10 Derecho Adm Sancionador Nieto A

Nieto, A. (2005). [Fragmento].
En Derecho administrativo
sancionador (pp.222-253)(592p.)(5a ed). Madrid : Tecnos.
(C49775)
222 DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
abril, de Residuos, la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad medioam-

biental y el Texto Refundido de la Ley de impacto medioambiental de 11 de enero de
2008. Aunque más llamativo todavía es el caso del medioambiente, en cuya regula-
ción sancionadora se acumulan las siguientes leyes: 10/1998, de 21 de abril, de
Residuos; 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contami-
nación; 3112003, de 27 de octubre, de conservación de la fauna silvestre en los par-
ques zoológicos; 37/2003, de 17 de noviembre, de Ruido; 1/2005, de 9 de marzo, de
comercio de emisión de gases de efecto invernadero; 26/2007, de 23 de octubre, de res-
ponsabilidad del medioambiente; 24/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y
protección de la atmósfera y, en fin y hasta ahora, 42/2007, de 15 de diciembre, de
Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
III. LA COLABORACIÓN REGLAMENTARIA
Para precisar en términos generales el contenido y alcance de la reserva de ley

en el Derecho Administrativo Sancionador, así como la operatividad de la colabora-
ción reglamentaria, nada mejor que la trascripción pormenorizada de la STC
16/2004, de 23 de febrero, en la que con su característica afición didáctica se expo-
ne la doctrina asentada por el tribunal describiendo minuciosamente el estado de la
cuestión:
El principio de reserva de ley constituye una garantía de carácter formal, que se refiere al
rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas san-
ciones, por cuanto el término legislación vigente contenido en el artículo 25.1 es expresivo de
una reserva de ley en materia sancionadora (que es) de naturaleza relativa [... ]. En todo caso
aquel precepto constitucional determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de
la Administración en una norma legal, habida cuenta del carácter excepcional que los poderes
sancionadores en manos de la Administración presentan [ .. .]. La reserva de ley no excluye la
posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales
remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley,
pues esto último supondría degradar la garantía esencial que el principio entraña, como forma
de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos
depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes. El núcleo central de la materia
sancionadora reservada constitucionalmente al legislador es, como regla general, el relativo a
la predeterminación de las infracciones, de las sanciones y de la correspondencia entre ambas:
en definitiva el artículo 25.1 obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción
administrativa y las sanciones correspondientes, en la medida necesaria para dar cumplimiento
a la reserva de ley. Desde otro punto de vista, y en tanto aquella regulación no se produzca, no
es lícito a partir de la Constitución, tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sancio-
nes o alterar el cuadro de la existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté
suficientemente predeterminado o delimitado por otra de rango legal.
l. PLANTEAMIENTO
En las puntualizaciones que han ido exponiéndose a lo largo del epígrafe prece-
dente ha podido comprobarse cómo el Tribunal Constitucional, partiendo de una pos-
tura inicialmente muy firme, ha ido rebajando luego sus niveles de exigencia al des-
cartar la exigencia de ley orgánica y al admitir la posibilidad del Decreto-Ley. Una
erosión ciertamente leve pero que no se ha detenido aquí sino que ha llegado hasta el
nivel reglamentario, en el que puede apreciarse un proceso hermenéutico similar, que
CAPÍTULO VI: LA RESERVA LEGAL 223
empieza por solemnes declaraciones de rechazo de los Reglamentos para terminar, de

hecho, con la aceptación de su empleo cotidiano.
Como punto de partida de tal evolución valgan aquí las enfáticas palabras de su
sentencia 83/1984, de 24 de julio, conforme a las cuales la reserva de ley es <<Una
garantía esencial de nuestro Estado de Derecho y como tal ha de ser preservada. Su
significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que
corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus repre-
sentantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y,
en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos».
La presencia de reglamentos en una materia reservada a la Ley parece inadmisi-
ble y, sin embargo, no es así ni nadie ha discutido nunca seriamente tal posibilidad.
La constitucionalidad de esta figura resulta intachable (número 2 del presente epígra-
fe) y no faltan justificaciones plausibles para ello (número 3). La aparente contradic-
ción de la figura se evite:t considerando la inviabilidad real de una reserva absoluta.
La reserva de ley puede funcionar, de dos maneras distintas: mediante la ppmera
-o en sentido estricto- la Ley regula por sí misma toda la materia reservada. Esta es
la variedad conceptualmente más lógica, pero apenas si es usada por la dificultad y
rigidez que supone la regulación exclusiva en ley. Por ello cabe también una segunda
variante, que es la habitual: en estos casos, la ley (que es siempre inexcusable) no regu-
la exhaustivamente la materia, sino que se limita a lo esencial y, para el resto, se remi-
te al reglamento, al que invita (u ordena) a colaborar en la normación. En este caso
tenemos que la reserva legal se desarrolla en dos fases: primero por ley, con un des-
arrollo parcial y una remisión; y luego, por el reglamento remitido, que completa el (.'
régimen parcial de la ley y desarrolla su contenido de acuerdo con sus instrucciones

expresas. De estas dos fases se ocupan los epígrafes siguientes del presente capítulo.
Pero antes conviene transcribir in extenso unos fragmentos del Fundamento Jurídico
2. 0 de la STS 6/1994, 'de 17 de enero, en la que se resume la postura canonizadq ya de
este Tribunal y que puede servir como introducción general al estudio de esta cuestión:
1 .
Este tribunal reiteradamente ha declarado que el derecho fundamental contenido en el artí-
culo 25.1 de la Constitución y extensible al ordenamiento administrativo sancionador, ·incorpora
una doble garantía: la primera, de orden material y alcance absoluto, refleja la especial trascen-
dencia del principio de seguridad jurídica en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y
se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de
las sanciones correspondientes (/ex scripta et /ex praevia). La segunda, de carácter formal, se refie-
re al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de tales san-
ciones, por cuanto el término «legislación vigente» contenido en el citado artículo 25.1 es expresivo
de una reserva de ley en materia sancionadora (SSTC 42/1987 y 305/1993, entre otras muchas).
Con relación a esta segunda garantía, también ha señalado este Tribunal que, si bien es
cierto que el alcance de la reserva de ley en el ámbito administrativo sancionador no puede ser
tan estricto como en el caso de los tipos y sanciones penales -sea por razones que atañen al
modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, sea por el carácter en cierto
modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias (STC 2/1987)-, no lo es
menos que aquel precepto constitucional exige, en todo caso, «la necesaria cobertura de la
potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal (STC 77/1983) habida
cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración
presentan». Ello significa que la reserva de Ley no excluyen en este ámbito «la posibilidad de
que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan
posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley» (STC 83/1984).
Por consiguiente, la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora sólo resulta cons-
titucionalmente lícita cuando en la ley que le ha de servir de cobertura queden suficientemente
determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de
las sanciones a imponer (STC 3/1988, Fundamento Jurídico 9.0 ) .
En último extremo con la figura de la colaboración reglamentaria volvemos a las

exigencias primeras de las !ex previa y la !ex certa. Con la presencia de una ley for-
mal queda cubierto el primer requisito; pero si el texto legal-bien sea por pereza de
su autor o por dificultades técnicas de redacción- es tan conciso que deja al ciuda-
dano con la duda de su alcance preciso, queda sin cubrir el segundo requisito y el par-
ti((ular no sabe a qué atenerse. ¿Que salida dar entonces a esta situación?
La primera posibilidad, la más rigurosa, consiste en no aplicar la ley (con o sin
declaración de inconstitucionalidad) a causa de su insuficiencia. Con lo cual quedarí-
an desatendidos los fines e intereses públicos que motivaran su regulación.
La segunda posibilidad, la más tolerante, consiste en dejar la aplicación de la ley
en manos de la justa discrecionalidad -o de la recta interpretación- de la Adminis-
tración; con la tranquilidad de que sus eventuales excesos pueden ser inmediatamen-
te rectificados por los tribunales.
Ahora bien, como es el caso que el Legislador no cree en la buena fe de los opera-
dores jurídicos y da por supuesto que éstos no van a ejercer con justicia sus facultades,
quiere «atarles más» por medio de una precisión reglamentaria que reduzca al mínimo
su margen de discrecionalidad. La colaboración reglamentaria es, por tanto, consecuen-
cia de una desconfianza política y práctica. Lo que nos toca examinar ahora es, pues, la
viabilidad de esta tercera vía a primera vista tan ingeniosa, pensada en la mayor seguri-
dad de los ciudadanos con la menor relajación posible del principio de la legalidad.
2. CONSTITUCIONALIDAD
Si la reserva legal fuera rigurosa («absoluta») no habría problemas jurídicos ya

que en ningún casp podría entrar el Reglamento a regular las materias reservadas ni
tampoco podría liberarse el Legislador del deber de hacerlo por sí mismo encamen-
dándoselo de alguna forma al Ejecutivo. El sistema español no funciona así, sin
embargo, y siempre 'cabe la posibilidad, por lo pronto, de que el Legislador alivie su
trabajo mediante una remisión al Gobierno. Esto es lo que sucede en términos gene-
rales con las «delegaciones legislativas» (arts. 82 a 85 de la Constitución), mediante
las cuales puede limitarse el Legislador a dictar unas simples bases y delegar al
Gobierno la potestad de desarrollarlas.
La Constitución hubiera podido seguir también esta opción para las materias san-
cionadoras. Pero es el caso que aquí se ha escogido otra posibilidad, a saber: la colabo-
ración del Gobierno mediante Reglamentos. Posibilidad que no impide, naturalmente,
el uso de la vía constitucional convencional, es decir, la del Decreto Legislativo.
El problema de la constitucionalidad de la presencia de reglamentos en materias
reservadas a la ley fue planteado ya -y resuelto en términos muy felic~s- en el
Dictamen del Consejo de Estado de 1 de julio de 1982, en el que por primera vez se
desarrolla con detalle la reserva de ley:
después de entrar en vigor la Constitución no es posible crear ex novo, mediante un

Reglamento, infracciones administrativas, sanciones de tal naturaleza o ambas cosas al mismo
tiempo; al contrario, debe ser una ley la que introduzca los elementos básicos y definitorios de
unas y otras, ya cjue aquí opera el principio de legalidad en su superior nivel;
pero a renglón seguido se admite la colaboración reglamentaria, porque lo anterior
no significa que el principio de legalidad sancionadora opere aquí con tal rigidez que impon-
ga que una ley formal agote absolutamente la descripción de la infracción y/o sanción, sin
CAPÍTULO VI: LA RESERVA LEGAL . 225
dejar espacio alguno a un desarrollo reglamentario [... ] más bien ha de entenderse que también
en este campo dispone el Gobierno de la potestad reglamentaria que directamente le atribuye
la propia Constitución, de tal modo que es constitucionalmente admisible que una Ley que
describa el diseño inequívoco de las infracciones y las sanciones sea precisada ulteriormente
por un Reglamento cuyo sentido bien puede ser, incluso, el de reducir márgenes de discrecio-
nalidad o el de concretar, en aras de una mayor seguridad jurídica, algunos conceptos jurídi-
cos indeterminados.
La Jurisprudencia, aunque no sin ciertas vacilaciones, terminó pronto suscri-

biendo la misma postura tolerante, como puede verse, entre otras muchas, en la STS
de 26 de diciembre de 1984 (Ar. 6729; Hierro):
La reserva de ley, si bien se traduce naturalmente en la exigencia de regulación por ley

formal de la ordenación jurídica material del ejercicio de potestades tituladas (art. 36 de la
Constitución) y, consecuentemente, en la proscripción de su reglamentación independiente y
motu proprio por la Administración, no empece excluyentemente a que ésta pueda ejercitar la
potestad reglamentaria que le confiere la propia Constitución en su artículo 97 siempre que
actúe en los términos fijados por el propio precepto, esto es «de acuerdo con la Constitución
y con las leyes».
Otra cosa es, sin embargo, que sigan apareciendo con frecuencia sentencias rigu-
rosas que cierran de hecho la posibilidad de una colaboración reglamentaria útil. Valga
de ejemplo la del Tribunal Constitucional 135/2010, de 2 de diciembre. En el caso se
trataba de una sanción impuesta al amparo del Real Decreto 1.749/1998, de 31 de julio,
que prohibía el tratamiento y venta de carnes animales con sulfamidas. Pues bien, la
sentencia citada anuló la multa y el Real Decreto por entender que éste había «tipifi-
cado de forma completamente autónoma, sin cobertura legal alguna la infracción>> y .l
para el Tribunal eso eta lo importante y no el peligro de ·la sanción pública.
Y ni que decir tiene, por lo demás, que también deben ser anuladas las sanciones
impuestas al amparo de una ley que luego es declarada inconstitucional, según recuer-
de y establede la STSJ de Madrid, de 16 de septiembre de 2010. ¡ 1
Pero lo que en cualquier caso debe quedar claro es que la colaboración reglamen-
taria bien ordenada --es decir, en los términos que se irán viendo en las páginas
siguientes- es de una constitucionalidad intachable.
i
' .
3. JUSTIFICACIÓN
La corrección jurídica de esta figura es, pues, impecable; pero el Tribunal Consti-
tucional no se ha limitado a declararlo así, sino que, además, se ha preocupado de
ofrecer algunas justificaciones de ella que, reiterando de ordinario un motivo central
común, se especifican según la materia de que se trate.
En lo que afecta a la potestad sancionadora de la Administración (que es lo
que aquí más interesa), la STC 3/1988, de 21 de enero, advierte con carácter gene-
ral que «el alcance de esa reserva de Ley no puede ser tan estricto en relación con
la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia
a tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al
modelo constitucional de distribución de competencias de las potestades públicas
bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en
ciertas materias o bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportuni-
dad que puedan variar en los distintos ámbitos de ordenación territoriales o mate-
riales».
En último extremo, lo que sucede es que en España el principio de legalidad y sus

anejos y derivados, como el de reserva legal, no han suprimido por completo la potes-
tad normativa sancionadora de la Administración, aunque, eso sí, imponiendo fuertes
limitaciones a su ejercicio, tal como ya había hecho el Tribunal Supremo en la época
preconstitucional. Opción que el Tribunal Constitucional ha admitido sin dificultades
y justificado
- cuando media una remisión legal «debida u obligada por la naturaleza de las
cosas, pues no hay ley en la que se pueda dar entrada a todos los problemas imagina-
bles» (STC 77/1985, de 27 de junio);
- por exigencias inexcusables (STC 37/1987, de 26 de marzo);
- porque «sería ilógico exigir al legislador una previsión casuística» (STC
99/1987, de 1 de enero);
- por él «carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en
ciertas materias» (STC 42/1987, de 7 de abril);
- porque «en el ámbito reglamentario las consideraciones de oportunidad
pueden hacer necesaria una relativa rápida variación de criterios de regulación>> (STC
de 8 de junio de 1988). ·
Con la llamada colaboración reglamentaria nos encontramos, pues, en una situa-

ción paradójica que dista mucho, sin embargo, de ser anómala en el Derecho: una .
declaración prohibitiva inicial tajante (consecuencia de inequívocos impulsos ideo-
lógicos) y luego una serie de concesiones (provocadas por las exigencias de la reali-
dad) que terminan desfigurando por completo la tajante afirmación inicial; con el
resultado de que al final nos quedamos sin saber cuál es la regla y cuál la excepción.
El Tribunal Constitucional, crucificado entre la ideología y la realidad, no se atre-
ve a adoptar una postura decidida -no se atreve a abandonar los dogmas de una doc-
trina ideológicamentt? apasionada, aunque tampoco puede desconocer lo que la reali-
dad impone inexorablemente- y termina caminando en zigzag casuístico con gran
desesperación de los juristas que creen que la previsibilidad es una de las condiciones
esenciales del Derecho.
La indecisión del Tribunal se debe -enjuicio acertado de BAÑO (1991, 122)- a
«no arrostrar la cuestión esencial; y ésta es que pueden existir regulaciones materia-
les en las que sea aconsejable una tipificación por parte del Reglamento [... ]. El pro-
blema está en saber cuándo pueden producirse situaciones que aconsejen la tipifica-
ción reglamentaria. No basta sólo con invocar la índole técnica de la materia, puesto
que en principio esta circunstancia no excluye la tipificaciónpor ley. Es sabido que
muchas leyes alcanzan un alto grado de detalle en la regulación de los supuestos[ ... ]».
La sinceridad de BAÑO es ya un gran paso hacia el esclarecimiento de la cuestión
y no deja de ser curioso comprobar cómo el principio se va hundiendo por su propia
pesadumbre. He aquí que un dogma ideológico elaborado en un lento acarreo histó-
rico y consagrado, al fin de tanta lucha, por la Ley y hasta por la Constitución, ter-
mina convirtiéndose en juego de un legislador que decide libremente -y por razo-
nes de conveniencia- si lo respeta o lo relaja.
Avanzando en esta misma línea realista, otros autores han justificado el caso ex-
tremo de leyes que no van acompañadas de instrucciones al Reglamento con la sim-
ple constatación de que, a veces, es imposible hacerlo de otra manera. Así para SuAY
(en FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, 1989, 43), las leyes en blanco «constituyen una exigencia
indeclinable del gobierno humano y como tal resultan inevitables. La ley, en determi-
nadas materias, no puede prever de antemano de forma precisa y exhaustiva toda una
serie de circunstancias, las cuales, además; muchas veces han de ser objeto de múlti-
ples correcciones en el curso del tiempo para adecuarlas a la dinámica de la propia
materia social a la que se refiere. Exigir a una ley en tales casos una delimitación
estricta de los tipos sancionables, aparte de imposible, resultaría disfuncional en
muchos sectores.» Y en términos similares REBOLLO (1991, 139): «A la ley le es
imposible en muchos casos descender a ese grado de concreción. Ante la alternativa
de dejarlo a decisiones individuales o admitir normas generales, opta por esto último.
Sería admisible la habilitación al reglamento cuando no hay una renuncia voluntaria
a regular, sino una decisión, de que es·necesario un grado de detalle y concreción que
la ley no puede aportar. Dicho de otra forma, únicamente la regulación que la ley,
desde su perspectiva general, no podía establecer con más precisión de la que lo ha
hecho, puede remitirse al Reglamento». ·
IV. LEYES EN BLANCO O LEYES DE REMISIÓN
l. CONCEPTO Y CONTENIDO
reseC::am-de r: s~~~~d--::oa~Yi~~á~ai9;/:~~rrc~¿:13tr?{~:~tf9~~r~;-q1tái~s~~rq_, ~~
· srsüia~ia-·r-eiuraCioñ'" n."éce·s·an.acae'Ta"'iñ~íla;"·'j}ero también ~uede ~ecidir ~ued!rse
incompleta, dejando huecos en blanco, y encomendar a un Reglamento que regule el
resto de acuerdo con las instrucciones y pautas que le proporqiona. Con frecuencia, 1· '
en efecto, las normas sancionadoras -integradas de ordinario en una ley sectorial-

se limitan a.describir algunos tipos o algunos elementos comunes y esenciales a todos
los tipos, remitiéndose luego implícita o explícitamente a un reglamento para que
complete la descripción.
La figura de las llamadas leyes en blanco -dogmáticamente configurada por
BINDING hace más de ci~n años- es perfectamente conocida y admitida en el Derecho
Penal, de donde ha pasado al Derecho Administrativo Sancionador. En el moderno
Derecho Penal están proliferando conocidamente a pesar de que tradicionalmente se
consideraban inadmisibles o, a lo sumo, excepcionales.
A tal propósito lo que importa tener presente, para empezar, es lo inexacto de la~
denominación, que sugiere una norma carente de contenido, cuando en realidad no}
es así. Una ley en blanco no es un «cheque en blanco» que el Ejecutivo puede llenar\ .
a su gusto, sino una ley incompleta (por su contenido) o una ley de remisión (por su J ; ·\/\.-
función) que, consciente de sus carencias, encomienda efectivamente al Reglamento{ ~-1:: 1
la tarea de completarlas, aunque cuidándose de indicarle cómo. Por así decirlo, ell \.{_ __~} . 1
::1 1
Reglamento no suple los olvidos de la ley sino que completa lo que ésta ha dejado de{ · - .
forma deliberada solamente esbozado o acaba lo que se ha dejado sin terminar pero~ ,.- ;
ya comenzado. De aquí que se hable de «colaboración» y no de «sustitución». Una~ ,, L --· ..•
ley en blanco en el sentido radical a que acab~ de aludirse sería inconsti~cional P<?ri -~:/' . '
falta de respeto a la reserva de ley y la encomienda al Reglamento no sena ya rem1-~ i ,·
sión sino deslegalización: lo que la Constitución prohíbe en estos casos. ~ .

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En palabras de la STC 12711990, de 5 de julio, trátase aquí de «normas penales

incompletas en las que la conducta o las consecuencias jurídico penales no se encuen-
tran agotadoramente previstas en ellas, debiendo acudirse para la integración a otra
norma distinta, siempre que se den los siguientes requisitos: que el reenvío normati-
vo sea expreso y esté justificado en razón del bien jurídico protegido por la norma
penal; que la Ley, además de señalar la pena,_contenga el núcleo esencial de la prohi-
bición y sea satisfecha la exigencia de certeza o, como señala la sentencia 12211987,

se dé la suficiente concreción para que la conducta calificada de delictiva quede sufi-
cientemente precisada con el complemento indispensable de la norma a la que la ley
penal se remite, y resulte de esta forma salvaguardada la función de garantía del tipo
con la posibilidad de conocimiento de la actuación plenamente conminada».
Para LóPEZ CÁRCAMO (1991, 203), sin embargo, la remisión normativa caracte-
rística de estas leyes en blanco «no es una remisión estricta a norma de rango infe-
rior para que tipifique la infracción, aunque esto pueda estar implícito, sino la con-
sideración como infracción del incumplimiento de la regulación sustantiva de otra
norma». Esta visión restrictiva -que traslada el problema de las leyes en blanco al
campo de la tipificación- tendría la ventaja de separar con claridad la ley en blanco
de la figura genérica de la remisión normativa y está, además, muy próxima a mi pro-
pia idea de la tipificación, que es, como veremos, una de las tesis centrales de este
libro; pero ni puede afirmarse su corrección desde el punto de vista dogmático ni se
comprueba tampoco su existencia en la realidad del Ordenamiento.
La verdad es que en este punto resulta temerario arriesgar afirmaciones demasia-
do tajantes. Tal como están las cosas, la remisión normativa no ofrece nunca perfiles
nítidos y la licitud y la ilicitud no están separadas por el filo de una navaja, sino que
conviven en ·una zona confusa en la que los Tribunales se ven forzados a chapotear
inseguramente y de donde salen soluciones casuísticas sorprendentes y a · menudo
contradictorias. En rigor en el Derecho Administrativo Sancionador no hay leyes en
blanco. Hay leyes completas -muy raras- de técnica similar al Código Penal y, a
partir de ahí, se extiende una gama normativa en la que cada vez se va deshilachando ,_.
más la tipificación: son leyes grisáceas que se aproximan más o menos a lo blanque-
cino, si es que se quiere conservar esta imagen óptica. Vistas así las cosas, yo deno-
minaría pura y simplemente leyes en blanco a aquellas que no alcanzan por sí mis-
mos el grado de precisión tipificante que exige la Constitución. Y con ello el pro-
blema estaría en det~rminar hasta dónde puede llegar -en general o en cada caso
concreto- el debilitamiento del mandato de tipificación, o sea, el punto concreto
que separa lo lícito de lo ilícito . .
En el Derecho Administrativo Sancionador el contenido de una ley en blanco com-
prende los siguientes elementos: a) Una regulación sustantiva de la materia, que deli-
beradamente no pretende ser exhaustiva. b) La determinación ·de unas instrucciones,
criterios o bases, que sin llegar a suponer una regulación sustantiva, resulten lo sufi-
cientemente expresivos como para que, a partir de ellos, pueda luego desarrollarse la
normativa. e) Una habilitación reglamentaria, o sea, una autorización al Reglamento
para que regule la materia penetrando en una zona reservada a la ley que, sin esta habi-
litación, resultaría ilícita y cuya realización no ha de exceder de las instrucciones lega-
les. d) Una remisión al resultado de la colaboración reglamentaria que, en los términos
dich9s, se ha posibilitado u ordenado.
Este es el esquema tipo, mínimo e imprescindible de una ley en blanco (o ley
habilitante o ley de remisión); pero ni que decir tiene que tales elementos no suelen
aparecer con la debida claridad o diferenciación formal, provocándose con ello a
veces graves problemas hermenéuticos a la hora de determinar la validez de la ley
remitente o del reglamento remitido .
. 2. SUS LÍMITES: HABILITACIONES EN BLANCO O REMISIONES INSUFICIENTES
El mecanismo de colaboración reglamentaria opera, según sabemos, en dos

momentos: primero, una ley en blanco -que contiene una regulación deliberada-
mente insuficiente, una habilitación al Reglamento para que colabore y complete de

acuerdo con ciertas instrucciones y, en fin, una remisión al contenido de éste- y
!~ego, el Reglamento remitido. Estas ~q:>iezas» tienen que_ encajar exactamen!e entr:e ~
s1, de tal manera que el Reglamento solo puede aparecer s1 cuenta con la prev1a hab1- ~
litación legal y únicamente puede regular lo que le ha encomendado la ley y dentro \
de las instrucciones y pautas por ella proporcionadas. S..J!P,J!~§!ª.l!P.A~Y-.<klib...~r.l1~ª- 1
-~i?lis~~&üflt~~~e~&ili1~ig1f~~~~'iitrsrg:~!~gl~~{f¡ri~~w~:~~;&í~~qpii.~i~~ .J
-~e61J'·"-·ei~"ue·suel(t '"rovocif'1a,. ~ü11C1aaT·
..... .. . . ·.~--a.e·,··ite-·'i;melii().
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Y.,.~~''"Wl~J~m~~t.Q!l§~Jlgl~f!le~ P~J,'.l;.J.p~(:;!~.--~R~oropl~W-<\JlP§t~U.\W .. . . ,¡
El secreto de las leyes en blanco mvahdas no se encuentra, pues, en la carencta o:í
incompletud de la descripción del tipo sino en la insuficiencia del llamamiento regla-'\
mentario . .Porque ante la imposibilidad fáctica de la descripción exhaustiva de los 1
tipos, se da por supuesto que ha de ser incompleta y de ello no resultará nunca tacha \
alguna de inconstitucionalidad (ni siquiera en el Derecho Penal), sino que ésta ha de ';
venir del incumplimiento del requisito sustitutorio que legitima la incompletud de la ~
ley, es decir, de la remisión reglamentaria. La ley puede renunciar a describir total- ~
mente el tipo; pero en tal caso ha de dar instrucciones suficientes al Ejecutivo para .i
que complete su labor. O, dicho en otras palabras, el reglamento tiene que saber a qué t
atenerse y ha de obrar siempre de acuerdo con las instrucciones de la ley porque, de 'j
no ser así, se produciría una invasión del Ejecutivo en la esfera del legislativo, que ni J
siquiera éste puede autorizar. Todo lo cual se traduce no en una prohibición de las t
leyes en blanco sino en la prohibición de las cláusulas de remisión en blanco o incon- !
1
dicionadas y más todavía, en la ausencia de tales cláusulas.
N o se respeta, P\les, el principio de la reserva legal si el legislador se contenta con
abrir el paso a la regulación reglamentaria sin añadir precisión alguna: lo que, en ri-
gor, no seria una remisión en sentido propio sino una mera habilitación para producir
un Reglamento. Esto sería bastante, desde luego, si la institución se encontrara inser-
ta exclusivamente en el marco del principio democrático; pero ya sabemos que actual-
mente éste está superado y que la funcionalidad de aquélla es muy otra. El mandato
constitucional es hoy, por tanto, mucho más amplio y exige una regulación positiva
por parte del legislador, del que no puede librarse tan fácilmente a través de una remi-
sión puramente formal. Por ello mismo, una habilitación en blanco equivale a una
falta de habilitación, tal como advierte con precisión y contundencia la STC 42/1987,
de 7 de abril:
debe reputarse contraria a las mencionadas exigencias constitucionales no sólo la regulación
reglamentaria de infracciones y sanciones carente de toda base legal, sino también[ ... ] la sim-
ple habilitación legal a la Administración por norma de rango legal vacía de todo contenido
material propio para la tipificación de los ilícitos administrativos y de las correspondientes
consecuencias sancionatorias.
Las declaraciones de inconstitucionalidad de leyes habilitantes en blanco -es

decir, y hablando con más propiedad, de leyes con cláusulas habilitantes y remisiones
en blanc()---- son reiteradas en la Jurisprudencia:
- Al remitir [la ley] a un Reglamento de régimen interior materias reservadas a la ley,
el precepto es inconstitucional y nulo. La ausencia de toda precisión acerca de cuál haya de ser
el procedimiento de elaboración y aprobación de estos reglamentos [ ... ]no permiten conside-
rar suficientemente garantizado el ejercicio del derecho mediante la simple remisión de su
regulación a estas normas [STC 5/1981 , de 13 de febrero].
- La ley impugnada, que se limita a hacer una remisión en blanco al correspondiente

Reglamento, no respeta la reserva constitucional [puesto que la remisión] sólo es admisible en
la medida en que se refiere sólo a cuestiones de detalle que no afecten a la reserva de ley [STC
37/1981, de 16 de noviembre].
- La potestad reglamentaria no podrá desplegarse aquí innovando o sustituyendo a la
disciplina legislativa, no siéndole tampoco posible al legislador disponer de la reserva misma
a través de remisiones incondicionadas o carentes de límites ciertos y estrictos, puesto que ello
implicaría un desapoderamiento al Parlamento a favor de la potestad reglamentaria que sería
contrario a la norma constitucional creadora de la reserva legal [STC 99/1987, de 11 de junio].
En los textos transcritos (y en muchos otros que seguirán apareciendo a lo largo

del libro) podrá comprobarse que la Jurisprudencia suele utilizar indeferenciadamen-
te los términos «remisión» y «habilitación»: lo que induce a confusión. Por mi parte
-insistiendo en lo que ya ha sido sumariamente apuntado y adelantando lo que más
adelante se expondrá con detalle- creo que conviene dar a cada uno de estos con-
ceptos un contenido propio y preciso. Mediante la habilitación permite la ley que el
Ejecutivo dicte un Reglamento sobre la misma materia que ella ha regulado (lo que
sería inviable por definición, sin contar con aquélla, en las materias reservadas);
mientras que la remisión supone que la ley hace suyo -con ciertas garantías, claro
es- el contenido de ese Reglamento futuro, que completará así el texto de la ley remi-
tente. En otras palabras: la habilitación posibilita simplemente la aparición del Regla-
mento, independientemente del contenido de éste; mientras que la remisión se refie-
re a su contenido, es decir, que la remisión legitima el contenido concreto (lo ampa-
,.
rado por las instrucciones o criterios legales) de un Reglamento genéricamente hecho
_
posible por la habilitación.

Mención aparte merece, en cualquier caso, la STC 83/1984, de 24 de julio, dado
que en ella se realiza una exposición sistemática muy completa de la cuestión a tra-
vés de las siguientes proposiciones:
a) La reserva legal no implica la exclusión de la colaboración reglamentaria.

b) Esta colaboración se articula en las remisiones normativas (también llamadas
habilitaciones) que puede.hacer la ley: «el principio no excluye la posibilidad de ·que
las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias». 1
e) Pero t~lesre}Jli§iones no. sqn)fb:r~.s. .s.in.:L9.l!.~~~·~§tª-º--~.9fl:gifi9}g~a,s~-~~E§1Q _s~"' 'j .
t~~.g-~c.~u~!l~:-~-!~rt~§S:,~ig;,~Q<;}.<:t~, ~~-.S~~n!g. ~! ..~!E.~!l~~"}t.~~J~~,?:fai,(~fé~.~~.9,~~.gJ;_i1Uf!f{9lJf1§. ! . ,\
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Pr2Pl.ª·~~.~.)Q~~
Si estos límites no se respetan, se produce lo que el Tribunal denomina «des-
··· - d)
legalización de la materia reservada, esto es, una total abdicación por parte del legis-
lador de su facultad[ ... ] transfiriéndola al titular de la potestad reglamentaria sin fijar
ni siquiera cuáles son los fines y objetivos que la reglamentación ha de perseguir». Lo
que es inadmisible porque así «se hace posible una regulación independiente y no cla-
ramente subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva formu-
lada por la Constitución en favor del legislador».
Las declaraciones judiciales de nulidad de las cláusulas en blanco de remisión son

realizadas lógicamente por el Tribunal Constitucional, dado que es a éste a quien
corresponde en exclusiva el control de las normas con rango de ley. Pero el Tribunal
Supremo también puede intervenir, aunque sea resolviendo asuntos de su propia com-
petencia, es decir, en el control de los Reglamentos. Si recordamos ahora que las cláu-
sulas de habilitación y de remisión son el puente que enlaza la ley y el reglamento,
fácil es comprender que dicho puente puede ser examinado desde las dos orillas.
Cuando el Tribunal Constitucional está ~evisando una ley, extiende su control a estas
cláusulas, en cuanto que forman parte del texto de la ley revisada y puede declarar su
nulidad por inconstitucionalidad. Pero las mismas cláusulas también pueden ser exa-
minadas desde la orilla opuesta, desde. el reglamento. Cuando el Tribunal contencio-
so-administrativo está revisando un reglamento, debe comprobar si cuenta con la
habilitación y remisión suficientes y si esto no es así, declarará la nulidad de la norma
reglamentaria por vicio o insuficiencia de tales cláusulas, a las que no podrá, sin
embargo, anular por formar parte de un texto legal, que para el Tribunal contencioso-
administrativo es inaccesible. ·
Indépendientemente de estos supuestos, la Jurisdicción contencioso-administra-
tiva también maneja las mismas técnicas de control cuando se trata de habilitaciones
y remisiones expresadas en un Reglamento en favor de otro. Aquí es plena la compe-
tencia del Tribunal, que puede declarar la nulidad de tales cláusulas al tiempo que la
del Reglamento inferior normalmente dictado a su amparo.
Así, por ejemplo, la STS de 8 de noviembre de ·1988 (Ar. 790; Delgado) anula
una Orden Ministerial que carece de apoyo en una cláusula suficiente de habilitación
establecida en un Decreto previo, teniendo en cuenta que, por tal carencia, dicha
Orden «integra una regulación independiente y no una colaboración reglamentaria
que viniere a dar complemento a los tipos .que pudieran estar descritos con más o
menos concreción en una norma con rango de ley».
A este control ejercido por los Tribunales ordinarios hace referencia expresa la
STC 178/1989, de 2 de noviembre, que primero declara que «no hay vulneración
alguna del principiode reserva de ley, ya que [en la ley impugnada] no se dejan para
regulación reglamentaria sino aspectos concretos que no tienen por qué ser regulados
por ley y, además, se establecen los criterios que ha de tener en cuenta la Admi-
nistración», para añadir a renglón seguido:
como es obvio, si luego la Administración, en actuaciones singulares o en el desarrollo regla-

mentario, se desvía de los fines establecidos en la ley, existen mecanismos -concretamente,
el sistema de recursos- que pueden corregir esa desviación, sin que para evitar el hipotético
peligro apuntado el remedio sea el que parece subyacer en el planteamiento de la demanda: la
determinación global y completa por la ley del régimen de incompatibilidades, sin el menor
margen para la actuación reglamentaria o singular de la Administración.
r
De acuerdo con la STS de 19 de julio de 1999 (3. 3 , 3.3 , Ar. 5489) no se infringe la
reserva de ley si una norma con tal rango tipifica «el incumplimiento de las condi-
ciones esenciales de la concesión o autorización administrativa, limitándose la norma
reglamentaria a concretar o precisar cuáles son las condiciones que a estos efectos han
de tenerse por esenciales en los distintos ámbitos y modalidades de la intervención
administrativa en el transporte».
3. REQUISITOS PARA LA VALIDEZ
Abordemos ahora la misma cuestión desde la perspectiva de los requisitos nece-

sarios para la validez de la remisión reglamentaria, cuya ausencia o infracción ha de
provocar su ilicitud, como acaba de verse. El Tribunal Constitucional ha tenido varias
ocasiones de delimitar hasta dónde pueden llegar tales remisiones, estableciendo al
efecto que son lícitas y no quebrantan las reservas de ley cuando se asegura la depen-
dencia del futuro reglamento respecto de la ley. Y, más precisamente todavía, su pos-
tura puede resumirse en los siguientes términos que, por lo demás, ya nos son cono-
cidos en lo fundamental:
A) No es lícita la deslegalización de la materia reservada (STC 83/1984, de 24

de julio) ni lo que la sentencia de 11 de junio de 1981 denomina «deslegalización
encubierta».
B) La ley, por lo pronto, no ha de ser en blanco en sentido literal, sino que ha
de contener una cierta regulación del ámbito reservado. La verdad es que durante
muchos años no ha sido el Tribunal Supremo particularmente escrupuloso al res-
pecto; pero ahora la situación ha cambiado por gracia de una actitud tajante del
Tribunal Constitucional, en tal sentido proclamada, entre otras muchas, en las cita-
das sentencias 37/1981, de 16 de noviembre, y 83/1984, de 24 de julio, y que ya
cuenta con una expresión canonizada como se describe en la sentencia de 2 de junio
de 1992 (Ar. 5520; Enríquez):
esta Sala se ha pronunciado ya en s'u sentencia de 21 de marzo de 1991 sentando una doctrina,
reiterada después en las de 1O, 13, 14, 17, 20, 21, 24, 27 y 28 de junio del mismo año, que ha
de ser reproducida ahora: el principio de legalidad en materia sancionadora (no excluye) toda
intervención del Reglamento pues cabe que la ley defina el núcleo básico calificado como ilí-
cito y los límites impuestos a la actividad sancionadora y que el reglamento desarrolle tales pre-
visiones actuando como complemento indispensable de la Ley. Como decía la citada sentencia
de 21 de marzo de 1991, «la jurisprudencia constitucional no permite en esta materia una remi-
sión en blanco, pero se aviene a tolerar cierta cuota de flexibilidad en la actividad reglamenta-
ria de desarrollo cuando la ley de cobertura aborda el núcleo esencial del régimen sancionador».
Y en la expresión, igualmente canonizada, del Tribunal Constitucional en su sen-

tencia 45/1994, de 15 qe febrero:
Se ha precisado por este tribunal que la reserva de ley no excluye en ese ámbito «la posi-
bilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remi-
siones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley»
(STC 83/1984). Por consiguiente, la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora
sólo resulta constitucionalmente lícita cuando en la ley que le ha de servir de cobertura que-
den suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la
naturaleza y límites de las sanciones a imponer (STC 3/1988, Fundamento Jurídico 9. 0 ). En
definitiva, como ya dijimos en nuestra STC 305/1993, el artículo 25 de la Constitución obliga
al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones que
le sean de aplicación, sin que sea posible que, a partir de la Constitución, se puedan tipificar
nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una
norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por
otra con rango de ley.
C) Si la ley remitente ha de contener una cierta regulación de la materia, el

Reglamento remitido no puede ir más allá de «un complemento de regulación legal que
sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finali-
dades propuestas por la Constitución o por la propia ley» (STC 383/1984, de 24 de
julio); mientras que la de 11 de junio de 1987 habla incluso de una «intervención auxi-
liar». Sin que en ningún caso el Reglamento pueda ser innovativo (STC de 25 de
diciembre de 1991, apoyada en muchas otras anteriores). Por poner un ejemplo toma-
do de la jurisprudencia, recordemos la STS de 24 de noviembre de 2003 (3.a, 3.a, Ar.
..
8190) que anuló el régimen sancionador establecido en un reglamento tan técnico .

como el regulador de «puntos de medida de los consumos y tránsitos de energía eléc-
trica» por entender que
no se ha limitado a lo que es propio [... ] sino que supone, no el desarrollo del régimen san-
cionador de la ley por vía reglamentaria, sino la adaptación del régimen sancionador pre-
visto en la ley a conductas no tipificadas legalmente, (añadiéndose que) no se respeta el
principio de reserva de ley en materia sancionadora ya que, en realidad, la norma reglamen-
taria no hace sino crear per se infracciones que la norma con rango de ley no contemplaba,
incorporando así una nueva tabla de infracciones en un subsector concreto del sector eléc-
trico que, si estaba previsto su desarrollo, no lo estaba en cambio en cuanto a las previsio-
nes de infracción.
El Tribunal Supremo, por su parte, en su sentencia de 23 de julio de 2002 (3. 3 , 3.3 ,

Ar. 94 71) alude a «tres requisitos» establecidos, bien es verdad, desde una perspectiva
muy distinta: que el reenvío sea expreso, que esté justificado en razón del bien jurí-
dico protegido (y en este punto es donde aparece claramente la novedad de la cons-
trucción) y que la ley, además de la sanción, contenga el núcleo esencial de la prohi-
bición. .
Por cierto que es de notar que en esta materia el Tribunal Supremo todavía no ha
«canonizado» su doctrina consolidada, es decir, todavía no ha acertado con una for-
mulación que repite luego inalterablemente en todas sus sentencias posteriores.
Compárese, por ejemplo, el texto anterior con el de la sentencia de 26 de junio de
2001 (3. 3 , 4. 3 , Ar. 5740) en la que también se enumeran los requisitos necesarios para
admitir la colaboración reglamentaria en el Derecho Administrativo Sancionador:
a) La norma de rango legal debe determinar suficientemente los elementos esenciales de

la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer; b) No resulta
constitucionalmente admisible la siffiple habilitación a la Administración, por norma de rango
legal vacía de contenido propio; e) El artículo 25.1 de la Constitución prohíbe la remisión al
Reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la
ley; d) Resulta admisible la norma reglamentaria que se limita, sin innovar las infracciones y
sanciones en vigor, a aplicar éstas a una materia singularizada inCluida en el ámbito genérico
del sistema preestablecido.
La verdad es que ha costado mucho tiempo -y no pocas vacilaciones- a la

Jurisprudencia lograr perfilar una doctrina como la expuesta, tan clara y tan rotunda,
consolidando con ella uno de los pilares más débiles del Derecho Administrativo
Sancionador. Ahora bien, si luego repasamos la casuística podemos comprobar que no
siempre actúan los Tribunales consecuentemente con su propia doctrina. Una cir-
cunstancia que delata que nos encontramos en un punto cuya regulación seguirá expe-
rimentando todavía retoques, rectificaciones y aun contradicciones, como puede com-
probarse en un ejemplo significativo.
Con estos presupuestos teóricos parecía lógico, en efecto, predecir la inconstitu-
cionalidad de un precepto -como el artículo 9 del Decreto-Ley 2/1979 sobre protec-
ción de la seguridad ciudadana- del siguiente tenor: se considerarán actos que alte-
ran la seguridad pública el incumplimiento de las normas de seguridad impuestas
reglamentariamente a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos. Tales
actos podrán ser sancionados en la forma y cuantía que la legislación de orden públi-
co establece o con el cierre del establecimiento.
Como se ve, el precepto no hace la más mínima regulación de la materia reser-
vada, la remisión es «a ciegas» y el Reglamento de desarrollo no puede ser comple-
mentario porque nada hay que complementar. Y, sin embargo, el Tribunal Consti-
tucional, en su sentencia 21711988, de 21 de noviembre, consideró válida la remisión
y emitió un <<juicio positivo de constitucionalidad respecto a su adecuación a lo dis-
puesto en el artículo 25.1», dado que el artículo cuestionado:
concreta el desvalor de las conductas consideradas ilícitas en la referencia al incumplimiento

por las empresas de normas de seguridad teleológicamente encaminadas a la prevención de los
hechos delictivos, normas de seguridad que vendrán luego determinadas en sus circunstancias
particulares por reglamentos que responderán, en cada caso, a la valoración de carácter técni-
co y contingente, efectuadas por la Administración. El Real Decreto-Ley fija suficientemente,
así, los elementos esenciales del ilícito administrativo, y de las sanciones correspondientes,
estas últimás mediante la remisión a la legislación general de orden público [... ].No hay, por
tanto, una «deslegalización de la materia» en cuanto a la fijación de los tipos o conductas san-
cionables, sino una remisión al reglamento que deja a salvo los elementos esenciales y nece-
sarios para garantizar que no se producirá una regulación reglamentaria independiente y no
subordinada a la ley [... ] en cuanto que e/ Real Decreto-Ley contiene los elementos funda-
mentales de esa tipificación . -·-·
Sinceramente yo no veo en el precepto impugnado esa descripción de los ele-

mentos esenciales del ilícito y de las sanciones correspondientes, al menos en el
sentido tradicional y generalmente aceptado por la doctrina dominante (y de aquí
que FERNÁNDEZ FARRERAS sospechara de su constitucionalidad). Yo sólo veo una
remisión rigurosa en blanco, una remisión con los ojos cerrados con una cláusula
esencial: la declaración de que son infracciones administrativas el inc;umplimiento
de las obligaciones impuestas por un Reglamento. Lo cual me parece muy bien por-
que cabalmente es la tesis que vengo sosteniendo desde hace muchos años; pero
forzoso es reconocer que ahora el Tribunal Constitucional se contradice con sus
posturas anteriores y . se aparta totalmente de la doctrina mayoritaria que le venía
arropando.
Y, en cuanto a la tipificación de las sanciones, nótese que el Tribunal Constitucio-
nal considera suficiente la remisión a la Ley de Orden Público; pero como observa
LóPEZ CÁRCAMO (1991, 207), «los artículos 19 y 20 de la Ley de Orden Público se
limitan a establecer las multas posibles, los órganos competentes para imponerlas y
unos criterios muy vagos de graduación que permiten a la Administración un excesivo
margen de apreciación, sin que, por tanto, quede establecida a priori la necesaria
correspondencia entre cada infracción y cada una de las sanciones» (con postura con-
traria, por tanto, a la de la STC 207/1990, de 17 de diciembre).
V. EL LLAMAMIENTO A LA COLABORACIÓN REGLAMENTARIA
La otra cara de la moneda de las leyes en blanco son los reglamentos comple-
mentarios que aquéllas necesitan y cuya colaboración deben solicitar. Si el llama-
miento legal a la colaboración reglamentaria está sujeto, por principio, a determi-
nados requisitos de los que el Legislador no puede eximirse, el problema surge por
la circunstancia de que tales requisitos !imitadores del arbitrio legal no se encuen-

tran positivizados en norma alguna. A diferencia de lo que sucede con las delega-
ciones legislativas, para las que la Constitución se ha preocupado de enumerar sus
condiciones fijando detalladamente el contenido de la cláusula de delegación (o en
el nivel de la legislación ordinaria, como lo que ha hecho la Ley General Tributaria
en materia fiscal), en ningún texto positivo constan los requisitos y condiciones
necesarios para que la ley -sin romper la exigencia constitucional de la reserva
legal- pueda llamar al Reglamento a que colabore en la regulación de las infrac-
ciones y sanciones.
Ante este silencio normatiyo y a falta todavía de una doctrina congruente que los \
Tribunales y los autores van ya madurando lentamente, reiterando lo que más atrás se ~
ha enunciado, entiendo gue el llamamiento se produce Jra;vés . . d.e .dos.-~.figurª~§,__gu~ l ª
~"~E~~~~~L~~J~x.E~~.~~~~~~~:.!ª-~ªB.H_ftª~~:?ri,;.J?i~Ki~il~e,n~ªI:. Y.h!I~m.t~t~n. n.Q~~ 1
~;ñ~~~~~F}~-l~íri~~t~~~~~--~-~.'-- ~~,~ !?,.~c,~~~-!~~2~. 9~.~~.~~~..~~,.~.~!~~t~~~~§~~~~!:~J~~!ru!r ,
~-.~'t.l. .o-J~._,::. .,. :.~;.,i.! r. .:r~g_ . ...~~"'··'""·t<r"'··'
.......... .. , ,,.,.
.
l. Dos FIGURAS DISTINTAS CONECTADAS EN LA RESERVA LEGAL
El mecanismo de la remisión normativa no es exclusivo de las regulaciones afec-

tadas por reserva legal, puesto que se utiliza habitualmente en todos. los ámbitos del
ordenamiento. Lo que sucede cuando interviene la reserva legal es · qhe la ley remi-
tente -cabalmente para cumplir con las exigencias que supone tal reserva- tiene ,_.
que cumplir determinados requisitos: por un lado ha de establecer unos criterios míni-
mos vinculantes para el reglamento posterior y, además, ha de habilitar la presencia
del reglamento, es decir, autorizar su dictado o, si se quiere, abrirle la puerta, dado .1
que sin esa habilitación previa no cabe una regulación reglamentaria. En otras pala- 1
bras: fuera de la reserva legal, el legislador goza de un amplísimo margen de liber-

tad a la hora de regulf!-r o no regular y de remitir o no remitir -y de elegir la forma
de remisión- a otra norma; pero si existe reserva legal hay que posibilitar primero
la intf!ryención reglamentaria (habilitación) y luego realizarla con sujeción a ciertos
criterios. ·
Q!¡e ~lilll>iU1'!9iQ.n.YJª~ ~!!1j§iónJmn.Ji9~,.f!~a§"9i.§!ID!f!.§J!Jl.!ltfu~xa"de,.du.dª ,y, ª~ª~
~~~J~5;iir~~1~5~1ae~~;}/e~~Í!i~~li~~iv~~~;u~.P;-Y%i<g~~)~fJ5.:J::e;ict~1ifti~1Jib~.
· ~· ..·- · - --~·'''"·•"'''''"!?. . .. '"'·'.' A• ' ·~,,.¡~''''(f"'-'~"-'''··<'· '"'·'''>·'~;·.•>·,;,; . _.>;j.""''"'·C'•" ...·Y' •''"~'·'"'" ')"x",,.g"''''.' 'C"•'~-.,.'4 . >,w,> , <~"... ·' ';;_, ~-·.o "'... ,.c.>:-1'.<~~.,• ..
. o.,;ol'.•..
no. g~2!~!J9~..!"~qt!!§*:l~-.....,e .upa.!xrDI~.1qp,. §uflc,y:qt,~)~~- AQ, ,Ya..f,\9Q:WPrJ:Aa~:l~t.,AH.JJJlª·xe.gu;

J~9}.9n. ~~t~!i.'}l,rrg1)~1Jl~: -~<el árribito objetivo reservado no queda -dice la STC 19/1987,
dé 17 de febrero- garantizado mediante una mera cláusula legal habilitante» y reitera
que es contraria a la reserva legal «la simple habilitación a la Administración por norma
de rango legal vacía de todo contenido material». En este ámbito, sin embargo, habili-
tación y remisión se encuentran de ordinario íntimamente conectadas. Una ley sancio-
nadora escrupulosa habría de utilizar la siguiente fórmula: primero explicaría su pro-
pia incompletud justificando la llamada a la colaboración reglamentaria; luego, habi~
litaría de forma expresa un futuro reglamento («se autoriza al Gobierno para que regla-
mente los siguientes extremos, que por las razones dichas no aparecen regulados en la
ley») y, en fin, establecería las pautas o criterios a los que habría de sujetarse la pos-
terior reglamentación, remitiéndose,con estas condiciones a su contenido.
En la práctica legislativa se procede de ordinario, no obstante, de muy diferente
manera. Cierto es que las pautas del desarrollo futuro aparecen en la ley (y si no apa-
recieren sería inválida la remisión); pero se prescinde habitualmente de la justificación
de la incompletud (lo que en modo alguno es causa de invalidez) y, sobre todo, se pres-
1.
l
cinde también de la habitación expresa. La habilitación es, desde luego, inexcusable;

pero no es imprescindible que se realice mediante una cláusula expresa sino que puede .
realizarse de forma implícita. La remisión normativa lleva consigo de ordinario una
habilitación implícita. Así, cuando el artículo 97.2 de la Ley de Costas declara que
«para las infracciones leves la sanción será la multa en la cuantía que se determine
reglamentariamente aplicando los criterios del apartado anterioD>, está diciendo
inequívocamente que puede -y debe-intervenir un reglamento posterior a la propia
ley, sin el cual no podrá aplicarse aquélla. Los autores suelen admitir sin dificultades
las habilitaciones implícitas, pero discrepan a la hora de precisar su alcance. En mi opi-
nión, no hay que ser demasiado escrupulosos en estepunto ya que, de otra suerte, se
colocaría en la ilegalidad buena parte de las normas reglamentarias ·existentes, habida
cuenta de que se encuentran habilitadas por preceptos legales excesivamente relajados,
y por ende, muy poco recomendables, pero que seria perturbador expulsar con rigor del
Ordenamiento Jurídico. La misma línea sostiene GóMEZ-FERRER («La potestad regla-
mentaria del Gobierno en la Constitución», e:il La Constitución española y las fuentes
de Derecho, I, 130) según el cual «podría admitirse una remisión implícita en los
supuestos en que la Ley se refiera a rpaterias administrativas en las cuales la ejecución
quede confiada al Gobierno y a la Administración». REBOLLO (1991, 135 ss.), aun
admitiendo la habilitación implícita, se muestra más estricto en su ejercicio exigiendo
que, al menos, sea inequívoca -es decir, que se refiere concretamente a una posibili-
dad de «regulación» y no a realizar cualquier otra actividad- y por ello no comparte
la idea expuesta de GóMEz-FERRER. Es__!!l!-!Y pg~ibJe, .sin.emQ~RQ, . gue todos estemos
queriendo }1~,9ÜJQJIDI)mQ, formulándolo así en la terminología que~se ~eñiiileii . eri· e·sfe
Til5f'ó:'<caoén las «habilitagi<:>fl.e@.P:nplícitas .pero . noJas "~~r~mi.§i.QP.~§». ..implkitªs.J ggmp
'sfej(J?§~q[~~~K~I»iilli~r9. ~),_. 4~'bidq ,.a q~~.la.remisión .debe, contene.L.un,mínimn,mate
rial que fªltª.~J~tl~tf<?Plll!lfl jxnplícita.
La remisión implica, por tanto, la habilitación ya que en otro caso sería una remi-
sión al vacío, imposible de llenar puesto que el reglamento no podría aparecer. Pero
¿podrá afirmarse la proposición inversa, es decir, que toda habilitación lleva consigo
una remisión? Una pregunta que nos lleva de la mano al análisis pormenorizado de
las habilitaciones genéricas en cláusula de estilo. · ~...Q.. ~!Híl!.§i§re~u~ta~cl--Jg~ªQ.~:;
l@tamoss·~Ya"·~~.JJ.na...resp.uesta"negativ_a..cabalmente ~PJ~LlQ-Aigyi~Jlte,.;.,p.Q.tqY.e-no,..basta
C.9!}•.)~~"h~J2Hit~.Y.,iQn..~Patª'~I~gLªm~Pt~t:.,sino-q,ue. .~e.s . .precis.o., ,..a,d(i!!!.~?~~9illit.,~J~tl~x
r~mJ~~~~~~l~\!.Q\"<CS1V:te:nJ:~o,.matenal-,que,stma_,de-1l.autª.~J.~~!..~, ~ja~!.9ILISI,IDLti.da;;_oo.~
c?~~~~.~-? ,9:g~?.., l?2!.g.~ünt<t!2~.~- .}!2,,~R~r~q~..~!Llªss.lªY~Yl~.d.~~stilo.._,
2. HABILITACIONES GENÉRICAS EN CLÁUSULAS DE ESTILO
El problema surge fundamentalmente a propósito de una cláusula de estilo que

con pocas excepciones acompaña a nuestras leyes y conforme a la cual se «autoriza»
genéricamente -es decir, sin concreción alguna- al Gobierno para que «dicte las
disposiciones necesarias para el desarrollo de la presente ley».
En mi opinión se trata inequívocamente de habilitaciones para reglamentar no
acompañadas de una remisión normativa. Dos aspectos que ilustran la disociación
apuntada en la última frase del número anterior y que merecen ser examinadas sepa-
radamente.
Por lo que se refiere a la habilitación para reglamentar hay que decir aquí -com-
plementando lo que más arriba se ha expuesto ya a propósito de la colaboración regla-
mentaria- que este tipo de habilitaciones sin precisión alguna de contenido carecen
de eficacia y responden a una práctica inercial, importante quizás en su día, pero que
' 1
,
¡.
hoy carece de sentido dentro del sistema vigente. Porque una de dos: o se refieren a
materias no reservadas a la ley o a materias reservadas.
Si se refieren a materias constitucionalmente no reservadas a la ley, la cláusula es
innecesaria, dado que, aun sin ella, el Gobierno puede ejercer su potestad reglamen-
taria original que la Constitución le reconoce en el artículo 103 y que, cualquiera que
sea la posición doctrinal que se adopte, autoriza directamente al Gobierno para regla-
mentar, al menos y en todo caso, cualquier materia que no esté reservada a la ley y no
afecte a los derechos y libertades públicas de los individuos.
Y si se refieren, por el contrario, a materias reservadas, la cláusula es inválida
dado que, por falta de concreción, no contiene una remisión normativa válida.
La§...9.l.áusulas genéricas de estij9, . ~n sí mis.mas, no tienen, por taJ:!!.Q, ~fi.~€:ls;Ja.bªbj;;,_
litadOra parii.f.eglameiitar:·Pero... que, aunque la---riiYi~ijl!j.:.j15)_~~~~~n . ~u(i.~i~nt~~. . P,.~;;\,. es
'és'tao1ecer' uñi iémisioñ-iioññativa'"valítla"üado '"'~ ue con ella no se len las~,exi: 'cüm
·~'eilCJ:as ·cüñstrtiicrüñáíes~·crt2üñcrecíóñ"a~rü8'efe~eñiü8 ese.
g _.,_. . ,: ... ~ __.._,,. . . . .... ,............, . ._.. _.._.,,.... ~"'-~·_.,o,..-. -. . , , r-x-~•'•'·i'f'íciale~·
•..,.-. , . ._-;-,.- · ···'''· •.••. _ . , .. •. . ·-··
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··-;t;:;,;ro_..,.,;:¡..,,:-t~~•·q · · · ~ití' ·cie·•~·'- ;·""···;.--"'•..,•Y"""";o~-
.,. .,._; ~;u•--.
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,_ :·,.,..,;r"'"l'-' ,._._ • ..,.,.,_.._ -• • _,.._,__ ,.._ .. • >'r;·,,;;...,., ·
de pªt1ta Pélt;éU.~1 .9esarroll6 rei~lariiel1taiio. Un punto de vista, en definitiva, que, ade- .·

mas ,de' confirmar lá -sústañtlvida(tsepal:a:aa de las dos figuras, permite concluir que
las habilitaciones genéricas en cláusula de estilo no son cauce legítimo, por insufi-
ciente, para establecer una remisión normativa. L~!!. el J2E:~~QQ,,.t\9E.:ÜP.:.i~.!r!lt~X9
-f~i!lª!i~;?~i~~:~i:~i~~~~~ri:fJ;:
~~~~5~~~~:~~ii1.~ñ]:ir.Jii~ij~fi~i~rt~~~~~~, ?Y,
A la misma concluswn, aunque desde unos planteamientos bastante diferentes,
viene a llegar REBOLLO (1991, 135) cuando dice que «tiene que desprenderse de la
Ley que autoriza a dictar Reglamentos reguladores del objeto reservado constitu-
cionalmente a la ley. Para ello, desde luego, son insuficientes las autorizaciones
generales de potestad reglamentaria que no señalan materia. Es necesario que, de
alguna forma, esté delimitada la materia sobre la que podrán versar los Regla- '!
mentos». ¡
1
11
3. LA REMISIÓN NORMATIVA
Examinada en los números precedentes la habilitación para reglamentar, veamos

ahora el segundo requisito del llamamiento a la colaboración reglamentaria: la re-
misión normativa, a la que alude de forma expresa la STS de 26 de diciembre de 1984
(Ar. 6729; Hierro):
Entre las técnicas de habilitación figura con características propias que la diferencian sus-
tantivamente de las demás, la denominada remisión normativa, por medio de la cual la ley
remite al reglamento la ordenación -bien sea en términos de homologación con lo que ha
venido a conceptuarse marco sistemático de ordenación y dentro de los límites inferidos o i'
deducidos de los principios inspiradores y rectores de la ley- de alguno de los elementos de '1
regulación legal, ora por vía de desarrollo y ejecución ora por medio de la ordenación secun-
daria de determinados particulares.
~- ~~~n,cil!L.. ,ª~IH!~§:tm§ ..~ft~tctq~, . de. .e._~~a..t~9vis;~..Y~!rtl?.q,. ~n.,~~,,.~!r~P!!§1ª.!!.Qa~,de_qu.e."@

nww,~:·E~lJ1Í1~Ut~JJ.l!1~X,~~~i~I,!~g2r.f!~.l~.J11H1SÜt4s~J!kxf'lQ~~lltt .él:..'.1S:2!gi!JJ1Q~"!~.r~~:
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·~· -,.-~ • ,_,..,,~., ).,.,..~.,.·¡. '""'·"~'::li'~.~ ,~!"'\!i\
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todo, uñ dato esencüil que no es lícito pasar por alto: si la remisión supone que la ley
puede renunciar a regular completamente la materia, ello no significa que puede renun-
ciar a regularla en absoluto; o lo que es lo mismo: algo tiene que regular -lo mínimo,
lo esencial- y sólo puede encomendar al Reglamento la regulación de lo complemen-

tario (y «complementar» presupone la existencia de algo previo). Tal es, como ya sabe-
mos, lo que explica la ilicitud de las leyes en blanco absoluto o leyes a ciegas, que pres-
cinden completamente de una regulación material mínima, proscritas enérgicamente por
la mejor jurisprudencia constitucional: no puede «el legislador abdicar de toda regula- 1
ción directa», «el ámbito objetivo así reservado no queda[ ... ] garantizado mediante una
mera cláusula legal habilitante», «las leyes reclamadas por la Constitución [no son]
meramente habilitadoras[ ... ] son también ordenadoras» (STC 19/1987, de 17 de febre-
1
1
~~~:f~~~~p~~f5' ~~yi;J~-·~~ñ¡~;?jJ~-- ·~~~~~}~z)~Q]!}~~t-2~f~~G~J~~t;W~JlQffilª
t-,,,,,.J t. ....g _ ..... .,., ... ...,. ".····· ·''"''""~'"' '·"•'•"'····. ""•·· · · •..·;··~··"···· ' .,,,. ,. . (
.,>•"'·.• ' )
\· .
ne··orO.i'mirio; lá norma remitida es un mero Reglamento, pero también puede ser,

naturalmente, otra ley. Un buen ejemplo de este bloque normativo es el que aparece
en la STC 3/1988, de 21 de enero, donde se advierte que «las sanciones impuestas[ ... ]
lo han sido en virtud de la aplicación conjunta de diversas normas de diferente rango
(Reales Decretos 2.212/1978 y 3.062/1979, Decreto-Ley de 26 de enero de 1979 y
Ley preconstitucional de 30 de julio de 1959) que vienen a integrar eltipo o descrip-
ción de la infracción y a determinar la sanción imponible».
La existencia de un bloque noimativo heterogéneo puede provocar problemas por
causa de la falta de sincronía de sus elementos; por ejemplo, cuando la norma remitente
se refiere a otra posterior y en el intervalo se produce la infracción o cuando la norma
remitida (coetánea o anterior a la remitente) es sustituida por otra nueva. ¿Cuándo tiene
lugar en estos casos la integración en bloque? ¿Es aplicable la norma posterior si el lla-
mamiento de la norma remitente es anterior a los hechos? La sospecha de la retroactivi-
dad es inevitable y es una cuestión que ya fue examinada en el capítulo anterior. La STC
127/1990, de 5 de julio, contempla este supuesto aunque referido a normas penales:
El reproche del recurrente concretado en que el órgano judicial ha afectado la integración
necesaria de la norma acudiendo a mi precepto que no estaba aún vigente en el momento de
producirse los hechos, solamente podría considerarse como una aplicación retroactiva de la lex
previa inherente al derecho de legalidad penal que consagra el artículo 25.1 de la Constitución,
si fueran ciertas las dos premisas de las que parte la tesis actora: esto es, la ineludibilidad de
la referencia normativa extrapenal y que la conducta apreciada como delito no pudiera ser con-
templada en su integridad con la misma significación antijurídica en la normativa integradora
anterior a la ley.
La STC 2611994, de 27 de enero, aborda la misma cuestión referida ya directa-

mente al ámbito administrativo sancionador. En el caso de autos la ley remitente era
anterior a la comisión de los hechos; pero en cambio fue posterior el Reglamento
remitido que completó la ley. En estas circunstancias «es claro -dice el Tribunal-
que la disposición sancionadora posterior no puede ser aplicada retroactivamente
(art. 9.3 CEE) a hechos ocurridos anteriormente sin grave quebranto del principio de
legalidad en su primera exigencia de !ex previa».
Sentado esto, el segundo paso del análisis consiste en la constatación de que las
remisiones pueden ser de diversas clases, que conviene precisar. La ley sancionadora
puede, en efecto, realizar una remisión genérica o específica, a un reglamento futuro
o a un reglamento anterior, y de forma expresa o implícita.
~~".:'frS:.~"'29.t.?J!.QQ, de 2 de ma~zo, plantea una cuest~ón capital tanto más ~tere
sante cuanto que ofrece dos soluciOnes: la de la sentencia y la de un voto particular.
La cuestión es muy clara y no era, desde luego, la primera vez que se había suscita-
do. Se trataba de una remisión legislativa efectuada en términos sospechosos («ten-
drán la consideración de infracciones leves todas las que, suponiendo vulneración
directa de las normas legales o reglamentarias aplicables en cada caso, no figuren
expresamente recogidas y tipificadas en los ·artículos anteriores de la presente ley»)

por el artículo 142 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres de 1987,
desarrollada luego por algunos reglamentos, estatal y autonómicos, en los que apare-
cían infracciones no anunciadas en la ley. Planteada a este propósito una cuestión de
inconstitucionalidad, el magistrado Garrido Falla puso de relieve en un voto particular
que el problema no estaba en la ley sino en el reglamento que había procedido a una
tipificación indebida. «Ahora bien -precisaba- esta norma reglamentaria puede ser
válida (si cuenta con la suficiente cobertura jurídica) o inválida (por infringir el prin-
cipio de reserva de ley). En el primer caso la infracción de la norma debe comportar la
sanción por incumplimiento. En el segundo caso es obvio que el problema no está en
la hipotética inconstitucionalidad del artículo de la ley sino en la propia ilegalidad del
reglamento» (lo que de aceptarse tendría unas consecuencias procesales prácticas enor-
mes ya que facilitaría el control directo de los tribunales contencioso-administrativos).
Postura que no comparte, sin embargo, la sentencia, puesto que para la mayoría del tri-
bunal «el que la contravención de esta norma Teglamentaria resulte sancionable es una
consecuencia jurídica del artículo 142.a) de la ley, no del reglamento de desarrollo».
Dos soluciones igualmente plausibles; por lo que no se descarta que el tribunal cam-
bie un día de criterio. Pero de cualquier manera que sea, para mí lo más interesante de
esta sentencia es una cautela metodológica que aparece en el voto particular:
la jurisprudencia resuelve casos concretos y la aplicación del método inductivo para extraer
teorías generales exige que éstas se modulen en función de las circunstancias que se han
tenido en cuenta en el caso resuelto. ,,.
4. REMISIONES ESPECÍFICAS
1
Contra lo que pudiera creerse, no son abundantes ni mucho menos, aunque sin lle- '
;;
gar a ser raras. Ocasio,nalmente aparecen, en efecto, en nuestras leyes algunas remi-
siones específicas a Reglamentos posteriores, a los que se encomienda la precisión de
algunos elementos del tipo descritos en la ley. Veamos unos ejemplos:
-. El artículo 97.2 de la Ley de Costas establece que «para las infracciones leves
la sanción será la multa en la cuantía que se determine reglamentariamente, aplicando
los criterios del apartado anterior». .
- Y el artículo .19 .4 de la Ley de Protección civil establece que «el Reglamento que
desarrolle esta ley especificará y clasificará las infracciones tipificadas en el apartado
segundo de este artículo y graduará las sanciones.atendiendo a los criterios de culpabili-
dad, responsabilidad y cuantas circunstancias concurran, en especial la peligrosidad o
trascendencia que para la seguridad de personas o bienes revis~ las infracciones».
!2g:LejSt..mP.lQ~__§ingylarmente,.c.o.t:t"~.CJQ.S .pJ!~,sJ.Q.• <l!l~•.~!L~I!Q.,§JA.S!~.!!~YJ~.S.§.RY.2.!tif,ª
~~~~Y~.lt99IUI?~íl.ª.Qél Jl~-,. lª~""d~bidas"in.&tm<;gig,n~_§.,.Q...f.tit~J:!9,§,.P"~t~L.~L§LtE.~Pj}~2;
:Aparte de esto, hay un caso bastante frecuente de habilitaciones específicas, refe-
rido a la determinación reglamentaria de un elemento concreto de la sanción -la
cuantía de la multa- con objeto de que la alteración del valor de la moneda no afec-
te a la eficacia punitiva de la sanción, que se debilitaría si permaneciese inalterable su
cuantía. Operación que se materializa en fórmulas muy diversas:
- «Las cuantías señaladas anteriormente podrán ser revisadas y actualizadas

periódicamente por el Gobierno por Real Decreto, teniendo en cuenta la variación de
los índices de precios para el consumo» (art. 36.3 de la Ley General de Sanidad).
- «El Gobierno podrá modificar las cuantías de las multas previstas en las pre-
sentes disposiciones cuando las circunstancias económicas así lo aconsejen» (Disp.
Adic. 3.3 de la l;ey de residuos tóxicos y peligrosos de 14 de mayo de 1986). .·
- «El Gobierno queda autorizado para proceder por vía reglamentaria a la actua-
lización de la cuantía de las multas que se fijan en el artículo 76 de la presente Ley,
sin que los porcentajes de los jncrementos que por tal vía se establezcan puedan ser
superiores, en ningún caso, al lndice Oficial del Coste de la Vida» (Disp. Final2.a de
la Ley del Patrimonio Histórico Español).
La lógica de esta figura, como más arriba se ha apuntado, es evidente y su cons-

titucionalidad no es dudosa cuando la habilitación va acompañada -según es lo ordi-
nario-- de criterios suficientes para su desarrollo. Ahora bien, su conceptuación téc-
nica es muy dificil, puesto que -tratándose, nada menos, que de alterar el texto de
una ley- aquí no se cumplen los requisitos exigidos en el artículo 82.3 de la
Constitución para las leyes de bases; pero, si se trata de una remisión no recepticia, es
claro también que el Decreto resultante no puede alterar la cuantía ya establecida con
rango de ley. La única explicación posible, entonces, es que nos encontramos ante una
deslegalización mediante la cual se degrada el rango normativo exigible. Lo que sig-
nifica que este elemento de la cuantía de la multa -aparentemente esencial a la hora
de constituir el tipo-- es deslegalizable y la reserva se cumple a través de la cláusula
de habilitación y de la adición de criterios suficientes para su desarrollo. En otros tér-
minos -y en la aguda interpretación de MEILÁN- se trata, pura y sencillamente, de
un «elemento desgajado de la norma principal». ,_.
En definitiva, las remisiones específicas no suelen ser problemáticas, dado que en
ellas -y por su propia naturaleza- hay una referencia al elemento esencial del tipo
y, además, suelen ir acompañadas de criterios suficientes de desarrollo. Dos datos que
bastan ya de ordinario para resolver los problemas concretos que ·se van presentando.
Conviene, con todo, precisar las dos variedades de esta modalidad:
A) La remisión se hace en favor de un Reglamento (futuro obviamente) de desa-

rrollo de la propia ley sancionadora, como es el caso del artículo 1.1 de la Ley de san-
ciones en materia de juego («son infracciones las que aparecen en la presente ley, que
podrán ser especificadas en sus reglamentos»). EstaJó.xn;m.JªPll~<:le considerarse impe-
cable con tal <lé .gl.le .se..cwnplan ~ciq~o. ~.s .recprd,arl~ -1Qs .requisit5s:ie,ii~iªleiq~l
desarrollo ~~g!ªw~ntariP, . es,. decir, .que,enJaJ~y remitente.,~JlAre.:(;QmJ.lQs.!!J~m-~.l,l!Q.~.~~~n-
dalef defHpq. X. R~ntc9n§JgS(:mrglJ~.. !'!l~.uc.~ge._ p4e,qe.J-~!~li~~w~.~ -1lfl~.r.~ghtm;4~Ji.Qf!,, mYY
súfipi~:: · ~-~'!~f~~n9~m!~ºQm t~e.~~-ql!~.; ~~!~I~9.i~t~9~t~rijtil9i!~nuiP,q~.Jm~ül.ªgªn..P.,os,i
ble-su. apli~ªci<)n--.•aunqlJe no ~~fi .~éiicilla.,por. la-sumariedad .deLtex.t.O;:;;;;,s_ill ..neJ~.esidag
~el . simli!~m$B.iif~~!~ffi.i~!~9-' Sü~§t~uJp .su~ede,Ja.ley_.san~iqng~,dºxª~D9~~~s ~"'91QJmaJey,
m~0.1TIPleta .~m,Q...\ncoro.p1e,ta'ble,.y.,no. podra .aphcarse. nunGa;"m~ªtlt~.s~Q..e,LR~gLam~ntq.,,(pgr
f(l,lta de algún element9. ~~.eJJ<;:iaLdelJipQ, .p. ~ej .,cnQ.$e,_Q,iga.la .cuant(a,_geJa..sancióu)~ni-de~
püés · aei Regl'améñto·· (porqtle .s.yrª.,rov~li<:l~:t.p.prJ:alta..de.habilitación)egatsuficie!lte).. · •
..r... t · '''Eti''el'stíi>üe"'s to··a€t desarrollo reglamentario correcto, la diferencia de régimen '
tJk. ~~ entre ánt~s y después del reglamento es!J'ibará en la distinta ampli1;nd de facultades de )·:· f··.}
-· A
..
\l,Vf subsuncwn por parte del operador JUndico, que Inicialmente mas amphas (cuando ! tf}
l sólo sea aplicable la ley), se verán luego recortadas con la aparición del Reglamento. )'
B) La remisión se refiere a un reglamento ya existente, como hace la Dispo-

sición Final2.a de la Ley General de Defensa de los consumidores y usuarios de 24
de julio de 1984: «A los efectos de lo establecido en el capítulo IX [infracciones y
sanciones] será de aplicación el Real Decreto 1.945/1983, 'de 22 de junio, sin perjui-
..... -~ ,1O. ff', L~ _l

·- ·~·
., l
cío de sus ulteriores modificaciones o adaptación por el Gobierno». En tal supuesto

es claro que el Reglamento remitido no asciende de rango para adquirir el de ley, pero
se cumple el requisito de la reserva legal. Y por otra parte, si no contaba antes con la
debida habilitación legal, la ley remitente le sana o convalida; pero sólo a partir del
momento de la entrada en vigor de la ley, siendo hasta entonces inválido, ya que, de
otra suerte, se producirían efectos retroactivos, que no son admisibles para las normas
sancionadoras.
La posibilidad de esta figura es, desde luego, indudable y aparece justificada por
evidentes razones de economía normativa; pero puede provocar no pocos problemas y
algunas dificultades de no sencilla solución. En definitiva se trata de una operación
convalidante: el legislador subsana a posteriori la ausencia de habilitación y declara de
manera expresa y formal que los preceptos del Reglamento anterior están de acuerdo
con, y desarrollan correctamente, el contenido material mínimo regulado en la ley.
A este propósito la STS de 19 de mayo de 2000 (Ar. 4351; Baena) es singular-
mente interesante porque se refiere a una remisión reglamentaria autonómica:
Si bien es cierto que el Decreto autonómico de 22 de julio de 1982 carecía de cobertura
legal en el momento de su promulgación, vino a darle tal cobertura la ley autonómica poste-
rior de 14 de julio de 1983. En efecto, esta norma declara en su artículo 15.1 .g) que constitu-
ye infracción el incumplimiento de las condiciones higiénicas y sanitarias establecidas res-
pecto al envase y conservación de alimentos. El círculo legitimador del Decreto de 1997 se
cerró, por otra parte, con la promulgación del nuevo Decreto autonómico de 18 de octubre de
1983 que tipificó como infracción el incumplimiento de las disposiciones sobre envasado.
C) En alguna ocasión el reglamento remitido se remite, a su vez, a otro regla-

mento produciéndose Una «segunda remisión normativa» que ha reconocido expresa-
mente el Tribunal Constitucional en la sentencia 50/2003, de 17 de marzo, siempre y
cuando se cumplan en los dos escalones los requisitos de validez de todas las remisio-
nes.
D) La última variedad de la remisión se refiere a normas de creación privada

originaria que la ley asume. Es éste un fenómeno característico del mundo moderno
consecuencia de la progresiva complejidad tecnológica, que en ocasiones las Admi-
nistraciones Públicas ya no pueden dominar, por lo que se ven obligadas a hacer un
hueco para las autorregulaciones privadas, sectoriales o corporativas.
Piénsese en un caso tan habitual como el de las normas técnicas de seguridad tan
minuciosamente reguladas · por los reglamentos administrativos. Ahora bien -tal
como ha advertido ESTEVE PARDo (2002, 28)- «ocurre cada vez con mayor frecuen-
cia que esos reglamentos resultan insuficientes (y) es entonces cuando la propia
Administración tiende a reparar en las normas técnicas de seguridad, elaboradas desde
los propios sectores industriales por quienes son reconocidos como sus expertos. El
valor que la Administración puede conceder a esas normas técnicas varía según los
casos. La valoración máxima se alcanza, sin duda, con la remisión precisa y nominada
de un reglamento administrativo, y hasta de una ley, a las normas técnicas, pues en tal
caso se produce la incorporación de la norma técnica a la normativa administrativa
[.. .]. Pero en otros casos las normas técnicas acaban por configurar el escalón último
residual del peculiar sistema de fuentes en materia de riesgos industriales y a ellas hay
que acudir a falta de leyes y reglamentos administrativos. Lo que ocurre es que en tal
caso no se apunta a una norma técnica determinada sino al conjunto de todas ellas en
el sector de que se trate». Como ejemplo de esta fórmula valga el artículo 6.2 de la
Ley catalana 3/1998, de 27 de febrero, sobre la Intervención integral de la Admi-
nistración ambiental que se remite «en ausencia de reglamentos o de instrucciones

específicas [... ] a las normas técnicas de reconocimiento general».
La STSJ de Baleares de 26 de junio de 2001 avaló la sanción administrativa
impuesta al comandante de una aeronave por haber incumplido una Circular Ope-
rativa del Manual Básico de Operaciones de la compañía Air Europa, cuya naturale-
za privada era incuestionable pero que había sido aprobada por la Dirección General
de Aviación Civil. Un caso extremo, como puede imaginarse. Frecuentes son, sin
embargo, los supuestos en que la «norma complementaria» es una circular de un Ente
público, aunque no esté necesariamente integrado en la Administración del Estado.
Así las de Banco de España (STS de 4 de mayo de 1999, 3.a, 3.a) o del Consejo
Regulador de Denominaciones de Origen (STS de 5 de noviembre de 2001, 3.a, 3.a,
Ar. 5264 de 2002).
E) El régimen de los reglamentos preconstitucionales merece una alusión espe-

cial ya que, como sabemos, con ellos no rige ·el principio de legalidad; lo que signi-
fica que pueden establecer por sí mismos infracciones y sanciones sin cobertura legal
expresa, ya que el Tribunal Constitll¡cional nunca ha querido darse por enterado de
que, según se ha explicado en páginas anteriores, ya existía en el Derecho español
antes de la Constitución la figura de la reserva legal.
La doctrina establecida a tal propósito por el Tribunal Constitucional es muy
clara, según aparece en su sentencia 16/2004, de 23 de febrero:
La aplicación del principio de reserva de ley encuentra, en todo caso, una importante
excepción: los reglamentos preconstitucionales tipificadores de infracciones y sanciones. En
relación con ellos hemos afirmado que no es posible exigir la reserva de ley de manera re-
troactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y de situaciones respecto de las
cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho anterior a la Constitución y, más espe-
cíficamente por lo que se refiere a las disposiciones sancionadoras, que el principio de legali-
dad que se traduce en la reserva absoluta de ley no incide en disposiciones o actos nacidos al
mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada.
El problema surge, con todo, cuando se trata de reglamentos posconstitucionales

que se limitan a reproducir un texto anterior: ¿continuará el nuevo disfrutando de la
inmunidad privilegiada del precedente? De ello se ocupa la misma sentencia en los
siguientes términos:
la lógica coherencia y continuidad normativa con la regulación preconstitucional no puede

suponer -sobre la base de que se reiteran disposiciones reglamentarias preconstitucionales
sancionadoras ya existentes- que la Administración ostente potestades sancionadoras no
amparadas por una cobertura suficiente de normas con rango legál, pues ello representaría
convertir en buena medida en inoperante el principio de legalidad de la actividad .sancionara
de la Administración con sólo reproducir, a través del tiempo, las normas reglamentarias san-
cionadoras preconstitucionales, manteniéndose así in aeternum, después de la Constitución,
sanciones sin cobertura legal.
5. REMISIONES IMPLÍCITAS Y MARCO SISTEMÁTICO DE REFERENCIA
La tesis anterior parece poder ser bordeada, sin embargo, al amparo de las siguien-
tes consideraciones: cierto es, desde luego, que en una habilitación genérica en cláu-
sula de estilo no se cumplen los requisitos necesarios para constituir una remisión nor-
mativa en el ámbito reservado a la ley; pero no hay que olvidar, por otra parte, que de
J
la misma manera que existen habilitaciones implícitas también puede haber remisiones
implícitas, es decir, remisiones en las que no consten de forma expresa los datos míni-
mos que imprescindiblemente deben aparecer en la ley y sirven de directrices al regla~
mento, pero que se pueda entender que tales requisitos están en algún otro lugar -den-
tro o fuera de la ley remitente- y que puedan servir a estos efectos. La STS de 30 de
abril de 1988 (Ar. 3294; Delgado) habla literalmente, por el contrario, de «aquellos
casos en los que el Reglamento entra a regular una materia reservada a la Ley, lo que
sólo es posible en virtud de remisión expresa». Pero tal declaración no tiene a estos
efectos un valor decisivo ya que, por un lado, se trata de un mero obiter dicta y, por
otro, adolece -a mi juicio- de la ya denunciada ambigüedad de confundir «habilita-
ción para reglamentar» con «remisión normativa», como se comprueba comparando
las expresiones que aparecen en sus Fundamentos de Derecho 3. 0 y 4. 0
Por la misma razón así se explica también que el Tribunal Constitucional haya
declarado que en ningún caso puede invocarse la remisión a una práctica consuetudi-
naria por muy precisa y conocida que sea. Tal como dice la sentencia 26/1994, de 27
de enero, la costumbre del lugar no puede
servir para cumplir con las exigencias de predeterminación normativa de la conducta ya que,
aunque la costumbre sea fuente del Derecho privado (art. 9.3 del C.c.), no puede nunca inte-
grar una norma sancionadora, pues el constituyente, al utilizar el término de «legislación
vigente» del artículo 25.1 y de acuerdo con la primigenia función política del principio de
legalidad, tan sólo ha legitimado a los representantes del pueblo, esto es, a las Cortes
Generales, para determinar las conductas antijurídicas que deban hacerse acreedoras de cual-
quiera manifestación del ius puniendi del Estado.
En mi opinión, sin embargo, no conviene dar carácter absoluto a estas afirmacio-

nes, ya que no se entiende la razón de negar a la costumbre la fuerza de complemen-
tar -exactamente igual que lo hace un Reglamento- el contenido de una Ley.
Resulta cuando menos curioso que el Tribunal sacralice la voluntad de los «represen-
tantes del pueblo» y niegue legitimación a las decisiones tomadas directamente por el
pueblo. Para la mentalidad burocrática de los iuspositivistas no existe el pueblo como
realidad fisica de unos hombres agrupados y lo único que cuenta es la entelequia de
un pueblo que emerge periódicamente en unas elecciones con el fin de votar y luego
desaparece a todos los efectos suplantado por sus «representantes» y por los políticos
y funcionarios a los que aquéllos encomiendan la tarea de gobernar y administrar.
A este propósito es significativo que, en el supuesto de autos, el Tribunal Supremo
hubiera aceptado el valor de la costumbre, demostrando, una vez más, su mayor acer-
camiento a la realidad y su repugnancia a justificar conductas reconocidamente ilícitas
al amparo de pretextos formales. Sancionado un barco por llevar a bordo artes de pesca
que los propios pescadores consideraban ilícitas aunque no estuvieran normativámente
tipificadas, el Tribunal confirmó la sanción considerando que el principio de legal~dad
y la reserva legal quedaban salvados por una remisión implícita a la costumbre.
En lo que se refiere a las leyes penales en blanco, ya se ha visto que la STC
127/1990, de 5 de julio, exige un reenvío expreso. Regla que podría muy bien ser apli-
cable al Derecho Administrativo Sancionador, como se ha visto en el ejemplo de la
sentencia que acaba de ser citada. Ahora bien, a estas alturas sabemos también de
sobra que el criterio de aplicación de los principios del Derecho Penal al Derecho
Administrativo Sancionador es retórico y en la práctica completamente inútil, puesto
que la salvedad de las «matizaciones» paraliza su uso cuando el Tribunal lo tiene por
conveniente. De ello tenemos aquí un nuevo ejemplo a la hora de examinar si en este
punto la traspolación de principios sigue la regla o la excepción.
.,
l
Inmediatamente vamos a comprobar, en efecto, que un sector de la Doctrina y de
la Jurisprudencia admite con absoluta naturalidad en el Derecho Administrativo
Sancionador las remisiones implícitas e incluso ·-en el colmo de la relajación- - las
remisiones implícitas a un misterioso «marco sistemático de referencia». Una postura
muy peligrosa puesto que con ella se disuelve por completo la seguridad jurídica y .¡
queda literalmente burlada -conviene repetirlo una y otra vez- la pomposa garan-
tía de la reserva legal. Y no menos falseado queda también el modelo alemán que for-
malmente siguen y verbalmente admiran buena parte de los que así escriben. Porque,
como es sabido, en el Derecho Administrativo Sancionador alemán, conscientes del
riesgo de abuso que suponen las remisiones de las leyes en blanco (cuya utilidad, y
aun necesidad, ciertamente nadie discute), se extreman las precauciones en su mane-
jo hasta tal punto q~_t! __en_ laactualidad _ ~- ~ - . comlÍn la yxigencia .. ..."o, aLro.enQ.Sc,Jª. Piá~
tica-----ae·-ra ·«-cH.usula de retorsi~.q. o r~JP:i~ióll: _if1yer§a». (B:ückverweisung~lflgy§.fJ__l),
confol!lle··a'la··cual't~·'nb_~~(r~fuitid~ ti.~ne ~ue .:r~mitirse, a_sq :Ye?:, .~Jª J!PJPle~I.X!!Ü-
~r~t~W~~~~~9k~e;~;~f~a~¿~P~~~~t6illi~~J~~<?i~-
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~~n.<~~-9~-~'- ~~~1E.-~.s ; ~et~~~ d~ e~l_(l -~aya_ 9!íA ~Qmlª- S.ª#~~PPª9qr,aj1el ill~uriípli~iento Jle
_t~les)l:_lfl,t14<!!9S,
Como puede suponerse, tales mecamsmos de segundad estan en las
áñtípOdas de las remisiones implícitas y de los marcos sistemáticos de referencia, no
obstante que el Derecho Administrativo Sancionador español arranca de un precepto
constitucional (el 25.1) confesadamente inspirado en el Derecho alemán; lo que jus-
tifica que algunos autores, como BACIGALUPO ( 1991, 31) hablen también de «la nece-
sidad de exigir al legislador en España la inclusión de los preceptos complementados
de una cláusula de remisión inversa», a la que ha aludido ocasionalmente el Tribunal
Constitucional (como en la sentencia 341/1993, de 18 de noviembre). Y esque en el
Derecho alemáfj rige la regla de que el ciudadano debe conocer por la ley, y no por un
Reglamento, los presupuestos de la punibilidad (KKOWIG-ROGALL, Vor. 1, n. 0 16, y 3,
n. 0 14). ·
Volviendo al ·perechoespañol que es el que verdaderamente importa, resulta
imprescindible traer aquí a colación la sorprendente STC 341/1993, de 18 de noviem-
bre, sobre la Ley de Protección de la Seguridad ciudadana. ·En su Fundamento Jurí-
0
dico 10. se examina la corrección del artículo 26.j) de la ley impugnada, en el que
repitiendo una formulación tradicional se reputan infracciones leves «todas aquellas
que, no estando calificadas como graves o muy graves, constituyan incumplimiento
de las obligaciones o vulneración de las prohibiCiones establecidas en la presente ley
o en leyes especiales relativas a la seguridad ciudadana, en las reglamentaciones espe-
cíficas o en las normas de policía dictadas en ejecución de las mismas». Un ejemplo
característico, pues, de la tipificación indirecta o por remisión, sobre la que el tribu-
nal declara que
nada cabe reprochar al precepto impugnado pues, siendo como es una norma residual y de
remisión, la delimitación precisa de las conductas sancionables corresponderá a las reglas
remitidas, configuradoras de las obligaciones y prohibiciones cuya conculcación dará lugar a
la infracción.
Aceptación genérica que debe ser entendida, no obstante, con dos precauciones.
De una parte, el respeto a la garantía formal de reserva de ley, lo que significa que la
remisión legal ha de reputarse inconstitucional cuando equivale a «habilitar o remitir
al reglamento para la configuración ex novo de obligaciones o prohibiciones cuya
contravención dé origen a una infracción sancionable». Esta salvedad ya era, por lo
demás, cosa sabida. Lo verdaderamente trascendental es lo que ahora se establece
como nuevo, a saber: que las reglas en las que se configuran obligaciones u prohibi-
ciones sancionables con arreglo al precepto que enjuiciamos deberán contener -para
asegurar precisamente estas exigencias de seguridad y certeza-. una referencia
expresa al precepto legal que establece la tipificación indirecta o por remisión.
Esta cautela ya había sido enunciada con una formulación genérica en la sentencia
de 21 de diciembre de 1989, donde se advertía que la tipificación indirecta es admisi-
ble «siempre que sea asimismo previsible, con suficiente grado de certeza, la .conse-
cuencia punitiva derivada de aquel incumplimiento». Lo que sucede es que ahora, al
concretar aquella formulación genérica, se llega a la radicalidad de exigir una «refe-
rencia expresa» a la ley tipificante, importando con ello al Derecho español -por así
decirlo--la figura alemana de la Rückverweisunsklausel.
En verdad que no se entiende lo que pretende el Tribunal Constitucional con esa
declaración. Porque si tal doctrina va a aplicarse rigurosamente, ello dificultaría gra-
vemente la tipificación indirecta dado que en España nunca se ha tomado tal precau-
ción.
En su consecuencia, si la norma remitente es válida, ya no lo son, en cambio, las
normas remitidas (por carecer de la retorsión expresa). En mi opinión, por tanto,
debiera entenderse que el contenido de esta sentencia tiene un valor didáctico y admo-
nitorio pro futuro, porque, de otra suerte, ello supondría arrojar a todas, y sin excep-
ción, a las tinieblas de la invalidez. Con un esfuerzo hermenéutico no pequeño podría
entenderse, pues, que este requisito cautelar es una creación jurisprudencia! de nuevo
cuño y que, por ende, no es exigible 'a las normas anteriores a su establecimiento: tal
como viene declarando el propio tribunal para las leyes preconstitucionales a las que
--como acaba de explicarse- no castiga con la invalidez por falta de requisitos esta-
blecidos por primer vez en la Constitución. .
Por otra parte; el problema se ha ido desdramatizando con el transcurso de los
años dado que el Tribunal Constitucional no ha vuelto a acordarse de este requisito en
sus sentencias posteriores.
Pasemos ahora a otra cuestión más grave: de acuerdo con una tesis de GARCÍA DE
ENTERRiA, si bien es indudable que una cláusula de estilo carece por definición de
directrices de cumplimiento, bien puede suceder que tales directrices se encuentren
en otra parte: en «el marco sistemático de referencia» que se desenvuelve en el arti-
culado de la propia ley; o en otras palabras: aquí las instrucciones no están en otra
norma sino en otros preceptos de la propia norma remitente y se realiza de manera
genérica e implícita o, por así decirlo, «difusa». Una tesis que, como a cualquiera se
le alcanza, termina suprimiendo los requisitos de la remisión, que eran la última
garantía de la reserva legal.
Esta opinión es plausible, como mínimo y, además, se alinea con la moderna ju-
risprudencia alemana que, no obstante lo riguroso de su parámetro constitucional
(art. 70), ya no se limita a constatar la presencia de los requisitos habilitadores (conte-
nido, alcance) en la cláusula expresa (recuérdese que en este Derecho siempre hace falta
una cláusula de este tipo), sino que los busca también en el texto articulado. Forzoso es
reconocer, sin embargo, que con tal extensión corre el riesgo de derribarse el sistema en
sus mismos fundamentos (como se han apresurado a denunciar algunos autores), dado
que es dificil no encontrar en todo el texto de una ley algún criterio útil para el regla-
mentador. Importa, en consecuencia, exponer ciertas precisiones cautelares: abandona-
da ya hace tiempo la idea inicial de BINDING de que la remisión debía hacer referencia
a reglamentos, hoy se admite en Alemania con absoluta normalidad la remisión a otras
leyes e incluso a otros preceptos de la propia Ley remitente («remisión impropia»);
pero, eso sí, siempre ha de tratarse de una remisión expresa, que es lo único que puede
proporcionar la seguridad jurídica debida (KKOWIG-ROGALL, Vor. 1, n. 0 16).
Pero es el caso que el Tribunal Supremo se he hecho eco expreso de esta postura
doctrinal y el Tribunal constitucional, por su parte, ha hecho uso de ella en una sor-
prendente sentencia 37/1987, de 26 de marzo, de la que nos hemos de seguir ocupando
más adelante. En el caso de autos se discutía la constitucionalidad de la Ley Andaluza
de Reforma Agraria que, contando Ciertamente con una cláusula .genérica de habilita-
ción reglamentaria, no parecía que fuese válida por no establecer parámetro alguno de
referencia ni criterios orientativos para la Administración reglamentadora. Pues bien, el
Tribunal Constitucional prescinde de esta circunstancia y declara que dicha cláusula es
constitucional por el hecho de que la propia ley, en el resto del articulado, había reali-
zado una regulación suficiente de los elementos esenciales de la materia, los cuales
podían servir de instrucciones y pautas para el posterior Reglamento.
El precedente sentado en una sentencia resolutoria de un conflicto esencialmente
político es, en verdad, mal precedente (big case, bad case); pero sin llegar a tales extre-
mos, el caso es que -a despecho de la contundencia de la repulsa habitual de las leyes
en blanco absoluto-- nuestra Jurisprudencia no es siempre en este punto demasiado
escrupulosa y a veces pasa por alto la ausencia de precisiones en la cláusula de remi-
sión, sobre todo cuando se trata de .«remisiones inexcusables» o de «remisiones indis-
pensables» y hasta llega a aceptar las «remisiones implícitas», como sucede en la STC
71/1982, de 30 de noviembre. En esta sentencia admite el Tribunal Constitucional que
una ley regule parcialmente una materia reservada y que el resto pueda ser regulado
reglamentariamente porque, dada la naturaleza de la materia (requisitos para la elabo-
ración de determinados productos), es «necesario un complemento reglamentario» y,
en definitiva, lo que está haciendo el artículo impugnado es una «implícita remisión a ,_.
las reglamentaciones específicas respecto de las condiciones de fabricación>>, sin ver
en ello un quebrantamiento del principio de seguridad jurídica ni del de la legalidad ni
del de la reserva legal por causa de la «reglamentación implícita» [sic], pues el con-
texto de la ley nos dice hasta dónde pueden llegar las reglamentaciones.
El panorama que a este respecto ofrecen los repertorios jurisprudenciales del
Tribunal Constitucional es desolador sin paliativos. Paso a paso el Tribunal va rebajan-
do su nivel de exigencia hasta llegar a una situación en la que se olvida por completo de
la reserva legal (y que culminará, como veremos, en la teoría y práctica de la «cobertu-
ra legal»). En esta evolución, la sentencia 122/1987, de 14 de julio, marca un hito sig-
nificativo. En ella se constata que la Ley 40/1979, de 10 de diciembre, sobre Régimen
Jurídico de control de cambios, «no respeta [según los recurrentes] el principio de lega-
lidad en cuanto que remite en forma genérica a las normas sobre control de cambios que
se encuentran diseminadas en multitud de disposiciones reglamentarias e incluso de
simples disposiciones administrativas, algunas de ellas ni siquiera publicadas». Pues
bien, el Tribunal desaprovecha la oportunidad de abordar frontalmente la cuestión y
rechaza el recurso con el argumento formal de que la vía de amparo «no puede conver-
tirse en un recurso abstracto de inconstitucionalidad contra unos preceptos legales».
De aquí a lo establecido en la STC 37/1987, de 26 de marzo (la de la Ley anda-
luza de la Reforma agraria) no hay más que un paso. Nótese que ya no se habla de
«complementos reglamentarios indispensables», puesto que la naturaleza de la mate-
ria («restricciones de la propiedad») no los exigía, ni había necesidad tampoco de acu-
dir a «remisiones implícitas», puesto que hay una habilitación expresa a la Admi-
nistración y lo que se discutía cabalmente era la licitud de tal apoderamiento sin pre-
cisión alguna. Pues bien, el Tribunal Constitucional entiende que tales precisiones se
encuentran en el resto del articulado, justificándolo en los siguientes términos:
Es cierto que el artículo 2 de la ley [impugnada] [... ) habilita a la Administración para
«fijar criterios objetivos de obtención del mejor aprovechamiento de la tierra y sus recursos»,
pero no puede verse en ello deslegalización alguna de la materia, porque tal habilitación nor-
mativa ha de operar en todo caso, como señala el precepto impugnado, «a los efectos de esta
ley», es decir, de acuerdo con las regulaciones de fondo que se contienen en ella, cuyas nor-
mas son deberes de los propietarios y empresarios y de las medidas de intervención pública
que pueden adoptarse para lograr «el mejor aprovechamiento de la tierra y sus recursos».
Quiere decirse con ello que el tipo de criterios objetivos, las formas y modalidades de su con-
creción y las específicas finalidades que han de perseguirse no son otros que los que la propia
ley prevé a lo largo de su articulado[ ... ]. La ley recurrida contiene, por tanto, suficientes refe-
rencias normativas de orden formal y material para generar previsibilidad y certeza sobre lo
que, en su aplicación, significa una correcta actuación administrativa y, en su caso, para con-
trastar y remediar las eventuales irregularidades, arbitrariedades o abusos.
Con las anteriores consideraciones hemos llegado al punto más espinoso de nues- \·
tro análisis. Porque si, de acuerdo con el modelo dogmático, la reserva legal implica ;
que ha de ser la Ley -y precisamente ella- la que regule la materia reservada y si \
la colaboración reglamentaria sólo es admisible cuando la ley la hace posible a través l
de unas cláusulas de habilitación, que por naturaleza (y para evitar la tacha de normas 1
en blanco absoluto) han de precisar inexcusablemente el alcance y las condiciones del ¡
desarrollo reglamentario, he aquí que ·ahora nos encontramos con una tesis doctrinal ¡
y jurisprudencia! singularmente relajada, conforme a la cual: a) la habilitación puede j
articularse a través de una remisión normativa; b) si esta remisión resulta necesaria o '
imprescindible puede prescindirse de la explicitación de los requisitos y condiciones
anejos a la habilitación; e) las cláusulas de habilitación o remisión pueden estar for-
muladas en términos absolutamente genéricos: lo que agrava el quebranto de la nece- ¡
sidad de explicitar los requisitos del desarrollo reglamentario de la ley; d) hasta es 1
1 posible, incluso, prescindir por completo de la cláusula de habilitación, que puede /
tener lugar mediante ,una remisión implícita; y e) la insuficiencia, o carencia, de la !
· cláusula puede ser remediada si en el articulado de la ley aparece un marco sistemá- 1
11
tico del que puedan inferirse o deducirse los requisitos y condiciones que hubieran 1
~ debido venir en la cláusula de habilitación. '
Ante este panorama surgen inmediatamente unas preguntas inquietantes: ¿puede
seguirse hablando en estas condiciones de una auténtica reserva legal?, ¿qué ha su-
cedido para que el Tribunal Constitucional, inicialmente tan riguroso, haya podi-
do evolucionar hacia una tolerancia tan extremada?, ¿qué queda del artículo 25.1 de
la Constitución?, ¿existe o no -en definitiva-· una reserva legal en el Derecho
Administrativo Sancionador?
De momento, la situación es, a primera vista, no ya sorprendente sino paradójica.
Porque los mismos autores que proclaman con vehemencia el cumplimiento riguroso
del principio de la reserva legal, al que consideran como una conquista irrenunciable del
Estado de Derecho, luego, a la hora de la verdad, permiten tales relajaciones del mismo
que autorizan a sospechar que tal principio se convierte en un mero formalismo, qué
puede cumplirse con el rito formulario de una cláusula de estilo. A continuación vamos
a ver hasta qué punto estas sospechas son fundadas y, como resultado final, podremos
determinar el valor exacto del principio y de sus corolarios; pero conviene subrayar por
adelantado lo que esto significa a efectos de la seguridad jurídica. Se puede estar a favor,
o en contra, de una exigencia rigurosa de la reserva legal y, en consecuencia, se puede
aplaudir o rechazar cualquiera de las dos corrientes jurisprudenciales que en tal sentido
se produzcan. Lo que resulta más dificil de aceptar, con todo, es que en unos casos los
tribunales relajen su exigencia en los términos que acaban de ser descritos y en otros
lo impongan a rajatabla. En estas circunstancias las sanciones y los recursos se con-
vierten en una lotería y en los ordenadores de cada abogado hay dos juegos de formu-
larios totalmente contrarios pero bien apoyados en ristras jurisprudenciales a utilizar
según la posición procesal que el cliente vaya a ocupar. En verdad que esto no es tomar
en serio al Derecho, no se respeta la dignidad de la justicia y, mucho menos, la de la lla-
mada doctrina, puesta sin disimulo al servicio de intereses parciales.
6. LA COBERTURA LEGAL
!jª§t~~ahora hern~syisto _GÓJn.o la_, Uawªºa lega~ _ a la _c~lªbQri!xiónx~gl.ªme~1JªD.·ª- ~!1

ae
materia ~n-erecho -Administrativo Sancioiúidor exige el cümplimiento de dos requi:""·
·sitos··aeñvaaó'itae-la -reservá' legar·hi habilit~cioíi ·p~evia q_üit abre.i>asó"a11i1ñterven-
éíóñ''réglaméntaria en ·gen~áil :y, ad~fr1ás~ Ja r~fu!§i9ri, qq_e·mclúye ~1 -esti\bi~ciriiierito -de
unas-- condiCiones o airéctii~~~--~~~rifiªlC;ts _qu~ :·:s.iiv.an ..de.pauta.aLreglairie]itq''íiosteHór---,
r~.ri!!!ido:: Dos ·reqUisitoS-imprescindibles aunque puedan aparecer de forma implícita,
al menos el de la habilitación, porque la remisión implícita, en los términos que se han
expuesto en el número anterior, no parece viable. La admisión de cláusulas implícitas
de habilitación no resulta peligrosa cuando existe una remisión expresa y correcta. Y
por ello mismo se ha rechazado la técnica de las remisiones implícitas (e incluso expre-
sas) a marcos sistemáticos de referencia. Pero todavía existe una fórmula más radical,
de la que voy a ocuparme inmediatamente: la de sustituir las exigencias de habilitación
y remisión por la mera cobertura legal que, en definitiva, seria una reserva legal rela-
jada. Como se describe en la STS de 8 de febrero de 1983 (3.a, Ar. 669),
se entiende que en el ámbito administrativo no es necesaria esta reserva absoluta de ley, pues
es suficiente una cobertura legal, criterio sustentado por el supremo intérprete de la Cons-
titución en la sentencia de 3 de octubre de 1983, que emplea la expresión de necesaria cober-
tura de la potestad sancionadora en una norma de rango legaL. Esta técnica de cobertura legal
supone una regulación mínima, en la ley, de los tipos y sanciones.
Opinión seguida por una abundante jurisprudencia posterior y por algunos auto-
res en términos moderados como SANZ GANDÁSEGUI o radicales como PARADA y
GARCÍA MANZANO. Según PARADA, el artículo 25.1 establece el principio de reserva
absoluta en materia penal exclusivamente mientras que en materia sancionadora
administrativa sólo es exigible la cobertura legal, conforme a la cual basta cubrir con
una ley formal la descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y
cuantía mínima de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a la potestad regla-
mentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas.
La flexibilidad de esta fórmula permite salvar del reproche de inconstitucionali-
dad a muchas normas sancionadoras que no podrían superar este escollo si se las
midiera con la vara de la reserva estricta de ley. Y consecuentemente la cobertura de
ley se utiliza a veces como un salvavidas al que se aferran los jueces cuando quieren
defender la validez de una norma sospechosa y no tienen argumentos mejores.
Sucede, en efecto, con cierta frecuencia que nuestros Tribunales, a la hora de exa-
minar la validez de un reglamento sancionador o de una actuación administrativa san-
cionadora, obligados por la reserva legal buscan una norma con rango de ley que legi-
time la norma o la actuación debatida. Búsqueda correcta y necesaria, pero en la que
se pueden utilizar dos métodos totalmente diferentes. En unos casos, se indaga si la
ley que ampara formalmente el reglamento ha cumplido los dos requisitos repetidos
(habilitación y remisión suficiente) mientras que en otros, y de unaforma absoluta-
mente relajada, el Tribunal se limita a buscar cualquier norma legal que, dentro del
ordenamiento jurídico, preste lo que llama «cobertura legal» sin preocuparse de si se
han cumplido los dos requisitos dichos.
En otras palabras: planteada la cuestión, el Tribunal pasa revista a la Ley que el

Reglamento ha desarrollado para buscar un precepto que le preste cobertura; y, si no
lo encuentra, dirige su mirada a continuación a todas las leyes del Ordenamiento jurí-
dico para ver si allí está lo que anda buscando: con lo cual se comprueba la poca
, importancia que se da a las cláusulas de habilitación y de remisión, a su suficiencia
y, en definitiva, a la técnica de la reserva legal por muy reconocida que esté en la
Constitución. Y únicamente en el supuesto de que en ninguna ley haya encontrado la
necesaria cobertura legal, se decide a anular el Reglamento. Para comprobar la vera-
cidad de lo que se está diciendo, basta repasar la Jurisprudencia, de la que daremos
algunas muestras:
En la sentencia de 6 de febrero de 1985 (Ar. 471; Martín Herrero) el Tribunal,
después de constatar que la actuación administrativa no tenía cobertura legal en la
norma inicialmente invocada, se lanza voluntariosamente a la búsqueda de otra que
cumpla tal función, en un esfuerzo que termina siendo infructífero porque, alegada
la cobertura legal en el Real Decreto-Ley de 27 de diciembre de 1974 y verifica-
do que en él no podía hallarse, examina luego el Decreto-Ley de 30 de noviembre
de 1973 y como el resultado es también negativo, pasa a la Ley de 1 de mayo de
1960; y sólo cuando constata que ni eh estas normas ni en ninguna otra puede enten-
derse que media una .cobertura legal, se decide a anular el Acuerdo del Consejo de
Ministros impugnado.
Y lo mismo sucede con la sentencia de 20 de enero de 1987 (Ar. 203; Men-
dizábal). En ella también busca el Tribunal todas la coberturas legales posibles (Ley
de 19 'dejulio de 1984; Real Decreto-Ley 2/1985; Real Decreto, por remisión, de 22
de junio de 1983) y sólo cuando comprueba que no aparece lo buscado, es cuando
anula el Real Decreto impugnado.
Con frecuencia, sin embargo, el resultado de la pesquisa suele ser positivo. La
STS de 23 de mayo de 1988 (Ar. 4196; Rosas), como duda que el artículo 57 del
Estatuto de los Trabajadores -en el que se basaba la sanción recurrida- fuera cons-
titucional, inicia la acostumbrada búsqueda de una «cobertura legal» suficiente: «el
artículo 57 no es el único precepto que se aplica, sino que la sanción ·se califica al
amparo de los artículos 26, 29 y 35 de la misma Ley, así como en los artículos 2, 4, 5
y 6 del Decreto 2.380/1973 y del Decreto 1.860/1975 [ ... ] [por lo que] se impone la
conclusión de que el artículo 57 no es la única cobertura del principio de legalidad
que se reclama sino que lo es el bloque de la normativa citada». Otros ejemplos de
búsquedas exitosas pueden encontrarse en las SSTS de 18 de diciembre de 2002 (Ar.
533 de 2003) y de 30 de diciembre de 2004 (Ar. 90 de 2005). Sin olvidar que el
Tribunal Constitucional no ha vacilado tampoco en utilizar la misma técnica, como
puede comprobarse en su sentencia 57/1998, de 16 de marzo, en la que confirma la
sanción impuesta, aunque no basándose en la ley de cobertura que había invocado el
Tribunal Superior de Justicia sino en otra que ni siquiera había sido aludida por la
Administración sancionadora.
Pero veamos ahora con más detalle, y para mayor ilustración, lo que sucedió en la
sentencia de 21 de septiembre de 1987 (Ar. 6135; González Mallo). En los autos se tra-
taba del precinto de unos locales en los que se practicaba el juego sin la correspondiente
autorización administrativa. Los afectados impugnaron el acto porque consideraban
que, incidiendo en el derecho fundamental de la inviolabilidad del domicilio, había sido
realizado sin cobertura legal, dado que en ninguna ley está prevista tal medida. Y efec-
tivamente así es, porque el artículo 11.4 de la Ley (catalana) de Juego de 20 de mayo de
1984 únicamente permite «el precinto del material» con que se juega y «la prohibición
de la práctica del juego en los locales donde se haya cometido la infracción». La única
cobertura existente es de índole reglamentaria puesto que el artículo 6 del Decreto (cata-
"t
. p j
lán) de 6 de septiembre de 1984, que desarrolla la ley anterior, «autoriza a la Dirección

General para ordenar el precintado o incautación del material de juego o, en su caso, el
precintado del local donde se practique». Y, sin olvidar la distinta calidad de su rango
normativo, la diferencia de contenido de las normas no es baladí, puesto que los locales
precintados eran de un Círculo de cazadores, donde sus socios realizaban obviamente
otras actividades distintas a las del juego que, como consecuencia de su precintado
ahora les eran inaccesibles. Pues bien, el Tribunal no tiene demasiados escrúpulos y
declara la validez del precintado porque
el vicio [denunciado] presupone una clara e inequívoca ausencia de habilitación legal de la

medida adoptada, pero en el caso de autos este soporte puede encontrarse en la interpretación
conjunta del artículo 72 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 [la Adminis-
tración podrá «adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la efica-
cia de la resolución que pudiere recaer, si existieran elementos de juicio suficientes para ello»],
del artículo 11 de la Ley del Juego [cuyo contenido ya conocemos] y del artículo 6 del Decreto
de 6 de septiembre de 1984.
Parece evidente, por tanto, que si aquí se hubiese utilizado la técnica de la reser-
va legal no hubiere sido posible llegar a esta conclusión, dado que en las leyes citadas
no están descritos los elementos del tipo por la sencilla razón de que el tipo no exis-
te y, además, las cláusulas de habilitación y remisión (que, por si fuera poco, no se
refieren para nada al tipo) carecen de los más mínimos requisitos y directrices para la
intervención reglamentaria: son inequívocas normas en blanco absoluto. Lo que suce-
de, no obstante, es que, de ordinario, cuando el Tribunal encuentra la «ley de cober-
tura», ya se da po'r satisfecho y no se preocupa de examinar si tal Ley ha solicitado
correctamente -es, decir, cumpliendo los requisitos propios de la reserva legal- la
colaboración reglamentaria. Para poner un ejemplo más de esta forma de operar, valga
la STS de 5 de julio de 1993 (Ar. 5471; Escusol):
La sente~cia apelada, tras afirmar que las normas reglamentarias no pueden introducir o
crear derecho sancionador, señala que, en el presente caso, la delimitación de la potestad san-
cionadora se llevó a cabo por medio de la Ley 15/1984 y que, como desarrollo de dicha Ley
se dictó el Decreto 459/1983. Existiendo normativa legal anterior a los hechos, reguladora de
las infracciones y sanciones en la materia que nos ocupa, no pueden prosperar los alegatos de
defensa de la parte apelante.
En resumidas cuentas: si se admite convencionalmente que «cobertura legal» sig-

nifica que en una ley aparece prevista la norma reglamentaria o en general la actua-
ción administrativa discutida, considero que es una figura genérica de Derecho
Público que no debe ser aplicada al ámbito específico de la reserva legal del Derecho
Administrativo Sancionador, que tiene una regulación propia.
La cobertura legal es una respuesta a una determinada exigencia: toda actuación
administrativa (o en una variante más relajada: las actuaciones administrativas limita-
doras de derechos) precisa de una ley que la habilite al efecto (teoría de la llamada
vinculación positiva de la Administración a la ley). Y de acuerdo con esto, cuando un
Tribunal se encuentra con una actuación administrativa individual o reglamentaria de
este tipo (como es el precintado de locales), se lanza a la búsqueda de tal habilitación,
o sea, de la cobertura legal que legitime la acción administrativa.
No quiero entrar ahora en la espinosa cuestión de determinar si es correcta, o no,
esta teoría de la vinculación positiva de Administración de la Ley, es decir, de si toda
actuación administrativa precisa de una cobertura legal previa. A los efectos del pre-
sente análisis no resulta necesario, por fortuna, aclarar este punto porque no entra en
,··• -J
,,
juego esa regla genérica sino otra más especifica -la de la reserva legal-, que des-
plazaría a la primera suponiendo que existiese. Y es el caso que la reserva legal tiene
un régimen propio, que es al que hemos de atenemos. Si fuera válida la teoría de la
habilitación o cobertura legal genérica, sobraría la regla especifica de las reservas
legales y, por ello, cuando el Tribunal Supremo se lanza a. la búsqueda de una cober-
tura legal genérica, está olvidando que las exigencias de la reserva legal especifica,
que son otras, deben ser consideradas como preva/entes.
En su consecuencia: si queremos tomamos en serio las reservas legales estableci-
das en la Constitución -y concretamente, la del artículo 25.1 para las sanciones
administrativas- hemos de aplicar a ellas sus reglas propias (habilitación para regla-
mentar y remisión normativa suficiente), sin escamotearlas o sustituirlas por las reglas
de una hipotética vinculación legal positiva de la Administración.
Nótese, por lo demás, que la llamada cobertura legal tiene un alcance intermedio
que puede dejar insatisfechos a todos los supuestos en que se aplica: a los sometidos
a reserva legal, porque es demasiado tolerante en cuanto que prescinde de los requi-
sitos de habilitación y remisión (contentándose con la previsión legal); y a los no
sometidos a reserva legal, porque les exige una previsión legal no establecida inequí-
vocamente por la Constitución y, de hecho, más que discutible.
La STS de 8 de febrero de 1993 (Ar. 669; Lecumberri) se ha percatado con toda
agudeza de que la cobertura legal no es sino una reserva legal rebajada; lo que, por
cierto, acepta sin el menor escrúpulo:
Se entiende que en el ámbito administrativo no es necesaria esta reserva absoluta de ley,

pues es suficiente una «cobertura legal», criterio sustentado por el supremo intérprete de la
Constitución en la sentencia de 3 de octubre de 1983, que emplea la expresión «necesaria
cobertura de potestad sancionadora en una norma de rango legal» [... ].Esta técnica de cober-
tura l~gal supon~ (<una regulación mínima, en la ley, de los tipos y sanciones y, en concreto, de
los límites máximos de éstas», ·
La STC 61/1990, de 29 de marzo, parece una llamada al orden en este punto .de
buscar alegremente cualquier tipo de cobertura legal a los reglamentos sap.cionato-
rios: lo que es exigible incluso para las relaciones de sujeCión especial, rechazando de
manera expresa la cob,ertura legal ge{lérica que podría ofrecer la Ley de Orden
Público de 1959, puntualizando que
la referencia a esta norma sólo se ha hecho por este Tribunal en un caso especial, resuelto por
la sentencia 3/1988 que declaró constitucional el Real Decreto-Ley 3/1979, que tipificaba
infracciones por incumplimiento genérico de normas de seguridad impuestas reglamentaria-
mente, si bien preciso es reconocer que debido a que dicho Real Decreto-Ley se remitía expre-
samente a la legislación general de orden público. ·
Un año más tarde, sin enibargo, la sentencia 119/1991, de 3 de junio, siguió insis-
tiendo todavía en la línea tradicional, con la agravante de que la cobertura encontra-
da tenía el rango de Decreto; lo que no pareció preocupar al Tribunal. En el caso de
autos se trataba de la clausura de un establecimiento ordenada por la Administración
sin invocar siquiera una norma justificante, mediando vehementes sospechas de que
tal norma no existía. Pero el Tribunal contencioso-administrativo al fin la encontró en
un Reglamento marginal, que es declarado suficiente por la sentencia
puesto que, aun siendo cierta la falta de mención, en la Resolución administrativa, de la regla
en cuya virtud se dispuso la interrupción de las emisiones y el precintado de los equipos, no lo
es menos que ya la sentencia de la Audiencia Territorial «identificó» expresamente la base nor-
mativa para tal acto, refiriéndose a lo prevenido en el artículo 3 del Real Decreto 1.43311987,
por el que se establece el Plan Técnico Territorial del Servicio Público de Radiodifusión Sonora.
Para entender toda esta Jurisprudencia aparentemente tolerante, para salir al paso
de las inevitables tentaciones de relajación y, en definitiva, para aclarar estas cuestio-
nes, creo que resulta necesario tener en cuenta los siguientes elementos que aquí están
en juego: por un lado, que en ocasiones se está examinando la legalidad de actos
administrativos (la sanción impugnada en concreto) y a veces la de las normas regla-
mentarias; y, por otro lado, que una cosa es el prin_r;j¡¿(Q_ge.nérico-tie.legolida,d__gn
f~~Í~~~t;~·
~ '""""''r""'·"'''O::"''::,.r;,.~oo:·~••· '-~.'!'1!
·: --.:. ·,., •, :;l'll.-:r.
~Y~1H~it/i{1f~ªfa~~7!~1~~~~Cnfi!ifi"i!r
"-"r.e..::.:,";:i!IJ"\..\,.,_,.r.:rt:':'i::~~~~;l';.;, •.v:..,.
<>l'"'"''r ;., :...;"",>'..,. ..,,...., "''· < ~ ~ ~,_;Q~~ . ·-
,..... •• ¡, .<:. .,,.. ••.
L~{}J2gr;ífi.ca. de.1a,Kes.eJ:ULl~ii!!
Si no se tiene en cuenta todo esto, la reserva legal se «trivializa», convirtiéndose
en una mera cuestión de jerarquía de fuentes o, a todo lo más, de habilitación para
actuar, como si el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración fuera
una áctividad ordinaria de ésta. Por poner un último ejemplo de los desvaríos a que
puede llevar este modo de razonar, así se observa en la jurisprudencia dictada a pro-
pósito de las sanciones impuestas por no respetar las discotecas el régimen de hora-
rios de cierre. El Tribunal Supremo, después de algunas vacilaciones que se supera-
ron con la sentencia de la Sala de revisión de 10 de julio de 1991 (Ar. 5354), llegó a
la conclusión de que el artículo 81.3 5 del Reglamento de Policía de Espectáculos no
vulneraba la Constitución. No obstante, a la hora de examinar la «cobertura legal»
sostuvo que el régimen de horarios comerciales establecido por el Real Decreto
de 30 de abril de 1985 no era aplicable por referirse a comercios en sentido propio y ,_.
no a locales de esparcimiento. Cuando se lee, entonces, la sentencia de 1O de abril
de 1992 (Remando) que, resumiendo didácticamente la polémica, analiza con deta-
lle este punto, puede comprobarse que se está realizando un planteamientoen el que
se prescinde totalmente de las peculiaridades del Derecho Administrativo Sancio-
nador y se marginan los rigurosos requisitos que lleva conmigo la exigencia de reser-
. ~ va legal. Los ejen;tplos podrí~n mul!ipli?a.rs.e. ., ¡ 1'
~ Cuando un Tnbunal, en fm, .esta enJuzczando una sanczon concreta y habla de la .\ 1
3. «cobertura legal» está pensando, más o menos inconscientemente, en el principio í

i estricto de juridicidad; es decir, en la exigencia de que la actuación administrativa esté l f
¡
. ·~ ~ prevista y amparada («cubierta)» por una norma, cualquiera que sea ésta. Ahora bien, .
'
:' . ~
~ cabalmente por tratarse de un ámbito en el que opera la reserva, aquí no basta con esa 1
·JY ¡ simple «cobertura legal» -que, de hecho, no es legal sino meramente normativa-, ¡
}.; sino que la cobertura (si es que quiere utilizarse tal expresión) ha de ser rigurosa y \. !
) mucho más firme que un simple Reglamento, puesto que el principio de juridicidad i'
~ no es suficiente en Derecho Administrativo Sancionador. · 1
~ tien~ti~~rh~ic~~~~eiiieRie· 1~~&?Ji~~ffr3ir"~~f~<ffii"nJ~tJ~~~~1~m~LrJ!:~~í<*~·
fe sido ct'h~,faao&ae·a:cueraü'. cüíi~Ias're"~fas~aé·· I~"cüTab-7lracíón~~,"lam·eñtaña·amnls1b'fés~eñ
07
·1a resefVá"legal~'u&t:eñerse·' e1tHi"'c~8berhi;a''"réiT~ill~~!at:ia g~¡íidi~í)Ma·á'Cíü*~~ ~dilli~
·
j nÍstrátivos"'il'ü"sancionadores- es quedarse a mitad de camino y en esta materia, aun-
1
i que sea partiendo de un acto, hay que seguir hasta encontrar la roca firme de la ley y
hasta comprobar que entre ella y el Reglamento median los canales habilitantes y de
remisión que legitiman la presencia de normas intermedias entre la ley y el acto.
En un importante artículo publicado el año 2000 HUERTA TOCILDO (pp. 30-31)
ha manifestado también un juicio demoledor sobre la· postura del Tribunal Cons-
titucional en esta materia: «a tenor de la jurisprudencia constitucional la exigencia de
reserva de ley se traduce, en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, en la
¡ necesidad de que la potestad sancionadora de la Administración esté cubierta por una
¡,
•.
norma de rango legal que [... ]no necesita alcanzar la categoría de ley en sentido for-
mal [... ] quedando (tal exigencia) prácticamente reducida a la necesidad de que exis-
ta una habilitación legal para su configuración reglamentaria, aunque dicha habilita-
ción suponga una remisión in toto a su regulación administrativa por vía reglamenta-
ria. Conclusión esta última que otorga a la Administración una ilimitada potestad con-
figuradora de ilícitos y sanciones (disciplinarias) previa autorización legal en blanco
que personalmente entiendo incompatible con el más relajado de los entendimientos
de lo que significa el principio de legalidad aplicado a la actividad administrativa». Y
es que, como bien advierte FERNÁNDEZ FARRERES -sigue diciendo la autora- en
tales casos el aspecto puramente formal del principio de legalidad «ciertamente se
habrá respetado, pero no menos cierto será que su funcionalidad misma quedará
vaciada de contenido. Se trata, en suma, de mantener el principio por el principio».
Un año después SUAY (200 1) volvía a reivindicar con su reconocida autoridad la
vigencia de reserva legal absoluta que la tesis de la cobertura legal estaba poniendo
gravemente én entredicho: en materia sancionadora el principio de legalidad «no
actúa como un mero principio habilitante de una determinada actividad, pero tampo-
co puede indicarse que se limita a operar como una especia de macro-principio en el
sentido de arrastrar no una sino un amplio abanico de consecuencias jurídicas [.. .]. En
materia sancionadora es algo más, porque condiciona y determina también el régimen
jurídico de las infracciones y sanciones en cualquier sector de la actividad adminis-
trativa, a las que impone una intensa disciplina jurídica».
VI. CONSIDERACIONES COMPLEMENTARIAS
l. TESIS DE LA SUPERFLUENCIA DE LA RESERVA LEGAL
El silencio de la Ley 3011992 a propósito de la reserva legal sorprende de inme-

diato, dado que sobre e~ta figura se habían escrito muchos miles de páginas en
España y en el extranjero y nuestra Jurisprudencia la venía utilizando como base de
todo el sistema sancionador. No creo, sin embargo, que en esta ocasión tal silencio
haya sido debido a ignorancia del legislador, sino que responde a una actitud delibe-
rada y reflexiva. Me atrevo a conjeturar que lo que aquí ha pasado es que la ley,
dejando a un lado la bibliografia dominante y la Jurisprudencia unánime, ha hecho
suya la tesis de que la reserva legal no tiene cabida actualmente en nuestro sistema
constitucional. Tesis doctrinalmente minoritaria, desde luego, pero plausible, defen-
dida enérgicamente, entre otros (antes, por ejemplo, por BASSOLS), por GARRORENA
MoRALES (1980, 48-67), en unos términos que voy a resumir a continuación.
Lo primero que constata este autor es que en la Constitución no aparece esta figura
y por motivos muy justificados, ya que en el sistema establecido por ella no hay sitio para
la reserva legal, que resultaría incongruente o, cuando menos, superflua. La reserva legal
únicamente tiene sentido en un régimen constitucional dualista (con dos Poderes en equi-
librio: Parlamento y Gobierno, como sucedía en el Imperio alemán, que es donde fue teo-
rizada), pero no en un régimen parlamentario como es el español de 1978.
Hay una versión tradicional de la reserva legal, canonizada hace cien años por
Otto MAYER, conforme al cual su intención consiste en colocar en el ámbito parla-
mentario materias cuya regulación se quiere sustraer del Gobierno, es decir, del
Reglamento. Partiendo de la hipótesis de que, en principio, Parlamento y Gobierno
pueden regular tendencialmente cualquier materia, la Constitución toma partido en
ciertos casos a favor del primero y reserva a la ley las regulaciones que cree oportu-
nas. En las materias reservadas se potencia el papel de la ley en relación con el

10 Derecho Adm Sancionador Nieto A

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Nieto, A. (2005). [Fragmento].

abril, de Residuos, la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad medioam-

III. LA COLABORACIÓN REGLAMENTARIA

Para precisar en términos generales el contenido y alcance de la reserva de ley

empieza por solemnes declaraciones de rechazo de los Reglamentos para terminar, de

régimen parcial de la ley y desarrolla su contenido de acuerdo con sus instrucciones

En último extremo con la figura de la colaboración reglamentaria volvemos a las

Si la reserva legal fuera rigurosa («absoluta») no habría problemas jurídicos ya

después de entrar en vigor la Constitución no es posible crear ex novo, mediante un

pero a renglón seguido se admite la colaboración reglamentaria, porque lo anterior

La Jurisprudencia, aunque no sin ciertas vacilaciones, terminó pronto suscri-

La reserva de ley, si bien se traduce naturalmente en la exigencia de regulación por ley

En último extremo, lo que sucede es que en España el principio de legalidad y sus

Con la llamada colaboración reglamentaria nos encontramos, pues, en una situa-

IV. LEYES EN BLANCO O LEYES DE REMISIÓN

en efecto, las normas sancionadoras -integradas de ordinario en una ley sectorial-

sión sino deslegalización: lo que la Constitución prohíbe en estos casos. ~ .

En palabras de la STC 12711990, de 5 de julio, trátase aquí de «normas penales

bición y sea satisfecha la exigencia de certeza o, como señala la sentencia 12211987,

. 2. SUS LÍMITES: HABILITACIONES EN BLANCO O REMISIONES INSUFICIENTES

El mecanismo de colaboración reglamentaria opera, según sabemos, en dos

mente insuficiente, una habilitación al Reglamento para que colabore y complete de

Las declaraciones de inconstitucionalidad de leyes habilitantes en blanco -es

- La ley impugnada, que se limita a hacer una remisión en blanco al correspondiente

En los textos transcritos (y en muchos otros que seguirán apareciendo a lo largo

posible por la habilitación.

a) La reserva legal no implica la exclusión de la colaboración reglamentaria.

optp:~.nj_~r e.l~cY.mP! 1 W~~!l!~t.9~J~§.f!~~!~~,~2_~~,E.E2l2~~~m~"'P,m)~"Q2n.§J!t~L<?r!S~.B:"'gJ?,.2L!a :.. .· ··\

Las declaraciones judiciales de nulidad de las cláusulas en blanco de remisión son

como es obvio, si luego la Administración, en actuaciones singulares o en el desarrollo regla-

3. REQUISITOS PARA LA VALIDEZ

Abordemos ahora la misma cuestión desde la perspectiva de los requisitos nece-

A) No es lícita la deslegalización de la materia reservada (STC 83/1984, de 24

Y en la expresión, igualmente canonizada, del Tribunal Constitucional en su sen-

C) Si la ley remitente ha de contener una cierta regulación de la materia, el

8190) que anuló el régimen sancionador establecido en un reglamento tan técnico .

El Tribunal Supremo, por su parte, en su sentencia de 23 de julio de 2002 (3. 3 , 3.3 ,

a) La norma de rango legal debe determinar suficientemente los elementos esenciales de

La verdad es que ha costado mucho tiempo -y no pocas vacilaciones- a la

concreta el desvalor de las conductas consideradas ilícitas en la referencia al incumplimiento

Sinceramente yo no veo en el precepto impugnado esa descripción de los ele-

V. EL LLAMAMIENTO A LA COLABORACIÓN REGLAMENTARIA

la circunstancia de que tales requisitos !imitadores del arbitrio legal no se encuen-

El mecanismo de la remisión normativa no es exclusivo de las regulaciones afec-

bras: fuera de la reserva legal, el legislador goza de un amplísimo margen de liber-

no. g~2!~!J9~..!"~qt!!§*:l~-.....,e .upa.!xrDI~.1qp,. §uflc,y:qt,~)~~- AQ, ,Ya..f,\9Q:WPrJ:Aa~:l~t.,AH.JJJlª·xe.gu;

cinde también de la habitación expresa. La habilitación es, desde luego, inexcusable;

2. HABILITACIONES GENÉRICAS EN CLÁUSULAS DE ESTILO

El problema surge fundamentalmente a propósito de una cláusula de estilo que

CAPÍTULO VI: LA RESERVA LEGAL 237

de pªt1ta Pélt;éU.~1 .9esarroll6 rei~lariiel1taiio. Un punto de vista, en definitiva, que, ade- .·

Examinada en los números precedentes la habilitación para reglamentar, veamos

~- ~~~n,cil!L.. ,ª~IH!~§:tm§ ..~ft~tctq~, . de. .e._~~a..t~9vis;~..Y~!rtl?.q,. ~n.,~~,,.~!r~P!!§1ª.!!.Qa~,de_qu.e."@

lo esencial- y sólo puede encomendar al Reglamento la regulación de lo complemen-

ne··orO.i'mirio; lá norma remitida es un mero Reglamento, pero también puede ser,

La STC 2611994, de 27 de enero, aborda la misma cuestión referida ya directa-

expresamente recogidas y tipificadas en los ·artículos anteriores de la presente ley»)

- «Las cuantías señaladas anteriormente podrán ser revisadas y actualizadas

La lógica de esta figura, como más arriba se ha apuntado, es evidente y su cons-

A) La remisión se hace en favor de un Reglamento (futuro obviamente) de desa-

B) La remisión se refiere a un reglamento ya existente, como hace la Dispo-

..... -~ ,1O. ff', L~ _l

cío de sus ulteriores modificaciones o adaptación por el Gobierno». En tal supuesto

C) En alguna ocasión el reglamento remitido se remite, a su vez, a otro regla-

optp:~.nj_~r e.l~cY.mP! 1 W~~!l!~t.9~J~§.f!!,~2_,E.E2l2~m~"'P,m)~"Q2n.§J!t~L<?r!S~.B:"'gJ?,.2L!a :.. .· ··\