Chile Rumo Al Desarrollo

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Edicin: Felipe Cousio Donoso Ana Mara Foxley Rioseco
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CHILE RUMBO AL DESARROLLO Miradas Crticas
CHILE RUMBO AL DESARROLLO Miradas Crticas

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Edicin: Felipe Cousio Donoso Ana Mara Foxley Rioseco Colaboracin: Catalina Fras de la Fuente Portada:xxxxx Registro de Propiedad Intelectual: xxxxx Diagramacin: Maite Urrutia Portada: Foto de Ana Mara Foxley Enero de 2012 Impresin:xxxxx Santiago de Chile Comisin Nacional Chilena de Cooperacin con UNESCO (Libro de distribucin gratuita). NOTA: El contenido de los txtios es de exclusiva responsabilidad de sus autores y no representa - necesariamente - la opinin del Ministerio de Educacin.
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INDICE
Prlogo: Introduccin: Ms all del PIB per cpita: el enfoque en las capacidades: Daniel Loewe. La meta de Chile: I+I+D: Gabriel Rodrguez Garca Huidobro. Chile en la mirada de la OCDE: Marcelo Garca Silva. Amrica Latina y Chile en la geopoltica de conocimiento: Jos Joaqun Brunner. Centrando los Mrgenes: Colin M. Kennedy y Warwick E. Murray Calidad y equidad en la educacin: desde la cuna a la universidad: Eliana Chamizo lvarez. Cultura y desarrollo: Ana Mara Foxley R. Desafos ambientales para un desarrollo sustentable: Oscar Parra, Jorge Rojas Hernndez, Claudio Zaror. Derechos Humanos: aportes para una reflexin: Abraham Magendzo, Eliana Bronfman, Nora Gatica y Mara Teresa Pozzoli. Desde el gnero: desarrollo en entredicho: Carolina Franch Maggiolo, Luna Follegati Montenegro, Paula Hernndez Hirsch, Isabel Pemjean Contreras. Requisitos para un desarrollo sin violencia: Dra. Laura Germain Inclusin y Ciudadana: Particularidades del mundo Mapuche?: Aldo Meneses y Carlos Castro Gil.
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PRLOGO
Qu entendemos por desarrollo? Qu tipo de desarrollo queremos? Basta con el crecimiento econmico para decir que estamos entre los desarrollados? pases
Cmo visualizamos un pas desarrollado en: Educacin, Salud, Vivienda, Cultura, Ciencias, Tecnologa e Innovacin, Medio ambiente, Derechos Humanos, Equidad de Gnero e Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres y Participacin Ciudadana? Son algunas de las mltiples preguntas que nos condujeron a la edicin de este libro. Con ocasin del Bicentenario de la Repblica de Chile, en 2010, se plantearon pblicamente una serie de predicciones, promesas y propuestas y tambin se expresaron sueos sobre el desarrollo de Chile en el prximo futuro, a travs de variopintos artculos periodsticos, textos acadmicos, libros y discursos. Algunos planteamientos e investigaciones sealaron que - ya en 2020 - supuestamente lograramos tener un ingreso per capita de 20.000 USD, equivalente al status mnimo considerado como de un pas desarrollado. Desde el Gobierno, el propio Presidente Sebastin Piera se refiri al tema, el 21 de Mayo de 2011, en su Mensaje Presidencial frente a Parlamento: Hace un ao concurr a este Congreso Pleno para convocar a las chilenas y chilenos a asumir una misin y abrazar una causa noble y factible: hacer de nuestra patria, antes que termine esta dcada, un pas desarrollado y sin pobreza. Este fue el sueo que nuestros padres y abuelos siempre acariciaron, pero nunca lograron. Y esta es la misin y deber de nuestra generacin, la generacin del Bicentenario. Muchos otros polticos, economistas, y profesionales aportaron al debate. La CEPAL, cumpliendo con su rol, haba dado su opinin fundamentada en estudios, encuestas
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y estadsticas, en Marzo de 2011. Alicia Brcena, su Secretaria Ejecutiva, hablando del desarrollo de Amrica Latina y El Caribe, afirm en una asamblea de Gobernadores del BID, en Canad: En la regin lleg la hora de la igualdad, y la condicion a la aplicacin de una estrategia econmica con nfasis en la inversin, la integracin y la innovacin, que garantice la convergencia productiva, ms y mejor empleo, y sostenibilidad ambiental. La misma funcionaria, en una exposicin en Santiago, del mes de julio, refirindose a los retos pendientes del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe enumer, entre otros: el jerarquizar objetivos sociales y productivos en la poltica macroeconmica; disminuir las brechas en innovacin y productividad para el crecimiento con igualdad; crear ms y mejor empleo; resolver los lentos avances en la reduccin de la pobreza y la desigualdad; cambiar los sistemas tributarios regresivos; enfrentar los cambios de tendencia demogrfica; gestionar una agenda de igualdad de gnero; preocuparse del cambio climtico y de la necesidad de desarrollar economas bajas en carbono e incrementar la eficiencia energtica y el uso de energas renovables. Todos esos desafos aparecen como vlidos y urgentes a aplicar en el modelo de desarrollo del Chile actual. El desafo se entiende mejor a la luz de los Ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), sealados por las Naciones Unidas para 2015. La Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), abund sobre el tema focalizando su mirada en nuestro pas. En el texto Mejores Polticas para el Desarrollo: Perspectivas OCDE sobre Chile, de 2011. Ah los expertos de OCDE evalan acuciosamente los avances y brechas del desarrollo del pas y trazan el desarrollo futuro, profundizando en los procesos y metas a enfatizar desde un punto de vista econmico desde las siguientes perspectivas. Su Director General, el mexicano Miguel ngel Gurra presenta a Chile -nuevo integrante de la organizacin desde mayo de 2010- como un pas con progresos significativos, en las ltimas dos dcadas y con una extraordinaria transformacin econmica y social. Afirma que los pases de la OCDE pueden aprender mucho de Chile y ste tambin aportar prcticas que enriquecern a ese club de las mejores polticas, as como la OCDE puede apoyar a Chile en el desarrollo de mejores prcticas que le permitan elevar la calidad de vida. Dice Gurra:
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OCDE (2011), Mejores polticas para el desarrollo: Perspectivas OCDE sobre Chile, OECD Publishing http:/dx.doi.org/10.1787/9789264095755-es
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La economa chilena ha tenido un desempeo slido gracias al apoyo de instituciones fuertes y de una democracia estable. () Pero an quedan muchos desafos para que Chile alcance todo su potencial. El texto de la OCDE los aborda uno por uno: Desafos macroeconmicos y de polticas estructurales; Fortalecimiento de la competencia, el emprendimiento y la innovacin; Calidad, igualdad y equidad en el sistema educativo; Retos del empleo: flexibilidad laboral, informalidad y oportunidades laborales; Mejora de la igualdad y reduccin de la pobreza; mejora de la capacidad de la administracin pblica; Fortalecimiento del sistema financiero; Polticas de desarrollo regional con coordinacin entre diferentes niveles de Gobierno; Promocin del crecimiento verde; Diversificacin de las exportaciones y mejora de la competitividad; Aprovechamiento mayor del rgimen de inversin extranjera y Medicin del progreso y bienestar. Estos y otros antecedentes , se pusieron a disposicin de las 12 Ctedras asociadas a UNESCO existentes en las universidades chilenas y de otros expertos y acadmicos, para elaborar algunas respuestas tentativas a los candentes interrogantes y desafos planteados.
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El objetivo central fue motivar un debate, desde miradas disciplinarias diversas y desde perspectivas transversales, con el fin de elaborar un pensamiento y unas propuestas que iluminen el camino al desarrollo de Chile. Tambin estuvo en el horizonte el afn de aportar con ideas al diseo, ejecucin y evaluacin de polticas de Estado, acercando as el pensamiento acadmico al mundo de las decisiones pblicas. El llamado fue respondido por quince coordinadores e integrantes de Ctedras UNESCO de Chile y seis profesionales e investigadores invitados, lo que result en una multifactica reflexin crtica desde distintas reas del saber. Esperamos que este libro, Chile rumbo al desarrollo, enriquezca la discusin y colabore en la tarea titnica de garantizar una agenda de equidad e igualdad para la sociedad chilena.
Ana Mara Foxley Rioseco Secretaria Ejecutiva Comisin Nacional de Cooperacin con UNESCO
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Ver tambin El Chile que se viene: Ideas, miradas, perspectivas y sueos, de Ricardo Lagos Escobar y Oscar Landerretche, Ed Catalonia, 2011
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INTRODUCCIN Una mirada crtica al desarrollo chileno

Existe un amplio consenso en la necesidad de nuestro pas de avanzar decididamente hacia el desarrollo. Desde el retorno de la democracia, en 1990, todos los Presidentes lo han introducido como un objetivo principal de sus mandatos. El Presidente Patricio Aylwin, por ejemplo, incorpor el concepto de justicia social como un elemento fundamental del desarrollo. A lo que sum la necesidad de integrar esa dimensin en el concepto de economa de mercado, vigente en el pas hasta ese momento, con un nfasis en la superacin de la pobreza. El Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, por su parte, hizo del desarrollo un eje central de su discurso, buscando otorgarle un enfoque multidimensional a un concepto hasta entonces entendido - principalmente - como econmico. En ese periodo se comenz a incorporar variables de desarrollo social entendido desde una perspectiva ms amplia. El Presidente Ricardo Lagos puso el nfasis en un desarrollo ms equitativo, buscando mejorar la distribucin del ingreso y reducir las desigualdades. stas ya se hacan evidentes en un pas que mantena tasas importantes de crecimiento econmico pero con distancias crecientes entre los sectores de mayores y menores ingresos. La Presidenta Michelle Bachelet, por su parte, mantuvo el nfasis en la equidad y agreg un componente importante de proteccin social, para permitir que los ciudadanos de menores ingresos pudieran recibir la ayuda necesaria para aprovechar las oportunidades generadas por el creciente desarrollo del pas. El Presidente Sebastin Piera, finalmente, no slo ha mantenido al desarrollo como objetivo principal, sino que ha impuesto la meta ambiciosa de que Chile sea un pas desarrollado para el ao 2018. Eso requiere, por cierto, un fuerte nivel de crecimiento econmico en los prximos aos, pero tambin un crecimiento en el mbito social, educacional, cultural y otros, si queremos asegurar el desarrollo integral del pas. Conscientes de lo anterior, la Comisin Nacional de Cooperacin con la UNESCO convoc a los acadmicos representantes de las Ctedras UNESCO a reflexionar sobre
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lo que necesita Chile para ser realmente un pas desarrollado en el futuro. Del mismo modo, recibi aportes de destacados acadmicos nacionales y extranjeros que se unieron a esta discusin, todos ellos desde una perspectiva de reflexin crtica. En ese sentido, si bien muchos de los artculos contenidos en el libro se centran ms en las debilidades que en las fortalezas del pas, ello no debe ser interpretado como una visin negativa del desarrollo del Chile, sino como un aporte constructivo a un debate ms amplio y profundo sobre la sociedad que estamos construyendo. Ese fue el llamado que inspir este libro, y el eje de las contribuciones recibidas. Por ejemplo, Daniel Loewe se centr en la necesidad de identificar y definir las caractersticas que distinguen a una sociedad desarrollada, haciendo notar que el concepto de desarrollo es, en s mismo, difuso. Este investigador sostiene la tesis de que el paradigma desarrollista dominante en la actualidad, que identifica o define desarrollo como crecimiento del producto interno, resulta reduccionista, pues favorece una disociacin con la experiencia humana y, por lo tanto, pierde relevancia en la definicin del desarrollo y en el diseo de polticas pblicas. Su propuesta es hacer un cambio de paradigma hacia un denominado enfoque en las capacidades. Gabriel Rodrguez, por su parte, nos muestra cmo no sera posible el salto hacia el desarrollo, si nos concentramos solamente en el aumento del volumen de exportaciones de recursos naturales. Seala que el pas debe ingresar fuertemente en la sociedad del conocimiento, con una educacin de calidad, mayor productividad, aumento del valor agregado de nuestras exportaciones y una distribucin del ingreso ms justa, por la va de un acceso ms amplio de los ciudadanos a los beneficios econmicos y sociales del desarrollo. Para ello debe invertir fuertemente en investigacin y desarrollo, como lo hacen los pases ms avanzados del planeta. Marcelo Garca realiza una primera evaluacin de la pertenencia de Chile a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, OCDE. As, indaga sobre el estado de avance de nuestros compromisos por disear y aplicar estndares ms altos, y mejores prcticas, en nuestras polticas pblicas. Asimismo, enumera las reas en las cuales deberamos concentrarnos si queremos asegurar ser UN pas desarrolladoEntre ellas, un aumento de la productividad y una mejoramiento de la equidad; reformas educativas y formacin de capital humano; reforma de las leyes laborales;
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crecimiento y desarrollo sustentables; diversificacin de las exportaciones y aumento de la competitividad. Jos Joaqun Brunner, por su parte, se concentra en lo que denomina una ideologa predominante, que exalta las enormes oportunidades y beneficios que la Educacin Superior traera consigo, en un mundo crecientemente globalizado y expuesto a desafos que trascienden las esferas nacionales. No obstante, advierte el autor, para que ello sea posible las universidades deben tener un fuerte componente de investigacin y estar interconectadas entre ellas y con el mundo. Al respecto, muestra la posicin desmedrada en la cual se encuentra Amrica Latina en ese mbito, donde el nmero de publicaciones mundialmente reconocidas o de patentes registradas, por nombrar solo dos parmetros objetivos, es muy menor en relacin al tamao relativo de la regin. En su anlisis identifica las debilidades de la Educacin Superior en la regin, y en nuestro pas, y los cambios que deberan efectuarse para que sea realmente una fuente de oportunidades de desarrollo personal y colectivo. Colin Kennedy y Warwyick Murray nos aportan una mirada crtica a las inequidades en el rea de la educacin en nuestro pas. El artculo hace un balance crtico de las polticas pblicas realizadas por los gobiernos democrticos de los ltimos veinte aos, y cmo ellas no han podido superar la desigualdad de origen que existe entre los estudiantes, ya que unos acceden a una educacin pblica de baja calidad y otros pueden optar a la educacin privada. Loa acadmicos se refieren a las polticas implementadas por los gobiernos de la Concertacin como inspiradas en una visin neo-estructuralista, buscando el crecimiento con equidad, enfoque que tambin se mantuvo dentro del sector educativo, sin que ello impidiera la persistencia de las desigualdades detectadas. Eliana Chamizo, asume una perspectiva ms tcnica, revisando aquellos sectores de la educacin que resulta indispensable considerar al momento de pensar en mejorar la calidad y equidad de la misma. Entre ellas menciona la educacin prescolar; la Subvencin Escolar Preferencial (SEP); as como la formacin docente y la educacin superior, tanto universitaria como tcnico profesional. Un aporte desde las polticas pblicas de cultura es el que nos entrega, por su parte, Ana Mara Foxley. Revisa las diversas visiones que existen sobre lo que es cultura y que se entiende por poltica cultural y como sta, si est bien formulada, puede tener
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un efecto liberalizador de la creatividad de los ciudadanos, con un positivo impacto en el conjunto de la sociedad. As, destaca la necesidad de que el pas se oriente a un desarrollo sustentable, con una sociedad ms integrada, en la cual todos los grupos puedan ser actores y beneficiarios de los bienes culturales que se produzcan y se protejan. Otro aporte relevante es que el realizan Oscar Parra, Jorge Rojas y Claudio Zaror sobre la necesidad de definir una estrategia de desarrollo que permita respetar y conservar la diversidad de su sistema natural y el patrimonio ambiental de su territorio. Los autores hacen presente que el tema ambiental ha dejado de ser una mera externalidad del desarrollo econmico y que ya no es posible entender el desarrollo sin considerar ni respetar los ecosistemas. De la Ctedra de Derechos Humanos nos aportan cuatro reflexiones paralelas, los profesores Abraham Magendzo, Eliana Bronfman, Nora Gatica y Mara Teresa Pozzoli. En ellas se destaca cmo, desde la recuperacin de la democracia se ha declarado que la educacin debe asumir como desafo un rol central en la enseanza de los Derechos Humanos y en el desarrollo de actitudes y comportamientos que se condicen con una sociedad democrtica. sta debe ser respetuosa de todos los derechos, no solo de los derechos civiles y polticos, sino tambin de los derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales, entre otros. En los textos se enfatiza la necesidad de generar sinergias entre las distintas universidades y otros actores de la sociedad civil, con miras a influir en el desarrollo de un pensamiento crtico que sirva de sustento a una sociedad ms justa y respetuosa de los Derechos Humanos. Una mirada al desarrollo desde la perspectiva de gnero es lo que proponen Carolina Franch, Luna Follegati, Paula Hernndez e Isabel Pemjean, integrantes de la Ctedra que dirige la antroploga Sonia Montecino, de la Universidad de Chile. Al respecto, nos ilustran cmo el enfoque de gnero elabor una crtica profunda a los cauces del desarrollo y logr, gracias a la relevancia que adquirieron los movimientos feministas, incorporarse en los lineamientos del desarrollo, situacin que tambin se vio reflejada en las polticas pblicas chilenas. Por ello, las autoras se interrogan sobre si dicha incorporacin de la dimensin de gnero ha redundado en un desarrollo con perspectiva de gnero en el pas, o bien persisten an falencias y desafos que enfrentar.
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Laura Germain pone el foco en el tema de la violencia y, en particular en el de la violencia infantil, como un factor social altamente limitante en el camino a un desarrollo integral. Aboga por un enfoque abierto y multidisciplinario del tema, que d cuenta del desarrollo social alcanzado, protegiendo a los nios y jvenes chilenos de las manifestaciones de violencia que han afectado y siguen afectando su desarrollo como seres humanos integrales. Finalmente, culminamos nuestra reflexin con un interesante artculo de Aldo Meneses y Carlos Castro respecto a las particularidades del mundo mapuche y, en general, a la necesidad de incorporar a los pueblos originarios en forma activa en el desarrollo del pas. Los autores muestran cmo los objetivos del pueblo mapuche estn orientados a la integracin y reconocimiento sociales, al respeto a su diversidad y a sus tradiciones, haciendo nfasis en su deseo de integracin a un mundo globalizado, como parte integrante de Chile. Por lo anterior, se desprende la necesidad de asumir que el desarrollo de Chile debe incorporar una visin que acoja la diversidad cultural y tnica del pas. En resumen, ofrecemos al lector un libro con enfoques diversos, multidisciplinarios y multidimensionales sobre lo que debe aspirar a lograr Chile si desea ser considerado un pas desarrollado. La diversidad de enfoques y acercamientos refleja la complejidad del tema y el mismo libro da cuenta de un debate inconcluso y abierto. Resulta evidente que ste es solo un aporte ms, entre muchos, a un debate plenamente vigente y del mayor inters para todos los sectores del pas. La invitacin, entonces, es a formar parte de esta reflexin y a colaborar, cada uno desde su mbito y sus particularidades, a construir un mejor pas para todos los chilenos.
FELIPE COUSIO DONOSO Licenciado en Filosofa PUC, Master of Strategic Studies Victoria University of Wellington, Nueva Zelandia. VicePresidente Comision Nacional de Cooperacin con UNESCO (hasta Enero 2012)
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MS ALL DEL PIB PER CAPITA: EL ENFOQUE EN LAS CAPACIDADES

Daniel Loewe1
Qu necesita Chile para ser un pas desarrollado? Para articular una respuesta, es necesario identificar y definir las caractersticas qu distinguen a una sociedad desarrollada. La tarea no es fcil. Por una parte, el concepto de desarrollo es difuso. Por otra parte, la utilizacin normativa de este concepto da lugar a concepciones y polticas que rivalizan entre s. De acuerdo a la tesis que sostendr, el paradigma desarrollista dominante en la actualidad, que identifica o define desarrollo como crecimiento del producto interno bruto (PIB) per capita, adolece de dificultades serias. Por una parte es reduccionista. Dicho de otro modo, limita ilegtimamente las caractersticas definitorias del desarrollo y, por lo mismo, ofrece explicaciones distorsionadas del mismo. Por otra parte, y estrechamente ligado al punto anterior, produce una disociacin con la experiencia humana y, por lo tanto, pierde relevancia en la definicin del desarrollo y en el diseo de polticas pblicas. Tomar en serio estas dificultades implica un cambio de paradigma. Esta es ciertamente una tendencia en las ciencias humanas y en algunos de los ltimos desarrollos de las ciencias polticas y econmicas, que se empiezan a guiar por el as denominado enfoque en las capacidades. Este nuevo paradigma define desarrollo atendiendo a las mltiples variables que lo componen, y se focaliza primeramente en los individuos singulares y no en agregaciones. En este artculo proceder en cinco pasos. 1. Primero me referir al concepto desarrollo; 2. Luego criticar la concepcin desarrollista dominante en las ciencias econmicas y en la poltica que lo identifica con el crecimiento del PIB per capita; 3.
1.Dr. Daniel Loewe es profesor titular de Filosofa Poltica de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibez en Santiago de Chile y miembro del Research Centre for Political Philosophy y del International Centre for Ethics in the Sciences and Humanities de la Universidad Tbingen. Este artculo se inscribe en el proyecto de investigacin Fondecyt: tica del medioambiente (1120736).
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En tercer lugar me referir y criticar, muy someramente, la concepcin utilitarista y concepciones desarrollistas basadas en la felicidad; 4. Luego me referir al enfoque en las capacidades; muchas simplificaciones sern necesarias; 5. Por ltimo, me referir, con referencia al aparataje conceptual desarrollado, a algunos desafos - a mi juicio importantes para el desarrollo de Chile.
1) Desarrollo: un concepto difuso El concepto de desarrollo es extraordinariamente difuso. Un trmino paraguas bajo el cual se agrupan posiciones diversas e incluso antagnicas. En las ciencias, tambin en las ciencias sociales, no es inusual proponer un uso neutral del concepto. Neutral quiere decir que podemos estar de acuerdo con su definicin sin referencia a juicios evaluativos con base normativa. Por ejemplo, para referirse al desarrollo como proceso (orgnico, econmico, social, humano, tecnolgico, etc.) que produce un cambio estructural, o como una intervencin en un contexto particular, no es necesario referir a bases normativas para juzgar el proceso o la intervencin. Un proceso social caracterizado por el aumento de la drogadiccin o de la criminalidad es, en este sentido limitado del trmino, desarrollo, independientemente de cmo lo evaluemos. Este uso es metodolgicamente importante, pero muy limitado. Si bien es posible referirse, por ejemplo, tanto al desarrollo de una clula como al desarrollo econmico o al desarrollo multicultural, sin realizar juicios evaluativos normativos (la biparticin de la clula, el crecimiento del Producto Interno Bruto, el fortalecimiento de las tradiciones culturales, etc.), esto tiene poco valor y ninguna utilidad si queremos disear polticas cuyo objetivo es fomentar algn tipo de desarrollo. Esto ltimo exige referir al desarrollo en un sentido normativo: para que un proceso o una intervencin se entiendan como desarrollo, debe poder considerarse que el proceso o sus resultados son, en algn sentido, positivos. Desarrollo implica as la idea de mejoramiento (independientemente de lo que se entienda por mejoramiento), lo que requiere una evaluacin basada en algn tipo de criterio normativo. As, la referencia a una tica del desarrollo (una teora, principios o valores que ofrezcan criterios normativos para guiar las evaluaciones con respecto a lo que es desarrollo en
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un contexto particular) es insoslayable (compare Loewe 2011).Desde esta perspectiva normativa es importante distinguir dos concepciones usuales. En un primer sentido se entiende desarrollo como un estado final o resultado (achievement): desarrollo es un mejoramiento que es el resultado de un proceso o de una intervencin. La pregunta es, entonces, qu se considera como mejoramiento. Las respuestas suelen ir desde una perspectiva objetivista (mayor alfabetizacin, satisfaccin de necesidades bsicas, ms recursos, acceso a la salud, ms oportunidades), hasta concepciones exclusivamente subjetivistas: cualquier cosa que un individuo, un grupo, o una nacin (tres categoras irreducibles entre s) considere como mejoramiento es mejoramiento y, por tanto, desarrollo. En un segundo sentido se entiende el desarrollo de un modo instrumental, como precondicin de lo que se desea: son oportunidades o medios para la alcanzar un estado final o un resultado. De igual modo, estas oportunidades pueden ser entendidas de un modo ms o menos objetivista. En un extremo pueden ser medios que reclaman validez universal (por ejemplo, los as denominados bienes primarios en la teora de la justicia elaborada por John Rawls (1971)). En el otro, pueden reclamar validez exclusivamente por referencia a ciertos contextos particulares (culturales, sociales, histricos, etc.), como es usual en las teoras de corte comunitario (Walzer 1984) y multicultural (Parekh 2000).
2) La simplificacin: Producto Interno Bruto (PIB) per capita De acuerdo al modelo dominante, de la economa del desarrollo, el progreso de un pas se determina mediante el crecimiento econmico medido como Producto Interno Bruto (PIB) per capita. Con el aparataje conceptual presentado en la seccin anterior, desarrollo sera un estado final objetivo. Este modelo tiene ciertas ventajas. Ya que el valor monetario permite agregar y comparar bienes y servicios diversos, el PIB es relativamente fcil de medir. De este modo, no es complicado realizar comparaciones entre los niveles de desarrollo de diferentes pases o entre un pas en distintos puntos temporales. El modelo es transparente, en el sentido de que es relativamente difcil para un pas trucar los datos para aparecer mejor de lo que es. Adems, si bien algunos economistas reconocen que el PIB per capita no es identificable con
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desarrollo (es decir, habra variables que se le escaparan), este enfoque dara cuenta de, al menos, un elemento en la direccin correcta: ms recursos permitiran una mejor calidad de vida (o cualquier otra variable que se considere como desarrollo). En un extremo se lo puede considerar como instrumentalmente valioso. Este tipo de razonamiento puede ser reforzado por la confianza en las fuerzas distributivas de un mercado en crecimiento. Sin embargo, las dificultades de este modelo son mltiples. La identificacin o definicin de desarrollo como crecimiento del PIB per capita descansa en simplificaciones extremas. Como ya examin, desarrollo es un concepto normativo. Aplicado a un estado o un proceso, implica un mejoramiento. En un pas en la punta del desarrollo las cosas estaran mejor que en uno al final de la lista. Pero si no queremos quedarnos con la vana afirmacin tautolgica de que el crecimiento del PIB es un mejoramiento econmico, hay que explicitar qu es lo que lo tornara en algo valioso.
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El concepto que surge de inmediato es el de calidad de vida. El desarrollo de un pas debiese implicar que a las vidas (al menos) humanas les va, en algn sentido, mejor. Desde esta perspectiva, entender el crecimiento del PIB como desarrollo debiese implicar que (al menos) a los seres humanos les va mejor. No en pocas ocasiones se ha hecho explicita en la economa la equiparacin entre PIB y calidad de vida. Pero los problemas de este paradigma son evidentes y se relacionan en buena medida con su simplificacin extrema. Primero: resulta evidente que el PIB per capita, como otras medidas que se basan en promedios (o en totales), es indiferente a la distribucin. De este modo, un crecimiento del PIB per capita es compatible con sociedades que contienen grandes desigualdades. En el aparataje conceptual del PIB no hay ningn lmite a estas desigualdades. El PIB per capita no nos dice quienes controlan la riqueza ni quienes se ven desposedos. Es un chiste conocido que la estadstica es la ciencia que afirma que si usted tiene una manzana y yo ninguna, cada uno de nosotros tiene media manzana. Con el PIB per capita ocurre lo mismo. Aunque supongamos que el PIB per capita es identificable con la calidad de vida promedio (y hay buenas razones para poner esto en cuestin), todava no nos dice nada acerca de la calidad de vida de ningn individuo. Segundo: incluso pasando por alto el factor distributivo, el PIB no nos dice cmo va la vida de un individuo. Esto se debe a que la calidad de vida se ve influenciada de modos importantes por factores que no son reducibles al valor monetario de bienes y servicios.
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Piense en una sociedad en que una parte de la poblacin es estigmatizada y sistemticamente discriminada (aunque no sean pobres). Sociedades de castas, racistas, o clasistas, pero tambin patriarcales, homofbicas o nacionalistas son buenos ejemplos. La calidad de vida como ciudadanos de segunda clase no depende exclusivamente de la participacin en el PIB. Tercero: conceptualmente el entendimiento del desarrollo como crecimiento del PIB per capita agrega aspectos diversos de la vida de un individuo en un nico elemento numrico. Esto es un despropsito: de este modo se funden aspectos de la vida humana que, en muchos casos, son distintos y estn poco relacionados entre s y, a fin de cuenta, no nos dice nada acerca de ninguno de esos aspectos. El PIB per capita es un representante de aspectos tan variados en la vida de un individuo como tiempo libre, salud, esperanza de vida, calidad del medioambiente, seguridad, tiempo libre, oportunidades de empleo, educacin, derechos polticos, libertades fundamentales, reconocimiento social, etc. Aunque la distribucin del PIB fuese igualitaria, todava no sabramos nada sobre cada uno de estos (u otros) aspectos. Pero sin referirnos a estos, la afirmacin de que el crecimiento del PIB per capita es desarrollo se basa, o bien en una soberbia economicista o bien en una franca ignorancia. Cuarto: estrechamente relacionado con el punto anterior, la representacin numrica del PIB per capita necesariamente debe suponer la tesis de la conmensurabilidad de bienes y valores. Es decir, la tesis de que es posible reducir todos los bienes y valores a un mnimo comn. Suponer la conmensurabilidad de bienes y valores ya es complicado (y posiblemente insostenible). Pero suponer que el mnimo comn mltiple es monetario, lo torna todava ms abstruso: Qu pago estara usted dispuesto a aceptar para renunciar a su libertad religiosa o sexual? O a su dedo meique? Quinto: incluso si su inters es dar cuenta del desarrollo meramente en trminos monetarios y sin considerar la distribucin, es discutible que el PIB sea el mejor mecanismo para reflejar la calidad de vida. sta parece estar mejor reflejada en el ingreso promedio de los hogares (que en el PIB per capita). Pero, en un mundo de capitales mviles, en que las empresas internacionales pueden retirar estos capitales, el crecimiento del PIB no es est bien correlacionado con el ingreso promedio de los hogares. Sexto: el entendimiento usual del PIB per capita, como desarrollo, no slo nos puede decir muy poco acerca de la calidad de vida de los habitantes del pas. Ms
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all de esta carencia explicativa, este entendimiento se aleja de la percepcin fenomenolgica de todos aquellos que no se ven favorecidos por el crecimiento econmico. Por ejemplo, para una mujer cuyos ingresos corresponden al percentil ms desfavorecido, que no ha tenido acceso a educacin, que sufre de violencia intrafamiliar, y que no encuentra mecanismos institucionales en la sociedad que habita que le permitan superar su situacin de desventaja e indefensin, es probablemente una informacin curiosa el que ella vive en un pas desarrollado porque ha superado la marca de las 20 mil dlares per capita. Esta es una informacin de otro mundo, pero no del suyo. Y la afirmacin de que la organizacin institucional de la sociedad es correcta, porque es la que permite avanzar en el desarrollo (definido de este modo limitado) es probablemente para ella no slo curiosa, sino que, y en base a buenas razones, indignante.
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3) Un camino errado: la felicidad La teora economicista que identifica el desarrollo con el crecimiento del PIB per capita define el desarrollo como un estado final objetivo. Resulta evidente que este modo de entender el desarrollo es insensible con respecto a lo que los individuos consideran como partes integrantes de su calidad de vida. En vez de centrarnos en el PIB para disear polticas de desarrollo no deberamos centrarnos en ndices que den cuenta de estados subjetivos?
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El utilitarismo Un modo comn de medir la calidad de vida y, en forma agregativa, el nivel de desarrollo de una sociedad, remite a la utilidad, ya sea como total o como promedio. El utilitarismo es la doctrina moral que ha articulado y popularizado esta concepcin. De acuerdo a una formulacin corriente, nuestras acciones, reglas e instituciones deben promover la mayor felicidad del mayor nmero de personas. Expresado con conceptos contemporneos, lo correcto es maximizar el bienestar. El recurso al PIB, en la economa de bienestar, se retrotrae a esta teora. Pero, si bien el utilitarismo comparte con la teora desarrollista dominante la indiferencia con respecto a la distribucin y es, en un
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cierto sentido, objeto de crticas similares, en otro sentido el utilitarismo es, aun en sus formas ms burdas, ms sensible frente a aquello que constituye la calidad de vida de un agente, que el PIB per capita. Esto se debe a que la doctrina utilitarista es eminentemente subjetiva. Sea como sea que se entienda la felicidad o bienestar que debe ser maximizado, se relaciona con un estado subjetivo. Lo que considero como mi bienestar es mi bienestar. Esta concepcin es ms sensible hacia lo que constituye el bienestar de un individuo que la teora desarrollista que estipula que el PIB per capita es el ndice apropiado para dar cuenta del bienestar o calidad de vida de un agente.
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Es por esto que, en sus desarrollos posteriores, el utilitarismo recurre a una concepcin diferente de felicidad o bienestar. La felicidad o bienestar se identifica como la satisfaccin de preferencias. A diferencia de la concepcin hedonista, que identifica la felicidad con estados de la mente, esta concepcin identifica la felicidad con estados del mundo en los que mis preferencias son satisfechas. La labor de una poltica de desarrollo sera, entonces, maximizar la satisfaccin de las preferencias de los individuos. Mientras ms preferencias sean satisfechas, ms bienestar. Nuevas teoras de la felicidad
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La crtica usual al utilitarismo es que permitira el sacrificio de algunos en pos de la maximizacin de la felicidad total o promedio. Si bien esta es una crtica que el utilitarismo puede, en versiones ms refinadas, contrarrestar, el fondo de esta crtica sigue estando vigente. Considere el siguiente caso: cinco personas gravemente enfermas requieren un trasplante para no morir. En la sala contigua hay un paciente completamente sano realizando su chequeo anual. Curiosamente sus rganos son compatibles con los de los cinco enfermos. Usted es un mdico muy capaz que podra realizar las intervenciones en pocos minutos. Si lo hace, cinco personas viviran y una dejara de existir. Si no lo hace, una persona continuara existiendo pero cinco moriran. Si Usted es un mdico utilitarista que aspira a fomentar la mayor felicidad del mayor nmero entonces mucho parece hablar a favor de los trasplantes. El modo de debilitar este tipo de conclusiones recurre a reflexiones tambin utilitarias: si esta conducta fuese permitida entonces viviramos en una sociedad atemorizada (todas las personas sanas podran ser secuestradas a la vuelta de la esquina). El miedo generalizado producira una situacin en que la utilidad general se vera menoscabada. Por esta razn, conductas como las sealadas no pueden ser permitidas. Todava ms, como algunos autores utilitaristas han sealado, es necesario identificar intereses fundamentales que debemos reconocer y respetar en todos, porque no hacerlo disminuira a la larga la utilidad general. En esta lnea de razonamiento es incluso posible derivar algn tipo de derechos desde la teora utilitarista. Sin embargo, todos estos lmites a la accin de individuos e instituciones descansa en un ejercicio emprico acerca de las ventajas y desventajas que se desprenden de un curso de accin en comparacin a los otros cursos disponibles. Por lo tanto, es siempre posible imaginar mundos en que los resultados del clculo de utilidad podran ser distintos, y este tipo de operaciones involuntarias, o la esclavitud, estuviesen permitidas o fuesen incluso obligantes. Para una consideracin crtica interesante de la doctrina utilitarista compare Sen/Williams (1982).
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El utilitarismo clsico es hedonista. Es decir, el bienestar correspondera a un estado de la mente, placentero. La versin ms popular de esta concepcin caracteriza la felicidad como disfrute del placer, resguardo de dolores (Bentham 1948, cap. 7). Pero la teora hedonista del valor es objeto de crticas certeras. De acuerdo a una de stas, los individuos desean muchas cosas que no se dejan subsumir bajo un estado de la mente (Gibbard 1986, 169; compare el experimento mental de Robert Nozick la mquina de las experiencias (Nozick 1974).
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La tesis de que la felicidad relatada de un agente es un ndice apropiado de su bienestar y debe, por tanto, constituir el foco de las polticas pblicas direccionadas a mejorar la calidad de vida, ha adquirido hoy en da fuerza como una alternativa para definir el desarrollo. Los nuevos estudios de la felicidad y los desarrollos de la psicologa positiva reclaman para s el ser un buen indicador de la calidad de vida de un individuo y, agregativamente, del nivel de desarrollo de una nacin. De acuerdo a estos estudios sobre la felicidad: La evidencia emprica que ha sido acumulada sugiere la existencia de una dimensin de felicidad singular y medible (Argyle 1999, 2). El desarrollo de una nacin se relacionara (al menos parcialmente) con el nivel de felicidad relatado en esa nacin. Y las polticas pblicas desarrollistas debiesen estar encaminadas a maximizar los ndices de felicidad sociales.
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A continuacin mencionar concisamente algunos de los resultados ms populares de estas investigaciones: Un estudio, ya clsico, realizado con ganadores de premios de loteras (con una media de 500 mil dlares) mostr que, pasada la euforia inicial, el bienestar subjetivo de los ganadores no se diferenciaba del de los no ganadores, y que en las tareas cotidianas los primeros relataban niveles menores de placer que con anterioridad al premio (Brickman/Coates/Janoff-Bulman 1978). Las tasas de infelicidad presentadas por los desempleados involuntarios, as como las tasas relativas a sus tendencias suicidas, son significativamente ms altas que las de los activos en el mundo laboral. Este vnculo tambin es vlido en el caso de pases con sistemas sociales que permiten controlar la prdida de la renta asociada con el desempleo. Por otra parte, los pensionados, a pesar de no estar empleados, dan cuenta de niveles de satisfaccin ligeramente superiores a los de aquellos activos en el mundo del trabajo (Oswald 1997; Argyle 1999). El fuerte crecimiento econmico sostenido durante dcadas en Estados Unidos, Japn y Europa no alter la proporcin de individuos que se consideran felices e infelices en los pases correspondientes. Si bien en pases pobres el crecimiento de la renta se relaciona con un aumento de la felicidad, esta correlacin tiende a
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desaparecer con cada crecimiento adicional de la renta, que se produce luego de que la nacin ha alcanzado un determinado nivel de sta (similar al de Corea del Sur o Portugal), que permite satisfacer necesidades bsicas. (Para estudios acerca de la relacin entre crecimiento econmico, renta y felicidad, compare, entre muchos otros, Frey/Stutzer 2002; Oswald 1997; Agyle 1999; Diener/Oishi 1999; Inglehart 1996; Graham/Pettinato 2002). Si la aspiracin es definir el desarrollo y disear polticas encaminadas a ste, los nuevos estudios de la felicidad son tan problemticos como la definicin utilitarista de la felicidad. En mi opinin, si bien los resultados particulares de las investigaciones pueden ser fuentes tiles para las evaluaciones individuales acerca del mejor modo de promover el propio bienestar (debera comprar una propiedad espaciosa en las cercanas del aeropuerto, o utilizar los mismos recursos para adquirir una ms bien modesta en las cercanas de mi lugar de trabajo?), decisiones acerca de las polticas pblicas no deben basarse en un nuevo tipo de welfarism estructurado de acuerdo a este ndice de la felicidad. Por el contrario, hay buenas razones (entre otras, las calificaciones a las que debera estar sujeto este ndice de la felicidad) para defender la idea de que, aunque el ndice de la felicidad diese cuenta de un modo apropiado del bienestar subjetivo de los individuos, polticas pblicas de alcance mayor deberan basarse en ndices con un cierto nivel de objetividad (Loewe 2011b). Por ejemplo, mtricas basadas en bienes bsicos (Rawls 1971; 1996), o en recursos (Dworkin 1981; 2000), o todava mejor, como argumentar en la siguiente seccin, en capacidades para alcanzar funcionamientos valiosos (Nussbaum 2000; 2006) o libertad efectiva (Sen 1997; 1999). Aceptar que el ndice de la felicidad es adecuado para definir el bienestar subjetivo, no implica aceptar que el welfarism es una teora poltica correcta (como a menudo asumen investigadores en sus intentos por otorgar relevancia poltica a los resultados de sus investigaciones empricas sobre la felicidad). A continuacin me referir a un problema central de este enfoque. Esta concepcin es objeto de la misma crtica que se realiza contra la definicin hedonista de la felicidad y la identificacin de la felicidad con la satisfaccin de preferencias. Lo que yo considero como un estado mental agradable puede estar, en un cierto sentido, distorsionado por experiencias vitales. De igual modo, la formacin misma de las preferencias
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puede estar distorsionada. Esto se debera a que no todos los juicios valorativos en que se basa aquello que consideramos que es nuestra felicidad pueden ser considerados como apropiados. El fenmeno no es desconocido en la filosofa, y usualmente se lo subsume bajo el concepto de preferencias adaptativas. De acuerdo a este fenmeno, los individuos adaptan sus expectativas a las oportunidades disponibles, mediante un mecanismo causal no escogido, que tiene lugar sin su control o conciencia. Una preferencia es adaptativa, si ella tiene la estructura de la fbula del zorro y las uvas: el zorro quiere las uvas pero, porque no las puede alcanzar, juzga que ellas estn agrias (Elster 1983).
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En otras palabras, los procesos valorativos estaran distorsionados por influencias inapropiadas. As, el bienestar de individuos con preferencias adaptativas se puede retrotraer a circunstancias de dominacin e injusticia. Individuos acostumbrados a situaciones de escasez, o a ser objeto de violencia, y que no piensan que tienen una demanda legtima a los medios que acabaran con la escasez o a los derechos que acabaran con el trato violento, pueden tener un bienestar relativamente alto, aunque vivan situaciones de profunda injusticia. La posicin de un individuo con preferencias adaptativas puede ser ilustrado con el caso del esclavo feliz: como el esclavo feliz, todos aquellos que pueden alcanzar poco, a menudo desean poco. Esto se aplica, particularmente, a situaciones en las que, en el medio social, condiciones fundamentales de injusticia son efectivas, como por ejemplo, desigualdades relativas a la raza, a la casta, a la clase social o al gnero. Tambin se puede pensar en el caso de un gobierno autoritario que exitosamente implementa polticas pblicas direccionadas a llevar a cabo un lavado de cerebro entre sus ciudadanos. Esta es una de las razones por las que la felicidad relatada de los individuos (lo que ellos relatan como su nivel de felicidad) no debe ser considerado un ndice apropiado para determinar el desarrollo de una nacin, ni para disear polticas de desarrollo. Independientemente del nivel relatado de felicidad, los individuos tienen demandas
3.- Jon Elster ha formulado una concepcin estrecha de preferencias adaptativas (Elster 1983). De acuerdo a esta concepcin, stas se diferencian del caso en el que nos obligamos a nosotros mismos a un determinado propsito para de este modo (quizs) generar una nueva preferencia. Esta ltima es una limitacin intencional del conjunto de oportunidades: para evitar beber, evito los bares. stas se diferencian tambin de las preferencias que se pueden retrotraer a un intento intencional de otros para manipular nuestras preferencias. stas se diferencian de las preferencias que han cambiado debido a un proceso de aprendizaje o a determinadas experiencias stas no son reversibles, mientras que las preferencias adaptativas son sumamente flexibles (si las uvas caen al suelo, ya no estn agrias). stas se diferencian de preferencias que se retrotraen a un cambio intencional de carcter, y de preferencias que se basan en reflexiones profundas stas ltimas cambian la percepcin de la situacin y no la preferencia. A diferencia de todos estos casos, las preferencias adaptativas se forman mediante un mecanismo causal no escogido por nosotros y sin nuestro control o conciencia. En oposicin a las preferencias adaptativas, Elster sita las preferencias autnomas, que l entiende como preferencias que son objeto de nuestra reflexin, y que nosotros escogemos o aceptamos de un modo intencional.
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legtimas, que deben ser tomadas en serio desde la perspectiva de una tica del desarrollo.
4) Un enfoque alternativo: las capacidades Los estudios empricos han dejado en claro las insuficiencias del entendimiento economicista del desarrollo. Esto hace ms extrao que muchos economistas y polticos se aferren a l. Por ejemplo, los estudios comparativos realizados por Jean Drze y Amartya Sen (1989; 1995) entre diferentes estados, en India, han demostrado claramente que el crecimiento econmico no es suficiente para mejorar la calidad de vida en muchos contextos, como salud y educacin. Como es conocido, mejoramientos en estas reas dependen fuertemente de la accin estatal. En el mismo contexto, los estudios realizados por Martha Nussbaum han mostrado claramente cmo la calidad de vida de las mujeres se relaciona fuertemente con aspectos como alfabetizacin y derechos de propiedad, y no se desprende del crecimiento econmico (Nussbaum 2000). Y los datos recogidos por el Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas que se basa, en buena medida, pero de un modo restringido, en los desarrollos del enfoque en las capacidades realizados sobre todo por Sen, muestran claramente que el ranking de los pases de acuerdo al PIB per capita difiere, en ocasiones, de un modo notable, del ranking establecido mediante el ndice de Desarrollo Humano. Incluso si utilizamos alguna funcin igualitaria distributiva (lo que va mucho ms all de la simple referencia al PIB per capita), es insatisfactorio definir niveles de desarrollo por relacin exclusiva a la tenencia de bienes monetarios. Si los bienes tienen valor es porque permiten alcanzar algo que valoramos. Estar preocupado de los bienes en cuanto tal, sin atender a qu es lo que estos bienes hacen a los seres humanos es un tipo de fetichismo (Sen 1980, 218): mientras que los bienes y servicios son valiosos, ellos no son valiosos en s mismos. Su valor descansa en lo que ellos pueden hacer por la gente o, ms bien, en lo que la gente puede hacer con esos bienes y servicios. (Sen 1984, 510).
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El desarrollo se tiene que relacionar con lo que los individuos pueden alcanzar con los bienes. Dicho de un modo indiferenciado, si el desarrollo es un estado deseable, lo es porque mejora la calidad de vida de los individuos. Para preguntarnos acerca de la calidad de vida, y poder as entender los procesos de desarrollo, debemos plantear preguntas acerca de la vida de los individuos singulares. Recurriendo a Sen, preguntas acerca de lo que un individuo es capaz de hacer y de llegar a ser. Es decir, sus capacidades para desarrollar diversas formas de vida. Incluso vivir en un pas con un PIB elevado no es sinnimo de las capacidades de las que se dispone. Usted puede disponer de menos medios, pero incluso si dispone de ms medios que el promedio puede ser sujeto de discriminacin histrica o sistmica, o tener requerimientos especiales de algn tipo, etc. En vez de recurrir a un espacio evaluativo insensible a los individuos singulares, el enfoque propone un cambio de paradigma: el espacio evaluativo es el de las libertades sustantivas las capacidades para elegir una vida que uno tiene razn para valorar (Sen 1999, 74). La relevancia de este enfoque, y su alejamiento del PIB como medida de desarrollo, queda claramente en evidencia al considerar que los seres humanos son distintos, pero distintos en modos diferentes (Sen 1997, 85). Por una parte, los seres humanos son distintos porque persiguen fines diferentes. Esto no es problemtico para el enfoque que, en principio, considera a los seres humanos como responsables por sus fines. Pero por otra parte, y relevante para el enfoque, los seres humanos difieren en su habilidad para convertir bienes en ventajas. Este modo de ser diferente torna evidentes los lmites del enfoque economicista tradicional. Siguiendo a Sen en la formulacin de esta crtica a las mtricas que se articulan, exclusivamente, sobre la base de bienes, individuos de diferente constitucin y situados en contextos diferentes tienen diferentes tasas de convertibilidad de bienes en ventajas. Por lo tanto, requieren diferentes cantidades de bienes, y diferentes tipos de bienes, para satisfacer las mismas necesidades. Recurriendo a una ilustracin muy citada de Sen: la conversin de comida en alimentacin est influenciada por edad, sexo, metabolismo, tamao corporal, estado general de salud, nivel de actividad, condiciones higinicas, y muchas otras contingencias. Una mtrica ms apropiada para una teora del desarrollo debe centrarse en la capacidad para alcanzar formas de funcionamiento.
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Todas las formas de vida abiertas a un individuo componen el marco de su libertad efectiva. Entendido de este modo, el desarrollo se entiende como un proceso de ampliacin de la libertad de los individuos. Este foco en las capacidades o libertades efectivas implica que se deben considerar las caractersticas personales y medioambientales relevantes que gobiernan la conversin de bienes en la habilidad de la persona para promover sus fines. Sen refiere a los siguientes parmetros que deben ser considerados para asegurar la capacidad o libertad efectiva (Sen 1999, 70-71): a. Heterogeneidades personales: caractersticas fsicas dispares, asociadas con impedimentos, enfermedad, edad o gnero. Ellas hacen que los requerimientos de los individuos sean diferentes. b. Diversidades medioambientales: circunstancias climticas pueden, por ejemplo, influenciar lo que una persona logra conseguir con sus ingresos. Esto tambin se relaciona con enfermedades endmicas en algunas zonas geogrficas ( por ejemplo, malaria), pero tambin con un medioambiente contaminado. c. Variaciones en el clima social: la conversin mencionada est influenciada por factores como las organizaciones educativas pblicas o la ausencia o prevalencia de crimen y violencia. Tambin el tipo de comunidad puede ser central, como muestra la literatura sobre el capital social. d. Diferencias en perspectivas relacionales: los bienes requeridos para cumplir patrones de conducta establecidos varan entre comunidades, dependiendo de convencin y costumbre (por ejemplo, vestimenta: qu implica aparecer en pblico sin vergenza?). El auto-respeto de un individuo estara estrechamente relacionado con este ltimo factor. En todos estos parmetros los individuos difieren en los modos que deben ser considerados, si lo que nos interesa es su calidad de vida, ya que afectan su capacidad para alcanzar determinadas ventajas. Guindose por este enfoque, es posible dar cuenta de la calidad de vida de los individuos y disear polticas de desarrollo que aspiren a fortalecer sus capacidades centrales. A continuacin, explicitar sucintamente tres caractersticas muy discutidas del enfoque.
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Capacidades y funcionamientos Junto al de capacidad, el segundo concepto central para el enfoque es el de funcionamiento. Los funcionamientos son componentes de cmo una persona vive - lo que es y lo que hace. Por ejemplo, su estado de salud, de alimentacin, pero tambin el referirse a sus derechos, es decir, son estados finales. Un conjunto (o vector) de todos estos funcionamientos compone la vida de una persona. La capacidad de una persona es el conjunto de vectores alternativos de modos de funcionamiento que ella podra alcanzar. Es decir, las vidas alternativas abiertas a esta persona (o con otros trminos: la extensin de su libertad efectiva). Dicho de otro modo, las capacidades de una persona refieren a los funcionamientos particulares que podran ser alcanzables para ella (por ejemplo, la capacidad de tener buena salud, de estar bien alimentado, de referirse a los propios derechos). De este modo, stas son medios que, actualizados, permiten alcanzar estados finales. Disponer de estas capacidades tiene un valor, con independencia del hecho de que se actualicen o no los funcionamientos correspondientes. Por ejemplo, disponer de la capacidad de estar bien alimentados es valioso, independientemente, de que en razn de una dieta - por razones, mdicas, estticas, religiosas, etc. - no nos alimentemos. Para el enfoque en las capacidades, tanto el entendimiento objetivo (las capacidades disponibles) como el subjetivo (las actualizacin de capacidades en los funcionamientos que cada agente considere valiosos), juegan un papel en una concepcin integral de desarrollo.
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Si bien el concepto de funcionamiento es crucial para el enfoque (es la determinacin de funcionamientos valiosos lo que permite individualizar las capacidades), este enfoque aspira, bajo condiciones normales, fomentar capacidades y no funcionamientos. La autonoma ocupa un lugar central: el enfoque no estipula cmo los individuos deben vivir sus vidas, sino que establece que en la vida se debe disponer de las capacidades que tornan posible desarrollar funcionamientos valiosos. Los individuos deben decidir, en cada caso, si actualizan los funcionamientos y cules. De este modo, Nussbaum puede rechazar las crticas que apuntan a que el enfoque en las capacidades sera paternalista y afirma, por el
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4.- Una discusin ms detallada de stas y otras caractersticas en Loewe 2009 5.- Combinando estos entendimientos con el sentido de desarrollo como estado final y como medio se individualizan cuatro posibilidades. Sen refiere a: (i) well-being achievement: cuanto bienestar una persona alcanza para evaluar esto hay que atender especialmente a los funcionamientos actuales (no slo a la satisfaccin) de una persona; (ii) well-being freedom: lo que esta persona era libre de alcanzar; (iii) agency achievement: lo que ella alcanza en relacin a sus valores; y (iv) agency freedom: lo que ella era libre de alcanzar en relacin a sus valores (lo que incluye su relacin hacia otros individuos y entidades). Todos estos elementos juegan un papel al definir el desarrollo humano alcanzado por un grupo o clase de individuos en un contexto social particular.
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contrario, su carcter pluralista. Sen es, en ocasiones, ambivalente acerca de la prioridad de la capacidad dentro de su enfoque. A diferencia de Nussbaum, que focaliza su atencin en el desarrollo de una teora de justicia, Sen aspira tambin a elaborar instrumentos para evaluar y comparar la calidad de vida. Para esto Sen refiere tanto a funcionamientos como a capacidades (compare Sen 1999, 74 y siguientes). Sin embargo, la referencia a la capacidad y no al funcionamiento caracteriza el trabajo de Sen (Sen, 1997, 87). De este modo, el autorl acenta el valor de la libertad para elegir: carecer de alimentos debido a una hambruna, no es lo mismo que ayunar. La diferencia es que en el primer caso no disponemos de la capacidad para estar bien alimentados, mientras que en el segundo s. En este caso, disponiendo de la capacidad, nos decidimos por diferentes razones (religiosas, dietticas, etc.) a no actualizarla.
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Capacidades centrales Fundamental para el enfoque es que no todas las capacidades humanas son igualmente importantes. La capacidad para jugar baloncesto no puede ser equiparable a la capacidad de estar bien alimentado. Para diferenciar entre las capacidades que son objeto del enfoque y las que no, es necesario identificar aquellas que resultan centrales para la vida humana. En la teora de Sen hay un criterio particular para determinar la prioridad de ciertas capacidades: lo que la gente tiene razn para valorar. Algunas capacidades (por ejemplo, la capacidad de estar bien alimentado) son consideradas bsicas. La idea parece ser que, bajo condiciones normales, todo agente tendra una buena razn para valorar estas capacidades. En estricto sentido, su enfoque es uno de libertad razonada. Nussbaum diferencia entre tres tipos de capacidades: bsicas, internas, y combinadas (Nussbaum 2000, 84 y siguientes). Capacidades bsicas refieren al equipamiento
6.- El proviso bajo condiciones normales es razonable. Ya que el enfoque recurre a la autonoma o libertad razonada, es consistente con ste que, cuando stas no alcanzan el nivel mnimo estipulado, los funcionamientos (y no las capacidades) sean protegidas y fomentadas. Algunos casos ejemplares refieren a nios y a minusvalas graves: los funcionamientos protegidos y fomentados no pueden depender en muchos casos de las decisiones de ellos relativas a la actualizacin de las capacidades (por ejemplo, la capacidad de estar bien alimentados). Otro caso en que los funcionamientos y no las capacidades deben ser directamente protegidos y fomentados, lo encontramos en el intento de Nussbaum de ampliar el campo de validez del enfoque al caso de los animales no-humanos (Nussbaum 2006). Una discusin de esta estrategia en Loewe 2008. 7.- Si consideramos su caracterizacin del desarrollo como libertad, es claro que las capacidades ocupan un lugar central dentro de su enfoque, lo que por cierto fundamenta su ttulo: el enfoque en la capacidad. Para un anlisis del enfoque en el contexto de las teoras de desarrollo compare Gasper (2004).
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innato de los individuos (por ejemplo, la capacidad para escuchar o ver). Ya que stas son la base necesaria para desarrollar capacidades ms avanzadas, deben ser objeto de atencin. A diferencia de stas, las capacidades internas refieren a condiciones maduras, esto es: estados desarrollados que son condicin suficiente para poder ejercer los funcionamientos. En ocasiones, estas capacidades requieren slo tiempo para desarrollarse: la capacidad de tener funcionamientos sexuales se adquiere al crecer (lo que por cierto requiere, entre otras cosas, de una alimentacin adecuada). Para aprender un lenguaje, la mayora de los nios slo requiere haber estado expuesto a ste durante un perodo crtico. En ocasiones, el desarrollo de la capacidad requiere soporte del medioambiente (cuando aprendemos a jugar o a participar en poltica, etc.) Sin embargo, aunque los individuos hayan desarrollado estas capacidades, es posible que estn impedidos de llevar a cabo los funcionamientos. Para considerar este aspecto, Nussbaum introduce la idea de capacidades combinadas. stas son capacidades internas combinadas con condiciones externas propicias para el ejercicio del funcionamiento correspondiente. Por ejemplo, en una sociedad tradicional una mujer que no ha sufrido una mutilacin genital tiene la capacidad interna para alcanzar expresin sexual. Sin embargo, si ella ha enviudado y no le est permitido casarse nuevamente, no tiene la capacidad combinada para alcanzar un funcionamiento sexual (Nussbaum 2000, 85). De acuerdo a su articulacin, el enfoque refiere a aquellas capacidades combinadas que son relevantes en relacin a funcionamientos humanos considerados como especialmente valiosos, porque posibilitan una vida con dignidad humana. Nussbaum tiene la pretensin de poder reunir estas capacidades en una lista de diez puntos (Nussbaum 2000, 78-80; la lista reconsiderada en 2006, 76-78). En esta lista si bien la afiliacin y la razn prctica son especialmente importantes todas las capacidades combinadas deben ser consideradas como igualmente relevantes.
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Capacidades e instituciones La pretensin del enfoque es institucional. Nussbaum intenta establecer un marco conceptual y normativo que permita disear los principios ms importantes de la vida poltica de la sociedad, como la constitucin y las leyes.
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Sen no es tan claro al respecto. l no se refiere a las capacidades, especficamente, como un modo para establecer marcos constitucionales sino que, como se desprende de sus ejemplos, recurre a stas para justificar polticas pblicas de diversa ndole. En todo caso, las dos versiones del enfoque deben distinguirse de cualquier teora que aspire a estipular el modo en que los individuos guen sus vidas estableciendo, por ejemplo, que los funcionamientos deben ser actualizados. En vez de esto, el enfoque aspira a establecer una base para disear estructuras institucionales y para determinar polticas pblicas.
5) Desafos A continuacin me referir a algunos contextos en que, guindonos por el enfoque, es necesario realizar grandes avances para poder considerarnos relativamente desarrollados. La lista no es exhaustiva y tampoco aspira a reunir los aspectos ms importantes.
8.- Aunque es una lista abierta, que puede ser elaborada y complementada, este esfuerzo diferencia su estrategia de la de Sen, quien no slo piensa que no es posible obtener una operacionalizacin completa del enfoque, sino tambin que, aspirar a lograrla, es una mala idea (Sen 1997, 46 y siguientes).
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La identificacin de capacidades es central para establecer principios de justicia productivos para el diseo constitucional. Su enfoque no aspira a garantizar la igualdad en la disposicin de capacidades, sino un mnimo necesario para poder desarrollar una vida digna: Una lista de capacidades centrales no es una teora completa de justicia. Una lista de este tipo nos da las bases para determinar un mnimo social decente en una variedad de reas (Nussbaum 2000, 75). Sin embargo, con respecto a cierto tipo de bienes, no es admisible una distribucin que no sea igualitaria. Con las palabras de Nussbaum: Ciertas capacidades deben ser aseguradas a los ciudadanos sobre la de la igualdad, o la igual dignidad no ha sido respetada (Nussbaum 2006, 295). En ausencia de muy buenas razones, todos aquellos bienes definidos como derechos y libertades bsicas y que Nussbaum incorpora en su lista: libertad de conciencia y religin, libertad de reunin, as como el derecho a no discriminacin, el derecho a participacin poltica, a la libertad de expresin y de asociacin no pueden ser restringidos o distribuidos de un modo desigual. Estos bienes posibilitaran el autorespeto y as la dignidad de las personas, y una distribucin desigual atentara contra esta dignidad y auto-respeto.
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Gnero Los estudios de Amartya Sen han dejado en claro cmo, en muchos pases en Asia, las mujeres sufren de una desventaja fundamental con respecto a su capacidad de llegar a vivir y de vivir una vida de duracin normal. Esto se debe a que, debido a aspectos y prcticas culturales, pero tambin a polticas pblicas e instituciones, no slo se producen abortos selectivos de acuerdo al gnero sino que, el cuidado dado a las nias es peor que el dado a los nios, lo que se traduce en una tasa de sobrevivencia menor. Por su parte, con sus estudios comparativos, Martha Nussbaum ha demostrado, con claridad, cmo el status social de las mujeres depende de aspectos como su capacidad para adquirir educacin y acceder al mercado de trabajo, as como de las leyes de propiedad.
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El caso de Chile, ciertamente, no es tan extremo. Pero si queremos ser desarrollados debemos medirnos con los que s lo son. Y con respecto a la igualdad entre los gneros nos encontramos muy lejos de ellos. (compare fuentes 2012) Considere la igualdad salarial. De acuerdo a los datos del PNUD (2009), entre las 43 naciones ms desarrolladas de las cuales se tiene informacin, Chile ocupa el lugar 40. Dicho de otro modo, la capacidad de adquirir ingresos est mediada, entre otros, por un aspecto tan arbitrario como el gnero. Y ya que las capacidades estn interconectadas entre s, esta desventaja se refleja en muchas otras desventajas, como la capacidad de escapar de relaciones caracterizadas por la opresin y la violencia. Si nos guiamos por el Empoderamiento de Gnero de las Naciones Unidas (2009) que considera, entre otros, posiciones en el Congreso, acceso al voto y mujeres en posiciones de alto nivel, nos encontramos en el lugar 46 de las 49 naciones con mayor nivel de desarrollo humano. Muy atrs de todos aquellos pases hacia los cuales miramos. Chile se encuentra no slo por debajo de la media mundial, sino que por debajo de la media latinoamericana. Mientras ms escalamos en la pirmide del poder, ms disminuye la presencia de las mujeres. Este tipo de consideraciones es por cierto importante: genera una percepcin social acerca del status y el valor de las mujeres como participantes con el mismo nivel en la sociedad.
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Por cierto, realizar cambios con respecto a la igualdad entre los gneros requiere cambios culturales. Nuestra sociedad contina teniendo fuertes resabios patriarcales. Pero ms all de fomentar estos cambios, es necesario generar realidades. Se requiere una accin decidida de los diferentes actores, polticos, privados y estatales, para fomentar la inclusin de las mujeres en el espacio pblico. Por ejemplo, en el mbito privado se pueden establecer incentivos para promover la inclusin de la mujer en cargos superiores, as como premiar pblicamente cierto tipo de conductas empresariales inclusivas. Se requiere cambios, tambin, en la norma de guarderas infantiles, para evitar sus efectos discriminatorios, as como en la fiscalizacin real de la norma de igualdad de salario. Tambin se debe avanzar en un postnatal que permita (e incentive) la participacin de los padres - hombres - en el cuidado de los hijos. Estas polticas son realidad en muchos pases europeos, como Alemania y Suecia. En el sector poltico es fcil imaginarse sistemas que incentiven la participacin de la mujer, por ejemplo mediante financiamiento electoral estatal. Y en el mbito social hay que incentivar la idea de la distribucin de cargas en las labores domsticas y el cuidado de los hijos. Usualmente, esto corre por cuenta de las mujeres, generando un sistema de jornada de trabajo doble, que no deja tiempo libre para actualizar capacidades centrales, como la creatividad.
Discriminacin Chile es un pas que discrimina. La Ley Antidiscriminacin que se discute es un paso en la direccin correcta. Pero hay que ir ms all.
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La discriminacin, es decir exclusin por motivos ilegtimos, produce un dao profundo. Ms all de limitar el acceso a bienes y oportunidades, es una expresin del valor que se percibe en el otro. Y el valor que se expresa es denigrante. En definitiva, atenta contra el auto-respeto y la igual dignidad. Siguiendo a John Rawls, el bien primario quizs ms necesario se refiere a las bases sociales del auto-respeto (Rawls 1971). Con este autor podemos decir que una persona tiene auto-respeto, (1) cuando est convencida de su propio valor y de que sus metas y planes de vida son valiosos de ser llevados a
9.- Compare la encuesta Tolerancia y no Discriminacin de la Fundacin Facultad de Ciencias Sociales, Departamento de Sociologa, Universidad de Chile (2003); y la encuesta Tolerancia y Discriminacin en Chile (2006) de la Universidad Diego Portales.
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cabo (autoestima), y (2) cuando confa no slo en poder proyectar planes de vida, sino tambin en poderlos desarrollar (autoconfianza). Por lo tanto, el auto-respeto es una condicin basal para que nosotros podamos disear planes de vida, para que los intentemos llevar a cabo y para que nos alegremos cuando se logran. Es en este sentido que Rawls caracteriza (ya que el auto-respeto, en cuanto tal, no se deja repartir del mismo modo que, por ejemplo, los recursos) las bases sociales del auto-respeto como un bien primario fundamental para el bienestar de los individuos. De este modo, al atentar contra el auto-respeto, la discriminacin atenta profundamente contra las capacidades centrales de los seres humanos para hacer y llegar a ser lo que consideren valioso. La discriminacin es un modo de lidiar con las diferencias en la sociedad. Pero es la respuesta errada, una respuesta que no slo limita ilegtimamente las oportunidades de los individuos, sino una que los daa y ofende su dignidad. Los tipos de discriminacin son mltiples. Por nombrar algunos, puede ser sexista, homofbica, racista, nacionalista, xenofbica, con respecto a la edad, religiosa, relativa al origen tnico, etc. Pero las principales causas de discriminacin en Chile se refieren al nivel socioeconmico y al origen social. De acuerdo a la encuesta Tolerancia y Discriminacin en Chile (2006) de la Universidad Diego Portales, ello se traduce principalmente en las dificultades que las personas pobres tendran para encontrar trabajo y en el hecho de que, tener un buen apellido, le abre oportunidades a las personas. Por otra parte tener un origen indgena cerrara oportunidades. Las prcticas discriminatorias se adquieren a temprana edad, al categorizar a los individuos otorgndoles valor sobre la base de estereotipos. Se expresa fuertemente en el lenguaje. Las referencias al hombrecito, la mujercita son obvias. Pero tambin se ancla en prcticas sociales y, en ocasiones, en reglamentos evidentemente discriminatorios. Piense en casos tan actuales y discutidos en la prensa como el de las nanas de Chicureo. Un club que se niega a que las empleadas domsticas (o asesoras del hogar) utilicen las instalaciones y slo las acepta en tanto estn cuidando nios y porten uniforme de nanas. Un condominio que no permite que ellas caminen por los sectores comunes, es decir por sus calles. Qu expresan este tipo de prcticas sino juicios denigrantes acerca del valor de los otros? Se imagina un caso como ste, en Finlandia?
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Educacin Como es conocido, la educacin en nuestro pas no hace sino perpetuar los privilegios asociados a la clase, es decir, a la suerte del nacimiento. Estadsticamente la movilidad social es una quimera, sobre todo si atendemos a los ms desfavorecidos. Adems de prcticas discriminatorias que aspiran a proteger los intereses propios (de la propia familia, crculo de amigos, clase, etc.), esto se debe a la extraordinaria mala calidad de la educacin pre-escolar y escolar pblica, y al valor de mercado de la educacin de calidad. En definitiva, mientras ms pobres tus padres, peor tu educacin. Es decir, nuestra sociedad penaliza a todos aquellos desfavorecidos por la fortuna. La educacin juega un rol central en las teoras liberales igualitarias y en las polticas pblicas que tratan de garantizar igualdad de oportunidades. La situacin no es diferente para el enfoque en las capacidades. La educacin (de nios y adultos) est en el ncleo del enfoque, en tanto fomenta las capacidades de los individuos. Aunque desde la perspectiva de neutralidad estatal hay discusiones importantes relativas al tipo de valor de la educacin (como fuente de oportunidades para desarrollar una vida productiva, como generadora de ciudadanos responsables, o como un valor en s), resulta evidente que sus consecuencias repercuten en mltiples aspectos de la vida, creando capacidades valiosas que amplan la libertad efectiva de los seres humanos. Con respecto a este tema, nuestro pas est lejos de los pases desarrollados. Pero, ms all de los problemas de calidad de la educacin pblica y de los problemas de un acceso a la educacin de calidad, mediado de acuerdo a la capacidad de pagar, hay problemas profundos con respecto al modo en que se suele entender la educacin. Es evidente que la educacin prepara a los individuos para la vida laboral. Pero es importante no confundir capacidad con simple habilidad. Una verdadera educacin para el desarrollo humano requiere mucho ms que un foco estrecho, centrado en habilidades transables en el mercado, que permitan a los individuos tener acceso a mejores oportunidades de empleo y a los pases rendir mejor en el mercado internacional, acrecentando su PIB. Ms all de esto, la educacin debe preparar a ciudadanos responsables y, todava ms, a a que los individuos puedan tener vidas significativas.
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Es por esto que resulta central fomentar el pensamiento crtico y la empata, la capacidad para imaginar y entender a otra persona desde dentro, as como tener conocimientos de historia nacional y mundial y del sistema econmico. Y el mejor modo de fomentarlos es mediante las humanidades y el arte (Nussbaum 1997; 2010). La importancia del arte es claramente mostrada por Nussbaum en relacin a Tagore y su escuela Santiniketan (Nussbaum 2007). Ciertamente todo esto se opone a los desarrollos curriculares actuales que tienden a disminuir las horas de arte, educacin cvica e historia, en las escuelas a las que asisten todos aquellos que no tienen los medios para acceder a algo mejor.
Animales no-humanos
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Probablemente un buen mtodo para medir un aspecto importante del desarrollo de una sociedad, es atender al modo cmo se trata y reglamenta el trato de los ms dbiles, los ms indefensos cuyo trato est slo limitado por la propia disposicin de los poderosos para poner frenos a su arbitrariedad. Me estoy refiriendo a los animales no-humanos.
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Por qu atender a los animales no-humanos? Desde la perspectiva del enfoque hay diferentes respuestas.
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La ms tradicional y limitada reconoce slo el valor en s de las capacidades humanas pero advierte que, otras capacidades de animales no-humanos, pueden ser instrumentalmente valiosas porque promueven esas capacidades humanas. Una segunda posibilidad, que va ms all de la primera en cuanto a la asignacin de valor moral a los animales no-humanos reconoce que, ya que los hombres establecen relaciones de ndole diversa con animales no-humanos, estos ltimos entraran en la descripcin del bien que se promueve, pero no como simple medios, sino como miembros de relaciones intrnsecamente valiosas. Una tercera posibilidad propone que las capacidades de todos los seres que sienten, humanos y no-humanos, deberan considerarse como fines en s mismos. Por tanto, estos seres deberan disponer de las capacidades caractersticas de su especie, por sobre un cierto nivel mnimo.
10.- En otro sitio he argumentado a favor de la inclusin de los animales no-humanos en el universo moral (Loewe 2011c) 11.- Compare Sunstein, Cass./ Nussbaum M. (eds.) (2004)
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Es posible ir ms all, pero acerca de estos tres modos se pueden realizar las discusiones ms productivas. La primera y la segunda son argumentaciones antropocntricas. La tercera va ms all, e integra en la comunidad moral - como seres con un valor en s - a todos aquellos animales no-humanos que pueden sentir. Es esta ltima la que yo considero ms productiva.
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Qu es lo que esto implica, es materia de controversia. En todo caso, resulta evidente que muchas prcticas usuales tienen que ser revisadas. Piense, por ejemplo, en la industria alimenticia masiva que produce animales para el consumo humano, sin respetar los modos de vida propios de la especie. Sin duda producen sufrimiento y frustracin. Ms all de esto, violan su dignidad. O piense en la experimentacin con animales. Muchas veces estos experimentos producen grandes sufrimientos, sin que se obtenga o se haya pretendido obtener ganancias relevantes en conocimiento o mejoramiento de las condiciones de vida humana o no-humana. Piense en las intervenciones profundas en el medioambiente que producen cambios profundos en el habitat de algunos animales tornando, incluso, su vida imposible. Ciertamente, considerados con esta valla el desarrollo de los pases es limitado. Como escribi el escritor Isaac Bashevis Singer: En su comportamiento con las criaturas, todos
12.- Martha Nussbaum a defendido la segunda y la tercera posicin en Women a nd Human Development y Frontiers of Justice respectivamente.
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Esto no hay que confundirlo con las propuestas utilitaristas en relacin al trato de los animales. Ciertamente los desarrollos utilitaristas en torno a una tica animal son los ms poderosos. Y dentro de stos, la labor desarrollada por Peter Singer resulta central (Singer 1975, 1991 segunda edicin). Pero todos estos desarrollos son objeto de las mismas crticas que se realizan al utilitarismo, por su carcter agregativo y maximalista. A fin de cuentas slo son consideraciones empricas las que impiden sacrificar el bienestar de algunos en pos de la mayor felicidad total o del promedio, pero el mundo podra ser de otro modo. Por el contrario, el enfoque puede proponer el valor, como fin en s, de los seres que sienten. Si bien la capacidad de sentir es considerada, el enfoque no considera a los animales como simples receptculos de dolor y placer. Ms all de esto, los considera agentes activos que buscan realizar cosas en el mundo. De este modo, lo que se les debe, es el poder llevar a cabo una vida, de acuerdo a las capacidades de su especie. En esto consistira la dignidad de la vida animal.
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los hombres son nazis (I.B. Singer 1986). Pero incluso dentro de ciertos mrgenes, las diferencias en diversos pases, entre lo que se considera un trato justo o decente de los animales no-humanos, son enormes. Y Chile no est entre los que elevan la vara. Por ejemplo, respecto a la industria ganadera y los mataderos, se aplica especialmente la ley 19.162 que regula estos establecimientos, aunque resulta evidente que esta ley tiene por objeto la proteccin de los consumidores del producto de dichos locales comerciales, e ignora cualquier consideracin a los animales en cuestin. Piense en la produccin avcola. Estas aves se encuentran en bateras que las condenan a una vida miserable. Hoy en da estos mtodos de produccin animal estn prohibidos, o en proceso de eliminacin, en la Unin Europea. O piense en la muerte provocada por algunos municipios a los perros sin dueo, una accin incomprensible, considerando que existen formas de esterilizacin indolora, e incluso de contracepcin, efectivas para controlar la poblacin.
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El trato que permitamos a los ms dbiles entre los dbiles, es un buen indicio del nivel de nuestro desarrollo.
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13.- Con respecto al contexto jurdico del trato animal domstico e industrial-ganadero en Chile agradezco a Felipe Valdivia, egresado de Derecho de la Universidad Adolfo Ibez, por su generosa facilitacin de valiosa informacin y anlisis.
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LA META DE CHILE: I+I+D.

Gabriel Rodrguez Garca Huidobro14 Director de Energa, Ciencias y Tecnologa e Innovacin Ministerio de Relaciones Exteriores
El actual Gobierno, as como tambin algunos de la dcada pasada, se han planteado la meta de un Chile desarrollado, cuantificando este objetivo en el paso de los 16,000 dlares de ingreso per cpita de hoy (corregidos por poder adquisitivo) a unos 22,000 24,000 dlares para el ao 2020. Esa cifra nos posicionara, en trminos de tamao del PIB, a nivel de un pas desarrollado como Nueva Zelandia.
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En este sentido, nuestras riquezas naturales no son una maldicin; muy por el contrario, son lo que nos ha permitido llegar al nivel en que estamos y que, por la acumulacin de reservas generadas por los altos precios internacionales, unidos a un manejo macroeconmico muy estricto, nos posibilita pensar en la siguiente etapa. Pero slo esos recursos no son suficientes. Las afirmaciones anteriores son hoy da materia de sentido comn, no solo entre los expertos del desarrollo, sino en la opinin pblica medianamente ilustrada. El punto, sin embargo, est en definir, desde el punto de vista no solo econmico, sino tambin poltico, de diseo institucional y de diseo de polticas pblicas, cmo se da este salto al desarrollo. Tambin es hoy da, una idea consensuada, que el salto adelante es un salto cuntico basado en ciencia, tecnologa, innovacin y capital humano avanzado, o ms sintticamente, un salto en I+I+D (Innovacin ms Investigacin, ms Desarrollo).
14.- Embajador, ingeniero civil, Director de Energa, Ciencia, Tecnologa e Innovacin de Ministerio de Relaciones Exteriores. 15.- Hemos restringido, para efectos de este anlisis, el concepto de pas desarrollado, correlacionado con el PIB per cpita, sin entrar a contextualizar que el desarrollo, como concepto es mucho ms amplio y complejo, y de partida implica incorporar el tema de la distribucin del ingreso, la justicia social y la estabilidad democrtica, entre otros elementos.
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Ese salto no es posible si nos concentramos solamente en el aumento del volumen de exportaciones de recursos naturales como son el cobre, la celulosa o los productos agropecuarios, as como los ingresos recibidos por stas. La acumulacin de recursos generados por las exportaciones son una condicin necesaria, pero no suficiente, para dar el salto mencionado.
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Es por eso que el desafo que tenemos por delante es complejo ya que, como pas nos obliga a entrar de lleno en la sociedad del conocimiento, la educacin de calidad, la productividad, el aumento del valor de nuestras exportaciones y una distribucin del ingreso ms justa, por la va de un acceso ms amplio de los ciudadanos a los beneficios econmicos y sociales del desarrollo. Indagar sobre cmo la ciencia, la tecnologa y la innovacin - o como se acostumbra generalizar - en qu medida la investigacin y desarrollo, son las claves para realizar este salto, es el objeto de estas reflexiones.(Cf. Ref 3) Para avanzar en nuestra reflexin, partimos afirmando que, por ms lejos que estemos - geogrficamente - de los centros de decisin del planeta, en el mundo globalizado e interconectado en que vivimos, toda poltica o estrategia debe ser pensada siempre en un contexto de redes internacionales. En este caso, en cmo posicionar a nuestro pas y a nuestros centros de investigacin y enseanza, en la redes mundiales del conocimiento y la innovacin. Ms que nunca, en el siglo XXI, la I+I+D nace y crece al interior de redes mundiales, en las cuales, investigadores, docentes, estudiantes, acadmicos, empresarios y ejecutivos viven da a da la experiencia de la innovacin.
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Insertarse en redes mundiales de innovacin Desde los desarrollos de la fsica de Max Planck, pasando por la invencin del foco incandescente de Edison, hasta nuestros das, la forma en que se hace ciencia, tecnologa e innovacin ha cambiado en nuestro planeta. Ya desde el siglo pasado, pero especialmente en este siglo XXI, no es posible concebir la prctica de la ciencia y la innovacin, sino como fenmenos que se dan en redes humanas. El cientfico aislado en su laboratorio es una imagen del pasado. Para qu hablar de un ingeniero gentico que busca desentraar los secretos del ADN. Cuando un pas disea una estrategia de investigacin, innovacin y desarrollo, la consideracin de que estamos en un mundo globalizado, interconectado, de redes, no es un tema menor. Es una condicin que debe estar en el centro de ese diseo. Es nuestro ser-en-el-mundo, como nacin en busca del desarrollo.
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Al observar otros pases que han dado ese salto, vemos que su xito se ha debido a una sistemtica incorporacin a redes mundiales de investigacin, emprendimiento y, en especial, de formacin de capital humano avanzado. No hay otro camino. La productividad innovadora solo se da participando activamente en redes planetarias. Y, para ello, es necesario un esfuerzo consciente, un proyecto pas, una visin que haga trabajar mancomunadamente al estado, las universidades y el empresariado innovador. La experiencia de diversos pases afines (like minded), muestran distintas estrategias . Corea, que a mediados del siglo pasado era un pas subdesarrollado y que hoy da es un tigre asitico con un status muy avanzado en varios sectores industriales y de tecnologa de punta, apost por una estrategia basada en la formacin masiva de capital humano avanzado. Ese pas invirti en enviar a sus jvenes profesionales a estudiar postgrados en el extranjero, lo que cre una base slida y de largo plazo para su desarrollo innovador.
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El caso de Singapur, sin embargo, dadas sus caractersticas de pas centro de servicios en el Asia, dise una estrategia de desarrollo de centros de I+D de alta especializacin y focalizacin. Por ejemplo, computacin de alta velocidad, media technology, biotecnologa, ofreciendo a empresas que se instalaban en su pas capacidades de investigacin de alto nivel en las reas de inters de stas. Para echar a caminar sus centros, favoreci la migracin al pas, en especiales condiciones econmicas y de asentamiento, a cientficos e ingenieros de pases desarrollados y dot a sus centros de I+D de consejos directivos con participacin de expertos de renombre mundial. Otro interesante ejemplo es el de Irlanda, tambin pas subdesarrollado y con altas tasas de desempleo a mediados del siglo XX. Esta nacin cre condiciones especiales para atraer inversiones de grandes transnacionales, apostando, entre otras, por las reas farmacuticas y de software. La demanda de esas empresas por recursos profesionales y tcnicos gener un boom en el desarrollo de capital humano e innovacin en el pas. Otros casos, de especial inters para Chile, son los de Finlandia, Australia y Nueva Zelandia. Estos tres pases y Chile tienen una constelacin de recursos naturales muy parecida: forestal y minera en Finlandia; acuacultura y agricultura en Nueva Zelandia, y minera, acuacultura y forestal en Australia. Cada uno ha dado su salto al desarrollo, explotando la innovacin a partir de sus recursos naturales y transformndose en exportadores no solo de commodities, sino de tecnologas asociadas a dichos productos.
16.- Cf. Caminos al Desarrollo: lecciones de pases afines exitosos Editor: Alejandro Foxley, Ministerio de Relaciones Exteriores, 2 Tomos. 2009. Tomo 1 pg. 9 y siguientes.
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Ese es un camino, en que Chile puede mostrar algunos avances como es el caso de la biominera, las tecnologas continuas de fundicin (convertidor El Teniente) o los desarrollos en robtica minera. (Cf. Ref. 8). Al hacer este anlisis comparativo, una pregunta importante que nace es cmo cuantificamos ese avance a la sociedad del conocimiento? La medicin basada en el porcentaje del producto que se invierte en I+D no es suficientemente indicativo. Hasta hace un par de aos Chile inverta, de acuerdo a las estadsticas oficiales, el 0,7 por ciento del PIB en I+D. Sin embargo, clculos realizados en los ltimos dos aos, han mostrado que esa cifra es bastante menor, no superando el 0,4 por ciento del producto .
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Esa diferencia numrica es una muestra de que el ndice es bastante cuestionable cuando se trata de tener una medicin confiable, o al menos consensuada. Depende de qu se entiende por investigacin y desarrollo y tambin de la forma en que dichos recursos se invierten. Si los recursos invertidos no generan sinergias y un efecto multiplicador, es poco el efecto real sobre la economa. ste es un debate ausente en Chile, pero muy necesario. Hay que analizar que componentes, de lo que hoy se considera inversin en investigacin y desarrollo, estn efectivamente aportando al aumento de la productividad de los factores, sean estos financieros, productivos o humanos. Otro elemento a considerar, es que los patrones de comparacin para Chile, deben dejar de ser los pases de la regin y, en cambio, debieran utilizarse las economas miembros de la OCDE. Es en esa arena donde debemos medir los desafos del salto al desarrollo. (Cf. Ref. 3 y 4).
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Focalizacin y masa crtica de investigadores Un elemento a considerar en el desarrollo de la innovacin es el debate sobre si concentrarse en sectores prioritarios o no. Esta discusin, muy difundida en el mundo hoy da, tiene diversas formas de ser encarada. La mayora de las experiencias nacionales,
17.- Ministerio de Economa. Sexta Encuesta de Innovacin, Tercera Encuesta de Investigacin y Desarrollo y Primer censo de Gasto Pblico en I+D. www.minecom.cl, 2009
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sin embargo incorporan, de una u otra forma (con mayor o menor intensidad), la necesidad de priorizar y focalizarse en sectores, cuando llega la hora de formular las polticas pblicas en I+I+D. Chile ha tenido una discusin deformada sobre esto, llevado por consideraciones fundamentalmente econmicas las que, finalmente, bajo argumentos de rentabilidad y optimizacin en la asignacin de recursos va el mercado, ha producido como resultado que se ha ido perdiendo esta necesaria focalizacin y concentracin de esfuerzos en sectores. ste es un debate que debe retomarse. Pases como Chile, con mercados internos pequeos y con bajos niveles de inversin en investigacin y desarrollo, deben concentrar sus recursos y esfuerzos. Es en ese sentido que debemos identificar nuestras ventajas comparativas y, desde all, construir la poltica de innovacin (Cf. Ref 11 y 15). Este enfoque queda en evidencia si miramos la estructura de las exportaciones de Chile. Ms del 90% se concentra en los sectores minero, forestal y agrcola. La biotecnologa, como disciplina, atraviesa horizontalmente los tres sectores (biominera, desarrollo de nuevas variedades, ingeniera gentica). Siguiendo con este ejemplo, es evidente, entonces, que no son necesarias muchas discusiones o anlisis para resolver que es necesario concentrar una parte importante del desarrollo de capital humano avanzado en biotecnologa y disciplinas afines. Junto a la focalizacin, es necesario desarrollar tambin incentivos para impulsar la asociatividad en la investigacin. Chile tiene una comunidad cientfica de alta calidad y reconocimiento internacional, sin embargo es una comunidad pequea. El tema de la masa crtica de investigadores, en ciertos campos, es una condicin clave para tener peso en los circuitos de I+I+D a nivel mundial, y para lograr insertarse exitosamente en dichas redes. Un buen ejemplo de cmo la asociatividad permite aprovechar mejor las oportunidades internacionales, es la participacin de Chile en los Programas Marco de investigacin europeos. En aquellas reas en que se ha logrado buenos niveles de asociatividad interna, es donde se muestran los mejores resultados.
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Los desafos Teniendo como eje central la componente de insercin en las redes mundiales descritas ms arriba, indagaremos cinco desafos que a nuestro juicio Chile debe enfrentar. Por esta va queremos dar un contenido ms concreto a lo que apuntamos cuando hablamos de entrar a la sociedad del conocimiento o dar el salto al desarrollo. Estos retos son: a) Desarrollo masivo de capital humano avanzado b) Impulso a la ciencia bsica c) Innovacin conectada a la empresa y a la industria d) Infraestructura de comunicaciones de alta calidad y amplio acceso e) Laboratorios naturales como elementos bsicos de la identidad nacional en I+I+D. a. Desarrollo masivo de capital humano avanzado Chile ha entendido este desafo, que es quizs el ms complejo polticamente. Desarrollar masivamente capital humano requiere de cuantiosas inversiones en el corto y mediano plazo, cuyos resultados comienzan a evidenciarse, sin embargo, ms bien en el largo plazo. Nuestro pas se orient estratgicamente a incorporar este desafo a su poltica de innovacin, desde el momento en que el Gobierno (2008) tom la decisin de invertir parte de los excedentes financieros generados por las exportaciones de cobre, en un ambicioso programa de becas (Becas Chile). (Cf. Ref 2). Los resultados estn a la vista, pero an son insuficientes. Cuando miramos la experiencia de Corea que lleg a tener entre 20.000 y 30.000 estudiantes en el exterior en programas de postgrado, nos damos cuenta del largo camino que nos queda por recorrer. El programa Becas Chile requiere, sin embargo, de importantes cambios para que realmente se transforme en un instrumento clave en la masificacin del desarrollo de capital humano avanzado. Entre estos, queremos destacar: La necesidad de constituir un fondo autnomo (tipo endowment fund) - se habl en su momento de seis billones de dlares - administrado por un consejo
18.- Informe: Participacin de Chile en los Programas Marco de Investigacin de la Unin Europea. Comisin nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica (Conicyt), 2011. www.conicyt.cl
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de hombres (o mujeres) buenos, cuya rentabilidad se invierta anualmente en el programa de becas, independientemente de la ley anual de presupuestos. Con esto se asegura que este programa sea un programa pas, independiente del gobierno de turno y se cumple as la condicin de continuidad, clave para que el esfuerzo produzca resultados, a pesar de las variabilidades polticas. Si calculamos una rentabilidad neta anual poco superior al 3 % (que es una cifra conservadora), se dispondra de un presupuesto anual de 200 millones de dlares. Manteniendo esa inversin por los prximos 8 10 aos, se tendra asegurada la meta. La creacin, tal como lo ha propuesto un estudio de la OCDE , de un ente autnomo, pblico-privado que tenga a su cargo la gestin del sistema de becas, dentro del marco de las polticas pblicas definidas.
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La necesidad de definir reas prioritarias, con incentivos, para orientar a los postulantes hacia ellas. La identificacin, ms all de los rankings genricos de universidades (Time, Shanghai) de las universidades extranjeras que tienen programas de excelencia en las reas de inters para Chile. Aqu debiera darse especial nfasis a la conexin con universidades de excelencia de la regin, como es el caso de la Universidad de Sao Paulo, la UNAM de Mxico o la Universidad de Buenos Aires. Esto ltimo para asegurar la conexin de nuestro pas a las redes de excelencia regionales. Igualmente, debiera incorporarse la evaluacin comparativa de los programas de postgrado internacionales con los nacionales, que compiten en los mismos niveles de excelencia, y que debieran ser considerados tambin como destinatarios de Becas Chile, en igualdad de condiciones con los programas extranjeros. Los becarios en el exterior deben ser un objetivo permanente de atencin y seguimiento, de forma tal de mantenerlos vinculados a centros y empresas en Chile y de que, en su horizonte personal, siempre tengan presente, como atractivo, el retorno a Chile y la vinculacin de lo que hacen en su lugar de formacin con proyectos nacionales. La dispora estudiantil es una parte esencial del knowledge cloud en que Chile debe insertarse. Lo anterior debe ir unido a polticas flexibles y
19.- Revisin de polticas nacionales de educacin Programa Becas Chile, OECD PUBLISHING ISBN 978-92-64-09778-0-2011.
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realistas para asegurar el retorno. Lo coercitivo no siempre es el mejor mtodo y la experiencia de los estudiantes indios en California muestra que, en muchos casos, el regreso es ms productivo aos despus, cuando el o la joven tienen alguna experiencia empresarial consolidada. La formacin de capital humano avanzado debe entenderse como un esfuerzo que se realiza a nivel internacional (el posicionamiento en redes mundiales), pero tambin a nivel interno nacional. Chile debe volver a ser punto de atraccin de talentos desde la regin, ofreciendo becas para que estudiantes realicen sus estudios en Chile y generando de esta forma redes humanas de integracin regional. Chile debe volver a ser un centro regional de formacin de talentos como lo fue en la dcada de los 50 y 60 del siglo pasado. No hay otra forma, si Chile quiere ser centro regional de innovacin en el continente como lo plantea la actual poltica de Gobierno.
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b. El desarrollo de las ciencias No es posible pensar en un desarrollo innovador, sustentable a largo plazo, sin una slida base cientfica nacional. ste no es un desafo fcil, ya que la tendencia natural es a favorecer el desarrollo cientfico, slo en la medida que est conectado a posibles aplicaciones tecnolgicas, relativamente inmediatas. No es fcil definir este equilibrio entre ciencia pura y ciencia aplicada. Por un lado, la ciencia y la tecnologa, entendidas como extremos de un continuum tienen muchas zonas grises donde una y otra se confunden. Por otro, la historia de la humanidad, en especial la ms reciente, nos muestra que muchas veces el uso tecnolgico precede a la ciencia, e incluso la alimenta. La experiencia muestra que es necesario dejar un importante grado de libertad para que la comunidad cientfica, en especial los cientficos jvenes, dispongan de espacio y apoyo para el desarrollo de nuevos campos y la exploracin de reas que no estn directamente conectadas con aplicaciones industriales. La existencia del Fondo de Desarrollo de la Ciencia (Fondecyt) de la Comisin Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CONICYT) es una buena muestra de lo que
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se puede hacer en este campo. Ese espacio, en que se asignan fondos a cientficos individuales, de acuerdo a sus mritos y a la calidad de su propuesta de investigacin, permite mantener la puerta abierta para nuevos desarrollos. Los mecanismos de seleccin, sin embargo, no deben estar basados nica y exclusivamente en mritos medidos a travs de nmero de publicaciones (tipo ISI), sino tambin por el criterio de los pares a nivel nacional e internacional. Con eso se buscara asegurar una mayor participacin de investigadores jvenes y un incentivo para aquellos que no disponen de un currculo de publicaciones suficientemente voluminoso. Nuevamente, en esto, Chile debe identificar reas especficas dentro de las ciencias bsicas en las cuales concentrar esfuerzos e incentivar el desarrollo de la investigacin. La biologa, la matemtica y las ciencias de la tierra, aparecen como obvias macro reas claves. Los efectos que estas inversiones en ciencia pueden tener en campos especficos conectados con desarrollo de proyectos innovadores y capacidad exportadora de bienes de alto valor agregado, pueden graficarse en el caso de Chile en la agricultura. sta se encuentra en una transicin que va de la produccin de commodities al desarrollo de una agricultura tecnologizada, teniendo como perspectiva el desarrollo de Chile como potencia alimentaria, plan que le permitira a nuestro pas sacar ventajas de la actual crisis en la produccin de alimentos. Ese paso puede ser uno de los ejes del salto al desarrollo que mencionbamos ms arriba, y para darlo, la ciencia es elemento clave. (Cf. Ref 1. y 12.) Un campo muchas veces olvidado o relegado a bordes marginales en los programas de desarrollo de la ciencia, es el referido a la educacin en ciencias. La vocacin cientfica y el desarrollo de destrezas analticas inherentes a sta, van de la mano desde la educacin bsica. Es all donde es posible incentivar y encauzar potenciales talentos e intereses hacia la investigacin. ste es un campo crtico para la inversin educativa, cuyos resultados se reflejan en los estadios siguientes del aprendizaje.
c. La innovacin conectada a la empresa y a la industria Esto es el contrapunto de lo anterior. El desafo est en cmo los nuevos proyectos empresariales innovadores traen algo ms que una mera transferencia tecnolgica que
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poco aporta al desarrollo de la innovacin en el pas. Para ello, la condicin clave es la conexin al mundo, e incluso, plantearse el desarrollo de algunos de esos proyectos mediante emprendimientos conjuntos (joint ventures) e inversiones en pases extranjeros. Chile debe elegir, al igual que en el caso de la ciencia, cules son esos pases o zonas geogrficas en que la conversacin de la innovacin est altamente desarrollada. En una rpida mirada al mundo de hoy, puntos de inters debieran ser California; el bio valley de Massachusetts; Finlandia; norte de Italia; Nueva Zelandia; Australia; Canad; Corea; Singapur; Brasil e Israel, entre otros. La positiva experiencia de programas de asociacin estratgica, como es el caso del Plan Chile-California siglo XXI (firmado en 2008 y relanzado en 2010) que, a su vez, se apoya en el xito del Plan Chile-California impulsado en los sesenta, la nueva iniciativa Chile-Massachusetts lanzada por el actual Gobierno, hace unos meses, y las alianzas con pases, a travs del programa de Atraccin de Centros de Excelencia de CORFO, como es el caso de Australia, Francia, Holanda y Alemania. Una iniciativa que puede ser clave para crecer en este campo es el Programa Start-Up Chile (www.startupchile.com) impulsado por el Ministerio de Economa, a partir del 2010. Este Programa est teniendo un exitoso resultado, medido en el nmero de jvenes emprendedores que se instalan en Chile para desarrollar sus proyectos, manteniendo sus vinculaciones y redes con sus pases de origen. Es una muestra de que la innovacin es un fenmeno social-cultural en que, personas con determinados talentos y a quienes se entregan recursos bsicos de operacin y se les facilita sus redes de contacto y acceso a capital humano, pueden ser generadores de emprendimientos con sentido estratgico. En programas de esta naturaleza, el rol apoyador del Estado es esencial, (Cf. Ref 6) incluido un nivel de subsidios al inicio, que aseguran que estos proyectos crucen el valle de la muerte y puedan arribar a postular a los financiamientos de capital de riesgo (venture capital, VC). Una palabra sobre las iniciativas de VC. Es urgente que stas se reformulen para ser efectivamente fondos de capital de riesgo y no fondos de inversin que buscan tener una rentabilidad relativamente asegurada. Dada la concentracin de ingresos en pocos grupos econmicos en Chile, muy probablemente son estos los
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que tienen la mayor responsabilidad de desarrollar los fondos de VC, por poseer espaldas financieras ms slidas para asumir riesgos.
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Sin asumir riesgos, la posibilidad de la innovacin no pasa de buenas palabras.
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Un mbito, crtico para las nuevas metas de desarrollo de Chile planteadas al inicio, como es el de la energa, es un campo en que Chile debiera concentrar muchas de sus capacidades innovadoras y espritu empresarial. Duplicar en esta dcada la capacidad de suministro energtico, cuidando al mismo tiempo el medioambiente, es un desafo imposible de realizar sin el concurso de la ciencia, la innovacin y la capacidad empresarial (Cf. Ref. 5. Y 14.)
d. Infraestructura de comunicaciones de alta calidad. El nacimiento y explosivo desarrollo de internet nos muestra que las redes de comunicacin no son solamente una herramienta para mejorar y hacer ms efectivo el ambiente de trabajo. Las redes de comunicacin son creadoras de nuevas posibilidades de accin y no solo nuevas formas de hacer las cosas. En ese sentido, el desarrollo de la I+I+D puede multiplicarse no solo cuantitativamente, sino cualitativamente, con la disponibilidad de plataformas de comunicacin de alta velocidad, calidad y acceso universal. Es as como la disponibilidad de una banda ancha de alta velocidad es una condicin, si no suficiente, al menos necesaria para que un pas como Chile de el salto que requiere en su evolucin, para ser un pas desarrollado. Corea del Sur (Cf. Ref 7) y luego Singapur (con el Plan Intelligent Nation, 2015) estuvieron entre las primeras naciones que se propusieron, dotar a todos los habitantes de acceso wi-fi pblico. sta es una meta que otros pases se estn planteando crecientemente. En ese sentido, las tecnologas de informacin y comunicacin (TICs) son hoy da una condicin para el desarrollo cientfico. Su no disponibilidad o disponibilidad limitada, es un freno a la innovacin, a la bsica interaccin necesaria entre los agentes innovadores.
20.- Hay iniciativas de grupos econmicos privados que, como es el caso de la Fundacin Copec-UC (www.fundcopec-uc.cl ), se han planteado este tema, aunque ms bien desde la perspectiva del apoyo a proyectos innovadores a fondo perdido, incluyendo asesora en la comercializacin, pero sin comprometer un capital de riesgo propiamente tal. 21.- Ver entrevista al joven empresario Arnon Kohavi, participante del programa Start-Up Chile en www.thenextweb.com, Noviembre 2011)
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El desarrollo de laboratorios virtuales y la interaccin con centros de investigacin de pases desarrollados es hoy da una prctica cotidiana en la I+I+D. La existencia de redes de comunicacin, es una plataforma para esos desarrollos. La ciencia, la sociedad y las economas estn, crecientemente, impulsadas por el desarrollo de tecnologas de informacin, datos y computacin. As como la revolucin informtica nos ha acompaado por varias dcadas hasta hoy, llevando hacia rpidos avances en los sectores de la investigacin, la educacin y la industria, ms recientemente, la explosin de la digitalizacin ha hecho que las tecnologas de informacin se diseminen extensamente. Los pases que sean capaces de competir en estas reas sern los que estarn en mejor posicin para desarrollar sus economas y sociedades en el futuro.
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Un mbito en el cual las TICs marcan una diferencia fundamental, y en el que Chile muestra resultados limitados, es en el uso de ellas en la educacin, a todo nivel. Chile an tiene un significativo atraso en el uso de las tecnologas de comunicacin, como tecnologas insertas (embebed technologies) en el proceso educativo. El nfasis se ha puesto en el manejo de informacin, pero no en el acceso a la comunicacin y a la coordinacin de acciones que lleva aparejado el proceso educativo. Chile debiera emular experiencias como la de Uruguay con su plan inspirado en one laptop per child de Negroponte en el MIT MediaLab - de dotar a cada estudiante de una laptop, proyecto que est creando en ese pas una realidad radicalmente nueva en la educacin. A nuestro juicio, para disponer de una infraestructura de comunicacin masiva y, por tanto, proporcional al desafo que Chile debe enfrentar, es necesario proponerse una poltica de Estado, que incluya un significativo subsidio. El mercado de las telecomunicaciones, por su misma naturaleza, tiende a privilegiar a los sectores que pueden pagar ms, dotndolos de sistemas de comunicacin altamente sofisticados, que tienden a cerrar las redes de comunicacin, entre los que pertenecen a esos crculos. (Chile hoy en da es uno de los pases con acceso de ms alto costo a internet a nivel mundial, y el de ms alto costo entre los pases de la OCDE ). De seguir esa tendencia, el pas agregar, a su mala distribucin del ingreso, una nueva barrera
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22.- Seidel, Edward and Deift, Abby Concept Paper for Economic Development in Chile Leveraging International Investments in Science and Technology. Draft. Revised version December, 2011) 23.- Informe OCDE. Perspectivas de las Comunicaciones, 2011.
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al desarrollo que es la inequidad digital mediante accesos diferenciados a servicios internet de primera y segunda clase. La intervencin del Estado, entonces, podra ser el elemento que cree el crculo virtuoso en el desarrollo de una plataforma de comunicaciones que posibilite y potencie la innovacin. Una condicin sine qua non para el desarrollo de las redes descritas, es el aseguramiento del acceso universal y a bajo costo.
e. Chile como laboratorio natural Nuestro pas requiere identificar con precisin cules son sus ventajas comparativas en el campo de la I+D y, en especial, en las ciencias. Es all donde los laboratorios naturales adquieren importancia clave. Astronoma, sismologa, glaciologa, vulcanologa, zonas ridas y espacios naturales (humedales, bosques vrgenes) son algunos de los ejemplos de esta potencialidad de que Chile dispone y que debe ser desarrollada. Hoy en da, los pases avanzados, y dentro de ellos, los laboratorios y centros de investigacin, buscan espacios naturales donde desarrollar sus investigaciones ya que en sus propios territorios, estos estn acotados, utilizados para otros fines, o simplemente no disponen de ellos por el desarrollo civilizatorio que han elegido. En sismologa, la serie temporal de registros, de que el pas dispone, unido a los estudios geolgicos conectados a la actividad minera, ofrecen condiciones inmejorables para la realizacin de estudios comparativos, anlisis de intensidades y sus correlatos con los movimientos de placas tectnicas, estudios sobre acumulacin de energa, as como efectos sobre reas pobladas y movimientos de masas ocenicas. El caso ms emblemtico, es quizs el de la astronoma. Chile cuenta con uno de los desiertos ms secos del mundo, unido al hecho de una baja densidad poblacional, lo que hace que dichas zonas sean ideales para la instalacin de grandes complejos astronmicos, por su atmsfera limpia, sus noches despejadas que superan largamente otras zonas del planeta, y su baja contaminacin lumnica proveniente de las ciudades. Debido a esas condiciones, desde hace ms de 50 aos, Chile ha sido el destino preferido de instalaciones astronmicas de envergadura, como es el caso
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de Cerro Tololo, Gminis, La Silla, Las Campanas, Paranal y, ms recientemente, el observatorio radioastronmico ALMA (Atacama Large Millimeter Array). Hacia el futuro, la decisin ya tomada de construir en Chile el European Extremely Large Telescope (E-ELT) de la ESO, as como el Great Magellan Telescope (GMT) de la Carnegie Foundation, el LSST (Large Synoptic Survey Telescope) financiado por la National Science Foundation de USA y la empresa Google, y el nuevo telescopio TAO (Tokyo Atacama Observatory) de Japn y el CCAT (Cornell Caltech Atacama Telescope) de las universidades americanas, son algunos de los proyectos en camino que confirman esta tendencia. Si a lo anterior agregamos el hecho que Chile dispone del acceso al 10 % del tiempo de observacin de todos los telescopios que se instalen en territorio nacional, las ventajas son ms que innegables. El desarrollo de estos proyectos no solo tiene una incidencia en el desarrollo de la ciencia astronmica en Chile donde, de hecho, la comunidad cientfica en esta rea se ha multiplicado en los ltimos aos, con la consiguiente productividad en investigacin y publicaciones. Tambin tiene un impacto en el desarrollo de las tecnologas asociadas a estos telescopios, en especial en instrumentacin, minera de datos, telecomunicaciones, interferometra, robtica, mecatrnica, electrnica e ingeniera civil de alta sofisticacin. Estos efectos colaterales de alta potencialidad, en los cuales Chile tiene el desafo de desarrollar capacidades propias para ser protagonista, son una inyeccin para los mbitos de innovacin tecnolgica y formacin de capital humano avanzado el que, a su vez, tiene efectos determinantes en otros espacios del desarrollo nacional vinculados a la tecnologa. La astroingeniera es una veta an muy poco explotada en nuestro pas, y es una de las consecuencias positivas que nuestro territorio tiene, como laboratorio natural de la astronoma. Con el mismo enfoque podemos pensar que la glaciologa, vinculada a los estudios antrticos y a los glaciares de nuestra cordillera, puede ser fuente de proyectos de investigacin vinculados a centros internacionales de excelencia. Los estudios de cambio climtico y de disponibilidad estratgica del recurso agua, pueden conectarse con estas investigaciones, haciendo de nuestro pas un lugar privilegiado para este tipo de trabajos. Igual cosa se puede decir de los bosques subantrticos y los humedales existentes en el extremo sur del pas, as como de las zonas ridas del norte desrtico. Estas ltimas son lugares de privilegio para investigaciones sobre experimentacin de
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vehculos y supervivencia humana en futuros viajes interplanetarios. Igualmente, por sus condiciones naturales de sequedad, son lugares de registro privilegiado para rastros de civilizaciones humanas cuyas investigaciones pueden arrojar luz sobre los primeros habitantes del continente. La vulcanologa es otro mbito de estudio en que el territorio nacional ofrece condiciones excelentes por su variedad, al igual que la sismologa por la existencia de registros histricos que facilitan la comparabilidad. Conectado con lo anterior, el macizo de Los Andes ofrece condiciones ptimas para la instalacin de laboratorios subterrneos. Estos permitiran desarrollar experiencias en las que se requiere aislamiento completo de la interferencia de rayos csmicos y otras partculas elementales. Un proyecto, liderado en Chile por la Universidad Federico Santa Mara est trabajando en el diseo de un laboratorio de esas caractersticas en el tnel chileno-argentino de Aguas Negras.
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Finalmente, el ocano y el borde costero, partes del patrimonio nacional, son espacios de alta biodiversidad y, en el caso del ocano, lugares privilegiados para el estudio de surgentes de profundidad y flujos como la corriente de Humboldt. Chile tiene aqu condiciones especialmente atractivas para proyectos de investigacin, que ya han incitado a investigadores y centros cientficos internacionales, los que bajo el liderazgo de la comunidad cientfica local, han desarrollado avanzados proyectos de investigacin sobre conservacin y explotacin sostenible de los recursos marinos lo que, a su vez, han sido claves en el diseo de polticas pblicas y cuerpos legales sobre la materia.
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Estas condiciones, de laboratorios naturales, deben ser utilizadas por los cientficos de nuestro pas para atraer proyectos de investigacin asociativos, programas de doctorado en co-tutela, as como para motivar a que centros de investigacin de excelencia se instalen en Chile. Est claro que los laboratorios naturales pueden convertirse en un elemento clave en la imagen e identidad internacional de nuestro pas.
24.- www.andeslab.org
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A modo de conclusin El objetivo que se ha puesto Chile de ser un pas desarrollado para el ao 2020 plantea enormes desafos a los actores nacionales involucrados en el desarrollo de la innovacin, investigacin y desarrollo. Chile tiene hoy da los recursos financieros y la capacidad para dar ese salto, pero para ello su insercin en las redes mundiales de I+I+D es una condicin sine qua non. Es por eso que es urgente redisear nuestra poltica exterior, incorporando esta meta y los nuevos temas que ella conlleva. Insertarse en redes mundiales no es una tarea que puedan realizar en solitario los investigadores y cientficos de nuestras universidades y centros de investigacin trabajando incansablemente en desarrollar redes, no es slo tarea de empresarios innovadores que salen al mundo a buscar desafos. El Estado de Chile debe asumir, como tal, esta misin y ser la punta de lanza del esfuerzo. Nuestra Cancillera debe ser parte activa en ello. Esa tarea es ms amplia que, simplemente, la de tener agregados cientficos. Nuestras embajadas y consulados deben ser puntos de apoyo, centros de contacto en el tejido de redes; nuestros diplomticos y negociadores, agentes dinmicos y con iniciativa para construir esas indispensables relaciones. El desarrollo de la I+I+D se da en redes humanas planetarias. Para Chile la tarea de dar un salto al desarrollo pasa por posicionar a nuestro pas en esas redes mundiales.
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25.- Proyecto de Manejo de reas protegidas liderado de por el Prof. Juan Carlos Castilla de la Estacin Costera de Investigaciones Marinas (ECIM) de la Universidad Catlica de Chile, parte de una red internacional de centros de investigaciones marinas.
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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS:
Chile XXI Chile 21 reflexiona al Chile del XXI. 2 tomos. Ediciones Chile 21, Santiago de Chile, 2005. Comisin Tcnica de Becas de Postgrado, Gobierno de Chile Capital Humano Avanzado: hacia una poltica integral de becas de postgrado. CONICYT, Santiago de Chile, 2007. Consejo Nacional de Innovacin para la Competitividad (CNIC) Hacia una estrategia nacional de innovacin para la competitividad. 2 tomos, CNIC, Santiago de Chile, 2007-2008. Consejo Nacional de Innovacin para la Competitividad (CNIC) Agenda de Innovacin y Competitividad 2010-2010. CNIC, Santiago de Chile, Marzo 2010. Grupo Consultivo Nuclear Nucleoelectricidad en Chile: posibilidades, brechas y desafos. Ministerio de Energa, Santiago de Chile, 2010.
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Marcelo Garca Silva26
A dos aos del ingreso de Chile a la OCDE, Qu significa para Chile pertenecer a esta Organizacin? Cunto hemos avanzado en nuestros compromisos por disear y aplicar estndares ms altos y mejores prcticas en nuestras polticas pblicas? Cunto nos falta para ser un pas desarrollado en la tercera dcada del siglo XXI? Intentaremos dar respuesta a estos interrogantes examinando algunas de las recomendaciones que propone la OCDE en las siguientes reas: Aumento de la productividad y mejora de la equidad Reformas educativas y formacin de capital humano Reforma de las leyes laborales Crecimiento y desarrollo sustentables Diversificacin de las exportaciones y aumento de la competitividad. La OCDE es una organizacin intergubernamental que rene a 34 pases comprometidos con la economa de mercado y con sistemas polticos democrticos sumando, en conjunto, el 80% del PIB mundial. Su principal caracterstica es la de ser un foro donde los pases pueden comparar e intercambiar experiencias en polticas pblicas, identificar mejores prcticas y promover decisiones y recomendaciones. El dilogo, las decisiones tomadas por consenso, los procesos de evaluacin y revisin entre pares, conforman el ncleo del trabajo de la OCDE. Los rganos decisorios de la OCDE son el Consejo (Ordinario, y reunido en Sesin Especial de Ministros, en mayo de cada ao); el Secretariado: presidido por el Secretario General e integrado por una veintena de Direcciones, adems de los Comits y Grupos de Trabajo (150 aproximadamente) que renen a profesionales de las respectivas direcciones con los delegados expertos de los pases miembros.
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26.- Abogado, con estudios de Doctorado en Ecole dHautes Etudes en Sciences Sociales, La Sorbonne, Pars. Experto en Relaciones Internacionales. 27.- Los rganos decisorios de la OCDE son el Consejo (ordinario y reunido en Sesin Especial de Ministros en mayo de cada ao); el Secretariado, presidido por el Secretario General e integrado por una veintena de direcciones, comits y grupos de trabajo (150 aproximadamente), rene a profesionales de las respectivas direcciones con los delegados exrtos de los pases miembros.
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Cuadro 1: Miembros de la OCDE por regiones: 25 de Europa, 4 del Asia-Pacfico (Japn, Corea del Sur, Australia y Nueva Zelanda), 1 por el Medio Oriente (Israel) 3 de Amrica del Norte Canad, Estados Unidos, Mxico) 1 de Amrica del Sur (Chile es el primer pas de Amrica del Sur en integrar la Organizacin). La Organizacin constituye una de las fuentes ms grandes y confiables en produccin de estadsticas y de informacin econmica y social y tiene por misin apoyar el crecimiento econmico, aumentar el empleo, mejorar la calidad de vida, mantener la estabilidad financiera, asistir a otros pases en su desarrollo econmico y contribuir al crecimiento del comercio mundial. Esta Organizacin Multilateral realiza, regularmente, consultas con organismos como el Consejo Asesor Sindical (TUAC, por su sigla en ingls), el Consejo Asesor Empresarial (BIAC) y organizaciones internacionales multilaterales (UE, organizaciones del sistema de Naciones Unidas), el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Organizacin Internacional del Trabajo y algunas de las organizaciones internacionales ms representativas de la sociedad civil, como OECD Watch, Transparency International, entre otras. Para los prximos aos, la OCDE se ha propuesto enfrentar grandes desafos estratgicos, entre los cuales cabe mencionar: nuevas fuentes del crecimiento, especialmente innovacin y crecimiento verde; nuevas iniciativas sobre gnero; combate a la corrupcin y avance significativo en el compromiso con las grandes economas emergentes, a travs de programas de cooperacin reforzada con Brasil, China, India, Indonesia y Sudfrica.
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La invitacin a Chile a iniciar el proceso de insercin en el organismo multilateral fue precedida de un trabajo progresivo a lo largo de varios aos. Primero, Chile fue un invitado ad hoc al Centro de Desarrollo y al Comit de Comercio. Posteriormente, en 1997 ingres en calidad de Observador y comenz a participar activamente en diversos
28.- OCDE: Towards an strategy on development, Abril de 2011. Ver tambin Departamento OCDE de DIRECONMULTI/OCDE. Diciembre de 2010.
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comits y grupos de trabajo, teniendo siempre como objetivo estratgico el ingreso a la Organizacin. El 15 de Mayo de 2007, Chile fue invitado oficialmente a iniciar negociaciones de acceso, junto a Rusia, Israel, Repblica de Eslovenia y Estonia. Este proceso represent para nuestro pas una oportunidad nica de modernizar algunas instituciones, cuerpos legales y normativas. El desafo fue de gran complejidad poltica, organizativa y diplomtica. Durante esta fase, Chile debi especificar su posicin en distintas reas temticas, as como tambin en relacin al conjunto de Decisiones, Declaraciones, Resoluciones, Convenciones y Acuerdos Internacionales que los candidatos a ingresar como miembros permanentes deben aceptar. As, el pas debi rendir examen ante 20 comits y rganos de la OCDE, los que determinaron su disposicin y capacidad para asumir las obligaciones en reas clave. Entre stas, las cuestiones macroeconmicas, la lucha contra la corrupcin en relaciones comerciales internacionales, la educacin, el medioambiente, las polticas de libre competencia y las polticas agrcolas.
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En la etapa preparatoria, la aprobacin de cuatro leyes fueron fundamentales para la convergencia legislativa y el ingreso a OCDE: la Ley 20.387, que modific el Estatuto Orgnico de la Corporacin Nacional del Cobre de Chile (CODELCO) y la disposicin de sus pertenencias mineras (Diario Oficial del 14 de noviembre, 2009); la Ley 20.382, que modific las normas sobre las sociedades annimas y de mercado de valores, perfeccionando el gobierno corporativo de las empresas (Diario Oficial, del 20 de octubre, 2009); la Ley 20.393, que establece la responsabilidad penal de las personas jurdicas en los delitos de lavado de activos, financiamiento del terrorismo y delitos de cohecho (Diario Oficial el 02 de diciembre, 2009); y la Ley 20.406, de acceso a la Informacin Bancaria e Intercambio de Informacin entre las Autoridades Tributarias, ms conocida como el proyecto de Secreto Bancario. Despus de un ao y cuatro meses de negociaciones, Chile pudo cerrar el proceso de ingreso, el 15 de diciembre del ao 2009, firmar el Acuerdo de Acceso, en La Moneda el 11 de enero del 2010 y devenir miembro pleno desde el 7 de mayo de 2010.
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29.- Ver Memorando de Chile: Innitial memorndum de Septiembre de 2008. El Gobierno de Chile, en Septiembre de 2011 tom posicin como pas, de estos instrumentos legales de OCDE. 30.- El Acuerdo de Acceso fij los trminos y condiciones en que Chile sera miembro de la OCDE, e incluye la Decisin del Consejo del 15 de Diciembre de 2008 y la Declaracin Final de Chile a la OCDE, del 19 de Noviembre de 2009.
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En la actualidad, el pas es un participante activo en ms de 20 Comits y cerca de 50 Comits y Grupos de Trabajo, incluyendo entre los principales Agricultura, Educacin, Inversiones, Lucha contra la Corrupcin Transnacional, Comercio, Gobierno y Desarrollo Territorial, Medioambiente, Industria y Polticas Cientficas y Tecnolgicas, Asuntos Fiscales, Mercados Financieros y Estadsticas. A dos aos de su ingreso, podemos decir que Chile ha tenido un curso acelerado en materia de comparaciones con altos estndares internacionales. Las evaluaciones con los otros miembros del organismo nos han permitido apreciar cunto hemos avanzado con respecto a lo que ramos hace 30 aos y en relacin a los dems pases de Latinoamrica. Pero tambin han mostrado lo que nos falta en materia de desarrollo y cun preparados estamos para enfrentar los grandes cambios que se nos vienen encima, muchos de los cuales son resultado de nuestras propias transformaciones y, tambin de lo que sucede en otras regiones y en nuestro entorno ms cercano.
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Cuadro 2: Estudios y Publicaciones de la OCDE 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Mejores Polticas para el Desarrollo, 2011 Competition Law and Policy in Chile 2011 Corporate Governance in Chile, 2011 Programa Becas Chile, 2011 Going for Growth, Chile, l 2011 Higher Education in Regional ad City Development: Bo Bo Regin, Chile 2010 Revisin de Polticas Nacionales de Educacin: Programa Becas Chile OECD Economic Surveys: Chile 2010 Polticas de pesca y acuicultura de Chile: Informe de base Chile Energy Policy Review 2009
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11. Estudios Territoriales de la OCDE: Chile 2009 12. OECD Reviews of Labour Market and Social Policies: Chile 2009 13. Revisin de Polticas Nacionales de Educacin: La Educacin Superior en Chile 2009. 14. Examen OCDE de Polticas Agrcolas: Chile 2008 15. Estudios de la OECD sobre polticas de innovacin: Chile 2007 16. Estudios Econmicos de la OCDE: Chile 2007 17. Derecho y poltica de la competencia en Amrica Latina: Exmenes inter-pares en Argentina, Brasil, Chile, Mxico y Per. 18. Challenges to Fiscal Adjustment in Latin America: The Cases of Argentina, Brazil, Chile and Mexico
19. Estudios Econmicos de la OCDE: Chile 2005 20. Anlisis de los resultados medioambientales: Evaluaciones del desempeo ambiental: Chile 2005 21. Trade and Competitiveness in Argentina, Brazil and Chile: Not as Easy as A-B-C 22. Corporate Governance in Development: The Experiences of Brazil, Chile, India, and South Africa 23. Revisin de Polticas Nacionales de Educacin: Chile 2004.
Fuente: DIRECONMULTI/OCDE. 2011
Los estudios de la OCDE reconocen que Chile, de ser un pas relativamente pobre, se transform de manera espectacular en las ltimas dcadas, como consecuencia del avance en polticas macroeconmicas, reformas estructurales, apertura del comercio y de las inversiones, y de una democracia estable desde 1990. Entre las reformas cabe mencionar la reduccin unilateral, bilateral y multilateral de los aranceles; el desarrollo gradual y progresivo de acuerdos comerciales; la consolidacin y equilibrio de las polticas macroeconmicas; el tratamiento no discriminatorio a las inversiones
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extranjeras directas; el incremento de la regulacin y supervisin del Gobierno; la independencia del Banco Central; la reforma del mercado de capitales; las reformas en las polticas de la competencia y el desarrollo de las polticas sociales. No obstante, comparado al conjunto de sus nuevos socios, esos mismos estudios nos indican que Chile deber enfrentar y superar serios problemas y desafos econmicos, sociales y de polticas pblicas si pretende llegar a ser un pas desarrollado en la tercera dcada de este siglo. Con ese fin, la OCDE recomienda iniciar un nuevo ciclo de reformas estructurales y ofrece su colaboracin en tanto que Foro de las economas ms desarrolladas, a fin de compartir sus experiencias en materia de polticas pblicas ms exitosas. En la mirada de la OCDE, Chile tiene dos importantes desafos que enfrentar:
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Incremento de la productividad Mejoramiento de la indignante desigualdad en la distribucin del ingreso. Ambos aspectos se deben apoyar en un conjunto coordinado y coherente de reformas estructurales y de polticas sectoriales que aseguren el crecimiento y desarrollo en el largo plazo. Entre ellas cabe mencionar el mejoramiento de la productividad por medio del fortalecimiento de la competencia, el emprendimiento y la innovacin; una mayor calidad y equidad en el sistema educativo; realizacin de reformas al empleo: promocin del crecimiento ambientalmente sustentable y diversificacin mayor de las exportaciones, a partir de las ventajas comparativas existentes.
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Incremento de la productividad La OCDE reconoce que, desde el regreso de Chile a la democracia hace dos dcadas, la economa ha crecido con mayor rapidez que cualquier economa de Amrica Latina, el ingreso per cpita es ahora ms del doble y la extrema pobreza casi se ha erradicado. No obstante, tambin nos advierte que a pesar de este progreso, el ingreso per cpita promedio es an menor a la mitad del promedio de la OCDE y a la tasa promedio de crecimiento anterior a la crisis econmica global. Se requeriran alrededor de 30 aos
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para igualar el ingreso per cpita promedio actual de la OCDE. Lo anterior significa que el crecimiento se ha desacelerado desde fines de la dcada del 90, comparado con el ritmo que tena entre los aos 1986 y 1997. Hoy, el PIB per cpita de Chile representa un tercio del nivel observado en los pases avanzados de la OCDE (ver grfica 1) La OCDE atribuye, en parte, esta desaceleracin a una cada en las contribuciones del trabajo y, principalmente, al estancamiento de la productividad total de los factores (PTF) durante la dcada pasada.
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En sntesis, si bien Chile muestra un marco muy estable de polticas macroeconmicas, para generar un crecimiento de la productividad tambin requerir de un marco de condiciones para una competencia vigorosa en los mercados de productos, que incentive a las empresas a reducir las ineficiencias de organizacin y administracin y entregue estmulos al emprendimiento y la creatividad. Grafico 1
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Fuente: DIRECONMULTI, Departamento OCDE/2011
31.- OCDE 2011 Mejores polticas para el desarrollo: Perspectivas OCDE sobre Chile, OECD Publishing, p 54. 32.- OCDE 2011 EDRC Economic Survey of Chile. (Documento en preparacin)
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Grfico 2 Productividad laboral. Chile y la OCDE, 1986 al 2003
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Fuente: Banco Central de Chile, Banco Mundial, Base de datos de productividad de la OCDE (diciembre 2004), Base de datos STAN de la OCDE y clculos de la OCDE (2005).
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Estudios del organismo muestran que las regulaciones para la creacin de nuevos emprendimientos productivos, la creacin de servicios profesionales y el cierre o rpido paso a otras actividades de mayor productividad son ms restrictivas en Chile que en la mayora de los pases miembros. Las evaluaciones que ha realizado la OCDE sobre Chile en esta materia muestran que hay posibilidades de mejorar las polticas de competencia y promover la iniciativa empresarial. La competencia en algunas reas de mercados de bienes, en especial en el sector servicios, es an dbil conforme a los criterios de la OCDE. Adems, los indicadores de la Organizacin muestran que las regulaciones para la creacin de nuevos servicios profesionales o las leyes para la salida y el cambio de la actividad productiva (Ley de Quiebra) son ms restrictivas que en la mayora de los pases de la OCDE y desaniman la toma de riesgos empresariales y el traslado hacia nuevas actividades de mayor productividad. Lo anterior no significa que no ha habido reformas en el marco de las polticas de innovacin y las polticas de competencia; slo indica que sigue habiendo espacio para
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introducir ms reformas. Por ejemplo, la reciente reforma a la ley de competencia, aumenta las facultades de investigacin de la Fiscala Nacional Econmica, introduce un programa de indulgencias por el reconocimiento de las violaciones a la ley e incrementa el nivel de las multas por prcticas de cartel. Sin embargo, la OCDE estima que la reforma, aunque bien diseada, para que se aplique de manera eficaz, debe recibir recursos suficientes para combatir el probable aumento de los casos e incrementar an ms el valor de las multas, de manera de que funcionen como disuasivos eficaces de las grandes corporaciones. Esto, adems de la realizacin de evaluaciones y monitoreo entre los miembros, para comprobar la efectiva aplicacin de la Ley. La OCDE tambin valora la reciente promulgacin de las leyes para disminuir trmites para la creacin de empresas (de 27 a 16 das) y los procedimientos para reducir los procedimientos para la quiebra. No obstante, considera que Chile debe rebajar an ms las cargas administrativas para la creacin de nuevas empresas, facilitar la entrada de actividades profesionales en sectores de servicios especficos y facilitar an ms los procedimientos de la quiebra a fin de incentivar el emprendimiento en sectores innovadores.
Desigualdad de los ingresos El segundo desafi dice relacin con la falta de equidad y la desigualdad de los ingresos. Muchos informes son tajantes en sus cifras y destacan que, con un ndice de Gini de 0,5, Chile se ubica en el grado de desigualdad de ingresos ms elevado entre los pases de la OCDE (ver grfica 3). Ciertamente el notable crecimiento econmico de Chile increment los ingresos promedio de los grupos bajos y medios. Sin embargo, como los ingresos de los grupos ms altos aumentaron casi en la misma medida, la lnea de reduccin de la desigualdad de los ingresos se modific muy poco. La Organizacin advierte que si Chile alcanza los US.20.000 dlares por habitantes en el ao 2020, pero continan los actuales niveles de desigualdad en la distribucin del ingreso, el ndice GINI ser an peor y el promedio del segmento ms pobre ser equivalente al ingreso medio de un pas africano de los ms pobres. Mientras el ndice medio del sector ms rico tendr ingresos equivalentes al ingreso medio de uno de los pases ms ricos del planeta.
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Est claro que, con estos niveles de desigualdad, ningn pas puede alcanzar los grados de cohesin que requieren las sociedades desarrolladas. Grfico 3 Chile pas OCDE: Un anlisis comparado Coeficiente GINI
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Fuente:
Mario Campos, presentacin en 50 Aniversario de la OCDE y Chile como miembro pleno, Universidad Mayor, Santiago, 22 de Agosto de 2011,
Tambin es efectivo que las polticas sociales contribuyeron a disminuir a la mitad los ndices de pobreza desde 1990, sin embargo, no es menos cierto que ellas no han logrado ofrecer iguales oportunidades a todos los ciudadanos. Por esto, la lucha contra la desigualdad del ingreso es la ms importante tarea pendiente que tiene Chile en esta dcada. De ah la importancia de que el Gobierno persevere en la bsqueda de opciones de poltica que
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generen un crecimiento ms inclusivo y una distribucin de los ingresos ms equitativa. La Organizacin reconoce que, desde la apertura democrtica el Gobierno de Chile, ha hecho y contina haciendo importantes esfuerzos para dar un nuevo impulso a la agenda social. No obstante, advierte que la movilidad social en Chile es baja en comparacin con la de otros pases de la OCDE. Para enfrentar este desafo, recomienda que el Gobierno disee nuevas reformas eficaces para el incremento de los ingresos. Entre ellas sugiere: reformas de polticas para un acceso equitativo a una educacin de buena calidad para todos los nios chilenos, con nfasis especial en la infancia temprana, la educacin bsica, media y superior y la tcnico-profesional; reformas del mercado de trabajo; polticas ms eficaces de desarrollo regional; impulso al crecimiento verde, y polticas para un mejor aprovechamiento de la apertura comercial de Chile. La aplicacin, de una manera coherente, progresiva y permanentemente evaluada de estas polticas, contribuir a mejorar la movilidad social y podr reducir la desigualdad del ingreso a niveles ms cercanos a los otros pases de la Organizacin.
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Calidad y equidad en la educacin La OCDE reconoce los avances significativos que logr nuestro pas en el mbito de la educacin en los ltimos aos: 70% de los jvenes terminan la educacin secundaria y una gran proporcin ingresa a la educacin terciaria. La cobertura de la educacin bsica es casi universal y las tasas de participacin en la educacin media y superior aumentaron de manera significativa en el ltimo tiempo. Pese a ello, las calificaciones de las pruebas estudiantiles estandarizadas, como el Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes (PISA), permanecen muy por debajo del promedio de la OCDE. Chile se ubica en el penltimo lugar, con 449 puntos promedio (solo arriba de Mxico con 425), muy lejos de los 539 de Corea, los 535 de Finlandia y los 499 del promedio de la OCDE (ver grafica 4).
33.- El ndice PISA, de estado econmico, social y cultural, resumen varios aspectos como la situacin laboral de los padres, el acceso a recursos educativos. Un mayor valor en el ndice indica mejores antecedentes socioeconmicos.
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Grfico 4 Antecedentes socio econmicos y resultados de la Prueba PISA
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Fuente: OCDE: ndice de antecedentes PISA.
Los estudios de la OCDE llegan a la conclusin de que el sistema nacional de educacin ha reposado, por demasiados aos en el mercado, como mecanismo para asegurar la calidad de la educacin. Sin embargo, observa que los xitos han sido muy limitados, en gran medida debido a las condiciones demasiado desiguales entre las escuelas pblicas y las privadas para competir en trminos de la capacidad para seleccionar alumnos, contratar profesores y conseguir recursos financieros. El resultado es que Chile es uno de los pases con mayor segregacin socioeconmica en relacin con el desempeo de los estudiantes. (Las escuelas privadas con 520 puntos, las escuelas privadas subsidiadas con 440 y los nios de las escuelas municipalizadas con 410). Por otra parte, Chile es el pas de la OCDE con el mayor nivel de gasto privado y el menor gasto pblico anual por estudiante en la educacin terciaria. Finalmente, el sistema
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34.- Ver Victoria Kis y Simon Field. Learning for jobs. OECD Reviews of Vocational Education and Training.
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nacional de educacin tcnico - profesional entrega una preparacin deficiente en lo curricular e institucional, tiene pocos mecanismos de evaluacin, baja acreditacin, poca conexin con el mercado de trabajo y mucho menos recursos por estudiante que en la media de los pases OCDE. Para superar estos obstculos, la OCDE recomienda realizar un conjunto de reformas para alcanzar los estndares medios. Primero, mejorar la calidad de los profesores, atraer los mejores elementos a la funcin docente, proveerlos con el entrenamiento y las tecnologas educativas ms avanzadas. Segundo, poner el acento en los alumnos con resultados ms bajos, porque con ello se eleva el promedio nacional a la vez que se mejora la equidad. Tercero, antes que en la gratuidad de la Educacin Superior universitaria, sera necesario centrarse ms en la formacin preescolar, media y en la tcnico - profesional, que son las ms importantes para asegurar la igualdad de oportunidades. La experiencia de la OCDE muestra que el cuidado y la educacin infantil tempranos son herramientas particularmente eficaces para romper el ciclo de la desigualdad entre generaciones. La OCDE reconoce que Chile realiz un progreso sustancial en el aumento del nmero de guarderas y jardines infantiles, pero advierte que an se puede aumentar ms esta capacidad y mejorar la calidad de la educacin en la infancia temprana. Otro ingrediente de la estrategia educacional de la OCDE, que puede tener un impacto positivo en la mejora de la equidad y los salarios, es la poltica para desarrollar las competencias y habilidades y formar el capital humano que requiere la evolucin de la demanda en el mercado laboral. Este aspecto se visualiza como una prioridad para el aumento del empleo y la inclusin social. La experiencia internacional de la OCDE ha demostrado, de manera suficiente, que las polticas para mejorar las capacidades contribuyen directamente al aumento de la productividad y, de manera indirecta, a ampliar las capacidades de adaptacin a las nuevas tecnologas y a impulsar la innovacin. Mejores niveles en la formacin de las competencias de los ciudadanos van asociados a menores tasas de desempleo, mejores ganancias y mayor confianza y espritu cvico.
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35.- OCDE: Towards an OECD Skills Strategy. 11 Abril de 2011.
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La OCDE dispone de un enfoque potente e integral para hacer de las polticas de educacin un factor central para el desarrollo econmico y social, incentivar la innovacin y el crecimiento sustentable, favorecer la movilidad social y mitigar las desigualdades. El carcter integrado de su enfoque consiste en la utilizacin de seis instrumentos: Indicadores y Estadsticas (indicadores sobre sistemas educacionales de enseanza, INES por su sigla en ingls) Estudios sobre Enseanza y Aprendizaje (TALIS) Revisin de Polticas Educacionales Nacionales (por ejemplo, los estudios sobre la educacin en Chile en 2009 y 2011) Indicadores sobre Resultados del Aprendizaje, que incluye los Indicadores Internacionales sobre competencias de jvenes en el dominio de lectura, matemticas y ciencias (PISA) Anlisis de capacidades y destrezas de los adultos para adaptarse a nuevas tecnologas (PIAAC) Informes del Centro de Estudio sobre Innovacin y Educacin (CERI). A todo ello se agrega el nuevo programa sobre Estrategia Global de Competencias para el Desarrollo. ste tiene como objetivos: adaptar la formacin y entrenamiento del capital humano a las nuevas condiciones de la demanda; asegurar que la formacin de capacidades sea adquirida en un tiempo, lugar y forma adecuados; crear las condiciones para que las personas adquieran esta formacin, cuando la deseen y de la manera ms apropiada a sus necesidades; garantizar que dicha formacin sea debidamente reconocida y acreditada y reducir rigidices institucionales y de edad en sus acceso al programa. El pas puede beneficiarse con todos estos instrumentos y programas que vendrn a reforzar los compromisos de los sectores polticos y del movimiento social para reformar el sistema nacional de educacin. Como indica la mayora de los estudios internacionales de la OCDE, si se quiere promover de manera simultnea, un fuerte crecimiento, un aumento de productividad del empleo y mejores niveles de vida, es crucial mejorar la calidad y equidad en la educacin. Para el caso de Chile, la OCDE aconseja superar las debilidades de nuestro sistema educativo nacional buscando otros mecanismos, adems de los mecanismos de
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mercado, mejorar la competencia es uno, pero tambin se puede aumentar presencia de la educacin pblica, adoptar medidas para aumentar la participacin de los grupos ms desfavorecidos en la fuerza laboral (mujeres, jvenes y trabajadores con menos habilidades generales); mejorar la calidad de los profesores; ofrecer mayor igualdad de oportunidades y acceso a una educacin de calidad, independiente de la capacidad de pago u otra segregacin socioeconmica, incrementar los recursos pblicos para mejorar los resultados de los nios en la enseanza media e invertir ms en la educacin preescolar y secundaria.
Desigualdad y empleo Los anlisis de la OCDE sobre desigualdad de los ingresos en Chile requerirn, a juicio de la Organizacin, mejoras sustantivas en las condiciones y perspectivas en el medio laboral. Especialmente, nuevos incentivos para apoyar el paso desde el empleo informal al mercado laboral formal; mejoras en la calidad y capacidad de los servicios pblicos de empleo y en la justicia laboral.
Grfico 5
Fuente: Clculos de la OCDE con base en Mideplan (Casen 1990, 2009).
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En el ao 2008, la OCDE revis el mercado laboral y en 2010 las polticas sociales y de empleo. Ambos informes destacaron la baja participacin de mujeres y jvenes en el mercado laboral, la tasa del empleo informal, la falta de confianza entre empleadores y empleados, y una limitada cobertura sindical. Entre los indicadores que sealan estos estudios cabe destacar los siguientes: El ndice de participacin femenina en el mercado laboral fue de 43% en 2009, en comparacin con el promedio de la OCDE de 62% (ver cuadro a continuacin). Slo un 26% de los jvenes tena empleo, en comparacin con 40% en promedio de la OCDE.
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Alrededor de 30% de los trabajadores se encontraba en el sector informal y los trabajadores sin contrato bordeaban el 19% y sin afiliacin ni contribucin a la seguridad social el 37% siendo la informalidad ms comn en los segmentos de baja productividad del mercado laboral.
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La distribucin desigual del ingreso est en estrecha relacin con un empleo comparativamente bajo y segmentado. El aumento de los empleos es notable, pero todava insuficiente, siendo necesario dar ms oportunidades a los sectores sub representados y a una poblacin creciente en edad de trabajar. Por otra parte, la membreca sindical representaba slo 12.5% de la poblacin activa en 2009, y se concentraba en empresas grandes, y slo en algunos sectores, en particular en la minera. Asimismo, el principal organismo de aplicacin de las leyes laborales, la Direccin del Trabajo, tiene recursos limitados y slo participa ante quejas especficas.
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36.- Clculos OCDE, con base en MIDEPLAN (CASEN,1990 -2009)
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Grafico 6 Tasas de participacin de la mujer en la poblacin activa. 2008 (15 a 64 aos)
A partir de la revisin realizada por la OCDE del mercado laboral, las polticas sociales y las experiencias en los pases miembros, identific las siguientes opciones de polticas para Chile.
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Primero, el organismo estima que el salario mnimo y las indemnizaciones por despido (meses) son elevadas, segn los criterios internacionales, lo que excede al promedio de 40% como promedio salarial de la OCDE y de 3 4 meses en muchos pases miembros. Segn estudios tcnicos, las indemnizaciones elevadas por despido no ayudan a crear incentivos para que los empleadores formalicen las relaciones laborales sino, por el contario, pueden contribuir a segmentar el mercado laboral, elevar el desempleo o mantener la informalidad, en particular entre los trabajadores menos calificados y los jvenes (ver grfico sobre empleo informal). Por este motivo, la Organizacin es partidaria de que se considere el aumento de la edad para recibir un salario mnimo completo, desde los 18 a los 25 aos, y que los montos vayan aumentando con la edad para los trabajadores
37.- OCDE: Mejores polticas para el desarrollo. Op cit pp 89-101.
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jvenes. Esta consideracin no cuenta con el apoyo de algunos sectores polticos y sindicales chilenos. Segundo, los estudios de la OCDE aconsejan considerar la reduccin de las indemnizaciones por despido, a cambio de una extensin del seguro de desempleo, que protegera a los trabajadores de manera ms eficaz durante los periodos temporales de cesanta y mejorara los incentivos para el empleo formal. Evidentemente, para que esta combinacin de flexibilidad laboral y mayor seguro de desempleo funcione como alternativa al pago de liquidacin, el Gobierno debera mejorar significativamente los servicios de empleo y la capacitacin laboral. Tercero, fortalecer los mecanismos de capacitacin. Esto supone dar prioridad a polticas que refuercen el desarrollo del sistema continuo de educacin y formacin, garantizar una capacitacin de alta calidad en empresas y ofrecer capacitacin adicional a los trabajadores de empresas ms pequeas. Adems, incluye el establecer mecanismos que faciliten el dilogo entre el sistema de educacin tcnico - profesional y el sector industrial, a fin de favorecer los desplazamientos de trabajadores a nivel sectorial y regional. Cuarto, dado que las relaciones de enfrentamiento y falta de confianza en las relaciones laborales se deben, en parte, a una limitada afiliacin a sindicatos y asociaciones comerciales, la OCDE recomienda promover la representatividad sindical y las negociaciones colectivas en las empresas. Asimismo propone considerar el desarrollo de entidades de consulta y dilogo con sindicatos y empleadores y promover reformas que fortalezcan las Inspecciones del Trabajo y los tribunales laborales, junto con ms medidas que eliminen los bastiones restantes de empleo informal y falta de cobertura de seguridad social. La Organizacin reconoce que, desde la vuelta a la democracia, el Gobierno ha hecho y contina haciendo reformas laborales importantes (nueva legislacin para promover negociaciones colectivas de mayor alcance en las empresas y mejorar el sistema judicial para casos laborales). Sin embargo, espera que estas leyes fomenten la negociacin sobre otros asuntos, adems de los salariales - como jornada laboral, horas extras, movilidad de puestos y prestaciones sociales - y fortalezcan ms la representacin sindical.
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Medioambiente y recursos naturales La perspectiva del medioambiente es un factor importante de la relacin OCDE - Chile. Incluso antes del acceso a la OCDE, el pas fue objeto de un Estudio de Desempeo Ambiental, en 2004 -2005, que marc un hito en la visin de la institucionalidad y la poltica ambiental en nuestro pas. El anlisis de la OCDE sobre el medioambiente continu durante las presentaciones de Chile en la fase de acceso y contina actualmente en la etapa de post acceso 2010 - 2013, perodo en el cual Chile deber cumplir con la aplicacin de las normas y los instrumentos legales a los que se comprometi en el documento de ingreso. Especficamente, sobre la gestin de residuos, el control de movimientos transfronterizos de residuos peligrosos y la seguridad qumica.
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Para la OCDE, el desarrollo econmico de Chile ha ejercido una presin muy fuerte sobre los recursos naturales, particularmente en aquellos en que se apoya el auge exportador: minera, pesca, recursos forestales, acuicultura y agricultura. En sus estudios sobre medioambiente se indica que la base de la poltica ambiental y el marco legal e institucional establecidos en la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, de 1994, y perfeccionado con el proceso de acceso a la OCDE y el establecimiento en 2010 de un nuevo Ministerio del Medio Ambiente y sus agencias subordinadas, van en la lnea correcta No obstante, la organizacin estima que la poltica ambiental de Chile deber hacer esfuerzos adicionales y facilitar la aplicacin de los instrumentos legales de la OCDE en materia de residuos y qumicos, fortalecimiento de estndares, sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA), Prevencin y Control Integrados de la Contaminacin (PCIC), uso de instrumentos econmicos y fomento de polticas de crecimiento verde en estos sectores econmicos especficos.
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En el marco de estos criterios, la OCDE aconseja centrar las polticas de reforma del ambiente en: cambio climtico, gestin del agua, biodiversidad y proteccin de la
38.- Agreement on the terms of accession of the Republic of Chile to the Convention on the Organization for Cooperation and Development. 19 Noviembre de 2009. 39.Entre las agencias subordinadas hay que mencionar al Servicio de Evaluacin Ambiental, la Superintendencia del Medioambiente y nuevos tribunales ambientales, actualmente en discusin.
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naturaleza, gestin ambiental de sectores econmicos especficos, instrumentos de poltica basados en el mercado, y ajuste a las normas de Crecimiento Verde de la propia Organizacin. En relacin con el cambio climtico Chile, junto a otros dos pases miembros de la OCDE, (Mxico y Corea) no es un pas perteneciente al Anexo 1 (industrializado) de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico. Como tal, Chile no tiene los lmites de emisiones legalmente obligatorios especificados en el Protocolo de Kyoto. Sin embargo, por ser un pas miembro de la Organizacin, se estima que el pas deber tomar medidas y comprometerse con el cambio climtico, en forma similar a los de otros pases de la OCDE y los incluidos en el Anexo 1. Por otra parte, si bien las emisiones de CO2 concuerdan con el promedio de los pases de la OCDE, en trminos absolutos las emisiones de gases con efecto invernadero (GEI) crecieron en los ltimos15 aos. Entre otras causas, se esgrime el aumento en el uso de los automviles y una mayor dependencia del carbn, resultante de las interrupciones en la provisin de gas importado de Argentina. Debido a esto, la opcin que se tom fue construir nuevas plantas de energa basadas en carbn. El resultado es que hoy, la inversin en estas plantas se ha expandido a un ritmo mayor que la energa renovable. Estudios recientes estiman que el carbn representar 25% de la provisin de electricidad de Chile para 2020 y las emisiones anuales aumentarn cuatro veces para 2030. En respuesta a la creciente preocupacin de la poblacin y de las autoridades del Gobierno, Chile prepar una Estrategia Nacional de Cambio Climtico, en 2006 y cuenta con un Plan de Accin Nacional de Cambio Climtico 2008 - 2012. Este tiene objetivos amplios para adaptarse al cambio climtico y mitigar las emisiones de GEI, junto a planes sectoriales para los sectores elctrico, industrial, del transporte y silvcola. No obstante estos avances, la OCDE considera que este plan no establece compromisos para reducir la emisin de GEI y los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente, como proporcin del PIB, son bajos en comparacin con la mayora de los pases de la OCDE. Adems, seala que Chile tampoco tiene medidas fiscales para hacer que los contaminadores paguen los costos sociales relacionados con el uso del carbn.
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Por lo tanto, recomienda que Chile fomente la fijacin de precios del carbono como la mejor manera de que los que contaminan paguen los costos sociales de la contaminacin o adopten los medios ms adecuados para alcanzar una reduccin de las emisiones. Habra que agregar que, para aplicar esta poltica fiscal, habra que integrar mejor la preocupacin ambiental en la conciencia de los ciudadanos y en la conducta de los agentes contaminadores. Grfico 7
Fuente: Base de datos de OCDE/EEA sobre instrumentos para una poltica ambiental (2009)
La competencia por los recursos hdricos es otro desafo importante de nuestra perspectiva ambiental. Nuestros recursos hdricos son abundantes, pero la desigualdad en su ubicacin, la grave escasez en regiones de alta actividad econmica y la contaminacin del agua, convierten a este recurso en un desafo muy relevante para el futuro del pas Es bien sabido que la minera compite con la agricultura y el consumo humano por recursos acuferos cada vez ms escasos. Finalmente, conviene tener presente que en 2012 Chile deber presentar un Informe de Avance al Comit de Poltica Ambiental y al Comit de Qumicos, sobre las acciones tomadas para la implementacin de una cincuentena de decisiones y recomendaciones del Consejo, que el pas tiene que cumplir a fin de ir alcanzando los estndares de la
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Organizacin. Los instrumentos dicen relacin, entre otros, con la gestin y manejo de residuos, movimientos de deshechos y sustancias peligrosas, conservacin y uso sustentable de la biodiversidad y reduccin de impacto ambiental en la produccin y uso de energa.
Mejoramiento de la competitividad y diversificacin de las exportaciones En las tres ltimas dcadas el crecimiento de las exportaciones de Chile se ha apoyado en los recursos naturales, siendo el cobre y los productos agrcolas los que han dominado los ingresos por exportaciones. La participacin del cobre en las exportaciones en promedio en los ltimos 20 aos super el 42%, llegando en algunos aos al 56% de las exportaciones del pas (ver Cuadro 8). Si pretendemos aumentar el crecimiento y que los ingresos se acerquen al promedio de los pases de la OCDE, entonces vale la pena considerar las recomendaciones de la Organizacin, a fin de impulsar un crecimiento rpido de nuestras exportaciones. Esas recomendaciones se orientan a realizar mejoras progresivas en competitividad y ms diversificacin de la base exportadora de nuestro pas. De acuerdo con los estudios de la OCDE, las oportunidades para aadir valor en el sector agrcola se han explotado con xito. La agricultura y la pesca representan un 8% de las exportaciones y la mitad del 29% representado por las manufacturas proviene de los productos agroalimentarios. En cambio, el sector de los servicios, que representa ms del 60 % del Producto Interno Bruto de Chile, participa nicamente de un 14% de las exportaciones. Esto indica que la composicin de las exportaciones ha cambiado poco y que Chile necesitar diversificar su base de exportacin, encontrando nuevas reas de competitividad. Aumentar la orientacin a la exportacin de la actividad representada por el sector de los servicios ser una necesidad para el Chile del 2020.
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Cuadro 3 Participacin del Cobre en el total de Exportaciones de Chile Exportaciones de Cobre (Millones de USS$) 1960-1965 1966-1970 1971-1975 1976-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 348 740 972 1.525 1.738 3.048 4.296 6.237 7.284 6.537 6.323 7.815 14.723 18.965 32.710 37.778 32.894 27.454 39.290 Participacin del Cobre en Exportaciones de Cobre Exportaciones Totales (%) (Millones de US$ 2009) 65 75 71 51 46 46 38 36 38 36 35 36 45 46 56 56 49 51 56 1.790 3.442 3.482 3.596 2.965 4.737 5.932 10.408 9.235 9.145 10.730 19.028 22.845 37.655 39.139 32.040 27.454 37.695
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Fuente: Banco Central de Chile. Jos Pablo Arellano: El Cobre como palanca de las exportaciones de Chile. Documento de trabajo, CIEPLAN. Mayo de 2011.
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La OCDE seala que, comparado con los estndares de los pases de la OCDE con recursos naturales abundantes (Australia, Canad, Noruega), las exportaciones de bienes de Chile estn todava muy concentradas en la minera y los productos intensivos en recursos naturales, con relativamente poco desarrollo de las manufacturas o las actividades de servicio con un valor ms alto. Debido a ello, la diversificacin de la canasta chilena de exportaciones es menor que la de otros pases de la OCDE con abundantes recursos naturales, e incluso menor a la canasta de exportaciones de algunos pases emergentes, exportadores de recursos naturales. En consecuencia, y dado que esperamos aumentar el ingreso per cpita en los prximos aos, habr necesariamente que diversificar nuestra base exportadora de manera ms eficaz a como lo hemos venido haciendo hasta ahora.
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Una posibilidad es basarse en las reas existentes de ventaja comparativa, apalancando ms las oportunidades de exportacin generadas por la minera y otros recursos naturales. Otra es identificar sectores especficos donde haya evidencia de que Chile tiene una ventaja comparativa que le permita explotar ms. La tercera es fomentar el ambiente empresarial de manera ms general, para que no slo se promuevan las exportaciones existentes, sino que puedan surgir exportaciones nuevas. Un potencial a considerar es apalancar las dotaciones de recursos naturales, sobre todo mediante la provisin aumentada de servicios relacionados, como los servicios de ingeniera y empresariales. De acuerdo a estudios de la OCDE, los servicios empresariales son una fuente importante de competitividad para las industrias de exportacin, en general, y para las industrias de extraccin de recursos naturales, en particular. Hay varios ejemplos de pases exportadores de recursos naturales que se convierten en exportadores de servicios relacionados con minerales, en reas como la exploracin, la ingeniera y la construccin. Por ejemplo, Inglaterra tiene una alta intensidad de exportacin de servicios relacionados con las empresas petroleras y mineras. Canad, Noruega y Australia son pases ricos en recursos minerales, y se han convertido en lderes mundiales en las exportaciones de servicios de ingeniera. Otros ejemplos no OCDE son Sudfrica y Brasil, este ltimo con una empresa petrolera activa en 27 pases y una internacionalizacin de servicios relacionados.
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El crecimiento de las exportaciones, por la va de los servicios, representa para la OCDE una oportunidad muy relevante para la economa chilena. Las oportunidades potenciales de servicio estn en la minera, pero tambin en el turismo, los servicios financieros, las agroindustrias o el procesamiento de alimentos. Sin embargo, el desarrollo adicional de sectores de exportacin requiere que Chile venza una serie de restricciones en reas importantes, como las ya mencionadas en otras secciones de este artculo y que dicen relacin con la innovacin y competitividad, investigacin y desarrollo, mejoras en la calidad y acceso a la educacin, desarrollo del capital humano, y reforma de las leyes en el mercado laboral. La poltica de educacin y la formacin de capital humano es clave para el desarrollo de la oferta exportadora en reas como el turismo y seguros financieros. Tambin para el desarrollo de servicios empresariales basados en los recursos naturales de Chile, que funcionan, en gran medida, a partir de habilidades. La OCDE ha producido una serie de recomendaciones en todas aquellas reas donde a Chile le hara bien poner en marcha mejores prcticas y seguir tales recomendaciones. Grfico 8 Composicin de las exportaciones 2006
1.-Participacin de las exportaciones calculado a partir de un promedio simple entre pases. Clasificacin de productos de Lall (2000). Fuente COMTRADE (BACI-CEPII)
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Conclusiones Haber ingresado a la OCDE constituye un reconocimiento al xito alcanzado por nuestro pas en la implementacin de polticas pblicas en materia econmica y social. Sin embargo, el ingreso a esta Organizacin no es solo un acto de reconocimiento, tambin representa el inicio de un proceso lleno de desafos y oportunidades. Desafos, porque significa ser comparados y evaluados permanentemente con los pases ms desarrollados en materia econmica y de polticas pblicas. Esto, no necesariamente nos ubica en los mejores estndares a los que estbamos acostumbrados cuando se nos comparaba solo a nivel regional. Oportunidades, porque nos permite beneficiarnos de los procesos de comparacin y evaluacin de polticas pblicas, impactando positivamente en la modernizacin de nuestro aparato estatal y en la formulacin, aplicacin y evaluacin de nuestras polticas nacionales. A la vez, comparar nuestro pas con lo que sucede en otras regiones es una necesidad de los Estados modernos. Permite a los poderes pblicos entender mejor los vnculos entre las tendencias econmicas, polticas y sociales que toman fuerza a nivel mundial y traducirlas al nivel de la poltica nacional y local. Hoy, las crisis econmicas, financieras y alimentarias impactan sobre el comercio y el empleo a escala regional, nacional o local. Las presiones del crecimiento sobre el cambio climtico y el medioambiente; la falta de transparencia en las relaciones comerciales; los fraudes internacionales, burstiles y crediticios, contra los intereses de los consumidores nacionales; el menosprecio por el derecho de la competencia y la indisciplina fiscal en los negocios internacionales, y la aparicin de nuevas formas de participacin social a escala global, son otras tantas manifestaciones de una globalizacin, que los pases no pueden dejar de enfrentar con polticas nacionales y locales, a riesgo de volverse vulnerables. La OCDE es una de las pocas instituciones en el mundo con la capacidad para captar y proponer recomendaciones a los problemas nacionales y locales, a partir de una visin de los intereses concretos, en el marco de una reflexin de los problemas ms generales
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y globales. Por consiguiente, nuestra participacin en la OCDE se asemeja cada vez ms a un proceso de doble va, donde los problemas nacionales y locales se someten a una reflexin global, para traducir y concretar esa reflexin global en una mejor poltica pblica nacional. En sntesis, la situacin de Chile ha mejorado sustancialmente en las ltimas dcadas. Sin embargo, la crisis econmica global y el aumento de las demandas de los movimientos sociales obligarn al Gobierno a aprovechar esta oportunidad para disear e implementar mejores polticas pblicas a fin de avanzar hacia un desarrollo de largo plazo ms inclusivo y sostenible. Con ese fin, el Gobierno tendr que resolver algunas de las siguientes restricciones y problemas estructurales que limitan a nuestro pas en su objetivo de desarrollo: Reducir la desigualdad en la distribucin del ingreso Mejorar la provisin de servicios Elevar los niveles de calidad de la educacin Reformar el mercado laboral Promover una estrategia de crecimiento verde Generar ms oportunidades Impulsar la competencia, la formacin de capacidades, el emprendimiento, la innovacin y la diversificacin productiva. En cada una de estas lneas de accin, la complementacin entre el Gobierno y el sector privado, junto con la accin estratgica y la gestin ms eficiente por parte del Estado, sern fundamentales.
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OCDE (2011) Mejores polticas para el desarrollo. Perspectivas OCDE sobre Chile. OECD Publishing. OCDE (2010 a) Estudios Econmicos de la OCDE. Chile, 2010, OECD, Paris. OCDE (2011) OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, OECD Publishing. OCDE (2011) OECD (2011), Education at a Glance 2011: Highlights, OECD OCDE (2010b) The OECD Innovation Strategy: Getting a Head Start on Tomorrow. OECD, Paris. OCDE (2010 a) OECD Employment Outlook 2010, Moving beyond the Job Crisis. OCDE, Pars
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OCDE (2010) PISA 2009 Results: learning trends: changes in students performances, since 2000 (volume V) PISA, OCDE, Pars. OCDE (2005), OECD Environemental Performence Review: Chile 2005, OCDE, Pars OCDE (2009 a) The Economic of Clima Change Mitigation: Policies and Options for Global Actions Beyond 2012. OCDE (2010 a) Enhansing Markets Openness IPR and Compliance through regulatory reform in Chile. OCDE, Pars. OCDE (2010) Transition to a Low-carbon Economy, Public Goals and Corporate Practices, OECD Publishing.
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Jos Joaqun Brunner 41 Ctedra UNESCO de Polticas Comparadas de Educacin Superior Universidad Diego Portales
Hoy predomina una ideologa - en el sentido de falsa conciencia o a lo menos de conciencia confusa - que exalta, hasta el lmite de lo inverosmil, la importancia clave, el valor estratgico y, sobre todo, las enormes oportunidades y beneficios que la Educacin Superior traera consigo (Brunner, 2011). Se sostiene que ella es una pieza vital para la competitividad de las economas; la movilidad social entre generaciones y la cohesin de las sociedades; la racionalizacin sustantiva (de fines) y tcnica (de medios) de la accin social; la clarificacin argumentativa de las opciones en la esfera pblica; la elaboracin de polticas y programas basados en la evidencia proporcionada por la investigacin cientfica; la gobernanza de las naciones y la comunidad internacional; la reflexividad de las sociedades posmodernas y la produccin de bienes pblicos globales que permitiran enfrentar los graves problemas de la humanidad en su conjunto. Entre ellos estn el calentamiento global, la pobreza, las crisis financieras, las oleadas migratorias y otros riesgos manufacturados por nuestra civilizacin. Se postula que su explosivo crecimiento - de 28,5 millones de estudiantes en 1970 a 67 millones en 1990 y a 158,7 millones en 2008 - sera imparable porque responde, simultneamente, a necesidades pblicas, de la industria y de las personas. Sobre todo, estas ltimas se beneficiaran del alto retorno que les reporta la inversin en educacin, pues como ya haba observado Adam Smith en su tiempo, los salarios generados por el trabajo varan segn la facilidad y lo asequible o la dificultad y el costo de aprender un negocio. Tambin las sociedades obtendran provecho de un mayor nmero de personas con educacin terciaria. Una fuerza de trabajo ms educada permite elevar la productividad de la economa y facilita la transferencia y difusin de tecnologas, empujando el crecimiento del producto y el bienestar de la poblacin. Los beneficios no-monetarios de la educacin
40.- Versin revisada y puesta al da de una ponencia presentada inicialmente ante el Foro Internacional Valparaso 2010 sobre La Educacin en la Sociedad del Conocimiento y la Informacin, Valparaso, 24 de junio 2010, y posteriormente publicada como Brunner (2010). 41.- Director de la Ctedra UNESCO de Polticas Comparadas de Educacin Superior e investigador del Centro de Polticas Comparadas de Educacin (CPCE), ambos con sede en la Universidad Diego Portales, Santiago de Chile. En la recopilacin de estadsticas particip adems Roco Ferrada Hurtado, investigadora asistrente del CPCE.
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superior seran igualmente decisivos, incluyendo entre otros menores tasas de criminalidad, impactos sobre la fertilidad y sobre el cuidado temprano y educacin de los hijos, mayor y ms informada participacin cvica y un mejor desempeo de las instituciones. No debe sorprender, por tanto, que las universidades instituciones que a lo largo de los siglos se han identificado con la educacin superior ocupen un lugar prominente en el imaginario social, ya no solo de las elites y los grupos acomodados, sino tambin del hombre medio y las masas, como Ortega y Gasset previ que ocurrira hace casi un siglo. Ms an, la conciencia contempornea deposita su fe por secularizada que se encuentre en la informacin, el conocimiento y las ciencias, bienes que identifica con la institucin universitaria como proveedora de estos servicios y como formadora del personal encargado de su administracin. Sobre todas las cosas, la globalizacin en curso reconoce en las universidades a uno de sus principales prototipos. No solo porque en su origen ella fue una institucin internacional y sus maestros ms reputados gozaban de licencia para ensear hasta los confines de la cristiandad. Tambin porque, en la actualidad, su rol - a lo menos en el caso de las denominadas emerging global universities (EGU) - sera esencial para expandir un capitalismo cuyo dinamismo productivo se alimenta del uso intensivo de la informacin y el conocimiento avanzado. Sin duda, comenta un analista, en casi todos los pases, las universidades de investigacin se cuentan entre los sectores ms globalmente conectados. El conocimiento, la moneda libre de las universidades, fluye en cualquier parte y en todas las direcciones, como el azogue sobre una superficie de metal. Al mismo tiempo, las conexiones globales, las comparaciones y rankings mundiales, y los flujos globales de personas, ideas, conocimiento y capital estn transformando a la educacin superior (Marginson, 2010).
II La pregunta que surge de inmediato es si acaso las nuevas condiciones estn creando efectivamente un mundo de informacin y conocimiento ms igualitario; si acaso los flujos de ideas y publicaciones se han vuelto ms simtricos; si las instituciones de rango mundial estn realmente al alcance de todos los pases y si, en este cuadro, Amrica Latina comienza a emerger como una regin dinmica de cara a la sociedad del conocimiento.
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La Tabla 1 comienza a dar respuesta a estas inquietudes. Muestra que la geopoltica global de las funciones e instituciones del conocimiento se halla fuertemente concentrada. En efecto, en su conjunto, los pases de alto ingreso producen un 76,6 por ciento de las publicaciones internacionalmente registradas y un 93,5 por ciento de las patentes concedidas por la Oficina de Patentes y Comercio de los Estados Unidos (USPTO); captan 8 de cada 10 alumnos de educacin superior internacionalmente mviles y albergan 99 de las 100 primeras universidades segn el ranking de Shanghi y un 89 por ciento de las 500 primeras.
Tabla 1 Geopoltica global de las funciones e instituciones de conocimiento Publicaciones registradas (2005-2009)
N % 38,33 24,69 13,54 76,56 23,44
N 85.385 18.769 43.380 147.534 10.238
% 54,1 11,9 27,5 93,5 6,5
% 43,7 27,2 8,7 79,6 20,4
Top 100 N % 72 21 6 99 1 72 21 6 99 1
Top 500 N 237 158 50 445 55 % 47,4 31,6 10 89 11
Europa Occidental Dems pases de alto ingreso Subtotal Pases de ingreso medio y bajo Total
2.842.777 1.558.927 8.813.823 2.698.423
11.512.246
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157.772
100
100
100 100
500
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Fuente: SCImago, SJR SCImago Journal & Country Rank, 2011. National Science Board, Science & Engineering Indicators 2010. UNESCO, Global Education Digest 2010. Shanghai Ranking Consultancy, Academic Ranking of World Universities (ARWU) 2011.
1 - Bloque Anglo-occidental: Estados Unidos, Australia, Canad, Nueva Zelanda y Reino Unido. - Europa Occidental: todos los pases con excepcin de Reino Unido. - Dems pases de alto ingreso: incluye restantes pases no considerados en las dos agrupaciones anteriores que aparecen en la lista del Banco Mundial bajo la clasificacin de pases de alto ingreso, tales como Japn, Repblica de Corea, Taiwn, Singapur, Eslovenia, Eslovaquia, Hungra, Estonia, Repblica Checa, Israel, Arabia Saudita y otros. - Pases de ingreso medio y bajo segn la clasificacin del Banco Mundial, incluyendo a China, India, Indonesia, Filipinas, Vietnam, Brasil, Mxico y dems pases de Amrica Latina y el Caribe; Polonia, Rumania, Bulgaria, Croacia, Lituania, Letonia; Tailandia, Vietnam, Sri Lanka; Egipto, Marruecos, Tnez y dems pases de Asia y frica.
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Bloque 4.412.119 Anglo-occidental
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REGIN, BLOQUE, PASES 1
Patentes Captacin concedidas por alumnos mviles la USPTO (2000- internacionales 2008) -2008
Universidades Top (ARWU 2011)
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Dentro de este cuadro de extraordinaria concentracin, Amrica Latina participa solo dbilmente. En efecto, si bien la regin representa alrededor de un 8,4 por ciento de la poblacin mundial y su producto alcanza a un 6,7 por ciento del PIB global, en cambio produce apenas un 3,37 por ciento de las publicaciones mundialmente registradas y un minsculo 0,16 por ciento de las patentes concedidas en los Estados Unidos; atrae un 6 por ciento de los estudiantes terciarios internacionalmente mviles y no cuenta con ninguna universidad entre las 100 primeras del ranking de Shanghi. La primera universidad latinoamericana en esta lista, la de Sao Paulo, ocupa una posicin entre los lugares 101 y 150, por debajo de las universidades de Hawai, Miami y Pisa, considerando slo instituciones en el mismo rango de posiciones. En el conjunto de la regin aparecen incluidas otras 10 universidades: 6 brasileas, 2 chilenas, 1 mexicana y 1 argentina. Ninguna puede considerarse de clase mundial pero todas ellas operan, sin duda, como referentes dentro del mbito regional y en el espacio iberoamericano, junto a un grupo adicional de 10 universidades espaolas y 2 portuguesas clasificadas, asimismo, entre las 500 de Shanghai.
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III La dbil participacin latinoamericana en el emergente escenario global de la Educacin Superior tiene que ver con diversos factores, entre los cuales destaco uno: el contexto adverso en que aqu se desenvuelven las funciones de conocimiento. Como vimos, uno de los pivotes de la ideologa que exalta el valor clave de la Educacin Superior tiene que ver con la idea de que el capitalismo global funciona hoy, en sus sectores ms dinmicos, en torno al uso intensivo y la aplicacin innovadora del conocimiento. Para medir el avance de los pases hacia esta economa basada en el conocimiento, el Banco Mundial ha diseado un ndice que evala cuatro factores considerados esenciales para la participacin de las naciones en dicha economa: su rgimen de incentivos econmicos, capacidades de innovacin, educacin y penetracin y uso de nuevas tecnologas de informacin y comunicacin. Los datos disponibles muestran que Amrica Latina se halla en la parte inferior de este ndice (Grfico 1), slo por encima de las dos regiones ms pobres del mundo: Asia del Sur y
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frica Subsahariana. Naturalmente, hay significativas diferencias entre los pases de la regin (Grfico 2). Una razn de este rezago latinoamericano es el escaso peso que tienen en la regin las industrias y servicios ms relacionados con la ciencia y la tecnologa, conocidos tambin como intensivos en tecnologa y conocimiento. Entre las manufacturas de este tipo se cuentan aquellas de la industria aeroespacial, farmacutica, de computadores, equipamiento de comunicaciones e instrumentos cientficos. Entre los servicios avanzados se incluyen los financieros, los comerciales y de las comunicaciones. Pues bien, el 81 por ciento del valor agregado a nivel mundial, por las industrias y servicios intensivos en conocimiento, es producido por los pases desarrollados (Tabla 2). Solo un 18 ciento corresponde a las economas de los pases en desarrollo. En este ltimo grupo, China, India, Rusia, Brasil y Mxico dan cuenta de cerca de dos terceras partes del valor agregado en ambos sectores. A su turno, Amrica Latina, en su conjunto, contribuye apenas con un 4,6 por ciento. Grfico 1 Regiones y grupos de pases: ndice de Avance hacia la Sociedad del Conocimiento, 2009
Fuente: Sobre la base de The World Bank, Knowledge Assessment Methodology, 2010.
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Grfico 2 Amrica Latina: ndice de Avance hacia la Sociedad del Conocimiento, 2009
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Fuente: Sobre la base de The World Bank, Knowledge Assessment Methodology, 2010.
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Tabla 2 Valor agregado de industrias y servicios con tecnologas intensivas en conocimiento

Industrias USD (corrientes) 2007 Bloque Anglo-occidental Europa Occidental Dems pases de alto ingreso Subtotal Pases de ingreso medio y bajo Total 7.036.352 3.963.294 1.829.852 12.829.498 2.829.063 15.658.561 % 44,9 25,3 11,7 81,90 18,1 100,0 Servicios USD (corrientes) 2007 4.357.213 2.249.399 1.134.633 7.741.245 1.760.568 9.501.813 % 45,9 23,7 11,9 81,50 18,5 100,0
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Fuente: Sobre la base de National Science Board, Science & Engineering Indicators 2010. Nota: Valor agregado es monto contribuido por pas, firma u otra entidad al valor de un bien o servicio y excluye compra de insumos y materiales domsticos o importados.
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IV A partir de los datos de esta geopoltica altamente concentrada del conocimiento, y de la actuacin de las 100 universidades top - cuyo status produce una verdadera fascinacin, cuando se piensa que en el mundo hay ms de 20 mil instituciones universitarias y un nmero aun mayor de instituciones de Educacin Superior (IES) nouniversitarias algunos analistas del norte plantean la hiptesis de que en la actualidad se encontrara en desarrollo un mercado global para servicios de Educacin Superior. Exponen que este mercado se segmenta con la estratificacin de las instituciones proveedoras del servicio, combinada con la diversidad de pblicos consumidores, y que los mercados nacionales se hallan subordinados al mercado global, al tiempo que van perdiendo, comparativamente, su capacidad de conferir certificados de valor y status a sus clientelas locales. Sin embargo, mirado desde el sur, el panorama se ve diferente. Por lo pronto, si bien el nmero absoluto de alumnos internacionalmente mviles ha aumentado de 1,1 milln a 3 millones entre 1980 y 2007, como porcentaje de la matrcula mundial ha permanecido invariable, en torno a un 2 por ciento. Es probable que un fenmeno similar ocurra con la movilidad internacional de acadmicos, aunque en este caso no se cuenta con informacin consistente. Como sea, las cifras involucradas son ciertamente inferiores a aquellas envueltas en la perigrinatio academica a la cual se refieren los historiadores; peregrinacin de acadmicos y estudiantes viajeros que se desplazaban por una Europa cuyas universidades, hasta el siglo XVII, enseaban en latn un mismo currculo y otorgaban grados comunes. No por casualidad los estudiantes medievales famosos por sus tropelas y temidos por las autoridades y burgueses de las ciudades universitariasestaban organizados en nationes; corporaciones independientes compuestas por jvenes de un mismo origen geogrfico. Hoy da, en cambio, cuando la Educacin Superior se ha vuelto masiva dentro de las fronteras de cada pas, tambin su carcter y el alcance de sus funciones, el tono cultural de las instituciones que la proveen y su anclaje en la sociedad, la composicin de sus cuerpos acadmico y estudiantil, todo esto expresa un claro vnculo nacional. En efecto, la mayora de las instituciones de enseanza terciaria alrededor del mundo, incluidas las del norte, responden a las condiciones locales del pas, la provincia o ciudad donde se hallan
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emplazadas. Son tributarias del Estado-Nacin a cuyo amparo se nacionalizaron y con cuyo apoyo se convirtieron en instituciones tpicamente modernas. Estas instituciones, las 20 mil que no califican entre las 100 top del ranking de Shanghai, no se ven afectadas por el mercado global. Sus autoridades, profesores y estudiantes, apenas escuchan hablar de l. Ni se ve por qu podra interesarles, a menos que se trate de miembros de una universidad nacional altamente selectiva, donde un porcentaje de los acadmicos son investigadores que participan en las redes internacionales de su tribu disciplinaria y donde una fraccin de los estudiantes se prepara para cursar posteriormente estudios de doctorado en el extranjero.
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V Como cabe suponer, uno de los factores ms gravitantes que mantiene atada la Educacin Superior de los pases en desarrollo, a sus contextos nacionales, es el factor econmico. En efecto, el presupuesto que los pases dedican a sus sistemas nacionales de educacin terciaria fija tambin las fronteras de stos. En circunstancias de capitalismo global, los lmites trazados por el dinero suelen ser tan, o tanto ms, irremontables que aquellos determinados por la geografa. Considrense los siguientes datos ilustrativos. El presupuesto pblico total en Educacin Superior de Chile en 2010, incluyendo el gasto en I+D, fue de alrededor de 908 millones de dlares. Este monto es inferior al presupuesto de una sola universidad, de tamao medio, de los Estados Unidos, la Universidad de Cincinnati (Ohio) -clasificada en el ranking de Shanghai entre los lugares 151 y 200 - que asciende a 1.005 millones de dlares. Por su lado, el gasto total chileno en Educacin Superior, de fuentes pblicas y privadas, se estima en aproximadamente 3.600 millones de dlares en ese mismo ao 2010. Esta cifra equivale a un 60 por ciento del presupuesto de la Universidad de Pennsylvania, una de las 20 top mundiales de acuerdo al ranking de Shanghi. Estos desequilibrios y, en general, la relativa parquedad del gasto latinoamericano, constituyen una verdadera barrera para incorporarse al mercado global de la educacin terciaria, tanto desde el punto de vista de la competencia por atraer estudiantes internacionales mviles como, sobre todo, desde la posibilidad de reclutar y retener acadmicos altamente productivos. Para tener universidades de clase mundial habra que gastar en ellas, a lo
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menos, al nivel promedio de los pases de la OCDE y tambin pagar salarios de clase mundial a los acadmicos ms productivos.
VI La emergencia, por doquier, de las redes as como los discursos e ideologas que suelen acompaarlas no suprimen estas brechas, como se postula a veces. Ms bien sucede lo contrario. Pues, aquellos sistemas de Educacin Superior que, por su posicin perifrica en la geopoltica del conocimiento, se ven forzados a actuar exclusivamente dentro de los lmites de su espacio nacional, justamente debido a su ubicacin perifrica carecen de los medios de poder que ms cuentan en la sociedad red. Siguiendo a Manuel Castells (2009: 72-78) es necesario concluir que, tambin en las redes de conocimiento avanzado y Educacin Superior, los nodos centrales controlan los procesos de produccin, comunicacin y creacin de valor; determinan los programas y protocolos que rigen los flujos y actividades de los participantes y, lo ms importante, tienen el poder para crear redes, ya sea mediante la capacidad de programarlas o reprogramarlas o de conectar entre s diferentes redes, organizar su cooperacin y evitar la competencia. Dicho en otras palabras, las redes globales de la Educacin Superior tienen unas modalidades especficas de expresar la hegemona de sus nodos centrales, sin que stos necesiten integrarse a las redes perifricas, las que permanecen por lo mismo ancladas a lo nacional-local.
VII De hecho, la Educacin Superior latinoamericana ha experimentado la mayor parte de sus principales transformaciones - v.gr.: intensa diferenciacin institucional, multiplicacin de las instituciones privadas con y sin fines de lucro, privatizacin de los procesos de masificacin de la matrcula, profesionalizacin acadmica irregular, surgimiento de mega-universidades, diversificacin de las fuentes de financiamiento - antes del surgimiento de un mercado global de la Educacin Superior. Y, contemporneamente, sus dinmicas de cambio siguen desarrollndose, en lo fundamental, con independencia de la evolucin de aqul.
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Al contrario, en cada coyuntura decisiva de nuestra Educacin Superior, lo realmente determinante han sido el contexto nacional, la trayectoria institucional previa de los sistemas, las polticas decididas por los gobiernos, las leyes adoptadas, las regulaciones y disposiciones acordadas por las burocracias, el comportamiento del mercado interno y las actuaciones de las principales partes interesadas. Lo local ha predominado, pues, sin contrapeso.
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VIII Por lo mismo, vistas las cosas desde los mrgenes del mundo globalizado, o la parte baja de los rankings internacionales, las ideologas que exaltan a la Educacin Superior como pieza clave para el futuro de las sociedades, y al conocimiento como un bien libre que fluye horizontalmente por las redes globales, no pasan de ser una quimera. Pues hoy, igual como ha ocurrido siempre a lo largo de la historia del capitalismo mundial, y lo recuerda Braudel (1994), los nodos ms dinmicos de la economa-mundo estn radicados en el norte en Amberes, msterdam, Londres o Nueva York relacionndose con el resto del sistema por medio de un entramado de redes dispuestas en crculos concntricos, hasta llegar a la ms lejana periferia. En aquellos centros, dice Braudel, es donde el sol de la historia da brillo a los ms vivos colores. Y agrega: Las tcnicas avanzadas tambin se encuentran, por lo general, all y la ciencia fundamental que las acompaa est con ellas. El capitalismo actual mundial, de redes, conocimiento e innovaciones funciona de la misma manera. Dentro de l, en crculos progresivamente cada vez ms apartados del centro, la Educacin Superior contina articulndose como una serie de procesos esencialmente nacionales. Los segmentos globalizados son escasos y se hallan concentrados en un reducido grupo de pases, donde se encuentran los nodos centrales y ms dinmicos. En cambio, lo que se llama mercado global no es ms que una doble articulacin de jerarquas. Del lado de la oferta, una cascada jerrquica de universidades que desciende, de norte a sur, desde las universidades de clase mundial hasta las modestas universidades locales que, a veces, encontramos en nuestros pases. Y del lado de la demanda, una escalera jerrquica por donde ascienden los estudiantes y acadmicos del sur en bsqueda de las certificaciones y
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experiencias ms prestigiosas que solo pueden dispensar los lugares donde brilla el sol con los ms vivos colores.
IX En suma, si trazamos un balance de lo expuesto, podr apreciarse que medida con los parmetros de la economa global del conocimiento Amrica Latina pierde gravitacin a medida que aumenta la complejidad de las tareas de conocimiento que los pases deben abordar para lograr una integracin competitiva en la economa global. Mientras ms exigentes dichas tareas, menor resulta el peso relativo de Amrica Latina (Grfico 3).
Grfico 3
Fuente: Sobre la base de The World Bank, World Development Indicators 2009. UIS, Global Education Digest 2009. National Science Board: Science and Engineering Indicators 2010. OECD: Education at a Glance 2009. SCImgo, SJR - SCImago Journal & Country Rank 2010. Shanghai Ranking Consultancy, Academic Ranking of World Universities (ARWU) 2009. Abreviaciones: ES=educacin superior. KTI=knowledge and technolgy intensive. KI=knowledge intensive. AT=alta tecnologa. USPTO=US Patent and Trade Office.
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Por cuanto toca a los obstculos que en el campo de la Educacin Superior explican esta situacin, existen varios que se mencionan con frecuencia: Una todava exigua consolidacin de la profesin acadmica. Brechas sociales de acceso y graduacin; ineficiencia interna como se revela en las altas tasas de desercin y bajas tasas de conclusin oportuna de los programas. Mallas curriculares recargadas y excesivamente especializadas desde el comienzo. Arquitectura de grados y ttulos - y de la enseanza en su conjunto - demasiado rgida que impide la movilidad estudiantil dentro y entre instituciones. Financiamiento de las carreras profesionales y tcnicas mal repartido desde el punto de vista del inters social. Dbil vnculo, en el caso de las universidades estatales, entre resultados del desempeo y subsidios pblicos. Poca profundidad y difusin de las actividades de I+D+i. Insuficientes inter-fases entre la investigacin y la industria. Gobiernos universitarios bloqueados y, por ende, con baja capacidad de promover cambios. Dbil gobernanza de los sistemas. Insuficiente gasto pblico en la educacin superior. Como se ve, tambin las dificultades y problemas que enfrentan nuestros sistemas estn dentro de cada pas. Tienen, por consiguiente, un contexto primordialmente nacional, y se expresan tanto a nivel macro y de polticas, como a nivel micro e institucional. Slo de una manera dbil y ocasional, ellos conectan con cuestiones globales, las cuales, sin embargo, suelen invocarse y servir como excusa para no actuar y resolver los asuntos que estn a nuestro alcance. Ms bien, lo global impacta en el sur como una ideologa que exalta a la educacin, convirtindola en promesa de salvacin, al mismo tiempo que la pone al servicio de unas relaciones de poder que transforman la promesa en una mera ilusin.
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Brunner, Jos Joaqun (2011) Educacin y conocimiento: las dos agendas y sus desafos. En Alicia Brcena y Narcs Serra [eds.] Educacin, desarrollo y ciudadana en Amrica Latina: Propuestas para el Debate. Barcelona: CEPAL, SEGIB y CIDOB, pp. 39-89. Brunner, J.J. (2010), Globalizacin de la educacin superior: crtica de su figura ideolgica, Revista Iberoamericana de Educacin Superior (RIES), Mxico, vol. I, nm.2, pp. 75-83. Braudel, Ferdinand. (1994), La Dinmica del Capitalismo. Santiago de Chile: Fondo de Cultura Econmica. Castells, Manuel. (2008), Comunicacin y Poder. Madrid: Alianza Editorial. Marginson, S. (2010), The Rise of the Global University: 5 New Tensions, en The Chronicle of Higher Education, Julio 15.
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Colin M. Kennedy y Warwick E. Murray 42
La actual serie de manifestaciones estudiantiles, que se ha conocido como el invierno de Chile comenz en mayo de 2011. Sin embargo, como se sabe, el origen de esta inquietud se remonta al ao 2006, cuando los pinginos, nombre inspirado en las corbatas de color azul y blanco de los uniformes escolares de los estudiantes que protestaban, salieron a las calles. La polmica en ese momento era el sistema de financiamiento injusto y la mala calidad de la educacin, asuntos que an estn pendientes. Los manifestantes actuales, aparentemente provocados por una iniciativa del gobierno de aumentar el financiamiento de las universidades privadas, aadieron la demanda por una educacin y un sistema universitario ms accesible. Las manifestaciones callejeras han atrado, desde entonces, a cientos de miles de personas, no slo estudiantes, sino tambin a los desilusionados miembros de las clases medias y trabajadoras que comparten la desesperacin por un cambio. Como Contreras y Gallegos (2011, 34) sugieren, la educacin juega el papel ms importante en la determinacin de la desigualdadLos estudios aportan con una contribucin significativa a la desigualdad. Los chilenos entienden que el malestar no es slo se refiere a las escuelas, sino que tambin se trata de la desigualdad social. En pases de la OCDE, el ingreso promedio del 10% ms rico de la poblacin es aproximadamente nueve veces mayor que el del 10% ms pobre - una proporcin de 9 a 1. Sin embargo, esto vara entre pases y llega a una diferencia de 27a 1 en Chile (OCDE, 2011, 22). Cules son las desigualdades en el sistema (1990 - 2010)? La igualdad de acceso a una educacin de calidad en Chile ha avanzado notablemente en los ltimos aos. La Tabla 1 muestra que la tasa neta de asistencia preescolar para nios de 0 a 5 aos en los hogares de menores quintiles de ingreso aument ms del doble: del 12,4% al 32,3% entre 1990 y 2009. Para el quintil de mayores ingresos el
42.- Colin Kennedy es acadmico de la Universidad de Victoria en Wellington, Neva Zelanda. Especialista en Estudios sobre Desarrollo. Sus principales intereses de investigacin incluyen Desigualdad en la Eduacin y Relaciones de Dependencia. W. Murray es experto en Geografa Humana, latinoamericanista, acadmico de la Universidad de Wellington en Nueva Zelandia y PHD en la Universidad de Birmingham (Inglaterra)
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aumento fue desde 27,2% a 52,6%, es decir de un 93%. Sin embargo, el porcentaje de estudiantes de educacin superior provenientes de hogares de clase trabajadora sigue siendo bajo, como puede verse en la Tabla 2, con una asistencia neta de 16,4% del dcimo ms bajo, en 2009, en comparacin con el 59,5% en el dcimo ms rico. Esto no significa que haya que ignorar los importantes avances que se han realizado en todos los grupos de distribucin del ingreso en relacin con la escuela y a una mayor asistencia a la educacin en todos los niveles, pero hay que reconocer que todava existe una disparidad evidente en trminos de oportunidades de acceso. La calidad de la educacin primaria y secundaria sigue dependiendo de la situacin socioeconmica. (Daz 2010, 2) Tabla 1: Asistencia a escuela pre-escolar, neto, por ingreso quntuple per cpita, % (1990, 1996, 2003, 2009)
Quintile 1990 1998 2003 2006 2009 1 12.4 16.6 25.4 32.3 32.3 2 12.7 20.3 28.4 34.1 35.1 3 15.4 23.4 30.2 38.4 37.9 4 21.4 30.7 31.2 41.1 39.8 5 27.2 43.1 43.3 47.4 52.6 Total 15.9 23.7 29.9 36.9 37.4
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Fuente: CASEN 2009, Educacin, 10
Tabla 2: Asistencia a establecimientos de educacin superior, neto, por ingreso dcimo per cpita,
Decile 1990 1998 2003 2006 2009 1 3.8 5.6 8.3 12.3 16.4 2 3.0 6.6 11.5 14.6 16.6 3 4.4 9.1 11.7 14.6 19.5 4 6.5 9.6 17.9 19.6 22.4 5 7.9 15.3 21.9 20.9 25.1 6 10.3 17.5 23.9 26.9 26.0 7 11.2 22.7 28.9 31.2 29.2 8 21.8 33.7 42.2 39.6 38.6 9 24.5 45.6 51.4 47.4 49.4 10 40.3 60.7 65.4 59.5 61.5 Total 11.9 20.9 26.1 27.4 29.1
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Un obstculo ms para la igualdad de acceso es la ubicacin. La Tabla 3 muestra claramente que los estudiantes que residen en zonas rurales reciben una educacin de menor duracin que sus homlogos que viven en centros urbanos. En 2009 los estudiantes de las zonas urbanas de Chile recibieron un promedio de 10,8 aos de escolaridad, mientras que los estudiantes de los hogares rurales podan esperar 7,8 aos. Esta brecha en la educacin no ha mostrado signos de mejora significativa luego de dos dcadas de administracin de la Concertacin: en 1990 la brecha era de 3,5 aos. La gama completa de las consecuencias de esta brecha es difcil de medir, pero un resultado inequvoco se presenta en la Tabla 4 en trminos de ingresos promedio. Un estudiante que recibe 8 aos de escolaridad (cerca del promedio rural en 2009) podra esperar 270 mil 708 pesos al mes, mientras que con 11 aos de escolaridad (similar a lo que un estudiante urbano podra esperar) recibira 311 mil 227 pesos. Esta brecha se ampla considerablemente con cada ao adicional de escolaridad.
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Entre 2003 y 2009 el promedio de escolaridad de las mujeres subi de 10,0 a 10,3 aos. (Casen, 2009, Mujeres, 11). En el perodo ms largo, de 1990 a 2009, la tasa promedio neta de asistencia de las mujeres a la educacin superior aument de 11,8% a 30,0%. Este incremento es similar a la tendencia de los varones en la educacin superior, que pas del 13,9% al 30,0% en el mismo perodo. El ao 2006 se registr como la primera vez que asistieron a la educacin superior ms mujeres que hombres. (Casen, 2009, Educacin, 23). Sin embargo, esta tendencia positiva no se refleja en un progreso realizado por los grupos de las minoras tnicas en Chile. Las estadsticas recopiladas por Agostini et al (2009, 1038) muestran que en 2003 el 37,7% de la poblacin indgena no haba podido terminar la escuela primaria (mientras que de la poblacin no indgena fue slo de un 24,4%). Mientras, slo el 2% de indgenas haba terminado estudios universitarios (6,9% de los no indgenas). Desde el punto de vista estadstico, esta cifra, probablemente, flucta debido a la auto-identificacin en el censo, pero las diferencias siguen siendo significativas: Los logros educativos de los adultos indgenas que trabajan alcanzan los 7,3 aos frente a 9,5 aos para los noindgenas adultos que trabajan (ibid).
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Tabla 3: Promedio de aos de escolaridad de la poblacin, de o mayor que 18, por rea de residencia
1990 Urbana Rural Total 9.6 6.1 9.0 1992 9.6 6.1 9.1 1994 9.7 6.3 9.2 1996 10.1 6.1 9.5 1998 10.3 6.3 9.7 2000 10.5 6.5 9.9 2003 10.7 6.9 10.2 2006 10.6 7.4 10.2 2009 10.8 7.8 10.4
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Tabla 4: Ingreso promedio mensual por trabajo, aos de escolaridad (pesos, Noviembre 2009)
Escolaridad (yrs) 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 >=18 2009 245,676 232,817 275,104 246,965 245,862 235,483 274,515 267,464 270,708 280,858 292,883 311,227 357,183 418,361 512,709 604,327 689,852 1,104,518 1,753,675 2006 178,579 215,219 220,092 205,986 237,532 236,596 246,359 227,022 250,419 263,485 293,461 288,075 323,618 378,504 446,320 521,938 693,327 1,026,688 1,407,847
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La Tabla 4 destaca la gran diferencia de oportunidades disponibles para los individuos en funcin de los aos de escolaridad que hayan completado. Sin embargo, una persona no siempre puede elegir si continuar con su educacin o no, o incluso puede no tener las mismas oportunidades de alcanzar los resultados necesarios para continuar. La investigacin de Mizala y Torche(2010) estudia la relacin entre el estatus socioeconmico del alumno (ESE), o la de su familia, y los logros acadmicos. Ellos escriben: La asociacin y relacin entre el ESE de la familia total de los estudiantes del colegio y su rendimiento es dos veces ms fuerte en el sector subvencionado, lo que resulta en una estratificacin socioeconmica pronunciada ( es decir, los logros educativos del sector privado dependen ms del ESE de la escuela en su totalidad que del ESE de la familia de un individuo. (2) Su trabajo muestra que existe una profunda estratificacin socio-econmica en el sistema educacional chileno. Esto es, sin lugar a dudas, evidente en los resultados mostrados en la Tabla 5, donde se seala que el logro en una prueba nacional estandarizada (matemticas y lenguaje) vara considerablemente entre los distintos tipos de escuela. Los colegios privados logran resultados que son considerablemente ms altos que los de las escuelas del sector pblico y subvencionado. Los estudiantes del decimo con ms alto ESE constituyen el 80,8% de la matrcula en colegios particulares pagados, mientras que los estudiantes de los ocho dcimos ms bajos constituyen slo un 6%.
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Tabla 5: Matrculas en el sector escolar por dcimo SES por familia (distribucin porcentual) y puntajes a travs del sector escolar- 4to medio, Chile 2001
Dcimo SES del hogar* 1 2 3 4 5 6 7 8 9
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Pblicos 14.5 14.7 13.1 12.8 11.3 10.9 8.4 7.0 5.3 1.9 100.0
Privado subvencionado 5.7 5.4 7.5 7.9 9.9 10.5 13.7 15.1 15.8 8.5 100.0 Privado 298 300
Privado 0.0 0.0 0.1 0.2 0.4 0.5 0.9 3.9 13.1 80.8 100.0 Todos los colegios 247 251
10 Total Puntajes promedio Math Language Pblicos 235 239
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Particular subvencionado 254 259
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Fuente: Mizala y Torche, 2010. (4) Clculos del autor basados en el test estandarizado SIMCE y en el cuestionario para padres, 4to ao medio, 2002 * El SES de familia se calcul del anlisis de los aos de escolaridad de la madre, del padre y el ingreso total de la familia.
Por qu es importante la igualdad en la educacin? Las protestas del Invierno de Chile no se han limitado a la insatisfaccin con el sistema educativo, lo que ha llevado a la gente a las calles es adems una sensacin de malestar general por la persistencia de altos niveles de desigualdad socio-econmica. El malestar ha sido evidente en las diversas demandas de los mapuches, de los ambientalistas preocupados por el proyecto Hidro-Aysn en la Patagonia, de los agricultores sobre el impacto del peso chileno fuerte en las exportaciones como tambin del movimiento
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sindical. As, es difcil separar la variedad de las frustraciones que existen. Tal como CEPAL (2006, 1) comenta: La educacin es crucial para superar la pobreza, crear una igualdad de oportunidades de trabajo, y promover una mayor igualdad de gnero y el bienestar de las nuevas generaciones. Tambin proporciona la base para crear el futuro de los recursos humanos. Aparentemente, entonces, la posicin de los estudiantes secundarios y terciarios parece haber construido un contexto en el que otros temas se estn discutiendo. La persistente disparidad de ingresos que Chile sufre, y la continua segregacin tnica, de clase y residencial que impide un mayor desarrollo, es vista como parte de la misma ola de protestas. Sin embargo, al centro de las manifestaciones est la creencia de que una mayor igualdad de acceso a la educacin y a los buenos resultados, es parte integral de cualquier solucin. A los efectos de este artculo es instructivo preguntarnos por qu la igualdad en la educacin es tan importante? Los impactos de la desigualdad se pueden agrupar en tres grupos: el crecimiento, la desintegracin social y las trampas de la desigualdad.
Crecimiento: Ffrench-Davis (2010, 3) argumenta que las diferencias en los tipos de educacin y los resultados frenan el desarrollo econmico de una nacin. Para que una economa crezca la prioridad es mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, creando mejores oportunidades de empleo para los trabajadores de ingresos medios y bajos, la generacin de empleos decentes , con el aumento de los ingresos reales. Con el fin de aumentar la productividad y las oportunidades, se sugiere hacer un cambio estructural de una mayor inversin en capital humano, particularmente en educacin y capacitacin laboral, que prepare a la gente para una participacin ms efectiva. Esta es una opinin compartida por el Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas (1995, 22): En suma, una mayor educacin y oportunidades de
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formacin y desarrollo de habilidades, con el fin de reducir la desigualdad y fomentar una mayor competitividad en el mercado laboral. Tales mejoras en educacin y capacitacin, de acuerdo a Carlson (2000) son cada vez ms necesarias para mercados laborales competitivos, inversionistas y comerciales. El crecimiento econmico ha sido, por mucho tiempo, la respuesta obvia y prctica a la pobreza y a la desigualdad. Conceptualmente, mientras ms grande el pie econmico, ms alcanza para repartir. Como los beneficios de este crecimiento comienzan a gotear se debera estimular la actividad positiva: al final el dolor va a valer la pena. Esta idea se ha mantenido firme a travs de la mano invisible del mercado, la teora de etapas de Rostow sobre la modernizacin y el mundo desarrollado, la que brinda un apoyo decidido, y casi sin restricciones, a la globalizacin. El crecimiento en los pases desarrollados ha sido innegable y, como Wolf argumenta, El rpido crecimiento reduce la pobreza de forma espectacular. (Wolf, 2008, 187). Krueger (2004) est de acuerdo: La solucin es un crecimiento ms rpido - no es un cambio de nfasis hacia una mayor redistribucin.- La reduccin de la pobreza se logra mejor haciendo el pastel ms grande, no tratando de cortarlo de una manera diferente. (Citado en Woodward y Simms 2007, 132). Si este es el caso, entonces s parece que bien est lo que bien acaba, porque los beneficios materiales de la globalizacin permiten a las naciones en desarrollo ponerse al da con el resto del mundo. Naturalmente, hay quienes refutan tales demandas. Woodward y Simms (2007) se oponen estrictamente a la teora de que un mayor crecimiento reduce, indiscutiblemente, la desigualdad. Ellos argumentan en contra de sta en varios frentes: el crecimiento ya no es una ecuacin de suma positiva, debido a los costos ambientales, sino que la redistribucin s es un proyecto de suma positiva. En esencia, su argumento es que continuar el crecimiento actual es insustentable, creando grandes costos ambientales por cada dlar ganado. Sin embargo, mediante la redistribucin de parte de las riquezas acumuladas por los ricos hacia los pobres, mejora la calidad de vida de miles de millones sin, necesariamente, aumentar el consumo o la produccin. Es decir, la redistribucin parcial puede tener un gran impacto en los pobres, sin tener un efecto perjudicial sobre el crecimiento, (ms tajadas de un pastel ms grande). CEPAL (2010, 40) coincide en que el crecimiento econmico no administrado no tiene beneficios inevitables, al comentar: El crecimiento tiene un efecto negativo en la cohesin e
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inclusin social cuando sus beneficios tienden a concentrarse lo que, a su vez, socava la dinmica del futuro crecimiento. Sunkel y Zuleta (1990, 50) estn de acuerdo, proponiendo que la equidad es un prerequisito, ms que el resultado de la sustentabilidad de todo proceso de desarrollo. Parecera, por tanto, que la bsqueda de la igualdad en el sistema educativo es vital no slo para un crecimiento sustentable y equitativo, sino tambin para mirar ms all del crecimiento econmico como la nica panacea para los males sociales.
Desintegracin social Hay muchas posibilidades de que un sistema educativo cree y sustente una serie de disparidades. Como Wilkinson y Pickett (2010, 76) plantean: La educacin tambin representa un medio a travs del cual se crean las peores formas de estratificacin y segmentacin social. Estas divisiones sociales, como se mencion anteriormente se pueden ver, por ejemplo en el gnero, las relaciones tnicas y socio-econmicas, y pueden ocurrir entre otros, en el contexto de la educacin, el entorno escolar, el currculo y el acceso a la educacin. Esa serie de relaciones contextuales fracturadas puede conducir a una ruptura de la cohesin social, que se destaca en la publicacin de la CEPAL, La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (2010, 41). All se advierte que sin cohesin social no hay sentido de comunidad, lo que puede conducir a un conflicto y socavar el progreso sustentable. El argumento, que se refleja en algunas partes de la seccin anterior, es que la mejora de las capacidades y la inclusin estimulan una mayor produccin: A largo plazo existe un crculo virtuoso entre la reduccin de las brechas sociales, el cierre de las brechas de productividad y un crecimiento ms dinmico y sostenido. Hay pruebas concluyentes de que el desarrollo econmico y la equidad social tienden a ir juntos. El efecto de las diferencias es que las desigualdades de ingresos se perpetan, en ltima instancia, creando, de acuerdo a Carlson (2000, 2), problemas de desconfianza mutua en el trabajo y en la sociedad en su conjunto.
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El establecimiento de estereotipos, debido a la estratificacin social exacerba tal ambiente. El poder del estereotipo en el mbito local se investiga en una serie de experimentos que se describen en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006. Uno en particular fue creado por Hoff y Pandey, en 2004, con nios de bajas y altas castas, al norte de la India rural, lo que destaca el efecto debilitante del etiquetado social y las expectativas de los prejuicios. A los nios (tres de casta baja y tres de altas castas, estudiantes de secundaria) se les pidi que resolvieran laberintos. Cuando la casta de los individuos era desconocida no haba ninguna diferencia en su desempeo, pero cuando se anunci la casta, los alumnos de casta alta comenzaron a funcionar mejor y cuando los nios fueron separados por casta, los estudiantes de casta inferior resolvieron ms del 50% menos de laberintos . Una combinacin de prdida de confianza en s mismo y la expectativa de trato prejuicioso, probablemente, explica el resultado. (2006, 96) Cavieres (2011,122) est de acuerdo, sealando que el fatalismo es una caracterstica importante de los grupos de bajos ingresos, la cual es resultado de su exclusin. Lo anterior destaca los elementos destructivos de la desigualdad, llevando a menudo a la internalizacin de la posicin de un individuo en relacin con los dems, aceptndola como inmutable. El resultado es la perpetuacin de un contexto en el que a los individuos se les impide una igualdad de oportunidades ya sea por discriminacin o por su propia falta de confianza en s mismo. El rendimiento en la escuela o en el lugar de trabajo, la ambicin y la violencia domstica pueden estar relacionados con las expectativas creadas por la sociedad. Wilkinson y Pickett (2010, 164) apoyan esta opinin mediante el uso de la etiqueta del socilogo francs Bourdieu de la violencia simblica. Ellos argumentan, otra manera en que la desigualdad afecta directamente el rendimiento escolar es a travs de su impacto en las aspiraciones, normas y valores de las personas que se encuentran ms abajo en la jerarqua social. (Ibid, 115) El proceso de segregacin se puede observar a travs de una desagregacin de las relaciones, lo que demuestra la necesidad de una,mayor autonoma y el respeto por la identidad personal en el proceso educativo, libre de discriminacin basada en gnero, raza, etnia o condicin social. El derecho a un trato justo y el respeto en la escuela debe incluir un enfoque de gnero como tambin una perspectiva intercultural(CEPAL, 2006, 7)
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La desigualdad de gnero en las escuelas, por ejemplo, se puede reproducir debido a los estereotipos usados en los textos, las actividades escolares y los programas de estudio. Es ms UNESCO (2010, 56) sugiere que el ambiente de aprendizaje debe ser sensible a las necesidades especficas de las nias, lo que incorpora elementos tales como la proximidad de la escuela a la casa y baos separados para cada sexo. Del mismo modo, se encontr que la educacin intercultural requiere el reconocimiento y el respeto por los estudiantes de diversos orgenes tnicos y culturales con el fin de evitar la reproduccin de los patrones histricos de discriminacin basados en el origen tnico y las diferencias culturales (ibid, 49). La importancia de establecer la igualdad en la educacin va ms all de la segregacin socioeconmica y la reproduccin de los problemas de exclusin y marginacin. La excelente visin general de Kay de estos conceptos (1989) analiza las tres dimensiones en el proceso de exclusin social. Ellas son la econmica, la poltica y la cultural, y se argumenta que el ncleo de la participacin subordinada en estos procesos y prcticas, se encuentra en la educacin. Kay sostiene que estas tres dimensiones de la exclusin social estn interrelacionadas y que son a la vez procesos de auto-refuerzo que perpetan el problema de la pobreza. (Ibid, 461) Tales conexiones pueden afectar la vulnerabilidad de los individuos y grupos, las que Greig (2007, 27) cree que agravan los procesos de empobrecimiento y desigualdad. Este concepto de las trampas de la desigualdad, y de cmo la disparidad educativa las exacerba, se considera en la siguiente seccin.
Las trampas de la desigualdad Una de las mayores repercusiones de la desigualdad educativa es la perpetuacin de las disparidades ms all de una amplia gama de contextos socio-econmicos. El ciclo de la desventaja se puede discutir en trminos de reproduccin intergeneracional y de movilidad social. La ONU (2005,21) entiende la mecnica del ciclo de la siguiente manera: Debido a que tales disparidades suelen ser transmitidas de generacin en generacin, el acceso a oportunidades educativas y laborales es, en cierta medida heredado, con segmentos de la poblacin en una situacin de exclusin sistemtica.
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Y Wilkinson y Pickett (2010, 105) estn de acuerdo, con la investigacin de Teachman (2005) la cual argumenta que la mayor influencia en los logros de un nio en la escuela es el origen familiar y, si ste se encuentra en un entorno de un nivel socioeconmico ms elevado, el nio tiene ms probabilidades de lograr un rendimiento ms alto. A los nios les va mejor, si sus padres tienen ingresos ms altos y ms educacin propia, y lo hacen mejor si vienen de hogares donde tienen un lugar para estudiar (...) y donde la educacin es valorada. El anlisis de Mizala y Torche (2010, 11) admite lo anterior, mostrando que las caractersticas como el tamao de la escuela, la experiencia de los docentes, la ubicacin rural, la fe, o los cargos por pagos adicionales tienen una pequea influencia en el rendimiento, una vez que la composicin socio-econmica de la poblacin estudiantil se ha tomado en cuenta. Un trabajo anterior de la Torche (2008) sostiene que las principales barreras intergeneracionales en la estructura social se encuentran en el modelo de movilidad social. Ella comenta que la investigacin sugiere () que un factor importante, que acta de mediador entre la asociacin de las generaciones, es el nivel de instruccin. (3) Hay un par de dimensiones de esta observacin. Las ms relevantes para este artculo son, tanto la relacin entre el origen social y el nivel de la educacin, como la influencia de los logros educativos en la posicin de clase. Estas dimensiones indican que las desigualdades, tanto en el acceso a una educacin de calidad, como las oportunidades para alcanzar logros ms altos, tienen efectos importantes sobre la potencial movilidad social de un individuo, ya que, donde hay una mayor desigualdad de los resultados, la igualdad de oportunidades es una perspectiva mucho ms distante. (Wilkinson y Pickett, 2010, 169) Para entender las consecuencias de la disparidad dentro de un sistema de educacin, en estos trminos, el invierno chileno puede ser visto como una declaracin emblemtica de una sociedad desesperada por desmantelar las estructuras que crean y mantienen las desigualdades sociales. Si este es el caso, y con un gobierno que est pblicamente de acuerdo con que es necesario un cambio urgente, entonces por qu se ha permitido que la situacin evolucione hasta este punto? Las secciones a continuacin describen cmo funciona el sistema en su forma actual y cmo se han alimentado niveles tan altos de desigualdad.
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Las polticas educacionales de la Concertacin, 1990 2010 Los cuatro gobiernos de la Concertacin, que abarcaron dos dcadas, planificaron e implementaron una serie de variadas y trascendentales polticas educacionales que, en ltima instancia, como se puede ver a partir de las disparidades en curso ya mencionadas, no lograron alcanzar sus objetivos. Las dos secciones siguientes tratan algunas de las principales estrategias puestas en prctica y sugieren algunas de las razones de por qu no tuvieron xito.
La mejora de la Igualdad y Calidad de la Educacin El da despus del traspaso del mando presidencial, el 11 de marzo de 1990, Patricio Aylwin comenz a - como l lo expres pagar la deuda social, poniendo el Programa de Escuela 900 (P-900) en funcionamiento. El objetivo del programa era, a travs de la discriminacin positiva, mejorar las oportunidades de aprendizaje de los nios en las escuelas primarias pblicas, ubicadas en zonas rurales y urbanas de extrema pobreza. ste era parte de un proyecto nacional denominado de Mejoramiento de la Equidad y Calidad de la Educacin (MECE). El programa en s seleccionaba el 10% de las escuelas con mayores necesidades de apoyo del aprendizaje en habilidades culturales bsicas: lectura, escritura y matemticas. Tambin se proporcion apoyo adicional a los estudiantes con dificultades en los cursos ms altos. MECE hizo hincapi en el rol del Gobierno y la comunidad, en conjunto, para la prestacin de la mejor educacin, destacando la frase, la educacin es asunto de todos. En 1992 las escuelas participantes haban aumentado a casi mil 500, con 235 mil 183 estudiantes y siete mil profesores, lo que continu funcionando hasta 2003.
La Comisin Nacional de Modernizacin de la Educacin Con un considerable impulso poltico para el cambio educacional, la escala de transformacin propuesta para el sistema escolar chileno en la segunda presidencia de la Concertacin de Eduardo Frei, no es de extraar. La Comisin Nacional de Modernizacin para la Educacin se estableci a principios de la administracin en 1996, la que buscaba ofrecer un diagnstico del sistema completo. La prioridad de las
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reformas era aumentar la calidad y la equidad del sistema educativo de Chile, y Frei fue muy claro en expresar la importancia que l le daba a las reformas: La educacin es para nosotros una de las tareas crticas que enfrentamos como nacin. La mejora de la calidad es un desarrollo moral, democrtico y econmico. Si aspiramos a ser una nacin desarrollada, no podemos seguir con un sistema que discrimina a las oportunidades educativas del futuro, dejando de lado los hijos de familias pobres con un destino sin oportunidades reales de progreso.(Frei, 1994) Las reformas fueron con respecto al horario escolar, el aumento de apoyo para los profesores, y la mejora de la gestin general del sistema educativo, la que incluira mejoras a los recursos y establecimientos educacionales. Aninat (2005) escribi largo y tendido sobre los beneficios sociales y educacionales de las reformas, en particular, sealando que la extensin de la jornada escolar sera de asistencia para familias de bajos ingresos, donde ambos padres trabajan fuera de la casa. El nmero de semanas de clases aument de 37 a 40 al ao; la escuela primaria aument de 30 a 38 horas pedaggicas a la semana, mientras que las escuelas secundarias aumentaron de 36 a 42 horas pedaggicas. En consecuencia, los estudiantes que recibieran toda su educacin bajo el nuevo sistema habran recibido dos aos extra de clases al momento de terminar. Tambin estaba el Proyecto Montegrande, que apoy con xito el sistema de educacin subvencionada secundaria. El programa tambin estaba dirigido a estudiantes secundarios de alto rendimiento, preferiblemente de familias pobres o de clase media. Los resultados, segn Foxley (2005, 8) fueron alentadores: despus de algunos aos, las dos mil escuelas en el programa tuvieron una mejora de 12% en lectura y matemticas, frente a un 9% en el resto de las escuelas municipales, un resultado modesto, pero positivo. Un material adicional de Foxley (2004, citado en Kousary y otros, 2009, 138) revela que el proceso completo fue acompaado por aumentos salariales para los profesores, ms del doble de sus salarios en trminos reales en diez aos.
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ChileSolidario El sucesor de Frei, Ricardo Lagos, ex Ministro de Educacin, tambin crea que el acceso universal a una educacin de calidad era esencial para el progreso social y el crecimiento nacional. Se realizaron importantes inversiones, se establecieron nuevos programas, como Chile Califica para los adultos sin ttulos de educacin formal como
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tambin se introdujo la jornada escolar completa. Durante la administracin de Lagos se construyeron casi tres mil nuevas escuelas, la educacin obligatoria se elev a doce aos, y se distribuyeron miles de libros de texto adicionales y comidas. Sin embargo, el enfoque social amplio e inclusivo de la administracin Lagos se entiende mejor en el Programa Puente y el proyecto Chile Solidario. El Programa Puente se inici como un programa piloto, en enero de 2002, para conectar a 14.000 familias, en extrema pobreza, con sus derechos. La Concertacin hizo un cambio metodolgico implementando un nuevo enfoque basado en la intervencin social tomando en cuenta los derechos propios de las familias ms pobres que estaban excluidas de las redes sociales y de los programas sociales establecidos. La aceptacin de fondo era que estas familias eran incapaces de lograr las condiciones necesarias para mejorar su calidad de vida, alcanzar la igualdad de oportunidades, y por lo tanto el propsito del programa era personalizar un enfoque para proporcionar los beneficios junto con el apoyo adecuado en diferentes situaciones nicas. Esto incluy, por ejemplo, un apoyo socio-psicolgico para asistir dada la naturaleza compleja y multidimensional de la desigualdad. Al mismo tiempo, DIPRES (Direccin de Presupuesto del Estado), haba estado en conversaciones con un equipo del Banco Mundial en relacin con el concepto de un sistema de proteccin social que hara que el gasto social fuera ms eficiente dentro de un enfoque general y coherente. Estas ideas, junto con la promesa del programa piloto de Programa Puente, se combinaron para as apoyar el programa ms grande de Chile Solidario. Este programa, de acuerdo a Kousary et al (2009, 139), fue desarrollado como un primer paso en el establecimiento de un sistema universal de proteccin social para el 5% de los hogares ms pobres.El objetivo de Chile Solidario ha sido descrito como: Para establecer un sistema progresivo de proteccin social basado en los derechos, centrado en las familias y personas en extrema pobreza con el fin de promover su inclusin en las redes sociales y su acceso a mejores condiciones de vida, como una estrategia para superar la indigencia. (Frenz 2007, 5) Anteriormente, como se puede ver en los dos gobiernos previos, cualquier enfoque para atacar la desigualdad se centr, en gran medida, en la reduccin de la pobreza con transferencias monetarias a las polticas sociales en una amplia gama de reas,
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tales como el cuidado de la salud, la educacin o la vivienda, Chile Solidario creara una estrategia gubernamental coherente. Fue un programa descentralizado, inclusivo e integrado, que conectara a las familias a una red de apoyo y beneficios. Los objetivos establecidos dentro del programa incluyeron una graduacin despus de cinco aos, si la familia haba cumplido con sus obligaciones segn lo observado por los funcionarios locales, aunque exista la opcin del retiro voluntario. En 2006, casi 270 mil familias haban participado en el programa, con un 60% de ellas habiendo cumplido con las 53 condiciones necesarias para la graduacin. Adems, el 76% complet las condiciones para mejorar su situacin de vivienda.
Chile CreceContigo La segunda de las cuatro transformaciones de Michelle Bachelet se centr en la educacin, comentando ella que las desigualdades comienzan en la cuna. Frenz (2007) cit a Bachelet en su discurso en la instalacin de la Comisin Presidencial para la Infancia, el 30 de marzo de 2006 diciendo: Mi objetivo al final de mi Gobierno es haber instituido un sistema de proteccin de los nios destinado a equiparar las oportunidades de desarrollo para los nios chilenos en sus primeros ocho aos de vida, independientemente de su condicin social, gnero, origen geogrfico, de la estructura de su hogar o de cualquier otro factor potencial(45) La Comisin cre un programa llamado Chile Crece Contigo, que fue un sistema integrado de proteccin social para el desarrollo infantil pre-escolar para eliminar las diferencias socioeconmicas que impiden el potencial mximo de desarrollo en todos los niveles sociales. Parte de la estrategia general fue trabajar con los nios y sus familias, desde el nacimiento hasta los cuatro aos de edad, poniendo atencin a las necesidades particulares en la educacin y las circunstancias socioeconmicas. Bachelet tambin anunci los objetivos de la construccin de cientos de guarderas para satisfacer las necesidades de los nios y permitir a las madres volver al trabajo. Su objetivo era que en 2010, todos los nios de entre uno y tres aos de edad que pertenecieran al 40% ms pobre, tuvieran atencin preescolar. Sin embargo, a pesar de estos objetivos a gran escala, Bachelet fue atrapada, al principio de su presidencia,
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en un ambiente de insatisfaccin previamente latente en el sistema educativo. En particular con el legado de Pinochet conocido como la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (LOCE), motivo por el cual cientos de miles de estudiantes salieron a las calles en seal de protesta. LOCE se aprob el da en que la Junta Militar pas por alto su poder, cediendo la responsabilidad de la educacin pblica a los municipios. Oppenheim explica que, Teniendo en cuenta los limitados recursos municipales disponibles, especialmente en los barrios pobres, la municipalizacin de la educacin simplemente reforz las desigualdades sociales y dej a muchas escuelas pblicas en una situacin desesperada (2007, 200). Como resultado de estas protestas Bachelet se vio obligada a responder y aceptar pagar el 80% del costo de los exmenes de ingreso y transporte, as como prometer gastar 200 millones de pesos en mejorar diferentes aspectos durante el ao siguiente.
Por qu las polticas neo-estructurales no son capaces de reducir la desigualdad en el sistema educativo de Chile? El fracaso en reducir los niveles de desigualdad, en los resultados y en el acceso al sistema educativo, a pesar de dos dcadas de polticas sociales aparentemente progresistas y decisivas, exige una investigacin. La Concertacin prometi un crecimiento con equidad en la forma de polticas neoestructurales, aunque no se refiriera siempre a ellas como tales. El impulso para el crecimiento econmico tuvo xito (con un promedio de 5,5% al ao, con ingresos per capita en aumento, llegando a un 96% entre 1990 y 2007, Infante y Sunkel, 2009, 133), pero un deficit social significativo persisti en la forma de desempleo, la informalidad, la inseguridad laboral, la desigualdad de los ingresos y la pobreza relativa (Ibid). Como este artculo ya ha revelado, la educacin tambin tuvo que soportar las desventajas. Cmo se lleg a esto a pesar de las polticas sociales positivas y ampliamente implementadas?
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Si bien es cierto, la educacin es slo un aspecto en el que no se ha tenido xito en interrumpir el proceso de la desigualdad socioeconmica, s es uno vital. Como Aguirre (2008, 2) propone, la educacin es el factor ms importante detrs de la distribucin de los ingresos, lo que representa entre el 13% y el 40% de la desigualdad. Sin embargo, su papel se debe entender a una escala mayor, lo que Ffrench-Davis (2010) ha llamado el equilibrio macroeconmico y macro social, as como en la micro-escala de las relaciones socioeconmicas. Los diferentes fracasos sistmicos y estructurales que hubo, a diferentes escalas, junto con las polticas neo-estructurales (descritas como descriptivas y a corto plazo por Leiva, 2008 y Kay y Gwynne, 2000) no tuvieron en cuenta lo que Cardoso (1979) llam un todo complejo. La complejidad de la interaccin entre las escalas socioeconmicas significa que cualquier enfoque para reducir la desigualdad debe ser multidimensional y fundamental, a fin de interrumpir el ciclo de desventajas y de dependencia que la maraa de problemas crea y reproduce.
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Fundamentalmente, al aplicar su teora y enfoque, la Concertacin dej de lado muchas de estas interacciones claves y problemas optando por su fe en el proceso del mercado. Por ejemplo, la heterogeneidad estructural del sistema de produccin econmica de Chile contribuye, en gran medida, a una mala distribucin del ingreso, la que mantiene bajos niveles de movilidad social y bloquea a las familias en un ciclo de acceso estratificado a las cualidades particulares de la educacin y, por lo tanto, a las expectativas y oportunidades. Por consiguiente, un conjunto de polticas limitadas y a corto plazo, tales como el neo-estructuralismo, las cuales se puede decir que se produjeron en la Concertacin, no podran haber tenido un xito permanente en romper con esta reproduccin de la desigualdad en la educacin a una mayor escala socio-econmica. Una razn de lo anterior puede ser tomada de Carnoy y Mc Ewen (2003) quienes sugieren que el enfoque no era ms que nuevas polticas, parchadas al sistema actual de fundamentalismo de mercado. Sin embargo, Leiva (2008, 6) observ una evolucin y ha descrito el enfoque como la representacin de una conciencia explcita de que si las fuerzas del mercado tienen que operar con eficacia, stas deben complementarse con formas de coordinacin que no estn basadas en el mercado. Las polticas econmicas deben ser concebidas tomando en cuenta el papel que las instituciones, la cultura y el capital social desempean en la coordinacin econmica.
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En el resto de esta seccin se discutirn ms razones por las que estas estrategias pueden haber fracasado, lo que sugiere que la marginacin de los elementos clave del proceso de desigualdad, en ltima instancia significa que el ciclo de desventaja y dependencia no fue tratado con xito a nivel macro-social, macro -econmico y microsocial. Esto condujo a la persistencia de la desigualdad dentro del sistema educativo.
La heterogeneidad estructural Infante y Sunkel (2009, 143) plantean: La economa chilena y, por lo tanto, la sociedad chilena, se dividen en mundos diferenciados y, en gran medida, desconectados. El primero, el mundo de las empresas de alta productividad, es el que impulsa la economa y paga buenos salarios, mientras que los otros, los mundos de las empresas de mediana y de baja productividad, no influyen mayormente en el crecimiento, a pesar de que absorben la mayor parte de la mano de obra. Por consiguiente, mientras que la Concertacin presidi un perodo de fuerte rendimiento econmico y un perodo de intensa actividad social - y de forma explcita educativa - la poltica, la segregacin que ha asolado a Chile durante tanto tiempo, empeor. Hay varias posibles razones para esto: la falta de direccin de las relaciones sociales de produccin como un elemento central de todo desarrollo (lo que Leiva examina con mayor detalle, 2008, 12) y la incapacidad de ubicar las unidades de anlisis de la desigualdad (clase, raza, gnero, etnia y espacio) en una posicin central en su enfoque. Los desequilibrios de esta naturaleza y a esta escala, claramente pueden crear impactos regresivos estructurales y persistentes. Como Infante y Sunkel han indicado, lo que en Chile salta a los ojos es una sociedad fuertemente estratificada donde las brechas entre las personas y su entorno son mantenidas por una heterogeneidad estructural en su sistema de produccin. Sin embargo, la Concertacin no hizo nada para mejorar esta situacin, no se centr en la creacin de empleo productivo ni en asegurar la adecuada participacin de la mayora de los trabajadores en el proceso de produccin, permitiendo que muchos siguieran trabajando en empleos vulnerables e informales. En el mismo artculo citado, los autores sealan que un alto nivel de inclusin social a travs del trabajo crea mejor distribucin primaria del ingreso en la fuente (ibid, 145).
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Ffrench-Davis (2010) comparte una visin similar, en la que la generacin de empleo productivo, lo que l llama trabajos decentes con aumento de los ingresos reales, es el principal canal a travs del cual se transmite el progreso econmico y social. Dentro de este discurso, basado en los mritos, tales declaraciones tienen un significado extra ya que, segn el Informe 2011 de la OCDE, Divided We Stand: Por qu la desigualdad sigue aumentando, Chile, junto con los otros pases de la OCDE, ha sido objeto de cambios estructurales significativos, impulsados por una mayor integracin en la economa global y el rpido progreso tecnolgico ... desde la dcada de 1980 (OCDE, 2011, 28). Estos cambios, segn el informe, han premiado a los trabajadores altamente especializados ms que a los con menor preparacin, afectando as la distribucin de los ingresos. Esto se debe, principalmente, a dos factores: la significativa integracin del comercio y los mercados financieros han creado una mayor demanda de trabajadores altamente especializados y, en segundo lugar, los avances tecnolgicos tambin han favorecido la mano de obra especializada. Mientras esta carrera de obstculos persista para la mayora de los trabajadores chilenos, se crea un paisaje difcil para que los estudiantes naveguen con xito y traspasen las brechas de calidad educativa existentes entre las escuelas pblicas y privadas, debido al estatus social y a los recursos financieros disponibles. A pesar de este entorno, el enfoque de la Concertacin en las polticas sociales es admirable. Sin embargo, el basarse en una poltica social como instrumento de redistribucin y progreso social es precario, no slo porque depende del desempeo de la economa, sino tambin porque permite una vinculacin superficial social nicamente a travs de subsidios y transferencias de recursos, en lugar de empleo constructivo, lo cual sigue contribuyendo al ciclo de inmovilidad socio-econmica. En consecuencia, s existe un argumento para evitar tales relaciones dependientes e inciertas y poner a las relaciones sociales de produccin como elemento central en cualquier enfoque y mtodo de desarrollo. As ste va a crear un contexto propicio en el que las polticas sociales, como las que se vieron en el Gobierno de la Concertacin, tendrn una mayor oportunidad para el xito.
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La movilidad social Las brechas de separacin creadas por la desigualdad de ingresos pueden ser vistas como barreras para las personas y grupos que desean alejarse del ciclo de desventaja, lo que los deja socialmente inmviles. Wilkinson y Pickett (2010, 163) razonan que La movilidad social es baja y la segregacin geogrfica es mayor en las sociedades ms desiguales. Es como si una mayor desigualdad hace que la estructura social de la sociedad sea ms rgida y el movimiento hacia arriba y hacia abajo en la escala social sea ms difcil. Este parece ser el caso de Chile. Las investigaciones realizadas por Torche (2008) revelaron que la evidencia sobre los factores que influyen en la movilidad no es concluyente, sin embargo el candidato ms probable de afectar las tasas de fluidez es el nivel de desigualdad de la seccin transversal, bajo el supuesto de que una mayor distribucin desigual de los recursos determinar el acceso diferencial a las oportunidades de generacin en generacin. (1) En el caso de Chile, Torche (ibid) sugiere que las barreras a la movilidad estn estrechamente relacionadas con la estructura de la desigualdad econmica y esto explica la alta concentracin en la parte superior de la distribucin del ingreso, con menos disparidades entre las clases media y baja. Esto corresponde al patrn chileno de movilidad inter-generacional e intra-generacional, caracterizada por altas barreras hacia y desde el grupo con ingresos ms altos (en su mayora compuesto por profesionales con educacin universitaria), pero con una fluidez significativa entre las clases medias y bajas. (3) Por lo tanto, un fracaso a una escala macro-econmica y macro-social, para hacer frente a un sistema productivo que perpeta la disparidad socioeconmica, y en consecuencia la inmovilidad social, podra haber contribuido con el ciclo ininterrumpido de la desigualdad dentro del sistema educativo. Este ciclo tambin opera a un nivel micro-social, al cual se le puede hacer un claro seguimiento usando las unidades de anlisis de la desigualdad: clase, raza, gnero, origen tnico y espacio. Para comprender la gravedad y el tipo de disparidad en estas unidades, es necesario considerarlas en sus relaciones contextuales, tales como la educacin o la salud, a fin de crear una comparacin.
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Como se ver, el argumento sigue la lnea de que, aunque la Concertacin se centr en los contextos a travs de polticas sociales, sta no pudo interrumpir con xito las relaciones desiguales de las unidades de la desigualdad, socavando las posibilidades de reducir la vulnerabilidad.
Las relaciones contextuales de la desigualdad Como ya hemos comentado en este artculo, la comparacin ms accesible en Chile, en materia de los resultados y acceso al sistema educativo, es la estratificacin del ingreso. Los que viven en los grupos de ingresos ms bajos tienden a experimentar una educacin muy diferente de aquellos que pertenecen a los niveles ms ricos y, como Torche (2008, 14) insisti, no ha habido ningn cambio en la fluidez social, detectado en Chile durante las ltimas cinco dcadas. Aunque muchas de las polticas de educacin de la Concertacin estaban directamente vinculadas a ayudar a los estratos socio-econmicos ms bajos, como el proyecto Montegrande y Chile Crece Contigo, no asisti al hecho de que se trataba de la relacin desequilibrada entre ricos y pobres lo que mantiene la desigualdad estructural. Por centrarse demasiado en temas como las habilidades esenciales de aprendizaje se perdi la oportunidad para interrumpir los procesos estructurales que producen diferentes calidades de educacin para los diferentes grupos econmicos, como tambin para eliminar los elementos de la segregacin y la marginacin que han creado los ciclos de dependencia. Hay dos aspectos importantes aqu que necesitan ser abordados por la poltica social: la reproduccin de tal disparidad y el sistema que la mantiene. Como ya se ha argumentado, la falta de protagonismo de las relaciones sociales de produccin en el tratamiento de la desigualdad contribuye a la persistencia de los ciclos de desventaja y de inmovilidad social. Sin embargo, el Gobierno apoy y aliment un sistema que perpeta estos ciclos, con una mercantilizacin de la educacin y la eleccin del consumidor en un sistema de mercado. Al continuar apoyando la operacin de un sistema subvencionado, establecido durante la dictadura, la Concertacin ha naturalizado una insercin injusta para muchos en la educacin. El sistema puede ser visto como un espejo de la estratificacin socio-econmica de Chile, un sistema de segmentacin a travs de la discriminacin por precios.
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En este artculo se ha demostrado claramente que los estudiantes con educacin pblica y privada pueden esperar una calidad muy diferente de educacin en todos los niveles. Por supuesto que el ingreso a los colegios privados no es una opcin para la inmensa mayora de los nios en Chile, por lo que, sencillamente, en un pas de gran disparidad de ingresos, como Chile, un enfoque de mercado a la educacin pone en gran desventaja a los que no tienen recursos. Carnoy y McEwen (2003, 16) sealan que las escuelas de mayor estatus no estn por encima de las escuelas pblicas para producir resultados ms altos en un nio de un determinado nivel socioeconmico. Estas s son mejores para atraer a estudiantes ya con resultados ms altos. Esto simplemente significa que las escuelas con un mayor estatus, ubicadas casi exclusivamente en los barrios de mayores ingresos, son capaces de construir un capital cultural y aumentar las expectativas acadmicas. Tal desigualdad es notablemente evidente en el proceso de acceso a las escuelas, el que est abrumadoramente determinado por la ubicacin de la residencia de un individuo, como tambin por: la calidad de la enseanza recibida debido a los fondos, los salarios docentes y la internalizacin de las bajas expectativas lo que, por consecuencia, muestra resultados desequilibrados en los estudiantes. Mediante la produccin de tales niveles relativamente bajos de inversin en educacin pblica y al seguir apoyando a un sistema que aument an ms las diferencias entre los resultados de los estudiantes, la Concertacin no les facilit a sus ciudadanos ms pobres la igualdad de oportunidades para romper con el ciclo de desventaja socio-econmica. A pesar de la estrategia innovadora del Presidente Ricardo Lagos para individualizar la desventaja a travs de programas inclusivos y basados en los derechos propios, tales como el Programa Puente y Chile Solidario, todava se continu tratando con personas/individuos fuera de las relaciones mencionadas anteriormente. Esto podra mejorar la situacin nica de los individuos o familias, pero no los libera de injustas relaciones contextuales, que mantuvieron y agravaron potencialmente, la condicin de desigualdad. La estructura de las relaciones de este tipo debe ser central en cualquier estrategia de desarrollo, trayendo a los grupos marginados a la bsqueda del progreso. Sin embargo, este fracaso no slo se ve en las comparaciones de contexto de ricos y pobres, sino que tambin es evidente en las relaciones tnicas. Los grupos tnicos en Chile, que representan cerca del 10% de la poblacin, como los Mapuche, quienes representan la mayor poblacin tnica del pas, tambin sufren
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de una integracin injusta en el sistema educacional nacional. De hecho, se puede argumentar que se insertan en un sistema ajeno, un sistema que no se basa en aspectos importantes de la identidad Mapuche, tales como la tradicin oral, el conocimiento indgena (Loncn, 2011) o el idioma mapudungun. Por supuesto que los ingresos y la disparidad espacial tambin tienen importancia entre los Mapuche que viven en la pobreza rural o en la indigencia urbana en las zonas ms pobres de Santiago; y los estudiantes Mapuche son, a menudo, los con menos medios. Aunque - como ya se ha visto - la Concertacin instig ciertas polticas para reducir las desigualdades de acceso a la educacin como la calidad entre los grupos tnicos, stas o no son fciles de implementar o no fueron lo suficientemente lejos para integrar el conocimiento de la cultura indgena en el currculo de estudio nacional (Ibid) , as se ha permitido que la segregacin persista en el sistema.
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Estas micro-relaciones de desigualdad dentro del sistema de mercado, se reproducen en cada escuela debido, en parte, a los prejuicios que existen en una sociedad que tiene ganadores y perdedores muy claros. No obstante, son las circunstancias culturales las que sostienen estos desequilibrios. Por ejemplo, hay diferencias de gnero tambin presentes en el contexto inter-tnico. Loncn (ibid) cree que es ms difcil para las mujeres que para los hombres lograr una educacin de calidad, ya que ellas tienden a estar ms dedicadas a mantener a la comunidad tradicional viva y, por lo tanto, a quedarse en casa para cuidar de sus familias, mientras que los hombres tienden a emigrar a las reas urbanas, en busca de trabajo. Sin una intervencin para proporcionar educacin pblica de calidad en las zonas rurales, con un currculo integrado, se puede esperar que estas disparidades persistan. La disparidad en el sistema educacional chileno es indiscutible, tanto a escala macrosocial como dentro de muchas relaciones contextuales a nivel micro. Estas escalas interactan para formar un todo complejo que perpeta las desigualdades a travs de ciclos de desventaja y de dependencia. El neo-estructuralismo, en la forma de las polticas sociales de la Concertacin, no ha tenido xito en perturbar estos ciclos, debido a la marginacin del concepto de las relaciones sociales de produccin (como Leiva (2008, 9) observ: La CEPAL se deshizo del paradigma centro-periferia) y de un enfoque generalizado que, a grandes rasgos, aplic pinceladas rpidas a la reduccin
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de la desigualdad para grupos especficos en diversas circunstancias y atrapados en relaciones de dependencia.
La educacin como una mercanca: el mercado es impulsado por las ganancias, no el desarrollo humano La decisin de la Concertacin de mantener la educacin como un cuasi-mercado tiene relacin con todos estos problemas. Se han desarrollado argumentos a ambos lados del debate filosfico acerca de si la mercantilizacin de la educacin es beneficiosa o perjudicial para los estudiantes. Para los que apoyan la apertura de la educacin a los conductores del mercado, el argumento es que la intervencin estatal es regresiva y el natural egosmo de los seres humanos debe ser empleado para el bien comn a travs de los mecanismos de mercado, principalmente la capacidad de eleccin. Scullion (2011) aade a esto que los gobiernos recurren a los mercados porque creen que el crecimiento y la expansin son esenciales para que la economa siga siendo competitiva a nivel global. Por el contrario, existe otra visin que argumenta que los resultados del mercado tienden a ser fundamentalmente injustos y que la asignacin de recursos, por lo tanto, no debera depender de ellos. Le Grand (2003a) analiza estas dos perspectivas y comenta que no es tanto un dilogo sobre la igualdad y el alcance de la capacidad de eleccin, sino ms bien sobre la igualdad de eleccin. El aceptar el argumento de que existe una fuerte relacin entre la equidad y la eleccin no implica la aceptacin de cualquier punto de vista particular sobre el alcance de las decisiones que la gente debe tomar. La relacin entre la equidad y la eleccin es una cuestin de valor, el alcance de una eleccin es una realidad prctica ...Una sociedad con menos desigualdad en los conjuntos de elecciones ser una sociedad con menos injusticia; el desafo para la poltica es avanzar en la direccin de una mayor igualdad de opciones y, por lo tanto, mayor equidad, sin transar con otros valores de manera muy seria . (101) No obstante lo anterior, la realidad puede ser muy diferente de la teora. Como Le Grand (2003b, p. 117) dice: aquellas presiones del mercado son muy intensas. Los resultados de tales presiones en la educacin son las tablas de clasificacin y ranking, las escalas salariales basadas en el desempeo laboral, la orientacin a ser un servicio, el descreme de los
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mejores estudiantes, y un enfoque con fines de lucro que se centra en los estudiantes de bajo costo (por ejemplo, aquellos con calificaciones ms altas, mejores registros de asistencia y con las menores tasas de desercin o fracaso). Tambin estn los efectos sobre el comportamiento del consumismo y la mercantilizacin, como el cliente siempre tiene la razn, lo cual se siente incmodo en un entorno educativo. Scullion (2011) argumenta que estos efectos en la educacin superior son incongruentes para los estudiantes, ya que no se pueden permitir ser el patrn de todo lo que se inspecciona, independientemente de la escala de sus inversiones. La investigacin realizada por Stillerman (2004) analiza los efectos adicionales de la mercantilizacin de la educacin, observando ms el comportamiento de los padres. l, adems sugiere que, El consumo puede ser un medio para fortalecer los lazos personales y tambin es una forma de que las clases sociales vigilen sus fronteras con otros grupos. (74) Esto apoyara la idea de que las fuerzas del mercado, en el sistema escolar, hacen una contribucin significativa a una mayor estratificacin social, lo que est respaldado por la declaracin de Carnoy y McEwen (2009, 19): la experiencia de Chile sugiere que las subvenciones escolares aumentan la desigualdad en el sistema social, principalmente a travs de los efectos de pares. Aquellos que se oponen a las presiones del mercado sostienen que tales consecuencias agravan la calidad y el acceso desigual, sin mejorar los resultados, debido a la falta de un enfoque centrado en el desarrollo humano. Esto es evidente cuando Le Grand (2003b, 113, 4) utiliza la investigacin de Bradley, Jones, y Millington (2001) para demostrar que en el desempeo de todas las escuelas secundarias en Inglaterra (19937) la eficacia relativa de las escuelas estaba directamente relacionada con el grado de competencia que stas enfrentaban. Cuanto mayor era el grado de competencia, ms eficientes eran. Sin embargo, con un ojo puesto en el desarrollo social, se descubri que las escuelas con buenos resultados de exmenes experimentaron una reduccin de los alumnos procedentes de familias pobres, mientras que aquellos con resultados dbiles experimentaron lo contrario. El Informe de 2011 de la UNESCO, El derecho a la educacin: una perspectiva comparativa. Argentina, Uruguay, Chile y Finlandia apoya este punto de vista de manera incondicional. El autor, Vernor Muoz (2011), coment en una entrevista con los medios: El sistema que caracteriza a la educacin chilena est orientado a los
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procesos de privatizacin, que tienden a mecanismos de segmentacin, a la exclusin, la discriminacin y mecanismos altamente selectivos. Y propone: no hay duda de que las pruebas de admisin establecen criterios y efectos de diferenciacin que, en la prctica, conducen a la selectividad y, probablemente, a la estigmatizacin, mientras que el sistema de becas en Chile protege y beneficia a la iniciativa privada impide que la educacin sea apreciada como bien pblico. (ibid) Aqu se puede observar un efecto multiplicador, que ya ha sido abordado en los comentarios anteriores en relacin con los ciclos de desventaja. La estratificacin social que se desprende de tal sistema no puede ser regulada, como tampoco puede mejorar con transferencias monetarias directas, ya que no tendr xito en la eliminacin de cualquiera de las barreras econmicas o sociales. Como Le Grand (2003a, 92) comenta: es evidente que el costo de la colegiatura de la universidad, o la existencia de la discriminacin racial, son factores fuera del control individual. Las personas tienen restricciones externas, obstculos y responsabilidades, como la mantencin de la familia o asuntos de salud, que estn ligados a la condicin social y, si el sistema escolar est deliberadamente diseado para el mercado y las escuelas exitosas en atraer a los estudiantes ms ricos, entonces las desventajas permanecern. Como la UNESCO (2011) sostiene, a los padres chilenos se les da una gran responsabilidad de garantizar una educacin de calidad para sus hijos y si los padres ya estn atrapados en una trampa de desigualdad, puede ser difcil para los nios escapar de un patrn similar.
Resumen La Concertacin se esforz, bajo la etiqueta del neo-estructuralismo, en forjar una imagen de la globalizacin con un rostro humano, buscando el crecimiento con equidad. Este enfoque se mantuvo dentro del sector educativo, creando un cuasimercado que esperaba hacer el sistema ms eficaz, con mayor calidad. Sin embargo, Chile ha seguido sufriendo de las desigualdades persistentes en la calidad de la educacin ofrecida a todos los niveles, as como en los resultados acadmicos. Se ha sugerido que esto se debe a las polticas de la Concertacin que no abordaron con xito los ciclos sociales de desventaja y de dependencia: a nivel macro-social, macroeconmico o micro-social. Leiva (2008,12-13) se suma a esta visin destacando el hecho de que el neo-estructuralismo de forma explcita caracteriza las relaciones
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econmicas clave como esencialmente antagnicas... una sociedad limpia de conflictos y relaciones de poder asimtricas. La implicacin es que la Concertacin ignor las consecuencias evidentes de empeoramiento de la estratificacin social, con el fin de mantener su fe en los mecanismos de mercado que tiene el sistema de subvencin.
Conclusin En este momento el impasse sobre la reforma de la educacin contina y no hay escasez de opinin pblica y privada en cuanto al propsito, la sabidura y el futuro del movimiento. Lo que est claro, sin embargo, es que a nivel educacional Chile no ha proporcionado un sistema que ofrezca la misma calidad y oportunidades para cada estudiante, independientemente de su condicin social, origen tnico o residencia.
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Esto ocurre, a pesar de dos dcadas de un crecimiento con equidad en la estrategia de la Concertacin, que produjo una serie de polticas para hacer frente a las desigualdades sociales en el sistema educativo. Se argumenta que tales desigualdades persistentes impiden que Chile alcance los niveles de desarrollo social que busca, independientemente de su constante, si no mediocre, crecimiento econmico. En efecto, este artculo propone que esos altos niveles de desigualdad dentro de las escuelas, en realidad frenan el crecimiento. Los fracasos en el manejo de las relaciones sociales de produccin como crucial para cualquier desarrollo y para poner las unidades de anlisis de la desigualdad (clase, raza, gnero, etnia y residencia) en el centro de una estrategia de desarrollo, han permitido y establecido estos altos niveles de desigualdad. La Concertacin tampoco tuvo xito en terminar con una heterogeneidad estructural en su sistema de produccin. Ninguno de los cuatro gobiernos prestaron suficiente atencin a la creacin de empleo productivo o a la garanta de una adecuada participacin de la mayora de los trabajadores en el proceso de produccin, dejando a muchos seguir trabajando en empleos vulnerables e informales. Tampoco se cre un verdadero dilogo para debatir las consecuencias perjudiciales de la marcha de un sistema educativo impulsado por el mercado, o para investigar las opciones alternativas viables.
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Para que Chile contine su desarrollo, se necesita hacer una revisin del cuasi-mercado de un sistema de educacin. Ya sea a travs de la regulacin de las ganancias, el aumento de becas para estudiantes de bajo nivel socioeconmico o la abolicin del pago de la colegiatura. Esto est por verse. Pero lo que emerja del actual callejn sin salida tendr que ser una estrategia impulsada por el Estado, y a largo plazo, para mejorar la calidad y apoyar a cada estudiante, en sus resultados, en todas las instituciones y a todos los niveles. Para ello se requiere de cambios estructurales, tanto econmicos como sociales, donde las estrategias de inclusin y las injustas relaciones contextuales sean alejados de los mrgenes, y puestos en el centro del desarrollo.
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Para que Chile alcance el desarrollo son an muchos los escollos que quedan por sortear, en particular en el mbito de la educacin. Los xitos y fracasos que el pas alcanza en este terreno constituyen siempre tema de debate y estamos ciertos de que lo seguirn siendo. La educacin es uno de los pilares para el desarrollo del capital humano y, por ello es imprescindible para nuestro pas asumir con seriedad las tareas pendientes y reforzar las polticas pblicas. En este artculo se har una breve revisin de los sectores de la educacin, indispensables de considerar al momento de pensar en mejorar la calidad y equidad en la educacin. Si bien varias reas no podrn ser cubiertas en este anlisis, al menos se entregarn algunos elementos importantes para comprender la complejidad del tema. Los temas que se analizarn son los siguientes: Educacin Preescolar Subvencin Escolar Preferencial Educacin Tcnico - Profesional Educacin Superior Profesores En cada uno de estos aspectos se trabajar en torno a la equidad y calidad, haciendo un vnculo con la forma en que la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) los enfrenta. Cabe recordar que, desde mayo 2010, Chile es miembro pleno de la OCDE. Por tanto, es necesario considerar a esta organizacin no como el club de los pases ricos, como
43.- Profesora y Licenciada en Historia de la PUC de Chile. Mster en Polticas Pblicas de la Universidad de Columbia, en Nueva York. Ha sido recientemente nominada Vice Chair del Bureau del Education Policy Committe, EDPC, de la OECD. Actualmente se desempea en la Oficina de Relaciones Internacionales del Ministerio de Educacin.
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la denominan sus detractores, sino como el club de las buenas prcticas, del que se puede aprender y del cual se puede ser parte activa. Es efectivo que Chile tiene an mucho por avanzar, pero tambin puede ser un aporte a partir de su experiencia como pas en vas de desarrollo y, dadas las distintas problemticas que presenta, y puede ser un complemento de la visin, principalmente europea, que esta organizacin presenta. La misin estratgica de la OCDE en el mbito de educacin, se expresa en el mandato del Comit de Poltica Educativa: El Comit contribuye a apoyar a los pases miembros de la OCDE y a los pases no miembros, en sus esfuerzos por lograr aprendizajes de calidad a lo largo de la vida, lo que contribuye al desarrollo personal, el crecimiento econmico y la cohesin social.
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Fortalecer las competencias y habilidades del capital humano Chile necesita mejorar los resultados que sus estudiantes alcanzan en educacin, dado que slo al mejorar su capital humano, se podr aumentar la productividad. La tasa de desempleo, que en el ltimo trimestre de 2011 alcanz a un 7.07% , puede bajar. Tambin es posible mejorar los salarios para todos los chilenos.
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ste no es ciertamente un fenmeno local, sino que ocurre a nivel regional (...) en la ltima dcada ha habido mucha actividad en la regin para establecer agendas polticas internacionales y objetivos educativos comunes. Este hecho refleja el reconocimiento que se otorga a la Educacin como factor clave en el desarrollo humano y en la lucha contra la pobreza, y tambin demuestra una profunda inquietud para mejorar los sistemas educativos de la regin.
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La Reunin Ministerial de Educacin del ao 2010, de la OCDE, se denomin Invirtiendo en Capital Social y Humano: Nuevos Desafos. En el resumen de la reunin se indica: Reconocemos que la recuperacin econmica sustentable y el proceso social descansan en mantener niveles adecuados de inversin en educacin y capacitacin,
44.- OCDE (2011) Medium Term Strategy. 45.- Datos del Banco Central 46.- ECOSOC 1 Progreso hacia educacin para todos en Amrica Latina y el Caribe, Pg. 15
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junto con realizar esfuerzos continuos por mejorar el uso efectivo de recursos limitados e incentivando la innovacin.
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En esa misma Reunin Ministerial las autoridades discutieron cmo la educacin entrega beneficios que van ms all de los retornos econmicos para los individuos y las sociedades. Contribuye a tener acceso a una mejor salud, mejora el ejercicio de la ciudadana, alcanza menores niveles de criminalidad y alcanza ms confianza y tolerancia en los ciudadanos. Es claro que la educacin an no ha alcanzado su potencial mximo en toda la poblacin mundial (hecho muy evidente en Chile) y que an persisten enormes desigualdades en los resultados educativos alcanzados. La UNESCO, en su calidad de principal organismo del movimiento por los Objetivos de la Educacin para Todos, reconoce el gigantesco potencial de mejoramiento de la calidad de la educacin general en todos los Estados Miembros. Aunque se reconoce el progreso logrado para alcanzar la educacin primaria universal, la ampliacin del proceso equitativo a la educacin, sin las disposiciones necesarias para asegurar la calidad, slo se expresa en resultados virtuales, que tienen un efecto mnimo en la vida de los alumnos y la falta de oportunidades de participacin social.
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Asumir la desigualdad y atenuar sus efectos Cuando hablamos de educacin, capital humano y otros temas asociados, es imposible dejar de lado el tema de la desigualdad o, lo que es lo mismo, la falta de equidad en la sociedad chilena. Chile presenta uno de los ms altos ndices de desigualdad del mundo. Nuestro pas es el pas ms desigual de la OCDE, cuyos pases miembros tambin ha aumentado la brecha entre el grupo ms rico y el grupo ms pobre. En Chile el grupo ms rico recibe hasta 27 veces ms ingresos que el ms pobre mientras, en Mxico - el primer pas latinoamericano en ser miembro de la OCDE - alcanza diferencias de hasta 25 veces. El lado positivo de esto, si es posible encontrar alguno, es que la brecha entre ricos y
47.- OECD Education Ministerial Meeting. Investing in human and social capital: New Challenges, Paris 4 5 de noviembre de 2010, Chair`s summary. http://www.oecd.org/dataoecd/53/16/46335575.pdf 48.- ECOSOC 5, Marco de Anlisis de diagnstico y seguimiento de la calidad de a educacin general, pg. 12
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pobres se redujo durante los ltimos 25 aos. Las desigualdades sociales perduran en la forma de complejos problemas estructurales, que tienen sus races en la geografa y la historia de la regin. Esta herencia lleva a que se consoliden las diferencias con respecto a la conclusin de la educacin primaria y secundaria y estas brechas tienen como base razones socioeconmicas, territoriales, tnicas y de gnero.
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Chile tiene entonces por delante una considerable tarea que debe enfrentar con una mirada de largo plazo. Se debe comprender la necesidad de hacer un gran esfuerzo para mejorar esta situacin ya que el efecto que esto tenga beneficiar a todo el pas. Entregar una mejor educacin a los habitantes del pas es una medida esencial. Tal como indica el documento de la Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (CEPAL) Panorama Social 2010: La informacin tambin respalda la idea de que las medidas educativas de que disponen los gobiernos pueden contribuir, sustancialmente, a disociar los orgenes sociales de los individuos de sus logros en trminos de bienestar.
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Aprender desde los primeros aos de vida Chile debe lograr ms cobertura en la educacin preescolar, pero sin descuidar la calidad. Los hallazgos de la neurociencia han indicado que los primeros tres aos de vida son los ms importantes para moldear el cerebro humano. Todos los aprendizajes que se puedan entregar en esa etapa representarn en el futuro una ventana de oportunidad para la vida del nio. En el caso de Chile, entregar una buena educacin preescolar a nios y nias es tambin una oportunidad para intentar nivelar la cancha. Nuestros altos niveles de desigualdad exigen la toma de medidas para paliar las enormes diferencias que se producen entre los distintos grupos sociales, segn sea el quintil de proveniencia. Es particularmente importante para aquellos nios con rezagos fsicos, intelectuales y sociales, entregarles educacin pre - escolar de calidad. La OCDE ha reconocido que los bajos resultados que muchos pases alcanzan, por ejemplo en el examen PISA se explican, en muchas ocasiones, por una deficiente preparacin de base. A esto se suman las condiciones sociales de pobreza y una
49.- ECOSOC 1, Progreso hacia Educacin para todos en Amrica Latina y el Caribe, ECOSOC RMA, pg. 13 50.- CEPAL, Panorama social 2010, pgina 86
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educacin primaria y secundaria que determina los resultados que se lograrn en el futuro. Intervenir en forma temprana puede ayudar a disminuir las brechas de aprendizaje que presentan los estudiantes chilenos. Un programa importante ha sido el programa Chile Crece Contigo, el que ha procurado entregar apoyo a las familias vulnerables, para fortalecer el desarrollo psicolgico de sus nios entre el nacimiento y los cuatro aos de vida. Adems entrega acceso gratuito a la educacin preescolar para los hijos de las familias ms pobres. En el pas, la tasa de cobertura en educacin preescolar es de slo un 12%, lo que no alcanza a la mitad que tienen los miembros de OCDE. En el conjunto de pases OCDE, Chile es el pas con la segunda tasa ms baja de asistencia a establecimientos preescolares, despus de Turqua. Adems, esta tasa de matrcula es mucho menor para los quintiles ms bajos de la poblacin chilena. Claramente es esta un rea de incipiente desarrollo que todava puede mejorar mucho. () la matrcula del nivel de pre - primaria ha aumentado gradualmente en la regin, durante los ltimos aos. Sin embargo, las cifras revelan la necesidad de redoblar esfuerzos. La tasa neta de matrcula promedio en los pases sobre los cuales se posee informacin era de un 54% en 2000 y de un 65.3% en 2008, lo que representa un aumento de alrededor de 10 puntos porcentuales.
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El Ministerio de Educacin (Mineduc), de Chile, ha estado reforzando el trabajo que se realiza a nivel preescolar. Se est procurando aumentar la cobertura y tambin mejorar la calidad de la educacin que se entrega a este nivel. Uno de los grandes problemas es la falta de profesionales de la educacin que tengan especializacin en el trabajo con nios de esta edad. Por esta misma razn se hace doblemente necesario entregar apoyo en el rea curricular y de capacitacin a los profesores y profesoras. En los ltimos aos la cobertura en educacin ha ido en aumento y, el Mineduc, ha manifestado el compromiso de alcanzar la total cobertura para los nios pertenecientes al 60% ms vulnerable al ao 2014. Esto supone avanzar en 25 mil nuevos cupos durante el ao 2012, momento en que se crearn 19 mil cupos para jardines y salas
51.- ECOSOC 1, pg. 19
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cuna. Todo lo anterior, asociado a un incremento sustantivo en el presupuesto para este sector educacional. Sin embargo, se reconoce que an falta avanzar en calidad y en lograr tener marcos de calidad que definan qu se entiende por una educacin pre - escolar y cules son las calificaciones que los docentes de este sector deben tener. La elaboracin de estndares para los maestros de educacin preescolar inicial y el establecimiento de procedimientos de acreditacin ms estrictos para los programas de educacin inicial y los docentes de educacin parvularia ayudaran a mejorar en este terreno. Cabe sealar que el ao 2011 se entregaron los estndares para la formacin de educadores de nivel pre - escolar.
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Dentro del rea de educacin de la OCDE existe un programa especfico que se dedica a la educacin pre - escolar, denominado Early Chilhood Education and Care (ECEC). Esta rea se dedica al anlisis de las polticas de educacin pre - escolar en distintos pases y de la forma en que se organizan estos sistemas. Los expertos evalan las polticas, los programas y las formas en que se entrega educacin a los nios y nias desde su nacimiento y el inicio de su educacin bsica obligatoria. Recientemente, este grupo de expertos elabor un documento en el que se entregan lineamientos sobre la educacin pre - escolar. All se refuerza la idea de que un mejor cuidado del nio y la entrega de mejor educacin a edad temprana son ptimas bases para su aprendizaje futuro. Sin embargo, todos los beneficios que es posible alcanzar estarn condicionados a la calidad de la educacin que se entregue. Expandir el acceso a la educacin pre escolar, sin poner atencin a la calidad, no asegurar buenos resultados para los nios, ni tampoco una mejor productividad a largo plazo en beneficio de la sociedad. La evidencia ha mostrado que si la calidad es baja tiene un efecto negativo en el desarrollo del nio, en lugar de traer efectos positivos. Tanto es as que algunos pases han optado por no tener una cobertura universal, pero s una educacin de calidad a nivel preescolar, focalizada en aquellos que ms la necesitan.
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52.- OCDE (2011), Mejores polticas para el desarrollo: perspectivas OCDE sobre Chile. pg. 26. 53.- http://www.oecd.org/document/3/0,3746,en_2649_39263231_27000067_1_1_1_1,00.html
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Existe, entonces, acuerdo general entre los expertos y actores de la educacin preescolar en que la calidad es fundamental para obtener retornos positivos. El anlisis de los expertos OCDE ha demostrado que hay cinco elementos fundamentales para fortalecer la educacin preescolar: Establecer metas y regulaciones para la calidad Disear e implementar bases curriculares y estndares Mejorar las calificaciones, la capacitacin y las condiciones de trabajo Comprometer a las familias y las comunidades Avanzar en la recoleccin de datos, la investigacin y el monitoreo. Del trabajo que realiza ECEC se ha generado una red de sistemas de educacin pre escolar, en la que participan la mayora de los pases miembros de la OCDE. Por el solo hecho de ser miembro pleno de esta organizacin, Chile puede participar de esta red y beneficiarse del conocimiento acumulado y de las publicaciones que emergen de los estudios realizados. Es fundamental que este trabajo se profundice, que se participe en forma ms activa, de modo de aprender de otras naciones donde se ha avanzado mucho en educacin pre - escolar y para ir mostrando los avances que el pas est teniendo.
Ley de Subvencin Escolar Preferencial Chile ha sido reconocido por sus enormes avances en las tasas de cobertura para la educacin bsica y media. Ya el ao 1970, la cobertura para la educacin primaria bordeaba el 90% y, en la actualidad, es de 100%. Mientras, para la educacin secundaria los ndices alcanzan al 85% de cobertura. Sin embargo, la calidad y equidad del sistema no es homognea. La equidad es el derecho de todos los estudiantes a tener las mismas oportunidades para recibir educacin de calidad. La evidencia demuestra que la distribucin inequitativa de resultados en educacin y capacitacin es una de las barreras ms severas para la efectividad del sistema escolar.
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54.- OCDE (2011), Medium Term Strategy, pg. 8
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Calidad, por otro lado, se define como el derecho de todos los estudiantes, independiente de sus condiciones y circunstancias socioeconmicas, a alcanzar los objetivos generales y los estndares que se definen en la ley de educacin que cada pas tiene. En Chile ha habido importantes avances en el monto de subvencin por estudiante, la que ha aumentado casi cinco veces desde el ao 1990. Un progreso muy importante, y que ha sido especialmente reconocido por la OCDE en diversos estudios sobre Chile, y en otros de carcter ms general, es la Subvencin Escolar Preferencial (SEP). sta ha permitido entregar mayor cantidad de recursos, va subvencin escolar, a aquellos establecimientos donde hay mayor concentracin de estudiantes en condiciones de vulnerabilidad. Todo lo anterior bajo la idea correcta de que es mucho ms caro educar a un nio o nia que viene de una familia con carencias econmicas, sociales, conductuales y afectivas, entre otras.
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En el pas, gran parte de los resultados en las evaluaciones nacionales, como SIMCE, e internacionales, como PISA y TERCE, se explican por el origen socioeconmico de los estudiantes. ste es un indicador de que el sistema educativo tiene un margen de accin muy limitado al momento de dar solucin a estas condiciones estructurales.
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La Ley de SEP vino a dar respuesta a este fenmeno. El esfuerzo estatal se encamina a orientar recursos, directamente, a los nios y nias provenientes de familias ms pobres. Estos nios rezagados deben recibir ms atencin y ms apoyo de parte del Estado y, por tanto, los municipios deben hacerse cargo de disear programas especiales y complementarios para fortalecer la entrega educativa que llega a ellos. En la ley de presupuesto 2012 se increment la subvencin escolar en un 8%. Esto supone una inversin extra de 102 millones de dlares, con lo que el gasto total en subvenciones crecer en 500 millones de dlares, el ao 2012. Adems en este ao, la SEP se extender tambin a octavo bsico y, se espera que para el ao 2017, toda la enseanza media cuente tambin con este beneficio.
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55.- OCDE (2011), Mejores polticas para el desarrollo: perspectivas OCDE sobre Chile, pg. 25 56.- Ministro de Educacin, Felipe Bulnes Serrano, lunes 5 de diciembre, 2011, en www.mineduc.cl
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Por una mejor educacin tcnico - profesional Al momento de acceder a la educacin media, alrededor de los 15 aos, los estudiantes chilenos pueden elegir entre seguir la educacin cientfico humanista (HC) o continuar estudios en el rea tcnico profesional (TP), lo que les permitir ingresar al mundo laboral una vez egresados de la educacin secundaria. En el sistema educacional chileno las especialidades que se ofrecen se encuentran dentro de distintas ramas: Rama Comercial, perteneciente al sector econmico de Administracin, Contabilidad, Secretariado y Ventas. Rama industrial, dividida entre los sectores econmicos de Construccin, Metalmecnico, Electricidad, Minero, Grfico, Qumico y Confeccin. Rama Tcnica, que se divide en los sectores econmicos de Alimentacin, Programas y Proyectos Sociales y Hotelera y Turismo. Rama Agrcola, dividida en sector Maderero y Agropecuario. Rama Martima, del sector martimo De acuerdo a los datos oficiales del Mineduc, del ao 2010, la formacin diferenciada tcnico - profesional se imparte en 948 establecimientos educacionales, entre los cuales cerca del 60% brinda, adems, la Cientfico Humanista. As, el nmero de estudiantes en enseanza media alcanzaba, el ao 2010, a 1 milln 125 mil, de los cuales casi 204 mil cursaban 3 o 4 medio en EMTP, lo que equivale al 44,7% de la matrcula de esos cursos.
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La educacin tcnica, vocacional o tcnico - profesional es una preocupacin a nivel mundial. En Amrica Latina esta preocupacin se ve exacerbada, dados los problemas que existen para la insercin laboral y las desigualdades en formacin que presentan los egresados de la educacin secundaria. Revisten especial inters los programas de jvenes y adultos orientados a la formacin tcnico - profesional cuyo objetivo es proporcionarle las competencias y conocimientos que necesitan para el paso de la escuela al mundo laboral. Esta transicin suele enfrentar dificultades, dado el alto grado de desempleo juvenil que afecta a la regin en 2008, segn estimaciones de la CEPAL, la tasa de desempleo ascenda al 19% - a lo que debe agregarse la elevada informalidad que caracteriza a las ocupaciones en la regin, incluyendo aquellas a las que acceden los jvenes.
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57.- Fuente: Base Matrcula de Establecimientos 2010 Ministerio de Educacin 58.- ECOSOC 2, Temas educativos centrales en Amrica Latina y el Caribe, pg. 21
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El mayor problema es que, pese a la enorme importancia que tiene, la educacin tcnico - profesional no ha recibido la atencin suficiente y, en muchos pases de la regin, an falta mucho por hacer. Chile no es la excepcin. Es un tema por resolver, y numerosos estudios as lo han demostrado. UNESCO ha reconocido este hecho al sealar que una de las principales causas de cmo se presenta este sector educativo es la falta de inversin por parte de los pases. La educacin tcnica estara sufriendo las consecuencias de una financiacin escasa, una planificacin insuficiente y una vinculacin endeble con el mercado del trabajo (UNESCO, 2010, 5).
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Un avance importante que ha tenido el sistema de educacin tcnico - profesional chileno ha sido el sistema de Formacin Dual. Esta modalidad, que sigue el modelo alemn, se presenta como una alternativa de formacin profesional que busca ofrecer a los jvenes una base adecuada de conocimientos y prctica, para tener xito profesional, adems de garantizar una oferta suficiente de capital humano competente para las empresas. Este sistema fomenta una educacin integral, dado que hace que la formacin de los alumnos se ligue a la realidad del mundo laboral real. Esto expone al estudiante a situaciones reales que son las mismas que deber enfrentar, con posterioridad, cuando ejerza como profesional lo que, lejos de ser una presin para el estudiante, refuerza su formacin y le hace poner en prctica y logra la retroalimentacin entre el lugar de estudio y el lugar de trabajo. Mediante este sistema, el estudiante, durante los dos ltimos aos de enseanza media, pasa un tiempo en la sala de clases y otro en el trabajo. La transicin entre el mundo estudiantil y el laboral se hace as ms sencilla para el estudiante, facilitando adems su empleabilidad, una vez egresado de este sistema. Adems, los estudiantes logran conocer aspectos de la rutina del mundo laboral, como por ejemplo, la comunicacin con sus superiores y colegas, los hbitos laborales como la puntualidad, la comunicacin oral y escrita, y otras habilidades que deben alcanzar para tener un mejor desempeo. En Chile existen actualmente alrededor de 18 mil alumnos y alumnas de 200 liceos de enseanza tcnico - profesional que realizan estudios bajo el rgimen de Formacin Dual. Hay ms de 7 mil 500 empresas que apoyan este sistema educativo, acogiendo a los estudiantes de estos establecimientos y permitindoles completar sus estudios con experiencia prctica en sus ambientes de trabajo.
59.- Ibid, citado en UNESCO 2010
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El 85% de los jvenes que estudian bajo esta modalidad encuentran inmediatamente una ocupacin una vez egresados de enseanza media. Frecuentemente esto se da en el mismo lugar donde desarrollaron su prctica profesional, lo que constituye una cifra importantsima considerando la dificultad actual de los jvenes para encontrar trabajo.
Educacin y capacitacin para el trabajo La OCDE est preocupada tambin del tema de la formacin tcnico - profesional. Es una de las lneas de trabajo que desarrollan expertos bajo la divisin de polticas de educacin y capacitacin (EDTP, Education and Training Policy Division), perteneciente a la divisin de Educacin. En 2009, el Mineduc, junto al Consejo Nacional de Innovacin para la Competitividad (CNIC), encarg a un equipo de expertos de la OCDE un estudio diagnstico de la situacin de la educacin tcnico - profesional en Chile. Este estudio dio cuenta de las fortalezas y de las debilidades que el sistema educacional chileno presenta en el rea de educacin tcnico - profesional. Dentro de las fortalezas se encuentran la oportunidad que la educacin tcnica ofrece en un contexto de crecimiento econmico y de la fortaleza que Chile ha mostrado frente a las crisis econmicas; la sociedad chilena valora la educacin y esto se ha puesto de manifiesto en el significativo aumento de la tasa de graduacin de la enseanza secundaria. ste pas de 46%, en 1995 a 71%, el ao 2007. Se indic adems que el compromiso de las autoridades de gobierno del momento (2009) con la educacin tcnica era evidente dada la creacin de la Comisin para la Educacin tcnico - profesional y la creacin de un Consejo Nacional de Educacin Tcnica. Dentro de los desafos a superar, que el informe destac. Entre estos se encuentran los siguientes: Existe una importante desconexin entre los distintos elementos que componen el sistema de educacin tcnica, tanto en trminos curriculares como institucionales. Las habilidades verbales y matemticas de los estudiantes chilenos de 15 aos no estn lo suficientemente desarrolladas y son un problema,
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especialmente para los estudiantes de los establecimientos de educacin tcnico - profesional. La realizacin de la prctica profesional en lugares de trabajo no est bien desarrollada. Muchos estudiantes logran la exposicin a estos ambientes de trabajo y la calidad de estos lugares de prcticas no ha sido suficientemente fiscalizada. Muchos profesores e instructores no tienen las calificaciones necesarias para ensear a los estudiantes. Falta mejorar orientacin vocacional para los alumnos. El informe, en general, recomienda desarrollar, pese a todas las dificultades que su implementacin puede traer, un marco general de calificaciones, el que entregara mayor unidad a un sistema que ya est fragmentado; aumentara la transparencia, de modo que las distintas calificaciones pueda ser reconocida por los estudiantes, empleadores y otros actores de la educacin; y facilitara el aprendizaje a lo largo de la vida y mejorar el acceso a la educacin secundaria para todos. El informe recomienda: lograr un mayor compromiso de parte de los empleadores, los sindicatos y los mismos estudiantes, de modo que todos trabajen unidos en pos de una mejor formacin tcnica, con un aseguramiento de su calidad y con una mejor conexin y acceso entre la formacin tcnico - profesional y la educacin superior, de modo que los estudiantes tambin puedan dar continuidad a sus carreras en universidades, institutos profesionales o centros de formacin tcnica. Este aspecto fue tambin recomendado por el informe que realiz la OCDE y el Banco Mundial para la educacin superior en Chile en el mismo ao 2009. Es importante mencionar la estrategia de habilidades (skills strategy), iniciada el ao 2010 en el Directorado de Educacin de la OCDE, al momento de pensar en la educacin secundaria y, en particular, en la educacin tcnico profesional. El proyecto fue presentado, como una iniciativa horizontal, a distintas reas de trabajo de la OCDE. La educacin tcnico - profesional es, ciertamente, un sector de la educacin de carcter transversal y horizontal. El fundamento de este proyecto es el hecho de que el crecimiento y la competitividad de los pases dependen, crecientemente, de su capacidad para anticipar la demanda
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laboral que tendrn. El proyecto busca promover la adquisicin de habilidades y la equidad en el acceso al aprendizaje y asegurar que haya una apropiada mezcla de habilidades en los aprendices, de modo que las habilidades que las empresas necesitan sean las que se estn enseando en los centros de enseanza. Es decir, que haya una correspondencia, para asegurar la eficiencia del esfuerzo humano y econmico que se est realizando.
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El programa comprende cuatro reas de trabajo: Identificar la demanda de habilidades, de acuerdo a los nuevos tipos de trabajo que han surgido en el mundo globalizado, logrando aquellas que son transferibles entre distintos sectores ocupacionales. Determinar si el conjunto de habilidades que se estn enseando es o no adecuada, y si los estudiantes egresan habiendo aprendido esas habilidades. Definir si las habilidades son aprendidas en forma eficiente, igualitaria y sustentable. En educacin esto tiene directa relacin con la Educacin Tcnico - Profesional. Finalmente en la equidad en el acceso y movilidad educativa esta rea se nutrira de los resultados entregados por PIAAC y por la prueba PISA , ambas iniciativas de la OCDE. Construir, de parte de los gobiernos con un trabajo sistemtico con el sector empresarial y social y encontrar enfoques sustentables para definir quin paga qu, cundo, cmo y cunto.
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Como resultado global de este proyecto de habilidades se ofrece una estrategia para los pases OCDE; un programa de trabajo integrado e intersectorial al interior del organismo y la publicacin regular de OECD skills outlook, donde se harn anlisis comparativos y estudios por pas. En la actualidad, el Ministerio de Educacin ha mantenido la secretara ejecutiva de Educacin Tcnico - Profesional, la que tiene distintas reas de trabajo. Esta secretara ha recogido muchas de las observaciones que el informe de la OCDE realiz y busca mayor coordinacin entre los actores que trabajan por la educacin tcnico 60.- Presentacin realizada por Andreas Schleicher, Education Policy Advisor of the Secretary General, en la reunin del Comit de Poltica Educativa (Education Policy Committee, abril 2010. 61.- PIAAC, Programme for the International Assessment of Adult Competencies, Programa para la Evaluacin internacional de las Competencias de los Adultos 62.- PISA: Programme for International Student Assessment, Programa para la evaluacin
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profesional, incluso al interior del mismo Ministerio, en difundir las buenas prcticas en la educacin tcnico - profesional y promover la realizacin de prcticas profesionales de los alumnos de esos establecimientos. El Ministerio reconoce que la formacin tcnica es una tarea pendiente, y de gran complejidad, tanto a nivel escolar como en su vinculacin con el mundo laboral y en la Educacin Superior. Para el ao 2012 se busca aumentar en cerca de un 20% los fondos para el equipamiento de establecimientos educacionales tcnico - profesionales. Esto se har junto con la creacin de un nuevo programa de apoyo a dicha formacin, el que incluir un fondo para el perfeccionamiento docente y el financiamiento de alianzas entre liceos y mundo productivo.
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Aumentar la matrcula en educacin superior El ao 2011 fue especialmente importante para la educacin superior. Fue el ao en que la mayor parte de las instituciones de educacin superior del pas vio interrumpidas sus actividades, debido a las marchas y paros de sus alumnos. Si bien el pliego de peticiones de los estudiantes fue (y todo parece indicar que seguir siendo) extenso, hay un aspecto importante de resaltar. Los estudiantes manifestaron la preocupacin financiera que muchos hogares viven, fruto del ingreso de sus hijos al sistema de educacin superior. Innegablemente, los apoyos, becas y subsidios entregados por el Estado, y por las mismas instituciones, han sido insuficientes para paliar los gastos en educacin superior de las familias chilenas. ste es un aspecto que no puede obviarse, dada la explosin que la matrcula de enseanza superior sufri en Chile en los aos 90. En las ltimas dcadas, el sistema de educacin superior en Amrica Latina y el Caribe ha presentado gran expansin y crecimiento. Sin embargo, su cobertura es an muy restringida y se ha concentrado en los niveles de ingresos medios y altos. Para asegurar mayor igualdad de oportunidades en este nivel se requieren polticas que compensen la falta de recursos monetarios y
63.- A nivel de educacin superior, existen los CFT, Centros de Formacin Tcnica donde se imparten carreras tcnicas de nivel superior. En el sistema de Educacin Superior chileno hay 64 Centros de Formacin Tcnica (CFT), sin considerar los que estn en proceso de cierre, que congregan a 139.000 alumnos. De ellos, 13 estn acreditados, los que representan el 68% de la matrcula de CFT. La mayora de sus programas duran entre 4 y 6 semestres (2 y 3 aos). 64.- Revista Sacapuntas, edicin octubre 2011, Ministerio de Educacin, pg. 7.
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tiempo de los jvenes que egresan de secundaria y tienen que trabajar para sobrevivir o aportar a sus familias.
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En Chile, la expansin ha sido tal, que la matrcula en instituciones de educacin superior pas de 180 mil estudiantes en 1984, a un milln quince mil en 2011. Adems, un 70% de estos estudiantes es la primera generacin de sus familias que asiste a la educacin superior. Si bien sta es una muy buena noticia para el pas, en trminos de expansin de la cobertura, implica tambin un enorme desafo, dados los altos costos que la educacin superior presenta. El gobierno se ha fijado el objetivo de corregir las desigualdades, y ampliar las oportunidades para garantizar el derecho de asistir a la educacin superior a todos los jvenes con talento, reconociendo al mismo tiempo que el talento est distribuido de igual forma entre los grupos socioeconmicos.
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El presupuesto para educacin superior, del ao 2012, aument en un 26% y, en materia de becas, se increment en un 86% real. Los recursos generales para educacin superior pasaron desde mil 276 millones de dlares, en 2011, a mil 611 millones de dlares, en 2012. Un aspecto importante de destacar es la ampliacin de las becas a la clase media (tercer quintil). Durante muchos aos solo existieron becas para los alumnos meritorios del Consejo de Rectores de Universidades Chilenas (CRUCH), que pertenecan a los dos primeros quintiles (el 40% ms vulnerable). Se ha decidido avanzar al 20% siguiente. Este quintil podr postular a la Beca Bicentenario, que financia la totalidad del arancel de referencia anual de una carrera universitaria de pregrado. Este beneficio se extiende tambin a aquellos estudiantes que ya estn cursando estudios en instituciones de educacin superior y a los nuevos estudiantes que ingresarn el ao 2012. Se trata de un avance importante, puesto que entrega un beneficio a un grupo social que antes
65.- ECOSOC 6. Desafos para una educacin con equidad en Amrica Latina y el Caribe Pg. 31 66.- OCDE (2009), La Educacin Superior en Chile, pg. 80
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Se han tomado medidas para mejorar el acceso de los estudiantes a becas y ayudas de parte del Estado. Para dar a conocer los beneficios y becas que el Estado entregar a los estudiantes de educacin superior desde el ao 2012, se realiz una campaa radial y en prensa escrita, dando a conocer los nuevos beneficios. Las becas buscan que los estudiantes del primer y segundo quintil de la poblacin (el 40% ms pobre) tengan beca garantizada para financiar sus estudios superiores.
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no haba sido atendido y que, tambin, presentaba grandes dificultades para poder financiar sus estudios. Finalmente cabe indicar que, a fines del ao 2011, se ingres al Congreso el proyecto de ley que crea la Superintendencia de Educacin Superior, cuyo objeto es hacer efectiva la prohibicin del lucro en universidades y evitar o sancionar los abusos en materia de servicio hacia los estudiantes de educacin superior.
Ms y mejores profesores La OCDE, y gran parte de la investigacin en educacin han definido a los profesores como los actores ms importantes del proceso educativo.
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Nuestro pas tambin precisa de ms y mejores profesores, en todos los subsectores de aprendizaje. Los docentes desempean un papel esencial para promover la calidad de la educacin y son los promotores y catalizadores del cambio. Ninguna reforma de la educacin tendr posibilidades de xito sin la activa participacin de los docentes y su sentimiento de pertenencia. Foro Mundial de la Educacin, Dakar, 2000.
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Todos los profesores deben tener las habilidades para poder ser agentes de cambio y lograr aprendizajes en las salas de clases. La cumbre internacional para la profesin docente (International Summit on the Teaching Profession) se realiz en Estados Unidos, en el mes de marzo de 2011, organizado en forma conjunta por el Departamento de Educacin de Estados Unidos y la OCDE, entre otras organizaciones. En este encuentro se reunieron ministros de educacin, lderes sindicales y profesores y educadores de pases con buenos resultados educativos y tambin de sistemas que buscan de mejorar en educacin. La idea fue establecer dilogo entre los distintos actores y buscar consensos.
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Los temas que se desarrollaron en ese encuentro fueron los que se enumeran a continuacin: los profesores necesitan mejorar las habilidades con las que llegan a la sala de clases; para poder mejorar los resultados educativos de todos los nios
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67.- ECOSOC 2, Temas educativos centrales en Amrica Latina y el Caribe Pg. 30 68.- Este evento tendr su segunda versin en marzo 2012 en Nueva York, Estados Unidos 69.- OCDE (2011). Building a high-quality teaching profession. Lessons from around the world. Background report for the International Summit on the Teaching Profession.
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chilenos, es necesario mejorar la calidad de la enseanza; los sistemas escolares de mejor desempeo del mundo, como los de Finlandia, Corea, Singapur y Hong Kong, China, atraen a maestros del mejor tercio de los alumnos. Chile est tambin siguiendo esa lnea, mediante la Beca Vocacin de Profesor. sta se instituy en 2010, como una iniciativa cuyo objetivo es atraer a los mejores egresados de enseanza media a estudiar pedagoga. La beca es un beneficio que entrega el Mineduc para aquellos estudiantes y profesionales que manifiesten tener una real vocacin por la enseanza y que quieran estudiar una carrera de Pedagoga. Financia los aos regulares de duracin de una carrera de pedagoga, lo cual incluye el arancel real y la matrcula de la carrera.
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Programa INICIA El Programa Inicia es un componente del Programa para el Fomento a la calidad de la Formacin Inicial Docente. Constituye una iniciativa del Ministerio de Educacin que busca establecer dilogo y colaboracin con las instituciones formadoras para fortalecer la formacin de docentes. El Programa cuenta con tres lneas estratgicas en estrecha articulacin: Definicin de Orientaciones para la formacin inicial docente y Estndares para cada carrera de Pedagoga. Estos describen lo que cada docente debe saber respecto de la disciplina que ensea, as como las competencias genricas y disposiciones y actitudes profesionales que puedan verificarse al egreso de sus estudios Diseo e implementacin de una Evaluacin Diagnstica de los conocimientos de los egresados de carreras de Pedagoga, considerando como referente los
70.- Informacin oficial MINEDUC en www.becasycreditos.cl 71.- ECOSOC 1 Pg. 35
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En cuanto a la Formacin Inicial Docente, es decir, los conocimientos y habilidades que los futuros profesores reciben en las universidades que imparten la carrera de pedagoga, debe ser de gran calidad si queremos tener profesores de excelencia. la calidad de la formacin inicial y en servicio de los docentes tiene que ser mejorada, para que los docentes generen un cambio positivo en la calidad de la educacin. Adems, los mejores docentes con las calificaciones ms altas deberan ser animados de trabajar en aquellos sectores de la sociedad, donde se necesita ms educacin.
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estndares elaborados, con el fin de entregar informacin a las instituciones sobre el nivel de conocimientos de los docentes que forman y con el fin de realizar las acciones conducentes al mejoramiento de su formacin. Adems cuenta con una Lnea de apoyo a las instituciones formadoras de docentes, mediante recursos concursables para ejecutar proyectos de mejoramiento de las carreras de pedagoga, y Estrategias de Apoyo a la Insercin Profesional de Docentes Principiantes, dirigidas a fortalecer la calidad de la primera experiencia laboral de los profesionales de la educacin, mediante el establecimiento de un sistema de mentoras. En Chile, la prueba INICIA ha demostrado las deficiencias que existen entre los futuros profesores, en cuanto a sus habilidades de lenguaje, escritura y matemticas, as como el conocimiento del contenido de algunas asignaturas. La evaluacin INICIA ha permitido distinguir las instituciones formadoras de profesores que estn haciendo bien su trabajo de aquellas que no lo hacen. () para asegurar la calidad de la formacin se requiere de un sistema de evaluacin y acreditacin de las instituciones formadoras, basado en estndares que den valor a las certificaciones o ttulos profesionales que se otorgan. En este sentido, no slo est en juego el bienestar de los futuros profesores que asisten a estas instituciones, sino tambin el de todos los estudiantes que estos nuevos profesores atendern durante su vida profesional.
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Por otro lado, es fundamental continuar con el trabajo de elaboracin de estndares para la formacin inicial docente, de modo de definir los conocimientos (lo que se debe saber) y competencias profesionales (lo que se debe saber hacer) que son esenciales para una docencia de calidad. En los aos 2009 y 2010 se elaboraron los estndares para la formacin inicial de docentes de Educacin Bsica (de 1 a 6), en los sectores de Lenguaje y Comunicacin, Matemticas, Historia, Geografa y Ciencias Sociales, y Ciencias Naturales. Los estndares para la formacin inicial de Educadores de Prvulos, se entregaron el ao 2011 y se continuar avanzando durante los prximos aos.
72.- ECOSOC 3 Nueva agenda de polticas docentes en Amrica Latina y el Caribe: Nudos crticos y criterios de accin. pg. 22
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Desarrollo profesional docente El desarrollo profesional docente es fundamental y no puede resumirse en uno o dos cursos espordicos. La informacin que ha entregado la encuesta TALIS ha indicado que los profesores valoran ms los entrenamientos y cursos que han tenido como foco el mejorar la efectividad de la enseanza.
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La inversin en capacitacin y desarrollo profesional docente para Chile es, entonces, esencial y se complementa con la formacin inicial. Si la formacin inicial representa un factor decisivo para la calidad futura de los sistemas educativos, en el desarrollo profesional continuo de los docentes en ejercicio se juega la posibilidad de mejorar los actuales procesos de enseanza y aprendizaje. Ambas dimensiones son esenciales y deben integrarse en el esfuerzo por constituir una profesin docente a la altura de las exigencias que la sociedad, hoy en da, hace a los sistemas educativos de la regin.
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La retroalimentacin y la evaluacin a los profesores son muy valoradas por ellos El criterio para unir la evaluacin con las compensaciones ha sido siempre un tema importante y sensible para los docentes. La evaluacin docente, que se realiza en Chile desde el ao 2003, ha sido destacada y valorada por diversos investigadores e instituciones de estudio dedicados a la educacin, como por ejemplo la OCDE. Se considera que es un sistema que va por la senda correcta y que ha entregado informacin muy valiosa sobre las conductas,
73.- Teaching and Learning International Survey. 74.- ECOSOC 2, Temas educativos centrales en Amrica Latina y el Caribe 75.- ECOSOC 3 Nueva agenda de polticas docentes en Amrica Latina y el Caribe: Nudos crticos y criterios de accin. Pg. 31
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El desarrollo profesional docente ha sido un rea de trabajo importante para el Mineduc desde hace muchos aos. Se han ofrecido cursos de actualizacin y capacitacin a profesores y se ha trabajado en la creacin de comunidades de aprendizaje como son las redes pedaggicas locales y los talleres comunales. Estos han constituido espacios de trabajo serio y sistemtico entre los profesores. Ha sido tambin un sector que se ha tambin trabajado en otros pases de Amrica Latina () en las ltimas dcadas, los sistemas educativos de la regin han realizado diversos esfuerzos con el fin de aumentar la cantidad de docentes y, al mismo tiempo, mejorar su capacitacin, formacin inicial, perfeccionamiento y actualizacin permanente.
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fortalezas y debilidades de los profesores chilenos. La deficiencia que se indica es que slo se aplica a los docentes que se desempean en los 70.000 establecimientos municipales del pas y no en los particulares subvencionados (que tambin reciben presupuestos estatales). Los expertos han indicado que resultara valioso extender el sistema a este sector, de modo de enriquecer la informacin disponible y avanzar an ms en el perfeccionamiento de la profesin docente. Entre los aos 2003 y 2010 se han realizado ms de 80 mil evaluaciones correspondientes a Enseanza Bsica, Educacin Media, Educacin Parvularia y Educacin Especial. Los docentes son evaluados por medio de cuatro instrumentos que recogen informacin directa de su prctica (a travs de un portafolio), as como la visin que el propio evaluado tiene de su desempeo, la opinin de sus pares y la de sus superiores jerrquicos (director y jefe tcnico del establecimiento).
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La evaluacin docente, adems de la Asignacin de Excelencia Pedaggica, AEP deben estar asociadas a una carrera que permita a los docentes ir avanzando en su profesin y logrando una mayor motivacin para seguir avanzando y mejorando. Es importante disponer de una carrera docente que promueva el ejercicio comprometido, efectivo y responsable de la tarea educativa, as como la valoracin y reconocimiento social de la profesin.
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Chile est participando en la Encuesta de Enseanza y Aprendizaje (TALIS), de la OCDE, que se enfoca en las escuelas y que busca completar los vacos de informacin existentes al momento de comparar sistemas de educacin internacionales. Es una oportunidad, para profesores y directores de escuela, de entregar informacin para el anlisis y el desarrollo de polticas en algunas reas relevantes. El anlisis entre pases permitir identificar a otros que enfrentan los mismos desafos y aprender de otros enfoques de poltica. Los pases que han participado en la TALIS se han focalizado en aspectos clave del ambiente de aprendizaje. Estos afectan la calidad de la enseanza en las escuelas; el
76.- Informacin disponible en el sitio web oficial: www.docentemas.cl 77.- Asignacin de Excelencia Pedaggica. El Programa de Acreditacin para la Asignacin de Excelencia Pedaggica es una iniciativa del Ministerio de Educacin a la que pueden postular los docentes en forma voluntaria y cuyo objetivo es lograr el fortalecimiento de la calidad de la educacin a travs del reconocimiento del mrito profesional de las y los docentes de aula. 78.- ECOSOC 3 Nueva agenda de polticas docentes en Amrica Latina y el Caribe: Nudos crticos y criterios de accin. Pg. 22
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liderazgo y la gestin; la evaluacin del trabajo de los profesores, y la forma y naturaleza de la retroalimentacin que reciben. As tambin, el uso de los resultados de estos procesos para compensar y desarrollar a los profesores y el desarrollo profesional que estos reciban y cmo este desarrollo se conecta con los sistemas de evaluacin. TALIS permitir el examen del ambiente escolar creado, con distintos enfoques; entender el contexto y las condiciones en que opera; aprender a reconocer la buena enseanza en las escuelas y las prcticas docentes y sus necesidades, entre otros aspectos relevantes. TALIS proporcionar a Chile, adems, informacin sobre cmo se satisfacen las necesidades de desarrollo profesional de los profesores, mediante la capacitacin que se les ofrece. Si bien TALIS no mide la efectividad de los profesores o de las distintas prcticas de enseanza, contrasta perfiles de prcticas, actitudes y creencias entre los pases participantes. Las respuestas de los profesores son resumidas para analizar si es posible identificar esas diferentes prcticas, y si es que ellas se enfocan hacia una direccin u otra. El anlisis de las respuestas a la encuesta permite investigar sobre cmo las prcticas de enseanza y las creencias varan de acuerdo a las distintas escuelas, profesores y caractersticas de la sala de clases (incluyendo el clima escolar) y cmo se correlacionan con las actividades profesionales de los profesores (como actividades de desarrollo profesional docente o colaboracin con otros profesores). Este programa entregar informacin valiosa que permitir disear polticas pblicas para el fortalecimiento docente que identifiquen las principales fortalezas y debilidades de los profesores y profesoras, de modo de fortalecer la profesin docente. La complejidad del tema educativo ha quedado a la vista. A modo de conclusin, podemos decir que no es posible pensar que la educacin se puede solucionar, dado que no existe una respuesta nica ni tampoco una receta mgica que haga que los nudos y cuellos de botella que sta presenta se disipen en forma rpida. Adems, los procesos educacionales son de largo plazo y las iniciativas
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que se emprendan no mostrarn resultados concretos y medibles, sino hasta al menos una dcada despus de llevar a cabo las reformas educativas. Esto exige de los actores polticos una mirada de largo plazo y una visin generosa de pas, que deje de lado intereses partidistas y meramente polticos. La apuesta es al futuro de Chile, al futuro de nios y nias que hoy estn ingresando al sistema escolar y cuyas familias tienen grandes expectativas de que sus hijos tendrn un futuro mejor. El ao 2012 ser tambin un ao importante para la educacin en Chile. Se iniciar el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin, mediante la puesta en marcha de las nuevas instituciones: la Agencia de Calidad de la Educacin y la Superintendencia de Educacin. Adems, se ampliar la Subvencin Escolar Preferencial y numerosos estudios que se han estado trabajando irn mostrando resultados. Por otra parte, una serie de proyectos de ley esperan aprobacin por parte del Congreso; entre ellos el de desmunicipalizacin de la educacin, el que ha suscitado enorme inters y que no ha estado exento de polmica por parte de los actores de la educacin. Sabemos que son muchos los temas que han quedado fuera de este breve artculo y reconocemos que son todos igualmente importantes, ya que ataen a la poblacin chilena y a sus familias. En concreto, al capital humano que el pas tiene, su ms importante y valiosa riqueza.
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OECD (2010), Climbing on giant shoulders, Better schools for all Chilean children, OECD Publishing, Paris: OECD. OECD (2009), Learning for jobs, OECD reviews of vocational education and training. Chile: a first report. Viktria Kis and Simon Field. December 2009, OECD Publishing, Paris: OECD. OCDE (2011), Mejores polticas para el desarrollo: perspectivas OCDE sobre Chile. OECD Publishing, Paris: OECD. CEPAL. 2010. Panorama social de Amrica Latina, Captulo 2. La educacin frente a la reproduccin intergeneracional de la desigualdad y la exclusin: situacin y desafos en Amrica Latina. OECD (2011). Building a high-quality teaching profession. Lessons from around the world. Background report for the international summit on the Teaching Profession, OECD Publishing, Paris: OECD. OECD (2011), Towards an OECD Skills Strategy, OECD Publishing, Paris: OECD. OECD (2007), Education at a Glance. Paris: OCDE. OCDE (2009), La Educacin Superior en Chile, Paris: OCDE. ECOSOC RMA, Progreso hacia Educacin para todos en Amrica Latina y el Caribe Encuentro preparatorio Regional 2011 Naciones Unidas Consejo Econmico y Social, Revisin Ministerial Anual. Buenos Aires, Argentina, 12 13 de mayo 2011.
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Ana Mara Foxley R 79
No hay desarrollo sin cultura advierte en tono de consigna el documento oficial del CNCA con la Cuenta Pblica de 2011. No podemos pensar en el desarrollo del pas sin desarrollar la cultura, insisti el Ministro Luciano Cruz Coke, al entregar ese balance del ao. La mayora, seguramente, estara de acuerdo con su afirmacin. Sin embargo, si tratamos de desmenuzar conceptualmente ese manifiesto surgiran, sin duda, variadas interpretaciones y ms de algn disenso. Porque depende de cmo se entiendan los contenidos de cultura, desarrollo, polticas culturales o industrias creativas, para vislumbrar de qu se est hablando realmente y cul es el modelo de desarrollo cultural subyacente. En este artculo pretendo avanzar algo en este sentido, a partir de un somero anlisis de los diferentes enfoques que han estado en juego en Chile desde que, en 1990, se comenzaran a trazar nuevas lneas respecto a los roles que deben jugar el Estado, el sector privado y la sociedad civil en esta materia. Adems de explicitar los puntos de vista que aplicar para analizar la cultura, el desarrollo y las polticas pblicas, dar algunos trazos de lo avanzado en Chile, a la luz de los hechos, y del marco terico y analtico de investigadores y cientistas polticos y sociales. Es interesante preguntarse si la creacin de la nueva institucionalidad cultural y sus Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, Fondo Nacional de Desarrollo Cultural, consejos y fondos del Libro y la Lectura, del Audiovisual y de la Msica; los programas de desarrollo de la infraestructura y de la gestin y administracin cultural de los nuevos espacios; la descentralizacin y regionalizacin cultural; el sustantivo aumento del financiamiento pblico para la cultura, las artes y el patrimonio y los incentivos tributarios a las donaciones de la empresa privada, han significado o no la apertura en el pas de una nueva matriz de polticas pblicas en el campo cultural.
79.- Secretaria Ejecutiva Comisin Nacional de Cooperacin con UNESCO, Periodista titulada en Universidad Catlica de Chile y Master en Polticas Culturales, La Sorbonne, Paris. Fue Directora de Consejo Regional de la Cultura y las Artes (2004-2005) y Jefa de Cultura de la Secretara de Comunicacin y Cultura, de Ministerio Secretara General de Gobierno (1990 - 2000).
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Es diferente lo que se ha construido en estos ltimos 20 aos a lo que exista en el periodo del Estado de Bienestar y al del Estado autoritarioultraliberal? Es un camino propio e intermedio entre la concepcin de la cultura como un derecho individual y social y la que visualiza la cultura como un mero producto de la libre oferta y demanda del mercado?
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Prefiguran las polticas y programas aplicados a partir de los 90, la emergencia de un nuevo paradigma? Se ha dado un paso definitivo hacia la transformacin de las polticas culturales de Gobierno (o de los sucesivos gobiernos) en una Poltica Cultural de Estado que garantice el derecho a la cultura y la autonoma e independencia de sta respecto a los poderes polticos de turno?
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Es suficiente y adecuada la nueva estructura institucional colegiada, del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, para disear una poltica pblica estable, con la independencia necesaria respecto a los vaivenes gubernamentales y que responda a las demandas y necesidades culturales, con la misma voluntad y recursos que los que se disponen para las polticas de salud, de educacin, de vivienda o de obras pblicas? Es vlido reformular la idea de crear un Ministerio de Cultura, como lo ha explicitado el ministro actual, (en reemplazo del Consejo Nacional de la Cultura) que fusione las tareas de fomento de la creacin artstica, la produccin de las industrias culturales, la participacin y acceso de la poblacin a la cultura, con las de resguardo, proteccin y difusin del patrimonio? Garantizara un Ministerio una gestin democrtica e independiente o sera slo funcional a la idea de un mayor poder de negociacin en una lucha, codo a codo, junto a los otros Ministerios, por un presupuesto digno y una mayor legitimidad poltica al interior del Poder Ejecutivo? Qu desafos quedan pendientes en trminos de resolver las ecuaciones libertad y equidad; tradicin y modernidad; nacionalidad y globalizacin, identidad y diversidad; cultura y desarrollo?
80.- Foxley, Ana Mara: Les politiques culturelles au Chili 1990-2002: Une nouvelle relation entre ltat, la societ et le march? Tesis para el Master. La Sorbonne. France. 2002.
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Luego de algunos tanteos analticos, concluir trazando, a grandes lneas, los desafos que en una aproximacin muy personal - el pas enfrenta para su pleno desarrollo cultural.
Aclaraciones necesarias Cultura, desarrollo, polticas e industrias culturales pueden describirse de muy diversos modos. Si quisiramos hablar en trminos antropolgicos y muy generales podramos decir que cultura es todo lo que los humanos dejan como huella en la tierra, es decir, el modo de ser y el modo de hacer las cosas. O bien podramos quedarnos con la definicin de la UNESCO cuando habla de cultura como el conjunto de los rasgos distintivos espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan a una sociedad o a un grupo social y que abarca, adems de las artes y las letras, los modos de vida, las maneras de vivir juntos, los sistemas de valores, las tradiciones y las creencias.
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La definicin de cultura que comprende este artculo, se refiere esencialmente a la creacin de obras artsticas, al resguardo y difusin de bienes patrimoniales, a la produccin, la reproduccin, la distribucin y la comercializacin de productos y procesos de las industrias culturales. En buenas cuentas al desarrollo de bienes simblicos, relevando la participacin de la comunidad en esos procesos. Por otra parte, cuando hablamos de desarrollo no slo nos referimos al Producto Gegrfico Bruto o al ingreso per capita; al bienestar material o al crecimiento econmico. Hablamos de empleo, produccin y recreacin; participacin y organizacin social; expresin creativa y espritu innovador, crtico y creativo. Entendemos el desarrollo en estrecha relacin con la bsqueda de sentidos para la vida, y como un medio de acceso al mbito intelectual, afectivo y espiritual. En este sentido, la cultura no puede ser relegada a una mera funcin instrumental, que contribuye o bien entorpece el crecimiento y el desarrollo econmico. No se reduce slamente a ser un medio para alcanzar unos fines, sino que constituye la base social
81.- Definicin de acuerdo a conclusiones de: Conferencia Mundial sobre las Politicas Culturales (Mexico, 1982); Comision Mundial Cultura y Desarrollo (Nuestra diversidad creativa, 1996) y Conferencia Intergubernamental sobre Politicas Culturales para el Desarrollo (Estocolmo, 1998).
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del desarrollo. La cultura tiene un papel constructivo, constitutivo y creativo; hay que concebir el desarrollo en trminos que incluya el crecimiento cultural, dice la UNESCO.
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Ya desde la dcada del 90 las cumbres de Desarrollo Social, las reuniones de ministros de cultura a nivel mundial y las celebradas por representantes de Amrica Latina y diversos organismos culturales internacionales han venido insistiendo en la necesidad de establecer grandes orientaciones culturales, como base y fundamento del desarrollo social y de la calidad de vida de las personas. La necesidad de hacer indisoluble el desarrollo econmico del desarrollo cultural; la importancia de facilitar el acceso equitativo a la educacin y a una mejor vida fsica y mental; la relevancia de respetar y fomentar la diversidad, el patrimonio comn y la creatividad; la urgencia de disminuir y de eliminar las injustas brechas e inequidades de distribucin del ingreso, comenzaron entonces, paulatinamente, a figurar en la agenda de las polticas pblicas de gran nmero de pases. Con un objetivo claro: combatir la pobreza en todas sus dimensiones y fortalecer la participacin y la integracin social de los ciudadanos a la modernidad y a los beneficios de la globalizacin. Sin, por eso, perder una identidad cultural que, hoy por hoy, es cada vez ms abierta y diversa, hbrida y cruzada por mltiples influencias, contactos, fusiones e intercambios.
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Mercado, modernidad, participacin La gran meta, contenida en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), de las Naciones Unidas es suficientemente explcita y clara. No obstante, el problema est en cmo estimular ese desarrollo - con polticas, planes y programas concretos -, en comunidades sometidas a las fuerzas del mercado que distribuyen desigualmente las oportunidades de vida; las fuerzas de la modernizacin que arrastran con velocidades desiguales a diversos grupos hacia la modernidad, y (...) las fuerzas de la globalizacin que presionan sobre las culturas nacional-locales empujndolas hacia un acentuado pluralismo de las formas de vida.
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82.- Nuestra diversidad creativa: documento de la Comisin Mundial de Cultura y Desarrollo de Unesco. 1995. 83.- Ver especialmente: Comisin Mundial de Cultura y Desarrollo, 1995 y Conferencia Intergubernamental sobre Polticas Culturales para el Desarrollo, Estocolmo, 1998. 84.- Brunner, Jos Joaqun: Un modelo para armar: impresiones culturales del Chile actual. Edicin Especial N 21 de Revista CULTURA: Amrica en la encrucijada cultural. Ed. Secretara de Comunicacin y Cultura, 1998.
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Evitando la tentacin de posiciones extremas, optando en forma excluyente por el Estado o por el mercado, al hablar de cultura y desarrollo, en el marco de una democracia representativa, hablamos de un equilibrio entre la responsabilidad y el deber regulador y de fomento del Estado y lo que se deja sometido al laissez faire del mercado y al libre ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos. Ya nadie duda que, adems del Estado y el mercado, la sociedad civil y los movimientos sociales y culturales deben jugar un papel importante de presin, control y orientacin. En este texto nos referimos a polticas pblicas de cultura, sobre las cuales tambin hay diversas visiones. Seguir al socilogo argentino - radicado en Mxico - Nestor Garca Canclini, cuando se refiere a ellas como el conjunto de intervenciones realizadas por el Estado, con la participacin de las instituciones pblicas, el sector asociativo y el sector privado, con el fin de orientar el desarrollo simblico, satisfacer las necesidades culturales de la poblacin y obtener un consenso para un tipo de orden o de transformacin social. Y cuando advierte que no debe entenderse la poltica cultural slo como una administracin rutinaria del patrimonio histrico; como un ordenamiento burocrtico del aparato estatal dedicado al arte y la educacin o como cronologa de acciones de cada Gobierno.
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Por su parte, la UNESCO indica que las polticas culturales, ya se trate de proyectos concretos o de marcos reglamentarios apropiados (...) deben crear las condiciones para la produccin y difusin de bienes y servicios culturales diversificados gracias a industrias culturales que dispongan de medios para desarrollarse en los planos local y mundial. De aqu se desprende que los principales efectos de la aplicacin de polticas culturales democrticas, pueden manifestarse en una liberacin de las capacidades de expresin y de la creatividad de los individuos y en una participacin social ms activa.
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Se ha cumplido con esas condiciones y se han producido esos efectos en Chile? De acuerdo a la historia reciente, se puede concluir que se ha ido avanzando en ese sentido. La concrecin de las polticas pblicas supuso la eleccin de un momento poltico favorable para identificar los problemas, tomar las decisiones y aplicar la accin correspondiente. Requiri de mltiples consultas, negociaciones y comunicacin con
85.- Garca Canclini, N : Polticas culturales y crisis de desarrollo. En: Politicas culturales en America Latina. Ed. Grijalbo, 1987. 86.- Declaracin Universal de la Unesco sobre la Diversidad Cultural. 2001. 87.- Saez, Guy: Les politiques de la culture, en Trait de Science Politique de Grawitz, M y Leca, J . Ed. P.U.F., 1985
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la ciudadana, con las asociaciones y organismos de la comunidad. Y, por lo tanto, implic una cierta flexibilidad para que las polticas pblicas puedan cambiar en el camino, ajustarse y redefinirse, desaparecer o reemerger, en la medida que se necesite, ya que los actores, los problemas, las decisiones y las soluciones no son necesariamente estables (en las acciones de poltica pblica), porque son instrumentos de las colectividades polticas para inducir, guiar, acelerar o frenar el cambio social y no se limitan a la sola responsabilidad de los organismos pblicos (legislativos, ejecutivos o judiciales), sino que involucran a los grupos, individuos y agrupaciones no pblicas, que participan activamente...
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Uno de los fenmenos que hubo que considerar en Chile (como en cualquier otro pas) al disear polticas culturales, es la heterogeneidad del mbito cultural. All evolucionan juntos individuos y grupos que actan, ms cerca o ms lejos del mercado; que trabajan con recursos bsicos o con tecnologas de punta; que se desplazan en circuitos ms comerciales o ms informales y solidarios; que se centran en una bsqueda identitaria nacional o, al contrario, en temas y expresiones asociados a los circuitos internacionales del arte. Desde otro ngulo, se podra decir que en ese mundo cultural interactan tres circuitos: el mercado, compuesto bsicamente de: industrias culturales que producen bienes de la cultura de masas y de la cultura docta, creaciones populares o creaciones de elite; empresas, corporaciones y fundaciones que realizan accin cultural como mecenas financieros o como auspiciadores o patrocinadores, y consumidores o pblicos participantes, que adquieren y consumen productos culturales y que asisten a espectculos artsticos; el sector comunitario o asociativo, que obedece ms bien a criterios de solidaridad, pedaggicos o de participacin colectiva y, el Estado que, por medio de instrumentos institucionales, difunde, promueve o financia la actividad artstica e intenta lograr un acceso equitativo a la cultura; contribuir al desarrollo de la infraestructura y a la defensa y desarrollo del patrimonio, adems de mantener y administrar servicios culturales de bien pblico.
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Se puede vislumbrar as, que los contenidos y las formas de las polticas culturales pueden ser controversiales. Implican, al mismo tiempo, una voluntad poltica para impulsar un desarrollo dinmico que incluye diseo, gestin, control y evaluacin, encaminado a resultados y a soluciones eficaces y efectivas; un financiamiento pblico
88.- Thoenig, Jean Claude: Lanalyse des politiques culturelles, en Trait de Science Politique de Grawitz, M. y Leca, J. Edit PUF. (1985) 89.- Thoenig, J.C. op.cit 90.- Lahera, E.:Polticas pblicas, un enfoque integral, en Cmo mejorar la gestin pblica. Ed. Cieplan-Flacso. 1993.
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y/o privado; la existencia de mecanismos institucionales (organizaciones, legislacin, normas reguladoras y de fomento); comunicacin interna (entre ministerios y servicios, para coordinar las diversas polticas); concertacin y comunicacin externa (con la comunidad y con el sector privado) para informar, incentivar la participacin y conocer demandas y necesidades.
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La elaboracin y aplicacin de polticas pblicas en el campo cultural, as como su anlisis y evaluacin posterior dependen de la concepcin - ideolgica, tica y esttica - que se tenga de la cultura y del desarrollo cultural en un momento poltico determinado. Tambin de la orientacin de las autoridades o del rgimen a cargo de ejecutar esas polticas y de la situacin social y econmica en que est inmersa la sociedad donde ellas se aplican. Como dice un analista, las relaciones entre la cultura y la poltica se rigen por prcticas y por ideologas que ordenan, segn las pocas, las representaciones sobre el papel del arte y de los artistas en la sociedad.
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De acuerdo a la visin de Garca Canclini, dentro de las sociedades latinoamericanas las polticas culturales deberan orientarse no slo a fomentar la creacin artstica y preservar el patrimonio sino, especialmente, a ejercer una accin reguladora y de fomento de las industrias culturales. Esto, debido a que esas empresas son un vehculo de la cultura de masas, apropiado para fomentar la cohesin social y fortalecer la ciudadana, la identidad y la diversidad en las grandes metrpolis multiculturales hoy globalizadas. Afirma que es en las industrias culturales y en los procesos de comunicacin masiva donde se desenvuelven, en las ltimas dcadas, las principales actividades culturales, las que dan informacin y entretenimiento a las mayoras, las que influyen de modo ms significativo en la economa de la sociedad y ofrecen mejores oportunidades de conocimiento recproco e intercambio entre las naciones. Una manera de salir del
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91.- Saez, Guy: Les politiquesop cit 92.- Rigaud, Jacques : Lexception culturelle. Culture et pouvoirs sous la Vme. Rpublique Ed. Grasset, 1995. 93.- Garca Canclini, N: Consumidores y ciudadanos: Conflictos multiculturales de la globalizacin. Ed. Grijalbo, 1995. 94.- Garca Canclini, Nstor: Polticas culturales: de las identidades nacionales al espacio latinoamericano. En: Las industrias culturales en la integracin latinoamericana. N. Garca Canclini y J.C. Moneta (coordinadores), Ed. Eudeba, 1998.
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Hay autores que enmarcan el tema de las polticas culturales en trminos de las relaciones existentes entre la cultura y el poder. Como lo hace el francs Jacques Rigaud. Este autor, al hablar de la historia de Francia, parece estar refirindose a Chile cuando dice que esta relacin ha estado hecha de desconfianza y de fascinacin mutuas, alternadas o simultneas , segn las diferentes pocas y regmenes.
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falso dilema entre defender lo propio o lo forneo, la identidad o la globalizacin, segn este investigador, es que las polticas culturales se dirijan, prioritariamente, hacia las industrias culturales y de la comunicacin. Insiste Garca Canclini: En ellas se juegan las tensiones bsicas entre lo nacional y lo global: por una parte, porque las industrias culturales favorecen la apertura de cada nacin, la diversidad dentro de ella y la informacin recproca con otras y, a la vez, (porque) estn produciendo una concentracin acelerada de los medios, la homogenizacin de sus contenidos y el acceso desigual y asimtrico a sus bienes y mensajes. La segunda tendencia (a lo global), se acenta cuando la administracin del espacio comunicacional queda exclusivamente en manos privadas y bajo estrategias mercantiles con poca regulacin.
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Otra aclaracin necesaria: como industrias culturales o industrias creativas, que suelen ser un foco privilegiado de las polticas culturales, ubico a aquellas empresas que producen, reproducen o difunden bienes y servicios culturales segn criterios industriales o comerciales; en serie o aplicando una estrategia de tipo econmico. Se trata de sectores que conjugan la creacin, la produccin y la comercializacin de bienes y servicios cuya particularidad reside en la intangibilidad de sus contenidos de carcter cultural y que, generalmente, estn protegidos por los derechos de autor, segn la UNESCO. El signo principal de estas industrias es su dualidad cultural y econmica, ya que agregan a las obras del espritu una plusvala de carcter econmico. Pueden contribuir a la preservacin y promocin de la diversidad cultural, as como a la democratizacin de la cultura, y son fuentes importantes de empleo y de creacin de riquezas. Adems, favorecen la creatividad, que es su materia prima fundamental y pueden, al mismo tiempo, innovar en los sistemas de produccin y distribucin de sus productos.
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Se incluye entre las industrias culturales, ya sean grandes, medianas o pequeas, de produccin de bienes o de servicios, las que se dedican a la produccin y reproduccin de obras creativas (editoras de libros, revistas, diarios, grabados, discos); las productoras de piezas artesanales; las empresas de diseo y publicidad; las productoras de espectculos, y tambin aquellas que utilizan complejos procesos industriales o tecnolgicos (cine, televisin, video, software, productos digitales, etc.)
95.- Culture, commerce et mondialisation. Questions et rponses. Portal Internet unesco. org.2003 96.- Garca Canclini, N. : Culturas hbridas. Estrategias para entrar y salir de la modernidad. Grijalbo, 1989
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Lo culto, lo popular, lo masivo En la encrucijada actual de la globalizacin, frente a una realidad compleja y a unas demandas y necesidades mltiples de la poblacin, ha sido necesario repensar el rol del Estado respecto a la sociedad. Especficamente, replantear las polticas culturales frente a los desafos contemporneos y los del pas, que ahora se codea con naciones ms desarrolladas, en el marco de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Algunos investigadores, ponen el nfasis en la confrontacin entre tradicin y modernidad, enfatizando las relaciones que se pueden establecer entre la cultura de elites, la cultura popular y la cultura de masas. A juicio de Garca Canclini hoy existe una visin ms compleja sobre las relaciones entre tradicin y modernidad y sobre la interaccin entre lo culto, lo popular y lo masivo. Explica que la modernizacin disminuye el papel de lo culto y lo popular (...) pero no lo suprime. En la actualidad el arte y el folclor, el saber acadmico y la cultura industrializada, se reubican bajo condiciones relativamente semejantes. Esto significa, segn Garcia Canclini, que lo culto y lo popular se fusiona o sintetiza en la cultura masiva y puede ser difundido por ella.
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En el mundo globalizado imperan revolucionarias tecnologas de la informacin, nuevos modos de produccin, distribucin y consumo, pases cada vez ms interdependientes, entre los cuales existe un flujo acelerado de productos industriales, servicios y bienes culturales, inversiones e ideas, a travs de una sociedad de redes . En esta nueva realidad las tecnologas de la informacin le han quebrado la mano al tiempo, al espacio y a la geografa dice Bernardo Subercaseaux, generando lo que algunos llaman un mercado-mundo y otros, aldea global . Sin embargo, con la globalizacin se produce una paradoja: crecen las brechas sociales y tambin las redes. Las sociedades se fragmentan, pero a la vez se enriquecen con la diversidad.
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Por eso, existe un mayor consenso hoy da en que es necesario crear instituciones que favorezcan la gobernabilidad e incentiven la inversin en capital humano y el desarrollo
97.- Castells, Manuel: La societ en rseaux. Ed Fayard, 2001. 98.- Subercaseaux, Bernardo: Nacin y cultura en Amrica Latina. Diversidad cultural y globalizacin. Ed. LOM, 2002. 99.- Hopenhayn, Martin: Identidad diseminada-identidad desintegrada: opciones abiertas. En Edicin Especial N 21, Revista CULTURA. Ed. Secretara de Comunicacin y Cultura, 1998. Amrica en la encrucijada cultural. 100.- Moneta, Juan Carlos: Identidades y polticas culturales en procesos de globalizacin e integracin regional. En: Las industrias culturales en la integracin latinoeamericana, Garca Canclini,N y Moneta, J.C., coordinadores. Ed Eudeba, 1999.
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cultural en los pases. Para posibilitar el perfeccionamiento de este capital humano y de la calidad de vida de la poblacin y contribuir a reafirmar las identidades y a fomentar la diversidad, la cultura comienza a ser reconocida como un eje prioritario del desarrollo.
Democracia y globalizacin Las polticas pblicas son procesos vivos que responden a contextos histricos, sociales y polticos, complejos y en movimiento. Al disear y aplicar polticas pblicas, ya no slo se trata de entender el fenmeno de globalizacin econmica, sino tambin de otras dimensiones que se dan en el plano poltico, social y cultural. La globalizacin introduce una brecha en el Estado y en las sociedades, al permitir comparar formas de vida y establecer comunicaciones transculturales, portadoras de imgenes, valores y contenidos que afectan las identidades, antes limitadas bsicamente al mbito nacional. La globalizacin tambin representa una oportunidad. Incentiva el encuentro y la interaccin de distintas culturas locales e invita a participar en un proceso dialctico en que los elementos contradictorios de lo local y lo global se entrelazan, produciendo tensiones y oportunidades en trminos de homogeneidad y heterogeneidad cultural; multiculturalismo e interculturalismo; identidad y diversidad. Y como hemos visto en el ltimo tiempo, provoca movimientos ciudadanos que reivindican derechos y exigen la satisfaccin, no slo de sus necesidades materiales sino tambin culturales y espirituales.
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Es significativo el grito de alerta que hizo en estos ltimos dos aos, Stephan Hessel el ms activo y lcido. Acompaando este proceso de protesta y de propuesta ciudadana y motivando a la reflexin y a la organizacin, Hessel primero clam con un: Indgnate , mucho antes que jvenes, mujeres, estudiantes, inmigrantes o desempleados, los indignados, salieran a las calles de los pases rabes, de Estados Unidos, de Chile y de otras naciones latinoamericanas. El intelectual, quien fue uno de los redactores de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, en 1948, advirti despus en otro libro-manifiesto: Compromtete: Ya no basta con indignarse .
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101.- Moneta, Juan Carlos: Identidades y polticas culturales en procesos de globalizacin e integracin regional. En: Las industrias culturales en la integracin latinoeamericana, Garca Canclini,N y Moneta, J.C., coordinadores. Ed Eudeba, 1999. 102.- Hessel, Sttephan: Indignez vous: Editions Indigene, Paris, 2010. 103.- Hessel, Stphan y Vanderpooten, Gilles : Compromtete: Ya no basta con indignarse, Ediciones Destino, Colecccin Imago Mundi, 2011
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All hace una incitacin a movilizarse y a comprometerse personalmente en la vida ciudadana y en las luchas de nuestro tiempo, y a un compromiso cvico para defender los valores de la Repblica y de la democracia y luchar contra lo que denomina el escndalo mayor: las desigualdades sociales, la yuxtaposicin de la extrema riqueza y la extrema pobreza en un planeta interconectado. En Chile, el movimiento estudiantil y ciudadano ha actuado en sincrona con esta convocatoria y con los aires de los indignados y comprometidos del mundo globalizado. Mientras, en el campo cultural tambin ha existido un debate - a ratos pblico y a ratos ms subterrneo - sobre el desarrollo cultural que se quiere para el pas.
Opciones legtimas, no recetas Una dcada - a partir de 2003 - quiz no sea suficiente para urdir la trama del tejido cultural elaborado en el pas y evaluar su envergadura. Por el momento slo se puede avanzar dando algunas puntadas analticas y comparando lo que ha ocurrido en Chile, con el proceso cultural en otras latitudes. No suele haber consenso en los pases sobre la responsabilidad mayor o menor que tiene el Estado con respecto al sector privado en este mbito. Las polticas culturales son, constantemente, puestas en tela de juicio, en parte porque su diseo y aplicacin dependen de variables ideolgicas y polticas, y del periodo histrico que se est viviendo. No existe un modelo de polticas culturales nico e inmutable, vlido para todos los territorios e identidades. Hay naciones donde la tradicin y las costumbres han ido conformando un consenso sobre lo que deben, o no, ser las polticas culturales pblicas y las estrategias e intervenciones privadas. As ocurre en Estados Unidos o en Francia, que han llegado a instalarse como casos paradigmticos, aunque sometidos a permanente revisin y crtica. La puesta en prctica de una poltica activa en materia cultural, bajo la tutela del Estado, en Francia, forma parte de una vieja historia, desde el mecenazgo real en adelante, tradicin que fue revitalizada a partir del la segunda Guerra Mundial. El relato de un investigador puede sonarnos a algo conocido: La Liberacin fue el fin del terror y de
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la opresin; el retorno a un rgimen liberal de expresin () Es tambin un periodo donde se reafirman las grandes ambiciones para la cultura: impedir el retorno a la barbarie y reconciliar a los franceses entre ellos. En sucesivas aproximaciones, desde el fin de la Guerra, el Estado francs toma la iniciativa y aplica diversas medidas de fomento cultural, especialmente del cine, del teatro y de las Artes y las Letras. Aos despus, a partir de la creacin del Ministerio de Asuntos Culturales en 1959 , por el intelectual Andr Malraux, se puede decir que comienzan a aplicarse polticas culturales hechas y derechas en Francia. Es en la etapa Malraux, donde la doctrina de la democratizacin cultural o de popularizacin de la alta cultura surge en gloria y esplendor. La motiva la idea de que la cultura no puede seguir estando reservada para las elites: deben volverse accesible las obras capitales de la humanidad, () a la ms amplia mayora de franceses, asegurar la ms vasta audiencia para nuestro patrimonio cultural y favorecer la creacin de obras de arte y del espritu De all se desprende la necesidad de una accin cultural desacralizadora, a travs de comits regionales; de dotacin de equipamiento a los territorios del pas y de una descentralizacin cultural progresiva, cuyo baluarte - en ese tiempo - fueron las casas de la cultura. Luego viene un periodo de continuidad y cambio, en que se suceden muchos ministros, y se establecen ciertos parmetros de una poltica cultural ms estable, desde el Estado central y en articulacin con lo que desarrollan los municipios de las ciudades.
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En los 80 y 90, en la poca del ministro Jacques Lang, se complejiza la mirada en relacin al arte, la cultura y la poltica. Se establece como misin la de permitir a todos los franceses cultivar sus capacidades de inventar y crear; expresar libremente sus talentos y recibir la formacin artstica de su eleccin; preservar el patrimonio cultural regional y de los diversos grupos sociales, para el provecho comn de la colectividad entera; favorecer la creacin de obras de arte y del espritu y darles la ms vasta audiencia, y contribuir al brillo de la cultura y del arte francs en el libre dilogo de las culturas del mundo. Dicho de otro modo, se pasa en ese periodo, desde la democratizacin cultural a la democracia cultural y, desde el concepto de unidad de la cultura al de pluralidad de las culturas. Se consigue tambin un paso muy codiciado: subir el presupuesto de la cultura a un uno por ciento del gasto estatal.
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104.- Martin, Laurent: La politique culturelle de la France depuis 1945, en Poirrier, Philippe: Pour une historie des poltiques culturelles dans le 105.- monde. Comit dhistoire du ministre de la Culture La Documentation FrancaIse. Paris, 2011 Aos despus pasara a llamarse Ministerio de la Cultura y la Comunicacin. 106.- Lang, Jacques: Cuenta pblica en la Asamblea Nacional, Francia, 17 noviembre de 1981. En Martin, Laurent: La politique cultutrelleop.cit
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Economa y cultura, un mismo combate, proclama Lang en la Conferencia de Ministros de Cultura organizado por UNESCO, en Mxico, en 1982. Agrega, con esto un nfasis en las industrias culturales lo que permite asociar la lucha por el empleo () y la defensa de la identidad francesa, amenazada por la cultura de masas a la americana. Deja muy en claro, eso s, que aunque los bienes culturales tengan un componente econmico, estos no son mercancas como las otras.
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Es as cmo se comienza a hablar de la excepcin cultural francesa y, a la inversin en cultura, del Estado y de los municipios, se suman con fuerza los otros estamentos regionales y departamentales. Esto deriva en los aos 90 en polticas culturales orientadas a una lucha contra las exclusiones y contra la fractura social, en pro de una rehabilitacin por medio de la cultura de los grupos marginales e inmigrantes y de los jvenes de las poblaciones, y en pro de una regeneracin de los lazos sociales. Pero en aos posteriores, este periodo comienza a ser criticado por confundir Shakespeare con un par de botas, es decir por dar a entender que todo es cultural.
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El debate sobre el modelo cultural francs, es continuamente redefinido en funcin de las mutaciones del paisaje poltico, econmico, social y tecnolgico en el cual est inserto, dice Laurent Martin. En una mirada retrospectiva este investigador del Instituto de Ciencias Polticas de Pars, interpreta la situacin actual como una cierta crisis de legitimidad y de eficacia del sistema cultural francs. Lo que lo hace afirmar: La paradoja es que, si bien este modelo continua gozando de una gran reputacin en el extranjero, hoy da est bastante desacreditado y condenado en Francia.
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Si nos vamos a Estados Unidos, a observar el modelo norteamericano, vemos que el hecho de que no exista un Ministerio de Cultura no necesariamente significa que sta est entregada al mercado salvaje. Porque ms all del rol principal de las industrias culturales, la vitalidad mayor de la cultura americana () reposa antes que nada en la iniciativa de los ciudadanos, a travs de las donaciones y del voluntariado, y de las intervenciones de instituciones sin fines de lucro (que constituyen lo esencial del tejido de museos, orquestas sinfnicas, compaas de danza y teatro, en una dinmica que favorece la va tributaria.
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107.- Martin, Laurent: La politique culturelleop.cit 108.- Dubois, Vincent: La politique culturelle: Gense dune catgorie dintervention ed. Elin, 1999 109.- La politique culturelle en dbat. Anthologie. 1955-2005. Ministerio de la Cultura, 2006. En Martin, Laurent: La politique culturelleop cit 110.- Tobelem, Jean Michel: Les tats-Unis dAmrique. En Pour une histoire des poltiques culturelles dans le monde. Op cit
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La pregunta clave que se responde por s sola es si se necesita una poltica cultural pblica cuando se poseen las industrias de la cultura y de la comunicacin ms poderosas del planeta; cuando las instituciones universitarias proponen producciones artsticas de vanguardia; y cuando filntropos iluminados y responsables () financian esplndidos equipamientos. Es que, si hablamos de polticas, financiamiento y gestin de la cultura, en EEUU, el aporte principal - casi un 85 % - lo hace el sector privado y, dentro de l, principalmente las personas naturales (75%); las fundaciones (10%) y las empresas (5%). Los pilares del desarrollo de las instituciones culturales se sustentan en el fundraising (recoleccin de fondos) privada y slo una pequea porcin en el Estado, a travs del Fondo Nacional de las Artes; los estados federales y las colectividades locales que aportan el resto (alrededor del 15%).
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Podramos extrapolar este anlisis a la situacin chilena de los aos 90 y posteriores. Un pas, confrontado a una encrucijada de mltiples desafos y competencias, que busc una modalidad mixta, apropindose de algunos elementos del modelo francs y de otros tomados del modelo norteamericano.
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De las polticas de gobierno a una Poltica de Estado Chile recorri un largo periplo desde su constitucin como Estado - Nacin independiente a principios del siglo XIX. Fue a lo largo del siglo XX que los chilenos pudieron acceder, de manera progresiva, a los beneficios y garantas individuales y sociales y a ejercer sus derechos como ciudadanos dentro de un Estado de Derecho. Durante un siglo, el Estado de Bienestar cumpli su tarea - principalmente a travs de las universidades e instituciones de resguardo del patrimonio -, haciendo posible la integracin de las grandes mayoras a la vida social y cultural. As fue cmo, en los periodos de Eduardo Frei Montalva y de Salvador Allende, la poltica de Estado en el terreno cultural fluctu desde la democratizacin cultural a la democracia cultural. Con la toma del poder por las Fuerzas Armadas, en 1973, se interrumpi este proceso, develando una profunda fractura que se haba instalado en el seno de la sociedad chilena en relacin a las maneras de concebir la poltica, la democracia y el cambio
111.- Tobelem, J M: Les Etas-Unisop cit. 112.- Con la diferencia de que, en Chile el Estado aporta un 90 por ciento del financiamiento para la cultura y el resto queda en manos de las empresas privadas y los pblicos o consumidores de cultura.
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social. En la dictadura se pas, entonces, de un Estado de Bienestar a un Estado autoritario con una poltica oscilante entre el garrote y la zanahoria, una poca en que la represin poltica fue combinada con reformas econmicas ultraliberales que prometan la riqueza y el bienestar para todos los chilenos. En sus inicios, este proceso tuvo que sobrepasar, por una parte la etapa de la censura, el control y la represin de la dictadura y, por otra, enfrentarse y adecuarse a las oportunidades y desafos derivados de las reformas estructurales en el marco de la globalizacin. En esa poca, todo lo que los artistas y productores culturales gozaron, en trminos de apertura al mundo y a la modernizacin tecnolgica, lo sufrieron en libertad de expresin y creacin, sometidos a una estrecha vigilancia y persecucin. Sin embargo, a contracorriente, la cultura chilena pudo sobrevivir a estas fuerzas opuestas y mantenerse, en cierta forma, como viga de la tribu y como la voz de los que no tienen voz, hasta el retorno a la democracia. As lo demuestran numerosas creaciones artsticas y obras del dominio de la investigacin y de la produccin intelectual de entonces. Posteriormente a esa poca oscura, los gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia y la actual Alianza gobernante, se han empeado - con ms o menos matices - en aplicar polticas que contribuyan a una nueva relacin entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado, con un agenda social y una agenda econmica especficas. A partir de los 90, lo ms urgente fue la reconstruccin democrtica de las instituciones culturales y la elaboracin y puesta en prctica de polticas y programas culturales consistentes con el proceso de transicin. Se intent combinar la democratizacin social y poltica del pas, con la aplicacin de una poltica econmica neoliberal y de mercado, generndose as lo que algunos llaman liberalismo progresista.
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En el plano del arte, de las industrias culturales y del resguardo y desarrollo del patrimonio, en ms de 20 aos se pusieron en pie polticas culturales consagradas a la creacin artstica y cultural y a la democratizacin del acceso al consumo y goce de los productos culturales. Han ido aumentando, as, los espacios y oportunidades de expresin y de participacin de la poblacin chilena y se han puesto en funcionamiento algunos mecanismos reguladores del mercado y de la accin de las empresas privadas.
113.- Bitar, Sergio: Progresismo y liberalismo: Puntos para una agenda comn. Informe N 260 de Asuntos Pblicos. 2002.
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La nueva institucionalidad cultural, como se la ha llamado, vino a poner un cierto orden orgnico en una compleja, dispersa y heterognea estructura legal y administrativa que exista en este mbito. Ni ms ni menos. Con la creacin del Consejo y del Fondo Nacional de la Cultura y las Artes, qued consagrada legalmente la unin entre organismos que, hasta esa fecha, se haban preocupado de la cultura, en forma paralela, y con recursos muy desiguales. Como se sabe, la ex - Divisin de Cultura del Ministerio de Educacin y el ex -Departamento de Cultura del Ministerio Secretara General de Gobierno se fusionaron y fueron absorbidos por el CNCA. Se cre el Consejo y Fondo Nacional del Libro y la Lectura ms el Fondo Nacional de Desarrollo Cultural, que vino a reemplazar legalmente tambin, al antiguo Fondart. Luego se adosaron el Consejo y Fondo Nacional de la Msica y el Consejo y Fondo Nacional de Fomento del Arte y la Industria Audiovisual, en virtud de leyes especficas sobre el desarrollo de dichas reas. Se aplic la Ley de Donaciones Culturales, parte de la reforma tributaria del Gobierno de Patricio Aylwin, que otorga incentivos a la empresa privada para las donaciones con fines culturales a instituciones sin fines de lucro, pasando tambin a depender del Consejo, el Comit de Donaciones con Fines Culturales.
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As es cmo, los rganos relacionados con la expresin artstica y con las industrias culturales hoy por hoy, estn unidos bajo un mismo techo, en el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes. Muchos reconocen que esta frmula qued trunca ya que no resolvi el paralelismo que naturalmente se produce entre las acciones del CNCA y las del Ministerio de Educacin y sus rganos patrimoniales: la Direccin de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM) y el Consejo de Monumentos Nacionales (CMN). Aunque el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes tiene, por mandato legal, la responsabilidad de trabajar coordinadamente con esas instituciones, en la prctica de la real politik, la coordinacin se hace farragosa por la dificultad en la toma de decisiones y en la ejecucin de las polticas.
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Chile : Modelo hbrido Actualmente, existen unos canales de participacin regulados - a travs del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, sus Consejos Regionales y sus Comits Consultivos
114.- Ley de Donaciones culturales, N18.985. A partir de 2001 se le hicieron modificaciones. Se incorpor como beneficiarios a las organizaciones comunitarias funcionales con fines culturales, creadas en virtud de la Ley de Juntas de Vecinos y a los museos, bibliotecas y Consejo de Monumentos Nacionales. Tambin se posibilit, en un mismo proyecto, ofrecer espectculos gratuitos y pagados, para difusin masiva, principalmente de la msica. Actualmente se encuentra en el Congreso Nacional otro proyecto de reforma: si se aprueba, permitir donar a empresas con pridas, a extranjeros con actividad comercial en Chile y a trabajadores dependientes y ampliar los beneficiarios a los inmuebles declarados Monumento Nacional o Zona Tpica y a las Pymes de giro cultural.
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en cada una de las quince regiones del pas - en los que los miembros del Estado y de la sociedad civil estn encomendados para representar las demandas y necesidades de la comunidad, de los artistas, los productores, los intelectuales, los pobladores. Estos, a travs de los consejeros y de los consultores elegidos, al menos virtualmente pueden hacerse oir, reivindicar sus derechos, proponer acciones, y asumir tambin deberes y obligaciones. El sistema instalado no exento de crticas, titubeos y confusiones, da para discusiones y propuestas diversas. Pero, por lo visto y vivido hasta el momento, el hecho de contar con un ms coherente organigrama estatal en esta materia y con las medidas que se han adoptado en estos aos, ha sido un gran logro que permite poner a la cultura en un lugar de privilegio. Aunque esto, en ningn caso, constituye una panacea que, por arte de birlibirloque, provoque el desarrollo cultural del pas. La opcin chilena por un Consejo de la Cultura y las Artes colegiado y participativo, fue eso: una opcin, tan vlida como pudo ser otra. Lo cierto es que ha significado el despliegue de instrumentos de fomento de la produccin, la participacin y el consumo cultural, y del respeto y fomento de nuestra diversidad creativa y de nuestros bienes patrimoniales, desde una perspectiva mixta (pblico-privada) de desarrollo cultural. Lo importante de relevar es si esta estructura garantiza o no la participacin de la ciudadana en sus orientaciones. Sin entrar a evaluar con cifras o datos puntuales la creacin, el consumo y el acceso a la cultura, la ampliacin o recuperacin de espacios e infraestructura, el financiamiento o la descentralizacin, podemos afirmar que, en ms de 20 aos, en Chile se ha avanzado exponencialmente respecto a lo que exista con anterioridad.
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Con el cambio de Gobierno que pas de manos de la Concertacin a manos de la Alianza, las orientaciones de desarrollo cultural no han registrado cambios dramticos. En parte, esto se debe a la visin equilibrada del actual Ministro y, en parte, a la estructura y la forma de operar del directorio del CNCA, con relevo parcial de sus componentes cada cinco aos, lo que redunda en una mayor independencia e imparcialidad frente a los poderes del Gobierno de turno. Esto permite darle al proceso un ritmo de continuidad y cambio, operando en el marco del modelo de desarrollo por
115.- Esto, a pesar de que an - como dicen las encuestas de consumo cultural - el 60 % de la poblacin no lee libros; ha decrecido la asistencia al cine chileno y menos del 10 por ciento de la programacin radial se centra en msica compuesta o interpretada por chilenos, etcPero, por otro lado, hay un aumento de la asistencia al teatro y a los espectculos musicales y una exposicin masiva a los medios digitales de comunicacin y expresin, se han aumentado los espacios e infraesturcuras culturales, se han creado numerosos centros culturales, se han recuperado bienes patrimoniales, etc.. .
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el que Chile opt: un sistema poltico que intenta articular la democracia representativa con un sistema econmico neoliberal, en el marco de la globalizacin. Esta orientacin se puede comprender plenamente cuando se revisa la Cuenta Pblica de 2011 con sus seis ejes de fomento a las industrias creativas y reas artsticas ; fomento de los pblicos, educacin y promocin social ; infraestructura y gestin ; modernizacin institucional; desarrollo regional e internacionzalizacin cultural. Se confirma tambin al analizar las lneas de accin de la segunda etapa de la Poltica Cultural, diseada para el periodo 2011 2016, con la participacin de los integrantes del Directorio del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes. Se destacan all algunas lneas de accin que potencian y le dan continuidad a lo que ya se vena ejecutando hace casi una dcada:
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Fortalecimiento de la creacin artstico-cultural Visibilizacin y fomento de las industrias culturales como motor de desarrollo Promocin del acceso y la participacin de la comunidad en iniciativas artstico - culturales; formacin de hbitos de consumo; promocin social y fortalecimiento de las organizaciones culturales Ampliacin de la red de infraestructura y gestin y refuerzo del desarrollo cultural regional Resguardo del patrimonio cultural material y puesta en valor del patrimonio inmaterial Internacionalizacin de la cultura nacional.
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Sin embargo, en el camino de desarrollo cultural predefinido, la piedra en el zapato sigue siendo el tema del patrimonio. No hay consenso respecto a cmo lograr una mayor articulacin institucional entre las polticas y programas que se refieren a las artes y aquellas destinadas al patrimonio cultural material e inmaterial. Un proyecto de Ley, enviado el 18 de Mayo de 2008 al Congreso Nacional, por decisin de una Comisin de Institucionalidad Patrimonial, propuso la creacin de
116.- Se destaca la creacin de una Comisin Flmica (Film Commission) y una Agencia de Promocin Internacional del Cine Chileno y, por otra parte, una ampliacin a de las polticas a las reas de arquitectura, diseo, arte circense y nuevos medios). 117.- nfasis que se puede constatar por ejemplo - en la implementacin del Servicio Pas Cultura, un proyecto que viene de los gobiernos de la Concertacin y que se aplica en conjunto con la Fundacin de Superacin de la Pobreza; 118.- Son relevantes la inauguracin del Centro Cultural Grabriela Mistral, el Parque Cultural de Valparaso y la reconstruccin de espacios patrimoniales daados por el terremoto de 2010, entre otras acciones. 119.- www.consejodelacultura.cl
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un Instituto del Patrimonio que operara como un servicio pblico, desconcentrado y descentralizado, con un Consejo presidido por el ministro del CNCA e integrado por los ministros de Educacin, de Defensa Nacional, de Bienes Nacionales, de Vivienda y Urbanismo, el director de la CONADI y cinco personalidades especializadas en esta rea. Pero, posteriormente, la discusin de este proyecto qued paralizada en la Cmara de Diputados. El nuevo Gobierno a travs del ministro Luciano Cruz Coke volvi a una idea que haba quedado desechada en 2003, de fusionar en un Ministerio todas las instancias de artes, industrias culturales y patrimonio material e inmaterial. La propuesta, que est comenzando a reavivar la discusin, qued registrada en un Acta de la Comisin de Educacin, Cultura, Ciencias y Tecnologa del Senado, del 17 de Enero pasado. En esa sesin, ante una consulta del senador Ignacio Walker al ministro Cruz Coke, ste afirm que se est desarrollando una propuesta legislativa, por parte del Ejecutivo, que busca unir bajo una misma figura a las artes y el patrimonio. El Acta transcribe el pensamiento del ministro cuando argumenta que la carencia de esta institucin unificada, genera duplicidades en el rea del patrimonio, en el CNCA, la DIBAM, y los ministerios de Vivienda, Obras Pblicas, Educacin y Relaciones Exteriores. Su enfoque va a que esta duplicidad de esfuerzos y recursos debe ser mejorada sin mermar los mecanismos participativos de la institucionalidad cultural () permitiendo que el CNCA, logre tener tuicin sobre todos los rganos del Estado que obran sobre la cultura. En buenas cuentas, lo que est en tabla en el Gobierno es la creacin de un Ministerio de Cultura y Patrimonio. Curiosamente, esta tendencia no slo contradice lo resuelto en los gobiernos de la Concertacin, sino que en vez de alivianar la estructura del Ejecutivo, como sera esperable en un gobierno de derecha, fortalece y centraliza la accin estatal.
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El asunto an no est zanjado ya que la decisin final involucra aspectos polticos, financieros y administrativos potencialmente conflictivos, en relacin a los mbitos de accin y los rangos de influencia pblicos y privados. En todo caso, dos nuevos consejeros del CNCA recientemente asumidos, ya dieron la pauta de lo que sern las argumentaciones a favor y en contra. Mientras el gerente de una empresa editora, Pablo Dittborn, se volc a apoyar a la mayora del Consejo del CNCA que est por
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120.- Acta del Senado, del 17 de Enero. 121.- El editor Pablo Dittborn y el arquologo Carlos Aldunate, fueron designados consejeros del directorio del CNCA, a propuesta del Presidente de la Repblica, para el perodo 2012-2016 con ratificacin del Senado, el 17 de Enero de 2012.
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mantener los rganos participativos actuales, su colega, el director del Museo de Arte Precolombino, Carlos Aldunate, destac el desamparo existente, fruto de la decisin de los legisladores de la poca de dejar la totalidad del patrimonio en el ministerio de Educacin. Por eso, asever que el patrimonio debe quedar dentro del CNCA, por medio de una reforma a la Ley, ya que han transcurrido muchos aos desde la puesta en marcha del CNCA, lo que lo hace tener la madurez necesaria para asumir esa labor.
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Conclusiones parciales En Chile, la voluntad poltica de abordar el tema cultural en forma consistente, se ha manifestado a ratos con el mtodo de la prueba y el error, con algunos titubeos y con la aplicacin a veces oscilante - de diferentes instrumentos jurdicos, financieros y administrativos. Estas intervenciones se han ido haciendo de lo particular a lo general, de acuerdo a las necesidades, demandas y reivindicaciones del mundo de los creadores y productores culturales. Esta forma ha tenido, por cierto, ventajas y desventajas. Entre las ventajas est el hecho de que han podido participar en el debate y las propuestas, representantes de distintos sectores de la ciudadana, dando a conocer su opinin a travs de canales institucionales, como son el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes o, incluso en las comisiones especializadas del propio Congreso Nacional cuando se ha tratado del estudio de un proyecto de ley. Entre las desventajas, ha existido la tentacin de una cierta improvisacin y, en oportunidades, a ceder a las presiones de lo urgente (activismo cultural con fines de corto plazo), dejando en segundo plano lo importante (polticas y programas culturales cuyos resultados son de mediano y largo plazo). En todo caso, el Gobierno de la Alianza, con ms o menos matices, se ha mantenido fiel a los principios de libertad y diversidad, sin romper la lnea estratgica trazada por la Concertacin. Se ha podido observar un profundo cambio en los referentes que sostenan la accin del Estado hasta 1990. Sobre todo en dos aspectos: el fomento de la participacin en la definicin de polticas culturales y las nuevas formas de financiamiento y gestin que presuponen un tratamiento de mercado asistido, con apoyos especiales a travs de fondos concursables y subsidios directos en reas sensibles.
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122.- Acta del Senado, del 17 de Enero, op cit.
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Desde luego, en el diseo del proyecto de Ley para la creacin del CNCA, se us un mtodo democrtico y participativo, a travs de comisiones de estudio, pluripartidistas, creadas en el Gobierno de Patricio Aylwin y luego, en el Gobierno de Eduardo Frei Ruiz Tagle. Es decir, en vez de imponer un criterio gubernamental en que las elites de poder deciden, a nombre de la poblacin, el escenario creado permiti un amplio debate de ideas y de propuestas.
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Por otra parte, si observamos la poltica de financiamiento cultural aplicada hasta la fecha, podemos comprobar tambin que est en curso una nueva lgica donde se intenta articular el funcionamiento del mercado cultural con una accin eficiente del Estado y construir lazos ms fuertes entre el sector pblico, el sector privado y las agrupaciones de la sociedad civil en la elaboracin, financiamiento y gestin de las polticas culturales. En definitiva, el establecimiento del CNCA, un organismo de rango ministerial, descentralizado y desconcentrado en el que, junto a las autoridades de Gobierno, participan en su Directorio y en su Consejo Consultivo representantes de la sociedad civil y de los ministerios directamente involucrados en este mbito (Ministerio de Educacin y Ministerio de Relaciones Exteriores), constituye un acierto en cuanto a modernizar y democratizar el concepto de polticas pblicas, quedando el Estado solo como facilitador o promotor, y determinando que stas pueden y deben disearse, ejecutarse y evaluarse con la participacin de la comunidad. La institucin, largamente gestada, tiene tambin el valor de entregar una doble seal. Por un lado cerr una etapa, que se podra llamar de polticas culturales de Gobierno y, por otra, prefigur lo que podran ser los fundamentos de una poltica cultural de Estado, que slo el tiempo dir si se cumple cabalmente. Una tal poltica puede tener estabilidad slo en la medida en que se logre mantener cierto consenso, logrado en estos aos entre los representantes del Estado, los artistas y los productores culturales; las elites polticas y los intelectuales; los empresarios privados; los agentes culturales de comunas y regiones, y los integrantes de organizaciones comunitarias y de la sociedad civil de variados signos. Ya nadie pone en duda que la poltica cultural de Estado tenga un sustento slido en la participacin de la comunidad, de los empresarios y de los ciudadanos culturales. Es
123.- Comisiones de estudio: Propuesta para la institucionalidad cultural chilena, de Comisin Garretn , 1991 coordinada por el socilogo Manuel Antonio Garretn y Chile est en deuda con la cultura: Propuestas para la institucionalidad cultural chilena, de Comisin Ivelic, 1998, coordinada por el ex Director del Museo Nacional de Bellas Artes, Milan Ivelic.
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decir, de las personas y grupos en tanto creadores, gestores, financistas, espectadores, consumidores; en tanto sujetos del desarrollo cultural. El asunto es cmo lograrlo y cmo conseguir que los gobiernos, de cualquier signo que sean, manifiesten su voluntad poltica y tomen resguardos para que lo que figura en los textos legales se haga carne y se proyecte en el tiempo. Se ha llegado a acuerdos bsicos como por ejemplo: que el el rol del Ejecutivo est en impulsar polticas y programas de desarrollo que posibiliten el acceso y la participacin de las mayoras en la cultura, con igualdad de oportunidades; que el Congreso debe proponer, analizar y aprobar leyes y normas de regulacin y fomento, y que el Poder Judicial tiene que resguardar el cumplimiento de las normas y sancionar y castigar los delitos que atentan contra la produccin, la interpretacin, la distribucin o la reproduccin de obras artsticas y culturales. Pero son los artistas y productores, las organizaciones culturales de la sociedad civil y las industrias que producen bienes culturales los que tienen un rol protagnico en cuanto a contenidos. Mientras, las empresas privadas asumen parte de un financiamiento compartido, con el Estado y el pblico ( o los pblicos) integrantes de la comunidad. Un avance muy importante en el sentido de abrir las oportunidades de participacin directa de la poblacin se dio con la promulgacin de la Ley 20.500, sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Publicada en Febrero de 2011, fija nuevos derechos de asociacin y crea un registro nacional de personas jurdicas sin fines de lucro; facilita la constitucin de corporaciones, fundaciones y asociaciones; les entrega el status de organizaciones de inters pblico; considera un fondo al que pueden acceder bajo condiciones de transparencia e igualdad, y establece normas sobre el voluntariado. Lo relevante es que la Ley indica que el Estado reconoce a las personas el derecho de participar en sus polticas, planes, programas y acciones. Advierte tambin que la Administracin Pblica debe garantizar este derecho, a travs de canales adecuados, entregar informacin relevante acerca de sus polticas, planes, programas, acciones y presupuestos, asegurando que sta sea oportuna, completa y ampliamente accesible, adems de dar una cuenta pblica participativa a la ciudadana, de la gestin de sus polticas, planes, programas, acciones y de su ejecucin presupuestaria.
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En consecuencia, no slo el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, como rgano colegiado, debe garantizar ahora la participacin ciudadana, sino todos los organismos pblicos estn compelidos a establecer consejos de la sociedad civil, de carcter consultivo, conformados de manera diversa, representativa y pluralista.
Proyecciones y desafos Luego de este recorrido y antes de abordar los retos del futuro, nos sumamos a las reflexiones del acadmico Bernardo Subercaseaux en su interesante Historia de las ideas y de la cultura en Chile cuando afirma: Desde la imagen del mercado-mundo, se escenifica el presente como un ahora que podra conducir al crecimiento econmico, a la utopa del yo autosuficiente y a un maana moderno, un maana que tambin acarrea altas cuotas de incertidumbre respecto al sentido de la vida o al resguardo de la identidad cultural, o a la posibilidad de enfrentar con xito la inequidad y la distribucin desigual del ingreso. Y cuando advierte sobre: un tiempo global que se presume compartido por todo el mundo, una post-hegemona en que desempean un rol preponderante la tecnologa, el mercado y la convergencia de lo audiovisual con la poltica y la cultura. No podemos dejar de inquietarnos con sus preguntas finales: Cul ser la prxima vivencia del tiempo colectivo en Chile, en Amrica Latina y en el mundo? Qu vendr despus? ()Hacia dnde nos llevar el cambio epocal que estamos viviendo? () superaremos los efectos perversos de la modernizacin globalizada?
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No hay respuestas concluyentes, por el momento. Slo nos queda ponernos en estado de alerta y enfrentar el futuro con cautela y lucidez crtica. La ltima palabra la dar la historia, en la medida en que se vayan construyendo indicadores, enriqueciendo las estadsticas y haciendo evaluaciones sobre los efectos cuantitativos y cualitativos y sobre el impacto en la comunidad, del modelo cultural actualmente en curso. Lograr un desarrollo cultural ms profundo y equitativo en Chile va a depender de muchos factores. Por cierto de lo que ocurra en el mundo. Pero, a nivel nacional, depender de las decisiones que se tomen para resolver las contradicciones internas
124.- Subercaseaux, Bernardo. Historia de las ideas y de la cultura en Chile. Volumen III. Editorial Universitaria Octubre de 2011.
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entre las visiones ms conservadoras y las ms liberales dentro del Gobierno actual, de derecha, y tambin dentro de la Oposicin. Estar sujeta tambin a los efectos de las acciones que emprendan los diversos sectores polticos y a la calidad que tenga la participacin de la sociedad civil, en el sentido de reflejar la diversidad de ideologas y visiones de mundo que conviven en democracia. Sin embargo, a casi una dcada de instalada la nueva institucionalidad cultural, y revisando los logros y dificultades de las polticas culturales en aplicacin, podemos verbalizar algunos desafos. El primero: que en el pas se logre visualizar y vivir la cultura como cimiento y pilar del desarrollo y no como un apndice distractivo o complementario.
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Y, aunque parezcan idealizaciones o utopas, (en un tiempo en que stas van de baja), podemos trazar algunas otras metas de un desarrollo cultural comprehensivo para Chile. Entre otras: Integrar la democratizacin cultural - donde predomina la extensin y difusin - con la democracia cultural - donde predomina la participacin. Entender que la cultura, en su dimensin econmica, comercial y laboral, entrega riqueza y contribuye al crecimiento del pas. Reforzar la nueva relacin entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil en la elaboracin, gestin y evaluacin de las polticas culturales: perfeccionando y profundizando los canales institucionales de participacin de la comunidad en las decisiones y promoviendo un mayor aporte de las empresas al desarrollo artstico, cultural y patrimonial. Fortalecer programas de educacin (y de educacin artstica), que fomenten la creacin y el acceso a los bienes culturales de la poblacin, y un protagonismo mayor de las etnias, las mujeres y los jvenes, con un enfoque multisectorial, multidisciplinario y multicultural.
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Impulsar a las regiones y comunas para que acrecienten su accin como motores de desarrollo cultural, creando sinergias entre ellas para fortalecer la accin y aumentar la eficacia y eficiencia. Disear polticas culturales, con una visin transversal e interdisciplinaria, en mayor coordinacin y articulacin con las polticas educacionales, econmicas, de fomento, de desarrollo social, de obras pblicas y planificacin urbana, de turismo, de relaciones exteriores, etc. Enfatizar la coherencia y articulacin entre el diseo, la ejecucin y la evaluacin posterior de las polticas aplicadas. Impulsar y hacer cumplir las recomendaciones y normas regulatorias que Chile, como Estado miembro de la Organizacin de las Naciones Unidas y de la UNESCO, ha aprobado y ratificado. Como el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966); la Convencin sobre la Proteccin del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (1972); la Declaracin Universal de Diversidad Cultural (2001); la Convencin para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial (2003) o la Convencin de Proteccin y Fomento de la Diversidad de las Expresiones Culturales (2005). Reforzar el proceso de integracin de los empresarios al modelo de desarrollo, promoviendo campaas de solidaridad y compromiso por causas socio-culturales y de defensa, proteccin y difusin del patrimonio nacional, con el fin de que estos puedan trascender sus propios intereses y beneficios en la bsqueda del bien comn y de la calidad de vida de la poblacin. Reflexionar sobre la cultura en el marco nacional - de estabilidad poltica y de crecimiento econmico - y en un contexto internacional - de mayor intercambio e interdependencia entre las naciones. En definitiva, se debera ampliar y profundizar el camino trazado y fortalecer un Estado que no realice directamente la accin cultural sino que la motive. Un Estado que se oriente a la comunidad, aumentando las facultades y los derechos de los agentes privados de la cultura, pero no reemplazndolos. Un Estado que no controle a los ciudadanos, pero
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que los invite a organizarse en la bsqueda de solucin a sus problemas y necesidades. Un Estado que sea capaz de prevenir los problemas y planificar las acciones, basado en estudios y pronsticos, y con tiles adecuados. Un Estado descentralizado, que perfeccione un sistema participativo a nivel comunal, provincial y regional. Es deseable que el pas se oriente a un desarrollo sustentable, con una sociedad ms integrada, en la cual todos los grupos puedan ser actores y beneficiarios de la modernizacin y de los bienes que se producen en el campo cultural y resguarden los recursos del patrimonio natural. Un pas que cimente las polticas culturales en la descentralizacin y el refuerzo de las organizaciones sociales e incentive una redistribucin profunda las funciones y responsabilidades asignadas al Estado y a la sociedad civil. Un Estado con normas de regulacin y de fomento justas y equitativas; que incentive la innovacin, la creatividad, y la productividad, y unos ciudadanos con mayor conciencia colectiva de sus derechos y de sus responsabilidades, de su identidad y de la necesidad de respetar la diversidad y de buscar una mayor solidaridad y justicia social y cultural. As se podra contribuir a un pleno desarrollo humano y a tejer una ms compacta y solidaria trama en la sociedad chilena. En otras palabras, creo que para alcanzar un desarrollo pleno, nos queda un desafo profundo y de largo aliento: el de democratizar la democracia, tambin en el mbito cultural.
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Oscar Parra, Jorge Rojas Hernndez y Claudio Zaror, 125 Ctedra UNESCO deManejo de Recursos Naturales, Planificacin Territorial y Proteccin Ambiental para un Desarrollo Sustentable Universidad de Concepcin
Los problemas ambientales de los pases emergentes o de desarrollo medio, como Chile, no obedecen nicamente a las consecuencias del propio desarrollo sino, tambin y fundamentalmente, al deterioro de los trminos de intercambio, la deuda externa, la extensin de la pobreza, la inequidad y la marginacin de amplios sectores sociales. Cuando las actividades econmicas se efectan con modelos que no respetan las caractersticas y particularidades del sistema natural o se orientan en razn de objetivos nicos de lucro inmediato, se generan situaciones de ocupacin territorial inestables con prdida, alteraciones o deterioro de determinados recursos naturales (agua, suelo, vegetacin, atmsfera) y con alteracin de sus funciones ecolgicas reguladoras. Chile ha logrado, en las ltimas dcadas, consensos importantes sobre una serie de aspectos centrales de desarrollo del pas; hay acuerdos de fondo en ciertas lneas matrices del crecimiento econmico que, probablemente, se van a mantener en el mediano y largo plazo. Una de stas es mantener un modelo basado en una economa social de mercado, orientado por consiguiente, a intensificar su modernizacin econmica con el objetivo prioritario de superar la pobreza y lograr mayor equidad social. Sin embargo, para una parte importante de la poblacin del pas, esto no se est cumpliendo. La viga maestra para alcanzar estos objetivos es el fortalecimiento eficiente y competitivo de la insercin internacional, puesto que el mundo vive un proceso de globalizacin del cual ningn pas puede estar ausente (Sunkel, 1996). La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE - 2005) en su informe sobre nuestro pas expresaba que desde 1990, Chile ha experimentado
125.- Oscar Parra, Centro de Ciencias Ambientales, EULA-Chile, Universidad de Concepcin, Jorge Rojas Hernndez, Facultad de Ciencias Sociales y Claudio Zaror, Facultad de Ingeniera, oparra@udec.cl
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un crecimiento econmico rpido, crecientemente diversificado y liderado por las exportaciones, con un incremento del 108% del PIB Tambin ha ejercido una considerable presin sobre algunos recursos naturales, sobre todo en los sectores de mayor auge como la minera, la silvicultura y la acuicultura. La situacin ambiental de Chile se debe entender en el contexto de su veloz ritmo de desarrollo. El crecimiento de mediano y largo plazo que exhibe el pas lo constituye una economa que se moderniza y expande rpidamente la cual, durante las ltimas dcadas, previo a las crisis econmicas de los ltimos aos, creca a una tasa media del orden de seis a siete por ciento. Sin duda, y as ha sido reconocido nacional e internacionalmente, se trata de un logro excepcional, tanto en relacin con los precedentes histricos como en la comparacin mundial. No slo por el elevado nivel alcanzado sino tambin por su prolongada duracin. Como sabemos, esta tasa ha cado en los ltimos aos por debajo del cinco por ciento lo que, en todo caso, representa una de las ms altas de Latinoamrica. Este proceso de crecimiento econmico iniciado a comienzos de los 90, se ha acompaado de importantes transformaciones en las tecnologas y prcticas de gestin, principalmente del sector exportador. Las fuerzas motrices de tales transformaciones son, por una parte, el establecimiento de una institucionalidad ambiental - aun dbil en su implementacin, capacidad de regulacin y control - en lnea con compromisos adquiridos internacionalmente y, por otra, las presiones de los mercados en materia de desempeo ambiental. En relacin con la primera, la promulgacin de la Ley de Bases del Medioambiente, en 1994, signific el inicio de un largo proceso de generacin de un marco normativo e instrumentos de gestin, con el objetivo declarado de prevenir el deterioro ambiental y apoyar el desarrollo sustentable. El sistema de evaluacin de impacto ambiental (SEIA) ha sido un importante instrumento que obliga a los proyectos de inversin a incorporar esta dimensin como un componente en la toma de decisiones. Es as como los nuevos proyectos del rea minera, forestal, productos marinos y otros, han debido identificar y declarar sus impactos potenciales, e incorporar medidas mitigadoras y/o compensatorias, bajo la
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presin de la participacin ciudadana, carente aun de un peso sustantivo en la toma de decisiones. A pesar de las dificultades encontradas en la implementacin de los diferentes instrumentos de gestin ambiental y de la falta de capacidad fiscalizadora, estos mecanismos han sido capaces de poner freno en parte - al deterioro acelerado de la calidad ambiental. En efecto, en menos de una dcada se logr reducir significativamente los impactos derivados de las aguas servidas domsticas e industriales que se vertan sin ningn tipo de tratamiento en los cuerpos de agua. Por ejemplo, el mejoramiento de la calidad de agua del ro Biobo a partir de fines de la dcada de los 90 se ha demostrado en los resultados del Programa de Monitoreo de de Calidad de Agua del Rio Biobo del Centro EULA, principalmente en una significativa reduccin de contaminantes biolgicos y carga orgnica. Ello, a pesar del importante crecimiento de la poblacin urbana y de la casi duplicacin de la capacidad de produccin de la industria de productos forestales. Se puede mencionar, adems, la implementacin de algunos planes de prevencin y descontaminacin en reas fuertemente impactadas por las operaciones mineras. Estos han involucrado inversiones importantes en modernizacin de procesos destinados a reducir las emisiones de material particulado y dixido de azufre, permitiendo mejorar la calidad del aire local. A pesar de ello, persisten centros urbanos con altos niveles de contaminacin del aire, en especial en la regin Metropolitana de Santiago y algunas otras ciudades importantes. Adems de estas fuerzas motrices nacionales, el sector exportador se ha visto sometido a las presiones del mercado internacional para cumplir con estndares ambientales ms exigentes. Estas presiones han tenido (un gran) efecto en las polticas empresariales, debido a que tienen directa relacin con la competitividad en el mercado. Es as como, la gran mayora de las empresas exportadoras, ha comenzado a implementar sistemas de gestin para acoger los desafos ambientales y de seguridad y salud laboral, adoptando prcticas y tecnologas para minimizar los impactos ambientales de sus actividades, de acuerdo a las exigencias del mercado internacional.
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Cabe sealar, sin embargo, que estas medidas por parte del sector productivo son respuestas a presiones nacionales y del mercado internacional y, no necesariamente, demuestran su responsabilidad social y un real convencimiento de sus obligaciones para con el desarrollo sustentable. Las tasas de crecimiento econmico, basadas en parte importante en el aumento de las exportaciones, implicaron duplicar, en poco ms de una dcada, los niveles de produccin y consumo. Hay que tener en cuenta que una gran parte de las exportaciones, hasta hoy da, se apoyan en recursos naturales, como son: los recursos mineros, la biomasa pesquera, la biomasa forestal y los suelos agrcolas. Es decir, en aquellos que, en gran parte, son derivados de los servicios y beneficios que prestan los recursos naturales y ecosistemas a lo largo del pas. Esta situacin, obliga a considerar e identificar indicadores, que sirvan o permitan formarse una idea general del orden de magnitud de las demandas o presiones sobre los recursos naturales y el medio ambiente. La manifestacin concreta de estas presiones slo es posible apreciarla mediante un examen de la situacin de nuestros recursos naturales esenciales, como el agua, el suelo, la vegetacin, la calidad del aire, y cmo estos se expresan geogrficamente a lo largo de nuestro territorio. Desgraciadamente, Chile no ha contado, salvo entre los aos 1998 y 1999 (CEP, 1999), con informes a nivel pas sobre el estado ambiental de su territorio, de sus recursos naturales y de la calidad de vida de su poblacin. Lo anterior podra haber sido muy til para conocer y tener claridad sobre, por ejemplo, la explotacin de los recursos naturales, la descarga de residuos derivados de la actividad humana, y sus efectos sobre el medio ambiente, los ecosistemas y la biodiversidad. Hoy da constatamos el incremento de las presiones de uso sobre los recursos hdricos, por la actividad de la minera en el Norte de Chile y las actividades agrcolas y forestales en la zona central; sobre el suelo agrcola y el bosque nativo, por la actividad forestal y la gran expansin urbana en la zona central y sur; sobre los ros, lagos y fiordos del sur de Chile, por la actividad de la acuicultura y, por ltimo, sobre diversos componentes ambientales que ha significado y est significando el crecimiento energtico a lo largo de todo Chile, incluidos los centros poblados.
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El recurso agua como factor limitante del desarrollo. Chile posee un territorio heterogneo y complejo, con un amplio rango latitudinal (1856 Lat. S.) de ms de 4.600 km de longitud, con condiciones extremas, desrticas en el norte y muy hmedas en el sur. Es decir, sus ecosistemas terrestres y acuticos se localizan en un territorio de gran variabilidad climtica, heterogeneidad geolgica, topografa muy irregular, con volcanes muy activos y con influencias notables de los fenmenos del Nio y la Nia, generando un mosaico muy diverso de influencias. Desde la ltima glaciacin, el territorio chileno se ha caracterizado por la presencia de sistemas naturales muy diversos y complejos, de lo cual deben hacerse cargo los instrumentos de planificacin territorial y los proyectos de inversin. En todos los pases los tres recursos crticos de uso mltiple por los que compiten todas las actividades humanas son el agua, la energa y los suelos. Por ello, se hace necesario examinar las disponibilidades estimadas de estos recursos, sus formas de utilizacin en el pasado y el presente, as como tambin sus potencialidades para enfrentar las mltiples demandas futuras. Tambin es preciso realizar una desagregacin geogrfica, por cuanto, especialmente en Chile, se presentan grandes diferencias en los balances regionales de oferta y demanda de recursos hdricos, energticos y de suelos. En el contexto de lo descrito anteriormente se hace necesario poner atencin en el principal recurso natural, el recurso agua, definido como el factor limitante de cualquier tipo de desarrollo en un pas. A lo largo de Chile se observa una gran variabilidad en la distribucin y disponibilidad del recurso hdrico, tanto en trminos espaciales como temporales. Un balance hdrico del pas a nivel de regiones, desarrollado en 1987 por la Direccin General de Aguas del Ministerio de Obras Pblicas (DGA), arroja cifras de las cuales se desprende que la distribucin del recurso es altamente variable en trminos espaciales. Se puede observar, a modo de ejemplo, que la regin que recibe el mayor aporte en precipitaciones (regin de Aysn) supera en ms de 60 veces a la regin que recibe el menor aporte (regin de Antofagasta) (Brown, 1997). Otro punto importante, relacionado con la presin que
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se ejerce sobre el recurso agua, lo constituye la degradacin de la calidad del recurso hdrico, por diversos usos. Hasta hace poco tiempo, lo determinante en la planificacin, asignacin y gestin de los recursos hdricos era la disponibilidad y demanda cuantitativa del recurso. Ahora, junto con la consideracin de una demanda ecolgica por agua, se consideran ms los aspectos cualitativos. Estos factores tienen hoy da un peso creciente en las decisiones futuras relativas al uso y proteccin del recurso hdrico. Diversas clasificaciones de las regiones naturales han dado cuenta de las particularidades del territorio de Chile. Una de las ms aceptadas es el trabajo de Di Castri (1968) quien, basndose en una serie de criterios climticos, que incluyeron aspectos del ambiente fsico y biolgico, establece un total de quince regiones ecolgicas, que pueden ser reunidas en desrtica, mediterrnea y ocenica. No obstante, desde el punto de vista del sistema hdrico, el trabajo ms completo lo ha reunido la DGA. sta se bas en Recursos de Agua en Chile, de Lobo (1978), y su fuente ms importante ha sido un trabajo sistemtico preexistente de H. Niemeyer, preparado desde 1975 a 1982 para la DGA. Con el ttulo de Las Hoyas Hidrogrficas de Chile, el estudio identifica 270 de stas en el pas, donde las caractersticas hidrolgicas asociadas a una diversidad de clima, rasgos morfolgicos y caractersticas litolgicas, determinan tambin distintos comportamientos respecto a la escorrenta superficial y subterrnea.
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Chile, uno de los pases ms vulnerables al cambio climtico De acuerdo a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico, Chile es un pas vulnerable debido a que cumple con siete de las nueve caractersticas de vulnerabilidad definidas en su artculo 4.8, a saber: 1) pases insulares pequeos; 2) pases con zonas costeras bajas; 3) pases con zonas ridas y semiridas, zonas con cobertura forestal y zonas expuestas al deterioro forestal; 4) pases con zonas propensas a los desastres naturales; 5) pases con zonas expuestas a la sequa y la desertificacin; 6) pases con zonas de alta contaminacin atmosfrica urbana; 7) pases con zonas de ecosistemas frgiles, incluidos los ecosistemas montaosos; 8)
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pases cuyas economas dependen, en gran medida, de los ingresos generados por la produccin, el procesamiento y la exportacin de combustibles fsiles y productos asociados de energa intensiva o de su consumo, y 9) pases sin litoral y los pases de trnsito (CONAMA, 2008: 13). Los estudios realizados en Chile coinciden en sealar que el cambio climtico se manifiesta claramente en una disminucin de los recursos hdricos y en un incremento de las temperaturas hacia las zonas cordilleranas. Tambin se sealan cambios significativos de las temperaturas en todo el territorio nacional. As por ejemplo se diagnostica disminuciones bajo los 2C en la zona norte (hasta la Cuarta Regin) y, al mismo tiempo, aumento de las temperaturas cercano a los 3C en la zona central y la regin austral. Estos cambios en las temperaturas modificaran variables cruciales para la actividad agrcola, tales como heladas, horas de fro y ocurrencia de das clidos. Climas mucho ms clidos, con desplazamiento de las condiciones actuales desde el norte hacia las zonas central y austral, influiran en los cultivos frutales y otros cultivos industriales. Podran tambin mejorar el potencial ganadero de las regiones australes (CONAMA, 2008). Desde el punto de vista estacional, el calentamiento sera mayor en verano, excediendo los 5C en sectores altos de la Cordillera de los Andes. Resulta importante considerar que, en el caso de la Regin del Biobo, en los Altos de la Cordillera de los Andes, habita tradicionalmente, por siglos, el pueblo indgena de los pehuenches afectados, no solo por condiciones precarias de vida, sino tambin por los impactos del cambio climtico. En relacin a las precipitaciones anuales, el estudio predijo disminuciones superiores al 30% en algunas reas del pas, para el ao 2040. En la zona central habr una significativa disminucin mientras que, por el contrario, en el altiplano se incrementarn las precipitaciones. Desde Antofagasta a Puerto Montt se producir una disminucin de 20-25 % de ellas, aumentando nuevamente desde Chilo al sur. Ello traera como consecuencia, un aumento en la aridez en el norte y centro del pas, alcanzando hasta la Regin del Biobo (CONAMA, 2008). El Cuarto Informe del IPCC (2007) seala que en los ltimos aos se ha identificado una tendencia a la declinacin en las precipitaciones en el sur de Chile, lo que a su vez coincide con las tendencias climticas observadas por el Estudio de Variabilidad Climtica de Chile para el siglo XXI (CONAMA 2008). El Informe tambin indica disminuciones
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futuras en las cosechas de cultivos, como el maz y el trigo y, en las zonas ms ridas, como en el norte y zona central, el cambio climtico puede conducir a la salinizacin y desertificacin de tierras agrcolas. Tambin se espera una alta vulnerabilidad de los recursos hdricos frente a eventos extremos. En particular se espera un fuerte impacto en la disponibilidad energtica del pas, por anomalas asociadas a los fenmenos de El Nio y La Nia, as como por restricciones a la disponibilidad hdrica y demanda de riego en Chile central, producida por estos fenmenos. El dao potencial en la disponibilidad de agua y servicios sanitarios puede alcanzar tambin a las ciudades costeras. La intrusin salina podra contaminar acuferos subterrneos. Este mismo Informe del IPCC, destaca una disminucin dramtica de los glaciares, especialmente en el sur del pas. Respecto de la salud, se observa un aumento de brotes del sndrome pulmonar provocado por el virus Hanta luego de sequias prolongadas. Es que, probablemente, las intensas lluvias que siguen a las sequas acrecientan la disponibilidad de alimentos para roedores domsticos. Por su parte, el aumento del transporte incrementar la quema de combustibles fsiles lo que, a su vez, aumentar la contaminacin atmosfrica en grandes centros urbanos como Santiago, Valparaso, Concepcin y Temuco. El cambio climtico potenciar tambin los riesgos de incendios forestales, especialmente en el Chile central (CONAMA, 2008). El estudio evalu tambin los impactos de los incrementos en el nivel del mar en zonas costeras y concluy, por ejemplo, para la Regin del Biobo, en el rea del Golfo de Arauco, que los asentamientos humanos habitados por pescadores artesanales (caletas), ciudades y centros poblados cercanos al mar, incrementarn sus niveles de vulnerabilidad como consecuencia de un aumento en el nivel del mar. Se esperan alzas del nivel del mar entre 28 y 16 cm a fines del siglo XXI y posibles inundaciones en reas costeras de Arica, Valdivia y Puerto Montt. Los efectos que se proyectan de los estudios de variabilidad climtica indican que en el sector agrcola, por disminucin de las precipitaciones en la zona centro y centro sur del pas habr, una disminucin en la disponibilidad de aguas en cerca de un 40%, lo que corresponde a un escenario preocupante para los cultivos. A lo anterior hay que sumar la disminucin del rea andina que almacena nieve. Esto provocar problemas de abastecimiento de agua - en poca estival - por disminucin de glaciares.
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En el sector energtico, la isoterma de 0C sufrir un alza de altura por el calentamiento, aumentando las crecidas invernales de los ros con cabecera andina, por reduccin de la reserva nival de agua. Esta prdida de reserva nival ser muy significativa en el centro y centro-sur del pas, entre enero y abril, provocando escasez de recursos hdricos para riego y problemas en la generacin hidroelctrica. Con el cuadro descrito anteriormente, cabe preguntarse si ser posible que Chile pueda seguir creciendo, en el futuro, como lo ha hecho en el pasado reciente, de tal modo que en el lapso de una generacin se acerque a los niveles de ingreso per cpita que caracterizan actualmente a los pases desarrollados. Esto implica que, al menos, se debe enfrentar en las prximas dos dcadas desafos maysculos derivados de los escenarios de cambio climtico descritos y de los requisitos de sustentabilidad en materia ambiental. En particular, el sector agrcola es uno de los sectores ms vulnerables ante estos escenarios climticos, por lo que se debe acelerar los esfuerzos de adaptacin, implementando nuevos sistemas de riego y de almacenamiento de agua y de incorporacin de nuevos tipos de cultivo y de prcticas agrcolas. Similares desafos tendr que enfrentar la industria de procesos que requieren grandes volmenes de agua, como la industria celulsica, metalrgica y de hidrocarburos. stas tendrn que modificar sus actuales tecnologas para reducir los consumos especficos de agua fresca. Finalmente, pero no por ello menos importante, el aprovisionamiento de agua potable para las poblaciones ms vulnerables (ej. en zonas rurales) requiere de medidas prioritarias para buscar opciones de abastecimiento seguro. En todos estos casos, se debe establecer polticas pblicas de mediano y largo plazo que permitan enfrentar anticipadamente estos desafos.
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Para una gestin ambiental eficiente: las recomendaciones de la OCDE Michael Porter, acadmico de Harvard, conocido como el gur del management, expres que Chile est atrasado tecnolgicamente; es muy dependiente de sus recursos naturales; tiene un capital humano que da miedo por su pobre desempeo y que existe muy poca inversin en tecnologa, investigacin y desarrollo. Lo indicado por Porter (Diario La Tercera, jueves 30 de junio de 2005) es aun ms dramtico en lo que concierne al tema ambiental, donde nuestras carencias, deficiencias y debilidades son ms evidentes. El 9 de Marzo de 1994, se public la Ley N 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, cuerpo legal que respondi a la necesidad de hacer una gestin ambiental ms sistmica y dar unidad a la aplicacin de la legislacin, buscando poner en prctica el concepto de desarrollo sustentable. Los principales aportes de esta Ley fueron la creacin de la institucionalidad ambiental chilena, los instrumentos de gestin ambiental, la responsabilidad por dao ambiental y la referencia a principios del derecho ambiental. En esta Ley de Base se definieron los instrumentos de gestin ambiental: 1) El sistema de evaluacin de impacto ambiental (SEIA); 2) las normas de calidad ambiental y de la preservacin de la naturaleza y conservacin del patrimonio ambiental; 3) las normas de emisin; 4) los planes de manejo, prevencin y descontaminacin y 5) la educacin y la investigacin ambiental. El SEIA es el instrumento que mayor atencin y aplicacin ha tenido hasta el presente en Chile y, por el contrario, la educacin e investigacin en medio ambiente no han logrado alcanzar la connotacin que ameritan. Por esta razn, existe una grave carencia de conocimientos en diversos actores que participan en el debate ambiental y en el proceso de toma de decisiones. Por otra parte, se constata una escasa inversin en investigacin cientfica focalizada en temticas ambientales, lo que ha generado que muchas decisiones se hayan tomado con poca o ninguna base cientfica. Lo anterior implica que el SEIA, en especial en lo que se refiere a las lneas base de los ecosistemas que van a ser intervenidos por diversos proyectos de inversin, se realizan con informacin cientfica muy deficiente, produciendo evaluaciones ambientales parciales e incorrectas que, al final del proceso, significan incrementar an ms el pasivo ambiental del pas.
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Es urgente cambiar esta situacin, a travs de una mayor provisin de recursos para la investigacin cientfica ambiental, de los programas y concursos de investigacin actualmente existentes (ejemplos, Fondecyt, Fondef) y de otras nuevas iniciativas que resuelvan la carencia de informacin cientfica sobre una parte importante de los valiosos ecosistemas a lo largo del pas. Se debe mencionar que, muchos de estos ecosistemas, adquieren notoriedad cuando la comunidad pone atencin debido a la amenaza de intervencin por parte de algn proyecto de inversin. Un caso emblemtico que ejemplifica esta situacin, son los ros y lagos en la Patagonia chilena, que hoy da han adquirido atencin nacional e internacional justamente a propsito de los proyectos hidroelctricos que ingresaron al SEIA. Pero quin se preocup en estudiar cientficamente estos valiosos ecosistemas naturales, nicos en el mundo? En el contexto anterior se debe asumir que en Chile, como en otros pases en desarrollo, la aplicacin de la EIA y sus estudios de base, implica condiciones que estn muy lejos de ser comparadas con las realidades en los EEUU, Canad y los pases europeos, por ejemplo. Al respecto, lo ms deficitario corresponde a la calidad y cantidad de informacin disponible para el desarrollo de los estudios de lnea de base de los proyectos que, en el caso chileno, debe casi realizarse desde cero o con muy poca informacin cientfica. A ello se agrega la falta de visin integrada de proyectos vinculados (por ejemplo los impactos de la construccin de represas y tendidos transportadores de la electricidad, se evalan por separado); la falta de planificacin territorial; la falta de articulacin entre los aspectos ambientales y sociales y, en general, la escasa participacin ciudadana en los EIA. Muchos estudios de impacto ambiental (EsIA), como nos indica la experiencia, revelan una alarmante falta de rigor tcnico y la ausencia de profesionales con formacin suficiente en las disciplinas ambientales. La no existencia de informacin cientfica de lnea de base en gran parte del pas es una seria limitante, lo que implica que, en el presente, tengamos varias dificultades que limitan la aplicacin de la evaluacin de impacto ambiental en Chile.
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Entre stas las ms relevantes son: Escaso o nulo conocimiento de la estructura y funcionamiento de nuestros sistemas naturales (ros, lagos, bahas, cuencas, flora, fauna, etc.). Escaso recurso humano o profesional en todos los niveles de la gestin ambiental. Baja inversin en investigacin cientfica ambiental. Poca relacin entre ciencia y gestin ambiental. Mnimo o deficiente sistema de normas y regulaciones ambientales. No se utilizan los instrumentos de planificacin del territorio como elementos bsicos para una gestin ambiental sustentable. Prevalencia de enfoques sectoriales sobre los integrales y sistmicos. Preeminencia de una cultura reactiva sobre una proactiva o preventiva.
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Los temas de la gestin ambiental y, en general, de la evaluacin de impacto ambiental (EIA), en particular, han generado una urgente demanda de profesionales capacitados e involucrados con esta temtica ambiental, desde los organismos del Estado con competencia ambiental, las empresas, las autoridades polticas, las ONGs y la propia comunidad. La escasez de profesionales con la suficiente capacitacin y especializacin, tanto para la realizacin y revisin de los estudios de impacto ambiental como para el resto de las tareas implicadas en el proceso (revisin, evaluacin, seguimiento y control de los procesos), constituye una de las principales trabas, si no la mayor, para la buena gestin ambiental. La aplicacin del SEIA, en pases desarrollados es bastante diferente a las de pases en desarrollo como Chile. En los primeros existe la cantidad suficiente de profesionales, con los conocimientos adecuados y con la dedicacin permanente a esta tarea, situacin que no se da en nuestros pases. Por lo tanto, el esfuerzo por aplicar este instrumento a cabalidad, cuesta mucho ms y exige ms de los profesionales involucrados. Por estos motivos, resulta altamente conveniente, considerando esta realidad, la inclusin de una unidad especializada y la capacitacin permanente de los profesionales de los servicios pblicos y de las empresas con responsabilidad en la gestin ambiental. A pesar de los avances en poltica ambiental, subsisten importantes problemas y desafos en la continuidad de la gestin ambiental en el pas; en la integracin de
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las consideraciones ambientales y en las polticas sectoriales de agricultura, energa, transporte, industria primaria, turismo y tributacin. Otros aspectos deficitarios corresponden a la brecha relativa a la convergencia con los estndares ambientales de los pases de la OCDE, sobre todo en el contexto de los acuerdos de libre comercio y los tratados ambientales multinacionales. El Informe de la OCDE, respecto a cmo debe enfrentar Chile los desafos ambientales, recomienda que el pas debera aplicar sus polticas ambientales de manera plena (forma cabal) y eficiente y que deba avanzar ms efectivamente (profundizar) en la integracin de las consideraciones ambientales en las decisiones econmicas, sociales y sectoriales, adems y fortalecer su cooperacin ambiental internacional. En lo que respecta a la gestin ambiental pblica, la OCDE sugiere desarrollar y fortalecer las instituciones ambientales en los mbitos nacional y regional, y desarrollar y reforzar los marcos normativos para mejorar la salud ambiental, con el fin de aumentar la capacidad de cumplimiento y fiscalizacin. Es decir, propone hacer reformas institucionales, como por ejemplo 1) crear un rgano de inspeccin ambiental; 2) introducir instrumentos econmicos nuevos (por ejemplo, cargos por residuos peligrosos, por emisiones al aire, por contaminacin del agua, etc. y mejorar mecanismos de creacin de mercados; 3) profundizar la aplicacin de los principios el que contamina paga y el usuario paga, mediante cargos apropiados (como por ejemplo sobre el manejo de residuos, el acceso a reas protegidas o a los recursos naturales, considerando las restricciones sociales); 4) desarrollar y fortalecer la planificacin territorial (planes comunales e intercomunales, planes de desarrollo urbano regional y planes de manejo de las costas y las cuencas fluviales); 5) monitorear los humedales y asegurar su proteccin mediante reglamentos e incentivos, y 6) desarrollar un conjunto nacional de indicadores para medir el desempeo ambiental con respecto a objetivos nacionales y a compromisos internacionales. Otros aspectos relevantes de las recomendaciones de la OCDE son mejorar la integracin de la sociedad y el medio ambiente, es decir mejorar la democracia ambiental. Con este fin el informe sugiere consolidar los esfuerzos para producir informacin ambiental, (informes de la situacin del medio ambiente e indicadores ambientales), con el fin de fortalecer la toma de decisiones y el conocimiento del pblico, tomando en cuenta las metodologas y estndares ambientales internacionales.
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En este contexto, plantea tambin mejorar la participacin pblica en los procesos de evaluacin del impacto ambiental de los proyectos, de los planes, polticas y programas pblicos. Otro aspecto destacable entre las recomendaciones es la de mejorar y proteger la salud humana, mediante el progreso ambiental, sobre la base de objetivos especficos y con atencin especial a los pobres. En esta lnea se sita la necesidad de examinar los impactos negativos del uso de pesticidas en la salud de los trabajadores agrcolas y las comunidades rurales y adoptar estrategias y medidas para reducir el riesgo. En el aspecto educativo se recomienda fortalecer la conciencia ambiental con una estrategia de aprendizaje a largo plazo y un plan nacional de educacin que incluya i) integrar an ms las materias ambientales en los planes de estudio, de las escuelas de nivel bsico y medio y ii) desarrollar el conocimiento ambiental mediante asociaciones profesionales, as como los sistemas y manejo ambiental en las empresas. Por ltimo la OCDE propone incrementar el empleo en el sector y fortalecer la sociedad civil, la tica ambiental y la responsabilidad social frente al cuidado del medioambiente y los Derechos Humanos.
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La respuesta: nueva institucionalidad ambiental del pas Considerando las recomendaciones de la OCDE y reconociendo, a nivel interno, la necesidad de potenciar su institucionalidad ambiental en el pas, se promulg una nueva ley ambiental, la Ley 20.417. sta define y crea nuevos instrumentos de gestin y ampla considerablemente la institucionalidad ambiental. Es as cmo la nueva Ley dota de mayor jerarqua poltica e institucional al tema medioambiental, ya que se crea un Ministerio que se hace cargo del tema ambiental en todas sus dimensiones: poltica, de regulacin, de gestin y de fiscalizacin, colaborando con el Presidente de la Repblica en los diversos mbitos medioambientales. Por otra parte, la nueva institucionalidad establece un estndar para la poltica medioambiental de los prximos aos, crea organismos especializados, dedicados con exclusividad a esas tareas.
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El objetivo de la reforma es establecer los incentivos adecuados para mejorar la calidad de la regulacin, tecnificar las decisiones ambientales y establecer poderosos instrumentos de fiscalizacin ambiental. En sntesis, se busca evitar que las decisiones que comprometan al medio ambiente se mantengan en una sola mano, es decir que dependan excesivamente del arbitrio del Gobierno de turno. De esta manera, se busca evitar conflictos de intereses. En este marco, a partir del 1 de octubre de 2010 comenz a operar institucionalmente el Ministerio del Medio Ambiente y el Servicio de Evaluacin Ambiental. Cuenta tambin con un Comit de Biodiversidad y de Cambio Climtico. Contempla, adems, la creacin de una Superintendencia de Medio Ambiente, crucial como rgano contralor de carcter independiente. Por otra parte la nueva Ley introduce un instrumento de gestin ambiental denominado Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE). El objetivo de la EAE es la incorporacin de la dimensin ambiental a las polticas y planes del sector pblico para garantizar su sustentabilidad. Por ejemplo, las polticas energtica o de infraestructura sern a futuro objeto de Evaluacin Ambiental Estratgica, y tambin los instrumentos de planificacin territorial. El Ministerio de Medio Ambiente pas a ser el nico responsable poltico en el tema ambiental, con competencias especficas, con reglas del juego claras, nuevos instrumentos de gestin ambiental, un nico y poderoso rgano fiscalizador y un exigente sistema de rendicin de cuentas y mayor participacin ciudadana. El nuevo Ministerio del Medio Ambiente define las polticas y las regulaciones ambientales. Adems, la Ley le entrega las competencias para velar por la proteccin y conservacin de la biodiversidad, de los recursos naturales renovables y del agua y elaborar anualmente informes que dan cuenta del estado de cada uno de los componentes del medio ambiente a nivel nacional y regional. Cada cuatro aos, este informe debe cubrir tambin la situacin en cada comuna del pas y elaborar las cuentas ambientales, que valoran los activos y pasivos ambientales; representar, en forma exclusiva, al pas en materias ambientales, garantizando que esta dimensin est debidamente resguardada en el concierto internacional, como el nico responsable de la poltica y la regulacin en materia de reas protegidas. En lo que respecta el Servicio de Evaluacin Ambiental, este organismo ser el encargado de la administracin del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental. As, ste se
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constituye en un organismo especializado en la evaluacin ambiental de proyectos de inversin, tecnifica las decisiones - disminuyendo as el grado de discrecionalidad - y genera y administra un registro de consultores ambientales. Algunos de los beneficios de la nueva institucionalidad ambiental para el pas y la ciudadana es que protege el principal activo de nuestra economa, los recursos naturales - los que representan el 64% de nuestras exportaciones - y vela porque su uso sea sustentable en el largo plazo. La nueva institucionalidad ambiental es uno de los factores importantes que permitieron a Chile ingresar a la OCDE. A partir de ahora este Ministerio cuenta con las competencias que le permitirn enfrentar los temas del futuro, que ya son parte de la discusin mundial y que afectan directamente nuestra economa, como son el cambio climtico, los impuestos verdes, la huella ecolgica y del agua, los servicios y beneficios ambientales que prestan los ecosistemas, la conservacin de la biodiversidad y las restricciones al comercio que imponen estos temas. El corazn de la misin de este Ministerio es conservar y proteger el medioambiente para lograr el contrapeso adecuado al fomento productivo que impulsan otros sectores y alcanzar as el justo equilibrio que requiere el desarrollo sustentable del pas. Otro aspecto muy relevante de la nueva institucionalidad y que recoge otras de las recomendaciones de la OCDE, es que ampla la participacin ciudadana. En efecto, la nueva institucionalidad establece el derecho de los ciudadanos a conocer materialmente la informacin ambiental, el derecho a formular observaciones y a recibir respuestas fundadas de la autoridad. La nueva Ley permite que todos los ciudadanos estn legitimados para participar en la evaluacin ambiental, mientras hoy slo estn facultados para ello, los directamente afectados y las organizaciones ciudadanas. Si los proyectos se modifican sustantivamente, la nueva Ley obliga a realizar una nueva etapa de participacin ciudadana. Es decir, el ciudadano adquiere un protagonismo fiscalizador, puede denunciar y participar activamente en el proceso que emprende la Superintendencia del Medio Ambiente. Las empresas que deben someterse a la evaluacin ambiental estn obligadas a realizar difusin radial de sus proyectos, para que la ciudadana los conozca. La ciudadana
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tiene hoy el derecho a saber de los riesgos ambientales que, eventualmente, implican los proyectos y solicitar que el Estado tome las medidas adecuadas. La idea es garantizar a toda la ciudadana niveles de participacin en las decisiones, y posibilitar el monitoreo del cumplimiento por parte de la autoridad ambiental. Abre tambin la participacin ciudadana en las Declaraciones de Impacto Ambiental, cuando los proyectos produzcan cargas ambientales. Actualmente, el 94% de los proyectos que ingresan al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental lo hacen a travs de Declaraciones de Impacto Ambiental y el nmero ms significativo de proyectos son los que imponen gravmenes a las comunidades, es decir, los que producen cargas ambientales. Por otra parte, la nueva institucionalidad ambiental comprende adems la implementacin del Tribunal Ambiental que, actualmente a noviembre de 2011 est en tramitacin en el Congreso Nacional. Adems, en el plazo de un ao se deber enviar el proyecto de Ley que crea el Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas. Para materializar esta nueva institucionalidad es imprescindible dictar los Reglamentos y los Decretos con Fuerza de Ley, de modo que sea posible su instalacin material. El Tribunal Ambiental es una instancia especializada que abre una nueva etapa en materia de justicia ambiental, revisa los reclamos sobre las actuaciones de las autoridades ambientales, es el lugar a donde todos podrn recurrir, ya sea como organizaciones, empresas o como ciudadanos, para hacer valer sus derechos. Este Tribunal estar sometido a la superintendencia directiva, correccional y econmica de la Corte Suprema. En definitiva, ser un tribunal especializado de primera instancia.
Balance crtico: entre sustentabilidad y desarrollo econmico. El trabajo titulado Minimizando los impactos ambientales del desarrollo hidroelctrico: transfiriendo lecciones de proyectos anteriores a una proposicin de estrategia para Chile de Goodwin et al., (2006), fue motivado por el creciente debate respecto a las represas de Aysn y la participacin de los autores en un proyecto de colaboracin internacional en la Patagonia chilena: el proyecto CIEP, que cre el Centro de Investigacin en Ecosistemas de la Patagonia, 2005-2010).
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En ese trabajo se efectu un anlisis de este megaproyecto, en relacin a las experiencias internacionales, poniendo nfasis en aspectos relacionados al necesario balance entre sustentabilidad y desarrollo econmico en Chile. Los autores sealan que las grandes represas en el pasado han entregado amplios beneficios en el mundo pero han resultado tambin con consecuencias ecolgicas y sociales inesperadas, las que - en su oportunidad - fueron consideradas de menor importancia para la sociedad, en relacin con los beneficios que las represas representaban. La gestin de grandes presas es un tpico cientfico relativamente reciente, si se compara con las escalas de tiempo necesarias para detectar y comprender todas las consecuencias que ocurren a la escala de cuencas hidrogrficas. El trabajo resume las consecuencias ambientales inesperadas o imprevistas de este tipo de proyecto, y sus potenciales efectos sobre su desempeo global. Se indica all la importancia de disponer de una base de conocimientos centralizada, as como de un programa de monitoreo a la escala de todo el sistema, para evaluar las condiciones anteriores y posteriores a la implementacin y as adaptar las reglas de operacin que corresponden. El conocimiento desarrollado en varias cuencas se revisa en el contexto de estrategias futuras para Chile. El estudio resalta que Chile tiene una economa fuerte, pero con una crisis energtica en ciernes, y que el pas tendr que equilibrar el valor a largo plazo de su paisaje natural de renombre mundial, ecolgicamente nico. As tambin, teniendo en el rea de intervencin una de las la industrias de acuicultura de salmn ms grande del mundo, va a ser necesario interactuar con las consecuencias de los proyectos hidroelctricos, de bajo costo, para alimentar a los dems sectores de la economa a lo largo de pas. En el trabajo tambin se indica que una de las cuencas ms significativas en Chile es la del Biobo y que, poco se conoce acerca de los efectos ecolgicos y los subsiguientes efectos socioeconmicos del uso sin restriccin del agua del Lago Laja, y de los ros Laja y Biobo, sobre el funcionamiento del ecosistema fluvial. Tanto la creacin de embalses como las extracciones de agua a lo largo del curso de un ro tienen consecuencias dramticas en la ecologa fluvial, generando una trama compleja de impactos que afectan los componentes qumicos, fsicos, biolgicos y humanos del ambiente (Petts 1984).
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La perturbacin de un sistema ltico, orientado horizontalmente, con un embalse estructurado verticalmente, bloquea los efectos de la heterogeneidad fsica y morfolgica a lo largo del ro que, a su vez, mantiene la diversidad biolgica (Tramer & Rogers 1973). Las caractersticas limnolgicas de un embalse solitario o nico operando en un curso fluvial, en comparacin con una serie de embalses consecutivos, son bastante distintas, y tienen un impacto de largo alcance sobre el sistema fluvial como un todo (Straskraba 1990). El primer embalse en una cadena de lagos artificiales est alimentado por un ro no regulado, mientras que los embalses subsiguientes reciben principalmente agua que ha sido procesada fsico - qumica y biolgicamente por los embalses de aguas arriba. Las consecuencias ecolgicas de una alternancia de ecosistemas loticos y lenticos an deben investigarse en forma ms completa. La preocupacin socio-poltica y socio-econmica respecto de los sistemas fluviales surgi principalmente debido a problemas de contaminacin. Hoy en da existe un inters social creciente en la sustentabilidad de los ecosistemas. Estos, por una parte peligran pero, por otra, se ven favorecidos por la creciente demanda, por ejemplo, de energa hidroelctrica y riego, para una poblacin que crece muy rpido, especialmente en los pases recientemente industrializados. Si bien se han publicado en grandes cantidades conceptos de gestin y restauracin sustentable de ros, en Europa, Australia y Norte Amrica , tales conceptos no estn disponibles en muchas regiones que se enfrentan a presiones intensas de desarrollo, tal como la Patagonia en Chile.
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Los efectos ambientales de presas pueden clasificarse por distintos temas y/o componentes ambientales. Por ejemplo, se pueden considerar los impactos sobre la hidrologa, geomorfologa, peces, fitobentos, etc. Tambin pueden clasificarse los impactos dentro de un marco jerrquico de causalidad (efectos de barrera o impactos de orden mltiple). Esto mejora nuestra comprensin de las interacciones complejas entre los distintos factores y escalas (Petts 1984). Si bien se reconoce la existencia de un extenso cuerpo de literatura al respecto, el enfoque adoptado aqu se basa en la escala y la ubicacin y considera, por ende, impactos aguas abajo, aguas arriba, a escala de cuencas, en la zona costera afectada, as como impactos globales.
126.- Por ejemplo Boon et al. (1992), Harper & Ferguson (1995), Naiman & Bilby (1998), Nienhuis et al. (1998), y Brizga & Finlayson (2000).
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Las cuencas hidrogrficas son sistemas inmensamente complejos y se ha aprendido mucho acerca de las funciones de estos ecosistemas, as como los beneficios y las prdidas causados por la regulacin de ros. En los as llamados pases desarrollados, en la actualidad se est poniendo un nfasis y una inversin considerables en la restauracin del funcionamiento natural de los sistemas fluviales. El gestionar grandes sistemas fluviales en Chile, tales como el Biobo o el Baker, presenta problemas particularmente desafiantes, porque estos ecosistemas son poco conocidos y estn siendo amenazados por mltiples estresores antropognicos. Por lo anterior, es esencial para la conservacin y proteccin de tales ecosistemas el desarrollar e implementar enfoques y tecnologas de gestin para construir la base de conocimiento y lograr entender completamente las consecuencias de largo plazo. El sur de Chile posee un paisaje espectacular, que atrae turistas de todo el mundo. La calidad natural de las aguas ha resultado en la industria de acuicultura del salmn menos contaminada y la ms importante del mundo pero la inminente escasez energtica en Chile amenaza esta vibrante economa y plantea desafos acerca de cmo desarrollar partes de la regin para facilitar el crecimiento econmico, sin amenazar la calidad de vida o la biodiversidad. Chile tiene una industria de telecomunicaciones avanzada y una ciberinfraestructura en evolucin, que proveer una plataforma para que las tecnologas hidroinformticas y ecohidrulicas puedan guiar a los que toman decisiones para un futuro sustentable. Una clave para desarrollar estrategias de gestin sustentable ser la implementacin de nuevas tecnologas de sensores y la conversin de estos datos en conocimiento, lo cual est en el corazn de las disciplinas de la hidroinformtica y de la ecohidrulica. En el caso de Aysn, el turismo ha sido definido como un eje prioritario en la Estrategia Regional de Desarrollo y es el segundo sector de la economa regional despus de la salmonicultura. La cuenca del ro Baker ha sido definida como un rea prioritariamente turstica y destinada a la conservacin. Por esto, el Estado chileno ha creado una institucionalidad de apoyo al turismo regional mediante programas y proyectos de fomento a micro y pequeas empresas locales y extra-locales de servicios tursticos. En este sentido, se advierte una indudable incompatibilidad entre la vocacin turstica de la cuenca - sealada en el Plan Regional de Ordenamiento Territorial - las acciones
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estatales de fomento al turismo y el apoyo del gobierno a los proyectos hidroelctricos en la cuenca del ro Baker. Desde una perspectiva ms amplia, el proyecto hidroelctrico revela la debilidad de las comunidades locales y del Estado para enfrentar a empresas transnacionales que planifican inversiones sin considerar los efectos sobre la realidad social y territorial que ser intervenida. Esta circunstancia muestra que Chile, aunque se caracteriza por su economa abierta al mundo, no ha sido capaz de construir acuerdos sociales para abordar integralmente los complejos problemas de compatibilizar las decisiones sobre el desarrollo regional, versus las decisiones de carcter global, ni las discordancias entre la accin pblica y la accin privada. En particular, deja en evidencia que las comunidades locales son los actores ms dbiles de los procesos de desarrollo. Meier (1993, 1995) encontr que las conclusiones de la EIA sobre las represas del ro Biobo eran inadecuadas. Slo se evaluaron los impactos potenciales en el rea del embalse y no se consider al ro Biobo aguas abajo de la presa, como una potencial rea de impacto. No se consideraron alternativas de diseo o de operacin a la generacin de punta. Los impactos fueron evaluados para condiciones hidrolgicas promedio, de largo plazo, en vez de considerar rangos de escenarios. No se evaluaron los efectos acumulativos de la presa, a pesar de que era la primera, en una serie de cinco propuestas para el Biobo. El informe se basaba en datos limitados (con excepcin de la hidrologa), y muchos aspectos, como por ejemplo el rastreo de crecidas de las fluctuaciones de caudal. Sus efectos sobre las comunidades fluviales y ribereas, sobre la calidad del agua, sobre las bocatomas de riego, sobre los patrones de migracin de peces y los efectos del embalse sobre la turbidez y la temperatura del agua, simplemente no se consideraron. La nica medida de mitigacin que se llev a cabo fue la reforestacin, en orden a reemplazar los bosques nativos que haban sido inundados. Necesidades adicionales de estudios y posibles medidas de mitigacin se discute tambin en Meier (1993) e incluyen permitir el paso de los peces, operar Pangue como una planta de pasada, reduciendo las fluctuaciones de caudal. Tambin se hace una recomendacin para un diseo alternativo basado en turbinas de tamaos desiguales, lo que permitira generar con caudales bajos, de estiaje, sin la necesidad de generar en punta (o sea, sin fluctuaciones de caudal). Adems se propone ubicar mltiples bocatomas a distintas profundidades, para facilitar la extraccin selectiva de agua,
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de modo de tener algn control sobre la temperatura de las aguas liberadas o para permitir que pase el sedimento. La implementacin del proyecto Pangue ocurri antes de que Chile tuviera leyes ambientales (la compaa actu por iniciativa propia, al someter voluntariamente el Estudio de Impacto Ambiental a la autoridad competente). Ante la posibilidad de racionamiento energtico hubo poca voluntad poltica para oponerse a la produccin de energa adicional. La situacin fue distinta en el caso de Ralco, ya que se haba implementado en Chile la legislacin que obligaba a la evaluacin de impacto ambiental. Sin embargo, debido a que los programas ambientales en cuanto a los impactos de presas estaban en sus inicios, se exigi poco en trminos de estudios ambientales, mitigacin y monitoreo. La nica diferencia mayor con respecto a Pangue, fue que se exigi un caudal mnimo ecolgico en el tramo de ro secado entre la presa y la restitucin de aguas, bajo la casa de mquinas. Este valor fue determinado como el 10% del caudal medio anual en el sitio, es decir, 27.1 m3/s. Otros aspectos crticos, incluyendo las fluctuaciones de caudal aguas abajo de la restitucin, las migraciones de peces, los cambios en la calidad del agua y regmenes de temperatura, etc., slo recibieron una atencin muy superficial. Segn el mismo Meier, el tener proyectos sustentables y ambientalmente amigables en Chile se ve limitado por el enfoque a la antigua para planificar el desarrollo de grandes proyectos hidroenergticos (Oud & Muir 1997): una futura demanda energtica anticipada necesita ser cubierta de la manera ms econmica. Se analizan distintas soluciones tcnicas, seleccionndose la opcin ms econmica y luego, en teora, al menos, los impactos ambientales y sociales de la alternativa escogida, con diseo y operacin tcnica y econmicamente ptimos se mitigan. Lo ms econmico se obtiene desde la perspectiva de una compaa privada, utilizando fuertes tasas de descuento y externalizando los costos sociales y ambientales, excepto en lo que se refiere a la mitigacin exigida por organismos pblicos. De esta manera es muy difcil, sino imposible, obtener proyectos ambientalmente amigables, como se ejemplific anteriormente, con el diseo de las turbinas y operacin de la presa Pangue. Adems, como se ha demostrado en los Estados Unidos, el mitigar los impactos a posteriori adecuando las presas o llevando a cabo restauracin, puede ser una proposicin muy costosa.
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La solucin obvia a este problema de planificacin es adoptar lo que Oud & Muir (1997) han llamado el nuevo procedimiento de planificacin para grandes presas que involucra a todas las partes interesadas y toma en cuenta todos los factores tcnicos, econmicos, financieros, ambientales, institucionales, polticos y de riesgo, tan pronto como sea posible en la etapa de planificacin, para asegurar una aceptacin amplia del proyecto. As las partes interesadas formulan, en conjunto, un nmero limitado de planes alternativos para cubrir el futuro crecimiento en la demanda. Estas alternativas deben considerar los impactos sociales y ambientales e incluir medidas que afecten la demanda (conservacin de la energa) al igual que la opcin de no hacer el proyecto. Los estudios luego se llevan a cabo para identificar las consecuencias de distintas alternativas. El consenso entre las partes interesadas acerca de cual es el mejor proyecto, se logra considerando al que tenga la aceptacin mxima o el mnimo arrepentimiento (IUCN World Bank 1997). Este enfoque requiere expertos independientes y no sesgados, para llevar a cabo los estudios y el monitoreo, as como tambin facilitadores, en orden a lograr un consenso. Nuevos sensores ambientales y herramientas de simulacin que estn siendo desarrollados dentro de las comunidades hidroinformticas y ecohidrulicas pueden ser esenciales para evaluar los mejores proyectos y luego medir su desempeo, para asegurarse de que se logren las expectativas. Oud & Muir (1997) describen adecuadamente cmo funciona el proceso de planificacin en Chile: En pases en desarrollo, sin embargo, las decisiones sobre opciones de desarrollo generalmente han sido tomadas en forma aislada por los gobiernos y las compaas, junto con las agencias internacionales y de financiamiento, siguiendo la alternativa ms econmica anteriormente mencionada. En las ltimas dos dcadas, Chile ha experimentado un fuerte crecimiento econmico, el cual ha sido respaldado principalmente por recursos naturales en los cuales el agua ha jugado un papel importante. El desarrollo de recursos hdricos ha ocurrido proyecto por proyecto, debido a intereses de corto plazo y locales. Este problema se manifestado por un cdigo de aguas complejo (Bauer 2004) y el hecho de que, a nivel nacional, existen derechos de agua privados sobre todas las aguas superficiales, con excepcin de las regiones XI y XII.
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La gestin sustentable de recursos hdricos para asegurar el uso ms eficiente del agua, protegiendo a la vez las pesqueras y el ecosistema en sentido amplio, requiere que los sectores privados y pblicos colaboren para establecer organizaciones a nivel de cuenca que tengan que ver con la planificacin y gestin de los recursos hdricos. Podemos decir que hay consenso en que la economa chilena no ser capaz de seguir creciendo a las tasas pasadas si el actual problema de gestin del agua no se confronta. Chile est enfrentado hoy a una nueva crisis energtica, debido a la economa fuerte y a la adicin de nuevos proyectos de minera al sistema interconectado central. Se espera que estos generen un incremento anual medio en la demanda de 6.8% para el periodo 2008 a 2017, doblando la demanda actual durante los prximos 10 aos. Inevitablemente, la atencin se est centrando en la Patagonia Chilena, debido a su potencial para generacin hidroelctrica de ms de 8.000 MW, lo que podra satisfacer las necesidades del cono sur del continente. Sin embargo, estos sitios se ubican dentro de un ecosistema, nico y frgil, de la Patagonia. En la actualidad, no hay un plan comprensivo nacional de energa y, tanto su generacin, como su transmisin y su distribucin, estn en el sector privado. Tampoco hay incentivos para la conservacin energtica. De hecho, el modelo fomenta el consumo. En la actualidad, en la Patagonia, slo 20 MW se generan para uso local, pero los ros Pascua y Baker (Figura 1) mantienen caudales relativamente estables de aproximadamente 600 y 900 m3/s, respectivamente. Por consiguiente, es una tarea urgente evaluar los ecosistemas patagnicos en su actual condicin (prstina o con una intervencin humana muy baja) y desarrollar una red de sensores y modelos predictivos. En Chile no se ha querido comprender an, como ocurre ya hace mucho tiempo en los pases de la OCDE, que el crecimiento energtico debe desacoplarse del crecimiento econmico para que sea sustentable. En otras palabras, resulta insustentable que la produccin energtica crezca al mismo ritmo y nivel que la produccin econmica. Ms an, cuando la matriz energtica resulta altamente responsable de emisiones de efecto invernadero. Desacoplar exige aplicar los principios de la ecoeficiencia energtica, ahorrando energa, construyendo con aislamiento trmico y mediante el
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impulso polticas de sensibilizacin y socializacin que generen conciencia ambiental en la poblacin, en la empresa y en las instituciones pblicas. En el caso de los ros chilenos, el primer problema que debi enfrentarse fue resolver algunas de las faltas de conocimiento en cuanto a las especies de peces nativos, los que son relativamente pequeos y no se consideran econmicamente significativos. Por lo anterior, hasta ahora se le ha dado poca importancia a su destino cuando se construyen presas y al decidir la operacin de embalses. Por otro lado, las especies salmnidas exticas han sido introducidas ampliamente en ros y estuarios chilenos, para produccin comercial de peces y para pesca recreativa. Sin embargo, al incrementarse la presin sobre el potencial hidroenergtico chileno, los bilogos de peces y eclogos han comenzado a mirar a las especies nativas desde una perspectiva conservacionista. En general, los modelos de simulacin de habitat dan una informacin cuantitativa valiosa acerca de cmo puede modificarse su calidad fsica debido a cambios naturales o antropognicos en la morfologa del cauce del ro o del rgimen hidrolgico. Pero esto es slo un pequeo componente del complejo puzzle espacio-temporal de los procesos que determinan el mosaico cambiante de habitats de los ecosistemas fluviales y sus planicies de inundacin. Para una evaluacin ecolgica completa, los resultados de los modelos de simulacin de habitat deben ser anidados en una evaluacin, a una escala ms amplia, de cmo las alteraciones del rgimen hidrolgico influyen en todos los procesos fluviales. Puesto que se sabe comparativamente poco acerca de la ecologa de estos peces, especialmente aquellos que son endmicos a solo una cuenca, es muy esencial evaluar cuidadosamente los daos que pudiesen resultar por cualquier tipo de actividad que influencie su habitat. Los estudios integrados de habitat acutico son un ejemplo perfecto donde se combina la hidroinformtica y la ecohidrulica. La hidroinformtica provee la coleccin de datos y su anlisis, as como las tcnicas de modelacin basadas en computadores que se requieren. Mientras, la ecohidrulica provee el entendimiento interdisciplinario de la interaccin entre la biota y los procesos fsicos, as como los mtodos conceptuales para describir tales interacciones y dependencias.
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La pregunta es cmo estas tecnologas y enfoques de modelacin emergentes pueden utilizarse de la mejor manera, de modo de gestionar regiones que estn desarrollndose rpidamente tal como la Patagonia chilena, particularmente en consideracin de las lecciones que se han aprendido en otras partes del mundo. La importancia de monitorear, despus de implementar una represa, ha sido enfatizada por Collier et al. (1996). La gestin de presas y ros debe tomar en cuenta la naturaleza dinmica de un ro regulado. Debieran desarrollarse procedimientos de gestin adaptativa para seguir estos cambios a travs del tiempo y anticipar la necesidad para refinar la operacin de sta. Al irse modificando la operacin de la presa, los efectos aguas abajo pueden ser seguidos e integrados, en forma retroactiva, en el plan de gestin. Esta estrategia de gestin adaptativa puede, por cierto, extenderse, para incluir efectos aguas arriba y a escala regional.
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Hoy da el debate sobre las represas de Aysn se ha trasladado a la justicia y desgraciadamente, se debe reconocer que el aporte de la ciencia al debate y al proceso de toma de decisiones ha sido hasta el presente pobre, debido a que, por una parte no se han dado las instancias o condiciones para que esto ocurra tanto a nivel del Estado como de las propias empresas involucradas y tambin hay que reconocerlo por cierta resistencia de la propia academia por participar ms activamente. En el caso de las represas de Aysn ha ocurrido la misma situacin que sucedi con las represas construidas en el ro Biobo. Para prximos proyectos Goodwin et al., 2006, recomiendan una evaluacin sistemtica del desempeo de un proyecto. sta debiera incluir: Criterios claros del logro de los objetivos de diseo y de la sustentabilidad de la diversidad biolgica. Implementacin de un proceso de planificacin que incluya a las comunidades locales y a los grupos de intereses especiales. Monitoreo independiente para la evaluacin del desempeo y logros. Procesamiento de los datos bsicos para llegar al conocimiento o desarrollo de informacin, que permita tomar acciones de gestin. Validacin de los supuestos de diseo. Documentacin de cualquier consecuencia imprevista.
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Flexibilidad en las reglas de operacin, para considerar o tomar en cuenta cambios en las condiciones fsicas o socioeconmicas. Aplicacin de gestin adaptativa o retroalimentacin directa del monitoreo para refinar los procedimientos operativos. Responsabilidad respecto de la operacin y mantencin de la presa. Estrategias factibles para desmantelar o readecuar la presa, desarrolladas con prioridad a la implementacin del proyecto. Aplicacin de tecnologas para minimizar los riesgos de seguridad pblica (Kuo & Yen 1999). Un esquema de licencias para centrales hidroelctricas, con una revisin y renovacin peridica de stas. Segn Nelson y Geisse (2006), el intercambio de opiniones sobre la construccin de centrales hidroelctricas en Aysn naci polarizado entre dos posiciones ideolgicas excluyentes. Esto ha sido habitual en Chile, en los proyectos de inversiones de gran impacto ambiental. En un lado estn quienes piensan a priori que las consecuencias sociales y ambientales son completamente inaceptables y, en el otro, los que ven la expansin y diversificacin de la oferta de energa renovable, de bajo costo y bajo impacto ambiental (en relacin a las alternativas), como clave en la continuidad del modelo chileno de crecimiento econmico. Estos autores advierten sobre la falta de informacin respecto a los principales temas en juego, lo cual dificulta la transparencia y participacin pblica en la decisin final de los proyectos. Por otra parte, Blanco (2006), en relacin a los proyectos hidroelctricos de Aysn expresa que estos nos obligan a pensar en el tipo de desarrollo que queremos, ya que esta pregunta no es nueva y que hay que ver lo que ha pasado con cada proyecto a gran escala que se ha gestionado en el pasado. En seguida agrega: Es como si hiciramos las cosas contrarias al sentido comn; que en vez de acordar una carta de navegacin sobre qu queremos y qu no queremos, en la que se inserten proyectos concretos, son los proyectos individuales que surgen - en un contexto casi de urgencia - los que van definiendo qu queremos o no. Termina sealando que esto es lo que viene ocurriendo desde que empezamos a hablar de medio ambiente y desarrollo sustentable en Chile, a comienzos de los 90.
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El mismo autor seala que existen cuatro elementos a tener presentes en el desarrollo del pas: 1) Planificacin territorial; 2) planificacin energtica; 3) reconocimiento de la manera en la cual se usa el territorio y 4) el proceso que efectivamente se sigue para la toma de decisiones. Es importante sealar que la actual estructura de propiedad y funcionamiento del sistema energtico chileno, fuertemente arraigado en decisiones e intereses privados de corto plazo, contrasta con la necesidad de abordar estas cuestiones con visin estratgica. Desgraciadamente, en Chile no existe una real poltica energtica, con instrumentos efectivos para su aplicacin. El pas cuenta con un Ministerio de Energa que recin comenz a funcionar hace menos de un ao, lo que refleja la baja prioridad relativa que los dirigentes polticos han otorgado al tema energtico. En contraste con la realidad europea o norteamericana, en nuestro pas se cuenta con muy poca informacin acerca del potencial energtico del territorio y no existen instrumentos efectivos para incentivar la introduccin de fuentes renovables en la matriz energtica (elctrica y trmica). Ms an, las polticas pblicas en materia de vivienda y transporte no incorporan las dimensiones ambientales y energticas, perdiendo as una preciosa oportunidad para reducir la demanda energtica y los impactos ambientales asociados a dichos sectores. En fin, las brechas en estas materias son significativas y constituyen importantes desafos para todos los actores pblicos, privados y de la sociedad civil.
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Desafos que impone el cambio climtico En Amrica Latina ha habido una respuesta, relativamente rpida y diferenciada, a la cuestin ambiental, lo cual se observa por el crecimiento de las organizaciones federales, estatales y municipales. Lo mismo ha acontecido con las organizaciones civiles, ambientales, ecologistas y con las empresas.
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Sin embargo, en las universidades la ciencia ambiental todava no ocupa su espacio acadmico. La realizacin de estudios o conformacin de equipos interdisciplinarios constituye una preocupacin dominante en la mayora de las universidades e institutos de investigacin. La bsqueda de formas de organizacin que hagan posible el trabajo interdisciplinario surge, sin duda, como reaccin contra la excesiva especializacin que prevalece en el desarrollo de la ciencia contempornea y en el propio trabajo universitario y como una forma de responder eficientemente a las demandas sociales. Debemos reconocer la existencia de dificultades que condicionan el trabajo interdisciplinario en la universidad. Entre ellas existe una actitud negativa, de algunos cientficos a este quehacer, que se hace notoria en la cantidad de tiempo y valorizacin que estas actividades demandan, considerando que, en general, las evaluaciones de los acadmicos giran en torno a una disciplina especfica. Otro escollo es la organizacin tradicional de las universidades, en facultades y departamentos estancos, lo que podra en parte compensarse mediante modalidades de cooperacin interdisciplinaria y el incentivo de programas inter facultades. Una tercera causa es la falta de estmulos y reconocimientos adecuados sobre el tiempo y el esfuerzo invertidos en tales programas. Tambin entre los problemas hay que mencionar los mbitos en los que la ley del hierro de la disciplina ejerce el control de la formacin y prctica del cientfico. Esto se manifiesta en la educacin universitaria y especializacin disciplinaria; en las publicaciones cientficas y la revisin por pares y en las polticas y financiamiento de proyectos de investigacin cientfica. Chile, con la compleja geografa de su territorio, sumado a la vulnerabilidad y los riesgos permanentes que significan los desastres naturales (terremotos, tsunamis, erupciones volcnicas y crecidas de sus torrentosos ros) y al cambio climtico, tiene desafos acadmicos importantes a la hora de definir programas de investigacin, de formacin y de capacitacin de recursos humanos. A lo anterior, se deben sumar las intervenciones por grandes proyectos de inversin (proyectos mineros, centrales hidroelctricas, proyectos de riego, obras civiles en reas de inundacin de ros y en el borde costero) y la explotacin intensiva que se hace sobre sus recursos naturales (aguas, suelo y vegetacin). Todos, elementos y factores que se acoplan y conforman situaciones ambientalmente complejas, difciles de comprender y manejar.
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Las actividades mineras realizadas en reas desrticas y andinas se intensificarn en las prximas dcadas, con una creciente presin sobre los frgiles recursos hdricos de esas regiones. La falta de informacin cientfica respecto a dichos sistemas hdricos atenta contra el diseo de estrategias de uso sustentable de tales recursos naturales, con vistas a los nuevos escenarios climticos. Se requiere, por lo tanto, la definicin de polticas pblicas que resguarden los frgiles ecosistemas, que presten servicios ambientales irreemplazables a las comunidades locales y que regulen y controlen el uso de los mismos por las empresas mineras. La Primera Comunicacin Nacional recomend, en el contexto de las medidas de mitigacin y adaptacin al cambio climtico en Chile, acciones orientadas a definir e implementar un Plan de Accin Nacional; establecer estrategias de mitigacin, adaptacin y anlisis de escenarios futuros; determinar, en el Plan, las polticas, las medidas, los costos e instituciones responsables; crear programas de investigacin cientfica nacional; establecer programas de desarrollo y trasferencia tecnolgica para mitigar y adaptarse a los efectos del cambio climtico; explorar otras fuentes de energa renovables; identificar y evaluar opciones de mitigacin en el sector transporte; efectuar estudios sobre reemplazo de variedades de cultivo, cambios en perodos de siembra y cosecha y posibilidades de reubicacin o traslados; profundizar conocimiento sobre impactos del cambio climtico en el avance de la desertificacin y erosin en las zonas norte y central del pas e incluir en el Sistema Educativo Formal el estudio de estos fenmenos. Por su parte, la Segunda Comunicacin Nacional (2011), present otros problemas y desafos ambientales que afectan actualmente al pas y que deberan ser considerados por las polticas pblicas y privadas. Informa: Sin embargo, el pas presenta importantes desafos en materia ambiental, como revertir la superacin de normas primarias de calidad del aire en varias ciudades. Un rea especialmente relevante la constituye tambin la degradacin del suelo agrcola, ya que se ha observado que las reas afectadas por erosin hdrica y elica, salinidad, contaminacin, extraccin de ridos y otros, han alcanzado niveles muy altos y se estima que, virtualmente, todos los suelos del pas presentan algn nivel de degradacin. La falta de un manejo eficaz del suelo y de objetivos de conservacin, han significado una importante prdida de su fertilidad, desertificacin e inundaciones.
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En relacin al recurso hdrico, la extraccin de agua dulce aument un 160% entre 1990 y 2002. En una proyeccin gubernamental sobre demanda de agua, al 2017, se especifica que los requerimientos de los hogares, la minera y la industria, prcticamente se duplicarn y que, el uso para fines agrcolas, aumentar un 20% en comparacin con el ao 1992. La agricultura de riego es el agente que presenta la mayor parte del consumo de agua y muestra avances significativos en el uso ms eficiente del recurso, lo que ha posicionado a los programas de mejoramiento del riego como una de las polticas agrarias ms importantes del pas.
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Sin embargo, debemos reconocer que en Chile se est evaluando recin los efectos del cambio climtico global e identificando medidas de adaptacin. Todava se observa poco avance desde la Primera Comunicacin del ao 2000. La mitigacin y adaptacin al cambio climtico an no se constituye como condicin de referencia para la poltica econmica, ni para la poltica sectorial. No se ha incorporado el cambio climtico global en la poltica agrcola, ni en el ordenamiento territorial, y tampoco en el desarrollo energtico. El Gobierno solo contina respaldando activamente al sector privado, para desarrollar proyectos en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio y del mercado internacional de crditos por reduccin de Gases de Efecto Invernadero (GEI). Entre las medidas o acciones generales de adaptacin al cambio climtico, por parte del Gobierno, se est promoviendo: 1) la Educacin acerca del cambio climtico, sus bases y efectos; 2) la Investigacin acerca de los efectos sobre nuestro pas; 3) la reduccin del consumo de energa de fuentes vulnerables (ahorro, eficiencia energtica, nuevas fuentes);
127.- 2 Comunicacin Nacional de Chile, ante la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico, Ministerio de Medio Ambiente, Santiago, 2011).
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Por otra parte en el plano de los estudios y la investigacin, como tarea para las universidades y centros de investigacin, aparece prioritario estudiar en detalle y, de manera especial: los cambios en la disponibilidad del recurso hdrico, en las proyecciones del tipo y uso de energa y su impacto en los escenarios futuros de emisiones de gases invernadero (energa, transporte y lea); las implicancias de la deforestacin; los efectos en la lnea de costa y, particularmente, en las reas donde se localizan las caletas de pescadores, puertos y centros urbanos costeros.
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4) la reduccin de la dependencia del agua en la industria y agricultura; 5) aseguramiento de los suministros de agua para la poblacin frente a escenarios de sequa y, 6) adaptacin de las actividades productivas ante estos escenarios. Entre los desafos para el futuro es necesario definir, para los prximos 50 aos, planes de accin para aquellas cuencas hidrogrficas con desarrollos productivos y urbanos importantes. Tales como el uso intensivo de suelos, embalses de riego y para producir energa - por ejemplo, ros Loa, Maipo, Cachapoal, Maule y Biobo- de los que se predice que experimentarn los mayores cambios en los caudales disponibles. Tambin ser necesario desarrollar proyecciones de cambio climtico de alta resolucin para cuencas hidrogrficas especficas, adems de estrategias de desarrollo dentro del contexto de las economas locales y de las necesidades sociales para poder desarrollar planes de accin sitio-especficos. Por supuesto, lo ms relevante es desarrollar Agendas o Programas de Educacin y de Investigacin con objetivos locales relacionados con el cambio climtico, incluyendo a todos los actores de la sociedad, lo cual ayudar al proceso de toma de decisiones. Sin embargo, hay reas donde existe dficit de generacin de conocimiento cientfico o ste no logra ser transferido, de una manera correcta y oportuna, a los niveles donde se toman decisiones respecto a proyectos de inversin o desarrollo de gran relevancia para el pas. Una de estas reas cientficas de relevancia corresponde a las ciencias ambientales o disciplinas cientficas que se ocupan del medio ambiente. Una base cientfica amplia, slida y equilibrada en las disciplinas que conforman el conjunto del saber, permitir dar sustentabilidad a la economa basada en el conocimiento en este mundo cambiante. Permitir crear las condiciones para una transformacin social y aportar las herramientas necesarias para entender las nuevas realidades a las que se enfrenta nuestro pas en un contexto de globalizacin. El medio ambiente constituye, de por s, una temtica de investigacin compleja en la cual el hombre, como sujeto y objeto de ella, le agrega a la ya compleja estructura de la naturaleza, componentes e interacciones que requieren enfoques y esfuerzos de investigacin diversos y, muchas veces, no comprendidos por las disciplinas cientficas clsicas.
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Todo pas debe definir su propia estrategia de desarrollo, lo que se puede lograr si se es objetivo, entre otros aspectos, en respetar y conservar la diversidad de su sistema natural, las potencialidades y restricciones que ofrece el patrimonio ambiental de su territorio. Los problemas ambientales que emergen son siempre determinados por las realidades econmicas, sociales y culturales y por las caractersticas del sistema natural. El tema ambiental ha dejado de ser una mera externalidad del desarrollo econmico. No es posible el desarrollo sin considerar ni respetar las dinmicas y leyes internas de los ecosistemas y sus funciones ambientales. Los ecosistemas son complejos, frgiles y de difcil reproduccin. Son imprescindibles para la existencia de la vida natural y social. Por lo mismo, que deben protegerse frente a todo tipo de agresiones antrpicas. Chile, como la mayora de los pases latinoamericanos y del Caribe, posee importantes riquezas naturales que debe proteger si quiere alcanzar mayores y mejores niveles de desarrollo humano y calidad de vida. Las inminentes amenazas del cambio climtico, obligan al pas y a los ciudadanos a tomar conciencia sobre la exposicin vulnerable que presenta el territorio nacional y su poblacin frente al cambio climtico. La preservacin del ambiente y de los habitantes y su diversidad cultural exigen de una verdadera transformacin cultural y de un cambio de paradigma, que debe reflejarse en la ciencia, en la conciencia ciudadana y en las polticas pblicas.
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DERECHOS HUMANOS: APORTES PARA UNA REFLEXIN

Abraham Magendzo, Eliana Bronfman, Nora Gatica y Mara Teresa Pozzoli Ctedra UNESCO de Educacin en Derechos Humanos Universidad Academia de Humanismo Cristiano
Este artculo rene las reflexiones de algunos miembros de la Ctedra UNESCO de Educacin en Derechos Humanos de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano (UAHC). Se refiere a la importancia que estos tienen a nivel de Educacin Superior, con el fin de ir contribuyendo a la construccin de una cultura de Derechos Humanos. Este tema ha sido debatido y analizando en reiteradas ocasiones al interior de la Ctedra, en diversos coloquios y conferencias organizados por sta y, en especial, con los estudiantes de la Universidad.
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Un imperativo tico, poltico y profesional Abraham Magendzo

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Desde el momento de la recuperacin de la democracia, se ha declarado que la educacin debe asumir como desafo un rol central en la enseanza de los Derechos Humanos y en el desarrollo de actitudes y comportamientos que se condicen con una sociedad democrtica. sta debe ser respetuosa de todos los derechos - no solo civiles y polticos, los que fueron duramente conculcados y violados durante la dictadura - sino tambin los derechos econmicos, sociales y culturales, los derechos ambientales y los de la solidaridad entre los pueblos. Cabe hacer notar que en la educacin formal Pre-bsica, Bsica y Media este desafo ha sido acogido a nivel del discurso oficial, en los Objetivos Fundamentales (OF) y en los Contenidos Mnimos Obligatorios (CMO) incluyendo en diversos sectores del currculo, y por sobre todo, en los Objetivos Fundamentales Transversales (OFT), temas, aprendizajes y competencias que se vinculan estrechamente con los Derechos Humanos. Por lo tanto, se espera que los jvenes que egresan del sistema escolar se constituyan en ciudadanos activos, crticos y deliberativos, que sean responsables del otro/otra, vigilantes y atentos del cumplimiento de los Derechos Humanos en sus vidas cotidianas, en sus comunidades y en el pas. Se espera que los estudiantes se apropien de una cultura de los derechos humanos que permita avanzar en la construccin de una sociedad ms justa, ms solidaria y garante de los derechos de las personas. Sin embargo, constatamos que las instituciones de Educacin Superior, en particular las universidades, no dan continuidad a este proceso educativo de formacin en Derechos Humanos; no lo profundizan ni lo vinculan con el conocimiento disciplinario y con las prcticas profesionales. Por consiguiente, el proceso formativo se detiene, precisamente, en el momento en que el estudiante debe asumir responsabilidades polticas, ticas y sociales como ciudadano; momento en el cual tambin tendr que apropiarse de un rol profesional
128.- Post- doctorado en Curriculum, Instituto de Educacin Universidad de Londres, Inglaterra; Doctor en Educacin Universidad de California (UCLA); Los ngeles, USA. Mster en Educacin e Historia de Universidad Hebrea Jerusaln, Israel. Profesor de Estado en Educacin, Universidad de Chile. Actualmente es Director Acadmico del Doctorado en Educacin de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano y Director de Ctedra UNESCO en Educacin en Derechos Humanos.
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en el cual, muchas veces, actuar como planificador, gestor y/o ejecutor de acciones directamente relacionadas con la enseanza/difusin de los Derechos Humanos. No debemos olvidar que son los egresados de las universidades los que se van a constituir en lderes de opinin, los que van a influir y contribuir en la construccin de una sociedad respetuosa de los Derechos Humanos. Adems, no podemos desconocer que la Universidad est llamada a formar profesionales que, no slo posean un conocimiento slido y de excelencia en el campo de sus especialidades, sino que tambin puedan influir en su medio social, cultural y laboral, donde el componente de los Derechos Humanos es gravitante. Este llamado que le hacemos a las universidades, desde una postura crtica, es ms que nunca, un emplazamiento que est subyacente, ahora, en el movimiento estudiantil, en sus exigencias transformadoras profundas de la misin y visin de las universidades. Es fundamental, entonces que stas, en su calidad de agencia social, deliberen en torno a su rol ciudadano y cuestionen en qu medida han reproducido la visin ciudadana imperante en la sociedad, que conlleva a reforzar las injusticias y las desigualdades sociales. Las universidades debieran preguntarse, asimismo - tarea no fcil pero desafiante - cmo, curricular y pedaggicamente, los Derechos Humanos pudieran ubicarse y pensarse como eje articulador del conocimiento disciplinario, acadmico, profesionalizante, conducente a la vida del trabajo y la produccin, con una mirada tico-poltica?. Dicho de otra manera, la Universidad debiera, a nuestro parecer, en su cometido social, aquilatar en qu medida el conocimiento que imparte est participando en la formacin de ciudadanos democrticos, empoderados, sujetos de derechos, vigilantes de su entorno social y cultural, ticamente responsables, capaces de reconocer al otro/ otra como un legtimo otro/otra, tolerantes, no discriminadores y respetuosos de la diversidad social y cultural. La Universidad debiera interrogar acuciosamente y por qu no decirlo, inquisitivamente, al conocimiento disciplinario y sealar en qu forma ste est cooperando en la resolucin de los graves y crnicos problemas que afectan a nuestras sociedades:
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la pobreza, la violencia, la corrupcin, las desigualdades e inequidades, la violacin de los Derechos Humanos, de los derechos civiles y polticos, econmicos, sociales y culturales, de los derechos ambientales, etc. En definitiva, se trata de que el conocimiento ciudadano y el disciplinario dialoguen , para que ambos se repiensen, se refuercen, se enriquezcan mutuamente y no se excluyan, ni anulen y ni compitan. En esta postura, por lo dems, se estar contribuyendo a dar solucin a un problema que aqueja a la sociedad en su conjunto.
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Construir sinergia entre las universidades Eliana Bronfman

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La Ctedra UNESCO de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano ha implementado, desde el ao 2007, la enseanza obligatoria de los Derechos Humanos para todos los alumnos de pregrado incluyendo, en especial, a aquellos pertenecientes a las carreras de Pedagoga. Esto, con el fin de lograr que, como futuros profesionales, los estudiantes tomen conciencia de su condicin de sujetos de derechos y tambin de sus responsabilidades como tales. Sin embargo, estos logros no guardan relacin con la actitud de indiferencia y rechazo que, frente al tema de las violaciones a los Derechos Humanos, prevalece an en gran parte de la sociedad chilena. Un ejemplo clave ha sido el homenaje pblico que el Alcalde de Providencia rindiera recientemente, haciendo uso del aparato estatal al brigadier en retiro Miguel Krassnoff, condenado judicialmente a 144 aos de crcel por los delitos de tortura, desaparicin forzada y otros crmenes, considerados por la legislacin internacional sobre Derechos Humanos, como crmenes de lesa humanidad. Esta situacin hace pensar en la necesidad cada vez ms inminente de seguir construyendo sinergias entre las distintas universidades y otros actores de la sociedad civil, con miras a influir en el desarrollo de un pensamiento crtico que sirva de sustento a una sociedad ms justa y respetuosa de los Derechos Humanos.
129.- Abogada, jubilada de la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR) en Chile, coautora con Luisa Johnson del libro De Enterezas y Vulnerabilidades, 1973-2003: Hablan los Mayores.
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Derechos Humanos y Democracia Nora Gatica

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El campo de los Derechos Humanos en Chile se ha visto ampliado y convocado por el potente movimiento estudiantil que ha puesto en el imaginario nacional la necesidad de actualizar el derecho a la Educacin y lograr su vigencia plena, como una demanda central para construir una sociedad democrtica real. Hasta la irrupcin de este movimiento social, se pensaba que la inclusin de elementos de los Derechos Humanos en el currculo escolar prescrito, as como la ampliacin de la cobertura escolar en todos los niveles de enseanza, eran notables logros en el camino hacia el perfeccionamiento de la democracia chilena.
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El movimiento estudiantil ha venido a ubicar dichos logros en un contexto menos halageo y problematizador, ya que la segmentacin y fragmentacin del sistema escolar chileno alcanza niveles de afrenta al derecho a una educacin de calidad para todos los nios, nias y jvenes chilenos. La ampliacin de la cobertura en el nivel terciario se ha hecho a partir del creciente endeudamiento de las familias de menores recursos, de la proliferacin de instituciones privadas de dudosa calidad y de la creciente desvinculacin del Estado chileno de su responsabilidad ineludible. Por otra parte, la crtica del movimiento estudiantil a la formacin profesional en Chile muestra una situacin lamentable y preocupante para los derechos humanos. La lgica del mercado que estructura la educacin chilena, ha empobrecido el horizonte de formacin al concebir el xito profesional como un logro econmico individual. Esto, a expensas de las necesidades sociales, del bien comn y de una formacin integral, ciudadana, que ample las perspectivas profesionales y humanas de los estudiantes chilenos. El cuestionamiento, en profundidad, de dichas lgicas y la denuncia de la ausencia del derecho a la participacin estudiantil y acadmica en muchas instituciones del nivel terciario, develan una formacin mediocre y antidemocrtica en dicho mbito de enseanza.
130.- Profesora de Historia y Geografa, especialista en Educacin en Valores, por la Universidad de Barcelona; profesional del Mineduc, Chile 1992-2009; profesora e investigadora de diversas Universidades en Chile y Mxico
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En este contexto, trabajar en el desarrollo de una cultura de Derechos Humanos a travs de la inclusin de este campo del saber en las mallas curriculares aparece como una necesidad urgente. La inclusin de una formacin en Derechos Humanos en las Universidades y en los institutos y centros de Formacin Tcnica, debiera ser entendida como una formacin integral, humanista y ciudadana es la que demanda el movimiento estudiantil. Tambin es necesario ubicar la formacin profesional en un contexto nacional y mundial. ste exige que las personas sean educadas para sentirse sujetos de derechos y protagonistas de su realidad. Vivimos en un mundo en crisis que ha ido concentrando las decisiones polticas y econmicas en un pequeo grupo de poder. Esto nos est llevando a una situacin insostenible, dada la pasividad de una poblacin formada en esa lgica. Creemos que uno de los caminos para enfrentar la crisis es la construccin de una amplia cultura de Derechos Humanos que promueva el buen trato y la concrecin de los derechos polticos, sociales y culturales consagrados por los instrumentos de las Naciones Unidas. Esto implica multiplicar la formacin ciudadana y la educacin en Derechos Humanos en todas las instituciones de enseanza y en el conjunto de la sociedad. Por otra parte, la presencia de temticas de derechos humanos en el currculo escolar prescrito, es un avance que debe defenderse. Ms an, ante el embate deshumanizador de autoridades educativas que ven en el arte, la formacin ciudadana, la participacin real de la comunidad educativa y de los estudiantes en la vida de la institucin escolar, como un derroche y un peligro para esta formacin unidimensional y pasiva de la cual se nutre el statu quo. Las universidades, en especial las que forman profesores, estn llamadas a renovar sus currculos, centrando la tarea pedaggica en la formacin de profesionales dignos de su misin. Estos deberan estar conscientes de su condicin de sujetos de derecho y de su protagonismo social. Deberan ser creativos y reflexivos, como una condicin necesaria para la formacin de otros sujetos con conciencia ciudadana.
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En la base de la formacin de profesores, profesoras y profesionales en general, como agentes activos de la promocin y cultivo de una cultura de Derechos Humanos en el pas, debera estar la enseanza y reflexin sobre los diferentes tipos de conocimiento y el protagonismo del conocimiento legtimo en las relaciones de poder; la necesidad de un acceso democrtico a los universos culturales que posibilitan develar los discursos de poder; la comprensin de la validez del conocimiento cotidiano y de los procesos de creacin de conocimiento vlido y legtimo en diferentes campos del saber y el desarrollo del espritu analtico, critico y problematizador.
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Contradicciones en una sociedad en transicin Mara Teresa Pozzoli

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En el contexto de una cultura autoritaria como la chilena, en relacin a la incorporacin de los Derechos Humanos en Educacin Superior, hay un largo camino que an no se ha recorrido. Entre quienes disean el currculo y definen los planes de estudio para la Educacin Superior, no hay una conciencia real ni una conviccin tica, cvica y ecolgica, de la necesidad de educar, en valores, a las prximas generaciones de profesionales, desde el reconocimiento de la necesidad de ir construyendo una cultura real de los Derechos Humanos. La profunda desigualdad en la distribucin de la riqueza, y los legados del terrorismo de Estado, han dejado enquistados la herencia del miedo, la inseguridad y la exclusin. A pesar de que Chile aparece en el exterior como un modelo de consistencia econmica y administracin fiscal prudente, hay un profundo descontento con el modelo neoliberal y sus consecuencias econmicas para aquellos que no forman parte de la lite econmica, afirmaba, el New York Times en una de sus ediciones, de agosto pasado. En opinin de De Souza, el proyecto de la modernidad est caracterizado por un equilibrio entre regulacin y emancipacin, convertidas en los dos pilares sobre los cuales se sostiene la transformacin radical de la sociedad premoderna. Una cultura autoritaria, premoderna como sta, se reproduce inter - generacionalmente, de una manera bastante automtica. En los espacios de la educacin familiar y escolar todo est dado para poder formar a sujetos sometidos, lo que despus es eficientemente reforzado y estabilizado en los intercambios sociales cotidianos, en los espacios laborales, en las prcticas institucionales, en los mensajes que recrean los medios de comunicacin. Por el contrario, el desarrollo autnomo de sujetos de derecho requerira de una educacin orientada a nios y jvenes, basada en relaciones de confianza y en experiencias fundacionales marcadas por el apoyo y la proteccin.
131.- Maria Teresa Pozzoli es Doctora en Ciencias del Desarrollo Sustentable, Universidad de Guadalajara, Mxico. Profesora Especial Universitaria y Licenciada en Sociologa de la Universidad de Buenos Aires, Argentina. Magister en Ciencias Sociales, mencin en Psicologa Social, Universidad ARCIS, Chile. Magister en Ciencias de la Educacin con mencin en Desarrollo Social. Universit Paris XII, Val de Marne, Pars, Francia. Miembro de la Ctedra UNESCO de Educacin en Derechos Humanos. Dirige el Instituto de Pensamiento Complejo. Acadmica de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano (1993-2012).
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Tambin en este contexto, surgen contradicciones que nos llevan a pensar que hay seales emergentes de cambio que parten por el rechazo de nuestros universitarios de este estado de cosas. Dentro del conjunto de los jvenes, de modo reactivo, y como expresin de un sistema inmunolgico que reacciona frente a la enfermedad - si se permite la metfora biolgica - ha adquirido protagonismo la lucha sostenida del movimiento estudiantil. ste ha puesto a la clase poltica en jaque, encarnando una de las demandas que el mundo adulto, formado en una conciencia autoritaria, permaneci silenciado a lo largo de 40 aos. Su quietud, mantuvo este estado de cosas - sin que haya habido un cambio real, cualitativo, de las polticas institucionales generadas por la dictadura en materia de educacin.
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Cabe preguntarse si el movimiento estudiantil, ms all de quienes ejercen su liderazgo, posee una verdadera densidad emancipatoria entre sus bases. Si bien los integrantes de este movimiento no vivieron aquellas pocas oscuras, s viven sus secuelas y rechazan una forma de entender el mundo en el que el que siguen teniendo protagonismo como personajes modlicos los Krassnoff, los Labb, los Karadima. Estos continan representando valricamente a amplios sectores de la sociedad y estn enquistados en espacios de decisin, a nivel del poder poltico, econmico y social. Cabe preguntarse entonces, si los rasgos de los sujetos activos que ejercen el liderazgo del movimiento estudiantil, son un hecho aislado, o representan la caracterstica de una conciencia juvenil ms masiva que se halla en sus bases de apoyo. Surgen estas suspicacias, atendiendo, el legado portaliano, de el peso de la noche. ste, histricamente ha apuntado a atenuar los conflictos emergentes en pos de mantener el orden, antes que a asumir la responsabilidad a la que obligara, de realizar los cambios sociales necesarios que permitieran modificar el mapa de distribucin y circulacin del poder, que se ha mantenido ms o menos intacto en el perodo post-dictadura. No olvidemos que podramos interpretar que el movimiento estudiantil universitario, que circula por las calles, se conforma de cientos o miles? de jvenes que, en
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realidad, cargan con una experiencia biogrfica de haber sido educados como sujetos sometidos. Su presencia all, marchando, no es un indicador de una real transformacin valrica actuada por sujetos de derechos. En definitiva, ste es un proceso en transicin y el cambio que est en gestacin es el de un cambio de paradigma. Esta manera de educar y de preparar a las nuevas generaciones de nuestros universitarios, ha de ser rechazada por cualquier conciencia de un sujeto de derecho, de la misma forma que rechazara esta manera de hacer poltica, esta manera de organizar el modelo econmico, de tratar a la naturaleza, o de distribuir el poder y la riqueza. En definitiva, rechazara este modelo de desarrollo que nos empuja a una forma de existencia a-crtica, que es txica e inhibidora del desarrollo de cualquier sujeto integral. En lo que a nosotros concierne, el espacio universitario del que participamos, no se construye actualmente, en el cotidiano, como un espacio de reconocimiento de derechos en manos de sujetos autnomos. ste est conducido por sujetos que tambin fueron educados en una conciencia autoritaria, que invisibiliza conflictos, que manipula para silenciar y que normaliza las prcticas autoritarias. Falta mucho camino por recorrer.
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Boaventura de Sousa Santos. Subjetividad, Ciudadania Y Emancipacion. Cap.9 del libro De la mano de Alicia. Lo social y lo poltico en la postmodernidadSiglo del Hombre Editores. Ediciones Uniandes, Bogot 1998. Pp. 456. Giorgi, Victor. de Sujeto Sometido A Sujeto De Derecho. Educacinsocial Y Polticas Pblicas, en Giorgi, Vctor (comp.) Represin y olvido. Efectos psicolgicos y sociales de la violencia poltica 2 dcadas despus. Ed. Roca Viva 1996. Pozzoli. Maria Teresa. El educador del siglo XXI: fuego y alma para la transformacin. Revista Nueva Mirada, Nro. 5, Santiago, 2003. Ediciones Aconcagua Pozzoli. Maria Teresa Krassnoff: arrastrado por su destino. Polis. Revista Acadmica de la Universidad Bolivariana.Vol.7, N.21, 2008, ppa.409-413 Pozzoli. Maria Teresa. La obediencia de Abraham: ensayo sobre el aprendizaje institucional de la obediencia patolgica, 2007, Santiago, Editorial Universidad Bolivariana. Pozzoli, Mara Teresa. Pensar de Nuevo: ensayos sobre Pensamiento Complejo, 2009, Santiago, Editorial Bolivariana.
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Carolina Franch Maggiolo 132, Luna Follegati Montenegro 133 Paula Hernndez Hirsch 134, Isabel Pemjean Contreras 135 Ctedra UNESCO de Gnero Universidad de Chile
El rostro del humanismo, el que preconiza el respecto de todos los seres humanos, sea cual sea su sexo, su raza, su cultura, su nacin. De hecho si este humanismo es vlido en principio para todos los hombres, el Occidente europeo previamente lo haba restringido slo a sus habitantes, considerando a los otros pueblos como subdesarrollados, arcaicos, primitivos.
(Edgar Morin, Breve historia de la Barbarie. 2009)
Actualmente Chile es uno de los pases lderes, a nivel latinoamericano, en cuanto a las cifras de desarrollo humano alcanzado. El desarrollo, comprendido desde el enfoque de capacidades pretende poner como eje prioritario a las personas, en lugar de la concepcin que prim hasta la dcada de los 70, donde el nfasis estaba puesto en el progreso econmico. Esta visin, impulsada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), lo entiende como el proceso de ampliacin de las opciones de las personas y mejora de las capacidades humanas (la diversidad de cosas que las personas pueden hacer o ser en la vida) y las libertades, para que las personas puedan vivir una vida larga y saludable, tener acceso a la educacin y a un nivel de vida digno, y participar en la vida de su comunidad y en las decisiones que afecten sus vidas. (PNUD http://hdr. undp.org/es/desarrollohumano/). El ndice de Desarrollo Humano (IDH), es la herramienta de clculo que clasifica el nivel alcanzado por los pases organizados en las Naciones Unidas, segn 4 categoras: Muy Alto, Alto, Medio y Bajo. Este ndice mide el progreso medio conseguido por un pas en tres dimensiones bsicas del desarrollo humano: disfrutar de una vida larga y saludable, acceso a educacin y nivel de vida digno. (PNUD http://hdr.undp.org/es/desarrollohumano/).
132.- Antroploga, Magster en Gnero y Cultura, Mencin Ciencias Sociales, Universidad de Chile. 133.- Licenciada en Historia, Magster en Comunicacin Poltica, Universidad de Chile. 134.- Antroploga social, Magster en Gnero y Cultura, Mencin Ciencias Sociales, Universidad de Chile. 135.- Antroploga Social, Magster en Gnero y cultura, Mencin Ciencias Sociales, Universidad de Chile. Todas las autoras pertenecen al Centro Interdisciplinario de Estudios de Gnero (CIEG), Depto. de Antropologa, Universidad de Chile.
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Estas variables son evaluadas a partir de la esperanza de vida al nacer; aos de educacin promedio y aos esperados de instruccin; y Producto Interno Bruto (PIB), respectivamente. Segn el Informe Mundial PNUD de 2010, Chile ocupa el lugar 45 entre 169 pases, siendo el tercero con Desarrollo Humano Alto y el mejor posicionado de Amrica Latina. No obstante, nuestra regin es la que presenta, en conjunto, los mayores ndices de desigualdad. Por esta razn, el IDH mencionado no representa una realidad para nuestro pas, sino ms bien un potencial a alcanzar, ya que, en trminos simples y concretos, no todas las personas acceden por igual a los beneficios del desarrollo. En este sentido, al calcular el IDH ajustado por desigualdad o IDH-D, Chile baja 10 lugares en el ranking, disminuyendo su ndice de desarrollo humano en un 19%. Esta situacin nos permite continuar interrogndonos no slo sobre cules son las condiciones que nos falta alcanzar para lograr la meta del desarrollo humano, sino tambin respecto a los principios mismos del desarrollo en que nos hemos embarcado y su pertinencia en nuestro particular contexto latinoamericano, considerando que sus lineamientos se han instituido desde los pases nrdicos. En este sentido, los objetivos de equidad, igualdad y libertad individual, que se encuentran en la base de la mirada socialdemcrata de la poltica, han provocado - entre otras cosas - que la exclusin se proyecte como una ficcin, ms que como realidad imperante. Desde la perspectiva de gnero se ha insistido en la necesidad de corregir la mirada, develando y reivindicando -a partir de la dcada de 1970- que los sujetos somos diferentes, para denunciar con ello los principios hegemnicos que transforman dichas diversidades en desigualdades y, por ende, en exclusiones. El enfoque de gnero elabor una crtica profunda a los cauces del desarrollo y logr, gracias a la relevancia de los movimientos feministas en el llamado primer mundo, tanto en la academia como en la advocacy , incorporarse en los lineamientos del desarrollo, situacin que tambin se vio reflejada en las polticas pblicas chilenas.
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136.- El gnero como categora de las ciencias sociales ha sido definido por diversas autoras feministas con nfasis particulares (Ortner, S. 1972; Ortner, S. y Whitehead, H. 1981; Lamas, M. 2000; De Barbieri, T. 1995; Montecino, S. 1996; Scott, Joan. 1996). No obstante existe coincidencia al caracterizarlo como un sistema de ordenamiento social que se articula en torno al prestigio y al poder, asociados a uno u otro sexo. El sistema sexo/gnero (Rubin, G. 1996) es una construccin cultural de las diferencias biolgicas, por lo tanto, las valoraciones de lo femenino y lo masculino, as como los roles y posiciones que les son otorgadas no son naturales, sino que han sido elaboradas por las sociedades humanas, normando el comportamiento de unos y otras, por lo que tambin puede entenderse como un sistema de representacin y discursos que asigna significados (Butler, J. 2001). 137.- La hegemona, desde el pensamiento de Antonio Gramsci, comprende el control poltico, intelectual y moral, por parte de un grupo dominante sobre otro u otros subalternos, por medio de la difusin de un discurso que fija significados particulares como universales. 138.- El concepto se refiere al proceso poltico llevado a cabo de forma individual o grupal, que busca injerir en las polticas pblicas y las instituciones.
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No obstante, desde nuestra visin se vuelve necesario y pertinente preguntarnos si la mencionada incorporacin ha significado el logro de un desarrollo con perspectiva de gnero en el pas. Frente a ello, analizaremos si efectivamente los presupuestos que buscan la igualdad y equidad de gnero diseados durante los ltimos veinte aos han sido satisfechos. En el caso contrario, reconoceremos cules son las falencias y desafos que an nos quedan para construir sociedades con mayores opciones, capacidades y libertades y que stas sean extensivas para todas las personas, respetando la diversidad y particularidad.
Principales lineamientos del desarrollo Como bien sabemos, el desarrollo es una teora nacida en el seno de los pases del primer mundo y definida como una herramienta estratgica para la transformacin de las condiciones de las naciones menos privilegiadas, donde se busca una mejora en las situaciones de desigualdad de las personas a travs del fomento econmico productivo. No se trata de una propuesta aleatoria, sino que responde a una visin poltica particular sobre las condiciones que definen la calidad de vida de las personas, junto con los estndares de crecimiento que buscan responder a tales fines. Los lineamientos del desarrollo han sido construidos, histricamente, a partir de las nociones del pensamiento liberal, en cuanto sistema ideolgico imperante en occidente desde el siglo XVIII. Esta corriente se ha fundamentado en los principios de igualdad, fraternidad y libertad, legitimndose en el ideario de su supuesta capacidad de producir sociedades igualitarias. De esta manera, la racionalidad moderna se ha sustentado en dos discursos hegemnicos complementarios y socialmente legitimados: el componente terico-poltico de la democracia y el tcnico-econmico del capitalismo mercantil. La sincrona de ambas fuerzas ha llegado a su punto extremo en el ideario de la democracia neoliberal, la cual se instituy como nico camino para el logro del bienestar del ser humano, mediante su realizacin individual en el mundo abstracto de la mercanca y el valor de cambio. Sin embargo, consideramos que la democracia, en tanto promesa de sociedades igualitarias, no ha sido lograda, como tampoco la premisa de la realizacin individual
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de las personas, mediante el libre desenvolvimiento en el mercado. Por el contrario, durante los siglos XIX y XX, las desigualdades amparadas en el paradigma democrtico liberal fueron en aumento, contexto en el cual surgi el Estado de Bienestar. Desde los pases centrales e industrializados, este modelo se posicion como un mecanismo de subsistencia del propio sistema en crisis, al desplegar una serie de medidas de expansin del gasto social e implementacin de instituciones especializadas para cubrir las necesidades educativas, sanitarias, de vivienda y proteccin social de la poblacin, adems de una ampliacin de derechos de los grupos ms postergados. En Amrica Latina dicho modelo fue adoptado, adems, para solventar la necesidad imperiosa de cohesin interna de los estados nacionales. Tambin por la urgencia de materializar y hacer viable el proyecto poltico republicano, mediante la intervencin correctiva sobre las desigualdades, junto con la regulacin de las relaciones sociales para el mantenimiento del orden y la coherencia interna. Frente a este panorama, desde los pases primermundistas surgi la corriente del desarrollo en tanto estrategia para lograr el despegue de los pases subdesarrollados, a travs de medidas que permitieran aumentar el ingreso per cpita, tanto en Amrica Latina, como en Chile (Kabeer, N. 1994). Desde el enfoque desarrollista de los aos 60 , pasando por el desarrollo con equidad de los 70 , el de la sustentabilidad ambiental de los 80 y hasta el modelo a escala humana en los 90 , las distintas vas del desarrollo han separado los medios - el crecimiento econmico - de los fines - la redistribucin para alcanzar el bienestar general - quedndose eternamente en el primero. De esta manera, todas estas propuestas se centran en el aspecto monetario, siendo herederos del liberalismo y hundiendo sus
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139.- El enfoque desarrollista crea que el bienestar general sera alcanzado gracias a la teora del chorreo, es decir, a travs del enriquecimiento de las capas privilegiadas cuya riqueza alcanzara un punto tope, desde donde comenzara a caer hacia otros estratos ms desfavorecidos. Por supuesto lo que logr fue el exacerbado incremento de quienes ocupaban tales posiciones ms favorecidas frente a la inexistencia de redistribucin de esos privilegios. 140.- El desarrollo con equidad se defini como la bsqueda del crecimiento continuo del bienestar de los individuos y la distribucin de beneficios a todos, sin embargo en la prctica se caracteriz por aumentar la cantidad de mano de obra disponible (principalmente por la incorporacin de mujeres al trabajo asalariado) con el fin de producir ms. Es ac donde se ubica el denominado enfoque Mujeres en el desarrollo (MED). 141.- La sustentabilidad ambiental plantea que debemos asegurar procesos que nos permitan establecer las necesidades del presente sin comprometer en su resolucin a las futuras generaciones. Dichas necesidades, tanto presentes como futuras, son definidas desde un enfoque econmico. 142.- Finalmente el enfoque a escala humana, si bien cumple con reconocer por primera vez al individuo como un sujeto con capacidad de accin, su foco contina siendo la resolucin de necesidades econmicas.
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races en la creencia de que la satisfaccin de ciertas necesidades slo sera posible mediante la regulacin mercantil y el intercambio econmico, excluyendo un sinfn de dimensiones que involucran el bienestar de las personas. Estas falencias tienen enormes consecuencias que hoy nos llevan a cuestionar la posibilidad de transformarnos en sociedades desarrolladas, ms all del aspecto econmico, donde se incluyan, por ejemplo, nuevas concepciones sociales sobre la diferencia y el reconocimiento del/la otro/a. Esta crtica a los lineamientos, contenidos y profundidad del desarrollo en los sistemas democrticos ha estado en la base de adaptaciones o nuevos enfoques- del desarrollo, emergiendo como intentos de ajuste a un modelo cuyos fundamentos y objetivos, finalmente no han sido puestos en cuestin. Algunas de las aristas que ms tardamente se incorporaron a la discusin sobre el desarrollo, fueron las problemticas impulsadas desde el gnero, cuya produccin y discusin terica es considerable y ha sido plasmada entre otras cosas- en una serie de tratados elaborados por la comunidad internacional , y ratificados por numerosos pases latinoamericanos. Este proceso, adems, cont con el impulso otorgado por la instauracin de la Dcada de la Mujer: Igualdad, Desarrollo y Paz (1975-1985) , decretada por las Naciones Unidas.
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Como resultado, es posible identificar tres enfoques de desarrollo: dos orientados hacia las mujeres y otro relativo a la visin de gnero .
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El enfoque del Bienestar o Asistencialista; y el de Mujeres en el Desarrollo (MED), compuesto a su vez por tres nociones - equidad, antipobreza y eficiencia - se identifican en el primer caso. Y el Gnero en el Desarrollo o Empoderamiento (GED), en el segundo. Si bien las tres alternativas y sus distintas particularidades surgieron consecutivamente, ello no signific una implementacin en orden estrictamente secuencial, como tampoco la desaparicin de la anterior. Ms bien, los pasos de uno a
143.- Conferencias Mundiales de la Mujer: Mxico 1975, Copenhague 1980, Nairobi 1985, Beijing 1995. Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Violencia Contra la Mujer (CEDAW) 1979. New York 2000 Beijing + 5. Declaracin del Milenio, 2000. 144.- En 1975, las Naciones Unidas lanzan el Ao Internacional de la Mujer, con una Conferencia Mundial que se llev a cabo en Ciudad de Mxico. La dcada de la mujer, decretada por las naciones unidas en el marco de esta conferencia, recoge el eslogan Igualdad, Desarrollo y Paz que se basa en la consideracin de que no se puede lograr igualdad real y sostenible en un contexto de guerra, pobreza y marginalizacin. 145.- El enfoque de mujeres, tal como su nombre lo indica, centra su preocupacin en la mejora de las condiciones de las mujeres, pero sin cuestionar necesariamente las posiciones de gnero, mientras que el enfoque de gnero centra su inters en la transformacin de las relaciones y construcciones de gnero que producen desigualdades en las sociedades.
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otro han reflejado las transformaciones generales de las polticas de desarrollo del Tercer Mundo, pasando de iniciativas de modernizacin acelerada -mediante estrategias de necesidades bsicas asociadas con la redistribucin- hasta medidas compensatorias ms recientes asociadas con las polticas de ajuste estructural. A continuacin revisaremos ms detalladamente las caractersticas e implicancias de cada enfoque.
Estado de Bienestar y Mujeres en el desarrollo El modelo de Estado de Bienestar (Boserup, 1970; Buvinic, 1983; Moser, 1993) se remonta a polticas de corte colonialista que, dentro de una serie de presupuestos, concibe el rol reproductivo como un elemento fundamental en la superacin de la pobreza. Ello se traduce en la supervivencia de la familia, cuyo rol fue otorgado exclusivamente a las mujeres, en tanto receptoras pasivas del desarrollo y encargadas de hacer llegar sus beneficios a las personas bajo su cuidado, es decir, hijos/as y esposo. En este sentido, el enfoque de Bienestar ha tenido tres lneas fundamentales de accin, todas de orientacin asistencialista. La primera consiste en la entrega de diferentes bienes, tales como alimentos y vestuario a los hogares de mayor pobreza, situando a las mujeres en el rol de receptoras de la ayuda. La segunda se centra en el control de la natalidad y planificacin familiar, bajo el supuesto de que una de las razones de la pobreza y el subdesarrollo de los pases del Tercer Mundo es el desfase entre el crecimiento demogrfico y el econmico, apareciendo el primero como un obstculo sustancial para lograr el segundo. La ltima, tambin en el mbito de la salud, se encauza a corregir las preocupantes cifras de desnutricin infantil, que no garantizan la adecuada reproduccin de la mano de obra en estas naciones. Todas estas iniciativas tienen una fuerte connotacin de caridad y funcionan gracias al trabajo voluntario femenino, para abaratar los costos de distribucin de los alimentos, medicamentos, vestuario y otros bienes y servicios que se brindan a los/as necesitados/as. En el caso de Chile, esto puede reconocerse en la relevancia que han tenido las mujeres en el ejercicio de la caridad, desde el gobierno de Alessandri (1920-1925) con la formacin del Cuerpo de Seoras, distinguidas damas de la alta sociedad que concurran a los sectores ms desfavorecidos donde, adems de entregar mercancas, enseaban a las pobladoras cmo deban ejercer su principal y nico aporte a la sociedad del
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momento: la maternidad. Este proceso pasaba por la figura de la visitadora social, mujer preparada y debidamente remunerada para ejercer un rol mediador entre el Estado, especficamente en su rol sanitario y el pueblo, hasta su profesionalizacin en la carrera de Trabajo Social (Illanes, 1993). Fueron estas mujeres quienes trabajaron en el fortalecimiento de los Centros de Madres, en particular durante la dcada del 60, para convertirlos en organismos receptores de la ayuda caritativa, principalmente vestuario, artculos de aseo y alimentos. En este sentido, puesto que han ejercido un rol de gnero naturalizado, las mujeres han figurado entre los agentes ms relevantes pero ms invisibilizados del desarrollo. A la vez, frente a los altos ndices de mortalidad infantil de la poca , las polticas pblicas nutricionales, iniciadas desde la segunda mitad del siglo XX se centraron en la construccin de la imagen de la mujer-madre, para instaurar un sistema de entrega de frmulas lcteas bajo la responsabilidad exclusiva de ellas respecto al estado nutricional de su progenie (Illanes, 1993). En este sentido, podemos reconocer, hasta la actualidad, vestigios del enfoque de Bienestar en el sistema pblico sanitario nutricional.
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Frente a este panorama el enfoque de Mujeres en el Desarrollo (MED), alternativa que nace de la crtica al modelo de Bienestar, fue adoptado por la Agencia para el Desarrollo Internacional de las Naciones Unidas (USAID) a partir de mediados de la dcada del 70 (Buvinic, 1983; Kabber, 1999). Ello signific el paso de una preocupacin universal de los programas orientados al bienestar -centrados en la familia- a uno que enfatiz el rol productivo de las mujeres. La base argumentativa de las mujeres de la USAID estuvo en la disputa, por medio de la visibilizacin del perjuicio que el neoliberalismo haba causado en la situacin de las mujeres , de uno de los supuestos del capitalismo: que la modernizacin lograra, de forma automtica, la equidad de gnero. Su resultado fue la Enmienda Piercy al Acta de Ayuda Extranjera de los EEUU (1973), que exigi que sus acciones impulsaran a las mujeres, dentro de las economas nacionales, para lograr mejorar su status y as contribuir al proceso del desarrollo.
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146.- La mortalidad infantil en 1933 alcanzaba a 232 por mil nacidos vivos. La ciudad de Concepcin tena el triste privilegio de ser la ciudad con la ms alta mortalidad infantil conocida en el mundo occidental: 328 por mil (Illanes,1993:260). En la dcada del 1960, la mortalidad infantil por desnutricin representaba el 60% del total de muertes (Illanes, 1993). 147.- Principalmente en base a la construccin de cifras de brechas entre varones y mujeres que demostraban que la situacin de las segundas haba empeorado en relacin a los primeros, en los pases subdesarrollados.
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Durante la dcada del 70, el enfoque de la equidad, una de las tendencias al interior de MED, reconoci el menoscabo que se haba cometido en contra de las mujeres, particularmente a travs de la divisin sexual del trabajo (Moser, 1993). Dentro de su crtica, rescat la necesidad de incorporarlas al desarrollo por medio del empleo y del mercado, relevando su necesidad prctica de sustentarse econmicamente y apostando a que, a travs del acceso a los recursos, las mujeres lograran aumentar su calidad de vida. Sin embargo, tanto para las agencias de cooperacin, como para los gobiernos de los pases del Tercer Mundo, dichos propsitos parecieron ser demasiado igualitarios para su aplicacin, especficamente debido al debate sobre las responsabilidades naturales de los sexos que contena su crtica. Frente a ello, el enfoque antipobreza, que coincide con el fin de la Dcada del Desarrollo y con la llegada de nuevos modelos a Amrica Latina, cambia el punto de vista, atribuyendo la subordinacin de las mujeres a la carencia econmica (Moser, 1993). Bajo este argumento, pudo continuar con el empeo por integrar a las mujeres al trabajo productivo, pero dejando de lado la disputa respecto a la divisin sexual del trabajo y, por ende, invisibilizando el rol reproductivo de ellas. No obstante, este enfoque tampoco pareci el adecuado para las instituciones encargadas del desarrollo , por lo que en la dcada de 1980, surge el de la eficiencia (Moser, 1993). ste representa una regresin no transparentada a los principios del Asistencialismo, pues vuelve a poner el foco en el desarrollo en lugar de en las mujeres, asumiendo que hasta el momento no se ha logrado el alcance del bienestar, pues se ha desperdiciado la mitad de la mano de obra disponible: la femenina. En este sentido, es necesario fomentar el ingreso de las mujeres al empleo formal, con lo que se espera conseguir adems, mecnicamente, una mayor equidad entre los sexos. De este modo se relevan los conceptos de productividad y eficiencia, claves para las polticas de ajuste estructural.
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En Chile, este enfoque se reconoce en determinados principios que han regido las polticas y programas orientados especficamente a la superacin de la pobreza, pues se han basado en el modelo de familia nuclear y su consiguiente divisin sexual del trabajo . Esto no slo refuerza los estereotipos de gnero que duplican y triplican las labores de las mujeres, al no contabilizar las labores reproductivas como un trabajo, sino que tambin la valoran y reivindican () como pilar del hogar (garante del
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148.- USAID, Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, entre otros. 149.- Situando bsicamente a los varones en lo productivo-pblico y a las mujeres en lo reproductivo- privado.
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ordenamiento familiar) [e] intentan finalmente, a travs de la mujer como sujeto de poltica, intervenir en el ncleo familiar (Armijo, 2003:86). Sumado a ello, las polticas se focalizan segn la clase social, siendo el grupo objetivo las mujeres consideradas en extrema pobreza. Para ellas se definen ciertas acciones orientadas a su insercin al mundo laboral, sin apuntar a una redistribucin de las labores domsticas, e integrndolas en ocupaciones sexualmente segmentadas que reproducen las lgicas ya existentes. Es decir, si la mujer tiene un pequeo negocio de venta, la poltica o programa buscar mejorar su condicin en tanto tal, sin preguntarse por la necesidad de un cambio social para mejorar su posicin de gnero. A la vez, se refuerza el individualismo y atomizacin, al no potenciar su vnculo con la comunidad.
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Si bien estas medidas pueden transformar las condiciones materiales de las mujeres y, efectivamente, integrarlas al mercado laboral, no transforman su posicin en las estructuras de gnero y menos an, el rol que le cabe al Estado en dicha ecuacin (Armijo, 2003). Como ejemplo podemos mencionar el anlisis de Claudia Serrano (2007) de uno de los programas paradigmticos para la superacin de la pobreza en el Chile actual, el Programa Puente Chile Solidario. ste, si bien se propone entregar ciertas habilidades a las familias para satisfacer las condiciones mnimas requeridas [definidas por el logro de 7 pilares bsicos: salud, educacin, habitabilidad, trabajo, ingresos, dinmica familiar e identificacin], a fin de que a futuro sus integrantes tengan oportunidades reales de mejorar su nivel de vida (Serrano, 2007:321), en la prctica termina por enfocarse en la lgica del asistencialismo, centrndose una vez ms, en las mujeres como receptoras pasivas. As lo demuestran sus estrategias de solucin urgentes, tales como la entrega de bonos para que las familias incrementen sus ingresos y consumo, en lugar del fortalecimiento del desarrollo social por medio de la asociatividad. A la vez, el Programa define que el Bono de Proteccin a la Familia ser entregado a la mujer jefa de familia o a la pareja del jefe de familia (Larraa, Contreras, Tagle, 2009:7), posicionando a las mujeres como las porteras familiares.
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De este modo, en la prctica, mujer y familia son homologadas, reforzando los estereotipos de gnero y la divisin sexual del trabajo. An ms, tanto hombres como mujeres que participan en el programa consideran que el bono familiar es una especie de retribucin a
150.- Esto es lo que se conoce como segregacin horizontal, cuando las mujeres copan los oficios y profesiones que constituyen prolongaciones de los roles domsticos, como aquellos asociados a la salud, los cuidados y la educacin. 151.- Beneficio vinculado al cumplimiento de los trminos del contrato familiar que se firma con cada familia.
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la mujer en su rol de captadora y administradora de los recursos que logra obtener del Estado y del municipio (Armijo, 2007:328). Podemos acotar que MED es una estrategia, lo que implica la posibilidad de generar nuevas negociaciones. Sin embargo, se basa en un enfoque liberal que busca ms bien adaptar el modelo existente integrando a las mujeres, ms que proponiendo un cambio paradigmtico que apunte a repensar el tipo de relaciones sociales y con sentido de poder a nivel estructural, colectivo e individual. Desde esta crtica surge el segundo gran enfoque, denominado Gnero en el Desarrollo (GED), el cual corresponde a un nuevo giro en los planteamientos y perspectivas implementadas hasta ese momento.
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Entre la teora y la prctica: Gnero en el Desarrollo. Finalmente, en la Conferencia Mundial de la Mujer, en Nairobi (1985) las feministas de los pases perifricos dieron a conocer su propia propuesta para la incorporacin al desarrollo : no de las mujeres, sino del gnero. Esta propuesta fue llamada Gnero en el Desarrollo (Molyneux, 1985; Young, K, 1988; Anderson, 1992; Moser, 1993; Parpat, 1994; Kabeer, 1999).
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El desplazamiento desde el concepto de mujeres al de gnero, obliga a reorientar la atencin hacia las subordinaciones. En este sentido, reconoce la existencia de mltiples variables que influyen en esta situacin, tales como la raza, la clase, el nivel educacional, la opcin sexual, el gnero y la edad, entre otros. De esta manera, una vez que reconoce las desigualdades entre varones y mujeres, no sita sus motivos en causas nicas, pues es imposible pensar en una subordinacin unilateral cuando se consideran las variables antes mencionadas. Sus objetivos, por ende, se configuran en torno al logro de sociedades donde no exista ningn tipo de subordinacin; donde las necesidades prcticas sean derechos bsicos, y la pobreza, con todas las formas de violencia sean eliminadas; y donde cada persona pueda desarrollar su creatividad y su potencial, principalmente gracias a la liberacin
152.- Ellas tenan una postura crtica respecto a los enfoques MED dada su tendencia al etnocentrismo y a no tener en cuenta las particularidades en que se desenvuelven las vidas de las mujeres de los pases de Amrica Latina y frica.
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de la dominacin colonial y poscolonial, la movilizacin poltica, la generacin de conciencia y la educacin popular. Gnero en el desarrollo (GED), es uno de los mayores avances realizados tanto en los anlisis tericos como en la prctica del desarrollo en los ltimos tiempos. Surge de la necesidad de entender tanto las desigualdades entre mujeres y hombres, como las relaciones entre ambos, el impacto de las mismas en el desarrollo, as como las fuerzas que perpetan dichas desigualdades y las que las pueden cambiar. En el pasado se daba muchas veces por supuesto que las mujeres se beneficiaban automticamente, casi de manera natural, de los esfuerzos de desarrollo. Sin embargo, se hizo evidente que si ellas no participaban explcitamente en todas las fases de la programacin es probable que su situacin tendera ms bien a deteriorarse que a mejorarse. Por ello el enfoque GED no busca slo integrar a las mujeres en el proceso de desarrollo, sino tambin investiga el potencial de las intervenciones para transformar las relaciones desiguales sociales/de gnero. (Gua Metodolgica para integrar la perspectiva de gnero en proyectos y programas de desarrollo, 1998: 37). El enfoque de Gnero en el desarrollo, implica entonces un vuelco en la manera de hacer y ser en el desarrollo. Primero se piensa en estrategias de largo plazo, que cambien la condicin de las personas y no slo su posicin, apuntado a las necesidades estratgicas ms que a la resolucin de las necesidades prcticas (Young, 1988); donde los propios sujetos involucrados se hagan parte del desarrollo que intenta promoverse. Adems reconoce las diversas dimensiones que posee el rol de las mujeres, tanto en el trabajo productivo, como reproductivo y comunitario.
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Si bien GED se opone a todo tipo de subordinacin , aqulla por caractersticas de gnero, es una de las que debe ser resuelta con mayor urgencia, propendiendo al empoderamiento de los grupos subordinados, en este caso de las mujeres.
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En las propuestas de GED es posible distinguir dos momentos (Kabeer, 1999). En el primero, de generacin de poder y autonoma , se define que las mujeres son las que
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153.- Necesidades prcticas se refiere a cubrir las necesidades bsicas, por ejemplo, salud, alimentacin, donde los proyectos se focalizan en intervenciones determinadas que apuntan a salir de la posicin desfavorable en que la poblacin se encuentra, mientras que las necesidades estratgicas se dirigen a promover un quiebre en la estructura de desigualdad, desde los propios sujetos que se encuentran subordinados. 154.- Las de raza y clase han sido las ms relevantes en Amrica Latina y el Caribe si consideramos que la poblacin originaria de estas tierras es indgena, caracterstica que ha estado indisolublemente unida a la pobreza. 155.- Desde La Conferencia de Nairobi (1985) hasta la de Beijing (1995).
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tienen que precisar sus necesidades, gestionar los procesos y apropiarse o mantenerse en control del resultado de stos, a partir de espacios propios donde se forja poder, para luego vincularse con asuntos ms amplios. As el desarrollo debe ser un vehculo de cambio de las relaciones de gnero. Sin embargo, esta idea es recogida slo por algunas agencias de desarrollo, pues sus planteamientos de cambios profundos y revolucionarios nuevamente parecen demasiado radicales para ser traducirlos en polticas pblicas. Poco a poco y gracias al trabajo realizado por el movimiento feminista, organismos no gubernamentales y agrupaciones civiles de mujeres han logrado que algunas de sus demandas sean aceptadas por los gobiernos y organismos internacionales. Estos han comenzado a propugnar la necesidad de orientar y focalizar ciertas polticas hacia las mujeres, con una perspectiva de gnero.
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Al igual que lo sucedido en los otros pases latinoamericanos, este enfoque no fue aplicado en Chile. No obstante, su planteamiento y discusin a nivel internacional, logr insertar la temtica como una necesidad impostergable para el desarrollo, estableciendo su presencia en todas las convenciones internacionales que han sido ratificadas por la mayora de los pases. De esta manera, la equidad de gnero se transform en un mandato ineludible (aunque incumplible). Con este panorama como teln de fondo surge el segundo momento de GED . Para este perodo, si bien se mantena el debate sobre el concepto de gnero, ste y las propuestas de desarrollo que le acompaaban ya haban sido foco de la opinin pblica internacional . Por tanto, el enfoque se estableca como una efectiva forma de avance para el diseo e implementacin de algunas polticas pblicas capaces de incidir en una mejora en la situacin de las mujeres.
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Si bien el nfasis en el primer perodo GED se centr en el tema del cambio cultural y, especficamente, en el cuestionamiento de las relaciones de poder en los espacios privados, en esta segunda etapa se produce un giro hacia los niveles macrosociales, apostando a la membreca en la comunidad social y poltica, explorando asuntos de inclusin y exclusin social.
156.- Desde Beijing (1995) en adelante. 157.- En particular la CEDAW, Convencin para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer, 1979.
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Esto se tradujo en Latinoamrica, inmersa en un contexto de post dictaduras, en la creacin de distintas oficinas, secretaras o ministerios pblicos encargados de los asuntos de las mujeres, reconociendo el rol que le cabe a los distintos estados en la construccin de la equidad de gnero. En el caso chileno, surge en 1991, junto con el primer gobierno de la Concertacin, el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM). ste, desde sus inicios se orient a lograr que toda accin realizada desde el Gobierno incorpore la promocin de los derechos de las mujeres, articulndose con la dimensin de gnero, al enfatizar en que ello debe ser orgnico para el mejoramiento de la calidad de vida de todos/as los/as chilenos/as. Ello se ha materializado en la construccin de los dos planes de Igualdad de Oportunidades (PIO). El primero (1994-1999) se centr en la incorporacin de los asuntos de las mujeres a las prioridades estatales y estuvo acompaado de una importante realizacin de estudios para determinar la situacin y necesidades de las mujeres. El segundo (2000- 2010) se orient a fortalecer una institucionalidad acorde con estos objetivos, en sintona con los procesos de modernizacin del Estado, desde donde surge la necesidad de la transversalizacin del gnero en el Estado (Guzmn, 2002; Armijo, 2003). En este sentido, la estructura del SERNAM, a pesar de ser un servicio para la mujer y no para el gnero, tiene una orientacin que se acerca al enfoque GED. Su propsito es modificar la posicin de subordinacin que ellas ocupan, cambiando as las relaciones de gnero que han operado tradicionalmente en la sociedad chilena. A la vez, y en su dimensin estratgica, apunta a permear toda poltica, programa, proyecto y accin realizada por el Gobierno, tenga o no relacin con los asuntos de las mujeres. sta es la causa principal de la implementacin, en 1998, del sistema de equidad de gnero en el Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG). ste busca incorporar la perspectiva de gnero en cada uno de los servicios entregados por las instituciones pblicas .
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El segundo momento del enfoque GED en Chile se tradujo, por tanto, en la formacin de la estructura y los lineamientos basales del SERNAM, es decir en sus principios
158.- El PMG de gnero, como se le conoce coloquialmente, se basa en 4 etapas sucesivas: Diagnstico de la incorporacin de la perspectiva de gnero en los servicios entregados por la institucin, elaboracin de un plan para incorporar la perspectiva de gnero en la entrega de sus productos, validado por SERNAM, implementacin y un informe de resultados presentado a SERNAM, que de ser aprobado significa un incentivo monetario para los/as funcionarios/as pblico/as por el cumplimento de objetivos de gestin.
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orientadores, frente a lo cual nos preguntamos si ello se mantiene en su traduccin a las acciones prcticas. En este sentido, seguimos el anlisis realizado por Armijo (2003) donde seala que las polticas del SERNAM, cuyo objetivo centrado en proponer planes generales y medidas conducentes a que la mujer goce de una real igualdad de derechos y oportunidades respecto al hombre en el proceso de desarrollo nacional, no han tendido a dicho objetivo ni en sus lineamientos generales ni en su contenido. Y esto se ha producido, vale complementar el argumento, por la tendencia a una visin asistencial en el diseo de polticas, que ha conducido a reproducir en el nivel cultural las dinmicas discriminatorias preexistentes (Armijo, 2003:190). En sntesis, la traduccin desde los principios macro de la institucin a su puesta en prctica, significa que pasamos de una estrategia GED hacia los lineamientos propios de MED. En efecto, GED exige la modificacin de las pautas culturales preexistentes, que es donde se afincan las desigualdades de gnero. Este objetivo podra lograrse con polticas de corte promocional. Sin embargo, en nuestro pas tradicionalmente se ha identificado a las mujeres como grupo vulnerable, lo que lleva a verlas como vctimas y no como sujetos de su propio desarrollo (PNUD, 2000:8), proponiendo polticas asistencialistas, las que ms all de los adelantos formales (dictamen de leyes o promulgacin o cumplimiento de una norma) carecen de la capacidad para actuar transversalmente en la sociedad y estn muy distantes de la posibilidad de influir en el aspecto simblico de la misma o en los aspectos ms estructurales (Armijo, 2003:187). Por estos motivos, en Chile se ha producido una confusin bastante perversa que ha homologado el enfoque de gnero al enfoque de mujer, reduciendo el primer concepto desde una visin integradora a una centrada exclusivamente en las mujeres en cuanto grupo objeto de ayuda. La banalizacin de la perspectiva de gnero ha llevado al aumento de las reticencias de la poblacin en general hacia este tipo de reivindicaciones. Se ha cuestionando el principio de igualdad de oportunidades sobre el cual se han elaborado gran parte de las polticas sociales en los gobiernos democrticos postdictadura ya que cuestiona su criterio de inclusin y visibiliza las diferencias. Es decir, la igualdad de oportunidades puede identificar a grupos sociales que deben estar incluidos socialmente, ya sea por un deber tico o un fin democrtico, privilegiando su entrada o acceso, pero dicha inclusin puede ocultar o posponer la adquisicin de derechos de otros grupos que hoy
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estn invisiblizados (por ejemplo los derechos de las parejas convivientes homosexuales y lesbianas, los trabajadores informales) (PNUD, 2000:35). Lamentablemente, entonces, la estrategia GED no ha llegado a materializarse e implementarse en la prctica, desde la institucin chilena que debiese encargarse de ello: SERNAM. Esta situacin tiene como efecto la dificultad o imposibilidad- de la implementacin de un modelo de desarrollo que incluya una perspectiva de gnero donde prime el respeto a la subjetividad de las personas y a la diversidad y libertad que stas debiesen gozar en un sistema democrtico.
Ataduras y Compromisos. Critica al modelo liberal. Quizs haya llegado el momento de criticar esa actitud que domina nuestro mundo: el liberalismo tolerante y multicultural. Quizs se deba rechazar la actual despolitizacin de la economa. Quizs resulte necesario, hoy en da, suministrar una buena dosis de intolerancia, aunque slo sea con el propsito de suscitar esa pasin poltica que alimenta la discordia. Quizs convenga apostar por una renovada politizacin. (Zizek, Slavoj. En defensa de la Intolerancia. 2009) Como hemos sealado a lo largo del artculo, las transformaciones sociales, polticas y culturales durante el siglo XX, han perfilado una constante mejora en diversos ndices en cuanto al desarrollo humano. El ingreso al mundo laboral, y las transformaciones mundiales desde la Segunda Guerra en adelante, fomentaron la discusin en torno a los derechos de hombres y mujeres. Si bien alcanzamos la universalidad de stos, ejemplificados mediante el acceso a la educacin y al voto, a la representatividad en cargos polticos y a los trminos de igualdad ante la justicia, ello no ha significado un cambio profundo y radical de los roles de gnero. Asimismo, la progresiva frecuencia de catstrofes ambientales, sociales, psquicas y culturales en los distintos pases, particularmente en los de nuestra regin, hizo que los trminos de desarrollo y calidad de vida aparecieran cada vez menos armonizables. Desde nuestra perspectiva, presenciamos un agotamiento de un estilo de desarrollo, tanto desde el paradigma econmico del cual es parte, como tambin desde el sistema
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poltico que nos constituye como pas. Mediante una lectura de gnero, podemos sealar que los desafos para alcanzar sociedades efectivamente igualitarias, libres y justas ha sido una utopa ms que una prctica. En este sentido, hemos iniciado un ejercicio crtico-reflexivo sobre los alcances e implicancias del concepto de desarrollo, que sustenta y legitima la divisin dual y antagnica que crea una matriz sociopoltica y econmica de la otredad, sellando un mapa geopoltico y referencial asentado en los clivajes de centro/periferia; ricos/pobres; norte/sur; occidente/ oriente; desarrollados/ subdesarrollados; primer mundo/ tercer mundo, etc. El desarrollo como representacin emblemtica de el camino o la va para el progreso se posiciona de manera hegemnica, inapelable, como meta y objetivo a alcanzar. Lo complejo es que este tipo de representacin transmite valor. Es decir, a nivel mundial es compartido y aceptado, desechando de manera radical cualquier tipo de argumento que proponga alternativas de pluralidad. As, el desarrollo se transforma en norma-marco, doctrina de lo racional, efectivo, eficiente y como la nica posibilidad de salida adecuada de la pobreza y la vulnerabilidad. En tanto pensamiento poltico- econmico, se instala desde lo universal, posicionando a las naciones en escalas jerrquicas con pisos o niveles (al estilo de un ranking) que marcan su lugar dentro de un sistema valrico de estatus y prestigio . As, formando parte esencial de la estrategia del discurso colonizador que se mantiene vigente -donde Europa figura como la cuna del saber- ilustrando a determinadas naciones, apoyando y gerenciando este desplazamiento desde la barbarie a la civilizacin, de lo precario, pobre e inestable, a lo consolidado, rico, estable y ordenado. Tal como seala Morin: A pesar de todo, la mayor parte del mundo occidental no ha abandonado la idea de que la racionalidad es el privilegio y el monopolio de los occidentales. Llegamos as a dos ideas complejas. En primer lugar, Europa occidental, hogar de la ms importante dominacin que haya existido en el mundo, es tambin el nico hogar de las ideas emancipatorias que van a socavar esa dominacin. (Morin, 2009: 52).
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Por tanto, el enfoque desarrollista liberal y democrtico, es la cara moderna y amigable de la expansin colonial, discurso que contina con la tradicin de la
159.- Fukuyama en su texto, La Construccin del Estado, genera matrices, muy claras de los lugares que ocupa cada pas, en cada continente de acuerdo al orden, estabilidad y desarrollo, efectivamente el ranking elaborado, da como pases sobresalientes a quienes son parte de Europa como Francia, Alemania, Inglaterra, adems de Amrica del Norte como Canad y EEUU.
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poltica imperialista, que concibe a las personas como receptoras de los beneficios del progreso y no como sujetos autorreflexivos respecto de su devenir y partcipes del mismo. Frente a lo anterior, consideramos pertinente preguntarnos Qu desarrollo queremos?, Cmo participamos en l? Cules son nuestros conceptos de libertad y felicidad? El gnero, posicin desde la que se estructura nuestra crtica, refuerza que la modernizacin del Tercer Mundo no debe implicar una occidentalizacin. Por ende, las prcticas e instituciones polticas, sociales y econmicas ya sean liberales o socialistas, definitivamente no son las nicas posibilidades de respuestas existentes a los problemas del desarrollo que enfrenta este sector del mundo. (Mignolo, 2007, Segato, 2007, Spivak, 2009, Said, 1990, Hall, 1999). Gayatri Spivak reflexiona: La Organizacin Mundial del Comercio es el brazo econmico; las Naciones Unidas, el poltico y la Declaracin Universal de los derechos Humanos, el jurdico. Esta estructura de gobierno mundial establecida de manera difusa no necesariamente acta a favor de los estados del Sur global. (Spivak, 2009: 100). En concordancia con lo anterior, pensamos que el desarrollo, tal como se ha impuesto hasta ahora, presenta una compleja narrativa que opera como soporte de la diferencia, traducida rpidamente en desigualdad. Esto estructura un sistema y orden jerrquico a escala planetaria, ya no slo entre lo femenino y masculino, como estableca el enfoque MED. ste devela la compleja articulacin entre sexo, clase, raza, territorio, religin y sexualidad lo que generan una ecuacin que aumenta exponencialmente la discriminacin, nudo crtico en el cual se ha enfocado GED. Si la emancipacin significa adaptarse a las normas, criterios y valores de una sociedad que durante centurias estuvo dominada por los hombres, aceptando sin cuestionar los mismos valores materiales y simblicos que los del grupo dominante, entonces la emancipacin no basta. Debemos liberarnos de la idea simplista de que podemos compensar los siglos de exclusin y descalificacin padecidos por las mujeres con una rpida integracin en la fuerza laboral, auspiciada por el Estado y en las instituciones y en los sistemas de representacin simblicos es preciso que las recin llegadas puedan redefinir, y estn
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habilitadas para ello, las reglas del juego a fin de establecer una diferencia y lograr que dicha diferencia se perciba concretamente (Braidotti, R, 2004: 155). Como feministas sostenemos que pensar el desarrollo desde esta postura implica considerarlo como un hecho y una prctica situados histricamente, y ya no como un tipo de discurso que levanta una representacin esttica, esencialista, universalizante y homogeneizadora. Desde la historia podemos reconocer y evidenciar que este paradigma no ha operado realmente con un enfoque de gnero, sino ms bien a travs de un arreglo desigual y sexista de las relaciones sociales. La radicalidad del problema requiere abrir nuevamente el debate, para mostrar las consecuencias e implicancias en trminos prcticos y tericos, sometiendo el concepto de desarrollo constantemente a escrutinio, cuestionando nuestras creencias y adhesiones a la luz de las nuevas circunstancias polticas. Retomando el problema sobre el que se nos invit a reflexionar, referido a lo que nos falta como pas para alcanzar el desarrollo, podemos sostener que los ajustes realizados en los ltimos cincuenta aos, han posibilitado una mejora en trminos econmicos-demogrficos, lo que sin embargo, no se ha plasmado en la apertura de nuevas posibilidades de libertad y equidad de gnero.
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REFERENCIAS BIBLIOGRAFFICAS:
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REQUISITOS PARA UN DESARROLLO SIN VIOLENCIA

Dra. Laura Germain 160 Ctedra UNESCO de Abordaje de la Violencia: un desafo transdisciplinario Universidad de Chile.
Una discusin sobre el desarrollo esperable y deseable de un pas o una regin puede moverse en varios niveles de anlisis. Por una parte en relacin con ciertos atributos generales de la sociedad bajo examen y que se consideran centrales para el bienestar econmico, social, poltico y cultural de los habitantes de tal sociedad. Por otra, las consideraciones sobre desarrollo deseable pueden focalizarse en ciertas reas o sectores del acontecer social que, por cualquier razn, se definan como elegibles. En el primer caso, el anlisis de los atributos generales y centrales para el bienestar de una poblacin dada, se presentan serios problemas tericos y prcticos. Esto ocurre porque distintos actores y observadores tienen opiniones muy diversas sobre cules son las caractersticas generales ms importantes de una sociedad, para hacer de ellas objetivos prioritarios. Como sabemos, la mayora de los especialistas en desarrollo econmico consideran que la mejor medida del desarrollo es el ingreso per capita y que de ste dependen el resto de los atributos deseables, siempre que al crecimiento econmico se agregue una buena distribucin de los ingresos y una Educacin de calidad. Hay, sin embargo, otros actores, observadores y, sobre todo, gestores de polticas que reconociendo como esencial el crecimiento econmico, medido por el mejoramiento del ingreso per capita, piensan que ste es un indicador que por s mismo dice poco respecto a la calidad de vida de los miembros de cualquier sociedad. Qu pasa se preguntan - si junto al crecimiento econmico no hay libertades polticas o de otra naturaleza? La Alemania nazi es un ejemplo seero de este argumento. A su lado, un tercer grupo puede sostener que an con desarrollo econmico y libertades polticas, la
160.- Profesora de Neuropediatra de la U de Chile. Psico terapeuta familiar. Presidenta y directora de la Fundacin para la Prevencin de la Violencia Infantil, docente de la Academia judicial de Santiago.
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calidad de vida de la gente no es alta porque no tiene acceso fluido a ciertos servicios, como ocurre en Estados Unidos con la salud. Habr en fin quienes sostengan que aunque todo lo anterior est disponible, si hay inseguridad por alta criminalidad (ciertos barrios marginales) o por guerras (Israel y Palestina) o si existe discriminacin social, religiosa, econmica o poltica no se puede hablar con propiedad de un desarrollo que efectivamente mejore la calidad de vida. Las dificultades metodolgicas que han enfrentado y aun enfrentan las distintas instituciones mundiales que intentan medir calidad de vida - de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), de la Universidad de California (UCLA) y otras - dan cuenta de los problemas tericos y metodolgicos que presentan las formulaciones generales del desarrollo.
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Es claro adems, que estas consideraciones suponen que quienes participan en esta discusin, en este caso especialistas chilenos de las Ctedras UNESCO tienen, por una parte las competencias y, por otra, el tiempo y los formatos de interaccin suficientes como para llevar adelante una discusin fructfera sobre el desarrollo general deseable para nuestro pas. Como no creo tener las mltiples competencias requeridas y tampoco he tenido el tiempo suficiente ni las discusiones pertinentes con los otros directores de Ctedras UNESCO, en lo que sigue me limitar a explorar el desarrollo futuro deseable de la especfica rea de mi competencia. Es ms, dado que me parece que esta rea (violencia) es de todos modos demasiado amplia para hacer consideraciones detenidas y fructferas sobre ella, especificar la violencia en solo uno de sus aspectos: la violencia infantil. sta, por su frecuencia o importancia real en la vida futura de los nios y de sus familias, requiere de polticas pblicas de mucha calidad y alcance en Chile. En este documento abordamos, en apartados sucesivos, algunos de los siguientes aspectos de la violencia infantil:
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Las dimensiones del problema, tanto en trminos de sus magnitudes, estadsticas generales y de sus diferentes formas. Los dispositivos legales e institucionales que a la violencia infantil se refieren y las prcticas concretas de los diversos mecanismos (sistemas Judicial, Educativo, de Salud) y de sus integrantes: jueces, fiscales, padres, profesores, mdicos, psiclogos, etc.) Las polticas pblicas y los comportamientos sociales que nos parece importante establecer para lograr un efectivo desarrollo deseable en cuanto a la violencia infantil esto es para bajar su incidencia y prevalencia, y para mejorar la calidad de vida de las victimas en los casos en que tal violencia se siga produciendo.
La violencia infantil, es decir el ejercicio de conductas agresivas, tanto fsicas como psicolgicas contra los nios, tiene una alta frecuencia en Chile y en todo el mundo. Ella es practicada, mayoritariamente, por adultos de ambos sexos, siendo mayor la violencia fsica grave (lesiones, fracturas) y abuso sexual generado por hombres, mientras las mujeres participan ms frecuentemente en abandono y violencia psicolgica. Tambin la hay practicada por adolescentes, en general mayores que la victima (abuso sexual) y tambin existe bullying en que ambos profesionales pueden ser de su mismo nivel etario. Los espacios con mayores ndices de violencia son los hogares, las escuelas, los internados y el vecindario (en ese orden), es decir en donde el nio est en contacto habitual con las mismas personas. En encuestas internacionales que consideran los relatos de adultos sobre sus experiencias infantiles de abuso sexual se encuentra que entre 10 a 20 por ciento de las mujeres y 5 a 10 por ciento de los hombres manifiesta haber sufrido abuso sexual de distinto tipo. Por otra parte, como la definicin de violencia no es nica se hace difcil su medicin y comparacin.
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El impacto sobre el futuro personal y social de las vctimas de violencia es muy alto. Con frecuencia, quienes han sido objeto de abuso sexual presentan graves dificultades para establecer adecuadas relaciones de pareja o para dar una proteccin correcta sus hijos, por lo que repiten con ellos situaciones abusivas. Determinadas estructuras situacionales son particularmente deletreas en cuanto a sus efectos en el futuro psicosocial de la vctima. Por ejemplo, cuando la agresin, con frecuencia mantenida y reiterada (abuso sexual, lesiones graves corporales y psicolgicas) viene de quien la vctima tiene especial respeto, consideracin y cario (el padre, un profesor, un sacerdote). Cuando la madre dice no creer los reclamos de la nia o nio. (En realidad, generalmente sabe que es cierto pero no se atreve a enfrentar al agresor, con lo que se convierte en un cmplice). Cuando amigas o amigos muy queridos participan en bullying fsico o psicolgico. Cuando en el curso de las averiguaciones de parientes, profesores, psiclogos, mdicos o fiscales, el caso es manejado sin las indispensables empatas y con desconocimiento de los protocolos expertos, o con indebida publicidad. Esto se puede producir una segunda victimizacin. Como estas situaciones, originadas por superficialidad, descuido, ignorancia o complicidad son frecuentes, nos referimos a ellas con ms detalle en el apartado N3.
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Dispositivos legales e institucionales El problema de la violencia, en general, y el de la violencia infantil, en particular, es o puede ser objeto de distintas miradas disciplinarias o sectoriales. Tanto desde el punto de vista de los conocimientos que se relacionan con este problema (disciplinas acadmicas involucradas) como desde la perspectiva de los mecanismos sociales de manejo de la violencia (polticas y operaciones sectoriales), las prcticas agresivas y abusivas deben ser comprendidas y enfrentadas desde muy diversos ngulos. La violencia puede ser mejor entendida a partir de conocimientos provenientes de la Neurobiologa (existe un instinto agresivo en animales y hombres?, como sostienen Lorenz o Wilson). Desde la Psiquiatra y la Psicologa cabe preguntarse si existen configuraciones mentales (temperamento o carcter normales o patolgicos) que facilitan conductas agresivas.
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Naturalmente, los psiclogos sociales y los socilogos insisten en la muy decisiva importancia de los entornos socio-culturales como articuladores de distintas formas de violencia. A esta visin, los economistas agregan la importancia de la pobreza y la mala distribucin de ingresos, sin precisar claramente sus mecanismos. Mientras, los juristas se preocupan por las razones de los actos criminales y las formas ms justas de castigar al agresor. Todo esto sin contar con lo que, a propsito de los valores esenciales de una sociedad, pueden decir las filosofas y las religiones. Esta multitud de abordajes conceptuales posibles o necesarios son, de algn modo, disciplinariamente sesgados, cuando polticas, mecanismos e instituciones destinadas al manejo social de la violencia se traducen en la aparicin de mltiples dispositivos sectoriales, normativos y organizacionales (Justicia, Salud, Educacin, Desarrollo Social, etc.), con interacciones entre ellos. Estos an estn pendientes en Chile. Pero, antes de entrar en un anlisis crtico de estos mecanismos de accin sectoriales destinados al manejo de la violencia infantil en Chile, creemos necesario una consideracin adicional al abordaje disciplinario, de la violencia, en general, y de la infantil, en particular. En efecto, es claro que los fundamentos conceptuales, disciplinarios, subyacentes a cualquier tema influyen muy decisivamente en las prcticas operacionales y arreglos institucionales (sectoriales) de ese tpico en la sociedad respectiva. Naturalmente esto tambin ocurre respecto a la violencia infantil. En este sentido, podemos sostener que la multitud de saberes (indicados ms arriba) que, de un modo u otro conceptualizan la violencia infantil, desde su propio dominio, siempre se quedan cortos; son insuficientes para concebir apropiadamente y en su totalidad este fenmeno. Las razones son mltiples y, en general, conocidas. Diversos supuestos y paradigmas distancian a las distintas disciplinas. Ellas tienen variadas metodologas de trabajo que hace que sus resultados sean poco comparables entre s. Cada disciplina desarrolla su propio lenguaje de modo que, a partir de un cierto nivel, son ininteligibles para las dems. Esto plantea la necesidad de una visin general distinta, ms all de cada disciplina, es decir el llamado enfoque transdisciplinario.
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Hasta hace algunos aos ste, el de la transdisciplinariedad, era un concepto o ms bien una intuicin algo vaca. No eran muy claros sus contenidos cognitivos propios. Es decir, ms all de cada una de las disciplinas participantes, tampoco estaba claro cmo construirlos, cmo llegar a conceptos generales, distintos a los parciales de cada disciplina, pero que las incluyeran. Esta situacin, clave en la epistemologa de las ciencias, ha comenzado a cambiar con la aparicin de la Teora de Sistemas Complejos Adaptativos. Esta teora, nacida para explicar conceptual y matemticamente sistemas fsicos y biofsicos muy complejos (clima, ecologa, caos, evolucin, etc.) se ha extendido al cerebro (el sistema ms complejo del Universo) y a sistemas biosociales como los que subyacen al fenmeno de la violencia, en general, comprendida la infantil.
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Los supuestos de la Teora de Sistemas Complejos Adaptativos, aplicables a la violencia infantil, son esquemticamente los siguientes: a) En los sistemas complejos se producen, entre sus elementos constitutivos, relaciones no lineales que conducen a la emergencia de propiedades nuevas no reducibles a los componentes. El agua (H2O) (en un ejemplo no complejo) tiene propiedades distintas al hidrgeno y al oxgeno (liquidez y cambio de estado con alza (vapor) o disminucin (hielo) de temperatura). Sus propiedades no son deducibles de las caractersticas de estos, pero su existencia (agua) depende de sus elementos (H2O). b) El todo es mayor que cada una de sus partes, pues a stas se agregan las caractersticas emergentes. Cuando estas propiedades emergentes son inhabituales, incoherentes con las dems y se difunden pueden generar estados caticos. c) Los sistemas complejos tienden a generar fragmentos, llamados fractales cada uno de los cuales repite las caractersticas del sistema global. Los cristales de cada copo de nieve son idnticos a todos los dems. Las relaciones que surgen en un hogar abusivo son por una parte nuevas, pero tambin comparables con las que aparecen en muchos otros lugares.
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d) Los sistemas complejos tienen lmites y cuando se ponen en contacto con otros sistemas se adaptan (aprenden). Un nio abusado aprende unas conductas y al ir al colegio ve otro sistema al cual se adapta, con lo que retroactivamente puede modificar su entorno hogareo. El sistema tambin aprende a partir de sanciones judiciales o de psicoterapia. e) La comprensin del funcionamiento de los sistemas complejos y la identificacin de sus propiedades emergentes surge solo del trabajo conjunto de varios especialistas. El entendimiento ms completo de la totalidad emergente de la vida de un nio abusado solo se alcanza si mdicos, psiclogos, abogados, asistentes sociales, profesores, etc. trabajan en conjunto. Por supuesto, la Teora de los Sistemas Complejos que postula la aparicin de caractersticas emergentes (por ejemplo la segunda victimizacin en nuestro caso) es enormemente ms rica que ste, muy parcial y acotado, recuento y cuenta con un enorme aparataje matemtico que aqu no aparece. Sin embargo, a pesar de lo escaso de estas explicaciones, podemos ver cmo ellas son capaces de dar contenido conceptual y posibilidades operacionales a la transdisciplinariedad, la que ha dejado de ser una fantasa. Para revisar las distintas perspectivas que manejan el tema de la violencia infantil deberemos, para mayor claridad de nuestro anlisis crtico, tratar separadamente los sectores: Judicial, Salud y Educacin. Al final subrayaremos que, sin perjuicio de los avances y dficit de su propia accin sectorial, su falta de interconexin (transectorial) se nos presenta como un dficit de gran impacto.
Sector Justicia. Entre las instituciones involucradas en el tema de la violencia infantil en Chile, aqullas dependientes del Ministerio de Justicia son de alta importancia. Entre stas se encuentran, en primer lugar, las encargadas de juzgar y, eventualmente, de hallar culpables y sancionar a los agresores de acuerdo a las disposiciones de
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los nuevos (para Chile) procedimientos penales, en lo que intervienen fiscales y jueces de garanta. El proceso se inicia con la denuncia de los hechos que implican violencia contra los nios y de la o las personas que se presumen responsables. A partir de esta denuncia la fiscala investiga y decide si hay elementos que constituyan delito. As se inicia una causa que debe, finalmente, ser juzgada (y sancionada) por el tribunal. En la prctica, este procedimiento puede dar origen a variadas insuficiencias que pasamos a describir.
La denuncia. sta puede ser hecha a Carabineros o a la fiscala, por la familia del nio, por profesores, por mdicos o por otras personas que han tenido conocimiento de la o las situaciones de violencia. La denuncia, segn muy diversos estudios, es menor que la que debera ser, con lo que un nmero importante de agresores queda sin sancionar y, lo ms importante, muchos nios se mantienen expuestos o sufriendo violencias reiteradas. Los padres y padrastros (o hermanos u otros parientes) abusadores, siguen conviviendo con los nios y producindoles daos fsicos y/o psicolgicos, lo mismo que los profesores, vecinos u otras personas que los violentan. Las causas de las no denuncias son variadas y conocidas. Madres que no denuncian a sus parejas por temor a su venganza o a quedarse sin proteccin econmica. Familias que no denuncian a parientes o an a amigos, por mantener su buen nombre y evitar conflictos. Muchos colegios no denuncian a sus profesores o alumnos mayores por no perder prestigio, porque no acogen los relatos de los pequeos o porque estos no se atreven a manifestarlos. Cierto personal de la Salud no denuncia porque no se preocupa (o no sabe) explorar las evidencias fsicas (fracturas, lesiones fsicas, infecciones o daos genitales y anales de los nios o nias); o porque desconocen los procedimientos necesarios para denunciar o porque, simplemente, evitan involucrarse en problemas con la justicia.
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La investigacin. Cuando las denuncias llegan a las fiscalas suelen producirse prcticas altamente inconvenientes: interrogatorios inapropiados que no consideran el estado de desarrollo del nio o asignacin de valor a informes periciales insuficientes porque acuden a profesionales que no tienen las competencias ni el entrenamiento adecuado. No es raro que, de este modo, el nmero de casos que va a juicio sea insignificante. Con esto, la justicia, que tiene tanta importancia social, se hace inoperante. Si el caso llega a juicio oral, se produce la extraa situacin de que el agresor tiene defensor pero no as la vctima. Adems, el defensor del presunto abusador puede presentar testigos falsos o expertos que no son tales. As, los jueces van quedando abrumados de tecnicismos y se dificultan su posibilidad de juzgar los hechos por la utilizacin de procedimientos altamente cuestionados. As son, por ejemplo, como los metaperitajes que son enjuiciamientos al peritaje del profesional, con lo que se pierde el foco del delito. Este dramtico recuento del sistema procesal penal no debe llevar a la conclusin de que no hay sancin para los culpables ni proteccin para los nios. Ellas existen y, en muchos casos, el sistema juridiccional cumple bien su cometido. Hemos destacado las insuficiencias porque ellas estn presentes en una magnitud difcil de calcular pero que, sin duda, no es menor. El Servicio Nacional de Menores (Sename) que es tambin una dependencia de altsima importancia del Ministerio de Justicia, merece algunas consideraciones especiales. Como se sabe, ste es un organismo con una larga historia que ha crecido y agregado funciones, por adicin, ms que a partir de un diseo orgnico y racional que defina una arquitectura estructural y funcional coherente y eficiente. Entre sus tareas se encuentran las de proporcionar proteccin a nios provenientes de familias disfuncionales o inexistentes, brindndoles hogares de acogida en establecimientos propios que cubran necesidades de sustento y educacionales, junto a la supervisin de entidades privadas. stas son, generalmente, fundaciones de caridad con o sin races de tipo religioso.
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En paralelo, el Sename tiene a su cargo los establecimientos de detencin para menores de 14 a 18 aos, a lo que se agrega, como tarea preventiva de conductas disfuncionales (individuales y sociales), la atencin de nios que viven en su propio hogar. Esta ltima funcin la realiza a travs del financiamiento de entidades o centros privados que atienden a nios maltratados. Solo a partir de los ltimos aos, el Sename ha considerado la rehabilitacin de los agresores adolescentes. No analizaremos los mltiples subgrupos que a lo largo de los ltimos 10 aos, ha ido creando esta institucin (nios de la calle, nios con libertad asistida, nios en centros de trnsito, etc.) orientados a cubrir necesidades ms que a resolverlas. Estamos hablando de temas extremos; nios abandonados o descuidados gravemente en sus derechos bsicos, nios abusados sexualmente, nios maltratados fsicamente. Todos ellos sufriendo graves repercusiones en su vida afectiva y en su desarrollo como personas. Como es frecuente en la historia humana, la evolucin de la sociedad es ms lenta que los avances del conocimiento. Un ejemplo de ello es la creencia de que dar casa y comida es suficiente. Pero hoy se sabe que el desarrollo del cerebro en edad temprana puede sufrir daos irreparables frente al stress crnico (muy relevante hasta aproximadamente los 12 aos). Bajo estas consideraciones, que provienen de la Biopsicologa, se hace necesario un rediseo de todas las atenciones de los nios vulnerados en sus derechos.
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Tribunales de Familia. Tambin ellos pertenecen, por supuesto, el mbito del Ministerio de Justicia y, aunque su orientacin enfoca la violencia infantil desde la perspectiva de la proteccin, suelen conocer estos casos. Se trata de circunstancias en las que tienen que decidir el alejamiento del padre o un familiar que puede ser agresor; las medidas de proteccin a los nios y otros asuntos que a estos ataen, an de manera ms indirecta. Aqu suelen repetirse las inadecuaciones indicadas ms arriba en relacin a informes de expertos y peritos. El problema a revisar, a mi modo de ver, es su dbil relacin con otras dependencias del sector Justicia y con sus contrapartes externas que pertenecen
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a otros ministerios. Por ejemplo, se dan indicaciones de recibir a nios en hogares, ms all de su capacidad establecida; no se respetan las edades de ingreso a los hogares o establecer visitas cuando hay investigaciones de abuso pendientes (en tribunales penales).
Sector Salud Es evidente que las agresiones que constituyen la violencia infantil, con mucha frecuencia llegan a los servicios de Urgencia de hospitales, clnicas y consultorios pblicos y privados. Desde este punto de vista, los casos de agresiones graves o abusos sexuales son, o debieran ser reconocidos por mdicos, enfermeras y personal de estos servicios de Salud. En las lneas precedentes, hemos visto que la denuncia de la violencia, que es reportada por estos centros y su personal, es menor que la que efectivamente ocurre. Algunas de las razones ms aparentes de este hecho fueron indicadas antes. Pero ahora agregamos algunas consideraciones que nos parecen ms fundamentales para explicar ese dficit, las que tambin se manifiestan en las acciones reparadoras de los daos fsicos y psicolgicos producidos por agresiones y abusos a nios. En las encuestas que preguntan a los mdicos sobre el sub-registro de la violencia infantil, la causa ms comnmente reportada es literalmente que no pensamos en ella Esto significa que la existencia de un agresor, particularmente al interior de la familia, no se encuentra entre las hiptesis etiolgicas de los mdicos (y no hay razones para suponer que ellas existen en la mente de enfermeras, kinesilogos y otros profesionales de la salud). Con ello, la causa de la lesin, fractura, erosin o sangramiento es atribuida a la reportada por la familia: cadas fortuitas, descuido de los nios y similares. Con ms frecuencia de la que conviene, el reclamo de abuso sexual es dejado de lado porque varios das o semanas despus de los acontecimientos, el profesional no encuentra seales fsicas (anales o de los rganos sexuales) del abuso. Con esto comete dos errores tcnicos: a. las seales fsicas (excepto las fracturas) son esencialmente pasajeras y b, el abuso sexual ocurre sin que, necesariamente, y en la mayora de los casos, exista evidencia fsica (16%).
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Algo similar ocurre con las acciones de reparacin. Mujeres adultas con disturbios psicolgicos evidentes y claramente relacionados con abusos sexuales ocurridos en su infancia y pubertad relatan que, luego de innumerables consultas psicolgicas y psiquitricas, nunca se les pregunt sobre experiencias de abuso sexual. Es sabido que este dato aparece con dificultad y casi nunca de manera espontnea. Si el agresor ha sido el padre, tanto peor. La vergenza de la vctima la acompaa toda la vida, con el agravante de que el propio hechor o algunas personas cercanas le inducen a preguntarse si no haba en su propia actitud elementos de seduccin que expliquen la conducta del agresor. A partir de este conjunto de antecedentes se puede plantear la hiptesis de que el factor causal subyacente ms importante para explicar la insuficiente denuncia y las incompetencias en la reparacin, es la falta de formacin y el dficit de la educacin en las carreras de la salud (y en Psicologa, Derecho, Asistencia Social, etc.). Basta examinar el currculo de, por ejemplo, la carrera de Medicina para darse cuenta de que el tema de la violencia, en general, y el de la violencia infantil, en particular, no existe. Seminarios, talleres, cursos u otros formatos de Educacin de posttulo son escasos. El producto de esta carencia es que los profesionales de estas carreras son ciegos para un asunto tan importante como es la violencia infantil, para la salud individual, con grave deterioro relacional (sus repercusiones psicolgicas duran toda la vida) y para la salud social. De lo dicho respecto al Sector Justicia y al Sector Salud queda claro un muy serio problema estructural adicional. Hemos visto que la reparacin de los efectos de la violencia infantil, en particular los de carcter psicolgico, estn entre las funciones de Sename, institucin que depende del Ministerio de Justicia y que es, naturalmente, supervisada por ste. As, el sector Salud no tiene injerencia en las polticas de reparacin de estos casos. A excepcin de una iniciativa privada de la Fundacin que dirijo (Fundacin Previf), a travs de un programa de Fonasa en rea Oriente de Santiago. sta participa en la reparacin de las vctimas, excepto frente a daos fsicos (lesiones, fracturas, enfermedades de transmisin sexual, etc.), en relacin con los efectos psicolgicos tardos en los servicios de Psiquiatra. Es conocido que las acciones reparativas son mucho ms eficaces cuando se aplican, con la calidad tcnica requerida, lo ms cercanamente posible a las agresiones.
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Sector Educacin El sector Educacin puede ser examinado desde dos puntos de vista: en relacin con la violencia infantil: la educacin formal practicada en escuelas y colegios y la educacin informal, que se transmite a travs de los medios de comunicacin, conversaciones y cualquier otro dispositivo. Es curioso pero, en Chile, la existencia de la violencia infantil y en particular del abuso sexual, ha sido reportado con ms intensidad por los Medios de Comunicacin Masivos, por lo que se ha incorporado a los programas escolares o a las preocupaciones de maestros y autoridades educacionales. Son frecuentes y extensos los reportajes en revistas, diarios y TV sobre abusos sexuales, particularmente porque algunas mujeres de estos medios han tenido la valenta de denunciar y publicitar los atentados a los que han sido o fueron sometidas. En cambio, en la educacin formal la violencia, como hecho social importante, no aparece. Tampoco la violencia infantil. Con la excepcin parcial del bullying que es tratado con propiedad solo por algunos escasos establecimientos. Esta situacin es grave porque, si hay alguna medida eficaz para prevenir estos delitos, es la educacin en relaciones humanas y no la educacin para saber de sexo, como se lleva haciendo hace varios aos. El tratamiento sensacionalista de los medios (existe hasta una teleserie sobre abuso sexual y sus efectos), no es suficiente para preparar a los nios y nias para que denuncien las violencias y abusos a que estn expuestos, ni tampoco para evitar que ellos mismos, ahora o en el futuro, practiquen bullying, violencia, acoso o abuso sexual. Se ha introducido la educacin sexual en la enseanza escolar otra vez, a mi manera de ver, con un foco equivocado. Los abusos no se producen porque un nio no sepa qu es una vagina o un pene, sino porque no ha sido formado en el respeto de su cuerpo o en la dignificacin del sexo en relacin a las creencias culturales, partiendo de la base de que son compartidas, como parte de la educacin cvica.
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Desarrollo esperable para el futuro Luego de las consideraciones que anteceden debe resultar claro para el lector lo que espero para el futuro de Chile en relacin a la violencia infantil. Esas consideraciones me permiten ser muy concreta respecto al desarrollo que deseo y por el cual trabajan las instituciones en las que participo. Los tpicos a los que me referir, vinculados con la violencia infantil, son los siguientes: a) Transdiciplinariedad; b) niveles de formacin y educacin; c) denuncia, proteccin adecuada, procesamiento de culpables y reparacin de victimas; d) relaciones intersectoriales. a) Transdiciplinariedad Como hemos visto, una sociedad conceptual y culturalmente bien desarrollada, como esperamos que sea Chile en el futuro, es capaz de abordar los problemas complejos con un enfoque transdisciplinario. Por supuesto, ste no es fcil de conseguir ya que no se trata de una derivacin mecnica del mejoramiento del ingreso por capita producido por el crecimiento de la economa. La posibilidad de un enfoque transdisciplinario depende de varios elementos que deben existir y actuar de manera sinrgica y coherente. El primero, y sin duda el ms difcil de conseguir, es de carcter cultural. Se trata de la capacidad, culturalmente instalada en una determinada sociedad, de concebir los problemas complejos en su integridad y no como mera suma de sus componentes. La idea bsica subyacente es que el todo es mayor que la adicin de sus partes porque incorpora en su entramado estructural y funcional, caractersticas emergentes no reducibles a sus componentes. Como hemos visto en este artculo, para comprender la violencia infantil se requieren aproximaciones provenientes de la Biologa, de la Psicologa, de la Sociologa y del Desarrollo social, del Derecho, de la Medicina y de varias otras disciplinas y especialidades. Cada una de las cuales, aisladamente y por s mismas, no explican en plenitud este fenmeno social.
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Para alcanzar una concepcin integral de la violencia infantil (o de cualquier otro fenmeno complejo), los especialistas deben enfrentarlo con la nocin de que sus disciplinas no son suficientes, de que requieren el dilogo y la interaccin, reiterada y abierta, con muchas otras disciplinas. Este sentido de carencia de su propio dominio puede generar actitudes y disponibilidades intelectuales que estimulan la bsqueda activa de los encuentros y las interacciones. Es obvio que esta nocin, de insuficiencia de sus propios conocimientos, paradigmas y metodologas, significa un nivel superior y ms maduro del desarrollo cultural de un pas, pues determina aproximaciones transdisciplinarias a cualquier problema complejo, no solo a la violencia infantil. Pero esta actitud, necesaria para un abordaje transcultural, no basta. Los sistemas (y los problemas) complejos tienen componentes a su vez y en s mismos, complejos. Cada una de las disciplinas que interaccionan tiene un desarrollo que le es propio, de muy alto nivel y solo a partir del cual los dilogos y las interacciones son fructferas. Los mdicos, abogados, psiclogos y otros profesionales que se encuentren en torno a un problema complejo deben conocer muy bien su campo, ser muy competentes en l. Manejar, en concreto, los conocimientos y metodologas de sus propias disciplinas, con la hondura y solidez indispensables para hacer contribuciones de alta calidad y pertinencia al conjunto. Por otra parte, el dilogo y las interacciones disciplinarias no ocurren en el vaco. Deben existir puntos de encuentro especficos que hagan posible alcanzar un enfoque transdisciplinario comn. Estos puntos de encuentro no son solo, ni mucho menos, tericos. Son prcticos. Es alrededor de una situacin o caso especfico que se articula una discusin capaz de sobrepasar los lmites y el aislamiento de cada una de las disciplinas, construyendo el necesario enfoque transdisciplinario. En sntesis podremos considerar que Chile ha alcanzado el desarrollo que deseamos para enfrentar en conjunto el complejo problema de la violencia y, en particular, el de la violencia infantil, cuando hayamos generado, en cada uno de sus componentes disciplinarios actitudes abiertas al dilogo y la interaccin con las otras disciplinas, basadas en la nocin de que la propia es insuficiente para explicar y abordar todo el fenmeno. Sin embargo, para que la interaccin transdisciplinaria sea efectiva y valedera, cada una de las disciplinas (en realidad las personas que las representan) debe disponer de un muy alto nivel conceptual y metodolgico en su propio campo
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y participar en el anlisis concreto y especfico de casos particulares. El modo cmo se disea y opera este entramado dar cuenta del nivel de desarrollo que hemos alcanzado. b) Nivel de Formacin y Educacin. De lo dicho anteriormente quedan claras las exigencias a los sistemas educacionales, formales e informales, para lograr el desarrollo que deseamos en cuanto a la concepcin y manejo de la violencia. No tocaremos aqu las metodologas docentes y organizacionales de la educacin, necesarias para cumplir con esas exigencias. Nos limitaremos a los resultados que debera obtener un pas desarrollado en relacin a la violencia. En primer lugar, la educacin en todos sus niveles, debe contribuir a generar la nocin cultural de que cada rea del conocimiento y cada sector de actividad del pas son insuficientes para explicar, entender, abordar, los problemas complejos, por lo que las interacciones, dilogos y trabajos en equipo son indispensables para enfrentarlos fructferamente. Como se sabe, la cultura es solo parcialmente un producto de la educacin formal. Los rasgos y prcticas culturales se transmiten ms en las familias y los entornos cercanos que en los establecimientos educacionales. En este sentido, tal como se ha propuesto en otros dominios del conocimiento y sectores sociales, puede ser ms til la educacin de los adultos de la familia que la de los nios, para lograr actitudes de apertura a otras reas y sectores. El papel que en este sentido pueden jugar los medios de comunicacin y otros vehculos de educacin informal es muy interesante. Sin embargo, con respecto al especfico problema de la violencia infantil la educacin formal tiene un papel clave. Todos los jvenes chilenos al abandonar su Educacin Bsica y Media deben saber en qu consiste la violencia, qu riesgos tiene, cmo evitarlos, cmo inhibir los propios impulsos violentos, etc. Tambin deben saber cmo denunciar si ellos mismos o alguien cercano (hermanos, compaeros, amigos) son objeto de cualquier forma de violencia.
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Decamos antes que la Educacin Sexual debe incluir el acoso y el abuso. Sin duda la educacin cvica, de tan baja importancia en los programas educativos actuales, debe incluir como componente programtico esencial, el tema de la violencia. La Educacin Superior debera incluir, prcticamente en todas las carreras, consideraciones sobre la violencia. Claro que esta necesidad resulta imperiosa en las carreras que incluyen las disciplinas y los sectores que se relacionan con la violencia. Es notable que casi no exista tratamiento sistemtico de este tema en los pregrados y escaso en los postgrados y posttulo. Como se ha insistido ms arriba, la transdiciplinariedad, como soporte conceptual a las acciones multisectoriales, y el trabajo eficaz de los distintos agentes e instituciones, requiere de gente bien formada. Por esto, los programas educacionales superiores deben partir por considerar la violencia como un fenmeno social y cultural de la mayor importancia ya que, si es bien conocido y manejado, puede tener mejores soluciones que las actuales. En sntesis, me parece que la Educacin tiene, en el tema de la violencia, un papel decisivo que cumplir. Debe generar actitudes abiertas a los enfoques transdisciplinarios e intersectoriales; debe ensear a todos qu es la violencia y cmo se puede manejar, y debe, en definitiva, preparar especialistas competentes en sus propios dominios pero con una nocin de insuficiencia que los estimule a emprender trabajos en equipo. c) Denuncia, procesamiento de culpables y reparacin de vctimas. Denuncia. En el futuro de Chile, como pas desarrollado y con una alta calidad de vida de sus habitantes, no solo deber existir la actitud, la disposicin y el conocimiento social y cultural para hacer denuncias oportunas y responsables, sino tambin los mecanismos institucionales que las acojan y procesen como corresponde. Se trata entonces de hacer confluir, por una parte, una poblacin empoderada de sus derechos y deberes, con sistemas pblicos que funcionen con eficacia y rapidez. Creemos que el problema no tiene soluciones fciles porque, por un lado deben romperse paradigmas culturales muy acentuados que frenan las denuncias oportunas y, por otra, debe evitarse denuncias inconsistentes o los engaosos productos de la ignorancia o
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la malevolencia. Naturalmente, tanto la oportunidad como la responsabilidad moral en la denuncia son el resultado de un nivel superior de desarrollo cultural y educacional. Por supuesto, este nivel superior no tiene frutos si los dispositivos institucionales que acogen y califican las denuncias son confusos, sesgados o incompetentes, lo que suele ocurrir hoy da. Esta doble condicin de la denuncia, sociocultural por una parte y poltico - institucional por la otra, la hacen, en nuestra opinin, un excelente ejemplo de Desarrollo Nacional con Mayscula. No vale la pena insistir ahora en los ejemplos concretos indicados ms arriba, que dificultan y entorpecen denuncias oportunas y responsables. Basta decir que, en el futuro, las madres, los profesores, los mdicos y dems personas del entorno de los nios, deben ser capaces de pensar que la violencia existe, que pueden acoger los reclamos infantiles y que conocen las formas de denunciar. Igualmente esperamos que carabineros, fiscales y juzgados desarrollen sistemas simples y oportunos de acoger las denuncias; sistemas que, adems de ser conocidos por todos, no impliquen una segunda victimizacin del nio objeto de la violencia. Procesamiento de presuntos culpables. Hemos dicho que existe una absoluta necesidad de que el pas mejore la calidad tcnica de todos los implicados en estos procesos. Que los fiscales aprendan que un nio no es un enano, como dicen los pediatras, al cual pueden tratar e interrogar igual que a un adulto. Que los peritos sean efectivamente expertos, no solo en la teora psicolgica o jurdica, sino en la muy especial prctica de manejo concreto de nios. Que, en fin, los jueces consideren que, junto al problema del hechor, hay un problema quizs mayor, de la vctima. Es natural sospechar que existen casos de denuncias falsas que, efectivamente, llegan a un juicio y que, an ms, pueden dar origen a sanciones. El problema es que el evitar culpar a inocentes no signifique una segunda victimizacin de los nios agredidos, y menos, que se considere como vlidas las opiniones de expertos que no lo son o de testigos tendenciosos. Por otra parte, son notorias ciertas carencias conocidas del nuevo sistema procesal penal. Este sistema, siendo un avance formal muy importante, no ha sido implementado como es debido. Por estos das el Fiscal Nacional ha informado sobre notorias carencias
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de personal y espacio. Los fiscales deben ocuparse de un enorme nmero de denuncias, por delitos de todo tipo, que abultan el sistema, sin diferenciar los delitos que atentan contra los valores sociales esenciales de aquellos que podran verse en otro tipo de tribunales. Como resultado, los legajos son archivados. Al mismo tiempo, la alta rotacin de fiscales abrumados hace que el sistema este siempre compuesto por una gran cantidad de profesionales sin experiencia, y no siempre competentes. Este conjunto de dificultades alcanza con fuerza el manejo de la violencia infantil. sta, por ser ms solapada y difcil de investigar y juzgar, queda muy frecuentemente rezagada frente a casos ms simples y evidentes. As, es posible afirmar que Chile habr alcanzado el desarrollo cuando, en el futuro, el aparataje jurdico que se encarga de la violencia infantil haya alcanzado una maduracin que hoy da no tiene. Reparacin. Hemos destacado ms arriba que, con una sola excepcin territorial (Servicio de Salud Metropolitano Oriente), y como resultado de los esfuerzos de una institucin (Previf), integrada por profesionales de varias disciplinas (mdicos, psiclogos, abogados, asistentes sociales), el grueso de las atenciones a nios agredidos son practicadas, en el sector pblico, por centros financiados por Sename, dependiente del Ministerio de Justicia. Este hecho, de carcter institucional, es un buen smbolo para significar el atraso del pas respecto al tratamiento y la reparacin temprana de los daos psicolgicos que sufren los nios agredidos y abusados, daos que, insistimos, suelen dejar secuelas que duran toda la vida. Si a este, muy inconveniente, arreglo institucional, agregamos las consideraciones que hemos hecho a lo largo de este artculo sobre las evidentes debilidades de la formacin de los diversos profesionales y centros que trabajan desde distintos ngulos en violencia infantil, podemos concluir que la organizacin y el desempeo de nuestro pas frente a este problema especfico est lejos del desarrollo que todos esperamos para un futuro prximo. d) Relaciones intersectoriales Parecera ocioso dedicar algunos prrafos a examinar, de manera conjunta, los diversos sectores que se relacionan con la violencia infantil (Justicia, Salud, Educacin) cuando los hemos analizado uno a uno. Sin embargo, nos parece que en Sistemas Complejos,
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la calidad de sus productos depende tanto de la calidad de sus componentes como de la riqueza y pertinencia de sus relaciones, no siempre lineales. La consideracin sobre el modo cmo se relacionan e interactan esos sectores es indispensable para evaluar su comportamiento general y los efectos sobre la poblacin (nios sometidos a violencia). Los economistas y algunos socilogos utilizan un mtodo de anlisis llamado costoeficacia a travs del cual buscan averiguar de qu manera la inversin y el gasto (costo) que una sociedad destina a cumplir ciertos objetivos alcanza, o no, tales propsitos (eficacia). La satisfaccin de los objetivos determinados puede as relacionarse con los recursos monetarios disponibles y su distribucin entre los componentes del sistema, con la eficiencia que trabaja cada uno de estos componentes y con los modos en que estos se relacionan para evitar duplicaciones, aprovechar sinergias y definir metas comunes a todos ellos. Naturalmente, para hacer estos clculos es necesario identificar el Sistema, cuyos componentes, trabajando en conjunto, pueden llegar a los resultados esperados con un costo conocido. Una mirada rpida a este mtodo de anlisis, desde la perspectiva de la violencia infantil, nos muestra varias cosas. En primer lugar, que nuestro pas no ha identificado la violencia infantil como un tpico que requiere configurar un sistema de trabajo compuesto de mltiples elementos (sectores de accin) que necesitan coordinaciones sinrgicas. Esta carencia bsica y elemental tiene muchsimos efectos. El sector Judicial no obtiene del sector Salud colaboracin experta, tanto para mejorar el estudio de los casos cuyas denuncias recibe, como para tratar y reparar los daos a las vctimas. Por su parte el sector Salud, que no conoce lo que ocurre en las dependencias del Ministerio de Justicia, no define protocolos de denuncia de los casos que llegan a su conocimiento (urgencias policlnicos, etc.) ni abre mecanismos de tratamiento y reparacin especficos para nios agredidos y abusados. Por su parte, el sector Educacin, desconectado de los otros dos, no incorpora la violencia infantil como parte de sus programas generales (Educacin Bsica y Media) ni de sus currculos en Educacin Superior. De esta manera, se producen mltiples duplicaciones, pero tambin vacios. Asimismo el sector Educacin no aprovecha
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sinergias que, para su propio trabajo podran significar los conocimientos atesorados y disponibles en los dems sectores. En nuestro pas no se generan estos circuitos virtuosos de causacin circular que dependen de los flujos de informacin, saberes y habilidades entre dispositivos sectoriales con objetivos comunes (violencia infantil). Cuando estos crculos virtuosos, tanto conceptuales como operacionales se instalen en Chile, podremos considerar que el pas ha alcanzado un alto nivel de desarrollo.
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Aldo Meneses C , Carlos Castro Gil 161 Ctedra UNESCO de Polticas Pblicas Universidad de Chile
Los cambios sociales y polticos acaecidos en el siglo XXI, imponen una revisin de paradigmas y nuevas proposiciones en torno a nociones elsticas y funcionales. El problema de entender el verdadero sentido del desarrollo, la inclusin y, fundamentalmente, la ciudadana, en un momento de globalizacin, genera preguntas que no son resueltas a cabalidad. Este trabajo es parte de una reflexin permanente en torno a la realidad mapuche y contiene, por cierto, concepciones universalistas y generales que permiten una comprensin mayor de la problemtica indgena. Si pensamos en la ciudadana, de forma espontnea observamos cmo nos es tan complejo discernir los derechos de nuestros indgenas? Es tan slo un tema de derechos o se trata de reconocer una multiculturalismo pensada como riqueza y atributo del gnero humano en su conjunto? La emergencia indgena (mapuche expresa demandas persistentes de calidad ciudadana, de manera tal que los desafos del futuro integren esta realidad en una dimensin multitnica. Por otra parte, la perspectiva del desarrollo exige una constante revisin, ya que surge una diversidad de nociones que cuestionan el crecimiento econmico en tanto componente sustancial del desarrollo. En tal sentido, una buena calidad de democracia permitira orientar y perfeccionar esta nocin, lo que se reflejara en un mejor desarrollo poltico. Pensamos que se hace necesario desarrollar el concepto de nuevo dirigente indgena. En tal sentido, la realidad del siglo XXI es bastante diferente y en constante cambio; lo
161.- Postdoctorado en Psicosociologa de las Organizaciones, Doctor y Magister en Sociologa (Universidad Catlica de Lovaina, Blgica). Psiclogo, Magister en Psicologa (U.A.Bello). Es acadmico en Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile y Director de Ctedra de UNESCO de Polticas Pblicas.
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que significa estar empapado por la globalizacin y sus consecuencias. Las identidades son recreadas y la globalizacin y el mundo tradicional encarnan a un sujeto que maneja una duplicidad de cdigos correspondientes tanto a la sociedad global como a las propias identidades tradicionales. En el contexto jurdico-poltico internacional al cual adscriben los estados, observamos que existe una especial atencin para reconducir acciones gubernamentales que permitan el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas, orientando las polticas pblicas hacia el desarrollo con equidad, la diversidad cultural y la calidad de vida.
Nociones Bsicas Multiculturalismo. Desde el retorno a la democracia en diversos pases de Amrica Latina se ha visto el resurgimiento de comunidades dotadas de identidades que se tenan por diluidas. Se ha producido un fenmeno que arrastra consigo deudas pendientes con el pasado, anexando otras propias del siglo XXI. stas, en conjunto, manifiestan una postura particular de cada etnia en relacin al Estado y a la sociedad a la que pertenecen. A este renacimiento de identidades se le llama multiculturalismo, es decir a la existencia en el espacio social de culturas e identidades diversas, que son minoras culturales que conviven dentro de una mayora cultural. Esto no significa desigualdad entre grupos, pues las minoras pueden tener su lugar en una sociedad comprometida con principios de igualdad y oportunidades, encontrando lugar para la diversidad (Rex, 1997). El planteamiento anterior es un estado ideal del multiculturalismo, que no se da habitualmente, pues deja de lado los conflictos suscitados por las diferencias entre grupos provenientes de la desconfianza, el desconocimiento, la formacin de estereotipos y la escasa participacin de los grupos minoritarios en la vida pblica. En Chile, las demandas indgenas han cobrado creciente importancia. Las movilizaciones, organizaciones y reivindicaciones han adoptado la forma de lucha por el reconocimiento en dos grandes dimensiones: una socioeconmica (por mejoras en sus condiciones materiales de vida: vivienda, salud, educacin, tierras) y otra tnica
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162.- El ltimo censo de poblacin arrojo una cifra de 692.192 personas que se reconocen como indgenas. Esto corresponde al 4,6% de la poblacin mayor de 15 aos (349.557 hombres y 342.635 mujeres).
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(demandas por el respeto a la identidad, a su lengua, a su cosmovisin, entre otras) (Foerster y Vergara, 2000). El multiculturalismo, planteado como la coexistencia de diversas culturas dentro del mismo espacio social, se manifiesta grficamente en Amrica Latina desde hace 20 aos y, gracias al fenmeno de la globalizacin, tiende a aumentar. Cabe destacar que esta coexistencia est marcada por la presencia de un grupo mayoritario, frecuentemente dominante y de uno o ms grupos minoritarios, generalmente dominados (Figueroa, 2006) La diferencia cultural, por s misma, no es causa necesaria de conflicto, pero es una condicin para que se definan sus elementos. En cambio, la interferencia s es causa dinmica del conflicto. sta ocasiona una respuesta afirmativa de la conciencia cultural y, al poner en actitud defensiva o agresiva a los protagonistas de la rivalidad, puede desencadenar un conflicto intertnico o un proceso competitivo de construccin de identidad. Es esta interferencia la que ha caracterizado, en gran medida, las relaciones entre las sociedades mayoritarias y las minoritarias en la mayora de los estados nacionales (Claudia Fabregat, 1984). En este contexto, el multiculturalismo surgi como un modelo de poltica pblica, as tambin como una filosofa o pensamiento social de reaccin frente a la uniformizacin cultural. Se concibi como una oposicin a la tendencia presente en las sociedades modernas hacia la unificacin y la universalizacin cultural, que pretende proteger la variedad cultural, al tiempo que se centra sobre las frecuentes relaciones de desigualdad de las minoras respecto a las culturas mayoritarias (Gimenz, 2003). El multiculturalismo no es un fenmeno esttico. Su riqueza permanece en la capacidad adaptativa que posee, en diversos escenarios, y permite que diversas culturas se congreguen en el mismo espacio, proveyndose de relaciones multidireccionales, que traen consigo la proliferacin del pluralismo y el reforzamiento y modificacin de identidades. Como seala el socilogo francs Alain Touraine, el multiculturalismo solo tiene sentido si se define como una combinacin en un territorio dado, de una unidad social y de una pluralidad cultural, mediante intercambios. Es necesario articular lo particular y lo universal, porque solo as es posible la convivencia (Touraine, 1995).
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Por su parte, Lamo de Espinosa enuncia que esta acepcin debe entenderse de dos formas: en primera instancia se entiende como la convivencia en un mismo espacio social de personas identificadas con culturas variadas y, por otro lado, como proyecto poltico, en sentido normativo, como el respeto a las identidades culturales. No como reforzamiento de su etnocentrismo sino, al contrario, como camino que trasciende la mera coexistencia, hacia la convivencia, la fertilizacin cruzada y el mestizaje. En este sentido, quedara fuera la defensa del desarrollo de las culturas separadas e incontaminadas y, por lo tanto, un multiculturalismo que, ciertamente, puede conducir a un nuevo racismo o nacionalismo excluyente (Lamo de Espinoza, 1995). Segn la literatura vigente, las sociedades multiculturales requieren de gran unidad y cohesin para mantenerse y nutrirse a ellas mismas de su propia diversidad, pero sin dejar de escuchar las demandas propias de dicha diversidad (Parckh, 2000). Estas demandas surgen, en gran medida, por la insatisfaccin de necesidades percibidas como vitales por diversos grupos. En especial por el reconocimiento de sus diferencias. Por lo tanto, es posible que en la actualidad no todos los grupos y culturas reciban el mismo trato en este sentido, lo que lleva a replantear fundamentos como la igualdad de derechos y de oportunidades, la representacin y la participacin poltica (Figueroa, 2006). Etnognesis. Denotado como uno de los fenmenos socio-culturales ms importantes del siglo XX, consiste en la aparicin, elaboracin, construccin o invencin de identidades tnicas donde no las haba (Bengoa, 2007). Otros autores plantean la etnognesis como la creacin de lo tnico (Navarrete, 2005). Bajo esta premisa se entiende a las sociedades como entramados complejos, los cuales modifican y reinventan continuamente su identidad tnica para adaptarse al entorno y a diversas situaciones se definen y se redefinen, retroalimentndose constantemente de las relaciones intertnicas en que participan. Durante este proceso, cargado de dinamismo, se utilizan elementos heredados de su pasado y tambin elementos nuevos, muchas veces tomados de los otros grupos tnicos con que se relacionan (Navarrete, 2005). Pueblos originarios. Las poblaciones indgenas estn constituidas por los descendientes actuales de los pueblos que habitaban el territorio de un pas o parcialmente, en el momento en que llegaron a l personas de otra cultura u origen tnico provenientes de otras partes del mundo y que los dominaron y redujeron por
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medio de la conquista, asentamiento u otros medios; que viven hoy ms en conformidad con sus particulares costumbres y tradiciones sociales, econmicas y culturales, que con las instituciones del pas del cual forman parte ahora, bajo una estructura estatal en que se incorporan principalmente caractersticas nacionales, sociales y culturales de otros segmentos predominantes de la poblacin (Bengoa, 2007 ; Martnez 1987.) Conciencia tnica. Corresponde a la autopercepcin de un grupo humano de poseer diferencias culturales profundas con el resto de la poblacin (historia, lengua, religin, tradiciones, e incluso raza) y postular colectivamente su derecho a mantener esas diferencias. Esto es, a no asimilarse culturalmente (Bengoa, 2007). El nuevo dirigente indgena. Para caracterizar a los dirigentes indgenas es necesario diferenciarlos segn el contexto en que vivieron, pues estos denotan las oportunidades que recibieron en cuanto a educacin, salud o vivienda. Bengoa (2007) afirma que la mayora de los indgenas fueron de origen campesino y que sus banderas de lucha se basaron en la recuperacin de tierras ancestrales, reformas agrarias y mayores posibilidades de desarrollo, lo que les permita insertarse en el mundo global de ese entonces. Los estudios de Bengoa dan cuenta de que la educacin del dirigente indgena naca a partir del contacto con la cultura en que haba crecido. Esto implica que no posea educacin formal (en muchos casos no saba leer ni escribir), que, ms bien, la fue adquiriendo en la prctica y en su contacto con el medio urbano. Muy distinto es la realidad del siglo XXI pues, si bien es cierto, el nuevo dirigente indgena comparte la mayora de los valores culturales de la etnia a la que pertenece; l ha recreado sus comunidades en su imaginario. Para Bengoa (2007) esto significa que se ha replanteado su identidad, en contacto con el mundo occidental. Por ejemplo, ha cursado estudios universitarios de poltica, economa, ciencias sociales e incluso antropologa, interpretando desde all su cultura de origen. Esto lo ha imbuido de un contexto mayor, propio de la globalizacin y la interdependencia de regiones y estados; ha convivido con la cultura occidental dominante y ha aprovechado el margen de oportunidades que le ha brindado el sistema. Cabe destacar que, dentro de sus objetivos, est el poder y el saber diferenciarse del resto. Es decir, prefiere marcar ms sus caractersticas tnicas, sin rehuir de ellas, diferencindose de la cultura dominante.
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Por lo tanto, se asume tal como es a travs de sus orgenes y no tiene reparos en demostrarlo. Esta formacin dentro de los cnones occidentales le ha permitido manejar todo tipo de cdigos de esta cultura y, al mismo tiempo, manejar su diferencia. Esto es, adherir a las costumbres propias de los indgenas y pensar como ellos. La diferencia, para el autor, radica en que estas identidades son recreadas, lo que significa que la visin que las articula, ya sea desde la ciudad o desde fuera de sus pases, les permitira adquirir perspectiva, a diferencia de la cultura indgena tradicional. Este nuevo dirigente moderno latinoamericano maneja dos cdigos: el de la sociedad global y el de la nueva identidad recreada a partir de sus identidades tradicionales que le otorguen sentido y razn a sus planteamientos (Bengoa, 2007)
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Factores que impulsan la emergencia indgena 1.- Debilitamiento de las ideologas: Fin de la Guerra Fra El primer factor a considerar es el rompimiento del paradigma bipolar wilsoniano-leninista en que vivi sumergido el mundo occidental durante la segunda mitad del siglo XX y que homogeniz las visiones particulares de las comunidades, a nivel mundial, en dos posturas externas a la realidad latinoamericana. Bajo este contexto, de tensin permanente, las identidades locales permanecieron subyugadas desde una perspectiva de clases y sectorial. Esto quiere decir que fueron, y continan siendo, vistos como pobres y campesinos, sin identificarlos como un grupo independiente de los conflictos de las grandes potencias. Cabe destacar que en dicho escenario era muy difcil prcticamente imposible que los indgenas expresaran sus demandas histricas, sin ser absorbidos en el intento por las ideologas totalizadoras. Tal como expresa Bengoa (2007: 54), el fin de la Guerra Fra posibilit que los indgenas expresaran sus antiguas demandas sin que fuesen contaminados por las confrontaciones ideolgicas internacionales entre comunistas soviticos y capitalistas norteamericanos. En ese contexto pudo emerger la cuestin indgena en forma independiente como movimiento con raz local y no alineado a doctrinas superiores a ellos mismos.
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Una vez liberados de las ataduras ajenas, los pueblos indgenas han tomado parte importante del espacio pblico para manifestar sus sueos, ideales y disconformidades, producto de la visin del mundo particularista que poseen. Esta visin se ha confrontado con la realidad experimentada por su comunidad, lo que ha propiciado, desde la dcada de los 90, la construccin de nuevos paradigmas. Esto se ha conformado, segn Bengoa (2007: 56), por la combinacin discursiva de viejas tradiciones con nuevos y postmodernos planteamientos. Como resultante es posible observar una capacidad creativa con proyecciones aun no advertidas, que rescatan la tradicin y la moldean, de tal forma, que la hacen capaz de adquirir reminiscencias cuya caracterstica central es el paso a un nuevo estadio cultural evolutivo. Una vez cado el muro de Berln, los movimientos independientes y localistas han adquirido a lo largo de la dcada de los 90 y principios del siglo XXI, un protagonismo inusitado que se tena por anulado, aplacado y desarraigado de su terruo durante la Guerra Fra. 2.- Modernizacin del Estado en Amrica Latina. La reforma del Estado en Amrica Latina no puede entenderse sin las medidas adoptadas por el Consenso de Washington, las cuales estuvieron coordinadas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), los que segn Gasc (2004), se resumen en las siguientes: Estrategias de recorte y reduccin de personal. Poltica de privatizacin de empresas pblicas que, especialmente a partir de 1985 y tras la proclamacin del norteamericano Plan Baker, fue ampliamente aplicada en pases como Argentina, con el objetivo de generar beneficios fiscales. Procesos de descentralizacin que implicaron incipientes transferencias de responsabilidades en la provisin de servicios, as como de mayor poder fiscal para los gobiernos locales. Para Gasc (2004), estas reformas consiguieron reducir, en parte, el dficit fiscal, pero fracasaron en la creacin de condiciones que permitieran reducir la pobreza y la desigualdad en conjunto con el desarrollo econmico de la regin. Durante la dcada de los 90 se implementaron una serie de medidas denominadas por Nickson (2002) las 4 E: efectividad, eficiencia econmica en la provisin de servicios, mejora de la equidad
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en dicha entrega (principalmente en educacin y salud) y creacin de un entorno propicio para el sector privado. Tal como lo seala Gasc (2004), las reformas ejercidas en la regin no se han consolidado y siguen siendo manifiestamente incapaces de generar un desarrollo sostenible. Una de las reas ms dbiles corresponde al plano jurdico, que para ODonell (2003 y 2004, se trata de un sistema legal truncado pues, en la mayora de los pases, el Estado es incapaz de proteger los derechos y obligaciones en todo el territorio. La legalidad estatal no alcanza a todas las regiones e, incluso, cuando est presente es aplicada discriminatoriamente contra determinados grupos como los indgenas y las mujeres. En definitiva, para Gasc (2004), la negacin de derechos polticos, sociales y econmicos tiene como resultado una expansin significativa de la pobreza, as como la reproduccin activa de la desigualdad, uno de los males endmicos de la regin. Por otro lado, posibilita que en aquellos sectores donde la legalidad no posee un gran alcance territorial, aparezcan otros sistemas legales de carcter informal, patrimonial y/o mafioso, basados en la economa ilegal e incluso criminal. Bengoa (2007: 58) seala que la modernizacin latinoamericana est acompaada de una increble regresin en la distribucin de los ingresos, siendo el continente ms inequitativo en trminos econmicos; esto es, donde las diferencias entre ricos y pobres son ms pronunciadas. En este mbito toma fuerza la sensacin de exclusin en la que se encuentra sometida la poblacin indgena quedando al margen del desarrollo. La exclusin y la heterogeneidad son una consecuencia del debilitamiento del Estado y sus sistemas de integracin social. El Estado al abandonar ciertas atribuciones que detentaba protagnicamente en la sociedad, permiti el rompimiento de lazos caractersticos del perodo populista, propiciando la dilucin del concepto identitario de ciudadana en la prctica. Esta ruptura supuso un shock dentro del imaginario indgena al observar cmo, los derechos adquiridos en el papel no eran capaces de materializarse ni beneficiarlos en la consecucin del bienestar social. Producto de la ineficiencia gubernamental se innov, entonces en la naturaleza de las demandas, orientndolas a una doble ciudadana nacional y tnica, donde la exclusin indgena permite que emerja con mayor fuerza la conciencia indgena. (Bengoa 2007: 60).
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3.- Consolidacin del proceso de globalizacin. Este factor alude al cambio suscitado, durante ms de dos dcadas, impactando a las sociedades a nivel mundial. Giddens (1996) sita el proceso en una coyuntura especfica. sta es, la puesta en funcionamiento del sistema satelital de comunicaciones en el mundo, pues permiti algo nunca observado en la historia: la comunicacin instantnea en cualquier parte y desde cualquier lugar. La revolucin de las comunicaciones no es un fenmeno que sea advertido fuera de nosotros. Si bien es cierto que la emergencia de sistemas globalizados a gran escala repercute en nuestro sistema de vida y de representacin cotidiana, sta ltima adquiere relevancia en la medida en que lleg para quedarse. Giddens (1996) seala que la globalizacin es un proceso que convive dentro de nosotros, es decir es interno ya que afecta de manera ntima las identidades personales, pues cambia el contexto de la accin social de una manera muy diferente a la que habamos conocido. As, figuras como Nelson Mandela poda ser ms conocida que el rostro de nuestros vecinos. El proceso de globalizacin sigue su curso y se perfecciona en la complejidad, integrando cada vez ms elementos que superan ampliamente el factor econmico del cual germin. Es decir, al hablar de este concepto, se debe situar su anlisis en la variable cultural, fenmeno que, segn Bengoa (2007: 46), est acercando a las diferentes comunidades nacionales y locales estableciendo nuevos estndares o expectativas en las poblaciones. La globalizacin permite que las desigualdades a nivel local puedan ser sujetas a comparacin y analizadas y observadas por todos, a lo menos en las pantallas de televisin y, crecientemente, en los terminales de internet (Bengoa, 2007: 46). Un aspecto que resulta importante considerar es el binomio globalizacin/ particularismo, en el cual ambos fluyen acompaados uno del otro. De hecho, ninguno se entiende fuera del otro. Para Bengoa (2007) es una ilusin creer que la vida econmica depende cada vez menos del mbito local. En la vida cultural aparecen sostenidamente nuevos grupos minoritarios exigiendo sus derechos, con la conviccin que desean, ante todo, conservar sus tradiciones, su lengua y la experiencia obtenida por sus pares cristalizando la cultura a la que pertenecen. Castells (2008) afirma que la visin predominante en Europa, por ejemplo, es la bsqueda de una cultura de carcter universalista en desmedro de los valores
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identitarios de comunidades ms especficas, suponiendo que son rezagos de atavismos histricos. Esta concepcin, detentada por las potencias occidentales, corresponde a una continuacin de lo que han sido los dos grandes racionalismos sobre los que se fundamenta cultural e ideolgicamente el mundo contemporneo: el racionalismo liberal y el racionalismo marxista. En ambos casos se parte de la negacin de la construccin histrica, religiosa o tnica de las identidades, para afirmar la primaca de un nuevo ideal: el del ciudadano del mundo o el homo sovieticus, con distintos tipos de relacin, pero superando cualquier otra distincin considerada artificial, ideolgica, manipulada, etc. La contraposicin entre los elementos globalizacin/particularismo ha contribuido a provocar la crisis Estado-Nacin, en tanto sujeto de control institucional de las sociedades y como instrumento eficaz para gestionar problemas colectivos. Castells (2008) recalca que la naturaleza de la globalizacin no es una ideologa sino un proceso objetivo de estructuracin del conjunto de la economa, sociedades, instituciones y culturas. Los problemas son globales, no se gestionan desde lo nacional, generndose una crisis en la capacidad de representacin de un mundo de pluralidad cultural, a menos que haya una articulacin de ese Estado en relacin a principios plurales como fuente de identidad. En este sentido se ha desarrollado la nocin de bienes pblicos globales los que requieren una gestin de acuerdo a su naturaleza, como lo es el medioambiente. Para Hinckelamert esto ltimo podra relacionarse con la emergencia de una nueva tica de la globalizacin que l denomina del cuidado mutuo (2001). La globalizacin conlleva indiscutiblemente a la marginacin de ciertos sectores de las ventajas del desarrollo, mientras que otros se benefician extraordinariamente. En este mbito la valorizacin de la globalizacin va a depender de para quin, cundo, dnde y cmo se evale ya que, por ejemplo, en ocasiones puede ser positiva en lo econmico pero negativa en lo medioambiental. En cuanto a la crisis de legitimidad del Estado-Nacin, sta se ha producido en parte por el distanciamiento de su base histrica de legitimacin poltica, producto de su insercin en lo global. En esto, los Estados han sido los principales impulsores del fenmeno. Por tanto, la distancia entre el Estado y sus representantes produce, a su vez, una concentracin creciente de la conducta colectiva de las personas en referencia a sus identidades. Por qu? Porque en la medida en que se sienten hurfanas del
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Estado como instrumento de representacin y de sentido, en la medida en que no pueden agarrarse a las instituciones del Estado, como elemento de construccin de sus vidas, entonces tienden a reconstruir a partir de quienes son histricamente (Castells, 2008) Para Castells (2008) es aqu donde se visualiza la emergencia de la identidad, pues sta es una reconstruccin del sentido de la vida de las personas cuya forma de agregacin y organizacin se fundaba en la figura del Estado, ente que ha perdido su capacidad para dotar de sentido a quienes pertenecen a l. Como el mercado no es suficiente para dar sentido, el Estado pasa a ser, en cierto modo, agente de la globalizacin y no de una colectividad particular. Y la reaccin es la construccin alternativa de sentido, a partir de la identidad.
Referentes institucionales que cautelan los derechos indgenas 1.- Medidas acordadas por Organismos Internacionales Informe sobre Desarrollo Humano 2004: La libertad cultural en el mundo diverso de hoy: Este informe est dedicado exclusivamente a la promocin de las prcticas multiculturales que debiesen adoptar los Estados en pos del reconocimiento de las diferencias, de las libertades culturales y de la proteccin de la diversidad. De tal modo que, todas las personas puedan elegir hablar su propio idioma, profesar su religin y participar en el desarrollo de su cultura para forjar las identidades y ser incluidas en la sociedad. Para ello es necesario que se respeten sus etnias, religiones y lenguas ms all de la democracia y el crecimiento equitativo. Durante los ltimos aos, los informes sobre Desarrollo Humano han sealado con insistencia que esta cuestin es tanto poltica como econmica y que se trata, tanto de la proteccin de los Derechos Humanos como del fortalecimiento de la democracia. El principal objetivo del desarrollo humano es permitir que las personas puedan elegir la clase de vida que deseen llevar y brindarles las herramientas y las oportunidades necesarias para tomar esas decisiones. El Informe de 2004 sigue la lnea de ese anlisis, pues examina detenidamente y rechaza los argumentos que sostienen que las diferencias culturales necesariamente conducen a un conflicto social, econmico y poltico o que los derechos culturales inherentes deben sustituir
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a los derechos polticos y econmicos. Tambin presenta algunas ideas concretas sobre lo que significa, en la prctica, desarrollar y dirigir las polticas de identidad y las polticas culturales conforme a los principios fundamentales del desarrollo humano. Este Informe expone argumentos en pos del respeto por la diversidad y la conformacin de sociedades ms inclusivas, mediante la adopcin de polticas que reconozcan abiertamente las diferencias culturales: La libertad cultural es un aspecto vital para el desarrollo humano pues, para vivir una vida plena, es fundamental poder elegir nuestra propia identidad. La libertad cultural permite a las personas vivir sus vidas de acuerdo a sus valores, sin quedar al margen de otras elecciones importantes como la educacin, la salud o las oportunidades de empleo.; Varios modelos de democracia multicultural emergentes ofrecen mecanismos efectivos de distribucin del poder entre grupos cuyos miembros pertenecen a diversas culturas; Se ha demostrado ampliamente que los acuerdos de distribucin del poder son fundamentales para resolver los conflictos. Es necesario formular polticas multiculturales que reconozcan las diferencias entre grupos para subsanar las injusticias histricamente enraizadas y socialmente afianzadas.
(Informe sobre Desarrollo Humano, 2004)
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Declaracin Universal sobre la Diversidad Cultural 2001. Proclama los siguientes principios bsicos sobre el tema: Identidad, diversidad y pluralismo; Diversidad cultural y Derechos Humanos; Diversidad Cultural y Creatividad; Diversidad cultural y solidaridad internacional. Propone, adems, orientaciones para un plan de accin que aplique esta Declaracin Universal. Tous diffrents, tous uniques (Unesco 2004). Contiene la posicin de los jvenes acerca de la Declaracin Universal sobre la Diversidad Cultural adoptada por la unanimidad de la Conferencia General en su 31 sesin de noviembre 2001, con el objetivo de favorecer el dilogo entre culturas y civilizaciones diferentes. Se refiere entre sus principios fundamentales a lo siguiente.
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En su art. N 2 releva el respeto de la diversidad cultural como base esencial para construir una coexistencia en paz, facilitando la integracin de todos los individuos. Al mismo tiempo, valora la diversidad como eficaz herramienta para el propio desarrollo de los pueblos (art. N 3). Un especial reconocimiento otorga a la libertad de expresin y, en este sentido, a la responsabilidad que le cabe a las tecnologas y a los medios de comunicacin en lo relativo a garantizar, por su intermedio, el efectivo ejercicio de este derecho (art. N 6). Por su parte, un rol primordial se le reconoce al respeto del patrimonio cultural en sus expresiones materiales (modos de cultivos o alimentacin) o inmateriales (msica, danzas, religiones). En tanto, el conocimiento de culturas diferentes se entiende como estmulos a la propia creatividad de los pueblos (art. N 7), todo lo cual requiere de la existencia de un medio ambiente que favorezca justamente estas expresiones (art.N 9). La creacin y resguardo de las condiciones ambientales a que alude el artculo anterior es responsabilidad de las polticas pblicas de los estados en relacin con las empresas y la sociedad civil (art.N 11). Convencin sobre la proteccin y promocin de la diversidad de las expresiones culturales (Unesco 2005). La Convencin cubre un amplio espectro de normas vinculantes para los estados signatarios, entre los cuales se encuentra Chile. Entre sus contenidos podemos destacar algunos aspectos principales especficamente relacionados con la existencia de los pueblos autctonos. Enmarcada en el contexto de sistemas democrticos, la diversidad cultural es considerada como un medio indispensable para el resguardo de la paz y la propia seguridad, en el concierto de las relaciones entre estados y en el plano local. Al mismo tiempo es valorada como un instrumento eficaz en la defensa de los Derechos Humanos y libertades fundamentales proclamados en la Declaracin Universal. Por su parte, considera relevante valorar el conocimiento tradicional que aportan los pueblos autctonos, especialmente en cuanto contribuyen a la promocin de un modelo de desarrollo sustentable. Por otra parte, la Convencin insta a los estados firmantes para adoptar las medidas que cada realidad imponga con el fin de proteger la diversidad de las expresiones culturales y sus contenidos, especialmente en aquellos casos donde estas expresiones pueden afectar de diversa manera a las personas pertenecientes a minoras y pueblos autctonos, en cuanto a su libertad de crear, difundir y distribuir sus expresiones culturales tradicionales, as como aprovecharlas para su propio desarrollo.
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La UNESCO y los pueblos indgenas: una alianza para promover la diversidad cultural. Este documento hace referencia especfica a la labor llevada a cabo por Unesco en orden a responder al objetivo de la organizacin de promover la cultura a nivel mundial a travs de la diversidad como eficaz instrumento para la paz. BID (Banco Interamericano de Desarrollo). La demanda indgena ha generado un impacto no previsto en la sociedad, repercutiendo en toda la regin. Es por este motivo que numerosos organismos internacionales han manifestado su postura respecto de este tema, siendo uno de ellos el Banco Interamericano de Desarrollo que, en Febrero de 2002, expuso la intencin de aprobar diversas estrategias, adems de polticas operativas diseadas para la proteccin de los derechos indgenas en Latinoamrica y el Caribe, con el objetivo de promover el desarrollo con identidad. Como medidas concretas se decidi propender a la insercin de los indgenas en su propio desarrollo, respetando sus prioridades, recursos naturales y su ancestral patrimonio cultural (Asamblea de Gobernadores, 1994). La misin del Banco es aunar su visin como entidad financiera con las necesidades que enfrentan los pueblos indgenas y su condicin de pobreza, potenciando su patrimonio cultural y natural, la posibilidad de desarrollarse y, de esta forma, contribuir a la sociedad, promoviendo su inclusin en las agendas programticas de los gobiernos y en los proyectos del mismo Banco. UNASUR (Unin de las Naciones Sudamericanas). Tiene como propsito fundamental avanzar en la profundizacin de una integracin integral que contribuya de manera efectiva al desarrollo humano sustentable y equitativo para vivir bien, con respeto por la diversidad y las asimetras que aglutina las diferentes visiones, modelos y enfoques, contempla una institucin denominada Consejo Consultivo de Pueblos Indgenas de la Comunidad Andina. Este Consejo tiene, adems del carcter consultivo, la funcin de promover del intercambio, la evaluacin y difusin de experiencias y prcticas exitosas, el fortalecimiento organizativo. Su objetivo es la cooperacin entre pueblos y organizaciones indgenas, entidades del Estado, organismos de derechos humanos y sociedad civil de la subregin andina. El Consejo se constituira por un delegado indgena y un suplente que seran escogidos dentro de su misma comunidad. OEA (Organizacin de Estados Americanos)
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OEA (Organizacin de Estados Americanos). Sus principios son asegurar la paz y la seguridad del continente, promover y consolidar la democracia representativa, dentro del respeto al principio de no intervencin. En este organismo se distinguen instancias que promueven el respeto y defensa de los pueblos indgenas. Ejemplos de esto son: el artculo 9 de la Carta Interamericana Democrtica; el Proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, de 2003, y la creacin del Instituto Indigenista Interamericano. Sin embargo, en la prctica, la OEA no posee los mecanismos que aseguren el cumplimiento de los derechos de los pueblos indgenas. Una muestra de ello es la precaria situacin del Instituto Indigenista el cual no cumple con las funciones para las cuales fue creado y, adems, tiene problemas presupuestarios. Por ello, en la resolucin Futuro del Instituto Indigenista Interamericano, AG/RES. 2498 (XXXIX-O/09), se insta a su finalizacin, sin proponer una solucin para la problemtica indgena. Es decir, de concretarse dicho cierre de actividades, la situacin indgena quedara en el aire en las discusiones y problemticas que trata el organismo (OEA, 2010). 2.- Medidas adoptadas por el Estado Con el retorno a la democracia, en 1990, Chile se vio enfrentado a restablecer los derechos clausurados bajo la dictadura. Uno de ellos involucr la temtica indgena, que se instal como tema en el Programa de Gobierno de Patricio Aylwin. Con anterioridad, en 1989, se haba suscrito el Acuerdo de Nueva Imperial, el que recogi parte de las reivindicaciones formuladas por los pueblos originarios del pas. Lo importante de este acuerdo fue que se reunieron todos los pueblos indgenas del pas, a travs del Consejo Nacional de Pueblos Indgenas y otras organizaciones (Figueroa, 2006). Para este autor (2006), el hecho marc un hito: inici una nueva relacin entre los indgenas y el Estado, lo que dio por superada la poltica de divisin de las comunidades y de asimilacin de los pueblos indgenas en la sociedad. Los principales contenidos del Acuerdo fueron: El reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas y sus derechos econmicos, sociales y culturales fundamentales.
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La creacin de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena y de un Fondo Nacional de Etnodesarrollo, con la participacin activa de los distintos pueblos indgenas del pas como entidades pblicas encargadas de coordinar la poltica indgena del Estado. La creacin de una Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI) que, en un plazo no superior a cuatro aos, debera culminar con la implementacin de una Ley Indgena y de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena. Otro compromiso que posteriormente cumpli la Concertacin de Partidos por la Democracia, bajo el mandato de la presidenta Michelle Bachelet (www.oit. cl/ 19/12/2010) fue la ratificacin del Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, sobre Pueblos Indgenas y Tribales. Por su parte la Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI) tuvo los siguientes mandatos:
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Asesorar al Presidente de la Repblica en la determinacin de las polticas indgenas respecto de los grupos tnicos que integran la sociedad chilena () en lo concerniente a su pleno desarrollo econmico y social, a la conservacin, fortalecimiento y difusin de sus expresiones y valores culturales y a la debida participacin y proyeccin de sus miembros en la comunidad nacional. Formular un diagnstico de la realidad, problemas, necesidades y aspiraciones de los pueblos indgenas. Estudiar y proponer planes y proyectos orientados a lograr el desarrollo integral y progreso econmico, social y cultural de estos pueblos. La CEPI estaba estructurada por un Directorio y un Consejo paritario de personeros de gobierno y dirigente indgenas, elegidos por sus organizaciones para tal finalidad dando, de esa forma, cumplimiento al compromiso de participacin exigido por las organizaciones. Como lneas argumentales de su trabajo, la CEPI prepar una propuesta de anteproyecto de Ley Indgena y un programa de accin que contribuyera a atender las necesidades ms urgentes de la poblacin indgena, pasando a convertirse en un organismo de apoyo a las iniciativas econmicas, sociales y culturales de las comunidades del pas.
163.- Este convenio pasa a ser ley del Estado chileno, adems reconoce las aspiraciones de los pueblos indgenas dentro del marco de Estados en que viven, en control de sus propias instituciones y sus formas de vida y de desarrollo econmico.
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En este mbito el Gobierno de Aylwin present al Poder Legislativo los siguientes proyectos de Ley: El proyecto de Ley indgena, cuyos puntos principales fueron reafirmados por el Congreso de Pueblos Indgenas, celebrado en 1991. El proyecto de Reforma Constitucional, que tena por objeto lograr mayor grado de reconocimiento jurdico de los pueblos indgenas, de manera que Chile se reconociera como pas pluritnico y pluricultural, reconociendo la diversidad cultural. Proyecto de ratificacin del Convenio 169 de la OIT, sobre pueblos indgenas y tribales. Proyecto de ratificacin del Convenio que crea el Fondo de Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe. De estas cuatro iniciativas mencionadas fue aprobado con modificaciones y cambios institucionales, el proyecto de Ley Indgena y tambin se ratific el Convenio Constitutivo del Fondo de Desarrollo Indgena. Posteriormente se dict la ley N19253, que establece normas de proteccin, fomento y desarrollo de los indgenas y crea la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI). Se diferencia de la legalidad tradicional existente en Chile en esos instantes, pues se trat con igualdad jurdica a la poblacin indgena, reconociendo derechos de carcter consuetudinario y de especificidad cultural. La CONADI es un organismo pblico descentralizado, con personalidad jurdica y patrimonio propio, dependiente del Ministerio de Planificacin, cuya misin institucional es promover, coordinar y ejecutar la accin del Estado a favor del desarrollo integral de las personas y comunidades indgenas, especialmente en lo econmico, social y cultural. Adems debe impulsar su participacin en la vida nacional, a travs de la coordinacin intersectorial, el financiamiento de iniciativas de inversin y la prestacin de servicios a usuarios.
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Sus objetivos estratgicos se basan en la contribucin al desarrollo econmico y cultural de los pueblos indgenas, para impulsar la conformacin de una sociedad nacional multicultural y pluritnica, que reconoce y valora la existencia de los Pueblos Indgenas a travs de la administracin y ejecucin de los Fondos de Tierras y Aguas Indgenas; Fondo de Desarrollo Indgena; Fondo de la Cultura y Educacin Indgena y Programa Orgenes. A su vez pretende mejorar la calidad de los servicios institucionales, a travs de los Espacios de Atencin Integral a Usuarios y la disminucin de los tiempos de tramitacin de los instrumentos de acreditacin, para garantizar a la poblacin indgena el acceso a los beneficios de que son sujetos de derecho. Dentro de la legalidad vigente, Ley N 19.253, quedan reconocidas ocho etnias: Aymara, Atacamea, Colla, Rapa-Nui, Mapuche, Ymana, Kawashkar, Diaguitas. (www.conadi.cl/ 6/12/2010).
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Durante la dcada de los 90 el gobierno del presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle debi enfrentar movilizaciones de los pueblos originarios que expresaron una superposicin de leyes que entraban en conflicto con lo estipulado por la Ley Indgena. Estos pueblos dieron a conocer el menoscabo que sufren: reduccin territorial, fragmentacin social, desplazamiento forzoso, prdida patrimonial, prdida de vigencia de sistemas normativos y deterioro cultural del idioma por polticas de castellanizacin forzosa, entre otros. En el mbito legislativo, los principales inconvenientes surgieron por las contradicciones existentes entre la Ley Indgena y otras leyes o polticas referidas a sectores sensibles para el desarrollo de las comunidades indgenas. Es el caso de la poltica forestal, llevada a cabo por los gobiernos de la Concertacin, con cambios en los regmenes de propiedad de los recursos del territorio como las aguas, el subsuelo, los bosques, la biodiversidad y las riveras lo que redund en la prdida de las aguas y los derechos rivereos de algunas comunidades mapuche. Por otro lado, se incentiv la reconversin productiva de la regin mapuche y se alent la expansin de la industria forestal de monocultivo de especies exticas de pino y eucaliptus. Algunas empresas privadas afectan a las comunidades mapuche. Por ejemplo, la construccin de una represa en el Alto Biobo, territorio ocupado por comunidades indgenas mapuche-pehuenche de Chile, gener una crisis en el mbito de las
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instituciones pblicas encargadas del tema ambiental e indgena, como en las relaciones entre el pueblo mapuche y el Estado chileno (Aylwin, 2002). Cabe destacar que el conflicto comenz a principios de los 90 durante la construccin de la primera de seis represas, la de Pangue. Entonces, en el pas an no existan ni la Ley Indgena, ni la Ley Ambiental, cuerpos legales que hoy estn plenamente vigentes. En el caso de la represa Ralco, aunque no se logr acuerdo con este megaproyecto, su implementacin continu, pese al rechazo de las comunidades pehuenche de la zona. Para los indgenas la instalacin de esta represa implica una violacin flagrante de la Ley Indgena. Otro aspecto a considerar es la Ley de Pesca que permite la operacin, en territorio costero, de empresas pesqueras industriales, con las cuales los mapuche no tienen posibilidades de competir, acabando con uno de los elementos ancestrales y constitutivos de la cultura lafquenche (Figueroa, 2006). La gravedad de la situacin provoc que durante el gobierno de Ricardo Lagos se diera curso a una nueva etapa dentro de la relacin del Estado con las comunidades indgenas crendose, en 2001, la Comisin de Verdad y Nuevo Trato. Esta entidad considera las distintas esferas que envuelven la temtica indgena e integra a personalidades variadas de los mltiples mbitos de la vida nacional, con el fin de contar con una integracin amplia y plural. Su informe constituy un intento por sistematizar lo efectuado por el Estado en materia de orden y comprensin de la temtica indgena. A partir de sus recomendaciones se cre la Poltica de Nuevo Trato la cual se funda en tres principios orientadores: el reconocimiento del carcter culturalmente diverso de la sociedad chilena y del Estado; la ampliacin de los derechos de los pueblos indgenas, y la participacin y pertinencia cultural como eje de formulacin, ejecucin y evaluacin de polticas. Con ese fin se ha planteado que, en los prximos aos, las acciones del Gobierno se implementarn bajo tres lineamientos estratgicos: Mejoramiento del nivel de reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas: en este mbito se enfatiza el reconocimiento de derechos universales a travs de la construccin poltica, la legislacin sectorial y la aplicacin de Ley Indgena.
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Profundizacin de las estrategias de desarrollo con identidad,: reduciendo la pobreza y mejorando su calidad de vida, las oportunidades de equidad social y la sustentabilidad tnica a partir de estrategias de desarrollo con identidad. Ajuste de la institucionalidad pblica a la diversidad cultural del pas con la posible creacin de una Subsecretara de Asuntos Indgenas (Figueroa, 2006). Si bien es cierto el movimiento indgena en Chile fue monopolizado por los mapuche (etnia predominante dentro del pas), cabe destacar que, en el caso nortino, fue emblemtico el tema de Pascua Lama. La Comisin Nacional de Medioambiente de la regin de Atacama rechaz el recurso de reclamacin presentado por la comunidad diaguita del Huasco Alto en contra de la resolucin que la misma entidad haba dictado aprobando el segundo estudio de impacto ambiental de la compaa canadiense Barrick Gold. La reclamacin, desestimada por la Corporacin Regional de Medio Ambiebnte (COREMA) impugnaba el proyecto en razn de su emplazamiento en tierras indgenas ancestrales y de sus implicancias ambientales. El proyecto consideraba la remocin de los glaciares que alimentan al Ro Huasco que sustenta la economa diaguita que, aunque no fue aprobada por la COREMA, no elimin el riesgo de la contaminacin de sus aguas (www.archivochile.com /6/12/2010).Jos Aylwin. Abogado. Co-director del Observatorio de Derechos de los Pueblos Indgenas.
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Seguridad Interna o Derechos Humanos? El National Intelligence Council de los Estados Unidos, se planteaba, en 2004, lo siguiente: La emergencia de los movimientos indigenistas polticamente organizados, tambin puede representar un riesgo para la seguridad nacional. Si en los prximos aos los movimientos de reivindicacin indigenista no logran insercin en el sistema poltico ni determinados niveles de inclusin social, existe la probabilidad de que muchos movimientos evolucionen hacia reivindicaciones de tipo autonmico territorial, como sucediera dcadas atrs en la costa atlntica nicaragense, en el sur de Mxico, en la regin andina y en algunos pases centroamericanos; reivindicaciones territoriales impulsadas por grupos indigenistas irredentistas podran incluir el escenario de insurgencia armada y violencia poltica (Informe del proyecto Global Trends 2020: conclusiones del seminario realizado en Santiago de Chile, 7 y 8 de Junio de 2004).
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Yaez (Mella 2007 seala que la criminalizacin del movimiento indgena en Amrica Latina es ya una tendencia y es posible que la situacin se agudice tras la declaracin emanada del Informe 2005 del Consejo de Inteligencia Nacional de Estados Unidos. ste expresa que este tipo de movimientos constituye una amenaza real a la estabilidad poltica en la regin. En este mbito, las polticas relacionadas con los indgenas no estn orientadas a propender al bienestar social, a travs de la implementacin de polticas- En caso de conflicto manifiesto se adopta la postura de securitizacin. A este trmino, Yaez le atribuye una naturaleza superior a la econmica, social y poltica; as la temtica indgena termina siendo analizada por el Estado chileno como cuestin de seguridad y no desde la perspectiva de los derechos humanos y culturales. En Chile, esta poltica pblica se manifiesta particularmente en la aplicacin de leyes de Excepcin como la Ley de Seguridad Interior del Estado y la Ley Antiterrorista. stas se dirigen a reprimir los movimientos sociales e indgenas y, en especial a sus lderes y tienen como finalidad el resguardo de la propiedad privada y del orden pblico que, en su conjunto, se denomina seguridad nacional. En su anlisis de la situacin mapuche, Mella (2007) plantea que el Estado chileno se ha dedicado a garantizar la seguridad de algunos individuos, a costa del respeto de los derechos fundamentales de los mapuche incriminados. Parafraseando al profesor Carlos Pea, Mella enfatiza el uso desmesurado de la coaccin estatal, actitud que debilita su legitimidad poltica, personificndose en un agente del miedo y no de la justicia. La legitimidad punitiva del Estado se ve cuestionada al aplicar como va de solucin al conflicto leyes antiterroristas que caen en la ambigedad en cuanto a su interpretacin, producto del vaco legal existente. Para Yaez (Mella, 2007) es un hecho incuestionable que la Ley Antiterrorista chilena no se ajusta a los cnones de terrorismo que imperan hoy da en el sistema internacional, ya que stas tienden a restringir la subjetividad del juzgador en la definicin del tipo de pena. Durante el primer Gobierno de la Concertacin de Partidos por la Democracia, las llamadas Leyes Cumplido introdujeron modificaciones legales a la Ley Antiterrorista. Sin embargo, se mantuvo el estilo ambiguo de la legislacin anterior. Existen algunos
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hitos especficos que han ido configurando esta suerte de estigmatizacin del movimiento indgena. La protesta mapuche actual tiene como gnesis (adems de la histrica), la expansin forestal comenzada en el ao 1974 por el Gobierno Militar, como parte de la reestructuracin del pas orientado a la liberalizacin de la economa. Expresin de ello es el Decreto Ley N701 que permite implementar una nueva reglamentacin sobre los terrenos de aptitud forestal. En dicha reglamentacin el Estado busca impulsar la creacin de una gran industria forestal utilizando para ello vastos terrenos en su mayora erosionados. Para ello establece garantas tributarias y apoyo estatal que se traducir en la bonificacin de hasta un 75% de la forestacin (OLCA, 2000: 121). Segn el programa Chile Sustentable, el pas dispona de una superficie extica cercana a las 500.000 hectreas, y de una importante industria en torno al pino insigne. En un contexto de liberalizacin de la economa, entre 1976 y 1979, el Estado traspas sus industrias al sector privado. Se estima que las seis empresas principales que estaban en manos de la CORFO (Celulosa Arauco, Celulosa Constitucin y Forestal Arauco, y las principales en Informa, Masisa y Papeles y Cartones), se vendieron a grupos empresariales a un 78% de su valor nominal. Paralelamente, la CONAF, creada en 1970, le iba a traspasar a los privados todos los aserraderos (alrededor de 50), viveros y una gran parte de los terrenos de aptitud forestal y plantaciones que administraba en esa poca (Larran; Lagarribel; Reyes, 1999). Cabe destacar que este proceso de expansin forestal afect la vida comunitaria y personal de los mapuche y se entremezcl con sus demandas histricas por las tierras ancestrales que no se alcanzaron a materializar con la Reforma Agraria, en un dominio efectivo y de posesin del territorio. A partir de 1977, muchos de los predios reivindicados por las comunidades como tierras antiguas y ocupadas por el proceso de Reforma Agraria, fueron adquiridos por empresas forestales, entre ellas Forestal Mininco S.A., Bosques Arauco y Bosques Cautn. Con ellas se inaugura un nuevo proceso de conflictos territoriales que involucran a empresas privadas amparadas por el Estado y sus leyes, en perjuicio de los intereses mapuche (Mella, 2007).
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En conjunto con este procedimiento iniciado en los 70, a fines de los 80 con la proximidad de la democracia, cambia la forma que tienen los mapuche de relacionarse con el Estado y se configura otro tipo de organizaciones que replantea constantemente las acciones realizadas. Esta re-configuracin se dar con nuevos actores indgenas que incorporan conceptos como nacin indgena, autonoma, autodeterminacin y territorialidad. A modo de ejemplo, la Organizacin del Consejo de Todas las Tierras (Aukin Wall Mapu Ngulam) creada en 1992, manifiesta lo siguiente: () nos hemos lanzado a construir una fuerza propia, nos hemos estructurado, hemos dado un vuelco, le hemos dado una personalidad, hemos configurado un pensamiento ideolgico basado en nuestra filosofa y en nuestra cultura. Y tambin en el conocimiento de la sociedad chilena y en todo lo que podamos aprender del mundo y de las luchas que dan nuestros pueblos (Mella, 2007). Otro ejemplo es el planteamiento de la Coordinadora de Comunidades en Conflicto Arauco Malleco (CAM): () la decisin de llevar adelante una lucha por territorio y autonoma, que pasa porque salgan de nuestras vidas todos los particulares y empresarios forestales que solo se han enriquecido a costa de nuestra pobreza y opresin () planteamos, en primer lugar, la resistencia mapuche al sistema capitalista y la oligarqua en nuestro territorio ancestral, el que se expresa a travs de las inversiones forestales, hidroelctricas, tursticas, etc y en segundo lugar, la reconstruccin del Pueblo Nacin Mapuche, a travs de la conquista de espacios territoriales autnomos, en donde se ejerza poder mapuche, poltica y econmicamente y en donde se revitalicen todos los aspectos de nuestra cultura (Mella, 2007). Como se visualiza en ambos discursos, existe una conciencia tnica de lo que significa ser mapuche y su arraigo a la tierra como sustento y fuente principal de vida. Se observa, a la vez, el impacto social y ambiental al que se ven sometidos gracias a las actividades efectuadas por los empresarios en la zona. Los mapuche son testigos presenciales del deterioro de los suelos, de la escasez del agua, entre otros problemas. Por otro lado, existe un descontento con las autoridades y parte de sus polticas aplicadas en localidades rurales como muestra la siguiente afirmacin: () desde la llegada de la forestal hace 4 aos, las tierras tienen cada vez menos agua y muchos
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esteros y vertientes se han secado () Mire ah junto al lamo dice mientras seala unos lechos secos- () la vertiente no se secaba nunca. Ahora ya no sale nada de agua. Tenemos una bomba de agua que nos entreg el FOSIS en un hoyo de 4 metros de profundidad, y ahora sale puro barro. Recin con la lluvia de hoy volvi a tener un poco de agua el pozo (Diario Austral, 2001). Durante la dcada de los 90 se puede ver que los mapuche poseen una claridad discursiva que se va perfeccionando a medida que pasa el tiempo. Utilizan sus argumentos para formular demandas, exigindole al Estado reconocimiento cultural, devolucin de tierras perdidas, expulsin del empresariado, entre otros aspectos. Variados sucesos van marcando el avance de los 90. Por ejemplo, el asesinato del joven Alex Lemn. ste impone un giro a la forma como era tratado en esos instantes el conflicto indgena y trae consigo el endurecimiento de las medidas adoptadas por el Estado chileno. El aumento de las actividades de movilizacin, as como la notoriedad pblica que alcanzan las acciones de protesta mapuche determinan que, de parte del Ejecutivo, del Congreso chileno y de los sectores empresariales, se adopten medidas para cambiar tal situacin. En este sentido, representantes polticos de zonas con alta concentracin mapuche, en la Araucana, denunciaban amenazas sobre la seguridad pblica en esa regin, situacin que menoscababa la seguridad jurdica y la vigencia del Estado de Derecho. Es en este marco que, mediante el acuerdo adoptado en la 3 sesin ordinaria del 20 de marzo de 2002, el Senado encarg a la Comisin de Constitucin, Legislacin, Justicia y Reglamento obtener antecedentes, analizarlos e informar acerca del conflicto mapuche en relacin al orden pblico y la seguridad ciudadana. El senador de derecha, Alberto Espina, expuso lo siguiente: () desde hace algn tiempo, en las regiones VIII y IX vienen sucediendo mltiples hechos de violencia que ocurren bsicamente en los sectores rurales, caracterizados por ocupaciones y tomas ilegales de predios, incendios intencionales de cosechas y plantaciones, destruccin de maquinarias, galpones y viviendas, atentados en contra de la vida y la integridad fsica de agricultores, campesinos, trabajadores del transporte, etc., cometidos por grupos organizados que
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habitualmente actan encapuchados y utilizan como pretexto para ello reivindicaciones de tierra a favor de comunidades mapuche y la conformacin de un Estado o Nacin autnoma, con territorio propio y con derecho a su libre determinacin () las acciones de violencia de estos grupos organizados, que desde algunos aos es fomentada, respaldada e inducida por entidades y organizaciones nacionales y extranjeras, como es posible constatar al examinar numerosos sitios y pginas web que incitan a la comisin de hechos delictuales como los descritos precedentemente, e incluso publican manuales de guerrilla urbana, inteligencia de combate y manuales de terrorismo. Segn el Informe de la misma Comisin, sta sostuvo reuniones en un lapso de ms de 12 meses cuyo eje central fue la discusin de la seguridad pblica: Ante el Comit testificaron 15 agricultores prominentes cuyas propiedades habran sufrido repetidos ataques, pero solo se invit a un representante mapuche. En lugar de rastrear los orgenes del conflicto y examinar estrategias para abordarlo, el Informe fue esencialmente un vehculo para las quejas de los agricultores. Durante el gobierno del Presidente Lagos, a travs del Oficio N836 del Ministerio del Interior se seala que desde el mes de agosto de 2002 hasta mayo de 2003, por instrucciones de este Ministerio, se han presentado 38 querellas criminales y formulado tres denuncias por los delitos de incendio, robo, lesiones graves, asociacin ilcita terrorista, desrdenes calificados, usurpacin, amenazas y tumulto. El Gobernador de Malleco es querellante en 23 causas; el Gobernador de Cautn en 10; el Gobernador de Biobo en 2, el Gobernador de Arauco en 1; el Intendente de la Araucana en 1 y el Subsecretario del Interior en otra. El 20 de junio de 2004 se decret el sobreseimiento temporal de la causa en que se inculpa al mayor Treuer por el delito de violencia innecesaria causando la muerte de Lemn. Finalmente el 17 de septiembre de 2004 se sobresee en forma definitiva. El 18 de marzo de 2005 se aprueba el sobreseimiento por la Corte Marcial. Para Mella (2007) esta coyuntura marca el comienzo de una nueva etapa dentro de la forma en que el Estado chileno enfrenta la problemtica, pues se torna ms exacerbada la accin del Estado. En la prctica, los procesos de detencin no se ajustan a la Ley de Seguridad Interior del Estado, como se mantena hasta ese momento, sino que son reemplazados por la aplicacin de la Ley Antiterrorista, lo que permite la presencia
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permanente del contingente de Carabineros en las comunidades indgenas. As, las crceles chilenas observan la llegada de cientos de mapuche y como respuesta a su protesta se utiliza la judicializacin del proceso. No slo los diversos gobiernos han manifestado su postura respecto de la cuestin indgena. Tambin lo han hecho actores de tipo empresarial. Entre ellos, el gerente regional de Forestal Mininco, Andrs Ovalle, quien sostuvo, en su momento, que el ambiente de militarizacin no lo han creado ni la forestal ni Carabineros, sino quienes han atacado con piedras, palos y boleadoras a nuestro personal (Diario Austral de Temuco, 9 de marzo 1999). A su vez el representante de la Confederacin de la Produccin y Comercio, Walter Riesco, afirm que no puede aceptarse ni justificarse la existencia de territorios en los cuales el Imperio de la Ley se hace impracticable (Diario Austral de Temuco, 10 de marzo de 1999). Por su parte, el Mayor de Ejrcito de la Academia de Guerra, Carlos Mezcano proclam que el indigenismo afecta la unidad nacional y el uso de nociones como etnodesarrollo y etnodiversidad tiene efectos negativos para la fuerza moral, motor y palanca del progreso, que es la unidad nacional (Diario Austral de Temuco, 11 de mayo de 1999: B 4-5).
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Redefiniciones del conflicto mapuche Si bien es cierto que la oleada de manifestaciones indgenas se vislumbra desde el retorno a la democracia, segn Bengoa (2007) sta se revitaliza en la dcada de los 80. Entonces, se comenz a articular como un movimiento ms o menos armado, pero que permaneca latente ya que, hasta esos aos, eran absorbidos como campesinos y obreros que manifestaban sus ideales por medio de las ideologas universalistas propias de la Guerra Fra, las cuales no reparaban en la existencia de comunidades locales, ni menos en sus identidades. Cabe destacar que esta especie de absorcin fue producida tambin por caractersticas propias del contexto latinoamericano como los populismos clsicos, en los cuales los lderes, producto de su carisma, lograban darle forma a la masa, dotarle de sentido a su existencia, aunndolos en pos de la consecucin de un programa poltico.
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Durante los 80, Amrica Latina vivi marcada por los regmenes burocrticos, autoritarios o dictaduras, los cuales exaltaron los valores nacionales en defensa de la patria. Con la vuelta a la democracia, la experiencia local se manifest en la lucha por validar sus reivindicaciones, basadas en constituciones que consagraron la libertad de los individuos como sentido bsico de las sociedades. Es as como este salto en los regmenes, dio cuenta de que lo nacional cubri a lo tnico. Recapitulando, las comunidades de procedencia indgena fueron asimiladas en primera instancia por ideologas de alcance mundial; luego, por experiencias regionales materializadas por un individuo y, posteriormente, por gobiernos autoritarios cuyo poder residi en la represin y coaccin. En los 90 se produce el gran salto. La dcada es protagonista de nuevos procesos latinoamericanos. Se observa la proliferacin de nuevas identidades locales, de gnero, ambientales y, entre ellas, las tnicas. Esto es un proceso recurrente, propio de la conectividad global y del alejamiento del Estado como ente proveedor de sentido, repercutiendo en el estallido de las ms antiguas identidades, que se remontan a la poca precolombina. Lo distintivo en las agrupaciones tnicas es que su discurso no solo se compone del rescate de sus creencias ancestrales o de un reconocimiento de sus derechos, sino ms bien se incorpora en una visin de futuro, a partir de la conciencia tnica, con el ahnco de permanecer diferentes al resto de la sociedad, sin que esto menoscabe su participacin en ella. Es decir, proclaman un sentido de pertenencia propio de su origen y, a la vez, desean participar activamente en el destino de s mismos y de los dems, sin que esto conlleve necesariamente al conflicto, sino ms bien se dirija a la aceptacin de su diferencia por parte del resto de la sociedad. Tal como lo menciona Bengoa (2007), la cuestin indgena es un concepto de valoracin neutra que tiene como singularidad la temtica tnica en las sociedades latinoamericanas pero posicionada de otro modo. Esto es fruto de la interrelacin de nuevas organizaciones tnicas, actores de ascendencia indgena pero con estudios formales, factores que inciden en el tejido social generando demandas, las cuales posicionan el carcter tnico por sobre ellas, como lo expone Gasc (2004).
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Amrica Latina se ha caracterizado histricamente por ser deficitaria en trminos de provisin de bienes y servicios de calidad. Tales demandas han sido tomadas por los indgenas, pero no desde un punto de vista especfico sino como parte de un descontento generalizado cuya base ideolgica es la identidad cultural. sta dota de sentido a las demandas, que trasciende a la organizacin con una demanda particular que, al ser satisfecha, se desarticula. Al parecer, los indgenas no se congregan a partir de un problema bsico; su manifestacin sera el reconocimiento de s mismos como diferentes a otros grupos y a la sociedad. En base a eso gestan demandas pendientes del pasado, contextualizndolas con sus vivencias actuales. De ah el carcter permanente del movimiento. Para Bengoa (2007) uno de los casos ms emblemticos fue el levantamiento indgena en Ecuador, en el mes de mayo de 1990, que cambi el mapa poltico de ese pas. Tambin lo fue el alzamiento del ejrcito Zapatista en Chiapas, Mxico, el 1 de enero de 1994 , y la nominacin al premio Nobel de Rigoberta Mench en Guatemala, en el ao 1992. A esto se le suma el reconocimiento constitucional de los indgenas en la Repblica de Colombia y en casi todos los pases latinoamericanos, exceptuando Chile.
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Los respectivos gobiernos no respondieron a las expectativas de las comunidades tnicas y, si bien es cierto esto corresponde a una derrota aparente, finalmente signific el logro de la re-situacin del elemento cultural en los estados latinos de una forma inesperada y nueva, no vista anteriormente. Bengoa llama a este fenmeno un triunfo frente a la historicidad, ya que el movimiento fue capaz de instalar el componente tnico en la poltica latinoamericana. A partir de los antecedentes recopilados, es posible identificar que una de las causas que posiblemente origin al movimiento indigenista es la falta de reconocimiento. Esto es, segn Honneth (2006), un tipo de diferenciacin histrica de las cualidades de valor que gracias a nuestra socializacin como sujetos humanos, aprendemos a percibir y a considerar racionalmente. Es decir, el reconocimiento humano est dado por un proceso de socializacin por medio de hbitos convergentes que dotan de valor a las otras personas (McDowell 2002; Lovibond 2002, Parte II; Honneth 2003).
164.- El levantamiento del ejrcito Zapatista en Chiapas ocurre el mismo da en que Mxico ingresa al Nafta (Acuerdo de Comercio con Estados Unidos y Canad), interpretado por el Gobierno de Salinas como el paso de Mxico a la modernidad. Ver Bengoa. 2007 La emergencia indgena en Amrica Latina. Fondo de Cultura Econmica, Chile.
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El supuesto planteado permite identificar la existencia histrica de un menoscabo a la identidad colectiva de estos pueblos, repercutiendo en la gestacin y proliferacin de conflictos que aumentan su alcance y magnitud en la sociedad, dada la existencia de temas bsicos no resueltos. Algunos estados latinos como Ecuador y Bolivia, han considerado el elemento pluri-tnico en sus legislaciones, registrando de algn modo su cultura y valor histrico en su Constitucin. El reconocimiento est dado por el llamado juego de espejos, que nace a partir de la construccin social. Decir soy indgena es parte de una clasificacin creada durante un sinfn de procesos que la definen y redefinen constantemente. Esta categorizacin marca una lnea que separa a nosotros de ellos. Por lo tanto, la forma en que convergen los factores que influyen en el entramado social, orienta la manera en que las personas se ven a s mismas y cmo son observadas por otros de su comunidad y por quienes no adhieren a su cultura. A lo expuesto se le llama juego de los espejos, y tal como seala Bengoa (2007) uno es de cierto modo la imagen que se refleja en el espejo. El concepto de multiculturalismo, sealado por Lamo de Espinosa, da cuenta del juego de espejos en que conviven diariamente las diversas etnias dentro de un espacio fsico determinado Es as como, el cruce de elementos identitarios entre culturas le otorga dinamismo a stas, redefinindose por medio de la experiencia cultural. Actualmente el movimiento indgena integra a personas que no son consideradas indgenas (de sangre aborigen), pero que han comenzado a autodefinirse como tales. Por consiguiente, es posible argir que se est en presencia de una nueva etapa dentro del proceso de etnognesis, cuyo artfice no es el Estado sino los mismos indgenas. Ello quiere decir que esta dinmica ya no es impuesta verticalmente, sino que nace a partir de la conciencia indgena, del empoderamiento y de la capacidad de autogestin que estn desarrollando en la actualidad. Lo acontecido durante la primera etapa de la emergencia indgena permite esgrimir la posibilidad de una transformacin en el concepto de ciudadana. sta propone derechos a los individuos pero impone tambin responsabilidades, las que se transforman no en un deber de sumisin a la voluntad absoluta del Estado, sino en una incitacin permanente a orientar sus actos hacia el bienestar de la comunidad (Sojo, 2002). Es posible advertir que las nociones que la academia manejaba en torno a la ciudadana se basaron en la
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provisin de bienes y servicios, con sus respectivas titularidades. Esto es, el ejercicio de responsabilidades en cuanto al uso de sus derechos y como compromiso hacia el Estado y su comunidad. La palabra comunidad no aparece especificada, por tanto se presume que es nica pues no denota particularidad alguna. Una versin ms renovada de ciudadana es la de Touraine (1995), quien afirma que: el tema de la ciudadana significa la construccin libre y voluntaria de una organizacin social que combine la unidad de la ley con la diversidad de los intereses y el respeto a los derechos fundamentales. En lugar de identificar la sociedad con la nacin, como en los momentos ms relevantes de la independencia americana o de la Revolucin Francesa, la idea de ciudadana brinda a la de democracia un sentido concreto: la construccin de un espacio propiamente poltico; ni estatal, ni mercantil. En este sentido Touraine enfatiza un elemento no considerado por otros autores como es la diversidad, la pertinencia de no identificar la sociedad con la nacin y la politizacin del espacio cultural. Esto significa que, posiblemente en los aos 90, ya se adverta la emergencia de singularidades que no respondan a lo entendido como nacin y que no eran parte del proceso de etnognesis, por tanto aludan a otra naturaleza desconocida. En ese sentido, la ciudadana no responde a localidades territoriales especficas dentro de un pas; en ellas se incluye todos los habitantes del Estado. Lo mismo sucede con el uso que se ha dado al concepto de etnicidad; sta ya no reside en localidades aisladas, como antes, sino que est sujeta a las migraciones dentro de un mismo pas. El pueblo mapuche tiene una praxis poltica muy diferente a la de la institucionalidad chilena actual. Ellos tienen un empoderamiento mayor de sus instituciones, una alta participacin y una conciencia de su singularidad. No obstante, desean una integracin en la vida social y poltica del pas, sin perder su identidad o los rasgos que les hacen diferentes. Por lo tanto entiende el sentido de ciudadana, no slo como derechos y deberes o un simple derecho a voto, sino por ejercer las capacidades y las funcionalidades de un sujeto o persona en un territorio determinado. Este ltimo tiene un valor muy significativo: el sentido de arraigo a la tierra, a las tradiciones y a su cultura hacen que su accionar poltico y social tenga orientaciones hacia la comunidad, hacia su mantencin y armona.
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Consideraciones Finales A manera de sntesis podemos manifestar, en trminos generales, un doble cuestionamiento. Lo primero nace a partir de aquello que nos ha enseado la historia oficial chilena hasta el da de hoy. Lo segundo se refiere a los valores republicanos que sustentan al Estado. Sobre lo primero, podemos tomar esto como una oportunidad para asentar desde las bases, la legitimidad de las instituciones de las que, histricamente, ha carecido el Estado chileno. Sobre lo segundo se puede tomar como una crisis institucional, un quiebre de la estabilidad, que el Estado ha mantenido a travs de la coaccin y que slo ha desencadenado una escalada de violencia. La aplicacin de la Ley Antiterrorista es la muestra ms grfica de un Estado que no logra entender a un Chile diverso y que impone el orden por la razn o la fuerza. A manera de hiptesis, podramos considerar las demandas del pueblo mapuche, en el marco del reconocimiento de derechos especficos y transitorios, lo que permite apreciar una latente emergencia. Efectivamente, al ver la situacin en la Araucana, se devela la poca legitimidad de las instituciones desde la base social y se muestra su poca tolerancia ante la diversidad. Pero, luego de la revisin de las demandas de los mapuche y su visin de mundo, podemos decir que sus objetivos estn orientados a la integracin y reconocimiento social, al respeto a su diversidad y a sus tradiciones, haciendo nfasis en su deseo de integracin a un mundo globalizado y a un Chile diferente a ellos. En virtud de lo expuesto anteriormente, nos preguntamos: por qu el Estado chileno no es capaz de comprender todas estas dimensiones del conflicto? Quiz sea porque el Estado fue diseado para imponerse a un pueblo y no al revs; porque no logra captar todas las particularidades, ya que est hecho para servir a un pueblo igual, con similares caractersticas y costumbres.
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Chile ya no es el mismo que hace 200 aos. Su diseo no ha podido responder a los requerimientos de un pueblo diverso, multicultural, pero con deseos de integracin y bsqueda de un fin comn. Es, en este marco, donde el pueblo mapuche, como pueblo diferente no logra ser entendido por un Estado con una visin estrecha de su propia gente. Las circunstancias temporales, econmicas y sociales han ido cambiando, pero hay situaciones que perduran y que han sido tema de discusin por muchos aos. Es aqu donde el mundo mapuche sigue a la espera de un reconocimiento satisfactorio a una problemtica cuyos fenmenos se van complejizando. Ms an cuando se habla del desarrollo futuro de Chile.
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Fuente: DIRECONMULTI, Departamento OCDE/2011

Grfico 2 Productividad laboral. Chile y la OCDE, 1986 al 2003

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Grafico 6 Tasas de participacin de la mujer en la poblacin activa. 2008 (15 a 64 aos)

AMRICA LATINA Y CHILE EN LA GEOPOLTICA DEL CONOCIMIENTO

AMRICA LATINA Y CHILE EN LA GEOPOLTICA DEL CONOCIMIENTO

N 85.385 18.769 43.380 147.534 10.238

% 54,1 11,9 27,5 93,5 6,5

% 43,7 27,2 8,7 79,6 20,4

Top 500 N 237 158 50 445 55 % 47,4 31,6 10 89 11

2.842.777 1.558.927 8.813.823 2.698.423

Bloque 4.412.119 Anglo-occidental

REGIN, BLOQUE, PASES 1

Universidades Top (ARWU 2011)

Tabla 2 Valor agregado de industrias y servicios con tecnologas intensivas en conocimiento

CENTRANDO LOS MRGENES

CENTRANDO LOS MRGENES

Fuente: CASEN 2009, Educacin, 10

Fuente: CASEN 2009, Educacin, 22

Fuente: CASEN 2009, Educacin, 3

10 Total Puntajes promedio Math Language Pblicos 235 239

Particular subvencionado 254 259

de la desigualdad para grupos especficos en diversas circunstancias y atrapados en relaciones de dependencia.

CALIDAD Y EQUIDAD EN LA EDUCACIN: Desde la cuna a la universidad

CALIDAD Y EQUIDAD EN LA EDUCACIN: DESDE LA CUNA A LA UNIVERSIDAD

51.- ECOSOC 1, pg. 19

La OCDE: atencin y educacin preescolar

54.- OCDE (2011), Medium Term Strategy, pg. 8

122.- Acta del Senado, del 17 de Enero, op cit.

DESAFIOS AMBIENTALES PARA UN DESARROLLO SUSTENTABLE

DESAFIOS AMBIENTALES PARA UN DESARROLLO SUSTENTABLE

DERECHOS HUMANOS: Aportes Para Una Reflexin

DERECHOS HUMANOS: APORTES PARA UNA REFLEXIN

Un imperativo tico, poltico y profesional Abraham Magendzo

Construir sinergia entre las universidades Eliana Bronfman

Derechos Humanos y Democracia Nora Gatica

Contradicciones en una sociedad en transicin Mara Teresa Pozzoli

DESDE EL GNERO: Desarrollo en Entredicho

DESDE EL GNERO: DESARROLLO EN ENTREDICHO

REQUISITOS PARA UN DESARROLLO SIN VIOLENCIA

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Dimensiones de la violencia infantil

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