellounamejorproxydelgastopblicoporregin
3
.
En la primera columna de la tabla 3, se muestra el gasto social total por regin (GS), estimado en base a los mismos
porcentajesdeparticipacinregionalutilizadosenMIDEPLAN(2005),peroaplicadossobreelgastosocialtotaldel2007.
Aldividirestacifraporlapoblacinregional,obtendremoselmontoporhabitante(GSC1).Sirepetimosesteejercicio,
pero suponiendo que la distribucin del gasto social es igual a la participacin del PIB en cada regin, el gasto por
habitanteserGSC2.PuedeargumentarsequeGSC2representaelGSporhabitanteenausenciadelesfuerzodelEstado
porlaigualacinterritorialdedichogasto,mientrasqueGSC1representalopropio,habindoseyacompletadoelproceso
decompensacinterritorialtantoatravsdelastransferenciascomopormediodelgastodirectodelgobiernocentral.
LascolumnasDECV1yDESV2exhibenladesviacinporcentualenGSporhabitante,respectodelamedianacional
ensendoscasos.Talcomoeradeesperarse,ladesviacinestndardeDESV1esmenorqueDESV2,locualrevelaque
existeunsignificativoesfuerzoigualadorporpartedelgobiernocentral.Elreferidoestadgrafosereduceenmsde33%
entreambascolumnas(ltimafilatabla3).SieliminamosloscasosdeAysnyMagallanesporserconsideradasregiones
extremas,lacadaenladesviacinestndarentreambascolumnasalcanzael74%,locualrefrendaelsesgoigualador
enlaasignacinvigentedelgasto.
Enformadeliberada,elejercicioantespresentadoomitelosingresostributariosregionales(tabla2),comoreferenteal
momentodeestablecerunestndarrespectodelcualcompararelestadoactualdelaasignacininterregionaldelgasto
pblico.Ellosehahechoenrazndelaextremaconcentracinqueestosexhibenenelagregado.Deloanteriorsesigue
quecualesquieraseaelresultadodeutilizarladistribucininterregionaldelosingresosenlugardelproductoregional
como se ha hecho en la tabla 3, el impacto del proceso de asignacin del presupuesto expresado en la columna 2
delatabla3,hubiesemostradounperfilaunmsdefinidodelaaccindelpropiogobiernocentralenbeneficiodela
igualacinterritorialdelgasto.
Sihubisemosqueemitirconclusionesapartirdelascifras,estasserandos.Unaprimera,esquelaasignacindelgasto
socialexhibeunimpactosignificativoenlaigualacinfiscalentreregiones.Ntesequeconlaexcepcindeloscasosde
AysnyMagallanes,laasignacinefectivaporhabitante(GSC1)nomuestraningunareginqueseapartemsdel20%
delpromedionacional.Porrazonesdeunmayorcostodevida,lasdosregionesextremassealadasrequierenenverdad
unvolumenmayordegastoacambiodeunserviciodesimilarcalidad.Estoseexpresa.porejemplo,enelhechodeque
laatencinmdicaenzonasaisladasydedifcilacceso,poseeuncostoespecialmentealto.
3 Alao2007,elgastosocialrepresentmsdel65%delgastopblicototal.
LEONARDO LETELIER
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TABLA 2
PIBper
capita
2006(1)
PIBpor
regin
ao2006
(%)
Ingresos
scues por
reginao
2006
Gasto
Socialao
2004
Inversin
pblicapor
reginao
2006(2)
Poblacin
porregin
Regiones US$ Porcentajerespectodelnivelnacional
I.Tarapac 6.358 3,5 0,6 3,3 4,0 2,9
II.Antofagasta 10.311 6,5 -0,6 3,1 3,6 3,3
III.Atacama 5.561 1,8 -0,7 1,7 2,5 1,7
IV.Coquimbo 2.826 2,2 0,1 4,1 5,0 4,1
V.Valparaso 4.208 8,2 14,2 12,0 7,3 10,2
RMSantiago 5.564 42,5 84,7 36,2 35,0 40,2
VI.OHiggins 3.818 3,8 -0,1 4,2 4,3 5,2
VII.Maule 3.240 3,7 0,1 5,4 7,4 5,9
VIII.BoBo 4.097 9,4 2,5 13,7 11,5 12,1
IX.LaAraucana 2.188 2,4 0,1 6,4 5,9 5,7
X.LosLagos 3.309 4,5 -1,0 7,2 8,5 7,1
XI.Aysn 5.095 0,6 -0,1 1,1 2,7 0,6
XII.Magallanes 8.581 1,6 0,2 1,5 2,2 1,0
(1)Cifrasenpesosdel2003convertidasadlaresdel2003altipodecambiodelmismoao.
(2))IncluyeInversindeAsignacinRegional,InversinPblicaSectorialeInversinMunicipal.
Fuente:BancoCentraldeChile,MIDEPLAN(2005)yelaboracindelautor.
TABLA 3
MILL. DE US$, CIFRAS ANUALES PARA EL 2007
Regiones C1 (1) GSC1
(1)
GSC2
(2)
GSCV
(!)
DESV2
(4)
I.Tarapac 651,4 1.369,1 1.471,1 0,1 7,6
II.Antofagasta 611,3 1.115,7 2.385,9 -18,4 74,5
III.Atacama 343,4 1.260,5 1.286,7 -7,8 -5,9
IV.Coquimbo 812,6 1.199,8 653,8 -12,2 -52,2
V.Valparaso 2.386,5 1.418,8 973,6 3,8 -28,8
RMSantiago 7.237,2 1.095,3 1.287,5 -19,9 -5,8
VI.OHiggins 846,3 996,7 883,4 -27,1 -35,4
VII.Maule 1.087,7 1.115,3 749,7 -18,4 -45,2
VIII.BoBo 2.736,6 1.380,3 948,1 1,0 -3,2
IX.LaAraucana 1.281,9 1.367,7 506,2 0,0 -63,0
X.LosLagos 1.436,1 1.229,3 765,6 -10,1 -44,0
XI.Aysn 226,0 2.250,2 1.178,9 64,6 -13,9
XII.Magallanes 308,9 1.974,0 1.985,6 44,4 45,2
Desv.Stand. 1875,8 359,1 538,3 26,3 39,4
GS=GastoSocialTotal,GSC1=GastoSocialperCapitaEfectivobajoelsupuesto(1),GSC2=GSEstimadoenbase
asupuesto(2),=promedionacionalGSC.
(1)Estimacinsuponiendoqueladistribucinregionalserepiteel2007.
(2)EstimacinsuponiendoqueelgastosocialnacionalsedistribuyeigualqueelPIBentreregiones.
(3)DesviacinporcentualdeGSC1respectoalpromedionacional.
(4)DesviacinporcentualdeGSC2respectoalpromedionacional.
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3. ELDEBATEACADMICOVIGENTE
Uncomponenteobligadodeldebateentornoaladescentralizacin,eslafacetatcnicadelproblema.Estanosexige
reflexionar sobre los beneficios y costos tericos de la misma. Si bien, es el juicio poltico sobre el particular el que
permite identificar las preferencias colectivas a travs del voto, asumiremos que este factor es exgeno a los mritos
tcnicosdelapropuesta,yqueenltimotrmino,serelpropiovotantemedioquienevaluarlosargumentosdelcaso.
Seencuentrafueradediscusinelconjuntodebeneficiospotencialesqueladescentralizacinpuedetraeralbienestar
colectivo. Ellos van desde el aprovechamiento de la informacin dispersa y difcil de sintetizar que el Estado requiere
paradecidireficientementesobremateriaspropiasdesugestin(Hayek,1945),hastalasventajasenmateriaderendicin
de cuentas (Seigbright, 1995), innovacin de nuevas polticas pblicas (Rose-Ackerman 1980), fortalecimiento de la
democraciaylaeficienciadelEstadoporlavadelvotoconelpie(Tiebout1956)ycontroldelleviatn(Brenany
Buchanan,1980),entreotros.Entodosestosmbitoslaliteraturatericaofreceatractivosargumentos.Unavetaanaltica
de reciente data ha puesto el acento en la economa poltica del problema (Lockhood 2006), mbito en el cual los
incentivos creados por la descentralizacin son tratados en el marco del juego entre los competidores del mercado
poltico.
Sinembargo,haydosfactoressobreloscualesdichaliteraturanoesconcluyente,oalmenosdejaunamplioespacio
aldebateacadmicofuturo.Elprimeroesquenoobstantelosbeneficios,laDFimplicaciertoscostos,algunosdelos
cualespuedenserdegranimportanciaparaunpasqueannoalcanzaelumbraldeldesarrollo.Elsegundo,esqueenel
eventodeoptarseporunmodelomsdescentralizado,noesclaroqureasespecficasdelaadministracinpblicason
aquellasenlascualesestaopcinseaptima(LetelierySaez,2006).DebemosdescentralizarlagestindelSERVIU,afin
dequeeldiseodelasviviendassocialesseajustealosrequerimientosdecadaregin?;debemosdescentralizarlasalud
y/olaeducacinyasfavorecerlanegociacindirectadecontratosentrelasregiones(municipios)ylosfuncionariosque
atienden estos servicios?; debemos descentralizar la recaudacin tributaria, y as neutralizar el poder monoplico del
Estadoenelcobrodeimpuestos?Aunsidefiniramosqureaespecficavamosadescentralizar,quedaaunpendiente
cmo lo haramos. Solo en el rea de la educacin, mbito en el cual parecen haber importantes beneficios de la
DF, son mltiples las aristas que merecen un tratamiento especfico (Letelier 2008). Legtimo sera argumentar que tal
descentralizacin solo debe limitarse a la definicin y mantenimiento de la infraestructura fsica necesaria para esta
funcin.Unaopcinmsagresivapudierasignificartransferiralnivelsubnacionalresponsabilidadesampliasenfunciones
talescomoelcontratodelpersonaldocente,ladefinicindeprogramasdeestudioyotrossimilares.
Es inevitable reconocer que cualquiera sea la propuesta tcnica en el tema que nos ocupa, esta debe reconocer tanto
loscostoscomolosbeneficiosdelaDF.Habiendoyaconsignadolosbeneficios,quedapendientedefinirculessonlos
costos.Haydoselementosquedebensermencionados,yenloscualessubyacelacuestindefondo.Unodeellosesla
prdidaeneconomasdeescalaasociadaconladescentralizacin(Oates,1985,Bennett1994).Elsegundo,eslamayor
exigenciadecoordinacinqueladescentralizacinexigealinteriordelpropiosectorpblico.Encuantoalaseconomas
deescala,estassuelenrepresentarunproblemaimportanteenlaadquisicindeinsumos,yenlalicitacindeservicios
deusopblicoatravsdeoperadoresprivados.Casosclsicosqueilustranestepuntosonlarecoleccindebasura,la
recaudacin tributaria, la compra de insumos mdicos para hospitales y consultorios, entre otros mltiples ejemplos.
Una carencia evidente en la experiencia chilena, es la falta de personalidad jurdica de las asociaciones municipales,
hechoquedificultaeldebidoaprovechamientodelasventajasdecostoemanadasdecontratosmsvoluminosos.Ms
all de la perdida de bienestar colectivo emanado de un sistema tributario basado en las preferencias polticas de las
regiones (municipios), la propia recaudacin tributaria implica significativos ahorros de costo cuando esta se realiza
centralizadamente.
Mencinespecialmereceelproblemadecoordinacinantesmencionado.Esteadquiereespecialrelevanciaenlaesfera
fiscal,todavezquelasdecisionesdegastoanivelagregadorequierenlaejecucincoordinadayarmnicadelpresupuesto
nacional.Porejemplo;seraestacoordinacinmsdifcilsileconcediramosalasregiones(municipios),lafacultad
de emitir deuda por medio de bonos y otros instrumentos similares? Como en muchos otros aspectos de las finanzas
pblicaslarespuestaes:depende.CiertaevidenciafavorecelahiptesisdequelaDFnorepresentaunproblemapara
elequilibriofiscal(Shah2006).Sinembargo,diversosautoreshanconsignadoqueellorequieredeinstitucionesfuertes,
LEONARDO LETELIER
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quegaranticenelcumplimientodelasreglasfiscalesvigentesy/oquepenalicenlasdecisionesirresponsablesenmateria
fiscal. Solo bajo este predicamento puede entenderse que pases federales y fiscalmente muy descentralizados, tales
comoAlemania,Austria,Suiza,CanadyEstadosUnidos,notenganunhistorialseverodedesequilibriofiscal.Enelotro
extremo,laexperiencialatinoamericanamuestraquecuandolademocraciaesfrgilylasinstitucionessondbiles,la
distribucinequitativadelaspotestadesfiscalesesunelementofacilitadordesituacionesdeagudosepisodiosdecrisis
fiscalysignificativasdificultadesenelesfuerzoporrecuperarelequilibrioperdido.
4. DEBECHILEAVANZARHACIAUNMAYORGRADODEDF?
4.1 Nivelregional
a. FinanciamientoRegional
MuchossonloselementosquepodemosdiscutiralaluzdenuestradefinicindeDF.Optaremospordestacardos,delos
cualesunopermiteponerderelievelasdificultadesdeladescentralizacin,yelotroelpotencialaunnoaprovechadode
estamismadescentralizacinenelcasoregionalchileno.Comenzaremosporaquelrelativoalasdificultades.
Imaginemos que en mrito de la autonoma financiera regional, y habida cuenta de las dificultades propias de la
institucionalidad vigente en Chile, concedemos a las regiones la facultad de cobrar impuestos de beneficio regional.
Estapropuestapodraasuvezmatizarseenelmarcodeladefinicinespecficadeaquellosimpuestossusceptiblesde
descentralizar,ladefinicinentornoasidescentralizamosladefinicindelabaseimponible,elestablecimientodelas
alcuotasdetal-otales-impuestos,lafacultadpararecaudarlos,otodasestasatribucionesjuntas.Unexamenatentoa
latabla2(seccinIII),permiteconstatarqueestapropuestanoesconducenteamayorautonomafinancieraregional,
todavezqueelgruesodelostributossongeneradosporlaReginMetropolitana.Estepanoramasevereforzadoenla
distribucinregionaldelPIB(tabla2,segundacolumna),elcualmuestraquemsdel40%delPIBsegeneraenlaRegin
Metropolitana.Laconstatacindelascifrassealadasrespondesindudaalamayorproporcindeserviciosbsicosde
apoyoalaactividadproductivaqueseencuentranlocalizadosenlaRM.Noobstanteelmayorcostodelamanodeobra,
elelevadopreciodelatierra,lacongestinvehicularyelpotencialefectonocivosobrelacalidaddelaire,laciudadde
Santiagocontinasiendoenlaprctica,elejegeogrficodelaactividadeconmicanacional.Lacuestincentralespor
ciertosiestosepuedecambiar,yaunantesqueeso,siessocialmentedeseablecambiarlo.
Un paralelo de inters al panorama antes presentado, es la distribucin mundial del PIB. Esta tambin se encuentra
visiblementeconcentradaenpocasnaciones,lascualesconvocanunaproporcinsignificativadelaactividadeconmica
del planeta. Mientras que Estados Unidos concentra ms del 25 del PIB mundial, Amrica Latina en su conjunto
escasamente supera el 6%. En este marco, legtimo sera preguntarse si la distribucin mencionada pudiese ser ms
equitativa,teniendoenconsideracinquealigualquealinteriordelterritorionacional,tantoelcostodelatierra
como del capital, es menor en las naciones ms pobres. La clave del problema est una vez ms, en la calidad de
los servicios de apoyo a la actividad econmica, entre los cuales uno de la mayor importancia es el enforzamiento
(imperio)delaLeyysuimplicanciaenlaproteccindelosderechosdepropiedad.
De lo anterior se sigue que, de la misma forma en que resulta difcil cambiar el panorama mundial en el mbito que
nos ocupa, un salto significativo hacia una distribucin ms equitativa de los tributos al interior del territorio nacional
suponeunradicalcambioenladistribucinespacialdelaactividadeconmica.Sibienestoesfactible,ellorequiere
cuantiosos recursos bajo la forma de inversin regional, y otras actividades de fomento. Aunque este puede ser un
proyectosocialmenterentable,noesmenosciertoquelavoluntadparaejecutarloesunadecisinpolticaquedescansa
enlaspreferenciasdeloselectores.
b. OtrasCompetencias
Un enfoque ms realista del mismo tema es el cuestionamiento en torno al mbito de competencias de gasto pblico
tradicionalmente ejercido a nivel regional, y la factibilidad de ampliarlo en direcciones an no exploradas. Reformas
viablesenestadireccinsonlaconcesindemsautonomaregionalparadefinirsuspolticassociales,ysuspropias
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inversiones.Estoltimosuponeavanzarenlalneadeconsolidarlosfondosdeinversinregionalcondestinoespecfico,
en transferencias no condicionadas.Tanto el concepto de provisiones, al interior del Fondo Nacional de Desarrollo
Regional, como los propios ISAR
4
, son expresiones de esta condicionalidad, la cual consagra la pertinencia de las
decisionesdelgobiernocentralporencimadeaquellasdelnivelregional.Aunquelosfondosdeinversinregionalmente
decididos se han incrementado visiblemente a travs del tiempo, una debilidad evidente de este proceso es que no
obedeceaunanormaescritasobreelparticular,sinoquesoloalavoluntadpolticadelejecutivo.Enelentendidodeque
dichavoluntadpodracambiar,razonableseraestableceralgunacondicionantelegal,queobligaraalgobiernocentrala
entregardichosfondos.
En el reconocimiento de que lo propiamente fiscal, excede la disponibilidad de recursos, y se vincula tambin con
el grado de autonoma para decidir sobre los gastos, la autonoma regional puede ser tambin fortalecida a travs de
optimizar la estructura jerrquica regional. Entre otras debilidades, ella exhibe una importante falencia en lo relativo
alarelacinentrelosSeremis,-representantesregionalesdelosministeriossectoriales-yelintendente.Dadoquelos
primerossondesignadosporelgobiernocentral,suelehaberconflictosdifcilesderesolverentreambaspartes.Lapropia
figura de los Seremis, suele tener dudosa utilidad en el caso de los servicios de salud, instancia desconcentrada del
MinisteriodeSalud.Unaformulasusceptibledeexplorar,esquelosSeremisfuerandesignadosporelpropioIntendente,
yquetuvieranenestesusuperiorjerrquicoinmediato.SibienlasSecretariasRegionalesMinisterialessonpordefinicin
representantesdelgobiernocentralenlaregin,elpropioIntendentetambinloes,nosiendoportantojustificableque
dichosSeremisdependandelnivelcentral.
4.2 Elnivelmunicipal
a. FinanciamientoMunicipal
Encuantoalfinanciamiento,losmunicipioschilenostienenescasaonula-autonomaenmateriastancrticascomolas
alcuotasdelimpuestoterritorialy/oelcobrodepatentescomerciales.Unmnimoreconocimientoalantesmencionado
modelo deTiebout, exige flexibilizar esta norma general, y avanzar en la direccin de concederle al nivel municipal
mayorescompetenciasnormativassobrelamateria.Elpeligrodeunaguerrafiscalatravsdeunareduccingeneralizada
delastasasporesteconcepto,sepuederesguardarenbaseaunatasamnimadelimpuestoterritorialanivelnacional.
Esta es la experiencia en diversos pases desarrollados, en los cuales el nivel local posee autonoma parcial sobre la
materia.Enestamismalneaargumental,lanormalegalqueinhabilitaalosmunicipioschilenosparaelusodelcrdito
comomediodefinanciamiento,representaunadisposicinquenotieneprecedentesenlaexperiencialatinoamericana,
yquedistanotablementedelanormavigenteenlospasesdelaOCDEsobreelparticular.Noobstanteloanterior,los
municipioschilenossseendeudan,locualseexpresaenlapostergacinenelpagodefacturascorrientesyreintegro
legalporconceptodecotizacionesprevisionalesyotrosdescuentosalosempleadosmunicipales.Laevidenciadisponible
(Letelier2009b),permiteconfirmarqueestesegundotipodedeudaesmscomnentrelosmunicipiosquecontribuyen
ms significativamente al financiamiento de la educacin municipalizada. Esta misma evidencia muestra que son los
municipiosquecuentanconpersonalmscalificado,aquellosqueaccedenmsfcilmentealfinanciamientovaleasing,
formaveladadedeudafinanciera.Dosconclusionespodemosextraerdeestainformacin.Laprimeraesquenohaypeor
normaqueaquellaquenosecumple,puestoqueestamismacircunstanciadesvirtaelsentidodeotrasnormasquesse
justifican.Lasegunda,esquenotodoslosmunicipiossoniguales,locualnosinvitaaldebateentornoasiespertinente
quetodosserijanporlamismanormativa.
b. Otrascompetencias
Encuantoalaestructuradefuncionesreconocidascomoresponsabilidadmunicipalenlanormavigente,hayalomenos
doselementosquemerecenserconsideradosconatencin.Unodeellosserefierealtamaodeplantaptimoquedeben
tenerlosmunicipiosafindeoperareficientemente.Estehasidountemausualmenteomitidooalmenosescasamente
4 InversinSectorialdeAsignacinRegional.
LEONARDO LETELIER
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abordado,enlaliteraturaempricasobreDF.Elreconocimientodelosmltiplesproblemasdecoordinacinentregobiernos
locales,especialmentecuandosetratadefuncionesqueprovocanimportantesexternalidadesentrejurisdicciones,exige
poneratencineneltemadelaescalaptimaenlacualsedesempeacadafuncinespecfica.Uncaminosusceptible
de explorar con miras a rectificar las actuales debilidades sobre la materia, es la factibilidad de potenciar la figura de
las asociaciones municipales. Si bien la normativa chilena permite a los municipios agruparse en asociaciones, las
entidadesasformadasnoposeenpersonalidadjurdica,hechoquelimitaconsiderablementesuaccin.Laexperiencia
deFrancia,atravsdelosllamadosEstablissementsPublicsdeCooperetionIntercommunale(EPCI),esmuyilustrativa
delpotencialdebeneficiosemanadosdelacooperacinentregobiernoslocales.DichasentidadesadministranenFrancia
serviciospblicosespecficos,talescomoagua,saneamiento,transporteyelectricidadentreotros.Suconformacinest
expresamenteincentivadaporelgobiernocentralmediantelaconcesindeatribucionesespecialesenlasreasdesu
competencia,yalgunosbeneficiostributariosrespectodelosmunicipiosindividuales.Adiferenciadeestosltimos,las
autoridadesdelosEPCInosonelegidas,sinodesignadasporlosmunicipiosquelaconforman.Unasegundaopcinde
mejoramientoeselreconocimientoexplcitodequelosmunicipiossondistintosporvariosconceptos,entreloscualesla
propiacapacidaddegestindelosmismosesunelementofundamental.PasesunitariostalescomoInglaterrayEspaa,
han incorporado este principio, y en ellos conviven unidades territoriales locales con grados diversos de autonoma.
En mrito de las mltiples externalidades usualmente registradas entre jurisdicciones al interior de reas urbanas muy
extensas, parece razonable que al menos se pueda distinguir entre las reas metropolitanas como jurisdicciones con
unestatusespecial,yelrestodelosmunicipios.Ellopodramejorarlacoherenciadelosplanesdedesarrollourbanoy
facilitaralacoordinacinentreelsectorpblicoyprivadoenmateriadeinversineninfraestructurapblica.
Finalmente,unejerciciodelmayorintersconsisteenenumeraraspectospuntualesdelaspolticaspblicas,enloscuales
el nivel municipal posee muy baja autonoma en Chile, respecto del caso de pases con similar grado de desarrollo.
Comenzaremosporlaeducacin,temaqueconvocagraninterstantoacadmicocomopoltico.Cabeobservarquesi
bienlaexperienciachilenasobreelparticular,sugierequelamunicipalizacindelaeducacintiendeareproduciranivel
depersonas,lasdesigualdadesentremunicipiosenmateriaderecursos(Letelier2008),noesmenosciertoquelavuelta
aunsistemacentralizadoescompletamenteinviable,todavezquelosestablecimientoseducacionalesadministradospor
elnivelmunicipalsumanmsde10.000entodoelpas.Noobstanteloscuestionamientosquehansidolevantadosala
luzdeestaexperiencia,laevidenciaempricasobreeltemaarrojaabundanteevidenciaafavordeladescentralizacin
delaeducacin(Letelier2004).Porsuparte,laobservacinsistemticadelaexperienciainternacionalenseaqueesta
importantefuncindelEstado,estusualmentedescentralizadaenpasesdealtoniveldeingresoporhabitante.Cmo
puedeatenderseestaevidenciayalavezhacersecargodelasdebilidadesmsreconocidasdelcasoChileno?Unaopcin
no suficientemente explorada es la conformacin de distritos educacionales con autoridades elegidas (no designadas
por el gobierno central), e independientes del municipio. Esta alternativa supone un grado mayor (y no menor), de
descentralizacin, fortaleciendo la rendicin de cuentas de las autoridades locales con los electores, y desvinculando
el financiamiento de estas entidades respecto del ingreso propio de aquellos municipios en que se encuentran los
establecimientos.Encuantoalfinanciamiento,estepuedeserenbaseatransferenciasdesdeelnivelsuperiordegobierno.
Elsegundombitodeaccineslaseguridad.Soloapartirdelareformaconstitucionaldel2001,losmunicipioschilenos
agregaronasusfuncioneslade ....dar apoyo y fomento de medidas de prevencin en materias de seguridad ciudadana
y colaborar en su implementacin, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso tercero del artculo 90 de la Constitucin
Poltica (LOC N18.695). Atendiendo la importancia adquirida por los problemas de seguridad, a lo menos a nivel
urbano, parece atendible la propuesta de profundizar en esta funcin municipal. Una vez ms, un obstculo evidente
es que no todos los municipios estn en condiciones de colaborar en las mismas condiciones. Una posibilidad sera
definirdistritospolicialesconmayorautonoma,locualseguiralalgicadelarecomendacinhechaenbeneficiode
la educacin. Otra alternativa es concederle a ciertos municipios la facultad de tener servicios propios de seguridad.
Aunque esta alternativa pudiese introducir inequidades entre municipios semejantes a las actualmente existentes en la
educacin, este no sera el caso si pudisemos distinguir entre municipios grandes y financieramente solventes (reas
metropolitanas),versusmunicipiospequeos.Lainstanciadefortalecerlafiguradelasasociacionesmunicipalesabreun
abanicointeresantedeposibilidadesenlamismadireccin.
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CONCLUSIONES
La DF exige dos definiciones de importancia equivalente. Estas son cmo se generan los recursos de los gobiernos
subnacionalesyconqucriterioogradodelibertadsegastan.Chileesunpasmuycentralizado,cualesquieraseala
normademedicin.NoobstantelosmritostcnicosdelaDF,eselvotantemedio,atravsdelprocesodedecisin
colectiva,elquedecidesobrelafuerzadeesteargumentoenlaesferapoltica.
LafactibilidaddemayorDFanivelregional,suponedesvirtuarelmitodelaautonomatributariacomouncaminoviable
yeficazenestadireccin.ElgruesodelosrecursospblicossongeneradosenlaReginMetropolitana,siendoestauna
realidadmuydifcildecambiarenelcortoplazo.Mejorcoordinacinconelpropiogobiernocentral,mayorcoherencia
de la relacin del Intendente con los Seremis, y ms autonoma en el destino de los fondos de inversin regional son
caminosinteresantesdeexplorarenbeneficiodelaDF.Porsuparte,laconsagracindelaasignacindelosfondosde
inversinregionalenelmarcodeunaLeyespecfica,ynoatravsdelaLeydePresupuestos,podraconstituirunavance
importanteeneltemaquenosocupa.
LaesferamunicipalofreceunaampliagamademateriassobrelascualessepuedeinnovarenloqueaDFserefiere.Entre
otras,destacalaconcesindefacultadesnormativasenladefinicindelastasasdelimpuestoterritorialylaaperturade
losmunicipiosalmercadodecapitales.Enloqueafuncionesejecutivasserefiere,tantolaeducacincomolaseguridad
pblica son mbitos en los cuales puede aprovecharse el potencial de la descentralizacin a travs de la creacin de
distritos,enloscualespudieracentrarselaaccindelEstado.Finalmente,lainstanciadelasasociacionesmunicipales
tieneunpotencialpocoaprovechadoenChile,elcualpuedecatalizarlasventajasdelolocal,conlasdificultadesde
costoydegestinusualmenteencontradasengobiernoslocalespequeos.
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FUENTES DE FINANCIAMIENTO, GOBIERNOS
SUBNACIONALES Y DESCENTRALIZACIN FISCAL
BETTINA HORST
*
INTRODUCCIN
La descentralizacin puede abarcar distintas dimensiones: fiscal, administrativa y poltica. La descentralizacin fiscal
abordalostemasrelativosalaparticipacinquetienenlosgobiernossubnacionalesenlosingresosygastosdelsector
pblico. La administrativa abarca los temas relativos a la autonoma para tomar decisiones con los que cuentan los
gobiernossubnacionalesrespectodelnivelgobiernocentral.Porltimo,ladescentralizacinpolticatienerelacincon
losmecanismosdegeneracindelasautoridadesdelosgobiernossubnacionales.
Elpresentetrabajoabordalosaspectosrelativosaladescentralizacinfiscalennuestropas,considerandoparaellotanto
alosmunicipioscomoalosgobiernosregionales.Esteensayoseestructuraencuatropartes.Enlaprimerasepresentaun
marcoterico,luegosepresentaunbreveresumendelasituacinenotrospases.Enlaterceraparteseanalizaelestado
actualdeladescentralizacinfiscalenChile,parafinalmenteentregarunaseriedepropuestasenlamateria.
MARCOTERICO
Las fuentes de financiamiento de los gobiernos subnacionales deben guardar relacin con las atribuciones, funciones
y responsabilidades con las que cuentan.Tradicionalmente al Estado se le han asignado las siguientes tres funciones:
funcinderedistribucin,funcindeestabilizacinentendiendoporelloestabilidadmacroeconmicayfuncinde
asignacin.Esprincipalmenteenlafuncindeasignacindondelecompeteunrolactivoalosgobiernossubnacionales.
En cuanto a la redistribucin del Estado, esta debe ser responsabilidad del gobierno central, lo que implica que los
programas redistributivos sean financiados por el gobierno central, pero en muchos casos canalizados a travs de los
gobiernoslocales,yaqueassebuscalograrunamejorfocalizacinenlapoblacinmsnecesitada.
Las ventajas de la descentralizacin llevan a un gasto ms eficiente de los recursos en la medida que en las diversas
comunidadeslosgustosopreferenciasrespectodebienespblicossondistintas.Sieselgobiernocentralquienentrega
entodoelpasyenformauniformeestosbienesyservicioslocales,sinconsiderarlasdiferenciasentrelascomunidades,
noselograrunaeficienteasignacinderecursosyaquenoseajustaralasnecesidadesydemandasdelosdistintos
territorios.TalcomoloplanteaOates(1972)ensuteoremadeladescentralizacin,laprovisindebienespblicosser
mseficientecuantomsseadecuealademandaterritorialmentediferenciadadedichosbienes.
Elprincipalproblemaquesurgeentornoalosbienesyserviciospblicosesladiscusinrespectoaquindebefinanciar
suprovisin.Aldefinirlasfuentesdefinanciamientosepuedenaplicardosprincipios:elprincipiodelbeneficioque
paguequiensebeneficie-oelprincipiodelacapacidaddepagoquepaguemselquepuedepagarms.
Losgobiernoslocalestienencomofinalidadlaprovisindebienespblicoslocalesyporendedebieranfinanciarsecon
mecanismosbasadosenelprincipiodebeneficio.Elloimplicaque,losgobiernossubnacionalessefinanciaranmediante
elcobrodederechosy/otarifasporserviciosybienesprovistosalacomunidad.Esdecir,quelospropiosbeneficiadospor
losbienespblicoslocalesconcurranasufinanciamiento.
D
E
S
C
E
N
T
R
A
L
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Z
A
C
I
F
I
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C
A
L
* MagisterenEconoma,mencinPolticasPblicas,UniversidadCatlicadeChile.InstitutoLibertadyDesarrollo.
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Peroestonodebellevarnosaqueaquellaslocalidadesdemenoresingresosnorecibanbienespblicoslocalesyaque
nopuedenpagarporello.Enestecasodebeserelgobiernocentralelquealleguerecursosalosgobiernossubnacionales
paralaprovisindebienespblicoslocalesquenopuedenserfinanciadosporloscontribuyentesdeesalocalidadenel
marcodelrolquelecompeteenlaredistribucindeingresos.
Para ello el gobierno central puede realizar dos tipos de transferencias de recursos a los gobiernos subnacionales:
condicionadas e incondicionadas. Las transferencias incondicionadas corresponden al traspaso de recursos desde
el gobierno central a los gobiernos subnacionales sin que se especifique en qu se deben gastar esos recursos. Estas
transferencias se utilizan por razones de equidad cuando los gobiernos subnacionales de territorios donde se ubica la
poblacinconmenorcapacidaddepagonolografinanciarlaprovisindeunnivelmnimodebienesyservicioslocales.
Las transferencias condicionadas corresponden a la entrega de recursos por parte del gobierno central a los gobiernos
subnacionales, pero fijando en qu deben ser gastados. Este tipo de transferencias generalmente se entregan con la
finalidaddesergastadasenactividadesquenosologeneranbeneficiosalosmiembrosdeunacomunidadespecfica,
sino tambin a los que viven en otras localidades vecinas; es decir, cuando existen externalidades positivas ms all
de los lmites del territorio administrado por un determinado gobierno subnacional. Las transferencias condicionadas
tambinseutilizancuandoelgobiernocentralfocalizaprogramasderedistribucindeingresoatravsdelosgobiernos
subnacionales,esdecir,cuandoejecutaprogramassocialesatravsdelosgobiernossubnacionales.
EXPERIENCIAINTERNACIONAL
Es interesante tener presente los distintos grados de descentralizacin fiscal y mecanismos de financiamiento de los
gobiernossubnacionales,peronosepuedeolvidarquetienendirectarelacinconlainstitucionalidadquehaadoptado
cada pas para efectos de su administracin interna.Tambin depende del tamao total que tiene el estado y de las
funcionesqueesteejerce,yaseaenformadirectaoindirecta.Porejemplo,pasesconunnmeroimportantedeservicios
bsicos provistos por el sector pblico a travs de empresas dependientes de gobiernos subnacionales, presentan
indicadoresdemayordescentralizacinfiscalquepasesenloscualeslosmismosserviciossonprovistosporelsector
privado.
Enelcuadro1seobservaqueenpromedioenlospasesfederales,losgobiernossubnacionalesgastancasiel40%del
totalgastadoporelgobiernogeneral,mientrasquesusingresosenpromediosonde31,1%.Ladiferenciaentreingresosy
gastoscorrespondenatransferenciasentrenivelesdegobierno,queenpromediosonalgomsde4%delPIB.Enlospases
unitariosporsupartelosgobiernossubnacionalesenpromediogastancasiel30%deltotaldelgastodelgobiernogeneral,
mientrasquesusingresosrepresentanel16,2%.Enestecasoseobservanimportantesdiferenciasentrepases,destacando
enunextremoDinamarcacomoelpasmsdescentralizadodesdeunpuntodevistafiscallosgobiernossubnacionales
sonresponsablesdecasiel60%delgastoyGreciacomoelpasmscentralizado.Lasimportantesdiferenciasentre
pasesreflejanquelahistoriaconstitucionaldelospasesyaseanfederalesounitariosnosondeterminantesenmateria
dedescentralizacinfiscal.Losgobiernoslocalesenalgunospasesunitariosgastanunmayorporcentajedelgastototal
delsectorpblicoquelasumadeloquegastaelnivellocalyregionalenpasesfederales.
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CUADRO 1
INGRESOS Y GASTOS GOBIERNOS SUBNACIONALES
(PORCENTAJE DE LOS INGRESOS Y GASTOS DEL GOBIERNO GENERAL Y PIB)
Gasto Ingreso
%Gobierno
General
%PIB
%Gobierno
General
%PIB
diferencia
como%del
PIB
PasesFederales(1) 39,0 17,1 31,1 12,9 -4,2
Austria 28,5 14,5 21,4 10,8 -3,7
Blgica 34,0 16,6 11,3 5,6 -11,0
Canad 56,5 23,3 49,9 21,0 -2,3
Alemania 36,1 17,0 32,4 14,3 -2,7
EstadosUnidos 40,0 14,2 40,4 13,0 -1,2
PasesRegionales(1) 31,0 13,6 19,0 8,1 -5,5
Italia 29,7 14,2 17,6 8,0 -6,2
Espaa 32,2 13,0 20,3 8,2 -4,8
PasesUnitarios(1) 29,6 14,1 16,2 8,3 -5,8
Dinamarca 57,8 31,8 34,6 20,0 -11,8
Finlandia 35,5 17,0 24,7 13,2 -3,8
Francia 18,6 9,9 13,1 6,8 -3,1
Grecia 5,0 2,4 3,7 1,8 -0,6
Irlanda 29,5 8,2 5,3 1,5 -6,7
Japn 40,7 15,2 26,0 7,8 -7,4
Luxemburgo 12,8 4,9 7,4 3,2 -1,7
Holanda 34,2 15,9 11,1 5,2 -10,7
Noruega 38,8 22,7 20,3 13,5 -9,2
Portugal 12,8 5,7 8,3 3,5 -2,2
Suecia 43,4 24,8 32,0 19,7 -5,1
ReinoUnido 25,9 10,9 7,6 3,6 -7,3
(1)Correspondenapromediossimples.
Fuente:OECD;OECD,TaxingPowersofStateandLocalgovernment,1999;OECDNationalaccountsdatabase;
StatisticsNorway.
En cuanto a las transferencias entre niveles de gobierno cabe destacar que en pases como Irlanda, Reino Unido y
Holandalosgobiernossubnacionalesgastanvariasvecesmsdelosrecursosquegeneran(vergrfico1).Enelcasode
Irlandadecadacincopesosquegastanlosgobiernossubnacionalessolounoesgeneradoporellosmismos.Enelcasode
ReinoUnidoyHolandaestarelacinbajaaunodecadatres.Engeneralseobservaqueenpasesmsdescentralizadosla
brechaentreingresosygastosdelosgobiernossubnacionalesesmayor,loquesignificaquelosgobiernossubnacionales
dependen en mayor magnitud de transferencias intergubernamentales. En consecuencia, en la medida en que un pas
presentaunamayordescentralizacinfiscal,ellosedebeengranmedidaamayorestransferenciasderecursosdesdeel
gobiernocentralyporendecobraespecialimportancialainstitucionalidadquerigelasrelacionespresupuestariasentre
losdistintosnivelesdegobierno.
BETTINA HORST
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GRFICO 1
INGRESOS Y GASTOS GOBIERNOS SUBNACIONALES
(COMO % DEL TOTAL DE INGRESOS Y GASTOS DEL GOBIERNO)
Gastos
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 70,0
Canad
Dinamarca
Estados Unidos
Suecia
Alemania
Japn
Finlandia
Austria
Espaa
Italia
Noruega
Blgica
Francia
Portugal
Luxemburgo Grecia
Reino Unido
Irlanda
Fuente:elaboracinpropia,sobrelabasedeinformacindelaOCDE.
Peroladescentralizacinfiscalnosoloserefierealporcentajedeingresosygastosdelosgobiernossubnacionalesen
el gasto total sino que tambin a la autonoma con la que cuentan los gobiernos subnacionales en la determinacin
desusmecanismosdefinanciamiento.Encuantoalosingresos,laslimitacionesaladeterminacindelasbasesdelos
impuestoslocales,sustasasyexencionesdepagoincidenenformadirectaenlaautonomafinancieraconlaquecuentan
los gobiernos subnacionales. En cuanto a los gastos, transferencias condicionadas de recursos, desde otros niveles de
gobierno, tambin son determinantes en el grado de autonoma con el que cuentan. Si bien durante la ltima dcada
distintos pases han avanzado hacia una mayor descentralizacin fiscal, enfocado bsicamente en la transferencia de
recursosenlosmbitosdeeducacinysalud,enlaprcticaellosoloimplicuncambioenlosprocedimientoscontables.
Lasresponsabilidadesregulatoriasansemantienenenelgobiernocentral.
2 RADIOGRAFAALADESCENTRALIZACINENCHILE
Chilecuentacondosnivelesdegobierno:gobiernocentralymunicipalidades.Elnivelregionalformapartedelgobierno
centralylosrecursosqueadministranseenmarcanenelfinanciamientodeproyectosdeinversin
1
.Lasestadsticasde
descentralizacinfiscalenChilepresentansoloalosmunicipioscomounidadesdistintasalgobiernocentral,mientras
quelosgobiernosregionalessehanmedidoenrelacinasuimportanciaenelgastototaldelainversinpblicaefectiva.
a) Financiamientomunicipal
Losmunicipiosennuestropasrepresentanaproximadamenteel12,5%delgastodelgobiernogeneral(vergrfico2).Sise
comparanestascifrasconlaspresentadasenelcuadro1respectodelaparticipacindelosgobiernossubnacionalesen
lospasesdelaOECD,seobservaqueChileesunpasaltamentecentralizado.LamayordiferenciaentreChileylospases
delaOECDvienedadaporelladodeladescentralizacindelosgastosdelsectorpblico.Enpromediolosgobiernos
subnacionalesenlospasesunitariosregistrantasasdelordendel30%delgastodelgobierno.
1 De acuerdo a la ley de presupuesto para el ao 2008, el presupuesto de los gobiernos regionales fue del orden del 3% del total del
presupuestodelgobiernocentral
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GRFICO 2
INGRESOS Y GASTOS MUNICIPALES COMO PORCENTAJE DEL GOBIERNO GENERAL
1987 1991 1993 1995 1997 2001 2003 2005 1989 2007
16%
14%
12%
10%
8%
6%
Ingresos Gastos
Fuente:elaboracinpropiasobrelabasedeinformacindela
DireccindePresupuestodelMinisteriodeHacienda.
La principal fuente de financiamiento municipal corresponde a los ingresos tributarios, contribuciones y derechos,
representando en conjunto el 72,1% de los ingresos del sector (ver cuadro 2). Los ms importantes son el impuesto
territorial,lospermisosdecirculacinylaspatentesmunicipales
2
.
CUADRO 2
PRINCIPALES FUENTES DE INGRESOS MUNICIPALES 2007
(EN MILES DE PESOS DE 2007)
IngresosdeOperacin 61.096.538 4,0%
-VentadeBienesyServicios 21.646.446
-RentadeInversiones 37.749.954
-IngresoCementerios 1.700.138
IngresosTributarios,ContribucionesyDerechos 1.112.104.965 72,1%
-ImpuestoTerritorial 524.174.593
-ContribucionesMunicipales 425.097.621
PermisoCirculacin 158.445.445
PatentesMunicipales 265.924.785
Otros 727.391
-DerechosMunicipales 162.832.751
DerechosdeAseo 50.694.767
DerechosVarios1 112.137.984
Transferencias 123.150.994 8,0%
Otros 234.287.904 15,2%
VentadeActivos 10.933.051 0,7%
Total 1.541.573.452
Fuente:elaboracinpropiaapartirdeinformacindelSistemaNacionaldeIndicadoresMunicipales.
2 ElanlisisendetalledelasfuentesdefinanciamientodelosmunicipiossehaceapartirdelainformacinentregadaenelSistemaNacional
de Indicadores Municipales del Ministerio de Interior y difieren de las presentadas por la Direccin de Presupuesto del Ministerio de
Hacienda.Elloporcuantolasprimerasentreganunmayorniveldedetalle.
BETTINA HORST
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Las transferencias, que representan el 8% del total de ingresos, en su gran mayora corresponden a recursos que son
transferidos desde el gobierno central a los municipios
3
. Adicionalmente a estos los municipios ejecutan programas
socialesydeinversinconcargoaotrosrecursosdelgobiernocentralperoquenoquedanregistradosensusbalances
deejecucinpresupuestaria.Elloimplicaquenosetieneregistrodeellosyenconsecuencianopuedenserpartedeeste
anlisis.
Losmunicipios,entrminosgenerales,cuentanconescasaautonomaenladeterminacindesusingresos.Lamayorparte
destosprovienendeimpuestosfijadosporleyparatodoelterritorionacionalyporiniciativaexclusivadelPresidente
de la Repblica, como lo es el impuesto territorial. En el caso de un nmero importante de derechos y permisos que
cobranlosmunicipiosestostampocotienenmayorinjerenciaensudeterminacin.Alocualsesumaquelosingresos
municipales tributarios provienen mayoritariamente de impuestos que gravan el valor patrimonial de los bienes y no
tienenrelacinconlosserviciosquerecibenlosciudadanosdepartedelmunicipio.Estohallevadoaquelosmunicipios
cuentenconunciertonivelderecursosyqueenfuncindeestedecidanenquycmoserngastadosdeacuerdoalas
preferenciasdesuselectores.Loanteriorimplicaqueeltamaodecadamunicipionodependedelasprioridadesdesus
habitantes,sinoquedependedelosrecursosrecaudadosapartirdelodeterminadoporleyesnacionales.
Sedeberecordarquelosgobiernoslocalessonlosencargadosdeproveerbienesyserviciospblicoslocales,ycomo
consecuenciadebenfinanciarsemedianteelcobroporelusodeestosbienesyserviciosqueotorgaelrespectivomunicipio
ynomedianteimpuestospatrimoniales.
Todo lo cual lleva a que Chile no solo sea altamente centralizado cuando se analiza desde un punto de vista de la
participacindelosgobiernossubnacionalesenelgastodelgobiernoensutotalidad,sinoquetambinenrelacinala
capacidaddedeterminarsuspropiasfuentesdefinanciamiento.Deahqueescomprensiblequeenlosprogramasde
gobiernolocal,almomentodelaselecciones,noseplanteealaciudadanaeltemarelativoasufinanciamiento,yaque
stevienedado.Losaportesquedebenhacerlosdiversoscontribuyentesalasarcasmunicipalesestnengranmedida
determinadosporelgobiernocentral,porlocualelniveldegobiernoquedebegastarestosrecursoslosmunicipiosno
incurreenelcostopolticodeobtenerlos.Cuandolasdecisionesdegastoydegeneracindeingresosseencuentranen
distintosnivelesdegobierno,enelmargensetiendeadiluirlaresponsabilidadfiscalanteelelectoradoylapoblacinen
general,conelconsiguienteefectoenelniveldeeficienciadelgastodeesosrecursos.
ConcentracindeingresosyFondoComnMunicipal
Elhechodequeelsectormunicipalensumayorasefinanciaatravsdeimpuestos,derechosypermisosquegravanel
valorpatrimonialdelosbienessumadoalhechodequeennuestropasexisteunamarcadaconcentracinpatrimonial
en algunos territorios, lleva a que algunos municipios recaudan importantes recursos mientras que una gran mayora
recaudapocos.
Alao2007las36comunasquemsingresosrecaudabanapartirdelimpuestoterritorial,laspatentesmunicipalesyen
permisosdecirculacin,concentrabanmasdel70%deltotaldeestosingresos.Esdecir,el10%delosmunicipiosdelpas
recaudaronmsdel70%deestosrecursos,mientrasquemsdelamitaddelosmunicipiosrecaudaronensuconjunto
soloel5%deellos.
El Fondo Comn Municipal FCM busca redistribuir los recursos municipales de forma tal de reducir las diferencias
que se generan a partir de la estructura de financiamiento que tienen los municipios. Se debe tener presente que si
estaestructuradefinanciamientodelosgobiernoslocalessebasaraenelcobroporbienesyserviciosmunicipalesysi
todas las localidades tuviesen la capacidad econmica de poder pagarlos ya sea con recursos propios o mediante el
otorgamientodesubsidiosdelgobiernocentralenelmarcodesuroldistributivo-noseranecesariaunaredistribucin
derecursosatravsdelFCM.
3 Dentrodeestastransferenciasnoestnconsideradaslasrealizadasalsectorsaludyeducacin.Estncompuestasprincipalmentepor
los recursos provenientes de patentes mineras y acucolas y programas administrados por la Subsecretara de Desarrollo Regional y
Administrativo(SUBDERE),talescomoelprogramademejoramientodebarriosyelprogramademejoramientourbanoyequipamiento
comunal.
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Para evaluar el grado de dependencia de los municipios respecto del FCM las fuentes de financiamiento municipal se
agruparonentresgrandesgrupos:losingresospropios,losingresosquerecibendesdeelFCMylosingresosenforma
de transferencias que reciben desde distintas reparticiones del sector pblico. Como ingresos propios se consideraron
todas aquellas partidas de ingresos que son generadas a partir de fuentes de la propia comuna y que quedan en ella.
Por ejemplo, como ingreso propio no se consideran los recursos que recaudan los municipios y que luego deben ser
entregadosalFondoComnMunicipalporpatentesmunicipalesypermisosdecirculacin
4
.
Enelcuadro3seobservaqueparaelsectormunicipalensuconjuntolosingresospropioscorrespondenaun46%del
total,mientrasqueelFCMcorrespondeaun33%ylosingresosportransferenciasun8%.Elloimplicaqueenpromedio
aproximadamenteun40%deltotaldelosrecursosquesonadministradosporcadaunadelascomunasnosongenerados
porellasmismas.
CUADRO 3
INGRESOS MUNICIPALES AO 2007
(EN MILES DE PESOS DE 2007)
IngresosTotales 1.541.573.452
IngresosPropios(1) 704.187.620 46%
FondoComnMunicipal 501.253.116 33%
IngresoportransferenciasdesdeSectorPblico 120.518.024 8%
Otros 215.614.692 14%
(1)Considera:ventadebienesyservicios,rentadeinversin,loquequedaenlacomunadelimpuestoterritorial,
permisosdecirculacinypatentesmunicipales,derechosmunicipales,ventadeactivos,etc.
Fuente:elaboracinpropiaapartirdeinformacindelSistemaNacionaldeIndicadoresMunicipales.
ElFCMfuncionadeformatalquetodoslosmunicipiosaportanrecursosyasuveztodosrecibenrecursosdesdel.Los
principalesaportescorrespondenaunporcentajedelimpuestoterritorial,delospermisosdecirculacinyenalgunos
casosdelaspatentesmunicipales.Enelcasodeestosdosltimos,losmunicipiosdebenrecaudarlosrecursosyluego
enterarlosalfondo.Ellogeneraunflujoderecursosdeidayvueltadesdeyhacialosmunicipios,loquesuponeuncosto
deadministracindelsistematantoparalosmunicipioscomoparaelgobiernocentral.Paraelao2007delos$500mil
millonesqueseredistribuyenatravsdelFCM$200milmillonesvolvieronalasmismascomunasquelosaportaron.Es
decir,enelnetosoloseredistribuyeron$300milmillones.
LadistribucindelFCMserealizasobrelabasededistintosparmetrosquebuscanmedirladisponibilidadderecursos
decadamunicipio.Sibiendesdeelao2008sehasimplificadolaoperatoriadelFCMysehanreducidoespaciosde
discrecionalidadenlaasignacinderecursos,ansemantienenenelcasodealgunosparmetros.Elloesespecialmente
relevanteenlascomunasquesoncompensadasporrecibirpoblacinflotantedurantedeterminadosperodosdelao.En
laprcticaseobservaquenoexisteningncriterioparaclasificarcomotalaunauotracomunayporendeeslaautoridad
centrallaquelodeterminaenformaarbitraria.Porejemploparaelao2009,lascomunasdeCartagena,ElTaboyEl
Quiscosoncompensadas,mientrasqueladeAlgarrobono.LacomunadeSanAntoniossercompensada,peronoas
ladeViadelMar.
EntrminosgeneraleselFCMallegamayoresrecursosaunmunicipioenlamedidaquestegeneremenos.Sebasaenlo
queefectivamenterecaudalacomunaynoenrelacinasupotencialderecaudacin.Elloinduceaquelosmunicipios
pudierantenderaadoptarunaactitudmsbienpasivaenlabsquedadenuevasymayoresfuentesdeingreso,yaquelos
costosadministrativosypolticosqueeventualmenteunamedidadeestanaturalezapudieratraerconsigo,sumadoalos
menoresrecursosquerecibirandelFCM,llevaaqueendefinitivaresultamscmodoparalaadministracincomunal
esperarpasivamentelosrecursosdesdeelFCM.
4 SedebetenerpresentequeladefinicindeingresopropioconsideradanocoincidenecesariamenteconlautilizadaporlaContralora
GeneraldelaRepblica.
BETTINA HORST
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ParamuchasmunicipalidadeselFCMeslaprincipalfuentedefinanciamiento.En221comunas,loquerepresentaun
65% del total de municipios del pas, los ingresos propios representan menos del 40% del total de sus ingresos. Los
restantesrecursossontransferidosengranmedidaatravsdelFCM,loqueimplicaunimportantegradodedependencia
financiera respecto de ste. Solo para 19 municipios los ingresos propios representan ms del 80% del total de sus
ingresos(vercuadro4).
CUADRO 4
DEPENDENCIA FINANCIERA
INGRESOS PROPIOS COMO PORCENTAJE DEL TOTAL DE INGRESOS, 2007.
100%-80% 19
80%-60% 31
60%-40% 74
40%-20% 141
20%-0% 80
Total 345
Fuente:elaboracinpropiasobrelabasedeSINIM.
InversinmunicipalatravsdeFondosConcursablesdelGobiernoCentralyGobiernosRegionales
ElGobiernoCentralatravsdediversosMinisteriosyGobiernosRegionalesrealizainversionesenobrascuyareade
impacto se enmarca en el territorio de una comuna. Adicionalmente hay diversos fondos concursables del gobierno
centralalcuallosmunicipiospostulanproyectosdeinversin,siendoelmsimportanteelFondoNacionaldeDesarrollo
RegionalFNDRadministradoporlosgobiernosregionales.
Estefondosehaconstituidocomolaprincipalfuentedefinanciamientodeproyectoslocalesyenconsecuenciafinancia
engranmedidaproyectosdeinversindeimpactocomunal.Estaformadefinanciarproyectosmunicipales,conrecursos
concursables del gobierno central a travs de los gobiernos regionales presenta diversos inconvenientes que sern
analizadosenelmarcodelFNDRenlaseccinsiguiente.
En el caso de las inversiones sectoriales en proyectos de menor envergadura y con un claro y definido impacto local,
stosnosondedecisindelasautoridadeslocalesyobedecenmsbienadirectricesdelgobiernocentral,lascuales
nonecesariamentecoincidenconlasprioridadesdeunadeterminadalocalidad.Enestecasoseenfrentanlaspolticas
sectorialesnacionalesconlosrequerimientoslocales,loscualesnonecesariamentesoncoincidentes.
A ello se suma que una parte mayoritaria de los recursos de inversin asignados a los municipios a travs de fondos
concursablesdelgobiernocentral,noingresanalpresupuestodestosyporendeseconstituyencomounventanilla
paralelaalosrecursosqueadministran.Ellodebilitalaresponsabilidaddelasautoridadeslocalesfrenteasuelectorado,
yaquelaciudadananoconocelosrecursosconlosqueefectivamentecuentaelmunicipio.Enlaactualidad,alamparo
delaimagendeserunmunicipiopobrequenocuentaconrecursos,sepudieranesconderineficiencias,yaqueenla
prcticaesemunicipiopobrepuedeestarrecibiendocuantiososrecursosparainversindesdeelnivelcentral.
Financiamientodegobiernosregionales
Los gobiernos regionales, tanto en sus gastos de funcionamiento como en los recursos para inversin regional, son
financiadosprcticamenteensutotalidadportransferenciascondicionadas,realizadasdesdeelgobiernocentral.Estas
transferenciassonfijadasanualmenteenlaleydepresupuesto.Unapartemuymenordesusingresosun3,8%elao
2007-losrecibenenvirtuddeleyesqueimplicanlacoparticipacindeimpuestospatentesminerasyacucolas-yde
laventadeterrenosfiscales.Deltotalderecursosquerecibieronlosgobiernosregionaleselao2007,un4,7%fuepara
gastosdefuncionamientoyel95,3%restanteparainversin.
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Estaformadefinanciamientocobrasentidoennuestroordenamientoinstitucionalencuantoaquelosgobiernosregionales
forman parte del gobierno central. En Chile los gobiernos regionales no son un nivel de gobierno distinto al del nivel
centralsinomsbienhanoperadodesdesucreacinenelao1993comoagenciasdelgobiernocentraldesconcentradas
territorialmente.Sedeberesaltarqueentrminosdelosrecursosqueadministranlosgobiernosregionalessoloejecutan
proyectosenelreadelainversinpblicaynoejecutanotrotipodeprogramas.
LosrecursostransferidosparainversinalosgobiernosregionalesconformanelFondoNacionaldeDesarrolloRegional
(FNDR)quefuecreadoelao1979.Conestosrecursossefinancianproyectospriorizadosporlasautoridadesregionales.
Peroestefondoadolecedediversosproblemascomoloson,entreotros,lafaltadetransparenciaensuasignacin,una
fuerte burocracia para la postulacin y posterior ejecucin de los proyectos y contradictorios incentivos para el uso
eficientedelosrecursospblicos.
Estefondoestconformadopordoscomponentes:ellibreotradicionalylasprovisiones.ElFNDRtradicionalasuvez
sedescomponeendos:el90%delosrecursossonasignadosaregionesenlapropiadeleydepresupuestodeacuerdo
acriteriosfijadosporley.El10%restantesedistribuyearegionesdeacuerdoalosiguiente:un5%parahacerfrentea
situacionesdeemergenciayun5%paraestmuloalaeficiencia.Loscoeficientesquefijanladistribucindelosrecursos
del90%delFNDRtradicionalseactualizancada3aos,mientrasqueloscoeficientesdeasignacindel10%restante
semodificantodoslosaos.
El5%delFNDRtradicionalparasituacionesdeemergenciaenestrictorigornocumplesufin.Sedebetenerpresenteque
comoconsecuenciadelaburocraciaquesedebeseguirparafinanciarunproyectoconfondosdelFNDRdifcilmentese
puedehacerfrenteasituacionesdeemergencia.Enlaprcticaseobservaqueestosrecursosmayoritariamentesedestinan
aproyectosquenocorrespondenasituacionesdeemergencia.
Encuantoalcomponenteeficiencia,stesemideenrelacinalporcentajedeejecucindelosrecursosdelFNDR.Ello
implicaquemientrasmssehagastadomssehaejecutadoyporendemayoressonlosnivelesdeeficiencia.Peroesto
llevaaqueparamejorarlosnivelesdeejecucin,yporendelosdeeficienciayasobtenermayoresrecursosatravsdel
componentedeeficienciadelFDNR,losgobiernosregionalesduranteciertaspocasdelao-enfechascercanasala
medicindelaejecucinpresupuestaria-colocanmayornfasisenproyectosdeejecucinrpida.Estospudieranserpor
ejemplo,laadquisicindemobiliario,ambulancias,camionesaljibes,etc.yqueeventualmentesonmenosprioritariospara
lareginqueotrosproyectosdeinversindeejecucinmslenta,comoporejemplo,laconstruccindeunadeterminada
obracivilcomopudieraseruncolectordeaguaslluvias,ounconsultorioouncolegio.Laformacomosemidelaeficiencia
pudierairendesmedrodelosproyectosquefinalmentesonfinanciadosconlosrecursosdelfondoyporendeelgastoresulta
sermenoseficientedesdeunpuntodevistadelarentabilidadsocialdelosproyectosqueseejecutan.
A partir del ao 1992 se han ido agregando al componente tradicional del FNDR provisiones.A travs de ellas se ha
buscadotransferirmayoresrecursosdeinversinalosgobiernosregionales,peroensectorespreviamentedefinidos.Esdecir,
losrecursoscanalizadosalosgobiernosregionalesatravsdelasprovisionesdelFNDR,debenserasignadosaproyectos
sectorialmente definidos por el gobierno central. Las principales provisiones corresponden a los sectores de educacin,
viviendaeinfraestructurarural.Lasprovisionessedistribuyenentreregionesdeacuerdoaloscriteriosestablecidosenlas
respectivasglosaspresupuestarias,loscualesadmitenimportantesgradosdediscrecionalidadyescasatransparencia.
ElFNDRoperacomounfondoconcursablealcualpostulanproyectosdeinversin,mayoritariamentemunicipiosyen
unporcentajemenorministerios.Losgobiernosregionalesgeneralmentenosonlosejecutoresdelosproyectosquese
financianconelFNDR,perositieneningerenciaenladecisindelaeleccindelosproyectosafinanciar.
LosproyectosquelosmunicipiospostulanalFondoNacionaldeDesarrolloRegionalparaserseleccionadosenelSistema
NacionaldeInversionesyevaluadosporMIDEPLAN,debenserpriorizadosademsdelmunicipio,porelGobernador
delarespectivaprovinciayporelintendente.Finalmenteparapodercontarconfinanciamiento,unavezquehayansido
evaluadosporMIDEPLAN,debenseraprobadosporelConsejoRegional.
Entrminosgenerales,losproyectosfinanciadossondemenortamaoyenvergadura.Deacuerdoaunaevaluacinex-
postrealizadaaunaseleccinaleatoriadeproyectosdurantelosaos2005y2006,el60,2%delosproyectossondeun
montoinferioralos$100millones.Eltamaopromediodelosproyectosfuede$234millones(vercuadro5).
BETTINA HORST
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CUADRO 5
DISTRIBUCIN DE PROYECTOS SEGN MONTOS DE INVERSIN
Rango
(enmilesde$)
Nde
proyectos
(%)
MontoPromedio
(enmilesde$)
0100.000 177 60,2 38.814
100.000200.000 34 11,6 139.276
200.000300.000 23 7,8 240.798
300.000400.000 11 3,7 362.235
400.000500.000 14 4,8 436.614
500.000600.000 8 2,7 534.027
600.000700.000 6 2,0 665.406
700.000800.000 4 1,4 726.483
800.000900.000 2 0,7 823.143
900.0001.000.000 2 0,7 969.940
1.000.000- 13 4,4 2.065.519
Total 294 100 234.182
Fuente:Informefinalderesultadosevaluacinexpostaproyectos,programasyestudiosbsicosfinanciadoscon
cargoalFNDR,Mideplan.
Al determinar cules proyectos municipales se financiarn, adems de los municipios, tienen ingerencia Intendentes,
GobernadoresyelConsejoRegional.Lasmltiplesinstanciasqueinfluyenenladeterminacindelacarteradeproyectos
quefinalmentecontarnconfinanciamiento,nogarantizaquelosproyectosejecutadoscorrespondannecesariamentea
losquerealmentesonprioritariosparalacomunidadlocal.Tambinestollevaaquesediluyanlasresponsabilidadesde
losdiversosactoresinvolucradosenelproceso.
Esteprocesoburocrticotieneasociadosimportantescostosytiemposdeespera.Desdequeseinicialapostulacindeun
proyectohastaquesepuedacomenzarconlasobras,siguiendoloscaminosestablecidosysintenerinconvenientes,se
demoraalomenosdosaos.Noeslaexcepcinque,porejemplo,pasenmsdecuatroaosparaconcretarunproyecto
deiluminacindeunacanchadeportiva.Altiempoquedemoranlosprocesos,sedebesumarlaincertidumbrerespecto
siundeterminadoproyectoseronofinanciadoysobretodocundo.Ellosindudadificultalaplanificacinyejecucin
deunplandeinversionesdemedianoplazoporpartedelosmunicipios.
Por otro lado, la evaluacin de proyectos por parte de MIDEPLAN, entre otros aspectos, vela por que los proyectos
cumplanconlosrequisitosdelgobiernocentral.Porejemplo,unproyectodeinfraestructuradeportivadebecontarcon
elcertificadodepertinenciadeChiledeporte,elcualestablecequeelproyectoseenmarcaenlasdefinicionessectoriales
delgobiernocentral.
AdicionalmentealFNDRexistenotrosfondosdeinversinquesondedecisinregional,peroquenosedistribuyena
regiones a travs de la Ley de Presupuesto. Este es el caso de la Inversin Sectorial deAsignacin Regional ISAR y la
InversinRegionaldeAsignacinLocal.
LaInversinSectorialdeAsignacinRegionalISARfuecreadaelao1992ycorrespondeaunprogramadeinversin
enelcuallosgobiernosregionalescuentanconlafacultaddepriorizarlosproyectosaejecutarapartirdeunlistadode
proyectosquepresentaelministerio.Esteprogramadeinversincontconrecursoshastaelao2004ydesdeentonces
prcticamentehadesaparecido.
LaInversinRegionaldeAsignacinLocalIRALfuecreadaelao1996ycorrespondearecursosquefinancianproyectos
postulados por los municipios. Los programas de inversin que se ejecutan bajo esta modalidad corresponden en su
granmayoraalProgramadeMejoramientoUrbanoPMUdependientedelaSUBDEREyaalgunosprogramasdelFOSIS
dependientedeMIDEPLAN.EnelcasodelPMUesteprogramapermitelaejecucinrpidadeproyectosdeinversin
porpartedelosgobiernosregionales.Conlafinalidaddeevitarlaburocraciaytiemposdedemoraenlaejecucinde
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proyectosatravsdelFNDR,losgobiernosregionalesrealizantransferenciasderecursosdesdeelFNDRaesteprograma.
Conello,noserequierequelosproyectosseanevaluadosporMideplan,enlamedidaquecorrespondanaproyectosque
nosuperenlos$50millones.As,noesraroobservarqueproyectosdemsde$50millonessetransformanenetapaI,II,
etc.evitndoseingresaralsistemadeevaluacinsocial.Sibiennoseconocencifrasencuantoalacantidadderecursos
quedelFNDRsetransfierenanualmentealPMU,enlaprcticasehaobservadoquesehahechocadavezmshabitual.
LosConveniosdeProgramacinoperandesdeelao1996yrepresentanunacuerdoformalentreunoomsgobiernos
regionalesyunoomsministeriosconelfinderealizarproyectosdeinversinenformaconjuntaycoordinada,pudiendo
realizarseenunplazosuperioraunao.Sibienestosconveniosdeprogramacinenestrictorigornosonunafuente
de financiamiento de los gobiernos regionales s permite a stos contar con recursos de inversin para determinados
proyectosdeintersregional.LosMinisteriosquemayoritariamentehanfirmadoestetipodeconveniosconregionesson
ObrasPblicas,SaludyVivienda.Elprincipalproblemadelosconveniosdeprogramacinesladbilinstitucionalidad
encuantoapoderhacerexigibilesucumplimientoporpartedelossectoresinvolucrados.
Contodo,deacuerdoalacifrasdeMIDEPLANlosfondosdeinversinrespectodeloscualesalgntipodedecisinle
cabealosgobiernosregionalesrepresentaronelao2006el25%totaldelainversinpblicaefectiva(vergrfico3).
Alao2006deltotaldeestosrecursosel65%correspondaalFNDR,un18%aconveniosdeprogramacinyun17%
aIRAL.
GRFICO 3
INVERSIN PBLICA DE DECISIN REGIONAL COMO
% DEL TOTAL DE LA INVERSIN PBLICA EFECTIVA
5
Fuente:elaboracinpropiasobrelabasedeinformacindeMideplan.
CabehacerpresentequesoloelcomponentedelFNDRtradicionalsedistribuyeentreregionesconcriteriosestablecidos
porley.Elloimplicaquemenosdel30%delosrecursostransferidosalosgobiernosregionalessonasignadosacadaregin
enfuncindeparmetrosdealgunaformadefinidoslegalmente.Peroinclusoenelcasodelaformuladedistribucinde
losrecursosdelFNDRtradicionalexistenimportantesespaciosdediscrecionalidadporpartedelaautoridadcentral.Estos
yafueronplanteadosenundocumentopublicadoporlaSUBDEREelao2000,VariablesdeDistribucindelFondo
NacionaldeDesarrolloRegional:InvestigacinyDiagnstico.
5 Noconsideralainversinmunicipal.
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
BETTINA HORST
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HACIADNDESEDEBEAVANZAR
Entrminosgeneralessedebeavanzarenunesquemademayorautonomarespectodelgobiernocentralysusautoridades
deturnoenladeterminacindelasfuentesdefinanciamientotantoparalosmunicipioscomogobiernosregionales.Enel
casodelosmunicipiossedebellegaraunamayorautonomaenladeterminacindelosingresostributarios.
Para ello se propone que los municipios puedan determinar el valor de la tasa del impuesto territorial al interior de
la comuna, as como definir las exenciones a su pago. En ambos casos la ley debe establecer para el caso de la tasa
del impuesto un rango y en el caso de las exenciones definir criterios y mecanismos sobre la base de los cuales los
municipiospuedenfijarsuspolticas.EstodebeimplicarunareformaqueintegretambinelFondoComnMunicipalya
quedependefuertementedeestetributoparasufinanciamiento.
Una mayor autonoma en la generacin de ingresos locales debe ejecutarse sobre la base de plebiscitos comunales,
medianteloscualeslaciudadanaserfinalmentelaquedecidasobrelacargatributarialocal.Estosoloesposibleenla
medidaquelosplebiscitospasenaserunaherramientadeaplicacinsimple.Denoserasymantenerseelactualmarco
legal que fija el procedimiento para efectuar un plebiscito, se debe desarrollar un mecanismo de consulta ciudadana
vinculanteyquedgarantasencuantoalaconfiabilidaddelproceso.
Enotrombito,elgobiernocentraldebefinanciartodaslasexencionesqueldeterminerespectodelpagodeimpuestos
oderechoslocales;porejemplo,enelcasodelosderechosdeaseo,elimpuestoterritorialolasexencionesalpagode
laspatentesmunicipales.
Enlamedidaquesecontineconfuentesdefinanciamientomunicipalquedependenfuertementedeimpuestosycobros
enbasealvalorpatrimonialdelosactivosenlacomunasedeberseguirutilizandounmecanismoderedistribucinde
recursoscomoelFondoComnMunicipal.
En ese contexto, un rediseo del FCM debe buscar los siguientes objetivos: simplificar al mximo la operacin y
administracindelFCM;terminarconlosespaciosdediscrecionalidadconlosquecuentalaautoridadcentral;ygenerar
losincentivosparaquelosmunicipiosgenerenyfortalezcansusfuentesdefinanciamientopropias.Sedebeavanzaren
cuantoaqueelFCMsedistribuyaenfuncindelopotencialmentegeneradoporlacomunaynoloefectivo.Esdecirel
FCMdebeapuntaracompensardiferenciasenlasbasestributariasdelosmunicipiosynolarecaudacinefectiva.
ConlafinalidaddesimplificarlaoperacindelFCMyreducirsuscostosdeadministracin,dependiendodelacantidad
derecursosaportadosyrecibidos,serequierencomunasaportantes,receptorasoneutras.Sedebeterminarconelactual
flujocircularderecursos,reemplazndoloporunoqueimpliqueaporteyrecepcinderecursossobrelabasedeflujos
netos.
Conlafinalidaddedotardemayorautonomaalosmunicipiosenladecisindeinversinenobrasdeinfraestructura
en la comuna, se debe transferir directamente a ellos, por medio de una transferencia en bloque, los recursos que en
la actualidad son administrados por el gobierno central, ya sea a travs de fondos concursables o sectoriales, y que
financianobrasdeinversinlocal.EstosrecursoshoyseencuentranenelFondoNacionaldeDesarrolloRegionalyenlos
presupuestosdeinversindediversosMinisterios,principalmenteenelMinisteriodeObrasPblicasyeneldeVivienda.
Deestaformaseavanzaraencuantoaquelosmunicipiosseranlosresponsablesdelasinversionesdeimpactocomunal
llevadasacaboensusterritorios.Estopermitiraquelosmunicipiosdesarrollenprogramasdeinversionesdemediano
y largo plazo en conocimiento de los recursos con los que efectivamente contarn para invertir, sin depender de las
decisiones tomadas por el gobierno central respecto de los proyectos financiados a travs de fondos concursables,
reducindose la burocracia en torno a la ejecucin de programas de inversin pblica, tanto en trminos de recursos
humanoscomoentiemposdeespera.
Enelmbitoregional,elFondoNacionaldeDesarrolloparasudistribucinentrelasregionesdelpasdebecontarcon
criteriosconocidos,transparentesyverificables.Parasimplificarsuoperatoriayeliminarmecanismosdeasignacinque
pudieran perjudicar la eficiencia del gasto, se debe eliminar el componente de emergencia y eficiencia del fondo. Es
decir,el100%debeserdistribuidoenlaLeydePresupuesto.LosrecursosadministradosporelFNDRdebenpasaraserla
principalfuentedefinanciamientodeinversionespblicasenelpas,perodeobrasdeimpactoregional.
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Esnecesarioavanzarencuantoaquelatotalidaddelosrecursosdeinversinalosgobiernosregionalesseandelibre
decisinregional.ParaelloseproponeexcluirdelFNDRaquellaslneasdefinanciamientoquedebenserasignadosa
proyectos especficos, ya sea por imposicin del gobierno central o bien por parte de los organismos internacionales
quesonlosqueaportanunapartedeestosrecursos.Porejemplo,losrecursosdelFNDRparaTurismoChiloyPalena
solo pueden financiar una tipologa especfica de proyectos determinadas por el Banco Interamericano de Desarrollo.
Estoimplicaquesibienlosgobiernosregionalesdebanvelarporlaejecucindeestosproyectosdeinversin,yanose
contabilizarancomopartedelainversindedecisinregional.
Losrecursossectoriales,esdecirlainversinmaterializadapordecisindelosMinisterios,solopodrnserejecutados
atravsdeconveniosdeprogramacinfirmadosconlosgobiernosregionalesenloscualesfsicamenteseubicarnlos
proyectos.Conrecursosministerialessolosedebenfinanciarproyectosquesondeimpactonacionalobieninterregional.
Serequieregenerarunainstitucionalidadquellevaaqueelcumplimientodelosconveniosdeprogramacinseaexigible
por cualquiera de las dos partes, debiendo la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda velar por que se
asignenlosrecursoscorrespondientes.
Mayoresrecursosygradosdelibertadsobreeldestinodeestosdebenirjuntoaunamayorinformacin.Paraconocerel
desempeodelosgobiernosregionalesinteresaconocerlarentabilidadsocialdelosproyectosfinanciadosyelegiblesde
serfinanciados,ascomolarentabilidadpromediodelacarteraejecuta.
Porltimo,resultanecesariocontarconinformesfinancierosdetodoproyectodeleyqueafectelasfuentesdeingresos
delosmunicipiosygobiernosregionales.Hoydaestoesobligatorioenelcasodereformaslegalesqueafectanlasarcas
delgobiernocentral,exigenciaquesedebeextendertambinalosdemsnivelesdegobierno.
CONCLUSIONES
Chileesunpasfuertementecentralizadoenmateriafiscal.Nosoloencuantoaltotalderecursosqueadministranlos
municipiosenrelacinalgobiernocentral,sinoquetambinencuantoalasatribucionesyautonomaquetienenpara
fijar sus propias fuentes de ingresos. Los municipios mayoritariamente no pueden fijar las tasas de los impuestos que
reciben y es el gobierno central el que establece el no pago de determinados derechos e impuestos locales, pero sin
compensaralosmunicipiosporlosingresosquedejanderecibir.
Enmateriadegobiernosregionales,aunqueformanpartedelgobiernocentralyhanactuadocomoagentedesconcentrado
territorialmentedelainversinpblica,existenimportantesespaciosdediscrecionalidadenlaasignacindefondosa
regiones y un dbil mecanismo de evaluacin del buen gasto de estos recursos. Los fondos que administran en gran
medidasolovanafinanciarproyectosdeescalalocal.
En trminos generales se propone avanzar en cuanto a que el gobierno central se centre en las acciones que le son
propias,descentralizandolosrecursosquehoyendadestinaaproyectosquetienenunclaroydefinidoimpactolocaly
enconsecuenciadebieranserejecutadosporlosgobiernoslocales.
Con la finalidad de fortalecer las ventajas de la descentralizacin fiscal se hace necesario no solo que los gobiernos
locales cuenten con mayores recursos, sino que tener mayores atribuciones en cuanto a fijar su nivel de recaudacin.
Delocontrario,silosgobiernoslocalesengranmedidanodebenlevantarsupropiofinanciamientodesdedelapropia
comunidad,sedebilitaelcontrolciudadano.
BETTINA HORST
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BIBLIOGRAFA
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N101,CEPAL.
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ELCAMINOTRIBUTARIO
PARA ESTIMULAR LA DESCENTRALIZACION
HERNN LARRAN
*
INTRODUCCIN
Ladescentralizacinhasidountemarecurrenteenladiscusinpblicaenlosltimosaos.Suspromotoresplantean
queresultaimposiblequeChilealcanceeldesarrolloconelniveldecentralismopoltico,econmicoyadministrativo
quehoytenemos,mientrassusdetractoressostienenqueeltamaodeSantiagorespondeacriteriosdeeficienciaquese
derivandelaseconomasaglomerativaspropiasdelasciudades.
Para contextualizar la discusin es necesario revisar algunas cifras. En 2002, el 38% de la poblacin de Chile viva
en la Regin Metropolitana siendo la regin que la segua la de Bo-Bo, con un 13,2%. Para 2006, la representacin
poblacional de la RM lleg a 40,2%, mantenindose Bo-Bo como la segunda ms habitada, ahora con un 12% de
participacinnacional.Asimismo,Santiagoconcentrael60%delaactividadindustrialyel58%delempleodelsector
yel55%delosmetroscuadradosconstruidosenChilesonemplazadosdentrodeSantiago.Porsuparte,el75%delas
captacionesymsdel80%delascolocacionesbancariasserealizanenSantiago.
Aun cuando estas cifras son elocuentes, se podra argumentar que lo anterior no es necesariamente malo, siendo
que las actividades industriales y de servicios estn sujetas a fuertes economas de escala que hacen ms eficiente la
concentracindesuproduccinengrandescentrosproductivosydeabastecimiento,porloquelaaglomeracindeeste
tipodeactividadeseconmicasrespondeexclusivamenteauncriteriodeeficiencia.Sibienelargumentoanteriornoes
objetableensimismo,esnecesariohaceralgunasconsideracionesadicionales.
Al revisar las cifras de inversin pblica, vemos que la situacin es igualmente asimtrica. El 75% de los recursos
otorgadosatravsdeconcesionesenChileestnconcentradosenlaRM,cifraqueaumentaacercadel90%unavez
queconsideramosloscontratoscomplementarios.Nuevamentesepodraargumentarquelaprovisindebienespblicos
debe hacerse en aquellos lugares geogrficos donde se consiga un mayor rentabilidad, la que est asociada al nivel
potencialdeexplotacindetalesbienesyportantoalaseconomasdeaglomeracin.Ergo,lainversinpblicatambin
seharenSantiagodadalaconcentracindepoblacinylarentableexplotacinquesehardetalesbienespblicos.
Dadoquelosbienespblicosaumentanlarentabilidaddelasinversionesprivadas,stasltimasserealizarnendonde
exista, primero, una significativa concentracin de poblacin y segundo, una buena provisin de bienes pblicos.
Asimismo,lapoblacinquerrvivirdondetengabuenaccesoabienespblicosydeconsumoydondetengamejores
expectativas de trabajo. Como es de esperarse, Santiago es quien cumple los requisitos para unos y otros de manera
simultnea,siendoimposiblediferenciarsilasempresasseinstalanenSantiagodebidoaqueahexisteunasignificativa
concentracindepoblacinobienfueronlaspersonasquieneseligieronSantiagodebidoalafacilidaddeaccesoabienes
deconsumo.
Loanteriornosllevaauncrculovicioso(ovirtuososegnelpuntodevista)quesoslayaciertoselementosfundamentales.
El primero se refiere al rol subsidiario del Estado. As, el Estado no puede supeditar su rol subsidiario a un criterio
de eficiencia, relativo, derivado de la existencia de economas de aglomeracin. Es ms, si consideramos las grandes
aglomeraciones existentes en Santiago, la alta rentabilidad privada de proyectos viales o de equipamiento haran
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* Abogado.ProfesorTitular,PontificiaUniversidadCatlicadeChile.Senador.
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prescindibleelapoyodelEstadoparasuejecucin
1
.Elsegundoelementoserefierealasdiferenciasencompetitividad
quesegeneranalseguirunpatrncomoelmencionado.Silasinversionesenbienespblicosaumentanlarentabilidad
delasinversionesprivadasyconcentramosgranpartedeesasinversionesenunanicazonageogrficaadministrativa,
estaremos generando, artificialmente, diferencias de competitividad con el resto de las regiones. De esta manera, las
posibilidadesdelasregionesdesaliradelanteyganarterrenoentrminosdeinversin,actividadygeneracindetrabajo
sevenmermadasproductodeestabrecha.
PROPUESTASPARA MEJORARLACOMPETITIVIDADDELASREGIONES.
El concepto de descentralizacin engloba tres dimensiones, a saber, la poltica, la administrativa y la econmica.
Reconociendolarelacinestructuralqueexisteentreellas,enestapropuestanoscentraremosenladimensineconmica
enprimertrminoyenladimensinadministrativaensegundo,dejandopendientelaproblemticaqueseoriginaenla
dimensinpolticadelproblema.Dadoelpuntodevistaantesexpuestoac,semencionarnalgunasideasypropuestas
sobreladescentralizacineconmica.
Delostresdimensionesquesedistinguenentrminosdedescentralizacin,ladescentralizacineconmicaconsidera
unfactordiferenciadordelresto.steradicaenelhechoqueladescentralizacineconmicaesunprocesoautnomoy
endgeno,enelsentidoquelosagenteseconmicosdecidendemaneralibreyatomizadasobredondeproducirydonde
vender,porloqueladescentralizacineconmicanonecesitaestructuralmentedelaejecucindirectadelEstado.En
contraste,ladescentralizacinpolticayadministrativa,suponentantoexplcitamentecomoimplcitamente,lavoluntad
ylosrecursosdelEstado.
Sinembargo,loanteriornosignificaqueelEstadonotengaherramientasparapotenciarlaactividadeconmicaenlas
regiones.Enefecto,considerandolasdiferenciasenproductividadgeneradasporlaautoridadenvistadeunaprovisin
asimtricadebienespblicos,esnecesarioqueelEstadoasumasurolsubsidiarioydunpuntapiinicialaldesarrollo
econmicodelasregiones.Talimpulsoinicial,comoseexpondracontinuacin,constadedospilares.
a. Reinversindeutilidades
Laprimeraetapadelapropuestasecentraenelefectomultiplicadorquepuedetenereldiseodealgntipodebeneficio
fiscalsobrelareinversindeutilidadesenregiones.UnamedidacomostanosignificaungastoadicionalparaelEstado,
siendosolounaexencintributaria.Comoantecedente,elarticulo14bisdelaLeydelaRenta,establecelaposibilidadde
tributarsolosobrelosretirosdeutilidadesaaquellasempresasconventasanualesinferioresalas5.000UTM,quedando
exentasdetributaraquellasutilidadesnoretiradasoreinvertidas
2
.
Lapropuestatienelamismalgicaquelanormaprecedenteyplantealaposibilidaddenotributarporaquellasutilidades
reinvertidas en proyectos y negocios establecidos en regiones. Lo anterior no requiere que la empresa generadora del
beneficioestubicadaenregionessinotansoloquelasutilidadesseanreinvertidasenproyectosfueradelaRM.Aspor
ejemplo,unaempresaderetailconrutnicoycasamatrizenSantiagoquequieraponerunasucursalenregiones,podr
hacerloconcargoalasutilidadesdelaempresasingenerartributosportalesutilidades
3
.
Esfundamentalqueelbeneficionoestasociadoamontosmnimosnimximosdeinversinytampocoaltamaode
laempresaquerealicelareinversin.Loanteriordejaabiertalapuertaagrandesempresasdeservicios,quesonlasque
1 Esnecesariohacerpresenteelproblemadelusuariolibrecuandosecalculanlosingresospotencialesdeunbienpblico.VerGruber,
J. Public Finance and Public Policy.WorthPublishers,2005;pp169-187.
2 Artculo14bis,DecretoLeyN824.
3 Estoesdistintoageneraruncrditotributarioporelmontodelainversin.Talmedidaesaunmsfuerteydirectayennuestropasha
sidoconcebidasoloparalaszonasextremas.
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estn expuestas en menor medida a economas de escala
4
y por tanto les puede resultar atractivo abastecer pequeos
centrosurbanosunavezconsideradoelbeneficiopropuesto.
b. Descentralizacinfiscal
Lasegundaetapadelapropuestavamsalldelbeneficiotributariocomomecanismodeatraccindeinversinprivada.
Siguiendo el razonamiento de que beneficios tributarios aumentan la rentabilidad privada de un proyecto atrayendo
portantoinversinyactividad,laprovisindebienespblicosgeneraelmismoefecto.Elproblemaeraentoncesque
estosbienestendanaconcentrarsedondeexistieransignificativaseconomasdeaglomeracinquehicieranrentabletal
inversin,loquegenerabauncirculoviciosoqueterminabaporpostergaralasregiones.
Es aqu donde la estructura administrativa entra en juego. Si las decisiones de gasto fiscal fueran tomadas a nivel de
gobiernosregionalesylocalesseraposibleromperlainercia.Sinembargo,paraloanterioresfundamentalqueexistan
mecanismosdeautocontrolquegaranticenunaejecucineficientedelosrecursos.Esenestecontextoenelqueresulta
oportunoplantearunadescentralizacinfiscalparcialypaulatina.
Laideacentral,bastantecitadaenlaliteratura,consisteenqueexistaunarelacinentrelosbeneficiosderivadospara
lacomunidaddelaprovisindebienespblicosylosimpuestospagadosporloscontribuyentes.Cuandoenfrentamos
unsistemafiscaltotalmentecentralizadoexisteunasolucinnicadeterminadaporlaautoridad.Porelcontrario,sital
decisinsehacedemaneradescentralizadadigamos,anivelregionalloscontribuyentespuedenelegirdondevivirde
acuerdoalosimpuestosquelescobranyalosbienespblicosquerecibenporellos.Esteesquemageneracompetencia
y de esta manera garantiza una provisin de bienes pblicos socialmente eficiente. Ahora, tal como mencionamos
anteriormente,laeficienciaenlaprovisindebienespblicosrequiere,entreotrascosasqueexistauncontingenteque
lahagarentable.As,larelacinentreprovisincentralizadaydescentralizadadebienespblicosytributacindebe
seguiralgunoscriterios.Elprimeroserefierealarelacinentrelosbeneficiosyloscostosparaelcontribuyentedeunbien
pblicodeterminado.Asporejemplo,laconstruccindeuncaminovecinalafectadirectamentealosvecinosyporlo
tantodebieraserfinanciadoyconstruidoporungobiernolocal.Porelcontrario,laproteccinsocialnopresentaestaclara
relacinyporlotantodebieraserasumidaporelgobiernocentral.Luego,debemostomarencuentalasexternalidades
positivasyposiblesspilloversquesederivendelaprovisindeunbienpblicoenparticular.As,laconstruccindeun
granymodernopuertoenelsurdeChilegenerabeneficiosclarosparasushabitantes-loquesugieredescentralizacinen
suprovisin-perolasexternalidadespositivasparaelpassontalesquejustificalaintervencindelgobiernocentral.Por
ltimo,quizselelementomsimportanteaconsiderar,eselniveldeeconomasdeescalarequeridos.Bienespblicos
comoladefensanacionalestnsujetosagrandeseconomasdeescalaquehacenimposible-oinclusoineficiente-sean
provistosporgobiernoslocales.Porconsiguiente,amayoreseconomasdeescalamayorprovisinporpartedelgobierno
central
5
.
En concreto, en Chile se podra aplicar un plan paulatino en que se descentralizara el cobro de aquellos impuestos
quehoyyatienenuncarctergeogrfico,talescomoelimpuestoterritorial,laspatentescomercialesylospermisosde
circulacin,detalmaneraqueseandeterminadosaniveldegobiernoregionalolocal.Asimismo,esposiblediferenciar
el IVA en un componente nacional y otro componente regional, tal como se hace hoy da en Estados Unidos.Aplicar
undiseosemejanteconelimpuestoalarentaresultamscomplejo,porcuantoellugardeoperacinnosecondice
necesariamente con el lugar de tributacin.As, una empresa se puede instalar para efectos tributarios en una regin
conunabajacargatributariaperooperarenotraconunacargatributariaenunaprovisindebienespblicosmayor.
Lamismadescentralizacindebieraseguirseenlaprovisindebienespblicosquenorequierandegrandeseconomas
deescala,quemuestrenunclaroysignificativoimpactoenquieneslofinancien(contribuyenteslocales)ynogeneren
grandes externalidades a otras zonas geogrficas. Por ejemplo, muchos proyectos locales (a nivel de municipios) hoy
4 Laseconomasdeescalasonpropiasdelaindustria,actividaddondeestascobransumayorrelevancia.Sibienlasempresasdeservicios
presentan algn grado de economas de escala este es menor y solo se derivan de la existencia de costos fijos y no de spillovers
tecnolgicosyefectospropiosdelosclustersindustriales.
5 Tiebout,C.APureTheoryofLocalExpenditures.Journal of Political Economy 64,Octubre1956,pp416-424.
HERNN LARRAN
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financiadosatravsdelFondoNacionaldeDesarrolloRegionalrequierendelaaprobacindelGobiernoyelConsejo
regional,ademsdepasarpormecanismosdecontrolatravsdelaContraloraGeneraldelaRepblicaylaDireccin
de Presupuestos. Estos proyectos, tales como Programas de Mejoramiento Urbano, construccin de equipamiento y
proyectosdevialidad,podranserperfectamentefinanciadosporimpuestosdecarcterlocalydecididosbajolamisma
instancia,generandoautomticamenteinstrumentosderendicindecuentasdebidoaloprximoentrelaautoridadyla
comunidadbeneficiada.
Ahora,sobrelosorganismosinvolucradosenlapresentepropuesta,debemospartirporelpoderlegislativoqueapruebela
normativalegalquepermitalaexencintributariaalasutilidadesreinvertidasenregionesascomoladescentralizacin
de los impuestos mencionados en el documento. Desde el punto de vista administrativo y poltico, es necesario un
rediseopolticodelosgobernadoreseintendentes,ascomolacreacindeentidadesregionalesquehaganlasvecesde
directoresdepresupuestolocalesylacreacindemecanismosdecontrolsimilaresalosdelaContralora.
ELEMENTOSACONSIDERAR
Sindudaunesquemacomoestepresentasendosdesafos.Elprimerorespondealatransformacindelsistemapoltico
queserequerira.Deconsideraralasregionescomounaunidadterritorialrelevanteserequiereentoncesdeunaautoridad
igualmenterelevante.Quizslograrlaeleccindemocrticadelosgobernadorespuedesignificarundesafomayoralde
laimplementacindelesquemaantespropuesto.
Unsegundograndesaforespondealascapacidadeslocalesyregionalesnecesariasparaimplementarunsistemadeeste
tipo.Sibienenlosgrandescentrosurbanosnoparecieraserrelevante,amedidaquenosacercamosalmundorurals
existendeficienciastcnicasdecapacidad.
Porltimo,surgeladudafundadasobreaquellaszonassocioeconmicamentemspostergadasquenosoncapacesde
generaringresosautnomossuficientesyenlasquedesegurotambinescaseanlascapacidadestcnicasnecesarias.
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UNCAMINOYPASOS
A LA DESCENTRALIZACIN FISCAL
1
ROBERTO GILLET
*
Solo se puede mejorar aquello que se puede medir
PeterDrucker
INTRODUCCION
Existeunrelativoconsensoenlaliteraturaespecializadayenlosdistintosestamentosdelasociedadsobrelasventajas
quesignificaladescentralizacin.SuimportanciasepuedesintetizarenelteoremadeOates,queplanteaqueelnivel
debienestarsersiemprealmenostanalto(yusualmentemsalto),silosnivelesdeconsumo(pblico)Paretoeficientes
2
sonprovistosporcadajurisdiccinindependientemente,msqueporunsoloniveluniformedeconsumoestablecidoen
todaslasjurisdicciones(porigual)[Oates(1972)]
Larelevanciadeltemadeladescentralizacinesposibleypertinente,arazdequeelpashaalcanzadonivelesimportantes
de desarrollo en los ltimos 20 aos, que permiten abordar este nuevo desafo. Porque no es lo mismo emprenderlo
cuandoexisteunbajoPIBpercpita,altosnivelesdepobreza,insuficienteylimitadaconectividadterritorial,precarios
nivelesdecoberturaenlosserviciosbsicosyenlaeducacin,odficithabitacionalydesalud,entreotrosaspectos.
Por lo tanto, los grandes niveles de xito alcanzados durante este tiempo, que han permitido revertir esas situaciones,
ahoradanpieamirarconresponsabilidadhacianuevasposibilidadesdeavanceenelpasycontinuareltrnsitohacia
elprogresoyelbienestar.
Esporesemotivoquehoydasehacenesfuerzosdedistintanaturaleza,tantoenelplanoacadmico,coniniciativascomo
lapresentepublicacin;yprincipalmentedesdeelgobierno,conlageneracindelprocesodetraspasodecompetencias
alosGobiernosRegionales,enmateriadeplanificacinyordenamientoterritorial,queimpulsalaSUBDERE(SUBDERE
(2001)).Elobjetodeeseprocesoesdotaradichasentidadessubnacionalesdeunconjuntodeatribuciones,capacidadese
instrumentosparaliderarypromovereldesarrolloregional.Elsentidodeunodelosaspectosdeestaaccin,susproyecciones
yconsecuenciasmuyrelevanteparaladescentralizacindelpas,sonanalizadosenlaspginasdeesteartculo.
PROPUESTA
Ladescentralizacinseconcibepordistintosautores,comounaformadeorganizarlaadministracindelEstadoenun
procesodetransferenciadecompetenciasyrecursos,desdeelgobiernocentralalasadministracionessubnacionaleso
unidadesmspequeas,entregndolesautonomaenlatomadedecisionesypoderdecisoriolocalacercadematerias
delimitadas por la misma autoridad central. Esta capacidad tiene el efecto de elaborar, planificar y ejecutar polticas
pblicas,conosinlafacultadrelacionadaquepuedadeterminarlegislativamentelasnormasquelasregulan.[Garca
(2004);Yaez(1992);CEPAL(1993);Escolar(1998);Letelier(2006)]
* Asesor,DivisindePolticayDescentralizacinSUBDERE
1 SeagradecenloscomentariosdeOsvaldoHenrquez,ClaudioGaruti,LeonardoLetelier,JosYaez,FranciscoLirayVctorMaturana,
aunqueloserroresquepuedanpersistirylasopinionesexpresadaseneldocumentosondeexclusivaresponsabilidaddelautor.
2 SerefierealptimodePareto,situacinenlacualnoesposiblereorganizarlaproduccinyelconsumoparaincrementarelbienestar
deunaomspersonas,sinoesacostadereducirelbienestardeotras. D
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Enesesentidoesposibleprogramaryestablecerprocedimientosordenadoseneltiempoqueconduzcanalpashacia
unmodeloexitosodedescentralizacindeseada
3
,elcualesconcebidocomounmedioparaconseguirunfin,yno
unfinensmismo[Garca(2004)].Setrataentoncesdeestableceruncaminoprogramadoquepuedasuperar,poruna
parte,losnudoscrticosqueseaprecianenlaactualidad
4
,quesonlosescollosquehanfrenadoelavancedeunamayor
autonomaregionalylocal,y,porotra,aprovecharmejorlasoportunidadesqueofrecedichaautonoma.
Elcaminopropuestoaquhacialadescentralizacin
5
contemplaavanzarprimeramenteenlaautonomadelgasto,ya
continuacinenlaautonomadelosingresos(Letelier,2007),loqueenformagrficasepuedeapreciarenlafigura1.
FIGURA 1
PROCESO DE DESCENTRALIZACIN
AUTONOMIA
INGRESOS
Muy Alto
Medio
Bajo
Muy Bajo
Alto
Situacin
Final
Situacin
Actual
A A B
C
D
Muy Bajo Bajo Medio Alto Muy Alto
AUTONOMA
GASTO
Fuente:Elaboracinpropia.
Laautonomadelgastoserefierealacapacidad(enestecasodelGORE)paradecidirenformaindependientelaspolticas
pblicasqueseaplicarnylascarterasyproyectosqueseutilizarnparaejecutarla.Asuvez,laautonomadeingresos
serefierealacapacidadparasolventarlosgastosconrecursospropios(Gillmore,2008).
3 Esto significa poder superar 1) el relativo desconocimiento de la eficacia de las iniciativas para resolver problemas, de acuerdo a los
objetivos de la regin, que representa el GORE; 2) la carencia de mecanismos para resolver las discrepancias o diferencias, entre los
planteamientoscentralesyregionales,enrelacinadichasiniciativas;y3)lafaltadeincentivosparalacooperacineintegracinentre
losorganismosinversores.
4 Un nudo crtico muy relevante es la cultura centralista, que es parte de nuestra fisonoma histrica, el cual tiene su origen en la
concepcinportalianadeorganizarelEstado.EsteconsisteenqueChilenoposealavirtudrepublicanaque,desdeMontesquieuy
laRevolucinFrancesa,seconsiderabaindispensableparaunsistemademocrtico,desuertequelaDemocraciadebeserpostergada,
gobernando,entretanto,autoritariamenteperoconcelodelbienpblico,hombrescapacesdeentenderloyrealizarlo[Gngora(1981)].
EstaconcepcinseexpresaenelparadigmadeunaRepblica,conun gobierno fuerte y centralizadorparaenderezar a los
ciudadanos por el camino del orden y de las virtudes.,elcualposteriormentepodrdarpasoaungobiernocompletamenteliberal,
libreyllenodeideales,dondetenganpartetodoslosciudadanos.(CartadeDiegoPortalesaJosM.Cea,deMarzode1822).Estos
Principiossoncoherentesconlaactituddedesconfianzahastahoydaenlascapacidadeslocalesparaejerceradecuadamentelafuncin
pblicademaneramsautnoma.Peroestacostumbretambinseextiendealsectorprivado,conelcontroldesdelaregindeSantiago
delasgrandesdecisiones.Esteaspectoseapreciaenlaaltaparticipacindealgunasactividadeseconmicassobreeltotalnacional
(muyporsobreelporcentajedelapoblacin,de40%,ydelPIB,de47%),porejemploenServiciosFinancierosyEmpresariales,de76%;
Comercio,RestoranesyHoteles,65%;TransporteyComunicaciones,54%;yServiciosPersonales,52%.
5 Enestedocumentoseabordaladescentralizacindesdelosingresosygastospblicos,yporlotantonoseincluyeotrosaspectosdesta,
cmoladimensinpolticayadministrativa,ylalegal.
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La situacin actual se caracteriza por una muy baja autonoma de ingresos, determinada por la reglamentacin legal
sobrelosimpuestos,laquedelimitaunacasinulaprovisinderecursosdirectos.Porsuparte,laautonomadelgasto
6
se
sitaenunrangoquepuedealcanzarunnivellevementemayordeindependenciaparaprogramaryejecutarlascarteras
deproyectosdealgunaspolticaspblicas.EstoseconfigurafundamentalmenteporelFNDR,yotrosfondosespeciales
quesonotorgadosalasregiones,comoelfondodeexplotacindelpetrleoypatentesmineras.Sinembargo,eltramo
entreAyA,(enelgrfico)noselograporunacausainstitucional,sinodebidoafactoresocasionales
7
,quenoentregan
estabilidadalaspolticaspblicasregionalesdelfuturo.
Enconsecuencia,lapropuestasignificapodertransitarrealmenteconmediosadecuadosdesdeAoAaB,enunaprimera
etapa;yposteriormente,deBaC.ParafinalizarenunpasodeCaD.Esteltimopuntosignificaunaaltaautonomade
gasto,porquecubrecasilatotalidaddelaspolticaspblicasquesederivandeunadelastresfuncionesbsicasdelEstado
(Musgrave,1959),queeslaasignacinderecursos.Lasotrasdosfuncionesqueseaplicanmejorcentralizadamente,son
laestabilizacinmacroeconmicayladistribucindelingreso.
La forma de producir el movimiento mostrado en la figura es con la aplicacin de asignacin de competencias, que
incluye un sistema determinado de programacin plurianual de la poltica pblica. Para avanzar en ese camino se
contemplalarealizacindecincopasossecuenciales.Estosson,enprimertrmino,lavalorizacindelascarterasysus
proyectos,impulsadosporunGobiernoRegional,conunhorizontedecuatroaos.Esevalorseobtienedeacuerdoal
aporteefectivoyconcretoqueesasalternativasoproyectosdansolucinalosproblemasquelareginquieremodificar
(expresadoatravsdelGORE),obienparaalcanzarobjetivospropuestos,conelefectodecrearnuevascondicionespara
elcrecimientooavanzarenbienestar.Estosemidecomolaeficaciaalosobjetivosglobalesoparticularesdelaspolticas
pblicas.Lavalorizacinseobtieneconlaaplicacindemtodossustentadoscientficamente(GarutiySpencer(2008)
yGarutiyEscudey(2008)),paramedirysumarcuantitativaycualitativamente,tantolosbeneficiosylasoportunidades
delosproyectos;comoloscostosylosriesgosinvolucradosenlosmismosFulcrum,2008).Adems,elsistemapermite
consideraryagregarelgranvalordelaparticipacin,queT.L.Saaty(2008)sealacomolafuerzadelacantidad(Saaty,
2008).Esta,mediantelaintervencindeactoresyrepresentanteslocalesydeautoridadesregionales,expresaintereses
ypreferenciassobrelosmodosderesolverlosdistintosproblemasdelaregin.Ellosepuedeasemejarconlaleyde
la gravedad, que es una composicin / agregacin de diminutas fuerzas que por si solas (individualmente) ni siquiera
notaramos,peroquepuestasensuconjunto,generanlafuerzamasimportanteenelUniverso(Saaty,2008).
Asimismo,unpasoadicionalhaciaelordenamientoterritorial(quenoconstituyeunacondicinnecesariaeindispensable)
permiteadecuarlassolucionesalosproblemasenlospropiosterritorios.Estositaelanlisisdesdelaperspectivadelos
mnimosbeneficiosquecorresponderequeriralasalternativas,comodelosnivelesmximosdecostosderivadosdelos
proyectos que pueden soportar dichos territorios. Los resultados que se obtiene con este procedimiento aseguran una
mejordefinicindelacartera.
Una vez que los gobiernos regionales (como rganos representativos de la regin) han logrado establecer el valor de
laolascarterasqueseimpulsandesdelosterritoriossubnacionales,esposibledarelsegundopaso,queserefiereala
negociacin.Aquseconfrontanlascarterasdeproyectosyadefinidas,conlasqueimpulsanlossectoresinversores(que
han sido previamente valorizadas, por este mismo sistema). Esto se logra a travs de un indicador de compatibilidad
vectorial(Garuti,2007)entreambascarteras,loquepermitealcanzarlamejorcombinacindealternativas.Losresultados
determinanlosverdaderosaportesdelasalternativasylasrespectivasconvenienciasparalaregin.Entoncesesposible
negociaracuerdosacuatroaoscuandoseconocenlascontribucionesaresolverlosproblemasquevanagenerarlas
accionesyproyectos(medidosdeacuerdoasueficacia)queestnenladisyuntivadeejecutarse.Estadinmicasepuede
realizarendiferentesniveles:primeroconlosmunicipiosytambinconelsectorprivado,paradefinirlacolaboracin
local;yposteriormenteconministeriosydireccionesnacionalesdeservicios,paradeterminarlascarterasdeproyectos.
Entodosloscasosesimportantealcanzaracuerdossobreelqu,cmo,cuntoyparaquinrealizarcadapolticapblica.
6 Elgastoincluyeelgastocorrienteylainversin.EsteltimosedivideenSectorial(68%),Regional(22%)yMunicipal(10%).Destos,
elprimerosedecideenun100%centralizadamente;elsegundotieneun45%delibredisposicinporlosgobiernosregionales,yenel
terceroeseporcentajeesanmenor,departedelosmunicipios.
7 UnejemplosonlosbuenosoficiosolamuecadelIntendente(a)paraconseguirconunsector(ministerio)unacondicinespecial,en
formatemporalypuntual.
ROBERTO GILLET
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Peroesespecialmenterelevante,yunrequisitoparalarealizacinfavorabledeestaetapa,cumplirlascondicionesde
igualdad y equilibrio entre el GORE y el sector pblico inversor, de tal forma que cuando no se alcancen acuerdos,
ninguna de ellas tendr las facultades para decidir unilateralmente. En cambio, ser una instancia arbitral que pueda
dirimir.Asesposibleentoncesquelanegociacinseefecteytengasentidoyefecto,yquelaspartesseallanenpara
encontrararreglosysoluciones.
Un tercer paso conduce a la programacin, que comienza con la firma de convenios de programacin plurianual, a
cuatro aos para entregar la mxima formalidad a los acuerdos logrados, que define: el ejecutor, la localizacin y los
tiempos de realizacin. Contina determinando los modos y procedimientos de su financiamiento y los mecanismos
queacreditenlarecepcinoportunadelosrecursosenelfuturo.Posteriormentevienelaejecucin,quecontemplala
informacinalosbeneficiariosylacoordinacinconlasdistintasentidadespblicasprivadasqueintervienen,directa
oindirectamente.Finalmente,elltimopasoeslaevaluacin,queconsisteenmedir,nosololaformadelaejecucin,
sinoelcumplimientodelosobjetivosiniciales.Suresultadopermitirentregarantecedentesvaliososparalosproyectos
ylaspolticasfuturas.
Estoscincopasos(valorizacin,negociacin,programacin,ejecucin,evaluacin)sedanenunperodoanual,ytienen
elefectodeacercarlareginhaciaunamayorautonomaenelgastoyenlamedidaenqueseprogrese,encrearlas
condicionesfavorablesparaformalizaraquello.Esteaspectoporciertonodependedeunaaprobacinexterna,sinode
las capacidades del gobierno regional y otras instituciones relacionadas para continuar. Tambin tienen el mrito de
implementarunmecanismoquesemejoraeneltiempoporlosaprendizajesensufuncionamiento,yconcadarotacin
desuflujo.Deesamanerasegenerancompetenciasycapacidadesenlarealizacindelaspolticaspblicas,logrando
unarelativainstitucionalidadensumanejo,sentandoaslasbasesparasuposteriorformalizacinlegal.Estosetraduce
yapreciaenelavancehaciaelpuntoB,delgrfico.Enesamedida,elfuncionamientoposteriordelsistemavaagenerar
mayorescompetenciasycapacidadesefectivas,loqueconducirnaturalmenteaalcanzarunpuntocomoC,conms
autonomaenlosgastos,ytambinenlosingresos.Finalmente,superfeccionamientoposibilitaencontrarunpuntoD,
deungradoimportantededescentralizacin.Eneseaspecto,elsistemaproporcionaunmarcodeestabilidadeneluso
delosrecursos,paraelpresente,porquelaevolucindeladescentralizacinestasociadaaeficienciaycapacidaden
elGORE;tambinalamayorconcienciadelosactoresrelevantesydelaciudadanalocaleneseproceso;yunavisin
generalclarasobrelasperspectivasdedesenvolversefavorablementeeneltiempo.
IMPACTOS ESPERADOS
La puesta en prctica de esta propuesta permitir optimizar esfuerzos y recursos para construir una poltica pblica
de calidad, con las preferencias de la ciudadana, mediante la participacin de actores y de autoridades, y bajo la
conduccinresponsabledelGORE,comoelorganismoquerepresentalosinteresesdelaregin,aspectoesteltimoque
tornamuyrelevantelaeleccindirectadelosConsejerosRegionales.
Adems, este proceso implica entregar competencias a los GORE con procedimientos que otorgan credibilidad a sus
esfuerzos, porque significa movilizarse desde la incertidumbre a la certeza en el efecto de las acciones (de poltica
pblica)queemprendenlosgobiernosregionalesparamejorarsucometidohaciaunamayordescentralizacin.
Este sistema establece reglas y procedimientos sobre la gestin de las polticas pblicas que implica dirigir de manera
ordenadaygradualeltransitohaciaunamayorautonomaregional,yconjuntamentealprogreso.Ellopermitedarcada
unodelospasosnecesariosdemanerasegura,cuandoselogreninstalarlascompetenciasycapacidadesnecesariasenlos
gobiernosregionales,considerandoqueaquellootorgalaposibilidaddeelaborarcarterasyproyectosmseficacespara
resolverlosproblemasdelaregin.EsteaspectodependerdelmismoGORE,ynodelavoluntaddelaautoridadcentral.
De esa forma, sin perder velocidad en el proceso descentralizador del pas, se enfrentan las acciones garantizando
eficaciaenelusodelosrecursosyestabilidadfinanciera,conunavisindelargoplazo.Sindesconocernuestrahistoria,
estoconllevaasentarlasbasesdeldesarrollofuturodelasregiones,loquedebertenercomoresultadounacontribucin
sustancialaavanzarmsrpidamentehaciaelbienestardelasociedad.
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ROBERTO GILLET
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15REGIONES,
PORQU NO15PRESUPUESTOS?
LUIS ANGULO
*
Alahoradediscutiracercadedescentralizacinysusalcances,eldebatetiendeacentrarseenlosaspectospolticos
e institucionales, dejando para los financieros solo algunas medidas que por coincidentes no son mayormente
profundizadas
1
; entre estas aparecen frecuentemente las siguientes: i) Dictacin de una Ley de Rentas Regionales, ii)
Apropiacindeimpuestosytributos,yiii)Elaboracindepresupuestosregionales.
Complementariamente,laresistenciaatransformacionesenelcampofinanciero,terminaconcentrndoseendosfactores;
la preservacin del equilibrio macroeconmico vinculado al Estado Unitario
2
, y la desconocida capacidad de manejo
presupuestariaautnomadelosprofesionalesderegiones.Siendoas,delastresmedidassealadas,laltimaaparece
comolamsmoderada,yporendemsviabledeimplementar.
Anteestasituacin,esrelevanterecordaralgunascondiciones.Una,esqueparecedifcilafectarelmacroequilibrioen
un pas como el nuestro, donde si actualmente conceptualizamos como presupuesto regional el total de los montos
recibidosportodoslosgobiernosregionales,yaseaporconceptodeinversionesydefuncionamiento,paraelao2009
estamos hablando de 680 MM (miles de millones)
3
, cifra que pareciendo abultada significa solo el 2.96% del total
presupuestario de la nacin
4 5
, por lo que los montos estn lejsimos de generar desestabilizaciones en el esquema
econmico.Inclusosideesetotalnacionaldeducimoslasprestacionesprevisionales,elporcentajeregionalllegaal3,8%,
cifraesculidaenrelacinalimpactopolticoasociadoalmanejoterritorialdelosfondosregionales.
Como dato, comprese esta cifra respecto a los 858 MM del Ministerio deVivienda, los 1.251 MM del Ministerio de
Economa,ylos1.491MMdelMinisteriodeObrasPblicas.Ahora,sielparaleloesconrelacinapasesvecinos,este
2,96%,sevelejanodel10,4%quemanejanlasprefecturasdepartamentalesenBolivia
6
oel16,9%quesonderesorte
delasregionesenelcasodePer
7
.Ciertamenteelargumentodeleventualdesequilibriomacropresupuestarioesdeltodo
revisable.
Encuantoalaprecariedaddelascapacidadesprofesionalesregionalesenestarea,aparececomounargumentocircular,
yaquesinoseestendisposicinefectivademanejarmayorpresupuesto,difcilmentesepodrejercitartalcapacidad
demanejo.Ahoraesciertoqueestedesafoimplicarevisar,notantoladisposicinderecursoshumanosregionalesen
estarea,sinosuefectivapresenciaenlosgobiernosregionales,loqueimplicauncatastrodetalescapacidades,bajo
* ProfesorEstado,LicenciadoenHistoriayGeografa,DoctorenCooperacinInternacional,UniversidadComplutensedeMadridEspaa.
DirectordelCentrodeEstudiosRegionales,UniversidaddeTarapac,Arica.
1 Importa destacar que los temas financieros parecen de alta sofisticacin tcnica, y entre los descentralizadores no abundan los
economistas.
2 EnestepuntoseabusadeejemploscomoeldeArgentinayColombia,obienserefierenalaspectomenosanalizadodelcasodeEspaa;
sinprofundizarloscontextoshistricosniloselementosdistintivosdeesassituaciones(oligarquas,guerrilla,integracineuropea,etc.)
3 MinisteriodeHacienda,DireccindePresupuestos,Leydepresupuestos2009,pgina105
4 Esteao2009eltotaldegastospresupuestadosesdecasi23billones
5 Nosedesconocequeestacifraesmayorqueainiciosdeladcadacuandoestemismomontorepresentabasoloel2,0%delpresupuesto
global(LeydePresupuestos2000).
6 SegnLeydePresupuestos2008,MinisteriodeHacienda,ViceministeriodePresupuestoyContabilidad,RepblicadeBolivia.
7 SegnLeydePresupuestos2009,MinisteriodeEconomayFinanzas,ViceMinisteriodeHacienda,RepblicadePer.
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el recuerdo de que en los ltimos aos por diversas vas, se han engrosado las plantas profesionales y directivas
8
,
peronoconlosmecanismosdeseleccinadecuadosaestosdesafos,porloqueserequiereunelementalsaltoenla
profesionalizacindedichosrecursos.
Finalmente, como elemento contextual (y de contraargumento a la vez), se podr sealar que parte importante del
presupuesto sectorial tiene clara ejecucin regional. De ser as (aproximadamente un 30%), entonces Por qu no
transparentarloytransferirlobajolatuicindelosresponsablespolticosregionales?
En resumen, existe un amplio desfase entre la existencia de un nivel poltico administrativo regional con crecientes
responsabilidades polticas y la efectiva disposicin de recursos financieros privativos para el cumplimiento de tales
responsabilidades.Losmontosylamultiplicidaddeactoresquecoejecutanpresupuestoyporendehacengobierno
enelterritorio,desperfilapermanentementeadichasautoridadesyprecarizaelprocesodedescentralizacin.Deallla
necesidaddegeneraryrespetarlaexistenciadeunpresupuestoregionalpropio,comoiniciativadealtoimpactoenla
descentralizacindelpas.
Conceptualmente, el presupuesto regional debe entenderse como la expresin anual en la Ley de Presupuestos,
de un nico programa financiero para cada Gobierno Regional, distinto a la partida del Ministerio del Interior, con
un monto total inicial, sobre el cual los propios Gobiernos Regionales
9
hagan las asignaciones correspondientes por
programas presupuestarios, entre funcionamiento, inversin y transferencias. El monto ha de ser un porcentaje de los
gastosdelanacinquesehadeincrementarporlaintegracingradualdelosrecursossectorialesdeimpactoregional,
siempre respetando de base la proporcin definida.
10
Esto significa la extincin del FNDR, Isares, Irales, Provisiones,
etc.,rescatandodelprimerounafrmulamejoradadedistribucininterregionalapropiadaacriteriosdecompensacin
territorialparasolventardficitsocialyproveerdesarrollointegral.
Estamedidapuedeserfcilmenteimplementadademaneragradualcolocandolasiguientemeta:porejemplo,sial2009
este presupuesto regional representa el 2,96% del gasto total de la nacin, que al 2015 llegue al 6%, con un ritmo
promediodeagregacindel0,5%anual.Estosignificaentrminosnominalesamonedaactual,cercade132MMpor
ao.Comosupondremosunescenarioconstante,loqueseobligaesladecisincentraldecadaaodecidirquefondos
tradicionalmentesectorialesseantraspasadosalpresupuestoregional,enconjuntoconlasfuncionesquelosustentan.
Estaesunaformadistintadereposicionarlanecesariadiscusinacercadelaumento/delimitacincompetencialdelos
gobiernosregionales
11
.
Enesteesquema,laintencinesqueselibereladireccionalidaddelosfondos,dondelasrestriccionesalaasignacin
seanlasdenopresentarungastomayoral8%enfuncionamientoyun5%enpersonal
12
,incluidoenelanterior.Este
aumentoporcentualdirigidoaflexibilizarunapartedelpersonalprofesionalydirectivo,asociandorendimientoamejoras
salariales, o bien disminuyendo las dotaciones pero haciendo ms atractivos los salarios, incluyendo la captura de los
mejoresprofesionalesdelsectordesconcentrado
13
.
8 PordistintasvasybajolanecesidaddeinstitucionalizarlaDivisindePlanificacinseaumentladotacinfuncionaria,almargende
losrecursosasociadosaciertosprogramas.
9 SedebedefinirelpapelexactodelCOREenesteesquemarevisandoelalcancedelArt.36delaLOCGAR.
10 EstafrmulaestuvoenelcentrodeladiscusindurantelaelaboracindelaLey19.175.Basterecordarlaformaenqueseresumila
intervencindelSubsecretarioMIDEPLAN,Sr.GonzaloMartner.Enefecto,laproposicinhechaporalgunossenadores,deestablecer
unasuertedecronogramadeaumentoprogresivodelmontodeestefondo(FNDR),partiendoporun20%en1992yllegandoaun50%
de inversin pblica en 1994, ha sido contestada por el Ejecutivo con un cierto signo de interrogacin, porque tiene que haber una
correspondenciaentreelvolumenderecursosqueporestavaseasignanylascapacidadesdeadministraresevolumenderecursos,de
modo que e proceso tengu exto. Actu de u seson de l0 de uo de l99l de us Comsones Lndus de Coberno, Descentruzucon
yRegionalizacin,ydeConstitucin,Legislacin,JusticiayReglamentodelSenado.Estoescoincidenteconeldevenirdeladiscusin,
quevaridesdeconstituirelFNDRapartirdeunporcentajedelosingresos,luegodeunporcentajedelosgastos,hastaevitarunmonto
predefinidoydeterminarlocomounaproporcindelosgastossinnominarcuanta.
11 No es una situacin indita, baste recordar el peculiar traspaso a los GOREs en materias de pavimentacin urbana, donde la Ley de
Presupuestos2005leasignfondosyposteriormenteseregularizcompetencialmentevaLey20.035.
12 ActualmentesegnLeydePresupuestos2009,lascifrassonde5,1%y3,4%respectivamente.
13 HomologacinalarecurrenteintencinmanifestadaenelcasomunicipalconlaflexibilidaddepersonalenbasealArt.121delaC.P.R.
AdemsdebefacilitarseeltraspasolegaldepersonaldesdelasinstitucionesdesconcentradashaciaelGORE.
LUIS ANGULO
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Elrestodelosfondosserndediscrecionaldecisindelgobiernoregional,facultandoaesteaprovisionarfraccionesdel
presupuesto,segnlossectoresqueidentifiquecomoprioritariosorelevantes,pudiendoestoscorresponderamateriasde
basecompetencial(salud,educacin,fomentoproductivo,etc.)odestinadosalrelacionamientoconotrosnivelesdela
administracin(apoyomunicipaloconveniosconentidadescentralesodesconcentradas).Enelcasodeestosltimoslos
procedimientossernderegulacinnacional,entodolodems,lasfrmulasserndereglamentacinregional.
Antelaexistenciadepolticasnacionalesconclarointersdelnivelcentral,estasseejecutarnconfondossectoriales;
y en aquellas donde la regin tenga sumo inters de ejecucin, se supondr recogida en su planificacin por lo que
como se ha sealado como condicin necesaria debera tener un expresin presupuestaria, lo que permitira la
complementariedaddeambosfinanciamientosvaConveniodeProgramacinsimilaralactual,peroconladiferencia
queconcurriranlibrementedosvoluntadesdistintasyenunmarconormativodemayorseriedadqueelvigente
14
.
Lo anterior presupone algunas modificaciones en el proceso de formulacin presupuestaria, que arrancan de la
consolidacindelosinstrumentosdeplanificacinyordenamientoterritorial.Lasregionesdebenasumirconseriedad
sus procesos de planificacin estratgica, y por ende lograr que sus planes de inversin estn fuerte y directamente
vinculadosaellos.
Un detalle importante es que la existencia de un presupuesto regional tenga asociada una transparente contabilidad
regional,quepermitamonitorearsuvinculacinalasmetasprogramadas,msqueagastosnominalescomprometidos,
permitiendoaseventualesahorrosqueseanreconocidosenelsiguientepresupuesto,sinqueelloincidaenelnuevomonto
arecibirporpartedelaregin.Estomismohadeposibilitardoscosas:una,ladistraccindepartedelpresupuestohacia
unaprogramacinplurianual,y,otra,laposibilidadderegularcentralmentemrgenesdiferenciadosdeendeudamiento
(segnresultadosdelejerciciopresupuestario),permanenteanhelodelasentidadesdescentralizadas.
Entrminosderesponsabilidadesyparticipacionesinstitucionalescualquiermedidafinancierarequierelaactivapresencia
delactorclave:elMinisteriodeHaciendaatravsdesuDireccindePresupuesto.Deotraformaesimposiblesiquiera
empezar el dilogo Su poder de neutralizacin y/o veto en estos temas es absoluto, ms an en momentos delicados
comolosactuales(junio2009),locualdepasorevelauntrgicosinoenmateriasdedescentralizacin,querezaqueen
perodosdecrisisesimposibleyenaquellosdebonanzaesinnecesario.
Volviendo al punto, los actores auxiliares son bsicamente los mismos en todo el proceso: Congreso, SUBDERE y
Ministeriosinversores,yenmenormedidaSEGPRESyMIDEPLAN.
De resultar, aunque sea parcialmente, los principales impactos asociados pueden relevarse en tres categoras; en el
ordenpoltico-institucional,elprocesodescentralizadormostraramayorconsistencia,atravsdelacoherenciaentrela
responsabilidadpolticadelGORE,elespaciocompetencialreconocidoyladisponibilidadfinanciera,paraejercertal
responsabilidad,amndefacilitarunmejorcontrolciudadanosobrelarealcalidaddesusautoridades.
En el orden territorial-estratgico, se potenciara la importancia de la planificacin y el anlisis del sistema regional
comoinsumoprincipalalahoradelaasignacinderecursospropios,enrazndelfortalecimientodelcircuitoanlisis-
priorizacin-asignacin-ejecucin-evaluacin,propiciandolaresponsabilidadregionalenlasdecisionesdeinversin.
Yenlasmateriasdegestinycapacidadestcnicas,sedemandaralaexistenciadeunsegmentoprofesionalgubernamental
para el eficiente manejo de los recursos propios, as como la generacin de capacidades auxiliares de gobierno en
materiasdeliderazgo,negociacin,coordinacinintragubernamentalysimilares.
14 Estepuntoserelacionaentreotros,conlaintervencindelMinistrodeHaciendadelapoca,quienenelmarcodeladiscusindelaLey
19.175seal (respectoalpresupuestodelossectoresenregiones)quenosepodrapensarenunprocesoenelcualestospresupuestos
sectoriales regionalizados formaran parte de un presupuesto regional y ese presupuesto tuviera una ingerencia (sic) creciente en la
decisindeasignacinderecursosdepartedelIntendenteydelasautoridadesyorganismosdiseadosparaeseGobiernoRegional.
Estosepodrapensarenunaterceraetapa.IntervencindelMinistrodeHacienda,Sr.AlejandroFoxleyR.,Actadel9dejuniode1991,
SesinComisionesUnidasdedeGobierno,DescentralizacinyRegionalizacin,ydeConstitucin,Legislacin,JusticiayReglamento
delSenado.BoletnN357-06.
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Comoconsideracionesfinalesremarcarquedelasposiblesmedidasfinancieras,staesunadelasquepresentamenores
costos de transaccin (con el nivel central y desconcentrado) en relacin al impacto poltico potencial. Pero a la vez
sealar, que su viabilidad y efecto aumentara en directa proporcin si es parte de un conjunto de otras iniciativas de
distintanaturalezaquesepotencianentres.Lasmsapremiantesonecesariasdeesasotrasmedidasson:i)lageneracin
poreleccindirectadelosCOREs
15
,yaqueconelactualsistema,lacapturadefondosdiscrecionalesporpartedeactores
deprecarialegitimidadseranefastoii),elavanceeneltraspasocompetencialiniciadoconlasfuncionesdeplanificacin,
puesesfundamentalqueelpresupuestotengadeclaradasyreconocidasdestinaciones/priorizaciones;iii)lareformaque
posibilitelacreacindeserviciospblicosregionales,puestoqueseracomplicadoqueelGOREsiguieraejecutandoa
travsdeentidadesconprioridadespropiasoquesevieranafectadosensusfuncionesyrecursos,yiv)-unaqueparece
menor,nosindolo-ladefinicinrealdelpatrimonioregional,tantoentrminosconceptuales,comonominales,materia
queestpendientedesdelasbasesdelprocesodescentralizador,yquesecomprendedebeexceder(yregular)lossimples
activospresupuestarios.
15 Noconfundirconeleccinporsufragiouniversalquepodraconsagrarelpesoabsolutodelospartidospolticos.
LUIS ANGULO
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CREACIN DE UN FONDO DECONVERGENCIA
PARA EL DESARROLLO DEREGIONESREZAGADAS
ESTEBAN VALENZUELA
*
FUNDAMENTACIN
La concentracin econmica y la alta competitividad de Santiago solo ha tenido como tenue contrapeso polticas
impositivasyleyesafavordelasregionesextremas.Sinembargo,lamayoradelosprovincianosvivenenlasregiones
delcentronorteycentrosurdelpas,dondeseconcentranlosproblemasprincipalesdeequidadeconmica,socialyde
competitividadenChile.
Estasregionesestnrezagadasproductodelcentralismoestructural(faltadeautonomapolticayfinancieraregional)y
porlaausenciadeunapolticapblicarelevantedeapoyoeigualacindecondicionesmnimasparaeldesarrolloen
todoelterritorio.Paraproducirunamayorequidadterritorial,esdoblementeinsuficienteelFondoNacionaldeDesarrollo
Regional, tanto por su bajo monto como por su focalizacin en infraestructura social bsica, lo que reduce brechas
sociales,peronoalcanzaparaproducirunsaltoaldesarrollo.Comoessabido,elFNDRsehaconcentradoencaminos
secundarios,aguapotable,alcantarillado,electrificacin,consultoriosyescuelas.
El resultado es evidente: las regiones tienen coberturas sociales mnimas, pero en todos los indicadores, las regiones
del centro sur y centro norte concentran niveles medianos-altos de pobreza (20%), mayor desempleo (especialmente
Atacama,Coquimbo,ValparasoyBo-Bo),losmsbajosnivelessalariales(OHiggins,Maule,Araucana).Estosereplica
en los rankings de competitividad que han realizado CORFO y la Universidad del Desarrollo, como en los informes
ms recientes sobre acceso a internet en hogares. Lo mismo ocurre con la concentracin capitalina de los fondos de
investigacin,cienciaytecnologa.
La experiencia a mirar es la de Europa, la que opt desde fines de los ochentas por los fondos de cohesin o de
convergenciaterritorial,quehanimplicadorecursoscomunitariosingentesparaintervenirproactivamentealasregiones
ysubregionesrezagadasdelaUninEuropea.Durantedosdcadasdeinversinadicionaleninfraestructura,ciencia
y tecnologa, universidades y centros de investigacin, formacin de capital humano, apoyo al emprendimiento y las
inversiones,handadoresultadospositivosenlasregionesdelsurespaoleitaliano,enGrecia,Portugal,loslandsdel
EstedeAlemania,PoloniayotrospasesincorporadosalaComunidad.
PROPUESTA
a. CrearporleyunFondodeConvergenciaRegionalquepermitaalosgobiernosregionales,municipiosderegiones
rezagadasyagenciasdelEstadocentral,focalizarproyectosyprogramasadicionalesqueimpliquenel10%delosingresos
fiscales,loqueimplicaentornoal1,8%delPIB,equivalentesa2.700millonesdedlaresanualesencifrasdel2008.
b. Trianualmenteseevalanlosavancesporregionesysepuedenredestinarrecursos,fortaleciendolasmsdbilesy
liberandorecursosdelasqueavanzan.Porlocualelfondoseestablecerpornueveaosensuprimeraversin.
* CientistaPoltico,MasterenCienciaPolticayMsterenAdministracinPblica.Diputado.
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c. Principalesprogramas:
- Infraestructurafsicabsicarelevante:caminos,redferroviaria,pasosinternacionales,mejoradepuertos.
- Infraestructuradedesarrolloenlaeconomadigital:inversinenbandaanchaaccesibleatodoelterritorioy
segmentossociales(inversinysubsidioalademanda).
- Desarrollouniversitariointegralconconsorciosdeelevacindenivel:reddeapoyoauniversidadestradicionales
yregionales,planadicionaldedoctorados,reclutamientodeacadmicosdealtonivel,asociacindelasgrandes
universidades(deChileyelmundo)conlasregionalesparacentrosdeinvestigacineinnovacincompetitivos,
apoyo en infraestructura, creacin de universidades regionales en las dos regiones sin existencia de stas
(OHigginsyAysn);incentivosparaatraeryretenerinteligenciaenregiones.
- Plandeincentivostributariosydeinfraestructuraproductivaydeserviciosenregionesrezagadas;disminucin
temporaldelimpuestoalasutilidades,subsidioestatalalpagodecontribucionesmunicipales,corporaciones
regionalesdecapitalessemilla.
- Localizacindeinstitucionesnacionalesyculturales(museos,teatros,institutos)confinanciamientopermanente
queseanpolosdeserviciosencadareginrezagada.
- Plan especial de liceos de excelencia por cada provincia de regiones rezagadas: infraestructura, incentivos
profesores,materialparaladocencia,transformacindigital.
d. Losindicadoresdeevaluacindelasregionesrezagadasparalograrlaconvergenciaenequidadterritorialdeben
ser: desempleo, pobreza, nivel salarial, tasa de inversin productiva, nivel calidad educacional, acceso a Internet en
hogares,ndicedeDesarrolloHumano(IDH)delPNUD,competitividadycapitalhumano.
a. Losgobiernosregionalesrespectivosdebendisearelplanmaestrodeintervencinencomitpblico-privado
paralacompetitividad,incluyendoarepresentantesdelasagenciascentrales.
b. El gobierno central debe enviar el proyecto de ley y el Congreso aprobarlo, lo que implica terminar con la
ortodoxiadeHaciendaencontradecuotaspararegiones.
c. ElMinisteriodeEducacindebeseractivoparacrearlasuniversidadespblicas-regionalesenlasdosregiones
sinuniversidad.Adems,atreverseaunfinanciamientomsactivodeuniversidadesregionales.
d. LaCORFOdebieraconvertirseenunareddecorporacionesregionalesdedesarrolloconmayorparticipacin
deactoresregionales,paraimplementarconlosgobiernosregionaleslosprogramasdeincentivosypromocin.
e. El CONICYT y el Fondo de la Innovacin deben combinar los fondos concursables nacionales con aquellos
aseguradosacadareginparadarbasematerialalasregiones.
f. MIDEPLANylaSUBDEREdebenmonitorearindicadoresintegralesydecalidadencadaregin,incluyendola
principalvariableusadaenlospasesdesarrollados:elnivelsalarialpromediodeloshabitantesdeunterritorio.
PRINCIPALESIMPACTOSESPERADOS
Elpasqueimaginamosconestapropuestadebierahaciael2019,superarlosactualesindicadores:
- Ningunareginconunporcentajemayoraun10%depobrezaqueotra.
- Todaslasregionesconunmargende20%dedesviacindelpromediosalarialnacional.
- Ningunaregincondosdgitosdedesempleo.
- Disminucinenun50%delabrechadecompetitividadentreSantiagoyregiones.
- Aumentoenun50%delainversinenlasregionesmsrezagadas.
- Capacidaddelasuniversidadesregionalesdeobtenerporsmismasel60%delosfondosdeinvestigacine
innovacin.
- Pasosfronterizoshabilitadosypuertosentodaslasregiones.
- 50%deaccesoaInternetenhogaresentodaslasregiones,conunabrechadigitalinferioral10%.
ESTEBAN VALENZUELA
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COMENTARIOFINAL
La realidad duele y se puede modificar con este Fondo de Convergencia, haciendo equidad estructural por la va de
favorecer el desarrollo con igualdad (ajeno tanto al dirigismo como al neoliberalismo). Esto implica un Estado y una
sociedadqueseconmuevenconlosdatosirrefutables:lasregionesconmenorconexinainternetenloshogaresson:
Aysn,LaAraucana,Maule,OHiggins;eldesempleocampeaenAtacama,Bo-BoyValparaso;lapeorcompetitividad
regional segn la SUBDERE y la Universidad del Desarrollo se focaliza en Coquimbo, Aysn, OHiggins, Maule y
La Araucana. Esas tendencias estructurales son modificables con dos nuevos verbos con las regiones: confiar (dar
autonoma)ycooperarproactivamente(crearunfondodeconvergencia).EselpactoqueproponemosparaelBicentenario
rompiendolainsoportableinerciaenlosprocesosdedescentralizacin.
BIBLIOGRAFA
Benavente,D.(2007).Descentralizacin, La Revolucin Olvidada.EdicionesUniversidadCatlicaTemuco.
Comunidad Europea (2004). Una nueva asociacin para la cohesin: convergencia, competitividad, cooperacin.
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Mnstero de luncucon, MlDLlLAN |2006). Lncuestu Cusen 2006.
SubsecretaradeDesarrolloRegional,SUBDERE(2004).ndicedeCompetitividadRegional,2004.
SubsecretaradeTelecomunicaciones,SUBTEL(2006).InformeConexionesaInternetporRegiones,2006.
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Valenzuela,E.(2007).UniversidadyCentralismo.RevistaMensajeVol.565,Santiago,diciembre,2007.
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REAPROPIACINMUNICIPAL
DEL IMPUESTOTERRITORIAL
ESTEBAN VALENZUELA
*
FUNDAMENTACIN
En las ltimas dos dcadas Chile no ha avanzado en una mayor descentralizacin fiscal. Los gobiernos regionales
mantienen la administracin del FNDR que se fija en el presupuesto y solo obtiene pequeos recursos de patentes
minerasydecasinos.Enlomunicipalocurrelomismo:elingresoautnomodelosmunicipiossesitaentornoal9%,
aumentandoaun13%deltotaldelosingresosfiscalesconlastransferenciassubordinadasdesaludprimariayeducacin.
Han visto crecer los ingresos por patentes de vehculos y comerciales, pero siguen recibiendo montos menores por el
impuestopredial,productodelaaltsimaexencintributariadelmismo,deomisinenlaadministracin(lohaceelSII)
ydelaesperapasivadelosaportesdelFondoComnMunicipal,elcualsenutredel40%delascontribucionesde
bienesracesdetodoslosmunicipios.Conlainformacindelingresomunicipalporhabitante(2008),seventrestipos:
a. Municipiosricosconingresossuperioresa130milpesosporhabitante.
SonlosmunicipiosdelbarrioaltodeSantiago(LasCondes,Providencia,Vitacura),algunosenclavestursticos
concasino(Pucn,ViadelMar)ymunicipiosconpatentesmineras(SierraGorda).Laexencindelasviviendas
esbaja.
b. Municipiosmediosconingresosentre75mily129milpesosporhabitante.
Son Municipios grandes de provincia (Arica, Valparaso, Antofagasta, La Serena, Concepcin, Talcahuano,
Iquique),otrosconexencindel50%delospredios(Olmu,Quintero)ocongrandesextensionesterritoriales
(Pichilemu,Natales,Ercilla).
c. Municipiospobresconingresosinferioresa75milpesosporhabitante.
Quedan en el limbo: alta poblacin, mucha exencin, poca extrema pobreza (bajo FCM) y con pequeos
territorios:Copiap,Ovalle,Quilpu,Rancagua,Rengo,Talca,Curic,Osorno.
Ensntesis,losmunicipioschilenossemantienenpobresporquenoadministranelimpuestoterritorialconunapoltica
dequelamayorapague,aunqueseanmontosmenores,yqueelequivalentealospobresquedeexento,peroelEstado
centraltransfieraesegastoalosmunicipios,yaqueesaviviendageneraserviciosapagar(basura,alumbradopblico,
parquespblicos,administracindeserviciossociales).
FORMULACINDELAPROPUESTA
Esnecesarioentonces,unprocesodereapropiacindelimpuestoterritorial(contribucionesdebienesraces)enChile,
para convertirlo en el principal ingreso para el desarrollo local, en un proceso que implique subsidio pagado por el
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* CientistaPoltico,MasterenCienciaPolticayMsterenAdministracinPblica.Diputado.ConlacolaboracindeGabrielaDazzarola,
AdministradoraPblica.AsesoraBibliotecadelCongresoNacional.
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Gobiernocentraldelosprediosexentosdelapoblacinpobre,rebajadelasexenciones(Chilenotienedosterciosde
poblacinpobre),mayorautonomaenlastasasdecobroycoadministracinmunicipaldelcatastro.
a. MantenerelcobrodelimpuestoatravsdelaTesoreraNacionaldelaRepblica,yaquelaamenazaderemate
delapropiedadanteelnopagodelascontribucionesdebienesraces,eseficienteypermiteunesquemasimple
paracobrarademslatasadelabasura.
b. EstablecerlaresponsabilidadcompartidaentreelSIIylosmunicipiosenlamantencindeloscatastrosdebienes
races.Debenserconveniosobligatoriosparaactualizarydisminuirmuchasampliacionesyconstruccionesno
declaradas.EstoimplicamodificacindelaLeyOrgnicaConstitucionaldeMunicipalidades.
c. Eliminar el sistema de reavalos decenales o quinquenales, para pasar a un esquema trianual de cobro de
tasassegnelvalorcomercialdelaspropiedades,combinadoconelsistemadeautoevaluacinporpartede
loscontribuyentes(encasodecontradiccionessecreaunsistemadeapelacinyobjetivacindelvalordela
propiedad).EstohasidounxitoenelcasodelaciudaddeBogot.
d. Bajarlaaltsimaexencinactual(dostercios),porunesquemadecuatroestratos,contasaprogresivadecobro.
El ltimo estrato (pobre, propiedades de bajo valor, inferior a las 500 UF, con exencin del pago. Es decir,
las propiedades cuya tasacin sea inferior a los diez millones y medio de pesos). Cambio a la Ley de Rentas
Municipales.
e. Subsidioestatalalpagodel40%demenosrecursos:paraelltimotramoexento,enelconceptodereapropiacin
delimpuestoterritorialesparaqueelEstadocentralnohagacaridadajenaconlospotencialesingresoslocales-,
elGobiernocentralpagarel50%deloquedebieranpagardichoscontribuyentescomotransferenciadirecta
alosmunicipios.LoanteriorseasemejaaloquesucedeconelsubsidiodeaguapotableenqueelGobierno
centralpagael50%delascuentas.Estoimplicaunaleyespecficadetransferenciacentraldesubsidiosalos
municipiosporcompensacindelimpuestoterritorial.
Para implementar esta reforma se requiere un pacto por el fortalecimiento de las finanzas municipales, en las que
participen:AsociacinChilenadeMunicipalidades,SUBDERE,asociacionesdejuntasdevecinosyrepresentantesdelos
comitsparlamentarios.
Etapas:
- Diseo: SUBDERE,centrosacadmicosyAsociacinChilenadeMunicipalidades.
- Aprobacin:TrasunaMesadelPactoFiscalMunicipalconlosanterioresactores,msasociacionesdejuntasde
vecinosycomitsparlamentarios,correspondealCongresoNacional.
- Ejecucin:ServiciodeImpuestosInternosymunicipios.
- AcompaamientoyEvaluacin:SUBDEREycentrosacadmicos.
Msingresosymenosmunicipioslimbo.
No se conocen estudios sobre los montos que significan las actuales excenciones, pero en una proyeccin simple de
estapropuestadereapropiacin(mayoractividadenlatasacin,menosexencinysubsidioestatalcomotransferenciaa
losmunicipios),implicaraunaumentosignificativodelosingresosmunicipales,especialmenteenaquellosdealtsima
excencin. Un clculo aproximado nos lleva a proyectar un 30% de aumento global de lo recaudado por impuesto
territorial,perounsaltocualitativoenlosmunicipiosdemenosingresosmunicipalpercpitadelordendel50%.
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Mseficienciaycontrolciudadano
Elcobromsextendidodelimpuestoterritorialobligaralosmunicipiosamejorarsueficiencia,yaquelamayoradelos
habitantespagarimpuestoslocales,generandoculturadepeticindecuentas.
Mejoresserviciosmunicipalesbsicos
Elaumentodelosrecursosmunicipalesdebierareflejarseenunamejoradelosserviciosbsicosdelosmunicipios:aseo,
reparacindecalles,iluminacin,ornato.
COMENTARIOS YSUGERENCIAS
Vale la pena enfatizar que procesos de proactividad en la recaudacin del impuesto territorial, explican buenas
experienciasenAmricaLatina:
ElcasodelaCiudaddeGuatemalaenCentroAmrica
ElestudiodeGonzaloEspitia(2004),demuestraquelosmunicipiosdeCentroAmricatienenunabajapresenciaenlos
impuestostotalesrecaudados(menosdel10%)yquecundelapasividadfiscal,enunamezcladeesperartransferencias
centralesyomisindecobrarlasdiferentestasaspotenciales.Sinembargo,sobresaleenlazona,elesfuerzofiscaldela
CiudaddeGuatemala,principalurbedelazona,dondehaexistidodepartedelasalcaldasdelexpresidente,Alvaro
Arz,quienhaencabezadolamodernizacinycobrosustancialdelIUSI(impuestopredial),loquesetraduceenplanes
relevantesderecuperacinurbanaymejoradeservicios.
ElcasodeQuito
Un caso a observar en Sudamrica es el de Quito, donde se cumplen dos dcadas de gestiones locales de distinto
signo poltico, pero que han mantenido una poltica activa del cobro del impuesto predial, a cargo del Municipio,
quehapermitidoelrescatepatrimonialdelaciudad(espaciospblicos,iluminacin),polticassocialesybsquedade
integracinterritorial(verCarrin,2007).ElMunicipiodeQuito,loqueesinexistenteenChile,esactivoenconcientizar
yfacilitarelpagodelimpuestopredialalosciudadanos.Unavisodelmunicipioreza:ElMunicipiodeQuitohapuesto
adisposicindelosciudadanoslalneagratuita 1800456789,paraobtenerinformacinyconocerelvaloracancelar,
ascomoelportalelectrnicodelmunicipio:www.quito.gov.ec
ElexcepcionalcasodeBogot
Bogot se ha convertido en los ltimos quince aos en un ejemplo de recuperacin urbana, innovacin en transporte
(Transmilenio),disminucindelacriminalidad(tendenciayapreviaalaasuncindelPdte.Uribe),polticasdevivienda
ysocialesparalaintegracin.Unprocesoquehaimplicadolassucesivasalcaldasmayores(unalcaldemetropolitano)
a Mockus (independiente), Pealoza (liberal), Garzn (Polo Democrtico, izquierda), quienes han basado sus polticas
en la solidez financiera del municipio producto de la decisin poltica de cobrar a todos el impuesto predial con los
componentesdesolidaridad(distintosestratos)yparticipacinresponsable(auto-tasacindelasviviendas).Elimpuesto
predialunificadoesuntributoquegravalosinmueblesqueseencuentranubicadosenelDistritoCapitaldeBogot.Los
propietarios,poseedoresousufructuarioslodebendeclararypagarunavezalao.
ESTEBAN VALENZUELA
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BIBLIOGRAFA
Becker,A.(2004).(compilador)Ordenamiento Territorial en Colombia.Bogot:GTZ-FESCOL.
Carrin,F.(2007).La descentralizacin en el Ecuador: opciones comparadas.Quito:FLACSO.
Espitia,G.(2004).Descentralizacin Fiscal en Centroamrica.ElSalvadorCONFEDELCA.
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Rompiendo las cadenas del Centralismo en Chile. Suntugo: lontcu Lnversdud Cutocu de Che, lnsttuto
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Israel, R. (2007). Procesos polticos comparados en los municipios de Argentina y Chile. Santiago: Universidad
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Subdere(2008).Informe Finanzas Municipales.MinisteriodelInterior,Chile2008.
\Ls ocues de ogotu, Cuutemuu y uto.
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OTRAS PROPUESTAS
Acontinuacinseincluyeunaversinabreviadadeotraspropuestasdemedidasestratgicaspublicadasrecientemente
1
,
lasqueporsuimportanciamerecendarseaconocerydiscutirseenmayorprofundidad.
BENEFICIOSESTABLES PARATERRITORIOSAFECTADOSPORACTIVIDADES
EMPRESARIALES CONEXTERNALIDADESNEGATIVAS
2
SITUACIN ACTUAL
SalvolascompensacionesymitigacionesdeproyectossometidosaEstudiosdeImpactoAmbiental,lascomunidadesy
territorios afectados por actividades empresariales que por su naturaleza generan externalidades negativas (ambiental,
econmica,social,otra),norecibenningnbeneficiocompensatoriodecarcterpermanente.
PROPUESTA
Asignarenformapermanenteunporcentajedelarecaudacindelimpuestoalarentadeprimeracategoradeactividades
empresariales que por su naturaleza generan externalidades negativas (impactos sin compensacin econmica) en
beneficiodeiniciativasdedesarrollodecomunasyregionesafectadas.
IMPACTOSESPERADOS
Generarecursosestablesparainiciativasdedesarrollodecomunasyregionesafectadas.
Armoniza los intereses de las comunidades afectadas con proyectos de importancia estratgica e inters regional o
nacionalyfacilitalaconstruccindeacuerdosentrelosdiversosactoresinvolucrados.
CAPACIDADDEENDEUDAMIENTOFINANCIEROMUNICIPALYREGIONAL
3
SITUACIN ACTUAL
Oficialmente, los municipios y los gobiernos regionales no pueden apalancar recursos externos ni contraer deudas
financieras, lo cual reduce considerablemente su rango de accin en materia de gasto e inversin. En la prctica, los
municipiosseendeudantantoporlavadepostergarlascuentasporpagar(salarios,proveedores,otros),comoatravs
deoperacionesdeleasing,lascualessonenlapracticaunaformadedeuda.
PROPUESTA
Enformaselectiva,segnsutamao,capacidaddegestinysujetoaunprocesotransparentedelaevaluacinderiesgo,
autorizar a los municipios y gobiernos regionales para poder endeudarse mediante diversos instrumentos financieros
(emisindebonos,crditos,factoring,otros),principalmenteparafinanciarinversiones.
1 IDER-UFRO.InformedeproyectoaBibliotecadelCongresoNacional(mayo,2009).
2 SistematizacinIDER-UFRO(2009).
3 LeonardoLetelier,InstitutodeAsuntosPblicos(INAP),UniversidaddeChile.Sistematizacinycomplementos:IDER-UFRO(2009) D
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La respectiva ley regular las condiciones para autorizar el endeudamiento y determinar las responsabilidades de las
respectivasautoridades,precisandoqueelgobiernocentralnoactuarcomoavaly/oprestamistadeltimainstanciade
ladeudalocal.
IMPACTOSESPERADOS
Fortalece la capacidad de inversin de los municipios, mejorando su autonoma en la toma de decisiones y en la
asignacindelosrecursosparaimpulsarsusiniciativasdedesarrollo.
Reduceladependenciaeincertidumbresdelastransferenciasdelgobiernocentral.
Posibilitaalosmunicipiosatraerrecursosexternosadicionalesporlavadelapalancamiento.
EQUIDADTERRITORIAL PARALOSMEGAPROYECTOSDEINVERSIN
4
SITUACIN ACTUAL
Durante dcadas el pas est gastando recursos de todos los chilenos en megaproyectos de inversin en la capital en
desmedro del desarrollo de las regiones restantes especialmente las ms rezagadas y aisladas (ejemplos: 70% de los
MegaproyectosdelBicentenario,Metro,Transantiago).
PROPUESTA
Establecer,comopolticadeEstado,unmecanismoquegarantice,enformapermanente,unacompensacindeequidad
territorialdelosmegaproyectosdeinversinpblicaqueserealizanenlacapital,equivalente,alomenos,altamao
poblacionaldelconjuntodelasregiones.
Dichosrecursosserninvertidosautnomamenteencadaregineniniciativasdedesarrolloterritorial.
IMPACTOSESPERADOS
Facilitalageneracindeinversionespblicasdegranmagnitudyalcance.
Reduce las brechas de infraestructura, competitividad y calidad de vida de los territorios ms rezagados (conectividad
vial de Aysn y de otras zonas aisladas; necesidad de red ferroviaria; factibilidad en mediano a largo plazo de tren
ultrarrpido TransRegiones, de Puerto Montt a zona norte, con subsidios equivalentes a servicios de RM (transporte
pblicoTranSantiago,Metro,etc.).
4 CONAREDE(2005).ActualizacinysistematizacinIDER-UFRO(2009).
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2.POTENCIACIN DE LOS TERRITORIOS
2.1 CAPITAL HUMANO
2.2 CONOCIMIENTO E INNOVACIN
2.3 CAPITAL SOCIAL
2.4 DESARROLLO ECONMICO Y TERRITORIAL
2.5 ORDENAMIENTO Y SUSTENTABILIDADTERRITORIAL
2.6 INFRAESTRUCTURA
2.7 ENERGA
2.8 CONECTIVIDAD DIGITAL
2.9 INTEGRACIN INTERNACIONAL Y FRONTERIZA
DE LAS REGIONES
2.10 IDENTIDAD, PATRIMONIO Y CULTURA
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RAL GONZLEZ
*
En los ltimos decenios los territorios locales han sido objeto de mltiples valorizaciones respecto de diversos temas
societales, como democracia y participacin, polticas sociales, identidades y cultura, organizacin del Estado y
descentralizacin,dinmicasproductivasycreacindeempleo,trayectoriasambientalmentesustentables,yotras.Elloha
abarcadorazonamientosdeltipodecmo,enlaescalalocal,ladescentralizacin,elreforzamientodelaorganizaciny
asociatividad,lamayorrelevanciadelasinstitucionesoelreconocimientodelasidentidadesyculturas,porcitaralgunas
importantes, seran orientaciones deseables para la accin poltica, aportando a nuevas alternativas para enfrentar los
temasanteriores
1
.
Detrs de esas valorizaciones han coexistido diversos tipos de razonamientos (Gonzlez, 1996). Algunos de ndole
pragmtica,entrminosdeunamejororganizacinsocialyestatalpararesolverproblemasodficitsociales;otrosde
ndole transformadora, los que han mencionado las amenazas que el curso que ha seguido la modernidad representa
sobre fenmenos como la diversidad ecolgica, cultural y la calidad de la sociabilidad; tambin algunos de ndole
histrica,enelsentidoquelosprocesoseconmicoshanllevadoaunacrecentadoroldelosterritorioslocalesenlos
procesosdecrecimientoydesarrolloeconmicos,rompiendounaetapapostfordista,dominantehastalosaos70del
siglopasado
2
(Pequeur,1996);asimismo,hayrazonamientosyvalorizacionesdesdealgunosparadigmassectorialesde
la accin pblico-estatal, como la educacin y la salud, que han fortalecido la pertinencia de grados de autonoma
decisionalconasientoenlosterritorioslocales.
Todoellodebieseconduciraunintersporlolocal,entendidocomounaespacialidaddelaexistenciadelosocial,desde
dosngulosdiferentes,perocomplementarios.Elprimero,entantoobjetoasermejorcomprendido;elsegundo,entanto
sujetodeeventualesprcticasdedesarrollo,conunprotagonismodesdes,esdecir,endgeno.
1. NOTASACERCADELCONOCIMIENTODELOLOCAL
En el plano del conocimiento lo anterior debiese conducir a un propsito ms marcado por comprender los procesos
locales.Ellohaconstituidounamateriamsbienausente,enChileyenAmricaLatina,aunquecondiferenciasentre
* Economista,DoctorenCienciasSociales(MencinenDesarrollo)UniversidadCatlicadeLovaina,MagsterenDesarrolloUrbano,U.
CatlicaCatlicadeChile,LicenciadoenCs.EconmicasyAdministrativasUniversidaddeChile.DocenteeInvestigadordelreade
Economa,EstadoyGestin,UniversidadAcadmiadeHumanismoCristiano.
1 Esto ha tenido antecedentes tericos y doctrinales en otros momentos. Se puede sealar al liberalismo localista deA. deTocqueville
(lolocalcomoespaciodeformacindemocrtica),alanarquismocomunitarista(lacomunacomoespaciodeautoayuda,autogestiny
autoreproduccin),avertientesdelmarxismoenlalneadelacomunadeParis(poderesterritorialesquecambianlanaturalezadeclase
delademocracia),alderechomunicipalismonaturalista(elmunicipiopreexisteconderechosfrentealEstadocentral)einclusoaciertas
lecturasdelcabildoespaolcomoinstitucindeexpresinciudadana(enespecialelcabildoabierto).
2 Entreestosrazonamientossuelenhaberpuntosdeconvergenciaypuedensumarse;perotambinaspectoscontradictoriosqueabrenun
campodedisputaentrminosdeculesadquierenelpredominiorespectodesdedndeyparaqusevalorizalolocal.
LO LOCAL EN LA TEORAY EN LAPOLTICA
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pases. En relacin y oposicin a aquel vasto cuerpo normativo de valorizaciones que hemos mencionado que se ha
construido
3
,podemoshablardeunsubdesarrollodelolocalcomoobjetodeanlisisycomprensin
4
.
Llenaresevacodebieseconduciraaproximarsealasrealidadeslocalesentendidascomounaescaladelosocial(Arocena,
1995)ycomounaproduccinsocial(Gonzlez,2006);esdecir,cuyadinmicaresultadelainteraccindemltiples
agentes.Estosagentesproducenlolocalactuandodesdediversasescalasdelarealidad-local,regional,nacional,global-,
desdedistintasesferasdelarealidad-econmica,poltica,cultural-ydesdediferentestiposderelacionesentreellos,ya
seadeoposicin,negociacinocooperacin.
Porloanterior,lassociedadeslocalesbajolasexpresionesdezonasrurales,ciudadesintermedias,reasmetropolitanas,
regiones,ciudadesportuarias,zonaspopularesdegrandesciudadesuotrasconstituyenespaciossocialmentedensosen
los que inciden con distinto poder y ascendencia esos mltiples agentes. Esta aproximacin debiese constituir la base
tericadepartidaparaeldesarrollodeunvastocampodeestudiosdelasrealidadeslocales.
Dentrodeaquellaperspectivaresultainteresanteytilrecorrerlaliteraturaylosestudiosqueenelpasado,demanera
explicitaoimplcita,haexploradoodescritolamaneraqueseconstruyeladinmicayelpoder,locales,oquepueden
serledosdesdedichainterrogante
5
.
Esunejerciciotal,porejemplo,elquepermiteconstatar-comoencualquierotrocampodeanlisis-larelacindelos
aspectosyagentesquehansidodestacadoscondeterminadostiemposhistricosquehansidoelcontextodelosanlisis.
Al respecto, la trayectoria seguida por enfoques, teoras o representaciones que hacen referencia directa o indirecta
de lo local, revelan las transformaciones que han ido ocurriendo desde sociedades locales rurales ms autosuficientes
(relativamente) hasta realidades locales ms urbanas con una fuerte interdependencia nacional e internacional. Esta,
asociadaalaexistenciainfluyentedeelitesnacionaleseinternacionales.
Un recorrido de ese tipo permite, a su vez, constatar representaciones y explicaciones de las dinmicas y poderes,
locales,quedestacanfactoresoagentesmuydiversos:lageografa,lospatriarcasylasoligarquas,losempresariados,las
elitesnacionales,losagentestransnacionales,lasorganizacionescomunitarias,losnotablesquesevinculanconelnivel
central,eljuegoentrediversaselites,lasclasessociales,lasestrategiasdelocalizacin(Gonzlez,2008).
Perotambin,aquellopermiteafirmarquelaconsideracindealgunosagentesenlaliteraturaesmuyinsuficientepara
lograrunacomprensinmsprofundadeljuegoactualqueentreellossedaenlaproduccindelasrealidadeslocales.
Por ejemplo, para analizar si dentro de los territorios locales predominan formas de poder verticalista y autocrtico
(Hunter,1952),lacoexistenciadediversasclasesdirigentesconstituyentesdeunpoderlocalpolicntrico(Dalh,1961),la
invisibilidadopresenciapblicadegruposlocalessubalternos,etc.Algunosdelosejemplosdeagentespocotratadospor
laliteraturaylosanlisis,sonlosempresariados,losfuncionariados(Siddiquee,1996)ylasclasespolticaslocales.Esto
tantoenanlisishorizontaleslaformaenqueinteractanentreelloscomodeanlisisverticaleslaformaypropsitos
conqueserelacionanconlosagentesdenivelesmsagregadosdelarealidad
6
.
Ampliando el tipo de reflexin anterior, podemos evaluar que la poca relevancia que suele darse en los anlisis a los
agentespropiamentelocalesesdecir,paraquieneslasociedadlocalconstituyesumediodevida,trabajo,reproduccin
ysentidodepertenenciaprincipalseangruposdirigentesogrupossubalternos,deunterritorio,puedehacerinvisible
la existencia de ciertos poderes perifricos que actan en y desde los territorios locales (Grmion, 1996). Con ello,
3 Cuando hacemos mencin a dicho vasto cuerpo de valorizaciones, ello debe entenderse sobre todo en relacin al pasado; pero ello
quieredecirqueconstituyaelparadigmadominantedelaorganizacindelEstadonideloquepudisemosllamarestilosdedesarrollo.
4 Estamos usando el concepto de local de una manera genrica, asimilado a la idea de espacios sub-nacionales, los que presentan, a
suvez,unavariedaddeescalasdiversas.Debemoscompartirquetodasestasdistintasescalaslocalesydeaccin,queconstituyenun
mesonivelresultanimportantesparaefectosdeestrategiasmsendgenasdedesarrollo.
5 Esto puede abarcar diversos gneros como estudios, aproximaciones ensaysticas, derivados de teoras ms generales o novelas que
graficanmodosdevidayrelacionessocialespresentesenlosterritorioslocales.
6 Por ejemplo, en anlisis y estudios bajo un enfoque marxista heterodoxo se consideraba que una manera en que se expresaran las
clasessocialeslocalesesenlalgicadeladefensarespectodeagentesmspoderososyqueactandesdeotrasescalas(Ledruc,1979).
Frenteaoperacionesdeesosagenteshabacasosderesistenciadelasmedianasburguesaslocales,lasqueutilizabanlainstitucionalidad
municipalparaello(CastellsyGodard,1974).
POTENCIACIN DE LOS TERRITORIOS
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reducenlaexplicacindelastrayectoriaslocalessoloalasdecisiones,accioneseintereses,delosagentessupralocales.
De ser as, podra resultar que el efectivo centralismo poltico administrativo de las sociedades actuales se refleje de
maneraamplificadaenuncentralismointelectualquenoalcanzaaverprocesosyagentesmslocalesque,aunconel
carcterdesubalternosoperifricos,puedenserinfluyentesenlaexplicacindeaquellastrayectoriasy,porextensin,
delconjuntodelarealidadsocial
7
.
Lareaccincrticaaestainvisibilidadintelectualdelolocalnodebeconducirasudesviacincontraria,enfocndolo
como sistemacerrado,sinqueseperciban,nosololosmarcoscondicionantes,sinotambinlasaccionesconstituyentes
de lo local, que son provenientes desde la dinmica de los agentes supralocales, en particular aquellos que han sido
caracterizadoscomoglobalizadores(Santos,2000).
Enesteplanoesimportanteelaportequeunaciertaliteraturaltimaharealizado,destacandolosimpactosdelosagentes
yprocesosglobalessobrelasdinmicaslocales,enparticularenlasdimensioneseconmicasyculturales.Sinembargo,
laformaexactayfinaenqueaquellosincidenenlaestructuracindelolocalaparececomouncampoaprofundizar,
sobretodoenlamedidaenqueseincluyanlasmediacionesqueestablecenlosagenteslocales,seacomofacilitadores,
negociadores,reguladoresoresistentes.Estoquieredecirquelasrealidadlocal,engeneral,nopuedesercomprendidaa
partirdeunagentenicoglobalqueimponeeltotaldesuscondicioneseinteresesenaquella.
En este terreno analtico, algo que tambin puede sealarse como desafo, es una buena articulacin de lo social con
lo geogrfico-fsico en la comprensin de algunas dinmicas locales. La existencia de geografas y tipos de recursos
naturales inciden en determinados micromodos de produccin locales (Hirschman, 1961), que conforman una cierta
totalidadlocalabierta,impresaopropiadelasregionesmineras,agrcolas,tursticas,etc.Alrespecto,lanegacinde
aproximacionesnaturalistasogeogrficasnodebesignificareludirlaexploracindeesasinteraccioneso,mejordicho,
imbricacionesconlosocial.
Laspequeasconstataciones,insuficienciasodesafosantesdescritos,justificanyaelalentarelaumentodeestudiosy
la comprensin de localidades. La riqueza del campo analtico futuro debe entenderse como producto de un dilogo
entre estudios de alcance ms terico sobre la produccin de lo local, con la exploracin enriquecida de dinmicas
econmicas, sociales, culturales y polticas, especficas. Ello deber llevar a tipologas desde el punto de vista de la
produccin social, tanto de estructuras como de dinmicas locales.Tambin a la expansin de campos disciplinarios
comolacienciapoltica,laeconoma,lasociologa,lageografahumana,entreotrasdisciplinas.
Paraello,larevisincrticadelaliteraturapasadayrecientellevaainferirlanecesidaddelainterdisciplinariedad.Las
esferaseconmicas,polticasyculturalesseentrelazanparaconstituireldevenirdeunalocalidad,cualquieraestasea.La
consideracindelastradicionesovalores,delostiposdeactividadorecursoseconmicos,delasformasdeautoridady
poder,polticos,yotrosaspectos,debenserarticuladosensuimbricacin,enunterritorio,paranoreducirlacomprensin
delaslocalidades.Aquellaexpansindisciplinariaantessealada,porlotanto,debeentenderseconfuertesinergiaentre
ellas
8
.
2. NOTASSOBREELPROPSITOPOLTICODEUNAMAYORENDOGENEIDADLOCAL
Las preocupaciones analticas y comprensivas, recin sealadas, adquieren su fundamento en el propsito de orden
valricoypolticodeundesarrollolocalendgeno,estoes,trayectoriaslocalesconparticipacindecisivadelosagentes
7 Las representaciones de las historias nacionales, en este sentido, terminaran velando una parte de la realidad, visibilizando con una
pretensinomnicomprensivasololoshechosehitosquesonpropiosdedichaescala.Porlotanto,lacomprensinplenadesociedades
centralistas necesita, analticamente, incorporar y visibilizar la existencia de las oposiciones, resistencias o adecuaciones, de las
sociedades locales (Valenzuela, 1999). Complementariamente, la superacin de ese reduccionismo debera conducir en las historias
localesalaarticulacindelosfenmenosnacionaleseinternacionalesconimpactolocalconaquellosfenmenosquepresentanciertas
particularidades: la influencia de una cierta migracin externa antigua; un tipo de explotacin y relaciones sociales asociados a un
recursonaturallocal;unatradicinpolticadetiposdeliderazgo;etc.Asuvez,atravsdeunprocesodeinduccinydeabstraccin
puedehaberaproximacionesalpesodeesasparticularidadesenlatrayectorianacional.
8 Significa combatir intentos de aprehender lo local/regional reducindolo a una disciplina, que en algn momento fue la economa,
aunqueconfinesmspuramenteoperacionalesquecomprensivos(Boisier,1990).
RAL GONZLEZ
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locales,talcualloshemosantesdefinido.Larelacinquepodemosestableceresqueunamejorcomprensindelos
procesoslocales,enparticulardesdeelngulodeljuegodelosactores,puedehacermsrigurosaladiscusinacercade
lasviabilidadesparaesetipodedesarrollo.Enparticular,siselaspiensaconciertasorientacionesespecficas,comola
inclusindelossectoresyprcticaspopulares,delosterritorios.Sinembargo,estanoesunaintencionalidadquedeba
escabullirsuscomplejidadesderealizacin.
Alrespecto,larevisindelaliteratura,pasadayactual,relativaalolocal,esilustrativadequeenrelacinalaperspectiva
dedesarrolloendgenohayunaampliaposibilidad(ynecesidad)deenriquecereldebatesobreviabilidades,estrategias
ypolticas.Enloesencial,cabeafirmarqueesnecesarioreforzaryanalizarlaideadequecualquierpropuestademayor
protagonismolocal,debepreguntarseporlosagentesquepudiesenencarnarla(Coraggio,1998).
Losdiscursosnormativosacercadelanecesidadolabondaddeldesarrolloendgenoexpresadobajolasnocionesde
desarrollolocal,regional,territorial,debase,deabajohaciaarriba,uotratienenelvalordeexpresarcrticasaestilos
dedesarrolloque,poroposicin,aparecencomoelitistas,centralistas,impuestos(alassociedadeslocales),odearriba
hacia abajo.Ya hemos mencionado a ciertas vertientes doctrinarias histricas que han valorado al menos aspectos de
esta perspectiva (ver nota 2). Sin embargo, aquellos discursos no pueden avanzar, en tanto propuesta poltica efectiva,
si eluden la pregunta por los agentes, de todas las escalas, que producen lo local, por las lgicas e intereses que los
muevenyelcmoellopuedeserorientadohaciaunprotagonismolocalmayor.Esdecir,eldesarrolloendgenonoes
posible de concretar sin fuerzas sociales endgenas y endogenistas, en los planos econmicos, polticos, culturales y
administrativos
9
.
En este sentido, resulta importante, a partir de estudios de territorios, evaluar la fuerza de liderazgos polticos locales
ejercidos por instituciones como los municipios o universidades, por grupos sociales con grados de arraigo como
empresariados,sectoresmediosypopulares,locales.Asuvez,hastaqupuntoobajoqucondicionesselogranconstituir
coaliciones locales por el desarrollo que, por un lado, puedan definir trayectorias estratgicas concertadas para el
desarrollodelalocalidady,porotrolado,permitanorientaryregularlaaccinylosimpactosdelaaccindelosagentes
supralocales.
Dicha construccin de coaliciones locales por el desarrollo, contiene altas complejidades. Segn las evidencias, en el
casodeexistiragenteslocalesconfuerzaprotagnica,laslgicasdiferentesylasasimetrasdepoderintralocalespueden
ser significativas pudiendo constituirse procesos locales endgenos, pero con desiguales beneficios entre la poblacin
local
10
. Esta diferencia de lgicas e intereses puede abarcar como punto central la propia manera en que la localidad
debe enfrentar la globalizacin, pudiendo encontrarse, por ejemplo, grupos medios ms propicios a ella y otros ms
reactivosaltipodeimpactosenelterritorio;gruposquepodrnverenlaentradaplenaenlaglobalizacinlacondicin
demodernizacindelterritorioygruposquepodrnlevantarmsbienunapticaderesistenciaaaquella(Gonzlez,
2006).Enestesentido,losterritorioslocalesnopuedensertratadoscomocomunidadeshomogneasenarmonatotal.
Esto,msalldequenoexistansituacionesextremas,comoeseldelospodereslocalesoligrquicosenquehayuna
asimetradegranproporcin(Gonzlez,2008).
9 Estoesaunvlidoconreferenciaalasvisionesquesostienenque,independientementedelaspropuestasnormativasodeseos,seha
producido una tendencia a la territorializacin de los procesos econmicos y sociales asentado en la importancia que han adquirido
laseconomasinternasalterritorioyexternaasusempresasconformantes(Becattini,1990).Estollevaraaunnaturalprotagonismode
actoreslocales.Sinembargo,paraunapreocupacindesdeeldesarrolloendgeno,aunencasoscomoelsealado,haydoscuestiones
quesonnecesariasaanalizar:i)cmosedistribuyeinternamenteeseprotagonismolocaldadoquepuedehabertensionesdeintereses
yasimetrasdepoder;ii)cmoestocurriendolarelacindelosagentesyfuerzasinternasconlosagentesyfuerzasexternasdadoque
estaspuedenadecuarsealasprimeraso,porelcontrario,debilitarlas(GonzlezMeyer,2006).
10 Estollevaaunaimportanteclarificacin.Desarrollolocalendgeno,auncontodassuspotencialidadesdemocratizadoras,noimplica
porsmismounprocesolocaldemocrtico,equitativoysustentable.Ellodebesermsbienconcebidocomounaorientacindeseable
pero a construir por una coalicin local por el desarrollo. En este sentido, la importancia concedida a la escala local como lugar de
protagonismo social no exime de asumir que aun en esa escala estn presentes los dilemas de los estilos de desarrollo que puedan
predominar.Porello,enunaeventualclasedirigentelocalestarenjuego,segnsucomposicinyfuerzasrelativas,elcarctermso
menosdemocrtico,equitativoysustentable,desuorientacin.Unejemplodelacomplejidaddelosprocesoslocalesdesdeelpuntode
vistadeladistribucindepodereslomuestranalgunosestudiossobreladescentralizacinqueconstaranunadesigualapropiacinde
susbeneficiosenelnivellocal(Siddique,1996).
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Endichoplano,ymsampliamente,podemosafirmarqueunaperspectivadedesarrolloendgenosupone,tambin,una
referenciayunaestrategiaconrelacinalaaccindeseabledelosagentesglobalesynacionales.Estopartedereconocer,
comolosealamosantes,quelaaccindedichotipodeagentesydeescalas,deaccin,tieneimpactosque,porun
lado,sonsignificativosy,porotro,diferenciadossobrelasrealidadeslocales.Ellospuedenbloquearofavorecer,estrechar
oampliarlosmrgenesdemaniobra.Esto,enrelacinconlasorientacionesdeseadasporlosagenteslocales.Eneste
sentido,porejemplo,respectodelEstadonacional,nocabehablardequeunaperspectivadedesarrolloendgenotiene
elcarcterdeunasumaceroconelEstadonacionalcentral.Loquecabeplantearse,msbien,eslapreguntadecules
eltipodeEstadonacionalcentralconsistenteofuncional,conunaperspectivadedesarrolloendgeno
11
.
Asimismo,eldesarrollolocalendgenonopuedepensarsecomoautosuficienciaoautarqua,locales,dadalaacrecentada
interdependenciasocioterritorialactual,loquehacequelareproduccinymejoramientodecadaterritoriolocaldeba
ser pensada en ligazn con el resto del sistema. En este plano, el desarrollo endgeno supone generar y ampliar una
capacidadlocalparagestionaraquellainterdependencia.
Laampliacindeestetipodereflexionesdeberaconferirlealaideadedesarrolloendgenoolocaluncarctermucho
msrealenelsentidodequesetratadeunaperspectivaconflictiva,resultadodeljuegodepoderesydecooperaciones
entreagentes,msqueneutral,virtuosayabstracta,sinagentes(Peemans,2001).Comoestsealado,ellonoselimita
alaconsideracindelosagentespropiamentelocales,aunqueestosseanirreemplazablesparaunaperspectivacomola
quehemossealado,sinoatodosaquellosqueconsusdecisionesyaccionesinfluyenlatrayectoriadelarealidadlocal.
Todoellopodradevelar,msclaramente,lasviabilidadesorequisitospolticosparalaconcrecindelaendogeneidad.
3. ACERCADELOSSENTIDOSDELAREVALORIZACINDELOLOCAL
Aunesnecesariosealaralgunosargumentosquejustifiquenlaempresadeconstituirlolocalcomoobjetodeconocimiento
ascomodesujetopolticodetrayectoriasdedesarrollo.Esdecir,razonamientosquerespondanaporqutienesentido
estabsquedademayorcomprensinyprotagonismodelosagenteslocales,aunapesardelassealadascomplejidades
parasuconcrecin.Dosfactoresmepareceinteresanteenfatizaraesterespecto.
Elprimero,esqueapesardelacrecentamientodelpoderestructuradordelosagentessupralocalessobrelasdinmicas
locales, por el proceso de globalizacin en curso, la mirada fina de las dinmicas locales permite hacer visible la
presencia,tambinvivayactuante,degrupos,expresionesycircunstanciaslocales.Enelloseincluyenlosdistintostipos
deasociacionesyprcticas,locales,laaccinmunicipal,lospequeosempresariadosdelterritorio,olosmovimientos
tnicos.Todosestossehacen,as,endiversosgrados,tambinconstituyentesyexplicativosdeloqueocurre,loquesuele
quedarinvisibleenanlisisquesoloconsideranelpoderylaslgicasdeaccindelosagentessupralocalesyglobales.Este
sesgoesparticularmenteimportantedestacarloenrelacinalosgrupospopulareslocales,losquequedanabsolutamente
ausentesenexplicacionesque,porlodicho,puedensercaracterizadascomodeestructuralistasdeterministas,queno
muestranlasformasenqueaquellosgruposinfluyenytambincreanlarealidadsociallocal.
Laconsecuenciapolticanegativamssignificativadeello,esqueesetipodeanlisisconduceaentendercomoestriles
osinsoportelaspropuestasquebusquenhaceraumentarelpesoquedichosagentespropiamentelocalestengansobrelos
procesosterritorialessubnacionales.Porelcontrario,yestoeslocentraldeesteprimerfactor,perspectivasmsendgenas
deanlisiseideariotienenunagranventajaparadescubriryproyectarlafuerzarealypotencialdeestetipodeagentes
quetambinexisten!
Enestesentido,mirarlarealidaddesdelolocal,concentralidadenlosagenteslocalesquesonpartedelaproduccin
delasrealidadesterritoriales,puedeayudaravisibilizaryempujarprocesospolticosliberadores,ampliandoloscampos
deaccindesectoressocialeslocalessubalternos.Ello,comohasidoyaenfatizado,enlamedidaquenoseidealicea
lassociedadeslocalescomoespaciosdepuraarmonaynosedesconsiderelafuerzaconstituyentequeenellatambin
tienenlosagentessupralocales.
11 Es ms, en sociedades nacionales con gran desigualdad socioterritorial el Estado nacional debe cumplir roles de equilibrio. En este
sentido,nodebenserpuestosenoposicinabsolutapropuestasdemayorprotagonismoyautonomadesociedadeslocalesconroles
equilibradoresyredistribuidoresdelEstadocentral.
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El segundo factor se refiere al hecho de que, aun reconociendo la realidad acrecentada de las redes globales y de las
interdependenciassocioespaciales,losterritorioslocalessiguensiendounmedioyunentorno,determinantes,departe
significativa de nuestro bienestar personal y colectivo. En este sentido, incentivar su comprensin como un producto
social,esdecir,comounobjetodelapoltica,quiereenfatizarlaideadequepuedenserorientadosamejorarlavidade
muchosgruposhumanos.
Nuestracalidaddevidanodepende,sinduda,solodeloqueocurreenloslmitesydelascaractersticasdenuestros
diversos entornos locales, sean el barrio, la ciudad, el pueblo, la provincia o la regin. Sin embargo, ella no est
desterritorializadayestenmedidaimportantecondicionadadeloqueallocurraenmltiplesdimensiones.
Enestesentido,esclaveloqueocurraenlosterritorioslocalesencuantoalascondicionesdeempleoytrabajo,altipoy
lacalidaddelasociabilidad,alaexistenciaonodeciertosserviciossociales,algradodecuidadoambiental,alsentido
deidentidadycomunidad,alacalidaddeltransporte,alasuficientecantidaddeespaciospblicos,alasoportunidades
decomunicacinyconectividadconotrosterritorios,oalariquezainstitucionalpararesolverconflictosyparaconcertar
intereses.Si,dediversasmaneras,todoestodicerelacinconlacalidaddevidadecadaunodenosotros,deellose
desprendelacantidaddemateriasrespectodelascualeslascaractersticasdelosespacioslocalesincidenenlacalidad
devidadesushabitantes.
Astambin,sedesprende,quelaspropuestasqueentrenendiscusinparadefinirlascaractersticaspresentesyfuturas
deunterritoriolocaldebenserconsideradasconaltosignificadopoltico.
4. UNAMIRADACONTEMPORNEADELARELEVANCIADELAMIRADADESDELOLOCAL
Hechas las aseveraciones acerca de cmo entender la produccin de lo local y lo deseable de una perspectiva de
desarrolloendgeno,caberealizarunareflexinfinal,alinteriordelosdebatesytensionesactuales,sobrelasrelaciones
entreloglobalylolocal.Aesterespecto,podramossealarqueestatensinentreloglobalylolocalpodramosubicarla
dentrodeundebateintelectualqueserefierealaescalademiradadesdedondepuedegenerarseunamiradaracional
y adecuada de la realidad. Esto, dentro de la temporalidad larga de la modernidad, los proyectos desarrollistas y la
globalizacinencurso.
En razn a esto, podramos decir que, en su momento histrico (que fueron diversos), la construccin de lo nacional,
asimilada a condicin de progreso, concedi a dicha escala de mirada y de accin la virtud del monopolio de ser la
adecuada y legtima para aproximarse a la realidad; era la manera racional de ordenarla para representarla, pensarla e
intervenirla.Elloeraas,enparticular,enreferenciaalpropsitodeproducirintencionadayorganizadamenteeldesarrollo.
Bajoesemanto,aunqueellofuecambiandoeneltiempoconlaemergenciaposteriordelacuestinregional
12
,lolocalen
unsentidoampliofueconnotadocomolugardemiradasparticularistasyestrechas.Reidasconlaracionalidaduniversalista
quereflejabaysedesprendadelaescalanacional.Oquealmenoserapotencialmenteesperablededichaescalademirada.
Enlosltimosdecenioslaconstruccindeunalecturapuramentevirtuosadelaglobalizacinhabuscadoquitarleesa
legitimidad anterior a la escala nacional, connotndola de estrecha, no adecuada al fenmeno fctico y deseable de
avanzarhaciaunmundonico.Setrataradeunaescalademiradadesdelacualyanoresultaracionalpensarlarealidad
ylaaccindesdelonacional.Estoconstituira,finalmente,unfrenoalaconstruccindeunaverdaderaracionalidad,la
que,dadoelprocesodeglobalizacin,solopuedelograrseubicadosenydesdelaescalaylamirada,globales.
Frenteaesahistoriadeescalas,racionalidadesylegitimidades,puedesersituadalavalorizacindelolocal.Porunlado,
como perspectiva de un cuestionamiento an no resuelto con la pasada construccin de lo nacional, que signific un
desconocimientoytambinunaviolenciadeparticularidadessubnacionalesquebuscaronsersubsumidaseinvisibles.Dela
noresolucindeesacontradiccin,laexpresinmsntidaylmite(peronolanica)hansidolasmanifestacionesindgenas
endiversosterritoriosdeAmricaLatina.Ensusentidomsdefondoelloplantealanecesidaddeunaparcialreconstruccin
12 Merefieroalespacioregionalsubnacional.
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delonacionalconelreconocimientodeautonomasynuevosmrgenesdeaccinparadichosgrupos(GonzlezCasanova,
2000)
13
.
Porotrolado,estarevalorizacindelasrealidadesyagenteslocalesfrentealonacionalsecualificafrentealproceso
deglobalizacinyalapretensindesituaraloglobalcomolaescalanicadesdelacualpuedeemanarunamirada
racional sobre la realidad. En este sentido, la valorizacin de las expresiones locales pueden ser entendidas, tambin,
comointentosdedarlesfrentealoglobalunalegitimidadderacionalidadaloqueenesaescalasurjancomodinmicas
yproyectos,porpartedeagentesespecficos,enarasdeunavidamejor.Esto,dentrodeunmundomsinterconectadoy
conaumentodeagentesyprocesosglobales.Noquedarsujetos,comoterritorioslocales,aintentarmerasadecuaciones
yfuncionalidadesparafavorecerprocesosglobales,quesupuestamenterevelanlalneadelprogresohistrico.
La negacin de lo local, en ese sentido, puede estar a la base de un orden autoritario global, el que vestido de una
aparenteracionalidaduniversal,termineaplastandodiversidadesbajolosinteresesparticularesdelosagentesqueactan
alaescalaglobal.Enelextremoellopuederacionalizarprocesosqueenellmitepuedenbuscarelgenocidiocultural
(Mancilla,1998).
Lanegacindeesanegacin,asuvez,nosignificaretrotraerlamiradasoloalolocal,haciendoapologadeesaescala
demiradaydevida,sinoreconocerquedesdetodaslasescalasdesdelolocalalogloballamiradaobservaydescubre
aspectosdelatotalidadnovisiblesdesdelasotras.Laconstruccindelosocial,portanto,necesita,portanto,esejuegode
racionalidadesyaccionesmltiples,queesrealizadaporagentesconcretos,encuantoaescalasynivelesdelarealidad.
Es en esa tensin no eliminable que la revalorizacin de lo local contribuye a mostrar realidades y potencialidades
sociales,ocultasyocultadas.
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UNAREFLEXIN DESDE LAPERIFERIA AUSTRAL
4(;,64(9;050*
*
La Nacin chilena se prepara para conmemorar a partir del prximo 2010 el Bicentenario del principio del proceso
de emancipacin de Espaa que culmin en 1818 con la declaracin de la independencia y la victoria de Maip. Es
unaoportunidadespecialparareflexionarsobreloacontecidodesdeentonces,conlapercepcinquesetienedesdela
periferiameridionaldelaRepblicarespectodelcentrometropolitanodelamisma,dondeseoriginytuvoocurrencia
tantrascendentesucesohistrico.
Interesa en particular el aspecto de la magnitud territorial del Estado que surgi de la independencia y de la forma
en que el mismo procur integrarse en su vastedad. Desde luego cabe recordar que en el hecho el territorio chileno
corraentoncesdesdeelpocodefinidodespobladodeAtacama,comosehabadenominadoentiemposcolonialesal
imprecisolindeseptentrionaldelreino,hastalaisladeChiloporelmeridin,mediandoentrestaylaszonaspobladas
deOsornoyValdivia,yelroBoBoelvastoespacioocupadoporLaAraucanainsumisa.Elresto,alnortedeAtacama,
erasueloajenoyelextensoterritorioaquendeelfiordodeReloncavporelladoorientalyhastaeltrminoinsularde
Amricaeracasilomismo,pordesconocimientocolectivo,noobstantelosttulosheredadosdelimperioespaol.
As es que, entre tantos esfuerzos coetneos que debieron hacerse a partir del gobierno fundacional presidido por el
libertadorBernardoOHiggins,paradarformaorgnicayviabilidadalanacienterepblicachilena,secontaronaquellos
de diferente ndole que buscaron la integracin paulatina del territorio en lo fsico y en lo espiritual, tocante a sus
habitantes,parahacerdelconjuntounacomunidadunidaporelorigen,latradicin,losinteresesylossentimientosde
progreso.
Fue sa, bien se sabe, una tarea ardua, prolongada, difcil, desarrollada durante nueve dcadas y que para 1910,
poca del primer Centenario, permaneca inconclusa en buena parte. Durante el transcurso de ese lapso las visiones
y disposiciones gubernativas, la tenacidad y la energa de cuantos la llevaron adelante, los esfuerzos de colonizacin,
explotacineconmicaypoblamiento,yelempuje,ladecisinyelherosmodenuestroshombresdearmasensucaso,
hicieronposibleelcrecimientoterritorialconlaincorporacindelasregionesquehoyintegranelllamadoNorteGrande
ydelcorrespondientealricoyferozpasmapuche.Elextremoaustral,elsemilegendarioMagallanes,habasidopuesto
efectivamentebajolajurisdiccinsoberanadelaRepblicapordecisindelgobiernodelPresidenteManuelBulnesque
supovaloraryacogerlafelizinspiracinohigginianaquesugerasuincorporacinaldominiodelaNacinchilena.
Aspodacontemplarseyapreciarsehaceunsigloelestadodelprocesodeintegracinterritorial,enunavisinabarcadora
quesideprimerapodacontentaramuchos,enlarealidaddejabahartoquedesearporcuantodeinsuficienteeinconcluso
tenaaqueltrascendenteproceso.
Era en verdad Chile un pas solo en apariencia integrado, circunstancia que deba ensombrecer el brillo del adelanto
generalizado que entonces se proclamaba con la fuerza de una nacionalidad orgullosa de sus logros. Pero quien
profundizaraenesaapreciacinnuncamuchoscomohasidoyesproverbialenunanacinignorantedesugeografa
notardabaenadvertirladebilidaddelconcepto.
* Abogado.ProfesorEmrito,UniversidaddeMagallanes.PremionacionaldeHistoria2000.PremioBicentenario2006.
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Enefecto,lasensacindepertenenciaterritorialsedebilitabaydiluaenlamedidaquesealejabadelcentrometropolitano
alaperiferiageogrfica.Lasprovinciasdelnorte,frutodelavictoriaenlaGuerradelPacfico,todavanoacababande
asimilarsealachilenidadconlasatisfaccindeseadayhabaenellascontradiccionesyrechazosdediferentendole.La
Araucana,incorporadaplenamenterecinapartirdelosaosde1880eraunterritorioqueaparecaflorecientegracias
al afn colonizador econmico, pero con su poblacin autctona no integrada. Las provincias deValdivia, Osorno y
Llanquihueprosperabandesdeaosatrsgraciasalafnylacreatividaddelainmigracinalemana,perosuincorporacin
enplenitudalpastodavarequerademaduracin.
Msalsur,Chiloysusislassemantenaninalteradosenelletargocolonialysugenteenmuchosesentaajenaala
comunidadnacional.PorfinymediandoelterritoriodeAysn,virtualmentedespobladoyrecincomenzadoaexplotar
econmicamenteyaintegrarsealajurisdiccinchilena,sehallabaellejanoMagallanes.Estatierrahistricamostraba
a la sazn una satisfactoria autarqua econmica y una notoria evolucin progresista en lo social y cultural merced al
esfuerzo pionero de sus propios habitantes inmigrados desde diferentes provincias chilenas y desde Europa, y, como
hecho, logrado al margen del pas. La inintegracin magallnica era una realidad condicionada por la geografa y el
aislamientoconsiguienterespectodeltroncoterritorialdelpas,ymsquemotivada,impuestaporlaincomprensiny
eldesconocimiento,porladesidiayelabandonoporpartedelospoderesdelEstado,cuandonoporlamiopadelas
autoridadesnacionales.
Visto y entendido as el asunto, restaba mucho por hacer como tarea nacional en lo tocante a la efectiva integracin
territorial. Ello, con los naturales altibajos y avatares propios de las circunstancias polticas, sociales y econmicas,
comodeladismilvisindelosgobernantes,sefuerealizandopasoapaso,sinodemodosistemtico,condecisin,
enunaempresaquenoobstantesuinorganicidadeinsuficientecomprensinlograraconseguiralavueltadeotrosiglo
la virtual culminacin del proceso de integracin territorial de Chile. As, desdeVisviri, en el extremo de la frontera
norteallagoOHigginsalolargodecuatromilkilmetrostalnocinesunarealidadindiscutibley,loqueimportams,
patriticamentesatisfactoria.
Tal proceso de curso centenario pudo concretarse, otra vez, por la combinacin exitosa de una visin gubernativa
superior, del empleo de los recursos financieros del Estado, de una apropiada planificacin tcnica y cmo no! del
trabajoresponsableyconscientedetantoschilenosdesdelosingenierostalentososhastaelesfuerzocreativoylaborioso
delosobrerosquefueronlosprotagonistasdetantsimasobrasdeintegracinydesarrollo.
Pero,sealamosqueloocurridoelprocesodeintegracinterritorialdelpastieneelcarcterdeunavirtualidadynoel
delacompletitud.Enefecto,aquendeelGolfodePenasyflanqueandoelgranCampodeHieloPatagnicoSur(tngase
presentequenuestravisinobligadaessur/norte),permanecetodavasemiaisladalaRegindeMagallanesaquella
que dio primogenitud geogrfica e histrica a la Patria por obra del gran navegante lusitano que le dio su nombre, la
misma que estuvo en el pensamiento fundacional de Pedro deValdivia y en las profundas cavilaciones y desvelos de
OHiggins.Loesttambinporobradelageografaydelascircunstanciaspolticasquedeterminaronlosacuerdospara
ladelimitacindelafronterasudorientalenlaPatagoniaylaTierradelFuego.
DeallquelaoportunidaddelBicentenariodeChileentendidatemporalmentecomounlapsodeochoaossepresenta
propiciaparadarculminacinrealycompletaalprolongadoesfuerzodelaintegracinterritorialdelpas.
Reconociendoloaportadoporeladelantodelascomunicacionesadistanciayporlatecnologadeltransporteaeronutico
desdelosaosde1930hastaelpresente,procederealizarunltimoesfuerzo,queMagallanesysugentebiensemerecen.
El mismo, como lo expresramos hace algn tiempo ante una comisin especial del Senado de la Repblica, debe
materializarseendosproyectos:laconexincomunicacionalmedianteelsistemadelafibrapticaporterritorionacional
ylaconectividadmartimo-terrestrecomocontinuacindelaCarreteraAustralparalaunindelextensotramofaltante,
CaletaTortel(Aysn)aPuertoNatales(Magallanes).
Noesnecesarioabundarencuantoserefierealaimportanciadeambosproyectosparacompletartotalmenteelproceso
de integracin territorial. El primero, respecto del cual se ha tratado ms de una vez (y cuyo antecedente histrico,
el cable submarino, puede rastrearse hasta las postrimeras del siglo XIX), ha sido preterido por razones de costo de
inversinysehapreferido,demomento,untrazadocombinadoporsuelonacionalyporterritorioargentino.Aunque
mseconmica(aspectoqueinteresaalaempresaprivadacuandointervieneenproyectosdeinfraestructura),lasolucin
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noharesultadolamejorybastaparaellorecordarloacontecidorepetidamenteeneltranscursodeesteaoporcausa
delosaccidentesquehanprovocadorupturasenlaredensueloargentino.Talsituacinmsalldelasmolestiaspara
losusuariosdelatelecomunicacin,implicaunriesgociertoparalaseguridadnacional(enlocomplejodelconcepto)
eldejarlibradaslascomunicacionesentreMagallanesyelrestodelpasacircunstanciasqueabsolutamenteestnfuera
denuestrocontrol.Portanto,esdeberineludibledelEstadoreactualizarelproyectotcnicodeunareddefibraptica
quetranscurraenteramenteporterritorionacionalyasumirelfinanciamientodesuconstruccin.Laintegracinnacional
de las comunicaciones en cuanto responde a necesidades de seguridad, desarrollo y bienestar no puede ni debe ser
evaluadaentrminoseconmicos.Ojalqueassecomprendapornuestrosgobernantes,mximecuandoenelpresente,
situacionesmetropolitanasdeinterssocial(transportepblico)hanexigidoelempleoderecursosfiscalescuantiososque
hanexcedidoenmuchoalcostosupuestoparalaobradequesetrata.
El segundo aspecto, tambin impostergable, es el de completar la conectividad del territorio americano de Chile,
continuando esa obra magnfica que enorgullece a los chilenos que es la CarreteraAustral, a travs de una conexin
martimo-terrestre(ProyectodelingenieroAntonioHorvat).Esaesunaobranecesaria,porquecomplementaralaforma
aeronuticayalapropiamentemartimadetransporteentreelChilemetropolitanoyelChilepatagnico,ofreciendouna
alternativadeprovechosocial,culturalyeconmicomediantelaactividadturstica.
Soloentonces,cuandoenunviajeideal,quienhayapartidodesdeAricaycontinuadoporlavaterrestrehastaCaleta
Tortel,paraproseguirentransbordadorflanqueandolazonalitoralhastaahorainfranqueable,puedallegarhastaPuerto
Staines, en el fiordo homnimo, para continuar hasta Puerto Natales y PuntaArenas, y luego cruzando el estrecho de
Magallanes, seguir por la ruta transfueguina en actual construccin en su parte austral, pueda alcanzar finalmente el
extremomeridionalamericanodeChile,podrdarseporconcluidoelesfuerzo.
Quhermososueo,quealgndadeberserunarealidad!
La integracin territorial completa y efectiva es un imperativo nacional insoslayable al tiempo de conmemorarse el
BicentenariodelaRepblica.
Queda,todava,otraimpostergabletareaquebienpodralograrseenelperododequesetrata:ladeavanzardecididamente
enelprocesoderegionalizacin,hastaahoraconmsderetricoquedeconcreto,yponerfin,deunavezportodas,al
agobiantecentralismoborbnicoquehemosheredadodeltiempocolonial.Concluiresetrascendenteprocesoconlas
autonomasregionales(gobierno,economa,decisionesimportantes)enlasquesinmenguaparalaunitariedaddelpas,
sevalorenyrespetenlasidentidadesyespecificidadesdecadaregin.Secumplirdeesamanera,porquno,elgran
anhelodeloschilenosdelaperiferia,detodosenlarealidad,devivirenunpasmsarmnico,equilibrado,equitativo
yjusto.
MATEO MARTI NI C
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2.1CAPITAL HUMANO
OBJETIVO:
Crearlascondicionesparaquetodaslaspersonas,
sindistingodesucondicinsocialnidesuubicacin
territorial,puedandesarrollarenplenitudtodos
sustalentosypotencialidades,accediendoauna
educacinyformacindecalidadpertinentea
losrequerimientosdedesarrollodelascomunasy
regionesdeChile.
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CAPITALHUMANOPARALOSDESAFOSDEL
DESARROLLOLOCALYREGIONAL:
LANECESIDADDEUNAPOLTICADEESTADO
IVN NAVARRO
*
Eltrabajo,decarctertericoydescriptivo,haceunanlisisdelconceptodeCapitalHumano,adoptandoladistincin
entreCapitalHumanoFormalyCapitalHumanoExperiencia,propuestoporelMinisteriodePlanificacin,paraanalizar
ladisponibilidadydistribucindelmismo,perovistodesdelasregiones.LatesiscentralesqueChileavanzahaciala
superacin del modelo primario exportador que caracteriza sus componentes econmicos y productivos principales,
peroqueellopasaporunamejorformacin,capacitacinydistribucindelCapitalHumanoformalydeexperiencia
enlasregionesdelpasydelacapacidadparasuperarlatradicindeenclavequehacaracterizadoespecialmentela
formacindelCapitalHumanoProductivo.
UNAMIRADAALOSORGENES
Enelpensamientosocialypolticoesjustificado,yhastanecesariohacerelejercicioconceptualdeconfrontarlatradicin
conlamodernidad,generalmenteasociadoalareflexindedeterminadasreasque,comoenelcasodelaculturay
laeconoma,habitualmenteasientanracesenunaparaproyectarlaotrahaciaelfuturo,tratandodenomenoscabarlos
rasgosidentitariospermanentesysindejardepotenciarlasenergasquedanlasrealidadespre-existentesparaproyectar
lossueosylosimaginariosquepresionanporirrumpir.Elnexoentreambasrealidadeseslamemoria,entendidacomola
facultaddereteneryrecordarlopasado,siendosuelementodeexpresinlatradicin,quehacequetodolorecordado
seconviertaenunprocesosocial(PrezTaylor,2002).Porlotanto,lamemoriaindividualycolectivaeslaproduccin
y reproduccin de la identidad social, a partir de la cual nacen las identidades y las interpretaciones de la realidad,
generandoelnexonaturalentreelpasadoqueseguardaensusrasgosesenciales,mediantelaoralidadprincipalmente,
elpresentequeamalgamayelfuturoqueproyectalasdiversasformasdesentiryactuarenelmundo.Enestesentido,
debeserdelaesenciadelaculturatratardeintegrararmnicamentelatridimensionalidaddeltiempoensuexpresinde
intersubjetividad,ensuacervohistrico-antropolgicoyespecialmenteenlaestructuradesuscontenidosquehereda,
procesaytransmite.
El tormentoso pero apasionante caminar de la sociedad industrial de fines del siglo XIX y el XX por los derroteros de
variadasexperienciashistricasvinculadasaprocesoseconmicos,sociales,culturalesypolticosdediversandole,tanto
aescalainternacionalcomoenelnivelinternonuestro,iluminadouoscurecidoporeljuegovitaldevariadasideologas
ymodelosqueinvolucrarontodalavidacolectiva,desembocenunareconformacinsocialquenoscambideritmoy
noslanzliteralmentehaciaunapromesaglobalqueyasehabamanifestadoenmuchosaspectosdelavidaylacultura,
peronuncaalniveldeprocesototal.Laglobalizacin,comoexpresintangibledelamodernidadnosofrecilafelicidadde
lajusticiasocial,delademocraciapoltica,delaautnticaexpresividadculturalydeunansiadodesarrolloeconmico,en
dimensionesdetalnaturalezaqueanticipabalasatisfaccindelviejosueodeigualdadydemximafelicidad.
Asociadosalairrupcindeunmarcomundanodistinto,eldelaglobalizacinydelasociedaddelconocimiento,hanido
surgiendonuevasrealidades,exigenciasymedios,queseconstituyencomoinstanciasentrampadasentrelatradicinque
seresisteadesaparecerosiquieraaserdesfiguradayunapostmodernidadtmidaybalbuceantequenolograconfigurar
conclaridadsuproyectodefuturo.Enestacondicinseinscribenlosprocesosdedesarrolloregionalydescentralizacin,
queasuvezconstituyenelmarcoparaentenderelfenmenodelCapitalHumano.
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* DoctorenFilosofa.Acadmico,UniversidaddeLosLagos.
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EL PASODELMODERNISMOAUNEVENTUALPOSTMODERNISMO
Latransicinnohasidoniesfcil,porquenuestrarealidadsocial,conlacandidezdelbebqueansalacariciadesu
madre,sehadejadoembriagarporlaexperienciaglobal,imitandolailusinconquelasociedadfeudalmiralhoyviejo
modernismo,queapesardetodoslosintentosporsuperarlosigueenbuenapartesubsistiendo,comounaexperiencia
llenadeluces,conatractivopragmticoirresistibleyconunaimprontaquejustifica,aldecirdeRodrguezyValverde
(2001),quelasvaledelsubdesarrollo,vidasdequeconlaglobalizacinaterriceeldesarrolloeconmico,laabracenen
muchoscasossinreservas.
Desde un punto de vista sociocultural, la modernidad fue al principio una gran esperanza, pero al final una gran
frustracin,encuantoelladebiineludiblementecargarconelestigmadequeensusenocrecilabrechaentrericosy
pobres,sehizomsostensibleeldistanciamientocientfico-tecnolgicoentrelospasesdesarrolladosysubdesarrollados,
seacrecenteldistanciamientodelaescolaridadpromedioalinteriordelosEstados-nacinydeestosentres,setension
yprofundizladivisininternacionaldeltrabajo,segeneraronenclavesinsuperablesdemiseriaeignoranciaenvastos
sectoresdelasociedad.
As nos sorprendi el ocaso del siglo XX, renegando escandalizados del paradigma de la acumulacin de la riqueza,
queanclenlahistoriauniversaldesdeelsigloXVIIenadelante,generandoreguerosdeesclavitud,dolorysangre,pero
queseoriginconlaexcusadedarsolucinalacrisisfinaldelapocafeudal,quenohabasabido,asuvez,penetrar
atiempolascorazasindividualesniimponersuesprituespontneoycaballeresco,nidarpasoalasfuerzasarrolladoras
delosocial,loqueterminpordesmontarlodesusitialdesueoydegrandeza.Elcontrapuntodeloindividualylo
colectivoamenizlaconfrontacinideolgica,poltica,religiosayculturaldesdeentonceshastanuestrosdas.
El pensamiento poltico, filosfico y moral se aline entre un individualismo que hunda sus races en los referentes
histricosdelamodernidad,cuyoorigenubicaGiddens(1990),entreotrosalrededordelsigloXVII,yuncolectivismo
que, en nuestro medio, se instala como expresin de su rebelda contra las circunstancias que originaron la cuestin
social,propiadelosexcesosdeunasociedadindustrialqueenChiletuvosupropiaimprontayquedebajodelpany
deltrabajoescondidoloryexplotacin.Losexcesosdeentoncesmotivaronnosololarebelindelosproletarios,sino
tambin de la Iglesia, que a travs de las encclicas sociales, constituyente esencial de su Doctrina Social, reaccion
contratodaformadeexplotacineinspirsolucionespolticasquehastahoyprevalecenennuestroescenario.
La educacin en Chile ha sido uno de los componentes socio-culturales que mejor ha reflejado esta pluralidad de
propuestasytendenciasinspiradoras,condicionadaporsuinevitableligaznconlaideologadeturno,dejandodelado
lasotrasyreplicandoconelloelsinouniversaldelaeducacin,enordenareproducirelsistemaquelaconfigura.
Sedebereconocerque,dealgunamanera,nuestrodesarrolloeducacionalhamantenidounsellodistintivo,encuantoa
privilegiarelidealdemocrtico,laformacindeunhombrecultoyladeunciudadanorespetuosodelordenestablecido
y las normas. Pero al mismo tiempo tambin ha cumplido con el ideal positivista del conocimiento fundado en un
saber enciclopedista, que ha servido para entender y conformarse al mundo, y no necesariamente para conocerlo y,
conocindolo, para comprometerse con su transformacin, sino para reproducirlo estandarizada y acrticamente. La
educacindelamodernidadhasidoestratificadayclasista,contribuyendoareforzarlafuerteestructurasocialdeChile
ensustresestratosperfectamenteidentificableshastaeldadehoy:unaclasesocialbaja,quehadebidoconformarsecon
unaeducacinbsicaquedurseisaos,hasta1965,ochoaoshastael2002,yqueahoraselequierevolveralosseis
aos;unaclasemediaquehasidousufructuariaprincipaldelliceoprimeroydelaeducacinmediadespusde1965,
entantounapartedeesaclasemediaylossectoressocialesprivilegiadoshanpodidoaccederatodaslasalternativas
disponiblesenelpas,acrecentadasydiversificadasporlanuevainstitucionalidadquelaeducacinsuperioradquiria
partirde1980-81.
Deestamanera,ydespusdemltiplesexperiencias,acuciadosporlanuevaquerepresentaelfracasodelcapitalismoy
delasideologasqueloexpresaron,fueseparadefenderlooimpugnarlo,esquehoyponemoslosojosenlaglobalizacin
comounfenmenoemergentequeofrecelamundializacindelasociedadaldecirdeIanni(1998)odeuneventual
estadodepostmodernismo,queparecegirarentornoaparadigmasdistintos.TaichiSakaiya(1995),enoposicinalviejo
paradigma de la acumulacin de la riqueza que imper a lo largo de la era industrial, opone el de acumulacin del
conocimiento,paracaracterizarlosenormescambiosqueocurrenenlasociedadactualyquesupuestamenteeslacalzada
CAPI TAL HUMANO
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correcta por la que debera encauzar nuevos rumbos nuestro recin inaugurado siglo XXI. La expresin sociedad del
conocimientoresumeesteideal,annosuficientementeconfigurado,deunasociedaddistintaalaindustrial,inspirada
tambinsupuestamenteenunidealdehombreydehistoriadiferentesaldeentonces.
En esta especie de transicin de un modernismo caracterizado por los grandes cambios econmico sociales y un
postmodernismoquepareciesequererprivilegiarelconocimientoyundesarrollocientficoytecnolgicomsfuncional
aladisminucindelasdesigualdadesqueelsistemacapitalistaengendrensusmsbrutalesexpresiones,perosiempre
asociadoalasfuerzasciegasdellibremercadismo,lacompetenciaylaproductividad,seoriginaunaespeciedeteora
del Capital Humano. Esta expresin resume los muchos caminos a travs de los cuales los seres humanos agregan
conocimientoseincorporancompetenciasyhabilidadesasuacervoformativo,loquelesfacilitaincorporarsedemanera
mseficientealmundodelaproduccinydeltrabajo,luchandoconelloporocuparunlugarlegtimoenladistribucin
delariquezayelbienestardelasociedad.
LOS PRECURSORESDELCAPITALHUMANO
Definirelsentidoylaintensidadquedebetenerlaaccindelserhumanoenelmundo,seaparaconocerlo,transformarlo
oinclusoreconstruirlo,esdelargahistoriaydefecundaproductividad.Losesfuerzospordefinirmsconcretamenteel
impactodeltrabajoysueventualproductividadenelcrecimientoybienestardelasociedad,seiniciasistemticamente
conAdamSmithenelsigloXVIII,esretomadoconespecialnfasisporTheodoreSchultzyGaryS.Beckeramediados
del siglo recin pasado y contina hasta ahora con los mencionados intentos de acercarse a una eventualTeora del
CapitalHumano,dandofundamentoconceptualauninstrumentosolovinculadoaldesarrolloeconmico,primero,yen
laactualidadtambinalsociocultural.
Enefecto,fueAdamSmithdelosprimerosenidentificareltrabajocomouninstrumentoparalaproduccinderiqueza,
en una doble dimensin: primero, en el mbito de la sociedad y su consecuente desarrollo, pero tambin en relacin
conelimpactoquetieneenlospropiostrabajadores,conquienessegeneraunaespeciedeautopoiesislaboral,enla
medidaenquelashabilidadesycompetenciaslaboralesseincrementanyperfeccionanenelpropiodesempeolaboral.
Deestamanera,laacumulacindelaexperienciafueconsideradaunafuenteinagotabledeautoformacin,quellev
inclusoasostenerquelaescuelaerarelativamentenecesaria,todavezqueelaprendizajeseproducacomorepeticin
deexperienciasynonecesariamentecomoacumulacindesaberes.Estadistorsingnoseolgicasetradujoendiversas
deformaciones,comoladejustificareltrabajoinfantilenlaindustria,laminayelagro.Paraquiralaescuelasiel
conocimientotenalmiteyeralaexperiencialoquevalayserva,yellasedesarrollabaenelpuestodetrabajo?
Lateoradelvalor-costodeAdamSmith,queensumareivindicaelvalordeltrabajoparadeterminarelpreciodeloque
produce, vale decir considerndolo como un factor vital del proceso productivo, es complementada por la teora del
valor-trabajodeDavidRicardo(1817),quiensostienequeeltrabajoquehacenlossereshumanos,juntoconlosrecursos
delanaturaleza,sonlabasedelaproduccindebienesydelcapitalqueestosrepresentan.Lasociedadindustrialver
aumentarlastensionestericasyprcticasenlarelacincapital-trabajo,enfocadasalosconceptosdesalarioyutilidad,
correspondiendoelprimeroaltrabajoyelsegundoalcapital.MarxyEngelcontribuirnfuertementeaponerelnfasis
enlatensindialcticaentrecapitalytrabajoque,sinlograrlajustaretribucinqueelsistemaproductivodebahacer
a cada factor y en especial al factor humano como estos lo proponan, enfatizan ms bien el derecho al trabajo y la
reivindicacindesalariosjustosyequivalentesalacontribucindeltrabajador,sinnecesariamenteapuntaralaeficiencia
detodoslosfactoresqueintervienenenlaproduccindebienes.
Eldesarrolloposteriordelmodelocapitalista,siguiendolastendenciaspredominantesdeladivisindeltrabajo,pondr
msnfasisenlaaptituddelfactormanodeobraparagenerarriquezayacuarelconceptodeCAPITALHUMANO
comoelparadigmadeladecuadoequilibrioentrelosfactoresproductoresderiquezaylajustaretribucinporelaporte
alaproduccindesta.Elmodelofordista,cuyoejecentralgiraentornoalaproduccinenmasa,enquelosprocesos
productivossedanencadenayenformarepetitiva,exigeunamanodeobrasoloaptaparadesempearunpuestode
trabajoparatodalavidaypresumiblementeinalterable.Vistoestepuntodesdelasregiones,hoydasiguepredominando
estavisinfordista,sobretodosiseconsideraquelosnicospolosdeinnovacin,enmateriadeinstruccinycalificacin
sedanenlosenclavesdeformacindeCapitalHumanoProductivo(Navarro2006),generalmenteasociadosasistemas
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productivosnicos,comolaexplotacindelsalmn,delosrecursossilvcola,delosdelaminerao,aloms,anivelde
lascadenasproductivasquegeneranlosclusterylasredesquepululanalrededordealgunodeestossistemasproductivos.
Adiferenciadelmodeloanterior,serelpostfordismoelquecomenzaraponerespecialnfasisenlacalificacindemano
deobra,sinperderdevistaladistincinfundamentalentrelosprocesosquesedanenlosgrandescentrosindustrialesylos
quesedanenlaperiferia:mientrasenlosprimerosseconcentraelusointensivodetecnologasapropiadas,requiriendo
para ello recursos humanos altamente calificados, en la periferia la actividad principal sigue siendo la extraccin de
materiaprimaysucolocacinenlosmercados,locualciertamentenogeneramayorespresionesparalaespecializacin
demanodeobraoparaunmayorniveldeformacinorientadaalmejoramientodelCapitalHumanoexistente.Como
consecuencia, ser en los grandes centros industriales en donde se concentrar el capital y la tecnologa, en tanto en
laperiferiaprevalecerlamanodeobrafuncionalalrolproductivo,sinnecesariamentelaincidenciaquedichofactor
deberatenerenlaproduccinderiquezaybienestar.
Como efecto de la ocurrencia de estos procesos, la concentracin de la riqueza y del Capital Humano Productivo,
va a la par con la concentracin del know-how, entrando con dichas armas al nuevo mundo globalizado y a lo que
genricamentedenominamossociedaddelconocimiento.Conelloseabrenciertamentenuevoscaucesalacompetitividad
yproductividad,perotambinalaconcentracindelpodereconmico,precisamentealldondedichosprocesossonms
eficientesydondesereproducenconmayorvigor,precisamentepordisponerdeunCapitalHumanomejorformadoensus
tramosinicialesypermanentementeespecializado.EstenuevodinamismoenlaconcepcindelCapitalHumanoobedecea
lasexigenciascambiantesdeunmercadodetrabajoquenocapacitapuestosdetrabajoparatodalavida,sinoqueresponde
alosestmulosvariablesdelmercadoydelossistemasdeproductividadquepresionanlafronteraentrelaobsolescenciay
larenovacindeconocimientos,habilidadesydestrezaslaborales,presionadasporlacompetitividadylaproductividad.
ELSENTIDODELANOCINCAPITALHUMANOCHYSUSDERIVACIONES
LanocindeCH,entonces,sedebevincularalosorgenesmismosdelateoraeconmicay,muyespecialmente,alos
planteamientos deAdam Smith y de Ricardo. Pero es a travs de Gary Becker yTheodore Schultz que el concepto de
CHseformaliza,poniendonfasisenquelashabilidadesylosconocimientosqueelhombredesarrollaporvaformal
o informal, son tambin un tipo de capital, cuya calidad y cantidad ayuda fuertemente a marcar la diferencia entre
sociedadesmsomenosdesarrolladas.
Enefecto,mientraslassociedadesdesarrolladashanincorporadoelCHdentrodesusinversionesdeliberadas,sumndolo
comounfactorestratgico,lasmenosdesarrolladashanpuestoelnfasisenloscomponentesmsconvencionalesdel
procesoproductivo,estoes,enlosincrementosdelatierra,enlashorasdetrabajoyenelcapitalfsicoreproducible.
Inclusomsdecisivoan,segnlosostieneGaryBecker(1964),lainversindeliberadaenlapromocinymejoramiento
del CH es probablemente una de las principales explicaciones de diferencia de desarrollo entre las naciones. Esta
afirmacin es empricamente comprobable y es lo que ha llevado a las empresas y a los gobiernos a invertir en la
formacinyenlaespecializacinyreconversindelCapitalHumanodisponible,generandoungrandinamismoenel
tratamientodeestefactor.
Precisamenteladiferenciadedesarrollodelasnacioneseselfactorexplicativodelaubicacindecadaunadeellasen
elsistemacapitalistaactual,endondeunodesuscomponentesprincipaleseslaconfiguracindeunarelacincentro-
periferia,quetieneespecialimportanciaparaentendereltemadelCHdesdelasregiones,comohemosdenominado
nuestrotrabajo.
Tratando de acercarnos lo ms posible a una concepcin del CH entendido como la confluencia de la formacin de
losrecursoshumanosdeunpasconsusistemaproductivo,enelcontextodelpostfordismo,podemoscitaraTheodore
Schultz(1961),quiendioelnombredeCapitalHumanoaestarelacin,definindolacomoelproductodeunadecisin
deliberada de inversin, consistente en la adquisicin de habilidades, capacidades y conocimientos adquiridos, que
segeneranenproporcinalainversinquelasociedadintencionadamentedecidehacer,conestefin(Navarro,2006).
Porsuparte,GaryBecker(1964)poneespecialnfasisenlaproductividaddelCH,dependientesegnesteautordela
capacitacinyeducacin,quepermitenunmejoraccesoalmundodeltrabajoylaobtencindemejoresingresos.Eneste
sentido,BeckerdefinilasvariablesqueincidenenlacalidadyconsistenciadelCHy,porlotanto,enelrendimientode
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lostrabajadores,entrelascualesesteautorconsiderelsexo,edad,estadodesalud,niveleducativo,gradodeformacin,
experiencia y carcter, conjunto de cualidades que hoy siguen teniendo vigencia a la hora de evaluar la calidad y
cantidaddeCapitalHumanodisponible.
Enuntrabajoanteriorsobreestamateria(NavarroyGoi,2007)sesostienequesehanidoconfigurandonuevosenfoques,
paraatenderlacomplejidaddelasrelacionesentrelaeconomayelterritorio,configurndoseloqueEdgardMoncayo
(2001)yalgunosotrosexpertosdeCEPALhancaracterizadocomounanuevageografaeconmicamundial,determinada
principalmenteporelconocimiento,elaprendizajeylainnovacin.Es,comoyasemencion,loqueTaichiSakaiya(1995)
sealacomoelpasodelparadigmadelaacumulacinderiqueza,alparadigmadelaacumulacindelconocimiento
quedistinguealanuevasociedadglobalyqueladiferenciaradelasociedadindustrial.Hoyeslegtimopensarqueel
rolqueocupanlosterritoriosenlanuevadivisindeltrabajo,seandelcarcterquesean,estdirectamenterelacionado
consuubicacinenlaeconomaglobalyconelstockdeCHqueposeen,constituyndoseesteenunvehculoesencial
paraquedichosterritoriosavancenhaciaundesarrollomshomogneoyjusto.Elmodelodeproduccinglobalquehoy
noscaracterizasereflejaenlaestructurayfuncionamientodeltejidoempresarial,cuyossistemasproductivosmuestran
quelaespecializacindelosterritorios,endondeestaespecializacinopera,noestdadasoloporlacomposicinde
susrecursosnaturales,sinotambinporlaaplicacinenellosdelatecnologay,muyespecialmente,porlacalificacin
delrecursohumanodequesedisponeparasuprocesamiento.
HacindonosecodelapropuestadelMinisteriodePlanificacin,MIDEPLAN,(2004),tomaremoscomoreferenciapara
nuestro anlisis el concepto de Capital Humano Productivo que dicho organismo propone, entendiendo que este est
compuestoporelCapitalHumanoFormalyelCapitalHumanoExperiencia,paradistinguirelprocesoformativoquese
imparteenlasdistintasinstanciasdelsistemaeducacionalformal,delosprocesosdeformacinquesegeneranasociados
al mejoramiento del rendimiento y la productividad en un puesto de trabajo determinado.A esta segunda modalidad
corresponden las actividades de capacitacin en el uso de nuevas tecnologas, a las actividades de reconversin de
puestosdetrabajo,einclusolaformacinquesegeneraporlasimplereinsercinoreiniciodeaprendizajesparcialmente
formalizados, reconocidos en nuestro medio con las expresiones recuperacin de estudios, educacin de adultos,
educacincontinua,entreotros.ComolosealaMIDEPLAN(2004-05),elCapitalHumanoexperienciadicereferencia
conbuenapartedelashabilidadesqueadquirimosalolargodelavidayquenossirvenparadesenvolvernosconxito
enelmbitolaboralyenelmundoquenosrodea,haciendopatentequeunaimportanteproporcindelashabilidades
queadquirimosalolargodelavidanossirvenparadesenvolvernosconxitoenelmbitolaboral,dandoporsentadoque
unaparteimportantedelCapitalHumanoqueacumulacadaunodenosotrosensuexistencia,afectalaproductividad
laboraly,enconsecuencia,laproductividaddelfactortrabajo.
Contodo,yapesardelfundamentotericoquehastaaqusehadadoalconceptodeCapitalHumano,esnecesarioinsistir
en los riesgos que tiene el concepto de ser interpretado, como se sealaba precedentemente, de manera mecanicista,
comounprocesoounfenmenoqueafectasololaesferacognitivaymotoradelindividuo,encircunstanciaque,como
todofenmenopropiamentehumano,deberareferirsealaampliacomplejidaddelapersonahumana.Enestesentido,
espreferibleentenderelconceptocomouninstrumentodemediacinentreloglobalylolocal,quepuedeayudaralser
humanoarespondermejorantelasexigenciasdelmedio,llmesecompetitividadyproductividad,peroalavezdebe
responder a las exigencias de su propia humanizacin y personalizacin, de su propia responsabilidad para ayudar a
construirunacomunidaddehombreslibres.Desdeestaperspectiva,elCapitalHumanopuedesercomprendidocomoun
factorimportantededesarrollodelascomunidadeslocalesyregionales.
ALDESARROLLOQUEASPIRAMOSDESDELASREGIONES
Considerandolossupuestostericosquehastaaqusehananalizado,esevidentequeeldesarrollodelasregiones,atreinta
aosdesufundacincomotales,pasaporlasustitucindelmodeloprimarioexportadorquecaracterizasuscomponentes
econmicosyproductivosprincipales,enconsonanciaconlaimprontapas.Enelhecho,lapredominanciafordistaenlos
sistemasproductivosregionalesestbasadaprincipalmenteenlaextraccinyventademateriasprimasligadasalsector
mineroenlasregionesdelnortedelpasyalaproduccinagropecuaria,silvcolaypesquerapredominanteenlasregiones
delcentro-sur.Estecrculo,apesardetodaslasdiversificacionesyflexibilizacionesproductivasquesehanintensificado
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enlosltimostreintaaosenprcticamentetodaslasregionesdeChile,siguesiendolasealdeldesarrolloeconmico
yproductivoencadaunadeellas.Paralaactualestructuradelosprocesosproductivosflexibles,handebidoproducirse
cambiossustantivosenlossistemasproductivosengeneralyenlosregionalesenparticular,queendefinitivajueganun
rolimportanteenladefinicindepolticasdeformacindeCapitalHumanoquesedebaimplementar,especialmentede
aquellasquedebensurgirdesdelasregiones.
Cmo salir de este circulo vicioso y an prevalente en nuestras regiones de ser exportadores de materias primas y
compradores permanentes de productos elaborados y semielaborados? Cmo superar, a un ritmo mayor que el hasta
ahoraalcanzado,lacarenciade know-howydecapacidadtcnicaycientficaquenosayudeaaccederamejoresniveles
dedesarrollo,mspermanenteseintegrales?Cmo,endefinitiva,aspiraragenerarundesarrollocentradoenelvalorde
lapersonahumana,independientementedesuresidenciaenelcentrooenlaperiferia,conmsposibilidadesdeaspirar
anivelesdeformacinydesempeoequivalentesquegaranticenunacalidaddevidadignayplenamentehumana?
Todoindicaqueuninstrumentovitalparaelloesladisponibilidad,calidadypertinenciadelCHylacapacidadquelas
regionestenganparaformarloyretenerlo,demaneradegenerarunafuerzadetrabajoconaltosgradosdecalificacin
tcnicayconapoyodirectoenbasescientficasytecnolgicas.Sindudaalguna,elfortalecimientodelCapitalHumano,
lainnovacin,lamodernizacintecnolgicaylacapacidaddeemprendimientosonejesesencialesdeldesarrollointegral
efectivodelasregionesyellas,juntocondisponerdelosrecursosnaturalesqueenabundanciaposeen,debengenerar
polticasymecanismosqueproveanestosfactoresin situ,sindependerdelgradodeavancequelogrenestosfactores
soloenelcentro,seaestelacapitalnacional,lasregionales,provincialeseinclusolocales,sinodelahomogeneidadde
dichosfactoresentodoelterritorioyentodoslosterritorios.
Ahorabien,lamiradahabitualcomndelostratadistasdelCapitalHumanohaestadopuestaenlasociedadengeneralo
enlospasesenparticular.Noeshabitualquelosreferentesseanlosterritoriosdeunaregin,provinciaocomuna,loque
hacequelosanlisisgeneralmentesehagansinestetipodeespecificaciones.Nuestrotrabajonoaspiraallenarestevaco,
queestareadelargoaliento,sinomsbienubicarseenlaperspectivadelareginydesdeallanalizarladisponibilidad,
naturalezaycapacidaddeCapitalHumano,pararesponderalasexigenciasdeldesarrolloaniveldelasregiones,sinlas
deformacionesqueimplicahacerloenformagenrica,enquelaconcentracincualitativay/ocuantitativadelCapital
Humano en los grandes centros urbano- industriales, deforma el tema de la distribucin y el efecto real del Capital
Humanoeneldesarrollodeestosterritoriosenparticular.
Confinesmetodolgicos,nuestramiradasobreelCapitalHumanolahacemosdiferenciandoelFormaldelExperiencia,
partiendodedossupuestosbsicos:ladistribucindelCapitalHumanoFormalesrelativamentehomogneoencunto
aosdeescolaridadserefiere:enelpaselniveldeescolaridadpromedio,segnlaencuestaCasen,esde10,1aosa
nivelpas,alcanzando10,8aosenlaReginMetropolitanayunpromedioentre9,0y9,2aosdeescolaridadenlas
regionesmsdesfavorecidas,comosonlaRegindelMaule,deLosRos,deLosLagos,deLaAraucanaydelLibertador
BernardoO`Higgins.Contribuyeaconfirmarestepanoramaelrobustocontingentedelapoblacinquecursaestudiosde
enseanzamedia(entreel25yel27%delapoblacintotal)y,especialmente,elcrecimientoespectacularexperimentado
enlaeducacinsuperiordelpas,endondeelporcentajealcanzaal11,8%delapoblacinengeneral,connotorias
diferenciasentrelasregiones.Enefecto,yadiferenciadelpromedionacional,enlasregionesdelMaule,deLaAraucana
ydeLosRos,dichopromedioesdel8,8%,enlaReginMetropolitanadel12,9%yenladeAysndesoloel8,2%.
Porcierto,desdelaperspectivadelaformacinydisponibilidaddelCapitalHumanoFormal,losproblemaspendientes,
excepto el 6,3 % de la poblacin de la Regin de Los Ros, el 5,5% de Los Lagos, el 7,3% de LaAraucana, el 7,4%
delMauleyel6,2delLibertadorBernardoOHiggginsquenosabenleerniescribirysalvoporciertolasdesventajas
quetienelaeducacinruralrespectodelaurbana(especialmenteenlasescuelasuni,biytridocentesqueatiendena
parteimportantedelapoblacinruralenlasregiones),estetipodeCapitalHumanotienelassinergiasnecesariaspara
superarpaulatinamentelosdficitcuantitativos,siendosumayordificultadeltemadelacalidaddelaeducacinysu
pertinenciaconlasdemandaspropiasdeunpasquebuscaundesarrollomshomogneo,competitivoycoherente.De
hecho,nuestroactualdesarrolloeducativodemuestraquelamayoratencindelEstadoylasociedadestnpuestosen
eltemadelacalidaddelaeducacin,preocupacinqueseinicienlaeducacinsuperioryhoyseencuentraradicado
en la totalidad del sistema educacional, como corresponde. Los estndares de calidad, tanto de nivel nacional como
internacional,ocuparnlapreocupacindelosplanificadoresdelsistema,contandoparaelloconbasesinstitucionales
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recinprovistasporelrenovadomarconormativoquehaprovistoparalaenseanzaescolarlanuevaLeyGeneralde
Enseanza(2007).Enella,porcierto,tambinsesealanelementosestructuralesqueincidirnfuertementeenlasnuevas
polticasparalaformacindelCapitalHumanoExperiencia.
ELCAPITALHUMANO EXPERIENCIA:UNNUEVODESAFO PARALASREGIONES
La mirada habitual de los tratadistas del Capital Humano ha estado puesta en la sociedad en general o en los pases
enparticular.Noeshabitualquelosreferentesseanlosterritoriosdeunaregin,provinciaocomuna,loquehaceque
losanlisisgeneralmentesehagansinestetipodeespecificaciones.Nuestrotrabajonoaspiraallenarestevaco,que
es tarea de largo aliento, sino ms bien ubicarse en la perspectiva de la regin y desde all analizar la disponibilidad,
naturalezaycapacidaddeCapitalHumano,pararesponderalasexigenciasdeldesarrolloaniveldelasregiones,sinlas
deformacionesqueimplicahacerloenformagenrica,enquelaconcentracincualitativay/ocuantitativadelCapital
Humanoenlosgrandescentrosurbano-industrialesdeformaeltemadeladistribucinyelefectorealdelCapitalHumano
eneldesarrollodeestosterritorios.
UnahiptesisrazonableconsisteensostenerqueelCapitalHumanoFormalnomuestradiferenciasinsalvablesentrelo
quesucedeenelcentroyenlasregiones,aunquedehecholashay.Efectivamente,entodaslasregioneseltemadela
expansindelsistema,especialmenteenelnivelbsico,esadecuadoalosestndaresinternacionalesyelanalfabetismono
sobrepasael5%delapoblacinengeneral,sibienesciertodichopanoramaseagravaenpoblacinrural,especialmente
delasregionescentro-surdelpas.Latareapendienteyendondeseconcentrayconcentrarnlosesfuerzosprximos,
conespecialnfasisenlasregiones,eseltemadelacalidaddelaeducacinenlosdiversosniveles.Elesfuerzoiniciado
afinesdelos90conlacreacindelaComisinNacionaldeAcreditacindePregrado(CNAP)ycontinuadoapartirde
2007conlaComisinNacionaldeAcreditacin(CNA),nosolohallenadolasexpectativasdelaOCDE(2009),sinoque
hasignificadounremesnviolentoenlahastaahoraplcidavidadelaeducacinsuperiorchilena.Similaresefectosest
teniendolaaccinrealizadaporlaFundacinChileydeagenciasprivadascomoAkreditaQA,aniveldelaacreditacin
delacalidadenlaenseanzamediaydelaJUNJIenlaenseanzaprebsica.LacreacindelaAgenciadelaCalidad
enlanuevaLeyGeneraldeEnseanzacompletauncrculovirtuosoquesindudaenfrentarpositivamenteelsueode
asegurarcalidadentodoloqueeselmbitodelCapitalHumanoFormal.
Elpanorama,sinduda,esdistintoenelcasodelCapitalHumanoExperiencia,quetieneunaincidenciamsdirectaenel
desarrolloeconmicoyenlasposibilidadesrealesdemodificarelmodeloexportador,condicinnecesariaparaacceder
a mejores niveles de desarrollo econmico y social. Precisamente, para el logro de este objetivo superior, el Capital
HumanoExperienciaesuninstrumentovitalyestedependedelacapacidadrealqueelpasylasregionestenganpara
formarloeincentivarlo,demaneradegenerarunafuerzadetrabajoconaltosgradosdecalificacintcnica,conapoyo
directoeneldesarrollocientficoytecnolgicoqueelpasseacapazdegenerarensusdiversasregiones.Larealidaddel
actual ordenamiento econmico mundial demuestra que el primer eslabn de una poltica de modificacin del actual
modeloexportadoryelpasoauntipodedesarrollomscoherenteyequitativo,estconstituidoporlaexcelenciadelos
oficiosylosprofesionalesqueseforman,porlaspolticasdeperfeccionamientoqueseimplementanyporlareconversin
yactualizacindelCapitalHumanoExperiencia.Osea,porlacalidaddelstockdequedisponeelpasensusdiversas
regionesyporlaversatilidaddedichostockparaadecuarsealasexigenciasemergentesdelpropiodesarrollo.
Sinembargo,elxitotambinestasociadoaladistribucindelCapitalHumanoExperienciaalinteriordelaspropias
regiones,demaneraqueestasescapenalatrampadelosenclavesdebuenacalidad,entantolageneralidaddeloque
rodeaadichosenclavesdisponedealternativasmediocres,decortoalcanceyporlotantoalejadasdelaposibilidadde
generarCapitalHumanoExperienciadecalidad.Lacompetitividadyelmejoramientodelaproductividadpuedenverse
temporalmenteimpulsadosporlosstockdeCapitalHumanoExperienciaquelograformarseenenclavesespecficos.En
elcasodenuestrasregioneshansurgidodichosenclavesasociadosprincipalmentealasnuevasdemandasprovenientes
delaeconomaglobalydelostratadosdelibrecomercio,cuyosprimerosefectossehansentidofuertementeenlasreas
de la salmonicultura, la silvicultura, el turismo y la minera, en la forma de verdaderos estallidos productivos que no
garantizanundesarrollohomogneoyperdurabledelCapitalHumanoExperienciaqueseformapararesponderadichas
demandas,comolodemuestranalgunasexperienciasrecientes,especialmentedelaindustriadelsalmn.
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Los factores explicativos de esta tendencia a desarrollar el Capital Humano Experiencia en enclaves especficos, tiene
muchoqueverconlaestructuramismadelsistemaproductivoenlasregiones.Biensabemosqueeldesarrolloempresarial
eindustrialseconcentrafundamentalmenteenlaReginMetropolitanayenladeValparasoyBo-Bo.Enelrestodelas
regionessedependeprincipalmentedemateriasprimasque,osonexportadasensucondicindetalesyalomsalnivel
delasemielaboracin,oalcanzanmayoresnivelesdeprocesamiento,transformndoseenenclavesproductivos,como
los citados precedentemente. En consecuencia, el Capital Humano Experiencia sigue la huella del sistema productivo
y refleja la distribucin, intensidad y productividad del mismo. No debemos olvidar que nuestra economa representa
apenasel3%delaeconomamundial,contendenciaspositivasalcrecimiento,perosiempredentroderangosmoderados.
A lo anterior se suma el hecho que solo el 18,9% de los trabajadores potencialmente capacitables de nuestro pas
participaenactividadesdeeducacincontinuaycapacitacin,porcentajequeciertamentenosatisfacelasnecesidades
emergentes del mercado en expansin, ni sienta bases para el crecimiento y la competitividad a que estn sometidos
nuestrossistemaseconmicosyproductivosregionales.EnpasesenquelaformacindeCapitalHumanoProductivo
correalaparconelprocesoeconmico,comoFinlandiayNuevaZelandia,porejemplo,losporcentajesdeparticipacin
eneducacincontinuaycapacitacinsobrepasanel50y60%delostrabajadoresactivosenelsistemaproductivo.Por
otraparte,elporcentajedehorasdecapacitacinydeeducacincontinuadelostrabajadoresenChileesdesolo11
horas,entantoenFinlandiaesde40,enNuevaZelandiaesde41yenHolandade25.
Apesardetodoloanterior,segnelMinisteriodePlanificacin(2003),elCapitalHumanoProductivohacrecido,ala
par que el crecimiento econmico y de las tasas de escolaridad, opinin por dems compartida por la propia OCDE
(2002). MIDEPLAN, aplicando la metodologa del ZERO-SKILLWORKER, tomado del modelo utilizado para el efecto
en Espaa por Serrano y Pastor, ha concluido que el Capital Humano Productivo ha aumentado, en la dcada del 90
al2000,un30%,incidiendoenellodecididamenteelcrecimientodelastasasdeescolaridadydelCapitalHumano
Formal.Laescolaridadpromediohacrecidoel85,5%entrequienestienenformacintcnico-profesionalcompleta,79%
entre quienes tienen formacin universitaria completa y superior incompleta. Dicho en otras palabras: la formacin y
disponibilidaddelCapitalHumanoProductivoestendirectaproporcin:
- Conlaformacinescolarydenivelsuperior
- Peroenelcasochileno,elCapitalHumanoestcompuestotambinporun45%depersonasquesolotienen
estudiosbsicosymediosincompletos,loquedeterminaunaimportanteheterogeneidad,cuandonodesigualdad,
alinteriordelpropioCapitalHumanoFormado.
Ese40%aportasoloel24%delCapitalHumanoProductivo,entantohayun11%quetieneenseanzasuperiorcompleta
yhastaestudiosdepostgrado,poblacinqueaporta,sinembargo,el31%delCapitalHumanoProductivo.
Cmosedistribuyeelunoyelotro?Obviamenteel40%delCapitalHumanoProductivoconformacinincompletayel
30%sinformacinalgunasedistribuyeprincipalmenteenlaregiones,entrelapoblacinrural,enlossectoresfronterizos
yenlaspequeaslocalidades.ElCapitalHumanoProductivomayormentecalificadoseconcentra:
- Conlosgrandescentrosindustrialesurbanos.
- Oenenclavesproductivosquesedistribuyenensedesregionales,peroquegeneralmentesonadministrados
desde el centro: por citar solo algunos casos, adems de la salmonicultura, ello acontece con las empresas
lcteas,consorcioscomerciales,gaseosasyempresasasociadasalasilvicultura.
ALGUNASTAREAS PENDIENTESDELCAPITALHUMANOENLASREGIONES
Alaluzdelanlisisprecedente,laformacindelCapitalHumanoExperienciayProductivoconstituyeunenormedesafo
paralasociedadchilenaengeneralyparalasregionesenparticular.Ellodebetenercomoreferenteesenciallaestructura
que hoy toman los procesos productivos flexibles y los cambios sustantivos que se han ido dando en los sistemas
productivosengeneral,quetienendirectaincidenciaenlaformacindelCapitalHumanoyenparticularelqueseforma
enlasregiones,conlafinalidadciertadeincidirmsincisivamentequehastaahoraeneldesarrollodecadaunadeellas.
Desdeestaperspectiva,debemosconsiderarunaseriedecondicionantesquetienenefectodirectoenlaspolticasquese
adoptenparalaformacin,especializacinydistribucindelCapitalHumano,vistodesdelaperspectivadelasregiones
delpas.Laconsideracindeestosfactoresayudarafocalizarmejorlosmayoresrecursosqueindefectiblementedeben
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destinarsealefecto,deacuerdoapolticaspblicasyaalianzaspblico-privadasquesehagancargodelaformaciny
distribucindelCapitalHumanoenlasregiones.Entreesoscondicionantespodemospensaren:
Hoy existe ciertamente una disminucin de la brecha temporal entre el descubrimiento cientfico y su adaptabilidad
tecnolgicaylavalidezdelosmismossesustentafundamentalmenteenlarapidezconqueeldescubrimientosetransforma
enutilidadproductiva.Estotienegranincidenciaenlasmetodologas,enlosmediosdeaprendizajeyfundamentalmente
enloscontenidosdelaformacinyactualizacindelCapitalHumanoengeneral.Inclusolainvestigacincientficay
tecnolgicaseorientapreponderantementehacialautilidadprcticadesusresultados,dejandodepasoenevidenciaque
noexisteonoesrentablelacienciaporlaciencia.
Porotraparte,losprocesosproductivostiendenarobotizarseydependerparasugestindesistemasinformticoscada
vez ms complejos (hardware y software), lo cual implica introducir nuevas formas de aprendizaje tecnolgico, no
previstos en los currcula tradicionales de formacin de Capital Humano Formal o Experiencia. Por otra parte, no es
menorelhechoqueenlosprocesosproductivosyeneltrabajoentodassusformassehanidoincorporandovaloraciones
quebuscangenerarprocesosactitudinalesligadosalainnovacin,alingenioylatecnologizacin,paraunmundoms
rpido y complejo que el tradicional. Ciertamente la economa global ha impactado en los mercados laborales y de
consumo, forzando nuevas estrategias de competitividad basadas en el conocimiento y en la produccin centrada en
nichos especficos, proceso que Edgar Moncayo (2001- 2003) caracteriza como Modelo deAcumulacin Flexible que
se traduce, en el caso de la formacin del Capital Humano, en hechos de enorme incidencia para la planificacin de
polticasdeformacin,perfeccionamientoydistribucin,talescomo:
- Quelacaractersticarelevantedelasprofesionesessumovilidadyrecreacincontinua.
- Lascompetenciasydestrezaslaboralespierdenvigenciaconrapidezyyanosepuedeformarpensandoenun
puestodetrabajoparatodalavida,comofuetradicional.
- El mercado de trabajo, por su parte, se hace cada vez ms flexible, haciendo necesarias las medidas de
reconversin,derecalificacinydecapacitacinpermanentes.
Engeneral,seproducehoyuncambiodegranimpactoenlaformacindelCapitalHumanoyunasinergiamayorentreel
CapitalHumanoFormalyelExperiencia,pueslaformacininicialformaltiendeareducirseeneltiempopasandoatener
mayorincidenciarealelconceptodeformacincontinuaydecapacitacin,queinclusolleganaregirsepormodelos
estandarizadosdemedicindelacalidad,comoelcasodeChilecalificaenlaacreditacindeprogramasdecapacitacin,
olosmismosdeacreditacindelaEducacinSuperiorquehatenidoincidenciaenprogramasextendidosdeformacin
continua, sustentados por universidades e institutos profesionales. En muchos casos la aplicacin de estos estndares,
aplicados a la educacin continua, han dejado en evidencia que este tipo de formacin no responde a las exigencias
decalidadestablecidosporlosorganismoscompetentes(CENAP-CNA),haciendoevidentelanecesidaddegeneraruna
reformaprofundadeestamodalidad,conelfindequeformelosperfilesqueelsistemaproductivorealmenteexigedela
formacindelCapitalHumano.
La creacin de las Agencias Regionales de Desarrollo y el rol que est jugando el Consejo Nacional de Innovacin,
especialmente en lo referido a la promocin de cluster como poltica nacional de desarrollo econmico territorial,
pueden ser un referente extraordinariamente importante para la formacin y distribucin de Capital Humano en las
regiones.Porsupuestoqueelloinvolucraunavoluntadpolticayunaplanificacinorientadaprecisamenteaencauzar
estosmecanismosdefomentohaciadichafinalidad,teniendoencuentalaposibilidadquedichasagenciasseconstituyan
enactoresrelevantesdeldesarrolloenlasregiones.
Deacuerdoalascaractersticasycondicionantesquesehanreseado,esposibledelinearalgunasexigenciasquedebe
enfrentarlaformacin,capacitacinydistribucindelCapitalHumanoFormalyExperiencia,enlasregiones:
Sin lugar a duda el principal desafo que enfrentan las regiones es romper las tendencias que implican la formacin
de enclaves en materia de dotacin de Capital Humano Experiencia en algunos sistemas productivos regionales y
territorios.Loshechosdemuestranquedichosenclaveshabitualmentecorrenlamismasuertequecorrenlasempresas
bajoeldesigniodelmercadoglobal,generandofortalezas(comoelcrecimientodelaindustriadelsalmn),peroalavez
susdebilidades(comoelefectoqueprodujolairrupcindelvirusISAenlaproduccinycadadeestesectorproductivo).
El Capital Humano Experiencia deber esperar la recuperacin del sector productivo que lo cobij, sin haber gestado
I VN NAVARRO
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unabasepermanentedeformacindeCapitalHumanoenlaRegin,sinoenlalocalidadendondesesitaelsistema
productivo,enelejemplo,lasalmoniculturacentralizadasoloenLlanquihueyChilo.
Sedebenfortaleceriniciativastendientesalaformacindeinvestigadoresenlasuniversidadesyenlasempresas,que
apuntenexplcitamenteagenerarperfilesprofesionalesytcnicos,metodologasdeenseanza,elaboracindemedios
tecnolgicosparaelaprendizajeypolticasdeformacindeformadores,quepermitanunaconsolidacindeformasde
educacincontinuaqueefectivamenteimpactenenelstockyenlacalidaddelCapitalHumanoExperiencia,deacuerdo
acriteriosdecompetitividadyproductividad.
Sedebendesarrollariniciativasdefinanciamientopblico-privadoquedinamicenycoordinenlosesfuerzosdeformacin
deCapitalHumano,degeneracinyaplicacindelconocimientoaestamodalidad.
Delamismamanera,sedebengenerarplataformasdegestindelainnovacin,comocomponenteesencialypermanente
delaspolticasyprogramasdeformacindeCapitalHumanoFormalyExperienciaenlasregiones,orientadosapercibir
lasexigenciadecompetitividadyproductividadenelfuncionamientodelosmercadosdelaeconomaglobal.
SedebecontarconestudiosdebasequepermitanorientarlaspolticasdeformacindeCapitalHumanopertinentea
lossistemasproductivosterritorialesconpresenciaregional,demaneraqueseconstituyancomoreferentesnacionalese
internacionalesparatalobjetivo.
EsimprescindiblegenerarmecanismosderelacineinteraccinentrelasinstanciasdeformacindeCapitalHumano
Formal(elsistemaeducativo)yelExperiencia,demaneradecompatibilizarperfilesprofesionalesytcnicos,decoordinar
formasdeeducacincontinuaydegenerarpolticasdecapacitacinapartirdelascompetenciasiniciales.
Porltimo,losgobiernosregionalesdebendestinarconmayoratencinsusesfuerzosalaformacindeCapitalHumano
Experiencia en sus Estrategias Regionales de Desarrollo. Habitualmente dejan constancia en ellas de las falencias que
existenalrespecto,peronosehacencargoexplcitayefectivamentedelanecesidaddesuperarlasfalencias.ElFNDR
deberadestinarunaparteimportantedesusrecursosalaimplementacindeinstanciasyprogramasquegaranticen,en
lasregiones,eldiseodepolticasdemejoramientodesuCapitalHumanoExperiencia,conlamismaimportanciaque
lohaceconelCapitalHumanoFormal.
BIBLIOGRAFA
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CAPI TAL HUMANO
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SE ACAB ELRECREO:
EDUCACINCON EQUIDADPARA TODOS,
ENTODOS LOS TERRITORIOS DECHILE
EDUCACIN 2020
*
1. DESDEDNDEPARTIMOS?
Diagnsticonacional
Chile,juntoconCuba,tieneunodelosmejoresrendimientosenlaspruebasinternacionalesdeeducacin
1
comparado
connuestrosvecinoslatinoamericanos.Deigualmanera,enlasltimasdcadas,sehanlogradoaumentossignificativos
enlacoberturaatodonivel.Enpromedio,lasremuneracionesdelosdocentes,comparadasconlasquetenanhace15
aos,sehanduplicado,ydehecho,enrelacinanuestroPIBper cpita,nosonsignificativamentediferentesdelasde
pasesavanzados,aunquesonsobremaneramsbajasalasdeotrasprofesiones.
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos y avances
2
, la reforma educativa no ha dado los frutos esperados en calidad ni
equidad.UnodelosproblemasesencialesestribaenquelainequidaddeChileesenorme,muchsimomayorquelade
pasesavanzados,enmateriadegnero,ingresos,distribucinsalarialentredistintasprofesiones,aosdeescolaridady
tambinenrendimientoeducativodenuestrosescolares.
Cabedestacarque,apesardelaenormedesigualdad,elnivelgeneraldeChileenlaspruebasinternacionalesdeeducacin
comoTIMSSoPISAestmuypordebajodelosresultadosdepasesavanzados,ascomotambinladesigualdadinterna
enlosresultados.
Unadiferenciade136puntosenTIMSSoPISA,ounadiferenciaenSIMCEde13puntos
3
,dicepocoamuchosciudadanos.
Sinsacralizarlaspruebasestandarizadasdemedicin,siempreperfectibles,estasdiferenciassealanladistanciaquenos
separadeunpaseducativamentemsequitativo,quepuedacompetirycrecerenunmundoglobalizado,ydesarrollar
mejorsusvaloresciudadanos,desolidaridad,confianza,democracia,rigoryrespetoporlosderechosdelosdems.
GRFICO 1
PORCENTAJE DE ESTUDIANTES SOBRE 475 PUNTOS EN TIMSS MATEMTICAS 2003
NIVEL INTERMEDIO
* EscritopoelMovimientoEducacin2020,www.educacin2020.cl
1 Ver,porej.,LosaprendizajesdelosestudiantesdeAmricaLatinayelCaribe,ReportederesultadosdelSERCE;LLECE-UNESCO,2008.
2 UnlistadodelasreformaspuedeverseenWeinstein,J.(2008).Liderazgo Directivo, asignatura pendiente de la reforma educacional chilena.
3 VerresultadosdepruebasestandarizadasnacionaleseinternacionalesTIMSSyPISAenlasquehaparticipadoChile,enwww.simce.cl
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GRAFICO 2
PUNTAJE PSU DE INGRESO A PEDAGOGA BSICA
GRAFICO 3
PUNTAJE EN PISA 2006 - LECTURA
Para ver con realismo y crudeza el abismo que nos separa de los pases avanzados, es indispensable conocer algunos
datosqueresultanelocuentes.
El 6% de los alumnos chilenos con ms recursos no supera el promedio general internacional
4
, y 2 de cada 5
escolares terminan 4 bsico sin comprender lo que leen
5
. No estamos mejorando en equidad, sino empeorando:
labrechaentreel20%depeorymejorresultadodelSIMCEseincrementen13puntosenLenguajey16enMatemticas
entre1999yel2006.Esto,sinduda,aumentlainequidadeducativa
6
.
4 SegnresultadosTIMSS1999.
5 JuanEduardoGarca-Huidobro,enRevistaMensaje,julio2008.
6 JuanPabloValenzuela,ProgramadeInvestigacinenEducacindelaU.deChile,enLaTercera,08dejunio2008.
16.7%
41%
27.2%
10.5%
3.7%
0.5%
450-499 500-549 550-599 600-649 650-699 700 ms
16.7 a 26.7 26.7 a 41.3 41.3 a 58 58 a 73.3 73.3 a 84 84 y ms
N Respuestas
Correctas
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Enloqueserefierealaformacindeprofesores,hayproblemasendistintosniveles:el40%delosalumnosqueingresan
aestudiarpedagoganopuedeextraerconclusionesdeuntextosimple
7
.Cuandosetransformanenprofesores,siguen
sinpoderhacerlo.
Puedeunpasconestarealidadeducativaenfrentarconoptimismo,esperanzayorgullosutercercentenario?Elsentido
comndicequeno.TodoslosinformesinternacionalessobreChilehanvenidoreafirmandoestopordcadas.
Cmohemosllegadoaestasituacinenunpasquehamostradoavancesnotablesenmuchosaspectos?Hayquienes
opinanquesedebealmodeloeconmico.Algunosculpanalosprofesores.Unosculpanalmercado,otrosalEstado.
La verdad es que se trata de un tema altamente susceptible a las diferencias ideolgicas y que requiere de soluciones
ambiciosas que se postergan sistemticamente, porque en educacin los resultados se materializan en el largo plazo,
mientrassuscostospolticosyfinancierossonsiempredecortoplazo.
En medio de las disputas ideolgicas, hay medidas evidentes, indispensables en cualquier escenario, que han sido
propuestasunayotravezporexpertosnacionaleseinternacionales,queseaplicanenotrospasesyquepuedentener
resultadosciertos.
Estamos plenamente conscientes de que la enorme inequidad en Chile hace muy improbable que un nio de una
poblacinmarginalpuedaaspiraralasmismasoportunidadeseducativasylaboralesqueunniodebarrioacomodado.
Estamos tambin conscientes de que hay discusiones no resueltas en relacin con el carcter pblico o privado de la
educacin,lainstitucionalidadeducativa,olaseleccindealumnosenescuelasyuniversidades.Nuestraimpresines
quelaprobabilidaddequeellasseresuelvanenlosprximosaos,esbaja.
Nada de esto justifica que no hagamos todos juntos lo posible y lo imposible por otorgar una mayor igualdad de
oportunidadesanuestrosniosyjvenes,modificandolascondicionesactualesquesedanalinteriordelaescuela,para
ofreceracadaunolamejoreducacinposible,sinimportarorigenycondicinsocial.Laevidenciaesclara:unamuy
buenaescuelaescapazdecorregirenbuenamedidalasdesigualdadesdeorigenquetraensusestudiantes
8
.
Lapropuestaquehacemosesfactible,siempreycuandolasdistintasfuerzaspolticasdelpas,ascomoelgremiodocente
ylasociedadtoda,aceptenunpactodelargoplazo,deaqual2020,paraconcretarestasmedidas,independientemente
deproseguirladiscusinrespectoatemascomolosarribamencionados.
Lamiradaterritorial
Todoloanteriorseagravasiconsideramoslainequidadgeogrfica.Laofertaeducativaquedanlasgrandesciudades,
especialmenteSantiago,esinmensamentemsricaquelaqueexisteenregionesozonasrurales,endondelaposibilidad
que una familia tiene para elegir la escuela de sus hijos puede ser prcticamente nula. Normalmente, dichas familias
debenconformarseconlanicaescuelaalaque,inclusocondificultades,puedenaccedersushijos.
Estotienevariasaristas,algunasdeellasson:
- No todas las zonas del pas resultan atractivas o convenientes para establecer una escuela de un sostenedor
privado, por lo que no debe extraar que a lo largo de todo Chile la matrcula de alumnos no se reparte
homogneamenteentreestablecimientosmunicipalesyparticularessubvencionados
9
.Enelcuadrosiguiente,se
destacaquelaRMtienecasiun70%deofertadistintaalamunicipal(subvencionada,pagada,corporaciones)
Enregiones,encambio(salvolaI,VyIX)laofertamunicipalesampliamentemayoritaria.
- Lasituacinanteriornosolotienequeverconunafnderentabilidadeconmica,pueshaycasosendondees
indudablequedadalacantidaddepoblacinseraridculoplantearlaexistenciademsdeunestablecimiento.
7 Desarrollo de habilidades bsicas en Lenguaje y Matemticas en egresados de pedagoga. Un estudio comparativo,CSE,2007(www.cse.
cl)
8 Ver,porejemplo,LaInvestigacinsobreEficaciaEscolarenIberoamrica.RevisinInternacionalsobreEstadodelArte,F.J.Murillo,2003;
tambin, Informe de Capital Humano en Chile,J.J.BrunneryG.Elacqua,2003;ylaextensaliteraturasobreeficaciaescolaroescuelas
efectivas.
9 VerAnuariosEstadsticosenwww.mineduc.cl
EDUCACI N 2020
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Unaconsecuenciaevidentedeestoesqueesimposiblepensarquelacalidaddelaeducacinpodramejorar
siseincentivalacompetenciaporcalidadentreestablecimientos,puesunacondicinmnimaparaestoesque
existancompetidores,cuestinqueenzonasmsextremasdeChilenotieneningnsentidoplantear.
- Tercero, existen escuelas en zonas de difcil acceso a las cuales sus alumnos no pueden asistir, por ejemplo,
despusdeunfrentedelmaltiempo,porloqueunsistemadeingresosmonetariosalasescuelasbasadoenla
asistenciapromediodesusalumnosclaramenteperjudicaalasescuelasmsvulnerables.
Variosdelospuntosanterioresnoseranproblemasilaeducacinpblicaentregaralacalidadquetodoelpasaspira
ymarcaralapautaenmateriadeeducacin.Loexpuesto,sonsoloejemplosquemuestranlocrticoqueescontarcon
una educacinpblicadecalidadentodoChileyqueconsidereladiversidaddedificultadesalaqueseenfrentanlos
establecimientosenfuncindelaspeculiaridadesregionales.
CUADRO 1
DEPENDENCIA ADMINISTRATIVA Y DISTRIBUCIN TERRITORIAL (2007)
Total Municipal
Particular
Subvencionada
Particular
Pagada
Corporaciones
%Municipal
sobreTotal
Pas
Regin
3.614.762 1.625.971 1.681.315 251.426 56.050 44,98%
I 112.195 41.095 67.666 2.946 488 36,63%
II 126.645 78.086 38.345 10.214 0 61,66%
III 67.062 44.399 20.314 2.349 0 66,21%
IV 152.822 79.106 68.699 4.485 532 51,76%
V 358.287 154.616 171.057 26.938 5.676 43,15%
VI 192.257 114.307 63.323 9.660 4.967 59,46%
VII 220.612 135.296 75.378 6.858 3.080 61,33%
VIII 444.435 254.522 162.051 17.224 10.638 57,27%
IX 214.543 95.511 111.151 5.212 2.669 44,52%
X 265.474 152.995 100.075 12.050 354 57,63%
XI 22.743 11.849 10.602 0 292 52,10%
XII 32.487 19.401 10.767 2.319 0 59,72%
RM 1.405.200 444.788 781.887 151.171 27.354 31,65%
Fuente:ElaboracinpropiaenbaseadatosdeMINEDUC,EstadsticasdeEducacin2006-2007.
2. CULESSONLASPROPUESTAS?
Estas propuestas no son nuevas. De hecho, como resultado del impetuoso movimiento estudiantil de 2006, expresin
claradedesencantociudadanoporestasituacin,seformunaComisinAsesoraPresidencial,quelogrimportantes
acuerdosyrecomendacionessobremuchosaspectosqueannosematerializan.Noesentoncesdeextraarquevarias
delasmedidasaquformuladasseasemejenaaquellasquesonfrutodeltrabajodedichaComisin.
Lanovedadmayorradicaendosaspectos:primero,elcarctersistmicoysimultneodelpaquetedepropuestasquedebe
concordarse como pacto nacional de largo plazo y, segundo, el apoyo ciudadano que est suscitando esta revolucin
sobrelacalidadyequidaddelaeducacinchilena.
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EDUCACI N 2020
Resulta indispensable que estas propuestas se adopten de manera integral. La calidad de la educacin no se resolver
aumentandolosrecursos,perosmanteniendolaformacinpedaggicaylaCarreraDocenteenelestadoactual.
ReformularlaCarreraDocentesinaumentarlosincentivosylarigurosidaddelasevaluacionessertambinunejercicio
ritual. Mientras dicha carrera no sea verdaderamente prestigiosa, bien remunerada y de mayor calidad formativa,
habrescasosalumnosdeexcelenciaegresadosdeenseanzamediadispuestosaingresaraestacarreray,silohacen,
terminarnretirndoseenplazosbreves,debidoasuscondicionessalariales,ladurarealidaddelasescuelasvulnerables
yeldeficienteliderazgoycarenciadeatribucionesdesusdirectivos.Aumentarlasubvencindiferenciadasinbuenos
directores no resuelve nada. En suma, si se intenta legislar o presupuestar estos temas por separado, siempre habr
suficientes objeciones para frenarlos. Cabe destacar, adems, que los planteamientos que estamos haciendo
abarcanlacrticaeducacinpreescolar,labsicaylamedia.
Laspropuestas,comosealannuestrosplanteamientosiniciales,estnagrupadasentornoacuatropilaresfundamentales:
a) Profesores de excelencia, b) Directores de nivel internacional, c) Condiciones adecuadas para las aulas
vulnerables, d) Apoderados informados y participativos. Estos cuatro pilares solo pueden sustentarse en un slido
financiamientopblicoqueresultaimprescindibleparalamaterializacindelconjuntodelaspropuestas.
Inevitablemente, las reformas planteadas representan un incremento significativo de financiamiento pblico, una
inversincrucialque,porcierto,nopodrprovenirdeladotacinnormalderecursosfiscales.Losproblemascentrales
deeducacinnoseresolvernrealizandosolamentelasreformasindispensablesalaeficienciadelsistemaeducativo.Es
simplementeimposibleresolverloscon55milpesosmensualesporniovulnerable.
GastamosunterciodeloquegastanlospasesdelaOECDeneducacinprimaria,yuncuartoeneducacinsecundaria
10
.
LaspropuestasdeEducacin2020necesitandeuncontundenteaumentoderecursos.SielcompromisodeChileesreal,
yladcada2010-2020serefectivamenteladcadadelaeducacin,esfundamentalhacerelsacrificiodeunainversin
relevante.
Hacer un anlisis de costos de la mejora de la educacin en Chile es algo que lleva tiempo y, por lo tanto, aventurar
cifrasprecisasescapahoydenuestrasmanos.Sinembargo,Educacin2020harealizadounaprimeraaproximacinde
laenvergaduradelainversinrequerida,laquesepuedeconseguirennuestrositioweb.
EstasreformasrequierenqueChilesemetalamanoalbolsilloparaproveerunaverdaderaigualdaddeoportunidadesa
losnioschilenos,yalcanzarelanheladodesarrollodelpas.
La segunda novedad de estas propuestas es el apoyo ciudadano que despertaron. Ms de 45 mil personas han
expresadohastaahorasuapoyoformalalosplanteamientosdeEducacin2020.Aproximadamente9mildelosadherentes
son profesores, educadores de prvulos o directivos de escuelas. Muchos son los lderes de opinin, acadmicos y
representantesdetodosloscolorespolticosquelasestnapoyando.
Lasautoridadespolticas,atravsdelainiciativaejecutivaylanegociacinlegislativa,sonlasencargadasdematerializar
estaspropuestasyestablecerconprecisinlosrecursosfinancierosnecesarios.Elpactopolticonacionaldelargoplazo
queproponemosotorgarelrespaldonecesarioaestasacciones.
Hacemos un llamado a leer las propuestas de Educacin 2020 de manera constructiva. Si bien estamos plenamente
convencidos de su validez, no pretendemos ser los poseedores de la verdad, y estamos abiertos a su discusin y
perfeccionamiento. Confiamos en que este llamado sirva para deponer nuestros prejuicios y desconfianzas, y avanzar
desdeladiscusinalaaccininmediata.
El futuro de los nios chilenos, y por ende del pas, depende de la capacidad de todos para generar consensos
delargoplazoytomardecisionesinmediatasparaavanzarenesadireccin.
Hayquereconocerlacentralidaddelalabordocente.Paraelplenoydignoejerciciodeestatareaysuimpactoefectivo
enlosaprendizajes,necesitamosprofesoresdeexcelenciaconelsoporte,remuneracin,condicioneslaboralesyapoyo
adecuadosparaejercer.
10 EducationataGlance,OECD2008.
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No se va a inventar por decreto una nueva generacin de educadores de prvulos, profesores, directores de escuela,
profesoresdeescuelasdepedagoga,nisevaajubilaroretirardignamentealosqueseanecesario,deundaparaotro.
2.1 Formacindeprofesores
Laformacininicialdocenteconstituyeelprimerestadioinstitucionalizadodelosprofesores,apartirdelcualseconstruye
laidentidadyculturadocente.
Estonoseconseguirdemaneraespontneacomoiniciativaprivadaencadaunadelascarrerasdepedagoga,sinoque
exigeunadefinicinclarayfirmeporpartedelasautoridadespolticas,ascomomecanismosqueasegureneincentiven
elcumplimientodelosestndaresdepasesexitososeneducacin,tantoparalascarrerascomoparalosegresadosde
ellas.
Laformacinquerecibenlosfuturosprofesoresnoestalaaltura,niencalidadnipertinencia,deloquesenecesita.La
OECD(2004)llamlaatencin,enelcasodeChile,sobrelainadecuacincurricularyladesconexinconelmundo
escolar y las polticas de reforma de la formacin de profesores. La lista de problemas que recoge el ConsejoAsesor
PresidencialparalaCalidaddelaEducacin(2006)eslarga,yplanteaquesedeberanenpartealaausenciadeun
sistema institucionalizado de regulacin de la formacin docente y de estmulo a su desarrollo y mejoramiento y de
medidasconcretasquepuedandisminuirelefectodeestosproblemas.
Hansidovariaslasiniciativaspblicasparamejoraryfortalecerlaformacininicial,comoelProgramadeFortalecimiento
delaFormacinInicialdeDocentes,losproyectosMECESUPylaacreditacindelascarrerasdepedagogaestablecida
enformaobligatoriaporlaLeydeAseguramientodelaCalidaddelaEducacinSuperior(2006).Lamsrecienteesel
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programaINICIAdelMINEDUC(2008)contresinstrumentos:mejoramientocurricularyestablecimientodeestndares;
diagnsticodeconocimientosycompetenciasadquiridasporlosegresados,yrecursos($600millonesanualesporcinco
aos)paraelfinanciamientodeproyectosderenovacindefacultadesdeeducacin.Estoltimoconsideratresejes:(1)
elfortalecimientodelasplantasacadmicas,(2)nuevoscurrculosdeformacin,y(3)unaformarenovadaderelacionarse
conescuelasycolegios.Sinembargo,annosevenresultados:estasreformassontardas,tmidasylentas.
Tenemosqueseguiresperandopacientementeparavermejoras,porquelaformacininicialdedocentesesunadelas
reasdelquehacerpblicoenqueloscambiosselogranmslentamenteysuimpactoesanmsdemoroso
11
?
LostiemposdelEstadoydelasinstitucionesformadorasnosonlosqueexigeelpas,nilosquerequierenaquellosque
aotrasaodecideningresaraestudiarpedagoga,niaquellosqueaotrasaoegresansinlascompetenciasnecesarias
paraimpartirunaenseanzaadecuadaaniosyjvenespormuchosaosms.
Es necesario profundizar y acelerar significativamente las iniciativas en curso e implementar otras con un objetivo
concreto y verificable: construir capacidad acadmica para la formacin de, al menos, 6.000 profesores anuales
de excelencia de cada cohorte antes del 2013, que sean capaces de superar un examen nacional de habilitacin
docente, que hayan cursado una renovada y prestigiada carrera pedaggica, en un modelo educativo basado
en el rigor acadmico pedaggico, los valores, la excelencia y el esfuerzo, de profesores y sobre todo de los
alumnos.
Losejesdeaccinson:
Urgentereformaenlasescuelasdepedagoga
Evaluarparahabilitar,corregirymejorar.Eslaherramientainmediataqueelpaspuedeydebeimplementarparaponer
presinaloscambios.Estoimplicadisponerdemecanismosdeacreditacinmsexigentes,conmecanismosefectivosde
monitoreo,apoyoeintervencinencasonecesario.
Se requiere un sistema de acreditacin de carreras de pedagoga con estndares internacionales y con
consecuencias: disponer de mecanismos de apoyo permanente que permitan alcanzar la calidad mnima en los
programas existentes y aplicar sanciones efectivas a las carreras de pedagoga que no sean acreditadas en dos
procesosconsecutivos.Paraelloserequiereenelcortoplazo:(1)someteralsistemadeacreditacinaunaevaluacin
internacional independiente y alinearlo con los modelos y exigencias de los sistemas ms exitosos de acreditacin en
el mundo; (2) modificar la Ley de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior para detener el ingreso de
alumnosalascarrerasquenoresultenacreditadasendosvecesconsecutivas;(3)hacerefectivoelcierredelosProgramas
EspecialesdeFormacinDocentededudosacalidad,quenoaseguranunaformacinadecuadadelosfuturosmaestros.
Considerando el nivel de la actual formacin de los futuros profesores, es importante que exista un mecanismo de
acreditacin o certificacin al egreso de los estudiantes de pedagoga, que los habilite para el ejercicio de
la Carrera Docente en establecimientos educacionales que reciben subvencin del Estado. Dado que no se
han regulado los planes de estudios, por el respeto a la autonoma de la oferta educacional, resulta indispensable
asegurar estndares mnimos entre los egresados de dichas carreras, tal como se exige exmenes de habilitacin
12
en
otras profesiones. Este es un tema controversial, pero estamos seguros que en el pas existen capacidades y recursos
para disear e implementar rpidamente un mecanismo de habilitacin de la profesin, sobre estndares mnimos de
competenciasyconocimientosquedebieracumplirundocenteformadoconcualquierperfilprofesional.
Paraelloserequiere:(1)enelcortoplazo,acelerarlaimplementacinydivulgacindelaEvaluacinDiagnsticadel
programa INICIA con la batera completa de instrumentos de evaluacin en los distintos niveles y sectores; (2) a ms
tardarel2011,otorgarcarcterobligatorioalexamennacionaldehabilitacin,tantodecompetenciasdisciplinariascomo
pedaggicas,paratodoprofesorqueingreseatrabajarenunaescuela,yevaluarelimpactodeestacertificacin;(3)enel
11 InformeComisinsobreFormacinInicialDocente,Chile,2005.
12 Losexmenesdehabilitacinparaladocencia,unavezconcluidoelprocesodeformacininicial,sonunainstanciaquevariospases
hanadoptadocomomecanismoparagarantizarlacalidaddeldocenteprevioasuinsercinlaboral.
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largoplazo,asegurarquetodoslosprofesorestendrn-certificadamente-lasmismascompetenciasinicialesquesuspares
enpasesconlosmejoresresultadoseducativos.
Porotraparte,lasinstitucionesformadorasdebencontarconinstrumentosdeapoyoparaelmejoramientoyfortalecimiento
delasescuelasdepedagoga,lascualesdebenponersealaalturadelosdesafos,msalldeloqueexigeunaacreditacin.
Paraello,serequiereenelcortoymedianoplazo:(1)facilitarypromoverelfortalecimientoacadmicodelascarreras
pedaggicasacreditadaspormsdetresaosconapoyodeexpertosnacionaleseinternacionalesvisitanteseincremento
de la investigacin pedaggica; (2) definir estndares curriculares de las escuelas de pedagoga durante el ao 2009,
reduciendoelplazodetresaosestablecidoenelprogramaINICIA.
Atraeralosmejoresalascarrerasdepedagoga
Conseguirprofesoresdeexcelencia,mejorandolosestndaresdelaformacininicialdebepotenciarseycomplementarse
conincentivosadecuadosparaquelosmejorespostulantesalaeducacinsuperiorconlavocacinnecesariaoptenpor
pedagoga.Paraelloserequiere:(1)enelcortoplazo,asegurarlaasignacindebecas(matrculayaranceles)paratodos
losestudiantesconmsde650puntosenlaPSUuotrosmecanismosdeaseguramientodeexcelencia,queoptenpor
estudiarunacarreradepedagogaacreditadapormsde3aos;(2)establecerdeinmediatoprogramasatractivosdirigidos
aprofesionalesolicenciadosendistintasdisciplinasrelacionadasconelcurrculoescolarespecialmenteenlasreasen
queexisteescasezdedocentesyenlasespecialidadesemergentes,cautelandolaadecuadaprofundidad,rigurosidady
pertinenciadelaformacinpedaggica
13
;(3)definirdeinmediato,paraellargoplazo,unapromesaderemuneracine
incentivosequivalentes
14
alasdeuningeniero,abogadoomdico,paralosbuenosprofesores.Naturalmente,estoltimo
significaunproyectodeCarreraDocentesuficientementeatractivotratadoenotroacpitedeestedocumento.Esteesun
elementosistmicoesencialdenuestrapropuesta.
Dadaladificultaddelosestudiantesdeescasosrecursosparaobteneraltospuntajesdeingresoalauniversidad
15
,resultan
loablesiniciativascomoelprogramadetalentosenpedagogadelaUSACH
16
,especialmentesisefocalizanensectores
de escasos recursos. Junto con ello, sin dejar de considerar la PSU, es necesario promover programas de nivelacin o
restitucindecompetenciasenlasescuelasdepedagoga,quepermitanresolverlasfalenciasactualesdelosestudiantes.
Elevarelnivelyalcancedelaformacincontinuadeprofesores,conparmetrosdecalidadyexigencias
quepotenciensueficacia,yretribuyndolamediantemejorasmonetariasy/onomonetarias
Ante el vertiginoso avance de las ciencias y la tecnologa, y frente al imperativo actual que plantea una sociedad del
conocimiento,entodaslasprofesionessereconocelanecesidaddeunacapacitacinpermanentey,msampliamente,se
estimaquetodaslaspersonasrequierendeaccesoalaeducacindurantetodalavida.Estosehacepatenteconespecial
nfasisenlaprofesindocenteyennuestropas.
SielEstatutoDocentede1991establecefinanciamientopblicoyretribucinsalarialasociadosalaformacincontinua,
lamentablemente como ocurre con la formacin inicial el diagnstico de diferentes instancias
17
indica que hay serios
problemasconlacalidadypertinenciadelaformacincontinuadenuestrosprofesores.
En este mbito lo reconocen todos los expertos debe conjugarse adecuadamente la necesaria formacin continua con
elaccesoaoportunidadeseincentivos(monetariosynomonetarios),conelfindecontribuiraunmejoramientodesu
desempeoprofesional,enloqueseraeldesarrolloprofesionaldocentepermanente.
13 Propuestaqueestablece,enesostrminos,laComisindeFormacinInicialDocente,2005.
14 Hablardeequivalenciaimplicaquehayaspectos,comolosaosdeescolaridadasociadosalasdistintasprofesiones,quedeberanser
considerados.
15 VerDesigualdaddeacceso,RonaldFischer,enLa Segunda,febrero2009.
16 Acontardemarzo2009,seestllevandoacabounpilotoconformacinespecialdesdesegundomediopara30postulantesquetengan
buenasnotasyvocacindeprofesores.
17 Ver,enparticular,elInformedelConsejoAsesorPresidencialparalaCalidaddelaEducacin,2006.
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Parecedeltodorazonablequeseanlospropioscentroseducativos(enconcordanciaconsussostenedores)ylospropios
docenteslosquedefinan,deacuerdoasusnecesidadesyconresponsabilidad,lapertinenciadelaformacincontinua
quesedemande.Elproblemacomoenotrasreasdelmbitoeducacionaleslaregulacindelacalidaddelosprogramas
de formacin continua que se ofrece. La mera obtencin de diplomas por cursos diversos no contribuye a mejorar la
calidad.
Educacin 2020 plantea: (1) que durante un periodo definido de tiempo se establezcan exigencias sustantivas de
calidad, articuladas con una nueva Carrera Docente
18
y hasta que esta est operativa, elevando los estndares de los
programasyentidadesformadorasquepuedenperteneceralregistropblicohabilitadoparaello;(2)quelainduccin
en el aula de los nuevos profesores se considere como parte estructural del proceso de formacin continua al que
debenaccedertodosellosenelmarcodelaCarreraDocente.Losegundo,debefinanciarseconaportepblicoespecial
yseparadoparalossostenedores,ysedebeestablecerunregistroycertificacinpblicadementores.Enparticular,una
induccintambindebeaplicarseaaquellosdocentes(nuevosono)queporprimeravezejercernencontextosdealta
vulnerabilidadsocial.
CarreraDocente
Proponemoscomounadelasmedidasurgentesdeunaagendacortaenmateriadeeducacin,elenvoalParlamentoeste
ao2009,deunproyectodeleysobreCarreraDocente,quesientelasbasesparaque,enformagradualperogarantizada,
elpaspuedacontarhaciaelao2020conunaplantadeprofesoresdenivelequivalentealosdepasesdesarrollados,con
unaestructuraderemuneracioneseincentivos,monetariosynomonetarios,similaresalosdeotrascarrerasprestigiadas
enChile.
Estacarreradebeproveercomoenotrospasesunaestabilidadlaboralrazonableydesarrolloprofesionalpermanentea
losmaestrospero,almismotiempo,debedotaralosdirectoresdelosestablecimientosmunicipalesquehayanrecibido
unacertificacindesuscompetenciasdeinstrumentosparaincentivareinducirlosmejoresresultados,ycorregirlasfallas
msgravesaldesempeodocente.
Denoadoptarseestamedida,sermuydifcilatraerabuenosegresadosdeeducacinmediaparaqueseconviertanen
profesores,manteneralosmejoresenelejerciciodesuprofesinymotivaratodosparaentregarlomejordesenla
labordocente.
Endiciembrede2008seinformacercadelosavanceslogradosenladiscusindelaMesadeTrabajoparaunaCarrera
ProfesionalDocentequeinstalelMinisteriodeEducacinyelColegiodeProfesores,locualcelebramos.Aunqueel
trabajodeestaMesanoesnecesariamentevinculante,losaspectosenlosquesehanacercadoposicionesson:
1. Propsitosdelacarrera
2. Modalidaddeingresoycobertura
3. Relacionescontractualesyconcursos
4. Apoyoalainsercindeprofesoresprincipiantes
5. Estructuradelacarrera
6. Situacindelosdocentesdirectivos
7. Mecanismosdetransicin
SindesconocerquesepuedengenerardistintasalternativasdepropuestasenelcasodeChile,juntoconundiagnstico
msomenosdesapasionadodelaCarreraDocenteactual,esnecesariorevisar:
Lasleccionesquesurgendelanlisisdecarrerasdocentes,susnormasymecanismosenpasesexitososquecuentancon
distintosmodeloseducativosycondiferentesgradosdedescentralizacindelaadministracindelacarrera
19
.
18 Dondeseasegureelderechoaoportunidadesdedesarrolloprofesional,perfeccionamientoyformacincontinuacertificada.
19 Amododeejemplo,verModelosdeCarreraDocente.DosexperienciasenlosEstadosUnidos,BoletnElectrnicoN25,GTD-PREAL,
mayo2007.
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- Los aspectos del actual diseo que obstaculizan la atraccin, mantencin y motivacin de los mejores
profesionalesenlacarrera,ycmomodificarlos.
Estructurasalarialydeincentivos
Un aspecto vital se refiere a la estructura de remuneraciones: Se requiere que la carrera profesional docente genere
los alicientes para mejorar su formacin continua y su desempeo. El Estatuto Docente actualmente vigente no da la
posibilidaddepromoveralprofesordentrodesumismocargo,sinoqueestedebeaspiraraotrospuestosconelobjetode
avanzarensucarreraymejorarsuremuneracin.
Losascensosimplicanquelosbuenosprofesoresabandonanelaula.Almismotiempo,noseincentivaalosdocentes
a realizar un perfeccionamiento pertinente, puesto que la forma en que se accede a un cargo superior fomenta el
credencialismo.
La estructura salarial actual tiende, con pocas excepciones, a remunerar diferentes esfuerzos y habilidades por igual.
Nodiferenciaentrequienestienenbuenymaldesempeo,buenosymalosresultados,noretribuyelamayorformacin
y se encuentra desvinculada de las actividades desarrolladas en los establecimientos escolares como, por ejemplo, la
colaboracinconeldesarrolloprofesionaldesusparesolamejoradelresultadoenelaula.Adems,nodiferenciaentre
especialidadesdondehayescasezdeprofesoresyaquellasendondehaysobreoferta,yconsideralaantigedadcomo
laprincipalrazndelosaumentossalariales.Estoltimodeterminaqueserecompenselaedadmsqueeldesempeo
efectivoeneltrabajo.
Actualmente,seobservaunaestructurasalarialpococlara,enlacualelsalariodelosprofesoressecomponede19temes
distintosque,agrandesrasgos,sepuedenagruparcomomuestraelgrficoquesigue.UndesafodelaCarreraDocente
debesersimplificarestaestructura,estableciendounordenentornoalascomponentesmsrelevantes.
Si bien en promedio los profesores no ganan menos que otros profesionales con similares caractersticas, los buenos
docentesestnmuymalpagadosporque,siendolossalariosprcticamenteparejos,eltechosalarialresultamuybajo,
lejosdeloqueobtienen,porejemplo,ingenierosoabogados.Estodesincentivalaentradadelosmejoresestudiantesala
carreradepedagogaylamantencindelosbuenosprofesoresenladocencia.
GRAFICO 4
ASIGNACIN E INCENTIVOS MONETARIOS DE LOS PROFESORES
Es urgente disear una carrera que premie el mrito profesional a travs de la acreditacin de diversas competencias,
fortaleciendolaincorporacindeincentivosmonetariosynomonetarios.Enparticular,urgecrearunpremiooincentivo
mssignificativoqueatraigaalosmejoresprofesoresalosestablecimientosdondemssenecesitan:losmsvulnerables.
Maestro de maestros
Incentivos individuales
Asignacin directiva
Condicines dificiles
SNED
Capacitacin
Antigedad
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
%
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Portanto,ymsalldelosavancesenlanuevaCarreraDocente,requerimosungranacuerdonacionalquecomprometa
comopromesaineludibleunaumentogradualdeincentivosparalosprofesoresbasadosenunaevaluacinrigurosa,para
generaringresosequivalentesalosdeuningeniero,abogadoomdico,amedidaquesedesarrollanensucarrera.
Es imprescindible destacar que si en este acuerdo nacional que proponemos no se proporciona una seal ntida,
inmediata,respectoalaestructuraremuneracionalfuturademedianoylargoplazodelosprofesoresoeducadoresde
prvulos de excelencia, ser virtualmente imposible incorporar ms alumnos promisorios a los estudios de pedagoga,
oconvenceraprofesionalesdeotrasdisciplinasparaqueadquieranunaformacinpedaggica,pormsbecasquese
ofrezcan.Estasealespartedelarutacrticaydebeadoptarseduranteel2009.
Estoquesedescribeparalosprofesores,seobservademodosimilarparaelcasodelosdirectivos.EnChile,lossueldos
mximos a los que acceden tanto profesores como directores son prcticamente iguales, desconocindose la mayor
responsabilidad,cargadetrabajoeimportanciadelliderazgodelosdirectores,desincentivandolapostulacinacargos
directivos.
El Estatuto Docente reglamenta que la asignacin directiva alcance como mximo $ 92 mil en enseanza bsica. Un
recienteestudiodelaOECDmuestraqueladiferenciaentrelossalariosmximosdedirectoresyprofesoresenelReino
Unidopuedellegarasermsdeldoble,enIrlandallegaal50%yenFinlandiallegaal40%
20
.
Incentivosnomonetarios
a. Estabilidadlaboral
LadiscusinentornoalactualEstatuto,normalmentesecentraenladificultadqueexistiraparadespediraunprofesor.
Hayvocesquedifierendeestapostura,sinembargo,losdatosrevelanunamuybajatasadedespidoyrotacinenel
sector.Todoslospasesdelmundoquetieneneducacinpblicaposeenalgntipodeestatutoespecialqueprotegea
losprofesoresdelaarbitrariedad,ylesproveeunarazonableestabilidadlaboral,yasdebeserenChile.Estodeberaser
compatibleconatribucionesmnimasparaeldirectordelaescuela,indispensablesparamanejarsusequiposdocentes.
Proponemosquelaobtencindeunaevaluacindeficientepordosvecesconsecutivasseacausaldedespido,yquese
acortensignificativamentelostiemposyplazosparalossumarios,cuyasresolucionesactualmentepuedentardaraos.
El profesor no puede estar sujeto a arbitrariedades, pero a la inversa, no puede ser que existan casos de conductas o
incapacidadesflagrantesfrentealascualeseldirectordelaescuelatengasusmanosatadas.
b. Evaluacindocenteinequvocaytransparente
Resultaimprescindiblemejorarelesquemadeincentivosmonetariosligadosalacalidaddelascompetenciastericas
yprcticasquelosdocentesrequierenparadesempearseenundeterminadosectoroniveldeaprendizajemedidasen
la actual Evaluacin Docente e instrumentos asociados a laAsignacinVariable de Desempeo Individual (AVDI) y la
AsignacindeExcelenciaPedaggica(AEP).
Ello significa, en primer lugar, contar con un solo sistema exigente que permita certificar las competencias docentes,
basado en estndares internacionales, que verifique en terreno sus capacidades y, a travs de pruebas tericas, sus
conocimientos disciplinarios y pedaggicos. El buen rendimiento en estas evaluaciones debe asociarse tanto a una
asignacinpordesempeoindividualdeexcelenciacomoalavanceenlaCarreraDocentequesedisee.
Dehecho,noserequierengrandescambioslegislativosparafusionarlaactualEvaluacinDocenteylosinstrumentosde
laAVDIyAEP,demododedisponerdeunaevaluacinperidica(cadaciertonmerodeaos,cuatroactualmente)ycon
unincentivomuchomssignificativoqueelactual.Esasolamedidapodrarepresentarunasealnotoriadelaumentodel
atractivodelaCarreraDocenteparalosqueaspirenaingresaraella.
20 VerLibertadyDesarrollo,EducacinMunicipal:CuatroIdeasSencillasparaMejorarla,temasPblicos,agosto2008.
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Hay que distinguir dicha evaluacin docente de la evaluacin del desempeo de los docentes durante el ao escolar,
realizadaenelestablecimientodondetrabajan.ElSistemaNacionaldeEvaluacindelDesempeodelosEstablecimientos
SubvencionadosydelosregidosporelD.L.3.166,SNED,consideraunincentivodedesempeocolectivoalosdocentes
deunestablecimientovinculado,entreotros,alosresultadoseducativosdelosestudiantes.
Unareformulacindeestosinstrumentosdeberapermitirlaintroduccindevariablesdedesempeodocente,deforma
quesuasignacinbeneficiepreferentementeaaquellosprofesionalesconmayorcompromisoyqueobtienenlosmejores
aprendizajes.Existensistemasexitososdeevaluacindeldesempeoenescuelasyliceosdelpasquepodranaportarsu
experienciaparaelrediseodeesteinstrumento.Cuantomscercaestlaevaluacinylosincentivosdelasaladeclases,
mayoreslaprobabilidaddeexcelenciadocente.
c. Condicionesdetrabajo
Proponemosmejorarlascondicionesdetrabajodelosprofesoreseimplementarmecanismosdeapoyoparaelejercicio
desulabor,particularmenteenaulasvulnerables,loqueincluyeprocesosdeapoyoeinduccinajvenesprofesoresen
formacin,oportunidadesdedesarrolloprofesionalcontinuo,horassuficientesparaprepararclases,corregirpruebasy
atenderapadresyapoderados,entreotros.
Msalldemedidasreglamentarias,tambinesimprescindibleproveeralosprofesoresdelasmejorescondicionesen
materia de infraestructura y materiales, temas que no involucran grandes recursos y son indispensables para ejercer la
laborpedaggica.
Unaspectoespecialmentesensibleenlosestablecimientosqueatiendenasectoresvulnerableseslanecesidaddecontar
con textos escolares de calidad. Es notoria la diferencia que se observa entre los textos que utilizan los escolares de
colegiosprivadosyaquellosquesedistribuyengratuitamenteporelEstado.Eshoradehacerunainversinmsdecidida
paraelevarlacalidaddelostextosaunestndarinternacional.
Demandapordocentes
Elao2007,nuestrosistemaescolaratendia3.7millonesdeestudiantesdistribuidosen11mil763establecimientos,
enloscualeslaboraronmsde171milprofesionalesdelaeducacin.En2007,el50,2%delosestablecimientosera
municipal,43%particularsubvencionadoy6,2%particularpagado.En2007seobservaporprimeravezquelamatrcula
particular subvencionada supera a la municipal. Las proyecciones de poblacin en edad escolar, segn el INE, son
decrecientes,exceptoparaniosenedaddenivelprebsico(0-5aos),comomuestraelgrficosiguiente:
GRAFICO 5
PROYECCIONES DE POBLACIN EN EDAD ESCOLAR 2007 - 2020
Fuente:ElaboracinpropiaenbaseadatosINE
2.300.000
2.100.000
1.900.000
1.700.000
1.500.000
1.300.000
1.100.000
900.000
700.000
500.000
Prebsica Bsica Media
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
2
0
1
3
2
0
1
4
2
0
1
5
2
0
1
6
2
0
1
7
2
0
1
8
2
0
1
9
2
0
2
0
Fuente: Elaboracin propia en base a datos INE
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Suponiendoquelascoberturassemantienen,con100%enenseanzabsicaymedia,deacuerdoaestasproyecciones
sepodraestimarqueladisminucindeestudiantesenelsistemaescolaral2020bordearlos300milencomparacin
con2007,esdecir,aproximadamenteun8%deltotal.Alalarga,estoredundarenunareduccindeestablecimientos
y/oprofesores.
Dimensionarlosalcancesynecesidadesdelaagendadecambioqueproponemos,yestructurarlademaneraconcretay
fundamentada,requieregeneraracortoplazoestudiosyestimaciones(endistintosescenarios)quepermitan:
- Proyectarlamatrculadeestudiantesdenivelpreescolar,bsicoymedioensusdistintasmodalidades,deaqual
2020,incluyendolaestimacindeestudiantesqueestarnensituacindevulnerabilidad.
- Proyectarjubilacionesyretirosdedocentesydirectivos,ylosmontosdelascompensaciones.
- Proyectareneltiempoelnmerodeprofesoresdeenseanzapreescolar,bsicaymedia,distinguiendoprofesores
deespecialidadesescasasytcnico-profesionales,ascomoeducadorasdeprvulosdebuennivelquedebern
formarse para satisfacer la demanda por educacin de calidad (considerando, entre otros, profesores de alta
especializacin,porejemploFsicaoIngls).
- Proyectareneltiempoelnmerodedirectoresdebuennivelquedebernformarseparasatisfacerlademanda
poreducacindecalidad.
Formularuncalendariodeajustegradual,especialmenteenaulasvulnerables,dehoraslectivas/nolectivasquepermita
mayor atencin a estudiantes, padres y apoderados, que facilite una planificacin y reflexin pedaggica, etc., si se
verificaunefectopositivoenlosaprendizajesdelosalumnos,particularmenteenescuelasvulnerables.
En sntesis, es necesario desarrollar un modelo ms completo con proyecciones demogrficas, el cual permita realizar
estimacionesderecursosfinancierosnecesarios.Cabesealarquelamayorpartededichosrecursosestarndirigidosal
fortalecimientodelaprofesindocente,entrminosdesalariosycondicioneslaborales,ylosprogramasderetiro.
2.2 Directivosdenivelinternacional
Estudios internacionales y nacionales
21
indican que el
liderazgodelosdirectoresesclaveenlosresultados.
La experiencia internacional muestra diversas formas de
incentivar el liderazgo directivo de calidad: formacin y
capacitacin continua en gestin y liderazgo; procesos
estrictos de seleccin para ocupar dichos cargos en las
escuelas, y remuneracin acorde a las exigencias del
puestoparaatraeralosmejorescandidatos.Laspropuestas
de Educacin 2020 en este mbito apuntan a los dos
primeros aspectos mencionados. El tercero se plantea en
trminosdelaCarreraDocente.
Liderazgo,perfildeseadoyestndaresdedesempeo
Los directores tienen que compartir los mismos niveles de liderazgo que los polticos. Y el impacto que esos lderes
pueden tener en los colegios puede ser muy poderoso
22
. A esto agregamos que el director de una escuela equivale
al directivo o gerente de cualquier organizacin pblica o privada. Esto requiere de un conjunto de conocimientos,
21 MichaelBarberyMonaMourshed.Septiembre2007.How the Worlds Best-Performing School Systems Come Out On Top,McKinsey&
Company,SocialSectorOffice;MinisteriodeEducacindeChileyUNICEF(2005),Quin dijo que no se puede? Escuelas efectivas en
sectores de pobreza..
22 DavidHopkins,enentrevistaaEducarChile(2008).
LIDERAZGO DIRECTIVO EN LA ESCUELA
El liderazgo es una competencia conductual que
se te|ete a |a capac|dad pata at||cu|at |os tecutsos
personales de los miembros del equipo de trabajo,
pata que ac|0en con e|cac|a y e|ec||v|dad en
situaciones profesionales, de acuerdo a los estndares
del establecimiento.
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habilidadesyexperienciasquenoseadquierenmeramenteporlavadetomarcursosopostgrados,yexigeprocesosde
seleccinycertificacincomplejos,quepodrnsercostososperoconstituyenlamejorinversinimaginable.
Undirectordebeestaraltamentecalificado,involucrarseenlasmetasdeaprendizaje,enlaformadeevaluacinyenla
efectividaddelasclasesqueseimpartenensuescuela.Elroldeldirectorenlagestinescolarescrearlascondicionesy
facilitarlosprocesosparaquelosprofesorespuedancumplirsulaborpedaggica;ayudaralosprofesoresamejorarsus
habilidades;trabajarconellosparadisearmejoresmaterialesparalosestudiantes;ayudaraentenderquaprendizaje
funcionamejordentrodelcolegio;motivaralosprofesoresyconstruirconellosunacuerdosobreloqueesunabuena
prctica docente, y priorizar el presupuesto de la escuela. Se trata del desarrollo de un modelo de direccin para el
cambioylamejoraescolarcaracterizadoporunLiderazgo distribuido
23
.
Esta forma de conducir la escuela no existe hoy en la gran mayora de los establecimientos subvencionados del pas.
Niporelperfildesusdirectoresnitampocoporsusatribuciones,enelcasodelosestablecimientosmunicipales.Para
ejercerunverdaderoliderazgo,eldirectornecesitaatribuciones,enparticularincidirenlaconformacindelosequipos
ymanejarrecursosdemaneraflexible.Losprofesoresnopodrnpermitirsetampocoserevaluadospordirectoresqueno
tenganestascompetencias.
Capacidadeinstitucionalidadparalaformacindedirectivosdecalidad
En Chile no existe un sistema de formacin de directivos escolares de calidad internacional ni centros acadmicos
especializados en ello
24
. La gestin y direccin educacional se imparte en posgrados y especializaciones. O bien, se
apoyaconprogramasgubernamentalescomolalneadeFormacinContinuadelProgramadeLiderazgoEducativo.
Nuestropasnecesitaampliar(enacceso)ymejorarsucapacidaddeformacindedirectivosdecalidadconunsistema
integrado a la institucionalidad educativa, dependiendo o en asociacin con instituciones acadmicas nacionales e
internacionales de prestigio, que no solamente forme y produzca conocimiento y avance en el rea del liderazgo y
gestineducativa,sinoquesehagacargodeunaspectorelevantedelejerciciodirectivocomoeslainduccinalcargo
conmentora.
Entantonoexistaestacapacidadinstalada,hacemosunllamadoaincluir,enelpresupuesto2010,recursosparainiciar
un programa de emergencia de reentrenamiento, formacin y certificacin de aproximadamente 3000 directores de
escuelaenlosprximos4aos,recurriendointensivamentealacooperacininternacional.
A esta nueva generacin de directivos debe ofrecrsele desde ya una promesa remuneracional acorde con sus nuevas
calificaciones y responsabilidades. El costo de este programa es una inversin mnima y de altsima rentabilidad que
constituyeunarutacrticadelprogramaintegralqueestamosproponiendo.Cadamesdeatrasoenadoptarestamedida
esunmesqueseretrasalamejoraenlacalidadyequidaddelaeducacin.
Nuevaformadeconcursabilidad,mstransparenteymenosbasadaencurrculo
LaLeyJEC19.979(2004)ylaLey20.006(2005)constituyenelmarconormativoactualsobreconcursabilidaddecargos
directivos de establecimientos municipales. En esta ltima se establece un calendario de concursos en el cual, al ao
2008, todos los cargos de directores y jefes DAEM deberan concursarse. Los contratos de los directores nuevos y de
aquellosquefueronrenovados,tienenunavigenciade5aos.
Enprincipio,nohabranuevosconcursosenelmarcodeestanormativaporlosprximosdosaos.Entonces,esteao
2009 es el momento propicio para realizar una evaluacin pblica y proponer el rediseo del funcionamiento de los
concursosconelfindeimplementarunprocesodeseleccindedirectivosescolaresmstransparente,menosbasado
enlosantecedentesformalesdelpostulanteycentradoenlascompetenciasdelliderazgodeexcelenciaqueserequiere.
23 Bennet,N.,Wise,C.,Woods,P.yHarvey,J.(2003).Distributed Leadership.London:NCSL.
24 ComoelNationalCollegeforSchoolLeadershipdependientedelaUniversidaddeNottingham,enInglaterra.
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Esteconcursorenovadopermitirquepersonasconlascalificacionesyelliderazgoadecuados,queganenlosconcursos
correspondientes,puedanpostularyconvertirseendirectordeescuelaaunquenotenganttulodeprofesor,siemprey
cuandodemuestrenlaexperienciapedaggicanecesaria.Nosoloaquellaspersonasquedetentanelttulodeprofesor
podranocupardichoscargos,inclusoenescuelaspblicas.Estoimplicaexigirunacertificacinoacreditacinpreviade
carcternacional,rigurosa,atodoslospostulantesaconcursosparaelcargodedirectordeunestablecimientoescolar
25
.
Enlaactualidad,comoenelcasodelosdocentes,existeunsistemadeEvaluacindeDesempeodeDocentesDirectivos
yTcnico Pedaggicos, concebido como un mecanismo de apoyo y fortalecimiento a la labor directiva de todas las
escuelasyliceosmunicipalesdelpas,esdecir,laevaluacinesdecarcterformativo,basadaencriteriosestablecidosen
unMarcoparalaBuenaDireccin
26
.Estaevaluacinpuedeserlabaseparaeldiseodelaacreditacinquesepropone.
Esimprescindible,adems,asignarrecursoscomplementariosalosmunicipios,quepermitanlaindemnizacinyretiro
deaquellosdirectoresvitaliciosquenologrenrefrendarsuposicinenlosconcursos.Resultainaceptablequeexistan
directoresdeescuelaque,enloshechos,nolerindencuentasanadieyqueseaobligacindemantenerleselsalario
aunquepierdanelconcurso,loqueimpidedefactoalosmunicipiosconcursarestoscargos.Nuevamente,estainversin
esmnimacomparadaconsusbeneficiospotenciales.
Atribucionesnecesarias
Actualmente,deacuerdoalaLeyJEC,N19.979delao2004,lasatribucionesdelosdirectoresdeestablecimientos
educacionalesson:
Enlopedaggico:
- Formular, hacer seguimiento y evaluar las metas y objetivos del establecimiento, los planes y programas de
estudioylasestrategiasparasuimplementacin.
- Organizar, orientar y observar las instancias de trabajo tcnico-pedaggico y de desarrollo profesional de los
docentesdelestablecimiento.
- Adoptarlasmedidasparaquelospadresoapoderadosrecibanregularmenteinformacinsobreelfuncionamiento
delestablecimientoyelprogresodesushijos.
Enloadministrativo:
- Organizarysupervisareltrabajodelosdocentesydelpersonaldelestablecimientoeducacional,segnLeyN
19.464.
- Proponerelpersonalacontrataydereemplazo,tantoeldocentecomoelregidoporlaLeyN19.464.
- Promoverunaadecuadaconvivenciaenelestablecimientoyparticiparenlaseleccindesusprofesores.
Enlofinanciero:
- Asignar,administrarycontrolarlosrecursosenloscasosqueselehayaotorgadoesafacultadporelsostenedor,
segn la Ley sobre Delegacin de Facultades (Ley N 19.410), modificada por Ley N 19.979 de la siguiente
forma:
- A solicitud de los directores de establecimientos educacionales administrados por municipalidades o
corporaciones municipales de educacin, los alcaldes debern delegar en dichos directores facultades
especialesparapercibiryadministrarlosrecursosaqueserefiereelartculo22,siguienteenconformidadalos
procedimientosquemsadelantesesealan.ElAlcaldesolopodrdenegarestasolicitudpormotivosfundados
yconacuerdodelConcejoMunicipal.
Estemarcoclaramentenoconsideragradoscrecientesdeautonomaparalosestablecimientosniatribucionesparasus
directivos.ElproyectodeleysobreEducacinPblicaenviadoalCongresoendiciembre2008tampoco.Lonicoque
25 Cabe recordar que en 2004 la Cmara de Diputados rechaz una norma que estableca que en el caso de los directores de
establecimientos educacionales, estos debern, adems, encontrarse debidamente acreditados.Ver acta de votacin al proyecto que
incluaConcursabilidadyAcreditacindeDirectores,julio2004.
26 Verhttp://www.gestionyliderazgoeducativo.cl/buenadireccion/
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seindicaenelproyectoesqueelDirectordelaCorporacinLocaltieneatribucionesparadelegarenfuncionariosdela
Corporacin,ascomoenlosdirectoresdelosestablecimientosdesudependencia,lasfuncionesyatribucionesqueestime
conveniente,enconformidadalaley,previaaprobacindelConsejoyAprobar,apropuestadelrespectivodirectordel
establecimiento, el proyecto educativo de cada uno de los establecimientos de dependencia de la Corporacin. Una
nuevageneracindedirectivosescolaresrequiere,claramente,mayoresatribuciones.
MsalldeloqueeldirectordecadaCorporacinestimeconveniente,losdirectivosdelosestablecimientospblicos
una vez certificada su buena formacin, experiencia y liderazgo deben contar con reales atribuciones para dirigir sus
escuelasenlopedaggico,motivacionalyadministrativo
27
.
2.3 Aumentarlosrecursosaescuelasvulnerables
Es indispensable que los profesores tengan ms tiempo para corregir pruebas, preparar clases, planificar, acceder a
informacinenlaweb,monitorearaalumnosconproblemasyaalumnosdeexcelencia;reunirseconlosapoderados;
compartirexperienciasconsusparesy,porcierto,reflexionarsobresusprcticaspedaggicas.
Actualmente,enChilelashorassemanalesdecontratodeunprofesorconsideranun75%enlasaladeclasesy25%para
todaslasotraslaboresquelecompeten.LosdatoscomparativosmuestranqueenChileexisteunaevidentesobreexigencia
detrabajoenaulaparalosdocentes.Elpromediodehoraslectivasanualesesde873frentea805enlospasesdela
OECD (2005)
28
. Por otro lado, esta realidad a quien ms afecta es justamente a quienes ms atencin necesitan, los
alumnosvulnerables.
Cambiar esta situacin tiene un obvio costo financiero, pues implica aumentar el nmero de profesores para impartir
todaslasmaterias.Sinembargo,estecostopodrpaliarseenparteconladisminucin(lamentableperoinevitable)que
se prev en el nmero de alumnos de aqu al 2020. Es importante sealar que, aunque represente una mejora de las
condicioneslaboralesdelosdocentes,porejemplo,reduciendolasincidenciasenlasaludlaboral
29
,estamedidasolose
justificarsiredundaenunamejorarealenlosaprendizajesdelosestudiantes.
LapropuestainmediatadeEducacin2020esrevisarrigurosamentelarelacinactualdehoraslectivas/nolectivas,con
especialatencinenescuelasvulnerablesyenlaescuelaprimaria.Enestaperspectiva,seproponeelaboraruncalendario
de modificacin gradual de la proporcin de horas lectivas/no lectivas en los contratos docentes, para avanzar en un
plazoprudente,haciaunaproporcinmscercanaalpromediodelospasesdesarrollados.
Cabe consignar que el planteamiento del Colegio de Profesores al respecto, es que esta reduccin conduzca a una
relacin60%/40%dehoraslectivas/nolectivas.Noestamosencondicionesdevalidarestacifra,peroobviamenteesten
unrangodeloquerazonablementesepuedediscutir.Peroinsistimosenqueestodebellevarseacaboconunaparticular
focalizacinenlasescuelasvulnerables.
Porotrolado,debedestacarsequelaproporcinprofesor-alumnoenunaescuelavulnerablenodebeconcebirseenforma
estrecha: cada escuela debe contar con un nmero adecuado de supervisores de aula, psicopedagogos, ayudantes de
aulayotrasespecialidades,ydebegarantizarlascondicionesmnimasindispensablesenmateriaderecursosmaterialesy
27 SealaD.Hopkins,enentrevistaaEducarChile(2008),quelosdirectivosconliderazgotendranmsxitosimanejaransuspropios
presupuestosytuvierancontrolsobrelacontratacindefuncionarios,etc.PeroesanoeslatradicindeChile.Estoesdifcildecambiar
delanochealamaana,perocreoquedebeserladireccinaseguirenChile.
28 Education at a Glance,OECD2007.
29 Las estadsticas sobre enfermedades muestran que el 46% de los docentes ha sufrido disfona, el 42% de estrs, 26% de depresin y
anualmenteel47%pidelicenciasmdicas.
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didcticos.Msan,podrasermscosto-efectivocontarconunprofesor-ayudanteenlosprimeroscursosdeenseanza
bsicaenescuelasvulnerables,quereducireltamaodeellos
30
.
Aunquelareduccindelnmerodealumnosporcursonohasidovalidadaniexternaniinternamentecomounfactor
relevanteparamejorarlosaprendizajesengeneral
31
,valelapenaanalizaryevaluarsueventualimpactocomomedida
focalizadaenestablecimientosurbanosvulnerables.
En suma, mejorar la condicin de aulas vulnerables debe ser una decisin a nivel de cada escuela que combina
adecuadamentelostamaosdeaula,elnmerodehoraslectivasdelosprofesores,ladotacindeotrosprofesionalesy
supervisores,ylosrecursosdidcticosnecesarios.Elmensajecentralesque,ademsdeunamejorCarreraDocente,y
mejoresdirectores,esimprescindibleunasubvencinanmsdiferenciadaparaaulasvulnerables.
Naturalmente,losresultadosdelaimplementacindeestaspropuestasfocalizadasdebensermonitoreadosyevaluados
rigurosamente, de modo que constituyan aseguramientos especficos en los sectores vulnerables, con impactos en las
brechaseducativasquehoyseobservanenpruebasnacionaleseinternacionales.
Junto con ello, resulta necesario profundizar en las relaciones y articulaciones con otros esfuerzos del Estado para el
mejoramiento de condiciones estructurales de desigualdad, fortaleciendo la coordinacin del servicio educativo en
escuelas que atienden sectores vulnerables con los numerosos programas de proteccin social. Sin un esfuerzo en las
fases tempranas, previas a la escolarizacin, y en el sistema escolar con esta propuesta no se lograr alcanzar una
mayor equidad. En este sentido, proponemos fortalecer la conexin escolar con el Programa de Apoyo al Desarrollo
Biopsicosocial(MIDEPLANMINSAL),dondeesteadquieraunaestructuradegarantasmnimassimilaralasGarantas
Explcitas de Salud (GES), que permitir asegurar que el rezago psicomotor y cognitivo de los infantes sea atendido
oportunamente.
Porltimo,sedebeincrementarlacoberturadelaeducacinpreescolar(salascunasyjardines)yavanzarparalelamente
desdelacoberturaalacalidadenestosespacios.
2.4 Apoderadosinformadosyparticipativos
Elvalordelainformacin
Lasautoridadescompetentesdebenllevaracabolapublicacinpermanentedeestadsticasdelsistemaeducacional,de
modoqueestnsiempredisponiblesyseancomprensiblesparaelpblico.Porejemplo:elporcentajedealumnoscon
puntajesdentrodel25%msaltodelaPSUqueingresanaestudiarpedagoga;elporcentajedeprofesoresenejercicio
activo que, en adelante, aprueben el examen nacional de habilitacin pedaggica; la estructura de remuneraciones e
incentivosdeprofesoresrespectoaotrasprofesionesdelpas;resultadosdelosexmeneseducacionalesTIMMSyPISA,
que permitan medir permanentemente la calidad de nuestra educacin comparada con la de otros pases; resultados
SIMCEencadaescuelayaula,entreotros.
Comoopinaunampliosectordelaciudadana,paragarantizarlalibertaddeenseanzayelderechodelospadresaelegir
la educacin de sus hijos, es necesario que aquellos cuenten con informacin comprensible, accesible y comparable
respectodelosdistintoscolegiosdeunamismazona.Laentregadeinformacinesfundamentalparaelfuncionamiento
deunsistemaquesebasaenlaspreferenciasdelasfamilias.EstudiosenEstadosUnidosmuestranquesolootorgando
30 Actualmente, para apoyar a los profesores y profesoras de 1 bsico, el Estado entrega un aporte para que las escuelas municipales
completasquetengan35omsalumnosen1bsico,yenlasruralesunidocentesconunamatrcula17omsestudiantes,puedan
contarconunayudantedesala.Esteesseleccionadoporlaescuelaycolaboraconeldocenteenlarevisindetareas,atencindirectaa
gruposdealumnosmsatrasadosypreparacindematerialeducativo,entreotrasfunciones.Sedesempeademayoadiciembreytiene
unajornadade22horassemanales.
31 En muchas escuelas municipales hay muy pocos alumnos por profesor y magros resultados. En cambio, se observa escuelas con 43
alumnosporcursoqueobtienenexcelentesresultados.LomismosucedeenpasescomoCoreanorteosuryTaiwn.Posiblementehabra
quelimitarelnmerodealumnosporaulaenescuelasdeelevadavulnerabilidad,peroengeneralestoscasossonpocofrecuentes.
EDUCACI N 2020
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mayor informacin, las familias aumentaron su valoracin por calidad, se logr ms participacin de los padres en la
eleccinyaumentaronlosrendimientosenloscolegioselegidos
32
.
Un avance importante en esta lnea es la Ley de Subvencin Escolar Preferencial (SEP) de 2008, en cuanto a que el
MinisteriodeEducacindebemantenerunabasededatosactualizadadelosestablecimientosquerecibansubvencin
estataldecadacomunadelpas,queregistrarlosmontosytiposdeaportesdestinadosacadauno,conlosresultados
obtenidos por sus alumnos en las mediciones de calidad de la educacin y las evaluaciones asociadas a la SEP. Se
puedeobtenerlainformacindelosestablecimientoseducacionalesenwww.infoescuela.clSinembargo,lasautoridades
competentesparamejoraryampliarlossistemasdeinformacinparalosfinesantesmencionadosnohanactuadoconla
celeridadqueeltemaamerita.
ParaEducacin2020,lainformacintransparentehacialaciudadanatiene,adems,unvalorestratgico:contribuyea
uncambioculturalypromuevelavalorizacinciudadanaentornoalaEducacindeCalidadparalograrelconsenso
socialnecesarioquepermitarealizarcambiossustantivosquemejorenlaofertaeducativaenlaescuelayelaula.
Porotraparte,Educacin2020seproponecontribuiraestedesafomediantelapublicacindeIndicadores2020que
permitirn al pblico general, y padres y apoderados en particular, monitorear los avances de nuestro pas y de cada
reginhaciaunaeducacindecalidad,enbasealoslogrosalcanzadosencadaunodelospilaresquehemosdefinido.
Promoverlaparticipacin
La participacin de los padres y apoderados en la
educacin de sus hijos puede llevarse a cabo por varias
vasytienemltiplesefectos.Porunlado,laevidenciaes
claraensealarqueelapoyopermanente,elreforzamiento
y el desarrollo de competencias personales y en el
hogar, estn asociados a mejores logros de aprendizaje
en la escuela
33
. Por otro lado, la participacin activa y
constructiva en la escuela
34
, por ejemplo a travs de los
Consejos Escolares
35
, permite ampliar capacidades para
generarredesdeapoyoyfavorecelaconvivenciaescolar,
impactando positivamente en el clima y condiciones en
quesedesarrollaelprocesoeducativo.Naturalmente,paraqueestospropsitossehaganefectivos,serequiereesfuerzoy
metodologasadhocquepermitansuperardesconfianzas,diseareimplementarmecanismosespecficosparalaescuela,
incentivarlaparticipacinymejorarlaconvivenciaescolar.
Porlotanto,ascomoenelPresupuesto2009seincluyelFondoparalaEducacinPrevisional,conunpresupuesto
de$1.525millones,queincentivarentreotrasmateriaslacotizacindelostrabajadoresindependientes,proponemos
queenelpresupuesto2010sedestineunapartidapresupuestariaparaunFondoConcursabledeParticipacinEscolar,
que incentive el compromiso de los padres y los apoderados en la educacin de sus hijos (hacer tareas, apoyar en la
generacindehbitosdeestudio,comprenderlainformacindelSIMCE)ypromuevalavalorizacindelaeducacinde
calidad,financiandoproyectosymetodologasdecapacitacinymotivacindelasfamiliasdeescuelas,especialmente
lasvulnerables.
Amedianoylargoplazoserequerirprofundizarenlasproblemticasasociadasalafaltadeintersdelasfamilias,como
sonlasdiferenciasencapitalhumanoysociocultural,ladesilusinprogresivadelaeducacincomomecanismopara
32 LibertadyDesarrollo,EducacinMunicipal:CuatroIdeasSencillasparaMejorarla,temasPblicos,agosto2008.
33 VerSchoolandFamilyPartnerships,L.JEpstein,Encyclopedia of Educational Research,1992.
34 Entendemoslaparticipacindepadresyapoderadosenlaescuelacomounacomponentemuyimportantedelagestinescolar,enel
marcodelaautonomadelaescuela.
35 VerParticipacinyConsejosEscolares,RenFloresCastillo,UPLA,2005.
Es difcil obtener una calidad en la educacin municipal
cuando los alumnos no cuentan con el compromiso de
sus padres en apoyarlos en sus aprendizajes, no traen
a veces lo mnimo de lo mnimo como por ejemplo
lpiz y cuaderno y es el profesor el que debe hacerse
responsable en solucionarle el problema. Los que
opinan que la culpa es de los malos profesores no
tienen idea del trabajo que se hace dentro del aula.
CartadeunprofesoraEducacin2020
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reducir la inequidad, las carencias para el ejercicio de formacin de sus hijos y las dificultades para asumir roles ms
activosenlaescuela.
2.5 GastopblicoeneducacinenChile
SegnlaDIPRES,Chiledestinun3,5%delPIBen2008agastoeneducacingeneral,locualincluyelamitaddela
subvencin preferencial (SEP). Al completarse esta (dentro de 4 aos) se llegara al 3,7% del PIB. Educacin general
incluyei)losrecursostransferidosporelMinisteriodeEducacin,querepresentanalrededordel92%deltotal(delos
cuales aproximadamente el 75% corresponde a subvenciones, el 15% a programas de la Subsecretara de Educacin
parafineseducativosespecficos,el7%aprogramasdelaJuntaNacionaldeAuxilioEscolaryBecasy,elresto,aotros
programas);ii)losrecursosdelFondoNacionaldeDesarrolloRegionalquelosgobiernosregionalesdestinanainversin
en infraestructura educacional, que representan alrededor del 2% del total; y iii) los aportes que realizan los propios
sostenedoresmunicipales,querepresentanenpromediocercadel5%deltotal.
El gasto en subvencin escolar para 2009, considerando educacin preescolar, bsica y media, alcanza a US$ 5.273
millones(secalculelpresupuestoconundlara538pesos),loquerepresenta3%delPIBproyectadoen2009.
Losgrficosdelapginasiguientemuestrancmosecompara,anivelinternacional,elgastopblicoconresultadosde
logroeducativo.Encomparacinconotrospases,Chileobtieneclaramentelosnivelesdelogroeducativoqueelgasto
pblico actual en educacin est dispuesto a pagar. Si queremos mejorar nuestro nivel educativo, resulta inevitable
invertirmseneducacin.Cuntoms?...elanlisiscomparadoconotrospasesindicaqueChilegastaunterciodel
promedio OECD en enseanza bsica y un cuarto del promedio OECD en enseanza media, en moneda de poder
adquisitivoequivalente.
GRAFICO 6
GASTO PBLICO EN EDUCACIN Y RESULTADOS EN PISA 2006
GastoPblicoporalumnoeneducacinprimariaysecundariaenequivalenteUSD
Nota:Losresultadossemidenatravsdelamediadelpasenlaescueladecienciasdelestudio.
Fuente:PerspectivasEconmicasdeAmricaLatina2009.OECD.
600
500
400
300
R
e
n
d
i
m
i
e
n
t
o

p
r
o
m
e
d
i
o
Matao-China
Corea
Espaa
Portugal
Finlandia
Lituania
Chile
Mxico
Argentina
Colombia
Brasil
Uruguay
Luxemburgo
0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000
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GRAFICO 7
GASTO POR ESTUDIANTE EN PRIMARIA
(EN USD EQUIVALENTE USANDO PPP)
GRAFICO 8
GASTO POR ESTUDIANTE EN SECUNDARIA
(EN USD EQUIVALENTE USANDO PPP)
Fuente:EducationataGlance,OECD2008.
SEACABELRECREO
EDUCACIN,ELPRIMERPROYECTOPAS
ALINICIODELTERCERCENTENARIO
Promedio OECD
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
14.079
Promedio OECD
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
16.000
18.000
20.000
Secondary education
Upper Secondary education
Lower Secondary education
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EDUCACINDECALIDADPARALOSCIUDADANOS
DELSIGLOXXI:PROYECCIN DE ARAUCANAPRENDE
HACIALASREGIONES
1
PEDRO HEPP
*
CARLOS DREVES
**
FUNDAMENTACIN
LamalacalidaddelaeducacinchilenasemanifiestaaoaaoenlosresultadosdelaspruebasSIMCE.Enelcontexto
internacional,Chile,atravsdelapruebaPISA,muestraunabuenaposicinrelativaaotrospasesdeLatinoamricapero
estadistanciadelospasesdesarrollados.PISAmidelaalfabetizacindelosjvenesde15aosenlectura,matemtica
yciencias,entendidastacomolacapacidaddelosestudiantesparausarsuconocimientoenlacomprensindelmundo
quelesrodeaysolucionarlosproblemasquestelesplantea.
PesealosesfuerzosqueharealizadoChileenlasltimasdcadas,antieneunimportanteatrasoeducativo,loqueatenta
contrasusposibilidadesdecompetirenunmundoqueseglobalizacomercial,culturalysocialmentecongranrapidez.
Adems,lossectoresmspobresobtienenlospeoresresultadosyporello,estnmenospreparadosparaparticiparenun
mundodondelashabilidadescognitivasabstractas,talescomoelmanejodeinformacinparaproducirconocimiento,la
capacidaddesntesisyelpensamientocrtico,resultanindispensables.
LaFundacinEducacionalAraucanAprendenaceelao2004comoiniciativadeCorparaucanaconelobjetodeayudar
aresolverestasituacinenescuelasbsicasubicadasensectoresdepobrezadeLaAraucana.Durantelosao2006al
2008,AraucanAprendehaapoyadoaungrupocrecientedeescuelasen18comunasyel2009trabajardirectamente
con60escuelas.
Las evaluaciones de aprendizaje que realiza AraucanAprende en escuelas con deficientes resultados educativos en
sectoresdepobreza,revelaunasituacinmscrticaquelamostradaporelSIMCE.Enefecto,losnivelesdeanalfabetismo
funcional superan el 50% de la poblacin escolar de sectores vulnerables y el desarrollo de pensamiento abstracto,
reflejado en pruebas de matemtica, indican un deterioro generalizado, limitando severamente el futuro de miles de
nios.Enresumen,lospobresrecibenlapeoreducacindeChileyenespecial,enlaregindeLaAraucana.Elimpacto
deestasituacinparaelfuturodeChilesedescribeconelocuenciaenelinformeChileenunMundosinFronteras.El
desafodesercompetitivos.
A pesar de lo anterior, hay evidencia nacional e internacional que indica que los aprendizajes de los pobres en las
escuelas bsicas, pilar fundamental de toda la educacin, pueden mejorar significativamente. El desafo es lograr la
conviccinpoltica,losrecursosylasvoluntadesparamejorarelfuturodelospobresengranescala.
Pesealagravesituacineducativaregionaldescrita,existeunamplioespaciodemejoramientodelashabilidadesms
bsicasdelosniospobres,especialmenteenlasreasdelenguajeymatemtica.Estohasidoconstatadoenpequea
escala, en diversas escuelas subvencionadas del pas, donde las autoridades educativas, la comunidad de apoderados
* IngenieroCivil.PH.D.PresidenteTIDES.A.
** Psiclogo,LicenciadoenPsicologa.DirectorEjecutivoFundacinAraucanAprende.
1 AraucanAprendefuegalardonadaporelPremioAvonni,ladistincinchilenamsimportanteenmateriadeInnovacin(El Mercurio,30
agosto2009) C
A
P
I
T
A
L
H
U
M
A
N
O
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y los profesores han elevado las expectativas sobre el potencial de los nios, han aplicado medidas de gestin y de
pedagogas efectivas y con ello demuestran ao tras ao que una escuela con matrcula vulnerable es capaz lograr
resultadosdeaprendizajecomparablesalosbuenoscolegiosparticularespagados.
Enelotroextremo,AraucanAprendetieneevidenciadequeenlasescuelasdesectorespobresexisteunagrancantidad
y riqueza de talentos de todo tipo entre los escolares: literarios, cientficos, artsticos, etc.Algunos talleres que realiza
AraucanAprende en escuelas (programacin, robtica, msica, teatro, ecologa, etc.) evidencian el entusiasmo de los
jvenesporparticiparenactividadesquelessonsignificativasyenlosquepuedendesarrollarsustalentos,confirmando
nuevamentequelosjvenestienenunpotencialsignificativamentemayoralqueevidencianenlaspruebasSIMCE.
Las propuestas estratgicas consisten en abordar regionalmente dos extremos del espectro educativo en sectores de
pobreza.
Propuesta1.Garantizaraprendizajesmnimosenpobreza
Eliminarelanalfabetismofuncionalymejorarlosaprendizajesdematemticaentodaslasescuelasbsicasdesectores
vulnerables(aplicandocriteriosdefocalizacinsegnpobreza,ruralidadyetniaenaproximadamente1.000escuelasen
LaAraucana),enlosprximoscuatroaos,demodoqueLaAraucanaalcanceysuperelospromediosnacionalesSIMCE
de4bsicoenlenguajeymatemticaelao2012.
Lasprioridadesseran:lasescuelasruralesyluegolasurbano-perifricas,lapoblacinmapucheconunaeducacinque
incorporesaberesyracionalidadesdeambasculturas;laparticipacindelascomunidadesjuntoconlosprofesores.
Enlenguaje,lametaregionalesquetodoslosestudiantesde1bsicoquenotenganimpedimentos(daoscognitivos
opsicolgicos),finalicenesteaoleyendo,comprendiendoyescribiendotextossimples.Paraello,tantolasfacultades
de educacin como las fundaciones y otras organizaciones harn una campaa masiva de capacitacin pedaggica y
psicolgicaalosprofesoresdelenguajeyeducadorasdeprvulosde1.000escuelasdurantelosprximoscuatroaos.
Losestudiantesquenologranlametaen1bsico,seintegrarnaunprogramaderefuerzolectorpersonalizadoenbase
aprofesorasjubiladasqueatendernalosniosensusescuelasenhorariodeclase.Estoes,aprovechandolaexperiencia
de laAraucanAprende que ha recuperado a ms de 800 nios con esta metodologa en los ltimos tres aos, accin
educativareconocidacomounadelos50casosdeinnovacineducativadel2008.
Esteprogramasecomplementarconunaampliadifusindeestrategiasdeaulaycontenidoscurriculares,pertinentes
paraelmundorural,mapucheyurbano-perifrico.
Enmatemtica,lametaregionalesquetodoslosestudiantesde4bsicocomprendanyapliquenlascuatrooperaciones
bsicascorrectamente.Similarmente,lasorganizacioneseducativasregionalesharnunacampaamasivadecapacitacin
pedaggica y psicolgica a los profesores de educacin matemtica de 1.000 escuelas durante los prximos cuatro
aos.Losestudiantesconmayoresatrasosseintegrarnaunprogramaderefuerzomatemticopersonalizadoenbasea
profesorasjubiladasqueatendernalosniosensusescuelasenhorariodeclase.
Propuesta2.Rescatartalentosenpobreza
SedesarrollarunprogramaTICeneducacinextraprogramticocentradoenproyectosyorganizadoentornoatalleres
yclubesjuveniles,conelobjetodemejorarsustantivamentelashabilidadescognitivassuperioresylasdestrezasenel
usodeTICdelosestudiantesde5a8bsicodesectoresvulnerables,atravsdelaincorporacinpedaggica,gradual
yasistidadeinfraestructuraycapacitacindeprofesoresyestudiantes.
La ejecucin de esta iniciativa se puede realizar en conjunto con instituciones como el Instituto de Informtica
EducativadelaUniversidaddeLaFrontera(quedesarrollydirigielprogramaEnlacesparatodoelpas),laFundacin
AraucanAprende,elProgramaEnlacesyotrasinstitucionesnacionaleseinternacionales.
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PEDRO HEPP Y CARLOS DREVES
Paraambasiniciativasseproponelamismaorgnica.
Diseo. El diseo de la estrategia debe ser realizado por un comit tcnico regional compuesto por seis miembros
representantesdelasuniversidades,fundacionesy/uorganismosprivados,gobiernoregionalysecretaradeeducacin.
Estecomittcnico,tendrlaresponsabilidadinformar,coordinaryconvocarentidadestcnicasqueseharncargode
laejecucin.
Aprobacin.Dependerdelorigendelfinanciamientooenquiensedelegueesteenconjuntoconlacomisintcnica
quedefinaelcomittcnico.LaaprobacindebeserdelGobiernoRegionalodelMinisteriodeEducacindependiendo
quinaportelosrecursosy/oenquiensedeleguelafuncindeevaluar.
Ejecucin.Serresponsabilidaddeuniversidadesy,especialmente,facultadesdeeducacin,fundacionesyorganismos
privadossinfinesdelucroquetengancomomisinelmejoramientoeducativoencontextosdepobreza.
Acompaamiento. Lo realizar el comit tcnico regional, por medio de ejecutivos de cuenta quienes tendrn la
responsabilidaddeacompaaralasentidadesejecutoraspermanentemente.Astambin,elacompaamientodebeser
realizadoporelsistemadesupervisindelaSecretaraRegionalMinisterialdeEducacin.
Financiamiento.DebieraprovenirdelGobiernoRegionaly/onivelcentraldelMINEDUC,demodotalquelainiciativa
seaefectivamentepartedelasprioridadesdeldesarrolloregionalounainstanciadetrabajopriorizadoenlostrminos
definidosporlaleySEPencuantoalmejoramientodecompetenciaslectorasbsicasdeagilizarygarantizarsuejecucin
enelperodo2099-2012.
Evaluacin.Seevaluarpor2vas.
Laprimeradeellaseselseguimientoquerealicenlospropiosorganismosejecutoreseinformenalcomittcnico.
Lasegundaesunprocesodeauditoriayevaluacinexternaquedebesercontratadaparaestosefectos.
Difusin. Se debe considerar un fuerte componente de difusin de las actividades, resultados, aprendizajes, avances,
dificultades,entreotras.Estecomponentedebesercapazdesistematizarygenerarconocimientoquefacilitelatomade
decisiones,laco-construccindesolucionesytraspasoderesultadosalsistemaeducacional.Seconsideradifusinendos
niveles,porunaparteinformacinalacomunidadrespectodequeSisepuedesaliradelante!,unavozdeoptimismo
y alivio, y por otra, al nivel de autoridades y sistema educativo regional que de cuenta de las lecciones aprendidas.
Establecer alianzas con otras organizaciones que tienen el mismo foco es central en la gestin e implementacin de
soluciones.
Losimpactosesperadosparalaslneasdeaccinantesdescritasson:
Sentarlasbasesparaquelaeducacinregionaldunsaltosustantivodecalidadenlosprximoscuatroaos,comenzando
porsuspilaresfundamentalesenlaeducacinparvulariaybsica.Esteesfuerzosecomplementaracentralmenteconlos
esfuerzosdelMINEDUCenmejoraeducativaparaelconjuntodeescuelas.Elpuntodepartidaenlareginestanbajo,
quenivelaralosestudiantesrequieredeunesfuerzodeordensuperior.
Aprovecharlariquezaentalentosdelaregin,laidentificacinypotenciacindeestudiantesescentralparacontrarrestar
el efecto succionador de capacidades que se produce en contextos de alta vulnerabilidad social. Un estudiante con
talentoqueespotenciado,enellargoplazoescapazdeavanzarnosoloconsigomismo,sinoconsufamiliacompleta,
poniendounacuaquerompeelcrculodelapobreza.
Enelplanopolticosedaunasealpolticadeurgenciayfocoalanecesidaddeelevarlascapacidadesmnimasdelos
estudiantes,ascomounalineamientodelosesfuerzosregionalesparasacaradelanteasugente.Elestemodeloasuvez,
puedeserampliamentereplicableenotrasregionesdelpasenestatemticaoenaquellasquelasregionesveancomo
susprincipalesdebilidades.
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Elimpactomoral,esdaralospobresunaeducacinmnimamentedignayfuncionalqueledalosniosyniasuna
oportunidadparaelsigloXXI.
Dreves,C.yHepp,P.(2008).AraucanAprende. Refuerzo personalizado en escuelas de sectores de pobreza. Innovacin
made in Chile, 50 casos ejemplares en educacin. Fundacin Pas Digital y Cmara de Comercio de Santiago.
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CAPI TAL HUMANO
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ENSEACHILE, LOS MEJORESPROFESIONALES
TRABAJANDOPOR UNA MEJOR EDUCACIN
TOMS RECART
*
Ensea Chile busca disminuir la brecha en la calidad educacional existente en todas las regiones del pas. Mejorar la
calidaddelaeducacinencadaunadelasregionesenChileesunamaneraestratgicadeempoderarlaregin,hacerla
ms atractiva para los chilenos y, al mismo tiempo, mejora el desarrollo sociocultural y expectativas econmicas de su
poblacin.EnseaChileimplementaunmodeloquepermitemejorarlacalidaddelaeducacindedosmanerasprincipales.
Porunaparte,EnseaChiletrabajaseleccionandoalolargodetodoChileprofesionalesdeexcelenciadediversasreas
acadmicasparaquetrabajencomoprofesoresdurantedosaosencolegiosensituacindevulnerabilidaddelpas.As
entonces,estamedidafortaleceelcapitalhumanodelasregionesyelpas,permitiendoqueestosprofesionalesdesarrollen
anmshabilidadesparaejercerliderazgoyemprender,ysercapaces,unavezterminadoeltrabajoensaladeclasesdos
aosdespus,degenerarsolucionesqueacortarnlasdesigualdadesqueexistenalolargodelpas.Perteneceralaredde
colegiosapoyadosporEnseaChileesunamaneraefectivadeentregarmejoreducacinapoblacionesvulnerablesque
tienenpocoaccesoaprofesionalesdeexcelencia,y,almismotiempo,esunamaneradeatraeraprofesionalesdeexcelencia
atrabajaracadaregin.
FUNDAMENTACIN
Esindiscutiblequeelniveldeeducacindeunpasdeterminaelniveldedesarrollodelaregin.Chilehademostrado
estarmuypordebajodeotrospases,tantoanivelnacional,comoregional.Losresultadosdelapruebainternacional
TIMSSdematemticasycienciaslodemuestran,ocupandonuestropasellugar35de38pasesestudiados
1
.Enlaprueba
internacionaldecompetenciaslectorasPISAsoloel5%denuestrosestudiantesestuvoenlosdosnivelessuperioresde
rendimiento
2
.
Anivelnacional,ladiferenciadecalidaddelaeducacinentreeldecildemenoresingresosfrentealdecildemayores
ingresos, es de 1.43 puntos de desviacin estndar en matemticas y 1.45 puntos de desviacin estndar puntos en
lenguaje.Estadesigualdaddeoportunidadeseducacionalesserelacionadirectamenteconladesigualdaddeingresosyel
crecimientoeconmicodenuestropas.
Porotraparte,elanlisisdeMontoya(2005)
3
concluyequeelsistemaeducacionalchilenopresentaundficitgeneralizado
deprofesoresenlasescuelasruralesysobretodoenalgunasregiones,comoLaAraucanayLosLagos.Conelcrecimiento
delaeducacinmedia,eldficitdeprofesoresaumenta,principalmenteenlasreasdematemticasyciencias.
Tanto los permanentes bajos puntajes como el dficit de profesores, demuestran que el problema de la educacin es
sistmicoyparasolucionarlosenecesitanpersonascondiversasvisiones,habilidadesyprofesiones.
* Ingeniero,UniversidadCatlicadeChile.DirectorEjecutivo,FundacinEnseaChile.
1 Unidad de Curriculum y Evaluacin, Ministerio de Educacin (2003). Chile y el aprendizaje de matemticas y ciencias segnTIMSS.
http://www.simce.cl/index.php?id=103.ltimaconsulta:27mayo2009.
2 Unidad de Curriculum y Evaluacin, Ministerio de Educacin (2000). Resultado de los estudiantes chilenos en el estudio PISA 2000.
http://www.simce.cl/index.php?id=100.ltimaconsulta:27mayo2009.
3 Montoya,A.(2005).EstudiodeOfertayDemandadeDocentesenChile.Proyeccin2004-2015. C
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Este proyecto pretende apoyar al corto plazo, supliendo el dficit de docentes en regiones, proveyendo de excelentes
profesoresensectoresquenopuedenaccederaellos,yallargoplazomejorarlacalidaddelaeducacinydisminuirla
brechaeducacionalquedemuestraelSIMCE.
Estamedidaestratgicapresentaunaoportunidadconcretaparaquelosprofesionalespuedancolaborareneldesarrollo
educacional,socioculturalyeconmicodesuspropiasregiones.Losempoderacomocolaboradoresactivosyconocedores
delasnecesidadesdesuspropiaslocalidades.
SegnlosinformesdeTeachforAmerica,institucinenlaquesebasaesteproyecto,losprofesionalesquehanegresado
delprogramatiendenavolverasuslugaresdeorgenesparacolaborarmejorandolacalidaddelaeducacin,apoyados
enlashabilidadesdeliderazgo,comunicacinyestrategiaqueelproyectolesinculca;conesteconocimientopodrn
volveratrabajarenloslugaresdepertenencia.
Lafaltadeoportunidadeseducacionalesobedeceaunaseriedefactores,quehacenqueelproblemadelaeducacinen
Chileseasistmicoloquerequiereimplementarsolucionesdentrocomofueradelmbitoescolar.
Losfactoresqueincidensonsociales(laeducacindelospadresinfluyeenelaprendizajedelosalumnos),culturales
(muchoscreenquenohaysolucinylascarrerasdocentesnoatraenalosmejoresalumnos),depolticaspblicas(no
promueven resultados ni dan incentivos) y de capacidad (escasez de profesores, falta de capacitacin en docentes y
directores,losrecursosylatecnologanosonsuficientesyfaltaninstrumentosdeevaluacineinformacinderesultados).
Paraesto,EnseaChileimplementaunmodeloquehainnovadolaeducacinenvariospases.Lalgicadetransformacin
quehaydetrsdeestemodeloesbuscarycomprometerhoyalosfuturoslderesdeChileconlacalidaddelaeducacin,
partiendodesdelasaladeclases.EnseaChilesetransformaenuncanalqueingresacapitalhumanodeexcelenciaal
sistema atrayndolo primero a hacer clases tiempo completo por dos aos a los colegios en situaciones vulnerables,
impactandoconsutrabajosignificativamenteelaprendizajeylasaspiracionesdelosalumnos.Posterioralcompromiso,
EnseaChileapuestaqueestaexperienciagenerepersonasconocedorasdelproblemadelaeducacinenChileyestn
convencidasdequeesposibleynecesarioserelcambioyentoncesestnimpulsadasaactuarycrearnuevassoluciones.
Resultadeestounamasacrticadeprofesionalesexcelentesdediferentesdisciplinasqueactancomoagentesdecambio
enelsistemadesdedistintospuntosdelasociedad.
ElmodelodetrabajosurgedelaexperienciadeTeachForAmericadesde1990,organizacinfundadaporWendyKopp,
enlaqueyahanparticipadomsde14.000profesionales.Elprimeraosereclutaron500profesionales,5.000el2007
yseproyectan7.500paraelao2010,puestosparaloscualespostulanmsde17.000recinegresados.Atravsdelos
profesionalesseleccionadossehaimpartidoclasesamsde3millonesdealumnos.
En detalle, el modelo contempla ciclos de dos aos en los cuales se selecciona, forma y apoya de manera continua a
profesionales de excelencia, integrales y comprometidos, para que trabajen como profesores con jornada completa, en
colegiosqueseencuentrenensituacindevulnerabilidad.Elprocesodetrabajocuentaquedistintasetapas:
1. Difusin:sepromueveelprogramaenlasmejoresuniversidadesdeChile.
2. Seleccin: se lleva a cabo un riguroso proceso de seleccin que evala en los postulantes las competencias
necesariasparaimpactarenlassalasdeclasesyserunlderemprendedorenelfuturo.
3. Formacin:secapacitaalosprofesionalesparaliderarenlasaladeclases,atravsdeuncursointensivodurante
elveranoenelcualdebenpracticarenseandoyasistiendo,almismotiempo,aclasesenlasqueseimparte
conocimientofundacionalpararealizarunbuentrabajo.Estassesionesserealizanlosdosaosdetrabajoenlos
colegios,ademsderecibirobservacionesenclasesyretroalimentacin.
4. Asignacindecolegios:seseleccionanloscolegiosenlosquetrabajarnlosprofesionales,buscandoaquellos
que ms necesitan profesores de excelencia segn su ndice de vulnerabilidad escolar y nivel de SIMCE.
En particular se busca entre ellos, a aquellos colegios cuyos directores estn comprometidos y crean en el
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TOMS RECART
proyecto.EntodaslasregionesdeChileesposibleencontrarestablecimientoseducacionalesquecumplanestas
condiciones.Aquellos que se ven beneficiados con un profesional Ensea Chile, son quienes pasan a ser el
empleadordestecomocualquierotrodocentedesuplanta.
5. Apoyoyevaluacincontinua:losprofesionalessonacompaadosensutrabajoenauladurantelosdosaosde
compromiso,independientedelestablecimientoyreginenlaqueestntrabajando.Duranteestetrabajocada
profesional es apoyado por un tutor quien lo visita en clases, revisa sus planificaciones, hace seguimiento al
aprendizajedesusalumnosyloacompaaeneltrabajodemejoramientocontinuodesuprcticadocente.De
estamaneraseayudaalprofesionalaperfeccionarsecomotambinsemantieneyexigeelfocoenelaprendizaje
delosnios,evalundoselametadecadacursocontinuamente.CadazonageogrficaenChiletienesuequipo
detutoresdependiendodelacantidaddeprofesionalesquetrabajenenlazona.
6. Evaluacin externa: cada ao es evaluado el desempeo de la organizacin y los profesionales a travs de
unaevaluacinrealizadaporunenteexterno,comoporejemplounauniversidad.Paraestosecomparanlos
desempeos y efectos secundarios en los establecimientos en los que se trabaja y tambin en un grupo de
establecimientoscontrol.
7. Reddeexalumnos:paralograrlametadelargoplazodeEnseaChile,enlaqueseesperaquelosexprofesores
deEnseaChilerealicennuevosproyectosqueapoyenelcrecimientoeigualdaddeoportunidadesdelosnios
enChile,seimplementaunareddeapoyoaexprofesoresdelprogramaparaqueemprendaneneducacin,
puedanreinsertarseenempresasdeprestigio,estudiarcursosdeposgradooinsertarseenelsectorpblico.
Diseo.Elplandetrabajodeestamedidaestratgicayafuediseadoyprobadopormsde18aosporlaorganizacin
estadounidenseTeachForAmerica,EnseaChilelorecogeycadaaoungrupodelequipoloadaptaalarealidadchilena.
Aprobacin.Paraelfuncionamientodeestamedidaserequierelahabilitacindelosprofesionales,yaquelamayora
destosnohanestudiadopedagogaytienenquecomprobarsucapacidadyconocimientosparaensearenlasmaterias
afinesasuscarreras.Porotraparte,queloscolegiosaceptenaestosprofesionalesesunaconfirmacinyaprobacindel
proyecto.
Ejecucin. El equipo que ejecuta el modelo trabaja a nivel central y local. El diseo y ejecucin central estn en las
oficinasprincipalesdeEnseaChile,perolaejecucindelprocesodereclutamiento,formacinyapoyocontinuodeben
realizarse por grupos de la organizados en la localidad correspondiente, para dar apoyo efectivo, sensibles tanto a la
culturalocalcomoalasdistanciasgeogrficas.
Acompaamiento.Elequipodeacompaamientodebenecesariamenteestarubicadoenlamismalocalidadenlaque
trabajanlosprofesionalesseleccionados,puesserealizanvisitasconstantesalasaulas.Almismotiempo,elequipode
apoyolocaldebesersensiblealaculturalocalyesporestoqueseesperaquepertenezcaalareginenlaqueentrega
apoyo.ActualmenteEnseaChiletieneoficinasenSantiagoyTemuco,yaqueestassonlasregionesenlasquetrabaja.
Evaluacin. Un organismo externo debiera ser quien evale con resultados concretos el nivel de xito de la medida.
EnelcasodeEnseaChile,elBancoInteramericanodeDesarrollo(BID)ylaPontificiaUniversidadCatlicadeChile
realizarnunanlisisdeldesempeodelaorganizacinanivelnacional,midiendolosresultadosenelaprendizajede
losalumnos,elcambioensusaspiracionesyoportunidades.Ademsmedirnsusefectosenelentorno,entrevistandoa
directores, profesores y apoderados. Las principales universidades regionales pueden ser quienes se encarguen de esta
evaluacinensuszonasdeinfluencia.
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Losimpactossemidenentresnivelesdeinfluencia:
- A nivel de colegios: se espera que cada alumno que asiste a clases de un profesor Ensea Chile, logre resultados de
aprendizajessignificativamentemayoresquelosdealumnosqueensumismasituacinsocialnohanrecibidoclasesde
estosprofesores,adems,seesperaquegenereaspiracionesquenotenasobresufuturoyaccedaaoportunidades(tanto
decharlas,actividades,proyectosuotro)quenohabraaccedidosisuprofesornopertenecieraalareddeEnseaChile.
Encincoaosseesperaimpactaramsde200establecimientoentodoelpas.
- A nivel de los profesionales que participen en el programa: se espera que cada profesional que es seleccionado
para participar en el programa, desarrolle durante sus dos aos de trabajo habilidades de organizacin y liderazgo en
ambientes de alta complejidad que sern altamente valoradas y reconocidas por distintos sectores de la sociedad. En
cincoaosseesperaatraeramsde400profesionalesdeexcelenciaalsistemadeeducacin,delosquealrededordel
50%pertenecernaregionesdiferentesalareginmetropolitana.
- A nivel regional y de pas: se espera generar una masa crtica de profesionales de distintos orgenes geogrficos,
estratos socioeconmicos y disciplinas, que conozca el problema educativo en profundidad, y emprenda soluciones
desde sus respectivas reas de influencia. En cinco aos se espera tener a 200 profesionales de excelencia egresados
delprograma,creandoeimplementandosolucionespropiasoapoyandolasexistentesdesdesusdiferentesdisciplinas,
ayudandoasaladisminucindelabrechadeoportunidadesentreloschilenosalolargodetodoelpas.
Publicacionesrelevantes:
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InstituteandCalder,EstadosUnidos.
Investigacionesnecesarias
Estudioactualizadosobrelaofertaydemandadeprofesorespormateria,colegio,curso,anivellocalocomunal.Sehace
necesariosobretodoconlosnuevoscicloscurriculares.
Marcodecompetenciasquedefinenaunbuenprofesorencontextovulnerable.
CAPI TAL HUMANO
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FORMACIN DE NUEVOS LDERES, SEGN LAS
OPORTUNIDADES DE DESARROLLO DE LOS
TERRITORIOS Y LAS DEMANDAS Y ASPIRACIONES DE
SUSCOMUNIDADES
MARA ANTONIETA CAMPOS
*
CAROLINA MUOZ
**
FUNDAMENTACIN
Enlaactualidad,enmateriadeparticipacinjuvenilennuestropaslaideaquemsfuertementesehaimpuestoesque
las y los jvenes no participan o no estn interesados en los asuntos pblicos, creencia basada principalmente en la
decrecienteparticipacinelectoraldestos(deun58%aun27%entrelosaos1997y2003),sinembargo,laevidencia
sealaqueestabajaparticipacinpolticoelectoral,ocurreenuncontextodeactivaparticipacinenotrosespaciosya
travsdeotrasformasycanales(INJUV,2006;Magendzo,2005),principalmentepormediodeprcticasdeasociatividad
y de comunicacin del espacio pblico, que posibilitan el desarrollo de una ciudadana activa y responsable en la
construccindelasociedad.
Enconsecuencia,laasociatividadestudiantilalinteriordelasuniversidadessehadesplazadodeformasdeorganicidad
colectivatradicionalaredesocolectivosdeunaampliavariedad.Existeunasignificativaexpansindeorganizaciones
estudiantilesqueseagrupanentornoatemticasdeinterspblicoy,atravsdelascuales,susintegrantesenfrentano
intentanenfrentarlosimpactosdelaglobalizacin,tantoanivelpsicolgicocomosocial(Zarzuri,2000).Generandoa
partirdeellas,espaciosyoportunidadesdedesarrolloenambosniveles.
Sin embargo, este importante capital potencial de las nuevas expresiones de asociatividad estudiantil en el contexto
universitario,sedesarrollasinserdebidamentevaloradocomounaoportunidaddeformacinintegraleintegradoracon
elentornosocialyterritorial,sobretodoenlaformacindecompetenciasciudadanasyenlacapacitacindelderespara
abordarlostemasytareasdeldesarrolloaescalalocalyregional.
Las caractersticas de la asociatividad estudiantil actual, forzosamente estn interpelando el sentido y los modelos de
educacin, por cuanto existe insuficiente disponibilidad y diversidad de programas que incorporen el reconocimiento
queelestudiante,comosujeto,seconstituyeenlosocialyquelafuncinltimaymstrascendentaldelaeducacin
esentregarlasherramientasparaparticiparactivamenteenlavidasocial,econmica,polticayculturaldelasociedad,
aprendiendoaejercerpodereinfluenciasobrelasmltiplesdecisionesquecomprometenlapropiavidayladelosotros
yotras(Hoyos,2003;Magendzo,2003).
En este sentido, los actuales programas formativos, ms centrados en la experiencia e inspiracin de los acadmicos,
queenlasoportunidadesdedesarrollodelosterritoriosylasdemandasdesuscomunidades,haconcluidoenlapoca
efectividaddelosprocesosdeconstruccindepensamientoyconocimiento,develandounacrisisnosoloeducacional
sinotambindeldesarrolloennuestropas.
Lapropuestabuscapromoverelintersylaformacindejvenes,principalmentedeestudiantesdeeducacinsuperior,
enlostemasytareasdeldesarrolloaescalalocalyregional,conelpropsitodeampliarelcapitalhumanomotivado
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* Periodista,LicenciadaenComunicacinSocial.EjecutivaAsistente,RedSinergiaRegional.
** Psicloga,LicenciadaenPsicologa.CoordinadoradeProgramas,RedSinergiaRegional.
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y calificado para liderar procesos de desarrollo desde los territorios, capitalizando las motivaciones y expresiones de
la participacin juvenil, segn las oportunidades y desafos diferenciados de los territorios y sus comunidades. Con
ello, se pretende generar espacios fecundos de interaccin entre las oportunidades y demandas de conocimiento de
lascomunidades,ylaofertaacadmicadelasinstitucionesdeeducacinsuperior;lograndoconellolageneracinde
conocimientopropioypertinentedesdeyparalosterritorios.
Formacindenuevoslderes:diseoeimplementacindeprogramasdeorientacin,capacitacinyformacin
de nuevos lderes entre estudiantes de educacin superior, centrados principalmente en las oportunidades
diferenciadasdedesarrollodelosterritoriosylasdemandasyaspiracionesdesusrespectivascomunidades.Estos
programas deben abordar la educacin en competencias ciudadanas, la adquisicin de conocimientos sobre
asuntosdeinterspblicoylaformacindevaloresparaelejerciciodelaresponsabilidadsocial.
Fortalecimiento de la asociatividad estudiantil: organizacin de un programa en red interinstitucional
e interregional de fortalecimiento de la asociatividad estudiantil, dirigido a la formacin sistemtica de
competenciasyvaloresasociadosalejerciciodelaciudadanaactivadelosestudiantesdeeducacinsuperior.
Deestaformasegenerarnespaciosdedilogoyarticulacininditosquepromovernelcapitalsocialentre
nuevosactoresestratgicosdeldesarrollo.
Promocin de la participacin en territorios locales: creacin de sistema de incentivos para estudiantes y
organizaciones estudiantiles que se vinculen a tareas y temas del desarrollo local y regional, con objeto de
promover la vinculacin entre el mundo acadmico, los territorios y sus comunidades. Este sistema puede
incorporarprogramastalescomo,fondodebecasparaeldesarrollodeprcticas(depregrado)ytesis(depre
y posgrado) en terreno, fondo de proyectos de organizaciones estudiantiles temticas y premios para buenas
prcticasdevinculacinuniversidadyterritoriolideradasporestudiantes.
Implementacindeprogramasdeformacinprofesional:diseareinstituircursosyprogramasdeformacin
profesional, dirigido a la adquisicin de competencias y conocimientos sobre el desarrollo a escala local y
regional.Estosprogramasdebenotorgarseendiferentesniveles,porejemplo:capacitacin,electivosdepregrado;
posttulo,magsterydoctorado;conlgicadeeducacincontinua,movilidadestudiantilylaboral;atravsde
mecanismosdecrditostransferiblesyacreditacin.
A continuacin se describen los principales actores responsables segn cada etapa de implementacin de la medida
estratgica:
Diseo.RedSinergiaRegionaldelaAgrupacindeUniversidadesRegionales,AUR,institucionesdeeducacinsuperior,
estudiantes de educacin superior, Instituciones pblicas relacionadas a la promocin de la participacin ciudadana,
MinisteriodeEducacin,ConsejoSuperiordeEducacin.
Aprobacin.Institucionesdeeducacinsuperior,MinisteriodeEducacin.
Ejecucin. Red Sinergia Regional de la Agrupacin de Universidades Regionales, AUR, instituciones de educacin
superior,MinisteriodeEducacin.
Acompaamiento. Red Sinergia Regional de la Agrupacin de Universidades Regionales, AUR, instituciones de
educacinsuperior,institucionespblicasrelacionadasalapromocindelaparticipacinciudadana.
Evaluacin. Red Sinergia Regional de la Agrupacin de Universidades Regionales, AUR, instituciones de educacin
superior,MinisteriodeEducacin.
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MARA ANTONIETA CAMPOS Y CAROLINA MUOZ
- Creciente cantidad de estudiantes de educacin superior formados y motivados para liderar iniciativas de
desarrolloenelmbitolocalyregional.
- Vinculacinmsdirectayfecundadelasinstitucionesdeeducacinsuperiorconlarealidaddesuentornolocal
yregional,cumpliendodemaneramscabalsumisindeaportarycompartirconocimientoconlosprincipales
agentesdeldesarrollo.
- Existenciadeprogramasdeformacinciudadanadesarrolladosenconjuntopordistintosactoresdelasociedad.
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81-96.
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REDPARA EL DESARROLLOPLENO
DE LOSTALENTOS ACADMICOSREGIONALES
HELGA GUDENSCHWAGER
*
LUCIO REHBEIN
**
FUNDAMENTACIN
Chile se encuentra frente a la oportunidad de dar un gran salto adelante en materia de desarrollo, conciliando el
crecimientoeconmico,coneldesarrollodecapitalhumanoylaequidadsocial.Paraelloserequieredefuertesacciones
aniveleducacional,yaqueesesteelmbitoqueexplicaenmayormedidalasdiferenciasdeingresosenlapoblaciny
condicionaelaccesoalasoportunidades.
Laevidenciauniversaldemuestraque,sindistingodesucondicinsocial,econmica,tnica,nidesugneroniubicacin
territorial, un 2 a 5% de la poblacin escolar presenta un potencial intelectual excepcionalmente alto (Gagn, 1998).
Considerando nuestra poblacin en edad escolar, esta situacin involucrara entre 70.000 y 175.000 nios y jvenes
chilenos.
Losestudiantestalentososacadmicamentepresentanestealtopotencialintelectual,amanaprenderyestnintrnsecamente
motivados por conocer, comprender y crear. Segn Renzulli (1988) el talento es una conjuncin de rendimiento por
sobre el promedio, alta creatividad y alto compromiso con la tarea. Los nios y nias talentosos acadmicamente, a
diferencia de los nios superdotados intelectualmente, muestran una elevada aptitud o competencia en un mbito o
tipo de informacin o en un tipo de procesamiento (Martnez y Rehbein, 2004). Las investigaciones demuestran que,
a diferencia de lo que podra indicar el sentido comn, cuando las personas no son debidamente desafiadas en sus
capacidades,supotencialsepierde;sobretodoenelcasodequienesseeducanencontextossocioeconmicamente
deprivadosyconmenosoportunidades(Colangeloyotros,1999;CrossyDixon,1998).
Hastahacepoco,enChilenoexistaconocimientoniiniciativasformalesparadarrespuestaalasnecesidadeseintereses
de las personas acadmicamente talentosas, con la consiguiente grave prdida de capital humano y oportunidades de
desarrollo. Recin en la dcada del 90 en el pas se comenzaron a estudiar de manera sistemtica la necesidad y las
estrategiasdecultivotempranodelostalentosacadmicosporiniciativadelaFundacinAndes(FundacinAndes,2005).
Actualmente (2009) existen cinco programas de enriquecimiento extracurricular desarrollados por universidades en
algunas ciudades del pas (Antofagasta,Valparaso, Santiago, Concepcin y Temuco), los que atienden una pequea
fraccin de estudiantes talentosos de segundo ciclo de educacin bsica y de educacin media (alrededor de 2500),
provenientesdealgomsde30comunas.Lacoberturayelaccesoaprogramasdeestanaturalezaalolargodetodoel
territorionacionalesauninsuficienteydistamuchodeatenderalagranmayoradeniosyjvenestalentosos(seatiende
menosdel5%).Estoesespecialmentecrticoenelcasodeterritoriosalejadosydebajaconcentracinpoblacional,pero
igualdistribucinproporcionaldetalentos.
A partir de 2007 el Estado, a travs del Programa de Promocin de Talentos en Escuelas y Liceos (decreto 230 del
Mineduc),haasumidolanecesidaddeapoyareconmicamenteestasiniciativasmedianteelotorgamientodebecas.No
* Psicloga, Master of Arts in Education. Directora Programa Educacional para nios, nias y jvenes con talentos acadmicos de la
UniversidaddeLaFrontera.
** Psiclogo,DoctorenPsicologa(Ph.D.).ProfesorTitular,UniversidaddeLaFrontera
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obstante,losavanceslogrados,aunseestalaesperaqueelEstadoasumaplenamentelaresponsabilidadderesponder
antelasnecesidadeseducativasespecialesdeestosestudiantescontalentoacadmicoatravsdeunapolticapblica.
Poderdespertaryproyectarlostalentosexistentesenlossegmentossocialesmsdeprivadosdeaccesoalasoportunidades
disponiblesenlaszonadealtaconcentracineconmicaypoblacional,yalosgrupostnico-culturalesresidentesen
reasruralesyaisladas,nosremitesingrandilocuenciasalmitodePrometeo:muchosdeesospotencialesencadenados
einclusoactualmentedisfuncionalesalobjetivodelcrecimientoeconmicoysocial,puedenydebenserliberadosenel
marcodeunprogramaadecuadamentediseadoyquerequieredeunafuerteparticipacinysinergiaentrelosdistintos
agentesdeldesarrollodelasregionesdondeseaplique(Rehbeinyotros,1999).
A nivel regional, la experiencia del Programa Educacional para Nios, Nias y Jvenes conTalentos Acadmicos de
la Universidad de La Frontera ha demostrado que la participacin en un programa de enriquecimiento extracurricular
de este tipo es, desde el punto de vista de los padres, una experiencia con un valioso y efectivo impacto, incidiendo
positivamenteenlaactituddesushijoshacialaescuela/liceo,lasexpectativaseneldesarrollofuturo,lacomunicacin
padres- hijos, la ayuda en tareas escolares entre hermanos y la motivacin de la familia por aprender ms (Villouta y
Gudenschwager,2008).
Si tomamos en consideracin que una importante proporcin de la matricula en la educacin media se encuentra
distribuidaenestablecimientoseducacionalesdepequeoymedianotamao,dispersosencientosdecomunasalejadas
delosgrandescentrosurbanosdelpas,lapresentepropuestaconstituyetambinunimperativodeequidad,yaquecomo
fueradichoantes,parteimportantedelostalentosexistentesenlasregiones,yenlasfamiliaspobresyruralessonaquellos
quemenosoportunidadesdedesarrollarsetienen(verColangeloyotros,1999;CrossyDixon,1998).Enconsecuencia,
esprecisamenteall,dondelaaperturadeoportunidadesdesafiantesparaestosniostendrmayoresresultados,tantoa
niveldetalentosindividualescomoaniveldelsistemasocialyeconmicolocalyregional,debidoalairradiacindela
capacidadinnovadoradeestosjvenes(yluegoadultos),ensumedio.
Desde el marco global recin descrito e incentivados por la presente convocatoria y la pregunta Cmo encontrar y
optimizar liderazgos locales para hacer avanzar a las regiones? Nos aventuramos a proponer, la creacin de una red
nacionalorientadaalaidentificacinydesarrollodetalentosacadmicosaniveldelaenseanzamedia,encadaregin
del pas y que convoque, especialmente, a los estudiantes de reas rurales, pequeos pueblos y ciudades. Si bien la
identificacintempranadeltalentoacadmico(primerosaosdeenseanzaescolar)esposible,einclusorecomendable,
estapropuestasecentraenlosjvenesdeenseanzamediaporcuantodemandardebertrasladarsedesdesuslugaresde
origenparaparticiparactivamenteenlasactividadesdeestaRed.
En trminos especficos, proponemos la creacin de una Red Pro-Desarrollo delTalento Acadmico Regional en que
convergenunaseriedeinstitucionesyrecursosparaeducandosdealtascapacidades,conpersonaldocenteespecializado
paracomprenderyresponderalasnecesidadescognitivas,emocionalesysocialesestudiantesdediversos.
Paralapuestaenmarchaydesarrollodeestaredsehacenecesario:
1. InstaurarunainstitucionalidaddelEstado(Mineduc)orientadaapromoverunapolticapblicasobreeducacin
detalentosqueconsidereladefinicindeestaredysusregulacionesdefuncionamiento.
2. Identificarlasinstitucionesyorganismosdispuestosaprepararseparatrabajarenredconjvenescontalentos
acadmicos.
3. Instalar capacidades necesarias en profesionales sobresalientes (profesores altamente motivados y mentores
debidamentecapacitadosenlaeducacindetalentos,dispuestosatrabajarcooperativamenteenred).
4. Definireimplementarunsistemadeidentificacinadecuadoparaunapoblacinjuvenildiversa(mapuchey
no mapuche, de pequeas ciudades, reas rurales, socioeconmicamente desaventajados y acadmicamente
talentosos.
HELGA GUDENSCHWAGER Y LUCIO REHBEIN
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CAPI TAL HUMANO
5. Adaptar y desarrollar medios pedaggicos y tecnolgicos especializados para trabajar en red con iniciativas
permanentes y otras estacionales. Entre ellas se podran contemplar, la realizacin campamentos de verano,
congresostemticos,coloquiosconespecialistas,actividadesdeexploracineinvestigacinendistintasreas,
trabajosconmentores,yotras.
6. Generarespaciosyoportunidadesquelespermitanalosylasjvenesaprenderdeacuerdoasusritmosycon
tareasrealesdeaprendizajequefomentenelestudioautorregulado,laresolucindeproblemas,elpensamiento
crticoyconductassocialmenteresponsables,entreotras.
7. Gestionar recursos financieros suficientes para la implementacin, mantencin y desarrollo de esta red de
institucionesespecializadaseneltrabajocontalentos.
Atravsdeunainiciativadeestetipo,sepretendecontinuaravanzandohaciaunadiferenciacininclusivaquepermita
atenderatodoslosnios,niasyjvenes,alabrirenChileunareddeespaciosyoportunidadesparalaidentificaciny
desarrolloplenodetalentosacadmicos,invirtiendoencapitalhumanoyaportandoconstructivamentealdesarrollode
lasciencias,delemprendimientoempresarialysocial,ydelasociedadengeneral.
Diseo. Equipo de tarea con trminos de referencia generados por un consorcio de universidades regionales con
experienciaeneltemayconsultoresinternacionales.
Aprobacin.MinisteriodeEducacin:DireccinGeneraldeEducacin.
Ejecucin. Red licitada de instituciones impulsoras del talento, de inicio puntual y crecimiento paulatino en aos
posteriores.
Acompaamiento.Universidades,centrosdeinvestigacinyMineduc.
Evaluacin.Cclica,efectuadaporunaComisinMixtadeexpertosnacionalesinternacionales
Licenciamiento/Acreditacindelsistema(oprogramas).SuperintendenciadeEducacin
- Unconjuntocoherentedeoportunidadesdisponiblesycercanasparaquenios,niasyjvenescontalentos
acadmicosdeexcepcin,situacinsocioeconmicamsdesaventajadaydelocalidadesdistantesalasgrandes
urbespuedanhacerfructificarsustalentosenplenitud,oportunamenteyconlosapoyostcnicosnecesarios.
- Prevencindeconductasdesadaptativasenjvenesatravsdelencauzamientoconstructivodesushabilidades
cognitivas superiores, construccin de proyectos de vida saludable y desarrollo de herramientas para la
concrecindemejoresoportunidadesdeinsercinlaboral.
- Mayorcantidaddepersonasaltamentecapaces,calificadasymotivadas,disponiblesparaelprogresosostenido
delasregionesydelconjuntodelpas.
- Familiasconunajustaapreciacindelascapacidades,limitacionesymotivacionesdesushijos,biendispuestas
areconoceryutilizarlasoportunidadesactualesyemergentesdeperfeccionamientoyconaltasexpectativas
sobrelasposibilidadesdedesarrolloybienestardesusdescendientes.
- Unaeducacinchilenamsinclusiva,quereconozcaladiversidaddeestudiantesenlasaulasdecadaregindel
pasyofrezcaigualdaddeoportunidadesparatodosytodas.
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BIBLIOGRAFA
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HELGA GUDENSCHWAGER Y LUCIO REHBEIN
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ESCUELA DE GOBIERNOREGIONAL Y MUNICIPAL
GUILLERMO WILLIAMSON
*
FUNDAMENTACIN
Hayunademandasocialdesdelasregiones,(principalmentenometropolitanadeSantiago),motivadaporunanhelode
mayor capacidad de decisin y de asumir su propio proyecto de desarrollo; la inequidad de la distribucin social del
conocimientoydelariquezanoessolosocialsinotambinterritorialyseasumequeenlamedidaenquesefortalezcala
descentralizacinhabrmayorcapacidaddeproducir,acumularyredistribuirsaberes,conocimientos,bienesyservicios.
Enloscontextosdeloscambiosculturales,socialesypolticosquehageneradolaGlobalizacinydelaampliacinde
lasdemocracias,ascomolacrecienteconcienciamundialdelvalordeladiversidadymulticulturalidad,lademocracia
representativacomienzaamostrarlimitacionesyaabrirsepasolademocraciaparticipativa,loquehacequeseacada
damayorlanecesidaddequelasdecisionesseaproximenalosciudadanos,individualesycolectivos.Hahabidoyhay
necesidaddeformacindelosdirectivospolticosdelosmunicipios:alcaldesyconcejales,paramejorarsudesempeo
propioyelvnculopoltico-gestin.(CPU;1996)Haycambiosinstitucionalesquegananadeptosygradosmayoresde
consensos:laeleccindirectadeintendentesyconsejerosregionales;lanuevaleydeeducacinpblicareconstruyeel
papeldelosmunicipiosenlaeducacin;sebuscannuevasmodalidadesdeasociacindemunicipiosyrelacionadoscon
laasociacindelasociedadcivil.
Porotraparte,eslentaperosistemtica,producindoseunarenovacingeneracionaldeloscuadrospolticos,profesionales
y tcnicos que gestionan, poltica, tcnica y administrativamente los gobiernos locales y regionales. Muchos de estos
cuadrosnotienenniexperienciadegobiernolocaloregionalnipolticaenelsentidodelaadministracindelpoder,
desdeunaperspectivaestratgicadeldesarrollolocalyregional,delosvnculosconelsistemadepolticapartidariay
delainstitucionalidaddegobiernonacional,regionalylocal,delamulti-disciplinariedaddeldesarrollo,delmanejoy
relacioneslaboralesalinteriordelaparatodeEstado.Muchosasumendesencantadosdelapolticaylaadministracin
pblica,peroconunposicionamientopersonalfavorableaambasyconintersenaportardesdelopblicoestatal.
LacrecientedemandademsymejorEstado,msymejorgobierno,exigetambincuadrospolticos,profesionalesy
tcnicos,mscompetentes,conmayorconocimientodepolticasnacionalesycapacidaddegenerarpolticasyprogramas
dedesarrollo.Nohayunaestrategiadeformacindepolticos,profesionalesytcnicosquegobernarnyadministrarn
losgobiernosmunicipalesyregionales.Perohayunanecesidaddemejorarlademocraciayconsecuentementelapoltica
como direccin y gestin de la vida pblica desde el estado y eventualmente desde instancias de la sociedad civil, a
partirdelaformacindecuadrosmilitantes.Porelloestapropuestadeunaescuelapermanentedegobiernoregionaly
municipal.
Chile y sus regiones y municipios, como territorios institucionales, estn cambiando como cambia el planeta, en el
contextodelaglobalizacin;cambianlasculturasylassociedades;cambiaslosmodos,sentidosydeseosdeparticipacin
ygobierno.
* Doctor en Educacin. Profesor Asociado Departamento de Educacin, Director Magster en Desarrollo Humano Local y Regional,
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Las jvenes generaciones que debern asumir en el tiempo los gobiernos regionales y municipales, se han formado
como ciudadanos en un contexto poltico muy complejo: estable institucionalmente, poco participativo, centralizado,
excluyente, desigual y discriminatorio; que a su vez, se caracteriza por un clientelismo que es reafirmado por esta
institucionalidadpocoparticipativa,peroquetambinconsigueavancessocialesenalgunasreasdelavidacolectiva.
Antel,losjvenes-comogeneracin-seasumencomocrticosexternos,comocrticosintegrados,comoindependientes
tcnicos.Antelagobernabilidadpoltica,suscuadrospolticosytcnicos,muchosmantienenunaposicinmuycrtica,
avecesdedesganoodesprecio,deincertidumbresobresusaportesydenegacinrespectodesusquehaceresymiran
la accin gubernamental desde la individualidad o desde la sociedad civil, articulada o no al Estado; otro grupo,
menor,seintegranosincrticaalavidapartidariayalainstitucionalidadpblicadesdeposicionesideolgicas,de
raigambreenciertamemoriafamiliar,religiosa,polticaocomunitaria;otrosector,quepuedeonoestarintegradoalas
dosmanifestacionesanteriores,seasumencomoindependientesyquierenparticiparenlosgobiernosdesdelotcnico,
dejandolopolticoaotros.Locomnatodosenesteescenarioempricodecategorizacindelasgeneracionesjvenes
es el deseo de participar en la sociedad y su direccin, desde el Estado o la sociedad civil y tambin el que no estn
preparadosformalmente,demodosistemticoypermanente,encuestionespolticasydegestingubernamentalaescala
regionalylocal.Estaesunatemticapocoonadaabordadaenlaformacinescolar,depreeinclusodepost-grado;en
estecampolasreferenciasalintersporlaspolticaspublicassoncomunesalasmisionesdeuniversidadesydecarreras
depreypostgrado,especialmentedecienciassociales,sinembargo,alrevisarlasmallascurriculares,susprogramasde
estudioyactividadesdeextensinyvnculoconelmedio,enlaprcticasevisualizasupocaimportanciarelativaaotras
dimensionesdelaformacin,particularmentelasreferidasalasespecialidades.
Chile es un pas con alta desigualdad, inequidad, injusticias (lo que es consenso nacional) en toda su organizacin
social (clases sociales, tnias, distribucin social del conocimiento, territorial, etc.) lo que implica que la posibilidad
dequeloscuadrosformadosinteresadosenparticipardeladireccinygestindelavidapolticaygubernamentaldel
Estadoseorganiceenlamismadinmica,siendoaquelloscuadrospolticosytcnicosconmejorymayorformacinen
esasdimensiones,tiendenainstalarsemsprximosalcentrodelpoder(dondesetomanlasdecisionesrelevantes:el
centrodelpasyenloqueesposible,elcentrodelasregiones),dondehaymejorescondicionessalariales(municipios
y gobiernos con mayores recursos) y donde hay ms posibilidades de formacin continua. As, las opciones de los
municipiosygobiernosregionalesdisminuyenentrminosdeofreceroportunidadesrealesdeformacinydeinsercin
polticaylaboraldesafiante,interesante,decalidadreconocidayaptaalreconocimientodeunacarreraadministrativa
enelEstado.
Existen algunas experiencias e intentos de formacin de dirigencias polticas para el mejor manejo, sobre todo del
gobiernomunicipal,peroquenosehansostenidoeneltiempo.Algunosejemplos:unaescueladeconcejalesquedise
elDepartamentodeCienciasSocialesdelaUniversidaddeLaFrontera,hacealgunosaos,previoaunperiodoelectoral
municipal;laCorporacindePromocinUniversitaria,CPU,organizenlosprimerosaosdelatransicindemocrtica
unProgramaenGestinDirectivaMunicipalque,entreotrasactividades,publicunManualdeCapacitacinMunicipal
paraConcejalesyAlcaldes(CPU,1996);lasescuelasquelospartidospolticosorganizanantesdelperododeelecciones.
Estas experiencias expresan la necesidad y conciencia de que las autoridades de administracin regional y municipal
requierendeunaformacincadavezmspolticaytcnicaproductodelasprofundastransformacionesqueseproducen
enlasociedad,enlosprocesoscientfico-tecnolgicosysusconsecuenciasenelconocimientoylosgrandescambios
culturales, en las dinmicas econmicas y productivas en lo particular, en las demandas sociales y tnicas por una
democraciamsparticipativaqueseexpresaenuninterspormayordescentralizacin.Lasinstitucionalidadesregionales
ylosmunicipiosplanteanlaexigenciademayorcapacidaddeejercerpodersobresusmbitosterritorialesespecficos.
Elanlisisacadmicoindicaqueterminarconprcticasclientelistasenmunicipiosygobiernosregionalespasaporuna
institucionalidadmodernizadademocrticamente,perotambinporunamayorcapacidaddemanejodecompetencias
degestincoherentesconlosrequerimientosdelaciudadanaylasociedadcivilorganizada,ascomodeloscambios
institucionalesenelEstado.
Disear,implementar,desarrollaryevaluarunaescueladeformacinpermanentededirigentespolticos,deprofesionales
ytcnicosparaunaadecuada,pertinente,eficazyeficientegobernabilidaddemocrticaparticipativaymodernadelnivel
regionalymunicipal.
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Elfocodelapropuestaeselmejoramientodelagobernabilidadporunabuenadireccinpolticaygestinpblicadelos
gobiernosregionalesymunicipalesapartirdeunprocesopermanentedeformacindedirigentespolticosyprofesionales
ytcnicosdeambosnivelesdelEstado.Ellosuponeproducirydifundirconocimiento,sistematizarexperiencias,formar
personas consideradas individualmente y como parte de colectivos polticos y sociales. La escuela ser un espacio de
debateyformacinpoltica,dondelospartidostendrnoportunidaddeformarcuadrosquepuedenponeradisposicin
delosgobiernos.
Esdecir,laescuelatendrtresfuncionesprincipales:
- Producirconocimiento,sistematizarexperienciasyaprendizajes.
- Formarpersonas.
- Discutirydifundirideas,conocimientosypropuestas.
La ejecucin sera resultado de una convergencia entre la institucionalidad poltica regional y municipal con una
Universidad-puedeserenRedoConsorcio-quecuenteconunprogramadepostgradoeinstitucinorientadaaldesarrollo
regionalylocal.Norequieredecambiosnilegalesninormativosoreglamentariosyaquesetratadeunprocesoformativo
decuadrosdirigencialespolticos,profesionalesytcnicosparaunmejorgobiernoregionalymunicipaldelasregiones.
Laescuelaseorganizaenlaformacindealomenos,tresreascomplementarias:
- Polticapartidariaypolticadegobernabilidad.
- GestindeGobiernoregionalymunicipal.
- Gestindeprogramasdedesarrolloterritorial.
Laescuelatendraunaestructuracurricularformalqueconsidera,alomenos:
- docenciaaniveldediplomado,cursosdeperfeccionamientoycapacitacin,ydepostgrado;
- produccindeconocimientoporlavadelainvestigacinasociadaacentrosdeinvestigacinenreasespecficas
ydelasistematizacindeexperiencias;
- difusinydiscusindeexperienciasyaprendizajesreferidosalagobernabilidadregionalymunicipal;
- mecanismosdeacreditacindesaberesycompetenciasdegobiernoparadirigentespolticos,profesionalesy
tcnicosquetienenohantenidoexperienciadegobiernoygestin.
Seorganizaracomounaescueladealtonivelacadmicoyenconsecuenciaresponderalosestndaresexigidosalprey
postgrado,comoalaeducacincontinuadelosprogramasdelasuniversidadesacreditadas.Metodolgicamentepueden
utilizarsedosmodalidadesdeformacin:
- Cursosoactividadespresencialesdecapacitacin,diplomadosypostgrado.
- Cursosoactividadesatravsdee-learningbajoformatoadistanciaob-learningdecapacitacin,diplomadosy
postgrado.
Puedereferirseanivelde:
- Acreditacindecompetencias
- Capacitacin
- Tcnicosuperior
- Post-gradoyPost-titulos
PRINCIPALESACTORES RESPONSABLES:
Diseo. Universidades (a travs, de un centro especializado en el tema) como parte o no de una red universitaria,
asociaciones regionales de municipalidades, GOREs, secretaras regionales ministeriales de planificacin-SERPLAC,
Ministerio Servicio Nacional de la Mujer-SERNAM, Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena-CONADI. Debe
contarseconlaasesoraconsultivadepartidospolticos.
Aprobacin.Universidades,asociacionesregionalesdemunicipalidades,GOREs,SERPLAC,SERNAM,CONADI.
Ejecucin. Universidades con asesora de asociaciones regionales de municipalidades, GOREs, SERPLAC, SERNAM,
CONADI.
Acompaamiento.Universidades,asociacionesregionalesdemunicipalidades,GOREs,Serplac,SERNAM,CONADI.
CAPI TAL HUMANO
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Evaluacin.Universidad,asociacionesregionalesdemunicipalidades,GOREs,Serplac,SERNAM,CONADI.Atravsde
mecanismosinternosalasaccioneslosparticipantesdebenopinarrespectodelaactividadformativadelaqueformaron
parte.
Otra(s). Opcional el financiamiento debe ser compartido entre el gobierno regional, o la Subsecretara de Desarrollo
Regional,quedebefinanciarunagestinquepermitalaestabilidadadministrativayacadmicabsicadelaescuela.Otras
unidadesdelEstadopuedenfinanciareventosespeciales.Puedenotorgarsebecasporpartedelosgobiernosregionales
ymunicipalesasusfuncionariosactualesoafuncionariosderenovacinacortoomedianoplazo;puedenpresentarse
proyectosaconcursosdefinanciamientodeprogramascomostos;finalmentepuedehaberfinanciamientopersonala
travsdebecasobtenidasodecancelacindirectadearanceles.Paraproducirconocimientosepuedenabrirconcursos
Fondecyt,Fondefyotrosquepermitangenerarrecursosparaproducirconocimientosdebase.
Losimpactosprincipalesqueseprevnsonlossiguientes:
1. Formacindecuadrosprofesionalesytcnicoscompetentesparadirigirygestionarinstitucionesyunidadesde
gobiernoregionalymunicipal,ascomoproyectosarticuladosverticalyhorizontalmente,aotrosgobiernosy
nivelesdegobiernos.
2. Gobiernosregionalesylocalescumpliendomejorsumisin,coneficienciaenlaadministracinygestinde
losrecursos.
3. Institucionalidad poltica con mejores cuadros dirigentes y profesionales y tcnicos a disposicin del manejo
delEstadoydeldiseoygestindepolticas,programasyproyectos,enunaperspectivaintegraleintegradora,
eficienteyeficazsocial,financierayeconmicamente.
4. Paulatinamente se lograr un mejoramiento de la percepcin de la ciudadana respecto de la poltica y la
administracinpblica,delosgobiernosregionalesymunicipales.
Unadelascondicionesactualesesqueprcticamentenoexisteconocimientoacumuladonipublicadosobreescuelasde
gobiernoregionalymunicipal;alrevisarpanormicamenteinternetnohayinformacinalrespecto;alrevisarlabibliografa
enalgunoscentrosdedocumentosdelauniversidadnoseindicanreferenciasaescuelasdeesteorden.Porello,estaescuela
podr aportar sustancialmente al conocimiento, procesos e impactos de la formacin de cuadros dirigenciales polticos,
profesionalesytcnicos,paralasescalasregionalesymunicipalesdegobierno.
La produccin de conocimiento que sirva de base a esta escuela debe generarse a lo menos en tres mbitos: el de la
sistematizacindeexperiencias,productodelaexperimentacinydesarrollodeaccionesinstitucionalizadasconevaluacin,
lainvestigacinorientadaalaformacinparalagobernabilidadpararegionesymunicipiosespecficos,lainvestigacingeneral
altema.Todoellodebeestarconectadoalaescuelayserdifundidospblicamentesusresultados.
Los gobiernos regionales, SUBDERE, municipios e instituciones estatales, as como la sociedad civil (en proyectos
cooperativos)vinculadasalainvestigacinyaltemadebenabrirunfinanciamientopermanenteparaestaescuelabajo
modalidades de becas parciales o totales, asociadas al financiamiento privado y acceso a otras fuentes de becas, a la
institucionalidad de la escuela, las agencias de desarrollo y promocin de la innovacin regional y otros mecanismos
definidosporlosactoresrelevantes.
Hay una oportunidad en esta medida: no existe otra escuela en Chile. En el aparto estatal central hay programas de
formacinimpulsadosporloscomitsparitarios,peroellossecentranencuestionesdeadministracinsinconsiderarla
dimensinpoltica;preparacindecuadrospolticos,profesionalesytcnicosparaelgobiernomunicipalprcticamente
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noexisten.Hayalgunosprogramasdemagsterorientadosalagestinsocial,perononecesariamentealagobernabilidad,
yaque,onoconsideranlapolticaosecentranenprogramasyproyectosynoenelejerciciodelpoderodelatomade
decisionesencuestionesestratgicasreferidosalosterritorios.Noesunaescueladeadministracinpblicacomolaque
tienenalgunasuniversidades,sinounaescuelaconunfocopreciso:ladireccinygestindelosgobiernosregionalesy
municipalesparaunabuenagobernabilidad.
CAPI TAL HUMANO
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OTRAS PROPUESTAS
Acontinuacinseincluyeunaversinabreviadadeotrapropuestademedidaestratgicapublicadarecientemente
1
,la
queporsuimportanciamerecedarseaconocerydiscutirseenmayorprofundidad.
INCENTIVOSPARAATRAERYRETENER
CAPITALHUMANO CALIFICADOENREGIONES
2
SITUACINACTUAL
- Lamayorpartedelascomunasyregionescarecendeunamasacrticadelderesyprofesionalesdebidamente
calificadosymotivadosparaasumiryconducirsusrespectivasiniciativasdedesarrolloyaprovecharenplenitud
supotencialnaturalyproductivo.
- Una parte de las oportunidades, proyectos y fondos dirigidos al desarrollo de las comunas y regiones se
subutilizan, debilitan o frustran, por falta de personas competentes y dispuestas a hacerse cargo y llevarlas a
feliztrmino.
- Unapartedelosmejorestalentosderegiones(especialmentejvenes)emigranalacapitaloalextranjeroen
bsquedadeoportunidadesparasudesarrollopersonalyprofesional.
- Unaaltaproporcinlasbecasdepostgradoentregadasporlosdiferentesfondosconcursablesdelpasfavorece
apostulantesdelaReginMetropolitana.
PROPUESTA
- Creacindeincentivosainstrumentosexistentes:fondodebecasycrditouniversitario;subsidiosdevivienda,
salud,asignacionesdezona,remuneracionesdelsectorpblico,otros.
- Extensindelejemplodeprogramasexitosos(ServicioPasydeMdicosGeneralesdeZona)aotrasprofesiones,
asignndolos,diferenciadamente,segncondicionesyrequerimientoslocalesyregionales.
- Plandetraspasogradualeinsercindefuncionariospblicoscalificadosdelacapitalaregiones.
- Creacin de un fondo especial para el retorno e insercin laboral de calificados chilenos residentes en el
extranjeroydeespecialistasextranjerosdispuestosaradicarseenregionesdeChile.
IMPACTOSESPERADOS
- Generaunasealpoderosaparaquemsprofesionales(especialmentejvenes)estndispuestosaconstruirsu
proyectodevidaprofesionalyfamiliarencomunasyregiones,contribuyendoadescongestionaralacapital.
- Mejoraladisponibilidaddeprofesionales,tcnicoseinvestigadoresparaparticiparenactividadesdeproduccin
econmica e innovacin que potencien las respectivas vocaciones productivas y la competitividad de las
regiones.
- Amplaelespectrodeprofesionalesdispuestosaasumirresponsabilidadesdedireccinpoltica,participacin
ciudadanaycontrolsocialenelmbitolocalyregional.
1 IDER-UFRO,InformedeproyectoaBibliotecadelCongresoNacional(mayo2009).
2 Von Baer, H. (2009), Chile ser descentralizado o no ser desarrollado: fundamentos y propuestas para una poltica de Estado en
descentralizacinydesarrolloterritorial,p.49
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S 2.2CONOCIMIENTO
E INNOVACIN
OBJETIVO:
Fortalecerlacapacidaddelasregionesdegenerar,
difundiryaplicarconocimientopropiodecalidad
ypertinenteasusparticularespotencialidadesde
desarrolloyvocacionesproductivas,
ydedesarrollarsusrespectivascapacidades
depensamientoestratgicoyprospectivo
ysusSistemasRegionalesdeInnovacin,
articuladoresdesusprincipalesactoresdeldesarrollo
ascomoconelSistemaNacionaldeInnovacin.
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SISTEMASREGIONALES DE INNOVACIN ENCHILE:
ESTADOACTUALYESCENARIOSFUTUROS
RONALD CANCINO
*
INTRODUCCIN
Chiletieneyacasi50aosdehistoriadepolticasdeciencia,tecnologaeinnovacin.Sibiennuestropascomenzsu
experienciaenelcampodepolticaspblicastardamenteenelconciertolatinoamericano,hoyexperimentaunproceso
detransformacionesqueenalgunoscamposconstituyeunaverdaderavanguardiaeneldiseo,yhadevenidoenejemplo
yfocodeinvestigacinpararedesdeinvestigadoresygestores.Particularmente,elrolyelcarcterdelafocalizacin
y selectividad de la poltica de innovacin tecnolgica en torno a sectores con potencial de crecimiento genera
un potente inters internacional, en tanto esta sera la expresin de una concurrencia de agentes pblicos, privados y
acadmicosentornoaundireccionamientoysentidodelapolticacapazdelograrlatransicinhacialasociedaddel
conocimientoenlaexperiencialatinoamericana.
Desdeunaperspectivacomparativa,quizslomsrelevanteeinteresanteenelmarcodelaliteraturaespecializadayla
gestindepolticadicerelacinconelmodocomoenChilesearticulancomponentesderediseodelaarquitecturadel
SistemaNacionaldeInnovacin,eldesarrollodepolticasdelargoplazo,ladefinicindecriteriosparalaselectividad
enpolticascientficasytecnolgicas,ladefinicinyoperacindeunfondoespecficoparalainnovacinyeldiseode
modelosderelacinentreelnivelnacionalylosnivelesregionalesysectoriales,tantoenladefinicinderolescomoen
laconstruccinyoperacindelaspolticasyprogramas.
TodopareceindicarqueexperimentamosunprocesodeprofundizacindelSistemaNacionaldeInnovacin,dondeel
destinodelpascomountodo,ydelosrespectivosSistemasRegionalesdeInnovacinresultacentral.Esteeseltema
fundamentalqueseproponeelpresentedocumento.
Apartirdeloanterior,seproponendospreguntasqueorientanelanlisisdelpresentedocumento:
a. Primero.EnelactualdebateentornoalfuturodelSistemaNacionalylosSistemasRegionalesdeInnovacin,
existeunapreguntafundamental:es posible que emerjan, se consoliden y evolucionen adaptativamente Sistemas
Regionales de Innovacin en un marco caracterizado por patrones de especializacin tecnolgica basados en
la explotacin de recursos naturales y en un marco de constricciones institucionales que restan flexibilidad y
adaptabilidad a los diseos institucionales? Se propondr aqu que la profundizacin de las capacidades de
losagentessubnacionales,entrminosdeatribucionesycompetenciasparalatomadedecisionesdepoltica,
focalizacinygastodelosrecursosdeciencia,tecnologaeinnovacinesunejesine qua nonparalatransicin
hacialasociedaddelconocimientoenChile.
b. Segundo. Considerando la co-evolucin de transformaciones sociales, econmicas y sociopolticas del pas y
losterritorios,ylaconsecuentenuevageneracindepolticaseducacionales,decapitalhumano,socialesyde
fomento productivo, Como podra potenciarse una transicin hacia la sociedad del conocimiento donde sea
posible una disminucin de brechas de desarrollo y una articulacin de las capacidades del conocimiento a la
comprensin y solucin de los principales problemas histricos y emergentes en materia productiva, cientfico-
tecnolgica, pero tambin sociocultural, territorial y medioambiental? Se propone aqu que los Sistemas
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* Licenciado enAntropologa, Magster en Desarrollo Humano a Escala Regional y Local, Universidad de La Frontera. Coordinador de
InvestigacinyDesarrollo,InstitutodeDesarrolloRegionalyLocal,UniversidaddeLaFrontera,Temuco.
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RegionalesdeInnovacindebernincorporarensusprocesosunarelacinsistmicaentreestoscomponentes,
paralogrardesarrollosregionalesyterritorialesequilibrados.
Dicho de otro modo, en Chile se requieren Sistemas Regionales de Innovacin fuertes, con capacidades polticas, de
direccionamientoysentidodefuturo,conunafuerteorientacinhacialageneracindecondicionesparalaconvergencia
entreagentesyconcapacidadparaarticulartantolasprioridadesproductivasnacionalesyregionales,conlosrequerimientos
socioculturalesymedioambientalesquecaracterizanydanespecificidadesidentitariasalosterritoriossubnacionales.
Pararesponderaesteplanteamientoydesarrollarlaspropuestasdefuturo,eltextoprocededelasiguientemanera:
Enprimerlugar,seanalizanlastendenciaspesadas
1
existentesenlapolticachilenadeciencia,tecnologaeinnovacin.
Enespecfico,seanalizaelproblemadeldoblevnculodelapoltica,quehallevadohastaaosrecientesateneruna
ausenciademiradadesistemasyterritorios.Estoes,alolargodelasucesindemodelosdepoltica,seexperimenta
permanentementelatensinentrelgicasdeunacienciavinculadaaloculturalv/sunacienciavinculadaalotecnolgico-
productivo.Enesteproceso,soloenlaltimadcadasehadesplegadounalgicadesistemasydemaneraemergente
lgicasterritorialesquequierenresolverlastensionesqueimponeeldoblevnculo.
En segundo lugar, se aborda el presente. En especfico, se propone un panorama global de las transformaciones de
la arquitectura del sistema y las relaciones entre el nivel nacional y regional en la gestin de la ciencia, tecnologa e
innovacin.Seidentificanaqutensionesydesafosestratgicos.
Entercerlugar,seanalizaelfuturo.SedesarrollanaqupropuestasparafortalecerlosSistemasRegionalesdeInnovacin
nosolocomoexpresionessubnacionalesdeldiseodelSistemaNacionaldeInnovacin,sinocomounnivelclaveenel
diseo,construccinymonitoreodelastransformacioneshacialasociedaddelconocimientoenChile.
1. APRENDIZAJE DE UNA HISTORIA DE POLTICAS PBLICAS: DOBLE DEPENDENCIA CON
AUSENCIADESISTEMASYTERRITORIOS
Las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin normalmente enfrentan la tensin entre una orientacin hacia
la definicin de lgicas de regulacin y fomento contra demanda de la actividad v/s una lgica de planeacin y
selectividad-focalizacindelainversin.Laspolticaspblicasaesterespecto,tiendenhaciaunouotropolo.Enambos,
seprescindedeunejedeanlisis,construccineimplementacinqueincorporedimensionesynivelesregionalesensu
diseoyoperacin.Ahorabien,desdemediadosdeladcadadel90,Chilehafocalizadosuaccionarenelrediseode
lainstitucionalidad,incorporandocriteriosymodelosselectivosdefomentoalaciencia,tecnologaeinnovacin.Desde
unpuntodevistahistrico,ocurrequeexistentendenciaspesadasqueseinstalanenlaculturaydiseosinstitucionales
delosagentesdeinnovacin,queseconviertenenverdaderasparrillasdelecturaycondicionanlastransformaciones
delapolticaydelospatronesdeespecializacintecnolgica.
Porloanterior,esrelevantepreguntarsesobrecomohanevolucionadolosmodelosdepoltica,quetendenciaspesadas
estn instaladas y como estas definen grados de libertad en el presente y definen trayectorias para los escenarios de
futuro.Lahiptesiscentralaesterespectoeslasiguiente:enChile,hemostenidounasucesindepolticaspblicasde
ciencia,tecnologaeinnovacinqueoperanenlalgicadeldoblevnculo(tensinentreunaorientacinculturaly
unaorientacinhacialacompetitividad),loquehageneradotensionesenlarelacinentreelfomentoproductivoyel
diseodesoportesdeconocimientocientficoytecnolgicoparalatransformacinproductiva.Astambin,haestado
ausenteunalgicaterritorialensudiseoeimplementacin.Elloesjustamenteeldilemaqueseintentaresolverenla
actualidad: la concepcin de Sistema Nacional de Innovacin, al centrarse en los agentes, sus diseos y estrategias,
propone que la articulacin entre ellos dara garantas para introducir innovaciones en el mercado. Ahora bien, la
improntainstitucionalyculturalcentralista,partedelatendenciapesada,constrielaprofundizacindelascapacidades
delosnivelessubnacionalesdegestindepoltica,enloqueinternacionalmenteseconocecomoSistemasRegionales
deInnovacin.
1 Enellenguajeprospectivo,tendenciapesadaaludeaprocesoshistricosdemedianoolargoplazoqueperduranydefinenverdaderas
huellasquemarcanlaevolucindelsistemaencuestin.
CONOCI MI ENTO E I NNOVACI N
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Periodo1.Lacreacindeunapolticadedesarrollodelacienciaylatecnologa1965-1973.Enladcadadel50se
creanaimagendeEuropalosprimerosConsejosdeCienciaenAmricaLatina(Brasil,Argentina,Mxico).Estemomento,
hasidoentendidocomolaetapaenquesurgelapoltica para la ciencia,dondeemergenorganismos de promocin
de la CyT. Posteriormente, en la dcada del 60, emerge la poltica por la ciencia, con organismos de poltica
2
. La
diferencia entre ambos es sustantiva, pues mientras los primeros se dedican a incentivar la CyT desde una lgica de
financiamientoalaofertadeciencia,lossegundosformulanpolticasconunaorientacinhacialaseleccindecampos
prioritarios.EnChile,sucedequelacreacindeCONICYTen1968,queconstituyeunorganismodepromocin,asume
elmodelodepolticaporlaciencia.Conello,seinstituyeenlapromocin,ynoenlaconstruccinniimplementacin
depoltica.EsteescenarioinstitucionalsehacecomprensibleporlosefectosdelaPolticadeCooperacinInternacional,
puesduranteladcadadel60,sibieninicialmenteseorientaacrearInstitutosdeInvestigacin(asnacenlosinstitutos
tecnolgicosdelestado)oaapoyaruniversidades,comienzaaconcebirunmodelocentradoenelaumentodelaoferta
decienciaytecnologa,comomedioparamodernizarlasociedadsubdesarrollada(lamodernizacinseentiendeaqu
comocrecimientoeconmicomscambiosocial)atravsdelatransferenciadecienciaytecnologa.
Posteriormente, en la segunda mitad de la dcada del 60, se promueve la creacin de esos consejos centrados en el
fomento de proyectos de investigacin cientficos y la formacin de investigadores en el exterior y la participacin de
destacados cientficos nacionales en la gestin de estas instituciones (Martnez, 1999:12). De este modo, CONICYT
incorporalanocincentraldePlanificacin
3
:enesteprocesotardoapareceelprimerdoblevnculo:secreauna
OficinaNacionaldePlanificacindelaCienciaylaTecnologa,cuyacoordinacinconlaComisinserealizaatravs
delaDireccindePlanificacin.
Enestemarco,lapolticacuentaconunmodeloenelcualsepuedeprescindirdelaconcepcindenivelessubnacionales
degestindelapoltica,pueslalgicadelaplaneacinserealizademaneracentralizada,yeltejidoinstitucionalde
Ciencia,Tecnologa e Innovacin, es parte de un entramado nacional, donde las universidades regionales no existen
comotales.
Periodo 2. La ciencia y tecnologa en la dictadura militar. En este perodo, se generan importantes transformaciones
en la poltica de CyT, tanto por las propias orientaciones polticas, como por las transformaciones de la Cooperacin
Internacional,laemergenciadenuevasprioridadesinternacionalesylaemergenciadelmodelodeSistemasdeCiencia
yTecnologa que se comienza a aplicar a fines de la dcada del 70 e inicios del 80. El primer hito relevante, es que
en 1973, se declara en reorganizacin CONICYT (y declara interinos a todos sus funcionarios). Otro hito relevante,
quizselmayordetodos,eslacreacindeFONDECYTen1981,(DecretoconfuerzadeLeyN33delMinisteriode
Educacin,27deOctubrede1981),cuyamisinprincipalerapromovereldesarrollocientficoytecnolgiconacional.
Para ello, incentiva la iniciativa individual y de grupos de investigadores a travs del financiamiento de proyectos y
programasdeinvestigacincientficaytecnolgicabasadosensucalidadintrnseca,sindistincindereasprioritariaso
disciplinasprioritarias
4
.Ello,sevinculadirectamentealaReformadelaEducacinSuperior,demaneraqueFONDECYT
2 En: Ciencia yTecnologa enAmrica Latina. Mari, Manuel yThomas, Hernn. UniversidadVirtual de Quilmes. Maestra en Ciencia,
TecnologaySociedad,carpetadetrabajo2000.
3 Lo hace en el DECRETO SUPREMO N 491. 26 de FEBRERO 1971 que Modifica el estatuto orgnico de la Comisin Nacional de
InvestigacinCientficayTecnolgicayfijasutextorefundido.LaComisinNacionaldeInvestigacinCientficayTecnolgicaesuna
corporacinautnomayfuncionalmentedescentralizada,conpatrimoniopropioypersonalidadjurdicadeDecretoPblico,destinada
a asesorar al Presidente de la Repblica en el planteamiento del desarrollo cientfico y tecnolgico. Deber desarrollar, promover y
fomentarlacienciaytecnologaenChile,orientndolaspreferentementealdesarrolloeconmicoysocialdelpas.
4 ProgramaFondecyt:ImpactoyDesarrollo1981-2000.CONICYT,2000.
RONALD CANCINO
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seauninstrumentoparaelcumplimientodelosobjetivosdeexcelenciadelasuniversidades
5
.Paralelamente,estaba
ocurriendo un fenmeno de extrema relevancia: la Cooperacin Internacional decrece considerablemente y adems,
reorientasufocalizacin:ahoraemergenlasONGscomoreceptorasdelamayorpartedelaCooperacinInternacional.
Confluyeaquelescenariopolticonacional,lacrisisenergticadelos70,ylapreeminenciadeunmodelodedesarrollo
centradoahoraenlapobrezaynoenelcrecimiento-modernizacin(Martnez,op.cit14).Laliberalizacindelmercado,
generaunaretiradadelaslgicasdeplanificacinysemodificaelentornoinstitucional,comenzandolosprocesosde
privatizacindelaEducacinSuperiorygenerndoselasuniversidadesregionales.
Por otra parte, este perodo es relevante pues emerge el Modelo de Sistemas. En 1977, se publica el Modelo Sistema
deDesarrolloCientficoyTecnolgicoenlaSubreginAndina,publicadoenChileporlaCorporacindePromocin
Universitaria,graciasaunainvestigacinrealizadaporCINDA.Elmodelorespondealasnuevosescenariosquesevan
visualizando,quedejandeserpensadosdemaneralinealcomoplanificacinnacional,paracomenzarautilizarlanocin
deSistema,queimplicaenlomedular,laconcepcindesubsistemasfuncionales.Lointeresanteaquesqueelmodelo
pone en el centro el subsistema de utilizacin del conocimiento, es decir, las esferas productivas. El efecto medular
de esta centralidad del mercado, a diferencia del perodo anterior, donde se pona el acento en la puesta al servicio
de una Planificacin Econmica y Social Nacional, es que de un lado el sistema de incorporacin de conocimientos
prescindedelapreguntaporlaproduccindeConocimientoyTecnologasdesdelascapacidadesendgenas,queeraun
temaclaveenladcadadel60y70enlallamadaECLACYTEC
6
(EscuelaLatinoamericanadePensamientoenCiencia
yTecnologa): para los fines del modelo se denomina incorporacin de conocimientos la introduccin de este en el
sistema escogido, aunque dicho conocimiento no constituya el resultado de actividad creativa local. (CPU-CINDA,
pg. 23). As mismo, en trminos del nivel regional (subnacional) este modelo prescinde de su anlisis, centrndose
en tres componentes nacionales: el subsistema considerado, un subsistema sectorial y/o las unidades. Dicho de otro
modo, la desregulacin econmica es acompaada por un modelo de incentivo abierto contra proyectos anidada en
investigadoresindividualizados,conprescindenciadesuubicacinterritorial.Ello,haceprescindirdelapreguntaporlos
nivelesregionalesylafocalizacindelosesfuerzos.
PERIODO 3. Polticas de la dcada del 90. La diversificacin de instituciones, programas y puesta en discusin
de la CyT. En la dcada del 90, se modifica sustancialmente el escenario en Ciencia yTecnologa en Chile. De un
lado,aumentaconsiderablementelaCooperacinInternacional,conunnuevoenfoqueomodelo,centradoahoraenel
desarrolloauto-sostenido,dondeseintegranconceptosdesolidaridad,desarrollohumanoydesarrolloeconmico.Ello
traeprofundasconsecuencias.Enlomedular:lacreacindelProgramadeCienciayTecnologa(PCT-Iyposteriormente
PIT-II) radicado en el MINECON, la creacin de la Comisin Nacional Asesora del Presidencia de la Repblica, y el
debateabiertojuntoconlaspropuestasqueemergendelencuentroChileCiencia2000.Finalmente,seencuentranlos
debates de corte regional abierto por los encuentros Universidades Gobiernos Regionales. El contexto general en este
perodo,puedeserplanteadocomoelpasodelenfoquedeSistemasdeCienciayTecnologa,alaprogresivaintroduccin
delenfoquedeSistemaNacionaldeInnovacin.
5 Aqudebemoshacerunaindicacindeimportancia.PareceserqueladependenciadelEstadocrececonsiderablementeenlaciencia
chilena.Enelao1972,undocumentodeRectoradelaUniversidaddeChile,pareceindicarunaclaraautonomadelauniversidad
respectodelestado,sibiensuspolticasdedesarrollodeCyT,seenmarcanenelPlanNacionaldeDesarrolloEconmicoySocial.Enel
referidodocumentoseindica:Esta funcin es autnoma y no coloca a la institucin en ninguna relacin particular con la autoridad o
con otros organismos nacionales.En,Hacia una poltica de desarrollo cientfico y tecnolgico para Chile.UniversidaddeChile,Rectora,
1972.Enelperodo,alindependizarsedeldebatepolticoideolgico,asuvezsedeclaralaautonomarespectodelestado.Estequizs
seaunefectodelvacodePlanificacinenmateriadeCyTqueexisteentre1968y1971comoseindicamsarriba.Posteriormente,a
medidaqueaumentanlosfondosdeInvestigacindelEstado,medianteFONDECYTprimero,yenelcontextodedisminucindelaCI,
ladependenciadelestadoaumenta,peroellonopareceestaracompaadodeunarealpolticadeplanificacin.Lamayorpartedelos
documentosdehecho,setitulanhaciauna.....
6 As por ejemplo, es reemplazado el modelo de laTriple Hlice oTringulo de Sbato: las relaciones dinmicas de la infraestructura
cientficotecnolgica,elgobiernoylaestructuraproductiva.Ahoraelmodelodesistemasponeenelcentrolaestructuraproductiva.
Cfr. Mar, Manuel: EVOLUCIN DE LAS CONCEPCIONES DE POLTICAY PLANIFICACIN CIENTFICAYTECNOLGICA.Temas
de Poltica Cientfica yTecnolgica. Documento del trabajo No. 1., diciembre 1982. Programa Regional de Desarrollo Cientfico y
Tecnolgico. Departamento deAsuntos Cientficos yTecnolgicos Secretara General de la Organizacin de los EstadosAmericanos.
Washington,D.C.;Sbato,JorgeyMackenzie,Michael(1982):Laproduccindetecnologa.ILET,NuevaImagen,Mxico.
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CUADRO 1
PERODOS DE EVOLUCIN DE LA POLTICA DE CTI EN CHILE.
Fuente:Cancino(2006)
Enestemarco,ocurrenfenmenosmuyrelevantesquevanprogresivamenteconfigurandoelactualpanoramadelSistema
Nacional y los Sistemas Regionales de Innovacin. As, el Programa de Ciencia yTecnologa alojado en MINECOM,
actualizaeldoblevnculoalintentargenerarmecanismosdecoordinacinconelMINEDUC,peroexcluyeaFONDECYT,
articulndoselosfondosdirectamentefocalizadosendesarrollotecnolgico.Laselectividadas,secomienzaainstalar,
enelnivelderediseodelosinstrumentos.Estefenmenoesmuyimportante,puestoqueeselmecanismodeactivacin
de una alta diversificacin y amplificacin de redes y grupos de investigacin en Chile, los que modifican en una
dcadalascapacidades,peromanteniendoelproblemadelaconcentracinmetropolitanadelacienciaylatecnologa
ymultiplicandolascapacidadesanidadassiempreenindividuosinvestigadores.
SecreatambinenelperodolaComisinAsesoradelPresidentedelaRepblica.Enelao1995,elMinisterioSecretara
GeneraldelaPresidenciacreaestacomisin,dondeseconcibenuevamentelanecesidaddeimplementaruna poltica
de desarrollo cientfico de largo plazo, coherente con los cambios estructurales de nuestra economa.Aqu,encontramos
la antesala del rediseo institucional, la configuracin de los criterios de selectividad tecnolgica mediante estudios
prospectivos,laredefinicindelaparrilladeinstrumentosdefomento.
Respectodelacuestinregional,seconstatanlasfuertesdisparidadesylaconcentracindelascapacidadescientficas
ytecnolgicas,ysegeneracomomedidalacreacindecentrosregionalescomomecanismodedescentralizacinde
capacidadescientficas,quedalugaraldiseoypuestaenmarchaposteriormentealProgramaRegionaldeCONICYT.
Estehechoesmuysignificativo,pueslogramodificarelpaisajedecapacidadescientficasenregiones,instalandocentros
progresivamente en todas ellas. Aqu, el doble vnculo encuentra una expresin regional: los centros, inicialmente
concebidos con orientacin cientfica-tecnolgica, van siendo convocados a dar respuesta a prioridades regionales, lo
RONALD CANCINO
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que unido al requerimiento de participacin de instituciones regionales junto a los respectivos gobiernos regionales,
generaunadobleorientacindelosgruposdeinvestigadores:deunlado,sontironeadosporlosGobiernosRegionales
adarrespuestaaprioridadesregionales,deotro,sonprogresivamenteconvocadosagenerarinnovacionestecnolgicas,
cuestionesquenonecesariamentesonpartedesusdiseosoriginales.Contodo,esteprocesoesfundamental.
En paralelo a lo anterior, se multiplican las instancias regionales de discusin, construccin e implementacin de
propuestas. De un lado, el Programa Universidades y Gobiernos Regionales de SUBDERE, permite catalizar debates y
generarpropuestasdepoltica.Asmismo,lacreacindelasprimerasgeneracionesdeCORECYT,instanciasregionales
decoordinacinentreagentesarticulalascapacidadesregionales,perocarecendeinstitucionalidadyatribuciones.
En este conjunto complejo de procesos, se evidencia la coexistencia entre una institucionalidad diferenciada y
autonomizada,comoCONICYT,conlasfuncionesdeotrasinstituciones,comoMIDEPLAN,oelMinisteriodeEconoma
que tambin generan polticas e instrumentos. Ello, probablemente pueda ser comprendido dado el origen mismo de
CONICYT:cuandonace,nogenerapolticas,laasumeotrainstitucionalidad,ycuandolaasume,otrasinstitucionesestn
enelmismoproceso.
Deestemodo,sellegaalpresente,dondeseevidencianhechosportadoresdefuturoquepodranaportararesolverlas
tensionesdelapolticadecienciaytecnologa,tantoenlaopcinexplcitaporunapolticaselectivayladefinicindel
roldeinstrumentosdefomentoalaciencia,ylaarticulacinalfomentoproductivo,conemergenteslgicasterritoriales.
Aellosededicalasiguienteseccin.
2. HECHOS PORTADORES DE FUTURO EN LA PROFUNDIZACIN DEL SISTEMA NACIONAL Y LOS
SISTEMAS REGIONALESDEINNOVACIN
En la actualidad, se experimentan cambios importantsimos en el Sistema Nacional de Innovacin, y se configuran
elementos estructurales que definirn la emergencia, consolidacin y/o desdibujamiento de Sistemas Regionales de
InnovacinenChile.
Enesteproceso,elanlisishistrico,decontextoactualylosdesafosestratgicospas,llevanaproponerquelaconformacin
denivelessubnacionalesdegestindelasinteraccionesentreactores,polticasycapacidadesdeCTIesunelementosclave
para dinamizar el Sistema Nacional de Innovacin, y ello es posible en el marco de la articulacin en torno a Sistemas
RegionalesdeInnovacin,coherentementearticuladosalasprioridadesnacionales(definidasporejemplo,enlaEstrategia
Nacional de Innovacin para la Competitividad), entendidos como un sistema de actores e instituciones que interactan
y generan aprendizajes para la produccin e introduccin de innovaciones tecnolgicas y soluciones basadas en el
conocimiento,entornoaprioridadesyoportunidadesdedesarrollodesusrespectivosterritoriosysectores.
De este modo, la serie de transformaciones que ocurren en la actualidad, constituyen dispositivos que definirn
el ordenamiento institucional actual como el marco normativo que definir los mecanismos para la emergencia,
consolidaciny/odesdibujamientodeSistemasRegionalesdeInnovacin.Losprincipalescambios,ysusconsecuencias
subnacionales,seanalizanacontinuacin:
La definicin de roles, funciones y desafos para el fortalecimiento de la institucionalidad regional: por una parte,
estamosenmediodeunprocesodeprogresivatransferenciadecompetenciasalosGobiernosRegionales.Lalgicade
una transferencia condicionada a la certificacin de competencias (en la medida que estos muestren el desarrollo de
competenciasyexperticiasapropiadasparalastareas),implicacrecientementelanecesidaddecontarconmetodologas
paralaconstruccindePolticasRegionalesdeCiencia,TecnologaeInnovacinyeldiseodePerfilesdeCompetencias
delosequiposhumanosencargadosdedichastareas,ascomoenlaoperacindelFIC.Debeincluirseaqutambin,
lastransformacionesgeneradasenlosGobiernosRegionalesmediantelacreacindelaDivisindePlanificacinyde
losefectosanpococlarosdelDecreto36
7
.Porotrolado,elprocesodecoordinacinygeneracindeacuerdosparael
financiamientodelosPlanesdeMejoramientodelaCompetitividadquelaAgenciaRegionaldeDesarrolloProductivo
7 Estedecreto,generalanecesidaddediseosinstitucionalescomplejosparaeficientarlagestindeproyectosdeinversin,demaneratal
queestadivisinnoseveasubsumidaporelprocesoqueimplicanlosproyectosdeinversin.
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(en adelante,ARDP) lidera, mediante la firma de acuerdos con las instituciones sectoriales para la focalizacin de la
inversinpblica.
En este marco, el volumen II de la Estrategia Nacional de Innovacin, indica desafos para el fortalecimiento de la
institucionalidad,entrelosquedestacancapitalhumanoyconocimientoparalagestinyseguimientodeestrategiasy
poltica,ascomoparaelprocesodegestindeproyectoseinstrumentos,optimizacindemecanismosdecomunicacin
entreelConsejoNacionaldeInnovacinparalaCompetitividadylosnivelesregionales;evaluacinyseguimientode
acuerdosentregobiernocentralyregiones;integracinaldirectorioderepresentantescientficosyproductivodeaquellas
regionesmsinvolucradasconeldesarrollodeclustersderegiones
8
.
Ahora bien, un desafo fundamental en el proceso de fortalecimiento de capacidades subnacionales, dice relacin
conlosiguiente:alcontarconpolticasregionalesdeciencia,tecnologaeinnovacin,Qucapacidadespolticasde
implementacindelamismaexistirn?Setratasolodeconstruirpolticas?Esfundamentalenlaactualidadprofundizar
las atribuciones y competencias regionales dotando de recursos regionales y generacin de acuerdos entre el nivel
nacional y regional.As por ejemplo, contar con un presupuesto regional y convenios de programacin, poco a poco
vaestablecindosecomounrequerimientoparalaimplementacindelapoltica.Yelloimplicartambinunacuerdo
entrminosdelasrelacionesentrelasprioridadesnacionalesylasprioridadesregionales.Adicionalmente,seobserva
de manea emergente las preguntas: una poltica de ciencia, tecnologa e innovacin, es soporte exclusivo de las
prioridades productivas, o debe tambin generarse apoyo al conocimiento con potencial de desarrollo en s mismo?
deben incorporarse especificidades regionales y territoriales, como por ejemplo, el conocimiento cultural local, la
interculturalidad,temticasambientalesysolucionessocialesalasprioridadesdelconocimientoregional?Todoindica
queprogresivamentelasregionesirnenfrentandoyampliandoelprocesotantodecoordinacinintersectorialregional,
comoentreelnivelregionalyelnivelnacional.
La creacin de nuevos tejidos institucionales: otro de los fenmenos relevantes de la actualidad dice relacin con la
creacindenuevostejidosinstitucionalespblicosyprivados.Deunlado,lacreacindelaAgenciaRegionaldeDesarrollo
Productivo(ARDP),enprocesoyadedefinicindeunainstitucionalidadpropia,yenlaimplementacindesusPlanesde
MejoramientodelaCompetitividad(PMCs),elConsejoEstratgicoylossubcomitsdeFomentoProductivoeInnovacin
Tecnolgica (en proceso de constitucin mediante sus operaciones). De otro lado, la generacin progresiva de Nodos
Tecnolgicos(conresultadosmenoresalosesperados),decentrosdeinvestigacincientficaytecnolgicaalalerode
universidadeseinstitucionesprivadas(enprocesodecertificacineimplementacindelanuevanormativadeincentivos
alaI+D+i),ascomolageneracinderedesregionaleseinterregionalesdeinvestigacinentornoatemticasespecficas
(creadasenlaanteriorgeneracindeinstrumentosdefomento)yfinalmente,lageneracindemecanismosterritoriales
dearticulacinpblico-privada(mesaspblico-privadas,pasandoalgunasalatomadedecisionesdeinversiones).Junto
aello,lacercanadelcierredeunaprimerageneracindePolticaRegionaldesdeCONICYT,conlacreacindeCentros
Regionales de Investigacin Cientfica yTecnolgica y la apertura de una segunda generacin de poltica, donde se
cuenta progresivamente con presencia de CONICYT en regiones. Este conjunto de hechos portadores de futuro en las
regiones, van progresivamente estableciendo el marco institucional y organizacional que puede dotar de capacidades
parafortalecerlagestinenlapticadeunosSistemasRegionalesdeInnovacinfuertesycondireccionamientoysentido
defuturo.As,lascapacidadesdecoordinacininterinstitucional,demecanismosvinculantesparaello,sonfactoresque
incidirndemanerafundamentalenlaconstruccindeescenariosdefuturo.
Definicin de prioridades y criterios para polticas tecnolgicas selectivas y activas: junto a la definicin de
prioridadesporelCNIC,enlosllamadosSectoresconpotencialdecrecimiento,sehavenidoenChiledefiniendolo
quesedenominanvocacionesproductivasterritoriales,quehandadolugaralagestindeterritorios,ladefinicinde
unidades subregionales de gestin para la focalizacin de recursos y coordinaciones pblico privadas.As mismo, se
han definido prioridades de nivel regional en las Estrategias de Desarrollo, prioridades sectoriales por las instituciones
de fomento, etc. Paralelamente a ello, en la actualidad se realizan estudios en todas las regiones para comprender y
gestionarlasidentidadesregionales,ydesarrollarunvnculoentrelosactivosculturalesterritorialesyelfomentoala
8 CNIC(2008).Cap.IV.UnainstitucionalidadpblicaeficienteparaelSistemaNacionaldeinnovacin.
RONALD CANCINO
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competitividad.Esteproceso,debenecesariamenteserarticuladoyconcebidocomounprocesopropiodelconocimiento
regional.As,larelacinentrelasnecesidaddeinvestigacindeespecificidadeshistricas,socialesyculturalesdelas
regiones,podraserpartedelaspolticasdeciencia,tecnologaeinnovacin,otorgandosentido,direccinyampliacin
del campo posible de impactos del conocimiento y las capacidades tecnolgicas de las regiones. Junto a ello, hay
dos series de nuevos fenmenos que van reconfigurando el presente y definirn trayectorias de futuro. De un lado, la
identificacindeposiblesplataformasemergentescapacesdepermitirsuperarbrechaseinstalaralpasenlaciencia
defronteraenlossectoresconpotencialdecrecimiento,generaunescenariodefuturodeprofundizacindemodelos
degestindelacienciabasadaenredesdeI+D+i,ascomoentornoacentrosdeprimernivelmundial.Porotrolado,
la necesidad de construir una poltica nacional de acceso a datos de investigacin e informacin cientfica, define un
escenarioradicalmentenuevoenelmodocomoseproduceygestionalaciencia.Elproblemanoestansololaprioridad
productiva, sino el modo como se produce y gestiona el conocimiento y se ponen a disposicin datos e informacin
cientficapararedesnacionaleseinternacionales.
De este modo, nos enfrentamos en la actualidad a la necesidad de propender a la articulacin estratgica de estas
prioridades, puesto que constituyen muchas veces traslapos que pueden llegar a generar contradicciones en las
operacionesdelapolticapblicaeincluso,elproblemamsgrave,sevinculaalmodocomosegeneranencadenamientos
productivos:algunasprioridadesnorequierendefuertesencadenamientosconsistemasproductivoslocalesdepequea
escala mientras otras prioridades definen su objetivo estratgico en las redes de pequeas empresas. Ello, genera un
escenario de futuro de economas de enclave fuertemente competitivas, con deseconomas de pequeos productores
yterritoriosaisladosdeldesarrollo.Laclaveestratgicaparaestaarticulacin,dicerelacinconlaorganizacindelas
oportunidadesylasbrechas(pordondetranscurrenlosenfoquesydebatesmetodolgicos)entrminossubnacionales,ya
seainterregionalesomacroregionalesjuntoconlaconcepcindequealinteriordelosSistemasRegionalesdeInnovacin
yentreestosoperansistemasdeinnovacin.EllopuededenominarsePolticasTecnolgicas Territoriales.
Creacin y redefinicin de instrumentos de fomento: durante la dcada del 90, se generan una serie de instrumentos
defomentoalaactividadesdeI+D+i,comoFONTEC,FONDEF,FIA,FDI,etc.Ellos,potencianfuertementelacapacidad
cientfica chilena, pero se les evala junto a la totalidad del sistema chileno como carente de una coordinacin en
tornoaunapolticanacional,ygeneradoresdeduplicidadesdefondo.Enlaactualidad,esteprocesoseintentarevertiral
contarconunaEstrategiaNacionalylaredefinicindefondos.Estaredefinicin,pareceseguirelcaminodeorganizacin
delosFondosennivelesjerrquicosquediscurrenmedianteladistincinfomentoalaactividadcientficayfomentoa
lainnovacinempresarial.As,permanecenlosfondossectoriales(Milenio,Fondecyt,Fondef,ProgramaRegional)yse
creannuevos(comoInnova,fondosdelanteriorPBCT,proyectosBasales).Enunsegundonivel,seencuentraelFNDR,
de atribucin regional. En un tercer nivel se encuentran los fondos sectoriales de fomento productivo (INDAP, SAG,
SERCOTEC), los que son convocados por dos procesos paralelos, y no siempre complementarios: las coordinaciones
intersectoriales (mediante la ARDP) y coordinaciones territoriales (mediante CHILEMPRENDE). A este respecto, ser
fundamentallaarticulacinregionaldelosfondos,loqueimplicarlaexistenciadepolticasyagendasregionalesde
inversin que articulen las prioridades nacionales (Cluster), con las regionales (tipo EDR,ARDP y Polticas Regionales
de Ciencia, Tecnologa e Innovacin), e incluso con las prioridades territoriales (tipo Chile Emprende). Es incluso
recomendabletransformarestosfondossectorialesenunPresupuestoRegionalparalaCiencia,Tecnologa,Innovacin
y Desarrollo Productivo. Este constituir la clave de las operaciones de las polticas tecnolgicas territoriales, como
componentedelasPolticasRegionalesdeCiencia,TecnologaeInnovacin.
Eldesaforegionalfundamentalas,serlacapacidaddeltejidoinstitucionalregionalpararesolvercuatroaristascuya
manera de articulacin resolvern el mecanismo de poltica de constitucin de Sistemas Regionales de Innovacin en
Chile: la Estrategia Nacional de Innovacin, la Estrategia de Desarrollo Regional, los Planes de Mejoramiento de la
Competitividad y la Poltica de Ciencia,Tecnologa e Innovacin.Y aun ms, se requiere que estos se traduzcan en
mecanismosdepriorizacin,levantamientodecarterasdeproyectosyasignacindefondoscoherenteconlasdemandas
de innovacin empresarial. A ello, referimos con Polticas Tecnolgicas de Nivel Meso Regional para los Sistemas
RegionalesdeInnovacin.Aqu,lascapacidadesdeanlisisygestinprospectivasysistmicas,sernfundamentales.
Aellorefierelasiguienteseccin.
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3. PROPUESTAS PARA UN ESCENARIO DE FUTURO. FORTALECIMIENTO DE SISTEMAS REGIONALES
DEINNOVACIN
Elanlisisdelahistoriaydelpresente,indicaqueChilecuentacondificultadesparaprofundizarlosnivelessubnacionales
de gestin, pero que en la actualidad estamos en presencia de hechos portadores de futuro que pueden fortalecer los
SistemasRegionalesdeInnovacin.Elloesunatareafundamentalparaelpresenteyelfuturo.Ello,esposibleindicarloen
lossiguientestrminos:enlaactualidad,ydemaneracadavezmsurgente,esnecesarioconstruirmodelosRegionales
de Gestin Regional de la Ciencia,Tecnologa e Innovacin, de carcter vinculante, de visin sistmica, prospectivo,
diseoflexibleydiferenciadoqueconsolidenpolticasymodelosoperacinnacional-regional,quecontenganalmenos:
- Una poltica tecnolgica de nivel meso regional que desarrolle una estrategia de generacin de entornos
innovadores,relacionesentreactoresycarterasdeproyectosdeciencia,tecnologaeinnovacinquedencuenta
de los requerimientos de desarrollo de los sectores productivos para hacerlos tender a un nuevo patrn de
especializacin tecnolgica, basados en el conocimiento, pero tambin en torno a prioridades propias de la
ciencia,ydelasespecificidadessocioculturalesyambientalesdelasregiones.
- Una estrategia de articulacin de los procesos de clusterizacin selectiva
9
nacional e interregional con los
procesosdeemergenciadeencadenamientosproductivoslocalesylosprocesosterritorialesgestionadosenlas
regiones:serequierequeChileestablezcaunmodelodecoordinacindeprioridadessectorialeseintersectoriales
nacionalesyregionales.
Paraello,esposibleidentificaralmenos5ejesparaeldiseoeimplementacindepropuestas:
Primero. Dotar de un carcter vinculante a las estrategias y polticas regionales de ciencia, tecnologa
e innovacin. Si bien es un hito en la historia de la poltica pblica la progresiva construccin de estos
instrumentos en regiones, es fundamental que estas cumplan al menos dos criterios: por un lado, concebir
que la poltica es un instrumento para fortalecer el Sistema Regional de Innovacin como un todo, de modo
que disee mecanismos de coordinacin entre agentes, de fomento a la construccin de soportes cientficos
y tecnolgicos para el desarrollo productivo y tambin, pueda articular los instrumentos de financiamiento
nacionalesyregionales,detiposectorialy/ointersectorial.Ensegundotrmino,lapolticadebeservinculante,
estoes,siendoelresultadodeunprocesodeconvergenciaentreagentesregionalesynacionales,suspropuestas
seanverdaderamenteimplementadas,ynoquedenadiscrecindelasautoridadespolticasdeturno.
Segundo. Construir y operar presupuestos regionales de ciencia, tecnologa e innovacin. El gasto en
I+D+i, debe ser concebido no solo como aquel que proviene de los instrumentos directamente vinculados a
esta actividad de decisin regional, sino deben incorporar el conjunto de instrumentos involucrados en las
prioridades que la poltica regional propone. Ello, implica tanto la construccin de un presupuesto regional
(una glosa presupuestaria) como la coordinacin con otros instrumentos y la generacin de convenios de
programacinparalaciencia,tecnologaeinnovacin.
Tercero. Disear e implementar programas de ciencia, tecnologa e innovacin. Chile ha identificado
sectoresconpotencialdecrecimiento,ejesdevocacinproductivaregional,prioridadesterritorialesysectoriales.
Todasellas,requierenserarticuladasenprogramasquelogrenarticularentornoalosrequerimientoscientficos
ytecnolgicos,lascapacidadesdeI+D+i,losactoresqueposeenygestionanesascapacidades.Enlomedular,
setratadegenerarprogramasbasadosenreasylneasdeinvestigacincientficasrequeridastantoparalograr
poneralpasenlacienciadefronteraentornoalossectoresprioritarios,comoentornoaldesarrollodeciencia
bsicayaplicadacapazdegenerarunentornodeconocimientodevanguardiaenlasinstitucionesyredesde
institucionesquelasimplementan.
Cuarto. Disear e implementar un proceso de transicin hacia un modelo de gestin de la ciencia
basada en grupos. La doble dependencia y la tendencia pesada de promover v/s planificar, ha generado que
9 Esteconceptoproponequefrentealalgicasistmicadeprocesosendsenosquedanlugaralaarticulacinintensivadeagentesenun
cluster,enChileexperimentamosunesfuerzopblicoquequiereorientarlascapacidadesproductivasycientfico-tecnolgicashaciala
operacindecluster.
RONALD CANCINO
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Chilecuenteconunmodelodegestincientficacuyaunidadbsicaeselindividuoinvestigadory,desdel,
sus redes, centros y consorcios. Ello ha generado un paisaje de redes segmentadas de I+D+i, en tanto estas
nacenysedesarrollanentornoaproyectosquefcilmentepuedendesincentivarlageneracindetrayectorias
de investigacin e incentivar los intereses individuales. El problema de un modelo basado en la generacin
deunnivelmesodearticulacinenred(porejemplo,elcentrodeinvestigacin),radicaenquefcilmente
loscentrosentranenconflictoconlasunidadesdeorigenfrutodelaexistenciadedoblemilitanciayms
delomismoentreestasunidades.Ellogeneradesconfianzasentrelosagentesregionalesyenlarelacinde
estos con el nivel nacional. Por lo anterior, al enfrentar un escenario de coexistencia de prioridades para la
ciencia, tecnologa e innovacin de nivel nacional y regional, ser importante contar con referentes visibles
paralevantarygestionarlascapacidades.LanocindeReddeInvestigacin,DesarrolloeInnovacinpuedeser
tilaesterespecto.Elloimplicaqueunconjuntodeinvestigadoresytecnlogos,sedeclarancomomiembros
deungrupodeinvestigacin,identificandosusreasylneasdeinvestigacin,yconstruyendounprogramade
investigacinquedefinenivelesensudiseoorganizacional,ascomounaagendadetrabajo.Conello,lared
recibefinanciamientoapartirdelaclaraidentificacindelascapacidadesydelaagendadetrabajodelared
ogrupocomountodo,ynoentornoaproyectosespecficosdecortaduracin.Deestemodo,seraposible.
Quinto. Construir sistemas de informacin cientfica y tecnolgica para el sistema nacional y los
sistemas regionales de innovacin. La alta complejidad de los procesos de ciencia, tecnologa e innovacin
ysusrelacionesconelmundodeldesarrolloproductivoyregional,hacequelosagentesenlaactualidadse
enfrentenaseriosproblemasalahoradeintentarvisualizarlasdinmicassectorialesy/oregionalesnacionales
comountodo.Juntoaello,alahoradevisualizarlascapacidadesdelconocimientocientficoytecnolgicoen
relacinalasprioridadeseconmicasysociales,ocurrequesimplementenoesposiblerealizaresaoperacin.
Juntoaello,ladeteccintempranadedemandasyprioridadeslocales,requieresergestionada.Porloanterior,
diseareimplementarsistemasdeinformacinon-lineparaelSistemaNacionalylosSistemasRegionalesde
Innovacin,estareafundamental.
CONCLUSIONES
El anlisis propuesto, indica que la dificultad para consolidar y fortalecer los Sistemas Regionales de Innovacin en
Chile, se vincula tanto a la especializacin tecnolgica basada en la explotacin de recursos naturales (que instala y
amplificaunatendenciaaabsorberdesdeelcentrolasactividadesmsespecializadasyexpulsaalaperiferiaaquellas
menos intensivas en conocimiento), al diseo institucional centralista (que resta atribuciones y competencias en el
direccionamientoysentidodelaspolticastecnolgicaslocales),comoalainstalacindeunalgicaqueprovienedela
historiadelapolticadecienciaytecnologa,cualeslasiguiente:alinstalarseeldilemadelaselectividadv/slaactuacin
contrademandaessiempreelcentrodeadministracinpolticadelestadoelqueseconcibedeberesolverlatensin.
Por lo anterior, en el actual proceso de transformaciones del diseo institucional, dependiendo del modo como se
articulen en regiones: las capacidades de Ciencia,Tecnologa e Innovacin, la visibilizacin y/o levantamiento de la
demandaeinnovacinempresarial,elmodocomoserealicelaconstruccindeprioridades(Regionales,Productivas,de
InnovacinyTerritoriales),laarticulacindeprioridadesnacionales,regionalesysubregionales,elprocesodetraspaso
de competencias, las capacidades de gestin estratgica (competencias profesionales), las lgicas de inversin en
fomentoproductivoeinnovacin,ylavoluntadpolticaparaestableceracuerdosentreelnivelnacionalylasregiones,
seconfigurarnSistemasRegionalesdeInnovacinfuertesy/odbiles.
Elxito,entonces,enlatransicinhacialaeconomaysociedaddelconocimiento,ysumedio,laprofundizacindel
SistemaNacionaldeInnovacin,requierefortalecerlosSistemasRegionalesdeInnovacin.
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NUEVASPOLTICAS DE DESARROLLOREGIONAL
EN INNOVACIN
1
LENIA PLANAS
*
FUNDAMENTACIN
Elconocimientoacumuladoylainstitucionalidadpblicaqueposeemosnosonsuficientesparacrearnuevaseconomas
ydesarrollosregionalesmsequitativosycompetitivosbasadosenlainnovacin.
Enelcontextolatinoamericano,Chileapareceentrelospasesquetienelosmayoresgradosdepolarizacinterritorial,
manteniendo una concentracin excesiva del capital tecnolgico, econmico y de la poblacin en un nico centro
(Santiago), lo que podra conllevar a prdidas en su crecimiento y a un desaprovechamiento de recursos diversos
distribuidosterritorialmenteyendesestmulosparamovilizarnuevosdesarrollosgeneradosporlaconcentracin(CEPAL,
2007).
HistricamenteelEstadochilenohaorientadoelesfuerzoinnovadoralfomentodelaofertatecnolgicadeexcelencia,
incentivandolacooperacincientficaparalaproduccindeconocimientosdesvinculadadelarealidadregionalydelas
demandasdeinnovacindelsistemaproductivolocal.Ellohasignificado,queparcialmente,secuenteconunespectro
reducido de instituciones que realizan investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin, entre las que se incluye el
sistemauniversitario
2
,losinstitutospblicosylasempresasgrandesy,enmenormedida,medianasypequeasdelos
diversossectoresproductivosdelpas,yescasascmarasempresariales,dondecasinuncaparticipaninstitucioneslocales
yportantolaconectividadterritorialeinteraccinfuncionalqueseproduceesficticia,quedandopendientelageneracin
demecanismosefectivosenladinamizacindelademandaregionaldeinnovacinempresarialeincentivosparamejorar
laarticulacinentrelosqueproducenconocimientos,aquellosquelostransfierenyquieneslousanactivandoelsistema
productivolocalymicrosistemasdeinnovacinregionales.
Losresultadosdeestudiosdecompetitividadregionaltantoen1999comoen2008,realizadosporlaSubsecretarade
DesarrolloRegional(SUBDERE)muestranlafaltadevinculacindelapolticadedesarrolloregionalconlapolticade
descentralizacinenmateriadeciencia,tecnologaeinnovacinymuestrantambinlanecesidaddedescentralizarel
sistemaestadsticodeinnovacin.Noexistenestadsticasregionalesdecalidaddescentralizadaenmateriadeciencia,
tecnologaeinnovacinylosestudiosrealizadossonunidadesautnomasgeneralmentenovinculadosalasdecisiones
deinversin,peseaqueprevaleceunenfoquetradicionalqueponeatencinenelgastopblico.Demodoquesepresta
poco inters en capturar los resultados de la innovacin, los cambios que se producen en el comportamiento social e
institucionaloenconocerlacalidaddelasrelacionesexistentesentrelosdistintosagentesdelsistemadeinnovacinen
regionesy/oterritoriosdemenordesarrollorelativo.
* MagisterenEconomayGestinRegional.Profesional,AreadeInnovacinRegional,DivisindeDesarrolloRegional,SUBDERE.
1 ConlacolaboracindeCeciliaCordero,SUBDERE.
2 En el sistema de educacin universitario, actualmente integrado por 61 universidades, alrededor del 28% tienen resultados en
la generacin de nuevos conocimientos asociados a solicitudes de patentes producidas, en tanto, ms de la mitad (55%) participan
comoinfraestructuradesoportedelasiniciativasdesconcentradas,desarrollando,ademsdelasfuncioneshabitualesdeformaciny
de investigacin, acciones de intermediacin para la difusin y trasferencia de conocimientos con el sector privado y la ciudadana;
alrededor del 27% de los nodos tecnolgicos vigentes son de universidades (pblicas y privadas) y en general participan en redes
de investigacin: concentran casi el 100% de los centros de excelencia, el 95% de los anillos y ncleos milenios y el 85% de los
centrosregionalesdeinvestigacincientfica,ademsdesersoportetecnolgicoenlainvestigacinycreacindeempresasynegocios
regionales.Noobstante,querepresentanlaprincipalinstitucinregionalconmayormasacrticaeinfraestructurayconocimientos,en
generalgozandeunbajoreconocimientoporpartedelamedianaygranempresaregional. C
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Losavancesenladesconcentracindeinfraestructurasdesoporteeninvestigacineinnovacin
3
nohantenidoefectoen
ladesconcentracindelconocimientoyenlasdecisionesdepolticasregionalesdedesarrolloypocosestnorientadosa
ladinamizacindelademandadeinnovacinregionalenapoyoalamodernizacindelasMipymeslocales.
La poltica de desarrollo regional, se agota en la ejecucin presupuestaria y en subsidiar, medianamente las polticas
sectoriales,ajenaagenerarcondicionesdeequidadtecnolgicayoportunidadesdedesarrolloeconmico,quemitiguen
enpartelasdiferenciaseconmicasregionaleseninnovacin,investigacinydesarrollotecnolgico,particularmenteen
aquellosterritoriosmsatrasados.
PROPUESTA
Medida 1. La conduccin estratgica de la poltica de desarrollo regional en innovacin es ms que la
administracindesubsidiosydelFIC.
Nuevaspolticasdedesarrolloregionalsignificaintroducircambiosenlasprcticasyenelcomportamientodelosagentes
econmicos y de la administracin regional respecto a la gobernabilidad y gestin estratgica de la innovacin. Esta
transformacinsuponereconocerlaprimacadelasestrategiasyobjetivosdedesarrolloregionaleninnovacinporsobre
lasestructurasinstitucionalesexistentes,avanzandohaciaunadescentralizacinefectiva.
Unaaproximacinalasdemandasinsatisfechasapuntaalaidentificacindebarrerastecnolgicasterritoriales,donde
sedesempeanlasempresas,lasuniversidadesyelsistemapblico.No se puede ser competitivo con estructuras de
decisin centralizadas, porque stas carecen de la velocidad y flexibilidad que la dinmica del comercio y el cambio
tcnico exigen(BOISIER,1996).
Cualquier medida propuesta en esta direccin, para obtener algn resultado visible y ponderable, deber aplicarse
sistemticamente en un plazo no menor de 8 10 aos, necesariamente requiere de un programa de fortalecimiento
ymodernizacininstitucionalparaeldesarrolloyconsolidacindecapacidadesregionalesenmateriasdeeducacin,
ciencia,tecnologaeinnovacinempresarial,apoyadodesdelosgobiernosregionalesylosministeriossectoriales,que
integranlaMesaNacionaldelFIC.
Enestesentido,esrecomendablequebajolanuevapolticasefacilitelaconstruccinefectivadesistemasdeinnovacin
regionalesqueinvitenalamovilizacindelcapitalsocialinstitucional,iniciandolaelaboracindepolticas,estrategias,
objetivosymetasdefinidasenconjuntoconlosagentesregionales,yseaconducidoestratgicamenteporunaagencia
pblica con vocacin regional que adquiera real compromiso con el proceso y cuente con capacidades tcnicas para
llevarloadelante,porloqueseproponequejuntoconlapropuestadecreacindelConsejo(CNIC)secreeunaDireccin
Regional de Polticas y Acciones Innovadoras, sea en Subdere o en un futuro Ministerio de Economa e Innovacin.
La seleccin de su director tendra que pasar por el sistema de alta gestin pblica; mientras tanto, sera necesario
consolidarlaexperienciademicrocomunidaddeconocimientosgeneradaatravsdelaMesaNacionaldelFIC,abriendo
laposibilidaddeintegrarainterlocutoressubnacionalesocrearmicrocomunidadessimilaresenregionesyprovincias.
Siguiendolaideaanterior,tambinesrecomendablelacreacindeunsistemadeestadsticasregionalesdeinnovacin,
confiable,queentregueinformacinvinculantealasdecisionesdeinversinydeestrategiadelsistemadeinnovacin,
al igual que los estudios de competitividad regional, encuestas y otros especficos, para la medicin de innovacin
empresarial regional; deber recoger aprendizajes de mediciones realizadas a nivel nacional o a nivel internacional
de superior calidad, que integre indicadores del esfuerzo innovador (participacin del gasto en I+D+i en el producto
regional,gastopblicoyprivadoregional),resultado(patentes,empleosdecalidadgenerados,ingresos,componentede
innovacinenexportaciones)ydelprocesoinnovador,yextenderselasencuestasdeinnovacintecnolgicasalsector
pblico,centrosyuniversidades.
3 Entreelao2001y2008sehancreadoCentrosRegionalesdeDesarrolloProductivo,NodosTecnolgicos,AnilloseInstitutosMilenios,
Centros de Excelencia en Investigacin, Consorcios Tecnolgicos Empresariales de Investigacin, Subcomits de Innovacin en las
AgenciasRegionalesdeDesarrollo,OficinasProvincialesdeDesarrolloProductivo,FondoRegionaldeInnovacinenelBobo.
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Medida 2. Foros y pactos como instrumentos indispensables para la creacin, difusin, adaptacin y
adopcin de conocimientos que aumenten el atractivo de la economa regional (LANDABASO,
M.,2008).
Las nuevas polticas de desarrollo regional e innovacin exigen establecer pasarelas de colaboracin sistemtica que
permitan profundizar la discusin regin-nacin, el dilogo y aprendizaje entre regiones y llegar a acuerdos efectivos
paragenerarunacapacidaddeaccincolectiva,queincorporealmenosalosconsejerosregionales,yenloposiblea
asociacionesgremialesterritorialesypartedelaciudadanainteresada,afindequelacreacinefectivademecanismos
de diferenciacin en su aplicacin conduzca a introducir cambios en el comportamiento de los agentes territoriales
(regionales y provinciales) de innovacin y en la sustentabilidad estratgica del esfuerzo innovador del Estado, con la
transformacinculturalrequeridaypuestaenvalordelconocimientoexistente.
En este contexto el dilogo puede servir para definir un programa conjunto de acciones innovadoras para territorios/
regiones con objetivos de equidad tecnolgica y empleo claramente definidos, a partir de establecer una provisin
presupuestariaengobiernosregionalesySUBDERE;ademsdeestablecercuotasdeinversindedecisinregionalen
materia de innovacin (ISAR).Y, lo evidente (reforzar la subvencin en infraestructura fsica y recursos humanos hasta
alcanzar una masa crtica ptima), tomar acuerdos en materia de desconcentracin y fortalecimiento de capacidades
institucionales para la innovacin regional y competitividad, transferir competencias de educacin superior al nivel
regional,establecerasociacionesinterregionalesyretroalimentarconnuevosaprendizajeslanuevapolticas,entreotros.
EnelmarcodelcursosobrepolticasregionalesdeinnovacinquerealizenChileelexpertoeuropeoJaimeDelCastillo
(2008),sealensuinformedemisinlanecesidadderealizarunconjuntodeacciones,entrelascualessemencionan:
- La realizacin de encuentros trimestrales con los gobiernos regionales, universidades y agencias, como un
espacioparacompartirexperiencias,buenasprcticaseinformacin.
- Lapuestaenmarchadeunaplataformadeobservacin,coninformacinactualizadasobreprincipalestendencias
enChileyanivelinternacional,queapoyeenlagestinestratgicadepolticasdeapoyoalagestinempresarial
competitiva,adaptadasalcontexto.
- La necesidad de avanzar en trminos prcticos, en cmo se instrumentan los procesos concretos de apoyo a
lainnovacinylacompetitividad,ycmosesaledelcampoabstractodelainnovacin,dadaladistanciaque
actualmente hay entre el sector pblico y el sector empresarial, as como por la complejidad de definicin
prcticadelaspolticasdecompetitividadparaeldesarrollo.
LENI A PLANAS
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Medida 3
4
. Diferentes polticas de desarrollo econmico e instrumentos de innovacin para regiones con
capacidadesdistintas.
Lanuevapolticadedesarrolloregionaleninnovacinpodrorientarsealaconstruccindemicrosistemasterritoriales
de innovacin, que favorecer la eficacia y eficiencia del Estado, corrigiendo los desajustes entre los requerimientos
deinnovacindelosagenteseconmicosterritoriales,lademandadelosmercadoscompetitivosylaofertapblicade
financiacinytecnologadelasuniversidadesycentrosdeconocimientos;ademsdefacilitarmayordemocratizacin
delactualsistemadeinnovacin,incorporandonuevosymejoresagentesdeinnovacin,especialmentedelasempresas
yemprendedores,aprovechandolautilizacindelosrecursoslocalesenlainsercindelmercadolaboralyproductivo.
Lasnuevaspolticaseninnovacinpararegionesconmayoresinequidadestecnolgicaspodraentregaruntratamiento
diferenciado en aquellos territorios cuyos resultados de competitividad regional en el factor de ciencia, tecnologa e
innovacin tengan desempeos inferiores al promedio nacional, incorporando, adems aquellos que tengan tasas
permanentes de desempleo que superen la media regional, fomentando el capital social e institucional mediante el
financiamiento programtico de iniciativas que potencien y movilicen la capacidad local de innovacin y desarrollo
econmicoterritorial,apartirdeldiseo,fortalecimientodelagobernabilidad,delaimplementacindepolticasyplanes
estratgicosdedesarrolloinnovadorydecentrosdeemprendimientoeinnovacindeapoyoalasMipymeslocales.
Endefinitivamedidasquepodranimplementarseapartirdelasactualescompetenciastransferidasyrecursosexistentes,
introduciendo cambios en el diseo y gestin de algunos programas de apoyo (SUBDERE, CONICYT) y en algunos
subsidios directos entregados por (CORFO, FIA, Banco Estado), con apoyo de compromisos suscritos en el sistema de
mejoramiento de la gestin pblica territorial (PMG-GT) entre los gobiernos regionales y los sectores, convenios y de
programacin con participacin efectiva del sector privado y de universidades. Se requiere un compromiso poltico,
tcnico y de financiacin bipartito (nacin-regin) a ejecutarse a travs de los actuales instrumentos, donde el aporte
mayoritario,enlosprimerosdosaospodraserdelnivelnacional,disminuyendoprogresivamenteenlosposteriores.
4 Experiencia europea de referencia (aportado por su autor Mikel Landabaso, experto de la Comisin Europea en Poltica Regional de
InnovacinenRegionesObjetivoConvergencia).LasEstrategiasRegionalesdeInnovacin(RIS)europeas,cuentancontrespasos:
Unprimerconsensoylafasedesensibilizacin,sobrelabasedediscusinentrelosprincipalesactoresregionales.Duranteestafase,el
comitdedireccindelproyectosecrea,seaclaralagestin,losgruposdetrabajoestnorganizadosdeacuerdoalossectoresclave,
tecnologasclave,ocuestionesrelacionadasconlainnovacinparalaregin,losconsultoressonseleccionadosylosinstrumentosde
comunicacin(sitioweb,boletines,logotipo,etc)secrean.Setratadeconstruirunavisinyunaasociacin.Estafaseescrucialpara
elxitodelosproyectos.Lacreacindelimpulsoesdifcilyanmsdifcilesmantenerlo.UnadelasprincipalesleccionesdelaRIS
es que las asociaciones regionales para la innovacin son fundamentales para la competitividad regional, pero la construccin de
estasasociacionesdemandasdeatencin,cortesaypaciencia.Cuandoeldilogosehalimitado,elxitodelproyectoodelapoltica
tambinselimita.
Una segunda fase de anlisis, corresponde a la identificacin de las necesidades de innovacin de las empresas sobre la base de
auditorastecnolgicas,degruposdetrabajosectoriales,deserviciospostalesodecorreoelectrnicoenlosqueseenvancuestionarios
alasempresasysehacenentrevistascaraacaraconlosempresarios.Laexperienciahademostradoqueamenudoesdifcilparalas
empresasexpresarsusnecesidadesparalainnovacin.Cadavezms,latecnologadelasauditorasdelasPYMEsehautilizadocon
xitoparallevaracaboesteanlisisdelasnecesidades.Lastendenciasinternacionalesenlastecnologasclaveosectoresquesontcnica
yeconmicamenteimportantesparalareginsonescaneados.Porltimo,uncomplementodeanlisisdelaevaluacincomparativade
loqueotrasregioneseuropeasestnhaciendotambinsellevaacabo,envistadeposiblesintercambiosdebuenasprcticas.
Unatercerafaseconsisteenlaelaboracindeunaestrategiaregionaldeinnovacinyunplandeaccin,sobrelabasedelaasociacin,
elanlisisydiscusin.Estaestrategiadeberatraducirseenunplandeaccinyproyectospiloto.Enparticular,esimportanteponeren
marchaunbuqueinsigniadeproyectos,queseancapacesdeilustrarenlaprcticaapequeaescalalasnuevasideasidentificadasen
elplandeaccinRIS,enarasdelacredibilidad,haciaelsectorprivado,enparticular(no solo ejecutar pblicamente otro estudio o
ejercicio de planificacin ).LaideaprincipalesreducireltiempodeesperaentreelfinaldeunRISysuplenaaplicacin.
LosRIShanreforzadounaverdaderareddeactores,unamayortransparenciaylacomprensindelasorganizacionesdeapoyoaredes
de transferencia tecnolgica, as como una mejor identificacin de las necesidades de innovacin de las empresas y de las PYME en
particular.
Teniendoencuentasulimitadopresupuesto,losresultadosdealgunosdeestosproyectosvanmuchomsalldelasexpectativasen
diversosmbitosyregiones.Porejemplo,hancontribuidoacambiarlaformaenquesepercibelainnovacindentrodelasprioridades
enlasagendaspolticasregionales,ysehainiciadolacreacinderedesdentrodelossistemasregionalesdeinnovacin(entreempresas,
entrelosprincipalesactorespblicosyprivados)yfuera,entrelasregiones.
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Enlasregionesdemayordinamismotecnolgicoycompetitividad,conresultadosenelfactordeciencia,tecnologae
innovacin,superioralpromedionacional,seproponeconsolidarelprocesodeclusterizacintecnolgicaregionalen
aquellos territorios ms competitivos, a partir de la formacin de asociaciones tecnolgicas territoriales, desarrollo de
organismosdeinterfazqueprestenserviciosdeapoyoalasempresasyasociados,yotrasinstancias,quedinamicenla
demandadeinnovacinempresarial,loquetendrqueseracompaadoporunprocesodetraspasodecompetencias
efectivasydeprogramassectorialesespecficos,incluidaladecisinfinalenlaasignacindelaprovisinFIC,desdeel
nivelnacionalalosgobiernosregionales,ystospodrndelegarendistintascorporacionesyestructurasterritoriales,sean
deformacinpblica,privadasomixtas,partedelasfuncionesycompetenciasentregadas.
Los instrumentos posibles a desconcentrar son reconocibles en la Gua de Orientacin 2009 para la aplicacin de la
provisinFIC.Elpuntodepartidanecesarioparaestetipodepolticaseslacomprensineidentificacindelademanda
(enparticularparalainnovacin)delabaseproductivaylaparticipacinactivadelsectorprivadoylosactoresregionales,
comenzando con la universidad y centros de investigacin y tecnolgicos, reunidos a partir del diseo y gestin de
estrategias,agendasopolticasregionalesdeinnovacin,conplanesdeactuacinlegitimadosconelconsejoregional,
respaldadospresupuestariamente.
Enestesentido,todoslosinstrumentosposiblesdirigidosaestimularlademandadeinnovacinempresarial,talescomo:
difusindeconocimientosydeinnovacionesexistentes,generacindeestudios,condicionesdepre-competitividadpara
optimizarlacoordinacineconmicayfuncionalentrelosagentesoferentesydemandantesdetecnologa;depromocin
deunaculturaescolarprocliveafortalecerelesprituemprendedoreinnovadorfuturo,ademsdelaprovisindeservicios
deinformacinydeasesoratcnicadeapoyoalasMipymes,calidadymedioambiente,ydealgunasinfraestructurasde
soportedeficitariasrequeridas,demenorescala,(centrosregionalesdeinnovacineinvestigacintecnolgica,parques
cientfico-tecnolgicos,innovacinencmarasempresariales),contratacindelicenciadosyelusodelosinvestigadores
enlasempresas,financiamientoparacapitalsemilla,deberanintegrarselaslneasdesubsidiosydesconcentrarse,bajo
la modalidad de convenios de programacin, donde se estipulen metas de desempeos que mejoren la capacidad de
absorcintecnolgicadelaadministracinpblicasubnacionalydelosagenteslocalesdeinnovacin,acompaadade
unprogramasdefortalecimientoparalarecepcindelasnuevascompetenciasefectivasasertransferidasanivelregional.
Lo anterior est ntimamente relacionado con la eficiencia de una agencia pblica moderna que disminuya el tiempo
deejecucin,costosdetransaccinyseaasertivaparamaximizarlacontribucindelaspolticasdedesarrolloregional
en innovacin y maximizar su esfuerzo institucional en modernizarse, ms que intermediar a nivel nacional en la
administracindefondosdeimpactoregional.
Las nuevas polticas de desarrollo regional en Innovacin deben apoyar a las pequeas y medianas empresas, que no
tieneninterlocucinalnivelcentral,peromsquedarayudasdirectas,debencontribuiracambiarlaculturaempresarial
en un sentido ms abierto a la innovacin, favoreciendo la creacin de bienes pblicos (infraestructuras tecnolgicas,
centrosdeservicios,informacin,polticasdecualificacindelostrabajadoresydelosdirectivos),facilitandosuaccesoa
lasempresas,quedeotraformanopuedenaccederaesosservicios.Todoellodebeserintroducidoconrealismorespecto
alosrecursosconlosquesecuenta,ygenerandoinstrumentosdeformadiferenciadaenfuncindelascaractersticasde
cadaregin.Estasegmentacin,debeserclaratantoparalosresponsablesdelaspropiasregionescomoparaelgobierno
central,ydesistirdelaideadeaplicarunafrmulanicavlidaparatodoelterritorionacional.
Elsectorpblico,porlogeneral,debeproporcionarelliderazgo,nosoloelcontrol,enestaspolticasydebedesempear
el papel de catalizador de la innovacin regional y del desarrollo econmico territorial (Tsukamoto,A., 2008). Por lo
tanto,eldiseodemecanismosylaplanificacindelasnuevaspolticasregionalesdeberasercompartida,entreelnivel
nacional(Subdere),atravsdelamesanacionalFIC,ylosgobiernosregionales,aefectodeestablecerunesquemade
actuacinydetransferenciaacordado,queledeceleridadalproceso.
Elnivelnacional,ladireccinregionaldeinnovacincreadaolaSubdere,conacuerdodelamesanacionaldelFICy
gobiernosregionales,debercentrarseen:
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- resguardarelequilibriointerregionalenlacorreccindedisparidadestecnolgicas;yvelarporunequilibrioen
lacreacindeinfraestructurasdeexcelenciaeinterregionalesdeapoyoalainnovacincompetitivaprestando
apoyotcnicoalosgobiernosregionalesylocales;
- animar la construccin de nuevas polticas regionales de innovacin y acelerar el proceso de modernizacin
de la institucionalidad pblica para la innovacin, garantizando un sistema estadstico y de evaluacin de la
innovacinregional,oportuno,transparenteydecalidad;
- acompaartcnicamenteeneltraspasodeconocimientosycompetenciasalosnivelessubnacionalesdegestin
delapoltica,proporcionarlainformacineinstanciasdeaprendizajedebuenasprcticas;ydarseguimientoa
laimplementacindelascompetenciastransferidasenlamateria.
SUBDEREpodraapoyarelfortalecimientodelareddecooperacinentrelasregionesyreforzarlacapacidaddeasociacin
entrelasregionesparadesarrollarcompetenciasenestosmbitosdeinnovacinydemodernizacinquesondeinters
pblico,ascomoacompaartcnicamenteelprocesodeconstruccindeconfianzasinstitucionales.Parallevaradelante
esteprocesoesnecesariocontarconelcompromisoyentendimientodelmsaltoniveldedecisin.
En tanto la institucionalidad pblica regional, bajo la conduccin de los gobiernos regionales y las distintas agencias
(regionales, provinciales y locales) podra desempear un papel ms activo en la aplicacin de polticas regionales de
innovacin,dadoquegozadeunaposicinmscercanaparalacreacinderedesdecolaboracinentrelosagentesde
innovacinylasempresas;podrafomentarlaconstruccindemicrosistemasdeinnovacinclusterizadossectorialmente,
cuidando los equilibrios dentro de la regin, pudiendo establecer instancias de gestin provincial y convenios con
municipios, gobernaciones, o entidades no pblicas con liderazgo en el desarrollo econmico local cercanas a las
Mipymes.
Los gobiernos regionales y agencias ejecutoras y de coordinacin econmica territorial (ARDP, OPDP) tienen que
conoceralasempresasdesuszonas,susrequerimientos,loscambiosenelcomportamientodeltejidoempresarialquese
deseangenerar,lasorganizacionesdeinterfazqueayudenatraduciralsectorpblicolasnecesidadesdelasempresas;y
viceversa.Paraellotienenquesaliraterrenoyadoptaruncomportamientoproactivodirigidoagenerarnuevasculturas
ycomportamientosempresariales.
Los agentes no pblicos, que son agentes ejecutores o receptores de las decisiones pblicas, deben ser socios en la
aplicacindelapoltica,colaborativos,yparticipardelprocesodeplanificacinyvalidacindeobjetivosydeacuerdos
a travs de foros y de mecanismos de control ciudadano y cuenta pblica; ello significa ciudadanizar la innovacin,
cubriendoasundficitdemocrticoenelsistema,yaportandoinformacinparalatomadedecisiones,posteriormente
porelconsejoregional,creandounmecanismoderetaguardiaenelprocesodeimplementacindepolticas,cadavez
msdinmicas,flexiblesyabiertasenlaejecucindeproyectosyprogramasespecficos.
La evaluacin de la poltica debe ser realizada por expertos en la materia, a travs de la Direccin de Presupuesto
del Ministerio de Hacienda, y considerar tanto indicadores, cualitativos como cuantitativos, de resultados, insumos y
cambiosenelproceso.
PRINCIPALESIMPACTOS
La aparicin de estrategias y polticas regionales de innovacin que orienten la inversin pblica y fortalezcan las
relacionesycompromisosdelosagentesdeinnovacinconeldesarrollodelareginpermitenunmarcoinstitucional
para un uso ms eficiente de los fondos pblicos y privados, ajustado a la realidad territorial, y mejorar la eficacia y
coherenciaestratgicadelaaccindelapolticapblicaeninnovacinregional.
Los principales impactos previstos, despus de revisar experiencias forneas y nacionales, apuestan por obtener
los siguientes logros: gobiernos regionales competentes poltica y tcnicamente; estrategias y polticas regionales de
innovacin; mejoras en la equidad regional y eficiencia del Estado, atencin poltica a las diferencias tecnolgicas en
regionesatrasadas;aumentodelesfuerzoinnovadorenregiones,ydesconcentracindelascapacidadesdeproduccin
yabsorcintecnolgicaendistintasregiones.Conatencinespecialalasregionesmsatrasadas;inclusinderecursos
adicionalesprovenientesdelsectorpblico,universidadesysectorprivado;ylacomplementariedadderecursosnacionales
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a los fondos regionales en materia de innovacin y creacin de empresas innovadoras, nuevos emprendimientos y
empleosdecalidad.
OBSTCULOS PREVISIBLES
Lasprincipalesamenazasuobstculos,ademsdelrealtemordelasinstitucionescentralesparaenfrentarseacambiosen
suquehacerydelegarfuncionestradicionales,dicenrelacinconelhechodequelapromocindelainnovacinanivel
regionalesunprocesolargoquerequiereunaprogramacinestableyunprofundocompromisopoltico(LANDABASO,
M.,2008).
La falta de capital social, y una excesiva perspectiva de impulsar la tecnologa, y la oferta de investigacin sin tener
suficientemente en cuenta una perspectiva de la demanda as como la ausencia de una adecuada comprensin del
funcionamientodemicrosistemasdeinnovacinenregionesysusdebilidades,sonunarealamenazaydebilidadque
enfrentaremosalemprendernuevaspolticasdedesarrolloregionaleninnovacinenChile.
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DESCENTRALIZACIN DEL APOYOPBLICO
A LA INNOVACIN: ELFONDODEINNOVACIN
PARALACOMPETITIVIDADREGIONAL
JOS MIGUEL BENAVENTE
*
JUAN JOS PRICE
**
INTRODUCCIN
En el mbito de la asignacin de recursos fiscales, en un estado unitario y centralizado las autoridades centrales fijan
las variables objetivo para el nivel local y delegan en las autoridades regionales solo la ejecucin de las polticas. La
descentralizacin, en cambio, consiste en la transferencia, desde el nivel central a las autoridades regionales, de la
potestad para la toma de decisiones sobre asignacin de recursos. En nuestro pas, en muchas reas hay una fuerte
centralizacin; los gobiernos locales actan como administradores de programas establecidos por el nivel central, del
cualrecibenrecursos.Sinembargo,endeterminadosmbitosalgngradodedescentralizacinseraconveniente.Estees
elcasodelfomentopblicodelainnovacin;enestembitolasautoridadeslocalesnodebensersolocajaspagadoras,
sinoquedebendesempearunrolestratgicoenladefinicindeprioridadesdegastoeinversin.Veamosporqu.
Los estudios econmicos de los procesos de descentralizacin han examinado las condiciones bajo las cuales la
delegacin de la funcin de asignacin de gastos sera socialmente beneficiosa, en trminos de aumentar el bienestar
de las comunidades sin sacrificar el bienestar agregado de la nacin. Las conclusiones indican que se debe mantener
enelnivelcentrallasfuncionesderedistribucin,estabilizacinyprovisindebienespblicosnacionales.Encambio,
corresponderaalosgobiernoslocaleslaasignacindegastosparainiciativasquegeneranbeneficiosanivellocal.Esto
hasidoestablecidoformalmenteenelteoremadeOates,basedelanlisiseconmicodeladescentralizacin,elcual
sealaquehabragananciasdebienestarasociadasaladescentralizacindedecisionesqueafectanlaproduccinde
bienespblicoslocales
1
.
Puesbien,elaspectoregionalesfundamentalparaelanlisisdelaestrategiadeinnovacin,porquepuedeafectarde
maneraimportanteladisponibilidaddebienespblicosesencialesparaeldesarrollodelasempresas(e.g.capitalhumano
einfraestructurafsicaytecnolgica).Adems,ladescentralizacincontribuyeaqueelsistemapuedaidentificaraquellas
iniciativasquepresentanunamayoreficienciadinmica.Ladistincinentreeficienciaestticayeficienciadinmicaes
muypertinenteenelcasodelainnovacinpuessetratadeunprocesoevolutivoquerequiereaprendizajesytieneun
componentedeincertidumbreimportante.Enefecto,unaapuestaporiniciativaslocales,queparaunsistemadeapoyo
alainnovacincomoelchilenosoncompletamentenuevas,puedesermsriesgosaqueunaqueseorientaaapoyarlos
proyectosdequienesyatienenexperienciarecibiendofondospblicos.Perosilatasadeaprendizajedelosparticipantes
nuevos (aquellos que no han participado en estos programas y que en este ensayo identificamos con los de regiones)
esigualomayorqueladequienestienenexperiencia,convendraasignarrecursosaesosproyectosnuevospuesenel
tiemporedituarnmayoresbeneficiossociales.
As,vemosquelanaturalezadelainnovacin,elalcancegeogrficodesusbeneficiosyelhechodequealgunosfactores
deentornorelevantestengandistintasexpresionesregionales,determinanqueseaconvenientedescentralizarlapotestad
paraasignarprioridadesestratgicasygastosenestembito.
* IngenieroCivilIndustrial,DoctorofPhilosophyCs.Econmicas.Acadmico,DepartamentodeEconoma,UniversidaddeChile
** IngenieroComercial,LicenciadoenCienciasEconmicas.InvestigadorAsociadoCentroInteris(DepartamentodeEconoma,Universidad
deChile).
1 Oates(1972).
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ANTECEDENTES
Conelfindecaracterizarlasformascomopuedeorganizarseelsistemadeapoyoalainnovacin,puedepensarseen
el sistema de apoyo pblico a la innovacin en trminos de niveles, cada uno de los cuales tiene responsabilidades
propias.Elprimerniveldefineobjetivos,direccionesypresupuestos.Enunsegundonivelseubicanlasorganizaciones
queactancomointermediadoras,orientadasprincipalmenteavelarporlaejecucindelosplanes,polticasyprogramas
que normalmente se realizan en forma descentralizada, monitoreando su pertinencia, transparencia y efectividad. En
un tercer nivel se ubican aquellas agencias y oficinas ejecutoras que son responsables de la implementacin directa
de los programas y planes y se encuentran muy cercanas a quienes son sujetos de apoyo (empresarios, innovadores,
universidades, cientficos). Este ordenamiento puede ser complementado con otras dimensiones (e.g. dependencia
pblico/privadaogradodedescentralizacingeogrficadecadanivel).
Nuestra propuesta afecta al nivel superior de este sistema, a saber, aqul encargado de las decisiones estratgicas y al
que, en el caso particular chileno, se le han encomendado las decisiones de asignacin de los recursos del Fondo de
InnovacinparalaCompetitividad(FIC).
LosrecursosdelFICprovienendelarecaudacindelroyaltyaplicadoalaactividadminerayseutilizanparafinanciar
iniciativasinnovadorasenelmarcodelaestrategiadefinidaporelConsejoNacionaldeInnovacin(CNIC).Porleyseha
determinadounporcentajedelFICqueesdedecisinregionalperonoexisteunainstitucionalidadconsolidadaanivel
regionalquepuedadefinirprioridadesestratgicas,asignarfondosdeacuerdoaesasprioridadesyqueendefinitivasea
responsableporello.Esdecir,estamosfrenteaunainiciativa(establecerporleyqueunporcentajedelFICseadedecisin
regional) que no ha sido complementada con un esfuerzo por incorporar la dimensin geogrfica en el mbito de la
definicindeprioridadesestratgicas.Aquproponemosunaalternativadeimplementacindeestainiciativa.
Comoencualquierintentodedescentralizacin,debemostenerencuentaunaseriederiesgos.Unoeslainconsistencia
dinmica,esdecir,ladificultadqueenfrentanlasautoridadespblicasparaperseverarconaccionesquepuedentener
costosenelcortoplazoycuyosbeneficiossevenenellargoplazo.Enelcasodelainnovacinesteriesgoesevidente
pueslosbeneficiossuelendistribuirseenelmslargoplazo.Seobservatambinunproblemadeagencia,derivadode
lasasimetrasdeinformacinqueexistenenlasrelacionesjerrquicas;elnivelcentral(responsableltimodelsistema)
noescapazdecontrolarelcomportamientodelejecutor(enestecasoelnivelregional)principalmenteporqueesteest
relacionadomsdirectamenteconlosbeneficiariosdelapoyoyporlotantosabemuchomsdeellos,susproblemas,
necesidadeseintereses.Tambinexisteunriesgodecaptura,elqueserefierealaposibilidaddequeunapersonao
grupo de inters extraiga un beneficio particular de algn instrumento pblico, lo cual, si bien en algunas ocasiones
podraenunaprimerainstanciaestareconmicamentejustificado,pasadountiempoyanoserapertinente.Noesfcil,
enconsecuencia,evitarquelosbeneficiariosapelenasusbeneficioshistricosparajustificarquestossemantenganen
eltiempo.Paraenfrentaresteriesgoesfundamentalgarantizarlarepresentatividadlocalylatransparencia.
EstastressonfallasdeEstadoydebenseridentificadasyenfrentadas.Laideaesqueunsistemapblicodeapoyoa
lainnovacin,justificadoporlaexistenciadefallasdemercado,noterminefracasandoporfallasrelacionadasconlos
incentivosquedeterminanelactuardelosagentespblicos.
PROPUESTA
Con el fin de solucionar los problemas anteriormente expuestos, se propone que en el sistema de apoyo pblico a la
innovacinysusactividadesrelacionadasseidentifiquenalmenoslossiguienteselementos:
ConsejosRegionalesdeInnovacin:unodelosplanteamientoscentralesdeestapropuestaesqueladescentralizacin
de las polticas debe ir de la mano de la descentralizacin de las responsabilidades. Los consejos regionales sern la
instancia superior del sistema a nivel regional, y tendrn la responsabilidad de definir lineamientos para desarrollar,
potenciar, modificar o incluso cerrar programas de apoyo a las actividades de innovacin y de asignar efectiva y
eficientementerecursosaestasiniciativas.Enestainstanciaesconvenientequeexistarepresentatividaddelossectores
pblico, acadmico/cientfico y productivo bajo un sistema de renovacin de cargos por turnos, de tal manera de
aumentarelgradodeindependenciafrentealciclopolticoyhacerfrenteasalriesgodeinconsistenciadinmica.
JOS M. BENAVENTE Y JUAN J. PRICE
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Estrategias regionales de innovacin: los consejos debern definir estrategias regionales de innovacin, las que
debern ser aprobadas por el CNIC, de tal manera de asegurar su consistencia con los lineamientos estratgicos de la
polticanacional.Estaesquizslaexpresinmximadeladescentralizacinanivelderesultados:contarconplanesde
innovacinqueincorporenlaheterogeneidadregionalyquehayansidoconcebidosenlasmismasregiones.Adems,la
existenciadeplanesestratgicospermiteguiarlasaccionesydarcontinuidadalalabordelosconsejosregionalesyhacer
frentealriesgodecaptura.
Convenios de desempeo con agencias ejecutoras: los consejos regionales asignarn fondos a aquellos intermediarios
(agenciasdedesarrolloregional,ANDR
2
)queapoyenproyectosqueseinscribanenlaslneasestratgicasapoyadaspor
elsistemapblico.ParaestodebercelebrarseconveniosdedesempeoentreelconsejoregionalylarespectivaANDR
enloscualesseespecifiqueclaramenteelconjuntodemecanismoseindicadoresquesernutilizadosparaevaluarlos
resultadosdecadainiciativas.
3
Evaluacincentralizada:engeneral,noesesperablequeenelnivelregionalexistaunagrancapacidaddeevaluacinde
proyectos.Dehechosehacedifcilrealizarestoinclusoanivelnacional.Dadoqueparaelloexisteyaunainfraestructura
establecida en el nivel central, en instituciones como CORFO y CONICYT, se propone que esta parte del proceso se
realiceanivelcentralizado,peroenformaindependientedelosconcursosnacionales.Deestaformaseaprovechanlas
economasdeescalapresentes(elcostomediodeevaluacinesmenorenunesquemacentralizado)evitandoademsel
riesgodecaptura,otorgndoledeestaformaunmayorniveldetransparenciaalsistema.
Endefinitiva,seproponeintroducirenelprimerniveldelsistemadeapoyopblicoalainnovacin,aqulencargado
de definir lineamientos estratgicos y asignar financiamiento, instancias de decisin representativas de los intereses de
cadareginyqueseanfiscalmenteresponsablesanteelnivelcentral.Mientrasqueenunnivelintermediosemantendra
un conjunto de organismos que relacionan eficientemente las polticas y el financiamiento con las necesidades de los
ejecutoresdeproyectosdeinnovacin.
IMPACTOSESPERADOS
Esta propuesta pretende generar conciencia a nivel poltico sobre la conveniencia de descentralizar geogrficamente
partedelasdecisionesdegastoenelsistemadeapoyopblicoalainnovacin.
Este diseo permite resolver de mejor manera los problemas de agencia propios de los sistemas centralizados
geogrficamente,albajarelmbitodelasdecisionesalnivelregional.Porotraparte,lapropuestasugierecmoenfrentar
losriesgosdeinconsistenciadinmicaaldotaralosconsejosregionalesdeautonomarespectoalciclopolticoycmo
disminuirlosriesgosdecapturapuesenlosconsejosparticiparanrepresentantesdetodoslossectoresrelevantesenestos
mbitos(pblico,acadmico/cientficoyproductivo).
Creemosadems,queestoscambioscontribuirnadesarrollarbasesdeconocimientocientficoytecnolgicoaplicable
aldesarrollodelasindustriasclavesdecadalocalidadgeogrfica.Laparticipacindelmundoacadmicoycientficoen
losconsejosregionalesdeinnovacinesmuyrelevanteenestesentido.Esteesunbeneficioadicionaldeestapropuesta
pues ataca un problema muy documentado de nuestro sistema nacional de innovacin, a saber, la escasa vinculacin
entreeldesarrollodelabasecientficaylasnecesidadesdelsectorproductivo.
Claroqueestapropuestanoestexentaderiesgos.Enunprocesocomoelaqupropuestolacoordinacinesfundamental
comotambinelestablecimientodeconveniosentrelaspartesinvolucradasdondeseanespecificadoslosindicadores
dedesempeo.Estastareasobviamentesoncomplejasderealizarenformaclaraytransparenteenlasetapasiniciales
delproceso.
2 Estas incluyen a las direcciones regionales de organismos pblicos de fomento tales como CORFO, Innova CHILE y CONICYT, a
universidadesyacentrosdeinvestigacinytransferenciatecnolgica.
3 Enestasevaluacionesdebeenfatizarseladimensinderesultadosmsquelosprocesos,velandoporquelosindicadoresdencuentade
lasfallasdemercadoquesedeseaenfrentar.
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Hayunaseriedecuestionesdediseofinoqueestapropuestanoaborda.Entreellas,elnmerodeintegrantesdelos
consejosregionales,supermanenciaenloscargos,losmecanismosderotacin,laperiodicidadconquesernevaluados
losprogramasregionales,elplazodevigenciadelasestrategiasdecadareginyelmecanismodeasignacindelFIC
regional.Sedejaabiertalainvitacinparaacordarunafrmulaquepermitaimplementarunsistemadeestetipoteniendo
encuentalosproblemasofallasdeestadoinvolucradasenesteproceso.
Siademsestasideascontribuyenagenerarundebateparaavanzarenotrasreasenlasqueesdeseableunadosisde
descentralizacindelospoderesdeasignacindegastofiscal,tantomejor.
BIBLIOGRAFA
Benavente,J.(2006).Antecedentes para el diseo de una poltica tecnolgica nacional.DocumentosdeTrabajoN
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N
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JOS M. BENAVENTE Y JUAN J. PRICE
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CENTROS DEPENSAMIENTOS ESTRATGICO
TERRITORIAL DE LASREGIONES DECHILE
PATRICIO VERGARA
*
FUNDAMENTACIN
CONOCIMIENTOLOCALENTIEMPOSDECRISISSISTMICAGLOBAL
Los procesos de integracin econmica mundial se estn reconfigurando en el marco de la actual crisis sistmica
(Stiglitz,2008),losquehansignificadounacomplejizacindelosprocesosdedesarrolloydelassociedadesmodernas,
queexcedeelmbitofinanciero(Pisani-FerryySantos,2009).SegnelFMI(2007),laglobalizacinhageneradofuertes
desigualdadessocialesentreyalinteriordelospases,lasqueestnfuertementeasociadasadiferenciasensuscapacidades
encienciaytecnologa,esdecir,algradodeconocimientodelospasesylaspersonas.
ElEstadonacionalhasidounadelasinstitucionesmsimpactadasporelprocesodeintegracinmundialy,enAmrica
Latina,enfrentatensionesqueestnempujandohacialadescentralizacin,comounarespuestatantoalaglobalizacin
comoalademocratizacinycomplejizacindelassociedades.Laideadegobiernoregional,distintadeadministracin
regional (Boisier, 2007), implica necesariamente la existencia de tres elementos, complementarios e interactuantes:
a) competencias polticas, administrativas y financieras; b) un sistema de participacin ciudadana territorial; y c) la
existenciadecapacidadestcnicasparagestionarunproyectopolticoregionalpropio.Bajounparadigmadegobernanza
sistmica(VonHaldenwang(2005),aplicadaenelespaciosubnacional,elgobiernoregionalcumpleunimportanterol
dearticuladoryfortalecedordeagentesdeldesarrolloterritorial,teniendocomoorientacinprincipaltantolaampliacin
y complejizacin de la base productiva regional como la democratizacin poltica y econmica de este espacio y la
ampliacindesuautonomadecisional,dentrodeloslmitesdeunpasunitariodescentralizado.Seconstituyenaslas
basesdeldesarrolloendgenodelasregiones.
ComohaenfatizadoVzquezBarquero(2009)lacrisissistmicamundialexigerespuestasestructuralesenelplanodela
productividadycompetitividad,lasquesernmseficacescuandoseconectenconlasrealescapacidadesdelasregiones
y se articulen con las decisiones de sus agentes productivos. La heterogeneidad econmica y social de las regiones
latinoamericanasdemandaelusodeestrategiasparticulares,paralasqueserequieredenuevasinstitucionesterritoriales
capaces de liderar una nueva gobernanza (SUBDERE, 2009). Chile se encuentra avanzando en este plano mediante el
fortalecimientodelascompetenciasdeplanificacinypromocinproductivadelosgobiernosregionales,lacreacinde
agenciasregionalesdedesarrolloproductivoylasiniciativaslegalesparalaeleccindesusrepresentantesenelCORE.
Sinembargo,lasregionesnoposeenanunaagendapropiadeinvestigacinestratgicaydeformacindesuscuadros
tcnicosparaunagobernanzasistmicaterritorial.
Almismotiempo,lapolticapblicanacionalconimpactoregionalesdiscutidaenloscentrosdepensamientonacionales,
con mnima presencia de los grupos de estudios de las regiones (Vergara, 2009).Y en la mayor parte de los casos, la
capacitacindeloscuadrostcnicosdelosgobiernosregionalesymunicipalesquedaenmanosdeinstitucionesygrupos
acadmicosnacionalesquenoposeenunenfoqueterritorialdeldesarrollo.Lasllamadasescuelasdegobiernosonun
claroejemplodeello.
* Socilogo, Master en Planificacin Territorial y Desarrollo Regional. Director Estudio CAPACIDADES, DETE-ALC, Red Desarrollo
EconmicoTerritorialyEmpleoparaAmricaLatinayElCaribe.
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Comohasostenidorecientementeelmayorfilosofolatinoamericano,MarioBunge,eseltiempodefundarcentrosde
estudiosdelarealidadsocial(Bunge,2009).Enelmarcodeunprocesodedescentralizacinydemocratizacindelpas
paraelgransaltoaldesarrollo,esimportanterecordarque,segnDaniRodrik(2007:8),paragenerarunainstitucionalidad
eficienteparaeldesarrolloenellargoplazo,esnecesariogenerarconocimientolocalyelnicomarcoadecuadopara
esta tarea es un sistema poltico territorial realmente democrtico. Para este destacado economista norteamericano es
elmomentodenutrirnosmsdelconocimientolocalancladoygeneradoeninstitucionespropiasymenosdelasbest
practices importadas. La investigacin socioeconmica territorial es, ciertamente, una tarea bastante ms compleja
que leer los manuales de desarrollo territorial producidos en otras realidades pero es absolutamente imprescindible
paraunapolticapblicaterritorialeficazyparainstalarcapacidadeseinstalarconocimientosenlasregionesdeChile
(Vergara,2009).
PROPUESTA
POLTICANACIONALDEAPOYOALOSCENTROSDEPENSAMIENTO
ESTRATGICOTERRITORIAL(CPET)ENLASREGIONESDECHILE
1. Unapolticacomplementariaindispensableparaladescentralizacinconprotagonismoregional
Se propone una poltica nacional de apoyo a la funcin de pensar estratgicamente las regiones de Chile desde sus
propiosterritorios,comoparteintegraldelprocesodefortalecimientodelascapacidadesdelosactoresregionales,elsello
delanuevaetapadedescentralizacindelpas.Porello,estafuncinsocialestdirectamenteconectadaconlacreciente
transferenciadecompetenciasdeplanificacinydefomentoaldesarrolloproductivoalosgobiernosregionales.Setrata,
pues,deunapolticacomplementariaalamodernizacin,fortalecimientoydemocratizacindelosgobiernosregionales,
atravsdelacuallasinstitucionesygruposacadmicosdelasregionessonestimuladosacontribuiraesteprocesode
mejoradelagobernanzaterritorial.
2. Unapolticagradualydiferenciadaquerespondealaheterogeneidadregional
DadolasdiferenciasdeperfilesyestructurasproductivasysocialesdelasregionesdeChile(quegeneradesafospropios
ydemandasespecficas)ascomodesusdistintascapacidadesacadmicasydecapitalhumanoavanzado(quefijalos
lmitesyorientacionesdelaofertalocal),estapolticasecaracterizaporsugradualidadytratamientodiferenciado.De
esta forma, una poltica diferenciada de apoyo a la creacin y fortalecimiento de centros de pensamiento estratgico
territorial(CPET)enlasregionesdeChile,tendrobjetivosdetipofundacionalenaquellasregionesquenoposeancentros
institucionalizadosmientrasenotrosestarorientadaaestimularunamayorarticulacindelasinstitucionesacadmicas
existentesconlapolticapblicaterritorial.
3. Una poltica para estimular a las universidades regionales a mejorar su oferta de conocimiento
pertinente
Dado que las universidades regionales tiene la vocacin, misin y normalmente las mayores capacidades de capital
humanoavanzadoenmateriasdecienciaregionaldecadaterritoriosubnacional,sonellaslasconvocadasprioritariamente
paraejercerestafuncindeapoyoalapolticapblicaregional.Sinembargo,ellonosignificaqueseanlosnicosactores
delageneracindeconocimientoterritorialoqueseanautosuficientesparadesempeartallabor.Lapolticanacional,
acpropuesta,buscaprecisamentereforzarlascapacidadesyaexistentesconlaatraccinalasregionesdeespecialistas
nacionalesointernacionalesdeprimerniveldemaneradealcanzarunamasacrticaadecuadaalosdesafosregionales.
4. Unapolticaparaunanuevainstitucionalidaddelafuncindepensarlaregin
Lapolticaestdestinadaademsaestimularlacreacindeinstitucionalidadespropias,probablementecorporaciones,
demaneraquelosCPETseanindependientesdelasuniversidadesydelosgobiernosregionales.Deestaformapodrn
disponerdelanecesariaindependenciaintelectual,financierayadministrativa,incorporaragruposdeinvestigacinde
otras universidades o centros, poseer un patrimonio propio a administrar y disponer de un presupuesto asociado a la
PATRICIO VERGARA
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capacidaddegestindesusequiposdirectivos.SeestimaimportantequelosCPETtenganensudirectorioarepresentantes
delgobiernoregionalymunicipal,lasuniversidadeslocalesygremiosoasociacionesempresariales.
5. Unapolticadefinanciamientoscompartidos
La existencia de un fondo nacional concursable para CPET, bajo la modalidad de Convenio de Desempeo, es un
mecanismoindispensableparaasegurarlaviabilidaddeestoscentros.Unrequisitoindispensableparalapostulacinal
Fondoesasegurarcontrapartesfinancierasregionalesqueexpresenelintersrealdedichasinstitucionesenlosproyectos
presentadosylasconviertanenstakeholdersdedichasnuevasinstituciones.Seestimaqueunperiododedosaosesel
adecuadoparaquelasinstitucionespostulantesalFondoNacionaladquieranelcarcterdeinstitucionesconpersonera
jurdicapropia.
6. Unapolticaparaincentivarlasagendasdeconocimientoestratgicoterritorial
OtrorequisitoparalaspostulacionesalFondoNacionaldeapoyoaCPETesquelasinstitucionespostulantespresenten
unapropuestaqueabordelosprincipalesrequerimientosdeinvestigacinyformacinderecursoshumanoscalificados
contenidosenlasestrategiasregionalesdedesarrollo,loquedebersercertificadoporlasrespectivasSerplac.
Seestimaquenoserequiereniniciativaslegislativasespecialesparaesteprograma,elqueseproponeseainiciadocomo
proyectopilotoapartirdemediadosde2010.
PRINCIPALESACTORES RESPONSABLESDELAPOLTICA
Diseo.SeestimaquelapolticanacionalysusinstrumentosdebeserdiseadoporSUBDERE,quienyaseencuentra
realizandounestudiosobreestetema,dadoqueeslainstitucinresponsableycalificadaparaarticularanivelnacional
elprocesodedescentralizacinydesarrolloterritorial.
Aprobacin. UncomitintegradoporSUBDERE,laDireccindePresupuestosdelMinisteriodeHacienda,ylaentidad
ejecutoradelFondoNacional.
Ejecucin. Se estima que CONICYT posee una experiencia significativa con los centros cientficos regionales aunque
tambinCORFOlaposeeconlasARDP,Innova-ChileyelProgramadeClusters.Unestudiodeberproponerlamejor
insercininstitucionaldeesteFondo,elquedebertenerrepresentantesdeSUBDERE, CONICYTyCORFOensuconsejo
deadministracin.
Acompaamiento.Elacompaamientodeberaserrealizadoporlaentidadejecutora.
Evaluacin. Se estima que debe ser SUBDERE, a travs de la contratacin de una institucin o especialista de nivel
internacional,quinrealicelaevaluacinanualdelprograma.
UnapolticanacionaldeapoyoalacreacinyfortalecimientodeCentrosdePensamientoEstratgicoTerritorialenlas
regionesdeChiledeberatenerlossiguientesimpactos:
a. Unincrementodelacantidadycalidaddelconocimientopertinenteparaeldesarrolloterritorial.
b. Unmejoramientoenlascapacidadesdeinterpretacindelosprocesosdedesarrolloterritorialdelasrespectivas
regiones.
c. Unaumentodelainteraccinsignificativaentrelosagentesdeldesarrolloregional.
d. Unincrementoenlacalidaddelainterlocucinregionalconlasagenciasnacionalesdedesarrolloparaefectos
de la adaptacin de las polticas nacionales a las realidades y estrategias de cada regin y para el diseo
compartidodeintervencionesterritoriales.
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e. Unreforzamientodelaidentidadregional,yaseamedianteelrescatedelahistoriaytradicioneslocalescomoa
travsdelaconstruccindeidentidades-proyectoregionales(proyectopoltico).
f. Un incremento del apoyo cientfico a la formulacin propia de estrategias de desarrollo regional, planes de
desarrolloproductivoyestrategiasdeinnovacinparalacompetitividadregional.
Lacrisissistmicamundialestacelerandoenlospasesdesarrollados,yalgunosemergentes,lasrespuestasestructurales
ylocales(VzquezBarquero,2009),entrelasquefiguranunmejorcoordinacinentrelosagentesdeldesarrolloyun
mejoramientodelacohesinsocial,demaneratantodeotorgargobernabilidadenunmomentodecrisissocialcomode
ponerenmarchaenlaformamssincronizadaposiblelasenergascolectivasdelospases.
Chilerequieremejorarurgentementelaarticulacindelosagentesdedesarrolloterritorialysuscapacidades(SUBDERE,
2009), coordinando en el territorio una importante gama de instrumentos de apoyo y programas para los agentes
territoriales,ofertadosdesdediferentesministeriosyagenciassectorialesnacionales.LosCPETpuedencontribuirnosolo
aidentificarlosimpactosespecficosdeestosprogramasenlosrespectivosterritoriossinoaasesoraracercadelamejor
formadecoordinarlosyponerlosalserviciodelosobjetivosestratgicosdeldesarrolloregional.
Finalmente,estosCPETdebenejercerunrolclaveenlageneracindeespaciosdedebatesobreeldesarrolloterritorial
ydeunclimaculturalfavorablealdesarrollo.Yporcierto,asumirelroldeserlamemoriaactivadelconocimientoyla
identidadterritorial.
BIBLIOGRAFA
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PATRICIO VERGARA
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CONSTRUCCIN DE UN MODELOPARA FORTALECER
LA ARTICULACIN UNIVERSIDAD-EMPRESA
ENREGIONES
MAURICIO LORCA
*
La priorizacin de recursos tendientes a una instalacin de capacidades de articulacin entre la universidad regional
y los actores productivos regionales del territorio de su impacto, producir relaciones sinrgicas cuyas consecuencias
redundarnenunincrementodecapitalsocial,porlasnuevasfuncionessocioproductivasquesepodrnincorporaren
laReginysusterritorios.
FUNDAMENTACIN
Eldesarrolloeconmicosostenidoqueelpashamantenidoenlosltimos20aos,seexplicafundamentalmenteporla
exportacinderecursosnaturalesrenovablesynorenovables(cobre,uva,manzanas,salmones,entreotros),lamayora
de ellos convertidos en productos de muy bajo valor agregado y escasa diferenciacin. Las actividades productivas
que explican el desarrollo de la economa nacional no son sustentables en el largo plazo, pues al basarse en bienes
commoditiesponenenunacondicindefragilidadydenocompetitividadalaeconomadelpas.Eltransitardebienesde
capitalytrabajotradicionalesabienesintensivosenconocimientoapartirdeuncapitalintelectualactivo,esfundamental
paraasegurarcompetitividad.
El pas, se ha puesto como meta duplicar el PIB al 2020, para lo que a travs de una estrategia pretende abordar la
innovacin para la competitividad a nivel nacional, reconociendo la importancia de las regiones como el territorio en
dondesedesarrollanlasactividadesproductivasactuales.
Anivelregional,lainstalacindelasAgenciasRegionalesdeDesarrolloProductivo(ARDP),comoinstanciaspblico-
privadasseconstituyeenlosprimerospasosparaquelareginabordesusvocacionesproductivasterritorialesenforma
coordinada, en sintona con los lineamientos nacionales, pero con suficiente autonoma para coordinar aspectos de
fomento productivo y de innovacin, a travs de comits particulares apuntando a la competitividad regional. Entre
losprimeroselementosarelevarcomopartedelainstalacindelasARDPseconsideralaidentificacindeProgramas
deMejoramientoalaCompetitividad(PMC)delasprincipalesbrechasdecompetitividadregional,constituyndoselos
clustersregionales.
Conrespectoalasagendasdedesarrolloproductivoregionaly/oinnovacinparalacompetitividad,nosehahechouna
mencin explcita de los mecanismos para vincular las reas de fomento productivo y de innovacin. Una propuesta
simple y fcil de implementar para abordar en forma conjunta ambos procesos, dice relacin con la construccin de
instanciasdearticulacinyfortalecimientodelarelacinuniversidad-empresa.
Unamedidaestratgicaqueapuntealoantesmencionadopermitir,conunamiradaregionalyparticular,tantodelas
caractersticasproductivasylascapacidadesinstaladasdegeneracindeconocimiento,generaruncambiosustancialen
laformaeimpactodelageneracindevalorenlamallasocioproductivaregional.
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* IngenieroCivil,MagisterenCienciasdelaIngeniera.DirectordeEspacio(Interfase,investigacineinnovacin).DirectorCientficode
CentroRegionaldeI+DCIENAustral,UniversidadAustraldeChile,PuertoMontt.
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PROPUESTA
Paraabordardeformaconsistentelarelacinuniversidad-empresa,serequieredepolticas,estructuraseinstrumentos
surgidosdesdeelnivelregionalconnfasisensurealidadeidentidadterritorial.
Loanteriorseplanteacomomedidaestratgicaatravsdelaincorporacindeciertasfunciones,presentesenterritorios
desarrollados social y econmicamente que producen un efecto catalizador en el funcionamiento de sus centros
generadoresdeconocimiento,dondelacomunidadenlaqueestosestninmersoseslaprincipalbeneficiariadesus
acciones.
Deacuerdoalospasosqueelpashadadoenesteaspecto,esfundamentalquelareginabordetodoslosespaciosque
elEstadohaidentificadocomoespaciosdedefinicinensuscomponentesregionales.
Acontinuacinsemencionanlosprincipalesinstrumentosyaccionesaserabordadasparalograrunarelacinuniversidad
empresafluidaycreciente:
La construccin de una poltica de innovacin regional, soporte basal de esta medida estratgica, como instrumento
directrizdeunprocesoquepermitaconstruirpuentesentrelosgeneradoresdeconocimientoregionalylosdemandantes
potencialesdeproductosy/oserviciosgeneradosapartirdeconocimientoesfundamental.
Unapolticadeinnovacinqueidentifiquecomoelementopivotantelarelacinentreuniversidadregionalynecesidades
productivas, requiere de un conocimiento acabado respecto de la oferta actual y potencial y de las demandas de los
sectoresproductivosregionales,estoltimoapropsitodelainstalacindelaARDP.
Unaconstruccindelapolticadeinnovacinrequierevoluntadesyacuerdosdelasociedadregional,losquepodran
serpriorizadosporelGobiernoRegionalconelapoyodelaARDP.
Lo anterior requiere de una institucionalidad que garantice autonoma en decisin y asignacin regional, estructuras
de carcter principalmente regional que permitan asignar recursos y dar seguimiento a las actividades financiadas por
ellos.Estaformadeasignacinderecursoseintencionespuedeestarpresentepotencialmenteenlaregin,porloque
deberserfortalecidaparamejorarlosprocesosdetomadedecisin.
El financiamiento y definicin de una red regional de articulacin y/o participacin de instituciones relativas a los
quehaceresquelasempresaspodranrequerirencuantoatecnologas,informacinparalatomadedecisionesobien
extensin y difusin de actividades tecnolgicas como servicios para mejorar su competitividad tanto regional como
nacional.
Una agenda de articulacin universidad-empresa para el corto y mediano plazo surgida a partir de la poltica antes
mencionada,enlaquesesealenaccionesconlaidentificacindeinstitucionesyactoresresponsables,esindispensable
comohojaderuta.Alinstalarestostemasenlaagendapblicaregional,sedeberasegurarunEstadotranscienteloms
breveposibleenbsquedadelaconsolidacindesistemasregionalesdeinnovacin.
Elseguimientoymonitoreodeunaagendaasociadoalapolticapodrserrealizadaatravsdelcomitdeinnovacin
delaARDP.
Porltimoynomenosimportante,esasegurarlainstalacinyfuncionamientodecatalizadoresentrelasuniversidades
y/o centros cientfico-tecnolgicos, como oferentes de conocimiento, y la malla productiva local y regional, como
demandantedesolucionesparalamejortomadedecisionesobienlaeficienciaensusprocesosproductivos.
Elejecutordelaagendayconstructordelapolticadeinnovacindeberteneraseguradounfinanciamientosuficiente
paramantenerrecursoshumanosaltamentecalificados,queseancapacesdeinstalarunaformaderelacinsurgidadesde
laconfianza,apartirdelaconsecucindeejemplosexitosos.
Unafiguraquepodrlograrunafructferaanimacindelademandaproductiva,apartirdecapacidadesdegeneracinde
conocimiento,correspondeafigurasjurdicasenlasquerepresentantesopersonalidadesdelmbitoproductivoregional
puedanabordartpicosynfasisdeimpactoterritorial.
MAURICIO LORCA
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Diversasuniversidadeshanoptadopormecanismosdearticulacindelasnecesidadesdelasempresasquehantenido
distintos niveles de xito. De la experiencia de instancias como las antes sealadas, se pueden mencionar algunos
elementosdeseablescomo(i)Construirunaagendadeanimacindelademandaajustadaalascapacidadesinstaladasde
laUniversidad;(ii)Levantarcapacidadesinternasdeinvestigacinenrecursoshumanoseinfraestructura;(iii)identificar
informacin ya generada que pudiera tener potencial de trasferencia; (iv) fomentar la cultura de la innovacin en la
comunidadlocal,conelfindeincentivarlageneracinyfinanciamientodeactividadesqueenriquezcanlaecologade
innovacinregional.
Los elementos antes mencionados permitirn abordar en diferentes niveles la relacin universidad-empresa, que
necesariamentedebeestarmoduladaporelroldelgobiernoregionalysusactoresrelevantes.
Diseo. Deben estar involucradas las universidades de la regin y/o centros cientfico-tecnolgicos en conjunto con
representantesdelosprincipalessectoresproductivosregionales,ambosmoduladosporelComitdeInnovacin,como
partedelaARDP,laqueincorporareneldiseolosinteresesmultisectorialesdelEstadoyrelevaraspectossociales.
Aprobacin.Debidoalanaturalezamixtadelosrecursosasociadosalamedidaestratgica,stadeberarecaerenel
ComitEstratgicodelaARDP,siemprequeaellaconcurranlosqueasegurenunanivelmnimodecondicinvinculante
entrelamedidaylosrecursosparasupuestaenmarcha.
Ejecucin. La ejecucin de la poltica de innovacin regional, a travs de una agenda de vinculacin universidad-
empresa, deber ser realizada por la corporacin universidad-empresa (como figura jurdica independiente de las
oferentesydemandantesdeconocimientoytecnologa),laquesesugierequeestinmersaenpolostecnolgicos,oal
interiordecampusuniversitariosparalograrcercanadelosgeneradoresdeinvestigacinydesarrollovelando.
Acompaamiento.LaARDPcomoinstitucinpblicoprivadaqueapoyayarticulalasdirectricessurgidasdelossectores
productivos deber consensuar los mecanismos y procedimientos que permitan monitorear y apoyar el desarrollo de
iniciativas moduladas por la relacin universidad empresa. Por otro lado un Consejo en la figura de directorio de la
instanciadearticulacinuniversidad-empresa.
Evaluacin.ElComitEstratgicodelaARDPinstanciapblico-privadasuperiordelaRegindeacuerdoamecanismos
propuestosporsucomitdeinnovacindeberrealizarprocesosdeevaluacin
PRINCIPALES IMPACTOSESPERADOS:
La implementacin de la medida estratgica generar impactos relevantes fundamentalmente en el plano cientfico-
tecnolgico,pueselfortalecimientoeinstitucionalizacindelarelacinuniversidadempresanecesariamenteimplicar
uncambioenlosnfasisypertinenciadelageneracindeproductos/serviciosporpartelauniversidadregional.
Desde el punto de vista econmico-financiero un desarrollo adecuado de la medida estratgica redundar en un
incrementosustantivoenlageneracinderiquezaparalaregin,siendoestacapazde(i)atraerrecursosdestinadosa
Investigacin,DesarrolloeInnovacindisponibleatravsdelossubsidiosconcursablesdenivelnacional(ej:INNOVA
Chile,Conicyt);(ii)utilizarmecanismosdeincentivostributarios(ej:LeyN20.241).
Enlosaspectossocioculturaleslamedidaestratgicaredundarenunincrementodelaculturainnovadoradelaspersonas
implicadasenlamedidaestratgica.
Enaspectospoltico-administrativosunarelacinuniversidadempresafortalecida,demandaruninvolucramientomayor
deestructurasrelativasadecisindeasignacinyseguimientoderecursosregionalesopriorizacionesestratgicas,las
queserndemandadascrecientementeporlaejecucindelaagendadelamedidaestratgica.
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Enelentendidoquealmomentodelapublicacindeestedocumento,lasARDPregionaleshanrealizadoaccionespara
identificarlasbrechasdecompetitividadregional,construidoagendasdedesarrolloproductivo,identificadoyabordado
cluster regionales (como Programas de Mejoramiento de Competitividad), investigaciones relevantes para lograr una
mejorimplementacindelamedidaestratgicason:
- Caracterizacindelsistemaregionaldeinnovacinparalacompetitividadregional,queincluyainstitucionalidad
yprocesosdeasignacinyseguimientoderecursos.
- Identificacindelneabasedeinvestigacinydesarrolloregional.
- Diseodeunsistemadevigilanciatecnolgicaeinteligenciacompetitivaregional.
- Desarrollodeunapolticadeinnovacinregional
- Confeccindeunaagendadelavinculacinuniversidad-empresaregional
Comentariosysugerencias
LarecientementelanzadaPolticaNacionaldeInnovacinponenfasisenunplandeaccinqueabordatrespilares(i)
promocindelcapitalhumanoparainnovar;(ii)desarrollodecapacidadesparainnovaciny(iii)apoyoaemprendimiento
innovadorytransferenciatecnolgica,agregandocomonfasislaregionalizacindelainnovacin.
Esto genera un espacio de oportunidades en el que a partir de la poltica pblica del Estado se puede, desde el nivel
territorial regional, junto a pactos sociales, abordar el fomento productivo y la innovacin con una mirada de regin,
y considerar los pilares antes mencionados en una definicin y animacin consensuada de la interaccin Universidad
RegionalEmpresaRegional.Atravsdelapresentemedidaestratgicaseredundarenunaespiraldedesarrollosocio
productivosostenidoporunacadenadelvalordelconocimientoconsuseslabonesfortalecidos.
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MAURICIO LORCA
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PROSPECTIVA TECNOLGICAREGIONAL:
ELCASO DE LAREGIN DELBOBO
SERGIO MOFFAT
*
RAFAEL GALDMES
**
ARIEL YVENES
***
JUSTOLISPERGUER
****
PEDRO VILLAR
*****
Elpresenteensayoserefierealestudioquetuvoporobjetoconocerelestadoactualylademandafuturadeproduccin
cientficaytecnolgicaregionalrequeridos,enlosprximos10aos,porlosprincipalesconglomeradosproductivosyde
serviciosregionales(cadenasyactividadesconexas).
Comenzamos por dar cuenta de manera sinttica del marco conceptual y metodolgico utilizado para su desarrollo.
Luego,seexponenlasprincipalesconclusiones,derivadasdelanlisisdelosaspectoseconmicoproductivosclavesde
laregin,quecontextualizaneldesarrollodesuactividadcientficotecnolgica;enconjuntoconlaidentificacinde
elementosclavesparaeldiagnsticodelestadoactualdelaofertadecienciaytecnologaenlaregin.
Tambin,sepresentanlosfactorescrticosqueconfiguranlademandadecienciaytecnologaporpartedelasempresas
delaregindelBoBo,anlisisquesurgeapartirdelosresultadosobtenidosdelaencuestadeinnovacintecnolgica
enlasempresasdelaregin.
Seprofundizaasenloselementosprospectivosparaeldesarrollodelacienciaytecnologaregional,recogidosenun
conjuntodetalleresparticipativosconexpertosqueidentificaronlosprincipalesespaciosdeinnovacinrequeridos.
Elestudio,terminaaspordarcuentadelestadoactualydelademandafuturadeproduccincientficaytecnolgica
regional,llegndoseaidentificarlineamientosdepolticaspblicasparaelacercamientodelactualsistemadeciencia,
tecnologaeinnovacinregionalconlasoportunidadesydesafosfuturos.
LOSSISTEMASREGIONALESDECIENCIAYTECNOLOGA
En general, en los mbitos regionalistas suele caracterizarse al proceso de descentralizacin chileno por sus falencias,
entrelascualesestnporsupuestolalentituddesuimplementacin,lasanescasastransferenciasdeatribuciones,la
faltadeeleccindirectadealgunasdelasautoridadesregionales,entreotras.
Sinembargo,noobstanteloanterior,esposibletambinobservaravancesenreasimportantesdeldesarrolloregional,
quenohubiesesidoposiblelogrardenohabersedesplegadoesteanlimitadoprocesodedescentralizacinregional.
Eselcasoporejemplo,deloquesucedeconelsurgimientoenregiones,comoladelBoBo,dedistintasiniciativas,
destinadasaincrementarlacapacidadcientficatecnolgica,apartirdeldiseodeinstrumentosdefomentocomoInnova
Bo Bo; de la decisin regional de impulsar nuevos ejes para el desarrollo como el programa de biotecnologa; de la
C
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A
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* Arquitecto.DirectorCentrodeEstudiosUrbanosRegionales,UniversidaddelBoBo.
** Socilogo,MagisterenCienciasSociales.InvestigadorCentrodeEstudiosRegionales,UniversidaddelBoBo
*** IngenieroComercial.Acadmico,UniversidaddelBoBo.
**** ProfesordeEstadoenQumica.Acadmico,UniversidaddelBoBo.
***** Ingeniero Comercial, Licenciado en Ciencias de la administracin. Gerente Gremial, Cmara de la Produccin y del Comercio de
ConcepcinA.G.
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constitucindelosConsejosRegionalesdeCienciayTecnologaquebuscangenerarunapolticaregionalenlamateria;
ydelaformulacindeestrategiasregionalesdedesarrolloampliamenteparticipativasenlaqueseidentifican,entreotras,
iniciativasentornoalainnovacin,eldesarrollocientficotecnolgicoylaeducacin,etc.
Puedeentonces,enlaRegindelBo-Bo,identificarseespaciosdereflexin,estudiosytambininversinquetienen
como objetivo incrementar la capacidad regional en innovacin. Sin duda que estas iniciativas son an insuficientes,
peroreflejanuncambioimportanterespecto,porejemplo,deloqueocurraaliniciodelaconstitucindelosgobiernos
regionales. En efecto, la discusin y las decisiones de inversin que apuntaban a incrementar el desarrollo regional a
partirdelosrecursosfinancierosdedecisinregional,(fundamentalmenteelFNDR)ydelacapacidaddearticulacinde
actoreslocales,secentrabancasiexclusivamenteeninversinreferidaalasobraspblicas:caminos,escuelas,programas
deelectrificacinrural,etc.,etc.,todasellasnecesarias,einclusoimprescindibles,quedabancuentadedficitsocialeso
derecursosmnimosdeconectividadydeinfraestructuraquepermitendesplegaractividadeseconmicas.
La superacin de los dficit ms apremiantes, y la creciente conciencia regional de que para abordar un efectivo
desarrolloesnecesariopasardelainversinenhierroycementoainiciativasqueincrementenlascapacidadesregionales
fomentando la innovacin, les ha permitido a las regiones abordar iniciativas estratgicas orientadas a fortalecer su
competitividad.
Esto mismo ha permitido constatar que la conexin entre los actores de la oferta y demanda cientfico tecnolgica
en Chile constituye un desafo pendiente para el desarrollo de los sistemas regionales de innovacin. En efecto, no
existemercadoexplcitodecienciaytecnologaenqueoferentesydemandantestenganpuntosdeencuentroypuedan
intercambiarinformacin,serviciosy/oproductos.
Dicholoanterior,resultatambinrelevantepreguntarsesieldesarrollodelprocesodedescentralizacin,consuslucesy
sombras,hageneradocondicionesquelepermitanalasregionesabordarestedesafopendiente.
LaRegindelBo-Bo,apartirdelaconstitucindelConsejoRegionaldeCienciayTecnologa,Corecyt,querenea
representantesdelossectorespblicoprivadoyacadmicogeneraunespaciodeconvergenciaentreestosactoresdel
desarrolloregionalquepermitedesplegarlasprimerasiniciativasquebuscanacentuarlarelacinsinrgicaentreellos.
En efecto, una primera reflexin se dirige a indagar la relacin que existe entre la capacidad cientfica y tecnolgica
regional que captura ms del 11 % de los recursos destinados al desarrollo en C&T y el desarrollo de la economa
regional que representa el 9% del PIB nacional. La interrogante que se desprende es si ambas condiciones actan
sinrgicamente,potencindosemutuamente,yalmismotiempoestncontribuyendoeficazmentealdesarrolloregional.
Desdeotraperspectiva,setratadepesquisarlasbrechasexistentesentrelasdemandasdelsectorproductivoregionaly
las ofertas del sistema de C&T, representado en especial por un conjunto de centros universitarios, y secundariamente
por algunos institutos pblicos y privados, entendiendo que la superacin de dichas brechas redundar en una mayor
eficienciadeambossubsistemasyenconjuntoharnunamayorcontribucinaldesarrolloregional.
EsascomoelCorecytsepropusoenelao2007elabordajedeestatemtica,enunaprimeraetapa,conlaelaboracin
deunanlisisprospectivoensectoresclavesdelaeconomaregional.
ElCentrodeEstudiosUrbanoRegionalesdelaUniversidaddelBoBo,conlacolaboracindelaCmaradelaProduccin
yelComerciodeConcepcin,fueelencargadoderealizaresteestudio.
Comoveremosmsadelante,enlasconclusionesquesedesprendendedichoestudio,hayefectivamenteunespaciopara
lasdecisionesdeordenregionalyporotrapartelosfactoresqueimpidenunaadecuadarelacinentrelademandayla
ofertacientficatecnolgicarequierenunaumentodelasatribucionesregionales,esdecirlaprofundizacindelproceso
dedescentralizacin.
ELMARCO CONCEPTUALYMETODOLGICO
Hayconsensoenqueeldesarrollodelospasesdependedesucapacidadparagenerarconstanteinnovacionesensus
principalescadenasdevalor.Enestecontexto,adquiereimportancialaconstruccinderedesconpotencialinnovador
enelterritorio.Porlotanto,esclavedesarrollarunaarticulacinenlosdiferentesactoresquesemuevenenlasociedad
S. MOFFAT, R. GALDMES, A. YVENES, J. LISPERGUER, P. VILLAR
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el Estado, el mercado, y las universidades para generar procesos de innovacin que impliquen un mayor valor, ms
actividadesvinculadas,unasuperiorrentabilidad,msempleoy,portanto,unaumentoenelniveldedesarrolloregional
ydelpas.
Laconexindediversosactoresquetienenlgicasycompetenciasdiferentesesmsfactiblequesedenlosmbitos
regionales. En este sentido, la apuesta es que en el espacio local se produce una mayor densidad de vinculaciones,
dondelacercanadeinvestigadoresyprofesionalespermitecapitalizarunconocimientocomplejo,generadordenuevas
tecnologasyventajas.
Es en este contexto que surge como importante acercar la actual oferta de ciencia y tecnologa a las demandas del
aparatoproductivo.Alrespecto,laprimeraimpresinesquelainvestigacinydesarrolloejecutadosporlasuniversidades
haestadodesconectadadelosrequerimientosdelasempresaslocales.Frenteaesto,lapropuestabuscaentregarun
conjunto de lineamientos para la gestin regional de la ciencia y tecnologa, lo que no solo implica formular nuevos
camposdeacercamientoentreofertaydemanda,sinoquetambinproponernuevasformasdeconexinodegestin.
Noobstante,unodelosprincipalesproblemaseseldesconocimientodelaactualofertadelsistemaregionaldeinnovacin
ysudesconexinconlademandaprovenientedelsectorproductivo.Existenconocimientoycompetenciastecnolgicas
enelsistemaregional,peronohayunainiciativaqueconozca,prospecte,construyacolectivamenteapuestastecnolgicas
quevinculenlaproduccincientficaconelmundodelasempresasregionales.
Enestecontexto,elCorecytBoBo,porlavadeunconjuntodeestudiosyacciones,buscaconectarlaofertaydemanda
de ciencia y tecnologa, llenando un espacio intermedio mesoeconmico, a travs de la generacin de informacin,
gestinycoordinacindelasprincipalesinstitucionesdelSistemaRegionaldeInnovacin.
LOS PRINCIPALESAPRENDIZAJESDELESTUDIO
Enlaprimerapartedelestudio,atravsdeunanlisisexhaustivodelaeconomaregional,sedefinieronlossiguientes
sectoresclaveseneldesarrollodelaRegindelBoBo:
-Forestalmaderero
-Pesqueroyalimentosmarinos
-Agropecuarioyalimentos
-Logsticoportuarioytransporte
Junto a los anteriores, para efecto sobre todo, del anlisis prospectivo se defini un sector o rea transversal que se
denomin plataforma urbana para el desarrollo de servicios, que surge de la caracterstica regional de contener la
ms importante concentracin urbana al sur de Santiago, localizada adems en cuanto a tamao poblacional, en el
segundolugardelasquincequeahoracomponenelpas.Estacondicinhacequeeldesarrollodelaconurbacindel
granConcepcinsehayaconstituidoensmismocomounfactordedesarrolloeconmicosocial,alconcentraryatraer
elasentamientodeserviciosespecializados,yesporesoqueenesteestudioseleconsideracomosectorensmismo.
Al mismo tiempo, se opt por una mirada territorial complementaria a las anteriores, con el objeto de aprehender el
conjuntodeladiversidadregional(territoriosdeplanificacin).
Acontinuacinserealizunaevaluacindelaofertaencienciaytecnologaquerealizanlasuniversidadeseinstitutos,
pblicosyprivados,paradeterminarreasdondeseconcentranlosprincipalesesfuerzosdeinvestigacin,tantobsica
comoaplicada.Lainformacin,queseencuentradispersaendireccionesdeinvestigacin,facultades,departamentose
institutos,serecogiatravsdeencuestas,anlisisdeinformes,yentrevistas,parapoderdefinirconlamayoraproximacin
posible, las masas crticas existentes por rea de investigacin, adems de los principales proyectos y equipamientos
disponibles.
Paralelamenteseaplicunaencuestaaunamuestrarepresentativadelasempresasregionales,conelobjetodedeterminar
culeseranlasactividadesydemandasqueentornoaciencia,tecnologaeinnovacinrealizabaelsectorproductivo
regional.Alrespectocabedestacar:
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- Laescasezdeunaestrategiatecnolgicaformal,incorporadaenlasempresasenlamayoradelosrubrosy
tamaos,comotampocoactividadesy/oespaciosquepromuevanlacreatividad.
- El proceso de innovacin en las empresas de la regin podra clasificarse en la categora de Innovaciones
Incrementales,esdecir,queocurrenmsomenoscontinuamente,dependiendodelapresindelademanda,la
cualnoproduceeltirajenecesarioparagenerarelprocesoinnovador.
- Elprocesodedesarrolloinnovadorseveinterrumpido,bsicamente,porlacarenciadeinvestigacinydesarrollo
propio,escasavinculacinconinstitucionescientficasytecnolgicasylanoexistenciadepersonalcalificado
(sobretodoenlaspequeasempresas),loquedificultalacreacindeiniciativasinnovadorasqueproduzcanun
empujeenelprocesoregional.
- Todas las falencias observadas corresponden exactamente a los mismos factores que afectan a una mayor
productividaddelasempresas,porlotanto,esdondesedebeefectuarunmayortrabajoparafacilitaroproducir
eldesarrollodeestosfactores,queson:
-AccesibilidadaInstrumentosdefinanciamiento.
-Niveleducacionalycapacitacindelempresarioylostrabajadores.
-Incorporacindetecnologa.
-Accesibilidadainstanciadeconsultorayasistenciatcnica.
Lacomparacinentrelaofertaylademandaencienciaytecnologarecogidaatravsdeestosinstrumentoscuantitativos,
permitearribaraalgunasconclusionescentrales:
Existeunaenormeseparacinentreelmbitodelainvestigacincientficaytecnolgicayelmundodelaempresa.En
otraspalabras,noexisteunmercadoexplicitodecienciaytecnologaenqueoferentesydemandantestenganpuntosde
encuentroypuedanintercambiarinformacin,serviciosy/oproductos.
Porelladodelaoferta,entrminosdelageneracindecapitalhumano,seformanmenoscientficosquelosdeseables
paraimpulsarslidosprocesosdeinnovacin,debidoalafaltadedemandaempresarial.
Enlareginseobserva,quepordeserunaeconomaprimarioexportadora,lagranempresademandatecnologadesu
filialesorelacionestecnolgicasenelexterior.Lapequeaymedianaempresaprcticamentenodemandaconocimiento
cientficonitecnolgicoalosoferentesregionales.
Laofertacientficaytecnolgicahahechounespecialesfuerzoenorientarsesobrelabaseproductivaregional(elmayor
porcentajedecentros,proyectosygruposdeinvestigacindesarrollansutrabajoenelreaforestalypesca).
Elanlisisdelademandatecnolgicaauscultada,mediantecuestionarioaplicadoaempresasligadasalaCmaradela
ProduccinydelComerciodeConcepcin,revela,entreotros,lossiguientesdatosdestacables:
- el70,2%noconoceonohatenidorelacinconprofesionalesinvestigadores;
- el84,6%nohasidobeneficiariodefondospblicosoprivadosparainnovacin;
- el83,7%nohabuscadoinformacindepatentesoinvestigacionesuniversitarias;
- el58,7%harecibidoasistenciatcnicaperonosabesilefuedeutilidad;
- unnmeroimportantedeclaraquelaprincipalbarreraparainnovaresdeordeneconmico;
- un75%declaraquedeseainnovar,peronoconocecomohacerlo,loquesetraduceenquenoesdemanda
efectiva;
- lasmayoresdemandasdeinnovacinsonengestinorganizacional;
- el 51% demanda innovacin orientada al producto/y o proceso, pero solo sera una novedad para la propia
empresa.
- Sihanhechoinnovacionesestassonen:
-condicionesdetrabajoyseguridad;
-mitigacindedaosalmedioambiente;
-aumentodelosmrgenesdeventas;
-accesoamercadosmsmasivos;
-mejorasenlacalidad.
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- Respecto al origen de las innovaciones, estas provienen del uso de nuevos insumos, de fuentes internas y
externas.Estasltimassonferias,institutosprivados,proveedoresdeequiposyenltimotrmino,universidades.
- Conrelacinalosmayoresvnculos,soloel27%hatenidorelacionesconentidadescientficas(universidades
ocentrosdeinvestigacin).
- Elprogresotcnicoseobservaqueprovienedelaincorporacindenuevosequipos,deloscualesel53%declara
haberlosincorporadoenlosltimos3aos.
- Ydeestosltimosel39%tienecontrolelectrnico.
- Estoscambioslehansignificadoaumentosenlosrendimientos.
- Respectodelosobstculosalainnovacin,el73%declaraqueesdeordeneconmico,otro73%defaltade
capitalhumanoyunnmeroimportantedeclararesistenciaalcambio,faltadeexperiencia,faltadecalificaciones.
Enefecto,fundamentalmentecarenciaderecursos.
- Con relacin a las perspectivas futuras de innovacin, el 83,7% declara que ser en gestin organizacional,
74%enprocesos,62%enproductosy59%endiseo.Loquereflejaunalgicainternalizadadesdelaprctica
industrial.
- Sobreelaccesoalastecnologasdeinformacin(TICs),el100%tienecomputadoryconexinaInternetyel
74%declaraqueleestilparasuactividad.
- Soloel18,3%delosencuestadosdeclaratenerdepartamentodeinvestigacinydesarrollo(I+D).Datorelevante
endossentidos,porquerepresentapotencialidadinnovadorademayoralcanceyalmismotiempolimitaciones
importantesdeordensuperior.
La ltima parte del estudio, de carcter prospectivo, se realiz a travs de cinco talleres participativos organizados en
tornoalossectores:
-Forestalmaderero
-Pesqueroyalimentosmarinos
-Agropecuarioyalimentos
-Logsticoportuarioytransportes
-Plataformaurbanaparaeldesarrollodeservicios
Alosanterioresseagregunsextotallerconactoresterritoriales:profesionalesdelgobiernoregionalycoordinadoresde
territorios.
Losotroscincotalleresestabanconformadosporempresariosoejecutivosdeempresasdedistintotamao,acadmicos
de universidades con experiencia de investigacin en el sector respectivo y profesionales de reparticiones e institutos
pblicosdelrea.
Estostalleres,juntoconproporcionarvaliosainformacinparaelestudio,seconstituyeronenunfocodeintercambiode
informacinyconocimientoentreactoresprovenientesdeestasdistintasesferas.
Lametodologa,adems,fueenriquecidaporlaretroalimentacinposttaller,puestoqueunprimerinforme,elaborado
por los consultores, les fue remitido a cada uno de los participantes, para recoger observaciones o propuestas
complementarias. Este mtodo permiti asegurar la fidelidad de la informacin recogida y su complementariedad por
opinionesquepudieronserincorporadasdespusderealizadoslostalleres,yqueagregaronmayorvaloralcontenido
delinforme.
Losresultadosdeestostalleresconformanunconjuntodetemasqueestndescritosendetalleenelestudio.
Ascomolaprimerapartedeanlisisdelaofertaylademandadacuentaconcifrasdurasdelarealidadactualdela
cienciaytecnologa,lostallerespermitanvisualizaralgunosaspectoscrticos,quedeberesolverlaregin,paraaprovechar
oportunidadesysortearamenazasenlosprximosaos.
Entreestostemassepuedenmencionarlossiguientes:
- Lareginsedestacaenmateriadefomentoalainnovacinconvariadasiniciativas:CentrodeBiotecnologa,
InnovaBoBo,CentrodePolmerosAvanzados,IncubadorasdeEmpresas,etc.,todaslascualeshancontado
conparticipacinpblica-privadayacadmica.Tambintieneinteresantesiniciativasdecoordinacin,comola
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mesadeexportaciones,yfuncionaactivamenteunainstitucionalidaddecoordinacinencienciaytecnologa
representadaporCorecyt.
- No obstante estas iniciativas y los recursos asociados a ellas, el desafo que enfrenta el desarrollo productivo
regional para pasar a una fase centrada en la competitividad exige mayores esfuerzos que los que se estn
actualmenterealizando.
- Estosesfuerzosincluyendemandasendescentralizacin,quepermitanrediseodeinstrumentos,parahacerlos
pertinentesalossectoresproductivos,enespeciallosfondosconcursables.Asimismocapacidaddedefinicin
depolticasregionalesodeparticipacinlegtimayfundadaenladefinicindelaspolticasnacionales,que
tienenincidenciaeneldesarrolloeconmicosocialdelaregin,comoson,porejemplo:lostemasenergticos
yloscultivostransgnicos.
- Seobservatambinunmayordesarrollodecienciaytecnologaligadaconlosprocesosproductivos,noobstante
,comosedesprendedelosdatosdeofertaydemandaysecomprobenlostalleres,tieneanungranespacio
querecorrerparaquelarelacinuniversidad-empresatengamayorinfluenciaenlosprocesosdeinnovacin.
RespectodelasCienciasSociales,elhandicapesmuchomayor,reconocindosedesafosregionalesimportantes
querequierendeella,frenteaproblemticascomolosprocesosdeparticipacinciudadanaenlasdecisiones
regionales; la gestin organizacional y modernizacin institucional, tanto pblico como privada; y tambin,
sobre la relacin de la gran empresa con los territorios precarios y el desarrollo sustentable; o el tema de la
construccindelaidentidadculturalregional.
- Ladifusindelainnovacin,desdelagranempresahacialamedianaypequea,resultauntemanoresuelto,
deformaquelasbrechasenestamateriasonsignificativas,salvoelcasodeunconjuntoemergentedeempresas
tecnolgicasenelreadelainformtica,quehanencontradocondicionesfavorablesparasudesarrolloenel
sistema urbano regional, por oferta de profesionales formados en las universidades locales, calidad de vida y
probablementemenorescostos.Lamismadifusindelainnovacinhaciapequeasempresassedaenalgunos
rubrosagrcolasligadosalasexportaciones,comoeselcasodelosberriesylascarnesexticasoespeciales.
- Untemaconsideradolimitantealdesarrolloproductivo,loquetambinsedesprendedelasencuestas,tieneque
verconlaformacindelrecursohumanoentodoslosniveles:Faltademanodeobraespecializadaenrubros
importantes, dficit de tcnicos, de profesionales con conocimientos actualizados para realizar transferencias
tecnolgicas y, en algunos casos, acadmicos con doctorado o postdoctorado en algunas especialidades
estratgicas.
Enelsiguientecuadrosepresentanunconjuntodelneasestratgicas,desagregadaseniniciativasregionalesenC&T,su
respectivodescriptor,productoseinstitucionalidadpertinente.
MATRIZ DE LNEAS ESTRATGICAS SOBRE C & T REGIONAL 2008
Engenerallaslneasestratgicascorrespondenavisionesmultidisciplinarias,queenlaaproximacinsocioproductiva
territorialrequierendeunamiradasistmicaodelamayorintegralidadposible
Lneas
Estratgicas
Iniciativas
RegionalesenC&
TPropuestas
Descriptor Producto
Instituciones
pertinentes
Informaciny
Difusin.
Centcu y
Tecnolgica
Regional.
SistemaRegional
deInformacinde
C&T.
Serequiereestudiaralternativas
tcnico-legalesquepermitandesarrollar
eldiseoyconstruccindeunsistema
deinformacindeC&T,queincluyala
difusinpertinentedelconocimiento.
Informeconpropuesta
dealternativasyde
basestcnicaspara
construccindel
sistema.
Corecyt-Gore,
Universidadese
InstitutosPblicos
yPrivados.
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Estudiosde
cienciabsica
yaplicada.
Dencon
decarterade
estudiospesqueros
regionales.
Curteru de proyectos puru denr
comportamientodelabiomasaque
actualmenteseexplotaydenuevos
recursospesqueros.
lnorme con dencon
de peres de proyectos.
Corecyt,Ifop-
Inpesca,UdeC,
UCSC,ASIPES,
Organizacin
PescaArtesanal.
Dencon de
carteradeestudios
agroalimentarios
regionales.
Dencon de estudos puru conocer
aptitudesregionalesparaeldesarrollo
agropecuariocondemandade
mercado.
lnorme con dencon
Corecyt,INIA,
UBB,UdeC.
CODESSER.
Dencon
deestudios
prospectivosque
liguenvocaciones
productivas
territorialescon
mercadosfuturos.
Apartirdelconocimientodela
vocacinproductivadelosterritorios
realizarestudiosqueproponganel
desarrollodeproductosagropecuarios
condemandaactualymercadosde
futuro.
Informeconpropuesta
deestudiosposibles.
Corecyt,INIA,
INDAP,UBB,
UdeCCODESSER
Estudiode
viabilidadtcnica
yeconmicapara
utilizarrecursos
forestalesen
biocombustibles
|borenerus).
Denr os estudos requerdos puru
aprovecharelrecursoforestalparala
produccindebiocombustibles.
lnorme con dencon
Corecyt,Bioforest,
Infor,UdeC,UBB,
CORMA.
Desarrollo
Institucionalenel
Sectorlogstico-
portuarioyestudios
tericosyaplicados
delsector.
Propuestatcnico-jurdicade
institucionalidadregionalqueincorpore
alsectorpblico,privadoyacadmico
conelobjetodedirigir,coordinary
orientareldesarrollodelavocacin
logsticaportuarioregional,incluyendo
larealizacindeestudiostericosy
aplicadosconducentesallogrode
unsistemadetransportesostenible
eneltiempo,econmica,socialy
ambientalmentehablando.
Informeconpropuesta.
Corecyt,mesa
regionalde
exportaciones,
universidades,
empresas
portuarias,
empresas
exportadoras,
Cmaradela
Construccin.
Aportede
lasciencias
socialesal
desarrollo
productivoy
territorial.
reasdeestudio
-Gestindel
desarrollo
-Participacin
ciudadana.
-Culturae
identidad.
-Procesode
descentralizacin
efectiva.
Regionalizacin.
Dencon de estudos requerdos por
reas.
Conprioridadenunaprimeraetapalos
referidosa
1.Larelacingranempresa-territorios
2.Desarrollosdemetodologas
tecno-participativasenordenamiento
territorial.
lnorme con dencon
Corecyt,
Universidades,
Minvu,Mineduc,
Ministeriodel
Trabajo,CPCC,
CUTRegional.
Estudiode
movilidaddela
manodeobra
regional.
Estudioqueanalicelascausasde
laescasamovilidaddelamanode
obraregionaldesdelasreasconalto
desempleo(urbanas)hacialaszonascon
demandademanodeobra(rurales).
Informeconanlisisde
causasypropuestasde
solucin.
Corecyt,
Ministerio
delTrabajo,
Universidades,
CODESSER,INIA,
CUTRegional.
001-130 Pensando.indd 396 29-09-09 17:28
Desarrollo
delCapital
Humano
Regional
Programade
fortalecimiento
centco
acadmico
ensectores
productivos
decturos.
Desarrollodeprogramas:
- Sectorcelulosaypapel
- Biologamolecularparaeldesarrollo
biotecnolgico.
Informeprogramas
Corecyt-
Universidades-
CORMA-INIA.
ProgramaRegional
deDiplomados
DesarrollarunProgramaRegional
deDiplomadosdeActualizacin,
orientadosaprofesionalesdelsector
pblicoyprivado.
Informeconpropuesta
deprograma
Corecyt,Divisin
de luncucon
Regionaldel
GORE,Indap,Inia,
Universidades,
CORFO,CPCC.
Programade
fortalecimiento
delaeducacin
centco-
tecnolgicadesde
elnivelprebsico.
Desarrollarunprogramaregional
defortalecimientodelaeducacin
centcu y tecnoogcu u purtr de u
educacinprebsicaqueincluya:
- Perfeccionamientodocente.
- Revisindemallascurriculares.
- Equipamientodelaboratorios.
Informeconpropuesta
deprograma.
Corecyt,Mineduc,
Asoc.Regionalde
Municipalidades,
Universidades,
IRADE,CPCC.
Programadeapoyo
alaformacin
demanodeobra
cucudu.
Desarrollarprogramadecolaboracin
Corecyt-Checucu.
Informedeprograma.
Corecyt-
Checucu
Dencon de
polticasMeso-
territoriales
paraelfomento
delaCiencia&
Tecnologa.
Dencon sobre e
usodetransgnicos
enlaproduccin
agrcolaregional.
Desarrollardebatesistemticopara
denr poscon regonu en u muteru.
Agendadedebate.
Corecyt-
Universidades-
Institutospblicos
yprivados.
Revisinde
normasque
regulanlosfondos
concursablesde
investigacin.
Propuestadebasesqueconsidere
plazosconcordantesconciclos
biolgicos,quefomentenla
asociatividadyliguenlainvestigacin
convisinprospectivadeldesarrollo
regional.
Informedepropuesta.
Corecyt-
Universidades-
Institutospblicos
yprivados.
Programade
transferencia
tecnolgica
granempresa
-productores
menores.Sector
forestalmadereroy
otros.
Formularprogramaregionalde
transferenciatecnolgica.
Informeprograma
Coprecyt-Gores,
Minagri,IFOP,
INIA,INFOR,
Universidades.
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Programade
lneasestables
deinvestigacin
aplicada,atravs
delosinstitutos
estatales(INFOR,
IFOP,INIA),
que benecen
eldesarrollo
depequeos
productores.
Lstudur uternutvus de nuncumento
compartidoentrelareginyelnivel
centru puru nuncur progrumus
regionalesdeinvestigacinaplicada
queapoyeneldesarrollodelos
pequeosproductores.
Informe
Corecyt-Gore,
Minagri,IFOP,
INIA,INFOR,
SERCOTEC
Resolverla
aparente
contradiccin
existenteconla
localizacindeun
centroregionalde
bocombustibles
yeldesarrollo
alimentario.
Disearunaestrategiaregionalde
desarrolloalimentarioqueincluya
unapropuestadeimpulsoalos
bocombustiblesutilizandoelrecurso
forestal.
Estrategiavalidada
regionalmentey
consensuadaconel
nivelcentral.
Corecyt,
Minagri,INIA,
IFOP,BIOFOREST,
CORMA,
UBB,UDEC,
CODESSER.
Ladistincin
entrepesquera
yacuicultura
requieredeldiseo
deunapoltica
ucucou especcu.
Formularunapolticadedesarrollode
laacuiculturaregional.
Polticaformuladay
aprobada.
Corecyt,
Sernapesca,IFOP,
UDEC,UCSC,
Asipes,Pesca
Artesanal.
Fortalecerla
vocacinportuaria
ydetransporte
yapoyarel
desarrollodelGran
Concepcincomo
plataformaurbana
deservicios.
Formularunapolticadeordenamiento
territorialdeniveltcnicoy
participativa,queacojalavocacin
portuariaydetransporte.Yalmismo
tiempo,deapoyoaldesarrollode
laplataformaurbanadeservicios
estratgicosconclaraidentidad
regional.
Polticaformuladacon
amplioconsensoy
aprobadaporelCORE.
Corecyt,Minvu,
Sernatur,
Seccretara
Regionalde
Gobierno,
Municipios,
Universidades,
Cmarade
Turismo,Mesa
deRegionalde
ComercioExterior-
Asociacin
Regionalde
Municipalidades.
Desarrolloderedes
pblicoprivadas
yacadmicasen
C&T.
Apartirdelosparticipantesenlos
talleresprospectivosdelpresente
estudio,generarunareddeactores
de upoyo u desurroo centco y
tecnolgicoregionalyunaagendade
accincoordinada.
Agendasparticipativas
Corecytyred
regionaldeC&T
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2.3CAPITAL SOCIAL
OBJETIVO:
Fortalecerlasrelacionesdeconfianzayreciprocidad
entretodoslosactoresdeldesarrollolocalyregional,
paraquelogrenentreslosnivelesdearticulacin,
cohesin,cooperacinysolidaridadnecesarios
paraundespliegueplenodesuscapacidadesdedesarrollo.
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GENERACINDECONFIANZASENTRE
CIUDADANA,GESTORES PBLICOSY
ACTORES POLTICOS
MAURICIO GARCA
*
INTRODUCCIN
Enesteensayoproponemosquelarendicindecuentaspblicas(enadelanteRCP)delosgestorespblicosinduceel
cumplimientodesuscompromisosfrentealaciudadana,constituyndoseenunmediodecontrolciudadanoquefavorece
laconfianzadelosciudadanosenlospolticosygestorespblicos.Analizamosladesafeccinhacialademocraciayel
dficitdeconfianzadelosciudadanoshaciasusrepresentantesyargumentamosqueesteproblemaseconfiguraenparte
debidoalincumplimientodecompromisosdelosgobiernos.Enestemarco,analizamoslaslimitacionesdelaselecciones
comomecanismotradicionalenlasdemocraciasrepresentativasparacontrolarelcumplimientodeloscompromisosde
losgobiernos.Encomplementoaestaslimitaciones,sealamosquelosproblemasdedesconfianzadelosciudadanosse
acrecientandebidoaquelospolticoselegidosporlaciudadananoimplementandirectamentelaspolticaspblicas,si
noqueelloseproduceapartirdeunasucesivadelegacindetareasentrenivelesdeejecucin,siendorecurrentequeel
incumplimientodecompromisosseproducecuandoelltimoeslabndeestacadenadedelegaciones,ungestorpblico,
quienendefinitivaimplementapolticasafavordelaciudadana,nosedesempeaadecuadamente.
Por ello, la RCP de los polticos electos actualmente implementadas no son suficientes, pues aunque este mecanismo
los induzca a cumplir, esto finalmente no se producir si el ltimo de los delegados, el gestor pblico, no lo hace.
Finalmente, realizamos propuestas de diseo institucional de RCP que deben realizar los gestores pblicos, las que
debeimplementarseencomplementoacontratosrenovables,definidosentornoalaevaluacincentradaenresultados
estipuladoscomoproductospreviamentedefinidos.
1. DESAFECCINALADEMOCRACIAYDESCONFIANZAENLOSGOBIERNOS
UnodelosgrandesproblemasqueafectanlabuenasaluddelasdemocraciasenAmricaLatinaincluidalachilenaes
lacrecienteysostenidadesafeccindelapolticaqueexpresanlosciudadanosyladesconfianzaquemuestranfrentea
losgobiernos.Ladesafeccindelademocracia,quesehaceevidenteenlosinsuficientesnivelesdedeparticipacinen
los procesos electorales (Altman y Luna, 2007), es concebida por Montero, Gunther yTorcal (1999) como una actitud
dedesapegodelosciudadanoshaciaelsistemapolticoyunadesusimplicacionesmspreocupantesesquereduceel
intersdelosciudadanosporlosasuntospblicos.Segnestoautores,unodelosindicadoresdeladesafeccinpoltica
eslapercepcindelosciudadanossobrelaeficaciapolticadesusrepresentantes,eficaciaentendidacomolacapacidad
dedarrespuestaasusdemandas.Estaevaluacindeineficaciadelapolticatienecomoresultadolaprdidadeconfianza
enlapolticayenlosgobiernos(Gabriel,1995;Hardin,1998;Putnam,PharryDalton,2000).
Considerandolaimportanciadealtosnivelesdeconfianzadelaciudadanaenelgobiernoparaeldesarrollodeprcticas
de Buen Gobierno y governance, resultan extremadamente preocupantes los datos que muestran diversos estudios
* Asistente Social, Magster en Desarrollo Humano(UFRO), Mster en Iniciacin a la Investigacin en Sociologa (U. Autnoma de
Barcelona).Docente,Depto.deCienciasSociales,UniversidaddeLaFrontera.
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sobre la notoria desconfianza que es un lugar comn en distintas latitudes y en varias escalas territoriales
1
.Ante este
panoramaesfundamentalformularlainterrogantesobrecmomejorarlosnivelesdeconfianzadelaciudadanahaciael
gobierno.Encoherenciaconlarelacincausalestablecidaentredesconfianzayperformancedelosgobiernos,lastesis
queplanteamosenestedocumentoson:a)sielgobiernocumplenloscompromisosadquiridosconlosciudadanosstos
confiaranenaquely,b)unavamediantelacuallosciudadanospuedencontrolarlagestindelgobiernoeinducirlosa
cumplirsuscompromisosesatravsdelaRCP.
La cuestin del cumplimiento de compromiso de los gobiernos ha sido tratada desde la filosofa poltica y la ciencia
polticaapartirdelosproblemasderepresentacinpolticayaccountability(responsabilizacin)entornoalocualse
analizanlaseleccionescomomecanismodecontrolciudadanodelosgobiernos.Acontinuacinhacemosreferenciaa
estostemas.
2.CUMPLIMIENTODECOMPROMISOSYCONFIANZA
Siconsideramoseldebernormativoquetienenlosgobiernosdeserresponsables(accountable)antelaciudadanaenel
marcodelasdemocraciasrepresentativas,entoncescabelainterrogantecmolograrquelosgobiernosseanresponsables
y en definitiva, representen a los ciudadanos? Atendiendo a la importancia de las elecciones en las democracias
representativas se han identificado dos formas de control de los gobiernos que dan luces para responder la pregunta
planteada. Una es el voto prospectivo mediante el que los ciudadanos intentan seleccionar buenos representantes a
partirdelassealesqueenvanlospartidosocoalicionesencompeticindurantelascampaas,enlasquetransfieren
informacin privada (sobre sus preferencias y/o competencias), informacin que no es directamente observable por
la ciudadana (Fearon, 1999). Los programas de gobierno son la fuente principal sobre la que los ciudadanos toman
decisiones desde la informacin disponible para seleccionar a los candidatos que tengan el mejor tipo (honesto,
competente).Respectoalvotoretrospectivo,losciudadanosdefinenparmetrosdebienestaroumbralesderesultados
apartirdeloscualesex-postevaluarneldesempeodesusrepresentantesy,enconsecuencia,votarnalfinaldeun
mandato de un gobierno y lo castigarn o premiarn segn el desempeo que haya logrado en este perodo
2
. Por su
parte,losgobiernosanticipanlasevaluacionesdelosciudadanosyporestarazntienenincentivosparaatenderasus
requerimientosyexpectativaspuesestninteresadosenmantenerelpoder.
Ademsdeanalizarlasposibilidadesdelaseleccionesperidicascomomecanismosparalograrquelosgobiernossean
representativos, se han identificado sus limitaciones. Las explicaciones ms informativas y predictivas al respecto han
sido elaboradas a partir de la teora principal-agente. Las relaciones de agencia estn presentes en la vida poltica y
econmicatodavezqueunindividuo,elprincipal,delegaunatareaenotro,unagente,quienactasurepresentacin.En
elmbitopoltico,larelacinentreciudadanosypolticoshasidoestudiadaenestalgica,enlaquelosprimerossonlos
principalesylossegundossusagentes(Ferejohn,1999).Engeneral,seindicaquedadalaasimetradeinformacinquele
favorece,elagente,primero,puedeactuarenformaoportunistaocultandoinformacinenelperodopreelectoralsobre
susverdaderaspreferenciasycompetencias,generandoproblemasdeseleccinadversa,loquelimitalasposibilidades
delvotoprospectivocomomecanismodecontroldelospolticosysegundo,puedeocultarsusaccionesunavezque
1 EnAmricaLatinaexisteevidenciasobreeldeclivedelaconfianzaenelgobierno,evidenciadisponible,entreotrasfuentes,desdelas
entrevistasrealizadasporelestudiodeopininpblicaLatinobarmetro.Elporcentajedepoblacinquesealaconfiarenelgobierno
nosupera,hastaelao2005,el30%(28%en1998,26%en2001,25%en2002,24%en2003,30%en2004)(Latinobarmetro,1998,
2001, 2002, 2003, 2004). En el perodo 1996-2004 los niveles ms bajos de confianza en las instituciones se refiere a instituciones
pblicasyentreellas,losnivelesdeconfianzaenelgobierno(26.75%)soloeransuperioresaldelospartidospolticos(18.87%)yuno
delosaspectoscentralesenrelacinconfianza/desconfianzaserefierealcumplimientodepromesas(Latinobarmetro,2004).Adems,
enelperodo1996-2008,elpromediodeconfianzahacialosgobiernoseradeun44%.Apesardequelosnivelesdeconfianzaenel
gobiernosehanincrementadoenelperodo2005-2007(36%en2005,43%en2006,39%en2007)(Latinobarmetro,2005,2006,
2007) su manifestacin es insuficiente. En Chile el panorama no es diferente: en 2008, del total de personas encuestadas, un 30%,
manifest tener confianza en el gobierno y un 69% seal tener poca o nada de confianza (CIEPLAN, Libertad y Desarrollo, PNUD,
ProyectAmrica,CEP,2008).
2 Laevaluacindelcumplimientoserealizacomparadoelresultadoefectivodelagestindelgobierno,enmateriascomoeldesempleo
(Polavieja, 2002), el estado de la economa (Fraile, 2002), la corrupcin y falta de transparencia (Jimnez y Canzos, 2004), con las
promesascontenidasenelprogramadelgobiernoyporlascualesfuevotadoyelegidoparaunprimermandato.
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es electo por los ciudadanos, configurando problemas de riesgo moral. Los problemas asociados a la corrupcin y el
clientelismopolticosepuedenanalizarcomoexpresionesdeloportunismopost-contractual,esdecir,despusdeque
ungobiernoeselecto:lospolticoscomoagentesseorientanalabsquedaderentasprivadasfueradeloscompromisos
establecidos con la ciudadana y lesionando sus intereses. Los problemas de ocultamiento de informacin sealados
perjudicanalprincipaldadoqueestepuedesancionarex-postelcomportamientooportunistadesusrepresentantessi
estosnosoninducidospreviamenteacumplirsuscompromisosydeestaformaevitarsercastigadosconelvotoenlas
futuraseleccionesdespusdelafinalizacindesumandato.
Pero, si a pesar de lo dicho hasta aqu, los mecanismos de control ex-ante y ex-post que constituyen las elecciones
peridicaslograranquelospolticoselectosenelgobiernocomoprincipalestuvieranincentivosparaserrepresentativos,
esprobablequeapesardeesonolosean,puesestonosolodependedeellossinotambindelaburocraciaenquienes
delegan la responsabilidad de implementar las polticas que harn efectivo su programa de gobierno.Tenemos aqu
entonces, que los polticos electos como agentes, tiene a su vez un agente, lo que tiene como implicacin que los
mismosproblemasdeagenciaqueafectanalciudadanocomoprincipalpuedenperjudicaralospolticoselectoscomo
principalesdelaburocraciaqueesquiencomoagentepuedeactuarenformaoportunista.
3. LA RELACIN ENTRE CIUDADANOS, POLTICOS ELECTOS Y BURCRATAS COMO UNA
RELACINMULTINIVELENTRE PRINCIPALESYAGENTES
Hastaaquhemoscaracterizadobrevementelarelacinentreciudadanosypolticoselectoscomounarelacinagencia
en torno a la cual analizamos los problemas de representacin que surgen, en parte, cuando el poltico electo como
principal una vez en el gobierno no cumple con el mandato otorgado por el ciudadano como principal. La relacin
didica entre un agente y un principal ha sido modelada para analizar los problemas de representacin poltica y las
limitaciones de los mecanismos de accountability que se han ideado para abordarlos. Si bien los modelos didicos
principal-agenteformuladoshanresultadosatisfactoriosentrminosexplicativosypredictivosparaabordarlosproblemas
de representacin segn lo sealado, resultan incompletos para hacer frente a estas cuestiones cuando partimos del
supuestoquelosproblemasderiesgomoralqueafectanalosagentesnosedebenalaaccindelpolticoelectoentanto
agentessinoalosburcratasqueesteadesignadosconelfindequeimplementenlaspolticascomprometidasenel
perodoprecontractual.Porestarazn,esnecesariocomplejizarlarelacindeagenciaincluyendomltiplesprincipales
yagentes.Acontinuacin,presentamosunmodeloprincipal-agentequeconsideratresnivelessignificativos,segnloya
planteado,paraanalizarlosproblemasderepresentacin:laciudadana,elgobiernoqueconformanlospolticoselectos
yadems,laburocracia.
Consideremosunarelacindeagenciaenlaqueparticipaunciudadano(principal1),quienencomiendalarepresentacin
desusinteresesenunpolticoelecto(agente1).Esteasuvez,delegatareasenungestorpblico,especficamenteen
eldirectivodeunaoficinapblica(agente2),quien,porsuparte,encargaaungestorpblicoasucargo(agente3)la
implementacin de una poltica pblica determinada. En esta cadena de delegaciones, cada uno de los agentes que
encarga tareas a otro agente, se constituye en un nuevo principal. De esta forma, el poltico electo acta como un
agenteparaelciudadanoycomoprincipalparaeldirectivodeunaorganizacinpblica;esalavez,principalyagente.
Tenemos,pues,queelagente1(polticoelecto),esalavez,principal2yelagente2(directivodeoficinapblica)es
principal3.Paraqueladelegacindecadaprincipalensusrespectivosagentesseaposible,esnecesario,porunaparte,
quecadaprincipalconfeensuagenteyadems,enformaprevia,queelagentecuenteconunabuenareputacin,dado
quequienlaposeepuedeserconsideradoconfiable(Dasgupta,1988).
En este punto indicamos qu entendemos por confianza y reputacin. La confianza es una creencia, especficamente
unaexpectativaacercadeltipodelotro(acercadesuspreferenciasycomportamientosenelfuturo)queseformasobre
labasedelainformacinquetienequienconfa.Enelcasodelosintercambiosimpersonales,interesaparticularmente
laconfianzasocial,entendidacomounaexpectativaacercadeltipodedesconocidosrespectoaloscualesnosetiene
informacindirectaderivadadelcontactopersonalconellos.Estaformadeconfianzaoperaencontextosdemercados
extendidos en donde se generan intercambios fuera de las redes sociales de reconocimiento mutuo, es decir se trata
deintercambiosentreextraos.Porsuparte,lareputacinesconcebidacomounacreenciaacercadelaspreferencias
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y competencias (asociadas a la calidad de los bienes y servicios en el pasado) de un actor individual o corporativo
individuo,formadaenbasealainformacindisponible(KleinyLeffler,1981).
En relacin a la reputacin de los agentes, les interesa lograr en forma intencionada que sus principales confen en
ellosydadoqueestosnolosconocendirectaopersonalmente,debencrear,portanto,confianzasocial.Unaformade
crear confianza social es a travs del envo de seales. Se trata de enviar informacin privada sobre su tipo al agente.
Enestecaso,losagentespuedenenviarsealesdesusbuenascredencialesqueactancomogarantasdesubuentipo.
El poltico electo (agente 1), puede haberse forjado una reputacin de honestidad y competencia durante su carrera
poltica previa y utiliza esta reserva de buena reputacin en la campaa presidencial
3
. El gestor pblico directivo de
unaoficinapblica(agente2)yelgestorpblicoimplementadordirectodepolticaspblicas(agente3)puedentener
credenciales a partir de la buena evaluacin de su desempeo y adems, certificaciones que acreditan su formacin
especializada.Lasacreditaciones,comolohaevidenciadolaeconomadelainformacin,sonunaformadegaranta,
unmecanismodesealizacin(Akerlof,1970)que,enelcontextotratado,permitealosagentesdisponerderespaldos
sobresucompetencia.Lareputacinquepresentacadaunodelosagentespermitequesusrespectivosprincipaleslos
considerenconfiablesyporello,depositensuconfianzaenellosylesdeleguentareas(Goodin,2000).Losagentes,por
suparte,puedenasumirobligacionesgraciasaquesuscompromisossoncrebles(FudenbergyLevine,1990).Adems,
losprincipalespuedenconfiarensusagentesporquecreenquestostienenintersenmantenersubuenareputacin.En
estesentido,quienconfacreequeeldepositariodelaconfianzatieneincentivosparahonrarlaconfianza(Hardin,1998)
yenestecasoelincentivoesmantenerlabuenareputacincostosamenteforjada.Laconfianzasocialylareputacin,
portanto,actancomolubricantesquehacenposibleeliniciodelarelacinentreprincipalesyagentesenloscuales
losimplicadosnoobtienenlainformacinquelespermiteformarsecreenciasapartirdelaparticipacinenunaredde
relacionesconhistoriaycontinuidad.Entrminosanalticos,laconfianzaylareputacinsonlosmecanismosqueaportan
microfundamentos para hacer inteligible la explicacin de por qu se produce la delegacin de tareas en contextos
impersonalesentreprincipalesagentesracionalesenlasdemocraciasrepresentativas.
Teniendoencuentalaimportanciadelaconfianzaylareputacinesnecesarioanalizarlosefectosquepuedetenersu
rompimientoenlasrelacionesdeagenciaentreciudadanosypolticosygestorespblicos.Primero,indicamosquelos
depsitosdeconfianzadelosprincipaleshacialosagentesbasadosenlabuenareputacindelosltimosseproducen
enformapreviaalaformalizacindeacuerdosyaladelegacindeautoridad.Losciudadanosdepositansuconfianza
antesdelaseleccionesporquehanconsideradoquelospolticosenquienesconfantienenunareputacinqueloshace
confiables.Enestamismalgicaseproducenlasdelegacionesdelpolticoelectohaciaeldirectivodeunaoficinapblica
ydecadaunodelossuperioresensussubordinadosparalaimplementacindelaspolticaspblicas.Enestoscasoslos
depsitos de confianza ex-ante hacen posible la existencia de contratos y las consecuentes delegaciones de tareas. La
confianzaylareputacinqueviabilizanlosacuerdosyasignacindetareasestnenjuegocuandolosprincipalesdeben
realizarlastareasquelesfueronencomendadas.Laideacentralaquesquelareputacinylaconfianzapuedenverse
afectadassilosprincipalesnocumplenloscompromisosquehanestablecidoconsusrespectivosagentes.
Lasrelacionesentreprincipalesyagentesantessealadaspuedenanalizarsedesdedospuntosdevista.Enelprimero,
se puede examinar cada una de las relaciones entre principales y agentes por separado.Tenemos as tres relaciones
de agencia: entre el ciudadano y el poltico electo, entre el poltico electo el director de una oficina pblica y entre
esteltimoyelimplementadordepolticaspblicas.Encadaunadeestasrelacionesdeagencia,comoindicamos,la
delegacindetareasdelprincipalasurespectivoagenteesposibleporqueelagentepresentaunabuenareputacinyel
principaldepositasuconfianzaenesteagentequeesconsideradoconfiable.Enelsegundo,esposibleanalizarlastres
relacionesdeagenciaensuconjunto.
Al analizar las relaciones de agencia en su conjunto se puede apreciar las interdependencias existentes. Una
interdependenciasegeneraporquelassucesivasdelegacionesdeprincipalesaagentessonposiblesgraciasalabuena
3 Silaconductapasadaoeldesempeopasadoesevaluadocomopositivoyadems,esconsistenteeneltiempo,esdecir,elindividuo
siempreseconducedelasmismaforma,sedicequeunindividuotienereputacindehonesto,responsable,cumplidor,trabajador,duro,
etc.Adems,silainformacinemitidaex-anteesconsistenteconlacalidadobservadaex-post,losproductososerviciosofrecidosson
consideradosdeexcelenciaodebuenacalidad.
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reputacin del poltico electo como primer principal. En esta relacin didica, el incumplimiento de compromisos de
parte del agente afecta su reputacin ante el principal, quien puede retirarle su confianza y por ello, poner trmino
a la delegacin y a la relacin de agencia entre ellos, lo que significa que la delegacin hacia abajo simplemente
no se produce. Otra interdependencia, que es la que interesa aqu, es que la reputacin de todos los agentes y las
correspondientesdelegacionesdeautoridadqueseleshacenfundadasensuconfiabilidadpuedenrompersesielltimo
agente, el gestor implementador de polticas pblicas, acta en forma oportunista y no cumple con los compromisos
contradosconsuprincipal.Siestoocurre,serompetodalacadenaderelacionesdeagenciapueselcumplimientode
compromisosylasreputacionesdelosagentes1y2dependedelcorrectodesempeodelagente3.Porestarazn,el
espiraldeconfianzaqueseformaporlossucesivosdepsitosdeconfianzaenelcualcadaprincipaldebeconfiarensu
agenteyentodoslosdemsserompeafectandolacadenacompletaderelacionesdeagencia.Enestepuntosedestaca
queelprimerprincipal,elciudadano,esquiendebesoportarestaespiralinflacionariadeconfianzapuesdebeconfiar
nosoloensuagentesinoadems,entodoslosotrosenquienseotorgalaresponsabilidaddeatendersusintereses.El
incumplimientodecompromisosdelltimoagenteprovocaqueelciudadanofinalmentenoconfeentodoslosagentes
involucradosenprocurarsubeneficio.
La implicacin central de lo anterior es que relaciones de intercambio impersonales son frgiles y la reputacin y la
confianzasonsensiblesalincumplimientodecompromisosderivadodeloportunismodelosagentes.Enlasrelaciones
deagenciadidicaselprincipalconfaensuagenteyesteeligeentrehonraronohonrarlaconfianzadepositadaenl.
Comosetratadeunagenteoportunista,nocumplirsuscompromisosyestosignificarqueelprincipalveadaadossus
interesesyporelloretiresuconfianzaasuagente.Enlasrelacionesentrevariosprincipalesyagentescomolaquehemos
propuesto,noestdirectamenteenlasmanosdelosagentes1y2cumplirconloscompromisosquehanestablecido
con sus principales. Puede que al estar insertos en una estructura de situacin de un juego de una sola ronda o uno
finito en el que se sabe cul es ltima ronda, la primera preferencia de estos agentes sea defraudar. O puede que les
interesemantenersubuenareputacinporquesabenqueotrossepuedenenterardequehadefraudadoperdiendoassu
reputacintambinanteellos.Encualquiercaso,elcumplironocumplirsuscompromisosnodependedeellos,sinodel
agente3,elimplementadordepolticaspblicasalque,enltimainstanciaselehedelegadolarealizacindelatarea
queinvolucraatodoslosagentesdelacadena.Siestecumpleefectivamenteconelencargodemejorarlacondicindel
ciudadanoatravsdeunacorrectaimplementacindeunapolticapblica,ademsdecumplirsucompromisoanteel
principal3,haceposibleasuvezquelosagentes1y2cumplansuscompromisosantesusrespectivosprincipales.Porel
contrario,sielagente3tieneinteresesquedivergendelosdesuprincipalyocultasusacciones,porejemplo,reduciendo
suniveldeesfuerzooapropindoseindebidamentederecursos,estonosoloafectasureputacinsinotambinladelos
otrosagentesquedependendesugestin.Adems,alafectarselasreputacionesdelosagenteslosprincipalesdejande
confiarenellospuesestasreputacionesqueloshacanconfiablessefundabanensusbuenosdesempeosanterioresyen
lasgarantasquedemostrabanqueerancumplidores.
Considerando la fragilidad de la confianza y la reputacin y dada su importancia para la estabilidad de las relaciones
entreprincipalesyagentes,cabelainterrogantedequestrategiasesposibledesplegarparafavorecerelcumplimientode
compromisosdelosagentesy,apartirdeello,lograrmantenerorestaurarlaconfianzaylareputacinenlaeventualidad
dequeestashayansidoafectadasenlasrelacionesdeagencia.Enlasiguienteseccinidentificamosalgunassoluciones
propuestasenlateorasocialyadvertimosbrevementesobresuslimitacionesyencomplemento,proponemosquelaRCP
esunasolucinalternativaalproblemadelamantencinyrestauracindelaconfianzacuandoestasedeterioradebido
alincumplimientodecompromisosenlascadenasdedelegacionesentremltiplesprincipalesyagentes.
4. LA RCP COMO UNA ESTRATEGIA ORIENTADA AL CUMPLIMIENTO DE COMPROMISOS QUE
FAVOREZCANLAMANTENCINORESTAURACINDELACONFIANZAYLAREPUTACIN
Cmorestaurarlaconfianzaenlosgestorespblicosquesecontactandirectamenteconlosciudadanosdetalformaque
endefinitivaseregenerelaconfianzadelosciudadanosenlospolticoscomosusrepresentantes?Comosolucionesal
problemadelcumplimientodecompromisos,quecomohemossealadoelcrucialparalaconfianza,sehanpropuesto
solucionescomoladefinicindeadecuadoscontratos,incentivosymonitorizacionesparahacereficazlaaccindelos
gestores pblicos y adems, la activacin de las virtudes cvicas que motiven el correcto proceder de los ciudadanos,
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incluyendo aquellos que integran la burocracia.Todas estas soluciones, dadas su limitaciones, resultan parciales. Los
contratospordefinicinsonincompletos,resultadifcilidentificarelincentivo-eficiente,que,encomparacinconotros
incentivosgenerarelmejorresultadoparalaspartesinvolucradasylosdispositivosdemonitorizacinresultancostosos
ysernasumidosporelprincipalsolosisonmenoresquelasutilidadesobtenidasporlagestindelagente
4
.Finalmente
entornoalavirtudcvica,entendidacomounamotivacincausalmenteeficienteparalaaccinpblicamenteorientada
(Tena, 2008)
5
, tiene la limitacin de que un ciudadano (para nuestro caso, un gestor pblico) puede ser un virtuoso
desde la perspectiva deTocqueville, que tiene un orden de preferencias de un juego de seguridad: es un cooperador
condicional.Estevirtuosonecesitatenerlaseguridaddequelosdemstambinlosern.Porello,sienunapoblacin
deagenteshayalgunosqueactanenformaoportunista,elagentevirtuosopuede,paranohacerdeprimo,dejarde
guiarseorientadohaciaelbiencomnconcebidocomobienpblicoy,porello,actuartambinenformaoportunista
(Herreros,2000,2005).
Hasta aqu la revisin de dos vas propuestas en la teora social para favorecer el cumplimiento de compromisos y la
identificacindealgunasdesuslimitacionesparaello.Considerandolafragilidaddelaconfianzaylareputacinydada
suimportanciaparalaestabilidaddelasrelacionesentreprincipalesyagentes,cabelainterrogantedequestrategias
es posible desplegar para favorecer el cumplimiento de compromisos del ltimo agente de la cadena de delegaciones
y,apartirdeello,lograrmantenerorestaurarlaconfianzaylareputacinenlaeventualidaddequeestashayansido
afectadas en las relaciones de agencia. Proponemos que la RCP puede favorecer el cumplimiento de compromisos de
losgestorespblicosfrentealosciudadanos,loquepuedeayudaralamantencinorestablecimientodelaconfianza
ylareputacinentreciudadanosypolticoselectos.Enloquesiguerealizamosunapropuestadediseoinstitucional
derendicindecuentaspblicasparaestefin.
6
Lascondicionesdediseoinstitucionalpararealizarestarendicinde
cuentaspblicasonlassiguientes:
a. Enlaactualidad,lasRCPenChilesonrealizadasporlaautoridadpolticaelegida,yaseaanivelnacionalolocal.
Sinembargo,estassesitansolamenteenelnivelinformativoyserealizanparacumplirunmandatolegalperono
constituyenunmecanismodecontrolciudadanoyaunquelofueran,sonunmecanismoincompleto,pues,como
hemosanalizado,losproblemasdeincumplimientodecompromisossepuedengenerardesdeelltimoeslabndela
cadenadedelegaciones.Porestarazn,laRCPencomplementoalasyaexistentes(querequierenserreformuladas),
debeserrealizadaporelltimoagentedelacadenadedelegacionesantespresentada.Esteagenteimplementador
directo de programas o proyectos es quien tiene un contacto directo con los ciudadanos como destinatarios de
estosserviciosfinanciadosconrecursospblicos.Elargumentoesquesilaconfianzaylareputacindetodoslos
agentesyadems,larelacindeagenciaestnenjuegoydependendelcumplimientodecompromisosdelltimo
agente,essteelquedeberendircuentaspblicas,enelentendidodequeelloloinducirarealizaruncorrecto
desempeo previo. De esta forma y segn lo antes sealado, al cumplir sus compromisos el agente mantendr la
buenareputacinqueinformantesdesercontratadoyadems,alhonrarlaconfianzadepositadaenl,continuar
siendoconfiable.Sisemantienelaconfianzaylareputacindelagente3(delimplementadordepolticaspblicas),
tambinsemantendrlaconfianzaylareputacindesuprincipal,elprincipal3(eljefedeunaoficinapblica),pues
tambinl,comoagente2,hacumplidoconlatareaqueledelegsurespectivoprincipal,elprincipal2(elpoltico
electo)que,comoagente1sevebeneficiadoporquelogrlamisinqueleencomendsuprincipal(elciudadano).
4 Adems,esposiblequeelagenteencargadoderealizarlamonitorizacintambinacteenformaoportunista,porloqueseranecesario
incorporarunagentemonitorizadordesegundoordenquesupervisealdeprimerorden,peroestopuedesignificarlainstauracinad
infinitumdeagentescontroladores.EnestecontextoseproducelainterroganteplanteadaporShapiro(2005):Quinmonitoreaalos
monitores?
5 Estasvirtudes,entrelascualesmencionamoslahonestidad,elautocontrolyelrespetoporlaautoridad(segnSandel,citadoporOvejero,
2005), la integridad, la abnegacin y la laboriosidad (Gargarella, 1999), favoreceran el correcto proceder en la vida pblica, lo que
incluira el cumplimiento de los compromisos que benefician en ltima instancia a los ciudadanos que encomiendan a polticos y a
gestorespblicoselcuidadodesusintereses.
6 Concebimoseldiseoinstitucionalcomolacreacinintencionadademecanismosqueorientanlasdecisionesdelosindividuosconel
findepromoverresultadosvaliososenuncontextodeterminadoquecorrelacioneexpectativasyconstituyaunabaseparalaaccinyen
estalgica,seproponeneldiseoinstitucionaldeRCP,quedefiniremoscomolatransferenciapblicadeinformacindelagentehacia
suprincipalsobreelresultadodelasaccionesqueharealizadoenelmarcodeloscompromisosquehaestablecido.
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Endefinitiva,laRCPalfavorecerelcumplimientodecompromisosdelltimoagenteyporellomantenerlaconfianza
ylareputacindetodoslosagentesdelacadena,permitelacontinuidaddeestosintercambiosimpersonalesque
beneficianatodaslaspartesinvolucradasyenltimainstanciafavoreceunptimosocial.
b. Sereferiralcumplimientodecompromisosestablecidosenelcontextodelaimplementacindesolounprogramao
proyecto.Esdecir,necesariamentedebedarsecomocondicin:porcadaprogramaoproyectoimplementadooperar
la correspondiente RCP del respectivo ejecutor (ltimo agente de la cadena de delegaciones). Esto es fundamental
paralograrclaridadsobrelosaspectossobrelosqueserespecficamenteevaluadoyasevitarelproblemadelvoto
retrospectivoqueresultaunmecanismotoscopuesimplicaunavaloracinglobalysimultneadeunconjuntode
polticasquenosondesagregadas.
c. Los destinatarios de la RCP realizada por el agente implementador directo son exclusivamente los ciudadanos
destinatariosdelosprogramasoproyectos.
d. En la RCP se tendr como referencia los compromisos formales establecidos entre el agente ejecutor directo del
programa en relacin a la correcta ejecucin del programa o proyecto. Entre los compromisos se contemplan:
productos especficos medibles y verificables y adems, plazos para su concrecin. Con esta condicin se espera
lograruncontrolporresultadosdedesempeo,endondeademsseaposibledefinirclaramenteresponsabilidades.
Enlaformalizacindecompromisosdelagenteejecutordirectodebeconsiderarsealgunosaspectosqueloresguarden
antealgunascondicionesqueimpidanodificultensuadecuadodesempeo,siemprequeestoescapedelcontroly
posibilidadesdelagente.Entreestascondicionesestnelcambiodecondicionespresupuestariasodepriorizacin
definidas desde los niveles superiores de la cadena de delegaciones, la inadecuada actuacin de los principales
superioresdelacadenadedelegacinincluyendoalosciudadanosdestinatariosdelosprogramasoproyectos.En
esteltimopuntonosreferimosatareasoresponsabilidadesquedenoserrealizadasoasumidasporestosprincipales
incidennegativamenteenlaconcrecindelosproductosdelprograma.
e. LaRCPserealizarendosmomentosdelaejecucindelprogramaoproyectoespecfico.Unmomentoescuando
cumplalamitaddeltiempodeejecucin.Aqusedarcuentassobrelosproductoscomprometidoshastaeseestado
de avance. Otro momento es al finalizar cabalmente la ejecucin del programa o proyecto y la RCP se referir a
todoslosproductoscomprometidos.Contemplamosrendicionesendosmomentosporquesiestaserealizasoloal
finalizarlagestindelagente,siestenohacumplidosucometidonohayposibilidadesderemediarestasituacin
yesoperjudicalosinteresesdelosciudadanoscomoprincipalesylaRCPnolograsuobjetivo:nosecumplenlos
compromisosdetodoslosprincipalesdelacadenadedelegacinysegeneradesconfianzadelciudadanohaciael
polticoelectocomosuprincipaldirecto.LaprimeraRCPpermitecorregirdeficienciasenlaejecucindelprograma
o proyecto, detectar posibles conductas oportunistas del agente y adems, darle una oportunidad de mejorar su
desempeo.
f. LaobligatoriedaddelaRCPdepartedelagentedebequedarestipuladaenelcontratoquedefinesuscondiciones
laborales y las condiciones y compromisos que debe cumplir en la ejecucin del programa o proyecto a su cargo
(productos,plazos).
g. LaRCPsepuederealizaratravsdelaentregadeinformesescritosyadems,laexposicinoralsobreloscompromisos
contradoslosquesoncontrastadosconelresultadodelasaccionesrealizadas.LaRCPtieneporobjetivolograrque
el principal (el ciudadano) acceda a informacin privada de las acciones del agente y de esta forma reducir los
problemas de riesgo moral. Para que esto sea posible es necesario que cumpla con las siguientes tres condiciones
fundamentalesdediseoinstitucional:
h. LaRCPdebeserefectivamentepblica:lapublicidadpresentatresdimensiones(Luban,2003):conocimientogeneral,
X es pblico si todos saben X, se trata de que todas las partes interesadas tengan acceso a la misma informacin;
conocimientomutuo:XespblicositodossabenXytodossabenquetodossabenX;ydebatecrtico:lainformacin
disponible como producto de las dimensiones anteriores es transparente y debe ser utilizada para ser debatida
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crticamente.Estopermitiraquelainformacindeldesempeodelagenteestabiertaydisponibleparaelescrutinio,
estoes,inspeccionada,criticadaycontestadaporlosinvolucrados.
i. Enrelacinaloanterior,laRCPdebecontemplarnecesariamentetresnivelesfundamentalesinformativo(seinforma
a los ciudadanos sobre los resultados logrados contrastados con los compromisos previamente establecidos), el
explicativo (dar explicaciones sobre la calidad de la perfomance lograda) y el exigitivo (los ciudadanos tienen la
potestadparaexigirelcumplimientodecompromisosyadems,deestablecersancionessiellonoseproduce).
j. Enconcordanciaconlacondicinanterior,laRCPdebeservinculante:implicaquelosresultadosinformadosdeben
ser contrastados con los compromisos previamente contrados y que el cumplimiento de estos compromisos tenga
como consecuencias las correspondientes sanciones tambin establecidas contractualmente. Proponemos que el
cumplimiento de compromisos est vinculado a la evaluacin del desempeo del agente ejecutor que se realiza
despus de la segunda rendicin de cuentas pblicas. Si la evaluacin del agente es negativa, su contrato no es
renovadoparaefectosdelaejecucindelprogramaoproyectoenotroperodoyconotrosciudadanosdestinatarios.
Queelcontratodelagentesearenovableesfundamental.SiseestableceunaRCPalfinaldelperododedesempeo,en
elmarcodeuncontratoquenoserenovar,losagentesnonecesariamenteseinteresarnencumplirloscompromisos
consuprincipal.AqupartodelsupuestodequeenlaRCP,alestarclaramentedefinidoslosproductosacumplir,
elagentedebeinformarnecesariamenteellogrorealdesusaccionesynopuedetergiversaresainformacin.Siel
contrato tiene un fin y este es conocido por las partes, el agente puede considerar que es ms beneficioso para l
seroportunista,aunqueseadescubiertoalrendircuentas.Resulta,portanto,quesonmsatractivosparalosagentes
loscontratosdelargaduracin.Sinembargo,enelmarcodeuncontratoconunhorizonteindefinido,sibienpuede
ser factible que el agente cumpla al valorar suficientemente el futuro, ello podra variar haciendo que este genere
problemasderiesgomoralensurelacincontractualsinoessometidoaevaluacionesefectivas,hechoquelohace
sentirsesuficientementeseguroensupuestodetrabajoporlocualnomejorarlacalidaddesugestin.Endefinitiva,
elgranincentivoquetieneelagenteejecutordecumplirsuscompromisosesquedeellodependelaevaluacinque
logreylarenovacindesucontrato.Loquedecidir,portanto,escumplirloscompromisoscontradosyrepresentar
efectivamentelosinteresesdelciudadanocomoprincipal.
Unavezrevisadoelmantenimientodelaconfianzaylareputacinsegnlopropuestoenelpuntoa)quedaporabordar
eltemadesurestauracinesposiblerestaurarlaconfianzaylareputacindelosagentesatravsdelaRCP?Proponemos
una respuesta afirmativa presentando el siguiente argumento. La restauracin de la confianza y la reputacin supone
que previamente estas fueron daadas debido, en concordancia con el razonamiento seguido, al incumplimiento de
compromisosdelagente.SinoseconsideranevaluacionesvinculadasalaRCPdelagente,laposibilidaddequeeste
acteenformaoportunistaesmayorquesiestosdispositivosfueranimplementados.SioperalaRCP,comosealamos,
sepuedemantenerlaconfianzaylareputacin,peroestedispositivonofavoreceelqueloslubricantesdelarelacin
deagenciaseanrestaurados.Estoporquesiunagentehaincumplidosuscompromisos,sololequedainformarlo,loque
traercomoconsecuenciaquesureputacinseveaafectadayadems,seleretirelaconfianza.ParaquelaRCPpueda
restaurarlaconfianzaylareputacindeberaoperar,comohemospropuestos,endosetapasdelperodocontractual:
cuandoestefinalizayenlamitaddesutranscurso.Sielagenterindecuentasdespusdeformalizarsucontratoperoantes
dequeesteexpire,debeinformarsobreellogrodelosproductosquehastaesemomentodebeatender.Sihacumplido
con sus compromisos se mantendr su reputacin y la confianza depositada en l, si no es as se producir el efecto
contrario.
Lointeresanteesqueelagentedeberendircuentaspblicasporsegundavez,loquepuedeconstituirunaoportunidad
paraenmendarsufalta.Silohace,enlaRCPfinalpodrdemostrarqueenltimainstanciaatendilosinteresesdesu
principal,lograndodeestaformarecuperarsureputacinyvolviendoaserdignodequesemantengalaconfianzaenl,
loqueseevidenciarasiesbienevaluadoyserenuevaelcontratoparacontineactuandocomoagente.Aqudebemos
sealarqueesnecesarioalanalizarelproblemadelarestauracindelaconfianzaestablecernivelesdeintensidaddesta,
paralocualestillaconcepcindeconfianzapropuestaporColeman(1990),quienpostulaquelaconfianzasedeposita
considerandoprimero,lasganancias(G)quesederivandequeeltrusteehonreefectivamentelaconfianza,segundo,las
prdidas(L)queseproduciranenelcasocontrario,esdecirquestenocumplaytercero,laprobabilidad(p)dequeel
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depositariodelaconfianzaseaefectivamenteconfiable.Formalmente,paraunprincipalserracionalconfiarensuagente
sip/(1-p)>L/G.Considerandoestaformulacin,esplausiblesealar,siguiendoelrazonamientodeHerreros(2002a),que
unprincipalpuededepositarnuevamentelaconfianzaensuagentesielbeneficiopotencialquelereportaraelhacerlo
esnotablementemayoralcostoquesufrirasisuagenteesoportunista,apesardequelaprobabilidaddequeelagente
seadeuntipoconfiableseareducida.
5.CONCLUSIONES
EnesteensayopresentamosunapropuestatericaquepostulaquelaRCPdelosgestorespblicoslesinduceacumplir
suscompromisosyporestavaesposiblequesemantengaorestaurelaconfianzaquelosciudadanoshandepositado
enellos.Enelmarcodelosproblemasdedesafeccindelosciudadanoshacialosgobiernosanalizamoslosproblemas
derepresentacinpolticaylaslimitacionesdelaseleccionesperidicascomomecanismodecontroldelospolticos.
Adems de las limitaciones de este mecanismo adicionamos el problema que se produce cuando los problemas de
representacin y los fallos de gobiernos se deben en parte al mal desempeo de las burocracias delegadas por los
polticoselectosparaimplementarsusprogramasdegobierno.Paraabordaresteproblemaanalizamoslarelacinentre
ciudadanosygestorespblicoscomounarelacindeagenciamultinivelcompuestaporciudadanos,lospolticoselectos
ylosgestorespblicosqueimplementanlaspolticaspblicas.Lapropuestadediseoinstitucionalformuladapropone
queelgestorpblicoquesecontactadirectamenteconlaciudadanadeberendircuentaspblicasysubuendesempeo
puedegenerarunespiraldecumplimientodecompromisosdelosotrosgestorespblicosydelpolticoelectoenrelacin
asusdeberesdeoperaradecuadamentelaspolticaspblicas.
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Barcelona.
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RECURSOS HUMANOS,ACTORESYCAPITAL SOCIAL
ENREGIONES EN LACONSTRUCCINCOLECTIVA
DE UNPAS MS DEMOCRTICO
DAGMAR RACZYNSKI
*
LUIS BERTOGLIA
**
FUNDAMENTACIN
Los gobiernos de la Concertacin han realizado esfuerzos por avanzar en la descentralizacin. En el mbito poltico-
institucional, se han impulsado innovaciones tales como: (i) la creacin de nuevas instituciones (gobiernos regionales
y consejos regionales), (ii) la implementacin de reformas legales que mejoran la representatividad de los rganos de
poderlocales(eleccindemocrticadeconcejalesyalcaldes),y(iii)ladelegacindecuotasdepoderhacialosterritorios
(traspasodemayorescompetenciasyresponsabilidadesdecisoriashacialosnivelesregionalesycomunales).Porsuparte,
enelmbitodegestinfinanciera,sehatrabajadoconlainstitucionalidadpblicayabiertoespaciosdedecisinparalas
regionesylasmunicipalidadesenmateriadeasignacinderecursos,loquehaimplicadomsinstrumentosyrecursosde
inversinpblicadescentralizadaFNDR,ISAR,IRAL,yapartirdelao2000,nuevosprogramasadministradosporla
SUBDEREyotrosserviciosdelsectorpblico.Complementandoloanterior,enelmbitodegestinorganizacionalyde
recursoshumanos,sehanprofesionalizadolosequipostcnicosacargodelasnuevasresponsabilidadestantoregionales
como comunales, por medio de concursos pblicos, programas de fortalecimiento institucional, la puesta en marcha
de instrumentos de trabajo que exigen diagnsticos, definicin de objetivos, definicin de estrategias de desarrollo y
formulacineimplementacindeplanesdedesarrollo.
A medida que los esfuerzos de descentralizacin se han ido ampliando y profundizando, han ido apareciendo tanto
losavancescomoloscuellosdebotella.Reiteradamentesehacemencinaproblemasdegestinenlosmunicipiosy
gobiernosregionales,talescomolafaltadeclaridaddelamisinyobjetivosinstitucionales,elpesodesmesuradodelos
procedimientosenlaculturaorganizacional,escasezderecursosprofesionalescomprometidosconlaregin,ausenciade
evaluacinderesultadosylacarenciadeincentivosparaunagestineficazyeficiente.Almismotiempo,sereconoceque
laimplementacindelprocesohaenfrentadoobstculosasociadosalpesoquetienelatradicincentralistadelpasque
llevaaqueelgobiernocentraldesconfadelosnivelessubnacionalesystosasuvez,portemoraequivocarseypor
debilidadesensuscapacidadestcnicas,asumenunaactituddedependenciadelnivelcentral,esperandoinstrucciones
ysiendopasivosenelplanoquelecorrespondeyseesperadeunactorregional:definir,proponer,negociar,ydefender
estrategiasdedesarrolloyproyectosviablesparalareginolocalidad.
LadescentralizacindeChilehasidounprocesoincompletoquenotraspasarsucarctermsbienadministrativoy
funcionalynologrargenerarenergaregionalylocalparaencarareldesarrolloyhacerfrentealosproblemasquetiene
pendientesnuestrasociedad,comoeldelaigualdaddeoportunidadesylasuperacindelapobreza,sinolografortalecer
alosactoresregionalesquesonlosresponsablesdedefinireimpulsareldesarrollodelareginconapoyodelcentro.
Nocualquieragentepresenteenelterritorioesactorlocalquetomadecisionesenfuncindeldesarrollodelareginy
lacalidaddevidadesushabitantes.Loquedefineeldesarrolloendgenoeslapresenciadeactoreslocalesservicios
pblicos, empresas privadas, organizaciones laborales, instituciones educativas, actores de la sociedad civil, lderes
ciudadanosinformalesquetrabajanenred,quediscutenynegocianacuerdos,quecooperan.Sinactoresregionalesen
* Psicloga, Master of Arts in Education. Directora Programa Educacional para nios, nias y jvenes con talentos acadmicos de la
** Psiclogo,LicenciadoenPsicologa(UCV).InvestigadorConsultor,AsesorasparaelDesarrollo.
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elsentidodefinidoescasiimposiblequeelEstadocentralincorporeensuspolticasylasdecisionesoperativasasociadas,
ladiversidadregionalylocalencuantoarecursosmateriales,humanosydeconocimiento,potencialidadesdedesarrollo,
necesidadesycarencias,identidadesculturales,sueosyproyectosderegin.Hoyexisteconsensoenloimportanteque
esparaeldesarrolloregionalylocalentregarmayorpoderdedecisinalosgobiernossubnacionalesyalmismotiempo
estimular estrategias que fortalezcan y aumenten la participacin de los actores y la ciudadana en las decisiones que
afectanalaregin,fortaleciendoaselcapitalsocialexistenteenlasregiones.
PROPUESTA
Lapropuestatienetrescomponentesquepuedeniniciarsedemodoparalelo:
1. Potenciaralosactoreslocalesyelcapitalsocialenregiones.
Promovereldesarrolloderelacionessocialesasociativas,horizontales,decooperacinycolaboracinsolidariabasadas
enlaconfianza,lareciprocidadylaproximidadentreloshabitantesdeunterritorio,ydestosconsuentornocercano.
- Realizarundiagnsticoparticipativodelosprincipalesdesafosqueenfrentanlasregionesdesdeelpuntodevista
de su competitividad econmico-productiva, el acceso de su poblacin a derechos sociales, sus mecanismos
degobernabilidadyparticipacinciudadana,susituacindeequidadycohesinsocial,suidentidadcultural.
- Generarunnuevotratoentrelosdistintosactores,quelogremovilizardistintosesfuerzosyrecursoshaciael
desarrollo y calidad de vida de la regin (todos sus territorios y habitantes), considerando las reas definidas
eneldiagnsticoparticipativo;quelosactoresseconozcan,resquebrajenprejuiciosyvalorenlosaportesque
puedanvenirdeunayotraparte,contribuyendoamejorarestarelacinyprepararelterrenoparauntrabajo
complementario,cooperativoyasociativo.
- Definirentrelosactoresunavisincomn,unsueocompartidoparalaregin(territorio),suscaractersticas,
identidadoidentidades,activosyrecursos,yunarutaconobjetivosdelargo,medianoycortoplazoquelos
aproximeaestesueo.
- Revisar lo que hoy ocurre en la regin y los proyectos en curso y evaluar su aporte al sueo que se busca;
identificarprcticasejemplificadoras,enlaperspectivaquelohaceelprimerconcursodebuenasprcticaspara
eldesarrollodelosterritorios,realizandounseguimientoaestasprcticasquepermitaconsolidarlasysobretodo
rescataraprendizajeseintercambiarlos.Estasexperienciasentoncesdebensercapacesdepermearlavisinde
losdistintosfuncionariospblicosyatravsdeellosenlosrespectivosministeriosyservicios,siendocapaces
deinfluireneldiseo,elaboracinyejecucindelasdistintaspolticaspblicas,hacindolasmspertinentesy
conmayorsintonarespectodeaquelloqueocurreenlosterritorios.
2. Generar espacios formales de acumulacin de conocimiento riguroso, relevante y pertinente para el
desarrolloymejoradelacalidaddevidaenlasregiones.
En esta lnea proponemos una poltica que contribuya a crear y/o apoyar centros interdisciplinarios de estudios y/u
observatorios sociales o institutos a nivel regional, los que caminen en la direccin de consolidar esta tan necesaria
masacrtica:unequipointerdisciplinariodeprofesionalesenlareginquetrabajesobreasuntosrelevantesaldesarrollo
de la regin y a los problemas sociales, medioambientales, productivos, de vivienda, educacin, salud, u otros en
ella. Posiblemente, centros de este tipo podran ser asiento de parte de las tareas mencionadas en la propuesta 1. Lo
importanteesqueestoscentrosrealicenuntrabajoslidoydeexcelenciasignificativoparalaregin.Loscentrosdeben
serevaluadosenestostrminosynoexclusivamenteentrminosacadmicos-universitarios.Haycentrosqueseacercan
aloqueaquseproponeenvariasregiones.Compartiryevaluarlasfortalezasydebilidadesdeestoscentros,larutade
crecimientoquehantenido,losobstculosquehantenidoquevencerylosqueenfrentanhoyesunprimerpasoenesta
propuesta.Tambin lo es evaluar la experiencia y el trabajo que han realizado y realizan en las regiones las agencias
dedesarrolloqueenellashainstaladoCORFO.Elfinanciamientodeestoscentrospodraprovenirdeunacombinacin
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de recursos estatales (CORFO, Ministerio de Economa, Conycit) y el aporte, en la lnea de responsabilidad social de
empresasregionales.
3. Generar masa crtica de recursos tcnicos y profesionales requeridos en las regiones, que est
comprometida con ella y sea capaz de promover, en las instituciones de educacin superior, la
creacindeofertaspertinentesparaeldesarrollodelaregin.
Untercercomponentepropuestotienequeverdirectamenteconlaformacindelrecursoprofesionalenlasuniversidades
del pas. Para aportar en la generacin de una masa crtica en regiones, y mejorar la capacidad de dilogo entre los
distintosactoresdelterritorio,losprofesionalesquealltrabajen,yaseaenserviciospblicos,mundoprivadoodesdela
sociedadcivil,debentenerunaformacinquepongamayornfasisenelconocimientoquedebentenerlosestudiantes,
ms all de la carrera que estudien. Respecto del territorio y las personas con las cuales van a trabajar, equilibrando
larelacinquehoyexisteentrehorasacadmicasdestinadasalateorayaquellashorasdetrabajoenterreno.Juntoa
esto,laformacinquerecibanlosalumnosdebecuidarnotraspasarlesastoslaideadesentirsedueosdelaverdad,
ya que ello puede llevarlos a tener actitudes impositivas respecto por ejemplo, a las alternativas de desarrollo para
un territorio determinado. Una actitud as cierra posibilidades de dilogo y deslegitima los saberes que existen en los
espacios locales, manteniendo una relacin de desequilibrio entre aquellos que tuvieron la posibilidad de estudiar y
basansuconocimientoenlateora,respectodeaquellosqueprobablementeconmenosaosdeescolaridad,basansu
conocimientoysussaberesenlaprcticaylaidentidadlocal.
Debido a que la medida estratgica se divide a su vez en tres propuestas, parece necesario abordar este punto
diferenciadamenteparacadaunodeellos.
Paracomponente1.ElDiseodeestamedidadebevenirdesdelasociedadcivil,fundacionesy/uorganizaciones
querescatenbuenasprcticasenlolocalytenganlacapacidaddeponeraconversarlosaprendizajesqueall
se generen en los espacios de decisin regionales y/o nacionales. La ejecucin y el acompaamiento debe
planificarse desde esta misma institucin (por ejemplo centros de estudios regionales) y la evaluacin debe
realizarse en forma conjunta con alguna institucin estatal, como por ejemplo la Subdere y/o la Divisin de
OrganizacionesSociales,demodoquepuedanserestasinstitucioneslasqueactencomopuente,ysubanlos
aprendizajesgenerados,contribuyendoapermearelquehacerdelaparatopblico.
Para componente 2. La creacin de centros regionales, o la figura alternativa que stos puedan tomar segn
cadaregin,debieraser,entrminosdediseoyaprobacindelamedida,responsabilidaddelosgobiernos
regionales(uotroscomolaCorfo,elMinisteriodeEconomaoConicyt)losque,pormediodelfinanciamiento
inicialyconcursabledeproyectosconducentesalacreacindeestoscentrospuedanacompaarenparte,y
soloalcomienzo,suquehaceryactividadesprincipales.Unaformaconcretadesumaralmundoprivado,en
cuantoactorrelevanteeneldesarrollodelosterritorioses,dependiendodelalneaderesponsabilidadsocial
empresarialqueexista,nosoloco-financiariniciativascomoesta,sinotambinparticiparactivamenterespecto
desuquehacer.Laejecucindeestasiniciativasdependeryserresponsabilidaddelgrupoquehayaelaborado
la propuesta, venga ste del sector acadmico, del mundo privado, desde la sociedad civil, y/o un equipo
interdisciplinario que rena profesionales de distintas reas. Tanto el acompaamiento como su evaluacin
debierasurgirdedospartes:primeramentedesdeelgobiernoregionalolainstitucinestatalquestedetermine,
y tambin desde la sociedad civil, la que pueda ejercer un control social sobre las actividades y/o proyectos
queelcentrolleveacabo.Esimportantecontardesdeelprincipiodesufuncionamientoconunbuenplande
difusinqueseacapazdemostraralaciudadanasuquehacerytambinunamatrizdeindicadoresquevaya
dandocuentadelosresultadosylogrosobtenidos.
Para componente 3. Para esta propuesta, la responsabilidad asociada a las distintas etapas se centra en las
Universidades del pas, siendo necesario una remirada a las mallas curriculares de las carreras, intentando
equilibrarlarelacinteora/prctica.Esposibleaququelosmismoscentrosdeestudiosregionalespuedanllevar
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acaboinvestigacionesquerefieransobrelaformacindelosalumnosenelpregradoysuinsercinenlabores
quetrabajendirectamenteconlarelacinqueexisteentrelosactoresdelterritorio.
PRINCIPALESIMPACTOS
- Fortalecimientoyampliacindeactoresregionalesylocales,cuyaprioridadeseldesarrollodelareginyla
calidaddevidadetodossushabitantes.Actoressolidariosconlareginyconresponsabilidadsocial.
- Promocin de la participacin y concertacin y trabajo en red entre actores regionales y locales, pblicos y
privados,enladefinicineimplementacindeaccionescoherenteconunaestrategiapertinenteyviablede
desarrollodellugar.
- Anlisis rigurosos y dinmicos sobre la realidad regional sus habitantes, recursos, necesidades, estructura
productiva,capitalsocialycultural,actoresysuslgicasdeaccin,lasrelacionesdecooperacinydeconflictos
entreellosysobrelosprocesosyefectosquegenerandecisionesdepolticatomadasporelgobiernoregional
olocal,porinversoresprivadosypororganizacionessociales,gremiales,ONGsyfundaciones,queaportena
unamejorcomprensindelasoportunidadesyobstculosaldesarrolloregionalylocal.
- Fortalecimiento del aporte de las universidades a la formacin de capacidades y competencias tcnicas para
la regin. Profesionales formados en la universidad y centros de estudio superior con humildad profesional y
respetoporlascostumbres,tradicionesysabereslocales.
- Mejordistribucindelrecursohumanocalificadoexistenteenelpas.
Publicacionesrelevantes
Delamaza, G.; (2001). Sociedad Civil y Construccin de Capital Social en Amrica Latina: hacia donde va la
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nuevo paradigma,CEPALyMichiganStateUniversity.
Woolcock,M.(1998).SocialCapitalandeconomicdevelopment:TowardaTheoreticalsynthesisandpolicyframework,
Theory of Society 27.
Evaluar el impacto que han tenido en el desarrollo de las regiones los centros de estudios regionales, observatorios
sociales,agenciasdedesarrollo,etc.Incluyeinvestigacinquerevisecrticamentelasexperienciasinternacionalesenesta
materiademododerescatarbuenasprcticasyaprendizajes.
Definirunametodologaparaconstruirunalneabase,seguidademedicionesperidicasposteriores,quepermitaun
seguimientodeactoresregionalesysucompromisoconeldesarrollodelaregin,avancesentrabajoenredycooperativo
entreellos,densidadyestabilidaddelosrecursosprofesionalesenlaregin,informesypublicacionessobrelaregin,
aportedelasuniversidadespresentesalconocimientodelaregin,etc.
Desarrollar una metodologa que permita conocer las representaciones sociales o percepciones que existen desde los
funcionarios pblicos hacia la sociedad civil (en sus distintos componentes) y viceversa, que facilite el conocimiento
recprocoentrelosagentesyactorespresentesenlareginycontribuyaacanalizaruntrabajocomplementarioyenlo
posible,cooperativoentreellos.
Sistematizacin de estudios existentes y eventual realizacin de nuevos estudios con metodologa participativa, para
estimar lnea base de recursos humanos disponibles, brechas a superar mediante ofertas de formacin y educacin
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pertinenteyprogramasaimpulsarparasuperaresasbrechas(yaseamedianteformacinderecursoshumanosenlaregin
oimportacindetcnicosyprofesionalesdeotraszonas.
Juntoalosdistintoselementosconsideradosenestapropuesta,nosparecefundamentallevantarunalneabasedelos
recursos humanos de distintos nivel de calificacin y especializacin con que cuenta cada regin, o bien sistematizar
informacinyaexistentequepermitaconstruirdichalneabase.Loanteriorconelobjetodecontrastardichalneabase
conlosrequerimientosdelaregin,deacuerdoasusinstrumentosdeplanificacinyalosdesafoseconmicos,sociales,
polticosyculturalesqueenfrenta,demododepoderidentificarlasreasprioritariasdedesarrolloderecursoshumanos.
La elaboracin de una poltica de desarrollo del capital humano regional implica tambin evaluar si las capacidades
requeridassonfactiblesdesergeneradasporlapropiaregininternamenteosedeberpromoverunplandeatraccin
detcnicosyprofesionalesdeotrasregionesoinclusoeventualmentedelextranjero.Paraquetodoesteprocesocuente
conlegitimidadenlareginyhagasinergiaconlasnecesidadesdedesarrollodecapitalsocial(confianza,colaboracin
entreactores,reciprocidad)parecefundamentalqueseaunprocesoqueseguenosoloporconsideracionestcnicassino
tambinporlaparticipacinactivadelosdiversosactoresqueconformanlaregin.
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CAPITAL HUMANOY EDUCACINPERMANENTE
PARAELDESARROLLO DE LA ASOCIATIVIDAD
EN LOS TERRITORIOS
*
FUNDAMENTACIN
Chile en el contexto de la globalizacin al cual se ha integrado activamente vive un proceso de transformacin
sustantivodesuestructurasocial,econmica,culturalypolticacomoresultadodelosprocesosdecambiodemodelo
econmicodeladcadadelosochenta,delospolticosylainternacionalizacindelosnoventa,delosdesafossociales
y culturales de los inicios del siglo XXI que van agregando dimensiones, de algn modo yuxtapuesta o agregada y no
necesariamente encadenada a las anteriores, generando as un contexto complejo, plstico y sin proyecto global al
menosaparenteasumidocomoconsensonacionalenunaperspectivamulticultural.
Porotraparte,haceyaunao,elmundocapitalistaglobalizadohaentradoenunaprofundacrisiseconmicaqueest
teniendoseriasconsecuenciasanivelplanetarioyalinteriordelospasesysociedades.Lasrespuestasdelaspersonas
puedenseranmicasmantenindosealaesperadeunadecisinexternaquelere-integrealmundolaboralosobreviviendo
porsubsidios,deresistenciaatravsdelamovilizacinsocialactiva,deaccinindividualparainsertarseomantenerseen
elsectorproductivocomoasalariadoomicroempresarioindividualofamiliar;sinembargo,hayotraopcinyeslaque
nospareceimportanteapoyarporsusimpactosproductivos,sociales,culturalesydedesarrollohumanoenlosterritorios
entransformacin:laorganizacinproductivaasociativa(cooperativa,comunitaria,solidaria).
Propuesta de medida estratgica, dirigida a estrategias y acciones de formacin de capital humano y educacin
permanenteparalaformacindeunaculturaybuenasprcticasdeconfianzayasociatividad(CapitalSocial)requeridas
paraampliarelaccesoalasoportunidadesdedesarrollodelascomunidadeslocalesyregionalesenChileypromover
modalidades de cooperacin en la base productiva de los territorios. Debe integrarse a una red o sistema o agencia
integradoradediversasmedidasdeapoyoespecializadoparaelsectordeeconomayculturaasociativa:seguros,crdito,
marketing, apoyo a integracin a diversos mercados, financiamiento de inversin (incluso a fondo perdido), unidades
institucionalesespecializadasenelEstado,etc.Enesesistemaesfundamentaldesarrollardoslneasdeaccinclaves:a)
integrarenelsistemaeducacionalformal,desdelaeducacinpre-escolar,alabsicaylamedia(humanista-cientficay
tcnico-profesional), de nios(as), jvenes y adultos la formacin de una cultura de cooperacin (tica, competencias,
comprensiones); es decir, no preparar para el asalariamento sino para el emprendimiento asociativo, b) establecer un
sistemadeformacinpermanenteorientadoalaformacindecapitalhumanoparaelsectorproductivoasociativo,desde
laformacintcnicayuniversitariasuperior,capacitacin,acreditacindecompetencias.
PROPUESTA
Eldesarrolloregionalnodependesolodefuerzasendgenaspropias,delamovilizacindesusrecursosyconocimientos,
dependetambinenimportantemedidadecondicionesydefinicionesestructurales:delmodelodedesarrollonacional
ydelcarctermsabiertoocerradodesueconoma,delamaneradeinsercinnacionalyregionalenlaglobalizacin,
delamayoromenordemocratizacindelEstadoylasociedad,delcapitalfinancieropblicoyprivado-yelcarcter
dominantedeunouotro,delainversinendesarrolloeconmicoeinnovacintecnolgica,delosrecursosproductivos
* LicenciadoenEducacinDoctorenEducacin.ProfesorAsociadoDepartamentodeEducacin,DirectorMagsterenDesarrolloHumano
LocalyRegional,UniversidaddeLaFrontera.
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y culturales acumulados histricamente en la regin, de las narraciones sociales interculturales que co-existen, de
las dinmicas y contenidos de las relaciones campo-ciudad. Es necesario articular las dinmicas endgenas con las
transformaciones globales en la formacin de capital humano y en la formacin de ciudadanos comprometidos con
lainnovacinylademocracia,conlaproductividadlimpiayelcomerciojusto,conellibremercadoyelderechode
los consumidores a acceder a productos de calidad y sanos, con la variedad de productos que satisfagan necesidades
crecientesyeltrabajodecente.Enalcanzarestosobjetivos,noexentosdetensiones,laeducacinylaculturajueganun
papelcentral.
En las regiones, en los territorios, se desarrollan varias y variadas modalidades de empresas asociativas, formales y no
formales. Las micro, pequeas y medianas empresas representan el 83% de las unidades productivas existentes en
la regin, ellas generan gran parte del empleo y permiten que el desempleo en periodos normales est bajo los
promediosdelpas(6.0%eneltrimestreabril-junio2007,0,9%menosqueelpromedionacional).Laproductividadde
estesectorestasociadadirectamentealacapacidaddeemprendimientoystaalacompetenciaenlosnegocios,lo
quesedefinepordoscuestionesclaves:lacapacidaddedescubriryconstruirescenariosfavorablesparalasiniciativas;
ylacapacidaddeimplementarlasbuenasideasadesarrollarenesosescenarios.Estonoesobvio,requieremanejode
informacin,capacitacin,conocimientos,redes:requieredeotros.Decooperar.
ElEstadohapromovidodesdediversasagenciaseinstanciaselasociativismo,desdelapromocinsocialdeconcursosde
proyectosasociativos(porejemplo,atravsdeprogramascomoelFOSIS),apoyoaempresascomunitarias(porejemplo,
desdeINDAP),aproyectosdemayorcomplejidad(porejemplo,atravsdeSERCOTECoCORFO)hastalareformulacin
legaldealgunadesusexpresiones(porejemplo,lanuevaLeydeCooperativas,N19.832del04/11/2002queesten
vigenciadesdeelda5demayode2003,refundidaenelD.F.L.N05,Santiago,confecha25deseptiembredel2003,
publicadoenelDiarioOficialde17defebrerode2004).Sinembargo,estesectoreconmicoquemovilizacapitalesque
acumuladosrepresentancantidadesimportantesyquecirculanrpidamenteenlascomunidadesyregiones,queintegran
sectores excluidos o marginales por informalidad, desempleo o temporalidad de empleo- y promueven la ocupacin
productiva del capital humano territorial local, que operan en nichos de mercado especficos, locales, regionales e
inclusointernacionales,nocuentaconestructurasintegradorasentrelasempresasqueloconforman,notienepoderde
interlocucincolectivaanteelEstadoysociedadpolticaengeneralydebeenfrentarunaseriedeprejuiciosideolgicos,
de negaciones polticas, de inseguridades econmicas instaladas en el sentido comn, en el Estado, en el mundo
acadmicoeinclusosocial.Pensandoenlastransformacionesdelasociedadylaeconoma,delaciencia,laculturay
latecnologa,esnecesarioparaeldesarrollohumanoydelosterritorios,asumirunapolticadecisivaenfortalecereste
sectoreconmicoenlasociedad,enelmercado,enlapoltica,enlacultura.
Esasumircomodecisinquelacooperacinyelasociativismosonopcionesnecesariasyconvenientesparaeldesarrollo
regional.Sihayprejuiciosideolgicos,sisemirahaciaatrsynohaciaelfuturo,siexistendudasrespectodelacapacidad
de las personas de asociarse colocando sus intereses comunes por sobre los individuales, si el Estado no asume un
papelprotagnicoenelimpulsoaestamodalidaddeempresayalapotenciacindelcapitalsocialyeconmicodelas
comunidadesyterritorios,elesfuerzodedesarrollosersiempreprecario:serequiereunaopcindecisivadelargoplazo
queimplique,incluso,inversionesafondoperdido.
Se requiere de una transformacin educativa y de la formacin de capital humano concebida como reforma cultural:
contextualizada,conidentidad,bajounacomprensindelacalidadordenadasegnprincipiosdeigualdad,diversidad
ysolidaridad,congestinparticipativa,culturalmenteplural,orientadaaldesarrollodelsectorasociativodelaeconoma
y proyectndose a todas las modalidades de empresas, de modo que no solo se forme a la poblacin para el empleo
asalariado como mano de obra que vende su fuerza de trabajo, sino para el emprendimiento cooperativo, lo que ser
beneficioso para quien impulse de modo familiar, independiente o asociado una empresa, como para quien desea
integrarse al mercado de empleo; establecer efectivamente un sistema regional de educacin permanente, flexible,
organizadoentornoaltrabajocomoactividadyvalorplenamentehumano,alaciudadanayalacooperacinsocial.Por
elloesfundamental,estratgicoycondicinnecesariaeldesarrollardoslneasdeaccinclaves:a)integrarenelsistema
educacionalformal,desdelaeducacinpre-escolar,alabsicaylamedia(humanista-cientficaytcnico-profesional),
de nios(as), jvenes y adultos la formacin de una cultura de cooperacin (tica, competencias, comprensiones); b)
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establecerunsistemadeformacinpermanenteorientadoalaformacindecapitalhumanoparaelsectorproductivo
asociativo,desdelaformacintcnicayuniversitariasuperior,capacitacin,acreditacindecompetencias.
Diseo.Universidades,CentrosdeFormacinTcnica,MinisteriodeEducacinySecretarasRegionalesMinisterialesde
Educacin;ProgramaChilecalifica,AgenciaparaelDesarrolloregional.
Aprobacin. Ministerio de Educacin y Secretaras Regionales Ministeriales de Educacin; Programa Chilecalifica,
AgenciaparaelDesarrolloregional.
Ejecucin:Universidades,CentrosdeFormacinTcnica,MinisteriodeEducacinySecretarasRegionalesMinisteriales
deEducacin;ProgramaChilecalifica,AgenciaparaelDesarrolloregional,otrasinstanciasdelEstadoydelasociedad
civil.
Acompaamiento. Universidades, Ministerio de Educacin y Secretaras Regionales Ministeriales de Educacin;
ProgramaChilecalifica,AgenciaparaelDesarrolloRegional.
Evaluacin:Universidades,CentrosdeFormacinTcnica,MinisteriodeEducacinySecretarasRegionalesMinisteriales
deEducacin;ProgramaChilecalifica,AgenciaparaelDesarrolloRegional.
Regiones, comunas y comunidades con un sector de economa asociativa en desarrollo permanente, con un sistema
educacional que estimula la formacin valrica, cognitiva y de competencias para el desempeo de la cooperacin
social y econmica, desde el sistema educacional hasta un sistema de formacin permanente hoy de alguna manera
prediseadoenelProgramaChilecalifica-queincluyelaformacindecapitalhumanoterciario(tcnico,profesionaly
capacitacin)yparalaproduccindeconocimientoaplicadoalasnecesidadesdelsectorasociativo.
- Requerimientosactualesdeformacinpermanenteparaunamejorymsmodernagestindeempresasasociativas
enloscontextosdetransformacinsocial,culturalyeconmicadeterritorioslocalesyregionales,entiemposde
globalizacin;
- Focoscurriculares,metodolgicosydidcticosdevalores,cognicionesycompetenciasdehabilidadesparaintegrar
comoejeverticalyhorizontallacooperacinyeltrabajocooperativoenelcurrculoescolardesdelaeducacin
parvularia,alabsica,mediaysuperiortcnicayuniversitaria;
- Requerimientos actuales de formacin de dirigentes y asociados en cooperacin socio econmica a partir del
estudiodefunciones,tareasycondicionesdelasempresasasociativasorientadasadiversosmercados;
- Cooperativismoyasociativismo:educacinyculturaycomunidadmapuche;
- Paradigmadelaeducacincooperativa:contenidos,mtodos,evaluaciones,didctica,materiales.
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2.4DESARROLLOECONMICOTERRITORIAL
OBJETIVO:
Desarrollarenplenitud
yconlanecesariasustentabilidad,
todaladiversidaddepotencialidadesproductivas
disponiblesenlosterritoriosdecadauna
delascomunasyregionesdeChile.
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DESARROLLO LOCAL:
UNA ESTRATEGIAPARA TIEMPOS DECRISIS
1
ANTONIO VZQUEZ-BARQUERO
*
INTRODUCCIN
Desdehacemsdetreintaaos,alaparqueseintensificabaelprocesodeintegracineconmicaanivelglobal,han
surgidoysehandesarrolladomltiplesexperienciasdedesarrollolocalenlospasespobresydedesarrollotardo(Aghon
etal.2001;ScottyGarofoli,2007;Vzquez,2007y2005).Conelfindereducirlapobreza,crearempleoyfavorecerel
progresoeconmicoysocial,losactoreslocalespromovieroniniciativas,comorepuestadelaslocalidadesyterritoriosa
losdesafosqueplanteanelajusteproductivoylacrecientecompetenciaenlosmercadosnacionaleseinternacionales.
Pero,elentornoeconmico,polticoeinstitucional,enelquehabansurgidolasiniciativaslocales,hacambiadodesde
mediadosdelao2007,yaquelaseconomasavanzadasytambinlasemergentessehanvistoafectadasporlacrisisdel
sistemafinanciero,queestbloqueandoelfuncionamientodelaeconomareal.Sehanreducidosensiblementelastasas
decrecimiento,hadisminuidolaactividadproductiva,sereducelademandainternayexterna,crecenlastasasdeparo,
yaumentalapobrezaenlaszonasmsdeprimidas.Enesteescenario,losdecisorespblicosyprivadosseplanteancmo
abordarlasolucindelosproblemaseconmicosysocialesquetienenplanteadoslospases.
Qutipodeaccionesypolticassonlasmseficacesentiemposdecrisiscomolosactuales?Essuficienteconponer
enmarchaoperacionesderescatedelasinstitucionesfinancierasoesnecesario,adems,intervenirconaccionesque
estimulenlaproductividadylacompetitividaddelasempresasCuleslaaportacinquelapolticadedesarrollolocal
puede ofrecer al desarrollo de los espacios afectados por la crisis? Son los instrumentos creados para la poltica de
desarrollolocaltilesentiemposdecrisiscomolosactuales?
Elartculosedesarrolladelaformasiguiente.Enprimerlugarseabordaladescripcindelacrisisactualysusefectos
econmicos.Despus,sepresentanalgunasdelaspolticasqueproponenlospasesparasalirdelacrisisysemuestra
cmoeldesarrollolocalesunaestrategiaqueofrecesolucionesalosproblemasdelacrisis.Sefinalizasealandocuales
son los mecanismos que estimulan los rendimientos crecientes de las inversiones y, por lo tanto, facilitan una salida
territorialalacrisiseconmicaactual.
1. LA CRISISECONMICAYFINANCIERA:LOSHECHOS
La crisis actual se diferencia de las crisis anteriores de los aos setenta y noventa en que es una crisis sistmica y de
dimensinglobal.Seinicienagostode2007conlaprdidadeconfianzaenlosmercadosfinancierosdelosEstados
Unidos,debidoalafaltadeliquidezy,enocasiones,desolvenciaenelsistemabancario,queocasionlaconcesin
decrditoshipotecariosdealtoriesgo,paralashipotecasbasura.DespusdelaquiebradeLehmanBrothersydela
nacionalizacindeAIGenseptiembrede2008,losmercadosinterbancariosmundialesdejarondefuncionarylacrisisse
difundiatravsdelmercadodevaloresydelsistemabancariointernacional(Bordo,2008).
* DoctorenEconoma.UniversidadAutnomadeMadrid.
ElautoragradeceaFranciscoAlburquerqueyaAlbertoEnrquezloscomentariosaunborradoranteriordeesteartculo.
1 Una versin anterior de este trabajo ha sido publicado con el ttulo: Una salida territorial a la crisis. Lecciones de la experiencia
latinoamericana en la Seccin Artculos de la Revista EURE, vol. XXXV, N
o
105, pp.5-22, agosto 2009. Tambin se present en el
SeminarioInternacionaldelaRedDETE-ALC,quetuvolugarenRafaela,Argentina,del6al8demayode2009. D
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Lacrisisfinancierahacontaminadoelfuncionamientodelaeconoma,provocandolacontraccindelProductoInterior
Brutoenelltimosemestrede2008y,segnelFondoMonetarioInternacional,lasprevisionesmuestranquelasituacin
empeorardurante2009(IMF,2009a).SegnlasnuevasestimacionesdelFMIqueaparecenenlaactualizacindel8
de julio de 2009 delWorld Economic Outlook, la economa global se contraer en un 1,4% en 2009, las economas
avanzadasloharnenun3,8%,losEEUUenun2,6%ylaEurozonaen4,8%.Lacontraccindelaeconomasupondr
queelPIB,entrminosreales,deAlemaniasereducirenun6,2%;enJapnlacadaserdel6,0%;yenEspaase
reducirenun4,0%.
EnAmericaLatinalarecesinsertambinimportante:enBrasil,elPIBsereducirenun0,8%en2009;enArgentina,
creceren1,5%;enChileseprevunacontraccindel1,0%;msgraveserlasituacinenMxicoendondeseprev
queelPIBdisminuyaenun7,0%en2009.Porsupartelasprevisionesparalaseconomasemergentesmsdinmicas
anuncianunaligeradesaceleracindelatasadecrecimientodelPIB,entrminosreales:enChinapasardeun9%en
2008aun7,5%en2009;enIndialohardeun7,3%aun5,4%.
En la actualidad, las economas avanzadas atraviesan por un fuerte proceso de reestructuracin del sector servicios.
Concretamentelasactividadesfinancierasseredimensionan,sinduda,conelcierredelosbancosdeinversionesysu
absorcinporlosbancoscomerciales.Adems,comoconsecuenciadelareduccindelaactividadfinancieraseestn
reduciendolasplantillasyreestructurandolasredesbancarias.Seestimaquehastaenerode2009,sehabranperdido325
milpuestosdetrabajoenlabancamundial,yqueenEuropasehabrandeclaradoenquiebraveintebancos.EnEspaa,
seestimaquelaespeculacinasociadaconlaconstruccinhaproducidounexcesodecapacidadinstaladaenelsistema
financiero,superioral25%delaredactual,porloquehacomenzadoelcierredeoficinasylareduccindelempleo.
En el centro de la crisis econmica est la restructuracin de las actividades industriales en los pases desarrollados y
emergentes.SegnEurostat,entreabrilde2008yabrilde2009,laproduccinindustrialseredujoenun21,6%enla
EurozonaycayentodoslospasesdelaUninEuropea:enItalialohizoenun24,2%,enAlemania,enun23,2%,yen
Espaaenun19,7%.EnlosEEUUlaproduccinindustrialcayenun13,4%entremayode2009yelmismoperiodo
de 2008. Actividades como el automvil, la electrnica de consumo, la industria auxiliar del automvil, la industria
agroalimentaria, la construccin y la cermica, as como el textil y la confeccin, estn recortando su produccin de
formasignificativa.
En los pases emergentes, tambin, se estn produciendo procesos de restructuracin de las actividades industriales,
provocados por el descenso de la demanda internacional. En China se ha producido una notable desaceleracin del
crecimientodelaproduccinindustrialqueentreseptiembreyoctubredel2008pasdel11,4%al8,2%.Adems,se
hancerradomilesdeempresas,sobretodoenlasprovinciasdeGuangdongyZhenjiang,durantelosltimosmesesde
2008,ylossectoressiderrgico,automovilstico,petroqumicoytextilestn,segnlasautoridadeschinas,necesitados
deprofundasreestructuraciones.EnCorea,laproduccinindustrialcayapartirdeoctubrede2008yseprevquelo
sigahaciendodurante2009,comoindicanlacadadelasexportacionesyladisminucindelasventasdeautomviles.
Como consecuencia de la recesin del sistema econmico internacional, el desempleo aumenta. Segn el informe de
la OCDE (2009), en los Estados Unidos la tasa de paro fue del 5,8% en 2008, y se prev que ser del 9,3% en 2009
(llegandoal10,1%en2010).EldesempleotambinhaaumentadoenlaEurozonadurante2008,llegandoal7,5%,yse
prevqueseguirhacindolodurante2009hastaalcanzarel10,0%(yel12%en2010).EnEspaa,quetienelatasade
paromsaltadelaEurozona,elparohasuperadoloscuatromillonesenelprimertrimestrede2009,yseprevquea
finalesdeaoelparosesiteporencimadel18%(acercndoseal20%en2010).EnAmricaLatinaseprevquelatasa
dedesempleoaumentedel7,5%observadoen2008al9%en2009,comoconsecuenciadelacadadelademandade
trabajo.Enlaseconomasemergentes,comoconsecuenciadelcierredeempresasindustrialeseldesempleoaumenta.As
enChina,dondeen2007latasadeparofuedel9,2%,lasituacinpuedeempeoraren2009silatasadecrecimientode
laeconoma,comoseprev,caigapordebajodel8%durante2009,yaqueseraincapazdeabsorberlamanodeobra
quellegaalmercadodetrabajocadaao(sietemillonesquecorrespondenalcrecimientovegetativo,aloquehayque
aadirlosemigrantesquesedesplazandesdelasreasrurales).
Lareduccindelacapacidaddeabsorcindelaofertademanodeobradelaeconomayelaumentodeldesempleo
estnteniendounefectonegativoenlascondicionesdevidadelapoblacin,sobretododelosterritoriosconmsbajos
DESARROLLO ECONMICO TERRITORIAL
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niveles de renta. Aunque durante los ltimos treinta aos la pobreza se ha reducido, de forma espectacular,
enelmundo,yaque,segnChenyRavallion(2008),elnmerodepobrespasderepresentarel51,8%dela
poblacindelospasesendesarrolloen1981,aserel25,2%en2005(enAmericaLatinalohizodel11,5%al
8,4%),enlosprximosaospuedencambiarlastornassisereduceelcomerciointernacional,ladesaceleracin
delaeconomacontinaylacapacidaddeabsorcindemanodeobraempeora.Algunasestimacionessealan
quelapobrezaaumentaren2009entrelos150ylos200millonesdepersonas,comoconsecuenciadelimpacto
delacrisisenlaseconomasmsdbiles.
Lasdesigualdadesaumentanenlaseconomasemergentesydedesarrollotardo,porloquelareduccindela
tasadecrecimientopuedeaumentarelmalestarsocialdebidoalaumentodelapobrezayelempeoramientode
ladistribucinfuncionalyregionaldelarenta.EnAmricaLatina,dondeentre2002y2005sehabrareducidoel
nmerodepobresenmsdedocemillones,latasadepobrezasiguesiendomuyelevadaenlamayorpartedelos
pases(21,0%delapoblacinenArgentinaen2006;33,0%enBrasil;y31,7%enMxico),yladistribucinde
larentamuydesigualsegnmuestraelndicedeGini(Brasil,0,590en2007;Mxico,0,506en2006).EnChina,
endondelospobrespasaronde835millonesdepersonasen1981a208millonesen2005,ladistribucindela
rentaempeordeformasingular,desdelasreformaseconmicasde1978,comoloindicaelaumentodelndice
deGiniquepasde0,33en1980a0,49en2005.
2. POLTICAS PARASALIRDELACRISIS
Lacrisiseconmicaactualnoesunacrisiscomolasdems,yaqueafecta,deformasingular,alsistemafinanciero,
yestdestruyendoeltejidoproductivodelasregionesypasesmsdinmicos,porloquenosepuederesolver
aplicando,tansolo,lapolticamonetaria.Senecesita,sinduda,unapolticaqueestimulelaexpansincuantitativa
deldineroencirculacin,perolarealidaddelaseconomasdemandauntratamientoquecombinelasacciones
encaminadas a recuperar la confianza y hacer funcionar el sistema financiero, con las iniciativas dirigidas a
mejorarlaproductividadylacompetitividad.
Antetodo,lasalidadelacrisiseconmicarequierequeelsistemafinancierodelaseconomasavanzadasyde
laseconomasemergentesrecuperesupapeldinamizadordelaactividadproductiva.Laaccinconjuntadelos
pasestieneporobjetivoresolverlasnecesidadesdeliquidezdelasinstitucionesbancarias,cuandoseapreciso,y
actuardeformadecididaenloscasosdeinsolvencia.Lasmedidasparaelrescatedelosbancosconproblemas,
sinembargo,sonvariadasyvandesdelasnacionalizaciones(comoenelReinoUnidoyEstadosUnidos),ala
financiacin a los bancos y entidades con falta de liquidez (con instrumentos como el Fondo de Adquisicin
deActivos Financieros en el caso espaol), pasando por el estmulo de la uniones y fusiones de las entidades
financieras (como es el Fondo de Restructuracin Ordenada Bancaria, recientemente creado en Espaa), y por
el apoyo a la recapitalizacin de los bancos con fondos pblicos y privados (como el Fondo de Garanta de
Depsitos,FDIC,enEstadosUnidos).
Sin duda, no es tarea fcil que los bancos recuperen su papel de intermediarios financieros y activen el
funcionamientodelosmercadosatravsdelsistemacrediticio,yaqueelajustedelvalornominalalvalorrealde
losactivossuponequehayaganadoresyperdedores,loquerequiereencontrarunasolucinnegociada.Entodo
caso,parececonvenientecambiarlasnormasylasreglasdefuncionamientodelosmercadosfinancieros,para
loqueesnecesariollegaraunacuerdoentrelosresponsablesinstitucionalesylosoperadoreseconmicos,de
maneraqueserecuperelaconfianzayelmercadocumplaconsupapeldeimpulsordelaactividadeconmica.
Pero, la recuperacin de las economas requiere, tambin, un conjunto de medidas estructurales que activen
la economa real, y estimulen el aumento de la productividad y de la competitividad. El Fondo Monetario
Internacional en una nota del mes de febrero (IMF, 2009b) resume las medidas anunciadas por algunos pases
del grupo de los veinte, durante los ltimos meses, en las que se combinan los objetivos de crecimiento de la
productividad y competitividad, con los de equidad y cohesin social, y los de conservacin de los recursos
naturalesyculturales.Entreellascabedestacarlassiguientes:
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- Estimulofiscalalademandamediantereduccionesenelimpuestosobrelarentadelaspersonasfsicas,enlos
impuestosindirectos,yenelimpuestodesociedades;ylaconcesindeprstamosalosciudadanosconbajos
nivelesderenta,demaneraquepuedansatisfacerlademandadebienesdeconsumo.
- El aumento del gasto pblico en infraestructuras de transporte y comunicaciones, sea a travs de las
administracionescentralesolocales.
- El apoyo a las pequeas y medianas empresas, el fomento de las actividades estratgicas, como las de alta
tecnologaodeladefensa,yeldesarrollodelasenergasrenovables(solaryelica).
- Accionesencaminadasamejorarlacalidaddelasalud(aumentodeladotacindehospitalesymdicos)yde
laeducacin(mejoradelaformacin);perotambinayudasalosgruposvulnerablescomolosparados,pobres
ypensionistas.
3. ELDESARROLLOLOCALYLASALIDADELACRISIS
Lasiniciativasdedesarrollolocalsurgieronenlospasespobresydedesarrollotardo,conelfindeneutralizarlosefectos
negativosquelaglobalizacinyelajusteproductivoprodujeronenelniveldevidadelapoblacin,mediantelacreacin
deempleoyelprogresoeconmicoysocial.
3.1 Labsquedadelasalidadelacrisisenelterritorio
Aunquelaestrategiadeldesarrollolocalylaspolticasestructuralescompartenlosmismosobjetivos,abordandeforma
diferenteeltratamientodelosproblemasdelacrisis.Mientrasquelaspolticasestructuralesadoptanunaaproximacin
funcional,laspolticasdedesarrollolocaldefinensusaccionesconunenfoqueterritorial.Paraactuarsobreelsistema
productivo,convienehacerloteniendoencuentaquelasiniciativasdedesarrolloserealizanenterritorioscaracterizados
por un sistema social, institucional y cultural con el que interactan. Por ello, las medidas son ms eficaces cuando
utilizanlosrecursoslocalesysearticulanconlasdecisionesdeinversindelosactoreslocales.
Doscuestionescondicionanlosresultadosdelasacciones,elpotencialdedesarrolloexistenteencadaterritorioylas
capacidadesdeorganizacindelosactoreslocales.Desdeestaperspectiva,todaslaslocalidadesyterritoriosdisponen
deunconjuntoderecursos,queconstituyensupotencialdedesarrollo,tantoenelcasodelasreasrurales,comolos
Cuchumatanes, en Guatemala, como en el de las ciudades dinmicas como Rosario, en Argentina. A nivel de cada
localidad,pasoterritoriosedetecta,porejemplo,ladotacindeunadeterminadaestructuraproductiva,mercadode
trabajo, conocimientos tcnicos, capacidad empresarial, recursos naturales, estructura social y poltica, o tradicin y
cultura,sobrelosquenecesariamentesearticulanlasiniciativaslocales.
Porotrolado,eldesarrollodeunalocalidadoterritoriorequierequelosactorespblicosyprivadosejecutensusprogramas
deinversindemaneracoordinada.EnAmricaLatinalapolticadedesarrolloendgenosebasaeniniciativasenlas
quelosproyectoseconmicosysocialessecoordinanygestionanatravsdenuevasformasdegobernacinenlasque
participanlosactorespblicosyprivados,lasorganizacionesinternacionalesylasorganizacionesnogubernamentales
(Costamagna,1999).EnVillaelSalvadorsecrelaAutoridadAutnomadelParqueIndustrialdelConoSur,querene
aactorespblicosyprivados,conelfindecrearydesarrollarelParqueIndustrial.EnJalisco,Mxico,losempresarios
locales,incluyendoalosdirectivosdelasempresasmultinacionales,juntamenteconlosactorespblicos,participanen
lacreacinderedeslocalesdeproveedores.
Porltimo,laestrategiadedesarrollolocalconvieneplantearlademaneraespecficaencadacaso,yaquelasnecesidades
y demandas de las localidades y territorios son diferentes, las capacidades de los habitantes, empresas y comunidad
local cambian, y, adems, cada comunidad visualiza de forma diferentes las prioridades que deben de incorporar las
polticasdedesarrollo.Laplanificacinestratgicaterritorialsehaconvertido,porello,enuninstrumentodegranvalor
para racionalizar la toma de decisiones y la gestin en las ciudades y regiones, con mltiples ejemplos como Rosario
y Crdoba enArgentina, o en ciudades y regiones de Marruecos,Tnez y Libia, en donde se crearon lasAgencias de
DesarrolloEconmicoLocal,animadasporelPNUDylaOIT,sobrelabasedeplanesestratgicos(Canzanelli,2003).
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3.2 Lainnovacin,factorestratgicoenelajusteproductivo
El planteamiento de la crisis como una oportunidad para transformar el sistema productivo, de tal manera que se
fortalezcayseamscompetitivoanivelinternacionalesunacuestincentralenlasalidadelacrisis.Elelementoclave
eslaintroduccinydifusindelasinnovacionesenelsistemaproductivo,socialeinstitucional,yaqueeslaformams
eficazdeasegurar,alargoplazo,elaumentodelaproductividadycompetitividad,y,porlotanto,elprogresoeconmico
ysocial.
Las polticas de desarrollo local enfrentan la cuestin del ajuste y de la restructuracin de los sistemas productivos en
funcindelacompetitividaddelasempresasenlosmercadosdeproductosydefactores.Elcrecimientodelarentaylos
fuertescambiosenlademandahanprovocadoladiversificacindelaproduccintantoenlasciudadescomoenlasreas
rurales.EldesarrollodelaactividadtursticaenlasciudadesdeCartagenadeIndiasydelaHabanaVieja,perotambin
la pujanza del turismo cultural en Chiapas y en la pennsula delYucatn, muestran cmo los cambios en la demanda
internacionalestimulanladiversificacinproductivayplanteanlanecesidaddeintroducircontinuamenteinnovaciones
quefortalezcanlacompetitividad.
A medida que aumenta la integracin econmica, las empresas desarrollan sus ventajas competitivas en los mercados
localeseinternacionales.As,lossistemasproductivosestnsiempreevolucionandoy,confrecuencia,ladinamizacin
de los cambios se realiza a partir de la renovacin del saber-hacer tradicional con la introduccin de conocimiento
nuevoduranteelprocesodecambioestructural.EnelcasodelosCuchumatanes,porejemplo,secontinuaronrealizando
actividades de produccin de ganado ovino, de produccin de caf y de produccin de bienes hortofrutcolas, pero
introduciendomejorastecnolgicasquepermitierondiferenciarlaproduccinyfortalecersussistemascomerciales.
Enotraslocalidadesyterritorioslacuestinnoresidetantoenladiferenciacindelaproduccinolareduccindecostes
como en encontrar nuevos productos para mercados en los que las empresas locales pueden mantener sus ventajas
competitivas.EselcasodeTapachula,enMxico,porejemplo,endondelosproductoresdecaftuvieronquereaccionar
ante la fuerte competencia de los productores deVietnam en los mercados internacionales, con los que no podan
competirenprecios.Larespuestafuecambiarlaactividadproductivaydedicarsealaproduccindeflorestropicalespara
mercadoscomoeldelosEstadosUnidos,porloquetuvieronqueadoptarnuevastecnologasdeproduccinprocedente
delexterior,introducirseennuevosmercadosyadaptarsusconocimientosalanuevarealidadproductivaycomercial.
Lasempresasyterritoriosapuntan,tambin,alaproduccindenuevosbienesyservicios,cuyademandaaumentaen
losmercados,ascomoaproductosqueincorporanaltatecnologayparalosqueexisteunafuertedemandainternay
externa,comosucedeconelclusterdelaelectrnicaenJalisco,Mxico.Paraqueestatransformacintomecuerpoen
lossistemasproductivos,esnecesariomejorarlacalidaddelosrecursoshumanoseintroducirinnovacionesdeproducto
ydeprocesoeneltejidoproductivo.
4. LASINICIATIVASLOCALESYELAUMENTODELAPRODUCTIVIDAD
Pero,esenelreadelapolticadedesarrolloendondelasiniciativaslocalescontribuyen,demaneraimportante,ala
bsquedadeuncaminoqueconduzcaalasalidadelacrisis.Sufortalezaresideenquebuenapartedelosinstrumentos
utilizados estimulan la obtencin de rendimientos crecientes de las inversiones, lo que contribuye a aumentar la
productividadylacompetitividad(VzquezBarquero,2007).
i. Fomentodelacreacinydesarrollodeempresasydeclusters
Lacreacinydesarrollodelasempresasesunacondicinnecesariaenelprocesodedesarrollo,yaquelasempresas
transformanelahorroeninversinatravsdelosproyectosempresariales;adems,cuandoseestimulaeldesarrollode
redesyclustersdeempresas,sepropicialaaparicindeeconomasexternasdeescalaylareduccindeloscostesde
transaccin.
EnlaregindelosCuchumatanes,unreamontaosaaloestedeGuatemalaenlafronteraconMxico,elMinisterio
deAgriculturayGanaderalanzunplandedesarrolloruralen1994,conelfindemejorarelniveldevidadenueve
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milfamilias,deorigenmaya,pobres,conunarentafamiliarinferioralos1.200dlaresanuales(Cifuentes,2000).Para
promover el desarrollo sostenible, se estimul la creacin y desarrollo de la capacidad emprendedora y de gestin de
los agricultores y sus organizaciones. Para ello, se recuperaron antiguas cooperativas, se crearon organizaciones de
productoresagrariosysepropicilaformacindeGruposdeIntersProductivoyComercial.
A su vez, con el fin de promover el progreso econmico y social, el gobierno de Penang, en Malasia, cre el Centro
de Desarrollo de Penang (CDP), que le permiti conseguir la formacin de un cluster de la electrnica y propici la
integracindelaeconomalocalenelsistemaeconmicointernacional(Rasiah,2007).ElCDPfomentolaformacin
de una red de empresas locales y empresas multinacionales, lideres en la actividad electrnica y en la electrnica de
consumo,loquecontribuyadiversificareltejidoproductivolocalyalacreacindeempleo.
ii. Difusindelasinnovaciones
Otrodelosejesprincipalesdelapolticadedesarrollolocalesladifusindelasinnovacionesyelconocimientoeneltejido
productivolocal,loquepermitelaintroduccindenuevosproductosyladiferenciacindelosexistentes,loscambios
delosprocesosproductivos,laaperturadenuevosmercados.Todoellocontribuyealaumentodelaproductividadyde
lacompetitividaddelasempresas.
UncasodeparticularinterseselCentroTecnolgicodoCouro,CaladoeAfins(CTCCA),deNovoHamburgo,RioGrande
doSul,enBrasil,queesunaentidadprivadasinfinesdelucroquesefunden1972.Surgiconelobjetodeapoyaralas
empresasdelcalzadoenlaentoncesemergenteactividadexportadora,prestndolesserviciosquelespermitieranmantener
lacalidaddelosproductosquelosmercadosinternacionalesrequieren.Despusdemsdetreintaaossehaconvertidoen
unainstitucincapazdeestimularlasactividadesdeinvestigacinydesarrollodeproductosydeprocesosenlaindustria
delcalzadodeBrasil.
En Asia, tanto en las economas avanzadas como en los pases emergentes la poltica tecnolgica est en el centro
de los programas de desarrollo. En Japn, las polticas de fomento de la tecnologa en los aos ochenta se orientan a
promoverelcambioestructuralenlasregionesmenosdesarrolladas,atravsdelapoyoaldesarrollodeactividadesdealta
tecnologaenlocalizacionesperifricas.EnChina,elParqueCientficoyTecnolgicodeZhongGuanCundePekn,se
haconvertido,apartirde1999,enunejemplodecmocombinarformacinconinvestigacionescientficasyambascon
lacreacinydifusindeinnovaciones.Ensupartecentralselocalizan2.400empresasycentrospblicos,conunafuerte
presenciadeempresasmultinacionalescomoIBM,Microsoft,HP,Oracle,Siemens,Motorola,NTT,Fujitsu,Panasonic,
Samsung,yMitsubishi,entreotras.
iii. Cualificacindelosrecursoshumanos
Sihayunobjetivoespecficodelapolticadedesarrollolocal,eseeslaformacindelosrecursoshumanos,yaquea
travsdeellosseincorporaconocimientoenlaproduccindebienesyserviciosyenlagestindelapropiaestrategia
de desarrollo. Cuando las acciones de formacin se insertan en la estrategia de desarrollo, la mejora de la calidad de
losrecursoshumanospropiciaelaumentodelaproductividad,estimulalacompetitividad,einclusoafectaalmodelo
culturalenelqueseapoyaelprocesodedesarrollo.
EnRafaela,Argentina,porejemplo,todaslasinstitucionescreadasdurantelosaosnoventadelsiglopasadohicieronde
laformacinunobjetivoestratgicodesusactividades.Enelinicio,fuelamunicipalidadlaquepromovilamejorade
lacualificacindesuspropiosempleadosparafortalecerlagestinlocal.Despus,elCentrodeDesarrolloEmpresarial,
yelCentroRegionaldeRafaela(creadoen1997,bajolosauspiciosdelInstitutoNacionaldeTecnologa)consideraron
quelaformacinesunaaccinestratgicaparaconseguireldesarrolloempresarialytecnolgicodelaciudaddeRafaela.
LomismohizoelInstitutoparalaCualificacinyEstudiosdeDesarrolloLocal,queesunaentidadcreadaen1997para
acompaarlastransformacionesyeldesarrolloenlacomunidadlocal.
iv. Construccindeequipamientosurbanoseinfraestructuras
La construccin y mejora del capital social fijo y de las infraestructuras es uno de los instrumentos ms usados en las
polticas de desarrollo local. Las empresas prefieren localizaciones en lugares accesibles y bien dotados de servicios
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quelespermitanaprovecharlaseconomasdeaglomeracinyelaccesoalosmercadosdeproductosyfactores.Pero,
adems,lamejoradelasinfraestructurasatraeactividadesindustrialesydeserviciosalaslocalidadesyregionesrurales,
loquegeneraeconomasdediversidadyfavoreceelaumentodelaproductividad.
En ocasiones se trata de crear infraestructuras nuevas, como sucede en los Cuchumatanes, donde una de las acciones
prioritarias fue la construccin de caminos para la estructuracin del territorio y vincular la zona a la carretera
Panamericana,conelfindemejorarlaaccesibilidaddelareginyfacilitar,as,lapresenciadelosproductoslocalesen
elmercadodelaciudaddeGuatemalayfavorecerlasexportaciones.Pero,otrasvecessetratainclusodeconstruiruna
ciudadcomosucedeconVillaelSalvador,situadaa20kilmetrosalsurdeLimaycercadelacarreteraPanamericana,
iniciativa que permiti convertir una zona desrtica en una ciudad que en la actualidad supera los cuatrocientos mil
habitantes. Se cre una Comunidad UrbanaAutogestionada uno de cuyos proyectos fue la construccin de un Parque
Industrialqueproporcionasueloequipadoylosserviciosquedemandanlasmsdemilempresas,entremicroempresas
ypequeasymedianasempresas,localizadasenelparque(BenavidesyManrique,2001).
Otrasveceslaconstruccindeinfraestructurasdetransporteenunaciudadseconvierteenelelementomotordeldesarrollo,
comosucedeenCuritiba,Brasil(Cambell,2001).Afinalesdelosaosnoventa,elgobiernolocallanzunproyectoque
tratadeintegraraccionesdeinfraestructuraurbana(construccindeunavadecirculacinquecomunicacatorcebarrios
delaperiferiadelaciudad)coniniciativasdenegociosbasadasenequipamientos(barraconescomunitarios)enlosquela
poblacinpuedeinstalarmicroempresasypequeasempresasconelapoyodelosserviciosquesepresentanatravsde
laformacinprofesionalyempresarial.Deestaforma,elmetrodesuperficiefuncionacomoelelementoestratgicodel
procesodedesarrollolocal.
v. Conservacinymejoradelmedioambienteydelpatrimoniohistrico
Eldesarrolloduraderoes,sinlugaradudas,unodelosobjetivosestratgicosdeldesarrollolocal,yaquelaprotecciny
eldesarrollodelossistemasecolgicosydelosrecursosnaturales,ascomolamejoracontinuadelpatrimoniohistrico
ycultural,nosolotienenunefectopositivoenlossistemasmedioambientalessinoqueademsconviertenalosterritorios
yciudadesenespaciosatractivosparaproduciryvivir,ycontribuyenalamejoradelbienestardelapoblacin.
Lasostenibilidadmedioambientalestenelcentrodelasiniciativasdedesarrollocomolomuestranlacreacindereservas
biolgicas y los parques naturales.Vanse por ejemplo, Calakmul, reserva de la biosfera en la pennsula delYucatn,
oelParqueNacionalNaturalTayrona,enColombia,quesonejemplosdeconservacindelosrecursosnaturales.Pero
tambinlasiniciativasdirigidasafavorecerlacalidadmedioambientalenlasciudadesmedianteeltratamientointegrados
delosrecursosnaturales,laenergaylosresiduos,oelcontroldelacontaminacinatmosfricayacsticaenlasgrandes
ciudades.
LareestructuracindelosbarriosenCaracas,envez,tieneporobjetivomejorarelmedioambienteurbanoyneutralizar
losefectosnegativosdelaexclusinsocial,comomuestraelproyectoCatuchequesurgien1993(BaldyVillanueva,
1996). La iniciativa, apoyada por los Padres Jesuitas de la Pastora y la Facultad de Arquitectura, se propona dotar a
este barrio marginal con los servicios que le permitieran mejorar el medioambiente y las condiciones de vida de la
poblacin.ElsaneamientodelroCatucheconstituyunaactuacin,que,juntamenteconlacreacinyremodelacin
deserviciospblicos,laconstruccindeviviendasyelfomentodemicro-empresasdefiniunprogramadedesarrollo
urbanososteniblequecontribuyalamejoradelbienestarydelasrelacionesenelbarrio.
Finalmente, el desarrollo sostenible se hace visible en aquellas iniciativas que se proponen impulsar la conservacin
delpatrimoniohistricoycultural,atravsdelarecuperacindeloscentroshistricos,comosucedeenloscasosdela
HabanaViejayCartagenadeIndias;perotambin,coniniciativasdirigidasatransformarespaciosdegradadosdndoles
unanuevafuncionalidaddentrodelaciudadcomosucedeenPuertoMadero,enBuenosAires,endondesetransform
elviejopuertoenunazonaurbanaquealbergaactividadeseducativas,deserviciosalasempresas,ydeocio.
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5. LASALIDATERRITORIALDELACRISIS
Los pases avanzados y emergentes atraviesan por un proceso de importantes cambios productivos y sociales, debido
a que la crisis financiera ha hecho que el sistema bancario deje de ser un factor dinamizador del sistema productivo.
Elalcancedelasituacines,porelmomento,desconocido,yaquelafaltadeliquidezylainsolvenciadelosbancos
impidenqueelcrditofluyaenelsistemaproductivoylasempresasgenerenlosbeneficiosnecesariosparamantenerla
actividad,porloqueseproduceelcierrecontinuodeestablecimientosyladestruccindelempleo.
Elartculoargumentaqueparasalirdelacrisisesnecesarioquelasadministracionespblicasemprendanpolticasque
combinenaccionesencaminadasarecuperarlaconfianzaenlasinstitucionesfinancierasyaquelosbancosvuelvanaser
losinstrumentosfacilitadoresdelaactividadproductiva,deunlado,coniniciativasdirigidasaaumentarlaproductividad
ycompetitividad,deotro.
Enestesentido,elartculosostienequelapolticadedesarrollolocalconstituyeunasalidaterritorialdelacrisiseconmica.
Susfortalezasresidenenqueesunaestrategiaqueenfocalarestructuracinyelajusteproductivocomounacuestin
aresolverenelterritorio,loquelepermitedarsolucionesconcretasalosproblemasespecficosdecadalocalidadyde
cadaregin,usandoprecisamenteelpotencialdedesarrolloexistenteencadaterritorioyquenoseutilizaacausadela
crisis.Sumritoresideenhaberutilizadounaestrategiaqueestimulalosrendimientoscrecientesdelasinversiones,y,por
lotanto,propiciaelaumentodelaproductividadydelacompetitividaddelaseconomas.
Pero,eldesarrollolocalesunaestrategiaque,adems,buscaelprogresosocialyeldesarrollosostenible.Entiendeque
eldesarrolloesunprocesoenelqueelcrecimientoeconmicoyladistribucindelarentasondoscarasdeunmismo
fenmeno,yaquelosactorespblicosyprivados,cuandodecidenyejecutansusinversiones,lohacenconlafinalidadde
aumentarlaproductividadymejorarelbienestardelasociedad.Eldesarrollolocales,tambin,unaestrategiaquesebasa
enlamejoracontinuadelosrecursosdisponiblesyparticularmentedelosrecursosnaturalesydelpatrimoniohistrico
ycultural,yaqueconellosecontribuyeaaumentarlaventajacompetitivadelterritorioyelbienestardelapoblacin.
Finalmente, conviene no olvidar que el desarrollo local es una estrategia cuyos resultados no estn garantizados. Se
tratadeunapolticadedesarrolloquebuscalacreacinderiquezaydeempleo,atravsdelestmuloalsurgimiento
y desarrollo de las empresas, por lo que el exceso de asistencia externa reduce la capacidad creativa de los actores
locales y de la poblacin, y por lo tanto, limita los resultados de las iniciativas.Adems, es una poltica cuyo efecto
estcondicionadoporlacoordinacinenelterritoriodelasacciones,porloquepierdeeficaciacuandolasaccionesse
ejecutandemaneraaislada,yaquelimitanlosefectosdelainteraccinentrelasfuerzasdeldesarrollo.Porltimo,esuna
polticaparticipativadelasociedadcivil,enlaquelosactoreslocalessonquienesdiseanycontrolansuejecucin,por
loquesusresultadossevenafectadoscuando,deformaunilateral,seimponen,localmenteodesdeelexterior,acciones
osecondicionanlosobjetivosdelaestrategia.
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EL DESARROLLO ECONMICOTERRITORIAL:
REQUERIMIENTOS INSTITUCIONALES,
SOCIALESYCULTURALES EN ELCHILE DE HOY
CLAUDIO ROJAS
*
El ttulo con el que se encabeza este trabajo no deja de ser pretencioso, pero valga la aprensin por los alcances que
se pretende otorgar a la reflexin, y el conjunto de dimensiones necesarias de hacer referencia cuando se discute el
desarrolloeconmicoterritorial,especialmenteenChile.
Sindudaqueaunquesequisieracircunscribireldesarrollosoloasudimensineconmicayterritorial,esnecesariamente
unfenmenomultidimensional,complejoytransdisciplinario.
De partida, buscando una definicin de desarrollo que sea aceptada y conocida, se podra signar como un proceso
de cambio social localizado, que tiene por objeto el incremento sostenido de la cantidad y calidad de opciones y
oportunidades de destino, de una nacin, sus territorios, de la comunidad como un todo y de cada individuo.
Unprocesodedescubrimientoyutilizacindepotencialidadesenelcolectivoyenelindividuo,yquereconocetanto
lasbasesendgenasdelasoportunidadescomolasbasesexternas(instrumentosypolticas)quelaspromueven.Esuna
dialcticaentreliderazgos,sociedadeinstituciones.
Es tambin una definicin que explcita e implcitamente recoge como categora central el trabajo, su calidad y el
territorio donde se materializa. Y como categoras emergentes las dimensiones de complejidad, subjetividad, visin
sistmica. Es a travs del trabajo, y su calidad, donde se manifiestan las opciones y oportunidades del individuo y
del colectivo.Y aun constatando que son cada vez mayores las interacciones globales de los sujetos, las opciones y
oportunidadessedanprincipalmenteenunentornoespecfico,enunterritorio.
Partimosdelapremisadequelolocal,elterritorio,esunodelosrostrosdelaglobalizacin,muchasveceselmsdecidor
delosfactoresqueestndetrsdelxitoofracasodelainsercinunareginenlosflujosglobales.Esenlosterritorios
dondesesiguendefiniendolasopcionesdeidentidad,tantoensussentidosdeherenciaydeproyecto,deinclusino
exclusin,ydondeseplasmanlospotencialesyvocacionesproductivas.Dimensionesquenosepuedencomprendersin
lahistoria,lasrelacionessociales,lasinstitucionesylapoltica,yporlascapacidadesquedesdeallsehanelaborado
paraasumirlascomplejidadesquenostraenlosmercadosexternos,ydegestarproyectoscolectivostransformadores.
Dicho esto, nuestra tesis es que en el caso chileno, los entornos local/territoriales constituyen espacios donde las
experienciasyposibilidadesdeaprendizajescompartidossonengeneralprecarias,dealtoscostosdetransaccin
1
,por
razonescultural/histricaseinstitucionales.Ellohageneradobrechassocialesyterritorialesqueafectanlasaptitudesde
hacerprogresarlascapacidadestcnicasydecalificacindelosprocesosproductivosysocialesenregiones,quellaman
arepensarlaspolticaspblicasparaeldesarrolloeconmicoterritorialenelmarcodelaglobalizacin
Ahora,yariesgodecaerenciertocartesianismo,queseesperasuperarenlapartefinaldeltrabajo,enloquesiguese
dividirlareflexinen:i.Unacuentabrevedelosmarcosenquenosmovemosparaeldesarrolloproductivoyterritorial
contemporneo,valedecir,laglobalizacinysusrequerimientosparalacompetitividad.ii.Lascaractersticasquehabra
tenidoeldesarrolloeconmicochilenoenlosltimos25aos,ysusconsecuenciasterritoriales(ytambinsociales),y
iii.Unareflexinsobrelosnudosydesafosqueenfrentaelpasysusregiones,yquecondicionanquesusoportunidades
sehaganefectivas.
* IngenieroComercial,DoctorenSociologa.FacultaddeCienciasEmpresariales,UniversidaddeTalca.
1 Costosdeproveerinformacinycoordinacin,engeneralafectadosporlasasimetrasdeinformacinycomportamientooportunista.
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LAGLOBALIZACINYSUSEFECTOSENELDESARROLLOYLACOMPETITIVIDAD
Essabidoquelaglobalizacinestreconfigurandolargamenteladimensinterritorialdelosprocesosdeproducciny
competenciaglobal.Asimismo,estimplicandounaredefinicindelosespaciospblicosyprivados,elroldelEstadoy
desusformasdeactuacin,yelpapeldelasociedadcivil.
Deestemodosehaabiertolanecesidaddereevaluarlaspolticaspblicasylainstitucionalidad,ydondelaglobalizacin
haaceleradounconjuntodefactoresdisgregadoresdelosprocesosdedesarrollotradicional(v.g.elindustrialfordista):
las preocupaciones ambientales, la vulnerabilidad de los procesos productivos derivados solo de materias primas, los
nuevosmovimientossociales,yotros.
Ms precisamente, la globalizacin est significando que la actividad econmica en las naciones, desde un punto de
vistaorganizativo,estsiendoreagrupadaencadenasglobalesdeproduccin.Fasessucesivasdeaprovisionamientode
materiaprima,manufactura,distribucinalpormayoryaldetalle.Dehecho,GereffiyKorzeniewick
2
distinguencuatro
dimensionesrelevantesquedeterminanlaestructuradeestascadenas:lacadenadevalor,ladispersingeogrficadelas
redesdeproduccinydistribucin,unaestructuradegobierno,autoridadyrelacionesdepoderentrelasfirmas,yuna
estructurainstitucional(condicionesypolticaslocales,regionalesynacionales).
De esta forma, los espacios para las estrategias de desarrollo territoriales estn configurados por la naturaleza de las
cadenasdeproduccinydedistribucinalasqueestnconectadaslaseconomasregionales,yporellugarqueseocupa
enlascadenasdevalor.
Enestavisindeladescomposicininternacionaldelascadenasproductivasgeneradasporlaglobalizacin,existeya
unalargareflexinsobrelosfactoresqueexplicanlacompetitividadenlosmercadosglobales.Yaesextensalaliteratura
3
queenfatizaunmarcoanalticoquesealaquesibienlacompetenciaylaproduccinsoncadavezmsglobales,las
capacidadescompetitivassedefinenlocalmente.Mientrasmscomplejosseanlosproductos,yportantomsexigentes
deprogresotcnicoeinnovacin,lasempresasdebenlocalizarsussedescentrales-dondesedefinensusestrategiasde
productosydeprocesos-enzonasricasenestmulosyexigenciassustentadaseninstitucionesysujetosquepromueven
lacapacidaddeinnovacinydedifusindesusresultados.
Es por ello que la globalizacin tiene claro oscuros, oportunidades y amenazas. No todos los pases poseen entornos
(nacionalesysubnacionales)queestimulenlasmismascapacidadesdeinsercinenlosflujosglobales.Eslaimportancia
delosfactoresculturalesqueestndetrsdelasedimentacinhistricadelascondicionesquefavorecenelprogresode
lascapacidadeslocales,ascomodelaspolticaspblicasquetambincontribuyenasudesarrollo.
Sonlosentornosterritorialesdondeelmercadoesimportantecomombitodetransaccionesytransferenciadeinformacin,
peroenelqueincidenigualmentelasdinmicassocialeseinstitucionales,ypolticaspblicasdepromocin,quenoestn
dadas solo para corregir fallas de mercado y del Estado
4
sino que tambin para, configurar espacios que conforman
mbitosdeconfianzaseincentivosquellevenalacompetenciaycolaboracinmutuas.Enelfondo,procesossistmicos,
2 Gereffi,G.yM.Korzeniewicz,eds.(1994),Commodity Chains and Global Capitalism, Praeger.
3 Vase Dunning, J. (1997): A business analytic approach to governments and globalization, en J. Dunning, Ed. Governments,
Globalization, and International Business,UniversityofOxfordPress,pp.114-131.Gerber,J.(1999):Crossing borders: national policies
and the limits of international integration,mimeo;Gereffi,G.yM.Korzeniewics,eds.(1994):ibid.,Kobrin,S.(1997):Thearquitecture
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formation, schools of thought, en Perspectives on Strategic Management, Harper and Row. Porter, M. (1998): Clusters and the New
EconomicsCompetition,Harvard Business Review,Nov-Dec.Porter,M.(1991):La Ventaja Competitiva de las Naciones, Vergara.
4 Fallasdelmercadodadasporexternalidadesproducidasporfallasdetecnologa(noapropiabilidaddeltotaldelosretornos),loscostos
fijos(concentracinynecesidaddealtasescalasdeopeacin)yelriesgo(porlargosperodosderetorno).VaseMuoz,O.(1997):El
desarrollotecnolgicocomoobjetivoestratgico,enO.Muoz,ed.Polticas Pblicas para el desarrollo competitivo,Ed.Universidad
deSantiago,ColeccinIDEA.
YfallasdelEstado,cuandonosreferimosalcentralizacinestimulalasdeficienciasderivadasdelosproblemasdeagenteprincipal:la
ausenciadeunptimoelectoral,modelosoportunistas,problemasdeburocracia,influenciasdegruposdepresin(VaseFinot,I.(2001).
Descentralizacin en Amrica Latina,SerieGestinPblica,Cepal,N.U.
CLAUDIO ROJAS
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dondeelpapeldelapolticaresideenestimularlosentornosdeaprendizajeydecambioquecontemplanalosmercados
yalaaccinpblicadondesedesenvuelvenlasempresasylosactorespblicosysociales
5
.
LAESTRATEGIADEDESARROLLO CHILENAENESTECONTEXTO
Dicho lo anterior, se debe sealar que la estrategia de desarrollo chilena de los ltimos lustros en buena medida est
sealadaporlaspolticasqueseadoptaronparaenfrentarlacrisisdeladeudaexternadecomienzosdelosaosochenta.
A raz de ellas se favoreci una poltica econmica menos ortodoxa que la de los aos precedentes, controlndose
en forma especial la relacin [tipo de cambio/salarios], mantenindola alta de manera de estimular una orientacin
exportadora intensiva en recursos domsticos de bajo costo, vale decir, en recursos naturales y mano de obra poco
calificada
6
.
Fueunaestrategiadedesarrolloquemsalldeconsideracionesideolgicas,buscserpragmticapararesolverlacrisis
financieraydeendeudamientoqueatravesabaelpas.Unprocesodereestructuracinproductivacaracterizadocomo
neotaylorista
7
,estimulandounainternacionalizacinintensivaenrecursosnaturalesycapital,conunafuertetendenciaa
laautomatizacindelosprocesos,muycercanosdelafronteratecnolgica
8
,prescindentedemanodeobrasemicalificada.
Miradoseneltiempo,losresultadosdeestareestructuracinhansidosignificativosyhanreflejadounaformanotable
de insercin internacional, con logros evidentes que no es posible desconocer.Apoyada en una primera instancia por
loquesellamunainsercinfcil
9
enlosmercadosinternacionales,estimuladaporlademandademateriasprimas
proveniente desde el EsteAsitico (Japn, Corea del Sur,Taiwn), fue despus reforzada, a partir de los aos noventa,
por una insercin relativamente equilibrada en los grandes bloques de comercio internacional (Nafta, Unin Europea,
Mercosur, EsteAsitico) que en conjunto han significado una diversificacin de mercados y de productos importantes
paralaeconomachilena
10
.
Apesardelacrisisactual,quesindudaafectarloslogrosexportadoresporuntiempo,nosepuededesconocerqueesta
insercininternacionalhasignificadounaadquisicindeexperienciaengestinexportadora,prospeccindemercados,
capacidadnegociadora,diversificacindedestinosyproductos,ydedinamizacinproductivadelasregionesdondese
instalanlosprocesosproductivos.Constituyenfortalezasdelaeconomachilena,yquesehanlogradoenesteproceso
deinsercininternacional.
5 Referenciasimportantesparaelexamendelosfactoresepistemolgicosv.g.conocimientocientficoysusreconfiguracionesqueinciden
enlacapacidaddeaccincolectivaenelterritorioseencuentranenlostrabajosdeBoisier,S.(1997):Elvuelodeunacometa.Una
metforaparalateoradeldesarrolloterritorial(EUREN69,)y Conocimiento y gestin territorial en la globalizacin,Santiago,Ilpes/
ONU,1997;ydeMessner,D.(1999):Sociedadderedes:unnuevomodelodeconduccinygestinpolticas,red.Competencia global
y libertad de accin nacional,KEsser(ed.)NuevaSociedad.
6 Vase Uribe-Echavarra, F. (1991): Desarrollo regional en el nuevo entorno de polticas pblicas. Un nuevo rol para el Estado
latinoamericano,Docto.CPRD-B/41,ILPES/ONU.
7 Polarizacin espacial entre un centro dinmico y regiones especializadas en las actividades de ejecucin de los procesos
internacionalizados, enajenadas de las actividades estratgicas, intensivas en conocimiento y con mayor carga tecnolgica; y
polarizacinsocialenlamedidaquetambinsignificaunaconcentracinentreocupacionesaltamentecalificadasyunagranmayora
debajacalificacin.Enotraspalabras,unneotaylorismoespacialysocial.VaseLipietzA.yD.Leborgne(1990):NuevasTecnologas,
NuevasFormasdeRegulacin:AlgunasConsecuenciasEspaciales,enF.Alburquerque,C.deMattosyR.Jordan(comps.),Revolucin
Tecnolgica y Reestructuracin Productiva: Impactos y Desafos Territoriales(BuenosAires:GrupoEditorLatinoameriano(GEL).
8 Katz,J.(2000):Reformas estructurales, productividad y conducta tecnolgica,FCE/Cepal.
9 Madrid, R. y R. Muga: Lineamientos Estratgicos para la Insercin de Chile en Asia-Pacfico (Santiago: Centro Latinoamericano de
EconomayPolticaInternacional,CLEPI,1992).
10 DeUS$4.600millonesdeexportacionesen1985sehallegadoaUS$69000en2007,sindudainfluidosporelaltopreciodelcobrede
losltimosaos,perodondeotrossectores(pesquero,salmonero,forestal,fruticultor,vitivinicultoryotros)constituyenyaunafraccin
importantedelacanastaexportadora(US$29.000millonesen2007).Fuente:ProChile.Yprobablementelaactualcrisishubierasidoms
pronunciadasinohubieraexistidopreviamenteunadiversificacindelacarteradeclientes.Alpareceresteesunaprendizajeobtenido
delacrisisasitica.
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Peronoobstanteello,lainsercininternacionalchilenasigueanmarcadaporunasignificativapresenciadecommodities
estandarizadosensucanastadeexportaciones,yporunaautomatizacincrecienteensusprocesos,pocogeneradores
deempleoyconpocasexigenciasdelentornoterritorialensusprocesosdeaprendizajeymejoramientotecnolgico
11
.
En especfico, en una perspectiva territorial (subnacional) del anlisis de la integracin internacional chilena, para la
mayorpartedelasregionesestaestrategianacionalleshasignificadounanotablecontradiccinensusposibilidades:
porunlado,lainternacionalizacinaparececomounadimensinexplcitadesudesarrollo,connuevasoportunidades
provenientes de su condicin de depositarias de los sectores productivos emergentes (frutcola, forestal-celulosa,
pesquero,vitivincola),peroalavezenajenadasdelosflujosdecisionalesestratgicos,porlaconcentracindelasfases
mscomplejasdelascadenasproductivasenlazonametropolitana,loqueahogalasposibilidadesregionalesdehacer
efectivasesasoportunidades.
Es una estrategia, por tanto, que ha estimulado brechas crecientes en la productividad, y una polarizacin en el
aprovechamientodelosbeneficiosdelainsercininternacional.
De hecho, el aprendizaje ha quedado circunscrito esencialmente a la Regin Metropolitana, y los entornos regionales
nohanganadosignificacincomofuentedeinnovacin,yaquehoydasetieneunaccesomsexpeditoalaasistencia
tcnicaenlneadelosprocesosproductivos,atravsdelosencadenamientosinternacionalesdelosgruposexportadores,
y/oatravsdelaslicenciasalosquelasempresaspuedenacceder.Estohacedisminuirlaimportanciadelaprendizaje
idiosincrticorealizadoaniveldeplantayconprofesionaleslocales,queerapropiodelantiguomodelodedesarrollo
industrial(sustituidordeimportaciones,ISI)
12
,dondelosprocesosinnovativosestuvieroncentradosenlaadaptacinde
productosyprocesos.
No obstante, hay investigaciones que, coincidiendo con lo anterior, tambin sugieren que buena parte de las cadenas
productivas regionales han alcanzado una madurez relativa producto de su escala de actividad
13
. El desafo ms
importante en estos sectores radicara en generar las condiciones sistmicas que conduzcan a una trayectoria de
aprendizaje tecnolgico que permita enfrentar las exigencias que reportan los mercados internacionales. Entre otros
aspectos,requerimientosdemarcosydiseosinstitucionalesqueestimulenlacapacidaddeaprendizajeyladifusinde
innovacionestecnolgicas,ydeprogresarhaciafasesdelascadenasproductivasconmayoragregacindevalor.
LOS FACTORESTECNOLGICOSYESTRATGICOS PRESENTESENLAINSERCIN
INTERNACIONALCHILENA,YSUSCONSECUENCIAS
Losanterioresmuestran,anuestrojuicio,resumidamentelosprincipaleslogrosydficitdelaestrategiadesarrollochilena
ysusefectosregional/territoriales.Perocreoquedebemosdetenernosunmomentoenexplicarlasfuentesdeesoslogros
yfaltantes,ycmoestascondicionaraneldesarrollofuturodelasregiones.
Hemos planteado que, junto con sus beneficios, la estrategia de desarrollo chilena todava sufre de insuficiencias de
conocimientotcnicoensusprocesosyproductos,yloqueesms,unafuertepolarizacin,queessocialyterritorial.
Estos ltimos aspectos, insuficiente progreso tcnico y polarizacin, son dos caras de una misma moneda, y para
comprenderellodebemosrecurriralaemergenciaenlosltimoslustrosdelarevolucindelastelecomunicacionesy
delastecnologasdeinformacin,queporunapartehanpermitidoenvasarconocimientoexplcitoyenpartetcito,
quehanbarridoconelantiguosegmentodetrabajosemicalificado,propiodeldesarrolloindustrialtradicional,ytambin
amortiguadolafriccindeladistancia.Ambosefectosespecialmentecrticosenelcasodelasestructurasproductivas
intensivasenrecursosnaturales,ydetrabajopococalificado.
11 Katz,J.(2000),op. cit.
12 Industrializacinsustituidoradeimportaciones,Katz,J.(2000),op. cit.
13 Gutirrez,HyC.Rojas(1999):Lainstitucionalidadpblicaysucontribucinaldesarrolloregionalenelmarcodelaglobalizacin,en
Revista de Ciencia Poltica,PUC,Vol.XX,N1;Rojas,C.(2001).GlobalizacinyCapacidadescolectivasdeAprendizajeTecnolgico,
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CLAUDIO ROJAS
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Esto ha implicado una polarizacin social, ya que las cadenas productivas nacionales se caracterizan por dos tipos
principalesdeocupaciones:unpequeosegmentodeprofesionalesygerentesaltamenteentrenadosyglobalizados,y
unamasaampliadetrabajadorespococalificados,vulnerablesaloscicloseconmicosydecambiotecnolgico.Ydel
mismo modo, una polarizacin territorial, porque las actividades ms nobles (complejas, calificadas) de las cadenas
productivassetiendenaconcentrarenentornosricosderelacionessociales,institucionalesytecnolgicas(Santiago,la
zonametropolitana),quedandolasregionescomoreceptorasdelasactividadesfabriles,porsunecesidaddecercanade
lasmateriasprimasypuertos.
Este es un punto crtico de nuestra tesis. Hasta qu punto es posible el alejamiento del decidor con la cotidianidad
delprocesoproductivoricoenconocimientotcito,nocodificado,yporlotanto,complejo?Dichodeotraforma,es
factibleprescindirdelasrelacionescaraacara,cuandoloquesebuscaesexperimentarunatrayectoriatecnolgicade
innovacionesincrementalesapartirdeloqueactualmentesabemoshacer?
Enlamedidaqueellonosepresente,loqueobservaremossernconfiguracionesregionalesdebajadensidadtecnolgica
y de conocimiento, y con ello una polarizacin territorial, y tambin social, que en definitiva es la raz de la mala
distribucindelingreso,yaendmicaenChile.
Estonosllevaareflexionarsobrelasalternativasestratgicasparaestimularlaincorporacindeprogresotcnicoenlas
cadenas exportadoras, y que estas derramen en sus eslabonamientos regionales.Valoramos la estrategia de clusterizar
(aglomeraciones horizontales y verticales alrededor de un sector productivo) que faciliten la incorporacin y difusin
delconocimientotcnico,quecomosegnlosealaelConsejoNacionaldeInnovacin
14
,deberaserensectorescon
potencialdecrecimientoyproclivesalainnovacin.
Conociendo lo controversial que se pueda considerar esta estrategia, porque supondra definir sectores ganadores
ms all de las seales del mercado, creemos que es una estrategia razonable, y ms que eso, pertinente. Chile es un
paspequeo,quenopuedeserbuenoentodo,ylacapacidaddeatraerygenerarconocimiento-bsicoyaplicado-
requieredemasascrticasqueannoseposeen,yquedifcilmentesepuedangenerarparaunamultituddesectores.
Baste constatar que el porcentaje de I+D (Investigacin y Desarrollo) en Chile no supera el 0,8% del PIB, lejos de lo
quemuestralamayoradelospasesdesarrollados,sobreel2%delPIB.Peromspreocupantean,esqueelesfuerzo
nacional en Ciencia yTecnologa es principalmente pblico. El sector privado no aporta ms de un tercio del aporte
nacional.
Exactamentelocontrariodeloquesucedeenlaseconomasavanzadas,dondelacontribucinprivadasuperalargamente
el esfuerzo pblico. Razn? La principal parece radicar en el grado de complejidad de los procesos productivos que
muestran las economas desarrolladas, que es lo que genera la demanda por I+D. Una estructura econmica como la
chilena,derelativamentebajacomplejidadtecnolgica,espocodemandantedeprogresotcnico.Alomsimportado,y
enlamayoradeloscasosllaveenmano,conescasosesfuerzosdeadecuacinalascondicioneslocales.
Estoesloquesesuponedebieratenderaresolverunsistemaproductivocentradoensectoresyaganadores,quemuestran
yaunciertoniveldeaprendizaje,peroquedebeserperfeccionadoensuscapacidadesdeincorporarinnovaciones,yde
difundirloatravsdeeslabonamientosterritoriales.
Reconociendoesto,elConsejoNacionaldeInnovacininsiste-preocupacinquecompartimos-enquesedebecautelar
unainstitucionalidadqueevitelascapturasdelEstadodemaneradenoincurrirensubsidiosyprebendasespuriasa
favordeunsector.Perojuntoconello,creemosquesedebentomarencuentaotrosaspectos,mscomplejosydifusos,
quediscutiremosacontinuacin,yqueestneneltrasfondodelasdificultadesparalaarticulacindelainstitucionalidad
quedasoporteaestanuevaformadevereldesarrolloeconmicochileno.
14 Hacia una Estrategia Nacional de Innovacin para la Competitividad,vols.IyII,2008.
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ELTRASFONDO CULTURAL/INSTITUCIONALQUEMUESTRALOSNUDOSADESATARENLA
ESTRATEGIADEDESARROLLO CHILENA
Lareestructuracindelaeconomachilenahaestadosealadaporunfuertetrasfondodeprivatizacinydesregulacin
delasrelacionessocialesymercantiles,privilegiadordelaspolticaseinstrumentoshorizontalesdefomentoproductivo.
Yporunatransicinpolticamarcadaporunconsensodelites
15
,quehabradescuidadoeldesarrollodelasociedad
civil,determinanteenlacapacidaddedesarrollodeproyectoscolectivos,entreotros,regionales.
Y por otra parte, si bien es preciso reconocer un esfuerzo importante en los ltimos aos en reformas de un nivel
metaeconmico(educacional,judicial,salud,etc.),quebuscanreconfigurarenellargoplazolascapacidadesestratgicas
del pas para competir globalmente, este esfuerzo queda incompleto sin la articulacin de los marcos institucionales
mesoeconmicos (territoriales), que se requieren para progresar en el mediano (y largo) plazo en la competitividad y
capacidaddeagregacindevalor.
Es decir, hay un primer nivel de factores en general casi ideolgicos, como el nfasis en polticas horizontales o no
discriminantes,quenoresistenanlisiscuandoseobservaeldesarrollodemuchospasespequeoslejanosalosgrandes
centrosdeconsumointernacional,quetambinpartierondedotacionesderecursosinicialesbasadasprincipalmenteen
recursosnaturales.Sinnecesidaddeabundarmucho,loscasosdeNoruega,Suecia,NuevaZelandasonclarosejemplos
deello.
Peromsalldesiestasvisionessontericasoideolgicas,resultamspreocupantelamiradaconsuetudinariamente
centralistayelitistaqueafectanuestrodesarrollo,quequitaalasregioneschilenasdevisibilidadenlasdecisiones,las
inhibedecapacidadpoltica,ydeespaciosdeaprendizajepropios.
Siestosespaciosdeaprendizajenoseposibilitan,sinosedesarrollanlascapacidadespolticaseinstitucionaleslocales,
noseobservacmosepodrndesarrollarlosclustersenlosterritoriosregionales.Desdeelcentro,noporsupuesto.No,
si lo que se busca es fomentar procesos productivos ms complejos, con mayores capacidades de generar, demandar
y crear progreso tcnico. Estos no se conducen por telecomando. Se conducen en relaciones cara a cara, cercanas
a los procesos productivos. Es la nica forma de capturar y conducir el conocimiento tcito al hacer estas apuestas
productivas.
Esto es crtico si realmente se busca mejorar la calificacin de los procesos productivos y con ello la distribucin del
ingreso. Crear estas capacidades y los espacios de aprendizaje que los posibilitan requieren de un papel del Estado y
delaspolticaspblicasenunanuevamirada.Noshatocadodiscutirentrabajospreviosunaestructuradelaspolticas
pblicasparaelfomentoproductivoquecadavezhacemssentido.Distinguetresniveles,quesepuedendesarrollaren
paraleloyserefuerzanmutuamenteenunatrayectoriaregionalalrededordelaexportacin
16
:
i. Reforzar el desempeo de las regiones como puntos de salida. Incrementar la escala de operacin, y en
trminosdegestinpblica,desarrollarreglamentosyprocedimientosdecontrolmsacordesconunaeconoma
abiertayextravertida.
ii. Desarrollodeplataformasdeservicios.Potenciarelconceptodepuntodesalidaaldeservicios(ingeniera,
financieros, comerciales), permitiendo la ampliacin de las cadenas de valor que atraviesan las regiones.
Tendranunatriplemisin:a)unamejorasimilacindelosrequerimientosexternos,b)promoverlaexportacin
delaexperienciaproductivaytecnolgicaasociadaaesascadenas,yc)estimularlosencadenamientosentrelas
grandesempresasexportadorasylaspequeasymedianasempresasregionales.
iii. Potenciar la endogeneidad de los sistemas productivo-exportadores regionales. Nivel donde se observan dos
dimensiones: a) la construccin de una institucionalidad-regional y central- que facilite la generacin de
negocios,lacapacidaddeinnovacinysudifusin,yb)activacindelasociedadcivil,atravsdelestmulode
15 Messner, D. e I. Scholz (1999): Sociedad y competitividad en Chile, red. Competencia Global y libertad de accin nacional, IAD,
NuevaSociedad.
16 GutirrezH.yC.Rojas(1999):Lainstitucionalidadpblicaysucontribucinaldesarrolloregionalenelmarcodelaglobalizacin,en
Revista de Ciencia Poltica,PUC,vol.XX,N1.
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espaciosdeexperienciasyaprendizajescompartidos,deformaqueatravsdeellaseposibilitenlasopciones
deaccincolectivaregional.
Son tres niveles de polticas pblicas que buscan, en primera instancia, en una lgica de arriba-abajo, generar las
condiciones bsicas del progreso econmico (el fomento de la infraestructura fsica, por ejemplo), pero que tambin,
en aquellos territorios de mayor complejidad estructural, estimulen las condiciones para una mayor endogeneidad del
desarrollo(polticasabajo-arriba).
Sonnivelesdeactuacinqueenlamedidaquevanprogresandoalosmbitosmscomplejosreconocenunpapeldel
Estadomsactivadoryanimadorqueinterventor,msinteligenteyfuertequeabarcadoryomnipresente.Sabemosque
sealarloasesfcilyelegante,perosetieneconcienciaqueesuncambioyevolucindifcilyconmuchasresistencias.
NosetrataqueelEstadodejedeserelsintetizadordelasexpectativasdelasociedad,yporellodejardeserarenapoltica,
ni que deje sus roles de control y ordenador. Pero el Estado debe contribuir tambin a crear sociedad, la necesidad
contemporneadeldesarrollo.Crearlascondicionesdeldesarrollohasidosiempreenltimainstancialoquetermina
legitimandolaaccindelEstado.
Es la necesaria correccin de fallas de mercado y del Estado a las que deben apuntar las reformas en las polticas
pblicas,peroquesonmscrticasenelsegundoelEstadoparaquestepuedadesempearadecuadamentesupapel
deactivadordeldesarrollo.
Por ello la centralidad de la poltica y las polticas pblicas que promueven espacios de experiencias y aprendizajes
compartidos.Sonlosespaciosdondesecreanredesylasociedadmaduraensusexpectativas.
Quizsunbuenejemplodeloqueintentamostransmitir,tantoporsuslogrosylimitaciones,seaelcasodelasuniversidades
regionales.Apartirdelareformade1981,unconjuntodesedesdelasuniversidadesnacionales,pordecretoselesseal
queseconstituanenuniversidadesindependientes,ytuvieronqueaprenderapensarygestarseestratgicamente.Unas
mejoresqueotras,yaseaporlosliderazgosquetuvieronensuerte,porcondicionesdeinicioquenoeranhomogneas,
oporsusdiversosentornos,uotros,perolociertoesquehoydaconstituyeninstitucionesquesonunaportesustancial
aldesarrollodelaeducacinsuperioryalprogresoencienciaytecnologanacional.Yelloporquetuvieronquevivir
espaciosdeaprendizajeyexperienciasque-conscientementeono-sedieronenregiones.
Ahorabien,estemismocasosepuedeverdeotraforma.Secriticaaestasuniversidades,yengeneralalaspertenecientes
alConsejodeRectores,deestaraespaldasalpas.Autorreferidasyconuntipodeinvestigacinengeneralenciencias
bsicas,quenonecesariamentetienenqueverconlosrequerimientosdelasociedad.Astambinselascuestionaporsus
dificultadesdevinculacinconelsectorproductivo,yenltimotrmino,porsuausenciaenladiscusindelosgrandes
temasnacionales,depensarelpas.
Sesueleargumentarqueestedesencuentroespordiferentesritmos,culturasacadmicasquetienenpocoqueverconlos
ritmossocialesyempresariales.Perosiendoellocierto,noloesmenosqueenmuchospasesseobservaunacercamiento
muchomayor,almenosenlarelacinconelsectorproductivo(NuevaZelanda,nuevamente,esuncasoparadigmtico)
ydondelafraccindeinvestigacinaplicadaesimportante.
Paraexplicarnosestocreoqueesimportanterecurriralasestructurasdeincentivos(institucionalidad,enelfondo)que
conducenestasrelaciones.Elfinanciamientouniversitarioestorientadoenformaimportantealaoferta,estructurado
atravsdeindicadoresdeproductividadcientfica,ylosrecursoscanalizadosvademandaestodavaescaso(atravs
delasnecesidadesdelasempresasenI+D).Ellogenera,entonces,institucionesmuypreocupadasporunaproductividad
academicista,peroconmenoscapacidadesyestmulosenelmbitodelainvestigacinaplicadayvinculacinconel
medio
17
.
17 Al respecto, es llamativo el conflicto de incentivos que fija el Estado en la definicin del rol de las universidades pblicas frente a la
sociedad.SobrelomismoelMinisteriodeEducacintieneunenfoquecientificista;encambio,elMinisteriodeEconomaestams
orientadoalatransferencia.PorqulosproyectosInnovaoFNDRnoestnenelpolgonometodolgicodelAranceldereferenciay
AFD(AporteFiscalDirecto)del5%?
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Esdecir,elcasodelasuniversidadesregionalesmuestraqueserequierenentornoslocalesricosensuscapacidadesde
liderazgoyaprendizaje,perolaorientacindeesteaprendizajeserdeacuerdoalassealesdelainstitucionalidadque
sustenteestosambientesdeexperimentacin.
Enotrosmbitosdegestinpblicalocal,losespaciosdeaprendizajesonmenoresyportantolosresultadossonms
pobres.Enelcasodelainstitucionalidadproductivaregionalessetiendeavivirunaorientacinsectorialymuyvertical
desdelosdiversosorganismosnacionales,loquedejapocoespacioparalaarticulacinlocal/territorial,conunaescasa
tendenciaalarendicindecuentas.Elloinhibeeldesarrolloefectivodeagenciaspblico-privadas,alrededordecadenas
productivasregionalesquearticulenelconjuntodeorganismospblicos(ProChile,Corfo,INDAP,etc.),enalianzacon
lasempresasparticipantesenlascadenasproductivas.
Y en trminos polticos, los espacios regionales de aprendizaje son an ms precarios, y pocos dados a estimular las
rendiciones de cuentas frente a los interlocutores locales. Es muy fuerte la accin de operadores en mbitos de poca
transparenciaymuchaincertidumbre,porloquesusactuacionestiendenarespondermsainteresesprivadosquealos
deinterspblico.
QUHACERENTONCES?
Constatamosqueengenerallossectoresproductivoschilenosnoseubicanenlasfasesmsnobles
18
delascadenas
globalesenqueestninsertas,ydealltodoloqueobservamoscomoinsuficienciasenlosespacioslocalesyregionales.
Peroellonodebetomarsecomounasituacininmutable.Hayexperienciasquemuestranquesepuedemudaratravs
deellas,yseconoceelaportedelaspolticaspblicasenestasevoluciones
19
.
Estas polticas actan de forma de aumentar la productividad general de una economa -y de una sociedad- en su
ProductividadTotaldeFactores(PTF),quesedanendiversasdimensionestransversales.Entreotras:a.Lacalidaddela
educacin,b.LacalidaddelaI+D+i(investigacin,desarrolloeinnovacin),yc.Lacalidaddelasinstitucionesydelas
redessocialesyeslabonamientosproductivos.
Encualquieradeestasdimensiones,quesonmetaymesoeconmicas,ennuestropastenemoslogros,algunosimportantes,
como el acceso creciente a la previsin, a la salud y a la educacin (en cantidad, no tanto en calidad), el Estado que
seestmodernizandoenformaimportanteenlaadministracindejusticia,yquebuscafortalecerlatransparenciayla
gestin pblica. Pero hay mucho que hacer todava, como en I+D+i y descentralizacin, en el desarrollo de las redes
locales y de la sociedad civil, en la definicin de marcos que estimulen y regulen la competencia en los mercados.
Aspectosenloscualesnoseven,an,avancesimportantes.
Noesquenosevalorelologrado.Perolosdesafospendientesylosnudosqueenfrentaeldesarrollochilenonoson
menores. El riesgo de un incremento de la polarizacin social y territorial es alto si no se alteran sustancialmente los
parmetrosdelaestructuraproductivaconqueChileseinsertainternacionalmente.Ysabemostambinqueesdifcil,y
tambinirresponsable,proponersolucionesmgicasyderesultadosrpidos.Nuncahasidoasporlodems.
Pero hay dimensiones del desarrollo que afectan el progreso econmico territorial, que se pueden y deben explorar,
especialmente en el tercer nivel de actuacin pblica que enuncibamos anteriormente, de fortalecimiento de la
institucionalidad y de activacin de la sociedad civil regional. Sin la pretensin de ser exhaustivos, es factible sealar
algunasdimensionescomolassiguientes.
i. Cambios en las estructuras de incentivos al Sistema de Investigacin y Desarrollo. Por ejemplo, definir ms
puntos para la investigacin aplicada y patentes en la asignacin de fondos a las universidades, junto con
conveniosdedesempeodeacuerdoarequerimientosestratgicosdelasuniversidadesysumedioterritorial.
Constituiran estmulos que proveeran puntos de encuentro entre las universidades y su medio relevante.As
18 Conmayoresdosisdeconocimientotcnicoycapacidaddedifusindelasinnovaciones.
19 El caso del desarrollo surcoreano, conocido tambin como flying geese (banda de gansos voladores), es un ejemplo clsico.Vase
GutirrezyRojas(1999),op.cit.
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tambinsubsidiosalademanda(cofinanciadasconempresas,organizacionesnogubernamentales).Disminuiran
lasdesconfianzasyfomentanlosespaciosdeinteresescompartidos.
ii. Incentivos para la atraccin de capital humano avanzado. Fortalecer los sistemas de becas con requisitos de
retornoaregiones.Esunainstanciaenqueseestavanzando,perosedebenincrementarlosatractivostantoen
remuneracionescomoenlascondicionesdeacogidadelosbecariosretornados(laboratorios,equipamiento).Se
debecomplementarconsubsidiosaempresas,universidadesycentrosdetransferenciatecnolgica,pararecibir
a las personas formadas, especialmente en aquellos mbitos que se estimen con potencial de crecimiento e
innovacin.Todoellosindescuidarelapoyoasectoresemergentesodeprimerosmovedores
20
.
iii. Agenciasdedesarrollopblico-privadas.Conrecursospropios,alrededordelconjuntodelascadenasproductivas
regionalesconpotencialdecrecimientoeinnovacin,conmetasverificablesendesarrollodeproductividady
controlexpost.
iv. Modernizacin del Estado, nacional y regional. Perfeccionar el rol de agente principal del Estado, en su
capacidad de conduccin y por la perspectiva con que dirige. En la visin de su gestin debe incorporar la
profundizacindeltraspasodecompetenciasyatribucionesalasregiones,presupuestariasyadministrativas.As
tambin,laeleccinlocaldeautoridadespolticasregionales.
Es una conduccin del desarrollo que no propugna ni un federalismo ni el fin del Estado unitario, pero para los
requerimientosactualesnoseveposibleunaorganizacindelEstadopensadaparaundesarrolloindustrialtradicional
con una estructura verticalista y sectorial (OO. PP., Salud, Educacin), requiriendo, en cambio, una modernizacin y
descentralizacinquepromuevaredeslocalesytransversales,queestimulequelosflujospolticosatraviesenyseinstalen
enlasregiones.
Redesyespacios,seamosmajaderos,quegenerenexperienciasyaprendizajescompartidos,quealdisminuirloscostos
de transaccin locales, morigerando las asimetras de informacin y los comportamientos oportunistas, promueven
capacidadesendgenas,liderazgos,institucionesyunasociedadcivilquedensoportealasaglomeracionesproductivas
clustersenlasregiones.
Sepodrnevitarloserroressiseprogresaenladireccinqueproponemos?,ylosabusos?Probablementesepodrn
amortiguar,peroporsupuestoquenosepodrnevitar.Comoloscometenlosniosylosadolescentes,queseequivocan,
yquetambinmanipulan.Peroelloscrecenymaduranenlamedidaquehayaconduccinyreglasadecuadas(firmes,
perotambinflexibles).Assevolvernadultos,sujetosresponsablesycreadores.
Lasregionesnopuedensertratadascomoinfantes.Siesassernsolounaseternasreclamonas.Perosiselesproveen
esos espacios de experiencias y aprendizajes compartidos, institucionales, estratgicamente construidos, como dice
AmartyaSen,podrnser,sernsujetos.
Ensntesis,yapelandoanuestrapreocupacinoriginal,loqueplanteamosesunapropuestadeundesarrolloeconmico
territorialmscomplejo,concapacidadesdeasumirtareasmscalificadas,demayoragregacindevalor.Yello,porque
asserposibleasumirmejorlosdesafosdelaglobalizacin,ydemejorarladistribucindelingreso,socialyterritorial.
Una ltima observacin. Esta es una discusin que requiere dejar atrs algunos demonios: la pertinencia del papel
delEstado,lanecesidadderegulaciones,laspolticasfocalizadas,que,porlodems,sonaspectosqueestnmsall
de la discusin sobre el balance entre Estado y mercado.Y reflexionar, en cambio, qu pas queremos en el contexto
delaglobalizacin,contodaslasdificultadesquehemosvistotieneestaparageneraraprendizajesocialytecnolgico
sostenido,yunamayorinclusividadenlaobtencindelosbeneficios.
20 Gatica,F.(2008),op. cit.
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CLAUDIO ROJAS
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CLUSTERIZACIN:
ENCADENAMIENTOSDE
SISTEMAS PRODUCTIVOS TERRITORIALES
JULIAN GOI
*
GUILLERMO DAZ
**
FUNDAMENTACIN
AosatrslaCEPAL
1
,productodeunprofundoyacabadoestudiodelahistoriaeconmicadeLatinoamricaydealgunos
casosrecientes
2
,nosconvocabaareflexionarentornoaunadefinicincentraldelapolticapblicadefomentoproductivo
territorial.Eldesafiosehabaplanteadoentornoaldilema:articularpolticasogenerarpolticasdearticulacin.Nuestra
experienciadetrabajotantoacadmicocomoempriconosdemuestraqueenelfondoestedilemanotienesentidosi
previamentelapolticapblicadefomentoproductivo(PFP)noreconocelacomprensindelaslgicasdelocalizacin
de los sistemas productivos territoriales en el territorio en que llevan a cabo sus actividades. Lo cual implica como
corolariolgicoque,cualquierdiseo,implementacinyseguimientodePFPdebeconstruirsedesdeelpropioterritorioy
comotallaefectivadescentralizacinpoltico-administrativaesesencialparapotenciarefectivamenteencadenamientos
delasactividadesproductivaspropiciandouncrecimientoinclusivo,sostenibleyescalable.
El principal nudo a que nos enfrentamos, es que desde el nivel central no es posible comprender la amplitud de las
variablesquesedebenconsideraralahoradeformularunaPFPquepotencielascaractersticascentralesdeinclusividad,
sostenibilidadyescalamientodelcrecimientoeconmicocomofactordetonantedeldesarrollo.Porotrapartelosestudios
decasosaquehacamosreferenciaanteriormentenosindicanqueelobjetodelasPFPdebemutardesdelasempresas
consideradasenformaindividualhacialosSistemasProductivosTerritoriales(SPT)y/oClusterencuantoaaglomeraciones
deempresas,institucionesyactorespoltico-institucionaleslocalizadosenunterritorioenparticular.Enconsecuencia,
comprenderlaslgicasdesulocalizacinsetransformaenelcomponentebasaldecualquierpolticapblica.Nodalo
mismoculesseanlosprocesosdeinsercindelosSPTenlosterritorios,muyporelcontrario,siestesecomportacomo
un enclave
3
creemos que la viabilidad de construir y potenciar estas condiciones ser escasa, y en consecuencia la
convergenciahaciaeldesarrolloprecaria.Encontraposicin,sielSPTencaja
4
oarraigaenelterritoriolaposibilidad
deconstruirypotenciarestascaractersticassoncrecientesysuoportunidaddeconvergenciaviable
5
.
* AdministradorPblico,MagisterenDesarrolloEconmicoTerritorialyDoctorenEconomaRegional.DirectorEjecutivo,Corporacin
paraelDesarrollodelaProvinciadeOsorno(CORPOSORNO).
** DirectorProgramadeDesarrolloEconmicoTerritorial(DET),UniversidaddeLosLagos.
1 ComisinEconmicaparaAmricaLatinayelCaribe.
2 ElLibroAglomeracionesentornoarecursosnaturalesenAmricaLatinayelCaribe:Polticasdearticulacinyarticulacindepolticas.
En este texto la CEPAL concluye que la funcin de la poltica pblica en general, y de las organizaciones locales en particular, es
fomentarlainteraccinentreempresaseinstitucionesyeldesarrollodelacapacidaddeinnovacinyadaptacinaloscontinuoscambios
enlosmercadosy,asimismo,dearticularsuspropiaspolticasyprogramasconunavisindelargoplazo.
3 Una situacin de enclave se entiende cuando el SPT no genera vnculos, econmicos ni extraeconmicos, con el territorio en que
localiza sus actividades. Las empresas interactan solo entre ellas y en general se proveen de insumos desde fuera del territorio. Las
canalesdecomunicacinparaaprendizajescolectivosnoexistenyporlotantoelimpactodelSPTenlacompetitividaddelterritorioes
escasa.
4 Una situacin de encaje o arraigo se produce cuando el SPT logra insertarse en el conjunto de las actividades del territorio, tanto
econmicas como extraeconmicas, conformando un espacio dinmico con flujos bidireccionales que potencian los aprendizajes
colectivosentreesteysuentorno,potenciandodeestamaneralacompetitividadintegraldelterritorio.
5 ElcasodelClusterdelSalmnyelroljugadoporlainstitucionalidadpblicadefomentoproductivoesparadigmtico.
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JULIAN GOI Y GUILLERMO DAZ
EsascomolaPFPdebepartirporcomprenderestalgicadelocalizacindelosSPTenlosterritoriossubnacionales,la
cualentendemosfuertementeinfluenciadaporlacalidadycantidaddelosflujosrelacionalesqueseestablecenentresus
actoresyelterritorio,tantoenloreferidoalasrelacioneseconmicascomoextraeconmicas.Paraloanteriorescondicin
insustituiblequeeldiseo,implementacinyseguimientosehagadesdelaspropiasregiones.Unavanceenestamateria
hasidolainstalacindelasagenciasregionalesdedesarrolloproductivoentodaslasregionesdelpas,quesinembargo,
ydadoelrolexcesivamenteprotagnicoquetieneelnivelcentraldelEstado,unavezms,haimpedidoavanzarenla
direccincorrecta.Algunosdirnqueesteprocesoesnuevoyqueseestntransformandoencorporaciones
6
conlocual
podrngozardeautonomareal,peroseguimosconlamismabrecha,puesenelfondolosrecursossiguendecidindose
anivelcentralybajolaorientacindelamiradanacionaldepolticapblica
7
.
PROPUESTA
Anivelnacionalyapesardelosesfuerzosporlograruncrecimientoeconmicoarmoniosodelpas,sesiguenprovocando
divergencias,queaestaalturaparecenmsestructuralesquecoyunturales,entrelasdistintasregionesdelpasylaRegin
Metropolitana. Por lo tanto la idea central de esta propuesta apunta a provocar una mutacin sustantiva en el diseo,
implementacinyseguimientodelaspolticaspblicasdefomentoproductivo(PFP).
La propuesta consiste en establecer en el diseo de las polticas pblicas de fomento productivo, como requisito
indispensable identificar las lgicas de localizacin de los SPT en que se pretende intervenir. Como corolario de
lo propuesto, resulta de raciocinio puro, implementar modificaciones sustantivas en la anatoma y fisiologa de la
institucionalidadqueparaefectosdelfomentoproductivosehaconstruidoennuestropas.
En primer lugar, debemos recoger la importancia de la implementacin de las Agencias Regionales de Desarrollo
Productivo(ARDP)ysutransformacinencorporaciones.Apartirdeesteprocesosedebeavanzarenelfortalecimiento
efectivo y real de la institucionalidad que las soporta. Esta institucionalidad debe ser construida desde las propias
regiones,sinembargo,esimprescindiblerecalcarqueparaelobjetivoquepretendemosalcanzar,estediseoinstitucional
debeconsiderarlaautonomapoltico-administrativa,elfinanciamientooperacionalcomprometidoyenespecialmente
unFondodeFinanciamientodeIniciativaspropioyconvolmenesadecuados
8
.
Ensegundolugar,yenloconcernientealfondodelapropuestaquepresentamos,serequiereintroducirunaetapade
evolucinex-antedenominadadeElegibilidadRegionalenlaformulacindelasPFP.Estoquieredecirque,dependiendo
delascaractersticasdelprocesodelocalizacindecadaSPT,sedefinenloscontenidosdedichapoltica.SielSPTest
mostrandouncomportamientoqueloasemejaaunenclaveelsentidodelaintervencinsedebeorientara;poruna
parteminimizarelimpactodelasvariablesqueestncondicionandoestecomportamientoyporlaotrafortaleceraquellas
variables que lo podran impulsar hacia un comportamiento ms de arraigo o encaje. No basta con invertir recursos,
se requiere provocar un impacto sustantivo en la calidad de los encadenamientos y las relaciones establecidas con el
territorio,propiciandounasimetraconlosrequerimientosdeinclusividad,sostenibilidadyescalabilidaddelcrecimiento
econmico.
La propuesta parte por reconocer la tipologa de relaciones existentes en torno a las relaciones de estos sistemas con
losterritoriosenquelocalizansusactividades.StorperyHarrison(1992)sostienenquesedandostiposderelaciones;
las comerciales o econmicas (tradel relations) y las extracomerciales o extraeconmicas (untradel relations). Con
respectoalasprimeras,estndominadasporlasrelacionesdemercadoyporunconjuntodeprcticascooperativasentre
componenteseconmicosterritoriales.Losactorescentralessonlasempresaslocalesoexternasqueselocalizanenel
mbitoterritorial.Susfocosdeatencinseorientana,consolidaroavanzarenlasVentajasEstticas(elementoconstitutivo
6 EnelcasodelprocesodeconformacindelasCorporacionesdeDesarrolloProductivoesposibleapreciarlodispardelassituacionesen
cadareginyloqueesmsgrfico,seelaboraronestatutostipodesdeelnivelcentralparatodasellas.
7 ParaaclarardudasbasteremitirsealcasodelosFIC(FondodeInnovacinparalaCompetitividad)yelejemplomsdramticodetodos,
queelGerentedelClusterAcucolatengasusoficinasenSantiago.
8 NopodemosvolveracaerenelproblemadefinanciamientoquehoytienenlaARDP,queaunqueestnaprobadosanivelregionaldebe
remitirseanivelcentralparatodoefectodeseleccinyfinanciamiento.Porlotanto,soloesunadeclaracindeintensiones,queseande
decisinregional.
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de los sistemas territoriales de acumulacin flexible), profundizando en externalidades pecuniarias, vinculadas a la
obtencin de economas de escala y alcance, as como reduccin de riesgos y costos de transaccin, y por la otra
a otorgar endogeneidad al proceso de acumulacin territorial, aumentado por la expansin y calificacin de dichos
eslabonamientos,lasporcionesdevalorquesegeneranyreproducenanivelintraregional.Elanlisisdelaconformacin
delascadenasdevalorysusvnculosconelinteriordelterritoriosetransformaenuncomponentefundamentalpara
sucomprensin.
Sobre las relaciones extraeconmicas se ha venido configurando un nuevo paradigma organizativo-funcional que se
estructuraentornoalainteraccinenredesdeloscomponentessociales,institucionalesyeconmicosqueconfiguran
un determinado mbito territorial (Morgan, 1997). Los actores son ms diversos, pues junto a los actores econmicos,
estnlosactoressocialeseinstitucionalesqueconformanelterritorio(lafuerzadetrabajo,institutostcnicos,elgobierno
local,etc.).Lasinteraccionesqueseproducenenestaredconformanelprocesoderegulacincolectivasobreelquese
sustentaelsistemaproductivoterritorial,cuyoselementosson:lasredesempresariales(redindustrial)querespondenasu
vezalconjuntodeinteraccionesempresarialesdesarrolladohistricamenteparaorganizarsuproduccinparaobtener
susinsumos,paracomercializarsusproductosyparaintroducirinnovaciones(MaleckiyTootle,1996),yladensidad
institucional(AminyThriff,1993),queconsisteenladiversidadydesarrollocuantitativodeunconjuntodeinstituciones
talescomo,empresas,institucionesfinancieras,cmarasdecomercio,agenciasdeentrenamiento,autoridadeslocales,
agencias de desarrollo, centros de innovacin, sindicatos y organizaciones para la provisin de servicios de negocios,
lapresenciadelacalidadorganizativaydelosrecursoshumanosdeestasinstitucionesylaelaboracindeunafluida
interrelacinentreestecomplejodeactoresyentreellosconelconjuntodeactoresempresarialesqueconformanlared
industrial.Sufocoestenprocesossistmicoseincrementalesdeinnovacindecarctercolectivoyendgeno.
Las variables a considerar seran; en relacin a las relaciones comerciales; calidad y disponibilidad de materias
primasesenciales,investigacinydesarrollo,capacitacinycapitalhumano,sustentabilidaddelosfactores,fortalezadel
mercadolocal,tamaoydiversificacindelmercadoexterno,productosdiversificadosdedistintanaturaleza,presenciaen
lacadenadevalor,variabilidadenprecios,competencia,cantidadycalidaddeencadenamientosproductivos,cantidady
calidaddelademanda,crecimientoagregadodelossistemasproductivosterritoriales,eficienciaproductivadelossistemas
productivosterritoriales,dinmicainnovativadelossistemasproductivosterritoriales,vulnerabilidadydependenciade
los sistemas productivos territoriales. En lo que respecta a las relaciones extracomerciales encontramos; generacin
decapitalsocialycooperacin,confianza,trabajoconjunto,alianzas,joint ventures,proyectostransversalesalossistemas
productivosterritoriales,comunicacinconlacomunidad,etc.,responsabilidadsocialempresarial.Midelacapacidad
paraestablecerunfuertegradodepertenenciaenunalocalidadyfavorecerelcrecimientoydesarrollodelargoplazo,
institucionespblicasymarcoregulatorio,relacionesconlacomunidad.
Estafasedeelegibilidaddebeenconsecuenciareconocerestoscomponentesyapartirdeellosdefinirloscontenidosde
lapolticapblicadefomentoproductivo.
Enunaprimerafase,queeselobjetodeestapropuesta,soloserequieredelavoluntadrealdelasinstitucionespblicas
defomentoproductivoporincorporarestaelegibilidadregional.Posteriormenteyenunafasedemayormaduracin,el
objetivoseracontarconunainstitucionalidadregionalnicaqueabsorbadefinitivamentealconjuntodelosservicios
pblicosasociadosalfomentoproductivoterritorial,talescomoCORFO,Sercotec,SENCE,INDAP,etc.
PRINCIPALESACTORES RESPONSABLES:
EstafasedeElegibilidadRegional,debeserdiseadaintegralmentedesdelasagenciasregionalesdedesarrolloproductivo
(ARDP) o aquella instancia que sea asumida por cada regin, ya sea Corporaciones u otras figuras institucionales. La
viabilidadPoltico-institucionalsesustentaenlavoluntadefectivadelgobiernoregionalparaliderardichoproceso,tanto
enlorelativoalroldelIntendentecomodelconsejoregional.Esteliderazgosepuedeejercerdesdelapropiaestrategiade
desarrolloregionalobienapartirdelaspotestadesycompetenciasquelapropialeyorgnicaconstitucionallesconfiere.
Encuantoalaaprobacinestarequieredetresinstancias,enprimerlugardesdeelsenodelpropiogobiernoregional,
como as mismo desde el Consejo Estratgico de la Agencia o Directorio en el caso de que ya se hayan convertido
en Corporaciones. Para concluir, desde el nivel central de cada servicio involucrado es menester que se deleguen las
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competenciasypotestadesasusinstanciasregionalesparaqueestaspuedanincorporarlasenlosTrminosTcnicosde
Referencia(TTR)delosdistintosinstrumentodefomentoproductivoquehoyseencuentranenlacarteradefuentesde
financiamiento,laidentificacinyanlisisdelosSPTfocalizadoscondichapoltica,basadosenlasvariablesvinculadas
alasrelacionescomercialesyextracomerciales,conelfindeabordareldesarrolloproductivodelterritoriodesdeuna
perspectivadeencaje.
La ejecucin recae en esta fase en los propios servicios pblicos de fomento productivo, ya empoderados desde sus
respectivasjefaturascentrales.
El acompaamiento es una funcin que deben asumir en esta fase los propios servicios pblicos de fomento, como
complementodelaejecucindelaslneasdefinanciamientoenqueoperaraestecomponentedeelegibilidadregional.
LaevaluacindebesercompartidaentrelasARDP,losgobiernosregionalesylosserviciospblicos;losprimerospara
potenciarlascapacidadesdeformulacindelapolticaylossegundoscomopartedesusfacultadesnormales,encuanto
asusresponsabilidadessobrelasdistintaslneasdefinanciamiento.
Enconclusin,lapropuestarequieremsquedegrandescambiosinstitucionales(enloreferidoaestaetapadediseo
depoltica)delavoluntadpolticareal,anivelregionalycentral,paraimplementaresteexamenexantedeelegibilidad
regional. Sin olvidar que en un segundo estadio, es imprescindible avanzar en una modificacin mayor en la propia
institucionalidadcentralyregionalqueoperaenelfomentoproductivoterritorial.
Los impactos esperados se relacionan, con una poltica pblica de fomento productivo con un enfoque territorial, y
en consecuencia en su capacidad de provocar cambios en las trayectorias de las lgicas de localizacin de los SPT,
en concreto nos referimos a la calidad del crecimiento econmico. La consideracin de las variables mencionadas
anteriormenteposibilitaunamayorfortalezadelosencadenamientosproductivos,tantoalinteriordelSTP,comodeste
conelconjuntodelterritorio.Estafortalezadebieraimpulsardinmicasdecrecimientoinclusivo,sostenibleyescalable.
Crecimientoinclusivo,pueslafuerzadelosencadenamientosimpactaenelconjuntodelterritorioyconsecuencialmente
eneltejidodePYMESqueselocalizanenl.Porotraparte,laamplituddesusefectosposibilitaSPTconformadospor
msunidadesproductivasymsdensidadinstitucional.Endefinitiva,elcrecimientoconvocaaunamayorcantidadde
actoresymultiplicasusderivacionesalconjuntodelterritorio.
Crecimiento sostenible, pues el territorio muta desde su condicin de receptculo pasivo de las inversiones a un
factor localizacional protagnico. En tal condicin las variables medio ambientales se conforman en una plataforma
ecosistmica que tiene por objeto racionalizar el uso de los recursos naturales, as como las externalidades de los
procesosindustriales.Endefinitiva,elcrecimientoselimitaasusritmosdeexpansin,alascapacidadesdelabiosfera
paraautorecuperarse,esdecir,pensarelcrecimientodesdeelvalorfuturodelosstockdecapitalnatural.
Crecimientoescalable,pueselterritorioyenespecialsusoportunidadesdeapalancamientoestnasociadosalsentido
desuperacin,deavanzarenlageneracindevalor.Loanteriorsoloesposibleenlamedidaqueseincorporenlas
capacidadesdeinnovacinyemprendimientocomofactoresculturalesenlaaccincotidianadelosactoresincorporados
alasdecisionesdeproduccinyconsumo.Endefinitivacrecerseasociaageneracindevalor.
APORTES ALCONOCIMIENTO
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SerequiereavanzarenlavalidacindelasvariablesquepermitirandeterminarlalgicadelocalizacindelosSistemas
ProductivosTerritorialesy/oClusterenlosterritorios,paraapartirdeelladefinirunmodeloreferencialqueposibilite
identificarlatrayectoriaqueestmostrandolalgicadelocalizacindedichoSPT.
Porquelimpactocomparativodelaspolticaspblicasdefomentoproductivoopolticasdealcancemicroeconomico
hasidomenordelesperadoydeseadoporlasautoridades?Porqueconsecuencialmentenosencontremosfrenteaun
pas exitoso en cuanto a los impactos de sus polticas pblicas macroeconmicas, pero claramente asimtrico en su
desarrollo,conunagranconcentracindelariquezayelpoderpoltico?Esproblemadediseo,deimplementacin?
Tememosfallasestructuralesqueloimpiden?Porqueenotrospasesdesimilarescaractersticassehapodidoavanzar
ms?
Lapropuestaquehemospresentadoapuntaaresponderestasyotrasinterrogantes,puesnuestraimpresinesquehemos
falladoeneldiseodelaspolticaspblicasdefomentoproductivo,puesnohemossidocapacesdereconocerlaspropias
lgicasdeorganizacinylocalizacin,quelaglobalizacinimponealossistemasproductivosenlosterritorios.
Aquestelcentrodeladiscusinylacarenciacentraldeldebatetcnico-poltico,loanterioresratificadoenelcasodela
industriasalmonera,enlacualelEstadochilenohainvertidovariasdecenasdemillonesdedlares,sustentandounmodelo
delocalizacinproductivadefuerteimpactodecrecimiento(alinteriordelaindustriaintegracin,fusin,concentracin,
etc.)enelcortoplazo,sinconsiderarellargoplazoysupropiasustentabilidad.SinlugaradudasquelostcnicosdelNivel
CentralledebenunaexplicacinalpasyalaregindeLosLagEsporloanteriorquedebemospropiciarunacompetitividad
inclusiva,sostenibleyescalable,quereconocelasdinmicaspropiasdelosterritoriosenqueselocalizayapartirdeellas
construirunaofertadedesarrolloybienestarparatodos.
Eseeseldilemacentralylapreguntaradicaenculeslavoluntadrealdeprovocarloscambiosrequeridos.
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DINMICA DE LOS SISTEMASPRODUCTIVOS
TERRITORIALES: HACIA UNMODELO DE DESARROLLO
DELTURISMO ENCHILE
ENRIQUE SNCHEZ
*
Lasciudades,regionesypasesdisponenderecursosproductivos(fsicos,financieros,humanos,ytecnolgicos)queson
utilizadoscomomediosatravsdeloscualeslapoblacindeundeterminadoterritoriogeneranuevasideasyproyectos,
orientados a la produccin de diversos bienes y servicios. En consecuencia, es necesario que un sistema productivo
territorialrenadosexigencias:enprimerlugar,organizarlaproduccinadecuadamentecomofuerzacentraldelproceso
deacumulacindecapital;y,ensegundolugar,estimularlacapacidademprendedoradelentornosocialeinstitucional,
queconviertalosrecursosenproductosygenere,asuvez,progresoydesarrollo.
AlrespectoVzquezBarquero(1999),identificalasiguientetipologadesistemasproductivosterritoriales:
a. Territoriosquepresentandebilidadencuantoalacapacidademprendedoraeinnovadoradesuspobladores.
b. Territorios que, an cuando disponen de un sistema de empresas locales bien organizado, requieren de
innovacionesempresarialesparamejorarlacompetitividaddesusproductosyempresas.
c. Territoriosquepresentanundbilsistemadeorganizacinempresariallocal,peroqueenlosltimosaoshan
mejoradosusituacin,productodelaadopcindepolticasdeordentecnolgico.
d. Territoriosquepresentanpotencialidadesencuantoalaorganizacindelsistema localdeempresas,capacidad
empresarialyderespuestainnovadoraantelosdesafosimpuestosporlosmercadosglobales.Talesterritoriosse
handenominadoentornosinnovadores.
Bajoestecontextodetipologas,basadaprincipalmenteenelcasoitalianoyespaol,esposibledeterminarlarealidad
enqueconcurrenciertasactividadesproductivaseindustrialesenlosterritoriosdeChile.Enlaactualidad,laausencia
de informacin secundaria
1
a nivel regional, impide un certero diagnstico que permita la correcta intervencin del
Estadoengenerarelentornoylaspolticasadecuadasqueinvolucrenalosactoreslocalesenlosprocesosdedesarrollo
ycrecimientoendgenoanivelregional.
UNACERCAMIENTOSISTMICOENTRELOSSISTEMAS PRODUCTIVOSLOCALES YLAINDUSTRIA
DEL TURISMO
Tanto en los trabajos realizados por Porter (1998), como por los investigadores de los distritos industriales italianos
(Becattini2000,Bellandi1986;Garofoli1991;2003)elfocodeatencinygeneradordeeconomasexternasdeescala
seconcentrabaenlaindustriamanufacturera.Estedominioanexistehoyenda,apesardelenormecrecimientoqueha
experimentadolaeconomaenserviciosapartirdelosaosnoventa,pocaquecoincideconelprocesodeglobalizacin
delaeconomamundialatravsdelasTICs(tecnologasdelainformacinycomunicacin).
Elsectordelturismoylosviajes,sonparteimportantedelaeconomaenservicios,deacuerdoalaorganizacinmundial
deturismo(OMT),sealandoquelaindustriaesdelaspocasconuncrecimientosostenidoalargoplazo,asegurando
oportunidadesdenegocioytrabajoafuturo,ascomotambinunimportantevehculodedesarrolloparalasregionesy
* LicenciadoenEconomayAdministracindeEmpresas,CandidatoaDoctorenEconomadelaInnovacindePolticasTecnolgicas.
Acadmico-InvestigadorAsociado,UniversidaddeLaFrontera.
1 Enreferenciaalageneracindeunabasededatosdeusopblicoylainstitucionalizacindedichosmecanismosanivelregional.
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lospases.Sinembargo,apesardelenormepotencial,elturismoesunodelossectoresmenosestudiadosenlaeconoma,
contandoconmuypocostrabajosyartculosquedemuestrenlaenormeriquezaqueposee(Nordin2003).
Un acercamiento desde la perspectiva de los sistemas productivos territoriales resulta tremendamente interesante, no
soloporqueelsectorservicioshasidopocoestudiadobajoestaptica,sinoquetambinporlaventajadeobservarsu
comportamiento en el largo plazo, pudiendo entonces, determinar la existencia de economas externas ah donde se
produzcaunaconcentracindeempresasanivelterritorial.
Sinembargo,paradeterminarpolticasadecuadasyenfuncindelarealidadpresentadaenexperienciasinternacionales
talescomoEspaaeItalia,sehacenecesariocontarconinformacinydatosqueproporcionenlamedicinyelimpacto
delossistemasproductivosterritoriales,ascomodelossistemasregionalesdeinnovacin
2
.Enlasbuenasprcticasa
nivel internacional, los datos se obtienen de fuentes secundarias provenientes en gran medida de las encuestas sobre
innovacintecnolgica,informacinqueesdeusopblico,ydondeparticipanactivamentelosinstitutosnacionalesde
estadstica.
EnChile,annoexisteporpartedelainstitucionalidadregionallascompetenciasnilasorientacionesquerespondana
laspreguntasqumedir?yparaqumedir?entrminosdedeterminarlaexistenciadeeconomasdeaglomeracinyel
gradodeinnovacintecnolgicadelaspymesqueseconcentrenenunsistemaproductivoterritorial,yquepermitaen
definitiva,obtenerundiagnsticoadecuadosobrelasbrechasycapacidadeslocalesparaeldiseodepolticasdestinadas
agenerarprocesosdecrecimientoenlosterritorios.
Para ello la siguiente propuesta se centra en desarrollar a nivel regional, una base de datos que sea de conocimiento
pblico,yquepermitadeterminarenquetipologadelasanteriormentesealadasentranlasconcentracionesdeempresas
aglomeradasenlosclustersquehadefinidoelConsejoNacionaldeInnovacin(CNIC).Paraelloesfundamentalsaber,
silosterritoriosquecomprendenlossectoresproductivosdefinidosporelCNIC,soncapacesdegenerareconomasde
aglomeracinqueconsistenen:pooldemanodeobra,laconcentracinsectorialygeogrficadelasempresascreaun
pool de habilidades y especializacin de la mano de obra que beneficia tanto al trabajador como a las empresas que
integranunsistemaproductivoterritorial.Aquesnecesarialaobtencindedatosquepermitanmedirelempleoanivel
territorial y compararlos con la ocupacin de la industria a nivel nacional, as como determinar los niveles de capital
humanoasociadoalasempresasqueconformanelsistemaproductivo.
En segundo lugar, se encuentran los proveedores especializados en inputs, lo que beneficia a las empresas que all
residen, encontrando un soporte especializado tanto inputs como en servicios dentro del territorio. Se hace necesario
contarcondatosanivelterritorialysubterritorialquepermitanmedirdentrodelsistemaproductivolosencadenamientos
haciaatrsyhaciaadelante
3
,yqueefectivamentebrindeninformacinnecesariasobrelaatraccinqueejerceelterritorio
enlalocalizacindeempresasproveedorasdeinsumosydeservicios.
Entercerlugar,seencuentranlosspilloverstecnolgicos,queayudanaladifusinycirculacindenuevasinnovaciones,
adems de acumulacin de Know How a nivel territorial. Para medir el efecto sobre la difusin y la transferencia de
tecnologa, se hace necesario contar con datos y encuestas de innovacin tecnolgica por parte de las empresas que
integranelsistemaproductivoterritorial,ascomolavinculacinconuniversidadeseinstitutosespecializadossobrela
generacindeproyectosquecontengandentrodesusejeslainnovacincientficaytecnolgicadelasempresas.
Diseo.DadoaquefueelCNICquindefinicualessonlossistemasproductivosemergentesenlosquesesustentar
lacompetitividaddelaeconomachilena,sehacenecesarioqueseaestamismainstitucinlaqueparticipeenconjunto
conelInstitutoNacionaldeEstadsticaINE,eneldiseoylosparmetrosdemedicindeaquellosterritoriosdondese
2 ParaverendetalleestudiosempricossobreelalcancedelossistemasregionalesdeinnovacinenEspaa,Buesa,M.yMolero,J.(1998),
BuesaM.yZubiaurreA.(1999),FonfraA.(1998).
3 Lametodologautilizadaparamedirlosencadenamientosseobtienedelamatrizinsumo-producto.Sinembargo,enlaactualidaden
Chile,estapresentadificultadesparasuconstruccinanivelterritorialdebidoalafaltadedatos.
ENRIQUE SNCHEZ
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produzcanaglomeracionesdeempresasentornoalasindustriasquesedefinieron,dentrodelascualesseencuentrael
turismo
Ejecucin.Laejecucindebenrealizarlalasinstitucionesregionalesvinculadasalossistemasproductivosencuestin.
Paraello,losgobiernosregionales,lasagenciasdedesarrolloproductivoylosinstitutosnacionalesdeestadsticaanivel
regional,sonlosquedebenparticiparenestafaseyproporcionarlosinsumosnecesariosparaellevantamientodedatos
y el catastro de la actividad econmica e industrial que se desarrollan en los territorios donde existen aglomeraciones
asociadosalosclustersquehadefinidoelCNIC.
Acompaamiento.Elacompaamientoylasfacilidadesdeaccesoparaobtenerlosdatosdebenrealizarlolosmunicipios
enconjuntoconlascmarasdecomercioyotrasasociacionesanivelterritorialquecomprendanyestninsertosdentro
delsistemaproductivoterritorial.
Evaluacin. La evaluacin debera realizarla el propio CNIC y el Instituto Nacional de Estadstica junto a un comit
expertoenlamateria(desdelasuniversidadesregionales)queevalenlosalcancesdelapropuestaylascorrecciones
metodolgicasnecesariasparasuimplantacin
PRINCIPALES RESULTADOSESPERADOS
Los principales resultados sern la generacin de conocimiento aplicado de tipo pblico, que permita a los actores
pertenecientesalossistemasregionalesdeinnovacin(Estado,ciencia,industria)coordinarsedemaneraadecuadaen
funcin de la realidad social y econmica que presentan los territorios donde se desarrollan actividades industriales
definidasporelCNIC,yqueasuvez,sonfundamentalesalahoradedefinirpolticasylineamientosestratgicosparala
generacindedesarrolloendgeno
4
.
BIBLIOGRAFIA
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4 Vase el caso de Espaa e Italia y la generacin de datos en funcin de la actividad industrial de los territorios. En ambos casos, los
InstitutosNacionalesdeEstadsticashansidoclaveenlageneracindedatosdeusopblico.
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2.5ORDENAMIENTOY
SUSTENTABILIDADTERRITORIAL
OBJETIVO
Compatibilizar,entodoslosterritorios,
decadaunadelascomunasyregionesdeChile,
eldesarrolloycrecimientoeconmico,
conlaplenaproteccindelmedioambiente,
asegurandolacalidaddevidaatodosloschilenos
sincomprometerlasexpectativas
delasgeneracionesfuturas.
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ORDENAMIENTOYSUSTENTABILIDADTERRITORIAL
ENUNMUNDOCENTRALISTA
JUAN GAST
*
LEONARDO VERA
**
INTRODUCCIN
Elproblemadefondo
El territorio puede ser concebido como una porcin de superficie o volumen terrestre o acutico perteneciente a un
predio,comuna,provincia,reginonacin.Elterritorioesocupadoporlasociedad,conlaqueestestructuralmente
acoplado:sedeterminanmutuamente,atravsdelatecnologa,enuncontextocoevolutivo(Gastetal,2006a;2006b).
Elorigendelsistematerritorialseremonta,porlotanto,atrescomponentesfundamentales:lanaturaleza,lasociedadyla
tecnologa.Lanaturalezaesanterioralhombre,porloqueesdeunajerarquaycomplejidadsuperioraste.Lasociedad,
porotraparte,esposterioralhombre,quienseorganizagradualmenteenestructurasmscomplejasqueincorporansus
dimensionestnicas,polticasylaborales,generandosusocioestructurayculturacomounaformaderelacionarseconel
mundo.Delaintegracindelanaturalezaconlasocioestructuraemerge,deformadesfasadayjerarquizada,latecnologa
comouncomponentearticuladorentreambos.Esteprocesodaorigenaunsistematerritorialquevaconstituyndoseen
unasolaunidad(Navaetal,1996;Gastetal,2002b).
Enesteprocesoelhombremodelaalanaturalezadeacuerdoasuspropiosrequerimientos,necesidadesycapacidades
demaneraquegradualmentetransformaelterritorioenunpaisajecultural(Cataldi,XVI).Recprocamente,lanaturaleza
modelaalhombretransformndoloenactorsocialenuncontextocoevolutivodeacoplamientoestructural(Maturanay
Mpodozis,2000;Vera,2009).Elproductofinalpuedeserelterritoriodeunpasorganizadoconunaestructuracentralista,
dondesusolidezodebilidad,enrelacinconsusfronterasinternasyexternas,revelalasaluddesuestadoecosistmico.
Ellas marcan el lmite de poder de la periferia en relacin con su ncleo o corazn, el cual en un pas centralista
generalmenteesthipertrofiadoendesmedrodelaperiferia.Loopuestoestdadoporpasesoregionesdescentralizadas,
organizadoshomogneamenteenrelacinalascondicionantesdelamatrizterritorialydelasestructurasyfunciones
delapoblacin.Estoselogracuandoenelprocesodehominizacindelanaturaleza(CarbonellySala,2000;2002)las
actuacionesquesellevanacaboenelterritorioylaordenacindelmismosedesarrollanenarmonaconlaslimitantes
ypotencialidadesdecadapaisajeculturallocalydelterritoriodelpascomountodo.
Paradigma
Losproblemascomplejos,talescomolosderivadosdelplanteamientoyorganizacincentralistadeunpasysuopcin
opuestadetransformarloenunaordenacinbalanceadasustentableyarmnicadelterritorio,requierenserformulados
en su estructura paradigmtica. Un paradigma es la concepcin del cmo abordar un fenmeno sobre la base de un
conjuntodehiptesisyteorasbsicassobreaspectosparticularesdeesefenmeno,enestecasolacentralizacindelos
sistemasterritorialesyelejemploparticulardelcentralismo.Esecontenidodefinelosproblemasquedebeninvestigarse,
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* Ingeniero Agrnomo, PH.D., Universidad de Utah, Estados Unidos. Departamento de Ciencias Animales, Facultad de agronoma e
IngenieraForestal,PontificiaUniversidadcatlicadeChile.
** Ingeniero Agrnomo, Doctor en Ciencias de Recursos Naturales. rea de Gestin Ambiental, Facultad de Agronoma, Pontificia
UniversidadCatlicadeValparaso,LaPalma,Quillota.
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lametodologaporemplearseylaformadeaproximarsealosresultados.Elparadigmaplanteadoyaceptadoporuna
comunidadcientficaopolticadeterminalasdiferenciasconotrascomunidades(Gastetal.2005).
Segn Kuhn (1971), la investigacin cientfica en torno a un fenmeno cualquiera se desarrolla en cada momento
centradaenparadigmasaceptadosysusresultadosconstituyenlaciencianormalenunperododado,luegodelocalizar
el problema en el conjunto de variables de estado que lo definen. La comunidad cientfica impone su paradigma de
diversasformasmediantelaeducacincientficaysuexpresinenlibrosyrevistas.
En el contexto del paradigma y su relacin con el problema analizado, se pueden distinguir cinco dimensiones
fundamentalesdelproblema.Laontologaserefieraalanaturalezadelarealidadenestudio.Enestecasoeselterritorio
ysuorganizacincentralizada,yaseaestacentralistaodisgregada.Sedistinguenposiblesrealidadesformadasporpartes
dispersas,obien,partesrelacionadasenformaarmnica,comoenelcasodelacentralizacin;ydisarmnicas,como
en el caso del centralismo (Von Bertallanfy, 1975; DAngelo, 2002). La dimensin epistemolgica, que se refiere a las
condicionesbajolascualeselconocimientodelaverdadseconsideraverdadero,locuallocalizaelproblemaasuvez
en lo metodolgico. Se considera tanto la coherencia interna como la correlacin de la realidad trascendente. En la
dimensinheursticasebuscanlosdocumentosofuentesquepermitirnlaresolucindelproblema.Implicaelcamino
a seguir con el fin de lograr el conocimiento de algo nuevo referente al problema central. La cuarta dimensin es la
hermenutica,queserefierealainterpretacinyafijarelverdaderosentidodelcentralismoydelmodeloopuestode
ordenacinsustentabledelterritorio.Ladimensintemticadelparadigmasecentraenlaplanificacindelordenamiento
territorial.Comoresultadodelanlisisparadigmticodelproblemasedistinguendosparadigmasquecontrastan:eldel
centralismoexpresadoenelmodelocentro-periferiayeldelaordenacinterritorialregionalsustentable.
PARADIGMAACTUALDELCENTRALISMO
Centralismoycentro
Elcentralismopuedeserdefinidocomounadoctrinadesarrolladaypracticadaporlospartidariosdelacentralizacin
poltica y administrativa de un pas. Es una forma de concebir y administrar un territorio y su poblacin. No es
necesariamenteuncaprichodeactuacinsobreelterritorio,lapoblacinylosrecursosnaturales.Constituyeunavisin
demundoquederivadeconcepcionesculturales,histricas,tecnolgicasypolticas,deposicionamientoyacoplamiento
entrelosactoresyelterritorio.Estavisinpermitegrandesventajas,ademsdelosinconvenientesylimitantesquese
analizanenestetrabajo.
El tema de fondo es jerrquico, centrndose el problema en una sola frontera de mayor jerarqua y en un centro de
altajerarquadondeseconcentraelpoder,lasdecisionesylosrecursosextradosdelterritorio,porlocuallasvasde
comunicacinytransportesonenestecontextodegranimportanciaeneldesarrolloyconsolidacindelcentralismo.
SoloasseentiendenlaspalabrasdelexpresidentedeChile,FedericoErrzurizZaartu,en1873,almanifestarquela
locomotora va a resolver los problemas de tres siglos.Asimismo, el expresidente Balmaceda en 1890, al inaugurar el
viaducto del Malleco plantea sus ideas respecto al progreso de Chile al afirmar que todos los problemas del porvenir
de Chile estn ligados a la construccin de vas frreas, lo que est relacionado estrechamente al centralismo y a las
exportaciones,ylasrelacionesconlaextraccindecommodities,losrecursosnaturalesubicadosadistanciasaccesibles
pormediosferroviarios,suexplotacinagranescala,ylasvasdetierraymarnecesariasparalasexportaciones.Todo
elloapartirdeunmarcadocentralismo.Enlaactualidad,elproyectodeHidroaysnesotrocomplementoimportante
alcentralismo,puessequieretransportarlaenergaelctricaproducidaenelextremoaustralatravsdeunductoque
atraviesaelterritorioenunaextensindealrededorde2.300kmdesdeCochranehastaMelipilla,sindejareneltrayecto
niunsoloelectrnparaeldesarrollolocal.
El centralismo est estrechamente ligado al concepto de centro-periferia (heartland-hinterland), el que no puede ser
analizadoindependientementedelafronteraydeloslmites.Ellmiteesunconceptolinealquedemarcaydelimitados
omsterritorioscontiguoscentralizadosendistintoslugares.
ORDENAMI ENTO Y SUSTENTABI LI DAD TERRI TORI AL
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Ellmiteesunalneaqueencierraundeterminadoterritorio.Elconceptodatadelao1438.Provienedellatn:limes,
lmitis,quesignifica:senderoentredoscampos,lmite,frontera(CorominasyPascual,1991).Dentrodelasacepciones
aceptadasporlaRAE(2001)paraelconcepto,seencuentran:
- Trmino,confnolinderodereinos,provinciasoposesionesdiferentes,loscualesdebendeslindarse,esdecir,
sealarydistinguirlostrminosdeunlugar,provinciaoheredad.
- Lnearealoimaginariaqueseparadosterrenos,dospases,dosterritorios.
- Extremoquepuedealcanzarlofsicoyloanmico.
Entrminosgeneralessevequeelconceptodelmitetieneimplcitounsentidodelextremoalquepuedellegaralgoyde
separacindeloquesiguemsall.Esporelloqueeltrazadodellmitederivadelestablecimientodezonas,enescalas
variables, dadas tanto por caractersticas ecolgicas del recurso como por razones administrativas. En este contexto el
concepto de escala de trabajo es fundamental. A nivel del Estado y de un pas se establece un solo lmite global, lo
cualconstituyeelorigendelcentralismo;ancuandoensuinteriorexistanotraszonasylmitesdiferentestantooms
relevantesqueelnacional.
Enoposicin,ocomocomplementoalconceptoabstractodelmite,estelconceptodefrontera.SegnlaRAE(2001),
significa:
- Puestoycolocadoenfrente.
- ConfndeunEstado.
Etimolgicamente,fronteradatadelao1140yprovienedeltrminofrente,quesepuededefinirsegnlaRAE(2001)
como:
- Partedelanteradeunacosa,adiferenciadesuslados(femenino,lafrente).
- Haciaadelante(masculino,elfrente).
Elconceptodefrontera,aligualqueelconceptodelmite,incluyelanocindeextremo,peroadiferenciadeestetiene
implcita una nocin de lo concreto. La frontera es la nocin espacial que se extiende a ambos costados de la lnea
limtrofe.Eslafajalocalizadaaamboscostadosdellmitequeestableceelfrentedecontactoentredoszonascontiguas,
porlocualconstituyeunazonaecotonalypoltica.
Normalmente,lasfronterasdeunpassurgendelarregloentrepasesfronterizos,porlocuallosEstadosrealizannumerosas
actividadesparasudelimitacin,loquenoocurreconlasfronterasinterioresdeordenacindelospases.Lafronteraes
laperiferiadelEstado,porlocualsuconsistenciaesmayordeacuerdoalgradodeenergaypoderquepresenteelcentro
o heartland.
La periferia, o hinterland, de un pas es el espacio que media entre el centro y la frontera, lo cual est dado por la
capacidadypoderdelncleocentralyporlasdistanciasyconexionesqueexistanentreelcentrooncleoyellmite
fronterizo.Naceaselmodelocentro-periferiaqueconstituyelabasedelcentralismotantocomodogmacomoporserla
resultantedeunprocesocomplejo,abiertoyadaptativo.
El centralismo se puede definir como un caso puntual de centralizacin. Esta ltima es la ordenacin de un sistema
complejoadaptativo,laquepasaporetapasquesepuedendefinirapartirdelaspropiedadesformalesdelossistemas
cibernticospropuestasporVonBertalanffy(DAngelo,2002).Dichasetapasson:totalidadindiferenciadaconmnima
relacinentreloselementosdelsistema,segregacinprogresivadesubsistemasyprocesosycontrolmecanizadoenun
contextodecentralizacinydesarrollodelaidentidaddelsistema.Enestaltimaetapaelsistemamecanizadoesregido
porunpuntocntricodelocalizacinjerrquica,enestecasoterritorialyadministrativo,queactacomogeneradordel
ordenydelosmecanismosadaptativosdelsistematerritorial(Figura1).
JUAN GAST Y LEONARDO VERA
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FIGURA 1
ETAPAS DEL DESARROLLO DE LA CENTRALIZACIN DE SISTEMAS COMPLEJOS ADAPTATIVOS (DANGELO, 2002)
1empo
C
r
g
u
n
z
u
c
o
n
0
0
ldentdud
de
Sstemu
1otudud
nderencudu
Segregucon
progresvu
Mecunzucon y
Centruzucon
Enelcasodeunacentralizacinefectiva,nohayantagonismoconlaordenacinregionalsustentabledelterritorio.Sin
embargo, en el caso del centralismo el punto cntrico opera antagnicamente con la sustentabilidad territorial de la
periferiay,enltimotrmino,delsistemacomountodo.Elurbanismoylasnormasdeplanificacinurbana,interurbana
yregionalsonenelcasochilenotodasdecarctercentralista,puesconsideranalncleourbanocomocentrodetodo,
siendolodemssoloterritoriosdeperiferia(hinterland).Enestecontexto,sedesarrollaunaexpansindelainfluencia
delcentromsalldelosumbralesdesustentabilidaddelsistema,ynoselogralaordenacinycentralizacinarmnica
deeste.(Figura2).
FIGURA 2
DESARROLLO DE LA EXPANSIN DE LA INFLUENCIA DEL CENTRO EN UN CONTEXTO CENTRALISTA.
Totalidad
indiferenciada
Totalidad
indiferenciada
Tiempo
O
r
g
a
n
i
z
a
c
i
n
Nohayundesarrollodelordenamientoterritorialsustentable
nilacomplejizacindelsistemaquesepresentaenlacentralizacinefectiva.
Modelocentro-periferia
El hinterland,operiferia,deunEstadoeselterritorioquemediaentreelcentrodadoporelncleovital,oheartland,y
sufrontera.Enelmodelocentralista,laperiferiaproporcionaalEstadolosrecursosyespaciosadicionalesparasatisfacer
las necesidades de recursos y espaciales del ncleo vital, lo cual permite un crecimiento y desarrollo a expensas de
laextraccinderecursosdesdelaperiferia.Estaextraccinestdadaporlautilidadqueleasignaelncleovitalpara
satisfacersusnecesidades,funcionesycaprichos,loquevieneacompaadodelaapropiacindelosrecursosquesehace
atravsdelderechodepropiedadlegaloconsuetudinario,yporlastransaccionesquesehaganconellos.
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La resultante de este proceso es el crecimiento y desarrollo del ncleo vital y el decrecimiento de la periferia, la cual
usualmente se va degradando en la medida que se extraen sus componentes fundamentales. Ocasionalmente, algunas
zonasdelaperiferiaseorganizanparaproducirlosrecursosnecesariosparaelncleovital.Taleselcasodelaagricultura
sensu lato
1
paraproduciralimentosymateriasprimasparalaindustria,lasqueseorganizancomoverdaderasfbricas
defruta,verdura,madera,pescado,etc.,siendotodosdestinadosalncleovital.Elresto,losquenoseorganizancomo
fbrica,seorganizancomoactividadesextractivas,talescomo:minera,aguapotable,cosechadelbosquenativo,pesca
industrial,etc.Estousualmenteconduceasudegradacin,alsobrepasarlosumbralesderesiliencia.
Enalgunascircunstanciaselncleovitalcentralpuedegenerarncleossecundariosquesedesarrollanyactanenforma
similar que el original. Aun cuando ello ocurra, el problema de fondo contina, es decir, la existencia de un ncleo
centralcondensadorydemandante,ylapresenciadeunaperiferiacadavezmsdebilitada.Cualesquieraqueseanlas
circunstancias, debe existir una relacin de equilibrio entre los requerimientos del ncleo central y los aportes de la
periferia,loscualesnodebensobrepasarlosnivelesmnimosdeconservacindelosrecursosnaturalesylasustentabilidad
delsistemacomountodo.
En el modelo de ordenacin territorial centro-periferia, la urbe es esencialmente una unidad territorial que une una
periferia(hinterland)ruralynaturalentornoaunfococentralnicodecontrolpoltico,econmico,socialyecolgico,
que se convierte en el centro de la organizacin territorial (heartland). El territorio se organiza en la periferia para la
concentracin de recursos naturales, su transformacin en productos y su exportacin al centro (ciudad, Estado,
etc.), donde se intercambian por bienes manufacturados y servicios. A su vez, los desechos de dicho centro (basura,
contaminantes,residuosindustriales,cementerios,crceles,etc.)sondepositadosenlaperiferia(Figura3).
Paralelamente a la concentracin de recursos naturales desde la periferia (territorio natural, o silva, y territorio rural, o
ager)ocurreunaconcentracinenergticaydeldinerohaciaelcentrodelsistemaenred.Desdeunaperspectivaespacial,
enlamedidaqueseavanzaenlaconcentracinderecursos,emergeunpatrnenelqueunidadesdebajopotencial
detransformacinyconcentracinenergticaqueestnesparcidasespacialmentesetornanmsgrandes,aumentansu
potencialyterritoriodeinfluencia.Enelcasodelaagricultura,estoseobservaenlaprogresindepredios,villorrios,
ciudades,megalpolisygrandesmercadosimportadoresyconcentradoresderecursos(Odum,1996;Reyes,2004).
FIGURA 3
ESQUEMA DE LA ORGANIZACIN TERRITORIAL CENTRO-PERIFERIA (HEARTLAND-HINTERLAND) (GAST ET AL, 2002B)
Periferia
(Hinterland)
Centro
(Heartland)
Frontera del Territorio
Flujos de recursos naturales desde
la periferia hacia el centro
Flujos de desperdicios desde el
centro, depositados como
desechos en la periferia
1 Laagriculturasensu latoserefiereengeneralatodaslasactividadesdeartificializacindelanaturaleza(Lawes,1847),comolaganadera,
silvicultura,salmonicultura,fruticultura,minera,etc.
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Paradigmasectorial
El proceso de transformacin de un escenario natural en uno urbano de la polis gener una extraordinaria presin de
estosncleossobrelaperiferia,derivandoenocasionesenelolvidodeestosterritorios,acentuandoladesconexindel
binomio periferia-centro, que relaciona la fuente de aportes con el sumidero de recursos. En el modelo centralista, el
rpidocrecimientodelasciudadeshaprovocadounimportantedeterioromedioambientalenlotocanteacondiciones
devida,saludycontaminacin.
Loscentrosurbanosconstituyenelncleovitaldesdedondeseorganizajerrquicamenteelmodelocentralista,elcual
seestructurasectorialmente.Elflujohaciaelcentroseorganizaentornoasectoresqueestablecenlascondicionantes
de actuacin. En el caso de Chile, predominan los sectores extractivos que exportan desde la periferia al centro
componentes naturales que se plantean culturalmente, a partir de 1875, como recursos naturales. Entre estos destaca
la minera, que extrae rocas, minerales y combustibles fsiles desde el suelo y subsuelo para trasladarlos al ncleo
vital,dondesecomercializangenerandobeneficiosparaelsectorempresarial.Enesteprocesodebendesarrollasevas
deaccesoycomunicacin,simultneamenteconlageneracindederechoseimpactossobrelaperiferia.Elsectorse
organiza monolticamente a travs de estructuras centralizadas de poder poltico-econmico-sectorial que interviene
en la toma de decisiones. De manera similar se tiene el sector pesquero, que extrae componentes naturales de los
marestransformndolosenrecursoscomercializables.Enunasituacinsimilarestnlosbosquesnativos,quehansido
cosechadosycomercializadoscomonegociossectoriales.Asimismosetienenlaspraderasnaturales,queluegodeser
utilizadasporelganado,setrasladasufitomasaalasciudades.Igualmenteseutilizalafertilidadnaturaldelossuelos,
queusualmentenoesrestaurada,atravsdeloscultivosagrcolasyfrutalesquesetransformaneninsumosparalared
centralista.Tambin se tiene los sectores industriales y manufactureros, tales como: cemento, termoelctricas, cultivos
agroalimentarios y frutales, inmobiliarias, etc. Finalmente se tienen los sectores de servicios tales como: bancarios, de
transporte,energticosyderetail,queconstituyenlapartecomplementariaalproceso.Enunaltimaetapasetienenlos
serviciosdereciclajeslido,lquidoygaseoso.
Todos estos sectores se estructuran centralizadamente y constituyen la base del centralismo. Entre otros pueden
mencionarse:laSociedadNacionaldeMinera,laSociedadNacionaldeAgricultura,laSociedadNacionaldePesca,la
CorporacindelaMadera,etc.Todosestosserviciossonlabasedelcentralismo,sinlocualnopuedeoperar.Lossectores
son necesarios para el desarrollo del centralismo, pues constituyen la base operativa del modelo centro-periferia. Los
sectoressepuedenlegitimar,enelcontextodelaordenacinsustentabledelterritorio,enlamedidaqueseestablezcan
lmitesdelauniversallegalidaddetodoslosumbralesdesustentabilidadqueexistanydebanexistirentreelcentroyla
periferia.Encasocontrarioelmodelofracasa.EnelcasodelaevolucindeIsladePascua,segnPontig(1992)sefracas
porquesesobrepasaronloslmitesdelosumbrales.EnelejemplodeChile,secorreelmismoriesgosinosereconocen
yrespetanlosumbralesdesustentabilidad.
El segundo componente de este paradigma es el de las personas, las cuales estn estrechamente relacionadas con
los sectores. Son los individuos de la especie humana, que actan en la va sectorial y pblica, los que toman parte
en las acciones sectoriales.Tambin se tiene en lo sectorial a las personas jurdicas, que son entidades que ejercen
derechosyobligacionesrelativasalossectoresaunquenotenganexistenciaindividualfsica,talcomolascorporaciones,
asociaciones,sociedadesyfundaciones.ElEstadoconcesionaenpersonasnaturalesyjurdicaselentornodelasactividades
relacionadasconelmodelocentralista.Comoltimocomponentedelmodelosetieneeldelaeficiencia.Enunmodelo
de libre mercado como el actual, la eficiencia est dada por parmetros econmicos tales como elValorActual Neto
(VAN)ylaTasaInternadeRetorno(TIR).Mientrasmselevadossonestosindicadores,mayoreslaeficienciadelsector.
Finalmentelasociedadestableceunjuicionaturaldevalores,elcualestdadoporlaeficiencia,eficaciayelbalancefinal
delprocesoproporcionadoporelxitoofracasodelsectorydelaspersonasquelointegran.Portratarsedeunmodelo
deretroalimentacinpositiva,usualmenteyalalargaconcluyeporfracasar.
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EnlaFigura5semuestraelesquemaquesintetizaelmodelodeordenacinterritorialsectorial.
FIGURA 5
ESQUEMA DE LOS COMPONENTES CONSIDERADOS POR ENFOQUES SECTORIALES DE ORDENACIN TERRITORIAL.
EXITO-FRACASO
EFICIENCIA
PERSONAS SECTORES
Bancos,hipotecas,crditos,
Cajas,SegurodeSalud,
SociedadesAnnimas,divisas,
BancoNacional,etc.
Ricos,pobres,empleados
pblicos,pequeos
campesinos,indgenas,
ciudadanos,mujeres,
delincuentes,profesores,
profesionales,clasemedia,etc.
Lechero,ovino,maderero,
transportista,triguero,frutcola,
exportador,engorda,energtico,
vitivincola,forestal,etc.
PARADIGMAMODERNOTERRITORIAL
Origen
La planificacin territorial emerge formalmente durante las ltimas dcadas como uno o varios paradigmas complejos
que pretenden actuar a priori sobre un proceso territorial dinmico que ocurre constantemente, cuyo resultado es
impredecible bajo los procedimientos tradicionales de planificacin. En este contexto, la planificacin del territorio
requiere desarrollar nuevos paradigmas. La evolucin de las polticas territoriales no es nueva en el mundo. Desde la
ms remota antigedad y en las ms distintas civilizaciones se han empleado modelos organizacionales del territorio,
conducentesalaestructuracinurbana,ruralynatural.Enelmundooccidental,lostrazadosregionalesdeciudadestienen
suorigenenlugarespreviamenteproyectados.SusantecedentesmslejanosseencuentranenBabilonia,GreciayRoma.
Laordenacindelterritoriosurgecomounadisciplinaqueconsideraalaplanificacinqueintegraloambientalconel
usoquesehagadelterritorio.Elobjetivofundamentaldelaordenacinterritoriales,unavezconocidaslascaractersticas
delmedio,valorarlosrecursosnaturalesconelfindeordenarlosposiblesusosestablecindoserestriccionesyprioridades
demaneraquepermitalasostenibilidaddelsistema.
Elprincipiobsicodelaordenacinterritorialestablecequesuobjetivoesminimizarelimpacto,igualaroportunidades
ymaximizarlaaptitud,locualconducealmodelososteniblededesarrollo.Seapoyaentresconceptosclaves:laaptitud,
sucapacidadovocacinylaestructurasocial(Gastetal,2005).
Cambiodeparadigma
Labasedelaordenacinterritorialsustentableeslazonificacinenbasealaslimitantesypotencialidadesdelterritorio
para el desarrollo de la sociedad. La zonificacin, segn su definicin, consiste en la separacin y segregacin del
territoriorespectodesuentorno,dondesereconocen,porunaparte,elementosquelodiferencian,yporotra,seacta
conelfindeaislarlosparaunpropsitoparticular.
Entrminoshistricos,suprimeraacepcinsevinculaconlosiniciosdelahistoriadelhombre,donde,anprimitivo,
estaba en condiciones de identificar ciertas reas o zonas determinadas con caractersticas que le eran propicias para
satisfacerciertasnecesidades,diferencindolasdeaquellasenlascualespodansatisfacerotras.Ellotienegransimilitud
conlosconceptosdehbitatydenichoempleadosenecologa,segnloscualeslasespeciesbuscandeterminadas
reas para satisfacer sus requerimientos de alimentacin, reproduccin y descanso, en lugares diferentes (Chiras et al,
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2002).Lomismoocurreconlaidentificacindereasnopropiciasopeligrosas.Anteesteescenarioesposibleidentificar
lacapacidaddelosanimalesydelhombreprimitivodereconocer,seademaneraconscienteoinconsciente,lasdiferentes
caractersticasquepresentaelmedioyque,portanto,condicionalaformaenqueserelacionaconeste.
Esposiblereconoceretapasenlazonificacinparalaordenacinterritorial:
- Nmades.Desplazamientogrupalentodoelterritorioyasentamientosenzonasespecficas.
- Sedentarios. Asentamientos permanentes en zonas que les permiten la continuidad del suministro de bienes
y recursos naturales en su lugar de asentamiento. Suministros tales como flora y fauna. Escasa movilidad de
recursosydelaspersonas.Latecnologaincipientenopermitemagnificarlaextraccindelosrecursos.
- Sociedadestradicionalesdesarrolladascomoethnos.Asentamientospermanentesdondeseintegralacosecha
de productos de la tierra provenientes del cultivo y del cuidado de los animales con tecnologas artesanales
incipientes. La cosecha de los productos naturales se realiza sin sobrepasar los umbrales de resiliencia del
entorno.
- Sociedadesdesarrolladasentornoalapolis.Asentamientosurbanosconmoderadoaaltodesarrollotecnolgico
(riego, traccin, metalurgia, rueda, etc.). La sociedad tiene un cierto nivel de control del ecosistema y del
transporteterrestreymarino,sobrepasandolevementelosumbralesderesilienciadelterritorio.Seiniciaenesta
etapaelprocesodecentro-periferia,talcomoenBabilonia,Atenas,Roma,Persiayposteriormentelosimperios
occidentalesdeEspaa,FranciayReinoUnido.
- Sociedadindustrial.Naceafinalesdels.XVIIIconlaRevolucinIndustrial,modificndoselamanufacturade
productos, el transporte, la tecnologa y la demanda de componentes de la naturaleza que comienzan a ser
limitadosoescasos,porloqueseacuaen1875eltrminorecursonatural.Nacenaslosimperiosindustriales
modernos,talescomoEstadosUnidos,ReinoUnido,Alemania,Francia,JapnyChina.Sudemandaderecursos
estanaltaqueseextraencommoditiesdesdeelrestodelmundoynaceaslahuellaecolgica(Wackernagely
Rees,2001).Dichahuellaecolgicasemagnificaenlospasesproductoresdecommoditiesquesatisfacenlas
demandas de los pases industriales. Estos se organizan en un modelo centralista internacional, en el que los
pasesdemenordesarrolloyproductoresprioritariosdecommodities,talcomoChileseorganizanasuvezen
uncentralismomagnificadodecentro-periferiademaneradelograrexportarmasivamentecommoditiesabajo
preciosinvalorar,protegernidesarrollarsuperiferia.Sumodeloesdecentro-periferiainsustentableygenerauna
desertificacinextremaanivelplanetario.
- Sociedades territoriales. Ante el fracaso generalizado del modelo anterior, se produce un cambio hacia el
ordenamientoterritorialequilibradoparaeldesarrollosustentable.Emergennuevasvisionesytendenciastales
comolaecologadelpaisaje.SesuscribenacuerdosinternacionalestalescomoAgenda21yKyoto,quepretenden
regularelusodelosrecursos,evitarlacontaminacinyreciclarlosdesechos.Estaeslaetapasiguientealadel
centralismo.
- Calidaddevida.Lasociedadesordenanlospasescomolugaresidealesparalavidaenuncontextodebiofiliay
topofilia,dondeseplanteanyorganizanlascondicionantesdelentornoparaeldesarrollodelavidadecalidad.
Elprocesodetransformacin,desdeunmundonaturalyruralaunourbano,generunapresindeestosncleosqueen
ocasionesgenerunolvidoydesconexindelrestodelterritorio.Elrpidocrecimientodelasurbes,especialmentedurante
elltimosiglo,generundeterioromedioambientalenloquerespectaacondicionesdevida,saludycontaminacin
(Ponting,1992).
Loanteriorhageneradounescenariopropicioparalarevalorizacindelosterritoriosruralesynaturalesconjuntamente
consuintegracinconlasdiversastipologasurbanas,delocualemergenysegeneralizanlosconceptosdezonificaciny
sustentabilidad,establecindoseelumbralinversodepreocupacinyaccinsobretodoelterritorio.Lastransformaciones
medioambientalesnosonindependientesdelsistemasocial,tecnolgicoyeconmicocentradoenlaurbeatravsdeun
desarrollosectorialglobalizado(Novik,1982).
Las variables que se incluyen en el proceso de zonificacin y por lo tanto de los resultados que se obtienen, estn
determinadosengranmedidaporelenfoquebajoelcualseconsideran,elquepuedesersectorialoterritorial.Elprimero
deestosconduceaundesarrolloyzonificacincentralistadondelosdiversossectoresselocalizanjerrquicamenteen
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lasgrandeurbesocentros,yhaciadondefluyenlosrecursosextradosdesdelaperiferiaydesdecuyocentroseenvan
losdesechoshacaelexterior.
Losenfoquessectorialespretendenresolverlosproblemasapartirdeltrabajoconunsectorenparticular,locualgenera
riesgosimportantesporserconsecuenciadeunparadigmaquereduceelproblemaaunadimensinparticular.Estesesgo
seproduceporquelasvariablesempleadasenlarelacindelprocesodezonificacintienencomocriterioderelacin
la pertenencia a un sector determinado. Entre los sectores ms relevantes se tiene: economista, urbanista, extractor de
recursosnaturalestalescomominera,madera,pesca,ylosproductivistastalescomo:cultivo,ganaderaymadera.En
contraposicinaestosetienealconservacionistaquepretendepreservarlotodoyelsocialquesolobuscaeldesarrollo
humanosinconsiderarsuentorno.
Los enfoques territoriales tienen como objeto central de planificacin a la unidad territorial. Se basa en un paradigma
sistmico,quereconocecomoloslmitesdelsistemaaestudiaraaquellosligamentosmsfuertes,evitandoseleccionesa
priori,enfuncindeunadimensinenparticulardealgnsectordadoogrupodeellos.
Enunenfoqueterritorialenlugardesectorialenlosvrticesdelesquemaquerepresentaelparadigma,lostrescomponentes
fundamentalessonreemplazados,comoseobservaenlaFigura6,porterritorioenlugardesector;poractoressocialesen
lugardepersonas;yporcalidadglobal(devida,trabajo,ambienteypaisaje)comomedidadecomparacinenunlugar
dequeseaexclusivamentelaeficiencia.Deestamanera,lainteraccinentreestostrescomponentes,esposiblealcanzar
elobjetivodeldesarrollosustentableycalidaddevida.
FIGURA 6
ESQUEMA DE LOS COMPONENTES CONSIDERADOS POR ENFOQUES TERRITORIALES.
DETERMINANTES
ECONMICOS-
ECOLGICOS-SOCIALES
CALIDAD
TOTAL
TERRITORIO
ACTORES
SOCIALES
Enesteenfoqueelterritorioeslamatrizdefondoombitodondesedesarrollanlasactividadeslocales.Estopermitelograr
armonizarlosdiferentescomponentesenrelacinasuslimitantesypotencialidadesconlosdiversosactoressocialesysu
acoplamiento.Losactoressocialesostakeholderssontodosaquellosqueseencuentranligadosenalgunaforma,yasea
positivaonegativa,conelterritorio.Elobjetivoperseguidoporesteparadigmaeslabsquedadelmejoracoplamiento
entrelosactoressocialesconsuescenario,ademsdesusrelacionesconsuentornoyconlossistemasexternos.Enlugar
de eficiencia econmica, se busca lograr la calidad global del actor con su territorio en lo relativo a la vida, trabajo,
ingreso,conservacindelosrecursosnaturales,desarrollodelpaisajeyengeneralcualquierdimensinquepermitaun
plenodesarrollo.Eljuiciodevaloresdeesteparadigmaestdadoporladeterminacindelespaciodesolucinquese
establezcaencadacircunstanciayparticularidaddelosactoresydelterritorio.Susdimensionesestndadasportresejes
fundamentales:produccin,equidadyecologa.
Durantes los ltimos aos, especialmente a partir de los trabajos de Freedman (1980), el concepto de actor social
(stakeholder)hasidoincorporadoalparadigmacorporativoyalterritorioengeneral.Incluyeunaampliagamadeactores
relacionadosconlaestructurayactividadesquesellevanacaboenunterritorio.Enunacorporacincualquiera,incluye
directamente a los empleados, comunidades accionistas (shareholders), inversionistas, medio ambiente y el gobierno.
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De manera ms amplia incluye un listado mayor de actores: suministradores, sindicatos, agencias de gobierno que
regulan al sistema, grupos de intercambio industrial, asociaciones profesionales, ONGs, grupos de defensa de alguna
causa,empleadosprospectivos,clientesprospectivos,comunidadeslocales,comunidadnacional,comunidadesglobales
y competidores (Post et al, 2002). Estos autores definen el concepto en la siguiente forma: Los actores sociales de
una corporacin cualquiera son los individuos y constituyentes que contribuyen voluntaria o involuntariamente a su
capacidad y actividades creadoras de riqueza y que, por lo tanto, son beneficiarios potenciales o sujetos de riesgo.Otros
autoresincluyenademselprincipiodeequidaddeactoresquecomprendeentreotrosalaticayaloscompetidores.
Ensentidoamplioescualquieractorquetieneintereseslegtimosenalgunaentidadoproyecto,talcomoocurreenla
minera,pesca,centraleshidroelctricasoelcuidadodelbosquenativo.
En los gobiernos corporativos el debate se centra en los gestores, debiendo estos ser: actores sociales (stakeholders),
accionistas (stockholders) o clientes (costumers). Los argumentos de quienes centran el debate en torno a los actores
socialessemanifiestanenlassiguientesafirmaciones:(a)elvalorcreadopuedemaximizarseporlaparticipacindetodos
los gestores, (b) los empleados, los accionistas y los que suministran pueden tambin contribuir a la creacin de una
corporacinexitosa,(c)estonopuedeocurrirsilosaccionistastienenelcontrolcompletoysudireccin,locualocurre
conlosdiversossectoresquecontrolanydirigeelcentralismo,y(d)losactoressocialesconsideranquelascorporaciones
ledanelmayorvalorasuimagenymarca,locualsignificaunincrementodeloscostospuesconsideranqueunabuena
imagenlosprotegedelosgruposdepresin.Enestedebate,elcentralismoesunaexpresindelascorporacionesprivadas
ygubernamentalesqueenprodeconservarsuimagensacrificanalosactoressocialesdelparadigmaterritorial.
DETERMINANTESDEORDEN
Umbrales
Elproblemadefondoenlacontrastacindelosmodeloscentralista-sectorialversuselmodeloterritorial-actoressociales
selocalizaenlosumbralesdeactuacin.Elumbralsignificaatravesarunlmitedelegalidaddealgnprocesooestado
de equilibrio que no sea lcito rebasar. El diccionario define umbral como el orden a partir del cual empiezan a ser
perceptibleslosefectosdeunagentefsicocualquiera.Eselpuntooniveltalsobreelcualunestmulocualquieraesde
suficienteintensidadparacomenzaraproducirunefectocrticoquenodebeserrebasado.
Elumbralfundamentaldelmodelocentralistaestclaramentedeterminadoporlasconexionesentreelcentroylaperiferia.
Conexinencualquiersistemadinmicosignificatransportedemasa,energaeinformacin.Elcentro,quecorresponde
al lugar y fenmeno donde se localizan las actividades generadas del poder y de la toma de decisiones, establece las
necesidades de masa, energa e informacin dado su espacio de abastecimiento que obviamente corresponde a la
periferia.Estaltimaproporcionalasmateriasprimasylaenerga,lasqueconstituyenlosrecursosnaturalesnecesarios
paraelfuncionamientoregulardelcentro.
Cuando no se establece el lmite de magnitud de cada uno de estos dos componentes, el centro crece y se desarrolla
independientementedelaperiferia,incrementandoconstantementelatasadeextraccinderecursosdesdelaperiferia.
Las magnitudes de extraccin al incrementarse constantemente llega un momento en que sobrepasan el umbral de
resilienciadelaperiferia,lacualfinalmentecomienzaadegradarse.Enestecaso,elmodelodeordenacindelterritorio
ha sobrepasado los umbrales de sustentabilidad al no existir una retroalimentacin negativa entre el crecimiento del
centro y el decrecimiento y desertificacin
2
de la periferia. El centro crece y la periferia se desorganiza y finalmente
agoniza.
Dado que el problema de fondo es esencialmente antropocntrico y econmico, se produce un conflicto de intereses
entreloscomponentesdelmodelo.Enelcasodelaperiferia,elumbralestestablecidoporlosprincipiosycomponentes
de la conservacin de la naturaleza y de los recursos naturales en general, y en el caso del modelo completo centro-
periferia,elumbralestdeterminadoporlasustentabilidaddelsistemaquenecesariamentedebeincorporarlaequidad,
productividad y sostenibilidad. Debido a que la toma de decisiones tiene su origen en los sectores, los cuales estn
2 Seentiendepordesertificacinlaprdidadeinformacindelecosistema.
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prioritariamentedeterminadosporlosstockholder,eltemadefondoselocalizaporlotantoenlarentabilidadeconmica
entendidacomoTIRyVAN,yenelcrecimientodelsector.Setrataclaramentedeunconflictodeinteresesqueestablece
quelascircunstanciasdeuncomponente(centrooheartland)queestablecequesusactividadeseinteresessefavorecen
aexpensasdelaotra(periferiaohinterland).Sielumbraldelcentralismoestuvieraclaramentedeterminadoydelimitado
podraoperartaneficientementecomocualquierotromodelo.Estonormalmentenoocurre,puesnosedisponeclaramente
quelosdeterminantesdeordendebidoalapresindelosinteresesparticularesdecadasectorydelosstockholders.
Enelmodeloterritorial-actoressocialesseestablecendistintosumbralesdeactuacin.Seplanteaelmodeloenbaseatres
componentesfundamentales:urbano,ruralynatural,loscualesgeneranlossiguientesumbrales:Urbano-Rural,Urbano-
Natural,Natural-Rural.ElconjuntodelostresumbralesUrbano-Rural-Naturalseestableceenbasealasustentabilidad
delsistemaglobal.
Portratarsedeunparadigmacentradoenelterritorioyenlosactoressociales,losumbralesselocalizanenloslmitesde
vulnerabilidadterritorialesydelapoblacindelosactores.Elterritorioestlimitadoporsusuperficieyubicacin,ypor
lacapacidaddeusoestablecidohastaalcanzarsuequilibrio(Odum1953;VanHulst1830).Enestemodelo,porlotanto,
loslmitesdelauniversalidad-legalidadestndadosporlasjerarquasnaturalesdelterritorioydelapoblacin.
Sostenibilidadecolgica,ambientalysocial
Cualquiera que sea el modelo de organizacin del pas, ya sea centralista o territorial, debe considerar como una
condicionante fundamental la sustentabilidad del sistema. En su esencia consiste en no traspasar los umbrales de
transaccinentrelospuntosquelocomponen.Enestecasosetratadedarlesustentabilidadycoherenciaacadauno
deconstituyentesesencialesdelterritorio:urbano,ruralynatural.Simultneamentesedebeestablecerunacoherencia
interna e independiente de cada uno de ellos. La sustentabilidad del territorio y de las actividades que en l se llevan
acabosepuedenplantearsobrelabasedeochoprincipiosunificadores,algunosdeloscualessonantagnicosconel
centralismo(Gastetal,2009).Dichosprincipiossepresentanacontinuacin.
Laconservacinhasidodefinidacomoelmantenervivoysindao,prdidaodecaimiento,lapermanenciadeunacosa
ofenmeno,locualpuedeincluiralascostumbresyvirtudeslocalesycontinuarenlaprcticadeellos(Webster,1989;
RAE,2001).Elconceptoincluyelasupervisinoficialdelanaturalezacomountodoydesusdiversoscomponentestales
comosuelos,faunasilvestre,coberturavegetal,ros,bosquesypraderas.Estosellevaaefectoporlosconservacionistas,
losgestoresdelterritorio,lanaturalezayporlasdemsinstitucionesqueenescalalocal,ydesdelaperspectivaterritorial,
llevanacaboestasfunciones(ColegiodePostgraduados,1991;Surez,2007).Eldesarrollosustentablesegnlacomisin
Bruntland, en 1987, se define como aquel que satisface las necesidades de las generaciones presentes sin afectar la
capacidaddelasgeneracionesfuturasparasatisfacersuspropiasnecesidades,locualnoestslidamentecomprometido
en los modelos de centro-periferia, donde el crecimiento del centro no presenta mecanismos de retroalimentacin
negativarespectodelaperiferia,porlocualconcluyefinalmentepordegradarloy,encasosextremos,destruirlo.
La jerarqua es un sistema interconectado en varios grados de comportamiento donde las relaciones hacia arriba son
asimtricas con las relaciones hacia abajo (Allen y Star, 1982; Haber, 1990). En las categoras superiores se tiene los
componentes de naturaleza fsica, qumica, geolgica, biolgica, natural y ecolgica que establecen la organizacin
naturaldelanaturaleza,loscualesdirigenalsistema,yaseaquesetratedeunpasqueseordeneconunparadigma
centralistaoterritorial.
Estos niveles superiores controlan y organizan a los inferiores dados por la ordenacin ecolgico-antrpica y por las
ordenacionessociales,tecnolgicas,econmicasypolticas.Lohacenenfuncindelasconstantesdetiempoyespacio,
presentando menores frecuencia de comportamiento (ritmo ms ciclos ms extensos) y mayor estabilidad, por lo que
sirvendecontextoydeterminanelpropsitodelosnivelesinferioresactuandocomosupersistema(Naveh2000,2001;
WuyDavid,2002;Gastetal,2005).Esenestascincojerarquasinferioresdondesedandiferenciasmarcadasentrela
ordenacin sectorial y territorial. Ferrater (1979) indica que existen 4 tipos de jerarquas: del poder, lgica, ontolgica
y axiolgica. La primera es la prioritaria en el modelo sectorial, la cual tiende a rebasar los umbrales de los niveles
superiores,entantoqueelmodeloterritorialpriorizalasdosltimasjerarquas,dandoasunaordenacinbasadaenlas
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caractersticasdelterritorioylavaloracindentrodelosumbralesdesustentabilidaddelsistema,establecindoseasuna
armona entre los condicionantes territoriales y las de los actores sociales. Es en estas dos ltimas jerarquas donde se
centralasustentabilidaddelsistema(Mesarovicetal,1971).
Sonescasaslastemticasquepuedencompetirconelcrecientereconocimientodelasdependenciaseimpactoshumanos
denaturalezaecolgicaymedioambientalsobrelospasesenparticular,ylabiosferaengeneral.Estoseexpresacomo
elcomponenteclavedenuestrapocayespritu(Nisbelt,1982;Rosa,2000),todolocualestestrechamenteligadocon
lasustentabilidad(Turner1973).
La sustentabilidad puede ser una herramienta para insertar las dimensiones de los impactos humanos en el medio
ambiente,loscualessoninseparablesdelasdiversasdimensionesjerrquicasdelfenmenoasaber(a)antropocentrista,
queplanteaalhombrecomoejecentraldelproblema,dondelossectoresdesempeanunrolprioritario;(b)ecocentrista,
el cual establece que el eje central es el territorio como escenario del hombre; (c) local, que ubica el problema en la
escaladedirectadeactuacin,queeselterritorio;y(d)global,dondelasconexionesytransaccionesseestablecenpor
losdiversossectoresdepoderyregidosporleyesdelaeconomaydelapoltica,enescaladelatotalidaddelaecsfera,
sobrepasandoporsunaturalezalosumbralesterritorialesyecolgicosquedebennecesariamenterespetarse.
Klijn y Udo de Haes (1994) plantean que la apreciacin territorial permite transitar gradualmente desde lo local a lo
global,estoltimoreguladoporlossectoreseconmicosydeorganizacindeltrabajoatravsdeestructurasyprocesos.
En el modelo centralista predomina el transporte de energa y de materia, la gnesis del sistema y la existencia de
componentesinferioresdependientesdesdelaperiferiaalcentro,locualalsobrepasarlosumbralesempobreceaeste
ltimoenlamedidaqueelcentrosevarobusteciendo,simultneamenteconincrementarsusnecesidadesydemandas.
Finalmentesealcanzaelniveldequiebredelosflujosydelaresilienciadelsistema.
Elsistemaasdimensionadoconstituyeelescenariodeactuacionesquepermitecontrastarlosdosparadigmas(Figura7).
Entrelolocalyloecocntricosetienealossectoressocialesyalasociedadcivilqueoperandirectamentedirigiendoal
fenmeno(Magel2000,2001;Queron,2002).Entreloantropocnticoyloglobalemergelagobernanzadelterritorio,
lacualestablecepropiedadesydemandasdelsistemagobernado(naturalyantrpico)ylaspropiedadesquedebetener
elsistemagobernantesylasfuncionesgeneralesquedebenconsiderarsetalescomo:controldegases,regulacindelas
aguasyconservacindelacultura(Costanzaetal,1997;Jentoft,2007).
La mantencin y aplicacin de acuerdos globales tanto a nivel mundial como de cada pas, se localiza entre los ejes
ecocentristas y de globalizacin. Cualquiera que sea la naturaleza, deben estar condicionados para restricciones de
naturaleza tica y esttica que se localiza entre el eje local y ecocntrico, los cuales al no cumplirse deterioran la
sustentabilidaddelsistema(VanManswelt,1995).
FIGURA 7
PUNTO FOCAL DE LAS CUATRO DIMENSIONES JERRQUICAS FUNDAMENTALES
QUE DESCRIBEN LA SUSTENTABILIDAD FENOMENOLGICA.
l00
l00
l00
l00
Antropocentrsmo
Lcocentrsmo
Lscuu gobu Lscuu ocu
Cobernunzuecoogcuy
medoumbentu
Actores socues
Ltcu y estetcu
Normutvus y ucuerdos
nternuconues
L es de Actuucones
L es de Dmensones
0
lunto ocu
L spucodmensonu
L spucode
uctuucon
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LacapacidadsustentadoraemergeenEuropaenlossiglosXVIIyXVIIIarazdelosdebatessurgidosentrecrecimiento
de la poblacin y suministro de alimentos. En esa poca Malthus (1798) desarrolla la ecuacin entre las relaciones
y el crecimiento de la poblacin con las necesidades de alimento.Varhust (1830) propone la ecuacin logstica del
crecimiento de la poblacin en relacin a los recursos disponibles (Freedman, 1980). Finalmente Odum, en 1953,
introdujoelconceptodelaasntotadelacurvalogsticaylorelacionaconlacapacidadsustentadoraKdelecosistema.
En la actualidad el concepto se aplica a la ganadera, fauna silvestre, bosques, agua, pesca, lagos, turismo, capacidad
ecolgica, urbanismo, poblacin humana y empleo. Fernndez (1995) le da una connotacin genrica al concepto
definindolocomolaintensidaddelautilizacinquepuedesoportarelecosistemasometidoaunaaccindeterminada
manteniendosuestado.
La informacin ha sido definida como la funcin del cociente de las probabilidades y se utilizan para evaluar la
organizacin o desorden del sistema. La informacin y la diversidad de orden del sistema, donde un punto de vista
prctico,puedenserconsideradoscomoiguales(Margalef,1958).Lanocindediversidadenecologatienesusraces
enlariquezadeespeciesydecomponentesengeneralydependedelacapacidaddelsistemadediscriminarentreellos.
Eldesarrollodeunacentralhidrogrficaengeneral,odecualquierreaenparticular,hastaalcanzarestadosdemayor
desarrollo,dependedemecanismodeacumulacindeenergaorganizada.Todosestosmecanismossondenaturaleza
ciberntica por su capacidad de autoorganizarse autopoiticamente en respuesta a los cambios del medio externo o
interno(MaturanayVarela,1972;1992).
La transformacin antropognica de los ecosistemas naturales en artificiales implica cambios desde estados naturales
madurosdeorganizacinhaciaestadosdemenorcomplejidadymadurezdeordenacin,simplificandoydesorganizando
elsistemanaturalpormediodelaexplotacinparasatisfacerlasnecesidadesdelossectoresproductivosolaperturbacin
desusciclosdeocurrenciadelosprocesos(Margalef,1963;Cooke,1967;Odum,1969;Gonzlez,1981).Semodifican
susestructurasyprocesosfundamentales,loscualespuedenagruparseenenergadelacomunidad,ciclodenutrientes,
eficiencia, homeostasis, agua, historia vital y estructura. En los modelos centralizados y sectoriales predominan la
extraccinderecursosnaturalesdesdelaperiferiaconobjetodesatisfacerlasnecesidadesdelcentroparaserempleados
en procesos industriales y de desarrollo de la poblacin urbana simultneamente con la exportacin de los desechos
residuales de estos procesos, tales como aguas servidas, desechos slidos domiciliarios, y al mismo tiempo invasin
deterrenosdelaperiferiaconestructurasyserviciosquenotienencabidaenelcentro,comocrceles,cementeriosy
pobladossatlite.
En el caso del modelo territorial, la situacin es diferente, pues no se trata de saqueo de recursos y liberacin de
desperdicios, sino que de ordenar el territorio en escala humana, de acuerdo a las potencialidades de cada lugar sin
traspasarlosumbralesdeordenacindelsistema,yconelfindedarlecalidadalmodeloengeneralyalaarmonaentre
losactoressocialesyasumbitodedesarrollo,atravsdeparmetrosrelacionadosconlaequidad,sustentabilidady
productividad.
La resultante de la aplicacin del modelo centralista-sectorial se expresa en la desorganizacin de la periferia y en la
hipertrofiadelcentroalnorespetarlosumbralesdeordenacindecadaunodeellosydesuequilibrioentreambos.En
elmodeloterritorial,encambio,laresultanteesdiferenteporquesumecanismocentralesderetroalimentacinnegativa
encontrastedelanteriorqueesderetroalimentacinpositiva.
Problemadefondo
Enlamedidaquelospasescrecenysedesarrollan,enunamagnitudnuncaantesvista,deacuerdoalplanteamiento
maltusiano, las necesidades de ordenanza son cada vez mayores al incrementarse el crecimiento poblacional y la
demandacomoresultantedelasmayoresnecesidadesyfuncionesquedebensatisfacerlosrecursosprovenientesdela
tierra.
Enlaevaluacindelterritoriodondeseintegranlourbanoconloruralylonaturalsetienentresobjetivosymetasque
determinan su ordenacin: econmica de produccin, ecologas de la naturaleza y sociales de la sociedad (Nijkamp,
1990).Eldeterminantedeordenpuedesersolounoobienunacombinacinmoderadayarmnicadelostres,locual
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requiere de la determinacin del espacio de solucin que establezca lo mejor combinacin de los 3 (Figura 8). De
acuerdoconlaslimitantesypotencialidadesdecadasitioenparticular,yaladistanciaespacio-temporalenelobservador
yelfenmeno,elespaciolcitodesolucincambiadeposicin.
Elcentralismo,alestarestrechamenteligadoalosectorial-productivo,tiendeaprivilegiarlaordenacineconmicade
produccin, lo cual magnifica la economa de escala como un medio de abaratar los costos por unidad de producto,
simultneamente con la masificacin de la produccin, generando volmenes elevados de productos, todo lo cual se
expresa en el volumen y rentabilidad del negocio. Adems de ello se requiere hacer ms eficaz el transporte de los
commodities, construyendo mayores y mejores vas de comunicacin y transporte. La masificacin de la generacin
deproductoselaboradosrequiereademscontarconunaaltaconcentracindemanodeobra,locualselograconel
desarrollodeproyectoshabitacionalesconcentradosenurbescadavezmayores.Elcapitaldebeutilizarseconlamayor
eficienciayeficacia,porlocualseprivilegiaelcortoplazoporsobreellargoplazoyloglobalsobrelolocal.Eneste
contexto,lasmedidasdeconservacindelanaturalezasereducenaunmnimodadoquesoninsignificantesonoexisten
losefectosenlosbeneficioseconmicosdelsector(Subercaseaux,2007;Erlweinetal,2007).Seprivilegialaproduccin
de commoditiesparaserdestinadosalosmercadosglobales.Seplantea,sinembargo,queestasituacintiendeacambiar.
Lasdeterminantesruralesynaturalessecentranenlaconservacinysustentabilidaddelanaturalezaenunnivelmximo
posible.Seprivilegianlosatributosdeaccinquedebenexistirentrelosdiversoscomponentesdelsistema,losritmos
naturales relacionados con la biologa de las especies y de las redes trficas naturales, y los ciclos biogeoqumicos
relativos a la recirculacin de desechos naturales y artificiales del ecosistema. Se desarrolla la biodiversidad en todas
susdimensiones.Elsistemadebefuncionarprioritariamenteenbaseaenergasolar.Noseutilizanqumicosquepuedan
afectarelnaturalfuncionamientodelecosistemaysolosepermitensustanciasorgnicasinocuas.Sevaloranlossonidos
y aromas propios de la naturaleza. La conservacin natural del sistema y la sustentabilidad son dos de los objetivos
primarios,porlocuallacalidaddevidayellargoplazosoncondicionesesenciales.
La ordenacin espacial del modelo territorio-actores sociales es por lo tanto diferente y usualmente antagnica con
el modelo centralista-sectorial. Sus particularidades bsicas hacen que se tienda a ordenar el territorio en base a sus
limitantes y funciones, siendo la capacidad de uso de los suelos, la vulnerabilidad, y la receptividad tecnolgica de
los sitios algunas de las condicionantes fundamentales, adems del uso eficiente de los combustibles en general y los
combustiblesfsilesenparticular.
En ambos casos, las condicionantes sociales estn estrechamente relacionadas con el modelo respectivo y a menudo
estnsubordinadasaestos.Enelprimercasotrata,sinembargo,queunajerarquamenor,laeconmica,establecelas
condicionantesdejerarquasocial.Enelsegundocasosetratadeloopuesto,esdecir,quelasjerarquasnaturales,las
ecolgicas-naturalesestablecenlascondicionantessocialesyeconmicas.
En el caso del modelo territorio-actores sociales priman las retroalimentaciones negativas del sistema. Dichas
regulacionespermitenmantenerelsistemaentornoaunvalorcentralqueseconsideraptimoporquerespetaloslmites
de sustentabilidad y optimiza el funcionamiento y la dinmica del sistema. En el caso del modelo centralista-sectorial
primanlasretroalimentacionespositivasdelsistema.Estasregulacionesalejanalsistemadelvalorcentral,loqueagudiza
losprocesosenunadireccinnicaqueusualmenteesretrogradativa,comoocurreenelcasodeladesertificacin,la
extraccincadavezmayorderecursosnaturalesylacontaminacin.
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FIGURA 8
ESQUEMA DE LA UBICACIN EN FUNCIN DE LOS TRES DIFERENTES DETERMINANTES DE ORDEN:
ECONMICO, ECOLGICO Y SOCIAL
Ambto
l
0
0
9
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8
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3
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l00
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30
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20
40
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Sustentubdud Ambentu
|lroceso de Muneo Ambentu)
L
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2
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Lmte de
uctbdud
Lstudo
Cptmo|L
0
)
Lstudo
Suboptmo|L
l
)
Lstudo de
enermedud
ecosstemcu
Estasdeterminantes,segnsemuestraenlafigura8,generancomoresultanteelpaisajecultural,quepuedesersustentable
si se establece la mejor combinacin entre ellos. En caso contrario, existe un grado de insustentabilidad dado por la
distanciatopolgicaqueexisterespectodelestadoptimo,loqueseexpresaenunaenfermedadecosistmica.
ESPRITUDEPOCAYDELUGAR
poca,lugaryespritu
Latransicinocurridaenelmundo,yenlospasesengeneral,afinesdelsigloXXysuingresoalsigloXXIestanabrupta
quenopuedeserconcebidasolamentecomounapocaylugardecambio,sinoqueconstituyeuncambiodepocayde
lugar.ElfindelsigloXXnoconstituyesolamenteuninstantecronolgicodelahistoriadelahumanidadydelplaneta,sino
queconstituyeuncambiodeesprituydevisindelmundo,elcualsepresentacomoundestinonodefinido(Gardels,
1996;BurkeyOrnstein,2001).
El impacto del modelo de desarrollo energvoro, de naturaleza industrial y sectorial, est estrechamente ligado al
centralismoimperantedondelaeconomadeescalaylaextraccinmasivaderecursosnaturalestienealacivilizacin
albordedelcolapso(Morin,2008).Comosedijoenlosacpitesanteriores,elcentralismoesunacategoraparticular
de la centralizacin. Frente a esta realidad, la sociedad plantea modelos de desarrollo basados en las condicionantes
territoriales y de los actores sociales. Estos incorporan la dimensin ecolgica del problema y permiten la aplicacin
de tecnologas actuales de caracterizacin territorial, tales como los Sistemas de Informacin Geogrfica, Sistemas de
PosicionamientoGlobal,fotointerpretacin,fotogrametra,ylaincorporacindelaantropologasocialcomoelementos
fundamentalesdeldesarrolloarmnicodelescenarioydelosactoressocialesenescalahumana.
Elmodelocentralista,alserdependientedelaglobalizacinyestarrelacionadoconlaeconomasdeescala,enfrenta
grandesamenazas,locualseexpresaenlacrisisfinancieraactualydelmercadoengeneral.Estascrisistiendenasercada
vezmsmayoresyfrecuentes.Elmundoylospasesenfrentanelfindeunmodelodeorganizacinsocialydesarrollo
econmico,peroantetodoelfindeunaformadeverypensarelpasado,elpresenteyelfuturo.Sepresentanseisgrandes
gruposdeamenazas,lascualessonanalizadasendetalle,conjuntamenteconelanlisisdelmodelo,elcualseconsidera
equivocado(Morin,2008).Conelmodeloactualseplanteaalaespeciehumanacomounapatologaterrestre(Naredo,
2004).
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Elespritusontodoslosmodosdeserydeactuarquedealgnmodotrasciendenlovital,siendoopuestoalomaterial.
Elespritudepoca(Zeitgeist)ydelugardelapoblacin(Volkgeist)estdadoporlasdimensionesyactuacionesdela
sociedadtalcomoelcentralismoensuexpresincentro-periferia,yelterritorioensuexpresindeordenacinterritorial
urbano,ruralynatural.Volkseentiendecomolacomunidaddeunpuebloensulugar,poseedordesupropiodestino.En
estesentido,volkseaproximaaloqueactualmentesecontextualizacomostakeholder(actorsocial).
ElconceptodeGeist(espritu)lodesarrollHegelylosromnticosalemanes,auncuandosurgioriginalmenteenFrancia
con Montesquieu yVoltaire. Se expresa en todas las actividades, lugares y pocas donde la sociedad se desenvuelve,
dejando sus huellas en el pasado y proyectndolas al futuro (Ferrater, 1979). La ordenacin territorial y de los actores
socialesnopuedeserplanteadasolocomountematecnolgico,ecolgicoypoltico,sinoqueconstituyelaresultante
del espritu de una sociedad. El tema de fondo es el espritu de una sociedad que constituye su destino ordenando su
territorioygestinquedeestehace.
SegnRosa(2000),Hegelplanteaquecadaperodohistricotienesuspropiastemticas.Enestecontexto,Millintroduce
latradicinutilitariayempirista,lacualestestrechamenterelacionadaconelcentralismo.Comptedesarrollalaideaque
lahistoriaesgobernadaporleyesqueclaramentedefinentalespocascomolapocadelafe,delaraznydelaciencia
poltica.Lasleyesquesedictanenlaactualidad,sucontribucinpolticaalpasy,engeneral,laestructurayactuaciones
deloscuerposlegislativosydegobierno,obedecenaespritusdepocaafinesconelcentralismo.ActualmenteNisbet
(1982) plantea que cuando la historia del siglo XX sea escrita, el movimiento social ms simple e importante de la
pocaserelambientalismo.Bhaskar,encambio,planteaquesetratadelrealismocrticofrentealnuevorealismodela
socialdemocraciacomounaformadecomprenderlasreaccionessociales.Seexperimentaunprocesoenelcualelser
humanoseliberadeltutelajeconsentido,comenzandoahacerusodesuscapacidadessindependerdeotros.
Desafo
Larelacinsociedad-naturalezaseencuentraenunaencrucijadaecolgicaenqueseenfrentaaevolucionardrsticamente
o colapsar. Llegamos a esta situacin, construida por nosotros mismos, por la hegemona del uso de los mtodos
econmicoseindustrialesquehoyseglobalizanmasivamente.Enestecontexto,nopodemospretenderquelaciencia
tradicionalysuparadigmadecrecimiento,malllamadoprogreso,nossaquendelproblema.Ellahasidolapropulsorade
nuestraactualsociedadindustrialquetieneenjaquenuestrapropiasustentabilidadanivellocal,ylasustentabilidaddel
planetaanivelglobal.Lavisincartesianaeconomicistaqueestensubaseseparaalhombredelanaturalezaalplantear
un universo putativamente fragmentado en el que el leitmotiv es la conquista y usufructo indiscriminado del mundo
porpartedelhombre;visinequivocadaquenoshaceolvidarnosquesomospartedelatramadelaunavidanicae
interdependiente (Capra, 1996). Respecto del desarrollo armnico de los pases y su ordenacin territorial, cualquier
modelopuedeserbueno.Eltemadefondoestenelbalanceylaregulacindelmodelo.
EneldevenirgeneraldeChile,hemosdesarrolladounasociedadmarcadamentecentralistaydeltipoLGS,yestfracasando.
Lafronterahomnidaseexpandisobrelabasedeprocesosexgenosquecontribuyeronadesorganizarelterritorioms
queadesarrollarlo.Desdesusinicioselpasseorganizparalaexportacindesusrecursosnaturalesalcentroyalresto
delmundo.HoyhaygrandesextensionesdelterritorioruraldeChileabandonado,lacolonizacinfracasadayelrecurso
naturaldevastado.Desdeelpuntodevistadeldesarrollodelacoplamientoestructuralentrenuestrosactoressocialesy
nuestroterritorioruralyurbano,enChilenosehadesarrolladoelethnosnilapolis.Talcomolosterritoriosruraleshan
sidolaperiferiadeunChileinsaciable,nuestropashasidodesdesusinicioslaperiferiadeotrasnaciones,sinlograr
hastalafechauncrecimientoendgenoquenospermitaeldesarrollodeunaruralidadyunaurbanidadquedplena
gobernanza y sustentabilidad al territorio. En este sentido, tenemos que inventar Chile porque no existe como sistema
territorialcentralizadoarmnicamenteyconidentidadpropia.Suidentidadhasidoyesmodeladadesdeafueraatravs
delaexportacinderecursosnaturalesylaimportacintantodeobjetostecnolgicos,quedeterminannuestrarelacin
connuestromedio,comodelaculturaglobalizadaquedeterminanuestraracionalidad.Paraunaexitosareinvencindel
pasdebemosactuarsobreslidasbasesdeconocimientoefectivodelaontologadenuestroterritorio,ydebemosajustar
nuestraformadetomardecisionesydeusufructuardelasuscaractersticasdevulnerabilidadyresiliencia.Delmismo
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modo,debemosestardispuestosacuidarnuestropaisajeculturalejecutandoaccionesquepermitansusustentabilidad
ydesarrolloarmnico,sopenadeseguirmermandolaproductividaddenuestrosrecursosyseguirempobrecindonos.
Sehacecadavezmsnecesariaunapercepcinglobalquenospermitaactuarsinfragmentaryperderdevistalaesencia
delpaisajecultural,ylarelocalizacindelroldelacienciaytecnologaenlascoordenadasdelaprudencia(pronesis)
paraconvertirlasenunavirtud(techn)quenosfaciliteelusosustentabledelterritorioyquenonoscondeneaunfracaso
comosociedad.
Necesitamos desarrollar un nuevo paradigma viable, un nuevo modelo de pas y de mundo; o ms bien, una nueva
forma de percibirlo y emocionarlo. Si, como plantea Edgar Morin (2008), la fuente de la tica es la solidaridad y la
responsabilidad,estodebeserunodelospilaresparaenfrentareldesafoecolgico,alprjimoyanosotrosmismo.Para
lograrlo,quizsnecesitamosunarevolucinculturalytecnolgica;osencillamentelaemergenciadeunnuevomito.
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MODELO ESTRUCTURAL DEPLANIFICACIN
PARA EL DESARROLLOTERRITORIAL:
PROGRAMACINYCOORDINACIN
HENRY AZURMENDI
*
INTRODUCCIN
La descentralizacin es un pilar primordial de un proyecto pas para todos los chilenos. Actualmente, el proceso de
descentralizacin se encuentra en una etapa de fortalecimiento de las capacidades de las instituciones regionales y
municipales (denominados de manera general gobiernos subnacionales segn la terminologa empleada por la
SubsecretaradeDesarrolloRegional)conelobjetodequeestaspuedanejecutarefectivamentesuscompetenciasyas
lideraryarticulareldesarrollodesusterritorios.
Elpresentearticulobuscadesarrollarunapropuestaparareforzarymodernizarelaccionardelainstitucionalidadpblica
delEstadochileno,enestecasolosgobiernosregionales,dandosolucinalasdebilidadesinstitucionalesqueexhibeel
modelodedescentralizacinqueseestdesarrollandoenChile(encuantoarecursosdetodotipo,nivelesdeorganizacin
ycoordinacininterinstitucional,principiosguas,actoresyrecursosinvolucrados,habilidadesycapacidadestcnicas,
entreotras).
Elmodeloestructuralquesepresentarespondealaproblemticadelpresenteprocesodedescentralizacinyfortalecimiento
delosgobiernossubnacionalesenrelacinaldesarrolloterritorial.Estaproblemticasepuedesintetizarenladebilidad
delascapacidadesycompetenciasdelosgobiernossubnacionales(regionalesylocales)enlaarticulacindelagestin
pblico-privadaparapromovereldesarrolloeconmicosostenibledelasregiones.Elloprovoca,comoefectodirecto,una
debilidadmanifiestaenlasdinmicasdedesarrolloeconmicodelasregionescontribuyendoportantoaladesigualdad
territorialdelpas.
Lasprincipalescausasdeellosepuedenaglomerardelasiguienteforma:
- Endebleconsolidacininstitucionalysocialdelagestinterritorialparaeldesarrollo.
- Laplanificacinparaeldesarrollodelosterritoriossefundamentaenlineamientosypreferenciasexternas.
- Dispersindeltrabajodelosactorespblicosyprivadosenlagestinparaeldesarrollodelosterritorios.
- Difcil acceso de los actores locales a instrumentos y programas de fomento de desarrollo adecuados a las
caractersticaspropiasdelosterritorios
Segnloanterior,elsiguientedocumentotienecomoobjetivopresentarydescribirunmodeloestructuraldeplanificacin
paraeldesarrollodelosterritorios,sobrelabasedeunaprogramacinycoordinacinparaquefaciliteelprocesode
traspasodelascapacidadesycompetenciasdelosgobiernosregionales.
FUNDAMENTACIN
Elmodelopropuestobasasuespecificacinenladiferenciacindetresaspectos.Primero,eldesarrolloterritorialconun
enfoquedescendente;segundo,procesosascendentesdeparticipacinyadministracinlocal;ytercero,implementacin
deprogramasbajociertossupuestosdeactuacin.
* Ingeniero Forestal. Magister en Economa y Gestin Regional, Magister en Desarrollo Local- Rural. Master ErasmusAgrismundus in
SustainableDevelopment,PhdBusinessandDevelopment,UniversityCollegeofCork,Irlanda.Investigadoryconsultor
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Acontinuacinunesquemaqueresumeelmodeloestructuralpropuesto:
1. Definicindeterritoriosprioritariosparaintervencin(territorializacin):lamedicindelosgapsentrminos
decohesinterritorial(cohesinsocialyeconmica).
2. DiseoeimplementacindeAgenciasdeDesarrolloTerritoriales(ADT):implementacindeunaentidadanivel
territorial,diferentealprogramadelasARDPodeChileEmprende,enrecomendacinatrespilares(Azurmendi,
2009).UnaADTquerespondaaunaPolticadeDesarrolloRegional(PDR),nounaADTquecomplementela
PDRoqueimplementeunprogramadecompetitividadregional.
3. DefinicindeunaUnidaddeCoordinacinRegional:dentrodelprocesoactualdetransferenciasdecompetencias
alosGOREsenChile,diseoeimplementacindemetodologasymodelosdeactuacioneseficientesyeficaces.
4. Actores involucrados y recursos: anlisis y definicin de los mecanismos ms adecuados para la satisfaccin
de las demandas de bienes y servicios desde los territorios. En conjunto con el diseo e implementacin de
responsabilidadesymanualesdefuncionamiento.
5. Programas Regionales de Desarrollo: anlisis y propuestas de medidas de descentralizacin para el fomento
del desarrollo territorial. La generacin de proyectos debe ir acompaada con la designacin de recursos y
prioridadesdeinversin.Incorporacindelosprincipiosdesubsidiariedad,adicionalidadygobernanzalocal.
FIGURA 1
ESQUEMA DEL MODELO DE DESCENTRALIZACIN PARA EL DT
Fuente:Azurmendi,H.2009
El principal argumento de la medida estratgica propuesta se basa en la necesidad de una definicin expresa de un
modeloqueestructurelaactuacindelaspolticasyprogramasregionales,anivelterritorial.
Existen varias iniciativas tendientes a promover el proceso de descentralizacin chileno. El problema es que todava,
persiste la falta de definicin de un modelo de desarrollo regional. Ms an, conceptos, principios y metodologas
son utilizados indiscrimidamente, sin establecer un orden y sistema para un efectivo y eficiente fortalecimiento de las
capacidadeslocalesyregionales.
Lamedidaestratgicapropuestasefundamentaenreconocerqueenunmodeloestructuralparaeldesarrolloterritorial
es fuertemente dependiente e influenciado por las prcticas planificadoras empleadas en su definicin, diseo e
implementacin.Laexperienciainternacionalylocalmuestraquesedebenutilizardostiposdeplanificacin.Unacon
enfoqueascendenteyotraconenfoquedescendente.
Objetive Territories
PRIORITIES:
Measure of the GAPs
in terms of Territorial
and Social Cohesion
GUIDE
PRINCIPLES
TERRITORIAL
Development Agencies
Strategic Planning and
Management
STAKEHOLTDERS/
RESOURCES
Local Governments
Private Sector
Civil Society
Regional
Programms
Assignment
of resources
Investments
Priorities
TOP DOWN PROCESSES WITH A
TERRITORIAL APPROACH
BOTTOM UP PROCESSES OF
PARTICIPATION AND LOCAL
MANAGEMENT
Aditionality
Governance
Subsidariety
STAKEHOLTDERS/
RESOURCES
Local Governments
National Gov
SEREMIs Y Public
Services
COORDINATION
Regional
(GORE)
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PRCTICAS PLANIFICADORASDELMODELOESTRUCTURAL
El primer tipo de planificacin corresponde a un modelo tcnico-intervencional de planificacin. La bibliografa
internacional lo denomina Anlisis de Polticas (Friedmann, 1991), y se basa en una planificacin desde arriba, que
funcionacomounaformadetomadedecisionesanticipadaqueusalarazntcnicaparadisearlosposiblescursosde
laaccinadesarrollar.Estemodelodeplanificacin,endondemediantelarazntcnicasepretendeavizorarelfuturo
desdeelpresente,poneespecialnfasisenelgradodecumplimientoeconmicodelosRECURSOSutilizados(Cazorla,
1997).Estemodelorespondealasnecesidadesdeunmodelodepas.
Losconceptosutilizados,quemarcanunestilopropioenestemodelodeplanificacindelasintervenciones,enelcaso
delaUEsonlossiguientes(ComisinEuropea,1998):
- Programacin: proceso de organizacin, decisin y financiacin efectuado en varias etapas y destinado a
desarrollar sobre una base plurianual la accin conjunta de la Comunidad y de los Estados miembros para
conseguirlosobjetivoscomunitarios.
- Plan:anlisisdelasituacinefectuadaporelEstadomiembrohabidacuentadelosobjetivoscontempladosy
delasnecesidadesprioritariasparalograrestosobjetivos,ascomolaestrategiaylasprioridadesdeactuacin
consideradas,susobjetivosespecficosylosrecursosfinancierosindicativosquellevenaparejados.
- Marco comunitario de apoyo: documento aprobado por la Comisin una vez analizado el plan presentado
por el Estado miembro en el que se describa la estrategia y las prioridades de la accin de los Fondos y del
Estadomiembro,susobjetivosespecficos,laparticipacindelosFondosylosdemsrecursosfinancieros.Este
documentosedivideenejesprioritariosyseaplicamedianteunoomsprogramasoperativos.
- Intervenciones:formasdeintervencindelosFondos,esdecir:i)ProgramaOperativooeldocumentonicode
programacin;ii)Programadeiniciativacomunitaria;iii)Ayudaamedidasdeasistenciatcnicayaacciones
innovadoras.
- ProgramaOperativo:documentoaprobadoporlaComisinparadesarrollarunmarcocomunitariodeapoyo,
integrado por un conjunto coherente de ejes prioritarios, compuestos por medidas plurianuales, para cuya
realizacin puede recurrirse a uno o ms fondos, a uno o ms instrumentos financieros, as como al BEL; un
ProgramaoperativointegradoesunprogramaoperativocuyafinanciacincorreacargodevariosFondos.
- Documento nico de programacin (DOCUP): nico documento aprobado por la Comisin que agrupa los
elementoscontenidosenunmarcocomunitariodeapoyoyenunprogramaoperativo.
- Eje prioritario: una de las prioridades de la estrategia aprobada en un marco comunitario de apoyo o en una
intervencin.
- Medida:medioporelcualsellevaalaprcticademaneraplurianualunejeprioritarioyquepermitefinanciar
operaciones.
- Actuacinuoperacin:cualquierproyectoomedidarealizadoporlosbeneficiariosfinalesdelasintervenciones.
- Beneficiariosfinales:losorganismosolasempresaspblicasoprivadasqueencarganlasoperaciones.
FIGURA 2
GNESIS DE LOS PROGRAMAS Y LOS PROYECTOS SEGN LAS DOS PRINCIPALES INTERVENCIONES ESTRUCTURALES
DENTRO DEL ACTUAL MODELO COMUNITARIO DE PLANIFICACIN
Fuente:ElaboracinpropiasobrelabasedeCazorla(2004).
MODALIDADES DE INTERVENCION DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES
Origen de los Proyectos
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Y
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O
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INICIATIVAS NACIONALES
INICIATIVAS COMUNITARIAS
Plan de Desarrollo
Nacional o Regional
Documento nico
de Programacin
Marco Comunitario
de Apoyo
Programas
Decisin nica
Libro Verde de la
Comisin Europea
Orientaciones de
la Comisin
Programas
(PIC)
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La figura 2 muestra los pasos del origen de los programas y los proyectos segn las dos principales intervenciones
estructuralesdentrodelactualmodelodeplanificacindelaUE.
El nfasis territorial -espacial- del modelo estructural conduce a la necesidad de una definicin de territorios objetivo
de actuacin. Esta definicin ha demostrado eficiencia en el uso de recursos, superacin de las brechas territoriales y
mejoramientodelacompetitividadregional.Enlosterritoriosobjetivolasrealizacionesllegueninclusoanivellocal,
abriendoposibilidadesdeincorporarparcialmenteotrosmodelosnoeuclidianosdeplanificacin(Cazorla,1997),incluso
estandosumisosalosrequerimientosimpuestosporlasdirectivascomunitarias.
El segundo tipo de planificacin corresponde a un modelo de planificacin basado en el aprendizaje social.
Envariospasesestemodeloconstituyeunarquetipooparadigmadeplanificacinenunmbitopblico.Expresadode
estemodo,quizseadifcilexplicarcmounaadministracinpuedeorientarsealserviciodelosadministradosatravs
de un proceso de aprendizaje mutuo encuadrado en la base de una planificacin desde abajo. Sin embargo, desde la
administracin,enestecasoregional,sedebearriesgarporunaplanificacinque,aunestandorestringidaodefinidaa
unpresupuestoinicialcomoelementoqueintroduceinflexibilidad,desuneunanicadireccinparaconvertirseenun
caminodedosdirecciones,posndoseenunatrayectoriadeabajo-arriba.
Es,sinduda,unajugadadiferenteaotrosmodosdeconcebirqueseconsiderenancestralesyqueaparezcantanevidentes
queesquivanotrotipoderealizacionesalternativas.Estaapuestaque,comotal,induceaciertoescepticismoeincluso
vacilacin, no es ms que el producto de implantar elementos de participacin en un proceso que escasea, de los
mecanismos suficientes para dar elasticidad y opinin al trabajo cotidiano de la administracin. La metodologa, por
tanto, resulta novedosa desde un punto de vista conceptual, aunque no tanto a la etapa de introducir variables que
concretanelmodelo.
OPERACIONALIZACINDELMODELO
ParalaoperacindeesteplanseproponeeldiseodeAgenciasdeDesarrolloTerritoriales.AgenciasdeDesarrollo(AD),
cuyo origen esta relacionado a una medida gubernamental para la solucin de los fallos de mercado y de Estado, se
remontaamediadosdelsigloXX,aparecencomoinstitucionesintermediariasalahoradeformularycanalizarlapuesta
en marcha de proyectos que promuevan el desarrollo de una regin en sus diferentes facetas sociales, econmicas y
ambientales(Azurmendi,H.2008).
LasdirectricesbsicasparaeldiseodeunaADconprincipiosdeactuacinbasadosenelenfoqueterritorialseorientan
hacia tres aspectos o pilares (Azurmendi, H. 2009): el primero, es la definicin de los factores relevantes del enfoque
territorialdeunaAD;elsegundopilarsebasaenelreconocimientodelescenariodepartidadelterritorioylarelevancia
paraeldiseodeunaAD,bsicamenteloscondicionantessegntipoderegineconmica,segnlahistoriayevolucin
los procesos de desarrollo econmico; y el ultimo pilar es la definicin de un modelo de actuacin (organizacional e
institucional).
LaOIT
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definealasADdeltipolocalcomoorganizacionesautnomas,conformalegal,sinfinesdelucro,concebidas
parabrindaroportunidadesdeaccesoalcircuitoproductivo,alossectoressocialesyalasreashistricamenteexcluidas
del desarrollo econmico, especficamente las define como estructuras asociativas, conformadas por las instituciones
pblicas y privadas vinculadas al sector productivo, autoridades locales, asociaciones gremiales, comunitarias, y de la
sociedadcivil,creandoempleoymejorandoingresos,ydefinesusfuncionesbsicas:prestanserviciosdepromociny
animacineconmica;asistenciatcnica,crdito,ycapacitacinempresarial;planificacinygestindeproyectos;yel
fomentodelatransformacinproductiva.
Comopodemosobservar,institucionescomolaOITyotrasyatienenunadefinicinacabadadeltrminoAD,ysibienla
propuestademodelodeADpresentadanoesnueva,justamente,apartirdeldesarrollolaexperienciademuchosautores
einstituciones,laideadeunmodelosobrelabasedetrespilaresbsicosmotivaladiscusindealgunoselementosde
lapropuesta,ensentidodeldesarrollodeunaherramienta,basadaenelconocimientoexperto,quefacilitaeldiseode
unanuevainstitucionalidad,entidad,organizacinomodelo,comoloqueramosdefinir,peroqueendefinitivabusca
facilitareldesarrollosostenibledeunterritorio.
1 OIT(2003), op. cit(p.32).
HENRY AZURMENDI
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El primerpilardelmodelodeADsebasaenelenfoquedelDesarrolloTerritorialysuselementosfundamentales.Elprincipal
beneficiodeestainstitucionalidadeselfortalecimientodelcapitalsocialylaconsiguienteconcertacinestratgicadel
conjuntodelasociedadlocal,productodelfomentodelacooperacinpblico-privada,conlaconformacindeunared
territorialdesolidaridadyrelacionesentrelosdiversosactoreseinstituciones,queenmuchoscasoslograelcompromiso
enunproyectocompartidoquereflejalasdiferentesaspiracionessocialesointeresespresentesenelterritorio(EURADA,
1999).
Una AD debe saber que una de sus funciones bsicas ser promover una buena gobernanza (bajo esta nueva
institucionalidad)enelespaciouobjetodesuactuacin,promoviendolaconcertacindeactoresylaimplementacin
de nuevas e innovadoras formas de gestin en el territorio. Para lo cual, unaAD debe saber que la gestin territorial
involucratresgruposdeactores;elsectorpublico,sectorprivadoyotrosactores(institucionesacadmicas,lasONGy
comunidadlocal),laparticipacinyelmodelodegestindefinirelestatusdelaagencia(pblica,privadaomixta),el
tipodereginfuncionaloadministrativa,ysurelacinconlospolticosylapoltica.
En el segundo pilar de nuestro modelo presenta la definicin del ambiente de poltica econmica regional en el que
unaposibleADsedesarrollar.Enestesentido,segneltipodeterritorio(decuatroposibles)podremosesperarunaAD
diferenteencadacaso.Porejemplo,enloquesedefinecomoterritorioprspero,unaADtendrfuncionesrelativasal
fortalecimientodellareddeactores.Similarserlasituacinenunterritorioemergente,peroelroldelaADdeberestar
msfocalizadoalaprovisindebienesyserviciospblicos.Enambostiposdeterritorioslasoportunidadesdenegocios
y el clima emprendedor son adecuados y una AD deber asumir una labor de facilitacin y promocin ms que de
implementacin.Enambosterritorioselbalanceentreeldesarrolloeconmicoysocialesunrolclavequedebejugar
laAD.
Porotrolado,siunaADseenfrentaaunterritoriomarginal,suefectoanivellocalydemercadossermsnotorio,pero
alavezlaposibilidaddesobreexposicinydesgastedefuncionessernmselevados,loqueimplicardesdeuniniciola
implementacindeunmodelomsrestrictivoensuplandeactuacinyacotadoencuantoalniveldeobjetivo,recursos
yresultados.Porltimo,unaADquesepretendaimplementarenunterritorioendeclinacin,seenfrentaraproblemas
estructuralesyaundebidoconservacionismocolectivo,locualrestringirelmbitodeactuacindelaAD,propiciando
polticasyprogramasdemodernizacineinnovacinenestossectoresyfacilitandolacreacindenuevasactividades
econmicasenelterritorio.
De la revisin de la implementacin deAD en detalle, a nivel europeo y de experiencias pioneras en otras latitudes
(Latinoamrica,Asiayfrica)(Listerri,J.,2000),sepuedeconcluirqueexistendiversasclasificacionesytipologas.Muchas
deestasdependendelosautoresoinstitucionesquehandesarrolladoestosprocesosyelmodeloespecficodeAgencia
deDesarrolloqueelpropiopas,reginoterritoriohayandefinido.Enestesentido,eltercerpilardelmodelopropuesto
definedeentradaelmodelodeorganizacinquetendrlaAD.UnestudioendetalledelasADespaolas,realizadopor
Azurmendi(2006),demuestraquelostrescriteriosbsicosdedefinicindelaorganizacindelasADson:elmbitode
actuacinterritorial,lasfuncionesquerealizanyladependencialegal.Conrespectoalprimercriterio,enEspaaexiste
un nmero considerable deAD, cerca de 2.216, segn un directorio elaborado por Sanchis (2005), las cuales actan
principalmente a nivel local, fuertemente dependientes de los ayuntamientos y gobiernos locales (aproximadamente
un 65% del universo censado).Tambin existen aquellas de nivel territorial, dependientes de comarcas o grupos de
ayuntamientos, y finalmente las del nivel regional, bsicamente dependientes de las comunidades autnomas. Estas
ltimas han sido el brazo armado de los gobiernos regionales espaoles para la aplicacin e implementacin de las
polticasdedesarrolloregionalencargadasporlaUE.
Loanteriorproduceunefectodirectoenladependenciaonodelaadministracinpblica,locualdefinirbsicamente
el acceso a los recursos financieros de la posibleAD. Por otro lado, definir las diferentes formas de participacin de
los distintos agentes en la conformacin de la AD. El xito o fracaso de un proceso de implementacin de una AD
dependerfuertementedelanlisisex antedeesteaspecto.Aunqueaniveleuropeo,muchasdelasADestncambiando
sudependenciadesdelosnivelesgubernamentalescentralesalosniveleslocalesoregionales,principalmenteasociados
a procesos de descentralizacin propios de los pases. La implementacin bajo una dependencia directa del nivel
gubernamentaldelasADdetiporegionalesfrecuentementeutilizadayrecomendada.Adiferencia,yporotrolado,de
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lanodependenciaestatal,delasADdetipoterritorialesolocales,figuralacualdaunamayorflexibilidadenlatomade
decisionesyaccesoarecursos(Obsservatorio agenzie local di sviluppo,2004)
LosrganosdegobiernodelasADdefinenlaestructuraorganizativadeestaysueficiencia.Sisebuscaimplementarun
entequeconsuficienteflexibilidadqueseacapazdeadecuarsealasnecesidadescambiantesenfuncindelnmeroy
envergaduradelosproyectosqueestllevandoacabo,laestructuradebeserseleccionadaacuciosamente.Porejemplo,
una AD con rganos de gobierno bsicamente compuesto por personas pblicas o representantes de instituciones
pblicas,serfuertementedependientedelosvaivenespolticosyeleccionarios.Porotrolado,unaestructurafuertemente
orientadaalsectorprivadotendrmenorrepresentatividadypesopolticoalmomentodelaccesoarecursospblicoso
decooperacin.
Uno de los aspectos claves de un buen modelo de AD es el departamento gerencial encargado del trabajo tcnico
de laAD. Especficamente, la principal actividad de este departamento es gestionar el plan estratgico y ejecutar las
rdenesdelrganodegobiernooconsejodeadministracin;endefinitiva,eselncleodurodonderadicatodoelxito
delprocesodedesarrollo.Unagerenciagilyconsentimientodecomunidadeslacaractersticamsbuscadaenlas
ADactuales(Obsservatorio agenzie local di sviluppo,(2004).Esimportantehacernotarqueelperfildelgerentehade
responderaldeunapersonaconsuficientehabilidadycapacidadparaactuarprofesionalmenteantedistintascoyunturas
socialesypolticas,consensibilidadparaentenderlacomplejidaddelaprcticapolticayconinfluenciasocialmsque
notableparaseraceptadoyapreciadoporlacomunidadlocal.
Es interesante hacer notar que muchas de las AD de tipo regional han implementado departamentos o direcciones
territoriales que persiguen alguna representacin de tipo territorial, en muchos casos la justificacin es promover los
elementosdeenfoquebotton upoparticipacinsocial(descritosenelprimerpilar).Lasoficinasodelegacionesterritoriales
existentesdifierendesdeunanicasedeparalasdecarcterprovincial,hastalaspertenecientesaextensasregionesque
sedescentralizanmedianteoficinasencadaunadesusprovincias,ylasoficinasderepresentacinsontantoparaatraer
inversionescomoparapropiciarcontactosconotrasempresasoagenteseconmicosinteresadosenestableceracuerdos
dediversandoleenelcampoempresarial(Azurmendi,H.2008).
LaimportanciadelaplanificacinenlasADhasidoratificadapornmerososautoreseinstitucionesrelativasaprocesosde
instalacinyfuncionamientodelasAD(EURADA,1999).Podemossealarqueserunaguaoinstrumentodenavegacin
delaADydelterritorioquerepresentaesunodelosprincipalesindicadoresdexitodeunbuenplan.Paraello,elplan
debetenerlacapacidaddeseruninstrumentodegestinquepermitavisualizarclaramentelneasestratgicas,planesy
proyectos,fcilmenteejecutables,monitoreablesyevaluables,dondelosactoressientanrepresentadassusnecesidadesy
seancapacesdeparticiparenalgunadelasetapasdeimplementacinyalavezsintindosebeneficiariosdelaejecucin
deeste.
Es interesante destacar que dentro de otras funciones, que generalmente se le atribuye a las AD
2
, est ayudar a la
elaboracindeplanesestratgicosdedesarrolloterritorial,identificarprioridades,yacrearunambientefavorablepara
lasinversionesyemprendimientodenuevosnegocios.Enestesentido,unbuenplandebepretenderseruninstrumento
departicipacinefectivadelosactoreslocalesenladefinicindelfuturodesuterritorio.Elplansedebeconcebircomo
undocumentodeparticipacinsocial;portanto,debereflejarlasprioridades,necesidadesyaspiracionesformuladaspor
lasinstitucioneslocalesyporlacomunidadlocal.
Finalmenteesnecesarioinsistirenqueeldesarrolloterritorialnodependedeldiseodenuevasestructurasparaintervenir
elterritorio.Valedecir,queunterritoriocuenteconunaADnoaseguraeldespeguedeunprocesodedesarrollo.Labase
delprocesodegestinterritorialeficienteyeficazsefundamentaenprogramas,proyectosyaccionescoordinadasbajo
las premisas del fomento del partenariado local, la participacin social efectiva y la subsidiariedad, conceptos que se
definenenelprimerpilardelmodelopropuesto.Nosepuedeolvidarquenoeslainstitucionalidad,sinoquesonlos
actoresdelterritorio-lacomunidadenconjunto-quienesdetonanelprocesodedesarrolloenlamedidaquesegeneran
espacios efectivos de participacin y de representatividad de la sociedad civil en las decisiones relevantes a favor del
2 Canzanelli,G.(2001), Op. Cit.(p.18).
HENRY AZURMENDI
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desarrolloterritorial.Adems,laexperienciademuestraqueapesardeunbuendiseoyeficientegestindelaagencia,
estapuedafracasarporrazonesajenasasugestin(cicloseconmicos,eventosinesperados,etc.)(Azurmendi,H.2006).
LAUNIDADCOORDINADORA REGIONALYELNECESARIO CONOCIMIENTODESUAMBIENTE
DETRABAJO
Uno de los principales resultados esperados de la medida estratgica ser la definicin de un modelo de actuacin y
detrabajoaniveldediseoeimplementacindepolticasdedesarrolloregional.Sinlugaraduda,elprincipalactor
enesteesquemaserlaunidadcoordinadora,elgobiernoregional.Loanteriorseverratificadoenladefinicindeun
modelodetrabajo,quediferencieclaramentelosdiferentesactoresinvolucrados(stackeholders)ysusmetodologasde
planificacin(anlisisdepolticasyaprendizajesocial).
Amododeejemplo,lasiguientefiguradetalla,aniveldelanuevaRegindeLosRos,uninteresanteejemplo,donde
este tipo de modelo se puede establecer. En esta regin se vienen practicando una serie de actuaciones intrnsecas
relativasaunmodelodeplanificacinquecombinaelmodelopropuesto,peroquecarecedeunadefinicinestructural
deactuacin.
FIGURA 3
ESQUEMATIZACIN DEL ACTUAL MODELO PLANIFICADOR
PARA EL DESARROLLO REGIONAL EN LA REGIN DE LOS ROS.
Fuente:Elaboracinpropia,Azurmendi(2009).
En esta regin, la sociedad civil, los privados y las diferentes instituciones presentes en un territorio, por medio de
diferentes instrumentos o programas de desarrollo, estn exigiendo bienes y servicios sobre la institucionalidad local.
Lacualeslaresponsabledeldesarrolloproductivoenelnivelcomunalalque,deacuerdoconlaleydeadministracin
regionalymunicipal,debetenerunaplanificacinsobrelabasedeunaequidadsocialenelusosostenibledelosrecursos
naturalesygarantizarelcrecimientoalmismotiempo.
Aunquelosgobiernoslocalestieneninstrumentosyprogramas,bajolascondicionesactualesydebidoasubajacapacidad
tcnicayrestriccioneslegalesydepresupuesto,estosnorespondenadecuadamenteaestasdemandas.Porestarazn,
The STATE and their institutions
P. Servi ces
SEREMIs
Regional Government (GORE)
CORFO SERCOTEC
ARDP Program Chile Emprende
SUBDERE
Instruments (P. Services)
FNDR
Private Support
International Funds
"Territorial Agreement"
(TA)
Sectoral Cluster
Businesses Opportunities
"Linking Agreement"
SUPPLY
Goods
Services
Regional
Partnership
PMG PIRDT
CGTI ARI
TA 2 TA 3 PMC 2 PMC 3
PMC 1
Regional Development Strategy (EDR)
POTs Dialogues PDTs PLADECOs LA21
Municipality - Local Government
Civil Society Private Institutions
DEMAN
D
Good
s
Services
TA 2
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los servicios pblicos, el gobierno regional y el gobierno central aparecen jugando un rol importante, implementando
unaseriedeprogramas,tratandodearticularunapropuestaapropiadayeficienteparaelempleocorrectoderecursos
econmicosdisponiblesenlosterritorios,paralocualseestnbasandoenusosdedistintosinstrumentosdeplanificacin
denivelterritorialtalescomoelPOT,PDTs,AL21,losdilogosciudadanos,losPLADECO.Estoshansidolabasedela
elaboracindelaestrategiadedesarrolloregionalenlaregin.
Enlaactualidad,debidoalafaltadeunarealarticulacinycoordinacin,lasprincipalesfuentesderecursoseconmicos,
elFNDR,losinstrumentosdefomentoylosprogramasdelosserviciospblicos,losrecursosprivadosylacooperacin
externa,estnsujetosaunusopocoefectivoporlosactoresdiferentesdelsistema.
Adems,elGobiernohatratadoderesponderaloanterior,creandoeimplementandoprogramasdemejoramientode
la gestin (PMG yARI), y programas sectoriales (PIRDT Subdere, ChileEmprende Sercotec, laARDP-CORFO).Todos
programasquerespondenaundiseodelnivelcentralparatratardedarsolucionesaunproblemadenivellocal,con
unamiradasectorialynoterritorialdesufuncionamiento,aunquelosimplicadosdiganlocontrario.
Enpocaspalabras,enlareginsedalaparadojadeunademandadebienesyservicios,supuestamentevalidadadesde
abajo,yunaofertadebienesyserviciospblicosarticuladadesdearriba,resultandoenunanuevamaneradepuestaen
prcticadeldesarrolloeconmicoterritorialyqueconllevalapuestaenprcticadeunaseriedeplanesdedesarrollo
territoriales, con la necesidad de flexibilidad, la coordinacin de instrumentos y programas. Pero que en definitiva
usufructandelosmismosyescasosrecursoseconmicosantesdescritos.Loanterior,insinaalmenoslanecesidadde
innovaraniveldelaimplementacindeunnuevomodeloestructuraldeplanificacinparaeldesarrolloterritorial,con
unaunidadcoordinadoradelGORE,querespondaalassiguientesdemandas(Azurmendi,H.2009):
- Unmarconormativoylegalconflexibilidadyespaciosdearticulacindelosinstrumentosylosprogramasque
sonimplementadosenlanuevaregindeLosRosconlasnecesidadeslocales.
- Instrumentosdeplanificacinconcapacidaddearticulacindelasdemandaslocalesenunplanterritorial.
- Capacidades,habilidadesypersonalcalificadoparalapuestaenprcticadeesteplanterritorial,respondiendo,
eficientementeyeficazmente,alnecesariocrucedelademandaterritorialylaofertadelnivelcentral.
- Capacidaddearticulacindelosrecursoseconmicosdisponiblesennivelregional(FNDR,losserviciospblicos
ylosaportesdeprivadosycooperacinexterna)ydecmoestosdebenseracopladoslasdemandaslocales.
- Sibienesdestacablequelosactoreslocaleshanparticipadoenlaelaboracindelosplanesterritoriales,aunes
necesariouncambiodeactitudalmomentodelaimplementacindeestos.Soninteresantesenestesentidolas
experienciasdelprogramaChileEmprendeyARDP,loscualespordefinicinbuscantrabajarconunagobernanza
de nivel local, pero no incorporan los principios de subdidariedad y adicionalidad en sus actuaciones, o al
menosansonpocodemostrables.
- Laconstitucindeactoreslocalesdiferentes(municipalidades,instituciones,lasociedadprivadaycivil)enun
plandedesarrolloterritorialtodavanoestclaro,aunqueeldiseoyelaboracindelaestrategiadedesarrollo
regionaltienecomofinalesteobjetivo.
Cuando se habla de planificacin en el mbito pblico, en la mayora de los foros no intelectuales, se habla de una
planificacin de corte clsico o planificacin denominada por algunos autores como anlisis de polticas. Se debe
recordarqueestaplanificacinbasasuepistemologaenlatomadedecisionessobreunproblema,unanecesidadouna
oportunidadporpartedelpoderpoltico,antesdequeestossucedaneneltiempo.Lasdecisionesprimero,despusla
accin:eseeselmodelobsico(Friedmann,1986).
Elmodelodeestaplanificacinimplicaunaestructurapolticaque,conunoscriteriosyobjetivosmsomenosdefinidos,
quiereimplementarunaaccin.NodebemosolvidarqueChileesunpascontradicincentralista,yque,quermosloo
no,elconocimientoadquiridonosobligaarespetaryahacerfuncionaluntipodeplanificacinqueseviene,conrelativo
xito,desdeprincipiosdenuestrahistoria.Porlotanto,elmodelopropuesto,loquebuscaeshacerexplcitotalmodelo,
estructurarloyexplicitarloentemasdeactuacinconcretos.
Sin ir ms lejos, es cosa de observar lo que est sucediendo hoy en da en nuestras regiones, y se puede destacar
claramentelaideadelGobiernodelaimplementacindeunaseriedeiniciativasdendolecentral,paralasolucinde
losproblemasdecarcterregional.Sibienestasinstanciashansidocreadasenposdeladescentralizacinyllevanlos
apodosdereginyterritorio,ensugnesisyADN,tienenrasgosdenivelcentral,quelescuestamuchodesterrar,los
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cuales,debieranserprioritariosalmomentodeldiseoeimplementacindeunarealpolticadedescentralizacinpara
eldesarrolloterritorial.
A continuacin, un cuadro con el detalle de cuatro instancias de coordinacin y articulacin regionales. Se detallan
caractersticasdelosprogramas:AgenciasRegionalesdeDesarrolloProductivo(2006),ChileEmprende(2004)yOficinas
ProvincialesdeDesarrolloProductivo.Adems,lafiguradelasCorporacionesparaelDesarrolloLocal.
CUADRO 1
CUADRO COMPARATIVO DE LAS ACTUALES INSTANCIAS DE COORDINACIN Y ARTICULACIN DE NIVEL REGIONAL EN CHILE.
AgenciasRegionalesde
DesarrolloProductivo
Corporacionesde
Desarrollo
Ccnus lrovncues de
DesarrolloProductivo
ProgramaChileEmprende
mbitodeactuacin
NivelRegional
15regionesdelpas
Nivelcomunal,provincialy
regional
Lamayoradelas
comunasdechilehan
creadounaCorporacin
paraelDesarrollolocal
(principalmentecentradasen
eldesarrollourbano).
Nivelcomunalyprovincial
3provincias
Nivelcomunalyprovincial
39territoriosquerenen176
comunas.
OrigenLegal
AcuerdoNo194delConsejo
deCORFO,defecha05de
Juniode2004.-
Setrata,ensuma,deunidades
dederechopblicoyde
autonomalimitada.Radicado
ensuimplementacinen
CORFO.
Art.6odelaLeyNo19.669
yArtculoXXXIIIdelLibroI
delCdigoCivilyDecreto
SupremoNo110,
delao1979,delMinisterio
deJusticia.
UnaCorporacin,ensuma,
esunaentidaddederecho
privadoyconamplia
autonoma.Radicadoen
suimplementacinenlos
Municipios.
ProgramadelaSUBDEREque
seenmarcadentrodeuna
polticapblicaafavordeun
trabajomancomunadodelos
serviciospblicosrelativos
alosterritoriosaisladosy
marginales.
Setrata,ensuma,deun
programadeactuacin
territorial,sinbasecorporativa
legal.Radicadoensu
implementacinenSUBDERE.
ProgramapblicocreadoporD.S
enel2004,queseenmarcadentro
deunapolticapublicaafavorde
untrabajomancomunadodelos
serviciospblicosrelativosala
PYME.
Setrata,ensuma,deunprograma
deactuacinterritorial,sinbase
corporativalegal.Radicadoensu
implementacinenSERCOTEC.
Actuacindeacuerdoconsunaturalezajurdica
LasARDPactan
comorganopublico
desconcentradoenelmbito
regional
Se trutu en dentvu de un
organismodeconsultaysin
atribucioneslegales.
LasCorporacionesactan
comorganodescentralizado
territorialmente(provincialo
regional)
Porsucondicindeprograma
pblicosonentidadesde
carcteroperativo,dondeno
se denen potcus o ormuun
estudios,sinoqueseejecutan
acciones.
Porsucondicindeprograma
pblicosonentidadesdecarcter
operutvo, donde no se denen
polticasoformulanestudios,sino
queseejecutanacciones.
Misin
Contribuiraldesarrollo
productivoyalmejoramiento
delacompetitividadregional.
Constituirunrgano
consultivoenlasdecisiones
deinversinypolticas
vinculadasalmbitoterritorial
deactuacinyevaluarel
avancedelasmedidasde
fomento
Apoyarypromoverel
desarrolloproductivoy
econmicodelasprovincias
encondicineconmica
compleja,prdidade
competitividad,desempleo,
aislamientoyotros.
Contribuiraltrabajo
mancomunadoentrelosactores
pblicosyprivadosdecada
territorio,ChileEmprendebusca
facilitarypotenciareldesarrollo
deoportunidadesdenegociospara
microypequeasempresasen
terrtoros predendos, en todus
lasregionesdelpas.
Objetivosestratgicos
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Fomentodelacompetitividad
regionalmedianteel
fortalecimientodecluster
sectoriales
Fomentodeldesarrollourbano
municipal.
Fomentodeldesarrollo
econmicolocaldeprovincias
rezagadasmediantela
concertacindeactores
localesdeactoreslocales.
Fomentodeldesarrolloeconmico
localensectoresestratgicosdeun
territoriomediantelaconcertacin.
Estructuraorganizacional
LaAgenciaesunaunidad
dependientedelaCORFO,
LaAgenciaesdirigidapor
unConsejoEstratgico,
compuestoporlogeneralde:
-IntendenteRegional
-SEREMIdeEconoma
-DirectivoCORFO
-DirectivoSERCOTEC.
-Tresrepresentantesdelsector
privado,designadosporel
Intendente
-Dosrepresentantesdelsector
pblico,designadosporel
Intendente
LaCorporacin,alseruna
entidaddederechoprivado,
norespondefuncionalmente
aningunaentidaddelsector
pblicoytienesupropio
Directorioestablecidoenlos
estatutos.
EsteDirectoriopuedeestar
integradopormiembrosa
titulopersonaly/oentidades
jurdicas,tantodelsector
publicocomoelprivado.
Sector-Pblico:Municipalidad
(Alcalde)
Sector-Privado:Empresarios
inmobiliariosoindustriales,
ONGs,Universidadesy
Organizacionesdebase
LderesdelaAsociacinde
JuntasdeVecinos
LosConsejosestnintegrados
pordirigentesprivados;
autoridadesyrepresentantes
municipales,ymsde
directivosdeservicios
pblicos.
LosConsejosestnintegradospor
dirigentesprivados;autoridadesy
representantesmunicipales,yms
dedirectivosdeserviciospblicos.
Participacinciudadana(vozyvoto)
Casinula,solova
representacinenel
directorio.
Representacinenconsejo
deadministracinoenla
asambleadesocios
Representacinenel
Consejopublicoprivado
deadministracinqueellas
mismashanconstruido.
Consejopublicoprivado
Mesasterritoriales
lnstrumento de puncucon y enoque puncudor
EstrategiadelaARDP
PlanesdeMejoramientodela
Competitividad
Lnoque de puncucon por
anlisisdepolticas.
Planestratgicoyanualdela
Corporacin
anlisisdepolticas.
Planestratgicoyplananual
Lnoque de puncucon
poranlisisdepolticasy
enalgunassituacionesde
aprendizajesocial
PlanesdeDesarrolloEconmico
Territorial
anlisisdepolticasyenalgunas
situacionesdeaprendizajesocial
Presupuestoparaimplementarsusplanesdeaccin
Monto dendo segun us
iniciativascontempladasen
losPlanesanuales.
Construidoapartirdelos
AcuerdosVinculantescon
losserviciospblicos.
Operacomofondocomnde
administracin,supervisado
porlagerenciadelaARDP
yseejecutaatravsdelos
servcos pubcos rmuntes
delacuerdo.
Actancomoorganismo
implementadordeprogramas
yproyectospropios.
Financiadosatravsdefondos
municipalesoregionales.
Igualmentepuedengenerar
recursospropios,perono
repartirutilidadesentrelos
socios.
luru e nuncumento
concurrenSUBDERE
yCORFOmediantela
suscripcindeunConvenio
|modudud de nuncumento
vaunprograma).
Monto dendo en us ncutvus
contempladasenlosPlanesde
DesarrolloEconmicoTerritorial,
quesepactenconlosrespectivos
ConsejosPblicoPrivadosde
Desarrollo
Operacomofondocomnbajo
laadministracindeSERCOTECy
seejecutaatravsdelosservicios
pblicossocios:FOSIS,INDAP,
SENCE,SERCOTEC,SERNATUR.
Instrumentoseconmicos
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Instrumentosdefomentode
losServiciosPblicosque
rmun e Acuerdo Vncuunte
losGobiernoslocales,FNDRy
acuerdossectoriales.
vaconvenioseagreganala
puncucon.
vaconvenioseagreganala
puncucon
Gerenciayequipotcnico
1Directordelaagenciay2
profesionales(innovaciny
fomentoproductivo)
Porlogeneralundirectorioy
unasecretaria.
1directordelaagenciay
equipodetrabajo(2omas
profesionales)
1gerentedelterritoriodela
agenciayequipodetrabajo(2o
masprofesionales)
Fuente:Elaboracinpropia,Azurmendi(2009).
Delarevisinendetalledelcuadroanterior,sepuedenobtenerunaseriedeconclusiones,pero,paraobjetivosdeeste
documento,noslimitaremosaevidenciarlanecesidaddeunaunidadestandarizadoradeaccionesenposdeldesarrollo
regional.Claramente,sepuedeobservarquelasinstitucionesqueactualmentetrabajanennuestrosterritorioslohacen
muchasvecesensimilarestemas,conunafaltadeintegracindesuaccionaryrecurriendomuchasvecesalautilizacin
delosmismosinstrumentosyprogramas.Enestesentido,unaposibleunidadcoordinadoraregionaldebermanejaren
detallelosdistintospuntospresentadosenelanlisisanterior,parapodercumplireficienteyeficazmentelasfunciones
relativasalasnuevascompetenciasquedesdeelnivelcentralselesestnasignando.
UNA METODOLOGA DE PLANIFICACIN PARA UNA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL PARA EL
DESARROLLOTERRITORIAL
Elresultadosebasaenladefinicindeunaestructurainstitucional,lacualrespetalasformasactualesdeplanificacin
ygestindeldesarrolloregionalquesetieneenChile.Elaporteesqueesquematizaygraficaunaformadeactuacin.
Esta se presenta en dos sentidos, la planificacin por anlisis de polticas y la planificacin por aprendizaje social. La
primera,lacualencargaaunequipotcnicolaredaccindelosprogramasaacometeryelequipoledevuelveunaserie
de alternativas sobre las que el poder poltico tomar una decisin. En ltimo caso, una vez acometidas las acciones
que respondieron a una determinada alternativa, se podr mirar retrospectivamente y corroborar si estas se hicieron
conformealoscriteriosyobjetivosdiseados.Estamos,evidentemente,anteunaplanificacindediseoquenoresponde
alasexpectativasdeunapoblacinbeneficiariadeesasaccionesporque,sencillamente,noestarnimplicadas.Quiz,
analizando desde un punto de vista positivista, se podra satisfacer una parte de las demandas de la poblacin por el
hechodeserlabasequesustentaalpoderpoltico(figura4).Elmodeloesbozadorespondeineludiblementeaunproceso
detomadedecisinpolticasobrecriteriosyobjetivossometidosaanlisispoltico.El anlisis es una postura, no una
tcnica: ninguna serie de operaciones puede ser enseada como la esencia del anlisis.... Hay un modelo, una estructura
de recursos y objetivos, con un criterio para elegir entre alternativas(Wildavsky,1979).
Por lo tanto, la propuesta se basa en reconocer que la planificacin en un mbito pblico de corte clsico se basa,
portanto,enunaplanificacindesdearriba,que usa la razn tcnica para disear los posibles cursos de la accin a
desarrollar(Cazorla,1994).Medianteelesquemaqueacontinuacinsereproduce(Friedmann,1991),sepudeexplicar
demaneragrficaenquconsisteestemodeloquelabibliografainternacionalsealacomoanlisisdepolticas.
Sepuedeobservarconnitidezcmoestemodeloplanificadorpresentasignosmodernistas,dandoprioridadalarazn
tcnicacomovlidaparapreverelfuturoyconlabaseenlatomadedecisionesanticipadaalaaccin.Extrapolandoeste
esquemaysucomponentetericaalobjetodeestudio,sepodrarealizar,sinalejarsemuchodelarealidadqueacontece,
alafigurasiguiente:
FIGURA 4
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MODELO DE PLANIFICACIN DE CORTE CLSICO
Azurmendi,H.2009
Unadelasincgnitasquepresentaestemodelodecorteclsicoesquelaaccinestconfinadaalfuturoy,portanto,el
conocimientooeldiscernimientodelpoderpolticonoestafnaella;sepodraapelarenunprimeracercamientosi,en
verdad,laaccinharespondidoconvenientementealoscriteriosyobjetivosquenoestabansignificadosporlospropios
actores,estoes,losactoresbeneficiariosdelaaccin.
Deahqueelproblemaqueseplanteaescmoresolverladimensintemporalsilaaccinnoserelacionaalproceso
decisional.Habitualmente,loscientficosoperanentiemporeal,aislandodeexperienciaspasadas,evaluandolasvariables
queeneseinstanteoperanyconfeccionandoprediccionesestadsticascomorecetaparalafinalizacindeltrabajo.Sin
embargo, la resea al pasado, la entrada de una variable no analizada o la imprecisin de los modelos estadsticos
pueden descomponer todo el proceso decisional. De hecho, los modelos de pronsticos estadsticos, crecientemente
populares, tienden a poseer errores muy grandes, indeterminados (Morgenstern, 1963); (Lee, 1973); (Meadows et al.
1982).Pero,enalgunasocasiones,lospolticosdebentomardecisionesporqueexisteimpacienciaentreloselectoreso
bienporqueuneventohasalidodloscaucesnormales;lospolticosnopuedendartiempoaltiempoaquelacomunidad
cientficaderespuestasentanbrevelapsoy,afirmndoseenloquepueden(estudiospreliminares,casosanlogosenotras
administraciones,etc.),seleccionanunacontestacin.
FIGURA 5
PLANIFICACIN EN EL MBITO PBLICO DE CORTE CLSICO.
Fuente:Elaboracinpropia,Azurmendi(2009),sobrelabasedeCazorla(2004).
POLTICA
Anlisis Desicin Resultados
Desicin recomendada
Ordenes e
Instrucciones
Acciones
Informacin
Anticipados
No Anticipados
Implementacin
POBLACIN
Percepcin del
Gobierno Regional
PROYECTOS PROYECTOS PROYECTOS
RECOMENDACIN
TCNICA
Ayuntamientos
Criterios
OBJETIVOS
DECISION POLITICA
ANALISIS DE PROBLEMAS,
OPORTUNIDADES, NECESIDADES
COMUNICACION
A LOS MUNICIPIOS
PUESTA EN PRCTICA
IMPLEMENTACIN
Trabajo de Gabinete
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Laplanificacincomoaprendizajesocial,enelmbitopblico,esunaopcinyenChilelaestamostratandodeaplicar,
peroanuestramanera.Ladiferenciaesencialradicaenqueestaempiezayacabaconlaaccin.Paraalgunosautores,
aprendizaje social significa enlazar el conocimiento con la accin, esto quiere decir que todo el proceso planificador
tericoestincluidoenaccionesconcretas.Silasaccionesconstituyenpartedelproceso,losactoresprotagonistasdel
cambiotienenqueintervenir,yhacerlosuponequeseadesdelasprimerasfasesdelaplanificacin.Laparticipacinde
losagentesenlatomadedecisionespolticanoesmsqueunprocesodeaprendizaje(Cazorla,2004).Enprimerlugar,
elaprendizajesocialescaractersticamenteunaformadeaprendizajetcitoyformal(Polanyi,1966).Ensegundolugar,
involucra a los agentes que provocan el cambio en el trabajo planificador. Para ser efectivos, los agentes del cambio
debendesarrollarunarelacin...dirigidaaunaprendizajemutuo(Schein,1960).
Laplanificacin,quedeestaformaesparticipada,tieneunaduplodireccindebidoaqueseiniciadesdelaspropuestas
de los agentes beneficiarios, resuelve criterios para la toma de decisin poltica, y, de otro lado, expresa sus propios
criteriosacordealprogramauobjetivosquetienenenperspectiva(figura5).Laplanificacinesporlotantodeabajoa
arriba.Unarepresentacinesquemticadelaplanificacincomoaprendizajesocialpuedeserlasiguiente:
FIGURA 6
MODELO DE PLANIFICACIN COMO APRENDIZAJE SOCIAL
Azurmendi,H.2009
Enelesquemaserepresentanlasdosdireccionesquetomalaplanificacinmediantedosprocesosdeaprendizajequese
danparalelamente;ambosestnvinculadosalaaccin.Deestaforma,elconocimientosevalidaenlaprcticayforma
parteintrnsecadelaaccin.
Laprcticadelaplanificacinregional,talycomoreproduceestemodelo,requieredelavoluntadporpartedelosactores
aestudiarcrticamentelosvaloresactualesparapoderrealizarundiagnsticodelasituacinquecarezcadeunavisin
anticipada de la realidad y proyectar decisiones que estn vinculadas a la accin desde las primeras fase del proceso
planificador.Probablemente,desdeMumford,ningnautorhayapodidosuperarsuvisindelaplanificacinregional
(Friedmann,1991).ParaMumford,laprcticadelaplanificacinregionaltienecuatrofasesdistintas:
- Unaserieinicialdeinformesparaobtenerunaimagenmultiestratificadadelareginensudimensinhistrica;
- Unperfildelasnecesidadesyactividadesregionalesexpresadasentrminosdeidealessocialesypropuestas
crticamenteformuladas;
- Unareconstruccinyproyeccinimaginativadelfuturodelaregin,y
- Siendolamsimportante,laabsorcininteligentedelplanporlapoblacinregionalysutraslacinenaccin
mediantelaspolticasapropiadas(Mumford,1938).
SiguiendoaMumford,sepuedeproponer,paraunejemploconcreto,unesquemadeplanificacincomoelsiguiente:
POLTICA
Desicin recomendada
Ordenes e
Instrucciones
Acciones
Informacin Anticipados
No Anticipados
POLTICA POBLACIN
POBLACIN
Resultados Implementacin Desicin Analisis
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FIGURA 7
PLANIFICACIN EN EL MBITO PBLICO COMO APRENDIZAJE SOCIAL
Fuente:Elaboracinpropia,Azurmendi(2009),sobrelabasedeCazorla(2004).
LaprimerafasedelaplanificacinconcuerdaconlaqueMumforddefina.Conunmarcodereferenciaadecuado(basado
en criterios tcnicos, legales, econmicos, sociales, etc.), un equipo de promocin y planificacin, laAdministracin
(gobiernoregional),conelapoyodeunequipodeexpertos(universidad,centrodeexpertos,ONGuotro),elaboraun
documentoqueservircomopuntodepartidadelprocesoplanificador.
En el esquema aparece un ncleo central en el que el trabajo que se va a realizar tiene una doble va. Una va que
est encuadrada dentro del dilogo entre los agentes que participan y el anlisis. El equipo planificador y los agentes
beneficiarios(enestecasolosgobiernoslocales)establecenloscriteriosyobjetivosquevanasentarlasbasesdelprograma
quesevaaimplantar.Deestaforma,elprogramahasidoasimiladoporlosagentesyescapazdedarrespuestasalos
planteamientosquebrotarondesdeabajo.
Enltimotrmino,elprogramadebersercontrapuestoconlosobjetivosycriteriosdeterminadosyservirdepuntode
partidaparaimplementarnuevasacciones,corrigiendoerroresque,bajoestaperspectiva,habrnsidoparticipadosy,por
tanto,asumidosportodoslosactores.
AVISOS PARANAVEGANTES
Parafraseando a un catedrtico de la Universidad del PasVasco, quien otrora fuera director del SPRI de Espaa
3
, es
relevante,ysinnimosdeparecerconocedordeunarecetamgicaoalgunacapacidadocultadeleerelfuturo,plasmar
una serie de reflexiones, con respecto a la temtica antes descrita en detalle, que los diseadores e implementadores
(navegantes)denuestraspolticaspblicasregionalesdeben,ysegnopininpersonaldelautor,tenerenmenteparael
futurodeldesarrolloregionaldenuestropas:
Sibienesciertolatransferenciadecompetenciasesunasuntorelevanteydegranavanceenelprocesodescentralizador,
noessuficiente.Porejemplo,laRegindeLosRos,sibiensehavistofavorecidaconelhitodesuautonomaregional,esto
3 SerefiereaR.Velasco,autordelartculoAgenciasdeDesarrolloyliderazgoregional.Avisosparanavegantes.EconomaIndustrial,N
317(1997).MinisteriodeIndustriayEnerga.Madrid.
EQUIPO DE PROMOCIN
Y PLANIFICACIN
DOCUMENTO DE
TRABAJO 1
GOBIENOS LOCALES
PLAN REGIONAL : FASE I
Criterios tcnicos, Restricciones Legales,
Tareas, Recursos, Tiempo
UNIVERSIDAD
CENTRO
ONG
DILOGO
MARCO TERICO
DOCUMENTO DE
TRABAJO 2
PLAN REGIONAL : FASE N
Encuesta
Trabajo en Conjunto
Intercambio de Informacin
ANALISIS
Diagnstico Regional
Objetivos
Programas
Proyectos Prioritarios
GOBIERNO
REGIONAL
HENRY AZURMENDI
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nobasta.Porejemplo,lainversindedecisinregionalaumentode5.000MM$acasi27.000MM$enelltimoperiodo
presupuestario,sinembargo,lainversinsectorial(querepresentacasieldoble)lofijencercadelos80.000MM$.
Esta ltima, la de mayor cuanta, es la inversin, lamentablemente, sobre la cual se estn dirigiendo las distribuciones
competenciales,enlascualeselGORE,comorganotcnico,notienemuchaatingenciaorelevancia.Enestadecisin
de inversin, a diferencia, solo el intendente puede influir, pero esta influencia no radica en capacidades tcnicas o
estratgicas, sino ms bien en su habilidad de posesionar sus temas ante los subsecretarios o ministros. Los rganos
territorialescomplejizanladistribucinentrecompetenciascompartidasyexclusivas,porlotanto,cabepreguntarse:es
eseelcamino,sonmedidassuficientes,paraunadescentralizacinquepromuevaeldesarrolloterritorial?
- Las acciones realizadas en las polticas de descentralizacin deben ser comprendidas y empoderadas por todos
los actores involucrados. No muchos estn al tanto de qu significa que el FNDR haya cambiado su nfasis de
compensacinterritorial,afondoparaeldesarrolloterritorial.PocosGOREsestnacaballodelaideadeasumir
lafuncindeplanificacindeldesarrollocomoorgnicaensusejerciciosdiarios.Muchosentiendenlaimportancia
nominaldetenerunaEstrategiadeDesarrolloRegional,peropocosasumenqueestadeber,enconjuntoconelPlan
RegionaldeOrdenamientoTerritorial,serlabasedeunaSistemadePlanificacinRegional,entreotras.Deloanterior,
esnecesarioincorporarunprocesodeaprendizajeinstitucional,paraquenuestrosGOREsadquieranlascapacidades
yhabilidadesnecesarias,lascualesporcompetenciaslesestamosasignando.
- Estamos implementando lasARDP bajo un programa del BID, definido en funcin de un requerimiento especfico
desuperacindebrechasyfomentoalacompetitividad,peroenChile,bajoelconceptodelanorma,entendemos
claramente que son lasARDP?, ms an, entendemos en Chile qu son lasARDP bajo el concepto de discurso?
Responderestapreguntanosresolvermuchasdudas.
- MuchosgerentesdelasARDPrespondernalavisoanteriorargumentandoqueestascomoprogramayanoexisteno
existirnenunosaos,quesunuevafiguralegalyelestatusdeCorporacinRegional(CR)darespuestaaloanterior.
Pero cabe preguntarse si en realidad una CR permitir afianzar la relacin entre los agentes pblicos y privados
interesadoseneldesarrolloregional,siendoqueporleysolopuedenparticiparpersonasjurdicasenlasCR,msan,
solodosdeoncemiembrosserndelsectorprivado,ymsan,estossernpropuestosporelintendente(verart.23
delestatutotipo).
- Respecto de lo anterior, caben an ms dudas. Esta transformacin corresponde a nueva institucionalidad, o
simplementeesreplicarunmodeloanterior,ahoradesdenivelregionalcomounamedidanacional(porejemplola
CorporacindeDesarrollodeAricayParinacota).Segnesteautorhainvestigado(art.1delestatutotipo),ambas
instituciones se rigen por el Art. 6 de la Ley N 19.669 y Artculo XXXIII del Libro I del Cdigo Civil y Decreto
SupremoN110,delao1979,delMinisteriodeJusticia,queapruebaelReglamentodeConcesindePersonalidad
JurdicaaCorporacinyFundaciones.Dndeestaelavance,elaporte,lainnovacininstitucional,elavanceenel
procesoregionalizador?
- Porltimo,indicarqueelmodeloestructurainstitucionalpropuestoesunaapuestaarriesgada,perosinoseasume
como pas y/o regin, que es necesario un aprendizaje institucional, y que las instituciones tambin requieren de
procesosdeadquisicindecapacidadesyhabilidades,noesmucholoquepodemosavanzarenestellamadoproceso
de descentralizacin. En este sentido, el modelo estructural propuesto responde a ms que la creacin de nuevas
instituciones,organizacionesy/oprogramas,respondemsaunadefinicinyexplicitacindeunaformadetrabajo
paraeldesarrollodelosterritoriosdeunaregin.Ladefinicindeterritoriosobjetivosdeintervencinentrminos
decohesinsocialyterritorial,enconjuntoconlaplanificacinylagestinestratgicadelosterritorios(agencias
dedesarrolloterritoriales),independientedelmodelopropuesto,vanadarsolucionesomedidasdeaccinaunente
coordinadorregional,lideradoporunGORE.Estedebetenerrealescapacidadesderespuesta,antelasnecesidades
y demandas de los actores y recursos involucrados. Esta unidad coordinadora debe se capaz de emanar y generar
programasregionales,asignacinderecursosyprioridadesdeinversin,bajounamiradaintegradaysostenible.El
soporteaestasaccionesdebeirguiadayvalidadaporprincipiosdeactuacin,regionalmente(yenelnivelcentral)
aceptados,talescomolagobernanza(local),lasubdidariedadylaadicionalidad.
ensuma,ycomomuybienresume,siemprequetenemoslaocasindeconversar,unmuybuenamigosenecesita
urgentementeexplicitar,discutir,ordenar,validarynormarelmodelodedescentralizacinquetenemosyqueremostener
enelpas
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BIBLIOGRAFA
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HENRY AZURMENDI
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GESTIN INTEGRADA DECUENCASCOMOBASE
DEL ORDENAMIENTOTERRITORIAL DESCENTRALIZADO
OSCAR PARRA
*
MARA DOLORES MUOZ
**
LEONEL PREZ
***
FUNDAMENTACIN
Un problema del crecimiento econmico y del desarrollo sustentable en Chile es la excesiva centralizacin, lo que
inhibelascapacidadeslocalesyafectalagestindelterritorio.Laexpansinurbana,laindustrializacin,loscambiosde
usosdelsueloyelavancetecnolgicoposibilitancrecientesintervencionesdelsistemanatural,generalmentederivadas
de decisiones centralizadas que gravitan sobre las dinmicas regionales, generando distintas formas de alteracin y
degradacin del ambiente. La falta de medidas de control y prevencin adecuadas conlleva el peligro de romper el
equilibriodinmicodelmedionaturalydelasestructurassociales,congraveseimprevisiblesconsecuencias.
Elordenamientodelterritoriodebeconciliarintereseslocalesynacionales,respondiendoadesafosambientalescomo
elcalentamientoglobal,elusoeficientedelosrecursoshdricosyalosprocesoseconmicosydecomunicacin.Esto
implicaabordarlasrelacionescentro-periferiasuperandolastradicionalesvisionesdelaplanificacinyreemplazarlapor
unenfoquesistmicoquepermitaintervenirenlarealidadterritorial,interrelacionandoaspectosysolucionessociales,
econmicasydeproteccinalambiente.Lasustentabilidaddeldesarrolloobligaaintervencionesterritorialescoherentes
con las realidades regionales, con las unidades naturales, las capacidades de carga y aptitud del medio natural y las
aspiracionessociales.Estosaspectosserelacionanconunaefectivaparticipacinenelprocesodeplanificacin,tomando
encuentanosoloalosusuariosactualessinotambinalasfuturasgeneraciones,yaquelaplanificacinimplicaacciones
arealizarenhorizontestemporalesamplios(10-30aos).
Otroproblemadelaplanificacineslatendenciaaveralterritorioenformafragmentariaysectorialporqueseplanifica
enbaseaunidadespoltico-administrativas,cuyoslmitesnoconcuerdanconlasestructurasounidadesnaturalesdeste;
tampocoseconsideranlosprocesosdeintercambiodeflujosyenerganilasdinmicasdelosprocesoseinteracciones
que los sustentan. Recursos como la atmsfera, el agua y el suelo no se incorporan integralmente en los procesos de
ocupacindelterritorio,niseestablecesuvalorycapacidaddecargacomofactoresclavesdeunaocupacinterritorial
equilibradaysostenida.Enestecontexto,lanocindecuencahidrogrfica,bajounenfoquesistmico,esfundamental
paracomprenderlosprocesosnaturalesqueseexpresanenunterritorio.Enconsecuencia,elordenamientodelterritorio
enbasealoslmitesfsicosdelascuencas(hidrolgicamentedefinidos)esindispensableparalograrelusoeficientede
losrecursosnaturales,paraeliminarosuavizarlasasimetrasdeldesarrollo,parafomentarlascapacidadeslocalesyla
descentralizacinyparapromovereldesarrolloarmnicodereasurbanas,ruraleseindustriales.LaRegindelBoBo
esunmuybuenejemplosiconsideramoslosdesarrollosdeloscomplejosindustrialesforestales,loscomplejosportuarios,
loscomplejoshidroelctricosetc.
* Bilogo,Doctor.DirectordelCentrodeCienciasAmbientalesEULA-Chile,UniversidaddeConcepcin.
** CentrodeCienciasAmbientalesEULA-Chile,UniversidaddeConcepcin.
*** CentrodeCienciasAmbientalesEULA-Chile,UniversidaddeConcepcin.
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FORMULACINDELAPROPUESTA:GESTIN INTEGRADADECUENCA
Lagestinintegradadecuencaseselprocesodeformularyaplicarenunacuencahidrogrficaunconjuntointegradode
accionestendientesaorientarsusistemasocial,econmicoynaturalparalograrunosobjetivosespecficos,loscuales
puedenincluirentreotroselmanejodelosrecursosnaturales(agua,suelos,vegetacin,etc.)paralaobtencindebienes
yservicios(generacindeenergas,riegoparalaagricultura,recreacin,abastecimientodeaguapotable,etc.),sinafectar
lacapacidaddecargaoresilienciadelsistemacomountodo(Dourojeanni;1992,Parraetal;2009)
Accionespropuestas:
a. Integracindelosactoresqueintervienensobreelterritorio
Elordenamientoterritorialdebeintegraratodoslosactoresqueintervienenenelprocesogenerandoconocimientosobre
larealidadterritorial,tomandodecisionespolticasyrealizandoinversiones;alavez,haciendoparticiparalosafectados
porlasdecisionesyaccionesdelosdemsactores.Enestesentido,lagestinintegradadecuencasesfundamentalporque
implicalacreacindeorganismoseinstitucionesconjugandolaespecificidaddelosinteresesindividualesosectoriales
con una tica comn, que impide visiones parcializadas o sesgadas de los procesos de desarrollo que conllevan la
distorsin de reducir el territorio a un espacio que soporta una sumatoria de acciones diversas que no consideran la
integridaddelsistemanaturalylasdinmicassociales.
b. Gestindelosrecursosnaturales(agua,suelo,etc.)
La gestin integrada de cuencas permite prever conflictos relacionados con el uso de recursos vitales como el agua
y el suelo dentro de lmites fsicos definidos y por tanto medibles y valorables. De igual forma permite establecer el
usoeficientedelosrecursosnaturalesconsiderandosupotencialocapacidaddeprestardiversosserviciososervicios
ecosistmicos,talescomoaguasparariego,paragenerarenerga,recreacinyturismo,abastecimientodeaguapotable,
paracontribuiralaintegracinterritorialyalaasociatividad.
c. Ocupacindelterritorioparaeldesarrollodeasentamientosurbanoseindustriales
LagestinIntegradadecuencasseorientaaracionalizarlasactividadesdemayordinmica.Laactualtendenciaaviviren
ciudadesimplicaunaconstantedemandaderecursosnaturalesysuelourbano;poresto,untemarelevantedelagestin
integrada es la planificacin de los asentamientos; pues las concentraciones excesivas de poblacin pueden constituir
complejosproblemasfuncionalesyunserioriesgoparalaconservacindelossistemasnaturales.
d. Desarrolloindustrial
El desarrollo industrial puede constituir otro agente de aceleramiento de los procesos territoriales con el consiguiente
incrementodelacontaminacin.Lagestindecuencaspermiteestablecercriteriosdelocalizacinindustrialconsiderando
ladimensinambientalexpresadaenlacapacidaddecarga,laimplementacindeadecuadossistemasdetratamiento
deresiduosindustrialesyeltamaodelaindustriaparaevitarnivelesdepresinqueelsistemanaturalnoescapazde
asimilar.
e.Controlderesiduosyproteccinderecursosnaturales
Los procesos de expansin de los asentamientos, la construccin de infraestructura y el desarrollo industrial generan
efectosquepuedenrepresentarriesgosparalaconservacindelambienteylacalidaddevida.Estosefectospuedenser
controladosporelordenamientoterritorialsiseapoyaencriteriosdesustentabilidadyenacuerdossocialesmediantela
gestinintegradadecuencasparapromoveractividadescomoelcontrolderesiduos,ladepuracindeaguasresiduales
antesdesuincorporacinalmedionatural,elcontroldeemisionesdegasesalaatmsfera,laproteccinyrecuperacin
derecursoscomolacoberturavegetal,elsaneamientodesueloscontaminados,larecuperacindereasdegradadasyel
tratamientoderesiduostxicosopeligrosos.
O. PARRA, M.D. MUOZ Y L. PREZ
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f.Formulacindeunapolticaambientalsupracomunaleintersectorial
Lagestinintegradadecuencasordenalasactividadesproductivasyresidenciales-principalesagentesdecontaminacin
y degradacin ambiental, y de generacin de conflictos-, especialmente en territorios reducidos y sujetos a una
administracinnicacomosonlascomunas.Sinembargo,esprecisoconsiderarquelosgrandesproblemasambientales,
confrecuencia,desbordanloslmitesdeoperatividadmunicipal,regionalosectorialynopuedenserresueltosatravsde
laplanificacinurbanaosectorialporquesusinstrumentosnotienenelpodernormativoparacontrolartodoslosefectos
derivadosdelasaccionessobreelterritorio;porestoserequiereimplantarpolticasquecontribuyanacrearconciencia
enlaspersonasyasensibilizaralasinstituciones,orientandolasdecisionesdedesarrollo.
Elambientecarecedefronteraspoltica-administrativasynodependedelmitesmunicipales,regionalesonacionales;su
influenciaointeraccingeneralmentenocoincideconlasreasdelaplanificacinterritorial.Porotraparteloselementos
constitutivosdelambientenosonaislablesynooperanenformaaisladaofragmentaria;tampocopuedenserreducidos
ensucomplejidadparasersometidosanormativasgeneralizadorasyuniversales.Enestesentido,lagestinintegrada
de cuencas permite tomar decisiones basadas en la aptitud territorial y en funcin de las caractersticas, capacidad
y disponibilidad de los recursos; garantizando mediante la participacin, la sustentabilidad de los diferentes usos y
actividadesenfuncindeconsideracionesambientales,socioeconmicas,deinfraestructura,funcionamientodelsistema
decentrosurbanos,etc.
CAMBIOSREQUERIDOSENLANORMATIVA
EnChilenoexisteunmarconormativoespecficoparaelmanejointegradodelascuencashidrogrficasyadicionalmente
aloanterior,tampocoexisteunainstitucionalidadcreadaexprofesooconfinalidadesespecficasparahacerestagestin
(Ruiz,2009).Noobstanteloanterior,elEstadodeChileseesthaciendocargodeltema,porellohacomenzadoagenerar
losmarcosypolticasparaafrontarestedesafo,comoloesporejemplolaEstrategiaNacionaldeCuencas,(CONAMA
2007)quecontienelosprincipiosbsicossobreloscualessedebersustentarlagestindeestasunidadesgeogrficas.
Entreloscuerposlegalesquehabraquemodificarparaposibilitarcrearunmarconormativoqueposibilitaralagestin
integradadecuencascabramencionara:
- Cdigodeaguas
- LeyGeneraldeUrbanismoyConstrucciones
- LeydeBasesGeneralesdelMedioAmbiente
Noobstanteloanterior,laDireccinGeneraldeAguas(DGA)haimpulsandocomounainstanciadegestinconcertada,
participativaycomouninstrumentodegobernanzadelaguaquepermitacontribuiralaprovechamientodesinergiase
iniciativas respecto al uso de los recursos hdricos por cuencas. En la Regin del Bo Bo ya estn funcionando cuatro
MesasdelAgua(Daza2009).
Diseo.Gobierno(central,regionalymunicipal):
LosorganismosdelEstadoylosfuncionariospblicostienenresponsabilidadycompetenciaeneldiseo,operatividady
controlenlaadministracindelterritorio.
Aprobacin.Gobierno(central,regionalymunicipal):
Se deben establecer prioridades y compatibilizar la solucin de urgencias con la planificacin, que por definicin, es
anticipativayalargoplazo.
Ejecucin.Gobierno(central,regionalymunicipal)yrepresentantesdeempresasprivadas:
Se deben armonizar las soluciones tcnicas con las soluciones polticas en un proceso continuo de anlisis que les
permitadecidir,organizareldesarrollodelasdiferentesactividadessobreelterritorio.
Acompaamiento.Gobierno(central,regionalymunicipal):
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Sedebedesarrollarunprogramadevigilanciaomonitoreodelaocupacinterritorial,definiendoindicadoresdecambios
mediblestantopositivoscomonegativos.
Evaluacin.Gobierno(central,regionalymunicipal),representantesdeempresasprivadasyComunidad
Todoslosactorestienenresponsabilidadenelmonitoreoycontroldelasdiferentesactividadessobreelterritorioysus
efectosenelsistemanaturalysocial.
Otras.UniversidadesyCentrosdeEstudios:
Elaboracin de estudios que permitan proyectar diversos escenarios de ocupacin del territorio y usos de los recursos
naturales teniendo en cuenta los diversos escenarios afectados por mayores demandas de recursos hdricos, macro-
factorestalescomoelcambioclimticoglobal,lascrisisfinancierasglobalesylaevolucindelosmodeloseconmicos.
LaGestinIntegradadeCuencaspermite:
- Promovervisionesintegralesenloconcernientealordenamientodelterritorioyelusodesusrecursos.
- Fomentareldesarrollodelascapacidadesregionalesydisminuirlaexcesivacentralizacin.
- Inducircambiosenlasconductassocialesfavoreciendolaasociatividadylaintegracin.
- Generareconomasdeescalaporusocompartidodelosrecursos.
- Anticiparposiblesconflictosporelusodelterritorioy/odegradacindelossistemasnaturales.
- Prevenirriesgosparalapoblacinporbasarseenunconocimientointegraldelterritoriodelacuenca.
- Posibilitar el desarrollo equilibrado de diferentes actividades en funcin de las caractersticas territoriales y
disponibilidaddelosrecursos.
- Disminuirlasasimetrasdeldesarrolloyponderarlasinfluenciasdelosdiversosactores.
- Generarunmarcodeintercambiosocialquefavorecevalorescomolasolidaridadyelrespetoalasminoras.
- Visualizarescenariosdedesarrolloyaccionesestratgicasparalasustentabilidaddelosprocesos.
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Para el Centro de Ciencias Ambientales, EULA-Chile, el desafo del manejo integrado de cuencas hidrogrficas tiene
un componente fundamental: el tcnico cientfico, que en el caso chileno est poco desarrollado. Para reforzar este
componenteserequiere,paralasprincipalescuencasdelpas,llevaracaboprogramasdeinvestigacinquepermitanel
O. PARRA, M.D. MUOZ Y L. PREZ
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desarrollodelaslneasdebasesobreelconocimientodeloselementosnaturalesyantrpicosdelascuencasprioritarias,
as como sus respectivas interacciones, los que se logran integrando las ciencias naturales y de la ingeniera con los
enfoquessocioeconmicos.Laconfiguracindeequiposdetrabajointerdisciplinariosesvitalparalograrloplanteadoy
esloqueEULAhadesarrolladoenlaltimadcada.
La gestin del territorio a escala de cuenca hidrogrfica es el principal desafo que debe encararse a nivel nacional y
regionalporlasgeneracionespresentesyfuturas.Elenfoquebasadoenelterritoriodelacuencapermiteunpromisorio
caminoparaafianzarlaintegracin,yaquefacilitalacomprensindelasrelacionesdesushabitantes,independientemente
de la existencia de otros lmites poltico-administrativos (comuna, provincia y regin), debido a la dependencia fsica
comnaunsistemahdricocompartido,alaexistenciadeunciertotipoderecursosnaturales,climaeinfraestructura.
Enpasesendesarrollocomoelnuestro,dondelosrecursossonescasos,tantolosrecursosfinancieroscomolosnaturales,
laatencinyelcompromisopolticoanivelnacionalyregionalsonvitalesparaasegurarunabuenatomadedecisiones
y las inversiones necesarias para el desarrollo y el manejo de los recursos. Para el xito a largo plazo de una gestin
integradadecuencasennuestropas,enunescenariocomplejodecambioclimticoglobal,esfundamentallageneracin
deconocimientocientfico,sobrenuestrossistemasnaturales,paraaslograrelusosustentabledelrecursohdrico,para
locualesnecesariodarleprioridadenlaagendapoltica.
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ORDENAMIENTOTERRITORIAL
REGIONAL YCOMUNAL EN EL MARCO DE LA
EVALUACINAMBIENTAL ESTRATGICA
FERNANDO PEA
*
MIGUEL ESCALONA
**
FUNDAMENTACIN
Elordenamientoterritorialbuscaactuarsobreelespaciogeogrficoparainducirnuevosescenariosdedesarrollo,usoy
ocupacindelterritorioqueseajustenaunaimagenobjetivopreviamenteconcertadaporlasociedadenunarelacin
sostenida y sustentable entre desarrollo econmico y el espacio fsico, minimizando las desigualdades espaciales. La
implementacin de este ordenamiento, as entendido, identifica y aprovecha la vocacin y el potencial productivo
del territorio nacional a travs del ordenamiento ecolgico, por medio de acciones armnicas con el medio ambiente
que garanticen el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, optimice la localizacin de la poblacin, la
produccin y la infraestructura fsica (Gmez, 2008). Es un proceso que permite aproximarse a un equilibrio entre la
demanda de la sociedad por un espacio geogrfico y lo que el territorio puede ofrecer (Pea-Corts 1999). En este el
escenariofsicoyambiental,losprocesosdedesarrollotomanforma,generandodinmicasyconvergencias.Es,portanto,
elelementointegradoryestructurantedelosobjetivosypolticaspblicas,aligualquedelaaccinygestinquesobrel
ejercenlosactoressocialesyeconmicos.Deestamanera,seentiendeaququeelterritorioesunaconcepcinmentalya
lavezunaestructuraconceptualqueposeedimensionesqueinteractan:elentornofsico(unespaciogeogrficodefinido)
yunentornosocial(unacomunidad),dondeunconjuntodeindividuosdesarrollanactividades,queserelacionanentre
syseorganizansocial,econmica,polticaydemogrficamenteeneseespacio(Gmez2008).
Lasdesigualdadesespacialessonexpresindetodoterritoriodeciertaextensin,lacualrespondealasfacilidadesque
ofrecelaconcentracindeequipamientoyserviciosparaelaprovechamientodelosrecursos.As,cuandoexistenvastos
asentamientosyterritoriosquenolleganavertebrarseapropiadamente,losrecursosyactividadesnosonsuficientespara
susubsistencia.Esteesunodelosprincipalesproblemasderegionesemergentes,unejemploloconstituyelaReginde
LaAraucana donde el espacio central ocupa solo un 18% (587.756 hab.) de la superficie regional, pero concentra el
51,3%desupoblacin,el48,9%delsueloindgenaregionalyel50%delossuelosmsproductivosdelaregin(LPT-
UCT 2006).Adems, y como es de esperarse, la capital regional,Temuco, concentra gran parte de las inversiones en
infraestructurayequipamientosdelaregin,situacinqueterminareplicndoseenlasotrasregionesdelpas.
En el contexto, del ordenamiento del territorio, la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) consiste en la evaluacin
ambiental sobre Polticas, Planes y Programas (PPP), es decir sobre los instrumentos de planificacin que preceden al
proyecto en los procesos de toma de decisiones y le superan en nivel de abstraccin y en amplitud en los mbitos
espacialesytemticosqueleafectan.ElespritudelaEAEconsisteenintegrarprimeroelmedioambienteenelprocesode
PPP,enverificardespuslarealidaddeelloyenhacerpblicolosresultados(Gmez2007).Elloimplicaquedichoplan
tieneelementosdecompromisoysualcancedebierasernormativo,incluirincentivosyrecursosparasuimplementacin.
* ProfesordeHistoriayGeografa,Dr.EnCienciasAmbientales.CoordinadorLaboratoriodePlanificacinTerritorial,UniversidadCatlica
deTemuco.
** BilogoenGestindeRecursosNaturales,MagisterenPlanificacinyGestinTerritorial.SecretarioAcadmico,CarreradeGeografa;
InvestigadorLaboratoriodePlanificacinTerritorial,UniversidadCatlicadeTemuco.
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PROPUESTA
Unaestrategiadeordenamientoterritorialquedetectelasdiversasproblemticasregionales,urbanasylocales,establezca
undiagnstico,formuleorientacionesyprogramasoperativossobreelmanejodelosasentamientoshumanos,losrecursos
naturales,lapoblacin,laproduccin,elequipamientoeinfraestructruraylalocalizacindelasinversiones,esunadelas
medidasfundamentalesparaeldesarrollosostenible.Porello,esprecisoaportarlosinstrumentosqueconduzcanaunatoma
dedecisionesquepermitanunadistribucindelcrecimientoeconmicodeacuerdoconlaintegridadypotencialidaddel
territorio,queincluyeelmanejoequitativoyeficientedelossubsistemasnatural,construidoysocial(Gross1998).
Lapropuestaconsisteenimplementarplanesdeordenamientodelterritorioanivelregionalycomunalqueincorpore
la EAE, esto exige una formacin slida en planificacin y en particular tener conciencia sobre: a) el concepto,
alcancesymagnituddelaEAE;b)lalegislacinvigente;c)quesunplanycmosehace;d)identificarlosprincipios
de sostenibilidad y los criterios de integracin ambiental; y, disear y conducir un proceso de participacin pblica,
consustancialalaEAE.EntendidaaslapropuestadeunPlandeOrdenamientoTerritorialdebierabasarseentresgrandes
niveles:Polticas,PlanesyProgramas(PPP).LasPolticascorrespondenalineamientosredactadosporelgobierno(yno
promesaselectoralesrealizadasporlospartidospolticos);losplanesconsistenenunaseriedeobjetivoscoordinadosy
programadosparaimplementarunapolticaenunsectororeadeterminada;y,losprogramas,serefierenaunconjunto
deproyectosenunsectororeadeterminada(Gmez2007).
Por su parte, la aplicacin de planes de ordenamiento territorial de carcter regional y comunal en el marco de EAE
consisteentenerunavisinintegral,estoimplicaquelosimpactosambientalesestratgicosdelasPPP,nopuedenser
consideradosnientendidosaisladamente,sinodeunaformaconjuntaconlosefectoseconmicosysociales.LaEAEse
aplica en procesos de planificacin en varios niveles progresivos con criterios normativos y de incentivo. Esto ltimo
constituyeunodeloselementoscentralesdelapropuesta;dadoqueenChileoperaelprincipiodederechodepropiedad
sobre el bien comn, a diferencia de las naciones desarrolladas, es necesario introducir normativa que rija o genere
condicionantesdeusosobredeterminadosespaciosgeogrficos,claramenteunodeellosloconstituyenlosincentivos,
quepuedenserdetipotributariooestmulosdirectos.
Relevanteesindicarqueunainnovacinimportantequeserequiereadicionaranuestrodiseodeplanesdeordenamiento
territorial,consisteengenerarunavinculacindirectaentreelproyectopropuestoylasfuentesdefinanciamientoconla
cualsepuededesarrollar,elementoqueresultaclaveparaeldesarrolloeconmico-territorialdealgunosespacios.Gran
partedelosplanesdecarcterterritorialquesehanelaboradohastalafechaenelpasterminanconunaseriedepropuestas
deproyectosquenocuentanconfinanciamientodirecto,debiendopostularenlargosprocesosadministrativos.Porellose
proponequeunPlandeOrdenamientoTerritorialquesurgeconlaEAEnosolocuenteconlosrecursosdelaelaboracin
delplan,sinoquetambinconlosrecursosparapoderimplementardichapropuesta.Ellogeneraraunefectodirectoenla
materializacindelasiniciativasyledarauncarctervinculantealastareasqueelplanconcertadamentepriorice.
Ensudiseo,elPlandeOrdenamientoTerritorialdebieraincluirtresgrandesfases:elanlisisterritorial,laplanificacin
territorialylagestinterritorial.Enestecontexto,laparticipacinciudadanavinculadaaladeplanificacinterritorial,
tiene como propsito, promover la incorporacin de los actores locales a travs de un conjunto de actividades que
buscansuparticipacininformada.Desdeelpuntodevistadesuscaractersticastericometodolgicasestassesustentan
endosaspectos:(1)elreconocimientodeladiferenciacinsocioculturaldelosactoressocialesydesucapacidadpara
participar de manera informada y reflexiva, transitando de un modelo de participacin que busca informar y recoger
opinionesaisladas,aunoquebuscaconstruiratravsdeunproceso,unaopininqueensusenoincluyaelmanejode
loselementosadministrativosytcnicosquesubyacenatodoprocesoplanificacin;y(2)elapoyodelosmtodosde
investigacinsocialparticipativa.
ElAnlisisTerritorial,seorientaacomprenderelmodeloterritorial,esdecirlaexpresinsimplificadadelsistemanaturaly
constituidoporcaractersticasnaturales,losprocesoseconmicos,socialesyambientalesysusrepercusionesterritoriales.
El diagnstico utiliza este anlisis para interpretar dicho modelo a la luz de su trayectoria histrica y de su evolucin
previsiblesinoseinterviene,yloqueexpresaentrminosdeproblemas,actualesypotenciales,ydepotencialidades
(Gmez 2008). En este deben incorporarse cuatro componentes, el medio fsico, la poblacin y sus actividades, los
asentamientoshumanosyelmarcolegaleinstitucionaldelterritorio.Esteltimomuchasvecesolvidadoeneldiseode
laspropuestasdeuninstrumentodeplanificacinterritorial.
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FERNANDO PEA Y MIGUEL ESCALONA
LaPlanificacinTerritorial,consisteendisearenfuncindeldiagnstico,unmodeloterritorialoimagenobjetivoque
sedeseaconseguiralargoplazoyendefinirlasmedidasnecesariasparaavanzarenladireccindehacerlorealidad.
Aquseanalizanlosescenarios(tendencial,ptimoyconcertado),lasalternativasylosobjetivosdelPlan.Enestafase,
unaaproximacinmetodolgicaquesintonizaconlasustentabilidadambientaleselmtododeplanificacinecolgica
propuestoporTarlet(1985)yaplicadoenChileporMardonesetal.(1991),Jaque(1996),Pea-CortsyMardones(1999)
yPea-Cortsetal.(2004y2006),sufinalidadesasegurarlaarmonaentreproduccinycalidaddevida.Suobjetivoes
proponertiposdeusodelespaciopormediodecriteriosecolgicosdeevaluacin(Tarlet1985),encompatibilidadcon
losrequerimientosdelapoblacin,lasalternativastecnolgicasyelmarcolegalexistente.
Finalmente, la gestin territorial, se preocupa de la implementacin, ejecucin y monitoreo de las tareas y propuestas
diseadasenlaplanificacinterritorial.
Diseo. La propuesta requiere actuar en distintos niveles. Por una parte modificar la actual legislacin relativa a la
planificacin territorial en la cual los agentes son el Ministerio deVivienda y Urbanismo y los gobiernos regionales.
Actualmente,losinstrumentosdetallanlaplanificacinanivelurbanodejandofueralasreasrurales.Porotrolado,es
necesarioquelosgobiernosregionalesatravsdelaDivisindePlanificacinyDesarrolloRegionalenconjuntoconlos
actoresdelasociedadensuconjuntodiseeninstrumentospertinentesasureginygenerenarticuladamenteelproceso
encadaunadelascomunas.Enestenivel,serequieregranapoyogubernamental,enespecialencomunaspequeasy
deficitarias.
Aprobacin.LaleyrequiereaprobacindelParlamento.Losestudiosregionalesycomunalesrequierenderecursosque
correspondeasignaralaSubsecretaradeDesarrolloRegional;laaprobacindelosplanesregionalescorresponderaal
GOREyloscomunalestantoalmunicipiocomoalgobiernoregional.
Ejecucin.Gobiernosregionalesymunicipiosconapoyoespecializado.Losplanesnodebierandurarmsde24meses
ensuelaboracin,yalmenospartedesuimplementacinrequierefinanciamiento,deformadeasegurarqueenelmes
25seinicienlasprimerasomsimportantestareaspriorizadas.
Acompaamiento.SubsecretaradeDesarrolloRegional,gobiernosregionales,SecretarasRegionalesdePlanificacin,
Agricultura,Educacin,EconomayCONAMA.
Evaluacin.SubsecretaradeDesarrolloRegional,gobiernosregionales.
Otra(s).Fortalecimientodecapacidadesregionales,tantoenelmbitogubernamental,municipalcomoenloscentrosde
investigacinexistentes,afindeasegurarqueexistaenlareginelconocimientoyexperiencianecesariaparaelaborar,
evaluarymonitorearlosplanespropuestos.
ElordenamientodelterritorioincorporandolaEAE,debiera:
- Avanzarenundesarrollomsintegralyequilibradoentrminosdecalidaddevida.
- Utilizarmsadecuadayracionalmentelosrecursosnaturalesyefectuarunagestinresponsabledestos.
- Facilitareincentivarlaparticipacinciudadanaenmateriadegestinambiental.
- Minimizarlosconflictosambientalesyenconsecuenciamejorarlacalidadambiental.
- Mejorarlacalidaddelagestinpblicaylacoordinacindelasdiferentesinstanciaspblicoprivadas.
- Facilitarlainteraccinentreelmundoprivadoylasinstanciaspblicasdegestineconmico-ambiental.
- Optimizar los recursos de Gobierno y de privados desde el momento de la presentacin de un proyecto que
potencialmentecauseimpactoambiental
- MinimizarlostiemposderespuestadelosproyectossometidosalSistemadeEvaluacindeImpactoAmbiental.
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- EstudioquepropongaunamodificacinlegalycreelaleydeOrdenamientodelTerritorioapartirdelAnlisis
legal de la normativa existente sobre los instrumentos de planificacin territorial y las regulaciones sobre el
mediorural.
- DiseodelaimplementacindelosplanesdeOrdenamientoTerritorialsegnlascaractersticasyparticularidades
decadaregin.
- Diseodeinstrumentosdefomentoeincentivoalaspropuestasdelplan.
- ElaboracindeunprogramadeseguimientoycontroldelasaccionesestablecidasenlosPlanesdeOrdenamiento
TerritorialeInstrumentosdePlanificacinTerritorial.
- DiseodeindicadoresdeefectividaddePPPdecarcterterritorial.
La EAE en el ordenamiento del territorio se justifica por la superioridad del enfoque planificado, estratgico, frente al
enfoqueproyectoporproyecto,delaracionalidadquesuponeprogresardeacuerdoaunasecuenciademayoramenor
niveldeabstraccin:ideologa,poltica,plan,programaproyecto,construccin,explotacinyevaluacin,queserepite
enciclossucesivos.
Finalmente, la tendencia generalizada de la aplicacin del ordenamiento territorial, en Amrica Latina y Europa, ha
incrementadosupotencialconlautilizacindelosSIGs.,yaquepermitenlautilizacindediferentesrecursosdigitales
como;imgenessatelitalesespectrales,fotografarea,modelosdigitalesdeelevacinybasesdedatosloquetraduce
enunadefinicinpuntualreferentealaubicacindelosrecursosexistentesenelterritorio,estableciendolasbasesde
laplaneacinambientalyelmanejosustentabledelosrecursosquesonlabaseeconmicadelasociedad(Venegasy
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FERNANDO PEAYMIGUELESCALONA
2.6INFRAESTRUCTURA
OBJETIVO:
Asegurarelaccesofsicodesdeyhacia
todaslascomunidadeslocalesyterritoriosdelpas
paraampliarsusoportunidadesdedesarrollosocial,
productivoyexportador,eintegrarasugente,
susrecursosylosvaloresdesuidentidadycultura
eneldiseo,ejecucinymantencin
delasrespectivasobras.
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VISINDELAINFRAESTRUCTURA
PARAUNCHILE REGIONALIZADO
ANTONIO HORVATH
*
INTRODUCCIN
Chileesunodelospasesdemsaltadiversidadnaturalyculturaldelplaneta.SesitaenelSurestedelcuadrantedel
Ocano Pacfico, desde el desierto ms rido del mundo hasta el Polo Sur y por el Oeste con la Isla de Pascua, que
adems de la proyeccin ocenica, genera un puente natural hacia Oceana y Asa. Esta caracterstica hace que las
distintasregionesdeChiletenganunenormepotencialparaactividadesproductivas,deserviciosyparadejarunaparte
relevantecomoreasprotegidas.
Lospotencialesmsevidentesdelpasson:
ACTIVIDAD POTENCIALAPROXIMADO
Forestacin 4.000.000Hs.
Manejodelbosquenativo 1.343.000Hs.
Marinterior 100.000Km2
Bordecostero 80.042Kms
Turismodeinteresesespeciales Altonmeroydiversidad
Agriculturayganaderalimpiayorgnica 1.500.000Hs.
Conservacinterrestre 14.334.854Hs.
Conservacinmarina 96.705Hs.
Acuicultura 860.000Hs.
Energasrenovablesnoconvencionales 24.250MW
Lasfuentesyconsideracionesparaestospotencialesson:enelbosquenativoseconsiderael10%delasuperficietotal,que
essusceptibledeintervencinconplanesdemanejoyordenamiento.Elmarinteriorcorrespondeaunacifraaproximada
delasumadelosfiordos,canalesygolfosalSurdelparalelo41(PuertoMontt).Elbordecosteroeselpermetroenbase
adatosdelSHOA.LaagriculturayganaderacorrespondeacifrasobtenidasdesdeelSAG.Lasreasprotegidasbajoel
SNASPEcorrespondenaCONAF,lasdeconservacinmarinasonlassumasdelosparquesyreservasestablecidossegn
laley,mslasreasmarinasprotegidasdeusomltiple(ProyectoBancoMundialCONAMA).Enacuiculturasehan
sumado las reas aptas para la acuicultura, segn la Ley General de Pesca yAcuicultura. Para las energas renovables
no convencionales las siguientes fuentes: geotermia, A. Lahsen, A. Hauser; pequeas y medianas centrales, ACERA;
mareomotriz, Alakaluf; solar, UTFSM; elica, Megawind, y Biomasa, FAO, de acuerdo al grupo especial de trabajo,
Tantauco.
La historia en infraestructura de nuestro pas parte por la herencia del Camino del Inca, desde la zona Norte hasta
sobrepasarelroMaule,lasrutasdelapampadelosindiostehuelches,queocasionalmentetenanvasdecontactocon
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* IngenieroCivil.Senador,RegindeAysn.
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lospueblosoriginariosdellitoralenelSurylasrutasdelosnavegantes.Conelpoblamientosevangenerandolasvas
quepermitenlaconexinparacaballos,ganadoycarruajes.Conelavancedelatecnologasedesarrollanlasvasde
trenesyunproyectopartedelaconexindelcontinenteamericano,comoeslaPanamericana,desdeAricahastaChilo.
Todos estos potenciales sealados se encuentran muy subutilizados por distintas causas. Entre ellas cabe mencionar:
la falta de accesibilidad, en muchos casos la incompatibilidad de desarrollarlas en la misma cuenca o territorio, las
trabasadministrativasparaponerlasenactividad,lafaltadefiscalizacinycontrol,laescasacapacitacinycarenciade
estmulostcnicosyfinancierosyelquelasautoridadesregionalesylocales,porsernominadasporlaautoridadnacional
enunsistemacentralista,notienenonoejercensusfacultadesenplenitud.
Ennuestropascoexistendosrealidadesencuantoainfraestructura.Laquecorrespondealasreasmetropolizadascon
altaconcentracindepoblacin,comoSantiago,Valparaso-ViayConcepcin-Talcahuano,tendenciaquesereproduce
en las capitales regionales y que, dado su nmero de habitantes, requieren de soluciones cada vez ms sofisticadas,
como autopistas y de complejos urbanos, comerciales, culturales, recreacionales y deportivos, a lo que se agrega una
altademandadeenerga.Simultneamentetenemosunextensoterritorioaisladoyrural,quecorrespondealamitadde
lasuperficiedelterritorionacionalyquenorecibelasatencionesmnimasnilasgarantasqueestablecelaConstitucin.
Estollevaamuchoscasossocialesyhumanosmuydramticos,comoelfallecimientodeonceniosenellagoMaihue,
enlaRegindeLosRosel27denoviembredelao2006;elcasodelnioquecruzandoelroZahuil,enuncanasto
sobreuncable,perdilavidarecientemente.Estafaltadeinfraestructura,deaccesibilidadyservicioshallevadoagrandes
inequidades(verPNUD,ndicedeDesarrolloHumano),aundeteriorodelacantidadycalidaddelosrecursosnaturales,
y,porfaltadecontrolyasistenciatcnica,permitiractividadesdecarcterinformalqueagravanlasituacin.
LaredvialdeChiletiene80.651kms.Ademsexisten30.000kms.dehuellasycaminosvecinalesquenosonatendidos
por ningn servicio pblico del Estado o municipal, pese a las glosas que se han asignado para estos objetivos en los
presupuestosdelaNacin.
La condicin de concentracin urbana y el poder en la autoridad central lleva a un crculo vicioso de generar ms
inversinyatencindeinfraestructurayserviciosenestasreas,quejuntoalaconcentracindelaactividadindustrial,
educativayculturalllevaaunasaturacinconunaltodeteriorodesucalidaddevida(verdatoscitadosporCONAREDE).
Fundamentarlaconstruccindeinfraestructurayserviciosenestasreasenbasealosahorrosdetiempo,valoradoscomo
deutilidadalternativa,generanunatrampaenlaevaluacinsocialdeproyectospblicosyunamayordesatencindelas
necesidadesenelvastoydiversoterritorionacional.
Este desbalance entre las atribuciones de las autoridades regionales y locales respecto a las del nivel central, que se
reflejatambinenlaactividadprivada,llevanaconstantementeplantearmegaproyectosparasatisfacerlasnecesidades
y proyecciones econmicas del pas con una visin centralista que atropella los potenciales productivos, de servicios,
las reas protegidas y las identidades culturales de las regiones de Chile.Algunos ejemplos de ello son los proyectos
minerosenreasprotegidasenelaltiplano,elproyectoindustrialdelaplantadealuminio,Alumysa,malubicadoporla
proximidaddelasplantasdeprocesopesqueroyacucolaenelfiordoAysn;elproyectoTrilliumdeaprovechamientodel
bosquenativoporunaplantaindustrial-quesuperabaconcrecesporsucapacidaddeproceso-,loquepodraentregar
el bosque nativo bien manejado; megaproyectos energticos con plantas trmicas a carbn que afectan gravemente el
borde costero, humedales, caletas y ecosistemas vulnerables, de tendidos elctricos de ms de 2 mil kilmetros para
losqueseestnevaluandocentraleshidroelctricasenformaseparadayproyectosdeenerganuclear,loqueresulta
contraproducenteparaunpasquetieneunaltoydiversopotencialenergticorenovableyunadbilcondicinencuanto
aprcticasdeseguridadyporlafragilidaddesusecosistemas.
Elaltoydiversopotencialnaturalquetienenuestropas,seestdeteriorandoporsufaltadepuestaenvalor.Ejemplo
deellosonlosincendiosforestales.Sequemanmshectreasdelasqueseplantan.Enbosquenativolaintervencines
informaleinadecuadaenlamayoradeloscasos.LaerosinydesertificacinafectaatodaslasregionesdeChilepor
48.334.000hectreas,msdel50%delterritorionacional.Esmuypocoloquesehaceporrevertiresteproceso.
I NF RAE S TRUCTURA
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GRFICO 1
SUPERFICIE AFECTADA POR INCENDIOS V/S FORESTACIN (HA)
Fuente:CONAF
En cuanto al agua este, recurso tambin est sobreexigido, especialmente en la zona Norte y Centro del pas. La
contaminacin, la falta de respeto de los caudales ecolgicos ms la sobreexigencia de aguas subterrneas que se
recuperanensiglos,mslosefectosdelcambioclimticohacencadavezmssensible,escaso,valiosoyvitalesterecurso
natural;Chileporotraparte,puedeexhibiraltosporcentajesdecoberturadeaguapotableyalcantarilladoyunaumento
deltratamientodeaguasservidas,loqueesunmuyimportantelogroparalasaludhumana,sobretodoenunplanetaen
que,segndatosdelaONU,fallececada15segundosunnioporcarecerdecondicionesmnimassanitarias.Paralos
sistemasdeaguapotableruralseestinstitucionalizandoporleysuadministracinyasistenciatcnica.
INFRAESTRUCTURAPARAREVERTIR ELCENTRALISMO
Laclaveparaponerenvaloryactividadlospotencialesdelasdistintasregionesdelpasest,entreotrasacciones,en
desarrollarunainfraestructuradeaccesoyserviciosdesdelaspropiasregionesylocalidadesquecontemplensuspropios
diseos,modosdeejecucin,segnsuscondicionesnaturalesyculturales,respetandolosdistintosestndaresdeservicio
adoptadosanivelnacional.
Paraelloserequieredeunaproyeccindelasregionesconsiderandotodosupotencialhumanoynatural.Estosepuede
lograralmenosdetresformas:
1. Otorgandomsfacultadesconautoridadeselectasencadareginyenformadescentralizadaalinteriordestas,
paraevitarelcentralismoregional;
2. Empoderandoaloshabitantesconinstrumentosdeplanificacinestratgicayparticipacinenfasestempranas;
3. Impulsandoloscasosexitososdelasiniciativasregionalesylocalesyaprendiendodelasexperienciasnegativas.
Aligualqueelserhumano,lascomunidadeslocalesyregionales,porunprocesodepruebayerror,harncrecer
elpas.
Lageneracindeinfraestructurajuegaunrolrelevanteparaelprocesoregionalizadoryparaeldesarrolloarmnicodel
pas.Elquesesealequelosfondospblicosenmsdeun50%sonadministradosporlasregionesresultaengaoso,
pueslosjefesdeprogramas,servicios,secretariosregionalesministeriales,gobernadoreseintendentes,sonnombradosy
hacencarreradesdeelnivelcentralylosfondossemanejandesdeestemismo.
Esnecesarioempoderaralaciudadanaentodossusnivelesyorganizaciones,afindeexigirquelasdistintasopcionesde
desarrollosearmonicenysedefinansuscompatibilidadeseincompatibilidadesparagarantizarlasustentabilidad.Estos
100000
80000
60000
40000
20000
0
H
e
c
t
r
e
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Ao
Superficie afectada (ha) Forestacin
120000
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acuerdosdebentenerbaselegalparahacerexigiblesucumplimiento.Laparticipacinenfasestempranasbieninformada
permitesalirdellaberintoquetienetrabadasestasopcionesdelasregionesafectadasporlamentalidadcentralista.Los
instrumentos de planificacin estratgica son el ordenamiento territorial, OT; la zonificacin del borde costero, ZBC y
elmanejointegradodecuencas,MIC.Estosprocesoscontemplanunaparticipacinpblico-privada.Elpascuentacon
ZBCenlaRegindeAysn(DS153/2005,SubsecretaradeMarina)enlascomunasdellitoraldelaRegindelBoBo
yenalgunascomunasdelaRegindeLaAraucana.ConOTcuentanlaReginMetropolitanaylaRegindeAysn,sin
embargo,notienenansustentolegal.ElMIC,compromisoasumidoporelGobiernoconmotivodelareformaalCdigo
deAguas,nohapodidoanmaterializarse.Soloserealiza,enloqueserefierealoscursosdeagua,enlosrosCopiap,
Cachapoal y Baker. Los territorios de las comunidades locales resultan violentados o desplazados por una cantidad
de proyectos que no consideran la dimensin ambiental, social y cultural de las regiones, y por ello resultan tambin
econmicamenteadversos.Elsistemadeevaluacindeimpactoambientalcarecedeunavinculacinentreladecisin
tcnicaypolticaanivelregionalyesclaramenteinfluidaporelnivelcentral.
Cada modo de transporte, terrestre, areo y martimo, satisface las necesidades de tiempos y distancias, segn sean
pasajerosocarga.Elgrficosiguientemuestralosnivelesdesatisfaccinparalosdistintosmodosdetransporte,segn
lasdistanciasytiemposconsiderados.Estajerarquadelosmodosdetransporteenlainfraestructurachilenanoestbien
representada. Como ejemplo se mueve preferentemente carga en largas distancias por va terrestre (camiones), siendo
mseficienteelmodomartimooferroviario.Elcabotaje,msqueporinfraestructuranoseutilizaporelgranlaberinto
administrativoqueexige.Enestafiguratambinsedemuestralanecesidaddepriorizarmodosdetransportesurbanos,
como lo son el de peatones, tranvas y ciclovas, para lo cual, adems de infraestructura, hay que otorgar seguridad
ciudadana.
Jerarquadetransporte
Fuente:G.Bouladon.
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Tenemos tambin en nuestro pas casos de
discontinuidad territorial que afectan a las
regiones, tenindose casos en que se privilegia
el sistema martimo con transbordadores que
estn sujetos a cupos, itinerarios, condiciones
climticasymayorescostos.Eselcasodelaruta
Austral,enquepornoconstruirlos90kms.,que
faltan en el rea del Parque Pumalin, se tiene
subutilizada una infraestructura de 1.100 kms.,
mstodosloscaminostransversales,dejandoen
desmedrolaProvinciadePalenaylaReginde
Aysncompleta.
La evaluacin de los proyectos pblicos,
con indicadores econmicos como el TIR y
VAN, tienen muy poca consideracin social
y ambiental, lo que reafirma el crecimiento
desmedido de las reas metropolitanas y su
demanda de infraestructura, as como de las
rutasqueresultendelintersdelnivelcentral.
Infraestructuradelaszonasaisladas
Chiletieneprcticamenteel50%desuterritorio
aislado, sin conexin fsica y carece de los
servicios bsicos para sus habitantes, lo que
inhibeeldesarrollodesupotencialproductivo.
Desde los aos 80 se ha realizado una
evaluacin de los factores relevantes de estas
reasquelascaracterizanporsu
aislamientodenominndosestas
comofronterasinteriores,quese
sealanenlasiguientefigura.Las
reasmarcadasconrojosealan
las fronteras interiores crticas y
conblancolasfronterasinteriores
intermedias.
La reciente Ley General de
Educacin atenta an ms con
los sectores aislados y rurales al
rebajar a 6 aos el ciclo bsico,
sin garantizar el que los nuevos
primerosysegundosmediossean
dictadosen4.041escuelas.
Esta situacin, que se arrastra
por dcadas, ha producido una
Fuente:EjrcitodeChile
ANTONIO HORVATH
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migracinyabandonodeestasreasdelpassindesarrollarlasconvenientementesaltndoseunpasoclavedelaeconoma,
laagregacindevalor,yagravandolosproblemassocialesydeteriorandolacalidaddevidaenlaszonasmetropolitanas.
Lassiguientesestadsticasmuestranunabajarelativadelapoblacinruraldelpaseneltiempo.
CENSOAO
POBLACIN
URBANA
POBLACIN
RURAL
1970
6.675.137 2.209.631
75,1 24,9
1982
9.316.120 2.013.616
82,2 17,8
1992
11.140.405 2.207.996
83,5 16,5
2002
13.090.113 2.026.322
86,59 13,4
Fuente:InstitutoNacionaldeEstadsticas,INE.
Resulta de inters contar con una visin desde las regiones para la realizacin de una infraestructura apropiada. La
experienciaenlaconcepcinyconstruccindelcaminoAustralenAysn,tuvodesdesusiniciosunafuertecomponente
regional,porcuantoelnivelcentralseopusooriginalmentealaobra,porpriorizarlarecuperacindelaredvialdesde
SantiagoaPuertoMonttqueseencontrabamuydeteriorada,alao1974.Deestaexperiencia,quehapermitidoincorporar
lazonaAustraldeChilealpas,convienedestacarloqueresultaaprovechableparaelrestodelaszonasaisladasdeChile.
Las claves fueron la construccin por etapas y la participacin comunitaria, de empresas regionales y de la propia
DireccindeVialidad.Elaprovechamientodelosrecursosescasosylaadaptacindelanaturaleza,msdiseospropios,
permitieronrealizarestaredvialestructurantedelareginamuybajoscostosylograronloquemuchosconsideraban
imposible:unirPuertoMonttconlaRegindeAysnyafuturoconMagallanes,esdecir,conectarel34%delasuperficie
delpas.
Secomenzconlarealizacindesenderosparaelpasodeanimalesbovinos,ovinosycaballaresenbaseadiseosde
ingeniera para caminos. Esto signific crear una metodologa de evaluacin que no solo permitiera la realizacin de
caminosdepenetracin,sinoqueconvenceralMinisteriodeHaciendayllegarinclusoalotorgamientodeprstamosde
organismosinternacionales.
Estametodologaymododeconstruccindelainfraestructuranoresultafcil,puesalasautoridadesnacionalesnoles
atrae inaugurar sendas, pasarelas y balsas; sino puentes definitivos, viaductos, pavimentaciones, lo que vale tambin
para muelles, rampas, aeropuertos y conjuntos habitacionales. Estas experiencias exitosas se pueden fundamentar en
lasgrficasadjuntasyquesonvlidasparatodaslasregionesdelpas.Estosejemplospositivosdelasdistintasregiones
requierenserdifundidosconvenientemente.Larealizacindeinfraestructuranoseresuelvesolocondarfacultadesalas
regionesyelegirsusautoridades,tienequeasociarseaellounprocesoeducativoydeconcienciaambientalquetenga
lasdiversasproyeccionesdelaspropiasregiones.
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S/c H C de P
(1)
(2)
(4)
Accesibilidad
100
90
80
70
60
50
40
30
20
0
Existe Senda y Alternativa Martima
Existe Senda y Rodeos por Caminos Alternativos
Existe Alternativa de Transporte Lacustre
Existe Alternativa Fluvial
(1)
(2)
(3)
(4)
Obs
Sc/om Ss/O S
15+-10 34+10 34
Sc/o.M
%
Utilizacin
Uat / UAp
Camino de
Penetracin 4,5 m
80.000
Senda de
Penetracin 2,0 m
100.000
60.000
40.000
20.000
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
VAN (m$)
t Aos
Fuente:RevistaTrapanandaN5.
Fuente:RevistaTrapanandaN5.
Infraestructuraurbana
El establecer y cumplir metas de polticas nacionales, como reducir el dficit habitacional ha llevado, con algunas
excepcionespositivas,aundeteriorodelasciudadesdelpas.Caracterizanalcentralismolametropolizacin,concentracin
urbana,pocasreasverdes(10%decoberturaarbrearespectodel40%recomendable)enlaMetropolitanarespectoa
loqueindicalaOMS),casas,edificiosyconjuntoshabitacionalestipo,aplicadosentodoChile,deAricaaMagallanes,
poblacionesdelata,trenesdecasaspareadoscomocampamentosconpasajesestrechosypatiosenquenocabenlalea
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nilosvehculos,edificiosdeserviciospblicosiguales,aplicadosentodaslasregiones.Aloanteriorsesumandiseos
sin participacin ciudadana, burlando la ley, cambiando las denominaciones como autopistas por autovas para evitar
lasevaluacionesdeimpactoambiental,rompiendoydeteriorandobarrioscompletosenvasconcesionadassinninguna
proteccindereasverdes,barrios,sectoresculturalesyalospropiosrboles.ElcentralismoafectaalpropioSantiagoy
estealtocostolopagaelpasentero.
Esencialmentelaparticipacinciudadanaenetapastempranasresuelveestostemasypermiterecuperarlasreasdaadas,
armonizar las distintas opciones de uso del suelo y de las cuencas y generar una proyeccin regional motivadora. La
evaluacin del alto costo para la sociedad chilena, del centralismo es una tarea pendiente para poder fundamentar
mejor las polticas pblicas de la regionalizacin. En esta materia tambin el sector privado tambin tiene una labor
complementaria,puestoqueelsistemacentralconllevaalaconcentracindelosactoreseconmicos.
Infraestructuraparalasreasdeconservacin
Chiletienecasiel18,94%desuterritorioenelSistemaNacionaldereasSilvestresProtegidasporelEstado(SNASPE)
queseaumentaconlosparquesprivados.El82,8%destosestenlazonaAustral.Decontinuarestatendenciacon
parquesprivadosalSurdelparalelo40S,sefrenarlaconstruccindeinfraestructurayeldesarrolloarmonizadodel34%
delasuperficiedeChile.ResultaprioritariocompletarelSNASPEdesdeAricaaPuertoMontt,reforzarlarepresentacin
delossitiosprioritariosparalabiodiversidadyajustarlasreasdeamortiguamientoentornoastosconinfraestructura
quepermitavisitarlos,estudiarlosyprotegerlosde:plagas,extraccindetierradehoja,fuego,contaminacin,cambios
deusodesueloyotrasamenazas.UnejemplodeellofueelincendiodelParqueNacionalTorresdelPaine,elque,para
contenerloyapagarlo,huboqueconstruircentenaresdekilmetrosdecamino.UnejemplopositivoeselcasodelParque
NacionalQueulat,queesatravesadopor100kms.delcaminoAustral,loquehapermitidoeltrabajodeCONAFyel
accesoparasuvaloracin.
Infraestructuraycambioclimatico
El cambio climtico debido a los gases de efecto invernadero, produce alzamiento de lneas de nieves, disminucin
de glaciares y cambios en los caudales esperados por fuera de los que tenan valor estadstico histrico. Se requiere
acondicionar la infraestructura (puentes, caminos, muelles, ubicacin de ciudades, defensas fluviales) a travs del
rediseodelaexistenteydelaporrealizarse,agregandoforestacinintensiva,defensasfluviales,mecanismosdecontrol
y proteccin del suelo y cuidado del agua en calidad y cantidad. Este urgente acondicionamiento por sus beneficios
econmicos,socialesyambientales,requieredeunplandeinfraestructuraconcebidonecesariamentedesdelasregiones,
que son las directamente afectadas. La infraestructura pblica requiere de servicios regionales empoderados y de
contratistasbienenraizadoslocalmente.
Recursosnaturalesyenergasrenovables
Lasredesdeinfraestructurarespondentambinalasvocacionesyrecursosnaturalesparalosplanesquesedefinanlas
regiones y macroregiones. La influencia de la diversidad de los recursos naturales posibles de intervenir, requiere de
unainfraestructuraespecial,algunosejemplossonelbosquenativocon13.430.603hs.,ensufraccinaprovechable
(10%), y la forestacin de un potencial de 4 millones de hectreas, teniendo en consideracin que 48.334.300 hs.,
sufrendeerosinydesertificacinentodaslasregionesdelpas.Tambinrequierendeaccesibilidadydeinfraestructura
deserviciosenlaszonasrespectivas,laacuiculturadiversificada,lapescaentodoellitoral,fiordosycanales,elturismo
de intereses especiales, la energa, fundamentalmente las renovables, y la minera, con todos los encadenamientos de
serviciosacordeconlosinstrumentosparticipativosmencionados.
Elpotencialdeenergasrenovables,segnsesealaenlatablasiguiente,requieredeldesarrollodeunainfraestructura
especial para acceder a estas distintas opciones, adems sta requiere de un sistema de interconexin para poderlas
integraralsistemaInterconectadoCentralyalsistemadelazonaNorteyreforzarlossistemasdeinterconexinelctrica
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de las distintas regiones del pas. Chile, con este potencial puede convertirse en una plataforma para otros pases del
continente y del mundo para el desarrollo de estas energas renovables. Adems, en las zonas fronterizas, con Per,
BoliviayArgentina,seplanteaotraopcindesarrollodelasregionesatravsdelaintegracinenergtica.
Para una buena administracin local de los recursos, stos deben ser llevados a cuentas patrimoniales regionales. El
potencialdeestascuentas,queevalanlacalidadycantidaddelosrecursos,comoelagua,hidrobiolgicos,patrimonio
silvestreybiodiversidad,fundamentaanmejorestageneracindeinfraestructuraparapreservarlosodesarrollarlos.
REGIONALIZACIN E INFRAESTRUCTURA
Laproyeccinenbasealospotencialesproductivosydeserviciosdecadaunadelasregiones,mssuinterconexin,
debe asociar un programa de infraestructura con concepcin, diseo y realizacin propios de cada una de stas. Para
surealizacinserequieredeunregistrodeconsultoresycontratistasregionalesencadaunadelascategoras,afinde
tenerunsemilleropermanentedeemprendimientoencadaregin.Lasobrasdebenponerpartedeunprogramamnimo
demedianoylargoplazoyconcebirprogramaspresupuestariosdevariosaos.Lasregionesdebenevitarlaagrupacin
deobrasdemaneraquesepuedanlicitarlasobrasaempresasyconsultorasderegistrosnacionaleseinternacionales.Es
usualelqueseagrupencaminos,puentes,viviendas,afindeaumentarlosmontosdelicitaciones,enlasquenopueden
participar las empresas regionales que estn usualmente en categoras ms bajas de los registros de los Ministerios de
ObrasPblicas,Vivienda,SaludyEducacin.
Cadaregintienelasexperienciaspositivasdesuspropiasiniciativasylasnegativas,productodedecisionestomadaspor
unamentalidadcentralista(quetambinsedaenregiones).
Resultaclaroqueelcentralismoeslaanttesisdelsistemademocrtico,pueslosejemplosnegativosseasemejanalos
resultadosdelossistemassocialistastiposovitico(homogeneidadsobrediversidad).
Losserviciospblicosregionalestienenquetenerlacapacidaddepoderdisear,construiryevaluarinfraestructuraenuna
proporcinmnimadelpresupuestopermanente,demododegenerarlascompetenciasylasinnovacionestecnolgicas
parapoderinteractuarpositivamenteconelsectorprivadoylascomunidadeslocales.
Loshabitantesdelasregionesdebemosaprenderacortartodarelacinquepretendacoptarporpartedelnivelcentral
las capacidades regionales, como lo son el nombramiento de autoridades, revisiones, vistos buenos, convenios de
programacin, prstamos internacionales, y otras frmulas que caracterizan la burocracia central. El desarrollo de las
regionespasaporestablecerorganismospblicosyprivadosparaactivarsuspotencialesyarmonizarlosconoportunidad.
Unejemploloconstituyenlascomisionesregionalesdeusodebordecosteroquedebenserperfeccionadas.Lomismo
valeparaelmanejointegradodecuencasyelordenamientoterritorial.
Lasespecificacionestcnicasylosdiseos,ascomolasevaluacioneseconmicasyambientales,puedenserrealizadas
porestasinstanciasafindeevitardequelosserviciospblicosfuncionencomoenclavesindependientesdelasdecisiones
regionales. Como ejemplo se seala la proyeccin de una Patagonia integrada en el Cono Sur Americano, con una
red vial con infraestructura portuaria y area que puede ser activada por prioridades locales y regionales, generando
condicionesptimasparaeldesarrollomutuoentreregionesyprovinciasdelvecinopas.Hastalafechanoprosperapor
cuantoestasdecisionessetomanexclusivamenteconenfoqueydenivelnacionalycentral.Estoagravaelaislamientode
muchascomunasytieneinhibidossuspotencialesdedesarrolloyservicios.
Sonmuchoslosejemplosdeinfraestructuraligadaalospotencialesdedesarrollo,algunosdeestosson:laintegracinde
canalesderiegoconpequeascentraleshidroelctricas,lasredestursticasregionales,elsistemadecaminoscosteroscon
larevitalizacinde125poblados(PNCHF).
Similarsituacinsedaconlainfraestructuradeinterconexinconlosvecinospases.Sonmuchaslasiniciativasregionales
oacuerdosconlasprovinciasvecinasquenofructificanportrabasenlasconsideracionesdelosnivelescentralesdelos
respectivospases;eselcasodelcaminoArica-IquiqueconBoliviayBrasilenelquesehanhechoavancesennuestro
pas, faltando la correlacin de Bolivia. En el caso de la zona Sur Austral, varios pasos internacionales permanecen
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trabadosporfaltadeacuerdodelnivelcentral.EselcasodelpasoHuaHumenlaRegindeLosRos,lospasosManso,
Puelo,LagoVerde,EntradaMayer,BaqueanoZamorayUshuaia-Yendegaia,segnsesealaenlamapasiguiente.
El resultado de la regionalizacin de la infraestructura asegura un uso eficiente de los recursos pblicos y aumenta
notablementelarentabilidadeconmicaysocialdestos.Enestoganacadaunadelasregionesysoloaselpas.No
podemosvivirencadenadosaunsistemacentralistaqueasfixiaaChile.
LaLeydeTransparenciapermitirdetectarlasaccionesquecoartanlainiciativaregional.Lasorganizacionesregionalistas
tienenaquunaoportunidadparafavorecerunaadministracindescentralizada,hacerlamsvisible,yconellomenos
riesgosa,enelmalusodelosmediospblicosydelacorrupcin.
Una infraestructura realizada por las regiones, con la participacin temprana de las comunidades y con autoridades
elegidasporellos,aseguraunusoeficientedelosrecursospblicosyaumentarnotablementelarentabilidadeconmica,
socialyambientaldestos.Enestoganacadaunadelasregionesytambinelpas.Nopodemosvivirencadenadosaun
sistemacentralistaqueestasfixiandoaChile.
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EL TRANSPORTE Y EL DESARROLLOREGIONAL
IAN THOMSON
*
Engeneral,unamayoraccesibilidadfavoreceeldesarrollodelasregionesapartadasdeunpasyreducelasdesigualdades
entreellas.ElsistemaactualdetransporteenChileimplicasubvencionesyporende,mejoralaaccesibilidaddelaszonas
msapartadasypromueveas,sudesarrollo.Perolamotivacindetrsdeesassubvencionesnosiempreesprecisamente
el desarrollo regional, ejemplo de ello son las rebajas de tarifas camioneras, productos de la devolucin del impuesto
especficoaplicadoalcombustible,quenoseconcedieronconelfindefomentarelaccesoalmercadocapitalinodelos
agricultoresderegioneslejanas,sinomsbiendeponerfinaunparodecamioneros.Delamismamanera,lasubvencin
implcitaalospasajesentrenentreSantiagoyChilln,costosoaunqueseanentrminosabsolutos,esunaconsecuencia
deunaevaluacinefectuadainadecuadamente(onoefectuada),cuyoresultadofuelapuestaenmarchadeunservicio
ferroviarioincapazdecubrirsuscostosdeexplotacin.
Mucho se ha hablado, especialmente en este ao electoral, de la posibilidad de construir en Chile un ferrocarril de
alta velocidad, para pasajeros, entre la capital yValparaso o hacia el sur. Por el valle central sera econmicamente
viable(aunqueabsolutamentecaro)laconstruccindeunferrocarrildetipoTGValsur.Sinembargo,porlademanda
potencialdesusservicios,ylaeficienciadeltransporteareoyautobuseroconquecompetira,porahoraseramuydifcil
justificarlo.
ELTRANSPORTEYELDESARROLLO REGIONAL
El presente ensayo es la oportunidad para referirse a la interaccin entre el sistema de transporte de un pas y sus
perspectivas de desarrollo regional, un tema que ha interesado a investigadores a lo menos desde la obra pionera de
Von Thunen,en1826,queintentformalizarlarelacinentrelaaccesibilidadproporcionadaporelsistemadetransporte
ylarentabilidad,eimplcitamenteenlafronteraagrcola(J. H. Von Thnen,textopublicadoenalemnenStutgart,en
1826,yresumidoendistintoslibrosposteriores,disponiblesenespaoloingls).Otrohitoimportante,referentealas
decisionesdeubicacinindustrialfuelateoradeWeber,publicadaen1929(A. Weber,Theory of the location of industry,
UniversidaddeChicago,1929).Laliteraturaposteriorsobreeltemaesmuyextensa.
Nosonsolamentelasactividadesagrcolaseindustrialeslasqueselocalizanenfuncindelaaccesibilidadproporcionada
porelsistemadetransporte,sinotodalaactividadeconmicaysocial(ycadavezmsimportante,ademsdelsistema
detransporte,lareddecomunicacionesyespecialmentelastelecomunicaciones).
Entiempospreglobalizacin,degrandesimpedimentosaltransportedebienesypersonas,habamediosnoacuticos
decortadistancia,losintercambiosentreregioneseranmuylimitados,loquegeneragudasdiferenciasennivelesde
bienestaryestilosdevida,entreloshabitantesdeunaszonasyotras.Estoprovocundesaprovechamientogeneralizado
delaspotencialeseconomasdeescalayunaincapacidaddeampliarlafronteradeproduccin.
En las dcadas recientes, en los tiempos de globalizacin, tanto en los costos e inconvenientes de transporte como
en las barreras arancelarias o el intercambio comercial, junto a un desarrollo explosivo en las telecomunicaciones, la
* Economistadetransporte,B.A.(Economa)),UniversidaddeManchester.Consultorentemasdetransporte.
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T
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A
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humanidadsehaimpulsadohacianivelesdeproduccinyconsumonuncaantesimaginados,yaunamayoruniformidad
deestilosdevida.
Elintersdelosgobiernosenfomentareldesarrollodeunsistemaeficientedetransporte,quizsmsenChilequeen
el promedio de los pases, no se ha relacionado solamente con consideraciones econmicas, sino tambin militares,
especialmentelanecesidaddemovilizartropasentiemposdeconflictoblico,realopotencial,yconlasconsideraciones
integracionistas, especialmente en el caso chileno, despus de la Guerra del Pacfico, que dio como resultado la
incorporacinenelterritorionacionaldeprovinciaslejanasdelacapitalypotencialmentesujetasapresionesseparatistas
de origen interno o externo. El tramo entre La Calera y La Serena de la lnea principal de la red Norte ferroviaria se
construycomopartedeunproyectodeintegracinyseubicinicialmenteenelinterior,tomandoencuentaargumentos
militares,apesardequelasconsideracionesdeconectividadfavorecanunarutacostera.
LA CONECTIVIDADREGIONALYELDESARROLLODELARED FERROVIARIA
Enelpresenteensayoseenfocalaatencinespecialmenteeneltransporteferroviario,yparticularmenteeneldepasajeros,
recordandoque,enotrospases,tantoeuropeoscomoasiticos,sehanconstruidonuevosferrocarrilesparaeltransporte
interregionaldepasajeros.ProyectoscomparableshansidosugeridosparaChile.
Cuando naci el ferrocarril chileno a raz de propuestas del sector privado, cuyo olfato se diriga a invertir donde hay
perspectivasdelucro,endoscasos-SantiagoaValparasoyalSur-huboademsotroobjetivo,alomenosintermedio,
verificado por una participacin estatal en las empresas ferroviarias correspondientes, es decir, la promocin de la
conectividad regional. Luego, se dio cuenta que este objetivo fue pocas veces congruente con la rentabilidad privada,
dandocomoconsecuenciaelretirodeloscapitalesprivados,dejandoalEstadosololatareadeextenderlaredlongitudinal
alsurdeCuric,alorientedeQuillotayalnortedeLa Calera,conevidentespropsitosdepromoverlaconectividad,
muydestacadosencasoscomohaciaLaAraucana,unavezconcluidalapacificacindeesta,yalNorteGrande,trasel
finaldelaGuerradelPacfico(Vase:I. ThomsonyD. Angerstein, Historia del ferrocarril en Chile,DIBAM,2.edicin,
Santiago,2000).
LoscontratosdeconstruccinyposteriorexplotacindelaredNorteferroviariaydelFerrocarrilLongitudinal,dePueblo
Hundido a Pintados, consideraron como segura que su operacin podra autofinanciarse. Sin embargo, eso nunca fue
posible,yesdifcilimaginarquelosespecialistasenferrocarrilesdelgobiernodeldarealmentehubierancontemplado
quefueraposible,porlosmuybajosvolmenesdetrficopotencial(I. Thomson,Red Norte: la historia de los ferrocarriles
del norte chileno,InstitutodeIngenierosdeChile,Santiago,2003).
LA CONECTIVIDADREGIONALYELDESARROLLODELARED CAMINERA
Lleg tarde la provisin en Chile de una red interprovincial de carreteras pavimentadas, comenzando la construccin
delarutalongitudinalrecinafinesdeladcadadel40,coneltramoSantiago-La Serena,poriniciativadelentonces
presidente Gabriel GonzlezVidela, no completndose hasta principios de la dcada del 70, poca en que el pas
finalmente lleg a contar con una carretera pavimentada desde Puerto Montt hasta Chacalluta, cuyo mantenimiento
fue financiado por peajes cobrados por el Ministerio de Obras Pblicas (MOP). En 1960, como parte de un Programa
Nacional de Desarrollo Econmico, el pas invirti enormes sumas en la modernizacin tanto de la red de carreteras
(US$ 480millones,enpreciosde1960,equivalentesaUS$340millonesenvaloresactuales)y,almismotiempo,enlade
EFE-FerrocarrilesdelEstado(US$ 2.200millonesenmonedaactual).Aunqueesainversinhabradadocomoresultado
mejorasenlaaccesibilidadinterregionaly,porende,impulsadolaespecializacinespacialdelaproduccinymenores
disparidades regionales, el mercado de transporte de esa poca se encontraba sujeto al alto grado de intervencin
gubernamental,extendindoseamateriascomolaimportacindecamiones,lastarifasdepasajesenbusesytrenesylos
derechosdeoperarserviciosdebusesinterurbanos,loquehabrainfluidoenlospadronesdeaccesibilidad.Esapoltica
deintervencionismonoseinvirtihastamediadosdelos70.
DuranteelgobiernodeEduardoFreiRuiz-Tagle,conRicardoLagosacargodelMOP,seconcesionaronlareconstruccin
delaautopistadelacarreteralongitudinal,ahoraconocidacomolaRuta 5,entrePuertoMonttyLa Serena,obraquetuvo
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unimportantecomponentedeconectividadregional,puestoquelosusuariosdelostramosmscercanosalacapitallos
mstransitadosefectivamentesubvencionanlosdelasseccionesmsapartadas.Apartirde2000,sehaninaugurado
tramosdeunacarreteracostera,sinpeaje,queproporcionarunaalternativaalaRuta 5yadems,conectividadapueblos
comoTocopilla,Taltal,Tom yTranapuete, hasta ahora relativamente aislados por quedar apartados de dicha ruta. El
MOPhainvertidomontoscuantiososencarreteras,sincobrodepeajes,variasdelascualescompetenconlneasfrreas
administradasporempresasobligadasafinanciarsupropiainfraestructura.
Esevidentequelapolticavialdelosaosrecienteshafavorecidoeldesarrolloregional.Hahabidointentosdehacerlo
mismotambinrespectoalosferrocarriles,sinquesusresultadossiemprehayansidotanclaros.Elgobiernoimpulsla
operacindetrenesparapasajerosnorentablessobrelaredSur,particularmenteentreVictoria-LaPaloma(encercanas
dePuertoMontt),ySantiago-Temuco,losquenofueronnecesariamenterespaldadosporevaluacionessocialesrigurosas.
Esos trenes no corrieron ms de un par de aos hasta suspenderse, sin provocar fuertes objeciones populares, por la
existenciaenelmercadodebuenossubstitutos,terrestresoareos.Supuestamentepormotivosestratgicos,elgobierno
trat de insistir en la transitabilidad del ferrocarril longitudinal hasta la ciudad de Iquique, pero eso no se ha logrado,
enparteporrobodedurmientesyrielesyelasfaltadodelavafrreaencrucesconcaminos,realizadaporautoridades
municipales.Laausenciadeserviciossobreelferrocarrillongitudinaltampocohaprovocadoprotestas.
LADECADENCIADELOSTRENESDEPASAJEROSENLASDCADASRECIENTES
Unaseriedefactoreshacontribuidoaunareducidacompetitividadyconsecuentedecadenciaagudadelosserviciosde
trenesinterurbanosdepasajeros,durantelaspasadastresdcadas:
- Layamencionadaconstruccindelaredlongitudinaldecarreteraspavimentadas;
- Lafaltadereglamentacineconmicadeltransporteautobuseronourbano,(Vase:I. Thomson,Eltransporte
interurbanodepasajerosenChile,informeLC/R. 520/Rev. 1,CEPAL,Santiago,febrerode1987);
- Unaflexibilizacindelareglamentacineconmicaaplicadaalaaviacincomercial;
- Lasobligacionesimpuestas,enprincipio,aEFEdeautofinanciarsuoperacin,lasquenosecumplieron,aunque
losintentosmodestosdehacerlodieroncomoconsecuenciaunestilodegestinesencialmentecortoplacista,
categorizadoporunacrecientedesatencinalmantenimientodelainfraestructuraylasupresindelostrenes
quemayoresprdidasarrojaron.
En 1977, los servicios de pasajeros de EFE ofrecieron sobre 1.250 km de la lnea troncal, entreValparaso a Puerto
Montt,msunaseriedeunos29ramales;en2009quedansolamenteaunaatencinresidualsobre400 kmdelalnea
troncalylosltimostresserviciosruralesenlasregionesVII,VIIIyIX.Porotraparte,losserviciossuburbanoshansido
reforzados, en las regionesV, Metropolitana yVIII, y el volumen total del trfico se mantiene cerca de los mximos
absolutoshistricos,aunqueconcentrndosemasivamenteenunaspocaslneas,enlugardedispersarseespacialmentea
lolargodelpas(vaseelcuadro 1).NingnservicioactualmenteoperadoporEFEesrentableparalosprivadosyexisten
seriasdudassobrelarentabilidadsocialdealgunos.
CUADRO 1
NDICES DEL TRFICO FERROVIARIO DE PASAJEROS EN CHILE, AOS SELECCIONADOS DESDE 1918 A 2007
Ao 1918 1927 1959 1969 1983 2007
ndicede
truco
ferroviario
de
pasajeros
100 114 291 276 196 322
Nota:losndicessebasanenelvolumendetrfico,expresadoenpax-km,tomandoencuentatodoslosferrocarriles,
nosolamentelosdeEFE,sincontarlostrenescorrensobreruedasconneumticos.
Fuente:elaboracinpropia.
IAN THOMSON
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ELTRANSPORTEYSUINFRAESTRUCTURANOSEPLANIFICANINTEGRALMENTE
Sedestacaunaausenciadeunplanintegraldeinversioneseninfraestructuradetransporte,unamanifestacindelacual
eslaasignacinalMOPdelaresponsabilidaddelaredcaminerayalMinisteriodeTransportesyTelecomunicaciones
(MTT)delaredferroviaria,especialmentelapartedejurisdiccinestatal.Sinembargo,EFEsemanejaconconsiderable
autonoma,especialmenteapartirdesuincorporacin,en2002,enelSistemadeEmpresasPblicas(SEP),queimplicuna
efectivareparticindelasupervisindelaempresaentreelMinisterioyesesistema,conconsecuenciasdesafortunadas.
Lasempresasferroviariasprivadasactanconrelativalibertad,aunquecorrespondeninstitucionalmentealMTTyestn
siempresujetasaunacompetenciadesleal,especialmentealnortedeLa Serena,dondeelsectorcamionerotieneasu
disposicinlaredcaminerasinpagarpeajesy,apartirde2009,tampocoelimpuestoespecficosobreelcombustible.
Laplanificacinnointegraldelsistemadetransporteesunfactorquehacontribuidoaladecadenciadelostrenesde
pasajerosydelasdesventajascompetitivasdeltransporteferroviarioengeneral.
EnelMOPseplanificaeldesarrollodelareddecarreteras,ocupandoherramientasdeevaluacinsocialdeproyectos,
como la versin cuarta del Highway Design Model (HDM-IV). Algunos observadores han detectado entre algunos
funcionariosdelMOPunposibleantagonismohaciaelmedioferroviario,yhasidosugeridoqueloestaranconsiderando
comocompetidor,msqueunmediocomplementarioenunsistemaintegradodetransporte.Esaactitudnoesobviamente,
oficialytampocouniforme,yalgunosrepresentantesdelMinisterio,comoelexministroEduardoBitrn,hanpropuesto
unpapelmayorparaeltransporteferroviariodecargas,encircunstanciasenquelasventajascompetitivaslefavorecen.
SobrecorredorescomodeAricaalafronteraconBolivia,ydelaminaCandelariaalafundicindePotrerillosyalpuerto
deCaldera,unatransferenciadetrficodesdeloscamionesalostrenes,leconvendraalMOP,rebajareltrnsitodelos
camionespesadosquedaanlainfraestructuracamineraeinflarloscostosdeconservacin.Apesardeeso,esevidente
queencasosimportantes,laevaluacindeproyectosvialesnoconsideraposiblesalternativasferroviarias.
Endistintasocasionessehapropuestolatransferenciadelainfraestructuraferroviaria,alomenosladeEFE,alMOP,quela
administraraenprincipio,delamismamaneraqueenelcasodelaredcaminera.(Vase:(i) I. Thomson,Ferrocarriles del
Estado: una empresa accidentada,presentadoalaComisindelTransportesdelSenado,15demarzo,2007
1
;(ii) reportaje
BitarproponequeEFEseapartedelMOPyrespaldaplandeJorgeRodrguez,Diario Financiero,19dejunio,2009).
Lamateriaescomplicada,puestoquelasempresasferroviariasdelnortegozandealgunosprivilegiosdecaractersticas
monoplicas,ypodraserinaceptable,desdelaperspectivasocialypoltica,tomarmedidasquetransfieraneltrficoal
medioferroviariosihayunsolaempresatransportadoraencondicionesdeaceptarlo(Vase:I. Thomson,Lasconcesiones
ylaoptimizacindeltransportevialyferroviario,Revista de la CEPAL,nmero 67,Santiago,abrilde1999).
ELSISTEMAACTUALDETRANSPORTE FAVORECERAELDESARROLLO REGIONAL,POR DEFECTO
Yasehacomentado,enlasegundaseccindelpresenteensayo,quelasdiferenciasregionales,deingresosyhastade
estilosdevida,soninversamenteproporcionalesconlosnivelesdeaccesibilidadprestadosporelsistemadetransporte.
Enlaspresentescircunstancias,espertinentedarsecuentaqueestaransubvencionadossegmentosimportantesdelsector
transporteenChile,alomenoslossiguientes:
- El transporte caminero de cargas, especialmente mediante vehculos de gran tonelaje por eje, al que se le
devuelveelimpuestoespecficosobreelcombustible,entodoelpas,yquepagapeajessolamenteporeluso
delaRuta 5alsurdeLa Serenayunascontadasotrascarreteras;
- El transporte autobusero, que paga peajes en las mismas carreteras y el impuesto especfico, ambos a escala
rebajada;
- Eltransporteferroviariointerurbano,puestoquelostrenesoperadosporEFEsontodosdeficitariosrespectoasus
costosdeexplotacin.
Definitivamentenosubvencionadoeseltransporteferroviariodecargasenelnorteyeltrnsitodevehculoslivianossobre
lascarreterasinterurbanasconcesionadas.
1 Elmismoautorproponetambinlatransferenciaderesponsabilidadministerialdeproyectosderiego,delMOPaAgricultura,ydelosde
plantashidroelctricas,delMOPaEnerga,conelfindeevitarqueelMOPalcanceproporcionesqueloharadifcildeadministrar.
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Aunque el objetivo de los probables subsidios concedidos a las tres categoras de transporte identificadas arriba de
ninguna manera es promover el desarrollo regional, debindose ms a las presiones gremiales y a la mala evaluacin
deproyectos,sfavorecenlossubsidiosesedesarrollo.Lamateriamereceunmayoranlisis,queesttodavaporhacer.
Enprincipio,podraserinvestigadomediantelaaplicacindeunmodelodesimulacinintegradadetransporteyuso
desuelo,delascaractersticasdeunoyaocupadoporelMOP(Vase: Modelo Nacional,MinisteriodeObrasPblicas,
Santiago,juniode1997).Endcadaspasadas,subsidiosexplcitosfueronconcedidosaltransporteferroviariodecarga
sobre largas distancias, con el fin de mejorar la posicin competitiva en el mercado santiaguino de productores en
regiones(I. Thomson,LacompetenciaentrelacarreterayelferrocarrilenChile:unaperspectivahistrica,monografa
annopublicada).
DESEQUILIBRIOSYERRORESENLAEVALUACINDEPROYECTOS
Lanoconsideracin,enlasevaluacionesllevadasacaboporoparaelMOP,deopcionesferroviariasessolounodelos
obstculosqueenfrentanlaimplantacindeproyectosferroviarios;entreotros,cabedestacarlossiguientes:
- Lasempresasprivadas,comoFerronoroAntofagastaRailway(FCAB),evalanproyectosdesdeunperspectiva
privada,sincontabilizarbeneficios(ytampococostos)externosasucontabilidadempresarial,y
- ElMinisteriodePlanificacin(MIDEPLAN)pareceinterpretarerrneamenteelconceptodelatasadedescuento
apropiadaenevaluacionessociales,dandocomoconsecuencialaespecificacindeunatasatambinerrnea
y, muy probablemente, excesivamente alta, lo que acta en contra de proyectos, como la mayora de los
ferroviarios,costososdeimplantarperolargosentrminosdevidatil.
ELTRANSPORTE FERROVIARIOENDESVENTAJAENLASACTUALES CONDICIONES CHILENAS
EFE,enlosaosrecientes,ycontodarazn,tieneenfocadossusplanesdedesarrolloenproyectosdetransportedecargas
ydepasajerossuburbanos,losque,enelcortoplazo,poseenlasmayoresperspectivasdealcanzarunadecuadonivelde
rentabilidadsocial.Lasexperienciasdesalentadoras,relacionadasconelbillonario(endlares)PlanTrienal2003-2005,
quecontempllareposicindeserviciosdetrenesinterurbanosdepasajeros,comoentreSantiago-Temuco(diurnoy
nocturno)yVictoria-La Paloma,quemuyluegotuvieronquedejardecorrer,noleanimaaproponernuevosservicios
deesanaturaleza.
De todos modos, la verdad es que no es fcil, en el Chile actual, justificar la operacin de trenes interurbanos para
pasajeros,nisiquieraentrminossociales,porqueeltamaodelmercadonopermitealcanzarlaescaladeoperaciones
necesariasparaviabilizareltransporteferroviario,loquesedebea:
- Laeficienciaybuenacoberturadelaofertadelneasareasydebuses,y
- Lainexistenciadeciudadesdemsdemediomillndehabitantesaintervalosdeentre200y400 kmalolargo
delalneafrrealongitudinal.
Paraviabilizareltransporteferroviariodepasajerossenecesitanvolmenesimportantes,losque,engeneral,faltanen
Chile(vaseelcuadro 2,quecomparalosserviciosdeTerraSurconlosdedosconcesionariosbritnicos).Esevidentela
menorescaladelasoperacionesdeTerraSur.ParaaproximarsealaescaladeoperacionesdeInglaterra,lostrenesdeEFE
tendranqueconquistarlatotalidaddeltrficodelosbuses,loquesoloserafactiblesisedecretaralasuspensindelos
servicioscompetitivos.
IAN THOMSON
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CUADRO 2
UNA COMPARACIN ENTRE LA ESCALA DE OPERACIONES DE SERVICIOS FERROVIARIOS INTERURBANOS EN INGLATERRA Y CHILE
Servicio/corredor
Distanciamedia
porpax,enkm
Pax-km/ao
en106
Kmdelnea
operada
Pax-km,en106,
poraoporkm
delnea
EFE,TerraSur,2007 300* 163.1 398 0.43
EFE,TerraSur,2007,sillevaratodo
e truco uctuumente con os buses
300* 976.2 398 2.46
GranBretaa,costaeste,2007/08 244.4 4301.9 1473 2.92
GranBretaa,costaoeste,2007/08 193.3 4213.5 1172 3.60
Nota:elconcesionarioinglsdelacostaoesteessubvencionada;eldelacostaeste,pagacaonalgobierno.
Fuente:elaboracinpropiaabasede:(i) EFE,y(ii) Themodernrailway,IanAllanPublishing,Inglaterra,2009.Lascifras
identificadas
por*sonestimadassubjetivamente,abasedelaexperienciadelautor.
Sifueraefectivamentesubsidiadalacompetenciaenfrentadaporelferrocarril,sepodrajustificarelpagodebonificaciones
compensatoriasaEFE,oeventualmenteaotrosoperadoresdetrenesdepasajeros,lasqueredirigiranhacialostrenesalo
menosunapartedelademandaquenecesitanparagenerarlaseconomasdeescalacorrespondientesaunaoperacin
eficiente. Sin embargo, fuera de las zonas urbanas, cualquier subsidio al transporte de autobuses sobre recorridos
competitivosconlostrenesdepasajerosdeEFE,serademontoreducido,puestoquesobrelascarreterasconcesionadas,
altrnsitodeautobuseslesoncobradospeajesysobreelcombustibleseaplicaunimpuestoespecfico(aunqueambosa
tasasrebajadas),significandoqueseradevalorreducidocualquiersubsidioimplcitamenteconcedidoatransportepor
buses.En1993seestimenunclp 0.13porpasajero-kmelvalordelabonificacincompensatoriaquemereceraEFE
porelsubsidioefectivoalosbuses;esemontoequivalameramenteaun2%delatarifamediacobradaporlaempresa.
Elsubsidioefectivamenterecibidoporlasempresasdebusesqueoperansobreloscaminostransversalessermayor,por
bus-km,quelasquecorrensobrelascarreterasconcesionadas,puestoqueporelusodelosprimeros,engeneral,nose
cobranpeajesyloscostosdelaconservacinvialsonmayores,porvehculo-km.Sinembargo,laoperacindetrenes
parapasajerossobreramalesparalelosadichoscaminos,exigiransubsidiosmuysuperiores.
Algunasdelasventajassocialesasociadasconelmedioferroviarioenotrospases,noregiranconlamismafuerzaen
Chile.Esinteresanteobservarporejemplo,quelostrenesinterurbanosdepasajeros,enlascondicioneschilenasactuales,
seasociancontasasdeaccidentesmuysuperioresquelasenlospasesOCDE,debidoarealidadescomo:(i)lamayor
incidenciadecruces;(ii)unaRuta 5concategoradeautopista,conunaseparacinfsicaentrelasvasparatrnsitohacia
elnorteylascorrespondientesalsentidocontrario,y(iii) unalneafrreadeunasolavaalsurdeSanFernando,cuyo
usoestcompartidaentretrenesdepasajerosyotrosdecarga,develocidadesmuydisparesentres.Nosonlospasajeros
ferroviarioslasvctimasdeesamayoraccidentabilidad,sinolospeatones,losocupantesdevehculosquecruzanlalnea
frrea.
PROYECTOSDENUEVOS FERROCARRILES PARA PASAJEROS, POSIBLEMENTESOCIO
ECONMICAMENTE FACTIBLEENUNFUTURO PREVISIBLE
Lajustificacindetrenesparapasajerosseramsevidentesilasegundaciudadmspobladadelpas,Concepcin,cuya
provinciaalbergacasiunmillndehabitantes,seubicasobrelalneafrrealongitudinal.Porserdignodeanlisisun
servicioferroviarioparapasajerosquepartieradesdeSantiago,queesunaciudadquecuentaconunoscincomillones
de residentes, y que llegase a Concepcin sin cubrir ms de 520 km, continuando luego aTemuco con sus 400.000
habitantes ubicados a unos 700 km de la capital. Sin embargo, tal como est, Concepcin permanece a casi 570 km
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de Santiago por una va frrea que se bifurca de la lnea longitudinal en el pueblo, ferroviariamente histrico de San
Rosendo,antesdedoblarsereiteradamente,comoserpiente,porlaorillanortedelroBoBoparaarribaralacapitaldela
VIII Regin.Sobrealgunostramosdelbordedeesero,alostrenesnuncaseleshapermitidocorreravelocidadesmayores
de30km/hr.,loque,juntoconlamayordistanciadelarutaferroviaria,ponealtransporteferroviarioendesventajacasi
insalvablefrentealosautobuses,alomenosparaserviciosdiurnos.Lostrenesque,algunavez,partierondeConcepcin
paraTemuco,tuvieronquevolverprimeroaSanRosendo,antesdeseguirrumboalsur,puestoquenuncaseconstruyla
lneadeconexinpropuesta,endistintasocasiones,entreCuranilahueyelramaldeLebuaLosSauces.
ExistiunavezunarutaferroviariaalternativaentreSantiagoyConcepcin,quenuncafueaprovechadaparaservicios
directosparapasajeros.ConsistaenlalneacentraldelaredSurhastaRucapequn,unpueblosituadounpocoalsur
deChilln,luegocruzandolaVIIIReginendiagonal,pasandoporNuevaAldea,Coelemu,yDichato,antesdellegar
aConcepcinporlacostadesdeelnorte.PusolacapitaldelaVIIIRegindentrode550 kmferroviariosdelanacional.
Se ha estimado en unos US$ 380 millones el costo de construccin de una nueva lnea sobre el mismo eje general,
para trenes de pasajeros que corrieran hasta 220 km/hr. (Estudio: Anlisis implementacin programa de asesoras de
transporte terrestre,VIetapa,encargadoporSECTRA).Sedesconocelarentabilidadprivadaysocial,deesapropuesta
nuevavariante,perodeberaconsiderarsecomounaopcininteresante,aunquetodavamuydifcildejustificar.
Variasveceshasidopropuestalaconstruccindeunnuevoferrocarrildirecto,entreSantiagoyValparaso/ViadelMar,
perosufactibilidadeconmica,privadaosocial,tampocohasidocomprobada.Elproyectomsrecientefueelaborado
porelconsorcioFeGrande/Dusn,amediadosdeldeceniode1990.Elconsorcioestimenun11%sutasaderetorno
(privada),basadaensupuestosposiblementeoptimistasreferentesamateriascomoelcostodeconstruccindetneles.
Enesosaos,EFErecibaunabonificacindeclp 0.13porpasajero-kmtransportado,comocompensacinaunestimado
subsidioaltransporteautobusero,peroancontabilizandounabonificacinequivalenteafavordelconcesionariodel
propuestoferrocarril,quehabracambiadosolomarginalmentelatasaderetorno.Lalicitacinnosellevaefecto.
Algn un da, sera conveniente construir un nuevo ferrocarril sobre ese eje, pero la tecnologa ms indicada para l
podraserdiferentedelaadoptadaparalosnuevosferrocarrilesdealtavelocidaddeEuropayAsia.Difcilmentesera
rentableparalaempresaconcesionariaysuconstruccindependeradeunsubsidioestatal,elquenoseramuyfcilde
defender,puestoquelademandadesusserviciosprovendradeciudadanosqueincluiraalosmsadineradosdelpas.
Enlosdebatespreviosalacampaapresidencial2009,hasidopropuestounproyectodetrenbala,entreSantiagoy
Puerto Montt, especficamente por el seor Paul Fontaine, coordinador del programa econmico del candidato Marco
Enrquez-Ominami.ProyectosdetrenescomparableshansidopropuestostambinenalgunasotraspartesdeSudamrica,
comoentrelaciudaddeBuenosAiresyRosario,perosoloelejeentreRodeJaneiro-So Paulotendrposibilidadesde
implantarseenunfuturoprevisible,siendopronosticadaunalicitacin,deconstruccinyposteriorexplotacinparael
ao2010,quemantenganlasesperanzasqueentreenserviciosantesdelprimerpartidodelaCopaMundialde2014,que
secelebrarenBrasil.Elgobiernobrasileoreconocequeelintersdelsectorprivadodependerdeunacontribucin(no
especificada)derecursosfederales,apesardequeseestimaquellevara31millonesdepasajerosensuprimeraode
operacin,lamayorasobretramosparciales.Lainversineneseferrocarrildeunos500 kmascenderaaunosUS$ 15
milmillones.ElterritorioentreRoySo Pauloesbastantemsonduladoqueeldelvallecentraldelsurchileno,peroaun
as,seradifcilimaginarqueuntrenbalasobrelosmsdemilkilmetrosentreSantiagoyPuertoMontt,quecostara
menosdeUS$ 10billones.
TENDENCIASDELARGO PLAZO
Estn en marcha distintas tendencias globales que favorecen el regreso de los trenes interurbanos de pasajeros, como:
(i) preocupacionessobreelcalentamientoatmosfrico;(ii) lasalzasenloscostosdelaenerga,y(iii) elcrecientecostode
lamanodeobraespecializada.
Sin contar los de muy alta velocidad, los trenes son eficientes en trminos de su consumo de energa, y pueden
ocuparfuentesprimarias,comolosros,elvientoylasplantasnucleares,quesonrelativamenteinocentesentrminos
medioambientales y de contribuciones al cambio climtico. Chile posee en abundancia recursos en las dos primeras
fuentesmencionadas.
IAN THOMSON
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Sin embargo, la ventaja del tren a veces se exagera, por compararse con el auto o el avin, en lugar del bus, que en
condicioneschilenasmuchasveceseselmodoalternativo
2
.LasemisionesdeCO2asociadasconuntreninterurbano,
de traccin a disel, han sido estimadas por una fuente en 112 gramos por pasajero-km, versus 151 en el caso de la
aviacin comercial y 115 del de un auto compartido entre dos personas, aunque un pasajero-km por bus genera solo
35gramos(M.J. Bradley&Associates,Comparison of energy use & CO2 emisions from different transportation modes,
paralaAmericanBusAssociation,Manchester,U.S.A.,mayo,2007).Untrenrpido,de200km/hr.,esrelativamente
econmicoentrminosdeconsumodeenergaydeemisionesdeCO2,aunqueseaadiesel;mayoresdudasrodeanotro,
demsaltavelocidad,corriendoa350 km/hr.,(vaseelcuadro 3).Lostrenesdemuyaltavelocidadpodranconvertirse
ennecesarios,puestoqueeltiempodeviajeyanoestanimproductivocomoantes,arazdelusoenviajesdetelfonos
celulares,computadoresporttiles,etc.,losquepermitenasusportadoresocupardemaneratildichotiempo.Lasalzas
enloscostosdeenerga,queseguramentecontinuarnenellargoplazo,evidentementefavorecenlosmodosdemenor
consumo,queincluyenlostrenesdevelocidadrazonablementerpidos.
CUADRO 3
LA EFICIENCIA ENERGTICA DE MODOS DIFERENTES EN VIAJES INTERURBANOS
Automvil
(marcaVW,
modeloPassat)
Aviacincomercial
|A32l, congurudo
paraclase
econmica)
Trenelctricode
altavelocidad,
350km/hr.detipo
EuroStar
Trenelctricorpido
a200 km/hrtipo
IC225,Londresa
Edimburgo
Distanciaenkm 600 600 600 630
Consumodeenerga(porasiento) 34.8litros 16.0litros 57KWh 30KWh
Equivalenteenconsumoprimario 10.9litros 20.0litros 22.0litros 11.5litros
Fuente:revistaModern Railways,edicindejuniode2004.
Esmuchomsfcilautomatizarlaoperacindelostrenesqueladelosbuses,autosoavionesy,poreso,loscrecientes
costosdelamanodeobraespecializadafavorecentambinelmedioferroviario.Todoindicaqueunda,vamosavolver
aviajarentren,probablementedecaractersticasnoreconociblespornuestrospadres,yquizstampocopornosotros
mismos.
SEJUSTIFICARAENCHILELACONSTRUCCINDENUEVOS FERROCARRILES PARA PASAJEROS?
EnEuropa(EU27)elferrocarrilretieneun42%delmercadodeltransporteterrestredepasajerospormediospblicos,en
losEstadosUnidosun8%yenJapnun82%.Respectoaltransportedecarga,excluyendolosductos,peroincluyendo
el transporte fluvial, la participacin del ferrocarril es de un 18%, 53% y 6%, respectivamente (datos de la Comisin
Europea.
3
).EnChilelasfraccionescorrespondientessondelordendel1%y8%,respectivamente.(Estimacionespropias).
Referente al transporte ferroviario de pasajeros, el porcentaje del mercado retenido por el medio ferroviario en Chile
esaninferioralcorrespondientedelosEstadosUnidos,debidoenpartealrechazopopularenesepasdeltransporte
interurbanoenbuses
4
.EnlosEstadosUnidos,trasunacadaabruptaensuparticipacinenelmercado,desde75%en
1930aunadcimapartedeeseporcentajecuarentaaosmstarde,elgobiernofederalcrelaempresaestatalAmtrak,
2 EnEuropaoccidental,frecuentementeexistenfuertesrestriccionesimpuestasaltransporteautobuserointerurbano,elque,porlotanto,
nosepresentacomoalternativainteresanteparaelpasajero.
3 No es totalmente clara la cobertura de estos porcentajes. Los referentes al mercado de pasajeros excluyen los viajes efectuados por
metrootranva,peroparecenincluirlosrealizadosporbusotrenurbanoosuburbano.Poresasincertidumbres,losvaloresdebernser
consideradosconcautela.Losestimadosporelpresenteautor,referenteaChile,serefierenexclusivamentealtransportefueradelasreas
urbanas.
4 En los Estados Unidos, la aviacin comercial tiene una participacin en el mercado que casi cuadruplica la de los buses, y que es
cuarentavecesladelosferrocarriles.
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conelfindeevitarlaextincindelostrenesinterurbanosdepasajeros,unobjetivoqueselogr,aunquesuparticin
enelmercadosiguibajando,descendiendoa3 %en1990(F. Wilner,TheAmtrakstory,Simmons-BoardmanBooks,
Omaha,1994).NohabajadoelintersenlosEstadosUnidosenunaresurreccindeltrendepasajeros;porejemplo,a
finesde2008,unamayoradelosvotantesdelEstadodeCaliforniaaprobaronunamedidadeemitirbonos,porunvalor
deUS$ 10billones,comocontribucinalfinanciamientodeunferrocarrilparatrenesrpidosentreSanFranciscoyLos
ngeles.Sinembargo,porlaenormedeudadeeseestado,ydelpasalquepertenece,tienequeseguirhabiendodudas
referentesalarealizacinenelcortoplazodelproyecto.
LabajaparticipacindelferrocarrileneltransportedepasajerosenChile,aunquenotoria,noesmuydiferentequeen
otrospaseslatinoamericanos,enmuchosdeloscualesesaformadetransporte,actualmente,esvirtualmenteinexistente
5
.
Esasporunaseriederazones,entrelascualescabedestacarlassiguientes:
Las redes ferroviarias actuales son ocupadas por trenes de carga, de baja velocidad, y es raro que ni siquiera las
lneasprincipalescuentanconmsdeunava,laquetienequeacomodartrenesenlosdossentidos.Lacalidaddela
infraestructura,aunqueadecuadaparalacirculacindetrenesdecargadebajavelocidad,nosirveatrenesrpidosde
pasajeros.
Por lo tanto, para que pudieran correr trenes rpidos de pasajeros, las rutas actuales tendran que mejorarse muy
sustancialmente,otendranqueconstruirsenuevas,auncostoquevaramuchosegnlascondicionestopogrficas,pero
siempreestarafueradelalcancedeunsectorprivadointeresadoenquesucapitalrindaunretornocomercial.
Entrelosambientesmsfavorablesparalaconstruccindeunferrocarrildealtavelocidad,figuranlosdelvallecentral
alsurdeSantiago;anas,lainversinnecesarianobajaradeUS$ 10milloneselkilmetro,significandouncostodea
lomenosUS$ 10billonesparaunferrocarrildealtavelocidadentreSantiagoyPuertoMontt,atravsdelamayorade
lasciudadesdemayorimportanciadelsur,comoChilln,Concepcin,TemucoyOsorno.Inversionesdeeseordende
magnitudsonmuydifcilesdefinanciar.Sincontarlaonduladatopografadelazona,elejeSo Paulo-RodeJaneiro
esidealparalaconstruccindeesetipodeferrocarril,quetendraunadistanciadeunos500 km,aunextremodelcual
habraunaciudadde18 millonesdehabitantes,yalotrounade12 millones.Aunas,elgobiernodelBrasilreconoce
que,sinunainyeccinderecursosfederales,unaconcesindeconstruccinyposteriorexplotacindelferrocarril,no
serainteresanteparaelsectorprivado.
Un ferrocarril de alta velocidad chileno tampoco sera interesante para el sector privado, aunque su administracin
comercialfueramuyeficiente,permitiendoqueelconcesionariopudierainternalizarparasmismolamayorpartedelos
beneficiosrecibidosporlosusuarios,porreduccioneseneltiempodeviaje,etc.Unapreguntaclaveessisejustificaran
aportesestatalesparaconvertirloenunarealidad,larespuestadependeenpartedeloscostosexternosasociadosconlos
mediosalternativos,quesonreducidosenelcasodeltransporteautobuseroynocuantificadoseneldelareo.
Sinembargo,enelpasado,enChilesehanconstruidoferrocarrilesconfinesestratgicos,sinjustificacinsocialenel
cortoplazo.Quizshayallegadoelmomentodehacerlodenuevo.
5 EnpasescomoColombia,EcuadoroParaguaynocirculantrenesinterurbanosparapasajeros.EnBrasilloshayexclusivamentesobre
dosferrocarrilespertenecientesalaempresamineraValedeRoDoce,sincontaralgunostrenestursticos.Elturismoeselfinexclusivo
delostrenesdepasajerosenelPer.EnArgentina,lasituacinesfluctuante,sincontarsobreelejeBuenosAires-MardelPlata,donde
existeunamayorestabilidad.EnUruguaycorreunserviciodecercanas,aunqueenalgunoscorredorenBolivia,siguehabiendotrenes
interurbanoparapasajeros.
IAN THOMSON
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PLANIFICACIN LOCAL YPARTICIPATIVA
DE LA INFRAESTRUCTURA,
REQUISITOPARA LACOMPETITIVIDAD
SERGIO ALMARZA
*
FUNDAMENTACIN
Lasciudadesmsexitosas,nosonnecesariamenteaquellasquetienenlosedificiosmsaltos,lasobrasdeingenierams
complejas, ni los sistemas de transporte ms espectaculares. Sin duda, una infraestructura de alto nivel y sustentable,
constituyeunabasesobrelacualsepuedeconstruirunasociedadquepermitaintegralmenteelbienestarindividualy
colectivo,peroresultafundamentalantesdeconstruirgrandesobras,planificarconeficacia,esdecir,conunaefectiva
participacinciudadanaydelosagenteseconmicoslocales.
Ashaquedadodemostradoennuestropas,enproyectosdediferentesmbitosperoconunelementocomn:planificacin
queadolecedeambosrequisitos.ElTranSantiago,esuncasodramticoaesterespecto.Serequiere,porlotanto,que
cada regin y especialmente cada ciudad construya una Visin sobre su futuro y su rol en el pas, que estimule la
imaginacin pero, a la vez, se perciba como alcanzable. Esto, porque es en los centros urbanos donde se concentra
el87%deloschilenos.Laideaesquelavisinseacomprendidaycompartidaporlamayoradelosciudadanosylos
agentes econmicos -ya que de otra forma no empujaran en la misma direccin- y vaya evolucionando a travs del
tiempoadaptndosealoscambiosqueocurrencadavezconmayorfrecuencia.Deestaformasefavorecerlacalidad
devidaylacompetitividaddelasciudades,clavedesudesarrolloeinsercinenelmundoglobalizadoquevivimos.
Parapoderidentificary,apartirdeello,desarrollarproyectossocialmenterentablesserequierequeoperenenunsistema
depreciosrealesparalosbienesyservicios,esdecir,aquellosqueseformanapartirdetodosloselementosinvolucrados.
Solodeesamaneracadaagentepodrhacerlosclculoscorrectosparatomarsusdecisiones,generandounagregado
positivo.Porelcontrario,silospreciosestndistorsionados,setomarndecisionesequivocadasyelresultadoagregado
serdeficiente,llegandoalextremodelestancamientoyelempobrecimiento.
Porotraparte,conunadecuadomanejodelsistemadeconcesionesysubsidiosalademanda,deacuerdoaloplanteado
porelNuevoModeloparaelDesarrolloyGestinUrbanosdeChile
1
,elpaspodradotarseenunplazorelativamente
breve de toda la infraestructura urbana necesaria para satisfacer la demanda de personas y empresas, acorde a las
necesidadesyfortalezasdecadacentrourbano,conunacalidaddeserviciomuysuperioralestndardisponiblehasta
ahora.
ElcapitalliberadoparaelEstado,porsuparte,permitiraotorgarsubsidiosalademandaalossegmentosdemenores
ingresosparacomplementarsucapacidaddepago,permitindolesasaccederalosservicios,alpoderpagarlosprecios
realesdemercado.Assegeneraranlosrecursosnecesariosparaimplementarinfraestructuradeprimernivel.
PROPUESTA
Todaplanificacindebeestarbasadaenladefinicindelavisindecadacentrourbano,laquerequiereiracompaada
por un plan de accin que establezca la infraestructura, recursos, participacin y plazos necesarios para alcanzar las
metasestablecidas.
* IngenieroCivilIndustrial,LicenciadoenCienciasdelaIngeniera.GerenteGeneral,SergioAlmarzaConsultoresLtda.
1 Propuestaelaboradaelao2008porunequipomultidisciplinariodeRedAlmarza,encabezadosporSergioAlmarzaAlamos,consultor,
expertoendesarrollourbano.
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Construirunavisindefuturocompartidaporlacomunidadygenerarcapacidaddeadaptacinoportunadelasciudades,
solopuedelograrseexitosamentesilosprocesosdeestudio,debateytomadedecisionessehacenanivellocalyconuna
efectivaparticipacinciudadanaydelosagenteseconmicos.
Ello implica dar lugar a un traspaso profundo de poder y recursos desde el gobierno central a los gobiernos locales,
incluyendolacreacindelosgobiernosdelasciudades.
Comoconsecuenciadebenmodificarsetambinorganismosdelgobiernocentralycrearseotrosorganismosparahacer
la institucionalidad urbana coherente con una economa de mercado productivamente eficaz, pero que sea al mismo
tiemposocialmenteinclusiva,paralograrasmaximizarlacompetitividadeconmicaylacalidaddevidadeloscentros
urbanos.Ambosaspectossonsinrgicosy,dehecho,anivelinternacional,semidenypublicanparalelamente,yaque
ambosparmetrossonlosquelasempresasypersonasconsideranalahoradedecidirdondeestablecerseoirdevisita.
Ensociedadescadavezmsabiertasalmundo,lasciudadescompitenparagenerarelmejorambiente,puestoqueeste
influyeagregandoorestandocompetitividadalaspersonasyalasempresas.Assetransformanenplataformasdondese
conectalolocalconloglobal,transformndoseennodosdelaredglobal.
-Planificacinparaeldesarrollo
Elprocesodeplanificacindeberaenfocarseequilibradamenteparalogrartantocompetitividad,comocalidaddevida.
- Seconstruiraunavisindeldesarrollodelaciudadamedianoylargoplazo.
- Habrametasexplcitassobrecalidaddelespaciopblicoycondicionesambientales.
- Seidentificaranlasprincipalesaccionesysuencadenamientoeneltiempoparaellogrodelavisin.
- Contendratambinlaidentificacindeproyectosanclas.
- Lasaccionesyproyectosidentificadosseranaquelloscuyamaterializacindependierafundamentalmentedel
gobiernolocal,ylosproyectosprivadosquegeneraranunimpactomuysignificativo,sobreloscualeselgobierno
localpodrarealizaraccionesdepromocin.
- Incluiraproyectosderevitalizacinurbanadezonasdeterioradas.
- Nuevaindustriadeconcesionesparageneraroportunamenteproyectossocialmenterentables
Elcostodelainfraestructurayserviciosurbanossetrasladaratotalmentealosusuarios,promoviendo,almismotiempo,
la inclusin de los ciudadanos de menores ingresos a travs de subsidios a la demanda. Se requerira que el Estado
concesionaralaoperacindelainfraestructurayserviciosurbanosdesupropiedad,incluyendoelespaciopblico.
Enestecontexto,corresponderaquelosconcesionariosaportarnlatotalidaddelcapitalinvertidoeninfraestructuray
elementosdeoperacin,losquenotendranqueserrecuperadosduranteelperododelaconcesin.
Estoporqueasutrminoserarelicitaday,encasodenoganarlaelconcesionarioanterior,elnuevoadjudicatariodebera
aportarelcapitalapagaralsaliente(segnvalordelibros)y,eventualmente,elmontoadicionalqueserequerirapara
ampliary/omejorarlainfraestructuraenelnuevoperododeconcesin.
Deestaforma,elconcesionariodeberatarificarconsiderandosolamenteelcostodelcapital,loscostosdeoperacin,
incluyendo el desgaste de la infraestructura y equipos, y el margen deseado, con lo cual las tarifas podran reducirse
significativamente,encomparacinaobrasactualmenteconcesionadas.
Labajapodrareforzarseaumentandolaconcurrenciadeoferentes,loqueseestimularaconlaextensindelosplazos
deconcesin.
Con esta nueva poltica, el pas podra dotarse, en un plazo relativamente breve, de toda la infraestructura urbana
necesariaparasatisfacerlademandadepersonasyempresas,engeneral,conunacalidaddeserviciomuysuperioral
estndardisponiblehastaahora.
Elcapitalliberadoquesegenerara,alrecibirelEstado,aprecioreal,elcapitalinvertidoenlainfraestructuraconcesionada
y al discontinuar la inversin en nueva infraestructura, se destinara a subsidios a la demanda para los segmentos de
SERGIO ALMARZA
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menoresingresos,fortaleciendo,conello,sucapacidaddeaccesoalosserviciosurbanosdealtacalidadqueestaran
disponiblesparaelrestodelapoblacinapreciosdemercado,comolosdemsbienesyserviciosdelaeconoma.
Enelcasodelasciudades,existiraunainstitucinencargadadegenerarpropuestasdevisinobjetivoysusrespectivos
programasdeaccinparalograrlas.
Lainstitucinestaradirigidaporunconsejodealtacalidadtcnica,constituidocon:1/3delosconsejerosdesignados
porlosgobiernosmunicipales,1/3delosconsejerosdesignadospororganismosempresariales,y1/3delosconsejeros
designadospororganizacionesrelacionadasconactividadesquesevinculanconlacalidaddevida.
Durantetodoelprocesohabratotaltransparenciaenrelacinalaconstruccindelassucesivaspropuestas,existiendo
mecanismospararecogerlasopinionesdelosciudadanos,parafavoreceras,ladiscusinenelsenodelacomunidad
respectiva.
Sin perjuicio de lo anterior, existira un mecanismo formal para consultar la opinin de los que saben
2
, de acuerdo
a las distintas materias. Los antecedentes del proceso de consulta seran transparentados, incluyendo las opiniones y
propuestasdelequipotcnicodelainstitucin.
Finalmente, la institucin propondra una o ms alternativas de visin objetivo, con sus respectivos programas para
lograrlas.
Laspropuestasseransometidasalacomunidad,lacualsepronunciaraenplebiscitosiendosuresultadovinculantepara
elgobiernolocal.
Lavisinobjetivoyplandedesarrollodeberarevisarseplebiscitariamenteenunplazomximode5aosdesdelaltima
revisin.
Lainstitucintendraunalaborpermanentedeseguimientodelarealidadencomparacinalosproyectosdedesarrollo,
formulandopropuestasdeajuste.
1. La adecuada planificacin de la infraestructura unida a la instalacin de la nueva industria de concesiones,
generaran una modernizacin sin precedentes en la oferta de bienes y servicios urbanos, la cual llegara
sin exclusiones a todas las capas de la sociedad, convirtiendo al sector en un gran motor que empujara el
crecimientoporunpardedcadas,crendosecientosdemilesdeempleos.
2. Proyectos bien planificados, es decir, generados a partir de la participacin de los futuros usuarios locales y
los impactos reales que generaran en el entorno, daran lugar a un compromiso creciente de las respectivas
comunidadeslocalesconelprocesodedesarrollo,crendoseasuncrculovirtuosodeinversinycrecimiento
econmico.
3. Lanecesariacorreccindefondoqueserealizaraalainstitucionalidadurbanaparahacerlacoherenteconuna
economademercadoproductivamenteeficaz,yalmismotiemposocialmenteinclusiva,induciraunefectode
modernizacindelEstadoanivelglobal.
2 La expresin los que saben se refiere a acadmicos, empresarios, profesionales y expertos relacionados con cualquier disciplina
incidenteenlavidaurbana,yalasinstitucionesquelosagrupan.
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La propuesta sobre infraestructura se enmarca en un anlisis ms general sobre como hacer coherente un modelo de
desarrolloygestinurbanosconlaeconomademercado,conelobjetodemaximizarlacompetitividaddeloscentros
urbanosparalacreacinderiqueza,enarmonaconlacalidaddevidadesushabitantes.
Publicaciones
AlmarzaS.Alamos(2008).NuevoModeloparaelDesarrolloyGestinUrbanosdeChile.
Laimplementacindelaplanificacinparticipativadelainfraestructura,espartedelareformaurbanaintegral-detallada
enextensoeneldocumentoNuevoModeloparaelDesarrolloyGestinUrbanosdeChile-yrequieredelderescapaces
deconvocaralpasparallevaradelantereformasprofundasydegranimpactoeconmico-social,paraquenuestropas
alcanceconellodeunavezeldesarrollo.
Sinembargo,comoobservadordelarealidadnacionaleinternacional,elautornovisualizaquelaactualclasedirigente
seacapazdeabordarporsmismaestareformaydadoquesetratadeunapropuestaquenoestmotivadaporelinters
acadmico,sinoorientadaageneraraccionesconcretas,resultafundamentalromperlainercia,impulsandoloscambios
desdelabase.
Soloapartirdelaopininyexperienciaorganizadadequienesefectivamentesernlosusuariosdelasfuturasreformas
podremosllegaracontarconpolticas,programasyproyectosqueelevenlacalidaddevidadetodosloschilenos.
Iniciativas como Red Sinergia Regional estn llamadas a movilizar la participacin de los ciudadanos organizando
instanciasdereflexinquecapturenlosverdaderosinteresesynecesidadeslocales,impulsandounacrecienteconciencia
ciudadana sobre la urgente necesidad de implementar reformas polticas y administrativas cuyo sello principal sea la
descentralizacinafavordelascomunidadeslocales.
SERGIO ALMARZA
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2.7ENERGA
OBJETIVO:
Desarrollarelplenopotencialdegeneraciny
utilizacinderecursosenergticosdisponibles
encadaunadelasregionesdeChile,einstituir
incentivostributariosdecarcterpermanente
destinadosainiciativasdedesarrollodelas
comunidadesyterritoriosintervenidosporla
generacinytransmisindeenerga.
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DESAFOS YOPORTUNIDADESREGIONALES
PARALAEFICIENCIAENERGTICAYELDESARROLLO
DEENERGAS RENOVABLESNOCONVENCIONALES
1
JORGE PONTT
*
Chileesunpasafortunadoconunaenormevariedadderecursosnaturales,loquesustentalaformulacindeurgentes
desafos y deteccin de oportunidades para un plan nacional de desarrollo, destacando la importancia estratgica de
impulsarlaeficienciaenergticaydesarrollodeenergasrenovablesnoconvencionales,conimportanteimpactoenel
desarrolloeinnovacintecnolgica,lacreacindeempleosymejoramientodelacalidaddevida,conuncrecimiento
sustentable.Lasingulargeografadelpasyelconjuntotanvariadoderecursosyactividadesdesusregiones,justifica
impulsarundesarrolloestratgicodescentralizadoydiversificado,quepromuevalaparticipacinactivadelosactores
regionales,tantoenlageneracincomoenlautilizacindesusrespectivospotencialesenergticos,conlosconsiguientes
impactoseneldesarrollodesusterritoriosycomunidades.
1. ANTECEDENTES CONCEPTUALES
1.1 Elcalentamientoglobal
Lahumanidadenfrentaundesafoglobaldadoporelcuidadodelmedioambienteylasustentabilidaddelasactividades
humanas. En el desarrollo de nuestra civilizacin, en los ltimos 10.000 aos, el medio ambiente en que vivimos ha
provistounhabitatapropiadoparalavidaenlatierraincluyendoalaespeciehumana.Sinembargo,enlaactualidadel
calentamientoglobalesunhechonicoenlahistoria,queamenazacambiareldelicadoequilibrioconocidohastael
momentoporlacivilizacincontempornea.
a. Efectos del calentamiento global
El calentamiento global provoca cambios dramticos en el clima, derretimiento de glaciares, creacin de desiertos,
inundaciones,sequas,conunimportanteefectoenlascondicionesdevida,conefectosdesfavorablesenladisponibilidad
deaguafresca,habitabilidaddeterrenos,congranimpactoenlavidavegetal,animalyhumana.
b. Causas del calentamiento global
Elcrecimientodelapoblacinmundialylacrecientedemandadebienesyserviciosprovocanunaumentopersistente
delaindustrializacinycrecimientodeespaciosurbanosconelconsiguienteaumentodelconsumodeenerga,materias
primas,recursosnaturales,reduccindereasverdesyaumentodepasivosambientales.
* Ing. Civil Electricista, Magister Ingeniera Elctrica. Profesor Depto. de Electrnica, Director Ncleo Milenio Electrnica Industrial,
MecatrnicayControldeProcesos-NEIM,UniversidadTcnicaFedericoSantaMara.
1 Deseoexpresarmireconocimientoalosprofesionalesdelasdiversasinstituciones,organismosyempresasqueconinformacin,discusin
yanlisishancontribuidoalasntesisdeltrabajo:Estudiopotencialdeenergasrenovablesnoconvencionalesyeficienciaenergtica
alamatrizelctrica,2008-2025,quehasidolabasedeestedocumento,destacandolaparticipacindePedroMaldonadoysuequipo
del PRIEN (U. de Chile) y los colegas de NEIM y CIE (UTFSM) Gerd Reinke, Roberto Leiva, Patricio Nez, Jaime Espinoza, Germn
Ubilla,RafaelBolocco,CarlosPontt,MarioOrellana,NicolsFandez,DanielDazyPedroVelsquez.Enespecial,sedestacaelaporte
deSaraLarrandelaFundacinChileSustentableyalasinstitucionesqueaportaronlosrecursosfinancierosquehicieronposibledicho
estudio:UniversidaddeChile,UniversidadTcnicaFedericoSantaMara,ICM-MideplanatravsdeNEIM,NaturalResourcesDefense
Council,FundacinChileSustentable,FundacinHeinrichBoll,FundacinWeden,InternationalRivers,EnergySolutions,StephenHall
&AssociatesyRockyMountainInstitute. E
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c. El impacto de la generacin y uso de la energa elctrica
ElusoderecursosfsilesenlageneracindeenergaelctricageneragasesdeefectoinvernaderocomoelCO2loque
planteaelprimerdesafodecuidarlosrecursosfsilesparafinesmsnoblesybuscarmtodosparaunusomslimpio
y eficiente de los combustibles fsiles. La generacin de energa elctrica con fuentes renovables emerge como una
alternativa relevante para procurar la energa necesaria para el progreso humano con un importante reduccin de las
emisiones,comohasidoreconocidoporlospasesmsdesarrollados,[REN21,Report2006],enqueparaelao2010,
lamayoradelospaseshaplanteadounametadealmenosun10%deusodeERNC.
1.2 Laenergacomopartedeunproblemageneraldemayoramplitud
a. Un problema de optimizacin multivariable
Eldesafoactualdelahumanidadsepuedeplantearconceptualmentecomounproblemadeoptimizacinmultivariable
en que se integran tres componentes necesidades, restricciones y capacidades, con el objetivo de encontrar una
solucinconsistenteenunconjuntodeaccionesqueusandolascapacidadesdisponibles,resuelvaenformasimultnea
dichoproblema.
- Componente:Necesidades
Lasnecesidadesestnformadasporelconjuntoderequerimientosbsicosdealimentacin,vivienda,saludy
bienestardelapoblacinmundial.Estasnecesidadescrecenconstantementeporelaumentodelapoblacin
mundialyelprogresoqueconllevalaexpectativademejoresnivelesdevida,loqueincideenunrequerimiento
crecientedeenerga.
- Componente:Restricciones
Las restricciones estn formadas por el conjunto de caractersticas mnimas que aseguren una estabilidad del
habitat y entorno de la humanidad, como la limitacin del nivel de emisiones que provoca el calentamiento
global, el cuidado del medio ambiente, la responsabilidad social, destacando la capacidad de producir
alimentossanos,mantenerlasreservasdeaguafrescaylareduccindeocurrenciadecatstrofesclimticasy
susconsecuencias.
- Componente:Capacidades
Lascapacidadessonlosrecursosnaturales,elconocimiento,latecnologaylaorganizacindelasociedadque
constituyen las herramientas para aplicar asertivamente los procedimientos eficaces basados en la ciencia y
tecnologa,queasegurenundesarrollosustentableenarmonaconelmedioambiente.
En este marco y enfocando el tema de la energa, se puede resumir el desafo energtico como el conjunto
detomadedecisionesparaeldesarrollodeunprogramadeaccin,quepermitaeldesarrollosustentable.El
programa de accin debiera efectuar el estudio permanente, identificacin y desarrollo de las necesidades,
restriccionesycapacidadescrticas,paralaplanificacinenergticadecorto,medianoylargoplazo.
b. Solucin del problema de optimizacin: Rol de la Investigacin, Desarrollo e Innovacin Tecnolgica
Eldesarrollodelainvestigacin,desarrolloeinnovacintecnolgicacumpleunrolesencialenproveerelconocimiento
cientfico-tecnolgicoparaapoyarelemprendimientoenlaidentificacin,evaluacinydesarrollodeloscomponentes
anteriormentesealados:necesidades,restricciones,capacidades;pararesolverelproblemaenunciado.
1.3 Lasemisionesyalgunassituaciones
a. Emisiones de CO2 en Chile
ConsiderandoelSistemaInterconectadoCentral(SIC)delpas,conlamatrizenergticaactual,unMWhgeneradosignifica
laemisinequivalentedelordendeunas0.5ToneladasdeCO2.EnelcasodeAlemania,estaemisinesdelordende0.6
TondeCO2.EstosignificaqueenChile,porcadaMWHqueseahorreoquesegenereconenergaslimpias,seproduce
unahorrode0.5ToneladasdeemisionesdeCO2equivalente.
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b. Ejemplos del uso de la energa
LaproduccindecobreenChiletieneunconsumopromedioentre3y4MWH/tmf,paraprocesodemineralxidosy
slfuros,paraminadetajoabiertoysubterrneo,respectivamente[Cochilco,2007].Enagriculturadeexportacin,como
ejemplolapaltaenquehayunas25.000ha,elriegotecnificadoprincipalmenteenladerasdecerros,consumedelorden
de10.000m3Agua/ha,queaunpromediode10Ton/hadeproduccin,significaelusode1m3Agua/kgdepalta,con
unimportanteconsumodeenergaycostodeproduccin.EnopinindelautorhayunespacioimportanteparalaI+D+i,
enqueunmejorconocimientodelosprocesoshabilitainnovacionesparaoptimizarelusodelrecursoaguayenerga,
juntoconlamitigacindeemisiones.
c. Combustin de lea e incendios forestales
LaleaesunodeloscombustiblesmspopularesenChile,sinembargo,elusoencocinasyestufasprimitivasprovoca
una enorme contaminacin ambiental en las ciudades, con fuerte detrimento en la calidad del aire que respiran los
habitantes de las localidades afectadas, sobretodo en invierno en ciudades comoTemuco,Valdivia, Puerto Montt. Por
otraparte,todoslosaosseproducenenChile,grandesincendiosforestales,conenormeperjuiciopatrimonial,ecolgico
y con riesgo a la seguridad de las personas y calidad de vida. Ciertamente que estos eventos son evitables con mayor
inteligenciaaplicada.
d. Manejo de residuos y desechos
Enlaactualidad,lamayoradelosresiduosydesechosresidenciales,comercialeseindustrialessonbotadosenbasurales.
Es urgente el manejo apropiado, clasificacin y reciclaje, para un mejor cuidado del medio ambiente en que vivimos
loschilenos.Amododeejemplo,lasaguasservidaspuedensertratadasyreutilizadas.Labiomasapuedeserreciclada
parabio-combustibleocompostajeconlombricultura,loqueimplicaunimportanteahorrodeemisionesyderecursos
naturales. Materiales como papeles, cartones pueden reciclarse para producir papel reciclado. Materiales de desecho
comoropas,muebles,puedentriturarseyquemarseenaltoshornos,reduciendoelconsumodecombustiblesfsiles.
e. Contaminacin ambiental en las ciudades
Elniveldepartculasenelairequeserespiraenlasgrandesciudadesesmuygrande,loquehaceevidentelanecesidad
depolticas,normativasyaccionesparasumejoramiento.Lacalidaddelpavimentoysulimpiezadiariaparareducirel
polvoensuspensinesunadelastantasmedidasquefaltaaplicar.Ladetencindelaerosinesotramedidaqueurge
evitaryasevitarentrootrosperjuicioselpolvoambiental,queseformaluegodeunalluviaenlazonacentronortedel
pas.Lapotencialidaddevehculoshbridosyelctricos,parausoparticular,locomocincolectivaotransporte,abreuna
granoportunidad.
f. Gestin de cuencas y del agua
Siendo el agua un recurso precioso junto a la riqueza intrnseca de la cordillera de Los Andes, que contribuye con
microclimasypatrimoniofitosanitariopresentesalolargodelpas,esimportantelanecesidaddeunadecuadomanejode
cuencas,embalsesycanalizacionesparaeladecuadousodeaguaslluviasyestabilidaddelasnapassubterrneasparael
usoagrcola,industrialyresidencial.Adems,elmanejointeligentedelasaguaspermitelaaplicacindemicrocentrales
hidroelctricas de pasada y eventualmente de centrales almacenadoras de energa como muy buen complemento de
energadetiposolaryelica.
g. Erosin y desertificacin
Chile tiene una biosfera nica, pero nos falta despertar la conciencia sobre este activo. El manejo adecuado de las
quebradas,lareforestacinymanejodelbosquenativo,sobretodoenlazonanorteycentral,esunanecesidadimperiosa
paramitigaryreducirlaerosin,lasavalanchas,losincendiosdepastizalesyladesertificacin.
h. El rol de las regiones y las ERNC
Gestindeenergasolar
Enlasregionesdelnorteycentrodelpas,sedestacaquedentrodelasenergasrenovables,laenergasolar
aportagrandesoportunidades.Efectivamente,siendoChileunpasmuyricoenelrecursoderadiacinsolar,hay
JORGE PONTT
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undesafoimportanteensuaplicacin,tantoparausoresidencial,comercialytursticoconcolectoressolares,
comoceldasfotovoltaicasysistemasdeconcentracinsolarparaaplicacionesdenicho.Especialmenteenzonas
aisladas,hayunimpactonotableenlavalorizacindeactivosylacalidaddevida,ademsdelrelevanteahorro
derecursosfsilesydeemisiones.
VnculoentrelaMinerayEnergaslimpias
Los desafos de la minera son el control y mitigacin de sus impactos ambientales, destacando la huella de
carbonoylahuelladeaguajuntoalosresiduosypasivosambientales.Siendolamineraunadelasmayores
actividadeseconmicasdelazonanorteycentrodelpas,conunacaractersticaenergo-intensiva,emergela
importanciadereducirsuhuelladecarbonoconlaincorporacindeenergaslimpias.
VnculoentrelaAgriculturayEnergaslimpias
Laagriculturaylaagro-industriaquesedesarrollanprincipalmenteentrelasregionesdelNorteChico,centroy
surdelpas,tienenimportantesdesafosglobalesparaeldesarrollodesusproductosdeexportacin.Solopor
destacaralgunos,haydesafoseneldesarrollodetecnologaslimpiasdecosto-efectivoydesarrollodevariedad
ycalidaddesusproductos.Elusodeenergayelmanejoderesiduosabrenlaoportunidadparaeldesarrolloy
laaplicacindesinergiastecnolgicasparalaeficienciaenergtica(Ejemplos:riegotecnificado,usodemicro
centralesconrecursosdeaguasderiegoyprocesamientodelabiomasa).
VnculoentrelaAcuiculturayEnergaslimpias
Laacuicultura,congranpresenciaenlasregionesdelsur,requieredefuentesdeenergalimpiasyconfiables
para sus actividades productivas. El empleo de nuevas energas, basadas en energas del ocano, plantea un
potentedesafoquepermitiraresolverelproblemadeladisponibilidadyseguridadenergticajuntoalamenor
dependenciadecombustiblesfsiles,cuyotransporteydisponbilidadsoninciertosporlasdifcilescondiciones
denavegacinensectoresmartimosycanalessometidosacondicionesdemareasyclima.
Gestindeenergamareomotriz
Siendo nuestro pas rico en costas de tipo continental e insular, hay un enorme potencial que an no se ha
evaluadoensurealmagnitud,loqueplanteaunimportantedesafo,queesdobleporqueenelmundoanes
incipienteeldesarrollodeaplicacionescomercialesdeenergasdelmar,yaseausandocorrientes,mareasyolas.
VnculoentreelTurismoyEnergaslimpias
Elturismoesunaactividadhumanayeconmicadealtovalorypotencialdecrecimientoentodaslasregiones
delpas.Losdesafosenelusodeenergaslimpias,elmanejoapropiadoderesiduosindustrialesyeldesarrollo
del carcter de regiones limpias y sanas, constituyen elementos poderosos y cada vez ms valorados como
atractivosyelesparcimientodelosconciudadanosydelosvisitantesextrajeros.
i. Intermitencia de las ERNC
Algunasenergasrenovablescomolaelicaysolartienenlacaractersticadeservariableseneltiempoyquedependande
condicionesatmosfricasyestacionales,loquehacequenopresentenunapotenciafirmequepuedaserdespachable.
Sin embargo, esta caracterstica se puede combinar con otras fuentes de generacin existentes que pueden proveer
la regulacin necesaria. Adems, el desarrollo de la tecnologa como los mtodos de pronsticos meteorolgicos y
las tecnologas de almacenamiento energtico, ofrecen mejorar la capacidad de prediccin de disponibilidad de estas
energas.
1.4 LaenergaelctricaenChileypotencialdelasenergasrenovables
a. Situacin en Chile
Paraestedocumentosehatomadocomobaseelestudiorealizadopor[PRIEN-UCH,NEIM-UTFSM,2008],enrelacin
alaestimacindelpotencialdelusodelaeficienciaenergtica(UEE)yenergasrenovablesnoconvencionales(ERNC)
enelsistemainterconectadocentral(SIC)alao2025.EnelSIC,durantelosltimos20aos,lademandadeenerga
elctrica en Chile se ha incrementado en forma sostenida, a una tasa promedio anual de 6,7%. Por su parte, la oferta
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deenergaelctricasehadesarrolladobsicamenteapartirdefuentesdeenergaconvencionales(combustiblesfsiles
e hidroelectricidad), cuya incorporacin oportuna se ha visto comprometida debido a imperfecciones regulatorias, a
sealespocoatractivasparalasinversionesenelsectorgeneracin;yaunmercadocentradoenlaoferta.Estasituacinha
generadounagravevulnerabilidadenelsuministroelctrico,intensificadaporfactoresclimticos(sequas)yrestricciones
enelabastecimientodegasnaturaldesdeArgentina.Todoelloharedundadotambinenunavolatilidaddelpreciocon
elencarecimientosostenidodelaenergaelctrica.
b. Impacto econmico de la indisponibilidad de energa elctrica
Segndiversosmediosoficiales,sehainformadoendistintosmediosdecomunicacin,citandofuentesoficiales,deque
lafaltadeenergaelctricaduranteelao2008produjounareduccindelcrecimientodelPIBdeun1%,loqueequivale
aunacifracercanaalos1.300Millonesdedlaresamericanos.
c. Posicin de Chile frente a las ERNC
Enlosaosrecientes,lasautoridadesdelsectorhanintentadosubsanarlasdebilidadesdelmarcolegalreduciendolas
incertidumbresycreandoincentivosalainversinenfuentesconvencionalesyestableciendoalgunosbeneficiosycuotas
de participacin para facilitar la introduccin de las energas renovables no convencionales (ERNC) (Leyes 19.940 de
2004;20.018de2005y20.257de2008
2
).Sinembargo,estasmedidasnohansidosuficientesparaacelerareldesarrollo
deestasopcionesenergticas.Enlasmismasreformas,sibiensehaintentadoincorporarelfomentoalusoeficientedela
energaelctrica(UEEE),seapreciaqueannosehacontempladoestmulosespecialesquedinamicenlasinversiones.
d. Las ERNC como recurso estratgico
ChiledebeconcebirlasERNCnocomounrecursomarginal,sinocomounsuministrodeimportanciaparalaredtroncaly
paralosusuariosfinalesenunesquemadegeneracindistribuida.ElpastambindebereconocerelUEEEnosolocomo
unaestrategiadeahorroenperodosdeescasezdelaoferta,sinocomounrecursoenergticogeneradoapartirdela
racionalizacindelademandaydelagestineficientedelaenergaenlosdistintosusosfinalesyprocesosproductivos.En
efecto,losestudiosefectuadosenelextranjero(McKinseyReport,Dec.,2007)ylaexperienciainternacionaldemuestran
que las ERNC y el UEEE aportan dinamismo y diversificacin al mercado energtico, reduciendo la vulnerabilidad y
contribuyendoalabatimientodegasesdeefectoinvernadero.Porello,esurgenteestimarelpotencialdelasERNCydel
UEEEenelpasydefinirlaspolticaspblicasquepermitansumaterializacinafindequeellasseconstituyanenun
recursofundamentalparalamatrizenergticadelfuturo.
e. Estructura del estudio de potenciales de UEE y ERNC
Con este fin, el estudio presentado en (PRIEN, U. de Chile, NEIM-UTFSM, 2008) ofrece un anlisis de los potenciales
tcnicos, econmicamente factibles y alcanzables de las ERNC, del UEEE y de la cogeneracin como aporte al
abastecimiento del Sistema Interconectado Central (SIC), identificando los obstculos que impiden su desarrollo y
ofreciendorecomendacionesdepolticasquepermitanmaterializarlospotencialesidentificados.Elhorizontedeanlisis
delestudioeselao2025ylaestructuradelmismodistinguecuatrotemasprincipales:
- FuncionamientodelmercadoelctricochilenoyestimacindelademandadelSICparaelhorizontedelestudio,
alao2025.
- Estimacin de los potenciales alcanzables de ERNC y UEEE, en tres escenarios: conservador, dinmico y
referencial
3
.
- IdentificacindebarrerasdemercadoeinstitucionalesparaelplenodesarrollodelasERNCydelUEEE.
- PropuestadepolticasparaeldesarrollodeERNCyUEEE.
2 Laleydeenergan20.257(marzo2008)imponealasempresasgeneradorasoabastecedorasdedistribuidorasoclientesfinalesinyectar
un5%delaenergaquecomercializanapartirdefuentesrenovablesentre2010y2014;eincrementaren0,5%anualdesde2015,para
llegaren2024al10%deltotalcomercializado(N.delosA.).
3 Dichosescenariosguardanrelacinconeldiseoyaplicacindelaspolticasenergticas.Elescenarioreferencialsuponeenelcaso
de las ERNC, una inflacin de los precios de la energa superior a la establecida en los escenarios anteriores y en el caso del UEEE,
quelastecnologasrentablesparalosusuariosseadoptanensutotalidad;esdecir,unaentradaabsolutadelasmismas.Losescenarios
conservadoryreferencialsedesarrollanenlosestudiosquedanorigenaestedocumento,yenelInformeConsolidado.
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SibienlosanlisisdedichainvestigacinsefocalizanenelSistemaInterconectadoCentral(SIC),querepresentacasiel
70%delparqueelctriconacional,lasmetodologasparalaestimacindelaportedelasERNCydelUEEEpodranser
aplicadasysusresultadosextrapolados
4
alSistemaInterconectadodelNorteGrande(SING).Esteesunodelostrabajos
cuyos resultados aportan antecedentes y elementos conceptuales para el debate y cursos de accin por parte de los
diversosactoresresponsablesdelfuturodesarrolloenergticoenChile.Sedebereconocerquelarecientecreacindel
MinisteriodeEnergayelCentrodeEnergasRenovablesdelaCNE,sonpasospositivos.
f. El Mercado Elctrico en Chile
A partir de la entrada en vigencia de la Ley General de Servicios Elctricos (DFL N 1) en el ao 1982, el mercado
elctricoseestructurenlossegmentosdegeneracin,transmisinydistribucindeenergaelctrica,siendoestosdos
ltimossometidosaregulacindeprecios,dadasuscaractersticasdemonopolionatural.Simultneamente,atravsde
un proceso de privatizacin, el Estado deleg en agentes privados la responsabilidad del abastecimiento elctrico del
pas,asumiendodesdeentoncessolofuncionesderegulacin,fiscalizacinydeplanificacinindicativadeinversiones
engeneracinytransmisin
5
.
La industria elctrica nacional est integrada por un conjunto de empresas generadoras, transmisoras y distribuidoras.
Enconjunto,lasempresassuministranunademandaagregadanacionalqueenel2006alcanzlos52.701GWh
6
.Esta
demandaselocalizaterritorialmenteencuatrosistemaselctricos
7
:SistemaInterconectadodelNorteGrande(SING),con
30,17%delacapacidadinstalada;SistemaInterconectadoCentral(SIC),con69,01%delacapacidadinstalada
8
;Sistema
deAysn,con0,28%delacapacidad;ySistemadeMagallanes,con0,54%
Enelmercadoelctriconacional,losconsumidoresseclasificanentresgrandesgrupos:
- Clientesregulados:cuyapotenciaconectadaesinferioroiguala2.000kW;
- Clienteslibres:cuyapotenciaconectadaessuperiora2.000kW;
- Clientesconderechoaoptarporunrgimenreguladoodepreciolibre,(porunperodomnimodecuatroaos
depermanenciaencadargimen):cuyapotenciaconectadaessuperiora500kWeinferioroiguala2.000kW
9
.
Cabe destacar que el mercado elctrico chileno es el ms concentrado de Amrica Latina. Un estudio de CEPAL
10
,
utilizandolaclasificacindelDepartamentodeJusticiadeEstadosUnidos(queempleaelndiceHerfindahl-Hirschman,
HHI),ubicaaChileenelprimerlugardelacategoraaltamenteconcentrado,(conunvalorHHIde3.541),seguidoa
distanciaporBrasil,conunHHIde2.004
11
.
2. PROYECCIN DE LA DEMANDA
En la fijacin de precios de nudo correspondiente a abril de 2008, la Comisin Nacional de Energa estim, para la
demanda elctrica del SIC, un escenario ms restrictivo que el de la fijacin anterior (octubre 2007), utilizado en los
estudios de base para este trabajo. La previsin de la demanda de la CNE cubre el perodo 2008-2018. Para los aos
4 Conlaconsiguienteadecuacinyadaptacinalascaractersticasdelosrecursosenergticosycondicionesdeusodelaenergaenel
reageogrficadelSING.
5 Sinembargo,lasrecomendacionesenmateriadetransmisintuvieroncarcternovinculanteparalasempresas,situacinmodificada
con la ley N 19.940 (12 de marzo de 2004). Las ltimas modificaciones establecen obligaciones a los prestadores del servicio de
transmisintroncalydesubtransmisin,encuantoadesarrollarlasinversionesrequeridasenaumentosdecapacidad.Esteprocesono
haestadoexentodedificultadesalpresentarsediscrepanciasentreloscriteriosdelaautoridadylasempresastransmisoras(N.delosA.).
6 BalanceNacionaldeEnerga,2006.ComisinNacionaldeEnerga
7 Fuente:ComisinNacionaldeEnerga,www.cne.cl.
8 LasregionesIIIalaX,abastecidasporelSIC,agrupanun92,52%delapoblacinnacional(Fuente:InstitutoNacionaldeEstadsticas,
www.ine.cl).
9 ConformealasmodificacionesincorporadasalaLeyGeneraldeServiciosElctricosporlaley19.940.
10 PedroMaldonadoG.yRodrigoPalmaB,Seguridadycalidaddeabastecimientoelctricoamsde10aosdelareformadelaindustria
elctricaenpasesdeAmricadelSur,Serie72,DivisindeRecursosNaturaleseInfraestructura,CEPAL,julio2004.ndiceHerfindahl-
Hirschman, (HHI) que divide a los mercados en tres segmentos (mercado no concentrado, HHI inferior a 1.000; moderadamente
concentradoHHIentre1.000y1.800;altamenteconcentrado,HHIsuperiora1.800).
11 Fuente:Serie72,DivisindeRecursosNaturaleseInfraestructura,CEPAL.
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2018-2025losautoresdeesteestudioconsideraronunatasapromediodecrecimientoanualde5,5%.Estaproyeccin
seutilizparadefinirelescenariobasecontraelquesecomparlosescenariosdeaportepotencialdeERNCyUEEEal
abastecimientodelSIC.Elgrfico1muestralacurvadedemandadelescenariobase.
GRFICO 1
TENDENCIA DE LA DEMANDA GLOBAL DE ENERGA EN EL SIC (EN GWH)
Fuente:InformeTcnicoDefinitivoFijacindePreciosdeNudoabril2008;Estimacinpropiaparalosaos2018-2025
Respecto de los sectores de consumo, el Balance Nacional de Energa (BNE) elaborado por la Comisin Nacional de
Energa,evidenciaquealao2006elconsumototaldeelectricidadenChilefuede52.701GWh
12
.Deesetotal,anivel
pas,lossectoresCobre,IndustriasyMinasVarias,Residencial,Comercial,GranIndustriayotraMinera
13
representan
ms del 90%, del consumo de electricidad. Para evaluar el potencial aporte del UEEE al abastecimiento del SIC se
consideraronlosmismossectoresysubsectores.
3.PRECIOS DE LA ENERGA
Para estimar los potenciales de ERNC y UEEE, se consider como referencia los precios definidos en la fijacin de
preciosdenudoparaelSICdeoctubrede2007
14
comounidaddemedidabase,debidoaqueestospreciosreflejanlos
costosdesuministroasociadosaundeterminadoplandeobrasdegeneracin;einternalizanloscostosdelosdistintos
combustiblesconqueoperanlasunidadestrmicasactualesyfuturas.Msespecficamente,lospreciosdenudoreflejan
el costo mnimo de abastecimiento (inversin, operacin y racionamiento), para el plan de obras de generacin. Estos
precios orientan el desarrollo de la oferta energtica, proporcionando al inversionista la informacin requerida para
seleccionarlasunidadesgeneradorasmsrentablesy/odemenorcosto.
Sibienlabasedereferenciaeslamisma,enelcasodelasERNCsuspreciosdebencompetirconlaofertadelosgeneradores
convencionales,loquelosvinculaalpreciodesuministroalaredtroncal.Porelcontrario,paraelUEEElareferenciaes
12 AunqueelBNEincluyelossistemasAysnyMagallanes,surepresentacineneltotalesmuybaja(menosde1%),porloqueesteestudio
asumequelosvaloresdelBNEcorrespondenalasumadeconsumosenelSICyelSING.
13 SehadefinidocomoGranIndustriayotraMineraalasramasindustrialescuyoconsumoseindividualizaenelBNEyalaMineradel
HierroydelSalitre.
14 Cuandosepubliclafijacindepreciosdenudodeabril2008,eltrabajoestabaprcticamenteterminado.Lautilizacindelosprecios
deoctubre2007refuerzalosresultadosobtenidosyaqueentrelasdosfijacioneselpreciosubi.
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elprecioquepaganlosdistintosusuarios:tarifanegociadaporelclientelibre,tarifareguladaquenormalmentepagael
industrial,mineroograncomercio(tarifaAT4-3)yparaelclienteresidencialypequeocomercio(tarifaBT1).
Enconsecuencia,paralaestimacindelpotencialaportedelUEEEseadoptaroncomoreferencialastarifassiguientes:
- Preciolibremonmico:51,141[$/kWh]
- PrecioAT4:entre61,801[$/kWh]y71,967[$/kWh]
15
- PrecioBT1:$93,823[$/kWh]
Asuvez,paralaestimacindelpotencialaportedelasERNCseadoptaroncomoreferencialospreciossiguientes:
- PreciodelaenergadeUS$75/MWhmsuncrecimientoanualde1%,paraunescenarioconservadorenel
preciodelaenerga.
- PreciodelaenergadeUS$102/MWhmsuncrecimientoanualde1%paraunescenariodinmicodelprecio
delaenerga.
- PreciodelaenergadeUS$102/MWhmsuncrecimientoanualde3,5%paraunescenariodinmico-plusdel
preciodelaenerga.
ElpreciodeUS$75/MWhequivalealprecioquelaCNEestimaparaelfuturo,suponiendounaofertaestabilizadaenel
SIC.LosUS$102/MWhcorresponderanadichopreciomslamultapornocumplirconlaexigenciadeinyectarlacuota
deERNCalared;yesequivalentealosvaloresactualesdelpreciomediodemercado.
Enelcontextoactual,parecemuydifcilqueelpreciodelaenergabajeenelfuturomediato.Analistasfinancieroscomo
GoldmanSacksdeEstadosUnidosoCIBCWorldMarketdeCanadindicanqueesmuyposiblequelatendenciaactual
delospreciosdelaenergasemantengayqueelmercadodebaenfrentar,enelcortoplazo,preciosdelpetrleoque
podranllegasaUS$200/barril
16
.TodoloanteriorjustificalosUS$102/MWhcomounprecioconsistenteconlasituacin
energticamundial;ylosUS$75/MWh.comounprecioconservador.
GRFICO 2
ESCENARIOS BASE DE PRECIOS DE LA ENERGA: (1) CONSERVADOR2) DINMICO Y (3) DINMICO-PLUS EN US$/MWH
Fuente:PRIEN,UdeChile;NEIM-CIE,UTFSM,junio2008.
15 Elmenorvalorcorrespondealcostomonmicoasociadoaunaindustriaquenoconsumeenergaenhorasdepuntayelmayorauna
industriaquepresentaconsumosenesteperodo.
16 AlafechaelpreciodelpetrleoseencuentracercanoalosUS$140/barril.Asuvezlospreciosdelgasnaturalydelcarbnsiguenla
tendenciadelosdelpetrleo.
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IV. ESTIMACIN DEL APORTEPOTENCIAL DE LAS ERNC AL ABASTECIMIENTO DEL SIC
1. DisponibilidadfsicadelasERNCenelterritorionacional
La estimacin de los potenciales brutos o de disponibilidad fsica de las ERNC se estima que podra estar entre unos
130.000 y 190.000 MW (Tabla 1), segn informacin recogida de diversas fuentes, entre las que destacan: CORFO,
ENDESAChile,ComisinNacionaldeEnerga,DireccindeObrasHidrulicaseinstitucionesacadmicas.
TABLA 1:
POTENCIALES BRUTOS. ESTIMACIN AL 2025.
RecursoERNC PotencialBruto-MW
Hidrulica(1) 20.392
Geotrmica(2) 16.000
Elica(3) 40.000
Biomasa(3) 13.675
Solar(4) 40.000-100.000
Fotovoltaica(FV)(5) 1.000
Total,MW 191.067
SIC(2025),MW 22.736
%SIC 840%
Fuente:NEIM-CIEEstimaciondelAportePotencialdeERNCalSIC20082025,
junio2008
Notas:
1)Energahidrulica:enbaseaestadsticasENDESAeinformacinCNE.
2)Geotermia:enbaseainformacindelaCNEyA.Lahsen.
3)Biomasayenergaelica:enbaseaCORFO,GTZ,CORMA,INFORyCNE.
4)Solartrmico:enbasea0,5MW/hyunapenetracinde80.000a200.000ha.
5)Solarfotovoltaica:enbaseapenetracinen250.000hogares(2kW/hogar)y
100.000aplicacionesenempresas,institucionesycomercios(5kW/instalacin)
2. DefinicindelosescenariosparaeldesarrollodelasERNC
Para la estimacin del potencial de ERNC, se consider el funcionamiento del mercado elctrico segn el marco
regulatoriovigenteyenunambientedeeconomademercado,dondelosproveedoresdeenergasonentidadesprivadas
quegeneranycomercializanlaelectricidaddirectamentealosusuariosyempresas,segndiversosmodelosdenegocios,
priorizando aquellos de mayor impacto econmico y rentabilidad. Para el clculo del potencial de penetracin de las
ERNCenelSIC,seconsideraronaquellasfuentesenergticasquecuentanconmayordesarrollotcnicoycomerciala
nivelnacionaleinternacional:elica,hidrulica,biomasa,geotrmicaysolar,cuyageneracinyaplicacinrepresenta
unpotencialmuysignificativoparaeldesarrollodelasregiones.
Tambinseincorporenlosescenarios,lasdisposicionesdelanuevaLeydeERNC,queintroducemetasobligatoriasalas
empresasgeneradoras,lasquedebernasegurarapartirdelao2010,queun5%desuabastecimientoadistribuidoras
yclienteslibresprovendrdeERNC,aumentandodichoporcentajeen0,5%anualapartirde2015,parallegaraun10%
elao2024.ParalaevaluacineconmicadelasdistintasfuentesdeERNC,seadoptaronlossiguientessupuestospara
losproyectos:
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- Horizontede20aosytasadedescuentode10%.
- Preciodeenergareferencialentresescenarios:conservadorconUS$75/MWh,dinmicoconUS$102/MWh
17
ydinmico-plus(vergrfico2).
- Crecimientodelpreciodelaenergiaaunritmode1%anual(escenarioconservadorydinmico)ycrecimiento
3,5%paraescenariodinmico-plus.
- Preciodelapotenciade8.97US$/kW/mes.
- Accesoalmercadodebonosdecarbonoporreduccindeemisiones.
Para evaluar la viabilidad econmica de estas alternativas, se utiliz una estimacin del Costo de Generacin de la
Energa(COE),sudistanciaaloscentrosdeconsumoyungradodepenetracineneltiempodeacuerdoalarentabilidad
relativadelasopciones,suaportealadiversificacindelasfuentes,lascondicionesdeaccesoparalainstalacindelos
proyectos,losriesgosimplcitosenlasdistintasopcionesylareduccineventualdedichosriesgosenelfuturo
18
.
Enformaespecfica,paralaevaluacindelasposibilidadesdepenetracindelasERNC,seconsiderlosproyectosen
curso y representativos de cada fuente energtica, y se sensibilizaron respecto a la variacin del precio de la energa
(conservadorconUS$75/MWhydinmicoconUS$102/MWh),ydelvalordelasinversiones.
3. PotencialdepenetracintcnicayeconmicamentefactibledelasERNCalSIC,2008-2025
Entrminosoperacionales,elpotencialtcnicodelaportedelasERNC(basadoenlastecnologasactualmentedisponibles,
losfactorespromediodeplantayelmarcoregulatorioexistente),seestimaenunos10.800MW,loquecorrespondea
un48%delosrequerimientosdelSICalao2025.Entrminosdelpotencialeconmicamentefactible,enunescenario
conservador(1)ydinmico(2),latasadepenetracinoscilaentre15%y19%,respectivamente.
TABLA 2
POTENCIA INSTALABLE, SIC (EN MW). PERODO 2008-2025.
Recurso
ERNC
Factor
Planta
Potencia
Instalada.
Ao2007.
Potencial
Bruto
Potencial
Tcnicamente
factible,
Ao2025.
Potencial
Econmicamente
factible2025.
(Escenario1).
Conservador
Potencial
Econmicamente
Factible2025
(Escenario2).
Dinmico
Potencial
Econmicamente
Factible2025.
(Escenario3).
Dinmico-plus
Hidrulica 0,6 117 20.392 3.003 1.421 1.653 1.850
Geotrmica 0,8 0 16.000 1.500 810 940 1.400
Elica 0,3 18 40.000 1.500 330 998 1.200
Biomasa 0,8 191 13.675 3.249 461 501 903
Solar 0,2 0 100.000 1.051 210 210 250
FV 0,15 0 1.000 500 100 100 150
TotalMW 326 191.067 10.803 3.332 4.402 5.753
SIC 8.729 22.736 22.736 22.736 22.736 22.736
%SIC 3,7% 840% 47,5% 14,7% 19% 25,3%
Fuente:NEIM-CEIEstimaciondelAportePotencialdeERNCalSIC2008-2025,junio2008
Notas:1)Factordeplanta:enbaseainformacindeproyectosconocidosypromediosinternacionales.
2)Potenciainstaladaactual,correspondealapotenciadeERNCinstaladaenelSICenelao2007.
3)Potencialbruto:enbasealadisponibilidadfsicadeERNCenlazonadelSIC.
4)Potencialtcnicamentefactible:enbaseacondicionesdeoperacin,factoresdecarga,regulacinactual,tendenciasdelmercado.
5)Potencialeconmicamentefactible,escenario1:estimadoconpreciodelaenergaaUS$75/MWh.
6)Potencialeconmicamentefactible,escenario2:estimadoconpreciodelaenergaaUS$102/MWh.
17 ElescenarioconservadorsedesarrollaendetalleenelinformeConsolidado.
18 EstimaciondelAportePotencialdeERNCalSIC2008-2025,NEIM-CEI,U.Sta.Maria;junio2008.
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La tendencia de precios crecientes de los energticos convencionales y la disminucin de costos de inversin en las
tecnologas de ERNC, junto a una decidida poltica pblica de promocin de estas ltimas, debera traducirse en un
incrementosignificativamentemayordelaportedelasERNCalSIC,aprovechandoalmenoselpotencialtcnicamente
factiblequepodraabastecercasi50%delademandaen2025.Lagraninterroganteessielpasdeberesperarhasta
quelascondicionesdemercadoseantanfavorablesqueellasseimponganporssolas;osiestratgicamentedebiramos
establecerpolticasproactivasparaqueelprocesodeinsercindelasERNCseinicieconfuerzadesdeya,afindepermitir
eldesarrollodeunamatrizenergticamslimpiaymenosdependientedeloscombustiblesfsilesimportados.
Encuantoalospotencialesdegeneracin(GWh/aoenbasealatablaanterior),seestimaqueseraposibleabastecerla
demandadeelectricidaddelSICalao2025conalrededorde17.700GWh/aoenelcasodelescenarioconservador
yconunos21.900GWh/aoparaelescenariodinmico,loquerepresentaentre17%y21%delademandaestimada
delSICparaelao2025,respectivamente.Esnecesariodestacarqueelpotencialtcnicamentefactibleesmuysuperior,
pudiendo abastecer del orden de un 53% de la energa demandada por el SIC al ao 2025 (55.500 GWh/ao), si se
remuevenlosobstculosqueimpidensuplenodesarrolloysediseanpolticaseficientesparasuinsercinenlamatriz
elctrica.
TABLA 3
CAPACIDAD DE GENERACIN INSTALABLE, SIC: PERODO 2008 - 2025 (GWH/AO)
Recurso
ERNC
Factor
Planta
Generacin
Instalada.
Ao2007.
Potencial
Bruto
Potencial
Tcnicamente
factible,
Ao2025.
Potencial
econmicamente
factible2025.
(Escenario1).
Conservador
Potencial
econmicamente
Factible2025
(Escenario2).
Dinmico
Potencial
econmicamente
Factible2025.
(Escenario3).
Dinmico-plus
Hidrulica 0,6 615 107.180 15.784 7.469 8.688 9.724
Geotrmica 0,8 0 112.128 10.512 5.676 6.588 9.811
Elica 0,3 47 105.120 3.942 867 2.623 3.154
Biomasa 0,8 1.339 95.834 22.734 3.231 3.511 6.328
Solar 0,2 0 175.200 1.841 368 368 438
FV 0,15 0 1.314 657 131 131 197
TotalMWh/
ao
2.001 596.776 55.470 17.743 21.909 29.652
SIC,GWh 40.528 105.560 105.560 105.560 105.560 105.560
%SIC 4,9% 565% 52,5% 16,8% 20,8% 28,1%
Fuente:NEIM-CEI,UTFSM;junio2008
LapuestaenmarchadecentralesgeneradorasqueutilicenERNCpermitiraademsacumularexperiencia,reducirriesgos
deinversineincrementarlacapacidaddeservicios,facilitandolaformacindeclustersespecializadosentornoalas
ERNC.
Encualquiercaso,lospotencialesestimadospermitensuperarampliamentelasmetasdefinidasporlarecienteley20.257.
Enelcasodelescenariodinmico,sealcanzaraun7%en2010,un12%en2015,un18%en2020yun21%en2025.
Lastablassiguientesmuestranparalosaosmencionadoslaestructuradelaporteenpotenciayenenergadelasdistintas
fuentesdeERNC,paraelescenariodinmico.
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TABLA 4
CAPACIDAD DE POTENCIA INSTALABLE, EN MW (ESCENARIO DINMICO) COMPARADO CON LA DEMANDA ESTIMADA DEL SIC
Ao Hidrulica Geotrmica Elico Biomasa Solar FV TotalERNC SIC %SIC
2008 247 - 18 191 - - 456 8.931 5%
2010 289 - 98 200 - - 587 9.809 6%
2015 676 130 298 314 10 4 1.432 13.181 11%
2020 1.198 485 618 420 110 20 2.851 17.396 16%
2025 1.653 940 998 501 210 100 4.402 22.736 19%
Fuente:NEIM-CIE,UTFSM,junio2008
TABLA 5
CAPACIDAD DE GENERACIN POTENCIALMENTE FACTIBLE, EN GWH (ESCENARIO DINMICO),
COMPARADO CON DEMANDA ESTIMADA PARA EL SIC
Ao Hidrulica Geotrmica Elico Biomasa Solar FV TotalERNC SIC %
2008 1.298 0 47 1.339 0 0 2.684 41.464 6%
2010 1.519 0 258 1.402 0 0 3.178 45.542 7%
2015 3.551 911 783 2.201 18 5 7.468 61.195 12%
2020 6.298 3.399 1.624 2.943 193 26 14.483 80.768 18%
2025 8.689 6.588 2.623 3.511 368 131 21.910 105.560 21%
Fuente:NEIM-CIE,UTFSM;junio2008
5. EFICIENCIA ENERGETICA: APORTE POTENCIALALSIC(2008-2025)
LaestimacindelaportepotencialdelUEEEalabastecimientodelSICdemandelaborarproyeccionesdedemandapara
losprincipalessectoresdeconsumoelctrico,definirlasestructurasdeusodelaenergaparadichossectoresysubsectores,
identificarlastecnologasdominantesysusalternativasmseficientes,evaluarlarentabilidaddelaintroduccindelas
tecnologasenergticamenteeficientesydefinirlastasasdepenetracindedichastecnologas,teniendoencuentalas
caractersticasdelosusuarios,supropensinrelativaalainnovacin,losciclosdevidadelastecnologasylaimportancia
delasinversionesrequeridas.
5.1 Sectoresdeconsumoyestructuradeusosfinales
La estimacin de los potenciales de UEEE se circunscribi a los sectores Minera del Cobre, Industrias y MinasVarias,
Residencial(distinguiendourbanoyrural),Comercial(distinguiendograncomercioypequeocomercio),GranIndustria
yotraMinera(fundamentalmenteSalitreyHierro),deacuerdoalascategorasgeneralesdefinidasporelbalancenacional
deenergadelaCNE.
Comonofueposibleelaborarproyeccionessectorialesapartirdemodeloseconomtricos,debidoalanoexistenciade
informacinregionalizadadelproducto,niprevisionesdelaevolucindelossectoresparaelhorizonte2025.Laestructura
sectorialdelademandaseenmarcaenlaproyeccinglobaldelaCNE
19
;ysehaestimadoenformasimplificada.
20
.Bajo
estascondiciones,laproyeccindelademandaparalamayoradelossectoresysubsectoressebasensustendencias
histricasyenlaevolucinprevistadelademandaglobaldelSIC.
Un anlisis especial se realiz en el caso de la Minera del Cobre y del sector residencial. En el primero de ellos se
adoptaronlosresultadosdeestudiosdeCochilcoparaevaluarlademandadelaindustriacuprferaenelSICyprevisiones
no oficiales de posibles proyectos de la minera del cobre hasta el ao 2017, para los aos siguientes se supuso que
19 Alaexcepcindelperodo2018-2025quecorrespondeaunaestimacindelosautores.
20 Enconsecuencia,lospotencialesquederivendedichaestructuravariarngruesamenteenformasimilaraloscambiosqueexperimente
lademanda,esdecirsemantendraagrandesrasgoselporcentajedeahorrototal,elloinclusoenelcasoqueseprodujeseneventuales
desviacionesdelaestructuradedichademanda.
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se mantena de la tendencia del perodo previo. En el caso de la demanda residencial se consider las proyecciones
de poblacin y hogares del INE y CELADE y la tendencia en el incremento de consumos especficos que resultan del
aumentodelosingresosfamiliares.Laestimacindelaproyeccindelademandaparaestossectoresysubsectores
21
se
presentaenlaTabla6.Lacogeneracinsetratenformaseparadaporestarpresenteenvariossectores.
TABLA 6
DEMANDA DE ENERGA POR SECTOR [GWH]
Ao Cobre
Granindustria
yminera
Ind.yminas
varias
Residencial Comercial Otros(*) Total
2008 6.886 8.086 9.993 8.614 6.197 1.688 41.464
2010 7.319 9.197 11.017 9.292 7.095 1.621 45.542
2015 9.521 12.731 14.061 10.988 9.951 3.943 61.195
2020 11.064 17.697 17.945 12.684 13.956 7.422 80.768
2025 13.140 24.689 22.903 14.379 19.574 10.874 105.560
Fuente:PRIEN;junio2008
(*)Otrossectores:consumosasociadosalsectorpblico,transporteyotrospropiosdelsectorenergtico.
Para la estimacin de potenciales de mejoramiento de la eficiencia elctrica se estableci una estructura aproximada
delosconsumosporusofinal,enbaseaestudiosanterioresrealizadosporlosautoreseinformacinproporcionadapor
empresasrepresentativas.Latabla7resume,enpromedio,dichaestructura.
TABLA 7
ESTRUCTURA DEL CONSUMO DE ENERGA POR SECTOR Y USO FINAL
Participacinenelconsumodeenergaelctrica
Sector Subsector
Fuerza
motriz
Iluminacin Climatizacin Refrigeracin Otros
Cobre(*) 75% 10% 15%
Granindustriaygran
minera
70% 5a7% 23a25%
Industriasyminasvarias 75% 5a7% 18a20%
Residencial 40% 30% 30%
Comercial
Gran
comercio(**)
7% 29% 63% 1%
Pequeo
comercio
10% 70% 20%
Pblico 10% 60% 30%
(*) Paralamineradelcobreelanlisisdelospotencialesdeahorroserealizarporreadeproduccin:mina,concentradora,fundiciny
refinera;
(**) Laestructurapresentadacorrespondealadelosmall.Enelcasodelossupermercados,larefrigeracincorrespondeaun45%deltotal,
lailuminacinun24%,laclimatizacinun15%ylosotrosusos,elresto.
21 NocontemplalossectoresPblico,TransporteniEnergtico,yaquenoseestimposibleevaluarsuspotencialesdeUEEEporfaltade
informacinadecuadaoporquenorepresentabanunporcentajesignificativodelconsumototal.
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5.2 DeterminacindelpotencialeconmicoypotencialalcanzablefactibledelUEEE
La seleccin de las tecnologas alternativas a aquellas existentes en el pas (definidas como tecnologas estndar),
contempllasqueestncomercialmentedisponiblesenelmercadoyquesonfcilmenteincorporablesporlosusuarios.
Seconsiderqueunequipoenusonoesreemplazable,exceptocuandostehaalcanzadoelfindesuvidatil(recambio
deequipos).
Para estimar el potencial econmicamente factible, se evalu el Costo deAhorrar Energa (CAE) comparando el costo
anualizado de las alternativas estndar y eficientes (para el ciclo de vida de las mismas), dividido por la diferencia de
los consumos anuales de energa (para la opcin estndar y eficiente), con el costo de la electricidad para el usuario
correspondiente.
Con el objeto de asegurar una eventual reduccin de los precios de referencia de la electricidad en el futuro
22
, se
consider como punto de corte un 75% de dicho valor. El factor de recuperacin del capital consider una tasa de
descuentode12%
Laestimacindelospotencialesseabordenbasea:
- Alcostodeahorrodeenerga(CAE)paralagranmayoradelastecnologastransversales(esdecir,aplicablesa
variossectores).
- Albenchmarkingoconsumoespecficodereferenciaparalaevaluacindeprocesos,especficamenteenla
mineradelcobre.
5.3 AportepotencialdelUEEEparaelabastecimientodelSIC
LaestimacindelpotencialaportedelUEEEalabastecimientodelSICsedefinienfuncindeladinmicadepenetracin
delastecnologaseficientesenergticamente;esdecir,delgradodecompromisoexpresadoenlaspolticaspblicas
incluyendoelcontroldesuimplementacin;disposicindelosdistintossectoresusuariosalainnovacin;ycomplejidad,
costoyvidatildelasmismas.
ElpotencialdereduccindelconsumototalparaelSIC,seestimentre10.500GWhy16.400GWhparaelao2025,
enlosescenariosconservadorydinmico,respectivamente.Ellocorrespondeaun9,9%yun15,5%delconsumototal
deelectricidaddelSICparaeseao.Latabla8muestralospotencialesparaelescenariodinmico.
TABLA 8
POTENCIALES DE DISMINUCIN EN EL COMSUMO (EN GWH). ESCENARIO DINMICO.
Ao
Potencialesdedisminucinenelconsumo,enGWh TOTAL
Cobre
Gran
Industriay
Minera
Industrias
yMinas
Varias
Cogeneracin
Sector
Comercial
Sector
Residencial
ConsumoSIC
Lnea
Base
(GWh)
Total
Ahorros
(GWh)
%
Ahorro
2008 32 29 30 242 30 990 41.464 1.353 3,26%
2010 102 82 77 408 143 1.299 45.542 2.111 4,64%
2015 372 363 308 1.228 581 1.692 61.195 4.544 7,43%
2020 672 1.010 780 2.958 1.462 2.452 80.768 9.334 11,56%
2025 1.100 2.305 1.609 5.550 2.552 3.271 105.560 16.388 15,52%
22 Aunqueelloparecealtamenteimprobable,comoyasehasealado.
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Lasprdidastotalesdelsistema(desdelageneracinhastaelconsumidorfinal),secalcularonenaproximadamente8,2%,
bajoelsupuestoquelosclientesreguladosseconectanalareddedistribucinyloslibresalsistemadetransmisin
23
.El
hechodeconsiderarprdidasenlatransmisinyenladistribucindelaenerga,implicaquealhaberunadisminucin
delademandaenergticaalniveldelclientefinal,necesariamentehabrunadisminucinmayoraniveldelageneracin.
TABLA 9
POTENCIAL DE DISMINUCIN DEL CONSUMO DE ENERGA ELCTRICA A NIVEL DE
CONSUMIDOR FINAL Y A NIVEL DE GENERACIN (EN GWH).ESCENARIO DINMICO.
Ao
Escenariodinmico
Potencialdedisminucin
aniveldeconsumidor
nu |C\h)
Potencialdedisminucina
niveldegeneracin(GWh)
%
2008 1.353 1,475 3,6
2010 2.111 2.301 5,1
2015 4.544 4.952 8,1
2020 9.334 10.172 12,6
2025 16.388 17.858 16,9
Fuente:PRIEN,U.Chile,junio2008
Enbasealpotencialdedisminucindelconsumodeenergaaniveldegeneracin,esde16,9%eelescenariodinmico
ydecasi25%enelescenariodinmico-plus;enbaseadichopotencialesposiblecalcularladisminucindelademanda
depotenciamedia,alcanzablemediantepolticasdeeficienciaenergtica,talcomopresentaenlatabla10.
TABLA 10
POTENCIAL DE DISMINUCIN EN LA DEMANDA MEDIA DE POTENCIA GENERADA.
Ao
Escenariodinmico
Potencialdeahorroa
niveldegeneracin
[GWh]
Potencialdedisminucindela
demandadepotenciamedia
generada[MW]
%
2008 1.475 226 2,5
2010 2.301 353 3,6
2015 4.952 760 5,8
2020 10.172 1.561 9,0
2025 17.858 2.740 12,1
Fuente:PRIEN,U.Chile,junio2008
23 Estasimplificacinesconservadora,yaquelasdistribuidorastambinabastecenalgunosclienteslibres.
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Lareduccindelademandadepotenciamedia,comoconsecuenciadeladisminucindelconsumodeenergaanivel
degeneracin,seraaproximadamenteentre1.700MW(escenarioconservador)y2.700MW(escenariodinmico),al
ao2025.
Resultaevidenteelaltoimpactoqueunadecididapolticadeeficienciaenergticapodraimplicarenlosrequerimientos
de potencia en el SIC entre los aos 2008 y 2025. Para el ao 2025, la reduccin de los requerimientos energticos
equivaldra a la potencia de varias de las centrales trmicas e hidroelctricas ms grandes construidas en Chile a la
fecha
24
.
6. APORTEPOTENCIAL TOTAL DE LAS ERNCY EL UEEE AL ABASTECIMIENTO DEL SIC2008-2025
ElaportepotencialtotaldelasERNCydelUEEE
25
alabastecimientoelctricodelSIC(deacuerdoalametodologautilizada
enesteestudioylafactibilidadeconmicapresentada),sondecasi30.000GWh/ao,enelescenarioconservadorhacia
elao2025;ycasi40.000GWh/ao,paraelescenariodinmico,haciaelmismoao.Enlatablasiguientesepresenta
elaportepotencialtotalparaelescenariodinmico.
TABLA 11
APORTE POTENCIAL TOTAL EN ENERGA DE LAS ERNC Y EL UEEE AL ABASTECIMIENTO ELCTRICO DEL SIC.
Ao
Escenariodinmico
ERNC(GWh/ao) UEEE(GWh/ao) TOTAL(GWh/ao) %
2008 2.684 1.475 4.159 8,1
2010 3.178 2.301 5.479 12,0
2015 7.468 4.952 12.420 20,3
2020 14.483 10.172 24.655 30,5
2025 21.909 17.858 39.767 37,7
Asuvez,losaportesencapacidadinstaladadelasERNCyladisminucinenlademandadepotenciaporUEEEesde
5.086MWenelescenarioconservador;7.142MWenelescenariodinmicoy9.874MWenelescenariodinmico-plus
alao2025.Elloequivalea22,3%,31,4%ya43,4%delacapacidadinstaladaalao2025,presentandounhorizonte
completamentediferentealasproyeccionesconvencionalessobreeldesarrolloelctricodelpas.
TABLA 12
POTENCIAL DE POTENCIA MEDIA APORTABLE AL SIC POR LAS ERNC Y EL UEEE, EN MW
Aos
Escenariodinmico
ERNC(MW) UEE(MW) TOTAL(MW) %
2008 456 226 682 7,6
2010 587 353 940 9,6
2015 1.432 760 2.192 16,6
2020 2.851 1.561 4.412 25,4
2025 4.402 2.740 7.142 31,4
24 Porejemplo,RalcolamayordelascentralesexistentesenChile,tiene690MWdepotencia.(Endesa,2008).
25 Considerandoelpotencialdedisminucindelconsumodeenergaelctricaaniveldegeneracin.
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7. BARRERAS DE MERCADO E INSTITUCIONALES
Los potenciales determinados en este estudio corresponden al potencial de ERNC que comienzan a ser competitivas
con las fuentes convencionales y al mejoramientos de la eficiencia en el uso de la electricidad mediante tecnologas
que resulten claramente rentables para los usuarios. Sin embargo, la materializacin de estos potenciales se ha visto
obstaculizadaporunconjuntodebarrerasinstitucionalesydemercado,generalesyespecficas.
7.1 EnergasRenovables
Enbaselosestudiosquerespaldanestedocumentosepuedesealar,paraelcasodelasERNC,quelagranmayoradelas
barrerassongenricamentemuysimilaresentreellasypuedenresumirsedelasiguientemanera
26
:
Insuficientecatastroderecursos:aunqueelpascuentaconungranpotencialdeERNC,noexistenestudios
comprensivosquecuantifiquenelpotencialdisponible,loquedificultalaformulacinydesarrollodeproyectos
deusodeERNCsobrebasesslidas
27
.
CondicionesgeogrficasyestructuradelSIC:lageografadelpasylaslneasdetransmisintroncaldelSIC
dificultanlaincorporacindelasERNCalsistema,debidoasuubicacinlejosdeloscentrosdeconsumoy
porqueelsistemadetransmisindelSICpresentalimitacionesdecapacidadparasuincorporacin.
Faltadeexperienciaymadureztecnolgica:estaslimitacionesfrenanyencareceneldesarrollodelasERNCy
elUEE:lafaltaderecursoshumanosespecializados,ladbilinfraestructuratecnolgica,laescasacapacidadde
manufacturayserviciosasociadosylafaltadecapacidadindustriallocal(clusterdeenerga),etc.
Ausencia de incentivos: el sistema regulatorio actual no dispone de incentivos suficientes para estimular
la inversin en el uso de ERNC, las cuales, al ser energas innovativas tienen un costo de inversin mayor,
particularmentealcomienzodesuaplicacin.
Lospreciosdelaenerganorevelanloscostosefectivosparalasociedad:lanoincorporacindelasexternalidades
que derivan de la exploracin, explotacin, transformacin, transporte y uso de la energa, constituye una
distorsindemercadoquelimitalacompetitividaddelasenergasrenovables.
Falta de mtodos de evaluacin de activos y pasivos, huella de carbono equivalente y huella de agua de las
diversasfaenasproductivas.Enefecto,losproductosdeexportacinpudieranverseafectadossisemuestraque
suproduccingeneraexternalidadesnegativasopasivosenformaincontrolada.
En forma especfica se puede destacar el caso de la energa geotrmica cuya principal barrera est dada por la alta
inversininicialdelasexploracionesdelrecursogeotrmico,loqueaumentaelcosto,incertidumbreyelriesgofinanciero
deestafuenteenergtica.
7.2 Eficiencia Energtica
En relacin al UEEE, si comparamos los resultados de las polticas pblicas nacionales y las estrategias en pases con
mayor trayectoria y mejores resultados en esta materia, parece evidente que en Chile los usuarios finales o agentes
responsablesdetomardecisionesalniveldelasinversionesenequipos,edificiosoinstalaciones,nohaninteriorizado
completamente la opcin del uso eficiente de la energa. A diferencia de las ERNC, muchas de las barreras al pleno
funcionamientodelmercadoparalaasignacinderecursosdeinversinalUEEE,seasocianalascaractersticasdelos
principalesagentesinvolucrados.Algunasdeestasson:
a. Industria de la Energa:
- Superacin del crculo vicioso ventas-utilidad: Tradicionalmente, las empresas energticas han basado su
accionarenelsupuestoamayoresventas,mayoresutilidades,ignorandoquelaventadeserviciosenergticos
26 EnelinformeConsolidadoseincluyenlasbarrerasespecficasparalasdistintasfuentesdeERNC.
27 EstabarreraseaplicaacasitodoslosusosposiblesdeERNC,principalmentealaenergahidrulicaencentralesdepasadayelica.
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puedeconstituirunnegociomsrentablequelaventadeenerga,dadoelmayorvaloragregadodelosservicios
sobreelrecursobruto.
- Lospreciosdelaenerganorevelanloscostosefectivosparalasociedad:Lanoincorporacindelasexternalidades
que derivan de la exploracin, explotacin, transformacin, transporte y uso de la energa, constituye una
distorsinquelimitalacompetitividaddelaeficienciaenergtica.
- FaltadereconocimientodelasinversionesenUEEE:Elsistematarifarionoreconocelasinversionesquepudiesen
realizar las empresas de la industria de la energa para mejorar la eficiencia con que los usuarios utilizan la
energa.
b. Sector industrial y minero
- Faltadeinformacinenlasempresassobrelaspotencialidadesybeneficiosdeinvertireneficienciaenergtica;
limitada disponibilidad de datos relevantes, y falta de capacidades para recoger, elaborar y analizar esta
informacin.
- Latendenciaenlasempresasaadoptardecisionesdeinversinprivilegiandoelmenorcostodeinversinenlo
inmediato,envezdeconsiderarelcostodelciclodevidadelosequipos.
- Reticencia a adoptar nuevas tecnologas, poco difundidas a nivel nacional, sin experiencia probada o
comprobableanivellocal.
- Prioridad de la negociacin de las tarifas o contratos de suministro sobre la inversin en el mejoramiento de
equiposparaunamayoreficiencia,aunquesudesempeoseaigualaldeequipospocoeficientes.
c. Sector residencial
- Tendenciaaadquirirequiposmseconmicosensuprecioinicial(decompra),envezdeconsiderarlosgastos
deoperacinymantencindurantesuvidatil.
- Problemaculturalrespectoalaeficienciaenergtica,lacualseasociaaescasez,restriccinyfaltadeconfort,
resultandopocoatractivoparalosusuarios.
- Ofertalimitadadeequiposeficientesaniveldeimportaciones,menosandeproduccin.
- Lentarotacindeequiposelectrodomsticosyobsolescenciadesussistemasdeaprovechamientodeenerga,lo
quesetraduceenunmayorconsumo.
d. Sector comercial y pblico
- Lenta rotacin de los edificios y equipos atenta contra la entrada acelerada de tecnologas energticamente
eficientes.
- Noconsideracindelaeficienciaenergticaendecisionesqueafectanelusodelaenerga,talescomocriterios
deconstruccin,compradeequipos,componentesymateriales,etc.Lasdecisionesenergticassonadoptadas
porpersonasquenoutilizarnlosedificios.
8. PROPUESTA DEPOLTICASPARA EL DESARROLLO DE LAS ERNCY EL UEE
En el estudio indicado, las ERNC constituyen una componente relevante y de alto potencial para diversificar la matriz
energtica nacional, contribuyendo a la seguridad y autonoma en el abastecimiento elctrico. Para desarrollar y
aprovechar a cabalidad estos recursos, es recomendable considerarlos como una opcin estratgica, que amerita el
diseoyaplicacindeprogramasdeI+D+I,formacindeRR/HHyadaptacionestecnolgicas,comopartedelapoltica
energticanacional.AlgunasopcionesparaelfomentodelasERNCson:
8.1 EnergasRenovables
- Reforzamiento de la institucionalidad, siendo esencial la existencia de una Agencia Nacional de Energas
Renovables,consuficienteautonoma,descentralizacinregionalyrecursoshumanos,tcnicosyfinancieros.El
nuevocentrodeERNC-CNEvaenestadireccin.
- Generacindeinformacin:desarrollodecatastros,medicionesyexploracionesderecursosnaturalesenergticos.
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- Lstubecmento de un sstemu de udmnstrucon geogrucu computuconu que gestone u normucon tecncu
de os recursos energetcos y orezcu servcos u os potencues nversonstus.
- lntegrucon de os proyectos energetcos en regones, con os punes de desurroo estrutegco regonu |tursmo,
ugro-ndustru, mneru, pescu).
- lerecconumento de mecunsmos e nstrumentos reguutoros puru uctur e uprovechumento de us LRNC.
- Cenerucon de nruestructuru puru ncorporur us LRNC u Sstemu lnterconectudo Centru |SlC) y u sstemus de
generucon dstrbudu.
8.2 Eficiencia Energtica
Contrurumente u o que ocurro en os puses que usumeron u ecencu energetcu como unu opcon estrutegcu de su
potcu energetcu, |ncorporundo ugresvos esquemus normutvos o vounturos puru enrentur sus desuos energetcos
y umbentues) Che, durunte mus de 30 uos, se murgno de estu corrente y centro sus esuerzos en trutur de responder u
os desuos energetcos desde e udo de u oertu. S ben destucun os esuerzos recentes reuzudos por e lrogrumu lus
de Lcencu Lnergetcu |llLL), eos representun e nco de un proceso que requere consodurse nsttuconumente,
undumentumente en o que respectu u respudo potco y u u dsponbdud de recursos humunos, tecncos y nunceros.
Agunus opcones puru un uerte mpuso u estu estrutegu, u nve generu y segun sectores de consumo, son:
a. Marco institucional para una poltica de eficiencia energtica
28
.
Lu experencu nternuconu muestru u convenencu de dseur eyes destnudus u usegurur que us dstntus
uctvdudes economcus usen u energu en ormu ecente. lurtcuurmente mportunte es e estubecmento de
reguucones especcus puru us empresus energo-ntensvus |LLl). 1umben se estmu ndspensube u exstencu
de un centro o ugencu de LL o cuerpo uutorzudo por e Lstudo, dependente de Mnstero de Lnergu, pero
con uutonomu operutvu y sucentes recursos tecncos, udmnstrutvos y nunceros, unto u curus metus de
desempeo.
b. Marco conceptual para la eficiencia energtica
Dudo e sgncutvo uporte potencu de LLLL u u mutrz energetcu nuconu, debe dseurse un conunto de
uccones que den cuerpo u unu potcu energetcu destnudu u muteruzur dcho potencu, emnundo purte
mportunte de us burrerus yu ndcudus. Lspeccumente, se requere:
- lncorporucon de externududes umbentues u proyectos de energu.
- lromocon de u nnovucon tecnoogcu.
- Asmucon de concepto de uso ecente de u energu en u socedud: duson y cupuctucon.
- lotcu educuconu y cuturu que ncorpore os conceptos de LLLL y genere unu cuturu de ecencu energetcu.
- Acceso u us tecnoogus de LL u precos compettvos.
c. Sector residencial
Se propone uvunzur u unu segundu etupu en e etquetudo de os rergerudores y umpoetus, y u ntroduccon de
estundures mnmos uceptubes, |es decr, que no se puedun vender en e mercudo rergerudores o umpoetus de
cutegorus nerores u unu cutegoru dudu, por eempo D o L). Ln u msmu neu, se deberu cutegorzur, etquetur y
eventuumente ntroducr estundures mnmos puru otros urteuctos eectrcos uctuumente no etquetudos.
d. Sector Gran Industria y Minera o Empresas Energo Intensivas (EEI)
Como purte de u egsucon de ecencu energetcu propuestu, se deberu destnur purte mportunte de este cuerpo
reguutoro u normus, mecunsmos e ncentvos que reguun e uso de u energu en us empresus energo-ntensvus
y u grun comerco.
28 Ln buse u documento prepurudo por ledro Mudonudo, Lstudo sobre empresus energo ntensvus y su posbe contrbucon u progrumus
de ecencu energetcu, CLlAL, Dvson de Recursos Nuturues e lnruestructuru, 2008, en prensu.
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ENE RG A
e. Minera e Industrias varias
Adconumente u lrogrumu de lrenverson en Lcencu Lnergetcu de CCRlC puru pequeus y medunus
empresus, se requere un progrumu con recursos sucentes puru cubrr u menos unus 4.000 empresus en un espuco
muxmo de l0 uos. A u echu se dspone de un prestumo de u l\
29
| LSS 50 u 60 mones), e cuu puede
consttur un progrumu poto destnudo u evuuur tunto e unconumento de u nsttuconudud como de os
nstrumentos puru e muneo de os ondos
30
.
8.3 Unejemplodeeficienciaenergticaenlaminera
Ln |}. Rodrguez, }. lontt et A, 2002) se presentu u upcucon de un nnovudor sstemu de correus regenerutvus de
unu potencu de ucconumento de 20 M\, que permte e trunsporte de mneru grueso desde u mnu hustu u puntu
concentrudoru, en unu dstuncu de unos l3 km con unu derencu de uturu de unos l300 metros, o que posbtu u
generucon de energu de uproxmudumente l5 M\, empeundo u energu potencu de mneru, en ormu smur u o
que huce unu mcrocentru hdro-eectrcu, usundo u energu potencu de mneru trunsportudo.
COMENTARIOSYCONCLUSIONES
ElaportepotencialdelasERNCyUEEEalao2025essignificativo
Aunque soo se consderuron us LRNC con tecnoogus dsponbes comercumente, con reerentes de upcucon en e
extrunero, en e estudo buse, se estubece un sgncutvo uporte de us LRNC y de LLLL u ubustecmento eectrco
de SlC, estmudo, en urededor de 40.000 C\h y 7.l00 M\ u uo 2025, |en e escenuro dnumco) suponen unu
contrbucon mportuntsmu u u sustentubdud de sstemu eectrco nuconu. Lsto sgncu unu reduccon de u
vunerubdud y meorumento de u cudud de servco, dsmnucon de u dependencu energetcu, uumento de u
compettvdud y productvdud de us empresus, reduccon de os mpuctos umbentues ocues usocudos u u produccon
y uso de u energu, reduccon de u nequdud socu, ncremento de empeo y uctu e uvunce en e cumpmento de u
ugendu umbentu nuconu e nternuconu. Ln sntess, un uturo derente en e umbto de desurroo energetco.
Actualizacindelestudioyproyeccinalao2030
luru unu uctuuzucon de estudo y unu extenson de rungo de tempo de u proyeccon por eempo puru e uo 2030, se
deberu consderur u proyeccon de u upcucon de otrus uentes prmurus de energu como u energu mureomotrz, e
empeo de us tecnoogus de hdrogeno, e uso de os hdrutos de metuno, como tumben unu uctuuzucon de os costos
de nverson de us nuevus tecnoogus, que proyectun unu reduccon, en u meddu que vun mudurundo us tecnoogus.
Proyectoshidrulicosconpotenciassobre20MW
Ln e estudo buse se consderuron os potencues de os proyectos hdruucos de hustu 20 M\. Cube destucur que
huy unu mportunte potencu de proyectos hdruucos en e sur de pus, regones Lu Aruucunu y Los Lugos, cuyu
ncorporucon no ue consderudu y cuyu burreru es u nruestructuru de trunsmson de SlC.
ImpactoenelniveldeemisionesdeCO2equivalente
Ln o reutvo u u reduccon de guses de eecto nvernudero, |estmundo conservutvumente unu emson de 400 u 500
toneudus de CC2 por C\h)
3l
u muteruzucon de us potencududes estmudus de LRNC y LLL permtru, en e
29 l\: lredtunstut r \ederuubuu. unco Aemun de Cooperucon.
30 luru muyor detue ver: Lstudo de uctbdud puru e omento de u ecencu energetcu en Che u truves de os ondos de l\,
euborudo por e lrogrumu de Lstudos e lnvestgucones en Lnergu de u Lnversdud de Che puru e unco de Cooperucon uemun
l\, uo 2007.
3l De concreturse os proyectos de generucon en buse u centrues convenconues u curbon en u expunson de SlC, este uctor de emson
seru sgncutvumente muyor.
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escenuro dnumco, reducr de orden de l6 u 20 mones de toneudus de CC2 cudu uo en e escenuro dnumco y 22
u 28 mones de toneudus de CC2 por uo en e escenuro dnumco-pus.
Losesfuerzosrealizadossoninsuficientes
Muteruzur os potencues seuudos requere superur os obstucuos que mpden e peno desurroo de us LRNC
y que e mercudo opere penumente en u usgnucon de os recursos destnudos u LLLL, eos son de dstnto tpo:
tecncos, economcos, nsttuconues y cuturues. Los esuerzos reuzudos u u echu en umbos umbtos son curumente
nsucentes y se requere uvunzur decddumente en e estubecmento de potcus de LRNC y de ecencu energetcu
que cuenten con respudo potco y recursos humunos, nunceros y tecnoogcos consstentes con u enverguduru de
desuo que se debe enrentur nuestro pus.
Necesidaddeimplementacindepolticas
Dchus potcus deben upuntur u estubecmento de unu nsttuconudud robustu puru us LRNC y e LLL, que ncorpore
no soo nsttucones rectorus sno tumben un conunto de normutvus e ncentvos de dstnto tpo, cuyu ecucu
depende de us snergus que se estubezcu entre eus.. Normumente, estus potcus ncuyen entre otros: progrumus de
cupuctucon y duson, mecunsmos de nuncumento de pre-nverson e nverson, subsdos, meddus scues, cuotus
y/o turus, exgencus u us empresus energo-ntensvus, ucuerdos vounturos y estundures mnmos, entre otros.
Centro NacionaldeERNCyUEEE
Lnu potcu prouctvu en LRNC y LLL requere de u exstencu de centros o ugencus nuconues de Lnergus Renovubes
y de Lcencu Lnergetcu, dependentes de Mnstero de Lnergu, pero con uutonomu operutvu y sucentes recursos
tecncos, udmnstrutvos y nunceros que permtu enrentur en ormu sstemutcu y contnuu os desuos que mpone
u sutsuccon de os requermentos energetcos de pus, y uvunzur en metus de urgo puzo. Se debe reconocer que e
recentemente creudo Mnstero de Lnergu y e centro de energus renovubes LRNC-CNL, sgncun un mportunte puso
puru e desurroo de us LRNC y e LLLL.
Desarrollodeinfraestructurayrecursoshumanos
Lstu potcu deberu promover e desurroo de nruestructuru tecnoogcu con cuptu humuno y cupucdudes de servcos
puru u geston de recursos nuturues y energetcos, u nnovucon tecnoogcu necesuru en u trunserencu y uduptucon
tecnoogcu que soporten us energus mpus.
Desafosyrecomendacionesprioritariasdecortoplazo
L estudo desurroudo puru u estmucon de os potencues de us LRNC y LLLL u uo 2025, mus que denr crus
ubsoutus, su obetvo ue estmur tendencus, metus posbes y compromsos necesuros puru e meorumento de u
segurdud y sustentubdud energetcu. Sus concusones premnures muestrun u convenencu de proundzur en
e conocmento de os recursos energetcos ocues, especcumente de os renovubes, desurrour unu cupucdud
tecnoogcu nuconu, dur e soporte u u l&D y u conocmento sobre: u estructuru por usos nues de u energu, us
tecnoogus utzudus en e pus, u untgedud de os equpos y os uspectos cuturues que determnun u ormu en que
se usu u energu.
Faltadegestindeevaluacinyadministracindelosrecursosnaturales
Lno de os muyores obstucuos puru u evuuucon de os potencues de us LRNC y de meorumento de u ecencu
en e uso de u energu se reere u u utu de normucon detuudu respecto de os cutustros de recursos, us cupucdudes
ocues, us externududes de u produccon y uso de u energu en cudu sector usuuro nu. Asmsmo u exstencu de
murcos reguutoros que obstucuzun u penu expunson de umbus uentes energetcus.
JORGE PONTT
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ENE RG A
Planestratgicoymedidasprioritariasynecesariasenelcortoplazo
EsnecesariodesarrollarunplandedesarrolloestratgicoparalasERNC,conmetasdefinidas,quereduzcanlaslimitaciones
actualesycreennuevascapacidadeslocalesdeinfraestructura,recursoshumanosycompetenciasenlosdistintosniveles
requeridos:cientfico,profesional,tcnicoydepersonaldeoperacinymantencin.
Asignacinderecursos
Para el desarrollo de capacidades locales y regionales para la evaluacin comprensiva de los catastros de recursos de
ERNC.Seapreciaquelamayorprospeccinderecursoselicoshapermitidoeldesarrollodeimportantesproyectosen
elperodo2008/2009.
Capacidad de mediciones y de evaluacin de externalidades al nivel de la produccin y uso de la de
energa
Estorequieremontarunequipomultidisciplinariodealtacalificacinydisponerdedosatresaosparasurealizacin.
Unestudiopreliminarpermitiraorientarlaasignacinderecursosaopcionescuyobalanceentreexternalidadespositivas
ynegativasseamsfavorable.
Conocimientodelaestructuradelosusosfinalesporfuenteyusuario
Profundizarenelconocimientodelaestructuradelosusosfinalesporfuenteyusuario.Generarmuestrasestadsticamente
representativasdelosprincipalessectoresysubsectoresabordadosenesteestudio,identificandolosprincipalesequipos
usuarios,suscaractersticastcnicas,suscondicionesdeuso,antigedad,datosdeproduccin,etc.Conestosantecedentes
sedeberarealizarunbalancedeconsumodeenerganetayenergatilalnivelusuario.
EstudiodeincorporacindeinversionesenERNCyenEEenelesquematarifario
Esta medida, aunque compleja, es indispensable para incorporar las ERNC al mercado, con un precio remunerativo y
paraacelerareldesacoplamientodelarelacinventa-utilidadesenelsectorelctrico.Enprincipio,serequieredefinirlos
preciosremunerativosysuincidenciaenelpreciototaldelaelectricidad;comotambinreconocerlasinversionesque
lasempresasenergticasrealicenparamejorarlaeficienciaconquesusclientesusanlaenergaelctrica.
EstudiarelimpactodeunapolticaproactivaenERNCyUEEsobreelempleo
ExisteunrelativoconsensodequereduccionesdeconsumomediantemedidasdeEEoconcretarunaelevadapenetracin
de ERNC en el mercado elctrico, permiten generar significativamente ms empleos permanentes y de calidad que
construiryoperarcentraleselctricasdetamaoequivalente.Elpasrequiereestudiosrigurososquedescartenoconfirmen
queelloseraigualmentepositivoenChile.
Realizar un estudio de costos de los distintos recursos destinados a la generacin de electricidad en las
distintasregiones
TambinesindispensablerealizarparaChileunestudioquedefinaelvalormediodelosdistintosrecursosy/otecnologas
disponibles para generar electricidad en las distintas regiones. El objetivo de este ejercicio, sera sentar las bases para
un cambio de enfoque en el desarrollo del sector elctrico, que privilegie una evolucin del parque en funcin del
menorcostorelativodegeneracin,considerandoobviamenteelUEEEcomounadelasalternativasdeabastecimiento
elctrico
32
.
ImpactodeldesarrollodelaUEEEyERNCenlasregiones
Lasdiversasregionesdelpasaportansustancialmentealincrementodelosactivosnacionales,alacreacindevalorya
lascaractersticasdepasdesarrollado.Lasregionesnecesitanreconocersuspropiospotencialesydesafosenergticos,
plantearunplandedesarrollotecnolgicoparaquetrabajandojuntoasusrespectivosgobiernosyempresasregionales
yalgobiernocentralsediseenlaspolticasyplanespertinentesdecreacindevalor,incrementodeactivosregionales
32 Unaherramientadeestetipopuedeservirsiseadoptacomoestrategiaeldesacoplamientodelarelacinventas-utilidades.
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y nuconues. Lnrentur e desuo puru e desurroo de uso ecente de u energu |LLLL) y de us energus renovubes no
convenconues |LRNC), consttuye un mugnco ee puru e desurroo cudu unu de us regones y de pus.
Ln e temu de u energu, se puede resumr e desuo energetco de pus y sus regones como e desurroo de u l+D+
mutsectoru con unu estrutegu y un progrumu de uccon puru e estudo permunente, dentcucon y desurroo de us
necesdudes, restrccones y cupucdudes crtcus de cudu regon, puru u puncucon energetcu de corto, meduno y
urgo puzo.
BIBLIOGRAFA
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lRlLN-LCH, NLlM-L1lSM, |2008). Aporte lotencu de energus renovubes no convenconues u u mutrz eectrcu
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Conveyor System Lsng 1hree-Leve Converters, lLLL 1runsuctons on lndustru Lectroncs, Vo. 49, Nr. 5, pp. l093
-ll00.
JORGE PONTT
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LASREGIONESYLAMATRIZ ENERGTICA DECHILE
RODRIGO GARCA
*
EL CENTRALISMO
Deben ser muy pocos os puses donde en unu sou cudud hubtu e 40% de totu de su pobucon. Sobre este centrusmo
desmesurudo hu hubdo bustunte dscurso, pero uqu e duremos unu mrudu desde e punto de vstu de u energu que es,
como se veru, un enoque de u muyor mportuncu.
S se vu u hubur de energu, es precso reconocer prevumente que uun no se tene unu dencon precsu puru u energu,
o que segurumente se debe u que u energu estu presente en todo, y no es posbe, en pocus puubrus, descrbr semeunte
umptud conceptuu. Sn emburgo, es e conocmento de us eyes que gobernun e comportumento de u energu o que
hu permtdo e mpresonunte progreso de us cencus. Desde e punto de vstu de u scu, muteru-energu es o unco
que exste en e unverso. L resto es vuco ubsouto. As de mportunte es u energu. Ltzumos estu puubru compuestu
porque u muteru no es mus que u ormu corpuscuur o tungbe en que se presentu u energu, que es consderudu como
ugo ubstructo, pero muteru y energu, en e ondo, son u msmu cosu.
1umben desde de u scu puede decrse que cuuquer ente unmudo, puru muntenerse y sobre todo puru crecer, requere
energu. As, un monstruo centru como u cudud de Suntugo, puru crecer en dmenson, demundu cuntdudes de
energu cudu vez muyores que engue de ormu tu, que ustcu huber usudo ese upeutvo.
De o expuesto puede desprenderse que s ben e proyecto HdroAysen hu recbdo muchus crtcus, o que no se hu
hecho con sucente uerzu es pregunturse:
Vumos u construr mus de dos m kometros de neu de trunsmson, excusvu, de punto u punto sn que nude mus u
puedu utzur, puru segur umentundo e crecmento de monstruo centru:
Mrudo desde u perspectvu de us regones, e Sstemu lnterconectudo Centru, por su grun extenson ongtudnu, puede
verse como e cordon umbcu u truves de cuu us regones umentun de energu e ncontroube crecmento de
monstruo. Ln otros puses de ogcu dstntu, os sstemus eectrcos son muchos y de menores dmensones, y por o tunto
cudu cudud crece conorme u u cupucdud de ubustecmento energetco desde us regones cercunus, ogrundo un
crecmento mus pureo de us cududes y unu energu mus burutu u evtur grundes perddus por trunsmson.
lurece ser que en Che, u pesur de dscurso potcumente correcto que dce o contruro, huy mus uvunce de u
centruzucon que de u descentruzucon. Con segurdud, esto se debe u u utu de un pun estrutegco de urgo puzo
que orente us decsones de potcu economcu. Lu orentucon descentruzudoru de un pun, que hoy no tenemos,
duru como respuestu que u energu de Hdrouysen deberu servr puru sustentur e crecmento reutvo de otrus cududes
y regones mus cercunus u os puntos de generucon, hucendo us dsmnur e tumuo reutvo de monstruo y evtundo
udemus us enormes perddus de energu que nvoucru u trunsmson eectrcu u dstuncus ubsurdus por o desmesurudus.
* lngenero Cv, Lnversdud de Che. Drector, Asocucon Chenu de Lnergus Renovubes Aternutvus.
E
N
E
R
G
A
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UNPLANENERGTICOPAS
Lu crss energetcu ocurrdu en Che entre novembre de l998 y uno de l999, deo de munesto u vunerubdud
de sstemu por u utu de dverscucon de u mutrz eectrcu, concentrudu excesvumente en u generucon medunte
recursos hdrcos sn e sucente respudo de otrus tecnoogus puru enrentur un uo seco. lurece mportunte hucer
notur uqu que os eectos de u sequu de l998 no ueron muyores u os de l968, que ue e uo mus seco de sgo XX.
Ln l968-69 no hubo crss energetcu debdo u que us generudorus hdroeectrcus conturon con e respudo sucente
de generucon termcu puru enrentur u sequu, porque en esu epocu us nversones en energu respondun u un pun
estrutegco de urgo puzo y, por o tunto, no estubun entregudus u us decsones cortopucstus de mercudo.
Ahoru, cuundo e pun de urgo puzo no exste, us decsones de nverson se estun tomundo en buse u proyeccones de
os precos de mercudo. Lntonces o que ocurrru, seru un reempuzo de gus nuturu urgentno por curbon, CNL y bustuntes
generudores dese puru os perodos mus crtcos. As, puru e uo 20l0, unu vez dsmnudo e resgo de ruconumento,
u dependencu de us mportucones de energu prmuru hubru uumentudo en ormu sustuntvu y u mutrz eectrcu no
se hubru dverscudo. Y todo esto con e obetvo de segur hucendo crecer u monstruo. Lstu no es u soucon que hun
udoptudo otros puses mus preocupudos de su estubdud energetcu y medoumbentu en e urgo puzo y que cuentun
con un pun energetco pus.
Los crteros de ecencu economcu son ben muneudos por os mecunsmos de mercudo puru u conduccon de corto
puzo, pero resutun totumente nudecuudos en u usgnucon de os recursos necesuros puru unu potcu estrutegcu
de urgo puzo. Ls evdente que unu potcu de mnmzucon de os costos de generucon en e corto puzo no omentu
us nversones tendentes u dverscur u mutrz energetcu, e desurroo regonu y u proteccon medoumbentu, que
requeren prevumente u dencon de un proyecto pus y os consguentes ncentvos que permtun muteruzur us
nversones de urgo puzo.
Lu produccon mundu de petroeo estu por ucunzur su muxmo urededor de uo 2030 o untes. Despues de ucunzudo
e muxmo, os uturos nvees de costos y de segurdud de ubustecmento hurun coupsur os sstemus economcos de
os puses que no podrun sutsucer su demundu. lurece huber consenso en que estu es u cuusu de us guerrus ocurrdus
recentemente y de us que estun por venr. Lu segurdud energetcu hoy es un temu undumentumente geopotco y sgncu
que un pus tene segurdud soumente cuundo sus uerzus urmudus pueden resguurdur sus uentes de ubustecmento
energetco. No soumente us guerrus de lruk demuestrun estu useverucon. L cuso generu entonces seru que os puses
deberun obtener os recursos energetcos de su propo terrtoro euborundo un pun estrutegco con ese obetvo. Agunos
eempos de proyecto pus en e ureu energetcu:
u. L comte de energu de u Reu Acudemu Suecu de Cencus, preocupudo por e desurroo sustentube y de
urgo puzo de su pus, estubece que os sumnstros gobues de petroeo purecen estur egundo u su muxmo,
o que se reveu por os eevudos y crecentes precos de petroeo, que presentu serus umenuzus de escusez y
uturos nvees de costos nubordubes que podrun hucer coupsur su economu. As, Suecu se propone deur de
depender de petroeo en e uo 2020 y reempuzuro por energus renovubes.
b. L Reno Lndo, por ruzones smures, estu yendo mus uu de lrotocoo de lyoto, comprometendose u reducr
us emsones de CC2 en 60% hustu 2020, uvunzundo hucu e desurroo sustentube, pero tenendo como
obetvo prncpu e deur de depender de petroeo extrunero cuundo os pozos petroeros de Mur de Norte se
sequen dentro de ugunos uos. Se trutu de un pun ubsouto de segurdud estrutegcu.
c. Vuros otros puses, entre os que se puede destucur Dnumurcu, Aemunu, Lspuu y lortugu, hun tendo ogros
sustuntvos y uvunzun rupdumente en u ncorporucon de energus renovubes en sus mutrces energetcus.
Aunque us economus de os puses menconudos pueden ser consderudus como purudgmus de u economu de mercudo,
sus decsones estrutegcus estun sendo evudus u cubo medunte unu orentudoru puncucon estrutegcu, ncentvundo
us nversones prvudus conducentes u cumpmento de obetvo persegudo. L pun estrutegco de un pus no puede ser
evudo u cubo excusvumente por e mercudo. No huy nngun pus en e mundo que huyu ntentudo dverscur su mutrz
energetcu y/o unu eectvu descentruzucon, sn compementur os crteros de ecencu economcu de corto puzo que
otorgu e mercudo, con unu potcu y un pun de segurdud estrutegcu en e urgo puzo.
RODRIGO GARCA
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ENE RG A
Ln lun Lnergetco lus puru Che es de u muyor mportuncu dudo que se trutu de un temu geopotco. Lu dependencu
estrutegcu de us mportucones de energu prmuru hu crecdo desde un 48%, en l990, u un 72%, en 2004, y
probubemente superuru e 80% en 20l0. Lo prmero que deberu tener en cuentu tu pun, es u geogruu y os recursos
energetcos que presentu cudu regon, donde se observun us sguentes curucterstcus evdentes puru cuuquer cududuno
que huyu recorrdo e pus:
l. Curencu de petroeo y gus nuturu, e nsucencu de curbon de cudud udecuudu |96% mportudo en 2004).
Aortunudumente, eo sgncu menos emsones de guses y de cuor de combuston u umbente. Ademus,
se hu vsto que e petroeo purece huber comenzudo su use de cumnucon y exste un pun generuzudo de
reempuzuro por energus renovubes.
2. 1odo e pus es recorrdo por buenos ventos, por o que u energu eocu consttuye un recurso mportunte.
3. Lu grun cuntdud de vocunes u o urgo de todo e pus ndcu que e recurso geotermco debe ser mportunte.
4. Lu cudud de pus murtmo determnu que debemos desurrour unu ntensu nvestgucon tecnoogcu, puru
poner u nve de expotucon comercu u energu de us correntes murnus y de us ous.
5. Lu zonu norte cuentu con presencu generosu de energu sour.
6. Abunduncu de recursos hdruucos en us regones de centro y prncpumente en us de sur.
Ln resumen, u ogcu geogrucu ndcu que u uturo u mutrz energetcu de Che deberu busurse en energus soberunus:
energu eocu, geotermcu y oceuncu u o urgo de todo e pus, ugregundo energu sour puru us regones de norte y
energu hdruucu puru us regones de centro y de sur. lor otru purte, u grun muyoru de us energus soberunus se
encuentru dstrbudu en us regones, de modo que promovendo estus tecnoogus podrun us regones uutoubustecerse
de u energu necesuru puru sustentur su desurroo y tender hucu u generucon dstrbudu puru dsmnur su dependencu
de os grundes sstemus nterconectudos.
LOGRARELDESARROLLOSUSTENTABLE
Aortunudumente, us energus con que cuentu e pus, udemus de ser soberunus, son renovubes, o que permtru u uturo
ucunzur un desurroo sustentube. Ln eecto, es mperutvo ogrur un esto de desurroo que detengu e uumento de u
contumnucon umbentu, que hugu e uguu potube, e ure resprube y que no ugote os recursos ntos que pertenecen
tumben u todus us generucones uturus.
Mucho se hubu de desurroo sustentube, pero no se hu expcudo curumente en que consste. Lu dencon mus
dunddu tene mucho de retorcu pero no nvtu u u uccon: desurroo sustentube es sutsucer us necesdudes de
presente sn comprometer u cupucdud de us uturus generucones de sutsucer us suyus.
Antes que nudu, sustentube, quere decr en e tempo, es snonmo de nugotube. S se estu pensundo en busur e
desurroo en un recurso que se ugoturu en l00 o 200 uos, no se estu pensundo en un desurroo sustentube.
1enemos u obgucon moru de no ugotur os recursos ntos que deberu utzur u secuencu ntermnube de generucones
uturus que nos sucederun, ubundonundo u u brevedud e uctuu esto de desurroo depredudor de recursos ugotubes.
L verdudero desurroo sustentube soo se ogruru cuundo os requermentos de energu de u socedud dependun
excusvumente de uo de energu y no de stock que, por dencon, es ugotube. As, us energus renovubes, que son
numente un uo provenente de So, de cuor nterno de u 1erru o de u gruvtucon, consttuyen e unco recurso u
utzur y promoconur puru ucunzur un desurroo que puedu ser cucudo de sustentube.
Ln u lguru l se muestru un gruco, pubcudo por u Cermun \nd Lnergy Assocuton, que ustru como concben y
proyectun en Luropu un uutentco desurroo sustentube.
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FIGURA 1
AS VEN EN EUROPA EL DESARROLLO SUSTENTABLE
luente: Cermun \nd Lnergy Assocuton |\L), vvv.vnd-energe.de
LOS COSTOSEXTERNOSDEGENERACINYLASREGIONES
Ln costo externo upurece cuundo us uctvdudes economcus de un grupo de personus |grupo emsor) tenen un mpucto
sobre otro |grupo receptor), y ese mpucto no es compensudo por purte de grupo emsor. lor eempo, unu puntu
generudoru termo eectrcu que produce emsones de CC
2
, SC
2
y otros contumnuntes, cuusundo duo u u ugrcuturu, u
os muterues de construccon, u u suud humunu y u medoumbente, mpone u u socedud un costo externo.
Ln este eempo, os costos medoumbentues son externos porque, uunque son costos reues desembosudos por os
membros de u socedud, os propeturos de u generudoru no se hucen curgo de os costos de duo cuusudo.
Lu externudud de os costos externos no dervu de os undumentos de u economu o de os negocos. Dervu de sstemu
egu. S u ey exge que os costos orgnudos por u operucon de unu compuu revertun sobre dchu compuu, e costo
seru nterno. S u ey estubece que dcho costo seu sutsecho por terceros, e costo seru externo.
lor prncpos de equdud socu, e sstemu economco-egu debe usegurur que os precos reeen os costos totues de
unu uctvdud, ncorporundo e costo de os duos cuusudos upcundo mpuestos, subsdos u otros nstrumentos.
Desgrucudumente, uqu tumben us perudcudus son us regones, porque us puntus generudorus que umentun u
monstruo se ubcun en regones y no recben compensucon por os duos cuusudos. Los eempos de este peruco son
nnumerubes y ben conocdos.
Ltmumente e goberno mpusu un proyecto de ey que obguru u us generudorus u pugur un monto u us regones
donde se nstuen dchus puntus de generucon. lero e esprtu de ese proyecto de ey no es compensur os costos externos,
soumente pretende ugzur os trumtes de uprobucon que se ven entorpecdos por u oposcon de os resdentes cercunos
u u uturu puntu. S se quseru compensur os costos externos, os montos u pugur serun de otro orden de mugntud.
Ln eecto, puru estmur y vuorzur os costos externos con e obeto de ncur esos vuores en e dseo de potcus puru
corregr e desequbro socoeconomco cuusudo por os duos, u Lnon Luropeu desde l99l vene estudundo estos
costos en e proyecto LxternL |Costos Lxternos de u Lnergu) de u Luropeun Reseurch Netvork |LRN), que hu nvoucrudo
mus de 50 equpos de nvestgucon en mus de 20 puses. Lstu nvestgucon hu ugudo un ro decsvo en e sumnstro de
respudo centco u u tomu de decsones potcus. Como resutudo de LxternL en Luropu se evuuun os costos externos
de generucon, sn consderur e costo de cuentumento gobu y e cumbo cmutco, con us sguentes crus resumen:
vento 2,6 /M\h, curbon 20 u l50 /M\h. Lsto sgncu que s se tomuru en cuentu e costo externo en ormu de duos
COAL
OI L
NUCLEAR
GAS
HYDRO
WIND
SOLAR
BIOMASS
Energy savings &
Energy efficiency
100%
45%
E
n
e
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g
y

c
o
n
s
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t
i
o
n
Energy scenario 2050: primary energy consumption covered
1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
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ENE RG A
u medo umbente y u u suud, e costo de generucon de eectrcdud medunte curbon se dupcuru y medunte gus
nuturu seru un 30% mus curo.
Mus uun, se estmu que estos costos sgncun entre l-2% de lC de u LL o 85.000 mones u l70.000 mones, sn
consderur e costo de cumbo cmutco y e cuentumento gobu. Lste es e monto de subsdo ocuto que recben us
energus contumnuntes cuundo no se nternuzu e costo socu y medoumbentu, o que obvumente perudcu y utrusu
e desurroo de us energus mpus. Aqueo de que e que contumnu pugu en Che u menos no se cumpe. Ln generu
pugun us regones, porque es donde se ocuzun us puntus contumnuntes.
S buo e pretexto de no dstorsonur e mercudo, yu dstorsonudo con subsdos ocutos, se sgue compurundo soo costos
nternos en decsones de potcu, sn ncur u componente socu, medoumbentu y regonu, udemus de u enorme
nequdud socu perpetrudu, es de temer que, tunto e Desurroo Sustentube como e ngreso de Che u u CLCD, queden
soumente en e dscurso.
Lu guru 2 presentu un cuudro, euborudo por Meguvnd S.A., busudo en normucon de \nd lover Monthy, de costos
de generucon de eectrcdud medunte curbon y gus nuturu compurudos con unu centru eocu ubcudu en ugures
con dstntu veocdud medu unuu de vento. Los costos externos, que no ncuyen e costo de cuentumento gobu
y e cumbo cmutco, son os entregudos por LxternL, y os costos de cuentumento gobu y cumbo cmutco son os
cucuudos en e norme Stern Review: The Economics of Climate Change, contrutudo por e goberno brtunco.
FIGURA 2
COMPARACIN DE COSTOS DE GENERACIN
COSTOSEXTERNOSDEGENERACIN CONENERGANUCLEAR
Ln unu encuestu de opnon en e Reno Lndo resuto que e 85% de os consutudos upoyu us energus renovubes, e
8l% estu u uvor de u energu eocu y e 60% esturu ez de vvr u 5 kometros de un purque eoco. Ls posbe que en
Che se obtuverun crus purecdus, pero, uunque tecncumente otro Chernoby es muy mprobube, que porcentue de
u pobucon esturu ez de vvr no u 5, sno u 50 kometros de unu centru nuceur: Hucemos u preguntu desde e punto
de vstu de us regones, porque probubemente unu centru nuceur se ubcuru bustunte eos de Suntugo.
Aunque en este cuso no huy costos externos por emsones de guses u u utmoseru, exsten costos udconues que termnun
sendo usumdos, como costos externos, por u pobucon de pus que cobu esus nstuucones. Lstos costos externos son:
Carbn
CIS+CEE+CCC
Carbn CIS+CEE
Gas CIS+CEE+CCC
Gas CIS+CEE
Gas CIS
Carbn CIS
Comparacin Costos de Electricidad
Costos Instalacin Elica = US$ 1700 / KW Costos Instalacin Elica = US$ 2300 / KW
CIS : Costo Interno Solo (Ignora Costo Emisiones)
CEE : Costo Externo (ExternE)
CCC : Costo Cambio Climtico (Informe Stem)
Velocidad Media Anual del Viento (m/s)
U
S
$

/
M
W
h
)
180
160
170
150
140
120
130
110
100
80
90
70
60
40
50
6,0 6,5 7,0 7,5 8,0 8,5 9,0 9,5
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u. L de creur un ondo puru nuncur e curo desmunteumento y cuusuru de unu puntu nuceur, unu vez termnudu
su vdu ut.
b. L de creur y muntener todu unu nsttuconudud puru u puncucon, eecucon y contro de u dsposcon de
os resduos ruductvos, especumente e Combustbe Nuceur Custudo y Resduos de Atu Actvdud |CNC/RAA).
c. L de uucon de pus u orgunsmos nternuconues de nvestgucon y desurroo y de segurdud nuceur.
d. L de contrutucon de seguros que cubrun todos os duos u terceros, ncuyendo mortudud y morbdud
usocudu u u exposcon humunu u u ruducon debdu u uccdentes nuceures o derrumes de |CNC/RAA) en e
proceso de dsposcon y umucenumento de os resduos ruductvos. L seguro por duos u terceros purece que
no exste en nngunu purte de mundo. As, e resgo de mortudud y morbdud por exposcon u ruducon o
usume grututumente u pobucon. S u probubdud de uccdentes de u tecnoogu modernu es tun buu como
se dce, deberu huber vurus compuus de seguros dspuestus u usegurur esos resgos. Cube destucur en este
punto, que en }upon un ssmo de upenus grudo 6 deo ueru de operucon unu puntu nuceur, que por ruzones de
segurdud yu entero decocho meses en repurucones, y nude useguru que podru vover u entrur en operucon.
S todos os costos menconudos os usumen us empresus generudorus y no e Lstudo, se podru eectuur unu compurucon
equbrudu entre u energu nuceur y us tecnoogus que no requeren de nsttucones especues puru unu operucon
seguru.
lero exsten otrus dcutudes mportuntes que punteu u energu nuceur en Che:
u. Los costos externos nsttuconues menconudos son os e ndependentes de u potencu nuceur nstuudu.
As, e costo por M\h generudo es desmesurudo s u potencu nuceur nstuudu es neror u unos l0.000 M\.
b. Lus centrues nuceures tecncumente tenen grun nercu, tunto puru entrur y sur de produccon, como puru
uustur su potencu de sudu. Lconomcumente presentun tendencu u operur u potencu muxmu, pues, por su
uto costo de nverson, deben generur u muxmo puru soventur u deudu de cuptu. As, us centrues nuceures
sempre cubren unu buenu purte de u curgu de buse de os sstemus eectrcos donde operun. |Curgu de buse es
u demundu mnmu de potencu de sstemu, generumente concde con e consumo mnmo nocturno y es de
orden de un 35% de u potencu nstuudu de sstemu).
c. Lo unteror provocu un concto nmeduto con us centrues de energus renovubes, como por eempo, us
centrues hdruucus de pusudu y us eocus, que tenen prmeru preerencu puru ubustecer u curgu de buse,
tunto por su buo costo operuconu |e uo de uguu y vento es gruts), como porque deben uprovechur os
perodos de buen cuudu de ro y de buenu veocdud de vento, respectvumente. A no tener contro sobre esos
uos, no pueden reguur su potencu de sudu. As, estus puntus sempre ubustecen un buen porcentue de u
curgu de buse, y u demundu de puntu se sutsuce con us centrues que tenen contro sobre su potencu de sudu
|centrues hdruucus de embuse y generudorus termcus), que pueden entrur y sur de sstemu controudumente
y con grun exbdud. Ln egcu u generucon nuceur purece tener muyor cupucdud que u curgu de buse,
pues no hubru otru expcucon puru ustcur que us curreterus de ese pus esten ntensumente umnudus
durunte todu u noche. Lsto sgncu que en egcu no podrun sumnstrur energu u u red, us puntus eocus
durunte buenos ventos nocturnos o us puntus hdruucus de pusudu durunte us noches de temporudus de
buenos cuudues. Con segurdud, es u grun cupucdud nuceur o que hu utrusudo e ngreso de us energus
renovubes en lruncu y en egcu.
RODRIGO GARCA
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CONCLUSIONES
L centrusmo desmesurudo, mrudo desde e mportunte punto de vstu de u energu, hu provocudo obstruccones y
retrocesos en e desurroo de us regones. Ln eecto, recuptuundo o expcudo en este trubuo puede urmurse que:
l. L ubustecmento de energu u truves de Sstemu lnterconectudo Centru es o que hu permtdo e desmesurudo
crecmento de Suntugo. S ese uo no creceru, e monstruo no podru segur crecendo, y un ruconumento
de uo, mpedru que e uumento de centrusmo perudcuru u todo e pus. Seru unu ormu de ncur
unu verduderu descentruzucon, ogrundo udemus unu meor y mus guuturu dstrbucon de os recursos
energetcos y un uhorro mportunte de energu u dsmnur us perddus por trunsmson.
2. Lu utu de un lun Lnergetco lus huce que e mercudo bremente decdu por uumentur e centrusmo, que
purece ser o mus convenente u os ntereses cortopucstus predomnuntes.
3. Los costos externos orgnudos en u generucon de energu puru ubustecer e centrusmo hun debdo ser pugudos
muyorturumente por os hubtuntes de regones, debdo u que no contumos con egsucon que exu e pugo de
os duos u quen os ocusonu.
4. Lu utu de desurroo de us energus renovubes soberunus hu mpeddo u us regones uutoubustecerse de energu
con recursos propos y cercunos, obgundous udemus u unu dependencu ubsoutu de os grundes sstemus
nterconectudos.
ENE RG A
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ROLF FIEBIG
*
MARIO MANRQUEZ
**
FUNDAMENTACIN
lncentvur us LRNC en todu e pus y en ormu muy purtcuur en regones debe constturse en unu lotcu de Lstudo
de cuuquer goberno uturo, drgdu hucu unu generucon dstrbudu, un desurroo uutonomo, consstente, sodo y
poderoso de us Regones, y, como metu y consecuencu nu, u ogrur un uutoubustecmento de pus utzundo nuestrus
muy extensus y hustu hoy, umentubemente, ubsoutumente subutzudus uentes de energu propus, ndependzundoo
de combustbes mportudos que son contumnuntes y que tendrun precos crecentes en e tempo, de proveedores poco
conubes, etc.
L potencu energetco de uentes renovubes de Che en regones es verduderumente enorme, ver cuudro u contnuucon,
y ucunzuru puru supr por os proxmos l00 o mus uos us necesdudes unuues udconues de energu requerdus por
e crecmento de u economu y permten postergur u dscuson sobre u necesdud o no de puntus nuceures por esu
msmu cuntdud de uos, puzo en e cuu segurumente se souconurun us externududes negutvus de estus puntus y/o
se desurrourun nuevus tecnoogus.
lotencu Lnergetco
1po de Lnergu Potencial
Ceotermu 5.000 M\
lequeus y medunus centrues 33.000 M\
Mureomotrz > 50.000 M\
Sour 937.000 M\
Locu > 5.000 M\
MEDIDAS
Lus sguentes meddus deben ser tomudus u u brevedud posbe y con unu curu vson de uturo puru ogrur un Che meor
puru estu y nuestrus uturus generucones y descentruzur e pus dundoe u us regones u posbdud de trunsormurse en
sodos pures y eementos de desurroo y progreso reu y consstente de u nucon:
l. Cudu muncpudud de regones y en ormu muy especu us mus pequeus, debe tener en o posbe su propu puntu
de generucon hdroeectrcu, eocu, por bomusu, sour, de guses provenentes de u busuru muncpu o cuuquer otru
uternutvu renovube que exstu |puede ser tumben unu combnucon de dos o mus de estus uentes) puru ubustecer
MEDIDASPARAELDESARROLLODELAS
ENERGASRENOVABLES NOCONVENCIONALES(ERNC)
* lngenero Cv lndustru, Lnversdud de Che. lresdente, Asocucon Chenu de Lnergus Renovubes Aternutvus, ACLRA A.C.
** lngenero Cv lndustru, Lnversdud de Che. Vcepresdente Lecutvo, Asocucon Chenu de Lnergus Renovubes Aternutvus,
ACLRA A.C.
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su propo consumo, meorur u cudud de vdu de sus cududunos, uvur u red de trunsmson de energu y obtener,
dudo e cuso, ngresos udconues u vender sus excedentes u u red.
2. A cudu comundud ndgenu ruru, donde eo seu posbe, se es deberu nstuur pequeus puntus hdroeectrcus,
eocus, soures, etc. puru ubustecer su propo consumo y meorures su cudud de vdu, posbtures uctvdudes
urtesunues o ndustrues y/o uentes de trubuo in situ puru evtur u emgrucon y que tengun ngresos udconues
con u ventu de os excedentes u u red |con estos ngresos podrun estubecer becus de estudo puru os meores
estuduntes, meorur sus condcones sunturus |uguu potube, puntus de trutumento uguus servdus), de suud puru
u comundud en generu y puru os nos y uncunos en purtcuur, construr escueus, postus y centros comunturos,
uyudur u os mus desposedos, etc. Ln progrumu ben dseudo de este tpo couboruru u dsmnur us crecentes
tensones motvudus por revndcucones terrtorues etc en us zonus mus conctvus de u Aruucunu. Resutudos
muy extosos de unu potcu de este tpo se ven en comundudes ndgenus cunudenses y de LL.LL.
3. Se debe ogrur |medunte ncentvos, credtos bundos de urgo puzo, subsdos), que cudu pequeo o grun ugrcutor
o empresuro orestu, rutcutor, etc de regon nstue, cuundo esto seu posbe, su propu generudoru con LRNC en
su predo puru ubustecer su consumo propo y vender os excedentes u u red: eo reducru sus costos, uumenturu u
compettvdud de sus productos |egurun u precos menores u consumdor nu, u u pobucon chenu en generu,
que meoruru us su cudud de vdu) uyuduru u descongestonur us redes de trunsmson, beruru energu puru ser
utzudu en os grundes centros ndustrues y pobudos, entre otros.
4. Sendo Che verduderumente prvegudo con unu extruordnuru ruducon y consecuentemente enorme potencu
sour en e Norte, cercuno u l.000.000 de M\ |99 veces u cupucdud de generucon nstuudu uctuu de Che!), en
us regones de norte y centro y de pus debe buscurse u ormuu puru que cudu cusu tengu punees otovotucos
puru su consumo propo y ventu u u red de sus excedentes. S nos umos u metu de nstuur un promedo de 5 k\
en cudu uno de soo 500.000 hogures de pus, tendrumos unu generucon totu de 2.500 M\. Lsto representu cus
u cuurtu purte de u cupucdud totu nstuudu de uproxmudumente ll.000 M\ que tene nuestro pus. Lo tumben
meoruru u cudud de vdu de us regones nortnus, descongestonuru us redes de norte y centro, beruru energu
uctuumente generudu medunte puntus de curbon, petcoke y dese utumente contumnuntes y con precos muy
pronto nuevumente crecentes u nve mundu, unu vez recuperudus us economus chnu, ndu y otrus usutcus us
como us ndustruzudus de u uctuu crss economcu mundu.
5. lndspensube puru poder expotur y uprovechur nuestrus energus renovubes es que, tu como e Lstudo hu construdo
cumnos puru poder evur os productos ugrcous, orestues, psccuturus etc. u os centros de consumo y puertos y
ueropuertos puru exporturos, construyu uccesos y us neus de trunsmson eectrcu necesurus puru evucuur u energu
desde estus mes de puntus generudorus ecoogcus ubcudus en ugures upurtudos en u utu corderu de Los Andes
o de u Costu o u orus de mur |energu eocu, de us ous o de us mureus, geotermu, pequeus hdroeectrcus, etc.)
hustu us subestucones mus cercunus. Ls u curencu de estus neus quzu u mus mportunte burreru puru u nstuucon
musvu de estus puntus de LRNC y u subsecuente uprovechumento de este enorme potencu en energus soberunus
de que dsponemos u o urgo y uncho de nuestro vusto terrtoro.
6. S vumos un poco mus eos en nuestros ruzonumentos y consderumos que en nuestro pus e uguu estu ntmumente
gudu u nuestru uente prncpu de energu, cuu es u hdroeectrcdud, y unte os ununcos de unu cudu vez mus
cercunu escusez mundu de uguu duce |l5 u 20 uos mus), eemento ndspensube puru u vdu y uqu debemos
recordur que se puede prescndr de u energu pero no huy vdu humunu sn uguu debemos ser tremendumente
prevsores con este eemento y comenzur uhoru, untes de que seu demusudo turde, u preocupurnos de cuduro,
conservuro y umucenuro. Ls necesuro optmzur su uso desde u utu corderu donde se generun os urroyos por
derretmento de nuestrus neves y gucures y vun crecendo u descender por us quebrudus y vues de nuestros
l20.000 lm2 de corderu de Los Andes hucu e vue centru donde, sumudos, se trunsormun en ros: prmero, desde
os uproxmudumente l.500 mts. sobre e nve de mur, uturu u u cuu yu se ormun cuudues sucentes puru eo y
hustu e Vue Centru, debe dursee un uso no consuntvo en u generucon hdroeectrcu medunte u nstuucon de
pequeus centrutus, unu o mus, en sere, en cudu uno de estos mes de esteros y ros us como su uso tumben no
consuntvo |uque donde us uguus no son consumdus, no desupurecen, sno que son utzudus en un punto o trumo
y uego resttudus u cuuce nuturu nmedutumente uguus) en u psccuturu y otros desurroos de produccon de
umentos. A contnuucon yu egundo u Vue Centru necesurumente vene u utzucon consuntvu |us uguus se
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consumen) en rego puru nuestru ugrcuturu, rutcuturu, uguu potube puru u pobucon, uguus de uso ndustru etc.
lnumente y unu vez debdumente trutudus us uguus, desde e Vue Centru hucu e mur se puede vover u generur. Ln
u prmeru etupu de generucon medunte mes de pequeus centrutus ubcudus en u utu corderu se huce necesuro
vrur competumente en nuestru ormu de pensur ecoogcu y temerosu de os embuses, y con curu vson de uturo,
tomundo en consderucon us necesdudes de nuestrus generucones uturus, debemos ncentvur decddumente u
nstuucon de un pequeo trunque puru ucumuur uguu ouu en cudu unu de estus mes de pequeus centrues
hdroeectrcus u n de poder usegurur u vdu, medunte u dsponbdud de uguu sucente, u uturus generucones,
estu es unu responsubdud enorme, u que no podemos eudr. |Yendo uun mus eos con nuestro ruzonumento
y sendo uun mus prevsores en este temu, es necesuro tener en consderucon que e poseer uguu puede egur u
trunsormur u nuestro terrtoro en presu nteresunte puru puses mus poderosos que e nuestro cuundo eguen u
tener probemus de escusez de este eemento y, uprovechundo nuestru condcon de pus mnero con unu urgu y utu
corderu, debemos desde yu umucenur uguu en mnus ubundonudus de u utu corderu y, en o posbe, construr
nuevos tunees puru o msmo, untes de que seu turde. Lstus reservus pueden ser utzudus tumben puru generur
energu mentrus se vu renovundo e qudo eemento.
7. Lus unversdudes regonues deben desurrour progrumus de nvestgucon en nuevus uentes de energus renovubes
con uyudu nunceru de estudo y de us empresus.
8. Lus unversdudes deben creur currerus especuzudus en us energus y en e uprovechumento optmo de uguu y us
uentes de energu renovube. Ln u pequeu generucon hdroeectrcu en purtcuur es necesuro ormur proesonues
cupuces de desurrour conceptos sencos, pructcos, ecentes y economcos puru u construccon de puntus de
pequeo tumuo: Nuestros ngeneros hdruucos y eectrcos estun ucostumbrudos u desurrour meguproyectos pero
no es o msmo unu puntu de 400 M\ que unu de soo 4 M\, no bustu con reducr u escuu proporconumente y
upcur os msmos crteros en cuunto u segurdud, redunduncus etc. yu que e us hucero vu u conducr u proyectos
no uctbes.
9. Ctru mson que pueden tomur us unversdudes en regones es trunsormurse en dvugudores de us dstntus LRNC
exstentes, de us ventuus de us msmus, de u ormu de uprovechurus, de os pusos u segur puru eo, de us dcutudes
y burrerus exstentes que de potencu regonu,entre otros, medunte semnuros, nvtundo u especustus en dstntus
ureus, u nteresudos en desurrour proyectos, u unconuros de estudo encurgudos de os orgunsmos que deben dur
us uutorzucones necesurus, entre otrus uccones, u purtcpur en os msmos u n de smpcur os trumtes, uunur
esuerzos, uncur crteros, emnur exgencus y trubus nutes, reducr os tempos de uprobucon, etc.
DIFICULTADES PARAELDESARROLLODELASERNC
1. DificultadesybarrerasgeneralesdelasERNC
Dentro de os prncpues obstucuos u u penetrucon de us LRNC en e SlC, se cuentun eementos cuturues, potcos y
terrtorues, que en termnos generues es posbe cutegorzur como:
a. Escasa informacin y dbil catastro de recursos
Aunque e pus cuentu con un grun potencu de energus hdroeectrcus, geotermcus, eocus, bomusu y sour no
expotudus, estus se encuentrun mu dentcudus y no exsten estudos exhuustvos que cuuntquen e potencu dsponbe
en cudu regon y terrtoro, o que dcutu u ormuucon y desurroo de proyectos en LRNC sobre buses sodus.
b. Condiciones geogrficas, localizacin de las fuentes de ERNC y estructura del SIC
Lu geogruu ongtudnu de pus y u red que ntegru e SlC dcutu u ncorporucon de mn/mcro-centrues u sstemu,
yu que -en generu-, estos recursos energetcos estun ubcudos eos de os centros de consumo y e sstemu troncu
de trunsmson de SlC presentu mtucones puru su conexon. Lu ocuzucon rgdu de estus uentes mpcu costos
sgncutvos de us neus de trunsmson en e cuso de proyectos generumente pequeos.
ROLF FIEBIG Y MARIO MANRQUEZ
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c. Capacidad de negociacin con proveedores y tiempos de espera
Lu provson de equpos y sstemus en e cuso de pequeo mercudo cheno, y donde udemus no exste un pun de
desurroo de urgo puzo |con requermentos de escuu) compte con u utu demundu de otros puses y usuuros, o que
generu tempos urgos de esperu y costos muyores en u compru de nsumos.
d. Ausencia de incentivos
L sstemu reguutoro uctuu no dspone de ncentvos udecuudos puru estmuur u nverson en LRNC, us que u requerr
tecnoogus nnovutvus o de desurroo y muscucon mus recente tenen un costo de nverson muyor, purtcuurmente
u comenzo de su upcucon. Ln puses mus uvunzudos en estu muteru |Aemunu, Costu Rcu, rus), u mpementucon
de progrumus de ncentvos hu sdo undumentu puru u ncorporucon de LRNC u u red eectrcu, como tumben puru e
desurroo tecnoogco y u generucon de externududes postvus.
f. Falta de cultura, experiencia y madurez tecnolgica
Ln desurroo tecnoogco muduro permte reducr os resgos en u mpementucon de proyectos de generucon eectrcu
busudos en LRNC. Ln Che, u uduptucon, upcucon y soporte de u tecnoogu uctuumente dsponbe u nve mundu
presentu severus debdudes, que renun y encurecen e desurroo de estus uentes. Lu utu de recursos humunos
especuzudos, u deb nruestructuru tecnoogcu, u escusu cupucdud de munuucturu y servcos usocudos, unto u
u utu de cupucdud ndustru ocu |cluster de energu) entre otros, consttuyen obstucuos puru e uso de estus uentes
umpumente dsponbes en e pus.
2. Dificultadesespecficassegntipodeenerga
a. Energa hidrulica, centrales de pasada
lutu denr udecuudumente uspectos reevuntes en u geston de os recursos hdrcos y derechos de uguus, tues como
u computbdud de dversos usos y os cuudues ecoogcos, e ucceso u subestucones de subtrunsmson y e ucceso
u dutos de SlC puru u geston tecncu de proyectos, y e dseo de ncentvos puru proyectos que combnen rego y
generucon. luru us nuevus empresus, u eo se sumun dcutudes de geston tecncu, nunceru y de contrutos, puru dur
vubdud u sus proyectos.
b. Energa geotrmica
Lu prncpu burreru puru uprovechur estu uente energetcu es u utu nverson ncu requerdu puru us exporucones de
recurso geotermco, o que uumentu e costo, ncertdumbre y e resgo nuncero. 1umben exste unu dcutud udconu
de ucceso u este recurso debdo u u concentrucon en u propedud de us concesones de us uentes geotermcus y
u utu de protocoos udecuudos puru u purtcpucon de us comundudes ocues en os benecos que conevu su
uso, especumente en yucmentos ubcudos en terrtoros buo recumucones uncestrues de comundudes ndgenus. L
ucceso u estos recursos supone udemus obrus de nruestructuru como cumnos, uccesos, nstuucon de uenus, trusudo
e nstuucon de putuormus que encurecen os estudos de potencu y u exporucon.
c. Energa elica
Los cutustros y medcones de comportumento de vento en uturus de 50 u 80 metros, necesurus puru e unuss de
uctbdud y dseo de proyectos eocos, es pructcumente nexstente en Che . 1umpoco exsten en e pus protocoos
puru generur normucon, estudos de potencu y puru e ucceso u recurso tunto en predos pubcos como prvudos.
1umben exsten costos usocudos u us neus de trunsmson, os que son muy sgncutvos puru proyectos pequeos.
lnumente, no exsten reguucones que permtun nyectur u energu u SlC sn contur con respudo provenente de otru
nstuucon generudoru.
ENE RG A
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d. Energa de biomasa
Su prncpu dcutud resde en u ubcucon dspersu de recurso. Los requermentos de recoeccon de u bomusu,
e costo de u ogstcu de udquscon de recurso y de su trunsporte mtu e tumuo y rentubdud de os proyectos.
Lus puntus de generucon en buse u bomusu tenen ventuus de upcucon puru ncutvus de cogenerucon, donde se
empeen resduos o desechos, pero respecto de u generucon eectrcu, compte con otros usos como u generucon de
ugro combustbes.
e. Energa termo-solar elctrica
luru e uprovechumento de mportuntsmo potencu sour u nve nuconu, exste pocu normucon sobre medcones
de potencu energetco. Dchus medcones udemus, no estun cubrudus, n vududus con purumetros nternuconues,
o que dcutu tuntotu ormuucon de proyectos, como u utruccon de nversones puru su uprovechumento. L
desconocmento de us tecnoogus termo soures en Che y u uusencu de centcos y tecncos en estu ureu hucen dc
en e corto puzo u concrecon de proyectos que uprovechen este recurso puru generur eectrcdud que se nyecte u SlC
f. Energa solar fotovoltaica
Aunque exste muyor conocmento y desurroo de estu tecnoogu, su presencu se concentru en os progrumus de
eectrcucon ruru y en ugures usudos. luru unu penetrucon mus dnumcu, u prncpu dcutud resde en e costo de
nverson y compurutvumente, en u uusencu de ncentvos economcos |de tpo subsdos o trbuturos), o que hu hecho
posbe su muscucon en puses ndustruzudos como Aemunu y Lspuu y mus recentemente en puses usutcos.
ROLF FIEBIG Y MARIO MANRQUEZ
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VALORIZACIN ENERGTICA DEBIOMASAFORESTAL:
ALTERNATIVAS PARAELDESARROLLO
LOCAL Y REGIONAL
ALEX BERG
*
KARINA VON BAER
**
FUNDAMENTACIN
Lu eu hu servdo u hombre como uente de energu desde os ncos de u humundud. Soo con e uvenmento de u
Revoucon lndustru e curbon y posterormente e petroeo y e gus nuturu despuzuron u u muderu como prncpu
producto energetco en muchos puses de mundo. Ln Che, sn emburgo, u eu, userrn, ustus y cortezu -muterues
que recben e nombre generco de bomusu orestu- sguen tenendo un ro protugonco, yu que e l7% de u energu
prmuru se obtene de estu uente. Ls decr, u bomusu orestu usudu en empresus, puru producr energu eectrcu y
termcu, y en resdencus, como cueuccon y en cocnus, es un energetco de grun sgncucon estrutegcu, superundo
en mportuncu ncuso u curbon y u u hdroenergu usudu puru generur eectrcdud |CNL, 2007). Che dspone de
2,2 mones de hectureus de puntucones, cuyu expotucon generu muchos subproductos susceptbes de ser usudos
con nes energetcos. 1umben e bosque nutvo, cuyu superce superu us l2 mones de hectureus entre us regones
de Muue y de Aysen, podru ser unu mportunte uente de energu s se mpementun sstemus de muneo sustentube.
lncorporur estos recursos como uternutvu productvu buo crteros de sustentubdud, consttuye un desuo puru e pus
que permtru vuorzur unu muteru prmu uctuumente desuprovechudu.
Lu combuston de bomusu beru cuor, uproxmudumente 3.500 kcu por cudu lg. de bomusu |con unu humedud de un
20%). Lstu energu puede servr puru generur vupor, e que u su vez puede mpusur unu turbnu puru producr eectrcdud.
Ln e cuso de bosque nutvo, por eempo, un estudo de C1Z Conu |2007) estubece que por cudu 25.000 hus. se
podru umentur unu puntu de cogenerucon energetcu de 25 meguvutt en ormu sustentube.
Lntre os dversos tpos de bomusu orestu, u userrn de muderu e cube unu mportuncu purtcuur. Se trutu de un
producto que pructcumente no contene uzure, ntrogeno o metues pesudos -curucterstcus mportuntes puru todo
combustbe- y estu dsponbe musvumente: su generucon unuu se cucuu en uproxmudumente l,2 mones de ton |en
buse secu) |lNlCR, 2006), o que en termnos energetcos corresponde u cercu de l0% de consumo de combustbes
oses u nve domcuro en todo Che. Actuumente e userrn se usu como combustbe ndustru, puru cuderus y
puntus de cogenerucon, con un vuor ugregudo muy buo, yu que e preco de comercuzucon es de soo l3.000 S/ton
|en buse secu). De hecho, s se compuru este preco con e que se pugu por gus cuudo |se consderu buon de 45 kg), se
concuye que exste unu derencu muyor u un 2000% entre umbos combustbes |3,2 S/Mcu vs 70 S/Mcu).
lor otru purte, cube reconocer que u bomusu orestu presentu probemus, eos son: u emson de contumnuntes
guseosos, s es usudu nudecuudumente |prncpumente con un uto nve de humedud y en equpos de combuston
nudecuudos) y un uto costo de trunsporte, dudo que su densdud energetcu es muy buu. lor tunto, e desuo es superur
estos nconvenentes, u truves de desurroo y upcucon de nuevus tecnoogus, u udopcon de meddus de geston
udecuudus y u creucon de concencu en u socedud, respecto u os grundes benecos que e uso sustentube de este
recurso true consgo. Hustu hoy esto desgrucudumente no ocurre, yu que us potcus estutues de omento u us energus
uternutvus y renovubes se orentun predomnuntemente, u mpuso de soucones de grun enverguduru, dudosos
benecos umbentues y de nteres potencu soo puru grundes consorcos empresurues. L desurroo de bocombustbes
vehcuures es un tpco eempo en este sentdo.
E
N
E
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A
* lngenero Cv umco. Drector Lecutvo, Lndud de Desurroo 1ecnoogco, Lnversdud de Concepcon.
** lngenero Agronomo. Drectoru Lecutvu, Soprosem S.A., Crunotop S.A.
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PROPUESTA
Lu posbdud de usur userrn como combustbe domcuro requere de unu denscucon energetcu que ucte su
trunsporte y uso.
Desde unu perspectvu tecnoogcu, exste u posbdud de trunsormur userrn de muderu en un qudo denomnudo
o C, medunte pross rupdu, con un rendmento musco de hustu un 80%. De estu muneru u densdud energetcu
se puede uumentur de 800 kcu/m, en e cuso de userrn seco, hustu 5.000 kcu/m, es decr, por un mutpo muyor u
6. Desgrucudumente u tecnoogu de pross rupdu uun estu en etupu de demostrucon ndustru, por o que cube
esperur que recen en cnco uos mus se puedu contur con puntus ndustrues en Che. Se cucuu que estus tendrun unu
cupucdud mnmu de 30.000 ton de o C/uo y e costo de nverson seru de l0 u 20 mones de doures, dependendo
de us especcucones de u puntu. Dudu us ventuus de estu tecnoogu -con reucon u tumuo de puntu, requermento
energetco y posbdudes de ntegrucon con otros procesos de vuorzucon de u muderu- se deberu ucentuur os
esuerzos de nvestgucon y desurroo u nve nuconu.
Lnu segundu uternutvu, cuyu mpementucon puede ser nmedutu, es u denscucon de userrn, puru producr peets.
Lstos, poseen unu densdud de 650 kg/m, o que equvue u unu densdud energetcu de 3.000 kcu/m, es decr, un
uumento cercuno u un 300%, en compurucon u userrn. Actuumente exsten tres puntus ndustrues de peetzudo de
userrn en Che, us que desgrucudumente estun producendo u muy buu cupucdud, debdo u que u exportucon de este
producto u mercudos de hemsero norte es poco utructvu, por e uto costo de trunsporte, y u que no exste un mercudo
operutvo u nve nuconu.
Lsto puede y debe cumbur. Cuu es e probemu: L uso de peets puru cueuccon resdencu requere de estuus
especues, us que exsten en e mercudo, pero son de un costo sgncutvumente muyor u de us trudconues estuus u
eu. Lste muyor costo puede verse compensudo en e meduno puzo, yu que estos equpos tenen ventuus, en cuunto u
muyor ecencu energetcu y u posbdud de que operen de muneru uutomutcu y no munuu, respecto u umentucon
de combustbe y reguucon de temperuturu umbente. Ln este sentdo, por tunto, son tun conortubes como sstemus
de cueuccon busudos en combustbes guseosos o qudos convenconues. lor eo y os menores costos de os peets
con respecto u kerosene, gus cuudo o gus nuturu, e uso de estos es unu uternutvu economcumente utructvu. Su
ntroduccon en e mercudo, sn emburgo, requere de ncentvos economcos, yu que:
- No exste un mercudo de peets compettvo. Consecuencu: os precos de os peets es uun muy uto.
- No exste un sstemu ecente de dstrbucon de producto. Consecuencu: os peets se venden en bosus en
ugunos pocos supermercudos y no en cumones, u grune, que descurgun e producto con bombus u estunques
de cente nu, tu como ocurre en Luropu.
- No se cuentu con unu oertu umpu y compettvu de estuus u peets. Consecuencu: exsten pocos modeos y
os precos son utos.
Vue decr, se requere de un subsdo u usuuro nu que mpemente estuus u peets, puru romper us burrerus de entrudu
de u tecnoogu, en especu, en cududes medunus y grundes de u zonu sur de pus. Cuundo exstu unu musu crtcu
de consumdores, se muteruzurun os benecos de producto puru e usuuro |buo costo de combustbe, con reucon
u smes oses, y muneo mus uc, con respecto u eu) y puru u socedud |omento u desurroo economco ocu y u
lYMLS, creucon de nuevo empeos, menores emsones de contumnuntes utmosercos, etc.).
Diseo. L Lstudo deberu ser e responsube de dseur o ctur e dseo de us meddus destnudus u u ntroduccon
extosu y musvu de bocombustbes peets de muderu, puru requermentos termcos domcuros.
Aprobacin. Lu uprobucon de us meddus corresponde u Lecutvo, yu que nvoucru recursos moneturos y de
determnudus meddus de geston. Se estmu utumente convenente, sn emburgo, consensuur us meddus propuestus con
empresuros orestues, trunsportstus y metumecuncos, uutordudes gubernumentues y muncpues, nvestgudores de
centros de lnvestgucon y desurroo y e pubco usuuro, en generu.
ALEX BERG Y KARINA VON BAER
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Ejecucin. Lu eecucon debe deurse en munos de prvudos, en especu, pequeus y medunus empresus de u zonu sur
de pus. Lsto se reere u us uctvdudes de produccon de bocombustbe, u mpementucon de sstemus ogstcos puru
su umucenumento y dstrbucon, us como u construccon y ventu de equpos de combuston.
Acompaamiento. Lu propuestu deberu estur ucompuudu de un progrumu de omento u u nvestgucon y desurroo
reuconudo con u meddu estrutegcu propuestu.
Evaluacin. Los benecos socues y umbentues deben ser montoreudos perodcumente, u truves de unu metodoogu
que debe estubecerse.
L uso de peets de muderu como combustbe puru cueuccon resdencu tene muchus ventuus:
- Ls neutro en cuunto u emsones netus de doxdo de curbono, yu que u berucon de doxdo de curbono durunte
unu combuston es equvuente u u cuntdud de este compuesto que os bosques cupturun medunte otosntess,
s se trutu de cutvos sustentubes, es decr, soo se cosechu o que crece en un ureu y perodo determnudo,
- es mus buruto que combustbes oses, yu que e userrn tene un preco de comercuzucon muy buo |uprox.
8.000 S/ton) y e costo de produccon es moderudo |uprox. 30.000 S/ton de producto),
- estu dsponbe en grundes cuntdudes u nve nuconu, o que permtru cubrr e requermento de u zonu sur
de pus, y
- su produccon y comercuzucon nvoucru muchus mus uentes de trubuo que os combustbes que podru
susttur, udemus, omenturu e desurroo de pequeus y medunus empresus.
Investigacionesnecesarias:
l. Desurroo de uternutvus tecnoogcus puru uumentur u densdud energetcu de peets u vuores muyores u os
que se obtenen en u uctuudud, yu seu u truves de procesos mecuncos y/o trunsormucon termoqumcu de
bomusu medunte pross purcu o competu.
2. lroduccon demostrutvu e ntroduccon u mercudo de peets de bomusu orestu puru nes ndustrues, en
especu, usundo cortezu y resduos remunentes de u cosechu orestu.
3. Desurroo de unu tecnoogu de peetzudo medunte puntus moves, de buu cupucdud, puru ucceder u
subproductos de pequeos y medunos userruderos y resduos de cosechus orestues, tunto de puntucones
como de muneo sustentube de bosque nutvo.
4. Dseo y construccon demostrutvu de equpos de combuston que consderen os requermentos tecnoogcos,
economcos, umbentues y ogstcos de us derentes zonus geogrucus de pus y seun un uporte u desurroo
economco ocu.
BIBLIOGRAFA
CNL |2007). uunce Nuconu de Lnergu. http://vvv.cne.c/urchvos_buur/buunces/NL2007.xs. 5 de ubr de 2009.
lNlCR |2006). Dsponbdud de resduos mudereros provenentes de u ndustru de u muderu entre u lV y Xll Regon
puru uso energetco. lnorme lnu. Conveno de lrestucon de Servcos lroesonues lnsttuto lorestu |lNlCR)
Comson Nuconu de Lnergu |CNL).
C1Z, Conu |2007). Bosque nativo y bioenerga.
ENE RG A
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RESIDUOS SLIDOS URBANOS:
UNA ALTERNATIVA ENERGTICA
PARA EL DESARROLLOREGIONAL SUSTENTABLE
RODRIGO NAVIA
*
FUNDAMENTACIN
Lacorrectagestindelosresiduosslidosurbanos(RSU)incidedirectamenteenlacalidaddevidadelosciudadanos.
LosobjetivosdeunacorrectagestindeRSUesprotegeralapoblacindeposiblesenfermedades,almedioambiente
deimpactosnegativosylaconservacinderecursos(Brunner&Fellner,2007).Elrpidocrecimientodelapoblacin,la
urbanizacinylaindustrializacinhanpromovidounincrementoenlatasadegeneracindeRSU,loquehallevadoa
losmunicipiosdepasesdesarrolladosaplantearlagestindeRSUenformaintegral,instalandoporunapartenuevas
estacionesdetransferenciayrellenossanitarios,yporotraplantasdetratamiento,derecuperacindeenergaymateriales,
intentadoparalelamentereducirenorigenelvolumendelosRSUgenerados(Navia&Ross,2009).
La generacin de RSU enTemuco asciende hoy a 0,8 kg por habitante y da, lo que significa que la generacin en la
comuna, considerando 245.000 habitantes, es del orden de 200 ton/da (Franchi, 2007). La composicin de los RSU
presentaunaaltafraccinorgnica(53,9%),papelesycartones(13%),plsticos(12,1%)yotrosmaterialesreciclables
comometalesyvidrio(verFigura1).
FIGURA 1
CARACTERIZACIN DE LOS RSU DE TEMUCO (FRANCHI, 2007)
53,8%
6,8%
4,0%
1,6%
3,2%
5,4%
13,0%
12,1%
Metales
Vidrios
Escombros y cenizas
Otros
Materia orgnica
Papeles y cartones
Plsticos
Textiles
RESIDUOS SLIDOS URBANOS: UNA ALTERNATIVA ENERGETICA
PARA EL DESARROLLO REGIONAL SUSTENTABLE
Los costos en la gestin de RSU en nuestro pas y regin estn orientados bsicamente a cubrir las actividades de
recoleccinytransporte,ascomoladisposicinfinal,talcomosemuestraenlaTabla1(Franchi,2007).EnTemuco,el
costodedisposicinesrelativamentebajoencomparacinconotrascomunasdelpas,loquereflejalaprecariedadde
losvertederosdelareginylaproblemticaqueestoimplicaparalainstalacindeplantasderecuperacindeenerga
queinvolucranelevadoscostosdeoperacinparaamortizarlasinversiones.Enefecto,losdatosdelaTabla2(adaptada
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* DepartamentodeIngenieraQumica&NcleoCientficoTecnolgicoenBiorrecursos,UniversidaddeLaFrontera.
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de 1semou und & lunugotukopouos, 2007) muestrun que os costos de dsposcon de RSL en reenos sunturos de
tecnoogu de puntu son mucho muyores u os de us comunus de nuestro pus, o que ndcu curumente que uun se
deben optmzur os procesos de dsposcon seguru de RSL, nstuundo reenos sunturos con tecnoogu upropudu.
Adconumente, os costos usocudos u u recuperucon de muteru orgunco |compostue) y de energu |ncnerucon) de
os RSL sguen sendo nucunzubes puru economus en desurroo como u nuestru.
TABLA 1
COSTOS DE RECOLECCIN Y TRANSPORTE Y DISPOSICIN DE RSU EN DIVERSAS COMUNAS DE CHILE
Comunu Hubtuntes
Recoeccon y
trunsporte |LSS/ton)
Dsposcon |LSS/ton)
1otu
|LSS/ton)
Antougustu 228.000 l7,0 - -
1ucuhuuno 248.000 l8,0 - -
Runcuguu 224.000 - l4,0 -
Lus Condes 265.000 - 9,7 -
1emuco 245.000 20,0 2,0 22,0
TABLA 2
COSTOS DE GESTIN DE RSU EN CIUDADES EQUIVALENTES A TEMUCO (EN HABITANTES) EN DISTINTOS PASES DE EUROPA
Luropu Dsposcon |LSS/ton)
Compostue |ure
bre) |LSS/ton)
Compostue |reuctor)
|LSS/ton)
lncnerucon
|LSS/ton)
lruncu 52-66 44-64 65-ll8 ll8-l30
Alemania 44 - 8l l30-l82
ltuu 67 - 69 l60
Reno Lndo 38 - 46-57 l2l
Lste escenuro yu hu sdo unuzudo por runner & lener |2007), quenes proponen que en economus en desurroo
no tene sentdo upcur u prumde nvertdu de u erurquu de u geston de resduos sodos, sno que os recursos
dsponbes puru u geston de RSL se deben utzur en u optmzucon de sstemu de recoeccon, trunserencu y
trunsporte de resduos, us como en u dsposcon de os RSL en reenos sunturos con tecnoogu udecuudu. Se estmu
que e costo especco de l3 LSS por hubtunte y por uo |equvuentes u 44 LSS/ton en 1emuco) puru u geston de
RSL es e vuor mte puru e cuu economus en desurroo como u nuestru deben utenerse u optmzur os costos
unterormente menconudos. Ln u tubu 3 |uduptudu de runner & lener, 2007) se muestrun os costos especcos por
hubtunte en u geston de RSL puru cududes de dstntos puses |Austru, Sru y ungudesh, respectvumente), exstendo
unu curu correucon con e grudo de desurroo meddo u truves de ll. L costo especco en u geston de RSL de
1emuco |6,6 LSS por hubtunte y uo) se encuentru eos uun de egur u nve de cududes como Venu |l38 LSS por
hubtunte y uo), donde e 30% de os costos estun destnudos u trutumento de RSL, mentrus que en Che y en nuestru
regon este tem pructcumente no exste.
TABLA 3
COSTOS DE GESTIN DE RSU EN CIUDADES DE PASES CON DISTINTO GRADO DE DESARROLLO ECONMICO
Cudud Hubtuntes Costo totu |LSS/ton)
Costo por hub. |LSS/
hub uo)
ll**
|LSS/hub)
Venu l.600.000 250 l38 4l.l78
Damasco 2.000.000 23 4,9 4.839
Dhuku l0.000.000 l3 0,9 l.463
1emuco* 245.000 22 6,6 l5.424
*Aduptudo de lrunch |2007), **Lstmucon de lMl puru 2009
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PROPUESTA
Lstu duru reudud nos evu u pensur en que us opcones de vuorzucon energetcu de os RSL estun necesurumente
restrngdus en unu prmeru etupu u u obtencon de energu de bogus producdo en reenos sunturos. Ln buse u os
punteumentos de u potcu de geston de RSL de pus y u regon, se esperu que en u Regon de Lu Aruucunu se
nstuen en os proxmos cnco uos u menos tres reenos sunturos ntercomunues de utu tecnoogu, ncuyendo
cupturu y uso energetco de bogus. Ln unu segundu etupu, que probubemente se duru en us proxmus dos decudus |unu
vez concudu u vdu ut de estos reenos sunturos ntercomunues), y dependendo de nve de nverson y uumento de
os costos de geston de RSL, se podru pensur en nstuucones de ncnerucon o de guscucon de RSL puru u regon.
Lu decson respecto de u geston de RSL pusu en prmeru nstuncu por os muncpos, responsubes drectos de estu
uctvdud. Sn emburgo, estu geston se enmurcu necesurumente dentro de us potcus nuconues y regonues exstentes
puru u geston de RSL. Lsto sgncu que e muncpo deberu usesorurse puru dseur un pun de geston que ncuyu u
vuorzucon energetcu de RSL, y e proyecto tecnco que emune de ese unuss deberu contur puru su unconumento
con u Resoucon de Cucucon Ambentu |RCA) respectvu, dentro de murco Sstemu de Lvuuucon de lmpucto
Ambentu |SLlA). luru u nverson se deberun upuuncur ondos pubcos y eventuumente prvudos, y puru su eecucon
os muncpos podrun eventuumente concesonur u prvudos su operucon, en e entenddo de que se prestu un servco
pubco vtu puru u cudud de vdu de u pobucon.
IMPACTOSESPERADOSDELAVALORIZACINENERGTICADERSU
Ln e cuso de uso energetco de bogus de reeno sunturo, consderundo puru 1emuco unu generucon de RSL de 200
ton/du, se podrun generur de orden l6.800 m3/du de bogus, os que s se nyecturun u u red de gus de cudud poseerun
un potencu de cueucconur de orden de 4.200 vvendus, con unu potencu nstuudu de orden de 3,3 M\ |termcos).
S estu msmu energu se trusormuru en energu eectrcu en un motor de combuston nternu, se tendru un potencu de
l,0 M\ |eectrcos), o que sgncuru cubrr us necesdudes de consumo de orden de 5.000 vvendus.
Lstu reudud se podru ver uectudu en e uturo s se restrnge u dsposcon de resduos orguncos en reenos sunturos.
Lstu stuucon yu hu sdo normudu en Luropu, en donde uctuumente no se uceptun resduos en reenos sunturos que
poseun un contendo de curbono orgunco totu muyor u 5% y un poder cuorco muyor u 6.000 k}/kg. Ln tu cuso, os
resduos orguncos deberun ser prevumente trutudos o en su deecto ncnerudos o guscudos.
Ln e cuso de nstuur en 1emuco en e uturo unu puntu de ncnerucon de RSL, consderundo e msmo uo de
generucon de resduos, con un poder cuorco |segun composcon mostrudu en u guru l y sn sepurucon) de 8.000 k}/
kg, se tendrun dsponbes de orden de l6 M} |termcos), o que sgncuru de orden de 4,4 M} |eectrcos). Lu potencu
termcu cubrru u demundu de cueuccon de uproxmudumente 2l.000 vvendus, mentrus que u potencu eectrcu
podru cubrr e consumo de uproxmudumente 25.000 vvendus. L probemu de us puntus de ncnerucon |en e cuso
purtcuur de 1emuco) es que u energu termcu se trunsmte medunte un udo puru cueuccon dstrtu y su uso esturu
restrngdo u u nstuucon de sstemus de cueuccon centru en us vvendus, nverson que pudese resutur prohbtvu
en ugunos cusos puru os cududunos.
Lnu uternutvu uturu nteresunte puru u vuorzucon energetcu de resduos puede ser u guscucon de RSL.
Consderundo que u ruccon guscube de os RSL corresponde u u ruccon orguncu, pupees y curtones, y pustcos
|79% de totu de RSL, l58 ton/du, con un 40% humedud), e uo de RSL guscubes uscenderu u l26 ton/du con un
20% de humedud. Consderundo unu generucon de gus de sntess de l.000 Nm3/ton RSL y un poder cuorco de gus
de 6 M}/Nm3 |conservudor) se tendrun 8,9 M\ |termcos) dsponbes, potencu que cubrru u demundu de cueuccon
de uproxmudumente l3.000 vvendus. Lu ventuu de u guscucon de RSL es que e gus de sntess producdo podru ser
nyectudo drectumente en u red de gus de cudud, evtundo us u nverson en turbnus o motores de combuston nternu
puru u generucon eectrcu y cuderus puru u generucon de vupor.
RODRIGO NAVIA
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Muncpududes y regones con costos de geston de RSL por debuo de os l3 LSS por hubtunte y por uo |44 LSS/ton
en e cuso de 1emuco) deben ocuzurse en optmzur sus procesos de recoeccon, trunserencu y trunsporte, en purueo
con u dsposcon nu en reenos sunturos y obtencon de energu de bogus producdo en estos. Ln u meddu que
estus muncpududes y regones puedun nuncur u uturo costos de geston de RSL por sobre os l3 LSS por hubtunte
y por uo, podru punteurse u posbe nstuucon de puntus de recuperucon energetcu de os RSL. Ln e cuso de u
ncnerucon sn emburgo, exstru u necesdud de nverson en sstemus de cueuccon centru u nve domestco puru e
uprovechumento de u energu termcu producdu, o que pudese ser un obstucuo puru su nstuucon.
Ln e cuso de u guscucon de RSL, e gus de sntess producdo podru ser nyectudo drectumente en u neu de gus de
cudud |u guu que en e cuso des bogus de reenos sunturos), uvorecendo un eventuu reempuzo purcu de u eu,
mnmzundo u emson de muteru purtcuudo y meorundo sustuncumente u cudud de ure.
BIBLIOGRAFA
runner, l. y lener, }. |2007). Settng prortes or vuste munugement struteges n deveopng countres. Waste
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Management & Research 24, 3l0322.
E N E R G A
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POTENCIARCHILEYSUSREGIONES,
ATRAVS DEL DESARROLLO DE LAS
ENERGAS LIMPIASYELMANEJO DERESIDUOS
JOS TOMS VALDIVIESO
*
TOMS KOCH
**
L revueo cuusudo por e cumbo cmutco hu puesto en murchu unu sere de propuestus y oertus que purecerun ser un
uporte puru revertr estu stuucon. Sn emburgo, buo e concepto verde, muchus veces se esconden merus ntencones
de ucro o smpes urtmuus que queren evtur un unuss proundo sobre que es ser verde.
Cumbur e uuto por uno que emtu menos CC
2
, vuur con unu compuu uereu que promete puntur un urbo por cudu
pusuero o que os hotees no uven us touus puru no usur tuntu uguu y detergente pueden ser buenus ntencones, pero
es usto hucer un unuss mus ucubudo, tomundo mus vurubes u u horu de urgumentur o verde.
Cube entonces pregunturse: que es o reumente verde: y rente u eso, unu respuestu y unu propuestu: seumos verdes
como o ueron nuestros untepusudos, os que hucun compostue en hoyos, os que generubun energu termcu con eu,
os que consumun soo o que necestubun, que cus no generubun busuru, que vvun en us comundudes que uhoru
todos buscumos con desesperucon y en u que muchu de u gente de regones sgue vvendo.
Ls u deu de borregon que, coocundonos en un contexto udecuudo, nos sugere preguntus cudu vez mus proundus:
quenes somos, de udonde egu e uguu que tomumos, os umentos que nos nutren, donde vun nuestros desechos, de
donde sucumos u energu que utzumos en nuestrus cusus. Lu propuestu es que trubuemos en conunto puru conocer
estus respuestus y buscur u meor ormu de souconur os conctos umbentues, que nos trunsormemos en ugures de
eempo de desurroo, y esto u truves de escuchurnos y pensur en como os proesonues, en conunto con os msmos
hubtuntes de u regon, podemos creur untos, en como os orgunsmos pubcos de u regon y de pus puedun tomur
decsones descentruzudus y enocudus en u regon y sus necesdudes purtcuures.
Ls necesuro un proceso de duogo, un espuco de encuentro, que permtu reconocernos, vuorurnos y respeturnos en
u dversdud. Ln enguue y un conocmento comun, que no ocute u dversdud, mponendo vsones unversustus
desvncuudus de u ocudud, como cuentumento gobu, crss energetcu, entre tuntus otrus. Muntenerse uncudo
u u ocudud es undumentu, tu como se seuu en u propuestu de Lco-muncpos |gobernos ocues que udoptun
pructcus democrutcus y metus de sustentubdud, coordnundo u purtcpucon de os uctores socues)
Ln rusgo dstntvo de modeo de ecomuncpudud es que ocuzu en ormus socues y comunturus de purtcpucon
potcu, tomundo os temus de sustentubdud umbentu como cuves puru u gobernubdud. Lstubecendo un duogo
entre dversos uctores: goberno ocu y orgunsmos pubcos, e sector prvudo y u socedud cv.
Desde huce ugun tempo hemos vsto como muchus ncutvus de desurroo hun rucusudo en nuestro pus. Lsto se debe
u que corresponden u uccones usudus, neumentos vertcues de modeos que buscun mponer determnudu ormu de
desurroo. Lu propuestu es precsumente romper con estu vson mpostvu de desurroo y u truves de u vncuucon de
conocmentos, uctores y temutcus ogrur este necesuro encuentro. Ln este contexto, resutu necesuro mrur e desurroo
como un emergente de terrtoro |oser, 2003), pusundo de esuerzos rugmentudos hucu un trubuo coordnudo de
ncutvus vncuudus u terrtoro que permtun e unsudo desurroo.
* lngenero Cv. Cerente, SLRCLNLRAL Ltdu. lNVLRSlCNLS VYV Ltdu.
** Socoogo, Mugster en Lducucon. lroesor udunto, lnsttuto de Cencus Socues, Lnversdud Austru de Che.
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Ln este sentdo, resutun nteresuntes os trubuos de lurt-Henrk Robert , quen usume que us soucones u deteroro
umbentu vun u venr de orgunzucones socues o grupos de personus que querun cumbur e rumbo de nuestru socedud,
sn ser unu uchu n unu vctoru de unos sobre otros, soo se espurcru y seru ugo nuturu.
Desde un punto de vstu terrtoru, e desurroo debe comprenderse como un emergente de conunto de uccones y
pructcus de os dstntos uctores de terrtoro, mus uu de ntervencones y potcus desde Suntugo. De estu ormu, unu
propuestu eectvu de desurroo energetco pusu necesurumente por u consderucon de us potencududes, necesdudes
y mtes de terrtoro. Lus regones de sur de Che, tenen, desde este punto de vstu, un uto potencu puru e desurroo
sostenbe u ncorporur como ee de desurroo us energus mpus y e muneo de os resduos.
Lste desurroo sostenbe, que es entenddo como un proceso de sutsuccon de necesdudes sn comprometer us
cupucdudes de sutsuccon de generucon uturus |rundtund, l987), hu sdo trubuudo por muchus personus, sendo
un reerente undumentu uctuumente e proceso de ormuucon de Nuturu Step rumevork |Murco de luso Nuturu),
conducdo por e centco lurt-Henrk Robert |l99l), u purtr de cuu se estubeco un consenso centco en torno u
probemus umbentues.
Desde estu perspectvu, ubordumos u sostenbdud purtendo de u deu de que todos somos purte de u soucon
|\uuce 2005) u truves de cumbos en us pructcus y us, construr unu socedud reumente verde.
luru ogruro, e Murco de luso Nuturu estubece prncpos que seuun que unu socedud sustentube debe proceder
sstemutcumente hucu u dsmnucon/emnucon de u . dependencu de combustbes oses, derroche de mnerues
y metues escusos, . dependencu de productos qumcos y sustuncus sntetcus, y . ubuso y degruducon de recursos
nuturues |terru, uguu, sevu, bosques, etc.) |vvv.nuturustep.org).
As, estu propuestu se enocu prncpumente u nve de muncpos, hogures e ndustrus, entendendoos como os
prncpues uctores de terrtoro y no como smpes obetos de desurroo.
Enlosmunicipios:
- Hucerse curgo de os resduos qudos y sodos mus smpes de trutur.
- Hucer bodese con ucetes vegetues usudos.
- Hucer progrumus de compostue con resduos orguncos |hustu un 70% en ugunus comunus de Sur de Che).
- Lmpezur progrumus de sepurucon de u busuru.
- Cenerur progrumus de reccue.
- Cenerur energu con os restos de u busuru, u truves de u tecncu mus udecuudu puru cudu muncpo |guscucon,
pusmu, L1C).
Enlascasas:
- Meorus de ecencu energetcu y dsmnucon de perddus de cuor.
- Se pueden hucer pequeus meorus muy smpes, como tupur os chones de ure, cubrr us ventunus o
smpemente poner buenus cortnus.
- Meorus combuston eu
- Debemos usur eu con menor contendo de humedud |yu exsten dversos progrumus).
- Debemos tener buenos equpos de combuston |por eempo un equpo moderno de combuston de eu tene
unu ecencu cercunu u 80%, muyor uun puru con uno de peets de muderu). Ln este sentdo se deben generur
oportundudes u estus meorus u truves de subsdos o upoyos trbuturos.
- Dsmnur u cuntdud de busuru y sepurur o orgunco como prmeru etupu.
ENE RG A
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Enlasindustrias
- Meorur u ecencu energetcu en os procesos.
- Dsmnur us perddus de cuor.
- Aprovechur nstuncus como us usesorus energetcus de CCRlC, en us que exsten mportuntes subsdos.
Los resduos pueden egur u ser unu oportunidad para nosotros, pues las energas limpias no le temen a la basura,
msaunsehacencargodeella.
Ln eempos concretos, puru reuzur bodese se requeren ucetes vegetues usudos y un smpe equpo en e que
se mezcu e ucete con certos reuctvos. De estu ormu se obtene bodese que puede ser usudo en cuuquer motor
dese, en purtcuur, en e de su propo uutomov. Reuzur compostue es uun mus smpe, y soo se debe deur os
desechos orguncos con ombrces en certus condcones |en que se genere oxgeno prncpumente), y que os curbonos
se mezcen con os hdrogenos.
Creemos que todus estus propuestus sgncurun un progreso sustuntvo, por o que debemos segur meorundo u truves
de pequeos cumbos, uprender u usur todo o que hoy no usumos, uprender u hucernos curgo de nuestros desechos
y u uprovechuros, pero, por sobretodo, debemos uprender u observur. A comprender u truves de u observucon, por
eempo, que e humo que estu suendo por e cuon de nuestru estuu no soo es unu perddu de cuor debdo u exceso
de humedud de u eu, sno que udemus es un contumnunte utmoserco que, en exceso, provocu enermedudes de todo
tpo, especumente resprutorus, que uectun purtcuurmente u os orgunsmos humunos en desurroo es decr, u os nos
y u os seres humunos en gestucon. Ln otrus puubrus, debemos uprender u observur que ese humo que estu suendo por
e cuon de nuestru estuu uectu drectumente u quenes serun e uturo de nuestru socedud.
BIBLIOGRAFA
oser, S. |2003). Y s e desurroo uese unu emergencu sstemcu: Revstu de CLAD Reforma y democracia N 27.
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JOS TOMS VALDIVIESO Y TOMS KOCH
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2.8CONECTIVIDAD DIGITAL
OBJETIVO:
Asegurur e ucceso u nternet u todus us comundudes
de cudu unu de us comunus y regones de pus
y promover u muxmu purtcpucon de estus
en us vurudus oportundudes de utzucon y desurroo
ubertus por us tecnoogus de normucon y comuncucon.
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CUANDO HABLAR DE INCLUSIN DIGITAL
ES HABLAR SOBRE ELPASQUE QUEREMOS
RODRIGO GARRIDO
*
INTRODUCCIN
Che hu uvunzudo sustuntvumente en u ncorporucon de 1ecnoogus de lnormucon y Comuncucon |1lC) en e
quehucer nuconu en os utmos qunce uos
l
. Como evdencu, bustu ctur eempos en teecomuncucones, educucon,
economu y suud.
Ln teecomuncucones, u mpementucon de u red nuconu de lnocentros
2
meoro e ndce de teedensdud de
pus, uumentundo os puntos de ucceso u nternet
3
dsponbes puru u pobucon. Ln educucon, u red LNLACLS hu
ncrementudo sostendumente u dotucon de equpumento 1lC en estubecmentos educuconues u o urgo de pus, us
como ortuecdo us competencus tecnoogcus en os docentes, vu procesos de ormucon contnuu
4
.
Desde e punto de vstu de economu, e esuerzo propcudo por u Corporucon de lomento de u lroduccon puru
uctur u udquscon de computudores por purte de mcro y pequeos empresuros, undo u ncutvus de cupuctucon
en 1lC buo e mpuso de CheCucu
5
, hun generundo un escenuro tecnoogco propco puru u mpementucon de
procesos de e-comerco en este segmento de emprendedores.
lnumente en suud, u truves de estubecmento de Centros de Suud lumures Dgtues
6
, se hu usstdo u unu
modernzucon de os procesos que vncuun servco <> pucente, con u consguente meoru en u percepcon por
purte de estos utmos, de u cudud de utencon orecdu por estos Centros
7
.
Sobre u buse de estu evdencu, uvuudu nuconu e nternuconumente |LlL, 2009, \uvermun, L. & Dusguptu, l., 2009,
Cuerru, M, et u, 2008, DLSA, 2008, lNLD, 2006), Che se stuu en u vunguurdu de os puses de u regon en muteru
de ucceso y uso de 1lC.
A purtr de o unteror, entre us posbes nterroguntes puru ogrur unu muyor comprenson de enomeno de us 1lC puru e
desurroo, se encuentrun: uso de 1lC puru uvunzur hucu donde: y cuues son us condcones puru e uprovechumento
optmo de us 1lC de modo de contrbur u u umpucon de cupucdudes ndvduues y coectvus:
Lnu posbe respuestu u u prmeru preguntu se decuntu en unu dencon potcumente correctu: os uvunces en
u mpementucon de 1lC en u socedud tenen como nudud generur condcones puru urrbur u u socedud de
conocmento, entendendo por estu, uqueu en u que conocmento y creutvdud son reconocdos como uctores cuves
puru e desurroo |LL, 2007). Lo unteror, sobre u buse de necesuro equbro entre prncpos como respeto u u
dversdud ngstcu y cuturu, sodurdud y compettvdud.
* lroesor de Lstudo en Hstoru, Ceogruu y Lducucon Cvcu, Muster en 1ecnoogu de u Lducucon |lh D |c) ). lnvestgudor udscrto u
u Vcerrectoru e lnvestgucon y lostgrudo, Lnversdud de Lu lronteru.
l Lstrutegu Dgtu de Coberno de Che
2 vvv.subte.c
3 Se entenderu por punto de ucceso u nternet cuuquer espuco sco desde e cuu se uccedu u recursos dgtues, por eempo: lC,
nternet y perercos. uo estu denomnucon se encuentrun 1eecentros Comunturos, lnocentros, Luborutoros escoures puru uso de u
comundud y botecus lubcus de u Red boRedes, us como cbercues. Dencon euborudu por e uutor de ensuyo.
4 vvv.enuces.c
5 vvv.checucu.c
6 CLSlAM.
7 L orgunsmo u curgo de u ncorporucon de 1lC en e sector suud es e Depurtumento de Agendu Dgtu en Suud |DADLS). C
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Ln reerencu u u segundu preguntu, ugunus de us condcones que permtrun u umpucon y desurroo de cupucdudes
1lC de os suetos, us como e uprovechumento y generucon de oportundudes vncuudus u u socedud de conocmento,
son u exstencu de nruestructuru de optmu cudud puru e ucceso, uso y trunserencu de normucon, us como
procesos de ormucon permunente en uso de recursos dgtues.
A purtr de os untecedentes y preguntus seuudus, e proposto de este ensuyo es exponer u nocon de ncuson dgtu,
en cuunto proceso socotecnoogco mbrcudo en un proyecto de desurroo, seu este ocu, regonu o de pus, de modo
que ncuson dgtu se entendu mus uu de soo us 1lC como nstrumentos, posconundou en u eseru de o que puru
e uutor consttuye u deu de socedud u u que se requere uvunzur por u vu de unu reexon y pructcu ucercu de ro
de us 1lC puru e desurroo.
Crgunzudo en tres uctos |dugnostco, esbozo de propuestu e nterroguntes puru u uccon), este ensuyo reportu
experencus sobre ncuson dgtu |l ucto) como buse puru unu propuestu en u muteru |2 ucto), concuyendo con unu
sere de nterroguntes cuyo sentdo es uentur un debute en torno u ro de u ncuson dgtu en procesos de desurroo
ocu y regonu |3 ucto).
1unto en e l como en e 2 ucto se expondru e ro que se propone uegue u unversdud regonu, en cuunto uctor
vncuudo con su entorno.
lnumente, este documento expresu u poscon de uutor u purtr de su trubuo de mus de unu decudu en os cumpos de
ncuson dgtu y 1lC puru e desurroo, us como de entendmento de estus como herrumentus utes en u crstuzucon
de procesos socues y economcos |Hurvey, 2007, Murshu, C. & 1uyor, \., 2006). luru o unteror, este ensuyo usume
como propu u perspectvu tecnoogcu conocdu como congurucon socu de u tecnoogu
8
|Muclenze, D. &
\ucmun, }., 2002), esperundo usmsmo ser vuorudo como un esuerzo de reexon puru u uccon.
PRIMER ACTO:
DIAGNSTICO SOBRE EL ESTADO DE LA SITUACIN DE LA INCLUSIN DIGITAL
Algunosconceptosclavesasociadosalainclusindigital
lncuson dgtu corresponde u proceso de utzucon de us 1lC de ormu contextuuzudu, con e proposto de meorur
tunto u cudud vdu de us personus como ncrementur sus oportundudes de desurroo |Connected Communtes, 2009).
Asmsmo, u truves de u ncuson dgtu se promueve e uso de us 1lC puru superur u excuson socu y meorur u
stuucon economcu, u cudud de vdu, u purtcpucon y u coheson socu |LL, 2009).
Como puede uprecurse, ncuson dgtu nvoucru un concepto mutdmensonu, e cuu se undu en dmensones
de nruestructuru |tecnoogu y redes), hubdudes 1lC buscus, us como contendos y servcos en neu. Ln sntess,
ncuson dgtu tene como prncpu obetvo u reduccon tunto de u brechu dgtu como de u excuson socu |Dl1,
2009, lutureLub, 2009).
As como ncuson dgtu es un concepto compeo y mutdmensonu, puru eectos de este ensuyo brechu dgtu se
reveu como unu cueston guumente compeu, superundo o merumente tecnoogco curucterstco de us dencones
trudconues en us cuues estu eru presentudu como un estudo de ucceso o no ucceso de os suetos u us 1lC |Serruno &
Murtnez, 2003, N1lA, 2000).
Lu nuevu nocon de brechu dgtu se undu en u conceptuuzucon reuzudu por Sevyn |Sevyn, 2004), cuyus etupus y
descrpcones usocudus se seuun en u sguente tubu:
8 Su ucepcon ungosuonu corresponde u socu shupng o technoogy, entendendo por esto e proceso por e cuu dversos uctores
convergen en u euborucon de un producto, u purtr de su conocmento, expertzue y retroumentucon, de modo que e producto seu
cupuz de sutsucer us necesdudes ndvduues de os consumdores.
CONECTI VI DAD DI GI TAL
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TABLA 1
ETAPAS DE LA BRECHA DIGITAL
Ltupus de u brechu dgtu Descrpcon
Acceso ormu o teorco u us 1lC y contendos
lrovson ormu de 1lC en e hogur, comundud y ugures de
trubuo, us cuues teorcumente estun dsponbes puru su uso
ndvduu.
Acceso eectvo u us 1lC y contendos
lrovson de 1lC en e hogur, comundud y ugures de trubuo, u
cuu os ndvduos senten que son cupuces de utzur.
Lso de 1lC
Cuuquer tpo de contucto con 1lC. luede o no ser un uso
sgncutvo y puede o no ucurreur consecuencus u meduno o
urgo puzo.
Apropucon de us 1lC y contendos
Lso sgncutvo de us 1lC. L usuuro eerce un grudo de
contro sobre 1lC y e contendo. L uso puede ser consderudo
ut, ructero y sgncutvo, en cuunto tene reevuncu puru e
ndvduo.
Resutudos reues y percbdos Consecuencus nmedutus y de corto puzo de uso de 1lC.
Consecuencus reues y percbdus
Consecuencus de meduno y urgo puzo de uso de 1lC en
termnos de purtcpucon en u socedud. lodru ser vsto en
termnos de uctvdudes: productvus, potcus, socues, consumo
y de uhorro.
luente: Aduptudo desde Sevyn, 2004: 352.
Dendos os termnos de ncuson y brechu dgtu, otro concepto emerge en este ensuyo en cuunto nstrumento que
permte superur u brechu dgtu: este es upropucon socu de us tecnoogus de normucon y comuncucon |AS1lC).
Lste concepto surge como unu expreson dgtu de o ctudo por Hurvey, Murschu & 1uyor |Hurvey, 2007, Murshu,
C. & 1uyor, \., 2006) en cuunto que u upropucon socu de 1lC consderu que us propus comundudes o ndvduos
uduptun us tecnoogus u sus propus necesdudes, mus uu que seun us comundudes us que udupten sus estos de vdu
u us tecnoogus |C'lurre, 200l ctudo en Mches, S. & Vun Crovder, L., 200l).
Compementurumente, como o menconuru Sme |Sme, l99l ctudo en Mches, S. & Vun Crovder, L., 200l), us
tecnoogus son mus que computudores, son u combnucon de conocmento, tecncus y conceptos |es orgunzucon,
procesos y gente). De u que |sc) e contexto cuturu, hstorco y orgunzutvo en e cuu u tecnoogu es desurroudu y
upcudu, es u cuve puru e exto o rucuso de os procesos de upropucon socu de 1lC.
Ln u sguente seccon se expondru unu revson de ncutvus de ncuson dgtu tunto u nve nuconu como mundu,
us cuues uburcun uspectos de ucceso unversu, desurroo de cuptu humuno en 1lC, us como servcos y contendos
puru os cududunos.
Lu ntencon dductcu trus estu descrpcon, es mostrur u ormu como se mbrcun ugunus de us etupus de punteumento
de Sevyn hustu mostrur un proceso de ncuson dgtu que tene su expreson mus sostcudu en us cududes dgtues.
Inclusindigital:reportedealgunasexperienciasenChile,DinamarcayBrasil
Leos de ntentur unu presentucon ucubudu de temu, en estu seccon se reportun ugunus experencus de ncuson
dgtu u modo de untecedentes puru u ormuucon de unu propuestu, tenendo como eemento comun su vncuo con un
proyecto terrtoru. Los eempos u reportur son:
a) ReddeInformacinComunitariadeLa Araucana,Chile
Lstu red de 1eecentros Comunturos es un esuerzo de ncuson dgtu desurroudo en venttres comunus de u Regon
de Lu Aruucunu sobre u buse de u mpementucon, operucon, segumento y montoreo de 1eecentros ubcudos en
sedes comunturus, bbotecus, escueus y edcos muncpues |Currdo, R. et u, 2005).
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LideradoporlaUniversidaddeLaFrontera,estainiciativaseinicien1997atravsdeunproyectofinanciadoporel
FondoNacionaldeCienciayTecnologa
9
,lacualseviopotenciadaatravsdeesfuerzosmultisectoriales(sectorpblico,
privadoytercersector),losquecontribuyeronconrecursostecnolgicos,financieros,yhumanosparalaejecucinde
estainiciativapioneraenelcampodelasuperacindelabrechadigital(Carvin,A.&Surman,M.;2006).
Esta red de acceso a lasTIC tena como parte de su modelo global de implementacin, submodelos de capacitacin,
provisin de servicios e informacin
10
, sustentabilidad y difusin, cuya vinculacin sinrgica aportaba al desarrollo
armoniosodelainiciativa(Hepp,P.&Garrido,R.;2005).
A partir del Telecentro Comunitario, cuya administracin estaba a cargo de un operador, se generaba una serie de
dinmicas sociales, tales como reuniones, capacitaciones, acceso a informacin y produccin de contenidos locales,
superandolavisintradicionaldeunTelecentrocaracterizadosolocomounpuntodeaccesoalasTIC.
Desdeelpuntodevistadelaformacindecapitalhumano,elusopertinentedelasTICsupusounprocesodeformacin
permanente e incremental con foco en el operador delTelecentro y las comunidades, privilegindose, en este ltimo
caso,aquellosgruposfueradelsistemadeeducacinformal,enelentendidoquelasiniciativasimplementadosdesdela
rededucacionalEnlacestenancomofocodirectodecapacitacinlosdocenteseindirectamenteimpactabansobrelos
estudiantes(Garrido,Retal.2005).
Por medio de una metodologa diseada por el equipo de la Universidad de La Frontera, tanto el operador como los
profesionalesdeesta,implementabanconstantesiniciativasdevinculacinconautoridadeslocales,organizacionesde
lasociedadcivil(territorialesyfuncionales),demododeircolocandomayordensidadalaexistenteredsocialsobrela
cualsehabaimplementadoelTelecentro.Estoerareconocidocomolabaseparaelprocesodesustentabilidadsocial,en
cuantocomplementoalmodelodenegociosconquecontabacadaunodelosTelecentrosComunitarios.
b)AprenderMsacercadeTIC.CampaaNacionaldeAlfabetizacin DigitaldeDinamarca
11
LainiciativadanesaAprenderMscercadeTIC,originadaenelMinisteriodeCiencia,TecnologaeInnovacin,tiene
comopropsitocentrallamejoraenlascompetenciasyhabilidadesTICdelosciudadanosdaneses,porlavadecursos
avanzadosdemanejodeherramientastecnolgicas.
Apartirdeunaalianzamultisectorial,pblico-privado-tercersectoryconalcancelocal
12
,regionalynacional,Aprender
MsacercadeTICinvolucralageneracindeuncuerpodedocentes-TIC,quienespreviamenteformadosenaspectos
pedaggicosconstituyenunarednacionalfueradelsistemaeducacionalformal,teniendoasucargolaimplementacin
delaCampaaanivelregional.EstosdocentesTICllevanacaboelprocesoenseanza-aprendizajeenorganizaciones
tantodelsectorpblicocomoprivado,quienestieneasucargo.
Tecnolgicamente,lospuntosdeaccesoainternetdestinadospararealizarelprocesoformativosonbibliotecaspblicas
ycentrosdeserviciosciudadanos.
En la difusin de la Campaa, convergen programas de televisin, avisos radiales, etc. Desde el punto de vista de los
materialesdidcticos,estossonproducidosporelgobiernoypuedenserdescargadosdelsitiowebdelaCampaa
13
.
LasprincipalesleccionesaprendidasapartirdelaimplementacindelaCampaasonlassiguientes:
i. Reconocer la importancia del conocimiento de las organizaciones participantes, en torno a las necesidades
de los grupos hacia los cuales se focaliza la campaa, de modo de usar este conocimiento para asegurar un
proyectocoherenteconlasnecesidadesrealesdeestosgrupos.
9 FONDECYT.
10 Una de las iniciativas pioneras de la Red de Informacin Comunitaria de e-democracia fue la difusin de las actas de los concejos
muncipalesatravsdeinternet,unaprcticahabitualhoyenda,noobstanteenladcadadel90estaeraunaaccinnovedosa,yaque
sesocializabaconlacomunidad,informacinalaquesoloseaccedaparticipandopresencialmenteenlasreuniones.
11 www.it-formidler.dk
12 Entindasembitolocalomunicipal.
13 Verurlsealadaenla10referencia.
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. luerte deruzgo de sector gubernumentu en orden u muntener u coheson de os dversos uctores de u
Cumpuu, us como no perder de vstu e obetvo de u ncutvu.
. Vuorucon de os conocmentos que poseen uqueos u quenes se drge u Cumpuu, en cuunto nsumo puru
e desurroo de contendos y estrutegus de enseunzu-uprendzue pertnentes, de modo de responder u sus
desuos y expectutvus
c) SaoPaulo,CiudadDigital
l4
Consderudu por Convergencu Reseurch
l5
entre us ventcnco cududes utnoumercunus con un muyor nve de ncuson
dgtu dentro de unu muestru de cento cncuentu urbes, Suo luuo exhbe, compementurumente u estu poscon de
deruzgo regonu durunte e 2009, e lremo lberoumercuno de Cududes Dgtues en su cutegoru e-ncuson
l6
.
Ambos guurdones no son cusuues, todu vez que Suo luuo se hu trunsormudo puuutnumente en un purudgmu de u
ncuson dgtu por u vu de dseur e mpementur unu estrutegu de desurroo dgtu upoyudu en tres pures: ucceso u
1lC, cupuctucon en recursos dgtues, us como servcos y contendos.
Ln o que respectu u ucceso u us 1ecnoogus de lnormucon y Comuncucon, Suo luuo hu reuzudo sstemutcos
esuerzos puru umpur su red de ucceso unversu u us 1lC, conuyendo en estu soucon u exstencu de 1eecentros
Comunturos us como redes nuumbrcus grututus u o urgo de terrtoro.
L proceso de ormucon en hubdudes 1lC puru u pobucon puustu, ormu purte de proceso gobu de ncuson dgtu
de u cudud, u purtr de un conunto ncrementu de cursos uccesbes desde os 1eecentros Comunturos
l7
. Lo unteror
se compementu con tueres de nvestgucon en nternet, urte dgtu y ubrcucon/reccue de computudores, todus
uctvdudes desurroudos en os propos 1eecentros.
lnumente, en e umbto de servcos y contendos, Suo luuo hu uvunzudo en us dversus etupus de goberno eectronco,
desde e nve de duson normutvu hustu e nve de trunsuccon, o que se uprecu en e portu de u cudud, us como
en us ureus de educucon, e-suud y segurdud dgtu.
Ln estus tres ureus, Suo luuo exhbe dversos esuerzos de ncuson dgtu: educucon, unu umpu putuormu de cursos
vu modudud e-learning dsponbe puru educudores y uumnos, e-suud: nterconexon de centros de suud e hstoru
cnco en neu. Ln e cuso de segurdud dgtu, os servcos de utdud pubcu |bomberos y pocu muncpu) se
encuentrun nterconectudos, o que se compementu con u posbdud de denuncur snestros que esten en ocurrencu.
1odo o unteror, enutzu e ncremento en e nve de nteruccon permunente entre goberno ocu <> cududuno, o que
es propo de us ncutvus de cududes dgtues mus uvunzudus |ermudez, l. & Aruos, C., 2004).
Como se puede concur, u convergencu de vsones en torno u desurroo ocu y desurroo dgtu es unu pructcu que
se veru umpudu o contrudu, de ucuerdo u u poscon que tengu en e dseo de un pun de desurroo u nocon de
ncuson dgtu. Como es posbe ver, e temu es un usunto de vson y uuducu.
SEGUNDOACTO:
ESBOZO DE UNAPROPUESTA DE INCLUSIN DIGITAL DESDE LATEORAYLASPRCTICAS
Encuadreterico/prcticodelapropuesta
A o urgo de us seccones precedentes se hun punteudo us curucterstcus que hurun posbe e dseo de procesos
eectvos de ncuson dgtu: ucceso teorco y eectvo u us 1lC |Sevyn, 2004), uso pertnente de us 1lC y u exstencu
l4 vvv.cuptu.sp.gov.br
l5 vvv.cududesdgtues.convergencu.com
l6 vvv.beromuncpos.org/premo
l7 vvv.proetoubrcu.com.br/cbernurum/espunho/cbernurum/
RODRIGO GARRIDO
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de contendos y servcos ocues puru us comundudes, como unu unon vrtuosu de tres conuntos, u cuu permte u
mpementucon y operucon de un proceso de ncuson dgtu.
Compementurumente en o reutvo u ucceso u us tecnoogus dgtues, e punteumento de Vun Dk sobre u muteru
resutu pertnente puru modeur procesos de ncuson dgtu, tu como o muestru u sguente guru |l), en u cuu, este
se expcu como un contnuo de uccones de compedud crecente, us que uburcun os punos cogntvos, tecnoogcos,
de us hubdudes e nstrumentues |Vun Dk, 2006), us cuues son uctbes de extrupour u os tres conuntos seuudos
en e purruo precedente.
FIGURA 1
ETAPAS PARA EL ACCESO A LAS TECNOLOGAS DIGITALES, SEGNVAN DIJK
Lu seuudu unon vrtuosu de os conuntos emerge u purtr de u vncuucon de dos enoques compementuros: u
reconceptuuzucon de concepto de brechu dgtu en termnos de Sevyn |Sevyn, 2004) y u perspectvu tecnoogcu
denomnudu congurucon socu de us tecnoogus |Muclenze, D. & \ucmun, }., 2002), uproxmucon que permte
reconocer en us 1lC unu herrumentu susceptbe de ser mbrcudu en os procesos socues, de modo de uportur u u
generucon de desurroo.
Con buse en os ctudos enoques, us como en ugunos eementos de os eempos descrtos, es que e proposto de estu
seccon es esbozur unu propuestu de ncuson dgtu con ucunce regonu, epstemoogcumente emuncpudoru |Suntos,
2003, 2004) y cupuz de uburcur dmensones: estrutegcu, operutvu e nstrumentu.
Desde unu perspectvu vsuu, u propuestu que se esbozuru u contnuucon se representu de ucuerdo u u sguente
guru |2), u cuu propone un modeo de ncuson dgtu, busudo en un enoque epstemoogco |epstemoogu de sur),
prncpos normutvos, eementos teorcos y pructcos, unto u u undud terrtoru en u que se mpementuru e modeo
|ecoogu socotecnoogcu).
NEXT INNOVATION
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FIGURA 2
MODELO DE INCLUSIN DIGITAL PARA EL DESARROLLO HUMANO
Declarar la epistemologa del sur (Santos, 2003; 2004) como la base de esta propuesta de inclusin digital, resulta
pertinenteparaelautor,encuantoestapermitemirarelterritoriodesdeunaperspectivadepotencialidadesyporlotanto
desdelalgicadeloposible,enlaqueelsocilogoportugusBuenventuradeSousaSantosdenominasociologadelas
emergencias(Santos,2004).
Santossitalosprocesosdedesarrollocomopartedeunamiradaecolgicaymultidimensionalentantoactoresyrecursos,
superando las visiones monoculturales propias de discursos hegemnicos excluyentes propios de la posmodernidad
occidental,queinvisibilizaronelvalorypotencialidadesdelolocal(Santos,2003).
Paraefectosdeestapropuesta,laepistemologadelsurtendrsucorrelatoenesta,apartirdelassiguientesdeclaraciones:
TABLA 2
EPISTEMOLOGA DEL SUR OPERACIONALIZADA EN UNA PROPUESTA DE INCLUSIN DIGITAL
SOCIOLOGADELASEMERGENCIAS
Ecologa Descripcin Vnculoconinclusindigital
Delconocimiento
Valoracindelosdiversosacervos
culturalesexistentesenunterritorio.
Sabereslocalesseintegranen
eldiseodelosprocesosde
formacinenTIC.
Delreconocimiento
Reconocimientomutuoentre
sujetosycomunidadesqueposeen
informacinyconocimiento
diversos.
Agenteslocalescomofacilitadores
enprocesosdediseoe
implementacindesoluciones
sociotecnolgicas.
Delatemporalidad
Respetoyconsideracinporlos
ritmosdetrabajodesujetosy
comunidades.
Operacionalizacindesoluciones
sociotecnolgicas,deacuerdoal
ritmodesujetosycomunidades.
Delatrans-escalabilidad
Existenciadeunadimensin
territorialbasadaenmapas
cognitivosderedes,articulandolo
globalylolocal.
Solucionesdiseadase
implementadasdeacuerdoa
contextosterritorialesderedes.
Delaproductividad
Nocindeproductividadasociada
aldesarrollosustentable.
Solucionessociotecnolgicas
pertinentesalasformasde
produccindelosterritorios.

de u
1rubuo en red
Convergencu de
medos
Lcoogu socotecnoogcu
|ogcu terrtoru)
Servcos y
contendos
Acceso u
1lC
Lso pertnente
de 1lC
lncuson dgtu
|proceso eectvo)
rechu Dgtu
LllS1LMCLCClA
DLL S LR
|buse epstemcu)

lertnencu de us
soucones
Auducu
Lbcudud

Con. s ocu
de 1lC
LllS1LMCLCClA
DLL SLR
|buse epstemcu)
Con. S ocu
de 1C
rechu
dgtu
Ltcu de
ucceso
Aceptucon
dversdud
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Avanzandoalinteriordelafigurasepuedenapreciarloselementosqueleotorganconsistenciaalmodelodeinclusin
digital propuesto. Es as como a partir de un conjunto de principios orientadores (tica del acceso, aceptacin de la
diversidadypertinenciadelassoluciones),comotambindecaractersticasoperacionales(trabajoenred,convergencia
demedios,ubicuidadyaudacia)sediseaestemodelo.
SedebeentenderporticadelaccesoaquellaopcindeclarativaquesitaelaccesoalasTICcomounderechohumano
inalienable de los individuos y comunidades del siglo XXI, lo cual resulta coherente con las declaraciones expresadas
durantelasCumbresdeSociedaddelaInformacinrubricadastantoenGinebracomoenTnez(UN-ITU2005,2003).
Enloquerespectaalaaceptacindeladiversidad,elreconocimientodeunmundocosmopolita(Robertson,etal.2007),
estructuradoapartirdeunanuevageografadelmitesdifusosbasadaenredessocialesprincipalmentedigitales,permite
elcontactoentresujetosycomunidadesconrealidades,saberesyprcticasculturalesdistintas,encuyainteraccinsolo
procesosdeaceptacinyreconceptualizacindelotropermitirnunarelacinparalaaccin.
Pertinenciadelassolucioneshabladelageneracindepropuestassociotecnolgicaslocales,territorialmenteacotadas,
capacesdesatisfacerlasnecesidadesdesujetosycomunidadesdiversas,loquesuponediagnsticosprecisosydiseos
participativos,demododerepresentarunasolucinadecuadaalosdiferentescontextos.
En el plano de las caractersticas operacionales, la convergencia de medios supone una vinculacin efectiva de
medios tecnolgicos (redes, telefona mvil, radios yTV), configurando un entramadoTIC que soporta las soluciones
sociotecnolgicaspropuestas.Obviamente,estoessoloposibleenlamedidaqueimpereunaticadelacceso,lacual
eliminelosterritoriosdigitalmenteexcluidos.
Trabajo en red, involucra la concertacin de actores, a partir del diseo y ejecucin de un plan de desarrollo digital
construidolocalmente,locualasegurapertinenciayrepresentatividadterritorial.
Inscritoenelparadigmadelasociedadred(Castells,2004),estacaractersticacobrafuerzasobrelavadereconocere
incorporareneldiseoyaccionar,lariquezadelconocimientodistribuidoylapotenciadeladiversidadcultural.
En lo referente a ubicuidad, esta supone la implementacin de soluciones socio-tecnolgicas cuya apropiacin y uso
seanposiblesconindependenciadelespacioenelquesesitanlossujetosycomunidades.Deestaforma,lasfronteras
delaccesoyusodelasTICseencuentranenelplanodelacognicindelusuario,msqueenelmaterial.
Finalmente,laaudaciadebeimperartantoeneldiseocomoenlaimplementacindeunprocesodeinclusindigital.
Hacer referencia a esto involucra sopesar el rol que las TIC tienen para el desarrollo, posicionndolo como eje de
cualquierproyectodedesarrolloterritorial,almismonivelqueeducacin,saludyempleo.
Ensntesis,setratadeotorgaralaInclusinDigitalcertificadodepolticadedesarrollo,demodoquelarutahaciala
SociedaddelConocimientoseexplicasiysolosieltejidosocialylosactorestrabajandoenred,cuentenconelrespaldo
poltico y posea los recursos financieros, humanos y tcnicos, de modo de posicionar la inclusin digital como una
condicinparaeldesarrollo.Setrata,entonces,demoverelusodelasTICdesdeelrolcomplementarioyperifricoenel
cualseencuentra,alaposicindediscursoyprcticacentral.
Porloanterior,paraefectosdeesteensayonoseconsideraposibleeldesarrollohacialaSociedaddelConocimiento,sin
unapolticadeinclusindigitalamparadaenlosprincipiosycaractersticasenunciadas.
Descritalanocinepistemolgica,ascomolosprincipiosycaractersticasqueavalanlapropuestadeinclusindigital
queseexpondracontinuacin,elconceptodeecologasociotecnolgicasedecantaapartirdelasnocionesdeecologa
(epistemologadelsur)(Santos,2003)yconfiguracinsocialdelastecnologas(MacKenzie&Wajcman;2002).
Basadoenlaanterior,ecologasociotecnolgicaeselespaciocomplejo,territorialycognitivoenelqueactoressociales
(personasycomunidades)asumenelusoefectivodeTIC(redes,computadoresymviles)desdeunalgicadeapropiacin
social, integrando estas a su quehacer cotidiano, con el declarado propsito de aportar a su desarrollo humano
18
. En
sntesis,eselespacioenelcualsedesarrollaelprocesodeinclusindigital.
18 Ladefinicinesunaelaboracindelautordeltexto.
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Decurudo e sentdo de u ecoogu socotecnoogcu, en e centro de u guru se reconocen us tres eserus operutvus de
este proceso: ucceso u 1lC, uso pertnente de estus, unto u os servcos y contendos.
Lu vncuucon urmonosu de estu trudu operutvu permte u superucon de u brechu dgtu en termnos de u nocon
de Sevyn |Sevyn, 2004), yu que estu trudu ubordu cudu uno de os uspectos nvoucrudos en estu ructuru tunto dgtu
como cogntvu, tu como quedu expresudo en u tubu, en u cuu os conceptos de brechu y dgtu son vncuudos sobre
u buse de un proceso de ncuson dgtu que uctuu como puente entre umbos conceptos.
Descripcindelapropuestadeinclusindigital
Sobre u buse de os untecedentes expuestos, u contnuucon se descrbru u propuestu de ncuson dgtu desde us
dmensones estrutegcu, operutvu e nstrumentu.
Se entenderu por dmenson estrutegcu u vson potco-deoogcu que otorgu sentdo u u ncutvu, u que puru
eectos de estu propuestu se sntetzu como e trunsto urmonoso de ndvduos y comundudes hucu u socedud de
conocmento, trunsto medudo por un proceso de ncuson dgtu. A purtr de esto, e desuo puru us unversdudes
regonues es posconur e dscurso de u ncuson dgtu como purte de un punteumento vncuunte con us estrutegus
de desurroo regonu y ocu.
Ln o que respectu u u dmenson operutvu, u propuestu du u conocer os derentes nvees, uctores e nsttuconudud
ucordudu puru u concrecon de proceso de urrbo u u socedud de conocmento.
lnumente, en termnos de o nstrumentu, se reporturu u ormu en como u ecoogu socotecnoogcu se huru curgo de
us dmensones estrutegcu y operutvu u purtr de uso de tecnoogus de normucon y comuncucon.
1enendo como n utmo e trunsto urmonoso de ndvduos y comundudes hucu u socedud de conocmento,
medudo u truves de un proceso de ncuson dgtu, este proceso se sostene en us ctudus dmensones operutvu e
nstrumentu, cuyu descrpcon se seuu u contnuucon.
Desde e punto de vstu operutvo, exsten derentes nvees de uctores ntervnentes en e dseo, mpementucon y
segumento de u ncutvu, dependendo de ucunce que se e queru dur u estu. luru eectos de estu propuestu, sendo
su ucunce de curucter regonu, os nvees que se reconocerun son dos:
u. Nve ocu: consttudo por personus y comundudes purtcpuntes de dseo y segumento de u ncutvu u
este nve, quenes udemus purtcpun en procesos pedugogcos permunentes sobre e uso de 1lC, de muneru de
emerger como usuuros eectvos de os recursos con os cuues cuentu u ecoogu socotecnoogcu en u que
se desenvueven.
b. Nve regonu: ormudo por uctores de u udmnstrucon pubcu, empresus y tercer sector, quenes ntegrun
u mrudu mutsectoru en este nve, de modo de posconur e reuto de u ncuson dgtu y de us 1lC
puru e desurroo, como dscurso y pructcu, esto utmo, en termnos de proveer recursos yu seu economcos,
normuconues o de redes, que permtun vubzur u eecucon de os proyectos de ncuson dgtu.
Aprendendo de dseos preexstentes, u nve regonu se sugere reedtur us mesus 1lC, en cuunto espuco de dscuson,
unuss y segumento de us ncutvus de ncuson dgtu. Asmsmo, estu mesu regonu deberu otorgur coherencu y
consstencu u unu vson de regon que uvunzu hucu u socedud de conocmento.
lnstrumentos puru u gobernunzu de estu mesu serun u exstencu de un pun de uccon de ncuson dgtu regonu,
soportudo por un sstemu normutco que permtu e segumento de os compromsos.
Mencon especu merece e ro que se propone puru u unversdud regonu en us dmensones estrutegcu y operutvu,
todu vez que estos centros, entenddos en su ro de orgunzucones de uprendzue, con enuss en nvestgucon, desurroo
e nnovucon, deberun estur en condcones, desde o estrutegco, de posconur temus de vunguurdu en o reutvo u
ncuson dgtu y upropucon socu de tecnoogus, us como proporconur u os tomudores de decsones u normucon
pertnente puru u mpementucon de meddus que useguren e exto de estus ncutvus.
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Compementurumente estos centros de estudos deberun ser cupuces de upoyur en u euborucon y duson de reuto
de u regon que uvunzu u u socedud de conocmento, tunto en e dscurso u nve cotduno como uentundo e debute
pubco- prvudo- tercer sector. Lnu de us curencus que se constutun en este punto es u uusencu de un debute normudo
en torno u pupe que cumpen u ncuson dgtu y us tecnoogus puru e desurroo, u pesur de conocmento que se
tene de u muteru en ugunos centros unversturos regonues.
Asmsmo, en u dmenson operutvu se propone que u unversdud recupere su ro como ntegrunte de us mesus regonues
de 1lC, de modo de uportur con conocmento y poscon, en estos espucos de construccon, debute y segumento de
ncutvus soco-tecnoogcus.
lnumente, en termnos de u dmenson nstrumentu se propone concretur e pun de ncuson dgtu, sobre u buse
de reuzucon de ncutvus puru cudu uno de os componentes de u trudu ucceso u 1lC, uso pertnente u 1lC y
servcos y contendos.
Ln e puno de ucceso u 1lC se punteu que u purtr de u ncorporucon de pun de ncuson dgtu en u estrutegu de
desurroo regonu se concreten us sguentes uccones
l9
:
l. Cenerucon de unu curtogruu de ncuson dgtu regonu combnudu con un estudo de e-readiness, en u cuu se
representen e estudo de stuucon y uvunce de us ncutvus 1lC.
2. Luborucon de cutustro regonu de puntos de ucceso u nternet u us 1lC y estubecmento de un mupu sensbe de
estos puntos de ucceso, de modo de posbtur su dentcucon terrtoru y promover su uso ntensvo
20
.
3. Dencon de un estundur tecnoogco de puntos de ucceso u nternet, entendendo por esto us condcones mnmus
con que deben contur bbotecus, teecentros, escueus e nocentros, de modo que permtun su uso eectvo por purte
de u comundud.
4. Ctorgur un seo de cudud u os puntos de ucceso u nternet que evdencen curucterstcus sobresuentes, p e.:
vncuucon con e medo y cudud de os servcos.
5. lrogrumucon de uso de os uborutoros normutcos de estubecmentos educuconues y bbotecus en horuros
que permtun u uuencu de pubco que suee ser excudo de uso de us 1lC, por encontrurse en horuro uboru.
6. Cenerucon de condcones tecnoogcus que posconen u u regon como un terrtoro ncusvo dgtumente. Lo
unteror, por u vu de dotucon de redes nuumbrcus grututus, con un optmo uncho de bundu, dsponbes en puzus,
gesus, hosptues, postus, erus, termnues de ocomocon coectvu, museos, bbotecus y centros comercues.
7. lmpementucon de un progrumu de urrendo de netbooks y recursos dgtues puru umus, orgunzucones de u
socedud cv, usocucones de mcro y pequeos empresuros, entre otros, con e proposto de ncentvur e uso
ntensvo de recursos normutcos.
8. lrogrumucon de grus permunentes de teecentros moves u zonus con buos ndces de penetrucon dgtu. Lstos
teecentros conturun con equpumento tecnoogco, conectvdud y unu seccon puru reuzur cupuctucon.
9. lncentvur u us empresus regonues de teecomuncucones que promuevun e uso grututo de upcucones vncuudus
u u veb socu, tues como Ctuk, 1vtter y lucebook.
l0. lromover entre us empresus de moves u dsmnucon de os precos de upurutos que permtun e ucceso u nternet
en zonus rurues.
Ln o que respectu u Lso pertnente de us 1lC, se propone:
l. Reuzucon de un censo regonu sobre cupucdudes 1lC, de modo de contur con unu neu buse puru uturus
compurucones
2l
.
l9 Cube seuur que u concrecon de estus uccones requeren de u udscrpcon de derentes uctores u modeo presentudo en u lguru 5.
20 L menconudo cutustro debe estur en constunte revson por uctuuzucones suceptbes de reuzur.
2l Lsto se debe consderur como purte de estudo de e-reudness propuesto en e punto l de puno ucceso u us 1lC.
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2. ImplementacindeunaCampaaRegionaldeAlfabetizacinInformacional
22
(Dudziak,2006),confocoenpersonas
y comunidades fuera del sistema de educacin formal, de modo que en el transcurso de dos aos el 60% de los
miembrosdeestesegmentosocialseancapacesdeacreditarunusoeficientedeTIC.
3. Comopartedelaconcrecindeesteprocesoformativo,seproponelageneracindematerialesdidcticos,locual
suponelageneracindeuncurrculopertinente,ascomolaconstitucindeunaredregionaldefacilitadores-TIC
23
,
quienespreviacapacitacinejerceransulabordeacuerdoalplandeinclusindigitalregional.
4. Generacin de un proceso de certificacin de competencias TIC avanzadas, con foco en formacin para la
empleabilidad.
Finalmente,enlorelativoaserviciosycontenidos,sesugiere:
1. UtilizacindelsistemaSMS
24
enlosnivelesdedifusin,comunicacinytransaccindeinformacinentregobierno
(regional,provincialy/omunicipios)yciudadanos,bajounamodalidadbidireccional.
2. MasificacindelusodelsistemaSMS,paraladifusindeinformacindeferiasyentidadescomercialesalascuales
losusuariosseencuentrenabonados.
3. Migracinsistemticadelosactualesmunicipiosamunicipiosdigitales,demodoqueenunperodonosuperioratres
aoslatotalidaddeestospertenezcanaestacategora.
4. Masificacin,entreotros,delosserviciosdeteleconsultasyvisitavirtual,enelsectorsalud.
5. Implementacindekioscoselectrnicosdeconsulta,demodoqueseaccedaainformacindelsectorpblicoyde
servicios
25
.
6. Masificacinincrementaldelose-bookscomomaterialeseducativosdelibredisposicinenbibliotecasescolaresy
pblicasmunicipales.
7. Implementacin de servicios de seguridad ciudadana on-line de modo que se permita prevenir la ocurrencia de
delitos.
8. Generacin de redes comunitarias de informacin a partir de barrios, incentivando el desarrollo de estrategias de
hiperperiodismolocal.
Complementariamente,ydebidoalcarcterparticulardealgunasdelasaccionesanteriores,sesugierequelosservicios
pblicos realicen una revisin de los actuales PMG
26
de gobierno electrnico, de modo de evolucionarlos a PMG de
inclusin digital. Asimismo, se propone institucionalizar un premio anual referido a inclusin digital en el contexto
regional,demododereconocerlasbuenasprcticasqueenestamateriasedesarrollenenlossectorespblico,privado
ysociedadcivil.
TERCER ACTO:
PREGUNTASPARA LA ACCIN
Amododecierre,ycomounainvitacinanuevosdebates,seplanteaacontinuacinunconjuntodepreguntasabiertas
posicionadas en el plano de las polticas pblicas, la concertacin de actores y el rol de la universidad regional, en
consideracindesuvnculoconunapotencialiniciativadeinclusindigitalanivelregional.
Enmateriadepolticaspblicas
22 Proceso pedaggico destinado a construir sujetos emancipados, por la va de la concrecin de tres niveles de complejidad: nfasis
en informacin (alfabetizacin computacional), nfasis en el conocimiento (alfabetizacin cognitiva) y nfasis en el aprendizaje
(alfabetizacincrtica).
23 Sesugiereconsideraradocentesjubilados,jvenesdeenseanzasecundariaysuperior,comopotencialesmiembrosdeloscrculosde
facilitadores-TIC.
24 ServiciodeMensajesCortos.
25 Ejemplodeinformacinenestembitoseracontenidosrelativosaofertaturstica,talescomodistanciaacentroshotelerosycostosde
alimentacin.
26 SigladelProgramadeMejoramientodelaGestin.
RODRIGO GARRIDO
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u. L temu de ncuson dgtu es unu prordud puru os tomudores de decsones u nve regonu:
b. De que ormu pueden vncuurse potcus nuconues en temus 1lC, u os contextos regonues de ormu de
generur ncutvus de ncuson dgtu pertnentes:
c. ue condcones deben durse puru e eercco de procesos de accountability de us potcus pubcus con uso
de 1lC, por purte de us comundudes:
Enmateriadeconcertacindeactores
u. Lxste unu vson regonu comun, en torno u u mportuncu que tenen us 1lC puru e desurroo:
b. Lxste u dsposcon puru generur un pun de uccon de ncuson dgtu como purte de u estrutegu de desurroo
regonu:
c. ue nve de consenso exste en reucon u reconocer u us 1lC como un nstrumento puru u superucon de u
pobrezu:
Enmateriadelroldelauniversidadregional
d. Lxste unu musu crtcu en us unversdudes regonues dsponbes puru dseur ncutvus destnudus u u
ncuson dgtu:
e. ue grudo de consenso puede generur u epstemoogu de sur, como enoque normutvo de un dseo de
ncuson dgtu:
. ue grudo de vudez y upcubdud posee unu potcu de ncuson dgtu regonu mpementudu buo e
enoque de un Modeo de Apropucon Socu de 1lC:
A o urgo de us pugnus precedentes se hu pretenddo pusmur unu vson deoogcu e nstrumentu en torno u os procesos
de ncuson dgtu, en e entenddo que e nvestgudor no puede estur ueno u os contextos en que se desenvueve, u su
cuptu cuturu y u su hstoru. Lsto, u uco de uutor, es o que o mpee u vncuurse con e medo.
De estu ormu, os punteumentos enuncudos resutun como corouro de u hstoru de mus de unu decudu de ncutvus
que en e cumpo de u superucon de u brechu dgtu, yu seu en e quehucer ucudemco, en e dseo de u potcu
pubcu y en u uccon en e terrtoro, en us cuues e uutor de texto hu tendo e prvego de purtcpur, unto u otros
muchos compueros de ubores.
De u que u cerrur este ensuyo se exprese e proundo convencmento de u exstencu de condcones obetvus en Lu
Aruucunu, tunto en e puno de ntegencu, u prepurucon y creutvdud, os cuues permtrun uvunzur hucu u socedud
de conocmento. Lo que restu, es un usunto de uuducu y convccon, u convccon de uvunzur hucu e desurroo u
truves de procesos ncuyentes que sumen de muneru vrtuosu ndvduo, socedud y tecnoogu.
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RODRIGO GARRIDO
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ENTORNOS LOCALES
PARA LA INCLUSIN DIGITALCOMUNITARIA
ENZO ABBAGLIATI
*
FUNDAMENTACIN
L ucceso unversu u tecnoogus de normucon y comuncucon, en generu, e nternet, en purtcuur, es yu en u uctuudud
pedru unguur puru e desurroo ndvduu y coectvo en todus us dmensones en us socedudes contemporuneus
|enker, 2006). Ln un mundo que uvunzu hucu un estudo de ubcuu y permunente hperconexon, en e que us mus
dversus uctvdudes, desde u smpe comuncucon entre personus hustu u reuzucon de compeus trunsuccones
nternuconues entre empresus o estudos, dependen cudu vez mus de ucceso u esus tecnoogus |Custes, 2004), usegurur
un eqututvo ucceso u us msmus puru todos os sectores de nuestro pus, ndependente de su ubcucon geogrucu o
nve socoeconomco, representu unu dmenson undumentu puru guruntzur udecuudos nvees de ncuson socu.
Ln Che, no obstunte os uvunces sgncutvos en muscur e ucceso u estus herrumentus ocurrdo en u utmu decudu,
en u que se dupco e numero de usuuros de nternet |LC, 2008), exsten uun u egur nuestro bcentenuro, unu nmensu
muyoru de nuestru pobucon que no tene ucceso n posee us competencus dgtues buscus que es permtun uprovechur
us oportundudes que nternet presentu. Lstu stuucon es especumente sgncutvu en us pequeus cududes, puebos
y zonus rurues de nuestro pus, concentrundo us grundes cududes us muyores tusus de conexon y upropucon socu
de u Red. lncuso, dentro de estus, os sectores de menores recursos, poseen nvees de ncuson dgtu mus precuros.
Cube ndcur que en us zonus ndcudus, esperur que e mercudo de provson de servcos de nternet opere en ormu
uutonomu, entregundo unu oertu u precos ruzonubes puru us personus y que de cuentu de todu u demundu, no es
unu soucon vube, por o menos en e uctuu estudo de desurroo de us teecomuncucones en Che. Lus dcutudes
usocudus u us compeus curucterstcus geogrucus de Che, mpcun utos costos de nverson puru usegurur conectvdud
de cudud puru todus us zonus de pus.
Como unu respuestu ntegru u os desguues nvees de ucceso y uprovechumento de lnternet en Che, que uectun
con especu enuss u os sectores de menores recursos o que vven en condcones de muyor rurudud y/o usumento
geogruco, se propone u consttucon de entornos ocues puru u ncuson dgtu comunturu de muneru permunente.
Lsto entornos ocues esturun busudos en unu red urtcuudu por bbotecus pubcus, teecentros comunturos y espucos
de conexon nuumbrcu |\lll), con unu densdud mnmu de un punto ntegrudo u estu red por cudu 2.500 hubtuntes. Lu
responsubdud de coordnucon u nve ocu de estu red recueru en os muncpos. Su pubco obetvo serun personus
muyores de edud, que se encuentrun ueru de u comundud escour, y que por eo no se benecun de os servcos que
e sstemu educuconu pubco prestu puru nveur us desguududes en e ucceso u tecnoogu e nternet.
Lntre os servcos que estos entornos ocues brndurun u us comundudes y usuuros utenddos, se encontrurun:
Acceso gratuito a internet, u truves de conectvdud de bundu unchu |l.5 Megubytes o superor), usundo
equpumento o |computudores) presente en bbotecus y teecentros, o u truves de equpumento mov
|notebooks, netbooks, etc) de os propos usuuros, que se conecturun u truves de ucceso nuumbrcos,
* Hstorudor, Lcencudo en Hstoru, Mugster en Lstudos lnternuconues. Coordnudor Nuconu de lrogrumu boRedes. Dreccon de
botecus, Archvos y Museos |Dbum).
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- lrogrumu dedesarrollodecompetenciasdigitalesparalaciudadana, que permtun u us personus desurrour
destrezus esencues puru eercer unu cududunu penu. L progrumu contempu desurroos derencudos segun
per de usuuros, usos y nve de prounddud requerdos,
- Certu de serviciosdesegundageneracin, dseudos puru responder u necesdudes muy especcus de pubcos
especues |e-suud, e-government, e-learning, etc),
- Lspucos puru u constitucindecomunidadesvirtuales entre os usuuros de estos entornos ocues, uctundo u
nteruccon entre personus que estundo sepurudus geogrucumente compurten necesdudes, ntereses y proyectos
de desurroo personu y coectvo.
Difusin de las mejores prcticas de mpucto de uso y uprovechumento de u tecnoogu como puuncu de
desurroo personu y socu.
A truves de este conunto de servcos, us personus que se convertun en usuuros de estos entornos ocues podrun recbr
unu oertu ntegru de servcos, sendo ucompuudos en todus us dmensones de ucceso u tecnoogus de normucon
y comuncucon, evtundo que us ogcus de excuson propus de u Socedud de u lnormucon exucerben us brechus
preexstentes |vun Dk, 2005):
- Lu dmenson motvuconu, u truves de u cuu us personus enrentun u preguntu: puru que me srve nternet:
- Lu dmenson scu, pudendo conecturse u truves de u nruestruturu dspuestu puru u comundud
- Lu dmenson de competencus, guruntzundo u exstencu de espucos de ormucon |presencues y en neu) en
os cuues us personus puedun desurrour en ormu permunente us competencus requerdus,
- Lu dmenson estrutegcu, en u que us personus ogrun upcur de muneru concretu sus competencus puru u
soucon de probemus dendos |comuncurse con otru personu, reuzur trunsuccones en neu, ucceder u un
trumte de goberno eectronco, responder u unu necesdud de normucon)
Lstos entornos ocues, u estur ocuzudos en os sectores mus vunerubes de nuestru socedud, promoveru unu eectvu
ncuson dgtu comunturu, guruntzundo un optmo y permunente ucceso u u Red puru uctores hustu uhoru murgnues
en os modeos de desurroo ocu y regonu en Che.
Diseo. Mnstero de Lconomu |Lstrutegu Dgtu), Subsecreturu de 1eecomuncucones |londo de Desurroo de us
1eecomuncucones), Subsecreturu de Desurroo Regonu, Dreccon de botecus, Archvos y Museos |lrogrumu
boRedes), Asocucon Chenu de Muncpududes, Asocucon de 1eecentros Actvos de Che |A1ACH).
Aprobacin. Mnstero de Lconomu |Lstrutegu Dgtu), Subsecreturu de 1eecomuncucones |londo de Desurroo de
us 1eecomuncucones), Subsecreturu de Desurroo Regonu.
Ejecucin. Dreccon de botecus, Archvos y Museos |lrogrumu boRedes), Muncpududes, Asocucon de
1eecentros Actvos de Che |A1ACH).
Acompaamiento. lntendencus y gobernos regonues, Servcos lubcos y Lmpresus lrvudus proveedorus de servcos
dgtues de segundu generucon, Medos de Comuncucon Nuconues, Regonues y Locues, }untus de Vecnos,
Asocucones y Coectvos ocues.
Evaluacin. Lnversdudes, Centros de Lstudos y Consutorus especuzudus en Socedud de u lnormucon.
A truves de estos entornos ocues de ncuson dgtu puru us comundudes de menores recursos, o que vven en
condcones de utu rurudud y/o usumento geogruco, se generuru os sguentes mpuctos:
- Muyor purtcpucon cududunu, promovendo unu mus contnuu nteruccon entre us personus y os gobernos
ocues y centru u truves de nternet,
- Desurroo de competencus dgtues en us personus vvendo en condcones de vunerubdud.
ENZO ABBAGLIATI
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- Desurroo ocuzudo de oportundudes de negoco puru e mcro y pequeo emprendmento en us comundudes
ocues.
- Muyor ntegrucon de os terrtoros, u purtr de unu comuncucon mus permunente con e resto de u regon y
e pus.
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ACERCANDO LARED A LA GENTE:
UNAVISIN ESTRATGICAPARAFORTALECER EL
DESARROLLOCOMUNITARIO
FRANCISCOVALDIVIA
*
FUNDAMENTACIN
A meddu que se ucercu e cerre de u prmeru decudu de sgo XXl, e pus es cupuz de demostrur sodos uvunces
en termnos de conectvdud, desurroo dgtu y uso de tecnoogus de normucon y comuncucones |1lCs) que o
posconun como der en u regon y un eempo u segur. Ln este sentdo e Global Information Technology Report
2008 2009 en su Networked Readiness Report posconu u Che en e ugur 39 de l36 puses, y e prmero u nve
utnoumercuno.
1unto e Lstudo como e sector prvudo hun vendo nvrtendo en os utmos l0 uos de ormu tu que hoy unos ocho
mones de chenos se pueden descrbr como usuuros de nternet, huy l.450.000 conexones u nternet en os hogures
y empresus de pus, mentrus que u totudud de us escueus de pus y un mportunte numero de us bbotecus pubcus
cuentun con equpumento computuconu y ucceso u nternet.
Sn emburgo, u revsur con ugo mus de detue estus crus, es posbe detectur un conunto mportunte de oportundudes
de meoru. Ln prmer ugur, u muyor cuntdud de servcos y upcucones tecnoogcus de servcos pubcos se concentrun
u nve centru, e nve de desurroo de servcos dgtues en os muncpos de pus es dspur, u brechu entre e qunt
mus udeuntudo de us muncpududes y e mus retrusudo hu vendo uumentundo en os utmos uos, ucunzundo e
4l% e uo 2007.
Mus uun, s en e uo 2006 e 98% de us grundes empresus de pus contubun con ucceso u nternet, tun soo de 62% de
us pequeus empresus o hucun ese msmo uo. Aun subssten grundes derencus de udopcon de nuevus 1lCs entre
grundes y pequeus: tun soo en us tecnoogus mus buscus u lYML presentu ndcudores de udopcon compettvos.
lurueumente, e mercudo, en ormu cus uutonomu hu vendo nstuundo u tecnoogu de equpos ceuures cudu vez
mus potentes y con muyores cupucdudes de servcos, de ormu tu que hoy, pructcumente e l00% de pus tene ucceso
u servcos de ceuures y cus cudu personu tene uno. De hecho, en u uctuudud huy cus l5 mones de conexones de
ceuures unconundo en e pus.
Lu upurcon de nuevus tecnoogus de conectvdud u nternet vu ceuures y os nuevos equpos computuconues
utruvunos |netbooks) permte hoy obtener un cus computudor con ucceso competo u nternet que tene grundes
cupucdudes de movdud |peso, durucon de buteru) como e ceuur.
Lnu combnucon que ncuyu u nstuucon de nuevus 1lCs yu muscudus y de buo costo puru os usuuros, unto u
unu estrutegu que omente e desurroo de upcucones y servcos dgtues de mpucto ocu, usocudo u uctvdudes
productvus y socues ocues, ubre u oportundud de:
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* lngenero Cv de lndustrus, Mencon Computucon. Drector de Desurroo 1ecnoogco, lnsttuto lroesonu DuocLC.
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. Acercur os servcos dgtues u u gente en e murco de su comundud |yu seun servcos de curucter pubcos,
productvos o socues), uumentundo u purtcpucon y reevuncu de us soucones generudus tunto u nve
nuconu como u nve ocu,
. Desurrour upcucones y soucones nnovudorus, repcubes y exportubes u otrus zonus geogrucus, creundo
ndustrus de servcos tecnoogcos de utu especuzucon y vuor ugregudo, usocudos u os clusters ntensvos
en e uso de muterus prmus como os que desurrou e pus,
. Desurrour upcucones y soucones de servcos de goberno centru y, especumente, de os gobernos
muncpues que seun pertnentes puru u reudud de us comundudes ocues y que seun dstrbudos meduntes
us nuevus tecnoogus de comuncucon y movdud, tues como ceuures, netbooks, wifi, etc.
Consderundo que se puede urgumentur que medunte e uso de estus nuevus 1lCs y movdud que u coberturu nuconu
|y ocu) es hoy cus competu y su expunson es de buo costo y uto mpucto, os esuerzos se deben enocur en e
desurroo de upcucones, servcos, contendos y soucones ocues, por sobre e ortuecmento nruestructuru o
grundes soucones de escuu nuconu, que yu exsten.
Mus que unu uncu ncutvu, se trutu de un conunto de meddus que permtun urtcuur proyectos pubcos y prvudos
exstentes, unto u desurroo de uccones nnovudorus que potencen e mpucto ocu de uso de 1lCs u us personus y
empresus de menor tumuo en u totudud de pus y, especumente, en us zonus donde se concentrun os custers de
desurroo productvo.
Ln dentvu, u propuestu trutu de denr, mpusur e mpementur unu Lstrutegu Nuconu de Desurroo Dgtu |u
Lstrutegu) de cuurtu generucon puru e pus, que desurroe unu sere de neus de uccon upuntudus u:
- lotencur u ncorporucon de upcucones y servcos dgtues por purte de os gobernos ocues |u nve de
muncpudud) medunte u mpementucon de servcos de reevuncu ocu puru omentur u purtcpucon y e
desurroo socu y economco, medunte e uso de ondos concursubes upuntudos u desurroo y duson de
dchus upcucones y servcos.
- lomentur e desurroo de upcucones y servcos dgtues puru upoyur os procesos productvos y comercues
entre us empresus |grundes y de menor tumuo) reuconudus u os custers productvos de pus. Lsto, medunte
u generucon de ondos concursubes |vu proyectos de nnovucon), unto u ncentvos trbuturos que permtun
estubecer cuptues semu y proyectos ntegrudos donde purtcpen grundes empresus, empresus de menor
tumuo |pymes y mcroempresus), unto u unversdudes ocues y centros de desurroo tecnoogco, puru u
consttucon de emprendmentos ocuzudos en us necesdudes comercues y productvus especcus os
purtcpuntes.
- Cenerur contendos, upcucones y servcos educutvos, de omento u u ntegrucon de ucervo cuturu ocu |de
u comundud, comunu, pobucon, etc.) y de extenson de os servcos de os estubecmentos educuconues,
us bbotecus y otros centros comunturos ocues. luru nuncur estus ncutvus, se podru contur con
recursos vu ondos concursubes, u os que postuurun nsttucones ocues, orgunzucones, gobernos ocues
|muncpududes) y empresus con presencu ocu.
1odos os proyectos desurroudos por vu de estu Lstrutegu deben consderur, u menos, que:
- luru cudu cuso e modeo de nuncumento contempu uportes de nuncumento de contrupurte por purte de
os purtcpuntes.
- Se esperu e desurroo de upcucones nnovudorus, escuubes y repcubes en otrus condcones y zonus de
pus, como tumben deben ser ucmente exportubes.
- Ln e cuso de os proyectos productvos, se esperu guruntzur su operucon, durunte u menos 5 uos posteror u
nuncumento.
- Ln cuunto u desurroo tecnoogco, se esperu u ncorporucon de tecnoogus nnovudorus y exbes tues como
mesh applications, upcucones moves, \-l, entre otrus.
- Se buscu generur upcucones y servcos que omenten u purtcpucon, e desurroo de contendos por os
usuuros y genere un vuor reu u u purtcpucon y u trunspurencu de os procesos pubcos, productvos,
comercues, socues, educutvos y cuturues que se mpementen.
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Luego de 4 uos de mpementucon, deberun entregurse resutudos de mpucto ucunzudo por estu ncutvu, tunto u
nve nuconu como en cudu unu de us regones de pus, puru evuuur su contnudud y extenson en unu segundu verson
meorudu. Lu deu es hucer evuuucones permunentes de muneru de poder reuzur correccones y uustur os punes y
uccones estrutegcus.
A momento de denr en muyor detue estu Lstrutegu, se propone que u Secreturu Lecutvu de u Lstrutegu Dgtu de
Che vvv.estrutegudgtu.gob.c dependente de u Subsecreturu de Lconomu medunte ctucon pubcu desgne u
unu empresu consutoru de puru que ncorpore u dversus nsttucones de curucter regonu |u menos unu por cudu regon
de pus) y que ncuyu u representuntes de os sectores productvo, socu, educutvo, cuturu y pubco puru usegurur
u representutvdud de proceso de dseo. Como resutudo, es precso denr os mecunsmos de geston, us etupus de
mpementucon y e detue de recursos requerdos puru cudu etupu.
Luego, puru evur u cubo estu estrutegu se propone que, desde u Secreturu Lecutvu de u Lstrutegu Dgtu de Che,
nuevumente medunte ctucon pubcu, se desgne u unu unversdud regonu de pus puru tome u dreccon eecutvu
de u Lstrutegu Nuconu de Desurroo Dgtu. Lstu dreccon eecutvu seru u responsube de mpementur os concursos
pubcos |segun us condcones y curucterstcus que se hun dendo prevumente), supervsur su uvunce, dundr os
resutudos y evur u cubo unu evuuucon de mpucto de os resutudos de u ncutvu.
A msmo tempo, se huce necesuro que u Dreccon Lecutvu de u Lstrutegu cumpu un ro de coordnucon con otrus
ncutvus e nsttucones de mpucto nuconu como Lnuces, boredes, SL1LL, CCRlC, SLDLRL, entre otrus, puru
u ntegrucon de recursos y esuerzos entre todos. A msmo tempo y u nve regonu, se deben estubecer conseos
que ncuyun u purtcpucon de unversdudes, empresus, nsttucones socues y de goberno que drun os ocos y
prordudes de desurroo de os concursos en cudu unu de us regones de pus.
Lu sguente tubu ndcu u purtcpucon de us dversus nsttucones en us derentes etupus de eecucon de u ncutvu:
Dseo Aprobucon Lecucon Acompuumento Lvuuucon
Lmpresu consutoru,
con purtcpucon
de representuntes
regonues de os
sectores productvo,
socu, educutvo,
cuturu y pubco
Secreturu Lecutvu
Lstrutegu Dgtu de
Che. Nve Centru
de goberno.
Dreccon Lecutvu de u ncutvu Lnversdud Regonu desgnudu
Asocucones,
empresus,
nsttucones y
gobernos regonues
reuconudos con
custers de desurroo
de pus.
Conseos Regonues
Secreturu Lecutvu
Lstrutegu Dgtu de
Che. Nve Centru
de goberno.
Lnuces, boredes,
Subte, Coro,
SLDLRL, entre otrus
Lu Lstrutegu Nuconu de Desurroo Dgtu generu mpuctos en dos nvees dstntos u nve de pus. Ln prmer ugur, se
esperu ogrur un muyor nve de penetrucon y uso de us nuevus 1lC y movdud, puru dur muyor vuor u us uctvdudes
pubcus, productvus y socues de us personus, purtcuurmente en reucon u os clusters productvos de pus. Los
productos, servcos y desurroos obtendos buscun generur un verdudero uporte u u cudud de vdu de us personus que
os uprovechu, de ormu de dur meores y nuevus oportundudes de purtcpucon cududunu, potencur u ncuson socu,
u purtr de desurroo de us comundudes y us empresus de menor tumuo de pus.
FRANCISCO VALDIVIA
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lor otru purte, se hu buscudo omentur e desurroo de unu |o mus ben vurus) ndustru tecnoogcu de uto vuor ugregudo,
de mpucto reu y ocu, que medunte e desurroo de upcucones y soucones tecnoogcus nnovudorus, usocudus
u os sectores productvos reevuntes de us regones de pus, permtun creur muyor vuor u us comundudes ocues,
ncorporundo udemus - nuevo conocmento u os productos y servcos que e pus exportu.
BIBLIOGRAFA
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001-130 Pensando.indd 594 29-09-09 19:50
J. ENRIQUE HINOSTROZA
*
HANS IOST
**
FUNDAMENTACIN
Lus 1lC hun demostrudo ser unu herrumentu eectvu puru e desurroo economco de dstntos puses, tunto desurroudos
|e. lrundu) como ugunos en vus de desurroo |e. lndu). Ln estos puses, dudus certus condcones de ucceso y uso
de 1lC, estus hun uctuudo como puuncus, umpcundo us oportundudes de desurroo economco de dversus ureus,
ncudus us drectumente reuconudus con 1lC |CLCD, 2003).
Mus uun en u utmu decudu en Luropu, segun dutos de u Lnon Luropeu, u mportuncu de sector 1lC en u Lnon
Luropeu se hu dupcudo, egundo u un 8% de ll. Desde otru perspectvu, en e contexto nternuconu se hu ogrudo
un consenso respecto u u mportuncu de ucceso u 1lC puru e desurroo humuno. Lste se muteruzo u truves de os
obetvos de desurroo puru e meno, seuundo velar por que se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas
tecnologas, en particular, los de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones |LN, 2005). Con esto, se
reconoce u necesdud de generur us condcones puru que us personus udquerun, u menos, us competencus buscus
de uso de 1lC.
Ln Che, exsten vurus ncutvus o progrumus tendentes u muscur e ucceso u us 1lC en us escueus, centros
comunturos, bbotecus, entre otros espucos pubcos. Sn emburgo, uun exste unu grun brechu en cuunto u ucceso
que un cududuno promedo tene u us 1lC y u que deberu tener puru eectvumente uprovechur us potencududes
de us 1lC. 1u como muestru e gruco u contnuucon, estu brechu es sgncutvumente muyor entre os chenos de
menores ngresos |lN}LV, 2008).
FIGURA 1
ACCESO A TIC POR PARTE DE JVENES SEGN GRUPO SOCIO-ECONMICO
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
ABC1 C2 C3 E D
Una vez por semana o ms Casi nunca o nunca
96%
87%
70%
55%
35%
3% 9%
24%
47%
43%
TRANSFORMAR EL ACCESOA LASTECNOLOGAS
DIGITALES EN UN SERVICIOBSICO
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* lngenero Cv de lndustru, lHd. Doctor en losou. Drector, lnsttuto de lnormutcu Lducutvu, Lnversdud de Lu lronteru.
** lnsttuto de lnormutcu Lducutvu, Lnversdud de Lu lronteru.
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Consderundo estu stuucon, se hu demostrudo que u muyor ucceso u us 1lC exstru muyor upropucon de estus
tecnoogus y en consecuencu muyor oportundud de uprovechumento como puuncu de desurroo |Dusguptu, Lu,
& \heeer, 2005). Lstu reudud uectu trunsversumente u nos, ovenes y udutos. Ln eecto, desde unu perspectvu de
desurroo socu, Sevyn |2004) dentcu dstntus etupus de u brechu dgtu, que se muestrun u contnuucon.
TABLA 1
ETAPAS DE LA BRECHA DIGITAL
Acceso ormu/teorco u 1lC y contendos
lrovson ormu de 1lC en os hogures, comundudes, escueus, ugures de
trubuo que teorcumente estu dsponbe puru ser utzudo por us personus.
Acceso eectvo u 1lC y contendos
lrovson 1lC en os hogures, comundudes, escueus, ugures de trubuo que
us personus senten que pueden utzur.
Lso de 1lC
Cuuquer tpo de contucto con 1lC. luede o no ser sgncutvo y puede o
no truer consecuencus de meduno/urgo puzo.
Apropucon de us 1lC
Lso sgncutvo de us 1lC. Lso en e cuu u personu eerce un grudo
de contro y eeccon sobre u tecnoogu y contendos. L uso puede ser
consderudo ut, ructero, vuoso y tene reevuncu puru u personu.
Resutudos concretos y percbdos Consecuencus nmedutus/de corto puzo de uso de 1lC.
Consecuencus concretus y percbdus
Consecuencus de meduno/urgo puzo de uso de 1lC en termnos de u
purtcpucon en u socedud de u normucon. luede ser vsto en termnos
de us uctvdudes:
x lroductvus
x lotcus
x Socues
x Consumo
x Ahorro
|Aduptudo y truducdo de: Sevyn, 2004, p. 352)
Consderundo este murco, e ucceso eectvo |recuente y personu) u 1lC consttuye unu condcon necesuru puru
comenzur u superur u brechu dgtu |l1L, 2009, Noce & Mcleovn, 2008), y con esto, poder uvunzur u us etupus
sguentes de uso de 1lC, ogrundo hucer uso eectvo de eus y desde uh obtener os benecos concretos usocudos u
estus tecnoogus, puru numente ogrur e mpucto esperudo.
Lu propuestu es trunsormur e ucceso u computudores e nternet en un servco busco, como o son hoy os servcos
de uguu o de eectrcdud.
luru mpementur esto, se proponen us sguentes ncutvus:
u. lncorporur u nstuucon de computudores y ucceso u nternet en os hogures u truves de subsdo hubtuconu.
Lsto es, se ncuru un computudor busco y servco de ucceso u nternet por un perodo mnmo de l uo en
cudu hogur que huyu sdo benecudo con e subsdo hubtuconu |umus de cuse medu y buu).
b. Lunzur un progrumu, que ncentve |entregue un subsdo) u us empresus constructorus puru ncur un computudor
busco y servco de ucceso u nternet por l uo en us vvendus destnudus u u cuse medu.
c. Lunzur un progrumu, que permtu u os hogures de menores ngresos, ucceder u un subsdo puru u compru de
un computudor y e pugo de servco de ucceso u nternet por un perodo de l uo, renovube con un co-pugo.
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luru mpementur u Iniciativa A, se requere modcur u normutvu y/o eyes reutvus u subsdo hubtuconu,
ncorporundo, dentro de subsdo otorgudo, os recursos puru u compru de os equpos y e pugo de servco de ucceso
u nternet.
luru u IniciativaB, se requere dseur un progrumu de ncentvo destnudo u us empresus constructorus, probubemente
desde e Mnstero de Vvendu y Lrbunsmo.
luru u Iniciativa C, se requere dseur un progrumu progresvo de subsdos |unu cuntdud de subsdos otorgudos
cudu uo) u que us umus pueden postuur. Lste progrumu puede ser mpementudo desde e Mnstero de Vvendu y
Lrbunsmo o Mnstero de Lconomu |Sub1e).
L dseo de u ncutvu deberu estur u curgo de u Secreturu Lecutvu de u Lstrutegu Dgtu |http://vvv.estrutegudgtu.
gob.c) y su mpementucon deberu nvoucrur u Mnstero de Vvendu y Lrbunsmo y u Mnstero de Lconomu
|Sub1e).
L ucompuumento de u ncutvu deberu estur de curgo de u Secreturu Lecutvu de u Lstrutegu Dgtu.
1u como se hu punteudo, os benecos usocudos u ucceso, uso, upropucon y uprovechumento de us 1lC se usocun
u mutpes umbtos |ver por eempo: Dzdonu, 2003), entre otros, os sguentes:
Educacin: e muyor ucceso y uso de 1lC tenen mpuctos postvos en e ucceso u recursos educutvos y en e
desurroo de otrus hubdudes en os uumnos |Hnostrozu, Lubbe, & Curo, 2007, CLCD, 2006).
Economa: respecto u potencu beneco soco-economco utrbudo u uso y upropucon de us 1lC, estudos
en puses desurroudos muestrun unu mportunte contrbucon de u nverson en 1lC u crecmento economco,
us como unu crecente purtcpucon de este sector en e producto nterno de os puses |rkstrm & Heurn,
2007, CLCD, 2004, 2006).
Salud: crecentemente se estu observundo que e ucceso u 1lC tene mpuctos postvos en ndcudores
reuconudos con u suud, en purtcuur en reucon u u normucon dsponbe y e ucceso remoto u especustus
|Moruvczynsk & Ngvenyumu, 2007).
Socialycultural: e ucceso u us 1lC es un uctor mportunte de equdud socu y es unu eemento que puede
uportur sgncutvumente u u preservucon y duson de u cuturu |Vuughun, 2007).
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001-130 Pensando.indd 598 29-09-09 19:50
2.9INTEGRACININTERNACIONAL
Y FRONTERIZADELASREGIONES
OBJETIVO:
lortuecer u cupucdud de us regones puru estubecer
vncuos drectos de cooperucon nternuconu
en umbtos de sus purtcuures potencududes y
vocucones y de ntegrurse con sus homoogus de
puses vecnos en ncutvus de nteres recproco.
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LA INTERNACIONALIZACIN
DESDE LASREGIONES
LUIS GUASTAVINO
*
INTRODUCCIN
Chilelimitahoyconelmundo.Miraralpasdesdelareginpermiteverlomejor.Pensarlodesdelasregionesesclarecela
inteligencianacional.Nuestropasseesthaciendo,quindijoqueyaestabaterminado?Esunaobraenconstruccin.
Estiempodemapasnuevos.Eselterritoriohumanoenteroelqueseestmodificando.Yaprehendereseasertoresulta
capital.Ellopermitevislumbrarmejorquedeberemoscrearnuevasregiones,comprendermejorqueloqueexisteno
estdetenidoniinmvil.Enlofsicocuantitativonienlopolticocualitativo.Enlocuantitativo,sostengoqueendosotres
deceniosmsnoseremossoloquinceregiones.Enlocualitativo,sostengoqueeneseperodohabrregresadolapoltica
comoelsupremoymaravillosoinstrumento,quehoynoes,yquevolveraserparaabrirrelacionessuperioresentrelos
ciudadanos,alentarunamsseriaysanavidadelasociedad,comportarideales,valores,desarrollosreales,quenoes
lomismoquecrecimiento.
Condicin de lo anterior es aprender a conquistar nuevas visiones de las cosas y del mundo, estudiar, no dejar de ser
alumnos,aprenderasoardespiertos,nutrirlaimaginacin,ayudaralainteligencia.
Las siguientes pginas son ajenas por completo a la coyuntura inmediata, a las tiranas del minuto que vivimos. Se
refieren,encambio,auntemaeminentementeestratgico,delosllamadosdemedioylargoplazo,delosquerequieren
otearyescrutarelporvenir.Peroeltiempoenelqueescribimos,conesesentido,chocaconunescenariolapidadopor
elinmediatismo,porlacoyunturadespiadadaquetequiereclavarenelhoy,enelepisodiocotidiano,enquealmaana
seledejaesperandoyelpasadomaananisiquieraemocionaniesobjetodeatencin.Eselnegociodeesteminutoel
queinteresa.
Y con esa mentalidad jams conseguiremos que el pas tome conciencia de que no ser tal si no aprende y acta
paradesarrollartodosucuerpoynosoloalgunasdesuspartes;sinoaprendedelejemploespaolquehahechoms
grande a Espaa porque su Constitucin de 1978 entreg autonoma y poderes a sus 17 comunidades regionales; si
no aprende que una cosa es descentralizar y otra muy distinta es desconcentrar, que sirve para fortalecer antes que
nada el centralismo, y que es lo que se practica principalmente en Chile; si no aprende de una vez que una prueba
de voluntad de descentralizacin, y que debiera primar en cualquier programa y postulacin presidencial, es que los
Intendentes Regionales sean elegidos directamente por las respectivas ciudadanas regionales (Chile es uno de los
pocospasesoccidentalesenqueestonoocurre);sinoaprendequeeshoradedescentralizarSantiago,descentralizar
habitacionalmenteSantiago,yqueenlosprximos20,3050aos,atravsdeunprogramaracionalycalendarizado
hayqueprepararalgunosfocosregionalesdelpasparaeltrasladodeunmillndepersonasdesdeSantiago,contodo
loqueelloimplica;enfin,sinoseaprendequehayqueiniciarunprocesorealparaladescentralizacinfiscal,entre
algunosdelosgrandesrubrosparamirarypensaraChiledesdesusregiones.
Sin embargo, hay que perseverar en que corresponde pensar en grandes medidas para grandes perodos. El siglo XXI
viene preado de potenciales buenaventuras, pero tambin de amenazantes frustraciones. Corresponde planificar los
tiemposfuturos.Correspondereflexionaracercadequesunaestrategia,quesunplanmaestroregional.Corresponde
interrogarnossicomprendemostodoesto;sicomprendemosqueelmundoestcambiando,yloesthaciendodemanera
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* Profesor de Castellano, Licenciado en Literatura. Asesor Internacional de la Unidad de Relaciones Internacionales, Subsecretara de
DesarrolloRegional,SUBDERE.ExParlamentarioeIntendentedeValparaso.
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muy desuunte puru nuestro escrtoro conceptuu, puru nuestru deu de que es y que debe ser unu regon, puru ucertur en
u comprenson de que es, y sobre todo que debe y puede ser nuestro pus.
Ln eo creo encontrur e merto centru de u deu de este bro, mertoro desde su msmo ttuo.
lor m purte, puru producr estus pugnus me upoyo en m condcon de personu de ucendrudo regonusmo, de regdor
|conceu) por dos perodos en u Muncpudud de Vupuruso, de purumenturo eegdo puru tres perodos egsutvos en
u que en ms tempos eru u lrovncu de Vupuruso, y por ms rcus experencus como lntendente de esu Regon cuundo
e lresdente Rcurdo Lugos me convoco puru ese eercco. Hugo reerencus muy concretus en este texto u ese bugue y
recurro u epsodos y escrtos vvumente generudos en esus vvencus drectus.
A truves de presente trubuo, entonces, quseru subruyur ugunos topcos vncuudos u unu uctvu potencu ut puru e
desurroo de us regones y, en purtcuur, puru u vdu de cudu uno de sus estumentos e nsttucones. Me reero u os
temus de u nternuconuzucon que en e pus entero cobrun yu mutvurudus, ucucuntes y decsvus dmensones.
UNAASIGNATURA QUE BUSCADESARROLLO
Lu ucdez en u potcu consste en descubrr y suber ndvduur us grundes perspectvus viables de materializacin.
Y u perspectvu nternuconu es ncuestonubemente desuunte, necesuru, oertunte y promsoru puru us vdu de us
regones.
Se trutu de unu usgnuturu que exge dedcucon y estudos especuzudos. Debemos purtr por ser cupuces de modestu
nteectuu puru reconocer que no gozumos de u expertcu que requerrumos puru ubordur debdumente os nuevos
escenuros mundues que se orecen con tun ubunduntes posbdudes de ventuus puru e pus y puru cudu unu, puru
todus sus regones.
Che eru un pus pererco de mundo. Lu geogruu o puso cus cogudo de mupu unversu, pructcumente en os putos
truseros de os centros mundues mportuntes. Su destno estubu crcunscrto u o que podru consderurse en generu
unu provncu eunu de gobo. Apenus un pus exportudor de muterus prmus, que uortunudumente os grundes
mercudos estubun obgudos u udqurr. lero sus posbdudes, en cumbo, puru os generosos ntercumbos de todo
tpo uprovechubes con e mundo, y desde uego en os vurudsmos cumpos de us exportucones y us mportucones
mundues e estubun vedudos hustu huce pocos uos y o mtubun drustcumente.
1odo eo huy que vsuuzuro, reerdo u us consecuencus generues que comportu en todos os punos de u reudud
nuconu. lorque, udemus de os uspectos economcos puru u vdu de pus, tumben debe pensurse en us consecuencus
que eo representu puru os uspectos nteectuues, centco-tecnoogcos, ucudemcos y cuturues en generu, puru u
vson de mundo, puru u comprenson de u reudud y de os otros enomenos contemporuneos unversues que un pus
como e nuestro debe tener.
No debemos desconocer que u munduzucon |preero urbtrurumente este termno u de gobuzucon, y o puedo
expcur), como ocurre con todo, no puede ser uceptudu o rechuzudu uprorstcu n ndscrmnudumente, u cegus o con
generuzucones huerunus de unuss. Lu munduzucon puede orecer posbdudes ormdubes o puede urrustrur u
resutudos perncosos. lero es tureu de u ntegencu comprender que e mundo estu unte unu reudud nexorube. Se
hu ncorporudo u u vdu de todos os puses este enomeno que puede ser espenddumente utzudo puru os respectvos
desurroos y progresos.
Desde estu consderucon decsoru es que estu reservudo un nsusttube pupe teorco y unutco u todus us entdudes
pensuntes y, desde uego, u goberno, u us unversdudes y u mundo empresuru de us regones. Lu munduzucon es
por sobre todo un enomeno truscendente, o que sgncu que sus despuzumentos no ocurren nderentemente puru u
socedud humunu, puru os contnentes, puru os puses, puru cudu comundud terrtoru.
Como dmos, os cumbos y us consecuencus de enomeno son hondos, mutvurudos y poucetcos. Y uqu estu
e punto que quero resutur: un enomeno de ese curucter convocu necesurumente u unu rgurosu teorzucon, u unu
proundzucon de us duectcus cuusus-eectos, u u orgunzucon de un sstemu ucudemco de unuss y de nstuncus
INTEGRACIN INTERNACIONAL Y FRONTERIZA DE LAS REGIONES
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currcuures puru u obtencon de vsones urgus y mpus, todo o cuu empume con us cencus socues puru prever os
resutudos de us upcucones de u munduzucon y puru proponer orentucones puru su meor encuuce.
No es unu tureu n menor n smpe, y se nsertu entre us ruzones de ser de ntegencus dspuestus u u uuto-exgencu,
u u permunente puestu u du, u exumen constunte de su deber de concencu crtcu y constructvu de u socedud y
sus decursos, unsosus de un horzonte de mundo, de vsumbrur otro mundo, de vutcnuro. Como en ugun momento
o dmos, uhoru, unte temus tun densos como u munduzucon, us entdudes pensuntes de u regon, urtcuudus todus
en unu ucdu usocucon pubco-prvudu, deben ser como os ocos nebneros de un vehcuo u n de poder dvsur en
noches que u menudo upurecen cerrudus y oscurus, deben tener ugo de huto propo de vute, que ve donde otros no
ven.
lero tumben es certo que este nstrumento no se orece de muneru mmetrcumente guu u todos os puses y n
squeru u todos os terrtoros regonues de un msmo pus. Huy unos que estun o pueden estur en meores condcones o
cupucdudes puru su uprovechumento. Y vu en este sentdo m upunte en cuunto u que s erumos hustu huce pocos uos
un pus muy pererco de mundo, e cuudro se hu modcudo muy sustuntvumente puru nuestro beneco.
S, porque os cumbos unversues cobruron us mus dversus expresones en cudu zonu, y en e cuso de Che sgncuron
que nuestru geogruu nudu notoru de uyer udquro unu vuu untes nsospechudu: nuestros mus de 4.000 kometros de
ongtud se ubreron como un ventunu gguntesco rente u todo e mundo emergente que comenzo u protugonzur muy
determnuntemente e decurso de conunto de punetu. Ls u coosu reudud de os puses de Asu lucco, que otorgun
u Che unu oportundud nguuube. Ademus, nuestro pus puso u ser un puente de comuncucon necesuro puru otrus
nucones que se desvven en un uun de vncuucones con e ggunte usutco.
De este modo, Che hu quedudo de rente y cus uvecndudo hucu todo e gobo. A os monstruos de Amercu de
norte y de Luropu se sumu uhoru un Asu en mpresonunte despegue. Ls un temu puru proundo estudo. Ls un desuo de
neudbe unuss puru nuestros gobernos regonues, nuestro mundo empresuru y nuestrus unversdudes. 1enemos que
prepururnos puru obtener os benecos que u munduzucon, orece u Che. Los cumpos de u nternuconuzucon
esperun nuestru nventvu, nuestro udestrumento, nuestru uuducu creutvu.
Ln vuros gobernos regonues se estu ubordundo e temu nternuconu con un seo mus preocupudo que untes. Los
uvunces son ncuestonubes, uunque dstuntes de o que deberun y podrun ser. lnuye que se trute de un temu que
requere tempo y tenucdud, que tene que sorteur us urgencus de du u du, que estu nscrto en u ugendu estrutegcu,
y que eo obgu u trubuur con puzos que suponen u un grudo de muyor puncucon puru us regones. Ls por eo
dobemente mertoro que en no pocos ugures estu ureu este sendo obeto de meor utencon.
Ls u horu de convencernos de que os desurroos regonues no serun tues s cudu regon no trutu u ondo y no resueve u
meor ormuu puru construr un equpo pensunte y uctuunte sobre este temu y s no euboru un pun concreto de uccones
que contempen os vurudos uspectos que deben utenderse.
Debe ser un pun puru un perodo de uos. Debe uventururse un crtero pructco u respecto, o meor estududo que se
puedu, congomerundo u todos os orgunsmos y personeros regonues que convene hucer purtcpur, ogrundo que ese
pun seu conocdo y que nvoucre todus us energus que se puedun hucer converger puru nududes que tomen muy en
cuentu us curucterstcus propus de u regon, su muyor o menor dsponbdud puru unu u otru orentucon de u potcu
que se usumu, u reu cupucdud de su upuruto productvo y comercu pubco y prvudo, us necesdudes de trunserencus
tecnoogcus desde otros puses que guurden reucon con us posbdudes de unu nsercon superor de u regon en e
cumpo nternuconu.
No tengo puru que ubundur. Creo que se extende unu muyor comprenson de o que este temu representu puru ogrur
un reu desurroo regonu. Lu nternuconuzucon es un temu que ego puru quedurse entre nosotros. Y puru quedurse
rodeudo de cududosus utencones.
LUIS GUASTAVINO
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LAINTERNALIZACINDENTRODELAESTRATEGIA REGIONAL
L uo 20l0 debe encontrur u Che con regones en deberudos y runcos procesos constutubes de nternuconuzucon.
Lo es purte de u reconverson conscente puru u cuu se precsu generur umpo ucometmento y progrumudus
reuzucones.
Ln cuunto u u Regon de Vupuruso, hustu l980 eu gozo de un sgncutvo purque ndustru, con mes de puestos de
trubuo. lructcumente todo eso desupureco en ese tempo sn vsuuzurse otros cumnos puru u vdu economcu y socu
de u regon. No hubo euborucon curu de potcus de desurroo, dencon de ureus prorturus, seuzucon de enuss
prncpues n de opcones decddus con sodu undumentucon.
Agreguese que por urgo tempo os escenuros de goberno de esos uos de dctuduru no congomerubun u conunto de
u nucon y e propo udvenmento de u democrucu no comporto mecuncumente condcones de estubdud, que hoy
utesorumos como cuptu seguro puru dugrumus que excedun o cotduno y coyunturu, que tengun uento estrutegco de
medo y urgo puzo, que permtun uvzorur desurroos de uturo puru e pus y sus regones.
Recen en ubr de l993, udemus, con e goberno de lresdente lutrco Ayvn, e pus se encumno hucu e proceso de
nsttuconuzucon de os gobernos regonues creudos por u ey l9.l75, de ncu consoducon durunte e goberno
de lresdente lre Ruz-1uge, con e que se ncuron us euborucones de us l3 estrutegus de desurroo regonu de
uque tempo, en dcembre de l994.
Anoto estos condensudos dutos soo puru subruyur e hecho de que unu reconverson, entonces, de u stuucon ncertu
de desurroo regonu de decenos no ue ucmente encurube sno hustu que e goberno de lresdente Rcurdo Lugos
represento un usentumento estube en rubros vtues de u vdu de pus, como hoy estu unversumente reconocdo.
Y nos hemos puesto u pensur en u regon de Vupuruso y sus uos uturos. Creumos puru eo e Centro de Lstudos
Regonues, CLR. Ldtumos unu revstu-bro como expreson de pensumento regonu en movmento y con oos en e
muunu. Reginquenosepiensaasmisma, tendru ncerto y segurumente mugro destno. luru trutur e temu prncpu
de estus pugnus, me resutu necesuro contextuur ugunos umbtos couterues, como e tpo de regon o de unversdudes
que necestu Che, u o que uudre mus udeunte. Lo es busco puru poder pensur ben u pus desde us regones.
Lu nternuconuzucon, ndvduudu por nosotros como uno de esos umbtos, ue obeto en u regon de Vupuruso de
estudo y euborucon. Aprovecho de unotur que buscumos -por certo- que u potcu especcu que bumos dseundo
estuveru compementudu tumben por curus potcus regonues en otros grundes temes, como omento productvo,
tecnoogu, ugrcuturu, obrus pubcus, educucon, suud, vvendu, cuturu, trunsporte, tursmo, trubuo, mneru y
desurroo socu. Y o unoto especumente, porque unu regon debe suber oteur su uturo, escudrur sus posbdudes,
resover sobre sus punes de desurroo gobu y no unuterumente. luru eso huy que estudur, orgunzur semnuros
uprovechudos, prepurur retros coectvos, cumudos, puru pensur, escuchur y exponer, seecconundo deus consensuudus
que nutrun e bugue esencu con e cuu denr us potcus especcus por ureus y, coherentemente entonces, u
estrutegu generu de desurroo de u regon en un perodo dendo de uos. Luborur unu estrutegu es como construr
o nventur un uedrez, es como u purtturu de unu snonu.
Ln u Regon de Vupuruso euborumos durunte e uo 2003 todus esus potcus por ureus. Ln uo de 2004 ncumos un
estududo proceso de proundzucon en cudu ureu con e obetvo de en u generur os nsumos con os cuues proceder
durunte, e uo 2005, u u uctuuzucon de u estrutegu regonu que dutubu de uo 2000. lue us como os dus 6 y 7
de enero de 2005, en un recnto usudo de Cmue, durunte todo e du, nuzumos ese proceso con u presentucon por
purte de lntendente Regonu de estudo que se venu eectuundo en grupos de trubuo ntegrudos por cus un centenur
de drgentes y unconuros de upuruto eecutvo de goberno regonu. Con ese muteru ubrmos puso rontu u u
uctuuzucon |uggornumento) de u estrutegu de desurroo con u que nuestru regon orenturu u concrecon de os
obetvos dendos puru e perodo 2006-20l0. L puso rontu sgncu un progrumudo proceso de purtcpucon de u
cududunu u truves de sus nsttucones pertnentes.
Lsu estrutegu regonu debe ser unu suerte de estucon centru de errocurres desde u que suen trenes por dstntos
undurvees y rumues, cubrendo todo e terrtoro temutco u truves de un urtcuudo sstemu errovuro. Y eo requere,
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entre muchus otrus exgencus, conocmento de obeto, vstu urgu, puncucon, reusmo, deusmo, coordnucon y
cupucdud eecutvu.
UNAPOLTICA REGIONALPARALAINTERNACIONALIZACIN
Con esos empeos euborumos unu propuestu puru e undurve u que nos convocubu u munduzucon en ese perodo.
Lu umumos Hucu unu lotcu Regonu de lnsercon lnternuconu, como unu muneru de expctur que no eru un
decuogo petrcudo sno unu nctucon u mus proundus vsones puru ucertur con os derroteros que conduerun u
peno uprovechumento de u nternuconuzucon puru u regon en u perspectvu de centenuro de u lndependencu
Nuconu. Y eso se hucu con cnco uos de untcpucon.
Hubumos de nsercon nternuconu de u regon en e mundo, pero tenemos en e cerebro tumben u nsercon de
mundo en u regon, y dspusmos de ncutvus puru umbus mpementucones. Hubumos de r con nuestru regon u
mundo, pero denmos u que purtes concretus de mundo querumos egur preerentemente. Hubumos de truer e mundo
u Vupuruso como regon, pero dstngumos con que purtes de mundo buscubumos ubrochur reucones y negocos
dversos u truves de sus concurrencus drectus u nuestro terrtoro.
As, nuestru potcu regonu en u muteru contempo 6 dmensones:
l. nuconu con u lrovncu de Mendozu,
2. Lutnoumercunu,
3. Con Amercu de Norte y enuss especu en Cunudu,
4. Con Luropu,
5. Con os puses urubes, y
6. Con e mundo usutco.
ARGENTINAY AMRICA LATINA
Lu Regon de Vupuruso tene construdu con Mendozu unu estrechu reucon potcu, empresuru, turstcu y ucudemcu,
en constunte dnumcu. Nuestru regon orgunzo unu ructeru mson u cududes de Chnu y Coreu en novembre de 2004.
lumos 30 ntegruntes de os sectores empresurues, ucudemcos y pubcos de nuestru regon. lnvtumos u gobernudor de
u provncu de Mendozu, lng. }uo Cesur Cobos, hoy Vcepresdente de u nucon Argentnu, y se sumuron 20 ntegruntes
mendocnos de os msmos sectores. Los usutcos se udmrubun de tener por prmeru vez u vstu de unu deegucon
bnuconu pero de regones.
uerumos que e vue produeru rutos. Y hoy se cuentu con numerosus operucones en murchu, hus de esu ncutvu.
Soo como eempo, unotemos que en Sun Antono, e empresuro en urdos, Mgue Ange Duz, u quen vste unu
semunu untes de unur estus neus, es hoy representunte puru Che de empresus chnus de cumones, retro-excuvudorus,
budozers y todu cuse de muqunus pesudus puru movmentos de terru y construccones cumnerus, en exceentes
condcones de comercuzucon. Lmoconubu ver unu cncuentenu de enormes muqunus en os terrenos de u empresu
de Duz en Sun Antono y constutur os rutos de unu ncutvu nternuconu ben puncudu. Y o cuento porque toduvu
quedun mentududes menores que cuestonun os vues de unconuros pubcos u otros puses. Son voces de os tunees
de pusudo y no de os umuneceres de muunu.
Y me detengo en esto porque no es usunto nderente. Ls crtero muy duno puru u nternuconuzucon de us regones
y de pus. S e ex lresdente Lduurdo lre Ruz 1uge no huberu vuudo puru coocur u Che en e mundo como uccon
persstente de su goberno, no hubru sembrudo us semus puru que en e perodo sguente e lresdente Rcurdo Lugos
cosechuru y puderu suscrbr os vuosos 1rutudos de Lbre Comerco, 1ecnoogcos y Cuturues que hun sdo cuves puru
u ecundu nsercon que benecu u Che en u despegudu nternuconuzucon que vve e mundo.
Y no puedo sencur que en muteru de mentududes utrusudus, tumben us huy entre unconuros de ocusmo.
Conozco u o menos sete cusos de lntendentes Regonues que hun sdo prohbdos desde e goberno centru puru
LUIS GUASTAVINO
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vuur encubezundo deegucones de sus terrtoros u ubrrse puso en otros puses. Y eo hu ocurrdo como producto de
burocrucus, mopus, consderucones menores de potcu nternu o de que drun. Y hubumos de descentruzucon y
hucemos dscursos con u uutonomu regonu:
Huy que vuur sstemutcumente. Ls de us cosus mportuntes que us regones deben hucer hoy du. Lo seru muchsmo
mus muunu. L temu es prepurur y hucer ben os vues.
Vovumos. Con Mendozu operumos de conunto en murzo de 2004 puru trunsormur e Comte de lronteru, exstente por
uos con ese nombre entre us dos regones, en Comte de lntegrucon, con otro curucter y sentdo hucu e uturo. Dchu
ncutvu ue udoptudu uego por us otrus ses regones de Che que tenen esos Comtes y ue ucogdo tumben por us
respectvus provncus urgentnus. Hoy es semuntcu ocu de us dos nucones. Los corredores y os pusos ronterzos son
uctores de ntegrucon.
Lstus experencus hun do promovendo unu superor concepcon de trubuo nterregonu en umbos puses, sobre u buse
de probemus comunes en terrtoros subnuconues contguos, tunto dentro de pus como bnuconumente. Ls por eo
que en uno de 2005 tuvo ugur en Vupuruso un encuentro de trubuo u que nvtumos u os lntendentes chenos de us
regones de Atucumu, Coqumbo, Vupuruso y Lbertudor ernurdo C' Hggns, unto u os Cobernudores urgentnos de
us lrovncus de Cutumurcu, Lu Rou, Sun }uun y Mendozu.
Lus exbzucones puru e bre puso de un pus u otro, como es u rcu experencu europeu, u ntenscucon de
ntercumbos y de nversones pero, purtcuurmente en e cuso con Mendozu, u reposcon de tren trunsundno, uun
pendente, y us obrus vues y os cobertzos eso s en penu construccon puru e luso Lbertudores, us uctucones
recprocus puru u mutpcucon de tursmo, consttuyeron grundes tureus y benecos recprocos puru hoy y puru os
proxmos uos desde estu dmenson bnuconu de nuestru potcu nternuconu.
LADIMENSIN LATIONAMERICANA
Ln cuunto u u dmenson utnoumercunu, tenemos dos prncpues rentes de trubuo. lor unu purte, unto u Argentnu,
Lruguuy, luruguuy y rus, nuestru regon conugu su meor cupucdud puru utender teorcu y pructcumente us tureus que
conduzcun u peno eercco de un Corredor oceunco que unu us comuncucones vues desde e Cceuno Atuntco
u lucco, en que us regones scumente nvoucrudus de os cnco puses obtengun e resueto nvoucrumento de
os respectvos gobernos nuconues, cosu no penumente ogrudu, puru us nruestructurus muyores de conectvdud
necesurus. Ln Vupuruso hu tendo su sede u secreturu eecutvu de corredor, cuyo unconumento recumu prontu
meoru.
Convene reevur que este Corredor, sgncutvo puru todos os puses utnoumercunos drectumente concerndos, tene
sn emburgo puru Vupuruso unu truscendencu muyuscuu todu vez que seru nuestro cudu vez mus moderno sstemu
portuuro y murtmo e que cmenturu u buse de u putuormu de servcos que podremos orecer, tunto puru que os
puses de Corredor sugun u os crecentemente gruvtuntes mercudos usutcos, por eempo, como puru que recbun us
curgus murtmus que es eguen desde esos puses.
Y e segundo mportuntsmo rente de trubuo de u dmenson utnoumercunu de nuestru potcu nternuconu hu sdo u
decsvu eecutoru que despegumos en u construccon y e desurroo de u Crgunzucon Lutnoumercunu de Cobernos
lntermedos, CLACl, creudu por ncutvu de Vupuruso en u lrmeru Cumbre de Cobernudores, lreectos e lntendentes
de os luses Lutnoumercunos, os dus 6 y 7 de dcembre de 2004, en Cuuyuqu, Lcuudor.
Lu orgnuru reunon prepurutoru u hubumos reuzudo os dus 22 y 23 de ubr de 2004 en Vu de Mur, u nvtucon
nuestru, y ussteron representuntes de once puses. A consttumos e loro de Cobernos Regonues, lCCCRL, como
prmeru nstuncu de unu estructuru dentvu u curgo de cuyo dseo quedo unu comson de coordnucon eecutvu
compuestu por os gobernudores de Mendozu, Cordobu y Msones, por Argentnu, os lntendentes de Coqumbo, Muue,
Vupuruso y o o, por Che, y e gobernudor de Suntu Cuturnu do Su, por rus.
L Consorco de Conseos lrovncues de Lcuudor, CCNCClL, socto ser u sede de u prmeru Cumbre, que tuvo e
grun exto de contur con representuntes de l5 puses utnoumercunos y de Curbe, ucordur sus estututos y regumentos, y
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estubecer su usumbeu generu, su conseo drectvo y su presdente. lor ununmdud, Che ue eegdo puru u lresdencu
de CLACl puru os tres prmeros uos. Hoy, e presdente es e gobernudor ecuutoruno de u lrovncu de Azuuy, lng.
luu Currusco.
CLACl es, pues, un grun ogro que hu crecdo consstentemente. No bustu u reucon entre os estudos, se precsu unu
red de us regones de nuestros puses. Luropu construyo u Comundud de os Lstudos Luropeos, pero creo tumben u
Asumbeu de us Regones de Luropu. 1odo es mus provechoso us puru e desurroo de os terrtoros regonues. Ls un puso
grunde de u descentruzucon de us nucones. CLACl es un loro Coordnudor utnoumercunstu puru e trutumento y
conocmento de nuestros probemus regonues comunes, puru uctur e ntercumbo comercu, cuturu, tecnoogco,
ucudemco, turstco y de todo tpo. Y todo eo, sn us tensones que sueen nstuurse en us reucones entre os estudos.
CLACl concbe que u integracin de nuestros puses y puebos, es temu curdnu puru Amercu Lutnu y buscu potencur
u comprenson de concepto y de u pructcu de u integracin, o que debemos ntenscur en cudu unu de us regones
chenus.
Ls vuoso que u creucon de CLACl provengu de unu regon, y especcumente de unu regon chenu. Ls e producto de
pensur u Che y u contnente desde us regones.
AMRICADELNORTE, EUROPAYELMUNDORABE
Lu terceru dmenson de u potcu regonu de nsercon nternuconu de u regon de Vupuruso ue Amercu de Norte.
lusmos e ucento en Cunudu, pus con e que pructcumos vvsmus reucones de mutuu sutsuccon. Dversos proyecto
de benecoso nteres puru u regon deben segurse mpementundo en os proxmos uos con Cunudu. De os que yu
estun en curso, destucu e proyecto MARCAMAR, en perseverunte dnumcu grucus en purte contundente u u empresu
cunudense AlRD, de u que huy tunto que uprender. Lse proyecto consentru un suto estrutegco puru e desurroo de
Vu, con uerte mpucto de beneco regonu. Nuestru potcu ego u Cunudu como un vuoso soco, umgo estrutegco
de progreso regonu.
Ln u cuurtu dmenson de u potcu nternuconu de u regon se nscrbe Luropu con u que Che tene suscrto un
1rutudo de Lbre Comerco. No huy que ubundur demusudo. Con Luropu tenemos grundes cercunus, purtcuurmente con
ugunos puses y, mus en purtcuur uun, con ugunus regones de puses europeos.
Hoy es notube e progrumu purudpomutco que mpusumos desde e ureu de Reucones lnternuconues de u
Subsecreturu de Desurroo Regonu, SLDLRL, en orden u vncuur en negocucones de cooperucon drectu u regones
de Che con regones de otros puses. Lo hucemos con Lspuu, lruncu, Aemunu y otrus nucones europeus. Hu cobrudo
purtcuur reeve e lrogrumu ltuu-Che, u truves de cuu en os dos utmos uos dez regones chenus hun estubecdo
reucones en terreno de du y vuetu con doce regones tuunus en proyectos, ntercumbos y negocos de recproco
nteres.
Lnu quntu dmenson de nuestru lotcu en Vupuruso ue u drgdu u mundo urube. Lu broto de u exstencu hstorcu
de unu dnumcu coectvdud urube en nuestru regon, u u que esu coectvdud hu enrquecdo con todos sus vuores. Y
surgo u deu de u orgunzucon de unu mson de personus e nsttucones de todu u regon, comercuntes, ndustrues,
ucudemcos, drgentes de os sectores pubcos y prvudos que vuo u dversos puses urubes, u purtr de u umosu leru
de Dumusco. Ln enorme merto de estu notube y pecuur ncutvu estuvo en que u propu coectvdud urube resdente
se orgunzo eempurmente puru dur vdu u estu uccon.
Ls por eso que u uutordud regonu resovo dctur unu resoucon consttuyendo unu comson especu de su goberno
puru trubuur en este obetvo, nvtundo u destucudos personeros e nsttucones de u coectvdud urube u ntegrurse
drectumente u eu.
LUIS GUASTAVINO
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ELGRANDESAFOASITICO
Y u sextu dmenson de nuestru potcu nternuconu, uunque no u utmu en nteres, es u que se encumno u u nsercon
de Vupuruso en Asu, con preerente ocuzucon en Chnu, uunque no soo en eu.
Ln novembre de 2005 se nco u grun murchu con e vue de u deegucon bnuconu Vupuruso-Mendozu u u que
yu nos reermos.
Hubumos de Chnu, pero ocuzumos todos os empeos regonues preerentemente hucu dos de sus provncus:
Cuundog, con 93 mones de hubtuntes, y Luonng, con 36 mones de hubtuntes. Con eus se creuron mportuntes
uzos, que contnuun en desurroo.
Vupuruso puede conqustur u condcon de putuormu estube de servcos puru us negocucones chnus en un umpo
urco de puses utnoumercunos, como yu comentumos. Se rmo un 1LC entre Chnu y Che. Y Chnu nos mru con
nteres y quere udestrurse en nuestru experencu de pus negocudor de trutudos. lor su purte, os chnos son hubes
negocudores y nosotros tenemos que uprender de eos. Lu educucon en Chnu buscu dotur tumben con unu grun
cupuctucon emprendedoru u sus estuduntes. 1odo ndcu que en Chnu hoy se huce uturo, y uurse con e uturo es
decson curvdente.
Chnu pugnu por domnur mus y mus tecnoogus. Lu exportucon de umentos u Chnu estu ubertu. Ambus ureus son
uprovechubes por nuestrus regones.
L 80% de us exportucones chenus u Chnu son mnerus, upenus e l, 3% son ugrcous. Ls un mercudo escrutube y
posbe puru nosotros.
L 75% de os uguetes y reoes, e 55 % de os zuputos, e 50% de us cumurus dgtues, y e 35% de os teeonos
ceuures que yu en 2006 se usubun en e mundo se producun en Chnu. Y u Crgunzucon Mundu de Comerco ugregu
que huce l5 uos no hubu supermercudos en Chnu. Hoy huy 60.000.
lurece que eectvumente estuverumos vvendo e Sgo Chno. Nuestru potcu Regonu ucerto u poner utencon y
uccon en este cooso usutco que gruvtu hucu todus us ureus de us socedudes de mundo
EL TIPODEREGIN QUENECESITAMOS
luru expotur debdumente us oertus que representu u munduzucon, Che necestu regones cupuctudus, cutus,
productorus, productvus, uuto-sostendus. Regones que sepun que son, que queren ser, que pueden ser, cuundo o serun.
Se trutu de propusur e desurroo estrutegco de us regones de pus puru que comprendun y emprendun e cumno de u
nternuconuzucon unto u otrus dencones u que obgu e desurroo.
Concebmos u su vez ese desurroo, e crecmento y u moderndud con un dendo sentdo vuorco, con concencu
y sn euson de os temus que cuusun e desumpuro de gruesos segmentos humunos de u socedud, de u nustcu
socu, de u extremu mseru, de u brechu rrtunte entre u opuencu y u ndgencu, de mpero nsuno de mercudo
suvue, de ndvduusmo enermzo, de us necesdudes de redstrbucon de os ngresos, de us desguududes y us
compettvdudes perncosus, de u exstencu y poder de os ntereses creudos, de us dstorsones y e centrusmo en u
vdu de us propus regones. Ln n, se trutu de unu vountud de desurroo y de unu nternuconuzucon regonu que
enrenten u reudud de os probemus y obstucuos puru no dbuur punuceus sno dseur cumnos certos.
Lu regonuzucon y e extoso usuructo de u nuevu reudud nternuconu soo serun penumente cumnudos s
ogrumos construr o que nssto en umur unu cuturu de u estrutegu de u que e pus tuntus veces preudo de
coyunturusmo y cotdunedud- uun curece, uunque son ostensbes os esuerzos que se emprenden y os uvunces que
se regstrun. Necestumos regones con vson de uturo, de perspectvus, de dencon de horzontes. Lu smpe coyunturu
es pegrosumente usxunte y obnubunte puru e desurroo. Ls precso dentcur us necesdudes y us potencududes
regonues. Denr us dentcucones estrutegcus, us reconversones necesurus, u descentruzucon exgbe tumben
de sector prvudo, e uuto-ubustecmento nteectuu de u regon.
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Ln goberno regonu puru ser tu hoy du y unzurse u u conqustu de su nsercon en e escenuro nternuconu, debe estur
en condcones de contrbur u que u regon se descubru u s msmu, u que conozcu y expote sus ventuus compurutvus,
u que crezcu meor, u que sortee sus dcutudes puru enrentur os cumbos, u ncorporur con subduru y ecencu u
empresurudo productvo, u ormur sus especustus, u encontrur cumnos puru utruer y uprovechur u proesonues ovenes
en sus regones, u suber buscur u couborucon con u nteresunte nteectuudud que desurroun us luerzus Armudus, u
dseur utructvos puru u nverson prvudu nuconu e nternuconu en u regon.
1enemos que suber concretur os rutos de pensumento y de conocmento puru vrtuuzur desurroos. Munduzucon
y regonuzucon son reududes sncroncus hoy compementurus, dos curus de unu msmu monedu.
LASUNIVERSIDADESQUE REQUIERENNUESTROSDESAFOS REGIONALES
lensur en e deu de Lnversdud en unu regon requere mugnuru con un seo o mprontu que e de un curucter o
nuturuezu esencues, que u hugu y proyecte desde un cmento nconundbe y sodo. Lu nternuconuzucon de
mundo de hoy, os desuos que comportu puru us regones y us necesdudes de tensur us cupucdudes de pensumento y
de unuss sobre os nuevos enomenos que emergen unte u socedud, nos proponen reconrmur u ruzon de ser msmu
de nuestrus cusus de estudos superores.
Hemos unotudo yu ugunos contornos y peres consttuyentes de unu unversdud puru e desurroo. ueremos dstngur
uhoru un seo que debe curucterzuru, u que otorgumos unu cududunu que es propu de estu epocu mundu y con
sentdo de sgo XXl.
Se trutu de u nnovucon. Lnu unversdud de y puru u lnnovucon, como snonmo de nvencon, descubrmento,
novedud, como untonmo de rutnu, esquemutsmo, ungudez. Lnu unversdud puru uceptur, unuzur y comprender us
nuevus reududes nuconues e nternuconues, predspuestus u que esus nuevus reududes recbun u benvendu de sus
cuustros, puru uprehender os cumbos nexorubes, puru uprender u ser en os nuevos contextos, puru dsponerse u u
ntrospeccon de quebre nteror de os seres y de os enomenos, puru ucoger os quebres y u rupturu como normues
eerccos de u ntegencu.
Lnu unversdud, entonces, puru uprender reumente u uprender, uncu ormuu puru poder enseur. Lnu unversdud que
sepu unr prudencu y uuducu puru querer ser nnovudu, puru ormur uventud nnovudoru, puru deseur unu cududunu
nnovudoru, puru egur u tener un pus nnovudor.
Ln modeo de unversdud con ese componente entre otros- no se decretu, se sente como un desuo, se nteectuuzu
cubumente, se vve como un proceso, pero tumben con u emocon de estur dentro de unu utopu.
L sgo XXl, que huce yu cus dos decudus venu dundo pusos de ngreso u u escenu entre nosotros, convocu u proundus
reexones, que no son untoudzus y nos nsertun en us grundes nterroguntes sempternus de u humundud. Vvmos
un tempo de quebre coosu. Ln cuestonumento vtu tomu poscon uterunte en medo de o que consderubumos
numovbes ordenumentos undumentues, os utdos de u epocu, e tpo de cvzucon en que venumos
despuzundonos. L enomeno de u nternuconuzucon nutre vvumente estos punzuntes cuestonumentos y uentudorus
uuto-nterrogucones.
ue estu pusundo: ue sentdo tene o que estu pusundo: ue somos en medo de o que estu pusundo: Ln n, hucu
donde vumos:
L cuestonumento tene penu ustcucon. Lnu suerte de extruezu o udmrucon nos uguoneu du u du unte cosus
y enomenos untes no mugnudos, n vstos, n odos. L punorumu mundu ugudzu esos estremecmentos. lnveterudus
cutegorus, untes de presencu y upurencu consustuncu e nconmovbe en nuestrus rutnus, hoy ceden e puso y cus
desupurecen. Nada menos que las nociones del tiempo y del espacio, por eempo. Lu cencu, u tecnoogu y sus
uvdus upcucones demueen y construyen cotdunumente en e mundo mus o menos conscente de us percepcones
humunus. lmperun us teecomuncucones cus uucnuntes. Lu nternuconuzucon rrumpe desbordunte de nuevus
vsones puru todo y en todo, descomponendo os conceptos msmos de us cosus, componendo optcus de todo
novedosus.
LUIS GUASTAVINO
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L mundo es cudu du mus grunde e nusbe y cudu du mus pequeo y u ucunce de u muno. Dmensones y meddus por
sgos estubecdus son uhoru cencudus. Lu computucon obsoetzu sn puusu metodos y costumbres upenus huce poco
nuugurudos. Nudu pureceru permunecer. L gobo entero, nstuudo uyer en unu suerte de nuvegucon uereu sn grundes
movmentos o con movmentos prevsbes, purece estremecdo hoy por e ngreso u zonus de movedzus e ncertus
turbuencus que uuto-nterrogun y sobresutun, que no pueden deur nderentes u os ocupuntes de u nuve terruqueu.
Huce tun soo l0 o 20 uos e mundo eru otro, en todo. Y derrumubu unversumente concepcones, mugenes y
percepcones que componun unu sodu deu de us cosus. Se hububu de unu concencu de u epocu. Cuu es hoy
u deu que tenemos de us cosus:, cuu es u concencu de u epocu, s hustu eu purece reempuzudu, s todo, hustu
u geogruu unversu resutu trustocudu, s u respecto hustu Che cumbo su ubcucon geogrucu en e mundo, como o
decumos u comenzo:
L cuestonumento es vtu y ese quebre coosu entornu, cus en prmer ugur, u us unversdudes, y cruzu sus portues y
cumpus u modo de un uunumento. 1un uerte como eso es e mpucto.
Ante e enomeno, u unversdud en generu, pero u unversdud regonu, en purtcuur, no tenen sno e cumno de u
nvestgucon de us cosus, de querer suber, de trutur de comprender y de uprender u prepururse puru cumpr u su vez
su responsubdud de prepurur y orentur u entorno en medo de cuu se desenvueven. uzus puru todo eo su deber
seu pensur en re-nucer.
M upuestu es que unu ecuz tentutvu de respuestu vene dudu desde u nnovucon, que postuo como nuturuezu
necesuru de u unversdud que e pus requere. Creo que su seo es u mprontu que de nuturu recumun u probemutcu,
os dugnostcos y us usprucones que vengo subruyundo. Ls u reudud totu de mundo que untes desconocumos y
que uhoru comenzo u egur y seguru egundo uun mus potentemente hustu nosotros, dundo vdu u unu nuevu reudud
nuconu, o que estu tomundo exumen u u trudconu buteru de nocones y conceptos nuestros, que hoy recumun
reempuzos, proundus udecuucones, cus qururgcus mutucones.
lnnovur es comprender us trunsormucones que udvenen sobre us cosus, que normumente tenun o se creu que tenun
un estudo consodudo de exstencu o unconumento, sobre us cosus que, u su turno, yu hubun hecho su rodue y tenun
unu pructcu estube.
lnnovur es comprender que us cosus entruron en crss, pero buscur superuru, uterundo e estudo en que se desenvovun
esus cosus u truves de u ntroduccon de uctores novedosos, comprendendo que us crss no son estudos nocvos, no
tenen que sero, sno movedzos terrupenes puru e despegue.
Lu nnovucon es unu suerte de rebeon, desde uego contru o upurentemente petrcudo, contru u resstencu u cumbo,
contru u nuncon esprtuu, contru us dcotomus nteectuues, contru os dogmus que cegun us nterpretucones
dscous, contru u ortodoxu unormunte, contru u mrudu soo neu de mundo y sus cosus.
Ln esprtu nnovudor estu meor predspuesto u construr o nuevo, u descubrmento de u uternutvu unte us crss, u
uurgur u vstu puru uburcur us perspectvus que u nternuconuzucon pone u dsposcon de us regones de pus.
Se uprende u nnovur. No se nuce nnovudor. N us personus, n os gobernuntes, n os seres pubcos, n os drgentes,
n os empresuros, n os ucudemcos, n os educudores, n os rectores, n us unversdudes. Se egu u sero. Creo que
nuncu como uhoru eso resutu unu exgencu, unu espece de deber de u ntegencu.
lnnovucon y vuores deberun ser os cmentos con os cuues evuntur e modeo de unversdud y de unversdud
regonu u que nos estumos rerendo.
EL FUTUROSELLAMAHOY
Creo que se vu comprobundo que este temu estu encurnudo en vurudos y crecentes sectores de us regones. Lo que nos
utu no puede oscurecer o que estumos uvunzundo. lnstuur os dspostvos nteectuues, cuturues y orguncos u que
convocun e dseo y u unconudud pructcu de todu unu potcu nternuconu en unu regon, no es usunto de 24 horus.
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Mus y mus gente vu escuchundo y reexonundo sobre e dscurso nternuconustu. Mus y mus nsttucones vun
ncorporundoo u sus ugendus, vun eevundo u vstu mus uu de us ronterus nuconues, vun ucometendo meddus puru
destnur personeros y orgunsmos suyos que se dedquen u este temu.
Surgen semnuros y ornudus de estudos u respecto. Vumos conocendo de unversdudes que resueven dur vdu u su
nteror u nsttutos de estudos nternuconues. Apurecen mus pubcucones sobre estus muterus. Subemos de nquetudes
currcuures y de ncutvus unversturus de ormucon proesonu drgdus u us exgencus que vu mponendo u
munduzucon. Mus y mus representuntes de todos os estumentos de u vdu regonu-muncpu, unversturo,
murtmo y portuuro, empresuru en sus dversus expresones, gremu, cuturu, deportvo, usocutvo- vun escudrudo
us posbdudes de mutpcur sus vncuos nternuconues y de estubecer reucones novedosus y ructerus con sus
homoogos o socos posbes que hustu huce poco tempo no estubun en sus cucuos.
Y no tunto como seru necesuro, pero u preocupucon por e domno de otros domus vu ndcundo tumben que e temu
nternuconu gunu espucos en mus umpos sectores de u vdu regonu.
Ls que e temu nternuconu hoy yu no es temu de uturo. Hoy, y geometrcumente, generundo mutpes otros temus
couterues, o nternuconu nvude uhoru todos os cuones de escrtoro regonu. Nudu quedu exento de su nuencu,
y eo vu u ser mus potente con e tempo. Creo que unu suerte de utentu ntucon generuzudu mpusu u querer
prepururse puru no quedur u murgen de este proceso puneturo. Se sube que e vertgo de os cumbos uctuu o uguurdu
nexorubemente u todos, nsttucones y personus. Se sube que os cumbos nstuun reududes nuevus nevtubemente
procreudorus de murgenes sgncutvos de ncertdumbres. Y esu suerte de ntucon u que uud, buscu y quere reducr
us ncertdumbres de muunu. Lo evu, mus o menos conscentemente, u prepururse puru o que estu vnendo desde e
mundo y sobre todo- puru o que vene o se puede ver que vene.
Se precsu que u regon cumne por puvmentos seguros, que no busque uvunzur u cegus, que no tengu que desundur mus
turde o que no supo prever, puncur y drecconur oportunumente.
1odo eso uctu os rumbos u que me reero. Y todo eo tumben cmentu u decson con que u msmo tempo que
ubogumos por unu curu potcu nternuconu puru nuestru regon, uboguemos por snguurzur y custodur nuestrus
propus dentdudes, las que nos hacen ser nosotros mismos como pas, como regin, como provincia, como
comuna, como lugareos. Ln ugunu otru ocuson postue: egur u mundo, pero desde nuestru cubuu, conocer u
mundo, pero conocendo cudu du meor nuestru cubuu, ntercumbur con todo e mundo, pero sn que se desdbue u
hueu dgtu que nos dentcu como hubtuntes nconundbes de nuestru pecuur cubuu.
Lnu sunu potcu de nternuconuzucon es u que preservu esos vuores. lor eso es que hoy mus que nuncu cobru
urgencu ntegente que temus como este se buzumenten en unu ntegru potcu educuconu, que guruntce u ormucon
de nos y ovenes que muy pronto se verun encurudos u unu dnumcu unversu puru u que deberun estur mucho meor
prepurudos que nuestru uctuues generucones.
Leu huce poco e lnorme de Nucones Lndus Lstudo de u lobucon Mundu. Ln e se proporconu u reevunte
normucon de que cudu uo se sumun 76 mones de personus u mundo, e que puru e uo 2050 contendru 8.900
mones de hubtuntes. Serun 2500 mones mus de terrcous que sustentur, que eru e totu de u pobucon mundu en
l950, huce upenus 60 uos utrus.
Lsus son ugunus de us dnumcus de mundo que estu ud portus, de mundo que en estos topcos y en otros tumben de
smur entdud, se estu despegundo yu uhoru unte nosotros.
Ls por eso que todo uconseu trubuur con potcus estududus, unuzudus, consensuudus o mus umpu y conducentemente
posbes. Lstumos en e tempo uortunudo de que nuestrus regones o hugun no soo en e potente temu de u
nternuconuzucon y sus perspectvus, sno en e conunto de sus estrutegus de desurroo hucu e centenuro que, en
cuuquer sentdo que se orenten sempre deben poner u ser humuno en e centro de sus preocupucones.
LUIS GUASTAVINO
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ESPACIOS SUBNACIONALES
YRELACIONES INTERNACIONALES
RAL GONZLEZ
*
INTRODUCCIN
L documento sguente buscu ntroducr e nteres por e eventuu ro que dentro de procesos de ntegrucon utnoumercunu
pudesen ugur os gobernos subnuconues
l
. Lstos utmos se es entende tunto en sus nvees o escuus tunto regonues
como comunues |muncpues).
Lo unteror estu usocudo u u uerzu que pudese cobrur e desurroo de u dmenson de reucones nternuconues
en e quehucer de estos nvees de goberno. Lstu dmenson se punteu que es un enomeno sgncutvo que se estu
muscundo en dstntus ureus geogrucus de mundo, uun cuundo, en e cuso utnoumercuno, no seu uun curo cuues
son sus ucunces n sus orentucones, us que no son mecuncumente ntegruconstus, segun muestru un unuss ncu
de u experencu chenu.
Sn emburgo, e unuss de desurroo y potencudud de us ncutvus de potcu nternuconu desde os nvees
subnuconues en purtcuur en reucon u u enverguduru que ucuncen necestu ser reuzudo en e murco de enomeno
mus umpo de os roes e mportuncus que os gobernos y nvees subnuconues puedun egur u tener o gunur u nteror
de Lstudo Nuconu.
Lstu dscuson, por su purte, purece necesuro ser ubcudu en e contexto hstorco de u gobuzucon de reucones y de
uos, muterues y smbocos, y de como en dcho proceso estun quedundo, y deberun quedur, stuudus us entdudes
subnuconues de goberno y udmnstrucon. Lste es e punto de purtdu de este urtcuo puru uego ncursonur en e
proposto centru untes seuudo, cuu es e de ubrr u reexon sobre u uncon que pudesen ugur us reucones
nternuconues subnuconues en unu muyor ntegrucon utnoumercunu.
I. GLOBALIZACINYAGENTES LOCALES
Lu exstencu de proceso de gobuzucon y u consttucon de unu musu mnmu crtcu de ugentes gobuzudores -es
decr que uctuun u u escuu de mundo- hu evudo u pregunturse que ocurre con os ugentes y reududes ocues unte u
cudu o e debtumento de dversos tpos de ronterus. Ln termnos sntetcos, esto se hu punteudo como que ocurre
en u reucon entre o gobu y o ocu.
1. Aproximacionesalarelacinglobal-local
Ln unu vson esquemutcu ucercu de cuues hun sdo us munerus en que hu sdo conceptuuzudu -o mpctumente
descrtu- u reucon seuudu, podemos dstngur cuutro poscones |Conzuez, 2006).
Lu prmeru sostene que u tendencu uctuu es u dsoucon de o ocu en o gobu, u que se undumentu, especumente,
en u ecturu de os procesos economcos y cuturues, contemporuneos. Ln o economco se vu u destucur e pupe
* Lconomstu, Doctor en Cencus Socues |Mencon en Desurroo) Lnversdud Cutocu de Lovunu. Docente e lnvestgudor de Areu de
Lconomu , Lstudo y Ceston, Lnversdud Acudemu de Humunsmo Crstuno.
l Aqu se utzuru e concepto de subnuconu por upurecer mus utzudo en Che y Amercu Lutnu. Sn emburgo, es necesuro seuur que
huy unu dscuson teorcu en torno u cuu seru e concepto correcto: subnuconu, no centru o subestutu |como en Luropu).
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determnunte de us grundes empresus trusnuconues y e cuptusmo nuncero en u estructurucon y cumbos de u
geogruu economcu mundu. Ln o cuturu, u perddu de us dentdudes y cuturus, ocues, en beneco de smboos
y representucones que se hucen unversues, o que, en e mte, puru ugunos uutores crtcos, sgncu un proceso de
genocdo cuturu |Muncu, l998).
Lu segundu hu umudo u utencon sobre u emergencu de o ocu como espuco/sueto de dentdudes reorzudus que
se expcun como reuccon o resstencu rente u u ugreson de os ugentes de curucter gobu gobuzudores |Suntos,
2000) y u debtumento de Lstudo Nuconu |y de o nuconu)
2
. Lstu resstencu puede ser edu como undumentusmo
pre-moderno o como resstencu modernu rente u os poderes gobues, segun opcones deoogcus o experencus
especcus. Ln este unuss, os enomenos de us cuturus e dentdudes, ocues, hun cobrudo mportuncu, uunque con
propostos dstntos y, uun, opuestos |Debuyst, l998).
Lnu terceru uproxmucon postuu, mus ben, que s ben es certo que o ocu es penetrudo por o gobu, eo no
ocurre como s o ocu uese un espuco vuco de hstoru, nsttucones, buses economcus y cuturu, por o que se
producen compeos procesos de hbrdez |Curcu-Cuncn, l997). As, us tendencus u u estundurzucon propu de
u gobuzucon es medutzudu por us reupropucones que de eu ocurren en os terrtoros ocues, os que en ugun
grudo tumben seecconun o que vene de uueru y u combnun con u herencu muteru e deu de u ocudud. Lstu
uproxmucon puede expresurse, tumben, en un enguue mus potco en que, expctumente, se destucu u exstencu de
ugentes ocues que urtcuun sus ntereses y entrun en procesos de negocucon con os ugentes de escuu gobu.
lor utmo, podemos dstngur unu vson que hu destucudo que u uctuu compettvdud gobuzudu e hu termnudo por
dur u os espucos ocues un sgncudo cuve puru que us empresus puedun sobrevvr y desurrourse dentro de uqueu.
lor un udo, u cudud de terrtoro en vurudus dmensones se denru por u exstencu o uusencu de un conunto de
curucterstcus propus que permten u us empresus, ocuzudus en e, ventuus o desventuus, respecto de us ocuzudus
en otros terrtoros: trudcon empresuru, cupucdud nnovutvu, redes de cooperucon, vuores en reucon u trubuo y
otros |lore y Sube, l984). lor otru purte, determnudos productos exportubes udqueren un pus en u meddu que se
usocun u determnudos terrtoros, hucendo purte de su dentdud y dundo un seo de cudud.
2. Losagenteslocalesrelevadosenlaliteraturadelosltimosdosdeceniosymedio
Dentro de us perspectvus que no compurten u deu de u dsoucon de o ocu en o gobu, se hun destucudo procesos
ocues que tendrun uerzu endogenu en os que certos ugentes nternos udqueren protugonsmo. Ln u teruturu de
os utmos decenos podemos dentcur u cuutro de estos. Lsto nos permte stuur en un cumpo muyor certus ecturus
presentes sobre u mportuncu de os nvees estutues subnuconues |Conzuez, 2008).
Ln prmero, son os pequeos y medunos empresuros ocues, os que ueron destucudos u purtr de su deruzgo en
certos procesos ocues de desurroo economco, sendo e mus purudgmutco e de centro-norte tuuno. Ln dchos
procesos os uctores de dentdud, de cooperucon, de duson tecnoogcu, de uerte tedo empresuru y us reucones
economcus no mercuntes, ueron destucudos como cuves en dnumcus ocues de desurroo |ecuttn, l990)
3
.
Ln segundo, ueron us orgunzucones socoeconomcus popuures que en dversus uttudes y terrtoros ocues -en
purtcuur en Amercu Lutnu- ueron destucudus como ormus de enrentur stuucones de desmedro o crss, economcus,
en purtcuur u purtr de os uos 80, umudu u decudu perddu en e contnente |leemuns, 200l). Se trutubu de
2 Lnu teruturu sgncutvu yu provenente de os uos 70 se reere u muchus expresones de buse ocu que cubrrun e vuco deudo
por o nuconu. Sobre eus se hun seuudo muchus deus: ) que son muchus, ) que ugunus hun sdo deuzudus y que hun dependdo
de ondos externos, ) que hun muntendo reucones con os Lstudos que se mueven entre u cooperucon y u oposcon, v) que hun
expresudo unu busquedu de uutosucencu o de uutonomu, v) que no es curo s representun expresones de poder popuur o son de
uc munpuucon |Ager l988).
3 Lste unuss se combno con dos ecturus mus generues que deron muyor peso nteectuu u u deu de uerzus endogenus de desurroo
ocu. Lnu hucu reerencu u que en os utmos decenos se vvo e pusue u un nuevo modo de ucumuucon economco en que us
economus nternus u terrtoro |externus u us empresus) udqurrun preemnencu puru e uumento de u productvdud y compettvdud.
Lu otru ue unu reecturu de procesos de desurroo de certos terrtoros en e urgo puzo que buscuron mostrur u ncdencu de os
uctores nternos mus que u meru duson desde os poos centrues de crecmento.
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experencus coectvus o umures que generubun benes o servcos puru e uutoconsumo o puru terceros, de muneru
grututu u orentudos u mercudo |Ruzeto et u. l983). Lus encontrubun su urrugo y buscubun su proyeccon en y desde
terrtoros ocues. Lsto consttuyo unu reecturu de umudo sector normu en u teruturu utnoumercunu us como
tumben de u ecturu sobre us curucterstcus de us orgunzucones vecnues |Conzuez, l998).
Ln tercero, ueron os movmentos de nuturuezu etncu que desde certos terrtoros ocues cuestonuron su stuucon de
subordnucon hstorcu u nteror de os espucos nuconues y, u u vez, reucconuron rente u os mpuctos negutvos que
sobre su hubtut tenun nversones de curucter trunsnuconu y drgdus u mercudo mundu |Stuvenhugen, l997). Lstos
movmentos combnuron unu uccon que se desenvovu en nvees gobues y buo prncpos unversues como respeto u
us cuturus dversus y en nvees ocues deendendo soberunus o uutonomus terrtorues y cuturus, concretus.
lor utmo y es o que mus nteresu en este urtcuo unu sgncutvu teruturu hu umudo u utencon sobre unu
ucrecentudu mportuncu que esturun tenendo os nvees mus ocues de upuruto de Lstudo, en purtcuur os muncpos.
Lo u truves de un truspuso de competencus y recursos, pero tumben u certu uctvucon propu rente u os vurudos
desuos, probemus, oportundudes o crss que u gobuzucon mponu u determnudos terrtoros |Vuzquez , l993).
Cenerumente estu constutucon es reuzudu dentro de unu perspectvu uvorube que propone ucentuur ese proceso y
recumu por os nsucentes grudos que presentun us descentruzucones |Conzuez, 2008b). luru Amercu Lutnu esto
hu sdo presentudo como un movmento hstorco que buscu uterur e uerte centrusmo que hu presentudo e Lstudo
utnoumercuno, mus uu de sus vuruntes unturus o ederues |Arocenu, l998).
3. Entesestatalessubnacionales:nuevasposicionesyampliacindelcampodeaccin
Ln unu evuuucon bustunte generu se puede decr que de ucuerdo u vurudos estudos huy un certo cumbo en cuunto u
unu poscon reutvu de muyor peso de os nvees subnuconues de Lstudo, dentro de conunto de este. Ls decr, hubru
un certo proceso de descentruzucon estutu, en purtcuur muncpu, que se expresuru en vurus dmensones.
Ln o economco, muneun mus recursos y decsones, en o potco, hun uumentudo us uutordudes de muncpos
undudus en eeccones democrutcus |en Amercu Lutnu) y se huce mus sgncutvo ser purte de u potcu ocu,
en o socu, muneun u operun mus progrumus y se hu ucrecentudo un mugnuro socu que es usgnu muyores
responsubdudes, en o egu, se hun uumentudo us uncones, utrbucones y obgucones, en o tecnco,
hu crecdo e numero de proesonues y u ruconudud tecnocrutcu hu cobrudo unu muyor mportuncu en su
ucconur.
}unto con eo, us evuuucones respecto u us dnumcus reues de os muncpos muestrun que, u pesur de o unteror,
u descentruzucon suee ser bustunte cuestonudu como proceso eectvo en termnos de que sus uvunces son mtudos
y que os nvees centrues buscun retener poder. A u vez, surgen dscusones de s se hu trutudo verduderumente de
procesos de descentruzucon o de desconcentrucon, e ncuso desgumento de probemus por purte de nve centru. Ln
u msmu neu de s se trutu de un mero reorzumento de us cupucdudes udmnstrutvus o de uvunce hucu verduderos
gobernos ocues y regonues. Lsto puede expresurse como u derencu entre udmnstrur o eecutur muyores recursos
que en e pusudo o trunsormuse en unu reu entdud estrutegu de desurroo de terrtoro subnuconu respectvo.
Lste proposto de reorzumento de os nvees ocues ocurre, udemus, dentro de un murco hstorco donde e Lstudo,
como conunto, se hu debtudo y en que hu uumentudo e poder de os ugentes trunsnuconues prvudos. Lo punteu u
nterrogunte por os murgenes reues puru puncur y orentur u reudud en ugun sentdo determnudo por u socedud
potcu, nuconu y ocu. Ademus, en e cuso de Amercu Lutnu, estus ncutvus de descentruzucon reutvu de os
utmos decenos estuveron concentrudus en e nve comunu sn uburcur e nve regonu, mtundo con eo os eectos
en u dreccon de un reorzumento de mesonve -espuco subnuconu- vsto como conunto |Sungunet, l997).
No obstunte, o que purece corresponder meor u u reudud de os hechos es u urmucon de que eectvumente huy
unu muyor mportuncu reutvu de us udmnstrucones ocues, pero que eo es menor que o que seuu certu retorcu
descentruzudoru y suee tener mtes por e hecho de un debtumento mus generu de Lstudo y por us orentucones
berues de os nvees centrues de este y de us propus resstencus de estos |Conzuez, 2006).
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II. ENTES SUBNACIONALESYRELACIONES INTERNACIONALES
1. Lainterdependenciasubnacional
Ln hecho muteru busco en que se expresu u gobuzucon es en u ntenscucon de us nterdependencus entre
terrtoros
4
. Ls certo, por un udo, que u consttucon de unu verduderu espucudud gobu envueve u os espucos
ocues y en purte determnu u reudud de estos en un movmento desde urrbu. Lo es o que permte seuur, udemus,
que us uccones y ugentes gobues no son soo un entorno puru us uccones o ugentes ocues, sno que tenen u
mportuncu de ser drectumente estructurudores de o ocu |Conzuez, 2006).
lero, por otro udo, u gobuzucon ucentuu u nterdependencu entre espucos ocues. Lsto consttuye unu buse obetvu
de u reucon entre nstuncus ocues gubernumentues. Ln este sentdo, o ocu y o gobu no se excuyen, sno mus
ben o ocu es un soporte de o gobu. Lu constutucon de este enomeno umbguo hu hecho surgr e neoogsmo
de gocuzucon |Robertson, 2003). Lste ucrecentudo contexto de nterdependencu conduce u reconocer que us
reucones nternuconues ormun espucududes urgus y mutpes por debuo de Lstudo Nuconu.
A purtr de eo, u preguntu que puede ormuurse es s estu tendencu u unu muyor nterdependencu entre terrtoros
ocues en conunto con u muyor descentruzucon untes seuudu evu u generur us buses y u necesdud de unu
ntegrucon o conexon de nuevo tpo entre entes subnuconues de puses dstntos, de modo que potencen, gestonen,
reguen y e den orentucones y obetvos u dchu conexon.
2. Losinteresesdeintegracininternacionalsubnacional
Lectvumente, u ntenscucon de u nterdependencu purece estur u u buse de que surun ntereses de ntegrucon
por ubuo, desde os entes subnuconues. Lu regon, u provncu y e muncpo empezun u desurrour ntereses
propos de conexon con otros terrtoros. Lstos ntereses de ntegrucon desde terrtoros subnuconues, nucen sobre todo
en zonus geogrucus ronterzus. lncuso, ugunos uutores seuun que os ntereses de ntegrucon de ugunos espucos
subnuconues con otros, es superor u os ntereses ntegruconstus dentro de os Lstudos Nucones |Agurre, 2007).
As, comenzu no soo u hucerse mportunte unu muyor purtcpucon ocu y regonu en muterus de reucones
nternuconues, sno que eo se comenzu u expresur como demundu de utrbucones puru tu eecto, en tunto en eo
se pueden ugur cuestones mportuntes puru e destno de os terrtoros purtcuures. Lsto sgncu e surgmento de unu
petcon o preson de ceson de competencus que pertenecun trudconumente u nve nuconu centru, puru emprender
ese tpo de uccones |Agurre, 2007).
Ln sumu, puru os gobernos subnuconues u nsercon potcu en u escenu nternuconu se huce un obeto de uccon
mus mportunte que en e pusudo, cueston en u que sn dudu se hucen purte de un enomeno mus umpo que uburcu
otros muchos ugentes. luede decrse que u expunson de reucones nternuconues, puru os gobernos subnuconues,
udquere e curucter de proongucon, en esu dmenson especcu, de uccones necesurus puru poder cumpr sus nes
nternos, en purtcuur s huy descentruzucon de responsubdudes y utrbucones |Vuermoz, 2008).
3. Lasestrategiassubnacionalesinternacionales
Lo unteror hu do conducendo u desurroo de cumpo de us estrutegus subnuconues de reucones nternuconues.
lodemos hubur de unu estrutegu y dnumcu de reucones nternuconues entre nvees subnuconues cuundo, u menos,
huy dos condcones presentes. lrmero, cuundo ocurre con un mnmo de uccon uutonomu respecto u goberno centru.
Segundo, que sus uutordudes se generen desde unu buse terrtoru propu y su egtmdud muyor provengu de quenes u
hubten y us eun |Agurre, 2007).
4 Lstu ntenscucon no es neu sno que ocurre u truves de u desestructurucon y estructurucon de reucones entre espucos. Lo puede
conducr u u perddu de nterdependencus entre terrtoros vecnos en beneco de reucones de urgu dstuncu |Vetz, l994).
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Lsto consttuye un enomeno nuevo, en tunto dentro de cumpo de uccon subnuconu trudconumente no se hubu
ncudo o de hucer de u regon o muncpo un sueto de reucones nternuconues. Se consderubu unu muteru, unto
con u de deensu, que eru mpropu de nvees subnuconues. Ln e extremo, eo podru ser vsto como u umenuzu
de un cuus Lstudo ncomputbe con u deu de Lstudo Nucon que tene potcus uncus desde e punto de vstu
nternuconu
5
.
Sn emburgo, de hecho e enomeno hu do gunundo uerzu y grosor. Su emergencu, entre otros uctores, muestru u
nsucencu de Lstudo Centru puru dur cuentu de todus us necesdudes o posbdudes, subnuconues, usocudus u u
muyor nternuconuzucon e nterdependencu. Lsto se expresu de muneru mus netu en u uctuudud en que us regones
mus uvunzudus estun udeuntundo sus propus estrutegus nternuconues. Se truturu de un nuevo sueto de reucones
nternuconues. Cenerumente es unu estrutegu orentudu u usegurur recursos economcos y u orur uunzus con otrus regones.
Ln dentvu, se vu consodundo unu uctvdud expresvu de us estrutegus regonustus en e contexto de u gobuzucon:
us reucones externus. Se estu teendo un conunto de reucones entre terrtoros con ntensdud y densdud derentes.
Lo unteror estu posbtudo por u tecnoogu u que permte un grudo de nterdependencu nedtu. loco u poco estos
espucos se hun convertdo en suetos de escenuro nternuconu. Segun unuss se converten hoy en os uctores
prvegudos de u competencu nternuconu |oser, 200l).
Lo puede dsmnur e monopoo de os nvees centrues de Lstudo en us reucones nternuconues. Sn dudu, u
perddu de esu poscon en e escenuro nternuconu por purte de os Lstudos centrues hu sdo mus destucudu desde e
unguo de u uccon de movmentos u orgunzucones y, sobre todo, de empresus, trunsnuconues. lero tumben son purte
de este enomeno u uccon de os ugentes estutues subnuconues, por debuo de Lstudo Centru, uunque en purueo
u tumben uumento de reucones entre estos utmos.
Ln rgor, segun estudos este enomeno provene desde huce vurus decudus, de os puses mus ndustruzudos. luses
como ltuu, Cunudu y LL.LL. en e murco de u Convencon de Venu |l980) os 1rutudos, permteron expctumente,
dentro de sus egsucones respectvus, u uctuucon descentruzudu de sus gobernos ocues en e umbto exteror
|Agurre, 2007)
6
. Ln cuso expresvo es e de LL.LL., en que os estudos ederudos desurroun unu cuntdud de convenos
reerdos u dversus muterus ncuyendo poscones sobre stuucones que hun entrudo en contrudccon con e goberno
ederu |luqun, 2008)
7
.
Lo que cube decr, entonces, es que este proceso, mus untguo, hu sdo uertemente reorzudo con u muyor gobuzucon, o
que hu nctudo u os Lstudos centrues u modernzurse buo u ormu de reestructurucones que deun mus protugonsmo
u os entes subnuconues y ocues, comprendendo e umbto de us reucones nternuconues |1upu, 2003, ctudo
por Agurre). Los eectos que se dervun de u contnuu preson externu hucen que os espucos subnuconues busquen
nuevus ormus de ntegrucon nternuconu. Lo hu evudo, u u vez, u u deu que os ntereses nuconues pudesen ser
meor ucunzudos no soo u truves de u uccon de nve centru, sno que debe reconocerse e ro u ugur por os entes
subnuconues y os sectores de u socedud cv nvoucrudos. Lsto hu hecho, udemus, que seu en os utmos decenos en
que emeru unu dscuson ucudemcu y potcu mus sgncutvu
8
.
Desde estu ogcu, us reucones nternuconues vun sendo percbdus por uutordudes ocues y unustus, como
componentes eectvos y potencues de unu potcu umpu en u geston de desurroo economco y socu de os
5 Lsto consttuye unu stuucon poco reu en e cuso utnoumercuno, donde e despegue de reucones nternuconues de tpo
protodpomucu, propu de Lstudos con trudcon ederustu como en Luropu y Norteumercu, no consttuye o curucterstco.
6 Ln reudud es un enomeno que vene de mucho mus utrus, pero que se comenzu u muscur en Luropu despues de u 2u Cuerru
Mundu.
7 lor eempo custgo u empresus norteumercunus que tenun negocos en Rhodesu, o poscones contrurus u u entrudu de LL.LL. en lruq.
|luqun, 2008).
8 Ln cumpo especu y mus untguo estu uberto en os terrtoros que se presentun como unu nucon dentro y contru un Lstudo, como es
e cuso de uebec, Cutuuu y Lscocu con usprucones de sepurucon o uutonomu mucho muyores |leutng, l996). Cusos especues
presentun os movmentos etncos o, puru decro en concorduncu con u ogcu de este texto, os terrtoros subnuconues con poder
potco que expresun demundus de curucter etnco. Respecto de esto, resutu mportunte seuur que u ormu que esus expresones hun
tomudo hun sdo mus ben de unu etncdud ubertu, buscundo unu rensercon de nuevo tpo y con nuevos reconocmentos en u
socedud nuconu |Debuyst, l998) y upuntun u un Lstudo Nuconu con utu descentruzucon potcu |Conzuez Cusunovu, 2000).
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terrtoros buo su ursdccon |lerrero, 2005). Dcho de muneru rudcu, e cumpmento de os obetvos de esu geston
yu no seru posbe sn desurrour uque tpo de reucones. Lsto puede generur stuucones de tenson con os Lstudos
centrues. lor eempo, posbes contrudccones entre us potcus de Lstudo Centru -seu unturo o ederu- y us undudes
subnuconues en tunto estus pueden ver constredus sus desurroos o ntereses por certos ucuerdos, o utu de ucuerdos,
nternuconues, o e Lstudo Centru puede evuuur que se perde o que deberu entenderse como unu uncu orentucon
y potestud en u representucon de u nucon
9
.Hucendo purte de estu dnumcu de cumbos y tensones se observu en us
utmus decudus u emergencu de mecunsmos y de oros que tenden u ucercur u centos de gobernos subnuconues entre
s. Se hun comenzudo u consodur y reconocer os umudos subsstemus nternuconues de gobernos no centrues
que ugrupun uutordudes comunues, de cududes o regonues que se vun ubrendo espuco en e espectro nternuconu.
Hun proerudo nstuncus de cooperucon nterregonu con regones contguus y remotus. Lsto vu mpcundo u us
uutordudes subnuconues en us reucones nternuconues y se generuzu como purte de sus estrutegus de promocon
de ntereses terrtorues especcos |lerrero, 2005).
4. Conceptualizacindelfenmeno
Lstos procesos subnuconues consttuyen, con yu mus mportuncu, un enomeno de unuss recente y se puede urmur
que eos estun en unu use exporutoru. Hucer de u regon, provncu o muncpo un sueto/obeto de estudo de
reucones nternuconues es ugo nuevo que tene un desurroo ucudemco menor con respecto u otros subtpos de
ntegrucon. Sn emburgo, hu dudo yu orgen u conceptos que buscun dur cuentu de us curucterstcus de enomeno.
lor un udo, se seuu que esto expresu, unto u otros enomenos smures, e puso de unu eru nuconu u otru post-
nuconu correspondente u unu estructuru monocentrcu de poder de os Lstudos nuconues u otru pocentrcu, de unu
purudud de uctores. Ln su mte esto se punteu como que cudu eemento es un centro |Ager, l988).
Se hu hubudo respecto de estus uccones como s se truturu de unu pequeu potcu exteror. lor otro udo surge u
nocon de dpomucu mutnve en que u dpomucu es conceptuuzudu como unu red de nterreucones con un
repurto cumbunte de uctores que uctuun de dstntus munerus dependendo de temu, de os ntereses en uego y de su
cupucdud puru uctuur en un medo potco mutnve: suprunuconues y subnuconues |Hockng, l995).
1umben se hu hubudo de purudpomucu. lor esto se entende u mpcucon de os gobernos subnuconues en us
reucones nternuconues u truves de contuctos ormues e normues permunentes o ad hoc, con entdudes extrunerus
pubcus o prvudus con e obetvo de promover resutudos socoeconomcos o potcos u otru dmenson dentro de sus
competencus |lerrero 2005, ctundo u Noe Cornugo lreto)
l0
. Ln ese murco se hu dstngudo entre purudpomucu
gobu, sobre u que concerne u sstemu nternuconu como un todo, y de purudpomucu regonu, ucotudu u os
temus propos de unu certu comundud terrtoru de gobernos subnuconues. Lu regonu, u su vez, es dvddu en
mucrorregonu cuundo ocupu u comundudes no contguus y u mcrorregonu cuundo es entre terrtoros contguos
|Agurre, 2007).
III. RELACIONES INTERNACIONALES SUBNACIONALES E INTEGRACIN LATINOAMERICANA:
ANTECEDENTES, REFLEXIONES Y REFERENCIASALCASO CHILENO
Avunzudo o unteror, puede resutur comprensbe despertur un nteres potco y ucudemco, sstemutco, por exporur
u conexon posbe entre e obetvo de u ntegrucon utnoumercunu y us reucones nternuconues subnuconues
|RlS) en e contnente. Lsto puede expresurse como u preguntu por e eventuu ro que u denscucon de RlS, dentro de
Amercu Lutnu, pudese ugur puru ortuecer uqueu ntegrucon. Lsto evu u exporur ncumente como se presentu este
9 Lstus tensones, u su vez, pueden ser resuetus de modo derente segun tpos de Lstudos purtcuures, como e suzo, begu, espuo,
tuuno o norteumercuno |Mussurt-lerurd, 2008).
l0 Lu purudpomucu se hu do hucendo un sto en us utmus decudus en u economu potcu mundu. Los estudos de eo hun estudo
centrudos en e mundo occdentu uvunzudo |Luropu, Amercu de Norte y Austruu).
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proceso subnuconu en e contnente y s uegu un ro ntegruconstu, tomundo como reerencu de cuso, puru e unuss,
u experencu presente en Che.
1. AmplitudeinstitucionalidaddelfenmenoenChile
Ln Che, durunte os uos recentes, se vercu un uumento de us reucones nternuconues de os nvees subnuconues
de Lstudo, regonues y ocues |muncpues). 1unto en u escuu regonu como en u comunu exste un centenur de
ucuerdos entre terrtoros urdcos chenos, regones y muncpos, con equvuentes extruneros
ll
.
De ucuerdo u os untecedentes, se puede decr que e proceso de RlS hu do surgendo de muneru entu y uun poco
proundu y que presentu rusgos combnudos en cuunto u sus mpusos desde urrbu o desde ubuo. Lnu certu
expunson de convenos empezun u desurrourse en os ncos de u decudu de 90 -buo condcones potcus de pus
que uvoreceron u conexon potcu con e mundo- y, u menos en os ncos, tuvo unu ncdencu drectu de nve
centru de Lstudo u truves de certos ucuerdos generues
l2
.
Lu reutvu mugntud y vsbdud que ue uburcundo estu dmenson de RlS evo u generur unu meor nsttuconudud
puru utenderus. lor eempo, en u entdud que ugrupu u todos os conseeros regonues
l3
se consttuyo unu Lndud de
Reucones lnternuconues que reuzu uctvdudes respecto de u muteru y puru o cuu pueden usur ugunos recursos.
1umben exste unu undud smur en u Asocucon Nuconu de Muncpos uunque, en este cuso, e proceso es mus
deb. Asmsmo se observu un uumento de os espucos de dscuson especuzudu sobre cooperucon descentruzudu
que nvoucrun u os dstntos nvees de Lstudo y puso en reucon u unconuros chenos con especustus de puses
europeos que trunsmteron enoques y experencus.
Ln consonuncu con un pus de uerte trudcon centrustu, e enomeno de us RlS, en o poco que tene de desurroo, hu
estudo sgncutvumente promovdo y orentudo desde e nve centru. Como hun remurcudo unuss mus generues o de
otros puses, respecto de este enomeno, eo hu necestudo resover tensones ntruestutues entre, por un udo, os nvees
subnuconues y e nve centru y, por otro, entre vsones dstntus dentro de segundo, en purtcuur entre e Mnstero de
Reucones lnternuconues |RR.ll), mus receoso de unu cooperucon nternuconu descentruzudu, vstu como perddu
de monopoo de us reucones nternuconues, y u Subsecreturu de Desurroo Regonu |SLDLRL), mus purtduru de
generur cumpos de uutonomu subnuconu, u respecto. luru eo, e Mnstero de RR.ll. creo unu undud reutvu u temu
que se coordnu con u SLDLRL. Lstu nsttuconudud buscu concur, desde unu perspectvu bustunte centrustu, u
urmucon de nve centru como sueto unco de us reucones y ucuerdos nternuconues de pus, con ubrr un certo
cumpo de uccon correspondente u os gobernos subnuconues.
Ln e murco de estu uccon conuntu de os nvees, y expresundo un tpo de uccon cuscu de os Lstudos centrustus,
se ucuerdu mpusur en todus us regones undudes de reucones nternuconues |LRAl) udosudus u os gobernos
regonues. Lstus exsten con uun buu mportuncu pructcu en cudu unu de us regones, dependen de goberno regonu
y se reuconun puru su trubuo con u SLDLRL y con u menconudu Lndud de Mnstero de RR.ll.
l4
. Ls decr, se us
ll Lntrevstu u H. de Cunto, responsube uctuu de u Lndud de Reucones lnternuconues en u Subsecreturu de Desurroo Regonu, y u
Lenu lunus, untguu responsube. Lstu Subsecreturu ormu purte de Mnstero de lnteror y es u encurgudu, desde e nve centru, de
ortuecer os gobernos ocues y regonues y upoyur e proceso de descentruzucon. Ln termnos precsos, u 2007 exstun 84 convenos
rmudos en regones y 436 uccones nternuconues de os muncpos, segun dutos dsponbes en vvv.cooperucondescentruzudu.
gov.c
l2 Ln termnos mus umpos, e Lstudo cheno hu tendo en os utmos decenos unu murcudu orentucon beru y uperturstu que
uctuo como entorno ncentvudor u que os gobernos subnuconues tuvesen potcus de compettvdud y ubertus u mundo. Hun
uumentudo, udemus, sus responsubdudes ormues. 1odo esto dentro de un ro mus deb de Lstudo, en u economu.
l3 Asocucon Nuconu de Conseeros Regonues |Ancore). Ln usuntos de poder potco cudu regon tene como uutordud muxmu un
ntendente, desgnudo por u lresdencu, y un conseo regonu ormudo por conseeros eegdos por os conseos muncpues de cudu
provncu que compone u Regon. Se encuentru en proyecto u eeccon drectu de dchos conseeros, uunque no hu exstdo muyoru
potcu puru u eeccon drectu de os ntendentes.
l4 Dreccon de Coordnucon Regonu de Mnstero de RR.ll.
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dene, smutuneumente, como purte de u nsttuconudud de us potcus regonues y deben presentur consstencu
con e nve centru.
Lu orentucon doctrnu que e nve centru e du u su nsercon en este proceso, en purtcuur u SLDLRL, es e de ser
un upoyo u unu potcu de cooperucon descentruzudu en tunto seuu como postvo que os muncpos y regones
uumenten sus reucones y convenos, entendendose esto como purte de us necesdudes de un mundo mus gobuzudo.
Aun mus, se seuu que eo es toduvu deb y que dcho proceso debe ortuecerse, puru o cuu se hun tomudo ncutvus
puru deducr cuu puede ser e upoyo mus udecuudo u entregur u os entes subnuconues. |ACCl, 2006).
Ln sntess, de ucuerdo u u experencu chenu, e proceso de us reucones nternuconues de sus nvees de goberno
y udmnstrucon subnuconues es un proceso en desurroo y que se hu estudo expresundo en dstntus ncutvus
nsttuconues que o expresun y o reuerzun. Su dnumcu hu tendo tunto orgenes por ubuo como por urrbu.
Sn emburgo es uun un proceso rug que no se consodu como unu neu de uccon muy sgncutvu de os gobernos
subnuconues. Aun en su use ncu, este proceso hu recorrdo tensones mus o menos nuturues entre os dstntos nvees
de Lstudo y grudos de cuuteu de su nve centru especuzudo en us reucones nternuconues |Mnstero de RR.ll), por
un udo poco conocedor y, por otro receoso de uvunce de reucones nternuconues descentruzudus. lor utmo, es
mportunte remurcur que e reconocmento exstente u us ncutvus sub-nuconues se us dene dentro de os obetvos
de u cooperucon con otros terrtoros pero no de poscones rente u stuucones que pudesen mpcur unu tenson con
u voz uncu de Mnstero de RR.ll.
De ucuerdo u os untecedentes, us muterus de conveno y cooperucon hun sdo dversus, tunto entre regones como en
os convenos buterues entre comunus. lor un udo, son muterus que pueden ser muy sgncutvus puru e desurroo
de un terrtoro. lor eempo, e cuso de u Regon de Coqumbo que estubeco un conveno con unu regon runcesu, en
uncon de u produccon de uguu. Ctros convenos hun sdo u vu puru certu usstencu u determnudus comunus, como
es e cuso de u recepcon de uyudu en curros de bomberos o de muteru medco. 1umben se encuentrun cooperucones
en muterus que son propus de cuuquer nve subnuconu, que se hucen mus mportunte en u meddus que estos
udqueren muyores responsubdudes, como es e cuso de ordenumento terrtoru que sgnco reucones con entdudes
uemunus y e upoyo de u cooperucon de ese pus. lor utmo, huy reucones que se hun dudo en torno u propo
uprendzue de us reucones nternuconues subnuconues.
2. Orientaciones geogrficas de las relaciones internacionales subnacionales y el lugar de Amrica
Latina
Ln cuunto u con que puses, desde e punto de vstu geogruco, se hun estubecdo convenos, e cuso de os entes
subnuconues chenos en estu use ncu de desurroo de reucones nternuconues nos evu u reconocer tres
curucterstcus. Ln prmer ugur, unu mportuncu utu de us reucones con Luropu, prncpumente con ltuu, Lspuu y
lruncu. Ln e cuso de os muncpos en su muyoru os convenos son con Luropu. Lsto tene como uctor expcutvo os
ucuerdos de cooperucon mus generu con ese contnente y e reconocmento de que sus gobernos regonues y ocues
tenen unu hstoru ucumuudu en cuunto u reucones de cooperucon horzontu, que se hu uceerudo con u gobuzucon.
De este modo, u respecto, se du unu reucon de trunserencu de experencu. Ln segundo ugur, e ucrecentumento de
reucones de este tpo con Asu, uunque toduvu mtudus. Ln purtcuur, convenos con }upon y Chnu. Ln e prmer cuso
un temu centru en u reucon hu sdo e de u cupuctucon uboru. Lsto se enmurcu dentro de unu ucentuucon reutvu y
ubsoutu de us reucones economcus con ese tpo de puses y u propu estrutegu de estos por uumentur sus conexones
con Amercu Lutnu
l5
.
l5 Ln e cuso de }upon, sn emburgo, us vncuucones estun medudus u truves de su Agencu de Cooperucon en Che |}lCA) y no se dun
u truves de reucones drectus entre entdudes subnuconues. Lnu experencu mportunte de reucon de este utmo tpo con Chnu
muestru un enomeno nteresunte de reucon extrucontnentu |Amercu Lutnu), pero que conduce u unu usocucon ntrucontnentu.
Ls e cuso de un ucuerdo en us cududes de Cusubuncu en Che y Mendozu en Argentnu, que hceron un ucuerdo conunto con unu
regon de Chnu puru vender vno. Ctro eempo es e de zonus ronterzus con proyectos de corredores boceuncos, en uncon de su
desurroo.
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Ln tercer ugur, y en reucon con unu preguntu centru de este urtcuo, u reucon de Che con Amercu Lutnu u nve
subnuconu es uun deb, en reucon u o que puderu deseurse en u perspectvu de unu ntegrucon por ubuo. Lstu
no upurece como unu orentucon geogrucu dendu como prorturu. Lsto seru demostrutvo que e uumento de
RlS utnoumercuno no tene, uutomutcumente, unu orentucon utnoumercunstu. Ln este sentdo podru urmurse
que us reucones nternuconues subnuconues, en u cuso cheno, no hun subvertdo, sno mus ben expresudo us
orentucones de Lstudo Nuconu centru, e que hu dendo unu estrutegu de nsercon nternuconu muy ubertu que
no estu nscrtu en unu ogcu de ntegrucon potcu uerte o un regonusmo en reucon con Amercu Lutnu
l6
.
Sn emburgo, segun ugunos unuss, u utu de denscucon de us RlS ntruutnoumercunus no purecerun expresur unu
curucterstcu estrctumente chenu, por sus purtcuures orentucones economcus y potcus de os utmos decenos.
Mus ben, se concuru que eo es, en purte, e resutudo de que u ntegrucon potcu entre os Lstudos utnoumercunos
es precuru y no se consttuye como unu orentucon centru en o subetvo n en o obetvo. Ls decr, u debdud de
este obetvo como orentucon de os nvees centrues, determnuru mtes puru u uccon subnuconu ntegruconstu.
Lsto esturu expcudo por e predomno en us reucones ntergubernumentues centrues de unu vvencu de u ronteru
como un mte que buscu sepurur de otro y murcur u soberunu. Ln un puno evuuutvo ugunos uutores sostenen
que, por eempo, e Mercosur no hu orecdo posbdudes de mus desurroo de este tpo de reucones y que huy
dect de opcones potcus en ese sentdo |otero, 2004). Lo no sgncu, sn emburgo, u totu puruss de ncutvus
nsttuconues, como o muestru u creucon de Mercocududes, uunque se u evuuu, uun, sn resutudos concretos.
Lsto expcuru que un tpo de orentucon de us reucones nternuconues, como us ronterzus, no son tun uces de
desurrour, pues e dugnostco generu es que os estudos centrues en Amercu Lutnu no propcun deberudumente unu
potcu que ntegre esus zonus con us de otro Lstudo.
Sn emburgo, mutzundo o recen seuudo, unu cuurtu curucterstcu de us RlS en e cuso cheno, es un reutvo desurroo
utmo de us reucones ronterzus. Lsto en purte obedece u ugunus ncutvus desde ubuo y en purte u certos ucuerdos
por urrbu entre us nucones, y que hu evudo u ortuecmento de os comtes de ntegrucon ronterzos. Ln cuso
sgncutvo de prmer tpo es en e norte cheno, donde desde u segundu mtud de u decudu de noventu se hu generudo
un mpuso ntegruconstu entre cududes, muncpos y regones de norte cheno con us ureus ronterzus de Argentnu,
ovu y leru, y por extenson con luruguuy y e sur de rus Lsto, buo u deu de unu mucrozonu de desurroo,
con mutpes ncutvus progrumutcus, de unuss y pructcus
l7
. Lo segundo se expresu en unu cuntdud mportunte
de ucuerdos y comtes de ntegrucon que se hun vsto umentudos por certos pusos ormues de nve nuconu. Ctro
proyecto embemutco es e de Aymurus sn ronterus, upoyudo por e lD, en reucon u tursmo, y que hu sgncudo
un conveno entre leru, ovu y Che u nve de sus uutordudes ocues. 1odo esto no sempre es reuzudo con todu u
udez posbe, en tunto, en purtcuur de Mnstero de RR.ll. suee tenerse preocupucon por usegurur u coherencu
de u potcu nternuconu.
Dentro de us uutordudes chenus que son procves u unu muyor descentruzucon de us reucones nternuconues, este
desurroo de reucones ronterzus es vsto postvumente y como un uvunce en estu neu de us reucones nternuconues
descentruzudus. A hun surgdo muterus de unuss comun y de cooperucon como u suud, vus de comuncucon
e ntegrucon scu. 1umben se dun conversucones en torno u ucuerdos portuuros, como e de provncus urgentnus
nteresudus en cupucdudes portuurus chenus puru sus productos.
Lste utmo untecedente, que se repte en otros puses utnoumercunos, du sustento u u vson de que u pesur de us
dcutudes propus de un proceso que necestu vencer resstencus centrustus y un uumento de ncutvus ocues, eo
puede sgncur un reunzumento de u ntegrucon utnoumercunu que podru venr desde us regones mus que desde
os estudos |Veru, 2005: ctudo, por Agurre, 2007). Lste proceso subnuconu conceptuumente se podru denomnur
l6 Lo se expresu, por eempo, en e curucter purcumente dstunte de Che de os proyectos de ntegrucon utnoumercunu. Sn emburgo,
e unuss de us reucones ronterzus mutzu, como veremos, u uprecucon reuzudu en e texto.
l7 Lu denomnudu Zonu de lntegrucon Centro Ceste de Amercu de Sur |ZlCCSLR).
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nuevo regonusmo o regonusmo por ubuo. lor otru purte, huy certus buses nsttuconues desde us cuues se
pueden ortuecer os progrumus de RlS
l8
.
Respecto de esus urmucones, e curucter emergente de un proceso tu mpde tener unu sucente curdud sobre u reu
posbdud de unu ntegrucon con uerte mpuso desde ubuo, pero, sn dudu, u menos podru reorzur unu muyor
ntegrucon. Ademus, desde ugunus perspectvus, dentro de nsucente debute sobre ntegrucon utnoumercunu, se
seuu que toduvu no huy un sucente desurroo teorco ucercu de como podru ubcurse e espuco subnuconu dentro
de unu estrutegu o proceso de ntegrucon. Lsto huce mportunte un muyor estudo emprco y unu muyor nterpretucon
de us RlS en curso dentro de Amercu Lutnu. A respecto, se seuu que en Amercu Lutnu us reerencus u eo hun
sdo dspersus y u uctvdud nternuconu de os gobernos subnuconues hu curecdo de utencon sstemutcu |lerrero,
2005)
l9
.
IV. ALGUNASREFLEXIONES FINALES
De ucuerdo u o seuudo se pueden concur ugunus urmucones tunto en e puno unutco como en e normutvo. Lo
prmero es que Che y Amercu Lutnu no estun uusentes de expermentur un proceso de muyor desurroo de us RlS. Lo,
u su vez, es un reeo necesuro y que recoge ben u obetvu nterdependencu entre os terrtoros ocues que se produce
hoy en e mundo. Lstumos rente u unu stuucon de denscucon de reucones nternuconues en que u posbdud de
desconexon es muy buu, sn grundes costos.
Cuues purecen ser us consecuencus postvus de que os terrtoros ocues desurroen unu uctoru muyor en u geston
de esu nterdependencu: Ln prmer ugur, eo podru permtr que cudu terrtoro ocu muxmce os benecos y mnmce
os costos de uqueu. 1umben puede uudrse que u cupucdud de ortuecmento de us reucones nternuconues,
desde os gobernos subnuconues, puede ser postvu puru u deensu y expreson de us dentdudes mus ocues, u veces
uhogudus desde u meducon nuconu. Lo puede nvertrse s u entrudu en e mundo nternuconu se huce buo u ogcu
de codgos uncos y es u estundurzucon o que predomnu. lor utmo, se puede decr que us RlS pueden ser un buen
nstrumento puru e desurroo de os espucos subnuconues u proveeros de potencues conexones tunto de mercudo,
de cooperucon como de unuss conunto de probemus.
Sn emburgo, en cuunto u us umenuzus, e uumento de us RlS puede evur u u dsmnucon de sodurdudes nuconues
s es que e uumento de us reucones y compromsos subnuconues nternuconues vu de u muno de u dsmnucon de
us conexones nternus u u nucon. Asmsmo, puede uumentur us derencus y us dstuncus socoeconomcus entre
us regones y ocududes. Lsto, en u meddu que us menconudus reucones nternuconues se concentrun en ugunos
espucos subnuconues que son os que estun en condcones de uprovechur meor u conexon. Ls decr, que ucentuun
uno de os eectos mus negutvos de u gobuzucon, cuu es e de u derencucon y rugmentucon socoterrtoru y u
generucon de os terrtoros perdedores.
Ln o mus centru, en reucon u u preguntu de este urtcuo sobre e ro que pudesen ugur us RlS puru empuur un
proceso de ntegrucon utnoumercunu, u concuson seru un poco purudocu, u menos tomundo e cuso cheno, pero
que purece mus generuzube: upurentemente que e desurroo de uqueus reucones, uun cuundo crcunscrtus u temu
de u cooperucon -y no de tomu de poscones sobre muterus potcus o economcus mus generues- necestu de, u
menos, de unu utmoseru uctudoru desde os nvees centrues.
Ls decr, no resutu curo un proceso de subverson o de grun uvunce por ubuo s no exsten tumben uvunces por
urrbu. Ln certo grudo, estu percepcon recoge u reudud preexstente de centrusmo estutu. Lsto no quere decr
que no huyu murgenes de uccon que, de exstr estrutegus desde os gobernos subnuconues, puedun uprovechurse
y generur escenuros postvos puru unu muyor ntegrucon utnoumercunu promovdu desde os nvees subnuconues.
l8 Lxste unu red nterumercunu de gobernos ntermedos y que propcu u cooperucon e ntercumbo entre regones. 1umben estu u
CLACl |Crgunzucon Lutnoumercunu de Cobernos lntermedos), con sede en uto, que promueve reucones u murgen de os
gobernos centrues.
l9 Lnu excepcon o consttuye un estudo sobre u uccon exteror de us provncus urgentnus que sstemutzo e despegue crecente de
uccones de geston nternuconu con ncpente orentucon comercu |lerrero, 2005).
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lero eos pueden ser ruges y reversbes, por o menos hustu certu etupu de uvunce, s no hucen purte de u convccon
y u uccon pructcu de os Lstudos centrues. Lsto purece uberto como cumno u ser expermentudo y tene que ver con
e muyor uumento de deruzgos potcos ocues y regonues.
A uvor de este desuo uctuu que de todus ormus dchos deruzgos deben desurrourse pues obetvumente os gobernos
subnuconues hun uumentudo sus responsubdudes, no sempre sus recursos, en Che y Amercu Lutnu, y u potcu
nternuconu pusu u ser un recurso puru us posbdudes de responder u dchus responsubdudes. Asmsmo, os uos
de nterconexon nternuconu por ubuo consttuyen tumben un proceso crecente que necestu ser gestonudo en
provecho de us comundudes subnuconues |y con su purtcpucon).
Ln este sentdo, se podru concur que uun en su rugdud o nve ncpente de desurroo, us RlS pueden ser vuorudus
como un uvunce reu puru un proceso de muyor ntegrucon en Lutnoumercu, u menos en termnos de muyor creucon
de condcones. Lsto se deduce s, tomundo e cuso cheno, se consderu que e 33% de totu de ncutvus exterores de
os muncpos chenos tenen como prncpu motvucon unu de ndoe ntegruconstu, yu seu u nve buteru por ser
zonus ronterzus, como u nve mututeru, por ser purte de un proyecto de corredor boceunco, o de ugunu nstuncu
suprunuconu como Mercocududes, o u dencon de un espuco suprunuconu de desurroo.
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RAL GONZLEZ
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INTERNACIONALIZACINEINTEGRACIN
DESDELASREGIONES
PATRICIO ZAPATA
*
FUNDAMENTACIN
Desdemediadosdelosaos80,elmundohaexperimentadounaseriedecambiosprofundosensuestructuradedesarrollo,
vinculadosprincipalmentealfenmenodelaglobalizacin(Jessop,2004;Taylor,1994).Esteproceso,entendidocomouna
mayorinterdependenciapoltica,econmica,socialycultural,delospases,sumadoalastendenciasdescentralizadoras,
generandoelsurgimientodenuevosactoresenlasrelacionesinternacionales.Loscualesmotivadosprincipalmentepor
promoverydifundirsuszonasgeogrficas,hanlogradoestablecervnculosconelexteriorindependientementedesus
gobiernosnacionales.Estacapacidaddelosgobiernossubnacionales,desusempresarios,universidades,organizaciones
sociales,entreotrosactores,dedesarrollaraccionesenelmbitodelasrelacionesexteriores,esloqueseconocecomo
Paradiplomacia(Soldatos,1990;Keating,2000).
Chilenohaestadoajenoaesteproceso,ydesdecomienzosdelosaos90,juntoalapolticanacionaldelosgobiernos
chilenos de reinsercin en el escenario internacional, las regiones, a travs de diferentes iniciativas, han desarrollado
distintasaccionesenmateriadeinternacionalizacindesusterritoriosydeintegracincondiversasregionesypasesdel
mundo.Enestesentido,esimportantedestacaralgunasmedidasimpulsadasporlosgobiernoscentrales,conelobjetivo
de promover y facilitar este proceso.Al respecto se pueden mencionar: La Ley de gobiernos regionales, que faculta a
dichos organismos a participar en acciones de cooperacin internacional; la creacin de las unidades regionales de
asuntosinternacionalesencadaregin;entreotras.
Sin embargo, el carcter extremadamente centralista del Estado chileno que para nuestro tema se expresa en: la falta
de autonoma de los intendentes para poder tomar determinadas medidas en este mbito; la dependencia excesiva de
las secretaras regionales ministeriales y servicios pblicos de sus niveles centrales; el marco restrictivo en cuanto a
competenciasdelgobiernoregionalparapoderasignarmayoresrecursos,porejemploatravsdelFondoNacionalde
DesarrolloRegional,aestarea;ylacasinulainstitucionalidadparaquelosmunicipiospuedanparticipardebidamente
enesteproceso,sonobstculosquedificultanclaramenteunamejorinsercindelasregionesenelcontextointernacional.
PROPUESTA
Objetivo
Fortalecer la capacidad poltica y tcnica regional, dotndola de mayores competencias, recursos y capacidades
para, en el marco de la poltica nacional de Gobierno, pueda desarrollar una mayor y mejor gestin en materia de
internacionalizacineintegracineconmica,socialyculturalconelrestodelmundo.
* CentrodeEstudios,UniversidaddeTarapac.
I
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Medidaestratgica
Creucon de unu nsttuconudud puru us reucones exterores de us regones. Lo unteror se propone muteruzur u
truves de un proyecto de ey que consdere:
l. Asgnur u ntendente regonu u responsubdud de drgr y coordnur us dstntus uccones que u regon
emprendu en muteru de reucones exterores. Lo unteror, sueto u os murcos estubecdos por os trutudos y
convenos que e goberno de Che ceebre u eecto, en conormdud u os procedmentos reguudos en u
egsucon, y en penu coordnucon con e Mnstero de Reucones Lxterores de Che.
2. 1odos os mnsteros y servcos pubcos, con u excepcon de Reucones Lxterores, lnteror y Deensu, deberun
coordnur sus progrumus y proyectos, en muteru de reucones exterores, en que tengu nteres ugunu regon, con
u respectvu uutordud regonu. Se exceptuurun de estu obgucon tumben, uqueus ncutvus de mnsteros y
servcos, que u lresdencu de u Repubcu denu expresumente.
3. Creucon de unu Secreturu 1ecncu de nternuconuzucon e ntegrucon de u regon. Lstu esturu drgdu por un
secreturo tecnco, e cuu seru nombrudo por e ntendente regonu, y esturu udscrto u u puntu de conunzu
de goberno regonu, con un grudo equvuente u de }ee de Dvson. De ucuerdo u u mportuncu que e sector
tengu en u regon, e lntendente podru dure rungo de SLRLMl, ntegrundoo u gubnete regonu.
4. Creucon de un Conseo Regonu Consutvo y un Comte 1ecnco puru u nternuconuzucon e ntegrucon.
Ambus nstuncus serun presddus por e Secreturo 1ecnco, menconudo en e punto unteror. Ln e cuso de
Conseo Consutvo, esturu ntegrudo por personeros representuntes de nsttucones pubcus y prvudus. Dentro
de os prmeros, se consderu u os serems de luncucon y Lconomu, drectores regonues de CCRlC, lroche
y Sernutur, dos ucudes de u regon, udemus, de otros tres drectvos pubcos nombrudos por e lntendente,
en uncon de nteres regonu. lor e udo prvudo, se consderu u representuntes de us unversdudes y de
orgunzucones empresurues, uborues y socues. L obetvo de este Conseo es servr de orguno de consutu
de lntendente, en us dversus muterus que tengun que ver con us reucones nternuconues de u regon.
5. L Comte 1ecnco, por su purte, esturu ntegrudo por representuntes tecncos de os msmos mnsteros y
servcos pubcos nombrudos unterormente, mus de otros que e lntendente estme convenente. Su uncon,
seru coordnur operutvumente us uccones que emprendun os dversos orgunsmos en muteru de reucones
exterores de u regon.
6. Ln muteru de nuncumento, e presupuesto corrente de u Secreturu 1ecncu se ncorporuru en e presupuesto
corrente de goberno regonu.
Adconumente, u este proyecto de ey, se propone que e goberno ncorpore unuumente en u ey de presupuestos de
u nucon, u posbdud de os gobernos regonues de destnur hustu e 2% de totu de londo Nuconu de Desurroo
Regonu, puru nuncur un progrumu de nternuconuzucon e ntegrucon de u regon.
Como unu muneru de untcpur os eectos que estu meddu pretende ucunzur, y consderundo e tempo que puede
requerr e estudo, dseo, trumtucon e mpementucon de proyecto de ey, se proponen como meddus de trunscon,
us sguentes:
- Los ucunces de os puntos l y 2 de proyecto de ey propuesto, podrun muteruzurse u truves de un nstructvo
presdencu, que obgue u u nsttuconudud pubcu u cumpros.
- Lu Secreturu 1ecncu seuudu en e punto 3 podru muteruzurse u purtr de us undudes regonues de usuntos
nternuconues, que uctuumente unconun en os gobernos regonues. Seru responsubdud de os ntendentes
dure u uutordud e mportuncu que e proyecto de ey persgue.
- 1unto e Conseo Consutvo, como e Comte 1ecnco, seuudos en e punto 4 podrun convocurse por purte de
lntendente, sendo responsubdud prncpu de este, u mportuncu que puedun tener, y
- Ln cuunto u nuncumento, e eecutvo deberu nstrur u u Dreccon de lresupuestos, puru uumentur u
usgnucon de gusto corrente de os gobernos regonues, de ucuerdo u o seuudo en e punto 5, e ncorporur
en u ey de presupuesto, o propuesto respecto de 2% de l.N.D.R.
PATRICIO ZAPATA
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PRINCIPALES ACTORESRESPONSABLES
Ln e dseo de proyecto de ey deberun purtcpur prncpumente: u Subsecreturu de Desurroo Regonu, e Mnstero
de Reucones Lxterores, representuntes de os gobernos regonues, muncpos y unversdudes.
Lu uprobucon corresponde en prmer ugur u goberno y posterormente u Congreso Nuconu.
Lu eecucon corresponde u goberno y prncpumente u os gobernos regonues, secreturus regonues mnsterues,
dreccones regonues, muncpos y uctores prvudos regonues.
Lu evuuucon de estu meddu deberu corresponder en prmer ugur u os propos uctores regonues, yu seu u truves
de os Conseos Regonues de CCRL, o e Conseo Consutvo creudo. Sn emburgo, de punto de vstu de goberno,
certumente u evuuucon de u mpementucon de estu meddu corresponderu huceru u u SLDLRL y u u Cunceru.
Respecto de us meddus puru e proceso de trunscon, desde e punto de vstu de goberno, o mus mportunte es u
vountud presdencu que puedu exstr puru ugzur estus meddus. Desde e punto de vstu operutvo, corresponderu u u
SLDLRL, en conunto con u Cunceru e dseo y desurroo de estus meddus. Certumente, os gobernos regonues,
u truves de os ntendentes, deben ugur un ro reevunte.
Con estu meddu, tu cuu se seuu en e obetvo, se esperu ortuecer u cupucdud potcu y tecncu regonu,
especumente de goberno regonu, u doturo de muyores competencus, cupucdudes y recursos puru, que en e murco
de u potcu nuconu, puedu desurrour unu muyor y meor geston en muteru de nternuconuzucon e ntegrucon de
u regon.
Lu necesdud de generur unu nsttuconudud con e proyecto de ey, e permtru u us regones dure muyor reevuncu,
y uutordud en consecuencu, u os orgunsmos que se creun. lor eempo, u secreturu tecncu y e secreturo tecnco,
tendrun unu muyor gruvtucon que u que tenen hoy us undudes regonues de usuntos nternuconues. Los conseos
consutvos y comtes tecncos, por su purte, conturun con muyor uutordud y egtmdud que ugunus nstuncus smures
que se hun ntentudo mpementur en ugunus regones.
lnumente, dudo e contexto nternuconu unuzudo en u undumentucon, us regones, con estu nuevu nsttuconudud
podrun reuconurse de meor muneru con e exteror, sn u excesvu curgu burocrutcu que e murco udmnstrutvo
pubco uctuu, consderu.

Ls mportunte consderur u momento de hucer este tpo de propuestus, u cuturu utumente centrustu que exste en
nuestro pus, purtcuurmente en drectvos y proesonues de u udmnstrucon centru de Lstudo cheno. M experencu
como drectvo pubco regonu por mus de trece uos, ncudo cnco como lntendente regonu, me permte comprender
o dc que resutu mpementur este tpo de meddus, que de ugunu u otru ormu representun unu trunserencu de poder
de ugun nve centru, u us regones. M propuestu de meddus trunstorus, tenen que ver con estu reudud.
Lectvumente como se punteubu en u undumentucon, huy ncutvus mportuntes que se hun muteruzudo estos uos,
en muteru de descentruzucon. Sn emburgo, se huce mprescndbe, dudo os contextos de cumbos nternuconues,
y tu cuu o seuuru u Crgunzucon puru u Cooperucon y e Desurroo, CCDL, en un norme recente, Che debe
reorzur os gobernos regonues, de muneru que seun mus ndependentes. Lu eeccon democrutcu de lntendente y de
os conseeros regonues, e truspuso de muyores competencus y recursos u nve regonu y comunu, y e ortuecmento
de us contruorus regonues, son meddus mportuntes que e pus podru udoptur u respecto, y que segurumente se hun
ubordudo en e ee temutco lroceso de Descentruzucon. Los uvunces que se produzcun en estus muterus, sn ugur u
dudus, ucturun u mpementucon de u meddu estrutegcu que se presentu en este trubuo.
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BIBLIOGRAFA
Jessop,B.(2004).Laeconomapolticadelaescalaylaconstruccindelasregionestransfronterizas,RevistaEure,vol.
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Keating,M.(2000).Regionesyasuntosinternacionales:motivos,oportunidadesyestrategias;enAldecoa,F.yKeating,
M.(eds.);Paradiplomacia:lasrelacionesinternacionalesdelasregiones;MarcialPons;Madrid;pp.11/28.
Soldatos,P.(1990).AnExplanatoryFrameworkfortheStudyofFederatedStatesasForeign-policyActors;enMichelmann,
HansJ.,ySoldatos,Panayotis(eds.).FederalismandInternationalRelations.TheRoleofSubnationalUnits.Oxford:
ClarendonPress.
Taylor,P.(1994).GeografaPoltica:Economa-mundo,estado-nacinylocalidad.Madrid:Trama.
PATRICIO ZAPATA
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CAFPARATODOS?
l
JOS RETAMALES
*
Nuestra democracia no est bien.
No solo existe una brecha entre nuestros ideales como nacin y nuestra realidad,
de la que somos testigos cada da...
Lo que esta mal es la brecha que hay entre la magnitud de nuestros desafos
y la pequeez de nuestra poltica
la facilidad con que nos distraemos en lo superfluo y lo trivial,
nuestra tendencia crnica a postergar decisiones,
nuestra aparente inhabilidad para construir consensos
y enfrentar problemas trascendentes.
La competencia global sin mencionar la desigualdad de oportunidades-
nos exige redisear nuestro sistema educacional
Sin embargo, nuestro debate educacional esta estancado
Sabemos que nuestro sistema de salud no es bueno
Creemos ser personas tolerantes pero tenemos tensiones culturales,
religiosas y raciales
Y, en lugar de resolverlas,
nuestra poltica las explota y con ello nos divide
Quienes estamos en el gobierno reconocemos esta brecha
entre la poltica que tenemos y la que necesitamos
|Cbumu, 2006).
QunosindicaelrecientementeelectoPresidentedelosEstados Unidos?
ue e mundo evouconu y os puses deben reconocer esos cumbos. ue no necesurumente se muntenen en e tempo
us oportundudes que hceron crecer u un pus. Ln e cuso de grun pus de norte nos recuerdu que tene, como muchos
otros, decencus mportuntes en suud, educucon, en cupucdudes potcus.
ue no mportu cuun desurroudo puedu ser un pus e desuo sempre es mrur u uturo, uprender de nuestros
probemus y de os probemus de otros, observur nuestrus curencus y 1CMAR DLClSlCNLS.
De esto se trutu este bro: De reconocer que u centruzucon de u normucon y e poder es un probemu en Che, unu
curencu que nos mtu. Y de proponer soucones u esu curencu.
CAMBIOS EN EL ESCENARIOMUNDIAL: ELCRECIMIENTOPOBLACIONAL.
Lu espece humunu hu exstdo en u 1erru huce uproxmudumente 200.000 uos. L lunetu 1erru es mucho mus untguo
que eso. Su hstoru geoogcu yu no se mde en mes sno en mones de uos.
* Drector, lnsttuto de u Anturtcu Chenu
l L ttuo de este ensuyo, Cue puru todos, recuerdu u dscuson que dervo en u creucon de l7 Comundudes Autonomus en Lspuu,
cudu unu con su propo goberno y purumento.
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Ln este contexto os utmos 60 uos son upenus un suspro pero, sn emburgo, hun vsto un uumento exposvo de
u pobucon de u espece humunu que untes de uo 2020 hubru trpcudo uqueu que tenu u 1erru u nuzur u
Segundu Cuerru Mundu. Se estmu que se superurun us 8000 mones de personus u uo 2030. Lu humundud se hubru
mutpcudo por unfactordediez en poco mus de 200 uos.
FIGURA 1
CRECIMIENTO POBLACIN HUMANA (1700 DC A 2100 DC)
Che no escupu u estu reudud. Su pobucon se quntupco en e Sgo XX |lNL, 2003) y bordeuru us 20 mones de
personus u uo 2030 |lNL, 2008).
Lste crecmento de u pobucon punteu desuos y un posbe nuevo orden economco mundu, u competencu gobu
u que se reere e lresdente uruck Hussen Cbumu.
ELCAMBIOCLIMATICOYLAMAYOR ACIDEZ DE LOS OCEANOS
A este exposvo uumento pobuconu, ncudo con u Revoucon lndustru, se sumu un uumento en e uso de tecnoogus
y en e consumo de combustbes oses: petroeo, gus, curbon. Con eo se sumu un eecto nesperudo udverso puru u
vdu en e punetu que u Anturtcu nos estu mostrundo en sus testgos de heo: Lu quemu de combustbes oses uumentu
e doxdo de curbono |CC
2
) en u utmoseru y con eo produce no soo e eecto nvernudero y e consecuente uumento
de temperuturu sno que udemus uumentu u ucdcucon de os oceunos u unu veocdud nuncu untes expermentudu
en u 1erru.
FIGURA 2
JOS RETAMALES
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L ucronmo LllCA en u guru representu 1estgo de Heo Luropeo en u Anturtcu proyecto de un consorco de l0
puses europeos que extruo un cndro de heo de mus de 3000 metros de urgo. Lus vurucones de CC
2
que observumos,
durunte os mus de 720.000 uos que uburcu dcho testgo, estun usocudus u sucesvus gucucones, enrumentos y
posterores recuperucones nuturues que hu expermentudo e punetu por derentes cuusus, como grundes erupcones
vocuncus o utuque de meteortos.
L extremo derecho de gruco muestru os utmos 200 uos y en purtcuur u umpucon corresponde u CC
2

utmoserco
meddo drectumente en e ure, totumente concdente con u medcon de LllCA hechu en us burbuus de ure utrupudus
en e heo.
Lste uumento -y e eecto nvernudero usocudo- estu provocundo unu muyor temperuturu y unu muyor ucdez de os
oceunos. Como o expresu tmdumente e utmo lnorme de lune lntergubernumentu de Cumbo Cmutco, esto se
debe muy probubemente u u uccon untropogencu. Lu guru deu pocus dudus de eo.
Ls por o tunto unu necesdud que e hombre tome concencu y udopte meddus puru dsmnur y ouu revertr e duo
que estu hucendo u lunetu, como yu o hzo upurentemente con exto con u cupu de ozono, cuundo uun estu u tempo
de hucero. No tenemos un punetu de repuesto.
Quedebehacerunpaspequeo,comoChile,parasituarseventajosamenteenestosnuevos
escenarios?
Debemos nstuur cupucdudes humunus y orgunzuconues, construr redes de conunzu y cooperucon, nstuur
ntegencu compettvu en todos nuestros terrtoros |Von uer, 2007).
REGIONALIZACIN.MAGALLANESYLA ANTRTICA.
Ventocho puses tenen e curucter de puses consutvos de 1rutudo Anturtco, es decr uqueos que tomun decsones
en u udmnstrucon de ese enorme contnente, decocho veces e tumuo de nuestro pus.
De eos, sete puses son recumuntes de terrtoro: Argentnu, Austruu, Che, lruncu, Noruegu, Nuevu Zeundu y e
Reno Lndo. Ln cuutro de estos utmos se hun trusududo sus prncpues orgunzucones unturtcus u cududes extremus,
eos de us cuptues nuconues:
- Lu Dvson Anturtcu Austruunu ue trusududu e uo l98l de Mebourne u u cudud uustru de Hoburt,
- L lnsttuto lour luu Lme Vctor, llLV, ue trusududo de lurs u rest, en e extremo occdentu de lruncu,
- L lnsttuto lour Noruego se mudo e uo l996 de Cso u 1romso, mus uu de Crcuo lour Artco, y
- L lnsttuto Anturtco Cheno se trusudo eectvumente e uo 2004 desde Suntugo u luntu Arenus.
Ln todos estos puses hubo unu grun resstencu u trusudo, prncpumente desde os propos unconuros de us
orgunzucones que debun trusudurse.
Smures ruzones se esgrmeron en cudu pus: que us cududes extremus no tenun u necesuru experencu, os recursos
tecnoogcos, u cercunu con us embuudus de otros puses de 1rutudo, u nruestructuru centcu puru puncur
expedcones compeus, ue puncur unu uctvdud nuconu requeru unu vson cosmopotu -no provncunu-, se
perderun personus cuves en u uctvdud y seru mus curo operur desde cududes extremus que desde u cuptu. |Austruun
Anturctc Dvson muguzne, 2006, Senudo, Che, l999)
1umben huy concdencu en que no ueron consderucones centcus o ruzones ogcus us que determnurun unu
decson de trusudo en cudu uno de estos puses. Mus ben ueron soctudes de orden potco regonu y e upoyo de
os medos de duson os que dcturon u decson nu |\uton, 2004).
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Quenosdiceesto?
ue us dcutudes por uvunzur hucu unu muyor descentruzucon potcu, udmnstrutvu, scu no se encuentru soo
en unu ncomprenson en us nstuncus de decson sno que pueden estur en os propos unconuros que, vvendo en
u cuptu, no necesurumente uceptun que un pus creceru mus y meor en u meddu que se descentruce. 1umben, que
u convenencu de regonuzur no necesurumente estu presente en os gobernos sno que estos uctuun mus ben unte
soctudes regonues.
L resutudo sn emburgo hu conrmudo que regonuzur, en os cusos menconudos, hu sdo utumente convenente.
- Ventocho uos despues de trusudo u Hoburt se hu congurudo en u su de 1usmunu un extoso y moderno
progrumu con vurus nsttucones nvoucrudus en dcho quehucer, que se sumun u os mus de 300 unconuros
de u Dvson Anturtcu Austruunu. Ademus, Hoburt es sede de vuros orgunsmos unturtcos nternuconues.
- rest no soo ugrupu us uctvdudes nuconues poures de lruncu en e llLV sno tumben exhbe e Cceunopos,
un ucuuro-purque de descubrmento de u vdu en os oceunos, que tene su propo pubeon pour.
- 1romso en pocos uos, desde e trusudo de lnsttuto lour Noruego en l998, ugrupu hoy u Museo-Acuuro
louru y u Centro de Medo Ambente lour que u su vez cobu u vurus nsttucones nvoucrudus en u
nvestgucon centcu, educucon y servcos de consutoru reuconudos con e Artco, ncuyendo u
cooperucon nternuconu.
- luntu Arenus estu en u etupu de consoducon de vurus ncutvus unturtcus pubcus y prvudus, con e upoyo,
entre otros, de SLRCC1LC, CCRlC, u Agencu Regonu de Desurroo lroductvo, CCNlCY1, lNNCVA, }LN}l,
e goberno regonu y e Mnstero de Reucones Lxterores.
C seu, tenemos uqu eempos de como e proceso de regonuzucon, en vuros puses, hu tendo eectos postvos no soo
puru us economus regonues sno tumben hu permtdo que us regones uprendun y uporten u u uctvdud nternuconu
de pus.
Lste es e desuo, no soo de Coberno que hu dudo seues curus de su nteres en ncorporur u vdu regonu u sus potcus
generues, promovendo u equdud terrtoru y e desurroo peno. Ls un desuo prncpumente de os cududunos que
vven en regones.
Lu Regon de Muguunes nuce dependendo su desurroo de u exportucon de su producto prncpu, u unu ovnu, u
os mercudos de mundo. Lo ogru y progresu cus desconectudu de Che, u nes de sgo XlX, grucus u Lstrecho de
Muguunes que u une u Luropu, y u u cupucdud empresuru de sus hubtuntes, muchos de eos nmgruntes europeos.
Hoy, cuundo recbe centos de mes de turstus extruneros cudu uo, debe recuperur esu vson que otroru tenu e nvertr
en educucon puru e mundo y os desuos de muunu.
BIBLIOGRAFA
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lnsttuto Nuconu de Lstudstcus lNL, |2003). Censo 2002, Sntesis de Resultados, pp. 9
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Von uer, H., |2007). Dscurso lnuuguru ll Cumbre de us Regones, Vupuruso.
Austruun Anturctc Dvson Muguzne, lssue l0, Autumn 2006, pp 3.
Senudo de u Repubcu, seson 9' Crdnuru, murtes 9 de novembre, l999 |De l6:l8 u l8:l4)
\uton, Duvd, Anturctc Scence l6 |2004) commentng on the book Norway - a consistent Polar Nation? by Susun
urr, looon AS, Norvuy |2003)
JOS RETAMALES
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CHILENOS DECLASEMUNDIAL
PARA LA INNOVACINREGIONAL
MOLLY POLLACK
*
OBJETIVO
En base a la experiencia de ChileGlobal, el objetivo se centra en realizar propuestas de polticas e instrumentos para
incentivaryfortalecerrelacionesfecundasdecolaboracinentrelasdiferentesregionesdeChileysusprincipalesactores
dedesarrollo,conchilenoscalificadosresidentesenelextranjero,especialmentemotivadosparacontribuiralacreacin
denuevasymejoresoportunidadesdedesarrolloenlasregionesdelpas.
FUNDAMENTACIN
Losexpatriadoshanjugadounrolsignificativoenlaaceleracindelcambiotecnolgico,enelprocesodeinnovaciny
enlainversindecapitaldemuchospases,entreloscualessedestacanIndia,IsraelyChina,entreotros.Elloshansido
los inversionistas pioneros, ayudando en la atraccin de capitales a sus pases de origen en pocas en que stos eran
consideradosriesgosos.Existeconsensoenquenoesnecesarioquelasdisporasregresenasuspasesdeorigenparaque
puedancontribuiraldesarrollodesusnaciones,perosserequierenmecanismosdeincentivosquepromuevanyfaciliten
susvnculosaproyectos,iniciativasyactividadesespecficas.
Algunospasesyahaninstitucionalizadoestetipodemecanismo,conunainfraestructurabsicaquefaciliteelvnculo
entresusmiembrosysusnacionesdeorigen.Sehanformadoredesdeprofesionales,deempresariosytambinredes
culturales.Elobjetivofinalesutilizarlaexperienciadeestasdisporas,susideas,contactosyrecursos.
Ejemplosderedesexitosassepuedenencontrarenmuchospases,lasquehansurgidopordistintasrazonesyendiferentes
modalidades.Noobstante,entodosloscasossusresultadossehantraducidoenunimpulsotecnolgicoquehaincidido
eneldesarrollodesusnacionesdeprocedencia.
En Latinoamrica, se destaca la experiencia de Chile con la red de talentos para la innovacin ChileGlobal. Esta red,
que surge como una iniciativa del Banco Mundial y se encuentra bajo el alero de Fundacin Chile, est formada por
empresarios o profesionales exitosos chilenos y amigos de Chile, que residen en el exterior y que tienen inters en
vincularseasupasdesdesusdistintasrealidades.Estainiciativanaceenenerode2005confinanciamientodelBanco
MundialatravsdelProgramadeCienciayTecnologadeConicyt.Enlaactualidadcuentaconmsde150miembrosy
yamuestraresultadosconcretosqueameritanunainstitucionalidadqueamplifiquesutrabajoconespecialnfasisenel
desarrollodelainnovacinenregiones.
Tantolasexperienciasdeotrospases,comoladeChilehastalafecha,muestranquelasredesdeprofesionalesaltamente
calificados que han emigrado de sus naciones pueden llegar a ser un instrumento de poltica de desarrollo altamente
eficazenunmundoglobalizadocomoeldehoy.
* DirectoraEjecutivadeChileGlobal.
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PROPUESTA
Objetivo
lnsttuconuzur unu red nternuconu de proesonues chenos resdentes en e exteror de modo de uctur su
vncuucon y contrbucon u desurroo economco de pus, con especu enuss en e desurroo de us regones, u truves
de su mpucto en e cuptu humuno y en e desurroo de nnovucones e nversones.
Antecedentes
Ln Che yu exsten redes de chenos resdentes en e exteror, con obetvos dspures, pero cuyu experencu muestru que
huy un grun nteres de purte de estos emgruntes en vncuurse con su pus. Lntre us mus destucudus se cuentu u de u
Dreccon de us Comundudes Chenus en e Lxteror |DlCCLX), u RedCencu y u red de tuentos puru u nnovucon,
CheCobu.
Lu red de DlCCLX coordnu u provson de servcos y promueve u purtcpucon de os chenos resdentes en e
extrunero u truves de uctvdudes en Che y en os puses en que resden. Ademus, promueve u usocucon entre os
chenos de exteror de ucuerdo u sus ureus de nteres y experencu. lnormu u sus membros u truves de un sto veb
sobre e desurroo potco, socu, economco y cuturu de Che.
RedCencu es unu putuormu de couborucon centcu en buse veb pertenecente u u Comson Nuconu de
lnvestgucon Centcu y 1ecnoogcu |Conycyt), y estu conormudu por nvestgudores de hubu hspunu de todus us
dscpnus, en vuros puses.
CheCobu se encuentru coordnudu por lunducon Che, y uctuumente nuncudu como proyecto de nteres pubco
de lNNCVA-CCRlC por un tempo dendo. Su obetvo es uprovechur u experencu, contuctos e deus de os chenos
utumente cucudos que resden en e exteror de modo de ogrur un suto en u nnovucon y en e desurroo de pus.
Sguendo con os neumentos de u estrutegu nuconu de nnovucon se purte de u premsu que us redes consttuyen
unu herrumentu undumentu puru mpusur u nnovucon en un mundo gobuzudo. Ctru premsu es que no huy
posbdudes de desurroo s no se ogru nnovur en todus us regones y no soumente en u regon metropotunu.
Lapropuesta
Sguendo e modeo de CheCobu y umpundo sus uncones, e obetvo seru vncuur u proesonues y empresuros
utumente cucudos, desde sus dstntus reududes, con us regones de pus, de modo que puedu contrbur con deus,
contuctos y recursos puru promover ncutvus nnovudorus que mpusen e desurroo de todoChile.
Lnu de us prncpues vrtudes de estus redes es que como estun compuestu por chenos puru chenos, u reucon es
mus cercunu y os uctores nvoucrudos tenen un muyor conocmento de donde estun os sectores cuves que permtun
e desurroo economco de us regones y de pus.
CheCobu hustu u echu hu sdo unu red extosu y sus uctvdudes responden u propuestus de sus membros. Con e
n de que se reucen uctvdudes en us regones se propone denr punes especcos con eus en os que se socte e
upoyo u proesonues especuzudos que tengun nteres en vncuurse en proyectos determnudos. Como eempo, en
ugunus regones se requerru de proesonues expertos en mneru, en otrus en 1lCs y en otrus en energu. luru eo se
pueden generur convenos, como os que yu exsten, con ugunus unversdudes e ncubudorus regonues.
Lnu ormu de upoyo se puede dur u truves de nversones que potencen determnudos sectores economcos de pus, puru
o cuu u ormucon de redes de nversonstus ungees que centren sus obetvos en determnudos poos de desurroo
constturu un nstrumento muy postvo.
luru e ogro de estu propuestu exsten nstrumentos de orgunsmos estutues como CCRlC |puru redes de nversonstus
ungees), de Concyt |puru nuncur u expertos nternuconues) y u experencu en redes de tuentos chenos en e
exteror, como CheCobu. lor o tunto, o que se requere es unu coordnucon de estus nstuncus u nve de us regones
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|con u uutordud regonu) de modo de uprovechur estos recursos y ocuzur us uctvdudes de redes de proesonues y
empresuros chenos resdentes en e exteror, en us regones.
Los pusos u segur serun os sguentes:
- ldentcur y movzur u os posbes membros de modo que usumun roes que benecen u us economus de
us regones.
- ldentcur uctores ocues de contrupurte |empresuros, ucudemcos, estuduntes).
- Coordnur umbus purtes u truves de un ente que uctue como broker, tu como hoy o huce CheCobu con su
red.
De estu ormu se ogruru uumentur us oportundudes de nverson en sectores cuves de u economu regonu e lncentvur
y uctur e emprendmento en regones. Ademus, permte unu rupdu y enocudu trunserencu de normucon, desde
uentes especuzudus, necesuru puru mpusur certos poos de crecmento.
Principalescomponentesdelapropuesta
Lu propuestu se compone undumentumente de tres eementos: Conectvdud, desurroo de negocos y meorumento
de cuptu humuno.
Conectividad: tene como obetvo dentcur y movzur u os chenos utumente cucudos que resden en e exteror y
que pueden dur upoyo u us regones. Lu conectvdud e nteructvdud dgtu hu hecho posbe u creucon de numerosus
redes socues, tues como CheCobu, y e resutudo mus eevudo de estus es dur ugur u uprendzue conunto. Ln us
redes socues sus membros se upoyun y sostenen mutuumente, se obtene y umpu e espectro de contendos u truves de
os uportes, contrbucones y productos de os demus. Los desuos no se punteun en ormu ndvduu, sno coectvumente
y e upoyo mutuo redene y resueve u rustrucon y muchus veces u nercu de usumento. Los mportuntes progresos
tecnoogcos permten, de muneru muy economcu, que estus redes se retroumenten constuntemente y muntengun
normucon en neu y uctuuzudu de os pusos que se estun evundo u cubo, uctundo e ogro de us metus.
Desarrollo de negocios e innovacin. este componente es e responsube de generur u normucon, e conocmento
y e sustento u desurroo de negocos e nnovucon en us regones. L upoyo en us dstntus etupus de negocos seru
proporconudo por membros de u red. Ln este punto u red trubuuru en conunto con nsttucones como CCRlC que
cuentun con ncentvos y mecunsmos que promueven us nversones y u nnovucon. Acu tumben resutun reevuntes
os trubuos de mentoring, como os desurroudos por CheCobu.
Mejoramiento del capital humano. con este n se propone ocuzur e progrumu de pusuntus yu ncudo por
CheCobu en regones, de modo de benecur especumente u uumnos provenentes de unversdudes o nsttutos
regonues. De estu muneru, eos podrun vvr u experencu de trubuur en e extrunero, en empresus de membros de
u red, en especududes reuconudus con os requermentos de os clusters regonues. lnuzudus us pusuntus, eos
podrun evur sus experencus u sus regones e mpementur sus conocmentos en pro de desurroo de eus. L buen
uprendzue se obtene grucus u unu buenu uente de conocmento sumudu u unu contrupurte con gunus de uprender. Y
en redes de este tpo os resutudos son notubes.
Diseo. CheCobu cuentu con todu u experencu de o que sgncu e trubuo en redes con uctores que se encuentrun
u dstuncu. lor eo, u ogcu upuntu u que e dseo este u curgo de CheCobu u otru red de este per.
Aprobacin. luru que u propuestu seu coherente y cumpu u nudud que se buscu, es decr, que us regones ogren
sucur provecho de os membros de estu red de tuentos, debe contur con e ucuerdo y u uprobucon de todos os uctores
nvoucrudos, esto es: entdudes gubernumentues con ocnus en regones como Coro y lroChe, unversdudes |u
truves de sus ucudemcos, estuduntes, ncubudorus y centros de emprendmento) y os membros de u red nteresudos
en purtcpur.
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Ejecucin. Como todu uctvdud que comenzu, es necesuro purtr con un pun poto que ncumente ncuyu como
muxmo u dos regones, us que pueden ser uqueus con us que CheCobu yu tene convenos estubecdos: Antougustu
y o o.
De estu muneru seru mus uctbe muntener e contro e r evuuundo constuntemente su desurroo. Huy que recucur que
como estu es unu propuestu que u truves de us regones buscu egur u us personus, puede ser necesuro r modcundose
en e cumno en pro de su buenu eecucon y de sucur e meor provecho u u experencu. L modeo de operucon debe
ser exbe y dnumco, dependendo de per de os membros de u red y us necesdudes especcus de us regones.
Evaluacin. Se deben reuzur constuntes montoreos y evuuucones de u ormu en que se estu evundo u cubo u
propuestu. luru eo deben purtcpur uctvumente todos os uctores nvoucrudos menconudos unterormente. lor truturse
de un proyecto poto que se eecuturu en dos regones, dependendo de us evuuucones, se deberu uprovechur us
eccones de estus experencus de modo de r upcundo e modeo revsudo y meorudo u us regones subsguentes.
CheCobu es unu red que cuentu con chenos tuentosos de cuse mundu, por o tunto, s ben deberun dentcurse
mpuctos en todus us ureus de ucontecer regonu, os prncpues benecos deberun estur en e puno economco,
centco y ucudemco.
Ln e puno economco deberu uumentur u productvdud e ngreso en sectores o clusters de u economu en os que
se ocuzuru e upoyo de os membros de u red. Adconumente, se ucturu u utruccon de nversones u estus
regones, por o que e mpucto en u economu regonu seru drecto. Ln e umbto centco y ucudemco, os centros
unversturos especuzudos podrun benecurse de conocmento y de proyectos en conunto con membros de uto
nve de especuzucon en temus cuve, yu seu u truves de progrumus de mentoring con ncubudorus unversturus, becus
de trubuo puru estuduntes en empresus de membros de estu red.
De resto de os uctores nvoucrudos dependeru e poder sucur e muxmo de provecho u os tuentos y u uyudu orecdu.
luru esto CheCobu cumpe u mportunte ubor de uctuur como broker, ntermedundo entre os deseos de os
membros de u red de contrbur con sus cupucdudes, y os ntereses y necesdudes de us regones.
Lnu vez ogrudos os prmeros resutudos, e eecto cudenu huru que todus us ureus de ucontecer nuconu puedun
benecurse de estu red.
BIBLIOGRAFA
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2.10IDENTIDAD,CULTURA
Y PATRIMONIO
OBJETIVO:
loner en vuor e putrmono nuturu y cuturu
exstente en todos os terrtoros y comundudes de pus y
ortuecer sus dentdudes, sentdo de pertenencu,
vuorucon de o propo y cupucdud de desurroo endogeno.
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REDEFINIRLAIDENTIDAD,ELPATRIMONIO
YLACULTURA ENCHILE
DESDELASDINMICAS REGIONALESYLOCALES
RICARDO SALAS
*
Lste ensuyo ntentu desde unu crtcu de us cutegorus presentes en tres socoogos chenos, comprender e probemu
de u cuturu, e putrmono y u dentdud. De un modo esquemutco, destucu tres enoques usocudos u u obru de tres
socoogos reevuntes: unu de crtcu cuturu |runner), otru etco-regosu |Morunde), y numente unu hstorco-potcu
|Mouun). Los nos demuestrun unu certu rreductbdud teorcu que mpde egur u soo unu mrudu teorcu ucercu de
u cuturu nuconu y u dentdud chenu en snguur. Ls reevunte este debute puru proundzur en cuve ntercuturu e
bcentenuro. Lu reexon sobre e putrmono y us trudcones que conservur remte u purtr de estu mrudu, no soo u un
cuestonumento de u conservucon de trudcones orgnues, sno u un cuestonumento de centrusmo monocuturu.
1. REPENSANDOLACULTURADESDELAMODERNIZACINDELASREGIONES
L proposto de estu breve ponencu es contrbur u proundzur teorcumente unu nocon puru de cuturu que seu mucho
mus ucorde u os uvunces de us cencus socues que repensun stuucones gudos u os estudos post nuconues. Se
trutu: uno, de escurecer ugunos nuevos desurroos teorcos que escurezcun os conceptos de putrmono e dentdud
en cuve regonu, dos, potencur un enoque crtco de modeo monocuturu empumundo con os estudos regonues.
Lu deu ncu es que cus todus us dscusones sococuturues que conozco en Che ucercu cultura, patrimonio e
identidad presuponen de ugun modo os conceptos de cuturu e dentdud cuturu, que no es sempre uc de precsur.
Consderuremos unus controversus cutegorues tendus en e cumpo de u socoogu de u cuturu u n de bosqueur, de
un modo mus compeo, dnumcus cuturues e dentturus reutvus u us cuturus regonues y ocues.
Lu tess que punteuremos uqu surge de u constutucon que en Che, como en otros puses utnoumercunos, exste
unu urgu dsputu teorcu en us cencus socues ucercu de nexo entre u moderndud y u trudcon, es decr se trutu de
repensur en termnos teorcos us reucones dendus por unu modernzucon, busudu por o generu en unu deu un tunto
unuteru de desurroo economco, que termnu mponendose u otrus dmensones. lurece que os unuss socoogcos
de us cuturus se oponen u os unuss economcos y duyen us dentdudes cuturues en us ndustrus medutcus,
desconocendo os nchos geocuturues o consderundoos como merus trudcones enveecdus de pobucones y
terrtoros que ressten u u moderndud. Redenr de otro modo estus cutegorus puru hucer uvunzur e cruce de o
nuconu, o regonu y o ocu es o que mportu en este murco uctuu. Ln ese msmo debute upurece con recuencu unu
prenocon de u moderndud usocudo u esuerzo de us uerzus progresvus de u cuptu o de u metropo, mentrus que
e resto de pus, us provncus y us regones u otros terrtoros etncos upurecen soumente como espucos de duson de
modeos y pructcus de desurroo dendos exogenumente, y se sosuyu e reconocmento de us dnumcus propus y de
us propus cupucdudes.
1ues controversus socoogcus hun permtdo demostrur u rquezu de debute de u cuturu y de u dentdud en nuestro
pus, eus estun esencumente en deudu con us tensones que se generun y que se expresun en u conctvdud de
nuestrus experencus hstorcus de u moderndud, en e dobe enguue que nos consttuye y de us vountudes dversus
que se unudun y se rechuzun usprundo, de ugun modo u compurtr certus experencus potcus y economcus comunes
* lroesor de losou, Doctor en losou. Decuno de u lucutud de Cencus Socues y }urdcus, Lnversdud Cutocu de 1emuco.
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y que como dru e osoo Cunnn conormun un debute con unu sonomu propu nherente u nuestrus ormus de
vuorur y uctuur en e mundo.
Como yu se hu sugerdo
l
, us cutegorus posemuntcus que entrun en u cueston debutdu ucercu de nexo entre o
moderno y de o dentturo reeren u un debute epstemco de us msmus cencus socues yu que son enmurcudus
en enoques no sempre ben precsos. Lstus deun entrever con todo en sus nterstcos unos eementos convergentes
propos de conceptos socoogcos, pero que generumente vun mucho mus uu. Ls por eo que tues conceptos
presuponen epstemoogus gudus u proyectos osocos, cuturues y potcos que conevun sesgos y mutces que
deberun destucurse puru demtur de meor modo o que corresponde u u teoru socu, y o que presupone ntererencus
con e sentdo comun y us uchus deoogcus. Son eus cutegorus equvocus, pues usun ndstntumente sgncudos
upropudos puru e sentdo comun, y se ubusu mucho de eus cumpendo nes propugundstcos puru comprender
sesgudumente u compedud de os procesos socues, economcos y potcos de Che y de Amercu Lutnu. Sn unu
udecuudu crtcu de estus ormus propugundstcus, eus tenden u deszurse hucu ormus esquemutcus y reductvstus
que no permten uvunzur en us cencus socues. Se trutu us de entender controversus contemporuneus que comportun
derentes esquemus hstorco-nterpretutvos de os procesos y de us dnumcus cuturues puru denr de otro modo o
que ucontece en us dnumcus cuturues de us regones y de us ocududes.
2. CULTURAS MODERNASEIDENTIDADESCULTURALESENCHILE
Ls precso reconocer que us cuturus y us dentdudes en Che y en muchos puses utnoumercunos se encuentrun hoy
en un perodo de grun ebucon soco-cuturu, o que se muestru u truves de u nuencu de os grundes medos de
comuncucon, teevson e lnternet. 1umben exsten proundos mpuctos que true u mgrucon de centos de mes de
personus u nteror de nuestros puses y u exteror de eos. 1odos estos cumbos nuyen en grundes cupus de u pobucon,
truyendo upureudos unu sere de nuevos procesos cuturues entre us comundudes de vdu, popuures, ndgenus, en
os grupos de ovenes, en u congurucon trudconu de us umus y os roes sexuues, donde vun upurecendo nuevos
espucos de congurucon de sentdos, etc. Lo que se entende normumente por cuturu trudconu hu sdo urgumente
trunsormudu.
Los socoogos chenos, runner, Morunde y Mouun, hun emprenddo unu crtcu de vuros de os estereotpos de us
socoogus modernzudorus de estos utmos uos y en os uos 80 en un Che sometdo u expermento neo-beru
que es hu permtdo euborur unu reevunte nocon de modernidad cultural. luru runner u upurcon de us teorus de
u modernzucon erun reevuntes porque permtun rustreur e orgen uctuu de u moderndud cuturu. A contruro,
puru Morunde estus teorus debun ser crtcudus porque no hun desenmuscurudo de todo e ro deoogco de us teorus
socoogcus, que hun uceptudo e presupuesto de u lustrucon dentcundo e umbto de os vuores y e umbto de u
unconudud de us estructurus. luru Mouun, us modernzucones neoberues hun trunsormudo economcu, potcu
y cuturumente e pus, en medo de costos que no ogrun dmensonurse, conormundo purte de mto de pus extoso y
emprendedor.
Lu reexon de umbos socoogos chenos converge, tumben con u dscuson utnoumercunu muyor de us cencus
socues, que desde huce muchos uos hu estudo preocupudu de u cueston de u reucon entre os sstemus socues
y os sstemus smbocos. Lntre os utnoumercunos se encuentrun punteumentos expctos ucercu de u reucon de
os vuores y us ormus concretus de vvr en socedudes conctvus y usmetrcus. Ls ustumente u nteror de esos
compeos tedos conctuues e ntersubetvos de vdu, de vuores, de smboos y pructcus donde se hu mostrudo que
us socoogus de u modernzucon no ogruron de todo cuptur u especcdud de movmento de us cuturus y de us
dentdudes cuturues en nuestros puses. Lu evoucon de debute sobre os murcos conceptuues de u modernzucon
demostro, u nuestro entender, que se requeru usumr -puru no quedurse en unu perspectvu reductvumente soco-
economcu- us sgncucones y os sentdos que tenen os benes y us ndustrus cuturues en nuestros puses, y e modo
de ser resgncudo por us undudes geocuturues de pus.
l C. Verguru y Verguru, Lu dentdud cuturu utnoumercunu, pug. 78 y ss., Suus, Hermeneutcu y Moderndud en Amercu Lutnu, pug.
54 y ss.
CULTURA, PATRIMONIO E IDENTIDAD
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Consideremosbrevementeestatemticavalrico-culturalenladisputatericayenfatizaremosunaslneassociolgicas
actualesquenosayudenaresituarlacuestindelaidentidadydelpatrimonio.Enlosacercamientosacercadelacultura
en Chile, ya hemos dicho, existen grandes nociones acerca del problema identitario y de los valores culturales que
convieneexplicitar:porunlado,algunospostulanquelosvaloresculturalesseintegranalavidasocial;encambiohay
otros,queconsideranlosvaloresculturalescomosimplesdeterminacionesdelasestructuracionessocialesehistricas.
ConsideremosenformainiciallosaportesdeBrunnerparaabrirnosenunsegundomomentoaotrasreflexionescrticas
de otros socilogos como Morand y Moulian, pensadores perspicaces que ayudan a re-establecer otros vnculos con
laproblemticaidentitariadelsentidodelohumanoennuestrasregionesquesonsiemprecontextualidadeshistrico-
culturales.
a) Laidentidadculturalcomoprocesosdiscursivosplurales
Brunner ha considerado el lugar de la modernidad cultural en el seno de las sociedades latinoamericanas a partir de
una definicin bastante diferente de la anterior: La Cultura es un universo de sentidos que no se comunica ni existe
independientemente de su modo de produccin, de circulacin y de recepcin, consumo o reconocimiento.
2
lseala
claramente que la bsqueda de la significacin sociolgica de la modernidad est del lado no de las condiciones
filosficas,religiosasopolticasdelpensamientoeuropeosinodeladeterminacindelosncleosorganizacionalesque
reducidosasusunidadesmnimassonesencialmentesociolgicos:1)laescuela,2)laempresa,3)losmercadosy4)las
constelacionesdepoder-hegemonas-
3
.Sinembargo,noesprecisoimaginar-comolohansostenidodehechociertas
teorasdelamodernizacin-queesteprocesoseacompletamentelineal:esmsbienunprocesosiempreheterogneo
y polivalente. Esta nueva situacin de la sociedad y de la cultura latinoamericana es la que nuestro autor denominar
modernidad.
Segnestesocilogo,lascienciassocialeslatinoamericanashandescuidadolosproblemasculturalesdemaneraqueellas
handesplegadodosperspectivaslimitadas:ladelfuncionalismopreocupadodesabersilaculturaesunobstculooun
apoyoparalamodernizacin,oladelcomprensivismo,queexageraloqueresistealpensamientoyenltimainstancia
nopuedeserdeningnmodopensado.SegnlaconocidatesispropuestaenUn espejo trizadoyprofundizadoenlas
textosposteriores,Brunnersostuvoque,lacuestinculturalenAmricaLatinadebeserconceptualizadadeotramanera
porqueelmercadointernacional-motordelamodernidadculturalsegnl-produceyrefuerzaunmovimientoincesante
deheterogenizacindelacultura,creando,estimulandoyreproduciendounapluralidaddelgicasqueoperandeuna
manerasimultnea.
Nosepuedeentenderlamodernidadcultural,bajolaideadeunaculturaodeunsubstratocultural,sinomsbien,una
heterogeneidadcultural:Heterogeneidad cultural significa, en fin, algo bien distinto que culturas diversas (subculturas)
de etnias, clases, grupos o regiones, o que mera superposicin de culturas, hayan stas o no encontrado una forma de
sintetizarse. Significa, directamente, participacin segmentada y diferencial en un mercado internacional de mensajes
que penetra por todos lados y de maneras inesperadas el entramado local de la cultura, llevando a una verdadera
implosin de los sentidos consumidos/producidos/reproducidos y a la consiguiente desestructuracin de representaciones
colectivas, fallas de identidad, anhelos de identificacin, confesin de horizontes temporales, parlisis de la imaginacin
creadora, prdida de utopas, atomizacin de la memoria local, obsolecencia de tradiciones.
4
ParaBrunnerloquees
relevante en el anlisis de la cultura no son las tradiciones culturales, sino la emergencia de nuevas formas culturales
asociadasalconsumocultural,talcomoseencuentranenlasgrandesciudades.Estasideaspodranserinteresantespara
repensarlasdinmicasculturalesqueaparecenenlaperiferiacapitalina,puesesimportantemostrarqueenlasindustrias
culturales como en otros mbitos de la cultura meditica la concentracin de los medios, como propiedad, y cuyo
proyectoimplcitonoseplanteaunarevisininterculturaldeloqueaconteceenelpas.
2 Brunner,J.J.,Cartografias de la modernidad,pg.157.
3 Cf.Brunner,J.J.,obcit.,pg.125.
4 Brunner,J.J.,Un Espejo trizado,pg.218
RICARDO SALAS
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Elanlisisdelaidentidadculturalsedesplazaentonceshacialoqueocurreconlasinstitucionesyempresasquegeneran
cultura,yenparticularlosconsumidores.Loquequedaenclaroenesteenfoqueesquelaidentidadnoformapartedela
realidadhistricaysocio-cultural,sinoqueaparececomounefectodeldiscurso:Las identidades colectivas pertenecen a
esta clase de objetos que son creados por la manera como la gente habla de ellos. En verdad, tales identidades -de pueblos,
etnias, naciones o continentes- carecen de sustancia; no estn ah afuera como algo que pudiramos aprehender...; su
sustancia son discursos, interpretaciones
5
.EstaobservacindeBrunnerseaplicaraalasvisionespicasdelaidentidad
forjadaporlosliteratos,historiadoresyensayistasquecontinaninsistiendoenunabsquedade lo que somos los chilenos.
Siguiendo una terminologa en boga, se podra decir que los diversos procesos plurales que surgen de la modernidad
culturalyanoplanteantantounproblemaacercadelaidentidadcultural,sino,antetodo,uncollagedeculturasquevan
surgiendoininterrumpidamente,aunaidentidad culturalentendidaellamismacomocollage.Quedaraporpreguntarse,
cuntodeestavisinnopresuponeunaimposicindelaculturapostmodernadesencantadaquesetransmiteatravs
de los productos mediticos metropolitanos, y no asume la vitalidad de las tradiciones que las comunidades de vida
continanafirmando?
b) Elcomponentesapiencialdelaidentidadcultural
ElsocilogochilenoMorandhalevantadootracrticarelevantedelateoradelamodernizacinporquelconsidera
quelanicaformadeconceptualizarunacrticalatinoamericanadelaracionalidadinstrumentalconsisteenconsiderar
el lugar de los valores en la vida social, especficamente los valores constituidos en la gran primera sntesis cultural,
operadagraciasalcatolicismodelsigloXVII:elethoslatinoamericanopuedesercaracterizadoporlapresenciadevalores
delcristianismoyquehansidoguardadosporlasmasasquehanrechazadomodernizarse.ParaMorandnoesposible
establecerunvnculosatisfactorioentrelasformasproductivasylosvaloressinoseasumelatradicinculturalpresente
ennuestrospueblos:El concepto de cultura representa la nica puerta para pasar del universalismo al particularismo,
no solo de la situacin latinoamericana, sino lo que es todava ms importante de la identidad latinoamericana
6
.Para
Morand las relaciones entre cultura y modernizacin son estrechas porque no se puede resolver el paradigma de la
modernizacinsinaproximarsealanlisisdelethoslatino-americano.
En otra parte Morand formula varias interrogantes en torno a la subordinacin de la moralidad a la funcionalidad
econmica. Se pregunta este socilogo: Debe la modernizacin sacrificar la tradicin cultural nacional, regional o
local, o debe, por su parte, la preservacin de la cultura sacrificar el evidente mayor bienestar que ha hecho posible la
modernizacin?Elmismorespondelacuestin:Ciertamente, nadie elegira razonablemente una de las dos alternativas
mencionadas en la pregunta sacrificando a la otra. La cuestin detrs de la contraposicin es cmo reconciliar ambos
aspectos
7
.
ElintentodeMorandseratratar de hacer conmensurable la modernidad... y la identidad cultural. De esta manera el
peligro que representa la modernidad para la identidad cultural es tal si se siguen patrones de una modernidad que no es
la nuestra, en caso contrario, es posible pensar en el desarrollo de nuestros pases
8
.Enestesentido,Morandanalizala
identidadculturaldesdeunaexperienciahistricafundante(elbarroco)ydeunabasereligiosamayoritaria(lacatlica),
y no de las relaciones de dominacin entre las diferentes culturas. La cuestin central es demostrar como existe este
ethos barroco, catlico y mestizo donde se han fundidos diversos elementos culturales, estableciendo continuidades y
elementoscomunesennuestrosingularsincretismocultural,queencontramosparticularmenteenlareligiosidadpopular
latinoamericana, ethos que, en general, ha sido desconocido por las lites progresistas que han intentado cambiar el
continenteforzandosuidentidad.
5 BrunnerJ.J.,Cartografas de la modernidad,pg.191.
6 MorandP.,Cultura y modernizacin,pg.11.Cf.UnacrticadeesteconceptodeidentidadculturalenJ.Larran,Modernidad, razn e
identidad en Amrica Latina,sobretodoencaps.VyVI.
7 MorandP.,Lapreguntaacercadelaidentidadiberoamericana,enPersona y Sociedad,X-N1(1996)pg.97.
8 RevistaTablero,Lacuestindelaidentidad,pg.42.
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Esteenfoquedelaculturaydelaidentidadapesardesuscontornosneo-conservadoresesutilsimaparamostrarquelas
culturasdiversasqueexistenennuestropassereconstruyensiempreapartirdetradicionesculturalesyreligiosasquevan
jugandosustensionesyresistenciasalproyectohegemnicodelamodernizacinliberal.
c) Laidentidadculturalcomocrticapolticahistrica
Otrointentomuchomscrticopararedefiniruncuestionamientodelasmodernizacionesneoliberaleshasidollevado
adelante por el talante analtico, que ha desmenuzado las dinmicas del poder cultural defendido por las elites
modernizadoras.EstetrabajotericoseencuentraavanzadoporT.Moulinendiferentestextos.Unabuenaperspectiva
enestesentidoapareceenChile: Anatoma de un mito, El consumo me consume, y en el Socialismo del siglo XXI.
l ha propuesto una interesante relacin entre las dinmicas culturales del neoliberalismo y las formas que asume la
polticachilena,cuandoseproducelainterseccinentremilitares,intelectualesneoliberalesyempresariosnacionalese
internacionales
9
.LadiferenciadeT.Moulinconlosdosautoresprecedentesesquecuandolhabladeculturapolticao
deculturaengeneralestmuchomscercadeteoracrticadelaculturadelamodernidad,dondelasposicionestericas
defondohabraquebuscarlasdelladodelafilosofagramsciana,esdecir,dondesebuscaindagarydestacarformas,
ideasynocionesqueconformanelarsenalcognitivo-explicativodesdeelcuallasdiversasclasesogrupospretendendar
cuentadesuspracticasyalmismotiempo,universalizarlas.
Alpensarlaculturaesprecisopensarladesdelasdinmicasmismasdelpoderdelosmovimientossocialesypolticos.Si
revisamos,porejemplosulibroSocialismodelsigloXXIhayunbrevecapitulosobrecultura,peroenmarcadoenloque
estpensandosobrecomodebieraentenderseunanuevaculturapoltica,dondeldistingueclaramenteentreunacultura
delseryunaculturacomunitaria.Estasideasparecenmuchomspertinentesparapensarunacrticadelconsumismo
quetiendearedefinirlasrelacionesculturales:esta dimensin consumista, como conjunto de dispositivos econmicos
y simblicos, compensa-corrige-metamorfosea el nfasis productivista
10
.Talesobservacionespermitendesprendersede
unamiradaneutradelastransformacionesculturalesdelascomunidadesdevidaporqueprecisamentepermitenrepensar
el transformismo que vive el Chile actual, negando las efectivas dinmicas y tensiones entre la cultura de lite y las
culturascomunitarias;loqueaportaestacrticacidadelconsumismoydelapasividaddelciudadano-card,yquedeja
enmejorescondicionesalascienciassocialesparadarcuentadeesasotrasculturasinvisibilizadas.
Ensntesis,ysinintentarsacardemasiadasconclusionesdeunamodalidadtanesquemtica,podemoscerrardestacando
varioselementosesencialesytransversalesparapensarlacultura,elpatrimonioylaidentidadenlostresaportesrelevados.
Lorelevanteesquesiqueremospensarlaculturayidentidadenladiversidadneoculturaldenuestropastendramosque
ponernosdeacuerdosielproyectodemodernizacinculturalloconsideramossiguiendounacrtica cultural,alestilode
Brunner;obuscamosapoyoenlastradicionestico-religiosas,enelmododeMorand; oasumimosunacrtica histrico-
poltica, del modo como se ha expandido el modelo de desarrollo neoliberal actual y que ha generado la crtica del
discursodelaregionalizacin,talcomopodraaparecerenMoulin.Enmiperspectiva,existentreselementoscentrales
quepuedenvalorarsedeestedebatesociolgicoparaunaprofundizacindelosnuevosdesafosdelaidentidadcultural
ydelpatrimonio.
Enprimerlugar,quedaenevidenciaquelastresperspectivasnosmuestranunaciertairreductibilidadtericaacercade
la conceptualizacin temtica de la cultura y de la identidad. Esto impide llegar a una mirada definitiva acerca de un
conceptoendisputadecultura,yquepodemosampliarloalasidentidadesyalospatrimoniosdiversosdelpas.Para
m, esto es relevante porque ayuda a repensar lo incompleto y las falencias del discurso nacionalista monocultural,
y nos abre a la posibilidad de proponer otros discursos donde queda en evidencia el modo como el proceso de las
modernizacionesfrecuentementesehareledodesdeunprismaunilateralmentecapitalino(culturaldelaselites)yquese
lohadesconectadodelascomplejasbsquedasidentitariasdeotrascomunidadesdevida.Estasincertidumbresqueabren
lastransformacionesyanosoncoherentesconunenfoquemonolticoyhomogneocomodiraBrunner,yrequierende
9 MoulinT.,Chile actual: anatoma de un mito,p.18.
10 Ibid.,p.89.
RICARDO SALAS
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otramiradaplural,dondeapareceeljuegodelasdiversastradicionesculturales,ydondediragustoso,exigeunenfoque
intercultural.
Ensegundolugar,yligadoaloanterior,ascomonohayposibilidaddeelaborarunateoraometa-discursoacercade
la identidad chilena que permita oponerse o compararlas con las otras identidades nacionales, este esfuerzo de tipo
reconstructivo muestra que existen muchos y nuevos lugares tericos, donde se generan procesos de identificacin y
diferenciacin.Porotrolado,estosprocesosreconstructivospermitendestacarcomolosprocesosculturaleschilenos,
enparticularalatensinalcentrocapitalinoylasregionesnosontandiferentesalosquesevanaelaborarenotros
contextoshistricoslatinoamericanos.Enotraspalabras,elquiebredelosenfoquesmonolticosabreaunricoproceso
deluchasenposdeotrasformasdeentenderelvnculoentreautoyheterroconocimientoentrelacapitalylasregiones.
En tercer lugar, tales modelos plurales de cultura e identidad permiten dar cuenta que es preciso asumir otros anlisis
queempujen,deunaformasistemticaycrtica,laproblemticaidentitariaydelpatrimonionosolorelevandoad intra
los procesos regionales, sino que entendindolos al mismo tiempo ad extra. Los elementos estn destacados por una
teoracrticadeunaidentidadsocio-culturalqueaparecerelevanteporquellevaaproponerunacategoradeidentidady
patrimonioquenosolosedefinedesdesmismaydesuspropioslugaresinternos,sinoquerequiereplantearcrticamente
loselementosquesedefinendesdeelexteriordeellamisma.
3. LAS CIENCIAS SOCIALES FRENTE AL ESTALLIDO DE LAS IDENTIDADES Y LAS DEUDAS
INTERCULTURALESDELPATRIMONIO
Meparecequealexplicitaralgunosdelosprincipalestrazosdetalescategorasunopodraquedarsesimplementeconla
impresinquesetratadecuestionesepistemolgicas,peroenestemirarinterculturalqueeselnuestro,seobservaquese
tratadecontroversiassocialesehistricas,propiasdelaspermanentesluchas por el reconocimientodelascomunidades
de vida que habitan el territorio chileno. Por ello, trae a la mesa un diagnstico ms complejo de una sociedad
chilenamarcadaanporuncentralismomonoculturalistadelquecondificultadsehanhechoconscienteslasciencias
sociales, posturas desde la racionalidad hegemnica que sigue escondiendo profundas asimetras y una incapacidad
para comprender y explicar las sutiles lgicas de la negacin que nos sigue afectando, el velo de invisibilidad de los
problemassocialesyculturalesquenosafectan,yque,porlomenosenlaMacroreginsur,reduceelaportedemuchas
comunidadesindgenas,campesinasyurbano-populares.Alenfatizarlosmltiplestejidoshistricos,lingsticosytico-
polticosespecficossehacepatentequeexisteunmalentendidorelevanteacercadeloqueconstituyelaidentidady
elpatrimonioasociadoalnexoentrelaculturadelaselitescapitalinas,ylospropiosprocesosdelascomunidadesde
vidaquehansidodejadasenlaperiferia.Estedifcilnexoespartedelainterpretacindeleventualdestinodeunpueblo
quesevareconstruyendoincesantemente,quenosereducenuncaalmeropredominiodelprocesodemodernizacin
definidodesdeelcentro
Enestetransitardelascienciassocialespordarcuentadeunamiradadeladiversidadenelactualcontextodehegemona
delasindustriasculturalesyfragmentacinculturalcomunitaria,elanlisisdelacultura,delpatrimonioydeidentidad
cultural en Chile necesita ser inscrito en otros complejos debates relativos a las ciencias sociales: donde hegemona
y resistencia, homogeneidad y heterogeneidad, monocentralismo y policentralismo son tensiones que requieren ser
repensadas.Al repensar Chile desde las ciencias sociales, aparecen exigencias para stas que permitan develar de un
modomsapropiadosuestructurasocio-polticaycultural.Noestanevidentequeestaestructuraseatansingular,yal
igualqueaconteceenotrospases,ellaaparecemarcadaporlaconstruccinpolticadeunestadofuertequenaciendo
enelsigloXIXsevaconstituyendoenlamedidaquedestituyelascapacidadesdeotroseventualescentrosdeproduccin
ydeconstruccinsocietalyculturalhastanuestrosdas.Estossonevidentementenuevosdesafos.Cmocomprendery
explicitarlasinstitucionespolticasquehanaseguradoelordenamientodelpasguardandoanhoyeseresabiodeuna
pticamonopolizadora?,cmocomprenderyexplicitarelpapeldelaselitesenelpoderquehanmarcadolaeconoma,
lajusticia,laeducacin,etc,cuandosiguendefiniendoelmododehaceropininpblica?
El hilo conductor que atraviesa a las ciencias sociales crticas y que lleva a desmitificar esa larga tradicin estatal
centralizadoraestasociadoalaprdidaderelatosomniabarcantes,yalsurgimientodelospequeosrelatos,porloque
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sevuelveevidenteelpesodelasideashegemnicasenlascienciassociales,queseconcentraronespecialmenteenla
unificacindelapluralidaddelosdiscursosacercadelacultura,delpatrimonioydelaidentidadapartirdeciertosejes
consideradosporellascomonacionalesy/oenunamiradaneutradelastransformacioneseconmicas.Estagravitacin
del centro, econmica y cultural, define los ejes centralizadores que continan perdurando incluso en el modo de
situarse de las ciencias sociales. Estos tres enfoques descritos ilustran parte de esta situacin, pero no nos ayudan a
comprendertodaslasdificultadesqueseencuentrananhoyenelsentidocomndelosciudadanosparadarefectiva
cuenta de estas problemticas que abarcan al proyecto pas, y la permanente ambigedad del discurso polticamente
correctodelosdirigentesrepresentativosdelasregiones,paradarcuentadelaslimitacionesqueserequierenabordar,
para repensar una otra comprensin del pas, mucho ms plural y heterognea, que d cuenta efectivamente de las
principalestradicionesyprcticasdefinitoriasdenuestrocrisolcultural.
Silascienciassocialescrticasasumenestecuestionamientoensusexigenciasmsfuertes,nuestrahiptesisqueformulamos
al inicio es correcta, podremos entender que a partir de estos enfoques descritos el sentido de repensar las dinmicas
culturales de Chile se vuelve pertinente pero a partir de otras categoras mucho ms amplias y flexibles. Las nociones
decultura,patrimonioeidentidadenlosestudiosregionalessiguensiendoentoncestodavacuestionesdisputadas.Este
nuevo esfuerzo epistmico, tico y poltico aparece hoy como un modo en pos de conseguir una valorizacin de las
mltiplesracionalidadespresentesenlosactoresenlascomunidadesdevida.Setratadeelevarse,comoyalohemos
repetido,aunacomprensindelnexoentreunificacin-diversificacinquesejuegasiempreendiferentesplanos.
Nosetratasolodere-leerelmododenarrarunahistoriaesencialmentecapitalina,sinodeavanzarenunnuevomodus
interpretandidondelaeconoma,lapoltica,lasociedadylaculturametropolitanasyanoseconstituyendeunmodo
automtico en parmetros para definir todos los particulares modos de vida dentro de un territorio. Cabe as pensar
de otro modo la historia nacional desde una multiplicidad de racionalidades, lo que permite asumir otros procesos
histricosespecficosobliterados,quenosayudenareconocereljuegopermanentedelasdiversasidentidadeslocalesy
regionales,quecuestionalapredominanciadelasestructurassocio-culturalescentralizadoras,yanalizacrticamentelos
ricosprocesosdelassociedadesyculturasregionalesquehanquedadoporlogeneralinvisibilizados.
Este enfoque intercultural que propugnamos puede ayudar a desentraar los juegos de discurso de las ciencias
sociales, pero asimismo las prcticas sociales, polticas y culturales en un pas tradicionalmente monocultural, cuyas
elites econmicas, polticas e intelectuales no han sido sensibles al reconocimiento de unidades geoculturales,. Este
enfoque posibilita entender que la dimensin cultural permite levantar otro desafo, mucho mayor, a la proyeccin
deunpasquevayamuchomsalldelaplanificacinterritorial.Lasunidadesneoculturales,queestnenlabasede
losactualesdesafosderegionalizacin,aparecenascomounproblemaderivadodeunalargahistoriachilenadeese
centralismo endmico; esto permite hacer avanzar el planteamiento hacia otro paradigma interregional e intercultural
dondelaMetrpolipierdesulegitimidaddehechocomocentrocoordinadordelasdecisionessocio-polticasdelpas,
y donde surgen otras categoras a partir de otros ejes de derecho del reconocimiento. En este enfoque intercultural,
es menester considerar siempre el juego de la constitucin plural de las identidades a travs de la bsqueda de una
autntica identidad arraigada en contextos, pero inserta en medio de un mundo global, que condiciona fuertemente
nuestrasposibilidadesdesernosotrosmismos.
Se trata de traducir, por ejemplo un proyecto de desarrollo no a partir de una modernizacin hegemnica, sino a la
comprensindeproyectosmultipolaresquepermitaasumircomorealesinstanciadeprotagonismoaotroscentrossocio-
culturales y polticos. Se trata de repensar un derecho de las sociedades y culturas regionales.Visin que asume el
desarrolloylaculturacomocuestionesqueseentrecruzannecesariamente.Atravsdeestanuevare-elaboracinque
procesalacuestindelasculturasylasidentidadesculturalespropiasdeestoquedenominamoslasociedadchilena
podemosdescifrarlosprincipalesconflictosdiscursivosyprxicosenunaeraglobal.Porello,unainterpretacindelas
identidadesculturalesenChilecomopartedeunamodernidadpropiademundoperifrico(enelmercadomeditico,
enelethosreligiosoyenlasluchasporunnuevoproyectohistrico),exigeunaprofundizacincrticaporpartedelas
cienciassocialesdeestascategorasdemodernidadeidentidadnosoloenunmarconacional,sinoenlacomplejidad
delpensamientolatinoamericanoinsertoenunmundodeglobalizacionescomplejasquecondicionannuestraspropias
posibilidadesdeserydereconocernosconsigomismosyconotros.
RICARDO SALAS
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Si algo cabe decir en este nuevo marco identitario es que el estudio del consumo de los productos culturales que
destacanunautorcitado,nopuedetransformarseenelcriterioniconidefinitivodeunacomprensindelacultura,
pues las identidades exigen develar los procesos de formacin de los sentidos humano-culturales y los procesos de
encubrimiento. La tesis de una influencia de los grandes medios de comunicacin es innegable; pero por doquier los
estudios interculturales demuestran ejercicios de resignificacin de los productos culturales. Son los nuevos sujetos
emergentes que no se satisfacen con los desechos de significacin que proponen las industrias, y re-elaboran sus
propuestasculturalesespecficas.Elpuntocrucialnoessoloindicarquetalesprocesosdere-significacinexisten,sino
cmoellossetematizandentrodenuevaspropuestassocialesyculturalesasociadosaloscontextosmismos.
Elproponerlascienciassocialesunpensamientocrticoacercadelaculturaylaidentidadpresuponeserconscientesde
estossaberesyprcticassituadasyqueoscilanentrememoriasyproyectosdelosactorescolectivosydelosmovimientos
sociales,perodondeserequiere,porsobretodo,desarrollarnuevasexpresionesculturalesenelterrenoticoypoltico.
Anuestroentender,lareinterpretacindelethosculturalcontinasiendounelementocentralpararedefinirelsentido
humano de las diversas prcticas culturales de las unidades geoculturales donde se van re-significando los diferentes
patrimonios.
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IDENTIDADCULTURAL:
MARGINALIDAD O DIMENSINCLAVE
DE UN DESARROLLO DEBASE TERRITORIAL?
CLAUDIA RANABOLDO
*
INTRODUCCIN
Elartculo,enlaprimeraseccin,introduceladiscusinsobreelvalordelaidentidadcultural(IC)anivelinternacional,
refirindosealasprincipaleslneasquesurgendesdeEuropayAmricaLatina.Sesubrayalautilidaddeunenfoquecomo
eldelaeconomadelaculturaparaircomplementandovisionesyapostandoaundesarrollobasadoenladiversidady
riquezaculturaldelospueblosyterritoriosdeunpas.
Lasegundaseccinsefocalizaenunanlisisdeexperienciasqueenvansealesemblemticastantoaniveldelaregin
comoenloespecficodesdeChileyunodelosterritoriosdelSur,elarchipilagodeChilo.Sevisualizanlosfactores
quecontribuyenatransformarlaidentidadyelpatrimonioculturalenoportunidadesparaundesarrolloterritorialconun
sellopropio.
Finalmenteenlaltimaseccinseplanteanlosdesafosquesetienenqueenfrentarparaquelasestrategiasdedesarrollo
territorialconidentidadcultural(DTR-IC)seconstituyanenunarespuestarealyconcreta,enunaescalayconlamasa
crticanecesariaparahacerunadiferenciaentrminosdedesarrolloyluchacontralapobrezaenAmricaLatina.
IDENTIDADCULTURAL COMOFACTORDEDESARROLLOENUNCONTEXTOINTERNACIONAL
PolticaspblicasyexperienciasterritorialesenlaUnin Europea
Las experiencias de desarrollo rural basadas en la valorizacin de la identidad cultural son cada vez ms frecuentes y
difundidas, sobre todo en Europa, y constituyen una parte importante de las formas alternativas de desarrollo econmico
experimentado en los ltimos veinte aos Representan una respuesta a la crisis del modelo industrial fordista y a la
creciente globalizacin, que amenaza la supervivencia de las diferencias regionales y la capacidad de las comunidades,
incluso de los estados nacionales, de ser artfices de sus propios destinos. A nivel econmico, estas experiencias entran
en la categora ms amplia de desarrollo endgeno: valorizan los recursos locales (sean estos recursos naturales, sociales
o humanos) y aspiran a mantener en un nivel local el control sobre la produccin y sus beneficios. Sin embargo, lo
anterior no significa que agentes e instituciones extra-territoriales no estn presentes en estas experiencias. En todo caso
el desarrollo local es una interaccin de fuerzas locales y extra-locales, fuerzas exgenas y endgenas, que se enfrentan
y se coordinan entre ellas(FonteyRanaboldo,Eds.,2007:9).
MuchasdelasiniciativasterritorialeseuropeasquemuestranestatendenciahansidoimpulsadasporlaPolticaAgrcola
Comn(PAC)y,enparticular,porunmtodoquehasidoexperimentadoconbastantexitoapartirde1991,conocido
comolainiciativacomunitariaLeader
1
.Lascaractersticasquelodistinguenson:(i)laseleccindeunrearuralpequea
peroconunaescalarazonableparaimpulsareldesarrollolocal;(ii)laanimacinyparticipacindelosactoresdesde
* Pedagogacondireccinsociolgica,DottoressainPedagogia,UniversitdegliStudidiTorino(Italia).InvestigadoraprincipaldeRimisp-
Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural y Coordinadora del Prooyecto de DearrolloTerritorial Rural con Identidad Culltural
(ProyectoDTR-ICauspiciadoporlaFundacinFord).
1 LiaisonsEntreActionsdeDveloppementdelEconomieRurale,(traducidoalespaol)enRelaciones entre actividades de desarrollo de
la economa rural.Ver:http://ec.europa.eu/agriculture/rur/leaderplus/index_es.htm
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abajohaciaarriba;(iii)elpartenariadoverticalentrelosdistintosnivelesinstitucionales(local,nacional,europeo);(iv)la
constitucindeungrupodeaccinlocalcomopartenariadohorizontalanivelterritorial,queincluyeactorespblicosy
privados;(v)accionesintegradasinnovadorasymultisectoriales;(vi)asistenciatcnicaytrabajoenred;(vii)financiacin
globalyplurianualparalapuestaenmarchadelaestrategiadelgrupodeaccinlocal.
Ensultimaevolucin,Leader+tienecomoobjetivoayudar a los agentes del mundo rural a reflexionar sobre el potencial
de su territorio con una perspectiva a largo plazo. Asimismo se propone fomentar la aplicacin de estrategias originales de
desarrollo sostenible integradas y de calidad, as como la cooperacin transnacional
2
.
Estemtodoha sido el instrumento principal para la promocin de una poltica de desarrollo rural, capaz de traducir y,
en cierto modo, codificar, con la intervencin de poltica econmica, las variables clave que se haban manifestado en
la evolucin espontnea de las reas rurales europeas: la diversificacin econmica interna y la mejor integracin con el
exterior(Saraceno,2007:180).
LaevaluacindeLeadermuestraqueelreforzamientodelaICpuedellegaraserunfactor importante de desarrollo,
puesto que dando una unidad ideal a actividades individuales dispersas, logra multiplicar las interacciones entre distintas
dimensiones de la realidad, que incluyen lo econmico, lo social, lo poltico e institucional (las formas de gobierno del
territorio) y el medio ambiente(Saraceno,2007:185).
Paraestoesclavequeladimensinculturalseaconsideradaenformaexplcitaycentraldesdeelcomienzo,ynocomo
unelementosecundario.Una cosa es la valorizacin de un producto tpico en forma aislada, otra cosa es reunir y hacer
evidentes las conexiones que pueden existir entre distintos aspectos de la realidad local: los productos (el pan, una zona
arqueolgica, la hospitalidad turstica), los servicios (para el tiempo libre, la formacin, el paisaje, la comunicacin), los
conocimientos tcnicos disponibles, el idioma(Saraceno,2007:185-186).
En Europa se ha mostrado que la IC puede jugar un rol modernizador muy importante en determinados territorios,
funcionando como un cohesionador social integrando mltiples acciones y actores locales dispersos, y reforzando las
relaciones con el exterior. Sin embargo, este fortalecimiento de la IC no es un elemento nostlgico y conservador.Al
contrario contribuye a estimular maneras innovadoras y creativas de combinar tradicin y modernidad, participacin
ciudadanaconbuengobierno,incentivospblicosyemprendimientosprivados,proyectndoseenescalasdondelolocal
dejadesermarginal.
Enfoquestradicionales,cambiosyoportunidadesenAmrica Latina
EnAmricaLatinalosprocesosdeglobalizacinhandeseranalizadosalapardelaprofundatransformacindelasreas
rurales,enmediodeescenariosdepobreza,inequidadyfracasodemuchosdelosmodelosdedesarrolloimpulsadosen
lasltimasdcadas.
Como seala crticamente Julio Berdegu (2007: 3), Hace 70 u 80 aos se inicia, con las polticas agrarias de la
Revolucin Mexicana, la historia del desarrollo rural latinoamericano. Desde entonces, la diversidad rural ha sido vista
como un obstculo al progreso Un paisaje de millones de parcelas pequeas y dispersas, de rituales y formas de
organizacin ancestrales, de bosques y aguas que son de todos y no son de nadie, de cultivos y variedades autctonas, de
sistemas de produccin diferenciados en razn de una naturaleza llena de nichos y recovecosno poda ser considerado
sino como una verdadera pesadilla.Laideadelamodernizacinsubyacentedegobiernosdedistintotintepolticoyen
distintaspocashasidoquelossectoresatrasadoslasecampesinoseindgenastenanquesertransformadosen
verdaderosagricultores,manejandotecnologayvariedadesdevanguardia,aumentandorendimientos,conectndose
conmercadosexternosatravsdeproduccionesuniformadasyengradodecompetirconlascommoditiesdeotrospases
yregiones.
2 Leader+Magazine.Temacentral.ResultadosdeLeader:unadiversidaddeexperienciasterritoriales.En11.2008.ComunidadesEuropeas.
Luxemburgo,pp.62.
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En la aplicacin de estos enfoques y de las polticas que de ellos derivaron, no estuvo presente la idea que la regin
latinoamericanatieneventajascomparativasenormesentrminosdebiodiversidadyriquezacultural,acompaadaspor
uncapitalsocialpropio,porestrategiasruralesmultidiversasynolimitadassoloalaagricultura.Tampocoseconsider
elderechodelaspoblacioneslocalesparadefinirlibrementecmoponerenvalorsuspropiosterritorios.Hubouna
visinunilateralylimitadadelapobrezaenlaqueseasumaqueelpatrimonioculturaldeestaspoblacionesnoserva
para el progreso, por lo tanto era menospreciado por ser smbolo de atraso o se converta en una mera curiosidad
folklrica.
Desdeestosenfoquessehaavanzadoenlosltimosaosyunmensajequeempiezaacircularesquela diversidad y
en particular, las diversas manifestaciones del patrimonio cultural, son una fuente de oportunidades para procesos de
desarrollo que fortalezcan las capacidades de los grupos sociales rurales y que expandan las libertades de las personas
que integran las sociedades rurales de Amrica Latina (Berdegu,2007:3).
Aloanterior,sinduda,hacontribuidoelposicionamientoenlaregindelospueblosindgenas,ydemaneramsincipiente,
de los pueblos afrodescendientes. En este marco han surgido nuevos abordajes: los basados en el reconocimiento de
la interculturalidad como factor de desarrollo, dialogo y convivencia, reconociendo y respetando las diversidades; y
tambinlasposturasdebaseculturalmsabiertamentepoltico-ideolgicasconpropuestasdecambioradicalfrentea
los sistemas y las relaciones de poder vigentes. Muchas de estas ltimas se oponen a procesos de descentralizacin y
participacinpolticaque,ensuvisin,sonfrutodemodelosoccidentalesyneoliberalesdedemocraciarepresentativa;
ycuestionanelconceptodeparticipacinciudadanaalaluzdelosusos,costumbresyderechoscolectivos/comunitarios.
En general, sin embargo, no se asume que la dimensin cultural pueda estar asociada directamente al desarrollo y la
inclusineconmica.
Estrategiasdevalorizacindelaidentidadcultural
Dehecho,elcampodondeenAmricaLatinasehaevidenciadomenostrabajoyreflexineselvinculadoalaeconoma
delaculturacomounaportevlidoparacomplementaryenriquecervisiones.Esteenfoquepuedeserparticularmente
sugerenteparaunpascomoChile.
Laeconomadelaculturaserefierealconjuntodeestrategiasquetratandetransformarelconocimientoylaculturalocal
enunrecursoeconmico(Ray,1998).
Sobrelabasedelarevisindelaliteraturaylasexperienciasinternacionales,seevidenciandosestrategiasprincipalesque
seempleanparavalorizarlosrecursoslocalesconIC:unaprimerarelativaalasestrategiasdeproductoodecadenade
valoryunasegundarelativaalasestrategiasintegradasdevalorizacindelacalidadterritorial(AcamporayFonte,2007).
La estrategia de cadena est centrada en la valorizacin de un producto especfico con el objetivo principal de permitir
al producto portador de la identidad cultural viajar a mercados lejanos, sin perder el vnculo con sus propias races. Las
certificaciones de los productos de origen protegido, que han tenido un gran xito en los pases de la Unin Europea,
son ejemplos de esta estrategia(AcamporayFonte,2007:194).
Lasegundaestrategiaserefiereaunacanastadebienesyservicioslosque,ensuconjunto,vandefiniendolamarcadel
territorio.La diferencia en este ltimo caso es que los vnculos horizontales territoriales (ms que los vnculos verticales
de la cadena de valor) son ms importantes y los efectos territoriales ms directos(AcamporayFonte,2007:194).
Se abren entonces una serie de reflexiones acerca de las caractersticas ms finas de cada una de estas estrategias y
de sus formas mixtas plasmadas en diferentes realidades y procesos de desarrollo; acerca de los actores involucrados
enparticulardelosbeneficiadosmsdirectamente;delasnormaseinstitucionesnecesariasparaimpulsarlas;delos
mercadosalosquesepuedeaccederconunasyconotras.
Laspreguntasdefondoestnligadas,sinembargo,aselenfoquedeeconomadelaculturanoacabaconvirtindose
en una suerte de mercantilizacin de las identidades y de las distintas expresiones del patrimonio cultural propio; o
si acaso puede ser parte integrante e insoslayable de una visin que no imponga un solo modelo cultural relacionado
CLAUDIA RANABOLDO
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exclusivamenteconlariquezaeconmicaypermitaapostaraundesarrollobasadoenladiversidadyriquezaculturalde
lospueblosysusterritorios.
SEALESEMBLEMTICASDESDELASEXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS
Laregincomounmosaicodetendencias
Animados por consideraciones como las anteriores, desde el ao 2005, el Rimisp Centro Latinoamericano para el
Desarrollo Rural y un conjunto amplio de centros acadmicos, instituciones de desarrollo y organizaciones sociales,
econmicasyculturalesdelaregin,conelapoyodelaFundacinFordyotrasagenciasdecooperacin,buscaprofundizar
lacomprensinylaintegracindelaICenprocesosdesarrolloterritorialrural(SchejtmanyBerdegu,2004).Inicialmente
se realiz una etapa exploratoria de investigacin y debate en la temtica, abordando en lo especfico la siguiente
pregunta: Es posible que la valorizacin del patrimonio cultural de los territorios rurales pobres deAmrica Latina se
constituyaenunmotordeprocesoslocalizadosdedesarrolloquecontribuyanareducirlapobreza,ladesigualdadyla
exclusin?Deserposible,cmoselograra?
A partir de un marco conceptual y metodolgico comn se realizaron nueve estudios de caso en Argentina, Bolivia,
Brasil,Chile,Colombia,EcuadoryPerenterritoriosquemostrabanexperienciasdecarctermsintegral,basadasen
unacanastarealopotencialdebienesyserviciosconIC;yunanlisiscomparativoalrededordeunaestrategiabasadaen
unproductodeorigen(elcaf)enterritoriosdeCostaRica,Guatemala,HondurasyMxico.
Enbaseaunalecturacomparativadelosresultadosdelainvestigacin(RanaboldoySchejtman,Eds.,2009),enAmrica
Latina se muestra una contradiccin entre pobreza y patrimonio cultural. Existen zonas rurales de alta incidencia de
pobrezaymarginalidad,quesecaracterizanporunnotablepatrimonioculturaltangibley/ointangible.Ladisponibilidad
per sedeestosvalorespatrimonialesnoestlograndodesencadenartodavaprocesosvirtuosos,sostenidosymasivos
demayorbienestarydesarrollo,enparticularparalapoblacinlocalpobre.
Lassealesdemayorespotencialidadesenestesentidosehanencontradosalldondehayunaconvergenciadealgunos
factorescomolossiguientes:(i)lacombinacinentreinnovacinyrecreacin,procesoquevamsalldeunatransmisin
mecnicadelatradicinysealimentadelencuentroentreactoresdiferentesubicadosentrelolocalyloglobal,conun
rolimportantedelospuentesinterculturales;(ii)laatencincontinuahacialacalidaddeproductosyservicios,nosiendo
suficientequestosseanexpresinsimpledelaIC;(iii)unaampliacinydiversificacinprogresivademercados,partiendo
engeneraldeconsumidoresmsnacionalesqueempiezanareconocerseenelpatrimonioculturaldesuspueblos,para
llegarposteriormenteaotrossectoresinternacionales,quebuscanenlassociedadesruralesunsatisfactordedemandas
derecreacin,salud,tradicin,sentidotico,respetodelanaturaleza,entreotrosfactores;(iv)laconstruccincolectiva
deunamarcaterritorialdiferenciadabasadageneralmenteenunaofertaampliamsqueenunsoloproducto-yde
estrategiasdeposicionamientoenmercadosnacionaleseinternacionales;(v)elinvolucramientoactivodealgunosactores
localesestratgicos,enparticulargobiernoslocales,mujeresyjvenesquehanmostradoserlossujetosmsinnovadores
y comprometidos de procesos de DTR-IC; (vi) el reconocimiento del valor de las distintas identidades que a menudo
estnpresentesenunterritorioyelaprendizajepacientedelaconvivenciaycomplementariedaddelasmismas,saliendo
del estereotipo de que la IC es propia solo de grupos tnicos; (vii) el surgimiento y/o fortalecimiento de instituciones
que apoyan estos procesos de valorizacin, como es el caso de las indicaciones geogrficas y las denominaciones de
origenquepermitenlatrazabilidaddelosproductosqueviajan;olasnormasdegobiernoslocalesqueestimulanla
conservacindelpatrimoniotangibledelospueblos(p.ej.lasviviendasantiguas);olossistemasdegestincomunitaria
delpatrimonioarqueolgico;(viii)lasinergiaentreactivosnaturalesyculturalescomopartedeunacanastamsatractiva
ydiversificadaqueimplicanuevoscompromisosencuantoaconservacinyadecuadoaprovechamientodelosrecursos
locales. Finalmente las experiencias latinoamericanas se hacen ms slidas en la medida en que logran estructurar
plataformaseinversionessinrgicasentreactorespblicosyprivadosquevayancomplementandoesfuerzos.
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Chilo,unterritoriocondinmicascontradictoriasdedesarrolloterritorial
Chile es un pas que puede alimentarse de este debate y contribuir mucho a l relacionado tanto con los modelos de
participacinciudadanaydescentralizacin,comoconelmismomodeloeconmico.Unamiradamscuidadosaasus
territoriosyalasestrategiasdesuspobladores,sinduda,pondrenevidencialaexistenciademltiplesidentidades,de
unadotacindiferenciadayrelevantedeactivosculturalesydelpeligroinminentedesudesaparicinennombredeun
parmetromodernizadoruniformado.ElEstadochilenoysusregionesyahanempezadoesteprocesodereconocimiento
y,sinduda,esteesfuerzonecesitaserprofundizadoyproyectado
3
.
Enestaseccinpresentaremosdemanerasintticaunejemplodeunterritoriochilenoenelqueseestavanzandoenun
procesodeDTR-IC,experienciaquepuedeserestimulanteparaotrasrealidadesdelpas.
ELTERRITORIOYSUSPRINCIPALESDINMICAS:HACIADONDEVACHILO?
4
LaprovinciadeChilo,RegindeLosLagos,esunarchipilagoformadoporunaIslaGrandeymsde30islasmenores
habitadas. La poblacin de Chilo alcanza a 154.766 habitantes, con un porcentaje de ruralidad del 44% lo cual la
convierteenlaprovinciaconmayorproporcindehabitantesruralesdelaRegindelosLagos.Destos,enelCenso
del2002,el10,8%declarperteneceralpuebloMapuche/Huilliche,predominanteenlaislaantesdelallegadadelos
espaoles.
La integracin de distintos ecosistemas (el campo, el mar y el bosque) en una misma unidad productiva es una de las
principalescaractersticasdelsistemadeproduccinlocal,conunamarcadatendenciaalminifundioalexistirun48%
deprediosconunasuperficiedeochohectreasomenos.
En Chilo se muestran dinmicas contradictorias de desarrollo local, o sea dinmicas en las que el crecimiento del
producto territorial depende en medida muy significativa del ncleo dinmico no vinculado a la IC, en un territorio donde
existe una multiplicidad de micro, pequeas y medianas actividades basadas en esta identidad. Los vnculos del ncleo
dinmico no IC van por el lado del mercado de trabajo y de otros efectos de la demanda, derivados de su actividad y de
las externalidades (positivas o negativas)(RanaboldoySchejtmanEds.,2009:26)
5
.Loanteriorsegraficaendosprocesos
hastaahoradesignoopuesto.
Porunlado,estnlasiniciativasquesevinculanalaidentidad,originadasenladotacindeactivosnaturalesyculturales
delarchipilagoyenelquehacercotidianodeloshabitanteslocales.Setratadeunacanastadebienesyserviciosdiversos
que,ensuconjunto,conformanmarcadoresdeidentidaddelterritorioyquesonconsumidosporlosturistasqueviajan
avivirlaexperienciadeChilo.LaDeclaracinde16iglesiaschilotascomoPatrimoniodelaHumanidadporparte
delaUNESCOelao2000significunfuerteimpulsoalreconocimientodelasingularidaddeChilocomounespacio
culturalmentediferenciadoysusceptibledesostenerprocesosdedesarrolloapartirdedichasingularidad,apoyadospor
elEstadoChilenoyorganismosdecooperacinmultilateralcomoelBancoInteramericanodeDesarrollo(BID).
Seobservaunacrecienteimportanciadelturismoenlaeconomaprovincialyregional.Chiloesvisitadoanualmente
por 200.000 personas, de las que el 94% corresponde a turistas nacionales provenientes principalmente de la Regin
Metropolitana,ValparasoylaRegindeLosLagos,yel6%aturistasinternacionales.Elturismoesaltamenteestacional,
conun80%delasvisitasconcentradasenlosmesesdeeneroyfebreroyun20%elrestodelao.Loselementosque
despiertanunmayorintersdelosvisitantessonlospaisajesyelentornonaturalylabiodiversidad.Ensegundolugar,
destacanlacultura,costumbresytradiciones,gastronoma,iglesiaspatrimoniales,mitosyleyendas,arquitectura,palafitos
3 NosreferimosenparticularalainiciativadelaSubsecretariadeDesarrolloRegionalyAdministrativo(SUBDERE)conelProgramade
FortalecimientodelaIdentidadRegional,elmismoqueseestimplementandoconlosGobiernosRegionalesenlas15regionesdelpas
http://www.subdere.gov.cl/1510/propertyvalue-29068.html.
4 BasadoenelartculodeCarlosVenegasChilo:UnareservadepatrimonioculturalenChileenRanaboldoySchejtman,Eds.(2009).
Pp.239-271.
5 En Ranaboldo y Schejtman Eds. (2009: 26-27) se presenta una tipologa de territorios y dinmicas vinculadas a la identidad cultural
diferenciada entre: (i)Territorios focalizados en la valorizacin de la identidad cultural; (ii)Territorios y dinmicas contradictorias de
desarrollolocal;(iii)Territoriosquerecreanunaidentidadcultural.
CLAUDIA RANABOLDO
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ylaartesana.Alrededordelacanastadeofertalocalydelturismosedesenvuelveunconjuntodepequeosproductores,
artesanos y prestadores de servicios, y tambin operadores de turismo, algunos de los cuales pertenecientes a grandes
agenciasinternacionales.
Por otro lado, Chilo ha experimentado un proceso creciente de integracin a los mercados mundiales a travs del
desarrollodelaindustriapesquerayacucola,especialmentelasalmonicultura,sectoreconmicoestratgicoparaChile.
El87%delaproduccindesalmonesseconcentraraenlaRegindelosLagosconun81%deloscentrosdecultivo
(Barretetal,2002).Lasactividadesquederivandeestaindustriahantenidoefectosdirectossobreelempleo,elnivelde
ingresosdelgrupofamiliarysobrelastendenciasdemogrficastradicionalesdelarchipilago.Sinembargolaactualcrisis
debidaalvirusISA
6
hacontribuidoaincrementarlasanteriorespolmicasalrededordeestemodelodedesarrollo,en
particularenrelacinconsusprcticaslaboralesyambientalesyconelmarcoregulatorionormativoyfiscalvigenteen
Chile.Frenteacuestionamientoscadavezmayores,lasautoridadespblicasmuestranunmayorintershaciaotrasrutas
dedesarrolloque,porlomenos,seancomplementariasapatronesdeexplotacinyexportacinmasivosdelosrecursos
locales.UnapropuestadeDTR-ICempiezaaencontrarunanuevacabidanosoloenelimaginariocolectivooensectores
reducidosdelapoblacinsinoenlaposibleorientacindelaspolticaspblicas.
ALGUNOS PATRONESENLOSPROCESOSDEVALORIZACINDELAICENCHILO
EnlainvestigacinqueserealizenChilo(Venegas,2009)seencontraronalgunospatronesquemarcanlosprocesosde
valorizacindelterritorioapartirdebasesidentitarias:
a. Una base viva de conocimiento y conocedores locales. Se identific un capital de conocimientos locales
vigentes,plasmadosendiferentesprcticasagropecuarias(porejemplo,laganaderaovinalocal;laconservacin
de la biodiversidad de papas nativas) y oficios artesanales de distinta naturaleza. Algunos de ellos se estn
vivificandoysonnuevamenteobjetodetransmisinentregeneraciones,sobretodoenloscasosenlosque
se asocian mayores ingresos econmicos y un inters real por mantener y mostrar la cultura chilota. En otras
palabras,lostalentoslocalesnorepresentananunaespecieenvadeextincin.
b. Estrategias propias, ms que institucionales. Se encontr una cierta divergencia entre las declaratorias de las
misiones institucionales pblicas y privadas, y su capacidad de operacin. O sea el discurso del rescate y
valorizacin de la IC est presente institucionalmente sin que, por un lado, se disponga de un conjunto de
propuestasyherramientasparaimpulsarloenlaprctica.Porotroladolasiniciativasmsexitosassongestadas
sobretodoapartirdelacapacidaddeemprendimientoeinnovacindeindividuos,familiasypequeosgrupos,
sinmuchoapoyoinstitucional,porlomenosenuncomienzo.
c. Organizacinyredesincipientes.Existenescasasiniciativasdeasociacinvinculadasalaproduccinyventa
deproductosyserviciosconIC.Enalgunoscasosseobservangrupospequeos,inestablesomuydependientes
deunadeterminadainstitucinodealgnsubsidio.Loscasosmsexitosossonlosdencleosfamiliaresque
hanempezadoaproducirconunareddejvenesaprendices,deparientesyvecinos,estructurandounasuerte
decadenacreativadeproduccinconunmandoclaro,porejemploeldemaestrasartesanasdeexcelenciaque
inspiranrespetoyconfianza.
d. Mercadoslocales.AtravsdelaactualcanastadebienesyserviciosconICdeChiloseaccedeamercadoslocales,
mayoritariamenteestacionales.El81%delosconsumidoressonturistasnacionalesyel19%sonextranjeros;la
mayora(83%)tieneeducacinuniversitariayseencuentraentrelos21ylos40aos(66%).Losatributosque
sevalorannoestnasociadossoloyexclusivamentealaICtradicionaldelproductosinoasuoriginalidady
calidad.Tambinsurgeunaintencindecompra,motivadaporeltipodeorganizacinopersonaqueproduce,
porelsignificadoticodelproceso.Laslimitacionesdelmercadoestacionalsesuperanparcialmentemediante
conexinconintermediariosotiendasdegrandesciudades,comoSantiagoyConcepcinydeciudadesms
6 ElISAesunvirusqueafectaprincipalmentealsalmndelatlntico,comoelquesecultivaenChile.
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pequeasconmuchaafluenciatursticacomoPuertoVarasoPucn.Algunosproductoresdecalidadaccedena
tiendasespecializadasenproductosregionales.Lasferiasregionales,losfestivalescostumbristaseiniciativasde
comerciojustoohanlogradohastaahoraresolverelproblema,limitndoseaunroldepromocincuyosefectos
sonanreducidos.
e. Beneficios intangibles y tangibles. Se tiende a afirmar que los beneficios principales no son monetarios,
destacndoseelorgullodemantenervivaslascapacidadesydestrezasqueformanpartedeunpasadoreciente,
alapardemantenervivalamismaidentidaddeChilo,enunasuertedecontinuumentreladimensinms
individualylacolectiva.Sinembargoenlosestudiosenprofundidadde22casosauncuandolosresultadosen
trminosdeingresossonmuydispares,sedestacaquemsdelamitaddeellosalcanzaingresosprovenientesde
productosconICquelossitansobrelalneadepobrezadeChileyquesoncompetitivosconlosquederivande
otrosempleosdisponiblesenelterritorio.Losserviciosquesebasanenlaconservacindelpatrimoniocultural
ynaturaldeChilosonlosquetienenmejoresresultadoseconmicos.Entreellosfiguranmuseosarqueolgicos
locales,ylosserviciosdeturismoyrestaurantesasociadosalavistamientodepinginos,lobosyotrasespecies
marinas.Entodoellostambinsegeneranempleosdirectaeindirectamente;alapardedesarrollarprcticasde
usoyconservacindelmedioambiente.
ApartirdelanlisiscolectivodepotencialidadesylimitacionesqueChilohadesarrolladoydealgunasexperiencias
pilotoquesehanrealizadorecientemente,losretosqueseestnasumiendohoyendaestnarticuladoseneldiseo
y la implementacin de una estrategia de DTR-IC
7
basada en los siguientes principios: (i) reconocimiento abierto de
lascontradiccioneslocalesentrminosdedesarrolloydialogoconlasautoridadespblicasparallegaradefiniciones
compartidasrespectoalfuturo;(ii)conformacindecoalicionesterritorialespblico/privadasque,coneltiempo,estn
encondicionesdecanalizarinversionessinrgicasimportantesparalapuestaenvaloracindelterritorio,enbaseasu
patrimonioculturalynatural;(iii)visibilizacindelosconocimientosylosconocedoreslocales,supuestaenvitrinayen
elmercadoatravsdevariasherramientascomorutasdeaprendizajeslocaleseinternacionales,mapasdeproductosy
serviciosconICenChilo,dilogodesaberesinstauradoenlacurrculauniversitaria;(iv)inversinfocalizadaenmujeres
yjvenes,priorizandoprocesoscreativosdeinnovacineincrementodelacalidadentreartesanoslocalesydiseadores
externos,comprometidosticamenteconlosprocesosyconunavisindemercado;(v)apuestaaunmarconormativo
quepasedelalgicadelsellodeorigenycalidaddeproductosespecficoshacialaconstruccindeunamarcaterritorial
ms comprehensiva que contenga la canasta de bienes y servicios con IC expresada de una manera coherente y
articulada.Artesanasdecalidadeiglesias;ecoturismoypaisajesrurales;conservacindelasespeciesnativasysupuesta
envalorenunarenovadagastronoma;unaredderestaurantesyhotelesconsellochiloteTodoellocontribuyeaun
mosaicodepatrimoniotangibleeintangibledondecadapiezaesimportanteyformapartedeunareddeactoresque
adquierenmayorvaloralestarjuntosqueseparados.Enestedesafoelroldeunoperadorterritorial,radicadoyrespetado
enlaisla,comoelCentrodeEducacinyTecnologa(CETChilo)esesencialpararecoger,orientarycatalizarprocesos
anfrgiles.
DESAFIANDOLAMARGINALIDADYAUMENTANDOLAESCALA
El actual contexto se caracteriza por las mltiples dimensiones de la crisis financiera mundial y de la crisis vinculada
a los precios de los alimentos, sus impactos en el agro y, particularmente en los sectores ms pobres
8
; as como por
la persistencia de altos niveles de pobreza y desigualdad que muestran los pases latinoamericanos. Estos elementos
clavesdemandannuevoscompromisosyticasenbsquedadelajusticiasocial;yformasinnovadorasdeampliarlas
7 Para mayor informacin sobre los procesos y resultados que se estn delineando, ver: http://www.rimisp.org/proyectos/nuevas_
subsecciones.php?id_proyecto=188&id_subseccion=150
8 VeralrespectolosnuevosdocumentosproducidosporelProgramadeDinmicasTerritorialesdeRimispconlacoordinacindelInstituto
de Estudios Peruanos (IEP) sobre Crisis y pobreza rural: http://www.rimisp.org/proyectos/seccion_adicional.php?id_proyecto=180&id_
sub=183.
CLAUDIA RANABOLDO
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oportunidadesdelospobresruralesysusorganizacionesparaaccederycontrolarunstockdeactivossuficientesqueles
permitapotenciarsusestrategiasdevida.
A la luz de la experiencia internacional, latinoamericana y de algunos procesos que se han identificado tambin en
Chile,comomuestraChilo,laopcinquelapropuestadeDTR-ICplanteaesqueenAmricaLatinaexisteunpotencial
importantededesarrolloconjusticia,apartirdelreconocimientoypuestaenvalordelasidentidadesyelpatrimonio
cultural, como expresiones de la diversidad y riqueza territorial, usualmente poco visualizadas como un motor de
desarrollo.
En este sentido algunas lneas estratgicas centrales que adquieren relevancia para un pensamiento regional que se
articuleconlonacional,planteandounaagendapropiason,anuestromododever,lassiguientes:
a. Situar un enfoque novedoso para abordar el territorio desde una perspectiva ms amplia e integral, al incluir
explcitamentelacuestindelaICcomounposiblemotordedesarrollomultidimensional,ynosoloeconmico
ysectorialagropecuario.VaapareciendounciertoconsensohaciaelhechodequeunadelasfuerzasdeAmrica
Latinaestenelreconocimientodelasdiferencias,delmestizaje,deloplural.Lacontribucindesdelaspolticas
pblicasnoestenelcrearespaciossegregados,sinoenelestmuloalencuentroyeldilogocomoelementos
claveparaunaconvivenciademocrtica.
b. Dialogarcondiversosescenariospolticos.Conaquellosenlosqueladescentralizacinapuntaaenriquecerse
conuncomponentemayordeparticipacinciudadanaenlagobernabilidadyeneldiseodelasinversiones.
Ytambinconaquellosenlosquelaidentidadpuedecorrerelriesgodereducirseaposturasetnocentristasde
rasgosconservadores.ProcesosconsistentesyarticuladosdeDTR-ICpuedencontribuiralaprofundizacinde
lademocracia,elpoderlocal,lainclusinsocial,ladiversificacineconmicaylasustentabilidadambiental;
comoparaapoyarlaconcrecindepropuestasdematrizindgenareferidasalvivirbien.
c. Convocar a sectores que normalmente no dialogan entre ellos y mucho menos trabajan juntos. El tipo de
plataformas y alianzas (multidimensionales; multi-actorales; multi-territoriales) que han mostrado su mayor
potencialidadtienenalgunoselementosencomn:(i)lasevidenciasdelosresultadosdelainvestigacin;(ii)
las experiencias sugerentes en curso en los territorios; (iii) una base de confianza, intereses e inquietudes
comunes.Secontribuyeaponerenrednosoloapersonaseinstituciones,sinoasaberesyprcticas.
d. Articularprogresivamenteinvestigacininiciativasterritorialesdesarrollodecapacidadesplataformasde
incidencia,buscandouncontinuumquepermitapasarprogresivamentedelosconceptosalasestrategiaspara
valorizar territorios con IC, bajo distintas condiciones, dinmicas y configuraciones sociales y econmicas.Y
retro-alimentarlosmarcosconceptualesapartirdeexperienciasterritorialessugerentes.
e. Explorarlasestrategiasfactiblesparalaarticulacinentreactivosculturalesyactivosnaturales,comounaapuesta
combinadaalavalorizacindelabiodiversidadenfuncindeunagestinlocalysostenibledelosterritorios.
Loanteriordemandaundilogointerdisciplinario,unavisinampliadelaaccinpblicaylaconstruccinde
puentesintrayextraterritorialesentrelosnumerososactoresinvolucrados,amenudoenconflictoporelacceso
ycontroldelosrecursosnaturales.
Laspreguntasquenosparecenrelevantesestnligadasasesposibleincidirenlaaccinpblicaycmohacerlopara
quelasestrategiasdeDTR-ICseconstituyanenunarespuestaounaalternativarealyconcreta,enlaescalayconlamasa
criticanecesariascomoparahacerunadiferenciaenlavidaylasoportunidadesdelospobresexcluidosysusterritorios.
El riesgo del DTR-IC es que termine apoyando y apoyndose en experiencias micro, llevadas adelante por los ya
convencidos,enunasuertedemovimientocontraculturalquenoincidemsalldeunnmerolimitadodeespaciosy
actores;oqueacabensiendoprocesosconpocosindiciosdeinclusinylucharealcontralapobreza.
Frenteaesteriesgo,lasmayoresinquietudes,lasmismasquesedeberantrabajarenelfuturoestnligadasa:
a. Orientarlasaccioneshacialaincidenciaenlaaccinpblica,incluyendoenesteconceptolaspolticaspblicas,
lasestrategiasdelossectoresempresariales,lasplataformasdelosmovimientossocialesydeciudadanos,las
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agendas del mundo intelectual y acadmico, las expresiones y propuestas de las diversas expresiones de la
sociedadcivilylaopininpblica.
b. ApostaraundesarrollodecapacidadesquepermitaimpulsarprocesosdeDTR-ICenlaprcticadelosdistintos
territorios,atravsdelinvolucramientodeunaampliagamadeactorespblicosyprivados,buscandoelmayor
valor agregado a partir del dilogo entre experiencias vivenciales y bases conceptuales, contribuyendo a la
formacindeunamasacrticacapazdecontribuiralescalonamientodelosprocesos.Esabsolutamenteclave
elrolpropulsorqueuniversidadessensibles,comprometidaseinnovadoraspuedencumplirenesteaspecto.
BIBLIOGRAFIA
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Libroelvalordelpatrimonio/10_territoriosydinamicascontradictoriasdedesarrollolocal.pdf
CLAUDIA RANABOLDO
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CRCULOS DECOOPERACINCULTURAL ENREGIONES:
EL MODELO DEL TEATROREGIONAL DEL MAULE
PEDRO SIERRA
*
FUNDAMENTACIN
Eldesarrollohumanoentraanecesariamenteunapreocupacinporlaculturayelaccesoabienesartsticosatodala
ciudadana.
Estasimpleafirmacin,noshapuestounhorizontedetiempoatemporal,considerandoqueel desarrolloesunverbo
dinmico,constante,permanenteeinagotableenlasociedad,entantolastransformacionesyevolucionesqueinciden
encadaunodenosotrossoninesperadasysorpresivas.
Cuandoasumimoslaresponsabilidaddeadministrar unrecintoconcualidadesyventajascomparativasensuestructura
fsica, ubicacin geogrfica, implementacin tcnica que lo hacen distinguido en nuestro pas, me indic que estaba
frenteaundesafomayor:humanizaresterecintoyloquedelseespera...fueunconceptoqueacuenlaprimera
entrevistadeprensaquesostuvellegandoaestahermosaregin(DiarioEl Centro,julio2005).
NuestraexperienciaenChilesealaquehastahaceunos5aosatrs,lareparacinoconstruccindeunnuevoteatrotena
unpromediode60aosaproximadamente,esdecir,enChileenlosltimosdossiglossehaconstruidooreconstruidotan
soloseisteatrosdeenvergadura:Antofagasta,Rengo,Valdivia,Temuco,TalcayFrutillar.Estodacuentadeunfenmeno
escasoennuestrodesarrollohumano,porciertoquetieneunaexplicacinrazonableyunopudieraentender,desdela
pticadelgestorcultural,queunpasquetenatasasdecrecimientoeconmicobastantemagras,noposealacapacidad
degenerarrecursosparaabordarunamateriatanintangiblecomoeseldisfrutedebienesartsticosyculturales.
Lamiradadenuestropasestabapuestaenintentarsosteneraquellasdemandasbsicasmsbiendirigidasaincorporar
avanceseninfraestructuraoaresolvertemasdeprimeranecesidaddenuestrasociedad,dejandoalesprituqueresuelva
temasdelespritutodavezquelointangiblenoresultabatanfcilmedirloyconsiderarloentrelasvariablesdeldesarrollo
sustentable del ser humano. Grave error, si consideramos que estamos diseados para disfrutar en varias dimensiones
nuestrapasajeraestanciaenesteuniverso.
El Programa de Extensin Artstico y Cultural Extramuro del TRM, se genera a partir de la necesidad de atender
una demanda insatisfecha por bienes culturales. Esto signific la implementacin a travs de polticas pblicas del
ProgramaExtramurocuyopropsitoesgarantizarequidadyaccesoadistintasmanifestacionesartsticasyculturalesalos
ciudadanosdelaregindelMaule,cuyascaractersticaprincipalessonunnivelsocioeconmicovulnerableyunalto
gradoderuralidad.
* Intrprete Musical, Licenciado en Artes Musicales, Magster en Gerencia y Polticas Pblicas. Gerente Artstico,Teatro Regional del
Maule,Talca
I
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PROPUESTA
La implementacin del programa de Extensin Extramuro considera algunas variables fundamentales que sustentan la
aplicabilidadybuendesarrollodeste:
- Crearunareddecontactosconlascomunasatravsdelosencargadosdeculturadependientesdecadamunicipio.
CrculovirtuosoquesegeneraapartirdelimpulsodispuestoporlagerenciadelTRM.Enprimerlugarsecautivel
compromisodelosalcaldesdetodaslascomunasdelaregin,quienessepercataronqueelproyectosehacade
manerainclusivaconunsellorepublicanoquepermitavalorardemaneraanticipadalasbondadesquestetena
desdesugnesis.Eldeclararloinclusivoytransversalfueunselloquenosehabaexperimentadoenningunaactividad
realizadaoprogramaejecutadoaesafecha(2005)pblicooprivado-portanto,erairrenunciableformarpartede
este proyecto y sumarse a una dimensin que siendo desconocida en sus inicios gener un estado de confianza y
bienestarsocial.
- Elaborarunprogramaconcaractersticaspedaggicasquefaciliteunarpidapercepcinporpartedelaaudiencia,que
logrecautivarunadimensindesconocidaypocoexploradaporpartedelaciudadana.Enestesentido,seproduce
unarelacinigualitaria:porunapartelacomunidadestabaentusiasmadaenformarpartedeesteproyectoancuando
pocosesabadelyporotroladoelTRMtenaladudadelacorrespondenciaquelosciudadanosentregaranal
enfrentarsealasprimerasactividadesqueelprogramacontempl(msica,danza,teatro),siconsiderbamosquenos
enfrentbamosaunacomunidadmsbienlejanaalosproductosqueelTRMprograma.
Elresultadodelasprimerosreaccionesdelpblicofuemuypositivo.Estoreafirmalapertinenciadelprogramaylas
vinculacionesquestegenerara.
- Establecerunplandecomunicacinydifusinquegaranticeunaoportunayexpeditaentregadelainformacinalos
usuarios.Enestesentido,larelacinconlosencargadosdeculturadelasdistintascomunasfuetrascendentalpues
segeneraronnuevascompetenciasparaabordaruntemaqueera,hastaesafecha,desconocidoyporciertorequera
deexperticiasmuyespeciales,mientras,eldesarrollodehabilidadessensorialesenelserhumano,sibienescierto
formanpartedelmismo,nonecesariamenteseexploranenunaedadquegaranticenundisfrutedentrodeunproceso
continuoenelmarcodeunestadodebienestarsocialsuperior.
Eldesarrollohumanoparaserintegral,debeconsiderarquelacalidaddevidanosolosesustentaenmejoramientode
infraestructura y crecimiento econmico. Hoy ms que nunca distintos referentes a nivel nacional e internacional dan
cuentaquelosindividuosentreganmejoresaportesalasociedadcuandostaescapazdesatisfacerenunaltorangoo
plenitudlasdistintasdimensionesyexpectativasquehacendeldesarrollohumanounestadodebienestarpleno.
Hoynosencontramosenunescenariofavorablementedistinto.Juntoconeldesarrollodepolticaspblicasencultura,
sehaincrementadoelintersdepartedemunicipiosycorporacionesculturalesenlaimplementacindeproyectosde
construccindeteatros,quecontribuirnaquelaculturaparticipeeneldesarrollodelascomunidadeslocalesyaporte
aunamejorcalidaddevida.
Resultadeltodoinesperadoqueapartirdelainsercindeesteprogramadeextensin,laciudadanadelascomunas
incorporan en su frmula de canasta de consumo el acceso a las artes y la cultura y no se encuentran dispuestas a
renunciaraunderecho quehanganadosoloporformarpartedeestasociedadregional.
Paralaadecuadaimplementacinydesarrollodelprograma,steconsiderestratgicamentelassiguientescondiciones:
Diseo.Serecogelaexperienciadeotrassociedadesquehanalcanzadounequitativoaccesoalasartesylacultura.Se
coordina,conlosencargadoscomunalesdecultura,elprogramaformativoapresentardetalmaneraquesteconduzcaa
unprocesodedesarrollocontinuorespectodelasdistintasmanifestacionesartsticasysuimpactodirectoenlaspersonas.
ParticipancomunasyTRM.
Aprobacin.staserealizadecomnacuerdoconlosencargadosdeculturacomunales.ParticipancomunasyTRM.
PEDRO SIERRA
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Ejecucin. Se ejecuta como produccin artstica y cultural, cautelando los estndares de calidad que aseguran una
puestaenescenadealtacalidad.
Acompaamiento. El programa se hace acompaar de varios elementos que resultan fundamentales para el xito
obtenido:difusin;pertinenciadelatemticaproducida;soportetcnicoprofesional;presentacinfinalqueconsiderela
calidaddelainfraestructuralocal,detalformaqueellugarescogidoparalaspresentaciones,cumplirconlasmejores
condiciones.
Evaluacin.Tantoelequipodeproduccincomolascomunasevalan,unavezterminadalapresentacin,todosaquellos
aspectos que forman parte de la produccin; temtica; esttica; produccin de prensa; convocatoria; recepcin de los
ciudadanos,entreotrasvariables.Enestesentidocadadevolucinpermiteinstalarunanuevaproduccinrecogiendolas
consideracionesdeloseventosyaproducidos.
La ciudadana espera formar parte del desarrollo y crecimiento artstico-cultural a travs del acceso a bienes
culturales que incrementen su acervo y conocimiento social y cultural. Por otro ladoTRM afirma, que el acceso a
bienesculturalesproducirundesarrollohumanomsjusto,equitativoyquelosestudiantesyjvenesmaulinos,apartir
de la implementacin del programa extramuro, tendrn una sustancial mejora en todos aquellos ndices que miden:
conocimiento,calidaddevida,desarrollopersonalysocial.
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INSTAURACINDELDANACIONALDELASREGIONES:
ENTRETODOS,CONCOHESINYPARTICIPACIN,
SEPUEDE
DIEGO BENAVENTE
*
FUNDAMENTACIN
Lainstitucionalidadnacionalesdeficitariaenrepresentacinterritorialynoescapazdecaptarlosrealesrequerimientos
einquietudesdelagentederegiones,quieneshanidoacumulandodesilusionesyfrustraciones.Tampocohayinstancias
de accountability para poder hacer contrapeso o denunciar la falta de compromiso con los territorios de parte de sus
representantespolticosregionales.
La descentralizacin en Chile pese a llevar dcadas de iniciada, no se ha desarrollado como debiera, ms bien est
estancadaoretrocediendoylasregionesenlugardeempoderarse,cadavezmsvanperdiendorelevanciaenelconcierto
nacional. Basta analizar lo que ha sucedido con el estamento poltico, donde se consigui eliminar el requisito de
residenciaparalossenadores,quesesuponeesderepresentacinmayoritariaregional.Asserefuerzaelqueentodaslas
regionestransversalmenteimperenlosafuerinos,rostrosmediticoscapitalinos,quesonaceptadosporlascomunidades
regionalessometidamentecomosusrepresentantessenatoriales.
Losconceptosdelregionalismoylosfundamentosdeladescentralizacin,nohanpermeadoalaciudadana,sinoque
permanecenrecluidosenlasaulasuniversitarias,encentrosdeestudiosogrupospolticosmuyminoritarios.Desde1984
cuandoseiniciaronlasprimerasjornadasderegionalizacinorganizadasporCorChile,pasandoporlasdosCumbresde
lasRegiones(1998y2007)organizadasporelCONAREDEylosdistintosEncuentrosdeEstudiosRegionalesdeSinergia
Regionaleltemahasidodiagnosticadoyanalizadoenlasaulasyenalgunaselites,peronuncasehalogradosensibilizar
alascomunidadesregionales.
Mientraslasregionesnologrenempoderarseparagenerarunavoluntadconjuntadeautomovilizarseynoasumanuna
actitud proactiva en cuanto a defender sus legtimos derechos, nadie lo har por ellas. La experiencia internacional y
especialmentelanacional,haenseadoqueelpodercentral,laselitessantiaguinas,lascpulascapitalinasocomoquiera
llamrselas,acargodelpodertotalenelpas,nosepreocupanfrenteamovilizacionespuntualesenregiones.Endos
palabras,Santiagonorespetaaunparderegiones,solosepreocuparycomenzaradescentralizaryapreocuparsedel
tema,cuandoseproduzcaunagranmovilizacininterregionalconvocadabajounesfuerzomancomunadodetodaso
granpartedelasregiones.
Paraprovocarlaconfluenciayconvocatoriamasivadelascomunidadesregionales,esnecesariocontarconinstancias
dearticulacinysumatoriadevoluntadespara,abordarlosdesafosconjuntos.Aslaorganizacinypuestaenescena
conjunta, en la agenda nacional del Dia de las Regiones, no solo permite fortalecer las capacidades regionales de
desarrollo(capitalhumano)sinoademsconsigueinstaurarunaoportunidadnicaparapasarrevistaaoaaoalproceso
dedescentralizacin.EnelVIIEncuentrodeEstudiosRegionalesrealizadoenTemucoestapropuestafuebienacogidapor
losparticipantes,eincluidaenlasconclusionesdecierre.
* IngenieroCivil,UniversidaddeConcepcin,LicenciadodeCienciasdelaIngeniera.DirectorEjecutivo,CorporacinparaelDesarrollo
ProductivodelaAraucana-CORPARAUCANIA.
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Organizacin
Parallevaracabounainiciativadeestetipo,conalgngradodexitoanivelnacionalensuprimeraversin,senecesit
tiempoparasuadecuadaorganizacin,almenosde3a4mesesantesyasimismobuscandodefinirunda,delmesyla
semanatal,quepermitieraaprovechardelamejorformaelimpactoenlosmedios,sobretodoenlacapital,dondeestel
70%delosmediosnacionales.Paralograrestoybuscandoaprovecharunainiciativaconsensuadaendistintosmbitos
ypresentadaenelCabildoRegional2008enTemuco,encuantoapodercelebrarelDadelasRegioneselmartes31
demarzode2009.Loquepermiteestarenundadelmesenquelaactividaddelpasyaestaenplenodesarrolloysin
mucha competencia de actividades paralelas, las que se concentran por lo general en el ltimo cuatrimestre del ao.
Asimismo esta fecha debiera corresponder a semana distrital parlamentaria y adems a un da de la semana (martes)
dondelanoticiatienelaposibilidaddeseguirimpactandoycomentndoseenlaprensaregionalynacionalduranteel
restodelasemana.
ParalaimplementacinypuestaenmarchadeunainiciativacoordinadadecelebracinconjuntacomoloeselDa
delasRegiones,serequerallevaracabounaseriedeaccionestendientesareunirycomprometeralosactoresclaves
paraasegurarsuxito.Todolocualsefuedandorpidamenteconposterioridadasupresentacinensociedad,loque
ocurriconmotivodelVIEncuentrodeEstudiosRegionales,realizadoel4y5dediciembrede2008enTemuco.Donde
ademsdeexponercomoiniciativaestratgicaenelejetemticoIdentidad,PatrimonioyCultura,asumuncompromiso
explicito.
Para todo el trabajo posterior, se constituyeron equipos de trabajo, uno de los cuales tuvo a su cargo la coordinacin
nacional,constituidoporrepresentantesdelasdistintasregiones,quienesoperaroncoordinadamente.Asimismoencada
reginseorganizungrupodetrabajotransversalelqueestuvointegradopordistintasorganizacionesyentidades.
Fue necesario incorporar medios de comunicacin regionales como elementos convocadores y replicadores de la
iniciativa, estos sumados a representantes regionales de agencias de publicidad y comunicadores. En algunas regiones
se conformaron comits tcnicos que aportaron las mejores ideas para ir creando ambiente en la ciudadana regional
durante el perodo previo y realizaron una campaa de medios con la finalidad de lograr una mayor convocatoria en
cadaciudad.Todoloqueselogrenmayoromenormedidaenlas17ciudadesdondesecelebrporprimeravezel31
demarzode2009comoelDaNacionaldelasRegiones.
Enlasregionesdondeseorganizdemaneramseficiente,elgrupodetrabajoregional,acompaadoporlosmedios
abordaronlaestrategiaregionaldeconvocatoria,programandodistintasaccionesquepermitierondifundiryvisibilizar
el Da de las Regiones en cada ciudad. Esto encabezado por distintos gremios regionales convocados inicialmente
desdeLaAraucana,porsusparesaglutinadosenCorparaucania,entreloscualessedestacaronlasCmaradeComercio
decadaregin,lasquesedistribuyeroneltrabajodedifundirlainiciativaantesdefinesdemarzodel2009.Elobjetivo
principal era poder producir los llamados, cuas y mensajes, las actividades estratgicas necesarias, que permitieran
generarencadaunadelasregionesunaconvocatoriaampliaytransversal,enposdepodermanifestarseeldaDade
lasRegiones.
ComoChileesunpasultracentralizado,especialmenteenmateriademediosdecomunicacin,elgrupodetareaacargo
delacoordinacinnacional,debicontemplar,elpoderimpactaryatraeralosmediosnacionalesparadarcuentadela
iniciativa,generarlasalianzasestratgicasconcomunicadoresydirigentesregionalistasquehabitanenlacapital,laque
comounareginmsconsiguiasumirsutareaparalaconvocatoriametropolitana.
Amedidaquefuetranscurriendoeltiempo,lacoordinacinnacionalasumidaporCorparaucania,laCNC,LosFederales,
CONAREDE,IndependientesenRedylosdistintosgruposregionales,fueroncompartiendolasideas,mensajesyacciones
exitosas con las dems regiones, de modo que estas pudieron ser implementadas en las distintas ciudades. Para todo
esto, se utilizaron herramientas como Internet, en la web se cre una pgina denominada www.diaderegiones.cl y en
Facebooklosdistintosgruposregionalistasyaexistentes,sesumaronparaconformarunoqueconvocespecialmenteal
DaNacionaldelasRegiones.
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Algunosaspectosdeimportanciaquecaracterizanestainiciativayquepuedenayudaradefinirlosmensajes,actoresy
sumarorganizacionesparaunafuturaconvocatoriaaterrizadayacordealarealidaddecadaregin,sonlosquesiguen:
- Estainiciativaeselcomienzodeunprocesoqueirin-crescendo,porlotantocadavezsermejorsuconvocatoria
yelaprendizajeservirparairsuperandolasdistintasmetas.
- Esunainstanciaparaevaluarelprocesodescentralizadornacional,regionalyalosactoresquelotienenasu
cargo,eselmomentoparasacaralapizarraalosquemantienencompromisosincumplidos.
- Permite tener una especie de cuenta de ahorro comn en cada regin y entre todas las regiones para poder
emprenderencualquiermomentounacruzadanacionalquepermitasacaraChiledelletargooinerciacentralista.
- ParacelebrarelDadelasRegionesencadaregin,elda31demarzoalas11hrs.,pensandoenlaprensay
susdespachosnacionales,laconvocatoriaalasfuerzasvivasfueelpoderjuntarseporunespaciodetiempobreve
enlaplazadelaciudad,frentealmunicipiooalgnauditoriomunicipal,comoocurrienalgunasciudades
delsur.Losdetallesdelcmoyqumensajesreforzarencadaconvocatorialosresolvieronlascoordinaciones
regionales,loimportanteesqueaunamismahoraentodoChilesecelebrconunaimportantedemostracin
ciudadanaporprimeravezelDadelasRegiones.Yas,seguirocurriendoaoaao,el31demarzo,hasta
queelpas,mstempranoquetarde,puedadistribuirsusinstanciasdepoderconsiderandoelesfuerzodela
gentederegiones.
Comoestainiciativayaesaccinysuimplementacinprimariayaocurri,lasinstanciasqueasumieronlaresponsabilidad
dedisearelcmoseorganizyestructurlaorganizacindelaconvocatoriaparaelDadelasRegiones,fueronen
granmedidalasquesedescribienelpuntoanterior.Sinembargo,ydadolosingulardeltema,laexperiencialograda
en esta primera iniciativa, aconseja dejar abierto los espacios de participacin para que los ms entusiastas y mejor
preparadosparacumplirconlosobjetivosdelaestrategia,anivelregional,sepuedanirsumandoamedidaqueseva
desarrollandoesta.
EnestaestrategiafuefundamentallaparticipacineneldiseoylaejecucindepartedelospresidentesdelasCmaras
de Comercio de cada regin, corporaciones de desarrollo regional y cmaras regionales de la construccin, as como
tambin los gremios y las universidades, centros de estudio y organizaciones no gubernamentales que adscriben a la
temtica regionalista. Por la experiencia ganada tanto en la primera etapa, como en una segunda etapa de ejecucin
y acompaamiento, es esencial el poder contar con el compromiso y participacin de los medios de comunicacin
regionales,sinelloslalaborsedificultaendemasa.Estoresultdevitalimportanciaenlas17ciudadesquecelebraron
eldadelasregionesenlas15regionesdeChile,locualseejemplificaenelresumensiguiente:
ResultadosdelaprimeracelebracindelDadelasRegiones
- 15Regiones
- 17 Ciudades Arica, Iquique, Antofagasta, Copiap, Serena, Valparaso, Santiago, Rancagua, Talca, Chillan,
Concepcin,Temuco,Valdivia,Osorno,Pto.Montt,CoihaiqueyPta.Arenas
- 121Organizacionesogremiosregionales
- 51Presidentesdegremiosregionales
- 920Asistentesalosdistintosactos
- 571Firmantesactaentreloscualeshubo:13alcaldes,21concejales,3intendentesregionales,11consejeros
regionales,3seremis,1gobernadorprovincial
Finalmenteenlaetapafinalselogrcomprometerenalgunasciudadesaunsignificativonmeroderepresentantesde
dirigentesvecinalesydebase,loquepermitisumaresfuerzoslocalespotentesenpoderdeconvocatoriaparaelacto
quesellevacaboeldadelasregiones.
DIEGO BENAVENTE
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Losimpactosqueestainiciativaensuprimeraversingener,seaprecianenlasimgenesdelasciudadesdeChileque
semuestranacontinuacin:
Encuantoalimpactoquegenerarestacelebracinenelmedianoylargoplazo,esposibleidentificaranivelsociocultural,
polticoydeparticipacinlossiguientes:
- Generarconfianzaenlascomunidadesregionales,loquepermiteenfrentarprocesosydesafosmayoresenel
futuro.
- Elevarlaautoestimadelagentederegionesyensusliderazgos.
- Ratificarlapotenciadelactuarunidoscomoregionesenposdeunacausacomn,dondelauninhacelafuerza.
- ProvocarungranimpactonacionalquegenereuncambiodetendenciaaniveltransversalenChileeinduzcaa
lascpulasyelitesapreocuparsedelasregiones.
Implementarlacelebracindeundadelasregiones,nosolopermiteuniresfuerzosinter-regionales,sinoademsservir
deinstanciaparareconoceryreforzarlaidentidaddecadareginysugente.
Laescasezderecursosaniveldelasregionesascomolanulaatencinquerecibensusesfuerzosenmateriadecobertura
meditica,porpartedeloscentralizadosmediosnacionales,hacequeunainiciativaconjuntadealtoimpactonacional,
como lo es el Da de las Regiones, permita poner en opinin pblica la causa de los territorios regionales. As ao
tras ao y con diferentes motivaciones o banderas de causas transversales de las regiones, es posible ir acumulando
capital sociopoltico y de capacidad de movilizacin, que servirn para impulsar la descentralizacin tan postergada.
LaexperienciaquedejlaorganizacindelprimerDadelasRegionespermitiobservardeterminadosaspectosquese
concluyeronporpartedelosorganizadores,estosseenumeranacontinuacin:
- La importancia de quienes encabezan la convocatoria es vital. No es lo mismo que encabece el tema una
personanatural,quelohagaunaorganizacinquetieneprestigio,llegadayconvocatoriaenlacomunidad.
- Esnecesariotenerpresentelaexistenciadepoderescentralesendistintasesferas,quenovenconbuenosojosel
quesusbasesorepresentantesregionalessecomuniquenentresiparaactuardemaneraconjunta.
- Enelconciertonacional,sedestacaronalgunasciudades-regionesdelnorteydelsur,graciasaunmayorpoder
deconvocatoriaeimpactoensusaccionesylessiguieronotrasque,peseanoorganizaractosmasivos,fueron
capacesdearticularadistintosactoresyorganizaciones,parallevaracabomanifestacionesdedistintotipo.
- Laarticulacinpblico-privadafuncionenlamayoradeloslugares,peroenningncasoesatribuibleelxito
enlaorganizacinoconvocatoria,alomsfueunrefuerzoimportante.
- Laconduccinorganizativadebeestarenquienesnoestnsometidosalsufragioelectoraloaladependenciade
algunaautoridaddelnivelcentral.YaquecualquierargumentoorazndeEstado,deltimomomento,puede
significarquebrarelencadenamientoyporendehipotecarelxitodecualquieraccinqueseemprenda.
- Existeconsensoenqueestaesunagranoportunidaddepoderavanzarenlograruncambioconcretoquese
refleje en acciones y en la generacin de polticas pblicas en pos de un pas ms descentralizado, lo que
dependerdelacapacidaddeorganizacinparacapitalizarloqueseconsiguiconlaprimeracelebracindel
DadelasRegiones.
- Una estrategia necesariamente debe generar una estructura de articulacin potente que permita actuar de
manera conjunta, eficaz y eficiente en la convocatoria de voluntades entre las regiones, as como en poder
trabajarcualquiertemaqueseacuerde,denohacerlolomsprobableesqueesteesfuerzoseirdiluyendocon
eltranscurrirdeltiempo.
- Elpotencialdedesarrolloencualquiertipodeiniciativaquesedecidaemprenderoimpulsar,estardadoporla
capacidaddemovilizacindevoluntadesregionalesdelaestructuradeencadenamientooarticulacin,quese
puedaconstruir.Deotraformaeldividirparareinarseguirimperandoatodonivelenelpasyenesabatallaya
sesabequieneselquetriunfa.
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- Enpalabrasdedistintosconvocantesdeestaprimeracruzadaregionalista,nodebemosperderesteimpulso,
ms bien se debe articular esta cadena de voluntades de Arica a Magallanes, concentrndola en objetivos
precisosytratandodedarleformaaunaestructurapermanenteeneltiempo,conformandounaasociacin
nacionaldelasregiones,quedesarrolleuncongresoparatenerpropuestasconcretasenbasealosacuerdos.
- Si bien la efectividad de la organizacin depende en gran medida del apoyo de distintas organizaciones de
maneratransversal,nosepuededejardeladolapreocupacindepodertrasladarycomunicarestasinquietudes
descentralizadoras a la masa ciudadana y a sus organizaciones de base. Sin la ciudadana regional, ningn
cambioserposible.
- Paraelfortalecimientodelasorganizacionesregionalesoplataformasdearticulacin,esbsicalacolaboracin
y/o acompaamiento entre regiones, traspasando la experiencia y formas de trabajo exitosas, especialmente
entrelasregionesvecinasoamigas,dadololargoyextensodenuestropas.
- Alalerodelasdirectricesconcordadasentrelasdistintasciudades-regiones,lasorganizacionesqueconvocande
cadaciudad-regindebieranconstituirseenunllamadooconvocatorialomsampliaposibleparaconcordarsu
decisindeconstituirseenunCabildopermanentequepongaenmarchalasdirectrices,constituyalosequipos
detrabajoydesigneasusrepresentantes,todoestobajoelprismadecadaciudad-regin.
Ensntesis,cadaciudad-regindebieraorganizarseasumanera,perodebieramantenerseunmnimocomndenominador
entre las distintas ciudades-regin, para poder conformar un bloque inter-regional que se constituya en un referente
nacionaldegranpesoylegitimidad.
ElaccesoyladisponibilidaddenuevastecnologascomolaInternetpermitetrabajarentiemporealentrelugaresmuy
lejanos,porlocualeldesafoespoderaprovecharlasparagenerarelflujodeconversacinyacuerdosadistanciaqueden
losnivelesdeconfianzaquepermitenelaccionarconjuntobajolaamistadcvicainter-regional.
BIBLIOGRAFA
Benavente,DiegoJ.(2007).Descentralizacin, la revolucin olvidada,1edicin,EdicionesUniversidadCatlicade
Temuco.
DIEGO BENAVENTE
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3.PARTICIPACINYCONTROLCIUDADANO
3.1 PARTICIPACIN
3.2 ARTICULACIN ENTRE ACTORES
3.3 COMUNICACIN
3.4 CONTROL CIUDADANO
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ROL DE LA SOCIEDADCIVIL EN EL DESARROLLO
ARMNICO DECHILE: LATRANSICINPENDIENTE
JOS LUIS CEA
*
INTRODUCCIN
Limitarlaexposicinaciertosrasgosdelltimomediosiglodenuestrahistoria,formulandobrevesproposicionesacerca
delfuturodelasrelacionesdelEstadoconlaSociedadCivilenChile.Miintencinescontribuiralainstauracindel
EstadoSocialdeDerecho,conesaSociedadsirviendorolesactivosdedesarrollohumano,sinidentificaralEstadoconel
asistencialismo,sobretodoapropsitodelaconcrecindelosderechosdelasegundageneracin
1
.
Consolidar ese nuevo tipo de Estado entre nosotros es, desde luego, un presupuesto tico fundamental, porque es
imposible el desarrollo humano de la poblacin completa de Chile sin el progreso simultneo de su espritu y de los
valores morales que cohesionan el ethos nacional. En tal perspectiva se torna evidente, asimismo, que el anhelo de
participacin de nuestra ciudadana, sobradamente madura ya en su formacin cvica para concretar tal demanda
democrtica,exigedescentralizarelpodernosolodelEstadosinoque,convigorsemejante,tambinladominacinde
gruposointeresesenlaSociedadCivil.Enotraspalabras,eldesenvolvimientoarmnicodeChileysugenteimponen
realizarlaregionalizacin,plenayefectiva,delaconvivenciapoltica,socialyeconmica,pblicayprivada,entodas
lasdivisionesgeogrficasdelpas.
I. VISINDELESTADOSOCIAL
Hoy,elEstadoSocialpuedesercaracterizadoporlosrasgosmatricessiguientes
2
:
- Sehallaorientadoalbiencomn,comocustodioypromotordeesevalorfundamental,conscientedequetal
biennosurgeporgeneracinespontnea;
- Le compete salvaguardar la justicia, la seguridad jurdica, el respeto de la dignidad humana y los derechos
esencialesquefluyendeella,incluyendoalosdelasegundageneracinoatributossociales;
- Es suya la responsabilidad de superar racionalmente los conflictos colectivos, logrando la mayor integracin
posibledelacomunidadnacional;
- Leincumbecompensarlosinteresesindividualesydegrupoatravsdelaheterotutelarazonablementeejercida;
protegeralosnecesitadosypreverlosproblemasdelporvenir,conscientedelaincidenciaqueellostienenen
lasgeneracionesfuturasydelimperativodesubsanarlos;
- ReconocequelosocialcalificaalEstadoyalDerecho,porquedejademanifiestoquelaSociedadCivildebe
servir, con autonoma, roles de bien comn, en colaboracin con la organizacin poltica y ejerciendo las
facultades que ha de reconocerle el Bloque Constitucional, de modo que el Derecho sea funcional a dichos
objetivos.Consecuentemente,elprincipiodesubsidiariedadtienequesercomplementadoconeldesolidaridad;
* ProfesorTitularUniversidaddeChileyPontificiaUniversidadCatlicadeChile.PresidenteAcademiadeCienciasSociales,Polticasy
Morales,InstitutodeChile.
1 Consltese,ensemejantesentido,RodolfoAraujo:ElConceptodeDerechosSocialesFundamentales(Bogot,Ed.Legis,2005);Fernando
DiezMoreno:ElEstadoSocial(Madrid,CentrodeEstudiosPolticosyConstitucionales,2004);yCarlosMesa:DerechosdelaPersona
(Lima,FondoEditorialdelCongresodelPer,2004).
2 ErnestBenda:DerechoConstitucional(Madrid,MarcialPonsEditores,1992)pp.557-559. P
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- AlaRazndeEstadolahasucedidolaRazndePersona,conlasubsecuenterelativizacindelasoberana,el
reemplazodelaleycomofuenteprincipaldelordenamientojurdicoylaentronizacindelaCartaFundamental
con cualidades de fuente directa e inmediata de Derecho positivo, no diferida por ni condicionada a lo que
preceptenlasdisposicioneslegales,reglamentariasnilasconvencionescelebradasentreparticulares;
- LafrmulacuyoselementosprincipalesheresumidosearticulaenunaConstitucinhumanista,interpretaday
vividaasmercedalajusticiaconstitucionalqueladefiendeyalapoblacinquelasientesuya;y
- Uncmulodeprincipiosytcnicas,propiasdelneoconstitucionalismo,infundenrasgosanmsinconfundibles
al Cdigo Poltico de nuestro tiempo, siendo imperativo enfatizar, entre ellos, su fuerza normativa suprema y
directa; al efecto de irradiacin de las sentencias constitucionales sobre todo el ordenamiento jurdico; y la
preeminenciadelestatutodelapersonasobreelinstrumentodegobierno
3
.
II. SUPERACINDELESTADOPROVIDENTE
ElEstadoBenefactornofuenuncaEstadoSocialdeDerecho.Efectivamente,elEstadoquemeocupasecaracterizapor
la procura existencial
4
, pero sobre la base de ciertos supuestos que, de no cumplirse plenamente, desembocan en el
colectivismo,cualquieraseasusigno.
ElEstadoSocialtampocopudoseridentificadoconelEstadodeAbstencin,pueselindividualismoyelmercadoson
incapaces de concurrir, subsidiaria y solitariamente, a paliar y, ojal, a resolver las causas y efectos de la miseria, la
marginalidad,elegosmoylaviolencia.
Enlugardeeso,elEstadoSocialdeDerechoalientaelreconocimientodelvalordeladignidadhumanaydelosderechos
esenciales que fluyen de ella; asegura la garanta judicial eficaz para la proteccin del ejercicio de tales atributos
inalienables;ysecomprometeconlaautonomadelaSociedadCivily,dentrodeella,conelimpulsodelasolidaridad
comovectordelalibertad,individualyengrupos.
LaideadeEstadoProvidenteydeEstadodeAbstencines,porconsiguiente,unaspecto,ynoelmsimportante,del
Estado Social. Ms todava, aquel Estado Benefactor y su antnimo, el Estado Individualista, devienen en opuestos a
lalibertadensociedad,porlasumisinaqueesreducidalapersonaylasasociacionesintermedias,deunlado,ylos
antagonismosyarbitrariedadesquegeneraytolera,deotro.Elocuentemente,ErnestBendalodenunciasincomplejos
5
:
La participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos, puede robustecer la conciencia de los individuos de que
ejercen corresponsabilidad; en ese sentido, la participacin fomenta un comportamiento conscientemente responsable.
Yagrega:
El Estado Social no consiste nicamente en prestaciones pblicas que son distribuidas a los ciudadanos, sino que
requiere tambin, y en primer lugar, sentido de responsabilidad del individuo para consigo mismo
6
.
Finalizaeljuristaymagistradoconstitucionalalemn,aseverando:
El Estado Social se puede y se debe concebir como una comunidad continuamente preocupada por el bienestar de sus
ciudadanos. Pero un Estado Providencia que libere de toda preocupacin a los hombres y mujeres no sera un Estado
Social, sino que un Estado tutor o nodriza de sus habitantes
7
.
3 LaimportanciadelconstitucionalismofuerteohumanistallevaaGustavoZagrebelsky,antiguoPresidentedelaCorteConstitucionalde
Italia,adenominarEstadoConstitucionaldeDerechoalmscorrientementellamadoEstadoSocialdeDerecho.VaseDerechoDctil
(MadridEd.Trotta,2002)pp.43ss.
4 FrmuladeladministrativistaalemnErnestForsthoff,citadoporManuelGarcaPelayoenLasTransformacionesdelEstadoContemporneo
(Madrid,Ed.AlianzaEditorial,2005)pp.26ss.y126ss.
NorbertoBobbiohaescritoextensamentesobreeltpico,concorajeylucidez.Puedeconsultarseunacoleccindemonografassuyas
alrespectoenTeoraGeneraldelaPoltica(Madrid,Ed.Trotta,2003).
5 Op. cit.,p.542.
6 Id.,p.543.
7 Id.,p.552.Cf.EkkehartStein:DerechoPoltico(Madrid,Ed.Aguilar,1973)pp.188ss.
PARTICIPACIN Y CONTROL CIUDADANO
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III. SUPUESTOS
HealudidoalimperativodecumplirlossupuestosdelEstadoSocial.Deellosmenciono,primeramente,laproclamacin
yvigenciadevaloressuperiores,conladignidadhumanaenlabaseycimadelaconvivenciacivilizada.
Agrego la conducta permanente de defensa de la Sociedad Civil
8
.Tal Sociedad Civil tiene su estatus declarado en la
Constitucin,debiendolasleyesdesarrollarlosincentivosadecuadosparaeldesplieguedelosrolesquelecorresponde
realizar, o bien, devolverle aquellas misiones que el Estado fue absorbiendo en perjuicio de la autonoma social y del
beneficiocomn
9
.ElprincipiorectordedichaSociedadeslasolidaridad,llamadafraternidad
10
enelideariorevolucionario
francs de 1789. Permtaseme insistir en el punto: el compromiso del Estado de respetar la autonoma de la Sociedad
Civilnotienerelacinalgunaconlatuteladeunsupuestoneocorporativismo,puesserefierealacolaboracinparala
realizacindelbiencomn,objetivoqueesajenoalamparodeinteresessectorialesoreivindicacionesegostas
11
.
Destaco, por ltimo, la difuminacin de los lmites de lo pblico y lo privado
12
.Tal es as que hoy los particulares
gestionanserviciospblicosysirvenmltiplesfuncionesdebienestarcomn;alavez,losrganosestataleshuyendela
madejaburocrticayparalizante,seadaptanatcnicasprivadasparaladecisindecuestionespblicasysumenasus
entesdeinteligenciaenelsecreto.Razonablemente,noresultaposiblesostenerquetodolopblicopertenezcaalEstado
niqueloprivadoenteroestreservadoalosparticulares
13
.
8 El olvido o descuido en el anlisis del tema es reprochable tanto con respecto a la doctrina extranjera como chilena. Una prueba
elocuente de que solo en las ltimas tres dcadas se ha reanimado aquella doctrina fornea, reconociendo la trascendencia de la
SociedadCivilenelrgimendemocrtico,sehallaenlavozSociedadysusdiversasentradasenDavidL.Sills(director):X Enciclopedia
Internacional de las Ciencias Sociales(Madrid,Ed.Aguilar,1977),encuyaspp.31ss.noapareceanalizadalaSociedadCivil.
9 RevseseS.H.Bailey:Cross on Principles of Local Government(Londres,SweetyMaxwell,1997)pp.243ss.
10 Consltese Juan Pablo II: Laborem Exercens. Carta Encclica sobre elTrabajo Humano (Santiago, Ed. San Pablo, 9 edicin, 2001) pp.
28ss.;yVeritatisSplendor.CartaEncclicasobreAlgunasCuestionesFundamentalesdelaEnseanzaMoraldelaIglesia(Santiago,Ed.
SanPablo,4edicin,2000)pp.148ss.RevsesetambinlaobraclsicadeLeonDuguit:(1921)Souverainet et Libert(Paris,Ed.La
MemoireduDroit,2002)pp.141ss.
11 Meheocupadodelasuntoendiversaspublicaciones,delascualesmencionolassiguientes:DescubriendoelFuturodenuestraSociedad
Estatal,XX Revista Chilena de DerechoN2-3(1993)pp.209ss.;LaRegionalizacindeChileylaModernizacindesuSociedad
Estatal, V Revista de Derecho de la Universidad Austral de Chile(1994)pp.145ss.;yEl sistema Constitucional de Chile. Sntesis Crtica
(Santiago,Impr.Alfabeta,1999)pp.333ss.
12 VaseHumbertoNjaim:EvolucinoDesaparicindelEstadoSocialdeDerecho,enGracielaSorianodeGarca-PelayoyHumberto
Njaim(editores):Lo Pblico y lo Privado. Redefinicin de los mbitos del Estado y de la Sociedad (Caracas,FundacinManuelGarca-
Pelayo, 1996) pp. 141 ss. Consltese tambin Pedro J. Fras: Estado y Sociedad. NuevoTrato, en Academia Nacional de Derecho y
Ciencias Sociales de Crdoba (Argentina): XXV Anales (1986) pp. 11 ss.; y Peter Hberle: El Estado Constitucional (Lima, UNAM-P.
UniversidadCatlicadelPer,2003)pp.16ss.y224ss.
13 CarlosAntonioMorales:SuministrodeServiciosSocialesatravsdeOrganizacionesPblicasnoEstatales.AspectosGenerales,enLuis
CarlosBresserPereirayNuriaCunillGrau(editores):Lo Pblico no Estatal en la Reforma del Estado(BuenosAires,Ed.Paids,1998)pp.
59ss.
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IV. IMAGENCHILENA
CreonecesarioefectuarunaprecisinconceptualyproporcionarideascuantitativasdenuestroEstadoydelaSociedad
Civilenlaactualidad.
La SociedadCivilpuedeserdescritaconsentidoamplioorestringido
14
.
Entrminosamplios,correspondealacivitasdeCicern
15
,semejantealEstado-NacinoEstado-Sociedadcontemporneos.
Seraequivalente,segnNorbertoBobbio,alno-Estado
16
osumadetodaslasformasdeasociacinexistentes,entreel
individuoyelEstado-Gobierno,dentrodelasfronterasdeunacorporacinterritorialsoberana
17
.
Ensentidomscircunscrito,queeselseguidoporlamayoradeladoctrinaenlaactualidad,SociedadCivileslaredde
asociacionesdeciudadanos,formadasvoluntariamenteysinfinesdelucro,parapromoverydefendersusideas,idealese
interesesdentrodelordenamientoestatalvigente
18
.Corresponde,aproximadamente,alaplenituddeloscuerposogrupos
intermediosaqueserefiriMontesquieuenelEspritudelasLeyes
19
.
Quedan excluidos de ese concepto restringido, por consiguiente, las entidades que operan en el mercado y siguen la
lgicacosto-beneficio,sinperjuicioquebusquen,indirectamentealmenos,elprogresosocialatravsdecorporaciones
ofundaciones,desuyosiempresinfinesdelucro
20
.Estaideareductivatambinmarginaalospartidosyotrasfuerzas
polticas,puesunosyotrosaspiranalgobiernodelEstadoydelasrelacionesinternacionales,mbitosquesonajenosa
lasfinalidadesespecficasdelasagrupacionesqueintegranesaSociedad
21
.
Lavisinrestrictivarecinexpuestasuscitapreguntasyrequiererespuestas.
Laprimeraconsisteenplantearselainterrogantesiguiente:dndequedanlosentesempresarialesylasfuerzaspolticassi
sehallanfueradelaSociedadCivilynointegranelEstado-Gobierno?Probablemente,loacertadoesrespondersituando
aamboseneltrminoomnicomprensivodelEstado-NacinoEstado-Sociedad;ylaotrainterroganteseformulaporque
ladelimitacinexpuestaessoloanalticamentesustentable,atendidoqueenlarealidadresultainevitablelainteraccin
delosentesmercantilesydelospartidosconlosmiembrosdelaSociedadCivil.Precisamente,unodelosproblemasms
gravesdelademocraciacontempornea,enChileyenelmundodemocrtico,yaceenlapenetracinqueesosentesy
fuerzaspolticasrealizan,casisinposibilidadderechazo,resistencianirectificacinenlasagrupacionesdelaSociedad
Civil, buscando someterlas a sus objetivos lucrativos o electorales y con designios de ganar apoyo, obtener recursos
y conquistar adeptos con propaganda o proselitismo. Solo una cultura cvica, arraigada y masivamente compartida,
14 Consltese,paraunavisindiacrnica,MaraIsabelWencesSimon:En Torno al Origen del Concepto Moderno de Sociedad Civil(Lcke,
FergusonyHegel)(Madrid,Ed.Dykinson,1998).
15 PietroCosta:Ciudadana(Madrid,Ed.MarcialPons,2005)pp.12ss.
16 NorbertoBobbioyMichelangeloBovero:Sociedad y Estado en la Filosofa Moderna.ElModeloIusnaturalistayelModeloHegeliano-
Marxiano(MxicoDF.,Ed.FondodeCulturaEconmica,1986)pp.108ss.y203ss.DelmismoBobbiovasetambinEstado, Gobierno
y Sociedad(Barcelona,Ed.Ariel,2000)pp.25ss.
17 DarrowSchecter:Sovereign States or Political Communities? Civil Society and Contemporary Politics(Manchester,ManchesterUniversity
Press,2000)pp.141ss.;yKennethBaynes:ACriticalTheory.PerspectiveonCivilSocietyandtheState,enNancyL.Rosemblumy
RobertC.Post:Civil Society and Government(Princeton,PrincetonUniversityPress,2002)pp.123ss.
18 OrganizacindelasNacionesUnidas:LasNacionesUnidasylaSociedadCivil(http://www.un.org/spanish/civil_society/sociedadcivil.
html.
19 (MxicoDF.,Ed.Porra,1980)pp.208ss.
20 HctorMarioChayer:Etica Judicial y Sociedad Civil. Tcnicas de Incidencia(Montevideo,FundacinKonradAdenauer,2008)pp.17-
18.
21 Id.Consltese,ensemejantesentido,ProgramadeNacionesUnidasparaelDesarrollo(PNUD):Desarrollo Humano en Chile. El Poder
para qu y para quin?(Santiago,Impr.Ograma,2004)pp.219-220.
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garantiza que predomine el respeto de los lmites que separan, en trminos relativos pero claros, la Sociedad Civil
autnoma,porunlado,deaquellasincisionesquelavulneran,deotro.
UnpanoramacuantitativodelaSociedadCivilenChilehoypuedeserdesprendidodelasestadsticassiguientes:
- En el ao 2000 exista una densidad asociativa de 83.386 agrupaciones por cada 10.000 habitantes,
concentrndoseel36,6%deellasenlaReginMetropolitana;
- Seis aos despus, una proyeccin estimativa de esas cifras de asociaciones llegaba a 96.560, de las cuales
12.000 eran juntas de vecinos, 9.800 clubes deportivos, 9.400 centros de padres, 8.000 sindicatos y 3.500
gremios
22
.
- Sinembargo,apenasel5,8%delapoblacinparticipaba,en2008,enalgntipodeorganizacinciudadana
23
;y
- A lo anterior debe ser aadido el universo emergente de las organizaciones no gubernamentales (ONG),
nacionales y extranjeras. En trminos del presupuesto nacional
24
, su peso especfico es enorme y creciente,
bastandoparacoincidirenellotenerpresenteque,en2007,alcanzaUS$1.000millones,distribuidosenmiles
deagrupacioneschilenasdeesandole.
En trminos comparativos, el nivel de asociatividad en Chile es inferior al de los Estados Unidos deAmrica y pases
europeosmsdesarrollados,perosuperioralpromediodeAmricaLatina
25
.
Finalmente, en ligamen con el Estado-Gobierno til es advertir que su presupuesto, legalmente autorizado cada ao,
hacrecidoseisvecesdesde1991alafecha
26
;ylaburocraciaadministrativa,sinincluiralosempleosmunicipales,se
haelevadoentreintaporcientoapartirde1998
27
.Razonableesdeducirdetalguarismoelaumentosemejantedelos
tributosrecaudados,delaintervencinburocrticacentralizadaydescentralizaday,conmenorcerteza,delalzadelas
inversionesenproyectosdedesarrollosocioeconmicoderelevancianacionaloregional.
V. EPICENTROENELESTADO
Al despuntar el siglo XX aparecieron las crticas a la ineficiencia, indolencia, propensin oligrquica y embrujo
extranjerizante que marcaba a nuestras instituciones gubernativas
28
. Los magnos procesos polticos de las dcadas de
1920,1930y1950,teidosdematicesideolgicos,seagudizaronenlosdeceniossiguientes,convocandoalconflictoy
derivandoenladestruccindelademocraciaenseptiembrede1973.
Larelacincuyoanlisismeocupahabaidocambiandodesdeque,afinesdeladcadade1950,fuerondepuradoslos
procesos electorales; simplificados los procedimientos para adquirir personalidad jurdica por asociaciones laborales,
gremiosycooperativas;introducidaslasorganizacionesnogubernamentales;yfomentadalaformacindecorporaciones
y fundaciones religiosas, de enseanza, de ayuda y beneficencia, de fomento de las artes y la cultura, de estmulo
cientficoytecnolgico.
22 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): Desarrollo Humano en Chile. Ms Sociedad para Gobernar el Futuro
(Santiago,Impr.FyrmaGrfica,2000)pp.117y302-303;yComisinEconmicaparaAmricaLatinayelCaribe:Anuario Estadstico
2007(Santiago)pp.32,39,42y45.Revsese,tambin,Desarrollo Humano en Chile. El Poder,cit.,pp.286y292.
23 CifrasdelestudiorealizadoporelMinisteriodelaViviendayUrbanismoenconjuntoconelInstitutoNacionaldeEstadsticas,conbase
enunamuestranacionalde62.000personas,difundidasenEl MercuriodeSantiago(2defebrerode2009).
24 Gobierno de Chile. Ministerio de Hacienda. Direccin de Presupuestos: Ley N 20.232, Ley de Presupuestos del Sector Pblico.Ao
2008, publicada en el Diario Oficial del 1 de diciembre de 2007 (Santiago, Andros Impresores, 2008). Consltese la Partida 20,
MinisterioSecretaraGeneraldeGobierno,pp.579-589.
25 Idem.
26 El MercuriodeSantiago(12deabrilde2008).
27 El MercuriodeSantiago(17demayode2008).
28 Enrique Mac-Iver: Discurso sobre la Crisis Moral de la Repblica (Santiago, Imprenta Moderna, 1900); yVicente Huidobro: Balance
Patritico, reproducido en Mario Gngora del Campo: Ensayo sobre la Nocin de Estado en Chile en los siglos XIX y XX (Santiago,
EdicionesLaCiudad,1981)pp.113ss.Recientemente,hasidopublicadalainvestigacinmscompletayprofundaeneltpico.Trtase
del libro de PatricioValdivieso Fernndez: Dignidad Humana y Justicia. La Historia de Chile, la Poltica Social y el Cristianismo 1880-
1920(Santiago,Ed.UniversidadCatlicadeChile,2006),especialmentepp.43ss.
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Debeserdestacadoqueesarelacinhasidoexaminada,casisinexcepcin,desdeelngulodelEstadoyparafavorecerlo
29
.
Por eso, conscientemente o no, el desenlace de tales estudios contribuy a aumentar las potestades pblicas sobre la
Sociedad Civil, permaneciendo esta ignorada por las ciencias sociales y el legislador. En realidad, desconozco libros
dedicadosaltpico,habiendohalladopoqusimasmonografas,soloincidentalmenterelativasal.Incluso,lasgrandes
relacioneshistricasdeChilerepublicanonopasandealudiralaSociedadengeneral,asyvagamente,comosinnimo
delagente,lapoblacin,elpueblooelpas,pararealzardeinmediatolosrolespositivosqueelEstado-Gobiernoha
cumplidosobreella
30
.
LapreocupacinporelEstado,encambio,hageneradotalcantidaddeobrasdedicadasalasuntodesdelaperspectiva
histricaypresente,polticaysocioeconmica,chilenaycomparada,nacionaleinternacionalmentepatrocinada,quese
vuelveimposibleaadiraqu,alasreferenciasyacitadas,otrassistematizacionesmsespecficas.
LosmotivosparaseguirfocalizadosenelEstado,ensuacepcinestrechaquelohacesinnimodelGobierno,aducidos
enelsigloXIXyprimeramitaddelsigloXX,incluyenideasdecentralizacindelPoderysumisindelaSociedadCivilen
cuantotaloidentificndolaconlaNacin,todoexplicadoconbaseenhiptesiscomolasexigenciasdelaemancipacin
poltica,elimperativodeconsolidarlasinstitucionesconsujecinalnuevoDerecho,lavictoriaenlosconflictosblicos,
laexpansinterritorial,elimpulsodelaenseanzaentodossusniveles,laproteccindelasriquezasnaturalesanteel
inversionistaextranjero,laasistencialidadenelEstadodeBienestarylaintegracindelasetniasalprocesodedesarrollo
humano.MarioGngoraresumiesahiptesisas:
El Estado es la matriz de la nacionalidad: la Nacin no existira sin el Estado, que la ha configurado a lo largo de los siglos
XIX y XX. () El Estado debe ser considerado con reverencia () porque (citando con aprobacin a Edmund Burke) es una
sociedad sobre toda ciencia; una sociedad sobre todo arte; una sociedad sobre toda virtud y perfeccin.
31
Hoy es tambin posible pensar en explicaciones distintas, todas crticas de lo que concebimos como Sociedad Civil.
Cumplidas o incumplidas las hiptesis tradicionales, prosigue constatndose el ethos estatal, en contrapunto con tal
Sociedadencuantoestaseracentrodeegosmos,antagonismosregionalistas,focodemovimientosinsurreccionales,de
facciones,frondasyconflictividad,solodominablesporlaverticalidaddelmando,impuestadesdearribaporunEstado
fuerteensuspotestadesyladiscrecionalidadparaejercerlas.Posiblemente,esafueladoctrinafundacionaldePortales,
29 Una excepcin reciente es AugustoVaras et al.: La Propuesta Ciudadana. Una Nueva Relacin Sociedad Civil- Estado (Santiago, Ed.
Catalonia,2006).VasetambinJorgeIvalicGmez:LosPrincipalesProyectosdeSociedadPlanteadosenChile,1891-1973,Revista
Dimensin Histrica de ChileN3(Santiago,UniversidadMetropolitanadeCienciasdelaEducacin,1986)pp.225ss.;yJorgeNavarrete
Poblete:SociedadCivilyComunitarismoDemocrtico.ElParticularPuntodeVistadeMichaelWalzer,enJosMaraSaucayMara
IsabelWences(editores):Lecturas de la Sociedad Civil. Un Mapa Contemporneo de sus Teoras (Madrid,Ed.Trotta,2007)pp.89ss.
30 Consltese,v.gr.,DiegoBarrosArana:XVI Historia de Chile (Santiago,Ed.Universitaria,2001)pp.21ss.;SofaCorrea,AlfredoJocelyn-
Holt,ConsueloFigueroa,ClaudioRobleyManuelVicua:Historia del Siglo XX Chileno(Santiago,Ed.Sudamericana,5ed.,2008)pp.
153 ss. Julio Heise Gonzlez: El Perodo Parlamentario 1861- 1925 (Santiago, Ed.Andrs Bello, 1974) pp. 357 ss.; y II (Santiago, Ed.
Universitaria,1982)pp.119;FranciscoAntonioEncinaArmanet:XXXVII Historia de Chile(Santiago,EditorialErcilla,1984)pp.207ss.;
Gabriel SalazarVergara y Julio PintoVallejos: Historia Contempornea de Chile. La Economa. Mercados, Empresarios y Trabajadores
(Santiago, Ed. LOM, 2002) pp. 46 ss.; y LuisVitale: VI Interpretacin Marxista de la Historia de Chile. De Alessandri a Frei (Santiago,
Ed. LOM, 1998) pp. 309 ss. Un contraste con la historiografa chilena citada se halla en Simon Collier, ingls, y William F. Sater,
norteamericano: Historia de Chile 1808-1994 (Cambridge,CambridgeUniversityPress,1998)pp.247ss.
31 EnsayoHistricosobrelaNocindeEstadoenChile,cit.,p.5.Enanlogosentidoconsultarlaspp.11-12y134-138delmismolibro.
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casi dos siglos atrs, pero entendida con el rasgo de perodo de transicin al Estado en Forma, es decir, al gobierno
institucionalmenteservido
32
.
Al cabo de ciento ochenta aos, aquel ethos parece haber recuperado su mpetu, mereciendo interrogarnos si puede
seguirjustificndoseenlascausasoriginalesuobedeceafenmenosmsrecientes.Igualmenteacreedorasderespuesta
sonpreguntascomolassiguientes:cuninternalizadosennuestraculturasehallanlosrasgosesencialesquejustificaron
layadescritaintervencinestatal?,eshoymayorelniveldeacatamientodelalegalidad,porlapoblacinengeneral,
que medio siglo atrs?, y el respeto a las pequeas normas de la convivencia civilizada ha crecido o disminuido,
teniendopresentefenmenoscomoelincrementodeladelincuenciacomnydelacorrupcin,elvandalismourbano,
laviolenciaintrafamiliar,ladeslealtadenlasrelacioneslaboralesylaerosindevaloresdefamilia,respeto,sobriedady
sacrificioquesereputabanmatricesenlaidiosincrasianacional?Alaseriedepreguntasanteriores,imperativoesagregar
otras,provenientesdelacrisiseconmicamundialdesatadaenseptiembrede2008,queyapenetrenelsistemasocial,
quenopodrserdetenidasinimpactoenelrgimenpolticoyquejustificaelllamadopontificioainstaurarunaautoridad
global,capazdehacerrespetarlasregulacionesqueasegureneldesenvolvimientodelmercadoconsujecinalatica
ynosolodelucro
33
.
En la poca de la globalizacin, la actividad econmica no puede prescindir de la gratuidad, que fomenta y extiende la
solidaridad y la responsabilidad por la justicia y el bien comn en sus diversas instancias y agentes. Se trata, en definitiva,
de una forma concreta y profunda de democracia econmica. La solidaridad es, en primer lugar, que todos se sientan
responsables de todos; por tanto no se la puede dejar solamente en manos del Estado. () hoy es necesario decir que
sin la gratuidad no se alcanza siquiera la justicia. () junto a la empresa privada, orientada al beneficio y los diferentes
tipos de empresa pblica, deben poderse establecer y desenvolver aquellas organizaciones productivas que persiguen
fines mutualistas y sociales. De su recproca interaccin en el mercado esperar () una civilizacin de la economa. En
este caso caridad en la verdad significa la necesidad de dar forma y organizacin a las iniciativas econmicas que, sin
renunciar al beneficio, quieren ir ms all de la lgica del intercambio de cosas equivalentes y del lucro como fin en s
mismo.
VI. INVERSINDELPROCESO
LarelacindesubordinacinincondicionaldelaSociedadCivilalEstadocomenzacambiar,alfinalizarladcadade
1950,probablementearazdedosfenmenos,cuyoenunciadoeselsiguiente:primeroydesdearriba,lasplanificaciones
globales,conalteracionesprofundasyrpidasenelmododeserhastaentoncesdominanteenelpas
34
;ysegundo,desde
abajoalavezquehorizontalmente,eldesplazamientodeltemoralastendenciasinsurreccionalesporelcrecimientode
laconcienciaticaenpuntoaquelademocraciaesimposiblevivirlasinsujecinavaloresqueinfundenlegitimidadala
poltica,laconvivenciasocialylainiciativaprivadaenmercadosregulados.Talesenergasnoconvergieron,sinembargo,
surgiendolosdisensosagudosqueprecipitaronlosprocesoscrticosde1972-1973.
32 CarmenFariaVicua(editora):Epistolario Diego Portales (1821- 1832)(Santiago,EdicionesUniversidadDiegoPortales,2007).Enlas
pp.8-9deesaobraaparecelacartadeDiegoPortalesaJosManuelCea,fechadaenLimaenmarzode1822,enlacualsehallala
reflexinsiguiente:
La Democracia, que tanto pregonan los ilusos, es un absurdo en pases como los americanos, llenos de vicios y donde los ciudadanos
carecen de toda virtud, como es necesario para establecer una verdadera Repblica (). La Repblica es el sistema que hay que adoptar;
pero sabe cmo yo la entiendo para estos pases? Un Gobierno fuerte, centralizador, cuyos hombres sean verdaderos modelos de virtud y
patriotismo, y as enderezar a los ciudadanos por el camino del orden y de las virtudes. Cuando se hayan moralizado, venga el Gobierno
completamente literal, libre y lleno de ideales, donde tengan parte todos los ciudadanos.
Sinembargo,casitreceaosdespus,el5dediciembrede1834,PortalesescribiaAntonioGarfiasunacartaenqueseaparta,sin
rodeos,delafeenlasinstitucionescomoorganizacionesdegobierno,impersonalesyperdurables.Eltextodeesamisiva,tancomentada
comolayatrascrita,apareceenelEpistolariocit.,pp.589590.
Comprense, sobre la mentalidad de Portales, el libro deAlejandro Guzmn Brito: Portales y el Derecho (Santiago, Ed. Universitaria,
1988),porunlado,conellibrodeSergioVillalobosRivera:Portales, una Falsificacin Histrica(Santiago,Ed.Universitaria,1989).
33 Consltese,engeneral,laCartaEncclicadelSumoPontficeBenedictoXVItituladaCaritas in Veritate,fechadael29dejuniode2009
(Santiago,EdicionesPaulinas,2009),nmero35.
34 Gngora,op cit.,pp.126ss.
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Efectivamente,lasconvulsionesrevolucionariasycontrarrevolucionariasvividasculminaronenlosparosnacionalesde
aquellosaos.EldesplieguedelaSociedadCivilsemantuvo,sinembargo,congeladoporlosdieciseisaosymediodel
rgimenmilitar,mayoritariamentesingularizadospordecisionesdefactoconatropellosdeladignidadhumanayalgunos
desusderechosintrnsecos.
En Chile y el mundo, 1989 fue un ao crucial por el cambio de poca: la soberana estatal desempeada con base
territorialquedrelativizadaporfenmenoscomolaglobalizacindelascomunicaciones,lasrelacionesinternacionales
y los mercados. Dictaduras y autoritarismos en Europa Central y Latinoamrica colapsaron. Desde entonces, se fue
instaurandounaculturamsrespetuosadeladignidadylosatributosdelapersonarecinrealzados,franquendoseel
accesoatribunalesinterosupranacionalesparatutelardichosvalores,quebrantadosporregmenesautorreferentesode
frentealagotamientodelajurisprudenciainternasinobtenerjusticiaefectiva.
En torno de ese ao era, adems, un hecho comnmente admitido la crisis del Estado providente e ineficiente por la
faltadeaccesoaprestacionesdesalud,deseguridadsocial,devivienda,higieneyenseanza.Resultabaanlogamente
ostensiblelacarenciadeestmuloalainiciativaprivadaoausenciadelibertadesparaemprenderenreascopadaspor
laburocracia.Ladesigualdaddeoportunidades,conceptonuevocuyaaplicacinprovocabayanlohacereprochesal
rgimenvigente,comenzabaaserentendida,demandadayllevadaalaprctica,desdeluegoenlainstruccinpblicay
privada
35
.Porltimo,seguansiendotangibleslosbeneficiosadjudicadosalainjerenciaestatalparaexplicarlasumisin
delaSociedadCivilymantenerlacasisindebate?
Se sucedan tambin y continan hoy fenmenos polticos, de los cuales imperativo es aludir a la partidocracia, al
clientelismo,laopacidadenelejerciciodelgobierno,lacorrupcin,enfin,laprosecucindepolticassocioeconmicas
impuestasporconsignasideolgicasconperjuiciodelosestratosmedioybajodelapoblacin
36
:
La revitalizacin de la Sociedad Civil cobra relevancia a partir de una serie de acontecimientos sociales y polticos de
alcance universal (). Por un lado, los procesos de transicin de la hipertrofia estatal autoritaria a la democracia ()
que convirtieron a la Sociedad Civil en un smbolo de identidad de la lucha contra el sometimiento. () En segundo
lugar, el auge de los nuevos movimientos sociales que han ido reclamando el reconocimiento, el desarrollo y proteccin
de diversos intereses y necesidades. El tercer escenario ha sido un proceso gradual y extendido de abulia colectiva, de
abandono del compromiso cvico y de una progresiva tendencia a privatizar las conductas sociales () en pases con
democracias consolidadas, pero insatisfechas con su funcionamiento. Por ltimo, la crisis en los Estados de Bienestar ()
que han sido incapaces de ofrecer respuestas adecuadas al agravamiento de la pobreza y la desigualdad, () paralelo a
un mercado capaz de derribar todo intento de imposicin de frenos
37
.
SecueladeesepanoramacrticofueelcambioenlosgradosdeexigenciadelaSociedadCiviltantoconrespectoala
solucin,porelEstado-Gobierno,delosproblemasaludidoscuantoenrelacinconelaumentodelaautonomadelos
gruposintermediospararesolverlosdirectamenteygestionarsusfinesespecficos
38
.Enlapenumbra,loqueeranadams
queunaenergavirtualsefuetornandopatente,enpuntoareconoceruncambioenlasrelacioneshumanas.Merefiero
aquelopblicodejdesermonopolioestatal,creciendolaconcienciacolectivaenelsentidoquelosocialestambin
pblicoyquesetornailegtimorenunciaralaparticipacinenello.
35 ConslteseNormanP.Barry:AnIntroductiontoModernPoliticalTheory(Londres,TheMacMillanPress,1995)pp.189.Elautorcitado
caracterizalaigualdaddeoportunidadesconlasnotassiguientes:
Es un valor (). Es una doctrina estrictamente meritocrtica (). Implica la eliminacin de ventajas arbitrarias y una nivelacin
generalizada,almargendelascondicionessocialesyeconmicasdelsistema.
36 RevseseRobinBlackburn(editor):DespusdelaCada.ElFracasodelComunismoyelFuturodelSocialismo(Barcelona,Ed.Crtica,1993)
pp.145ss.Vase,tambin,GiovanniSartori:LaDemocraciaDespusdelComunismo(Madrid,AlianzaEditorial,1993)pp.118ss.
37 JosMaraSaucaCanoyMaraIsabelWencesSimon:UnMapaContemporneodelasTeorasdelaSociedadCivil,enellosmismos
(editores):LecturasdelaSociedadCivil,cit.,pp.9-10.
38 Chayer,cit.,pp.13,20y21
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Hoynoshallamosanteunhorizontequeexhibetiemposdecambios,calificadosporalgunoscomoagendaprogresista
39
.
Esatransformacinpuedesercaracterizadaporelconsensoenquesetornainevitablereconocerlaautonomacreciente
de la Sociedad Civil frente al Estado, rasgo que se hace evidente en la devolucin de competencias y la asuncin de
nuevosrolesparaeldesarrollohumano.Porejemplo,asvaocurriendoenlacienciaytecnologa,enlasartesylacultura,
enlasatisfaccindecarenciasdelaniezyterceraedad,enlaproteccindelavida,delajuventud,delafamilia,del
patrimonio ambiental y arquitectnico; en la prevencin del delito y la rehabilitacin del delincuente, en fin, en la
seguridadfrentealosriesgosdecesanta,pobreza,desamparoycatstrofes.
VII. SINERGIA PARALADEMOCRACIA
Delorazonadohastaaqufluyeunaimagen,esperoqueequilibrada,enpuntoalosvnculosdelEstadoylaSociedad
Civil en Chile hoy y para el futuro previsible de Chile.Trtase de una ecuacin que busca integrar, complementar y
reforzaresasrelacionesenbeneficiomutuoyconresultadostambindeprovechocomn,aunqueprobablementesean
mayoresparaelEstado.
Efectivamente,esdbilelEstadoquecarecedeapoyoenyporlaSociedadCivil,debiendoparaapuntalarsuflaqueza
recurrir a prcticas autoritarias de efmera pervivencia; y se torna igualmente frgil la Sociedad Civil en pugna con el
Estado, carente de los incentivos que promueven la iniciativa creadora en ella, o amenazada en la autonoma que le
es intrnseca y sin cuyo despliegue seguro nadie puede inducirla a contribuir al bien colectivo
40
. El desenlace de esa
tensin es, inevitablemente, perjudicial para la democracia vivida de acuerdo con los valores, principios y normas de
laConstitucin.TodolocontrariosucedecuandoelEstadoylaSociedadCivilsereconocencomoprotagonistasdelo
pblicoenlapocacontempornea,cooperandoenlaresolucindeproblemasacuciantesque,aislados,sonincapaces
desuperar:
En Latinoamrica, las reformas institucionales se han visto reducidas fundamentalmente a dos reas: la transicin poltica
y la transicin econmica. () La tercera transicin, la de la reforma del Estado (sobre todo administracin y justicia) y la
transformacin de la relacin Estado- Sociedad de tanta relevancia para la Sociedad Civil se encuentra an en paales.
Se ha hablado mucho de la modernizacin del Estado y la Sociedad en Amrica Latina; es poco, sin embargo, lo que se
ha hecho al respecto
41
.
CreoquelasinergiadescritasehallaadecuadamenteplanteadaporManfredMols
42
,situandolacuestinensusbases,
esdecir,entornodelasideasmatricesdeloqueeselEstadoylaSociedadCivilenestapoca.Desafortunadamente,
la dualidad que se desprende del texto siguiente coincide con la relacin, generalmente hostil, de la Sociedad Civil y
el Estado, la cual se aparta de la vertiente opuesta de armona y complementacin que podra acercarse a la cultura
anglosajona:
Quisiera hablar, considerndolas como tipos ideales, de dos representaciones distintas para el Estado moderno
occidental, de una concepcin estatizante y de una concepcin poltica de l. Segn la concepcin estatizante
apareceelEstadocomounaformadevidamuyelevada,comounordenamiento()queesdadoaloshombres
conlacualidaddecategorasocialfundamental.Latentacinalasacralizacinestimplicadaregularmenteeneste
pensamientoacercadelEstado.
39 ConslteseAnthonyGiddens:LaAgendaProgresista(Valparaso,ForodeAltosEstudiosSociales,2004).VasedelmismoautorLaTercera
Va(Madrid,Ed.Tecnos,2000).EstalneadepensamientoestcentradaenlaModernizacinReflexiva,argumentadaporUlrichBeck,
ScottLashyelmismoGiddens(Madrid,AlianzaUniversidad,1997).
40 Vase Cristin Larroulet y Brbara Horzella: Populismo en Amrica Latina, en ngel Soto y Paula Schmidt (editores): Las Frgiles
DemocraciasLatinoamericanas(Santiago,Ed.ElMercurioAguilar,2008)pp.111ss.
41 DieterNohlen:ElInstitucionalismoContextualizado.LaRelevanciadelContextoenelAnlisisyDiseoInstitucionales(MexicoDF.,Ed.
Porra,2006)pp.46y51-52.
42 Estado y Democracia en Amrica Latina, en Sergio Corvaln (editor): Iglesia, Estado y Democracia en Amrica Latina (Santiago,
ImprentaSalesianos,1990)pp.149-152(extracto).
JOS LUIS CEA
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La concepcin poltica del Estado se diferencia considerablemente de la concepcin estatizante, el Estado es
equivalentealaformaenlacualunasociedadseorganizacomocomunidadpoltica.Msafinadamente:elEstado
esuntrozodelapropiaorganizacindelasociedad.Susinstitucionesymtodosseajustanalasnecesidadesdela
divisinfuncional,socialdeltrabajo,encondicionesquecambianhistricamente.ElEstadonoesunaformadevida
elevada,sinounacreacinsocialentreotrascreacionessociales.
El Estado estatizante fundament su derecho a la legitimacin por medio del llamado al ordenamiento divino,
a la naturaleza de los hombres (en el sentido de Hobbes) y, en su forma secularizada, cada vez ms al Derecho
positivo () El Estado poltico muestra una concepcin ms profana. La vida privada y la vida pblica no son
diferenciables. La primaca le corresponde a la vida privada. El Estado no es una entidad abstracta, tampoco la
corporizacindominantedeunaideamoral,sinoqueunaagrupacindedeterminadasfuncionesyorganizaciones
quesonjuzgadassegnsusxitosyfracasos.
Meinclinoporlaconcepcindeque,enAmricaLatina,laconcepcinestatizantedelEstadoeselelementoque
seexpresaenprimerlugar,entendidacomoconcepcinfundantedelEstadolatinoamericano.()ElEstadoaparece
comounaagenciadelaconfiguracinhumanadelser,elevadaalomstico,competenteaprioriyporencimade
todo
43
.
VIII.IMPORTANCIADELDERECHO
En la Constitucin de 1980 y sus veinte reformas, qued articulada la viabilidad de tales cambios, trazando como
objetivo su incentivo mediante la subsidiariedad estatal; la desburocratizacin que facilita autorizaciones, permisos y
fiscalizacionesendondeanseexigan;yellmiteareformastributariasoarancelarias,permitiendoalaleyfomentar
lafilantropaoelmecenazgo.Msan,seproclamaronenlaCartaFundamentallasbasesyfinalidadesprincipalesdel
ordensocialyeconmico,lavajurdicaestablecidacomonicalegtimaparacambiarelordenvigenteylaautonoma
delasagrupacionesdelaSociedadCivilfrentealapolticaylospolticos
44
.
Enlosaostranscurridoshasta2000,aproximadamente,ellegisladorsiguiesalnea,aunqueelEstadoSocialqueiba
emergiendo tena ms de injerencia gubernamental que de opciones abiertas a la cooperacin social.Apareci en el
discursocolectivoelcompromisoconlasolidaridadcomoprincipioyvalorqueinvolucraalEstadoylaSociedadCivil
enlasolucindelosproblemasdepobreza,marginalidad,exclusinydiscriminacin
45
.Habacoincidenciaenadmitir
lacrisisdelEstado,ignorandohaciadndeseencaminaba
46
yculseraeldesenlace.SecomenzacriticaralosEstados
fallidos,porsufracasoeneldesempeodelaheterotuteladerivadadelpactosocial
47
;ysehadadopasoaladenuncia
encontradelosEstadosdbiles,precisamenteporcarecerdecimientosenlaSociedadCivil
48
.
Peronoerasemejante,nihadejadodeserlo,laconviccindominanteenpuntoareconocerelpapelsolocomplementario
delaSociedadCivilenlagobernabilidaddemocrtica
49
.Enotraspalabras,nuncasedesvanecilafeenelEstado,obien,
43 ConsentidosemejantepuedeconsultarseBobJessop:TheStateandStateBuilding,yJohnHarris:DevelopmentofCivilSociety,enR.
A.W.Rhodesetal.(editores):The Oxford Handbook of Political Science(Oxford,OxfordUniversityPress,2006)pp.111ss.Y131ss.,
respectivamente.
44 Consltense,entreotros,elartculo1completo;elartculo5inciso2;elartculo19N1,N7inciso2letrae);N9,N10,N11,
N18yNos20a26;enfin,losartculos23,57inciso1N7,60inciso4,113,115,118y119.
45 Vase Antonio M. Baggio (compilador): El Principio Olvidado. La Fraternidad (Buenos Aires, Ed. Ciudad Nueva, 2006) pp. 179 ss.;
Raymond Chappuis: La Solidarit. LEtique des Relations Humaines (Paris, PUF, 1999) pp. 3 ss.; y Javier de Lucas: El Concepto de
Solidaridad(MxicoDF.,Ed.Fositanara,1993)pp.15ss.
46 Ren Lenoir y Jacques Lesourne (directores): O va Ltat. La Souverainet Economique et Politique en Question (Paris, Editiones Le
Monde,1992)pp.33ss.
47 RobertI.Rotberg,ChristopherClaphamyJeffreyHerbst:Los Estados Fracasados o Fallidos. Un debate Inconcluso y Sospechoso(Bogot,
P.UniversidadJaveriana,2007).
48 VaseFrancisFukuyama:EstadosUnidosnoestPreparadoparaEnfrentarunMundoPost-Estadounidense,ElMercuriodeSantiago,
(20dejuliode2008).
49 JanKooiman(editor):Modern Governance. New Government Society Interactions(Londres,SagePublications,1994)pp.21ss.
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resultcortoeinsuficienteeltiempoparaaclimatarlamentalidadalasdemandasdelEstadoSocial.Eltestimonioms
elocuentedelodichosehallaenelpasajequetranscriboacontinuacin
50
:
Chile requiere un mejor Estado, el ms transparente, con la mejor gente (). Hemos podido comprobar que los
instrumentos con que contamos en el gobierno central, en los gobiernos regionales y en los municipios, ya no son los ms
adecuados para nuestra era, donde el rol del Estado es mucho ms complejo, pero adems la expectativa ciudadana es
mucho ms exigente. () Es por ello que hemos promovido dos agendas de gobierno, la agenda de modernizacin del
Estado y la agenda de transparencia y probidad (). Por qu la prioridad en esta agenda? Porque creemos en el Estado.
Por eso estamos empeados en darle su mejor forma. (). Se puede hacer de distintas maneras, se puede intentar la
reforma desde la desconfianza, buscando su reduccin a todo evento y para que interfiera lo menos posible. La verdad es
que poco se puede conseguir desde el prejuicio.
Poreso,aquelimpulsoinicial,endeclivedurantelaltimadcada,haperdidovigor,pruebadelocualsonlasregulaciones
estatales implantadas o restauradas, o las prohibiciones impuestas por el Estado, las intervenciones y fiscalizaciones
discrecionales que recaen en la capacidad de emprendimiento privado o las iniciativas de la Sociedad Civil en los
mbitosyamencionados
51
.Nopodemoscallar,sinembargo,quelacrisiseconmicayfinancieramundialquevivimos
desdeseptiembrede2008,iniciadaporespeculacionesconmateriasprimasycrditosotorgadossincontrol,ocurridasen
EE.UU.yenlosotrospasescapitalistas,hanllevadoaplantearseelaumentodelasregulacionesaplicadasporEstados
queseanmsfuertesenlaintervencineconmica.Yaquoptopormanifestarmiinquietud,reiterandoquelaeconoma
noesnipuedeserajenaalamoralyaldesarrollohumano.Estaraznjustificaregularla,consujecinalaConstitucin
yalasleyesperoafinqueelmercadofuncionerealmenteconsentidosocialynoconelpropsitoderestaurarfrmulas
colectivistas.
Ladistincinpblico-privado,comenzadaporHegel
52
,peroreconducidaporAlexisdeTocquevillehaciaelfortalecimiento
deesaSociedad
53
,haperdidompetuenelmundoyenChile,retornndoseaplanteamientoscercanosalasideologas
quedominaron,sincontinuidadaunquecoincidiendoenlainjerenciaestatal,cuarentaaosatrs
54
.Peseaquetodava
no se constata en el discurso crtico la vuelta al Estado empresario, tampoco puede ser descartada esa eventualidad,
principalmenteenpasescuyabancaestarruinadayenelbordedesernacionalizada.
Lavadeaccesoalaneoestatalizacinhasido,denuevo,eldilemadeldesacuerdo,concebidoentrminosprincipalmente
econmicos:enlosltimosdiezaos,laConcertacinDemocrtica,enelgobiernodesdemarzode1990,haimpulsado,
de modo constante pero con aceleracin creciente, la injerencia estatal en la economa privada. Lo ha hecho con
friccionesinternasdeloslderesypartidosdelacoalicin,peroimponiendo,porltimo,elescepticismoenlainiciativa
delosparticularesporquenoharedundadoenelcrecimientoyladistribucinequitativadelingresonacional.
Ensntesis,seharesucitado,pasoapaso,ladisyuntivasiguiente:elprogresodelpaslohaceelEstado,inclusoasistido
internacionalmente, o no se hace
55
. Naturalmente, esta posicin se resiente por su ecuanimidad insuficiente, habida
ponderacin de los resultados financieros que han tenido empresas o fondos estatales como ENAP, Ferrocarriles y el
Transantiago,sumandotresmilmillonesdedlaresdedficitenunao.
50 MensajedelaPresidentadelaRepblica,MichelleBacheletJeria,ledoanteelCongresoPlenoenValparasoel21demayode2008,
reproducidoeneldiarioLaNacin(22demayodelmismoao),decuyaspp.23-24hansidoextradoslospasajesarribatranscritos.
51 Unaexcepcinaestareglasehallaenelesfuerzo,sindudaencomiable,consistenteenlamodificacin,hoyyaconvertidaenlaLeyN
20.316,publicadaenelDiarioOficialel9deenerode2009,queaumentalarebajatributariaquegravaalasrentascuandoeshecha
conelcarcterdedonacionesparafinesculturalesycientficos.Eltextoanterioratalreformasehallabaenelartculo8delaLeyN
18.985.UnjuiciosemejantemerecelaLeyN20.241,aparecidaenelDiario Oficialel19deenerode2008,queestableceunincentivo
tributarioalainversinprivadaeninvestigacinydesarrollo.
52 GeorgWilhelm Friedrich Hegel: Principios de la Filosofa del Derecho o Derecho Natural y Ciencia Poltica (1821) (BuenosAires, Ed.
Sudamericana,1975)pp.227ss.
53 AlexisdeTocqueville:La Democracia en Amrica(1835)(MxicoDF.,Ed.FondodeCulturaEconmica,(1963)pp.557ss.
54 TratndosedeChile,entrelasexcepcionesaesalneadepensamientosehallaLucianoTomassini(editor):Qu Espera la Sociedad del
Gobierno?(Santiago,CentrodeAnlisisdePolticasPblicasdelaUniversidaddeChile,1996).
55 VaseErnestoOttoneyCrisstomoPizarro:Osada de la Prudencia y un Nuevo Sentido del Progreso(Santiago,Ed.FondodeCultura
Econmica,2003)pp.104ss.
JOS LUIS CEA
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EnlugardelaprolongacindelEstadocapitalistaydelarestauracindelEstadoSocialista,propugnamosunaalternativa
distinta, es decir, la instauracin y el fomento de estmulos o incentivos para que la Sociedad Civil contribuya al bien
comn,porciertoquedentrodelmarcolegalrespectivo.Claraycategricamente,cabedesestimarlaentronizacindetal
Sociedadconbaseyobjetivosmarginadosdelaregulacinprevistaenlalegalidadpositiva,peroalavezabogarporque
ese ordenamiento refleje la confianza en la capacidad de emprendimiento, innovacin e inversin privada, trazando
alicientes,promoviendoiniciativas,otorgandofranquiciasysubsidios,enfin,convocandoalosexpertosmsidneos,
de cualquier color poltico o sin l, para participar tanto en la entrega de ideas y estrategias de cambio novedosas
y objetivamente factibles, cuanto en el seguimiento de su implementacin, en su evaluacin y su comunicacin de
resultadosalaopininpblica
56
.
ElDerecho,ensuma,debeiradquiriendoeltonosocialdelapocacontempornea,alejndosedelindividualismoydel
colectivismo,conlasfigurasdelsujetosoloydelEstadotodo
57
.ElDerechopositivo,porconsiguiente,nopuedeseguir
siendo, nica ni principalmente, la declaracin de una voluntad soberana arcaica, sino que, incesantemente ms, la
manifestacindirectadelaautonomadelosgruposintermediosenlaautorregulacinparacontribuiralbiencomn.Este
es,enapretadasntesis,elconceptodeEstadoSocialdeDerechoquesustentamos.
Y no es vano terminar insistiendo en desestimar la tendencia, ahora ms vigorosa, a reformar o reemplazar los textos
normativos para lograr las transformaciones propugnadas. En lugar de ese afn formalista, abogamos por alentar el rol
de una jurisprudencia imaginativa, decididamente a favor de realizar los derechos de la segunda generacin. Merced
alainterpretacinaxiolgicayfinalistadelaConstitucinylasleyes,esajurisprudenciapermitelaevolucinhaciala
democraciasocialsinsobresaltos
58
,alavezquecatalizalaaplicacindellegisladoralaintroduccindelasreformas
requeridas.
IX. LATRANSICIN PENDIENTE
ElpanoramaresumidodebesercompletadoconapuntesrelativosaotrastransformacionesanpendientesdelEstado.
Aunqueaqunosediscutelaheterotutelacomocaractersticafundamentalque,desdeelpactismoysuulteriorrefinamiento
en contractualismo rousseauniano, ha justificado el monopolio de la coaccin legtima sobre la base de las normas
56 Aprobado por la Cmara de Diputados el proyecto de ley que facilita el ejercicio del derecho de asociacin de las agrupaciones
intermedias que persigan finalidades de inters social o cultural, sin fines de lucro y que no estn reguladas por estatutos especiales,
el Senado lo rechaz en segundo trmite, por no haberse reunido el qurum constitucional exigido (14 votos por la afirmativa, 2
por la negativa y 10 abstenciones), pasando la iniciativa al trmite de Comisin Mixta, el cual se halla an pendiente. Sin duda, el
proyectocomentadoesderealimportancia,raznquevuelveanmssensibleelrechazo,aunquetampocopuedesilenciarsequeesa
determinacinestuvomotivadaporladesconfianzaenqueelConsejoNacionalylosConsejosRegionales,administradoresdelFondo
paraelDesarrollodelaSociedadCivil,tendrancomposicinsusceptibledeserpolticamentemanejada,enespecialporelMinisterio
Secretara General de Gobierno. Cabe esperar que la Comisin Mixta resuelva pronto el diferendo. Los antecedentes aqu resumidos
puedenserconsultadosenelDiariodeSesionesdelSenadosesiones59(8deoctubrede2008)y62(28deoctubrede2008).
57 RevsesedelautorTrascendenciadelDerechoPblicoenlaFormacindelLicenciadoenDerecho,Revista de Ciencias Socialesdela
UniversidaddeValparasoN39(1994)pp.395ss.
Citoestareferenciaporque,quinceaosatrs,pusederelieveladifuminacindelosconceptosylmitesdelopblicoyloprivado,
incluyendoloshemisferiosclsicosdeladogmticajurdica,generadosyformalizadosalfinalizarelsigloXIX.Ahorareiteroaquellas
proposiciones, realzando que, en la dicotoma recordada, fue marginado el Derecho Social, porque no es pblico ni privado en el
sentidodelaverticalidadyhorizontalidad,delasupraordinacinydeigualacin,respectivamente,delasrelacionesregidasporellos.
Talinadecuacindedoscategorasjurdicastradicionalesnohasidoanabsorbida,adecuadamente,porladogmticacontempornea,
perseverandojuristas,ladoctrinaylosrganosestatalesenforzarlasparaencajarenellas,conevidentestropiezos,cuantoyaesntido
quepertenecealanormativalegtimadelaSociedadCivil,autnomadentrodeloslmitesyaexplicados.
ConsltesetambinLaurentCohen-Tanugi:LeDroitSansLtat.SurlaDmocratieenFranceetenAmrique(Paris,PUF,1985).
58 Un testimonio concreto lo dio elTribunal Constitucional en su sentencia rol N 976-2007, fechada el 26 de junio de 2008. En ella,
ciertoquepormayoradevotos,defendielderechoalaproteccindelasalud,aseguradoenelartculo19N9delaCartaPoltica,
declarandoquesundolesocialinvolucralarealizacindeconductasactivasdelosrganosestatalesydelosparticularesinvolucrados,
para materializarlo en la prctica, habida consideracin que satisfacer tal exigencia representa un rasgo distintivo de la legitimidad
sustantivadelEstadoSocialenlademocraciaconstitucionalcontempornea.(considerando29).
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jurdicas generales dictadas por rganos del mismo Estado y cuya ejecucin tambin queda reservada a funcionarios
pblicos,elcambioseorientahacialacontraccindeesaheterotutela,atravs,porejemplo:
- Del reconocimiento a las agrupaciones intermedias de potestad de autocontrol y sancin para cumplir sus
finalidadesespecficas,descargandoconelloalajudicatura,ordinariaoespecial,delamultituddecausasque
tramitaconretardoosinsiquieradecidirlas
59
;
- Delrespetodezonasdeautonomaantesdesconocidasoignoradas,v.gr.,conelobjetoderealizarygestionar
obraspblicas,tutelarbienesnacionalesyelpatrimonioarquitectnico,operarconcesionesdeserviciosestatales,
adquirir el dominio de actividades empresariales del Estado que son privatizadas, desplegar investigaciones
cientficas y tecnolgicas importantes para el crecimiento productivo, la seguridad nacional y la integracin
transfronteriza, la prevencin del delito y la rehabilitacin del delincuente, el combate a la indigencia, la
drogadiccinylamarginalidad
60
;y
- De la superacin de fenmenos geopolticos como las fronteras interiores, avanzando en el objetivo de la
cohesinsocial.
El cambio del Estado busca, adems, infundirle eficiencia, eficacia y transparencia en la gestin de sus cometidos
propios
61
.UnesfuerzohoyencursoenesadireccineseldesplegadoporelministrodelInterioryque,trasaprobaciones
tibiasycrticasmoderadas,comienzaaconcitarapoyomsdecidido
62
.
Frecuentemente incitando a imitar o replicar lo que ya es prctica antigua en el sector socioeconmico privado
63
, se
buscamodernizarelaparatoestatalparaquesirva,conmayoreficienciayeficaciacomohedicho,aunaSociedadCivil
mscomplejayquedemandalasatisfaccindesusaspiracionesyrequerimientosconcretos.Lgicamente,estepropsito
conllevaerradicacindelcuoteodecargosenlaAdministracin
64
,reduccindeloscuadrosfuncionarios,apreciacin
objetiva de las polticas pblicas y de los proyectos sociales, supresin de trmites, liberacin de autorizaciones y
permisos, intervencin en sectores sociales descuidados, aplicacin de metodologas ms efectivas para cumplir los
objetivostrazadosy,porltimo,evaluacindelacargatributariaydelosestmulosalainversin
65
.
59 El23deagostode2008,ElMercuriodeSantiagoinformque,segncifrasproporcionadasporlaSecretaradelaCorteSuprema,existan
enChile1.031.859causaspendientesenprimerainstancia,delascualesel81%correspondaacausasciviles;ensegundainstancia,el
guarismollegabaa35.330causasentramitacinenlas17CortesdeApelacionesdelpas.Anmscontundentes,enlaconfiguracin
deunaimagendejudicializacindelosasuntospblicosyprivadosdelacomunidadnacional,ladioelpresidentedelaCorteSuprema
ensudiscursoinauguraldelAoJudicial2009,aldecirquellega30%elaumentodeltrabajo,entribunalesyjuzgados,enelbienio
2007-2008,habiendoingresado2.882.040casosaprimerainstanciay107.200recursosasegundainstancia.
60 YadijimosqueesencomiablelaLeyN20.241ysureglamentocontenidoenelDS(MinisteriodeHacienda)N411,difundidoenese
diarioel23demayode2008,sobreincentivotributarioalainversinprivada,eninvestigacinydesarrollo.
61 Enprincipio,esaltamentepositivalaleyN20.285,publicadaenelDiarioOficialel20deagostode2008,sobreAccesoalaInformacin
Pblica,programadapararegirdesdeel20deabrilde2009.Hanaparecidoya,sinembargo,observacionesescpticassobrelaeficacia
de tal legislacin, atendida la amplitud de las excepciones al principio de publicidad y al tiempo que demanda crear una cultura de
transparenciaactiva,conciudadanosresueltosaejercerlasaccionesjudicialesderigor.VasediarioLaTerceradeSantiago(1demarzo
de2009).
62 VaseDavidOsborneyTedGaebler:LaReinvencindelGobierno.LaInfluenciadelEsprituEmpresarialenelSectorPblico(Barcelona,
Ed.Paids,1994)pp.347ss.
63 RevseseeldiarioElMercuriodeSantiago(3y27deabrilde2008),enelcualsepublicaunextractodelestudio,preparadoporM.Teresa
Anguita,tituladoIndependientesenRedProponeaPrezYomaunEstadomsAmigable.ElSecretariodeEstadohavueltoaplantear
talesideas,porejemplo,enElMercuriodeSantiago(20dejuliode2008),anunciandolapresentacindeunproyectodeleyenel
tema.
64 UnesfuerzoloableenlaconsecucindeesametaeslacreacindelConsejodelaAltaDireccinPblica,mediantelosartculos41y
siguientesdelaLeyN19.882,publicadaenelDiarioOficialel23dejuniode2003.Sinembargo,elnivelderemuneracionesfijado,en
generalenmontosmodestos,porlalegislacinparaloscargosyoficiospblicos,comoasimismo,lareticenciaaampliarlanminade
entesestatalescuyasjefaturasquedensustradasdenombramientoyremocinporlaconfianzaexclusivaquetengandelaPresidencia
delaRepblica,hansignificado,enlaprctica,lacontraccinostensibledetaliniciativa.
65 ElConsorcioparalaReformadelEstadoconsult,endiciembrede2008yenerode2009,a231altosfuncionariosdelGobiernoydela
AdministracinPblica,sujuicioacercadelaeficienciaestatal.Puesbien,el63%respondiquelasinstitucionespblicasnofuncionan
bien,el81%estimaqueelimpactodelaspolticaspblicasnoesevaluado,yel87%desconfadelaefectividaddelossistemasde
control.VaseElMercuriodeSantiago(22defebrerode2009).
JOS LUIS CEA
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Sin desmerecer la importancia de tales esfuerzos, pienso que son puntuales o circunscritos porque adolecen de una
valoracin de conjunto de los roles del Estado y de la Sociedad Civil en la poca que comenzamos a vivir. En otras
palabras,creoquelademandainsatisfecha,laquehemosllamadolatransicinpendiente,esafavordelareestructuracin
delEstadoenfuncindeunamayorautonomadelaSociedadCivilydeponderarlarelevanciaeneltemadelnuevo
ordeninternacional.Esametapuedesercomprendidamsclaramentevisualizando,porseparado,losobjetivos,delos
cualestienenquefluir,enseguida,polticaspblicasdeconfianzaenaquellaSociedad.
Enpuntoalosobjetivos,melimitoamencionar:
- El fortalecimiento de la democracia, complementando la representacin poltica, porque el mandato libre
que caracteriza a aquella se halla hoy convertido en delegacin real en el gobierno de partidos, algunas de
cuyascaractersticassonlapolticavividaconniveltanbajodeideas,programasyconductasquedesalienta
la participacin ciudadana, fomenta el clientelismo en la distribucin de empleos pblicos y cataliza la
autoadjudicacin de presupuestos cuantiosos para financiar los procesos electorales y la burocracia de
los partidos
66
. Rectificndolas, sin pretender reemplazarlas ni suprimirlas, porque esas fuerzas polticas son
esencialesenlademocraciademasas,planteamosunrgimenque,progresivamente,incorporelasinstituciones
delademocraciasemidirecta,comenzandoconelreferendodeconsultaoratificacinylainiciativaciudadana
dereformasconstitucionalesylegales,seaparaaprobarlasorechazarlas.
Sin embargo, estimo contradictorios los ltimos planteamientos oficiales en el tema. Efectivamente, algunos
alientanlainscripcinautomticayelvotovoluntario,ejercitableenlaeleccindelasautoridadesregionales,
ascomolapresentacindemocionesdeleyyladesignacindetodosloscandidatosencomiciospopularesa
travsdeeleccionesprimarias.Otros,porelcontrario,apuntanenladireccinopuesta,puesbuscanrobustecer
la hegemona partidista sobre el sistema poltico a travs de la legalizacin de las rdenes de partido a sus
parlamentarios;elfinanciamientoestataldelasactividadesdetalesfuerzaspolticas,yanosolocomohoy,de
susgastoselectorales;yladerogacindelpreceptoconstitucionalqueestablecelaincompatibilidadentrelos
cargosdedirigentesdegruposintermediosydepartidospolticos
67
.Latensincontina,habindoseaprobado
lavigsimoprimerareformaconstitucional,perosuspendiendosuvigenciahastaquecomiencearegirlanueva
leyorgnicaqueregularlainscripcinyelvotoreferidos
68
.
- LadescentralizacindelEstado,procurandorealizarelprincipioquelosfrancesesllamangestindeproximidad,
es decir, acercando la facultad de decidir sus asuntos colectivos a las comunidades regionales, provinciales,
comunales y de vecinos, resultado de lo cual ser el incremento de la participacin, el mejor control en las
decisionespblicas
69
,larendicinperidicadecuentasporlosgobernantes,enfin,ladistribucinequitativadel
presupuestonacionalentrelasregionesylamayorlegitimidadjuntoconlafortalezadelsistemagubernativo
70
.
66 Unanlisisdelasunto,perocarentedevisingeneralporceirsesoloalaprcticaanglosajona,culturalmentediferentedelaeuropeo-
continentalysudamericana,sehallaenBernardManin:LosPrincipiosdelGobiernoRepresentativo(Madrid,AlianzaEditorial,1998)pp.
25ss.ConsltesetambinGiovanniSartori:QueslaDemocracia?(Madrid,Ed.Taurus,2007)pp.303ss.Vase,asimismo,JosRubio
Caracedo:TeoraCrticadelaCiudadanaDemocrtica(Madrid,Ed.Trotta,2007)pp.129ss.
67 MensajedelaPresidentadelaRepblicacit.,pp.22,24y25.Concretamente,merefieroalaexposicindemotivosconqueseiniciael
proyectodeleydestinadoareemplazarlaLeyOrgnicaConstitucionaldelosPartidosPolticos,hoyenvigencia,contenidaenelmensaje
N218-356,fechadoel27demayode2008.
68 LeyN20.337,publicadaenelDiarioOficialel4deabrilde2009.
69 Gustavo Penagos: La Descentralizacin en el Estado Unitario. Centralizacin, Descentralizacin, Participacin, Regionalizacin,
Desconcentracin, Delegacin, Avocacin (Bogot, Ediciones Doctrina y Ley, 1997).Vase tambin Cristina Aros Castro-Conde: La
RegionalizacinalaFranaise.ElAlcancedelDerechoalaExperimentacin,RevistadeEstudios Polticos(Madrid,CentrodeEstudios
PolticosyConstitucionales,2009)N143pp.31ss.
70 VaseJosThompson:FinanciacindelaPolticaenAmricaLatina.AlgunasLeccionesAprendidasenlaExperienciaComparada,en
JosZalaquettDaheryAlexMuozWilson(editores):Transparencia y Probidad Pblica. Estudios de Casos de Amrica Latina(Santiago,
AndrosImpresores,2008);yPilardelCastilloyDanielZovatto(editores):La Financiacin de la Poltica en Iberoamrica(SanJosCosta
Rica,InstitutoIberoamericanodeDerechosHumanos,1998).
PARTICIPACIN Y CONTROL CIUDADANO PARTICIPACIN Y CONTROL CIUDADANO
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Prosigue siendo predominante la retrica en este rubro decisivo para el desarrollo armnico de Chile en
sus regiones, poblacin, intereses y participacin democrtica. Un ejemplo de esos propsitos, nobles pero
incumplidos,hllaseenelpasajequeinsertoacontinuacin
71
:
Necesitamos perfeccionar nuestra institucionalidad democrtica. Quisiera avanzar ms en la reforma
constitucional que introduce la iniciativa popular de ley o la participacin poltica femenina. Me habra
gustado dejar atrs la vieja mirada santiaguina y que hubiramos avanzado legislativamente en materia de
descentralizacin (). Pero tenemos deudas en esta materia. Necesitamos que las autoridades regionales sean
elegidas por el pueblo, y que los municipios cuenten con un marco normativo adecuado. Aun es tiempo, en todo
caso, y someteremos estas reformas nuevamente al Congreso.
- LaconfianzaporelEstadoenlosrolesquelaSociedadCivildebeservirparalaconcrecindelbiencomn,
conbaseenlosprincipiosdesubsidiariedady,especialmente,desolidaridad.Enestesentido,resultaesencial
alentarlasiniciativasprivadas,nosoloatravsdedonacionesfilantrpicas,sinoque,enlagamaamplsimade
programasparaaumentarelcapitalhumanoosocialdelpas,mediantebecas,capacitacin,adiestramientoy
perfeccionamiento
72
.
X. ELFUTURO
No desconozco ni rebajo, pero tampoco exagero, las contribuciones que el Estado hizo y contina haciendo para el
desarrollohumanodelapoblacindeChileysusrelacionesenelmundoglobalizado;tampococatalogoalaSociedad
Civilcomounentevirtuosoporexcelencia,transformadoradelaconvivenciaenuncmulodevalores,olvidandoquees
heterognea,variable,conflictivayconinteresesdismiles
73
.Pero,asumiendolopuntualizadoyapesardeello,locierto
esqueelEstadonecesita,concaracteresineludiblesyapremiantes,quelosrganospblicos,sinexcepcin,demuestren
sucompromisoconpostuladosenprodelaSociedadCivil.Esadoctrinadegobiernotendraquematerializarseentpicos
comolossiguientes
74
:
- ReconocimientoquelaSociedadCivilesfuentedecostumbrescvicasinobjetables;
- Catalizadoradeesfuerzossolidarios
75
;
- Factordecohesinydeinvolucramientoenlaconsecucindetareasdebiencolectivo;
- Contrapesoaloexcesosestatalistas
76
;
- Generadoradetrabajo,tecnologayaumentodelaproductividad;y
- Multiplicadoradeenergasydeconsolidacin,institucionalmenteentendida,delEstado-Gobierno.
Por lo explicado, califico negativamente lo sucedido con el proyecto de ley que facilita el ejercicio del derecho de
asociacin,medianteregulacionesquesimplificanlaformacindeagrupacionesintermediasconfinalidadesdeinters
socialocultural,sinfinesdelucro,yquenosehallenreguladasporestatutosespeciales
77
.Aprobadoporunanimidad
71 MensajedelaPresidentadelaRepblica,seoraMichelleBacheletJeria,ledoel21demayode2009anteelCongresoPlenoreunido
enValparaso(Santiago,SecretaradeComunicacionesdelPalaciodeLaMoneda,2009)p.36.
72 Chayer,cit.,pp.22-23.
73 Un panorama en el asunto se halla en Richard Miller: Overview.TheVirtues andVices of Civil Society, en Nancy L. Rosenblum y
RobertC.Post,cit.,pp.370ss.Desdeelngulodenuestropas,conslteseGonzaloFigueroaYez:SociedadCivilyEstadoenChile,
XIRevistaSocietas(Santiago,AcademiadeCienciasSociales,PolticasyMoralesdelInstitutodeChile,2009)pp.103ss.
74 AdamB.Seligman:AnimadversionsuponCivilSocietyandCivicVirtueintheLastDecadeoftheXXthCentury,enJohnA.Hall(editor):
Civil Society. Theory, History, Comparison(Cambridge,PolityPress,1995)pp.200ss.
75 Piensoenelvoluntariado,esdecir,enelserviciosocialhechogratuito,libreypersonalmenteenbeneficiodelprjimo,sinfinalidadde
lucroyconciertacontinuidad,trabajandoconpersonasmsqueparapersonas.VaseGiuseppePassini:Voluntariado,enFrancesco
Compagnonietal.(directores):Nuevo Diccionario de Teologa Moral (Barcelona,Ed.SanPablo,1992)pp.1937-1938.Adicionalmente,
puntualizoqueenelproyectodeley,hoyentrmitedeComisinMixta,relativoalaregulacindeagrupacionessocialesyculturales,
sinfinesdelucro,yarealzadoensupranota55,apareceunttulocompletodedicadoanormarelvoluntariado,cualidadquevuelvean
msapremiantelaaprobacindeesainiciativa.
76 MaryAnnGlendon:DemocraciaySociedadCivil,RevistaHumanitasN47(2007)pp.428ss.
77 BoletnN3562-06,reproducidoenelDiario de Sesiones del Senado.AnexodeDocumentos,correspondientealasesincelebradael
8deoctubrede2008,pp.8148ss.
JOS LUIS CEA
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enlaComisindeGobierno,DescentralizacinyRegionalizacin
78
,elproyectofuerechazadoenlasala,ensegundo
trmite,entreotrasrazones,porque,enpalabrasdelsenadorHernnLarran,entregaalMinisterioSecretaraGeneralde
Gobiernoelcompletocontroldelfuncionamientodelaoperatoriadeestasasociaciones()y,porlotanto,laposibilidad
deeliminaraunainstitucindelregistropornocumplirconsusfines.Amediadosdejuliode2009,todavanoseevacua
elinformepertinentedelacomisinmixta.
Ciertoesquecoincidoconlaseparacindeambosconceptos,delacualsuelenfluircontradiccionesdeunoconotro,pero
tambin,yconmayorfrecuencia,afirmolacomunicacineintegracinentreellos.Detalpremisasesigueelapoyoque
laSociedadCivilotorgaalEstado,delacualesteextraelamayoradesusrecursoshumanosypresupuestarios.Asimismo,
aquella es clave en la colaboracin requerida para incrementar la gobernabilidad y mantener, por generaciones, la
continuidad en la implementacin de polticas de bien comn, venciendo as el sndrome caracterstico del mbito
latinoamericano,consistenteeninterrumpiresaperseveranciaparaemprender,ensulugaryconaltoriesgodequiebres
institucionales,proyectosfundacionalesdenaturalezaideolgicayafracasados.
HoyseavizoraqueEstadoySociedadCiviltienenunaproyeccinqueexcedelasfronterasestatales,erigindose,pasoa
paso,enmiembrosdeunacomunidadmundial
79
.
Eldesafoyace,porende,enmantenerelEstado,sindesmantelarlopero,paralelamente,enexigirelreconocimientode
laautonomadelaSociedadCivilporrazndeobjetivosdemocrticosylaconcrecindelbiencomn,alcanzndose
umbralesdeconvivenciacivilizadaenlaconsecucindefinalidadeslegtimasynodemerorespetoformaldeunconjunto
dereglasdeprocedimiento
80
.UnEstadofuertenopuedeexistirconunaSociedaddbilyalrevs;idnticainferencia
hagoapropsitodelademocraciaconstitucionalyelimperiodelDerecho.
EPLOGO
Concluyopuntualizandoqueelprincipiodeseparacinderganosyfunciones,aplicablealordenpoltico,tienequeser
extendidoalasrelacionesinternasqueocurranenlaSociedadCivil
81
.Enesta,sinduda,tambinsucedenfenmenosde
concentracindelpodersocioeconmicamenteentendido,cuyassecuelasterminancorroyendoelrgimendeaccesoa
bienesyserviciosportodalapoblacin,perjudicandoaagrupacionesdbilesominoritariasyafectandolaestabilidad
delaactividadpoltica
82
.
Unaaplicacindeloplanteadosehallaenelprincipiodetransparenciaydesusecuelaespecfica,relativaalaccesoa
la informacin
83
. Con esto quiero decir que la operacionalizacin de ese principio y su consecuencia con respecto al
Estado-Gobiernotienequeregir,almenosconrasgosparecidos,enelmbitodelaSociedadCivil,sinquesealegtimo
invocarlaprivacidadparaexcluirlo.
ElimperiodelDerechotienequeserefectivotambinenlasrelacionesintrasocietalesporqueasloexigelaconcrecin
delbiencomn.Especialmenteconscienteshandeestarloslderesdelasasociacionesintermediasparaprecavertanto
78 Id.,sesincelebradael28deoctubrede2008,p.8623.
79 SimonaChambersyJeffreyKopstein:CivilSocietyandTheState,enR.A.W.Rhodes,SarahA.BinderyBertA.Rockman(editores):The
Oxford Handbook of Political Institutions(Oxford,OxfordUniversityPress,2006)pp.363ss.;yAnteroJirnki:TransferringPowersofa
NationStatetoInternationalOrganizations.TheDoctrineofSovereigntyRevisited,enAnteroJirnky(editor):National Constitutions in
the Era of Integration(TheHague,KluwerLawInternational,1999)pp.61ss.
80 GeorginaBlakeleyyValerieBryson(editoras):Contemporary Political Concepts. A Critical Introduction (Londres,PlutoPress,2002)pp.
90.;y,engeneral,JohnA.Hall(editor):Civil Society, cit.
81 Vase, del autor de este ensayo, Proyecciones de la Separacin de Poderes en el Estado Contemporneo, II Anuario de Derecho
Constitucional Latinoamericano(Montevideo,KonradAdenauerStiftung,2007)pp.147ss.Ensemejantesentido,conslteseWolfgang
Hoffmann-Riem:LaDivisindePoderescomoPrincipiodeOrdenamiento,enAnuariocit.,pp.211ss.Volvsobreeltpico,perodesde
unngulohistricoymscircunscrito,enImprontadeMontesquieuenlaRepblicadeChile,XIRevistaSocietas(Santiago,Academia
deCienciasSociales,PolticasyMoralesdelInstitutodeChile,2009)pp.251ss.
82 RevseseErnestoOttoneyCarlosVergara:La Desigualdad Social en Amrica Latina y el Caso Chileno(Santiago,CEPAL,2006).Adems,
consltese la obra ya citada de CEPAL Secretara General Iberoamericana: Cohesin Social. Inclusin y Sentido de Pertenencia en
AmricaLatinayelCaribe;yCEPAL:PanoramaSocialdeAmricaLatina(Santiago,DocumentoInformativo,2007).
83 ConslteselaLeyN20.281,yacitada.
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lasinjerenciasestatalesindebidasointeresadascomoprcticashegemnicasprivadas
84
.Efectivamente,algunasentidades
invocanelprincipiodesubsidiariedad,peroconelpropsitodealejarlaheterotutelaestatalsinpracticar,ensulugar,la
solidaridadsocial.Indudablemente,esasprcticaspugnanconelEstadoSocialytornanmsdifcilavanzarenellargoy
complejocaminoqueesnecesariorecorrerparaaproximarsey,enloposible,llegaral.
Probablemente,lacondensacindeloescritoenesteensayoseencuentreenlainquietudplanteadaporRalfDahrendorf
yenlarespuestaquelmismoleda
85
:
El efectivo poder de autogobierno evidentemente est cada vez menos, no cada vez ms, en manos del pueblo, del
demos. El proceso de toma de decisin es cada vez ms recndito y a veces misterioso. () Por ende, por ms que siga
creyendo en los principios de la democracia clsica y me proclame su gran defensor, tambin estoy convencido de que a
partir de ahora debemos repensar las rdenes constitucionales mediante las cuales funciona la democracia a la luz de los
cambios fundamentales que se produjeron y siguen producindose. () Yo soy un apasionado sostenedor de la Sociedad
Civil. En consecuencia, me gusta un mundo en que la poltica no lo es todo, sino que gran parte de la vida de la gente se
desarrolla por fuera de la poltica () Pero es llamativo que la independencia debe ser garantizada por el gobierno, en vez
de basarse exactamente en lo contrario. () Nos hallamos ante problemas que no tienen respuestas fciles. El problema
es que la centralidad ya no existe ms. Por ende, los demcratas deben procurar aplicar los principios liberales en un
contexto profundamente cambiado. Despus de la democracia, debemos y podemos construir una nueva democracia.
84 VaseErnst-WolfgangBckenfrde:Escritos sobre Derechos Fundamentales(BadenBaden,Ed.Nomos,1993)pp.84ss.
85 DespusdelaDemocracia(MxicoDF.,Ed.Fondo de Cultura Econmica,2003)pp.7,8,102,103,104y142.
JOS LUIS CEA
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IMPULSAR LA CULTURA DESCENTRALIZADORA:
TAREAPARALAS INSTITUCIONESYELCONJUNTO
DE LA SOCIEDAD
MAURICIO LABORDE
*
FUNDAMENTACIN
La descentralizacin, como el centralismo existente, no se puede reducir a su dimensin poltica o de administracin
pblica.Sonprocesosqueemergendesdeunbasamentocultural,basamentoquedeterminalasactitudesypautasde
conductaqueconformannuestroactuarsocial.Portanto,nohacersecargodeladimensinculturalincidenegativamente
enlaposibilidaddeenfrentaradecuadamentelatareadescentralizadora.
Revisemos,entonces,elbasamentoculturalquesubyaceanuestroenfoquecentralizador.Lasclavesdecomprensinde
estadinmicanosdarnelfundamentoparajustificarlasmedidasestratgicasqueestamosproponiendo.
1. DISTINCIONES Y DISOCIACIN EN NUESTRO PENSAR: EL INICIO DE LA FRAGMENTACIN
SOCIALYTERRITORIAL
Nuestro pensar social surge desde distinciones que hacemos. Cotidianamente construimos y utilizamos distinciones.
Distinguimosloeconmicodelopoltico,lopragmticodelotico,lourbanoylorural,lolocalyloglobal,lomoderno
ylotradicional,etc.Es,portanto,unaherramientaqueutilizamosparafacilitarnuestroacercamientoycomprensinde
larealidad.
Aunque no siempre tomamos conciencia, al recurrir a esta herramienta, -y distinguir mbitos, dimensiones y niveles-
estamosfragmentandolarealidad,estamossimplificndola.Fragmentacinysimplificacinqueascomonoshacen
ganarencomprensinyaccesibilidad,porotroladonosvandejandounaformadeaproximarnosalarealidaddesprovista
desuinherentecomplejidadydesudinamismointerno:unprocesoquesepara,ynossepara,deloscomponentesque
conformannuestrarealidad,unprocesoquesehadenominadocomounprocesodeobjetivacinocosificacinde
larealidad.
Este proceso de fragmentacin y objetivizacin de la realidad, aunque surge de distinciones construidas por nosotros
distincionesquecotidianamentevalidamosennuestropensarynuestrohacer,nosiempreesasumidaconesecarcter.
Por el contrario, esa realidad construida socialmente la naturalizamos y hacemos aparecer como manifestacin
inherentedelarealidadmisma.Tannaturalnosparecerqueprontollevaremosadescuidar,desconoceryocultarla
relacionalidadexistenteentreesoscomponentesdistinguidos.
Deestaformalaconstruccinmentalnaturalizada,realizadaalamedidadenuestrasdistinciones,comprometeren
forma determinante el desarrollo de nuestra cultura, la forma que tenemos para analizar e intervenir sobre nuestra
realidad.
a. Nos llevar a mirar nuestra realidad natural, social y humana como una sumatoria de realidades fragmentadas y
desrelacionadasentres:lourbano,lorural,loracional,loemocional,loeconmico,lopoltico,losocial,lotil,
lo no til, lo prioritario, lo no prioritario, el presente, el pasado, futuro, etc. se nos presentarn como elementos
independientes,aisladosyconunasupuestavidapropia.Portanto,loquesecomenzdistinguiendo,luegoser
asumidocomoelementodisociado.
* Socilogo,MasterofArts.
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b. Asumidoscomotalesconelapoyodenuestrosanteojosdeladesrelacionalidadestoselementosahoradisociados,
podrnserreordenadossegnnuestraspropiasvisioneseintereses:noshabremosotorgadoelderechoparareclasificar,
jerarquizarypriorizar(darlescentralidadomarginalidad),disciplinar(darlesmayoromenorgradodeautonomaode
disciplinamientoycontrol),segnnuestrapropiaperspectivadeanlisisyconveniencia.
c. Desde la perspectiva del pensamiento actual, el reordenamiento a nivel analtico se ha dado por medio de una
permanente distincin y comparacin entre componentes analizados y supuestamente, aislados. Para concluir
luego en la seleccin y priorizacin de determinados componentes y de la subordinacin y/o exclusin de otros
componentes.
Enotraspalabras,esunenfoquedeanlisisquecentrasuaproximacinalarealidadatravsdeunasistemticaseleccin
entreestoolootro;ydescartaportanto,unenfoquedeanlisisque,reconociendolarelacinentreloscomponentes,
pretenda superar los desequilibrios de recuperar la interaccin y armona entre los elementos analizados. Es decir,
descartaunenfoquedeanlisisquebasesuopcinanalticabuscandohacerconjugarestoylootro.
Lasimplicanciasconcretasdeesteenfoquedeanlisisllevaraqueaniveldelecturadelarealidadcomodeestrategias
de intervencin, los distintos componentes lo econmico y lo social, lo racional y lo emocional, lo productivo y el
medio ambiente, el desarrollo y la democracia, los dirigentes y los dirigidos, etc. sern vistos no como componentes
complementarios en una realidad comn, sino como elementos en tensin donde solo cabe seleccionar y priorizar a
unodeellos.
Enloshechos,setratadeunenfoquedeanlisisconlgicadeexclusinynoconlgicadeinclusin.Unenfoquecon
disposicincentralizadoraydondeserenuncia,oseignora,laposibilidaddedesarrollarunenfoquecondisposicina
acogeryhacersecargodelaamplitudydiversidaddelarealidad.Unenfoquequepermitasituarlaintervencinhumana
enelmbitodelainclusividadylainteraccindelosdistintoscomponentes.
En otras palabras, ser un enfoque que, en nombre de una mejor aproximacin a la realidad, nos habr llevado a
reemplazar,yconfundir,elterritoriocomplejo,multifacticoycambiantedenuestrarealidad,porelmapasimplificador
quenoshemosconstruidodel.
2. DISOCIACINYDESIGUALDADENNUESTROACTUAR PBLICO
Elreordenamientosocialemprendido,ennombredelprogresosocial,hapuestoalaeficienciaproductivayalorden
institucionalcomomotoresdeintervencinsocial.
a. El enfoque de intervencin se fundamentar en la competencia; un accionar social en que la lgica ganar/perder
es la que ofrece los mejores incentivos para un actuar eficiente. Una seleccin va confrontacin de intereses
aparentementeantagnicos.Estecriterioentonces,desplazardelacentralidadenelhacerhumano,deunenfoque
quepretendaavanzarenformacolaborativahaciaobjetivosmutuamentecompartidos.
b. Esunenfoqueconlgicadecompetenciaynoconlgicadecolaboracin,complementacinysinergia.
c. Este enfoque de intervencin tender, junto con buscar la competencia, a buscar la contraccin y reduccin de
losdistintoscomponentesintervinientesenlasaccionesemprendidas.Bajoelcriteriodeeficienciacompetitiva,se
tender a minimizar el nmero de actores de una intervencin, a minimizar los plazos, a minimizar los recursos
comprometidosetc.
d. Esteenfoquedeintervencinbuscar,portanto,teneramanorespuestasrpidas,ojal,prediseadasyautomatizadas.
Ellotambinestaracontribuyendoaunactuareficiente:unactuarconpocoproceso.
e. Desde esta lgica, este enfoque generar la distincin, ahora en trminos de capacidad de actuacin, de quienes
estarancalificadosonoparaparticiparenlosprocesosdeproduccindesolucionessociales.
Distincionesquealigualqueelprocesoanaltico,prontosetransformanendisociacionesderoles,responsabilidadesy
poderdedecisin,entrequienesestaranencondicionesdeactuar-porcapacidad,porespecializacin,porlegitimidad
institucionaletc.-yquienesnoloestaran.Unoscentralizandoelroldeactoressociales,-concentrandosobreslafuncin
MAURICIO LABORDE
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pblica-,yotroslimitadosaunroldeespectadoresdeprocesosemprendidosporotrosactores,comodebeneficiarios,
consumidores,usuariosdelosproductosrealizadosporestos.Unadisociacinqueigualmente,alnaturalizarse,har
quesetiendaaasumircomonormalqueseanunoslosqueasumanlafuncinyresponsabilidadpblica,mientrasotros
quedenlimitadosaserreceptorespasivosdeesequehacersocial.
Grafiquemosestadisociacinderolesconlasituacinquesedaeneldiseoyaplicacindepolticasyprogramas
sociales:ah,elmundoacadmicoinvestiga,cuantificayanalizalaproblemticaaserintervenida;coneldatoduro
del conocimiento cientfico, el mundo de la poltica fija orientaciones, disea, negocia y decide las polticas pblicas
ysociales;luego,losmunicipiosoeltercersectoromundodelasONG,redefinidoscomoejecutorestcnicos(lase,
restringidos en su funcin de actores a ser meros ejecutores), implementarn los proyectos dentro de los plazos y
procedimientospreestablecidos;serelmundodelascomunicacioneselresponsabledeinformarydifundirlorealizado
porlosdistintosactores.Cadaunocircunscritoasurolsegnherramientastcnicasdelcualesespecialista,ysegnla
responsabilidadpblicaasignada.Cadaunoresponsabledelfragmentoquelecorrespondesegnlaparcialidadenla
queinterviene.
Lgicamente,enestemundodesaberesprofesionales,elmundopopular,aunqueelprincipalafectadoporlaproblemtica
seleccionadayporlaintervencinaserrealizada,quedaconpocaoningunavozyresponsabilidadpblicasobrela
solucinrealizada.Sololecorrespondeserreceptorpasivodelbiensocialproducidoensubeneficio.
a. Loscriteriosdebuenaprcticasocialtiendenaconsolidarestadistribucinydisociacinderoles.
b. Una buena prctica es una prctica realizada con rapidez, y desde esta perspectiva, involucrar a los que no
tienenlacalificacinnecesaria,haralaprcticamslenta.Elproducto,mientrasmenosprocesoinvolucre,ser
consideradomseficiente.
c. Unabuenaprcticaesunaprcticabarata,ydesdeestaperspectiva,involucraralosquenoestnpreparados,la
haramscara.Elproducto,mientrasmenosseasurelacincosto/beneficio,sermejor.
d. Unabuenaprcticaesunaprcticaqueprevlosresultadosycontrolalosprocesos,ydesdeestaperspectiva,
involucraralosquenoestnpreparadosledaungradodeimpredecibilidad,incertidumbrealresultadoyal
proceso.
e. Unabuenaprcticaesunaprcticarealizadaporespecialistas.Soloellostienenlascompetenciastcnicaspara
desarrollarunabuenaprcticaenelmbitodesucompetencia.
Enestalgica,entonces,sustraerdelactuarpblicoalosquenoestaranpreparados,noservistocomounactode
discriminacin:msbien,servistocomoexpresindeeficienciaenelprocesosocialydegarantadecalidadenel
productosocialofrecidodesdelosactorescentralesdelquehacerpblico.
Sinembargo,estdinmicaexclusiva/excluyentenoservistocomounaformadeintervencinabusivaoarbitraria.Es
unadinmicaquesehardentrodelainstitucionalidad,procedimientoseinstrumentosquesepresentarnsocialmente
comoneutrales.Loscnonesdeactuacindelosespecialistasseharndentrolaneutralidaddelaciencia,laneutralidad
delanorma,laneutralidaddelosprocedimientos.Estaaparenteneutralidaddelprocedimientoharverlaactuacinde
losespecialistasnodesdesusrespectivasparticularidadeseintereses,sinoinsertaenunmarcodeneutralidadquedara
garantadeobjetividadydebienpblicorespondiendoalintersgeneral,laintervencinrealizadaporestesector.
3. EL CENTRALISMO Y LA MARGINACIN TERRITORIAL Y POLTICA, COMO FORMA DE
ORDENAMIENTOYORGANIZACINSOCIAL
Ladinmicacentralismo/marginacinesexpresindeestaformadeproceder,ysedaenlosdistintosmbitosdistinguidos.
Seiniciaconlosdesequilibriosgeneradosporladesigualdistribucindefuncionesyrecursos.Mientrasporunladose
concentraran prerrogativas y funciones en unos, progresivamente se irn marginando de la consideracin y accin
pblicaaotros.
Tenemos,as,unasociedadquealarticularsedesdeunavisinantropocntricadelarealidad,subordinarogenerar
una relacin de prescindencia con el entorno natural. Tenemos a una sociedad que al articularse desde una visin
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androcntricadelasrelacionessociales,generaunarelacindesubordinaciny/oprescindenciadelasmujeresenla
sociedadyelespaciopblico.Tenemosunasociedadquealarticularsedesdeunavisinetnocntrica,dondereclamala
superioridaddelhombreblanco,prescindeotiendeadiscriminar-considerandoprimitivasyatrasadas-alasotrasrazas
ypueblosoriginarios.
Enestamismalgicaseconstruyeunfuncionamientodelhacerpblicoquetiendeacentralizarentornoalasinstituciones
sufuncionamientoselectivoyvertical.Estadinmica,porunladocentralizaryordenarlaaccinpblica,yporotro,
establecer una subordinacin y marginacin de expresiones no funcionales a la dinmica institucionalizada. Una
centralizacinquetenderalamonopolizacindederechosyprerrogativasdelaccionarpblico.
Ennombredelaeficienciaydelordensocial,estasinstitucionesirnapropindose,controlandoynormandolosdistintos
mbitosdelactuarsocial.Esasquetenemosunacentralizacindelopblicoquesedaentornoalainstitucinestatal;
unacentralizacindelopolticoentornoalospartidos;unacentralizacindelsaberyeleducarentornoalasinstitucin
educativa;unacentralizacindelasaludentornoalainstitucinmdica;unacentralizacindelaespiritualidadentorno
alainstitucinreligiosa,etc.Institucionalidadesdiversas,peroensudinmicacentralizadora,cadaunadeellastendern
asoportarpocadiversidaddemirada,dehaceresydeactoresquepuedancuestionaroamenazarsuordenamiento.
Pero esta intervencin institucional no pretende establecerse coercitivamente. Por el contrario, buscar contar con la
legitimacindelconjuntodelasociedad.Paraello,irevolucionadoensusenfoquesdegestinpblica:seapelaraun
enfoquegestinqueseautodefinircomosocialmenteresponsable,dondelaapropiacindefuncionesnosebasaren
unusoarrogantedelpodersocial,sinoenuncompromisodeserviciohacialacomunidad.
Enesteenfoque,sinembargo,actuarconresponsabilidadsocialnoimplicaladisposicinyelcompromisodetrabajar
junto a otros actores sociales en igualdad de condiciones. Por el contrario, desde su perspectiva de responsabilidad,
incluiralosnocapacitadosestaracomprometiendolaeficienciaproductivadesuintervencin,yportanto,supropia
razndeser.Desdeesteenfoque,trabajareficienteyresponsablementesebasarentrabajarparalasociedad,perono
conlasociedad.
Losnocapacitadosquedan,as,fueradelprocesodeproduccindebienesyserviciossociales,perolaresponsabilidad
socialharqueaccedan,queseanincluidos,comobeneficiariosdelosproductoscentralmenteproducidos.
Laresponsabilidadsocialnoserestringesoloapermitirelaccesoalosbienesproducidosporpartedelosquequedarn
fueradelprocesodeproduccin.Laresponsabilidadsocial,crecientementeimplicarhacerlospartedelproceso,pero
noenunroldeproductores,sinoquedecontroladoresexternosdelproceso.Selesofrecetransparenciaenelproceso
deproduccin,yherramientas(bsicamenteaccesoalainformacindequinesycmointervienen),demaneraquelos
beneficiariospuedanhacercontrolsocialsobrelosproductosalquetendrnacceso.
Deestaforma,losquenosabenquedanconelderechoparacontrolaryelegir,peroquedansinelderechoaproducir
y decidir. Es la inclusin social, sin inclusin cvica. Reducido a esto, la gestin pblica, bajo el ropaje de inclusin,
responsabilidadsocialyparticipacinciudadana,representarunversinremozadadelninguneosocial.Unaaccin
pblica que podr obtener grados de gobernabilidad a la dinmica pblica, pero que hipoteca el funcionamiento
democrtico.
4. LA CENTRALIZACINMUESTRASIGNOSDEAGOTAMIENTO
Endistintosmbitossevienereflejandoladesvitalizacindeladinmicasocialgeneradaporelcentralismo.
Existeunconjuntodeproblemasnoresueltosquedancuentadelosefectosdelafragmentacinyunidimensionalidad
deladinmicageneradas.Unafragilidadquesemuestraendistintosmbitoshumanosyambientales:fragilidaddelos
ecosistemas,antelosdesequilibriosproducidosenlanaturaleza,dadoloscriteriosdeutilizacinyexplotacindesus
recursos;fragilidaddenuestraconvivenciapolticaysocial,comoefectodenuestrodescuidoporincluiryrespetarlos
derechosdetodosytodas.
Existeunabateradeestrategiasyrespuestaslegitimadasydeaplicacinrpidaqueyanosoncapacesdehacerfrente
alosproblemasydesafosquemuestraunasociedadcrecientementecompleja,dinmicaycambiante.
MAURICIO LABORDE
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Existeunacrecienteconcienciadelanecesidaddeavanzarpornuevoscaminos.Unaconcienciadequeladinmicade
desarrolloactual,enciertosmbitos,msquehumanizarlasociedadlahaidodeshumanizando,alhaberdesplazadoal
serhumano,oaimportantessectoresdelahumanidad,delatareahumanacomn.
Un agotamiento que se refleja en la creciente conciencia que nuestro quehacer humano, que nuestra dinmica de
desarrollo, ms que humanizar la sociedad, ha ido desplazando el ser humano de su tarea. Donde la desigualdad de
derechos y deberes ha ido debilitando los vnculos sociales compartidos y el sentido de vida en comn. Cada vez
haymayorconcienciaquefaltanlosobjetivoscompartidos,yaquellosquesesientanmarginados,cadavezmssevan
desmotivando de la accin pblica, van perdiendo su sentido de pertenencia y de apropiacin al proceso en curso, y
buscannuevosderroterosparasuvidaindividualygrupal.
Loparadjicoesqueaunquelasrespuestasnologranresolverlosproblemas,yhayciertoagotamientoenladinmica
encurso,elcarcterdecosaconocidadeellas,generaunasensacindeseguridad,deestabilidadquetiendenaseguir
siendoutilizadas,aunqueseapormeroacostumbramientoycomodidad.Tanfuerteeslaatraccinporseguirelcamino
conocidoyelmiedoalriesgodelodesconocido,queaunquelosmbitossedesvitalicenylosproblemassemantengan,
cuestaasumirseenunaactituddebsqueda,endisponerseaplantearsenuevaspreguntasyaintentarconstruirnuevas
respuestasparalosdesafospendientes.
Adems,elcarcterdecosasabidaquetienenestasrespuestas,tambinhacenmantenerunaaceptacinylegitimacin
socialenellas,aunquenoestndandolosresultadostransformadoresalosproblemasquesepretendenatacar.Tanfuerte
eslavalidezqueseleotorgaasuconocimiento,quesoloplantearseelapartarsedesuutilizacinyavanzarporcaminos
deensayoyerror,hacialabsquedadenuevasrespuestas,esrpidamentecuestionado.Socialeinstitucionalmenteno
sepermiteelerror,niexpresarlaincertidumbrequeacompaalabsqueda.Tantolaignorancia-denoestarusandolas
respuestassabidas-comoladuda,sernsancionadas.Enestesentido,parecieraquemantenerlaincongruenciaentre
las respuestas a ser aplicadas y la problemtica a resolver, sera menos comprometedor que el apartarse del camino
conocidoyarriesgarseaentrarporcaminosmenosseguros.
5. LOSNUEVOSDERROTEROSQUEAPUNTANALADESCENTRALIZACIN
Endiversoscamposdelquehacersocialestnsurgiendonuevosenfoquesqueaportanleccionesparaenfrentarnuestro
desafo:eldesafoporavanzarporelcaminodeladescentralizacin,lamayorsoberanaregional,dentrodeunproceso
decohesinyarmonasocial.
Enfoques tales como los de responsabilidad social, los de gnero, de derechos econmicos, sociales y culturales, los
deciudadana,losdebiodiversidadysustentabilidadambiental,losdemulticulturalidad,losdeculturadelapaz,etc.,
vandejandodeladolosmapasquenoshanservidodecartasdenavegacinyvanpenetrandoenlosterritoriosvitales
de la complejidad, de las interrelaciones ms horizontales, de la dinmica cambiante y no siempre predecible de los
comportamientosnaturalesysociales.
Detrsdeestadiversidaddeenfoqueshayciertasconstantesqueestnpresentesencadaunadeellas,yquenospermiten
entregarherramientasparalaconstruccindeunaagendadescentralizadora.
Haycuatroconstantesquenospareceinteresanterelevar:
- ladisposicinavisibilizarloinvisibilizado;
- ladisposicinaponeryponerseenrelacinconaquellovisibilizado;
- ladisposicinareconocerlainterdependenciaconlorelacionado;y
- ladisposicinaacogereintervenirenmediodeladiversidad
a. Ladisposicinavisibilizarloinvisilizado
Estosenfoquesexpresanlanecesidaddetraeranuestrapresencialasausenciasqueprodujimosalseleccionarypriorizar
aspectosdenuestrarealidadydiscriminaraotrosaspectos.
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Hoylaconcienciadeloscostosdehaberinvisibilizadogrupossociales,dimensioneshumanas,territorios,etc.,llevaala
necesidadyurgenciaporincluiralosdiscapacitados,incluiralasmujeres,incluiralasindgenas,incluiralospobres,
incluiralasminorassexuales,perotambinincluirytomarconcienciadenuestrocuerpoysusalud,delasemociones,
del medio ambiente etc. es una constante que se va instalando ms all de los enfoques acadmicos y movimientos
sociales,enelconjuntodelasociedadyhacesucaminodentrodelaspolticasyprogramasdeEstado.
Laemergenciadeunaperspectivamsholsticanoshacetomarconcienciaquenoestico,nisustentable,seguirmirando
solamenteciertosrbolessinhacernoscargodelbosqueydeotrosrbolesquehabamossacadodenuestramiraday
consideracin.Ynoshacereposicionaralsujetosocialmarginado,tambincomounsujetoqueemergeconderechosy
responsabilidades,conderechoavozyconderechoaserescuchadosocialmente.
b. Ladisposicinaponer,yponerse,enrelacinconaquellovisibilizado
Unasegundaconstantedeestosenfoques,yunpasomsall,hasidopasardeldarespacioytomarconcienciadelo
invisibilizado,areconocerlanecesidaddeentrarenrelacinconestasdimensiones,mbitos,sectoressociales.
Conectaryconectarse,quepasaporreconocerlanecesidaddelacercana(entreprofesoryalumno,entreempresario
y trabajadores, entre Estado y sociedad civil, entre universidades y empresas, entre hombres y mujeres). Que pasa por
reconocer la necesidad y acoger la demanda por avanzar en articulacin (entre educacin y trabajo, entre trabajo
intelectual y trabajo manual, entre lo local y lo nacional) y avanzar en un nuevo dilogo de saberes y de haceres.
Unaarticulacinquesupereladicotomadesujetoyobjeto,desujetosquesabenyquenosaben,etc.Quepasapor
reapropiarsesocialmentedelademandadeparticipacineinclusincvicadelosgruposantesinvisibilizados.Hoyla
demandasocialnosolosereducealaccesoalosbienesyservicios,nisiquieraalacalidaddelosbienesrecibidos,sinoa
sentirsepartedelprocesosocial(porejemplo,lademandaporviviendanosoloeselaccesoacasa,nisiquieralacalidad
deella,sinoquelademandasejuegaenlasrelacionessocialesquesepuedandarenelbarrio,yentreesteylosservicios
pblicos;igualmente,lademandaporempleonosoloeselaccesoatrabajoysucalidad,sinoalacalidaddelambiente
laboral,derelacionesydilogosocialquesepuedeestablecerenelpuestodetrabajo,etc.)
Esta necesidad por sentirse en-relacin, conectados, da cuenta de la conciencia de cmo la desrelacin, fruto
de la fragmentacin vivida, se percibe como un componente fundamental que est a la base de los desequilibrios,
desigualdadesyproblemassocialesyambientales.Perotambinestademandaporrecuperarlarelacionalidad,dacuenta
de la conciencia que existe de que la desrelacin est a la base de las rigideces, desconfianzas y tensiones en las
interaccionessociales.Yenesembitosolopuedenestablecerseconductasdefensivasycortoplacistasquepocoaportan
alasolucindelosproblemas.
Enotraspalabras,elavanzarentornoaunmayorrelacionamiento,nosolotienequeverconunanecesidadticade
la sociedad, sino que, tambin una necesidad de mayor eficacia social. Se ha tomado conciencia que el funcionar
separadas,eltrabajardesdelaparcialidaddelasintervencionessociales,eltrabajardesdeelexpertizajedeunospocos,
nohaproducidorespuestasintegradorasysustentables.Esporelloqueeltrabajoenredes,hoyporhoy,laformaque
adquierenmuchostrabajosanivelempresarial,socialypoltico.
Avanzarenestadimensin,pasaporhacernoscargodenuestraculturasocialeinstitucional.Unaculturasocialdonde
nosefomentaydondenosesabebiencmorelacionarseconelotro.Elotro,comosectoressociales;elotro,como
tiempo por venir, como tiempo de cambio; el otro, como espacio cultural o espacio poltico distinto al mo, etc. Una
culturasocialquedetantosimplificar,nosabecaptarlacomplejidad;detantoordenarydisciplinar,nosabeabordar
laalteridadytrabajardesdeladiferenciaconlosotros;detantaorientacinhacialosproductos,nosabereconocerlas
particularidadesdelosproceso;detantacompetencia,nosabecmotrabajarencolaboracin;detantafocalizacin,
haperdidodevistaelcontexto,ydetantobuscarelcontrolyladisciplina,hoynologralegitimidadparaincentivarla
innovacinyelemprendimiento,etc.
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c. Ladisposicinareconocerlainterdependenciaconlorelacionado
Haycrecienteconcienciaenestosenfoques,quelosdesequilibriosquehoyvivimosnosesuperansolovisibilizandoy
poniendoenrelacinlosdistintoselementos.Hayconcienciaqueesnecesarioreconocerlacodependencia,yportanto,
fomentarlacorresponsabilidadentredistintoscomponentes.
Yasehaagotadolajustificacindelactuareconmico,basadoenlateoradelchorreo,dondeseplantequelareduccin
deregulacionesalmercado,traeracrecimientoindefinidoyprosperidaduniversal.Yaseagotelplanteamientodeun
podersincontrapesoalmercado.
Hoy,hayconcienciadelanecesidaddeponereninterdependencialoselementoseconmicos,socialesyambientales.
Detrabajarlasustentabilidaddesdeelreconocimientodeesainterdependencia,ydesdeunaintervencinenqueacten
mutuamenterelacionado,losdistintosfactores.Quenohayeconomasexitosasensociedadesfracasadas.
Yportanto,paraponerfrenoaestosdesequilibrios,haycrecienteconcienciadelanecesidaddesuperarestepensamiento
basadoensupuestasdistincionesracionalesynaturalesyquehanimplicadolaexclusinolimitacindeimportantes
dimensionesdenuestrarealidad,yhanexcluidoy/orestringidoelaportedeimportessectoresdelacomunidadsocial.
Hoyhayconcienciadeavanzarenunpensamientoqueacojalainterdependenciaqueexisteennuestrarealidad;que
permitarecuperarunfuncionamientosocialenquetodoytodosaportenconlosuyo,paraenriquecerlavidaentodas
sus dimensiones. Hoy hay conciencia de que es necesario avanzar en una redistribucin del poder social, de manera
quetodalasociedadpuedajugarunrolmsactivo;soloassepotenciarlavidaentodassusdimensiones,soloasse
recuperarelsentidodepertenencia,decompromisoydeapropiacinqueimportantessectorestienenconelquehacer
socialactual.
Este proceso ya se expresa, entre otros ejemplos, en las prcticas que estn apuntando a un mayor encadenamiento
verticalyhorizontaldesusacciones.Hayunhacerquebuscasuperarlosestancosaisladosycorporativosdeespecialistas
desvinculadosdelresto,yseabrenalainteraccinconotrosquehastahacepococonformabanestancosparalelos,y
autorreferidos.Existeunacrecientetendenciaasuperaresecorteverticalyabrirseaunavisinyunaformadetrabajo
quereconocelaintersectorialidadytrabajadesdelainterdisciplina.Comotambin,hayunhacerquebuscasuperarlos
nivelesseparadosyjerrquicosquesedanalinteriordeestosestancos.Existeunacrecientetendenciaasuperaresos
corteshorizontalesquesoloserelacionandesdeelcontrolyladesconfianza,yseplanteaavanzarenunpensamiento
yenunhacermultinivel.Laimportanciaqueadquierenlosequiposmultidisciplinarios,lasalianzasintersectoriales,la
calidaddeinteraccinenlosambientesdetrabajo,vandancuentadeestedesarrollo.
Tambinseexpresaenprcticasinstitucionales(seanellas,elEstado,unaempresauorganizacinsocial)quebuscandar
aconocerdesdedentrodeellasmismaslosgradosdecoherenciaqueguardasufuncionamientoinstitucionalconsu
misinsocialqueprofesan.Sontiemposdereconoceralostercerosexternos,nocomoajenos,sinocomocontraparte
desugestinsocial,yalacualdebenrendirlescuenta.Sontiemposdetransparenciaydegenerarelaccesopblico
a la informacin interna. Son tiempos de responsabilidad social, de construccin y cumplimiento de indicadores de
desempeo,denormasdecalidad,decdigosdeconducta,quesecertificanysecompartencomunicacionalmentecon
lacomunidad.
Complementariamente,seexpresaenprcticasinstitucionalesquedesdefueradelasdinmicasdeunadeterminada
institucin,buscanconoceryhacerleexigibleaestaloscompromisossocialesadquiridos.Sonlostiemposdelmonitoreo
yloscontrolessociales,delosobservatoriosypremiosdedesempeo.Sontiemposdelaaccountability(rendircuentas),
Es decir, se est instalando una cultura de funcionamiento institucional que pretende superar el aislamiento y la no
responsabilidadpblicayquebuscaestablecersuquehacerpropiodecarayeninteraccinconlosotrosestamentosde
lasociedad.Esunreconocimientoalcarcterinterdependiente,ynofragmentario,delasdistintasactividadesyrecursos
humanos.
d. Ladisposicinaacogereintervenirenmediodeladiversidad
Estosenfoquesnoshanidomostrandolanecesidaddeacogerladiversidadcontodassusimplicancias.Hayconciencia
quelasmiradasparcialesyunidimensionalesnostrajeronunespejismodeprogreso,peroquealalargadieroncuentade
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lafragilidadybajasustentabilidad,tantoenloeconmico,losocialcomoenloambiental.Porlocontrario,lentamente
se va reconociendo que la vitalidad y sustentabilidad de los sistemas esta en acoger y trabajar desde su diversidad
(la biodiversidad se demuestra ms sustentable que los monocultivos; el pluralismo es ms sustentable que el poder
autoritario;lamulticulturalidadesmssustentablequelosfundamentalismos;elnfasispreventivoyorientadoamejorar
lacalidaddelaconvivenciaesmssustentablequelastoleranciasceroylasprcticasmeramentepunitivas,etc.)
Hayconcienciahoydadeacogerladiversidaddedinmicassociales,yhacerconjugarlaplanificacinycontrolcon
lanecesidaddeaperturaalcambio,alainnovacin,aloimpredecible,etc.Hayconcienciadeacogerladiversidadde
actores,yhacerconjugarelordenamientoinstitucionalconlainclusinyrespetoaladiversidadsocialypoltica.Hay
concienciadeacogerladiversidaddetiempos,yhacerconjugarelafndecortoplazoconlasmiradasdelargoplazoy
lasaccionescondimensinestratgica.
En su paradoja, esta dimensin de diversidad nos ha hecho constatar cmo, en su aparente dispersin y desorden
implcito,seencuentralaclaveparaavanzarenlosdesafosquetenemospordelante.Esenelrespetoylavivenciade
ladiversidaddondeseconsolidayprofundizalacohesinsocial,dondesedesarrollaynutreelsentidodepertenencia,
dondeseinvitaalotroyseproducelacolaboracinylasinergia,dondeseaceptalanecesidaddelcambioysepuede
avanzarenlainnovacin.Porlocontrario,lanodiversidadeslaquerigidiza,parcializaeinhibeelemprendimientoyla
transformacinsocial.
Eldesafo,sinembargo,quesenospresentahoyda,noesttantoenreconocerlanecesidaddeladiversidad,sinoen
ladificultaddehaceroperativizableestadimensin.Esdecir,cmoseestableceunadinmicaqueacojaladiversidad
nocomoamenaza,sinoquesepretendaconjugar,tantoeldesafoporlaeficiencia,comoporelestablecerqueesta
dinmicasea,socialyambientalmente,inclusivayplural.
6. DOSMEDIDASPARA PROFUNDIZARELDESARROLLODEUNACULTURADEFRONTERA
Comohemosvisto,lasconstantesqueemergendeestosnuevosenfoquessocialesapuntanauncambioculturalypoltico
queestenplenarealizacin.
- Es un cambio que se expresa en el reconocimiento a la necesidad de situarse en espacios sociales y culturales
nuevos,ennuevosterritorios,paradesdeallpoderlevantarpropuestasyrespuestasqueestnmsacordesconlos
desafosactuales.Esasumirqueenlasfronterasdenuestrosdiversosquehaceresactuales,enlaperiferiaparcialmente
conocidayparcialmenteignorada,deinteraccindispersayplural,deverdadesdifusasybsquedasatientas,est
el mbito vital y complejo desde donde se pueden revitalizar sentidos y retomar el camino hacia desarrollos ms
integralesyarmnicos.
- Esuncambioqueimplica,portanto,nuestrodesplazamientodesdeterritoriosconocidosaterritoriosporconocer,
de centros conocidos pero crecientemente desvitalizados a las fronteras de nuestros distintos quehaceres que nos
ofrecenoportunidaddecambio,perotambinderiesgo.
- Esuncambio,queporsifuerapoco,nosexigeponerenteladejuiciolosmapasyreferenciasconocidasconlos
que hemos estado acostumbrados a orientar nuestros traslados. Hoy a los mapas epistemolgicos, normativos u
organizativos,porsurigidezyparcialidad,lesreconocemospocacapacidadparacontribuiranuestranavegacinen
territorioscambiantesydecrecientecomplejidad.
- Esuncambioentoncesqueimplica,tantoasumirelriesgodeestablecerdesdeunterritoriopococonocidoydiverso,
comodehacerlatravesaconstruyendonuevascoordenadasdeorientacin.Sonriesgosquenonosquedamsque
asumir.
Lapretensindepredictibilidad,estabilidadycontrolsobrenuestrocaminonohandadolosresultadosprometidos.Yhoy
avanzamosconequipamientonuevo(nuevoselementos,dimensionesysectoresquehemosvueltoavisibilizar)ycon
nuevoscompaerosderutadistintosanosotros(unanuevadisposicinainteractuarencolaboracinydiversidad);solo
conlaconcienciadequehemosaprendidoquelavidaesunviajeenquevamostodos,enquedependemosdetodos,
yquemientrasmscompartidaseanuestravisindefuturoylosacuerdosqueestablezcamosennuestramarcha,ms
enriquecedoraysustentablesernuestravidacomn.
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Enotraspalabras,essalirsedelasrespuestasconocidas,yhoyconsideradasinsuficientes,parapermitirhacernosnuevas
preguntasyvolveradarnoselderechoabuscarnuevasrespuestas.
Esteprocesohaceyatiempoestencurso.Endistintosmbitosdelquehacerhumanoseestnproduciendobsquedas
yseestnrevitalizandolosespaciosdefronteras,hastahacepocoignoradosomarginalizados:losnuevosdilemasdela
gestinpblicasejueganconmayorprofundidadytransparenciaenlarica,precariaydiversadinmicaqueenfrentanlos
municipios,queenladinmicaestableynormadadelassedescentralesdelosministerios;losdilemasdelaeducacin
sejueganconmayorprofundidadenlascarenciasydesafoseducacionalesysocialesdelasescuelasperifricas,queen
losclaustrosdelasgrandesuniversidades;losdilemasdelasaludsejueganconmayorprofundidadenlasconsultorios
deatencinprimaria,queenlosgrandeshospitalesregionales;losdilemasdelempleosejueganconmayorprofundidad
enlacotidianidaddelasPYMES,queenelmundoformaldelasgrandesempresas;losnuevosdilemasdelasociedad
sejueganconmayorprofundidadenladinmicaqueenfrentalafamiliachilena,queenlasdisquisicionesdelaselites
institucionales;esporelloquelaexpresindelosgrandesmalestaressocialesydelosnuevostemasqueseinstalan
enlaagendapblica,crecientementeloestnponiendolosactoresdelaperiferiadelquehacerpblico(lospinginos,
los movimientos ambientales, los consumidores, las mujeres, los indgenas, los ciudadanos, los colectivos culturales
y sociales, el voluntariado, etc.) ms que los actores posicionados en el centro de la escena pblica actual. Ellos, los
sectoreseinstanciasubicadosenlacspidecentral,muchasvecesyanotienencapacidadnivocacininnovadora,yvan
quedandocircunscritosaunroldeadministradoresdeloyaconocido,ycrecientementeinsuficiente.
Dosmedidasestratgicasseplanteancomoproposicionesparaabordarelproblemaenunciado:
- trabajaraniveleducacional,socialypolticoeneldesarrollodelascompetenciastransversalesdelosdistintos
estamentosdelasociedad;
- trabajaraniveldelaelaboracindepolticaspblicaseneldesarrollodelainclusinyparticipacindelos
actoressociales.
a. Trabajaraniveleducacional,socialypolticolascompetenciastransversales
En funcin de contribuir a darle mayor profundidad a este proceso en curso, uno de los aspectos en que se hace
fundamentalavanzareslainstalacindemayorescompetenciasparaquelaspersonasylasinstanciassocialespuedan
trabajarenmbitosdediversidad,decambio,deinnovacinydecolaboracin.
Competenciasquepermitanalosindividuosyalasociedadpoderdisearfuturosyvisionescompartidas,quelespermita
construirmbitoscolectivosdentrodeunclimadeencuentroysinergia,quelespermitaconstruirconsensosyasumir
decisionescolectivas,quelespermitaeltrabajoenequipoyenformacolaborativa,quelespermitaaprenderytrabajar
enelintercambiodeconocimientosyestrategias,quelespermitatrabajarenformaarticuladaderedesyalianzas,etc.
Hoy,anteunescenariodemayorinteraccinyrelacionamiento,demayorconcienciadeinterdependenciadelosactores
y dimensiones, de mayor diversidad, los saberes tcnicos especficos necesitan ser complementados por los saberes
transversales.Yanobastalaejecucinrealizadasoloporexpertos,nisiquierauntrabajodetraspasodeconocimientos
desdelosespecialistashacialoslegos.Tampocobastaapelaralemprendimientoylaresponsabilidadsocial,mientrasla
dinmicaimperantesiguereproduciendoprcticasdemarginacinydesconfianzaentrelosactores.
Laspersonasbuscan,yrequieren,enfrentarsuvidaconunaactitudmsproactivayautorresponsable.Yhacersecargo
deeseescenariorequieretrabajarcompetenciasquenohanestadoenlacentralidaddeunhacertcnicofragmentado
ydeespecialistas.Elmismolenguajedacuentadelamarginalidadsufridaporestetipodecompetencias:mientraslas
habilidadestcnicasseconsideranhabilidadesduras,lashabilidadesqueapuntanalainteraccinycolaboracincon
otros,seconsideranhabilidadesblandas.
Son competencias necesarias para poder intervenir en mbitos multiactorales, en mbitos de intersectorialidad y
multinivel,enmbitosdeinterdisciplina,enmbitosdondeelterritoriodelosectorialdeloeconmico,lopolticoylo
social,p.ej.,sehacedifuso,enmbitosdondemsquelaestabilidadylasrespuestasprehechasreinaelcambio,elriesgo
ylasnuevasoportunidades.
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Solo contando con mejores competencias transversales en la sociedad y en las instituciones, podremos hacer que las
tareasyactitudescomoemprendimiento,productividad,innovacin,creatividad,confianzasocial,flexibilidad,mirada
estratgica, responsabilidad social, sustentabilidad, sean ms que bonitas intenciones que vienen desde fuera y se
instalen como valores y pautas de conductas en la dinmica del conjunto de la sociedad. De lo contrario, sin estas
competencias,difcilmentehabrunsentidodeapropiacinsocialdelosprocesosencursoyuncompromisoeidentidad
conlastareasplanteadas.
b. Trabajar a nivel de construccin de poltica pblica, de manera de facilitar la inclusin cvica real
delasociedadcivil,condicinnecesariaparareapropiacindelopblicoporpartedeesta
Esta segunda propuesta apunta a hacer coherente la forma en que se formulan las polticas pblicas, con los nuevos
horizontesculturalesqueplanteanlosenfoquesabordados.
Consiste en reformular la nocin de poltica pblica. Hoy reducida solo a poltica estatal. Se plantea la necesidad de
abrirlaalaparticipacindenuevosactores.Elloasumelanecesidaddeabandonarelsupuestodeunidaddedichas
polticas.
Consisteenacogerelprincipiodediversidad.Hoy,basadoenlaunidaddedichaspolticas,sepretendeimponeruna
formademiraryactuar.Seplantealanecesidaddereconocerygarantizarlapluralidadsocialyasegurarlascondiciones
materialesyformalesparaqueellasseexpresen.Adecuarprogramas,proyectos,metasyaccionesparapodertrabajaren
mbitosmultiactorales.
Consisteenacogerelprincipiodeintegralidad.Hoy,basadoenlaespecializacin,setrabajapriorizandolosectorialy
fragmentario.Seplanteareconoceryapuntaraunapolticamltipleycompleja,articuladaporunamiradaintegralde
losdiferentescomponentessectoriales.
Consiste en acoger el principio de interlocucin y concertacin. Hoy, basado en la delegacin de la representacin y
lasoberana,setiendeaocultarynoinformaralaciudadana.Seplanteaquelaspolticasdebenpartirdeldilogoy
reconocimientodelasdiferenciasparatrabajarsobreellas.
Consisteenacogerelprincipiodeconstruccinpermanente.Hoy,basadoenlasespecializaciones,eldiseoestseparado
delaejecucin(eldiseoenlasinstitucionesformalesyenmanosdeespecialistas,ylaejecucin,yapredefinidaensus
metasyplazos,paraserejecutadaporlosactoressociales).Seplantealanecesidaddereconocerlaimposibilidadde
separarendostiempos,eldiseodelaejecucindelaspolticas,relevandolaimportanciadelseguimiento,evaluacin
yrectificacionespermanentesbajoresponsabilidadcompartida.
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3.1 PARTICIPACIN
OBJETIVO:
Ampliaryprofundizarelinvolucramientoefectivo
delasociedadcivilylaciudadana
enlasdecisionesquelaafectandirectamentey
fortalecerelejerciciopleno
delosderechosydeberesciudadanos.
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DEL ELITISMO DEMOCRTICOA LACIUDADANA:
DESAFO DE LAPARTICIPACIN ENCHILE
GONZALO DELAMAZA
*
Si bien la participacin ciudadana forma parte del discurso poltico nacional y est presente en diversas iniciativas de
polticapblica,lademocraciachilenamantieneelselloelitistaqueleotorgelprocesodetransicinacomienzosde
los noventa. El elitismo democrtico conceptual y prctico est presente de modo transversal al arco poltico y ha
impedido,hastaelmomento,unaprofundizacindemocrticaqueconduzcaaunfortalecimientorealdelaciudadana
yhagaefectivoslosmecanismosdeparticipacin.Estetrabajoplanteaquedescentralizacinyparticipacinciudadana
sondoscarasdeunamismamoneda,quedebeninscribirseenunaestrategiadefortalecimientociudadanoquesupereel
elitismodemocrtico-decuocentralista-quehadominadolapolticachilenadesde1990,conhondasracesanteriores.
El trabajo plantea un enfoque conceptual de fortalecimiento ciudadano que vincula participacin y ciudadana a la
creacindeinstitucionesdeproximidadysupone,porlotanto,profundizarelprocesodedescentralizacin.Inicialmente
serevisanalgunosdelosrasgosbsicosdelademocraciachilena,quedeterminalosalcancesylmitesdelasiniciativas
de participacin. Luego se formula un esquema conceptual que integra las diferentes dimensiones de la ciudadana,
incluyendolareferidaalosespacioslocales.Finalmenteseplanteaunconjuntodedesafosparaunaagendapolticade
fomentodelaparticipacinciudadanaenelpas.
ELSELLOPARTICULARDELADEMOCRACIA CHILENA
A pesar de la enorme movilizacin popular que antecedi a la democratizacin poltica, en Chile se impuso a partir
de 1987 una visin de la transicin que la acot a lograr un acuerdo entre las FuerzasArmadas y sus aliados, por un
lado,ylaselitespolticasprodemocrticas,porelotro,todoelloalinteriordelordenjurdicoyelcalendariopoltico
impuestoporPinocheten1980.Dichanegociacinnosoloinvolucrimportantesconcesionesporpartedelasfuerzas
democrticas,sinoquesuponatambinladesactivacindelosmovimientossociopolticosquehabanhechoposible
la negociacin misma
1
. As, la expectativa de amplia participacin popular no se realiz con posterioridad a 1990,
producindoseunprotagonismodelaselitespolticasyeconmicasquenegociaronlostrminosdelatransicin(con
participacin de las FuerzasArmadas). Se desactiv el movimiento social antidictadura y no se reemplaz con formas
participativasdenuevotipo.ElresultadodelplebiscitonodiopasoaunprocesodeAsambleaConstituyente,niaceler
losplazosdelatransicin.
Comoconsecuenciadeloanterior,noseincluyeroneneldiseopropuestasdeparticipacinciudadana,noseconsider
eltemaalmomentodereformarlosmunicipios(1992),nienlacreacindelosgobiernosregionales(1994).Elmismo
rasgo refuerza tambin la orientacin centralista del Estado, dificultando hasta la fecha el avance de propuestas de
descentralizacinsignificativasenelpas,pues,talcomoplanteaAlanAngell,ladescentralizacinnoformpartedel
programademocratizador(Angell,1999).
Qu es primero, el huevo o la gallina? La demanda descentralizadora no se estructura con claridad cuando las
atribucionesyengeneralelpoderresideenorganismosyredesinformalesalejadosdelmarcodeaccindelaspersonasy
organizacionesensuterritorio.Porello,lamultiplicidaddeiniciativasdeparticipacinexistentestienencortoalcance:en
* Socilogo,directordelProgramaCiudadanayGestinPblica.UniversidaddeLosLagosCorporacinInnovacinyCiudadana.
1 EnlostrminosdeEdgardoBoenninger,unodelosnegociadoresclavedelatransicinyministrodeAylwin,setratdeevitarcualquier
tentacinpopulista(Boenninger,1997). P
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realidadnotienencompetenciasobrenadaespecialmenterelevante,noreposansobrederechosconsagrados,nocuentan
conunainstitucionalidadclaray,porlotanto,nosearticulanalprocesodetomadedecisionesdelaspolticaspblicas.
LA CONCEPCINELITISTAYSUSCONSECUENCIAS
Enelplanoterico,laposicinquehapredominadodurantetodoelperodosesustentaenunavisindelademocracia
enlaquesereservaalaseliteselpapelclaveenlaconduccindelprocesopolticoyalapoblacinengeneralelpapel
deoptarentreunasyotrasalmomentodelaselecciones,oponindoseatodaformadepopulismooexpresindirecta
delosinteresesdelosgrupossubordinados(Avritzer,2002;Valenzuela,1993).Enelcasochileno,laconcepcinelitista
seprofundizconlaadopcindeunaparticularversindelademocraciaconsociativa-queentregapoderdevetoy
sobrerrepresentaaciertasminoras-segnhabasidopropuestaporlostericosdelagobernabilidadparaescenariosde
altapolarizacin.
La adaptacin chilena de la democracia consociativa fue en sentido contrario de la intencionalidad de los tericos
originales de la misma, que buscaban asegurar la representacin de minoras (indgenas, grupos excluidos) cuyos
intereses no quedaban asegurados por la regla de mayora. En Chile, en cambio, se consideraba que la participacin
ciudadanaconstituira,ensociedadesfragmentadas,heterogneasosobreideologizadas,unaincertidumbreoamenaza
desestabilizadora de la democracia. Lo que se acept, entonces, fue sobrerrepresentar a la primera minora, que
expresabaalosprincipalesdueosdelpodereconmico,socialycultural,porsobrelaregladelamayoraenelsistema
poltico,conelfindedarleestabilidad(Ruiz,1993).Ellonofuesolounaastuciadelaestrategiadetransicin,sinoque
respondearazonesmsdefondo:sehizoparaevitarelqueenellaseprodujeraeldesbordedelaparticipacinque
habradadoorigenyhabrasidoelcausantedelgolpemilitardel73.
Lainterpretacindominanteacercadelascausasdelgolpemilitar,convertidahoyeneltemordominantedelaselites,
habladeexcesodeparticipacin.Peroolvidaque,enprimertrmino,laradicalizacindelasposicionesfuedelos
propiosactorespolticos.Estefueantesquenadaundefectodelsistemapolticoynodelosactoressocialespopulares,
que hasta el final apostaron a sostener al gobierno democrtico y participar en elecciones, sin avalar jams el golpe
militar armado, ni tampoco las alternativas insurreccionales revolucionarias
2
.Y por otro lado omite algo todava ms
profundo,queeselfuerteconflictoporladistribucin(delatierra,losingresos,lapropiedad)quechocabadefrentecon
unaeconomaquenocrecasuficientemente,comolodestacaraanticipadayagudamenteAnbalPintoensudiagnstico
sobreelsubdesarrollochileno(Pinto,1970).
Probablementelacontinuidaddelcentralismotradicionaldelaorganizacinestatalchilenafuefuncionalaldiseodela
transicin,enlamedidaqueestaconfinlaactividadpolticaprincipalalanegociacinentrelanuevaadministracin
estatal(centralizada),lasdirectivasnacionalesdelospartidospolticospresentesenelParlamentoylosllamadospoderes
fcticos heredados del perodo anterior. Evidentemente el surgimiento de factores de poder regionales o locales solo
podadebilitaresediseopolticoydebeentendersecomopartedeunnuevoesfuerzodedemocratizacin.
Frente a la posicin elitista se ha levantado la idea de democracia participativa, donde se aboga por una ampliacin
de los mecanismos de inclusin poltica y se proponen diferentes modalidades de participacin directa de los grupos
socialesenlagestindelosasuntospblicos.Enelcasochilenoyeneldevariosotrospases,amedidaquesefueron
ampliando las luchas antidictatoriales, se fue consolidando en la mayor parte de los grupos una postura inequvoca
en favor de la democracia electoral (y por lo tanto de su dimensin delegativa), pero sin renunciar a la autonoma
de los movimientos sociales y a la necesidad de ejercer un rol poltico ms all de la vigencia del escenario electoral
tradicional.ElfundamentodetalposturaesqueelelitismodemocrticonohaproducidoenAmricaLatinalosmismos
efectosincluyentes(niestabilizadores,conlaexcepcindeChile)queprodujoenEuropaoccidentaldelapostguerra.Se
requiereentoncesinstitucionalizarlaparticipacinpolticadeunamaneramsampliaydiversa,relevandoelpapeldela
participacinciudadanaenelejerciciodemocrtico(Avritzer,2002).
2 La movilizacin insurreccional de la sociedad civil impulsada por la derecha entre los aos 1971 y 1973 solo tena como objetivo
producir la intervencin militar, luego de la cual se desactiv por completo. Lo cual muestra tambin que la sociedad civil no est
asociadanecesariamenteaunsignopolticodemocrtico(DelamazayOchsenius,2006).
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Quiz si uno de los desafos ms profundos de la democracia actual sea la necesidad de involucrar ms activa y
permanentemente a los ciudadanos y ciudadanas en las decisiones que les competen directamente. Es, por una parte,
unademandadelaciudadana,quenootorgamschequesenblancoasusrepresentantesalmomentodeelegirlos,
ascomounrequerimientodelapropiamodernizacindelafuncinpblicalaquehaidointroduciendomecanismos
deconsulta,deliberacin,controlsocial,etc.,ensusdiversasexpresiones:polticarepresentativa,gestindepolticasy
programaspblicos,administracindetodotipodeasuntos.
Las polticas participativas adecuadamente conceptualizadas e implementadas, pueden constituir un nuevo patrn de
relacinentresociedadcivilyEstado,patrnpropiodeunagobernabilidaddemocrticaquenoquedasatisfechaconel
funcionamientoregulardelasinstitucionesrepresentativas,comoelParlamentoylospartidospolticos.Noseplanteaaqu
una contradiccin absoluta entre la dimensin representativa de la democracia y su dimensin participativa.Tampoco
sedefiendeunaconcepcindelaparticipacindelasociedadcivilcomoelejedelademocratizacindelEstadoylas
polticaspblicas
3
.
Elejedelapropuestaeselfortalecimientodelaciudadana,queinvolucraprocesosdecambioenlainstitucionalidad
pblica (para asegurar las condiciones mnimas de ciudadana) como de fortalecimiento de las instancias donde la
sociedadpuedaexpresarsedemodopluraleigualitario,tantodemaneraautnomacomoenvinculacinconlatoma
dedecisionesestatal.Unodeloscomponentesqueformanpartedeelloses,evidentemente,laconstruccindeespacios
localesparticipativos,quedenominaremosinstitucionesdeproximidadenloscualesestopuedeexpresarse.Esadimensin
del fortalecimiento ciudadano involucra: a) traspaso de competencias y atribuciones a los niveles subnacionales, pues
donde nada se decide no vale la pena participar; b) creacin de espacios donde la participacin pueda ejercerse con
efectividadypluralidad;yc)aseguramientodelaequidadalmomentodeparticipar,contrarrestandolasdesigualdadesde
poder,puesdeotromodotantoladescentralizacincomolaparticipacinreproducenlainequidadexistente.
ESTADOYSOCIEDADCIVILENCHILEACTUAL
ElperododemocrticohasignificadounaredefinicindelasrelacionesentrelasociedadyelEstadoyporlotantolas
caractersticas de la poltica democrtica. Por arriba el Estado se ocupa de garantizar las condiciones para el mejor
funcionamientodelaeconomaexportadora,dondepredominaelcapitalextranjeroyelsectorfinanciero
4
.Porabajo,
focalizasuaccinenlosmspobresconestrategiasfragmentadasysinunmarcodederechosuniversalesnecesariopara
favorecerlaintegracinsocial.ValedecirqueelEstado,queprcticamentehabasidodesmanteladoenlosochenta,se
activaefectivamentedurantelosltimosveinteaos,especialmenteenelreasocialyenalgunosdesusrolesreguladores.
Deestemodoseacercaalasociedad,peroenunmarcoderelacionesfuertementetransformado.
Encuantoaparticipacinsocialseimpulsaunestilonetamenteinstrumental,fragmentado,novinculante,focalizadoen
losmspobresydependientedelosfondospblicos
5
.Rasgosdemayorautonomaycrecientecomplejidadseverifican
en el movimiento mapuche y las manifestaciones ligadas a los nuevos sectores sociales surgidos del desarrollo del
modelochileno:lamasivamovilizacinestudiantilsecundariaenprodelacalidadyequidadenlaeducacindurante
elprimersemestrede2006ylamovilizacindetrabajadoressubcontratistasdelasempresasforestalesydelaminera
delcobreen2007(Mardones,2007).Tambinconflictosambientalesrelacionadosconlasexternalidadesnegativasde
grandesobrasdeinfraestructuraydelaexplotacinderecursosnaturales(represashidroelctricas,plantasdecelulosa,
faenasmineras).Tambinenlasciudades,principalmenteenlossectoresacomodados,sedetectaunacrecienteactividad
demovimientosciudadanos,afectadosporlaremodelacinurbanadebarriostradicionales,lapresininmobiliariayla
construccindeinfraestructura(Poduje,2008).
3 Ellosupondraquelasociedadcivileshomogneainternamente,dotadasolodevirtudesyalmismotiempotodopoderosa,porcuanto
sumerapresenciaacrecentadaeliminaralasbarrerasalademocraciaqueelEstadomantiene,locualesevidentementeunaaspiracin
pocorealista.
4 Una expresin de ello es la enorme cantidad deAcuerdos yTratados de Libre Comercio firmados por Chile con mltiples pases del
mundo,entodosloscontinentes,actividadprioritariadelacancillerachilena.
5 Vale decir, entre un sector de la rama ejecutiva del Estado (las agencias del rea social) y los grupos de la sociedad civil popular
organizadosdemodoinstrumentalalaejecucindedichaspolticas(Delamaza,2004).
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El propio Estado frente al tema de la participacin no tiene una posicin homognea. Diferentes capas geolgicas
del Estado y centros de iniciativa poltica pertenecientes a l expresan distintas orientaciones, programas, objetivos y
estrategias, que muchas veces se contraponen entre s (Delamaza, 2005). En el Ejecutivo, por ejemplo, es necesario
diferenciar los ncleos estratgicos (Presidencia, Interior y Hacienda), de los de la sectorialidad social tradicional
(ministeriossociales)ylosprogramasinnovadores(MIDEPLANprincipalmente),quenomantieneniniciativascoherentes
entres.Tampocosedaunasituacinarticuladaentrelosnivelesdelainstitucionalidad,siendoespecialmentedbilel
nivelregional(nocuentaconestructurasdeparticipacin)yconundiseomuylimitadoelmbitomunicipal,comolo
muestranlasescasasevaluacionesalrespecto(SUBDERE,2004;MsVoces,2005).
Latradicinhistricachilena,suculturapolticaysusprcticasestatalestampocoofrecenmodelostilesalosdesafos
actuales de la participacin ciudadana. El Estado unitario, centralizado y dividido sectorialmente, el sistema poltico
presidencialista(reforzadoporelbinominalismo),juntoalimpactodelasreformasinstitucionalesneoliberales(muchas
delascualesnohansidomodificadasconposterioridada1990)creancondicionesdesfavorablesparalaparticipacin.
LatradicindeiluminismodemocrticodelEstadochilenohacequeprivilegieelcambioylasreformasdesdearriba
yconsentidonacional,antesqueaquellasdirigidadesdeabajoyquecontenganalgntipodeethoslocal(Salazar
yPinto,2000).
Detalmaneraqueyanoestnvigenteslospatronesderelacinhistricos,losqueprevalecieronduranteloscuarenta
aos anteriores al golpe militar y que la lucha democrtica buscaba restablecer (Garretn, 2000); como tampoco la
situacin es la misma que bajo la dictadura, donde predomin la exclusin, la represin y la falta de relaciones entre
ambos(Delamaza,2005).Elespaciopolticoseamplianuevosactores,perolagobernabilidadcontinuasociadaal
diseooriginaldefinesdelosochenta,quebuscabahacerposiblelatransicininstitucionalbajolasreglasdeladictadura.
TENDENCIASYLOGROSDELAPARTICIPACIN
ElproblemadelaparticipacinciudadanaenChilenoradicaenlasupuestafaltadeintersdelapoblacinporactuaren
relacinalosasuntospblicos.Lospocosestudiosexistentes,indicanunaltoporcentajedeasociatividadenlapoblacin
(PNUD,2000;MsVoces,2005,Gerber,2007),ascomounaaltaadhesinalaposibilidaddeestablecermecanismosde
democraciadirecta(AubryyRecabarren,2006).Sinembargo,dichapropensinaactuarenconjuntoyparticipar,noseve
reflejadaenlaposibilidaddeincidirsobreelrumbodelosasuntospblicos,esdecir,carecedecanalesyconsecuencias
polticasrelevantes.
DurantelosdosprimerosgobiernosdelaConcertacinelestmulodelaparticipacinsehizoprincipalmentedentrode
losdiseosdelosprogramassociales.Paraellosebuscincorporaralosorganismosnogubernamentales,ascomoalas
organizacionesdebase,dentrodedistintasfasesdeejecucindelosprogramas,connfasisenelcofinanciamientoyla
implementacin.Elproblemadelaparticipaciningrescomotalalaagendapolticarecindespusqueseprodujeron
cambiosenelcuadropolticoelectoralen1997,cuandolaConcertacinenelgobiernoperdicercadeunmillnde
votos.
DesdeelgobiernodeRicardoLagosseabordeltemadelaparticipacinciudadanaylanecesidaddefortalecimientode
lasociedadcivil,ascomodeprofundizarlareformadelEstado.Lamayorprioridadpolticaquehabaadquiridoeltema
delaparticipacinciudadanaseexpresenlapromulgacindeunplangubernamentalquerecogilosplanteamientos
deunConsejoCiudadanoconvocadoparatalefecto
6
.Enel2002sedictunInstructivoPresidencialdeParticipacin
Ciudadana que llev a que los diferentes ministerios comprometieran metas especficas apuntando a incorporar la
participacinenlaspolticasyprogramasqueimpulsan.Esasqueenelcampodelagestindelaspolticaspblicasse
adviertenavancesaunquetambinproblemas.
Apesardequelaparticipacinciudadanasehaestablecidodesdeel2000comopolticapblicatransversaldelgobierno,
laconcepcingubernamentalestodavaladeunaparticipacininstrumentalalaejecucindeprogramas.Unaevaluacin
de la incorporacin de la participacin ciudadana en las polticas y programas pblicos realizada en 2007, a partir
6 ElConsejofueformadopor28ciudadanos/asvinculadosadistintasorganizacionesmscuatrorepresentantesministeriales.Vereltexto
delarespuestapresidencialen:http://www.portalciudadano.cl/detalle_noticia.html?id=69;id_seccion=129
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del Informe Gubernamental realizado por la Divisin de Organizaciones Sociales (DOS, 2007), arroja la sorprendente
cantidad de 305 mecanismos de participacin, correspondientes a 155 compromisos de participacin ciudadana
establecidos por la totalidad de los 18 ministerios en que se divide la administracin central. (Fernndez y Ordez,
2007: 32). Sin embargo, la misma evaluacin muestra el escaso potencial efectivo de promocin de la participacin
ciudadana,seisaosdespusdeestablecidoelInstructivoPresidencial.Porunaparteseestablecequeun37%delo
queseinformacomoparticipacinporpartedelosministeriosyservicios-ypublicadoporlaDOS-nocorrespondea
participacin.Elloevidenciaunafaltadecomprensinyclaridad,ascomoausenciadeestndares,respectodelamateria
encuestin.Losinstrumentosparticipativospuestosenprcticaestnconcentradosenlamodalidadinstrumental(44%),
muyprincipalmenteenlamodalidadmsbsicadeesta:laparticipacininformativa,quealcanzaun26%deltotalde
mecanismos.Laparticipacinquelosautoresllamanempoderadora,puestieneconsecuenciasdefortalecimientotanto
para la gestin estatal como para los participantes de la sociedad civil, solo alcanza un 19% (Fernndez y Ordez,
2007).Dichasiniciativasnohancomprometidoningnreacomodoinstitucional,siguiendoenestesentidolatendencia
previa: fortalecer programticamente las instancias existentes, sin enfrentar los desafos de cambio institucional ni de
rediseopolticoqueintroducirlaparticipacinsupone.Estosresultadosmuestranlafaltadeunconceptoclaroacerca
deloquelaparticipacinpuedesignificarparalaspolticaspblicas.
Enagostode2008sepublicunnuevoInstructivoPresidencialdeParticipacinCiudadana,referidoacuatromandatos
vlidos para todos los ministerios: establecer una normativa general sobre participacin ciudadana; rendir una cuenta
anualdegestinyejecucinpresupuestaria;disearmecanismosparaestablecerConsejosConsultivosdelaSociedad
Civilyponeradisposicindelaciudadanasusplanes,programayproyectos
7
.Estohasignificadoladictacindelas
normasrespectivasenlamayorpartedelosministerios,cuyocontenidoanestporevaluarse.
Similares problemas ha sufrido el largo y amplio debate promovido sobre la necesidad de una ley de participacin
ciudadana.EstefuepresentadoalParlamentoenjuniode2004,luegodeunprocesodediscusinprelegislativodems
de3aos.ElproyectodeleyestablecebsicamentelosConsejosConsultivosdeOrganizacionesdelaSociedadCivilen
losnivelesnacional,regionalylocaldelaadministracinpblica;elreconocimientoconstitucionaldelaparticipacin
comounderechoylainstitucionalizacindelFondodeFortalecimientodelaSociedadCivil.Fueaprobadoconapoyo
transversalporlaCmaradeDiputadosyporlaComisindeGobiernoInteriordelSenado.Sinembargo,ensesinde
diciembrede2008laSaladelSenadolorechaz-graciasalosvotosencontradegranpartedelaoposicin-debiendo
constituirseunaComisinMixtaquedeberproponerunnuevoproyecto.
Todaslaspropuestasrelativasamecanismosdedemocraciadirecta,incluidosenlasprimerasversionesdelproyectoy
reiteradosporlapresidentaBacheletensudiscursodepresentacindelaAgendaProCiudadanafueronexcluidasenel
enviadoalparlamento,aparentementeporacuerdostomadosentrelosresponsablespolticosdelaConcertacin
8
.Con
posterioridad,sinembargo,seenvialCongresounapropuestadereformaconstitucionalque,deaprobarse,permitira
formularluegounapropuestaparaestablecerlainiciativapopulardeley.
Mejores resultados se han obtenido en cuanto a las medidas a favor de la transparencia y el acceso a la informacin
pblica,enlasquesehanregistradoavancessignificativosenelltimotiempoysonunaprecondicindelaparticipacin
en procesos de gestin pblica. En 2008 se cre una institucionalidad mixta con un estatuto de amplia autonoma
y capacidad resolutiva: el Consejo de laTransparencia, el cual se constituye como un rgano autnomo de derecho
pblico,conpersonalidadjurdicaypatrimoniopropio.Promueveelejerciciodelatransparenciadentrodelosorganismos
pblicos,ademsdefiscalizar,sancionarelcumplimientodeestaley,valedecir,tienetuicinsobrelosorganismosdel
Estado y cautela su apego a la ley. El rol de esta institucin es garantizar a la ciudadana el acceso a la informacin,
siemprecuandonovayaendesmedroniamenacelaseguridaddepersonasodelanacin
9
.
7 http://www.participemos.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=897&Itemid=1.Consultadoel16deagostode2008.
8 Apesardequeelapoyociudadanoaintroducirmecanismosdedemocraciadirecta,comolarevocatoriademandato,elplebiscitoyla
iniciativapopulardeleybordeanel80%(RecabarrenyAubry,2005:79).
9 Tambinseregistranavancessectorialesenlapolticadesalud,vivienda,algunasmodificacionesalSistemadeEvaluacindeInversiones
PblicasylapromocindelospresupuestosparticipativoscomunalesporpartedelaSubsecretariadeDesarrolloRegional(Delamaza,
2009).
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Enelcampodelarepresentacinlosavancessonmnimos.Entrelosmecanismosdedemocraciadirectasoloexisteen
Chileaquelquesurgedesdearriba,comoeselplebiscitooreferndum(Hevia,2007).Msalldeeso,Chileaparece
comoelpasdondelainiciativalegislativaestmsrestringidaentrminosdeactores.JuntoaMxicosonlosnicos
pasesdeAmricaLatinadondeellaresidenicamenteenelPoderEjecutivoYElParlamento(d.).Consideremosque,
adicionalmente,Chiletieneunrgimenpolticodecarcterfuertementepresidencialista,locualrestringeseveramentelas
atribucionesparlamentariasenmateriadeiniciativalegislativa,locualrepresentaunserioproblemaparalaposibilidad
deimpulsarsimultneamentelademocraciaparticipativayelperfeccionamientodelainstitucionalidadrepresentativa,
siendo esta ltima ms compleja actualmente. A modo de ejemplo digamos que el desafo de fortalecer la gestin
democrtica del Parlamento involucra diversos cambios en su modo de generacin, as como en su ejercicio. Solo en
estecontextopropuestascomolainiciativapopulardeleynosernvistascomodebilitantesdelyaescasopesopoltico
delCongreso
10
.
Enelcampodelasinnovacioneslocales,encambio,seregistranmltiplesexperienciasenlosmsdiversoscampos.Las
convocatoriasrealizadasporelProgramaCiudadanayGestinPblicahanpermitidoidentificar1.870enseisaos,de
lascualesunbuencentenarmuestraninteresantespotencialidadesdemocratizadoras.Diversosmunicipiosconapoyode
ONGshaniniciadopresupuestosparticipativos,experienciaquetambinsehadesarrolladosectorialmenteenservicios
regionales de salud; tambin en desarrollo econmico local, especialmente en caletas de pescadores y localidades
rurales; nuevas formas de organizacin y movilizacin urbana; programas de defensa del medio ambiente; salud rural
comunitariaeintercultural,sonalgunosdelosmltiplesejemplos
11
.Setratadeuncampodbilmenteinstitucionalizado
yarticuladoconlasinstanciasdetomadedecisionespblicas.
Entrelosmovimientossocialesyahemosmencionadolarelativaausenciademovilizacionesmasivasoluchassostenidas
yestructuradas.Elmovimientosindicalsehavistomuydebilitadoporelpredominiodeunsistemaderelacioneslaborales
basadoenladesregulacinyflexibilizacindelmercadodeltrabajo,laexternalizacinysubcontratacindeservicios,el
trabajotemporalenrubrosclavesdeexportacin.Latasadesindicalizacinesbaja,aunquecrecepermanentementeel
nmerodesindicatos,losquesoncadadamspequeosyconbajacapacidadnegociadora.
Elcasodelamovilizacinestudiantilsecundariaen2006fuelaprimeraymsmasivadeloshijosdelademocracia:
obtuvounaampliaadhesinciudadana,fuepolticamentetransversalylogrqueelgobiernopusieraendiscusinpor
primeravezlasbasesinstitucionalesdelaeducacinvigentesdesde1981ylohicieraatravsdeunConsejoAsesorde
alta inclusividad. Ni movilizacin ni ConsejoAsesor lograron, sin embargo, viabilizar la demanda por fortalecimiento
delaeducacinpblicaymodificacininstitucional,pudiendoaprobarsolounaleydeaseguramientodelacalidad
12
.
Elmovimientomapucheesunodelosquemanifiestamayoresdiferenciasrespectodelpatrntradicionaldelosmovimientos
socialesenelpas.Enelpasado,elmovimientoindgenaestabafragmentadoportendenciaspolticas,cadaunaconsu
respectivo frente indgena. Actualmente, en cambio, la presencia partidaria en el movimiento es mnima (algunos
sectores discuten la formacin de un partido mapuche) y la recuperacin de tierras y la reivindicacin de autonoma
territorialypolticasonlosejes-conversionesmsomenosradicales,ascomodiferentesformasdelucha-,incluyendo
elfortalecimientodeloquedenominanidentidadesterritorialesyluchaporelgobiernomunicipal(Gunderman,2007;
Foerster,ManrquezyMolina,2009).Elprocesamientodelademandaindgenahasidoextraordinariamentelentoenla
institucionalidadpblicachilena:laLeyIndgenade1993fueseveramenterecortadaporlaoposicinenelParlamento
yelprocesodetraspasodetierrassoloalcanzaunpequeoporcentajedelademanda.Recientementesehaaprobadoel
Convenio169delaOITsobrereconocimientodelospueblosindgenas,peroconrestriccionesdeaplicacinimportantes.
10 Respectodesugeneracinsenecesitareducirlaexclusinpolticamodificandoelsistemabinominal,ymientrasellonoocurrelimitar
los perodos de reeleccin de los representantes.Tambin revertir la reduccin y envejecimiento del universo de votantes, as como
modificarlageografaelectoral,diseadaparasobrerrepresentartantoalaszonasruralescomoaaquelloslugaresconmejorvotacinde
laderecha.Encuantoasuejercicioserequierefortalecerlapropiafuncinparlamentaria(loquepuedeimplicarunamodificacindel
rgimenpoltico)ylastbutnotleast,introducirmecanismosdeparticipacinciudadana,comolainiciativapopulardeley.
11 Verwww.innovacionciudadana.cl.Tambinwww.forociudadano.cl
12 Un anlisis de la conformacin y dificultades de esta modalidad de participacin consultiva y por invitacin, utilizada en varias
oportunidadesporelgobiernodeBachelet,enAguilera(2009).
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Tambin se logr la aprobacin de una disposicin que permite a los lakfenche (mapuche de la costa, dedicados a la
pesca)elcontroldesuespaciomartimoylacontinuidaddesuactividad
13
.
El movimiento indgena ha sido fuertemente criminalizado en diversos momentos de su desarrollo, especialmente en
relacin a sus expresiones ms radicales.Tambin la protesta estudiantil y sindical ha sido violentamente reprimida,
establecindosecomoprcticausualimpedirlamanifestacinpblicacallejera,aunsiutilizaformaspacficas,siestano
hasidoautorizadaexpresamenteporlaautoridadpoltica(CentrodeDerechosHumanos,2008).
Finalmentemencionemoslaemergenciadeunaimportantecantidaddemovimientosurbanosydedefensadelmedio
ambiente,frentealaamenazademegaproyectosinmobiliarios,viales,minerosydeinfraestructura.Degransignificacin
resulten2004lamovilizacinproducidaenValdiviafrentealacontaminacindelroCrucesproducidaporunaplanta
decelulosadepropiedaddelprincipalconglomeradoeconmicodelpas.Tambinlamovilizacininternacionalfrente
al proyecto de construccin de centrales hidroelctricas en el Alto Bo Bo (territorio pehuenche) y Aysn, as como
de proyectos mineros de gran envergadura como Pascua Lama en Atacama, Alumysa en Aysn y proyectos forestales
enTierradelFuego(queselograrondetener).Tantoelmovimientoambientalcomoelindgenaseinscribendentrode
corrientesinternacionalesymantienenactivosvnculosconotrasexperienciasdelareginycontrapartesenlospases
delnorte,loquelesbrindaunainteresanteinfluenciadadalaaltainternacionalizacindelaeconomachilenayelinters
delpasporingresaralaOECD(Delamaza,2008).
Enelcasodelosmovimientosurbanos,estossehanextendidoentrelossectoressocialesmsacomodadosyconrecursos
organizacionales, polticos y simblicos, obteniendo importantes triunfos en trminos de modificaciones de poltica
pblica. La ausencia de mecanismos institucionalizados de participacin ciudadana favorece la reproduccin de las
tendenciasalainequidadquepredominaenlasociedadchilenayrepresentaaltoscostosparaelEstado.Elmovimiento
pionerofueelquesurgicomooposicinalproyectodeautopistaurbanaenSantiagodenominadoCostaneraNorte,por
partedelosvecinosdelosbarriosdeclasemediayalta.Elltimohasidoelplebiscitocomunalorganizadoenlacomuna
deVitacura(lamsricadelpas),quefueelprimerplebiscitodeorigenciudadanodesdelareformaalaleymunicipalen
1999.Enestasexperiencias,ascomoenotras,seevidenciaqueunaparticipacinexitosaentrminosdelograrcambios
estasociadaalamejorsituacineconmicadesusmoradoresyalamayorvinculacinycapacidaddeinfluenciade
losvecinosyvecinasenrelacinaloscentrosdepoderdentroyfueradelgobierno.Estossectoressontambinlosque
han logrado superar la fragmentacin que caracteriza a las organizaciones ciudadanas en el pas, dando origen a una
influenciamssignificativa
14
.
13 ElproblemapareceestaralabasedelaconstitucindelEstadorepublicanoenChile:elterritoriodenominadoChilealmomentodela
independencianoincluaningnterritorioindgena,losquefueronconquistadosluego,sinexcepcin,atravsdelafuerzayocupacin
militar(lasprovinciasdelnorteenlaGuerradelPacfico,LaAraucanainmediatamentedespusyRapaNuioIsladePascuaatravsde
ocupacinporpartedelaArmada).Otrosgrupos,comoloshabitantesdelaPatagonia,simplementefueronexterminados.
14 Deuntotalde32organizacionesciudadanassurgidasconposterioridadalconflictodeCostaneraNorte,laproporcindemovimientos
ABC1 se eleva a 66%. El 16% restante se distribuye en comunas de clase media () solo el 19% de los movimientos ciudadanos
se localizan en comunas de bajos ingresos (Poduje, 2008: 7). El mismo trabajo calcula en US$586 millones el costo adicional de
las modificaciones realizadas por el Estado. Por las caractersticas del proceso, estos cambios y mayores costos no necesariamente
respondenaunincrementodelbienpblico,sinoquealarespuestaforzadaqueelEstadohadebidodaramovilizacionesdegruposcon
capacidadesdeincidir.
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HACIAUNAESTRATEGIADEFORTALECIMIENTOCIUDADANO
Paraquelaparticipacinciudadanadejedeserunaexpresinsincontenidoclaro,utilizadacomolegitimacinpoltica,
pero sin mayores consecuencias para el desarrollo de la democracia, debe cumplir con ciertas condiciones y criterios
bsicos. En primer lugar no se trata de introducir mecanismos participativos, sino de desarrollar una estrategia de
fortalecimientociudadanoquecontemplacuatrodimensiones.
CIUDADANACIVIL
Ampliacindelreconocimientodederechos
CIUDADANASOCIAL
Accesoconequidadaserviciosbsicos
CIUDADANALOCAL
Institucionesdeproximidadconatribucionesyrecursos
CIUDADANAACTIVA
Mecanismosdeparticipacinyexigibilidaddederechos
Comosedesprendedelcuadroanterior,serequierelacombinacindelaciudadanapasivaconciudadanaactiva.
Losprimeros,queesfuncindelEstadogarantizar,tantoenelcampodelosderechosindividualescomoenelacceso
equitativo a los servicios bsicos. La dimensin social introduce ya la necesaria descentralizacin en la gestin de los
servicios, como un mecanismo ms efectivo de asegurar su pertinencia y acceso efectivo. El plano de la ciudadana
activabrindalosmecanismosconcretosparaelejerciciodelosderechosylaparticipacin.Allincluimoselcampode
lasinstitucionesdeproximidad-quevinculadescentralizacinyparticipacin-yaquellosinstrumentosquepermitenla
exigibilidaddelosderechosciudadanos.Deacuerdoaloanterior,puedenformularsediversoscriteriosnormativospara
laparticipacin:
Requerimosunaparticipacinfundadaenderechos.Deestaconsideracinnacelanecesidaddeestablecerestndares
pblicos y claros respecto de la participacin a la que los ciudadanos/as tenemos derecho y no entenderla como una
facultaddiscrecionaldelaautoridad.Deestemodo,lasinstanciasacreardebenexplicitareincrementarsusatribuciones
para otorgarle a los ciudadanos/as mayor responsabilidad en la produccin y desarrollo de las polticas o medidas de
gestin pblica. Esto se logra creando espacios deliberativos y metodologas ad hoc para facilitar su imbricacin a
instanciasdetomadedecisiones.Unametodologaparaladeliberacindebeincluiraspectosligadosalaexplicitaciny
resolucindeconflictosdeintereses,propiosdelaconcurrenciadeactoresdiversos;y,ensegundolugar,articularlosalos
cursosycadenademandodelagestinpblica.Porotrapartesuponeincrementarlaincidenciayelcarctervinculante
delosespacioscreados,respaldandoconhechoslaexpectativaciudadanarespectoalarelevanciadeincluirseeneste
procesoparticipativo.Finalmenteelloimplicaanticiparlaparticipacin,incluyendoenellalasfasesdecreacinydiseo
ynosololasdeimplementacinofuncionamientocontingente.
La institucionalizacin debe hacerse con un diseo flexible y pertinencia temtica y territorial. Este aspecto es
claveparaligarparticipacincondescentralizacinydesarrollodelosterritorios.Lapolticadeparticipacinciudadana
debe reforzar los objetivos de inclusin social y accin contra la inequidad, orientndose a garantir los derechos de
losgrupospobres,locales,excluidosynoorganizadosdelasociedad.Laparticipacindebeadecuarseydiferenciarse
segnlosnivelesenqueseejerceyelsectordepolticadequesetrate.Esodefinetambinlosparticipantesysusformas
de representacin. En este punto es necesario enfrentar la tensin entre el excesivo sectorialismo del Estado chileno,
quetiendeafuncionalizarlasinstanciasquecreaasusmetassectoriales,ylaintegralidad(omultisectorialidad)delos
problemasysolucionesaqueaspiralasociedadysusexpresionesasociativas.Estaltimamodalidadestambinlaque
convieneaunaestrategiadedescentralizacin.
Vincularlaparticipacinalasmetasdeinclusinyproteccinsocial.Laparticipacinresultadifcilenunasociedad
marcadaporladesigualdadestructural,quenoigualaenciudadanaalosparticipantes.Esolerestarelevanciaalproceso
participativo, desestimula a las personas con menor poder y genera desconfianza. Deben buscarse las vinculaciones
efectivasentrelosmecanismosdeparticipacinylasestrategiasdesuperacindelapobreza,construccindeunsistema
PARTI CI PACI N
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de proteccin social y accin contra la desigualdad, con especial nfasis en asegurar la provisin equitativa de los
serviciossocialesbsicosporelEstado.
Construir la representatividad participativa. La participacin involucra tambin resolver temas de representacin,
puesgranpartedeellanoseejercedemododirecto,loquenormalmenteresultadifcildeenfrentarparalosresponsables
pblicos (con quin me entiendo?, a quienes convocar, para que sea representativo?). Apertura, publicidad e
incrementalidadsonloscriteriosqueseproponen.Laaperturapermitirapasardesdelaparticipacinporinvitacin
quenocuentaconunfundamentopblicoytransparentealametodologadedeterminarununiversodeinvolucrados
yapartirdeelloconvocarpblicamentealosinteresadosyconstituirasunregistropblicoquepermitaluegoelegir
representantes. Adicionalmente el proceso debe ser pblico y transparente e irse incrementando y ampliando con el
tiempo,envezdeconsolidarseyestandarizarseenelprimeresfuerzo.
Respetarlaautonomasocial.Lainstitucionalizacindelaparticipacinnopuedecoartarlaexpresinautnomadelos
movimientossocialesylasociedadengeneral.Laliteraturainterpretalascrisisdegobernabilidadcomounadelasque
hanproducidoampliacindelsistemadeparticipacin(Colombia,Bolivia),confundindosealllosintentosporcooptar
ycontrolarlosmovimientossocialescontestatarios,conladeproporcionarcanaleslegtimosalaaccinsocial.Elcriterio
quedebeadoptarseesquelaaccindelEstadosiempretieneconsecuenciassobreeltejidosocial,laasociatividadyla
convivencia.Detalmaneraqueesosresultadosdebenserconocidosyevaluadoscomopartedelaspolticas,cuestin
que hasta ahora no se realiza. Las relaciones entre el Estado y los movimientos sociales deben contemplar tanto la
cooperacin,comolaconfrontacinylaautonomamutuas.
Disear una institucionalidad coherente. Es fundamental mantener la coherencia en los diseos institucionales de la
participacinenpolticaspblicas.Soloaspuedecumplirconelcriteriodetenerconsecuenciasvinculantes,resultar
oportunaypertinenteyejercerseenlasdiferentesfasesdelapoltica.LaSUBDEREestpromoviendolaparticipacin
como criterio para la planificacin del desarrollo territorial, pero eso es todava ms bien un criterio de iniciativa y
voluntadpoltica,peronocuentaconmecanismosinstitucionalizados.
Laparticipacinciudadananosedecretaysuinstitucionalizacinnoseconvierteenunaherramientapoderosa,sino
cuenta con contrapartes sociales slidas, arraigadas en sus territorios y con capacidad de respuesta y movilizacin de
susbases.Loscriteriosformuladosapuntanaincorporarestrategiasymecanismosdeparticipacinenelmarcodeun
esfuerzo ms amplio de fortalecimiento de la ciudadana, con el objeto de modificar el elitismo democrtico que ha
caracterizado nuestro proceso poltico hasta hoy. Ello involucra un conjunto de medidas de orden poltico, as como
modificacionesdegestininstitucionalyprogramticadelsectorpblicoensuvinculacinconlaciudadana.Enese
marco,esposibleynecesariovincularlaparticipacinciudadanaconunanuevaarquitecturadescentralizadadelEstado
yestrategiaspertinentesyflexiblesdedesarrollodelosterritorios.
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PARTI CI PACI N
001-130 Pensando.indd 706 29-09-09 20:06
JUAN CARLOS MIRANDA
*
BELN MIRANDA
**
La Economa puede parecer una disciplina rida y esotrica, pero las buenas polticas econmicas pueden cambiar
la vida de los pobres. Buenas polticas econmicas pueden provocar una vida mejor, y malas polticas la empeoran.
Esto es, en efecto, muy obvio, y, sin embargo, es necesario repetirlo una y otra vez. No dejar de decirlo.
JosephStiglitz,Elmalestarenlaglobalizacin,2002.
INTRODUCCIN
En trminos generales, proponemos buscar el fortalecimiento de las capacidades de la sociedad civil y autoridades
locales,paraavanzaralaconstruccinderegionesmsequitativas,abiertas,democrticasysustentables,mediantela
consolidacin de un proceso emblemtico en el pas desde la participacin ciudadana. Con el propsito de alcanzar
mayoresgradosdeeficienciayeficaciaenlaaccinpblica,seentregaunareflexinsobrelasbasestericasyelmarco
metodolgico para la evaluacin del proceso de regionalizacin en marcha, ante una normativa de constante cambio
paragenerarnuevosprocesosoparamejorarlosexistentes.
Ahorabien,elescenariointernacionalestenrutadecolisin,pocadeavanzarhaciaunnuevoparadigma,pasardel
crecimientoeconmicoaotroquefavorezcaalaseconomaslocalesyregionales.Esdecir,eshoradecomenzaramirar
hacianuestraspropiasfronteras,msqueestartodoeltiempomirandohaciafuera(Max-Neef,2006).
As, nuestro gran objetivo consiste en Implementar un modelo en marcha de participacin ciudadano mediante el
control y seguimiento a la gestin pblica, el fortalecimiento de la sociedad civil, la vinculacin activa de los ciudadanos
a los asuntos de inters pblico y colectivo, y la generacin de estrategias que impliquen un efectivo desarrollo entre
empresas-entorno local. Con el fin de promover un gobierno efectivo y transparente, promover un ciudadano ms
informado, participativo y responsable; y promover el trabajo en alianzas en torno a temas prioritarios de calidad de vida.
Enestadireccin,lacreacindelaRegindeLosRosesnuestrocasodeestudio,laqueseformalizconlapromulgacin
delaLeyN20.174.
Portanto,loselementosclavesdeestainiciativasonlossiguientes:calidaddevida,atravsdelanlisisydebatedelos
distintos aspectos que implican mejorar la misma, con la participacin de todos los sectores involucrados (gobiernos,
ciudadanos,empresarios,mediosdecomunicacin,entreotros).Gobiernoefectivoytransparente(accountability).Para
ellosegeneraunsistemaderendicindecuentasylageneracindetodalainformacinquelaciudadanaconsidere
pertinente,deacuerdoalasvariablesdefinidasenformaconjuntacomoclavesparalacalidaddevidadelapoblacin.
Ciudadanamsparticipativa,responsableeinformada.Consultadelosdiferentesaspectosqueseevalanenelproyecto
ylaposteriordivulgacindelosresultados,demaneraquelaciudadanatengaaccesoainformacinestratgicadesu
territorio; junto a ello se contempla el fortalecimiento de la sociedad civil y la promocin de una cultura ciudadana.
LECCIONES Y DESAFOS DE LA EVALUACIN
DEPOLTICAS YPROGRAMASPBLICOS:
UNA MIRADA DESDE LAPARTICIPACINCIUDADANA
P
A
R
T
I
C
I
P
A
C
I
N
*
Estadsitico,MsterenPoblacinyDesarrolloyDr.enEconomaAplicadaInstitutodeEstadstica,FacultaddeCienciasEconmicasy
Administrativas,UniversidadAustraldeChile.
**
DepartamentodeEconomaAplicada,FacultaddeCienciasEconmicasyEmpresariales,UniversidaddeValladolid.
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Promocin de alianzas estratgicas, generando los espacios de debate y conocimiento para potenciar los esfuerzos y
recursos,enposdeundesarrollomsequitativoysustentabledelterritorio,abordandoespecficamenteunatemticaque
hasidorelevadaenlasinstanciasciudadanascomoclaveparaeldesarrolloefectivodelosterritorios(lavinculacinentre
empresasyentornolocal).Incorporacindelatemticaambientalylavisindesustentabilidadenlaspolticaspblicas,
mediantelageneracindeunprocesoquepromuevalagobernabilidadambientalenelterritorio.
Estasltimascuestiones,tienenuncarcteroenfoquepositivo,alconsideraryestandodeacuerdoconFeinstein(2008:
19)lanecesidaddeevaluarsellevaacabocondospropsitosprincipales:paraaprenderdelaexperiencia,extrayendo
leccionesquepuedanaplicarseconelfindemejorareldiseoylaimplementacindepolticaspblicasy/oprogramas,
y para la rendicin de cuentas al pblico o a quienes han aportado los recursos utilizados, y en algunos casos a los
ciudadanos.Noesmenosciertoqueestaestimacinpuedeconllevaralgunosefectosnegativossinoestbienenfocada.
Esdecir,unaevaluacindelaspolticasyprogramaspblicosnoconstituyeunaexcepcinydeberallevarseaefecto
peridicamente,deformasistemticayrigurosa.
Existe,sinembargo,unaseriedematizacionesquedebenefectuarseporqueesevidentequenotodaslasevaluaciones
son iguales. As, no es lo mismo una evaluacin realizada por el propio actor que la realizada por un tercero; del
mismo modo, no es igual la evaluacin de una actividad con fines y financiacin privados que la de otra con fines y
fondospblicos;esdiferentelaevaluacinefectuadaporsujetosdelmismoniveljerrquicoquelarealizadaporsujetos
de niveles jerrquicos diferentes (inferiores o superiores); y, as, podramos continuar con distintos tipos de evaluacin
dependiendodelarelacinevaluador-evaluadoydelasactividadesobjetodeexamen.
En concreto, segn Miranda, B. y Miranda, J. (2006: 99-100), la evaluacin de polticas y programas pblicos podra
incluirse,concarctergeneral,dentrodeltipodeevaluacionesenlasqueelevaluado(laadministracinencualquierade
susmanifestacionesorgnicasoterritoriales)realizalasactividadesobjetodeevaluacinconfinesyfinanciacinpblica.
Elpapeldeevaluadorcorrespondera,portanto,alossujetosfinanciadoresyreceptoresdedichaspolticas,esdecir,a
losciudadanos.Enestesentido,esevidentequeserealizaunaevaluacin,conciertaperiodicidad,enelmomentoen
quelassociedadesdemocrticasconvocanalasurnasasusciudadanosparaelegiralosresponsablesdedisearyponer
enmarchadichaspolticas.Sinembargo,estemododefiscalizacinelectoraldelaspolticaspblicaspresentaciertos
inconvenientesqueaconsejaneldiseodeotrosmecanismosadicionalesdeevaluacin.Losprincipalesinconvenientes
podemosresumirlosenlossiguientes:
- Perodointerevaluatorio(entreelecciones)msomenosfijo.Paraciertaspolticaspuederesultarcorto,comoes
elcasodelosprogramasdedesarrolloregional,yparaotrasdemasiadoslargos.
- Solopermiteconsideracionesglobalesrespectodelconjuntodepolticasaplicadasporungobierno,resultando
difcilextraerconclusionesquecontribuyanamejorarlagestinyejecucindeunprogramapblicoconcreto,
objetivoltimodetodaevaluacin.
- Influye, normalmente, otra serie de factores psicosociolgicos a la hora de realizar este tipo de evaluacin
(votacinenunaseleccionesdemocrticas),comopuedeser,porejemplo,laexistenciadeanclajesideolgicos.
Estasdificultadesprovocanquelaevaluacinelectoralenlossistemasdemocrticosnobaste,porssola,paravalorarla
pertinencia,eldiseo,laeficacia,laeficienciaylosimpactosdelasdistintaspolticasyprogramasquesehayanpuestoen
marcha.Senecesitanotrossistemasdeevaluacinquenosayudenaavanzarhaciaunaculturadelacalidaddelservicio
enlaadministracinpblica.
En general, los sistemas de evaluacin han surgido hace aos en el mbito empresarial, fundamentalmente privado,
dandolugaraloquehoysedenominagestinevaluativa.Sinembargo,estafilosofahaimpregnado,enmenormedida,
el quehacer del sector pblico
1
que hoy se ve en la necesidad de aplicar estos sistemas en un intento de alcanzar
1 Esta nueva forma de entender el quehacer pblico surgi alrededor de los aos cincuenta en Estados Unidos. En concreto, suele
considerarse como uno de los trabajos pioneros en esta materia el artculo titulado The Policy Orientation, de Harold D. Lasswell,
publicadoenlaobra The Policy Sciences,en1951,aunquenofuehastabienentradoslossetentacuandoalcanzunamayordifusin,
enciertamedidaimpulsadaporlosbancosdefomentomultilaterales,consedeenWashington,yporalgunosorganismosdelasNaciones
Unidas. De esta manera, pronto el concepto se convirti en parte del modus operandi de laAgencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo (USAID) y fue sugerido a muchos pases en crecimiento de todo el mundo como instrumento para la toma de decisiones
(Brown,2001,pp.9).
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mayoresnivelesdeeficaciayeficienciaenlagestinyaplicacindeunosrecursosfinancieroscadavezmsrestringidos
antelanecesidaddecontrolarlosnivelesdedficitpblicoque,desdelacrisisdelosaossetenta,hansidolatnica
generalenlospresupuestosdelasadministracionesdemuchosdelospasesdesarrollados.Aellohabraqueaadirla
crecientedemandadeinformacin,sobrelasactuacionespblicas,porpartedelosciudadanos,quienes,cadavezms
conscientesdesusderechos,exigenunamayorcapacidaddecontrolsobreaquellosquegestionaneldineropblico.En
consecuencia,lasrazonesquedeterminanladistribucindeestosrecursos,ascomoelxitoofracasodelasdiferentes
intervencionesllevadasacabo,debenserexplicadasyjustificadas.
En la actualidad, las polticas pblicas que se instrumentan son consecuencia de las nuevas condiciones sociales y
polticassurgidas,sobretodo,acomienzosdelsigloXXI.LaactividaddelEstadoadquiereunapresenciadegranalcance
enlaintervencindelaeconomaydesuanlisiscomoobjetodeestudio.Enesteprocesointervienendiversasdisciplinas
que van desde la teora de la Ciencias Polticas, pasando por el Derecho y la Ciencia Econmica, hasta llegar a la
Sociologa.Enestemarcoconceptual,lapolticapblicaylaevaluacindeprogramasnosllevaaunaprofundareflexin:
mirarhaciaatrsconelfindevermejorhaciadelante,entendiendoestocomounprocesocontinuo.Frenteaunmismo
problema son tres los actores que deben intervenir: la sociedad civil, las autoridades pblicas y los especialistas del
mundo acadmico, ellos son los que tienen que tomar una decisin o analizar un programa o proyecto de inversin
pblicabajolapremisaquelosrecursosfinancierossiempresonescasos(Meny,I.yThoenig,J.C.,1992).
Durantelosltimosaoshemosasistido,especialmenteenelmbitoregional,auncambioradicalenlaconcepcinde
laspolticas,impulsado,engranmedida,porlaspropuestasconceptualesdelaOrganizacinparalaCooperacinyel
DesarrolloEconmico(OCDE)yporlaspautasestablecidasporlaComisinEuropea.Estaredefinicindelpapeldelas
polticaspblicashallevado,inevitablemente,aunarevisindelpapeldesempeadoporlosmecanismosdeevaluacin
(Miranda,B.yMiranda,J.C.,2006:101).
Desdelagestinpblica,yatravsdeloseconomistas,actualmenteseplanteanmuchosinterrogantescuandoelobjetivo
esidentificarymedirlosefectospropiosdeunaaccinpblica.Quefectos,quimpactosrealesgeneranlaspolticas
pblicas?Enquresultadosdesembocalaaccingubernamental?Resultanecesario,ono,evaluarunapolticapblica?
Paradarrespuestasaestascuestiones,sedebenconsiderardosaspectosenmateriadeevaluacindelaspolticaspblicas.
Por un lado, es preciso averiguar si en un sistema poltico existen organismos o medios que asuman una actividad de
evaluaciny,porotro,siesindispensablelaelaboracindemtodosyconceptosquepermitanvalorarlosdatosdela
gestinpblicadeformacientfica(Lindblom,1991:5-7).
DELAPARTICIPACIN CIUDADANAHACIAUNMODELODESEGUIMIENTOALAGESTIN PBLICA
Nuestrapropuestaseenmarcaenelprocesoderegionalizacinque,alserunhitohistrico,nicoeirrepetible,brindala
oportunidaddesentarlasbasesparaunanuevavinculacinentrelaciudadanayelEstado,ydeincorporarnuevasformas
depensaryconstruireldesarrolloterritorial.Esdecir,sebuscadesarrollarestrategiasbajounmodelodecooperatividad
territorial (cooperacin + competencia). Una competitividad, cuya base son las estrategias colaborativas, donde
empresas,gobiernoyreasbase(comunidadlocal,entorno)seinterconectanmedianteefectivoscircuitoseconmicos,
modeloscooperativosybuenasprcticasambientales,quegaranticenbeneficiosequitativosdelterritorio(Miranda,J.C.,
yBustamante,C.2009:8).
El modelo parte de los supuestos de racionalidad de la participacin ciudadana propio de la teora de evaluacin de
polticas pblicas, en el cual los actores locales (organizaciones sociales, entes privados, medios de comunicacin y
gobiernoprovincial),tienenlaconviccinqueelmerocumplimientodelosaspectosadministrativosnoessuficiente,por
elloseaspiraaqueesteterritorioaporteunaformadistintadeconstruirdesarrolloatravsdeunselloinnovadorde
incorporacinefectivadelaciudadana,porpropenderagenerarprocesosdedesarrollosostenibleseneltiempoypor
integrarequitativamentelavisinypropuestasdelosdistintosterritoriosquecomponenunaNuevaRegin(Encuentro
CiudadanoNuevaRegin,enero2007).
Dentrodelmarcodeanlisisdelasfuncionesdelaevaluacin,cabeatribuiraestatresfuncionesbsicas:apoyoala
toma de decisiones polticas (decision support), ayudando a la formulacin, diseo y, si fuera preciso, modificacin
del programa; rendicin de cuentas (accountability), que incluye el control de cumplimiento de los compromisos, la
JUAN C. MI RANDA Y BELN MI RANDA
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informacin y transparencia; y aprendizaje (strategic change) individual, colectivo e institucional. En este ltimo caso
nosepuedenutilizarindicadoresconvencionalesperosepuedenseleccionaralgunoscomportamientosqueponende
manifiesto el buen hacer de instituciones y personas. Una vez sean seleccionados como buenas prcticas, podrn ser
replicadosenotroslugarescontribuyendo,as,aquelaevaluacinseconviertaenunsistemadeaprendizajeenelque
unosaprendendelaexperienciadeotros.
Endefinitiva,tresdimensionesqueformanuntringulodeevaluacincoherenteeinseparable,talcomosereflejaenla
Figura1.
FIGURA 1
FUNCIONES DE LA EVALUACIN
Apoyoalatomadedecisiones
(Decision support)
Aprendizaje
(strategic change)
Rendicindecuentas
(accountability)
Fuente:elaboracinpropia.
Adicionalmente,laevaluacindelaspolticaspblicasdeberaconvertirseenuninstrumentotilparaconseguir:
- lamovilizacindelosactoresimplicados;
- lapromocindelascapacidadesdelasempresasydelasorganizaciones;
- eldesarrollodelacooperacinatodoslosniveles;y
- lamejoradelacapacidaddelaprendizajecolectivo.
Creemosque,enparte,elloseconseguiramedianteladifusindelosresultadosdelaevaluacin,haciendopartcipes
delxitoodelfracasodelprogramaalosdecisorespolticosyalasociedadensuconjunto,destinatarialtimadelas
polticaspblicasqueseinstrumenten.
Estascuatroactitudesimpregnanelcontenidodelosprocesosdeevaluacindelaspolticasyprogramaspblicos.En
ciertomodoseadmitequelafuncinnormativa,deunauotramanera,siempreestpresenteenlaevaluacin.Quvalor
elegirparaquesirvadereferenciaaljuzgarelxitooelfracasodeundeterminadoprogramapblico?Quindicador
seleccionar para reflejar mejor los efectos observables sobre el entorno afectado? En qu momento comenzarn a
generarseimpactossignificativos?Anuestrojuicio,evaluarsuponetomarpartidoypronunciarsesobreaquellosaspectos
quesehanobservadoalolargodelproceso.
TCNICASYMTODOSDEEVALUACIN
Generalmente,lagestinposeeunagrancantidaddeinformacinquepermitedescribirymedir,sobretodo,laasignacin
desusrecursos(inputs)ylosoutputsqueproducen.Sinembargo,elevaluadorseinteresamsporlosimpactosdetales
actuaciones.Engeneral,lacarenciadedatosdisponiblessobreestosefectoscontrastaconlaabundanciadeestadsticas
decarcterinternosobrelosmedios.Sonraraslaspolticaspblicasque,desdesunacimiento,cuentanconundispositivo
que permita recopilar aquellos datos que posibiliten la medicin de sus impactos. De ah la necesidad que tiene el
evaluadordeelaboraraposteriorilosindicadoresdeimpacto,biendirectamente,bienrecurriendoaindicadoresindirectos
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quefacilitenunabuenaaproximacin.Lastcnicasqueseutilizanenlosprocesosdeevaluacinsonbsicamentededos
tipos:cuantitativasycualitativas.Suscaractersticassondiferentes,talcomopuedeapreciarseenlaTabla1.
TABLA 1
PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LAS TCNICAS CUANTITATIVAS Y CUALITATIVAS
TCNICASCUANTITATIVAS TCNICASCUALITATIVAS
Deductivas Inductivas
Orientadasalosresultados Orientadasalproceso
Fiablesyobjetivas Vlidasysubjetivas
Utilizanlatecnologacomoherramienta Utilizanlapercepcindelevaluador
Losnmeroscomoinstrumento Lapalabracomoinstrumento
Generalizables Nogeneralizables
Ofrecenunaperspectivadesdefuera Ofrecenunaperspectivadesdedentro
Fuente:elaboracinpropiaapartirdeMiranda,B.yMiranda,J.C.(2006:110).
Duranteuntiempolaevaluacinseapoysoloeninstrumentoscuantitativosdemedida,quizdebidoaqueunadelas
virtudes que se le han otorgado es la objetividad que, aparentemente, confiere al proceso de evaluacin. En realidad,
se crea la ilusin de que una verdad observada es ms cierta si se expresa cuantitativamente y, adems, se tiene el
convencimientodequeunahiptesisexpresadamatemticamenteestdesprovistadejuiciosdevalor.Recientemente,
y gracias a la contribucin de las Ciencias Sociales, se han incorporado a la evaluacin las tcnicas cualitativas de
investigacin. En general, las tcnicas cuantitativas usan los nmeros como herramienta principal y responden a la
preguntacunto,mientrasquelasdetipocualitativoutilizancomoinstrumentolapalabrayrespondenalaspreguntas
qu,cmoyporqu.Estasltimas,presentan,fundamentalmente,dosventajasfrentealastcnicascuantitativas:
- Posibilitanlaparticipacindeindividuosconexperienciasdiversas(gestorespblicos,empresasadjudicatarias,
directores de obra, beneficiarios finales...) que ven la actuacin desde diferentes puntos de vista y, por ello,
permitenobtenerunavisinmultisectorialdelosfactoresdexitoyfracasodetectados.
- Favorecenlageneracindeungrannmerodeideasdeformarpida.
Perotambinposeenciertosinconvenientes:carecendelaprecisindelastcnicascuantitativasysusconclusionesno
songeneralizables.
Endefinitiva,lastcnicascualitativasycuantitativasdebenusarseconjuntamente,deformacomplementaria.Ahorabien,
laseleccinqueserealicedebeadaptarsealcontextoenelquesernutilizadas.Resultaconveniente,alahoradeelegir
lasdiferentestcnicasautilizarenelprocesodeevaluacin,seguirtressencillaspautasquenosayudarnaseleccionar
lasmsadecuadas:
1. Lastcnicasdebernajustarsealosefectosquesevanaevaluar;deahqueelprimerpasopararealizarunacorrecta
evaluacinseaidentificaraquellascuestionesparalasquesebuscaunarespuesta,esdecir,qusedeseaconoceral
finalizarlaevaluacin.
2. La siguiente tarea consistir en traducir esas cuestiones a un conjunto de indicadores cuantitativos que permitan
sumedicin.Cuandolascuestionesrecogenaspectosdecarctercualitativo,traducirlasenindicadoresmedibles
puederesultarmuycomplejo.
3. Finalmente,elltimopasoconsistiraendefinirydelimitarelcampodeobservacinyestudio.Elreaenelque
se inscribir la evaluacin deber ser lo suficientemente pequea como para no incurrir en excesivos costes, lo
suficientemente amplia como para generar datos e informacin realista y til, y lo suficientemente diversa como
pararecogerlosdiferentesaspectosquecubrelapolticapblicaqueseestevaluandoylosdistintosagentesque
hayanestadoimplicados,directaoindirectamente,enella.
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UnaseleccinadecuadadetcnicascuantitativasycualitativassemuestraenlaTabla2.
TABLA 2
POSIBLES TCNICAS CUANTITATIVAS Y CUALITATIVAS A UTILIZAR EN EL PROCESO DE EVALUACIN
INSTRUMENTOS CONTENIDO VISINMACRO VISINMICRO
Tcnicasestadsticasy
economtricas
Indicadoresseleccionadosparael
seguimientodelcontextooperativoy
delimpactoglobal.
Encuestasyentrevistas
Aspectosglobalesdelprogramaa
nivelesinferiores.
Mesasredondasygruposde
discusin(focusgroups)
Aspectosconcretosdelaevaluacina
nivelesinferiores.
Anlisisdepertinenciay
coherenciainterna
Consistenciaentrelasactuaciones
queseproponen,losobjetivosyel
diagnsticodelasdebilidades.
Estudiodecasos
Proyectosmsrelevantesdesde
e punto de vstu nuncero y/o
estratgicoanalizadosenevaluaciones
pasadas.
Fuente:ElaboracinpropiaapartirdeMiranda,B.yMiranda,J.C.(2006:112).
Lafuncinquedesempeacadaunadeestastcnicasenelprocesodeevaluacinpuederesumirsedelsiguientemodo:
Tcnicasestadsticasyeconomtricasparalaseleccinycuantificacindelosindicadoresmsadecuadosy
paralamodelizacindelimpactomacroeconmico,comopuedeserelanlisisinput-output.
Encuestasyentrevistasagestores,coordinadores,directoresdeobraybeneficiariosdelprogramaqueofrezcan
informacincualitativaycuantitativasobrelosefectosrealesdedeterminadasactuaciones.Suprincipalobjetivo
es recoger opiniones de forma selectiva. La ventaja que conlleva su aplicacin es la obtencin de resultados
vlidosparatodalapoblacinobjetodeevaluacin.Esespecialmenterecomendableenaquelloscasosenlos
quelapoblacinobjetivoseamuynumerosayelinvestigadortengaunaideaclarayprecisadeloquequiere
evaluar.
Mesasredondasygruposdediscusin(focus groups).Laexposicindeideasylosdebatesquesurgenapartir
deellasenlasmesasredondasyenlasreuniones(focus groups)permitenlaaparicindeelementosquehasta
entonceshanpodidopasardesapercibidos.Esposiblequeesteprocesovayasacandoalaluzalgunoserroresy
lagunasdelanlisisinicial.Deestemodo,lameraexposicindeideasdejadeserunfinensmismoyseconvierte
en una herramienta til en el proceso creativo permitiendo la generacin de otras nuevas y contribuyendo a
realizarunanlisismsriguroso.
Anlisis de pertinencia y coherencia interna del programa. El anlisis de pertinencia permitir examinar las
relacionesexistentesentreeldiagnsticodelarealidadsobrelaquesepretendeactuarylosobjetivosprevistos
enelprograma.Porsuparte,elestudiodelacoherenciainternadelaestrategiamostrarlarelacinexistente
entrelosobjetivosdelprogramaylasmedidasquedesarrollansusacciones.
Estudiodecasos.Lastcnicasanterioresofrecernunavaliosaycompletainformacincuantitativaconlaque
realizar las valoraciones y apreciaciones que requiere la evaluacin, que se ver enriquecida y explicada a
travs de los resultados obtenidos mediante una observacin in situ tanto de los proyectos ejecutados y sus
beneficiarios, como de las personas responsables del programa. No obstante, su utilizacin en la prctica es
difcil, es decir, se necesitan personas conocedoras de la materia objeto de evaluacin y que cuenten con la
aceptacingeneraldelosagentesimplicadosenelprograma(stakeholders).Enelcasodequeestaaceptacin
fallase,losdestinatariospodranbloqueareltrabajodelevaluador,bienimpidiendoelaccesoalaobtencinde
lainformacin,bienproporcionando,voluntariamente,unaimagendistorsionadadelarealidad.
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Ahorabien,elprocesodedecisindemandainformacintratada,porloquesernecesariotransformarlosdatosoriginales
(brutos) en informacin til. En la Figura 2; se presenta, de forma esquemtica, dicho proceso, as como las tcnicas
apropiadasparasuexplotacin,anlisiseinterpretacin.
FIGURA 2
ARTICULACIN DE LAS TCNICAS DE EVALUACIN
-Bsicas
-Avanzadas
DATOS
-Cualitativos
- Cuantitativos
Datos
Poblacionales
DatosResumen
TcnicasCIALITATIVAS
TcnicasCUANTITATIVAS
-Bsicas
EstadsticasDescriptivas
-Avanzadas
InferenciaEstadstica
Muestreo
Econometra
Datosfinancieros
Datosdeejecucinfsica
IndicadoresdeContexto
Muestra
Casos
Asimismo,laTabla3reflejalaorganizacindelasdiferentestareasadesarrollarenelprocesodeevaluacin,enlasque
sehanincluidolastcnicasmshabitualesparallevarlasacabo.
TABLA 3
POSIBLES TAREAS Y TCNICAS DE EVALUACIN A UTILIZAR
Obtencindedatos Anlisisdedatos Valoraciones
PLANIFICACINYORGANIZACINDELAEVALUACIN
ldentcucon de temus cuve
Consultaaloscoordinadores
Objetivosdelaevaluacin
Marcolgicodeevaluacin
OBTENCINDEDATOS
Lncuestu u benecuros
Entrevistasindividualesagestores
Reunionesdecoordinacin
Anlisisdecasos
Utilizacindeindicadoresdefuentessecundarias
ANLISISDELAINFORMACIN
Anlisisinput-output
Modeloseconomtricos
Mtodosestadsticos
HERRAMIENTASDEAPOYOPARALAEVALUACIN
Anuss de u ecucu
Anuss de u ecencu
Evaluacindelimpactomacroeconmicoprevisto
Evaluacindelimpacto
enlaigualdaddeoportunidades
Evaluacindelimpactoambiental
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AMODODECONCLUSIN
Elprocesodeelaboracindelaspolticaspblicas,enundecididoesfuerzoporconsiderarseabierto,permite,apartir
delaevaluacin,contarconunaguaqueapoyelatomadedecisiones(decision support),rindacuentasalasociedad
(accountability)ypromuevaelaprendizajeindividual,colectivoeinstitucional(strategic change),creandounaculturade
laevaluacinyunsistemadeaprendizajeenelqueunosaprendendelaexperienciadeotros.
La evaluacin puede realizarse en cualquiera de los tres momentos en la vida de una poltica o programa pblico (al
inicio, en el medio, al final), pero es en el ltimo, una vez que desaparece, cuando hay que analizar si realmente las
medidasqueseadoptaronsurtieronlosefectosinicialmenteprevistos,noloslograronosealcanzaronotrosdiferentes.No
obstante,hayquetenerpresentequeestosefectosoimpactos,amenudo,suelenaparecerconunretrasotemporal,ms
omenosdilatado,enrelacinalafechaenlaqueseinicialaintervencinpblica.
Unodelosdesafosmsambiciososdeestemilenio,paralaspolticaspblicas,consistirengarantizarunnuevoequilibrio
entreelmercadoylasociedad,enunentornoenelquelonicoqueparecepermanenteeselcambio.Elprimerodeber
seguirfuncionandobajolosimpulsosdelacreatividad,laimaginacinyelriesgoqueasumanlosagentesqueoperanen
l,perosinerosionarlasbasesdelasolidaridadsocial.Lasegundadeberaprenderatransformarseparaadaptarseaun
mundoencontinuomovimiento.
Antelacrisisquevivenlospasesenvasdedesarrolloseenfrentanadosretostrascendentales:satisfacerlasdemandas
querequierelasociedaddelbienestarymejorarlacalidaddevidadelosciudadanos.Estosdosobjetivosdebenguiar
tantoalaspolticaspblicasqueseinstrumentenalefecto,enunmarcodetransparenciademocrtica,comoelrespeto
delosderechosquetienentodoslosciudadanosdedecidirlareginquequeremos.
Asimismo, es preciso plantearse un modelo de desarrollo territorial innovador, que tenga en consideracin las
particularidadesdelazona:garantizandoundesarrolloparasualtoporcentajedepoblacinrural,abriendoespaciosde
discusinsobreelusoydestinodesusrecursosnaturalesestratgicos,proveeralaeconomalocaldeinstrumentosde
apoyoacordeasusvocacionesproductivas,entreotros.
Finalmente,existenmomentosenlahistoriadelaHumanidadenlosquehayquebuscarnuevascombinacionesentre
la teora y la prctica para satisfacer las demandas, siempre distintas, de una sociedad en constante evolucin. As,
las teoras y los sistemas de referencia que antes eran vlidos y eficientes, hoy se vuelven desfasados e inoperantes,
hacindosenecesariasuadaptacinalasnuevascircunstancias.Pero,aveces,nobastaconunasimplemodificacinde
losconceptostradicionalesyaexistentesparaseraplicadosalassituacionespresenteyfutura.Sonimprescindiblesnuevas
ideasynuevasformasdehacer.Lossistemasdeevaluacindelaspolticasyprogramaspblicospuedenayudarnosaello.
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MIGUEL FLORES
*
CAROLINA INFANTE
**
Prcticamentenadiediscuteque,enlasltimasdcadas,elprocesodedescentralizacinsehadesarrolladoaunritmo
lento; muchas veces se ha tratado ms bien de medidas contingentes y de poca profundidad y, en muchos casos, sin
contarconlosrecursossuficientesqueserequierenparallevarlasadelante.Enelcasochileno,sehatratadodeunproceso
altamente complejo, detenido en muchas oportunidades por razones ideolgicas y, tambin, por el miedo de ciertos
actoresaperderelpoder,loqueincluso,pormomentos,hageneradocompromisosfuertementerecentralizadores.
EnChile,existetodavaunaimportantedeudaenmateriadedescentralizacin,entendiendoastacomolatransferencia
depoderpoltico,dinerosfiscalesyatribucionesadministrativasalosgobiernoslocales,paraqueas,inicienprocesos
detomadedecisionespropiassobresuscompetencias
1
.Esto,porqueparasuconcrecinserequierenelementospara
la profundizacin de la democracia, la flexibilizacin de los mercados, el fortalecimiento de la subsidiariedad, la
modernizacindelEstadoyeldesarrollointegral,quepermitanaumentarlasposibilidadesdeincorporarinnovaciones
queredundenenunmejorservicio,aspectosquenohansidoplenamenteintegradosenlaspolticasdedescentralizacin
llevadasadelante.
Es innegable que existe la conciencia transversal de todos los actores polticos y sociales respecto a la necesidad
imperativadeperfeccionarladescentralizacin,paraquelasmunicipalidades,queposeenungranreconocimientoen
elnivellocal,seconstituyancomolosprincipalesinstrumentosparaconcretarelcaminodescentralizadordelpoder.En
efecto,elcontextomunicipalactualmuestradiversosobstculos.Porejemplo,lainexistenciadeautonomafinanciera
en los municipios debido a que el ingreso de recursos va impuestos exclusivamente patrimoniales, lo que sumado
a la imposibilidad legal de contraer deudas, les impide desarrollar proyectos de desarrollo econmico con privados,
autogestionar programas sociales, desarrollar las nuevas atribuciones que pueda entregarles el Ejecutivo, perpetuando
deestamaneraladependenciaconelgobiernocentral.Mencinespecialmerecelaparticipacinciudadana,laquese
reducesoloalaseleccionesmunicipales,yaque,porunlado,losplebiscitosrequierendemltiplesexigenciaslegalesy
econmicas,locualhacequeseandifcilesdeconcretarseenlaprctica.Enloquerespectaalasconsultascomunales,
noseencuentrandebidamentereguladasanivellegal.
Frenteaestepanorama,lociertoesquesonmuchaslascosasqueanquedanporhacer,peroantelaurgenciadeavanzar
enladescentralizacindelmundomunicipal,creemosque,almenos,haydosejesdondelasaccionesdebentornarse
prioritarias.
* Abogado,DirectorEjecutivoFundacinJaimeGuzmn.
** CientistaPoltica,investigadoraFundacinJaimeGuzmn.
1 BibliotecadelCongresoNacional:Qusignificadescentralizarelpas?,Santiago,2006.
DEUDA EN DESCENTRALIZACIN:
RENDICIN DECUENTAS YPARTICIPACIN
P
A
R
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I
N
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1. DAR PASO A LA MODERNIZACIN Y AUTONOMA FINANCIERA DE LOS MUNICIPIOS,
PARTIENDO CONLAINSTALACINDEUNSISTEMADERENDICINDECUENTAS
Esdetodosconocidalaconstanteproblemticaqueenfrentanlasmunicipalidadesenmateriadefinanciamiento,donde
la irregularidad en los flujos de ingresos y la alta dependencia de las decisiones de inversin del gobierno central no
soloentorpecenelfuncionamientoeconmicodelosmunicipios,sinoquelesimponenseriaslimitacionesaldesarrollo
de proyectos y programas afines a las comunas que representan, situacin que afecta especialmente a las unidades
comunalesmspequeas.Deestemodo,estosrganossetornanaltamenteineficientesalmomentoderesponderalas
demandasquelesexigensushabitantes.Loqueesmsgravean,esqueestasituacinterminasirviendodeexcusapara
quelasmunicipalidadessemantenganenestestatusquoynosegenerenmayoresincentivosparaeldesarrollocomunal.
Paraenfrentarestasituacin,proponemos:
Implementacin de sistemas de rendicin de cuenta en los municipios. Hoy, la Ley Orgnica de Municipalidades
contemplalacuentaanualdelosalcaldespresentadaalconcejo,estableciendosudisponibilidadpblica.Sinembargo,
unacuentaanualnoimplicaunarendicinpropiamentetaly,enmuchoscasos,soloselimitaaunrelatodelasacciones
realizadasduranteunperododetiemposinningunaevaluacindedichasacciones.Porello,consideramoslanecesidad
de incorporar los principios propios de la rendicin de cuentas para el control y evaluacin de la gestin, pues ella
considera la medicin del cumplimiento de los objetivos y metas propuestas y de los resultados e impacto logrado.
De esta manera, se puede entregar a los vecinos una mejor herramienta para evaluar a sus autoridades y exigirles el
cumplimientodesuscompromisos.
Revisin del sistema de auditoras. Actualmente, la ley contempla un sistema de auditoras externas aplicables a los
municipios.Sinembargo,esunaherramientafacultativa,esdecir,elconcejonoestobligadoasolicitarloysoloserefiere
a la ejecucin presupuestaria y la situacin financiera del municipio. De este modo, se hace necesario reevaluar este
sistema,considerandolacontratacindelaauditoraexternaalmenosunavezduranteelperodoalcaldicio,establecer
recursosdestinadosaellosespecialmenteyprofundizarlosobjetivosyalcancesdetalesauditoras.
2. PROFUNDIZAR Y FORTALECER LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA
COMUNA
Si bien la Ley Orgnica de Municipalidades contempla mecanismos de participacin ciudadana -establecidos incluso
en un titulo especfico de la ley-, lo cierto es que a nivel local hoy en da estas prcticas se concretan apenas en la
asistenciaavotarenlaseleccionesmunicipales,dadaslascomplejidadesyobstculosqueenfrentanotrosinstrumentos
de participacin. En efecto, para efectuar un plebiscito comunal se deben cumplir una serie de requisitos legales que
incluyen las mismas exigencias que implica una eleccin popular y los municipios deben hacerse cargo de los costos
econmicos que ello conlleva, lo que claramente genera un fuerte desincentivo a la realizacin de estos procesos.
Asimismo, an cuando las consultas comunales estn establecidas a nivel constitucional, no existe regulacin a nivel
legal,porloqueesimposiblellevarlasacabo
2
.
Ante lo indispensable que resulta generar las condiciones para una participacin ms efectiva de la comunidad,
proponemos:
Establecermecanismosdeincentivosalavoluntadpolticadelosalcaldesyconcejosparagenerarespaciosdeconsultaa
lacomunidad.LaLeyOrgnicadeMunicipalidadesestablecequecadamunicipiodebercrearsupropiareglamentacin
enmateriadeparticipacinciudadana.Esnecesarioqueestosreglamentossegenerendemaneraefectiva,seandifundidos
ycuentenconlosrecursosnecesariosparasuaplicacin.Claramente,sinosecuentaconrecursosparasolventardistintos
canalesdecomunicacinentreelmunicipioysusvecinos,losespaciosdeparticipacinciudadanasernlosmnimosy
soloparacumplirlobsicoquesolicitalaley.
2 Incluso,sisonllevadasalaprctica,laContraloraGeneraldelaRepblicahadeterminadoqueestasconsultasseencuentranalmargen
delaley.
MIGUEL FLORES Y CAROLINA INFANTE
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Crear la ley que regule las consultas comunales. No hay peor burla al sistema democrtico que instituir herramientas
de participacin y no dotarlas del marco legal para su aplicacin. Esto no solo impide la accin de los vecinos en
materiadeconsultamunicipal,sinoqueinclusoatademanosalasautoridadesmunicipalesquequieranllevarlasacabo,
inhibiendolasiniciativasenestamateria.Siendoas,urgeestablecerlaleyquepermitalaconcrecindeuninstrumento
departicipacinqueestestablecidoenlaConstitucin.
Flexibilizacinyfacilitacinparalarealizacindeplebiscitoscomunales.Duranteelao2008,lacomunadeVitacura
llevacabounplebiscitoparadefiniraspectosrelativosasuplanoregulador.Sibiensegeneraronciertoscuestionamientos
durante el proceso, ste consigui un importante despliegue de informacin y la generacin de focos de debate que
involucraronfuertementealasautoridadesdelacomunayalosvecinosengeneral.Msalldelresultado,queden
evidencialarelevanciaqueestosprocesospuedentenerparalaformacindeconcienciaciudadanayvecinal,porloque
esnecesariointroducircambiosqueflexibilicenlarealizacindeestetipodeconsultasdemaneraquesedenprocesos
quecombinenlafiabilidaddelplebiscito,peroconexigenciasmssimplesquelasqueserequierenparalaselecciones
populares.Asimismo,debiesecontemplarseunmecanismodefinanciamientodeestosprocedimientos,yaquesonpocos
losmunicipiosquepuedentenerlosrecursospararealizarlossinperjudicardemaneraimportanteelfinanciamientode
otrasmaterias,tantoomsimportantes.
Reformulacin de los consejos econmicos y sociales comunales. Estas instancias, contempladas en la misma Ley
OrgnicadeMunicipalidades,hantenidoresultadosyexperienciasmuydisparesenlascomunas.Mientrasenalgunos
casossehanlogradoconstituirverdaderosespaciosdeparticipacinciudadanaycontrolsobreelmunicipio,enotros
casosapenassonelementosdecorativosonohanpodidoconstituirsealnoexistirlosreglamentosqueorganicensu
funcionamiento.Deestemodo,sehaceindispensableevaluarlasexperienciasexistenteshastaahoraparapoderrevisar
los elementos que es necesario modificar, incluyendo incentivos tanto para los alcaldes y concejales, como para los
propiosvecinosparaqueestasinstanciasfuncionenefectivamente.
Apoyoalatransparenciaeinformacinpblicamunicipal.ConlaimplementacindelaLeydeAccesoalaInformacin
Pblica, los municipios, especialmente los ms pequeos, se han visto apremiados en el cumplimiento de las normas
quedichomarcoexige,yaseaporquenocuentanconlosrecursosparaimplementarla,lossoportestecnolgicosoel
personalcapacitadoparaello.Tomandoencuentaquebuenosnivelesdeinformacinpblicaylafacilidadensuacceso
potencianymejoranlaparticipacinciudadana,esimportantedotaralasmunicipalidadesdelasherramientasparapoder
cumplirlosobjetivosdetransparenciayaccesoqueimplicaestaleyyqueapuntan,especialmente,aincentivarelcontrol
ciudadanoenlagestinmunicipal.
PARTI CI PACI N
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INCENTIVOS DIFERENCIADOSPARAPROMOVER
PRESUPUESTOSPARTICIPATIVOS ENCHILE
EGON MONTECINOS
*
FUNDAMENTACINDELAPROPUESTA
Elfortalecimientodelsistemademocrticorepresentaundesafoderelevanciaparaelsistemademocrticoengeneral,
y en particular para el gobierno de la Presidenta Bachelet, quien al inicio de su mandato seal que en su periodo el
Estado le abrira las puertas al ciudadano. Ante ello, se estn realizando algunos esfuerzos importantes, como es la
ley de participacin ciudadana en la gestin pblica y los compromisos de gestin solicitados por la presidenta a los
diferentes servicios y reparticiones pblicas. No obstante aquello y especialmente a nivel de la gestin municipal y
regional, se registran avances y estancos que son explicados esencialmente por variables locales de carcter poltico,
cultural e institucional. Lo que se observa son avances heterogneos donde se pueden encontrar esfuerzos notables
por fortalecer el sistema democrtico (como por ejemplo los presupuestos participativos en ms de 20 municipios de
un total de 345), pero sostenidos por lderes o personas que una vez que abandonan el aparato pblico o dejan
sus responsabilidades polticas, las experiencias terminan por difuminarse. Es decir, las experiencias democrticas no
estnsostenidasniporvariablesculturales,territoriales,nimenosporunavariableinstitucionalquemedianteundiseo
motivador e incentivador las sostenga, y promueva a escala regional y municipal. Por otro lado, son muy pocas las
experienciasdeinnovacindemocrticaqueempoderanalacomunidad,cuestinquesetraduceenqueunavezque
ellderseausenta,laexperiencianopermaneceeneltiempo.Comoconsecuencia,enChilecontamosconexperiencias
departicipacinciudadanaaltamentepermeablesaloscambioselectorales,lasquenotienenuncarcterdeliberativo,
msbiensondecarcterconsultivo,instrumentalycoyunturalynoformanpartedeunaculturaparticipativaparahacer
gestinmunicipal.
LaexperienciaLatinoamericananodistamuchodelachilena,enellaseobservaqueeselespaciolocalelprincipalaliado
delasexperienciasdeinnovacindemocrticaconuncarctersustantivo.Noobstantetambinhanexistidoexperiencias
nacionales de PP -que han sido analizadas en perspectiva comparada fundamentalmente por Goldfrank (2006)- y que
indicanquenohaexistidounatendenciaareplicaraescalanacionallosxitosylasbondadesdemostradasporelPP
aescalalocal,porejemploenPortoAlegreyparcialmenteenMontevideo(Goldfrank,2006).Porejemplo,paraelcaso
Peruano,ydeacuerdoconGoldfrank(2006)yShack(2005)laimportanciadelpresupuestoparticipativo,esqueradica
en la institucionalidad nacional que adoptan las decisiones que se toman durante las diferentes secuencias en las que
steserealiza,enespecialcuandoseformalizanlosacuerdosqueposteriormentesonconsideradosenlospresupuestos
participativos de los gobiernos regionales o gobiernos locales al momento de su aprobacin. Para el caso Peruano, se
destacaquelaparticipacindelasociedadenlasdecisionespblicas,nosepuederesolverdeunamanerainstitucional
debuenasaprimeras,sinoqueestarequierenosolodeunadecuadoarregloinstitucionalyjurdicoydeunaadecuada
voluntadpolticadelasautoridades,sinotambindeunamejoraenlascapacidadestcnicasydegestinderganosde
gobiernolocalydelaburocraciaengeneral(Shack,2005),estohatradocomoconsecuenciaquelosresultadossean
demasiadodisparesysealejendelaintencionalidadprimariadelaleynacional.Arroyo(2006)coincideconesteanlisis
sealando que dada las bondades del PP y que fue demostrada en casos locales en el Per la pregunta ahora pasa
porquycuntainstitucionalidadnacionalesnecesariaparapromoveractoresyprocesosdemocrticossustantivossin
asfixiarlos(Arroyo,2006).
* ProfesorInvestigadordelCentrodeEstudiosdelDesarrolloRegionalyLocal,CEDER,delaUniversidaddeLosLagos,Osorno,Chile.
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La evidencia mostrada enAmrica Latina y por cierto en Chile, deja de manifiesto que dada la existencia de una ley
nacionaldepresupuestoparticipativo,ellmiteentrelautilizacininstrumentaldeestemecanismoysuusosustantivo
esextremadamentefrgilaescalalocal.Esteaspectoconfirmalaincapacidadinstitucionalquehaexistidohastaahora
enpoderconsolidarestosmecanismosparticipativosenotrosnivelesdegobiernoquenoseanloslocales.Porejemplo,
seesperabaquetantoenBrasilcomoUruguaysedieranleccionesinstitucionalesalrespecto,perohastaahoranoseha
podidoevidenciarunavancesustantivoyprofundoaescalanacionalenesospases.Siguepredominandounaespeciede
avancetipoarchipilago,esdecir,elavancedelosmecanismosparticipativosnoeshomogneoyregular,nisiquieraal
interiordeunmismopas,porelcontrario,seobservanlentosprogresosaescalanacionalyregionalperoconuncarcter
muydinmicoyprogresivoaescalalocal.
Deaqusedesprendelanecesidaddepensarendiseosinstitucionalesdistintoshastalosqueahorahanpredominadoen
AmricaLatina.HastaahoraenAmricaLatinahapredominadounalgicabipolardelosdiseosinstitucionales,que,o
selajueganporlaobligatoriedaddelaplanificacindemocrticavinculadaalaobtencinderecursosfiscales(pormedio
deleyesnacionalescomoenelcasodelPresupuestoParticipativoenPer,Nicaragua,GuatemalaoBolivia),uoptanpor
laausenciadeleyesquevinculanlaobtencinderecursosfiscalesconlaplanificacindemocrtica(Chile,Argentina).
Laexperienciainternacionalnosindicaqueelcaminocorrectonovaporelladodeestablecerlaobligatoriedaddela
planificacindemocrticaeneldiseoinstitucionalsubnacional,yaquenoexisteevidenciaempricaaescalainternacional
quedemuestreelxitodeesteprocedimiento,dehechosehanevidenciadocasosdondemasbienlosalcaldestienden
a distorsionar el espritu de la ley, como ha sucedido por ejemplo en algunos pases deAmrica Latina (Shack, 2005,
Goldfrank, 2006). Parece ser que dada nuestra heterogeneidad territorial y los diferentes ritmos de consolidacin de
nuestrasdemocracias,elcaminodelasleyesigualitariasnoeselmsadecuado.Masbien,laideaesestablecerpremios
e incentivos heterogneos, graduales y selectivos a la participacin ciudadana efectiva en la planificacin local, pero
queestnconsagradosoexplicitadoseneldiseoinstitucionaldescentralizado,queseexpreseporejemplomediantela
revitalizacindelosinstrumentosdeplanificacinformalesoinformalesperoahoravinculndolosconlaobtencinde
recursos fiscales a escala regional, sectorial o nacional, privilegiando la diferenciacin por sobre la obligatoriedad del
avancedelademocraciaaescalalocal.
PROPUESTA
La propuesta de incentivos diferenciados para promover presupuestos participativos en la gestin municipal, consiste
en implementar un sistema de evaluacin de la dimensin democrtica de la gestin municipal, vinculando a ello
explcitamente transferencias de recurso fiscal sectorial, regional o nacional. Este principio debiera estar basado en la
incorporacin del concepto de Eficiencia Democrtica en la Gestin Municipal. Este tipo de concepto agrupa a todas
aquellasinnovacionesquetienenuncomponentedefortalecimientodemocrticoyqueconsideralosgradosenquela
iniciativadeinnovacinmunicipalestimulayfortalecelaparticipacinactivadelaspersonasenladecisin,controly
fiscalizacin del quehacer pblico local. Cmo es posible identificar este tipo de innovaciones? En esta propuesta se
veexpresadaespecficamenteenlosprocesosdeplanificacinparticipativalocalypresupuestoparticipativoquehagan
vinculante a escala local la gestin con la asignacin de recursos y/o con la construccin de agendas participativas
locales.
Elaspectodiferenciadorparaestecasoserqueenlainnovacinexistaunainfluenciadirectadelacomunidadorganizada
en el destino parcial de la inversin del presupuesto municipal. Es decir, basado en este concepto los municipios
participaran previamente en una especie de acreditacin democrtica de su gestin, lo cual posteriormente se
vincularaconlaasignacinderecursosregionales,sectoriales,onacionalesparacomplementarelfondodePresupuesto
Participativo a nivel municipal.Asimismo se puede estimular las prcticas democrticas, incentivando con un puntaje
mayorenlacalificacintcnicaypolticaaaquellosmunicipiosquepresentanalFondoNacionaldeDesarrolloRegional,
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oalrecientecreadoFRIL
1
,unproyectopriorizadoensuplandedesarrollocomunaly/oquefuevisadoopriorizadopor
elConsejoEconmicoySocialComunaldelarespectivamunicipalidad.
Elorganismoencargadodeevaluarlasprcticasdemocrticasyrealizarlaevaluacinparavinculargestindemocrtica
conasignacinderecursostendraqueserunorganismoautnomodecarctertripartitodealcancenacional,integrado
por instituciones de distinta naturaleza pero relacionados con la gestin municipal en su dimensin democrtica. Es
as como se propone una Comisin Nacional de Incentivo a la Gestin Municipal Democrtica dependiente de
algn organismo de la presidencia o del ministerio del interior integrada por instituciones acadmicas (que acrediten
investigacin y publicaciones de calidad en la materia), instituciones de gobierno (subdere, por ejemplo),Asociacin
ChilenadeMunicipalidadesyorganismosdelasociedadcivil.
Unadelasprincipalestareasdeestacomisinseralograrelconsensoydesglosedelconceptodeeficienciademocrtica,
de tal forma de construir indicadores que faciliten la transparencia y evaluacin de las iniciativas que presenten los
municipios para complementar con asignacin de recursos extra-municipales su proceso de presupuesto participativo
municipal.Detalformaquesepuedacontrolarelposibleusoinstrumentalquesepudieradardepartedelosmunicipios
oalcaldesquepuedenverenestainstanciaunaoportunidadparacapturarrecursosquepuedanserdestinadosaotros
fines.
Antesdeentrarenlaidentificacindelosactoresresponsablesdeimplementarestainiciativa,sedebesealarqueella
tieneunafuertenaturalezapoltica,yesencialmenterequieredevoluntadpolticaparaimplementarla,locualimplica
incorporarunelementoNotradicionalenloscriteriosdedistribucinderecursosfiscalesquepredominanenlagestin
municipalactualymoderna.ElconceptonotradicionalqueserequiereincorporareseldeEficienciaDemocrtica.
Hastaahoraaescalamunicipallosrecursosnoseasignanbajounaracionalidadquenosealaracionalidadtcnica.Es
decir,siunamunicipalidadeseficiente,eficazyeconmicayaesoleagregaGestindeCalidad(desdelaperspectiva
gerencial), estamos frente a un municipio que hace bien las cosas y que en la mayora de los casos es estimulado,
premiadooincentivadoconrecursosfiscales.Porelcontrario,losmunicipioscomoBun,Illapel,SanJoaqun,Quillota,
Lautaro,Negrete,entreotros,quecuentanconPresupuestoParticipativooInversinMunicipalParticipativaimplementado
por mas de 2 aos consecutivos cmo son incentivados por el actual diseo institucional subnacional?. La gestin
democrticaenestoscasosesunverdaderoapndicequesiestenlagestinmunicipalesbienvaloradoperosino
estquedalasensacinquetambinestbien.Losactualesdiseosinstitucionalesnohacensentirnivinculangestin
democrticaconasignacinderecursosfiscales,peroporelcontrario,estosmismosdiseosinstitucionalessvinculan
eficienciatcnicaconrecursosfiscales.
Los actores visibles responsables, llmese SUBDERE
2
, ACHM
3
debieran comenzar por demostrar voluntad poltica
por incorporar con mayor fuerza el concepto de Eficiencia Democrtica en la gestin municipal (el cual supera la
instrumentalizacin del presupuesto participativo) pero vinculado a asignacin de recursos y que complemente
debidamente la gestin de calidad que actualmente se propone desde la lgica de la modernizacin del Estado. En
definitiva,losactoresresponsablesdebierancomenzarporromperlahiptesisimplcitaqueexistetrassuactuar,lacual
daporsupuestoqueelfortalecimientodemocrticoesunaconsecuenciadehacerunagestinmunicipaleficiente,eficaz,
1 FRIL, Fondo Regional de Inversin Local, que significa poner en el fondo regional una cantidad de recursos dirigida para inversin
especialmentealascomunasconmenosrecursospropiosdeinversinodeingresospropiospermanentes,puedeserunfondoqueen
unapartedel,seapliqueuncriteriodeEficienciaDemocrticaypuedaserdistribuidoanivelregionalenaquellascomunasque
demuestren iniciativas de esta naturaleza. Este fondo, que tiene la particularidad de que los proyectos que all se presentan no pasan
por el Sistema Nacional de Inversiones, puede ser usado como una primera instancia experimental de decisin regional de aplicar
en su distribucin un criterio de eficiencia democrtica para promover presupuestos participativos, u otras iniciativas tendientes al
fortalecimientodemocrticoenlagestinmunicipal.
2 SubsecretaradedesarrolloRegionalyAdministrativo.
3 AsociacinChilenadeMunicipalidades.
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econmicaydecalidad.Porlotanto,ensuactuaryenlaspolticaspblicasqueemanandelEstadoquedalasensacin
dequeprimeroesnecesarialaeficienciamunicipalparaluegoalcanzarlademocracialocal.
Los principales impactos esperados tienen relacin con reconocer que el fortalecimiento democrtico no es una
consecuencia natural ni necesaria de un proceso de modernizacin de las municipalidades consistente en alcanzar
primero la eficiencia la eficacia y la calidad de la gestin. Mas bien es un proceso que puede ser a la inversa o
complementario.Estorequieretambinreconocerqueladescentralizacinensuobjetivodemocrticonorequierede
avances homogneos sino que de avances diferenciados por medio de leyes nacionales que en su implementacin
reconozcanaquellasvariablesquemarcanladiferenciadelosavancesenmateriadefortalecimientodelademocracia
local. La heterogeneidad territorial no puede ser considerada solo para efectos de implementacin de las polticas
pblicas, sino que tambin para efectos de diseo de aquellas polticas. Finalmente y en trminos instrumentales los
impactosdeunaleydeincentivosdiferenciadosquepromuevalospresupuestosparticipativosocualquierotrainiciativa
defortalecimientodemocrticoaescalamunicipalsepuedentraducirenlossiguientesaspectos:
- Aumentodelatransparenciaenelusoyasignacinderecursospblicos
- Aumentodelarendicindecuentaspblicasporpartedelosmunicipiosyporpartedelacomunidadorganizada
queseadjudicaproyectospormediodefondosdemocrticos.
- Disminucin de la posibilidad de que se haga uso clientelar de los recursos del presupuesto participativo.
Aspecto que sucede cuando estos son asignados mediante ley nacional homognea y no se consideran las
variableslocalesquemarcanlasdiferenciasdelxitoofracaso.
- Consideracindelasupremacadelasvariableslocalesparalapromocindelpresupuestoparticipativo.
- Difusindelasprcticasdemocrticas(comosonlospresupuestosparticipativos)bajoelcriteriodelamotivacin
porimitacinynopormediodelaobligacinnacional.
- Aumentodelmontodedineroquelosciudadanospuedendecidirenelpresupuestoparticipativo.
- Vinculacindegestindemocrticaconasignacinderecursosfiscalessectoriales,regionalesonacionales.
Elprincipalaportealconocimientoestrelacionadoconelavancequeestoimplicaraenlaconfiguracinconceptual
sobreelconceptodeinnovacindemocrticaenlagestinmunicipal.HastahoyelpredominioenlagestindelEstado
engeneralyenlagestinmunicipalenparticular,haestadoorientadaporunavisindelagestinaltamenteasociadaa
conceptosdeeficiencia,eficaciayeconmica(filosofainspiradoradelasreformasdelestadoenAmricaLatina),dejando
alosprocesosdemocrticoslocalescomounproductodehacerunagestineficiente.Enesteplanteamientoseentiende
quelosprocesosdemocrticos,nonecesariamentesonproductodeunagestindecalidadoeficiente,sinoquetambin
deben ser estimulados (y no obligados), para que se genere la consonancia necesaria con las potencialidades locales,
las cuales son finalmente las que determinan que en un pas unitario, un territorio cuente con mayores innovaciones
democrticasqueotro.Estainnovacinsignificaimplementarunsistemadeincentivosinstitucionalesyfiscalesaescala
subnacional, de carcter diferenciado que potencien al territorio. Este aspecto significa poner primero el acento en el
reconocimientodeladiversidadterritorialenmateriadedesarrollodemocrtico,antesdeasignarrecursosoatribuciones
porelsolohechodeserunterritorio,cuestinquesucedeenpasesunitariosqueimpulsanleyesnacionales(comopor
ejemplo,elcasoperuanoconlaleynacionaldepresupuestoparticipativo).
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Paraelmejoravancedeestamedidaseconsiderannecesarias,alomenos3investigaciones.Laprimeradicerelacincon
lascondicionesinstitucionalesy,porsobretodo,condicionesfiscales,quesonnecesariasparaimplementarunapoltica
nacionaldeincentivosdiferenciados,dondeelderechoaobtenerfinanciamientofiscalporpartedelasmunicipalidades
est mediado por una previa implementacin local de procesos democrticos locales. La pregunta fundamental sera
qu diseo institucional y fiscal es necesario para implementar una ley de promocin de presupuestos participativos
basadoenladiferenciacinterritorial?Unasegundainvestigacintienerelacinconlaconstruccindeindicadoresde
desarrollodemocrticooeficienciademocrticaquepermitadiferenciaradecuadamenteeldesarrollodemocrticode
losmunicipios,frenteaestetemalapreguntadeinvestigacinesencialesCulessonlosindicadoresmsrepresentativos
parapromoverunaadecuadamedicindelaeficienciademocrticaaescalamunicipal?
Finalmente, se hace imprescindible avanzar en el conocimiento de las relaciones y vnculos que se generan entre
estas nuevas instituciones participativas (presupuestos participativos) y las tradicionales instituciones representativas
(especialmenteconcejalesyalcaldes)paradeterminarcualeselalcancecomplementarioquetienenestasinstituciones,
oporelcontrariosegeneranprocesosdedominacinosubordinacindelademocraciaparticipativaaescalalocal.
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3.2ARTICULACINENTRE
ACTORES
OBJETIVO:
Fortaleceryhacersustentableeldilogo
ylacoordinacindeaccionesentrelosdiversos
actoresdeldesarrollodelosterritorios,
entornoaunproyectopolticoconsensuado,
desdeelcualseconcertenentorno
aunavisinprospectivayobjetivoscomunes.
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CARLOS A. AMTMANN
*
INTRODUCCIN
En1989yenelmarcodeunencuentroorganizadoenValdiviaporlaUniversidadAustraldeChileypatrocinadopor
la Corporacin de Promocin Universitaria, presentamos una contribucin sobre las Perspectivas de desarrollo de la
Regin de Los Lagos. Del anlisis del tejido social regional, en ese trabajo se conclua que para la definicin de un
proyecto poltico regional era necesario resolver el problema de la composicin de la Regin y que para los actores
socialesexistaeldesafodeorganizarsedemocrticamenteyarticularseparaexpresarconcertadamenteunaideologa
deregionalizacin(Amtmann,1990).
LainvitacinapensaraChiledesdesusregionesbrindalaoportunidad,transcurridos20aos,derevisarconceptosy
proyectarnuevasperspectivas,reconociendoqueelprocesoderegionalizacinenelpashaproducidotransformaciones
relevantes,perociertamenteinsuficientes-entrelascualesfiguraelsurgimientodedosnuevasregionescomoproducto
demovilizacioneslocales.
Ellapsodetiempotranscurridosecaracteriza,tambin,porlaamplianminadepublicacionesquehansidoproducidas
sobre el desarrollo regional y sus mltiples factores. Ms an, lo ms destacable son las experiencias concretas de
desarrollolocalyregionalenlosterritoriosdelpas,encuyocentro,generalizadamente,aparecenfigurassocialese
individualesdeactoresquesirvendeejesparaconcretariniciativas.
Enestecontextosociohistricosurgenpreguntasacuyasrespuestasintentaaportarestetrabajo:
- Qupapeljueganyhanjugadolosactoressocialeseneldesarrolloregional?
- Qunuevosactoreshansurgido?
- Qurespuestasinstitucionalesserequierenparaproyectarlaspotencialidadesdelosactoresregionales?
- Culessonlossustentostericosdeestaperspectivadeldesarrolloregional?
ELDESARROLLO REGIONALDESDELAPERSPECTIVADELACTOR
Enfoquesdedesarrolloyactoresregionalesylocales
En los primeros siglos de consolidacin de las naciones latinoamericanas el papel de los estados que se conformaban
entornoafigurasdecaudillos,yeldelaselitesligadasalaexportacinminerayagrcola,reflejadasenelhacendado
y el inversionista extranjero, daban cuenta de los esfuerzos por la modernizacin econmica e institucional. Como
consecuencia,noeraposibleaislarlosactoressociales,enlamedidaenqueellosestabanestrechamenteligadosconel
Estadoodependientesdelcapitalprivadonacionalyextranjero.Estetipodeprocesollevauninsuficientedesarrollode
lasociedadcivilydelosactoressociales.
ACTORESREGIONALES ENELCHILE DEL SIGLO XXI:
ARTICULACINPARA UN DESARROLLO
DESCENTRALIZADO
* Director Regional de la Corporacin de Fomento de la Produccin, CORFO, Regin de Los Ros. Profesor-Investigador del Instituto
de Ciencias Sociales y Ex Rector de la Universidad Austral de Chile. Los juicios que se incluyen en este artculo no representan,
necesariamente,losdelasinstitucionesmencionadas.
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Porelcontrario,desdehacedcadassereconoceenladescentralizacinyregionalizacindelassociedadesunadelas
principalesmegatendenciasdeldesarrollo,loqueimplicaelsurgimientoyconsolidacindeunadiversidaddeactores
sociales.
Como lo sealaron Caldern y Dos Santos (1991), la profundidad con que se asume esta perspectiva y el papel de
los actores sociales en el desarrollo regional, vara segn las orientaciones con que se desarrolle este proceso, ya
que es posible distinguir diferentes perspectivas que subyacen a los planteamientos acerca de la descentralizacin y
deldesarrolloregional,comoporejemplo,ladelostericosdeldesarrolloylaplanificacinregionalyladequienes
supeditanlosprocesossocialesalfuncionamientosintrabasdelosmercados.Parastosladescentralizacinseinscribe
enelmarcodelasprofundastransformacionesdelcapitalismomundialy,noobstantelaintensidadyorgenesdelacrisis
econmicamundialactual,seplanteaelcuestionamientodelEstadoalqueseleconsideraunfactorperturbadordelos
procesosdeacumulacinycrecimiento,yseleasignaunaposicinsecundariaalasaccionesciudadanas.
Paralostericosdeldesarrolloregional,encambio,ladescentralizacinpoltico-administrativasesealacomounmedio
adecuadoparapromoverlaexpresindeunaampliagamadeactoressocialesyeldesarrollodelaslibertadesindividuales,
as como las transformaciones socio-econmicas de tendencia igualitaria (Borja, 1987; Hopenhayn, 2001). Desde esta
perspectiva,ladescentralizacinpuedefacilitarlaarticulacineimplementacindelaspolticasdedesarrollodiseadas
para lograr crecimiento con mayor equilibrio en el territorio, fortaleciendo la capacidad de las unidades regionales y
subregionales, y capacitando a los lderes locales para identificar sus propios problemas y prioridades de desarrollo.
Consecuentemente,ladescentralizacinnoessolounaformadeconcebirelfuncionamientodelEstado,sinotambin
unaformadearticularyrepartirelpoderenunasociedaddemocrtica.Ladescentralizacintienequever,esencialmente,
con la transferencia del poder y no solo con ajustes administrativos, por lo que desempea un papel decisivo en el
procesamientodemocrticodedemandassociales.
Mstarde,yconlaactualizacindelateoradelacohesinsocial(CEPAL,2007),alroldelEstadoeneldiseoyaplicacin
depolticaspblicas,aldelasempresasprivadasysufuncionamientoenlosmercados,seagregalaparticipacindela
sociedadcivilperfeccionandolosmecanismosinstituidosdeinclusinsocialyloscomportamientosyvaloracionesdelos
sujetosmiembrosdelasociedad.
En las sociedades contemporneas una aproximacin analtica esencial, es la basada en la separacin de sus tres
componentesesenciales:a)ElEstadoysuinstitucionalidad;b)Laempresaprivadaencuantoinstitucionesconlegtimos
fines de lucro en los mercados; c) La sociedad civil con sus instituciones. Esta distincin, que en el plano regional
se traduce en la triada gobierno regional empresa privada sociedad civil, permite reconocer distintas formas de
articulacinentrelossectores,desdeladescomposicinquesuponelainexistenciadearticulacin,hastalagobernanza
queselograaldarseunatriplearticulacin(PNUD,2000).
Coneltrminodegobernanza,laAsociacinLatinoamericanadeCienciasPolticas(2008),destacalasnuevasmodalidades
dedireccinycoordinacinintersectorialesentrepolticaseinteresesdiversosqueseobservanenmltiplesniveles,y
quearticulanunarelacincomplejaquepromueveunequilibrioentreelEstado,elmercadoylasociedadcivil.Eneste
sentido,endeterminadoscasos,paraunasociedadesmsbeneficiosoqueelEstadoabandonesuestatusdesuperioridad
sobrelasorganizacionesdelasociedadcivilparacomportarsecomounactorsocialms,enelmismonivelqueelresto,
conelfindenegociaryalcanzarunconsensocompartidoentrelosdiferentesactoressociales.Deestemodolosactores
socialesyelpropioEstadoquedanobligados,noporunaleydelEstadosinoporunpactosocial
AlrespectocabedestacarqueenbuenamedidaenChileestpendientelatareadeenfrentarlarelacinEstadoSociedad
CivilquesehallamadolaterceramodernizacindelEstadoyquesetraduceenasuntoscomolaparticipacinsustantiva
ylaprofundizacindeladescentralizacin.
Comoenladcadadelos80sealabaSergioBoisier,nobastaconvolcarunagrancantidadderecursosporpartedel
Estado en una regin para provocar su desarrollo. Lo importante es la existencia de una real sociedad regional, con
institucionesregionales,conunaclasepoltica,unaclaseempresarial,conorganizacionesdetrabajadoresysocialesde
base,conproyectopolticospropios,queseacapazdeconcertarsecolectivamenteenposdeldesarrollo(Boisier,1987;
1989a;1989b).Lasperspectivasdedesarrolloimplican,entonces,unanlisisdelasregionescomorealidadessocialesy
ARTICULACIN ENTRE ACTORES
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culturales.Setratadeanalizareldesarrolloregionalcomounprocesodeconstruccinsocialodeactualizacindelas
potencialidadesdelaorganizacinsocial,regionalycomounprocesodeprogresohacialaidentidadculturalregional.
Construir socialmente una localidad o una regin supone transformar agregados sociales pasivos, segmentados por
intereses sociales, sin identidad territorial, en comunidades organizadas, cohesionadas, concertadas en su diversidad,
conidentidad,convisindesudesarrollo,anteelcualsonsujetoscorresponsables.Enconsecuencia,paraeldesarrollo
unidadesterritorialesdescentralizadas,elfactorporexcelencialoconstituyesucapacidaddeorganizacinsocial,loque
noimplicadesconocerlaincidenciadefactorespolticos,econmicos,decienciaytecnologaylosculturales.
Tiposdeactoressocialesregionalesylocales
Una de las primeras distinciones de actores sociales regionales la efectu Marshall Wolfe (1987), y siguiendo su
aproximacin,elnfasisenladistincindeactoresincorporadasaesteanlisis,estpuestoenlostiposdesujetos,antes
queenlasinstitucionesatravsdelasqueseinsertanenlostejidossocialeslocalesoregionales.
EnlaTabla1sepresentaunacombinacindeactoressocialesquetradicionalmentehandesempeadopapelesrelevantes
enlosterritoriossubnacionalesydenuevosactoresqueestnincidiendoenlosprocesosdedesarrolloregionalylocal,
comolodemuestranlasexperienciasdeChileenlosltimosaos.
TABLA 1
CHILE: CLSICOS Y NUEVOS ACTORES SOCIALES EN SUS REGIONES.
PRIMERA DCADA DEL SIGLO XXI.
ACTORESSOCIALES
REGIONALES/LOCALES
ASPECTOSDESCRIPTIVOSYDEACCIN
MSRELEVANTES
CLSICOS(C)
NUEVOS(N)
AutoridadesdelGobierno
RegionalyLocal
Enlaperspectivadeladescentralizacin,lascapacidadesyformas
deejercerelliderazgoporpartedelasprincipalesautoridadesen
laregin(Intendente)omunicipio(Alcalde)sonaspectoscentrales
paraeldesarrollodelacompetitividaddeestosterritoriosen
contextosnacionaleseinternacionales,ydelacalidaddevidade
sushabitantes.
C
Empresariosdedistintos
sectoresproductivos,
serviciosytamao
Lainversin,innovacinygestinprivadadelosrecursosesun
factorcrucialdeldesarrollocompetitivo.Estacategoraesmuy
heterognea,incorporandodistintossectoresproductivosyde
servicios.Comprendegrandesempresarios,algunosligadosa
capitalesexternosalpasyempresasnacionalessupraregionales,y
medianos,pequeosymicroempresariosenlosquetiendeadarse
unu utu dentcucon ocu y regonu.
C
Gerentesdegrandesy
medianasempresas
Dadalaestructuradelasgrandesymedianasempresas,lainsercin
deellaseneltejidosociallocalseradicaenlosequiposde
gerenciadecuyapercepcindelvnculoentrelosnegociosyel
territorioenquesesitan,dependesucontribucincualitativaal
desarrolloregionalylocal.
Ladistincindeestetipodeactoresclsica,perosonnuevoslos
gradosdeintensidadconquesepresentaconlaextensin,por
ejemplo,deindustriascomolasalmonicultura,vitinicultura,forestal
y e tursmo, o servcos como os nunceros.
C/N
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luncudores, tecncos
yfuncionariosdel
Gobiernoregionalydela
institucionalidadpblica.
Losfuncionariospblicoshansidotradicionalmenteunactor
destacadoeneldesarrollolocal.Lastransformacionespoltico-
administrativasdeChileenlasltimasdcadas-Gobiernos
RegionalesynuevascompetenciasalosMunicipios-,implicanque
potentesinstrumentos(estrategiadedesarrollo,fondosregionales
omunicipalesdedesarrollo,fondosconcursablesparaproyectos,
vinculacionesinternacionales,nuevosserviciosaclienteslocales)
sonderesponsabilidaddepersonaltcnicodelosgobiernos
regionalylocalascomodelosserviciospblicos.
C/N
Dirigentessindicales
Eltrabajoesunadimensinvitalparalaspersonasycuandose
ejerceenlamodalidaddetrabajoasalariado,laorganizacin
sindicaleslainstanciaquevelaporelrespetodesusderechos.La
defensadeestosderechosimplicaunenfoquealcontextolocal
oregionalysusproyeccionesqueimponeunaarduatareaalos
dirigentes.
C
Lderesdeorganizacionesde
habitantesurbanosyrurales
Lacalidaddevidadelasfamiliasqueresidenenunalocalidad
oregin,seexpresaenunaaltaproporcinenlascondiciones
delossectoresdondesehabita.Dealllaimportanciadelas
organizacionesvecinalesenlasciudadesyenlaszonasrurales.
C
Dirigentesde
Organizacionesdeadultos
mayores
Dadoelcambioenlaestructuradeedadesdelapoblacin,las
organizacionesdeadultosmayoresimplicannosoloespaciosde
esparcimiento,sinoinstanciasdeaportesalacomunidadlocal
resguardandotradicionesconfuerzaidentitaria.
N
Dirigentesjuveniles
Losjvenesorganizados,muchasvecesentornoaaccionesde
voluntariado,sonunaporteanuevasmiradasycompromisoscon
elterritorio.
N
Lderesdeorganizacionesde
mujeres
Elpapeldelasmujeresenaccionesdevoluntariado,enelmbito
educacionalyfamiliar,ascomosuvisindefuturoacercade
losterritorioslocales,implicanunaporteindispensableparalos
fundamentosdediseodepolticasyaccionesdedesarrollo
regional.
N
Lderesdemovimientos
ambientalistas
Lavalorizacindelasustentabilidadambientaldeldesarrollo
endistintosterritorioshatransformadoelosmovimientou
organizacionesambientalistasenunactorqueincideenlas
decisionesdeinversionesrelevantesyenelordenamiento
territorial.
N
Organizacionesno
gubernamentales
Losvariadosinteresesendistintosmbitosdelaexistencia
decomunidadesydeaccionesparaelmejoramientodesus
condiciones,superacindelapobrezaentreellas,secanalizan
atravsdeltrabajodeONGsalasqueseintegrangruposde
profesionales,jvenes,mujeres,trabajadores,etc.
C/N
Lderesdegrupostnicos
Elreconocimientoyvaloracindeladiversidadtnicadelas
regionesdeChile,ascomolascondicionesdesventajosasdelos
pueblosoriginarios,sehatraducidoenunreconocimientode
susorganizacionesyreconocidoespaciosdeparticipacinasus
dirigentes.Enotradimensin,endistintasregionesestaforma
derepresentacinsereconoceadescendientesdeinmigrantes,
especialmentedeEuropa.
N
Dirigentesdepartidos
polticos
Laaccinpolticaesbsicaparalaexpresinciudadanayde
distintasideologasvinculadasaproyectosdedesarrollodelpas
y us regones. Lo se reeu en us eeccones de uutordudes
yderepresentantesenelGobiernoNacional.Lasestructuras
centralizadasdelospartidospolticosenChilerestringenlos
aportesdelosactorespolticosregionales.
C
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Propietariosytrabajadores
delosmediosde
comunicacin
Losmediosdecomunicacinsonindispensablesparalacirculacin
delainformacinenlosterritorios.LosmediosregionalesenChile
tiendenaestarvinculadosaempresasperiodsticasnacionales,
noobstantelosesfuerzosexclusivamentelocalessondeinters,
especialmenteensuscrecientesmodalidadesdigitales.
C/N
Miembrosdelas
Institucionesarmadasyde
seguridad
Elcontroldecomportamientosdesviadosyelresguardodela
seguridaddelapersonassonaspectostradicionalesvaloradospor
lapoblacin.Losintegrantesdeestasinstitucionessevinculan
crecientementeconotrasaccionesdedesarrollo,comode
infraestructura
C
Pastoresyrepresentantesde
Iglesias
Dudu u dentcucon o vuorucon de us regones en u socedud
chilena,elpapeldesusrepresentantescontribuyealethosregional
yalavidasociallocal.
C
Profesionalesdela
educacin
Laformacindelaspersonasconcapacidades,competenciasy
compromisoregionalconformanloesencialdelpapeldeprofesoras
yprofesoresdelosdistintosnivelesdelsistemaeducacionalchileno
conexpresinenregiones.
C
Intelectuales,artistasy
productores
Loscreadoresyartistashanformadopartedelospersonajes
yelementosconstituyentesdelaidentidaddelasregionesy
localidades.Suaportealacalidaddevidayalasnacientes
industriasculturalescreativaslesotorgaunpapelimportanteenel
desarrollo.
C/N
Acudemcos y centcos
Lareddeuniversidadeslocalizadasenlasregionesdelpas,yasea
consuscasasmatricesoconsedes,suponeoportunidadesparaque
acadmicosorientensutrabajoasuentornomsinmediatocon
preocupacionesdesdelareginconimpactouniversal.Formacin
encapitalhumanoavanzado,investigacineinnovacin,
extensinculturaldebensersusaportesaldesarrollo.Enelaporte
u desurroo centco y tecnoogco se destucun tumben os
integrantesdeCentrosdeInvestigacinprivadosypblicos.
N
LAARTICULACINDEACTORES
Lanecesariaarticulacinyconcertacindeactores
Comosehasealadoanteriormente,laconstruccinsocialregionalserelacionaconlosagentesdeldesarrolloregionalysu
articulacinpormediodeunmarcoculturalregionalyunproyectopoltico,basadoenlaideologadelaregionalizacin.
Adems,laconstruccindeltejidosocialrequierequeentresusagentesclavesseestablezcaninstanciasdearticulacin.
Unasociedadregionalestarticuladacuandosusintegrantesseinterrelacionanenfuncindesusobjetivoscomunes.
Dadalaexistenciadedistintosactoresdeldesarrolloregionalylocal,destacaelpapelrelevantedelaconcertacinsocial
yaqueelxitodelasiniciativasregionalesdepender,entreotrosfactores,delaposibilidaddequelosdiversosactores
realicenconjuntamentelasaccionesenfavordeldesarrollo.Laarticulacinsocialrequieredecapacidadyvoluntadde
losactoresparaconcertarse,considerandoquelaconcertacinsocialnodesconocelaimportanciadelconflictosocial
(Boisier,1989a).Ellanodebeentenderse,nicomounatreguasocialnicomolabsquedadeneutralizacionesmutuas,
que terminaran por paralizar el sistema regional. La concertacin implica objetivar los conflictos, los recursos y las
necesidadesdecadaunadelaspartesy,enconsecuencia,actuarenunaperspectivadinmicayabierta.
Alrespecto,sehacuestionadolaposibilidadquelasdemandasdeactoresregionales,cruzadasporinteresesdeclasesy
sectoressociales,puedanarmonizarseenunproyectocomn.Sibienesposiblequeexistanacuerdosentreestosactores
enelplanodelasmetasregionalesglobalescomo,porejemplo,eldesarrollorurallocal,laeliminacindelapobreza
o la modernizacin productiva, tales acuerdos resultan difciles cuando se desciende hacia objetivos ms especficos
yaladefinicindelneasdeaccin.Esesteelmomentoenqueideologasdiversasquepuedencoexistir-ydehecho
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coexisten-conlaideologadelregionalismoolocalismo,otorgancontenidosdiversosymuchasvecescontradictoriosa
lasmetassocialesglobales.
Enestesentido,debereconocersequelaarticulacindeactoresconinteresesdiversosyavecescontrapuestos,ascomo
elnecesariologrodeacuerdosparaavanzarhaciaunavisindeldesarrollodeunterritorioregionalolocal,secontrapone
conlaconcepcindeterritoriosnaturalmentearticuladosporunaequilibradadistribucindefuncionesentresusactores
yporunmarconormativoyvalricohomogneo.Tampocosecondiceconlasinterpretacionesdelasrelacionessociales,
condicionadasporestructurasdepoderenlasque,pordefinicin,hayquienessiempregananacostadequienespierden.
Lavaloracindelaarticulacindelosactoressocialesregionales,reconociendoladiversidadyelconflicto,implicaque
enelterritorioesposiblecompartirunavisinfuturayqueelavancehaciaellasuponeunganar-ganar.
Unacolectividadregional,portanto,esunmbitodearticulacin,derelacionesentreactoressocialesquesimultneamente
sustentanalgunosinteresescompartidosyotrosantagnicos.Porlotanto,suarticulacinsefacilitasiseponeelacento
enencontraruncomndenominadorparalosconflictosexternos,paraposteriormenteavanzarenlaconcertacinentre
actoresdentrodelasociedadregional.Estosuponequecadaactorsubordinesusinteresespropiosaunproyectocolectivo
sinrenunciaraaquellosintereses(Boisier,1989).
En igual sentido y al menos sobre ciertos temas de capital importancia, se tratara de obtener un amplio consenso de
actores pertenecientes a distintas instituciones (pblicas y privadas) y a diferentes categoras sociales. Este consenso
no significa la desaparicin de racionalidades e intereses divergentes. Se trata de una posicin comn para lograr un
determinado objetivo. Esto quiere decir que cada socio mantiene sus propios intereses, su lgica de accin y sus
objetivos especficos. Consecuentemente, en cada instante en la accin comn, las diferencias pueden aparecer, los
conflictos pueden manifestarse. El consenso no es la unanimidad y dada su fragilidad, se construye y se reconstruye,
reposasobrerelacionesdenegociacinpermanentes.
En consecuencia, un proyecto de desarrollo regional para que no quede en solo un proyecto, no debera imponerse
desde la jerarqua administrativa de la regin, sino que debera auscultar lo que estn procesando los diversos grupos
destatusenlaregin,yenloposiblecontribuirafomentaryfortaleceraquellosmecanismosdearticulacinentreesos
grupos, poniendo en juego la influencia, la compensacin y el compromiso entre ellos. Solo as la regin estar en
condicionesdeasegurarsudesarrollo,mediantelaconsolidacindesuidentidadyasuvezrespetandolasdiversidades
existentes. Ello implica que la articulacin de los actores locales y regionales debe asumirse como procesos que se
inducendeliberadamenteconelobjetodeconstruirlasbasessociales,culturalesypolticasdeldesarrolloregional.De
alllaimportanciadeconsideraraportestericosyprcticosparatalinduccin,algunosdeloscualessedescribenenlos
acpitessiguientes.
Cmocontribuiralaarticulacindeactores:aportestericos
LosfundamentostericosdeestasformasdeintervencinsocialseencuentranenautorescomoJrgenHabermasquien
distinguiunnuevotipoderacionalidad-laracionalidadcomunicativa-alladodelaracionalidadinstrumentalque,de
acuerdoconWeber,consisteelelegirlosmediosmsadecuadosparaalcanzarunfin.Laracionalidadcomunicativaode
laaccincomunicativa,consisteenlograrlacomprensincomunicativa,elmutuoentendimiento,medianteelusodel
lenguaje(Habermas,1999).
Este influyente autor reconoce que gran parte del saber producido en la sociedad moderna es conocimiento racional
intencional,queconsisteeninformacinfcticaacercadelmundomaterial,eninformacintcnicasobrelaeficiencia
ylaefectividaddelastcnicasalternativasparalamanipulacindelmundo,yenideasadministrativasconcernientesal
mejormododetomardecisionestcnicasydeorganizaralaspersonasconmetasutilitarias.Elconocimientoracional
intencionalhaaportadoenormementealdesarrollodelacivilizacinmoderna,nosiendoposiblequesereviertanlos
progresosrealizados.Sinembargo,enlasociedadmodernahayseriosproblemasquenopuedenabordarseenteramente
sobre la base del conocimiento racional intencional y se trata de de volver a conformar las partes deterioradas de la
modernidad,esdecir,redescubrirformasdevivirjuntosenarmonaymutuadependencia,respetandolaautonomade
losindividuos.
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Porlotanto,laaccincomunicativanoesevaluadasiguiendolosmismoscriteriosconlosqueseevalalaaccinracional
intencional.Suvalideznopuedeestimarseapartirdelxitoalcanzadoenlamanipulacindelosobjetosmateriales,sino
quedependedequelosindividuospuedanonoexpresarsusintencionesalosotrosconveracidadysinceridad,ydeque
losactosdecomunicacinintentadaexpresenonoconexactitudelconsensodefondoqueexisteentrelosactoresen
cuantoalasnormasdelacomunicacin.
Laaccincomunicativaesgobernadaporreglasimplcitasquerigenlaarticulacindelconflicto,porcosmovisioneso
pautasdepensamiento,yporlosautoconceptosdelosgruposeindividuos.Estaeslamateriaprimadelaquelaculturaest
compuestaprimariamente,ygranpartedelesfuerzodebeorientarseadescribirelcarcteryfuncionamientodelfenmeno
de produccin cultural vinculado al desarrollo. El escenario adecuado para que se genere esta produccin cultural lo
proporcionalacompresinintersubjetivaquelaspersonascompartenalinteractuarentres.Enesasinteracciones,loque
interesasonlosresultadosdelaaccincomunicativasocialmentesignificativaentreindividuosquecompartenintereses
comunes,ademsdealgngradodeinformacincompartida.
Las acciones de los agentes implicados en la accin comunicativa no se coordinan mediante clculos egocntricos
del xito, sino mediante actos para lograr la comprensin. En la accin comunicativa los participantes no se orientan
principalmente hacia su xito; persiguen sus metas individuales con la condicin de que sean capaces de armonizar
susplanesdeaccinsobrelasdefinicionescomunesdelassituaciones.Laorientacindelaaccincomunicativaesal
entendimiento(Habermas,2001).
Por otra parte, el aporte de Humberto Maturana, desde la biologa, ha contribuido a ampliar la comprensin de los
fenmenoshumanosysociales.ParaMaturanaloqueconstituyealaspersonascomosereshumanosessumododeser
eneldominiorelacionaldelconversar.Elconversaresunmodoparticulardevivirjuntosencoordinacionesdelhacery
delemocionar(Maturana,1995).
Laconversacineselentrelazamientodelascoordinacionesdecoordinacionesconductualesqueconstituyenellenguaje
ylasemociones.Laemocinfundamentaleselamorcomodominiodelasaccionesqueconstituyenalotrocomoun
legtimootroenlaconvivencia.Poreso,elconversaresconstructorderealidadesyellenguajeresultafundamentalporque
es el instrumento con el que se configura el mundo. El lenguaje no es un operar solo en coordinaciones de acciones,
sino que un fluir en la convivencia de modo que lo que resulta es un espacio de coordinaciones de coordinaciones
conductualesconsensuales.
DestacalaafirmacindeMaturana(1991)enlaqueestablecequeunabasefundamentaldelaconvivenciaeslaaceptacin
delotrocomounlegtimo.Laaceptacinrecprocaeselfundamentodecualquierquehacerconsensualsocialqueuno
puedaestablecer,ylacondicinnecesariaparalaexpansindecualquierdominiodeaccinenlaconvivenciasocial.
Las bases de la interpretacin de Maturana acerca de la condicin humana y social de las personas que aqu se ha
reseado,tieneunavaliosaaplicacinenelmbitodelaarticulacindeactoressocialesregionales.Dehecho,desde
estaperspectivalasculturassonredesdeconversacionesenlasquesecoordinanelhaceryelemocionardelaspersonas.
Consecuentemente, las distintas culturas regionales deben entenderse como distintas redes de coordinaciones de
conductasyemociones.
Lo relevante es disear formas de convivencia en las sociedades regionales en base a la creacin de espacios de
conversacinyparticipacinparatodoslosactoressocialesregionales.LostrabajosdeHabermasyMaturanademuestran
quecadavezquesecreanespaciosdeconvivenciaenlosquesereflexiona,puedesurgiralgonuevo.Loquesederivaes
queenlamedidaenquedeliberadamenteseestimulenlosespaciosdeconversacinentrelosactoresregionales,surgirn
mecanismosdearticulacinentreellos.Esteprocesoeselquehallevadoaalgunosautoresasubrayarqueellenguaje
pareceenelcentrodeldesarrollo.Laconversacin,quenoesmsqueunactodeusodelapalabra,dellenguaje,del
discursoentredosomsinterlocutores,sehaconvertidoenlapiezafundamentaldeunnuevoprocedimientosocialpara
formularpropuestascolectivas,participativasyasociativasdedesarrollolocal(Amtmann,1997;Boisier,2001).
CARLOS A. AMTMANN
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Cmocontribuiralaarticulacindeactores:aportesprcticos
En un sentido prctico, no exento de fundamentos tericos, destaca la experiencia del equipo profesional de la
SubsecretaradeDesarrolloRegionalyAdministrativo(SUBDERE).Enbaseaestaexperiencia,Torres(2008),sealaque
laaccineselejedelprocesoarticuladorydesdeellaseelaboraeldiscursocomn.Eldiscursosinaccindeconvierte
enunmedioynorevelaalactor.Laaccinexigediscursoyviceversa,sindiscursolaaccinnotendrasentidoysera
imposiblearticularlaalasaccionesdeotros.
EnunanlisismsamplioysiguiendoaJohnAustin(1998),debetenersepresentequeellenguajenoessimplemente
deciralgosinoqueimplicaunaaccin.Elactolingsticosuponeelactoensdedeciralgopormediodelaarticulacin
depalabrasconciertosentido,adems,elactoquesellevaacaboaldeciresealgoqueexpresaaccionestalescomo
prometer, aseverar, argumentar. Por ltimo, el acto dirigido a producir efectos en otros como amenazar, convencer,
intimidar,invitar.
Adems,elprocesosecentraenqueentrelosparticipantessegenerenlascondicionesparaqueseincubelaconfianza
mutua.Porelloesimportanteaceptarquelaspersonassonlasquerepresentanaorganismoseinstituciones,porloque
hayuncompromisoyresponsabilidadindividualquevamsalldelmandatoinstitucional.
Enestosespaciosdecomunicacinenlaaccin,estnpresentesdistintaslgicasqueseentrecruzandesordenadamente,
siendoquizslasmsevidenteslasquecorrespondenalatcnico-administrativaylasdebasesocial.Elreconocimiento
de estas lgicas y sus correspondientes discursos, sirve de base para aceptar al entendimiento mutuo como principal
objetivodelaarticulacin.
Enestecontexto,lasexperienciascomunicativasydeaccinpermitensealarunaseriedeinstrumentosquefavorecenla
articulacinentreactoreslocalesoregionales:
- Actosreconversacin:dilogosyforosciudadanos
- Negociacinentreactoresconinteresescontrapuestos
- Talleresparaladefinicindeunavisincompartidadelterritorio
- Acuerdos,pactosocartasdecompromisos
- Consejosconsultivosestratgicos,consejosasesores,consejosveedores
- Mesassectoriales
- Redeselectrnicas
- Planeamiento,definicindeaccionescomunesconindicadoresdeprocesoydelogro
- Presupuestosparticipativos
- Compromisosdeaportes(materialesydecapacidades)
- Observatoriossociales
- Evaluacionesparticipativas
Lainstitucionalidadparalaarticulacindeactores:proposiciones
Lamayoradelosesfuerzostendientesaconcertarmecanismosqueintegrenadiferentestiposdeactoressocialesenlos
nivelesregionalesylocalesnohansidoexitosos,yaquellosquehanlogradounfuncionamientoadecuado,nosehan
proyectadoeneltiempo.LosConsejosEconmicoSocialesProvincialesylosConsejoEconmicoSocialesComunales
establecidosenlaLeyOrgnicaConstitucionalN19.175deGobiernoyAdministracinRegionalyenlaLeyOrgnica
ConstitucionalN18.695sobreMunicipalidades,respectivamente,constituyenejemplosdeinstanciasquehanresultado
pocooperativasparalaparticipacinyarticulacindeactoressociales(AmtmannyLarraaga,1994).
Noobstante,enChileyenotrospasesdeAmricaLatinahayvariadasexperienciasdeparticipacinciudadanadelas
cualesesposiblededuciralgunascondicionantesdelaarticulacindeactores.
EnlosltimosaossehanconstituidoentodaslasregionesdeChilelasAgenciasRegionalesdeDesarrolloProductivo
(ARDP)
1
. Estas agencias cuentan con un consejo que preside el Intendente y que integran representantes del Consejo
1 Antecedentessobreestasagenciasseencuentranen:http://www.corfo.cl/regiones/agencias_regionales_de_desarrollo_productivo.
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Regional, algunos secretarios ministeriales regionales y directores de servicios, y empresarios e investigadores de
universidadesocentrosdeinvestigacin.
Concebidas estas instancias desde la nocin econmica-productiva de los clusters o conglomerados, su objetivo
fundamental es aumentar la competitividad de la respectiva regin, habida cuenta de que la integracin en el sistema
mundo implica una creciente competencia entre territorios lo que hace necesario no solo a las empresas, sino a las
institucionesvinculadas-aprovecharsuspropiasventajasypotencialidades(Porter,1998).Msrecientemente,Caravaca,
GonzlezySilva(2005),colocanelacentoalanalizarvariadosaspectosdeldesarrolloterritorial,enlautilizacindelos
recursos,lainnovacinligadaaaumentosdeproductividadycompetitividad,destacandoladensificacindelosflujosde
personas,productos,capitales,tecnologasyconocimientosconlaconsiguienteconformacinderedes.
Con estos objetivos las ARDP canalizan recursos y disponen de un equipo de profesionales para estudios y acciones
especficas.
Debe tenerse presente, sin embargo, que en las estructuras derivadas de la poltica de cluster y de laARDP no estn
representados otros actores de la sociedad civil entre los que destacan, por ejemplo, los dirigentes sindicales, grupos
ambientalistas y ONGs. Esto puede ser positivo para el funcionamiento y operacin de esta institucionalidad, pero
pudieranproducirsedesencuentrosconflictivosconlosactoresnoincluidos.Dealllarelevanciadeotrosespaciospara
laconstruccindeunaarticulacinentreunamsampliavariedaddeactores.
LoanteriorescoincidenteconlodestacadoporBoisier(2201),enelsentidodequeelconocimientofactordecisivopara
eldesarrolloenelsigloXXIhapenetradorazonablementebienelsistemaproductivoydelacompetitividad,peroan
esinsuficientelaarticulacindelconocimientopropiamentesocialotcito.
Unejemplodearticulacindeactoresydeconversacionesenquesecomparteelconocimientosocial,sonlosespacios
ampliadosquesehangeneradoentornoalaformulacin,elseguimientoylaevaluacindelosPlanesdeDesarrollo
LocalylasEstrategiasRegionalesdeDesarrollo.
Enlamayoradeloscasoslaconduccindeestasinstanciasdearticulacinradicaenlosequipostcnicosdelmunicipio
y del gobierno regional, segn corresponda. Las dinmicas comunicativas para establecer la visin del desarrollo del
territorioylaslneasdeaccinsonexpresionesconcretasdebsquedadeconsensossobrelabasesdeconocimientos
tcnicos,expresadosgeneralmenteendiagnsticoselaboradosporequiposprofesionales,ylasabiduraexistenteenla
basesocial.
Los documentos resultantes de este trabajo constituyen una creacin colectiva en la cual los participantes tienden a
sentirseinterpretados.Alavezsirvencomoorientacinybasedeevaluacindelasaccionesdedesarrollo.
Alosrequisitosdetransparenciaenlaconvocatoriaydecalidadorganizativa,seagreganlosdedisponibilidaddeequipos
tcnicosdeapoyoydelugaresdereuninymaterialesdetrabajo.
LasARDPylasestructurasydinmicascreadasparadefinirestrategiasdedesarrollolocalyterritorialsonlasexperiencias
de articulacin de actores sociales ms extendidas en los distintos territorios de Chile. Desde luego, ellas no agotan
la diversidad de acciones articuladoras emprendidas con variados propsitos. Por ello, son necesarias investigaciones,
idealmentecoordinadasenunproyectocomn,querevisentalesexperienciasconelpropsitodeaprenderdeellaslo
queesconvenientereplicarylascausasdelosfracasos.
Noobstanteycomounpuntodepartidaparatalesinvestigaciones,lasexperienciasreseadasenestetrabajopermiten
destacaralgunosfactorescondicionantesdelaarticulacindeliberadadeactoressocialesenlasregionesylocalidades:
- Claridad de propsito y mbito de accin, segn los cuales las acciones de articulacin sern amplias o
restringidasaciertosactoressociales;
- Compromiso con ese propsito de parte de los actores involucrados, lo que implica tambin el compromiso
personaldequienesrepresentanalasorganizaciones;
- Valoracindepartedelamximaautoridadlocaloregional(AlcaldeoIntendente);
- Claridadenladistribucindetareasyresponsabilidades;
- Respetoacadaunodelosactores;
CARLOS A. AMTMANN
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- Equipostcnicosyprofesionalesparaproporcionarysistematizarinformacin,ascomoparafacilitareltrabajo
delosactoressocialesinvolucrados;
- Ampliacomunicacinentrelosactorespormediosdigitaleseimpresos;
- Claraidentificacindeloslogrosyavancesatravsdeltiempo,tantoeneldesarrolloterritorialcomoensus
procesosdecomunicacinyconfianzasmutuas;
- Definirsealespblicasdelosavancesylogros;
- Disponibilidadderecursosparaelfuncionamientodelainstanciadearticulacinylogrodesusmetas,segn
corresponda.
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TrabajopresentadoalXIIICongresoInternacionaldelCLADOsobrelaReformadelEstadoydelaAdministracin
Pblica.BuenosAires.20-32.
Wolfe,M.(1987)Agentesdeldesarrollo.Revista de la CEPALN31:30-44.
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APORTA LAPOLTICA SOCIAL AL EMPODERAMIENTO
COMUNITARIO?: ELVALOR DELCOMPONENTE
RELACIONAL ENTRE ACTORES Y AGENTES LOCALES
DEL DESARROLLO
1
ALBA ZAMBRANO
*
GONZALO BUSTAMANTE
**
LAACCIN COMUNITARIAENELCONTEXTODELOSNUEVOSDESAFOS
DELAPOLTICASOCIAL
Variadassonlasrazonesporlascualeshoycobranespecialimportancialocomunitarioylaaccincomunitaria.Enel
marcodelobjetivodeesteartculobastedestacarlastransformacionesacontecidasenelplanopoltico,particularmente
delasformasdegobierno,ylastransformacionesoperadasenlaspolticassociales.
Enelplanopoltico,sesabequesibienlaglobalizacinhajugadounroldestacadoenlaexpansindelademocracia,
paradojalmente, tambin ha puesto lmites a las estructuras democrticas; los poderes que llegan a jugarse en los
mecanismos tradicionales de gobierno democrtico son cada vez ms relativos. Tambin, podemos apreciar que la
globalizacinobligaatraspasarpoderoinfluenciadelascomunidadeslocalesypasesalaarenamundial,perdiendo
conellolosgobiernospartedelpodereconmicoypolticoqueantespodranhabertenido.Igualmenteocurreelefecto
contrario, ello es, la globalizacin presiona hacia abajo, creando nuevas tensiones para favorecer la autonoma local
(Giddens,2005).Porlotanto,comoloexpresaDanielBell(citadoenGiddens,2005),lanacinsehacenosolodemasiado
pequeaparasolucionarlosgrandesproblemas,sinoquetambindemasiadograndepararesolverlospequeos.
Hoy,entonces,sedemandaunEstadomuchomseficiente,loqueexigecrecientesgradosdedescentralizacindela
gestinpblicaalavezquelacreacindeinstanciasdeparticipacineinvolucramientodelaciudadanaenlaaccin
social(Strn,2004;Boisier,2004;Zambrano,2004;Gibert,2004;Garca,2004;Pindado,2005).
LalgicadecrecientesubsidiaridadesotroaspectoquehaincididoenlareformulacindelmodelodeEstado,obligando
aredefinirunanuevaformadeentenderlopblico.As,bajoestalgicasehatransitadodelanocindelEstadocomo
nicoresponsableantelosinteresespblicos,aunaresponsabilidadcompartidaconlasociedadcivil(Rodrguez-Arana,
1998;Strn,2004).
Lanuevaformadegobiernoquesehavenidoconfigurando,requieredeproximidadrelacionalylaampliacindeactores
participantestantoenlatomadedecisionescomoenlapropiaaccin,producindoseportantounapolitizacincreciente
del espacio local (Llena & car, 2006). Pero para que los actores sociales en el nivel regional y local puedan tomar
decisiones,gestionaryejecutariniciativascoherentesconsusnecesidadesyrequerimientos,sehacenfundamentaleslos
procesosdedescentralizacinpolticos,administrativosyeconmicos.
Loquesetiendeaconsignarbajoelconceptodedescentralizacinvadesdeunprocesodedescentralizacinpoltica
y administrativa desde arriba hacia abajo, referida por ejemplo a cuestiones como la delegacin de la autoridad
administrativaydeplanificacinanivelesmsbajosenlaadministracindelgobierno,conpresenciaenlaslocalidades
* Psicloga,Doctor.Acadmica,DepartamentodePsicologa,UniversidaddeLaFrontera.
** Psiclogo,MagisterenDesarrolloHumanoLocalyRegional(UFRO),Acadmico,DepartamentodePsicologa,UniversidaddeLaFrontera.
1 UnaversinmsampliadeesteartculoserpublicadoenellibroPsicologaComunitariayPolticasSociales(Snchez,Alfaro&
Zambrano,enprensa)conelttuloLapolticasocialenelespaciolocal,puedeaportaraldesarrollocomunitario?Unanlisisenla
regindelaAraucana,Chile. A
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oregionesperoquecontinandependiendodelaadministracincentral(porejemploministerios);hastaladelegacin
comotransferenciadelaresponsabilidaddegobernarydecidirentemasdeplanificacinypresupuestosenelnivellocal
yregional(Strn,2004).
Amboscomponentesdebensercomplementarios,detalmodoquealosprocesostendientesainstitucionalizarmecanismos
queredistribuyanlosrecursos,nivelesdetomadedecisionesyparticipacin(dearribahaciaabajo)hayquesumarla
descentralizacinvinculadaaprocesosdedesarrollolocal,denominadodesdeabajohaciaarriba,dondelatomade
decisinseestructuradesdeelvecindarioodelolocalhacianivelessuperioresenlatomadedecisiones.Esteprocesoha
sidodenominadoporFriedmann(citadoenStrn,2004)comoempoderamientolocal.
Como se puede apreciar las formas de gobierno tradicional presentan hoy grandes dificultades y enfrentan variados e
inditosdesafos,enestesentidocomosubrayanLlena&car(2006),serequieredeunaverdaderareinvencindelo
polticoydelapoltica,siendolaaccincomunitariaunodelosmediosmsapropiadosparalograrlopuestoquepone
nfasis en el fortalecimiento de los actores, de las organizaciones que conforman y en los modos de participacin e
implicacindeestosenladeterminacindelosmodosymediosparamejorarlacalidaddevida.
EnelplanodelatransformacindelaspolticassocialesenLatinoamricayparticularmenteenChile,cabesubrayarque
stashansidoconsecuenciadelareorientacindelmodeloeconmicoefectuadoengranpartedelaregin,implantndose
unconjuntodepolticasdeajusteestructuralquepretendenaumentarladisciplinafiscalascomopromoverelcomercio
sinrestricciones(Roberts,2001).
Aestoscambioseconmicossesuma,comolohemosyasealado,unaprofundareorganizacindelEstado.Presionados
por las agencias internacionales de financiamiento externo, los gobiernos centrales de Amrica latina han reducido
sustantivamentesupersonaladministrativo,traspasandoresponsabilidadesaautoridadesenlosniveleslocalyregional
ascomotambinprivatizandootraspasandoprogramasaONGsoempleadoscontratadosparaproyectosespecficos.
Pormediodelaspolticasdedescentralizacin,laasistenciasocialesprovistabuscandolacooperacinycofinanciamiento
porpartedelascomunidadeslocales,pormediodelsectorprivadosinfinesdelucro.As,losactoresinvolucradosen
la implementacin de la poltica social han aumentado, sumndose a los gobiernos locales las asociaciones pblicas
yprivadasascomolasorganizacionescomunitariaslocales.Laconcurrenciadedistintosactorespuedeserentendida
segnRoberts(2001)comopartedelaestrategiaparadistribuirlosescasosrecursospblicosresultantesdelaausteridad
fiscal.
Ladescentralizacincrecientedelapolticasocial,hasidoacompaadadeunafocalizacindestasenlaspoblaciones
ms necesitadas. Esta focalizacin ha cursado en dos modalidades, primero una focalizacin en los individuos y/o
hogaresbasadosensuniveldeingreso,ysegundoencomunidadesparaapoyareldesarrollolocalenaquellasconbajos
indicadoresdedesarrollo(Roberts,2001).
Puestoquelosrecursospblicosdisponiblesparaprogramasinnovadoressonmuyreducidos,confrecuenciaestosson
ejecutados con financiamiento proveniente de prstamos de agencias de crdito internacional, de all, que sea muy
pocofrecuentequeladescentralizacinyfocalizacinsevinculenconestrategiasintegralesdedesarrollocomunitario,
evidencindosequecuandolosministeriospromuevenprogramasnuevosanivellocalsuelenhacerloporsectorycon
pocacoordinacinentreellos(Robert,2004).
Enunaperspectivacrtica,Zambrano&Alfaro(2006),indicanparalarealidadchilena,queapartirdeladcadadelos
noventasseproduceninteresantesavancesenmateriadelaspolticassocialesconlaincorporacindenuevosproblemas
yactoresquedesafanadesarrollarnuevasestrategiasdeintervencinqueconsideranprocesospsicosocialesligadosa
subjetividadysociabilidad.Peroapesardeestosavances,losautoresplanteanqueseguirapredominandoenlaspolticas
socialesdelpaslafocalizacinenelindividuooenfamiliasyfundamentalmentedesdeunaperspectivacarencial.Los
componentescomunitariosdeparticipacinydepotenciacindecapacidadesatravsdelaaccincolectiva,quedan
anremitidosoloaprogramasespecficosytemporalesnoligadosalasprioritariasderecursos.
As,elcomponentedeparticipacincomunitariaseharemitidoaunaestrategiaparcial,referidaaprogramasespecficos
o aunque aparezca como un eje central de las definiciones programticas no se contempla su carcter procesual y
complejoyportantonosueleexistircoherenciaentretiemposyrecursosasignadosconlosprocesosquesepretenden
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propiciar (Zambrano, 2007). Se constata, en trminos generales, que la incorporacin de este componente ha venido
ocurriendoenprogramaspilotos,conlgicasdeaccinmsbientransversalesquenoalcanzanadifundirsealconjunto
delaaccinpblicayportantonologranserpartedelaslneasprogramticassectoriales(Zambrano&Alfaro,2006).
EnChilelaemergenciadeunanuevageneracindepolticaspblicasconstituyeunescenariofavorableaunenfoque
quevaloralocomunitario,sinembargolapresenciadeunainstitucionalidadquehasidocaracterizadacomotradicional,
burocrticaycentralizadaobstaculizaenelplanooperativo,lalgicayespritudeestrategiascomunitarias,astambin
distintosautoresrefierenquelatecnocraciaylosclientelismopartidariosoperancomoaspectosquelimitanelpotencial
de los programas y polticas en direccin de favorecer relaciones clientelares, asistencialistas y autoritarias que no
propicianlaautonomanilacolaboracin.
Durston, Duhart, Miranda & Monz (2005) concluyen en uno de sus estudios con comunidades campesinas, que los
principales obstculos para avanzar en temas de desarrollo desde la accin pblica se encuentran en la burocracia (y
subrayanquenoenlafaltadevoluntaddelosagentespblicos).Losautoresagreganquelasdificultadesenlarelacin
entre los agentes de desarrollo y las comunidades guardan al menos parcialmente relacin con la falta de valoracin,
reconocimientoyfortalecimientodeprcticascooperativaspropiasdelascomunidadeslasqueseasocianpararealizar
emprendimientoscolectivos.
Algunos programas innovadores, de cobertura nacional, logran ir mas all de la estrategia de intervencin individual
incorporando elementos parciales de una estrategia colectiva y participativa, ejemplo de ello son Chile Solidario,
Chile Barrio y el Fondo Concursable deVivienda Social, Quiero mi Barrio y Programa Previene, que son experiencias
que pueden servir de sustento para futuras posibilidades de estrategias que avancen en el componente comunitario y
participativo(Garca,2005;Zambrano&Alfaro,2006).
LA PERSPECTIVA RELACIONALENLAIMPLEMENTACINDELAPOLTICASOCIAL
Reconociendo la importancia de la accin pblica en materia de promocin del desarrollo humano, es conveniente
analizarcmosetraducenlasdeclaracionesoficialesylaracionalidadtcnicaenelplanodelaaplicacinconcretade
laspolticassocialesenelespaciomicrosocial.Esto,comobienloindicaRoberts(2001),suponemirarcondetallelas
situaciones concretas en que los agentes de desarrollo y los miembros de la comunidad negocian la implementacin
delapoltica,colocandoatencinacmolosoperadoresenterrenoasumenensusdiscursosyprcticaseltrabajode
promocindedesarrolloencomunidad,perotambincmolaspropiascomunidadesasumenelprocesoycmocursan
losintercambios,negociacinyconflictosentreactores.
Estimamos necesario comprender la accin comunitaria, como la interseccin de distintos sistemas culturales
que pueden facilitar o dificultar procesos de transformacin social, en direccin del desarrollo humano. Desde una
posicinconstruccionista,sepuedesostenerqueenelespaciodeinteraccionesenunacomunidadsegeneranprocesos
emergentescomplejos,confrecuenciaambivalentesycontingentesalascondicionesdeevolucindelasredessociales,
recursosysignificadosconstruidosporlosdiversosactoresinvolucradosdirectaoindirectamenteenlaimplementacin
dedeterminadasintervenciones(Long,1999).Enesteplano,lavidasocialdelosproyectosyprogramasenunespacio
concreto y con actores particulares, se plasma en las vivencias compartidas por las personas. De de all que una
aproximacinaestasvivenciasyrelacionesrequiereserabordadadesdeunaperspectivaetnogrficasistemtica.
En la interfase producida por el encuentro de actores de mundos sociales y culturales diversos (vecinos, autoridades,
agentes de desarrollo, entre otros), se produce la interaccin de mltiples racionalidades, identidades, motivaciones,
expectativas,emocionesypercepciones.Allportanto,tambinsegeneranconflictos,negociacionesydesfasesquevan
obstaculizandoelcambiooenocasionesposibilitandooportunidadesparaeltrabajocomunitario.Esenestedinamismo
culturalenquelaintervencincomunitariaseconstruye.
Sesugiereademsdejarlavisiningenuaqueentiendealascomunidadescomoentidadesquerecepcionanunosciertos
recursosyserviciosdeunsistemaexpertoexterno,posicinqueconllevaunarupturaconelpasadodelascomunidades
comosilosbeneficiariosnocontasenconsuspropiosproyectosdedesarrolloenaccin,deslegitimandoporendesus
formasorganizacionalesyrecursospropios(Roberts,2004;Martnez,2006;Zambrano,2007).
ALBA ZAMBRANO Y GONZALO BUSTAMANTE
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Porlotantolaimplementacindeproyectosdebeversecomounprocesotransaccionalqueinvolucranegociacinsobre
metasymediosentreactoresconinteresesdiferentes,yporlotantolasprcticasdeintervencindebenserreconocidas
como formas emergentes de interaccin, en donde los procedimientos y estrategias as como las categoras culturales,
discursosysentimientosinteractanencadacontextoespecfico(Long,2001).Estonecesariamenteimplicaconsiderar
que la comunidad conserva grados de autonoma y se acopla estructuralmente a lo institucional, pero sin someterse
mecnicamenteasulgica(Martnez,2006).
Lasestructurasinstitucionalesasociadasalaspolticas,programasyproyectossociales,ascomotambinloscontextos
histricos,socialesypolticosendondeocurrenlasintervencionescomunitarias,condicionanlasprcticasdelosagentes
sociales involucrados, afectando las caractersticas de estas prcticas as como las posibilidades que ellas tienen de
alcanzar sus objetivos. Entonces, se puede sostener que la intervencin comunitaria es siempre una prctica social
emergente,complejaysituada(Martnez,2006;Alfaro,Zambrano,Sandoval&Prez-Luco,2007)
El xito de una determinada estrategia de desarrollo no solo depende de la calidad del agente de desarrollo -aunque
sejuegueunrolderelevancia-,tampocoexclusivamentedelascaractersticasdeunprogramaoproyectoespecfico,
tambinsondeimportancialosactoreslocalesqueseinvolucrandirectaoindirectamenteenelproceso.Porlotanto,
laarticulacindetodasestasracionalidadesenjuego,ascomolasparticularidadesdelcontextorelacionalenquese
producen,determinanelcursoeimpactodeunadeterminadaintervencindelapolticapblica.
Estamaneradeconcebireldesarrollocomunitariopartedelabasedeconsiderarcadacomunidadcomounaconstruccin
socialy,porlotanto,comounarealidadnicaycambiantequesiguesupropioprocesoevolutivo.Deestaformaqueda
claroquelapotenciacindelmbitolocaldebeporsobretodorespetarsucondicinderealidadnicayparticulary
ameritaportantounaintervencindiferenciadaconcordanteconestascaractersticas.
Detalforma,enunacomunidadquehistricamentehavividoexperienciasdeasistencialismooclientelismodifcilmente
se podr iniciar una accin radicalmente empoderadora por mucho que los agentes de desarrollo lo deseen. En el
mismosentido,prcticascomunitariassolidariasyliderazgoshistricamentesustentadosportrayectoriasdeservicioala
comunidad,puedenserignoradosporlosagentesdedesarrollo,instaurandolgicasquerompenocolisionanconesas
formaspositivasdeinteraccin(Durston,etal.,2005).
Enconclusin,lanaturalezadelasrelacionesestablecidasentrelosdiversosactoresinvolucradosenlapuestaenmarcha
deunprogramaoproyectodelapolticasocial,podrapotenciarlosrecursosenjuegoenunacomunidadfavoreciendo
elejerciciodeunaciudadanaactiva,oporelcontrariofomentarrelacionesquemarginalizanoproducenciudadana
desigual.Paraelanlisisdelaaplicacindelapolticasocial-enestecasoaquellaconorientacincomunitaria-parece
central aplicar un enfoque relacional, toda vez que en el proceso de su implementacin se juega la potencialidad de
colaboraronoenlosprocesosdedesarrollo(Roberts,2004).Paracomprenderlosalcancesdelaintervencin,almismo
tiempo,serequierecomprenderlascomounprocesosocialconstantementerenegociado(Long,2001)yconstruido.
DESARROLLOHUMANO,DESARROLLOLOCALENDGENO,DESARROLLO COMUNITARIOY
ACCIN COMUNITARIA
El desarrollo humano, establecera un horizonte normativo, y refiere un proceso mediante el cual se aumentan las
capacidadesyopcionesdelaspersonasycomunidades,demodoqueestaspuedanllevaradelantelavidaquedesean
(PNUDChile,2004,p.45).Estehorizontenormativoaludealaposibilidaddedotaralaspersonasdemayorescapacidades
realesdeaccinfrenteasurealidad.
Estacapacidaddeaccinfrentealarealidaddependeporciertodeunconjuntocomplejodecondiciones.Deunladode
ladisponibilidaddelaspersonasderecursoseconmicosymateriales,ascomodelosrecursossimblicosycognitivos
ydelacapacidaddeintegracinaredessociales,entreotros(PNUDChile,2004).Enestaperspectivapodemosapreciar
unaestrechavinculacinentreeldesarrollohumanoyelpoderpersonalysocialdelaspersonas.
Entendemos el poder como la posibilidad efectiva de que una persona logre dentro de su contexto social, aquellas
cosasqueconsideravaliosa,yportantocombinadoselementosquererhacerypoderhacer.Elpoderremitira,en
estesentido,alacapacidaddelaspersonasparaactuareincidirenelentornodeunmodoindividualycolectivotanto
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para satisfacer sus necesidades como para llevar a cabo sus proyectos (PNUD Chile, 2004). En este sentido, el poder
tendra una doble cara, primero el poder personal, como capacidad de accin de las personas para apropiarse de las
oportunidadesexistentes,yluegoelpodersocial,comolacapacidaddedefinirfinalidadessociales,distribuirlosrecursos,
definirnormasyejercerautoridad,lasquedebieranarticularseapropiadamenteparaevitarlaconcentracindepoderen
manosdeunospocos.
Complementariamente, un conjunto de teoras provenientes desde diversas disciplinas (economa, antropologa,
sociologa, entre otras) concuerdan en cuestionar el paradigma que asocia desarrollo con variables solo econmicas,
incluyendovariablesdetiposocioculturalesparacomprenderydirigirintencionadamenteprocesosdedesarrollo.Aesta
perspectivaselevienedenominandodesarrollolocalendgeno
Estaperspectivaimplicauncambiodemarcoepistemolgicoparaentenderypromovereldesarrollo,queimplicauna
rupturaconelpositivismoclsicodetipolineal,monocausalparacomenzarautilizarunaperspectivamssistmicayde
lacomplejidad.Tambin,incorporaunamiradadeldesarrollocomoprocesodeabajohaciaarribadondeloclaveno
sontantolosrecursosmaterialesdeunterritoriodadosinolasdecisionesdelosactoreslocales,concibiendoeldesarrollo
comounprocesointencionado.
Del mismo modo, la perspectiva del desarrollo local endgeno destaca la relevancia del territorio para el desarrollo.
Territorioqueesconcebidocomounsujetodedesarrollo,entantoquenoeselterritoriocomogeografaloqueimporta
sinocomoterritoriosocialmenteconstruido(Bustamante,2003).Elcarcterdeendgenodeldesarrolloradica,enque
los actores del desarrollo son necesariamente los sujetos que pertenecen a dicho territorio, adems de otros actores
externosalterritorioperointernosalprocesocomoelactorinstitucional-pblico;porotrolado,loendgenoaludeaque
los recursos (sociales, humanos, capital social, subjetivos, materiales) provienen del territorio, as como las decisiones
delasaccionestendientesaldesarrolloorientadoalmejoramientodelascondicionesdevidaprovienendelosactores
locales(Bustamante,2003).
Desdeestemarcocomprensivo,losaspectosligadosalasociabilidadysubjetividadcobranespecialimportanciacomo
factoresquefavorecenuobstaculizanlosprocesosdedesarrollo.As,componentespsicosocioculturalestalescomolas
relaciones, liderazgos, participacin, empoderamiento en sus distintos niveles, son recursos claves que en interaccin
conotrosrecursospuedenpropiciarcircuitosvirtuososdedesarrollo(Boisier,1999;Vsquez-Barquero,1999;Moncayo,
2001;Boisier,2004;Durston,2002;Kliksberg,1999).
Eldesarrollocomunitario,porsulado,destacaunaspectonosiemprepresenteeneldenominadodesarrollosocial,como
lo es el proceso de transformacin de relaciones y subjetividad social (entramado social, aprender nuevas formas de
interaccin,agregacinysociabilidad,nuevasrepresentacionesetc.)conelpropsitodemejorarlascondicionesdevida
deunmodoparticipativo.
Eldesarrollocomunitario,comoloproponenBlanco&Rebollo(2002)seraunprocesoquebuscalatransformacinde
unterritorio,dichatransformacinpuedeserdediversandole,social,econmica,urbanstica,entreotras.Paradarvida
adichoprocesodetransformacin,secuentaconlosrecursosdequedisponeelterritorio.Setrataradeunprocesode
transformacin protagonizado por la comunidad, que aborda dos grades propsitos mejorar la calidad de vida de las
personasylacalidaddemocrticadelasformasderelacin.Estospropsitospuedenseralcanzadosapartirdelaaccin
comunitaria,particularmenteaquellaqueseorganizadeliberadamenteparaestospropsitosyqueeventualmentepuede
requerirqueparticipen-sumndosealadinmicacotidianadelacomunidad-unadiversidaddeagenciasquepueden
incluirainstituciones,polticos,profesionalesentreotros(Llena&car,2006).
LaintervencincomunitariaesparalaPsicologaComunitariaunaintervencinsocialdetiposociopoltica(Corvaln,
1996;Llena&car,2006);quedemandaunfuertecomponenteparticipativodelosactoresdelacomunidad(Montenegro,
2001;Barbero&Corts,2005;Marchioni,2001);orientadaagenerarprocesosintencionadosdecambioatravsdela
participacinorganizadaydelaconcientizacinparagenerarnuevaspraxisorganizativas(Lapalma,2001).
Esteprocesodeorganizacincolectivaconlafinalidaddequelosgruposodiversasfraccionesdelapoblacinaborden
y acten en torno a proyectos comunes, tiene por condicin un abordaje que facilite nuevas formas de conciencia y
promuevanlaimplicacindelaspersonas(Barbero&Corts2005).Setrataradeestimularunprocesoprogresivo,donde
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eldesafoesiniciarprocesosauto-crticosycrticos,dondelasverdadesseconstruyandemaneracolectiva,yadems
seancreativasyoperativasparaelconjuntodelosimplicadosenlosdistintoscontextos(Mart,2005).
Lainvestigacinparticipante,resultaserunabuenaherramientaparaorganizaresteproceso,especialmentesisegeneran
enlprocesosquefavorezcanquetodaslaspersonasquesevaninvolucrandoaportensuspuntosdevistasysoluciones,
luego de procesos reflexivos. Aunque sabemos que hay diversas formas de participacin, coincidimos con Ferullo
(2006) cuando plantea la conveniencia de implementar diseos de trabajo con la comunidad que adems de facilitar
la emergencia de la participacin crtica -que se asocia a niveles crecientes de conciencia, capacidad autogestiva y
organizativa,posibilidaddeasumircompromisosyresponsabilidades-permitaconsolidaraprendizajesquebrindenalos
sujetosunamayorincidenciadeliberadaenelrumbodesusvidaspersonalesy/ocomunitarias.
Enestaperspectivapodemosplantearqueadiferenciadeotrasactuacionesenelcampodelaintervencinsocial,aques
derelevancialaapropiacinporpartedelosintegrantesdelosgruposdelasmetodologasquesubyacenalaconstruccin
deconocimientoacercadelarealidadyalaplanificacindelaaccinapartirdeste.Elrol,ounodelosroles,delo
losprofesionaleses,entonces,difundirlosprocedimientosymetodologasquepermitenrealizaraccionescientficamente
orientada.Deestemodo,comoloindicantextualmenteBarbero&Corts(2005,p.22)laaccincolectivaaparecera
comounconjuntointencionaldeactividades,relaciones,recursos,formasorganizativas,formasdehacer,etc.,quetienen
comoobjetivolatransformacindelasinteraccionescolectivasquesedanenunespaciosocialdeterminado.
Lacualidaddelasrelacionessocialesgeneradasenelprocesocomunitarioesanuestroentenderdesumarelevanciapara
favorecercambiossustantivosenlasociabilidadyorganizacin.Setrataeneltrabajocomunitariodefomentardinmicas
democrticas, relaciones de respeto, de solidaridad, de apertura y fomentar finalmente la autonoma y autogestin en
unprocesodecorresponsabilidadentrelosactorescomunitarios(Barbero&Corts,2005;Villasante,2002;Zambrano,
2004).
Cabedestacarlanocindeprocesoquegualalgicadeltrabajocomunitario,elquesibienpretendeunosobjetivos
finalesqueserelacionanconquelosgruposycomunidadesmejorensuscondicionesdevida,tambinvaloraellogrode
objetivosdeprocesoquesegeneraneneltranscursodelaintervencin.ComomuyacertadamentelosealanBarbero&
Corts(2005,p.24)losresultadosimportantesseproducenenelprocesoydebidoalproceso,aldestacarelvalorde
losobjetivosdeprocesoestosautoresreconocenlacomplejidaddelprocesoimplicadoenlaintervencincomunitaria,
asumiendoquelassituacionessocialesyproblemascomplejospuedenenfrentarseatravsdeprocesosricosyduraderos
quepermitencambiossustentablesenlaspersonas,gruposeinstituciones.
Lo anterior se vincula con la dimensin educativa, un aspecto destacado por muchos autores como crucial en la
intervencincomunitaria(Marchioni,2001;Llena&car,2006;Zambrano,2007),puestoqueorientaydasentidoal
procesoglobal,constituyndoseenunelementoreferencialenlaintervencin.Elcomponenteeducativoestransversal
a toda la intervencin y pretende en lo fundamental generar condiciones para que la gente desarrolle su capacidad
de interpretar la realidad de un modo ms ampliado, as como para el cambio de actitudes y comportamientos que
permitanformasderelacinmsdemocrticas.Estoimplicaprocesosdetomadeconciencia,puestaenrelacindelas
experienciaspararescatarlossentidosyaprendizajesdeellas,almismotiempoqueproyectarloreflexionadoconfines
decambio.
En el trabajo comunitario, en definitiva, se deben promover las condiciones para que las experiencias de aprendizaje,
de afectividad positiva, sentimiento de comunidad, experiencias de control psicolgico, etc., sean experimentadas,
compartidas y extendidas entre los miembros de los grupos y comunidad; se trata, a fin de cuentas, de construir un
poderdifuso,unpoderdondemuchagenteparticipadel,siendolospropiossujetosquienes,mediantesuimplicacin
enelproceso,vivencomobeneficiosaysignificativaslasdiversasoalgunasdelasexperienciasenlasquehandecido
involucrarse(Barbero&Corts,2005).
Sibienloselementosanteriormenteindicadosaparecencomoejescentralesdelaintervencinoaccincomunitaria,hay
quereconocerqueestaposeediversascaras.Nosetratadeunmarcoconceptualhomogneo,puestoquelasteorasy
lasprcticasquelaconfiguranprovienendeunadiversidaddecamposdisciplinarios,apesardeellosepuedendetectar
algunas dimensiones en las que tienden a converger las distintas perspectivas, estas son de acuerdo a Bueno (citado
porLlena&car,2006):Elcomponenteecolgicodeloshechossocialesydelasformasdeabordarlos;ladimensin
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participativa, que acerca los recursos y las decisiones a los interesados y, por ltimo, el desarrollo de estrategias de
prevencinypromocindesdelosenfoquesdisciplinaresinvolucrados.
Concretamentelapsicologacomunitariasehaadheridoaestosnfasisyhafocalizadoparteimportantedesutrabajo
enatenderlosprocesosyvariablesvinculadasaldesarrollodelacomunidad,tomandocomounodesusejescentrales
de estudio la constitucin y fortalecimiento de las organizaciones, puesto que stas son entendidas como instancias
articuladoras entre la institucionalidad y la comunidad (Rozas, 1995). La participacin, las relaciones entre actores
diversos,generacindeliderazgos,organizacin,formacinyfortalecimientoderedessociales,identidadcomunitaria,
empoderamiento,soportepsicosocialysentimientodecomunidadsonalgunostemasabordadosdesdeestecampodela
psicologa.
Especial preocupacin ha tenido para esta rea de la psicologa el empoderamiento, tema que ha sido reconocido
como central en la medida que recoge objetivos, enfoque y valores de esta subdisciplina. Rappaport, uno de los
principalesestudiososdelempoderamiento,lodefinecomounproceso,unmecanismomedianteelquelaspersonas,
organizacionesycomunidadeslograncontrolsobresusasuntos(1987:122).Elautorasumeunpuntodevistaecolgico,
sealando el carcter socialmente complejo y transversal del empoderamiento. As, refiere que para el caso del
empoderamientocomunitario,sepuedenidentificardosdimensionesocomponentescomplementarios:unosecentraen
laautodeterminacinpersonal,queseralacapacidaddedeterminarlapropiavida(sentidodecompetenciapersonal)yla
otra,secentraenladeterminacinsocialquerefierelaposibilidaddeparticipacindemocrtica(sentidodecompetencia
comunitaria.
Elempoderamiento,entonces,esengranmedida,unintentoparaextenderelcampodelasaccionesposiblestantodel
puntodevistadelosrecursospersonales(Ej.:habilidadesenlacomunicacin,liderazgo)comolasdelentorno(Ej.:acceso
aserviciosadecuados,aunaviviendaconveniente).Setratadeunpoderparaatraerelcambiodeseadoocontribuira
ello(LeBossyDufort,2002).
REMIRANDOELTRABAJO COMUNITARIO
EnChile,yparticularmenteenlaRegindeLaAraucanaexistenfactoresestructuralesquefavorecenlasdesigualdades,
la pobreza y la discriminacin y por lo tanto la intervencin comunitaria puede ser concebida como estratgica en la
medida que posibilita una intervencin ms pertinente a las realidades locales, articula recursos y genera procesos de
influenciapolticaenactoresquenormalmentecarecenformalmentedepoder.Setrataradeunaperspectivaintegralde
trabajoenlamedidaquepermitelaarticulacindeactoresdiversos-inclusoculturalmentediversos-yunfortalecimiento
deunaciudadanaactiva.
Aunqueeneldiscursodelospolticosascomodequienestienenlaresponsabilidaddeejecutarlosprogramasoproyectos
delapolticapblicalaaccincomunitariaaparececomocentral,apreciamosapartirdelosestudiosquehaynumerosas
dificultadesparasuconcrecin.
Porsunaturalezalosprogramasyproyectosconstruyenunespaciorelacional,quecomohemosdestacadoesdefinido
dinmicamente por los distintos actores involucrados. La confluencia de lgicas, las contradicciones y tensiones que
emergendesuaplicacinlleganafavorecerodefinitivamenteobstaculizarlasposibilidadesdedesarrollocomunitario.
Estasrelacionesdependentambindemarcosculturaleseinstitucionalesporloqueresultainsuficientequelosagentes
dedesarrollotenganintencionalidadesempoderadoras.Sibienelloesunpuntodeinicioderelevancia,lacoherencia
sistmicaresultadesumaimportanciaparaactivarysostenerprocesosdedesarrollocomunitario.
ApartirdenuestrasinvestigacionesenlaAraucana(Zambrano2007;Zambrano&LeBlanc,2008;Zambrano,Bustamante
&Garca,2009)hemospodemosconstatarlarelevanciadelasestrategiascomunitariasenapoyarprocesosdeaccesoa
recursos,aunqueapreciamosquelaformaenqueseproducenstasnocontribuyealfortalecimientodelasorganizaciones
y comunidad, incluso muy por el contrario stas contribuyen a sostener relaciones de dependencia o se incide en la
fragmentacindelascomunidades.
Si bien el componente de acceso a recursos (Zimmerman, 2000), es prioritario en sectores con amplias dificultades
sociales y econmicas, los medios y las dinmicas que se configuran en torno a este proceso segn su naturaleza,
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permiten o restringen el acceso a otros recursos tambin importantes. Para gran parte de las organizaciones tanto la
organizacincomolaparticipacinadquierenunvalormsbieninstrumental,porloquecomponentesdeparticipacin
crtica, dinmica democrtica y vinculacin con otras organizaciones -los otros componentes del empoderamiento
organizacionalycomunitario-estnprcticamenteausenteenlasorganizacionesestudiadas.
Las formas de funcionamiento observados en distintas comunidades de nuestra regin favorece que los programas
sociales,particularmentelosejecutadosenelespaciolocal,privilegienlarelacin/mediacincondirigentesporsobre
la relacin con la organizacin como un todo. As, con frecuencia los lderes y dirigentes viven fuertes procesos de
empoderamientoindividualsinqueelloredundenecesariamenteenunempoderamientoorganizacionalycomunitario.
Elpeligrodeestafrmula-ascomolaconcentracindelpodersoloenlaautoridadalcaldiciayenlostcnicos-esque
serefuercenyperpetenlasrelacionesclientelares(Zambrano,2007).Esteesquemarelacionalconfrecuenciapermite
quelasorganizacionescumplanelrolinstrumentaldeaccederarecursos,peronoseimpactalacalidaddelasrelaciones,
las capacidades, ni la subjetividad de los involucrados, al menos no en direccin del fortalecimiento de las propias
capacidades y sus organizaciones (Zambrano,Bustamnte & Garca,2009). Mientras que en otras ocasiones, como lo
constataBustamante(2003),comunidadesconbuenosnivelesdeempoderamientopuedenserafectadasnegativamente
porlaaccindelosprogramas.
Elcontenidovariabledelosprogramas(vivienda,adultosmayores,mujeres,jvenes,etc.)seasientasobreunasrelaciones
yprocesosquefavorecenuobstaculizaneldesarrollodelacomunidad,peroestosprocesosconfrecuencianosonparte
delosobjetivosexplcitosdelosprogramas.Estossuponenunniveldeparticipacin,organizacinycoordinacinqueno
necesariamenteestnalpartirlasiniciativas.Constatamosquelaformaenquetiendenaoperarlosprogramasyproyectos
desconocenlastrayectoriasqueotrosprogramasoproyectoshantenidootienenenlacomunidad.Asconfrecuenciala
fragmentacindeaccionesquepretendenresultadosrpidostiendenaalimentardinmicasasistencialistasoclientelares,
que de algn modo tambin acomodan a las comunidades en el corto plazo. Es claro que estas dinmicas varan de
localidadenlocalidad,lomismoquelacapacidadtcnicayhumanadelosequiposdeprofesionalesparadialogarcon
lasrealidadesparticularesenlasqueseinsertan.
Cuando se trata de modificaciones de conducta, estilos de relaciones, estructuras y dinmicas organizativas, entramos
enunterrenodeprocesoscomplejosquerequierenreacomodosymovimientossucesivosquedemandantiempo.Para
abrirprocesosdeempoderamientocomunitario,entoncesserequieredetiempo,perodeuntiempodeacompaamiento
decalidadendondesedebenconjugarelrespetoporlosritmoslocalescomolacapacidaddedesafiar,problematizary
generaralternativasdeaccinalamedidadelosrecursosyrestriccionesdelaspersonasylasorganizaciones,ascomo
delaspropiasinstituciones.Enelcasodelascomunidadesyorganizacionesindgenasserequiereademsasumiruna
perspectivainterculturalbasadaenelreconocimientoalascapacidades(yderecho)deautogestinindgena.
En definitiva, la accin comunitaria requiere de procesos intencionados de mediano y largo plazo que activen
aprendizajes y ampliacin de capacidades en un clima colaborativo, al mismo tiempo que estimulante. Este proceso
educativotransversal,seasientaenrelacionesdeconfianzayreciprocidadquedemandandelosequiposunareflexin
permanente del sentido y significado de sus acciones para ir generando de un modo emergente formas mejoradas de
apoyoyfacilitacinalaspersonasinvolucradas.Losprofesionalesytcnicosdebenconcebirsecomoarticuladoresde
recursos,yportantodebendesarrollarlacapacidadparaponerseenrelacinconotrosequipos,ascomocolaboraren
lapuestaenrelacindeinstitucionesyorganizacionesenelterritorio.
Escenarios propicios para la intervencin comunitaria y el empoderamiento comunitario requieren de articulaciones
sinrgicas y empoderadoras entre diversos niveles y actores. De esta forma, son condiciones para ello la presencia de
unEstadodebienestarcapazdeasegurarcondicionesdevidayseguridadsocial,sistemasdescentralizadosdetomade
decisiones, el entrenamiento especializado de profesionales que intervienen en el espacio comunitario, as como un
Estado que reconozca los derechos de los pueblos indgenas en sus propias concepciones de desarrollo y sus propias
formasorganizativasyrepresentativas.
Serequiereentoncesdeunaadecuadacoherenciasistmicaenelconjuntodelosorganismospblicos,efectivamente
orientados al empoderamiento de las comunidades, sustituyendo el clientelismo partidario por formas ms adecuadas
derelacinentreelmbitopolticoyeldelascomunidadeslocales.Senecesitaademsdeagentesdesdeorganismos
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pblicos que se orienten claramente al fortalecimiento de las organizaciones comunitarias, que acten como bisagras
entre la comunidad y los organismos pblicos. Pero estos agentes de desarrollo requieren tambin de un contexto
institucionalcoherenteysustentadordeprcticasfortalecedoras.
ElanlisisdeinterfazendistintosestudiosdecasoefectuadosporlosautoresenlaAraucana,hapermitidovisualizar
estas zonas de intercambio y transaccin presentes en el espacio directo de implementacin de programas pblicos.
Estosestudiosdestacanlarelevanciadeesteespaciodematerializacindelaspolticaspblicas,peroalmismotiempo
muestranqueelempoderamientocomunitarionosejuegasoloenlainterfazsinotambinenlacoherenciadeldiseoy
gestindelosprogramaseinstitucionespblicasdestinadasalfortalecimientocomunitario.
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APOYOA LA ARTICULACIN DE AGENTES DE
DESARROLLOA ESCALA MACRORREGIONAL
ROBERTO CONCHA
*
FUNDAMENTACIN
Descentralizacinimplicaqueexistanmuchoscentros,cadaunoconcapacidadesyposibilidadescomoparaconstruir
su propio desarrollo, de acuerdo a sus caractersticas especficas, con autonoma y aprovechando sus recursos y
potencialidades.
ActualmenteenChilehayunsolocentro-Santiago-dondeseconcentranlasdecisionesylasoportunidades,alavezque
uncrculoviciosoreproduceesacentralidad.Lasoportunidadesactancomofuerzacentrpetaatrayendoyreteniendo
alcapitalhumano,queasuvezsustentamayoresoportunidades.Entonces,esnecesariocrearotroscentros,queofrezcan
atractivasoportunidadesparasushabitantes.
Sin embargo, difcilmente se van a replicar las ventajas de Santiago en regiones que son ms pequeas en cuanto a
poblacin, capital humano y produccin. En cambio, un territorio mayor que la regin si puede llegar a equiparar y
contrapesaraSantiago,alagregarpoblacin,produccin,potencialidadesycapacidadesdedosomsregiones.
Es posible reconocer macrorregiones que comparten una cierta identidad comn, sustentada en particularidades
socioculturales,enlageografaysushitos,enejesyencadenamientosproductivos,entreotrosfundamentos.Sinembargo,
en esta escala no necesariamente existe institucionalidad ni articulacin densa de actores y tampoco hay una poltica
orientadaarevertirestasituacin.
El desarrollo endgeno de un territorio est estrechamente ligado a la existencia de agentes locales de desarrollo y su
capacidadparaarticularse
1
,locual-asuvez-estrelacionadoconlaexistenciadeunaidentidadterritorialcompartida.
2
Losagentesdedesarrollosonpersonas
3
conproyectosrespectodelterritorio,queconcentranpoder,esdecir,tienenuna
altaincidenciaenlatomadedecisiones,demodoquesuvoluntadquedaplasmadaenaccionesdedesarrollo.
Actualmente hay iniciativas orientadas a promover el dilogo y la cooperacin entre actores principalmente a escala
regionalysubregional,deunmismombito(actorespblicosdialoganentres,aligualqueempresariosyactoresdela
sociedadcivil)oentredosmbitos(pblicosconempresarios;pblicosconsociedadcivil).Destacalagrancantidadde
mesasyconsejosterritoriales,decarcterpblico-privados,constituidosalalerodelprogramaChileEmprende.Tambin
laagendaproparticipacindelgobiernodeMichelBachelet,quehainstaladolosconsejosconsultivosdelasociedad
civil,conloscualesdialoganlosserviciospblicos.Sinembargo,estasiniciativasnosondeescalamacroregional,ala
vezquenohayinstanciasdedilogopermanentesentreactorespblicos,privadosydelasociedadcivil.
* Antroplogo,Mg.(c)enDesarrolloHumanoLocalyRegional.Coordinadormetodolgico,CorporacinPoloc.
1 Vzquez-Barquero,A.;Boisier,S.
2 Amtmann,C.(1997)IdentidadRegionalyArticulacindelosActoresSocialesenProcesosdeDesarrolloRegional,RevistaAustralde
CienciasSocialesN1,pp5-14.
3 Algunosautoresincluyennosolopersonassinotambingruposeinstitucionesdentrodelacategoradeagentesdedesarrollo(Arocena,
J.;Touraine,A.; Coraggio, J.; Boisier, S.). Nos parece conveniente utilizar el concepto de agencia de desarrollo cuando se trata de
entidades sociales distintas al individuo, que intervienen en procesos de desarrollo, tales como Universidades, Municipios, Empresas,
ONGs,Organizacionescomunitarias,movimientosyredes,etc. A
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PROPUESTA
Unapolticaorientadaafomentarlaarticulacindeagentesdedesarrolloenunamacroregin,debepartirpordefinir
culessonloslmitesdelterritorio.Esimportantequelamacroreginsefundeenunaidentidadterritorialcompartida
y genere sentido de pertenencia en los agentes de desarrollo, ya que tienen mayor disponibilidad a cooperar quienes
adscribenaunamismaidentidadcolectiva.Asuvez,laidentidadsefortalececuandolosagentesdedesarrollodeun
territoriocolaboranentornoametascompartidas.Esdecir,identidadterritorialyarticulacindeagentesdedesarrollose
potencianmutuamente,favoreciendoeldesarrolloterritorial.
Unavezdefinidalamacroregin-comosupuesto,hiptesisoapartirdeunestudio-,esnecesarioidentificarculesson
losagenteslocalesdedesarrollo,loqueBoisierllamasubsistemadecisionalolafamiliadelpoder.
4
Paraidentificaralosagentesdedesarrolloenunamacroregin,estlaposibilidaddeentrevistaraexpertosquetengan
un conocimiento profundo de ese territorio, sus caractersticas y sus actores en los mbitos pblico, privado y de la
sociedadcivil.PuedenserinvestigadoresotcnicosvinculadosaCentrosdeEstudiosRegionales,servicioseinstituciones
pblicas,organizacionesgremialesydedesarrollo,consultoras,ONGs,iglesias,mundoindgena,FuerzasArmadasyde
Orden,etc.
Perotambininteresanexpertosdeespaciosmslocales,paraidentificarnosoloagentesdedesarrolloqueoperandesde
lascabecerasregionalessinotambinaquellosquesedesenvuelvenenterritoriosintermedios.Porejemplo,unexperto
localpuedeserelgerentedeunterritorioChileEmprende,oelasesordeunconsejoterritorialindgena.
Apartirdelasentrevistas,sepuedenjerarquizarlosagentesdedesarrollodeacuerdoalmayoromenornmerodeveces
enquefueronnombradospordistintosentrevistados,comopersonasaltamenteinfluyentes,involucradaseneldesarrollo
deunaparteodelconjuntodelterritorio.
El segundo paso es entrevistar a los agentes de desarrollo para indagar respecto de su visin de futuro, sus acciones,
su rea de influencia y sus interrelaciones.
5
Estas entrevistas y su posterior anlisis van a permitir entre otras cosas-
establecerculessonlosdistintossueosylasdistintasaccionesqueaglutinanalosagentesdedesarrollo.
Unavezidentificados,caracterizadosylocalizadoslosagentesdedesarrollodelterritorio,esposibleconvocarlospara
dialogar entre s. La convocatoria inicial no es a formar una red u organizacin, tampoco a consensuar un sueo y
construir una agenda comn, debido a que cada agente de desarrollo tiene su propia agenda -por lo general bastante
ocupada-quenovaacoincidirnecesariamenteconlasdems.Lainvitacinesantesquenadaaconocerse,saberqu
otrosagentesdedesarrollohayenelterritorio,culessonsussueos,questnhaciendoyenquespacios,etc.
Almismotiempo,lainvitacinesadialogarentornoalossueosylasaccionesaglutinantes,previamenteidentificadas.
Porejemplo,algunospuedenasentirseconvocadosporeldesarrolloproductivo,otrosporeltrabajoenred,otrosporel
cuidadodelmedioambiente,otrosporrespetoaladiversidad,otrosporlabsquedademayorautonoma,etc.
Apartirdesucesivosmomentosdedilogoentrelosagentesdedesarrollodeunterritorio,sepuedenabrirespaciosde
cooperacin,quepermitan-eventualmente-complementarynoreiteraracciones,resolverconflictos,generarsinergias.
Todolocualdinamizayoptimizalasaccionesdedesarrollo,dandomayoresfrutos.
El dilogo puede llevar a la construccin un sueo de Macroregin visin de futuro-, que convoque a la diversidad
de agentes locales de desarrollo, sean stos empresarios, dirigentes y lderes comunitarios, funcionarios pblicos y de
ONGs,acadmicosyestudiantes,etc.Esesueo,juntoconfortalecerlaidentidadcolectiva,permitiracotarlodeseable
yloinaceptabledentrodelterritorio,loqueasuvezdefinecomponentesdeunaagendacomnycondicionalaspolticas
einversionespblicas.
4 Boisier,S.,(2004):Una(Re)VisinHeterodoxadelDesarrollo(Territorial):UnImperativoCategricos,Revista Estudios SocialesN023
(Vol.XII),UniversidaddeSonora,Hermosillo,Mxico,pp.10-36.
5 LosExpertospuedenseralavezagentesdedesarrollo,porlotanto,almomentodeserentrevistadosselesdebeconsultarsobresu
visindefuturo,susacciones,sureageogrficadeintervencinysusrelacionesconotrosagentes.Asuvez,laentrevistaaagentesde
desarrollodebeindagartambinacercadeotrosagentesqueellosreconozcan,aportandoalatriangulacin.
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Paraincentivarestetipodeprocesos,elEstadodebiese-enprimerlugar-impulsarelmapeodeagentesdedesarrolloa
escalamacroregional.Asuvez,debeimplementarunfondoquefinanciejornadasperidicasdedilogoentreagentesde
desarrolloaescalamacroregional,delosmbitospblico,privadoydelasociedadcivil.
Porltimo,debenexistirinstrumentospblicosdeplanificacineinversinaescalamacroregional,paraquesepuedan
implementarpropuestaselaboradasentreagentesdedesarrollodedosomsregiones.
Entodaslasetapasdebiesencolaboraractorespblicos,privadosydelasociedadcivil,sinembargo,elEstadodebiese
poneradisposicindelaciudadanalosinstrumentosantessealados.
Diseo:actorresponsableeselEjecutivo,previaconsultaalaciudadana.
Aprobacin:algunosinstrumentosvanarequeriraprobacinenelParlamentodeproyectosdeLey.
Ejecucin: el Ejecutivo deber implementar los instrumentos, pero la ciudadana ser la encargada de ejecutar las
jornadas de dilogo. Los mapas de actores pueden ser elaborados por entidades pertinentes (universidades, ONGs,
consultoras,centrosdeestudios)valicitacionespblicas.
Acompaamiento:puedeserllevadoacaboporONGsconvastatrayectoriaenrealizacindedilogosciudadanos.
Evaluacin:acargodeUniversidadesemplazadasenlasmacrorregionesrespectivas.
Losprincipalesimpactosquesepuedenlograrapartirdelaimplementacindelamedidaestratgicapropuestasonlos
siguientes:
- Dilogoextensoentreagenteslocalesdedesarrolloentornoasueosyquehacerescomunes.
- Generacindelazosdeconfianzaentreunadiversidaddeagentesdedesarrollo(dedistintosmbitosylugares)
- Intercambiodebuenasprcticasendistintastemticasdeldesarrollo,generndosecomunidaddeaprendizajes.
- Aumentodelpoderdeaccincolectiva,frutodelconocerse,conectarseycoordinarse.
- Fortalecimiento de macrorregiones, como territorios con opinin, que pueden equiparar y contrapesar a la
Capital.
- Establecimientodeacuerdosrespectodepuntosdevistaencomn.
- Eventualmente,resolucindeconflictosentreagenteslocalesdedesarrollo.
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REINVENCIN DE LA AGENDA DECONVERSACIONES
PARA EL DESARROLLO:MITOS YREALIDADES DE UN
IMAGINARIOPARA LAREGIN DEL BO BO:
RUBN DITTUS
*
ELZABETH PARRA
**
FUNDAMENTACIN
Porquesimportantenarrarunaimagendelaregin?Cmoqueremosquenosnarren?
Unimaginariosocialesunbancodeimgenespasadas,presentesyveniderasqueotorgansentidoexistencialalentorno
material inmediato. Como tal se construye en las prcticas conversacionales cotidianas que inciden en su forma y
denominaciones.Quhacequeunaconversacin,ademsdeproductiva,generebienestar?Bajoeseenfoqueterico,
paraladeterminacinyelanlisisdelasventajascomunicacionalescomparativasdelimaginario-regindelBoBodebe
considerarse,enprimertrmino,laevaluacindesusituacinactualenrelacinconsuentornosocialygeogrfico,que
locondicionan.Enestesentido,seentiendequelascaractersticasgeneralesdelentornoafectandemaneradirectatanto
alaconformacindeunaimagenregional,comoaldesarrollodeestrategiasfuturasdeposicionamiento.
Por un lado, se reconoce a Bo Bo como una regin con una dbil conformacin identitaria histrica, asociada en
trminos generales a la arbitrariedad del proceso de regionalizacin que le dio forma, lo que genera dificultades para
la transformacin estratgica de ese rasgo en un atractivo polo de heterogeneidad y, por ende, que garantice futuros
procesosdeintegracinydeproduccindemayorcomplejidad.
Lo anterior ha sido causa de permanentes desequilibrios de desarrollo interno y de la denominada fuga de talentos,
fomentada por las oportunidades que ofrece el discurso del centralismo. Se entiende, sin embargo, que la diversidad
culturalquecaracterizaalimaginarioreginpodraconstituirseenunfactorcomunicacionalmentepositivo,enlamedida
quetaldiversidadincidedirectaeindirectamenteenlaconfiguracindeunapercepcindiversificadadelaregin(tanto
anivelinternocomoexterno),esdecir,enlaconfiguracindeunespaciosimblicocapazdealbergarinteresesymiradas
diversas.
Taldiversidadpuedeserproyectada,comunicacionalmente,entressentidosbsicos:
Opcioneseconmicasdiversas:enbaseacaractersticasdelproductoregintalescomodiversidadproductiva,
diversidadderecursos,diversidadeninfraestructura.
Potencialhumanodiversificado:enbaseacaractersticasdelrecursohumanotalescomogradodecapacitacin
laboral,experiencialaboralendiversasreasproductivas,capacitacintcnicayprofesional.
Interculturalidadurbana:queseexpreseenladiversidadartsticaycultural,sinconsensosniimposicionesdel
gobiernocentral,oenunaredcomunicativadela(s)ciudad(es)queoptimicesuinterconexincomonudovial
irregularyexpresindelaculturahbridaquelasostiene.
Porotrolado,lasvariablesgeogrficasaparecencomounfactoraltamentecapazdeproyectarsecomunicacionalmente
como un espacio diferenciado y rico, elemento central para la configuracin de una percepcin positiva respecto de
las capacidades y potencialidades productivas al interior de la regin. Se manifiesta aqu la necesidad de consolidar
una socializacin real de los recursos geogrficos con que cuenta el imaginario-regin, asociando simblicamente
dichosrecursosconelpotencialproductivoregional.Seentiendeaququelaasociacinperceptualentredisponibilidad
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* Periodista,MagisterenCienciasdelaComunicacin.AcadmicodelaUniversidadCatlicadelaSantsimaConcepcin.
** ProfesoradeFilosofa,Dra.EnCienciasdelaComunicacin.DocentedelDepto.deComunicacinSocial,UniversidaddeConcepcin.
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(relativa) de recursos geogrficos para la inversin y potencial productivo (diversidad productiva) puede ser tratada
comunicacionalmente como un elemento simblico en el que tanto el aspecto geografa regional como el aspecto
diversidadresultenconjuntamentepotenciados.
En segundo lugar, el reconocimiento de los principales competidores en produccin simblica de la Regin del Bo
Bo aparece como una cuestin fundamental para la determinacin de aquellos atributos esenciales que pueden ser
adjudicados al imaginario regional y que buscan ser socializados y posicionados como imagen positiva de l. En ese
plano, los principales atributos de competencia pueden ser agrupados en cinco dimensiones fundamentales: calidad
administrativa,productividad,sectoreseconmicos,recursosnaturales,infraestructura/redurbanayeducacin/arte.
Unacomprensinfrecuentedeconversacinesaquellaquelaentiendecomounprocesodeintercambiodeinformacin
entrepersonas,queayudaaestasamejorarsusindividualesprocesosdetomadedecisiny,eventualmente,agenerar
compromisosyacuerdosentreellas.
Nosotros creemos, siguiendo a Maturana, que una interpretacin ms poderosa que la anterior es aquella que ve al
conversar como un proceso de transformacin en la convivencia, como un proceso de construccin de la realidad
-individualysocial-enelentrecruzamientodeunlenguajearyunemocionar.
PROPUESTA
TienelaRegindelBoBounaagendaconversacionalpropia?
Engeneral,notieneunaimagensingular,msbienrespondealoquedesdeelcentrosedicedelaregin.Unplan
de accin comunicativa considera, en primer lugar, hacerse cargo del posicionamiento del imaginario como producto
y revisar la imagen que ste posee como ente de produccin simblica. El concepto de imagen se halla estrecha y
directamenteligadoalapreguntasobrelaidentidaddelareginenlaconcienciacolectiva.Asimismo,resultanecesario
dejarenclaroquelaimagendeunaentidadesdinmicaysufrealteracionessegnlospblicosquelapercibanpuesto
queseconstruyeapartirdecmonospercibenaquellosalosquevamosaapuntarenelaccionar.Delmismomodo,
laimagensepreguntaporadndequeremosllegar.Deahlaimportanciaquecobraelestudiodeladiferenciacinde
lospblicos,comoasimismoladefinicindelaimagenpercibidaporestosenrelacinconlacompetenciadeotras.Se
requieregenerarunareputacin,expresadaenatributosquesingularicenalareginaniveldepas.
EnelcasodelaRegindelBoBo,sepuedesealarquesibienexisteunreconocimientodeunespaciofsicomaterial,
stanohasidosocializadaadecuadamentenientreloshabitantesnianiveldelosactoresclaves.LaRegindelBoBo
poseeunaimagennaturalquesehatransmitidoportradicin,peroque,endefinitiva,nosehalogradoposicionaranivel
delospblicos.Delmismomodoexisteelmitodeserunaciudaduniversitariaquecobijaunaextensapoblacinflotante
deestudiantes.Deestemodoesnecesario,primero,definirtantoelimaginario-regincomosusatributosesenciales,con
elobjetodedeterminarelmarcodeanlisisparaestablecerunaimagenquegenereunconsumosimblicoconefectos
estratgicos.
ConstruyendounaVisinparalaRegin
Laclavedeldesarrolloestenlacontinuidaddelasconversaciones
De esta forma, el plan puede pretender el reposicionamiento del Imaginario-Regin, una vez que se identifiquen los
atributos que se expresen en objetivos, estrategias y tcnicas conversacionales, poniendo como ejes de la accin
comunicacionallossiguientes:
- Los lmites de un imaginario-regin son lingsticos; quien pertenece a la regin del Bo Bo se define solo
medianteunadeclaracinlingstica.Lalneaquedivideelsistemaconsuentornoestrazadaporellenguaje.
- Paraconseguirreconocimientoynotoriedad(reputacin)delaimagendecontrol(deseada),esnecesariauna
definicindeloscompromisoslingsticosentornoalaRegindelBoBoentresushabitantesyfueradeesa
redconversacional.
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- Definida la autorregulacin identitaria de la regin, la movilizacin y convocatoria para que sus habitantes
encuentrenunlugarensusrelacionesconeldiscursodelChilecentralista,esfacilitada.
- LapromocindelsentidodepertenenciaalimaginarioregionaldelBoBo,leotorgalegitimidad,msticayvalor
asuconstitucinderedescomunicativas.
- Ladefinicindeloshitoshistricosdelaregindeterminanelpuntodepartidadeladinmicaconversacional
queseesperapotenciarentresushablantes.
- Unareginesmsqueunareddeindividuosautnomos,ligadosporunamanifestacindepertenencia.Hayun
trasfondocompartido.CadapersonadebesaberquhacerenlaregindelBoBo,yasgenerarcondiciones
sinrgicasalinteriordesta.Seesperapotenciarprcticassociales-culturalesycomunicativascotidianas.
- Laorganizacinregionalactacomoredesdeconversacionesparalaaccinygestindeloscompromisos.Estos
producencondicionesdesatisfaccinytemporalidadesenlaspersonasdemaneradinmica.Loscompromisos
humanossonlabasedelasorganizaciones,nolanocindeburocraciafuncionalodeinformacin,entendiendo
astacomounconjuntodedatostiles.
- Las organizaciones definen sus propios lmites a travs de la comunicacin. Actan desprendidas de los
condicionamientosdelentorno.Surgensuspropiosimaginariosydesdeallactasuredautorreferencial.
- Eltrasfondodelosmiembrosdelentornodeunareginestdeterminadoporimaginariossocialespre-existentes.
As, la regin se constituye cuando los individuos que la piensan a travs de la red de conversaciones han
adoptadoesosimaginariossocialespre-existentes,hacindolossuyosocuandolasaccionesderivadasdeesos
imaginarios se asumen como propias. Los nuevos imaginarios emergen solamente a partir de compromisos
adquiridosatravsdelacomunicacin.
Deestemodo,unavezhechoeldiagnsticodelimaginario-regin,sedebenelaboraraquellasestrategiasconversacionales
quepermitansustentareneltiempolaidentidaddealgoquetrasciendeaalgunaspersonas.
Lamente(oconciencia)deunimaginario-reginnoeslasumadelasmentesindividualesdesusmiembros,sinoque
es el conjunto de prcticas de esa regin como un todo. Los miembros se encuentran, de esta manera, fuera de su
territorialidadgeogrfica.Seencuentranensuentorno.Loqueocurreesquetenemospresenciapsquicaensuinterior,
cuandopensamosenellas,pensamosennosotros.
Esto permite superar la mera aplicacin de una poltica comunicacional que considere a la estructura organizacional.
Estapropuestaestratgicaapuntaaencontrarlospuntosdeconexinquehaganvisibleloposibledesdeelpuntodevista
conversacional:lareginquequeremos,quesoamos,queimaginamosyque,tambin,despreciamos.
Paraelloseesnecesariojerarquizarloslugaresdelaredcomunicativaqueasegurenunvaloridentitariocomoregin,
implementandotcnicasdeinvestigacindetipocualitativoquesuperenlamerarepresentatividadestadstica,propiade
losestudiosqueyaexisten.Sepiensaenlassiguientestcnicasaemplear:
- Tertuliascongruposdeinteresesregionales
- Observacindecampo
- Historiasdevidadediferentesgeneracioneshistricas
- Entrevistasenprofundidadapersonasquehanvividoenlugaresemblemticosparareconstruirrutascomunicativas
- Discusionessocializadasenbarrios,comunas
- Anlisisdocumentalderegistroshistricos
- Tcnicasetnometodolgicas
PRINCIPALESACTORES RESPONSABLES PARA PENSARLAREGIN
Laformulacindelosresultadosqueseesperalogrardesdeelpuntodevistacomunicacionalsebasaenlaconsideracin
tantodelosparticipantesdelaredconversacional,comoenlosatributosdelaimagendeseadayenlosobjetivosque
surgendelaMisinRegional.
Enesesentido,losactoresresponsablesdelproyectosedefinenencadaunadelassiguientesetapas:
RUBN DITTUS Y ELZABETH PARRA
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Diseo. Corresponde a un plan estratgico en el que debe participar un equipo multidisciplinario de profesionales,
acadmicos,lderespolticosydirigentesgremiales,atravsdemesasdetrabajoocomisionesdestinadasadisearcomo
queremosserreconocidosyvaloradosporlosotrosanivelinternoyexterno.Enestediseosedebedefinirobjetivos,plan
detrabajo,etapasyrecursosdisponibles.
Aprobacin.Losrecursosdisponiblesylosplazosparasuejecucindependeengranmedidadelasinstitucionesquese
comprometanensustentardichodiseo:gobiernoregional,municipalidades,asociacionesdeuniversidadesdelaregin,
organizacionesgremiales,OrganizacionesNoGubernamentales,agrupacionesjuvenilesentreotras.
Ejecucin.Acargodeunequipomultidisciplinariodeexpertosquepongaenprcticaeldiseodefinidoenlaprimera
etapa de proyecto. Debe estar dirigido por una o dos instituciones patrocinantes que faciliten sus instalaciones y
equipamientotecnolgico,unDirectorresponsable,unsub-directorytresco-investigadorescomoencargadosterritoriales
yprofesionalesy/otcnicosacargodelarecopilacindelainformacinenterreno(metodlogos,socilogos,periodistas,
economistas,etc.)
Acompaamiento. Para la estructuracin de una adecuada estrategia comunicacional al servicio de los objetivos
propuestos resulta fundamental llegar a precisar los diferentes tipos de agentes internos que se constituirn en los
destinatariosfinalesdeldiseoinicial.Paralelamente,yconelobjetodeestablecerlosnivelesdeimportanciarelativade
esosagentesdesdeelpuntodevistadetcnicadelanlisisdelareddeconversaciones,seestableceunarelacinentre
el imaginario-regin vigente y aquel imaginario que surja de las tcnicas de recoleccin aplicadas. Por agente interno
nos referimos a habitantes, empresarios de la regin, actores claves (gremiales, intelectuales, artsticos, estudiantiles) y
autoridadesgubernamentales.
Evaluacin. A partir del diseo propuesto es necesario someter a consideracin los siguientes objetivos y metas, que
son propios de una estrategia comunicacional. La idea es comparar aquellos resultados obtenidos en las definiciones
lingsticasdelaregin,conloqueindicalaliteraturaespecializadaencomunicacinestratgica:
OBJETIVO META
1.Posicionarlanueva(reputacinde)identidadregional
Posicionarlosatributosesencialesdelaidentidaddelaregin
atravsdeunacampaadelanzamientodesuimagenquesea
socialmentecompartida.
2. Dotur de un per especco u u regon puru su reconocmento
(reputacinvalidada)
Lograrelreconocimientodeunaimagendereginmoderna,
innovadora,lderenlasreasdeindustrias,energayvanguardia
intelectualcomodelarteylacultura
Instalarhitosemblemticosquepasenaconstituirreferentes
obligadosparloshabitantesdelacomunidadregional.
3.Potenciarelapoyomediticoalaaccinculturalycomercialde
atraccionesypromocionesdeinversinenlaregin.
Comprometeralosmediosdecomunicacinlocales,actores
pblicosyprivadosenladifusinymantenimientodelaimagen
positivadelproducto-reginatravsdeeventosculturalesque
marquenhitosrecordatorios.
4.Promocionarladiversidadderecursosqueposeelaregin
comofuentedeatraccionesparahacerinversionesennegocios,
educacinocultura.
RealizarunaferiapromocioneseinversionesenlaregindelBo
Boduranteelsegundosemestredelao,asociadoaldadela
msicacomoexpresindeconjuncinconelarte.
5. Sensbzur y creur en e pubco nterno un cmu de conunzu y
deapoyoalprogramadeatraccinypromocindeinversiones.
Crearunacampaapormesatravsdedistintoscanalesque
permitanmantenerlaimagendelaregincomounproducto
atractivoeinteresante.
6. Dundr u ubor estrutegcu de unu ocnu regonu de
promocindelaculturaeinversionesenlaregin.
Lvento puru posconur u nstuucon de u ocnu de promocon.
7.Posicionarloslugaresmsrelevantesdelareginysus
alrededoresatravsdelaspersonasqueloshabitan.
Lncur punos reguudores de u regon puru uctur u
comunicacinalinteriordeellayhaciasusalrededores.Formas
redescomunicativasatravsdelasrutasdelTransportesyotros
medios
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Una vez definidas las coherencias e incoherencias con el modelo clsico, se deben hacer los ajustes que permitan
identificar:
- Aquellasdeclaracionesqueproducenunidadeidentidaddelaregin.
- Aquellosimaginariospre-existentesquedemarcanelmbitodeconversacionesysusposterioresacciones:su
dominiodeposibilidadesydetransformacin.
- Lamaneraquelaregintienedeconnotarsusmetas,sustareasysutrabajo.Esdecir,laformacmoconstruye
imaginariosquelepertenecenydefinensuidentidad.
- Laimagencomoexpresindelareputacindelareginvistacomolaesenciadesuorganizacin.Setratade
identificaraquellaimagenquesesustentaenlaidentidadregionalcreadaintersubjetivamenteporyparaelBo
Bo,porlotantotodoslosmiembrosdelentornoayudanacrearymantener.
Laestrategiacomunicacionalsefundaenelreconocimientodelpasadoyavividoydelpresenteregionalqueestamos
viviendo. Se espera el posicionamiento de esta imagen deseada del imaginario-regin, a nivel de los actores interno y
externo,deacuerdoacuatroejescognitivos:
Por comparacin: relacin cognitiva entre la imagen regin y la imagen pas. Se trata aqu de caracterizar el
imaginario-regin como un reflejo positivo de los atributos reconocidos del imaginario-pas y que se puede
expresarcomo:REGINDELBoBo:LOMEJORDECHILEENUNAREGIN.
Por analoga: socializacin, a nivel cognitivo, de los atributos de fuerza, dinamismo, pujanza, como
caractersticasesencialesdelimaginario-regin.Seconsideraaquelposicionamientodeunaimagenpositiva
delareginasociadoatalesatributosdesdelaperspectivadesushabitantes,desudiversidadtnicaydesu
riquezageogrfica.Sepuedeexpresarcomo:REGINDELBoBo:UNAREGINDONDEFLUYEELFUTURO.
Porreconocimiento:valoracindelamultiplicidadderecursos(humanosynaturales)quehacendelaRegin
delBoBounasntesisdelimaginariopas,ofreciendoasunaplataformadeoportunidadesparalainversin
simblica.Reconocimientodelafuerzadeladiversidad.Sepuedeexpresarcomo:REGINDELBoBo:TODO
ENUNAREGIN,UNAREGINPARATODOS.
Porsimplicidad:socializacindelareginysurelacinconinfraestructurayservicios.Setratadereconocer
que las oportunidades no solo estn en la realizacin de inversiones simblicas sino en las posibilidades de
establecer lazos afectivos con la regin. Se requiere para ello socializar los atributos positivos del imaginario
regional, con el objeto de fomentar la percepcin de un espacio urbano-rural (el producto-regin) con una
buenacalidaddevida,buenaaccesibilidadaserviciospblicos,unlugardeesparcimientoyturismo.Sepuede
expresarcomo:REGINDELBoBo:ELMEJORLUGARPARAINVERTIR.
PROPUESTA DE MACROOACTIVIDADPARA EL DILOGOY LACONVIVENCIAREGIONAL
Seproponeunamacroactividadquerecojalosinteresesdecadaunadelasmesasdetrabajo,losobjetivosymetasen
laregin:UNAFERIADELPENSARqueacojaatodaslasexpresioneshumanas,desdelosocialhastalotecnolgico.
- RequierefijarelhitoemblemticoqueobliguealareuninmasivaparasurealizacinquepuedaserLa Msica
enelmesdeoctubre.
- Cadaaosepuedenenmarcartodaslasmanifestacionesculturalesdelareginydelpasquequierancongregarse
alrededordeuntemacomoelegido;porejemplo, La Fantasa.
- Este macro evento puede incluir desde muestras de artes, diseo, clases magistrales, lecturas, talleres, cine,
msicacomotambincomidastpicasyotrasactividadesqueinvitenaconversar,aconvivir.Todogratissalvo
lacomidayeltransporte.
- Lasactividadessepuedenrealizarentrelas10:00hrs.hastalamedianochedurantedosdas.
- Loslugaresdebenserdefcilaccesocomoplazasdecadacentrourbano,salasacondicionadas
- Los exponentes pueden ser reconocidas figuras del pensamiento esttico, filosfico, cientfico segn sea la
temticaelegidaanivelregional,nacionaly/ointernacional.
RUBN DITTUS Y ELZABETH PARRA
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- Este macro evento debe ser organizado por el gobierno regional, patrocinado por las municipalidades,
universidadesyempresasycoordinadopordestacadosacadmicosylideresdeopinindelaregin.
COMENTARIOSYSUGERENCIAS PARAMANTENERELFLUIRDELACONVERSACIN
Una vez caracterizado, desde el punto de vista comunicacional, el imaginario-regin es necesario definir la identidad
corporativadeste,entantoconceptoclavedesdeelmbitodelagestinregionalqueseproyectallevaracabo.Enrelacin
conestepunto,sesostienequeunaclaradefinicinentalsentidofacilitalacomunicacindelosatributospositivosdel
imaginario-reginhacialosagentesconversacionalesqueledansustentolingstico,contribuyendoparalelamentepara
quetalesagentesasumandemaneraconscientelaimagenproyectada,susmitosyrealidades.Asimismo,seentiendeque
lacomprensindelasemiosisregional(sentido)dependedequelosagentesconversacionalesutilicenlosmecanismosde
lecturaadecuadoscomplementandocontcnicasquevandesdelasemiticahastalateorasistmica,accediendo-deese
modo-alaestructuraydinmicasorganizacionalescomoalgomuchomscomplejoqueunamerasumadeindividuos
queinteractan.Es,precisamente,dichainteraccinlingsticadelossujetoslaqueladaexistenciayvisibilizacina
laregin.
Estasituacinobligaaelaborarunprogramadeintervencindirectaparaconstruirunconjuntodemensajesqueden
cuenta de sueos representativos de la personalidad de la regin y que se expresen en una grfica de dibujos y/o
palabras.Deestaforma,previoalaelaboracindelasestrategiasdeposicionamientoenlosespaciospblicos,resulta
devitalimportanciadefinirloquelaRegindelBoBo.EsyloqueelladeseaLLEGARASER.Dichodeotramanera,
debedefinirsecomoquiereserreconocida,recordadayadmiradaporsugente(laMISINDELAREGIN)yalmismo
tiempocomoquiereservistaporquieneslavisitangraciasaladiversidaddeproductos,escuchandoloquedicendeella
atravsdelonarrado.
BIBLIOGRAFA
Castoriadis,C.(1989). La institucin imaginaria de la sociedad.Vol.2:Elimaginariosocialylainstitucin.Barcelona:
Tusquets.
Echeverra,R.(1995).Ontologa del lenguaje.Santiago:Dolmen.
Flores,F.(1994b).Creando organizaciones para el futuro.Santiago:Dolmen.
Luhmann, N. (1997). Organizacin y decisin. Autopoiesis, accin y entendimiento comunicativo. Barcelona:
Anthropos.
Maturana,H.&Varela,F.(2002).El rbol del conocimiento. Las bases bilogicas del entendimiento humano.Santiago:
EditorialUniversitaria.
Maturana,H.(1999).Transformacin en la convivencia.Santiago:Dolmen.
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3.3COMUNICACIN
OBJETIVO:
Asegurarelderechodeproduciryaccederainformacin
sobrevalores,recursosyacontecimientos
relevantesdelmbitolocalyregional,
promoverestrategiascomunicacionales
ymediosdecomunicacinlocalesyregionales,
conelfindefacilitarunaefectivacomunicacin,
participacinycontrolciudadano
yundesarrollohumanoyterritorialequilibradodelpas.
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ANLISISCOMPLEJOYCRTICO DEL DISCURSO
EN LACOMPRENSIN DE LAPRODUCCIN SOCIAL
DE LAPARTICIPACINENCHILE
CARLOS DEL VALLE
*
ALBERTO J. MAYORGA
**
INTRODUCCIN
Enelpresenteensayosepresentanalgunosresultadosobtenidosdelanlisis
1
deldiscursopblico,polticoysocialsobre
laparticipacinenChile,entendidostecomoundiscursodesdelaslitesqueejercenelpoderyelcontrolnosolodel
discurso,sinotambindelasprcticasparticipativas.Esenestesentidocomoseimplementan,desdedichaslites,modos
particularesdeproduccinsobrelaparticipacinysobrequienesparticipan.
Cabe destacar entonces que, a partir de las disfuncionalidades impuestas por la lgica capitalista en el plano del
crecimientoeconmicoenAmricaLatina,surgennuevaspropuestastericasquenosincentivanparareflexionaracerca
de la participacin en el marco de las nuevas lgicas econmicas y polticas que se construyen sobre la base de una
ciudadana debilitada y un espacio pblico en permanente transformacin. Por ende, parece fundamental centrar el
inters en la relacin que se instaura entre el Estado-nacin, la ciudadana y el mercado, donde se observa la accin
mediadoradeundiscursopblicoqueapunta-conelapoyodeunaproduccindiscursivamediticapermanente-ala
obtencindeconsensosenlasociedadcomoestrategiadepodertilparaelcontroldelosposiblesespaciosdefractura
(conflicto-disenso)productodelareproduccinpermanente,porpartedelmercado,deladiferenciacinsocial.
Es esta necesidad del Estado-nacin de mantener los consensos necesarios con las distintas partes de la sociedad, lo
quepermiteunagobernabilidadyestabilidadsocialcomobasesparaeldesarrollodeunrgimenpseudodemocratico
2
,
donde el discurso pblico, poltico y social aparece como un dispositivo de control sustentador de la legitimidad del
Estado-nacinypromotordelafuncionalidaddelsistemaeconmicocapitalista.Portalrazndebemostenerabsoluta
claridadqueeldiscursoquesegeneraapartirdelasrelacionesentreelEstado-nacin,laciudadanayelmercadono
estnicamenteconstituidoporunconjuntodeterminadodeproposicionesquesesustentanenabstraccionescomplejas
* Periodista,Doctor.DepartamentodeLenguas,LiteraturayComunicacin.FacultaddeEducacinyHumanidades.DecanoFacultadde
EducacinyHumanidades,UniversidaddeLaFrontera.
** Periodista,LicenciadoenComunicacinSocialyMagisterencienciasdelaComunicacin.DoctorandoenProcesosSocialesyPolticos
en Amrica Latina. Becario FundacinVolcn Calbuco. Acadmico del Depto. de Lenguas, Literatura y Comunicacin, Facultad de
EducacinyHumanidades,UniversidaddelaFrontera.
1 Losaspectosterico-metodolgicos,ysusresultados,sondesarrolladosmsdetalladamenteenlatesisdoctoraldelautorprincipal:Del
Valle,Carlos(2005).ComunicacinparalaParticipacin:Discursos,EstructuradeMediosyAccesoenlasExperienciasParticipativas
(Gubernamentales y No Gubernamentales) de Chile. [Tesis doctoral, Departamento de Periodismo 1, Facultad de Comunicacin,
UniversidaddeSevilla,Espaa].Yactualizadoscontrabajosposterioresquevienendesarrollandoambosautores.Asimismo,estetrabajo
formapartedelproyectodeinvestigacinfinanciadoporelFondoNacionaldeDesarrolloCientficoyTecnolgicodeChile,FONDECYT
n1090108.
2 Segn Markoff (1996: 156, citado en Gmez, 2004: 27), la pseudodemocracia (la cursiva es nuestra) se entiende como un rgimen
poltico que cuenta con elementos democrticos, pero que de ninguna forma y en ningn grado disponen realmente de gobiernos
controladosporsuciudadana. C
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desentidosinoque,adems,estetipodediscursopblico,polticoysocial
3
configurasuvalordeeficaciaapartirde
unasecuencia-amododeefectodomin-deaccionespolticasyeconmicasdeterminantesdelainteraccinsocial
generadatantoporelsujeto-productor(Estado-nacin)comoporelcolectivo-consumidor(ciudadana)
4
.
En tal sentido, el discurso configurado por el Estado-nacin y potenciado por otros discursos pblicos (meditico,
econmicoehistrico)enelmarcodelasrelacionesentrelosdiversosactoressociales,puededesencadenarunaserie
de apropiaciones que se enmarcan dentro de la estrategia de control establecida por los grupos dominantes para la
legitimidaddesusacciones.Eldiscursocomoobjeto,porconsiguiente,setransformatantoenunejearticuladordela
relacinentreelEstado-nacinyelmercado,comoenundispositivohegemnicoutilizadoporlaslitesdominantespara
generarlosconsensosnecesariosconlasdistintaspartesdelasociedad,loquepermiteunagobernabilidadyestabilidad
socialcomobasesparaeldesarrollodeunrgimenpseudodemocrtico.
Como ilustra Hugo Calello en una sugerente reflexin: La clave de la dominacin enAmrica Latina para mantener
unasociedadconunordenrelativoentrminosdegobernabilidad,tienequeverconelpoderdecontrolsocial(atravs
de la seduccin) del discurso hegemnico sobre la sociedad () Pero, por otra parte, est en la propia naturaleza de
la dominacin en este fin del milenio el mantener vigente el equvoco, o sea, la enredadera de palabras vacas, sobre
todo en el lenguaje poltico, un lenguaje que cuando menos explcitamente poltico sea, aumentar su efectividad, su
capacidaddegenerarunconsensopasivo,sumiso,rutinario(1999:42).
Conformeaestetrazadoinicial,laproblemticainvestigadanoshapermitidocomprenderqueloqueestenjuegoen
losmodosdeproduccindiscursivadelsujetoporpartedelmodeloneoliberaldelEstado-nacinyelmercado,consus
racionalidades econmicas, no son solo lgicas de capital e innovacin tecnolgica, sino tambin transformaciones
en la cultura cotidiana, destruccin de las memorias histricas y colectivas, fragmentacin, deshistorizacin y
desterritorializacinpermanentedelascomunidadeslocales.
Acontinuacinpresentamosunabrevereflexintericadelconceptodiscursocomoelementocentralparalacomprensin
del fenmeno en estudio, se describirn los niveles constituyentes de la matriz terico-metodolgica utilizada para el
anlisisdelaparticipacin,comohechodiscursivo,ennuestrassociedadesy,porultimo,seexpondrnalgunosresultados
delestudiofocalizadoeneldiscursopblicosobrelaparticipacinenChile(DelValle,2006,2005y2004).
LANOCINDEDISCURSO.UNAREFLEXIN CONTEMPORNEA PERTINENTE
Antes de comenzar este apartado es preciso aclarar que el discurso se plantea como un objeto dinmico que se hace
presenteenunaaccincomunicativapblicaysocial,puestoqueinvolucraadeterminadosactoressocialesqueposeen
roles establecidos, que se relacionan en una situacin especfica mediante un acto comunicativo determinado por el
contextoyque,comoconsecuenciadelainteraccin,producenunsentido.
Alhilodeestadefinicinesposibledeterminarqueeldiscursonoselimitaalaideadelacreacindeuntextocomo
mecanismonicodeauto-sustentabilidad,sinomsbiencomounprocesocompletodeinteraccinqueincluye,adems
del texto, el proceso de produccin del cual el texto es un producto y el proceso de interpretacin del cual el texto
3 Trivialmente,paraestarencondicionesdemanipularamuchosotrosatravsdeltextooraloescrito,senecesitateneraccesoaalguna
formadediscursopblico,comolosdebatesparlamentarios,lasnoticias,artculosdeopinin,textosdeestudio,artculoscientficos,
novelas,programasdetelevisin,propaganda,internet,etc.Ypuestoqueesteaccesoycontrolasuvezdependende/yconstituyenel
poderdeungrupo(institucin,profesin,etc.),eldiscursopblicoesalmismotiempounmediodereproduccinsocialdeesepoder.Por
ejemplo,lospolticospuedenejercersupoderpolticoatravsdeldiscursopblicoy,atravsdeste,puedensimultneamenteconfirmar
yreproducirsupoderpoltico.Lomismosepuededecirdelosperiodistasyprofesoresuniversitariosysusrespectivasinstituciones(los
medios,launiversidad,etc)(VanDijk,2006:52).
4 Laciudadana,enelsentidodeGarretn(2006),sufrelosefectosdelastransformacioneseconmicasneoliberalesquedeterminana
losmiembrosdeunacomunidadcomoconsumidorespotencialesdentrodelampliomercadodeproductosporloscualestodosdeben
competir.Entonces,seinstalanpatroneseconmicosque,porunaparte,regulanlavidadelacomunidadyrestringenlaintervencindel
Estado-nacinenladinmicasocietaly,porotra,nieganlaexistenciadeunconflictosocialproductodelfenmenodeexclusinque
redefinelasformasdeinteraccinentrelosquesonintegradosylosquesonrechazadosenelprocesodeconformacindeunainactiva
sociedadcivil.
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es un recurso. Incluso, en el discurso poltico no se puede negar la importancia del factor intertextual como instancia
generadoradesentidodondeundiscursoestvinculadoaotrosdiscursos(econmico,histrico,meditico,entreotros)
quesehanelaboradoconanterioridad
5
.
DeacuerdoconCostayMozejko(2001:9y16)el discurso como prctica, en su doble dimensin de proceso social y de
enunciacin, lleva a hablar del sujeto que produce el discurso y de las condiciones dentro de las cuales realiza su trabajo
por una parte, y por otra, del sujeto de la enunciacin. [Por lo tanto] el discurso constituye una toma de posicin dentro
de un sistema en el que diversos agentes se disputan el control del sentido correcto de la historia; es decir, el predominio
de una visin sobre otras.
Porsuparte,Jger(2001:66)complementaestaconcepcindeldiscursocuandoafirmaque:Los discursos determinan
la realidad siempre a travs de sujetos que intervienen activamente en sus contextos societales como (co)productores y
(co)agentes de los discursos y cambios de la realidad.
Dehecho,sieldiscursopuedeejerceruntipodepoderbajolascondicionesestablecidasporelintercambiocomunicativo
entre actores sociales, esto nos remite a la asignacin de una intencionalidad otorgada por medio de las acciones
ejecutadasporlossujetosparticipantesdelainteraccindiscursivay,porende,eldiscursoposeeunvalorespecialen
lareproduccindeunaideologa
6
determinada.Esteestatusquetienelaprcticasocialdiscursivapermite,pormedio
delaspropiedadesdeldiscurso,quelosactoressocialesformulenpropuestasideolgicasabstractasquefortalecensus
representacionesacercadefenmenosparticularesogenerales(VanDijk,1999).
En el mismo sentido, Costa y Mozejko (2001: 37) afirman que el juego de representaciones, as como el poder de
elaborarlas e imponerlas, aparece como capaz de producir cambios ontolgicos lo social es convertido en natural que
operan como principios ticos de definicin y redefinicin de las prcticas, al distinguir lo legtimo de lo ilegtimo, y fijar
los lmites entre lo modificable y lo no modificable.
En un sentido an ms especfico, debemos entender que no basta definir un discurso por su contenido para poder
aislarlo como gnero y encuadrarlo dentro de una tipologa. Para que esto sea posible se requiere explicitar tambin sus
marcos institucionales que, en nuestro caso, son los aparatos polticos(Gimnez,1989:148).
Porlomismo,Gimnez(1989:166)centrarluegosuatencinenelconceptodeargumentacin,elcualconstituye un
proceso cuasilgico de esquematizacin o de representacin de la realidad [esto es] la construccin progresiva de ciertos
objetos discursivos (tpicos, nociones, temas) mediante una sucesin de determinaciones predicativas (argumentos)
encadenadas entre s por medio de operaciones que remiten, no a la lgica formal de los lenguajes cientficos, sino a la
lgica del lenguaje natural.
5 Losdiscursospblicos(mediticos,polticos,epistolares,entreotros)poseenciertadependenciadefactoresexternoscomoreferencias
histricas,polticas,econmicasysocialesdeordencoyuntural,loquesetraduceenlaaccinquedenominaremoscomplementariedad
discursiva-contextual.Osea,esfactibleobservarentodaproduccindiscursivaunaintertextualidad(conjuntoderelaciones)quepermite
al individuo interpretar el sentido (o los sentidos) de un discurso mediante una comprensin de s mismo y de los otros (discursos).
Porconsiguiente,loanteriorsecomplementaconloenunciadoporCostayMozejko(2001:87):El enunciador propone su modo de
representacin de los hechos haciendo uso de estrategias que tienden a convertirlo en aceptable por un enunciatario con competencias
que le permitiran rechazar el modelo propuesto. [En consecuencia] el sujeto primero no est en condiciones de imponer su versin sin
tener el cuidado de legitimarse como productor de sentido, verosimilizar su discurso apoyndose en las convenciones y provocar en el
enunciatario pasiones que lo impulsen a adoptar como propio lo que el enunciador le dice que debe.
6 Laideologa-desdelaperspectivadeMarx(citadoenLarran,2007:76-77)-seentiendecomouna solucin al nivel de la conciencia
social de contradicciones que no han sido resueltas en la prctica. El efecto especfico de estas soluciones distorsionadas es el ocultamiento
o representacin inadecuada de la misma existencia o carcter de esas contradicciones () Incluso, la ideologa se considera como un
fenmeno histrico que necesariamente cambia con el desarrollo de las contradicciones sociales. De modo que las contradicciones
resultan de las condiciones materiales producidas por el hombre y que logran independencia por sobre los individuos, lo que, a su
vez,repercuteenlageneracindeuntipodepoderqueregulalasactividadesdelhombreyseconstituyenenelfundamentoparala
elaboracinderepresentacionesacercadelarealidad.
CARLOS DEL VALLE Y ALBERTO J. MAYORGA
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Ahorabien,siseconsideraalEstado-nacincomounagentecomplementariodeladinmicaeconmicadispuestapor
el capitalismo y que en virtud de su funcionalidad binaria consenso/disciplina
7
, opera desde una dimensin poltica-
ideolgicaconelobjetivodeapoyarysustentareldesarrollodelcapitalyelcontroldelosindividuosmedianteunproceso
fuertedenegociacincontodoslosgruposposibles.EntonceslafiguradelEstadoentendidocomoejepolticocentral
delanaciny(enciertomomentodelahistoria)agentedelcapitalismo-hasidopartedeunprocesodemetamorfosis
dondeelresultadodedichocambiosetraduceenelvaciamientodelopoltico
8
.
Sedesprendedeloanterioramododesupuesto-quelosestados,lospodereseconmicosy,asuvez,losintegrantes
de la sociedad civil en Amrica Latina utilizan el dispositivo del discurso para la configuracin de representaciones
discursivas necesarias para la organizacin social del poder simblico. Es decir que los actores sociales enmarcan las
dinmicas significativas de su discurso sobre la base de un sistema de representaciones colectivas capaz de generar
atribucionesdesentidovinculadasconlasformasdevidadeunacomunidady,porende,laaccinsocialdeinteraccin
simblicaquesecentraenelactuardelcolectivoeselreflejodelintercambionaturalizadodelprocesodiscursivo,donde
elsignificadoylasprcticassignificativasserealizan.
ComobiensealanCostayMozejko(2001:85)todo enunciador construye simulacros de s mismo y del enunciatario,
en tanto sujeto de la interaccin que puede aceptar o rechazar lo que se le propone; de all la necesidad de recurrir
a estrategias tendientes a lograr su adhesin, no solo de las representaciones de un supuesto referente y del mismo
enunciador, sino tambin del modo de ser y de hacer que se le propone.
As entonces, en el desarrollo de las sociedades contemporneas la produccin de discursos por parte de los distintos
actoressocialessenutredelainteraccinestablecidaentrelosmiembrosdelasociedadcivilylosmediosdecomunicacin
social. Estos ltimos establecen una relacin directa con los ciudadanos para entregar un discurso que se configura
sobrelabasedeunconjuntodesmbolosreconocidos/aceptadosporlosintegrantesdelasociedad,loquepermitela
produccindeundiscursocapazderepresentardemanerafavorableodesfavorableunasituacindetiposocial,poltica
y/oeconmicaespecfica.
Porlotanto,esfactibleasumirqueenelcasodelosdiscursospblicosproducidosenelmarcodelarelacinentreEstado-
nacinysociedadcivil,lanaturalezadellenguajeutilizadoentodaargumentacinpermitelacreacindemundos,es
constituyentedeunarealidaddeterminadaygenerapertenencia.Entonces,eldiscursopblicoysocial,entendidocomo
el articulador de significaciones, tiene la funcin dentro de la lgica hegemnica y contrahegemnica, por una parte,
deexpresarlavisindelmundoquelosintegrantesdeunanacinconstruyeny,porotra,serlaesferaconcretadonde
se lleva a cabo una lucha por la construccin de una realidad social configurada sobre la base de: (1) las tendencias
contrahegemnicasy/o(2)loselementossignificativosautoritariosdelosagentespolticosyeconmicosdominantesen
laactualidad.
7 He insistido bastante en el hecho de que esas famosas grandes tcnicas disciplinarias que se hacen cargo del comportamiento de los
individuos diariamente y hasta en el ms fino de los detalles son exactamente contemporneas, en su desarrollo, en su explosin, en su
diseminacin a travs de la sociedad, de la era de las libertades(Foucault,2007:88).Paraelcitadoautor,lalibertadeconmicaylas
tcnicasdisciplinariasestnperfectamenteligadas.
8 SegnGarretn(2001:56):Si ya no se puede pensar en un Estado que sea el unificador exclusivo de la vida social, tampoco puede
prescindirse de una intervencin del Estado dirigida precisamente a la constitucin de los espacios y de las instituciones que permitan
el surgimiento de actores significativos y autnomos de aqul y a la proteccin de los individuos. Si el Estado y, en ciertos casos,
los partidos y la clase poltica, no cumplen esta funcin de recrear las bases de constitucin de actores sociales, el vaco social y la
crisis de representacin se mantendrn indefinidamente. En este sentido, frente al problema del vaco que puede existir respecto al
Estado-nacin y la funcin de la poltica, Osvaldo Lazzetta (2007: 25) es categrico al plantear que: Amplias evidencias confirman
que, contrariamente a lo que cabra esperar, el Estado se ha comportado en nuestra regin como un agente predatorio y como un
espacio colonizado por intereses particulares que han dispuesto de sus palancas y recursos para promover colosales transferencias de
ingresos a favor de los sectores privados ms concentrados.As entonces, en palabras de Bruckmann y Dos Santos (2005: 17): 25
aos de experiencia neoliberal, comandadas a nivel internacional por el FMI y por el Banco Mundial, sumergieron a nuestros pases
en graves problemas econmicos que llevaron los movimientos sociales de la regin a la defensiva. El desempleo, la inflacin, la cada
de los niveles salariales, la falta de inversiones sean productivas, de infraestructura, o sociales y la ausencia de nuevos empleos como
consecuencia de esta situacin forman un conjunto de fenmenos que va destruyendo el tejido social, desestructurando las lealtades
institucionales, rompiendo los lazos sociales, abriendo camino a la violencia, las drogas y la criminalidad en sus diversas formas de
expresin.
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En este mismo sentido, el discurso como accin comunicativa que se gesta en el seno de la sociedad a partir de las
interacciones entre individuos y colectivos, es el espacio donde se puede elaborar, construir, reforzar o modificar
representacionesapartirdelasformasideolgicasvinculadasadeterminadasestrategiasdiscursivascomoeselcasodela
retricaamododemecnicapersuasivaquebuscainocularciertasnocionespositivas(aceptacin)onegativas(rechazo)
deunfenmenosocial.Estaestrategiadiscursivasustentadaenelplanoideolgicoexistenteentodainteraccinsocial,
produceunaconcentracindesignificadosynocionesdesentidocomncapacesdeexpresar,indicaroacentuaralgunas
caractersticasdeunfenmenouobjetoquevayanendirectarelacinconlaintencionalidad(control)propuestaporel
enunciador.
Deestemodo,elenunciador,comoafirmanCostayMozejko(2001:87):Propone su modo de representacin de los
hechos haciendo uso de estrategias que tienden a convertirlo en aceptable por un enunciatario con competencias que
le permitiran rechazar el modelo propuesto. [En consecuencia] el sujeto primero no est en condiciones de imponer
su versin sin tener el cuidado de legitimarse como productor de sentido, verosimilizar su discurso apoyndose en las
convenciones y provocar en el enunciatario pasiones que lo impulsen a adoptar como propio lo que el enunciador le
dice que debe.
Estoquieredecirquelosvocerosdelaslgicasdominantestienenlafacultadylosmecanismosparaestablecerformas
depensamientoasociadasasusintereses,loquetraecomoefecto-elposible-cambiodeactitudesyopiniones,enla
medidaquelaapropiacindelcontenidodeldiscursoporpartedelosmiembrosdelasociedadcivilselleveacabo
considerandolossiguientefactoresidentificadosporCostayMozejko(2001:67-68)yqueintervienenenlageneracin
delaprobabilidaddeimponerunarepresentacindeterminada.
1. Elcontroldiferenciadodelrecursoqueeseficienteenlarelacinsocial(configurarunarespuestaenvirtuddel
intersonecesidadidentificada).
2. Lalegitimidaddequienejerceelpoder.
3. Laaceptabilidaddelossentidospropuestos.
4. Laadhesin,porpartedelosdestinatarios,alossentidos.
De este modo, si el discurso es el reflejo de una lucha interna entre significados dominantes y dominados, entre las
estrategiasdeconstruccindesentidodelosmltiplescontenidosexpuestosylasvariadasinterpretacionesquepuede
hacereldestinatarioaltomarcomoelementosreferencialeslaspropiasexperiencias,hayqueasumirqueenelcasodel
discurso pblico, la produccin, distribucin y posterior apropiacin por parte de los ciudadanos, permite un posible
controlsobrelasprcticasdiscursivas(estrategiadepoder/participacin),entendidacomoundispositivoqueseconsidera
productivoporquegenerarealidady(re)configuraelconocimientodelosintegrantesdelosdiversosgrupossociales.
Endefinitiva,alconsiderareldiscursocomoundispositivoqueseutilizaenlainteraccinsocial,esposibleafirmarque
atravsdeestetipodediscursoelsujetoconstruyeelmundocomoobjetoyseconstruyeasmismo.Porlotanto,enel
procesodeintercambiodiscursivo
9
seevidenciaunadinmicarelacionalasimtricaquepermitelarepresentacindela
realidadpormediodelaproduccindediscursosy,apartirdelainteraccin,plantearelactodesignificarcomolaaccin
demodelarymodificarelsentidodispuestoenelobjetomaterial,dondeelfactorideolgicojuegaunpapelfundamental
en relacin a los posibles mundos que se configuran. Incluso, se puede asumir que el discurso pblico intenta dar un
sentido determinado a la nocin de participacin como mecanismo necesario para incorporar previa produccin y
posterior distribucin a travs de las diversas instancias sociales en el vocabulario comn una idea del concepto en
cuestin.
9 Por lo discursivo no entiendo nada que en un sentido estricto se relacione con los textos, sino el conjunto de los fenmenos de la
produccin societal de significados sobre el que, como tal, se basa una sociedad. La cuestin no es que consideremos que lo discursivo
es un plano o una dimensin de lo social () Por consiguiente, lo no discursivo no es lo opuesto de lo discursivo, como si tuvisemos que
vrnoslas con dos planos diferentes, porque no hay nada societal que se encuentra determinado al margen de lo discursivo. La historia y
la sociedad son por consiguiente un texto inacabado(Laclau,1981:176,citadoenJger,2001:74).
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BREVEDESCRIPCINMETODOLGICA
Acontinuacin,seproponeunamatrizterico-metodolgicaparaelanlisisdelaparticipacin,comohechodiscursivo,
ennuestrassociedades
10
.
Este modelo se centra en una idea de anlisis complejo y crtico del discurso, esto es, que los discursos sociales son
altamentecomplejosy,porlotanto,lamatrizdeanlisisdeberecogeresacomplejidad;delmismomodo,laaproximacin
alosdiscursosdebesercrtica,paradenunciarpoderesyhegemonas,porlocuallamatriztambindeberegistrardicha
criticidad.
Lamatrizcontemplacinconivelesdeanlisis,considerandolostrabajosdedistintosautores(MartnSerrano,2004;Potter,
J.,1998;Ibez,1994;Giroud,J.C.,yPanier,L.,1988;Vega,1986;Greims,A.J.yCourts,J.,1982;Abril,G.,1995y
Villasante,T.,2008,2002a,2002b)ycompiladaporDelValle(2006,2005):
- El niveldeladescripcindehechosofactualidades,queserefierealusoquehaceelhablantedeestrategias
discursivas para legitimar su discurso, pues el poder de una descripcin estriba en lo que deja de describir,
enloqueignoraopasaporalto(Potter,1998:237y238).Comoexistencoincidenciasentrelascategoras
empleadasporlosdistintosautores(Potter,J.,1998;yGiroud,J.C.yPanier,L.,1988),sOlosedejareneste
primeresquemalascategorasquemsadelantenosereiteran,dadoqueelesquemadeGiroudyPanier,porsu
pertinencia,eselmsextensamenteutilizadoenelpresenteanlisis.
- El niveldiscursivo,queserefierealosactores,lugares,tiemposyvalorestemticosodetpicosqueaparecen
eneldiscurso,detalformadeestablecerrecorridosfigurativosorelacionesinicialesdeactoresytemasenlos
discursos.
- El nivelnarrativo,queserefierealasrelacionesyrolesdelosactoresdeldiscurso,paraestablecerrecorridos
narrativos, en base a cuatro fases-acciones fundamentales de los actores en el discurso: manipulacin,
competencia,performanciaysancin.Aqusepartedelabasequetododiscursoloesenlamedidaqueintenta
persuadir y manipular, esto es, obedece a un modelo de propaganda. Este nivel da cuenta de las primeras
contradicciones,conflictosodiferenciaseneldiscurso,apartirdelosrecorridosnarrativosorelacionesentre
actores,temas,roles,relacionesyaccionesespecficas,quesonrecogidasenlascuatrofases-accionessealadas.
- El nivel lgico-semntico o sintctico-semntico, referido a las reglas o cdigos presentes en el discurso, a
partirdelaaplicacindelcuadrosemitico(Greims,A.J.yCourts,J.,1982).Sinperjuiciodelosaportesen
lasignificacindeldiscurso,estenivelmantieneunalgicaomatrizsustentadaendilemasycontradicciones
queimpidenobservarcontenidos,actoresyposicionesemergentes,queestnfueradelejedominantedelos
discursos.
- El niveldelasmatricestetralmicas,suponeunaclarasuperacindelaslgicasdilmicasalintroducirnuevos
actoresyposicionesenlosdiscursos.Porlotanto,estas matrices no pueden ni deben ser simplistas, es decir,
reduccionistas hasta llegar a dilemas entre dos categoras, y menos an ser deterministas basndonos en una sola
causalidad(Villasante,2008:396).
ALGUNOS RESULTADOSENTORNOALANLISISDELDISCURSOSOBRELAPARTICIPACINEN
CHILE
Antes de comenzar es necesario destacar que en el marco de la disposicin de los resultados, no se presentarn la
totalidad de las tablas generadas a partir del proceso de anlisis, sino que procederemos a seleccionar y entregar los
elementosmsrelevantesdelprocesoenvirtuddeldesarrollodelpresenteestudioydelobjetivoplanteadoalcomienzo
deestetrabajo.Porlotanto,nuestraintencinesconfigurarunaentregaordenadaylgicadelosresultadosobtenidos
mediantelaaplicacindelmodelodeanlisis.
10 Elestudio,partedelatesisdoctoral(DelValle,2005),secentrenanalizaruncorpusbienacotado:(1)InstructivoPresidencialsobre
ParticipacinCiudadana(diciembrede2000),(2)CartadeSantiagodeChile(22y23demayode2003),(3)GrupodeAccinDigital
(2004):AgendaDigital.Chile2004-2006,(3)PlanRegionaldeParticipacinCiudadana.HacialaConstruccindeunaPoltica(Temuco,
diciembrede2003),(4)DocumentosOficialesdelaONGCorporacinParticipa,y(5)DocumentosOficialesdelaONGGenteExpresa.
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Asentonces,cabedestacarqueenvirtuddelestudioacercadeldiscursosobrelaparticipacinenChile,seobservaun
centramientodelosdiscursosenlosmbitosadministrativosy,enparticular,enaspectosjurdico-legales,administrativos
y normativos. Lo anterior se explica por la importancia asignada a los instrumentos jurdico-legales para generar la
participacin,comoelcasodelInstructivoPresidencialylaLeydeParticipacinCiudadana.Estoscuerposlegalesfijanlos
fundamentosdelaparticipaciny,almismotiempo,creandispositivosdecontroldesta,alintroducirformasparticulares
deproduccindelaparticipacin,coherenteconelmodeloderegulacinneoliberal.Entalsentido,laparticipacinno
separticipa,sinoqueselegisla,seadministraysegestiona,lograndounmejorejerciciodelpoderydelcontrol.
Eldiscursopblicosobrelaparticipacinpromueveyfortaleceunmodelodedemocraciarepresentativaydegestin.
Loscuerposlegalesanteriormentesealadosvienenareforzarunaideadedemocraciacentradaenlaautogestinyel
seguimiento y control de la calidad del aparato pblico estatal, considerado para estos efectos como marco para el
ejerciciodemocrtico.Detalmaneraquelagestindelademocraciapermitepromovervaloresneoliberales,comola
gestin y el control de la calidad total y otras expresiones creadas para reforzar la privatizacin de las funciones del
Estado-nacin.
Loanteriorimplicalapromocinyreforzamientodeinstrumentosydispositivos,comosimuladoresdelaparticipacin.
Es el caso de los dispositivos tecnolgicos, los cuales no solo definen, producen y reproducen la participacin, como
extensionesdelEstado-nacin,sinoquecreanlascondicionesparalaproduccindelaparticipacin.Enestadireccin
sern importantes los telecentros, infocentros y otras innovaciones tecnolgicas, que crean un efecto de realidad,
simulacrosoefectosdesentidoqueocupanelplanodelaverdad,peroquenonecesariamenteimplicanparticipacin.
Enestecasoparticular,laproduccindeldiscursogeneraunahomologacinentreparticipacineinformacin,donde
estaltima,enrealidad,sebasaenlareproduccindeopinionesfabricadasenlosmedios.
La conjugacin de un modelo de democracia participativa y de gestin y las lgicas procedimentales (dispositivos e
instrumentos, especialmente tecnolgicos), generan formas de autogestin democrtica. Estas formas de autogestin
se vinculan con formas particulares de produccin de los sujetos-productores, sujetos-ciudadanos y sujetos-clientes-
consumidores,dondeellenguajecumpleunrolfundamentalaldesplazarlamovilizacinsocialdelossujetosaformas
particulares de participacin: civismo, consumo, votacin, clientelismo, etc.Y, en general, se observa un bajo
niveldedes-centralizacineconmica,polticayterritorial,pueslasformasdeproduccindelaparticipacinsesustentan
en el fuerte centralismo imperante en Chile. Que la participacin se inicie con un Instructivo Presidencial y se deba
sostenerenunaLeydeParticipacinCiudadana,dancuentadelosnivelesdecentralizacinynormativizacinexistentes.
A continuacin, se vern las dimensiones que constituyen los fundamentos de la investigacin: (a) el discurso
pblico del Gobierno, las ONGs, los funcionarios municipales y profesionales (tecncratas), como parte del mbito
sociocomunicativo;y(b)laestructuramediticayelacceso,comopartedelmbitosocioprxico.
1. Delosaspectossociocomunicativos,referidosprincipalmentealdiscursopblicosobrelaparticipacin,es
decir,laideaesidentificarculessonlosdiscursospblicosysociocomunicativosdelaparticipacin.
Laparticipacinespromovidalegalmentemediante:(a)elInstructivoPresidencial(2000),laCartadeSantiagodeChile
(2003),elPlanRegionaldeParticipacinCiudadana(2003)ylaLeydeParticipacinCiudadana.
Loscontenidosmsconsolidadosqueconstituyeneldiscursopblicodelgobiernocentralestnreferidosa:
- Laimportanciadelagobernabilidadylaculturayconcienciacvica.
- LaimplicacindelaempresaylaconsecuenteempresarializacindelosprocesosyfuncionesdelEstado-nacin.
- La importancia de la accin voluntaria, como dinmica de participacin que busca des-responsabilizar al
Estado-nacindelasacciones,parasituarlomsbienenelplanodelaadministracinylagestin,peronode
lasgarantaspblicasysociales.
- El rol fundamental del gobierno, como articulador, gestor y, principalmente, administrador de las formas de
participacinpre-diseadasenconjuntoporlasinstanciaspblicasyprivadas.
- Laincorporacindelgicasempresarialesyprivadasalasfuncionesdelgobierno,creandoungobiernoregido
msporlgicasprivadasquepblicas.
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- Elfortalecimientodelasaccionesvoluntarias,parasostenerelmodelodeparticipacin,dondelosactoresms
recurrentesson:1)Laempresa,conunrolnegociadordelasaccionesdelgobiernoycomomodeloaseguirpor
partedelEstado-nacin.Dehecho,lalgicaempresarialylaracionalidadeconmicaneoliberaldesplazarnal
modelodevocacinpblica.2)LasONGs,quetendrnunrolnegociadoryserndesplazadasgradualmente
porlaslgicasdelasfundacionesempresarialesque,sedir,renenlomejordelmundoprivadoypblico,
peroque,aunquenoloexpliciten,pertenecenalmundoprivadoypromuevensusvalores.
- Servoluntariososerdisidentes,constituyenlosdospolos,encuyocasolosltimossonexcluidosdelosprocesos.
Yestasformasdeexclusintiendencadavezmsalalgicade:losquesobranquedanfuera.
Porotraparte,laagendadigitalChile2004-2006,refuerzaeincorporanuevaslgicas:
- La dependencia tecnolgica, que es generada por la masificacin de las tecnologas, como mecanismos de
participacin.
- Elrefuerzodeunaprivatizacindelasfuncionesdelgobierno,atravsdelmodeloempresarialquebuscala
gestindelacalidadtotalycreainstanciasdesupervisinyvigilanciapermanentedesta.
- La incorporacin de la idea de gobierno digital y competitividad, como materializacin de la forma de
dependenciatecnolgica.
Enelcasodelgobiernoregional,elplanregionaldeparticipacinciudadana,sepropone:
- Vincularunaideadegobiernoregionalconlaslgicasdeparticipacinciudadana,dondelaparticipacinse
administra con cierta des-centralizacin, pero no se des-centraliza ni se participa. Esto es, porque la des-
centralizacin se confunde con la prctica de des-centralizar la representatividad del gobierno central y no
romperconsta.
- Compatibilizarunmodelodegobiernocentralistaycentralizador,conunmodelodedemocraciaparticipativay
degestin,actualmentevigente,puestoqueelgobiernoregionalsolocoordinalosdiseosdelgobiernocentral
yconstituyesuextensinadministrativaydegestin.
Entonces,lapreguntahastaahoraes:cmofortalecerlaparticipacinciudadanaenelmarcodeungobiernocentralistay
centralizador?Laparticipacindelacomunidadeneldiseodelaspolticasdeparticipacinesunadelascontradicciones
msserias,pues,delamismamaneracomosesostieneestavocacin,seasumenaccionesdondelosserviciospblicos
son representantes y garantes de la participacin de la ciudadana: administran y gestionan la participacin fabricada
centralizadamente,peronocreancondicioneseinstanciasrealesdeparticipacin.Losserviciospblicosasumen,anivel
regional,unrolfundamentalcomoarticuladores,gestoresygarantesdelaparticipacin.
Porsuparte,enlaONGCorporacinParticipa,eldiscursosecaracterizaporlaautorreferencialidadyautocomplacencia
respectodeldiscursodelgobierno,dondeserefuerza:
- Lapromocindedispositivostecnolgicosylamasificacindelastecnologas.
- La promocin del compromiso cvico, particularmente a travs de procesos electorales, como dispositivos de
participacinycontrol.
- Laimportanciadelosdispositivoslegislativos,comoformasdeproducirlaparticipacinyreducirlaainstancias
deadministracinlegislativa.
EnelcasodelaONGGenteExpresa,seobserva,engeneral,unaautorreferencialidadalroldelaONGenlosprocesos
participativosregionales:
- Promocindelaautogestin.
- Comprensindelaparticipacincomoautodeterminacin.
- Importancia de los liderazgos locales, con nfasis en el emprendimiento, que constituye una forma de
produccinneoliberaldelossujetos.Unemprendedoresunsujetocapazdeactuarconlgicasneoliberales
eindividuales,reforzandoelcapital(econmico,socialycultural),comorecursoprincipal.Elemprendedor,
adems, tiende a monetarizar y rentabilizar sus prcticas, incorporando la eficacia, la eficiencia y la
competitividad.
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De todo lo anterior podemos establecer ciertos desplazamientos discursivos que van desde la nocin de autogestin
democrtica y modernizacin del Estado-nacin, pasando por la dependencia de los dispositivos tecnolgicos, para
finalizarconlgicasdeprivatizacindelasfuncionesdelEstado-nacin,comopartedelmodeloneoliberal.Estemodelo
no solo se representa en los ajustes econmicos estructurales y sus consecuencias para la pobreza y la cesanta, sino
tambinconstituirunabaseparalaslgicastecnolgicasysusconsecuenciasenlabrechadigital,yparalasdistintas
formas de ajuste social y cultural que definen modos de produccin de los sujetos orientados al individualismo, la
fragmentacinylaamnesiarespectodelasredescomunitariasyredesdecooperacinsocialinternasexistentes.
2. Delosaspectossocioprxicos,decarctermsmaterial,referidaprincipalmentealaestructurademedios
disponibleysuusoporlosactores,yelaccesoadichaestructura.
Si comparamos la estructura de medios en Chile, los discursos pblicos sobre la participacin y las posibilidades y
limitacionesrealesdeacceso,observaremosunafuerteconcentracineconmicaeideolgicadelosmediosenChiley
susregiones,asociadaaunrolpredominanteotorgadoalosmediostradicionales,mediantelaslgicasdeinformacin
ytransmisin.
Enefecto,laestructurademediosenChilesecaracterizapor:
- Faltadetransparenciadelmercadomassmeditico.Estoes,nosecuentaconinformacindetalladayactualizada
sobrelapropiedaddelosmedios.
- Enelcasodelaprensa,laconcentracinmediticasehaacentuadodurantelosltimostreintaaos,teniendo
invariablementealmodeloempresarialcomoeje.Enefecto,porejemplo,laprensachilenadelosaossetenta
estbajoelcontroldediezconsorciosempresarialesligadosalaagricultura,laminera,laindustriaylabanca:
(1)ElMercurio/LordCochrane;(2)EmpresaEditoraZigzag;(3)RadioMinera;(4)RadioPortales;(5)Consorcio
PeriodsticodeChileCOPESA;(6)CompaaChilenadeComunicaciones;(7)EmisoraPresidenteBalmaceda;
(8) Sociedad Periodstica del Sur, SOPESUR; (9) Sociedad Nacional de Agricultura; y (10) Radioemisoras
Unidas (URIBE,http://www.derechos.org/nizkor/chile/libros/reporter/capI02.html [Consulta: 28 nov. 2002]). Y
en la actualidad, solo existen dos consorcios periodsticos, que bien merecen el nombre de duopolio, con
caractersticasdeoligopolio:elgrupoCOPESAyElMercurio,ademsdeundiariodelgobierno,LaNacin.El
casoparadigmticodelaprensamuestradosgrandesconsorciosquenosolooperancomoempresasinformativas,
sinocomoinstrumentosdelmodeloneoliberalempresarialdemercado,alcualrepresentan.
- En el caso de la radio, la creciente concentracin de las seales y la irrupcin en Chile -donde la radio ha
estado tradicionalmente repartida- de importantes grupos comunicacionales transnacionales. Sin mencionar al
empresario nacional Ricardo Bezanilla, dueo de las radios Infinita, Tiempo, Clsica y Romntica, los casos ms
notorios de adquisicin radial han estado a cargo de Radio Caracol, de Colombia, y del consorcio venezolano-
estadounidense Iberoamerican Media Partners. Este ltimo suma siete emisoras en la frecuencia FM santiaguina,
entre ellas las dos que lideran las encuestas: Rock&Pop y Corazn(RevistaQu Pasa,<http://www.quepasa.cl/
revista/1461/27.html>[Consulta:28nov.2002]).
5. Enelcasodelatelevisin,lastransformacionesduranteelgobiernomilitar(intervencin,ocupacinycambios
jurdicos),nosoloafectanalcanalestatal,sinotambinatodalalgicadeunatelevisinparticipativa,nacionaly
deserviciopblico,profundizando,porelcontrario,unaexcesiva,perocoherente,dependenciaalosmercados
externosdelaproduccintelevisivapropiamentetal(mercadopublicitarioymercadodelasaudiencias,atravs
dedispositivoscomoelPeopleMeteryelRating)(SunkelyGeoffroy,2001:18,19;29-32;57-59;68-70;84-86;
Hurtado,1988:13-14).
Enestesentido,observamosunaprofundamercantilizacindelaproduccintelevisiva.
Enlaactualidad,elconsorciodeprensaElMercurio,consusdiariosregionales,hainiciadodosaccionesfundamentales
para el nuevo escenario multimeditico en Chile: la compra de diarios locales en las distintas regiones del pas y la
adquisicindecanalesderadioytelevisin,paracrearcadenasanivelnacional.Ambasiniciativasnotransformanel
escenariomultimediticoenChile,sinomsbienagudizanelactualescenariodeconcentracineconmicaeideolgica.
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Lafaltadeconcurrencia,sumadaalasprofundasdesigualdadesenelaccesoalainformacin,lacomunicacinylacultura,
conlaconsiguientedistribucindelpoderycontrolsocial,hacennecesariopensarlainformacinylacomunicacin,en
trminosdenuevasformasdemediacinque:
a. Se basen en las caractersticas locales para emplazar su diseo informativo y comunicacional, superando las
actualesreproduccionescomercialesalascualessehanvistoreducidaslasexperienciaslocales.
b. Sesustentenenlaparticipacindelascomunidadeslocalesparasudiseomeditico,encambiolosactuales
medios locales responden a diseos nacionales y, con mayor frecuencia, transnacionales. En estos ltimos la
participacindelascomunidadesescasinula.
Estas nuevas formas favorecen la participacin y el ejercicio de una democracia comunicacional y se materializan en
alternativascomolasradioscomunitariasylosperidicosdebarrios,enunintentoporperfilarlasclavesculturaleslocales
frentealaglobalizacin.Paraobtenerlogrosalargoplazoesnecesariotrabajarenentidadesintermedias,comoescuelas
ymunicipalidades,conunaconcepcinintegraldelacomunicacin,reconocindolacomounderechodetodosyno
exclusivodealgunasinstancias.Losmunicipiossonclaves,puesdespusdelgobiernocentralsonlasnicasinstanciasde
eleccindemocrtica,porlocualgozandeciertaautonoma.Porelcontrario,losgobiernosregionalessondesignados
porelgobiernocentralyespocoloquesepuedeesperardeellos,enelcontextodeunades-centralizacin.
Como hay argumentos que sealan que cualquier medida de proteccin de las producciones mediticas locales o
nacionales constituye una limitacin a la libertad de eleccin, es necesario precisar que se trata justamente de lo
contrario:frentealaimposibilidaddeelegirelaccesoaimgeneslocalesodeimgenesquereflejenlasproblemticas
culturales propias, es conveniente que el Estado-nacin -a travs de canales pblicos, comunitarios y/o mediante el
establecimientodecuotasdepantallaparalaproduccinlocaloregional-,garanticeestaposibilidad;esdecir,queexista
unaregulacinquepermitaunflujomultidireccionaldeimgenesyunaverdadera,pluralyvariadaofertadeseales,no
lafalsalibertaddeeleccinentreimgenes,dilogoseinformacinprovenientesdeunamismacultura.Lalibertad de
eleccin solo es posible con una amplia y diversa disponibilidad en la estructura de medios, tanto en su propiedad como
en sus contenidos. De lo contrario se transforma, al igual de lo que ocurre con la libertad de expresin, en una forma
de encubrir poltica y retricamente la libertad comercial.
Un alcance importante, como antecedente contextual, es que, en general, la situacin a nivel latinoamericano no es
diferentealcasoqueobservamosenChile,dondeelmercadomultimediticosecaracterizaporsuexcesivaaperturaalos
capitalesextranjeros,favoreciendoanmslaconcentracin.
LaafirmacinformuladaporMastriniyBecerra(2001:206)escategrica:El alto grado de concentracin de la propiedad
de los medios, en manos de las elites econmicas y polticas, han clausurado hasta ahora las opciones de un desarrollo
ms democrtico. La concentracin de la riqueza en muy pocas manos marca que ste, desgraciadamente, no es solo un
problema del sector audiovisual.
Debidoalomencionado,sepuedeapreciarunefectodeestaestrategiadepodereconmicoypoltico:La concentracin
pone al ciudadano comn en una situacin perifrica con respecto a derechos fundamentales como son los de la libertad
de expresin, el acceso a la informacin, la diversidad de las fuentes de informacin y la diversidad cultural. La posibilidad
individual o colectiva de ejercer estos derechos se vuelve cada vez ms escasa en nuestras sociedades industrialmente
avanzadas y ricas(Murciano,2004:52).
Porsuparte,enladimensindelacceso,seobserva,entrelosdistintosactores,unapercepcindominante,asociadaa
unaatribucinotorgadaalroldelasautoridadespolticasyalasorganizacionessocialesinstitucionales,comopartedel
ejedelpoder.
Ahorabien,entrminosglobalesseobservaunacomprensingeneralizadadelaparticipacincomomedidadeacceso
a la informacin, cuyo propsito es satisfacer las necesidades de los sujetos-clientes-consumidores. Por esta razn, la
percepcinesquelaparticipacinsepuedeinstrumentalizar,restringidaalainformacin,comodispositivoespecfico.
Evidentemente,estalgicasefortalececonlavisindelossujetoscomoclientes,locualgeneraunadependenciadelas
polticas y programas dirigidos por el gobierno, ejecutadas por ONGs y financiadas, en buena parte, por fundaciones
empresariales o empresas del rea de las tecnologas. Esta concepcin es comn a los discursos del gobierno y las
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ONGs,comotambinaldiscursodelosfuncionariosmunicipales;losdiferentesprofesionales,encambio,tiendenauna
visinmscrtica.
Unexcesodeinformacindesdelgicascomerciales(consumidores)ypolticas(electores),enlascualeslainformacin
es funcional y constituye un requisito para el modelo neoliberal de la informacin, la comunicacin y el periodismo.
stas se confunden, habitualmente, con el marketing y la difusin. Es decir, en los programas o proyectos actuales se
incorporalacomunicacincomounainstanciaqueseagotaenladifusindeciertoscontenidos,respondiendo,enltima
instancia,aunalgicademarketingpolticoparaciertasideasqueinteresanalsistemapoltico.
Laincorporacinmasivadedispositivos(simuladores)deinformacinyopinin(encuestas,foros,chats,etc.),quefortalecen
unadefinicindelaparticipacincomounteneropinin,aunquenosetengainformacinrelevante.Eshabitualque
losproyectosoprogramascuentenconestosdispositivosespecficos,medianteloscualessejustificalaparticipacin,en
cambiosetratademecanismosaltamentetecnologizadosqueincorporanlalgicadelainter-conectividaddelossujetos,
peronosuparticipacin.Enefecto,laspreguntasyopcionesdelasencuestas,forosychatsestnpreviamentedefinidas
yseconsultarespectodeellasmismas.
Unrolpredominantedeactoresquefortalecenunmodelodedemocraciarepresentativaydegestin:serviciospblicos
y ONGs. Los primeros responden a la lgica del gobierno, del cual dependen directamente.Y las ONGs actan de
acuerdoalasdirectricesdelgobiernoylasempresas,desdedondeobtienensufinanciamiento.
Un opinin generalizada en los distintos actores es que la participacin es sinnimo de un estar informados, de tal
formaquelaparticipacinsetransformaenunhechodediscursoquesebanaliza,semercantilizayseconsume.
Losfuncionariosmunicipales,profesionalesdeserviciospblicosdelgobiernoyalgunosprofesionalesdeONGs,entanto
actoresdelosprocesosdeparticipacin,aparecencomopromotoresdelalgicaneoliberal,gestionistayrepresentativa
delaproduccinsocialdelaparticipacin.
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CARLOSDELVALLEYALBERTO J. MAYORGA
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FELIP GASCN
*
LAS RAZONESDELOLVIDO
Unadelasgrandesparadojasquehavividointensamentelasociedadtransicionalchilena,pesealgrandesplieguede
lasdenominadastecnologasdelainformacinylascomunicaciones(TICs),eselrecurrenteolvidodelacomunicacin
comocomponentearticuladordelosprocesosdeparticipacin,construccindeciudadanaeinnovacinlocal.Desde
mipropiaexperienciaacadmicayprofesionalcomoasesorenprocesosdeplanificacinestratgicadeldesarrollolocal
yregional,lareduccindelacomunicacincomomeroinstrumentodedifusinnosretrotraeaaquellaobsoletadoctrina
desarrollista que conceba en forma mecnica la ecuacin modernidad = difusin de innovaciones, al margen de las
particularidadesydinmicashistricas,polticas,econmicas,sociales,culturalesoterritorialesdecadapas.
Habitualmente,lospoderespblicosinvocanunciertoestatusreflexivoparalacomunicacinenmomentosdecrisis-como
elactual-,bienconelmeroobjetivodedesarrollarestrategiasdeposicionamientodelaimagenpblicaoparadedisear
campaasdemarketingpolticoantelacercanadeprocesoseleccionarios.Laerrneafrmulatransicional,acuadaen
los90desdelaSecretaradeComunicacinyCulturaporEugenioTironi,dequelamejorpolticadecomunicacin
es la que no existe, mediante la cual el Estado actu bajo el supuesto de que el mercado y la libre competencia
garantizaranlaautorregulacin,adolecedeperspectivasbsicasquegaranticenlaconsolidacindemocrtica,comoson
lacomprensindelaestructurahistricadelsistemanacionaldecomunicaciones,lasparticularidadesdesueconoma
poltica y cultural (etnocentrismo, centralismo, concentracin de la propiedad), la estructura de oportunidades para la
participacin(Flisfisch,1982),laarticulacinconestrategiasdedesarrolloaescala,entreotras.
LAECONOMA POLTICADELASCOMUNICACIONES
Enestesentido,cabetenerpresentealgunosdatosrelevantesdelsistemanacionaldecomunicaciones,quelocategorizan
comounsistemaoligoplicoque,comosostienenCsarJimnezyJorgeMuoz,obedeceaunaecuacinbsicaamayor
concentracin(gruposmonoplicosyoligoplicos),menorlaparticipacinindividualydegrupossociales(Jimnezy
Muoz,2007:50).
Los grupos econmicos con mayor concentracin de medios de comunicacin son los grupos Edwards (41 medios),
Saieh-Copesa (21),Televisa (21), Cisneros (10), Estado (9), Holanda Comunicaciones (9), Claro (7), Editorial Perfil (6),
EditorialEdiba(6),PontificiaUniversidadCatlicadeChile(4)yPrisa(4)(ibid:55).
Elcasodelaprensa,aunquebastanteconocido,resultamuysignificativo,siseconsideraquedelos44diariosafiliadosa
laAsociacinNacionaldelaPrensa(ANP),27deellos(61,4%),estnconcentradosensolo3empresas,grupoEdwards(El
Mercurio,LaSegundayLasltimasNoticias),grupoSaieh-Copesa(LaTercerayLaCuarta)yelestatalLaNacin,cadenas
COMUNICACIN LOCAL: LASPOLTICAS DEL OLVIDO.
HACIA UNACOMPRENSIN HOLSTICA
DEL SENTIDO DECONVIVIR
* DoctorenCienciasdelaComunicacinporlaUniversidadAutnomadeBarcelona,ProfesorTitulardelaUniversidaddePlayaAncha
(Valparaso,Chile).DirectordeF@ro,RevistaTericadelDepartamentodeCienciasdelaComunicacinydelaInformacinymiembro
delCentroInterdisciplinariodeEstudiosdeGnero(UPLA).
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nacionales de muy distinta magnitud, mientras que los 17 restantes (38,6%) pertenecen a empresas independientes
(SecretaradeComunicaciones,2008).
Considerando exclusivamente los diarios regionales (36), el 58,3% de ellos pertenece a un solo grupo, Edwards, que
controlauncuasi-monopolioatravsdelos21diariosqueconformansucadenadediariosregionales,frentea15(41,7%)
diariosindependientes.
Esporelloqueinclusolasfuentesoficialistasreconozcanquepesealprocesodedemocratizacinpersistenlosfenmenos
deconcentracindelosmedios,deprdidadecompetitividadcomercial,lasdificultadesparaconseguirfinanciamiento
publicitario y los problemas de profesionalizacin que han afectado histricamente el desarrollo de los medios de
comunicacinregionalesylocales(SecretaradeComunicaciones,2008:20).AloquecabraagregardepartedelEstado,
laausenciadepolticasdefiscalizacinfrentealacompetenciadeslealylasprcticasmonoplicas
1
,comotambinlos
equvocoscriteriosdefinanciamientodelFondodeMediosdeComunicacinSocial,Regional,ProvincialyComunal,
que ha contribuido a financiar la diversificacin de productos de los grandes medios, supeditando la sustentabilidad
tecno-econmica en detrimento de una mayor cautela de la diversidad, la descentralizacin y la innovacin en los
procesosdecomunicacinyenlaagendadecontenidosmediticosdelossistemasregionalesylocales.
A ese respecto, tambin cabra sugerir una mayor accin de parte de las universidades regionales para reclamar la
descentralizacindelosfondosdeinvestigacin
2
,respondiendoaloscrecientesrequerimientosdeinvestigacinaplicada,
imprescindibleparaorientareldesarrolloylainnovacin(I+D+I),priorizandodeestaformaelestudiodelosprocesos
complejosdecomunicacinlocalyregional,comotambindeloscontenidosmediticos.
Con todo, la economa poltica del sistema de comunicaciones en Chile podra definirse desde los siguientes rasgos
(JimnezyMuoz,2007;delValle,2006;Gascn,2003;Dermota,2002):
- Responde a una gran centralizacin poltica, econmica y territorial, atentando contra los derechos a la
diversidad,elpluralismoylaparticipacindetodosistemadecomunicacionesdemocrtico;
- Esunsistemaauto-reguladoyconcertadoenelrepartodelmercadopublicitario,tantodeorigenprivadocomo
pblico, mediante un sistema que adolece de objetividad, rigurosidad y transparencia en la construccin y
difusin pblica de indicadores peridicos de medicin del consumo
3
de esta denominada industria de la
conciencia;
- Evidenciaunagransegmentacinideolgica,alconstituirselosmediosdecomunicacincomoactorespolticos
queactanalternadamentecomogrupodeintersypresin;
- Privilegialasalianzastransnacionalesdelaindustriadelaentretencin,loquesetraduceenunasegmentacin
reduccionistadelaagendatemticayprogramtica;
- Provoca un alto grado de homogeneizacin cultural, considerando el creciente fenmeno de satelizacin
de la cultura, especialmente en el sistema de radiodifusin y televisin (carencia de produccin local), que
atentacontralosprincipiosbsicosdenuestrahistoriapluricultural,respondiendoalosinteresesdeoligopolios
transnacionalesydelosprocesosdeglobalizacin;y,
1 Deestaformasepuedeexplicarlaconcentracinpublicitaria,considerandoque,en2006,el99%delatortapublicitariasereparta
entrelasdosgrandesempresasdelduopolio,el53%paraelgrupoEdwardsyel46%paraCOPESA,mientrasqueparaLaNacinsolo
alcanzabaal1%.(Fuente:MegaTime,2006;cit.Dittus,2008:pp.275).
2 Muchos han sido los cuestionamientos a la reducida inversin pblica para garantizar un desarrollo cientfico y tecnolgico ms
equitativoydescentralizado,tantodesdeelpuntodevistadisciplinariocomoterritorialyuniversitario.
3 Sibienexistedesdefinalesdel2003elSistemadeVerificacindeCirculacinyLectora,patrocinadoporlaAsociacinNacionalde
Avisadores (ANA), laAsociacin Chilena deAgencias de Publicidad (ACHAP) y laAsociacin Nacional de la Prensa (ANP), coincido
con Rubn Dittus (2008: pp. 275) en sus apreciaciones sobre el refuerzo a la concentracin publicitaria, teniendo en cuenta que la
informacinquerecopila[dichosistema]noestdisponibleparaelpblicogeneralsinoqueesdeconsultaexclusivaparalasempresas
depublicidadymidesololosdatosdemediosdecirculacinnacional,excluyendodeformapermanentealosmediosregionales,con
elconsiguienteefectonegativoensuinversinpublicitaria.
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- Sometealejercicioprofesionalauncontrolhegemnicoendefensadelintersparticularporencimadelinters
pblico, lo que atentara contra algunos de los fundamentos del estatuto deontolgico de los medios
4
, como
lo son la independencia
5
, el deber de informar en forma pertinente, oportuna y transparente; la clusula de
conciencia y la tica profesional, la generacin de opinin pblica; en fin, el estatuto de legitimidad que la
sociedadotorgaalaformacinprofesionaluniversitaria.
Aellocabraagregarlaprcticainexistenciademediospblicosyciudadanosregionales,puesaexcepcindeldiario
La Nacin y las redes regionales de TVN, el sistema de comunicaciones se define por su carcter privado, de gran
concentracinenlapropiedadyenelrepartodelatortapublicitaria.Porotraparte,lacompetenciadeslealtambinse
encarnaenlasregulacionesquepesansobrelasradioscomunitarias,cuyareduccina1wattdepotenciaylaprohibicin
deemitirpublicidadyafinanciarsegraciasaellaresultaninadmisiblesparalosestndaresinternacionalesdeUNESCO
6
.
Sinembargo,nosetrataenningncasoderetrotraernosaldiscursodelaestatizacindelosmediosdecomunicacin,
como s de garantizar la diversidad meditica, abriendo el espacio pblico a la existencia de medios ciudadanos,
comunitarios,universitarios,municipales.
Porello,resultacuriosoqueentiemposdeacreditacininternacionalynacionaldeestndaresdecalidadenlagestinde
mltiplesserviciosdirigidosalacomunidad,lacomunicacinsocial,queconstituyeunbienpblicofundamentalpara
lasgarantasconstitucionalesyunodelosderechoshumanosdetercerageneracin,juntoalosderechosaldesarrollo,la
diversidadyelpatrimonio,noestsometidaacriteriosmnimosdeevaluacin.Enesesentido,nospodramospreguntar
porqulasconcesionesestatalesdefrecuenciaenradioytelevisinnoestnsometidasaunaevaluacinyfiscalizacin
contnua? No se trata de garantizar nicamente la viabilidad tcnica de emisin, produccin o cobertura, sino
particularmentelacalidaddesuscontenidos,suestructuraprogramtica;desusprocesosdecomunicacin,lacapacidad
deinclusindelosdiversossectoressociales,generacionales,territoriales,delosmovimientosemergentes,etc.;elgrado
desatisfaccindesuspblicos,deaperturaalasdiferenciasyallibredebatesobrelosprocesosdetransformacinque
afectanalascomunidades,entreotrosaspectos.
Ascomoseregula,medianteunaLeydeTransparencia,lainformacinquelosserviciospblicosdebenhaceraccesible
a la ciudadana en general, podra decirse lo mismo de la transparencia en el sistema de comunicaciones del pas,
mediantelaregulacindesistemasoficialesdecontroldelasindustriasculturales,tirajedemediosdeprensa,audiencias
deradio,televisin,distribucincinematogrfica,inversinpublicitariapblicayprivada;investigacinmedial,estudios
deopininpblica,etc.
REDESDECOMUNICACINLOCALYLIDERAZGO
Entendemoslasredesdesdeunadobleperspectiva,antropolgicaytecnolgica,definindolascomoelconjuntodelas
relaciones sociales, institucionales o no, que considera el espacio urbano y, en general, la organizacin del territorio
comoentramadoenelqueconfluyendiversasvasymediosdecomunicacin,articulndoseasuvezconotrasciudades
ynudoslocalesyglobales.(MorenoSard,1999).
4 En los pases democrticos son cada vez ms frecuentes los Estatutos de Redaccin, corpus para-legales que autorregulan la funcin
profesionalenlosmediosdecomunicacin,dotndolesdemecanismosefectivosparamediarenlosconflictosentreempresa-directivos-
profesionales-sociedad.Entreotrasfigurasdeimportancia,contemplalaexistenciadelombusmanodefensordeloslectores-audiencias.
Ennuestrocaso,seencuentraentramitacinparlamentariaelEstatutodelPeriodista,quereformalaLeyn19.733sobrelasLibertades
de Opinin e Informacin y Ejercicio del Periodismo. Ver: Boletn n 4822-13 en: http://www.bcn.cl/actualidad_legislativa/temas_
portada.2008-06-02.4301572494/4822_13.pdf
5 Nos referimos no solo a independencia ideolgica (de conciencia), sino tambin la relativa a intereses culturales, econmicos y
corporativosquecondicionanysometenalalibertaddepensamiento,deexpresinyopininaotrosintereses(comolosdeinversin
publicitaria),alejadosdelinterspblicoyelbiencomn.
6 Ver:Scarone,Marcello(2005).UNESCOylalegalizacindelaradiocomunitaria.Cmoreconciliarlospuntosdevistadelasradios
comerciales y comunitarias pp. 29-55. En: Gascn, F. (coord.). Desafos democrticos de la legislacin sobre radios comunitarias
y ciudadanas. Nuevos caminos para la participacin local en Chile.Valparaso: Universidad de Playa Ancha Oficina Regional de
ComunicacineInformacinparaAmricaLatinayelCaribedeUNESCO.
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Una red social es un sistema de vnculos que se establece entre nodos y que est orientado hacia el intercambio y
la cooperacin ciudadana. Los nodos pueden estar integrados por personas, actores sociales, grupos u organizaciones
comunitariaseinstitucionesyrepresentartantopuntosdeencuentrocomodeconflicto(nudos).Elvnculoeseltipode
relacinqueseestableceentrelosnodos,ysehabladesistemadevnculosparadesignaralconjuntodeinteracciones
entrelosnodos.Enelvnculoentrelosnodosseproduceunintercambiorecprocooapoyosocialquepuededarseenel
planoemocional,material,informativo-comunicativo,financieroosocial(Fonacyt,s.f.).
Lasredessonsistemasdeconversacinyaccinorientadasalintercambioyelapoyosocial.Lasconversacionespueden
estarorientadasapromoverlaaccin,comoplanificaryponerenprcticaproyectosyactividadesrelevantesparalared;
oconversacionesparaabriroportunidades,comogenerardebate,reflexinytomadeconcienciasobretemasimportantes
queluegopuedentransformarseeniniciativas.Enamboscasospuededecirsequeelprincipalobjetivoquesepersigue
a travs de la articulacin de redes es generar organizacin ciudadana, liderazgo, opinin pblica, empoderamiento,
politizacineinfluenciaenlatomadedecisiones.
Las redes sociales son espacios de dilogo y coordinacin en los cuales se encuentran organizaciones e instituciones
pblicasyprivadasenfuncindeunobjetivocomn.Constituyenunaformadeasociarseenlaconfianza,lasrelaciones
horizontalesyelcompromisoporbuscarsolucionesaproblemasdeinterscomn.
Porextensin,lasredessocialessiempresemanifiestanatravsdelacomunicacin,seaenformaderedesdeconversacin,
de compromisos, a travs de las cuales se conjugan aspectos racionales (creencias, ideologa) y aspectos emocionales
(deseos,sueos,afectosydesafectos),quedefinennuestraidentidadpersonalycolectiva.
Podemosdecir,enconsecuencia,quepensareneldesarrollodelasredesdecomunicacinlocalyregionalesimpulsar
unarepolitizacindelavidaciudadana,definirnuevoscontextosparaunademocraciaparticipativa,resituarelespacio
delacomunicacindesdelosvnculosqueconformanlosespaciosdeintercambiodebienesmaterialesysimblicos,
espaciosdetrnsitoymovilidaddepersonas,losflujosdinmicosconquesealimentalaconstruccindecomunidades
desentidoquehacenposibleloquesehadadoenllamarlaglocalizacin,pensardesdelolocalparaactuarenloglobal.
Hablamosentonces,deempoderamientoyciudadanizacindelasredescomounaestrategiadepolitizacinquevincula
procesosdeconstruccindemocrticaehistrica,involucrandoaspectosticos,morales,econmicosycomunicativos
ensuconstitucinyqueseconstruyendinmicamentefrutodelasinteraccionesysubjetividadesdelaspersonas.Para
elloesnecesariotambinreconocernuevosescenariosdeconstitucindelopblicoylafuncindemocrticaqueejerce
laopininpblica(ticayestticadeladiversidad).
Elliderazgoesuncomponenteesencialenlaarticulacindelasredessociales.Loslderesinfluyenenlasdinmicasde
opininpblica,intervienenenlosflujosdeinformacinyenlasredesdeconversacinycompromisodesucomunidad.
Lasustentabilidaddelasredessocialesestdeterminadaporsucarcteractivo-participativo,sucalidaddemocrticao
gradodedesconcentracindelpoder.
MEDIACINSOCIALYCOMUNITARIA
La mediacin es el lugar desde donde se otorga el sentido a los procesos de comunicacin social, entendiendo la
culturacomolagranmediadoradetodoprocesodeproduccincomunicativa(produccindesentido).Enlamediacin
se desplaza el inters de la comunicacin desde el estudio de los medios hacia el de las prcticas, profundizando el
significadodelaculturaendichosestudios.Lacomunicacinsiempresedadentrodeunacultura,loquetieneungran
valorpolticoyciudadano(MartnBarbero,1987).
Para el desarrollo de la mediacin tiene gran importancia analizar los contextos como elementos claves en los que se
producenlasrelacionesentrecultura,comunicacinyrelacionessociales.
Lamediacinsocialesunprocesoquepersiguelaresolucindeunconflicto,atravsdelaparticipacindeuntercero
imparcial y neutral, normalmente un profesional que se ha especializado en esta rea (psiclogo, abogado, asistente
social,entreotros).
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COMUNI CACI N
Losconflictosmsdirectamenterelacionadosconlasorganizacionessociales,laciudadanayeldesarrollolocaltienen
ensubaselaausenciadeparticipacin,deespaciosdelibreexpresinofaltadetransparenciaeniniciativasqueafectana
laconvivencia.Enestecaso,setratadeproblemasvinculadosalaestructuradeoportunidades(Flisfisch,1982),quesele
brindaalasociedadparaparticiparenformaoportuna,pertinente,informadayconigualdaddeoportunidades:esdecir,
losmecanismosformales,losmbitosylasconsecuenciasquetienelaopininpopularenlasdecisionesgubernamentales,
comparativamente a las oportunidades de otros sectores o grupos de inters y presin, como son los empresariales,
polticos, etc. Tambin son componentes importantes para la convivencia social la relacin identidad/pertenencia/
legitimacin, relacin que nos ayuda a reflexionar sobre la profundidad de la democracia y el reconocimiento de la
diversidadsocial,lacompetenciasocio-culturaldelosdistintosgrupos,suestatussocio-econmicoypoderdeinfluencia,
elcontextoyconsecuenciasdelproceso(integracionesymarginaciones)ylosnivelesdeparticipacinsocialobservados,
ogradodeaperturaanuevoscomportamientosdelaspersonas.
Para evaluar la estructura de oportunidades de participacin y mediar en los conflictos que puedan derivarse de ella,
ngelFlisfisch(1982),proponeunaseriedecuestionamientosqueafectandirectamentealosactoresinvolucradosenlas
negociacionesparasolucionarconflictos:
- Qu tipos de accin grupal en la sociedad local son las que se privilegian? (empresas, sindicatos, partidos,
cooperativas,asociaciones,redes,etc.)
- Qumecanismosdedecisincolectivacaracterizanaesosdistintostipos?
- Qumodalidadesdeparticipacindefinenesasdiversasclasesdemecanismos?
- Culeslaparticipacinpotencialmximaqueadmitecadamodalidad?oqugradodeelasticidadoampliacin
delaofertadeoportunidadessepuedeproducirantemayoresdemandasporparticipacin?
COMPETENCIASDELMEDIADORCOMUNITARIO
La mediacin comunitaria tiene importancia en los conflictos que involucran a estamentos, instituciones, empresas y
organizacionescondesigualpoderenladefensadesusintereses.Adems,ejerceunrolcolaborativoycoordinadorentre
lasredessociales,profesionaleseinstitucionesenlabsquedadesoluciones,pudiendoabarcaryrelacionarmbitosms
amplios,comosoneljurdico,eleducativo,ellaboral,sanitario,ambiental,familiaryvecinal.
Lascompetenciasquedebentenerlosmediadorescomunitariossonmltiples,entreellascabedestacarlassiguientes:
Polticas:defiendelademocracia,participacin,inclusin,equidad,justiciasocial,elbiencomn,losespacios
pblicos,elequilibriodeintereses;
Comunicacionales:ejerceunaescuchaactivadelosargumentosentrelaspartesenconflicto,facilitaeldilogo,
manejalacomunicacinnoverbal(gestos,miradas,movimientos,etc.),tieneaperturapararespetarlasdiferencias
(culturales,comportamentales,polticas),esproactivoytienecapacidadnegociadora;
Interculturales:defiendederechoshumanosysociales,legtimasdiferencias,evitaprejuiciosyestereotipos;
Emocionales: detecta, previene y distiende conflictos relacionando sentimientos, deseos, fobias, prejuicios,
empatas,etc.;
Sociales:defiendelasanaconvivenciaentrelosvecinos,elusoigualitariodeespaciospblicosocompartidos;
Jurdicas: conoce y analiza las normas relacionadas con los conflictos en que ejerce la mediacin, evita las
arbitrariedades,velaporlosderechos,deberesyelrespetoqueconllevalosacuerdosalcanzadoscomosifueran
normasquegarantizanlaconvivenciasocial.
Segnlaexperienciaacumulada(Uzqueda,s.f.),lostiposdeconflictomshabitualesenlamediacincomunitariasuelen
serlosproblemasrelacionadoscon:
- laconvivenciavecinal;
- lasdiferenciasentregruposdepersonas;
- conflictosentreempresasyconsumidores;
- lacontaminacindelmedioambiente,actividadescomercialesoindustriales;
- losplanesurbansticos;
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- conflictoseducativosyorganizacionales;
- conflictosenelsectordeportivo;
- conflictosfamiliares;
ECOLOGA POLTICADELASCOMUNICACIONES
Teniendo presente las relaciones complejas que se establecen histricamente entre identidades locales, memorias,
patrimonio,comunicacin,polticas,desarrollolocaleinnovacin,nuestroprogramadeinvestigacinsobrelaEcologa
PolticadelasComunicaciones(EPC)tienecomoorientacindesentramarlaurdimbrederedesmaterialesysimblicas
mediantelascualessehanlegitimadoydeterminadohistricamentelasformasdesincronizacinespacio-temporalentre
losproyectosdevidapersonalesylatransmisindelamemoriacolectiva(Gascn:2003),reconociendolastensiones
productodeunaconstruccin,diseminacinyapropiacindesiguallamemoriayelconocimiento.Esenestecontexto
donde se enmarcan los conflictos del cambio de la conservacin patrimonial, fruto de las estrategias de valoracin/
conservacin/olvido de los imaginarios sociales, cuya consecuencia mediata se traduce en la reduccin del espesor
mnemotcnicodelasinteraccionespersonalesydelavidacotidiana.Amijuicio,losestratosarqueolgicosdelaEPC
estn sedimentados en las genealogas biogrficas familiares desplazadas de aquella historia estructurada como matriz
crono-topo-lgicadedisciplinamientodelcuerposocialy,porextensin,delohumano.
Se parte por reconocer a la sociedad de la informacin como la concrecin de un proyecto histrico de expansin
de las redes institucionales, simblicas y tecnolgicas (Moreno Sard, 2000), con gran poder de impacto en todos los
ecosistemas biticos, producto de guerras, plagas, enfermedades, devastaciones, experimentaciones cientficas, como
asimismoproductodeexomemorias(GarcaGutirrez,2003)yotrasrivalidadesexticas,quehanidoreconfigurandolos
mapasdeinteraccinentrecentrosyperiferias,comoasimismolascapacidadesdemediacinytransmisin(apropiacin,
intercambioyresignificacin)delasexperienciasintergeneracionales.
El diagrama n 1 sintetiza los criterios de investigacin-accin con que he definido la EPC, partiendo de la sincrona
detiemposmltiplesenquesedesatanlosprocesosdeconflictoynegociacinintergeneracionalsobreloscambiosy
permanencias que se producen en las estructuras, coyunturas y prcticas sociales.A partir de ello hemos relacionado
losesquemasdeconstruccinytransmisindelamemoriacolectiva,contextualizndoloseneldilogopolifnicoque
mantienenlaspersonasensuvidacotidiana,mujeresyhombresdediversascondicionessociales,culturas,territorios,
creencias,orientacionessexuales,etc.,comosujetosactivosyprotagonistasdelahistoria,suhistoria;undilogoentre
lasmemoriasdesusfamilias,lasmemoriassocialesylaspropiasexperienciassobrelasqueconstruyensuproyectode
vida.Enestesentido,lasubjetivacindeltiempoimplicaparalaspersonasunanegociacinentrelamemoriahistrica,
eltiempobiolgicodeexistenciaocronologavitalyelitinerariobiogrfico.
DIAGRAMA 1
CRITERIOS DE INVESTIGACIN-ACCIN PARA UNA ECOLOGA POLTICA DE LAS COMUNICACIONES
SISTEMA SOCIAL Y
COMUNICACIONAL
ECOSISTEMAS:
MAPAS TERRITORIALES,
SMBOLOS Y
CONCEPTUALES
ESTRUCTURA
Larga duracin
COYUNTURAS
Larga duracin
PRCTICAS
Corta duracin
ANLISIS
PLANIFICACIN ESTRATGICA
LOCAL - MATRIZ FODA
INTEGRACIONES DECISIONES
EXCLUSIONES MARGINACIONES
PARTICIPACIN
POBLACIN, IDENTIDADES, CIUDADANAS,
INSTITUCIONES,REDES, POLTICAS, INTERESES,
CONFLICTOS, MEDIACIONES
Cambios / Permanencia
Sincrona tiempos mltiples, interdependencia
de espacios globales-locales
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COMUNI CACI N
Deacuerdoaesaperspectivahemosdiferenciadotresdimensionestemporales:
a)Laestructuradelargaduracincomomatrizdetransmisindelamemoriahistricacolectiva:estructurasocial,matrices
de pensamiento social y relaciones sociales; institucionalizacin, identidad/alteridad, ciudadana, redes, sistemas y
polticasdecomunicacinimplcitas.Sinergiasentrelomegaylomacro-comunicativo.
b) Las coyunturas de media duracin como matrices de sincronizacin de un presente continuo: transformaciones
sociales y del sistema meditico; polticas explcitas y conflictos/acuerdos implcitos en la regulacin de las prcticas
socio-comunicativas.Sinergiasentrelomacroylomeso-comunicativo.
c) Las mediaciones de corta duracin como matrices de sincronizacin entre las memorias personales y la memoria
colectiva:lasprcticascomunicacionalesenlavidacotidiana,conflictos/acuerdosentreSociedad-Medios-Estadoenla
representacinylegitimacindelarealidadsocial;mecanismosdegeneracin,apropiacin,reproduccindediscursos
yprcticascomunicacionalescomonegociacindelaspermanenciasyrupturasenlosproyectosdevidaindividuales,
interpersonalesycolectivos.Sinergiasentrelomesoylomicro-comunicativo,entreelpasado,elpresenteyelfuturo.
En el diagrama n 2 entendemos el espacio como una construccin del territorio para los intercambios materiales y
simblicosentrepersonasprximasylejanas,unespaciodeemplazamientos,desplazamientos,itinerarios,intervenido
por las tecnologas de la comunicacin, de la movilidad y del transporte. Un territorio en que nos construimos como
sujetos sociales protagonistas de la historia en el ser, en el saber y en el hacer, dimensiones que estructuran nuestra
concepcintica,polticayesttica,quedasentidoanuestrainseparableracionalidad-emocionalidad.
DIAGRAMA 2
CONSTRUCCIN DEL TERRITORIO
Espacios otrora limitados por clausuras fronterizas, no solo las de los Estados-nacin, sino tambin las de los macro-
relatos etnocntricos universalistas de la modernidad, la ideologa del progreso y las dinmicas de interdependencia
centro-periferias.Topologasqueenestostiemposdeprefijospost-,queinclusonosauguranlainstalacindelaerapost-
meditica,sedebatenentrelosno-lugaresdelarealidadvirtualylasheterotopasdelosmundosposiblesenconstruccin
permanente,comoexpresindelprocesodeexpansinhistricadelasredesdecomunicacin.Espaciosdelhabitarydel
convivir,espaciosciudadanosparalarelacin,elintercambio,participacinyempoderamiento,espaciosdeencuentro
conlaotredad,lainteraccinciudadanaydeasociacinconlabio-diversidad,muchasvecessubyugadaaunacondicin
miserabledeexplotacin,manipulacintransgnicaeinclusolapropiaextincindeespeciesyformasdevida.Tambin
espaciosintervenidos,difusos,separados,apropiadosdelopblicoporloprivado,valorizadosypatrimonializados,quea
EMOCIN RAZN
Convivencia
Compromisos
Comunidad
Competencia
Comunin Conciencia
TERRITORIO Comunicacin
Construccin
SER (tica)
SABER (Poltica)
HACER (Esttica)
Tiempos Gnero
Objetos Clase Social
Espacios Generacin
Sentidos Cultura
REDES
Interdependencias
Bio-diversidad
Patrimonio
Sustentabilidad
ECOLOGA Sujetos
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menudosepiensanreducidosalconsumodesechableylasimplificacinturstica;alconsumodelfuturoprximo,cuando
setratadelamodaprovisoria,delonuevo,delatemporadaporveniryqueyafueenotroespaciogeogrfico,alamoda
dellugarreducidoalaestampadelotpicoyaladislocacin;espaciosfluidosehipotecadosporlasredesfinancieras,a
travsdeldineroplsticoyelclculodelriesgoquesuponelareduccinanalticadelabiografapersonal.
Tambin espacios sociales de mediacin y transmisin de la memoria y del olvido, que se siguen debatiendo entre la
sobre-exposicindelcultoalcuerpo,lavisualidaddelarealidadvirtual,ladesaparicindelcuerporealdelosdetenidos-
desaparecidosyelsilenciofrenteaestasotrasmemoriasdelahistoriatodavamarginalesyexcluidas.
BUENASPRCTICASDECOMUNICACINLOCAL
Aunqueanincipientes,sonmltipleslasexperienciasinternacionalesqueestnpromoviendoiniciativasinspiradoraspara
lagestindenuevaspolticasdecomunicacinlocal
7
,dondeelroldelascomunicacionessearticulacomocomponente
transversalenlaplanificacindeldesarrollolocalyregional.Conmayorrazn,cuandosereflexionasobrelasdinmicas
deinteraccinentreloglobalylolocal,enelcontextodelastransformacionessocio-culturalesalasqueasistimos,yque
incidendirectamentesobrenuevasproblemticasqueafectanalordeneconmicomundialenladenominadasociedad
red(TICsyflujosfinancieros,informativos,tursticos,demigracin,narcotrfico),generandoimpactosenlosespacios
locales,comosonlafragmentacinsocial,lafaltadeparticipacinydenuevosliderazgoslocales,ladesterritorializacin
ydeslocalizacin,labrechadigital,etc.
En ese sentido, y como corolario de las presentes reflexiones se propone a continuacin una serie de objetivos para
orientarlagestinestratgicadelascomunicacionesenlaplanificacindeldesarrollolocal.
Disearpolticasdecomunicacinqueasegurenlasustentabilidaddeunsistemamediticodescentralizado,pluralista
y participativo, orientado al fortalecimiento de la ciudadana y de la generacin de opinin pblica, cuyos medios
respondan al derecho de la comunidad a ser informada en forma pertinente, oportuna, veraz, plural y transparente.
ElloimplicaimpulsarlaconformacindeConsejosdeComunicacinLocal,enlosqueparticipenrepresentantesdelas
administracioneslocales,delasorganizacionespolticas,empresarialesycomunitarias,delosmediosdecomunicacin
local y de las universidades. Su principal objetivo es impulsar el rol que le cabe a la comunicacin social como
articuladoradelosprocesosdeparticipacinciudadana,yparticularmenteenlasestrategiasdedesarrolloeinnovacin
local, procurando entablar una relacin sinrgica entre los distintos agentes del desarrollo, un crculo virtuoso en la
construccincolaborativadelconocimientoqueimplicanlastransformacionessociales.
Contribuir a la construccin de ciudadana, legitimando el dilogo sobre las diferencias en un clima de apertura a la
diversidad.Elloimplicaunaperspectivasocio-histricaquedcuentadelosorgenesdelascomunidadeslocales,sus
dinmicas identitarias, de migracin y relaciones interculturales, poniendo el acento en el protagonismo de mujeres
y hombres, que dan vida a las ciudades mediante relaciones sociales y actividades diversas (culturales, econmicas,
polticas).Susitinerariosdevida,movilidades,proyectos,dilogosyaccionessocialesconstituyenunaparteesencial
delatransmisindelamemoriacolectiva,delpatrimoniointangible-perovvidoyresignificado-queeslacomunicacin,
especialmenteensurolestratgicoenlaconstruccindefuturoyenlosprocesosdecambio.
Democratizar la apropiacin y uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TICs) mediante la
construccin de portales de ciudad orientados a la participacin ciudadana en la gestin integral del conocimiento
localenred.UnaexperienciapioneradesarrolladaenCataluaporAmparoMorenoSard,CatedrticadeHistoriadela
7 Ver:MonogrficodedicadoalaComunicacinLocalenF@ro.RevistaTericadelDepartamentodeCienciasdelaComunicacinydela
Informacin.Valparaso:FacultaddeHumanidades,UniversidaddePlayaAncha,n4.Accesibleen:http://web.upla.cl/revistafaro/04_
presentacion.htm.EnelmismoejemplarsepublicaenlaseccinEstudioselartculodemiautoraMatricesdepensamientopoltico-
comunicacional en Chile. Un acercamiento epistmico a la Ecologa Poltica de las Comunicaciones.Ver tambin: Declogo de
buenas prcticas de la comunicacin local pblica. Bellaterra: Laboratorio de Comunicacin local Pblica, Universidad Autnoma
de Barcelona. Disponible en: http://www.portalcomunicacion.com/ocs/oclweb/2003/html_e/docs/esp_decaleg.pdf De Moragas, M.;
Corominas, M.; Bonet, M.; Guimer, J.A.; y, Domingo, D. (2002). Comunicacin y ayuntamientos en la era digital. Convergencias y
desencuentros entre polticas de comunicacin y polticas de sociedad de la informacin.Barcelona:ObservatoriodelaSociedaddel
Conocimiento,ComisionadodelaPresidenciaparalaSociedaddelConocimiento,DiputacindeBarcelona.
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ComunicacindelaUniversidadAutnomadeBarcelona,yex-concejaladeSociedaddelaInformacinyParticipacin
CiudadanaenelAyuntamientodeTortosa,desarrollunprototipodeWikicolaborativa,quepuedeaccederseen:http://
www.soctortosa.cat.ComoellamismaplanteasetratadeutilizarlasTICsenlarecuperacindelasmemoriasquenarran
como las comunidades construyeron su ciudad a lo largo de la historia, como la siguen construyendo a travs de sus
iniciativasimplicandoalavidasocialensuconjuntoycomolaimaginanafuturomedianteproyectosdedesarrollo,la
participacinyeldebate.
El objetivo de este prototipo es desarrollar de forma minuciosa una explicacin sobre el microcosmos local en la que
se articulen aportaciones personales con explicaciones de tipo colectivo elaboradas por profesionales, utilizando textos,
fotografas y todos los recursos audiovisuales. Adems, nos proponemos georeferenciar las informaciones sobre mapas
digitales organizados en capas temporales. Se trata, por tanto, de utilizar todas las posibilidades que ofrece hoy Internet
para interrelacionar las aportaciones de las anteriores experiencias, y construir un conocimiento colectivo polifnico,
que haga visibles las voces de la ciudadana plural () Las personas, con sus formas de comunicacin, sus actuaciones,
sus expectativas y sueos, sus decisiones, hacemos la historia da a da, y, por tanto, pensar el futuro como el legado que
vamos a dejar a las generaciones que nos seguirn. De este modo esperamos contribuir a salvar la brecha epistemolgica
entre los conocimientos personales y colectivos, y a proporcionar herramientas para fomentar la participacin ciudadana
en la construccin de un conocimiento que alimente un humanismo plural.(MorenoSard,2006).
Desde una perspectiva holstica de la comunicacin, las comunidades locales se enfrentan en estos tiempos de libre
mercado a la necesidad de recobrar el protagonismo que les cabe en esta ontologa del presente, donde se pone en
juego el sentido mismo de la convivencia ciudadana, de legitimacin de las diferencias, de pertenencia y pertinencia
delacomunicacincomopatrimoniointangiblequerevitalizalasdinmicasdelser-sentir-pensar-actuardesdeunotro
espaciopoltico,eldelaproximidad,sinelcualpierdesentidoeldesarrollohumanoenlaconstruccindelasociedad
red,garantizandosusfundamentosdesdeunconocimientoplural,intersubjetivo,descentradoeinteractivo.
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Secretara de Comunicaciones (2008). Comunicacin Regional y Local. Balance y perspectivas del Fondo de Medios
de Comunicacin Social, Regional, Provincial y Comunal 2001-2007.Santiago:SecretaradeComunicaciones.
Uzqueda,A.(s.f.)Servicios y programas locales de mediacin comunitaria en Italia.AssociacioneEquilibrio.Disponible
en:http://www.ass-equilibrio.it
FELI P GASCN
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DERECHOA LA INFORMACIN ENREGIONES:
PROPUESTAPARA UNATAREAPENDIENTE
MARCELA POBLETE
*
FUNDAMENTACIN
Ennuestropas,elprocesodedescentralizacinannohalogradoserunefectivofactordecrecimientoyavanceenlas
distintasregionesdelpas,provocandodiversosnivelesdeinequidadenlapoblacinyenlosterritorios.Sibienenlos
ltimostreintaaos,losgobiernoshandeclaradosuintencinderevertireseefecto,laspolticaspblicas(entendidas
como la accin de una autoridad investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental
1
), diseadas para tal
propsitonohantenidolacapacidaddeconcretarloenformarealistaeinclusiva.
Parte del problema parece producirse en la comunicacin de algunos programas gubernamentales, los que si bien
desdeelpuntodevistatcnico,tienenobjetivosclarosydefinidos,yestndiseadosconproyeccindefuturonohan
sabido recoger las profundas singularidades de las regiones, ni las han considerado al momento de dar a conocer e
implementardichasacciones.Alrespecto,EugenioLaherasealaque:Las formas de las polticas son decididas por los
tcnicos, frecuentemente con criterios que buscan optimizar criterios de economa e imponer modalidades de gestin
privatizadoras. El diseo con frecuencia es de comprensin difcil para la ciudadana
2
.
Adems, la masificacin y diversificacin de la informacin, apoyadas por la tecnologa, han contribuido a una crisis
del concepto tradicional de las polticas pblicas, porque los actuales destinatarios de esas polticas necesitan saber
ms de ellas, sus propsitos y su funcionamiento. Ha surgido el actor comunitario, quien requiere estar adecuada y
permanentemente informado sobre el rol que tienen los organismos del Estado. La existencia de un slido Estado de
derecho, con la garanta de la libertad de expresin, permite la manifestacin abierta, incluso estridente, de estos grupos.
3
Es sabido que una poltica pblica de calidad requiere cursos de accin y flujos de informacin en un escenario
determinado,dondeelpblicopuedaejercersuderechoalainformacin,entendidosteendosconceptos,lalibertadde
informardesdelosmediosdecomunicacinuorganismosdelEstadoyelderechoaserinformadodesdelacomunidad
quepuedeaccederalainformacin.Alrespecto,AngelaVivancoaclara:Hagamos presente, pues, que cuando se lucha
por el derecho a estar informado del pblico, no se trata de una lucha ajena al individuo comn, no se trata sencillamente
de un arma que esgrime el profesional de la prensa para publicar ms de lo que un determinado sistema le permita: es un
problema que nos afecta a todos
4
.
PROPUESTA
En la actualidad, todas las estrategias de comunicacin de los servicios pblicos creados para el cumplimiento de la
funcin administrativa (Ley N 18.575, Orgnica Constitucional de Bases Generales de laAdministracin del Estado,
Ttulo I, art. 1), son diseadas y elaboradas por las direcciones nacionales de los servicios, en la capital de Chile, de
acuerdoapolticasministeriales,enunformatodeterminadoquenoconsideraladiversidaddelosindividuosquehabitan
* Periodista.MagsterenPedagogaUniversitaria.AcadmicaDepartamentodeCienciasSociales,UniversidaddeLaSerena.
1 Lahera,E.(2008)Introduccin a las Polticas Pblicas.2edicin.FondodeCulturaEconmica,SantiagodeChile,332pginas
2 Idem.
3 Cavallo A.,Tironi E. (2004) Comunicacin estratgica. Vivir en un mundo de seales. 2 edicin. Aguilar Chilena de Ediciones S.A.,
SantiagodeChile,282pginas.
4 Vivanco,A.(1992)Las Libertades de opinin y de informacin.1edicin.EditorialAndrsBello.SantiagodeChile.423pginas.
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en regiones, su identidad territorial, sus interrelaciones, canales de comunicacin validados, ni su nivel particular de
comprensinyapropiacindelosmensajes.
Esta situacin ha derivado en que los profesionales de los servicios regionales, solo pueden dar a conocer programas
depolticaspblicas,deacuerdoalomandatadoporelnivelcentraldelarespectivainstitucin;sinquepuedancrear
estrategiasy/oproductoscomunicacionalesacordesconsurealidadregional,queseaneficacesparalacomunicabilidad
delbiencomn,quecreeninstanciasrealesdeparticipacinyquegenerenretroalimentacindesdelaciudadana.
Lamedidaestratgicaquesepropone,buscaestablecerunanormativaquepermita,enelmarcodelasrespectivaspolticas
nacionales,quelasestrategiascomunicacionalesqueseutilicenparainformaralacomunidad,ascomosusrespectivos
planes y programas, sean diseadas en cada regin de nuestro pas; en consonancia con las caractersticas sociales y
ambientalesquelessonpropias,demododepoderentregarmensajesclaros,oportunos,pertinentesycomprensibles.
De esta forma, se dara un mejor cumplimiento a lo establecido en la Ley N 18.575, Orgnica Constitucional de Bases
GeneralesdelaAdministracindelEstado,TtuloI,Artculo3.-La Administracin del Estado est al servicio de la persona
humana; su finalidad es promover el bien comn atendiendo las necesidades pblicas en forma continua y permanente y
fomentando el desarrollo del pas a travs del ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitucin y la ley, y de la
aprobacin, ejecucin y control de polticas, planes, programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal.
LaimplementacindeestamedidaestratgicapodralograrseenunampliacindelanormativaestablecidaenlaLey
19.733sobreLibertaddeinformacin,libertaddeopininyejerciciodelperiodismo;textoqueensuTtuloI,Disposiciones
Generales, artculo 3 seala: El pluralismo en el sistema informativo favorecer la expresin de la diversidad social,
cultural, poltica y regional del pas. Con este propsito se asegurar la libertad de fundar, editar, establecer, operar y
mantener medios de comunicacin social.Laproposicindecambioparalamedidaestratgicasera:, y se facultar a
las oficinas regionales de los servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa para elaborar,
de acuerdo a las polticas nacionales, las estrategias y productos comunicacionales que permitan y faciliten la realizacin
de planes, programas y acciones en su respectiva regin.
Diseo.SubsecretaradeDesarrolloRegionalyAdministrativodelMinisteriodelInterior,conapoyodeespecialistasde
universidadesregionalesy/oquepertenezcanaorganizacionesquetrabajenenelmbitoregional(SinergiaRegional).
Aprobacin.PorelCongresoNacional,alpresentarsecomoiniciativadelPoderEjecutivoosicorrespondecanalizarlaa
travsdemocindediputadosysenadoresconcompromisoregionalista.
Ejecucin.Siseestablecelanormativa,suejecucinestasociadadirectamentealapromulgacinypublicacindela
misma.
Acompaamiento. Mediante una accin conjunta de las universidades pertenecientes a la AUR, con las direcciones
regionalesdeloscorrespondientesserviciosdelaadministracindelEstado.
Evaluacin.Medicinatravsdelosindicadoresdelogrosqueyaestnestablecidosparalosdiferentesprogramas,en
losrespectivosserviciospblicos.
Unamedidadeestetipoqueaplicaunacomunicacinad hocacadaregin,permiteampliaryprofundizarlaentregade
informacinsobrelosplanesyprogramasdebeneficiosocial,mejoralainterrelacinentreelgobiernoylosgobernados,
creasentidodepertenenciayposicionaefectivamenteelroldelEstadoenlosindividuos.
Almismotiempo,seamplaladistribucindelosbeneficiosdeprogramaoaccindeunapolticapblica,porqueal
habermayorconocimientodelosrequisitos,condicionesyposibilidadesdestos,logradostemedianteunainformacin
claraypertinenteasurealidad;laspersonaspodrnmotivarseaparticiparyaintegrarserealmentealadistribucindel
BienComndelasociedad.
MARCELA POBLETE
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COMUNICACIN ESTRATGICA
PARA LA DEMOCRATIZACIN
DE LOS ESPACIOSPBLICOS LOCALES
RODRIGO ARAYA
*
PILAR BRUCE
**
FUNDAMENTACIN
Ellugarestratgicoqueocupalacomunicacinparapensarenformasdepotenciarlaciudadana,tienequeverconla
creacindeunespaciopblicoquenospermitareconocernoscomopartedeunnosotrosabarcadoreincluyente,donde
esposiblepensarlasociedadcomounproyecto,porlotanto,comoelresultadodeunaconstruccindeliberadadelorden
social(Lechner,2002).
Laescalaenlaqueserealizaesteejercicio,sibiennodecisiva,esunelementoquecontribuyeapensarqueelfuturo
puedeserconsecuenciadelaaccinhumana,ynosololamantencindeunatendencia,odefuerzassuperioresalos
sujetos.
Comunicacionalmenteentonces,elcentralismosepuedeexplicarporlacarenciadeespaciospblicoslocales,loque
contribuyeagenerarenelpasunespaciopbliconico,ubicado,precisamente,enlaescalaEstado-nacin.Estopermite
comprender una suerte de desaliento a participar en espacios pblicos locales, ya que subsumidos por el del Estado-
nacin, aparecen nicamente como una correa transmisora de lo que se discute en la capital, que es donde material,
discursivaysimblicamenteseproducelopblico.
Eldesafodeladescentralizacin(estoes,deuncrecimientoarmnicodelanacin),vaacompaadodeldesafopor
creary/opotenciarespaciospblicoslocales.Claramente,acaparecenseparadasporunafinalidadanaltica,cuestiones
queenlarealidadoperanensimultneo,oalmenos,muyinterrelacionadamente.Resultarfcilcomprenderquenose
sacanadacontenerespaciospblicoslocalesdinmicos,sielpoderestconcentrado,yviceversa:desconcentradosihay
ausenciadeespaciospblicos.Unacuestinquelografica:enlasregionesdelpasresultamsfrecuenteordemandas
demsEstado(unnuevoministerio,unanuevaintendencia,unnuevomunicipio),quedetransferenciadepoderdesde
elEstadoalosciudadanos(porejemplo,presupuestosparticipativos).
Enlalneadecreary/ofortalecerunespaciopblicolocal,losmediosjueganunimportantepapel.Ladimensindiscursiva
delosespaciospblicoscontemporneosestsignificativamenteconstituidaporlaindustriamedial.Apesardequeesta
conviccinatraviesaChiletransversalmente,pocoseleconsideraalahoradedisearpolticaspblicas,odeemprender
proyectosmedialesocomunicacionales.
Nuestrodiagnstico,entonces,radicaenquelaindustriamedialexistenteenelpasfortalecelaexistenciadeunespacio
pblicoaescalaEstado-nacin,endesmedrodecreary/ofortalecerespaciospblicoslocales.Yenconsecuencia,los
actoreslocalessevendramticamentedisminuidos,pordosmotivosprincipales:ladificultaddeproponertemasquesean
vistoscomopropiosdelespaciopblicodelEstado-nacin,ylostropiezosqueencuentrancuandotratandeinstalarsus
temasenlosmedios,localesonacionales.
* Periodista.MagisterenComunicacinSocial.ProfesorEscueladePeriodismo,PontificiaUniversidaddeValparaso.
** Periodista,MagisterenComunicacinSocial.DirectoraEscueladePeriodismoPontificiaUniversidadCatlicadeValparaso.
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Es en ese contexto en el que la comunicacin estratgica se constituye en una herramienta para avanzar en la
transformacindeestalgicayenelfortalecimientodelosespaciospblicoslocales,enlamedidaquepuedecontribuir
alavisibilizacindeactoresyalapuestaencirculacindediscursosalternativosalhegemnicocentralista.
PROPUESTA
Unintentodeidentificaractoreslocales(Gonzlez,2003)permiteubicarlosencuatrocategoras:agenteseconmicos,
Estado,sociedadcivilyagentesinstitucionalesnogubernamentales(enestaltima,aparecenlosmediosdedifusin).
En las dos primeras categoras, la tensin Estado-nacional y escala local, aparece presente.Y es una tensin que se
resuelvedeunmodosimple,quenoalientalaregionalizacin:lolocalessubyugadoporlonacional.
As,lolocalesvistodesdelaescalanacionalcomoaquellugardondeseejecutanlaspolticasquesurgendesdeelnivel
central,queesdondesediscuteysetomanlasdecisiones.Elverdaderoespaciopblico.As,porejemplo,cuandoenel
ao2003,elentoncesSeremideBienesNacionalesdelaRegindeValparaso,votencontradelusodelpetcokecomo
combustibledelaplantadeCementosMelnenlaciudaddeLaCalera,elentoncesMinistrodelacartera,JaimeRavinet,
lepidilarenuncia,aduciendoqueelSeremiesunfuncionario,ynounaautoridadpoltica,porloquelecorresponde
ejecutarlaspolticasqueemergendesdeelGobierno.
Esenlaterceracategoradondeaparecenconmsfuerzalosactoreslocalesconmayorautonomaparapensarelterritorio
(aunqueenlasdosprimeras,hayactorescomoalcaldesyempresarioslocales,quetambinpuedenentendersecomono
reproductoresdelEstado-nacin).Sinembargo,losmiembrosdelasorganizacioneslocalessontambinlosquetienen
mayoresdificultadesparaaparecerenelespaciopblicolocal,constituido,comoyaestdicho,fundamentalmentepor
losmediosexistentesenestenivel.
Lasorganizaciones,territorialesyfuncionales,venlimitadassusposibilidadesdeaparecerenelespaciopblico,pordos
cuestiones centrales: la preeminencia que adquiere la agenda del Estado-nacin incluso en los medios locales, y dos,
la dificultad para comprender las exigencias que los periodistas hacen para considerar noticioso (digno de ser hecho
pblico)unacontecimiento.
Asumidalanecesidaddecontarconunespaciopblicolocalfuerte,esdecir,unoenelquediversosactoresaparecen
paraobtenerreconocimiento(Fraser,1997)yparadarasustemasvalordeasuntopblico,quedapendientedemocratizar
elconocimientoquepermiteaccederal.
Ello,enelentendidoquelacomunicacinestratgicahaacumuladounconjuntodeconocimientosymetodologasque,
aplicadasalasorganizacioneslocales,lespermitiranalcanzartrescuestiones:
a. usarlacomunicacincomounelementodinamizadordesuvidaorganizacional;
b. fortalecer sus productos comunicacionales para integrar o robustecer las redes sociales del territorio (aunque
tambinextraterritoriales);y
c. disearpolticascomunicacionalesquelespermitanaccederalosmediosexistentesenelterritorio.
Paraponeresteconocimientoyestasherramientasadisposicindeunmayornmerodeactoreslocales,sugerimoscrear
unsistemadeasesorascomunicacionalesgratuitas,oacostoaccesible,proporcionadasporunaentidadprivadaquese
crearamediantefondosregionalesasignadosporelEstadoparaestefin.
Lasregiones(sinotodas,unnmerosignificativodeellas)cuentanconcapacidadesinstaladasparaejecutarunproyectode
estetipo.Fundamentalmente,atravsdelasescuelasdeperiodismodesusuniversidades,comotambindeprofesionales
ysociedadesdeprofesionalesdelrea.
Diseo.Enunaprimeraetapaserecomiendasolicitaraunaorganizacinexpertaeldiseogeneraldelapropuestaylas
basesdelalicitacin,lasquedebierangarantizarelcumplimientodelosobjetivos.
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COMUNI CACI N
Enlasegundaetapa,elGobiernoRegionaldeberllamaralicitacinparalaadjudicacindelapropuesta.
Aprobacin. Para la adjudicacin de la licitacin debiera conformarse un jurado, integrado por representantes de:
Intendencia,GobiernoRegional,organizacionessociales,colegiodeperiodistasyacadmicosdeescuelasdeperiodismo
delareginrespectiva,silashubiere.
Ejecucin. La ejecucin estar a cargo del organismo que se adjudique la licitacin, la que deber rendir cuentas
peridicasdesugestin.
Acompaamiento. El Gobierno Regional designar a un responsable de supervisar la ejecucin del proyecto. A l le
correspondersistematizarlaexperienciaparafacilitarsureplicabilidad,considerandounaculturadeevaluacinenla
ejecucindelapropuesta.
Evaluacin.Losejecutoresdebernentregarelementoscuantitativos(anlisisdeactoresenlaprensalocal,debateslocales,
identificacindenuevosdiscursosenlosmedioslocales)ycualitativos(anlisisdelosdebateslocales,experienciasde
aprendizajeendiseoeimplementacindepolticasdecomunicacin)paraevaluarlaejecucindelaproyecto.
- Visibilizacindenuevosactoresenlaprensalocal.
- Fortalecimientodeladiscusinenelespaciopblicolocalsobreeldesarrollodelaregin.
- DinamizacindelasredesciudadanasydesuvinculacinconelEstadoenlaregin
- Fortalecimientodelacapacidaddegestindelosactoresgraciasalusodelacomunicacinestratgica.
PublicacionesRelevantes
Capriotti,P.(1999).I|an||cac|on es|ta|g|ca de |a |magen cotpota||va.EditorialAriel,Barcelona.
Capriotti,P.(2007).Gestin de la marca corporativa.EditorialLaCruja,BuenosAires.
EtkinySchvarstein.(1984).Identidad de las Organizaciones.EditorialPaids,BuenosAires.
Lechner,N.(2002).Las sombras del maana.LomEdiciones,Santiago.
Miller,T.yYdice,G.(2002).Poltica Cultural.EditorialGedisa,Barcelona.
Miralles,A.(2002).Periodismo, opinin pblica y agenda ciudadana.EditorialNorma,Bogot.
PNUD(2002).Nosotrosloschilenos:undesafocultural,PNUD,Santiago.
Rodrguez,D.(1998).DiagnsticoOrganizacional.EdicionesUniversidadCatlicadeChile,Santiago.
Rodrguez, D. y Opazo, M.P. (2007). Comunicaciones en la Organizacin. Ediciones Universidad Catlica de Chile,
Santiago.
Sojo,C.(2002).Lanocindeciudadanaeneldebatelatinoamericano.Revista de la CEPAL,n76,Abril.
TironiE.yCavalloA.(2004).Comunicacin Estratgica.EditorialTaurus,Santiago.
InvestigacionesNecesarias
- Identificaralosactoresquehoydiscutenlaregin.
- Usodelacomunicacinestratgicaporpartedelasorganizacionessocialesenelnivellocal.
- Criteriosdeseleccindelanoticiaenelperiodismolocal.
Larelacinentredemocratizacinycomunicacinseasume,actualmenteenelpascomolaampliacindeoportunidades
deinformacin,loquedejadeladoelderechoalaexpresin.Porello,vemoscomonecesariodisponerdeunapoltica
pblica que democratice el conocimiento y las asesoras para alcanzar la expresin, lo que debe redundar en una
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diversidaddefuentes,unespaciopblicolocalmsinclusivoypreocupadodeldesarrollodelaregin,elreconocimiento
deladiversidaddelasaudienciasylasatisfaccindenecesidadesinformativasespecficas.
BIBLIOGRAFA
Fraser,N.(1997).lus||||a ln|ettup|a: Re|ex|ones ct|||cas desde |a pos|c|on pos|soc|a||s|a.SiglodelHombre,Bogot.
Gonzlez, R. (2003). Quienes producen las realidades locales. En Programa Ciudadana y Gestin Local, Iniciativas
Sociales locales y ciudadana hacia un Chile democrtico.LomEdiciones,Santiago.
Lechner,N.(2002).Las sombras del maana.LomEdiciones,Santiago.
RODRIGO ARAYA Y PILAR BRUCE
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SINCOMUNICACIN LOCAL, NO HAY IDENTIDAD
NIBALDO F. MOSCIATTI
*
SiunovaalaBibliotecaNacional,enSantiago,yrecorrelosficherosdelosdiariosquealgunavezexistieronenelpas,
esasombrosoconstatarladiversidadypluralidadque,unavez,huboalolargodenuestroterritorio.Porejemplo,enLebu
hubounperidico.RedactadoporyparalagentedeLebu.EnConcepcin,LaTarntulafueundiarioqueseimprimi
duranteaos.Deesoyacasinadaqueda.
Unadelassecuelasdelcorrosivocentralismohasidoladesaparicindemedioslocales.Osea,delaposibilidaddeque
laciudadanadedeterminadalocalidadpuedadialogarconsigomisma,dehacerpblicoslosdebatesquelesincumben;
endefinitiva,deestablecercomunidad.
Esadesaparicinobedecealgicaseconmicas:laconcentracindelosmedioscadavezenmenosmanoscapitalinaso
deempresastransnacionalesinstaladasenlacapitalyladecisindeahorraremitiendo,editando,imprimiendodesde
Santiagoloscontenidosdeesosmedios.
As,unaccidentevehicularenlacomunadeProvidenciatienemsrelevancianacional,porqueseemitealolargode
todoelpas,que,porejemplo,lacontaminacindelaguapotabledetodaunacomunadeotrolugardeChile.
ElacongojanteconflictodelEstadoconelpueblomapuchepuede,tambin,versedesdeesaperspectiva.ElEstadoque
habla,reacciona,ordena,movilizaasusfuerzas,interpretaeinterpelaestenSantiago.EnLaMoneda,enlosministerios,
enlaDireccinGeneraldeCarabineros,enlaSofofa,etctera.Sonloshablantesdelconflicto,porquelasverdaderas
vocesdeste,lejanasalacapital,notienencmoexpresarse,salvoexcepciones.Cmoentender,ensuprofundidad,
ese conflicto si no escuchamos a sus actores? Cmo nuestra sociedad puede superarlo, alcanzando un acuerdo, si la
informacinquedelsebrindaserecogea500kilmetrosdedistanciadevocerosynodequienesestninvolucrados?
La experiencia de Radio Bo Bo ha estado marcada por su nacimiento en una regin distinta a la Metropolitana de
Santiago, la Regin del Bo Bo, y, consecuentemente, por no aceptar la discriminacin que algunos asumen como
natural-quedesdelacapitalseproducehaciaelrestodelasregiones.DeahnuestrocompromisoconTODOelpas
yTODOSsusciudadanosporigual.
Esaposicinnosllev,porejemplo,aretirarnosdelaAsociacindeRadiodifusoresdeChile,ARCHI,que,privilegiando
losinteresesdelosgrandesconsorcios,todosellosdelacapital,aceptlainstalacindeestacionesrepetidorasque,va
satlite,repitenalolargodelpaslaemisinquegeneranenSantiago.
Esasestacionesrepetidorasargumentbamosnoconstituyenverdaderosmediosdecomunicacin:nopermitenquela
comunidadquerecibeesasealpuedaexpresarseatravsdeella,imponecomotemasdeintersasuntosmayoritariamente
ajenos,impidequevoceslocalesserefieranalostemasdeintersnacional,incentivandoelmonopoliodelaopininen
lassiemprerepetidaspersonalidadesdelpodercentral,yborraelroldefiscalizacinhacialasautoridadeslocalesdela
propiacomunidadlocalqueesodeberaser,paraserpreciso-consustancialatodomediodecomunicacin.
Entender de este modo el rol de los medios se comunicacin solo se consigue si se asume, como en Radio Bo Bo
asumimos, que los medios son, ante todo, un servicio. Un servicio para la comunidad. Servicio que, en primer lugar,
consisteenescucharaesacomunidady,msqueinterpretarla,darlecabida,darlevoz.
* JefedePrensa,RadioBoBo.
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Ladesaparicindelosmediosregionalesnosolohasignificadounaprdidadepluralidaddenuestrasexpresiones,sino
quelaprofundizacindeladiscriminacindelcentropolticohacialaperiferia.Losquevivenlejosdeesecentrotienen
menoscanalesdeexpresin,porloquemenosselesescuchay,porconsiguiente,menosimportanymenossontomados
encuentaalahoradelasdecisiones.
Loanteriornoessolounacuestinfolclrica.Unasociedadquediscrimina,queasumecomoalgonormallalgicade
ciudadanasdeprimera,segunda,tercerayquizscuantasotrasclases,atentacontraelprincipiobsicodelademocracia
y,enloshechos,nopuedeconsiderarsedemocrtica.Elcontumazsilenciorespectodelcentralismo,lacmodarealidad
quesignificaparalospoderes,apunta,definitivamente,haciaunadeficienciaprofundadelademocraciaennuestropas.
Losmediosdecomunicacinsonsolounapruebadeello.
EsporesoqueelcrecimientodeRadioBoBo,quehoyesunaemisoradecoberturanacional,nohasidoacostadelas
regiones.NuestraempresamantienesumatrizenConcepciny,lomsimportante,emiteochosealesdistintas,porque
hemosmantenidonuestrasradioslocales,agregandolaltimaenel2008,altransformarlasealdeValparasoyViadel
Mar,querepetalaemisindeSantiago,enunaradiolocalconprogramacin,programasynoticiariospropios.
Enmateriaradial,siseprohibieranlasredessatelitaleselpanoramaseraotro.Laexigenciadequelasradiostransmitan
desdeloslugaresenqueseescuchanimpediralagigantescaconcentracinquehoysehaimpuesto.Ylofundamental-
devolveraatantaslocalidadessusradiosperdidas.
Esimposibledimensionarelefectodelcierredetantasemisoraslocales,olacompradesuseal,desuconcesin,por
losgrandesconsorcios.Esasradioseranlugaresdeformacin,verdaderasescuelasqueyanoexisten.Esevacosesiente.
Enmuchospaseshaylimitaciones.Porejemplosepodranpermitirredessolodecarcterregional.Olimitarelnmero
deredesnacionalesenmanosdeunaempresa.Lofundamental:generarincentivosparaquepuedancrearseysubsistir
medioslocales.
SielEstadonoescapazdegarantizarcondicionesmnimasdesubsistenciaparaladiversidady,consecuentemente,del
pluralismo,bsicoparalademocracia-,paraqutenerEstado?
ElcuestionamientodefondoesquesiestamossometidosaunEstadoqueprivilegiaelcentralismoycastigaalrestode
lasregiones,talvezseaelmomentodereplantearselanaturalezadeeseEstado,derepartirelpoderdemaneramsjusta
entretodaslasregiones.
ElasuntoesqueelEstadonoeslaNacin.Setratadeunaparatoburocrtico,queseharepartidoelpoder,yqueha
terminado,enbuenamedida,cooptadoporlospoderosos.As,legislaparaellos,movilizaalafuerzapblicaafavorde
ellos,lograquelasinstitucionespblicasactenpararesguardarsusintereses.Esamanipulacindelpoderafavordela
concentracindelpoder(comoloeslacapacidaddecomunicar),quelaciudadanahadelegadoenlasinstitucionesdel
Estado,es,apartedeunatraicin,unabuso.Nadiepuedevivirsometidoaunabusopermanente.
NIBALDO F. MOSCIATTI
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DESARROLLAR LA TELEVISINREGIONAL,
LOCAL YCOMUNITARIA
CON OPORTUNIDAD DE LA TV DIGITAL
RODRIGO MORENO
*
FUNDAMENTACIN
En las regiones de Chile existe la necesidad de lograr una efectiva descentralizacin y fortalecimiento de los medios
de comunicacin, locales y en particular, abordar el desarrollo de la televisin regional, local y comunitaria como un
proyecto pas. Sin embargo, el actual marco regulatorio chileno determina la existencia de un oligopolio televisivo de
librerecepcin(sealabierta),altamenteconcentradoennmerodeoperadoresnacionalesqueostentanel87%deltotal
deconcesionesdetelevisinyunospocoscanalesregionalesporreadeservicio.Actualmenteloscanalesnacionales
y regionales de libre recepcin transmiten en la saturada banda de frecuenciasVHF (canales 2 al 13), mientras que la
mayorpartedelespectroradioelctricoesttcnicamentedisponibleenlabandadefrecuenciasUHF(canales21al69),
peroestaltimasehamantenidoreservadadesdemarzode2000,porelPoderEjecutivo,paralaimplementacindel
sistema deTelevisin DigitalTerrestre (TDT) que reemplazar al actual sistema anlogo de televisin NTSC de origen
estadounidense.
En esta ltima dcada se han multiplicado los emprendimientos de canales de televisin regionales y locales debido
principalmente a la disminucin de los costos de la tecnologa requerida para su funcionamiento, sin embargo, la
prolongadareservadelabandaUHFhaobligadoaestoscanalesatransmitirdesdesusiniciosporsealesdetelevisin
porcableyenelltimotiempoporinternet,yconellosehalimitadosudesarrollocomercialydemediodecomunicacin
social.EsenesteescenarioquelaTDTrepresentaunaoportunidadnicaparaelemprendimientoyladiversidadregional,
yparaaprovecharlasedeberndesarrollarcapacidadesterritorialesregionalesparalaproduccindeprogramasyparala
creacinygestindemicro,pequeasymedianasempresasaudiovisuales.
Hoy en da existe una mayor necesidad por conocer lo que sucede en nuestro entorno inmediato, la identidad se ha
acrecentando como un derecho irrenunciable de la sociedad. Esto nos hace reflexionar y evaluar el impacto de la
televisinlocalodeproximidadenlaciudadanaypreguntarnosculessonlosbeneficiosparalasaudienciasconla
llegada de la televisin digital?, estn las audiencias en el centro del debate? Para responder a estas inquietudes ser
necesario poner en el centro de atencin aquel 57% de los hogares que solo tienen acceso a televisin abierta y as
promoverelmenorcostoenlatransicinquelosciudadanosdebernrealizarpararecibirlasnuevassealesdigitalesde
televisinregionalylocalquedebutarnensealesdelibrerecepcinconlaTDT.
Finalmente,esmuyrelevantequetantoelestndarosistemadeTDT(NorteamericanoATSC,EuropeoDVB-ToJapons
ISDB-T),quedecidaelPoderEjecutivoyelconsecutivomarcoregulatorioquedefinaelLegislativopromuevanactivamente
latransicindesdesealanlogaadigitalparalosactualescanalesregionalesylocalesdelibrerecepcin.Asimismo,se
debernestablecerlascondicionesnecesariasparaquelosactualescanalesdetelevisinlocalporcablepuedantransitar
desdeunserviciolimitadodetelevisinhacialassealesdelibrerecepcinenelnuevoescenariodigital.
* IngenieroComercial,LicenciadoenCienciasEconmicasyAdministrativas.Consultor,Docente.AsociacinRegionaldeTelevisindel
BoBoA.G.
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PROPUESTA
Actualmente se analiza en la Comisin de Ciencia yTecnologa de la Cmara de Diputados el proyecto de ley que
permitirlaintroduccindelaTelevisinDigitalTerrestre(TDT)enChileyquemodificalaLey18.838quecreaelConsejo
NacionaldeTelevisin(CNTV).Esteproyectoysufuturaimplementacindeberincorporarlassiguientespropuestaspara
desarrollardemaneraarmnicaydescentralizadalatelevisinensucarcterregionalylocal.
1. MedidasespecficasparaincorporarenproyectodeleyquepermitelaintroduccindelaTDT:
a. Descentralizar la estructura organizacional del Consejo Nacional deTelevisin integrando representantes de
regiones.(Artculo2proyectoquemodificaLey18.838delCNTV)
SedebencrearConsejosRegionalesdeTelevisinoensudefectocrearlafiguradeConsejerosRegionalesde
Televisin,quienesdebernrepresentaratodaslasregionesdelpas.
b. DescentralizarlarealizacindeestudiosquehaceelCNTVhaciaunniveldeintersregionalylocal.(Artculo
12:letrac):proyectoquemodificaLey18.838delCNTV)
Establecerlarealizacinanualdeestudiosenmateriadetelevisincuyoobjetivoprincipalsealainvestigacinde
latelevisinregional,localycomunitaria.Sedeberpromoverqueestosestudiostambinseandescentralizados
delascapitalesregionalesyprovinciales,considerandolaculturaynecesidadeslocales.
c. Ampliarladefinicindeprogramacinculturalensusmsvariadasexpresiones(Artculo12:letral);proyecto
quemodificaLey18.838delCNTV)
Enelmbitodeladefinicindeprogramacinculturalquedebentransmitirporleyloscanalesdetelevisin
de libre recepcin, se recomienda ampliar sus caractersticas al rescate y construccin de la identidad local,
representadaensusmasvariadasexpresiones:artsticas,religiosas,cvicas,costumbristas,etc.
d. Considerarladiversidadregionalylocalalmomentodedefinirlascampaasdeutilidadeinterspblicosque
loscanalesestarnobligadosatransmitir.(Artculo12:letram);proyectoquemodificaLey18.838delCNTV)
Se debe incluir a las Secretaras Regionales Ministeriales de Gobierno y a organizaciones civiles regionales
paradescentralizarlafuturadefinicindelascampaasdeutilidadeinterspblicos.Serecomiendaeliminar
la exigencia de gratuidad de las campaas, debido a que disminuye el escaso financiamiento de los canales
regionalesylocales.
e. Establecerunprogramapermanentedeapoyofinancieroalatelevisinregional,localycomunitaria.(Artculo
13bis:letral);proyectoquemodificaLey18.838delCNTV)
Establecer un programa permanente de aportes preferentes para subsidiar la produccin audiovisual y la
transmisindecanalesregionales,localesycomunitarios.
f. Considerarlapre-existenciadeloscanalesdetelevisinlocalcable.(Artculo50:proyectoquemodificaLey
18.838delCNTV)
Considerarlapre-existenciadeloscanalesdetelevisinlocalqueactualmentetransmitenatravsdesealpor
cable,otorgndoleslaprimeraopcindeconcesindesealdeTDTentrevariosoferentesparaunamismazona
deservicio.
g. ArtculostransitoriosproyectoquemodificaLey18.838delCNTV:
-Metasdecobertura:sernecesariodiferenciarlasexigenciastcnicasydecoberturaenladefinicindelos
plazosdeimplementacindelaTDTentreconcesionesnacionales,regionalesylocalesdeacuerdoalarealidad
decadaservicio.
RODRIGO MORENO
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- Igualdad de transicin: se debiera permitir la migracin, en una fraccin de la banda UHF, de los actuales
canales de televisin local por cable hacia la televisin de libre recepcin anloga para participar de la
transmisinsimultneadesealanlogaydigitalenelperododetransicinde8aos.
2. MedidasespecficasparaincorporarenPlandeRadiodifusinTelevisiva
a. Planificacin de la implementacin de la TDT: deber considerar las necesidades particulares de canales
regionalesydeloscanaleslocales,queenalgunosaspectospuedentenernfasisdistintos.
b. Requisitostcnicos:esindispensableparaeldesarrollodelatelevisinregionalylocalquedichoplanestablezca
elusodeRedesdeFrecuencianica(SFNensusiglaeningls)enlaimplementacindelaTDT.Porejemplo,un
canalregionalconlaseal31enUHFtransmitirenlamismasealentodassuszonasdecoberturaynocomo
enlaactualidadqueseasignandiferentesfrecuenciasdependiendodelaszonasdeservicio.
c. Foro deTDT: se deber promover la creacin de un foro de trabajo permanente que tenga como objetivo el
fomento y la supervisin de la implementacin de laTDT y que se conforme por agentes representativos de
la sociedad civil, instituciones acadmicas, industria audiovisual, operadores de red, fabricantes de equipos
ydesarrolladoresdetecnologa,representantesdelatelevisinnacional,regional,local,comunitariaydelos
estamentosdegobiernoqueregulanlaactividadtelevisiva.
3. MedidasespecficasparaincorporarenPlandeFomentoProductivodelaTDT
d. Crditosblandos:crearunalneadecrditoconavaldelEstadoqueapoyelainversinypuestaenmarchade
proyectosdestinadosamicro,pequeasymedianasempresasdetelevisinregionalylocal.
e. Subsidioscapitalsemilla:establecersubsidiosdecapitalsemillaparaproyectosdeemprendimientoentelevisin
regionalylocalquefomenteneltrabajoasociativo.
f. Subsidios a la produccin audiovisual: implementar fondos concursables especiales para la realizacin
audiovisualdeproyectosqueaportenalrescateyconstruccindeidentidadregionalylocal.
g. Subsidios a la innovacin: acciones de apoyo a proyectos de investigacin, desarrollo e innovacin (I+D+I)
enelreadelastecnologasaudiovisualesquetengancomoobjetivocentralpromoverlainclusinsocialyla
disminucindelabrechadigitalenlasregiones.
Diseo.ElPoderEjecutivo,medianteelMinisterioSecretaraGeneraldeGobierno,eselresponsabledelaelaboracin
del proyecto de ley que permite la introduccin de laTDT en Chile. Este proyecto fue ingresado mediante mensaje
presidencialN942-356,confecha6denoviembrede2008,asuprimertrmiteconstitucionalenlaComisindeCiencia
yTecnologadelaCmaradeDiputados.
Aprobacin.EnelCongresoNacional,elproyectodeleyquepermitelaintroduccindelaTDTenChileensuprimer
trmiteconstitucionaldeberseraprobadoenlogeneralyloparticularporlaComisindeCienciayTecnologadela
CmaradeDiputados,posteriormentedeberserdespachadoparasudiscusinensaladelaCmaradeDiputados.Luego
pasarasudiscusinenelSenadohastafinalizarconsuaprobacinlegislativayposteriorpromulgacinpresidencial.
El Gobierno se ha dado plazo de un ao para la aprobacin del proyecto desde su ingreso al Congreso Nacional en
noviembrede2008.
ElPoderEjecutivo,medianteelMinisteriodeTransportesyTelecomunicacionesylaSubsecretariadeTelecomunicaciones
(SUBTEL),quedependedelmismo,deberelegirelsistemaoestndardeTDTqueoperarenChile.Entrelossistemas
disponiblesyquehansidosujetodeanlisisestelnorteamericanoATSC,europeoDVB-TyjaponsISDB-T.Laeleccin
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delatecnologadebesertomadaantesdelaaprobacinypromulgacindelproyectodeleyquesetramitaenelCongreso
Nacional.
Ejecuci. El CNTV ser en el encargado de asignar las concesiones de seales de TDT. Tambin ser importante la
gestineficientedelossubsidiosqueelCNTVpuedadestinarparalaimplementacindecanalesregionales,localesy
comunitarios.
El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones mediante la SUBTEL deber asignar las concesiones del espectro
radioelctrico. La SUBTEL tendr la misin de planificar y ejecutar el Plan de RadiodifusinTelevisiva para lograr una
eficientegestindelespectroradioelctrico.
Losactualesynuevoscanalesdetelevisin,juntoalosoperadoresdereddebernrealizarlasinversionesnecesariasuna
vezobtenidalaconcesindetelevisiny/oconcesindeespectro.
Acompaamiento.LaCorporacindeFomentodelaProduccinCORFOyBancoEstadodebernacompaarelproceso
deimplementacindelatelevisinregionalylocalmediantelapuestaenmarchadeunPlandeFomentoProductivode
apoyoacanalesregionalesylocales.
Evaluacin. El Consejo Nacional deTelevisin deber concurrir al Senado una vez al ao para dar cuenta pblica e
informarsobreavancesdelasfuncionesqueestcumpliendo.
ElMinisterioSecretaraGeneraldeGobiernodeberconducirlaformacindelforodetrabajoquepromuevaacciones
concretasparaelseguimientodelaimplementacindelaTDT.
En materia poltico administrativa el desarrollo de la televisin regional y local aportar a enriquecer los procesos
de descentralizacin que son altamente significativos para la toma de decisiones sobre desarrollos especficos de la
administracin poltica del Estado. Adems, el desarrollo de medios de comunicacin locales permitir fortalecer las
vigilanciasciudadanassobrelasaccionesdegobiernosregionalesylocales.
En cuanto a la participacin ciudadana la propuesta promueve la generacin de espacios reales de participacin
en el rescate y la construccin de la identidad local y promueve el desarrollo de una cultura local en la vigilancia
de medios. La existencia de medios locales aumenta las posibilidades que ms personas se motiven a participar en
proyectos audiovisuales que hoy en da no estn a su alcance, as es posible encontrar a nios que informan de sus
actividadesescolaresennoticieroslocales,ajvenesqueconmuchoingenioyesfuerzocreanprogramasjuvenilesyde
entretenimientoyamuchosadultosqueestndispuestosatrabajardesinteresadamenteenprogramasdetelevisinlocal
denoticiasydedifusindelastradicionesylascostumbresdesuslocalidades.
Eldesarrollosocioculturalseabordamediantelacreacindenuevosespaciosdedifusinderealidadessocialesdiversas
y de una mayor expresin cultural regional y local que fomente la descentralizacin de la oferta programtica de la
televisinchilena.
Enelsectoreconmicofinancierolapropuestaapoyaeldesarrolloregionalylocalmedianteelfortalecimientoycreacin
demicro,pequeasymedianasempresastelevisivas,conlaoportunidaddecrearmsempleosenregionesydeconsolidar
plataformasdebajocostoparaladifusindepublicidadydeobrasaudiovisualesregionalesylocales.
EnelmbitocientficotecnolgicopermitirlaincorporacindelasTecnologasdelaInformacinylaComunicacin
(TIC`s)alasrealidadesregionalesylocalesyrepresentaunagranoportunidadparapromoverlainclusinsocialypara
disminuirlabrechadigitalenlasregiones.
RODRIGO MORENO
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TelevisinLocalenChileHoy.DepartamentodeEstudioyFomento.ConsejoNacionaldeTelevisin.2004.Documento
disponibleenlaseccindeestudiosdelCNTV:http://www.cntv.cl
SepuedeaccederalosprincipalesdocumentosyestudiosrealizadosrespectoaTelevisinDigitalTerrestreenChileenel
sitioWebdelaSubsecretaradeTelecomunicaciones:http://www.tvd.cl
Las propuestas de apoyo a la televisin local en materia deTDT se pueden obtener en el sitioWeb de laAsociacin
RegionaldeTelevisindelBoBoA.G.,AretelBoBoA.G.:http://www.aretelbiobio.cl
LaspropuestasdeapoyoalatelevisinregionalenmateriadeTDTsepuedenobtenerenelsitioWebdelaAsociacin
RegionaldeCanalesdeTelevisindeSealAbiertadeChileA.G.,ArcatelA.G.:http://www.arcatel.cl
- Estudio regional para la implementacin de laTelevisin DigitalTerrestre. Se debe realizar un estudio acabado que
permitacomprenderlasaccionesconcretasquesedebenrealizarparapromovereldesarrolloarmnicoydescentralizado
de los canales regionales, locales y comunitarios a lo largo y ancho de Chile. Este estudio debe incorporar variables
sociales,tcnicasyeconmicasquesirvancomoinsumoparalaformulacindeestrategiasdeapoyoparaelxitoenla
implementacindelaTDTregionalylocal.
COMENTARIOSYSUGERENCIAS:
ElsistematecnolgicoqueseadopteparalaimplementacindelaTDTdebergarantizarrobusteztcnicay,porsobre
todo,elmenorcostoposibledelosdecodificadoresotelevisoresqueloshogareschilenosdebernadquirirpararecibir
lassealesdigitales.Esteltimopuntoesmuyimportanteconsiderandoquelamayoradelasnuevassealesregionales
ylocalestransmitirnendigitalporprimeravezenunasealdelibrerecepcin,portanto,suxitoenlapenetracinen
lasaudienciasdependerdelavelocidadconlaquelaciudadanaadaptasustelevisoresincorporandoundecodificador
o los reemplaza definitivamente para poder recibir las nuevas seales digitales. Esta situacin no es un inconveniente
paralosactualescanalesnacionalesyregionalesdelibrerecepcinanloga,debidoaquesemantendranpor8aoscon
transmisionessimultneasdesusealprincipalenanlogoydigital,estoltimoesconocidocomosimulcast.
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3.4CONTROLCIUDADANO
OBJETIVO:
Asegurar,desdelasinstituciones
delasociedadcivilorganizada,
laacademiaylaciudadanaderegiones,
elcumplimientodelosprogramasycompromisoscontrados
porlasautoridadesylosgestoresdepolticaspblicas,
ascomoelritmodeavance,profundidadytransparenciade
losprocesosdedescentralizacin
ydedesarrollolocalyregionalenChile.
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PORQUYPARAQUELCONTROLCIUDADANO?
REFLEXIN SOBRE SUS FUNDAMENTOS
Y BENEFICIOSPARA LA DEMOCRACIA
Y EL DESARROLLOTERRITORIAL ENCHILE
MAURICIO GARCA
*
PRESENTACIN
Enesteensayosepresentanantecedentesconceptualesytericossobreelcontrolciudadanoconelobjetivodeaportar
elementosalareflexinsobresuimportanciaparalosprocesosdedesarrolloaescalasubnacionalysobrelanecesidad
deavanzarenunmejordiseoinstitucionalenlaspolticaspblicasparasupromocin.Paraello,enprimerlugar,se
enunciaunconceptodecontrolciudadanoenelmarcodelagestinpblica.Acontinuacin,seidentificandosfuentes
sobrelascualessefundamentalarelevanciaqueactualmenteseotorgaalcontrolciudadano,estassonlapromocindela
responsabilizacin(accountability)enlasdemocraciasrepresentativasy,adems,elimpulsoalaNuevaGestinPblica
entornoalosprocesosdemodernizacindelEstado.Finalmentesehacereferenciaalatransparenciayelcumplimiento
decompromisoscomodosefectospositivosquepuedegenerarelcontrolciudadano.
1. QUESELCONTROL CIUDADANO?UNAPROPUESTA CONCEPTUAL
Enesteensayoproponemosqueelcontrolciudadanoserefierealejerciciodeunderechociudadano,atravsdediversos
mecanismosgeneradosdesdelapropiaciudadanaoprovistosdesdeelEstado,orientadoavigilarelcursodelosasuntos
pblicosengeneral,yenparticular,amonitorearyfiscalizarygenerarcambios,siesnecesario,enlagestindelEstado
derivadadeldesempeodelospolticosy/olosfuncionariosogestorespblicos.
2. POR QULOSGOBIERNOSDEBENPROMOVERELCONTROL CIUDADANO?
DOSFUNDAMENTOSDELCONTROLSOCIAL:LADEMOCRACIA REPRESENTATIVA
YLANUEVA GESTINPBLICA
Contadoconunconceptodecontrolciudadanonosabocaremosahoraadilucidarlainterroganteporqulosgobiernos
debenpromoverelcontrolsocial?Proponemosdosrazonesofundamentosquesustentanojustificanelcontrolciudadano,
lasquerevisamosacontinuacin:
2.1 Laresponsabilizacin(accountability)enlasdemocraciasrepresentativas
La idea fundamental en torno a este primer fundamento del control social es que en el marco de las democracias
representativas la soberana reside en los ciudadanos quienes la delegan en otros ciudadanos, que han sido elegidos
democrticamentepararepresentarsusintereses,procurarelbienestargeneraryvelarporelbuenrumbodelosasuntos
pblicos.
* Asistente Social, Magster en Desarrollo Humano(UFRO), Mster en Iniciacin a la Investigacin en Sociologa (U. Autnoma de
Barcelona).Docente,Depto.DeCienciasSociales,UniversidaddelaFronterayEscueladeSociologayCienciasPolticas,Universidad
CatlicadeTemuco.
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Un concepto esencial, desde el cual se ha reflexionado sobre los fundamentos de la democracia, es la representacin
poltica (Gargarella, 1995; Snchez Cuenca y Lled, 2002). Los pilares de los gobiernos representativos son: que los
representantesquegobiernansonmandatadosproductodeeleccionesyestnsometidosperidicamenteaestosprocesos;
quelasdecisionesdelosrepresentantestienendeterminadosgradosdeindependenciarespectoasusrepresentados,es
decir, los gobiernos cuentan con poder discrecional; los ciudadanos pueden expresar y deliberar sobre sus opiniones
polticas y no son controlados y expuestos a coercin, por ello, por sus representantes; y las decisiones polticas son
debatidas(Manin,1998).
Respecto a la representacin, en los procesos de delegacin una parteA transfiere atribuciones y/o recursos a otra B
paralageneracindeunosresultadosX.SiguiendoaPitkin(1967),sielserrepresentantessetraduceendesempearse
en concordancia a los mejores intereses de los ciudadanos, cabe la interrogante de por qu habran de hacerlo si
cuentanconunpoderdiscrecional,yunavezenelpoderellosdecidenporlosciudadanosyestosnopuedenobligarlos
duranteeltranscursodesumandato.Silarepresentacinesunarelacinentreinteresesyresultados,ungobiernoser
representativosiadoptalaspolticaspreferidasporlamayoragraciasalacualfueelecto.As,interesaque:elgobiernosea
responsable(accountable)ylosersilosciudadanospuedendeterminarsiestnfavoreciendosusinteresesysipueden
sancionarlosdenoocurrir.Msprecisamente,accountabilityseentiendecomoel estado de ser sujeto a la obligacin
de reportar, explicar o justificar algo; () ser responsable de algo (liable) () ser sujeto y responsable para dar cuenta
y responder preguntas (answerable) The Random House Dictionary of the English Language, citado por Ugalde, 2002:
11). Accountability procede de account, que se conceptualiza como descripcin oral o escrita de eventos o situaciones
particulares () explicacin de la conducta de un superior () razones, sustentos ()(The Random House Dictionary
of the English Language,citadoporUgalde,2002:12).Enelmarcodelapolticapblica,accountabilityimplicaquelos
representantesdelaciudadanarespondan frente a los representados sobre el uso de sus poderes y responsabilidades,
acten como respuesta a las crticas o requerimientos que le son sealados, y acepten responsabilidad en caso de errores,
incompetencia o engao(McLean,1996,citadoporUgalde,2002:12).
Enelsentidosealado,Una persona A es responsable (accountable) ante otra B, si se satisfacen dos condiciones. Primero,
la existencia de un acuerdo por el cual A es obligada a actuar de una determinada manera en nombre de B. Segundo,
la presencia de instituciones formales o quiz de reglas informales que autoricen a B para sancionar o recompensar a A
por su actuacin en calidad de agente(Fearon,2002:137).Ademsdeseraccountable,serequierequeungobierno
sea receptivo (responsive), es decir, que adopte polticas en base a las seales que emiten los ciudadanos sobre sus
preferencias en las elecciones. Hay receptividad (responsiveness) si el gobierno acta en beneficio de los intereses de
los ciudadanos, o sea, si pone en prctica un mandato (Przeworski, 1997). Pero es necesario ir an ms lejos: si los
representantessonmandatadospararesguardarlosinteresesdequienesleshandelegadopoder,entonceshayunarazn
normativaparaquedebanserresponsables(accountable)yreceptivos(responsive)antelosciudadanos,quienes,yesto
es fundamental, tienen el derecho hay exigir que ello sea as. La filosofa poltica ha insistido en este punto desde sus
comienzoshastanuestrosdas.Basteunabrevepresentacindeideasparadarcuentadeello.
ParaautoresclsicoscomoAristtelesyCicernlarepblicaeraelespaciopolticoorientadoalcuidadodelosintereses
pblicosylospolticossedebanaesteprincipio.Cicern,enparticular,concebaquelaResPblica(Res populi)noes
todaagrupacindehombresagregadadecualquiermanera,sinolaagrupacindeunamultitud,asociadaporunconsenso
dederechoylacomunidaddeintereses(Cicern,1984:20).Bajoelmarcoprecedenteseentendanormativamentela
conductadelospolticosygestorespblicoscomorepresentantes,yporello,losciudadanospodanydebancontrolarlos
yaquellossometerseatalescontroles:() y la tarea de seleccionar, vigilar, y cuando ello sea necesario, controlar a los
gobernantes, tarea que, tanto en este caso como en otros, no corresponde a aquellos que hacen el trabajo de gobernar,
sino a aquellos para cuyo beneficio se hace dicho trabajo(Mill,2001:139).Ademsdelosnecesarioscontrolesalos
polticos, se requiere que estos representen los intereses de los ciudadanos: Los que me representan, aquellos cuya
voluntad es siempre la ma, deben estar lo bastante identificados conmigo; si no, la ley, lejos de ser la voluntad general,
no ser ms que la expresin de los caprichos o los intereses particulares de algunos ambiciosos; los representantes ()
(Robespierre,1791,citadoporDeFrancisco,2007:157)yUn Estado no ser arbitrario mientras se vea obligado a seguir
los intereses reconocidos comunes de sus ciudadanos, a dar respuesta solo a esos reconocidos y comunes intereses de
los ciudadanos(Pettit,2006:284).Finalmente,elquelospolticosseidentifiquenconlosinteresesdelosciudadanos
sededucequelosprimerosdebenserrepresentantesresponsablesdelossegundos:Silarelacindelosciudadanoscon
CONTROL CI UDADANO
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losrepresentantespolticos,conlosjuecesylosfuncionariosengeneralfueraunrelacinfiduciariadeagencia,ninguno
de ellos sera si no un minister de continuo obligable por el ms humilde de los ciudadanos a responder de sus actos
polticamente,ysifuesenecesario,tambinantetribunalesdederechocomn(Domnech,2004:204.)
Esencialmenteseargumentaquelospolticosylosfuncionariosogestorespblicosson,entrminosdelateoradela
agencia,agentes,esdecir,encargadosdeservir(enestesentidosonservidores,minister)losinteresesdesusprincipales,
losciudadanos,quienesleshancomisionadolaejecucindeunatareaytienenlapotestadparaexigirelfielcumplimiento
deella.Porestarazn,losciudadanostienenelderecho,fundadonormativamenteenlasdemocraciasrepresentativas,de
ejercerelcontroldelagestindelEstadoconelfinderesguardarsusinteresesque,desdelaperspectivadelrepublicanismo
cvico,coincidenconelinterspblico.
2.2. La NuevaGestinPblica
Si en el marco de las democracias representativas el control ciudadano tiene como fundamento que es un derecho a
ejercer por los ciudadanos, el fundamento que otorga la Nueva Gestin Pblica es que los gobiernos deben buscar la
legitimidadyeficienciaenlaadministracinpblica.
La Nueva Gestin Pblica es una propuesta surgida desde las teoras de la administracin pblica (nutridas desde la
economaylacienciapoltica)queseorientaareformareltradicionalestilodegestindelEstado.Especficamente,sus
postuladosseformulandesdelacrticaalmodelotradicionaldegestinpblicaencarnadoenelEstadodebienestar,el
quecrecientementefuecuestionadoalserconsideradoineficiente,ineficaz,lento,pocoflexible,pocotransparente,poco
confiable,costoso,endefinitivaburocrtico,enelsentidonegativodeltrmino.Enestalgica,enlagestinpblica
se ha producido un trnsito desde el llamado paradigma burocrtico hacia el denominado paradigma gerencial
(post-burocrticoonuevogerencialismo).Estecambiodeparadigmaenlagestinpblicaseproduceenunmarco
de descentralizacin en la cual el Estado busca hacer frente a los nuevos desafos de legitimacin y governance. El
primerparadigmasecaracterizaporunagestincentralista,verticalistaeimpersonalenlarelacinconlaciudadana.
Elsegundo,buscacombinarlaeficienciaenlagestinconlainclusindelaciudadanaenlosdistintosprocesosque
implicaestagestineficiente(Barzelay,1998;Fleury,2002;Peters,1999).
FrentealaurgenciadereformarelEstado,sinnecesariamentereducirlo
1
,seformulanprincipiosorientadosafavorecer
laeficienciaylegitimidaddelagestinpblica.Entreellosdestacamosdosporsurelevanciaparasustentarlanecesidad
depromoverelcontrolciudadano:
a. Lareorientacinhaciaciudadanocomodestinatariodelapolticapblica:setransitadesdeunaconcepcindel
ciudadanocomobeneficiarioyusuario,propiodelparadigmaburocrtico,hacialaconcepcindelciudadano
comocliente,promovidaenelparadigmagerencial.Elbeneficiarioseconcibecomoquienrecibelosbeneficios
eimpactosindirectosdeladistribucin;elusuariorecibelosbeneficiosdemaneradirecta,peronoselesasignan
atribuciones para tomar decisiones respecto a la oferta y demanda de los bienes, y el cliente tambin recibe
losbeneficiosdirectamente,peroadiferenciadelanterior,tienelasatribucionesnecesariasparaincidirenla
ofertaydemandadelosbienesgeneradosenelmarcodelapolticapblica(Martnez,1998).Enconsecuencia,
el gobierno debe garantizar servicios de calidad, lo que implica responsabilizarse por los resultados de su
gestinyademsdarvozatravsdediversosmecanismosparalacanalizacinderequerimientosencasode
desempeosylogrosinsuficientes.Ensegundolugar,ycomocondicinnecesariaparaloanterior,elgobierno
debe orientarse por objetivos y resultados que deben ser claros, explcitos, pblicos, medibles, evaluables y
vinculantes.
b. La incorporacin de la responsabilizacin democrtica de la funcin pblica: se enfatiza la necesidad de
ampliar los tradicionales mtodos de control en la gestin pblica. Estos mtodos estaban enfocados hacia
el control y la responsabilizacin, centrados en procedimientos y orientados hacia el interior del aparato
1 Constituye una respuesta a la propuesta de reducir el Estado privatizando y/o externalizando servicios. Frente al menos Estado se
proponenomsEstado,sinounmejorEstadoengeneralyunmejorgobiernoenparticular.
MAURICIO GARCA
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administrativoestatal.Encambio,sebuscaconcentrarlosesfuerzosenlapromocindelaresponsabilizacin
administrativacentradaenlosresultadosyorientadahacialaciudadana(ConsejoCientficodelCLAD,2000;
Mora,2000).
Ambosaspectossonfundamentalesenlainstitucionalizacindelosprocedimientosderendicindelaresponsabilizacin
del gobierno hacia la ciudadana. Si bien la responsabilizacin por resultados permite que la ciudadana disponga de
cuotas de control ciudadano (Mayne y Zapico-Goi, 2000), las evaluaciones y por tanto el control y la atribucin de
responsabilidadesserealizanunavezquehaconcluidounaetapapredefinidadeimplementacindeunapoltica,que
escuandoesposibleapreciarlosresultadosdefinitivos.Estopresentaelproblemadequesolocuandohaterminadoun
perodo de gestin de un poltico o un gestor pblico, es posible conocer efectivamente la calidad de su desempeo.
Adems,laincidenciadelaciudadanaenlaevaluacinporresultadosessecundariadadaslasatribucionesqueposeeal
respecto.Enestecaso,lamayorimportanciaenelcontrollatienenlospropiosburcratasdelgobierno(ConsejoCientfico
delCLAD,2000).
3 PARAQUPROMOVERELCONTROL CIUDADANO?
Luego de presentar dos fuentes desde las cuales se fundamenta el control ciudadano, a continuacin revisamos una
cuestincomplementariareferidaalparaquelcontrolciudadano.Conestefinidentificamosdospositivosquegenera,a
saber,latransparenciadelagestinpblicay,adems,elcumplimientodecompromisos.Latransparenciadelagestin
pblica aporta a la generacin de confianza de la ciudadana en el gobierno y esta confianza crea condiciones para
laaccincolectivaentrelosciudadanosyparalacooperacinentreestosylosgestorespblicos.Elcumplimientode
compromisos,porsuparte,contribuyealaexistenciadeconfianzaconlosalcancesyasealadosyadems,ayudaala
constitucindelconsentimientodelaciudadanahaciaelgobiernoyalaeficaciadelaaccindelgobierno,loquetiene
consecuenciasrespectivamenteenlacooperacinciudadanos-gestorespblicos,enelempoderamientociudadanoyen
laeficaciaenelresguardodeinteresespblicosyprivados.Acontinuacinserevisacadaunodeestosaspectos.
3.1 Transparencia
Latransparenciaseconcibeaquenunsentidodedisposicindeinformacin.Implicaquelasactividadesdelgobierno
estnabiertasydisponiblesparaserrevisadaseinspeccionadasyquelosreportesquesongeneradosreflejanclaramente
elresultadodelasoperacionesdelgobierno(Zacchea,1997).Losefectosdelatransparenciason:
a. Confianzadelaciudadanahaciaelgobierno:latransparenciapuedegenerarconfianzadelaciudadanaenel
gobierno.Laconfianzaesunacreencia,especficamenteunaexpectativabasadaenlainformacindisponible,
a partir de la cual los individuos toman sus decisiones en condiciones de riesgo. Es una expectativa, porque
quienconfatieneunacreenciadeloqueocurrirenunfuturo.Laconfianzaexpresaladistribucinsubjetiva
deprobabilidadesquerealizaunindividuorespectoalaspreferenciasycompetenciasdeotro
2
.Encondiciones
de informacin incompleta los individuos no tienen un cabal conocimiento acerca de las preferencias y
competencias de otros con quienes deben interactuar y por ello, en un contexto de riesgo, pueden atribuir
probabilidadesderesultadosentornoalasdecisionesquetoman(LeviyStoker,2000;Tilly,2005;Williamson,
1993;Whiting,1998).Desdeelconceptodeconfianzaenunciado,decimosquelainformacindisponibleporlos
ciudadanospuedeindicarquelosoperadoresdelgobiernoylasorganizacionespblicassoncompetentes,yen
estesentidolosciudadanospuedenformarseexpectativasdequeenelfuturoestosfuncionariosyorganizaciones
mantendrn este atributo, lo que en definitiva los hace confiables (Hardin, 1999). Si existe confianza en el
sentidosealado,estapuedefavorecer:
a.1 Accin colectiva entre ciudadanos: los ciudadanos implicados en contextos de accin colectiva
(en el desarrollo de un programa de poltica social, por ejemplo) en los que adems se vinculan con
2 ComosealaElster(1997),laconfianzaesunacreenciadequelosdemstendrnunaconductadecenteyhonesta.
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organizacionesdelgobierno,tienenincentivosparacooperarentres,debidoaqueexistemenorriesgo
de que sus esfuerzos impliquen ms costos que beneficios. El gobierno como socio confiable otorga
garantasdequeatravsdelaaccincolectivaseobtendranlosresultadosesperados.
a.2 Cooperacin entre ciudadanos y gestores pblicos: la confianza generada puede favorecer la
cooperacin condicional de los ciudadanos con los gestores pblicos porque los primeros tienen
expectativasdequeelriesgodeobtenerprdidasporelintercambiogeneradoconlossegundosesbajo
comparadoconlaprobabilidaddeobtenerganancias.
3.2.Cumplimientodecompromisos
Loscompromisossonconcebidosaqucomodeclaracionesenformadepromesassobreeldesarrollodefuturoscursos
de accin que implican ciertos resultados. Los compromisos, por tanto, generan expectativas en el individuo receptor
delcompromiso.Adems,estecompromisoescondicionalaalgunaconductarecprocadepartedelreceptor(Schelling,
2001). La evaluacin de los ciudadanos, va control ciudadano, que conlleva sanciones (dados ciertos mecanismos
institucionales),puedeconstituirunincentivoparaquelosgestorespblicoscumplansuscompromisos(Maravall,2003;
Manin,Przeworski,Stokes,1999).Deestaformalosciudadanospuedenejercercontrolorientadohaciaaproteccinde
susintereses.
Losefectosdelcumplimientodecompromisosson:
a. Confianza:laconstatacinporpartedelosciudadanosdequelosresultadosdelaaccindelosgestorespblicos
coincidenconloscompromisosquecontrajeronpuedegenerarexpectativasdeconfianzaenlosciudadanosde
queenelfuturolosgestorespblicoscontinuarncumpliendosuscompromisos.Suscompromisosson,poresta
va,crebles.Siexisteconfianzaestopuedefavorecerlaaccincolectivaentreciudadanosylacooperacinentre
ciudadanosygestorespblicosenelsentidoyaindicadoparalatransparencia.
b. Consentimiento:siexistecumplimientodecompromisoselgobiernoesconfiableporquesuscompromisosson
crebles.Estofavoreceelconsentimiento(consent),concebidocomoaceptacinoconformidadcondicionalde
laciudadanahaciaelperformancedelgobierno(Levi,1998,2006).
b.1 Cooperacinentreciudadanosygestorespblicos:sepuedegenerarlacooperacincondicionalyaque
laestructuradesituacinquegeneraelconsentimientopermitesuperar,entrminosdelateoradejuegos,
estructuras del tipo dilema del prisionero (cada actor prefiere no cooperar y que el otro s coopere) y
favorecer la interaccin estratgica en estructuras de un juego de seguridad (cada actor est dispuesto
a cooperar siempre que el otro coopere), lo que en definitiva permite la aceptacin voluntaria de la
ciudadanahacialasdemandasdelgobierno(Levi,1988,1997).
c. Eficacia: el cumplimiento de compromisos puede favorecer la eficacia de la gestin gubernamental debido a
que es ms probable que los programas de la poltica pblica logren efectivamente los objetivos que se han
propuesto. El mecanismo explicativo es que los gestores pblicos tienen ms incentivos para lograr un buen
performanceyevitarcomportamientosoportunistassiestnsometidosalescrutiniopblico.Enestesentido,el
controlciudadanoincideensuestructuradeoportunidades.
c.1 Resguardo de intereses pblicos y privados: los objetivos de los programas de la poltica pblica se
orientanengeneralapromoverinteresespblicos.Sisecumplenloscompromisosporpartedeungestor
pblico,estotieneefectospositivosenelresguardodeestosintereses,quesonpromovidosporelEstado
engeneral,yporelgobiernoenparticular,yseorientan,enelcasodelapolticasocial,porejemplo,hacia
objetivoscomolareduccindelapobreza,laintegracinsocial,entreotros.
Finalmente, la transparencia y el cumplimiento de compromisos, derivados del control ciudadano pueden favorecer,
anivelmsgeneral,unamejorgobernabilidad.Lagobernabilidadconcebidacomounestadodeequilibriodinmico
entreelniveldedemandassocialesylacapacidaddelsistemapolticopararesponderlasdemaneralegtimayeficaz
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(Camou,2000:186),eslaresultantedelagestindeungobiernolegtimoquefavorecelainclusinsocialyestabilidad
institucional(Munck,2003).
CONCLUSIONES
Enesteensayohemospresentadounareflexinsobrelosfundamentosyefectospositivosquetieneelcontrolciudadano.
Estosantecedentespuedenserconsideradosargumentosparaabogarafavordelaconcrecindeunrediseoinstitucional
delaspolticaspblicasenChileentornoalosespaciosdecontrolciudadanoqueactualmentecontemplan.Elcontrol
ciudadanoseexpresaenlosnivelesinformativos(losgobiernosylosgestorespblicosbsicamentelistanlasaccionesy
resultadoslogrados),explicativo(losgobiernosygestorespblicosdanjustificacionesfundamentadasrespectoalacalidad
delagestinpblica)yexigitivo(losgobiernossesometenalderechociudadanoderequerirelefectivocumplimiento
de compromisos, y adems, de sancionar si no esto no se ha producido).A partir de la evidencia disponible desde la
experienciainternacionalcomparadaycontrastndolaconlasituacinactualenChile,podemossealarquenuestropas
existenavancesenlainstauracindemecanismosdecontrolsocial,sinembargo,estoslogrosnosonsuficientes.
Ennuestroterritorioseapreciauncrecienteesfuerzodesdeelgobiernonacionalydesdelosgobiernoslocalesparaimpulsar
elfuncionamientodemecanismos,yesteempeoseproduceenelcontextodelgradualprocesodeprofundizacinde
lademocracia.Esporestaraznqueenelcasodelcontrolsocialactualmenteoperanennuestropasmediosquetienen
su peso gravitacional en el nivel informativo, como las rendiciones de cuentas pblicas, las cartas de derechos del
ciudadano y las audiencias pblicas. En este marco, se transfiere informacin a la ciudadana respecto al desempeo
delasautoridadesyfuncionariosy,adems,respectodelamarchayresultadosdelaspolticasimplementadasanivel
nacional, regional y local.Tambin existen avances que permiten que algunos mecanismos se siten en la dimensin
explicativa, en donde existe la posibilidad de que la ciudadana reciba justificaciones fundamentadas respecto a la
calidaddelagestinpblica.Sinembargo,quedapendienteavanzarenlainstauracindemsymejoresprocedimientos
situadosenestenivelyespecialmenteenelnivelexigible,desdeelcualseotorguemspoderdecisorioalosciudadanos
entornoalasdimensionesmsrelevantesdelaspolticaspblicasy,sobretodo,enelpoderdesancinefectivosobre
lasautoridadeselectasyfuncionariospblicos.Hacemosreferenciaaquamecanismosdecontrolsocialquesonan
inexistentesenChile,comolasrevocatoriasdemandatos,lasconsultaspopularesyeldefensordelciudadanoPorquy
paraquavanzarenestadireccin?Comohemosdicho,lasreflexionescontenidasenesteensayoaportanalarespuesta
deestasinterrogantes.
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MAURICIO GARCA
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OBSERVATORIOS YVEEDURAS
DE MEDIOS DECOMUNICACINPARAPOTENCIAR
UNA AGENDA INFORMATIVAREGIONAL
ELIZABETH PARRA
*
RUBN DITTUS
**
FUNDAMENTACIN
Losobservatoriosylasveedurasdemediossonexpresionesrecientesdeprocesossocialesycomunicativosrelacionados
confenmenosderedemocratizacindelasociedad,frentealasemergenciasdenuevosterritoriosquevanconfigurando
los escenarios donde tambin se van adoptando diversas manifestaciones del poder (Rey, 2003). De esta manera, el
replanteamientodelassociedadesparaenfrentarlosnuevosdesafosobligaabuscarestrategiascomunicacionalesque
permitanexpresarelsentiryactuardelascomunidadesaniveldelasregiones.
Laimplementacindeunaagendainformativaregionalestasociadaalroldelosmedioscomoobjetosculturales.La
industriadelainformacinpermitequeunaseriedeacontecimientospasenporunaespeciedecadenasdemontajey
controlesdecalidadhastaterminarenunproductofinalllamadonoticiaoinformacindeactualidad(Vern,1983).
Esteproductoadquiererasgosdeautonomaquelepermitenconfigurarasupaso,nuevasformasdeconcebireinterpretar
elmundo.Yesquelosmedios-osuscontenidos-noreflejanlarealidadsocialsinoquelafabrican.Dichaproduccin,
sinembargo,esinvisible.Sepresentasegncriteriosdenaturalidadyverosimilitudquelesonotorgadosporunasociedad
que reconoce en ellos -los medios y sus profesionales- la herencia de una labor social y tica irreemplazable. Si bien
tienenunpapelrelevanteenlaconstruccindelaagenda,hayotrosfactoressocio-discursivosqueexplicanloanterior.
Sabemosquelosmediossonempresasdeconstruccindesentido,ycomotalesrespondenalneaseditoriales,presiones
econmicas o caprichos institucionales, como los vetos en las pginas de peridicos o las autocensuras corporativas,
situacinquealafechaenelpassehacentralizadoyconcentradoenSantiago,capitaldelpas.
Enefecto,losmediosdecomunicacincomercialaparecencomofacilitadoresdeaquellosdiscursosquesustentaelactual
modelo del Chile centralizado. La clave son las condiciones de produccin (de historia, racismo, clasismo, legalidad,
modeloeconmico,conflictospolticos,entreotros)quenutreneldiscursoinformativonacional.Ystecoincide,asu
vez,concriterioscomunescomoelgnero,laideapas,lospolticospolillas,losestereotiposlocales,lasencuestas
oprotagonistaspermanentesdelaopinologachilensis.NoeslomismocomotitularLotaganeneldesempleoque
publicarAumentelndicedecesantaentresregionesdelpas.Ambasreferenciasnonecesariamentemienten,pero
tienen un claro ingrediente ideolgico. Es la razn que motiva poner atencin no tanto en quines recepcionan los
mensajesmediticos,sinoenlalgicadeproduccin(olasmodalidadesdeldecir).Sihayundiscursodominanteque
siguedistorsionandolaideapasenlamediosfera,notendremoslamenordudaqueesavisinseexpresarenaquellos
mediosinformativosconmayoraudienciaylectoraenSantiagoyregiones.stospertenecenadosgrandesconglomerados
periodsticosyacanalesdetelevisindominadosporelmercadoycuyoscentrosdeoperacinseubicanenlacapitaly
desdealldefinenlaspolticaseditorialesylostratamientosdeactualidadparatodalaextensinterritorial.Elprincipal
efectoseasumecomounahomognearealidadculturalquerecogeelmismopasadoyelmismofuturoindiferenciador,
dejandofueradetodoalcancecognitivoaquelloqueloseconomistasdenominanheterogeneidadnoobservada.
C
O
N
T
R
O
L
C
I
U
D
A
D
A
N
O
* Periodista,MagisterenCienciasdelaComunicacin.Acadmico,UniversidadCatlicadelaSantsimaConcepcin.
** ProfesoradeFilosofa,Dra.enCienciasdelaComunicacin.DocentedelDepto.deComunicacinSocial,UniversidaddeConcepcin.
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Laestrategiaparahacerfrenteaestainjustaypocorepresentativaconstruccindelaagendaregionalconsisteenajustar
elcontratodelecturaqueasumimosconquienesnosinforman.Elconsumodelaagendainformativaesposibleporque
al tpico narrativo de decir la verdad de los hechos se corresponde un pacto tcito en el cual el lector confiere al
enunciadordiferentesnivelesdecredibilidad,sinnecesidaddeverificarlaspropiedadesdelosenunciadospropuestos
(Escudero, 2004). Es decir, el discurso informativo no funciona demasiado distinto al de la ficcin.Ambos construyen
mundosposiblesnarrativoshechosporindividuosespecficosparaindividuosuniformes.Losmundosposiblessonuna
construccin cultural, pero sobre todo un efecto interpretativo. Los medios usan esta categora a travs del contrato
meditico, que no hace ms que reforzar la ilusin de posibilidad. Es la evidencia de que estamos inmersos en un
mundoabsolutamentediscursivo.Desdeestacerteza,eldiscursoregionalistadebeasumircomotareaprincipaldevelarla
artificiosidaddelosdiscursosinformativosdominantes.Debehacerloutilizandoparmetrosderigurosidadyperiodicidad
cientfica. Esa constante no solo garantiza la validez de los resultados que se obtengan, sino que permite el trabajo
conjuntodeunaseriedeactoressocialescuyametasealacreacindeotrosmundosposiblesparalaagendainformativa
regional.
ElprimerpasopararevertirlamiradasobrelareginysuquehacereslacreacinyposicionamientodeObservatoriosy
deunaVeeduraRegionaldeMedioscomoreferenteenmateriadeinvestigacinenelreadelascomunicaciones,cuya
finalidadseagenerarprocesosdeseguimientomediticopermanenteeneltiempo,quepermitancontrastar,evaluary
proyectarlainformacinyelaccionardelosmedioslocalesynacionalesenaquellasnoticiasrelacionadasconlaregin
y/olosterritoriospreocupadosporformaropininpblica.
Losmediosdecomunicacinmodulanlosespaciosdeliberativosdelasociedadcivil,contribuyendouobstaculizandola
transformacindelasproblemticasdelavidaprivadaenasuntosdeinterspblico.Debidoaestainfluencia,distintas
sociedades democrticas se han planteado como desafo mantener un marco de pluralismo bsico en los medios de
comunicacin, de forma tal que la deliberacin ciudadana sobre los asuntos de inters pblico pueda incorporar la
opinindequienes,deotromodo,quedaranmarginadosdeldebate.
En la ltima dcada la masificacin de nuevas tecnologas de informacin y comunicaciones han abierto promisorios
caminos para la generacin de medios de comunicacin independientes y diversos, con un importante efecto
pluralizante.Enlamacrozonasurdestacanparticularmenteeldesarrollodediversasexperienciasderadioscomunitarias
y,msrecientemente,detelevisioneslocalesydemediosdigitales.Enlaactualidadseregistran46radioscomunitarias
entrelasRegionesdeBoBoyLaAraucana(www.radioscomunitariaschile.cl).Igualmente,destacalaexistenciade5
canales locales asociados regionalmente (www.aretelbiobio.cl). Sin embargo, pese a esta proliferacin de medios de
comunicacin locales, sus contribuciones a la construccin de espacios pblicos democrticos y la formacin de una
ciudadanadeliberante,aparecenfragmentadasyheterogneas.Enparticular,destacalaausenciadeespaciosdedilogo
que permitan a los medios de comunicacin articularse con diversas organizaciones tanto de los sectores pblicos,
privados como de la sociedad civil y conocer sus necesidades en profundidad.Tambin destaca la debilidad de los
mecanismos de capitalizacin de aprendizajes y formacin, que posibiliten la replicabilidad de experiencias exitosas.
Finalmente,larelacindediversoscentrosacadmicosqueformancomunicadoressocialesconmediosdecomunicacin
localesesincipiente,aunquepresentaindiciospotencialesdecontribucin.
PROPUESTA
Elobjetivodelapropuestaesfortalecereldesarrollodemediosdecomunicacinlocalesorientadoshacialaconstruccin
deunasociedadcivildemocrticaylaformacindeunaciudadanaactivaenelterritorio.Particularmentesepretende
facilitar espacios deliberativos en la regin que posibiliten a los medios de comunicacin locales conocer diversas
agendaslevantadasdesdeorganizacionesdelasociedadcivil;generaraprendizajessobreestrategiasparalaformacin
ciudadanaapartirdelintercambiodeexperienciasdemediosdecomunicacinlocalescomounaformadereconciliar
entrelaopininpublicaylosrganosrepresentativosqueconlasnuevasprcticashanidoperdiendolegitimidad.Lograr
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esasintonapasaporunamayorresponsabilidadpblicadegenerarcambiossignificativosarticulandoalEstadoconla
sociedadcivilenunarelacincrticaypropositiva.
Lamedidaestratgicaproponelacreacindecentrosdeestudiosabocadoalveryalobservar,esdecir,encargado
delarevisin,seguimientoyanlisisdelosdiscursosinformativosdeintersregional.Serpartedelabasequeloque
realmenteseveesloqueexistedesdeunlugardeterminado(Rey,2003).Estelugarnoesnico,nidefinitivo,sinouna
hibridacindelugaresenperspectiva.Unasegundaideaserefierealactodeobservar.Serequiereenlacontingencia
dereconocerdiversasmiradasparacomprenderlosespejossociales.Losobservatorios,entonces,sonexperienciasque
reconocensumiradaparcialyalmismotiempo,estnabiertosalaconfrontacindeotrasmiradasqueinteractancon
otrasdedistintoslugares.
Los observatorios y la veedura se pueden nutrir de las temticas vinculadas a la regin como aquellas que explican
la produccin, circulacin y consumo del discurso informativo, sus alcances, sesgos y desafos.A partir de la revisin
exhaustivadelasrepresentacionesdelosmediosdecomunicacinserealizaranestudios,informesyanlisiscomparativos,
quepermitanvisualizaraspectosdelarealidadregionalpormediodeestaveedura,unainstanciaseriayconfiablepara
disearunaagendainformativaregionalconlaparticipacindeactoresclavesqueejerzandichavigilancia.
Paracumplirestalabor,seproponentresmodosdevisibilizaralaregin:
Observatorio de Medios: un eje transversal en los Observatorios es la diversidad que puede incluir. En este
casoseproponelarevisin,anlisisymonitoreodelasinformacionespublicadasenlosmediosregionalesy
nacionales;ofreceraccesoaunabasededatosvawebactualizadaconresmenesdeprensayestadsticasenun
amplioespectrodetemticasseleccionadas.Mantenerunregistroactualizadodeinvestigacionesrealizadasen
elrea,externasyasociadasalaentidad;ascomouncanalpropiodenoticias,recursosyotrasinformaciones
deactualidadquesontambinaccesiblesdesdeinternet.
VeeduriaInvestigativa:incluirunanuevamodalidadquecambieelperfilpolticodelaregin,ladevigilancia
ciudadanadelEstado,complementadaconactividadesdelasociedadcivilquiendebieramotivaryorganizar
laparticipacinciudadanaparamonitorearalaclasepolticaygobernantes.Loqueseofrecesonpropuestas
devigilanciaparaserapoyadasconunconjuntodeinformacionessobrelanuevasituacindemocrticaque
viveelpas.Estametodologacentradaenlneasdeinvestigacincuantitativaycualitativa,pretendenpromover
lacreacindeestudiosquegenerenconocimientoenmateriasasociadasalaspolticasinformativasdesdelos
distintos sectores (privado, pblico y sociedad civil) que aporten a una mirada pluralista, crtica de impacto
regional.
Asesoras y servicios a proyectos de emprendimiento regional: una vez redactados los informes y obtenidos
los resultados de cada estudio, la informacin puede ser ingresada a la base de datos de los observatorios
para ponerlas a disposicin de periodistas, gestores comunicacionales, servicios pblicos, investigadores u
organizacionessocialesusandomtodosavanzadosdeindexacinycategorizacinqueorientenalaopinin
pblicademaneracontextualizada,oportunayprecisasobreelacontecerregional.
Para cumplir esta labor, ofreceran apoyo a investigadores mediante acceso libre a la base de datos, contacto con
organizacionesoprofesionalesasociadosquesedesempeenenelreayorientacinparacaptarfondosconcursables
quesustentenentrabajomultidisciplinario.
Entre los efectos colaterales de la propuesta est la generacin de redes de cooperacin, colaboracin y servicios con
instituciones regionales de amplio espectro y experiencias en temticas de inters comn con organizaciones de la
sociedadcivil.
Alfinalizarelprimeraodeinstalacinyfuncionamientodeestasalternativasinformativas,losobservatoriosdebieran
serunainiciativaautosustentableentodassusreas,cuyasprincipaleslneasdefinanciamientoproyectadaspuedenser:
- Suscripcin a servicios de monitoreo, anlisis y distribucin de informacin especializada para instituciones,
organismosyempresasdelaregin.
- Suscripcinacompendiosdeinformacinyrecursosdigitalesespecializados(CentrodeRecursosparaONGso
ArchivoFotogrficoyMultimedia).
- Prestacindeserviciosdeasesoracomunicacionalyorganizacindeeventosprofesionales.
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- Prestacindeserviciosaudiovisuales,dediseoeimplementacindesistemasWebparaproyectosdeautogestin
regional
- Adjudicacindefondosconcursablesparadesarrollodeproyectosregionales,tantoestatalescomodeONGs.
La agenda informativa debiera considerar como temas relevantes los que siguen: disear esquemas que integre a la
reginconparticularidadesdelaslocalidades,bancodeproduccioneselaboradasenlosdiferentessectores,registrode
iniciativasyexperienciasenelterritorio,mapeosdeactoresrelevantes,presenciadetemticaenredescomunicativas,
elaboracindematerialescritoconrecopilacindecasosenlaregin,documentacindelegislaciones,producciones
radiofnicas de historias particulares que permitan reconstruir tejido identitario. A modo de ejemplo, los temas que
puedenserconsideradoscomotransversalessonlossiguientes:
TEMAS SUBTEMAS
Calidaddelademocracia
Derechoalacomunicacin,accesoalainformacinpblica,veedurasciudadanas,
construccionesdelaciudadana.Accesoainformacinnopolarizadaaopininlibre
eindependientesobrelosacontecimientosylostemasdemayorimpactolocal.
Gobernabilidadygestinde
recursosnaturalesanivelde
territorioydesarrollolocal
Investigacinseriayexhaustivaque,ademsdeinformar,busqueretratarla
cotidianidaddelterritorioparagenerarsentidodepertenenciaentresushabitantes.
Apoyarlagestinderecursosnaturalesmedianteestrategiascomunicativascomo
mesasdetrabajoentrelosactoresinvolucrados.
Recursosnaturalesyambientales
enelmarcodeldesarrollo
sostenible
Calentamientoglobal,usos,conomas,autonoma,soberana,globalizacin,
resistenciaslocales,accesoalatierra,recursoshdricos.
Explotacionesmineras,hidrocarburos,tierra,aguasmonocultivos,soberana
alimentara.
Redescomunicativasyespacios
sociales
Roldelosmediosdecomunicacinenlaconstruccindeespaciossociales,
pertenenciaaterritorios,lugarescomunes.
Juventud,representaciones
mediticas
Representacinsocialdelosjvenesenlosdistintossectores,educacin,
discriminacin,vulnerabilidadymovilidadsocial.
Gneroydiscriminacin Discriminacinlaboral,legalypoltica.
Centros de educacin superior, medios de comunicacin comercial e independiente, empresas, polticos y gobierno
regional.Elactorsocialcomoestrategiadecontraposicinalperiodismotradicionaldebedarespacio,primero,alavoz
comunitaria(sociedadcivil).
Diseo.Eneldiseodeestosobservatoriosyveedurasregionalesesnecesarioqueparticipenequiposmultidisciplinarios
delosdistintossectoresdelavidaregionalparafijarloslineamientosmacro,objetivos,etapasyrecursosinvolucradosen
elestablecimientodeunaagendapblicapropiadelaregin.
Aprobacin. Los recursos humanos, materiales disponibles y los plazos para su ejecucin requieren de actores
comprometidosporunidearioqueguardadirectarelacinconlaagendadeconversacionesquelaregindebeculminar
parasabercmosequierereconoceraesteterritoriodelBoBo.
Ejecucin.Estaetapadebieraestaracargodeunequipodirectivoquefaciliteeldilogoentrelosactoresparticipantes,
que evalu de manera continua el avance en la conformacin de una lnea editorial pluralista, slida y abierta que
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constituyaenelimaginarioregionalunafuentecrebleeinfluyentecomodemesasdedilogos.Adems,deunequipo
profesional-tcnicoencargadoderecopilarlainformacinparaluegoserlevantadademaneracrticayreflexiva.
Acompaamiento. En este proceso es fundamental la convergencia de dos actores involucrados de manera directa:
gobierno regional y sociedad civil. Los medios de comunicacin, academia y el empresariado son agentes que deben
promoveryproveerderecursosparafortalecereldialogoconstructivoentreelsector,cuyafinalidadesorientaralsistema
socialyelotroquerequiereteneraccesoainformacindecalidadparaaunarlasmiradasentornoalaresponsabilidad
pblicaquesignificainformar.
Evaluacin.Apartirdeloplanificadoyestablecidocomoobjetivodelapropuestasesugiereevaluardemaneraanualel
impactoqueestacontra-agendatengaenlospblicos,enlaempresa,enelgobiernoyenlasociedadcivil.
- Levantamientodeagendastemticasdemediosdecomunicacinlocalenriquecidayarticuladacondiversos
actoressociales.
- Visibilizacindeaprendizajessistematizadossobreestrategiasdeformacinyparticipacinciudadanaapartir
demediosdecomunicacinlocales.
- Visibilizacindepropuestascolaborativas(diversosobservatorios)paralainstalacindehitosrelevantesenel
acontecerdelareginquepermitanconfiguranprcticasculturalesymediticasquefavorezcanunaveedura
regionalydepasounatradicincultural.
Estapropuestaponeeneldebatecuestionesfundamentalescomosiguen:
- Lalibertaddeexpresin.Esnecesariocontrarrestarelmonopolioyconcentracindemediosdecomunicacin,
las relaciones con el poder gubernamental y la clase poltica, los modos de propiedad de los medios de
comunicacin,elestadolegaldelosmediosdecomunicacinindependientescomoprcticaaniveldepas
quesereproduceanivellocal.
- El acceso a informacin de calidad. Es necesario contrarrestar el quehacer de los medios de comunicacin
comounmodeloinformativocentralizado,ajenoalaspreocupacionesdelascomunidadesquesonabsorbidas
porinteresesdeotrossectoresconelpoderpolticoyeconmico,querestancadavezmslacrebilidadyla
calidadinformativa.
- El rol social de los medios de comunicacin. Es necesario contrarrestar el rol de la responsabilidad social y
pblica de los medios de comunicacin en la construccin de agendas temticas que deban abogar por el
fortalecimientodeunademocraciaconparticipacinciudadana.
Estas experiencias de los Observatorios y Veedura de medios constituyen lugares sociales donde los pilares de la
regionalizacinylosmediosdecomunicacinsefortalecendesdeunaperspectivacrtica.Loslugaresdelverydelobservar
ciudadano(Rey,2003)desdeestasinstanciascomunicativassecontrolaelpoderpolticoydeesemodosefavorecela
participacinsocialqueendefinitivaredundaenlaresponsabilidadpblicaalaquetodosestamosconvocadosarespetar.
Asuvez,losobservatoriosylaVeedurademediosobligaranalaclasepolticaalegislaryregularpolticasqueapunten
adiversificaryampliarlacoberturademediosdecomunicacinenlareginydeesemodopermitirquelosmedios
seanportadoresdedemandassociales,prcticasinvisibilizadasporelpoderylaconcentracindelasagendasdelos
medioscomerciales.
Ensuma,seapuestaporprivilegiaruncambiodemiradaquefavorezcaunainformacindecalidadypluralista;quedebata
sobretemaspropiosdelterritorioenuncontextoregional,nacionaleinternacionalyqueconvoquenaladiversidadde
interpretacionesentornoalosquenosune.
CONTROL CI UDADANO
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Publicacionesrelevantesdisponibles
Cordero, R. y Cristbal Marn (2006): Los medios masivos y las transformaciones de la esfera pblica en Chile.
DocumentodeTrabajo.InstitutodeInvestigacinenCienciasSociales.UniversidadDiegoPortales,Nmero7,ao
2,SantiagodeChile.
Corrales Jorquera, Osvaldo; Sandoval Moya, Juan (2005): Concentracin del mercado de los medios, pluralismo y
libertaddeexpresin.Santiago:FundacinChile21,SerieColeccinIdeas,N53.
Del Valle, C. (2004): Metainvestigacin de la comunicacin en Chile. Tendencias y crtica. Temuco: Ediciones
UniversidaddelaFrontera.
DelValle,C.(2006):Discurso,TecnologayPoder.Comunicacinparticipativa,Estado-Nacinydemocracia.Temuco:
EdicionesUniversidaddelaFrontera.
Dittus, R. (2008) Cartografa de los estudios mediales en Chile. Editorial Universidad Catlica de la Santsima
Concepcin,Concepcin.
InvestigacionesnecesariasparainstalarlaContra-Agenda
- Catastro de medios regionales (comerciales, independientes) en su formatos de prensa, radios, televisin y
electrnicos(yaesthecha).
- Sistematizacindeexperienciasdeterritoriosparaconocerlasagendaslocaleseindividualesyvisibilizarlas
buenasprcticas.
- Catastrodeactorespolticos,socialesyacadmicosquepuedanaportaralaformacindeopinin.
La multidisciplinariedad requerida del equipo responsable del proyecto es fundamental para el xito del mismo. Los
sesgosdisciplinaresmuchasvecesatrofianlaamplituddelamirada,porloqueseestimaquelaautorregulacindelos
procedimientosytcnicasinvestigativasdebesergarantaparaunadecuadocumplimientodelasmetaspropuestas.
Losdatosqueseobtengantendranunaccesosemirestringido,segnlacalificacindelainformacinrequerida.Habra
diferencias, por ejemplo, entre los resultados de estudios pblicos llevados a cabo por los osbervatorios de aquellos
trabajos por encargo o los servicios de monitoreo y distribucin contratados por instituciones pblicas o privadas. Lo
mismoocurreconaquelmaterialentregadoporvadesuscripcin,comolasbasesdedatosyelarchivofotogrficoy
multimedia.Noobstanteloanterior,elpermanentecontactoconlaprensaregionalylosinformespblicosperidicos
anualesobianualesaseguraranunadirectaretroalimentacinentrelaciudadana,lasorganizacionescomunitariasylos
gobiernoslocalesenlasmateriaspropiasqueestaveedurasehapropuesto.
ELZABETH PARRA Y RUBN DITTUS
BIBLIOGRAFA
Alfaro,R.M.(2003).CiudadanosdeadeverasAsociacindecomunicadoresSociales,Calandria,Per.
Escudero,L.(2004).Laconstruccindeldemonioenlaeradigital.RevistaDeSignis6,Gedisa,Barcelona.
Rey, G. (2003). Taller Observatorios y Veedura ciudadanas de los medios de comunicacin en Amrica Latina,
organizadoporFundacinEbert(FES).
Vern,E.(1983)Construirelacontecimiento.Gedisa,BuenosAires.
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MODELO DECONTROLCIUDADANO:
MONITOREOY EVALUACIN
DE LA GESTINPBLICAREGIONAL
CLAUDIA BUSTAMANTE*
HENRY AZURMENDI**
CARLOS VERGARA***
FUNDAMENTACIN
Lajustificacindelapuestaenmarchadelamedidaestratgicasebasaenlaexperienciaobtenidatraslaimplementacin
deunaseriedeiniciativasdeplanificacinygestindeldesarrolloterritorialsustentabledesarrolladoenlaex-provincia
deValdiviayactualRegindeLosRosdesdeelao2002hastalafecha.
La propuesta se enmarca en el proceso de instalacin de la Regin de los Ros que, al ser un hito histrico, nico e
irrepetible,brindalaoportunidaddesentarlasbasesparaunanuevavinculacinentrelaciudadanayelEstado,yde
incorporarnuevasformasdepensarydeconstruireldesarrollodelaregin.
Entrelosactoreslocales(organizacionessocialesdeprimerysegundonivel,sectorprivado,mediosdecomunicaciny
gobiernoprovincial),existelaconviccinquesoloelcumplimientodelosaspectosadministrativosnoessuficiente,por
ello, se aspira a que este territorio aporte una forma distinta de construir desarrollo a travs de un sello innovador,
mediantelaincorporacinefectivadelaciudadana,parapropenderagenerarprocesosdedesarrollososteniblesypor
integrarequitativamentelavisinypropuestasdelosdistintosterritoriosquecomponenestanuevaregin(Encuentro
CiudadanoNuevaRegin,Enero2007
1
).
Unodelosargumentosparalapropuestadeimplementacindeunmodelodegestinciudadanosebasaenlanecesidad
de dar continuidad a un proceso ya en marcha. La implementacin de las Agendas Locales 21 en las comunas de
la ex- Provincia deValdivia y actual Regin de los Ros, sent las bases de una forma de trabajo y de planificacin
distintaeinnovadora.Lamiradaterritorial,laparticipacinefectiva,lacoordinacininterinstitucionalyelsoportetcnico
multidisciplinariodieronalprocesounavalidezciudadana,municipalygubernamental,quemarclaformadeplanificar
enlaregin.Laelaboracindediagnsticoscomunalesylaelaboracindeplanesdeaccinlocales,conunamirada
de sostenibilidad econmica, ambiental y social, fueron insumos bsicos para determinar un norte clara en algunas
comunas.Adems, a nivel regional, sirvi de sustento para la elaboracin de la Lnea Base de la nueva Regin de los
RosydelaactualEstrategiadeDesarrolloRegional.Entodasestasinstancias,sefueronplasmandoaspiraciones,visiones
y propuestas de desarrollo por parte de la ciudadana, que quedaban reflejadas en una multiplicidad de documentos
tcnicos (diagnsticos, planes, cartografas, entre otros), donde fue surgiendo la imperiosa necesidad de pasar de la
planificacinalaaccin.
Este trabajo de planificacin ciudadana, fue confluyendo a fines del 2006 con otro interesante proceso ciudadano: la
gestineinstalacindelaNuevaRegin.Momentodondeprimabalapreocupacindeunatransversalidaddeactores
regionales,respectoaldbilcarcterciudadanoquetenalaconstruccindeestenuevoterritorio,dondelosesfuerzos
porpartedelasautoridadesestabanconcentradosprincipalmenteenlosaspectosadministrativos.Existaunsentimiento
* DirectoraProgramaEco-ReginAgendaLocal21.
** EncargadoreaEconmica,ProgramaEco-ReginAgendaLocal21.
*** CoordinadorComponenteEmpresayComunidad,ProgramaEco-ReginAgendaLocal21.
1 ElProgramaEco-ReginAgendaLocal21,construypormandatodelaSubsecretaradeDesarrolloRegional,laLneaBasedelaNueva
ReginydentrodelaenfoqueplanificadorlosEncuentrosCiudadanosfueronlauninsumorelevantealahoradelageneracinde
informacinylneasestratgicasdeaccin,paralafuturaEstrategiaRegionaldeDesarrollo.
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ciudadanocompartido:nosolosehabaluchadodurantemsde30aosporsumarunanuevareginalmapadenuestro
pas,sinoporsobretodo,estabalaaspiracindeserunarealNuevaRegin,connuevasprcticas,queseerigieracomo
unmodelodeefectivadescentralizacinyprofundizacindelademocracia.Dondelaciudadanaestabaconcienteque
surolhabasidodeterminanteenlagestindeestareginynoestabadispuestaacedersuprotagonismoenlaetapade
implementacin.
Enestecontexto,diversasinstitucionesdelaNuevaRegindelosRos
2
,inicianuntrabajociudadano,recogiendounode
losmayoresaprendizajesdelprocesodeconsecucindeestaNuevaRegin:lanecesariatransversalidad.Esteconsorcio
deentidadesidentificalanecesidaddedarcontinuidadaesteproceso,einspiradoseniniciativaslatinoamericanas(conel
apoyodeFundacinAvina),decidenimplementarporprimeravezenChile,unsistemadecontrolciudadanoalagestin
pblica,comounarespuestaadecuada,alnecesariosiguienteestadiodelprocesoplanificadorydegestinregional,que
seraelmonitoreoyevaluacindelagestinpblicaregional.
A partir de lo anterior, la UE financi la iniciativa Nueva Regin, Nuevas Prcticas Ciudadanas, localizada en la
ProvinciadeValdivia(comunasdeValdivia,Mariquina,Corral,LosLagos,Lanco,PanguipulliyPaillaco),Regindelos
Ros.Cuyoobjetivoprincipaleseldeimplementarunmodelociudadano,medianteelcontrolyseguimientoalagestin
publica,elfortalecimientodelasociedadcivilydelagobernabilidadambiental;lavinculacinactivadelosciudadanos
a los asuntos de inters publico y colectivo, y la generacin de estrategias que impliquen un efectivo desarrollo entre
empresasycomunidades.EstainiciativaeslideradaporlaAgrupacinEco-ReginLosLagosSustentable.
Enestecontexto,seformulaunapropuestadetrabajoeincidenciaciudadana,desdeunainstanciadeconstruccinsocial,
polticayterritorialquebuscacombinarelconocimientotcnicoconelconocimientolocal.
PROPUESTA
La propuesta de medida estratgica parte de la definicin de componentes a implementar con la intervencin social-
econmica-poltica y ambiental. Estos, responden a la necesidad de generar un sistema ciudadano de monitoreo y
evaluacin peridico de la calidad de vida de los habitantes del territorio. Los componentes de este propsito son el
controlyseguimientodelagestinpblica,elfomentodelaparticipacinciudadanaefectivaylageneracindenuevas
prcticasciudadanas.
Estapropuestanecesitamsquedeuncambiodeparadigmas,necesitadeuncambio,dondeexistannuevasprcticas
ciudadanas,nuevasformasderelacionarnosymanerasdeplanificarydeparticipacinciudadana.Requieredenuevas
formasdetrabajo,msquedecambioslegislativos,consideradosimprescindibles,peroenunaetapaposterior.Eltrabajo
con la ciudadana debe suponer como plataforma de lnea base de discusin, reconocer que el desarrollo sostenible
sebasaenlasrelacionessocialesentrelosactores(pblicos,privadosysociales)yelusoqueestosdenalosfactores
productivosdesuterritorio.Enestecontexto,esprecisotambinentenderquelaciudadanacorrespondeaunespectro
amplio,dondelaparticipacindeorganizacionessociales,empresarios,ONGs,mediosdecomunicacineinstituciones
deinvestigacinyacadmicas,sonvitalesparalasostenibilidadyfuerzadelproceso.Enestesentido,fueprecisotraspasar
la visin muy parcializada y rubrista sobre ciudadana: los procesos efectivamente ciudadanos, van ms all de los
sectoresconcientesymovilizados,debenseriniciativascapacesdeconvocaraunatransversalidaddeactores.
Paraalcanzarestospropsitos,serequiereunacombinacindemediostcnicosyprofesionales(multieinterdisciplinar).
Dondeesnecesarioconsiderarquelostiemposdeltrabajociudadanosondistintos,avecesmsrpidosquelostiempos
pblicoseinclusoquelosempresariales.Igualmente,esnecesariocontarconelsoporteeconmicoyfinanciero,porque
estos procesos ciudadanos se sustentan y enriquecen con un slido trabajo tcnico y profesional de levantamiento de
informacineimplementacindemetodologasinnovadorasdetrabajociudadano.Generarinsumosdesdelaciudadana
es caro y lento, porque junto con la sistematizacin de informacin secundaria del territorio, se requiere hacer un
levantamientodeinformacinprimariaydesdelasmismasfuentes.Porltimo,unodelosmediosvertebralesdeestos
2 Esta iniciativa es implementada por un consorcio de instituciones: Agrupacin Eco-Regin Los Lagos Sustentable (Programa Agenda
Local21),CODEPU,ComitNuevaRegin,ONGConservacinMarinaylaFacultaddeCienciasEconmicasyAdministrativasdela
UniversidadAustral.
C. BUSTAMANTE, H. AZURMENDI Y C. VERGARA
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procesos,sonlageneracindeespaciosdeconversacinabiertos,dondelospblicosyprivadossesientenenmesasde
trabajoydondeellisteningseabidimensionalynounidireccional,medianteparticipacinrealyefectiva.
El cambio a nuevas prcticas y la incorporacin de la planificacin y gestin participativa requieren de instrumentos
que permitan el fortalecimiento del capital social de los habitantes de su territorio (ciudadanos, funcionarios pblicos
yorganizaciones).Dentrodelinstrumentalautilizar,sepuedenenumerar;mediosdecomunicacin(spotyprogramas
radiales), diseo e implementacin de paneles interactivos en espacios pblicos, pginas web, mesas multisectoriales,
jornadasdetrabajomultidisciplinario,reunionesdegestionespolticasdendolelocal,regionalynacional,celebracin
deconveniosinterinstitucionales,campaasterritorialesdedifusinycapacitacinentemticasrelevantes,realizacin
deactosyceremoniaspblicas(delanzamiento,deestadodeavance,devalidacin,depresentacinderesultadosyde
evaluacin),entreotros.
Laimplementacindeestapropuestadeberlidiarconunaseriedenecesidadesyobstculos,queporelmomento,se
handetectadoenlaimplementacindelainiciativaenlaRegindelosRos,provenientesdesdelosmbitospblicos,
privado y de la sociedad civil. Estas necesidades y obstculos, obran en los siguientes aspectos; necesidad de abrir
espaciosrealesdeparticipacinenelmbitopublico,necesidaddemejorarloscanalesdedistribucindelainformacin
ycomunicacin,necesidaddehacervinculantelaparticipacinciudadana,yaseamedianteencuestastcnicas,basede
decisiones,deplebiscitosyconsultaspopularesy/odelarealaplicacindeladescentralizacinpresupuestaria(ejemplo;
lospresupuestosparticipativos).Enestesentido,pasardeunaparticipacinconsultivaeinformativaaunaparticipacin
vinculanteimplicadetodasmanerasunprocesodeaprendizajesocial,deadquisicindecapacidadesporlosactores
involucradosydecreacindeinstanciasreglamentadasy/onormadasdeparticipacinciudadana.
Por otro lado, el sector privado, igualmente presenta necesidades, desafos y obstculos a superar. Reconocerse como
parte de un entorno, participacin que va ms all del aporte laboral y/o tributario. Es necesario que ellos asuman
su rol en la dinmica territorial, en la cual desarrollan su actividad productiva, pasando de la visin tradicional de la
RSEdeladonacin,alasprcticasempresarialesefectivamentepotenciadorasdeldesarrollolocal.Estadebilidadenel
involucramientoconelterritorio,esresponsabilidaddelospropiosactoresprivados,perotambindelosentessocialesy
pblicos(institucinuorganizacin),queserelacionanconestesector,desdelasprcticastradicionalesdelapeticin.
Esprecisoquetodoslosactores,incluidoporciertoelsectorprivado,reconozcasurelevanciaeneldesarrolloterritorial,
siendo vital su participacin activa en el control de la gestin pblica (estimulacin a participar). Su rol como parte
de la cadena de valor ciudadana, donde esta participacin puede ser un beneficio y valor agregado en su funcin de
produccin.Estopuedeserratificado,conlostestimoniosdeexalcaldesmayoresquehanvividolaexperienciadeBogot
CmoVamos
3
.Porejemplo,AntanasMockus(autoridadquejugunpapelclaveenloscambiosexperimentadospor
estaciudad),destacaqueBogot Cmo Vamos, es la mejor inversin que puede hacer el sector privado en lo pblico
4
.
Porotraparte,tantolaciudadanacomolasautoridadesrequierencambiaraquellasprcticasquedebilitanelejercicio
efectivo de la democracia, donde suele primar el asistencialismo y clientelismo poltico, que reduce al ciudadano a
unroldemerodemandantedesoluciones.Setratadeunadinmicadondeexisteunacorresponsabilidad,porpartede
ambosactores.Esprecisoquelaciudadanasereconozcacomounactorclaveenlosasuntosdeinterspblico,entender
quelopbliconoselimitaaloqueimplementenydecidansusautoridades,sinoatodosaquellosaspectosqueafectan
sucalidaddevida.Loquerequieregenerarespacios,dondesepuedaincidirenlaspolticaspblicas.
Porltimo,elmodelopropuestotienesubaseenlaelaboracindeuninstrumentodefiscalizacinalagestinpblica
elaboradodesdelapropiaciudadana,quienlodisea,elaboraeimplementa.EsteinstrumentoesunaCuentaPblica
CiudadanaAnualqueconstadeunaseriedeindicadoresquebuscanreflejarlosaspectosmsrelevantesparalagente
apriorizar,comotemticasrelevantesamonitorearyevaluar,paramejorarsucalidaddevida.Paralaconstruccinde
los indicadores, y sobre la experiencia incipiente que tiene la Nueva Regin de los Ros, uno de los mayores aportes
esquesetratadeuninstrumentoquereflejalamiradadelaciudadanadesdesuspropiasbasessociales,seconstruye
3 Bogot CmoVamos ha sido reconocido a nivel internacional por el Premio Internacional Hbitat de las Naciones Unidas y de la
MunicipalidaddeDubai,comounadelasMejoresPrcticasparaMejorarlaCalidaddeVidadelasCiudades,tantoenelao2000como
enelao2002.
4 Enhttp://www.fundacioncorona.org.co/espanol/gestion/proyecto_1_bcv.htm
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desde la gente, complementado con un riguroso trabajo tcnico que le da sustento al proceso y a los resultados que
de estos emanan. Lo anterior, tiene asociado una serie de beneficios los cuales estn relacionados con la creacin de
capitalsocialyprocesosdeaprendizajecolectivos.Alavez,estorequieredelaimplementacindeunlenguajedistinto
y de metodologas de trabajo que parten de la base que el trabajo de los tcnicos y los profesionales se debe nutrir y
retroalimentardelconocimientolocalyespecificodelagenteydesusterritorios.Lasprincipalesdificultadesrelevadas
hasta el momento tienen que ver con la incertidumbre respecto de las posibilidades reales de reunir la informacin
necesariaparalaconstruccindelosindicadores.Enestesentido,igualmentehasidounimportanteobjetivoexplicar
y hacer entendible el proceso en la ciudadana, muchas veces se entiende el objetivo final de la actuacin, pero, la
construccindelproceso,elpropioprocesodeaprendizajeesdifcildeentenderynublaelcamino,peronoescondeel
faro.
Etapas ActorResponsable Descripcin
LevantamientodeInformacin
(LneaBase)
Entidadestcnicas:ONGs
universidadesycentrosde
investigacin
Un elemento fundamental para garantizar una efectiva
gobernabilidaddemocrtica,eslatransparenciayelaccesoa
informacinporpartedelaciudadana.Paraello,esnecesario
establecer una lnea base, con informacin oportuna e
integradadelterritorio,quepermitalatomadedecisionesyel
necesariocontrolsocial.
Dencon de Cudud de Vdu e
Indicadores
Organizacionessociales,comunales
yregionales
Lderessociales
Empresas
Lu dencon de cudud de vdu en cudu uno de os terrtoros
(comunas), para establecer los sellos locales o temas de
inters de la ciudadana. Para permitir, a travs del anlisis y
debatedelosdistintosaspectosqueimplicanmedirlaytomar
medidasparamejorarla.
Campaasdeculturaciudadana
Mediosdecomunicacin
Artistasregionalesylocales
Mediante la promocin de una cultura ciudadana, apoyado
dediversasactividadesquerefuercenlaculturaciudadanaen
lapoblacin(derechos,obligaciones,mecanismosyalcances
de los espacios de participacin, legislacin local y regional
vinculadaatemasdecalidaddevida,entreotras).
Evaluacindeindicadores Entidadestcnicas
Indicadoresqueapuntenamedirycomprarlacalidaddevida
delosterritorios.
Aplicacinencuestaciudadana Entidadestcnicas
Este instrumento de percepcin, constituye un importante
instrumento de debate y anlisis sobre los efectos de las
estrategias,programasyplanesejecutadosporlasautoridades
pblicas,vistodesdelaposicindelosciudadanos.
Implementacincuentapblica
ciudadana
Entidadestcnicasyciudadanas
Responde a los resultados que emergen del proceso de
seguimientoalosindicadoresdelalneabase(levantamiento
de informacin) y de la encuesta de percepcin, e elabora
un documento que consolida estos resultados. De esta
manera se da cuenta de los resultados de los indicadores de
resultado y de percepcin, en los avances de la calidad de
vidadelaciudadana.Consolidandoas,tantolainformacin
cuantitativa,comolacualitativa.Abordndoselainformacin
porlossectorescomo:econmico,educacin,infraestructura
urbana y rural, medio ambiente, responsabilidad ciudadana,
salud, vivienda, servicios pblicos, seguridad ciudadana,
fenmenos de emigracin, concentracin de la propiedad y
conectividad.
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Conformacinytrabajored
ciudadana
Organizacionessocialescomunales
yregionales
Lderessociales
Empresas
ONGsuniversidadesycentrosde
investigacin
La Red regional se visualiza como la construccin de un
espaciodesociedadcivilconpoderdeinterlocucinyaccin
frente a las autoridades locales con posibilidad y opciones
de incidencia a nivel comunal y regional. Opera mediante
encargadoscomunalesygrupostemticosregionales.
Incidenciaenpolticaslocales
yregionales:incorporacinde
propuestasciudadanas
Entidadestcnicasyentidades
ciudadanas
Municipios
ServiciospblicosyGORE
Instancia donde se genera el dilogo entre sociedad civil y
autoridades, para la incorporacin de los temas y propuestas
de este proceso ciudadano, en las polticas y programas
pblicos.
Los principales aportes esperados al implementar esta medida estratgica de control y seguimiento ciudadano a los
asuntosdeinterspblico,serelacionanbsicamenteconlossiguientesaspectos:
- MejorarlaefectividaddeldilogoentrelasociedadcivilyelEstado,enbaseainstanciascolectivasycoordinadas
que generen motivacin y control, donde se consideren perspectivas y propuestas de la comunidad, con la
diversidad y pertinencia de observaciones que los distintos actores poseen del territorio regional. Con esta
medidaestratgica,seesperagenerarunprocesociudadanoquepermitagenerarunvnculoconlosorganismos
delEstado,peroasuvezgenerarmodalidadesdeparticipacinvinculante,conelfindequelasexpresiones,
ideas y propuestas de la sociedad civil puedan ser incorporadas en el quehacer pblico. La multiplicacin y
fortalecimientodeactoressocialesconcapacidaddenegociacin,deformaralianzasydeformularpropuestas,
loquesetraduceenelfortalecimientodelasociedadcivilylaapropiacindeoportunidadesparapoderevaluar,
hacerunseguimientoeincidirenlagestinpblica.
- Elposicionamientodetemasrelevantesparaelmejoramientodelacalidaddevidadelaciudadana.Esteimpacto
es uno de los ms significativos en estos procesos ciudadanos, porque se visibilizan y abordan situaciones y
temticasdealtaprioridadparalapoblacin,queseencontrabanpostergadasominimizadasporlasautoridades
localesyregionales.
- El incremento del nivel de cultura ciudadana en estos territorios, generndose una poblacin informada, que
participaactivamenteenlosasuntosdeinterspblico.Estainiciativa,tiendeaforjarunaciudadanaarticulada,
fortalecida y empoderada, condicin necesaria para que existan efectivos procesos de cohesin social.
Conformndoseunaredciudadanaquelideraestainiciativa,siendoejemotordelasostenibilidaddelmodelo.
- Elaportequeestoscasostestigopuedenrealizaralpas,evidencianqueesposibleimplementarunaforma
distinta de construir desarrollo, mediante la incorporacin efectiva de la ciudadana, generando procesos de
desarrollosostenibleseneltiempo,integrando,adems,equitativamentealasdiversascomunasquecomponen
laregin.
- Generacindeespaciosefectivosypermanentesdedilogoyparticipacinciudadana,quetraspasenelmbito
consultivoeinvolucreenformaproactivaalasociedadcivilenlosmbitosdeldesarrollo.Conestosprocesos,
setraspasaelnivelprimariodeimplementacindehitosdeparticipacinciudadana,incorporndosecomo
unaprcticapermanenteyautoconvocadaporlapropiaciudadana.
- Segenerancambiosenlasprcticasdelsectorprivado,ensuformadeinsertarseenlosterritorios,dondepasan
areconocersecomounactorclavedeldesarrollolocal.Loquedeterminaunaactivaparticipacin-juntoaotros
actores regionales-, en los procesos ciudadanos de monitoreo a la gestin pblica. Junto a ello, internalizan
nuevasprcticasproductivasensurelacinconelentorno,dondelosesfuerzosdeestasempresassecentranen
enfrentarlosimpactosquegeneranenlascomunidadeslocalesynosoloenactividadesmediticascorporativas
ensuterritorio.Llenndosedecontenido,elconceptodeResponsabilidadSocialEmpresarial.
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Referencias
Programa Eco-Regin Los Lagos Sustentable. (2006). Manual de Agenda Local 21: Aportes Metodolgicos desde la
pructcu puru u puncucon terrtoru sustentube, en buse u u experencu en u lrovncu de Vudvu. Vudvu,
RegindelosRos:PrimeraEdicin.ImprentaAustral.
ProgramaEco-ReginLosLagosSustentable.(2008).DocumentoLneaBaseRegional.ConsultoraImplementacinde
procesos de puncucon terrtoru purtcputvu puru u Nuevu Regon de os Ros.
Fundacin Avina. (2007). Nuevas Alianzas y Trabajo Colectivo. Sociedad civil en movimiento. Santiago de Chile:
Crucu luerto Mudero.
Ademsserecomiendalarevisindelassiguientesexperienciaslatinoamericanas:
BogotCmoVamos:www.bogotacomovamos.org
MovimientoNossaSaoPaulo:www.nossasaopaulo.org.br
ProgramaAgendaLocal21:www.agendalocal21.cl
ProcesoNuevaReginCmoVamos:www.losrioscomovamos.cl
- InvestigacionesenMetodologasInnovadorasdeFomentodelaParticipacinCiudadana.
- InvestigacionesenPolticasPblicasdeParticipacin.
- InvestigacionesenAnlisisdeContextoPolticoAdministrativoparalaimplementacindeprocesosdeincidencia
ciudadana.
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EL NDICE DECENTRALISMO:
UNAHERRAMIENTA NECESARIA
PARA UN EFECTIVOCONTROL SOCIAL
RODRIGO MRQUEZ
*
FUNDAMENTACIN
Segn nuestros clculos, el ndice de centralismo (IC) 2009 mostr un incremento generalizado de la concentracin
territorial de las decisiones. En comparacin con 2008, esta concentracin aument un 15%, observndose alzas ms
pronunciadas en las empresas del sistema nacional de empresas pblicas y en las empresas privadas del sector financiero.
Por el contrario, el centralismo disminuy este ao en el sector pblico orientado a la promocin de la competividad
regional y en las instituciones acadmicas. Con todo, el ritmo de disminucin del centralismo que evidencia el IC no
parece augurar que se vaya a cumplir la meta comprometida por los candidatos presidenciales en diciembre de 2005 de
reducir el ndice de centralismo (IC) a la mitad durante este perodo presidencial.
Obviamente el prrafo anterior se basa en un ndice que no existe. Por lo tanto todo lo all dicho es mera fantasa.
Mi pregunta es: por qu no tenemos ese ndice? Disponemos de la metodologa y de la capacidad para levantar
la informacin necesaria para hacerlo. Por qu entonces no iniciar ya un proyecto destinado a su diseo y clculo
sistemtico?
Es conocida la propensin de nuestras actores pblicos y privados a justificarse tanto en el xito como en el fracaso
encifrasestadsticas(vanselasportadasyeditorialesdecualquieredicindelosdiariosdecirculacinnacionalpara
obtenermltiplesejemplosdeello).Sinduda,elusodedatosestadsticosleotorgaaquienlosusaunamayorcapacidad
deincidencia:noeslomismointentarincidirenunaautoridadodecisorprivadosobrelabasedeargumentosgenerales
a mostrarle con cifras slidas e independientes que, por ejemplo, ms all de un discurso favorable o polticamente
correcto en relacin con la descentralizacin y regionalismo, los resultados del IC dan cuenta de un centralismo
crecienteensuslgicasdeaccin.
Por ello una condicin actual del debate en la esfera pblica es disponer de cifras con las cuales hacerse escuchar
(Mrquez, 2009). Si tienes tus propias cifras, tienes tambin poder de interpelacin. Al dialogar a travs de cifras, se
sientanademslasbasesdeunanegociacinposiblepuestoqueelinterlocutor(digamos,undecisorquedebearmonizar
demandas y recursos) puede reconocer en ellas una disposicin a moverse de planteamientos maximalistas hacia
planteamientosacotadosenunmarcoracional,traducibleenunafrmulaqueseexpreseenlavariacindeunnmero.
Soloentonceslosplanteamientosadquierenantesusojos,viabilidadtcnicaysensatezpoltica.
Elcasodelcentralismocomofenmenoofreceanundesafoadicional,cualeseldesuconstitucinyvisibilizacin
comotal.Sabemosqueeltemadelaregionalizacinnotienetodalaimportanciaquedesearamosenlaagendadelos
decisorespblicos(msalldelaimportanciadiscursivaqueseleotorgaenperodosdecampaapresidencial).Entre
mltiples otros factores, contribuye a ello el hecho que en buena medida el centralismo no se ve (por cierto no en
elcentroyenocasionestampocoenlasregiones).Deallque,medirlodemanerasistemtica,estambinunmodode
darleexistenciacomotemaycomoproblemasobreelcualsedebeysepuedeintervenir.Juntoaello,almonitorearlos
eventualesavancesquedeunaoaotropudieraexperimentarelndicedecentralismo,sepodracontribuirtambina
argumentarencontradeunasuertedefatalismoregionalquecreequelascosasnopuedencambiar.
* Socilogo.ConsultorNacionesUnidas.ProfesorUniversidaddeValparaso.
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Por todo ello, estimo que una medida estratgica de alto impacto consiste en disear y calcular sistemticamente un
ndice de centralismo. El disponer de un instrumento como ese servira como una potente herramienta de debate
pblicodesdelacualconstituirunabaseobjetivademonitoreoyevaluacindelasdecisionesdelosactoresnacionales.
En otras palabras, disponer de un ndice de centralismo que permita monitorear de manera sistemtica el avance o el
retrocesodelcentralismoenelpas,esunamaneraenquehoylasregionespuedenconstruirpoder.
PROPUESTA
Eldiseoyclculodelndicedecentralismoimplicarlaejecucindeunplandeinvestigacinqueagrandesrasgos
puedeserdescritodelasiguientemanera:
Pasouno:definicintericayoperacionaldelanocindecentralismo.
Sedeberndiscutirlasimplicanciasdelusodeestanocin.Aldefinirloentrminosnegativos(porqucentralismoyno
regionalizacin?)nosobligamosaidentificareltipodesituacionesquenodeseamos;comocontrapartida,nosobligamos
tambin, a definir el conjunto de cosas que s queremos. Esto es, hacer explcito y traducir en metas especficas, el
horizontenormativodelaaspiracinaunamayorautodeterminacinlocaldelosasuntospblicos.
Pasodos:definicindedimensionesydelosindicadoresaanalizar.Sebuscarlevantarinformacinrelativaa:
a. Resultadosobjetivosreferidosalaccesoarecursosyaladisposicindecapitalesendiversasdimensiones.Por
ejemplo:diferencialesdeaccesoarecursosfinancieros,tecnolgicosyhumanos;Accesoaserviciospblicos;
Diferencialesdeaccesoalconsumodebienesyservicios;Diferencialesdeaccesoalconsumocultural;Consumo
demediosdecomunicacinlocales,entremuchosotrosposibles.
b. Percepcionessubjetivasacercadelaautonomayelempoderamientodelosactoreslocales(Encuestadeelites
regionales).
c. Anlisisinstitucionalesdelasnormasquelimitanoamplanelespaciodeincidenciadelosactoreslocalesen
latomadedecisiones.
Pasotres:definirunmtododeestandarizacinyagregacindelainformacinconelcualarribaralclculofinal
delIC.
ElICsecalcularanivelpasyserdesagregadoporregionesenlasvariablesadhoc.Sermedidotantoenelsector
pblico(diversasinstanciasdelEstado)comoenelsectorprivado.
Pasocuatro:anlisisdelosresultados(conclusionesyrecomendacionesdepolticascuandocorresponda);
redaccindeinformefinalyconfeccindematerialesdedivulgacinpblica.
Pasocinco:ejecucindeunplandedifusindelosresultados.(Actoresrelevantesdelosdiversosmbitos
detomadedecisiones;instanciasacadmicas;mediosdecomunicacin).
LaejecucindeesteproyectorecaeprincipalmenteenlaRedSinergiaRegional.
Lareddeberconstituirunequipoosecretaratcnicadestinadaaldiseoyclculodelndicedecentralismo.Paraeste
fin, se propone la constitucin de alianzas con una o varias entidad acadmicas. Se deber destinar recursos fsicos y
financierosparalaconstitucindeesteequipotcnicoelquedebergozardeindependenciaylegitimidadcientfica.
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Juntoaesteequipotcnicodeberconstituirseunainstanciaderespaldoinstitucionalyvocerapolticadelndice.Esas
funcionesdebiesenserasumidasporlasactualesinstanciasdirectivasdelaRedSinergiaRegional.Estafuncinesdela
mayorimportanciadadoqueelclculodelICnotienesolounobjetivoanalticoacadmico(siasfuera,podraseruna
iniciativadeinvestigadoresindependientes);Loquesebuscaesprincipalmentehacerdeestendiceunaherramientaque
activeeldebatepblico(Mrquez,2003);deallquelatareadedifusindelmismodeberseruncomponentealtamente
relevantedelproyectoelquedebeserejecutadoporlasinstanciasquetenganlavocerapolticadelared.
Unavezobtenidoelfinanciamientoparalaejecucindeestamedidayaprobadossustrminosdereferenciaespecficos,
seestimaqueesposibleproducirresultadospublicablesenunaodetrabajo.
Una vez realizada y difundida la primera medicin del ndice de centralismo, se prev que esta medida estratgica
se replique de modo sistemtico cada ao. Ello permitir validar tcnicamente el instrumento y legitimarlo como una
herramientademonitoreodelaaccinpblicayprivadaqueefectivamenteseaunreferentedeevaluacinreconocido
portodoslosactoresinvolucrados.Larplicaanualpermitiradems,realizarpermanentesmejorasalametodologa.
LaRedSinergiaRegionaldispondrdeunaefectivaherramientadecontrolsocialconlacualmonitorearlosavancesy
retrocesosenlaslgicasdelagestinpblicayprivadaenmateriadecentralismo.
Conello,laredincrementarsupresenciaenlosdiversosforosdedebatepblicoyenlosmediosdecomunicacin.
ApartirdelIClaredpodrllegaraacuerdosconlasautoridadespblicasyprivadasqueestablezcanmetascuantificables
lascualesseoperacionalizarnapartirdemontosdereduccindelvalordelICenuntiempodeterminado.
CONTROL CI UDADANO
BIBLIOGRAFA
Murquez, R., |2009). Lu meddu de o posbe': cuuntcucon y debute pubco en Che 1ess doctoru, Leden
University.MIMEO.
Mrquez,R.,(2009).Delascifrasalosmensajesydeestosalaaccin:ElusodelasestadsticasenlosINDHdeChile.
2003.EnRevista Latinoamericana de Desarrollo Humano,www.revistadesarrollohumano.org.
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OTRAS PROPUESTAS
Acontinuacinseincluyeunaversinabreviadadeotrapropuestademedidaestratgicapublicadarecientemente
1
,la
queporsuimportanciamerecedarseaconocerydiscutirseenmayorprofundidad.
REDDEOBSERVATORIOSCIUDADANOSDELA
DESCENTRALIZACINYELDESARROLLOTERRITORIAL
2
SITUACINACTUAL
- Una carencia que limita severamente la calidad del debate tcnico, acadmico y poltico as como el ritmo y
profundidad de avance de los procesos de descentralizacin y de desarrollo territorial, es la falta de indicadores
validados relacionados a dichos procesos, y de monitoreo e informacin sobre el grado de cumplimiento de
los compromisos contrados por parte de autoridades, candidatos, dirigentes de la sociedad civil y otros actores
relacionadosalproceso.
- Dicha carencia dificulta el alineamiento de las voluntades, capacidades y recursos de los diferentes actores del
desarrolloentornoaobjetivos,metasyaccionescompartidas,ascomolaaplicacinfocalizadaydiferenciadadelas
respectivaspolticaseinstrumentospblicos.
PROPUESTA
- Crear una Red de Observatorios Ciudadanos de la Descentralizacin y el DesarrolloTerritorial, de carcter tcnico,
autnomoyparticipativo,deintersyfinanciamientopblico,dirigidoamonitoreareinformaralaciudadanayatodos
losactoresdeldesarrollodecadaregin,sobrelosprincipalesaspectosrelacionadosadichosprocesos,talescomo:
- IndicadoresdelavancedelosprocesosdeDescentralizacinydeDesarrolloTerritorial,enelnivellocalyregional.
- Gradodecumplimientodecompromisoscontradosporpersonaseinstituciones(autoridades,candidatos,otros
actoresrelacionados).
- Indicadoresdedesarrolloeconmicolocalyregional(IPC,ingresomnimo,competitividad,inversin,demanda
yofertadeservicios,conocimiento,capitalhumanocalificado,anlisisprospectivoydebrechas,etc.)
- Evaluacionesdelimpactodescentralizador(positivo,negativo)delosproyectosdeley.
- Percepcionesdelaciudadana.
IMPACTOSESPERADOS
- Facilitaelaccesoainformacinrelevanteysuutilizacincomobienpblico.
- Favorecelaformacindelaopininpblicarespectodelaimportanciadelprocesodedescentralizacinsobresu
calidaddevida.
- Focalizayfortalecelosespaciosdeparticipacinycontrolsocial,acercandolosobjetivos,beneficiosycomplejidades
deladescentralizacineldesarrollodelosterritoriosalconocimientoyvaloracindelosciudadanos.
- Facilitalaevaluacinciudadanadelaspolticaspblicasdedirectointersydesarrollacapacidadesdeco-gestiny
cooperacin.
- Mejoralainterlocucinentresociedadcivil,academia,rganospblicos,parlamento,dirigentespolticos,etc.
- Contribuyeaunmejorcumplimientodeloscompromisoscontradosporautoridadesycandidatosderepresentacin
popular,yas,aunamejorcalidadyritmodeavancedelasiniciativasdedescentralizacin.
- Contribuyeamejorarlasprcticasdebuengobiernoanivelmunicipal,regionalynacional.
1 IDER-UFRO,InformedeproyectoaBibliotecadelCongresoNacional(mayo2009).
2 Autores:IDER-UFRO(2009);PatricioSanhueza,XimnaSnchez,U.dePlayaAncha.
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Chile ser descentralizado, o no ser desarrollado.

La madre de todas las reformas es la descentralizacin de la poltica.

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