Wilson Villarroel Montaño - La Auditoría Jurídica en Bolivia

LA AUDITORÍA JURÍDICA
EN BOLIVIA
Wilson Jaime Villarroel Montaño
Texto de consulta no oficial para el
Diplomado en Auditoría Jurídica auspiciado por
Procuraduría General del Estado - Escuela de Gestión Pública Plurinacional
La Paz, diciembre de 2013

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MÓDULO II – Apuntes de Auditoría Jurídica

CAPÍTULO PRIMERO
SUMARIO.- I. INTRODUCCIÓN.- 1. La Auditoría y la Contabilidad. 2. La
Auditoría Pública o Gubernamental. 3. El Control Gubernamental o Fiscal. 4. Estado
actual de evolución del Control Gubernamental en Bolivia. 5. El Control
Gubernamental strictu sensu y la auditoría jurídica. II. MARCO CONCEPTUAL DE
LA AUDITORÍA JURÍDICA.- 1. La auditoría jurídica como actividad. 2. La auditoría
jurídica como especie del género Auditoría. 3. La proyección publicística de la
auditoría jurídica. 4. La auditoría jurídica es una disciplina especializada. 5. La
naturaleza de apoyo o subsidiaria. 6. La auditoría jurídica no es, todavía, una ciencia
jurídica. 7. Diferencia con otras categorías aparentemente similares. 8. Corolario o
resumen de lo anterior.
I. INTRODUCCIÓN
1. La Auditoría y la Contabilidad
No es éste el lugar para discurrir sobre el carácter de ciencia de la Auditoría –así, con
mayúsculas, para distinguirla como una disciplina genérica- pues su estudio corresponde
a los autores especializados.
De suyo, la Auditoría nace poco después del establecimiento de la Contabilidad, en

tanto arte y oficio de las cuentas lo que, incluso llevó a suponer que la Auditoría es parte
de la Contabilidad. El término es un anglicismo que deriva de “auditing”, empleado
antiguamente para describir el trabajo de investigación contable destinado a formar
opinión sobre los estados financieros Empero, hoy en día los autores refieren que la
Auditoría tiene una naturaleza diferente. Si bien la Contabilidad hace comprensible o
medible, en los documentos que facciona, el manejo económico y financiero de un ente
determinado, la Auditoría –aunque también hace suyos tales documentos como material
de estudio- más bien “investiga, evalúa y revisa” lo que se midió con la contabilidad.
Es decir, la Auditoría determina la eficacia y la eficiencia de los recaudos adoptados

en el manejo económico del ente sujeto a estudio. Pone al análisis las operaciones
realizadas en el marco de la administración –con minúscula, para diferenciarla de la
Administración, sujeto objetivado del Estado- a fin de establecer la validez y fiabilidad de
los aspectos contables, administrativos, operacionales, económico e incluso sociales de la
gestión emprendida. Advirtamos, entonces, que la Auditoría no se agota en lo contable y,
por el contrario, su campo de acción se ha hecho mucho más amplio y abarca todo el
posible conjunto de operaciones, decisiones y, desde luego, resultados en una gestión
determinada.
2. La Auditoría Pública o Gubernamental
De hecho, este panorama anticipa que la labor de auditaje está íntimamente

relacionada con el control, en especial uno luego de cumplida la gestión sujeta a examen.
Procuraduría General del Estado – Escuela de Gestión Pública Plurinacional

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Esta singularidad luego se extendería, en su aplicación como disciplina especializada, a la

gestión de la cosa pública.
Efectivamente, habiendo nacido la Auditoría como una actividad propia de la empresa

mercantil moderna, las ventajas de su realización se vieron pronto susceptibles de
aplicarse también en el ámbito público. La Auditoría, entonces, se publiciza y adquiere
contornos y singularidades propias en el control de la función administrativa, de
preferencia en la Administración Pública. Nace así la Auditoría Pública o Auditoría
Gubernamental con una fisonomía claramente distinguible de la que se practica en el área
del Derecho Privado.
3. El Control Gubernamental o Fiscal
En nuestro país el control gubernamental adquiere una concepción sistemática a partir

de la dictación de la Ley SAFCO N° 1178 de 20 de julio de 1990 y que supuso un cambio
radical en el ejercicio de las funciones y atribuciones de la Contraloría General de la
República –hoy Contraloría General del Estado- y el concepto del control fiscal. Dicho
control, que originalmente era ex ante, es decir, antes de consumarse el acto
administrativo o acto de la Administración, pasó a ser ex post, en el marco de la
responsabilidad por el ejercicio de la función pública. La evaluación de este obrar, de
consuno, debió ser, en lo posterior, a partir de los resultados y la forma.
La tarea del control interno corresponde, desde entonces, a la Unidad de Auditoría de

la entidad pública, en tanto el control externo reside tanto en el auditaje a cargo de un
profesional externo como, aleatoriamente, por la misma Contraloría General del Estado
Plurinacional que es el órgano rector, por excelencia de la función estatal de Control
Gubernamental o Control Fiscal. Es pues, el ámbito natural de la Auditoría Gubernamental
o Pública en nuestro país.
Como se sabe, La Ley SAFCO, regla los ocho Sistemas de Administración y de

Control Gubernamental de los recursos del Estado, así como su relación con los Sistemas
Nacionales de Planificación e Inversión Pública. Estos ocho sistemas de administración y
control, conforme reza el art. 2° de dicha ley, han supuesto la emisión de las llamadas
Normas Básicas cuyo régimen jurídico reglamentario es actualizado con cierta
periodicidad a través de decretos. tales sistemas se agrupan en: I. Programar y organizar
las actividades, que comprende los sistemas de 1) Programación de Operaciones, 2)
Organización Administrativa y 3) Presupuesto; así como los destinados a II. Ejecutar las
actividades programadas en 4) Administración de Personal, 5) Administración de Bienes y
Servicios, 6) Tesorería y Crédito Público, y 7) Contabilidad Integrada; finalmente, el
sistema previsto para el control de la gestión del sector público, esto es, el sistema de 8)
Control Gubernamental, integrado a su vez por el (subsistema de) Control Interno y el
(subsistema de) Control Externo Posterior. Estos últimos, en el ámbito de la auditoría de
la gestión pública, a cargo de las unidades de auditoría internas independientes (UAIs) o,
mejor aún, autónomas con respecto a la máxima autoridad ejecutiva de la entidad (MAE),
como externas (auditores externos y, eventualmente, la Contraloría).

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La Ley SAFCO parte de una concepción sistémica del control fiscal o gubernamental
en la asunción de una correspondencia recíproca en la aplicación de todos y cada uno de
los sistemas que resulta en un producto que, a su vez, es insumo de los demás sistemas
en un proceso de retroalimentación contínua e interactiva. Pero también, y según
anoticiamos en líneas precedentes, esta ley es también el resultado de una visión
gestionaria que nos llega desde la administración privada bajo el paradigma de la
medición de la labor según resultados y no limitados, únicamente, al tiempo empleado por
el funcionario o servidor.
Empero, tratándose de la administración de un ente público, debe exigirse –además-

la observancia de la forma, en apego al mandato, tanto previsto constitucional como
legalmente, del “sometimiento pleno a la ley” que singulariza un obrar estrictamente
formal en la Administración. Es, definitivamente, una garantía del ciudadano/administrado
frente al peligro, siempre recurrente, de la limitación o menoscabo de las libertades civiles
y políticas limitando, anteladamente, el margen de las actuaciones que se esperan,
previsiblemente, del Poder Público.
En todo caso, y para lo que nos interesa, el estudio del régimen jurídico del Control
Gubernamental o Fiscal es parte del estudio de la ciencia del Derecho Administrativo y, de
suyo, configura uno de sus capítulos más importantes –pero nunca el único, como suelen
suponer los auditores- pues el Estado contemporáneo es inconcebible si no están
establecidos determinados mecanismos de control de la gestión pública.
4. Estado actual de evolución del Control Gubernamental en Bolivia
Es de notar que el momento actual de la configuración de este control fiscal pasa

ahora por la redistribución de competencias en la materia, habida cuenta de la adopción
de una forma de estado descentralizada y con autonomías, a diferencia de la forma
unitaria que prevaleció hasta la dictación de la nueva Constitución Política del Estado en
febrero de 2009. En verdad, basta leer el mandato contenido en el art. 298° constitucional
que en su primer parágrafo (competencias privativas), no atribuye al nivel de gobierno
central la competencia del control fiscal.
Mas importante, todavía, es advertir que el sistema de control gubernamental

comporta una competencia concurrente entre las unidades territoriales autónomas y el
nivel de gobierno central, tal como lo prevé el art. 299°-II, competencia 14) constitucional,
esto es, que a partir de la legislación básica a cargo del nivel estatal, se pueda formular
legislación de desarrollo (complementaria) –y también reglamentación- por los niveles
autónomos de gobierno subnacional.
5. El Control Gubernamental strictu sensu y la auditoría jurídica
Las anteriores consideraciones, que acaso pudieren parecer irrelevantes en el tema

que nos toca estudiar, resaltan notablemente si consideramos que la tarea de auditaje

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jurídico, cuyos contornos conceptuales abordaremos en las siguientes líneas, deben

pasar también por el proceso natural de asunción de competencias en la materia por los
niveles de gobierno subnacional, tal como se ha señalado.
Pero, desde ahora debemos advertir que la naturaleza jurídica de la tarea de auditaje
en el marco del control fiscal, aunque se acerca en mucho a la que es propia de la
auditoría jurídica, tiene diferencias notables y en su caso absolutas que permiten afirmar
el carácter único y profundamente especializado de la auditoría jurídica. En otras
palabras, si bien el Control Gubernamental exige una tarea genérica en la función estatal
que se espera a partir de la Auditoría Gubernamental, la auditoría jurídica, en razón a sus
contenidos técnicos y jurídicos propios, aunque conlleva la adopción de ciertas
metodologías de estudio, análisis y evaluación que llegan desde la disciplina genérica,
resulta en una tarea altamente diferenciada.
Mas aún si tenemos presente, y en ello nos ratificaremos más adelante, en la premisa
de la defensa de los intereses del Estado que caracteriza la labor que cumple la
Procuraduría General del Estado, que es un órgano que ha venido a incorporarse al
circuito institucional oficial con una misión claramente distinguible de la que es el Control
Gubernamental en un sentido estricto.
II. MARCO CONCEPTUAL DE LA AUDITORÍA JURÍDICA
1. La auditoría jurídica como actividad
Inicialmente, conviene tener presente algunas distinciones de orden teórico-jurídico a

efectos de establecer la necesaria plataforma conceptual de nuestra disciplina. La primera
pregunta que acaso nos inquieta, en este cometido, es advertir si la auditoría jurídica, a
cumplirse en la tarea de defensa legal del Estado es, además de una actividad o
disciplina, lo cual es obvio que lo es, una nueva ciencia jurídica integrante, posiblemente,
de la Enciclopedia Jurídica y, en lo particular, del Derecho Público. Antes de responder a
tan grave cuestión, es menester previamente, señalar algunas notas caracterizadoras.
De hecho, la auditoría jurídica, configura una actividad especializada porque, incluso

intuitivamente, advertimos que la auditoría cuyos contenidos comenzamos a estudiar, es
parte de un quehacer necesario a la buena marcha de la gestión pública, en nuestro caso,
porque también podría concebirse –y así fue, en sus inicios- destinada a la revisión de los
procedimientos en un ente privado. Atentos a lo anterior y, para nosotros, es, entonces,
un obrar específico que revela ciertas facetas de control de lo que hace la Administración
en el ámbito del Derecho y sus aplicaciones objetivas. Por tanto, en primer lugar, la
auditoría jurídica es una actividad de control jurídica.
2. La auditoría jurídica como especie del género Auditoría
En efecto, la misma voz “auditoría” nos anticipa que esta actividad consistirá en el
“examen crítico y sistemático que realiza una persona o grupo de personas

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independientes del sistema auditado, que puede ser una persona, organización, sistema,
proceso, proyecto o producto” según refiere, por ejemplo, Wikipedia. No obstante, la
acepción generalizada del término asume que la auditoría lo es con relación a los estados
financieros y, desde luego, la contabilidad de un ente, sea éste privado o público, en que
el auditor opina –emite un dictamente, sobre la razonabilidad de los documentos objeto de
su estudio o evaluación.
La Auditoría, por tanto, es una función de control y verificación –generalmente ex post-

de un conjunto de documentos que reflejan las actividades cumplidas en una determinada
gestión. Pero ésta es el género pues existen tantas “auditorías” –en su contenido
específico- como áreas concretas en que el auditaje puede emprenderse. El listado de las
posibles “auditorías” es largo y parece inacabable. Al solo efecto de su comprensión
abarcativa podríamos señalar que se admite la vigencia de una auditoría contable,
auditoría energética, jurídica, informática, medioambiental, social, seguridad de sistemas
de información, innovación, política, accesibilidad, marca, código de aplicaciones, e
incluso una que se especializa en los alcances de aplicación de la Ley Sarbanes-Oxly
(auditoría SOX) destinada al análisis y evaluación de las prácticas bursátiles en los
EE.UU.
3. La proyección publicística de la auditoría jurídica
Luego, es claro que la auditoría jurídica, ya con esta última cualificación, en tanto
actividad de control, tiene su aplicación en el ámbito jurídico a cargo de profesionales con
formación en el Derecho y que podría realizarse, reiteramos, en el ámbito privado o en el
público. Para nosotros, que estudiamos esta actividad técnica desde la perspectiva de la
defensa legal del Estado, se realiza en ocasión del ejercicio de la función administrativa
del Estado –el obrar mismo de la Administración Pública- pero puede extenderse,
igualmente, al obrar genérico de cualesquier órgano estatal cuando se encuentren
involucrados los intereses del Estado.
Esta última apreciación es importantísima pues, conforme a nuestro ordenamiento

jurídico y orgánico-institucional, la defensa de los intereses del Estado se encuentra
encomendada, por mandato constitucional, legal y reglamentario, a un órgano
especializado cual es la Procuraduría General del Estado. En los países que cuentan con
un órgano similar al boliviano –o aquellos en que todavía la defensa de tales intereses
está por cuenta del Ministerio Público- la actividad del auditor jurídico resalta nítidamente
en sus contenidos publicísticos (Derecho Público) y adquiere así renovada y crucial
trascendencia. Esta visión publicística, por consiguiente, acota nuestro campo de acción y
diferencia nuestro cometido con el de cualesquier otro profesional que, aplicando los
procedimientos y técnicas propios de la auditoría jurídica, evalúa únicamente el obrar de
una entidad de Derecho Privado.
4. La auditoría jurídica es una disciplina especializada

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Pero la auditoría jurídica, en razón a sus contenidos propios que trasuntan alta
especialidad, también es una disciplina. En efecto, debe serlo pues la Auditoría, en tanto
disciplina general sólo puede ser realizada profesionalmente observando ciertos
principios, reglas y aún normas de aplicación universalizada; en la misma línea de
entendimiento, en la auditoría jurídica tales exigencias de método y metodologías
aplicables, reunidas en un todo ordenado, sistematizado y hasta normalizado, permiten
afirmar su naturaleza y carácter de disciplina singular, distinguible de otras que, aún
llevando el rótulo de “auditoría”, versan sobre otros campos del quehacer humano.
5. La naturaleza de apoyo o subsidiaria
Se debe añadir, en este trance, que siendo de esencia de la Auditoría y, por supuesto,
de la auditoría jurídica, el control a posteriori, la nuestra es una disciplina de apoyo o
subsidiaria. En ello comparte la naturaleza operativa con las demás auditorías
especializadas. Y decimos bien anotando su carácter subsidiario o de apoyo pues no
podría concebirse la auditoría jurídica si antes o, al mismo tiempo, no se ha realizado o
está en curso la actividad principal que ha de ser, a su turno, objeto de la auditoría
jurídica. Nótese, en este punto de la exposición, que es posible que la auditoría jurídica
deba pronunciarse estando todavía en curso un procedimiento o proceso, e inclusive
antes, si es que, v.g., las exigencias de una adecuada estrategia procesal así lo exigiera.
En efecto, aún cuando el seguimiento –por citar sólo un ejemplo de las múltiples
actividades que se esperan del auditor jurídico- no podría realizarse sino casi
coetáneamente al obrar del ente público, el hecho innegable es que la mayor
trascendencia de la labor emprendida lo será en la evaluación final, esto es, cumplida la
gestión o una fase o procedimiento legal o jurídico claramente distinguible. Pero aún en
este último supuesto, reiteramos, la naturaleza operativa de apoyo de la auditoría jurídica
en nada pierde dicho carácter.
Esta última nota nos revela, desde otra óptica, una clara diferencia con la concepción
clásica del control gubernamental en Bolivia cuya naturaleza es rigurosamente –al menos
en lo formal- ex post, incluso por mandato de ley en que la evaluación del obrar
administrativo proclama que la medición lo es por los resultados (art. 1° de la Ley
SAFCO), además de la forma. El auditor jurídico en nuestro país, a diferencia del auditor
financiero o contable, entonces, no solamente debe esperar al resultado de una gestión
ya concluída, sino que también debe atender, con criterio de anticipación y
previsionalidad, posibles contingencias en el curso de un procedimiento o de un proceso
ya inaugurado.
Es, si nos damos cuenta, parte importante e insoslayable del cometido de defensa de
los intereses del Estado que no podrían esperar a que la gestión que se realiza
determinen, aleatoriamente, si la misión fue exitosa o si operó menoscabo en aquellos
intereses cuya trascendencia es tal que no pueden estar sujetos a la sola probabilidad o
posibilidad de dicho resultado. Como prueba de este aserto tenemos, por ejemplo, la
previsión contenida en la definición de supervisión que recoge el Manual de Procesos y

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Procedimientos para Registro Seguimiento, Supervisión, Evaluación y formación de

Unidades Jurídicas (apartado 6 de definiciones), que proclama que la tarea antedicha
tiene como finalidad la de “…instar a tomar acciones idóneas, oportunas y pertinentes
para la precautela y defensa de los intereses del Estado”.
En suma, en este punto podemos concluir que la auditoría jurídica es, además de una
actividad técnica, una disciplina de alta especialización, de carácter subsidiario y de apoyo
a la gestión emprendida aunque, en razón a lo notable de los intereses involucrados –que
son los del Estado, es decir, de toda la comunidad social receptora de su quehacer-
también opera y debe realizarse coetáneamente a dicha gestión, incluso anticiparse,
cuando así lo exija la oportunidad, mérito o conveniencia.
6. La auditoría jurídica no es, todavía, una ciencia jurídica
Finalmente, queda por ver si la auditoría jurídica –habiéndose reconocido los

anteriores atributos (actividad, disciplina técnica, naturaleza operativa de apoyo)- es, a su
turno, una nueva ciencia, en especial una jurídica. Para este propósito, debemos tener
presente que el carácter de ciencia –y de ciencia jurídica- lo es en razón a una triple
vertiente de confluencia de ciertas e insoslayables singularidades:
i) debe tener un objeto propio de estudio en el mundo fenómenico de lo jurídico;
ii) debe contar con un método específico de estudio y reflexión, además de una
plataforma de instrumentos metodológicos que le sean asignados en exclusividad
y que sean capaces de generar epistemología científica;
iii) debe operar, aunque esto último es apenas un signo y no una cualidad esencial, el
reconocimiento de su entidad científica a partir del pensamiento especializado en
la materia, la jurisprudencia y aún la normativa positivada.
Una rápida revisión de lo anterior nos permite concluir que la auditoría jurídica no tiene
un objeto propio de estudio de aquellos fenómenos jurídicos que pretende evaluar. De
hecho, si traemos a colación un proceso judicial cualquiera, el auditor jurídico no aplica en
la evaluación otros criterios científicos distintos de los que las ciencias procesales vengan
a emplear. Para el auditor jurídico, entonces, serán comunes con el profesional abogado
encargado de la tramitación de aquel proceso, las categorías propias del Derecho
Procesal Civil, o Procesal Penal, Administrativo, Administrativo Laboral, etc.
Y, en cuanto a la Auditoría misma, no se olvide que la auditoría jurídica es una

especie dentro del género que representa aquella. Las fases o etapas del auditaje son
también comunes en todas las áreas especializadas, al igual que las exigencias
metodológicas de evaluación, análisis o aún el mismo alcance de las recomendaciones
que se esperan del auditor jurídico.

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Asimismo y en la misma línea, el auditor jurídico, si bien emplea criterios singulares

para su aplicación –de contenido jurídico y legal- el método y las metodologías empleadas
encuentran su origen en el propósito específico de la actividad emprendida, no en el
conocimiento de la naturaleza jurídica de los institutos puestos a su conocimiento. En
otras palabras, cuando revisa un procedimiento de contratación administrativa, por
ejemplo, no inquiere sobre el carácter del contrato administrativo o del contrato civil, la
naturaleza de las obligaciones estipuladas entre la Administración y el cocontratante, sino
el adecuado y meritorio cumplimiento de la normativa prevista y de un razonable éxito en
la gestión realizada, así como de su transparencia y oportunidad.
Finalmente, si sólo nos atuviéramos al criterio de los especialistas en la materia,

encontramos que los mismos no son contestes en la opinión sobre si la auditoría jurídica
es una ciencia o está en vías de alcanzar semejante reconocimiento. Al contrario, el
debate aún está por terminar de inaugurarse –si es que la discusión se va a abrir sobre
este tópico- dado lo novísimo y hasta inédito, en el Derecho Comparado, de lo que se
entiende por auditoría jurídica y sus alcances. En nuestro medio nada ha dicho, todavía,
el legislador o el poder reglamentador, menos la jurisprudencia. Y, por si fuera poco, resta
ver si la todavía incipiente doctrina nacional pueda reflexionar sobre este particular. Es,
definitivamente, el estado del arte en que se encuentra la auditoría jurídica.
7. Diferencia con otras categorías aparentemente similares
Admitido como un prius qué se entiende por “auditoría”, según anticipamos en líneas
precedentes, la siguiente calificación ya permite abrir un espacio de discusión. ¿Será
conveniente adjetivar nuestra actividad como “jurídica”, únicamente? ¿Hay alguna
referencia, por ejemplo, a la “auditoría legal”? De entrada tomaremos la precaución de
aceptar, casi dogmáticamente –como corresponde a nuestra formación profesional de
abogados- el empleo conjunto de las voces “auditoría jurídica” que ha llegado a hacerse
positivas, así reunidas, en la norma aplicable.
Y es que, en rigor, en este punto, estamos en un plano meramente convencional y no

conceptual. Los términos parecen intercambiarse indistintamente aunque el empleo del
par de voces auditoría legal se encuentra, con mayor frecuencia, en la tarea de
verificación de procedimientos “legales” en el ámbito privado. Pero este opción no es
exclusiva, reiteramos, pues también las referencias a la auditoría jurídica suponen, en
muchos casos o ejemplos, procedimientos de control y dictamen sobre la razonabilidad de
acciones de carácter legal seguidas en un ente privado, generalmente empresarial.
En lo que sí hay una distinción importante que debe anotarse es en la expresión

“auditoría forense” que, al igual que la anterior “contabilidad forense” tienen un contenido
muy distinto al que nosotros empleamos. En efecto, el contador forense es un profesional
que, a partir de la documentación contable de la entidad, pone en conocimiento de la
autoridad competente para el procesamiento, el conocimiento de aquellos hechos ilícitos
que dicha documentación acredita.

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No es éste, obviamente, el propósito de la tarea del auditor jurídico aunque es posible

que este otro profesional, de formación en el Derecho, pueda allegar también
documentación contable que apoye sus conclusiones o recomendaciones. Pero la
diferencia es clara: el contador o auditor forense realiza su examen en los documentos
contables de un ente generalmente privado, en tanto el auditor jurídico, que es abogado,
pone a revisión todo un conjunto de elementos probatorios de carácter documental –entre
los que pueden incluirse, por supuesto, los referidos al área contable- para sustentar su
valoración sobre los procesos y procedimientos seguidos en una entidad del ámbito
público.
8. Corolario o resumen de lo anterior
En corolario, la auditoría jurídica en la defensa de los intereses del Estado es, en

Bolivia:
a) una actividad de control en el ejercicio de cualquier función estatal, en especial de

la función administrativa en sus contenidos estrictamente jurídicos;
b) una disciplina de alta calificación técnica en el ámbito jurídico y de proyección en el

Derecho Público (Constitucional, Administrativo, Procesal, etc.) en razón a la tutela
de los intereses del Estado que se encuentran involucrados;
c) una tarea estatal de naturaleza operativa de apoyo y carácter subsidiario

consagrada constitucionalmente y atribuida a un órgano estatal específico;

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Primera parte – Conceptos y aplicaciones teóricas
CAPÍTULO SEGUNDO
LA DEFENSA DE LOS INTERESES ESTATALES EN BOLIVIA.-
LA PROCURADURIA GENERAL DEL ESTADO
SUMARIO.- I. INTRODUCCIÓN.- II. REVISIÓN EN EL DERECHO

COMPARADO.- 1. La Procuraduría.- Diferentes acepciones. 2. Tipología del órgano.
3. La experiencia específica en la elaboración de auditorías jurídicas. III. LA
SOLUCIÓN BOLIVIANA EN LA CONSTITUCIÓN DE 2009.- 1. La previsión
constitucional.- Referencias a la ley y al soporte reglamentario posterior. 2. Aspectos
específicos contenidos en la Ley de la Procuraduría.- El decreto que desarrolla las
subactividades que sustentan la auditoría jurídica ley (D.S. N° 788) .
I. INTRODUCCIÓN
No es exagerado afirmar que la defensa de los intereses del Estado no ha resultado

en una experiencia positiva en nuestro país. La larga lista de los procesos perdidos en
instancias jurisdiccionales, en razón a la omisión o negligencia absoluta de los
encargados de su atención, es un hecho incontrovertido. Es más, fue moneda común el
instaurar juicios contra el Estado conociendo, de antemano, las debilidades institucionales
del aparato estatal que, por ejemplo, cambiaba permanentemente de asesores jurídicos
sin asegurar la continuidad en la tramitación de gestiones, en especial judiciales, o la
convicción rayana en la malicia, que ciertos o determinados asuntos no podían ser
abordados con la solvencia profesional necesaria en las instancias jurisdiccionales
sucesivas de cualesquier trámite judicial.
Es sugestivo, en contrapartida, que las gestiones meramente administrativas, en las

que el Estado tomaba la última decisión –desconocida o poca invocada la vía
contencioso-administrativa o la puramente contenciosa- la Administración resultaba casi
invariablemente invicta, siguiendo la tradición malentendida de ratificar, aún a sabiendas
del error o la injusticia, una decisión inconforme a Derecho. Y ello en desmedro de las
expectativas ciudadanas de una justicia administrativa objetiva y respetuosa de los
derechos y las garantías constitucionales.
Este círculo vicioso fue parcialmente superado luego de la dictación de la Ley SAFCO
N° 1178 que estableció el régimen de la responsabilidad del funcionariado frente al
Estado y, en especial, con las disposiciones reglamentarias (D.S. N° 23318-A), que
imponían a los servicios jurídicos la atención contínua de las gestiones hasta agotar,
eventualmente, toda vía recursiva, sea en sede administrativa, sea, finalmente, en sede
judicial. No obstante, el seguimiento de las actuaciones de los servicios jurídicos no era lo
suficientemente estricto en razón, justamente, a que el control fiscal, estando en las
únicas manos de profesionales auditores, desconocedores de los temas jurídicos,
resultaba insuficiente a todas luces para valorar las sutiles cuestiones procesales.

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Y, como corolario de lo anterior, la atribución de responsabilidades –en toda la gama

posible- resultó indiscriminada pues, carentes de mecanismos objetivos de control de la
actividad gubernamental, en razón a la ausencia de calificación técnica en el ámbito
jurídico, los procesos en que razonablemente asistía la nota de justicia a favor del
ciudadano o administrado, fueron desconocidos en su valor jurígeno. Se imponía,
entonces, atender oportunamente esta falencia. Mas todavía si el Ministerio Público,
encargado tradicionalmente de la defensa de los intereses de la sociedad, amén de los
del Estado, no estaba en condiciones técnicas de asumir convenientemente la defensa de
los intereses estatales en razón al desconocimiento del alcance de las disposiciones
sustantivas o las propias del procedimiento seguido.
La tradicional citación al Estado en la persona del Fiscal General sólo resultaba, en los
hechos, en el apersonamiento del citado protestando asumir defensa formal, pero muy
pocas veces en el fondo del asunto controvertido. De allí la evidente necesidad de
establecer mecanismos específicos, esto es, de auditoría jurídica.
La solución vino, inicialmente, en la reformulación de los papeles y roles

institucionales de los órganos encargados de la defensa de los intereses estatales. El
problema no estaba, era evidente, en las funciones asignadas a la Contraloría, sino en la
ausencia de un ente encargado exclusivamente de la defensa legal del Estado en ocasión
de los procesos, sean éstos del tipo que fueren. Es decir, se optó por la salida creativa y
simple de funcionalizar el aparato estatal en un diseño inédito de ingeniería constitucional:
desdoblar la función asignada al Ministerio Público, estableciendo un órgano ad hoc
destinado exclusivamente a la defensa del Estado. Este nuevo órgano –cuyo
establecimiento era exigido de larga data- vino finalmente a ser previsto en la nueva
Constitución Política del Estado de febrero de 2009, como la Procuraduría General del
Estado.
II. REVISIÓN DE DERECHO COMPARADO
1. La Procuraduría.- Diferentes acepciones.
La idea de una Procuraduría no es nueva en otros ordenamientos y escenarios

institucionales. De hecho, existen órganos similares al nuestro en el Brasil, cuya
Constitución de 1988 prevé este órgano, como Ministerio Público pero a cuya cabeza se
encuentra el Procurador General. En la Constitución de Colombia, del año 1991, que
establece el Ministerio Público, a su turno desdoblado entre la Fiscalía General y el
Ministerio Público dirigido por un Procurador General. En el Perú sólo está previsto el
Miniterio Público con las mismas atribuciones que entre nosotros tenía su similar
orgánico. En la República Argentina, la Procuraduría tiene funciones similares a las que
prevé el ordenamiento boliviano, pero al mismo tiempo ejercita tareas de control
gubernamental.

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Empero, es conveniente distinguir el alcance de las funciones asignadas a dichos

órganos. En el Reino de España, por ejemplo, existe el Ministerio fiscal, dirigido por el
Fiscal General que defiende, simultáneamente, la sociedad y los interés públicos. Si bien
es de antiguo la existencia de la Procuraduría, ésta tiene funciones más próximas a lo que
nosotros entenderíamos por una defensoría. De allí que, v.g., la Procuraduría de Asturias
haya sido recientemente extinguida en razón a la evidente duplicidad de tareas con el
órgano encargado de la defensa ciudadana. Similar solución se ha adoptado en el
Portugal.
En los Estados Unidos Mexicanos, el origen de la Procuraduría se remonta a la

Constitución de Querétaro de 1917 aunque, luego de las reformas de 1995, se ha
establecido el Ministerio Público de la federación, presidido por el Procurador General. En
México, la concepción de este órgano se asienta en la noción tradicional de la procuración
de justicia, con un carácter general de defensa de los derechos y garantías
constitucionales en ocasión de un proceso preferentemente judicial. De suyo, la palabra
“procuraduría” es polisémica, es decir, admite diferentes significados. En España, por
ejemplo, evoca también la idea de alguien que colabora, por ejemplo desde el bufete, en
las gestiones judiciales.
En la República Bolivariana de Venezuela, se ha establecido, siguiendo el mandato

constitucional, el Ministerio Público, pero también existe una Procuraduría con funciones
similares a las que tenemos entre nosotros. En el Ecuador, en 2004 se dictó la Ley
Orgánica de la Procuraduría, adoptando un órgano especializado como en Bolivia. Es
digno de destacar en aquella norma la incorporación de la facultad de “supervisión” de los
litigios o asuntos en que intervenga el Estado, anticipando de esta manera la posibilidad
de ejercer no solamente un control ex post sino de carácter proactivo. Inclusive, la norma
prevé ciertas prerrogativas procesales a favor de la Procuraduría modulando las
disposiciones procesales comunes en cuanto a plazos, citaciones, etc.
2. Tipología del órgano.
Como puede advertirse, la configuración orgánica es bastante disímil como son

amplias, en un caso, o restringidas, en otro, las funciones asignadas a la Procuraduría,
cuando ésta existe. En otros casos, posiblemente la mayoría, la defensa legal del Estado
viene confundida con las tareas propias que se atribuyen tradicionalmente al Ministerio
Público. En suma, la tipología de este órgano –o de aquellos similares- puede presentarse
como sigue:
a) Un ente público exclusivamente encargado de la defensa de los intereses del

Estado, sin otra función de control fiscal (caso boliviano);
b) Una entidad que defienda, al mismo tiempo, los intereses del Estado y de la
sociedad, pero sin ejercicio del control fiscal;

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c) Un órgano al que se atribuye la defensa legal estatal pero también el ejercicio

conjunto del control gubernamental con una entidad especializada (competencias
concurrentes);
d) Un órgano que realiza funciones distintas a las de la defensa de los intereses del
Estado;
e) Ausencia de un órgano especializado en esta tarea y sólo establecimiento del

control fiscal a cargo de otra entidad pública;
Esta distinción tipológica es importante de señalar pues sólo en los dos primeros
casos tendremos la posibilidad de asistir al establecimiento de mecanismos de defensa
estatal y, por ende, al reconocimiento de eventuales tareas de auditoría jurídica. En el
caso boliviano, el Ministerio Público tutelaba los intereses del Estado, pero –como hemos
dicho- su debilidad institucional o el esfuerzo que le irrogaba la defensa de la sociedad, en
la atención de los múltiples procesos que la comunidad litigante promovía, impidió que se
crearan los mecanismos que hoy ameritan nuestro estudio.
Nosotros creemos que la razón de esta variedad tipológica estriba, en el fondo, en las
fortalezas institucionales que hacen al Estado de Derecho. Aunque no es una regla
absoluta, los países que gozan de una mayor tradición democrática y estabilidad en sus
instituciones, en especial en la conformación de un Poder Judicial sólido e independiente,
no suelen prever el establecimiento de órganos especializados en la defensa de los
intereses estatales. Por ello, en países como el nuestro, cuya institucionalidad es todavía
frágil y vulnerable, es preciso –y en ello no se descubre nada- la conformación de
instancias orgánicas que hagan posible la tutela efectiva de los derechos mencionados.
3. La experiencia específica en la elaboración de auditorías jurídicas.
Pero el análisis en este punto apenas comienza en lo que nos interesa. En efecto,
creado el órgano especializado en la defensa de los intereses estatales, toca ver luego la
posible implantación de mecanismos efectivos –entre ellos, y en lugar privilegiado, la
auditoría jurídica- destinados a la tutela efectiva de tales intereses. De allí que, atento a la
importancia de establecer procedimientos que hagan posible la auditoría jurídica como un
instrumento de valoración cuya eficacia anticipamos deseablemente positiva, las
experiencias en otras latitudes tampoco nos ofrecen muchas alternativas. Así, en la región
–sin ir más lejos- el establecimiento de procedimientos propios de la auditoría jurídica
específicamente previstas para el sector público, son muy contados. O, en todo caso, se
siguen o se adaptan los modelos de aplicación en el sector privado.
En la Argentina, por ejemplo, cuyo ordenamiento e institucionalidad son modelo en los

países vecinos, se cuenta con un Documento Técnico N° 1 que data de 1995, preparado
por el Colegio de Auditores de la Auditoría General de la Nación, en el que se fijan las
pautas de elaboración de la auditoría legal para el ámbito estatal. Pero nótese que las
mismas son redactadas desde el campo profesional del auditor común y no

14

necesariamente diseñadas para un profesional con formación jurídica. Se debe

mencionar, en contrapartida, las reglas generales de faccionamiento de este tipo de
auditorías en la Unión Europea (cfr. Octava Directiva), pero tales principios están
establecidos para el auditaje en el ámbito privado y no público.
Lo anterior revela que, en todo caso, la auditoría jurídica en el área del Derecho
Público es un instrumento reciente, casi novísimo en cuyo delineamiento y adopción
institucional por un órgano especializado, como la Procuraduría en Bolivia, es una
experiencia inédita y digna de destacar. De hecho, más allá de sus limitaciones –en razón
a la jerarquía de la norma que la sustenta, principalmente- el Manual que se ha elaborado
en la Procuraduría, aspira a salvar, en nuestro país, las falencias antes señaladas. La
revisión de las disposiciones de este Manual es, justamente, destinada a una exposición
privilegiada en otro apartado de este trabajo.
III. LA SOLUCIÓN BOLIVIANA EN LA CONSTITUCIÓN DE FEBRERO DE 2009.-
1. La previsión constitucional.- Referencias a la ley y al soporte reglamentario

posterior.
Consiguientemente, el punto de quiebre en la reconformación del circuito orgánico

especialmente destinado a prever un ente al que se atribuya la defensa estatal, vino en la
Constitución Política del Estado de febrero de 2009 que, en los arts. 229° al 231° crea la
Procuraduría General del Estado con más las previsiones fundamentales que luego serán
desarrolladas en una norma legal reglamentaria. En la Constitución se le atribuye la tarea
de “promover, defender y precautelar” los intereses estatales. Este mandato se ratifica
textualmente en el art. 2° de la Ley de la Procuraduría N° 064 de 5 de diciembre de 2010,
casi año y medio después de la entrada en vigencia del nuevo texto constitucional.
Ahora bien, la denominación genérica de “intereses estatales” recoge una noción

ampliada en la que caben desde los derechos subjetivos públicos reconocidos al Estado,
así como las meras expectativas de un derecho –puro interés legítimo- conforme a la
plataforma de legitimación procesal, en especial en sede administrativa. En el ámbito
jurisdiccional, sabemos, tales distinciones se subsumen en la categoría genérica del
interés acreditado o verosímilmente posible. Y, desde luego, en homenaje a la amplitud
de tal concepto, se incluyen también los intereses difusos que, eventualmente, podrían
ser atribuidos también al Estado, como primer interesado en la vigencia del ordenamiento
y del respeto a la institucionalidad establecida.
En la línea de actuación procesal, el constituyente boliviano ha previsto que la

Procuraduría pueda ejercer defensa judicial y extrajudicial. La primera ante instancias
estrictamente jurisdiccionales, en todos los niveles jerárquicos, a pesar de la omisión de
los recursos extraordinarios, más allá de los ordinarios o las acciones constitucionales. La
segunda de las defensas señaladas, está prevista en un escenario ritual que abarca
desde los procesos y procedimientos administrativos, sea cual fuere su índole o
naturaleza jurídica, hasta aquellas actuaciones singulares en que no existiendo

15

controversia alguna o petición ciudadana en curso, sea necesaria –por imperio

constitucional- la participación del Estado en la tutela de los intereses generales o
colectivos a que se reata la función administrativa. La extrajudicialidad en este tipo de
actuaciones alcanza, por ejemplo, a las controversias arbitrales –en especial de carácter
internacional- habida cuenta de la prohibición de acordar arbitraje en sede nacional.
Acotada de esta manera el margen de las actuaciones esperables de la

Administración, o del órgano que ejerza función administrativa, surge nítidamente la
importancia del mandato contenido en el art. 231°, numeral 3) constitucional que asigna a
la Procuraduría el cometido de “evaluar y velar por el ejercicio de las acciones diligentes
de las unidades jurídicas de la Administración Pública en los procesos que se sustancien
ante autoridades jurisdiccionales o administrativas”. La “evaluación” a que hace referencia
esta norma, viene tanto prevista en la ley reglamentaria (art. 18°, atribución 6 del
Procurador) como, en especial, culminando los procesos específicos en ocasión de la
auditoría jurídica, en el reglamentario Manual de Procesos y Procedimientos de Registro,
Seguimiento, Supervisión, Evaluación y Formación para las Unidades Jurídicas de la
Administración Pública que funcionaliza y provee cobertura operacional a la señalada
auditoría jurídica.
2. Aspectos específicos contenidos en la Ley de la Procuraduría.- El decreto

que desarrolla las subactividades que sustentan la auditoría jurídica ley (D.S.
N° 788).
Desde luego que es destacable mencionar las previsiones normativas contenidas en

la Ley de la Procuraduría N° 064 en su art. 8°, numerales 2 y 3), que vienen a completar
los requisitos de funcionalidad del diseño institucional al recoger, como procedimientos
específicos a cargo de la Procuraduría, el “registro” y la “supervisión” de las acciones
jurídicas y de defensa que corren por cuenta de las entidades públicas en la tutela de los
intereses estatales. Más adelante –en la revisión del reglamento menor respectivo- se
precisará el concepto preciso de estas actividades –o subactividades que interesan a la
auditoría jurídica- a fin de terminar de redondear los procesos y procedimientos propios de
la actividad y disciplina que estudiamos.
De su parte, el D.S. N° 788, que aprueba el reglamento orgánico de la Procuraduría

General del Estado prevé en el nivel operativo y de planificación, que es el siguiente
jerárquico al de la máxima dirección ejecutiva, la Subprocuraduría de Evaluación,
Seguimiento y Formación de las Unidades Jurídicas de la Administración Pública,
instancia que conforme a lo dispuesto por el art. 15°, incisos a) y b), tendrá la atribución
de “proponer… los mecanismos necesarios para la implantación del registro de procesos
judiciales, la obligatoriedad de remisión de información para las entidades, la actualización
de la información, así como sugerir la emisión de instrumentos que posibiliten la
retroalimentación de información a través de manuales, circulares, instructivos u otros de
carácter vinculante para todas las instituciones del Estado”, así como “informar… sobre
los resultados de la supervisión y evaluación de la información remitida por las entidades
(públicas)…”

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Es decir, en estos dos incisos se terminan de anticipar las categorías (pauta

mnemotécnica: RESSE) que luego se recogerán sistematizadas en el Manual. En efecto,
ya en este decreto:
1) se prevé un registro;
2) la actualización de la información y retroalimentación de la misma (seguimiento);
3) la supervisión que trae implícitas las facultades proactivas en la defensa estatal; y,
finalmente,
4) la evaluación, que corona con el dictamen valorativo que corresponda, el éxito de
la gestión, asunto o trámite a cargo de las unidades jurídicas.
Estos procesos –en un sentido funcional y no necesariamente procesal- a su turno

engendran procedimientos, también con igual entendimiento que, finalmente, serán
recogidos y ordenados en el Manual.
La concepción sistémica es evidente a todas luces pues, tal como prevé la estructura
interna de la Procuraduría, a cargo de las subprocuradurías que conforman un trípode
institucional de planificación y operación se encuentran, de un lado la que conoce de la
defensa legal propiamente dicha, de otro, la que funcionaliza los mecanismos que hagan
eficiente y razonable la defensa referida, entre los que destacan, justamente, la eventual
elaboración de las auditorías jurídicas y, finalmente, aquella subprocuraduría que
promueve la dictación de normas o estudios sobre la tutela efectiva de los intereses del
Estado. En otros términos, cada elemento del conjunto aporta un insumo a los demás
que, a su turno resulta en otro producto que reinicia el ciclo integral.
Finalmente, es de destacar la uniformidad en todos estos textos, tanto en la ley como

en su reglamento, al igual que en el Manual, en la recepción de los principios del obrar
administrativo que consagra la Constitución Política del Estado de febrero de 2009 y que
guardan relación –y bastante paralelo- con la mayoría de los principios reseñados en el
art. 4° de la Ley del Procedimiento Administrativo N° 2341. No es ocioso reiterar que la
fijación de directrices, como piedras basales en las que descansa la hermenéutica de la
norma, es garantía segura de uniformidad en la interpretación y aplicación del mandato de
ley y del reglamento.

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MÓDULO II - Apuntes de Auditoría Jurídica

CAPÍTULO TERCERO
Primera parte
SUMARIO.- I. EL MANUAL DE PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS

DE REGISTRO, SEGUIMIENTO, SUPERVISIÓN, EVALUACIÓN Y
FORMACIÓN PARA LAS UU. JJ.- 1. Importancia del Manual y su carácter
reglamentario en los procesos y procedimientos que consigna. 2. Los procesos y
procedimientos del Manual son de índole administrativa y no procesal. 3. Las
políticas de formación como un proceso y procedimientos adicionales. 4. Los
datos informatizados. 5. Responsabilidad por los procesos y procedimientos. 6.
Alcance de la noción de los intereses del Estado en la noción de
“responsabilidad”. II. APLICACIÓN PRINCIPISTA DEL REGLAMENTO
CONTENIDO EN EL MANUAL.- III. LAS AUDITORÍAS JURÍDICAS
SUPONEN EL EJERCICIO DE UNA COMPETENCIA ESPECÍFICA
PREVISTA POR LEY.- 1. Noticia previa. 2. Conformación de la base material
documentaria y virtual a cargo de la Procuraduría. 3. El marco material previo
de la Auditoría Jurídica (Dictamen General). 4. ¿Es posible o deseable una
unidad de auditoría jurídica interna?
I. EL MANUAL DE PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS DE REGISTRO,

SEGUIMIENTO, SUPERVISIÓN, EVALUACIÓN Y FORMACIÓN PARA LAS UU.
JJ.
1. Importancia del Manual y su carácter reglamentario en los procesos y

procedimientos que consigna
La gravitante importancia de la revisión del Manual nos exige su análisis en un

capítulo aparte. En efecto, el Manual cuyo carácter normativo está residenciado en el nivel
reglamentario, sienta las bases para el establecimiento de los procesos y procedimientos
en las actividades –propias de la Procuraduría, en algún caso, y concurrentes con las
entidades públicas, en otros- del registro, seguimiento, supervisión, evaluación y,
adicional o consecuencialmente, la formación de las unidades jurídicas de los órganos
públicos, en ocasión de la defensa de los intereses del Estado.
Tales procesos y principios son el punto central de la exposición normativa del

Manual. Así lo proclama el objetivo general de este reglamento, y su utilidad parece ser –
o será- incuestionable a la hora de medir el desempeño de las unidades jurídicas de los
entes públicos en las actividades o “actuaciones” que les tocó cumplir en la defensa de los
intereses del Estado.

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2. Los procesos y procedimientos del Manual son de índole administrativa y no

procesal
Los procesos y procedimientos que el Manual señala (cfr. apartado 8) deben

entenderse en un sentido amplio (lato sensu) y no necesariamente procesal (jurídico,
stricto sensu). Es decir, debemos entender estos términos como el conjunto –las más de
las veces sistematizado- de pasos lógicos y consecuenciales de unos en relación a otros,
en que cada actuación es resultado de la anterior y que concluyen en un determinado y
esperado resultado. Es, inicialmente, una tarea esencialmente administrativa a cargo de la
Procuraduría.
En rigor, siendo el proceso –en su acepción procesal- un método ordenado de debate

y resolución de controversias en sede jurisdiccional, en tanto el procedimiento –también
en su significado procesal- traduce una serie singular de actuaciones propias de una
etapa del proceso (fase probatoria, fase impugnativa), tal sentido podría también ser
extendido, salvando las diferencias del ámbito en que se realizan, a las tareas operativas
y de funcionalización de ciertos cometidos específicos, en la defensa de los intereses del
Estado, que se cumplen en sede procuradurial, como el caso que ahora abordamos a
estudio.
En efecto, los procesos que reseña el Manual revelan un conjunto –sistematizado- de

fases o etapas de actuaciones destinadas a una finalidad preestablecida que no es otra
que la tutela efectiva de los intereses estatales. Los procedimientos estarán conformados,
entonces, por la serie de pasos propios de las etapas intermedias. En este punto de
nuestra exposición, y de aquí en lo posterior, el empleo de la voz “proceso” o
“procedimiento” –de lo que es el registro, el seguimiento, supervisión, evaluación y
formación- será en su alcance lato y no técnico-jurídico. Esta distinción se hace a fin de
evitar confusión con los procesos y procedimientos (de naturaleza procesal), sean
judiciales o administrativos, incluso extra-judiciales (v.g., arbitrales), que puedan ser
objeto de registro, seguimiento, supervisión o evaluación por la Procuraduría.
Empero, que estos procesos y procedimientos sean de naturaleza originalmente

administrativa no significa, en absoluto, que no puedan ser antecedentes, potencial o
eventualmente, de una vía procesal-administrativa. En verdad, mientras no se presente
controversia con la Procuraduría –esta vez entre las UU.JJ. de los órganos de la
Administración o de aquellos que ejercen función administrativa- sobre la aplicación de
tales procesos y procedimientos, estamos todavía en la esfera puramente administrativa.
Si el caso fuere, por ejemplo, que en ocasión de realizarse el Registro hay

disconformidad en la información suministrada a la Procuraduría, es posible concebir que
esta última, entendiendo que se desoyen sus requerimientos, instruya ciertas o
determinadas acciones de carácter compulsorio. Estas medidas podrían ser objeto de
impugnación por las UU.JJ. aplicando las disposiciones comunes de la Ley de

19

Procedimiento Administrativo Nª 2341 y, recién entonces, estaríamos asistiendo a un

proceso, esta vez en sede procuradurial pero, ahora sí, de naturaleza eminentemente
procesal. Pero, hasta que ello ocurra, es obvio que los procesos y procedimientos que
aquí tratamos tienen un sustrato esencialmente administrativo y no procesal.
Ahora bien, en el Manual, además del objetivo general –o principal- que radica en el
establecimiento de los procesos y procedimientos señalados, los objetivos específicos –a
la manera de una tesis académica- aspiran a alcanzar una tríada de de propósitos
(teleología de la norma), esto es, la realización del Registro, el Seguimiento y la
Evaluación. Empero, se excluye la supervisión, inexplicablemente, por cierto, pero se
agrega la “identificación de necesidades de capacitación y actualización” de los abogados
encargados de la defensa de los intereses del Estado. Esta última noción es,
precisamente, la de Formación que, a su turno, es otro proceso con más sus
procedimientos.
La inclusión de este último objetivo específico confirma, una vez más, el carácter
sistémico del reglamento pues dicho propósito es común o concurrente con la tarea de
planificación, atribuida al segundo nivel jerárquico de la Procuraduría, al igual que la
operativa. La planificación devendrá, luego, en las políticas de formación (profesional) del
cuerpo de asesores de las entidades públicas.
3. Las políticas de formación como un proceso y procedimientos adicionales
La formación, entendida como la capacitación y actualización del abogado del Estado,

según se ha dicho, es una competencia consecuencial de las previsiones contenidas tanto
en la Constitución como, en especial, en la Ley de la Procuraduría del Estado N° 064.
Ciertamente, la creación de la Escuela de Abogados ya anticipa de la necesidad de cubrir
la demanda en la formación permanente del cuerpo de asesores estatales. La única
referencia específica en la ley –si sólo nos atuviéramos al empleo del término- se
encuentra en el art. 9°, par. II, inc. 2) que establece la Subprocuraduría de Evaluación,
Seguimiento y Formación de las unidades jurídicas en la Administración. Empero, el art.
19°, par. III) de la ley encomienda a la norma reglamentaria (cláusula en blanco) el
señalamiento de las atribuciones específicas de cada Subprocuraduría.
En efecto, el art. 15° del D.S. N° 0788, que reglamenta la organización, estructura y
funciones de la Procuraduría, establece como atribuciones específicas las allí
consignadas pero que no contemplan expresamente, según pareciera, la de formación.
Empero, la misma denominación de dicha Subprocuraduría refiere que ésta debe atender
esta necesidad. No obstante, habiéndose dictado coetáneamente el D.S. N° 0799 que
reglamenta la organización y estructura de la Escuela de Abogados del Estado y el
Consejo de Abogados del Estado, se atribuye –en paralelo- a dicho ente de formación
superior, la capacitación ya actualización del abogado del Estado, tal cual reza el art. 6|
de dicho decreto supremo.

20

De lo dicho anteriormente, se desprende luego que la formación, cuya inserción

terminológica en la denominación de la Subprocuraduría, según lo previó la ley y el D.S.
N° 788, tenga que ser desarrollada –como un proceso contenedor de diversos
procedimientos específicos- en otra norma que es, justamente, el Manual. Luego, dicha
tarea o proceso se despliega en sus contenidos propios como un objetivo específico
señalado en el Manual en el apartado 2.2.4. proclamando que tal objetivo específico se
traduce en la “…identificación de necesidades de capacitación y actualización de los
abogados que prestan asesoramiento jurídico al Estado y que ejercen una defensa legal,
destinada a la generación de políticas de formación”.
Es de notar, empero, que la formación no es sino resultado o consecuencia, según

afirmamos antes, de la realización previa de las tareas o proceso de registro, seguimiento,
supervisión y evaluación, y no un prius en el marco operativo de la Procuraduría. Además
de ello, la formación apareja, también previamente, la formulación de determinadas
políticas, tal cual se desprende de las definiciones suministradas en el Manual (cfr.
apartado 6, voz políticas de Formación). Estas políticas parten de la identificación previa
de las necesidades de fortalecimiento en las “destrezas y habilidades teóricas y prácticas”
del abogado a quien se confía la defensa de los intereses del Estado.
En otros términos, la formación no es un derecho (subjetivo) público invocable, ante la

Procuraduría, por el profesional abogado que presta servicios en un ente público que
ejerce función administrativa, pues no es necesariamente ésta la función principal del
órgano encargado de la defensa estatal, aunque potencialmente puede promover la
capacitación y actualización de los profesionales según el resultado de los tareas o
procesos antes señalados. En rigor, la capacitación profesional, en cuanto derecho, es
materia propia de un régimen jurídico distinto que hace a otra ciencia, esto es, el Derecho
Administrativo Laboral. Ciertamente, la capacitación está prevista en el nivel normativo
legal, tanto en el Estatuto del Funcionario Público como en la misma Ley SAFCO y, en el
nivel reglamentario, en las disposiciones de las Normas Básicas del Sistema de
Administración de Personal-SAP.
En colofón a lo anterior, era entonces esperable que el Manual contenga atribuciones

específicas en esta materia (formación) a la Subprocuraduría de Evaluación, Seguimiento
y Formación de las UU. JJ. de la Administración Pública, tal cual sale del apartado 7.2,
incs. d) y también e). De la lectura del inciso (e), recordemos que las políticas de
formación son resultado de las tareas o procesos, y ulteriores procedimientos, de registro,
seguimiento, supervisión y evaluación.
De allí en más, la atribución formativa se desarrolla implícitamente en toda la

estructura orgánica de la Procuraduría, sea en el nivel operativo a cargo de la
Subprocuraduría señalada (Direcciones Generales), así como en las Direcciones

21

Desconcentradas Departamentales (D.D.D.), cada vez que aparece el término

“resultados”, cumplidos que sean los antedichos procesos y procedimientos.
4. Los datos informatizados
En algún artículo a propósito de la auditoría jurídica se ha afirmado que la validez y

confiabilidad de la información que ingresa a la base de datos institucional es también,
eventualmente, objeto de una posible auditoría jurídica. La razón estriba en la íntima
relación entre los datos suministrados por el ente auditado al que se mide su desempeño,
conforme a la información presentada al auditor. Aunque no participamos de esta opinión
pues el carácter especializado de la auditoría jurídica, en principio, no debería exceder lo
estrictamente legal en razón a la manifiesta especialidad de la tarea de auditaje jurídico,
no es menos cierto que dicha información –en especial si es acompañada del uso de
tecnologías apropiadas- permite el éxito de las actividades del ente sujeto a la auditoría.
Ciertamente, el propósito de la Procuraduría de conformar una plataforma informática

alimentada continuamente con los datos que brinden los entes públicos (UU.JJ) en
ocasión de la defensa de los intereses del Estado, pasa necesariamente por atribuir un
innegable valor jurídico a dicha información (tasación legal del dato informatizado) y, en
tal entendimiento, se asume igual postura con relación a la firma electrónica. En la
reciente Ley General de Telecomunicaciones, en el apartado destinado a las definiciones,
se entiende que la firma electrónica es un documento digital que “…identifica únicamente
a su titular, creada por métodos que se encuentren bajo el absoluto y exclusivo control de
su titular, susceptible de verificación y está vinculada a los datos del documento digital de
modo tal que cualquier modificación de los mismos ponga en evidencia su alteración”.
Luego, la única dificultad posible en las tareas a asumir por la Procuraduría reside en
la verificación de los datos virtuales suministrados por las entidades públicas en los
procesos y procedimientos de Registro (especialmente) o Seguimiento de los recaudos
adoptados en defensa de los intereses del Estado. Pero la omisióm o aún fraude en la
información proporcionada estará siempre sujeta a responsabilidad en el marco del
control gubernamental previsto por la Ley SAFCO. Por el contrario, no parece ser un
obstáculo real, en cierta medida, la comprobación de la firma electrónica de un ente
público.
El Manual, asumiendo parcialmente la anterior apreciación, esto es, la de incorporar

tecnología en los procesos y procedimientos ya citados, ha optado por apoyar la validez
de los datos informáticos en la necesidad de “consolidar” el Gobierno Electrónico. Es el
proyecto actual y oficial de incorporar las tecnologías de la información en la tarea –y
desempeño eficiente- de la gestión gubernamental. En efecto, el mandato del art. 103°,
par. II constitucional así lo señala y, en la casi reciente Ley General de
Telecomunicaciones y TICs N° 164 es casi un imperativo categórico.

22

5. Responsabilidad por los procesos y procedimientos
En toda actividad estatal sujeta a control fiscal se prevén, y nuestro ordenamiento no

es ajeno a este principio, mecanismos de atribución de responsabilidad frente al Estado
por parte de quienes, asumiendo titularidad de los órganos públicos, o actuando a nombre
de ellos, incumplen con los deberes formales que se imputan a la Administración o al ente
que ejerce función administrativa.
De allí que el Manual establezca la responsabilidad de los procesos y procedimientos

tanto al Procurador como al Subprocurador de Evaluación, Seguimiento y Formación de
las UU.JJ. En la misma línea y prosiguiendo la línea de atribución de responsabilidad
funcionaria, se encuentran las direcciones generales que dependen de la referida
Subprocuraduría y, desde luego, las Direcciones Desconcentradas Departamentales
(DDD). Pero es obvio que la probabilidad de incurrir en responsabilidad es
razonablemente mayor en las unidades jurídicas de los entes públicos, así como los
abogados que asesoran al Estado, sujetos y objeto, por antonomasia, de una eventual
El régimen de la responsabilidad frente al Estado no es otro que el común a todos

quienes actúan la función administrativa en su cuádruple vertiente tipológica (ejecutiva,
civil, penal y administrativa). En sede jurisdiccional dicha responsabilidad sólo podría
concebirse si el ejercicio de la función administrativa, de suyo excepcional o
circunstancial, resultara civil (daño) o penalmente (delitos) en incumplimiento a los
procesos y procedimientos establecidos por la Procuraduría o, finalmente, en la
desatención de las acciones encargadas a las unidades jurídicas que resulten en
desmedro de los intereses del Estado de una magnitud tal que exceda la esfera
puramente administrativa.
6. Alcance de la noción de los intereses del Estado en la noción de

“responsabilidad”
Luego, urge acotar esta última afirmación, esto es, la del alcance de los intereses del
Estado a la luz de los pronunciamientos judiciales. La inquietud o pregunta que nos
formulamos pasa por preguntarnos si es posible atribuir responsabilidad a jueces y
magistrados en ocasión de un fallo aparentemente vulneratorio de los intereses del
Estado.
Ciertamente, el ejercicio de la función jurisdiccional puede resultar en un fallo

desfavorable a los mencionados intereses, en realidad, a las expectativas de tutela de
tales intereses. En otras palabras, es posible que el fallo o sentencia final declare
inestimable la pretensión procesal del Estado, sea como legitimado procesal activo o
legitimado procesal pasivo (demandante o demandado). Pero dicha decisión es
legítimamente posible –conforme a los antecedentes que recogen los autos del proceso- y

23

no podría reprocharse nada al juez o tribunal que así actuara. Si así no fuere, entonces,
¿qué sentido tendría el demandar al Estado o vencer en la contienda promovida
oficialmente si la suposición –equívoca, por cierto- es que el Estado siempre tiene la
razón?
Cosa distinta, empero, es la que emerge del obrar administrativo que también puede
ser posible, nos ratificamos, en sede jurisdiccional. Por ejemplo, si los procedimientos
administrativos de contratación en el Tribunal Departamental de Justicia, resultan
ilícitamente lesivos al Estado, no hay otra vía jurídica que la atribución de responsabilidad
a los que resultaren culpables del hecho. Se abren así los canales de imputación subjetiva
de responsabilidad frente al Estado (sistema de atribución en función de la culpa) y, por
consiguiente, la eventual instrucción de una auditoría jurídica. En suma, una es la
responsabilidad que emerge del obrar administrativo, sea inclusive por un órgano
jurisdiccional y otra, distinta, la que resulta del ejercicio de la función judicial. Luego, es
necesario analizar, así sea ligeramente, el hipotético caso de la responsabilidad
(patrimonial) del Estado, por el daño ocasionado a consecuencia de su obrar
administrativo.
Si el Estado resultara responsable del daño a un particular, todavía se tendrá que

esperar a la línea jurisprudencial –aún inexistente en nuestro país- de asunción de
criterios objetivos o subjetivos de atribución de responsabilidad, sea directamente
(responsabilidad objetiva) al Estado –por ejemplo, en el caso de daño justo o emergente
de actuación lícita- o al servidor público pero siempre demandando al Estado, en caso de
un daño injusto (posible responsabilidad subjetiva), conforme a la a todas luces equívoca
redacción del art. 131°, parágrafo II constitucional.
En otras palabras, se deberá salvar, en todo lo posible, un entendimiento racional de

este dispositivo, apoyando tal interpretación en la Justicia prometida constitucionalmente
(cfr. la posible aplicación del principio ético-moral del ivi maraei según el art. 8°
constitucional).
Parécenos que sólo es concebible, en homenaje a los intereses del Estado acotados
en estos casos, instruir la auditoría jurídica en el daño injusto o ilícito. A lo sumo, podría
pensarse que tal auditoría jurídica podría instruirse, finalmente, si la demanda
indemnizatoria por un daño justo –u obrar lícito- excede toda razonabilidad y no se han
adoptado los recaudos (acciones) legales de defensa para evitar, digamos, un
enriquecimiento ilícito.
En ese sentido, urge –y lo será necesariamente a posteriori- el sentar una postura

sobre este punto a la Procuraduría General del Estado. Y es que, en esta materia, la
confusión es generalizada en nuestro medio, incluso en el ambiente profesional forense y
aún en la jurisprudencia.

24

II. APLICACIÓN PRINCIPISTA DEL REGLAMENTO CONTENIDO EN EL MANUAL
Es de notar, consiguientemente que todo el plexo normativo que hace al régimen

jurídico de la Procuraduría –y sus funciones- es y debe ser siempre interpretado desde la
Constitución.
En lo práctico y que aquí nos ocupa, la lectura e interpretación de los procesos y

procedimientos del Manual –así como el resto de las disposiciones de este reglamento-
deberá hacerse siempre a la luz de los principios que recogen, tanto el Manual, como la
misma Ley N° 066, y cuya proyección de insoslayable hermenéutica nos llega
específicamente desde el art. 232° constitucional, sin soslayar los contenidos en el art. 8°
constitucional que recogen directrices ético-morales, habida cuenta de la recepción del
mandato principista de la Constitución en las citadas normas.
Es jurisprudencia conteste y uniforme que la aplicación de todas las disposiciones,

sean las específicamente orgánicas y competenciales que se recogen en los arts. 229° al
231° constitucionales, así como las del legislador y el reglamentador, son siempre a la luz
de las directrices señaladas por el constituyente. Estos cauces son insoslayables. Recién,
entonces, pueden revisarse otras normas vigentes que acompañan a la norma que rige el
accionar de la Procuraduría.
La base legal y reglamentaria de apoyo –que debería incluir expresamente otras

normas importantísimas, v.g., la Ley N° 004, o la Ley N° 2341 o la de deslinde
jurisdiccional, entre otras- que señala el Manual tendrá que ser asumida, entonces, desde
una óptica contextual, a la luz de todo el ordenamiento jurídico, y jamás solamente
textualizada.
III. LAS AUDITORÍAS JURÍDICAS SUPONEN EL EJERCICIO DE UNA

COMPETENCIA ESPECÍFICA PREVISTA POR LEY
1. Noticia previa
Aunque en la Constitución Política del Estado pareciera que sólo se ha atribuido a la

Procuraduría General del Estado –como era de esperarse- la defensa de los intereses del
Estado, en tanto cometido o función estatal específicamente reconocida, es en la Ley N°
064 que se establece el catálogo de competencias específicas para el resguardo de dicha
función de defensa. En efecto, la sola lectura de las dieciséis competencias (la última de
“cláusula abierta”), confirma el alcance de las permisiones previstas por el legislador.
Destacan obviamente –para lo que aquí nos interesa, en los procesos y

procedimientos de acopio de información y empleo de la misma en las funciones
específicas de la Procuraduría- lo señalado en las atribuciones séptima y octava de la Ley
N° 064. La atribución 7, de directa concomitancia con los procesos y procedimientos

25

desarrollados en el Manual advierte que el Procurador deberá “ejercer la coordinación,

supervisión, evaluación y control de las acciones de defensa del Estado que realicen las
unidades jurídicas…” De allí que las tareas de registro, seguimiento, supervisión y
evaluación se inscriben en este mandato de ley y son el eje temático-normativo del citado
Manual.
2. Conformación de la base material documentaria y virtual a cargo de la

Procuraduría
En el hecho administrativo, los procesos y procedimientos señalados en el Manual

resultan, o deben resultar, en el sustrato material documentario y virtual (informatizado),
que se recopila de manera permanente en una labor de contenido y alcances
administrativos. Es, pues, un verdadero proceso que exige la interacción contínua con las
unidades jurídicas de los entes públicos. Estas unidades, según refiere la definición
provista por el Manual, coparticipan en el procedimiento de registro de procesos,
conjuntamente con la Procuraduría (cfr. definición de registro de procesos, apartado 6).
Luego, en aplicación del procedimiento de retroalimentación, actualizan periódicamente
los registros y la información generada y ello permite, recién, la consolidación de los
procesos de registro, seguimiento, supervisión y evaluación (cfr. definición de
retroalimentación, apartado 6).
Ahora bien, este vaciado de datos y el ejercicio de las tareas o procesos ya señalados,
también en interacción sistémica entre la Procuraduría y las UU.JJ., conforma el sustrato
o base material sobre la que descansa la eventual realización de una auditoría jurídica en
razón, justamente, al incumplimiento de las unidades jurídicas de las entidades públicas a
la conformación de este material previsto en el Manual. Es pues, un deber jurídico (no
tanto una obligación) de ellas, en cualquiera de los procesos o procedimientos previstos
en dicho reglamento, amén de los resultados –o la forma- de su gestión o desempeño en
la tutela efectiva de los intereses del Estado.
3. El marco material previo de la Auditoría Jurídica (Dictamen General)
En rigor, la competencia octava atribuida por el legislador a la Procuraduría, configura

la piedra de toque que permitirá luego realizar las auditorías jurídicas, que vendrán, en su
caso, a llamarse “Dictámenes Generales”, una vez alcanzado el propósito inicial de
conformación de la base material y administrativa de datos documentarios y virtuales
(informatizados). Por la importancia de la previsión legislativa, no es ocioso reiterar ese
mandato que reza: “…Dictaminar sobre las directrices generales que deberán seguir los
abogados del Estado, en resguardo del interés nacional. Los Dictámenes Generales
emitidos sobre esta materia serán vinculantes para los abogados del Estado, quienes
excepcionalmente podrán apartarse de los mismos, bajo su responsabilidad y mediante
observación fundada jurídicamente”.

26

Hay que subrayar la naturaleza “mandatoria” de los dictámenes emitidos por la

Procuraduría, que despoja al pronunciamiento procuradurial del carácter de una simple
“opinión” que usualmente se atribuye a las manifestaciones o criterios expuestos sobre
una determinada cuestión técnica. Las consecuencias jurídicas, sea en la observancia a
tales dictámenes, o en su apartamiento, conllevan necesariamente nota de
responsabilidad frente al Estado. La “observación”, fundada jurídicamente, a que se
refiere la ley es, desde otra óptica, una manifestación extensiva –o analógica- del ejercicio
del derecho de representación todavía vigente en el Estatuto del Funcionario Público, en
que se deja constancia de la disconformidad con una instrucción superior.
Sobre este particular, se debe anotar que es posible que las contingencias procesales
en los asuntos -que involucren el interés del Estado- a cargo de las unidades jurídicas de
los entes públicos, sean en sede administrativa o sede judicial, exijan una estrategia y
tácticas procesales, distinta de las que recomienda el Dictamen General. La valoración del
mérito, oportunidad o conveniencia de una acción diferente a la señalada en lo
dictaminado, en sede administrativa o judicial, responde a un criterio técnico-jurídico de
especialización. Y, evidentemente, esta opción sólo podrá ser valorada por un profesional
abogado. Esta constatación liminar confirma la tesis que las auditorías jurídicas –y el
eventual apartamiento a alguna de sus recomendaciones- sólo puede ser atribuible a
dicho profesional.
Ahora bien, y como corolario de lo anteriormente dicho en las competencias a cuyo

ejercicio llama la ley a la Procuraduría, la tarea o proceso de Supervisión, refulge en la
previsión competencial novena que proclama que la Procuraduría deberá “Formular
recomendaciones y recordatorios legales para la toda la administración pública, en
resguardo de los intereses del Estado”. Es decir, la tarea o proceso de “instar” a la toma
oportuna de decisiones –no la decisión, en sí misma, sino el promover dicha decisión-
también resulta, según los casos, en tales recomendaciones y recordatorios. Esta tarea o
proceso ya estaba anticipada en la competencia quinta in fine que advierte que
corresponderá a la Procuraduría el “…Instar a las acciones que corresponden de las
unidades jurídicas administrativas”.
4. ¿Es posible o deseable una unidad de auditoría jurídica interna?
En este punto de la exposición, es prudente recordar que no se ha previsto, acaso

siguiendo mecánica pero irrazonablemente la operatividad del control gubernamental, la
creación de una unidad “interna” de auditoría jurídica.
Vale la pena reflexionar sobre el último punto, esto es, la creación de una unidad
interna de auditoría jurídica en los entes públicos. Pensamos que, de hecho, semejante
establecimiento supondría incurrir en duplicidad de esfuerzos en la Administración, en
franco atentado al principio de eficiencia. Ciertamente, si tal unidad se creara, ¿qué
sentido tendría la función del director jurídico o asesor principal del ente público?

27

CAPÍTULO TERCERO
Segunda parte
SUMARIO.- (CONTINUACIÓN) I. LOS PROCESOS Y LOS

PROCEDIMIENTOS EN SEDE (SUB) PROCURADURIAL.- 1. Una nota
previa de recapitulación. 2. El Proceso de Registro. 3. El Proceso de
Seguimiento. Clases o tipos. El procedimiento de Seguimiento (in situ) con
fines de Supervisión y Evaluación.- a) Los procesos judiciales y/o
administrativos objeto de Seguimiento. b) El Informe y su contenido. 4. El
Proceso de Supervisión. 5. El Proceso de Evaluación y sus parámetros. 6.
Informe de Evaluación. 7. El Proceso de Políticas de Formación.- El Informe de
Política de Formación. a) Formación Transversal. b) Formación Específica. 8.
La Retroalimentación como pauta del ejercicio de la potestad reglamentaria. II.
OTRAS CUESTIONES.- ¿PROCEDIMIENTO DE CARÁCTER PROCESAL
EN LOS PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS PROCURADURIALES?
I. LOS PROCESOS Y LOS PROCEDIMIENTOS EN SEDE (SUB)

PROCURADURIAL
1. Una nota de recapitulación
A fines de recapitulación, únicamente, recordemos que los procesos y procedimientos

a emprenderse por la Procuraduría, a través de la Subprocuraduría específicamente
diseñada para la realización de tales tareas, son:
1. Registro
2. Seguimiento
3. Supervisión
4. Evaluación y, consecuencialmente,
5. Formación
Además de ello, advirtamos, una vez más, que la noción que empleamos en estas
tareas NO es, todavía, una noción procesal, sino una de eminentes cometidos
administrativos destinados a conformar la base material (asunto) sobre la cual recaerán,
luego de sus resultados, las auditorías jurídicas. Aunque éstas no serán únicamente fruto
de este esfuerzo pues pueden concebirse auditorías de carácter ad hoc en circunstancias
que así lo ameriten, lo ordinario será que resulten, cuando sean instruidas, luego de la
Evaluación.
Pero, además, como todo proceso, al interior del mismo encontramos una serie de
procedimientos que configuran una serie específica de actuaciones o pasos concatenados

28

en un orden lógico y secuencial, en que cada uno de ellos es consecuencia del anterior e
insumo del siguiente, en una concepción inequívocamente sistémica. En la misma
concepción, cada proceso es, a su turno, producto destinado como insumo al siguiente en
el listado antes señalado.
2. El Proceso de Registro
Conforme a la metodología de análisis antedicha, el proceso de Registro, acordes a la

noción que nos brinda el apartado 8.1., es la inscripción y asentamiento de información en
la plataforma informática de la Subprocuraduría de Seguimiento y Supervisión de las
Unidades Jurídica de la Administración Pública, de todos aquellos procesos (de
naturaleza procesal) radicados en sede judicial y administrativo en los que el Estado
tenga intereses que merezcan tutela. La definición, en todo caso (cfr. apartado 6), reza
que es el proceso de Registro, consiste en “…inscribir, dejar constancia (por parte) de las
instituciones, sujetos, actuaciones procesales y consecuencias jurídicas de un proceso
que se sustancia ante autoridad jurisdiccional o administrativa”.
Creemos que los datos requeridos, no obstante, no serán siempre suministrados del
todo informatizados. Es decir, en más de algún caso es todavía posible concebir –atento a
las fortalezas técnicas que los entes públicos puedan desarrollar- que las unidades
jurídicas presenten documentación física. Empero, si así ocurriera, será la
Subprocuraduría (SSUJAP), la que tenga que volcar esta información no virtualizada en la
plataforma informática prevista.
Tan importante como lo anterior, es reiterar, de otra parte, que no todos los procesos
(de naturaleza procesal), sean judicial o administrativos conllevan, necesariamente el
interés del Estado. De allí la importancia de valorar correctamente las “contingencias” que
refiere la definición contenida en el apartado 6 del Manual y si tales contingencias podrían
resultar en menoscabo de los intereses del Estado. Evidentemente, en un proceso
administrativo en el que sólo se encuentra involucrado un interés particular, v.g. la petición
de un certificado y, supongamos, además, que inclusive se ha abierto la vía recursiva;
¿cuál es el interés del Estado en este tema? Salvo que sea forzando la figura, no hay un
interés estatal que, emergente de dicho trámite, pudiera verse directamente alcanzado por
la petición señalada, ni siquiera en la inauguración del procedimiento impugnatorio.
De igual manera cabe suponer un trámite judicial en el que tampoco pueda

evidenciarse el interés estatal potencialmente afectado. Por lo general, las gestiones
judiciales de carácter voluntario, en los que no hay jurisdicción propiamente dicha, sino
una función más próxima a la administrativa, son de este tipo. No es una regla absoluta,
es cierto, pero estos casos, usualmente, no ponen en riesgo interés estatal alguno.
Ahora bien, la valoración de cada una de estas situaciones corresponderá al ente

público que debe realizar el Registro –así, con mayúsculas, para denotar que es un

29

“proceso” de los que aquí estudiamos- y, en caso de duda, será la misma Procuraduría la
que tenga que ingresar el dato a su Sistema Informático o desecharlo. Pero, además,
habría que establecer una cierta valoración patrimonial (contingencia de interés para la
Procuraduría), como ocurre en la mayoría de las situaciones jurídicas en que el interés
estatal debe ser defendido.
El Manual ha previsto para el Registro (en el Sistema Informático de la P.G.E.), un

conjunto de procedimientos específicos que, además, corresponden en su realización
conjunta, tanto a la misma Procuraduría como a las unidades jurídicas de los entes que
cumplan función administrativa y que se denominan “Actuaciones”, tal cual sale del
apartado 8.1.1. El Registro, en sí mismo, está sujeto a la requisitoria y, en algún caso,
procedimiento, establecidos en el apartado 8.8.2. denominados “Registro de información”
Estos procedimientos (administrativos y no de naturaleza procesal) pasan –en la fase

de “Actuaciones- por la identificación, a cargo de la Procuraduría (Subprocuraduría) de
aquellas UU.JJ. en la que existan, razonablemente, intereses del Estado involucrados. A
continuación, se emitirá el requerimiento procuradurial de información. Luego, la máxima
autoridad ejecutiva de aquella entidad designará los abogados responsables del Registro.
Finalmente, los designados realizarán el ingreso de la información instruida.
Los requisitos, cuyo detalle es bastante explícito en cuanto a las posibles

contingencias técnicas y operativas en el procedimiento, también pasan por la posible
solicitud de plazos adicionales para efectuar el Registro. A este efecto, se ha previsto una
tabla o cuadro que establece plazos de diez a treinta días hábiles administrativos en
función al número de procesos que viene gestionando el ente público requerido. Según el
número de procesos, de menor a mayor, se establecen categorías correspondientes
asignando a las UU.JJ. de los órganos requeridos, un clasificador que va desde la
categoría A (hasta 50 procesos) hasta la categoría E (más de 500 procesos).
Los plazos para el Registro comienzan a correr, en aplicación de las reglas supletorias
de la Ley del Procedimiento Administrativo Nª 2341, a partir del día siguiente hábil al del
requerimiento procuradurial.
En este cuadro o tabla, en lo que podría llevar a alguna confusión, se ha señalado, a

propósito del número de procesos que categoriza a las UU.JJ., que esta tarea es una
“carga procesal”. Debiéramos entender que hay “carga”, en cuanto esfuerzo institucional
de atención de trámites judiciales y administrativos. Pero el adjetivo de “procesal” parece
excesivo. La “carga procesal”, en su verdadera acepción técnica, es única para cada
proceso y se evidencia en las exigencias a ser satisfechas según un criterio de
conveniencia u oportunidad, conforme discurran las etapas procesales y se agoten sus
respectivos procedimientos. Luego, no es posible predicar que haya “carga procesal” –
esta vez en sede procuradurial- de lo que es, simplemente, una mayor o menor magnitud

30

del deber de proveer, por las UU.JJ., la información –en función al número de procesos
administrativos o judiciales- a ser ingresada en la base informática de la Procuraduría.
3. El Proceso de Seguimiento. Clases o tipos. El procedimiento de Seguimiento

(in situ) con fines de Supervisión y Evaluación
Cumplido el Registro, se inicia el proceso (no en un sentido procesal, reiteramos), del

Seguimiento. La definición de este proceso (cfr. apartado 6), nos dice que es la
“verificación de la información remitida sobre los procesos sustanciados ante autoridad
jurisdiccional o administrativa, mediante controles automáticos en el sistema informático e
inspecciones in situ”. Es un proceso que, por antonomasia, está a cargo de la
Procuraduría.
En efecto, el Manual diferencia entre las clases o tipos de seguimiento, propiamente

dicho, con las “Acciones” (procedimientos puramente administrativos y no necesariamente
de naturaleza procesal), que suponen también actuaciones conjuntas de la Procuraduría
con las UU.JJ.
Las clases o tipos de Seguimiento pueden ser:
a) Seguimiento continuo, a través del Sistema Informático;

b) Seguimiento permanente, a partir de requerimientos de información de la P.G.E.;
c) Seguimiento in situ, con la revisión documentaria de expedientes administrativos o
procesales (procedimiento en sí mismo);
Aunque el Manual no refiere, exactamente que estas maneras de hacer el

Seguimiento adoptan las “clases o tipos” referidos, empleamos este giro para distinguir las
diversas formas en que dicho Seguimiento puede materializarse. La primera de estas
formas supone, implícitamente, que el mismo soporte informático de la Procuraduría
advertirá, por ejemplo, en mecanismos de alerta temprana, el cumplimiento de plazos
procesales y la consiguiente preclusión de las etapas del proceso registrado, la
absolución de la carga procesal impuesta, etc. Si, además, ello no fuere suficiente, la
Procuraduría podrá requerir, alternativamente, mayor información. Finalmente, el
Seguimiento in situ, que ya conforma un verdadero procedimiento –incluyendo plazos y
modalidades propias del examen documental- ha merecido el desarrollo previsto en el
apartado 8.2.1.
En cambio, las “acciones” que se realizan en el Seguimiento con fines de Supervisión

y Evaluación, ya traducen el establecimiento de un procedimiento específico que
desarrolla el Seguimiento in situ. Así, el apartado 8.2.1. del Manual nos refiere que dicho
procedimiento se inicia con un requerimiento procuradurial, señalando día, hora, así como
la modalidad de verificación y contrastación documentaria que hará la Procuraduría de los
procesos administrativos o judiciales. Inclusive, dicha tarea in situ, podrá ser,

31

alternativamente y a juicio de la Procuraduría, con los documentos que presente o a los

que se acceda en la unidad jurídica, o en las oficinas administrativas o judiciales en las
que se conserva el expediente.
En lo que parece una aproximación a los conceptos propios de la auditoría forense, si

la contrastación de la información es insuficiente (incluso maliciosa, agregamos) o
fraudulenta, el informe que se elaborará en la Procuraduría dictaminará por la instauración
de procesos administrativos o judiciales a los responsables de los datos presentados por
la unidad jurídica del ente.
Demás está decir que este informe ya constituye, de hecho, una verdadera auditoría
jurídica.
a) Los procesos judiciales y/o administrativos objeto de Seguimiento
Es importante destacar, y así debiera ratificarlo el Manual, para que no quede duda
alguna, que no todos los procesos administrativos o judiciales serán objeto del
Seguimiento. De hecho, tal tarea se haría imposible, además de ineficiente en el manejo
de recursos materiales o humanos si consideramos que el buen desarrollo de los
procesos está también sujeto a otros controles (control previo por parte de los mismos
servidores públicos, Control Gubernamental, revisión estrictamente procesal en ocasión
de los recursos administrativos, control jurisdiccional de la legalidad del obrar
administrativo, controles constitucionales en paralelo en ocasión de las acciones de
defensa constitucional promovidas por los administrados, etc.) que hacen innecesaria la
tarea de supervigilancia sobre toda la gestión procesal a cargo de una unidad jurídica.
En el ámbito de la defensa de los intereses del Estado, es justamente esta perspectiva

tutelar la que debe animar no sólo la tarea de la Procuraduría, sino la de la eventual
auditoría jurídica. Ya se ha dicho en líneas precedentes que, entonces, es importante
acotar con precisión –hasta donde sea posible- el campo del control que ejercita la
Procuraduría. Se ha afirmado, además, que la delimitación que se exige correrá,
seguramente, por los cauces de interpretación jurisprudencial que vengan a establecerse,
en la mayoría de los casos, según cada circunstancia. Anticipamos, entonces, una tarea
judicial (pretoriana) muy próxima a la casuística.
Empero, es también innegable que no pueden dejar de adoptarse ciertos criterios de

valoración sobre la trascendencia de los procesos sujetos a Registro, inicialmente, y luego
al Seguimiento. En ese entendimiento, el apartado 8.2.3. del Manual ofrece determinados
parámetros –entendemos nosotros de manera enunciativa y no limitativa- que sirven de
base en la calificación de los procesos cuya gestión está encomendada a la unidad
jurídica de un órgano público cualquiera:

32

a) cuantía del (posible) daño económico, según una valoración eminentemente

patrimonial;
b) cumplimiento de plazos procesales (si ello irroga, reiteramos, perjuicio a los

intereses del Estado);
c) relievancia social, sea nacional o internacional, cual es el caso, por ejemplo, de los
procedimientos arbitrales habida cuenta que en nuestro ordenamiento, por de
pronto, no está permitido el arbitraje en asuntos de Derecho Público;
d) complejidad del caso;
e) otros parámetros (cláusula abierta para la inclusión de otros criterios

circunstanciales o no previstos todavía)
Nosotros creemos que ni el cumplimiento de los plazos procesales o la complejidad

del asunto sometido a instancias procesales administrativas y/o judiciales son, en rigor,
criterios enteramente válidos a la hora de valorar si hay involucramiento de intereses del
Estado. Ciertamente, un proceso podría ser soslayado en su adecuada atención por la
unidad jurídica del órgano público, incluso dejando vencer los plazos procesales
aplicables sin que ello pueda originar merma, daño o menoscabo a los intereses del
Estado. O, en la misma línea, un asunto en el que, a pesar de la complejidad técnica,
tampoco haya riesgo razonable en la tutela de los interese estatales.
Para corroborar lo dicho, piénsese, por ejemplo, en un proceso administrativo en que

el único interés sea el del administrado y, en el curso del mismo, opera el silencio
administrativo. Podrá afirmarse que, en todo caso, la desatención a un derecho
fundamental, cual es el de petición, irroga un claro perjuicio al administrado. Pero,
reiteramos, no lo es, en todos los caso, a los intereses del Estado.
En verdad, el administrado –aún en este escenario- tiene a su disposición medios

procesales y legales para recomponer el olvido o preterición de sus derechos subjetivos o
intereses legítimos. Es la natural secuencia procesal de actuaciones sujetas al principio
de impugnabilidad de las decisiones de un órgano público.
De lógica, no deberá esperarse hasta la promoción de ulteriores recursos y aún la

demanda en una acción de defensa constitucional en la que, obviamente, se deben
destinar recursos humanos incluso extraordinarios para atender dicho asunto. Quizá allí
reside la explicación de la inserción del parámetro referido al cumplimiento de plazos
procesales, teniendo presente, además, que la denegatoria de justicia –hasta en sede
administrativa- está prevista en el casi recientemente modificado art. 177º del Código
Penal (retardación de justicia), según lo ha previsto la Ley Nº 004.

33

Empero, la pregunta sigue subsistente: sin llegar a estos casos extremos, ¿peligran,
en todos estos casos, los intereses del Estado? La pregunta, finalmente, deberá
esperarse, se reitera, en la calificación que sobre cada caso (interpretación casuística en
la perspectiva de alcanzar, en algún momento, una línea jurisprudencial consistente)
realicen los más altos tribunales del Estado en su labor hermenéutica en nuestra materia.
Con mayor razón, la complejidad de un asunto no está directamente relacionada con

el riesgo en los intereses del Estado. Más de algún tema podría revestir grandes
dificultades en la aplicación de la norma sustantiva o aún procesal, pero si sólo hay un
interés particular, ¿es necesario, de todas maneras, que el asunto sea de Registro y
Seguimiento por la Procuraduría?
La misma explicación de los contenidos que se esperan del Informe que

eventualmente podría ser evacuado –motivo de análisis en el siguiente punto de este
capítulo- sólo refiere, de manera elusiva, que todos estos aspectos (“parámetros”) serán
expuestos “…con objetividad (porque) sean considerados relevantes en la sustanciación
del proceso y repercutan en los resultados judiciales…” Pero, extrañamente, no se hace
referencia a la necesidad de encontrar evidencias ciertas y razonables de riesgo en la
defensa de los intereses del Estado.
b) El Informe y su contenido
El Manual prevé ya un Informe en ocasión del Seguimiento, al que se añade,

sorpresivamente, la “supervisión” Deberá entenderse que dicho informe puede ser
evacuado sea cuando sólo se está en la etapa del seguimiento o, coetáneamente, que
parece ser la lógica operativa de los procesos señalados, cuando se abre
secuencialmente y de manera automática, la Supervisión. La justificación de nuestro
aserto parece confirmarse de lo escueto del apartado 8.3. destinado, justamente, a la
Supervisión pero, principalmente, en el carácter flexible de los procesos y procedimientos
conforme sale del apartado 9 del Manual.
De todas maneras, este Informe, cuyo contenido (llamado “estructura”), establece las
partes que debe consignar, anticipa el formato de la auditoría jurídica y es posible que, a
futuro, se promueva la normalización de estos informes, es decir, la estandarización de
las auditorías jurídicas que tengan que emitirse según instrucción de la Procuraduría, a la
manera en que, actualmente, dicha normalización está prevista para las auditorías
comunes en la normativa que ha adoptado la Contraloría en ocasión del Control
Gubernamental.
Así, el apartado 8.2.4. señala que el documento contendrá los antecedentes, la base
legal, el detalle de las actuaciones realizadas, el análisis jurídico, las conclusiones y
recomendaciones, amén de los anexos. Es, si se quiere, el contenido mínimo que un acto
administrativo debe observar (cfr. art. 28º de la Ley Nº 2341, a propósito de los elementos

34

esenciales) pues, dado el carácter vinculante de lo que es un Dictamen General,

conforme la normativa vigente, el Informe se acerca tanto como es posible a los efectos
jurídicos del mismo acto administrativo.
4. El Proceso de Supervisión
Recordemos que la definición de este proceso viene establecida en el apartado 6 del

Manual afirmado que es uno de “análisis y valoración” a cargo de la Procuraduría pero
(sic) “…con la finalidad de instar a tomar acciones idóneas, oportunas y pertinentes para
la precautela y defensa de los intereses del Estado”.
En la revisión conceptual de la auditoría jurídica en comparación con la auditoría

propia del Control Gubernamental, hemos advertido que es, precisamente, en este
proceso procuradurial donde encontramos una clara línea de distinción con la auditoría –
que llamamos “común”, no con intención peyorativa, sino con la intención de diferenciarla
de la que aquí estudiamos- que es propia del ámbito del Control Gubernamental o Fiscal.
La diferencia reside, precisamente, en el carácter proactivo de la auditoría jurídica que,
venciendo las limitaciones de la auditoría común promueve la toma de decisiones, lo que
no necesariamente ocurre –o no está permitido- en la tarea de contraloría común.
Ya en lo tocante a los mismos procedimientos, el Proceso de Supervisión que, al

parecer, se inicia coetáneamente al de Seguimiento, encuentra en el apartado 8.3. del
Manual una referencia abreviada y en directa relación con la clasificación de los tipos de
seguimiento. En efecto, en paralelo a las formas que puede asumir el Seguimiento, en las
“clases o tipos” que pueden distinguirse en la Supervisión, encontramos:
a) Supervisión a través del Sistema Informático, es decir y así deberá entenderse,

que desde el mismo soporte informático, la Procuraduría “instará” a la toma de
decisiones oportunas, idóneas y pertinentes a la unidad jurídica;
b) Supervisión vía requerimiento procuradurial; y
c) Supervisión in situ, agregándose, con cierta sutileza, que además de los recintos
administrativos o judiciales, puédese también instruir la revisión documentaria en
oficinas del Ministerio Público;
El Informe que se emite, entonces, podrá ser fruto del solo seguimiento o, como
parece asumir el Manual, cuando además del Seguimiento también se ha realizado, al
mismo tiempo, la Supervisión, porque son fases vinculadas íntimamente. La nota común,
se insiste, es la flexibilidad de estos procesos y sus procedimientos tal cual sale del
apartado 9 del Manual. Luego, dicho Informe se sujeta a las prescripciones cuyo análisis
se ha realizado en párrafos anteriores y deberá distinguirse del Informe de Evaluación,
que es ya una auditoría jurídica completa y que sólo es posible en instancias del Proceso
de Evaluación.

35

5. El Proceso de Evaluación y sus parámetros
Según la definición que nos suministra el Manual, en la concepción sistémica que

caracteriza la realización de los procesos y procedimientos procuraduriales, el Proceso de
Evaluación es resultado del Registro, Seguimiento y Supervisión de los procesos
judiciales y administrativos. Pero, además, tiene una clara orientación teleológica (fines)
en el establecimiento de la necesaria efectividad de la tutela de los intereses del Estado.
Es decir, si las acciones asumidas por la unidad jurídica fueron diligentes o negligentes.
Esta última nota conlleva –en razón a la “culpa”- como categoría jurídica específica
sobre la que se asienta la imputación de posibles responsabilidades frente al Estado, la
probable adopción de un criterio de determinación subjetiva de la responsabilidad
funcionaria y, por ende, del mismo Estado. Empero, reiteramos, ello será fruto del
establecimiento de una línea jurisprudencial de la que todavía carecemos al día de hoy.
En el apartado específico del Manual sobre este proceso (cfr. apartado 8.4.), se ha
agregado, como no podía ser de otra manera si esperamos consistencia en la plataforma
conceptual de lo que hace a la defensa legal del Estado, que los procesos judiciales y
administrativos sujetos al control procuradurial, han resultado en la precautela y defensa
de los intereses del Estado. Es, finalmente, una valoración sobre las actividades
cumplidas en las unidades jurídicas en tales procesos, esto es, su desempeño.
Pero, de otra parte, la Evaluación, no es necesariamente el resultado automático una

vez agotados los procesos que operacionalmente le precedieron. Pudiera ser que sea
innecesaria si, a juicio del ente procurador, la defensa de los intereses del Estado se hizo
evidente luego de cumplidas las anteriores fases o etapas (procesos y procedimientos). A
esta conclusión se llega atentos a las previsiones contenidas en el mismo Manual que
determina que la Evaluación se inicia, es decir, se instruye –y por ello, no es
consecuencia inevitable- cuando:
a) la Procuraduría así lo dispone y, por tanto, no es necesaria la referencia a que

también puede asumir tal decisión la Subprocuraduría pues ésta, finalmente, es
parte integrante de la organicidad institucional de la primera y, cuando actúa no lo
hace a nombre propio sino del mismo órgano;
b) los resultados y alertas del Sistema Informático de la Procuraduría exigen la
evaluación expresa;
c) resulta de la planificación (pre)establecida por la Procuraduría
En rigor, las últimas hipótesis se subsumen en la primera pues, por ejemplo, los avisos
que podrían originarse del soporte informático, o la planificación antelada que consigna
una programación de evaluaciones futuras, siendo hechos técnicos, precisan de una
voluntad estatal orgánica que no es otra que la de la misma Procuraduría. En otras
palabras, será siempre la Procuraduría la que instruya, definitivamente, la Evaluación.

36

Que ésta se funde en las apreciaciones o percepción sobre el desempeño de una unidad
jurídica, o en las alertas del sistema o un cronograma de actividades evaluativas, es cosa
interna que, a lo sumo, motiva la decisión. Reiteramos, la instrucción emana siempre de la
Procuraduría como órgano calificado competencialmente para este cometido así,
finalmente, la instrucción tenga como antecedente la petición de otro órgano público
(hipótesis no contemplada expresamente).
Debe anotarse, además, que la Procuraduría –casi al igual que el órgano que ejerce
Control Gubernamental- tiene previsto un cronograma de Evaluación a ciertas unidades
jurídicas. Por lo general, en el ámbito de la contraloría fiscal, ésta es casi aleatoria –o, al
menos, no sigue un patrón meramente rutinario- a fin de establecer una cierta
periodicidad en el control externo del desempeño de los entes públicos en lo que es una
tarea de inspección generalizada sin el propósito específico de examinar un determinado
órgano público, salvo razones de mérito, conveniencia u oportunidad.
Lo que parece más trascendente es, sin embargo, la revisión de los “parámetros” de
Evaluación en la defensa de los intereses del Estado que pasan por una triple vertiente de
actividades y acciones (no solamente estas últimas), que se distribuyen en cuestiones que
hacen al desempeño de las unidades jurídicas en la aplicación del Derecho o el empleo
de recursos humanos y/o materiales en:
a) lo sustantivo, es decir, la aplicación de la norma material o de fondo que es

materia de debate o controversia en sede administrativa o jurisdiccional cuando se
invoca por la unidad jurídica cuya actividad es objeto de examen. Responden a la
pregunta: ¿se argumentaron correctamente las normas de fondo? (v.g.,
Constitución, Código Civil, Código Penal, Código de Comercio, Ley SAFCO, Ley
General de Telecomunicaciones, Ley del Medio Ambiente, Estatuto del
Funcionario Público, etc.);
b) lo adjetivo (en puridad, lo “procesal”), en ocasión de las acciones asumidas –actos

procesales- cumplidas en sede administrativa o procesal. Responden a la
pregunta: ¿se actuó correctamente conforme a las previsiones procesales? (v.g.,
Código Procesal Constitucional, Código Procesal Civil, Código de Procedimiento
Penal, Código Procesal Laboral, Ley del Procedimiento Administrativo o normas
de procedimiento administrativo especiales, etc.;
c) en la conformación, por parte de la unidad jurídica, de la plataforma interna de

apoyo a las anteriores, esto es lo que el Manual denomina “estructuración y
metodología de la unidad jurídica”. Responde a la pregunta: ¿se asignan o prevén
correctamente recursos humanos y/o materiales suficientes, apropiados y
oportunos, así como se registra y planifican los procesos gestionados?

37

Ahora bien, el Manual anticipa, en esta desagregación, lo que, a futuro, devendrá en la

emisión de auditorías jurídicas todavía más especializadas. Se prevén, así, auditorías
(jurídicas) sustantivas, adjetivas u operacionales.
Desde luego que los dos primeros aspectos (lo sustantivo y lo “adjetivo”) llevados a
análisis no revisten mayor dificultad en su razón de ser como contenidos propios e
innegables de una eventual auditoría jurídica. En el caso del tercero, esto es, todo aquello
que se destina logísticamente a alcanzar éxito en la defensa de los intereses del Estado,
encontramos un claro contenido meramente administrativo y no pareciera, al menos
superficialmente, materia propia del control que pueda ejercitar la Procuraduría. De
hecho, la pregunta es: ¿cómo se administraron recursos y medios?
No obstante, tales recursos y medios, que comprenden una amplia gama de

posibilidades de examen, están directamente vinculados con la diligencia en las
actividades y acciones en defensa de los intereses del Estado. Es decir, estamos ante el
manejo de tales recursos y medios en ocasión exclusiva de los procesos administrativos y
judiciales que se han encomendado a las unidades jurídicas para atender, entre otros
asuntos a ser gestionados, los que hacen a la defensa de los intereses del Estado.
En otras palabras, si bien el empleo de los recursos y medios referidos es tarea

eminentemente administrativa y pareciera –sólo en apariencia, insistimos- en que su
manejo debiera ser de incumbencia del Control Gubernamental, la directa vinculación de
los mismos con la suerte o destino de los procesos en trámite –máxime si de los mismos
dependen los intereses del Estado- hacen imprescindible extender el manto o cobertura
de la Procuraduría, en la función estatal que a ella le compete, a estas cuestiones
operacionales. Se anticipa, así, la posible formulación de una auditoría jurídica
operacional.
Ésta es la razón principalísima por la que, en su momento, el contenido de una

auditoría jurídica no solamente puede, sino que también “debe” si el caso lo amerita,
ingresar a la valoración sobre el desempeño de la unidad jurídica en el empleo de tales
recursos y medios en los procesos motivo del objeto de dicha actividad de control. Y, por
si fuera poco, sólo el profesional abogado –que es el llamado a suscribir el Dictamen
General (auditoría jurídica) conoce, porque es de su conocimiento y formación técnica,
cómo deben asignarse los recursos materiales o humanos, la planificación necesaria para
atender oportunamente y eficientemente los procesos en curso, los procedimientos
internos de registro y seguimiento, etc.
De hecho, en el Derecho Comparado y en la experiencia de otros países, incluso en la

revisión de los conceptos a propósito de la auditoría jurídica, no es infrecuente que dicha
actividad especializada contemple, también, como parte de su cometido, la valoración
sobre el estado y operatividad de los sistemas informáticos de registro, según hemos
anoticiado. A esta auditoría se la ha denominado, por algún autor, auditoría informática.

38

Sobre la denominación, o sobre el alcance de esta labor, ya hemos emitido opinión en

otro capítulo.
6. Informe de Evaluación
Es, posiblemente, el informe más completo. A diferencia del que resulta de los
procesos de Seguimiento y Supervisión, en el Informe de Evaluación, que ejemplifica la
auditoría jurídica (o Dictamen General) en su acepción más cabal. En este documento,
cuyo carácter vinculante ya se ha explicado, se reúnen o integran todas las posibles
valoraciones sobre el desempeño de una determinada unidad jurídica. Incluye, por tanto,
el examen y valoración de las cuestiones sustantivas, procesales y aún operacionales.
El detalle de su contenido se encuentra en el apartado 8.4.2. del Manual resaltando,

en lo que toca al análisis jurídico, la integración de las tres cuestiones o ámbitos de
desempeño de la unidad jurídica ingresados al examen del auditor jurídico. Incluso, a
diferencia del informe como resultado del Seguimiento y Supervisión, en éste se
consignan –aunque, opinamos también podría serlo en el anterior- las recomendaciones
sobre el inicio de acciones destinadas a determinar las responsabilidades de los
abogados de la unidad jurídica examinada, frente al Estado.
Su faccionamiento nos evoca sugestivamente el contenido –y la estructura temática,

así como la secuencia de su desarrollo expositivo- al que habitualmente conocemos del
auditor común. Tanto es así que el Manual establece, con mayor precisión, los puntos que
deben exponerse en lo que es ya la normalización de este documento, incluyendo, por
ejemplo, los “casos relevantes” de acuerdo a los parámetros que el mismo Manual ha
determinado o, más antes, el necesario relatorio a detalle de las actividades cumplidas
por el auditor jurídico en el acopio de los “papeles” propios de su tarea de auditaje.
En el siguiente y último capítulo de nuestros Apuntes, intentaremos establecer cuáles

serán las pautas de la necesaria estandarización de las auditorías jurídicas que, bajo la
denominación específica de Dictámenes Generales se espera vengan a elaborarse. Para
ello, lo anticipamos, es necesario revisar lo normado a propósito de las auditorías
comunes que se realizan en el ámbito del Control Gubernamental respetando, empero,
las naturales singularidades y contenidos específicos que deben observarse en la
elaboración de las auditorías jurídicas.
7. El Proceso de Políticas de Formación
Como en los casos anteriores, la definición provista por el Manual conceptúa esta
categoría como las “…directrices que determinan las prioridades de formación,
actualización y capacitación de los abogados… como resultado del Registro, Seguimiento,
Supervisión y Evaluación” Es decir, y reiteramos lo dicho al principio de este capítulo, es
un proceso consecuencial de todos los anteriores procesos y procedimientos

39

procuraduriales. Al análisis de su carácter y a la naturaleza de la Formación, “instada”

desde la Procuraduría, nos remitimos, no sin antes afirmar que ésta es otra nota de
distinción con las tareas propias del Control Gubernamental pues, a diferencia de éste, la
capacitación específica de un cuerpo determinado de profesionales -abogados del
Estado- es promovida por el órgano de control cual es la Procuraduría, luego del ejercicio
de la función estatal de defensa a la que es llamada.
En otras palabras, luego de culminada una gestión que ha sido sometida a auditaje en
el ejercicio del Control Gubernamental o Fiscal, el auditor común no suele opinar por la
capacitación de los servidores públicos si ha advertido falencias o deficiencias en el
desempeño de los asuntos a ellos sometidos. En cambio, en el ejercicio de la función
estatal de defensa, el criterio de asunción oportuna de la tutela de los intereses del Estado
exige, adicionalmente, un criterio técnico que, además de vinculante, pueda ser objeto
también de seguimiento, supervisión o evaluación en un momento de control posterior.
Estas políticas, no obstante, deben fundarse en un hecho –o actuación previa- para

poder formularse con respecto a determinada entidad pública cuya unidad jurídica haya
sido objeto de examen. Como hecho, es el producto del análisis jurídico, como actuación,
se precisa un Informe de Política de Formación, luego del relevamiento que hubiere
realizado la Procuraduría una vez cumplida, en especial, la Evaluación (cfr. apartado
8.5.3. del Manual).
A los efectos de formulación de la Política de Formación, luego del merituado informe,

el Manual ha establecido dos modalidades en la Formación que podría resultar sugerida
luego de realizada la Evaluación:
a) Política de Formación Transversal
Que consiste en la necesidad de suplir aptitudes o idoneidades generales de los

abogados de una determinada unidad jurídica. Alcanza, obviamente, a todos los
profesionales de aquella entidad pública y, por su carácter general, abarca tanto
cuestiones de orden procesal como sustantivo e, inclusive, podría suponer necesidad de
reforzamiento de habilidades y destrezas de redacción, de análisis jurídico, de la misma
(re)organización de los registros, procedimientos internos de asignación de recursos, etc.
No hay desatención a los intereses del Estado, hay dificultades humanas y

profesionales en la adecuada preparación para asumir esta delicada tarea. La Evaluación
ha detectado, precisamente, que las deficiencias inciden o han condicionado la tutela de
aquellos intereses.
La transversalidad está referida a la generalidad de las áreas del conocimiento

profesional deseable y alcanza, posiblemente, a todo el personal de la unidad jurídica y de
ahí su denominación (apartado 8.5.1.).

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b) Política de Formación Específica
Aquí la necesidad pasa por una deficiencia concreta y señalada en un área específica
de las habilidades o destrezas, o aún de ciertos y determinados conocimientos
profesionales en Derecho de los abogados de la unidad jurídica sometida a auditaje
jurídico. Es posible que la deficiencia se observable, por ejemplo, en el área procesal y,
consiguientemente, se requerirá reforzamiento y capacitación en el conocimiento de las
normas propias del procedimiento específico, así como las técnicas y aplicaciones de la
estrategia procesal, de las tácticas apropiadas en la gestión de un trámite señalado, etc.
(apartado 8.5.2.)
8. La Retroalimentación como pauta del ejercicio de la potestad reglamentaria
Como se ha indicado, la concepción del curso de los procesos y procedimientos que

reseña el Manual es evidentemente sistémica. Una de las características de todo sistema
es, justamente, la retroalimentación que consiste en la permanente y contínua emisión de
un producto, por cada una de las secciones del sistema, que es luego empleado, como
insumo, por las demás secciones o partes del conjunto.
Esta dinámica generación de un contínuo fluido de datos permitirá luego la dictación

de instructivos, manuales o circulares que, en atención a su carácter general, no es sino
el ejercicio de la potestad reglamentaria de la Procuraduría según anticipó el mismo
legislador y el decreto de organización de la estructura institucional del órgano encargado
de la defensa de los intereses del Estado.
De hecho, esta retroalimentación permanente tiene como fundamento los informes, en

rigor, las mismas auditorías jurídicas que pueden haberse instruido por la misma
Procuraduría, “…según necesidades identificadas”, a partir de los procesos y
procedimiento de Registro, Seguimiento, Supervisión y Evaluación, así como los propios
de Formación descriptos precedentemente (cfr. apartado 8.5.4.).
II. OTRAS CUESTIONES.- ¿PROCEDIMIENTO DE CARÁCTER PROCESAL EN

LOS PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS PROCURADURIALES?
En este punto, y como colofón de todos los anteriores, es de suyo lógico esperar que
la aplicación de los procesos y procedimientos procuraduriales no sean del todo
conformes, máxime si la valoración sobre determinadas cuestiones procesales revisten
criterios con una alta dosis subjetiva. En otras palabras, no hay una calificación absoluta
aunque la de Procuraduría sea, innegablemente, la de mayor significación.
Esta constatación nos lleva, prima facie, a advertir de la necesidad de establecer un

régimen especial de procedimientos que, sin llegar a las notas formales que puedan

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exigirse en otros cuerpos reglamentarios, permitan abrir un debate ordenado y racional –

si, finalmente, ha lugar para una posible controversia- en sede procuradurial sobre la
legitimidad o validez de los contenidos vinculantes insertos en las auditorías jurídicas
(Dictámenes Generales).
De hecho, el carácter vinculante de la auditoría jurídica, cuya naturaleza no es

únicamente explicable como una opinión técnica, acerca al Dictamen General al acto
administrativo en sus alcances jurídico-procesales como potencial generador de las vías
procesales de reclamo. En otros términos, luego del dictamen proferido, no siempre se
seguirá en el ámbito de lo puramente administrativo y es lógico concebir que las razones
que pudieran fundar el reclamo de las unidades jurídicas estatales, sean también
razonables y, en más de algún caso, meritorias.
El homenaje a los interese del Estado, cuya trascendencia es innegable en todo el

esfuerzo orgánico e institucional a que se sujeta la Procuraduría, así lo exige.

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La Auditoría Jurídica en Bolivia

CAPÍTULO CUARTO
LAS AUDITORÍAS JURÍDICAS - GENERALIDADES
SUMARIO.- I. CONSIDERACIONES GENERALES.- 1.

Recapitulación. Noción técnica de la Auditoría aplicable a la auditoría
jurídica. 3. Alcance jurídico de la definición provista. Caracterización. II. LAS
MODALIDADES DE LA AUDITORÍA JURÍDICA. III. LAS NORMAS
GENERALES DE AUDITORÍA (GUBERNAMENTAL) APLICABLES EN
LA AUDITORÍA JURÍDICA. 1. Noticia previa. 2. Revisión de las nueve
normas generales. IV. NORMAS DE AUDITORÍA OPERACIONAL
APLICABLES A LA AUDITORIA JURÍDICA. 1. La base material o
plataforma de apoyo a la unidad jurídica auditada. 2. Concurrencia
competencial del Control Gubernamental y la Defensa de los Intereses del
Estado. Solución jurídica. V. LAS REGLAS GENERALES DE LA
AUDITORÍA JURÍDICA OPERACIONAL. 1. Noticia previa. 2. Aplicación
analógica. Salvedades. VI. REGLAS GENERALES Y PROPIAS DE LA
AUDITORÍA JURÍDICA.
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1. Recapitulación.
Conforme se ha visto en el primer capítulo, la auditoría jurídica es:
i) una actividad;
ii) una especie del género “auditoría” y, por lo mismo, es
iii) una disciplina especializada.
Además tiene, como notas caracterizadoras, su naturaleza subsidiaria o de apoyo y, al

estado actual de evolución de este instituto de control, no configura, todavía, una ciencia
jurídica. En nuestro medio y para los fines que nos interesan, hemos advertido que su
régimen es de Derecho Público (proyección publicística).
Finalmente, debe diferenciarse –en cuanto a sus contenidos- de la auditoría forense y,

desde luego, de la que llamamos, únicamente a fines de distinción, de la auditoría común
o gubernamental, que observamos se emite en ocasión de otra función estatal (art. 12°
constitucional) cual es la de Control (Gubernamental) o fiscal.

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2. Noción técnica de la Auditoría aplicable a la auditoría jurídica
En atención a lo anterior, resta establecer si, como parte del género “Auditoría”, en
cuanto disciplina general en tránsito a su reconocimiento como ciencia, conserva los
caracteres de la misma. Es decir, si debemos acudir a la Auditoría como disciplina madre,
a encontrar los fundamentos, también generales, que la informan. Anticipamos que ello es
así, en cuanto todavía debemos ceñirnos a las directrices que en esta actividad ya han
sido establecidas por las normas generales de Auditoría en vigencia, respetando –por
supuesto ya admitido- que la singularidad de la auditoría jurídica exige por la naturaleza
propia de su objeto de examen.
En este punto, por consiguiente, conviene recoger la definición de Auditoría que se ha

adoptado en Bolivia según las Normas Generales de Auditoría Gubernamental, como
Norma Básica, en las publicaciones oficiales a cargo de la Contraloría General del Estado.
En efecto, aprobadas aquéllas según Resolución N° CGE/094/2012 de 27 de agosto de
2012, expedida por la Contraloría, seguiremos dicho documento como antecedente
directo y referente normativo, en cuanto sea aplicable, a las auditorías jurídicas motivo de
nuestro estudio.
No obstante, debemos dejar en claro que ello será indiscutido hasta tanto la
Procuraduría General del Estado, como órgano que debe ejercitar rectoría en materia de
defensa de los intereses del Estado, como función estatal que le asigna el mandato
constitucional, emita la normativa especializada en las auditorías jurídicas. Ciertamente, si
nos atenemos al ámbito de aplicación de las Normas Generales antes referidas, según
refiere la resolución que las aprueba, este régimen normativo se aplica a: 1) la
Contraloría; 2) las Unidades de Auditoría Interna de las entidades públicas (UAIs); y 3) los
“profesionales independientes o firmas de auditoría”.
En estos tres supuestos no cabe, obviamente, la auditoría jurídica pues ésta no se

encuentra a cargo o reglada por la Contraloría, menos aún será tarea de las UAIs y, en lo
que toca a los “profesionales independientes” o “firmas” especializadas que puedan
realizarlas, es también evidente que estando implícitamente establecido que la referencia
lo es a los profesionales auditores (auditores gubernamentales), no podría extenderse su
aplicación a los auditores jurídicos que serán, en todos los casos, profesionales
abogados.
No obstante, reiteramos, aplicaremos esta normativa por analogía y no por extensión

en todo aquello que pueda servir de directriz a la realización de la tarea especializada que
es la auditoría jurídica.

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En esta línea de entendimiento, la “auditoría” en Bolivia se entiende, técnicamente,

como “la acumulación y evaluación objetiva de evidencia para establecer e informar sobre
el grado de correspondencia entre la información examinada y los criterios establecidos”.
3. Alcance jurídico y técnico de la definición provista. Caracterización.
De esta definición se tiene, inicialmente, que el auditor jurídico debe allegar

“evidencia”, esto es, documentación que forme convicción y acredite sobre ciertos hechos
sujetos a su análisis. En otras palabras, la auditoría jurídica presupone documentación
respaldatoria de su valoración sobre el desempeño de los abogados de una unidad
jurídica que gestiona procesos judiciales y/o administrativos en los que se encuentren
involucrados los intereses del Estado.
Luego, esta evidencia resulta de una “evaluación” objetiva, pero no imparcial.

Conforme a los principios que rigen el obrar administrativo, a los que rige su actuación la
misma Procuraduría al igual que el resto de los órganos públicos que ejercen función
administrativa, la auditoría jurídica apareja la invocación explícita del propósito de proveer
tutela (efectiva) de aquellos altos intereses estatales. Por tanto, la auditoría jurídica –que
es parte de la función administrativa en tanto función estatal de control- no es ni puede ser
imparcial como equívocamente se ha proclamado en el art. 232° constitucional, en la Ley
de la Procuraduría General del Estado N° 064, el D.S. N° 0788 o el mismo Manual pues,
de por medio, la precautela y defensa de los intereses estatales aleja toda idea de
“imparcialidad”.
Por el contrario, lo que sí puede exigirse a la Procuraduría –la primera en realizar la

tarea de auditaje jurídico en ocasión de los procesos y procedimientos (procesales) que a
detalle prevé el Manual- es objetividad, entendida como la valoración técnica desprovista
de subjetividad, esto es, de apreciaciones fundadas en motivaciones personales de
simpatía o desafecto. En rigor, el auditor jurídico actúa una función estatal cual es la de
defensa, así su ejercicio, descontado el de la Procuraduría, sea como profesional libre o
independiente. En otros términos, el auditor jurídico cumple una tarea de naturaleza
estatal incluso desde el ámbito privado. En el resultado, colabora activamente en la
promoción de la tutela (efectiva) de los intereses del Estado.
En desarrollo de la noción técnica contenida en las Normas que recogemos, la

segunda caracterización de la auditoría jurídica será la de establecer si existe o no
“correspondencia”, es decir, si la información obtenida, luego de su examen objetivo, se
refleja en los documentos, anales o datos relativos a las actuaciones procesales que
hubieren sido registradas, sea en el Sistema Informático de la Procuraduría General del
Estado o en los que se han entregado al auditor jurídico cuando no es la Procuraduría,
sino otro ente público el que ha encargado el auditaje especializado.

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Esta “correspondencia”, finalmente, se la establece según ciertos “criterios

establecidos”. Tales parámetros ya vienen señalados en el Manual y, en su caso, deberán
ser detallados a futuro, de manera expresa, en una norma reglamentaria que acaso venga
a sustituir el citado Manual. Es el punto central de la auditoría jurídica pues ésta no
tendría razón de ser ni trascendencia alguna si, por ejemplo, el auditor jurídico opta por
criterios recogidos de otra fuente o, pero aún, en una posición abiertamente contraria a la
objetividad que debiera caracterizar su examen, residen en apreciaciones particulares
cargadas de subjetividad.
Y, verdaderamente, toda evaluación –en el ámbito que se quiera- si aspira a ser

objetiva, sólo puede fundarse en criterios predeterminados. Así, por ejemplo,
desarrollando por analogía tal predeterminación, en la función jurisdiccional, cuando el
órgano judicial evalúa las pretensiones puestas a su conocimiento (cognición), así como
los antecedentes que las sustentan y el material probatorio aportado en el proceso, lo
hace siguiendo las reglas de procedimiento y la valoración que señala la ley, así sea
aplicando las reglas de la sana crítica que también está prevista en la norma procesal. Es
parte de la garantía constitucional del debido proceso. En lo que toca a la auditoría
jurídica, por consiguiente, dado el carácter de la labor desarrollada –que, eventualmente,
puede ser vinculante así sea como resultado del Dictamen emitido por el Procurador- no
podría discurrir por otros cauces distintos a los señalados con antelación por la norma.
En suma, si se estableció que la información suministrada por las UU.JJ. no guarda

relación con los resultados del examen, la auditoría jurídica debe “informar” de este hecho
jurídico –la falta de correspondencia entre lo informado y lo actuado- a la autoridad que ha
instruido el examen.
Ahora bien, la auditoría jurídica –como se verá más adelante- ingresa a su examen
valorativo, no solamente las actuaciones procesales, sino también la aplicación “correcta”
de las disposiciones y normas sustantivas. Es decir, revisa y somete a examen las
invocaciones de fondo que realizaron los abogados estatales en ocasión de los diversos
momentos procesales en que se formularon las pretensiones a nombre del Estado. Es
decir, no solamente es la marcha del proceso –en tanto pura actividad ritual- sino también
los derechos subjetivos atribuidos al Estado, sean estrictamente tales o intereses
legítimos cuya tutela se pidió en sede judicial o administrativa.
Sea que el examen del auditor jurídico verse sobre cuestiones que tocan a la
aplicación (invocación) de la norma sustantiva o material (norma de fondo), o las
puramente procesales que emergen de las exigencias de un proceso y procedimientos
(de carácter procesal) en sede administrativa o judicial, la previsión mínima sobre estos
aspectos se encuentran en el apartado 8.4.1. del Manual.
Adicionalmente, en una tarea muy próxima a la auditoría gubernamental, el auditor

jurídico debe incluir en su evaluación el entorno operacional en que se han desarrollado

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las actuaciones procesales (administrativas y/o judiciales) cuando de las mismas

dependen los intereses del Estado. En el Manual, tales aspectos se encuentran también
previstos en el ya citado apartado 8.4.1. en cuanto tocan a la “Estructuración y
Metodología de la Unidad Jurídica”.
II. LAS MODALIDADES DE LA AUDITORÍA JURÍDICA
La auditoría jurídica, cuando es completa o integral, recoge –al igual que el

desempeño en lo sustantivo o lo adjetivo (procesal)- la valoración sobre el desempeño
operacional. Desde luego que nada obsta a que la auditoría jurídica únicamente tenga
como objeto del examen, si es ése el caso instruido, únicamente lo referido a lo
sustantivo, o éste sumado a lo adjetivo (procesal) o, finalmente, como se ha indicado, tan
sólo lo operacional.
En resumen, la auditoría jurídica, tuviere o no origen en una instrucción específica de

la Procuraduría, puede versar –en la labor de conformar evidencia- sobre los
antecedentes que están incardinados en la diligencia observada en la unidad jurídica del
ente público auditado en cuanto corresponda a:
1) la invocación de la norma material o de fondo en las pretensiones procesales

(auditoría jurídica sustantiva)
2) la aplicación correcta de las disposiciones procesales que reglan la marcha de

procesos y procedimientos en sede administrativa o judicial (auditoría jurídica
adjetiva o auditoría jurídico-procesal en un sentido estricto, llamada también –en el
Derecho comparado- auditoría de juicios);
3) la diligencia en el manejo y administración específica de los recursos humanos y/o

materiales que la unidad jurídica del ente auditado hubiere realizado (auditoría
jurídica operacional)
¿Ahora bien, cuáles son las directrices que deben seguir los auditores jurídicos para la
realización de la labor que se les encomienda por la Procuraduría en ocasión de los
procesos y procedimientos previstos en el Manual, o emergente de una instrucción
emanada de otro órgano estatal pero bajo el régimen normativo que ha establecido la
Procuraduría?
Ello es materia del siguiente punto de exposición.

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III. LAS NORMAS GENERALES DE AUDITORÍA (GUBERNAMENTAL)

APLICABLES EN LA AUDITORÍA JURÍDICA
1. Noticia previa.
Las Normas que hemos citado para su aplicación analógica en la tarea que se instruye
al auditor jurídico establecen, bajo el epígrafe de “Normas Generales de Auditoría
Gubernamental” nueve prescripciones que podríamos aplicar, dentro de la singularidad
técnica de la auditoría jurídica, al examen de las cuestiones sujetas a examen en el
desempeño de las unidades jurídicas en la defensa de los intereses del Estado.
Veamos, entonces, cuáles de estas normas se pueden adoptar hasta tanto la

Procuraduría no emita normas propias:
2. Revisión de las nueve normas generales.
A manera de revisión a efectos ilustrativos, se exponen las nueva normas pero,

obviamente, desde el punto de vista de interés para la eventual auditoría jurídica:
Primera norma general.-

Competencia
“El auditor gubernamental o grupo de auditores gubernamentales designados

para realizar la auditoría deben tener individualmente y en conjunto,
respectivamente, la suficiente capacidad técnica, entrenamiento y experiencia
profesional, para lograr los objetivos de auditoría”.
En aplicación de esta norma, la realización de una auditoría jurídica impone la exigencia

de la cualificación técnica del auditor encargado. Hemos afirmado que dicha tarea supone
una especialidad dentro del campo del Derecho. Es posible que a futuro, incluso al interior
de la misma especialidad, que también se exija una subespecialidad en alguna o algunas
de las áreas –sustantiva, procesal y aún operacional- en las que usualmente se instruye la
De hecho, es también esperable que la misma Procuraduría, llamada a la rectoría en la

materia, establezca un registro de los auditores jurídicos a partir de la acreditación de
cursos de especialidad en el auditaje jurídico.

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Segunda norma general.-

Independencia
“Los auditores gubernamentales deben estar libres de impedimentos y

prejuicios que puedan comprometer su imparcialidad u objetividad. Además,
deben mantener una actitud y apariencia de independencia”.
La objetividad no es sino la aptitud de conformar el examen del objeto del auditaje a

las previsiones sustantivas o procesales ya preestablecidas, así como los estándares de
normalización de las auditorías que venga a señalar la Procuraduría General del Estado.
En todo caso, el término “imparcialidad” se aplica en vista a la inexistencia de ningún otro
interés que no sea el de privilegiar la tutela (efectiva) de los intereses del Estado.
La independencia, de su parte, anticipa que el auditor jurídico no estará sujeto a

instrucción específica, por parte de alguna instancia externa a él, que no sea el mandato
contenido en la ley –en un sentido material- que pueda influir en la emisión de sus
conclusiones y/o recomendaciones. No parece inconveniente que, inclusive, se instruya –
porque así lo establezca la Procuraduría General del Estado- de suscribir, con carácter
previo al inicio de sus funciones, una Declaración de Independencia que ratifique la
inexistencia de presiones o condicionamientos externos a él que no emerjan únicamente
de las exigencias de la ley (en un sentido material).
Los impedimentos y aún las incompatibilidades, que no se señalan expresamente en

esta norma general, sólo podrán establecerse en el marco del régimen jurídico que hace
al obrar administrativo –que se encuentran, inclusive, en la misma Constitución Política
del Estado, amén de otras disposiciones de rango jerárquico inferior- cuyas reglas pueden
ser aplicables en caso necesario.
Tercera norma general.-

Ética
“En el ejercicio de sus funciones, el auditor gubernamental debe regirse por el

Código de Ética del auditor gubernamental emitido por la Contraloría General
del Estado”
No hay, todavía un Código de Ética propio del auditor jurídico y, en todo cuanto sea
aplicable –por analogía, principalmente- del código emitido por la Contraloría General del
Estado, podrá ser también exigido en la auditoría jurídica.

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Cuarta norma general.-

Diligencia profesional
“Se debe ejercer el debido cuidado y diligencia profesional en la planificación,

ejecución y comunicación de resultados del examen, así como en otras
actividades que hacen a la labor de auditoría”.
La diligencia debida por el auditor jurídico se enmarca en la disposición general

contenida en el art. 302°, par. II del Código Civil. Este apartado normativo reza: “II.
Cuando la prestación consista en el ejercicio de una actividad profesional, la diligencia en
el cumplimiento debe valorarse con arreglo a la naturaleza de la actividad que, de acuerdo
al caso concreto, correspondería ejecutarse”.
De hecho, esta previsión evoca inmediatamente la noción de “culpa” a efectos del

eventual establecimiento de responsabilidades frente al Estado atribuibles al auditor
jurídico, que se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico, desde la misma Ley
SAFCO hasta los procedimientos establecidos en el D.S. N° 23318-A.
Se asume que, al igual que el auditor gubernamental, el auditor jurídico agrupa sus
actividades en tres grandes etapas:
a) planificación,
b) ejecución, y
c) comunicación
La última de estas fases pasa por la provisión de los datos y resultados alcanzados en
su labor a la Máxima Autoridad Ejecutiva de la entidad que ha instruido la realización de la
auditoría jurídica y que, anticipamos, será también a la misma Procuraduría General del
Estado, en todos los casos en que se encuentren involucrados intereses del Estado.
En nuestro entendimiento, el comunicar los resultados a la Procuraduría se explica en

cuanto el ejercicio profesional del auditor jurídico puede ser en el ámbito privado, pero
importa un cargo público que debe privilegiar el manejo de la información de todo asunto
relativo a la defensa de los intereses del Estado.
Quinta norma general.-

Control de calidad
“Las organizaciones de auditoría deben implantar un sistema interno de control

de calidad. Este sistema debe estar sujeto a revisiones periódicas internas y
externas”.

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Posiblemente esta exigencia no sea enteramente aplicable al auditor jurídico pues la

Procuraduría General del Estado, en ocasión de sus tareas específicas, será la que
establezca, a futuro, los requisitos mínimos en la conformación de la plataforma de apoyo
a las unidades jurídicas de los entes públicos. Si el auditaje jurídico recae en un
profesional independiente, teniendo presente que los resultados serán comunicados
también a la Procuraduría, recaerá, en esta última, la recomendación de implantar el
sistema interno de “control de claridad”.
A posteriori, nada obsta a que sea el mismo auditor jurídico el que pueda,
eventualmente y si el auditaje es renovado en una siguiente ocasión, a que se revisen los
mecanismos y procedimientos de calidad adoptados.
Sexta norma general.-

Ordenamiento jurídico administrativo y otras normas legales aplicables, y obligaciones
contractuales
“El auditor gubernamental debe obtener una seguridad razonable sobre el

cumplimiento del ordenamiento jurídico administrativo y otras normas legales
aplicables y obligaciones contractuales que resulten significativas para el logro
de los objetivos de auditoría”.
Es evidente que el encargado de la auditoría jurídica debe estar impuesto de las

previsiones contenidas en el ordenamiento o sistema jurídico cuya interpretación debe
realizarse, conforme al mandato constitucional y jurisprudencial, desde la misma
Constitución. Más aún, tratándose de un abogado, esta exigencia es inexcusable si,
adicionalmente, se considera la auditoría jurídica una tarea especializada y susceptible de
conformar subespecialidades a futuro.
El modelo de contratación del auditor jurídico (contrato cuya naturaleza podría ser
administrativa) debiera ser también objeto de revisión y aprobación por parte de la
Procuraduría General del Estado en ejercicio de su labor específica y su vocación rectora
en la materia.
Séptima norma general.-

Relevamiento de información
“Las organizaciones de auditoría deben realizar relevamiento de información a

efectos de determinar la inclusión de auditorías en el programa de operaciones
anual o la auditabilidad según corresponda”.
El relevamiento de información consiste en el acopio de los datos que precisa el

auditor jurídico en su labor específica. Este procedimiento supone recabar tales datos en
dos propósitos: a) relevamiento (de información) general, para imponerse de la naturaleza

51

jurídica de las competencias que ejercita el ente público; y b) relevamiento (de

información) específico que versará –siguiendo la misma redacción que la Norma- en “el
área, programa, convenio, contrato, actividad, operación o proceso objeto de la auditoría,
a fin de determinar la auditabilidad”.
Por la importancia de este último término, reiteramos la noción que la Norma brinda
sobre la “auditabilidad” como “…la condición que debe reunir el sujeto y el objeto de la
auditoría para poder ser auditado”. Este concepto debe ser entendido en los alcances del
principio de transparencia que recogen tanto la Constitución Política del Estado en su art.
232°, así como la adopción de este catálogo de fundamentos que operan en la Ley de la
Procuraduría N° 064, el D.S. N° 0788 y el mismo Manual editado por la Procuraduría
General del Estado.
La Norma subraya la importancia de la comunicación que, en la plataforma

conceptual que se maneja en nuestra materia, toca zonas limítrofes con la auditoría
forense pues, en la eventualidad de un hallazgo que revele indicios de responsabilidad
por la función pública (o responsabilidad frente al Estado), el auditor jurídico –según reza
la Norma- deberá hacerlos conocer a la unidad jurídica del ente público. Nosotros
opinamos que, en todo caso, tal comunicación deberá hacerse no a dicha repartición, que
es objeto, justamente, de la auditoría especializada, sino a la Máxima Autoridad Ejecutiva
y, desde luego y siguiendo la regla institucional, a la Procuraduría General del Estado.
Octava norma general.-

Ejecución
“Cualquiera sea el objeto del examen y tipo de auditoría a ejecutarse, la misma

debe ser planificada y supervisada; estar acompañada de evidencia; y sus
resultados deben ser comunicados en forma escrita”.
En este punto, nada obsta a que la Norma sea aplicable en casi toda su previsión
excepto en la de ceñir las actividades que realice el auditor jurídico, a las normas propias
del Control Gubernamental. En contrapartida, la Norma establece –y deberá ser
igualmente extensiva al auditor jurídico- la previsión a propósito de una situación
específica “…cuando existan limitaciones para aplicar los procedimientos de auditoría, se
deberá justificar y documentar, revelando tal situación en su informe, como restricciones
al alcance del trabajo”.
Novena norma general.-

Seguimiento
“La Contraloría General del Estado y las Unidades de Auditoría Interna de las
entidades públicas deben verificar oportunamente el cumplimiento de las
recomendaciones contenidas en sus informes. Además, las Unidades de

52

Auditoría Interna deben verificar el cumplimiento de las recomendaciones

emitidas por las firmas privadas de auditoría y profesionales independientes”.
Esta es una norma cuyo contenido esencial puede permanecer vigente, no así en la
atribución de futuras responsabilidades a órganos e instancias específicas. En otras
palabras, quienes deberán verificar oportunamente el cumplimiento de las
recomendaciones que resulten de una auditoría jurídica, son la Máxima Autoridad
Ejecutiva y, desde luego, la Procuraduría General del Estado en el curso de los procesos
y procedimientos de seguimiento (en especial) y de supervisión y aún evaluación.
En lo específico, a tiempo de realizarse una auditoría jurídica, no parece sino

aconsejable que, en vista a anteriores recomendaciones, el auditor jurídico adopte las
modalidades propias del Control Gubernamental cuando encuentre que las
recomendaciones han sido o no cumplidas e, inclusive, si no son aplicables cuando han
desaparecido las razones materiales que explicaban la anterior recomendación.
Tanto en esta novena norma, así como en otros pasajes de las mismas Normas, se
establece el contenido del informe del auditor jurídico en cuanto a un formato que
contemple desde los antecedentes, hasta las conclusiones y recomendaciones. Empero,
deberán más bien seguirse los formatos y estructura de contenidos señalados en el
Manual editado por la Procuraduría General del Estado, sea en el informe luego del
proceso y procedimientos de seguimiento como, en especial, en el Informe de Evaluación
que es el más completo y detallado.
IV. NORMAS DE AUDITORÍA OPERACIONAL APLICABLES A LA AUDITORIA

JURÍDICA
1. La base material o plataforma de apoyo a la unidad jurídica auditada
Ya se ha anoticiado que la Procuraduría, en ocasión de la emisión de su Manual, ha

previsto que la auditoría jurídica comprende también el examen de lo que allí se denomina
la “estructuración y metodología de la Unidad Jurídica” en cuestiones que hacen,
finalmente, a la base o plataforma material y humana que precisa dicha unidad para
realizar sus tareas específicas, en especial, desde la perspectiva de las gestiones en los
procesos administrativos y judiciales que contemplen intereses del Estado.
Esta base está constituida por:
i) un sistema de registro,
ii) un sistema de asignación de procesos;
iii) un sistema de seguimiento interno y control de los procesos asignados,
iv) los criterios seguidos en la administración de los tiempos en los anteriores; y
v) la identificación de sus propias fortalezas y debilidades.

53

Aunque la relación parece ser más bien enunciativa y no limitativa –pues podrían
agregarse otros elementos configuradores- la idea del Manual es determinar, como
eventual objeto de estudio y examen por parte del auditor jurídico, un conjunto de criterios
sobre la configuración de la plataforma material en la que descansan las capacidades
operacionales de la unidad jurídica del ente público.
2. Concurrencia competencial del Control Gubernamental y la Defensa de los

Intereses del Estado. Solución jurídica.-
No obstante, pareciera prima facie que esta plataforma material –que hace a la
estructuración y las metodologías seguidas por la unidad jurídica- si es objeto de examen,
debiera serlo desde el Control Gubernamental. En efecto, adviértase que conforman la
base operacional recursos materiales y humanos, así como intangibles como la oportuna
asignación de tareas en función a aptitudes propias del personal de la unidad jurídica,
además de otros que podrían listarse y cuya administración es sujeta al Control
Gubernamental en el empleo de los activos de la entidad pública.
Empero, la diligencia en los procesos y procedimientos administrativos y procesales

(de carácter procesal) que se exige de la unidad jurídica sujeta a auditaje jurídico, está
directamente condicionada, y es grandemente resultado, de la correcta operatividad de
tales recursos. Es más, la valoración de su administración, en la perspectiva de medir la
diligencia antes prevista, sólo es posible concebir, de manera integral, desde la óptica de
un profesional abogado, esto es, el auditor jurídico.
Esta constatación lleva, inicialmente, a suponer que la administración de esta

plataforma –respondiendo a la pregunta: ¿cómo se administró…?- es materia
concurrente, tanto del Control Gubernamental como también del control que emerge de la
función estatal de Defensa (de los intereses del Estado). En otras palabras, podría
suponerse que concurren en la revisión de las actividades propias de la administración de
esta plataforma, los criterios de un auditor gubernamental como de un auditor jurídico. Es,
a lo sumo, una zona limítrofe entre ambos sistemas –y visiones- de control de la cosa
pública.
Empero, la solución pasa, más bien, por la aplicación de los principios de especialidad
en la materia. Y, efectivamente, la especialidad del auditor jurídico en temas que hacen a
la revisión y análisis (examen y evaluación) de los procesos y procedimientos (de carácter
procesal) impone que este último goce de prelación en el auditaje que es, reiteramos, uno
de carácter especializado más, si todavía se tiene presente, es a él a quien se encarga
establecer –y determinar- si las acciones de la unidad jurídica en los asuntos que gestiona
o tramita (que son procesales, obviamente) y que responden a la pregunta específica de
cómo se actuó procesalmente, alejan toda posible e indeseable contingencia que
arriesgue los intereses del Estado.

54

En suma, estamos ante un objeto susceptible de auditaje concurrente –pero no

coincidente- entre la auditoría gubernamental y la auditoría jurídica en el que la solución
jurídica opta, en homenaje al mérito, oportunidad y conveniencia, por la especialidad
atribuida al profesional encargado de esta última.
V. LAS REGLAS GENERALES DE LA AUDITORÍA JURÍDICA OPERACIONAL
1. Noticia previa.
De otro lado, admitido que la auditoría jurídica deba también incorporar a su objeto de
estudio la base material que hace a la operatividad de la unidad jurídica sujeta a examen,
es conveniente establecer si las normas que usualmente rigen el Control Gubernamental
en lo meramente operacional pueden también ser aplicadas en ocasión de la auditoría
jurídica.
De hecho, al igual que las Normas Generales… a las que se ha hecho mención en
líneas precedentes, la Contraloría General del Estado ha emitido las Normas de Auditoría
Operacional cuyo desarrollo normativo sigue similares criterios expositivos que las
Normas Generales pero, y es ésta la cuestión, asume reglas que no son del todo
coincidentes y, en más de algún caso, son inaplicables con las tareas propias que debe
seguir el auditor jurídico.
2. Aplicación analógica. Salvedades.-
No obstante, se pueden rescatar algunos conceptos positivados en estas Normas de

Auditoría Operacional que son útiles a una mejor o adecuada comprensión de los
objetivos que deben guiar a la auditoría jurídica. Así, por ejemplo, el concepto de
“auditoría operacional” no parece ser incompatible con la visión que debe caracterizar al
auditor jurídico, cuando reza que aquélla es “…la acumulación y examen sistemático y
objetivo de evidencia con el propósito de expresar una opinión independiente, de forma
individual o en conjunto, sobre la eficacia de los sistemas de administración y control
interno, eficacia, eficiencia, economía de las operaciones y/o evaluación de la efectividad”.
Estas Normas específicas en lo operacional contienen un catálogo de definiciones que

son muy útiles en tanto la Procuraduría que, como hemos afirmado anteriormente, siendo
el órgano llamado a ejercitar rectoría aún en esta materia de especialidad, no emita
normas específicas para la auditoría jurídica en lo operacional. De allí que, hasta que esto
ocurra, podrán adoptarse los criterios ya recogidos positivamente en estas Normas
especializadas de uso en el Control Gubernamental.
Sin embargo, debe tenerse presente que algunas previsiones –como el

establecimiento de índices de eficacia y eficiencia- deben ser asumidas con sumo

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cuidado. En efecto, no es posible atribuir un índice de eficacia en un proceso

administrativo o procesal en sede jurisdiccional en función al resultado. La respuesta, en
el puro ámbito de la razonabilidad, es obvia: la valoración de las pretensiones del Estado
que resultan en la estimación definitiva de las mismas en ocasión de los fallos esperados
dependen, no de la unidad jurídica del ente público, sino de un sujeto procesal externo a
ella (una autoridad administrativa en ocasión de los recursos administrativos o un juez o
tribunal si el trámite es jurisdiccional).
Desde el punto de vista jurídico, recordemos la regla de la diligencia profesional –

aplicable por entero en estos casos- contenida en el art. 302°, par. II del Código Civil que
proclama que se valora únicamente la diligencia y no los resultados.
Por lo demás, las cinco normas de auditoría operacional que prevén las Normas de
Auditoría Operacional pueden ser aplicables a la auditoría jurídica operacional en todo
cuanto no contenga previsiones propias del Control Gubernamental. La relación de las
mismas puede encontrarse en el material que difunde la misma Contraloría General del
Estado y a su contenido específico nos remitimos.
VI. REGLAS GENERALES Y PROPIAS DE LA AUDITORÍA JURÍDICA
En suma, atentos a las anteriores consideraciones, es claro que las distintas

modalidades que puede asumir la auditoría jurídica (sustantiva, adjetiva o procesal y
operacional), deben tener presente:
1. Las reglas generales del auditaje jurídico todavía se encuentran en las Normas
Generales de Auditoría Gubernamental emitidas por la Contraloría General del
Estado, hasta tanto no se emitan similares por la Procuraduría General del Estado.
En el caso específico de la auditoría jurídica operacional, a las anteriores Normas

Generales… se deberán integrar las previsiones contenidas en las Normas de
Auditoría Operacional también emitidas por la Contraloría General del Estado, en
todo cuanto no sea contrario a la naturaleza del examen propio de la auditoría
jurídica y hasta tanto no se emitan las propias por parte de la Procuraduría
General del Estado.
2. Los pasos generales en la realización de la auditoría jurídica comprenden las

etapas de i) planificación, ii) ejecución y iii) comunicación previstos en las Normas
Generales de Auditoría Gubernamental hasta tanto no se emitan las disposiciones
específicas por el órgano llamado a ejercer rectoría en la materia cual es la
Procuraduría General del Estado.
3. El formato estandarizado de los informes de auditoría jurídica será según lo prevé

el Manual a propósito del Informe de Evaluación (apartado 8.4.2.), principalmente,

56

y en su caso los del informe luego del seguimiento y supervisión (apartado 8.2.4.
del Manual).
4. Los criterios de examen en el auditaje jurídico, sea en sus diversas modalidades

(sustantivo, adjetivo o procesal y operacional), serán los reseñados como
“parámetros” a propósito de la Evaluación (apartado 8.4.1. del Manual) que,
entendidos como “indicadores”, permiten establecer la diligencia en la defensa y
precautela de los intereses del Estado en ocasión de cada una de las modalidades
o especialidades anotadas.
En su caso, se integra también a esta previsión, el informe luego del seguimiento y

supervisión (apartado 8.2.4. del Manual), que todavía, con carácter parcial, está
destinado a evidenciar el registro y el seguimiento en ocasión de los procesos y
procedimientos en sede (sub)procuradurial.
5. Las reglas de comunicación de los hallazgos en la auditoría jurídica pasan por el

conocimiento de las evidencias, tanto a la Máxima Autoridad Ejecutiva como a la
misma Procuraduría General del Estado, salvo si la auditoría jurídica no está
comprendida en la realización de los procesos y procedimientos (RESSE + F) ya
estudiados y que son propios de la Procuraduría en el ejercicio de su función
estatal específica.

57

CAPÍTULO QUINTO
LA AUDITORÍAS JURÍDICAS – CUESTIONES TÉCNICAS
SUMARIO.- Noticia previa.- I. EL RELEVAMIENTO PREVIO DE

INFORMACIÓN.- II. LA PROGRAMACIÓN. 1. La Planificación.- Los
Papeles de Trabajo.- 2. La Planificación como estrategia. 3. Metodología.-
Objeto, objetivos y alcance.- 4. La Planificación como un Análisis Previo.-
III. PROCEDIMIENTOS DE AUDITORÍA JURÍDICA.- IV.
INSTRUMENTOS DE AUDITORÍA JURÍDICA.- 1. Los instrumentos de
toda actividad.- 2. La evidencia como resultado del uso del instrumento.- 3.
Los instrumentos de auditoría jurídica propiamente dichos.- V. TÉCNICAS
DE AUDITORÍA JURÍDICA.- III. LA EJECUCIÓN.- IV. EL
CONOCIMIENTO.- Remisión.- VIII. NORMAS INTERNACIONALES DE
AUDITORÍA JURÍDICA.-
Noticia previa.-
Hemos visto, en un capítulo anterior –y conforme lo señalan las normas de auditoría -

que, de manera general, las etapas de toda tarea de auditaje, comprenden una tríada
conformada por la Planificación, la Ejecución y la Comunicación.
Aunque éstas son las etapas que se asumen como propias de una auditoria –y, de
hecho, así lo señalan las disposiciones sobre la auditoría gubernamental- sabemos que,
en todo caso, hay una estación de trabajo previo al inicio de las etapas propiamente
dichas. No se debe olvidar que el acopio de la información previa a la inauguración de la
tarea del auditor tiene gravitante importancia en el examen de su objeto de estudio.
Entre estas necesarias e imprescindibles actividades previas a la planificación se

encuentran, desde luego, las que acercan al auditor jurídico a la categoría todavía
genérica de los “intereses del Estado” pues, como se ha dicho, éste es el punto focal de
atención en nuestra materia. Es una tarea específica y con un objeto de examen también
específico: los procesos –de carácter procesal- en los que se involucran los intereses
estatales, y que están a cargo de una parcialidad de los servidores públicos, esto es, la
unidad jurídica de la entidad pública sujeta al auditaje jurídico.
Empero, la denominación genérica de “procesos” –que son, obviamente, de

naturaleza jurídico-procesal- comprende, ya a detalle, un posible contenido trilateral en las
auditorías jurídicas: a) lo sustantivo; b) lo procesal o adjetivo; y lo operacional (llamado
estructural-metodológico en el Manual). No obstante, como se verá más adelante, la
íntima vinculación de lo “sustantivo” con lo “procesal”, ha llevado a simplificar la
referencia, en una suerte de elipsis, a denotar, aparentemente, que la evaluación del
desempeño en las actividades (diligentes) en defensa de los intereses del Estado, está

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referida únicamente a los procesos (de naturaleza procesal) a cargo de la unidad jurídica
o los servicios jurídicos del órgano público auditado.
Aclarada esta cuestión, sólo resta advertir que la tarea de evaluación del auditor
jurídico, a pesar de estar centrada en, apenas, los aspectos jurídico-procesales
vinculados con la defensa de los intereses del Estado es, de todas maneras, de notable
profundidad, debiendo agotar –en el también aparentemente campo limitado en que
venga a valorar la diligencia empleada- el análisis del desempeño sujeto a auditaje.
En efecto, a diferencia del auditor gubernamental cuyo campo de acción es

muchísimo más amplio, pero también de un nivel de complejidad menor en las cuestiones
a abordarse dada la imposibilidad técnica de conocer a detalle de todas las facetas de
cada área de la actividad administrativa, el auditor jurídico debe incidir con tal profundidad
en el análisis y evaluación encomendado, que su opinión llega a ser, en los hechos,
determinante. Y lo es, entre otras razones, por la calificación autorizada de un profesional
en el Derecho cual es el auditor jurídico, en la labor de otros profesionales de su misma
área, lo que no ocurre, necesariamente, en el ámbito del control gubernamental en que un
auditor –de profesión- ejercita la función estatal a él encomendada examinando el
desempeño de especialistas en campos distintos al suyo.
Ciertamente, la auditoría gubernamental es, esencialmente, función de control y esta

tarea estatal es abarcativa de todo el ejercicio administrativo de una entidad pública o que
ejerce función administrativa. Empero, si tenemos presente que dicha función es
eminentemente técnica, su contenido de especialidad toca muy diversas cuestiones que,
a su turno, pueden exigir conocimientos de alta calificación que sólo los profesionales o
técnicos especializados podrían absolver de manera definitiva. Piénsese, por ejemplo, en
la conveniencia de adquirir por parte del ente público, pongamos el caso, un determinado
software destinado a realizar ciertas tareas propias de la Administración.
Aunque la convocatoria a provisión de suministros tiene en el DBC (Documento Base

de Contratación), las especificaciones técnicas que sustentan el requerimiento, el control
gubernamental no suele incidir en la conveniencia de uno u otro producto ofertado, o en
las características de los mismos, la compatibilidad técnica con la plataforma informática
preexistente, etc. El auditor gubernamental se limitará a comprobar que los
requerimientos formulados se han cumplido convenientemente, así como la regularidad
en los procesos administrativos internos de contratación.
No ocurre –ni ocurrirá- lo mismo con el auditor jurídico que es, de entrada, profesional
en el área legal que es, justamente, objeto de su evaluación. No hay otro profesional,
salvo que el tema sea de tal complejidad jurídica que amerite un abogado con una
especialidad única en un asunto determinado, que pueda realizar el auditaje que aquí
estudiamos.

59

Esto no quiere decir, no obstante, que el auditor jurídico sea un conocedor absoluto
de todas las áreas del ámbito del Derecho. Tal propósito es, además de imposible en
nuestro tiempo de creciente complejización al interior de las disciplinas humanas,
manifiestamente irrazonable. Empero, un cierto conocimiento general que permita el
seguimiento de ciertos procesos (extra)judiciales y administrativos (cuestiones procesales
o “adjetivas”) –en los que se debaten los intereses del Estado- es siempre posible de
exigir de un profesional abogado que, luego de cursar estudios en el área de la auditoría
jurídica, pueda absolver el requerimiento de promover la tarea de defensa de los intereses
del Estado.
De la misma manera, sólo un profesional formado en el área jurídica podrá valorar,

convenientemente, la argumentación empleada por los abogados de la unidad jurídica del
órgano auditado (cuestiones sustantivas). Y, finalmente, tan sólo a dicho profesional
podrá atribuírsele una valoración conveniente sobre la administración de los recursos
humanos y materiales empleados en las gestiones en defensa de los intereses del Estado
(cuestiones operacionales).
Aún así, es casi seguro que, a futuro, incluso los auditores jurídicos sean agrupados
en función a ciertas especialidades en el área del Derecho. Así se observa, por ejemplo,
en el listado de los abogados que conforman los tribunales arbitrales o en aquellos
bufetes que responden a convocatorias públicas o privadas de asesoramiento
especializado, en función a su especialidad. Nada obsta, entonces, que el futuro auditor
jurídico opte por alguna de las varias áreas del Derecho en razón a su formación
específica de mayor calificación en un campo jurídico determinado.
De hecho, las modalidades que puede asumir la misma auditoría jurídica (sustantiva,
procesal u operacional), ya anticipan la paulatina especialidad que caracterizará a unos
auditores en relación a otros. Esto, sin contar con que algunos auditores jurídicos se
sentirán más aptos que otros para asumir el auditaje en cuestiones administrativas,
penales, civiles, laborales, etc.
Ahora bien, antes de ingresar al estudio de cada una de las modalidades de la

auditoría jurídica (sustantiva, procesal o adjetiva y operacional) en sus respectivas facetas
técnicas, debemos resaltar la importancia de asumir, de manera conveniente, las tareas
propias de la auditoría en las tres etapas por las que transcurre. Y, desde luego, reiterar la
importancia que asume la estación previa de relevamiento de la información.
I. EL RELEVAMIENTO PREVIO DE INFORMACIÓN.-
El auditor jurídico debe munirse, incluso antes de aceptar el contrato que lo liga al ente
público que requiere sus servicios si es auditor independiente, de toda aquella información
que pueda ser útil en la perspectiva de su futura labor.

60

Así, por ejemplo, a título enunciativo y no limitativo, deberá tener presente:
a) La vinculación interorgánica del ente que ejerce función administrativa al interior

del aparato estatal. Esto es, si es parte de la Administración Central o estatal, si es
un órgano desconcentrado o descentralizado o, atento al establecimiento y
reconocimiento de varias Administraciones, cuál es el carácter institucional del
órgano en el que vendrá a realizar su auditoría especializada.
Así, v.g., un ente desconcentrado no puede asumir ciertas decisiones definitorias –

y, por ende, la unidad jurídica que eventualmente podría inscribirse en su
estructura institucional- como lo haría un ente descentralizado aún y a pesar del
vínculo de tuición administrativa.
b) El marco jurídico de las competencias atribuidas al ente público cuyo ejercicio

podría condicionar, en más de algún caso, las acciones diligentes en defensa de
los intereses del Estado.
c) Los antecedentes inmediatos y aún mediatos que explican –más allá de lo

puramente jurídico- las acciones judiciales y extrajudiciales que son atendidas en
la unidad jurídica del ente público, así como la invocación de los argumentos de
fondo en la decisión adoptada.
Muchas veces tales antecedentes se explican, aunque no oficialmente, por

razones no necesariamente vinculadas al ejercicio ordinario de las competencias
públicas (simpatías personales o desafectos, caprichos o imposiciones propias de
coyuntura, etc.). Luego, es posible que más de alguna observación propia del
auditor, contenida en alguna ficha o apunte de uso personal –como parte de los
papeles de trabajo- no se adjunte a los anexos de la auditoría porque, justamente,
responden a una subjetividad difícilmente medible en un documento que debe ser
elaborado técnicamente.
En general, todos estos datos, y no otros, de manera sucinta y puntual irán, por lo
general, en el apartado destinado a exponer los antecedentes de la auditoría jurídica. No
parece conveniente que, a nombre de tales “antecedentes” se exponga el sustento
jurídico de toda auditoría jurídica o de la que recién se inicia. En verdad, la obviedad del
requerimiento que se hizo oficialmente de realizar el examen sólo redundaría en la
confirmación de la necesidad de evaluar el desempeño de la unidad jurídica a ser
auditada.
Asimismo, el auditor jurídico tendrá que exponer las disposiciones normativas que,
como “base legal”, suelen ir –más por costumbre o asimilación de las prácticas de
auditoría gubernamental- en un siguiente apartado. Los “usos”, cuyo peso a veces no
llega a discernirse completamente, suelen distinguir entre disposiciones “generales” de

61

otras que son calificadas como “especiales”. Esta práctica debiera desterrarse porque,
finalmente, la interpretación del ordenamiento jurídico es integral y nunca en partes pues
las disposiciones menores se explican a la luz de las mayores. Es decir, cualesquier
disposición o norma del sistema jurídico se explica desde todo el ordenamiento jurídico y
no únicamente desde su prescripción singular.
Siguiendo esa percepción errónea, se suele indicar que, por ejemplo, la Constitución
es una norma “general”. Pero esta diferenciación no es conforme a la tarea interpretativa
que todo operador debe asumir en la aplicación del ordenamiento jurídico pues la norma
fundamental si bien es general en cuanto funda todo el ordenamiento jurídico, es también
de invocación directa y debiera ser referida desde el principio pues ella sustenta las
prescripciones del régimen jurídico propio de la defensa de los intereses del Estado.
En suma, si quisiéramos citar normas “especiales”, ello podría ser únicamente si

estamos en presencia de dos normas aparentemente contradictorias. La prelación en la
aplicación de una de ellas puede, ciertamente, fundarse en su especialidad frente al
carácter general de la otra. Pero éste es, apenas, uno de los varios criterios que reglan la
prelación normativa pues la preferencia de una norma responde también a criterios de
jerarquía, garantía mayor o favorabilidad, preexistencia, etc.
En lo que sí debe insistirse es en la referencia explícita de las disposiciones que

fundan la auditoría, al menos las más importantes si son varias las que han ingresado a la
valoración del auditor jurídico. No vale la sola consignación, v.g., del Código Penal, sino
que deben citarse los artículos que contienen los tipos penales que han sido objeto de
revisión, por ejemplo, en una auditoría sustantiva.
II. LA PROGRAMACIÓN.-
La programación de la auditoría comprende tanto la:
a) planificación, propiamente dicha, como así también el esfuerzo ulterior de

b) sistematización de la información registrada.
Nosotros sustentamos la tesis que en la misma programación debe incluirse, al menos

conceptualmente, el relevamiento de la información previa e inicial. La explicación reside
en que la aproximación que hace el auditor a su objeto de estudio, es parte de su
esfuerzo de formar convicción, así sea paulatina, sobre el alcance real y verdadero de su
tarea.
1. La Planificación.- Los Papeles de Trabajo.-
La planificación es la etapa reflexiva y preparatoria en la que el auditor jurídico se

plantea el plan o programa de trabajo a realizar a partir de la información que vendrá a

62

requerir oficialmente (información en bruto), la suya que allegue en el curso de su tarea

(información procesada o calificada), y que resultará, de manera objetiva, en un
cronograma de trabajo. Viene prevista, por lo general, en los papeles de trabajo del
auditor.
Conviene, en este punto, una digresión sobre los papeles de trabajo. En las Normas
de Auditoría Financiera se afirma que éstos “comprenden la totalidad de los documentos
preparados o recibidos por los auditores gubernamentales, de manera que, en conjunto,
constituyan un compendio de las pruebas realizadas durante el proceso de auditoría y de
las evidencias obtenidas para llegar a formar una opinión o abstenerse de ella”. Más
adelante se señala que estos papeles tienen un triple propósito: i) proporcionar sustento al
informe; ii) permitir la ejecución y/o supervisión de la auditoría y, finalmente, iii) permitir
que otros revisen a calidad de la auditoría. Advirtamos que, hasta aquí, la noción o
categoría de este legajo –que tiene un inobjetable carácter instrumental- puédese aplicar,
sin inconveniente alguno, a la auditoría jurídica.
El contenido de los papeles de trabajo, según señalan las Normas citadas, se

desarrollado en:
a) los objetivos, alcance y procedimientos;

b) la documentación que sustenta conclusiones y juicios significativos;
c) las recomendaciones, si éstas se van a incluir en el Informe;
d) las evidencias y, finalmente,
e) los requisitos técnicos y otros de carácter descriptivo.
Al igual que en anteriores puntos de comparación entre las normas de control

gubernamental y las que anticipamos serán propias de la Defensa del Estado, estas
previsiones son enteramente aplicables en la auditoría jurídica y lo serán hasta tanto no
se emitan normas específicas por el órgano rector (Procuraduría).
Ahora bien, el relevamiento inicial de la información, a que hacíamos referencia

anteriormente, ha jugado un papel importante –para la planificación- pues ha permitido
establecer ciertas pautas de ordenamiento de los datos presentes y futuros. La
formulación de esta etapa, en un convencimiento generalizado y común a toda auditoría,
sea ésta incluso jurídica, no es, en absoluto rígida e inamovible pues puede resultar
modificada, aunque previa justificación, si las necesidades de la auditoría así lo imponen.
Es más, inclusive puede prolongarse esta etapa en plena fase de ejecución, tal como lo
advierten las Normas de Auditoría Operacional.
En efecto, adviértase que, v.g., la invocación inexacta o imprecisa de un derecho

subjetivo (auditoría sustantiva) o la revisión in situ de la documental, que contiene un
expediente, podría imponer una tarea adicional de búsqueda de información o de cotejo
de datos más allá del registro informático con que se cuenta. Luego, no es posible prever

63

todas las contingencias posibles en un ámbito, como el procesal –sin ir más lejos- en que
cada actuación corresponde a un escenario muy singular y particularizado del
desenvolvimiento del proceso.
En nuestro medio se solía presentar, a la autoridad que ha encargado la auditoría, un

“memorando” (luego Memorando de Planificación de Auditoría) en el que se establecía la
planificación a seguir. Posteriormente, también se hizo costumbre sólo presentar el
cronograma de trabajo. Es posible, de todas maneras, que el detalle que hace a la
motivación de dicho memorando, que es la parte medular en los papeles de trabajo, no
sea necesario presentar bastando, en ese caso, el referido cronograma.
A fin de sistematizar estas cuestiones, conviene abordar la planificación como un

concepto que puede ser entendido desde diversas perspectivas:
2. La Planificación como estrategia.-
La planificación supone, desde luego, que el auditor jurídico se plantee –al igual que el
auditor gubernamental- una estrategia que contemple varios “aspectos” que son
insoslayables a futuro:
i. Convicción razonable sobre las posibilidades reales de realización de la auditoría

jurídica en función a las capacidades del equipo de trabajo o las aptitudes
profesionales propias (conocimiento del área jurídica a examinarse).
ii. Definición de objetivos, objeto y alcance del examen
iii. El formato esperable o estructura del informe
En referencia al primer punto, es obvio que ninguna auditoría podría siquiera

intentarse si no se tiene la certeza de su realización. En el caso de la auditoría jurídica, es
del todo imprescindible el conocimiento del área o áreas jurídicas que serán sujetas al
examen. Esta cuestión, ya prevista en las Normas de Auditoría Financiera –aunque con
un contenido o proyección diferente- es también aplicable, por analogía, en nuestra
actividad considerando que el conocimiento (saberes) del auditor jurídico en las áreas
legales en que irá a evaluar el desempeño de la unidad jurídica o los servicios jurídicos de
apoyo auditados del ente que ejerce función administrativa, es el punto de partida de una
auditoría jurídica responsable y consistente.
3. Metodología.- Objeto, objetivos y alcance.-
Y, teniendo presente lo anterior, recién podrá formularse la metodología de la auditoría

jurídica. Según señalan las Normas de Auditoría Operacional, la metodología está referida
a la “…naturaleza, extensión y oportunidad de los procedimientos de auditoría a ser

64

aplicados…” Es decir, los procedimientos a ser aplicados inciden, directamente, en la

manera de realizarse la auditoría, en la amplitud del examen realizado y, lógicamente –en
lo que es importantísimo en la defensa de los intereses del Estado, en la oportunidad de
su realización y de su conocimiento.
En la primera de las normas referidas anteriormente, se advierte que “…la auditoría

debe planificarse de tal forma que los objetivos del examen sean alcanzados
eficientemente”. Consiguientemente, antes de cualesquier emprendimiento material,
deben quedar claros los conceptos que hacen, precisamente, a la metodología empleada,
estableciendo cuál deberá ser:
a) el objeto;
b) los objetivos; y,
c) el alcance del examen.
La formulación del objeto se funda, inicialmente, en la prescripción constitucional que,

como concepto abarcativo de la noción de tarea estatal que supone la Defensa del
Estado, impregna todo el quehacer de la Procuraduría General del Estado y, en el
ejercicio privado de la auditoría jurídica (labor del auditor jurídico independiente), está
relacionada íntimamente con la defensa de los intereses del Estado.
Luego, será claro que el objeto de toda auditoría jurídica es común en todas sus
modalidades de realización (sustantiva, procesal, operacional), al menos en Bolivia. Es
decir, la auditoría jurídica promueve, directa e indirectamente, la tutela (efectiva) de los
intereses del Estado. Lo será directamente cuando, por ejemplo, se insta, en la etapa de
supervisión, a la toma de decisiones oportunas. Indirectamente, como consecuencia de la
realización del auditaje en la unidad jurídica o servicios especializados del órgano que
ejerce función administrativa, en ocasión de determinadas actividades.
Ya en un anterior capítulo se estableció que el auditor, en general, evalúa las

actividades realizadas, esto es, un determinado desempeño. En la auditoría jurídica estas
actividades –y, en conjunto, su desempeño- están referidas a las acciones diligentes que
se espera de la unidad jurídica o servicios jurídicos de apoyo al ente que ejerce función
administrativa, en la defensa y tutela de los intereses del Estado.
Consiguientemente, no es todo el ente el que será auditado, sino una parte orgánica
de él, es decir, una parcialidad de su equipo humano conformado, precisamente, por los
abogados encargados de la atención de determinados trámites y gestiones. Estos últimos
quedan definitivamente residenciados en los procesos –de carácter jurídico-procesal-
sean judiciales, extrajudiciales o administrativos, incluyendo cuestiones de naturaleza
sustantiva. Pero, desde luego, sólo serán susceptibles de evaluación los procesos en los
que se debaten los intereses del Estado.

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Es decir, no es todo el desempeño de la unidad jurídica o los abogados que asisten al

órgano público, sino una parte de las actividades que éstos tienen a su cargo. Desde una
perspectiva jurídica, el criterio de evaluación lo es en la diligencia empleada en tales
actividades. La diligencia, como baremo en el cumplimiento de las obligaciones (y también
deberes) resulta en la eventual atribución de responsabilidad, tal como se previene desde
la legislación civil sustantiva (art. 302°-II del Código Civil). La pregunta entonces es,
recordemos: ¿cuán diligentemente actuaron los profesionales (abogados) de la unidad
jurídica o servicios jurídicos del ente en la defensa o tutela (efectiva) de los intereses del
Estado en los procesos que involucran tales intereses?
Adicionalmente, como un plus a esta tarea, en un área muy próxima a la que se

atribuye ordinariamente al control gubernamental, la auditoría jurídica puede comprender
también la administración de los recursos humanos y materiales en las unidades jurídicas
o servicios jurídicos en la gestión de los procesos en los que hay involucramiento de los
intereses del Estado. Ésta, reiteramos, es la auditoría (jurídica) operacional.
En corolario, el objeto de la auditoría jurídica, sea la modalidad que fuere (sustantiva,

procesal u operacional) consiste, entonces, en la evaluación de la diligencia de la unidad
jurídica o servicios jurídicos de un ente público en ocasión de la defensa y/o tutela
(efectiva) de los intereses del Estado en los procesos judiciales, extrajudiciales o
administrativos en que tales intereses estén involucrados.
En los presentes Apuntes, cuando nos referimos al objeto de la auditoría jurídica,

según se ha visto en anteriores capítulos y, por supuesto, a futuro, lo hacemos también de
manera elíptica, sobreentendiendo que la diligencia que se evalúa comprende, apenas,
una parte de las actividades que forman el conjunto o desempeño de la unidad jurídica o
los servicios jurídicos.
Ahora bien, los objetivos específicos se desprenden del objeto principal pero se
encuentran vinculados a las modalidades que la auditoría jurídica pueda adoptar
(auditoría jurídica sustantiva, de juicios u operacional). Es decir, atendiendo a la
modalidad de la auditoría, encontraremos la especificidad en la amplitud de la tarea de
evaluación que se pretende. Por ejemplo, la auditoría jurídica podrá recalar únicamente
en cuestiones procesales o, por el contrario, en las sustantivas. Pero, por lo general,
ambas modalidades –y subsiguientes cuestiones- irán juntas y no por separadas.
De otro lado, si fijáramos la atención en las previsiones de las Normas de Auditoría

Operacional, los objetivos, pero desde la óptica del control gubernamental pero no de la
Defensa, están referidos a la evaluación de la “eficacia de los sistemas de administración
y control interno; eficacia, eficiencia, economía de las operaciones y/o efectividad”.
Evidentemente, en lo operacional, en cuanto la auditoría jurídica puede adoptar esta
modalidad, podemos aplicar, por analogía, dicho concepto. Pero en lo referido a lo

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sustantivo o a lo procesal, débense formular conceptos propios de la Defensa del Estado

que no están previstos en las Normas citadas.
Finalmente, en lo tocante al alcance del examen, siguiendo el desarrollo conceptual de

las normas antedichas, la extensión está vinculada a las entidades a las que llega el
examen del auditor, a sus “sistemas, operaciones y período de cobertura de la auditoría”.
Nótese que el “alcance” tiene, en este concepto, una significación diferente de la que se
maneja en lo relativo a la amplitud del examen del auditor (sustantivo, procesal u
operacional).
Por tanto, en lo aplicable estrictamente a la auditoría jurídica, como ya hemos dicho, el

alcance institucional es, desde luego, parcial pues únicamente será la unidad jurídica o los
servicios jurídicos de apoyo y, en este entendido, todo cuanto esté relacionado con el
desempeño en actuaciones de carácter procesal acotadas al objeto de toda auditoría
jurídica.
4. La Planificación como un Análisis Previo.-
Inicialmente, podríamos afirmar que la planificación revela una actitud de alta

racionalidad en el manejo anticipatorio de las posibles circunstancias a que debe
enfrentarse el auditor, incluyendo las contingencias que puedan sobrevenir en su tarea.
La planificación tiene un carácter introspectivo y no necesariamente se desarrolla en el
Plan de Trabajo, aunque se desprende o infiere de él. Es decir, el Plan no contiene
explícitamente todos los aspectos “planificados”, pero nos revela la calidad de la
planificación.
Desde la óptica de la diligencia que también puede exigirse en el auditor, la

planificación es, si se quiere, el punto de inflexión de la profesionalidad del auditor jurídico
medible conforme lo establece la ley, tal como se explicó en un capítulo anterior. La
previsión y anticipación a los hechos será, indiscutiblemente, el baremo que explique
dicha diligencia.
Ahora bien, destacan en este punto, las posibles áreas críticas en la auditoría jurídica,
entendidas como aquéllas que definirán su resultado y en las que deberá centrarse el
mayor esfuerzo valorativo del auditor jurídico. Un “área crítica” no supone,
necesariamente, un “problema” que se presenta o presentará en la ejecución, sino la
existencia de trechos o pasajes cruciales por los que discurrirá la auditoría en su
ejecución y que condicionarán el resultado. Por ejemplo, el acceso a información veraz,
confiable y válida en cada una de las modalidades conocidas.
En esta consideración, de lógica cabe ingresar la valoración contingencial de los

riesgos de la auditoría jurídica, es decir, los eventos que puedan confabular contra la

67

ejecución y, obviamente, la evaluación. En la auditoría gubernamental –en especial, la

financiera- se desagregan estos eventos en:
i) riesgos inherentes (errores en la información auditada);

ii) riesgos de control (errores que superan los mecanismos de control);
iii) riesgos de detección (errores en los mismos mecanismos de control).
Empero, hasta tanto no se consoliden los procedimientos propios y singulares de la

auditoría jurídica –y se evidencie su utilidad en la aplicación práctica-, asumiremos
genéricamente los anteriores conceptos, de manera general, englobados todos ellos en el
riesgo posible a que debe enfrentarse el auditor jurídico.
De suyo, el denominador común a todos estos riesgos (o riesgo posible) es el relativo

a la información. Y, de lógica, reside en la falta de información adecuada y oportuna. No
menos importante es que la información no sea confiable o esté falseada o resulte
equívoca. Otros riesgos que amenazan la auditoría jurídica podrían recalar en la
ocurrencia de acontecimientos debidos al caso fortuito, o fuerza mayor, etc. En estos
últimos casos, nos encontramos ante causales de inimputabilidad en el incumplimiento de
las obligaciones (y deberes) a que se reata el auditor jurídico.
III. PROCEDIMIENTOS DE AUDITORÍA PROCESAL.-
Por de pronto, y a fin de no llevar a confusión, se entiende por procedimiento de

auditoría jurídica, el conjunto de pasos o actuaciones lógicamente concatenados que
sigue –o debe seguir fielmente- el auditor jurídico. Es una acepción, si se quiere, más
próxima a lo puramente administrativo y alejada totalmente de lo procesal-jurídico.
El primero de los procedimientos a seguir –fruto inmediato de la planificación en

cuanto aplicación de la metodología- consiste en la confección de un Programa de
Trabajo en el que están previstas todas las actividades a realizarse. En dicho programa,
aunque no se explique a detalle la razón de las actividades consignadas, deberán
establecerse minuciosamente las futuras actuaciones, tanto del auditor jurídico, como de
quienes, merced a su requerimiento, alimentarán –y retroalimentarán- la provisión de
insumos, esto es, el material –predominantemente informativo y/o documental- destinado
al examen.
El segundo de los procedimientos pasa por la elaboración de un Cronograma de

actividades. En la normativa de la auditoría gubernamental se incluye –en posición que no
compartimos- la conformación del equipo, si hay más de un auditor. En la práctica, no
obstante, tal “conformación” usualmente ya opera antes de la iniciación de la auditoría
gubernamental. Sin embargo, es posible que, en ciertas circunstancias deba ampliarse el
equipo de trabajo, si las dificultades exceden a lo previsto.

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Nosotros afirmamos –en razón a la brevedad de los tiempos que toca asumir a la
auditoría jurídica- que esa tarea ya debiera ser abordada a tiempo de la recopilación de la
información previa. Son razones de lógica y de estrategia pues no es posible esperar al
inicio de la auditoría jurídica para, recién, establecer cuántos y quiénes realizarán las
actividades previstas en el Programa. Por supuesto, ello no impide la ocurrencia de
circunstancias, del todo extraordinarias (dificultades inesperadas, descubrimiento de
nichos de información no previstos y que sean imprescindibles de explotar, etc.) que
ameriten la re-conformación del equipo de trabajo.
Ahora bien, salvado lo anterior, el Programa, así como el mismo Cronograma, son
parte de los papeles de trabajo que, eventualmente, pueden quedar en propiedad del
auditor. Es de esperar que la futura normativa que emita la Procuraduría disponga que,
por el contrario, los papeles de trabajo entregados resulten de propiedad conjunta, tanto
del órgano público que pidió la auditoría como de la misma Procuraduría.
Los procedimientos anteriormente señalados se reflejan en el Informe Final en el

apartado de las actividades realizadas, así como en el resumen del Cronograma que, a
título de relatorio o en el memorando puesto a consideración de la autoridad antes del
inicio de labores, se suele entregar.
El tercer procedimiento debiera ser lo que, en términos de auditoría jurídica

comprende el proceso y procedimientos de Supervisión, en especial cuando se
establecen revisiones in situ en las que se contrastan las afirmaciones de los servidores
públicos con los documentos en que constan, realmente, sus actuaciones.
Y, verdaderamente, no olvidemos que si algo distingue al auditor jurídico de quienes

realizan otras labores de auditaje, es el aporte proactivo del auditor jurídico que no
espera, en razón a la urgencia que exige la atención de los intereses del Estado, a que el
desempeño en la unidad jurídica haya concluido. El auditor jurídico, nunca debe dejar de
tener presente que actúa en paralelo y no únicamente al final de un desempeño objeto de
examen.
Otros procedimientos de la auditoría jurídica resultan en, por ejemplo, la revisión del
historial de las auditorías ya realizadas o el establecimiento de las pautas para la primera
de ellas. Si es el caso de ya realizadas, se impondrá el reporte por parte de la unidad
jurídica del cumplimiento de las recomendaciones efectuadas. Si es la primera vez que
dicha unidad es objeto de auditaje, se deberán establecer los procedimientos concretos y
específicos que permitan, a futuro, la revisión de la adopción de medidas sugeridas por el
auditor jurídico.
Ahora bien, la consecución o desarrollo de estos procedimientos –propios de la

auditoría jurídica- suponen:

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a) inventariar y, en su caso, inaugurar los procedimientos a que puede acudir el

auditor jurídico; para así,
b) emplear conveniente y oportunamente los instrumentos y las técnicas propias de la

Parécenos lógica la secuencia señalada pues la experiencia nos enseña que,

inicialmente, el auditor jurídico debe tener presentes los procedimientos previstos y, recién
y solamente entonces, recurrir a las técnicas reconocidas. El sentido común nos impone
que primero tenemos que saber el camino por dónde ir para, recién, ver con qué
contamos para llegar a nuestro destino.
Ciertamente, en cualesquier proceso se asume conocimiento inicial de los

procedimientos que contempla dicho proceso, como parte de la “estrategia” en curso para,
en una tarea próxima a la “táctica”, emplear las técnicas conocidas. En otros términos,
primero es conveniente conocer el procedimiento antes de aplicar los instrumentos y la(s)
técnica(s) más convenientes que corone el desarrollo del procedimiento seguido.
IV. INSTRUMENTOS DE AUDITORÍA PROCESAL
1. Los instrumentos de toda actividad.-
Toda la actividad humana, desde que el hombre es tal, se caracteriza por el empleo
de instrumentos que son diseñados por el usuario para un fin específico (homo faber) de
autosatisfacción en sus necesidades. Estos instrumentos deben reunir, entre otras
características, la de poder allegar la información que sea suficiente en la tarea de
evaluación del desempeño. Y ello, con el fin de alcanzar, en su momento, la evidencia.
Recuérdese, por de pronto, que la primera norma de auditoría financiera –propia del
ámbito de la auditoría gubernamental- pasa por “una planificación de tal forma que los
objetivos del examen sean alcanzados eficientemente”. De esta contundente afirmación
se extrae, obvia e inicialmente, que los instrumentos del auditor jurídico deben ser
“calibrados” en la perspectiva de su empleo eficiente (menores esfuerzos o aplicación de
insumos materiales y humanos) y ello con el propósito de alcanzar la evidencia.
2. La Evidencia como resultado del uso del instrumento.-
La evidencia no necesariamente supone un hallazgo incriminatorio (propósito implícito

en la auditoría forense), sino la base “razonable y fundamentada” que sustenta la opinión
del auditor jurídico. En otros términos, tanto vale la evidencia que, efectivamente, vendrá
a irrogar responsabilidades funcionariales, como aquella que –y es lo deseable- confirma
que el desempeño de la unidad jurídica se ha ajustado a un estándar razonable de
defensa de los intereses del Estado.

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Luego, podemos decir que la evidencia es el reflejo de una realidad material, ahora
plasmada documentalmente en el Informe, que funda la opinión del auditor jurídico a partir
de las afirmaciones (suministro de información) de quienes están a cargo, y son
responsables, en las actuaciones diligentes que involucran los intereses del Estado. En
las normas de auditoría financiera que ha publicado la Contraloría, tales evidencias
pueden ser a) válidas; y b) relevantes.
Son evidencias válidas aquellas que el auditor allega de manera independiente al ente
público sujeto a auditaje. En la analogía con la materia que nos ocupa, serán aquellas que
corroboren las afirmaciones de la unidad jurídica o de quienes provean información al
auditor jurídico. Es decir, no basta, en principio, la información o los datos recogidos de
los mismos responsables de las actuaciones procesales, sino que es necesario encontrar
evidencia en otro lugar. Esta primera constatación revela que la opinión del auditor
jurídico no estará suficientemente respaldada –y, por ello, no configurará una evidencia- si
sólo se ajusta a los decires de los servidores públicos del órgano público.
De otro lado, la evidencia debe ser también “relevante”, es decir, tener una relación
lógica con el objeto mismo de la evaluación. La “irrelevancia” de un dato, en contrapartida,
distrae los esfuerzos del auditor y, lo que es peor, enerva la esencia misma de una
posible evidencia. En efecto, ¿de cuál evidencia podría predicarse si ésta, en caso de ser
así presentada, no explica, en la relación de causa a efecto, el vínculo necesario y
suficiente –evidencia suficiente- que media entre los hechos sujetos a valoración?
De otro lado, teniendo íntima relación las evidencias con las técnicas de la auditoría,
es dable establecer, siguiendo el criterio de las normas de auditoría gubernamental, una
clasificación de tales evidencias según éstas sean:
i) testimoniales (cuestionarios, entrevistas, etc.);

ii) documentales;
iii) físicas (resultado de la percepción material del auditor constituido en observador
del fenómeno);
iv) analíticas (resultado de inferencias del auditor); y
v) informáticas (según la base de datos digital).
Esta clasificación, por lo menos a efectos ilustrativos, puede sr perfectamente

aplicada, por vía de analogía, a la tarea del auditor jurídico.
3. Los instrumentos de la auditoría jurídica.-
Desde un punto de vista general, acaso el primer instrumento sea, paradójicamente, el

legajo que conforman los documentos, observaciones, fichas, análisis y todo cuanto reúne
para sí el auditor (jurídico), denominado papeles de trabajo. Fruto de su reflexión y

71

apronte intelectivo, los papeles de trabajo contienen el arsenal de instrumentos –y

también el señalamiento de las técnicas- que el auditor jurídico empleará en su tarea.
Ahora bien, en la deseable consecución de su objetivo de alcanzar evidencias, el

auditor jurídico encontrará en la revisión in situ, el mas importante instrumento para su
trabajo. Y, en efecto, dicha revisión –que constituye un procedimiento según se analizó en
otro capítulo, a propósito del Manual- permite alcanzar la evidencia cumpliendo con los
presupuestos conceptuales que validan la misma.
En el fondo, lo que precisamos es validar documentalmente, más allá de la

clasificación antedicha, la opinión del auditor. De allí que la revisión del expediente –
atento a que el documento físico sigue siendo el más gravitante instrumento de
acreditación de derechos- sea crucial en la tarea que desarrolle el auditor. Así lo afirma
otro brocardo, aunque con un sentido diferente al aquí tratado: todo está en los autos,
nada fuera de él...” Muy rara vez podrá sustentarse una auditoría jurídica si la opinión del
auditor no se funda, precisamente, en la información contenida en el expediente pues en
el constan las invocaciones a la norma de fondo o sustantiva, así como las actuaciones
procesales.
El segundo instrumento en importancia, pero seguramente primero en su empleo, es

el acceso a la base de datos que, presumiblemente, ya ha conformado la misma
Procuraduría General del Estado en su tarea de registro nacional de eventuales procesos
que sean concomitantes a los intereses del Estado. Aunque el origen de la data se
encuentra residenciado en la información proporcionada por la misma unidad jurídica
(evidencia “no” válida), no es menos cierto que el órgano público encargado de la defensa
del Estado ha debido proveer a una mayor fiabilidad en su contenido.
Así y con todo, la información contenida en el Sistema de Registro de Procesos

Judiciales y Administrativos en Plataforma Web (SSUJAP-I), a cargo de la Procuraduría,
ofrece una aproximación muy precisa al objeto del examen. Acaso la mayor desventaja
pueda consistir en que la actualización de la información suministrada no sea la más
conveniente, pero los antecedentes de las actuaciones realizadas alertan al auditor
jurídico sobre la materia sujeta a discusión en sede jurisdiccional o administrativa.
Los demás instrumentos subyacen a la autoridad misma que inviste el auditor jurídico
en ocasión del desarrollo de su labor. Así tenemos, la instrucción –y ojalá que ésta pueda
tener carácter vinculante ab initio- de remitir o facilitar la información que se quiere
alcanzar a través de un requerimiento formal que realiza el auditor jurídico. Si este
requerimiento proviene, por ejemplo, de la misma Procuraduría, tanto mejor. Pero aún así,
las consecuencias en el ámbito de la responsabilidad funcionaria que pueden emerger de
la inobservancia a un requerimiento que formule el auditor jurídico, actuando éste de
manera independiente, no son en absoluto desdeñables. No parece lógico, entonces,

72

restar importancia a las instrucciones de suministro de información emitidas por el auditor

en el ejercicio de sus funciones.
Por lo demás, y hasta tanto la evolución normativa que venga a implementar el órgano
rector en materia de defensa de los intereses del Estado, serán también instrumentos –
aunque todavía a futuro, reiteramos- los indicadores, índices y otras referencias de
carácter objetivo que puedan atribuirse a los llamados parámetros de medición del
desempeño en las áreas sustantiva, procesal y operacional, según se han reseñado en
capítulos anteriores. Recuérdese que tales “parámetros”, descontando el empleo
terminológico poco feliz, son criterios de evaluación (jurídica) preestablecidos.
Ciertamente, tales parámetros se constituyen en referencias de carácter objetivo en la

evaluación del desempeño procesal, pero es necesario el que puedan establecerse
indicadores que, como instrumentos de medición precisos, puedan sustentar con un
mayor rango de validez la opinión del auditor jurídico.
El gran problema que se presenta a la hora de establecer indicadores reside en la

aparente incompatibilidad entre los criterios eminentemente valorativos de las actuaciones
de quienes son objeto de evaluación del auditor jurídico, con la fría aplicación de un índice
cuya expresión matemática rara vez refleja –como en todo examen- con la exactitud
deseable una conducta, un quehacer o la misma diligencia.
V. TÉCNICAS DE AUDITORÍA PROCESAL.-
De hecho, no es posible asumir la incorporación de cualesquier técnica si antes,

previamente, no se conocen o saben las características o singularidades de la ciencia,
disciplina arte u oficio cuya “tecnificación” se pretende. En el caso de la auditoría jurídica,
teniendo presente que ésta es una actividad y no todavía una ciencia y que, entre otras
notas, es una actividad de apoyo o subsidiaria, la técnica lo será con relación al ámbito
específico en que se realiza la auditoría.
En términos más llanos, las técnicas de auditoría (jurídica) procesal están referidas
tanto a la ciencia del Derecho Procesal –en cuanto medios, reglas, saberes y
procedimientos racionales destinados de su estudio- así como a la aplicación de tales
medios en la tarea de investigación, valoración, medición y examen de las actuaciones
procesales a cargo de la unidad jurídica del ente público. Las técnicas procesales,
asumidas como destrezas de litigación, entonces, serán valoradas en su oportunidad, en
su mérito y aún su conveniencia, en la tarea del auditor jurídico.
Pero también es posible que desde la actividad especializada que comporta la

auditoría jurídica (procesal), puedan ensayarse pautas propias para alcanzar convicción
sobre la diligencia empleada en aquellos procesos que involucran intereses del Estado.
Estas pautas, si alcanzan sistematización –y luego son recogidas positivamente-

73

permitirán predicar la aplicación de técnicas propias de la auditoría (jurídica) procesal,

pero no antes.
La primera de las técnicas, así entendidas, consistirá en el reconocimiento íntimo de la

estructura formal que inviste cada proceso en cada una de las áreas procesales
(jurisdiccional, administrativa, arbitral, etc.). Es decir, en el conocimiento (saber) de cómo
se desarrolla un proceso tipo a partir de la secuencia y realización de sus procedimientos
específicos. Luego, en el terreno práctico, convendrá el faccionamiento de un flujograma
de las posibles actuaciones y contingencias propias del procedimiento seguido. Por si
fuera poco, este flujograma permitirá advertir, en su caso, el estado del proceso de una
manera objetiva e inequívoca.
También es imprescindible alcanzar una cabal comprensión de los institutos

procesales, sean éstos en sede jurisdiccional o en sede administrativa, a partir de la
conceptualización de aquellos institutos según lo señala la jurisprudencia. Al fin y al cabo,
sigue siendo vigente la frase o brocardo que proclama que “el Derecho es lo que los
jueces dicen que es…”. La técnica sugerida, entonces, será la incorporación –sea en los
papeles de trabajo- o en un anexo que acompañe al Informe Final (de Evaluación), de
fichas que recojan los pronunciamientos más contestes o uniformes de los tribunales
cimeros.
De hecho, la tarea interpretativa –y de allí, la hermenéutica- no puede soslayar el

alcance conceptual de los institutos procesales a partir de la jurisprudencia. No parece
razonable que la opinión del auditor jurídico sea la única referencia plausible en la marcha
de un proceso, a despecho de la que puedan alentar los profesionales de la unidad
jurídica sometida a auditaje. Y es que el Derecho tiene una intensa textura valorativa –que
depende de las circunstancias de tiempo y hasta de lugar- cuyos límites sólo pueden ser
fijados por la jurisprudencia.
En el ámbito administrativo, teniendo presente que recién se viene formando

convicción, entre los operadores de la justicia administrativa, sobre el procedimiento
administrativo, la interpretación más autorizada corresponde siempre a los más altos
tribunales. Es, además, una garantía de estabilidad del sistema jurídico y hace, con
mucho, a la objetivación del principio de seguridad jurídica. Es más, las construcciones de
Derecho pretoriano son las más frecuentes en su invocación, si comparamos las
soluciones en otros países, en el ámbito jurídico de la Administración.
En la pura aplicación de las disposiciones normativas –que anteceden a la formulación

de la norma misma- es referencia segura la integración directiva que ejercen los principios
generales del Derecho y, de entre ellos, los que iluminan el contexto normativo de las
reglas procesales en un ámbito específico. Luego, el auditor jurídico debe fijar su atención
preferente en los principios que informan el obrar procesal en los asuntos puestos a su
examen y evaluación.

74

Dada la contextura amplia y flexible de los principios, se ha afirmado de éstos, que

son funcionales en el sistema jurídico como cualquier otra norma, que son un “mandato
de optimización”, esto es, de promoción de la mejor solución posible a un caso concreto
en el que se aplican las normas específicas. Así lo establece, sin ir más lejos, el art. 91°
del Código de Procedimiento Civil.
Consiguientemente, el auditor jurídico debe incorporar a su acervo de técnicas de

evaluación del desempeño procesal de la unidad jurídica a ser evaluada, un listado de los
principios –y, desde luego, en primera línea, de aquellos reunidos bajo el epígrafe de
principios generales del Derecho- aplicables en la esfera procesal en que la se
desenvuelve el debate que involucra a los intereses del Estado.
En el ámbito administrativo, además, es conveniente tener presente el valor jurídico

del precedente administrativo que encuentra su fundamento en el principio de igualdad
contenido, tanto en la Constitución (art. 232°), como en el art. 4° de la Ley del
Procedimiento Administrativo N° 2341. Emparentado dicho principio con el de seguridad
jurídica y, de ahí en adelante, como sustento del de legalidad y sustrato de la presunción
de legitimidad, es que refulge nítidamente el valor del precedente.
Por tanto, en un caso específico, en el ámbito del Derecho Procesal Administrativo,

que es tramitado en la unidad jurídica y en el que se discute la prevalencia de los
intereses del Estado, será conveniente para el auditor jurídico que indague sobre
anteriores pronunciamientos del ente público para conocer, precisamente, el alcance del
precedente administrativo que debiera seguirse so pena de vulnerar las garantías
constitucionales de igualdad de cargas ante la ley. Luego, la confección de fichas que
refieran dichos antecedentes administrativos es también una técnica deseable en la
auditoría de juicios.
En más de algún caso, también será preciso el prever la realización de encuestas,

cuestionarios o recurrir a las técnicas propias de un trabajo de campo. La opinión de otros
servidores públicos –en entrevistas cruzadas- con la consiguiente posibilidad de conocer
otras aristas quizá desconocidas del proceso en curso –v.g., un proceso de Derecho
Administrativo Laboral- pueden ser útiles para formar convicción sobre los antecedentes
que explican la apertura de un proceso que involucre intereses del Estado.
En resumen, y sin que ello signifique rechazar la incorporación de otras técnicas que
puedan ayudar a formar convicción sobre el material puesto a disposición del auditor
jurídico, señalemos que las principales técnicas en la auditoría de juicios son:
1) Elaboración de flujogramas procesales en los casos específicos (procesos y

procedimientos).

75

2) Anticipación razonable, en ciertos procedimientos no procesales, de contingencias

futuras que puedan desembocar en procesos y procedimientos de naturaleza
procesal (v.g., el acto administrativo, en los “escenarios” I y II, o decisiones
susceptibles de irrogar responsabilidad patrimonial estatal).
3) Confección de fichas jurisprudenciales sobre los institutos procesales en

desenvolvimiento en el proceso. Los glosarios, diccionarios y obras de autores
reconocidos en la materia (doctrina), se inscriben también en este grupo.
4) Listado de los principios generales del Derecho y los principios generales que
informan las actuaciones procesales en los asuntos puestos a examen, con más
su posible aplicación concreta para los procesos a ser evaluados.
5) Recopilación –eventualmente documentada- de los precedentes administrativos

del caso específico.
6) Cuestionarios, entrevistas, estadísticas, muestreos y, en general, todo trabajo de

campo que así lo amerite. En su caso, revisión de los antecedentes profesionales
del equipo de la unidad jurídica (zona en común con la auditoría (jurídica)
operacional).
Huelga señalar, sin embargo, que no todo este material ingresará al apartado
destinado a los anexos que acompañan el Informe Final o de Evaluación. Los papeles de
trabajo son una bitácora de viaje y, va de suyo, que no todo el bagaje detallado del
relatorio es parte de la documentación que se entrega, en propiedad, al órgano público
requirente de la auditoría (o a la Procuraduría), sino que está destinado, principalmente, a
la utilización del auditor en su tarea prospectiva de evaluación del desempeño de la
unidad jurídica auditada.
VI. LA EJECUCIÓN.-
La ejecución no es sino la puesta en práctica de las previsiones que se ha formulado

el auditor jurídico a sí mismo y que conoce también -en el memorando (MPA)- el órgano
público cuya unidad jurídica o servicios jurídicos va a ser objeto de auditaje. De hecho, es
una tarea eminentemente administrativa a cargo del auditor jurídico y cuyos cauces
deberán ajustarse a las líneas de actuación futura contenidas en el Plan o Programa de
Trabajo.
No está demás señalar que la cabal aplicación de los procedimientos y, desde luego,
su materialización prolija y diligente en el empleo de las técnicas y los instrumentos de la
auditoría (jurídica) procesal o de juicios, debiera siempre asegurar el éxito de la auditoría
(jurídica) procesal.

76

VII. EL CONOCIMIENTO. Remisión.-
Ya en un anterior capítulo hemos desarrollado el concepto de la etapa del

“conocimiento”, entendida como una fase en la que la ejecución resalta las evidencias
encontradas y cuyo decurso, finalmente, concluye en la presentación del Informe Final o
de Evaluación a cargo del auditor jurídico, tanto a la máxima autoridad ejecutiva del ente
público cuya unidad jurídica se ha auditado como, también y de manera insoslayable, a la
misma Procuraduría General del Estado.
A ese desarrollo conceptual nos remitimos.
VIII. NORMAS INTERNACIONALES DE AUDITORÍA JURÍDICA.-
En anteriores capítulos hemos afirmado que, de manera harto sorprendente, la noción

de auditoría jurídica es bastante nueva, al menos la que se realiza en el ámbito público.
En rigor, si la Auditoría, en cuanto disciplina humana, ya ha sentado raíces suficientes
para que opere su reconocimiento como ciencia pero, éste no es, ni de lejos, el caso de la
auditoria jurídica. En esa línea de entendimiento, las nuevas especialidades, como es el
caso de la auditoría que nos ocupa, recién vienen adquiriendo reconocimiento en mérito a
su entidad propia.
Esta primera constatación explica que no se hubieren difundido normas

“internacionales” a propósito de la auditoría jurídica en el ámbito público. Desde luego,
cosa distinta ha operado en el ámbito del control gubernamental a partir de criterios de
Auditoría que han alcanzado consagración y difusión generalizada.
En efecto, los textos que ha publicado la Contraloría General del Estado contienen un
detalle de las normas “internacionales” que pueden invocarse en ocasión del auditaje a
realizarse. En verdad, más que “normas”, son criterios técnicos cuya validez se acepta
incluso incondicionalmente. Nos encontramos así, en la esfera de lo jurídico, en la
distinción tradicional entre normas jurídicas, en un sentido estricto de sujeción de una
conducta bajo coacción estatal, a las normas técnicas o estándares adoptados
universalmente.
Por tal razón, más que predicar la vigencia de normas internacionales, es preferible la
referencia a normas en el Derecho Comparado. En el material provisto en el Diplomado
se encontrarán normas de auditoría jurídica de aplicación en otros países, pero cuyo valor
legal es, apenas, referencial.

77

CAPÍTULO SEXTO
LA AUDITORÍA SUSTANTIVA O DE LEGALIDAD
SUMARIO.- Noticia previa.- I. DERECHOS OBJETIVOS Y

DERECHOS SUBJETIVOS.- LA NORMA SUSTANTIVA.-
CLASIFICACIÓN DE LOS DERECHOS SUBJETIVOS.- II.
CLASIFICACIÓN DE LOS DERECHOS SUBJETIVOS.- III. LA
INTERPRETACIÓN JURÍDICA (DE LA NORMA SUSTANTIVA).- IV. EL
RELEVAMIENTO PREVIO DE INFORMACIÓN.- V. LA
PROGRAMACIÓN. 1. La Planificación.- Los papeles de trabajo.- 2. La
Planificación como estrategia. 3. Metodología.- Objeto, objetivos y alcance.-
4. La Planificación como un Análisis Previo.- VI. LA EJECUCIÓN.- VII. EL
CONOCIMIENTO.- Remisión.- VIII. PROCEDIMIENTOS DE AUDITORÍA
SUSTANTIVA.- IX. INSTRUMENTOS DE AUDITORÍA SUSTANTIVA.-
1. Los instrumentos de toda actividad.- 2. La evidencia como resultado del uso
del instrumento.- 3. Los instrumentos de auditoría sustantiva propiamente
dichos.- VII. TÉCNICAS DE AUDITORÍA SUSTANTIVA.- VIII.
NORMAS INTERNACIONALES DE AUDITORÍA SUSTANTIVA O DE
LEGALIDAD.-
Noticia previa.-
I. DERECHOS OBJETIVOS Y DERECHOS SUBJETIVOS.- LA NORMA

SUSTANTIVA.-
No dejando de tener presente, conforme lo visto anteriormente, que las etapas de

toda auditoría –y, de entre ellas no se sustrae la auditoría jurídica- comprenden la
Planificación, la Ejecución y la Comunicación, toca ver, de manera específica, el examen
de lo sustantivo en los procesos –de naturaleza procesal- y actividades que inciden en la
invocación de la norma material o de fondo. Ciertamente, el primer punto de abordamiento
debiera ser, siempre, la revisión de los argumentos –apoyados, supuestamente- en los
derechos subjetivos que asisten al Estado- según hayan sido expuestos al juez o a alguna
autoridad administrativa.
Amplísima, y también a veces contradictoria, es la bibliografía sobre el particular,

comenzando por la misma clasificación entre derechos objetivos y derechos subjetivos,
hasta recalar en la cuestión central del debate que aquí vendrá a plantearse, esto es, la
interpretación de la norma. En cuanto al primer aspecto, es decir, la diferencia entre el
derecho objetivo y el subjetivo, reafirmaremos –por de pronto- que el derecho objetivo es,
en esencia, la norma jurídica que prescribe una determinada conducta y, desde luego, sus
consecuencias (supuesto y consecuencia).

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El derecho objetivo está desarrollado, con carácter y abstracto, en toda disposición

jurídica cuyo sentido genérico no recala, por lo general, en ningún sujeto de derechos
específico, esto es, apto (“capaz” jurídicamente) para ser destinatario del mandato de ley
–ley, en sentido material y no formal- y que, eventualmente, podrá reclamar para sí el
subsiguiente ejercicio de ese derecho. Las disposiciones que así recogen este mandato
prescriptivo de determinada conducta humana, reciben el nombre, también genérico, de
derecho sustantivo, o material o de fondo (Constitución, Código Civil, Ley General de
Transportes, Ley General de Telecomunicaciones, Ley del Medio Ambiente, etc.). Estas
disposiciones, desde luego, podrán estar vigentes y aún redactadas expresamente
(derecho positivo).
No obstante, el posible destinatario, en un segundo momento de aplicación de la

norma, podrá invocar la preexistencia de aquel mandato normativo –superado también un
primer momento de interpretación- asumiendo que la norma le atribuye facultades,
permisiones, prerrogativas, atribuciones, etc. Ese destinatario, que es el sujeto de
derechos prenombrado, ha llevado a predicar, cuando se especifica para dicho sujeto en
concreto, un derecho subjetivo. El derecho subjetivo –porque lo es ya en relación,
reiteramos, a un sujeto determinado- implica, entonces, una facultad reconocida y tutelada
por la ley –en sentido material y no formal- que también acarrea sus consecuencias, las
mas de las veces, también en el reconocimiento de una relación jurídica que implica, en
ambos polos de dicho vínculo, el nacimiento de determinados deberes y obligaciones.
Así, por ejemplo, si alguien presta dinero y no se le devuelve lo tomado, la norma

contenida todavía en una disposición de derecho objetivo, establece que el acreedor
tendrá a su favor un derecho objetivo de crédito (o derecho creditorio, o derecho personal,
o derecho obligacional). Si el acreedor, entendiendo estar protegido por el mandato de
ley, invoca a su favor la prescripción que tutela “su” derecho, estamos ante un derecho
subjetivo de origen en la norma material, o de fondo o sustantiva. Ya en el plano de las
“consecuencias” en la aplicación de ese derecho, se reconocerá al mismo tiempo que la
calidad de acreedor, del titular, al igual que la de deudor, en quien está impuesto de un
deber de contenido obligacional, un vínculo relacional jurídico que reata al acreedor con el
deudor.
En corolario, así expuestas las cosas el sujeto de derechos que creyere gozar de la
suficiente cobertura normativa, invocará su derecho subjetivo de crédito, contra su deudor
y frente al órgano público encargado no sólo de tal reconocimiento, sino de la tutela
(efectiva) prometida, por el Poder Público, en ejercicio de su labor o tarea jurisdiccional,
para hacer efectivo el cumplimiento de la prestación prometida y no cumplida por el
deudor. Desde luego que, así simplificadas las cosas, resta ver las vías procesales a
seguir, habida cuenta de la prohibición de la vía expedita en la pacífica realización de los
derechos en la perspectiva, desde el plano teleológico de las funciones estatales,
alcanzar, igualmente, la pacificación social.

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Ahora bien, de lo dicho anteriormente se extra la lógica consecuencia que no es

posible invocar un derecho subjetivo sin una norma sustantiva (ley en sentido material, o
contrato, sentencia, etc.) que la funde y que, eventualmente, haría ilusoria la acción
emprendida (rectius: pretensión, según se verá más adelante) pero que también, como
contracara del mismo fenómeno jurídico, implica correlativamente obligaciones y/o
deberes a cargo de otro u otros sujetos. Aunque es posible que el alcance de tales
deberes estén todavía indeterminados, será la tarea del órgano público competente, el
establecer el contenido de la conducta impuesta (v.g., un proceso de conocimiento si no
ha sido posible un procedimiento más expedito) a fin de resguardar el derecho subjetivo
invocado.
II. CLASIFICACIÓN DE LOS DERECHOS SUBJETIVOS.-
No es éste el lugar para desarrollar la plataforma conceptual que subyace a la

consideración de los derechos subjetivos. De hecho, ello sería imposible pues el debate
sobre los mismos no está, siquiera de lejos, en visos a concluir. No obstante, una de las
más frecuentemente estudiadas –y que cuadra a nuestro propósito- es de la desagregar
tales derechos, en función a la división “didáctica” universalmente aceptada, es la de
atribuirlos a la esfera jurídica de donde emergen o han sido recogidos, esto es, si se
originan en derechos objetivos de Derecho Privado o de Derecho Público.
Esta primera clasificación –descontando otras, cuya exposición excedería

notablemente este espacio- ha tenido diversas consecuencias. Entre otras, por ejemplo,
ha sido adoptada en la relación expositiva, v.g., de los capítulos de una determinada
disciplina. Así, los planes de estudio universitarios, en el Derecho Civil, suelen partir de
los estudios de los Derechos de la Persona (D. Civil II), para abordar luego los Derechos
Reales, Derechos Obligacionales o de Crèdito, Derechos Sucesorios, etc., acompañando
también al orden temático adoptado por el legislador.
De esta desagregación tenemos, entonces, los derechos subjetivos privados o los

derechos subjetivos públicos. Y, posteriormente y entre los derechos subjetivos públicos,
los derechos subjetivos públicos atribuidos o reconocidos al Estado. Huelga relievar la
importancia de estos últimos pues, en la materia que nos ocupa, son el centro de atención
en el desarrollo de la función estatal de Defensa del Estado, a cargo inicialmente de la
Procuraduría General del Estado o, por extensión, aunque de manera mediata, en la
realización de una auditoría jurídica.
III. LA INTERPRETACIÓN JURÍDICA (DE LA NORMA SUSTANTIVA).-
La interpretación, en su caso jurídica, no es sino la indagación y desentrañamiento del

mandato contenido originalmente en una disposición jurídica para evidenciar el mandato o
prescripción normativa. En efecto, una primera aproximación a las disposiciones –en
especial escritas o positivas- nos revela no todavía la norma buscada, sino un conjunto de

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expresiones lingüísticas que precisan ser entendidas empleando diversos métodos y aún
técnicas destinadas a este fin.
Y es que, en principio, debemos ratificarnos en la tesis que la norma no está contenida

en la disposición puesta a estudio. Todo dispositivo contiene, a lo sumo, un conjunto de
significancias lingüísticas que necesitamos aprehender en cuanto a su contenido
normativo. Si no fuere así, entonces no habría necesidad de interpretar las disposiciones
que contienen la norma buscada y, llegando hasta las últimas consecuencias de lo dicho,
tampoco precisaríamos del ser humano para esta labor. Un ordenador suficientemente
preparado podría realizar dicha tarea acaso con mayor precisión. Pero, no ocurre así
porque, y lo constatamos en la experiencia cotidiana e histórica, las mismas disposiciones
asumen diferentes interpretaciones –y, consiguientemente, el alcance o contenido de la
norma resulta, muchas veces, distinto- que, a efectos de su aplicación, exigen al menos
una interpretación que sea indiscutida o constituya la oficialmente establecida.
Ahora bien, no se vaya a pensar que basta la “interpretación” acudiendo a las reglas
de la gramática o el auxilio de la semántica empleando un buen diccionario. Aunque, al
principio pareció que ello era suficiente –escuela de la pura exégesis- y luego se
agregaron otros supuestos metódicos y metodológicos como, por ejemplo, el histórico o el
que se sustenta en la necesidad de averiguar la voluntad –expresa o presunta- del
legislador, conformando lo que RADBRUCH vino en llamar la escuela filológico-histórica, se
han opuesto otras corrientes que aspiraron no a buscar (únicamente) la intención
puramente subjetiva del legislador –en rigor, no es la “intención” del legislador, sino del
texto, lo que al final de cuentas interesa- sino el sentido lógico y objetivo de la norma, en
especial indagando las conexiones sistemáticas de la disposición cuya norma se quiere
desentrañar, con el resto del ordenamiento (sistema) jurídico. Es, pues, el nacimiento de
la escuela lógico-sistemática o de la escuela dogmática, que es la más difundida.
Al presente, existen, no obstante, varias otras posturas interpretativas que recalan en

posiciones intermedias entre las señaladas o exploran otras vertientes, cuyo estudio
deberá realizarse en lugar distinto al nuestro. Hoy en día, inclusive, se predica una teoría
general de la interpretación de las normas jurídicas que algunos autores denominan
Hermenéutica Jurídica en la que se indaga no solamente la interpretación, sino
principalmente –en una faceta activa y no estática- la aplicación posible del mandato
contenido en la norma.
De entre las más notables, descontando aquellas que propugnan métodos mixtos o
eclécticos, podemos citar la del: i) método gramatical o filológico; ii) método exegético o
histórico; iii) método dogmático o lógico-sistemático, iv) método de la evolución histórica
(SALEILLES); método de la libre investigación científica (GÉNY); v) método de la escuela del
Derecho Libre (KANTAROWICZ); vi) método de la Teoría Pura del Derecho (KELSEN); vii)
método propio de la Teoría Egológica del Derecho (COSSIO). Exceptuando las dos últimas,
que corren por cauces filosóficos –y epistemológicos- muy singulares, todas las demás

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han concluido que si la norma es lo suficientemente clara, entonces no hay necesidad de

interpretarla debiendo operar, directamente, su aplicación.
Tan importante es esta cuestión, que los diversos textos que abordan la materia han
advertido de la dificultad de la tarea interpretativa. Así, GARCÍA MAYNEZ (Introducción al
Derecho), afirma que “…la interpretación no es labor exclusiva del juez; cualquier persona
que inquiera el sentido de una disposición legal puede realizarla. Pero la calidad del
intérprete no es indiferente, al menos desde el punto de vista práctico, porque no toda
interpretación es obligatoria. Así, por ejemplo, si el legislador, mediante una ley, establece
en qué forma ha de entenderse un precepto legal, la exégesis legislativa obliga a todo el
mundo, precisamente porque su autor, a través de la norma secundaria interpretativa, así
lo ha dispuesto. Si es el juez quien interpreta un precepto, a fin de aplicarlo a un caso
concreto, esa intervención no adquiere obligatoriedad general, pero sirve, en cambio, de
base a una norma individualizada: el fallo que en la especie se dicte. Si, por último, un
abogado o un particular cualquiera, interpretan una disposición legislativa, su
interpretación (correcta o incorrecta) tiene un simple valor doctrinal y, por ende, a nadie
obliga… En el primer caso, háblase de interpretación auténtica; en el segundo, de
interpretación judicial o jurisprudencial, y, en el tercero, de interpretación doctrinal o
privada. Las dos primera tienen, en cambio, carácter oficial o público.”
En este propósito ya interpretativo debemos advertir, por si fuera poco, que no basta
tan sólo el desentrañar el mandato de la norma. En la aplicación del mandato contenida
en ella debemos, previamente, establecer, siguiendo el orden lógico de la premisa mayor
(la norma), el hecho humano (premisa menor), para concluir con su consecuencia de
Derecho. En las ciencias penales su estudio, a partir de la teoría del tatbestand y de las
condiciones objetivas de la imputación, ha llevado a resultados muy notables en el avance
científico de la aplicación –y no solamente interpretación- de la norma penal.
Integrando todos los anteriores conceptos, resulta obvia la tarea de, primero,
comprobar que el hecho recogido en la disposición sustantiva, se encuadra en la hipótesis
de la norma. Y, segundo, establecer la atribución o imputación (consecuencias de la
norma), a determinados sujetos de derechos.
Luego, y para el caso que nos interesa, el auditor jurídico deberá encontrar el origen
de los derechos subjetivos públicos estatales en la norma sustantiva (Constitución,
código, ley) pues allí se encuentran incardinados los intereses del Estado cuya tutela
(efectiva) se pretende realizar examinando las acciones (diligentes) de la unidad jurídica
del ente auditado. En rigor, deberá comprobar, inicialmente, si la invocación de tales
derechos subjetivos a favor del Estado es correcta, encuadrada con precisión o está
convenientemente formulada.
La auditoría (jurídica) sustantiva, entonces, es una tarea de evaluación de un cierto

desempeño, esto es, de la comprobación de la invocación acertada de los derechos

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subjetivos estatales en el curso de las actuaciones procesales en aquellos asuntos en los

que, eventualmente, se involucran los interese del Estado. A este fin, el auditor jurídico
hará empleo de ciertos procedimientos, instrumentos y aún técnicas para establecer la
diligencia empleada.
Nótese, en este punto de nuestra exposición, la íntima vinculación entre los

“sustantivo” y lo procesal o “adjetivo”. En rigor, no se presenta tal escisión si no es a fines
meramente explicativos o didácticos. Ciertamente, será excepcional que la invocación sea
por fuera de actuaciones de naturaleza jurídico-procesal pues las normas procesales,
justamente, sea en el ámbito jurisdiccional o ante la Administración, previenen la
oportunidad y la forma de exponer el derecho de fondo en los momentos procesales
preestablecidos para inaugurar un debate sobre su vigencia.
Por lo demás, reiteramos ya lo dicho en un anterior capítulo. La invocación de tales

derechos subjetivos estatales se realiza en ocasión de determinadas actividades propias
de un segmento institucional del órgano sujeto a auditaje. No pareciera nunca suficiente
reafirmar que esta tarea es de notable rigor y profundidad y para ello requiere de una
calificación excepcional que debe sumarse a la formación profesional propia que debe
investir el auditor jurídico en su formación técnica en el Derecho.
Ahora bien, en la realización del examen en el área sustantiva de los derechos

subjetivos públicos estatales a que está llamado el auditor jurídico, debe también –y por
supuesto- tener presente que, aún en este trance, es insoslayable cumplir con los pasos
previstos a la auditoría jurídica y que, como se anticipó, son comunes a toda auditorìa.
IV. EL RELEVAMIENTO PREVIO DE INFORMACIÓN.-
Hemos dicho que el auditor jurídico debe imponerse, previamente a la inauguración de

su tarea específica, de la información sobre el ente cuya unidad jurídica o servicios
legales audita, a fin de establecer –para el caso de lo meramente “sustantivo”- si este
encuadre orgánico y competencial puede condicionar la invocación de los derechos
subjetivos estatales.
Ciertamente, la vinculación orgánica del ente auditado, que ejerce función

administrativa, llevará a establecer –desde la perspectiva de la invocación (sustantiva) de
los derechos- si dicho órgano puede válidamente, atribuirse a sí mismo (pretensión), tales
derechos y, en esa perspectiva, si la pretensión tiene un sustento normativo suficiente.
De igual manera, la revisión del plexo de las competencias conferidas a dicho órgano
debiera resultar en la comprobación de la inexistencia de condicionamientos que impidan
la plenitud de la invocación de los derechos subjetivos estatales. Así, por ejemplo, pudiera
ser que dicho órgano actúa por delegación y ésta encomienda ya ha cesado de tener
efectos por decisión del órgano delegante. O, a la inversa, que su competencia ha

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quedado suspendida por efecto de la avocación y, desde luego, toda gestión relacionada
con el asunto avocado, no se encuentra autorizada. Consiguientemente, si éste fuera el
caso, aunque la invocación de la norma sustantiva pareciera justificarse, no ocurre lo
mismo en razón a la oportunidad o circunstancias ya señaladas, incumpliendo con lo que
en materia procesal se denominan las condiciones de la pretensión.
En lo que toca a la averiguación de los antecedentes inmediatos o mediatos de

aquellos, las circunstancias en que tales hechos sucedieron vienen a limitar –sino es
condicionar, en otros supuestos- la legitimidad de la invocación de los derechos subjetivos
estatales. Reiteramos, ya en este punto, que es posible que más de alguna observación
propia del auditor, contenida en alguna ficha o apunte de uso personal –como parte de los
papeles de trabajo- no se adjunte a los anexos de la auditoría,
De igual manera opera la exigencia de hacer explícita la “base legal” que funda la
evaluación del auditor jurídico. En este caso, convendrá que las disposiciones sustantivas
o de fondo vayan referidas como tales, acaso en un apartado que tenga por epígrafe,
justamente el carácter sustantivo de las mismas, diferenciadas de las que son de
naturaleza procesal, así ambas provengan de una misma fuente normativa.
En efecto, pudiera ser –y así suele ocurrir con alguna frecuencia en algunas normas
que reúnen ambos tipos de normas- que las disposiciones de fondo estén recogidas al
igual que las de carácter procesal. Es el caso de la misma Constitución, sin ir más lejos,
en que advertimos que el constituyente ha proclamado derechos, garantías y principios
pero también ha anticipado, en normas de indiscutible carácter procesal, el cómo pueden
reclamarse y realizarse tales derechos.
V. LA PROGRAMACIÓN.-
Lo expuesto a propósito de la Programación de la auditoría jurídica, para el caso, la

“sustantiva”, es enteramente aplicable en la revisión de los derechos subjetivos estatales
que se originan en normas sustantivas.
No obstante, conviene aclarar que no se trata de una Programación distinta, sino que
el programar la auditoría jurídica –sea sustantiva, procesal u operacional, cuando se trata
de una auditoría integral, o acaso meramente parcial si trata solamente alguna de las
modalidades señaladas- confluye toda la información en una sola vertiente, sin distinción
entre lo que es “sustantivo”, “procesal” u “operacional”. Será en el Informe Final de
Evaluación que la evaluación, aplicando los criterios objetivos preestablecidos
(parámetros), cuando opere la distinción desarrollada en líneas precedentes que,
reiteramos, impondrà recién y no antes, la evaluación que verse sobre las cuestiones
específicas sujetas a examen.

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1. La Planificación.- Los papeles de trabajo.-
Hemos formado la opinión que la planificación es, indudablemente, una etapa de alto
contenido reflexivo y anticipatorio en la auditoría jurídica pues establecerá el cauce por el
que discurrirá, en definitiva, la Ejecución y, ulteriormente, la Comunicación. Para este
propósito, se deberá plantear un plan o programa de trabajo a realizar en la
sistematización de la información para transformar ésta, de un insumo en bruto, en un
producto procesado que sustenta, a partir de la evidencia encontrada (hallazgo) la opinión
del auditor jurídico.
Asimismo, la programación, en la que destaca la Planificación, se revela de manera

objetiva en el cronograma de trabajo que también se encuentra descripto y justificado en
los papeles de trabajo del auditor.
Ahora bien, si el objeto de la auditoría jurídica es común a todas las modalidades que
aquélla pueda presentar, no será lo mismo en cuanto a los objetivos y, por esta vía, al
alcance y a los procedimientos. En efecto, ya en los papeles de trabajo, los objetivos –en
cuanto toca a lo sustantivo- estarán claramente diferenciados de aquellos que recalan en
lo procesal u operacional. Va de suyo que, entonces, el alcance y los procedimientos, en
uno u otro caso podrán ser distintos aunque, por lo general, habida cuenta de la
vinculación y estrecha relación de lo sustantivo con lo procesal los procedimientos de la
auditoría jurídica, al menos, serán muy similares si no los mismos, es decir, no repetidos
sino que en tales procedimientos ya se integra lo sustantivo a la par que lo “adjetivo”.
Bien vistas las cosas, la pretensión no solamente contiene los derechos subjetivos
estatales previstos en la norma de fondo (norma sustantiva), sino también hay
pretensiones en el curso mismo de la actividad procesal pues el proceso establece, en su
decurso derechos (subjetivos) que se originan en normas procesales (v.g., el derecho de
apelar, el de promover un incidente) y que deben ingresar, igualmente, a la valoración que
haga el auditor jurídico a la par que las pretensiones de fondo.
De otra parte, esposible, en punto a debatir si la planificación puede admitir

modificaciones extemporáneas o de último momento cuando se accede a información
adicional. Creemos que nada obsta a que así sea. Supongamos el caso que, planteada
una demanda por el Estado, hubiera resultado acogida la excepción previa de obscuridad,
la reiteración de lo demandado –la invocación y el alcance de los derechos subjetivos
estatales- ha agregado o limitado, v.g., el alcance mismo de la petición. Entonces, es
también dable suponer que el auditor, si no contaba con esta información documentada, a
la luz de los procedimientos –y especialmente las técnicas empleadas como, por ejemplo,
la revisión in situ- deba también modificar su planificación en la auditoría jurídica, así ésta
sea integral.

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Va de suyo que el “memorando” (Memorando de Planificación de Auditoría) en el que

se establece la planificación a seguir contemple, en más de algún caso, esta
modificaciones eventuales que, a su turno, impongan una reformulación del inicial
Cronograma de Trabajo.
En cuanto toca a la planificación entendida como una estrategia, entonces, las

cuestiones “sustantivas “ o sustanciales pueden jugar un papel importante si la percepción
de las actuaciones del ente auditado nos lo sugieren. Pero esto, reiteramos, será recogido
en la consignación precisa de los objetivos y el alcance del examen. El formato del
Informe ya incluye, recordemos, el apartado en el que las cuestiones de fondo deben ser
examinadas empleando los “parámetros” previstos en el Manual.
3. Metodología.- Objeto, objetivos y alcance en la auditoría sustantiva.-
Precisamente, en razón a la cabida expresa que lo sustantivo pueda merecer, es que

el epígrafe de este título está referido expresamente a la modalidad de auditoría jurídica
que aquí estudiamos. Ciertamente, tal como hemos visto en las Normas de Auditoría
Operacional, la metodología está referida a la “…naturaleza, extensión y oportunidad de
los procedimientos de auditoría a ser aplicados…” Es decir, los procedimientos a ser
empleados, tratándose de lo sustantivo, en la consignación de los objetivos y, desde
luego, en la amplitud del examen o evaluación a ser practicada.
Recuérdese, una vez más, que no siendo todo el obrar del ente lo que será auditado,
así como apenas una parte de su equipo humano (abogados encargados de la atención
de determinados trámites y gestiones), en la revisión de sus actuaciones de carácter
jurídico-procesal, lo sustantivo –si es que, excepcionalmente, sólo sea éste el objetivo de
evaluación- pasará por la correcta invocación de los (derechos subjetivos que hacen a)
Es más, acomodando la pregunta de fondo en la modalidad de auditoría jurídica,

cuando se evalúa la diligencia –medida conforme al art. 302°-II del Código Civil- la
pregunta será: ¿cuál diligentemente se invocaron los (derechos subjetivos que hacen a)
los intereses del Estado en las actuaciones, especialmente de naturaleza jurídico-
procesal, que involucran tales intereses?
En suma, los objetivos específicos se desprenden del objeto principal pero se

(auditoría jurídica sustantiva, de juicios u operacional). Así, por ejemplo, tratándose de
una auditoría jurídica en lo sustantivo (o de fondo, o material), serán objetivos específicos
el comprobar el acierto en la invocación de la norma de fondo, la correcta formulación en

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la pretensión puesta a conocimiento del juez o autoridad administrativa, el conocimiento

preciso del instituto de derecho material referido, etc.
En rigor, en este último ejemplo, tratamos específicamente de los derechos subjetivos

estatales. Y éstos se invocan, justamente, en la pretensión. Sabemos que la pretensión es
una categoría eminentemente procesal que se entiende como la autoatribución de
derechos subjetivos públicos –en nuestro caso- genéricamente imputados al Estado. Los
criterios de evaluación, de suyo “objetivos” en la auditoría sustantiva, están conformados
por los llamados parámetros que señala el Manual, a propósito de la formulación de
baremos preestablecidos para la evaluación de la diligencia en las acciones, pero en lo
tocante a la invocación de la norma material o de fondo.
Por último, en lo tocante al alcance del examen, más allá de lo que refieren las normas
de Control Gubernamental, ratificado que el alcance institucional es parcial, a lo sumo
podríamos afirmar que dicho alcance se encuentra ya establecido en el contenido de cada
modalidad que pueda asumir la auditoría jurídica.
La planificación revela también, desde la perspectiva de medir la diligencia del auditor

jurídico, en la anticipación a los hechos y contingencias futuras. El Plan de Trabajo refleja,
en alguna medida, dicha diligencia y la calidad de la evaluación que se pretende.
No obstante, la planificación ha debido prever las áreas críticas en la auditoría jurídica

sustantiva, en tanto éstas –que no son un obstáculo, necesariamente- vienen a definir su
resultado pues concentran el mayor esfuerzo valorativo del auditor. De hecho, la revisión,
en especial si es documentada, de la pretensión formulada por el órgano auditado, revela
incuestionablemente la posibilidad cierta de éxito, al menos razonablemente si dicha
pretensión ha sido presentada con rigor y precisión jurídica. Y es que de nada valdrían
actuaciones procesales irreprochables si la “justicia” no asiste al Estado.
De similar manera, aunque con un contenido propio, el auditor jurídico ingresa –en la
etapa de planificación- la consideración sobre los riesgos a que puede enfrentarse, es
decir, los eventos que impidan la realización de la evaluación del desempeño en lo
sustantivo. Los principales serán, indudablemente, los riesgos de control pues la
información registrada –al menos en la base virtual o electrónica que ha elaborado la
Procuraduría- podría no haber consignado el detalle de la invocación de derechos
subjetivos.
Es, pues, punto que ratifica que el denominador común a todos los riesgos es el
relativo a la información, en especial la que es adecuada y oportuna.

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VI. LA EJECUCIÓN.-
Culminada, razonablemente, la etapa de la Planificación, toca la propia de la

Ejecución. Siendo una labor de carácter mas bien administrativo porque el auditor jurídico
debe materializar lo previsto en los tiempos y recursos que le han sido confiados, exige la
aplicación conveniente de los procedimientos a que puede recurrir, al igual que las
técnicas y los instrumentos destinados a evidenciar la correcta invocación de la norma
sustantiva o de fondo que autoriza la tutela (efectiva) de los intereses del Estado.
VII. EL CONOCIMIENTO. Remisión.-
La etapa del Conocimiento es la estación en que, finalizada la Ejecución –o a tiempo

de ella- refulgen las evidencias encontradas. En lo práctico o instrumental, concluye con la
presentación del Informe Final o de Evaluación a la máxima autoridad ejecutiva del ente
público cuya unidad jurídica se ha auditado, al igual que a la Procuraduría General del
Estado.
VIII. PROCEDIMIENTOS DE AUDITORÍA SUSTANTIVA.-
Debemos ratificarnos que el primero de los procedimientos de auditoría jurídica

sustantiva se encuentra en el Programa de Trabajo que, conteniendo todas las
actividades a realizarse, incluye la revisión de las cuestiones sustantivas. No valen tanto
las alegaciones que pudieren formularse –que serán siempre a posteriori- como la
revisión de lo que efectivamente se ha consignado en los documentos que contienen las
pretensiones cuya tutela ha invocado el órgano auditado.
El segundo procedimiento se encuentra en la elaboración del Cronograma de

Actividades en el que se prevé el momento, generalmente en la revisión in situ, de las
pretensiones antedichas. Empero, el más importante de todos estos procedimientos –y
que, a su turno, importa también un instrumento y aún una técnica- es el proceso y
procedimientos de Supervisión, en especial cuando se establecen revisiones in situ en las
que se contrasta la información presentada por la unidad jurídica con lo contenido en el
expediente.
Como quiera que en la Superivisión, y acaso más antes, en el seguimiento, ya es

posible ejercitar el “instar” a la toma de decisiones, es que aquí se revela la faceta
proactiva en la Defensa del Estado. El “instar” a la toma de decisiones en lo sustantivo,
empero, tendrá un margen menor que en las actuaciones procesales pues la invocación
de los derechos subjetivos, al menos en lo principal, ya ha operado. Sin embargo, es
siempre posible suponer que puédense instar otras pretensiones, de carácter más bien
procesal cuya invocación correrá en paralelo a las actuaciones procesales propiamente

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dichas. Y es que el auditor jurídico, atento a su privilegiada posición estructural en la

auditoría jurídica, actúa coetáneamente y no únicamente al final de una gestión pública.
Como se ha dicho y se confirmará en otros capítulos, los demás procedimientos de la

auditoría jurídica sustantiva pasan, por ejemplo, en la revisión del historial de las
auditorías practicadas o el señalamiento de las pautas –a través de recomendaciones- en
las podrían resultar a futuro. Si ya se realizaron tareas de auditoría sustantiva previa, será
necesario el reporte del cumplimiento de las recomendaciones, si no es así, el auditor
jurídico tendrá que establecer cuidadosamente –a fin de no tomar él la decisión- las
directrices que aseguren la correcta invocación de la norma sustantiva.
En suma, el auditor jurídico, en lo sustantivo, debe listar y estudiar la aplicación de los

procedimientos a él atribuidos, así como prever la utilización conveniente de las técnicas
de evaluación de las pretensiones en curso.
IX. INSTRUMENTOS DE AUDITORÍA SUSTANTIVA.-
Todo instrumento tiene un fin pues no vale por sí mismo, sino en la perspectiva de su
aplicación beneficiosa. El auditor jurídico tiene la responsabilidad de emplear los suyos y
aún confeccionar otros en su investigación. Su norte está orientado a alcanzar, en su
momento, la evidencia con arreglo a la eficiencia, descontada, por supuesto, la eficacia.
2. La evidencia como resultado del uso del instrumento.-
No parece que, en el ámbito sustantivo pueda tener cabida una auditorìa forense,
salvo que se trate de un caso manifiesto y grosero en el que la invocación de la norma de
fondo es inadecuada en tal magnitud que ello conlleve, necesariamente, un hecho ilícito.
Por tanto, la evidencia que pueda alcanzar el auditor jurídico, en lo referido a lo
sustantivo, es y conforma la base “razonable y fundamentada” que sustenta su opinión,
formando convicción sobre el desempeño de la unidad jurídica, advirtiendo si éste alcanza
un estándar razonable de defensa de los intereses del Estado en la invocación de los
derechos subjetivos estatales.
La evidencia en lo sustantivo, al igual que en las demás modalidades de auditoría

jurídica, no puede ser sino válida y relevante, conforme a la normativa todavía aplicable,
por extensión, de las tareas que se cumplen en el Control Gubernamental. Y es que, de
un lado, las pretensiones formuladas sólo pueden ser contrastadas documentalmente y,
de lógica, el auditor no podría inferir otras que no provengan del expediente. En suma, en
fuentes ajenas a él.

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De igual manera, serán siempre relevantes (rectius: relievantes) pues, ¿cómo podría
concebirse una invocación de derechos fundados en la norma sustantiva si no es con
arreglo a los autos de las actuaciones procesales o de un documento en que ellas
conste?
Por consiguiente, teniendo presente la clasificación de las evidencias que listan las
disposiciones que emite la Contraloría, sólo podrán dar sustento –en lo sustantivo- las
evidencias de carácter documental y, en su caso si es que fueron registradas, las
informáticas.
3. Los instrumentos de auditoría sustantiva propiamente dichos.-
Admitido que el primer instrumento es el legajo de documentos del auditor jurídico,

denominado papeles de trabajo, allí encontramos los instrumentos y técnicas para su
tarea. Resalta, por su crucial importancia, el resultado de la revisión in situ, que es el mas
importante instrumento –y también procedimiento- para su trabajo. No olvidemos que en
lo sustantivo, reviste grave trascendencia la validación documental y, por ende, la revisión
del expediente es acaso el único instrumento de acreditación de los derechos subjetivos
estatales.
El segundo instrumento, pero cuya importancia –al menos en lo sustantivo- se

encuentra modulada por razones técnicas de consignación de los datos que hacen a la
invocación de derechos, es el acceso a la base nacional de datos de la Procuraduría
General del Estado. No vale aquí la idea que ésta es una evidencia “no” válida pues,
independientemente de su establecimiento como dato, lo cierto es que se origina en el
mismo expediente. Otra cosa será, sin embargo, si el dato fue consignado errónea o
equívocamente, incluso de manera maliciosa.
En suma, el Sistema de Registro de Procesos Judiciales y Administrativos en

Plataforma Web (SSUJAP-I), conformado por la Procuraduría, ofrece una aproximación
muy precisa a las cuestiones sustantivas y, como en toda base de datos de procesos en
contínuo desenvolvimiento, su mayor desventaja reside en la actualización de la
información suministrada.
Los otros instrumentos pasan, tanto por la creatividad del auditor jurídico como, según
se ha señalado, por la autoridad moral de los requerimientos de información que formule
el auditor jurídico en el ejercicio de su función. Y decimos “moral” pues, hasta tanto tales
requerimientos no gocen de una inmediata consecuencia jurídica en caso de
incumplimiento, podrían ser ignorados sin mayor responsabilidad en lo inmediato.
De otro lado, y para finalizar, no parece conveniente, por lo menos en el actual estado
de evolución de los institutos jurídicos, el que puedan diseñarse índices o indicares
referidos, en nuestro caso, a lo sustantivo. Recordemos que la valoración de una

90

pretensión es intensamente subjetiva, por naturaleza propia y resulta insusceptible de

proveer otros mecanismos –especialmente aritméticos o matemáticos- que arrojen una
valoración precisa sobre una invocación de derechos.
X. TÉCNICAS DE AUDITORÍA SUSTANTIVA.-
La técnica es un medio diseñado luego de una observación práctica y hasta científica,

de su deseable aplicación para la consecución de un fin en el curso de una tarea
específica. Las técnicas en lo sustantivo están residenciadas, como vimos en líneas
precedentes, en la cabal comprensión de la norma sustantiva o de fondo, lo cual suponen
ciertos saberes –tanto en el auditor como, en especial, en quienes son objeto de auditaje-
que deben arrojar convicción sobre las destrezas de redacción, de desarrollo lógico y
preciso de los institutos jurídicos que recoge la norma sustantiva.
Las técnicas a emplearse en lo sustantivo pasan, inicialmente, por la relación que

tiene el instituto jurídico que desarrolla la norma sustantiva, con otros similares en otras
áreas del Derecho. La similitud y la diferencia entre instituciones parecidas nos permiten,
inicialmente, aproximarnos a su contenido normativo. Es, innegablemente, una tarea
intensamente reflexiva de interpretación.
Empero, para alcanzar una cabal comprensión de los derechos invocados, parece del
todo punto inevitable el estudiar su conceptualización conforme lo entiende la
jurisprudencia. En lo sustantivo y en lo procesal, el Derecho es lo que los jueces afirman
ser. La técnica a emplearse será en la incorporación –en los papeles de trabajo- o en un
anexo que acompañe al Informe Final (de Evaluación), de fichas que recojan los
pronunciamientos más contestes o uniformes de los tribunales cimeros.
En la misma línea, es una referencia muy segura la integración directiva que ejercen
los principios generales del Derecho y, de entre ellos, los que iluminan el contexto
normativo de la norma de fondo. No es ninguna novedad pues, por ejemplo, así lo
establece, sin ir más lejos, el art. 91° del Código de Procedimiento Civil a propósito de los
institutos civiles. Esto nos lleva a la convicción serena que el auditor jurídico debe
incorporar, en cada caso –en cuanta norma sustantiva debe encontrar respuestas a la
invocación de derechos- los principios que la informan.
Y es que, según se dijo, los principios son “mandatos de optimización”, esto es, que
funcionalizan la mejor solución posible a un caso concreto en el que se aplican las normas
específicas, atendiendo a su natural acomodo según las siempre variables circunstancias
de tiempo, de lugar y a la percepción cultural y social que se tenga sobre la vigencia de un
determinado derecho.
Siempre en lo sustantivo, pero en cuanto toca al Derecho Administrativo, el encuadre

de los derechos subjetivos pasa por la revisión del precedente administrativo que

91

encuentra su fundamento en el principio de igualdad contenido, tanto en la Constitución

(art. 232°), como en el art. 4° de la Ley del Procedimiento Administrativo N° 2341.
Emparentado dicho principio con el de seguridad jurídica y, de ahí en adelante, como
sustento del de legalidad y sustrato de la presunción de legitimidad, es que refulge
nítidamente el valor del precedente.

No creemos, por el contrario, el que se tengan que prever –en lo estrictamente

sustantivo- técnicas propias de un trabajo de campo, salvando la información adicional
que pueda ser útil para formar convicción sobre los antecedentes que explican la apertura
de un proceso que involucre intereses del Estado.
XI. NORMAS INTERNACIONALES DE AUDITORÍA SUSTANTIVA O DE

LEGALIDAD.-
Si ya en otra parte de estos Apuntes se ha dicho que la auditoría jurídica supone una
plataforma de conceptos novísima, lo afirmado es especialmente notable en lo que toca a
la auditoría jurídica sustantiva.
Empero, no ocurre lo mismo en tratándose de la interpretación e integración de la

norma, que es un tema muy relacionado con el manejo de categorías conceptuales
propias del campo sustantivo, más allá de la auditoría sustantiva. La bibliografía es
abundante en la materia, no así la eventual formulación de reglas “internacionales” sobre
las auditorías en la materia que, en rigor, es inexistente-
Tampoco podemos acudir a la normativa que, desde el ámbito del control

gubernamental, se ha formado a partir de criterios de auditoría de aplicación generalizada.
Hemos dicho que tales normas no son “internacionales” y, mas bien conforman criterios
técnicos con validez generalizada.
Luego, en todo caso será posible indagar lo prescripto en el Derecho Comparado pero
esta tarea, obviamente, lo será únicamente a fines de ilustración y no en la vía de
conformación de un sustrato de aplicación mandatoria.

66
MÓDULO IV - Apuntes de Auditoría Jurídica

CAPÍTULO SEXTO
LA AUDITORÍA ADJETIVA O PROCESAL

papeles de trabajo.- 2. La Planificación como estrategia. 3. Metodología.-
III. LA EJECUCIÓN.- IV. EL CONOCIMIENTO.- Remisión.- V.
PROCEDIMIENTOS DE AUDITORÍA PROCESAL.- VI.
INSTRUMENTOS DE AUDITORÍA PROCESAL.- 1. Los instrumentos de
Los instrumentos de auditoría procesal propiamente dichos.- VII. TÉCNICAS
DE AUDITORÍA PROCESAL.- VIII. NORMAS INTERNACIONALES DE
AUDITORÍA PROCESAL.-
Noticia previa.-




67




estudiamos.
seguimiento de ciertos procesos (extra)judiciales y administrativos –en los que se debaten
los intereses del Estado- es siempre posible de exigir de un profesional abogado que,
luego de cursar estudios en el área de la auditoría jurídica, pueda absolver el
requerimiento de promover la tarea de defensa de los intereses del Estado.
en los abogados que conforman los tribunales arbitrales o en aquellos bufetes que
responden a convocatorias públicas o privadas de asesoramiento especializado. Nada
obsta, entonces, que el futuro auditor jurídico opte por alguna de las varias áreas del
Derecho en función a su formación específica.

68

auditores en relación a otros. Empero, la íntima vinculación, en especial entre lo que es el
área sustantiva y la procesal, llevará, más bien, a la especialización en dichas áreas pero
en el campo específico de las disciplinas que conforman la enciclopedia jurídica. Así,
tendremos auditores jurídicos más aptos que otros para asumir el auditaje de cuestiones
administrativas, penales, civiles, laborales, etc.

auditoría jurídica (sustantiva, procesal o adjetiva y operacional), debemos resaltar la
importancia de asumir, de manera conveniente, las tareas propias de la auditoría en las
tres etapas por las que transcurre. Y, desde luego, reiterar la importancia que asume la
estación previa de relevamiento de la información.
El auditor jurídico debe imponerse, incluso antes de aceptar el contrato que lo liga al
ente público que requiere sus servicios si es auditor independiente, de toda aquella
información que pueda ser útil en la perspectiva de su futura labor.

Así, por ejemplo, un ente desconcentrado no puede asumir ciertas decisiones –y,
por ende, la unidad jurídica que eventualmente podría inscribirse en su estructura
institucional- como lo haría, v.g., un ente descentralizado aún y a pesar del vínculo
de tuición administrativa.


la unidad jurídica del ente público.
Muchas veces tales antecedentes se explican por razones no necesariamente

vinculadas al ejercicio ordinario de las competencias públicas. En general, aunque

69

es posible que más de alguna observación propia del auditor, contenida en alguna
ficha o apunte de uso personal –como parte de los papeles de trabajo- no se
adjunte a los anexos de la auditoría,
Estos datos, de manera sucinta y puntual irán, por lo general, en el apartado destinado
a exponer los antecedentes de la auditoría jurídica. No parece ser éste el lugar, por
ejemplo, para exponer el sustento jurídico que explica la realización de la auditoría jurídica
porque la obviedad de su requerimiento sólo redundaría en la confirmación de la
necesidad de realizar el examen del desempeño de la unidad jurídica a ser auditada.
finalmente, la interpretación del ordenamiento jurídico es integral y no en partes pues las
disposiciones menores se explican a la luz de las mayores.
Así, se suele indicar que, por ejemplo, la Constitución es una norma “general”. Pero
esta diferenciación no es conforme a la tarea interpretativa que todo operador debe
asumir en la aplicación del ordenamiento jurídico pues la norma fundamental no es
general, sino de invocación directa e inicial, más aún en tratándose de la defensa de los
Lo que sí debe insistirse es en la referencia explícita de las disposiciones que fundan

la auditoría, al menos las más importantes, si son varias las que han ingresado a la
valoración. No vale la sola consignación, v.g., del Código Penal, sino los artículos que
contienen los tipos penales que han sido objeto de revisión, por ejemplo, en una auditoría
sustantiva.


tarea.

70


auditor.

desarrollado en:


gubernamental y las que anticipamos serán propias de la Defensa, estas previsiones son
enteramente aplicables en la auditoría jurídica y lo serán hasta tanto no se emitan normas
específicas por el órgano rector (Procuraduría).


71

En efecto, adviértase que, v.g., la revisión in situ de la documental, que contiene un

de datos. Luego, no es posible prever todas las contingencias posibles en un ámbito,
como el procesal –sin ir más lejos- en que cada actuación corresponde a un escenario
muy singular y particularizado del desenvolvimiento del proceso.




examen. Este punto, ya previsto en las Normas de Auditoría Financiera –aunque con un
contenido o proyección diferente- es también aplicable, por analogía, en nuestra actividad
considerando que el conocimiento (saberes) de las áreas legales en que se desenvuelve
la unidad jurídica o los servicios jurídicos de apoyo auditados del ente que ejerce función
administrativa, es el punto de partida de la auditoría jurídica.


72



a) el objeto;

como concepto abarcativo de una noción de tarea estatal, impregna todo el quehacer de
la Procuraduría General del Estado y, en el ejercicio privado de la auditoría jurídica (labor
del auditor jurídico independiente), está relacionada íntimamente con la defensa de los
modalidades de realización, al menos en Bolivia. Es decir, la auditoría jurídica promueve,
directa e indirectamente, la tutela (efectiva) de los intereses del Estado. Lo será
directamente cuando, por ejemplo, se insta, en la etapa de supervisión, a la toma de
decisiones oportunas. Indirectamente, como consecuencia de la realización del auditaje
en la unidad jurídica o servicios especializados del órgano que ejerce función
administrativa, en ocasión de determinadas actividades.

sean judiciales, extrajudiciales o administrativos. Pero, desde luego, los procesos en los

73


perspectiva jurídica, el criterio de evaluación lo es en la diligencia empleada, conforme
inclusive nos viene establecida, la noción atributiva de eventual responsabilidad, desde la
legislación civil sustantiva (art. 302°-II del Código Civil). La pregunta es, recordemos:
¿cuál diligentemente actuaron los profesionales (abogados) de la unidad jurídica o
servicios jurídicos del ente en la defensa o tutela (efectiva) de los intereses del Estado en
los procesos que involucran tales intereses?

intereses del Estado. Esta es la auditoría (jurídica) operacional.
En corolario, el objeto de la auditoría jurídica, sea la modalidad que fuere es,

entonces, la evaluación de la diligencia de la unidad jurídica o servicios jurídicos de un
ente público en ocasión de la defensa y/o tutela (efectiva) de los intereses del Estado en
los procesos judiciales, extrajudiciales o administrativos en que tales intereses estén
involucrados.

según se ha visto en anteriores capítulos y, por supuesto, a futuro, lo hacemos de manera
elíptica, sobreentendiendo que la diligencia que se evalúa comprende, apenas, una parte
de las actividades que forman el conjunto o desempeño de la unidad jurídica o los
servicios jurídicos.


74

Si fijáramos la atención en las previsiones de las Normas de Auditoría Operacional, los

objetivos, pero desde la óptica del control gubernamental pero no de la Defensa, están
referidos a la evaluación de la “eficacia de los sistemas de administración y control
interno; eficacia, eficiencia, economía de las operaciones y/o efectividad”. Evidentemente,
en lo operacional, en cuanto la auditoría jurídica puede adoptar esta modalidad, podemos
aplicar, por analogía, dicho concepto. Pero en lo referido a lo sustantivo o a lo procesal,
débense formular conceptos propios de la Defensa.

En lo que se aplica estrictamente a la auditoría jurídica, como ya hemos dicho, el alcance
institucional es, desde luego, parcial pues únicamente será la unidad jurídica o los
jurídica.
En este punto de la exposición, convengamos que la planificación revela una actitud

de alta racionalidad en el manejo anticipatorio de las posibles circunstancias a que deba
Plan de Trabajo, aunque se desprende o infiere de él. Es, si se quiere, el punto de
inflexión de la diligencia profesional del auditor medible conforme lo establece la ley, tal
como se explicó en un capítulo anterior. La previsión y anticipación a los hechos será,
indiscutiblemente, el baremo que explique dicha diligencia.
Inicialmente, destacan en este punto, las posibles áreas críticas en la auditoría

jurídica, entendidas como aquéllas que definirán su resultado y en las que deberá
centrarse el mayor esfuerzo valorativo del auditor jurídico. En el caso de los procesos en
sede jurisdiccional o administrativa, la información precisa sobre el estado actual del
proceso es vital y determinante pues de su señalamiento dependerá la posibilidad cierta
de acometer nuevas actuaciones procesales si a ellas se insta, o la asunción de otras
actuaciones en la perspectiva de la defensa de los intereses del Estado.

riesgos de la auditoría jurídica, es decir, los eventos que puedan confabular contra el feliz
término de la evaluación. En la auditoría gubernamental –en especial, la financiera-
suelen desagregarse estos eventos en i) riesgos inherentes (errores en la información
auditada); ii) riesgos de control (errores que superan los mecanismos de control); riesgos
de detección (errores en los mismos mecanismos de control). Pero, hasta tanto no se

75

consoliden –y se evidencie su utilidad en la práctica- los procedimientos propios y

singulares de la auditoría, asumiremos genéricamente un concepto general sobre el
riesgo posible.
De suyo, el denominador común a todos estos riesgos es el relativo a la información.

Y, de lógica, el primero de tales riesgos reside en la falta de información adecuada y
oportuna. No menos importante es que la información no sea confiable o esté falseada o
resulte equívoca. Por ejemplo, en la revisión de los procesos puestos a examen, pudiera
ser que no se ha detectado la irregularidad en una diligencia de notificación que, aunque
todavía no ha sido reclamada, podría alterar el curso del proceso esperado si, finalmente,
el vicio se hace evidente y se retrotraen procedimientos.
III. LA EJECUCIÓN.-
La ejecución no es sino la puesta en práctica de las previsiones que se ha formulado a

sí mismo –y que conoce también, en el memorando- el órgano público cuya unidad
jurídica venga a ser auditada. De hecho, es una tarea eminentemente administrativa a
cargo del auditor jurídico y cuyos cauces deberán ajustarse a las líneas de actuación
futura contenidas en el Plan o Programa de Trabajo.
La cabal aplicación de los procedimientos y, desde luego, su materialización prolija y

diligente en el empleo de las técnicas y los instrumentos de la auditoría (jurídica) procesal
o de juicios, debiera siempre asegurar el éxito de la auditoría (jurídica) procesal.
IV. EL CONOCIMIENTO. Remisión.-

V. PROCEDIMIENTOS DE AUDITORÍA PROCESAL.-
Inicialmente, y a fin de no llevar a confusión, se entiende por procedimiento de


76

El primero de los procedimientos –fruto inmediato de la planificación en cuanto

aplicación de la metodología- consiste en la confección de un Programa de Trabajo en el
que están previstas todas las actividades a realizarse. En dicho programa, aunque no se
explique a detalle la razón de las actividades consignadas, deberán establecerse
minuciosamente las futuras actuaciones, tanto del auditor jurídico, como de quienes,
merced a su requerimiento, alimentarán –y retroalimentarán- en la provisión de insumos,
el material destinado al examen.

compartimos- la conformación del equipo, si hay más de un auditor. Nosotros afirmamos –
en razón a la brevedad de los tiempos que toca asumir a la auditoría- que esa tarea ya
debiera ser abordada a tiempo de la recopilación de la información previa. Son razones de
lógica y de estrategia pues no es posible esperar al inicio de la auditoría jurídica para,
recién, establecer cuántos y quiénes realizarán las actividades previstas en el Programa.
Desde luego que el Programa, así como el mismo Cronograma, son parte de los
papeles de trabajo que, eventualmente, pueden quedar en propiedad del auditor. Pero
estos procedimientos se reflejan en el Informe Final en el apartado de las actividades
realizadas, así como en el resumen del Cronograma que, a título de relatorio o en el
memorando puesto a consideración de la autoridad antes del inicio de labores, se suele
entregar.

públicos con los documentos en que constan, realmente, sus actuaciones. En efecto,
descontando la posibilidad cierta de alcanzar efectividad en el acopio de información de
primera mano, en la constatación de las actuaciones procesales según se acredita del
mismo expediente, el ejercicio de la tarea de “instar” a la toma de decisiones oportunas en
un proceso dado, permite calibrar la primerísima importancia de la labor del auditor
jurídico en comparación a otros profesionales en similares tareas.

tenerse presente, teniendo presente su posición estructural del proceso de auditoría,
actúa en paralelo y no al final de su objeto de examen.

77


auditor jurídico.


b) emplear conveniente y oportunamente las técnicas ya establecidas en la tarea de

la auditoría.

inicialmente, el auditor debe tener presentes los procedimientos previstos y, recién y
solamente entonces, recurrir a las técnicas reconocidas. En cualesquier proceso –
incluyendo los de carácter jurídico-procesal- se asume conocimiento de los
procedimientos que contempla dicho proceso, como parte de la estrategia en curso para,
primero es conveniente conocer el procedimiento antes de aplicar la técnica(s) más
conveniente que corone el desarrollo del procedimiento seguido.
Esta aclaración es del todo necesaria pues el orden de exposición de los temas –en el
diseño curricular que informa el Diplomado- preveía, inicialmente, el estudio de las
técnicas y, posteriormente, de los procedimientos, invirtiendo el orden lógico y natural del
obrar humano. En consecuencia, así abordaremos la cuestión en los siguientes
apartados.
VI. INSTRUMENTOS DE AUDITORÍA PROCESAL
autosatisfacción en sus necesidades. Siendo la auditoría (jurídica) procesal o auditoría de
juicios una actividad especializada en cuanto a sus contenidos técnicos, es también
esperable que el auditor emplee –o deba utilizar, convenientemente- los instrumentos
puestos a su disposición y aún aquellos que, en su tarea de investigación, pueda
confeccionar.
Estos instrumentos deben reunir, entre otras características, la de poder allegar la

información que sea suficiente en la tarea de evaluación del desempeño. Y ello, con el fin

78

de alcanzar, en su momento, la evidencia. Recuérdese, por de pronto, que la primera

norma de auditoría financiera –propia del ámbito de la auditoría gubernamental- pasa por
“una planificación de tal forma que los objetivos del examen sean alcanzados
eficientemente”. De esta contundente afirmación se extrae, obvia e inicialmente, que los
instrumentos del auditor jurídico deben ser “calibrados” en la perspectiva de su empleo
eficiente (menores esfuerzos o aplicación de insumos materiales y humanos) y ello con el
propósito de alcanzar la evidencia.

que el desempeño de la unidad jurídica se ha ajustado, al menos en las actuaciones de
carácter procesal, a un estándar razonable de defensa de los intereses del Estado.
responsables, en las actuaciones procesales que involucran los intereses del Estado. En
corroboren las afirmaciones del equipo profesional de la auditoría (jurídica) procesal. Es
decir, no basta, en principio, la información o los datos recogidos de los mismos
responsables de las actuaciones procesales, sino que es necesario encontrar evidencia
en otro lugar. Esta primera constatación revela que la opinión del auditor jurídico no estará
suficientemente respaldada –y, por ello, no configurará una evidencia- si sólo se ajusta a
los decires de los servidores públicos del órgano público.
así presentada, carece de interés y no explica, en la relación de causa a efecto, el vínculo
necesario y suficiente –evidencia suficiente- entre los hechos y las afirmaciones sobre su
ocurrencia de quienes han sido protagonistas o testigos de aquéllos?

79


ii) documentales;
del fenómeno);

3. Los instrumentos de auditoría procesal propiamente dichos.-



nada fuera de él...” Muy rara vez podrá sustentarse una auditoría (jurídica) procesal o de
juicios si la opinión del auditor no se funda, precisamente, en la información contenida en
el expediente.
De hecho, en las primeras actuaciones del auditor –salvo que la instrucción de llevar a
cabo la revisión in situ sea dictada por la Procuraduría- éste deberá acordar día y hora
para la revisión documentada de los expedientes procesales.


80



ofrece una aproximación muy precisa al proceso en examen. Acaso la mayor desventaja
conveniente, pero los antecedentes de dicho proceso alertan al auditor jurídico sobre la
materia sujeta a discusión en sede jurisdiccional o administrativa.
capítulos anteriores. Ciertamente, tales parámetros se constituyen en referencias de
carácter objetivo en la evaluación del desempeño procesal, pero es necesario el que
puedan establecerse indicadores que, como instrumentos de medición precisos, puedan
sustentar con un mayor rango de validez la opinión del auditor jurídico.

procesales, con la fría aplicación de un índice cuya expresión matemática rara vez refleja
–como en toda evaluación- con la exactitud deseable una conducta, un quehacer o la
misma diligencia.

81

TÉCNICAS DE AUDITORÍA PROCESAL.-


pero no antes.


cimeros.

82








83




procedimientos).




operacional).

84

VII. NORMAS INTERNACIONALES DE AUDITORÍA PROCESAL.-

de auditoría jurídica es bastante nueva. En rigor, si la Auditoría, en cuanto disciplina
humana ya ha sentado raíces suficientes para que opere su reconocimiento como ciencia.
En esa línea de entendimiento, las nuevas especialidades, como es el caso de la auditoría
jurídicas, recién vienen adquiriendo reconocimiento en mérito a su entidad propia.
Desde luego, cosa distinta ha operado en el ámbito del control gubernamental a partir
de criterios de auditoría que han alcanzado consagración y difusión generalizada. Los
textos que ha publicado la Contraloría General del Estado contienen un detalle de las
normas “internacionales” que pueden invocarse en ocasión del auditaje a realizarse. En
verdad, más que “normas”, son criterios técnicos cuya validez se acepta incluso
incondicionalmente. Nos encontramos así, en la esfera de lo jurídico, en la distinción
tradicional entre normas jurídicas, en un sentido estricto de sujeción de una conducta bajo
coacción estatal, a las normas técnicas o estándares adoptados universalmente.
legal –como ley en un sentido material y no formales apenas, lo reiteramos, referencial.

111

CAPÍTULO OCTAVO
LA AUDITORÍA JURÍDICA OPERACIONAL

papeles de trabajo.- 2. La Planificación como estrategia. 3. Metodología.-
III. LA EJECUCIÓN.- IV. EL CONOCIMIENTO.- Remisión.- V.
PROCEDIMIENTOS DE AUDITORÍA PROCESAL.- VI.
INSTRUMENTOS DE AUDITORÍA PROCESAL.- 1. Los instrumentos de
Los instrumentos de auditoría procesal propiamente dichos.- VII. TÉCNICAS
DE AUDITORÍA PROCESAL.- VIII. NORMAS INTERNACIONALES DE
AUDITORÍA PROCESAL.-
Noticia previa.-




112




estudiamos.
seguimiento de ciertos procesos (extra)judiciales y administrativos –en los que se debaten
los intereses del Estado- es siempre posible de exigir de un profesional abogado que,
luego de cursar estudios en el área de la auditoría jurídica, pueda absolver el
requerimiento de promover la tarea de defensa de los intereses del Estado.
en los abogados que conforman los tribunales arbitrales o en aquellos bufetes que
responden a convocatorias públicas o privadas de asesoramiento especializado. Nada
obsta, entonces, que el futuro auditor jurídico opte por alguna de las varias áreas del
Derecho en función a su formación específica.

113

auditores en relación a otros. Empero, la íntima vinculación, en especial entre lo que es el
área sustantiva y la procesal, llevará, más bien, a la especialización en dichas áreas pero
en el campo específico de las disciplinas que conforman la enciclopedia jurídica. Así,
tendremos auditores jurídicos más aptos que otros para asumir el auditaje de cuestiones
administrativas, penales, civiles, laborales, etc.

auditoría jurídica (sustantiva, procesal o adjetiva y operacional), debemos resaltar la
importancia de asumir, de manera conveniente, las tareas propias de la auditoría en las
tres etapas por las que transcurre. Y, desde luego, reiterar la importancia que asume la
estación previa de relevamiento de la información.
El auditor jurídico debe imponerse, incluso antes de aceptar el contrato que lo liga al
ente público que requiere sus servicios si es auditor independiente, de toda aquella
información que pueda ser útil en la perspectiva de su futura labor.

Así, por ejemplo, un ente desconcentrado no puede asumir ciertas decisiones –y,
por ende, la unidad jurídica que eventualmente podría inscribirse en su estructura
institucional- como lo haría, v.g., un ente descentralizado aún y a pesar del vínculo
de tuición administrativa.


la unidad jurídica del ente público.
Muchas veces tales antecedentes se explican por razones no necesariamente

vinculadas al ejercicio ordinario de las competencias públicas. En general, aunque

114

es posible que más de alguna observación propia del auditor, contenida en alguna
ficha o apunte de uso personal –como parte de los papeles de trabajo- no se
adjunte a los anexos de la auditoría,
Estos datos, de manera sucinta y puntual irán, por lo general, en el apartado destinado
a exponer los antecedentes de la auditoría jurídica. No parece ser éste el lugar, por
ejemplo, para exponer el sustento jurídico que explica la realización de la auditoría jurídica
porque la obviedad de su requerimiento sólo redundaría en la confirmación de la
necesidad de realizar el examen del desempeño de la unidad jurídica a ser auditada.
finalmente, la interpretación del ordenamiento jurídico es integral y no en partes pues las
disposiciones menores se explican a la luz de las mayores.
Así, se suele indicar que, por ejemplo, la Constitución es una norma “general”. Pero
esta diferenciación no es conforme a la tarea interpretativa que todo operador debe
asumir en la aplicación del ordenamiento jurídico pues la norma fundamental no es
general, sino de invocación directa e inicial, más aún en tratándose de la defensa de los
Lo que sí debe insistirse es en la referencia explícita de las disposiciones que fundan

la auditoría, al menos las más importantes, si son varias las que han ingresado a la
valoración. No vale la sola consignación, v.g., del Código Penal, sino los artículos que
contienen los tipos penales que han sido objeto de revisión, por ejemplo, en una auditoría
sustantiva.


tarea.

115


auditor.

desarrollado en:


gubernamental y las que anticipamos serán propias de la Defensa, estas previsiones son
enteramente aplicables en la auditoría jurídica y lo serán hasta tanto no se emitan normas
específicas por el órgano rector (Procuraduría).


116

En efecto, adviértase que, v.g., la revisión in situ de la documental, que contiene un

de datos. Luego, no es posible prever todas las contingencias posibles en un ámbito,
como el procesal –sin ir más lejos- en que cada actuación corresponde a un escenario
muy singular y particularizado del desenvolvimiento del proceso.




examen. Este punto, ya previsto en las Normas de Auditoría Financiera –aunque con un
contenido o proyección diferente- es también aplicable, por analogía, en nuestra actividad
considerando que el conocimiento (saberes) de las áreas legales en que se desenvuelve
la unidad jurídica o los servicios jurídicos de apoyo auditados del ente que ejerce función
administrativa, es el punto de partida de la auditoría jurídica.


117



a) el objeto;

como concepto abarcativo de una noción de tarea estatal, impregna todo el quehacer de
la Procuraduría General del Estado y, en el ejercicio privado de la auditoría jurídica (labor
del auditor jurídico independiente), está relacionada íntimamente con la defensa de los
modalidades de realización, al menos en Bolivia. Es decir, la auditoría jurídica promueve,
directa e indirectamente, la tutela (efectiva) de los intereses del Estado. Lo será
directamente cuando, por ejemplo, se insta, en la etapa de supervisión, a la toma de
decisiones oportunas. Indirectamente, como consecuencia de la realización del auditaje
en la unidad jurídica o servicios especializados del órgano que ejerce función
administrativa, en ocasión de determinadas actividades.

sean judiciales, extrajudiciales o administrativos. Pero, desde luego, los procesos en los

118


perspectiva jurídica, el criterio de evaluación lo es en la diligencia empleada, conforme
inclusive nos viene establecida, la noción atributiva de eventual responsabilidad, desde la
legislación civil sustantiva (art. 302°-II del Código Civil). La pregunta es, recordemos:
¿cuál diligentemente actuaron los profesionales (abogados) de la unidad jurídica o
servicios jurídicos del ente en la defensa o tutela (efectiva) de los intereses del Estado en
los procesos que involucran tales intereses?

intereses del Estado. Esta es la auditoría (jurídica) operacional.
En corolario, el objeto de la auditoría jurídica, sea la modalidad que fuere es,

entonces, la evaluación de la diligencia de la unidad jurídica o servicios jurídicos de un
ente público en ocasión de la defensa y/o tutela (efectiva) de los intereses del Estado en
los procesos judiciales, extrajudiciales o administrativos en que tales intereses estén
involucrados.

según se ha visto en anteriores capítulos y, por supuesto, a futuro, lo hacemos de manera
elíptica, sobreentendiendo que la diligencia que se evalúa comprende, apenas, una parte
de las actividades que forman el conjunto o desempeño de la unidad jurídica o los
servicios jurídicos.


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Si fijáramos la atención en las previsiones de las Normas de Auditoría Operacional, los

objetivos, pero desde la óptica del control gubernamental pero no de la Defensa, están
referidos a la evaluación de la “eficacia de los sistemas de administración y control
interno; eficacia, eficiencia, economía de las operaciones y/o efectividad”. Evidentemente,
en lo operacional, en cuanto la auditoría jurídica puede adoptar esta modalidad, podemos
aplicar, por analogía, dicho concepto. Pero en lo referido a lo sustantivo o a lo procesal,
débense formular conceptos propios de la Defensa.

En lo que se aplica estrictamente a la auditoría jurídica, como ya hemos dicho, el alcance
institucional es, desde luego, parcial pues únicamente será la unidad jurídica o los
jurídica.
En este punto de la exposición, convengamos que la planificación revela una actitud

de alta racionalidad en el manejo anticipatorio de las posibles circunstancias a que deba
Plan de Trabajo, aunque se desprende o infiere de él. Es, si se quiere, el punto de
inflexión de la diligencia profesional del auditor medible conforme lo establece la ley, tal
como se explicó en un capítulo anterior. La previsión y anticipación a los hechos será,
indiscutiblemente, el baremo que explique dicha diligencia.
Inicialmente, destacan en este punto, las posibles áreas críticas en la auditoría

jurídica, entendidas como aquéllas que definirán su resultado y en las que deberá
centrarse el mayor esfuerzo valorativo del auditor jurídico. En el caso de los procesos en
sede jurisdiccional o administrativa, la información precisa sobre el estado actual del
proceso es vital y determinante pues de su señalamiento dependerá la posibilidad cierta
de acometer nuevas actuaciones procesales si a ellas se insta, o la asunción de otras
actuaciones en la perspectiva de la defensa de los intereses del Estado.

riesgos de la auditoría jurídica, es decir, los eventos que puedan confabular contra el feliz
término de la evaluación. En la auditoría gubernamental –en especial, la financiera-
suelen desagregarse estos eventos en i) riesgos inherentes (errores en la información
auditada); ii) riesgos de control (errores que superan los mecanismos de control); riesgos
de detección (errores en los mismos mecanismos de control). Pero, hasta tanto no se

120

consoliden –y se evidencie su utilidad en la práctica- los procedimientos propios y

singulares de la auditoría, asumiremos genéricamente un concepto general sobre el
riesgo posible.
De suyo, el denominador común a todos estos riesgos es el relativo a la información.

Y, de lógica, el primero de tales riesgos reside en la falta de información adecuada y
oportuna. No menos importante es que la información no sea confiable o esté falseada o
resulte equívoca. Por ejemplo, en la revisión de los procesos puestos a examen, pudiera
ser que no se ha detectado la irregularidad en una diligencia de notificación que, aunque
todavía no ha sido reclamada, podría alterar el curso del proceso esperado si, finalmente,
el vicio se hace evidente y se retrotraen procedimientos.
III. LA EJECUCIÓN.-
La ejecución no es sino la puesta en práctica de las previsiones que se ha formulado a

sí mismo –y que conoce también, en el memorando- el órgano público cuya unidad
jurídica venga a ser auditada. De hecho, es una tarea eminentemente administrativa a
cargo del auditor jurídico y cuyos cauces deberán ajustarse a las líneas de actuación
futura contenidas en el Plan o Programa de Trabajo.
La cabal aplicación de los procedimientos y, desde luego, su materialización prolija y

diligente en el empleo de las técnicas y los instrumentos de la auditoría (jurídica) procesal
o de juicios, debiera siempre asegurar el éxito de la auditoría (jurídica) procesal.
IV. EL CONOCIMIENTO. Remisión.-

V. PROCEDIMIENTOS DE AUDITORÍA PROCESAL.-
Inicialmente, y a fin de no llevar a confusión, se entiende por procedimiento de


121

El primero de los procedimientos –fruto inmediato de la planificación en cuanto

aplicación de la metodología- consiste en la confección de un Programa de Trabajo en el
que están previstas todas las actividades a realizarse. En dicho programa, aunque no se
explique a detalle la razón de las actividades consignadas, deberán establecerse
minuciosamente las futuras actuaciones, tanto del auditor jurídico, como de quienes,
merced a su requerimiento, alimentarán –y retroalimentarán- en la provisión de insumos,
el material destinado al examen.

compartimos- la conformación del equipo, si hay más de un auditor. Nosotros afirmamos –
en razón a la brevedad de los tiempos que toca asumir a la auditoría- que esa tarea ya
debiera ser abordada a tiempo de la recopilación de la información previa. Son razones de
lógica y de estrategia pues no es posible esperar al inicio de la auditoría jurídica para,
recién, establecer cuántos y quiénes realizarán las actividades previstas en el Programa.
Desde luego que el Programa, así como el mismo Cronograma, son parte de los
papeles de trabajo que, eventualmente, pueden quedar en propiedad del auditor. Pero
estos procedimientos se reflejan en el Informe Final en el apartado de las actividades
realizadas, así como en el resumen del Cronograma que, a título de relatorio o en el
memorando puesto a consideración de la autoridad antes del inicio de labores, se suele
entregar.

públicos con los documentos en que constan, realmente, sus actuaciones. En efecto,
descontando la posibilidad cierta de alcanzar efectividad en el acopio de información de
primera mano, en la constatación de las actuaciones procesales según se acredita del
mismo expediente, el ejercicio de la tarea de “instar” a la toma de decisiones oportunas en
un proceso dado, permite calibrar la primerísima importancia de la labor del auditor
jurídico en comparación a otros profesionales en similares tareas.

tenerse presente, teniendo presente su posición estructural del proceso de auditoría,
actúa en paralelo y no al final de su objeto de examen.

122


auditor jurídico.


b) emplear conveniente y oportunamente las técnicas ya establecidas en la tarea de

la auditoría.

inicialmente, el auditor debe tener presentes los procedimientos previstos y, recién y
solamente entonces, recurrir a las técnicas reconocidas. En cualesquier proceso –
incluyendo los de carácter jurídico-procesal- se asume conocimiento de los
procedimientos que contempla dicho proceso, como parte de la estrategia en curso para,
primero es conveniente conocer el procedimiento antes de aplicar la técnica(s) más
conveniente que corone el desarrollo del procedimiento seguido.
Esta aclaración es del todo necesaria pues el orden de exposición de los temas –en el
diseño curricular que informa el Diplomado- preveía, inicialmente, el estudio de las
técnicas y, posteriormente, de los procedimientos, invirtiendo el orden lógico y natural del
obrar humano. En consecuencia, así abordaremos la cuestión en los siguientes
apartados.
VI. INSTRUMENTOS DE AUDITORÍA PROCESAL
autosatisfacción en sus necesidades. Siendo la auditoría (jurídica) procesal o auditoría de
juicios una actividad especializada en cuanto a sus contenidos técnicos, es también
esperable que el auditor emplee –o deba utilizar, convenientemente- los instrumentos
puestos a su disposición y aún aquellos que, en su tarea de investigación, pueda
confeccionar.
Estos instrumentos deben reunir, entre otras características, la de poder allegar la

información que sea suficiente en la tarea de evaluación del desempeño. Y ello, con el fin

123

de alcanzar, en su momento, la evidencia. Recuérdese, por de pronto, que la primera

norma de auditoría financiera –propia del ámbito de la auditoría gubernamental- pasa por
“una planificación de tal forma que los objetivos del examen sean alcanzados
eficientemente”. De esta contundente afirmación se extrae, obvia e inicialmente, que los
instrumentos del auditor jurídico deben ser “calibrados” en la perspectiva de su empleo
eficiente (menores esfuerzos o aplicación de insumos materiales y humanos) y ello con el
propósito de alcanzar la evidencia.

que el desempeño de la unidad jurídica se ha ajustado, al menos en las actuaciones de
carácter procesal, a un estándar razonable de defensa de los intereses del Estado.
responsables, en las actuaciones procesales que involucran los intereses del Estado. En
corroboren las afirmaciones del equipo profesional de la auditoría (jurídica) procesal. Es
decir, no basta, en principio, la información o los datos recogidos de los mismos
responsables de las actuaciones procesales, sino que es necesario encontrar evidencia
en otro lugar. Esta primera constatación revela que la opinión del auditor jurídico no estará
suficientemente respaldada –y, por ello, no configurará una evidencia- si sólo se ajusta a
los decires de los servidores públicos del órgano público.
así presentada, carece de interés y no explica, en la relación de causa a efecto, el vínculo
necesario y suficiente –evidencia suficiente- entre los hechos y las afirmaciones sobre su
ocurrencia de quienes han sido protagonistas o testigos de aquéllos?

124


ii) documentales;
del fenómeno);

3. Los instrumentos de auditoría procesal propiamente dichos.-



nada fuera de él...” Muy rara vez podrá sustentarse una auditoría (jurídica) procesal o de
juicios si la opinión del auditor no se funda, precisamente, en la información contenida en
el expediente.
De hecho, en las primeras actuaciones del auditor –salvo que la instrucción de llevar a
cabo la revisión in situ sea dictada por la Procuraduría- éste deberá acordar día y hora
para la revisión documentada de los expedientes procesales.


125



ofrece una aproximación muy precisa al proceso en examen. Acaso la mayor desventaja
conveniente, pero los antecedentes de dicho proceso alertan al auditor jurídico sobre la
materia sujeta a discusión en sede jurisdiccional o administrativa.
capítulos anteriores. Ciertamente, tales parámetros se constituyen en referencias de
carácter objetivo en la evaluación del desempeño procesal, pero es necesario el que
puedan establecerse indicadores que, como instrumentos de medición precisos, puedan
sustentar con un mayor rango de validez la opinión del auditor jurídico.

procesales, con la fría aplicación de un índice cuya expresión matemática rara vez refleja
–como en toda evaluación- con la exactitud deseable una conducta, un quehacer o la
misma diligencia.

126

VII. TÉCNICAS DE AUDITORÍA PROCESAL.-


pero no antes.


cimeros.

127








128




procedimientos).




operacional).

129

VIII. NORMAS INTERNACIONALES DE AUDITORÍA PROCESAL.-

de auditoría jurídica es bastante nueva. En rigor, si la Auditoría, en cuanto disciplina
humana ya ha sentado raíces suficientes para que opere su reconocimiento como ciencia.
En esa línea de entendimiento, las nuevas especialidades, como es el caso de la auditoría
jurídicas, recién vienen adquiriendo reconocimiento en mérito a su entidad propia.
Desde luego, cosa distinta ha operado en el ámbito del control gubernamental a partir
de criterios de auditoría que han alcanzado consagración y difusión generalizada. Los
textos que ha publicado la Contraloría General del Estado contienen un detalle de las
normas “internacionales” que pueden invocarse en ocasión del auditaje a realizarse. En
verdad, más que “normas”, son criterios técnicos cuya validez se acepta incluso
incondicionalmente. Nos encontramos así, en la esfera de lo jurídico, en la distinción
tradicional entre normas jurídicas, en un sentido estricto de sujeción de una conducta bajo
coacción estatal, a las normas técnicas o estándares adoptados universalmente.
legal –como ley en un sentido material y no formales apenas, lo reiteramos, referencial.

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LA AUDITORÍA JURÍDICA

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Diplomado en Auditoría Jurídica auspiciado por

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6. La auditoría jurídica no es, todavía, una ciencia jurídica

Finalmente, queda por ver si la auditoría jurídica –habiéndose reconocido los

i) debe tener un objeto propio de estudio en el mundo fenómenico de lo jurídico;

Y, en cuanto a la Auditoría misma, no se olvide que la auditoría jurídica es una

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Asimismo y en la misma línea, el auditor jurídico, si bien emplea criterios singulares

Finalmente, si sólo nos atuviéramos al criterio de los especialistas en la materia,

7. Diferencia con otras categorías aparentemente similares

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En lo que sí hay una distinción importante que debe anotarse es en la expresión

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8. Corolario o resumen de lo anterior

En corolario, la auditoría jurídica en la defensa de los intereses del Estado es, en

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