Contenido y funcionalidad de BRIC y de UNASUR en la política

internacional de Brasil

Lincoln Bizzozero

Presentación

La estructura del sistema internacional se encuentra en un proceso de cambios

desde fines del siglo pasado debido a dos fenómenos que están
inextricablemente ligados: el derrumbe de la Unión Soviética y la aceleración
de la “mundialización” del capitalismo. El derrumbe de la Unión Soviética
terminó con la estructura bipolar del sistema y con la competencia entre dos
modelos diferentes de desarrollo y de relaciones entre Estados y comunidades.
Por otra parte, esta nueva etapa del capitalismo ha generado distintos tipos de
respuestas desde distintos ámbitos espaciales, planteando en un contexto
diferente las relaciones entre el Estado, la región y el mundo. La
globalización/regionalización de la economía es parte de un proceso que se
expresa en dos fenómenos inextricablemente ligados, mientras que el
regionalismo surge como respuesta en tanto ámbito de convergencia y
cooperación entre Estados.
Esta nueva situación ha provocado –lógica e ineludiblemente- cambios
en el sistema internacional, en sus procesos (funcionamiento), en las jerarquías
existentes de los Estados y otros actores (legitimidad) y en las nuevas
definiciones sobre los principios de funcionamiento, las propuestas
institucionales y la definición de reglas y procedimientos (orden). Uno de los
aspectos relevantes frente a esta transición en el sistema internacional, es el
papel que puedan jugar las potencias regionales de la periferia, entre las que
se encuentra Brasil. La participación y protagonismo de Brasil en el ámbito
internacional y regional plantea el interés de visualizar el alcance que tienen
estos emprendimientos en el sistema internacional y a su vez el significado y
contenido que le otorga el país en su política internacional.
El trabajo continuará de la siguiente manera. El próximo apartado
esbozará una respuesta de la importancia de las potencias emergentes desde

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los cambios que se han registrado en la estructura del sistema internacional y
en la actual etapa de globalización del capitalismo. El punto siguiente analizará
la participación de Brasil en algunas instancias internacionales, entre las cuales
se encuentra la conformación del grupo BRIC (Brasil, Rusia, India, China), a los
efectos de tener una aproximación del alcance que tiene la política
internacional del país en la gobernanza global. Finalmente se presentará en su
alcance y objetivos la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) en tanto
expresión actual del regionalismo sudamericano y de articulación con el
espacio global.

Las potencias emergentes y el sistema internacional: una necesaria

participación en la gobernanza global

La caída del muro de Berlín aparejó no solamente el colapso de la Unión

Soviética, sino también concomitantemente con la caída de uno de los polos de
la estructura, una modificación en las bases de funcionamiento del sistema. Las
repercusiones fueron importantes tanto en la profundidad de los cambios como
en la horizontalidad de asuntos que en cascada ingresaron en la turbulencia del
tiempo histórico. Las características del modelo soviético, la representación
ideológica que se abrogaba y su consecuente internacionalismo, provocó
repercusiones de relevancia al interior de los movimientos sociales y en una
cantidad de organizaciones y sectores que a favor o en contra de esa
propuesta, planteaban el día a día de sus vidas en función de la misma.
El abrupto pasaje a una estructura unipolar en el sistema planteó
dilemas de envergadura en Estados Unidos entre los analistas de las
relaciones internacionales, aun cuando en los inicios se esbozó un “optimismo
occidental del fin de la historia”. El punto de partida de ese optimismo radicó en
la idea de que Estados Unidos tenía la posibilidad histórica de extender
mundialmente las reglas de funcionamiento del libre mercado y el régimen
democrático. Los paradigmas desde los cuales se analizó esta posibilidad,
coincidían en la coyuntura histórica que se había generado y en las
perspectivas ofrecidas para generar condiciones para la paz y la democracia.
El conjunto de situaciones históricas que se fueron procesando en distintos
lugares del mundo (Balcanes, Europa Central, África), en los años noventa,

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erosionó totalmente esta perspectiva, planteando la necesidad de introducir
otros elementos que posibilitaran otras respuestas posibles a temas delicados
de las relaciones internacionales.
Las distintas respuestas analíticas post-fin de la historia, reubicaron
desde distintas perspectivas, algunos de los temas sensibles de la transición
del sistema bipolar: los vinculados con el orden internacional; los referidos al
núcleo selecto de Estados tomadores de decisiones y a los ámbitos en las
cuales se acuerdan las mismas; los vinculados a las nuevas instituciones (o el
cambio en las mismas); y los que tienen que ver con la caracterización de los
principios, instancias de resolución y normas que van configurando los
contenidos y funcionamiento del sistema. Entre esas perspectivas, muchas
lógicamente partieron de la potencia hegemónica y se plantearon como
problema fundamental las condiciones para que Estados Unidos pudiera seguir
siendo la potencia del planeta (Huntington 1998; Brzezinzki 1998).
Algunos de los estudios que partieron desde el centro del sistema,
plantearon ineluctablemente el pasaje a otro tipo de estructura, ya sea por el
reordenamiento sistémico que iba a plasmarse en una nueva bipolaridad
(Waltz, 2000), o bien por la necesidad de otorgar una nueva legitimidad a la
conformación de una estructura unipolar-multipolar en que el núcleo duro del
poder estratégico quedaba en manos de Estados Unidos y el núcleo blando era
compartido (y legitimado) por varias potencias (Pérez Llana 1998), donde el
soft power de la Unión Europea pasaba a ser relevante como pilar de la
seguridad estratégica (Telò 2004). Otros enfoques partieron de la declinación
histórica como un hecho irreversible, por lo que la transición del sistema
internacional adquiría otras connotaciones, no fáciles de ser trasladadas en
términos de un interés colectivo (Kennedy 2003).
Algunos analistas centraron su interés prioritario en las consecuencias
que originaban en el sistema internacional (y en los Estados y distintos
espacios públicos y territoriales) la aceleración de la nueva etapa del
capitalismo (Ohmae 1997). En la medida que la producción y su gestión
pasaban a encontrarse en un espacio global y no más en un espacio nacional,
en que las filiales externas dejaban el paso a centros funcionales de la
Empresa, los distintos espacios estatales (nacionales, provinciales y locales)

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empezaron a perder la especificidad que caracterizaba su sello diferencial en el
mundo, en detrimento de la “marca” que se transformó en un distintivo global.
La nueva organización del trabajo y la concomitante “desnacionalización”
del producto aparejó varias consecuencias en el “espacio nacional conocido”,
en reconfigurar los territorios y ámbitos de decisión desde lo local y regional, y
en el peso cada vez mayor que han adquirido otros articuladores del poder
mundial (Beck 2003; Bouba-Olga 2006; Dupas 2005). Estos articuladores se
ubican en los directorios de las Empresas Transnacionales, que con sus
estrategias inciden en los espacios territoriales (terrestre o marítimo) que se
encuentran en la órbita de los Estados, también en las organizaciones de la
sociedad civil que tienen intereses regionales (y mundiales) y en las redes de la
criminalidad organizada (Cretin 2000; Durand et al. 2007). La organización
mundial de la producción y la gestión contrasta con el crecimiento del número
de Estados lo que trae aparejado una mayor fragmentación del poder público,
nuevos dilemas a la cooperación y a la convergencia de políticas y problemas
de gobernabilidad y legitimidad frente al incremento de actores y factores que
limitan las capacidades de decisión (Boniface, 1999; Beck 2003b).
Los procesos de regionalización que impulsaron desde inicios de los
noventa la tríada Estados Unidos – Europa – Japón constituyeron respuestas
específicas de inserción competitiva, que buscaron asentar bases para un
mejor posicionamiento en el mercado mundial. Los países de la periferia no
fueron parte de ese proceso de decisión de la regionalización, pero
acompañaron el proceso de apertura y de inserción competitiva a través de
distintas modalidades de regionalismo. Algunos países de América Latina
fueron incorporados en las iniciativas de Estados Unidos, como fue el caso de
México con la inclusión en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN) (Aixline 1996).
Las respuestas, en esta primera etapa de nuevo regionalismo, para los
países de América del Sur, una vez que México pasó a ser parte del TLCAN
fueron básicamente de dos órdenes. Algunos países vieron la posibilidad de
seguir el ejemplo mexicano para asegurar el acceso al mercado de Estados
Unidos y para promover el desarrollo, a partir de una modernización en todos
los indicadores vinculados a la competitividad. En esa dirección, la política
exterior de esos países buscó generar condiciones para estar incluidos en las

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iniciativas de Estados Unidos. En otros países, el nivel y características del
desarrollo alcanzado y el interés de sectores económicos que trasuntaron un
“interés nacional” promovieron una respuesta de regionalismo que tuviera una
perspectiva estratégica (Hettne, Inotai, Sunkel 2000).
Chile fue el ejemplo de “regionalismo abierto” que concretó un TLC con
Estados Unidos. Por otra parte la conformación del MERCOSUR fue el ejemplo
de regionalismo abierto estratégico: si bien los países se posicionaron desde el
Consenso de Washington y suscitaron una política de apertura económica,
trazaron un límite en las negociaciones con la Unión Europea y con Estados
Unidos. Desde la perspectiva de Brasil, ese límite tuvo en cuenta el interés
nacional-regional que partió de la base de las prioridades de desarrollo. Por
otra parte, ese límite posibilitó que Brasil contara con una herramienta regional,
para un mejor posicionamiento en el escenario internacional.
El regionalismo se presenta como un instrumento para canalizar el
proceso de globalización, pero también tiene el potencial de ser utilizado por el
Estado-región para generar recursos que incrementen su potencial y definan
una mejor posición en esta etapa de transición. La articulación Estado-región y
de los contenidos e instrumentos que se otorgue al regionalismo pasa a
constituir un elemento clave en la composición y definición de la estructura de
poder internacional. Pero también –y este es el dilema no resuelto de los
pensadores “neo” y de otros anclados en la “soberanía”- la mundialización
requiere del regionalismo y por ende también resulta ineludiblemente una
respuesta específica regional en la actual etapa del capitalismo.
Estos dos niveles en los que se expresa el regionalismo patenta la
complejidad del fenómeno en tanto es una vía en que transitan
permanentemente los flujos globales y las respuestas e iniciativas desde los
Estados. Las capacidades de los Estados en aprovechar el regionalismo en
tanto articulador con el nivel mundial es un indicador de sus recursos y del
incremento de su potencial, en particular de algunas de sus competencias. Por
otra parte, las instituciones regionales se relacionan e insertan cada vez más
con las estructuras económicas internacionales, lo que deriva en la
construcción de un diseño-mundo que tiene distintos niveles (estatal, regional,
mundial) y ámbitos (geopolítico, geoeconómico, comercial, tecnológico,
sectorial) en las organizaciones multilaterales. En la medida que el

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regionalismo se expresa también en distintas instancias del escenario
internacional, ya sea como bloque o como espacio diferenciado, tiene el
potencial de generar ideas, iniciativas y participar en las instituciones y en la
implementación de programas y acciones.
El regionalismo parte entonces de una dimensión económica y política
(internacional, regional, nacional y local), pero tiene también una faceta social y
de gobernanza en su presencia estructurante de un nuevo orden internacional
y en su dimensión de articulación de los objetivos del milenio (ODM) y de otros
objetivos incluyentes como lo es la cohesión social. La generación de
respuestas regionales frente a los dos fenómenos no significa que el
regionalismo tenga una sola expresión y siga un camino lineal.
En la década de los noventa la expresión de la gobernanza global por
medio de los regionalismos se condensaba básicamente en el “regionalismo
abierto” a través del modelo de Estados Unidos y de gobernanza “multinivel”
europea Telò 2001; Brunelle 2004; Deblock-Brunelle 1998). El modelo europeo
buscó ser una propuesta diferenciada de la propuesta de regionalismo abierto,
al modelo de Estados Unidos, por medio de la inclusión del diálogo político, la
cooperación y la participación de la sociedad civil en las negociaciones de libre
comercio con América Latina/Caribe y los procesos regionales comenzando por
el MERCOSUR (Bizzozero 2004; 2004b; 2006; Santander 2004; Telò –
Santander 2000). El modelo asiático no contaba como propuesta en los
noventa, porque mantenía el “autoritarismo” del Estado. El cambio de contexto
mundial en el siglo XXI provocó un retorno del papel del Estado y del debate
sobre sus alcances, pero además modificó los contenidos del regionalismo en
América del Sur, planteó de otra forma y con otro alcance el papel del Estado –
región, vinculó más definida y claramente los regionalismos con el debate
estratégico sobre el orden internacional y su estructura, e introdujo con otro
vigor el potencial del modelo asiático como posible alternativa de desarrollo.
El retorno del Estado en tanto resguardo frente a las “amenazas
externas”, a lo cual ayudaron los atentados terroristas, pero también las crisis
energética y de alimentos y posteriormente la crisis de aplicación del modelo
neoliberal en varios países periféricos antes de llegar a la crisis financiero-
económica, ha replanteado bajo nuevas perspectivas el tema de las cargas y
responsabilidades de las potencias y su vinculación con el orden internacional.

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El “corto” siglo XXI ha traído varios debates a las relaciones internacionales
cuyo eje es la transición y que tiene varios componentes como aristas. Uno de
los puntos claves en cuanto a esta transición tiene que ver con el papel que
pueden (o deban) jugar los denominados emergentes del sistema, las
potencias medias y las regionales, entre las cuales se encuentra Brasil (Gratius
2008). La cuestión radica entonces en visualizar la significación que puedan
tener estas categorías y los contenidos que plantean en los ámbitos que se han
gestado a partir de las potencias emergentes, ya sea en los objetivos, en las
propuestas sobre el funcionamiento del sistema, o en los temas de la agenda.
La recomposición del papel del Estado de garante en última instancia de
las decisiones estratégicas, de economía política y de seguridad de los bienes
públicos (alimentación, educación, bienes culturales, salud, entre otros), se
explica por las deficiencias que ocasionó el laissez-faire del modelo neo-liberal.
El punto fundamental no se encuentra en los factores explicativos, sino en los
efectos que genera esta recomposición del tablero de juego, a partir del
renovado papel del Estado. Si bien el nuevo nacionalismo estatal no modifica
sustancialmente las bases de funcionamiento del sistema ni la aceleración del
proceso de mundialización del capitalismo, lo que importa en la transición del
nuevo orden, en la participación en la gobernanza global y también en la
propuesta de desarrollo en tanto manifestación de los recursos de poder, es la
calidad del vínculo de los emergentes con el regionalismo y las capacidades
para potenciar el regionalismo en el contexto global. En definitiva, el núcleo del
debate en la transición del sistema internacional atañe a visualizar hacia qué
estructura nos encaminamos y al papel que cumplen las potencias emergentes
en la construcción del nuevo orden.
El papel de las potencias emergentes en la construcción del nuevo orden
no está desligado de la aceleración del proceso de mundialización del
capitalismo, que a partir de los noventa incorporó países que estaban en el
margen del sistema por consideraciones estratégicas frente a la competencia
bipolar existente 1. Una de las explicaciones secundarias para entender el
interés actualizado en la participación de las potencias emergentes en el orden
internacional tiene que ver con los cambios de la política internacional de
Estados Unidos en los noventa. La política internacional de Estados Unidos
pasó de buscar el liderazgo del proceso de globalización/regionalización a

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través de iniciativas en distintos ámbitos existentes para crear las bases de una
apertura a la medida, con temas de la OMC plus, a priorizar los temas de
seguridad y la conformación de un liderazgo en una nueva alianza estratégica.
El desacople entre los temas estratégicos del poder militar y los temas
“estratégicos” del poder económico, provocaron en pocos años una reversión
del debate sobre el orden internacional, una vez que se confirmó el
agotamiento de la vía del nuevo liderazgo de Estados Unidos. El agotamiento
provino del ámbito doméstico y del escenario internacional. El triunfo electoral
de Barak Obama patentó el desgaste interno frente a las decisiones de política
internacional y frente a la crisis económica. Las contradicciones y
desafecciones que empezó a experimentar la alianza liderada por Estados
Unidos mostraron los límites del liderazgo basado en el autoritarismo de la
disyuntiva occidental.
El desempeño exitoso de las potencias emergentes en el plano
económico requiere necesariamente un entorno pacífico y desarrollado,
ingredientes que deben ser encarados a través de instancias regionales. El
regionalismo representa entonces para esas potencias la contraparte política,
social y cultural, además de mercados para el comercio. Y el desempeño de las
empresas a nivel regional precisa de un espacio en desarrollo, lo cual puede
ser garantizado en buena medida por esos Estados-región que garantizan el
regionalismo. De esta manera, el desacople de la política internacional de
Estados Unidos ha ido a contrapelo de las necesidades del momento histórico
y por ello el debate sobre la participación y representación de las potencias
emergentes, medias y regionales atañe también una perspectiva sobre las
modalidades de gestión y regulación del capitalismo.

Gobernanza y regionalismo en la política internacional de Brasil

La política internacional de Brasil estuvo guiada por la búsqueda de desarrollo

nacional y de autonomía en sus relaciones con Estados Unidos durante buena
parte del siglo pasado. A partir de los años setenta se consolidó una política
internacional más autónoma de Estados Unidos, que se fue afirmando en la
medida que planteó y concretó iniciativas regionales de cooperación,

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particularmente con Argentina (Cervo – Bueno 2002; Cervo 2004; Moniz
Bandeira 2004; Bernal Meza 2002, 2008).
Otra línea conductora de la política internacional de Brasil fue la
búsqueda de reconocimiento internacional, tema en el que las elites tenían
consenso aun cuando se plantearan diferencias en su instrumentación práctica
(Soares de Lima 2009). Lo que importa destacar es que desde mediados de los
ochenta, los procesos de transición democrática en Argentina, Brasil y Uruguay
sentaron las bases para una cooperación regional y a su vez favorecieron otras
instancias de cooperación e integración bajo el marco del régimen democrático.
Esto a su vez constituyó una base común para el prestigio internacional y el
retorno al círculo de los países democráticos.
La creación del MERCOSUR fue funcional a la política internacional de
Brasil y también de Argentina, ya que posibilitó canalizar demandas internas
vinculadas al escenario mundial. Para Brasil, el proceso regional significó entre
1991 y 1994 la única iniciativa de política industrial y la posibilidad para la
diplomacia de pasar de una situación reactiva a una activa con el apoyo de una
parte del sector empresarial 2. Por otra parte, el MERCOSUR sentó las bases
para la “diplomacia universalista” y para favorecer otras negociaciones en el
escenario internacional (Lessa 1998; Costa Vaz 1999). En el caso de Brasil, la
alianza estratégica con Argentina y el MERCOSUR constituyeron el núcleo
fundamental y necesario para la propuesta de regionalización de América del
Sur. Por otra parte el MERCOSUR, posibilitó concretar una respuesta de
regionalismo desde la región a las iniciativas de libre comercio provenientes de
Estados Unidos, sin caer en una retórica de enfrentamientos, que dejara sin
efecto la cooperación bilateral (Hirst 2009).
La actual coyuntura ha propiciado el desarrollo de las líneas motrices de
la política internacional de Brasil sobre la base de los buenos desempeños de
la economía y de las empresas brasileñas en el escenario mundial y regional,
la consolidación de un espacio sudamericano y las iniciativas y participación en
el escenario global (Fundaçào Dom Cabral, 2009). La participación brasileña en
la política mundial se presenta en distintos escenarios como ser en la
regionalización de América del Sur a través de la Unión de Naciones
Sudamericanas, el Banco del Sur y el Consejo de Defensa sudamericano; en la
formación de coaliciones Sur-Sur, sobre todo con Sudáfrica e India generando

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el IBSA y una instancia de debate sobre el papel de las potencias regionales y
de la cooperación Sur (John de Souza, 2008); en la conformación de grupos de
acción colectiva en instancias multilaterales como ser el Grupo 20 en la OMC;
en el comando de la misión de paz de la ONU en Haití (Minustah). El
protagonismo que tuvo Brasil en la Ronda Doha integrando el selecto grupo de
países capaces de plantear una salida patenta la asunción de capacidades
actuales en función de la gobernanza mundial a diferencia de lo que fuera la
apuesta al global trader de mediados de los años noventa.
Una iniciativa reciente fue la de constituir el grupo BRIC (Brasil, Rusia,
India, China) que hasta el momento representaba un bloque económico
inventado por un analista de inversiones bancarias, de Goldman Sachs, para
referirse a los cuatro países emergentes, que dominarían la economía mundial.
La reciente constitución del BRIC en una reunión que se realizó en
Ekaterimburgo, Rusia, potenció el papel del grupo en tanto coalición de
referencia en términos económicos e indicador del potencial de esos países
para mover la economía internacional. Pero además, hurgando un poco más en
los contenidos de la declaración y en los efectos buscados en el contexto de
transición de la crisis económica, el BRIC se presenta para ser reconocido por
Estados Unidos y el selecto Grupo de los Ocho (los siete más desarrollados y
Rusia) y para presionar en la necesidad de un cambio en el sistema de divisas.
La presentación del grupo BRIC se realizó poco después de una reunión
de la Organización de Cooperación de Shangai (OCS), que se efectuó en la
misma ciudad. La Organización está integrada por China, Rusia Uzbekistán,
Kirguistán, Tadjikistán y Kazajstán. Además de esos países, en la reciente
reunión participaron como observadores India, Irán, Pakistán y Mongolia. La
declaración abonó en la misma dirección que la declaración del Grupo BRIC en
la medida que se planteó el compromiso de utilizar monedas nacionales en el
comercio intra-regional (OCS) y construir en el futuro una eventual moneda
supranacional.
El reconocimiento que busca el Grupo BRIC implica participar en los
compromisos de la gobernanza global, pero además tener voz en la
distribución del “ingreso mundial”, en la definición de la institucionalidad
política y económica y en la asunción de los costos del planeta. Si bien el tema
del reconocimiento está planteado en la agenda de los países desarrollados, la

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concreción del mismo es un tema delicado, que aparejará costos en los actores
de la negociación entre el Grupo de los Siete más desarrollados y las potencias
emergentes y regionales compuesta por el BRIC más Sudáfrica y México
(Hurrell 2009).
La resolución del tema de la inclusión de las potencias emergentes y
regionales en un espacio político para la gobernanza global resulta irreversible
históricamente, pero para que esa resolución se efectivice las potencias que
están en la lista de espera deben a su vez confirmar sus recursos y
capacidades regionales. De ahí, que resulta un factor determinante en la
aceptación política global, que las potencias emergentes y regionales impulsen
el desarrollo del regionalismo y al mismo tiempo le otorguen principios y
normas de funcionamiento, de acuerdo a la especificidad regional. Ello implica
que el Estado-región debe a su vez ser “reconocido” en su función de
articulador global y ser legitimado para sus desempeños y negociaciones. Es
por ello que la integración sudamericana adquiere un valor estratégico para
Brasil en este momento histórico, en la medida que pasa a ser parte del
compromiso global.

UNASUR: el pasaje a una nueva instancia de cooperación sudamericana

La realización de la primera Cumbre de la Unión de Naciones Suramericanas

(UNASUR) en Salvador de Bahía, en diciembre del 2008, luego de la
aprobación del Tratado Constitutivo en Brasilia, en mayo, concretó una vía de
expresión del espacio sudamericano, que expresa en sus objetivos
reivindicaciones de la agenda política y social de distinto tenor. UNASUR es
una síntesis de las distintas propuestas y caminos planteados y un catalizador
de una nueva etapa del regionalismo sudamericano en el escenario global.
El Tratado Constitutivo de UNASUR es el resultado de negociaciones
sobre los alcances y contenidos del regionalismo en esta etapa. El debate
sobre la pertinencia y los alcances del regionalismo en América del Sur se
instaló desde la Cumbre que convocara el ex – Presidente Fernando Henrique
Cardoso, en el año 2000 en Brasilia, en el contexto de las conmemoraciones
de los quinientos años del descubrimiento de Brasil. Los antecedentes de esta
iniciativa se encuentran en la propuesta de Brasil, como respuesta al ingreso

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de México en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, de conformar
una zona de libre comercio en América del Sur. La iniciativa se planteó a su
vez en el marco del relanzamiento del MERCOSUR, en que Brasil tuvo un
papel relevante, por lo que debe marcarse ese año como el momento de
inflexión en Brasil en su proyección regional, en la articulación entre las
distintas instancias regionales y en la vinculación de los mismos con las
regiones fronterizas (Bizzozero 2001).
El Tratado que da nacimiento a la Unión Sudamericana de Naciones
(UNASUR), es el resultado del proceso recorrido y de las negociaciones entre
Brasil y Argentina por una parte y por la otra de Venezuela, donde estuvieron
en la mesa las distintas concepciones y enfoques a desarrollar. Las
definiciones alcanzadas descartaron algunas opciones que propiciaran un
avance conjunto en materia de políticas comunes y tuviera un alcance regional,
que trascendiera en algunos temas y sectores las políticas nacionales. Ello se
patenta en los instrumentos, recursos y estructura institucional del Tratado
constitutivo, que en definitiva consolida un ámbito de concertación político, que
tiene como objetivo propiciar la cooperación entre los distintos Estados, con
una institucionalidad, que dependerá de la diplomacia presidencial en última
instancia (Cimadamore – Rodríguez 2008).
La opción concertada posibilita un acuerdo sobre la base de un común
denominador para todos los Estados, aun cuando se planteen divergencias
ideológicas y estratégicas sobre el camino a recorrer (Ruiz Caro 2008). En
definitiva, se priorizó darle continuidad a una propuesta de desarrollo regional,
donde hay intereses estatales y empresariales, lo cual a su vez otorga un
marco institucional mínimo para la concertación de las políticas frente al
exterior y la convergencia en políticas e instancias regionales entre los distintos
países (Giacalone 2005).
En su expresión actual UNASUR posibilita un marco regional para el
intercambio de experiencias e información, la supervisión de los procesos
políticos (véase el ejemplo de Bolivia), de los temas negativos de la agenda
regional (narcotráfico, desastres naturales, problemas fronterizos, recursos
naturales), la articulación de posiciones comunes de temas regionales en las
instituciones e instancias internacionales y la continuidad de emprendimientos
que posibiliten un determinado desarrollo de los países y la región en el marco

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del sistema regional sudamericano. La conformación de la Reunión de
Ministros de Defensa y los acuerdos a los que se llegó muestran que el marco
regional posibilita el desarrollo, en materia de intercambio y cooperación, sin
desmedro de las prioridades nacionales, lo cual planteará lógicas limitaciones
luego de que se recorran las primeras instancias.
Lo que importa destacar es que UNASUR y el regionalismo en América
del Sur, expresa el interés de la política internacional de Brasil en su
proyección política global y en el desarrollo regional. En la medida que
UNASUR retoma los antecedentes del IIRSA y potencia los mismos contribuye
al desarrollo nacional-regional. A su vez, como UNASUR se proyecta como el
ámbito de dilucidación diplomático de conflictos y de temas regionales, de
legitimación de un espacio de seguridad regional y de expresión de la
diversidad cultural plantea en términos prospectivos una modificación del
ámbito de decisión de los temas regionales. De esta manera, UNASUR pasa a
ser parte de las prioridades regionales de Brasil conjuntamente con el
MERCOSUR, cuya base es la alianza estratégica con Argentina (Vigevani –
Ramanzini jr. 2009).
El desarrollo del espacio nacional – regional ha provocado diversas
tensiones y conflictos como consecuencia de varios factores entre los cuales
resultan fundamentales dos: el vinculado con el creciente protagonismo de
Brasil y de empresas brasileñas en la conformación de un marco y de una
infraestructura regional y el referido a las diferencias en los modelos de
desarrollo y de integración de los países.
El primer factor en el incremento de los diferendos, atañe
específicamente a la manifestación regional de la política exterior de Brasil, y
concierne asuntos fronterizos, la utilización de recursos naturales compartidos
y las consecuencias sociales y ambientales de proyectos regionales en la
implementación de la Iniciativa de Integración Regional de Infraestructura
Sudamericana (IIRSA). Algunas manifestaciones recientes de estos diferendos
son: las reivindicaciones de Paraguay en renegociar los términos del Tratado
de Itaipú; los conflictos con Bolivia por la renegociación de los términos
contractuales en la explotación de gas natural y el papel de Petrobrás, las
denuncias del gobierno de Ecuador de incumplimiento de contrato por parte de
la constructora Odebrecht y la suspensión del pago de la deuda externa por

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considerarla ilegal, que afectan en primer lugar al Banco Nacional de Desarrollo
de Brasil (BNDES), las denuncias en Ecuador por el desempeño de Petrobrás
en la extracción y exploración de petróleo por los impactos sociales y
ambientales y además por los perjuicios económicos ocasionados3.
La implementación de los proyectos del IIRSA apareja otra fuente de
conflictos importante para la política exterior de Brasil a nivel regional, ya que
un porcentaje importante de los proyectos aprobados se vincula con el territorio
brasileño. En primer lugar, algunos análisis han cuestionado la orientación
fundamental de esos proyectos, cuya prioridad se expresó en un programa de
corredores y vías de comunicación con los puertos oceánicos para mejorar los
términos de la inserción internacional en desmedro de proyectos de
articulación productiva, de inclusión social o con componentes regionales y
también la vinculación estrecha de los proyectos con el Programa de
Aceleración del Crecimiento (PAC) y el empresariado brasileño (Biazzi Couto,
2008).
En segundo lugar, la implementación de los proyectos ha derivado en
cuestionamientos diversos por las insuficientes evaluaciones y controles de
impacto ambiental, por la no participación de las poblaciones involucradas o
directamente por favorecer las empresas brasileñas en el marco de la política
de desarrollo regional definida (Olivo García 2008).
El segundo factor de conflictos atañe las prioridades y orientaciones de
los gobiernos en los procesos de integración y en función del modelo de
desarrollo. En este rubro las diferencias que se han expresado han
resquebrajado las bases de una convergencia en los distintos procesos. Si se
toman en cuenta los conflictos bilaterales en los últimos años, varios de ellos
están vinculados con Colombia y Perú, países que se han pronunciado
abiertamente por un TLC con Estados Unidos.
Los dos factores de conflictos –el vinculado con las prioridades de
política exterior de los países y con los modelos de desarrollo y la
manifestación de Brasil y sus empresas en los proyectos regionales diversos-
señalan los límites del equilibrio de Brasil en tanto Estado – región. UNASUR
potencia a Brasil en el plano global en la perspectiva de asumir un lugar en la
gobernanza, pero para ello requiere conducir y legitimarse a nivel regional. A su
vez UNASUR representa el nuevo regionalismo estratégico, que tiene como

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pilares la cooperación regional y un consenso de los Estados en continuar con
el proceso regional sudamericano.
El grupo BRIC y UNASUR representan dos ámbitos inextricablemente
ligados en la política internacional de Brasil, aun cuando se expresan en
niveles diferentes. El primero representa un grupo de potencias que busca
tener una mayor representación y participación en la gobernanza global,
mientras que UNASUR es el ámbito de representación del espacio regional
sudamericano y que se potencia como ámbito regional de la
globalización/regionalización y de representación regional en la gobernanza. La
articulación entre los distintos niveles potencia a Brasil en tanto Estado –
región, pero apareja al mismo tiempo la dimensión de los desafíos en la
transición del sistema internacional y en la construcción del nuevo orden.

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1
De esta forma se pone el énfasis en el fenómeno de la aceleración del tiempo mundial del
capitalismo y no tanto en la incorporación de los países que anteriormente pertenecían al
bloque socialista, de China y la India al capitalismo. De hecho el sistema capitalista era
dominante, pero esos países estaban en el margen por razones político-estratégicas o bien por
los límites fijados por las relaciones interestatales y por la evolución tecnológica.
2
Es ilustrativo en lo que concierne la relación política industrial y política regional, el artículo de
Pedro da Motta Veiga “Brasil en Mercosur: influencias recíprocas” en Riordan Roett (comp)
(1999) Mercosur: Integración regional y mercados mundiales Buenos Aires, Nuevo Hacer -
Grupo Editor Latinoamericano. En lo que concierne la relación entre las políticas exteriores de
Argentina y Brasil con las políticas en el Mercosur, véase el artículo de José Augusto Guilhon
Albuquerque “La nueva geometría del poder mundial en las visiones argentina y brasileña” en
Felipe de la Balze (comp) (2000) El futuro del Mercosur. Entre la retórica y el realismo Buenos
Aires, Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, Asociación de Bancos de la
Argentina.

3
El Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, Celso Amorim, tomó muy seriamente la
decisión del gobierno de Ecuador de no pagar la deuda externa por considerarla ilegal. La
decisión de no transferir 30,6 millones de dólares para el pago de los intereses de los Bonos
Global 2012 concernían un préstamo realizado por el Banco Nacional de Desarrollo Económico
y Social (BNDES). El préstamo fue firmado de acuerdo con las reglas del Convenio de Pagos y
Créditos Recíprocos (CCR) de la Asociación Latinoamericana de Integración, de acuerdo a lo
señalado por el Ministro en la Comisión de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional. Véase
La Onda Digital, en sitio: http://www.laondadigital.info/LaOnda/LaOnda/420/A2.htm

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