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Lecturas de Economa, 64 (enero-junio), pp. 143-165. Universidad de Antioquia - Lecturas de Economa, 2006.

Diez aos de regulacin de los servicios pblicos domiciliarios en Colombia: lo bueno, lo malo y lo feo de un modelo mestizo
Luis Guillermo Vlez lvarez*
Introduccin. I. Propiedad: importa la propiedad? II. Financiacin: qu tanta autosuficiencia hemos alcanzado? III. Competencia: sin retorno posible? IV. El regulador: qu tanta independencia? Conclusin.

Primera versin recibida en junio de 2005; versin final aceptada en marzo de 2006

os modelos de prestacin de los servicios pblicos pueden tipificarse a partir de la forma en que tratan cuatro aspectos bsicos, a saber: la estructura de los mercados, la propiedad de las empresas, la forma de financiacin de los servicios y la naturaleza de la regulacin. La combinacin de estas variables en los diferentes grados en que ello es posible da lugar a una variedad casi ilimitada de modelos. No obstante, para propsitos analticos, resulta conveniente identificar un par de modelos puros que se denominarn estatal-monopolstico, el primero, y privado-competitivo, el segundo. En el modelo estatal monopolstico los servicios son prestados por agencias estatales o empresas de propiedad pblica; los mercados son monoplicos, de hecho o de derecho; la regulacin autorregulacin, frecuentemente se limita a las tarifas finales que, generalmente, no garantizan la autofinanciacin de los servicios, razn por la cual este es su cuarto rasgo distintivo las empresas dependen, para la inversin y, a menudo, la operacin, de aportes del presupuesto pblico. En el modelo privado*

Introduccin

Luis Guillermo Vlez lvarez: Jefe de Gestin Regulatoria de Empresas Pblicas de Medelln EEPPM. Los conceptos expresados aqu no comprometen a la Empresa. Direccin electrnica: lvelez@eppm.com.co. Direccin postal: Edificio EEPPM, Carrera 58 No 42-125, oficina 10-165, apartado 940, Medelln.

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competitivo los servicios son prestados por empresas privadas que operan en ambiente de competencia, estn sometidas cuando la competencia directa no es posible a una regulacin de incentivos, a cargo de un ente independiente, y se financian totalmente con las tarifas pagadas por los usuarios de los servicios. La tabla 1 resume los rasgos bsicos de los modelos puros. Tabla 1. Tipologa de los modelos de prestacin de servicios pblicos
Estatal monopolstico Mercado Propiedad Financiacin Regulacin Monopolio Pblica Impuestos/tarifas Autorregulacin/ingresos Privado competitivo Competencia Privada Tarifas Independiente/incentivos

A principios de la dcada de 1990, nos encontrbamos en las cercanas del modelo estatal-monopolstico. Las reformas iniciadas con las leyes 142 y 143 de 1994 nos han llevado hacia el modelo privado-competitivo, sin que se hayan perdido completamente todos los rasgos de la situacin anterior. En algunos subsectores, como el elctrico y las telecomunicaciones, son ostensibles los avances de la competencia; no as en otros como el de gas por red o el acueducto. La coexistencia de empresas pblicas y privadas es un hecho generalizado en todos los servicios. Aunque es significativo el avance en la autofinanciacin, los aportes presupuestales continan siendo importantes en electricidad, acueducto y alcantarillado, principalmente. Adems, el esquema regulatorio no est plenamente consolidado en aspectos tan fundamentales como la independencia del regulador. Estamos, pues, en presencia de una suerte de modelo mixto en el que coexisten rasgos de los dos modelos puros. Es pertinente preguntarse por su sostenibilidad, como quiera que esa coexistencia no est exenta de conflictos. Ms precisamente, debemos tratar de responder la siguiente pregunta: tiene nuestro modelo mixto un carcter relativamente permanente o existen fuerzas que lo impulsan hacia uno u otro de los modelos puros?

I. Propiedad: importa la propiedad? A

Antes de la dcada de 1990 no exista ningn impedimento constitucional o legal a la prestacin de los servicios pblicos por empresas privadas. Como en la mayora de los pases del mundo, los servicios pblicos surgieron en el pas como actividades privadas

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de mbito municipal. En 1888 se crea en Bogot la Electric Light Company, fundada por el general Pedro Nel Ospina, y en 1895 se constituye en Medelln la Compaa Antioquea de Instalaciones Elctricas, empresa mixta con capital privado mayoritario. Es igualmente privada la primera empresa de distribucin de electricidad de Cali, llamada Empresa de Luz y Energa; como tambin el primer acueducto de Barranquilla, que ostent esa condicin hasta 1950. Desde los aos veinte se inicia un proceso de estatizacin municipalizacin en la mayora de los casos que culmina a finales de los aos sesenta con la nacionalizacin de la Compaa Colombiana de Electricidad, empresa de capital extranjero que atenda el mercado de la Costa Atlntica y de la que surgira Corelca (Corporacin Elctrica de la Costa Atlntica). Tambin Telecom surgi de empresa de capital extranjero, la Compaa Telefnica Central, que se nacionalizara a finales de los aos cuarenta. En ese proceso de nacionalizacin de facto, en el sentido de que no estuvo fundamentado en ninguna disposicin constitucional o legal que restringiera el capital privado, Colombia sigui un patrn o tendencia internacional que cobr gran fuerza en Europa despus de la segunda guerra mundial y cuyos fundamentos se encuentran en las teoras de los bienes pblicos, las fallas del mercado y el monopolio natural, principalmente. El hecho es que a finales de la dcada de 1980 y a principios de la de 1990 los servicios pblicos eran prestados por empresas estatales. Por esa misma poca asistimos, a nivel mundial, a un replanteamiento del papel empresarial del Estado en general y, en particular, como prestador directo de los servicios pblicos domiciliarios. Esta nueva tendencia encuentra su fundamento, como es frecuente con las nuevas orientaciones de la poltica pblica, en desarrollos tericos de veinte treinta aos atrs eleccin pblica, escuela de Chicago, economa austriaca, etc. surgidos como reaccin al intervencionismo rampante de la vulgata keynesiana, prevaleciente en la poca. Lo cierto es que esta orientacin y las teoras que la fundamentan encontraron en Colombia en el sector de los servicios pblicos en particular un terreno abonado para su aplicacin por el mediocre desempeo de buena parte de las empresas estatales y las restricciones macroeconmicas que dificultaban cada vez ms su apalancamiento financiero con recursos presupuestales. Adicionalmente, la banca multilateral soporte financiero de la inversin pblica en infraestructura anunciaba su decisin de reducir sus crditos para la financiacin de la infraestructura de servicios pblicos para dirigirlos a la salud y la educacin. A pesar de que todas las empresas de servicios pblicos eran estatales, su propiedad estaba atomizada en las entidades territoriales. Esta circunstancia y el desigual desempeo de las empresas no hacan posible un programa de privatizaciones masivas paralelo a las
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reformas regulatorias, como ocurri en otros pases. Por ello se opt por una estrategia de privatizacin gradual fundamentada en cuatro lneas de accin: 1) Saneamiento y corporatizacin de las entidades y empresas estatales para hacer posible su posterior enajenacin al sector privado. Tal fue el caso de las electrificadoras del antiguo Icel (Instituto Colombiano de Energa Elctrica) y del grupo Corelca. 2) Incentivos a la inversin privada en nuevos negocios y limitaciones a la participacin del sector pblico en ellos. As se hizo, con relativo xito, con las telecomunicaciones telefona mvil, principalmente y la distribucin de gas natural. 3) Incentivos a la privatizacin parcial y progresiva de las empresas propiedad de las entidades territoriales. Esto funcion relativamente bien en el caso de las empresas de Bogot; pero fracas en el de las de Medelln y Cali. 4) Procesos de privatizacin directa de las empresas de propiedad de la Nacin. Como casos exitosos pueden mencionarse los de la CVC (Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca), Betania y Chivor y como ejemplo de fracaso la abortada enajenacin de Telecom.

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La gradualidad y los aleas inherentes a esta estrategia hacan previsible la coexistencia durante un perodo ms o menos prolongado de empresas pblicas y privadas. La Ley 142, marco general de las reformas, contempl expresamente esa posibilidad creando, con el propsito de evitar diferencias derivadas de la naturaleza de la propiedad, la figura de la Empresa de Servicios Pblicos ESP con un rgimen jurdico especial. Los resultados de esta estrategia de vinculacin del capital privado difieren de un servicio a otro y pueden resumirse de la siguiente forma: Telecomunicaciones. Entre las actividades de este sector, slo la telefona local y la de larga distancia son clasificadas como servicios pblicos domiciliarios. En lo fundamental, la primera contina a cargo de las mismas empresas estatales existentes hace diez aos, algunas de las cuales como ETB (Empresa Telefnica de Bogot) y Edatel (Empresa Departamental de Telecomunicaciones) han recibido pequeos aportes de capital privado. En larga distancia concurren Colombiana de Telecomunicaciones, totalmente estatal; ETB, con capital privado minoritario y Orbitel, de capitales pblico y privado en igual proporcin. Como estas dos actividades representan el 62% de los ingresos del sector de las telecomunicaciones y las empresas que en ellas participan tienen tambin una presencia importante en los otros servicios de telecomunicaciones (telefona mvil, trunking, valor agregado, portadores), no parece exagerado concluir que por lo menos el

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70% del sector es capital pblico. Debe destacarse, no obstante, el hecho de que el capital pblico predomina en los servicios tradicionales y el capital privado en los nuevos. Energa elctrica. La vinculacin de capital privado a las actividades de la cadena elctrica, que tuvo gran dinamismo en los aos inmediatamente posteriores a las reformas, se encuentra virtualmente estancada desde finales de los noventa. No obstante, el avance no deja de ser significativo en generacin de electricidad cuya capacidad instalada, hace 10 aos de propiedad exclusivamente pblica, hoy se distribuye en partes iguales entre empresas pblicas y privadas. La red de transmisin es propiedad de empresas estatales, pero la mayor de ellas, ISA (Interconexin Elctrica S.A.), tiene una participacin privada minoritaria que la Nacin espera aumentar enajenando parte de sus acciones. En distribucin se destacan los casos de Bogot y los departamentos de la Costa Atlntica donde la inversin privada lleg por la va de la capitalizacin y permiti la creacin de Codensa, Electricosta y Electrocaribe, empresas en las cuales el Estado tiene una participacin minoritaria. Finalmente, en la comercializacin independiente se destaca la presencia de unas treinta empresas privadas, las cuales atienden un porcin an pequea de la demanda: 0.5% de los clientes finales y 1.5% de la energa. Acueducto, alcantarillado y aseo. En las principales ciudades del pas estos servicios continan a cargo de empresas estatales. Las excepciones ms notables son Barranquilla, donde opera la Triple A, totalmente privada, y Cartagena, Santa Marta, Tula y Palmira, con empresas mixtas con mayora privada. Debe destacarse en este sector el surgimiento de un nmero importante de pequeas empresas operadoras privadas y mixtas que desarrollan su actividad en municipios pequeos y de tamao medio. Con todo, menos del 20% de los usuarios de los servicios de acueducto y alcantarillado son atendidos por empresas con capital privado. En el servicio de aseo es ms significativa la vinculacin del sector privado, lo que probablemente se explica por los bajos requerimientos de capital y las menores barreras comerciales a la entrada. En ciudades como Bogot, Pasto, Villavicencio, Cartagena, Barranquilla, Santa Marta y Manizales operan empresas privadas. Igualmente, la participacin del capital privado en el mercado nacional del servicio de aseo es elevada, como quiera que son privadas el 58% de las 147 empresas de aseo registradas en la Superintendencia de Servicios Pblicos. Gas natural y gas propano. Al contrario de los dems servicios pblicos domiciliarios, en estas actividades la participacin de empresas pblicas es la excepcin, no la norma. Prcticamente desde los inicios de la distribucin de gas por red, la nacin opt por entregarla al sector privado mediante el esquema de concesin. Slo Empresas Pblicas de Medelln EEPPM, entre las empresas tradicionales de servicios pblicos, participa en esta actividad. La distribucin de propano al consumidor final, ms que a los
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servicios pblicos, se asemeja al transporte de mercancas. Por esta razn, por sus bajos requerimientos de capital y la ausencia de restricciones legales a la entrada es una actividad propicia para el surgimiento de un gran nmero de pequeas empresas privadas altamente competitivas.

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Desde el punto de vista de la propiedad tenemos pues un modelo mixto o de coexistencia de capitales pblicos y privados. Es obvia la pregunta: puede sostenerse este modelo de coexistencia por un tiempo relativamente prolongado o existen fuerzas que lo harn evolucionar en el mediano plazo hacia el predominio de una de las dos clases de capital? La respuesta a esta pregunta depende del comportamiento de tres variables, a saber: 1) voluntad poltica del Estado de mantenerse como prestador directo; 2) el desempeo de las empresas estatales o, ms precisamente, su capacidad para mantener y expandir su actividad con base en su generacin interna de fondos y 3) los incentivos para que el sector privado mantenga y ample sus inversiones. El sentido y la intensidad de estos factores varan de un servicio a otro. No obstante, esta cuestin se examinar de manera general, anotando cuando sea preciso las peculiaridades de cada servicio o actividad. 1. Voluntad poltica. La decisin del Estado de mantenerse o no como proveedor directo de un bien o servicio no siempre es el resultado de un anlisis objetivo y racional. Los compromisos polticos, la accin de los grupos de inters y an los caprichos o prejuicios de un gobernante pesan tanto o ms que los argumentos racionales en esa clase de decisiones. La Nacin, por ejemplo, quiere desprenderse de las electrificadoras del interior y de parte de sus acciones en ISA, al tiempo que conserva a Isagen, capitalizar a Electricosta y Electrocaribe y se empea en mantener a Telecom. Otros actores clave, las ciudades de Bogot y Medelln, tomaron la decisin difcilmente justificable con los criterios tradicionales de intervencin empresarial del Estado de crear una empresa de telefona mvil; mantienen una posicin ambigua sobre la continuidad de su participacin en otros servicios de telecomunicaciones y, al parecer, no abrigan dudas sobre la bondad de mantener incluso ampliar, en el caso de Medelln sus inversiones en agua potable y energa elctrica. Cali es un caso aparte: la Nacin, que asumi un altsimo costo en el salvamento de Emcali (Empresas Municipales de Cali), asumi tambin el compromiso de mantenerla pblica por encima de cualquier consideracin. As las cosas, a menos que se presenten cambios en las circunstancias como los que se sugieren ms adelante con relacin a las telecomunicaciones, no deben esperarse en los prximos tres aos decisiones importantes de desinversin, a parte de las ya anunciadas por la Nacin.

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2. El desempeo de las empresas estatales. La decisin poltica de mantener una empresa en el dominio pblico est en buena medida supeditada al desempeo de la misma empresa y a la capacidad de la Nacin o la entidad territorial propietaria de apalancarla fiscalmente o protegerla de la competencia. Las restricciones de presupuesto y la relativa independencia del regulador impiden que ese apalancamiento y esa proteccin puedan prodigarse con la largueza e impunidad del pasado. Por esta razn, la capacidad de las empresas pblicas de generar flujos de caja para financiar su crecimiento ser determinante de su permanencia en el dominio estatal. Las empresas estatales de telecomunicaciones son las que enfrentan sin lugar a dudas el mayor desafo desde el punto de vista indicado. Las ingentes inversiones que demanda este sector, en el que compiten con compaas de escala global, suscita dudas sobre la capacidad de las empresas pblicas para marcar el paso; mxime si se tiene en cuenta que estas empresas derivan el grueso de sus ingresos de servicios estancados o declinantes telefona fija y larga distancia, razn por la cual afrontan el reto de la reconversin hacia los servicios de banda ancha. Esta circunstancia, unida a la intensificacin de la competencia que puede resultar del tratado de libre comercio con Estados Unidos, puede forzar debera hacerlo un cambio en la posicin de la Nacin y los gobiernos de Bogot y Medelln de mantener en el dominio pblico las empresas de telecomunicaciones de su propiedad. En el sector elctrico empresas como Isagen, ISA y EEPPM han dado pruebas suficientes de su capacidad para desempearse eficientemente en un entorno de competencia y regulacin competitiva. No hay razones para suponer que no puedan continuar hacindolo en el futuro inmediato. Otras empresas estatales que no han tenido un desempeo tan afortunado pueden mantenerse generando los ingresos suficientes para cubrir su operacin y atender sus compromisos financieros. En sntesis, el sector en su conjunto parece haber superado los impactos de la crisis econmica y no se avizoran circunstancias que puedan afectar adversamente la viabilidad financiera de la mayora de sus empresas. Situacin similar se presenta en el sector de acueducto y alcantarillado en lo referente a las empresas que atienden los mercados de las principales ciudades del pas. Aunque el marco regulatorio y tarifario que regir su actividad en los prximos cinco aos es ms exigente en trminos de eficiencia, no compromete la capacidad de las empresas para generar ingresos suficientes para cubrir sus costos. Adicionalmente, determinaciones recientemente tomadas por el Gobierno Nacional estn permitiendo que los recursos de las transferencias nacionales para el sector de acueducto y saneamiento lleguen a las empresas para financiar los subsidios.
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3. Los incentivos para el sector privado. El sector privado, nacional y extranjero, acogi con mucho entusiasmo las oportunidades de inversin en los servicios pblicos abiertas por la Ley 142 y los desarrollos regulatorios posteriores. Los activos de generacin de la Nacin se enajenaron sin mayor dificultad. El proceso adelantado con la Empresa de Energa de Bogot es un tpico ejemplo de manual. Las colosales sumas que pagaron los inversionistas por hacerse a la distribucin de electricidad en los departamentos de la Costa Atlntica y por las primeras licencias de telefona mvil son la prueba reina del optimismo del sector privado frente a las oportunidades que ofreca el nuevo marco regulatorio. El fracaso de la privatizacin de Telecom y de los procesos de vinculacin del capital privado a EEPPM y a Emcali corri por cuenta de resistencia de fuerzas polticas y sindicales y no por el desinters de los inversionistas. El proceso de vinculacin del capital privado perdi su ritmo hacia finales de los aos noventa, probablemente a causa de la reduccin de la oferta de activos y por el deterioro de las condiciones econmicas y de orden pblico. Tal vez esto ltimo explique el fracaso de la vinculacin de un inversionista estratgico a la ETB y la ausencia de oferentes privados en la subasta de la tercera licencia de telefona mvil. Sin embargo, esas mismas circunstancias adversas no fueron bice para que se adelantaran con xito las democratizaciones de propiedad de la ETB e ISA. Lo anterior sugiere que en general el marco regulatorio de la Ley 142 es adecuado desde el punto de vista del capital privado. La incertidumbre tiene que ver ms con la sostenibilidad de dicho marco amenazado por las intervenciones de los jueces, el Congreso, las entidades de control e, incluso, el ejecutivo. Son muchas las circunstancias que alientan esas intervenciones. Y aunque sin duda existen factores objetivos que justifican cierta insatisfaccin, los mviles polticos juegan un papel preponderante. De ah la necesidad de que el Gobierno Nacional se les oponga vigorosamente y se abstenga de adoptar decisiones que las alientan. Con todo, aunque esa incertidumbre pueda desalentar o retrazar algunas decisiones de inversin, el grado de vinculacin alcanzado ya por el sector privado lo fuerza a continuar en la actividad, a pesar de los avatares, y hace impensable su retiro masivo. Esta inercia y la estabilidad que debe darle a las actuales reglas de juego la firma del TLC, permiten presagiar no slo la permanencia del sector privado sino el incremento progresivo de su participacin en la prestacin de todos los servicios, especialmente en telecomunicaciones.

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Queda por examinar un punto: las eventuales asimetras normativas o regulatorias en favor de las empresas estatales que desalienten al sector privado. Los negociadores de

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Estados Unidos en el TLC tenan esto en mente al formular su exigencia de privatizacin de las empresas pblicas de telecomunicaciones. Esto no tiene nada de sorprendente ni es razn para rasgarse las vestiduras nacionalistas. Uno de los principales motivos de discordia entre los pases de la Unin Europea, en el proceso de construccin de mercados nicos de telecomunicaciones y energa, ha sido el supuesto favorecimiento de algunas naciones a empresas de su propiedad o en las que tienen importantes participaciones. Como consecuencia de ello, por ejemplo, Francia debi comprometerse a retirar, a partir de 2007, la garanta soberana a las deudas de su empresa insignia, E de F (Electricit de France), y a transformarla en sociedad por acciones. Debe decirse con toda claridad que las Comisiones de Regulacin han cumplido a cabalidad con el mandato de hacer una regulacin neutral desde el punto de vista de la propiedad. Los beneficios y los perjuicios que han podido tener las empresas estatales por su condicin de tales han sido el resultado de las acciones u omisiones de otras instancias del aparato estatal. En todos los aos de coexistencia no se han presentado eventos de favorecimiento o conductas de las empresas estatales que atenten gravemente contra las reglas de juego del mercado o la regulacin. El rasgo distintivo de una empresa estatal es la coexistencia en ella de objetivos de rentabilidad privada con objetivos expresos u ocultos de poltica social. Y aunque es ilusorio pretender que una empresa estatal se comporte exactamente igual que una empresa privada, la regulacin ha forzado la externalizacin creciente de los llamados objetivos sociales al imponer reglas tarifarias y conductas de mercado uniformes a todos los agentes.

II. Financiacin: qu tanta autosuficiencia hemos alcanzado?

Los servicios pblicos siempre se pagan con tarifas o impuestos. An en el caso de pases fiscalmente boyantes existen buenas razones para propender porque los usuarios cubran los costos de provisin pagando tarifas vinculadas a su consumo. En virtud del principio de universalidad de acceso, en todos los pases la financiacin de los servicios pblicos se hace con alguna mezcla de impuestos y tarifas. A principios de los noventa los impuestos tenan un gran peso en la mezcla imperante en Colombia. Los subsidios que con ellos se financiaban eran excesivos en su cuanta y deficientes en su focalizacin. Exista adems un rgimen no escrito de subsidios forzosos que entraba en funcionamiento cada vez que la Nacin deba realizar una operacin de salvamento de alguna empresa al borde de la cesacin de pagos o con los servicios colapsados. Cambiar este estado de cosas era uno de los objetivos de las reformas. Los instrumentos eran el rgimen tarifario, el rgimen de subsidios y contribuciones y el rgimen de aportes pblicos.
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Rgimen tarifario. Este es uno de los componentes ms poderosos del andamiaje regulatorio de la Ley 142. Tarifas de suficiencia financiera vinculadas a costos eficientes de mercados competitivos y frmulas tarifarias que obligan a desagregar los costos de todas las etapas del proceso productivo. El cumplimiento de estas dos reglas bsicas ha permitido eliminar casi por completo la discrecionalidad arbitrariedad en la definicin de las tarifas. Rgimen de subsidios y contribuciones. Pieza fundamental del rgimen tarifario, puesto que es el mecanismo que permite conciliar los objetivos de suficiencia financiera y eficiencia econmica con el de solidaridad y redistribucin de ingresos. Aunque se trata de una adecuacin del sistema de subsidios cruzados preexistente, tiene aspectos novedosos, a saber: aclara el carcter de contribucin parafiscal que tienen los sobre costos asumidos por los usuarios residenciales de los estratos 5 y 6 y los de la industria y el comercio; fija lmites a los porcentajes de subsidios y contribuciones y los liga al costo de referencia; restringe el subsidio a los consumos de subsistencia y establece reglas para el manejo de los situaciones de supervit o dficit. Rgimen de aportes pblicos. El rgimen tarifario y el de subsidios y contribuciones estn concebidos para garantizar la autosuficiencia financiera de la mayor parte de los servicios pblicos domiciliarios. No obstante, reconociendo la existencia de los graves problemas de pobreza del pas que impiden el acceso de muchas personas a los servicios, an siendo subsidiadas en las condiciones del rgimen general, y admitiendo la posibilidad de que las contribuciones y los subsidios internos no se equilibraran, la Ley 142 contempl la posibilidad de que la Nacin y las entidades territoriales realizaran aportes presupuestales para complementar los subsidios al consumo o la financiacin de la inversin. Los municipios pueden apoyar con inversiones a las empresas de servicios pblicos y, al igual que la Nacin y los departamentos, aportar recursos a los fondos de solidaridad y redistribucin de ingresos. A los ministerios de tutela de los servicios pblicos se les asign la funcin de identificar el monto de los subsidios que debera dar la Nacin para el servicio respectivo, fijar los criterios de distribucin y gestionar su inclusin dentro del presupuesto nacional. Conceptualmente el esquema estaba bien diseado: cobrando precios formados en mercados competitivos o tarifas reguladas con criterios de eficiencia, las empresas deban recuperar sus costos y remunerar adecuadamente su inversin. El menor valor pagado por los usuarios de menor ingreso lo compensaban las contribuciones de los estratos altos, la industria y el comercio. Los desbalances se cubriran con aportes presupuestales. La estratificacin es el procedimiento establecido para identificar los beneficiarios del subsidio y, parcialmente, los responsables de su financiacin. El innegable crecimiento de

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la pobreza y las deficiencias de la metodologa de estratificacin han llevado a que el nmero de los beneficiarios del los subsidios y los consumos subsidiables hayan crecido ms rpidamente que el de los aportantes. Como consecuencia de ello el desbalance entre subsidios y contribuciones se ha incrementado, en lugar de disminuir, presionando sobre los recursos fiscales. Aunque no ha sido posible que el Gobierno Nacional se libere completamente de las operaciones de salvamento de empresas en dificultades Emcali, San Andrs, Ccuta, etc. no cabe la menor duda de que la frecuencia y amplitud de las mismas ha disminuido sustancialmente. Ahora bien, la obligacin legal y el imperativo econmico de garantizar la continuidad de la prestacin de los servicios pblicos hacen que la quiebra de una ESP pblica o privada como la de un banco, por ejemplo no pueda dejar indiferente al Estado. No solo en Colombia: en California, Chile y Argentina, con empresas completamente privatizadas, los gobiernos han intervenido, con elevados recursos fiscales, para evitar el colapso de los servicios. De todas formas es indudable que se ha avanzado en el propsito de reducir progresivamente la participacin de los recursos fiscales en la financiacin de los servicios pblicos, a pesar del retroceso forzado por las condiciones econmicas adversas de los ltimos aos. Es posible que sea necesario ampliar los subsidios o aumentar las inversiones con recursos pblicos. Lo esencial es que las medidas paliativas que deban tomarse sean coherentes con el marco regulatorio y que no atenten contra las bases del rgimen tarifario.

III. Competencia: sin retorno posible?

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El fundamento conceptual del modelo de la Ley 142 es la teora neoclsica de los mercados competitivos, que brevemente expresada consiste en lo siguiente: para obtener ventajas frente a sus rivales, las empresas en competencia tienden a reducir sus costos, mejorar la calidad de sus productos o introducir productos nuevos; todo lo cual aumenta el bienestar general. La existencia de poder de monopolio es un rasgo persistente de algunos mercados. El comportamiento estratgico de las empresas que detentan poder de mercado, es decir, que pueden elevar los precios por encima del costo sin perder clientes o fijarlos por debajo sin quebrarse para expulsar sus competidores, impide que la competencia se desarrolle sobre la base de la eficiencia y la innovacin. El gobierno debe en consecuencia promover la competencia y regular para impedir el ejercicio del poder de mercado. El mandato principal de las comisiones de regulacin es totalmente coincidente con esta teora como se expresa claramente en el artculo 73 de la Ley 142:
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Las comisiones de regulacin tienen la funcin de regular los monopolios en la prestacin de los servicios pblicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los dems casos, la de promover la competencia entre quienes prestan los servicios pblicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean econmicamente eficientes, no impliquen abuso de posicin dominante y produzcan servicios de calidad.

A principios de los aos noventa el sector de los servicios pblicos era un terreno bastante propicio para promover la competencia, especialmente en energa elctrica y telecomunicaciones. A diferencia de muchos otros pases, en los cuales todas las actividades de estos sectores estaban concentradas en una o unas pocas empresas estatales operando en un mercado monopolstico de alcance nacional, exista en el pas una multiplicidad de empresas pblicas de todos los rdenes estatales operando monopolsticamente en segmentos de los servicios o en mercados territoriales de mbito municipal o departamental. Son cinco las principales estrategias seguidas para promover la competencia: 1). Aplicacin generalizada del rgimen de red abierta e interconexin. 2). Desintegracin vertical y especializacin por actividades.3). Desarrollo competitivo de nuevos servicios. 4). Impulso a la comercializacin independiente. 5) Fijacin de una cuota mxima de mercado.6) Apertura inmediata de algunos mercados. Red abierta e interconexin. La caracterizacin de los servicios pblicos como monopolio natural situacin en la cual el costo de abastecer el mercado por un solo productor es inferior al costo de abastecerlo por cualquier nmero plural de productores fue el resultado de la extensin de los atributos monopolsticos de la red a las actividades de transporte que en ella se desarrollan. No hay ninguna razn para que todos los vehculos que circulan por una carretera tengan que ser propiedad del dueo de sta. Esto es algo tan obvio que la idea contraria parece absurda. Sin embargo, el desarrollo de los ferrocarriles en el mundo se hizo sobre la base de ese absurdo: por una va frrea slo circulaban los vagones y locomotoras de su propietario. La doctrina de las facilidades esenciales adoptada por primera vez en los Estados Unidos a finales del siglo XIX puso trmino a esa situacin. Los avances tecnolgicos de la medicin permitieron su extensin a todas las actividades de red. El libre acceso y la interconexin de redes de distintos propietarios son prcticas generalizadas sobre las que reposa la posibilidad de competencia en todos los servicios pblicos. Desintegracin y especializacin. La integracin vertical el desarrollo de todas las etapas de la cadena productiva de un servicio por parte de una empresa se defiende con el argumento de que reduce costos de transaccin y permite una mejor coordinacin de

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actividades. Sus enemigos arguyen que aumenta el poder de mercado de las empresas integradas permitindoles ocultar ineficiencias que trasladan al consumidor en mayores precios. Con la desintegracin aparecen transacciones de mercado donde antes haba disposiciones administrativas y arreglos contables. La especializacin por actividades es la consecuencia lgica de la desintegracin. El poder de mercado se distribuye entre un mayor nmero de empresas con intereses encontrados. Se espera que esto beneficie al consumidor. La aparicin de grupos empresariales con presencia en todas las actividades de la cadena productiva como en electricidad o en los mltiples servicios ofrecidos al consumidor final como en telecomunicaciones ha sido la respuesta de los productores a la desintegracin y la especializacin. Nuevos servicios. El desarrollo en competencia de los nuevos servicios de telecomunicaciones y la apertura de los existentes, como la larga distancia entra en conflicto con el inters fiscal del Estado. El valor de una licencia o concesin disminuye ms que proporcionalmente con el nmero de las puestas en subasta. En la apertura de la larga distancia y en el licenciamiento de la telefona mvil se conciliaron con relativo xito el propsito de promover la competencia con el de maximizar los ingresos fiscales. Comercializacin independiente. Todos los servicios pblicos se caracterizan por exigir grandes inversiones en capital fijo, lo que con frecuencia da lugar a rendimientos crecientes de escala. El comercializador independiente comprador mayorista y revendedor detallista de kilovatios, metros cbicos o capacidad de transporte aparece como figura idnea para reducir el nivel de inversiones requerido para entrar en la actividad. El libre acceso ya mencionado, el costeo por actividades y el trato no discriminatorio son las armas que deben ayudarlo en esa empresa. El regulador puede tambin apalancarlo: la ley le permite expresamente favorecerlo. Cuota de mercado. Es prctica corriente medir el grado de competencia por el nmero de empresas y sus participaciones relativas en la oferta total. Muchas y pequeas empresas significan ms competencia. No todos los economistas aceptan esa tesis. Para competir, dos son suficientes: es la divisa de la llamada escuela de Chicago. La legislacin colombiana exige cuatro competidores como mnimo: 25% es la cuota mxima que puede alcanzar una empresa en el mercado relevante. Generalmente, la definicin casustica de ese mercado relevante es controversial. Apertura de mercados. La llamada bolsa de energa entr en funcionamiento un ao despus de la expedicin de la Ley 142. Tambin el mercado de grandes clientes, al que acceda todo aquel consumidor que superara el umbral de consumo mnimo.

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Es conveniente recordar en este punto las tres formas de competencia de que habla la literatura sobre regulacin. Est, en primer trmino, la competencia directa o en el mercado, lo que simplemente significa que un grupo de productores se disputan el favor de una misma clientela. Se da el nombre de competencia por el mercado cuando dos o ms empresas concurren por hacerse a una licencia o concesin que les da la exclusividad de un servicio o un mercado geogrfico durante un tiempo dado. Tambin se menciona la competencia por comparacin aludiendo con esta expresin a la presin indirecta sobre la conducta de las empresas que resulta de someter sus indicadores al escrutinio pblico. A todo lo anterior hay que aadir la competencia entre sustitutos telecomunicaciones y energa y la competencia de los autoproductores, significativa en energa y acueducto y tambin en telecomunicaciones en la forma de redes privadas. Es el desarrollo de todas estas modalidades de competencia lo que configura el entorno concurrencial de los servicios pblicos. Considerando la cuestin bajo esta perspectiva amplia, es indudable que en todos los servicios son muy significativos los avances de la competencia. Las empresas han aprendido el juego y los consumidores le sacan partido. Existen diferencias en los distintos servicios. Telecomunicaciones. En la telefona local fija, que tiene todava la mayor participacin en los ingresos del sector, la competencia directa entre operadores solo existe en Bogot. No obstante, la competencia de sustitutos mvil, Voz IP, redes privadas es intensa y est socavando las formas tradicionales de esta actividad. La telefona de larga distancia, donde hay tres empresas en competencia directa, tambin es afectada por esos sustitutos. La digitalizacin, al convertirlo todo voz, imgenes, datos en una misma entelequia indiferenciada de informacin, acaba con la especializacin de las redes y los servicios. El rgimen de licencias a operadores especializados se mantiene con la vida artificial que le da una normatividad obsoleta. Las redes interconectadas de telecomunicaciones tienen un mbito global. En esa escala, a donde se orienta la competencia, es incierto el destino de los pequeos jugadores. La dinmica de la competencia la marca la tecnologa, no el nmero de operadores. Slo quedan tres agentes relevantes: dos empresas extranjeras y el Estado colombiano, fraccionado en un reguero de pequeas empresas desorientadas. Energa elctrica. Los mercados elctricos segn se ha dicho son un producto en elaboracin. Las conocidas caractersticas de la electricidad no es almacenable, demandas punta, etc. y los riesgo regulatorios y polticos se han conjugado para obstaculizar el desarrollo de unos mercados elctricos relativamente libres de intervencin. No obstante, con la muleta del cargo por capacidad, el mercado spot colombiano ha funcionado bastante bien. Parece exagerada la inquietud de las entidades de regulacin

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y vigilancia frente a situaciones de monopolio en el margen en momentos de elevada demanda o de restricciones de transmisin. La tendencia del precio de la energa en el mercado mayorista cuya evolucin refleja el exceso de capacidad y la debilidad de la demanda y la frecuencia con que los grandes consumidores cambian de proveedor muestran que el de electricidad ha sido un mercado de compradores. La contratacin bilateral se ha ajustado a las tendencias de la bolsa permitiendo que los consumidores se beneficien de precios bajos consecuencia de una capacidad abundante, una demanda estancada y una hidrografa generosa. En este resultado no ha sido importante la comercializacin independiente, an incipiente y modesta su influencia en el mercado. Por otra parte, no hay evidencia de que la integracin vertical que por excepcin se admiti para las empresas existentes al momento de la reforma haya obstaculizado la extensin de la competencia. De hecho, los cuatro grandes actores del sector elctrico colombiano estn integrados: uno directamente, los otros tres como grupos empresariales. Acueducto y alcantarillado. De todos los servicios pblicos el ms resistente a la introduccin de la competencia directa. El mbito restringido de sus redes y el bajo peso de los componentes variables en su estructura de costos probablemente expliquen esa situacin. No obstante, en Colombia como en todas partes, es muy generalizada la competencia indirecta de la industria que se autoabastece de agua y maneja bien o mal sus propios vertimientos. Las normas sobre interconexin y venta de agua en bloque pueden facilitar el descreme del mercado residencial de altos ingresos. Las grandes empresas del pas continan relativamente concentradas en sus mercados tradicionales. Esto puede cambiar y dar lugar a competencia por los mercados. Distribucin de gas por red. La regulacin est diseada para admitir competencia en todas las fases de la cadena donde ello es posible. La produccin es oligoplica, lo mismo que la comercializacin mayorista; son monopolio el transporte y la distribucin. Los consumidores pueden elegir comercializador diferente del propietario de la red, pero esta actividad no est muy desarrollada. Es tambin incipiente el mercado secundario de gas. Aunque es bajo el nivel de competencia dentro de su propia cadena de produccin y abasto; el gas natural enfrenta la competencia de sus sustitutos: energa elctrica, gas propano y combustibles lquidos. Otros servicios. El aseo y la distribucin de gas en pipetas no son servicios de red y son poco exigentes en activos fijos. Por esa razn la intervencin del regulador est orientada, ms que a promover la competencia, a impedir que se desborde; por los impactos ambientales, en el primer caso, y la seguridad de los consumidores, en el segundo. En aseo la competencia directa es baja, pero alta para obtener las reas de servicio. La distribucin de GLP es competida hasta el exceso, al punto que los propios agentes del mercado estn
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reclamando se reduzca asignando la propiedad de las pipetas a los distribuidores e imponindoles requisitos de marca.

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Todo parece indicar que el desarrollo competitivo de los servicios pblicos alcanz un punto de no retorno. Sin embargo, la evolucin de la competencia no se ha ajustado al modelo del libro de texto: un gran nmero de pequeos proveedores de un servicio semejante disputndose el favor de una clientela igualmente atomizada. Aunque han aparecido una treintena de comercializadores independientes en energa elctrica, y un buen nmero de pequeos operadores que explotan nichos de mercado en telecomunicaciones; la evolucin del sector hacia un modelo competitivo ha corrido por cuenta de empresas relativamente grandes. Otro rasgo significativo de esta evolucin ha sido la aparicin de grupos empresariales de servicios pblicos, fenmeno completamente extrao hace solo ocho o diez aos. La competencia impone la reduccin de costos. En actividades como los servicios pblicos, intensivas en capital fijo, es necesario ampliar el tamao de los mercados en bsqueda de economas de escala. Para ello son necesarias empresas grandes. Lo son tambin para reducir costos de administracin y de atencin a la clientela. De ah que pueda conjeturarse que las fusiones y la formacin de grupos empresariales son tendencias que se reforzarn en el futuro. Esto debe llevar a cambios en la forma de la competencia. La diferenciacin de productos y marcas, la oferta de servicios complementarios, el empaquetamiento de servicios y todas las formas de competir diferentes a la puja de precios tendrn un papel cada vez ms preponderante. La tabla 2 presenta de manera sucinta algunas conjeturas sobre las tendencias de la competencia.

IV. El regulador: qu tanta independencia?

Aqu se habla de regulacin en un sentido amplio, para incluir en ella tanto lo que en el pas se entiende por regulacin la actividad de las comisiones como las actividades de control y vigilancia propias de la superintendencia. La independencia es el principal atributo del buen regulador, segn la literatura especializada. Independendiente de quin? De todos los actores interesados. El regulador debe cumplir tres cometidos: i) proteger a los consumidores de los abusos de las empresas con poder de mercado; ii) proteger a las empresas de la arbitrariedad del gobierno y iii) promover la eficiencia de las empresas. El regulador debe ser independiente de las empresas, del gobierno y de los consumidores. Los agentes slo saben de sus propios intereses de corto plazo. Slo el regulador sabe lo que es el inters general. La independencia supone la omnisciencia, al parecer.

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Tabla 2. Competencia en servicios pblicos: situacin actual y perspectivas
Servicio Telecomunicaciones Energa elctrica Grado de competencia Alta en todos los servicios Tendencia competitiva Fusiones. Menor competencia de precios

Alta en generacin y comercializacin Fusiones. Extensin de la competencia minorista. Mayor competencia en MEM (Mercado de Energa Mayorista) Baja Autoabastecimiento Competencia de Comparacin Consolidacin de empresas. Competencia por el mercado Mayor competencia en produccin y comercializacin mayorista Competencia por grandes clientes Exportaciones

Acueducto y alcantarillado

Distribucin de gas por Baja directa en todas las etapas Competencia con sustitos red

Aseo

Baja competencia directa Regionalizacin por exigencias de disAlta competencia por reas de servicio posicin final. Fusiones Competencia Requisitos de marca y otras exigencias para disminuir nmero de empresas

Gas en pipetas

La regulacin de empresas de servicios pblicos, como funcin estatal especfica a cargo de entidades especializadas creadas para el efecto, nace en Estados Unidos en los aos treinta. A diferencia de lo ocurrido en otros pases capitalistas avanzados, all no se opt por la estatizacin generalizada de los servicios pblicos en respuesta a los problemas de poder de mercado inherentes a las actividades de red. Por aquellos aos se hizo evidente que la legislacin general antimonopolios cuya aplicacin supone largos procesos judiciales para resolver los conflictos era inadecuada para las utilities como quiera que en su caso el ejercicio de poder de mercado puede producir daos generales e irreparables por una decisin judicial tarda. Se promulga entonces la Puhca Public Utility Holding Company Act que da nacimiento a la regulacin y a las agencias especializadas para aplicarla con el objeto de prevenir mediante el control de las tarifas y las condiciones de calidad, de impedir el abuso del poder de mercado. En su mayora, los dems pases avanzados optaron por la estatizacin de los servicios pblicos, especialmente despus de la segunda guerra mundial. Francia es el caso paradigmtico en la prctica y en teora. La regulacin no era necesaria pues se asuma que por ser estatales los monopolios de servicios pblicos no abusaran de su poder de mercado y que, por el contrario, lo emplearan para beneficio general. Deban ajustarse
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a ciertas reglas de tarificacin y normas de calidad que se imponan a si mismos. Los monopolios estatales se autorregulaban. Colombia sigui el modelo francs. El concepto de la funcin reguladora y de las entidades independientes de regulacin se empieza a generalizar en el mundo en los aos ochenta en paralelo con los procesos de privatizacin de los servicios pblicos iniciados en Inglaterra. Aunque la naciente regulacin a la inglesa tratar de diferenciarse en sus tcnicas y procedimientos de la regulacin a la americana, recoge de sta el concepto de regulacin econmica como funcin estatal especfica y la nocin de entidad reguladora independiente. Como se ha dicho muchas veces, esas figuras la funcin y rgano especializado para ejecutarla eran ajenas a la tradicin jurdica colombiana. Siguiendo esta tradicin, en efecto, la constituyente de 1991 cre la Superintendencia de Servicios Pblicos y asign, de manera ms bien confusa, al presidente lo que despus se entendera como la funcin reguladora. Los redactores de la Ley 142, ms bien inclinados por la regulacin a la inglesa, tendran que recurrir a notables malabarismos jurdicos para hacer encajar las comisiones reguladoras en el marco de la Constitucin de l991. La separacin de la regulacin de la vigilancia y el control asignada la primera a las Comisiones y las segundas a la Superintendencia y la figura de la delegacin presidencial de ellas en las entidades mencionadas son los aspectos ms notorios de dichos malabares. Carlos Lemos Simons promotor de la Superintendencia en la Constituyente reneg hasta su muerte de esta solucin. Una regulacin realmente independiente habra supuesto la creacin de una rama adicional del poder pblico o, por lo menos, de una figura institucional semejante a la Junta del Banco de la Repblica o la Comisin Nacional de Televisin. No lo quisieron as los constituyentes y los redactores de la Ley 142 debieron acomodarse creando unas entidades mixtas ejecutivos y expertos dotadas, no obstante, de enormes poderes. A pesar de no gozar de la autonoma que guardan entre s las ramas del poder pblico y de carecer del estatus constitucional de la Comisin de Televisin o la Junta del Banco de la Repblica, las comisiones de regulacin han tratado de desarrollar su actividad con independencia y rigor tcnico y jurdico. En general, el balance es positivo, no obstante la incomprensin y los obstculos que han debido enfrentar. Conviene detenerse un poco en lo que han sido las relaciones de las comisiones: Las comisiones y el presidente. El hecho de ser legatarias de funciones presidenciales tiene sobre la actuacin y fortaleza institucional de las comisiones un efecto paradjico. De un lado las protege, como quiera que mientras el presidente no se pronuncie en contrario, debe presumirse que sus decisiones interpretan su querer. Del otro, pone en suspenso permanente sus decisiones y su propia existencia institucional porque ambas dependen de

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un poder presidencial convertido en regulador de ltima instancia, por as decirlo. En general, los presidentes con los que han debido convivir las comisiones han sido respetuosos de su independencia y stas se han beneficiado de su amparo frente a los duros ataques que han debido enfrentar. Las comisiones y los ministros. Los tericos aconsejan la separacin de las funciones estatales en los servicios pblicos: los ministerios deben ocuparse de la poltica y las comisiones de la regulacin. Hacer poltica sectorial desentendindose de las tarifas o del funcionamiento de los mercados es una proeza difcil de realizar. La Ley 142 quiso que los ministros sectoriales presidieran las comisiones y desarrollos normativos posteriores adoptados en la ocurrencia de algunos conflictos han fortalecido su autoridad formal confirindoles el poder de veto sobre las decisiones. En la prctica las comisiones funcionan como dos bloques: los expertos, de un lado, y los representantes del ejecutivo, del otro. Los expertos tienen el poder que da el conocimiento y este poder es mayor cuando se trata de las cuestiones ms complejas desde el punto de vista tcnico, como las reglas de funcionamiento de algunos mercados. En general pero con diferencias en los recursos empleados y en la resonancia de los conflictos los expertos han marcado el sentido de los desarrollos regulatorios fundamentales. Las comisiones y el legislativo. En todas partes es difcil sino imposible sustraer el tema de las tarifas de servicios pblicos del debate poltico. En un pas como Colombia, donde hace slo diez aos eran los polticos quienes decidan la suerte de las empresas, hacerles aceptar que las tarifas y todo lo que tiene que ver con la actividad de stas hay que dejarlo a los tcnicos y al mercado ha sido un proceso difcil y dispendioso pero, que con todo, ha marchado en el buen sentido. Lo notable no es tanto que se hayan presentado decenas de proyectos de ley incluso uno de acto legislativo modificatorios de la Ley 142. Lo notable es que el Congreso los haya desechado casi todos y que esta ley conserve al cabo de diez aos su estructura fundamental. Es probable que las comisiones no sean los santos de devocin de buena parte de los congresistas, pero es forzoso reconocer que la mayora de ellos acepta el marco normativo en el que se fundamenta su existencia. Las comisiones y los jueces. Por formacin acadmica, la mayora de los abogados colombianos tienen de los servicios pblicos la visin estatista del derecho administrativo francs. Slo los egresados ms recientes de algunas universidades han recibido una formacin que les permite ver la prestacin de los servicios pblicos como una actividad mercantil ms. En la primera visin la prestacin de estos servicios es una funcin esencialmente estatal a la que pueden concurrir como excepcin y por delegacin del poder pblico los agentes privados. Para la segunda se trata de actividades mercantiles en las que el Estado interviene como regulador en razn de las imperfecciones de los
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mercados y como prestador directo de ltima instancia. A pesar de las inevitables mixturas con la visin estatista, la estructura bsica de la Ley 142 y de los desarrollos regulatorios que la han seguido corresponde a la visin mercantil de los servicios pblicos. Estas circunstancias explican en buena medida la sinuosidad incluso, contradicciones internas de algunos fallos de las altas cortes. No obstante, en lo que tiene que ver con las comisiones han sido favorables como aquel que declar la exequibilidad de la delegacin en ellas de las funciones presidencias. Las comisiones y las empresas. Necesariamente la relacin entre el regulador y las empresas en particular las ms grandes es una relacin conflictiva. La funcin del regulador es minimizar el poder de mercado; el objetivo de las empresas, adquirirlo y mantenerlo. No podemos suprimir el conflicto en la sociedad, solo podemos aspirar a encontrar los medios adecuados para dirimirlo. Estamos llegando al punto en que el regulador no se atreve a tomar una decisin sin un estudio jurdico, econmico y tcnico que la sustente y en que las empresas para cuestionarla se sienten en la obligacin de hacer otro tanto. Estudio contra estudio, esos deben ser los trminos de la relacin entre regulador y regulados. Las comisiones y los usuarios. En el juego estratgico con las empresas, supuestamente el regulador es el representante del consumidor carente de informacin y con escasa o nula libertad de elegir. El regulador debe hacer que las empresas hagan la que haran si los consumidores tuvieran los medios de obligarlas a hacerlo. El medio fundamental es el libre ejercicio de su poder de compra. El regulador es el sustituto de ese libre ejercicio del poder de compra. El mayor fracaso de las comisiones de regulacin ha sido el no haber conseguido que los usuarios de servicios pblicos entiendan esto. Ocupadas en los aspectos puramente tcnicos, slo muy recientemente, de manera por lo dems artesanal, las comisiones han tratado de llegar a los usuarios, quienes deberan ser su apoyo fundamental. Probablemente la separacin funcional y orgnica entre comisiones y superintendecia llev a que las primeras creyeran que lo referente a los usuarios es asunto de la segunda. Las comisiones y la superintendencia. Con argumentos livianos como aquello de no ser juez y parte se ha alabado la separacin funcional y orgnica de regulacin, de un lado, y las de vigilancia y control, del otro. Probablemente en alguna parte exista algo semejante, pero son muchos los pases donde la regulacin comprende expedir las normas, velar por su cumplimiento y sancionar al infractor. Esto es lo que hacen, por lo dems, todas las supertendencias que existen en el pas. Como ya se indic, esa separacin, que ha dado lugar a lo que puede llamarse regulacin a la colombiana, no es ms que la solucin ingeniosa de un desacople en el proceso de produccin normativa. En alguna de las

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versiones del proyecto de lo que despus sera la Ley 142, las comisiones de regulacin se creaban como salas especializadas dentro de la superintendencia. Valdra la pena pensar de nuevo en esta opcin. Lo cierto del caso es que las instituciones creadas comisiones y superintendencia tuvieron un desarrollo desigual en el terreno tcnico algo que se est remediando en la actualidad y optaron por una divisin del trabajo contraria a la lgica misma de aquello que fundamenta su actividad. Con dificultades, y sin que ello garantice que el proceso contine exitosamente, la regulacin funcin e instituciones ha venido encajando en el andamiaje jurdico e institucional del pas. Hacen parte del paisaje, pero no carecen de enemigos. Hechas todas las cuentas, el balance del pasado es positivo y promisorio el porvenir. Es deber de los amigos que tambin son muchos fortalecerlas para que puedan incluso sobrevivir a eventos tan graves como un racionamiento de energa elctrica.

Conclusin
Diez aos son mucho tiempo en la vida de un individuo, muy pocos en la de un pas. Sin embargo, los cambios acontecidos en ese lapso tan breve en el sector de los servicios pblicos deberan resultar asombrosos para cualquiera que tenga ms de 20 aos y un poco de memoria. No hay nada irreversible, las peores tragedias son siempre imaginables. Si un apagn como el del 92 fue el catalizador de las reformas de mercado, nada impide que otro semejante ponga en el orden del da la contrarreforma del monopolio. Los apagones de California y otras partes, el escndalo de la Enron y otros acontecimientos adversos, le bajaron el ritmo en todo el mundo a los procesos de liberalizacin. La recesin econmica de 1999 y 2000, con sus secuelas de desempleo y empobrecimiento que an padecemos, estremecieron las bases del modelo y socavaron su credibilidad. Tampoco estamos al abrigo de una regresin populista generalizada. Sin embargo, y descartando la ocurrencia de eventos catastrficos, es probable que el pas le otorgue a la Ley 142 otros diez aos de vida.

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