Procesos legislativos

Congresos con mayoría, ¿Qué representan?

Trabajo final

6 de diciembre de 2023
Procesos legislativos
Profesor: Fernando Patrón Sánchez
Ana Carolina Cabrera Mendoza
 Congresos con mayoría, ¿Qué representan?

Comencemos comprendiendo los términos de mayoría calificada y mayoría simple. Debemos

recordar que el Congreso de la Unión conforma el Poder Legislativo de nuestro país y está
compuesto por la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados.
Uno de los fundamentos del sistema presidencial es precisamente que los poderes Ejecutivo
y Legislativo se elijan de manera independiente y, por lo tanto, que el electorado esté en
posibilidad de expresar preferencias distintas para la integración de cada uno de ellos. Esto
significa que en una democracia presidencial el elector puede decidir no otorgar mayoría en
el Congreso al partido del presidente (o a ningún otro) e introducir con ello un mandato para
evitar el cambio unilateral o para el acuerdo entre las fuerzas políticas y entre los poderes
Ejecutivo y Legislativo.
Ya sea como producto de un voto estratégico o simplemente por la fuerza de distintos partidos
en las regiones o distritos de entre los cuales se elige a los integrantes del Congreso, a menudo
los electores optan por este tipo de gobierno. Por mucho tiempo se había asumido que la
efectividad de los gobiernos estaba en función de la existencia de un partido mayoritario, que
sólo de esa manera, se podrían superar los obstáculos institucionales inherentes al diseño de
los sistemas presidenciales. El supuesto detrás de este postulado era que en un contexto de
gobierno dividido o sin mayoría coexistían y competían distintas preferencias de política
pública haciendo poco probable el acuerdo o compromiso. A partir de los años noventa este
supuesto fue cuestionado.
Si bien el debate sobre los efectos de los gobiernos sin mayoría no ha sido zanjado, se puede
afirmar que, con matices, se perfilan dos conclusiones. La primera es que, por sí mismos, no
llevan a la parálisis y que el efecto sobre la producción legislativa es, en todo caso, marginal.
La segunda es que sí hay implicaciones importantes sobre el proceso legislativo y en las
estrategias de los partidos y del titular del Ejecutivo para maximizar el éxito de sus agendas
y para impedir la aprobación de iniciativas que cada uno considera inadecuadas o indeseables
(Coleman, 1999; Payne et al., 2007).
México tiene un sistema bicameral y, por lo tanto, un punto de veto adicional sobre los
sistemas unicamerales. El bicameralismo supone que una misma iniciativa debe transitar dos
veces por un mismo proceso legislativo en dos cámaras que usualmente presentan
distribuciones de poder distintas y en las que las fracciones parlamentarias o los legisladores
(aun del mismo partido) tienen la libertad de comportarse en sentidos opuestos.
Además, México es un sistema federal que requiere la aprobación de la mitad de las
legislaturas para las reformas constitucionales y, por lo tanto, cuenta con puntos de veto
adicionales. En este contexto, los gobernadores adquieren gran relevancia tanto por la
influencia que ejercen sobre sus legislaturas locales, que son las encargadas de aprobar las
reformas constitucionales, como por el ascendiente que han mostrado sobre los legisladores
federales elegidos en sus distritos. El poder Ejecutivo no puede considerarse como un actor
privilegiado en términos de sus poderes legislativos, ya que solamente cuenta con los
siguientes poderes proactivos: poder de iniciativa, exclusividad para la presentación del
presupuesto y facultad para proponer enmiendas a las iniciativas aprobadas. El Congreso
mexicano es una institución relativamente fuerte. Sus poderes legislativos y sus facultades
para actuar como contrapeso están bien establecidos y está dotado de amplios poderes de
agenda. Los legisladores tienen la facultad de presentar iniciativas ya sea individualmente,
de manera conjunta o como grupos parlamentarios. Su única restricción se refiere a la
presentación del paquete presupuestario, mismo que está reservado para el Ejecutivo. Sus
poderes de enmienda son en principio ilimitados, aunque el presidente puede vetar lo
aprobado por los legisladores.
A través de sus poderes para crear comisiones de investigación, de las facultades de la
Auditoría Superior de la Federación y de citar a comparecer a los integrantes del poder
Ejecutivo, el Congreso puede ejercer presión y control sobre el presidente y también
comparte con el Ejecutivo la facultad para interponer controversias constitucionales.
Las reglas internas del Congreso centralizan y concentran el poder de la agenda en los dos
principales órganos de gobierno de cada Cámara: la Mesa Directiva y la Junta de
Coordinación Política (Jucopo). La Mesa Directiva se compone de manera proporcional a la
representación de los partidos en el Congreso y su presidencia es rotativa. La Jucopo se
integra con todos los líderes de las fracciones parlamentarias y, en ausencia de un partido con
mayoría absoluta, su presidencia se rota entre las tres principales fuerzas políticas.
Estos órganos de gobierno turnan las iniciativas a las comisiones correspondientes,
calendarizan las sesiones de discusión y votación en el pleno, conducen los debates, asignan
turnos y tiempos a los legisladores, pueden extender, aplazar o suspender las sesiones en el
pleno, también tienen la facultad de convocar a periodos extraordinarios de sesiones y
determinar la agenda a tratar en ellos. Esto significa que controlan el flujo y ritmo del proceso
legislativo.
La influencia del sistema de partidos en el desempeño de la producción legislativa ocurre por
diferentes vías. La primera y más obvia es la del sistema electoral. No hay duda de que
además de la preferencia ciudadana expresa en las urnas, el tipo de representación y las
fórmulas para la conversión de votos en asientos son determinantes en el número de partidos
con representación en el Congreso y en la distribución del poder en su interior
- Caso en México
Al término de la LXI Legislatura (2009-2012) se cumplieron en México 15 años consecutivos
de gobiernos sin mayoría. Este tipo de gobiernos, usuales en los sistemas presidenciales,
habían estado ausentes en el México posrevolucionario debido a un peculiar sistema político
caracterizado formalmente por elecciones periódicas.
La serie de reformas político-electorales iniciadas en 1978 abrió la competencia electoral y
rompió el cuasi monopolio que sobre los puestos de elección popular mantuvo el Partido
Revolucionario Institucional (PRI) durante casi seis décadas. En un primer momento, la
creciente pluralidad tuvo como efecto que las iniciativas de reforma constitucional no
pudieran darse por sentadas.
López Obrador logró una victoria contundente, siendo el candidato más votado en 31 de los
32 estados del país. Ha sido una transformación drástica. Entre las elecciones presidenciales
de 2012 y las de 2018, el mapa político de México cambió en más de un 60%. En 22 de los
32 estados del país, la mayoría de los electores favorecieron a una fuerza política diferente a
la que habían apoyado en los comicios anteriores. El cambio más radical tiene que ver con
los resultados obtenidos por el hasta ahora oficialista Partido Revolucionario Institucional
(PRI) que pasó de haberse impuesto en 2012 en 20 estados a no ganar en ninguno en 2018.
La consecuencia de este contundente triunfo es el dominio de las principales instituciones
políticas federales para emprender la agenda de gobierno propuesta por López Obrador y
respaldada por la coalición Juntos Haremos Historia. En su tercer intento, el político
tabasqueño ganó la elección presidencial con 53.2% de los votos, equivalente a poco más de
30 millones de sufragios, a partir de una coalición integrada por el partido que él mismo
fundó, Morena, el Partido del Trabajo (PT) y el Partido Encuentro Social (PES). Por sí solo,
Morena obtuvo 25 186 577 votos (INE, 2018), esto es, 44.49% de la votación total.
Por lo que respecta al Congreso, Morena obtuvo 21 261 577 votos en la elección para el
Senado (37.5 por ciento) y 20 972 573 sufragios para la Cámara de Diputados (37.25 por
ciento) (INE, 2018). Con estos resultados, la llegada de López Obrador vino acompañada de
un importante contingente legislativo que le ha permitido contar con la mayoría en ambas
Cámaras, absoluta sin requerir aliados en el caso de la de Diputados.
Según los resultados electorales, Morena obtuvo 191 diputados federales (38.2 % del total);
sin embargo, esa cifra asciende a 258 adscritos al grupo parlamentario (51.6 % de la Cámara).
Esto se debe a la incorporación de legisladores que obtuvieron sus curules postulados por
otros partidos: el PT, el PES y el Partido Verde Ecologista de México (PVEM). Lo anterior
marca una diferencia respecto de lo que en México se había establecido como un gobierno
unificado encabezado por el PRI. Lo que se tiene ahora es un gobierno unificado lenificado,
suavizado, en tanto que su cohesión no deriva de la defensa de intereses corporativos, sino
del pragmatismo.
El primer año de la LXIV Legislatura se caracterizó por un elevado activismo legislativo con
bajos niveles de aprobación de las iniciativas presentadas. Entre el 1º de septiembre de 2018
y el 31 de agosto de 2019 se presentaron 2 868 iniciativas y se aprobaron apenas 234,
equivalentes a 8.16%. En el caso específico de la Cámara de Diputados, su comportamiento
en la primera mitad de la LXIV Legislatura (de septiembre de 2018 a diciembre de 2019)
comprendió la presentación de 3 041 iniciativas, de las cuales se han aprobado 382 (12.56%)
(INFOPAL, 2020). Su tasa de rezago, es decir, la proporción de iniciativas pendientes o no
resueltas es de 66.72%.

Conclusiones
No se observa que de manera el presidente López Obrador controle el Congreso, aun cuando
es innegable el amplio respaldo que reciben sus propuestas legislativas (su tasa de éxito es
de 93%). El Legislativo no solo confirma, sino también tiene la posibilidad de enmendar. No
se trata, de ninguna manera, de un regreso al modelo de gobierno unificado anterior al
reciente periodo de gobiernos divididos, porque la pluralidad prevalece y este es un gobierno
unificado lenificado por tener como origen de su cohesión el pragmatismo, y no la defensa
de intereses corporativos como antaño. En ese orden de cosas, lo que se muestra es una
Legislatura de tipo subordinada, pero con un equilibrio de preferencias alineadas entre el
presidente y su partido. El procedimiento legislativo no es impulsado de manera descollante
por el gobierno federal. Incluso, partidos opositores como el PAN ven aprobadas sus
propuestas de iniciativas en prácticamente la misma proporción que Morena. Lo que, es más,
la tasa de éxito de las iniciativas del PRI es superior a la de Morena.
El proceso de institucionalización que venía desarrollándose en el Legislativo mexicano no
parece deteriorarse con la llegada de Morena. Aunque hay una tendencia hacia un Congreso,
en donde no todo proyecto legislativo que se propone es sustancial, y en su mayoría tienen
valor solo como evidencia de trabajo.
Referencias
Casar, M. A. (2002). Las bases político-institucionales del poder presidencial en México. En
C. E. Mayer-Serra y B. Nacif Hernández (comps.). Lecturas sobre el cambio político en
México (pp. 41-78). Fondo de Cultura Económica.
Díaz Jiménez, O. F.; Góngora Cervantes, V., y Vilches Hinojosa, M. (coords.) (2019). Las
elecciones críticas de 2018. Un balance de los procesos electorales federales y locales en
México. Universidad de Guanajuato, Grañén Porrúa.
INE (Instituto Nacional Electoral) (2018). Cómputos distritales 2018. Elecciones federales.
INFOPAL (Servicio de Información para la Estadística Parlamentaria) (2020). Integración
del Pleno y Comisiones. Actividades del Pleno. Cámara de Diputados. LXIV Legislatura.