La Deuda Publica en España

Línea Perspectivas
La deuda pública en España
Una mirada al caso español, según los niveles de Administración
Dirigido por:
Mario V. González Fuentes
Director del Strategic Research Center
de EAE Business School
Profesor de MBA de EAE Business School
Investigadora:
Dante Suárez Mejía
Profesor de EAE Business School
Profesor Asociado de Trinity University
Documento 04/2010
ISSN: 1989-9580
La deuda pública en España 1

La deuda pública en España
I. Los ciclos económicos y la interminable búsqueda

de soluciones perfectas 5
II. La deuda pública como mecanismo estabilizador:

Una breve revisión 9
III. Situación de la deuda en las principales economías del mundo:

origenes y repercusiones 14
IV. La deuda pública en España:

Una radiografía por niveles de Administración
y la carga por habitante 19
V. Conclusiones 31
VI. Bibliografía 34

I. LOS CICLOS ECONÓMICOS Y LA INTERMINABLE BÚSQUEDA DE SOLUCIONES
PERFECTAS
Basta echar una ojeada a los principales medios de comunicación especializados en

información económica y financiera para darse cuenta que el principal tema de ac-
tualidad es el riesgo y la sostenibilidad de la deuda pública de las principales eco-
nomías del mundo y especialmente de las de la zona euro. Es, sin duda, un tema
de actualidad candente a partir del cual se ha generado un intenso debate entre
analistas y estudiosos de la economía que aborda y plantea cuestiones tan arraigadas
como la coordinación de políticas monetaria y fiscal, las repercusiones fiscales para
los años venideros, la sostenibilidad de las finanzas públicas y la estabilidad del euro
como moneda única.
El objetivo de este informe es desarrollar una aproximación al problema a través de

una descripción que permita comprender los mecanismos para combatir los vaivenes
de la actividad económica y los peligros implícitos que acarrea el sobreendeudamien-
to público, haciendo un análisis a nivel histórico e internacional con especial énfasis
en la caracterización del caso español y sus niveles de Administración pública.
En primer lugar, para poder entender el problema actual y poder extraer conclu-
siones, es necesario entender sus orígenes. La macroeconomía como ciencia tuvo
durante todo el siglo XX un problema básico por resolver: ¿Por qué surgen los ciclos
económicos y cómo se pueden eliminar? La respuesta a la primera pregunta sigue
siendo un misterio y la respuesta a la segunda no deja de crear polémica, un siglo
más tarde. Los ciclos económicos representan los vaivenes de las economías capitalis-
tas modernas: aunque en general gozan de amplios períodos de crecimiento econó-
mico, no pueden evitar entrar recurrentemente en períodos de recesión. Los orígenes
de una recesión pueden ser fácilmente determinados, bien sea porque la región en
cuestión perdió productividad o competitividad, entró en una guerra devastadora,
o porque se vio afectada por una sequía o por otra catástrofe natural. Un poco más
difícil resulta establecer por qué una economía moderna y diversificada como la de
Estados Unidos entra en recesión aproximadamente cada doce años, y menos obvio
le resulta a los círculos académicos explicar por qué la economía global está conde-
nada a ser afectada por una crisis mundial tras otra.
De forma muy general y sin la intención de simplificar el estado del arte del debate
económico, los economistas han tendido a separarse en dos grandes grupos ideoló-
gicos, dependiendo de su entendimiento acerca de la mejor manera para lidiar con el
inevitable fenómeno del ciclo económico. La gran divergencia entre los paradigmas
conocidos como la Economía Clásica y la Economía Keynesiana radica en la manera
en que ambas corrientes académicas proponen minimizar los efectos indeseables del
vaivén que representa el ciclo interminable de expansión-recesión.
Los economistas clásicos, por lo general, entienden la economía como un animal

indomable: en constante cambio y con procesos naturales de «destrucción creativa».

Según esta manera de ver el mundo, los países crecen y se estancan debido a varia-
bles exógenas, es decir, a estímulos externos que no pueden ser controlados, como
el surgimiento de nuevas tecnologías o el descubrimiento de recursos naturales que
vienen y van. El entendimiento de que esta corriente hace de los procesos económi-
cos esta por lo general basado en las ideas del gran padre de la economía moderna,
Adam Smith, quien en su influyente libro, La Riqueza de las Naciones, describe a una
economía compuesta por agentes egoístas que, sin tener la intención de lograr el
bien común, logran llevar a la economía hasta un punto de producción máxima,
como si fueran guiados en sus propósitos individuales por una «mano invisible» co-
lectiva que encuentra la mejor manera de organizar a los factores de producción.
Dicho paradigma de liberalismo económico es comúnmente recogido en la frase
célebre de los pensadores liberales franceses del siglo XVIII: laissez faire, laissez pas-
ser. En otras palabras, dejad que los agentes económicos responsables hagan lo que
consideren más conveniente y permitid que el mercado encuentre las maneras más
eficientes de organizar a la economía. Para dichos pensadores, la intervención guber-
namental debería ser mantenida al mínimo, pues ésta genera ineficiencias y puede
incluso exacerbar la magnitud y frecuencia del ciclo económico.
Por otro lado, el pensamiento clásico gozaba de amplia aceptación hasta que llegó
el trágico lunes negro de 1929, que hizo caer a la Bolsa de Nueva York en más del
20% en un solo día. Al trágico octubre de aquel año le siguió el peor período de
estancamiento económico global: la única recesión tan atroz como para ganarse la
temida denominación de depresión: La Gran Depresión de los años treinta. Durante
esta década se podían ver largas filas de potenciales trabajadores en los alrededores
de las fábricas, rogando por un puesto de trabajo para un único día.
El paradigma reinante clásico de la economía no tenía una explicación clara para dicho
fenómeno de paro generalizado y persistente. Según el entendimiento de las variables
económicas por aquellos tiempos, el paro existía porque los salarios eran demasiado
altos: «si hay tanta gente haciendo cola fuera de las fábricas, págales menos y verás
cómo las filas dejan de ser tan largas». En otras palabras, el desempleo es simplemente
un desequilibrio de mercado que la «mano invisible» corregirá bajando los salarios. Los
años pasaban, y ni los salarios ni el paro amainaban. Entra en escena John Maynard
Keynes y su influyente libro Teoría General del Empleo, el Interés y el Dinero.
La teoría que vino a ser conocida como Keynesiana está basada en una visión de
desequilibrio económico que al menos, en potencia, puede ser permanente. La his-
toria simplificada de este fenómeno dice que durante una recesión lo que sucede
es que de pronto los consumidores dejan de consumir, ya sea porque no tienen el
dinero para hacerlo o porque consideran más sabio ahorrar en tiempos inciertos, lo
que hace por ende que las fabricas dejen de producir (pues no hay consumo) y por
tanto de contratar. Al haber menos empleo, hay aún menos consumo, y se crea así el
círculo vicioso que conocemos como una recesión.
Esta historia es la base del intervencionismo económico por el que se le conoce a la

teoría Keynesiana. Según esta corriente académica, la única manera de salir de tal
6 La deuda pública en España

trampa –ya que el sector privado es incapaz de hacer algo dada su situación deprimi-
da- es con una sacudida externa que sólo puede ser llevada a cabo por el Estado. Si
la demanda agregada, es decir, la demanda de todos los agentes en la economía, no
sube de manera natural, es el Estado quien debe impulsarla. ¿Y cómo puede el Esta-
do aumentar la demanda agregada? Gastando o inyectándole liquidez al sistema. No
importa el tipo de gasto, a la recesión se le debe combatir con un impulso externo de
demanda pública.
La historia del desarrollo de la teoría económica sigue entonces el proceso político e

histórico de Estados Unidos, pasando de un capitalismo victoriano a uno en donde
los agentes económicos privados tienen libertad para actuar, pero que establece una
red mínima de calidad de vida para todos los ciudadanos. Se introdujeron así pro-
gramas que hoy en día consideramos básicos e inalienables, tales como la educación
pública gratuita, la protección a los consumidores, el fondo de pensiones y el acceso
a un sistema de salud gratuita (o al menos subvencionada).
Dicha expansión de los poderes y las expectativas del Estado lograron su cometido y
el mundo por fin salió de la gran crisis, no sin antes pasar por la devastadora segunda
guerra mundial. Al finalizar el conflicto bélico, las grandes economías del mundo ha-
bían sido transformadas de puramente capitalistas a mixtas aunque se encontraban
con grandes déficits acumulados por los nuevos programas de seguridad social y
años de guerra. Los déficits y las deudas acumuladas de aquel entonces, aunque ma-
yores que las de hoy en día, no representaron mayor problema, pues la paz mundial
trajo consigo un prolongado período de expansión económica.
FIGURA 1
La curva de Phillips: Un equilibrio entre dos males
Tasa de paro
Estanflación
Inflación
Fuente: Elaboración propia

En los abundantes años de la postguerra, el asunto del papel del Estado en la eco-
nomía parecía resuelto. El fenómeno del ciclo económico pasó a ser reducido a una
simplificada historia que puede ser contada en una sola gráfica: la curva de Phillips
(Figura 1). Según esta historia, las economías tienen que encontrar una posición có-
moda lidiando con dos males principales y excluyentes: la inflación y el desempleo.
La teoría Keynesiana le había proporcionado herramientas al Estado para lidiar con
el desempleo: sólo haría falta aumentar el gasto público o aumentar la cantidad de
dinero en circulación para bajar la tasa del paro. El problema de dicho intervencio-
nismo es que crea inflación, ya sea por la mayor cantidad de dinero circulante o por
el efecto de crowding out, en donde el gasto de gobierno sustituye un gasto que de
otra manera hubiera sido realizado por el sector privado. De esta forma, como si es-
tuvieran al mando de una máquina predecible, gobiernos y bancos centrales tenían
simplemente que ajustar la perilla de control, dependiendo de la situación, hasta
encontrar su punto preferido de empleo y control de precios.
Es así como el consenso de la academia económica paso del Laissez faire al interven-
cionismo estatal controlado. Sin embargo, a finales de la década de los setenta, y
tras varios abusos del poder intervencionista, el péndulo académico y político volvió
a cambiar de bando, en particular después de la crisis del petróleo generada por la
creación de la Organización de Países Productores de Petróleo (OPEP), y las subse-
cuentes sacudidas económicas generadas por la dramática subida de los precios del
petróleo.
De repente, varias economías avanzadas se encontraban en la esquina superior dere-

cha de la curva de Phillips, en donde ambos males, inflación y desempleo, afectaban
a sus economías. La crisis del petróleo trajo consigo altas tasas de paro conjugadas
con altos índices de inflación. A este fenómeno se le bautizó como estanflación. Vol-
vieron los gobiernos que abogaban por un papel mucho más limitado del Estado1.
Fue así como los círculos académicos llegaron al consenso de lo que conocemos
actualmente como Economía Neoclásica, una especie de reconciliación entre la teo-
ría keynesiana y la clásica aunque con mayor tendencia a las ideas centrales de esta
última. Aún así, el consenso no es total ya que se sigue debatiendo sobre el correcto
papel que el Estado debe jugar en el funcionamiento de la economía.
Salvo un grupo reducido de economistas radicales que prácticamente abogan por

la desaparición del Estado, la gran mayoría de los economistas están hoy en día de
acuerdo en que el Estado debe intervenir para sacar a la economía de una crisis, en
particular para sacarla de un bache tan severo como en el que hemos caído en los
últimos dos años. De ahí que la mayoría de analistas económicos coincida en pensar
que la crisis actual hubiese sido mucho mayor de no ser por los estímulos financieros
y fiscales que han sido implementados alrededor del mundo.
1 Un ejemplo de este cambio de visión política puede encontrarse en las frecuentemente citadas pala-
bras de Ronald Reagan, uno de los expresidentes norteamericanos más populares hasta hoy en día: «El
gobierno no es la solución, el gobierno es el problema».

No obstante el consenso general, podríamos aún dividir a los economistas según
su posición acerca de cómo debe actuar un gobierno responsable ante una crisis
económica. La gran diferencia de opiniones se centra en el uso apropiado de las
dos herramientas principales de fomento económico con las que el Estado moder-
no cuenta: política monetaria y política fiscal. La política monetaria se refiere al uso
del dinero y los tipos de interés para influir en la actividad económica mientras que
la política fiscal se refiere al poder del Estado para subir y bajar los impuestos o el
gasto público.
La política fiscal se basa en el control de los impuestos así como del gasto público.
Normalmente, los rígidos ambientes políticos que encontramos en las modernas de-
mocracias del mundo hacen prohibitivo el uso de la tasa impositiva como variable
económica de ajuste de corto plazo, pues el proceso legislativo que conlleva es nor-
malmente arduo y lento. Por tanto, el control preferido de la política fiscal es el gasto
público, que a su vez se divide en gasto discrecional y estabilizadores automáticos.
Este último rubro, los estabilizadores automáticos, ha pasado a ser uno de los con-
troles del ciclo económico más socorridos, pues son de naturaleza propiamente anti-
cíclica. Entre éstos podemos encontrar el seguro de desempleo, que automáticamen-
te aumenta en tiempos de recesión sólo para retroceder en tiempos de expansión,
cuando el gasto gubernamental ya no es necesario.
Hoy en día, la receta de consenso para salir de una recesión apunta hacia la reduc-
ción de las tipos de interés (ya que fomentan la inversión privada y el consumo de
bienes duraderos) y el incremento del gasto público (para aumentar la demanda
agregada y rellenar así el hueco de consumo privado con mayores gastos guberna-
mentales). Así pues, la gran mayoría de los economistas abogan por un uso modera-
do de ambas herramientas para suavizar los efectos de los ciclos económicos
II. LA DEUDA PÚBLICA COMO MECANISMO ESTABILIZADOR: UNA BREVE

REVISIÓN
Como decía aquel, cualquier medicina en exceso se vuelve veneno. ¿Cuáles son los
males de abusar de las políticas fiscales y monetarias como estímulo económico? El
principal efecto secundario de abusar de la política monetaria expansionista es de so-
bra conocido: la inflación. Por su parte, el lado negativo de abusar de la política fiscal
para fomentar el crecimiento económico es la deuda pública y sus demonios asocia-
dos: mayores tasas de interés en el futuro, el incremento del riesgo-país y la revisión
a la baja en su rating, la inflación en el futuro y la correspondiente devaluación de la
moneda. ¿Existe algún indicio acerca del abuso de dichas herramientas en el pasado?
Desgraciadamente tenemos evidencia contundente.
Más de uno se habrá preguntado alguna vez por qué los precios siempre suben.
Como podemos apreciar en la Figura 2 que muestra el nivel de precios de los últimos
135 años en España, esto no siempre ha sido así. Hasta mediados del siglo XX el

nivel de precios se había mantenido estable, incluso teniendo períodos prolongados
de deflación, que es una situación en la que el nivel de precios disminuye. ¿Qué ha
cambiado? Las causas del cambio son claras: Pasamos de basar el valor de nuestras
monedas en términos del oro a tener dinero fiduciario. Monedas como el dólar ame-
ricano estaban respaldadas por una tasa de conversión fija en oro, de tal manera que
si uno llevaba un dólar al banco central, éste se comprometía a cambiárselo por una
cantidad preestablecida de oro puro. Hoy en día, ¿qué nos dan si llevamos un euro
al banco central europeo? Cien céntimos. En otras palabras, el dinero no está respal-
dado por nada más que por nuestra confianza en el banco central, en que éste no se
volverá loco imprimiendo billetes, y que por tanto siempre recibiremos una cantidad
de bienes y servicios apropiada a cambio de nuestro dinero.
FIGURA 2
Evolución del Índice de Precio de Consumo en España

(1874-2009, Base: 1914)
60.000
Índice de Precios al Consumidor (Base=1914)
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
18 18 18 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20
74 84 94 04 14 24 34 44 54 64 74 84 94 04
Fuente: Elaboración propia a partir de datos procedentes de Bustelo (1994) e Instituto Nacional de Esta-
dística (INE).
Hace un siglo, los bancos centrales no podían expandir su base monetaria sin contar
con más oro, y como este último siempre ha sido escaso a nivel mundial, no había
razón para que subieran los precios. Al cambiar nuestro sistema monetario por uno
en que el dinero es fiduciario, los gobiernos han sido constantemente seducidos por

la capacidad de crear dinero y su correspondiente efecto de expansión económica.
Una forma de crear dinero, y que será explicada con mayor detalle a continuación,
es la emisión de deuda pública.
Las consecuencias de dicha seducción son claras: mayor inflación y mayor deuda. Po-
demos pensar, sin embargo, que el hecho de que todas las economías del mundo
hayan seguido este patrón sugiere que los efectos secundarios negativos no son lo
suficientemente perversos como para superar los beneficios del crecimiento económi-
co. Parece un consenso explícito el pensar que una economía sana conlleva a experi-
mentar una inflación positiva, mínima pero constante. Por otra parte, y en particular
en un esquema de constante alza en los precios, los gobiernos raramente se ven en la
necesidad de pagar sus deudas, pues al llegar la hora del pago, simplemente proceden
a refinanciar la deuda. En otras palabras, es como si comprásemos cosas con una tarjeta
de crédito y, llegada la hora de pagar, simplemente utilizásemos otra tarjeta de crédito
para pagar la primera tarjeta, y así sucesivamente, ad infinitum. Además, una economía
en constante crecimiento siempre tendrá la facilidad de pagar deudas que fueron con-
traídas cuando ésta era más pequeña (y más pobre). Naturalmente, esto sólo funciona
siempre que la economía crezca, y siempre que exista alguien que esté dispuesto a
refinanciar nuestra deuda.
No es ningún secreto que las duras condiciones económicas han propiciado la puesta
en marcha de una gran variedad de políticas públicas para paliar la situación e im-
pedir que las condiciones sociales de sus habitantes se vean gravemente afectadas.
Ejemplos de estas medidas incluyen programas de empleo público a través de la
puesta en marcha de proyectos de infraestructura pública, subvenciones a la crea-
ción de empresas y créditos blandos a emprendedores, extensión de los subsidios
y ayudas al desempleo, entre otras. Estas iniciativas han traído como consecuencia
un aumento significativo en el gasto público a muy corto plazo y, como resultado,
un crecimiento de la deuda emitida por el Estado. Esto ha provocado, por un lado,
una creciente preocupación en los mercados por la sostenibilidad de estas deudas y,
considerando la frágil situación económica por la que atraviesan algunas economías
europeas como las de Grecia, Portugal y España, una situación de incertidumbre so-
bre sus perspectivas económicas a futuro.
Como cualquier entidad con un presupuesto de ingresos y gastos, un Estado se en-

frenta todos los años la tarea de planificar el nivel de los mismos para conocer si
tendrá margen suficiente con el fin de afrontar todas sus necesidades y estimar si
incurrirá en un ahorro neto o, por el contrario, necesitará de financiación para esos
gastos extras. Tal y como cualquier familia financiaría sus excesos de gasto puntuales
con el uso de una tarjeta de crédito o una empresa recurriría al préstamo bancario,
un Estado tiene la opción de recurrir a los mercados financieros nacionales e interna-
cionales para «pedir prestado».
En general, los ingresos del Estado proceden de la recaudación de impuestos entre

sus agentes económicos así como de otras actividades generadoras de ingreso. Esos
ingresos sirven para hacer frente a una serie de gastos entre los que destacan la nó-

mina de empleados y servidores públicos y la construcción de infraestructura pública.
Cuando los ingresos son superiores a los gastos, el Estado logra tener un ahorro en
sus finanzas y se dice que incurre en un superávit. Si por el contrario, termina te-
niendo mayores gastos que ingresos, incurre en un déficit. Como es materialmente
imposible gastar más de lo que se ingresa, lo que procede en estos casos es financiar
ese déficit o falta de ingresos.
La forma de obtener financiación para el caso de los países se hace a través de la

emisión de deuda pública en los mercados de capitales, es decir, la emisión de bonos
o letras del tesoro, según sea el caso y el plazo de devolución2. Así una emisión de
bonos o letras lleva implícita la promesa de pagar al portador de dicho instrumento
el valor nominal (principal) más un valor proporcional en concepto de intereses por
el préstamo concedido. Este último factor es lo que se conoce como rendimiento del
bono, certificado o letra, o simplemente, el rendimiento de la deuda. Merece la pena
destacar que esta opción también se encuentra disponible para todas las empresas
privadas, aunque regularmente el perfil de aquellas empresas que acuden a esta
opción de financiación tiende a ser de un nivel medio-alto y el procedimiento para
colocar dicha emisión difiere del que se establece para el Estado.
Todos los países emiten deuda según sus necesidades y la colocan en los mercados
de capitales nacionales e internacionales. En otras palabras, no sólo sus ciudadanos e
instituciones pueden prestar dinero al Estado a través de la obtención de estos bonos
o letras sino también la comunidad internacional. De esta forma, es posible encontrar
gobiernos extranjeros o fondos de inversión de diversos países que mantienen, como
activos de cartera, deuda de varios Estados a nivel global. Por lo regular, la figura del
banco central en cada uno de los países actúa como agente colocador de la deuda
pública. Cada vez que el Estado decide llevar al mercado una emisión de deuda, acu-
de a su banco central, que suele tener independencia del gobierno, para que reúna
a los agentes interesados en la compra y distribución de esta deuda con el objeto de
realizar una subasta en la que se determinará el rendimiento de los bonos o letras
de dicha emisión3. Los agentes que acuden a esta subasta, por lo general, son insti-
tuciones bancarias o inversionistas institucionales (fondos de inversión o sociedades
gestoras de inversiones).
En esta subasta lo que se pretende es colocar el total de deuda que necesita el Estado
y determinar el rendimiento que tendrá que pagar por la misma. Así, el rendimiento
que fijen los agentes involucrados en la subasta debe reflejar las condiciones en el
mercado: liquidez del Estado, coste de oportunidad de otros instrumentos de in-
versión, oferta de dinero, entre otros factores. Un mayor rendimiento podría estar
reflejando poca liquidez del Estado o desconfianza en las finanzas públicas, así como
condiciones adversas en los mercados financieros, etc. Aquí cobra especial importan-
2 Las emisiones a corto plazo se conocen con el nombre de Letras y las de largo plazo, Bonos.
3 Esto consitutuye una diferencia fundamental en términos de la colocación de deuda privada: las empre-
sas no cuentan con el banco central como agente colocador sino que acuden directamente a un banco de
inversiones con experiencia en estos procedimientos.

cia el papel que juegan las agencias de crédito, como Standard & Poor’s4, Moody’s5
o Fitch6, que asignan calificaciones o ratings a las emisiones de deuda pública tras
analizar el perfil crediticio de los diferentes Estados. También otorgan ratings a las
emisiones de deuda privada, es decir, de las empresas.
No obstante, en términos de perfiles crediticios, por lo general, los Estados suelen

tener mejores ratings que las colocaciones de deuda privada ya que se entiende
que, a diferencia de éstas, los gobiernos tienen capacidad recaudatoria coercitiva7
y por ello podrían elevar los impuestos si su situación financiera así lo requiriera.
Aún así, las agencias de crédito se encargan de evaluar de forma continua estas
variables por si mereciera la pena revisar la calificación de una emisión. En este pro-
ceso entran en juego numerosas características y categorías como los pronósticos
sobre el rumbo de la economía en cuestión, el riesgo-país8, el tipo de organización
económica del país, la importancia relativa de la deuda pública contraída hasta el
momento y la estabilidad en el tipo de cambio de su moneda, entre otras.
4 http://www.standardandpoors.com
5 http://www.moodys.es
6 http://www.fitchratings.es
7 Gisbert Mir, Alejandro (2009)
8 El riesgo-país es un concepto que se refiere a la probabilidad de que ocurran cambios en el clima de
negocios de un país que puedan afectar adversamente la rentabilidad de las inversiones y/o negocios.

III. SITUACIÓN DE LOS NIVELES DE DEUDA EN LAS PRINCIPALES ECONOMÍAS
DEL MUNDO: ORÍGENES Y REPERCUSIONES
El problema del reciente aumento en la deuda pública se extiende a todas las regio-
nes del mundo. Mientras que en el pasado encontrábamos más que nada a países
en vías de desarrollo encabezando el ranking de las economías más endeudadas del
mundo, hoy en día son las economías avanzadas las que sobresalen por su alto en-
deudamiento per cápita. La Tabla 1 hace un recuento de la evolución de la deuda per
cápita en los últimos años, enfocándose en los países de la zona euro, pero poniendo
como referencia a otras de las mayores economías del mundo, como son la de los
Estados Unidos, Japón, el Reino Unido y Canadá.
TABLA 1
Deuda pública como porcentaje del PIB (Zona Euro y
principales economías del mundo, 2009)
2007 2008 2009 2010* 2011*

Luxemburgo 6,6% 13,5% 15,0% 16,4% 17,7%
Eslovaquia 29,3% 27,7% 34,6% 39,2% 42,7%
Eslovenia 23,3% 22,5% 35,1% 42,8% 48,2%
Finlandia 35,2% 34,1% 41,3% 47,4% 52,7%
Chipre 58,3% 48,4% 53,2% 58,6% 63,4%
España 36,1% 39,7% 54,3% 66,3% 74,0%
Holanda 45,5% 58,2% 59,8% 65,6% 69,7%
Irlanda 25,1% 44,1% 65,8% 82,9% 96,2%
Malta 62,0% 63,8% 68,5% 70,9% 72,5%
Austria 59,5% 62,6% 69,1% 73,9% 77,0%
Alemania 65,0% 65,9% 73,1% 76,7% 79,7%
Francia 63,8% 67,4% 76,1% 82,5% 87,6%
Portugal 63,6% 66,3% 77,4% 84,6% 91,1%
Bélgica 84,2% 89,8% 97,2% 101,2% 104,0%
Grecia 95,6% 99,2% 112,6% 124,9% 135,4%
Italia 103,5% 105,8% 114,6% 116,7% 117,8%
Zona Euro 66,0% 69,3% 78,2% 84,0% 88,2%
Canadá 64,2% 62,7% 78,2% 79,3% 77,3%
Estados Unidos 61,9% 70,4% 84,8% 93,6% 97,7%
Japón 187,7% 196,6% 218,0% 227,0% 231,9%
Reino Unido 44,1% 52,0% 68,7% 81,7% 89,3%
Fuente: Comisión Europea y del World Economic Outlook del Fondo Monetario Internacional.
*Pronósticos.

De acuerdo al orden presentado en este recuadro, España se encuentra en la mitad
del ranking de la zona euro, muy por debajo de los niveles de los Estados Unidos y a
años luz de los estratosféricos niveles japoneses. Incluso los niveles proyectados para
este año y el que viene, los cuales incluyen las más recientes proyecciones económi-
cas y los planes de austeridad en el gasto público, dibujan a España en 2011 con un
índice de endeudamiento menor al de Alemania. Aún los peores casos de la Unión
Europea, Grecia e Italia, no parecen situaciones tan precarias como la de Japón. ¿Por
qué entonces los mercados financieros parecen tan preocupados por la deuda de
las economías mediterráneas y no por las de los Estados Unidos o la de Japón? La
respuesta es clara: los mercados confían en la recuperación económica de estos
gigantes económicos y en su creciente capacidad para pagar su deuda, mientras
que casos como el de Grecia, Portugal y España continúan causando incertidum-
bre, tanto por la lentitud de su recuperación económica como por su aparente in-
capacidad para contener su gasto gubernamental. No olvidemos la alta tasa de paro
en España, lo cual evidentemente presiona las expectativas de mayor gasto público y
aumenta los riesgos de un mayor endeudamiento.
Para entender la manera en la que se llegó a los niveles de deuda actuales, merece
la pena analizar los orígenes de la crisis financiera, pues éstos nos proporcionan una
interesante y reveladora analogía.
Como parte del proceso de liberación económica de las últimas tres décadas, la
regulación en los mercados financieros del mundo se había venido haciendo cada
vez más y más laxa. En el mercado hipotecario americano así como en muchos otros
mercados del mundo, entre los que podemos destacar el caso de Irlanda y el de
España, se había llegado a un punto en el que todos los incentivos se hallaban de
cabeza. El resultado fue un mercado en el que cualquiera podía recibir un crédito, sin
importar su capacidad para pagarlo. ¿Por qué prestarían los bancos a sabiendas de
que el cliente podía terminar declarándose insolvente? Porque tenían la seguridad de
que recobrarían la inversión con creces si llegaban a embargar el inmueble, ya que
para entonces el inmueble embargado habría subido considerablemente de precio.
Se creó de esta forma una de las burbujas especulativas más grandes de la historia, en
donde los precios de los bienes inmobiliarios subían y subían, dejando atrás cualquier
relación con la realidad de sus valores fundamentales.
A este tipo de proceso se le conoce como un esquema Ponzi, y funciona siempre que
los precios no dejen de aumentar. Sin embargo, todo lo que sube tiende a bajar, y
fue así que la burbuja finalmente estalló. Conforme los precios de las casas comenza-
ron a disminuir, muchas familias se encontraron en una situación denominada como
bajo el agua9 o de hipotecas sobrevaloradas, en donde el valor de la deuda contraída
superaba al de la casa, aumentando con ello la probabilidad de declararse insolvente.
Por su parte, las casas embargadas por los bancos representaban un aumento signi-
ficativo en la oferta, lo que a su vez propició que los precios bajaran más, y con esta
9 Traducción literal de término underwater acuñado en Estados Unidos.

retroalimentación se creó una estrepitosa caída de los precios en el mercado. A su
vez, los bancos se encontraron de pronto con pasivos mayores a sus ahora devalua-
dos activos, lo cual les obligó a reconocer pérdidas y a restringir el crédito. El resto de
la historia ya la conocemos.
Otro ejemplo de esquema Ponzi es el sistema de pensiones, el cual funciona siempre

que siga habiendo una nutrida oferta de jóvenes trabajadores que financien la jubi-
lación de los mayores. Al igual que en muchos otros países del mundo, la población
española se ha ido haciendo cada vez más vieja y la tasa de natalidad es cada vez me-
nor, a la vez que la expectativa de vida sigue su marcha hacia el centenar de años, lo
que potencialmente hace de este particular esquema Ponzi un proceso insostenible.
Hagamos nuevamente una analogía del problema de la deuda con la economía fami-
liar. Digamos que contratamos una deuda para pagarnos los estudios universitarios.
Muy probablemente se tratará de una deuda cuyo tamaño es imposible de pagar
como estudiantes, pero que podría representar un gasto mínimo para el salario que
recibiremos una vez que terminemos nuestros estudios y consigamos un empleo de
nuestra cualificación. Siempre que vayamos ascendiendo y aumentando nuestros
ingresos, será cada vez más fácil pagar esa deuda.
Este fue el cálculo implícito que hicieron las economías como la griega. La historia,
como sabemos, no fue color de rosa, sino más bien de color rojo sangre. Deudas y
déficits que parecían estar bajo control se encontraban realmente muy susceptibles
a explotar en la primera sacudida, pues la crisis económica trae consigo dos grandes
problemáticas. Primero, la recesión activa a los estabilizadores automáticos, como el
seguro de desempleo, lo cual aumenta el gasto público aun sin la intención de hacerlo.
Segundo, y dado que los niveles de deuda siempre se miden como ratios con respecto
al Producto Interior Bruto (PIB), cuando el denominador disminuye el ratio aumenta.
Los casos anteriores representan una perfecta analogía de lo que les sucedió a las
deudas de muchos países del mundo. Casos como el griego reflejan situaciones de
endeudamiento que no representaban un problema serio, siempre que la economía
siguiera creciendo. Las administraciones griegas de los últimos veinte años que crea-
ron este problema seguramente no tenían la intención de tener a su país rogándole a
Bruselas y al Fondo Monetario Internacional por un paquete de ayuda financiera. De
igual forma, los directores de seguridad social de un país no tienen la intención de
llevarle a la quiebra. Las acciones observadas y los fríos datos apuntan hacia decisio-
nes que fueron tomadas bajo un esquema de eterno crecimiento, como si no hubiera
existido un plan B para cuando las cosas no fueran tan bien.
Por otra parte, el resto del mundo tiende a medir los efectos de la incertidumbre cau-
sada por la deuda pública en Europa a través de la valoración de su moneda común,
el euro. En particular en fechas recientes, cada vez que la Unión Europea titubeaba
en su posición acerca de cómo rescatar a Grecia de la bancarrota, el euro se depre-
ciaba, llegando a uno de sus menores niveles en 3 años a principios del mes de abril,
cuando el paquete de ayuda financiera se veía menos claro.

El futuro del euro estuvo en duda desde antes de su concepción. Tanto el mundo
académico como el inframundo de los especuladores preveían el momento en el cual
una crisis amenazaría de manera asimétrica a ciertos países del bloque europeo. El
ejemplo típico en los círculos académicos a finales de los noventa se refería a una re-
cesión italiana en tiempos de auge para la economía alemana. ¿Cómo reaccionaría el
Banco Central Europeo? ¿Bajando las tasas de interés o con una inyección de liquidez
a la economía que le ayudase al pueblo italiano, pero a la vez creando inflación en
una Alemania que no la desea? Además, dicha decisión de política monetaria tendría
efectos secundarios en el tipo de cambio, en este caso depreciando al euro, cosa que
nunca ha sido bien vista en Frankfurt.
FIGURA 3
Evolución del euro frente al dólar (dólares por euro):

1999-2010
1,7
Tipo de cambio (dólares por euro)
1,6
1,5
1,4
1,3
1,2
1,1
0,9
0,8
0,7
19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20
99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10
Fuente: Elaboración propia a partir de datos procedentes de Olsen & Associates.
Por su parte, las especulaciones de aquel entonces auguraban a una conservadora

Alemania reacia a permitir que países con historiales de alta inflación tomaran control
del euro. Por tanto, la pregunta era: ¿Cuánto tardaría en llegar la crisis que confron-
tase los intereses de una política monetaria expansionista italiana contra la prudencia
anti-inflacionista alemana? ¿Y cuando suceda dicha crisis (que se consideraba inevita-
ble), cómo reaccionará la UE? Debido a dichas dudas, el valor del euro originalmente
se vio mermado, colocándose en los primeros años por debajo del uno a uno contra
el dólar. Conforme avanzó la primera década del siglo XXI, y se percató el mundo

financiero que la prudencia alemana estaba a cargo, el valor del euro se fue por las
nubes.
Las preocupaciones especulativas contra el euro no representaron predicciones per-

fectas. Grecia no es Italia, así que la confrontación esperada no ha sido entre dos
titanes económicos (Grecia representa solamente el 2,6% de la eurozona en términos
económicos). Además, por más imprudentes que hayan sido los pasados gobiernos
griegos (los cuales, entre otras cosas, escondieron su deuda de los burócratas de
Bruselas con dudosas transacciones de Wall Street), Grecia probablemente nunca se
hubiera encontrado en tan grave situación si no hubiera sido por los efectos de una
crisis tan severa y sistemática como la que estamos viviendo.
El prototipo de crisis que se manejaba en los albores del euro concebía más bien a
un país mediterráneo viviendo una crisis no sistemática. Por ende, podemos enten-
der un cierto grado de empatía por el caso griego. La crisis actual ha impactado de
forma contundente a todos, tanto a alemanes y suecos como a griegos y españoles.
Las graves circunstancias resultantes de tan magna crisis hicieron que prácticamente
todos los países sobrepasaran sus límites de endeudamiento y déficit gubernamental
y por este motivo, el año pasado no se distinguió por ser un año de prudencia fiscal.
No toda deuda pública representa un problema para los gobiernos que la contraen.
Como ya hemos establecido anteriormente, una nación en continuo crecimiento
puede darse el lujo de endeudarse, pagando la deuda cuando hacerlo signifique
un mínimo esfuerzo para una economía más grande y fuerte. Finalmente, la deuda
de un país sólo puede pagarse de forma sostenible con la generación de superávits
gubernamentales.
Por otra parte, la deuda contraída en la propia moneda puede minimizarse si el

gobierno en cuestión se ve en la necesidad de refinanciar una deuda en tiempos de
crisis. Hay que tomar en cuenta que la inflación es mala para acreedores y buena para
deudores, pues siempre y cuando la deuda se haya contraído a un tipo de interés fijo,
el valor real de la deuda disminuye proporcionalmente con la inflación. Cuando llega
el momento de refinanciar una cantidad significativa de deuda pública, si los mer-
cados financieros se niegan a hacerlo a tasas internacionales, el banco central puede
simplemente subir el tipo de interés a pagar, hasta llegar a un punto tan alto que les
permita encontrar clientes para sus poco atractivos bonos, y así al menos momentá-
neamente salir de una precaria situación de insolvencia.
Es así que países que en el pasado se han enfrentado a problemas de inminente insol-
vencia, tales como México (1995), Tailandia (1997-1998) y Argentina (2001), se han
visto en la necesidad de subir sus tipos de interés a niveles estratosféricos para salir
de un aprieto. México, por ejemplo, aun y con la ayuda de préstamos por parte de
los Estados Unidos y el Fondo Monetario Internacional (FMI), vio sus tasas de interés
pasar de 18% a 36% en cuestión de una semana y de 14% a 75% en cinco meses.
Incrementos en la tasa de interés de tal magnitud, particularmente en tiempos difíci-
les, traen consigo otros problemas en la economía, tales como una mayor insolvencia

hipotecaria, bajas en las compras de bienes duraderos (como coches y neveras), y
una caída en las inversiones por parte del sector empresarial. Sin embargo, uno de
los efectos más directos de la explosión en las tasas de interés es la correspondiente
subida en la inflación y la depreciación de la moneda, lo cual le puede dar el respiro
necesario a un gobierno al borde de la insolvencia. En resumen, un gobierno sobera-
no tiene la capacidad de devaluar su moneda y por tanto su deuda.
El caso de Grecia es en este sentido diferente, pues la deuda contraída es en una mo-
neda que no pueden devaluar, el euro. A diferencia de los casos anteriormente des-
critos, Grecia no se puede dar el lujo de depreciar el euro, y en particular no puede
permitirse aumentar sus tasas de interés a la hora de refinanciar la parte de su deuda
que vence, pues esto le impondría un coste de la deuda aún mayor sin la ventaja de
una deuda residual devaluada. En su proceso de endeudamiento, Grecia contó con
la ayuda de pertenecer a la UE, que en más de una ocasión le proporcionó acceso a
tasas de interés menores a las que hubiera podido acceder por sí sola. El lado oscuro
de la moneda, que al parecer Grecia no pudo ver, es que la deuda que estaba contra-
yendo estaba denominada en una moneda sobre la que no tienen control.
IV. LA DEUDA PÚBLICA EN ESPAÑA: UNA RADIOGRAFÍA POR NIVELES DE

ADMINISTRACIÓN Y LA CARGA POR HABITANTE
Tras analizar la situación de la deuda pública a nivel internacional y ver la situación

relativa de España con otras economías de su misma región, toca el turno al análisis
pormenorizado de la evolución y distribución de la deuda pública en los diferentes
niveles administrativos de los que se compone la Administración pública. Este análi-
sis permitirá identificar a los principales actores y contribuidores del nivel actual así
como conocer la carga por habitante que esto supone.
En España, la emisión de deuda pública se establece en los tres niveles de Adminis-

tración: central, autonómica y Corporaciones Locales. La información referente a la
deuda emitida desde 1990 hasta la actualidad la proporciona el Banco de España10
a través de su Boletín Estadístico. La Tabla 2 presenta anualmente para el periodo
1990-2009 la evolución de la deuda total y por niveles de Administración, según el
Protocolo de Déficit Excesivo11 que se establece por la Comisión Europea. En total, la
deuda del conjunto de todas las administraciones a finales de 2009 era casi de
560.000 millones de euros, de los cuales el 78% pertenecía al Estado (Adminis-
tración central), el 15,4% a las Comunidades Autónomas y un poco más del 6%
a los Corporaciones Locales.
10 http://www.bde.es
11 http://europa.eu/legislation_summaries/economic_and_monetary_affairs/introducing_euro_practical_
aspects/l25009_es.htm

TABLA 2
Deuda pública de las Administraciones públicas por
niveles administrativos (1990-2009)
AACC CCAA CCLL

AÑO TOTAL (€) € % € % € %
1990 136.774.640 117.329.408 85,8 5.838.828 4,3 12.855.136 9,4
1991 152.671.600 127.903.272 83,8 9.090.578 6,0 13.725.058 9,0
1992 174.047.248 144.912.672 83,3 13.180.724 7,6 14.126.172 8,1
1993 225.627.344 190.499.552 84,4 17.460.300 7,7 15.865.064 7,0
1994 248.967.088 208.390.576 83,7 21.852.040 8,8 16.908.024 6,8
1995 283.076.352 235.774.576 83,3 26.828.620 9,5 17.941.328 6,3
1996 319.599.776 266.922.848 83,5 30.782.272 9,6 18.901.576 5,9
1997 333.199.264 278.088.800 83,5 34.295.152 10,3 18.293.724 5,5
1998 345.952.736 288.843.808 83,5 36.100.044 10,4 19.168.564 5,5
1999 361.556.160 302.544.960 83,7 37.564.912 10,4 19.656.156 5,4
2000 373.506.176 312.576.256 83,7 39.474.216 10,6 19.792.730 5,3
2001 377.805.728 312.393.920 82,7 43.706.288 11,6 20.169.700 5,3
2002 383.169.984 313.780.064 81,9 46.459.576 12,1 21.521.638 5,6
2003 381.590.848 308.400.512 80,8 48.994.860 12,8 22.913.942 6,0
2004 388.700.736 311.398.944 80,1 51.994.368 13,4 24.153.048 6,2
2005 391.082.656 307.621.568 78,7 56.849.016 14,5 25.534.636 6,5
2006 389.507.328 302.975.008 77,8 57.961.484 14,9 27.570.356 7,1
2007 380.660.032 291.442.368 76,6 59.826.128 15,7 29.391.556 7,7
2008 432.232.672 331.962.912 76,8 68.552.960 15,9 31.716.806 7,3
2009 559.649.600 438.795.296 78,4 86.259.952 15,4 34.594.360 6,2
Fuente: Elaboración propia a partir de información extraída del Boletín Estadístico del Banco de España.
Unidades: Miles de € y porcentajes horizontales.
Sin embargo, estos niveles de deuda y distribución entre niveles administrativos no han
sido siempre así. Como puede deducirse si se sigue el progreso de las cifras presenta-
das en la Tabla 2, la distribución de la deuda de las administraciones públicas entre
los tres niveles de gobierno ha cambiado sustancialmente en los últimos veinte años,
perdiendo terreno la Administración Central frente la Autonómica. En 1990, la deuda
de las CCAA representaba el 4,3% de la deuda total de las Administraciones, siendo
incluso menos importante que la de las Corporaciones Locales (9,4%). Actualmente,
tanto el Estado como las Corporaciones Locales han perdido importancia dentro de la
distribución de la deuda pública mientras que a nivel autonómico esta importancia se
ha multiplicado algo más que por tres y representan en 2009 el 15,4%.

Asimismo, entre 1998 y 2007 la deuda emitida por el conjunto de las Administracio-
nes Públicas (AAPP) oscilaba entre los 345.000 y los 380.000 millones de euros. Es
en 2007 cuando la deuda total aumenta hasta alcanzar, en tan sólo dos años, la cifra
de 559.649 millones de euros, creciendo entre 2007 y 2009 casi un 50% (47,02%)
aumentando aproximadamente 179 mil millones de euros. Más específicamente,
entre 2007 y 2008 la deuda de las AAPP registró un crecimiento de 13,5% y en el
último año (2008-2009), casi un 30% (29,5%). No se registraba un incremento tan
alto de la deuda pública desde 1993, cuando España emitió un 29,64% más deuda
que en el año anterior.
FIGURA 4
Deuda pública de las Administraciones públicas por niveles

administrativos (1990-2009)
100.000.000
Deuda Total y Administación Central
Deuda Comunidades Autónomas

90.000.000
500.000.000
y Corporaciones Locales
80.000.000
70.000.000
400.000.000
60.000.000
300.000.000 50.000.000
40.000.000
200.000.000
30.000.000
20.000.000
100.000.000
10.000.000
0 0
19 19 19 19 19 20 20 20 20 20
90 92 94 96 98 00 02 04 06 08
TOTAL Administración Comunidades Corporaciones

Central Autónomas Locales
Si se analiza más detalladamente el aumento registrado en la deuda pública de las

AAPP entre 2007 y 2009 y se mide la contribución de los tres niveles de Administra-
ción a dicho incremento se deduce que más del 80% es responsabilidad de la Ad-
ministración central mientras que casi el 15% se debe a la deuda emitida por las
Comunidades Autónomas. Por su parte, las CCLL contribuyeron con algo menos
del 3% de este aumento.

En relación al Producto Interior Bruto (PIB) español12, en 2007 la deuda total de
las AAPP representaba aproximadamente el 39% de esta macromagnitud, as-
cendiendo a más del 53% a finales de 2009. A pesar del rápido crecimiento en
su importancia relativa respecto al PIB, la deuda pública se encuentra en línea y
por debajo del criterio establecido por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento del
60%.
Considerando que la población en España en 2009, según las cifras oficiales que
proporciona el Padrón Municipal, es de 46.745.807 personas y tomando en cuenta
el nivel de deuda pública de la AAPP a finales del año pasado, se puede deducir que
la deuda pública total por habitante en 2009 es de 11.972€ o casi 12.000€, es
decir, dos millones de las antiguas pesetas.
Si en lugar de utilizar la población total nos concentráramos sólo en la población

activa, es decir aquella en edad y disposición para trabajar, con el objeto de aproxi-
mar una estimación de la carga individual que tendrá que soportar la gente con
mayor contribución a las arcas públicas, la deuda pública por persona activa
ascendería a 24.293€.
Analicemos ahora más de cerca la deuda de las administraciones a nivel autonómi-

co. La Tabla 3 presenta para los años 2006 y 2009 la deuda emitida por cada comu-
nidad autónoma, el crecimiento registrado durante este periodo y una estimación
de lo que esta deuda representa por habitante.
12 Según cifras oficiales de la Contabilidad Nacional Trimestral de España al último trimestre de 2009

TABLA 3
Deuda pública autonómica
Deuda Deuda
2006 2009 Crecimiento
por hbte. por activo
(miles de euros) (miles de euros) 2006-2009
2009 (euros) 2009 (euros)
ANDALUCÍA 7.314.260 9.827.797 34,4% 1.184 2.510
ARAGÓN 1.163.442 1.890.033 62,5% 1.405 2.870
ASTURIAS 729.273 1.080.459 48,2% 996 2.227
BALEARES 1.635.320 3.289.449 101,2% 3.003 5.631
CANARIAS 1.562.616 2.351.992 50,5% 1.118 2.183
CANTABRIA 398.387 661.995 66,2% 1.123 2.354
CASTILLA-
1.542.987 4.074.400 164,1% 1.958 4.164
LA MANCHA
CASTILLA
1.797.699 3.227.044 79,5% 1.259 2.735
Y LEÓN
CATALUÑA 14.043.073 22.604.560 61,0% 3.024 5.937
COM.
10.936.197 14.329.551 31,0% 2.813 5.583
VALENCIANA
EXTREMADURA 784.232 1.085.746 38,4% 985 2.231
GALICIA 3.535.385 4.782.930 35,3% 1.711 3.631
LA RIOJA 183.985 507.012 175,6% 1.576 3.174
MADRID 10.072.750 11.576.223 14,9% 1.812 3.411
MURCIA 685.719 1.340.484 95,5% 927 1.846
NAVARRA 647.113 1.111.543 71,8% 1.763 3.589
PAÍS VASCO 929.047 2.518.734 171,1% 1.160 2.404

TOTAL
57.961.484 86.259.952 48,8% 1.845 3.744
NACIONAL
La comunidad autónoma más endeudada en 2009 es Cataluña con una deuda

pública de aproximadamente 22.604 millones de euros. En términos de su población

total, esta cifra representa una carga de 3.024€ por habitante. Adicionalmente, y
tomando en cuenta el total de deuda emitida a nivel autonómico, merece la pena re-
saltar que Cataluña concentra aproximadamente al 25% de la deuda del conjunto de
las Comunidades Autónomas. Puesto de otra forma, uno de cada cuatro euros de
deuda de las CCAA es responsabilidad de Cataluña. Su contribución al aumento
de casi 28.300 millones de euros registrado en el total de deuda a nivel autonómico
es algo mayor al 30%, lo que equivale a decir que tres de cada diez euros de aumento
en la deuda pública autonómica entre 2006 y 2009 corresponde al incremento en
Cataluña.
En el segundo y tercer puesto de este ranking se colocan la Comunidad Valenciana

(14.329 millones de €) y Madrid (11.576 millones de €), aunque con unas cifras
absolutas de una magnitud significativamente inferiores a la de Cataluña. Sus corres-
pondientes contribuciones al aumento registrado entre 2006 y 2009 son de 12,0% y
5,3%, respectivamente. Juntas estas tres comunidades aglutinan más de la mitad
(56%) de la deuda total emitida por las administraciones a nivel autonómico en
2009.
FIGURA 5
Crecimiento deuda pública autonómica (2006-2009)
LA RIOJA
PAÍS VASCO
CASTILLA-LA MANCHA
BALEARES
MURCIA
CATILLA Y LEÓN
NAVARRA
CANTABRIA
ARAGÓN
CATALUÑA
CANARIAS
TOTAL NACIONAL
ASTURIAS
EXTREMADURA
GALICIA
ANDALUCÍA
COM. VALENCIA
MADRID
20 40 60 80 10 12 14 16 18
0, ,0 ,0 ,0 ,0 0, 0, 0, 0, 0,
0% % % % % 0% 0% 0% 0% 0%
No obstante, y según el criterio que utilicemos, unas CCAA destacan más que otras.
Si, por ejemplo, consideramos la tasa de crecimiento que experimentó la deuda emi-

tida por las CCAA entre 2006 y 2009, saltan a la vista los casos de Baleares, Castilla-
La Mancha, La Rioja y País Vasco por registrar crecimientos superiores al 100%,
como mínimo duplicándose en tan sólo tres años.
En términos per cápita, Baleares, Cataluña y Comunidad Valenciana son las que
destacan por presentar las mayores cargas por habitante del total de CCAA mientras
que Asturias, Extremadura y Murcia son las que menor deuda pública por habitan-
te registran, con niveles por debajo de los 1.000€.
Realizando el mismo ejercicio que hemos hecho anteriormente en el que utilizába-

mos la población activa en lugar de la población total para evaluar la carga individual
de la deuda proporciona la cifra de 3.744€ a nivel nacional. Cataluña, Baleares y
Comunidad Valenciana presentan cifras cercanas a los 6.000€ por activo.
A la luz de estos datos, no sorprende el hecho de que en diciembre de 2009, la agen-

cia de calificación de riesgo financiero Moody’s rebajara los ratings de las deudas a
largo plazo de Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana y Cataluña, haciendo es-
pecial énfasis en esta última y situándola en el nivel más bajo de calificación crediticia
de todo el sistema autonómico13.
13 http://www.cotizalia.com/en-exclusiva/moodys-situa-cataluna-rating-deuda-espana-20091218.html

TABLA 4
Deuda pública de Corporaciones Locales: Principales
partidas (2003 y 2009)
Crecimiento
2003 2009
2003-2009
Ayuntamientos 17.819.032 € 28.769.544 € 61,5%
Capitales de Provincia 7.847.757 € 14.593.255 € 86,0%
Capitales de Provincia con

4.508.770 € 10.361.277 € 129,8%
más de 500.000 habitantes
Barcelona 1.244.580 € 753.337 € -39,5%
Madrid 1.455.467 € 6.761.842 € 364,6%
Málaga 347.145 € 737.546 € 112,5%
Sevilla 292.617 € 521.875 € 78,3%
Valencia 640.229 € 834.765 € 30,4%
Zaragoza 528.733 € 751.912 € 42,2%
Resto Ayuntamientos 9.971.273 € 14.176.289 € 42,2%
Diputaciones, Consejos y Cabildos 5.094.912 € 5.824.815 € 14,3%
Diputaciones de Régimen Común 3.039.200 € 3.199.655 € 5,3%
Diputaciones de Régimen Foral 1.361.238 € 1.693.061 € 24,4%
Consejos y Cabildos Insulares 694.474 € 932.099 € 34,2%
TOTAL Corporaciones Locales 22.913.942 € 34.594.360 € 51,0%
Unidades: miles de euros.

Trasladando el análisis al nivel de Corporaciones Locales (CCLL), la Tabla 4 com-
para para 200314 y 2009 la deuda emitida a este nivel de Administración pública,
desglosándola en sus dos grandes protagonistas: Ayuntamientos y Diputaciones,
Consejos y Cabildos. Usando esta segmentación básica, se aprecian dos fenómenos
registrados entre 2003 y 2009. Por un lado, los Ayuntamientos han ganado terre-
no dentro del total de deuda pública de CCLL, pasando de representar 77,8% en
2003 al 83,2% en 2009 (Figura 6). Por su parte, Diputaciones, Consejos y Cabildos
eran responsables del 22% de la deuda a nivel local en 2003 mientras que en la ac-
tualidad su peso ha disminuido al 16,8%.
FIGURA 6
Importancia relativa de la deuda de Ayuntamientos dentro

de la deuda de Corporaciones Locales (1994-2009)
85,5%
80,0%
75,0%
70,0%
65,0%
60,0%
19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 2 2 2 2 2
94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 005 006 007 008 009
Otra peculiaridad que revela el análisis de estas dos categorías de CCLL es que sus
crecimientos para el periodo bajo análisis así como sus contribuciones al aumento
experimentado colocan a los Ayuntamientos como protagonistas en este proceso.
No sólo la deuda de este grupo de CCLL creció a tasas significativamente mayores a
las de Diputaciones, Consejos y Cabildos sino que la contribución de los Ayunta-
14 Se ha elegido como punto de referencia 2003 ya que es a partir de ese año cuando la deuda emitida
por las Corporaciones Locales registra un despegue significativo con respecto a su evolución en años an-
teriores.

mientos al incremento de deuda a nivel de CCLL registrado entre 2003 y 2009
fue considerablemente alto y acaparó casi su totalidad.
De forma específica, el 93,8% del aumento de deuda pública en las CCLL en el

periodo bajo análisis correspondió al aumento en la deuda de los Ayuntamien-
tos mientras que sólo el 6,2% de ese aumento estuvo en manos de las Diputaciones,
Consejos y Cabildos. Aunado a esto se encuentra el hecho de que la tasa de creci-
miento en la deuda emitida por Ayuntamientos fue del 61,5% entre 2003 y 2009,
período en el cual las Diputaciones, Consejos y Cabildos vieron su deuda emitida
aumentar en tan sólo 14,3%. En el caso de esta última categoría, las diputaciones
de régimen común presentan las menores tasas de crecimiento para el periodo bajo
estudio (5,3%) seguidas de las de régimen foral (Navarra y País Vasco) con un 24,4%
y los Consejos y Cabildos Insulares con un 34,2% de crecimiento.
Tomando en cuenta el análisis anterior sobre la importancia que los Ayuntamientos

han tenido en la evolución de la deuda emitida por las CCLL, la Tabla 4 presenta in-
formación más desglosada para este grupo, y distingue entre capitales de provincia
y el resto de Ayuntamientos. Dentro de las primeras, destaca la evolución de aquellas
capitales con más de 500.000 habitantes: Barcelona, Madrid, Málaga, Sevilla, Va-
lencia y Zaragoza15.
Uno de los primeros rasgos es la mayor tasa de crecimiento que presenta la deuda
pública de las capitales de provincia (86%) respecto al correspondiente ritmo
mostrado por el resto de Ayuntamientos (42,2%). De forma similar, si uno analiza
la contribución que cada una de estas dos categorías ha tenido en el aumento de
deuda pública de los Ayuntamientos entre 2003 y 2009, es fácil darse cuenta que las
capitales de provincia fueron responsables de más del 60% de este aumento.
Sin embargo, si hay algo que se distingue del desglose por capitales de provincia
de más de 500.000 habitantes es el protagonismo de Madrid capital. Su deuda ha
crecido en un 364,6% entre 2003 y 2009 (de 1.455 millones de euros en 2003 a la
actual cifra de casi 6.800 millones de euros). En tan sólo 6 años, el Ayuntamiento de
Madrid ha multiplicado su deuda por casi 4,7. De hecho, si uno compara el nivel de
deuda de Madrid con la deuda total de Ayuntamientos en 2009 puede darse cuenta
de que casi una cuarta parte de la deuda de los ayuntamientos está en manos
del consistorio madrileño. En otras palabras, uno de cada cuatro euros de deuda
emitida por Ayuntamientos ha sido emitido por Madrid.
Por su parte, y aunque con un aumento destacable de su nivel de deuda pero lejos
del crecimiento experimentado por Madrid, el Ayuntamiento de Málaga registra un
ritmo de crecimiento en su deuda superior al 100% (112,5%). El resto de capitales de
provincia con población superior a los 500.000 habitantes presentan crecimientos en
línea y por debajo de los experimentados por el conjunto de CCLL. Llama la atención
15 El énfasis mostrado en estas 6 capitales responde simplemente a la disponibilidad de datos procedentes

del Banco de España.

el caso del Ayuntamiento de Barcelona por ser la excepción a la regla: su deuda
ha caído en el periodo bajo análisis casi un 40%.
De forma similar al caso de las CCAA analizado previamente, resulta interesante el he-
cho de que a mediados de abril de 2010, otra de las agencias calificadoras de crédito
(Standard & Poor’s) recortaba el rating sobre la deuda del Ayuntamiento de Madrid
debido «al sobreendeudamiento estructural que soporta»16. De igual forma, en fe-
brero de 2010 esta misma agencia calificadora rebajó el rating del Ayuntamiento de
Málaga llevándolo de una posición estable a una negativa17.
Esta es la panorámica que presenta la evolución reciente de la deuda pública en Espa-

ña vista desde la óptica de cada nivel de Administración pública: Central, Comunidad
Autónoma y Corporaciones Locales. Sin duda, los datos y el análisis que se desprende
de ellos revelan rasgos muy característicos sobre los principales contribuidores y dis-
tribución de los niveles de deuda pública actuales.
En esta discusión nos queda una importante área por abordar, la cual tiene que ver
con el cómo se tomaron las decisiones que hicieron que la deuda pública llegara a
tomar un papel crucial en la recuperación de la actual crisis económica. Queda claro
que, de forma general, la deuda es simplemente el reflejo de la intención del
estado moderno de suavizar el ciclo económico, de fomentar el crecimiento y
de proporcionar a sus ciudadanos con un mejor nivel de vida. Menos claro es el
razonamiento de cómo controlar y coordinar los intereses encontrados a todos los
niveles de Administración pública sobre el apropiado manejo de las finanzas del Esta-
do, tanto entre el corto y el largo plazo, como entre un país comunitario y la Unión
Europea y entre un país y sus distintas regiones y divisiones políticas y económicas.
Volviendo por un momento al contexto histórico de la evolución del pensamiento

económico contemporáneo, cabe recordar a la mano invisible de Adam Smith: ¿Se
ha quedado dormida? Hace tiempo que las influyentes ideas de los economistas clá-
sicos habían sido replanteadas dentro de un contexto interconectado. En particular,
aquí cobra especial importancia el concepto económico de las externalidades. En
términos generales, una externalidad se refiere a un efecto secundario del consumo
de un individuo, empresa u organismo sobre un tercero. Una externalidad puede
ser positiva, como la salud pública, o negativa, como la contaminación. Puesto que
alguien que contamina no necesariamente paga por los efectos negativos de su con-
sumo, es de esperarse que una economía completamente libre produzca una mayor
cantidad de contaminantes que la óptima. Es así que a veces la mano invisible, cuya
fuerza proviene de los incentivos de cada individuo, necesita ayuda de la comunidad.
16 http://www.cotizalia.com/noticias/deuda-Ayuntamiento-madrid-observa-tension-20100413.html
17 http://ecodiario.eleconomista.es/espana/noticias/1898810/02/10/Economia-SP-rebaja-el-rating-del-
Ayuntamiento-de-Malaga-de-perspectiva-A-Estable-a-A-Negativo.html

De esta forma cabe plantearnos si los incentivos actuales planteados tanto por la
Unión Europea como por los países pertenecientes a esta región, como España, son
los correctos y envían las señales correctas a sus componentes individuales. En el
caso de la UE o la zona euro, estos componentes se refieren a los países miembros
mientras que en el caso de España correspondería a sus diferentes niveles de Adminis-
tración pública. Cuanto mayor es la coordinación de esfuerzos fiscales entre el todo y
sus partes, mayores serán las posibilidades de salir de la actual coyuntura económica.
Si, por el contrario, cada engranaje funciona de forma individual sin tomar en cuenta
que sus acciones pueden afectar de forma gradual pero irreversible las condiciones
económicas del sistema que forman parte, la recuperación puede encontrar serios
obstáculos en el futuro.
La crisis financiera que inició en 2007 y cuyas repercusiones nos siguen afectando día
a día, nos ha enseñado cuán interconectado está el mundo del siglo XXI. La decisión
de comprar una casa en Las Vegas o en Madrid se convirtió en una discusión acerca
del déficit comercial entre China y los Estados Unidos, o de cuál es la correcta regu-
lación de los mercados financieros internacionales, o de cómo deben interactuar los
gobiernos soberanos de la Unión Europea.

CONCLUSIONES
Este informe ha tenido como objetivo hacer un profundo análisis sobre la

deuda española, sobre su estructura a diferentes niveles de Administración
pública y sobre su posición dentro de un contexto internacional e histórico.
Para entender mejor cómo llegamos aquí, hemos presentado un resumen de
los procesos económicos e ideológicos en los que navegó la barca de la deu-
da pública hasta llegar al actual mar de incertidumbres. Asimismo, se presen-
tó evidencia a nivel internacional que sitúa el debate sobre el endeudamiento
público en un punto cardinal del actual panorama económico y finalmente
se presentó una radiografía de la deuda pública en España analizando y ca-
racterizando a sus principales actores.
Las principales conclusiones que podemos extraer de este ejercicio de re-

flexión y análisis pueden resumirse en las siguientes ideas:
El estado actual del endeudamiento público puede explicarse a través

de un esquema Ponzi y a unas expectativas basadas en una burbuja
especulativa.
La creencia de que las economías seguirían creciendo y de que sería posible

seguir endeudándose a bajos tipos de interés ad infinitum, propició que las
economías más frágiles de la zona euro se apoyarán en políticas públicas de
expansión del gasto público que trajeron consigo mayores niveles de endeu-
damiento que son ahora objeto de incertidumbre en los mercados financie-
ros.
La gravedad del nivel de deuda español reside en las exiguas expec-

tativas de crecimiento y en la débil recuperación económica que pre-
senta su economía.
Aunque el nivel de endeudamiento de España se encuentra por debajo del

criterio establecido por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento del Tratado de
Maastritch del 60% del PIB, la alta tasa de paro (cercana al 20%), el alto défi-
cit fiscal (alrededor del 12% del PIB) y los débiles pronósticos de crecimiento
que auguran los principales think-tanks económicos y financieros conceden
importancia al caso español, principalmente a tenor de los problemas que
otros países como Grecia presentan.

El nivel de deuda de las Administraciones públicas equivale a 12.000€
por habitante, 24.000€ por persona si sólo tenemos en cuenta la po-
blación activa.
Al repartir el total de deuda emitida por las Administraciones públicas

a finales de 2009 (casi 560 mil millones de euros) entre la población
en España, la carga por habitante resulta ser equivalente a 11.972€. Si,
alternativamente, utilizamos a la población activa como base para estos
cálculos, la carga individual asciende a los 24.293€.
Cataluña es la comunidad más endeudada. El 25% de la deuda autó-

nomica ha sido emitida por esta comunidad autónoma.
La deuda de Cataluña representa aproximadamente el 25% de la deuda

total de CCAA. En este ranking le acompaña de cerca la Comunidad Valen-
ciana y, un poco más alejada, Madrid. Asimismo, a nivel per cápita, la deuda
catalana equivale a un poco más de 3.000€ por cada uno de los habitantes
en esta comunidad y, si consideramos como base sólo a los activos, la carga
individual asciende a casi 6.000€.
Por el crecimiento de su deuda, destacan las deudas de Castilla-La

Mancha, La Rioja y País Vasco, las cuales han crecido más del 150% en
los últimos tres años.
Castilla-La Mancha y La Rioja han visto crecer sus deudas entre 2006
y 2009 casi 175%. Por su parte, la tasa de crecimiento de la deuda de
País Vasco ronda niveles de 165%. Estos casos saltan a la vista cuando
se compara con el resto de comunidades que presentan crecimientos
significativamente menores.
Los Ayuntamientos son los responsables del 93% del aumento de deu-
da en Corporaciones Locales.

El crecimiento de la deuda de Ayuntamientos superó la tasa del 61% mientras
que las Diputaciones, Consejos y Cabildos presentaron un crecimiento del or-
den del 14,5% entre 2006 y 2009.
Madrid es el Ayuntamiento más endeudado tras haber multiplicado su

deuda por 4,7 entre 2003 y 2009. Actualmente, el 23,5% de la deuda
local corresponde al consistorio madrileño.
El crecimiento de su deuda durante este periodo es superior al 360%. Málaga

es la segunda capital de provincia de más de 500.000 habitantes con mayor
deuda. Este mismo año, ambos consistorios veían sus ratings ser recortados por
las agencias calificadoras de riesgo financiero.
Este informe ha sido elaborado por el Strategic Research Center de

EAE Business School, cuyo objetivo es crear y difundir investigaciones
aplicadas de calidad para aportar conocimiento a los campos claves de la
gestión empresarial.

BIBLIOGRAFÍA
Artis, M. y F. Nixson (2007). The Economics of the European Union. Policy and
Analysis. Oxford University Press, New York. ISBN 978-0-19-929896-9.
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Madrid. ISBN 8474915155.
Gisbert Mir, Alejandro (2009). «Déficits públicos, ratings y los diferenciales

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Velasco Pérez, Rogelio (1999). «La deuda pública en las Comunidades Autó-
nomas», Auditoría Pública Nº 17, Junio 2009.

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La forma de obtener ﬁnanciación para el caso de los países se hace a través de la

12 La deuda pública en España

No obstante, en términos de perﬁles crediticios, por lo general, los Estados suelen

La deuda pública en España 13

2007 2008 2009 2010* 2011*

14 La deuda pública en España

9 Traducción literal de término underwater acuñado en Estados Unidos.

La deuda pública en España 15

Otro ejemplo de esquema Ponzi es el sistema de pensiones, el cual funciona siempre

16 La deuda pública en España

Evolución del euro frente al dólar (dólares por euro):

Fuente: Elaboración propia a partir de datos procedentes de Olsen & Associates.

Por su parte, las especulaciones de aquel entonces auguraban a una conservadora

La deuda pública en España 17

Las preocupaciones especulativas contra el euro no representaron predicciones per-

Por otra parte, la deuda contraída en la propia moneda puede minimizarse si el

18 La deuda pública en España

IV. LA DEUDA PÚBLICA EN ESPAÑA: UNA RADIOGRAFÍA POR NIVELES DE

Tras analizar la situación de la deuda pública a nivel internacional y ver la situación

En España, la emisión de deuda pública se establece en los tres niveles de Adminis-

La deuda pública en España 19

AACC CCAA CCLL

20 La deuda pública en España

Deuda pública de las Administraciones públicas por niveles

Deuda Comunidades Autónomas

TOTAL Administración Comunidades Corporaciones

Si se analiza más detalladamente el aumento registrado en la deuda pública de las

La deuda pública en España 21

Si en lugar de utilizar la población total nos concentráramos sólo en la población

Analicemos ahora más de cerca la deuda de las administraciones a nivel autonómi-

22 La deuda pública en España

ANDALUCÍA 7.314.260 9.827.797 34,4% 1.184 2.510

ARAGÓN 1.163.442 1.890.033 62,5% 1.405 2.870

ASTURIAS 729.273 1.080.459 48,2% 996 2.227

BALEARES 1.635.320 3.289.449 101,2% 3.003 5.631