Capacidades estatales, gobernabilidad democrtica y crisis global Osvaldo Iazzetta 1.

El nuevo escenario creado por la crisis global La crisis financiera desatada en Estados Unidos en el 2008 se propag rpidamente por todo el globo teniendo amplios efectos en los niveles de actividad econmica y el desempleo de los pases centrales1 y provocando una contraccin del comercio que a golpeado duramente a las economas de nuestra regin! La desaceleracin del consumo en las economas ms pu"antes ocasion un descenso en la demanda de commodities #petrleo$ energa$ alimentos y minerales% que afecta a las economas de la regin y sacude su clima social y poltico! 2 El alcance global de esta crisis tambi&n plantea nuevos y muy serios desafos para las democracias de la regin que e' iben una estabilidad que debe ser resguardada$ pese a sus lmites y m(ltiples asignaturas pendientes! En que medida stas pueden verse sacudidas por este contexto crtico y cules son las capacidades efectivas de sus estados para procesar este escenario sin comprometer su perdurabilidad y posibilidades de perfeccionamiento $ son cuestiones que no pueden estar ausentes en la agenda p(blica de nuestros pases! Este documento se propone evaluar las capacidades de los gobiernos democrticos para movili)ar recursos que permitan procesar las turbulencias desatadas por este escenario internacional y controlar los riesgos que &stas puedan representar para el desempe*o de sus democracias! +,u& consecuencias acarrear esta crisis para nuestros pases+,u& tareas son necesarias para amortiguar esos efectos y filtrar las implicancias adversas de este crtico conte'to.unque se a ablado insistentemente sobre las restricciones que el proceso de globali)acin impone a la soberana de los estados nacionales$ oy debemos interrogarnos sobre el impacto de una crisis global$ a(n en curso$ sobre las democracias latinoamericanas! /i bien el escenario global es el mismo para toda la regin$ no afecta a todos los pases por igual! Las situaciones difieren de un pas a otro y esa disparidad se manifiesta en el desempe*o econmico y cuentas p(blicas$ en el afian)amiento de sus instituciones y prcticas democrticas como tambi&n en la capacidad de sus estados para amortiguar los efectos de la crisis sobre el orden dom&stico! 0el con"unto de variables posibles$ escogemos aquellas capacidades estatales que permitan afrontar este conte'to y preservar cierta autonoma decisoria en un marco de severas restricciones! /e trata de un aspecto crucial pues$ si bien no es posible aislar a nuestros pases de ese clima internacional$ los mrgenes de accin que muestren nuestros estados definirn sus posibilidades de respuesta frente a aqu&l! A. Marco conceptual y analtico A. 1. obernabilidad democrtica y capacidades estatales

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En Espa*a la tasa de desempleo a trepado al 18!1 2! En un informe del 21308304$ la 5E6.L proyecta una cada del 172 en el volumen de las e'portaciones e importaciones para los pases de .m&rica Latina y el 5aribe en el a*o 2004! El sector ms afectado por el embate de la crisis econmica global en la regin fue el comercio$ que padece una contraccin sin antecedentes! El volumen de las e'portaciones de la regin descender el 112$ su peor resultado en 82 a*os #desde 1478%! El desplome comercial se origina en la fuerte declinacin de la demanda internacional$ el descenso de los precios de algunas materias primas bsicas$ las dificultades para el financiamiento del comercio$ entre otras #9&ase :5E6.L proyecta que comercio regional caer 172 en 2004;%!

La idea de gobernabilidad fue empleada originalmente en el perodo de entreguerras para designar problemas de inestabilidad econmica!7 En los a*os 80$ el concepto se asoci a la reaccin que encarn el neo<conservadorismo frente a :los e'cesos de participacin; y la :sobrecarga de demandas sociales; que esta corriente presentaba como una amena)a potencial para la democracia!= 6ese a sus marcas de origen$ la e'presin fue recuperada al promediar los a*os 80 para se*alar los desafos que enfrentaban las nuevas democracias instaladas en la regin! 0esde luego las connotaciones y los usos del concepto variaron seg(n las caractersticas propias de los procesos de transicin a la democracia y los legados istricos de cada caso! En los pases en los que la subordinacin del poder militar a las nuevas autoridades civiles result ms comple"a y traumtica$ los desafos de gobernabilidad se mantuvieron ligados a esos temas #es el caso de 5 ile%! En otros pases$ acosados por la aceleracin de procesos inflacionarios >.rgentina y ?rasil< la idea de gobernabilidad democrtica se confundi con gobernabilidad econmica$ esto es$ con la capacidad de controlar variables macroeconmicas que regulan el pulso cotidiano de la sociedad y que se tornaron decisivas para asegurar la estabilidad de la democracia cuando su continuidad a(n permaneca amena)ada y necesitaba probar su superioridad de cara al pasado autoritario! El ingreso de la gobernabilidad como un aspecto central de la agenda democrtica de esos a*os tuvo algunas implicancias decisivas@ por un lado instal la preocupacin por la disponibilidad de recursos que permitan conducir la economa y asegurar un umbral mnimo de certidumbre$ pero al mismo tiempo puso en evidencia el enorme desafo que significa encarar esa tarea sin comprometer la calidad de la democracia que se proclama defender! .lgunos casos nacionales mostraron que la recuperacin de la gobernabilidad a cualquier costo$ provoc un vaciamiento institucional de la democracia! En esos casos prim un enfoque restringido de gobernabilidad que privilegi la :gobernabilidad econmica; desentendi&ndose del deterioro ocasionado a las instituciones democrticas$ aun cuando se aseguraba su continuidad! Estas e'periencias permitieron advertir la necesidad de un enfoque ampliado que considere tanto la efectividad de las polticas destinadas a restablecer certidumbre como su impacto sobre las instituciones democrticas! En otras palabras$ las polticas que invocan como meta reponer la gobernabilidad no pueden ser "u)gadas en sus propios t&rminos$ tambi&n deben ser evaluadas por sus efectos sobre la calidad de la democracia! 1 0e todas maneras$ la idea de gobernabilidad democrtica alude a las condiciones de posibilidad de gobernar en el marco de las instituciones y procedimientos democrticos$ asumiendo que la democracia no slo e'presa un principio de legitimidad sino que tambi&n debe asegurar una conduccin eficaz de los procesos sociales!A 0esde esta perspectiva$ la gobernabilidad democrtica consiste en gobernar no slo en forma democrtica$ sino tambi&n eficaz. 0e modo que la gobernabilidad democrtica depende tanto del funcionamiento de los gobiernos democrticos como del desempe*o de sus estados! 8

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9&ase al respecto Bario 0os /antos #1441%! Esta idea form parte de las preocupaciones condensadas en los informes de la 5omisin Crilateral a comien)os de esa d&cada! Una rigurosa lectura crtica sobre sus fundamentos puede allarse en Delmut 0ubiel #1447%! 5 /obre este tema puede consultarse a Bario dos /antos #144=% y Luciano Comassini #1448%! 6 9&ase Eorbert Lec ner #2008@ 717<71=%! 6ara Balloy #1447@102<107%$ :Fgobernar una sociedad es bsicamente resolver problemas por medio de polticas p(blicas;! . su entender$ la cuestin central de la gobernabilidad es :Fcmo pueden y cmo acen los gobiernos para convertir el potencial poltico de un con"unto dado de instituciones y prcticas polticas en capacidad de definir$ implementar y sustentar polticas;! 7 9&ase BainGaring y /cully #2004@124%! 6ara ambos autores :los estados eficaces son importantes para una gobernabilidad democrtica e'itosaH #2004@17=%!

El estado constituye una de las dimensiones cruciales de la gobernabilidad democrtica aunque no la agota!8 . nadie escapa que ese desafo e'ige tanto de recursos polticos >apoyo poltico<social$ mayoras parlamentarias$ legitimidad social$ lidera)gos democrticos$ predisposicin al dilogo$ etc!< como de recursos estatales que deben estar al alcance de todo gobierno$ independientemente de las capacidades adicionales que &ste pueda a*adir! Cal ve) convenga distinguir entre capacidades de gobierno y capacidades estatales a los fines de diferenciar las capacidades que puede aportar temporariamente un gobierno$ de aquellas provenientes de una construccin institucional del aparato estatal$ sostenida en el tiempo! 4 La disponibilidad de capacidades estatales no resulta indistinta para "u)gar las posibilidades de los gobiernos de e"ecutar sus programas y cumplir sus metas! El enfoque neo<institucional en sus diferentes versiones$ contribuy a prestar mayor atencin sobre ciertos aspectos internos del aparato estatal que permiten implementar sus polticas resguardando ciertos mrgenes de autonoma frente a las tentativas de coloni)acin privada! 10 /in embargo$ algunas polticas pro<mercado impulsadas para recuperar gobernabilidad vinieron acompa*adas de un desmantelamiento alarmante de capacidades estatales bsicas que comprometieron la posibilidad de e"ecutar polticas efectivas$ cualquiera fuese el signo de &stas! Las motivaciones de orden fiscal que guiaron a muc as de esas iniciativas >en un conte'to de fuerte endeudamiento< no permitieron distinguir entre la venta de activos estatales y el desmonte indiscriminado de su aparato institucional! 5ontra lo que sugieren ciertas e'periencias e'itosas en las que la reduccin del sector empresario tuvo como correlato un fortalecimiento de las capacidades estatales$ en algunos pases de nuestra regin la retirada del estado como actor econmico tambi&n signific el debilitamiento de capacidades regulatorias y de coordinacin que resultaban ms necesarias para el estado luego de transferir tareas estrat&gicas al sector privado! Estados ms d&biles no slo significa estados desprovistos de capacidades t&cnicas y administrativas indispensables para e"ecutar polticas sino tambi&n$ estados que quedan a merced de las capacidades analticas provisorias aportadas por instituciones privadas #fundaciones% o por los organismos multilaterales de cr&dito! 11 El &nfasis en estas cualidades internas del aparato estatal no debe impulsarnos a ignorar otras funciones bsicas del estado que convendra repasar apelando tanto a algunas referencias clsicas como a prestigiosas lecturas actuales! A. !. Estado y capacidades estatales La definicin clsica de estado proveniente de la tradicin Geberiana destaca la centrali)acin y territorialidad como dos componentes inseparables! 12 0esde esta perspectiva el estado es entendido como una institucin monoplica que controla los medios legtimos de coercin fsica$ e"erciendo sobre esa base$ un dominio sobre un territorio delimitado! 17
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La inclusin del estado dentro de la idea de gobernabilidad no es compartida por quienes entienden que &sta tiene como foco cognoscitivo y prctico al gobierno! Cal es lo que sugiere .guilar 9illanueva #2008@=<1%! 9 ?resser 6ereira #1448@118 y 1=1% reduce la idea de gobernabilidad :a la capacidad poltica de gobierno para intermediar intereses$ garanti)ar la legitimidad y gobernar;! El problema ms grave >desde su perspectiva< es que los gobiernos no pierdan el apoyo de la sociedad civil$ dado que en t&rminos prcticos$ la gobernabilidad se confunde con la :legitimidad; del gobierno! 10 9&ase /Iocpol #1484% y /iIIinI #1447%! 11 5on la revalori)acin de las capacidades administrativas$ la idea de un estado fuerte comen) a asociarse con las capacidades internas generadas por los estados antes que con su capacidad de imponerse sobre la sociedad civil! 9&ase al respecto el estudio comparado sobre ?rasil y .rgentina efectuado por /iIIinI #1447%! 12 Estos son dos aspectos resaltados por Bic ael Bann #2008@11% en su relectura de Jeber! 13 En su :sociologa del estado; Jeber resalta >siguiendo la tradicin inaugurada por Dobbes< la importancia del monopolio legtimo de la violencia fsica convirti&ndolo en el medio especfico

/in embargo$ el listado de mecanismos monoplicos fue amplindose con nuevos aportes tericos que sumaron el monopolio fiscal #Elias$ 1447%$ y el monopolio de la violencia simblica #?ourdieu$ 144A%$ tan indispensables para estos autores$ como lo fue para Jeber el de la violencia fsica! 6ese a esta ampliacin$ ese listado de mecanismos monoplicos no se confunde con <ni agota< el amplio abanico de funciones bsicas que un estado moderno cubre abitualmente! 5on el advenimiento de la sociedad de masas el estado asume nuevas responsabilidades que sobrepasan su papel de simple garante de la seguridad p(blica y la "usticia pues e'iste una mayor presencia de masas y sus necesidades son tomadas en cuenta por dic o estado #polticas de salud$ educacin y seguridad social%! 1= El despla)amiento de sus tareas no es a"eno a la naturale)a cambiante de las inseguridades que el estado a debido contener! /ucede que el estado es >siguiendo la interpretacin que Kosanvallon #2008@1A% nos ofrece de Dobbes<$ un reductor de incertidumbre ! Ello es as porque teniendo el monopolio de la violencia legtima$ reduce la incertidumbre fsica$ organi)a la defensa y limita la violencia interior! 6ero el propio Dobbes >agrega Kosanvallon< tambi&n reconoca que el problema no era slo la muerte causada por la inseguridad$ sino la inseguridad social y econmica! . la seguridad p(blica que el terico ingl&s reclamaba en tiempos de guerras civiles$ luego se sum la seguridad social destinada a los ciudadanos carentes de propiedad privada! Ello no slo indica crecientes obligaciones para el estado sino tambi&n maneras cambiantes de entender la inseguridad y el riesgo a los que estn e'puestos los individuos! En ambos casos$ el estado es entendido como un productor de certidumbre $ variando el carcter de la incertidumbre que motiva su intervencin! 6or consiguiente$ refle'ionar sobre el estado y las condiciones que debe reunir para asegurar una gobernabilidad democrtica implica pensar principalmente, en su capacidad para reducir las formas de incertidumbre que enfrenta una sociedad! Una ve) aceptado que el estado resuelve ciertos problemas de accin colectiva generados por una sociedad de individuosLprimero< y de mercado >despu&s<$ es "usto reconocer que tambi&n instala nuevos riesgos originados en el gran poder que debe reunir para que tales soluciones sean posibles! Eso e'plica que la concentracin de recursos y tareas encaradas por el estado aya convivido con una constante y tena) b(squeda por parte de la sociedad civil para allar modalidades de control y supervisin destinadas a :institucionali)ar la desconfian)a; que despierta el abrumador poder que re(ne!11 6or consiguiente$ la construccin de capacidades estatales no puede desligarse de la aspiracin a un estado democrtico$ entendiendo a &ste como un ori)onte normativo que debe guiar nuestras acciones! .unque no es posible reconocer ese estado en el que oy e'iste en nuestros pases$ delinear sus rasgos puede ayudarnos a orientar nuestros esfuer)os en una direccin que promueva su democrati)acin! . continuacin$ ofreceremos un listado tentativo de condiciones o capacidades$ distinguiendo dos niveles@ uno que consideramos propio de un estado a secas y otro con el que intentaremos bosque"ar aquellas que imaginamos como parte de un estado democrtico!

del estado sin cuyo control &ste perdera su condicin de tal! En consecuencia$ el estado puede resignar otros medios >econmicos$ ideolgicos$ etc!< pero nunca a aqu&l! 14 El mismo Jeber #1448@AA=% reconoce que "unto a las clsicas funciones de :!!!proteccin de la seguridad personal y de orden p(blico #polica%!!!; y a :!!!la en&rgica proteccin organi)ada dirigida acia fuera #r&gimen militar%!!!; asociadas al monopolio legtimo de la violencia fsica$ tambi&n e'iste :!!!el establecimiento del derec o #funcin legislativa%!!!;$ :!!!la defensa de los derec os adquiridos #"usticia%$ el cuidado de los intereses igi&nicos$ pedaggicos$ polticos< sociales #las diferentes ramas de la administracin%!!!;! 15 9&ase MN0onnell #2001%!

0esde luego este e"ercicio no constituye una tentativa original! Ouillermo MP0onnell #2008@12% en sus traba"os recientes a aportado una rigurosa base terica y operativa para pensar estos niveles que permiten :mapear empricamente diversas situaciones; estatales! Esa grilla permitira reconocer la :anatoma; de cada estado concreto e identificar tanto situaciones satisfactorias <cuyo sostenimiento cabe alentar<$ como situaciones preocupantes y merecedoras de especial atencin!1A 5on ese mismo espritu y recuperando buena parte de este aporte$ intentaremos ofrecer un listado tentativo de capacidades estatales reconociendo dos niveles que detallamos a continuacin! A. ". #istando capacidades estatales Kecuperando una tipologa que Jeber formul para las instituciones econmicas$ 18 sugerimos distinguir instituciones estatales en sentido estricto (en s mismas relevantes % que resultan cruciales para establecer si e'iste o no estado <esto es$ atributos que resultan indispensables para crear un orden en una sociedad$ independientemente de la forma poltica que &sta adopte para organi)arse<$ e instituciones estatales democrticamente relevantes para aludir a aquellas que favorecen la democrati)acin y no necesariamente estn presentes en todo tipo de estado! Esta distincin tambi&n permite identificar requisitos o condiciones de primer orden y de segundo orden!18 0entro de las primeras ubicamos aquellas capacidades bsicas que definen a un estado a secas #esto es con independencia del r&gimen poltico que lo acompa*e%! . los fines de ofrecer un e"emplo ilustrativo$ podemos acordar que no e'iste un estado efectivo si &ste no logra erradicar la violencia privada y si no dispone de recursos fiscales bsicos para afrontar sus responsabilidades p(blicas! .mbas representan condiciones de primer orden pues definen un umbral mnimo que es preciso considerar muc o antes de "u)gar si ese estado es o no democrtico! Un r&gimen democrtico que reali)a elecciones peridicas$ competitivas$ etc!$ pero convive con un estado incapa) de suprimir y controlar la violencia privada o impotente para recaudar impuestos que sostengan sus responsabilidades$ nos revela a un r&gimen poltico desprovisto de estado en su sentido ms elemental! Estas condiciones establecen una frontera entre la existencia o ausencia de un estado efectivo y nos indica su fortaleza o debilidad$ muc o antes de evaluar su democraticidad! Eo resulta indistinto para la suerte de una democracia disponer o no de un estado capa) de cubrir estas funciones! Un mapeo de la realidad latinoamericana nos e'ige aceptar que en algunos casos estamos en presencia de estados incapaces de imponerse en ciertos aspectos centrales de la soberana #monopolio de la recaudacin impositiva y de la fuer)a% frente a grupos privados que le disputan este derec o! 14 .unque un estado d&bil sigue siendo de todos modos un estado20$ una estatidad incompleta como la que padecen algunos estados
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MP0onnell #2008@=8<12% presenta cuatro niveles! El primero ofrece una caracteri)acin minimalista del estado para designar tareas o desempe*os bsicos de todo estadoQ el segundo alude a un estado funcionante$ en el sentido que desempe*a un con"unto de actividades normalmente presupuestas por la e'istencia de tal entidadQ el tercero un estado adecuado$ es decir un estado que se desempe*a de maneras que satisfacen ms plenamente sus responsabilidades y$ por (ltimo$ un estado democrtico$ esto es$ un estado que a avan)ado en la direccin de satisfacer todas o buena parte de estas caractersticas en un estado de y para la democracia. 17 En sus ensayos metodolgicos$ Ba' Jeber #1487@17% formul una distincin entre instituciones econmicas en sentido estricto e instituciones econmicamente relevantes que retomamos >y recreamos con cierta licencia<$ para pensar el vnculo entre estado y democracia! 18 Un aborda"e de este tipo efectu Bedina Ec avarra al anali)ar la problemtica del desarrollo distinguiendo entre requisitos de primer orden y requisitos de segundo orden. 9&ase Raletto #144A@147%! 19 9&ase al respecto Jaldmann #2007@11%! 20 Cal es lo que sugiere Jaldmann #2007@11%!

latinoamericanos$ no puede de"ar de tener consecuencias serias para la edificacin de un orden democrtico! Las condiciones de segundo orden son aquellas que el estado fue sumando a medida que se ampliaba la arena democrtica y las demandas ciudadanas crecan en comple"idad$ cubriendo tareas que e'ceden a las que son propias de un simple estado! Condiciones o capacidades de primer orden a. Capacidad de suprimir el riesgo potencial de la violencia privada Este es un rasgo decisivo de todo estado pues supone disponer de capacidad para proteger a los ciudadanos de otros ciudadanos y en especial de grupos privados armados ligados al narcotrfico$ mafias$ etc!21 Las tasas de delitos y omicidios en la regin son un indicador ilustrativo de esta competencia del estado!22 Es preciso resaltar que en regiones en las que el estado est muy erosionado y a perdido el control de la violencia organi)ada$ los peores crmenes los cometen milicias irregulares$ organi)aciones polticas o crteles criminales! En estos casos >entre los que se cuentan varios pases de nuestra regin< la peor amena)a contra la libertad ya no proviene de un estado superpoderoso sino de la anarqua!27 Este escenario plantea preguntas que el pensamiento liberal no est preparado para contestar y e'plica la reciente e inesperada revalori)acin del estado encarada por algunos e'ponentes de esta corriente$ alarmados por la fuente potencial de riesgo que representa su erosin en diversos puntos del planeta! 2= b. Capacidad para e ercer el monopolio fiscal Esta dimensin a sido resaltada por varios te'tos clsicos que se*alaron la e'istencia de un vnculo indisoluble entre estado e impuestos!21 0isponer de un estado efica) supone entre otras cosas$ asegurar ciertas capacidades e'tractivas como el cobro de tributos! En tanto poder centrali)ado$ el estado concentra cuantiosos recursos que la sociedad contribuye a formar con sus impuestos$ asegurando emprendimientos de magnitud que no podramos concretar en forma aislada! La prestacin de funciones y servicios bsicos del estado #seguridad p(blica$ "usticia$ salud$ educacin$ funciones de regulacin$ entre otras% e'ige recursos que no se corresponden con la recaudacin tributaria que muc os estados latinoamericanos registran actualmente!2A . nadie escapa que en pases con fuerte desigualdad social las posibilidades de e"ercer estas capacidades e'tractivas se ven seriamente desafiadas por los grupos privados ms concentrados$ reproduciendo un crculo vicioso en el que el estado carece de capacidad fiscal para compensar y revertir esas desigualdades!28
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Rrente a la e'tendida imagen de un :estado fuerte;$ el estado latinoamericano a(n mantiene )onas y uecos controlados por grupos privados que se sustraen ampliamente a su alcance #v&ase Jaldmann$ 2007@24%! MP0onnell #200=@17% sugiere que un punto ciego en la teora democrtica predominante radica en que &stas asumen la e'istencia de un :estado pos< obbesiano; que e"erce un alto grado de control sobre su territorio! /in embargo$ tal estado raramente e'iste en muc as de las nuevas democracias latinoamericanas en las cuales$ el poder estatal coe'iste con poderes locales que logran imponer su propio orden! El estado > agrega< es relevante en estos casos$ pero por su ausencia! 22 BainGaring y /cully #2004@172% se*alan que un e"emplo de la dramtica variedad de la gobernabilidad democrtica puede verse refle"ada en esta competencia del estado! 23 9&ase al respecto Oray #2001@110<112%! 24 Un claro testimonio de ello es el libro de Rrancis RuIuyama #2001% titulado !a construccin del "stado. #acia un nuevo orden mundial en el siglo $$% ! 25 Eos remitimos especialmente a Elias #1447% y /c umpeter #2000%! 26 5omo sugieren BainGaring y /cully #2004@17=<17A% la recaudacin tributaria de los estados latinoamericanos es deficiente e inadecuada para sostener sus obligaciones! En nueve pases de la regin la recaudacin tributaria equivale a menos del 112 del 6?S cuando el promedio de los 11 pases de la Unin Europea en el 2007 fue del =02!

Esta debilidad tambi&n resulta refor)ada por la ausencia de polticas persistentes en el largo pla)o tanto como por la falta de recursos tecnolgicos adecuados y equipos t&cnicos competentes y comprometidos con lo p(blico! c. Capacidad de asegurar una moneda Esto implica no slo garanti)ar una moneda (nica y estable$ sino tambi&n capacidades regulatorias que permitan filtrar los efectos nocivos de un mercado financiero voltil$ e'tremadamente sensible a las variaciones de las polticas dom&sticas! El ndice de inflacin$ el nivel de reservas de los ?ancos 5entrales y la capacidad de supervisar los movimientos de capitales especulativos de corto pla)o son indicadores decisivos para "u)gar las posibilidades de respuesta estatal en este aspecto! Los procesos iperinflacionarios desatados en los a*os 80 en algunos pases de la regin pusieron a prueba la capacidad de sus estados para garanti)ar una moneda que resultara previsible para las transacciones cotidianas y no se deteriorase como unidad de reserva! En el caso argentino$ la iperinflacin galopante de aquellos a*os no slo e'presaba la erosin de la moneda nacional sino tambi&n traduca la dramtica evaporacin del estado como agente productor de certidumbre!28 /i bien la moneda es un indicador decisivo de la capacidad del estado para aportar previsibilidad econmica y social$ tambi&n es preciso reparar en los casos en que esa b(squeda de certidumbre se a encarado renunciando a un signo monetario propio #los modelos de dolari)acin adoptados en Ecuador$ 6anam y El /alvador%$ o bien atando la suerte de la moneda nacional a otra e'tran"era #la convertibilidad argentina que equiparaba un peso a un dlar%! Estas variantes representan formas de obtener alguna estabilidad momentnea resignando el control de instrumentos macroeconmicos autnomos y e'presan situaciones lmite en las que los estados no tienen condiciones de garanti)ar su propia moneda!24 d. Capacidad de gestionar polticas p&blicas! Rormular e implementar polticas p(blicas es la esencia de la actividad del estado! 70 6ara ello debe contar con un cuerpo de funcionarios p(blicos permanentes >claramente separados del mbito privado< indispensables para sostener sus funciones e instrumentar las decisiones p(blicas! En efecto$ la formacin del estado moderno no slo se apoy en la adquisicin de ciertos mecanismos monoplicos cruciales sino tambi&n en el desarrollo de capacidades administrativas que le permitieron procesar crecientes y cambiantes demandas de la sociedad civil! 6or otra parte$ la creacin de un cuerpo profesionali)ado y estable es condicin para que el estado aspire a una mayor autonoma frente a las tentativas de coloni)acin privada que constantemente lo acosan! En este aspecto$ la fortale)a de un estado no se mide por su tama*o sino por su capacidad para llevar adelante sus funciones!71 La construccin de estas capacidades e'ige la adopcin de criterios rigurosos para la seleccin del personal empleado$ garantas de estabilidad que coloquen al personal al margen de las fluctuaciones polticas$ recursos tecnolgicos
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6r)eGorsIi #1448% a sugerido que a mayor desigualdad social menor capacidad de recaudacin estatal! La capacidad de c anta"e del sector privado les permite obtener venta"as impositivas a cambio de inversiones que aseguran la generacin de empleos! /in embargo$ una ve) obtenido ese beneficio agitan el fantasma del desempleo ante cualquier tentativa de a"uste tributario! 28 La crisis desatada a fines del 2001 asumi otras caractersticas #default mediante% y vino acompa*ada de un catico escenario en el que la moneda nacional conviva con cuasi< monedas emitidas por las "urisdicciones provinciales$ retrotrayendo al pas a una situacin pre< estatal comparable a la que e'isti antes de la imposicin de una moneda com(n! 29 9&ase sobre este tema Jeffort #1441@188%! 30 9&ase Ms)laI #148=@11%! 31 /iIIinI #1447% asocia esta condicin con factores organi)ativos$ operativos #procedimientos% e intelectuales que configuran la :infraestructura institucional del estado; y definen sus c ances de disponer de autonoma!

actuali)ados y disponibilidad de masa crtica en condiciones de generar una base informativa autnoma y confiable! El principal desafo reside en cmo sostener la implementacin de una idea inicial sin desnaturali)ar su esencia!72 Ello e'ige evaluar previamente las :brec as de capacidad;$ esto es$ la distancia que media entre las capacidades efectivamente disponibles y aquellas necesarias para cumplir los resultados esperados!77 Capacidades analticas. Eo e'iste estado si &ste no cuenta con un aparato capa) de reunir y procesar informacin comple"a! Un mundo cambiante y dinmico e'ige equipos competentes y estables provistos de saberes sofisticados y sensibilidad analtica para actuali)ar diagnsticos y anticipar escenarios! La poltica es derrotada cuando marc a detrs de los acontecimientos$ recortando el margen de opciones disponibles para adoptar decisiones! El estado es$ tomando la metfora de 0urI eim$ un :cerebro social; capa) de :pensar; y fi"ar su atencin sobre un tema com(n$ en un mismo lugar y un mismo instante$ algo que una multitud dispersa no podra asegurar! Esta dimensin del estado <que ?ourdieu #144A% designa como el :capital informacional; que debe reunir todo estado para tomar decisiones fundadas en un conocimiento ob"etivo< se e'presa en el paciente y sostenido proceso de construccin de sistemas generadores de informacin$ y especialmente$ de sistemas estadsticos confiables! e. Capacidad de asegurar un orden urdico efectivo. El estado tambi&n contiene una dimensin "urdica pues emite :Fdecisiones en el lengua"e de la ley$ que pretende tener efectividad sobre todo el territorio que delimita; #MP0onnell$ 2008@=4%! En la clsica definicin Geberiana el estado es entendido como una :relacin "urdica; que garanti)a al individuo derec os que le otorgan la probabilidad de :pedir la ayuda de un Tmecanismo coactivoP; cuando alguna infraccin motive su :que"a;! 7= Jeber #1448@217<211% identifica este :orden "urdico estatal; con el derec o que el estado garanti)a en una comunidad poltica mediante el empleo de medios coercitivos$ pero no ignora que ese dominio puede verse desafiado por un :derec o e'traestatal; sostenido por otros poderes coactivos$ diferentes de los que controla la autoridad poltica legtima! La condicin para que ese orden "urdico estatal resulte efectivo es que los poderes coactivos de esta (ltima sean de ec o los ms fuertes frente a los dems poderes! Condiciones o capacidades de segundo orden 0entro de estas condiciones incluimos el plus de responsabilidades y tareas que un estado democrtico debe sumar a un simple estado! En este caso$ el estado no slo debe garanti)ar una moneda com(n y estable$ suprimir la violencia privada$ cobrar impuestos y reunir capacidades administrativas$ sino tambi&n$ nuevos atributos que adquieren relevancia para una democracia! En algunos casos se trata de aumentar las e'igencias y cualidades de algunas condiciones de primer orden$ en otros en cambio$ representan nuevos atributos estatales no contemplados en aquel listado! a. 'uto(limitacin y racionalizacin del uso de la fuerza fsica. El estado a secas es aquel capa) de suprimir el riesgo potencial que representa la violencia privada! /in embargo$ este aspecto tiene dos caras inseparables pues el drama de la regin no slo se manifiesta en la debilidad del estado frente a otros poderes privados armados que lo desafan sino tambi&n en los abusos de autoridad en los que incurren los agentes estatales que son depositarios de ese monopolio! Los casos de atropello policial revelan que el estado sigue representando una fuente de incertidumbre para los ciudadanos a los que por definicin
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9&ase Ms)laI y MP0onnell #148A@2A%! 5omo sugiere 6alermo #1448@78%$ :el demonio est en los detalles;$ de modo que una cosa es el compromiso con una idea amplia y otra cosa es sostenerla en los detalles de su implementacin! 34 9&ase Jeber #1448@218%!

debiera proteger! El problema en este caso no radica en la ausencia o debilidad del estado$ sino en el uso ilegtimo de la fuer)a que la sociedad le a confiado! Las denuncias de organi)aciones de la sociedad civil sobre dic os abusos deben ser respaldadas y garanti)adas por los estados para esclarecer y sancionar una prctica e'tendida en muc os pases de la regin! Es preciso que el estado se auto<limite y someta a la ley evitando situaciones en las que el monopolio legtimo de la violencia se confunde y convive con su uso ilegtimo! b. Capacidad de extraer y redistribuir los ingresos obtenidos por va fiscal para garantizar derec)os ciudadanos El monopolio fiscal permite al estado sostener funciones bsicas que en sus comien)os$ estaban primordialmente orientadas al sostenimiento de las guerras y gastos militares! /in embargo$ esta dimensin fiscal del estado tambi&n es un soporte fundamental de la democracia en la medida en que actuando como un mecanismo e'tractivo y redistributivo$ garanti)a derec os que permiten atenuar la desigualacin generada por los mecanismos de asignacin propios del mercado! La redistribucin de ingresos que promueve el estado en sociedades en las que el mercado desiguala$ resulta decisiva para generar capacidades colectivas! 71 0e modo que la dimensin fiscal no slo es la base de cualquier estado sino tambi&n de la democracia en la medida que slo un estado dotado de recursos es capa) de asegurar los derec os ciudadanos prometidos por aquella! La democracia no es gratuita$ requiere de un estado que disponga de recursos y esa tarea e'ige e'traer y transferir ingresos desde un sector social a otro! La asignacin de estos bienes p(blicos ba"o la forma de derec os ciudadanos$ es parte de la responsabilidad de un estado democrtico de contribuir a la distribucin del poder! c. "l estado no slo debe reunir capacidades administrativas para cumplir sus ob etivos, sus agencias tambin deben brindar un trato digno a los ciudadanos Una de las dimensiones que resume la democraticidad de un estado es precisamente$ la calidad de la relacin que &ste mantiene con sus ciudadanos! 7A Esto es$ +cmo tratan los "ueces$ las escuelas p(blicas$ los ospitales y las fuer)as de seguridad a los distintos sectores de la sociedad-78 Eo se alude en este caso a la situacin e'trema planteada por los abusos de autoridad en los que incurren las fuer)as de seguridad sino a las moleculares manifestaciones de maltrato que el ciudadano com(n recibe del estado en su contacto cotidiano con las diferentes agencias estatales y sus funcionarios! d. Capacidad de garantizar la realizacin de elecciones peridicas y competitivas 78 /i bien desde el punto de vista analtico es legtimo y necesario diferenciar rgimen poltico y estado$ en los ec os resulta difcil imaginar la constitucin de un espacio electoral$ convenientemente delimitado$ pacificado y regulado$ sin la e'istencia previa de una estructura estatal! La libre competencia que distingue a ese r&gimen as como la garanta de universalidad de los derec os que la sustentan$ no seran posibles sin el arbitra"e del estado! Esto es$ el estado atraviesa al r&gimen poltico democrtico y es una precondicin para su desarrollo! 74
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En el marco de sociedades capitalistas es posible reconocer dos formas alternativas de distribucin de los recursos y los ingresos@ una basada en los criterios de asignacin propios del mercado y la otra mediante la intervencin coactiva del estado cobrando impuestos y transfiriendo ingresos! :El problema radica en descifrar cul es la combinacin de eleccin voluntaria y de asignacin coactiva que genera los resultados ms deseados$ en t&rminos tanto de consideraciones de eficiencia como morales; #Jrig t$ 2008@1A%! 36 Eos apoyamos en las refle'iones de MP0onnell #2007% y en el ensayo de .uditora 5iudadana implementado en 5osta Kica! /obre esta innovadora e'periencia v&ase tambi&n 9argas 5ullell #2007%! 37 9&ase Ba))uca #2002@14%! 38 Eos apoyamos sobre este punto en MN0onnell #2008@10%! 39 .l respecto$ Lamounier #2001@2A=% se pregunta :+cmo imaginar el enfrentamiento peridico entre partidos >cada uno de ellos movili)ando millones de electores y dispuestos a aceptar el resultado de las urnas< sin un poder arbitral #un estado% capa) de fi"ar los lmites$ principios y procedimientos reguladores de la competicin-;

e. Capacidad de extender y garantizar de manera efectiva los derec)os los ciudadanos dentro de un territorio delimitado. El estado no slo debe asegurar los derec os polticos garanti)ados en todo acto electoral sino tambi&n el alcance de otros derec os que se an incorporado gradualmente acompa*ando la e'pansin de la arena democrtica! La idea de ciudadana es dinmica y el catlogo de derec os reconocidos se a diversificado #civiles$ polticos$ sociales y culturales%! Las luc as democrticas son en buena medida e'presin de una pugna por incorporar y asegurar nuevos derec os a sectores asta entonces privados de ellos! La e'pectativa de que el estado act(e como garante de los mismos no implica desconocer que se trata de una tarea que no ay que dar por descontada en todos los estados concretos! Esta advertencia cabe especialmente para los pases de .m&rica Latina en los que amplias fran"as de sus sociedades a(n no tienen garanti)ados sus derec os bsicos y cualquier ley formalmente sancionada es aplicada en forma intermitente y selectiva$ revelando una severa incompletud del estado en su dimensin legal!=0 f. Creacin de normas urdicas a partir de procedimientos que expresan la voluntad popular /i bien el estado es un orden "urdico la democracia le agrega la particularidad de que sus leyes son generadas a partir de principios y procedimientos que e'presan la voluntad popular! En un estado democrtico el poder estatal no slo procede del pueblo sino tambi&n presupone procedimientos que permiten la formacin democrtica de la voluntad colectiva en mbitos p(blicos de deliberacin e interaccin institucionali)ados! 6or consiguiente$ las normas legales consagradas por ese estado$ son sancionadas de acuerdo a reglas de autoridad y representacin fundadas en el principio de la soberana popular$ esto es$ se trata de un orden en el que los destinatarios del derec o pueden entenderse a la ve) como sus autores!=1 g. *ublicidad y rendicin de cuentas El estado debe estar abierto al p(blico y ofrecer la ms amplia informacin sobre sus recursos$ actos y decisiones de sus funcionarios de manera que ellos resulten cognoscibles para el con"unto de los ciudadanos! 0ic a informacin es un bien p(blico y es un derec o de los ciudadanos acceder a ella para posibilitar una mayor transparencia que contribuya a erradicar la cultura del secreto de estado! En una democracia$ la e'igencia de visibilidad y publicidad tiene en el parlamento uno de sus espacios emblemticos$ en tanto constituye un mbito de deliberacin p(blico institucionali)ado que act(a como ca"a de resonancia de la sociedad! /in embargo$ e'isten otros rganos de control que integran el propio aparato estatal como as tambi&n mecanismos de control ciudadano que complementan a los anteriores! El carcter y las modalidades de ese control an mudado con el transcurso del tiempo$ desde las primeras ideas relativas a la divisin de poderes asta las nuevas formas que e'presan la dinmica actual de la sociedad civil! En efecto$ a las formas clsicas de control contenidas en la idea de accountability ori)ontal y vertical=2$ se an sumado nuevos ensayos que promueven la participacin ciudadana en el proceso de toma de decisiones #audiencias p(blicas$ presupuesto participativo$ auditoras ciudadanas=7%$ ampliando sensiblemente sus posibilidades de fiscali)acin y acotando los mrgenes de opacidad del estado! ). Capacidad de auspiciar y promover una ciudadana ms autnoma y participativa. Una de las tareas del estado democrtico es fortalecer a la sociedad civil! 5omo bien sugiere Uo n .cIerman #2008@14%$ las conquistas democrticas que oy tenemos son el resultado de innumerables luc as sociales y acciones cvicas de gran envergadura y$ por consiguiente$ las que tendremos en el futuro tambi&n provendrn del crisol de una ciudadana movili)ada$ crtica y autnoma!

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/obre este d&ficit en la regin v&ase MP0onnell #2002%! /obre este aspecto nos remitimos principalmente a Dabermas #1448 y 1444%! 42 9&ase MP0onnell #1448b%! 43 9&ase 9argas 5ullell #2007%!

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Rrente a la falsa creencia de que una sociedad civil fuerte requiere como contrapartida un estado d&bil$ la e'periencia indica que a donde e'iste una sociedad civil fuerte y activa el estado no es d&bil$ no e'istiendo por lo tanto una ecuacin de suma cero entre ambos t&rminos! En el tratamiento de este vnculo es preciso renunciar a una concepcin distributiva del poder que lleva a suponer que ay una cantidad finita y limitada de poder a distribuir y cualquier aumento de poder de una parte siempre se logra a e'pensas de la otra! Es preciso concebir a la democracia como el mbito ms apropiado para favorecer una relacin de doble mano entre estado y sociedad civil$ aspirando a una visin de poder colectivo que admita que el aumento de poder de una parte puede resultar perfectamente compatible con un aumento de poder de la otra!== /in embargo$ todo lo que el estado aga en favor de una mayor participacin y fortalecimiento de las organi)aciones de la sociedad civil no debe menoscabar la autonoma de tales organi)aciones! .unque asistimos a ricas y variadas e'periencias de participacin alentadas :desde arriba;$ no siempre estn basadas en :la clase de autonoma que la democracia requiere;!=1 $. Conte%to intelectual y situaci&n en 'ue Am(rica #atina en)renta la crisis global $. 1. Crisis global y estado naci&n Uno de los principales desafos originados en el actual conte'to de globali)acin reside en :domesticar mercados; que se despliegan a escala global y conciben a la economa como el :rea de lo no poltico;$ esto es$ una )ona liberada de la incmoda interferencia gubernamental y en el que toda pretensin de regulacin es colocada ba"o sospec a! =A En este :"uego sin reglas; y de :incertidumbre end&mica; =8$ las instituciones democrticas son las primeras vctimas pues todo lo que signifique libre deliberacin por parte de los ciudadanos c oca con la lgica y tiempos que rigen a este conte'to econmico! En consecuencia$ este escenario global golpea doblemente a los estados democrticos@ por un lado sustrae de su control aspectos sustantivos de la vida poltica y econmica que afectarn de todas maneras su gobernabilidad dom&stica y por otro$ erosiona los espacios de deliberacin y las arenas de formacin de opinin y de voluntad democrtica$ provocando una :p&rdida de poder adquisitivo de las urnas; y un d&ficit de legitimacin democrtica! =8 E'iste una tensin inocultable entre la globali)acin econmica y la organi)acin poltica de los estados nacionales! Bientras &stos siguen constituyendo los principales destinatarios de las demandas polticas de su poblacin$ la dinmica global reduce cada ve) ms la capacidad de los estados nacionales para solucionar sus problemas! =4 En otros t&rminos$ la incertidumbre y las demandas de gobernabilidad democrtica crecen al tiempo que se erosionan los recursos de coordinacin y conduccin poltica que podran contenerlas! 10 .simismo$ la irrupcin de :problemas globales; y la ausencia de una nueva institucionalidad acorde con la escala de aquellos$ instala desafos de :gobernabilidad global; en temas de carcter ambiental$ epidemiolgico o de seguridad$ que e'ceden largamente la capacidad de respuesta aislada de los estados y reclaman mayores esfuer)os de cooperacin entre las naciones!11
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Comamos esta distincin de Bann #1448@18% inspirada en la clasificacin propuesta por 6arsons entre poder distributivo y poder cooperativo! 45 9&ase VirI DaGIins y 0avid Dansen$ :0ependent 5ivil /ociety@ C e 5rculos ?olivarianos in 9ene)uela;$ !atin 'merican +esearc) +evie,$ =1$ 1 #200A@128%$ cit! por 5arlos de la Corre #2004@28%! 46 9&ase ?auman #1444@40%! En suma$ como propone ?auman #2001@182% este nuevo orden supone un con"unto de :reglas para acabar con las reglas;! 47 Comamos estas e'presiones de ?auman #2001@187%! 48 9&ase al respecto el severo diagnstico que ofrece Dabermas #2000@12=% sobre este tema! 49 9&ase al respecto Dein #144=@4=%! 50 9&ase Eorbert Lec ner #2008@718%! 51 9&ase KogalsIi #144=%!

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La crisis econmica actual ec a por tierra muc os supuestos que sostuvieron la :arquitectura financiera global; vigente$ llevando a algunos analistas a anunciar una inminente desglobalizacin! /in embargo <como antes sucedi con el estado nacin< no parece atinado apresurarse y dar por concluida la globali)acin! Es posible que nuevas instancias de coordinacin y nuevas formas de institucionalidad global sur"an en aquellos mbitos que presentan mayor HdesordenH$ primordialmente asociados a la desregulacin del mercado financiero global! 0e todas maneras$ la globali)acin no se reduce a su fa) econmica$ tambi&n representa una colosal redefinicin de tiempo y espacio originada en la irrupcin de nuevas tecnologas informacionales y comunicacionales que se refle"an en la globali)acin de los estilos de vida$ en la rpida circulacin de los climas culturales e intensos flu"os migratorios 12 que$ le"os de revertirse$ se acentuarn!

$.!. #a crisis actual y el clima ideol&gico en la regi&n 5omo sucedi en la crisis de 1470$ las iniciativas adoptadas por los pases ms desarrollados ofrecen un paraguas para aceptar que el estado es un instrumento indispensable para subsanar las fallas y lmites del mercado$ clausurando un ciclo en el que fue presentado como ob"eto de sospec a! La :despoliti)acin de los mercados; alentada por el neoliberalismo en las (ltimas d&cadas apart al estado del medio convirtiendo a la economa en sinnimo de un espacio liberado de su interferencia! El desafo es reponer a la poltica en un lugar de coordinacin y regulacin$ aceptando que ba"o estas nuevas condiciones su eficacia posiblemente no sea similar a la del pasado! .unque el escenario global es el mismo para todos los pases de la regin no afecta a todos por igual$ su impacto difiere seg(n su posicin relativa en el momento de e'pandirse la crisis y$ primordialmente$ seg(n la capacidad que retengan sus estados para procesar y amortiguar sus efectos sobre el orden dom&stico! /i bien no es posible aislar a nuestros pases de ese conte'to$ los mrgenes de accin que muestren nuestros estados definirn sus posibilidades de respuesta frente a aqu&l! La magnitud y onda e'pansiva de esta crisis nos sorprende en un clima intelectual y poltico en el que el estado comen) a ser revalori)ado por nuestros pases y en un marco en el que afortunadamente an sido descartadas posturas que minimi)aban sus posibilidades de respuesta y daban anticipadamente por muerto al estado frente a una globali)acin incontenible ante la que muy poco poda acerse! .quella :globali)acin pasiva; que invocaba >no siempre de manera desinteresada< su poder arrollador$ no slo represent una respuesta ideolgica poco apropiada para resguardar los intereses nacionales sino tambi&n$ una postura que >amparndose en la resignacin<$ posterg toda creacin y fortalecimiento de las capacidades estatales cuando &stas se tornaban ms necesarias! 0esde luego$ esa postura est en retirada en la mayora de nuestros pases y a sido ob"eto de severas crticas "unto con muc as otras medidas que formaron parte del paquete de recomendaciones adoptadas durante los a*os 80 y 40! ,ue esa posicin aya sido revisada no significa que la actual crisis encuentre a nuestros pases con estados dotados de suficiente fortaleza y capacidad para afrontarla! 6or el momento$ slo nos indica que an sido abandonados los mapas conceptuales 17 que "ustificaron
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9&ase sobre este aspecto Lec ner #2008@711%! La idea de :mapas; est inspirada en Eorbert Lec ner #2008@7=4%! 6ara este autor$ tal como sucede con los mapas cartogrficos$ los mapas :cognitivos; e :ideolgicos; nos ofrecen una representacin simblica de la realidad que tiene como finalidad prctica servirnos de gua y de

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el desmantelamiento del estado en aquellos a*os pero no implica necesariamente que la recuperacin de capacidades estatales encarada resulte suficiente ni que se despliegue de manera omog&nea en la regin! .quel desmantelamiento del estado no avan) con la misma profundidad en todos los pases$ no produ"o las mismas consecuencias y tampoco los encuentra en igualdad de condiciones frente a los desafos globales! La revalori)acin del estado y sus capacidades supone reconocer su papel de :filtro; para regular los intercambios entre el adentro y el afuera1=$ y aceptar que a(n es muc o lo que puede aportar para amortiguar los efectos de una crisis global! 5abe aclarar que no se trata de recuperar o fortalecer cualquier tipo de estado sino un subtipo de &ste que resulte consistente con un r&gimen democrtico #MN0onnell$ 2008%! Ello implica por lo tanto un doble esfuer)o destinado a combinar capacidades que permitan al estado afrontar sus tareas bsicas sin olvidar que est sometido a demandas y controles propios de un conte'to democrtico! La democracia necesita de un estado fuerte y competente para evitar que ese conte'to crtico interfiera negativamente sobre su dinmica propia$ pero tambi&n le impone mayores e'igencias que las que caben a un estado a secas! En otras palabras$ no se trata de una mera recuperacin de capacidades estatales sino de entender ese fortalecimiento como parte inseparable de la construccin democrtica en curso! Una democracia d&bil <en sus posibilidades de control y rendicin de cuentas< no puede ser el precio a pagar por un estado ms fuerte! $.". El estado necesario 6ese a los avances que el retorno de la democracia signific en materia de derec os polticos$ subsisten severos d&ficit en otras dimensiones de la ciudadana! La recuperacin de la ciudadana poltica >arrasada durante los regmenes autoritarios< oy convive con inocultables desme"oras y retrocesos en materia de derec os sociales$ al tiempo que permanecen en cuestin ciertos derec os civiles bsicos!11 6or consiguiente$ disponemos de ciudadanas parciales e incompletas$ y ello nos sit(a ante un escenario contradictorio y desafiante$ pues si bien la ciudadana slo puede e'istir dentro del marco de la democracia$ su vigencia no a bastado para tornarla efectiva! 1A Las instituciones y libertades conte'tuales que contiene un r&gimen democrtico constituyen un umbral necesario pero ellas no bastan para asegurar una ciudadana efectiva! Wsta requiere adems$ un estado que la asegure! /in embargo$ los patrones de construccin que asumieron nuestros estados en su etapa formativa revelan que &stos no lograron construir capacidades infraestructurales suficientes para garanti)ar los derec os ciudadanos de manera efectiva y omog&nea en todo el territorio! Esa persistente debilidad de origen result agravada como consecuencia de las polticas pro<mercado aplicadas en el pasado reciente$ que ocasionaron un severo desmantelamiento de las capacidades estatales disponibles! La recuperacin de la democracia$ cuya continuidad celebramos en la regin$ fue inmediatamente sucedida por una demoni)acin del estado que abon el terreno para imponer un diagnstico basado en su reduccin #cuanto menos estado$ me"or$ era la premisa dominante orientacin! .simismo$ los cambios en las coordenadas de tiempo y espacio pueden tornar inadecuados los cdigos interpretativos que los mapas contienen para orientarnos en un nuevo conte'to! 54 Ouillermo MP0onnell se a referido a este papel de HfiltroH del estado$ convirtiendo este aspecto una de las dimensiones que reconoce el estado #1448aQ 2008%! 55 En efecto$ los derec os que integran el trptico clsico #civiles$ polticos y sociales% presentan un carcter discontinuo de modo tal que la recuperacin de ciertos derec os a coe'istido con la p&rdida o deterioro de otros! Ello significa >como sugiere ?otana #200=@77%<$ que en nuestra e'periencia istrica los derec os no an cobrado forma por acumulacin sino por exclusin! 56 9&ase MP0onnell #1447Q 2008%!

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en esos a*os%! Buc as voces proveniente del campo poltico e intelectual se al)aron para advertir que los estados mnimos alentados por el discurso neoliberal promoveran democracias mnimas$ esto es$ democracias disminuidas y con estados impotentes para asegurar los derec os ciudadanos prometidos por aquella! Las :ciudadanas de ba"a intensidad; retratadas por MP0onnell #1447% no arn ms que confirmar esa sospec a cuando ese desmonte del estado ya mostraba sus efectos sobre nuestra vida p(blica y la calidad de nuestras democracias! El dficit de ciudadana que comen) a acentuarse en esos a*os tena como contracara inseparable$ un dficit de estatidad que recientemente a pasado a formar parte del debate democrtico!18 Los mapas conceptuales disponibles no ayudaron a reconocer este estado faltante como parte de una tarea democrtica pendiente! En efecto$ desde la recuperacin de la democracia emos asistido a un doble reduccionismo conceptual que$ por un lado nos condu"o a identificar a &sta con el rgimen poltico <ignorando otros mbitos que tambi&n deberan ser atravesados por la democrati)acin como la sociedad y el estado<$ pero por otro lado$ este (ltimo tambi&n estuvo sometido a una reduccin no menos ilegtima al concebirse como un simple aparato econmico #desde el discurso neoliberal% o como un aparato burocrtico #desde el neo<institucional%! La democracia sin embargo$ es muc o ms que un r&gimen poltico y el estado no slo comprende una dimensin econmica y administrativa sino tambi&n$ como sugiere MN0onnell #1447%$ una dimensin "urdica que lo convierte en un sost&n decisivo de los derec os ciudadanos prometidos en democracia! Cras las reformas neoliberales se a gestado un nuevo consenso respecto a la necesidad de reconstruir nuestros estados$ devolvi&ndole roles y responsabilidades arrebatados en aquellos a*os! /in embargo$ no basta reclamar simplemente su retorno o reconstruccin >por muy necesario que ello resulte< es preciso adems$ subordinar esa recuperacin a una estrategia de perfeccionamiento democrtico que nos imponga pensar el cumplimiento de esas tareas sin desentendernos de la calidad de las instituciones que las provean! En efecto$ postular la necesaria intervencin del estado no implica renunciar a su fiscali)acin! Es tan necesario un estado provisto de capacidad para e'traer y redistribuir recursos$ como un riguroso control democrtico sobre dic as tareas! En suma$ el estado es tan necesario para proveer bienes ciudadanos como necesitado de control democrtico! La democracia precisa por consiguiente$ de un estado tan fuerte como democrtico! Cras el vendaval neoliberal resulta imperioso recrear capacidades estatales mnimas pero tal recuperacin debe lograrse sin menoscabar los mecanismos que permiten controlar la formacin y destino de sus recursos! Keconstruir y perfeccionar nuestros estados es parte de una tarea democrtica$ sin embargo$ un estado fuerte y provisto de capacidades adecuadas no nos asegura su democraticidad ! Esta cualidad depender de otras iniciativas$ acciones y dispositivos que permitan tornarlo compatible con la naturale)a de una democracia! Las polticas impulsadas en la regin en los a*os recientes e'presan una legtima voluntad de recuperar erramientas y capacidades estatales que se traducen en una mayor presencia e intervencin en mbitos antes cedidos al mercado! Kesta saber si este reposicionamiento del estado vendr acompa*ado de un mayor compromiso por asegurar una ciudadana efectiva a amplios sectores de la sociedad que oy ven menoscabadas su dignidad y autonoma! Ensanc ar la democracia y e'pandir la vida y deliberacin p(blicas$ e'ige antes que nada$ incluir a estos sectores oy desprovistos de un umbral mnimo de ciudadana! C. #os e)ectos de la crisis sobre las democracias y sus estados Es posible que la crisis desatada en el mundo altere las condiciones sobre las que se apoyan nuestras democracias$ pero ese impacto diferir seg(n sus capacidades para conducir la economa y procesar las tensiones generadas por este crtico conte'to!
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9&ase MP0onnell #2008Q 2008% y 6EU0 #200=Q 2008%!

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El escenario regional es eterog&neo pues difiere seg(n el grado de maduracin y afian)amiento alcan)ado por los procesos de democrati)acin como tambi&n$ seg(n las capacidades estatales disponibles al recuperar la democracia o creadas ba"o su vigencia! Day dos niveles de anlisis posibles@ uno referido a las condiciones democrticas y estatales e'istentes al desatarse la crisis$ el otro alude a los posibles impactos que &sta pueda tener sobre ambas dimensiones! C.1. #a democratizaci&n y sus alcances /i bien la teora democrtica predominante a tendido a identificar democrati)acin con democracia electoral oy se acepta que aunque &sta representa una condicin necesaria no agota la tarea de construccin democrtica! La democrati)acin$ entendida en un sentido amplio$ va ms all del momento electoral y no se limita al con"unto de derec os e instituciones que intervienen en ese instante crucial de la vida democrtica! /uperar positivamente esa reduccin no slo e'ige ampliar nuestra mirada temporal$ interesndonos por lo que pasa despus de las elecciones$ sino tambi&n considerar otras dimensiones #la sociedad civil y el estado% desatendidas por las teoras democrticas que reducen la democracia al r&gimen poltico!18 Sntentando una distincin similar a la ensayada antes sobre el estado$ la democrati)acin del rgimen poltico es para la democracia una condicin de primer orden pero que no agota en modo alguno el proceso de democrati)acin! Esto es$ sin un r&gimen poltico que garantice elecciones libres$ peridicas y competitivas no ay democracia$ pero al mismo tiempo$ la democracia presupone muc o ms que eso! La democrati)acin tiene un carcter e'pansivo 14 y dinmico #nunca terminal% que nos impone e'tender los criterios democrticos a otros mbitos$ tales como la sociedad civil y el estado! Las elecciones consecutivas reali)adas en .m&rica Latina para elegir representantes en todos los niveles de gobierno y la fuerte implantacin del voto como recurso democrtico bsico y como sustento del poder legtimo$ sugieren que la democracia se a afian)ado en la regin como r&gimen poltico!A0 5on sus matices$ este es un logro que comparten todos los pases de la regin! Los contrastes se acent(an en cambio al considerar el grado de autonoma y diversidad de sus sociedades civiles$ y las tareas democrticas del estado$ ya sea asegurando derec os ciudadanos efectivos o promoviendo instancias de control que lo tornen ms abierto al escrutinio p(blico! .l considerar de manera desagregada estos niveles es posible advertir claroscuros en los que algunos logros conviven con asignaturas pendientes que a(n aguardan atencin! a! ' nivel de rgimen poltico@ La reali)acin de elecciones competitivas y peridicas a nivel nacional an venido acompa*adas$ en algunos pases$ por avances de su r&gimen electoral ya sea creando tribunales electorales independientes$ introduciendo regulaciones en materia de financiamiento y duracin de las campa*as electorales$ etc! /in embargo$ esos mismos logros coe'isten con situaciones subnacionales en las que poderes locales disponen de un predominio que ensombrece el carcter competitivo de las elecciones$ no cubriendo los requisitos bsicos que presupone una democracia electoral! b! ' nivel de sociedad civilLa participacin y movili)acin de la sociedad civil representa un potencial que contribuye a e'pandir la arena poltica democrtica pero que se mantiene en tensin con una institucionalidad democrtica que no siempre logra traducir sus logros y conquistas en nuevas instituciones que aseguren su perdurabilidad! .simismo$ las e'periencias nacionales pueden
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/obre esta postura puede consultarse MP0onnell #2007% y 9argas 5ullell #200A%! 9&ase Uo n .cIerman #200A%! 60 9&ase 5 eresIy #200A%

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diferir seg(n el grado de autonoma y auto<organi)acin que las organi)aciones sociales mantienen frente al estado y seg(n sus posibilidades efectivas de configurar una vigorosa esfera p&blica societal que e'prese su pluralidad y diversidad! c! ' nivel de estado@ La democrati)acin del estado no slo se manifiesta en su compromiso de garanti)ar el e"ercicio efectivo de los derec os ciudadanos de manera omog&nea en todo el territorio y todos los grupos sociales$ sino tambi&n en sus acciones orientadas a institucionali)ar nuevas formas de control ciudadano y de rendicin de cuentas! Esos niveles de democraticidad admiten diferentes combinaciones que e'plican la actual disparidad de los escenarios democrticos en la regin$ A1 y que podramos condensar en tres escenarios alternativos@ X Un primer escenario posible es aquel en el que los avances a nivel de r&gimen poltico nacional y subnacional conviven con una presencia relativamente omog&nea del estado de derec o y un respeto por la diversidad y e'presiones plurales de la sociedad civil #Uruguay$ 5 ile y 5osta Kica pueden ilustrar a este primer tipo%! X Un escenario opuesto es aquel que revela debilidades tanto en t&rminos de r&gimen poltico #nacional y subnacional%$ como en el respeto por la diversidad del conte'to social y que cuenta con un estado d&bil en su presencia territorial como en la e'periencia social cotidiana #Dait%! X 6or (ltimo$ e'isten situaciones intermedias en las que las condiciones relativas al r&gimen poltico son cubiertas satisfactoriamente #registrando alternancias en el gobierno$ impulsando iniciativas innovadoras en materia electoral <tribunales electorales independientes$ voto electrnico$ etc!<% pero que revelan d&ficit de estatidad y enfrentan dificultades para erradicar la violencia privada #B&'ico$ ?rasil%! Mtra variante intermedia proviene de aquellos casos en que elecciones regulares y peridicas conviven con escenarios que plantean interrogantes respecto a la autonoma de las organi)aciones de la sociedad civil frente al estado #9ene)uela%! 5omo podr apreciarse$ esos escenarios presentan combinaciones dispares en sus procesos de democrati)acin al desatarse la crisis actual! /in embargo$ sus posibilidades de sobrellevar esta crisis no se cifran slo en la dinmica de la vida democrtica sino tambi&n en la disponibilidad de capacidades estatales que permitan ofrecer respuestas adecuadas a ese conte'to internacional! La crisis puede impactar sobre las dimensiones de estatidad y de ese modo incidir sobre los procesos democrticos de diferentes maneras$ seg(n qu aspectos del estado manifiesten debilidades que puedan resultar potenciadas ba"o ese conte'to crtico! X La crisis econmica puede ocasionar menores ingresos fiscales$ erosionando el cumplimiento de funciones bsicas #seguridad p(blica$ garanti)ar una moneda y un orden "urdico$ etc!% que definen un umbral mnimo de estatidad! El deterioro de estas capacidades no slo compromete la responsabilidad del estado de garanti)ar un orden sino que permite prever severas consecuencias para sus democracias! En este marco$ las democracias continuarn reali)ando elecciones peridicas y competitivas pero enfrentarn severas limitaciones para garanti)ar derec os bsicos en la vida cotidiana #seguridad p(blica$ acceso a la salud y a la educacin% y para conducir la economa! .simismo$ ello tambi&n puede diferir o abortar tareas de construccin estatal en aspectos democrticamente relevantes que ubiesen contribuido a e'pandir las fronteras de la democrati)acin en curso$ ya sea institucionali)ando nuevos derec os o nuevas formas de control democrtico! En otros t&rminos$ el deterioro de las capacidades estatales de primer orden$ les impone concentrarse en la recomposicin de capacidades mnimas$ relegando a un segundo plano la generacin de capacidades estatales democrticamente relevantes!

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Eos inspiramos y seguimos con algunas variantes$ una tipologa del mismo tenor sugerida por MP0onnell #2007@88<84%!

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X .l mismo tiempo$ el d&ficit de ciudadana puede verse agravado si los problemas fiscales ocasionados por la crisis acent(a la brec a de desigualdad ya e'istente! 0e ese modo se refor)ara un crculo vicioso entre sociedades desiguales y estados pobres que compromete la provisin de bienes p(blicos y ale"a la posibilidad de avan)ar acia una democracia de ciudadana! Estos posibles efectos de la crisis en curso sorprenden a los pases de la regin ba"o condiciones dismiles y ello ace que difiera la naturale)a de los desafos que tienen por delante! X .lgunos pases que ya acusaban d&ficit de estatidad notorios antes del estallido de la crisis debern redoblar sus esfuer)os para asegurar capacidades estatales de primer orden en un conte'to ms adverso en el que no estarn ausentes tensiones que pondrn a prueba la capacidad de procesar los conflictos democrticamente! X Mtros pases que contaban con capacidades estatales bsicas$ relativamente aseguradas$ enfrentarn turbulencias que demandarn concentrar sus esfuer)os en mantener esas condiciones oy amena)adas! La energa puesta en preservar esas capacidades de primer orden puede postergar el desarrollo de otras tareas estatales democrticamente relevantes! En otros t&rminos$ el empe*o de los gobiernos en asegurar capacidades estatales mnimas puede entrar en conflicto con el impulso democrtico a e"ercer mayor control sobre los recursos del estado y los criterios para definir su destino en conte'to de crisis! X 6or (ltimo$ algunos pases disponen de mayores capacidades para filtrar los efectos de la crisis$ contando con mayores c ances para procesar la conflictividad que &sta pueda desatar$ garanti)ando mbitos institucionali)ados para encau)ar sus efectos negativos! La diversidad de situaciones que reconoce la regin latinoamericana nos revela que los escenarios posibles ante la crisis pueden variar seg(n el itinerario recorrido por cada pas$ seg(n los logros alcan)ados tanto en su proceso de democrati)acin como de construccin estatal! Eso nos recuerda que los caminos a transitar para concretar las tareas pendientes no reconocen una va (nica y tampoco responden a un trayecto lineal$ con secuencias y etapas inevitables o ineludibles! Las vas y secuencias que adopt la democrati)acin en nuestros pases e'presan nuestra singularidad istrica y no repiten necesariamente el patrn que distingui a los pases noratlnticos que abitualmente sirven de referentes empricos de los modelos consagrados como clsicos! Es inocultable que nuestras democracias no an sido antecedidas por muc as de las condiciones de estatidad que respaldaron a las e'periencias democrticas de aquellos pases! /in embargo$ ello slo confirma que el camino y las secuencias a seguir sern distintos y nada indica que estos ensayos democrticos est&n condenados ine'orablemente al fracaso! .sumir que el estado es un soporte necesario para nuestras democracias debe servirnos para reconocer que su fortalecimiento no resulta a"eno a nuestros esfuer)os por perfeccionar la democracia y que ambas tareas son complementarias! 0esde luego la ausencia o debilidad de capacidades estatales condiciona las posibilidades de concretar muc as de las promesas democrticas y ello puede convertirse en una fuente potencial de desencanto para nuestros pueblos! /in embargo$ que esas capacidades oy no est&n disponibles no significa que no puedan crearse mientras persista la democracia! 6ara ello es preciso valorar los logros democrticos alcan)ados y convertirlos en una base de apoyo que nos permita afirmarnos y avan)ar acia otros mbitos$ a(n postergados$ dentro del proceso de democrati)acin! /in descuidar lo muc o que nos falta alcan)ar tambi&n puede resultar alentador valorar lo ya asegurado! 6or tal ra)n conviene no subestimar la cone'in y compromiso que nuestras sociedades manifiestan con la dimensin electoral de la democracia >refrendada en las

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m(ltiples y peridicas elecciones reali)adas desde su recuperacin< que act(a como un potente mbito de e'presin y demanda capa) de e'pandir sus efectos sobre otras dimensiones de la vida democrtica! *. CO+C#,-IO+EKefle'ionar sobre el estado y las capacidades que debe reunir para asegurar una gobernabilidad democrtica exige identificar capacidades .disponibles o faltantes( que permitan controlar los mrgenes de incertidumbre que esta crisis global representa para la democracia en nuestra regin! Eo resulta indistinto para la suerte de una democracia disponer o no de un estado capa) de cubrir estas funciones! Un mapeo de la realidad latinoamericana tal ve) nos e'i"a aceptar que en algunos casos estamos en presencia de estados incapaces de imponerse en ciertos aspectos centrales de la soberana y que una estatidad incompleta como la que padecen algunos estados latinoamericanos$ no puede de"ar de tener consecuencias serias para la edificacin de un orden democrtico! .fortunadamente$ el nuevo clima intelectual predominante en el mundo y la regin concede un lugar decisivo al estado como mbito de coordinacin y regulacin de"ando atrs ideas y polticas p(blicas que en los a*os 80 y 40 alentaban su demolicin! /in embargo$ que esa postura aya sido revisada no significa que la actual crisis encuentre a nuestros pases con estados dotados de suficiente fortaleza y capacidad para afrontarla! 6or el momento$ slo nos indica que an sido abandonados los mapas conceptuales que "ustificaron su desmantelamiento en aquellos a*os pero no implica necesariamente que la recuperacin de capacidades estatales encarada recientemente resulte suficiente ni que se despliegue de manera omog&nea en la regin! .simismo$ debemos aceptar que reconstruir y perfeccionar nuestros estados es parte de una tarea democrtica y que un estado fuerte y provisto de capacidades adecuadas no nos asegura su democraticidad! Esta cualidad depender de otras iniciativas$ acciones y dispositivos que permitan tornarlo compatible con la naturale)a de una democracia! En otras palabras$ no se trata de una mera recuperacin de capacidades estatales >como un acto refle"o frente al desmantelamiento previo< sino de entender ese fortalecimiento como parte inseparable de la construccin democrtica en curso! Una democracia d&bil <en sus posibilidades de control y rendicin de cuentas< no puede ser el precio a pagar por obtener un estado ms fuerte! 6or consiguiente$ los nuevos desafos globales debern enfrentarse capitali)ando la e'periencia acumulada durante este ciclo democrtico! .lgunos casos nacionales ense*an que el restablecimiento de la gobernabilidad >en otros conte'tos no menos desafiantes< se obtuvo en desmedro de la calidad de nuestras democracias <aunque ayan permitido su continuidad<$ de modo que conectar gobernabilidad$ estado fuerte y democracia no es slo un desafo terico y conceptual sino lo que es ms serio a(n$ una asignatura pendiente de orden prctico y operativo! La calidad de una democracia se apoya tanto en la vitalidad y potencial proveniente de lo p&blico(social como de lo p&blico(estatal! En otros t&rminos$ se nutre tanto de la energa originada en la capacidad de asociacin$ participacin$ deliberacin y auto<organi)acin de los ciudadanos para intervenir en la formulacin de los asuntos de inter&s general$ como de las capacidades colectivas que el estado debe garanti)ar para conformar un espacio com(n y compartido! 0ic os espacios no son e'cluyentes$ por el contrario$ se necesitan y refuer)an mutuamente pues una democracia requiere tanto de una sociedad civil activa y vigilante como de un estado vigoroso! /in embargo$ ese estado debe ser capa) de generar bienes p&blicos como de someterse al control y escrutinio p&blico para contrarrestar su opacidad y arbitrariedad! .mbas$ son dos caras inseparables y complementarias de lo p&blico(estatal @ una orientada a garanti)ar

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los derec os ciudadanos$ la otra a controlar y transparentar ese enorme poder del estado$ tan necesario como temible! $ibliogra)a .5VEKB.E$ Uo n B! 200A! :0emocrati)acin@ pasado$ presente y futuro;$ *erfiles !atinoamericanos$ EY 28$ B&'ico$ RL.5/M! ________. 2008! :Sntroduccin@ Bs all del acceso a la informacin;$ en Uo n B! .cIerman #coordinador%$ /s all del acceso a la informacin. 0ransparencia, rendicin de cuentas y estado de derec)o$ B&'ico$ /iglo ZZS! .OUSL.K 9SLL.EUE9.$ Luis R! 2008! "l aporte de la poltica p&blica y la 1ueva 2estin p&blica a la gobernanza $ 6resentacin en el ZSS 5ongreso Snternacional del 5L.0 sobre la Keforma del Estado y de la .dministracin 6(blica$ /anto 0omingo$ 70 octubre<2 de noviembre de 2008 #GGG!clad.org.ve3congreso3congreso45.)tml6. ?.UB.E$ [igmunt! 1444! !a globalizacin. Consecuencias )umanas$ /ao 6aulo$ Rondo de 5ultura Econmica! ________. 2001! "n busca de la poltica$ ?uenos .ires$ Rondo de 5ultura Econmica! ?MC.E.$ Eatalio! 200=! :0imensiones istricas de las transiciones a las democracias en .m&rica Latina;$ en 6EU0, !a democracia en 'mrica !atina. #acia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Contribuciones para el debate, ?uenos .ires$ 6EU0! ?MUK0SEU$ 6ierre! 144A! :Espritus del Estado! O&nesis y estructura del campo burocrtico;$ 7ociedad$ EY 8$ ?uenos .ires$ Racultad de 5iencias /ociales$ U?.! ?KE//EK 6EKESK.$ Lui) 5! 1448! :La reforma del Estado de los a*os noventa! Lgica y mecanismos de control;$ 8esarrollo "conmico$ E\ 110$ ?uenos .ires! 5DEKE/V]$ Ssidoro! 200A! :Elecciones en .m&rica Latina@ poder presidencial y lidera)go poltico ba"o la presin de la movili)acin de la opinin p(blica y la ciudadana;$ 1ueva 7ociedad$ EY 20A$ ?uenos .ires! 0E L. CMKKE$ 5arlos! 2004! :6opulismo radical y democracia en los .ndes;$ en 9ournal of 8emocracy en espa:ol$ /antiago de 5 ile$ 6ontificia Universidad 5atlica de 5 ile! 0M/ /.ECM/$ Bario! 1441! :6adroes de governabilidade na transi^ao democracia na .rgentina;$ en D&lgio Crindade #Mrg!%$ 'mrica !atina. "lei;<es e governabilidade democrtica $ 6orto .legre$ Editora da Universidade Rederal do Kio Orande do /ul! ________! 144=! !as estrategias de gobernabilidad en la crisis $ Snforme comparativo del 6royecto KL. 403011$ 6EU0<UEE/5M<5L.5/M$ ?uenos .ires #mimeo%! 0U?SEL$ Delmut! 1447$ =>u es neoconservadurismo?$ ?arcelona$ .nt ropos! ELS./$ Eorbert! 1447! "l proceso de la civilizacin. %nvestigaciones sociogenticas y psicogenticas$ ?uenos .ires$ Rondo de 5ultura Econmica! R.LECCM$ En)o! 144A! :5E6.L y la sociologa del desarrollo;$ +evista de la Cepal$ EY 18$ /antiago de 5 ile$ 5E6.L$ abril! RUVU].B.$ Rrancis! 2001! !a construccin del "stado. #acia un nuevo orden mundial en el siglo $$%$ ?uenos .ires$ Ediciones ?!

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OK.]$ Uo n! 2001! !as dos caras del liberalismo. @na nueva interpretacin de la tolerancia liberal$ ?arcelona$ 6aids! DESE$ Jolfgang! 144=! :El fin del estado<nacin y el nuevo orden mundial;$ 1ueva 7ociedad$ EY 172$ 5aracas! L.BMUESEK$ ?olvar! 2001! 8a %ndependAncia a !ula- dois sculos de poltica brasileira $ /ao 6aulo$ .ugurium editora! D.?EKB./$ U`rgen! 1448! /s all del "stado nacional$ B&'ico$ Rondo de 5ultura Econmica! ________! 1444! !a inclusin del otro. "studios de teora poltica $ ?arcelona$ 6aids! ________. 2000! :El Estado<nacin europeo y las presiones de la globali)acin;$ 1e, !eft +evie,$ EY 1$ Badrid$ .Ial! LE5DEEK$ Eorbert! 2008! :5ultura poltica y gobernabilidad democrtica;$ en Eorbert Lec ner$ Bbras escogidas.5$ /antiago de 5 ile$ LMB ediciones! B.SEJ.KSEO$ /cott y Cimot y K! /5ULL]! 2004! H.m&rica Latina@ Mc o lecciones de gobernabilidad;$ en 9ournal of 8emocracy #en espa*ol%$ 9ol! 1$ /antiago de 5 ile$ 6ontificia Universidad 5atlica de 5 ile! B.LLM]$ Uames! 1447! :6oltica econmica e o problema da gobernabilidade democrtica nos .ndes 5entrais;$ in Lourdes /ola #5omp!%$ "stado, mercado e democracia. *oltica e economa comparadas$ Ko de Uaneiro$ 6a) e Cerrra! B.EE$ Bic ael! 1448! !as fuentes del poder social, %%. "l desarrollo de las clases y los "stados nacionales, 4CDE(4F4G$ Badrid$ .lian)a! ________. 2008! :El poder autnomo del Estado@ sus orgenes$ mecanismos y resultados;$ en 6royecto de Boderni)acin del Estado$ !ecturas sobre el "stado y las polticas p&blicas+etomando el debate de ayer para fortalecer el actual $ ?uenos .ires$ Uefatura de Oabinete de Binistros! B.[[U5.$ /ebastin! 2002! :+0emocrati)acin o burocrati)acin- Snestabilidad del acceso al poder y estabilidad del e"ercicio del poder en .m&rica Latina;$ 'racauria$ EY 8! MP0MEEELL$ Ouillermo! 1447! :.cerca del estado$ la democrati)acin y algunos problemas conceptuales! Una perspectiva latinoamericana con referencias a pases poscomunistas;$ 8esarrollo "conmico$ 77$ EY 170$ ?uenos .ires! ________! 1448a! :Estado$ democracia y globali)acin! .lgunas refle'iones generales;$ +ealidad "conmica$ EY 118$ ?uenos .ires$ S.0E! ________! 1448b! :'ccountability Dori)ontal;$ 'gora. Cuadernos de "studios *olticos$ =$ EY 8$ ?uenos .ires #9erano%! ________! 2001! :'ccountability ori)ontal@ la institucionali)acin legal de la desconfian)a poltica;$ *ost8ata. +evista de +eflexin y 'nlisis *oltico$ EY 8$ ?uenos .ires! ________! 2002! :Las poliarquas y la #in%efectividad de la ley en .m&rica Latina; en Uuan B&nde)$ Ouillermo MP0onnell y 6aulo /&rgio 6in eiro #5omps!%$ !a (%n6"fectividad de la !ey y la "xclusin en 'mrica !atina$ ?uenos .ires$ 6aids! ________! 2007! :0emocracia$ 0esarrollo Dumano y 0erec os DumanosH$ en O! MP0onnell$ M! Sa))etta y U! 9argas 5ullell #5omps!%$ 8emocracia, desarrollo )umano y ciudadana. +eflexiones sobre la calidad de la democracia en 'mrica !atina $ Kosario$ 6EU0$ Domo /apiens!

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________! 200=! :Eotas sobre la democracia en .m&rica Latina;$ en 6rograma de Eaciones Unidas para el 0esarrollo #6EU0%$ !a democracia en 'mrica !atina. #acia una democracia de ciudadanas y ciudadanos$ ?uenos .ires$ 6EU0$ .ne'o en 50<KMB! ________! 2008! 8isonancias. Crticas democrticas a la democracia $ ?uenos .ires$ 6rometeo! ________! 2008! :Dacia un Estado de y para la democracia;$ en 6rograma de Eaciones Unidas para el 0esarrollo$ 8emocracia3"stado3Ciudadana. #acia un "stado de y para la 8emocracia en 'mrica !atina$ Lima$ 6EU0! M/[L.V$ Mscar! 148=! *olticas p&blicas y regmenes polticos- +eflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas$ ?uenos .ires$ Estudios 5E0E/! M/[L.V$ Mscar y Ouillermo MP0MEEELL! 148A! "stado y polticas estatales en 'mrica !atina- )acia una estrategia de investigacin$ ?uenos .ires$ 5E0E/35L.5/M! 6.LEKBM$ 9icente! 1448! "studio sobre el estado del "stado en 'rgentina $ 0ocumento de Craba"o EY 1$ ?uenos .ires$ Rundacin 5arlos .uyero! 6KMOK.B. 0E E.5SMEE/ UES0./ 6.K. EL 0E/.KKMLLM! 200=! !a democracia en 'mrica !atina. #acia una democracia de ciudadanas y ciudadanos $ ?uenos .ires$ 6EU0! ________! 2008! 8emocracia3"stado3Ciudadana. #acia un "stado de y para la 8emocracia en 'mrica !atina$ Lima$ 6EU0! 6K[EJMK/VS$ .dam! 1448! 0)e 7tate and t)e Citizen $ 6onencia presentada en el /eminario Snternacional :/ociety and t e Keform of t e /tate;$ /an 6ablo #?rasil%$ Bar)o 1448$ mimeo! KMO.L/VS$ Bic el! 144=! :0e la fractura Eorte</ur +Es posible un gobierno global-;$ 1ueva 7ociedad$ EY 172$ 5aracas! KM/.E9.LLME$ 6ierre! 2008! :Sdentidad nacional y democracia;$ 'rc)ivos del *resente, +evista !atinoamericana de 0emas %nternacionales$ EY =8$ ?uenos .ires! /5DUB6ECEK$ Uosep .! 2000! :La crisis del Estado fiscal;$ +evista "spa:ola de Control "xterno$ EY 1$ #dialnet!unirio"a!es3servlet3articulo-codigo% /SVVSEV$ Vatr yn! 1447! :Las capacidades y la autonoma del Estado en ?rasil y la .rgentina@ un enfoque neoinstitucionalista;$ 8esarrollo "conmico. +evista de Ciencias 7ociales $ EY 128$ ?uenos .ires$ S0E/! /VM56ML$ C eda! 1484! :El Estado regresa al primer plano@ estrategias de anlisis en la investigacin actual;$ Hona 'bierta$ EY 10$ Badrid$ Editorial 6ablo Sglesias! CMB.//SES$ Luciano! 1448! :Oobernabilidad y polticas p(blicas;$ en Ka(l Ur)(a y Relipe .g`ero #Editores%$ Iracturas en la gobernabilidad democrtica $ /antiago de 5 ile$ 5entro de .nlisis de 6olticas 6(blicas$ Universidad de 5 ile! 9.KO./ 5ULLELL$ Uorge! 2007! :.uditoras ciudadanas sobre la calidad de la democracia@ una erramienta para la identificacin de desafos democrticos;$ en O! MP0onnell$ M! Sa))etta y U! 9argas 5ullell #comps!%$ ob. cit. ________! 200A! 8emocratizacin y calidad de la democracia$ /an Uos& de 5osta Kica #mimeo%! J.L0B.EE$ 6eter! 2007! "l estado anmico. 8erec)o, seguridad p&blica y vida cotidiana en 'mrica !atina$ 5aracas$ Eueva /ociedad!

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JERRMKC$ Rrancisco! 1441! :Eotas sobre a crise do Estado<Ea^ao;$ *ensamiento %beroamericano$ EY 14$ Badrid$ 5E6.L$ Snstituto de 5ooperacin Sberoamericana! JE?EK$ Ba'! 1487! "nsayos sobre metodologa sociolgica$ ?uenos .ires$ .morrortu! ________! 1448! "conoma y 7ociedad, B&'ico$ Rondo de 5ultura Econmica! JKSODC$ EriI Mlin! 2008! :Sntroduccin;$ en E! M! Jrig t #Editor%$ +epensando la distribucin. 8el ingreso bsico ciudadano como alternativa para un capitalismo ms igualitario $ ?ogot$ Universidad de los .ndes!

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ANEXO ESTRATGICO El alcance global de la crisis financiera desatada en el a*o 2008 plantea novedosos y muy serios desafos para las democracias de la regin! En que medida stas podrn verse sacudidas por este contexto crtico y cules son las capacidades efectivas de sus estados para procesar este escenario sin comprometer su perdurabilidad y posibilidades de perfeccionamiento $ son cuestiones que no pueden estar ausentes en la agenda p(blica de estos pases! .unque en los (ltimos a*os se a ablado insistentemente sobre las restricciones que el proceso de globali)acin impone a la soberana de los estados nacionales$ oy debemos interrogarnos sobre el impacto de una crisis global$ a(n en curso$ sobre las democracias de la regin! +,u& consecuencias acarrear esta crisis para nuestros pases y sus democracias+,u& tareas sern necesarias para filtrar las implicancias adversas de este crtico conte'to sobre su desempe*o democrticoEstos interrogantes e'igen evaluar >entre otras cosas< las capacidades que re(nen los gobiernos democrticos para movili)ar recursos que permitan procesar las turbulencias desatadas por este escenario internacional y controlar los riesgos que puedan representar para su gobernabilidad! Es preciso aceptar que si bien el escenario global es el mismo para toda la regin$ no afecta a todos los pases por igual! Las situaciones varan de un pas a otro y sus posibilidades de respuesta difieren seg(n el desempe*o econmico y cuentas p(blicas$ el afian)amiento de sus instituciones y prcticas democrticas como tambi&n$ de acuerdo a la capacidad de sus estados para amortiguar los efectos de la crisis sobre el orden dom&stico! Esta (ltima dimensin resulta crucial pues si bien no es posible aislar a nuestros pases de ese clima internacional$ sus capacidades estatales sern decisivas para afrontar este conte'to y resguardar ciertos mrgenes de respuesta y accin frente a aqu&l! Dacer foco sobre el estado y las fortale)as que debe reunir para asegurar una gobernabilidad democrtica e'ige identificar capacidades disponibles y faltantes que permitan controlar los mrgenes de incertidumbre que esta crisis global representa para las democracias de la regin ! Eo resulta indistinto para una democracia la e'istencia de un estado capa) de cubrir estas funciones! /in embargo$ un repaso del mapa regional nos indica que no pocos estados a(n se revelan incapaces de imponerse en ciertos aspectos centrales de la soberana y la presencia de una estatidad incompleta$ no resulta indiferente para la edificacin y profundi)acin de un orden democrtico!

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.fortunadamente$ el nuevo clima intelectual predominante en el mundo y la regin concede un lugar decisivo al estado como mbito de coordinacin y regulacin de"ando atrs$ ideas y polticas p(blicas que en los a*os 80 y 40 alentaban su demolicin! /in embargo$ que esa postura aya sido revisada no significa que la actual crisis encuentre a nuestros pases con estados dotados de suficiente fortaleza y capacidad para afrontarla! 6or el momento$ slo nos indica que an sido abandonados los mapas conceptuales que "ustificaron su desmantelamiento$ pero no ello no significa que la recuperacin de capacidades estatales encarada recientemente resulte suficiente ni que se despliegue de manera omog&nea en la regin! .simismo$ debemos aceptar que reconstruir y perfeccionar nuestros estados es parte de una tarea democrtica y que un estado fuerte y provisto de capacidades adecuadas no nos asegura su democraticidad ! Esta cualidad depender de otras iniciativas$ acciones y dispositivos que permitan tornarlo compatible con la naturale)a de una democracia! En otras palabras$ no basta la recuperacin de capacidades estatales >como mero acto refle"o frente al desmantelamiento previo< sino que se trata de asumir ese fortalecimiento como parte inseparable de la construccin democrtica en curso! Una democracia d&bil en sus posibilidades de control y rendicin de cuentas no puede ser el precio a pagar por un estado ms fuerte! 6or consiguiente$ los nuevos desafos globales debern enfrentarse capitali)ando la e'periencia acumulada durante este ciclo democrtico! .lgunos casos nacionales ense*an que el restablecimiento de la gobernabilidad >en otros conte'tos no menos desafiantes< se obtuvo en desmedro de la calidad de nuestras democracias <aunque ayan permitido su continuidad<$ de modo que conectar gobernabilidad$ estado fuerte y democracia no es slo un desafo terico y conceptual sino una asignatura pendiente de orden prctico y operativo! La calidad de una democracia se apoya tanto en la vitalidad y potencial proveniente de lo p&blico(social como de lo p&blico(estatal! En otros t&rminos$ se nutre tanto de la energa originada en la capacidad de asociacin$ participacin$ deliberacin y auto<organi)acin de los ciudadanos para intervenir en la formulacin de los asuntos de inter&s general$ como de las capacidades colectivas que el estado debe garanti)ar para conformar un espacio com(n y compartido! 0ic os espacios no son e'cluyentes$ por el contrario$ se necesitan y refuer)an mutuamente pues una democracia requiere tanto de una sociedad civil activa y vigilante como de un estado vigoroso! /in embargo$ ese estado debe ser tan capa) de generar bienes p&blicos como de someterse al control y escrutinio p&blico para contrarrestar su opacidad y arbitrariedad! .mbas$ son dos caras inseparables y complementarias de lo p&blico(estatal @ una orientada a garanti)ar los derec os ciudadanos$ la otra a controlar y transparentar ese enorme poder del estado!

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.ecomendaciones para una agenda de investigaci&n Kefle'ionar sobre el estado y la gobernabilidad democrtica implica pensar primordialmente$ en su capacidad para reducir las formas cambiantes de incertidumbre que enfrenta una sociedad! /in embargo$ la e'periencia democrtica acumulada en estas (ltimas dos d&cadas sugiere evitar dos acepciones restringidas de gobernabilidad democrtica que resultan insuficientes para entender los desafos que &sta supone! En primer lugar$ la gobernabilidad democrtica no se reduce a gobernabilidad econmica ni a reponer certidumbre controlando ciertas variables macroeconmicas cruciales$ aun cuando ello resulte decisivo para la continuidad democrtica! En otros t&rminos$ las polticas que aseguran gobernabilidad no slo pueden ser "u)gadas por su efectividad para conducir esas variables$ sino tambi&n considerando sus efectos sobre la calidad de las instituciones! En suma$ la b(squeda de gobernabilidad no puede entenderse como una tarea independiente de la calidad de la democracia que se pretende sostener! En segundo t&rmino$ la gobernabilidad democrtica no se reduce al gobierno sino que comprende tanto el funcionamiento de &stos como el desempe*o de sus estados! Un estado efica) resulta decisivo para la gobernabilidad democrtica$ de modo que &sta e'ige amalgamar tanto recursos polticos aportados por los gobiernos de turno como recursos estatales provenientes de una construccin institucional sostenida y de mayor aliento! En lo concerniente al estado$ resulta imperioso identificar las capacidades disponibles y faltantes que permitan procesar la incertidumbre que esta crisis global >y otras situaciones no previstas< puedan representar para la democracia! Ello significa aceptar que >contrariamente a lo sostenido por la retrica anti< estatal de los a*os pasados< a(n es muc o lo que el estado puede acer para amortiguar los efectos adversos provenientes del conte'to internacional$ abandonando los enfoques que daban prematuramente por muerto al estado< nacin y nos convocaban a una :globali)acin pasiva; que llev a resignar capacidades y erramientas estatales cuando se tornaban ms indispensables! La actual revalori)acin del estado tambi&n debe tener correlato conceptual para pensar sus vnculos con la democracia! 9ale recordar que los mapas conceptuales disponibles no ayudaron a reconocer este estado faltante como parte de una tarea democrtica pendiente! En efecto$ ni la teora democrtica predominante repar en la importancia del estado >concentrndose en el r&gimen poltico< ni el estado fue pensado ms all de su dimensin econmica o administrativa$ subestimando su relevancia para sostener los derec os ciudadanos prometidos por la democracia! Es preciso elaborar por consiguiente$ una nueva agenda de investigacin que permita superar este doble reduccionismo conceptual que nos condu"o a pensar la democracia olvidando al estado$ como a ignorar que la construccin de este (ltimo tambi&n representa una tarea democrtica!

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Orientaciones y recomendaciones de polticas p/blicas 5mo conectar gobernabilidad$ estado y democracia no slo representa un reto terico y conceptual sino$ lo que es ms desafiante a(n$ una asignatura pendiente de orden prctico y operativo para los pases de la regin! La construccin de capacidades estatales no puede desligarse de la aspiracin de avan)ar acia un estado democrtico$ entendiendo a &ste como un ori)onte normativo que debe guiar nuestras acciones! 6ara ello es preciso reconocer con qu& estado cuentan sus democracias y )acia que estado deben tender. . tal efecto$ sugerimos distinguir entre capacidades estatales en sentido estricto que resultan decisivas para crear un orden en una sociedad$ independientemente de la forma poltica que &sta adopte para organi)arseQ y capacidades estatales democrticamente relevantes que favorecen la democrati)acin y no estn necesariamente presentes en todo tipo de estado! 0entro de las primeras ubicamos ciertas capacidades bsicas que definen un umbral mnimo de estatidad muc o antes de considerar si ese estado es o no democrtico! Las segundas incluyen nuevas responsabilidades y tareas que un estado democrtico debe sumar a un simple estado! En este caso$ no slo se trata de garanti)ar una moneda com(n y estable$ suprimir la violencia privada$ cobrar impuestos y reunir capacidades administrativas$ sino tambi&n sumar otras condiciones que resultan relevantes para una democracia! 0ic as capacidades se presentan combinadas de manera dispar en los pases de la regin al desatarse la crisis actual y reconocer esa variedad de situaciones resulta indispensable para definir estrategias de accin que contribuyan a resguardar a la democracia frente a las turbulencias que este conte'to desata! Los escenarios varan seg(n que aspectos del estado manifiesten debilidades que puedan resultar potenciados por la crisis$ creando condiciones dismiles para cada e'periencia democrtica y marcando de manera diferente$ la naturale)a de los desafos que tienen por delante! X .lgunos pases que acusaban d&ficit de estatidad notorios antes del estallido de la crisis debern redoblar sus esfuer)os para asegurar capacidades estatales bsicas en un conte'to ms adverso en el que no estarn ausentes tensiones que pondrn a prueba la capacidad de procesar los conflictos democrticamente! X Los pases que cuentan con capacidades estatales bsicas relativamente aseguradas$ enfrentarn turbulencias que demandarn concentrar sus esfuer)os en mantener esas condiciones oy amena)adas$ lo que tal ve) les signifique postergar el desarrollo de otras tareas estatales democrticamente relevantes!

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X Mtros pases disponen de mayores capacidades para filtrar los efectos de la crisis$ contando con mayores c ances para procesar la conflictividad que &sta pueda desatar$ garanti)ando mbitos institucionali)ados para encau)ar sus efectos negativos!

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