TEMA 1.

- LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: EN PARTICULAR,

LA DE ORDENACIÓN O DE LIMITACIÓN.

1. Modalidades de actividad administrativa.

2. La actividad de ordenación o regulación y la de control.

3. Principios generales.

4. Los instrumentos de ordenación.

5. Los instrumentos de control.

6.- La resolución de conflictos entre particulares por la Administración.

 1. Modalidades de actividad administrativa.

La Administración públicas y demás Entes del sector público actúan para defender los intereses
generales.

Existen diversos criterios para identificar la actividad de la Administración:

• DESDE EL PUNTO DE VISTA MATERIAL: La Administración interviene en diversos

ámbitos o sectores (sanidad, educación, seguridad, etc.), lo que permite diferenciar su
actividad de la desarrollada por otros Poderes públicos: como el legislativo o el judicial.

• DESDE EL PUNTO DE VISTA FORMAL: En los diversos ámbitos materiales en los que
interviene, la Administración puede realizar distintas actividades (actividades técnicas
y/o jurídicas; y puede actuar sometida al Derecho público, o utilizar también técnicas
propias del Derecho privado.

• DESDE EL PUNTO DE VISTA INSTRUMENTAL: En cada uno de esos ámbitos o sectores

materiales, la Administración utiliza diversos instrumentos jurídicos (que se rigen por
la correspondiente normativa).
DESDE EL PUNTO DE
VISTA MATERIAL:

HOY ES
PRÁCTICAMENTE
IMPOSIBLE PENSAR
EN UN SECTOR
QUE NO HAYA SIDO
OBJETO DE
REGULACIÓN

Y EN CADA UNO DE
ELLOS LOS
INTERESES
PÚBLICOS EN JUEGO
SON DIFERENTES,
POR LO QUE
TAMBIÉN SON MUY
VARIADAS
LAS FORMAS DE
ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA
SOBRE EL
CORRESPONDIENTE
SECTOR
 No analizaremos, pormenorizadamente, todos estos
sectores materiales.

 Más limitadamente, nos centraremos en explicar

sintéticamente las principales técnicas o
instrumentos que el Ordenamiento Jurídico pone a
disposición de la Administración para intervenir en
los diversos sectores materiales.
 CLASIFICACIÓN CLÁSICA

La doctrina administrativista ha utilizado diversos criterios para clasificar, dentro

de cada sector material, los distintos tipos de actividad administrativa.

La clasificación clásica de Jordana de Pozas

Utiliza como criterio: El efecto que cada una de esas actuaciones administrativas
tiene sobre la libertad de acción y los derechos de los particulares, esto es,
atiende a la intensidad de la intervención administrativa sobre los ciudadanos.

Distingue tres tipos de actividades:

 Actividad de ordenación, limitación o de policía (= Tema 1).

 Actividad de fomento o incentivadora (= Tema 2).
 Actividad de prestación de servicios (= Tema 3).
 Clasificación de Jordana de Pozas:
Actividad de limitación o de policía:

Se incluyen todas las actuaciones de la Administración pública que restringen la libertad, los derechos o la
propia acción de los administrados (= ciudadanos).

HISTÓRICAMENTE, la idea de policía se asociaba a la cosa pública. El término “polis” hace referencia a la
ciudad y la ciudadanía. Sin embargo, POSTERIORMENTE, perdió ese significado englobando, únicamente,
las actividades administrativas de mantenimiento del orden y la seguridad pública, es decir, la policía de
seguridad en sentido estricto = cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, que son los cuerpos armados de
funcionarios creados para desarrollar la labor de policía -un término que acaba designando al propio cuerpo
(= la Policía nacional, la Guardia civil, la Policía autonómica, etc.)-. Su función es el mantenimiento del orden
público (Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana).

HOY existe una concepción más amplia, que comprende todas aquellas actuaciones administrativas de
ordenación, regulación y control. La actividad de policía ya no puede identificarse, exclusivamente, con las
funciones represivas, sino que abarca, también, funciones preventivas, a través de la utilización de
instrumentos que limitan o condicionan el ejercicio de las actividades de los ciudadanos (por ejemplo,
mediante la exigencia de licencias o autorizaciones, inscripciones en registros, auditorias, controles e
inspecciones, etc.) para preservar el interés general. Pero esta actividad incluye, también, toda la
organización encargada de verificar su cumplimiento y que, en ocasiones, dispone de cuerpos específicos de
funcionarios = Policías locales, Inspectores (en materia de urbanismo, sanidad, educación, etc.).

LA TERMINOLOGÍA TRADICIONAL DE “ACTIVIDAD DE POLICÍA” SE SUSTITUYE POR LA DE ORDENACIÓN, O

DE INTERVENCIÓN O LIMITACIÓN, AUNQUE TAMBIÉN CONTINÚE UTILIZANDOSE AQUEL TERMINO.
Actividad de fomento:

• Es aquella actividad pública con la que la Administración pretende

estimular actividades privadas que satisfacen necesidades públicas o que
son de utilidad o interés general, sin emplear medios de policía, ni de
servicio público (sino de carácter honorífico, jurídicos, o económicos -
como las exenciones, o las subvenciones, etc.-).

Actividad de prestación o de servicio público:

• Se dirige a atender las necesidades de los ciudadanos (por ejemplo:

sanidad, enseñanza, transportes, abastecimiento de aguas, etc.).
NO OBSTANTE:

Esa clasificación tripartita que, en líneas generales, se mantiene, y que es la más común en nuestro
Derecho positivo) ES INSUFICIENTE, porque HAY ACTIVIDADES Y MEDIDAS (como la planificación, o
las actuales técnicas regulatorias de los mercados y de defensa de la competencia) que NO ENCAJAN
EN NINGUNA DE ESAS TRES MODALIDADES, O PRESENTAN RASGOS COMBINADOS. Tal es el caso, por
ejemplo:

-De la actividad de defensa de las competencias;

-O de las funciones de indudable carácter cuasi-judicial, de tipo sancionador y arbitral, que no

encajarían en ninguna de las tres clases de actuación indicadas (aunque hay autores que las incluyen
dentro de las actuaciones de limitación o policía).

Pero la actividad sancionadora es distinta de la actividad de limitación o de policía, porque su

objetivo principal es garantizar el cumplimiento de la legalidad y no el de limitar los derechos de los
particulares. Su puesta en marcha sólo tiene lugar cuando exista una previa infracción administrativa.
(Esta materia merece un tratamiento diferenciado, que realizamos en el Tema 4 del Programa).

En el caso de la actividad arbitral de la Administración pública se trata de una actividad de

administrativa de mediación entre los intereses y derechos de los particulares; es una actividad que
ni fomenta, ni da prestaciones, ni sanciona, ni limita derechos, sino que con ella la AAPP decide o
arbitra entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando como verdadero árbitro mediador.
 Las técnicas de intervención han evolucionado

SE PASA: A:
2. LA ACTIVIDAD DE ORDENACIÓN O REGULACIÓN Y LA DE CONTROL

Se entiende por ORDENACIÓN O REGULACIÓN el conjunto de

potestades e instrumentos que utilizan los Poderes públicos para
incidir en el ejercicio de las actividades de los particulares,
restringiendo su esfera de derechos y libertades, pero sin sustituir
con su actuación la actividad de éstos

¿POR QUÉ LO HACE?

Para garantizar o preservar el interés general

 Y ello porque la mayor parte de las actividades que pueden incidir en el interés general,
(que los Poderes públicos están obligados a preservar), no se realizan, directamente, por
la Administración, sino por los particulares.

• Hay un grupo, que por su naturaleza, tienen una orientación que coincide con el interés
general (la actividad de una fundación, de una ONG), por lo que la Administración se limita
a estimularlas y a prevenir desviaciones.

• Sin embargo, hay otras actividades que, potencialmente, son lesivas para el interés
general (por ejemplo, la apertura de una industria, la instalación de una terraza en la acera
o en un parque, la construcción de un edificio, etc.).

• En estos casos, partiendo de que, efectivamente, los ciudadanos no son titulares de

derechos absolutos o ilimitados, la Administración procede a aprobar reglamentaciones,
estableciendo requisitos para su ejercicio (tales como autorizaciones, concesiones, etc.); o
dando respuestas frente a las posibles infracciones administrativas que se cometan, ya sea
mediante mecanismos de intervención directa (expropiaciones, sanciones, órdenes), o
potestades y técnicas de mero control (inspecciones, acreditaciones, etc.), TODO ELLO
PARA PRESERVAR EL INTERÉS GENERAL.
Toda esa labor planificación, ordenación, condicionamiento y control a la que se
somete la actividad de los ciudadanos conforman la denominada actividad de
intervención, de ordenación o regulación administrativa y de control.

Actualmente, existe la tendencia de calificar esta actividad pública como

regulación (Esteve Pardo, Muñoz Machado, etc.).

En nuestros días, la actividad de ordenación o regulación es la más extensa

Sin embargo, el resto de las actividades administrativas (fomento, servicio

público), actividades económicas, etc., se ha replegado como consecuencia de los
procesos de liberalización, de privatización y desregulación.

En su conjunto, la presencia de la
Administración no ha disminuido, pues, la
actividad administrativa de ordenación o
regulación sale fortalecida
 3. PRINCIPIOS GENERALES

 No existe un régimen jurídico general aplicable a toda la

actividad administrativa de policía o de ordenación (o de
regulación).

¿Por qué?

 Porque en cada sector de la vida social y económica,

nuestro OJ establece reglas específicas, distintas unas de
otras.
 No obstante lo anterior, sí que se pueden
identificar una serie de principios jurídicos
que presiden toda esta actividad:

A) PRINCIPIOS FORMALES

B) PRINCIPIOS SUSTANTIVOS O DESDE EL PUNTO DE VISTA MATERIAL

 La actividad de ordenación (de regulación) o de limitación está sometida:

A) PRINCIPIOS FORMALES:

 EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY, que deriva del principio de legalidad (art.

103 CE) La actividad de ordenación está sometida al principio de
reserva legal (o a la exigencia de previa habilitación por la Ley, en sus aspectos
básicos) para regular, condicionar o restringir los derechos e intereses legítimos
de los ciudadanos. Si bien, se admite la colaboración de los Reglamentos
ejecutivos.

 EL PRINCIPIO DE ESPECIFICACIÓN No sólo es necesario que haya

una habilitación legislativa, que ésta sea previa y expresa, sino además, esta
habilitación debe ser, también, concreta y específica, esto es, debe fijar las
condiciones básicas de ejercicio de esa potestad.
 B) PRINCIPIOS SUSTANTIVOS:
• LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD (= adecuación de los medios a
los fines), lo que exige realizar un juicio de idoneidad, utilidad práctica o
coherencia entre los medios utilizados y los fines que se persiguen; y
“favor libertatis” (si hay varios medios que permiten alcanzar el mismo fin
deberán utilizarse el menos restrictivo de la libertad de los ciudadanos). No
debe olvidarse que esta actividad de ordenación conlleva restricciones y
limitaciones para los particulares (art. 4 Ley 40/15 RJSP). hMps://www
.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2015-10566).

• LOS PRINCIPIOS DE BUENA FE, DE PROTECCIÓN DE LA CONFIANZA

LEGÍTIMA (3.1 e) LRJSP) y del PRECEDENTE ADMINISTRATIVO como
manifestación del principio de igualdad: La buena fe es la creencia por
parte de la persona titular del órgano administrativo de que su actuación
es lícita y conforme a Derecho. La protección de la confianza legítima
supone la necesidad de observar en el futuro la misma conducta y aceptar
las consecuencias vinculante que se desprenden de los propios actos,
porque en caso contrario se estaría vulnerando la confianza legítima
depositada por el ciudadano en la Administración. Por su parte, el principio
de igualdad (art. 14 de la CE) exige que si el supuesto de hecho es el
mismo, deberá aplicárseles consecuencias iguales (= precedente
administrativo), debiendo motivar aquellas actuaciones que sean
contrarias a sus precedentes administrativos.
 4. POTESTADES E INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN.

I. LA ACTIVIDAD DE ORDENACIÓN es la que se dirige a

establecer mediante NORMAS JURÍDICAS los requisitos y
cargas que deben cumplir los ciudadanos para ejercer
determinados derechos o para realizar determinadas
actividades. Se trata de una manifestación de la potestad
normativa. La ordenación primaria es competencia del
Poder Legislativo, a quien corresponde tramitar y aprobar
normas con rango de Ley, correspondiendo a las
Administraciones públicas la ordenación secundaria, esto es,
la aprobación de Reglamentos ejecutivos o de desarrollo de
las Leyes.
 4. POTESTADES E INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN.

II.- Además de las Leyes (emanadas del Poder legislativo), y de los Reglamentos (emanados del
Poder Ejecutivo), existen otros instrumentos de ordenación de la actividad privada: LA
PLANIFICACIÓN ADMINISTRATIVA:

 Es una técnica administrativa mediante la que se pretende programar y

racionalizar las actuaciones que se deben desarrollar en un determinado ámbito
de ordenación para lograr una serie de objetivos. De esa forma se excluye la
improvisación, se eliminan las incertidumbres e inseguridades.

 Los planes tienen diversa naturaleza y distinto grado de vinculación. Por ejemplo:
La Planificación económica general (art. 131 de la CE) puede limitar la libertad de
empresa (articulo 38 CE). No obstante, en el Ordenamiento Jurídico español no
existe una planificación general de la economía, sino, únicamente, en
determinados sectores (energía eléctrica, transporte, etc.) en los que si existen
Planes que se imponen imperativamente a las actividades privadas que en éstos se
desarrollen. La planificación Territorial y de los recursos naturales, (articulo 45 de la
CE) :Los Poderes Públicos deben velar por su utilización racional, de ahí la
existencia de los Planes territoriales y urbanísticos.
 4. POTESTADES E INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN.

III.- LOS REGLAMENTOS TÉCNICOS: El Derecho positivo la ha definido como “la actividad por la que
se unifican criterios respecto a determinadas materias y se posibilita la utilización de un lenguaje
común en un campo de actividad concreto”.

En nuestro Ordenamiento Jurídico hay 2 medios para otorgar a las reglas técnicas un valor
jurídico que trasciende de lo puramente privado:

1) LOS REGLAMENTOS TÉCNICOS (= Son Disposiciones SE ELABORAN

normativas de carácter general y vinculante: En los que PARA TUTELAR LA
SEGURIDAD
se recogen las especificaciones o características de INDUSTRIAL Y DE
productos o instalaciones, ya sean industriales o de otro LAS
EDIFICACIONES,
tipo, como, por ejemplo, las condiciones de su LA CALIDAD DE
fabricación o construcción, distribución o LOS PRODUCTOS,
EL DERECHO DE
comercialización, o los requisitos para su autorización LOS
(Tal es el caso, por ejemplo, del Código Técnico de la Edificación (RD CONSUMIDORES O
314/2006, de 17 de marzo). EL MEDIO
AMBIENTE
2) La normalización (también denominada estandarización):

Cada vez es más frecuente que la elaboración de las reglamentaciones técnicas se remita a
organizaciones privadas, de ámbito estatal, europeo o internacional, que gozan del reconocimiento de
las propias empresas o sectores económicos afectados, y que se suelen denominar ORGANISMOS O
INSTITUCIONES DE NORMALIZACIÓN (en el ámbito internacional: La International Organization for
Standarization (ISO); en el ámbito europeo: El Comité Europeo de Normalización (CEN); en España: La
Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR) hLp://www.aenor.es/aenor/inicio/home/home.asp

Para constituirse en organismo de normalización es necesaria la autorización o reconocimiento por la

Administración competente en materia de calidad y seguridad industrial.

Las normas técnicas elaboradas por estos organismos (por ejemplo: las normas ISO, UNE, etc.) no
tienen naturaleza jurídico pública. Su eficacia depende de la aceptación voluntaria por las empresas
interesadas y de ahí que esta modalidad de producción normativa se denomine AUTORREGULACIÓN = Es
una facultad que el Poder público reconoce a Entidades privadas (nacionales, europeas o
internacionales) para establecer normas técnicas de aplicación repetitiva o continuada, también
conocidas como estándares, que no tienen carácter vinculante.

Pese a ese carácter voluntario, lo cierto es que la aceptación y aplicación de las normas técnicas
mencionadas tiene su reflejo en el mercado, en la medida en que garantizan al consumidor la correcta
actuación de las empresas, ya sea en lo relativo a la seguridad y calidad de sus productos o servicios
como en el respeto al medio ambiente. Para ello se prevé, en algunos casos, la emisión de
declaraciones públicas, acreditaciones o certificaciones expedidas por estos Organismos de certificación
acreditados.
 5.- Los instrumentos de control.

SON TÉCNICAS JURÍDICAS UTILIZADAS POR LA ADMINISTRACIÓN, DE ACUERDO CON LAS

LEYES, PARA VERIFICAR Y GARANTIZAR QUE LAS ACTIVIDADES PRIVADAS CUMPLEN LAS
NORMAS, Y QUE EN CASO DE INFRINGIRLAS SE IMPONDRÁ LA CORRESPONDIENTE
SANCIÓN (cuyo estudio se realiza en el tema 4):

Esas potestades e instrumentos de intervención y control pueden exigirse ex

ante o con carácter previo al ejercicio del derecho o de la actividad (por
ejemplo: las autorizaciones), o ex post, es decir, una vez iniciado el ejercicio del
derecho o de la actividad, a fin de verificar su cumplimiento (por ejemplo: las
auditorias, las evaluaciones, etc.).
 CLASES DE INSTRUMENTOS DE CONTROL
(EN FUNCIÓN DEL GRADO DE INCIDENCIA EN LA ESFERA JURÍDICA DE DERECHOS Y LIBERTADES DE LOS CIUDADANOS).

1) Las técnicas de INFORMACIÓN (son las menos restrictivas).

2)Las técnicas de CONDICIONAMIENTO.

5.3) Las técnicas ABLATORIAS.

 5.1) LAS TÉCNICAS DE INFORMACIÓN:

• Estas técnicas se limitan a garantizar el acceso de la Administración a la información

sobre sobre las circunstancias personales o las actividades realizadas por los sujetos
particulares.

• Objetivos: De una parte, facilitar el control sobre dichos sujetos y sus actividades; y, de
la otra, para facilitar el diseño de concretas políticas públicas.

• ¿De qué forma o a través de qué instrumentos obtiene la Administración dicha

información?

– Según los casos, el Ordenamiento Jurídico impone legalmente a los ciudadanos

una serie de deberes:

a) De identificación y de registro,
b) De documentación,
c) O de comunicación.
a) Deberes de identificación y de registro:

• Respecto de los particulares: La exigencia del DNI, o la asignación de un

número de identificación fiscal. Además, los particulares tienen la obligación
de inscribir en determinados Registros administrativos determinados datos,
actos o hechos de transcendencia jurídica (Inscripción en el Registro civil
cuando nacemos, o en caso de matrimonio, o de divorcio, etc.), (o los actos
susceptibles de inscripción en el Registro de la Propiedad, en los colegios
profesionales, etc.).

• Y respecto de las personas jurídicas, la obligación de inscribirse en Registros

Generales (por ejemplo, el Registro de Asociaciones y fundaciones, el
Registro mercantil, en el caso de las sociedades, etc.), y en Registros
sectoriales (registro de entidades deportivas, registro de contratistas;
registros de entidades de alojamiento turístico, etc.).

La inscripción registral no tiene siempre los mismos efectos jurídicos: En unos casos su
eficacia es meramente informativa o de publicidad, en otros es determinante para
adquirir personalidad jurídica, o para ejercer una profesión,
o realizar una actividad, etc.
b) Deberes de documentación o documentales:

Cada vez en más ámbitos, la información se obtiene imponiendo a los sujetos

privados el deber de hacer constar determinados datos sobre su actividad en
documentos (libros de contabilidad, documentación de los vehículos, etc.), que
deberán cumplimentar, conservar, y exhibir a requerimiento de la
Administración.

 Este deber documental opera, con especial intensidad en:

 El ámbito fiscal (por ejemplo, determinados contribuyentes (los

profesionales libres) tienen el deber de llevar determinados libros-
registros sobre sus actividad.

 El ámbito de los comerciantes (tanto respecto de los particulares, como de

las empresas), al obligárseles a llevar la contabilidad de sus operaciones
de conformidad con el Código de Comercio.

(El incumplimiento de este deber de documentación constituye una

infracción administrativa, que será sancionada)
c) Deberes de comunicación:

 Cada vez con más frecuencia, las normas legales y reglamentarias imponen el
deber de poner en conocimiento de la Administración competente la existencia
de determinados hechos, datos o circunstancias.

 Podemos distinguir 2 variantes:

 Lo normal es que dicha obligación sea directa, y corresponda a la persona o

entidad a la que se refiere la información: (Por ejemplo, en el caso de las
personas jurídicas: la obligación de comunicar su disolución, o fusión, o el
cambio de domicilio social, etc.).

 Pero también puede ocurrir que el OJ imponga dicha obligación a un tercero

(Por ejemplo, la obligación que tienen las Entidades de Crédito de poner en
conocimiento de la Administración determinadas actuaciones de sus
clientes, etc.; o el deber de los médicos de comunicar las enfermedades
infectocontagiosas).

• En esta categoría se pueden incluir como una nueva variante, las comunicaciones
previas y declaraciones responsables, que son actos propios de los interesados
que les habilita para la prestación de un servicio o actividad.
 5.2) TÉCNICAS DE CONDICIONAMIENTO:

• Esta técnica de ordenación es de mayor intensidad, en cuanto limita más

intensamente la esfera de derechos y libertades de los ciudadanos.

• Las normas jurídicas someten el ejercicio lícito de la actividad privada a una

intervención previa o control preventivo por parte de la Administración (el
sujeto ve limitada, a priori, su libertad de acción, porque necesita el previo
pronunciamiento favorable por parte de la Administración).

A través de estas técnicas se pretende que dicha actividad

privada no colisione con los intereses
generales).
 Las comprobaciones:

En determinados supuestos las normas jurídicas

condicionan el ejercicio de una actividad o la prestación
de un servicio por los particulares a la previa realización,
por parte de un Ente público, de un trámite de mera
comprobación de que (bien el sujeto, o bien la actividad)
cumplen determinados requisitos de aptitud o idoneidad
(estos requisitos son necesarios para la realización de una
determinada actividad o profesión, o para que un bien pueda
utilizarse o circular).

Se trata de un trámite objetivo o de simple constatación

(por tanto, es reglado, sin que se admitan valoraciones
adicionales, al margen de los requisitos de idoneidad
previamente objetivados en una norma).
 CLASE DE COMPROBACIONES:

 Cabe distinguir dentro de este género:

 Las acreditaciones: El control recae sobre el sujeto de la actividad. Se trata de un

proceso mediante el que una unidad administrativa avala la calidad, la
pertinencia o la aptitud de un determinado individuo conforme a unos requisitos
predeterminados (Por ejemplo, las calificaciones académicas, la expedición de un
titulo).

 Y las homologaciones oficiales: El control recae sobre el objeto (o producto). Se

trata de un procedimiento administrativo para equipararlos, haciendo que todos
cumplan unos procedimientos y características previamente establecidos y
estandarizados. La homologación es un titulo habilitante que adquiere, además,
carácter certificante. Tiene una triple función: De control, para verificar la
seguridad del producto por su adecuación a la normativa que lo regula; de fe
pública, en cuanto que se certifica oficialmente esa adecuación a la legalidad; y
autorizante, toda vez que la homologación del prototipo autoriza a su fabricación.
Sólo se sujetan a homologación los productos industriales que expresamente se
establezcan (Por ejemplo: los vehículos a motor destinados a circular por las vías
públicas).
  Las auditorías y evaluaciones:

Con ellos se pretende conocer en profundidad cuáles serán los efectos previsibles de
una actividad sobre determinados intereses públicos a los que puede afectar (y
que se pretenden salvaguardar), con el fin de autorizarla o no, o de someterla a
condiciones y requisitos, o bien en caso de que ya esté realizándose para imponer
le modificaciones o nuevas condiciones, o bien para determinar sus efectos
jurídicos.

– Las evaluaciones se pueden realizar antes (preventivas), o

después (aunque es más propio de las auditorías). (Ejemplo: la
Evaluación de impacto ambiental, que se materializan a través
de informes y que condicionan el otorgamiento o no de una
autorización para realizar determinadas actividades).

– Las auditorías es una herramienta con la que se pretende

hacer un seguimiento de la actividad, una vez que se ha
iniciado, y suele tener un carácter periódico.
  La autorización administrativa (también denominada licencia):

• Es la técnica reina de la actividad de ordenación, regulación o de limitación (y

dentro de ella, de la de condicionamiento), de naturaleza preventiva.

• Es definida como: “todos aquellos actos administrativos, cualquiera que sea su

denominación específica, por los que en uso de una potestad de intervención
legalmente atribuida a la Administración, se permite a los particulares el
ejercicio de una actividad -que es potencialmente lesiva para los intereses
generales-, previa comprobación de su adecuación al Ordenamiento Jurídico y
valoración del interés público afectado”.

• Se designa con ese calificativo a actos administrativos muy diversos (por

ejemplo: el carnet de conducir, la autorización de apertura de un
establecimiento, la licencia de obra para la construcción de un edificio, la licencia
de armas, etc.).
Régimen jurídico: No existe un régimen jurídico general o básico sobre las autorizaciones. Cada modalidad de
autorización tiene su regulación en la legislación sectorial, si bien, si podemos identificar ciertas notas comunes a todas
ellas:

-La autorización realiza un control previo “o ex ante”, de legalidad u oportunidad, que exige obtener la misma antes de
de iniciar el ejercicio de actividades privadas.
Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, por el que se adecúan a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de la
-El Administraciones
motivo del control esPúblicas y del Procedimiento
el potencial daño queAdministrativo Común,lalasactividad
puede provocar normas reguladoras de los procedimientos
para terceros de
o para el interés
o la general,
otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones.
intensidad de usos que comporta (Se prohíbe utilizar un arma, si previamente no se ha obtenido la correspondiente
licencia).

-Los requisitos y criterios para otorgar una autorización, deben ser además claros e
inequívocos, hechos públicos con antelación, transparentes y accesibles.

Un sector de la doctrina considera que son actos reglados, en tanto que otros consideran que
es discrecional.
-Como regla general, las autorizaciones son actos declarativos de derecho, esto es, hay un derecho preexistente del
particular a ejercer la actividad si cumple los requisitos establecidos en la regulación.

-Es una declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos vinculantes.

-Confiere al particular una situación jurídica protegida, que puede hacer valer ante terceros, aunque deba adaptarse a
los cambios de regulación.

-Se otorga con la cláusula “sin perjuicio de tercero”, es decir, no se prejuzga la titularidad de quien solicita la
autorización.

-Es transmisible (por ejemplo: traspaso de negocios), siempre que no se conceda ad personam (por ejemplo: el carnet de
conducir).
Naturaleza jurídica: Se trata de un aspecto controvertido, que ha sido objeto de diversas
construcciones dogmáticas, siendo imposible llegar aquí a una conclusión única y clara.

1.- Se discute si la autorización es un acto meramente declarativo, posibilitando

el ejercicio de derechos preexistentes; o, por el contrario, si tiene efectos
constitutivos.

2.- Se plantea si ciertos aprovechamientos del dominio público, son

autorizaciones, o bien concesiones administrativas. En este caso, la tesis
mayoritaria considera que no puede hablarse derechos preexistentes en el caso
del dominio público, o actividades (de servicio público en sentido estricto) que
son de titularidad de la Administración. La obtención de derechos de uso del
dominio público tiene carácter constitutivo y, por consiguiente, se trata de
concesiones, aunque su otorgamiento sea reglado.
 Clases:
– Regladas/discrecionales (en toda autorización existen elementos reglados y
discrecionales). Las autorizaciones regladas persiguen controlar la mera legalidad
de la actividad privada pretendida (Ej: licencia de obras o urbanística), mientras que
las discrecionales: para otorgarlas la Administración debe comprobar además de su
legalidad que no queden perjudicados intereses públicos o de terceros (Ej: buena
parte de las autorizaciones ambientales y de instalación de actividades industriales),
la denegación de este tipo de autorizaciones discrecionales, en tanto que acto
desfavorable, debe ser estrictamente motivada.

– Subjetivas (personalísimas e intransmisibles) y objetivas (transmisibles).

– Singulares o simples y operativas o de tracto sucesivo: Las primeras habilitan

para la realización de una actuación puntual o aislada (por ejemplo, para celebrar
una fiesta; para una manifestación, etc.); Las segundas (de efecto continuado),
dan lugar al nacimiento de una relación más estable y permanente, sujetando al
autorizado a controles posteriores (tal es el caso, por ejemplo, de la autorización
de vertidos al agua, que se prolonga en el tiempo).
 En la actualidad:

• Se tiende a reducir esta exigencia de la autorización a aquellos ámbitos en los que esté
justificada por razones de orden público, seguridad pública, salud pública, protección del
medio ambiente, o así lo disponga una normativa de la UE, o tratados y convenios
internacionales, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de
una comunicación previa o de una declaración responsable (= instrumentos menos
invasivos).

• Así sucede, por ejemplo, en el ámbito de las actividades de servicio (Ley 17/2009, sobre
el libre acceso a las actividades de servicio, que viene a transponer la Directiva
2006/123/CE, de servicios), lo que no es extrapolable al conjunto de la regulación. En
dicho ámbito, la normativa estatal y autonómica, que regule el acceso a este tipo de
actividades sólo podrá imponer la autorización de manera excepcional y siempre que
dicho régimen no resulte discriminatorio, que la autorización sea necesaria por una razón
imperiosa de interés general, y que tal exigencia sea proporcional para garantizar el
objetivo perseguido porque no existen otras medidas menos restrictivas que permitan
obtener el mismo resultado.

• A partir de la Directiva de Servicios se generalizan estas 2 técnicas. El control previo se

cambia por una posibilidad de control a posteriori.
 La comunicación previa (del inicio de la actividad) y la declaración responsable
(art. 69 LPACAP)

• En nuestra legislación no hay una clara diferencia entre ellas.

• Es una alternativa ágil y eficaz a las autorizaciones previas (si bien, puede generar un mayor riesgo de ilegalidad y
perjuicio para el interés público, si la Administración no se dota de medios de inspección o de verificación suficientes).

• Se prevén, sobre todo, en el ámbito económico. LA COMUNICACIÖN PREVIA: Se establece el deber de comunicar a la
Administración competente el anuncio o inicio de una actividad. La actividad comunicada o declarada es en principio
libre y solo excepcionalmente y por motivos justificados puede ser prohibida o condicionada por la Administración
(Por ejemplo: La realización de obras menores o que no requieren proyectos técnicos de edificación (según la
legislación urbanística de algunas CCAA);; comunicaciones previas de apertura, traslado y ampliación de
establecimientos de comercio minorista en general (Ley 18/2014, de 15 de octubre, etc.).

• LA DECLARACIÖN RESPONSABLE: Son documentos suscritos por el interesado y presentados a la Administración

competente, por los que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos legales para el ejercicio de
un derecho o actividad que pretende iniciar o realizar, que dispone de la documentación que así lo acredita -que
pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida-, y que se compromete a mantener el
cumplimiento de tales requisitos durante el tiempo de ejercicio de una u otra.

• La presentación de una declaración responsable o de una comunicación previa permite, con carácter general, y en los
términos de la legislación sectorial aplicable, el reconocimiento del derecho o el inicio de la actividad de que se
trate.

• No obstante, la Administración puede desplegar en estos casos sus facultades de comprobación, control e
inspección.
 5.3 TÉCNICAS ABLATORIAS

Son las técnicas más restrictivas de la libertad

individual, en cuanto no se limitan a condicionar el
ejercicio de la actividad privada, sino que inciden
directamente en su esfera jurídica, tanto en la libertad,
como en los aspectos patrimoniales, reduciéndola (al
introducir restricciones o limitaciones) o eliminándola.
Las normas (Leyes y Reglamentos) delimitan el
ejercicio de los derechos, es decir, establecen
cuál es su contenido normal = el conjunto de
facultades que integra ese derecho. Sin
embargo, cabe la posibilidad de que, cuando
concurran determinadas circunstancias
especiales, la Administración limite esos
derechos (es decir, elimine parte de las
facultades que son inherentes a ese derecho).
Se trataría de ablaciones parciales
Ablaciones parciales (la ordenes): En estos casos, la intervención
administrativa en los derechos y libertades de los ciudadanos se realiza a través
de órdenes (actos administrativos imperativos) que deberán motivarse, que
sirven para transformar un <<deber genérico>> en una <<obligación
concreta>>, por la que se impone un mandato o prohibición.

Estas órdenes pueden ser de diverso tipo: Singulares o generales (según

tenga por destinatario uno o varios sujetos determinados (por ejemplo: La orden
de evacuación de una casa en estado de ruina inminente) o una pluralidad
indeterminada (por ejemplo: la orden de sacrificar animales eventualmente
afectados por una epidemia en un área geográfica). Pueden ser órdenes
positivas, de hacer (entre las que se incluye una prestación económica o
patrimonial, siempre con arreglo a la ley), u órdenes negativas o
prohibiciones (no aparcar en una calle para permitir su limpieza). Por último,
se suele distinguir entre órdenes directivas, que prescriben el tipo de conducta
a realizar por un sujeto para salvaguardar un interés público (por ejemplo: la
restricción de aprovechamiento de agua en caso de sequía); preventivas, que
son la mayoría y que pretenden evitar posibles lesiones concretas del interés
público afectado (por ejemplo: la demolición de un edificio en ruinas), y
reparadoras, tendentes a restablecer una situación ilegalmente alterada (por
ejemplo: la demolición de una construcción ilegal, o la restauración ambiental de
un río contaminado, etc.).
Cabe que la Administración prive totalmente al
ciudadano de ese derecho o situación activa (por
ejemplo: la expropiación forzosa; o los decomisos):
(ablaciones totales).
 6. LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS ENTRE PARTICULARES
POR LA ADMINISTRACIÓN

• No se trata en puridad de una medida de regulación o policía

administrativa.

• Algunas Administraciones realizan funciones para resolver conflictos entre los

particulares:

– Mediación o intento de conciliación, que muchas veces realiza la

Administración de manera informal en aras del interés público, como en el
caso de conflictos laborales importantes (Por ejemplo: el caso de la
seguridad en los aeropuertos).

– Las decisiones vinculantes de resolución de conflictos, en sentido estricto,

agotan la vía administrativa y son recurribles ante los Tribunales
Contencioso-Administrativos. Las decisiones o laudos de carácter arbitral
tienen los efectos previstos por la Ley de Arbitraje, de manera que solo son
recurribles ante la jurisdicción civil por causas tasadas.