Características del Sistema de Recaudación de Impuestos

Cuando el Estado define sus impuestos, está decidiendo de qué manera van a extraerse los
recursos necesarios de las empresas y familias del país, para luego transformarse en bienes y
servicios colectivos para toda la población. El dinero recaudado por medio de los impuestos es el
vehículo a través del cual se transfieren recursos de los bienes privados a los bienes públicos.
¿Hay directrices para definir un sistema tributario justo y eficiente?
Existen dos grandes principios para organizar el sistema tributario. Uno es el principio del benefi-
cio, según el cual los individuos pagan impuestos proporcionales a los beneficios que reciben de
los programas públicos. Es decir, los impuestos deben estar relacionados con la utilización efectiva
de bienes públicos. El otro es el principio de la capacidad de pago, que establece que el monto de
impuestos que paga el contribuyente debe estar relacionado con su renta o su riqueza. A mayor
riqueza, mayor capacidad contributiva y por tanto, mayores impuestos. Independientemente de
que los gobiernos apliquen uno u otro, también suelen introducirse criterios de justicia y equidad.
En este sentido, cabe destacar el principio de equidad horizontal, según el cual los contribuyentes
que son esencialmente iguales deben pagar los mismos impuestos. Más controversial resulta el
principio de equidad vertical, que refiere al trato fiscal que deben tener las personas con
diferentes niveles de rentas.

¿Cuáles serían los requisitos de una adecuada estructura tributaria?

Los impuestos deben contribuir a la consecución de los objetivos del Estado. Para esto, es
necesario que cumpla cuatro requisitos:
- Suficiencia: debe proveer un nivel de recaudación que permita cumplir los objetivos del
gobierno de turno.
- Equidad: la distribución de la carga tributaria debe ser equitativa entre los distintos
sectores de la población, teniendo en cuenta la capacidad de pago.
- Simplicidad: el sistema tributario debe ser simple y de fácil acceso para el contribuyente,
para minimizar la evasión y elusión.
- Crecimiento y estabilidad de precios: la estructura tributaria debe brindar la posibilidad de
suavizar los ciclos económicos, evitando las presiones inflacionarias y tendencias recesivas
que aumenten el desempleo.

Actualmente, tanto el gobierno nacional como los provinciales cuentan con la potestad de
recaudar impuestos. El sistema tributario nacional descansa en tres fuentes de recursos
fundamentales: IVA, Impuesto a las Ganancias y Contribuciones a la Seguridad Social, que en
conjunto representan el 77% de la recaudación total. El resto de la recaudación proviene de un
conjunto de impuestos de menor poder recaudatorio.
La presión tributaria en Argentina es similar a la de países desarrollados, aunque con un ingreso
per cápita inferior. Superando la carga tributaria promedio de América Latina —23% del PBI—, la
presión tributaria consolidada en el país asciende a 34%, similar al 34,3% que, en promedio,
presentan los países de la OCDE.
La presión tributaria experimentó un incremento significativo en los últimos años, no obstante lo
cual no permitió financiar de manera sostenible un gasto público consolidado cuya magnitud
equivale al 44% del PBI. Por otra parte, esta presión tributaria creciente repercute de manera
diferenciada en los contribuyentes formales, que deben soportar una carga muy superior y de
escasa legitimidad, teniendo en cuenta la cantidad y calidad de bienes públicos que suministra el
Estado.
Entre 1998 y 2016, la presión tributaria global exhibe un sostenido crecimiento, con una suba de
12,6% del PIB. De ese incremento, 10,6% corresponden al aumento de la presión tributaria
nacional, 2,3% a la provincial y 0,1%, a la municipal. En ese periodo, la nación incremento la carga
tributaria en 65%; en tanto que las provincias y municipios lo hicieron 49% y 10%,
respectivamente.
La alta evasión y la existencia de elevados gastos tributarios son también rasgos característicos de
la estructura tributaria.
Si bien los datos existentes resultan insuficientes, la información disponible indica que en el
Impuesto a las Ganancias el grado de evasión ronda 50% mientras que en el caso del IVA alcanza
un 20%, dando indicios de que, más allá de los avances, resulta necesario mejorar la
administración tributaria no sólo nacional sino también provincial.
Además, existe una gran cantidad de exenciones vigentes, que benefician a diversas actividades o
sectores, limita las bases tributarias y contribuyen a la complejidad del sistema impositivo.
Nuestro sistema tributario requiere de una reforma. Se trata de sentar las bases del sistema
tributario para las próximas décadas, que no deberían estar aisladas de un acuerdo fiscal federal
mucho más amplio.

La Ley de Coparticipación

Las provincias reciben recursos del Estado nacional por dos vías. La más importante son
las transferencias automáticas diarias, que se determinan principalmente según la ley de
coparticipación. Ésta son los fondos que la Nación distribuye en las provincias según los
porcentajes fijados por ley.
Se reparten según la Ley de Coparticipación Federal de 1988. Generalmente se llama
‘coparticipación’ a toda la masa de recursos que manda la Nación a las provincias de manera
automática.
La ley no explica de qué dependen los porcentajes que van a cada provincia, sino que se negoció
políticamente. En otros países federales depende de la población, pobreza o indicadores objetivos,
pero en Argentina eso no sucede.
Para modificar esta distribución todas las legislaturas provinciales tienen que estar de acuerdo con
los nuevos porcentajes, por lo que es una tarea casi imposible, aunque la Constitución de 1994 ya
había planteado la necesidad de establecer un nuevo régimen antes de 1997, cosa que nunca se
hizo. Por más de que la base sean los porcentajes dispuestos en 1988, hay leyes especiales que
modifican en la práctica esas proporciones, principalmente mediante la creación de nuevos
impuestos o fondos complementarios.
Por ejemplo, los fondos coparticipables que reciben la Ciudad de Buenos Aires y Tierra del Fuego
salen directamente del porcentaje que le corresponde a la Nación y no modifica lo que reciben las
otras provincias, por lo que el Poder Ejecutivo Nacional puede cambiar los porcentajes que reciben
estas dos provincias, como lo hizo en 2016 y 2018.
Además de estas transferencias automáticas también hay fondos discrecionales que el Gobierno
nacional envía a cada provincia y que no están fijados por ley -como los Aportes de Tesoro
Nacional (ATN)-, pero son menores.

Cómo se divide actualmente?

En 2018 los recursos enviados a las provincias por la coparticipación fueron $1.076.749 millones,
según informó el IARAF. Esto es un 7,4% del Producto Bruto Interno (PBI) del país.
No todos los impuestos que recauda la Nación son coparticipables, es decir que hay algunos que
van sólo a la caja nacional, como los derechos de exportaciones. En el caso de los impuestos
coparticipables, actualmente el 38% son ingresos para la Nación, casi un 61% se destina a las 24
provincias –incluidas la Ciudad y Tierra del Fuego- y un 1% se destina a los Aportes de Tesoro
Nacional (ATN) -ayuda extraordinaria y discrecional que maneja la Nación para situaciones de
emergencia en provincias o municipios-. Los principales impuestos coparticipables son el impuesto
a las Ganancias y parte el Impuesto al Valor Agregado (IVA), pero hay otros que también se
comparten entre la Nación y las provincias.
El 61% que va para las provincias no se divide en partes iguales. El caso más perjudicado es el de la
Provincia de Buenos Aires, que por la ley de 1988 debería recibir el 20% de coparticipación,
cuando tiene casi el 39% de población del país. En el otro extremo, Tierra del Fuego recibe el 1,1%
de los fondos y tiene el 0,4% de la población.

Cuánto dependen las provincias de los recursos coparticipables?

La dependencia que tiene cada provincia de los fondos automáticas que le envía la Nación también
varía mucho. Las provincias del Norte son las que más dependencia tienen (en Santiago del Estero
las transferencias automáticas de la Nación representan el 79% de los recursos totales de la
provincia), mientras que algunas provincias del sur -gracias a las regalías petroleras-, así como la
Provincia y la Ciudad de Buenos Aires, son las que menos dependen.