REPBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: GONZALO ZAMBRANO VELANDIA MEDELLN, SEIS (6) DE FEBRERO DE DOS MIL TRECE (2013) Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Instancia: Asunto: Tema: Invalidez de Acuerdos Municipales por vicios de carcter formal en su expedicin. REVISIN DE ACUERDOS GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO N 008 DEL 31 DE AGOSTO DE 2012 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE TMESIS 05001233100020120047400 NICA SENTENCIA N S2-003

La seora Secretaria General del Departamento de Antioquia, debidamente delegada por el seor Gobernador del Departamento de Antioquia, mediante escrito del 3 de octubre de 2012, dirigido al Tribunal Administrativo de Antioquia, manifiesta que actuando en ejercicio de la delegacin que le fuera conferida mediante el Decreto Departamental 266 de 2007, y en ejercicio de la facultad consagrada en el numeral 10 del artculo 305 Constitucional, y en cumplimiento de lo dispuesto por los artculos 119 y 120 del Decreto Ley 1333 de 1986, remite a esta Corporacin el Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2012, dictado por el Concejo Municipal de Tmesis (Antioquia), POR MEDIO DEL CUAL SE CREA LA PROTECCIN ESPECIAL DEL TERRITORIO EN TMESIS Y SE PROHBEN ALGUNAS PRCTICAS, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez del acto en mencin. PRETENSIONES

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La Secretaria General del Departamento solicita se emita un pronunciamiento acerca de la validez del Acuerdo en mencin, teniendo en cuenta que, como primer cargo, para la expedicin del mismo no se observ el procedimiento establecido para su estudio en segundo debate, infringiendo las normas vigentes respecto de la aprobacin de los acuerdos, con lo que se desconoce lo previsto por el artculo 73 de la Ley 136 de 1994, omisin de trmite que acarrea como consecuencia que dicho acuerdo carezca de validez por vicio de forma insubsanable. As mismo, en relacin al segundo cargo, se solicita a esta Agencia Judicial un pronunciamiento en torno a la validez del Acuerdo citado, en tanto que al Concejo Municipal de Tmesis no le asista competencia para establecer los usos del suelo y determinar las reas protegidas, disponiendo prohibiciones que estn reservadas al Legislador. HECHOS En apoyo del petitum que se somete al conocimiento del Tribunal, el escrito de la seora Secretaria General del Departamento de Antioquia, que debe reunir los requisitos de los numerales 2 a 5 del artculo 162 del Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) antes numerales 2 a 5 del artculo 137 Cdigo Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984)-, disposicin que trata del contenido mnimo de toda demanda que se promueva ante la jurisdiccin especializada en lo contencioso administrativo, trae como hechos en los que se apoya la pretensin invalidatoria del texto revisado y glosado, los que a continuacin se sintetizan:
El Concejo Municipal de Tmesis aprob en el mes de agosto de 2012, el

Acuerdo No. 008, mediante el cual se declar la totalidad del territorio del municipio como zona de proteccin especial y se prohibi la exploracin y la explotacin minera.
Los debates de dicho Acuerdo fueron llevados a cabo en las sesiones

ordinarias del mes de agosto de 2012, durante los das 28 (en comisin) y 31 (plenaria).
El Alcalde Municipal sancion el Acuerdo el 4 de septiembre de 2012, segn

constancia contenida en el mismo. FUNDAMENTOS DE DERECHO

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Muy sintticamente expresados, los argumentos del escrito petitorio se resumen a lo siguiente: El Concejo Municipal de Tmesis (Antioquia) al expedir el Acuerdo acusado, habra infringido los requisitos establecidos en el artculo 73 de la Ley 136 de 1994, en lo correspondiente a los trmites de aprobacin y expedicin de los Acuerdos Municipales, encontrndose de esta manera afectado de invalidez por expedicin irregular. Indica adems que el Concejo Municipal al expedir el Acuerdo acusado, infringi los requisitos correspondiente a los trmites de aprobacin y expedicin de los Acuerdos Municipales, toda vez que no se atendi el plazo all previsto de tres das que debe mediar entre el primero y el segundo debate de un proyecto de acuerdo; das que son comunes teniendo en cuenta que la Corte Constitucional ha sealado que todos los das de la semana son hbiles tanto para la Corporacin edilicia como para sus comisiones. Por otra parte, expresa la Autoridad Departamental que el Concejo Municipal de Tmesis, a pesar de tener competencia para establecer las normas necesarias para el control, la preservacin y la defensa ecolgica del municipio, dentro de lo cual encuadra la declaratoria de algunas zonas como reservas ambientales naturales, dicha competencia es concurrente con la de otras autoridades, tales como las Corporaciones Autnomas Regionales, adems de las autoridades de los niveles municipal, departamental, regional y nacional que participen en los programas y proyectos de desarrollo y conservacin ambiental de los recursos naturales que hayan sido discutidos y aprobados a nivel nacional y regional. Finalmente, se indica que el rgano deliberativo municipal careca de competencia para prohibir la exploracin y explotacin minera dentro del territorio de su jurisdiccin, por cuanto dicho asunto se encuentra regulado por el Legislador a travs del Cdigo de Minas, al establecer en sus artculos 31 a 38 el tema de las zonas reservadas, excluidas y restringidas para la actividad de la minera. INTERVINIENTES PROCESALES A tenor de lo normado por el artculo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986, el negocio se fij en lista por el trmino de diez (10) das, para que los interesados en defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad de los Acuerdos lo pudieran hacer. Teniendo tambin la opcin de solicitar la prctica de medios de prueba, habiendo transcurrido el aludido trmino en silencio, sin que se registrara ninguna intervencin ciudadana, ni siquiera de parte de las autoridades del Municipio de Tmesis.

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MINISTERIO PBLICO La Agencia del Ministerio Pblico a quien le correspondi por reparto conocer del asunto del rubro se notific del auto admisorio del escrito del seor Gobernador, sin intervencin de su parte. No encontrndose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el presente negocio previas las siguientes CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1.- Competencia. De conformidad con el numeral 10 del artculo 305 de la Constitucin Poltica, esta Corporacin es competente para conocer y decidir acerca de la validez de los Acuerdos de los Concejos Municipales que le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad. As mismo, el artculo 119 del Decreto Ley 1333, determina que si el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitucin, la Ley o la Ordenanza, lo remitir al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para que decida sobre su validez. 2.- Planteamiento del problema. Consiste en resolver si el Concejo Municipal de Tmesis (Antioquia) expidi irregularmente el Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2012, Por medio del cual se crea la proteccin especial del territorio en Tmesis y se prohben algunas prcticas, en tanto el mismo se habra expedido con desconocimiento de lo ordenado por el artculo 73 de la Ley 136 de 1994, que prescribe que los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a la consideracin de la plenaria de la Corporacin tres (3) das despus de su aprobacin en la comisin respectiva, como as entiende que ocurri el Gobernador Departamental. Por otra parte, y en el hipottico caso que no llegue a prosperar el primer cargo anunciado, deber la Sala resolver si el Concejo Municipal de Tmesis (Antioquia) se excedi en el uso de sus facultades constitucionales y legales, al expedir el Acuerdo citado, en tanto declar toda la jurisdiccin territorial del municipio como Zona de Proteccin Especial, a la vez que prohibi la exploracin y explotacin minera de metales. 3.- Acuerdo Municipal en relacin con el cual el seor Gobernador demanda un pronunciamiento de validez. El Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2012 del Concejo Municipal de Tmesis (Antioquia), en su totalidad, como unidad jurdica, como quiera que una de las glosas que se formulan
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consiste en que supuestamente habra sido expedido irregularmente. Los argumentos brevemente esbozados por la Secretaria General del Departamento en el escrito mediante el cual demanda la declaratoria de la invalidez del Acuerdo objetado, a cuyo examen y puntual solucin se aplica la Sala de Decisin, consisten en postular que el Concejo Municipal al expedir el Acuerdo acusado, infringi el requisito establecido en el artculo 73 de la Ley 136 de 1994, en lo correspondiente a los trmites de aprobacin y expedicin de los Acuerdos Municipales, encontrndose de esta manera afectado de invalidez por expedicin irregular. Seala que segn las normas vigentes, el acuerdo sometido a revisin estara afectado de ilegalidad por expedicin irregular por cuanto el segundo debate, en plenaria, se habra llevado a cabo por fuera de los trminos establecidos en la Ley, toda vez que la citacin al segundo debate, verificada el 31 de agosto de 2012, se cumpli sin que hubiera transcurrido el trmino de tres (3) das subsiguientes a la aprobacin del Acuerdo en la respectiva Comisin de la Corporacin, con lo cual se estara configurando un vicio en su proceso de formacin. La Sala de Decisin emprende el estudio de los cargos de supuesta invalidez propuestos por el extremo procesal accionante, dentro del cauce argumentativo que enseguida se explica: 1. El Acuerdo impugnado. Acuerdo Nmero 008, expedido el 31 de agosto de 2010, Por medio del cual se crea la proteccin especial del territorio en Tmesis y se prohben algunas prcticas, visible a folios 7 a 13 del paginario, el cual, de conformidad con lo plasmado en el acervo probatorio que obra en el expediente, fue discutido y aprobado en dos sesiones ordinarias en diferentes fechas, siendo aprobado el da 31 de agosto de 2012. 2. Los perodos de sesiones. Establece el artculo 23 de la Ley 136 de 1994, que las sesiones tanto de la Comisin como de la Plenaria del rgano colegiado se llevan a cabo dentro de los perodos legalmente habilitados al efecto, sealando que:
Artculo 23. Perodo de sesiones. Los concejos de los municipios clasificados en categoras especial, primera y segunda, sesionarn ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto sealado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y mximo una vez por da, seis meses al ao, en sesiones ordinarias as: a) El primer perodo ser en el primer ao de sesiones, del dos de enero posterior a su eleccin, al ltimo da del mes de febrero del respectivo ao. El segundo y tercer ao de sesiones tendr como primer perodo el 5

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comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril; b) El segundo perodo ser del primero de junio al ltimo da de julio, y c) El tercer perodo ser del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal. Los concejos de los municipios clasificados en las dems categoras, sesionarn ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto sealado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al ao y mximo una vez (1) por da as: febrero, mayo, agosto y noviembre. Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harn tan pronto como fuere posible, dentro del perodo correspondiente. PAR. 1Cada perodo ordinario podr ser prorrogado por diez das calendario ms, a voluntad del respectivo concejo. PAR. 2Los alcaldes podrn convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideracin..

Se convendr entonces en que los perodos de sesiones ordinarias de las corporaciones edilicias son los previstos en el artculo 23 de la Ley 136 de 1994, y que las sesiones de los concejos distritales y municipales son tan slo de dos especies, ordinarias y extraordinarias, como son: 1 Sesiones ordinarias que se llevan a cabo en la respectiva cabecera municipal, en el recinto especialmente sealado al efecto, por derecho propio, mximo una vez por da, con la siguiente distribucin teniendo en cuenta la categora a la que pertenezca el Municipio: 1.1. Los municipios de categora especial, de primera y segunda categora, se renen en tres (3) oportunidades durante el ao, por un lapso de seis (6) meses, que se reparten de la siguiente manera: 1.1.1. En el primer perodo del primer ao de sesiones luego de elecciones, durante los meses de ENERO y FEBRERO.
1.1.2. En el segundo y tercer ao de sesiones se rene los meses de

MARZO Y ABRIL primer perodo-; JUNIO y JULIO segundo perodo-; y OCTUBRE y NOVIEMBRE tercer perodo-. Los concejos municipales de TERCERA, CUARTA, QUINTA Y SEXTA categora se renen en sesiones ordinarias que se llevan a cabo en la respectiva cabecera municipal, en el recinto especialmente sealado
1.2. 6

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al efecto, por derecho propio, cuatro (4) meses en el ao y mximo una vez por da, durante los meses de FEBRERO, MAYO, AGOSTO y NOVIEMBRE. 2 Sesiones extraordinarias que son las que tienen lugar por convocatoria del Alcalde, en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideracin. Recapitulando, se tendra que el Concejo Municipal de Tmesis (Antioquia), se reuni por derecho propio en el mes de AGOSTO de 2012, con el propsito de cumplir las funciones que constitucional tanto como legalmente tiene asignadas, habindose surtido, para el asunto que de momento nos convoca, los dos debates reglamentarios correspondientes al proyecto que ms tarde se convertira en el Acuerdo No. 008 que ya se individualiz e identific con toda precisin en estos pliegos. 3. Los debates requeridos para que un proyecto sea Acuerdo. En efecto, el artculo 73 de la Ley 136 de 1994, sera el mandato legal que habra resultado desconocido en tanto por el mismo se tiene previsto:
Artculo 73. Debates. Para que un proyecto sea acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos das. El proyecto ser presentado en la secretara del concejo, la cual lo repartir a la comisin correspondiente donde se surtir el primer debate. La presidencia del concejo designar un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponder a la sesin plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideracin de la plenaria de la corporacin tres das despus de su aprobacin en la comisin respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podr ser nuevamente considerado por el concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular. Ser archivado el proyecto que no recibiere aprobacin y el aprobado en segundo debate lo remitir la mesa directiva al alcalde para su sancin..

A tenor de lo expresado en la disposicin antes duplicada, se tiene que todo proyecto de Acuerdo en su proceso de formacin ha de sufrir dos (2) debates al interior de la respectiva corporacin edilicia, los cuales deben verificarse en das distintos, primero a nivel de comisin y luego en el de la plenaria, debindose superar un condicionamiento de carcter temporal cual es que, aprobado el proyecto de acuerdo en la respectiva comisin slo podrn ser sometidos al conocimiento de la plenaria pasados tres (3) das.
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Tal como se indic ms arriba el proyecto de Acuerdo que ms tarde se convirti en el Acuerdo No. 008 del 31 de agosto de 2012 del Concejo Municipal de Tmesis (Antioquia), segn certificacin allegada por la Secretara de la Corporacin mencionada, fue discutido y aprobado en Comisin el da 28 de agosto de 2012, luego, siguiendo atentamente el mandamiento legal enunciado en el precitado artculo 73, no poda haber sido sometido a la consideracin de la plenaria del ente colegiado el da treinta y uno (31) de agosto siguiente, como quiera que para entonces tan slo haban transcurrido dos (2) das subsiguientemente a la aprobacin que acababan de recibir en la comisin competente, con lo cual, si as ocurri, es claro que por el concepto examinado el ejecutivo departamental tiene razn en sus pretensiones invalidatorias. Para abundar en razones, es pertinente nos remitamos a lo dispuesto por el artculo 61 de la Ley 4 de 1913, Cdigo de Rgimen Poltico y Municipal, en tanto estatuye que cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal da, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche del da anterior..., con lo cual, retomando el asunto que se encuentra pendiente de solucin, se tiene que el proyecto de acuerdo que se aprob en sesin de la comisin que se llev a cabo el da 28 de agosto de 2012, slo poda ser llevado al conocimiento de la plenaria tres (3) das despus, que se empezaban a descontar a partir de la medianoche del mencionado da veintiocho (28) de agosto, con lo cual, es palmario que no poda ser debatido en la plenaria del da treinta y uno (31) de agosto, y que si as se hizo se vulner una de las etapas que obligatoriamente debi tenerse en cuenta dentro del proceso de formacin de la voluntad de la Administracin. De suerte que el dies a quo del trmino de tres (3) das que deban transcurrir antes de que el proyecto pudiera ser sometido al conocimiento de la plenaria, para el caso de marras, empezaba a contarse desde el momento siguiente a la medianoche del da anterior, esto es, a partir del primer minuto del da veintinueve (29) de agosto, al que se agregan los dos (2) das subsiguientes, el treinta (30) y el treinta y uno (31), con vencimiento a la media noche del ltimo de los das antes citados, el cual para efectos prcticos adquiere la condicin de dies ad quem. De suerte que por este aspecto resultara no slo vulnerado el precepto legal antes duplicado, el artculo 73 de la Ley 136 de 1994, sino que tambin en este punto y bajo estas consideraciones, tendra lugar la sancin de invalidez que respecto del Acuerdo Municipal de origen espurio ha previsto el artculo 24 ejusdem. En consecuencia, si el Concejo Municipal de Tmesis (Antioquia) debati en sesin plenaria el proyecto que a la fecha es el Acuerdo Municipal 008 del 31 de agosto de 2012, sin que hubiera transcurrido el trmino de tres (3) das previsto por el inciso segundo del artculo 73, la aprobacin que recibi en la sesin plenaria del da treinta y uno (31) de agosto sera invlida, como lo es, a
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no dudarlo, el Acuerdo que severamente ha cuestionado el seor Gobernador Departamental; ms todava, en tal sentido se pronuncia el artculo 24 de la Ley 136 de 1994, el cual es del siguiente texto:
ARTCULO 24. INVALIDEZ DE LAS REUNIONES. Toda reunin de miembros del Concejo que con el propsito de ejercer funciones propias de la corporacin, se efecte fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecer de validez y sic- los actos que realicen no podr drsele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones sern sancionados conforme a las leyes..

La disposicin permite apreciar, justamente dentro de la perspectiva que aborda el Tribunal en esta oportunidad, la de la validez/invalidez de los Acuerdos revisados, que para el legislador ordinario son invlidas las reuniones de los miembros de los Concejos Municipales que se realicen con el propsito de ejercer las funciones propias de la Corporacin por fuera de las condiciones legales y reglamentarias lugar de la sesin, recinto en el que se llev a cabo, presencia de los intervinientes, perodo y mes del ao, etc.-, y a sus actos no podr drseles efecto alguno, y adems, respecto de quienes participen en ellas, establece la norma que sern sancionados de acuerdo con las leyes, dando a entender que por lo menos el juicio disciplinario se estara abriendo paso. Con lo cual, y sin necesidad de acudir a otros argumentos ni de revisar los dems cargos propuestos, desde el punto de vista recin expuesto, la invalidez del acuerdo refulge palmaria. En mrito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.Se declara la INVALIDEZ del Acuerdo Municipal Nmero 008 del 31 de agosto de 2012, dictado por el Concejo Municipal de Tmesis (Ant.), Por medio del cual se crea la proteccin especial del territorio en Tmesis y se prohben algunas prcticas, respecto del cual el Gobernador Departamental impetr un pronunciamiento acerca de su validez. SEGUNDO.COMUNQUESE esta decisin al seor Alcalde Municipal y al seor Presidente del Concejo Municipal de Tmesis (Ant.).

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TERCERO.Por la Secretara de la Corporacin se compulsar copia de lo actuado para ante la Procuradura General de la Nacin para los efectos indicados en el artculo 24 de la Ley 136 de 1994. CUARTO.origen. DEVULVANSE las pertinentes diligencias a la oficina de

CPIESE, NOTIFQUESE, COMUNQUESE Y CMPLASE Discutido y Aprobado en Sala de la fecha Acta N 10

LOS MAGISTRADOS,

GONZALO ZAMBRANO VELANDIA

BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUOZ

JORGE OCTAVIO RAMREZ RAMREZ

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