5.1.

POLÍTICA COYUNTURAL Y POLÍTICA

ESTRUCTURAL:
PROBLEMAS DE DELIMITACIÓN
Fernández Diaz
En el campo de la política económica, pueden y suelen utilizarse los siguientes pares o conjuntos de
denominaciones (usadas en la práctica, con frecuencia, como casi sinónimas, pero con significados
en realidad parcialmente diferentes, aunque relacionados), para clasificar en términos generales sus
medidas o acciones:

a) Política económica a corto plazo-Política a largo plazo.

b) Política económica coyuntural-Política estructural.

c) Política de estabilización-Política de desarrollo.

La primera distinción dice realmente poco, ya que el único criterio o
elemento de comparación o referencia es la variable tiempo. A pesar de
ello, no son pocas las ocasiones en las que se hace uso de estos vocablos
para deslindar los dos campos en cuestión, aunque el criterio temporal
resulta siempre, además, subjetivo y discutible.

Mayor significación, desde luego, poseen los términos «política coyuntural» y

«política estructural». El primero hace referencia, etimológicamente, a la
responsabilidad que asume el Gobierno de regular y controlar la economía. Esta
acción reguladora, uno de los resultados políticos más importantes de la
revolución intelectual engendrada por la Teoría General de Keynes, se lleva a
cabo más concretamente sobre el volumen y la estructura de la demanda
agregada, con una perspectiva a corto plazo.

Lo que llamamos cambios o reformas
estructurales, en efecto, no es sino una
modificación en las instituciones, reglas,
costumbres, normas, leyes o estándares
sociales, que son las que definen en
sentido amplio su estructura económica
y condicionan las actuaciones de los
agentes económicos, sus expectativas y
motivaciones, al establecer los derechos,
incentivos y deberes que las enmarcan y
dirigen hacia unos resultados sociales
que se consideran deseables.
En efecto, y por lo que respecta a la
«política de estabilización», también
denominada anticíclica, se perciben o
aprecian con mayor claridad que en la
expresión política coyuntural
connotaciones o relaciones más o menos
lejanas con el comportamiento cíclico de
la economía y con los conceptos de
equilibrio o desequilibrio, de la misma
forma que resulta más sugerente y
significativa la expresión «política de
desarrollo» que las de política estructural o
a largo plazo, por dos razones
fundamentales.
5.2. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
COYUNTURAL

Plantear el contenido de la política coyuntural limitándonos, pues, al espacio que ocupan los cuatro
objetivos reseñados podría parecer excesivamente simple, e incluso contradictorio, con cuanto
hemos venido exponiendo respecto al carácter indivisible y unitario del fenómeno económico. Pero
tampoco procede detenernos aquí con detalle en el análisis de objetivos como la mejora en la
distribución de la renta o el desarrollo económico.

En realidad, de lo que se trata en estos momentos es de que, a la hora de estudiar los problemas
derivados de excesivos niveles de paro, altas tasas de inflación y desequilibrios acusados de la
balanza de pagos, se tenga en cuenta su interrelación con los objetivos a largo plazo, así como en
qué medida pueden influir sobre los mismos las acciones encaminadas a resolver dichos problemas
coyunturales.
1. La estabilidad de los precios. En 3. El equilibrio de la balanza de pagos
cualquier manual al uso de se configura como el tercer objetivo
2. El pleno empleo. Junto con la
Introducción a la Economía se típico de la política económica
estabilidad de precios, el pleno coyuntural. Resulta evidente que a largo
suele definir la inflación como el
empleo constituye el otro concepto plazo la balanza de pagos de un país
proceso de alza sostenida del nivel
que delimita el objetivo más amplio debe estar necesariamente en equilibrio,
general de precios. Más
que denominamos «estabilidad dado que, salvo casos excepcionales y
concretamente, se considera que
económica» o equilibrio económico concretos, no se concibe que un país se
hay inflación cuando el nivel endeude perpetuamente con el exterior.
interno. Al igual que sucede con el
general de precios se eleva por Sin embargo, a corto plazo, pueden
tema de la inflación, no resulta fácil
encima de una tasa determinada, producirse desajustes transitorios que
ni delimitar el concepto de paro o
que, durante varias décadas, ha sido den lugar a un aumento o a una
desempleo, ni proceder a su medida reducción de las reservas de divisas y/o
el 3 por 100 anual, cifra que en la
y cuantificación. a una apreciación o depreciación de la
actualidad se continúa tomando
como referencia. moneda nacional.
5.3. LOS INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA
ESTABILIZADORA
Pero los instrumentos son básicamente los mismos para la política coyuntural que para el campo de
los objetivos de la política estructural, o a largo plazo, independientemente de la dosificación,
mezcla o combinación que de ellos se haga en cada caso, y para cada objetivo o conjunto de
objetivos.
De cualquier modo, además de estos dos criterios y de algún otro que pudiéramos emplear, el más
significativo y, por tanto, el que utilizaremos básicamente en esta obra es el que atiende a la
naturaleza de las medidas aplicadas, que nos permite distinguir las siguientes políticas
instrumentales fundamentales:
1. La política monetaria. La política monetaria y la política fiscal constituyen los dos instrumentos
principales de regulación y control de la demanda agregada.
Consiste, esencialmente, en el manejo de la oferta monetaria, de los tipos de interés, del crédito y/o
del tipo de cambio por parte del Banco Central o emisor, con el fin de incidir o influir en
determinados resultados de la actividad económica y, más concretamente, en el nivel de la renta, del
empleo, del saldo de la balanza de pagos y, sobre todo, de los precios.
2. La política fiscal. Suele considerarse la política fiscal como el conjunto de decisiones que
afectan al nivel o a la composición de los gastos públicos, así como al peso, estructura o
frecuencia de los pagos impositivos.
La política fiscal, por tanto, es la que dirige y controla estos gastos e ingresos, así como la
administración de la deuda pública, en una forma que tiene pleno conocimiento del efecto de
estas operaciones sobre la asignación de los recursos y la corriente de fondos y, por tanto, de
su influencia sobre los niveles de renta, precios, empleo y producción.
3. La política mixta. Aunque no debe considerarse (y de hecho no lo haremos) como un
instrumento propiamente dicho y distinto de los anteriores, la política mixta juega un papel
importante en el campo de la política económica coyuntural. Superados los planteamientos
extremos, tanto keynesianos como monetaristas, en este ámbito, se trata de combinar
adecuadamente medidas de tipo monetario y fiscal de manera que puedan hacer frente de
forma simultánea a diversos objetivos de la política económica estabilizadora
4. La política de rentas. En cierta medida, podría incluirse la política de rentas dentro del grupo
de instrumentos que responden al epígrafe general de «controles directos ». Esto es así porque
la denominada «política de precios y rentas» implica una intervención especial del Gobierno,
al establecer limitaciones o controles más o menos rígidos a las variaciones de los precios y de
todo tipo de rentas, fundamentalmente los salarios.
5. Controles directos. La política de «controles directos», a la cual nos hemos referido
anteriormente, consiste en un conjunto de medidas variadas y dispersas que tienen como
denominador común un grado apreciable de intervención del Gobierno en la actividad
económica. Así, por ejemplo, puede consistir en una variación del tipo de cambio para afectar
a la situación de la balanza de pagos, en un control de las importaciones, para incidir en los
niveles de protección o en un control de cambios con el fin de influir sobre las exportaciones
de capital. También caen dentro de este grupo de medidas las regulaciones de campañas en el
sector agrícola o los controles selectivos de las inversiones encaminados a estimular una
política de empleo o una política de desarrollo regional.
5.4. EL PROBLEMA DE LA INCOMPATIBILIDAD Y LA
JERARQUIZACIÓN DE LOS OBJETIVOS

Si entre cada objetivo e instrumento existiese una relación funcional que no distorsionara
el logro de los objetivos restantes, al no producirse interferencias entre los mismos, la tarea
de los responsables de la política económica sería, en verdad, bien sencilla.
Pero, desafortunadamente, la realidad dista mucho de ser así, dada la estrecha
interdependencia que hay entre los diferentes objetivos de la política económica, en
general, y de la política coyuntural, en particular.
No vamos a entrar ahora en consideraciones de tipo metodológico, que ya fueron
abordadas en la primera parte de esta obra. Sin precisiones de esta naturaleza, se trata de
resaltar el problema que se presenta al pretender alcanzar de manera simultánea los
objetivos de la política coyuntural, o de estabilización.
En realidad, las incompatibilidades no se presentan entre los objetivos propiamente dichos,
sino que se producen en función de los instrumentos empleados o a emplear para
alcanzarlos.
 En éste, como en otros casos, cuando se llega a la conclusión de que en determinadas condiciones no es posible
alcanzar varios objetivos a la vez, se trata de encontrar los criterios que permitan establecer una ordenación o jerarquía
entre los mismos, así como el coste de oportunidad de cada uno de ellos, dirigiendo la política a los muy importantes,
en detrimento de los menos relevantes.

Con independencia del hecho de que argumentos y razones de tipo político puedan influir poderosamente en la
decisión última que se tome, se plantean con frecuencia las ventajas y los inconvenientes de cada una de las
alternativas, estableciéndose de esa forma las bases de un trade-off, o arbitraje entre los objetivos. Tal es el caso del
ejemplo anteriormente citado, y que, como se verá en su momento, ha sido objeto de análisis a través de las curvas de
Phillips.

Pero, como sucede también en este caso, se considera asimismo, en ocasiones, que son muy escasas o nulas las
posibilidades de elección. Cuando esto sucede se tiende a establecer una relación en un sentido concreto entre los
objetivos, intentándose entonces alcanzar, en primer lugar, aquel de ellos que se comporta como variable
independiente.
La experiencia actual o reciente demuestra, en efecto, que los objetivos mencionados pueden
alcanzarse con mayor facilidad combinando debidamente las políticas monetaria, fiscal, de
rentas y de inversiones que con medidas drásticas que excluyan el uso de los instrumentos
restantes.
Señalemos, por último, respecto a este tema, que el problema analizado de la
incompatibilidad de los objetivos se plantea no sólo a nivel de la política coyuntural o
estabilizadora, sino también, como hemos apuntado al exponer el ejemplo anterior de
Tinbergen, el campo de la política económica estructural.
5.5. EL PAPEL Y LA IMPORTANCIA RELATIVA DE
LAS POLÍTICAS COYUNTURAL Y ESTRUCTURAL
DESDE UNA PERSPECTIVA ACTUAL
Cuando nos ocupamos de delimitar los
Lo primero que se destaca es que a
ámbitos de las políticas económicas
consecuencia en gran medida de los
coyuntural o estabilizadora, por un lado, y
importantes y profundos cambios acaecidos
estructural o de desarrollo económico, por
en las dos o tres últimas décadas en el
otra parte, ya nos referimos con suficiente
funcionamiento y la organización de las
detenimiento.
economías nacionales, sobre todo en las de
los países más desarrollad
en primer lugar, cabe señalar que, en efecto, la política económica estructural
resulta en la actualidad relativamente más importante en el conjunto de las
actuaciones de la política económica; primero, por la creciente relevancia de
los temas de los que se ocupa y de los ámbitos a los que afecta, como veremos
posteriormente. Y segundo, sobre todo, en nuestra opinión, porque las reformas
estructurales han ido ganando paulatinamente terreno en ese conjunto a las
políticas estabilizadoras o coyunturales desde mediados los años setenta, por
varias razones interrelacionadas, que vamos a exponer a continuación.
Por último, la mayor importancia relativa reciente de las medidas estructurales
en el conjunto de la política económica se debe también, sin duda, a las
dificultades crecientes a las que deben hacer frente las diversas políticas
coyunturales, que hacen disminuir su eficacia
 5.6. OBJETIVOS Y ÁMBITOS DE LA POLÍTICA
DE REFORMAS ESTRUCTURALES
Se debe distinguir la política económica estructural, como en otras
ramas de la política económica, dos grandes grupos de finalidades:
sus objetivos últimos y sus metas más inmediatas u objetivos
intermedios, que no son, a su vez, generalmente sino un medio para
facilitar el logro de aquéllos, aunque no siempre resulta fácil
 - Las medidas de ajuste estructural
pueden contribuir también a la reducción
del desempleo más directamente, sin
embargo, cuando se dirigen a mejorar el
funcionamiento del mercado de trabajo
- Las reformas estructurales no responden, por otro
lado, sólo a razones de eficiencia económica, sino
que persiguen también la equidad y el progreso
social. Los objetivos económicos y los sociales son,
pues, elementos complementarios de una estrategia
de reforma estructural.
- Mejorar la eficacia en la asignación
de los recursos productivos, a través de
la concesión de mayores dosis de
libertad al funcionamiento de los
mercados, del fomento de la
competencia y del mantenimiento de su
estabilidad
- En este mismo sentido, por último, la política
económica estructural se dirige con frecuencia al
objetivo de mejorar la distribución de la renta,
tanto a nivel personal como territorial, y a mejorar
el medio ambiente natural y la calidad de vida de
los ciudadanos
 5.7. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LA
POLÍTICA ECONÓMICA ESTRUCTURAL
Las políticas económicas de reforma
estructural suelen ser:
- Duras e incluso traumáticas para ciertas
personas o grupos específicos de personas, y
por ello tienen una lógica oposición social,
ya que exigen sacrificios a corto plazo para
recibir beneficios en el futuro
- Los beneficios de estas medidas de ajuste
estructural no aparecen plenamente sino a
largo plazo. Ahora bien, también ejercen
cierta influencia a corto plazo , en absoluto
despreciable, como resultado de sus efectos
sobre las expectativas de los agentes
económico

- Se acepta de forma generalizada por la literatura
especializada que en una economía en expansión
el cambio estructural provoca fricciones
relativamente pequeñas Por el contrario, en una
economía estancada, el proceso de adaptación
origina situaciones comprometedoras
- Al carácter y a la orientación que predominan en las
políticas económicas estructurales que se vienen
aplicando mayoritariamente en las economías más
desarrolladas durante los últimos años, cabe
resumirlos en las cuatro acciones: estabilización,
liberalización, desregulación y privatización
- pese a sus inconvenientes ya
resaltados vienen siendo apoyadas y
estimuladas con fuerza por los
principales organismos económicos
internacionales, como la OCDE, la UE,
el FMI, etc
- Finalmente, estas políticas económicas
estructurales deben ir dirigidas al mantenimiento
de un desarr ollo duradero y sostenible , lo que e
xige cambiar el actual modelo, que, para lograrlo,
están utilizando muchos de los países más
desarrollados en los últimos años