Vedung

Vedung Instrumentos de polticas: tipologas y teoras 1
INSTRUMENTOS DE POLTICAS: TIPOLOGAS Y TEORAS

Evert Vedung
La mayor insuficiencia de la actual investigacin sobre implementacin es que se centra en la unidad de anlisis errnea, y el paso ms trascendente en trminos tericos sera el de identificar una unidad ms fructfera. En particular, antes que analizar programas individuales -tal como se viene haciendo- o incluso colecciones de programas agrupados con arreglo a un propsito mayor -tal como usualmente se propone-, lo que aqu se sugiere es que nos deberamos concentrar en cambio en las herramientas genricas de la accin gubernamental que son utilizadas, en combinaciones variables, en programas pblicos particulares [E]l desarrollo de un cuerpo sistemtico de conocimiento sobre las herramientas alternativas de la accin pblica es el verdadero vnculo perdido en la teora y la prctica de la gestin pblica. -Lester M. Salamon, Rethinking Public Management, 1981.
Los instrumentos de poltica pblica son el conjunto de tcnicas por medio de las cuales las autoridades gubernamentales ejercen su poder, en el intento de garantizar apoyo e impactos, o prevenir el cambio social. Ha sido adecuadamente afirmado que los instrumentos de poltica deberan ser cuidadosamente seleccionados y probados, para convertirse en los medios ms apropiados a travs de los cuales las autoridades pblicas buscan alcanzar las metas que se proponen. Programas efectivos y legtimos como los de proteccin ambiental, vivienda o agricultura, probablemente involucren combinaciones nicas de varios instrumentos de poltica. Para los decisores resulta crucial contar con una buena perspectiva de las formas genricas de tales instrumentos, porque la cuestin de la eleccin de la combinacin apropiada es una de las ms intrincadas e importantes en el planeamiento poltico estratgico. En la literatura internacional sobre anlisis de polticas y administracin pblica no existe una clasificacin de los instrumentos de polticas uniforme y generalmente acordada. En rigor, hay una multiplicidad de clasificaciones. En este captulo ilustrar esta diversidad conceptual por medio de pocos ejemplos extrados del amplio abanico de clasificaciones. Sin embargo, el propsito tiene mayor alcance, porque busca sugerir una clasificacin de instrumentos de polticas ms sencilla y til. Sin embargo, es imposible contar con un esquema universal de categoras en cualquier tpico. La bsqueda de esta universalidad es estril e incluso contraproducente. Habr numerosas clasificaciones de acuerdo con las perspectivas tericas y prcticas. Pero en este captulo elegir un nico esquema, explorndolo desde varios ngulos. El enfoque basado en la eleccin vs. el enfoque basado en los recursos Bsicamente hay dos pares de enfoques fundamentales que en la literatura organizan las clasificaciones: los que confrontan la eleccin y los recursos, y los de carcter maximalista o minimalista. En el primer par, la cuestin pasa por si los instrumentos deben ser clasificados desde la perspectiva de las elecciones bsicas que el gobierno puede hacer (incluyendo la opcin de no hacer nada), o si la clasificacin resulta a partir de lo que el gobierno ha decidido hacer, por lo que la categorizacin tiene en cuenta los recursos que el gobierno utiliza. Esta distincin fue realizada por Michael Howlett (1991: 3ss.) en un interesante artculo (sustitu su caracterizacin de enfoque continuo por la de la eleccin). En lo que se refiere al segundo par, la controversia gira en torno de si la clasificacin debe contener una lista larga de todos los posibles instrumentos de poltica, o bien debe consistir en dos o tres tipos fundamentales bajo los cuales todos los instrumentos especficos pueden ser incluidos. El enfoque basado en la eleccin puede ser ilustrado por la clasificacin propuesta en el libro de Charles W. Anderson, Statecraft. Su categorizacin parte de un tema comn en la
literatura: el grado de coercin ejercido por el gobierno sobre los sujetos. Al hablar del movimiento a lo largo de un continuum que va desde la libertad al control, o de la decisin en torno a cuntos eventos sern controlados o regulados por la autoridad gubernamental, y cuntos quedarn librados a la iniciativa voluntaria de los individuos y su adaptacin espontnea a los actos de otros, Anderson parece sugerir que existe un principio de corte entre lo voluntario y lo mandatorio, que subyace a su clasificacin. Sin embargo, sta constituye una categorizacin ms bien de las elecciones del gobierno, antes que de instrumentos, porque una de las alternativas es no hacer nada. De acuerdo con Anderson:
Cuando enfrentamos un problema pblico, en realidad hay slo cuatro clases de cosas que podemos hacer al respecto. Lo que decidamos depende en gran medida del grado de libertad y/o de coercin que consideremos apropiado en situaciones particulares: 1. Mecanismos de mercado. Podemos dejar que el resultado dependa de lo que los individuos decidan, sin ninguna interferencia o direccin por parte del gobierno. 2. Opciones estructuradas. Podemos crear programas de gobierno que los individuos pueden usar o no segn su conveniencia. 3. Opciones sesgadas. Podemos disponer incentivos o impedimentos, de manera que los individuos puedan ser orientados, voluntariamente, hacia los fines deseados por la poltica pblica. 4. Regulaciones. Podemos controlar directamente, estableciendo constreimientos imperativos para la accin individual, respaldados por el poder coercitivo del gobierno. e
Estas cuatro posibilidades, en sus varias combinaciones e intercambios, constituyen las herramientas bsicas del arte de gobernar. Las clases de Anderson parecen recorrer el rango desde la completa libertad respecto de la intervencin gubernamental, hasta la completa coercin por parte del gobierno. El extremo de libertad de este continuum sugiere que el gobierno no interfiere de ninguna manera, pero deja todas las decisiones en manos de los consumidores en el mercado. La siguiente posicin implica que los decisores brindan opciones que no existan previamente. En este caso, el resultado depende de las elecciones voluntarias de los individuos. Sin embargo, los decisores especifican las alternativas. Tercero, en un programa basado en opciones sesgadas, los decisores estructuran inducciones e impedimentos para orientar a los individuos en la direccin de los objetivos de la poltica pblica. El individuo es aun libre de desafiar los deseos de los decisores, pero ello tiene un precio. La cuarta posibilidad refleja el otro extremo de la escala. El gobierno decide qu acciones sern permitidas a los individuos, o qu ser requerido de ellos. La libertad de eleccin se define y limita por medio de estatutos, reglas y regulaciones (Anderson 1977: 56-71). Indudablemente la clasificacin de Anderson expresa algo tan importante como la direccin de las decisiones gubernamentales. Desde Max Weber, el grado de compulsin a ser usado para el control de una situacin ha sido considerado como la cuestin crucial en las decisiones vinculadas con una poltica pblica. Esto constituye una fortaleza indiscutible de la clasificacin de Anderson, que tributa a esta idea. Sin embargo, esta tipologa entraa problemas, dentro de los cuales slo sealar uno: el mecanismo de mercado. El problema de los mecanismos de mercado es equiparado a la no interferencia gubernamental, pero no hacer nada no es idntico a dejar todo librado al mercado. Existen otras alternativas de intervencin pblica adems de las asociadas con los mercados, las ms importantes de las cuales se relacionan con la sociedad civil y la esfera domstica, dentro de la cual la familia es el caso paradigmtico. Casos tpicos dentro de la
sociedad civil son los barrios, las redes sociales y las asociaciones voluntarias. Tales comunidades desarrollan numerosos papeles en cualquier sociedad. Cooperan sobre bases informales por fuera del mercado y los hogares, y proveen los fundamentos para la creacin y mantenimiento de normas sociales (Karlsson 1993: 76ss). Sin embargo, lo ms importante reside en lo siguiente: la no interferencia gubernamental es realmente una herramienta de gobierno? Es una eleccin poltica que el gobierno dispone, y por supuesto de la ms importante. Incluso podramos caracterizarla como una estrategia poltica. Pero resulta razonable denominarla instrumento o herramienta? Llegados a este punto, reservar el concepto de herramienta para referir a aquellas situaciones en las que el gobierno ha decidido actuar efectivamente. Y antes de que los instrumentos sean usados, los gobiernos eligen entre la intervencin o la no intervencin; esta ltima decisin puede ser dividida en mecanismos de mercado, sociedad civil y hogares. Esta aproximacin no equipara la no intervencin a mecanismos de mercado, ni contempla a los mecanismos de mercado como una eleccin comparable a las alternativas de intervencin del gobierno. La reelaboracin de la tipologa propuesta por Anderson es ilustrada en la Figura 1.1. Figura 1.1. Reelaboracin de la tipologa de elecciones bsicas de poltica de Anderson
Elecciones de poltica pblica (estrategias de poltica pblica)
No intervencin
Intervencin
Mecanismos de mercado
Sociedad civil
Hogares
Opciones estructuradas
Opciones sesgadas
Regulacin
Enfoque basado en los recursos Enfoque basado en la eleccin
Fuente: Elaboracin propia en base a Charles W. Anderson, Statecraft, 1977, pp. 56ss. Del rbol de clasificaciones, el enfoque basado en la eleccin incluye tanto los componentes de no intervencin como de intervencin del gobierno, en tanto que el enfoque basado en los recursos slo considera las opiones disponibles dentro del componente de intervencin gubernamental.
El enfoque maximalista Si bien los enfoques maximalista y minimalista pueden ser aplicados tanto dentro del abordaje basado en la eleccin como en el basado en los recursos, lo que aqu se discute concierne a su relacin con el enfoque basado en los recursos, por lo que las secciones que siguen tendrn en cuenta las situaciones en las que el gobierno ha decidido intervenir. La aproximacin minimalista involucra la investigacin sobre la base de pocas categoras, preferentemente dos o tres, dentro de las cuales todos los instrumentos disponibles pueden ser clasificados. En la aproximacin maximalista se confeccionan largas listas de instrumentos, sin mayor preocupacin por establecer agrupamientos de otro carcter. La Figura 1.2. brinda dos ejemplos del enfoque maximalista.1 Figura 1.2. Ejemplos de clasificacin de instrumentos de poltica segn el enfoque maximalista
Catlogo de la Asistencia Domstica Federal a Subvenciones estandarizadas Subvenciones segn programas Pagos directos sin restricciones Pagos directos sujetos a restricciones Prstamos directos Prstamos con garanta Seguridad Compra-venta de propiedades Uso de facilidades de propiedad Provisin de servicios especializados Servicios de consultora Transferencia de informacin tcnica Capacitacin Investigacin de enfermedades Empleo federal Gestin de propiedades Carl P. Chelf, Public Policy-making in America (1981)b Gasto Subvenciones Bienestar Prstamos Sanciones legales Auto-regulacin Inspeccin y verificacin Tributacin Contratos de servicios .Propiedad y operacin estatal Investigacin y propaganda Certificados Licencias Franquicias
Fuentes: a. US Office of Management and Budget, Catalog of Federal Domestic Assistance (1981), Washington, D.C.; b. Carl P. Chelf, Public Policymaking in America (1981), Santa Monica, CA: Goodyear Publishing Company. La lista ms abarcadora que he encontrado en la literatura es la compilada por E. S. Kirschen y colegas (1964). En su famoso estudio comparado de las polticas econmicas de nueve pases, se identificaron 63 instrumentos diferentes (ver Howlett 1991). Listados como ste proporcionan perspectivas extensas de un amplio rango de posibles opciones. Sin embargo, Kirschen y sus colegas aplican su esquema a una importante cantidad de datos comparativos. Su lista es adems ms sofisticada que las usualmente citadas, porque dividen los instrumentos dentro de varios subgrupos.
Para un panorama ms completo de los esquemas de clasificacin existentes en EEUU, ver Salamon y Lund 1989: 32ss.
El enfoque minimalista La clasificacin ms simple es la que distingue entre herramientas de poltica afirmativas y negativas, o que promueven y restringen. Se sostiene que las herramientas de poltica pueden ser concebidas negativamente, para prohibir o desalentar una accin, o positivamente, para prescribir o estimular una accin. Pueden ser usadas para promover algo que el estado considera deseable, o restringir y/o inhibir algo indeseable (Bernard 1939: 137-8). Un ejemplo es la categorizacin dual de penalizaciones e incentivos propuesta por Brigham y Brown en Political Implementation: Penalities or Incentives? [Implementacin poltica: penalizaciones o incentivos?] (1980: 9ss). Segn argumentan, esta distincin tiene sus races en las divisiones duales convencionales entre palo y zanahoria, premios y castigos, costos y beneficios. Los incentivos incluyen subvenciones, exencin de impuestos y medidas de facilitacin no basadas en dinero. Las penalizaciones, por su parte, son sanciones que involucran consecuencias desagradables impuestas por una autoridad constituida legalmente frente a la violacin de la ley. En la Figura 1.3., sta y otras dicotomas minimalistas son graficadas. Figura 1.3. Enfoque minimalista. Clasificaciones binarias (twofold) de las herramientas de gobierno Herramientas de gobierno
Negativas (restriccin) Palo (castigos, costos) (sanciones negativas)
Afirmativas (promocin) Zanahoria (recompensas, beneficios) (subvenciones, exenciones de impuestos, medidas de facilitacin)
Fuentes: L.L. Bernard, Social Control in Its Sociological Aspects (1939), pp. 13ss.; J. Brigham y D. W. Brown, Political Implementation (1980), pp. 9ss. Un mrito importante de este esquema doble u otros similares es su notable sencillez y parsimonia.2 Otra virtud es su supuesta fertilidad terica. Debemos asumir que los sujetos raccionan de manera diferente ante penalizaciones o incentivos. El uso de penalizaciones reprime la energa de las personas controladas y contribuye a crear un espritu de alienacin en su relacin con el que controla. El empleo de incentivos, por el otro lado, ofrece a las personas controladas un objetivo que vale la pena alcanzar, contribuyendo a producir cooperacin y confianza mutua. Los controles negativos disminuyen la legitimidad y aceptacin de la poltica, mientras que los positivos la incrementan.
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Existen varias dicotomas en la literatura, por ejemplo, las de instrumentos generales-selectivos, estatutariosadministrativos, unilaterales-recprocos, y de deteccin-de efecto.
Sin embargo, estos esquemas frugales tambin generan algunas dificultades persistentes. La categorizacin elaborada por Brigham y Brown no ofrece alternativa para contemplar la transferencia de conocimiento, la educacin, el asesoramiento, la persuasin, la propaganda, y otras tcnicas basadas en la argumentacin y la persuasin. De hecho, todos sabemos que la provisin de informacin es uno de los asuntos ms relevantes que concierne a los gobiernos en las sociedades post-industriales. Y la informacin en s no involucra ni penalizaciones ni incentivos, sino conocimiento, apelaciones normativas, persuasin emocional o recomendaciones para la accin. Por otro lado, los programas comunicacionales pueden favorecer o desfavorecer algo, esto es, pueden tener carcter afirmativo o negativo. Pueden alentar a que algo se haga o no se haga. Desde esta perspectiva, parece que la persuasin moral presenta dificultades para ser incorporada en los esquemas dicotmicos. Sin embargo, no parece del todo apropiado relegar la persuasin moral al lugar de efecto sobre los receptores como consecuencia de hacer algo sujeto a penalizacin. Existe un segundo problema con estas dicotomas. Podemos perguntarnos si se justifica considerar a los costos econmicos en la misma categora correspondiente a los castigos y sanciones negativas. Los regulados son castigados u objeto de sanciones negativas porque han quebrado alguna ley, pero los costos econmicos tales como impuestos al petrleo, los perfumes o el tabaco son aplicados a los consumidores justamente porque compran estos productos, y no hay de por medio ninguna violacin a la ley. En tercer lugar, si bien los costos y las subvenciones refieren a categoras diferentes, podramos sostener perfectamente que pertenecen a la misma categora, cuando elevar o deprimir activos materiales de diverso tipo. Puede argumentarse, entonces, que cada una de estas dos clases contiene elementos muy diferentes. Por otra parte, este argumento puede ser contrarrestado por medio de la introduccin de divisiones dentro de las categoras ms inclusivas. Pero en este caso puede argumentarse, sin embargo, que una clasificacin de tres categoras es ms til. La clasificacin tripartita de Etzioni Un punto de partida apropiado para la elaboracin de una clasificacin tripartita puede encontrarse en el prestigioso trabajo de Amitai Etzioni A comparative Analysis of Complex Organizations [Anlisis comparado de organizaciones complejas]. A partir de la definicin de poder como la habilidad de un actor de influir en otro para llevar adelante sus directivas o cualquier otra norma que l respalde, Etzioni distingue tres tipos de poder: coercitivo, remunerativo y normativo. Etzioni (1975: 5ss) sostiene que:
El poder difiere segn los medios empleados para lograr el cumplimiento u obediencia de los sujetos. Estos medios pueden ser fsicos, materiales o simblicos. El poder coercitivo descansa en la aplicacin, o la amenaza de aplicacin, de sanciones fsicas tales como dolor, deformidad o muerte; la generacin de frustracin por medio de la restriccin de movimiento; o el control por medio de la fuerza de la satisfaccin de necesidades tales como comida, sexo, confort y similares. El poder remunerativo se basa en el control de recursos y recompensas materiales a travs de la asignacin de salarios, comisiones y contribuciones, beneficios adicionales, bienes y servicios. El poder normativo descansa en la asignacin y manejo de recompensas y privaciones simblicas por medio del empleo de lderes, la manipulacin de medios de comunicacin masiva, asignacin de estima y smbolos de prestigio, administracin de rituales, y la influencia sobre la distribucin de la aceptacin y la respuesta positiva (una denominacin ms
elocuente para este tipo de poder podr ser poder persuasivo, de manipulacin o de sugestin. Pero todos estos trminos tienen connotaciones de valor negativas que sera conveniente evitar).
El argumento de Etzioni est representado en la Figura 1.4. Figura 1.4. La clasificacin tripartida del poder de Etzioni
Poder (control)
Coercitivo Ejemplo Sanciones fsicas (medios)
Remunerativo (utilitario) Ejemplos Recursos materiales; salarios, comisiones, bienes, servicios
Normativo (persuasin, manipulacin, sugestin) Ejemplos Recompensas y privaciones simblicas
Conviene tener presente que el esquema de Etzioni es una tipologa del poder, que clasifica los medios para hacer que los sujetos obedezcan. Sin embargo, a lo largo de su trabajo tambin refiere a los poderes coercitivo, remunerativo y normativo como medios de control. En verdad, en su trabajo ms temprano Modern Organizations [Organizaciones modernas] (1964: 59ss.; Gross y Etzioni 1985: 108ss.), argumenta que es una clasificacin sobre los medios de control, e incluso sostiene que el control (o los controles) es sinnimo de poder (el uso de varios tipos de medios para propsitos de control de poder, en definitiva- tiene diferentes consecuencias ). Esto esclarece el significativo aunque muchas veces soslayado y borroso hecho de que el empleo de instrumentos de poltica involucra el ejercicio de poder poltico. Y pone de relieve que el poder es mucho ms que el empleo de la fuerza bruta. En segundo lugar, una diferencia crucial entre el esquema de Brigham y Brown y el de Etzioni reside en la tercera categora contenida en este ltimo, la denominada poder normativo, que parece abarcar la transferencia de conocimiento, la persuasin moral, la exhortacin y otras acciones de persuasin, as como desempeos no verbales de carcter simblico. Esta constituye una categora importante y largamente descuidada en el debate sobre los instrumentos de poltica. Si bien la coercin constituye el aspecto central del gobierno, la exhortacin es un medio cada vez ms empleado. Otro punto esclarecedor es que el poder remunerativo involucra la asignacin no slo de dinero sino tambin de recursos materiales en general, por lo que la provisin de bienes y servicios por parte del estado queda comprendida en esta categora. Una cuestin legtima en relacin con el esquema de Etzioni es si el mismo alcanza a los desincentivos. A qu categora pertenecen los impuestos, tasas y obligaciones? Se incluyen en la categora remunerativa? En la ltima edicin de su libro, Etzioni hace referencia
solamente a recompensas materiales. Los desincentivos no parecen estar incluidos en la categora remunerativa. Un esquema bsico: regulaciones, medios econmicos e informacin La taxonoma de Etzioni ser elegida como punto de partida, en un intento de profundizarla un poco ms. Las tres clases se denominarn regulaciones, medios econmicos e informacin. Las expresiones populares utilizadas en este contexto son el palo, la zanahoria y el sermn. El gobierno puede forzarnos, hacer que paguemos o pagarnos, o persuadirnos.3 En primer lugar, intentar definir las tres clases de la configuracin tripartita de instrumentos y considerar los fundamentos de esta divisin. Luego discutir el grado de exclusividad y exhaustividad de las categoras en el dominio del discurso. En tercer lugar, dar algunos ejemplos de teoras que han sido sugeridas en relacin con el esquema. Y por ltimo, discutir algunas pocas alternativas de clasificacin, y algunas subcategoras dentro de las tres bsicas sugeridas. Esta clasificacin tripartita de instrumentos de poltica se corresponde con el enfoque basado en los recursos, por lo que parte del supuesto de que se ha tomado alguna decisin acerca de alguna forma de intervencin por parte del gobierno. La cuestin gira en torno a qu tipo de instrumentos pueden ser utilizados en tales situaciones. Una taxonoma comprehensiva y parsimoniosa de los controles por va de polticas podra distinguir entre aquellos instrumentos que implican 1) coercin, 2) el uso de la remuneracin o la privacin de recursos materiales, y 3) apelaciones de carcter intelectual y moral. Es particularmente importante considerar a estas ltimas dentro de una categora propia, toda vez que la argumentacin y la persuasin, no obstante ser cada vez ms empleadas, han sido largamente descuidadas por la comunidad acadmica. 4 Los instrumentos son clasificados en trminos de regulacin, medios econmicos e informacin. Lo que aqu se sostiene es que todos los tipos de instrumentos de poltica analizados en la literatura pueden ser reducidos a estos tres tipos fundamentales. Tambin se sostiene que esta clasificacin es la mnima posible, no pudiendo ser redefinida en ningn esquema binario sin prdida relevante de capacidad explicativa y descriptiva. Si bien este esquema tripartito no es una creacin original, conviene resaltar que las constelaciones de dos, tres, cuatro, cinco e incluso seis tipos son mucho ms comunes en la literatura (Doern y Phidd 1983: 110 ss.; Martin 1977). El esquema bsico de esta tipologa se presenta en la Figura 1.5. Figura 1.5 Una tipologa tripartita de instrumentos de poltica
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He utilizado este esquema tripartito en dos publicaciones anteriores en sueco: Vedung 1991 y 1993. Por ejemplo, Karlsson (1993: 141) escribe: Definir intervenciones como intentos planeados y deliberados por parte del estado o de una organizacin autorizada por el estado, de crear resultados y situaciones finales particulares para determinados individuos y grupos de la sociedad, por medio de ordenar a los actores qu hacer y qu no hacer. Esta definicin formal parece excluir los instrumentos tanto econmicos como asociados con la informacin, porque ni un subsidio ni una pieza de aviso o propaganda involucra rdenes. Sin embargo, Karlsson contina de la siguiente manera: En general el estado emplea tres mtodos de intervencin: la provisin de algunos bienes y servicios, la tributacin o el subsidio aplicados a algunos bienes y servicios, y la regulacin de la cantidad, calidad o el precio de algunos bienes y servicios, o del mercado o de la propia estructura social. Obviamente, las campaas de informacin del gobierno, no obstante ser onmipresentes, no estn incluidas como intervencin gubernamental.
Instrumentos de poltica
Regulaciones (palo)
Medios econmicos (zanahoria)
Informacin (sermn)
Al igual que en la relacin entre gobernantes y gobernados, la tipologa considera tres posibilidades bsicas. En el caso de la regulacin, el gobernado es obligado a hacer lo que el gobernante le dice hacer. En la segunda instancia, el gobernado no est obligado a desarrollar una accin, pero el gobernante puede facilitar u obstaculizar la accin por secuestro o privacin de recursos materiales. En tercer lugar, la relacin puede ser persuasiva, implicando solamente comunicacin de posiciones y razones, no directivas obligatorias ni recursos materiales. Estas tres relaciones constituyen las propiedades que definen a los instrumentos de regulacin, econmicos e informativos. Las regulaciones son medidas adoptadas por unidades gubernamentales para influir sobre la gente por medio de reglas y directivas que obligan a los receptores a actuar de acuerdo con lo ordenado en ellas. Esta conceptualizacin se aleja un tanto del uso ms comn en la lengua inglesa, donde regulacin refiere a la promulgacin de reglas, rdenes, directivas, normas, estndares y disposiciones estatutarias de naturaleza obligatoria, respaldadas en sanciones negativas o la amenaza de su aplicacin por parte del gobierno. Un ejemplo de este uso lo da Alan Stone en su libro Regulation and Its Alternatives [La regulacin y sus alternativas] (1982: 10), cuando sugiere que la mejor definicin de regulacin es una limitacin impuesta por el estado sobre la discrecin que puede ser ejercida por individuos u organizaciones, y que es sustentada en la amenaza de sancin. En verdad, las regulaciones estn por lo general asociadas con la amenaza de sanciones negativas tales como multas, la prisin u otros tipos de castigos. Sin embargo, no siempre es el caso. Existen regulaciones que deliberadamente no estn acompaadas de la amenaza de sanciones negativas. En la jurisprudencia existe una expresin clsica para este tipo de reglas que no conllevan sancin: lex imperfecta. Esto justifica aqu el rechazo de la definicin de regulacin en estrecha asociacin con sanciones negativas. En cambio, la definicin ms apropiada de regulacin es la que sugiere una relacin de autoridad, dando a entender que las personas o grupos objeto de control estn obligados a actuar en los trminos o de la manera establecida por quienes ejercen el control. En esta acepcin, entonces, la regla de autoridad seguida de la amenaza de sanciones negativas constituye slo un tipo de regulacin, en tanto que las reglas que no entraan tales amenazas, constituyen otro tipo de regulacin. Sin embargo, la delimitacin del concepto en estos trminos contrasta fuertemente con varias definiciones establecidas en EEUU, que equiparan regulacin con la intervencin gubernamental en general. En estos ltimos casos, regulacin constituye una categora
sumamente inclusiva, que abarca todas las formas de control poltico. Una cita del libro de K. J. Meier Regulation: Politics, Bureaucracy, and Economics [La regulacin: Economa, Poltica y Burocracia] (1985:1) contribuye a ilustrar este uso ms amplio:
La regulacin constituye cualquier intento por parte del gobierno de controlar el comportamiento de los ciudadanos, corporaciones o gobiernos inferiores. En este sentido, la regulacin no es otra cosa que el esfuerzo por parte del gobierno en limitar las elecciones que tienen a su disposicin los individuos dentro de una sociedad.
En consecuencia, prcticamente todo lo que el gobierno lleve adelante sera regulacin. Sin embargo, ste no es el significado que aqu se le quiere dar, en la medida en que la regulacin es concebida como una variedad ms amplia de herramientas que los gobiernos tienen a su disposicin para ejercer el poder sobre las acciones de sus ciudadanos. Los instrumentos econmicos de poltica involucran tanto la prestacin como la sustraccin de recursos materiales, expresado ya sea en dinero o en especie. Los instrumentos econmicos pueden convertir en ms o menos costoso en trminos de dinero, tiempo, esfuerzo u otros atributos pasibles de valoracin, el realizar determinadas acciones. No obstante, los involucrados no estn obligados a adoptar las medidas en cuestin, lo que introduce una diferencia relevante respecto de las regulaciones. Los instrumentos econmicos siempre dejan en manos de los sujetos a los que se dirigen un margen dentro del cual pueden elegir desarrollar o no una determinada accin. Los destinatarios pueden decidir no hacer uso de un incentivo propuesto por el gobierno un subsidio particular, por ejemplo- porque pueden no estar seguros de cumplir o querer cumplir con los requisitos asociados. O pueden preferir aplicar a un subsidio porque acuerdan con sus condiciones. El punto es que los incentivos econmicos ni prescriben ni prohben las acciones involucradas, pero las vuelven menos costosas. Lo mismo vale para los desincentivos. Un impuesto al tabaco no prohbe a los fumadores comprar y disfrutar de sus cigarrillos. Slo vuelve su hbito ms costoso. Los impuestos ciertamente entraan aspectos coercitivos. En el desarrollo de la accin -en el ejemplo anterior, la compra de cigarrillos- al agente no le queda otra alternativa que pagar el impuesto. Siguiendo a Linder y Peters (1989: 40) podemos preguntarnos justificadamente dnde termina el componente autoritativo de la poltica tributaria, y dnde se inicia su carcter de instrumento econmico de poltica. Cul es en realidad la diferencia entre un impuesto y una prohibicin? Ambos parecen revestir un componente de autoridad o fuerza obligatoria. La diferencia reside en que la prohibicin inhibe la accin propiamente dicha en este caso, la compra de tabaco-, mientras que el impuesto se aplica sobre la accin, pero no la impide. Existe una obvia y principal diferencia entre prohibir la compra de tabaco, y aplicar un impuesto a su compra. Es importante enfatizar que los instrumentos econmicos incluyen recursos materiales tanto monetarios como en especie. La prestacin pblica de servicios mdicos en hosptales o centros de atencin, y la libre provisin de medicamentos constituyen instrumentos econmicos en el mismo sentido que el financiamiento en dinero de estipendios de los nios. Un lomo de burro en el camino para prever el exceso de velocidad es un instrumento econmico tal como lo es el impuesto a los combustibles. La tercera clase, la informacin, tambin caracterizada como persuasin moral o exhortacin, abarca los intentos de influir sobre la poblacin por medio de la transferencia de conocimiento, la comunicacin de argumentos razonados y la persuasin. La informacin
provista puede referirse a la naturaleza del problema en cuestin, a cmo la poblacin maneja verdaderamente el problema, las medidas que deben ser adoptadas para modificar la situacin prevaleciente, y las razones por las cuales esas medidas deberan ser adoptadas por los involucrados. No obstante, lo que ofrece el gobierno para influir sobre la poblacin y favorecer los comportamientos considerados deseables consiste solamente en transferencia de conocimiento o razonamiento persuasivo. La categora informacin es usada aqu para abarcar las campaas de comunicacin; la difusin de materiales impresos como folletos, panfletos, librillos, carpetas, volantes, boletines y posters; las funciones y actividades de asesoramiento, clasificacin, verificaciones, inspecciones, programas de demostracin, asesoramiento personal, programas de capacitacin y educacin; y otras formas de producir, administrar y difundir conocimiento y recomendaciones. En el lenguaje ordinario as como en la teora de la informacin, informar consiste en proveer hechos objetivos y correctos acerca de cosas y asuntos. Naturalemente, este significado bsico ha sido conservado en el lenguaje del anlisis de polticas pblicas. Sin embargo, en este campo, el gobierno puede tambin informar a la ciudadana acerca de lo que es bueno y lo que es malo, lo correcto y lo incorrecto. Ms an, el gobierno puede aportar informacin acerca de lo que la poblacin est en condiciones de hacer, o sobre cmo actuar y comportarse. La categora de informacin incluye, en otros trminos, no slo conocimiento objetivo y correcto, sino tambin juicios sobre qu fenmenos y medidas son buenos o malos, y recomendaciones acerca de cmo los ciudadanos deberan actuar o comportarse. En la literatura de ciencia poltica, la informacin ha venido a significar mucho ms que la mera transmisin de conocimiento. Al igual que en el caso de los instrumentos econmicos, no hay de por medio obligacin o coercin gubernamental. Los destinatarios no son en ningn caso obligados a actuar tal como lo sugiere la informacin. Su consideracin es atribucin de los ciudadanos porque por definicin la informacin no contiene formas ms poderosas de influencia que la recomendacin plena y el razonamiento concomitante. Esta ausencia de obligacin hace de la informacin un instrumento diferente a la regulacin, que por definicin contiene prescripciones de conducta de carcter obligatorio. La informacin tambin es diferente de los instrumentos econmicos en tanto no est de por medio la asignacin de medios materiales. La informacin difundida puede contemplar argumentos sobre los efectos benficos desde el punto de vista material que se derivan de la adopcin de las medidas recomendadas, pero el gobierno no recompensa materialmente a quienes las adoptan, ni castiga a quienes no hacen nada al respecto. Lo nico que se provee es datos, hechos, conocimiento, argumentos y apelaciones morales. La base de la divisin; el grado de fuerza autorizada El criterio de base inherente al esquema tripartito es la tcnica de gobierno, o ms especficamente, el grado de coercin involucrado en la accin de gobierno. Tratar de desarrollar algunas implicancias de lo afirmado. En principio, los instrumentos de poltica presentan dos componentes. Expresan cierto contenido de la accin, al decirle a la poblacin destinataria qu hacer o cmo comportarse. Tambin tienen cierta fuerza mandatoria, en la medida en que establecen el grado de poder que el gobierno est en condiciones de ejercer para lograr el acuerdo o aceptacin (Sandahl 1986).
El esquema bsico aqu presentado est basado en el grado de coercin, no en el contenido de la accin. Este ltimo componente de los instrumentos de poltica difiere enormemente. Podramos ensayar una clasificacin de contenidos de accin segn se trate de instrumentos de poltica social, de investigacin, cultural, uso del suelo, etc. El contenido sustantivo de una regulacin refiere a las reglas materiales contenidas en el instrumento. Si una regulacin incluye la estipulacin sobre los medidas que los propietarios y operadores de plantas de energa nuclear deben adoptar para el tratamiento seguro de los residuos, entonces este requerimiento constituye el contenido de la accin de la regulacin. Si contiene una directiva para que las municipalidades contemplen en la planificacin la provisin de energa segura y la promocin de la conservacin de energa dentro del radio geogrfico de su referencia, entonces ste es el contenido de la regulacin. En la misma clave, un instrumento econmico puede establecer la elegibilidad de determinados segmentos de ingresos para determinadas recompensas materiales. Esto ltimo constituye el contenido del instrumento econmico. Pero la fuerza autorizada sobre la que se basa el esquema tripartito es algo diferente del contenido de la accin. Refiere al grado de constrreimiento, o mejor an, el grado de poder que el gobierno est dispuesto a ejercer en su acto de gobernar. En principio, la regulacin es ms restrictiva para los destinatarios que el instrumento econmico, y ste ms restrictivo que la informacin. Una prohibicin de la produccin de cigarrillos es ms restrictiva que un impuesto aplicado a su produccin, el que a su turno es ms restrictivo que la informacin sobre los efectos que el hbito de fumar produce. Las categoras son mutuamente excluyentes Una posible objecin a la organizacin de los instrumentos de poltica segn el grado de coercin que involucran en la relacin entre gobernantes y gobernados podra ser que, a veces, los medios econmicos parecen ser ms restrictivos que la regulacin. Pinsese en el caso en que una lnea de accin es prohibida, pero la penalizacin consecuente es muy mnima, versus el impuesto aplicado a esa misma lnea de accin, con un valor importante.La regulacin es menos prohibitiva que el impuesto, porque la multa en caso de su violacin es muy baja. En la medida en que ocurren casos como ste, la clasificacin tripartita se pone en cuestin. Este argumento es vlido, por supuesto, pero no va al centro de la cuestin. En principio la regulacin es ms restrictiva que los impuestos, aun cuando stos puedan ser elevados, porque en el ejemplo anterior la accin no est permitida, mientras que en el caso del impuesto la accin es posible, aunque tiene un costo importante. Se quiebra la ley si se viola una regulacin, en tanto se es un ciudadano observante de la ley cuando se acta no obstante el costo involucrado por el pago del impuesto. Es en este sentido que las regulaciones constrien la accin en mayor medida que los medios econmicos. Otro caso que merece discusin refiere a la diferencia entre penalizaciones tales como multas e impuestos, por ejemplo, sobre las ventas. Existe alguna diferencia real entre pagar un impuesto al momento de comprar un servicio, y pagar una multa? En ambos casos, lo que parece estar de por medio es una deprivacin material. No sera entonces razonable considerar a ambos como instrumentos econmicos de gobierno, en tanto implican un costo determinado para ciertos cursos de accin? Desde el punto de vista aqu adoptado, esto implicara un error de clasificacin. Las penalizaciones estn asociadas con prescripciones y prohibiciones. Las multas constituyen penalizaciones en caso de no cumnplimiento de las
reglas y pertenecen, por tanto, al sistema de regulacin. En tanto que el pago de una multa es consecuencia del incumplimiento de una regla, el pago de impuestos no se corresponde con esa situacin. Otra objecin similar se relaciona con la dificultad para diferenciar la informacin de, por ejemplo, amenazas de imponer una regulacin o promesas de subsidios. En una negociacin, no sera razonable considerar las amenazas de establecer una medida de regulacin como una modalidad de informacin? Porque en rigor la regulacin no habra sido establecida an, por lo que en consecuencia no podra ser considerada como tal. Aun as, en el presente esquema sera contemplada como un instrumento de regulacin. Los tres medios de ejercicio del poder pueden ser empleados de diferentes maneras. Pueden ser formalmente establecidos por la propia institucin. Pero tambin pueden ser utilizados como amenaza o promesa (Baldwin 1985: 41). Durante una campaa informativa, los funcionarios pueden anticipar el recurso a medidas unilaterales de carcter compulsivo en caso de que los efectos de la informacin sobre el comportamiento no fueran los deseados. Un sistema tributario tambin puede ser empleado como amenaza. Por lo tanto, las amenazas de regulacin o de tributacin no constituyen herramientas de persuasin tal como son aqu definidas, sino una forma posible de utilizar dispositivos de regulacin o medios econmicos. En la conceptualizacin sobre instrumentos de polticas es importante tener en cuenta el nivel dentro de la cadena de implementacin en el que los instrumentos de poltica se ubican. El gobierno utiliza instrumentos para controlar el servicio civil central, que a su turno utiliza instrumentos para controlar al servicio civil local, y ste usa instrumentos para lograr la adhesin de los ciudadanos. Ms an, las unidades centrales, regionales y locales pueden aplicar instrumentos sobre productores o vendedores con el propsito de influir sobre los consumidores. Los instrumentos dispuestos en los diferentes niveles pueden ser asimismo de diverso tipo. Para ilustrar esto, considrese el siguiente ejemplo. En el mundo occidental contemporneo, las etiquetas informativas constituyen una tcnica de gobierno para reducir la disparidad de informacin entre compradores y vendedores. Susan Hadden, cuyo trabajo Read the Label [Lea la etiqueta] es una importante contribucin a nuestro conocimiento sobre esta particular tcnica, habla indistintamente acerca de regulacin por medio de la etiqueta o provisin de informacin (1986: 1ss.). Y est en lo cierto. Ya que en relacin con los vendedores, la etiqueta constituye una regulacin. Sin embargo, en relacin con los consumidores, que se supone que leen las etiquetas, aprenden algo, y aunque acten de tal o cual manera, la etiqueta constituye un instrumento de informacin. Por supuesto, el punto central de las etiquetas es informar a los consumidores. La informacin por medio de las etiquetas, y muchas otras estrategias de control gubernamental, se construye como una combinacin de regulacin e informacin, en donde a los intermediarios en este caso, los vendedores- se les exige que provean algo informacin-, en tanto que los efectivos destinatarios del particular sistema de control los consumidoresslo se supone que leen, aprenden y actan en consecuencia, si es que encuentran ello apropiado. Las etiquetas contienen informacin que es de carcter obligatorio, establecida por regulacin. Pero la informacin es el componente principal, porque la regulacin es empleada slo como medio para poner la informacin a disposicin de los consumidores. Por lo que, una vez ms, en la determinacin de los tipos de instrumentos de poltica es importante tener en cuenta a qu punto o estadio de la cadena de implementacin corresponde cada uno de ellos. Si bien los casos de tipos de instrumentos entrelazados y combinados son usuales, en el resto de este captulo se partir del supuesto ms simple por el cual los instrumentos de poltica se dirigen a sus destinatarios finales.
Podemos tambin preguntarnos si esta clasificacin tripartita es efectivamente exhaustiva. Considrese, por ejemplo, negociaciones entre autoridades pblicas y algn grupo particular, y los posteriores acuerdos. No constituyen en s mismas un instrumento de poltica? Nuestra respuesta es negativa. Llevadas en trminos civilizados, las negociaciones constituyen un caso de gobierno por medio de la persuasin. La autoridad pblica informa, argumenta y persuade; y en determinado punto, puede advertir sobre el empleo de regulacin. Pero esto no las convierte en un instrumento de poltica diferenciado. La estrategia organizativa es diferente de la eleccin de instrumentos de poltica Parecera que este esquema propuesto excluye varios instrumentos de gobierno importantes. Un caso obvio es la organizacin. Si por ejemplo el gobierno decide establecer una organizacin propia para la provisin directa de bienes y servicios, no tendra que ser considerado un instrumento? O, por analoga, si el gobierno decide privatizar un servicio hasta ese momento provisto por el sector pblico, no es ello tambin un instrumento de poltica? La socializacin o la privatizacin deberan ser tratadas como instrumentos de poltica? Este es un camino adoptado por varios autores, como por ejemplo Doern y Phidd (1983: 134), quienes entre los instrumentos de gobierno distinguen entre propiedad pblica, exhortacin, gasto y regulacin. La propiedad pblica constituye una categora equivalente a las otras tres. Tambin Christopher Hood en Tools of Government [Instrumentos de gobierno] (1983: 4ss, 72ss) propone un esquema de cuatro clases en el que la organizacin es colocada a la par de nodalidad, tesoro y autoridad. Estas tres al igual que exhortacin, gasto y regulacin- son bastante similares a las categoras de informacin, medios econmicos y regulacin establecidas en el esquema tripartito. Por otro lado, organizacin denota la disposicin de una cantidad de personas con determinadas habilidades (soldados, trabajadores, burcratas), tierra, edificios, materiales y equipamiento organizados de alguna manera La organizacin dota al gobierno de la habilidad fsica para actuar directamente, utilizando sus propias fuerzas antes que otras mercenarias. Las actividades de organizar, reorganizar y desorganizar son sin lugar a dudas aspectos cruciales de la administracin cotidiana de las polticas. Los gobiernos modifican constantemente sus organizaciones para abarcar nuevas reas de asuntos, lograr la confianza pblica e incrementar su efectividad funcional. La organizacin es necesaria para la aplicacin de instrumentos de poltica regulatorios, econmicos o exhortativos. La perspectiva aqu adoptada considera, sin embargo, que la organizacin constituye un pre-requisito para la aplicacin de instrumentos de poltica, y no un instrumento de poltica en s mismo. En este contexto prefiero considerar a la organizacin como una importante estrategia para la governance pblica, pero no un instrumento de poltica en sentido estrecho. La privatizacin es un tipo de cambio organizacional. Su sentido mnimo es el pasaje de la propiedad o la operacin de una actividad del sector pblico al privado. Su opuesto es la socializacin, que significa el pasaje de la propiedad u operacin de una actividad del sector privado al pblico. Privatizacin y socializacin constituyen importantes estrategias organizacionales que, a los propsitos del anlisis, conviene separar de lo que aqu se concibe como instrumentos de poltica, es decir, regulacin, medios econmicos y exhortacin. Por esta razn son consideradas como estrategias organizacionales, no como instrumentos de poltica del gobierno.
Teoras sobre los instrumentos de poltica La prueba final de una buena clasificacin es que sea emprica y tericamente provechosa. La clasificacin tripartita aqu propuesta pasa esta prueba? Esto quedar para futuras evaluaciones. En el actual contexto, es posible brindar algunos pocos argumentos en su favor. Si bien los estudios ex ante sobre la efectividad de los instrumentos de gobierno son relevantes, el nfasis aqu ser colocado en otros asuntos. El siguiente listado de cuestiones vinculadas con los instrumentos de poltica a ser investigadas sugiere la amplitud de implicancias tericas asociadas:
1. Con pocas excepciones, los instrumentos de poltica vienen dispuestos en paquetes. Cmo son dispuestos horizontal y verticalmente varios instrumentos dentro de programas globales o polticas comprehensivas? Cmo se establece la secuencia y combinacin de su empleo? 2. Los instrumentos de poltica deben ser desarrollados en el marco de algn arreglo organizacional. Existe alguna correlacin significativa entre la eleccin de un instrumento de poltica y la eleccin de un dispositivo institucional/organizacional para su implementacin? 3. Qu contingencias y motivaciones dan cuenta de la eleccin de los instrumentos de poltica? Por qu algunos instrumentos de poltica son preferidos a otros para propsitos particulares y en contextos particulares? Qu balance hay entre eficacia/eficiencia, legitimidad, legalidad, participacin democrtica y consideraciones simblicas? 4. Es posible afirmar que diferentes pases prefieren consistentemente algn instrumento o determinados paquetes de medidas a otros para resolver problemas similares? Es posible hablar de estilos nacionales de polticas? 5. Los partidos polticos disputan no slo en torno de los fines, sino tambin en relacin con los medios. Estos ltimos nunca son polticamente neutrales, o dispositivos meramente instrumentales para alcanzar metas polticas aceptadas. Hasta qu punto los partidos polticos difieren en relacin con la eleccin de instrumentos de polticas? Los decisores eligen los mismos instrumentos independientemente del problema bajo consideracin, o prefieren instrumentos diferentes para afrontar determinada situacin (Linder y Peters 1989: 37ss)? 6. En qu medida los resultados considerados exitosos por quienes iniciaron la poltica, conducen en el futuro a replicar y profundizar el uso de los instrumentos originalmente empleados (Hermann 1982: 159)? 7. En qu medida varan los procesos polticos segn los diferentes instrumentos de poltica? De qu manera la eleccin de instrumentos de poltica afecta los procesos polticos? Es posible afirmar que diferentes procesos de poltica condicionan los varios instrumentos de poltica (Woodside 1986: 780)? 8. Qu consecuencias -intencionales o no, esperadas o inesperadas- tiene la eleccin de instrumentos de poltica sobre la eficacia y eficiencia de los programas del gobierno? 9. Qu consecuencias intencionales o no, esperadas o inesperadas- tiene la eleccin de instrumentos de poltica sobre la aceptacin pblica del programa o sobre la legitimidad del gobierno en general? 10. Qu criterios y estndares sobre tales criterios deberan ser aplicados en la evaluacin ex post de los instrumentos de poltica? 11. Qu consecuencias intencionales o no, esperadas o inesperadas- tiene la eleccin de los instrumentos de poltica en la poltica de implementacin de los programas?
Es imposible dar cuenta de la totalidad de estas cuestiones en el marco de este artculo. Bastar arrojar alguna luz sobre los temas de eficacia (8) y legitimidad (9). La utilizacin de varios instrumentos de poltica para propsitos de governance probablemente tenga diferentes consecuencias sobre la naturaleza de la respuesta de los destinatarios. En condiciones estables, al menos en lo que se refiere a los rasgos culturales, el empleo del poder coercitivo es ms alienante que el del poder econmico, y el uso del poder econmico es ms alienante que el de la informacin y la exhortacin. Para decirlo desde otro ngulo, la exhortacin y la informacin tienden a generar mayor compromiso que los instrumentos econmicos, y stos otro tanto en relacin con los instrumentos regulatorios. En otras palabras, la aplicacin de medios de control basados en informacin tienden a convencer a la gente; los de carcter econmico tienden a construir su inters individual adecuado con el propsito gubernamental, los regulatorios tienden a forzar el cumplimiento. Los tres tipos de instrumentos pueden estar combinados y secuenciados dentro de una poltica. Doern y Wilson (1974: 339, Doern y Phidd 1983; 128ss.) han sugerido que los polticos tienen una fuerte tendencia a responder a los asuntos (cualesquiera que stos sean) movindose sucesivamente del instrumento menos coercitivo al ms coercitivo. La idea es que a lo largo del tiempo un problema es encarado de tres maneras diferentes: primero por medio del aportes de informacin como por ejemplo divulgando una amplia declaracin de intenciones, luego por la aplicacin de incentivos selectivos, y finalmente por el establecimiento de regulaciones acompaadas de amenaza de sancin. Lo que subyace a este planteo es que, para resolver los problemas sociales, las autoridades emplean en sucesivas etapas instrumentos crecientemente potentes. Por qu los instrumentos son aplicados en este orden en particular? Una posible explicacin se relaciona con la legitimidad y la confianza pblica en el programa. Los instrumentos menos coercitivos son introducidos en primer lugar con el propsito de debilitar gradualmente la resistencia de ciertos grupos y lograr su adaptacin a la intervencin gubernamental en el rea en cuestin. Luego de determinado tiempo, las autoridades se consideran en condiciones de regular los asuntos empleando sus instrumentos ms poderosos. La preferencia por determinados instrumentos puede ser asociada tambin con la filosofa liberal. Los liberales clsicos son por principio contrarios a la intervencin gubernamental de cualquier tipo. Y si la intervencin gubernamental es considerada necesaria, debe idealmente adherir al principio de mnima restriccin. Esto significa ocasionar a la poblacin la menor cantidad de problemas, vejaciones u opresiones, tal como lo sostuvo Adam Smith (Hood 1986: 190ss). El principio del mnimo constreimiento puede conducir a que instrumentos menos restrictivos como la persuasin moral o los incentivos financieros sean preferidos frente a los ms restrictivos como los de regulacin (Doern y Phidd 1983: 112). Variedades de regulacin La base que subyace a la clasificacin propuesta es el grado de coercin impuesto a los destinatarios. La idea general de constreimiento puede tambin ser empleada para distinguir y ordenar subcategoras dentro de cada uno de los tres grandes tipos de instrumentos. De acuerdo con Woodside (1986: 787ss.), dentro de cada gran agrupamiento existen subtipos que difieren en el grado de restriccin involucrado. En verdad, estas diferencias son tan interesantes como las que caracterizan a las clases mismas (van der Doelen 1989). Por empezar, las regulaciones contemplan numerosas variedades (Mitnick 1980; West 1985). En primer lugar, pueden ser expresadas en trminos negativos, al proscribir expresamente
determinados fenmenos o acciones. Tambin pueden ser formuladas en trminos positivos, prescribiendo lo que debe hacerse (ver Figura 1.3). Dejando a un lado las prescripciones y concentrando el anlisis en las proscripciones, es posible distinguir cuatro tipos: prohibiciones incondicionales (absolutas), prohibiciones con excepciones, prohibiciones con permisos (sancionados legalmente), y obligaciones de notificacin. Esto es ilustrado en la Figura 1.6. Figura 1.6. Prohibiciones ordenadas de acuerdo con su strenght
Prohibiciones
Incondicional (absoluta) Con excepciones
Condicional Con permisos

(concesiones, permisos, licencias, autorizaciones)
Con obligacin de notificar
Las prohibiciones incondicionales constituyen impedimentos absolutos para los destinatarios sin excepcin. La idea bsica es que la actividad no debera existir de ninguna manera. Existen numerosos ejemplos de proscripciones absolutas: contra manslaughter, asesinato, abuso infantil, manejar sobre la mano izquierda. Sin embargo, por lo general las regulaciones hacen recordar a los coladores: son perforadas por excepciones y exenciones. Las proscripciones condicionales ms restrictivas son las reglas combinadas con exenciones en casos excepcionales, es decir, las prohibiciones con exenciones, donde la proscripcin constituye el curso normal a seguir, pero la opcin de excepcin es ofrecida como vlvula de escape. En la legislacin de habilitacin, la prohibicin se orienta al control de la demanda sobre la actividad involucrada, no a su eliminacin. Los permisos son otorgados sobre una base regular, cuando el solicitante muestra que la actividad a desarrollar satisface ciertos requisitos. Las autorizaciones otorgadas pueden ser permisos, concesiones, patentes, cuotas, certificados, licencias. El operador de un restaurant en Suecia debe solicitar autorizacin para expender bebidas alcohlicas. Un cazador debe contar con una licencia para portar armas. Es necesario un permiso de construccin para edificar en la ciudad. Una tercera posibilidad es que las proscripciones se combinen con la obligacin de notificar. Por ejemplo, no es posible iniciar una actividad hasta tanto las autoridades no sean informadas sobre su programacin. El punto es que por lo general el notificante puede comenzar su actividad, pero el requisito de notificacin puede en algunos casos disparar un proceso de investigacin, que puede desembocar en la prohibicin de la actividad.
Otro propsito se relaciona con la defensa de los clientes frente a posibles fraudes. Las autoridades exigen el nombre y referencias del notificador en caso de que puede engaar a alguno de sus clientes. Obviamente, ste es el argumento que est en la base de la registracin de los conductores de taxis, que adems de registrarse deben consignar su nombre y nmero de registro en sus autos. En caso de fraude, los customers pueden recurrir a las autoridades, identificar al impostor y obtener reparacin. Tipos de instrumentos econmicos Los instrumentos econmicos abarcan un enorme rango de actividades (Baldwin 1985; Mosher 1980: 543). Como las regulaciones, varan segn sean de carcter positivo o negativo (ver Figura 1.3). En el primer caso, se asigna un recurso material al agente, mientras que en el segundo el individuo o la organizacin es objeto de sustraccin de algn recurso material. Los programas que contemplan incentivos financieros buscan mejorar las condiciones de determinados agentes, o reducir los costos y riesgos de desarrollar determinadas acciones. Los desincentivos financieros significan lo contrario: empeorar las condiciones de los actores objeto de intervencin, o incrementar los costos y riesgos de desarrollar determinadas acciones, con el propsito de desalentarlas. Los instrumentos econmicos tambin pueden ser clasificados segn se trate de asignacin en dinero o en especie. Los gobiernos pueden optar entre realizar pagos en dinero o en especie. Subsidios, cargas, tarifas, crditos con garanta, constituyen todos instrumentos en dinero, mientras que la provisin de servicios de salud y entrega de medicamentos sin cargo, o la provisin de alimento en las escuelas, son instrumentos en especie. Estos ltimos son para los receptores ms restrictivos que los instrumentos en dinero. Tambin existen considerables diferencias en cuanto a la restriccin involucrada dentro de cada una de estas dos categoras. Los mritos de la asignacin en dinero frente a la provisin directa de bienes y servicios como formas de asistencia pblica han sido largamente debatidos. El principio de provisin en dinero puede significar que toda la poblacin considerada elegible, por ejemplo la que se ubica por debajo de determinado nivel de ingresos, reciba dinero del estado, brindando libertad a los receptores sobre qu hacer con el dinero recibido, y evitando la eventual estigmatizacin social o la puesta en cuestin de la integridad personal. En contraposicin, algunos han sostenido que el pago en dinero es poco efectivo en relacin al propsito de mitigar los problemas sociales, porque los receptores a menudo no estn en condiciones de manejar sus economas domsticas. En consecuencia, el bienestar social debe adquirir la forma de provisin de bienes y servicios por parte del estado. En esta lnea, el estado se asegura de que los receptores no gasten los recursos en consumos menos deseables. Sin embargo, los mismos receptores a menudo rechazan este enfoque, por considerarlo paternalista. Desde esta perspectiva, resulta obvio que la opcin de asignacin de dinero es menos constrictiva que la de asignacin en especie. En la Figura 1.7., los medios econmicos de control se organizan de acuerdo con el eje dinero-especie, a lo largo de la dimensin de incentivos-desincentivos. Se brindan unos pocos ejemplos al respecto. Figura 1.7. Medios econmicos de control Medios econmicos en dinero: Incentivos (afirmacin, promocin, fomento):
Transferencias en dinero Subvenciones en dinero Subsidios Prstamos con tasas reducidas Prstamos con garanta Gastos de impuestos (exenciones, deducciones de impuestos, crditos) Seguros sobre prstamos, crops, inversiones
Desincentivos (negacin, restriccin, desaliento):

Impuestos Tasas Cuotas Derechos de aduana Tarifas
Medios econmicos en especie: Incentivos:

Provisin de bienes y servicios por parte del estado Provisin de bienes y servicios por parte del sector privado bajo contratos con el estado Vouchers5
Para comenzar con los incentivos en dinero, las transferencias en dinero son pagos unilaterales del gobierno a una persona o firma, que no se relaciona con ningn intercambio de bienes o servicios. Los beneficios de la seguridad social son un ejemplo de ello, y desde el punto de vista econmico forman parte de la redistribucin. Los subsidios o subvenciones en dinero son tambin fondos provistos por el estado a individuos o colectivos que suponen pagos en una sola direccin. Por ejemplo, un grant-inaid [equivalente a ATN, Aportes del Tesoro Nacional] es un pago realizado por el gobierno central para asistir a unidades de gobierno ms pequeas. Los subsidios en general, por su parte, pueden servir para cualquier tipo de gasto, mientras que los selectivos estn asociados con usos especficos. La caracterstica comn a todos los grants-in-aid es que la unidad superior de gobierno proporciona asistencia financiera y no reemplaza a la unidad menor en la provisin de servicios. Este tipo de instrumento ha sido empleado primariamente para alcanzar objetivos especficos, ms que para ofrecer asistencia financiera en general. Tales objetivos pueden relacionarse con la construccin de caminos, centros asistenciales, escuelas, viviendas, hogares para ancianos. Un subsidio es un pago condicionado a individuos o empresas, por el cual el estado no recibe nada a cambio. El propsito de estos pagos es favorecer precios razonables para determinados productos o servicios considerados esenciales para el bienestar pblico. Los prstamos con tasas reducidas es decir, a un precio menor que el establecido por los bancos- constituyen un instrumento que en Suecia, por ejemplo, ha sido empleado particularmente en la poltica de vivienda. Durante la dcada de 1970, las municipalidades suecas podan competir por prstamos con tasas reducidas ofrecidos por la Junta Nacional de Vivienda, en relacin con medidas de conservacin energtica adoptadas en sus propios edificios.
Su traduccin literal es comprobante o certificado.
El gobierno puede otorgar prstamos con garanta a gente que adquiere equipamiento de determinadas caractersticas y que cumpla, por ejemplo, con requerimientos para la conservacin de energa. En un programa de este tipo, los destinatarios pueden tomar un prstamo tradicional, y el gobierno garantiza la devolucin del principal y el inters. Los prstamos con garanta buscan reducir los riesgos de prdida para las organizaciones que requieren prstamos, y alentarlas a solicitarlos a prestadores con tasas de inters ms bajas (Friedrich 1978: 19ss.). Los gastos fiscales son ingresos tributarios resignados por el tesoro. Constituye detracciones dentro de la estructura tributaria normal. Las formas ms comunes incluyen exenciones de impuestos, deducciones de impuestos (tax write-offs) y crditos fiscales (Rutherford 1992: 454; Surrey y MacDaniel 1985). La exencin de impuestos significa que parte de un ingreso, una fortuna o una accin est eximida de pagar impuestos. La idea que subyace a este dispositivo es impedir que ciertos tipos de acciones consideradas valiosas por el gobierno no se realicen como consecuencia de una mayor imposicin en el futuro. La exencin impositiva reduce el costo efectivo de desarrollar las acciones. Las exenciones de impuestos se aplican a distintos tipos de impuestos. Por ejemplo, exenciones en el impuesto a los ingresos a determinadas categoras de ingresos. En Suecia un ejemplo es el ingreso derivado de la venta de frutas finas cosechadas en los bosques, que no es declarado. Ejemplos de otros pases incluyen a las pensiones, estipendios por maternidad, por enfermedad hasta que los empleados se recuperen, y estipendios pagados a empleados total o parcialmente discapacitados por enfermedad o accidente. Determinados gastos pueden ser deducidos de los impuestos. La diferencia con las exenciones es que stas no generan ningn impuesto sobre el ingreso, mientras que las deducciones implican que algn gasto puede reducir el impuesto a pagar. La deduccin de impuestos puede tomar la forma de depreciacin acelerada. En muchos pases, las empresas estn habilitadas para deducir de sus impuestos un monto asociado con la amortizacin de equipamiento adquirido. Tpicamente los productores agrarios e industriales emplean tablas para calcular el procentaje de depreciacin con propsitos fiscales. Una tercera forma de gesto fiscal es el crdito fiscal, que significa que el gobierno da una suma de dinero a aquellos contribuyentes que participan en algn programa o cuestin considerado relevante para el gobierno. Por ejemplo, los contribuyentes puede recibir una devolucin fija por cada peso destinado a caridad. Este crdito puede canalizarse a travs del sistema impositivo, por medio de otorgarle al donante un monto equivalente al de su contribucin caritativa. A diferencia de lo que ocurre con la deduccin de impuestos, el monto del subsidio que los individuos reciben por esta va no se infiere de sus respectivas tasas de impuestos marginales. Entre los desincentivos monetarios, se incluyen los impuestos, tasas, cuotas, derechos de aduana y tarifas. Existe una diferencia semntica interesante entre impuestos y tasas. Una tasa es el precio de servicio discernible, condicin que no cumple el impuesto (Rutherford 1992: 68). Una tasa es una imposicinque requiere un servicio directo y discernible por parte del estado. Una entrada a un museo es una tasa, porque el que paga accede a las maravillas que el museo conserva como servicio. Por el otro lado, los impuestos son pagados sin que involucren un servicio identificable. Dentro de ellos, hay impuestos a los ingresos, a las empresas, a la propiedad, a la herencia, al consumo y a las ventas, por mencionar algunos. Los cargos por uso han sido inaugurados como instrumentos de poltica ambiental. Un cargo por emisin es una tasa relacionada con la cantidad de emisin de efluentes de carcter nocivo, que debe
pagar la empresa que ocasiona la contaminacin. Los derechos de aduana y los aranceles son impuestos a los productos importados. Mientras que los aranceles son empleados para proteger la produccin nacional de la competencia externa, los derechos de aduana tienen como propsito aumentar los ingresos pblicos. El enfoque de la asistencia pblica en especie incluye guarderas municipales, hogares de ancianos, hospitales, fuerzas armadas, polica, universidades pblicas, servicio pblico de recoleccin y disposicin de residuos slidos. Esto ltimo puede involucrar la disposicin de tierras para rellenar, incineradores y facilidades de almacenamiento para residuos radioactivos de plantas nucleares. A veces los gobiernos contratan estas funciones. Una modalidad ms indirecta y menos restrictiva de provisin de servicios o productos en especie es el voucher, que constituye un sistema por el cual los destinatarios eligen entre alternativas de provisin de bien o servicio en cuestin: en vez de que la agencia decida, los portadores del voucher adquieren el producto o servicio segn su eleccin. Este sistema ha sido utilizado en los EEUU bajo el esquema de estampillas de alimentos. Los vouchers tambin han sido discutidos como medio para proveer capacidad de eleccin en materia de salud o educacin. En este ltimo caso, los vouchers podran ser distribuidos entre los padres para ser usados en cualquier escuela que ellos elijan para sus hijos. Los municipios, y en ltima instancia el gobierno nacional, pueden rendir los vouchers presentados por las escuelas para pagar determinadas cantidades. Todas las escuelas competiran por estudiantes y los fondos para educacin se destinaran a las escuelas en proporcin a la cantidad de alumnos que las hubieran seleccionado (Rutherford 1992: 485). Tipos de instrumentos de informacin La categora de informacin incluye medidas adoptadas para influir sobre los destinatarios por medio de transferencia de conocimiento, comunicacin de argumentos razonados, persuasin, consejor, apelaciones morales, etc. La exhortacin puede ser otra denominacin general para esta categora. Al igual que en el caso de las regulaciones y los instrumentos econmicas, la informacin puede ser subdividida en afirmativa y negativa. La informacin puede inducir a un agenta a realizar determinada accin, o disuadirlo (ver Figura 1.3). La informacin puede concebirse como un instrumento de poltica en s mismo, o como un instrumento metapoltico, en el sentido de que es utilizada para difundir conocimiento sobre la existencia, sentido y disponibilidad de otros instrumentos de poltica. En este ltimo caso, constituye un ejemplo de integracin vertical de diversos instrumentos. La informacin constituye una condicin necesaria para el funcionamiento de todos los instrumentos. El diseo de programas pblicos requiere informar a los beneficiarios sobre su existencia y significado. Tal informacin puede ser denominada informacin sobre instrumentos de poltica, en oposicin a la informacin como instrumento de poltica. Si una regulacin como por ejemplo una ley o un estatuto- ha de ser efectiva, los sujetos deben tomar conocimiento de su existencia y contenidos; de otra manera no pueden cumplirla. En muchos casos, el gobierno nacional debe transmitir informacin a los ciudadanos acerca del sentido y existencia de instrumentos regulatorios recientemente adoptados. Un buen ejemplo de esto es la campaa relacionada con la adopcin de la mano derecha en el trnsito en Suecia, en 1967, que insumi importantes fondos para informar a los automovilistas sobre la nueva legislacin (Bjrkman 1971).
Los instrumentos econmicos tambin requieren informacin. Va de suyo la necesidad de informar a los potenciales beneficiarios sobre programas de prstamos, sus condiciones y requisitos. La difusin de ese conocimiento sobre programas requiere a menudo la adopcin de medidas especficas de informacin por parte de las autoridades. A veces, el gobierno debe informar acerca de programas de informacin. Luego del desarrollo de nuevos materiales informativos, el cuerpo administrativo involucrado debe decidir cmo sern difundidos a la poblacin, y qu herramientas sern utilizadas para ponerlos a disposicin del pblico interesado. En este ltimo caso, los potenciales usuarios de la informacin son informados sobre su existencia y la importancia de acceder a ella. Los tres casos ponen de manifiesto la relevancia de distinguir entre la informacin como un instrumento de poltica independiente informacin como-, de la informacin como instrumento metapoltico informacin sobre-. Es posible distinguir diversas formas de transferencia de conocimiento e informacin, lo que es ilustrado en la Figura 1.8. Figura 1.8. Modalidades de informacin segn formas de transmisin Transmisin mediada:
Televisin, radio, pelcula Diarios Material impreso (libros, cuadernillos, librillos, folletos, carpetas) Etiquetas, carteles Posters
Transmisin interpersonal:
Asesoramiento directo, personal Situacin de clase Talleres de trabajo Conferencias Demostraciones Ejemplo gubernamental Exhibiciones Investigacin y publicidad
El empleo de medios masivos de comunicacin versus la modalidad interpersonal de transmisin de informacin constituye la base de la divisin. Su sentido es bastante obvio: los medios masivos son todos aquellos medios de difusin de mensajes que permiten a unas pocas personas acceder a importantes audiencias sin necesidad de establecer contacto personal. La difusin interpersonal entraa intercambios cara a cara. Los medios masivos de comunicacin usualmente son la televisin, la radio, la pelcula, los diarios, y otros materiales impresos como libros, folletos, cuadernillos, folletos, carpetas, etc. A esto agregamos carteles y posters. La mayora de estas modalidades son auto-explicativas. Entre los medios de transmisin interpersonales, se consideran slo algunos de los mencionados en la Figura 1.8. La demostracin es apropiada cuando una particular tecnologa, un material, un programa o un proceso puede ser visto en operacin, lo que aumenta las probabilidades de su adopcin, al tiempo que permite la evaluacin de innovaciones (Hastings 1982: 40 ss.).
Una herramienta muy especial es la investigacin y publicidad. Uno de los efectos de una investigacin por ejemplo, en el campo ambiental- puede ser impulsar a empresarios industriales, bajo la presin de la opinin pblica, a introducir cambios en sus prcticas de tratamiento de desechos o efluentes, anticipando el uso de esquemas regulatorios, o bien no requiriendo de ellos. As como este medio de control puede ser sumamente efectivo en algunos casos, ciertos retrocesos asociados con el mismo pueden conducir a dosificar su uso. Conlleva cierto carcter inquisitorio y por lo tanto poco amable. Pueden ser publicitadas las prcticas de todos los empresarios de una rama de actividad, y por lo general los pequeos empresarios escapan a la atencin, mientras que las grandes empresas son obligadas a abstenerse de ciertas prcticas contaminantes (Koonts y Gable 1956: 49ss.). Resumen y conclusiones Hablar sobre los instrumentos de poltica es hablar sobre el poder. Este hecho, a menudo descuidado, es el punto de partida de este artculo. Los instrumentos pblicos de poltica constituyen un conjunto de tcnicas por medio de las cuales las autoridades ejercen su poder con el propsito de garantizar apoyo y producir cambios sociales. No obstante, los instrumentos de poltica son persistentemente omitidos en la investigacin y el discurso de la ciencia poltica y la administracin pblica. Cuando los cientistas polticos muestran inters por conocer lo que ocurre una vez que se adoptan decisiones, tienden a concentrar el anlisis en las polticas o los programas en general, no en los instrumentos especficos adoptados dentro de esas polticas o programas. El estudio sistemtico de los instrumentos de poltica tiene mucho por delante (Salamon 1981: 262). En este artculo se consideraron cuyatro aproximaciones al anlisis de los instrumentos de poltica. El enfoque basado en la eleccin es muy amplio; clasifica a los instrumentos segn las opciones bsicas que tienen los gobiernos, incluida la de no hacer nada. Dado que esto ltimo no puede ser considerado un instrumento, este enfoque ha sido descartado. El enfoque basado en los recursos es menos amplio, y parte del supuesto de que el gobierno ha decidido intervenir, por lo que las categoras refieren a los recursos de que puede disponer el gobierno. Dentro de ambos enfoques es posible aplicar perspectivas maximalistas y minimalistas. La aproximacin minimalista, que apunta a establecer un pequeo nmero de tipos bsicos dentro de los cuales incluir los instrumentos de poltica, resulta ms fructfera que la aproximacin maximalista, que slo aporta largos listados de posibles instrumentos sin ningn criterio en particular. A la hora de elegir una combinacin de enfoque basado en los recursos desde una aproximacin minimalista, este artculo sugiere una clasificacin tripartita que comprende la regulacin, los medios econmicos y la informacin . Este esquema est en lnea con la clasificacin de las dimensiones del poder propuesta por Etzioni, y ha sido analizado desde varios ngulos. Las regulaciones son medidas adoptadas para influir en la poblacin por medio de reglas y directivas formuladas verbalmente que ordenan a los receptores a actuar de determinada manera. Los instrumentos econmicos suponen la disposicin o detraccin de recursos materiales, tanto en especie como en dinero. La informacin (persuasin moral, exhortacin, comunicacin pblica) abarca los intentos de influir en la poblacin por medio de la transferencia de conocimiento, la comunicacin de argumentos razonados, y la persuasin, no siendo ms que esto lo que se moviliza para lograr que la poblacin haga lo que el gobierno desea que haga.
La dimensin que subyace en esta divisin entre el palo, la zanahoria y el sermn es el grado de coercin ejercido por los decisores. La regulacin resulta la modalidad ms restrictiva, siguindole los instrumentos econmicos, y en ltimo lugar la informacin. Muchos autores si no la mayora- incluyen tambin a la organizacin como instrumento de poltica a la par de los otros. La presente clasificacin, en cambio, supone que el desarrollo de los tres tipos de instrumentos requiere de organizaciones para su administracin. En rigor, la disposicin de estructuras adecuadas para la implementacin de instrumentos de poltica es una tarea central en polticas pblicas. Sin embargo, parece ms lgico considerar a la organizacin como un pre-requisito para la gestin de medios de regulacin, econmicos y de informacin, antes que como un instrumento de poltica en s mismo. La organizacin pertenece tal como ha sido sostenido- a la categora ms amplia de estrategias de polticas. Tambin se ha argumentado que la socializacin y la privatizacin constituyen estrategias de poltica muy importantes, pero que tampoco resulta adecuado considerarlas instrumentos de poltica. El grado de coercin tambin es utilizado en el esquema tripartito para distinguir subclases dentro de los tipos. De esta manera, la regulacin puede ser incondicional o condicional, incluyendo en este ltimo caso permisos, exepciones, obligaciones de notificacin. Tambin se argument que los instrumentos econmicos en especie son ms restrictivos que los basados en asignacin o detraccin de dinero. En la vida real, los instrumentos de poltica se organizan en paquetes. En una integracin vertical, un tipo de instrumento es usado para promover o restringir el uso de otro tipo de instrumento. En la integracin horizontal, es posible el uso de dos tipos de instrumentos para un mismo propsito. Referencias Anderson, Charles W. 1977. Statecraft. An Introduction to Political Choice and Judgement . New York: John Wiley and Sons. Baldwin, David A. 1985. Economic Statecraft. Princeton, NJ: Princeton University Press. Bernard, L.L. 1939. Social Control in Its Sociological Aspects. New York: Macmillan. Bjrkman, Johan. 1971. Kortsiktiga effekter av trafikinformation. Stockholm: Stockholm School of Economics. Mimeo. Bressers, Hans and P.J. Klok. 1988. Fundamentals of a Theory of Policy Instruments, International Jopurnal of Social Economics 15: 22-41. Brigham, John and Don W. Brown. 1980. Introduction, in John Brigham and Don W. Brown (eds.) Policy Implementation: Penalties or Incentives?, pp. 7-17. Beverly Hills, CA: Sage. Chelf, Carl P. 1981. Public Policy-making in America. Santa Monica, CA: Goodyear Publishing Company. Doelen, Frans C.J. van der. 1989. Beleidsinstrumenten en energiebesparing. Enschede: Universiteit Twente, Faculteit der Bestuurskunde (con sumario en ingls). Doern, G., Bruce and Richard W. Phidd. 1983. Canadian Public Policy: Ideas, Structure, Process. Toronto: Methuen.
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Elecciones de poltica pblica (estrategias de poltica pblica)

Enfoque basado en los recursos Enfoque basado en la eleccin

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Negativas (restriccin) Palo (castigos, costos) (sanciones negativas)

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Coercitivo Ejemplo Sanciones fsicas (medios)

Remunerativo (utilitario) Ejemplos Recursos materiales; salarios, comisiones, bienes, servicios

Normativo (persuasin, manipulacin, sugestin) Ejemplos Recompensas y privaciones simblicas

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Medios econmicos (zanahoria)

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Incondicional (absoluta) Con excepciones

Condicional Con permisos

Con obligacin de notificar

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Desincentivos (negacin, restriccin, desaliento):

Medios econmicos en especie: Incentivos:

Su traduccin literal es comprobante o certificado.

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