Descentralización y Desarrollo Regional. Contexto, Avances y Retos Pendientes

Descentralizacin y desarrollo regional Contexto, avances y retos pendientes
(Un esfuerzo en el cual el dinero no basta)
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Ral Lizrraga Bobbio
Red Per de Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local CARE Per PROGRAMA FORTALECE
Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes. (Un esfuerzo en el cual el dinero no basta) Depsito Legal: 2007-08305 CARE Per Av. General Santa Cruz 659 Lima 11 - Per Red Per de Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local Direccin: Jr. Alberto Barton 539, Urb. Santa Catalina - Lima 13 - Per ISBN: 978-9972-227-32-5 Tiraje: 1000 ejemplares Primera Edicin, Agosto 2007 Autor: Ral Lizrraga Bobbio Diagramacin e impresin: Sonimgenes del Per SCRL
Contenido
Presentacin .........................................................................................................7 Introduccin .......................................................................................................11 Captulo I. Contexto, enfoques e hiptesis de partida 1.1. La descentralizacin como un factor clave del desarrollo nacional ...........13 1.2. Eventos que marcan la ruta de los debates descentralistas ......................14 1.3. Balance general .....................................................................................16 Captulo II. Desempeo de los actores involucrados 2.1. Evolucin institucional en cambiantes escenarios ....................................21 2.2. Implicancias polticas y sociales ...............................................................26 Captulo III. Estrategias relevantes 3.1. Decisin poltica y consenso, como requisitos de partida ........................29 3.2. Establecimiento de un Estado representativo, eficiente y descentralizado .....................................................................................30 3.3. Formulacin de un Plan Nacional de Descentralizacin y de un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial ............................................31 3.4. Nuevas estrategias para la conformacin de macrorregiones ...............38 3.5. Propuestas para un Pacto Fiscal y Financiero Descentralista .....................44 3.6. Aceleracin y racionalizacin de las transferencias...................................50 3.7. Fortalecimiento de los Planes de Desarrollo Concertados y de los Presupuestos Participativos ..........................................................53 3.8. Mayor aprovechamiento de las potencialidades competitivas regionales .............................................................................................61
3.9. Revisin del contexto legal .....................................................................69 3.10. Reforzamiento de la gerencia de los Gobiernos Municipales y Regionales.........................................................................................71 3.11. Ajuste en los programas de compensacin social ..................................74 Anexos Anexo 1. Cuadros de ingresos y gastos por departamentos. ................................77 Anexo 2. Propuestas descentralistas orgnicas ......................................................82 2.1. Octava Poltica del Acuerdo Nacional. Descentralizacin poltica, econmica y administrativa para propiciar el desarrollo integral, armnico y sostenido del Per; julio del 2002 .......................................83 2.2. Primera Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Conformacin y propuesta bsica. Declaracin de Hunuco; marzo del 2007 ....................................................................................84 2.3. Segunda Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Acuerdos. Declaracin de Ica; junio del 2007 ........................................................87 2.4. Tercera Asamblea Nacional de Asociaciones y Redes Municipales. Agenda Municipal para la Reforma del Estado y la Descentralizacin del Pas; mayo del 2007 ........................................................................89 2.5. Propuesta del Grupo de Trabajo sobre Descentralizacin, para el Foro del Acuerdo Nacional. Hacia un nuevo consenso para la Descentralizacin y Regionalizacin; aos 2007 - 2008 ........................92 Anexo 3. Cuadro de algunas potencialidades regionales .......................................97 Anexo 4. Perfil de dos regiones prioritarias: La Sierra Centro Sur y la Amazona .......................................................................................101 Sobre el autor ...................................................................................................115
Presentacin
Los debates sobre el proceso descentralista seguirn ocupando primeros lugares en las agendas oficiales y de las organizaciones polticas y sociales comprometidas con ese proceso en su versin actual, que ya es el octavo intento en nuestra historia republicana. Este posicionamiento gravitante se explica por dos vas que, finalmente, justifican la difusin de este ensayo. Primero, porque la descentralizacin es una condicin fundamental para transitar hacia el desarrollo humano del pas en su conjunto, y particularmente para luchar contra la pobreza de manera efectiva. Y en segundo trmino, porque los escenarios polticos, sociales y econmicos que afectan a este proceso se modifican sin tregua y, en general, con tropiezos e incoherencias; obligando a actualizar regularmente las hiptesis, anlisis, marcos normativos y estrategias para encararlos. Los nuevos liderazgos surgidos alrededor de las elecciones regionales y municipales en noviembre del 2006; as como las sucesivas modificaciones en las normas sobre las transferencias de atribuciones, programas especiales y fondos desde el Gobierno Central a los gobiernos descentralizados, expresan esa dinmica. En dicho contexto, el presente ensayo, partiendo de un breve balance de la reforma descentralista, contiene fundamentalmente un conjunto de lineamientos estratgicos para el tratamiento del proceso descentralista y la gestin de los gobiernos regionales y locales. Con el propsito de facilitar la comprensin de los lineamientos propuestos, se incorpora algunas reflexiones sobre el contexto institucional dentro del cual la descentralizacin viene funcionando. El ensayo, ha sido elaborado por el economista Ral Lizrraga Bobbio, con amplios estudios y experiencia en planeamiento regional y descentralizacin, amigo y permanente colaborador de nuestras instituciones, desde mucho tiempo comprometido con los esfuerzos orientados a promover los procesos de descentralizacin y a manejar programas de desarrollo al nivel subregional en el Per y en otros pases de Latinoamrica. En su trabajo ha tomado en cuenta y actualizado o precisado algunas postulaciones de entidades involucradas en estos procesos; en particular los aportes de la RED Per de Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local, del Programa Fortalece de CARE, del Grupo Propuesta Ciudadana, del Programa Pro Descentralizacin (PRODES), de la Defensora del Pueblo, de la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE), del Grupo Permanente de Descentralizacin del Acuerdo Nacional, de la Asamblea Nacional de Gobiernos
Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.
Regionales y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el entorno de sus conocidos Informes sobre el Desarrollo Humano; el ltimo de los cuales tiene como lema Hacia una Descentralizacin con Ciudadana. Esperamos que este ensayo contribuya a profundizar los debates sobre el desempeo y los resultados esperados de las polticas alrededor de la descentralizacin y de la gestin de los gobiernos regionales y locales, as como de las organizaciones de la sociedad civil involucradas con los procesos a favor de la descentralizacin. En tal sentido, la Red Per y Care-Fortalece expresan su expectativa de que el ensayo que estamos presentando se convierta en una ayuda para la definicin de consensos sobre propuestas y acciones compartidas entre los diversos actores pblicos y privados comprometidos con la descentralizacin y con la generacin de condiciones para que los peruanos logremos gozar de una ciudadana plena en un ambiente de gobernabilidad democrtica. Somos conscientes que para avanzar por caminos seguros hacia estos objetivos se requiere identificar claramente los avances, pero tambin los problemas que hoy enfrenta la descentralizacin; y sobre esa base precisar los grandes retos o tareas pendientes que faciliten su relanzamiento y profundizacin. As lo exige la necesidad de forjar una real dinmica de desarrollo humano para el pas en su conjunto. Estamos convencidos que una conduccin ms eficiente y eficaz de la reforma descentralista involucra la responsabilidad del Poder Ejecutivo, hoy cerebro y corazn del centralismo. Pero tambin a otros actores en un espacio que asuma la direccin concertada de la descentralizacin, como lo aconseja el tratamiento de un proceso necesariamente largo, complejo y con muchos intereses en juego. Institucionalizar esta conduccin articulada, atendiendo tanto a una visin de corto plazo como la de una perspectiva hacia el largo plazo es indispensable para superar propuestas personalizadas o particulares, que no son suficientemente representativas de la voluntad colectiva. Por su naturaleza, la descentralizacin requiere de consensos claros en una perspectiva de visin estratgica, para avanzar hacia resultados tangibles e irreversibles. Es necesario exigir a la descentralizacin los resultados que le corresponde, sin sobredimensionarlos ni subestimarlos. En ese marco, consideramos que por muy amplia que sea la transferencia de competencias del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales, la contribucin de la descentralizacin a los objetivos del desarrollo humano ser limitada si no se interrelaciona con otros componentes de la reforma del Estado, como son la reforma del Poder Ejecutivo, la reforma de la carrera publica y la reforma de los sistemas administrativos. Pero tambin con una reforma del modelo econmico vigente, para permitir un importante crecimiento en el aparato productivo,
Presentacin
redistribuyendo equitativamente la riqueza generada. Se trata en buena cuenta de ubicar el crecimiento econmico como un medio para satisfacer las necesidades bsicas y especialmente la ampliacin de las capacidades y de las libertades de los peruanos. En todos esos terrenos es pertinente considerar los efectos que sobre la dinmica social tienen las ofertas electorales suscritas por los candidatos a la Presidencia de la Republica, a las presidencias de los gobiernos regionales y a las alcaldas, particularmente cuando ests se han dirigido a resolver la pobreza redundante; oferta que debe ser honrada si es que se quiere transitar por los caminos de la revaloracin de la poltica y de la construccin efectiva de ciudadana. Lima, agosto del 2007
Presidente de la Red Per
Julio E. Daz Palacios Carlos Herz Senz
Coordinador Programa Fortalece CARE Per
introduccin
Muchos mitos se han construido para eludir la misin de configurar un Estado y una economa descentralizados, que sean inclusivos y equitativos en la distribucin de las oportunidades, de los derechos ciudadanos y de los beneficios generados por el aprovechamiento de nuestros recursos potenciales. Un primer mito consiste en describir a los procesos descentralistas, solo como una lucha por lograr mejores servicios pblicos y empleos decentes, entre Lima u otros espacios metropolitanos costeros concentradores del poder, y el resto del pas. Esta imagen esconde el hecho de que en esos espacios de poder se sufre tambin de cuadros de marginalidad, desesperanza y pobreza cuyo germen puede encontrarse en una organizacin del territorio basada en el aprovechamiento depredatorio de materias primas sin mayor valor agregado y en una grave desarticulacin entre los mercados o circuitos comerciales internos. Esta percepcin equvoca oculta el disloque entre las economas emergentes o modernas y las economas tradicionales, identificadas con los emprendimientos rurales campesinos empobrecidos, resultante de los todava ineficaces comportamientos del Estado y de la plataforma econmica vigentes para hacer desarrollo descentralizado, equitativo y sostenido. Otro mito se refiere a la perspectiva sectorial (agricultura, educacin, tecnologa, gnero) con la cual se administran las polticas pblicas y las inversiones; lo cual implica desatender la complejidad o multisectorialidad de los procesos de desarrollo. Este mito debe ser desarmado o al menos flexibilizado a partir de un enfoque territorial que reposa precisamente en entender el desenvolvimiento interdependiente de todos los aspectos que hacen la vida de la gente y de sus instituciones representativas en determinados espacios locales o regionales. En cualquier caso, esos y otros mitos o desviaciones deben ser tratados con argumentos razonables para favorecer la implantacin de procesos sostenidos de descentralizacin, como referentes funcionales para apostar por el desarrollo en su perspectiva ms amplia. Es en ese inacabable trajinar tcnico y poltico que el presente trabajo recalca algunos anlisis y proposiciones debatidos particularmente en los dos o tres aos recientes sobre la cuestin descentralista, en diversos foros realizados en todas las regiones del pas. Un referente final ha sido el discurso que por el aniversario de la Declaracin de la Independencia ofreci el Presidente de la Repblica el 28 de Julio. El documento dispone de un conjunto de interpretaciones crticas y propuestas orientadoras que seguramente, como en todo, tendr vacos o sesgos temticos con los cuales no todos estarn conformes. Persigue, en todo caso, mantener latente no solo el discurso pro descentralista, sino tambin y fundamentalmente los retos concretos que siguen pendientes en torno al tratamiento de este crucial tema, tanto por las autoridades 11
como por las organizaciones civiles involucradas. Considero pertinente sealar que una buena parte de los puntos tratados y la manera de asumirlos han sido estimulados por los colegas de la Unidad del Informe sobre el Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), durante muy ricas discusiones sobre la cuestin descentralista atravesadas por un enfoque territorial (transectorial) y enmarcadas por el enfoque del desarrollo humano. Finalmente debo agradecer la comprensin de los directivos de la Red Per y del Programa Fortalece de CARE-Per por haberme dado la oportunidad de editar este trabajo; sealando naturalmente que ambas entidades no tienen porque respaldar necesariamente los puntos de vista aqu sostenidos.
El Autor Lima, Agosto del 2007.
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caPtulo i
Contexto, enfoques e hiptesis de partida
1.1. La descentralizacin como un factor clave del desarrollo nacional

No se ha podido todava superar la pobreza recurrente, ni establecer suficientes bases institucionales que refuercen la democracia ciudadana, ni integrar econmicamente el territorio, ni impulsar las plataformas productivas locales capaces de generar bienes y empleos decentes. Revertir esta situacin es, sin duda, un mandato histrico predominante en el cual la descentralizacin tiene un rol fundamental. La descentralizacin, por su naturaleza incluyente, es una condicin ineludible para satisfacer los objetivos propios del enfoque del desarrollo humano. Debe ser tambin uno de los fundamentos de un deseable Proyecto Nacional consensuado entre las diferentes fuerzas polticas, econmicas y sociales. En consecuencia, es razonable que la descentralizacin tenga una posicin privilegiada en las agendas del Gobierno Nacional y de los gobiernos regionales y locales; as como de los partidos polticos y de la cooperacin tcnica nacional e internacional. Los procesos descentralistas madurarn ms consistentemente a partir de esfuerzos generados desde los niveles locales; que apunten finalmente al reparto ms equitativo del poder tanto en trminos sociales como espaciales. De otro lado, la descentralizacin ser ms exitosa si se respalda por objetivos de desarrollo al nivel nacional; que al mismo tiempo admita las particulares vocaciones, ventajas comparativas y desafos de cada distrito, provincia y departamento. Ajustes puntuales en las polticas sectoriales y en las estructuras organizacionales regionales o municipales, aparte de algunos casos exitosos, no tienen mayores perspectivas si no se acompaan de transformaciones sustantivas tambin en el aparato econmico y administrativo central.
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La descentralizacin: una plataforma clave para el desarrollo nacional.

El objetivo de la descentralizacin es generar un modelo de desarrollo territorial que satisfaga las legtimas expectativas de inclusin, prosperidad y acceso a mejores oportunidades para el ejercicio de derechos. La transferencia de capacidades y recursos hacia las regiones y localidades - aspecto central de la descentralizacin tiene, pues, el propsito de crear condiciones apropiadas para la competitividad y la equidad. As mismo, para el fortalecimiento de la institucionalidad democrtica en cada uno de los niveles de gobierno; superando de esta manera el centralismo que ha caracterizado histricamente al Estado peruano. Se trata, en consecuencia, de un proyecto de gran envergadura que cuestiona la distribucin del poder y de la riqueza en el Per. Por esa misma razn, es un proceso inevitablemente complejo y conflictivo que se proyecta en el mediano y largo plazo.
(Tomado de La Descentralizacin Peruana. Una Agenda para Relanzar un Proceso Impostergable. Grupo Propuesta Ciudadana Participa Per. Marzo del 2006)
1.2. Eventos que marcan la ruta de los debates descentralistas

Los actuales y prximos debates alrededor de la descentralizacin seguramente se habrn de nutrir, entre otros, de los siguientes eventos, relativamente recientes: los resultados negativos, pero aleccionadores, del referndum de Octubre del 2005 para conformar cinco macrorregiones, integrando diecisis departamentos; el desmontaje del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) en enero del 2007, eliminando este espacio intergubernamental para la conduccin concertada de la descentralizacin y dejando de lado los consensos ya forjados para impulsar este proceso; que ahora se maneja por la Secretara de Descentralizacin adscrita a la Oficina del Primer Ministro; el importante crecimiento de los ingresos de los gobiernos regionales y municipales (principalmente por el lado de los Canon), con respecto a los aos anteriores al 2002. Este nuevo escenario puso en el tapete las aspiraciones depositadas en el llamado shock de inversiones promovido a inicios del ao en curso, pero tambin evidenci sus restricciones bsicamente por el lado de la capacidad de gasto en todos los niveles de gobierno; el aceleramiento y la viabilidad operativa de las transferencias de funciones y atribuciones desde el Gobierno Central hacia los gobiernos regionales y municipales, asumidas por el Poder Ejecutivo Central, fundamentalmente al inicio del 2007. Esta constatacin se emparenta con los esfuerzos para operar un plan nacional de desarrollo de capacidades de los gobiernos regionales y municipalidades a fin de atender eficientemente las atribuciones, fondos y proyectos recibidos;
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la conformacin de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales1; como una instancia indita de concertacin entre los presidencias regionales para cultivar programas y polticas de inters comn, pero tambin para empujar el proceso descentralista en su integridad. La Asamblea deber convalidar su posicionamiento institucional y su capacidad propositiva ante todos los poderes del Estado y las organizaciones sociales que representa, con el soporte de su Secretara Tcnica (que a mediados de Julio estaba en pleno proceso de configuracin); algunos de los argumentos sealados por el Presidente de la Repblica, en su reciente discurso del 28 de julio, sobre la descentralizacin asumida como la primera lnea bsica2 de accin en el resto de su Gobierno.
La descentralizacin en el discurso presidencial de julio del 2007

La descentralizacin fue sealada como una de las lneas de mayor significado para el resto de su gestin. Esta declaracin es por s misma importante al otorgarle al tema un soporte poltico del ms alto rango. Se mencion que en este sentido ya estn en curso transferencias de atribuciones y fondos (alrededor del 70% de los 16,600 millones que se gastaran en el 2007) a los gobiernos regionales y municipales, as como la agilizacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica SNIP para calificar la viabilidad y calidad de los proyectos de inversin. Adems plante la conformacin de Regiones Piloto como inicio de una nueva escalada para regionalizar el pas. Un asunto adicional tiene tambin un signo favorable: la pronta marcha del Centro de Planeamiento Estratgico, con las capacidades suficientes para satisfacer su rol. Todas estas expresiones son auspiciosas y se esperara la pronta aprobacin de las correspondientes regulaciones y mecanismos concretos que permitan su efectiva realizacin. Pero tambin estn presentes las expectativas sobre aquellas pautas que no fueron tocadas o se tocaron de manera colateral o cuyo abordaje podra provocar desencuentros institucionales: a) la estrategia nacional de reordenamiento econmico del territorio para una mejor articulacin de los mercados, excepto por la importancia que le atribuy a los proyectos hidroenergticos y viales; b) una reforma fiscal descentralista ms profunda; c) los alcances de las Leyes de Modernizacin del Estado y del Poder Ejecutivo, relacionadas con la Misin de los gobiernos regionales
El 20 de Marzo del 2007, en Hunuco. En uno de los Anexos se consignan los Acuerdos de este inicio y tambin los que se aprobaron en la Segunda Asamblea realizada en Ica, en mayo del 2007. 2 Las otras cuatro son: a) austeridad en el gasto pblico, b) crecimiento de la inversin y de la produccin, c) redistribucin de los beneficios generados por la produccin, d) fortalecimiento de la posicin econmica ante el mundo.
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y municipales; d) la forma de encarar el desenvolvimiento de las economas rurales campesinas - descapitalizadas frente a las economas urbano costeras dominantes, excepto por la vitalizacin parcial del Banco Agropecuario, la conformacin del Sistema Nacional de Informacin Agraria SINFA y aportes adicionales al Fondo de Garanta Agrario; e) deslinde del rol protagnico o marginal de la Secretara de Descentralizacin como efectiva conductora del proceso en su conjunto; f) el riesgo de que el Pacto Social, que ya cuenta con su Director Ejecutivo, duplique (y complique) las funciones del Consejo Nacional del Trabajo y rebase las plataformas temticas del Acuerdo Nacional. En este asunto cabra tambin la interrogante de quienes participaran de este nuevo espacio de debate, considerando que ha sido postulada una perspectiva descentralista en todos los cotejos de inters nacional; g) el riesgo o el error de focalizar las demandas sociales y el propio proceso descentralizador en los gobiernos regionales y municipales, tratndose obviamente de esfuerzos y decisiones que el Gobierno Nacional tambin debe afrontar de manera compartida; h) la conveniencia de precisar los fondos del Presupuesto que efectivamente le corresponde a cada instancia regional y municipal al menos a partir del 2008.
1. 3. Balance general
El balance de los procesos hacia la descentralizacin a partir del 2002 puede considerarse auspicioso si se compara con el panorama previo a ese ao. En efecto, debe reconocerse el compromiso poltico del Presidente de la Repblica por fortalecer el proceso descentralizador en su posicin ms integradora y tambin un crecimiento de las asignaciones presupuestales hacia los gobiernos regionales y municipales. De otro lado, tambin son incentivadores los esfuerzos realizados por mantener procedimientos participativos para formular Planes de Desarrollo y Presupuestos tanto de gestin como de inversin en las regiones y municipios; cosa que no ocurre en las entidades sectoriales centrales. En esa misma lnea, es interesante la predisposicin de algunas estrategias sectoriales para reforzar la articulacin de mercados, tal como son los Programas de Desarrollo Vial, varios Proyectos de Generacin Energtica y la instalacin de algunos Proyectos como Sierra Exportadora. En este ltimo se sugiere una revisin sustantiva de sus alcances, considerando al menos tres factores. Primero: las restricciones de las economas serranas lejanas de los centros de consumo con parcelas reducidas y poco tecnificadas, para formar cadenas productivas exportables competitivas. Segundo: la necesidad de responder a las demandas alimentarias y de insumos locales y regional. Tercero: la conveniencia de incorporar iniciativas de produccin competitivas dentro de los Planes de Competitividad y de Exportacin que son parte de los mandatos de los gobiernos
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regionales; de manera que el Proyecto no camine artificiosamente por sus propias veredas. En tales contextos, varias amenazas que deben ser enfrentadas. los diferentes intereses o aspiraciones de los grupos polticos y sociales, tanto aquellos establecidos en los tradicionales centros de poder como los que estn instalados en las provincias, atentan contra la maduracin de consensos descentralizadores bsicos; las anteriores iniciativas de descentralizacin y regionalizacin, abortadas o incompletas, han alimentado un sentimiento de desconfianza sobre las reales vocaciones del Gobierno Central y del Congreso para efectivizar procesos descentralistas; la inexistencia de una Estrategia Global de descentralizacin, genera distorsiones en el desempeo no solo del Gobierno Central sino que tambin de los gobiernos regionales y municipales; la posibilidad que en la reforma o modernizacin del Estado y del Poder Ejecutivo, todava en debate, se mantengan estigmas centralistas. Este factor es clave porque implica asumir, como hiptesis de partida, que el actual modelo de Estado no ha podido resolver las inercias econmicas y sociales estructurales y que en ciertos territorios tiene una presencia precaria, apenas simbolizada por una escuelita multigrado o un Puesto de Salud casi inhabilitado; el crecimiento de los fondos en manos de las regiones y municipios no ha sido necesariamente equitativo en trminos territoriales se ha concentrado en Cajamarca, Cusco, Apurmac y Ancash (en parte por los rendimientos del canon minero), se ha focalizado en los gastos de operacin (gestin) ms que en inversiones y no se ha acompaado con un mejoramiento de las capacidades de los gobiernos regionales y municipales para disear, ejecutar y monitorear los proyectos bajo sus mandatos. Esta ltima consideracin es relevante porque contradice, al menos en parte, el argumento falaz de quienes no conocen las exigencias de estos esfuerzos o de los que conocindolas descargan interesada o injustamente sus posiciones centralistas en el sentido de existir una estructural incompetencia de los gobiernos regionales y municipales para manejar fondos y gerenciar el desarrollo. el enorme peso de un centralismo poltico y econmico ha conspirado contra la descentralizacin. Se trata, entonces, de adoptar estrategias capaces de revertir las causas estructurales del centralismo; sorteando medidas extremadamente 1
parciales y puntuales que no pueden mejorar significativamente ni la plataforma econmica ni las redes sociales que garantizan la participacin autntica de las organizaciones sociales en los procesos descentralistas. Se carece todava de un cuerpo conceptual y de una batera de estrategias e instrumentos sistematizados que aboguen por la descentralizacin en sus alcances sustantivos. Este cuadro puede determinar que se pierda nuevamente la oportunidad de construir un Estado y una economa ms dinmica, articulada, descentralizada, solidaria y equitativa. Las carencias para impulsar la descentralizacin tienen que ver tambin con la ausencia real hacia fines de Julio del 2007, de cuatro herramientas clave de orientacin tcnica, poltica y legal: a) un Plan Nacional de Desarrollo, cuyo principal agente operativo debe ser el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico CEPLAN (que el gobierno se ha comprometido a instalar antes de finalizar el 2007); b) un Plan Nacional de Descentralizacin; c) un Plan Nacional de Ordenamiento Econmico Territorial; d) una reforma o modernizacin del Estado en general y del Poder Ejecutivo en particular que vaya ms all de los asuntos administrativos. Estas carencias van a enfrentarse y as viene ocurriendo, con iniciativas descentralistas provenientes desde las bases sociales locales y de las propias autoridades regionales o locales; lo cual le resta una cierta uniformidad y coherencia al proceso. En efecto, movilizaciones de este tipo se han estado produciendo en el primer semestre del 2007 para conseguir determinados objetivos descentralistas o recibir la atencin sobre proyectos considerados como fundamentales en esos mbitos. En general, hasta ahora, esas movilizaciones han derivado hacia entendimientos o acuerdos entre las autoridades regionales o locales y las autoridades del Gobierno Central. Varias Mesas de Concertacin han sido instaladas en este entorno para, por ejemplo, debatir preferencias fiscales en parte de la Amazona, elevar los recursos crediticios del Banco Agropecuario, acelerar algunas transferencias de Proyectos (tramos de la Transamaznica del Sur, por ejemplo), implementar una reforma fiscal descentralista o incrementar los recursos presupuestales para el desarrollo en determinados espacios, tal como ha ocurrido con Ayacucho y Apurmac, entre otros. El riesgo aqu es que no dispongan de un horizonte estratgico nacional que provoque sinergias integradoras. En todo caso, se trata de compaginar inteligentemente los esfuerzos de abajo hacia arriba, dentro de las cuales puede mencionarse, como un ejemplo, las propuestas surgidas de Alianzas o Redes Municipales engrampadas por la reciente Ley de Mancomunidades Municipales, con las responsabilidades que en el proceso le corresponden a los estamentos nacionales del aparato pblico y de los gremios o asociaciones civiles. 1
En resumen, el Programa Pro Descentralizacin (PRODES), CARE y Propuesta Ciudadana han realizado informes y sondeos que muestran un balance relativamente positivo del proceso descentralista, pero que tambin expresan la ausencia o la precariedad de algunas concreciones. Estas observaciones tienen que ver no solo con polticas globales sino que tambin con la puesta en escena de nuevos procedimientos y recursos que faciliten la gestin de los organismos descentralizados. El siguiente esquema muestra las relaciones entre los contextos y los enfoques e hiptesis que entornan los esfuerzos hacia la descentralizacin y el desarrollo nacional, de un lado, y los contenidos e instrumentos para concretar los esfuerzos descentralizadores de otro lado.
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Esquema, descentralizacin y desarrollo nacional

Contexto nacional - Primarizacin de la produccin y acumulacin inequitativa (sectorial y territorial) de activos. - Pobreza extendida, inequidad, exclusin - Fragilidad de la red institucional - Incipiente democracia; en construccin. - Centralizacin del Estado y de la economa Enfoque del desarrollo humano Estrategia de Acondicionamiento Territorial y Plan Nacional de Descentralizacin Descentralizacion econmica - Potenciacin de recursos locales para generar complejos productivos competitivos; con responsabilidad social y ambiental. - Captacin y distribucin territorial equitativa de los ingresos financieros - Reordenamiento de las infraestructuras de articulacin econmica regional. - Aplicacin de los ingresos empresariales en las localidades donde actan. Contexto internacional - Globalizacin; nuevas inventivas tecnolgicas de impacto mundial. - Precios de productos de intercambio ampliado (metales, petrleo). - Convenios de integracin (CAN) y Tratados de liberalizacin de mercados (TLC)
Descentralizacin poltica y administrativa - Transferencia de facultades desde el Gobierno Nacional a los gobiernos regionales y municipales. - Conformacin de regiones. - Incentivo de valores adscritos a la consecucin de una democracia y de una ciudadana integral. - Reforzamiento de gobiernos municipales.
Instrumentacin operativa - Normatividad - Guas para el Diagnstico y la identificacin de potencialidades competitivas. - Pautas para formulacin de planes, presupuestos participativos y proyectos. - Zonificacin funcional de las regiones. - Programas de formacin de capacidades - Sistemas de seguimiento y evaluacin. - Sistemas de Gerencia integral de los gobiernos regionales y municipales
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caPtulo ii
Desempeo de los actores involucrados
2.1. Evolucin institucional en cambiantes escenarios

Los liderazgos institucionales y sus formas de actuar en el proceso hacia la descentralizacin y en la conduccin de los gobiernos regionales y municipales son tantos o ms determinantes que la normatividad formal. En consecuencia, dibujar aunque sea de manera resumida y parcial el comportamiento de las entidades involucradas en este proceso, permite establecer con mayor acierto las estrategias o acciones pendientes para avanzar en el camino. Con esa orientacin, es pertinente recordar que una efectiva descentralizacin se sellar en funcin de dos factores. Primero: por la construccin de un Estado activo, que sobrepase la valla de un esquema liberal que lo coloca como un simple prestador de servicios sociales bsicos, de garante de la estabilidad monetaria, de arbitro episdico de conflictos puntuales o de manejador de daos generados por eventos climticos agudos (sequas, friajes). Segundo: por el impulso de una plataforma econmica sustentada en el mejor aprovechamiento de las potencialidades competitivas de nuestros recursos, que atiendan tanto las demandas internas como las externas en un mercado cada vez mas abierto pero tambin riesgoso dado el dominio de los pases o corporaciones transnacionales. Ambas iniciativas definen el comportamiento de los diferentes actores sociales, econmicos y polticos involucrados en el proceso. Se parte de que el perfil de las instituciones involucradas en los procesos descentralistas y en el manejo de las regiones y municipios hasta el 2000 ha cambiado particularmente a causa de los compromisos que prearon las campaas electorales del 2002 y del 2006. El abultado bolsn de compromisos asumidos no es fcil de llenar considerando las inadecuadas u obsoletas organizaciones econmicas y poltico administrativas heredadas y a los enormes frenos para revertirlas en funcin de los objetivos ms resaltantes del desarrollo humano. Tambin se requiere disponer de organizaciones
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civiles representativas fuertes para otorgarle al proceso un sentido participatorio. En resumen, lograr avances descentralistas de fondo y mayor eficiencia y transparencia en la gestin de los gobiernos regionales y municipales, supone asumir nuevas formas de entender las respectivas misiones o vocaciones institucionales y modificar funcionalmente todas las instancias sectoriales y territoriales del Estado. Existe la predisposicin poltica o los ambientes econmicos adecuados para embarcarse en esta gigantesca tarea? En el plano econmico, el MEF3 y el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN)4 en primer orden y los Ministerios de la Produccin y los Gobiernos Descentralizados en segundo orden, deberan aprovechar las oportunidades que ofrecen las elevadas tasas de crecimiento del PIB en los ltimos aos (5% al 6%) y de sus expectativas hacia el 2007 2008 (7% al menos, segn algunos mensajes oficiales). Esta opcin implica mejorar los niveles de captacin (base tributaria) y distribuir los ingresos pblicos en funcin de inversiones que propicien cadenas productivas desconcentradas e infraestructuras capaces de impulsar nuevos y ms dinmicos mercados; adems de reforzar las asignaciones en al menos tres sectores sociales crticos: salud, nutricin y educacin (abordados como una triloga interdependiente). La estrategia inducida debe considerar que el crecimiento econmico es selectivo (minera, pesca, agroindustria, finanzas), que puede ser pasajero y que los tributos y rentas empresariales obtenidos no discurren suficientemente hacia los grupos histricamente desposedos5; ni siquiera de los entornos territoriales donde funcionan las plantas. El cuadro siguiente muestra el crecimiento de la recaudacin de impuestos entre 1995 y el 2006.
Recaudacin de impuestos 1995 2006 (Millones de nuevos soles corrientes) 995 996 997 998 999 ,455 3,749 6,578 7,093 6,203 200 2002 2003 2004 2005 24,054 28,04 8,062 8,734 2,376
Aos Aos
2000 6,867 2006 36,972
Nota: No incluye los impuestos aduaneros. Fuentes: Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria. Nota Tributaria. Base de datos del PNUD Elaboracin: Propia
3 Fundamentalmente a travs del Sistema Nacional de Inversin Pblica (Ley No. 27293, modificado por la Ley 28802) y de los correspondientes Programas Multianuales de Inversin Pblica. 4 Creado por la Ley 28522, publicado en El Peruano del 6 de mayo del 2005. 5 La pobreza se mantiene por el 50% y la pobreza extrema no es menor al 20 % de la poblacin; an cuando recientes datos del INEI exhiben tasas algo menores.
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Otros cinco aspectos son relevantes para la configuracin actual del rol que les corresponde cumplir a algunos de los actores clave que participan en el proceso descentralista: el creciente protagonismo de los gobiernos regionales y municipales en la toma de decisiones sobre las transferencias de atribuciones o programas de los sectores descentralizables (salud, educacin entre ellos), en la captacin y distribucin de ingresos y fundamentalmente en su rol de conductores lideres de los procesos de desarrollo en sus espacios; la emergencia de movimientos polticos regionales y locales6, compitiendo la representatividad social con los partidos de envergadura nacional, que no son muchos y que carecen, en general, de instancias desconcentradas activas (Comits Departamentales, Provinciales o Distritales). En este punto sin embargo aparece la cuestin de si la fortaleza relativa de los partidos regionales o locales se mantendr. En cualquiera de los niveles (nacional y regional local) es pertinente apuntar el argumento de que un sistema de partidos fuertes y validados es fundamental para canalizar orgnicamente las expectativas sociales en trminos de una estrategia de desarrollo definida. Varios conflictos recientes entre alcaldes y presidentes regionales con sus regidores o consejeros o directivas partidarias muestran que las fortalezas iniciales no necesariamente son irreversibles. la actuacin cada vez ms relevante de organizaciones civiles como los Comits de Desarrollo, Juntas de Regantes, Frentes de Defensa o Mesas de Concertacin, en la propuesta de polticas sectoriales territorializadas7 o en la promocin o en reclamo de Proyectos Estratgicos (vas troncales) o en la defensa del ambiente8. Un importante nmero de Acuerdos para impulsar proyectos se ha derivado de este tipo de intervenciones9. Mencin especial merece el hecho de que las entidades civiles de este tipo asuman crecientemente un fuerte protagonismo en
6 Esta multiplicidad de entidades poltico partidarias se expande en las elecciones del 2006 aunque empieza a brillar en las elecciones del 2002. Solo dos de los veintisis presidentes regionales corresponden al partido poltico encargado del gobierno nacional y ms de los dos tercios de autoridades municipales corresponden a partidos y movimientos polticos regionales o locales no vinculados a organizaciones nacionales. 7 En el Gobierno Regional de Ayacucho se estn desenvolviendo algunas Mesas Sectoriales (entre las que destaca la vinculada al plan regional educativo). 8 Especialmente en la esfera de las explotaciones mineras. 9 Acciones para acelerar la Carretera Transocenica del Sur se logr en Puno, a fines de Junio del 2007, con el soporte del Presidente de la Repblica a la demanda de movimientos regionales en ese sentido.
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los procesos de planeamiento concertado y presupuestos participativos. Esto es decisivo para madurar el formato de una gestin colectiva del desarrollo regional y local. la conformacin de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), que permite a los gobiernos regionales dialogar y negociar en mejores condiciones sus planes, proyectos y presupuestos con el Gobierno Central10. La Asamblea se ha convertido tambin, practicamente en un sustituto parcial del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), desmontado en enero del 200711 y que ha sido reemplazado por la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros. Es de hecho, en ese sentido, el interlocutor de mayor peso en los debates descentralistas desde su contexto ms integral; la actuacin en paralelo, no siempre articulada y frecuentemente contradictoria, de mltiples actores que intervienen, directa o indirectamente, formal o informalmente, en la gestin del desarrollo regional y local. Esta situacin, que complica la gestin de los alcaldes y presidentes regionales, involucra a dependencias sectoriales o Programas Nacionales Desconcentrados (Sierra Exportadora, Juntos), a oficinas provinciales de enlace de los gobiernos regionales e incluso de consejeros regionales, a oficinas regionales de congresistas, as como a gobernadores y tenientes gobernadores dependientes del Ministerio del Interior, cuyas funciones son discutibles teniendo en cuenta la desaparicin de los prefectos y subprefectos. Tambin envuelve la actuacin de algunas organizaciones no gubernamentales y entidades de la Cooperacin Externa que impulsan programas de soporte a la gestin de los gobiernos regionales y municipales, en ciertos casos con un predominio excesivo sobre las frgiles estructuras tcnicas de estos gobiernos subnacionales.
Una mencin aparte recae en la fluctuante dinmica de las Comisiones Congresales ms vinculadas con el tema: a) la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado, b) la Comisin de Presupuestos y Cuenta General de la Repblica, c) la Comisin de Pueblos Andinos,
0 Un caso es el Acuerdo por el cual se transfiere el Proyecto Hidroenergtico de Chinecas al Gobierno Regional de Ancash; que previamente se haba transferido, sin lgica territorial, a la Municipalidad Provincial del Santa (Junio 2007). La propuesta de reemplazar al CND por un Consejo Intergubernamental de Descentralizacin (CID), conformada por 4 representantes del Gobierno Central (uno de los cuales el Presidente del Consejo de Ministros- la presidira); 4 representantes de los gobiernos regionales y 4 representantes de los gobiernos municipales; ha sido (Julio del 2007) archivada. El CND se ha reemplazado por una Secretara Tcnica (STD) que opera a la sombra de la Oficina de la Presidencia el Consejo de Ministros. La STD tiene una posicin poltica menos determinante que el CND y en la prctica opera incluso a travs de del rea de Coordinacin Regional y Municipal de la PCM.
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Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecologa, d) la Comisin Agraria. Es en estas Comisiones que ha recado y seguir recayendo la responsabilidad de ajustar y aportar con nuevos marcos legales capaces de sustentar la maduracin del proceso. Existen varias iniciativas embalsadas al respecto, incluyendo la Ley de Modernizacin del Estado y la Ley del Poder Ejecutivo, la Ley de Bases de la Regionalizacin, las Leyes Orgnicas de los Gobiernos Regionales y Municipales y la Ley modificatoria de los Canon. Una inercia congresal que no corra al paso de las crecientes propuestas generadas en el Poder Ejecutivo Central o en las bases sociales, constituira un freno adicional al proceso. Los gremios empresariales tambin deben asumir una cuota ms fuerte en su compromiso con el proceso; habida cuenta de que diversas evaluaciones realizadas sobre los esfuerzos alrededor de los Planes y Presupuestos Regionales y Municipales muestran su escasa participacin. En particular debera incentivarse sus aportes en los Planes Regionales de Competitividad que son mandatorios al nivel de los gobiernos regionales. Se trata en esencia de hacer realizable la concertacin entre todos los actores ms representativos en los diferentes empeos descentralistas. No debe obviarse en este breve recorrido institucional la responsabilidad de los medios masivos de comunicacin, como canalizadores de iniciativas y debates certeros, abiertos y transparentes sobre los procesos en cuestin. Este aserto es cada vez ms crtico en la medida en que ha crecido muy velozmente el acceso de las personas, an en lugares alejados, a la telefona, al internet, a la radio y a la televisin. Dependiendo de la vocacin democrtica de los medios es posible direccionar positivamente estos esfuerzos o hacerlos perversos. Obviamente se trata por un lado de la resolucin real de los Cdigos de tica y Responsabilidad tanto de los dueos de los medios como de los comunicadores sociales de carne y hueso. Finalmente corresponde hacer una anotacin sobre la influencia que puede tener sobre la consolidacin o congelamiento del proceso el Grupo de Descentralizacin del Acuerdo Nacional, que es un nuevo actor en este esfuerzo inacabable. En uno de los Anexos se hace una acotacin directa sobre esta entidad que aglutina, al menos formalmente, a diversos actores relacionados con un posible Proyecto Nacional de Desarrollo y su desgranamiento en polticas de Estado relativamente concretas, en este caso alrededor de la descentralizacin.
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2.2. Implicancias polticas y sociales

Los comportamientos anteriormente mencionados tienen diversas implicancias polticas y sociales; varias de ellas interdependientes: sentimientos regionalistas o localistas acunados por los partidos y los Frentes de Desarrollo o de Defensa pueden apuntalar exitosamente demandas econmicas y sociales justas; pero pueden tambin debilitar la construccin de un Proyecto Nacional de Desarrollo y poner en riesgo la gobernabilidad. Ubicar el justo medio para impulsar iniciativas sociales sin menoscabar la gobernabilidad es una tarea compleja que deber resolverse caso por caso; negociaciones bilaterales entre el Gobierno Nacional y cada autoridad regional y municipal, provoca un enorme desgaste de energas y fragmenta una propuesta orgnica12. Estas autoridades competirn para sacar, en cada caso, las mayores ventajas posibles an si perjudican al vecino, lo que se ve favorecido por la no implementacin del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico. Superar ese tono negativo implica estimular Acuerdos interregionales o intermunicipales para fortalecer opciones negociadoras de inters comn y de mayor impacto (sistemas de riego, manejo de cuencas, circuitos tursticos, ejes viales). Aqu puede recurrirse a las Redes Municipales, a las Mancomunidades Municipales, a las Juntas de Coordinacin Interregional y a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)13. una propuesta nacional, integradora, de descentralizacin implicara remodelar el ordenamiento econmico del territorio, reformar el Estado, conducir el propio proceso y reforzar las trasferencias de atribuciones y programas. Este tipo de propuesta no puede ser asumida plenamente por la ANGR aun cuando sean vlidos, por ejemplo, sus aportes para configurar el Presupuesto del 2008.
Autonomas absolutas o integracin con el Estado Nacional.

Los presidentes regionales y alcaldes deben tener una visin multidimensional del rol que tienen que cumplir. Sin duda alguna deben comprometerse con el futuro de los espacios que representan, pero tambin concurrir con el desarrollo del pas en su conjunto. Regiones y municipios deben sostener sus autonomas relativas en el marco de un pas unitario, representativo, democrtico y descentralista.
2 Porque implica que el Gobierno Nacional lidiara con 25 gobiernos regionales (por ahora departamentales), 94 gobiernos provinciales y ,637 gobiernos distritales. 3 En la seccin de Anexos se incluye el Acta que crea la Asamblea.
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persistencia de dificultades para armonizar esfuerzos entre el Gobierno Nacional con los gobiernos regionales y municipales, dado que la Ley de Bases de la Descentralizacin as como las Leyes Orgnicas de Gobiernos Locales y Regionales no definen categricamente las atribuciones respectivas; y tambin porque los instrumentos que deberan funcionar como integradores (el plan regional de desarrollo y el presupuesto participativo) son muy dbiles. la fragilidad poltica de algunas autoridades regionales y municipales; por haber sido electas en el 2006 con porcentajes relativamente bajos de los votos vlidos (del orden del 25%); aunque esta situacin puede superarse si las gestiones muestran ser eficientes. Invoca un riesgo potencial de gobernabilidad, como ya se viene apreciando en algunas circunscripciones en las que a pocos meses de iniciados los gobiernos regionales y municipales han aparecido demandas, sostenibles o no, de vacancias o revocatorias de las respectivas autoridades; confrontaciones de roles entre las variadas entidades que participan formal o informalmente en la propuesta de polticas o proyectos de inversin; lo cual debilita la autoridad poltica de las municipalidades y gobiernos regionales; y tambin perturba los procesos de formulacin de los Planes de Desarrollo Concertados. Uno de estos elementos perturbadores es la todava ambivalencia (excepto en Arequipa) entre los Directores Sectoriales Regionales y los Gerentes de las unidades de lnea de los gobiernos regionales.
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caPtulo iii
Estrategias descentralistas relevantes
Un proceso descentralizador sostenido implica derruir mitos y conductas centralistas enquistados tan profundamente que solo cambios estructurales, en la economa y en el Estado, podran impulsarlo. Sera injusto desconocer que desde el 2002 ha habido avances en torno a este proceso; y ha existido un debate prolfico sobre este angustiante asunto. Sin embargo, estos son insuficientes. En consecuencia, importa poner sobre la mesa los siguientes lineamientos estratgicos que pudieran apuntalar el proceso descentralista y una mejor gestin de los gobiernos regionales y locales14.
3.1. Decisin poltica y consenso, como requisitos de partida.

Los objetivos descentralizadores en el contexto de una democracia plena15, pueden mantenerse en el limbo cuando carecen del soporte poltico real del Congreso, de la Presidencia de la Repblica, de los alcaldes y presidentes regionales y tambin de las fuerzas sociales organizadas. Un escenario que pudiera sustentar polticamente el proceso es el Acuerdo Nacional, especialmente si se incorporasen entidades representativas de las instancias regionales y municipales. La Octava Poltica de Estado del Acuerdo, tiene como bandera el epgrafe de Descentralizacin Poltica,
4 Las propuestas tienen como referencias al Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD del 2006 Hacia una Descentralizacin con Ciudadana, y a los aportes de organizaciones comprometidas con el tema. Entre ellas: el Grupo Propuesta Ciudadana, la RED Per, el Programa Pro Descentralizacin (PRODES) que auspicia USAID, la Defensora del Pueblo, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) y el propio Consejo Nacional de la Descentralizacin (CND) en su momento. 5 El concepto de Democracia plena, hace referencia a tres derechos fundamentales de las personas: a) Derechos civiles en trminos de acceso a la justicia y a oportunidades iguales; b) Derechos polticos como la disponibilidad para votar libremente por sus representantes; c) Derechos econmicos y sociales ligados al bienestar material y servicios bsicos ms all de la simple sobrevivencia.
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Econmica y Administrativa para Propiciar el Desarrollo Integral, Armnico y Sostenido y aparece en su versin completa en la Seccin de Anexos. Si los soportes polticos son evadidos, el proceso descentralizador se atascar inevitablemente y habramos perdido la oportunidad de configurar un Proyecto Nacional de consenso sustentado en el enfoque del desarrollo humano, que no soporta los intolerables cuadros de inequidad y pobreza extendida, tal como aparece en los Objetivos de Desarrollo del Milenio auspiciada por las Naciones Unidas16. En ese sentido, en un recuadro anterior se denotan las expectativas sobre la descentralizacin en particular y sobre el desarrollo en general generadas en los objetivos y compromisos expresados por el Presidente de la Repblica, en su discurso del 28 de julio.
3.2. Establecimiento de un Estado representativo, eficiente y descentralizado

Una eficiente reforma del Estado debera considerar a las instancias regionales y locales de Gobierno como actores clave; corroborando la predominancia de esas instancias en el manejo directo de los proyectos de inversin que aludan a sus esferas de mando. Correspondientemente, el Gobierno Nacional mantendra la responsabilidad de establecer las polticas macro econmicas y macro sociales, dirigir la Defensa Nacional y las relaciones exteriores; y asumir proyectos de envergadura supra regional. La reforma debera superar los enfoques liberales extremos que arrinconan al Estado en funciones relacionadas solo con la dotacin de servicios sociales, la administracin fiscal o la resolucin de conflictos extremos; abstrayndolo de atribuciones reguladoras y promotoras de la produccin material y del empleo digno. Un nuevo Estado configurado bajo la sombra del desarrollo humano, tendr que dirimir, en representacin de las mayoras, los desequilibrios econmicos, sociales y territoriales que el mercado (imperfecto) no ha podido resolver automticamente. Un nuevo Estado democrtico y promotor efectivo del desarrollo tendra que reforzar sus aportes y responsabilidades a favor de las colectividades muy pobres y alejadas de los centros urbanos emergentes. Debera revertir el escenario actual donde el Estado es un gran ausente; o quiz apenas representado por un Juez de Paz bastante desprotegido de las instancias superiores de la Judicatura, de un maestro mal pagado que atiende varios
6 Son 8 los ODM suscritos por 92 Estados en Septiembre del 2000: a) erradicar la pobreza extrema y el hambre; b) lograr la enseanza primaria para todos los nios y nias; c) promover la igualdad entre gneros; d) reducir la mortalidad de nios y nias menores de 5 aos; e) mejorar la salud materna; f) combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; g) garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; h) fomentar una alianza mundial para el desarrollo.
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grados escolares a la vez (multigrado) y carente de materiales educativos apropiados; as como eventualmente de una enfermera o de una obstetriz de la propia localidad. Finalmente, es necesario que la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, que est pendiente en el Congreso, incorpore elementos muy precisos sobre los alcances o atribuciones de cada nivel de Gobierno (Nacional, Regional, Municipal Provincial, Municipal Distrital); a fin de evitar duplicaciones y costosas contradicciones.
3.3. Formulacin de un Plan Nacional de Descentralizacin y de un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial Principios y propuestas iniciales
En el mbito del Gobierno Central se ha expresado la prioridad de la descentralizacin y se han establecido varias medidas puntuales sobre la flexibilizacin del Sistema Nacional de la Inversin Pblica (SNIP) y la transferencia de Programas y atribuciones que se deberan adscribir a los Planes Concertados y Presupuestos Participativos regionales y municipales. Sin embargo, estos impulsos han carecido de dos Planes integradores: un Plan Nacional de Descentralizacin (PND) y un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) cuyos primeros bocetos se efectuaron por el CND en el 2005. Estos dos planes, a su vez, han carecido, en la escala macro, de un Plan Nacional Global y Planes Sectoriales de Desarrollo para orientar el desarrollo nacional en su conjunto. En ambos casos podran haberse utilizado como referencias a las Estrategias derivadas del Acuerdo Nacional y a los Objetivos de las Metas del Milenio propugnados por el Sistema de las Naciones Unidas. La actualizacin del PND y del PNOT para encuadrar los Planes y Presupuestos descentralizados es un reto pendiente de elevada envergadura tcnica y poltica. Retardar su abordaje implica agudizar los desencuentros entre regiones y zonas que no tienen un referente para asumir sus vocaciones y posibilidades de articulacin econmica y social con una perspectiva nacional. Implica tambin evitar el innecesario costo de ejecutar inversiones en infraestructuras (especialmente viales) que carecen de un horizonte de ordenamiento territorial al nivel nacional. Es una tarea que debe asumirse esencialmente por el CEPLAN y por la entidad conductora del proceso de descentralizacin. En el esquema siguiente se configuran los marcos referenciales deseables de los Planes y Presupuestos Regionales y Municipales.
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Referentes de los planes y presupuestos regionales y municipales Estrategias del Acuerdo Nacional Objetivos de las metas del milenio
Plan Nacional Global y Planes Sectoriales Plan Nacional de Descentralizacin Planes Regionales y Municipales Concertados Presupuestos Regionales y Municipales Participativos
Plan Nacional de Ordenamiento Territorial
Rediseo del Plan Nacional de Descentralizacin (PND)

El original PND establecido por el CND en su momento, fue inherentemente caduco, porque se careca no solo del Plan Nacional de Desarrollo y de marcos sustantivos que todava no aparecen: un Plan Nacional de Desarrollo, un Plan Nacional de Ordenamiento del Territorio y una estructura de Estado descentralizado. Estas carencias imponen reajustes en al menos los siguientes sentidos: fortalecer tcnica y polticamente la Secretara de Descentralizacin (SD) y definir el rol de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. As mismo, considerar la intervencin de redes municipales representativas que convoquen las aspiraciones del nivel local en el amplio proceso descentralista. En esta misma lnea podra considerarse la conformacin de un espacio intergubernamental institucionalizado (en los tres niveles: nacional, regional, municipal) para la conduccin concertada de la descentralizacin. establecer compromisos operativos descentralistas entre las fuerzas polticas de mayor peso; tomando como un referente a las matrices derivadas de las Polticas de Estado del Acuerdo Nacional; articular con la mayor racionalidad posible los aspectos econmico productivos de la descentralizacin (impulso a inversiones desconcentradas) con los
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aspectos poltico administrativos (reparto del poder; roles de cada instancia de gobierno); armar un sistema de gestin Municipal y Regional ms eficiente desde el punto de vista de su sistema de Gerencia, de sus estructuras orgnicas (ROF) y de sus capacidades logsticas, tcnicas y financieras; utilizar las nuevas Estrategias de Acondicionamiento Econmico Territorial para el mejor uso del espacio fsico, del ambiente, de los recursos naturales y de los circuitos que integren eficientemente mercados y asentamientos humanos; definir un nuevo proceso de formacin de macrorregiones, algunas de cuyas salidas aparecen en la lnea 3.4 de este documento.
Formulacin de una Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial

Algunos grandes proyectos mineros o gasferos (Las Bambas, Yanacocha, Doe Run, Gas de Camisea) e hidroenergticos (Chira Piura, Olmos); de integracin fsica multirregional como son los Corredores de Integracin principalmente estimulados por el IIRSA; la Carretera Panamericana, la Carretera Central, la Carretera F. Belande (ex Marginal de La Selva) y la Carretera Longitudinal de La Sierra, deben entenderse como referentes clave para empujar una articulacin econmica que facilite el aprovechamiento de nuestras potencialidades. El aprovechamiento aludido debe conducirse no solo para responder a demandas externas, sino que tambin y fundamentalmente para cubrir las demandas (insumos para la industria, seguridad alimentaria) del pas. Los proyectos viales de dimensin macrorregional tendran que complementarse con redes viales primarias (nacionales, regionales) y secundarias (municipales, comunales) para activar circuitos de intercambio entre mercados cercanos entre s. En este nivel debern ampliarse las capacidades de los gobiernos regionales y municipales para operar Provas Rural en su reciente contexto (integrado a Provas Nacional) y el Fondo para el Desarrollo Vial que han estado funcionando al amparo del Ministerio de Transportes y Comunicaciones17. El sistema portuario jugar un rol dinamizador del ordenamiento econmico territorial, compartido con el sistema vial, particularmente en los casos de los puertos de El Callao, Ilo, Matarani, Bayovar, Yurimaguas, Iquitos Nauta, Ucayali, Chimbote, Pisco, Paita, Salaverry y Mollendo. Su modernizacin gerencial y su
7 El Ministerio de Transportes y Comunicaciones dispone de un Plan de Desarrollo Vial que tiene el emblema de Proyecto Per. Postula la integracin vial del pas; a base de 3 ejes viales y 4 hidrovas; que hacen un total de 2,000 kilmetros. Un punto estratgico reside en el mantenimiento de las vas.
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sentido patrimonial (concesiones o administracin directa por ENAPU o gobiernos regionales); as como su mejora operativa (gras, cmaras de fro, almacenaje) constituyen un reto pendiente. Deber rescatarse el sistema de cabotaje y de transporte martimo nacional, que ha sido desmontado a favor de navieras de otros pases o corporaciones transnacionales.
Situacin y perspectivas de infraestructuras de articulacin territorial internacionales.

El Proyecto del Corredor Vial Interocenico Sur (Per Brasil) ha sido concesionado en sus tramos 2,3, y 4. En estos tramos existen crticas al diseo que encarece la obra, as como a la modalidad por la cual el Estado se compromete a invertir un importante monto para complementar el peaje por el limitado trnsito inicial. No est claro tampoco el beneficio del proyecto frente al costo de la inversin y del mantenimiento de la va. En el contexto de este proyecto, la demora en las licitaciones para los tramos 1 y 5 han generado fuertes tensiones con los Gobiernos Regionales de Puno y Cusco (Junio del 2007) y organizaciones civiles en esas regiones.
(Anlisis ms rigurosos sobre los Corredores IIRSA y los proyectos portuarios pueden encontrarse en la revista electrnica Poder Ciudadano. manudam@terra.com.pe)
Tendran tambin que potenciarse determinados centros urbanos emergentes, como cabezas dinamizadoras precisamente de los diversos circuitos de intercambio. En ese sentido, deberan reforzarse los programas de soporte a las empresas que se definan como arrastradoras de tecnologas y empleos: asesora en gestin, informacin de mercados compradores, canalizacin de crditos. Paralelamente debern impulsarse proyectos de dotacin ampliada de servicios sociales bsicos que jueguen el papel de atraccin al establecimiento de plantas procesadoras y de empleo calificado: agua y energa en primer trmino. Este tipo de impulsos (pblicos y privados) tendran que ampararse en polticas que eviten repetir el clsico ciclo de acumulacin de ventajas en los centros urbanos dominantes, en contra de los asentamientos de sus entornos que se convierten entonces en subsidiarios repetitivos de un centralismo regional. Las jerarquas y funciones de los diferentes asentamientos humanos es un factor clave para definir estrategias de desarrollo diferenciales. En trminos de densidad poblacional, Lima Metropolitana es 11 veces ms grande que Arequipa, 12 veces ms grande que Trujillo, 26 veces ms grande que Huancayo, 64 veces ms grande que Hunuco y 95 veces ms grande que Huaraz; segn el siguiente cuadro donde se muestran los rangos poblacionales de las 30 principales ciudades del pas. Esta lnea estratgica supone tipificar los asentamientos humanos, a base de sus densidades poblacionales, sus potencialidades y sus extensiones fsicas. Implica tambin revisar los 34
enfoques tradicionales sobre el rol de los Polos de desarrollo y sobre la vigencia de la tambin tradicional distincin de lo urbano versus lo rural. Esta categorizacin ha quedado obsoleta atendiendo a que las migraciones estacionales o estructurales han empujado estilos de vida rurales campesinos que se tien con los patrones sociales de los habitantes urbanos y viceversa.
El papel de Lima Metropolitana en el proceso.

Lima Metropolitana sigue simbolizando la cabecera poltica y econmica gigante, anmica, centralizadora y saturada que caracteriza al pas. Y puede seguir teniendo esa ingrata imagen si las estructuras de poder no se modifican y se hacen ms permeables para el resto. Pero, de otro lado tambin puede, bajo ciertas condiciones, funcionar como el espacio capaz de ejercitar efectivamente su rol promotor, articulador y orientador del desarrollo nacional y apuntalar las funciones de otros centros de menores jerarquas. No es intil, por lo tanto, zanjar radicalmente el carcter diferencial de los Planes de Desarrollo y los roles polticos de Lima Metropolitana, con respecto a estos factores en el resto del pas. Por otra parte, es bueno reconocer que Lima Metropolitana cobija a no menos de 2 millones de pobres
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Poblacin censada de las 30 ciudades ms pobladas. 2005
Ciudades / Departamento Ms de 700,000 habitantes: Lima Metropolitana Lima y Callao Entre 230,000 a 700,000 mil habitantes: Arequipa Arequipa Trujillo La Libertad Chiclayo Lambayeque Piura Piura Cusco Cusco Huancayo Junn Entre 120,000 a 230,000 mil habitantes: Pucallpa Ucayali Chimbote 1/ Ancash Juliaca 1/ Puno Iquitos Loreto Sullana 1/ Piura Ica Ica Tacna Tacna Ayacucho Ayacucho Chincha Alta 1/ Ica Cajamarca Cajamarca Hunuco Huanuco Entre 20,000 a 119,000 mil habitantes: Puno Puno Tarapoto 1/ San Martn Tumbes Tumbes Talara 1/ Piura Huaraz Ancash Cerro de Pasco Pasco Moquegua Moquegua Abancay Apurmac Puerto Maldonado Madre de Dios Moyobamba San Martn Huancavelica Huancavelica Chachapoyas Amazonas Total 30 Ciudades Poblacin Total Pas
Poblacin 2005 Habitantes % 7765,200 697,600 644,800 471,000 361,300 325,400 302,400 226,300 210,800 205,400 205,300 197,900 187,100 176,200 142,600 133,600 122,600 121,800 114,000 105,100 91,700 85,000 82,300 67,900 52,800 51,600 40,100 37,700 31,200 20,200 13276,900 27946,774 27.8 2.5 2.3 1.7 1.3 1.2 1.1 0.8 0.8 0.7 0.7 0.7 0.7 0.6 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 47.5 100.0
1/. Excepto estas ciudades el resto son capitales de departamento. Fuentes: Per en Nmeros 2006. Cuanto S.A. Elaboracin Propia.
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Prioridades territoriales
Cuando la mirada sobre el Per se acerca a espacios subnacionales, la diversidad aparece como nuestro signo ms claro. Esta percepcin tiene dos expresiones. Primero: su sentido positivo derivado de la rica variedad etnocultural y biofsica (pisos ecolgicos y de vida). Segundo: las restricciones definidas por su agreste geografa y por las tensiones derivadas de los graves desequilibrios sociales en cada espacio subnacional. En ambos casos la respuesta debe apuntar a la priorizacin en la asignacin de los recursos disponibles, pero esencialmente a la formulacin diferenciada de estrategias y visiones de desarrollo humano. Como un acercamiento a este argumento, pueden proponerse dos mbitos macrorregionales que merecen una atencin prioritaria y/o especializada: la Amazona y la Sierra Centro Sur. Veamos algunos juicios sobre estos espacios, que se detallan algo ms en uno de los Anexos: la Amazona cubre a ms del 65% del territorio nacional, est fsicamente (por ahora) muy distante de los principales centros de demanda, dispone de una extraordinaria riqueza natural sustentada en esencia por hidrocarburos, madera, agua y especies vegetales o animales nativos prcticamente irrepetibles, que al mismo tiempo vienen sufriendo serios procesos de explotacin depredatoria que sigue activa, incluso en los espacios formalmente protegidos (Reservas). Ms del 70% de la cobertura boscosa del Departamento de San Martn ha sido irremediablemente daada tanto por concesionarios madereros como por migrantes serranos empobrecidos. Este cuadro es reiterativo en los otros Departamentos amaznicos (Ucayali, Amazonas, San Martn y Madre de Dios). De otro lado, cobija a importantes Comunidades Nativas que han sufrido histricamente de agresiones, pobreza y exclusin. Varias de ellas han desaparecido y otras estn en proceso de extincin. El Instituto de la Amazona Peruana (IIAP) ha elaborado una propuesta estratgica para el desarrollo de la Amazona hacia el largo plazo considerando que se trata de un territorio con especiales vocaciones y problemas. la Sierra Centro Sur dispone de una riqueza potencial y activa basada en cultivos y crianzas nativas (papa de altura, oca, camlidos sudamericanos) as como en minera; sus tierras cultivables son relativamente escasas y tiene un rgimen de uso o propiedad poco competitiva (por ahora); y concentra poblaciones en situacin de pobreza o exclusin social muy elevados. Es tambin un espacio donde se escenificaron los ms crueles daos ocurridos entre los aos 80 y fines del 2000 a raz de la conflagracin blica desatada por Sendero Luminoso
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que cobr alrededor de 70,000 muertos18. Sequas y friajes o heladas severas han afectado seriamente y con regularidad a esta regin; sin que se hayan establecido estrategias oportunas y adecuadas para amenguar sus efectos sociales y econmicos; los cuales se posesionan de las poblaciones pobres campesinas. En Junio del 2007 graves situaciones de este tipo han afectado particularmente las zonas altas de Apurmac, Cusco, Puno, Ayacucho, Huancavelica y Arequipa; que han sido declaras en emergencia climtica. El Proyecto Sierra Exportadora aparece como una alternativa de posibilidades para ciertos productos serranos, an cuando mantiene todava algunas ambigedades programticas, suena muy sobredimensionado en sus metas y auspicia un sesgo exportador que no aprecia suficientemente las demandas internas, entre ellas a la seguridad alimentaria a la que tienen derecho las poblaciones locales y regionales donde se genera la produccin.
3.4. Nuevas estrategias para la conformacin de macrorregiones Consideraciones Generales

La conformacin de macrorregiones19 ha sido y sigue siendo uno de los asuntos ms complejos y delicados en la agenda descentralista. La sustentacin para afrontarlo radica bsicamente en que la organizacin econmica territorial y el modelo de gestin con 24 departamentos han mostrado su agotamiento e ineficacia. Los lineamientos que formul el CND para establecer macrorregiones han sido fuertemente cuestionados principalmente porque su punto de arranque (juntar departamentos) es extremadamente artificioso frente a las reales articulaciones socio econmicas territoriales (vigentes y potenciales). Los resultados negativos del referndum de Octubre del 2005, para conformar cinco macrorregiones a partir de diecisis departamentos20, muestran ese panorama complejo. En consecuencia, la Ley de Incentivos para la Conformacin de Regiones21 y el calendario para su realizacin
8 Esta situacin ha impulsado un Programa Nacional de Reparaciones que en su primer tramo (todava insuficiente) ha dispuesto 44 millones de soles invertirse en proyectos de inters colectivo, en 440 Comunidades de Ayacucho, Hunuco, Junn, Huancavelica, Apurmac, Puno, Cusco, Ucayali y Pasco. 9 regiones propiamente dichas, considerando que ese trmino tiene hasta ahora un carcter transitorio y no legal; dado que se adscriben a los departamentos. 20 Apurmac, Cusco, Arequipa, Puno, Tacna, Ayacucho, Ica, Huancavelica, Ancash, Hunuco, Lima Provincias, Junn, Pasco, Tumbes, Piura y Lambayeque. En promedio el voto por el NO oscil en un 70%. En contraste, una encuesta de IMASEN, antes de la votacin, indicaba que el SI abarcara, en promedio, al 46% contra el 30.7% que representaba el NO. 2 Ley No. 28274 y su ampliatoria: Ley No. 28465
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progresiva, en el 2005, el 2009 y el 2013, han quedado obsoletos; dada la dinmica econmica, social y poltica de los pueblos. Se impone entonces apuntalar un proceso ms eficiente y relativamente abierto pero no por eso menos exigente. Dos consideraciones son clave en torno a este asunto. Primera: la macro regin, por su escala fsica y poblacional, hace ms admisible la conformacin de cadenas empresariales capaces de provocar cambios sustantivos en el aparato productivo y abrir nuevos mercados complementarios, internos y externos. Segunda: la macrorregin reduce el nmero de instancias administrativas departamentales lo cual hace, en principio, ms gil la gestin poltica nacional central. Considerando a los departamentos como pivotes referenciales tentativos de la conformacin de macrorregiones, existen dos posiciones; una, de mayor amplitud, aboga por cuatro o cinco macrorregiones, mientras que la segunda, intermedia, considera ocho a diez macrorregiones. La primera afronta, a nuestro juicio y pese a lo sealado en uno de los prrafos anteriores, el problema de que precisamente su enorme escala (por ejemplo, una macrorregin Norte compuesta por los Departamentos de Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Cajamarca, Amazonas y San Martn) hara poco eficaz e incluso conflictivo su manejo poltico administrativo interno. La insuficiente red de transporte y las barreras geogrficas dificultaran una gerencia dinmica y amenguara la participacin activa de las poblaciones organizadas especialmente en los Consejos de Coordinacin que tendran que establecerse. Qu entidades representaran en esa escala al sector empresarial o a las organizaciones sociales que normalmente operan en mbitos locales o departamentales? Cmo participaran los representantes de por lo menos treinta gobiernos provinciales? No sera extremadamente engorrosa y cara la convocatoria a representantes que habitan en localidades muy distantes de la sede y que no disponen de rutas ni servicios de transporte regulares? Frente a esa situacin, la segunda opcin aparece como la ms viable. Entre tanto, se precisa reforzar a las Juntas de Coordinacin Interregional para promover macrorregiones e impulsar proyectos de inters comn. Existen, a Julio del 2007, tres Juntas Interregionales destacables: a) la Junta Interregional del Norte y Oriente; que integra a Amazonas, Cajamarca, Lambayeque, Piura, San Martn y Tumbes; b) la Junta de Coordinacin Interregional Centro Sur Oriente22, que integra tentativamente a Junn, Ayacucho, Apurmac, Huancavelica, Ica, Hunuco, Lima Provincias, Pasco, Ucayali y Hunuco; c) la Junta Interregional de la Macro
22 En un reciente artculo (3 de Julio del 2007), Julio Daz Palacios, de la Red Per, ha realizado un interesante anlisis de las perspectivas de esta Junta y ha propuesto varias estrategias para su consolidacin.
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Regin Sur, integrada por Arequipa, Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna23. Es interesante notar que algunas de estas Juntas disponen de Secretaras Tcnicas que vienen trabajando en los propsitos aludidos. Una de ellas es la Junta Interregional del Norte y Oriente. De otra parte, los departamentos (formalmente regiones) como espacios sociopolticos propios y validados se estn consolidando y no ser fcil integrarlos bajo un mandato nico; con lo cual el proceso de regionalizacin quedara bloqueado o adoptara disfraces departamentalistas. As ocurri en el experimento regionalizador del periodo 1987 199024; cuando se establecieron Sub Regiones que prcticamente eran departamentos y a las cuales se les conferan atribuciones y ampulosos aparatos administrativos casi calcados del nivel regional. En ese escenario, uno de los mayores obstculos de la regionalizacin radica en que las administraciones actualmente departamentalizadas debern transitar hacia formatos multidepartamentales que obviamente son ms complejos. Otro obstculo, de naturaleza socio poltica se refiere a la disputa de liderazgos donde no es fcil hacer que algunos (lderes) arren sus propias banderas para dejrselas a otro competidor.
Objetivos de la Junta de Coordinacin Interregional Centro Sur Oriente.

a)Promover mejores condiciones para la integracin regional y macro regional; b) fomentar la industrializacin de las microcuencas y cuencas de su mbito; c) impulsar un polo energtico a partir del Gas de Camisea; d) fortalecer el desarrollo de capacidades de los diversos actores del mbito de la Junta, incluyendo a organizaciones comunales y otras que representen a la sociedad civil, organizaciones empresariales, universidades; en el marco de procesos de participacin ciudadana; e) articular planes de desarrollo departamental en el marco de un Plan Nacional de Desarrollo Concertado. La Junta se constituy el 7 de Julio del 2007, en Abancay.
Finalmente, son auspiciosos los acuerdos interdistritales e interprovinciales para, por ejemplo, manejar asociadamente desechos slidos, desarrollar integralmente cuencas hidrogrficas y organizar sistemas de seguridad ciudadana. Estos esfuerzos apuntan tanto a una mayor racionalidad territorial en la gestin municipal como a una progresiva conformacin de regiones. Aqu son resaltantes los impulsos a favor del asociativismo
23 La Asociacin Civil Comunidad en Accin de Arequipa, plantea incorporar tambin a Apurmac y Cusco. Tiene como antecedente la propuesta de la Cmara de Comercio e Industrias de Arequipa desde al menos el 2002. 24 El experimento de entonces defini inicialmente Regiones a base de los departamentos existentes: - Grau (Tumbes y Piura), Amazonas (Amazonas y Loreto), - Nor Oriental del Maran (Cajamarca y Lambayeque), - Ucayali (Ucayali), - Inca (Cusco, Apurmac y Madre de Dios), - San Martn y La Libertad, Los Libertadores / Wari (Ayacucho, Ica y Huancavelica), Andrs A. Cceres (Hunuco, Pasco y Junn), Chavn ( Ancash), Arequipa, Maritegui (Moquegua, Tacna, Puno).
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municipal, una de cuyas expresiones es la Mancomunidad de Municipalidades25. Esta opcin (asociativista) sin embargo viene sufriendo sistemticos enfrentamientos con la postura de algunas dirigencias polticas que posiblemente para ampliar su base electoral auspician la creacin de nuevos distritos, algunos de escala minscula (en poblacin y/o territorio). Uno de estos casos se refiere a la reciente creacin del distrito de Canoas en Tumbes (cuya capital es Punta Sal). Otro caso se refiere a la propuesta an informal de crear un nuevo distrito a partir de un centro poblado o barrio que pertenece al distrito de Ventanilla, en El Callao.
Mancomunidades municipales en marcha.

An antes de la Ley de las Mancomunidades (Ley No. 29029) s, se haban forjado varias asociaciones para acometer objetivos comunes. Una de ellas es la Mancomunidad del Corredor Andino Central de Piura, conformada por las Municipalidades de Morropn, Santa Catalina de Mossa, Santo Domingo, Chalaco, Fras y Pacaipampa. La Mancomunidad postula activar 4 objetivos: a) articulacin de las entidades sociales dentro de su territorio; b) integracin vial y de las comunicaciones; c) gestin econmica promotora en base a microcuencas y corredores econmicos; d) conjuncin de polticas sociales, particularmente en cuanto a desnutricin y analfabetismo. El proceso de gestacin de esta experiencia tuvo el apoyo de la Red de Municipalidades Rurales de Piura (REMURPI), y las Organizaciones No Gubernamentales CIPCA y Coordinadora Rural. El 13 de Julio del 2007, la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE) y la Asociacin Nacional de Municipalidades del Per (AMPE) presentaron un conjunto de iniciativas al Gobierno Nacional para establecer los contenidos del Reglamento de la Ley de las Mancomunidades.
Formulacin de los Expedientes Tcnicos

Los expedientes tcnicos para sustentar la conformacin de macrorregiones exige el uso riguroso de varios y complicados datos o indicadores, incluyendo una cartografa especializada, que implican la disposicin de cuadros tcnicos y costos logsticos importantes. Esta exigencia determin que posibles proponentes no se atreviesen a formularlos y que algunos de los expedientes formulados tuviesen graves fragilidades tcnicas. Frente a tal situacin regresiva, se ha estado proponiendo por varios gobiernos regionales y organizaciones no gubernamentales una flexibilizacin de las exigencias establecidas; aplicando metodologas simplificadas y de rpida ejecucin26;
25 Regida por la Ley de la Mancomunidad Municipal; No. 29029 (El Peruano; del 29.5. 2007). 26 El PNUD ha confeccionado y empezado a aplicar varias metodologas instrumentales en este sentido: Encuesta para el Diagnstico Integral, Encuesta de Hogares, Encuesta a Lderes, Gua
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sin que los resultados pierdan calidad analtica y propositiva. La norma vigente postula que los expedientes tcnicos para conformar macrorregiones o integrar provincias y distritos a una regin contigua pueden presentarse por los presidentes de gobiernos departamentales, partidos polticos o movimientos y ciudadanos individuales; as como a las municipalidades. Esta frmula conlleva dos riesgos. Primero: la posibilidad de que se multipliquen de manera masiva y aluvional iniciativas de personas individuales; lo cual provocara su difcil manejo y contribuira a enflaquecer la institucionalidad que el pas reclama. Segundo: la generalidad del trmino movimientos podra tambin conducir a propuestas carentes de representatividad por el tipo o/y escala del movimiento. Sera aceptada una iniciativa organizada, como ejemplo, por un grupo o Junta de Usuarios que maneja un pequeo sistema de riego adscrito a un villorrio de menos de 500 habitantes?
Incentivos a las regiones constituidas

Dos son los incentivos fiscales y financieros ms visibles para promover la constitucin de Juntas de Coordinacin Interregional y Gobiernos Regionales. Primero: recepcin prioritaria de recursos provenientes del Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDE). Segundo: ms rpido acceso a los recursos obtenidos por el canje de deuda pblica por inversin (en proyectos prioritarios) y por el manejo ms libre y realista de la recaudacin fiscal. Al respecto, las empresas cuyas sedes formales estn en Lima pero cuyas plantas operan en otros lugares deberan tributar en estos lugares (mineras, por ejemplo).
Derivaciones del referndum de octubre del 2005

La alternativa de cancelar o prorrogar el referndum era polticamente arriesgado. Apareca como una traicin a los objetivos descentralistas de los tecncratas, acadmicos y polticos relacionados al proceso. En los sectores populares masivos y marginados el tema no era relevante o simplemente se desconoca. El Gobierno no concurri con propuestas oportunas y sustantivas para superar esas percepciones. La inaccin de las autoridades, partidos polticos y organizaciones sociales contribuyeron al No o al ausentismo.
para la Identificacin de Potencialidades, Encuesta a Unidades Productivas. Se han acotado en un reciente documento elaborado por la Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano y que ha sido presentado el 26 de Marzo del 2007 (Cuadernos PNUD; Serie Desarrollo Humano Nmero . Instrumentos Metodolgicos: Sistema de Informacin para el Desarrollo Local SIDEL).
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Algunos conflictos por el uso de recursos (el agua en los casos de Arequipa y Moquegua de un lado y de Ica y Huancavelica de otro27) tuvieron incidencia en este desenlace; tanto como la cuestin de donde establecer la sede regional y de cmo componer los Consejos de Coordinacin (a partir del nmero de provincias en cada Departamento). Pero, en el fondo, el aborto responde a la inconveniente pretensin de asumir el proceso uniendo departamentos. En rigor, el resultado no deja de ser un alivio ya que una aprobacin habra forzado un esquema plagado de inconsistencias; lo cual lleva a plantear nuevas estrategias para retomar el intento.
Nuevas estrategias para la conformacin de macrorregiones

reforzar el enfoque territorial para perfilar zonas diferenciables y endgenamente consistentes, dentro de un departamento o provincia. Implica definir espacios operativos en funcin de cuencas, corredores econmicos, potencialidades de recursos identificadas, reas calificadas en situacin de emergencia social o infraestructuras articuladoras. En ese tipo de enfoque funcional, pierden importancia las delimitaciones administrativas28. Un lineamiento clave en esta dimensin consiste en admitir que las colectividades locales mantienen su atencin preferente en los entornos donde se expresan sus vidas cotidianas. Enfoques y aplicaciones prcticas en este sentido vienen siendo propiciados por el Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana (IIAP) y por el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), bajo el lema de Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE)29; replantear los expedientes tcnicos, no solo en relacin al punto anterior, sino que tambin en funcin de quienes (y en que condiciones) pueden o deben presentarlos al ente respectivo. En tal sentido puede postularse una mayor participacin de las organizaciones representativas de la sociedad civil y particularmente de las municipalidades que, salvo excepciones, no tuvieron un rol protagnico en el referndum efectuado el 2005; revisar el desencadenamiento cronolgico de las transferencias de atribuciones, programas, recursos fiscales y capacidades gerenciales a los gobiernos regionales (departamentales) y locales;
27 A fines de Marzo del 2007 los Presidentes de las dos Regiones (Huancavelica e Ica), con el soporte de la PCM, suscribieron un acuerdo que compatibilizara los intereses de ambos lados. 28 De las 78 Provincias que se identificaron en el 2002 como las que tenan problemas en temas de demarcacin, a Enero del 2007 solo una de ellas contaba con el saneamiento respectivo. (Tomado del Informe: Proceso de Descentralizacin. La Agenda a Cuatro Aos de Iniciado el Proceso. Enero del 2007. Programa Pro Descentralizacin PRODES. 29 Con el patrn metodolgico de las ZEE se han establecido mbitos zonales para propsitos de diagnstico y determinacin de proyectos ad hoc; en Cajamarca, Ucayali y San Martn.
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establecer criterios y procedimientos operativos para lograr una distribucin equitativa de los Canon y Regalas; as como de otros Fondos Especiales provenientes de Fideicomisos generados por algunos Complejos Mineros (Las Bambas, Antamina). En esa misma direccin, revisar las normas y el Fondo que estimulan la conformacin de regiones y la inversin privada descentralizada; reforzar las Juntas de Coordinacin Interregionales. En ese sentido debern establecerse prontamente las regulaciones y procedimientos para la incorporacin de las municipalidades provinciales en esas Juntas30; evaluar la pertinencia de establecer, entre tanto se establece un nuevo bloque de argumentos slidos, al menos una Regin Piloto en el transcurso del 2008. Esta propuesta proviene del Gobierno Central (recurrir a la exposicin del Presidente de la Repblica, del 28 de julio) y aunque suena atractiva para avanzar en la carrera, debiera considerarse al menos dos cuestiones crticas. La primera: se seguirn los mismos criterios y puntos de partida que se han criticado a la versin que fracas en el 2005? La segunda: asumiendo que existe una gran heterogeneidad en cada mbito departamental, la Regin que se establezca ser efectivamente un Piloto en trminos de su capacidad para ser un referente autntico en otros mbitos sociales econmicos - territoriales?
3.5. Propuestas para un Pacto Fiscal y Financiero Descentralista.

La descentralizacin y la gestin exitosa de los gobiernos regionales y municipales exigen mltiples esfuerzos y bastante dinero. Sin fondos para establecer proyectos sostenibles de desarrollo, esta aspiracin colectiva no podr materializarse o solamente cubrir algunos pocos objetivos marginales. En tal sentido, el alcance y las formas del desempeo de los patrones financieros y fiscales constituyen uno de los puntos crticos del proceso descentralista. Se trata, en rigor, de avanzar hacia una nueva propuesta financiera y fiscal, donde resaltan los siguientes puntos.
Aumento de la presin tributaria y distribucin de los ingresos fiscales

aumento de la carga o presin tributaria31, que ha fluctuado en los ltimos 10 aos en un 13% - 15% del PIB, as como la eliminacin de los generalizados comportamientos evasivos o elusivos de empresas y personas naturales. Por ambas vas se podr disponer de mayores fondos que, adecuadamente repartidos en sectores, grupos sociales y territorios, facilitarn procesos
30 Tal como lo manda la Ley No. 28997, del 4 de Abril del 2007, que modifica la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones 3 Presin tributaria = Ingresos tributarios/PIB.
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sustantivos de desarrollo. Esta opcin no solo se ampara en criterios de equidad y solidaridad. Tiene que ver tambin, ahora, con el crecimiento extraordinario de las exportaciones y de los precios relacionados con la minera particularmente; lo cual ha incrementado fuertemente las utilidades netas de las empresas que operan en ese sector. Entre el 2005 y el 2006 varias de las mineras ms grandes (Antamina, Southern, Yanacocha, Cerro Verde, Buenaventura, Barrick, Xtrata, Volcan y Shougang) incrementaron sus utilidades netas de US $ 9,928 millones de soles, a 16,946 millones de soles; esto es 1.7 veces). Para la gran minera en su conjunto se estima un incremento, en ese periodo, de 12,820 millones de soles a 22,947 millones de soles; esto es 1.8 veces32. No debe evadirse el argumento de que el crecimiento aludido puede caer y se perder nuevamente la oportunidad de avanzar en los procesos de desarrollo (nacional y local), tal como ha sucedido dramticamente con las fiebres del guano, del salitre y del caucho. Por lo tanto, es plausible un replanteo de las exoneraciones al pago de las regalas (que no son impuestos) y a las sobreutilidades; cambios en las normas presupuestarias, particularmente en cuanto a los porcentajes de los recursos fiscales asignables a los gobiernos regionales y municipales33. Una rpida revisin de los presupuestos pblicos entre el 2002 y el 2006 indica que su distribucin hacia los gobiernos regionales y locales ha mejorado algo, en desmedro de la asignacin al gobierno central. Este pas de obtener el 82% en el 2002 al 75% en el 2006; tal como aparece en el siguiente cuadro; que se acerca a lo expresado por el Presidente de la Repblica en su exposicin del 28 de Julio. Sin embargo no es claro si este porcentaje cubre mayormente gastos de gestin o si contiene fundamentalmente inversiones (que es lo esencial). En el Anexo se muestran varios cuadros relacionados con la dinmica de los ingresos y gastos pblicos, por departamentos; particularmente en base del programa de transferencias financieras a cargo del MEF.
32 Fuente: Reporte Nacional No. 5 del documento Vigilancia de las Industrias Extractivas; Balance 2004-2006; difundido por el Grupo Propuesta Ciudadana. Junio del 2007. 33 Parte de los esfuerzos conducen a regularizar las Regalas y los Canon; renegociando incluso los Contratos de Estabilidad Fiscal y Jurdica, varios de los cuales corresponden a empresas mineras que vienen obteniendo significativas ganancias.
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Presupuesto pblico por niveles de gobierno. 2002 2006 (en miles de soles) Nivel de Gobierno G. Central G. Regionales G. Locales Total del Presupuesto Incrementos Nominales 2002 82% 3% 5% 37,2 --2003 80% 5% 5% 40,89 0% 2004 77% 5% 8% 44,6 8% 2005 77% 6% 7% 49,7 % 2006 75% 7% 8% 50,862 4%
Fuente: Presupuestos anuales; MEF Elaboracin: Vigila Per; Grupo Propuesta Ciudadana.
rediseo en la base de clculo y en los criterios de distribucin de los rendimientos generados por los Canon, las Regalas, los Fondos Especiales o Fideicomisos establecidos por algunas empresas mineras, el Fondo de Compensacin Regional (FONCOR) y el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN). En el caso del canon, sobrecanon, y Regalas ese objetivo estratgico se sustenta en una marcada desigualdad de su distribucin. En efecto, entre el 2004 y el 2006 siete regiones (Cusco, Cajamarca, Loreto, Tacna, Moquegua, Piura y Ancash) concentraron alrededor del 75% de estos fondos; mientras San Martn, Amazonas, Madre de Dios, Lambayeque y El Callao solo participaron con el 0.02% del total. planteo, en el caso de la minera, de una reforma en el origen y la distribucin de los Canon y Regalas, en al menos tres sentidos: Primero: transferir una parte de los rendimientos a los territorios donde no existan explotaciones mineras o petroleras y gasferas hacia lugares donde estas explotaciones no existan. Implica considerare la posibilidad de incrementar los Fondos de Compensacin con una proporcin adicional del 50% de los impuestos sobre el canon que se queda en el Tesoro Pblico Central. Segundo: revisar su distribucin entre los gobiernos municipales, el Gobierno Regional y las universidades pblicas u otras entidades equivalentes34; ampliando el criterio de densidad poblacional incorporando factores relacionados con niveles de
34 Actualmente los gobiernos regionales reciben el 20%, las Universidades el 5%, las municipalidades distritales donde se encuentra el recurso extrado el 0%; las municipalidades de la provincia donde se encuentra el recurso extrado el 25%, municipalidades del departamento donde se encuentra el recurso extrado el 40%.
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pobreza y con potencialidades. Tercero: permitir que los recursos financien preferentemente proyectos productivos y acciones de preinversin para sostener el gasto eficiente. Se estima que para el 2007 las regiones donde operan plantas mineras dispondrn de unos 4,700 millones de nuevos soles por canon y unos 500 millones de nuevos soles como aportes voluntarios que bsicamente se configuran como un sustituto discutible de los pagos por regalas o impuestos a las sobreganancias. Ancash, Cajamarca, Moquegua y Tacna concentrarn alrededor del 60% de esos recursos. En el 2006 se habran dejado de gastar cerca de 700 millones de nuevos soles provenientes del canon minero. Entre el 2005 y el 2006 el canon minero transferido a las regiones subi de 898.9 millones de soles a 1,746.4 millones de soles (94%). Existen previsiones de importantes inversiones en minera en los prximos cinco aos, no obstante la concurrencia de conflictos con comunidades y con el propio Estado por el uso competitivo de tierras y aguas, as como por insuficientes medidas de proteccin ambiental35.
Canon minero transferido a las regiones en el 2006 Departamentos Cajamarca Ancash Tacna Moquegua Puno Arequipa Resto Total Valor (miles de nuevos soles) 355,432. 348,730.9 320,530.9 270,592.6 7,493.8 7,24.2 262,355.6 746,378.0 Porcentaje 20 20 8 5 7 4 6 00
Fuente: Sociedad Nacional de Minera y Petrleo.
ampliacin de las iniciativas para obtenerse directamente recursos propios por los gobiernos regionales y municipales mayores tributos que complementen las transferencias de la Caja Fiscal Central. Esta posibilidad tiene, en ciertos casos, el
35 Estos conflictos resultan de un histrico comportamiento depredatorio y poco respetuoso de los emprendimientos mineros, contra las poblaciones rurales y sus entornos. Solo recientemente y de manera parcial se estn armonizando posiciones. Existen suficientes tecnolgicas y econmicas para compensar a las comunidades donde se realizan las explotaciones y resolver los pasivos ambientales, en todos los escalones de la minera. Tambin alude a las explotaciones del bosque y de los recursos hidrobiolgicos.
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respaldo de programas catastrales bastante giles y la obtencin de crditos ya sea con el aval del Gobierno Central o con el respaldo de los ingresos previsibles del canon.
Revisin de las exoneraciones tributarias

replanteo de las exoneraciones tributarias, que reducen las capacidades de disponer de mayores fondos para invertir en el desarrollo nacional en general y en el desarrollo regional o local en particular. Este es un mandato tico y social, asumiendo las elevadas ganancias de algunos sectores empresariales, particularmente el minero, el financiero, el de las telecomunicaciones o el comercial. Al respecto, debera efectivizarse el lema de Responsabilidad Social de las Empresas que fue uno de los lemas ms promocionados en el CADE - 2006 cuyo ttulo general fue Inclusin y Desarrollo para Todos; reevaluacin de las normas que cancelan las exoneraciones tributarias en determinadas zonas de la Selva. Estas exoneraciones se dieron para incentivar inversiones y reinversiones en esos espacios, promoviendo el desarrollo y compensando su lejana o bloqueo geogrfico con respecto a mercados de la Sierra y principalmente de la Costa. Un elemental anlisis del desenvolvimiento de las exoneraciones en cuestin determina que los impactos buscados han sido bastante marginales. Sin embargo, debera establecerse una reprogramacin progresiva y no su cancelacin inmediata para evitar saltos bruscos en la disponibilidad de fondos fiscales. En el caso de la minera, las exoneraciones tributarias fueron definidas en 1991 como incentivos a la inversin: hasta el 80% del impuesto a la renta si se reinvertan las utilidades en nuevos proyectos. Esta prctica dur hasta septiembre del 2000; aunque Yanacocha y Cerro Verde la han continuado usando basados en sus contratos de estabilidad tributaria; lo cual determin un monto no pagado por Impuesto a la Renta del orden de US $ 350 millones36. Tal como se ha mencionado en uno de los prrafos anteriores, parece permisible replantear los trminos de las exoneraciones o desfases en el pago de las regalas mineras bajo el argumento de los contratos basados en la estabilidad jurdica y tributaria. Se trata de revisar los aportes voluntarios de las mineras (previstos tentativamente en unos 500 millones de soles por ao) por un rgimen cuyos parmetros sean mandatorios y se manejen directamente por el Estado.
36 Fuente: Diario La Repblica del de Abril del 2007; en la Columna Cristal de Mira del Economista Humberto Campodnico.
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Financiamiento de proyectos de inversin

agilizacin administrativa y otorgamiento de una perspectiva descentralizadora al Sistema Nacional de Inversin Publica (SNIP); sin quebrar los criterios de viabilidad, sostenibilidad y rentabilidad econmica/social de los proyectos propuestos. Una limitante del enfoque SNIP37 radica en que analiza proyecto por proyecto, sin considerar suficientemente el rol de cada uno de ellos frente a una propuesta multisectorial de desarrollo, que tiene ms lgica. Otro factor determinante es el de las Certificaciones38 (acreditaciones) a cargo del MEF. Recientemente se han emitido regulaciones que permiten, bajo ciertas condiciones, que los propios gobiernos regionales y municipales aprueben sus proyectos. Otras medidas adicionales en ese sentido se estaran estudiando durante el segundo semestre del 2007 en el Gabinete Ministerial en general y particularmente en el mismo MEF;
mejoras sustantivas en los procesos de identificacin, calificacin y evaluacin de los proyectos presentados en el marco de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos regionales y municipales. Al respecto, debern privilegiarse los Planes de Formacin de Capacidades que estn explcitamente considerados en las normas de funcionamiento de los gobiernos regionales y municipales. El SNIP debe apuntalar estas capacidades, en coordinacin con las Agencias de Cooperacin y Organismos No Gubernamentales que est aportando en esta lnea39. El punto de partida radica en que, en general, las Municipalidades, especialmente las calificadas como rurales no disponen de cuadros tcnicos para la compleja tarea de generar una Base de Proyectos sustentables, en armona con sus Planes Concertados y Presupuestos Participativos. refuerzo de los alcances descentralizadores el SNIP; en el sentido de que las Oficinas de Programacin de Inversiones (OPI) de los gobiernos regionales y municipales sern las encargadas de declarar la viabilidad de los Proyectos de Inversin Pblica (PIP) que no conlleven endeudamiento o garanta del Estado.
37 Las Leyes No. 27293, 28522 y 28802 constituyen el marco normativo y funcional del SNIP. El Decreto de Urgencia No. 05-2007 (22 de mayo del 2007) declara su reorganizacin. 38 Las Certificaciones constituyen un visto bueno para el otorgamiento de proyectos o recursos a las municipalidades o gobiernos regionales, basada en sus capacidades operativas y fortalezas institucionales. 39 Un ejemplo de este tipo de esfuerzos en la formacin de capacidades relacionadas con la formulacin de proyectos y Presupuestos Participativos corresponde a los talleres formativos anuales promovidos por la RED Per (Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local); en los que participan promotores (facilitadores) de diferentes regiones; bajo el membrete de Campaa Anual del Presupuesto Participativo. La ms reciente se ha efectuado los das 2,3, y 4 de Julio del 2007.
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Su reglamentacin define esta capacidad segn el monto o costo de cada proyecto. En ese sentido, por ejemplo, se ha establecido en mayo del 2007 que la viabilidad de los PIP que se financien con endeudamiento u otras que conlleven el aval o garanta del Estado se delega a los Gobiernos Regionales; siempre que su monto no exceda de un lmite definido por el MEF40. As mismo, los gobiernos regionales y municipales estn autorizados para dedicar el 5% de los fondos derivados del Canon, Sobrecanon y Regalas Mineras a la formulacin de perfiles, con lo cual se revierte parcialmente la poca capacidad de gasto de los gobiernos descentralizados.
Descentralizacin fiscal: el puente entre la economa y la poltica.

Para que el Estado pueda cumplir con sus funciones necesita de recursos econmicos, los cuales deben provenir de los impuestos. El primer problema es, en consecuencia, el financiamiento. El segundo problema es cmo se asigna o redistribuye los recursos. La descentralizacin fiscal presupone que el Estado centralizado no es un buen recaudador de impuestos, que no asigna eficientemente sus recursos y que no logra un impacto significativo sobre la equidad social. La descentralizacin fiscal debera corregir todos estos defectos del Estado centralista. Si esto ocurre, se genera un entorno favorable al desarrollo humano no solo porque se da un proceso de redistribucin, ya sea a travs del gasto o de los impuestos, sino porque la participacin ciudadana se da tanto participando en el financiamiento del Estado como en los beneficios que ofrece el suministro de bienes y servicios pblicos.
(Tomado del Cuaderno PNUD, Serie Desarrollo Humano Nmero 4: Descentralizacin para el Desarrollo Humano en el Per; de Efran Gonzles de Olarte).
3.6. Aceleracin y racionalizacin de las transferencias

La acreditacin para la transferencia tanto de facultades como de programas y proyectos en los gobiernos regionales implementada en el 2004 no super el 65% y en los gobiernos locales no super el 35% del total, tal como aparece en el cuadro siguiente. Dependiendo de la energa poltica y la vocacin de los entes centrales, la mayora de las transferencias de proyectos asignables a los gobiernos regionales y locales podran culminarse antes del 2008. Segn planteamientos de la Presidencia de la Repblica todas las funciones sectoriales (185) que han sido consideradas como transferibles a los gobiernos regionales tendrn ese destino antes de finalizar el 2007. Sin embargo, para que las acciones y responsabilidades inherentes a esas transferencias puedan ser efectivamente realizadas, es preciso afinar procedimientos administrativos, establecer las condicionalidades tcnicas para
40 La Resolucin Ministerial No. 34-2007-EF/75 (3 de mayo del 2007) es uno de los instrumentos regulatorios en ese sentido. Est en proceso de revisin.
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su efectivizacin y entregar los recursos financieros y logsticos que se precisan. De no ser as, se generara una carga inmanejable que los propios gobiernos regionales no estaran dispuestos a asumir abiertamente para su efectivo manejo porque los pondra en posicin conflictiva frente a sus poblaciones. En relacin con este tema, es pertinente considerar una serie de dispositivos relativamente recientes para agilizar o flexibilizar los procedimientos y tiempos adscritos a las transferencias desde los Sectores (entidades centrales) hacia los gobiernos regionales y municipales, de Funciones o Competencias; as como de programas, personal, acervo documentario y activos, en base a determinados indicadores de gestin (y de capacidades disponibles). El D.S. No. 036-2007-PCM41, por ejemplo, determina una secuencia ms rpida de trasferencias de Competencias para el 2007, con respecto al desempeo de este proceso en el periodo 2003 2006; asumiendo como un referente las transferencias previstas para los sectores de Salud y Educacin. El procedimiento establece seis pasos, que se inician con la presentacin (por los Sectores) a la Secretara de Descentralizacin (SD) de los requisitos mnimos que se consultarn a los gobiernos regionales y municipales para realizar las transferencias programadas. El paso final (sexto) se refiere a las disposiciones emanadas de la SD que contienen los criterios de simplificacin o agilizacin de las transferencias que se establecern en el Plan de Transferencias correspondiente. Al respecto, estn ocurriendo debates intensos sobre los alcances efectivos de la Municipalizacin de la Educacin y de la Salud Pblica; as como de la seguridad ciudadana. Existe una percepcin arraigada de que, al margen de las polticas o declaraciones oficiales, funcionarios de nivel intermedio de los sectores y de los Organismos Pblicos Descentralizados se resisten, explicita o implcitamente, a impulsar el proceso dedicado a ejercitar las transferencias. La transferencia de la atencin de la salud, particularmente al nivel municipal, tiene dos retos importantes. Primero: la inclusin adicional de poblaciones pobres en general, madres y nios, escolares, dirigentes de proyectos sociales; frente a insuficientes equipos, locales y personal profesional. Segundo: la hasta ahora frustrada integracin o articulacin de los diferentes sistemas institucionales (Defensa, Ministerio, Municipalidades, EsSalud). De otro lado, debe analizarse el desempeo de los Consejos Locales de Administracin de la Salud (CLAS) que operan al nivel distrital y provincial. Algunas evaluaciones practicadas en el 2005
4 D.S. No. 036-2007-PCM, publicada en El Peruano, el 2 de abril del 2007. Se reglamenta por la Directiva No. 00-2007-PCM/SD (Normas para la Ejecucin de la Transferencia del ao 2007 a los Gobiernos Regionales y Locales, de las Funciones Sectoriales incluidas en los Planes Anuales de Transferencias) suscrita el 7 de Mayo del 2007.
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muestran dificultades en la gestin de estos Consejos. Una a de ellas se debe a que su administracin por el Jefe del Centro o Puesto de Salud, quien al mismo tiempo gerencia el CLAS, tiene que atender pacientes y buscar fondos complementarios para financiar sus costos. Tambin han surgido problemas de retardo en la transferencia de pacientes hacia los hospitales generales y a los hospitales especializados. Este ltimo tema es grave considerando que la fluidez de las transferencias dentro de una cadena piramidal (Puesto de Salud - Centro de Salud - Hospital General Hospital Especializado) constituye el nervio de un sistema integrado. Se trata, en esencia, de hasta donde y bajo que condiciones descentralizar las funciones y actividades relacionadas con la atencin a la salud (y tambin a la educacin); mas que de un debate sobre la municipalizacin de estos sectores. Sin embargo, en la prctica, transferir a las municipalidades funciones y actividades supone al menos parcialmente municipalizarlos. El tema se ha hecho ms polmico con la entrega a los gobiernos regionales y municipales (aunque tambin a los sectores del Gobierno Central) de un importante contingente de fondos provenientes tanto del Presupuesto Regular como de los Canon y Regalas, que no han podido ser ejecutados en los calendarios previstos. Se seala que ms de 1,400 millones de soles no fueron ejecutados entre el tercer trimestre del 2006 y el primer trimestre del 2007. En resumen, el dilema es propio de un desequilibrio clsico entre las mltiples demandas sociales y la capacidad del Gobierno en sus diferentes instancias sectoriales y territoriales para cubrirlas adecuada y oportunamente. En el siguiente cuadro se aprecia parte del derrotero de los procesos relacionados con las transferencias de Programas o Proyectos y Funciones, en el 2007.
Balance de las transferencias de los programas sociales.

En lo fundamental se pueden presentar las siguientes conclusiones, a Mayo del 2007: a) escaso avance frente a lo planificado; b) retraso en la entrega de los recursos que permiten operar los programas transferidos; c) insuficiente participacin de los actores locales en los procesos de priorizacin, seleccin, ejecucin, monitoreo y rendicin de cuentas; d) algunas situaciones clientelistas o de aprovechamiento ilcito en la gestin de determinados Programas en especficas localidades; e) un interesante formato de gestin participativa a travs de Ncleos Ejecutores al nivel comunal en el caso de FONCODES.
(Tomado de la presentacin CARE Per sobre su estudio de los modelos de gestin descentralizada para obras de infraestructura social, realizada el 27 de Abril del 2007)
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Transferencia de funciones por sector y nivel de gobierno. 2007 Gobiernos Sector Regiones Provinciales y Distritales Agricultura 7 2 35 Comercio Exterior y Turismo Comercio Exterior 5 Turismo 8 Artesana 2 Energa y Minas 8 Produccin 7 Pesquera 0 Industria 7 Economa y Finanzas 3 Salud 6 4 Transportes y Comunicaciones 3 Transporte 8 Comunicaciones 5 Presidencia del Consejo de Ministros 5 Vivienda 8 Mujer y Desarrollo Social 4 6 Trabajo 8 Educacin 2 38 TOTAL 85 60 Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana. Elaboracin: Propia
3.7. Fortalecimiento de los planes de desarrollo concertados y de los presupuestos participativos Desarrollo sin Plan o Plan sin Desarrollo?
Los Planes de Desarrollo Concertados Regionales y Municipales no pueden ser asumidos solo como formatos burocrticos para validar los Presupuestos Participativos y los Proyectos de Inversin Pblica (PIP) por la va del Sistema Nacional de Inversin Pblica (en actual revisin). Son cada vez ms contundentes los argumentos que postulan la conveniencia de disponer de Planes como herramientas efectivas de la gestin en las diferentes instancias de Gobierno: Nacional, Regional, Municipal. La
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planificacin no es un lujo. Es una necesidad tanto para esas instancias como para la sociedad civil que tiene el derecho de participar en una propuesta donde se describa el futuro esperable considerando los esfuerzos acordados. El Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) como el rgano tcnico operativo del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico (SNPE) se mantiene en un plano secundario dentro de las agendas polticas y est prcticamente inactivo (a Julio del 2007), pese a que es formalmente vigente desde el 2005. El CEPLAN muestra cuatro carencias esenciales: su jerarqua poltica es precaria porque su Presidente, que tiene rango de Ministro, carece de voto y las iniciativas que promueva en el Consejo de Ministros no son necesariamente obligatorias; no aparecen claramente establecidos sus enlaces con el organismo conductor del proceso de descentralizacin sobre un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial; ni con el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) sobre el manejo racional de los recursos naturales; ni con el Instituto Nacional de Estadsticas e Informtica (INEI) sobre la base de datos que permitan garantizar diagnsticos sustentables; ni con el MEF sobre la priorizacin de la inversin pblica y para la normatividad presupuestaria; ni con el Consejo Nacional de la Competitividad para propiciar inversiones reproductivas; su formato institucional aparece muy dbil en relacin con los Planes Regionales o Municipales Concertados. Al respecto, es interesante mencionar que el Gobierno Regional de La Libertad a creado su Centro de Anlisis y Planeamiento Estratgico, el cual recibir un soporte tcnico del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), segn el respectivo Convenio en el marco de un Convenio suscrito en Marzo del 2007. Iniciativas equivalentes han venido apareciendo en Apurmac, Ayacucho, Cajamarca, Lambayeque y Junn. Estos esfuerzos seguramente presionarn a favor de la actuacin efectiva del SNPE en general y del CEPLAN en particular. Los Centros Regionales de Planeamiento Estratgico responden, claramente, a la conviccin (ojal generalizable) de que el desarrollo regional o local no puede realizarse sin una organizacin planificadora, especialmente si esta cumple con al menos dos condiciones. Primera: que se ligue operativamente a las respectivas Gerencias de Planeamiento y Presupuesto. Segunda: que convoque, a travs de ordenanzas la participacin de las organizaciones civiles ms representativas. Este objetivo puede concretarse en diferentes formas; una de las cuales es la de un Consejo de Coordinacin del Plan de Desarrollo Concertado, el cual podra derivarse en un escaln ms funcional
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en la forma de un Directorio presidido, en una alternativa, por el Vicepresidente del Gobierno Regional.
Una innovacin: Presupuestos por resultados

La trayectoria de los Presupuestos Participativos se haba afincado en un enfoque basado en el cumplimiento de la ejecucin del gasto en las cantidades previstas y en los tiempos establecidos de antemano. Este enfoque era muy mecnico y finalmente responda a los requerimientos de un MEF preocupado por la Caja. Ahora esta alternativa limitada para servir como testimonio de la eficacia o la eficiencia del gasto se ha cambiado positivamente por una propuesta basada en resultados, es decir en la forma por la cual la inversin ha contribuido a cubrir o consolidar determinados impactos sociales o econmicos. Este es, sin duda un avance que tendra que perfeccionarse considerando algunos criterios como los siguientes: correlacin de los resultados de cada proyecto con los resultados de otros proyectos relativamente compatibles. En este sentido, la propuesta debiera establecer paquetes de proyectos que, independientemente de los particulares resultados (impactos) de cada proyecto, genere sinergias o ventajas y resultados adicionales de naturaleza colectiva; establecimiento de indicadores que efectivamente midan los resultados; para lo cual es preciso admitir que algunos son de naturaleza cualitativa. Un debate en este plano tiene que ver con la arbitrariedad que puede surgir de este tipo de ejercicios particularmente si se conviene en estimar los beneficios o resultados o impactos indirectos. definicin de criterios e indicadores que califique con la mayor racionalidad posible las prioridades, teniendo en cuenta lo sealado en los puntos anteriores, pero tambin los elementos relacionados con el nivel de avance de los estudios de prefactibilidad, la masa de la inversin de los proyectos y su situacin presupuestaria, los tiempos de realizacin y las presiones sociales existentes frente a demandas que requieren de respuestas en el corto plazo.
Retos para la optimizacin de los planes y presupuestos concertados

Aparte de la carencia de los marcos orientadores de escala nacional, anteriormente referidos, los Planes Concertados y los Presupuestos Participativos Regionales y Municipales, que son obligatorios por Ley, han mostrado ser muy heterogneos entre s y en un porcentaje elevado adolecen de serios vacos o inconsistencias; dentro de las que pueden mencionarse a los siguientes: 55
escasa correlacin de objetivos, programas y proyectos entre los diferentes niveles territoriales (Regional, Provincial, Municipal); insuficiente correlacin funcional entre los Planes Concertados y los Presupuestos Participativos; fragilidad de los mecanismos participativos en sus formulaciones, ejecuciones y supervisiones. No siempre las Mesas de Concertacin, las Mesas Temticas (Sectoriales) y los Consejos de Coordinacin han tenido un nmero de sesiones llevadas con metodologas adecuadas, ni tampoco sus delegados por la sociedad civil han sido suficientemente representativos. Este es uno de los retos ms significativos porque garantiza la incorporacin consensuada de los diversos intereses comunitarios y porque defiende un estilo democrtico que no es comn en otros modelos (en Amrica Latina) dedicados a formular, ejecutar y vigilar Planes y Presupuestos. Adems, debe considerarse que este enfoque participativo no se ofrece en los procesos de planeamiento estratgico en los espacios sectoriales. limitados cuerpos tcnicos para acceder a la informacin de base y convertirla en propuestas orgnicas de naturaleza propositiva (objetivos, metas, estrategias, compromisos, recursos implicados, tiempos de realizacin ) dentro del ciclo Plan Presupuesto Proyectos; insuficiente uso de metodologas tcnicas para armar los Planes y Presupuestos con un permisible nivel de lgica y sustento.
Este tipo de carencias y desviaciones son negativas e inaceptables no solo para quienes quisieran apreciar un manejo tecnocrtico de estos esfuerzos, sino tambin y preferentemente para los operadores polticos (alcaldas, gobiernos regionales) que no encuentran en estos instrumentos una gua valida y eficaz para orientar sus gestiones. En estos casos irregulares, el documento se convierte en una pieza de archivo y sus costos (tiempo y dinero) son irrecuperables. Frente a este panorama, el MEF, varias Organizaciones No Gubernamentales y entidades de Cooperacin Tcnica Externa, el MIMDES, la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza y algunos Gobiernos Regionales y Municipales han iniciado, desde Febrero del 2007, campaas de internalizacin y capacitacin orientadas a renovar y hacer ms consistentes sus Planes Concertados de Desarrollo y sus Presupuestos Participativos. Parte de este esfuerzo obedece a la urgencia de hacer ms eficientes los Presupuestos del 2008 y de satisfacer las orientaciones del Marco Macroeconmico Multianual 2008 2010 (mayo 56
del 2007) en cuanto a las inversiones pblicas. De otra parte, se debe a la relativa flexibilidad reciente en la aplicacin de los recursos del canon minero (en particular), en el sentido de permitir el financiamiento de perfiles de proyectos. Finalmente se debe tambin a una apertura de varios organismos centrales para adicionar una perspectiva territorial multisectorial a sus funciones sectorialmente segmentadas42. Sobre la formulacin, ejecucin y monitoreo de Planes de Desarrollo Concertados en los niveles subregionales, el PNUD ha elaborado un trabajo titulado Promocin del Desarrollo Humano en Territorios Subnacionales (PRODESHU); que expresa una metodologa en ese sentido y que tiene su correlato operativo en una serie de guas para efectuar diagnsticos especialmente al nivel local43. Una cuestin tambin fundamental se refiere al hecho de que, en una alta proporcin de casos, los Planes de Desarrollo Concertados (que se deben asumir como integrales); no han sido alimentados operativamente por otros planes de naturaleza parcial, que tambin son mandatorios, como son los Planes Regionales de Competitividad, los Planes de Desarrollo Agropecuario, los Planes de Desarrollo de Capacidades y los Planes de Manejo de Riesgos climticos agudos. Superar esta desconexin, evitando que cada Plan sea un ente aislado, demanda un trabajo de articulacin muy riguroso, que requiere de cuadros tcnicos preparados, as como de recursos logsticos para facilitarles el trabajo. En el grfico siguiente se aprecia la serie de Planes parciales que deben ser integrados con lgica y funcionalidad en los Planes Integrales Concertados de Desarrollo Econmico y Social; regionales y locales.
42 En ese sentido, por ejemplo, el MIMDES, a travs de su Viceministerio de Desarrollo Social, realiz un Foro para sus funcionarios de nivel gerencial y subgerencial bajo el ttulo de Desarrollo Social y Territorial: Bases para la Incorporacin del Enfoque Territorial en las Polticas Sociales (Lima, 0 de Julio del 2007). 43 PNUD. Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Instrumentos Metodolgicos: Sistema de Informacin para el Desarrollo Local SIDEL. Febrero 2007.
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Uno de los casos que puede acentuar la necesidad de enlazar los Planes Parciales con el Plan Integral de Desarrollo Concertado, sealado en el grfico de arriba, se refiere a la conexin entre un Plan de Prevencin de Desastres y de Gestin de Riesgos (generados por eventos climticos agudos) y el Plan Integral. El nervio central de los esfuerzos en ese sentido radica en tres argumentos que parecen ser imbatibles44: una pertinaz conducta de las entidades oficiales y de las propias comunidades de responder a los daos sufridos en vez de disponer efectivamente de programas de previsin sistemticos;
44 La Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD edit un ensayo sobre esta perspectiva, que adems de la informacin y normatividad conseguida de varias ONG (ITDF entre ellas) y del Sistema Nacional de Defensa Civil, se nutri de un Taller y de testimonios recogidos de dirigentes comunales especialmente de Puno. De la Emergencia al Desarrollo. La Gestin de Riesgos Climticos con un Enfoque de Desarrollo Sostenible. Cuaderno PNUD; Serie Desarrollo Humano No. 8. Lima, 2005.
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los daos se agudizan o incluso se generan frecuentemente por la accin humana y no necesariamente (o en las dimensiones catastrficas con las que a veces ocurren) por los eventos climticos agudos (sequas, huaycos). La imprevisin en la captacin y manejo racional del agua por un lado o la erosin de las laderas por el desbosque pertinaz son dos ejemplos de este aserto; la pobreza es un factor causal de muchos de estos estigmas negativos, precisamente, por ejemplo, cuando los campesinos pobres talan las laderas para acceder a combustible o armar sus viviendas; los pobres son los ms afectados cuando ocurren sequas, huaycos o friajes dado que carecen de recursos suficientes para protegerse previamente o para recuperarse de los daos sufridos: ropa, cobertura para sus crianzas, medicinas, alimentos, semillas. No es casual, por lo tanto, que los campesinos empobrecidos sean los ms afectados por los friajes recientes en el Sur Andino; y as ha sido normalmente; en consecuencia, solo un enfoque de desarrollo har menos cruel y provocar menos daos cuando estas ocurrencias climticas se den. En el siguiente grfico se esquematiza esta lgica.
El ciclo lgico en el manejo de la prevencin y gestin de riesgos con un enfoque de desarrollo Desarrollo Emergencia Rehabilitacin y Reconstruccin Desarrollo
Prevencin
Plan de Prevencin de Desastres y Gestin de Riesgos
Normas de Gestin, proyectos y actividades, recursos financieros, logstica
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Revelaciones del Terremoto del 15 de Agosto.

El terremoto del 15 de Agosto devel varias insuficiencias para su tratamiento, no obstante la postura del Gobierno Central para otorgarle la importancia que merece por los graves daos causados y el hecho de que el Per ha vivido varios eventos climticos o telricos agudos en las ltimas 4 dcadas. Un rpido y apretado recuento de este evento ha mostrado los siguientes punto crticos, que deberan asumirse como aprendizajes para el futuro: a) el Sistema Nacional de Defensa Civil, con el Instituto Nacional de Defensa Civil a la cabeza, fue ampliamente rebazado y tuvo al menos en los primeros das poca relevancia frente a la actuacin de muchos comandantes que tomaban decisiones no siempre coherentes, al mismo tiempo. En ese entorno institucional, los Comits Regionales y Municipales de Defensa Civil estuvieron prcticamente sumergidos y sin capacidad efectiva de respuestas adecuadas a travs de lo que supuestamente debieron disponer: programas de prevencin y de atencin a la fase de emergencia; b) demoras en la recoleccin, almacenaje, y organizacin de paquetes de bienes estimados para su entrega peridica a las familias afectadas; c) desfases logsticos entre los puntos de recoleccin o almacenamiento y los puntos de distribucin directa como son los Comits Barriales, Comedores Populares o Albergues; c) actuacin descoordinada, al menos al inicio, de diferentes entidades de soporte a la Salud: Hospitales o Centros de Atencin del Ministerio de Salud, de EsSalud, Solidaridad, Fuerzas Armadas, Ministerio de Salud, Cooperacin Externa, Organizaciones Religiosas; d) ambivalencias en los criterios para estimar de la manera ms certera posible el tipo y la escala de los daos producidos; e) escasez de sistemas de manejo de desechos orgnicos como son letrinas y lugares para el derrame de aguas negras; f) colapso injustificable de los sistemas de comunicacin telefnica; g) muchas personas que de buena fe pugnaban por apoyar directamente las acciones de salvataje o emergencia, pero que tambin por su falta de ordenamiento complicaban el manejo oficial de la catstrofe, e incluso competan con los propios afectados por espacios para pernoctar, agua y comida. En todo caso no hay duda de que es preciso reforzar el Sistema Nacional de Defensa Civil, no solo en trminos de recursos logsticos y personal capacitado, sino que principalmente en el papel que debe jugar como cabeza en la conduccin de estos procesos. Al respecto, habra que evaluar los puntos a favor y los puntos en contra de la anunciada creacin (episdica?) de una nueva organizacin responsable de la rehabilitacin y la reconstruccin. En efecto, debera no solamente apreciarse las experiencias de otros pases; sino que principalmente apelar a la memoria que recoja el desempeo que tuvieron, en su momento, la Comisin (CRYRZA) constituida a raz del terremoto de Huaraz en 1970, o el Comit (CEREN) presidido por el Primer Ministro para atender centralmente el Fenmeno del Nio de los aos 1997 1998.
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En resumen
La construccin de Planes Concertados y Presupuestos Participativos ha sido, en general, ineficiente por la fragilidad de los instrumentos de anlisis y/o de los criterios orientadores tanto para las fases de diagnstico y programacin; como de ejecucin y evaluacin.
3.8. Mayor aprovechamiento de las potencialidades competitivas regionales Impulso de las potencialidades, bajo nuevos patrones econmicos y ambientales
Se requiere superar el formato primario-exportador de nuestra plataforma productiva, y provocar cadenas empresariales competitivas (transformacin) en las regiones. Este es un reto que implica construir una nueva estructura econmica basada en cinco pilares estratgicos: crecimiento sostenido de la produccin, con el mayor valor agregado posible y con una sistemtica incorporacin de tecnologas que eleven sustancialmente las productividades de las empresas especficas o conglomerados empresariales; acumulacin de los rendimientos de las inversiones realizadas, para reciclarlas en nuevas funciones de produccin; especialmente en las localidades que dieron origen a tales rendimientos; distribucin equitativa de los rendimientos y ganancias obtenidas, entre los varios actores que participan en el proceso; respeto de los emprendimientos empresariales, particularmente los de carcter extractivo (pesca, bosques, minas), al medio ambiente y a los derechos que sobre sus territorios tienen las comunidades campesinas y nativas. El emblema de Responsabilidad Social y Ambienta debera se traducida en hechos o compromisos inexcusables; fortalecimiento de las infraestructuras de apoyo a la produccin; especialmente de los sistemas viales y energticos.
En esta lnea se requiere una particular atencin al sector rural campesino andino selvtico, que sigue siendo el ms marginado y el que menos oportunidades dispone en cuanto a tecnologas competitivas, activos e insumos para capitalizacin, crdito45,
45 Provistos no solo por el Banco Agropecuario (con un incremento de su capital), sino que tambin por otros agentes como son las Cajas Rurales de Ahorro y Crdito, COFIDE e incluso la Banca Privada.
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asesora, informacin sobre mercados y capacidad de negociacin de los precios frente a comerciantes poderosos o rescatistas. En este asunto, las polticas compensatorias a los desajustes que provocaran los Tratados de Libre Comercio (TLC) sern fundamentales, junto con los incentivos para innovar esas economas campesinas que operan con regmenes econmicos tradicionales. Cunto dinero se requiere y por cuanto tiempo, para mantener compensaciones a los campesinos perjudicados por importaciones subsidiadas (USA. China, Espaa)?.
Los lmites de una competencia desigual.

....Cuando se habla de pobreza mundial lo primero que viene a la mente es que de cada cuatro pobres, tres viven en la zona rural y que su problema es que se les hace difcil colocar el producto de su trabajo frente a los campesinos del mundo desarrollado fuertemente subsidiados. Entre Canad, USA, la Unin Europea y Japn se destinan ms de 350 mil millones de US dlares anuales para subsidiar sus sectores agrcolas; que no ocupan ms del 5% de la fuerza de trabajo (en el Per est por el orden del 36%)..... Se trata de una cifra que supera en siete veces la ayuda que vuelcan los pases desarrollados a los pases pobres.
(Tomado de un artculo de Danilo Arbilla; Pobres los Pobres, La Repblica del 19.5.2007)
Se trata de un reto muy agudo porque supone revertir histricas polticas sectoriales (agro, industria, comercio) que casi sin excepcin han favorecido a los consumidores urbanos o a grandes empresas, por la va del manejo arbitrario, oligoplico o condicionado de los precios, de las infraestructuras, de los insumos y de los mecanismos de mercadeo. Por otra parte, deber potenciarse a las pequeas y medianas empresas (PYMES), que constituyen la gran mayora de los establecimientos empresariales, y que son menos exigentes en la disposicin de fondos para inversin en activos e incluso en capital de trabajo.
Cadenas productivas y responsabilidad social y ambiental

El aprovechamiento de los recursos naturales disponibles articulndolos en funciones de produccin que se concretan en empresas o cadenas productivas, debe efectuarse bajo normas que efectivamente eviten la depredacin de los capitales naturales (bosques, aguas, peces, minerales), la contaminacin ambiental en todas sus facetas y el ataque a los derechos de las comunidades donde los recursos existen. El deterioro del medio fsico (desertificacin, prdida de acuferos) causado por las explotaciones forestales depredatorias es gigantesco. En los ltimos 25 aos se han deforestado alrededor de 10 millones de hectreas; a una tasa anual de 261,000 hectreas46.
46 Informacin del Instituto Nacional de Recursos Naturales INRENA.
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Entre 1990 y el 2000 la tasa anual de deforestacin en la Amazona fue de casi 150 mil hectreas47. Y ni el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) ni el propio Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) han tomado las previsiones suficientes para evitar estos procesos que arriesgan la sostenibilidad ambiental (y humana) del pas en su conjunto. Los Planes de Manejo Ambiental (PAMA), los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), los Programas de Financiamiento de los Pasivos Ambientales (daos dejados por empresas que ya no operan); as como los Programas de Responsabilidad Social y Ambiental Empresarial (PRSAE) no han podido detener ese circulo perverso. En muchos casos los PAMA y los EIP favorecen a las unidades de explotacin y mantienen abusos ambientales o sociales. En cuanto a los PRSAE, hay avances y propuestas importantes en los casos de Yanacocha, Tintaya, Las Bambas y Michiquillay; an cuando se mantienen latentes sus proyecciones futuras y por lo tanto la continuidad de las negociaciones con las Comunidades Campesinas afectadas48. En el sector minero muchos de los conflictos se mantienen vivos y han llegado a constituirse en factores de inestabilidad social recurrentes. Los casos del Proyecto cuprfero Ro Blanco en Piura (Minera Majaz), de La Oroya (Doe Run), de Casapalca, de Cajamarca (Yanacocha) y de Marcona (Shougang), son solo algunos ejemplos paradigmticos; de los que no se libran las pequeas explotaciones informales en Puno, Piura, Madre de Dios y Huancavelica. Se impone un nuevo estilo y contenido de los arbitrajes que en este campo le corresponde al Estado como conductor del desarrollo para las mayoras. Bajo ese patrn, y bajo ciertas condiciones ambientales, sociales y laborales es posible negociar la realizacin de actividades mineras conjuntamente con las de otros sectores: agro, ganadera, industria, turismo, comercio. Este punto es fundamental porque el perfil mineralgico del Per es uno de los ms ricos del continente, lo cual permitira refrendar el rol clave de la minera en nuestra plataforma productiva nacional; pese a que, en general, provoca pocos empleos y un elevado porcentaje de los trabajadores mineros (alrededor del 60%) tienen contratos tercerizados (services) que no gozan de varios derechos laborales como son la sindicalizacin, el acceso a las ganancias netas, vacaciones completas, bonificaciones.
47 Informacin del Programa Nacional de Fortalecimiento de Capacidades para el Manejo del los Cambios Climticos y la Contaminacin Ambiental (PROCLIM). El INRENA ha autorizado concesiones de reforestacin en zonas no deforestadas totalmente; lo cual es arbitrario e ilegal adems de afectar la perviviencia de reservas forestales y de muchas las comunidades nativas. 48 Las cuales normalmente carecen de recursos tcnicos, financieros y legales para enfrentarse a la enorme maquinaria negociadora de las empresas. En algunos casos, organizaciones ambientalistas han concurrido a equilibrar esta situacin inequitativa.
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Se debe reforzar y hacer efectiva la denominada ciudadana ambiental; como parte de los derechos y obligaciones de las personas e instituciones. En ese sentido, la Ley General del Ambiente49 seala que toda persona tiene el derecho a una accin efectiva ante las entidades administrativas y jurisdiccionales en defensa del ambiente, velando por la proteccin de la salud individual o colectiva, la conservacin de la biodiversidad, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la defensa del patrimonio cultural. Los mecanismos a travs de los cuales la ciudadana ambiental puede ejercitarse son, primordialmente, los Planes de Ordenamiento Territorial, los PAMA, los Presupuestos Participativos, los Consejos de Coordinacin (Regionales y Locales) y de los Comits de Vigilancia Ciudadana.
El factor competitividad en el aprovechamiento de las potencialidades50:

Consolidar empresas o cadenas productivas con rendimientos aceptables51 requiere que en la combinacin de los diferentes recursos potenciales disponibles (humanos, naturales, infraestructurales, institucionales) se practiquen los siguientes lineamientos estratgicos: manejo adecuado en cuanto a: a) un balance entre ingresos por ventas y costos de transaccin para fijar sus precios y rentabilidades netas, b) la oportunidad de entrega y la calidad de los productos que sean mejores que las de otros ofertantes, c) la incorporacin de tecnologas que eleven la productividad de los diferentes factores de la produccin, d) la disposicin de una gerencia eficiente y proclive a buscar e incorporar cambios tecnolgicos y administrativos; bsqueda de escalas de produccin que, en lo posible, permitan transitar desde un mercado local (comunal o distrital) hacia mercados regionales e internacionales; abordaje tanto de las condiciones endgenas al propio emprendimiento empresarial (liderazgo, predisposicin a invertir y a innovar); como de aquellas condiciones exgenas derivadas de cambios en los patrones de consumo, de las polticas sectoriales nacionales o de la competencia malsana (dumping, oligopolio, barreras arancelarias); a fin de manejar lo ms racional y objetivamente posible los procesos e iniciativas;
49 Ley General del Ambiente; Decreto Supremo No. 008-2005-PCM 50 Los Informes sobre Desarrollo Humano del PNUD, del 2002 y del 2005 tocan estrategias relacionadas con el aprovechamiento de las potencialidades y con la competitividad; en el contexto de los procesos descentralistas. 5 Tasas Internas de Retorno que sean mayores que las que regularmente se configuran en los sistemas financieros formales y promocionales, o relaciones positivas entre beneficios y costos.
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compromiso con los parmetros propios del enfoque del desarrollo humano (equidad, solidaridad, convivencia sana con el ambiente); disposicin de sistemas de transporte y comunicaciones que acerquen, a bajos costos relativos, la oferta con la demanda.
El siguiente grfico alude al derrotero lgico para promover empresas o cadenas empresariales competitivas y a los factores que lo permiten.
Tejido institucional para impulsar cadenas empresariales competitivas

Otra cuestin clave en el abordaje de las potencialidades competitivas radica en el desempeo de las entidades relacionadas con este tema. El Consejo Nacional de la Competitividad (CNC) es una entidad de carcter mixto, que estuvo promoviendo la formalizacin de un Plan Nacional de Competitividad, en alianza con algunos gremios empresariales. Los resultados obtenidos hasta ahora (Mayo del 2007) son
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frgiles y sus perspectivas estn paralizadas, porque su estructura organizacional ha sido prcticamente abandonada y porque sus propuestas no implicaron compromisos efectivos. Al nivel regional los Planes de Competitividad son mandatorios por ley; aunque en realidad pocos gobiernos regionales han cumplido con formularlos y algunos de los que han sido aprobados tienen un desempeo relativamente inerte. Por lo tanto, hay una enorme demanda que debera ser cubierta en este campo. Algunos esfuerzos aleccionadores se han venido efectuando en Moquegua, Junn, Ayacucho y Piura; impulsadas por autoridades locales y regionales e importantes organizaciones empresariales. En el caso de Ayacucho este tipo de esfuerzos se ha venido aplicando bsicamente desde principios del 2002 por el Centro de Competitividad Regional de Ayacucho, que tiene el carcter de privado. Multiplicar estos esfuerzos, an precarios, es fundamental. El Programa de Alivio a la Pobreza que es auspiciado por la AID USA ha venido promoviendo proyectos y cadenas productivas competitivas en algunos Corredores Comerciales caracterizadas por altos ndices de pobreza pero que al mismo tiempo disponen de un Centro Urbano emergente y dinmico cuyo rol es el de facilitar informacin, apoyar iniciativas y brindar asesora tcnica. Es importante considerar entonces las dinmicas y los enfoques a travs de los cuales se arriba a un Plan Regional de Competitividad y de cmo este debe tener integrado al menos a los proyectos o programas especiales que aluden al mejoramiento de la plataforma productiva, a los mecanismos que incentivan las inversiones descentralizadas y a los Planes de Exportacin Regional que se han establecido, por ejemplo, en el Gobierno Regional de Lambayeque en enlace con los gremios empresariales respectivos. El siguiente grfico esquematiza este argumento.
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Finalmente cabe destacar que la productividad y la creatividad como expedientes para impulsar las potencialidades locales requiere de fuertes compromisos en investigacin aplicada y en estudios de asunto sobre determinados productos. En este campo han estado actuando, con diferentes alcances y resultados, los Institutos de Investigacin Agraria (INIA) del Ministerio de Agricultura, el Instituto Internacional de la Papa, el Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana (IIAP) y, paradjicamente con mayores limitaciones, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONCYTEC)52. Al respecto debe tambin reclamarse un mayor y mejor rol de las universidades, pblicas y privadas. Ambas debieran ser entidades de investigacin y asesora mediante equipos especializados, conformados por estudiantes y profesores, que se conecten con los requerimientos de mayor intensidad de los gobiernos municipales y regionales. Pasantas y misiones de soporte tcnico, adems de tesis de grado deben apuntalar ese tipo de proyecciones.
52 Esta entidad tiene un programa especial que ha estado propiciando, junto con algunas ONG e instituciones de Cooperacin Tcnica, la generacin de tecnologas orientadas a proyectos productivos competitivos especialmente con una perspectiva descentralizada.
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Promocin de la inversin privada en los niveles regional y local.

Un mayor aprovechamiento de las potencialidades competitivas requiere, como se ha adelantado anteriormente, de una agresiva poltica de estimulo de la inversin privada desconcentrada; esto es fuera de los centros econmicos y mercados dominantes. Esta no es una opcin fcil. El empresariado nacional no se ha caracterizado precisamente por su predisposicin a invertir fuera de esos espacios que ya gozan de ventajas comparativas; lo cual debera determinar distintas modalidades empresariales y formas compartidas de financiamiento y propiedad. En este campo cabe un abanico de oportunidades interesantes, como son por ejemplo las concesiones portuarias, energticas o forestales; as como pequeos proyectos de dimensin local promovidos por gobiernos municipales y regionales, amparados las atribuciones de sus leyes orgnicas en el campo de la promocin del desarrollo econmico local53. Existen varios casos concretos al respecto, donde se debe facilitar, segn el caso, inversiones privadas sin la participacin del Estado, pero otras en las que puede haber asociaciones financieras entre el sector pblico y el sector privado: el Gobierno Regional de Arequipa manejar la Empresa de Saneamiento; el Gobierno Regional de Loreto est impulsando criaderos de peces. Varias municipalidades rurales estn transitando por esta va productiva con el auspicio de la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE); bajo el lema de Municipios Productivos, en cuyo marco se establecen alianzas entre promotores particulares y Municipalidades54. Un caso es el de PIDECAFE que articula, en la serrana de Piura, la produccin de caf orgnico de varias pequeas parcelas de campesinos tradicionales; la Municipalidad Provincial de La Unin (Arequipa), con el apoyo de la Asociacin Especializada para el Desarrollo Sostenible (AEDES), ha participado en la conformacin de una red de productores de leguminosas andinas y plantas medicinales que exporta a algunos pases de Europa; adems de estar apuntalando un programa de Turismo Natural e Investigativo en la Reserva Natural que ha sido recientemente formalizada;
53 Artculo 86 del Titulo V de la Ley Orgnica de Municipalidades. Sin embargo, en la mayora de los casos se asume que la intervencin directa de las Municipalidades tiene una proyeccin temporal y que su desplazamiento es justificable, en todo caso, cuando aparezcan iniciativas particulares. De otro lado, los esfuerzos van tambin por el lado la agilizacin de trmites oficiales para formalizar empresas. 54 Fundamentalmente a travs de sus Gerencias de Desarrollo o equivalentes.
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la Municipalidad de San Borja (Lima) mantiene un rgimen contractual con una empresa privada para administrar su Clnica de Servicios Mdicos que incluye internamiento, laboratorio y atencin especializada; el Programa de Alivio a la Pobreza PRA que ha estado auspiciando la USAID promueve corredores econmico comerciales a partir de la produccin competitiva de productos que disponen, en principio, de mercados aparentes para las respectivas escalas de produccin y donde se instalan Centros de Servicios para apuntalar a los promotores o empresarios locales en diferentes temas: informacin, capacitacin gerencial, asistencia tcnica; una serie de iniciativas parecidas a la anteriormente sealada se promovi en los aos 1992 1997 en varios pases centroamericanos (Nicaragua, Guatemala) bajo la denominacin de Agencias de Desarrollo Local ADEL. Estas iniciativas se auspiciaron por un amplio programa de desarrollo en las escalas subnacionales que oper la UNOPS (una Agencia del Sistema de las Naciones Unidas) con recursos de la cooperacin italiana.
3.9. Revisin del contexto legal

En el marco de la Modernizacin del Estado y a la estructura funcional del Poder Ejecutivo, es necesaria una revisin integral de al menos cuatro normas fundamentales que tocan a la descentralizacin: la Ley de Bases de la Descentralizacin55; las Leyes Orgnicas de los Gobiernos Regionales y Municipales; la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones y la Ley de Incentivos para la Inversin Privada Descentralizada. Los ajustes crticos se refieren en primer trmino a una definicin ms certera y funcional de las competencias propias de cada nivel de Gobierno (Nacional, Regional, Provincial, Distrital); evitando duplicar o confrontar acciones, normas (resoluciones, ordenanzas) y proyectos. Se refieren en segundo lugar a las transferencias efectivas de atribuciones y programas desde el Gobierno Nacional; considerando que en este aspecto han habido serios retrasos y ambigedades particularmente entre el 2003 y el 2006; debido a la poca capacidad tcnica56 y financiera de los gobiernos regionales y municipales para formular proyectos; pero tambin a los desfases provenientes del Gobierno Nacional Gobierno Nacional en la entrega de los fondos aprobados.
55 Ley No. 27783 56 Las principales necesidades de capacitacin se refieren a: Planes y Presupuestos, Proyectos, Estrategias para el manejo de Programas Antipobreza, Organizacin y Administracin Corporativa, Sistemas de Informacin. La Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD ha realizado varias acciones de capacitacin, difusin y asesora tcnica en algunos de los temas arriba mencionados.
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Es claro que un reacondicionamiento y articulacin de las normas de primero orden (Constitucin, Leyes Orgnicas), segundo orden (Leyes Ordinarias) y de tercer orden (Reglamentos) es necesario para lograr una mejora cualitativa del proceso descentralista y del manejo gerencial de los gobiernos regionales y municipales. Sin embargo, tambin es claro que por si mismas las leyes pueden ser inocuas si no se les adiciona procedimientos, recursos y conductas que efectivicen su cumplimiento o viabilidad para cada realidad territorial en la que se opere. En tal sentido, es fundamental que las normas que definen las polticas de empleo, de combate a la pobreza, de fortalecimiento vial y energtico, de crdito, de formacin de capacidades humanas y de transformacin en la agricultura, distingan privilegiadamente espacios histricamente marginados (sierra y selva rural; comunidades campesinas y nativas) sin perder de vista otros mbitos que puedan disponer de mayores calidades competitivas frente a mercados internos y externos cada vez ms exigentes. Implica la adopcin de estrategias que reviertan, al menos parcialmente, la relacin de precios entre productos agrcolas y productos o servicios manufactureros (bsicamente urbanos) que siguen perjudicando a las economas campesinas. Implica tambin el reforzamiento de la Ley que define las funciones y la estructura orgnica del Banco Agropecuario para empujar la produccin agropecuaria, particularmente en la sierra. Seguir en el debate su capacidad y pertinencia como financista de primer piso (crditos directos) o solo como una instancia de intermediacin (segundo piso) entre el agricultor (ojal el ms necesitado) y la banca privada. En este entorno, el minifundio, la carencia de ttulos de propiedad sobre la tierra, las precarias redes viales y la reducida capacidad de ahorro de los campesinos sigue siendo un obstculo para el manejo de crditos campesinos por la banca privada. Esta solo acude, por su propia naturaleza, a los territorios conectados con los mercados emergentes y con clientelas que pueden garantizar casi plenamente el repago de las deudas. Por lo tanto, en una economa campesina de este tipo anteriormente descrito, es difcil dejar de considerar la opcin del Banco Agropecuario como otorgante de crditos directos con un enfoque de promocin; el cual debe estar acompaado por asistencia tcnica, capacitacin y soporte informativo. En el mbito de la explotacin de recursos naturales frente a sus impactos sobre el ambiente y las economas campesinas el ajuste de las normas pertinentes tiene una importancia fundamental. Los conflictos entre las comunidades y economas locales frente a la minera, la extraccin forestal y pesquera se han mantenido vivos, an cuando algunos casos se han resuelto mediante un complejo esfuerzo de arbitraje. Sin embargo, es claro que persisten formas depredatorias de explotacin que deben
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revertirse57. En tal sentido, es clave revisar los alcances sociales y ambientales de la Ley General del Ambiente. Otras normas sectoriales fundamentales para el desempeo viable de procesos de desarrollo descentralizado son la Ley de Aguas, la Ley de Comunidades Campesinas y la Ley de Flora y Fauna Silvestre.
3.10. Reforzamiento de la gerencia de los gobiernos municipales y regionales

La capacidad de los gobiernos regionales y municipales para responder a las exigencias de las poblaciones que los eligieron y operativamente a sus Planes y Presupuestos Participativos se ha mostrado, en general, muy limitada; lo cual calienta los conflictos sociales y debilita la gobernabilidad. En consecuencia, es imperativo efectuar sustanciales reformas en las estructuras organizacionales y en los instrumentos de gerencia de estos Gobiernos58, considerando las siguientes cinco situaciones. Primero: existencia perseverante de restricciones financieras59 para responder a las mltiples demandas sociales acumuladas. Segundo: carencia de equipos tcnicos para formular proyectos. Tercero: normatividades que son, en varios aspectos, extremadamente exigentes para la preparacin y aprobacin de proyectos60. Cuarto: superestructuras organizacionales61 caducas o intilmente complejas y duplicativas. Quinto: fragilidad de los sistemas de gestin integrada, lo cual dificulta el funcionamiento de las diferentes instancias gerenciales.
57 El 7 de Marzo del 2007 la Defensora del Pueblo present un Informe Extraordinario sobre las causas, impactos y repercusiones de los conflictos en los ltimos dos aos. El Informe estipula que se han registrado 24 conflictos mineros, 3 de hidrocarburos y uno forestal. Dentro de los conflictos mineros se resaltan los ocurridos en Yanacocha Cajamarca, Southern Per Moquegua, Majaz Piura, Minsur Tacna y donde operan extractores informales. En Mayo del 2007 se haban avivado conflictos relacionados con la minera en Yanacocha, en Morococha, en Marcona (Shougang) y en las zonas selvticas de explotacin de Petrolera. 58 Fragilidades de esta naturaleza son tambin patentes en las entidades del Gobierno Nacional. En consecuencia, la cuestin pasa por una reforma del Estado en general y del Poder Ejecutivo en particular. 59 Los argumentos mediatizados en el sentido de que a los Gobiernos Regionales y Municipales les sobra la plata; porque no han podido ejecutar sus Presupuestos en el 2005 y el 2006, no perciben que an si este desfase se hubiese evitado, los requerimientos para inducir un sostenido desarrollo regional y municipal son mayores que los formalizados en esos aos. 60 Pese a la flexibilizacin introducida en Mayo del 2007 (Decreto de Urgencia No. 04 2007); an se mantienen por medio del Sistema Nacional de Inversin Pblica SNIP a cargo del MEF. 6 Entre ellas: Reglamento de Organizacin y Funciones ROF; Manual de Organizacin y Funciones - MOF; Cuadro de Asignacin de Personal CAP; Directrices para la Contratacin, concesin o compra de Bienes o Servicios derivadas de la Contralora General de la Repblica y del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado CONSUCODE.
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Esto implica, en correspondencia, la realizacin de varios esfuerzos y decisiones; entre las cuales pueden mencionarse a las siguientes: reforzar la descentralizacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) y reducir cuando sea pertinente los filtros y los procesos burocrticos62 con los cuales se aprueban los proyectos. Esta estrategia implica elevar las autonomas de los gobiernos regionales y municipales en la aprobacin de proyectos de inversin que correspondan a sus respectivas escalas. Implica adems ampliar las partidas para acciones de Preinversin, as como potenciar la formacin de cuadros tcnicos y proporcionar mayores niveles de asistencia tcnica a esas instancias de Gobierno; replantear la visin y la misin de los gobiernos regionales y municipales, considerando nuevos parmetros que provendran de una reforma del Estado; as como de un reperfilamiento de las Leyes Orgnicas de los Gobiernos Regionales y Municipales que definan con mayor rigor sus funciones, competencias y capacidades frente a las del Gobierno Nacional; reformular los organigramas de los Gobiernos Regionales y Municipales; incluyendo la necesaria fusin de las Direcciones Regionales Sectoriales (derivadas de los ministerios centrales) en las gerencias. Esta reformulacin debera basarse en criterios integradoras de funciones sustantivas con una perspectiva territorial. Implica asumir un sistema de Gerencia Integral que responda a los flujos de decisiones y tareas hacia el interior de la corporacin y tambin hacia las comunidades a las cuales debe servir (en especial las referidas a la conduccin de los procesos de desarrollo). Uno de sus ingredientes se refiere a los procedimientos que deban acortar y abaratar los flujos de decisin acuerdo respuesta, tanto al interior de la entidad (compra de un equipo, por ejemplo) como externo (consultas de entidades o personas naturales sobre un proyecto de inversin, por ejemplo). Otro ingrediente ms sustantivo deber tratar sobre las relaciones de la Alta Direccin y de las Gerencias correspondientes, con los Consejos de Coordinacin63 y con las Empresas o Proyectos Especiales Desconcentrados, si los hubiese.
62 Es absolutamente imposible reclamarle a los Municipios Rurales pobres y desabastecidos de cuadros tcnicos, la formulacin de proyectos mediante rutinas tcnicas extremadamente detallistas o desproporcionadas para casos simples o de escalas pequeas. Mantener parmetros de ese innecesario alcance linda con la puesta de trampas para bloquear la realizacin efectiva de sus Planes y Presupuestos. En Mayo del 2007 el Poder Ejecutivo formaliz una serie de Decretos de Urgencia orientados a reducir las cadenas de anlisis, aprobacin y ejecucin de los proyectos de inversin. 63 Cuyo desempeo, en trminos de representatividad, aportes tcnicos, debates y frecuencia para acompaar la gestin ha sido, en una buena parte de los casos, insuficiente; pese a que el enfoque postulado es eminentemente participacionista.
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Este lineamiento implica revisar los diferentes sistemas administrativos que se han establecido con una perspectiva sectorial centralista: Planificacin, Informtica, Finanzas y Contabilidad, Tesorera, Abastecimiento, Recursos Humanos, Endeudamiento, Inversin Pblica, Contrataciones, Servicios a la Comunidad, Transparencia (Pagina Web y otros mecanismos complementarios), Control. redefinir la vigencia de las Mesas de Concertacin de la Lucha contra la Pobreza (MCLCP), que han venido trabajando en la confeccin de los Planes y Presupuestos Concertados. Una redefinicin en este sentido debe considerar la existencia en los gobiernos regionales y locales de instrumentos propios de planeamiento participativo dentro de los cuales cabra rescatar, bajo el mandato de los Presidentes y Alcaldes, algunas de las modalidades utilizadas por las MCLCP; establecer polticas de recursos humanos y actividades (talleres) orientados a motivar al personal en su dedicacin y compromiso con la visin, misin y funciones de los Gobiernos Regionales y Municipales. Esta lnea es fundamental considerando que las estructuras han venido arrastrndose desde gestiones anteriores al 2007; muchas de las cuales son insatisfactorias. Un ingrediente estratgico en esta lnea es la instalacin de la Ley de la Carrera pblica; armar una buena base de datos y formatos o sistemas computarizados simples; como herramientas para facilitar los ajustes anteriormente sugeridos.
Es fundamental reconocer aqu tambin, que las enormes diferencias en la escala de las demandas, as como en las capacidades tcnicas y financieras entre unos y otros municipios, determina la conveniencia de establecer formatos organizacionales distintos. La diferenciacin debe ser ms aguda en los mbitos Municipales: un alto porcentaje de municipalidades rurales dispone de escasos recursos tcnicos, financieros y logsticos para siquiera tener una Gerencia de Desarrollo y Planeamiento 64. En consecuencia, su predisposicin a producir buenos proyectos, presupuestos y planes se choca con una realidad que les niega esa opcin. El resultado aparece otra vez como un crculo perverso: no hay buenos inversiones porque los proyectos no han sido adecuadamente formulados; y no hay la posibilidad de hacer formulaciones adecuadas porque se carece de suficientes recursos humanos o logsticos para afrontar esa tarea.
64 Como un ejemplo de este tipo de carencias puede mencionarse el caso del Gobierno Provincial de La Unin (Arequipa), que solo cuenta con 6 funcionarios (dedicados a tareas administrativas como son Registros Pblicos, Contabilidad, Compras). Obviamente sus capacidades para formular Planes, Presupuestos y Proyectos es limitada, teniendo que recurrir a consultoras muy precarias o al apoyo de Organismos No Gubernamentales que operan en la prctica como gerencias informales de Proyectos, Desarrollo y Planeamiento.
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Frente a esta realidad, puede haber algunas salidas. Una primera radica en la posibilidad de establecer convenios intermunicipales (apelando a la Ley de Mancomunidades Municipales) con el objeto de compartir los costos del funcionamiento de equipos rotativos dedicados a los Planes, Presupuestos y Proyectos enlazados, segn las normas definidas por el MEF para presentar los Presupuestos Participativos. Una segunda salida, en esa misma lnea podra establecerse por la va de Convenios con los Gobiernos Regionales en el apuntalamiento tcnico de los requerimientos al nivel municipal (bsicamente provincial). Un tercer camino tiene que ver con el soporte de la cooperacin brindada por ONG y entidades de Cooperacin Tcnica (bilaterales o multilaterales). En esta tercera alternativa varias organizaciones de cooperacin y asesora han estado muy activas y han sido reconocidas por sus aportes. RED Per, CARE-Fortalece, la Cooperacin Holands (SNV), la Cooperacin Alemana (GTZ) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) son algunas de ellas. En el caso del PNUD, por ejemplo, se han suscrito en los meses recientes varios Convenios con Gobiernos Regionales (Tumbes, Arequipa, Lambayeque, Junn y La Libertad, entre ellos), en los cuales una de sus lneas de trabajo recala en el soporte compartido para modernizar el conjunto de los sistemas de gestin y decisin que facilite la gerencia integral de las regiones.
3.11. Ajuste en los programas de compensacin social

La cuestin descentralista induce a un profundo anlisis sobre la gigantesca brecha entre las demandas de los pobres y las ofertas realizables; especialmente cuando se mira en trminos territoriales. La educacin y la salud muestran carencias sustantivas en cobertura y calidad, adems de operar desarticuladamente; mientras que la poblacin calificada como pobre se ha mantenido en el borde del 50% por varias dcadas predominantemente en las provincias serranas y selvticas. Los programas sociales de corte compensatorio (Vaso de Leche, Juntos) son insuficientes para disolver las causas estructurales de la pobreza y la exclusin, tendiendo a procrear conductas de dependencia que degradan la autoestima (personal colectiva) y provocan clientelismos polticos que fracturan la democracia ciudadana. Peor an si su manejo es centralizado, porque engorda la burocracia e impide que una parte de los bienes o servicios que ofrece llegue a sus destinatarios naturales65. Adicionalmente, este tipo de programas puede errar en la seleccin de
65 Enrique Vsquez y Mara del Carmen Franco han realizado un estudio que trata sobre las filtracionesque se producen en las cadenas dedicadas a proveer algunos satisfactores bsicos (Comedores Populares, Vaso de Leche). Fusin de Programas sociales en el Per; Un Fondo de Inclusin Social como propuesta; Universidad del Pacfico; Febrero del 2007.
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su poblacin objetivo, provocando conflictos sociales en las comunidades donde se instalan. Algunas cifras concretas al respecto son interesantes66. Entre el 2003 y el 2004, el 39.8% de los hogares del pas fue beneficiado con algn programa de este tipo. Sin embargo, el 23.8 % de las asignaciones correspondi a hogares calificados como No Pobres. El Programa de Educacin que distribuye textos y tiles escolares en centros educativos estatales, benefici al 42.2% de la poblacin escolar de 3 a 19 aos, pero su distribucin por condicin de pobreza fue: Pobre 46.3%, Pobre Extremo 54.1%, Pobre No Extremo 40.5% y No Pobre 33.5%. En los programas de capacitacin laboral y empleo, el 36.3% de los beneficiados fueron pobres y el 63.7% no pobres. El formato de una gestin inorgnica, duplicativa y contradictoria de estos programas y la fragilidad de los mecanismos participatorios con que operan o se definen, reclaman su ajuste no solo funcional o administrativo, sino que fundamentalmente en trminos un enfoque de desarrollo integrador. Este asunto se viene tratando desde el 2006 habindose realizado varias modificaciones sustantivas en ese sentido67. En ese sentido, los Programas Sociales deberan68 : articularse en los Planes Concertados y Presupuestos Participativos regionales y municipales; y no subordinarse a los Proyectos Especiales del tipo Sierra Exportadora, Juntos, Plan de Desarrollo del Valle del Ro Apurmac y el Ene - VRAE; porque estos son parciales y limitados; establecerse en los tres niveles de gobierno (Nacional, Regional, Municipal); segn sus atribuciones, atendiendo al principio de subsidiaridad y teniendo en cuenta la capacidad efectiva tcnica y administrativa, en cada caso, para asumirlos;
66 Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Condiciones de Vida en los Departamentos del Per: 2003 2004. Lima, Junio del 2005. 67 A mayo del 2007 se haban identificado por el Gobierno, 82 Programas Sociales de diferente tipo (alimentarios, de soporte a la salud, etc.) y se haba planteado una fusin hasta disponer de solo 26. Un ejemplo todava parcial en la fusin de programas duplicativos se refiere a la fusin del Programa Comedores Infantiles con el Programa Integral Nutricional en el MIMDES (DS. No. 004-2007-MIMDES; El Peruano del 5.5.2007). El MIMDES asumi una iniciativa en esa lnea, que se expres tambin en un Foro (0 de Julio del 2007) subtitulado Bases para la Incorporacin del Enfoque Territorial en las Polticas Sociales. 68 Estas consideraciones se sustentan en declaraciones de personeros del Gobierno Nacional, en el Decreto Supremo No. 029 2007 PCM (30 de Marzo del 2007) que aprueba el Plan de Reforma de Programas Sociales; en el Decreto Supremo No. 036 2007 PCM (2 de abril del 2007) y en el debate realizado con el auspicio del Programa Fortalece de CARE Per, el 5 de Mayo del 2007.
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enmarcarse con un enfoque de calidad y de impactos reales, y no bajo la presin burocrtico financiera del cumplimiento temporal y monetario del gasto; diferenciar formas, contenidos y modelos de manejo segn las realidades de cada zona; lo cual implica configurar una tipologa socioeconmica y fsica de las comunidades, municipios y provincias.
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Anexos
anexos
Anexo 1.
Cuadros de ingresos y gastos por departamentos

Gasto ejecutado en bienes y servicios, inversion y total, segn departamento. 2005 (Millones nuevos soles corrientes)
Gasto Sector Pblico Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno Local Gasto Gasto Gasto Gasto Departamento Gasto Gasto bienes Gasto Gasto bienes Gasto Gasto bienes Gasto Gasto bienes Total y inversin Total y inversin Total y inversin Total y inversin servicios servicios servicios servicios PERU 53,054 8,423 6,409 37,756 5,70 3,204 9,07 742 ,020 6,282 ,97 2,85 265 42 50 9 2 4 84 7 9 73 24 27 Amazonas Ancash 89 53 53 7 7 52 36 38 245 58 07 336 56 5 9 2 236 24 6 92 30 33 Apurmac Arequipa 888 28 43 00 36 3 562 38 55 226 54 85 68 00 42 6 8 338 25 36 30 37 56 Ayacucho 50 Cajamarca 98 29 29 48 7 55 42 49 38 75 234 522 7 68 53 33 4 246 50 9 222 88 46 Callao 6 5 38 5 423 73 254 Cusco ,05 32 3 8 2 402 54 07 8 4 5 26 20 38 22 29 64 Huancavelica Hunuco 448 67 73 49 3 6 285 20 24 4 35 42 67 54 63 3 4 345 23 7 02 30 33 Ica 50 843 28 46 64 24 4 565 42 63 24 62 79 Junn La Libertad 899 3 29 75 7 4 605 44 58 29 69 68 592 92 62 77 29 5 376 28 9 39 35 38 Lambayeque 6,305 3,476 36,656 5,392 3,09 30 26 2 2,4 887 364 Lima 39,07 845 57 89 63 24 8 58 68 03 20 66 77 Loreto 20 6 8 2 4 75 2 7 6 6 5 Madre de Dios 00 Moquegua 263 40 09 0.3 0.09 43 0 35 20 30 74 244 3 69 29 6 2 63 0 45 52 5 23 Pasco Piura ,047 47 26 68 20 8 66 40 00 363 87 53 900 8 97 64 7 558 42 4 278 64 49 Puno 479 62 76 9 3 3 363 27 42 97 3 3 San Martn 443 83 23 66 2 4 20 8 43 67 53 75 Tacna 226 29 49 8 5 4 50 3 8 58 28 Tumbes Ucayali 370 55 09 24 5 7 26 27 63 86 22 39 Fuente: Contadura General de la Nacin Elaboracin: Propia
Distribucin departamental de los ingresos por transferencias. 2003 - 2006 (Miles de nuevos soles corrientes)
Departamento
Anexos

Canon y regalas a los departamentos Foncor y Foncomun 1/ Renta de aduanas a los departamentos 2003 2004 2005 2006 2003 2004 2005 2006 2003 2004 2005 2006 PERU 771,764 1,075,725 2,114,078 2,217,398 1,597,053 2,142,701 2,472,447 2,599,124 156,397 169,824 205,883 206,804 Amazonas 674 473 29 47 39,967 57,989 66,350 69,267 Ancash 69,205 83,303 69,675 79,623 90,190 94,322 112,230 113,294 296 493 617 771 Apurmac 236 1,371 6,881 8,612 46,421 65,661 75,456 79,590 Arequipa 30,185 28,606 68,674 85,646 66,669 92,084 109,903 114,125 5,192 4,889 5,779 5,231 Ayacucho 17 585 20,678 20,733 63,629 83,891 95,561 99,280 Cajamarca 70,898 186,596 290,400 318,741 102,171 120,452 140,717 149,437 Callao 1,614 1,469 1,829 1,761 24,672 24,457 28,249 29,610 132,953 148,057 175,569 179,373 Cusco 8 73,403 322,532 370,513 109,436 160,672 183,065 199,528 22 12 7 8 Huancavelica 41,444 45,167 61,148 66,272 57,759 87,789 99,787 104,396 Hunuco 469 515 1,980 1,079 56,635 91,087 103,742 109,537 Ica 8,589 7,552 28,538 28,857 31,558 47,481 52,668 55,104 2,327 1,475 2,252 2,157 Junn 11,722 16,206 23,566 23,355 88,613 120,571 138,696 144,550 La Libertad 12,393 20,572 30,417 27,049 70,656 99,479 116,961 121,260 1,732 1,840 2,474 2,274 Lambayeque 9 2 2 5 56,476 73,223 83,699 88,553 1 2 3 2 Lima Provincias 11,066 32,485 60,358 67,286 61,196 62,185 73,646 73,314 Lima Metropolitana 23,899 15,287 14,307 13,294 200,085 209,947 229,550 245,601 103 179 102 93 Loreto 176,125 177,683 220,067 176,015 66,099 84,736 99,384 105,983 1,300 422 703 877 Madre de Dios 230 114 195 345 8,589 15,400 17,653 18,276 10 13 18 8 Moquegua 28,725 39,204 215,297 257,630 10,161 20,689 29,491 29,938 1,362 2,183 3,206 2,336 Pasco 4,290 9,414 35,343 39,450 22,331 37,234 41,212 42,962 Piura 104,917 130,723 179,405 130,228 111,613 159,470 186,501 196,981 4,794 4,430 7,708 6,914 Puno 71,340 65,698 121,383 150,303 114,507 156,283 180,614 192,426 709 1,182 1,378 1,535 San Martn 160 234 491 710 43,685 82,502 91,663 95,458 4 1 7 9 Tacna 14,848 39,077 212,056 248,656 17,367 30,521 39,023 40,068 5,202 4,338 5,562 4,853 Tumbes 25,467 30,942 44,066 31,680 10,247 18,634 22,335 23,389 379 303 473 360 Ucayali 63,236 69,042 84,757 69,507 26,322 45,945 54,290 57,196 8 5 22 3 Nota: El Fondo de Desarrollo Socioeconmico del Proyecto Camisea (FOCAM) se incluye en la columna de canon y regalas, para Ayacucho, Huancavelica, Ica y Lima - Provincias. 1/ FONCOR: Fondo de Compensacin Regional. FONCOMUN: Fondo de Compensacin Municipal. Fuente: MEF - Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales. Elaboracin: Propia
Distribucion departamental de los ingresos por transferencias. 2003 - 2006 (Porcentajes) Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.
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Canon y regalas a los departamentos Foncor y Foncomun Renta de aduanas a los departamentos 2003 2004 2005 2006 2003 2004 2005 2006 2003 2004 2005 2006 PERU 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 Amazonas 0.09 0.04 0.00 0.00 2.50 2.71 2.68 2.67 Ancash 8.97 7.74 3.30 3.59 5.65 4.40 4.54 4.36 0.19 0.29 0.30 0.37 Apurmac 0.03 0.13 0.33 0.39 2.91 3.06 3.05 3.06 Arequipa 3.91 2.66 3.25 3.86 4.17 4.30 4.45 4.39 3.32 2.88 2.81 2.53 Ayacucho 0.00 0.05 0.98 0.94 3.98 3.92 3.87 3.82 Cajamarca 9.19 17.35 13.74 14.37 6.40 5.62 5.69 5.75 Callao 0.21 0.14 0.09 0.08 1.54 1.14 1.14 1.14 85.01 87.18 85.28 86.74 Cusco 0.00 6.82 15.26 16.71 6.85 7.50 7.40 7.68 0.01 0.01 0.00 0.00 Huancavelica 5.37 4.20 2.89 2.99 3.62 4.10 4.04 4.02 Hunuco 0.06 0.05 0.09 0.05 3.55 4.25 4.20 4.21 Ica 1.11 0.70 1.35 1.30 1.98 2.22 2.13 2.12 1.49 0.87 1.09 1.04 Junn 1.52 1.51 1.11 1.05 5.55 5.63 5.61 5.56 La Libertad 1.61 1.91 1.44 1.22 4.42 4.64 4.73 4.67 1.11 1.08 1.20 1.10 Lambayeque 0.00 0.00 0.00 0.00 3.54 3.42 3.39 3.41 0.00 0.00 0.00 0.00 Lima Provincias 1.43 3.02 2.86 3.03 3.83 2.90 2.98 2.82 Lima Metropolitana 3.10 1.42 0.68 0.60 12.53 9.80 9.28 9.45 0.07 0.11 0.05 0.04 Loreto 22.82 16.52 10.41 7.94 4.14 3.95 4.02 4.08 0.83 0.25 0.34 0.42 Madre de Dios 0.03 0.01 0.01 0.02 0.54 0.72 0.71 0.70 0.01 0.01 0.01 0.00 Moquegua 3.72 3.64 10.18 11.62 0.64 0.97 1.19 1.15 0.87 1.29 1.56 1.13 Pasco 0.56 0.88 1.67 1.78 1.40 1.74 1.67 1.65 Piura 13.59 12.15 8.49 5.87 6.99 7.44 7.54 7.58 3.07 2.61 3.74 3.34 Puno 9.24 6.11 5.74 6.78 7.17 7.29 7.31 7.40 0.45 0.70 0.67 0.74 San Martn 0.02 0.02 0.02 0.03 2.74 3.85 3.71 3.67 0.00 0.00 0.00 0.00 Tacna 1.92 3.63 10.03 11.21 1.09 1.42 1.58 1.54 3.33 2.55 2.70 2.35 Tumbes 3.30 2.88 2.08 1.43 0.64 0.87 0.90 0.90 0.24 0.18 0.23 0.17 Ucayali 8.19 6.42 4.01 3.13 1.65 2.14 2.20 2.20 0.01 0.00 0.01 0.00 Nota: El Fondo de Desarrollo Socioeconmico del Proyecto Camisea (FOCAM) se incluye en la columna de canon y regalas, en los departamentos de Ayacucho, Huancavelica, Ica y Lima provincia. Fuente: MEF - Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales. Elaboracin: Propia
Departamento
Gasto ejecutado del gobierno central, regional y local, por departamento. 2000 y 2005 (Miles de nuevos soles corrientes)
Departamento Total
Gasto 2000 Gasto 2005 Gobierno Gobierno Gobiernos Gobierno Gobierno Gobiernos Total Nacional Regional Locales Nacional Regional Locales PERU 32998,92 4442,606 3604,858 4046,385 37756,58 906,574 628,579 Amazonas 69 90,45 42,64 33,26 8,63 83,699 72,659 Ancash 25,340 270,06 34,46 429,87 52,673 520,652 245,206 Apurmac 30 26,890 34,272 6,462 8,522 235,555 9,770 Arequipa 83,657 264,630 32,072 480,358 00,098 562,97 225,698 Ayacucho 26,777 7,739 68,553 267,069 42,335 337,58 29,665 Cajamarca 27,330 254,234 24,08 405,67 48,365 55,248 38,066 Callao 55,462 05,466 60,928 52,9 246,303 222,372 Cusco 60,348 266,04 42,877 469,240 80,958 5,369 422,5 Huancavelica 7,706 03, 67,044 77,862 8,230 260,857 22,495 Hunuco 35,74 46,983 80,997 263,53 49,38 285,29 4,047 Ica 46,80 74,030 64,368 285,208 62,79 345,476 02,246 Junn 47,557 279,559 49,600 476,75 63,944 565,08 23,969 La Libertad 60,65 287,435 27,233 475,283 74,865 605,048 29,289 Lambayeque 44,059 79,972 4,953 338,984 76,739 376,375 39,92 Lima 32249,283 37,994 356,728 33744,005 36656,060 309,745 24,07 Loreto 5,664 332,272 69,670 553,606 63,208 58,43 20,43 Madre de Dios 8 38,74 3,344 52,67 8,33 75,053 6,88 Moquegua 60 60,63 33,628 94,85 765 42,605 9,762 Pasco 23,044 7,297 32,54 26,882 29,337 62,788 52,362 Piura 52,389 362,86 229,78 644,924 67,854 66,06 363,449 Puno 4,679 34,228 27,94 483,02 64,023 558,90 277,695 San Martn ,727 76,688 59,370 247,785 8,536 363,380 96,977 Tacna 22,994 95,333 00,890 29,27 66,498 20,6 66,753 Tumbes ,034 85,800 29,039 25,873 7,626 50,43 57,800 64,093 229,097 23,628 260,558 86,57 Ucayali 3,20 5,794 Nota: Los gastos del 2000 del Gobierno Regional de Lima y Callao provienen de CORDELICA y del CETAR para el resto de regiones. Fuente: Contadura General de la Nacin. Elaboracin: Propia
53054,32 264,989 88,53 335,847 887,993 509,58 980,679 52,586 ,04,838 40,582 448,494 50,44 842,994 899,202 592,305 3906,92 845,494 99,553 263,32 244,487 ,047,39 899,908 478,893 443,42 225,857 370,344
Anexos
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Anexo 2.
Propuestas descentralistas orgnicas
Los objetivos y estrategias para avanzar en los procesos hacia la descentralizacin se establecieron, en una primera versin, por el que fuera Consejo Nacional de Descentralizacin (CND). La propuesta estuvo relacionada con los debates alrededor del Acuerdo Nacional suscrito el 22 de Julio del 2002. Sin embargo, la efervescencia en el tratamiento de este importante asunto suscit, solo en lo que va del ao en curso (2007) una serie de iniciativas representadas por importantes movimientos orgnicos que le han aadido varias demandas y compromisos a las propuestas del CND y a los alcances de la Octava Poltica de Estado que toca el tema descentralista. En este Anexo, se incluye en primer trmino esa Octava Poltica de Estado y cuatro ms operativas. Tres de ellas responden a la institucionalidad creciente de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y a Redes Municipalistas. La ltima cierra precisamente con un conjunto ms preciso de respuestas y compromisos descentralistas derivados de la Octava Poltica Nacional anteriormente mencionada.
OCTAVA POLTICA DEL ACUERDO NACIONAL. DESCENTRALIZACIN POLTICA, ECONMICA Y ADMINISTRATIVA PARA PROPICIAR EL DESARROLLO INTEGRAL, ARMNICO Y SOSTENIDO DEL PER. (JULIO DEL 2002) PRIMERA ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES. CONFORMACIN Y PROPUESTA BSICA. DECLARACIN DE HUANUCO. (MARZO DEL 2007) SEGUNDA ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES ACUERDOS. DECLARACIN DE ICA. (JUNIO DEL 2007) TERCERA ASAMBLEA NACIONAL DE ASOCIACIONES Y REDES MUNICIPALES. AGENDA MUNICIPAL PARA LA REFORMA DEL ESTADO Y LA DESCENTRALIZACION DEL PAIS. (MAYO DEL 2007) PROPUESTA DEL GRUPO DE TRABAJO SOBRE DESCENTRALIZACIN PARA EL FORO DEL ACUERDO NACIONAL. HACIA UN NUEVO CONSENSO PARA LA DESCENTRALIZACIN Y REGIONALIZACIN; AOS 2007-2008. (ABRIL DEL 2007)
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Anexos
OCTAVA POLTICA DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL

DESCENTRALIZACIN POLTICA, ECONMICA Y ADMINISTRATIVA PARA PROPICIAR EL DESARROLLO INTEGRAL, ARMNICO Y SOSTENIDO DEL PER (22 DE JULIO DEL 2002) Nos comprometemos a desarrollar una integral descentralizacin poltica, econmica y administrativa, transfiriendo progresivamente competencias y recursos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales con el fin de eliminar el centralismo. Construiremos un sistema de autonomas polticas, econmicas y administrativas, basado en la aplicacin del principio de subsidiariedad y complementariedad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local del Estado, con el fin de fortalecer stos ltimos y propiciar el crecimiento de sus economas. Con ese objetivo, el Estado: (a) apoyar el fortalecimiento administrativo y financiero de los gobiernos regionales y locales; (b) institucionalizar la participacin ciudadana en las decisiones polticas, econmicas y administrativas; (c) promover la eficiencia y transparencia en la regulacin y provisin de servicios pblicos, as como en el desarrollo de infraestructura en todos los mbitos territoriales; (d) establecer una clara delimitacin de funciones, competencias y mecanismos de coordinacin entre los tres niveles de gobierno; (e) desarrollar plataformas regionales de competitividad orientadas al crecimiento de las economas locales y regionales; (f) desarrollar una estructura de captacin de recursos fiscales, presupuestales y del gasto pblico que incluyan mecanismos de compensacin para asegurar la equitativa distribucin territorial y social, en un marco de estabilidad macroeconmica y de equilibrio fiscal y monetario; (g) incorporar los mecanismos necesarios para mejorar la capacidad de gestin, la competencia y la eficiencia de los entes pblicos y privados, as como la competitividad de las empresas y las cadenas productivas en los niveles nacional, regional y local; (h) favorecer la conformacin de espacios macro regionales desde una perspectiva de integracin geoeconmica; (i) favorecer el asociacionismo intermunicipal e interregional para el tratamiento de temas especficos; (j) fomentar el acceso al capital en los niveles regional y local, particularmente para la micro, pequea y mediana empresa; y (k) fomentar mecanismos de compensacin presupuestal para casos de desastre natural y de otra ndole, de acuerdo al grado de pobreza de cada regin.
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PRIMERA ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES.

CONFORMACIN Y PROPUESTA BSICA. DECLARACIN DE HUNUCO; (20 DE MARZO DEL 2007) Los Presidentes de los Gobiernos Regionales reunidos en la ciudad de Hunuco, el 20 de marzo del 2007, en cumplimiento del mandato de la 1 Reunin Nacional de Gobiernos Regionales realizada el 02 de Febrero del presente ao, teniendo en consideracin: 1. Que la construccin de una patria desarrollada, democrtica y justa requiere la participacin activa y coordinada de los tres estamentos de Gobierno del Estado Peruano, vale decir el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales. 2. Que el Gobierno Nacional tiene el mandato constitucional de conducir el proceso de Descentralizacin y Regionalizacin con equidad y democracia, respetando la identidad y particularidades de los espacios regionales y locales. 3. Que los espacios territoriales regionales son instancias de gobiernos subnacionales que tienen autonoma poltica, econmica y administrativa, y deben constituir espacios de concertacin y decisin poltica, capaces de impulsar las polticas de Estado. 4. Que el proceso de descentralizacin y regionalizacin debe entenderse como una poltica de Estado que debe ser consensuada con los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales a travs de una instancia orgnica e institucional. Por tanto declaran: 1. constituida a partir de la fecha la asamblea nacional de gobiernos regionales como un ente orgnico, institucional y representativo de los gobiernos regionales del Per. 2. que este organismo democrtico, funcional y participativo tiene el objetivo fundamental de desarrollar el proceso de descentralizacin y constituirse en un espacio de concertacin nacional para impulsar las polticas de estado. 3. aprobar las siguientes propuestas, que sern canalizadas por el consejo directivo de la asamblea a las instancias respectivas: Separacin de poderes. Solicitar la derogatoria de la Ley 28968 y con este modificar la vacancia presidencial por inasistencias a las sesiones convocadas
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Anexos
por el Consejo Regional. La Asamblea acuerda mostrar su extraeza y hace un llamado de atencin a la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin del Estado, por emitir dictmenes inconsultos con las primeras Autoridades Regionales y Locales. Desactivacin del consejo nacional de descentralizacin. Elevar un oficio dirigido a la Presidencia del Congreso Nacional de la Repblica y a la Comisin respectiva en el Congreso, detener la formacin de un Consejo Intergubernamental de Descentralizacin hasta realizar una consulta amplia con la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales del Per y las instancias respectivas en los Gobiernos Locales. Descentralizacin del sistema nacional de inversin pblica SNIP . Se acuerda solicitar la modificatoria de la Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica para una verdadera descentralizacin; definiendo los criterios tcnicos apropiados a las prioridades regionales; y mediante el fortalecimiento de capacidades regionales para la formulacin de proyectos regionales, acordes a la calidad definidas por el Sistema de Inversin Pblica. As mismo, se acuerda que el Consejo Directivo de la asamblea concerte con el Gobierno Nacional y con la Cooperacin Tcnica Internacional un plan de capacitacin que permita fortalecer capacidades regionales para la formulacin de proyectos regionales, acordes a la calidad definidas por el Sistema de Inversin Pblica. Descentralizacin fiscal.- La Asamblea acuerda definir un equipo tcnico que debe levantar una propuesta tcnica especializada, que viabilice el proceso de descentralizacin fiscal real. En torno a esto, exigir al Poder Ejecutivo el cumplimiento de la Ley que define la publicacin del Mapa de Recaudacin Tributaria efectiva y real del pas, en funcin de lo que se produce en las circunscripciones territoriales de los Gobiernos Regionales, As mismo, solicitar al Congreso de la Repblica la modificacin de la Ley de Descentralizacin Fiscal, para permitir a los actuales Gobiernos Regionales, firmar convenios con la SUNAT, para tener mayores esfuerzos de recaudacin, disminuyendo con ello adems la evasin tributaria. Transferencia de empresas y programas regionales.- Se acuerda solicitar al Poder Ejecutivo la transferencia inmediata para su administracin por parte de los Gobiernos Regionales que tengan jurisdiccin, de las empresas donde el Estado tenga mayora de acciones. Una demanda reiterada por la regularizacin de la situacin del Proyecto Especial Chinecas en Ancash, por su retorno inmediato al Gobierno Regional. 5
Distribucin equitativa del canon.- La Asamblea acuerda que se debe compensar a las regiones que no reciben recursos de canon, se debe conformar un fondo para este fin con el 10% del 50% que recibe el gobierno central por la explotacin de recursos naturales; esto dentro del principio de equidad y justicia y en funcin de sus ndices de Desarrollo Humano. As mismo, se solicita se retiren las iniciativas legales que violan los derechos de los pueblos sobre los recursos que reciben en compensacin a los problemas que dejan las industrias extractivas. Renegociacin y revisin de contratos de concesin.- Se debe efectuar las revisiones y negociaciones, por mutuo acuerdo de las partes, las concesiones vigentes. A futuro debern hacerse con la presencia de los Gobiernos Regionales; si no hay acuerdo de las partes se solicitar la mediacin de la Asamblea. Hunuco, a los 20 das del mes de marzo del 2007.
PRIMER CONSEJO DIRECTIVO DE LA ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES
Coordinador: Vladimiro Huaroc Portocarrero ............................................... Gobierno Regional de Junn
Miembros: Jorge Espinoza Egoavil .............................................................Gobierno Regional Hunuco Wilmer Dios Benites ................................................................Gobierno Regional Tumbes Hugo Ordoez Salazar ................................................................ Gobierno Regional Tacna Jos Murgia Zanier ............................................................. Gobierno Regional La Libertad Rmulo Triveo Pinto ....................................................................... Gobierno Regional Ica
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Anexos
SEGUNDA ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES.

ACUERDOS. DECLARACIN DE ICA. (15 DE JUNIO DEL 2007) 1. Respaldar la propuesta del representante de la ANGR (Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales) de reforma del SNIP (Sistema Nacional de Inversiones Pblicas) en el sentido que los recursos que se destinen para la contratacin de tcnicos por parte del MEF (Ministerio de Economa y Finanzas) se descentralicen y sean canalizados por los Gobiernos Regionales. 2. Los Gobiernos Regionales que tienen Canon no presentarn proyectos a los Fondos Concursables. 3. Se aprueba propuesta presentada por la JCI (Junta de Coordinacin Inter Regional) Centro Sur Oriental, en los siguientes trminos: a). Que el Proyecto Especial Tambo Ccaracocha se queda en Ica y se solicita al Gobierno Nacional le asigne el Presupuesto para su inmediata Ejecucin. b). Solicitar al Gobierno Nacional la creacin, por Decreto Supremo, de un Proyecto Especial para Huancavelica, similar al de Ica, para la generacin de Proyectos de irrigacin, reforestacin, mejoramiento ganadero y piscicultura, con su respectivo presupuesto, garantizando su inmediato funcionamiento. c). Que se modifique el Decreto Supremo N 039 incorporando a Huancavelica. 4. La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales se solidariza con la preocupacin expresada por el Gobierno Regional de Ayacucho por la intervencin del Poder Judicial en temas que le son propios a los Gobiernos Regionales y queda a la espera del informe correspondiente para tomar las medidas del caso ante el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional. 5. Hacer llegar una carta planteando la posicin de la Asamblea sobre el Tema del Tribunal Constitucin, por el procedimiento de eleccin del Tribunal Constitucional. 6. Apoyar todos los esfuerzos que viene realizando la Regin Junn sobre la revisin del Contrato de concesin del Proyecto Toromocho y el pedido que se asigne el 50% de la venta para Junn.

7. Que el PETT (Proyecto Especial Titulacin de Tierras y Catastro Rural) sea transferido a los Gobiernos Regionales. 8. Se saluda la conformacin de la Junta de Coordinacin Interregional Centro Sur Oriental del Per. 9. Se aprueba la Declaracin de Ica sobre los Nios y Nias, presentada por la MCLP (Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza)

Anexos
TERCERA ASAMBLEA NACIONAL DE ASOCIACIONES Y REDES MUNICIPALES

AGENDA MUNICIPAL PARA LA DESCENTRALIZACIN DEL PAS (16 DE MAYO DEL 2007) En la ciudad de Lima a los 16 das del mes de Mayo de 2007, reunidos las siguientes Asociaciones y Redes de Municipalidades: Red de Municipalidades Rurales del PerREMURPE, Red de Municipalidades Rurales de Ancash - REMUR ANCASH, Asociacin de Municipalidades de Santo Tomas AMSAT, Asociacin de Municipalidades Rurales del Valle de los Chancas AMRUVACH, Red de Municipalidades Rurales de Ayacucho REMURAY, Coordinadora de la Cuenca de Jequetepeque CDCJ, Asociacin de Municipalidades del Maran Andino AMMA, Asociacin de Municipalidades del Corredor Econmico de Crisnejas AMCEC, Red de Municipalidades Rurales de Cusco - REMUR CUSCO, Asociacin de Municipalidades de Altivas Canas, Asociacin de Municipalidades de Quispicanchis, AMDAS, CODEHICA , Asociacin LESTONNAC, CODE CHICAMA, Asociacin de Municipalidades de la Cuenca de Zaa - AMUCZA, AMUVALL, Asociacin de Autoridades Municipales de la Cuenca del Ro Lurn - AAM CUENCA LURN, Red de Municipalidades Rurales de Piura REMURPI, Asociacin de Municipalidades de la Provincia de Ayabaca, Mancomunidad del Corredor Andino Central, Mancomunidad Seor Cautivo de Ayabaca, Asociacin de Municipalidades Sub Cuencas de los Ros Bigote y Serrn, Red de Municipalidades Rurales de Puno - REMURPE PUNO, COMUNORP Asociacin de Municipalidades , de la Provincia de Lampa, Asociacin de Municipalidades Rurales de San Martn AMRESAM Concientes de nuestro papel como actores protagnicos en los procesos de cambios que se deben implementar en nuestro pas para consolidar la democracia y el desarrollo integral, planteamos lo siguiente: Luego de haber debatido en una jornada democrtica con las Asociaciones Municipales de 17 regiones del pas, que representan a ms de 1,200 municipalidades organizadas, entregamos al Poder Ejecutivo, a las principales organizaciones polticas del Legislativo los siguientes 14 puntos orientados a lograr que la reforma del Estado y la descentralizacin se profundicen: 1. Generar espacios de interlocucin con la participacin de las organizaciones representativas de las municipalidades, los gobiernos regionales y la sociedad civil. REFORMA DEL ESTADO Y LA

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Transferencia efectiva y real de competencias, atribuciones y recursos. Descentralizacin fiscal, que tenga en su base una reforma tributaria donde los que ganan ms paguen ms. Ampliar el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) agregndole de dos a tres los puntos porcentuales del IGV destinado a la conformacin de dicho fondo. Llevar a cabo un plan nacional de fortalecimiento de las municipalidades. Implementacin inmediata el Centro Estratgico de Planeamiento Estratgico - CEPLAN. Modificar la ley orgnica de municipalidades mejorando la tipologa y evitar su carcter uniformista. Mejorar la distribucin del Canon, para no generar inequidades dentro de las regiones y entre regiones. Para ello el gobierno central deber destinar fondos de los recursos percibidos por la explotacin de los recursos naturales para compensar a las regiones que no son beneficiadas. Exigir al Poder Ejecutivo reglamentar la Ley de exoneracin del IGV a las compras municipales,
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10. Incorporar la competencia de declarar las reas de Conservacin Municipal por parte de las municipalidades e implementar procesos de planeamiento territorial y de zonificacin econmica y ecolgica; adems, la capacidad de declarar la intangibilidad de las zonas de naciente de los ros y quebradas. 11. Participacin de los Gobiernos Locales en las decisiones en el Shock de inversiones. 12. Aprobacin de la ley de mancomunidades municipales, con incentivos reales que fortalezca esta estrategia de desarrollo territorial. 13. Es necesario que el Ejecutivo cumpla con la Sexta y Novena Disposicin Transitoria de la LOM, debiendo emitir el listado de municipalidades rurales e incrementar el presupuesto que debe ser el 12% del Presupuesto General de la Repblica.
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Anexos
14. Apoyo a la formalizacin y ampliacin del uso de seales de Televisin y otros tipos de comunicacin, pues el Ministerio de Transportes viene incautando y multando los medios manejados por las Municipalidades Rurales del Pas. Lima, 16 de Mayo del 2007.
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PROPUESTA DEL GRUPO DE TRABAJO SOBRE DESCENTRALIZACION PARA EL FORO DEL ACUERDO NACIONAL.
HACIA UN NUEVO CONSENSO PARA LA DESCENTRALIZACIN Y REGIONALIZACIN; AOS 2007-2008 (18 DE ABRIL DEL 2007) El proceso de descentralizacin y regionalizacin se inici en los primeros meses del gobierno anterior en medio de un gran consenso nacional, que se tradujo en una modificacin constitucional. La ciudadana eligi Gobiernos Regionales en el mbito territorial de los antiguos departamentos y el Congreso aprob la Ley de Bases de la Descentralizacin. La descentralizacin poltica, econmica y administrativa para propiciar el desarrollo integral armnico y sostenido del Per fue aprobada como la poltica de Estado nmero ocho del Acuerdo Nacional. La representacin de los movimientos regionales fue incorporada en el Foro del Acuerdo Nacional a travs de la Coordinadora de Frentes Regionales. Al aprobar el Compromiso Poltico, Social y Econmico de corto plazo en abril del 2004, el Foro del Acuerdo Nacional plante varias recomendaciones para impulsar el proceso de descentralizacin y regionalizacin, la mayora de las cuales an est pendiente de aplicacin. Posteriormente, en septiembre de 2005 el Foro se pronunci, en vspera del referndum para la conformacin de regiones, sealando la importancia de la integracin y de promover la participacin ciudadana a travs de un voto informado. En octubre del 2006, hizo public un acuerdo destacando la importancia de las prximas elecciones regionales y municipales para la gobernabilidad del pas y recomendando a sus integrantes apoyar la suscripcin de acuerdos de gobernabilidad con el propsito de vincular las agendas de desarrollo regional y local con las polticas del Acuerdo Nacional. Desde entonces, en muchas regiones y municipios se ha avanzado en gestin, tanto en mayor transparencia como en una mejor utilizacin de los recursos. Hay mltiples experiencias positivas que no son difundidas por los medios. Sin embargo, las transferencias han marchado muy lentamente. Tampoco se ha logrado constituir regiones. Por otro lado, han surgido nuevos actores como los movimientos polticos regionales que luego de las elecciones de octubre del 2006- tienen la responsabilidad de dirigir la mayora de gobiernos regionales. Destaca la constitucin reciente de la Asamblea Nacional de Presidentes de Gobiernos Regionales, respondiendo a una necesidad propia y ante el sbito cambio de la legislacin sobre el CND.
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Anexos
Ante la necesidad de crear las condiciones que faciliten una descentralizacin con horizontes ms fluidos y claros, el Foro del Acuerdo Nacional considera indispensable proponer al pas un Nuevo Consenso para la Descentralizacin y Regionalizacin para el periodo 2007-2008, sobre la base de los puntos siguientes:
Articulacin y fortalecimiento institucional

1. Invocar a las diversas instancias que impulsan la descentralizacin desde el Poder Ejecutivo, Congreso de la Repblica, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, inclusive de la sociedad civil, a que dialoguen y coordinen entre s y definan una agenda de prioridades para encauzar institucionalmente esta Reforma del Estado que nos compromete a todos, en los esfuerzos por redistribuir competencias y beneficios y crear condiciones necesarias para la inclusin social. Definir los criterios bsicos y los mecanismos para promover Macroregiones piloto, en la perspectiva de lo que debera ser un Plan Nacional de Regionalizacin. Valorar el funcionamiento de las Juntas de Coordinacin Interregional que permitirn gestionar proyectos comunes. Fijar, complementariamente, el marco normativo necesario para las Mancomunidades Municipales. Prestar atencin a la demarcacin territorial, definiendo reglas de juego para resolver problemas pendientes entre departamentos, provincias y distritos que resultan trabas para los procesos de dilogo e integracin regional, y procurando adecuar el mapa poltico a la realidad geogrfica, sociofamiliar y vial. Poner en vigencia definitiva el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y el CEPLAN, afirmando los procesos de dialogo y concertacin de los actores pblicos y privados en torno a objetivos de desarrollo y el mejor aprovechamiento de potencialidades y oportunidades para vincular el crecimiento econmico con la inclusin; lo cual, adicionalmente, implica ubicar el Sistema Nacional de Inversin Pblica como parte del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico. Asegurar la adecuacin del Poder Ejecutivo a la descentralizacin a travs de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE) a aprobarse por el Congreso a partir del Proyecto de Ley No 966/2006.PE. Corresponde a la LOPE establecer con coherencia las competencias compartidas entre los tres niveles del sistema gubernamental, el pleno respeto de las autonomas subnacionales y promover que las polticas nacionales se trabajen de modo 3
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concertado para asegurar el adecuado tratamiento de las particularidades territoriales y diversidad de intereses. Se espera tambin que la futura LOPE determine la naturaleza de las relaciones del Poder Ejecutivo con el Sistema Nacional de Planeamiento y el CEPLAN, as como con el Foro del Acuerdo Nacional; que institucionalice el Consejo de Coordinacin entre el Presidente de la Repblica y los Presidentes Regionales, y mantenga la necesidad de Consejos Nacionales de Concertacin Sectorial, en los Ministerios donde esto es indispensable. 6. Fortalecer a los gobiernos locales en tanto protagonistas del proceso de descentralizacin y regionalizacin. Esta es una condicin para mejorar la eficiencia, calidad y cobertura de los servicios pblicos. La coordinacin y complementariedad entre los tres niveles del sistema gubernamental y la promocin de la participacin de la sociedad civil igualmente redundarn en un mayor impacto de los programas y proyectos contra la pobreza y por el desarrollo.
Transferencias y recursos para el desarrollo regional

7. Sealar que la iniciativa y voluntad del Poder Ejecutivo de culminar el ao 2007 la transferencia de las competencias a los gobiernos regionales y locales tendr mayor impactos si es acompaada por el pleno respeto de las responsabilidades de los gobiernos subnacionales, la asignacin proporcional de recursos y un programa de capacitacin y asistencia tcnica sostenido, as como por el reforzamiento de los espacios y herramientas participativos. Una medida complementaria de importancia es establecer una nueva Ley del Empleo Pblico, entendida como parte de la modernizacin del Estado y capaz de promover el cumplimiento de las polticas nacionales y el respeto de los derechos laborales. Impulsar la descentralizacin fiscal a un ritmo que permita acompaar la transferencia de competencias y funciones. El Poder Ejecutivo debe publicar el Mapa Regional de Recaudacin Tributaria, incorporando la ubicacin geogrfica de las unidades productivas, y se debe modificar el Decreto Legislativo 955 que puso como condicin la conformacin de regiones para proceder a descentralizacin fiscal. Mejorar la recaudacin fiscal en las regiones y mbitos locales, mediante convenios entre los Gobiernos regionales y/o locales y la SUNAT, quedando el monto adicional recaudado para proyectos de inversin de impacto regional.
8.
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Anexos
9.
Aprobar los fondos compensatorios a las regiones y municipios que no perciben ingresos por los diversos tipos de canon por aprovechamiento de los recursos naturales, a fin de promover la equidad en el acceso a los recursos pblicos y de igualdad de oportunidades hacia el desarrollo, como sustentos bsicos de la descentralizacin. Paralelamente que se disponga que los recursos del canon puedan destinarse tambin a inversiones de desarrollo humano: mejorar la calidad educativa y de salud, proteccin ambiental, desarrollo de capacidades.
10. Promover la alianza estratgica entre universidades, empresa privada y gobiernos regionales para generar y concretar proyectos de inversin. Aprovechar los recursos que se les asignan a las universidades provenientes de regalas y canon y asegurar la mejor utilizacin de otros fondos de regalas mineras orientados a proyectos productivos de desarrollo regional. Incentivar el prstamo de tcnicos de las empresas a las regiones para proponer y consolidar criterios de inversin y de gestin.
Convocatoria y compromisos
11. Que la responsabilidad asumida por la PCM respecto a la descentralizacin se ejerza en el contexto de una conduccin concertada del proceso, segn el criterio normado por la Ley de Bases de Descentralizacin vigente. 12. Saludamos la reciente creacin de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y proponemos su incorporacin al Foro del Acuerdo Nacional. 13. Invocamos a las diversas asociaciones y redes de Gobiernos Locales a que como parte de su autonoma se doten de los mecanismos de representacin de todos, con fines de facilitar la interlocucin con los Poderes del Estado y otros espacios. Asimismo, a aproximar los criterios y propuestas sobre el espacio intergubernamental que promueva una gestin concertada del proceso de descentralizacin. 14. Manifestamos la expectativa por ver a la Municipalidad de Lima Metropolitana, la mayor de nuestro pas, involucrada en el proceso de descentralizacin y regionalizacin, asumiendo su rol como regin. Llamamos a promover la discusin de este tema y la solucin de sus implicancias, entre ellas, la imposibilidad de culminar la transferencia de los programas sociales. 15. Comprometer en la elaboracin y ejecucin del nuevo consenso descentralista y regionalista a los gobiernos locales, a las asociaciones de
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municipalidades, a las mancomunidades, a los espacios de coordinacin y concertacin existentes en aplicacin de la Cuarta poltica de Estado y los dispositivos de la Ley Orgnica de Municipalidades. 16. Finalmente, expresamos nuestro respaldo a las iniciativas dirigidas a impulsar Foros Regionales como espacios de debate y recreacin de las Polticas de Estado del Acuerdo Nacional y de articulacin con el Foro Nacional; todos ellos factores capaces de contribuir a mejorar la calidad de nuestra democracia y la gobernabilidad del pas. Lima, 18 de abril del 2007
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Anexos
Anexo 3.
Cuadro de algunas potencialidades regionales Recursos potenciales y proyectos prioritarios

Algunos proyectos prioritarios Sobrepesca y sobreflota. Escasez de agua. Saturacin de servicios bsicos y usos del suelo urbano. Contaminacin urbana. Restricciones, amenazas y riesgos Intensa inmigracin a ciudades costeras. Deforestacin masiva y desertificacin. Control ineficiente en las concesiones para reforestacin y extraccin Contaminacin de acuferos. Cocalizacin ilegal y narcotrfico. Desarticulacin fsica interna y con respecto al resto del pas. Deficiente infraestructura portuaria y vial. Pobreza y exclusin extendida (Comunidades Nativas). Programas de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos. Conservacin de bosques y reforestacin (bosque secos costa, bosques tropicales selva). Transformacin de la madera. Programa de produccin del Paiche y Explotacin de frutos y hierbas nativas con prcticas no depredatorias; en selva. Programa Sierra Exportadora. Proyectos de agua, riego y energa*: Olmos Alto Piura, Chavimochic, Parias, Binacional Puyango Tumbes*. II Etapa de Carhuaquero. Central Hidrolctrica del Gera. Mejoramiento de Puertos: Talara, Eten, Iquitos, Yurimaguas, Pucallpa. Mejoramiento de la Carretera Belande. Mejoramiento del sistema de transporte fluvial: Pucallpa Iquitos, Yurimaguas Amazonas. Fosfatos Bayovar*. Proyectos de exploracin y explotacin de hidrocarburos*. Complejo gasfero en Piura*. Reestructuracin de la flota pesquera. Circuito Turstico: Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Ancash (Sechn); conectado a Amazonas (Kuelap), San Martn y Cajamarca. Programa de Caminos Rurales.
Regiones naturales
Recursos con potencialidades
Suelos aptos para la agricultura, pastoreo y el aprovechamiento de bosques.
Peces y crustceos para industria (harina, aceite) y consumo humano directo
Minerales no metlicos.
NORTE
Centros Arqueolgicos: Chan Chan, Sican, Sipn, Cajamarca, Kuelap y Selva Amaznica.
reas protegidas por el Estado
Reservas acuferas.
Bosque y fauna.
Hidrocarburos y gas.
Programa de produccin del Paiche y explotacin de frutos y hiervas nativas con prcticas no depredatorias; en selva Produccin y envasado de Truchas en Junn, Ancash, Apurmac y Huancavelica. Programa integral de Camlidos sudamericanos; en sierra. Programa Sierra Exportadora. Conservacin de bosques y reforestacin y Transformacin de la madera; en selva y sierra. Mejoramiento de Puertos: Chimbote, Supe, Callao, San Martn, San Andrs, Chimbote. Via transversal biocenica (IIRSA): Tingo Maria Pucallpa Cruceiro do Sul*. Asfaltado de carretera Ayacucho - Valle del Ro Apurmac. Proyecto Gas de Camisea*. Proyectos hidroenergticos: Tambo Ccaracocha, Mantaro; Ro Cachi. -
Programas de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos
Intensa inmigracin a ciudades costeras. Concentracin extrema en Lima Metropolitana
por el
Baja tecnologa en el sector agropecuario. Reducida capitalizacin; Minifundio; escasa rea agrcola. Deforestacin masiva y deficiente control del uso de recursos en concesiones forestales. Contaminacin de acuferos. Cocalizacin ilegal y narcotrfico. Escasez de agua en la costa. Sobrepesca y sobreflota. Produccin de harina vs. consumo humano
Suelos aptos para la agricultura y la ganadera.
Peces y crustceos
Disponibilidad de lagunas
CENTRO
Reservas naturales, ventajas paisajsticas, ciudades y Centros Arqueolgicos,
Paisaje amaznico
Conflictos entre la minera y las comunidades campesinas. Altos costos y saturacin de sistemas hidroenergticos. Saturacin de servicios bsicos y usos inadecuados del suelo urbano. Contaminacin urbana. Desarticulacin econmico territorial interna y con respecto al resto del pas. Deficiente infraestructura portuaria y vial. Anexos
reas protegidas Estado.
Bosque y fauna.
Minerales polimetlicos.
Proyectos Mineros en exploracin o explotacin (varios)*. Circuitos Turstico: Valle del Mantaro - Tarma - San Ramn Pozuzo; Sechn, Caral, Pachacamac. Ferrocarril: Lima Huancayo; Huancayo Huancavelica.
Programa de Caminos Rurales. Reestructuracin de flota pesquera
Pobreza y exclusin extendida (Comunidades Nativas).

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Algunos proyectos prioritarios Proyectos hidroenergticos: Majes - Sihuas (Angostura), San Gabn, Machupicchu. Posible Corporacin Energtica del Sur. Proyectos Mineros en exploracin o explotacin (varios)*. Polo energtico: Planta y gasoducto a partir del Gas de Camisea*. Circuitos Tursticos: Arequipa - Cusco Puno; Arequipa - Nazca Ica; Ayacucho Apurmac - Cusco. Zonas Francas, Ceticos (Puno, Tacna) Ferrocarril: Puno - Desaguadero - La Paz; Cusco Aguas Calientes- Urubamba (Quincemil) Programa de Caminos Rurales. Aeropuerto del Cuzco Anta*. Transocenica del Sur (IIRSA)* . Eje Vial Puno - Desaguadero - La Paz. Mejoramiento de Puertos: Ilo, Pisco, San Juan de Marcona, Matarani; Mollendo Programa Sierra Exportadora. Programa integral de camlidos sudamericanos; en sierra Programas de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos y de reforestacin. Restricciones, amenazas y riesgos - Intensa inmigracin a ciudades costeras. Saturacin de servicios bsicos y usos del suelo urbano. Contaminacin urbana. Baja tecnologa en el sector agropecuario. Reducida capitalizacin; Minifundio; escasa rea agrcola. Deforestacin, deterioro laderas y sobrepastoreo. de Deficiente infraestructura vial, de riego y portuaria. Desarticulacin con mercados. Conflicto entre la minera y las comunidades campesinas. Sobrepesca y sobreflota. Altos costos y saturacin de los sistemas hidroenergticos. Desarticulacin fsica interna. Pobreza extendida (espacios ruralizados campesinos). Cocalizacin ilegal y narcotrfico: valles y zonas del VRAE, Quillabamba, Huallaga. por el y -
Regiones naturales
Recursos con potencialidades
Tierras aptas para cultivos y crianzas.
Disponibilidad de agua: Red de lagunas.
Pastos naturales.
SUR
Cuenca del Titicaca (Energa, Acuicultura, Turismo).
reas protegidas Estado.
Centros arqueolgicos e histricos: Puno, Ayacucho, Cuzco y Arequipa.
Minerales polimetlicos reservas gasferas.
Fuentes: Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano; PNUD: Mapa de las Potencialidades, 2003. Elaboracin: Propia. Los Proyectos marcados con asterisco (*) sujetos a mayor anlisis sobre sus beneficios o impactos ambientales, econmicos y sociales.
Anexos
Anexo 4.
Perfil de dos regiones prioritarias La sierra centro sur La amazona La sierra centro sur Contexto
Las Regiones Centro y Sur Serrana del Per se han considerado desde varias dcadas atrs como espacios que ameritan una atencin especial. La Regin incluye, en principio, a la mayora de las provincias de los Departamentos de Cusco, Puno, Arequipa, Apurmac, Huancavelica, Ayacucho, Hunuco y Junn. Uno de sus rasgos comunes es la generalizada pobreza y exclusin (econmica, social y cultural) de su campesinado. En efecto, mientras que el ndice de Desarrollo Humano promedio para el Per es de 0.59 y el de la Provincia de Lima es de 0.71; en esos departamentos es, en general, de 0.50 (Informe sobre el Desarrollo Humano Per 2005. PNUD Per). As mismo, amplias poblaciones asentadas en Ayacucho, Huancavelica, Junn y Apurmac han sufrido graves daos econmicos y sociales generados por el conflicto armado de los 80y 90, cuyas secuelas an permanecen vivas. Este cuadro debe revertirse no solo para beneficio de la Regin, sino que tambin para el pas en su conjunto. La poblacin pobre de la sierra rural andina en el 2005, lleg al 81% y la calificada como pobre extrema lleg al 50%. De otro lado, las regiones aludidas poseen importantes recursos potenciales, humanos y naturales, que puestos en valor, permitiran impulsar sus economas; con lo cual se superara la simple cobertura de carencias ligadas con la pobreza y se caminara por una ruta cierta hacia el desarrollo humano sostenido. Esta prioridad no implica desatender otros espacios. Por lo tanto, en cada territorio habr esfuerzos pblicos y privados, dedicados a promover sus respectivos desarrollos, en el contexto de un Plan Nacional de Desarrollo.
Lineamientos Estratgicos
Encadenar inversiones sociales para romper la generalizada pobreza excluyente, con inversiones orientadas a mejorar la plataforma econmica productiva, configura un reto y una oportunidad extraordinarios para empujar procesos innovativos de desarrollo, en al menos los siguientes aspectos: Articular los mltiples planes, programas y proyectos con lo cual se obtienen mayores impactos, considerando las economas de escala. Implica reforzar 101
las instancias de gestin participativa, entre las cuales estn las Comunidades Campesinas, los Consejos de Coordinacin Local (CCL) y las Mesas Temticas (sectores clave), bajo el liderazgo de los Gobiernos Regionales y Municipales. El Programa de Sierra Exportadora debera ser insertado en los Planes de Desarrollo Concertados; evitando su manejo casi independiente de otros esfuerzos semejantes. El argumento recae en que no deberan existir, en lo posible, programas o proyectos duplicativos o conflictivos entre s, lo cual los hace ineficientes y perturba una perspectiva integral del proceso. Incorporar sustantivamente tecnologas y estilos de gestin que superen los patrones tradicionales de un campesinado empobrecido que dispone, individualmente y en conjunto, de escasas tierras para uso agrcola; al mismo tiempo que carece de ahorros para comprar insumos, equipos y procesos o para mejorar semillas y razas. Se trata, obviamente de un esfuerzo maysculo, uno de cuyos ejes es el logro de productividades mayores en cada uno de los factores de la produccin, que estimule tanto las exportaciones como el abastecimiento de las demandas internas (locales, regionales, nacional).
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Anexos
Alcances y lmites del Programa Sierra Exportadora

Uno de los pivotes auspiciado por el Gobierno para la potenciacin de la Regin Andina es el Programa Sierra Exportadora, cuyas metas aparecen bastante ambiciosas y apunta a establecer un proceso de reconversin agropecuaria orientada a la exportacin. Esta visin deber considerar sin embargo las restricciones de las economas campesinas para asimilar rpidamente, cuando es posible, procesos productivos que pudieran compartir propsitos exportadores con respuestas a las demandas internas, incluyendo a la seguridad alimentaria. Quiz la mayor limitante radique precisamente en la complejidad de convertir las unidades econmicas campesinas de subsistencia o semi subsistencia y poco capitalizadas, que son una mayora, en unidades capaces de incorporarse a los canales de exportacin, que exigen altos rendimientos y posibilidades de competir en calidades, precios y oportunidades. El reto es cmo, con cuanto dinero y con qu formatos institucionales puede la economa serrana campesina minifundiaria a un esquema de industrializacin del agro. Los 102 millones de US $ previstos por el Programa para apoyar una cadena crediticia a los agricultores involucrados suenan demasiado poco para una transformacin tan compleja; a menos que solo se oferten a medianos productores que ya aparecen en la cadena agroexportadora (alcachofas, paltas); dejando fuera de juego al resto (que es mayora). Sierra Exportadora es un hito interesante pero puede ser frustrante si no admite formas ms integradas y sostenibles de operar con las economas serranas tal como son y no como uno se imagina que lo son. Esto supone, de partida, que el Programa debe ser un componente de los Planes de Desarrollo Concertados al nivel subnacional o regional y no al revs (que esto Planes sean vistos como dependientes del Programa). Aprovechar la vocacin ganadera de una parte importante del territorio Sur Andino comprendido por los Departamentos de Puno, Arequipa, Cusco, Huancavelica, Ayacucho y Apurmac; especialmente en lo que concierne al aprovechamiento integral de camlidos sudamericanos. En ese sentido merecen una acotacin especial los esfuerzos para aglutinar recursos e informacin provenientes del Consejo Nacional de Camlidos Sudamericanos (CONACS), del Proyecto Apoyo a Campesinos Pastores de Altura (PROALPACA), del Proyecto Red de Informacin para Impulsar Estrategias de Desarrollo Socioeconmico en
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Camlidos Sudamericanos de Pases Andinos REDICAS69 y del Ministerio de Agricultura a travs del Plan Nacional de Desarrollo Ganadero 2006-2015. Es pertinente reforzar esta opcin considerando que ese subsector ganadero involucra a varios miles de pastores y criadores empobrecidos, dispone de ventajas climtico ambientales excepcionales en el mundo y un mercado internacional favorable para tops, hilos y confecciones (particularmente de fibras de alpacas y vicuas);
Per. Poblacin de camlidos sudamericanos (*) en la sierra sur Vicuas Departamentos Apurmac Arequipa Ayacucho Cusco Huancavelica Puno Resto del Pas Total Nro. Cabezas 3,682 4,607 (%) 8.5 2.9 Alpacas Nro. Cabezas 92,900 273,600 72,000 (%) 2.9 8.5 5.4 Llamas Nro. Cabezas 30,00 0,500 (%) 2.7 9.
55,52 34.3 5,268 ,94 3.3 7.4
24,00 . 78,000 5.9 8,63 0.6 404,00 36. 64,69 4.7
345,800 0.8 2,679 6.6
24,724 5.4 ,869,400 58.3 45,394 28.2 239,845 7.5
60,768 00.0 3,205,224 00.0 ,20,600 00.0
(*) No considera la poblacin de Guanacos estimada en cerca de 3,00 cabezas.
Fuente: Directorio de Pases Andinos. Actores Institucionales de la Red de Informacin de Camlidos Sudamericanos. Proyecto: Red de Informacin para impulsar Estrategias de Desarrollo Socioeconmico en Camlidos Sudamericanos de Pases Andinos. Diciembre 2006
Masificar la reforestacin de laderas para: reducir la erosin y protegerse de huaycos; incrementar la napa fretica; capitalizar las economas campesinas mediante la venta de madera. Las experiencias en Porcn (Cajamarca) y en Anta (Cusco) con la habilitacin de 10,000 hectreas en cada caso constituyen dos
69 REDICAS involucra esfuerzos de mltiples instituciones del Per, Bolivia, Ecuador, Chile y Argentina; que representan a una mayora de los actores involucrados. En el Per tiene el soporte del PNUD, de la Universidad Catlica de Santa Mara y del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa.
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Anexos
referentes tiles. El Plan Nacional de Reforestacin y los proyectos auspiciados por el Fondo de Desarrollo Forestal (FONDEBOSQUE) seran los sustentos institucionales de esta lnea. Establecer polticas dirigidas a compatibilizar las actividades mineras, petroleras y gasferas, con las actividades agropecuarias, con los derechos de las comunidades campesinas sobre las tierras que ocupan y con el resguardo del medio ambiente. Los avances sobre un manejo compatible o amigable con estas organizaciones y con los resguardos ambientales son an insuficientes. Se mantienen los conflictos en un elevado nmero de casos: Yanacocha, Shougang y Doe Run entre ellos. Aumentar los recursos y la cobertura territorial del Banco Agropecuario, de COFIDE, de la Banca Privada (incluyendo a las Edpymes y a las Cajas Rurales de Ahorro y Crdito); paralelamente a la potenciacin de la asistencia tcnica al segmento campesino, a travs del Instituto Nacional de Investigacin y Extensin Agraria (INIEA) y del Centro de Diagnstico y Sanidad Animal (SENASA), con una organizacin descentralizada en ambos casos. En el caso del Banco Agropecuario la cuestin es fundamental porque se trata de elevar su capital y sus recursos desembolsables, evitar su colapso mediante regulaciones mnimas de rescate de sus costos financieros y operativos, asumir una posicin promotora que considere las restricciones de los campesinos generalmente empobrecidos y que recurra colateralmente a formas de acompaamiento tcnico. Sin un soporte financiero adecuado las economas rurales difcilmente podran asumir compromisos para capitalizar y tecnificar sus funciones de produccin y los retos que significan acceder a nuevos mercados cada vez ms competitivos. A este respecto cabe considerar las implicancias y la real relacin de Beneficios/Costos de los Tratados de Libre Comercio; tal como se ha sealado anteriormente, reiterando el hecho de que se trata de relaciones comerciales asimtricas por el mayor poder negociador, los regmenes de subsidios y las bases productivas ms avanzadas de los pases socios (China, Espaa, USA). Ampliar los programas de inversin en infraestructuras. Incluye la construccin, ampliacin, mejora y mantenimiento sostenido de carreteras que vinculen mercados locales y regionales. Implica fortalecer y consolidar la descentralizacin de PROVIAS Rural. En el mismo sentido, ampliar la cobertura de los proyectos de riego y gestin de cuencas; asumiendo que el agua es un recurso muy valioso especialmente en un territorio que ha sufrido recurrentemente de sequas o de desbordes inducidos por precipitaciones pluviales excesivas. Satisfacer el Plan Integral de Reparaciones Individuales y Colectivas a favor de las vctimas ms notorias del conflicto armado anteriormente mencionado, en el 105
marco del Informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. Este apunte se relaciona con la propuesta de reimpulsar el Plan de Paz y Desarrollo precisamente en las regiones donde ese conflicto fue ms agudo. La focalizacin de este Plan, que ya se ha iniciado con la dotacin de un Fondo Especial y de reparaciones simblicas de naturaleza colectiva, y otras ms limitadas de alcance individual (familiar) se dara especialmente en determinadas comunidades (rurales y urbanas) de Ayacucho, Huancavelica, Apurmac, Hunuco y Junn. En este asunto debern formalizarse, revisarse y/o acelerarse, segn el caso, las acciones relativas a la Programacin Multianual del Plan Integral de Reparaciones, promovida por la Comisin Multisectorial de Alto Nivel encargada del seguimiento de las acciones y polticas del Estado en los mbitos de la paz, la reparacin colectiva y la reconciliacin nacional (CMAN). Hacia Abril del 2007 se haban seleccionado a 440 Comunidades que recibirn 100,000 nuevos soles para obras de desarrollo en la perspectiva de las Reparaciones Colectivas. De ese total, 134 comunidades corresponden a Ayacucho y 65 a Huancavelica70. Por otra parte, se deberan reforzar las acciones orientadas a la realizacin del Quinto Censo por la Paz; comprometido por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo (MIMDES) para el segundo semestre del ao en curso. Este Censo cubrira a unos 3,000 centros poblados de Puno, Cusco, Apurmac, Huancavelica, Junn, Ayacucho, Hunuco, Ucayali, Pasco y San Martn. El Censo permitira disponer de una estimacin adicional de los impactos derivados del conflicto; as como del Registro nico de Vctimas del conflicto.
70 Fuente: Retablo. Revista de Anlisis Poltico Regional, correspondiente a Mayo del 2007. Editada en Ayacucho.
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Anexos
La amazona Contexto
La Amazona peruana tiene un perfil especial, que se dibuja bsicamente por su enorme tamao (960,000 kilmetros cuadrados, el 76 % del territorio nacional), por su rgimen climtico y por su configuracin topogrfica. Estos tres factores definen amplias llanuras boscosas y cuerpos de agua; as como poblados poco densos, dispersos y aislados fsica, poltica y econmicamente; excepto en sus principales capitales departamentales. Su desenvolvimiento econmico ha tenido como una constante histrica la depredacin de sus recursos naturales (caucho, petrleo, gas, madera, minerales, fauna silvestre), que afecta negativamente la sostenibilidad de sus poblaciones nativas y de las reservas naturales que posee, al mismo tiempo que provoca enormes daos ambientales. Los autores directos de ese proceso depredatorio son los campesinos migrantes serranos y los concesionarios mineros, petroleros o forestales. Las carreteras de penetracin acentan esos impactos negativos, ayudados por mitos que asocian a la Amazona con una tierra de nadie y de riquezas inagotables. La carretera Fernando Belaunde (antes la Marginal de la Selva) estimul una tala indiscriminada (que an se mantiene, pese a las regulaciones que deberan suprimirla) que supera los 1.8 millones de hectreas. Las polticas y programas que se han venido aplicando con el argumento de propiciar el desarrollo de la regin han sido, en lo fundamental, ineptas y desarticuladas. Ni las exoneraciones tributarias que ahora estn siendo cuestionadas, ni los recursos provenientes del Canon y el Sobrecanon petrolero han generado economas sostenibles. Ms del 50% de su produccin es primaria (madera, oro, petrleo, frutas, peces ornamentales) mientras que el 8% es manufacturero; y su participacin en el Producto Interno Bruto est por el orden del 8%71. Mientras tanto, la poblacin se duplic en los ltimos 20 aos y la pobreza acosa a ms del 60% de ella. Considerando su biodiversidad, la capacidad innovativa de sus gentes y su posicin estratgica en la Gran Cuenca Amaznica que involucra tambin a Brasil, Bolivia, Ecuador, Colombia, Guyana y Venezuela, debera asumirse un esfuerzo prioritario para apuntalar el desarrollo de la Amazona peruana. Es fundamental reiterar la heterogeneidad de la Amazona, por razones topogrficas, econmicas y culturales. En tal sentido, pueden distinguirse tres sub regiones, cada una de las cuales requiere de polticas diferenciadas:
7 Informacin tomada del Proyecto de Agenda Amaznica promovida por el IIAP y el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES).
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Subregin Norte; compuesta por los Departamentos de San Martn (donde existen particulares relaciones con el eje econmico Tarapoto Moyobamba Jan Bagua Chiclayo - Trujillo), Loreto y Amazonas. Tendra relaciones importantes con la Costa Norte y un potencial de intercambio econmico social con Colombia, Ecuador y Brasil mediante el Corredor Multimodal Norte, propiciado por el Proyecto de Integracin Vial Suramericana (IIRSA). Subregin Central; compuesta por el Departamento de Ucayali y los mbitos selvticos de Hunuco, Pasco, Ayacucho y Junn. Tiene (y puede multiplicar) importantes intercambios con mercados importantes de Lima y de la Sierra Central. La Oroya y Huancayo mantendran su posicin como nudos de articulacin en ese contexto; Subregin Sur; compuesta por el Departamento de Madre de Dios y los mbitos selvticos de Cuzco y Puno. Muestra fuertes conexiones actuales o potenciales con Brasil, Bolivia, Chile y Argentina; en parte por el Eje Biocenico del Sur auspiciado tambin por el IIRSA y por los puertos de Matarani e Ilo; as como por la carretera Ilo Desaguadero La Paz..
Lineamientos Estratgicos
Lograr el desarrollo de la selva amaznica requiere de esfuerzos muy grandes particularmente en las siguientes lneas estratgicas: Romper su aislamiento relativo; determinado por la valla andina, su configuracin hidrogrfica, la poca frecuencia de vuelos desde y hacia centros ampliados de comercio y, lo que es fundamental, la falta de una Poltica de Estado para el desarrollo sustentable de la regin. Implica potenciar los Corredores auspiciados por el IIRSA, bajo determinados cuidados sobre los efectos ambientales negativos que podran procrear72. Incluye la potenciacin de puertos (Ucayali, Nauta Iquitos y Yurimaguas), almacenaje y aeropuertos; as como el incremento de su flota naviera. En este asunto es fundamental reforzar el actual sistema de hidrovas, organizar una red selectiva de interconexin elctrica para zonas rurales, aprovechando la biomasa acutica, y, sin duda, maximizar las interconexiones virtuales a travs de internet.
72 Tal como ya viene ocurriendo con el Corredor del Sur, en su segmento que corre por Madre de Dios, donde se vienen otorgando concesiones para explotaciones forestales poniendo en riesgo las Reservas Forestales y la propia supervivencia de las Comunidades Nativas de la zona.
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Anexos
Disponer de una Visin y de un Plan Integral de Desarrollo. El Instituto Nacional de Planificacin elabor en los aos 80 una propuesta integral para el Desarrollo de la Amazona que, en su momento, hubiese permitido impulsar algunas de sus potencialidades. La propuesta fue abandonada con el desmontaje de esa institucin, en 1992. El IIAP y el Gobierno Regional estn armando una propuesta de envergadura nacional en este sentido, cuya primera versin est disponible desde Febrero del 2007 por lo menos. Abrir o consolidar los mercados de consumo interno (va crecimiento de ingresos y accesos fsicos) y externo. Esta es una condicin para superar su histrica dificultad para impulsar procesos de desarrollo econmico que puedan superar la sujecin a cadenas de produccin primario-exportadoras, y la persistencia de pequeas localidades aisladas, empobrecidas, con incipientes demandas locales. La poblacin total de Amazonas, Loreto, San Martn, Ucayali y Madre de Dios es de solo 2.4 millones, que representan algo ms que el 9% de la poblacin total nacional73. De otro lado, un alto porcentaje de las Comunidades Nativas opera los territorios para su subsistencia en escalas muy pequeas, en gran parte para el autoconsumo. Existen en marcha algunos esfuerzos por ampliar las escalas de produccin en ese entorno social Se viene postulando y modulando (fase previa, experimental) un programa de crianza de peces en Ucayali y Loreto, que pretende exportar paiche fileteado. Deben incentivarse econegocios a partir de la transformacin sostenible74 (valor agregado) y mercadeo tanto nacional como internacional75 de maderas, peces, mariposas, artesanas, turismo. Segn el connotado ecologista Antonio Brack se dispone de ms de 65 millones de hectreas de bosques, pero se exporta solo 160 millones de US dlares (anuales) en productos forestales, mientras que se importa 300 millones de US dlares. Como referencia, dice que Chile con 13 millones de hectreas de bosques exporta 3,500 millones de US dlares anuales76. El aprovechamiento de la madera con un mayor valor agregado (tableado, confeccin de parrillas y muebles, triplay, parquet) constituye una oportunidad de negocios extraordinaria,
73 Segn los resultados preliminares del Censo del 2005 (INEI). 74 Que responda a efectivos Planes de Manejo y recobertura de zonas depredadas. 75 Estn en proceso de varios proyectos orientados a la exportacin de peces y caracoles de ro (churos). Sin embargo, su maduracin futura depende del reforzamiento del mercadeo (demanda ampliada), de la disposicin de sistemas de transporte areo y fluvial regularizados y de formas de procesamiento, empaque y almacenamiento en fro. En la situacin actual las piscigranjas se orientan a satisfacer la demanda alimentaria local. 76 Tomado de una entrevista concedida por Antonio Brack a El Comercio (25 de Junio del 2006).
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en el contexto del uso racional del bosque. Esta actividad es quiz uno de los soportes ms poderosos de la plataforma productiva de la Regin.
Depredacin masiva o uso racional del bosque?

La agresin al ambiente y a los recursos renovables y no renovables, ha constituido y sigue constituyendo uno de los ms graves riesgos para la sostenibilidad econmica, social y ecolgica de la Regin y del pas. A la velocidad con que se deforesta sin mayores reposiciones (reforestacin) ni manejo racional, la Amazona sufrir un irreversible proceso desertificador en pocos aos. Sufrir, as mismo, de la extincin de decenas de especies animales y vegetales. Buena parte de su poblacin nativa (originaria) ser desplazada en condiciones inhumanas e incluso desaparecer como grupo. Frente a ese panorama, existen opciones que podran permitir un aprovechamiento eficiente y respetuoso del ambiente y de las comunidades selvticas. La madera en particular y otros productos selvticos pueden convertirse, bajo condiciones precisas y normas adecuadas, en fuentes de gran importancia para una produccin sostenible y competitiva. Estn de por medio las regulaciones sobre Concesiones Explotacin Forestal y Concesiones de Reforestacin.
Son varias palancas las que pueden ayudar al logro de procesos de desarrollo sostenible en la Amazona; adems de las normas sobre las concesiones de explotacin o reforestacin, aludidas. Una de ellas se refiere a la vigencia y posibles ajustes regulatorios de la Ley No. 27037, Ley de Promocin y Desarrollo de la Inversin en la Amazona, en paralelo con la implementacin selectiva de proyectos financiados a travs del Fondo de Promocin de la Inversin Privada en la Amazona. En ese mismo sentido se debera revisar los impactos reales y el balance de las exoneraciones tributarias a favor de la Regin. Revertir los procesos depredatorios de los recursos naturales; particularmente del bosque, debe acompaar la lnea estratgica anterior. Esta postulacin sugiere la incorporacin de polticas y formas organizacionales para el control de la saca y el impulso de la reforestacin masiva en las reas deforestadas (incluyendo las zonas de purma). En Loreto, Ucayali, Amazonas, San Martn y Madre de Dios se ha deforestado (acumulativamente al ao 2000) ms de 4.2 millones de hectreas, que son equivalentes a la superficie del Departamento de Ayacucho77. Segn el Fondo Mundial para la Naturaleza, entre el 30% y el 60% de la Amazona continental, donde viven 40,000 especies de plantas y 427 mamferos, podra transformarse en sabanas desertificadas.
77 De ese total, unas 630 mil hectreas corresponden a los bosques de Ucayali; segn el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM).
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Anexos
La minera, la explotacin de gas y petrleo, as como la tala indiscriminada y masiva78 han puesto en grave riesgo no solo la sostenibilidad de los recursos explotables; sino que tambin atacan la sobrevivencia de comunidades nativas. Las disposiciones relativas a esta cuestin, entre ellas la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley No. 27308), prcticamente derogada por la Ley de Promocin de la Inversin Privada en Reforestacin y Agroforestera (Ley No. 28852) han incorporado varias argucias que admiten la explotacin abusiva y depredatoria a partir de autorizaciones o concesiones para la explotacin y reforestacin de bosques primarios. Uno de los varios casos en este asunto se refiere a las concesiones para reforestacin en Jenaro Herrera (Loreto) y sus alrededores. All se han concesionado a favor de empresas de fuera de la Regin, terrenos que afectan seriamente la sobrevivencia de las comunidades Matss y del propio Jenaro Herrera. Estos asentamientos dependen de la pequea agricultura, de la caza y de la silvicultura en pequea escala precisamente de los territorios concesionados. Hay que recordar que esas concesiones son otorgadas hasta por 40 aos renovables y a ttulo gratuito. Otra vez, aqu se verifica el sentido centralista y excluyente de las normas; agudizado por el mito de que la selva es un espacio que contiene recursos naturales inagotables; adems de poderse aprovechar sin compensacin algunas para el Estado y las colectividades (especialmente comunidades nativas) del entorno. En resumen, se postula la generacin de cadenas productivas clave con un enfoque proactivo pero que se alimente de polticas antidepredatorias: a) bosque madera tableado mobiliario; b) petrleo gas combustibles - lubricantes; c) masa hdrica pesca piscigranjas refrigerado enlatado. En ese sentido existen importantes propuestas impulsadas por el Instituto de Investigaciones de la Amazona (IIAP), por la Municipalidad de Maynas, por el Gobierno Regional de Loreto, por cientficos como Antonio Brack79 y por organismos como FONDEBOSQUE.
78 La deforestacin masiva ha sido explicita e implcitamente apaada por las propias entidades pblicas (entre ellas el Instituto Nacional de Recursos Naturales INRENA) que paradjicamente debieran defender una perspectiva de sostenibilidad y defensa de la naturaleza y de las poblaciones nativas. 79 El Doctor Antonio Brack ha realizado interesantes trabajos sobre las importantes oportunidades que la selva tiene para potenciar su desarrollo; a partir de sus propios recursos y del uso de las habilidades (tcnicas, culturales) de sus pobladores, difcilmente transferibles: Ambiente, Recursos Naturales y Superacin de la Pobreza; PNUD Per. 2005.
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Depredacin, agresin ambiental y derechos de las comunidades nativas.

Urge establecer polticas de uso racional y no depredatorio de bosques y aguas; evitando la desertificacin y la agudizacin de la fragilidad de la ecologa selvtica. Implica un replanteo de los trminos con los que se negocian las concesiones forestales, mineras, gasferas (Camisea) y petroleras; as como los Planes de Reforestacin y los Estudios de Impacto Ambiental en todos los casos. Implica tambin el rediseo de las polticas que sostienen el manejo de las reas Protegidas; dentro de las cuales se incluye las Reservas o Santuarios Naturales, los Bosques de proteccin y, especialmente, las Reservas Comunales. De las 4,217 especies de plantas nativas para diferentes usos identificadas en el Per; 2,558 pertenecen a la Amazona. De estas 607 son plantas alimenticias. Los Aguarunas del Alto Huallaga conocen ms de 100 variedades de yuca y manejan ms de 400 especies de plantas para distintos usos (alimentacin, tintes, energa, vivienda). El Per posee el 13 % de los Bosques Tropicales Amaznicos.
Combatir la Pobreza y la exclusin de las Poblaciones Nativas. Existen ms de 1,400 Comunidades Nativas, en riesgo de sobrevivencia por la ruptura sistemtica de su hbitat y de sus valores sociales y culturales; a causa, esencialmente, de la explotacin masiva y depredatoria de sus recursos por migrantes andinos y concesionarios forestales o mineros. Frente a esta situacin, se requiere salvaguardar sus tradicionales capacidades de desarrollo y convivencia armnica con el ambiente natural. Implica integrarlas a determinados circuitos econmicos y a tecnologas competitivas; respetando sus valores culturales y formas propias para producir bienes y servicios que cubran sus requerimientos individuales o colectivos. Es importante considerar que es en esos contextos socio culturales donde se percibe con mayor agudeza las limitaciones de los indicadores tradicionales para medir la pobreza. El Bienestar y la cosmovisin de las sociedades nativas en particular y rural campesinas en general no pueden ser suficientemente descritas por los mtodos de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) y del costo de la Canasta de Consumo; ni por los ndices de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD. Pero, en cualquier caso, y pese a las restricciones de esos mtodos, todo apunta a que las poblaciones amaznicas se sitan en los ltimos escalones de la pobreza, la exclusin y del desarrollo humano80.
80 En el 2003, el 63.8% de la poblacin amaznica era calificada como pobre en trminos de la Incidencia de la Pobreza. La incidencia de la pobreza extrema era del 27.8%. Datos tomados del Anuario Estadstico. Per en Nmeros, 2005. Cuanto S.A. Los IDH descritos en el Informe sobre Desarrollo Humano del 2006, se establece que el promedio del IDH de las 30 Provincias Selvticas es de 0.524; inferior al de las 95 Provincias del Per (0.590) y por
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Anexos
Adoptar un Enfoque Geopoltico, considerando su extensa frontera internacional. Implica plantear una nueva Poltica Nacional de Fronteras e Integracin Continental81; que pudiera ir de la mano con los proyectos del IIRSA y los Convenios de integracin fronteriza que convengan al pas. Implica el perfeccionamiento del Manejo de Zonas Geopolticamente Sensibles; a partir de Acuerdos de Paz que contienen proyectos de inversin de inters comn (como el Proyecto de Riego Puyango - Tumbes que se maneja por el Per y Ecuador). De otro lado, debera considerarse las posibilidades efectivas del Convenio de Cooperacin Amaznica como un escenario para el tratamiento integral de la Cuenca Amaznica por parte de los pases involucrados. Fortalecer los tejidos institucionales. Debe potenciarse y articularse a las instituciones vinculadas al desarrollo sostenible de la regin Amaznica. Entre otras: la Universidad Nacional de la Amazona, el Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana (IIAP) 82, el Instituto Nacional de Investigacin Agraria; los Gobiernos Regionales, Municipales Provinciales y Municipales Distritales; la Federaciones de Pueblos Indgenas; las Cmaras de Comercio, Industrias y Turismo; Organizaciones No Gubernamentales.
supuesto al de Lima Metropolitana (0.69) 8 Esta iniciativa viene siendo tratada por la Cancillera a partir de una propuesta bsica, preliminar de integracin fronteriza: Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integracin Fronteriza. Ministerio de Relaciones Exteriores y Consejo Nacional de Desarrollo de Fronteras. Lima, Abril del 2006. 82 Es fundamental fortalecer al IIAP en su equipamiento tcnico, en sus iniciativas de investigacin avanzadas y en su autonoma corporativa que tiene un esquema donde participan instancias oficiales pero tambin entidades privadas
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Temas clave para el desarrollo de la amazona.

El IIAP y el CIES bajo el lema de Amazona Peruana. Bases y Desafos para su Desarrollo83, proponen siete temas clave sobre el desarrollo amaznico: a) Base productiva exportadora e integracin fsica, energtica y comercial, con proyeccin nacional e internacional; b) Promocin de inversiones competitivas, considerando un sistema de incentivos para ese fin; c) Eficacia de las polticas sociales, especialmente en educacin y salud; en el marco de objetivos de inclusin y equidad; d) Planificacin y ordenamiento territorial para el desarrollo sostenible; e) Investigacin innovativa, conjuntamente con la formacin del capital humano; f) Institucionalidad y servicios gubernamentales eficaces; en el contexto de la descentralizacin; g) Gestin ambiental; que considere los impactos en el acceso a los recursos. La Amazona tiene, como se ha sealado al inicio de este resumen, una vocacin unitaria y una visin bastante peculiar que conduce a fijar explicitas polticas para ese espacio. No se trata de una postura aislacionista, sino que de una comprensin de sus patrones actuales y sus aspiraciones futuras. Esto obliga, como se ha sealado entre otros por Roger Rumrril, a internalizar y compartir visiones y propuestas de los Planes de Desarrollo de los Departamentos Amaznicos, evitando el desgaste de reclamos o propuestas independientes; lo cual no obstruye que en cada caso (Loreto, Madre de Dios, San Martn, Amazonas, Ucayali) tengan sus particulares propuestas operativas.
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83 Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana (IIAP) y Consocio de Investigacin Econmica y Social (CIES). Proyecto de Agenda Amaznica. Agosto del 2006.
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Sobre el autor
Raul Lizarraga Bobbio

Economista de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Con estudios de Post Grado en desarrollo en la Universidad de Chile y en planeamiento regional en la Universidad de Puerto Rico. Con especializacin y experiencia profesional en descentralizacin, en formulacin, gestin y evaluacin de Planes Integrales de Desarrollo Regional o Local. Actualmente es Asesor en descentralizacin y desarrollo regional de la Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD Per). Se ha desempeado como Coordinador Ejecutivo y/o Asesor de Programas Integrados de Desarrollo en Zonas Prioritarias en Ancash, Cajamarca y Ayacucho en el Per; en Nicaragua, El Salvador, Guatemala y Panam. Ha sido Director de Planificacin Regional y Coordinador de la Regin Norte del Instituto Nacional de Planificacin (INP). Se ha desempeado como Sub Gerente de Sucursales de la Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDE). Ha sido Director del Programa de Asesoramiento Tcnico a las Corporaciones Departamentales de Desarrollo (PAT CORDES). Ha sido profesor en las universidades nacionales de San Marcos, Huamanga, Del Centro, y de Ingeniera; en cursos de Planificacin Regional, Economa y Proyectos de Inversin. Ha publicado varios libros y ensayos sobre Descentralizacin, Planeamiento y Gestin del Desarrollo Local Participativo. Es coautor de los Informes sobre Desarrollo Humano del PNUD (2002, 2005, 2006).
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Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes. (Un esfuerzo en el cual el dinero no basta) fue impreso en los talleres de Sonimgenes del Peru Av. 6 de Agosto 968, Jess Mara Setiembre de 2007
Importantes actores polticos, sociales y econmicos, desde espacios diversos de ejercicio de poder ubican la descentralizacin como una gran reforma democrtica del Estado, afirmacin que compartimos. Pero adems de ese grado de inters tambin deberamos identificarse que es lo que piensan y hacen dichos actores, y cuales son los impactos de sus acciones en los diversos campos de la gestin del desarrollo. Finalmente debemos tambin comprender las mltiples relaciones entre Estado y sociedad civil. Los anlisis de las experiencias de descentralizacin en Amrica Latina y el Caribe, vienen llamando cada vez ms la atencin sobre la necesidad de contar con una visin compartida de futuro del pas, el rol que debera jugar el Estado y el consiguiente plan nacional de descentralizacin; adems de identificar las condiciones bsicas de un proceso exitoso, los roles claros de los actores involucrados, las estrategias bien orientadas, los instrumentos efectivos, y los cambios en la cultura cvica y poltica de autoridades, funcionarios y trabajadores. Los marcos normativo-institucionales, los objetivos y las rutas a seguir por la descentralizacin, en un pas como el Per, no pueden ser decididos unilateralmente por el Poder Ejecutivo, sin el riesgo no solo de errores sino de sesgos partidarios debido a la notoria crisis del sistema poltica y la debilidad de la institucionalidad estatal. De manera coherente con el enfoque de la descentralizacin como organizacin y transformacin democrtica del Estado, la conduccin de esta reforma requiere de coordinaciones, consensos, verdaderos pactos, todos ellos componentes de las democracias modernas. Lamentablemente, lo que viene ocurriendo en el Per est muy distante de esta imperativa necesidad. Para aportar al debate de la situacin actual y del futuro de la descentralizacin en el Per, el presente ensayo de Ral Lizrraga Bobbio, aporta informacin y propuestas sobre tres cuestiones fundamentales: contexto, enfoques e hiptesis; el desempeo de los actores; y las estrategias relevantes. Adems es complementada con valiosa informacin sobre ingresos y gastos por departamentos, diversas iniciativas de propuestas descentralistas y sobre las potencialidades de la amazona y de la sierra centro sur, configurando un esquema panormico muy sugestivo que permite hacer un balance, introducir los ajustes necesarios y ponerse de acuerdo sobre los nuevos pasos a dar en el largo camino que al Per le falta transitar en este complejo proceso de descentralizacin. Por supuesto, la mejor conduccin de la descentralizacin exige tambin enfrentar viejos mitos construidos para eludir la misin de construir un Estado y una economa descentralizados, que sea verdaderamente inclusivo y equitativo en la distribucin de las oportunidades de los derechos de los ciudadanos, mitos a los que el autor hace referencia.
ISBN: 978-9972-227-32-5
9 789972 227325

Descentralización y Desarrollo Regional. Contexto, Avances y Retos Pendientes

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Descentralizacin y desarrollo regional Contexto, avances y retos pendientes

(Un esfuerzo en el cual el dinero no basta)

nto mienal eci rtaltitucio Fo ns i

Orden a territomiento rial

Ral Lizrraga Bobbio

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

Julio E. Daz Palacios Carlos Herz Senz

Coordinador Programa Fortalece CARE Per

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

El Autor Lima, Agosto del 2007.

1.1. La descentralizacin como un factor clave del desarrollo nacional

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

La descentralizacin: una plataforma clave para el desarrollo nacional.

1.2. Eventos que marcan la ruta de los debates descentralistas

Contexto, enfoques e hiptesis de partida

La descentralizacin en el discurso presidencial de julio del 2007

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

Contexto, enfoques e hiptesis de partida

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

Contexto, enfoques e hiptesis de partida

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

Esquema, descentralizacin y desarrollo nacional

2.1. Evolucin institucional en cambiantes escenarios

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

2000 6,867 2006 36,972

Desempeo de los actores involucrados

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

Desempeo de los actores involucrados

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

2.2. Implicancias polticas y sociales

Autonomas absolutas o integracin con el Estado Nacional.

Desempeo de los actores involucrados

3.1. Decisin poltica y consenso, como requisitos de partida.

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

3.2. Establecimiento de un Estado representativo, eficiente y descentralizado

Estrategias descentralistas relevantes

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

Plan Nacional de Ordenamiento Territorial

Rediseo del Plan Nacional de Descentralizacin (PND)

Estrategias descentralistas relevantes

Formulacin de una Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

Situacin y perspectivas de infraestructuras de articulacin territorial internacionales.

Estrategias descentralistas relevantes

El papel de Lima Metropolitana en el proceso.

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

Poblacin censada de las 30 ciudades ms pobladas. 2005

Estrategias descentralistas relevantes

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

3.4. Nuevas estrategias para la conformacin de macrorregiones Consideraciones Generales

Estrategias descentralistas relevantes

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

Objetivos de la Junta de Coordinacin Interregional Centro Sur Oriente.

Estrategias descentralistas relevantes

Mancomunidades municipales en marcha.

Formulacin de los Expedientes Tcnicos

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

Incentivos a las regiones constituidas

Derivaciones del referndum de octubre del 2005

Estrategias descentralistas relevantes

Nuevas estrategias para la conformacin de macrorregiones

Descentralizacin y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes.

3.5. Propuestas para un Pacto Fiscal y Financiero Descentralista.