RUMBO A UNA

INVERSIÓN PÚBLICA
RESILIENTE Y
DESCARBONIZADA
Prácticas de integración de la acción climática
en la gestión de la inversión pública

HUÁSCAR EGUINO
Coordinador y editor
 RUMBO A UNA
INVERSIÓN PÚBLICA
RESILIENTE Y
DESCARBONIZADA
Prácticas de integración de la acción climática
en la gestión de la inversión pública

HUÁSCAR EGUINO
Co o r d i n a d o r y e d i t o r
Catalogación en la fuente proporcionada por la
Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo

Rumbo a una inversión pública resiliente y descarbonizada: prácticas de integración de la acción climática en la
gestión de la inversión pública / Huáscar Eguino, coordinador y editor.
p. cm. — (Monografía del BID ; 1179)
Incluye referencias bibliográficas.
1. Climatic changes-Government policy-Latin America. 2. Climatic changes-Government policy-Caribbean Area. 3.
Climate change mitigation-Economic aspects-Latin America. 4. Climate change mitigation-Economic aspects-
Caribbean Area. 5. Resilience (Ecology)-Latin America. 6. Resilience (Ecology)-Caribbean Area. 7. Public investments-
Latin America. 8. Public investments-Caribbean Area. I. Eguino, Huáscar, coordinador. II. Banco Interamericano de
Desarrollo. División de Gestión Fiscal. III. Serie.
IDB-MG-1179

Clasificaciones JEL: H1, H43. H54, H84, 01, 016, 021, 022, 023, 044, 054, 058
Palabras clave: cambio climático, mitigación, adaptación, gestión de riesgos de desastres, transición energética,
gestión inversión pública, desarrollo sostenible, finanzas sostenibles, planificación, taxonomías, evaluación de
proyectos, análisis costo beneficio, precio social del carbono, infraestructura resiliente, descarbonización, Acuerdo
de París, Latinoamérica, Caribe.

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Commons CC BY 3.0 IGO (https://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo/legalcode). Se deberá cumplir los
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El Sector de Instituciones para el Desarrollo fue responsable de la producción de la publicación.

Colaboradores externos:
Coordinación de la producción editorial: Sarah Schineller (A&S Information Partners, LLC)
Revisión editorial: Patricia Ciria
Diagramación: Sara Ochoa Botero
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA

ÍNDICE

Índice de siglas............................................................................................................................ 9

Presentación.................................................................................................................................11

Capítulo 1
Integración de la acción climática en la gestión
de la inversión pública...........................................................................................................12
1.1 Introducción y problemática 13
1.2 Los desafíos del cambio climático y las necesidades de inversión
para una transición justa 14
1.3 Integración de la acción climática en las políticas y la gestión
de la inversión pública 16
1.4 Complementariedad de las herramientas de gestión de la inversión pública 22
1.5 Aspectos de gobernabilidad y capacidad institucional 23

Capítulo 2
Estrategias climáticas de largo plazo y sistemas nacionales
de inversión pública............................................................................................................... 24
2.1 Introducción 25
2.2 ECLP y CDN como guías para la inversión pública 26
2.3 Cómo vincular las ECLP y la inversión pública 27
2.4 La integración de las ECLP/CDN con las inversiones públicas:
experiencias de ALC 30
2.5 Integración de las ECLP/CDN con las inversiones públicas:
experiencias extra regionales 33
2.6 Conclusiones y recomendaciones 34

Capítulo 3
Estrategias nacionales de financiamiento climático..........................................36
3.1 Introducción 37
3.2 ¿Por qué es necesario contar con una estrategia de financiamiento climático? 38
3.3 Definiciones de finanzas climáticas, finanzas verdes y sostenibles 39
3.4 Enfoques de las estrategias nacionales de financiamiento climático 40
3.5 Marco conceptual y avances observados 41
3.6 Conclusiones y recomendaciones 56

5
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA

Capítulo 4
Gestión del riesgo de desastres e inversión pública........................................... 60
4.1 Gestión del riesgo de desastres 61
4.2 Marco analítico para la revisión de prácticas de GRD en la inversión pública 62
4.3 Avances en la implementación del marco analítico de GRD
en la inversión pública 63
4.4 Lecciones aprendidas y lineamientos de acción 76

Capítulo 5
Precio social del carbono y evaluación de la inversión pública.................... 79
5.1 Incorporación de las externalidades climáticas en la evaluación de proyectos 80
5.2 Métodos de estimación del PS-C 81
5.3 Revisión de prácticas internacionales 86
5.4 Revisión de prácticas en ALC 94
5.5 Conclusiones 98
5.6 Recomendaciones 99

Capítulo 6
Desarrollo de taxonomías para inversiones verdes........................................... 100
6.1 Introducción 101
6.2 Financiamiento sostenible y taxonomías verdes 102
6.3 Relevancia de las taxonomías verdes para la inversión pública 106
6.4 Comparación de taxonomías 107
6.5 Proceso de desarrollo e implementación de las taxonomías verdes 110
6.6 Conclusiones 115

Capítulo 7
Priorización de la inversión pública y cambio climático..................................117
7.1 Importancia de la priorización y programación plurianual de inversiones 118
7.2 Experiencias de priorización de inversiones 119
7.3 ¿Qué aprendimos de las experiencias de priorización? 125

Capítulo 8
Integración de la acción climática en la gestión de inversiones.
¿Dónde estamos y qué aprendimos?........................................................................ 127
8.1 Principales hallazgos y lecciones aprendidas 129
8.2 Aplicación integral de prácticas y herramientas de gestión
de la inversión pública 133
8.3 Generación de capacidades y aspectos de gobernabilidad 134

Anexos.......................................................................................................................................... 137

Referencias bibliográficas.................................................................................................142

6
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA

LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1.1 Índices de vulnerabilidad y preparación frente a desastres climáticos 14
Gráfico 1.2 Herramientas de integración de la acción climática en la gestión
de la inversión pública 17
Gráfico 1.3 Herramientas de integración de la acción climática en la gestión
de la inversión pública 22
Gráfico 2.1 Modalidades de integración de la inversión pública con las ECLP 28
Gráfico 3.1 Marco para la elaboración de una estrategia de financiamiento climático 42
Gráfico 3.2 Niveles de la gobernanza de una estrategia de financiamiento climático 53
Gráfico 5.1 PS-C a partir de curvas MAC 83
Gráfico 5.2 CS-C, MAC y objetivo óptimo de concentración atmosférica de GEI 84
Gráfico 5.3 Valores monetarios del carbono utilizados en la evaluación ex ante
de proyectos de transporte en una muestra de países OCDE (valores US$ 2014) 85
Gráfico 6.1 Desarrollo de TIV en el mundo en 2023 104
Gráfico 6.2 Etapas de la fase de desarrollo de una taxonomía verde 110
Gráfico 6.3 Etapas de la fase de implementación de una taxonomía verde 114
Gráfico 7.1 Metodología de priorización de proyectos de inversión pública 123

7
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA

LISTA DE CUADROS
Cuadro 2.1 Factores que inciden en la integración de ECLP y la planificación de la inversión 29
Cuadro 3.1 Estimaciones de necesidades de financiamiento compatibles con el AP 38
Cuadro 3.2 Enfoques aplicados en las estrategias nacionales de financiamiento climático 41
Cuadro 3.3 Resumen de objetivos y su alineamiento con las políticas climáticas 45
Cuadro 3.4 Sectores priorizados en las estrategias nacionales de financiamiento climático 48
Cuadro 3.5 Principales medidas y acciones 49
Cuadro 3.6 Mecanismo de monitoreo, revisión y actualización 52
Cuadro 3.7 Gobernanza y liderazgo de las estrategias nacionales de financiamiento climático 55
Cuadro 4.1 Marco analítico para revisión de prácticas de GRD en la GIP 62
Cuadro 4.2 Resumen de prácticas destacadas en gestión del riesgo de desastres 63
Cuadro 5.1 Estado de los precios internos del carbono para los BMD 86
Cuadro 5.2 CS-C, 2020-2050 (en US$/Ton CO2, moneda 2020) 88
Cuadro 5.3 CS-C Canadá (C$/ton CO2, 2012) 90
Cuadro 5.4 Valores del carbono, GB£ por ton CO2e (moneda 2020) 92
Cuadro 5.5 Sensibilidad del PS-C a la tasa de descuento y el horizonte temporal 97
Cuadro 6.1 Características institucionales de las taxonomías 105
Cuadro 6.2 Descripción de las taxonomías seleccionadas 108
Cuadro A.1 Principales limitaciones de los modelos IAM 139
Cuadro A.2 Principales limitaciones de las curvas MAC 141

LISTA DE RECUADROS
Recuadro 1.1 ¿Qué son las inversiones resilientes y bajas en carbono? 16
Recuadro 4.1 Guía de evaluación de gestión de riesgos de erosión costera e inundaciones 68
Recuadro 4.2 Triple dividendo de la inversión en gestión del riego de desastres y resiliencia 69
Recuadro 4.3 Financiamiento asociativo en el Reino Unido 72
Recuadro 5.1: Software de eficiencia energética y costos sociales en proyectos
de edificación (ECSE) 96
Recuadro 6.1 Usos de la taxonomía en el sector público 107
Recuadro 6.2 Ejemplo de gobernanza para el desarrollo de la taxonomía
en la Unión Europea 111
Recuadro 6.3 Proceso de desarrollo de la TIV con los sectores, experiencia de Colombia 113

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 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
ÍNDICE DE SIGLAS

ÍNDICE DE SIGLAS

AADMER: Acuerdo de las naciones del Asia sudoriental DOT: Departamento de Transporte de Estados
para la gestión de desastres y respuesta a Unidos (por sus siglas en inglés)
emergencias (por sus siglas en inglés)
ECLP: Estrategias climáticas de largo plazo
ADB: Banco Asiático de Desarrollo
ECSE: Eficiencia energética y costos sociales en
AFD: Agencia Francesa de Desarrollo proyectos de edificación
ALC: América Latina y el Caribe EFCC: Estrategia Financiera frente al Cambio
Climático de Chile
AP: Acuerdo de París
EFIC: Estrategia de Financiamiento Climático de
APP: Alianza Público Privada
Ecuador
ASEAN: Asociación de Naciones de Asia Sudoriental
EFV: Estrategia de Finanzas Verdes del Reino Unido
(por sus siglas en inglés)
ENFC: Estrategia Nacional de Financiamiento
ASG: Factores Ambientales, Sociales y de
Climático
Gobernanza (ESG en inglés)
FCA: Autoridad de Conducta Financiera del Reino
BAPPENAS: Ministerio de Planificación de Indonesia
Unido (por sus siglas en inglés)
BCR: Ratio Costo Beneficio (por sus siglas en inglés)
FUND: Marco para la incertidumbre, negociación y
BID: Banco Interamericano de Desarrollo distribución (por sus siglas en inglés)
BIS: Banco Internacional de Pagos (por sus siglas GAO: Oficina de Responsabilidad del Gobierno de
en inglés) Estados Unidos de América (por sus siglas en
inglés)
BMD: Bancos Multilaterales de Desarrollo
GEI: Gases de efecto invernadero
CBI: Iniciativa de Bonos Climáticos (por sus siglas en
inglés) GIP: Gestión de inversión pública
CDB: Convenio sobre la diversidad biológica GRD: Gestión de riesgos de desastres
CDN: Contribuciones determinadas a nivel nacional IAM: Modelación de evaluación integrada (por sus
siglas en inglés)
CGF: Comité de gestión financiera
ICMA: Asociación Internacional de Mercados de
CIIU: Clasificación Industrial Internacional Uniforme
Capitales (por sus siglas en inglés)
CMNUCC: Convención Marco de Naciones Unidas para el
IDFC: Club de Bancos para el Desarrollo (por sus
Cambio Climático
siglas en inglés)
CNCC: Consejo Nacional de Cambio Climático
IDUS: Índice de desarrollo urbano sostenible
CO2: Dióxido de carbono
IPCC: Panel Intergubernamental sobre Cambio
CO2e: Dióxido de carbono equivalente Climático (por sus siglas en inglés)
COP: Conferencia de las partes de Naciones Unidas IWG: Grupo de Trabajo Inter Agencias (por sus siglas
en inglés)
CRED: Centro de investigación de la epidemiología de
los desastres (por sus siglas en inglés) MAC: Costo Marginal de Abatimiento (por sus siglas
en inglés)
CS-C: Costo social del carbono
MRV: Sistemas de monitoreo-reporte y verificación
CS-GEI: Costo social de los gases de efecto
(por sus siglas en inglés)
invernadero
MTEF: Marcos de gastos de mediano plazo (por sus
DICE: Modelo integrado dinámico de economía y
siglas en inglés)
clima (por sus siglas en inglés)
9
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
ÍNDICE DE SIGLAS

NATA: Nuevo enfoque de evaluación (por sus siglas SIG: Sistemas de Información Geográfica
en inglés)
SINAGRED: Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desastres
Desarrollo Económicos
SISCLIMA: Sistema Nacional de Cambio Climático
OCHA: Oficina de coordinación de ayuda humanitaria
SNBC: Estrategia Nacional Baja en Carbono (por sus
de las Naciones Unidas (por sus siglas en
siglas en francés)
inglés)
SNI: Sistema Nacional de Inversiones
ODS: Objetivos de Desarrollo Sostenible
SNIP: Sistema Nacional de Inversión Pública
ONG: Organización No Gubernamental
SNP: Sistema Nacional de Planificación
ONU: Organización de las Naciones Unidas
TEG: Grupo de expertos técnicos (por sus siglas en
PAGE: Análisis de políticas del efecto invernadero
inglés)
(por sus siglas en inglés)
TIV: Taxonomía de inversiones verdes
PIB: Producto Interno Bruto
TIR: Tasa Interna de Retorno
PIGCCS: Planes Integrales de Gestión de Cambio
Climático TRI: Tasa de Rendimiento Inmediata
PIGCCT: Planes Integrales de Gestión del Cambio UNCFF: Convenio Marco de las Naciones Unidas para
Climático Territoriales el Cambio Climático (por sus siglas en inglés)
PIMA: Metodología de evaluación de la gestión de la UNGRD: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
inversión pública (por sus siglas en inglés) Desastres
PRF: Programas de Requerimiento de VAN: Valor Actual Neto
Financiamiento
VPB: Valor Presente de los Beneficios
PS-C: Precio Social de Carbono
VPC: Valor Presente de los Costos
RICE: Modelo Regional Integrado de Clima y
WRI: Instituto de Recursos Mundiales (por sus siglas
Economía (por sus siglas en inglés)
en inglés)

10
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
PRESENTACIÓN
PRESENTACIÓN
L
a inversión pública puede ser una potente
herramienta para que los países sean más
resilientes frente a los eventos climáticos y
avancen hacia la descarbonización de sus
economías, aspectos fundamentales para cumplir
con las metas nacionales de adaptación y mitiga-
ción y con los compromisos del Acuerdo de París.
Para lograr que la inversión pública cumpla esta
importante función, es necesario impulsar la adop-
ción de buenas prácticas y herramientas que incor-
poren la dimensión climática en todas las etapas
de la gestión de los recursos públicos destinados
a mejorar la infraestructura y los servicios públicos.
Con ese fin, esta publicación presenta posibles
cursos de acción y propone un marco de inter-
vención orientado a integrar la acción climática
dentro de los procesos que rigen la gestión de la
inversión pública. Esto incluye: i) adoptar estrate-
gias nacionales de adaptación y descarbonización
como herramientas para orientar las inversiones;
ii) establecer estrategias de financiamiento climá-
tico que faciliten el acceso a los recursos nece-
sarios para poner en marcha los proyectos prio-
ritarios; iii) integrar la gestión de riesgos frente a
eventos climáticos en la gestión de la inversión
pública (GIP); iv) utilizar el precio social del carbo-
no en las evaluaciones de costo beneficio de los
proyectos; v) aplicar taxonomías de inversiones
verdes; y vi) adoptar procesos de priorización de
las inversiones resilientes y bajas en carbono. Asi-
mismo, este documento presenta una síntesis de
los principales hallazgos, desarrolla las herramien-
tas y buenas prácticas identificadas y propone re-
comendaciones de interés para los responsables
nacionales de la GIP.
Esta monografía fue elaborada por un equipo
de consultores externos y especialistas de las Divi-
siones de Gestión Fiscal y de Cambio Climático del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). La pro-
ducción estuvo liderada y coordinada por Huás-
car Eguino, experto en políticas fiscales y cambio
climático, con especialidad en gestión financiera
pública e inversión pública. Los estudios que com-
ponen esta publicación se prepararon entre febre-
ro de 2022 y agosto de 2023. Los autores de cada
uno de los capítulos son:
Capítulo 1: Huáscar Eguino
Capítulo 2: Raúl Delgado, Marco Buttazzoni,
Marcio Alvarenga y Huáscar Eguino
Capítulo 3: Lorena Palomo y Huáscar Eguino
Capítulo 4: Fernando Cartes, Marcela Salinas y
Huáscar Eguino
Capítulo 5: Fernando Cartes
Capítulo 6: Laura Ruiz
Capítulo 7: Huáscar Eguino y Juan Carlos Aguilar
Capítulo 8: Huáscar Eguino y Juan Carlos Aguilar
También contribuyeron en la revisión de con-
tenidos: Sylke Von Thadden Kostopoulos y Virginia
Alonso Albarrán del Fondo Monetario Internacio-
nal; Jimy Ferrer de la Comisión Económica para
América Latina; y Raúl Delgado, Rudy Loo-Kong,
Alejandro Rasteletti, Daniela Torres y Zoila Llem-
pen del BID. El capítulo 6 contó con aportes de
Orietta Valdés, María Ignacia Arrasate y Juan Car-
los Vargas. En la revisión técnica e los manuscri-
tos participaron Juan Carlos Aguilar, consultor en
gestión financiera pública y experto en inversión
pública, y Marcio Alvarenga, consultor en política
fiscal verde del BID. A todos ellos va un especial
agradecimiento. El diseño y revisión editorial estu-
vo a cargo de: Sarah Schineller, Patricia Ciria, Sara
Ochoa y Javier Flores.
11
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 1

CAPÍTULO 1
INTEGRACIÓN
DE LA ACCIÓN
CLIMÁTICA
EN LA GESTIÓN
DE LA INVERSIÓN
PÚBLICA

12
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 1
CAPÍTULO 1
INTEGRACIÓN DE LA ACCIÓN CLIMÁTICA
EN LA GESTIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA
HUÁSCAR EGUINO
1.1 Introducción y problemática
L
a inversión pública puede ser un instru-
mento poderoso para lograr una mayor
resiliencia frente al cambio climático y
avanzar hacia la descarbonización de
las economías, aspecto que resulta fundamen-
tal para que los países cumplan con el Acuerdo
de París (AP)1 y con sus contribuciones determi-
nadas a nivel nacional (CDN). Para lograr que la
inversión pública cumpla este propósito, es ne-
cesario que sus responsables adopten nuevas
prácticas y herramientas de gestión que les per-
mitan integrar la acción climática en los procesos
de planificación, asignación de recursos e imple-
mentación de los proyectos públicos.
1 El Acuerdo de París es un tratado internacional jurídicamente vinculante sobre el cambio climático. Lo adoptaron 196 países en la
conferencia sobre el cambio climático celebrada en París en 2015.
Este capítulo inicia con una presentación de
los principales desafíos que enfrenta la inversión
pública para dar respuesta a los riesgos climá-
ticos y de transición. Seguidamente, identifica y
desarrolla los aspectos técnicos de un conjun-
to de herramientas y buenas prácticas que, de
acuerdo con la experiencia internacional, resul-
tan útiles para integrar la acción climática en las
instituciones, procesos y sistemas de gestión de
la inversión pública (GIP). Finalmente, el capítu-
lo concluye explicando la importancia de imple-
mentar estas herramientas de manera integral a
la vez que se generan las capacidades institucio-
nales para su correcta aplicación.
13
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 1

1.2 Los desafíos del cambio climático y las necesidades

de inversión para una transición justa

i) Desafíos climáticos sobre las finanzas públicas. Por ejemplo, a nivel

Los impactos de los eventos climáticos extremos
se traducen en ingentes pérdidas económicas
que incluyen importantes mermas de la infraes-
tructura que debe reconstruirse bajo criterios
de resiliencia y sostenibilidad. En los países de
América Latina y el Caribe (ALC), se observa un
incremento anual del número de eventos climá-
ticos: la frecuencia subió en más del 50% en las
últimas décadas y pasó de 0,20 eventos anuales
por país durante el período 1980-2000 a 0,30 en
2001-2019. Además, en los países que enfrenta-
ron al menos un evento climático durante ambos
intervalos, la periodicidad se elevó y pasó de un
suceso cada ocho años (1980-2000) a uno cada
cinco (2001-2019), lo que evidencia una ten-
dencia creciente. Esto tiene múltiples impactos
mundial, la ocurrencia de al menos un evento
climático por año se asocia a un incremento del
déficit fiscal de ese año del 0,8% del Producto In-
terno Bruto (PIB) en el caso de países de ingreso
mediano-bajo y del 0,9% en el grupo de ingresos
bajos (Alejos, 2018).
ALC muestra otras dos características que de-
terminan la magnitud del impacto de los desas-
tres naturales en pérdidas humanas y materiales
(véase el Gráfico 1.1): a) el índice de vulnerabi-
lidad frente a los eventos climáticos es particu-
larmente alto en los países del Caribe y de Cen-
troamérica y b) el índice de preparación muestra
que la mayor parte de los países de la región no
están listos ni cuentan con la suficiente capaci-
dad económica, institucional o social para hacer
frente a los eventos climáticos extremos.2

Gráfico 1.1 Índices de vulnerabilidad y preparación frente a desastres climáticos

Preparación Vulnerabilidad Promedio preparación Promedio vulnerabilidad

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0
B s
ia

ah ce

Ja as

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N

C
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D

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PAÍS

Fuente: Elaboración propia sobre la base del índice ND-GAIN, 2020.

2 El índice ND-GAIN (Notre Dame-Global Adaptation Initiative) está compuesto por dos dimensiones clave para la adaptación: la vulnera-
bilidad y la preparación. La vulnerabilidad mide la exposición, sensibilidad y capacidad de adaptación de un país a los efectos negativos
del cambio climático. Por su parte, la preparación mide la capacidad de un país para apalancar recursos y convertirlos en acciones de
adaptación. Concretamente, en esta dimensión se consideran los componentes de preparación económica, la gobernanza y la prepa-
ración social. 14
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 1

Los impactos causados por las sequías, inun-
daciones, tormentas y deslizamientos afectan a
una parte importante de la población de ALC y
generan pérdidas de infraestructura y servicios
públicos. Por ejemplo, en el período 1981-2020,
los eventos climáticos perjudicaron a cerca de
180 millones de personas: 84,2 millones de ellas
sufrieron los efectos de las sequías; 68,7 millo-
nes fueron afectadas por inundaciones; 23,5 mi-
llones por tormentas y el resto se vieron damnifi-
cadas por deslizamientos.3
Las pérdidas materiales también fueron de
gran magnitud. Por ejemplo, en 2019, el hura-
cán Dorian, el más fuerte jamás registrado que
haya impactado directamente en un territorio,
clasificado como tormenta de categoría 54 y con
vientos de 298 km por hora, provocó 356 muer-
tes directas y daños catastróficos en las islas
Gran Ábaco y Gran Bahamas (Bahamas) estima-
dos en más de US$ 3.800 millones. En 2020, el
huracán Eta, con vientos de 240 km por hora,
afectó a países como Colombia, Guatemala, Ni-
caragua y Panamá, ocasionando 382 muertes di-
rectas y daños de más de US$ 670 millones. Más
recientemente, en 2022, el huracán Fiona, de
categoría 4, afectó a Puerto Rico, República Do-
minicana y la región de Guadalupe dejando 28
muertos y daños por valor de US$ 2.500 millones.5
ii) Desafíos de la transición
Además de los riesgos económicos y fiscales re-
lacionados con los eventos climáticos extremos,
los países de ALC deberán enfrentar importantes
desafíos asociados a la transición hacia econo-
mías descarbonizadas y el alineamiento de las
inversiones con las metas establecidas en el AP.
A nivel global, se prevé aumentar la producción
de combustibles fósiles en un promedio del 2%
anual. Este porcentaje representa más del doble
de la producción compatible con el objetivo del
AP de que la temperatura global no suba más de
1,5°C hasta 2030. Esta situación ilustra la falta de
alineación actual de las inversiones en el sector
de energía con las metas del AP. Una situación
similar se registra en los sectores de transporte,
desarrollo agrícola y forestal, desarrollo urbano y
gestión de suelos que, junto con la energía, son
los principales responsables de las emisiones de
gases de efecto invernadero (GEI) en el mundo.
En general, los países de ALC se enfrentan a
la difícil decisión de continuar realizando inver-
siones que impactan negativamente en el medio
ambiente y generan emisiones de GEI o transfor-
mar sus economías y lograr una transición ener-
gética ordenada y justa.6 Esto último, además,
podría impactar positivamente en el crecimiento
económico y en la generación de empleo, parti-
cularmente en sectores como las energías alter-
nativas, el transporte limpio, la agricultura soste-
nible y otros. Según el informe macroeconómico
de 2021 del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), invertir en una transición justa y ordenada
ofrece la oportunidad de incrementar el PIB de
los países de ALC en un 1% anual y de crear 15
millones de nuevos empleos hasta 2030, debido
a las transformaciones estructurales que ocurri-
rían en la economía (Cavallo E. y A. Powell, 2021;
Fazekas A., C. Bataille y A. Vogt-Schilb, 2022).
Por otra parte, el BID estima que para
enfrentar la crisis climática se requiere un
gasto anual en la provisión de servicios de
infraestructura de entre el 2% y el 8% del PIB y
un gasto adicional para cubrir las necesidades

3 Información proveniente del Climate Change Knowledge, Portal del Banco Mundial correspondiente al año 2021.
4 Máxima clasificación en la escala Saffir-Simpson utilizada para medir la intensidad de los huracanes.
5 Información proveniente de EM-DAT, CRED / UC Louvain, Brussels, Belgium. Disponible en: https://public.emdat.be/
6 La transición justa se refiere a cómo realizar la transición energética para cumplir las metas del AP y de la Agenda 2030, sin traspasar el
costo a las poblaciones más vulnerables. Asimismo, implica maximizar las oportunidades sociales y económicas de la acción climáti-
ca, al tiempo que se minimizan y se gestionan cuidadosamente los desafíos a través de un diálogo social entre los grupos afectados,
respetando los principios y derechos laborales fundamentales (OIT, 2015). 15
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 1

del desarrollo sostenible de entre el 5% y el 11%
(Galindo L., B. Hoffman y A. Vogt-Schilb, 2022).
La magnitud de los recursos requeridos para
atender la crisis climática implica que los países
de ALC deberán realizar importantes esfuerzos
en tres direcciones: a) reorientar los recursos
existentes hacia infraestructuras resilientes y
bajas en carbono, a la vez que se atienden otras
necesidades básicas; b) mejorar la calidad de
las inversiones públicas y privadas, de forma
que estas incluyan la dimensión climática en su
diseño e implementación, y c) ampliar el acceso
a recursos financieros para llevar a cabo nuevas
inversiones. Dicho de otra forma: a) se requiere
mejorar la eficiencia asignativa de las inversiones,
de manera que los recursos se orienten a los
sectores con mayor impacto positivo en materia
climática y desarrollo sostenible; b) se debe
mejorar la eficiencia técnica de las inversiones
para lograr mejores resultados con los mismos
recursos, incluyendo más resiliencia y menos
emisiones de GEI; y c) se deben apalancar más
recursos financieros mediante la conformación
de portafolios de proyectos que tengan un
impacto positivo en materia climática (véase el
Recuadro 1.1).

Recuadro 1.1 ¿Qué son las inversiones resilientes y bajas en carbono?

¿Qué se entiende por infraestructuras resilientes? Una infraestructura resiliente es aquella que está planificada,
diseñada, construida y operada de manera que anticipa, prepara y se adapta a las condiciones climáticas cambiantes.
También puede soportar, responder y recuperarse rápidamente de las interrupciones causadas por las condiciones
climáticas. La resiliencia es el resultado de invertir en tres áreas:

i) Adaptación de las infraestructuras frente a los riesgos climáticos, lo que significa reducir la exposición o la
vulnerabilidad climática de un activo o red de infraestructuras. Estas inversiones pueden adoptar la forma de obras
de ingeniería con costes adicionales, como la construcción de un puente a una altura superior a la que tendría de otro
modo o la aplicación de normas de diseño más estrictas.

ii) Creación de un entorno propicio mediante inversiones en información sobre el clima, sensibilización de los
tomadores de decisiones, el desarrollo de capacidades y la adaptación de los sistemas de gobernanza a los cambios
climáticos.

iii) Inversiones nuevas en infraestructura resilientes, sobre todo, en países donde estas pueden ser insuficientes para
hacer frente a los retos climáticos actuales (OCDE, 2017).

¿Qué se entiende por infraestructura baja en carbono? La infraestructura baja en carbono es aquella que genera
menos emisiones de GEI que una infraestructura tradicional. Algunos ejemplos son: i) infraestructuras ferroviarias,
ya que estas reducen el número de vehículos que emiten GEI; ii) proyectos de transporte urbano, como los metros y
trenes ligeros que disminuyen el uso del automóvil; y iii) proyectos de energía renovable (solar, eólica e hidroeléctrica),
que generan emisiones de carbono mucho más bajas que otras fuentes de energía (Saha, 2018).

Fuentes: Elaboración propia, con apoyo de OCDE (2017) y Saha (2018).

1.3 Integración de la acción climática en las políticas

y la gestión de la inversión pública

Uno de los principales desafíos para alinear la
inversión pública con el AP es lograr que su ges-
tión incorpore herramientas para integrar la ac-
ción climática en los procesos de planificación,
asignación de recursos e implementación. Varios
organismos internacionales coinciden en la ne-
cesidad de impulsar dicha integración mediante
diagnósticos de las capacidades institucionales,
el acceso a buenas prácticas y la adopción de
nuevas herramientas de gestión. Por ejemplo,
la Organización para la Cooperación y el Desa-
rrollo Económico (OCDE) sistematiza las buenas
prácticas y lecciones aprendidas para guiar la
actuación de los países miembros en temas de 16
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 1

infraestructura resiliente y sostenibilidad (OCDE, herramientas de GIP para avanzar en el desarro-

2018). Por su parte, el Fondo Monetario Interna-
cional (FMI) cuenta con una metodología de diag-
nóstico de la gestión de inversión pública que
permite evaluar las capacidades institucionales
en materia de planificación, asignación de re-
cursos e implementación de la inversión pública
(IMF, 2022). Esta metodología (Public Investment
Management Assessment, PIMA, por sus siglas
en inglés) ha sido recientemente perfecciona-
da al añadirle un módulo climático para evaluar
cómo los países incorporan la acción climática en
la planificación, la evaluación y selección de pro-
yectos, la presupuestación, la gestión de riesgos
y la coordinación interinstitucional7 (IMF, 2021).
Ambas instituciones coinciden en la necesidad
de identificar buenas prácticas y sistematizar las
llo de las capacidades institucionales requeridas
para la gestión de las infraestructuras resilientes y
bajas en carbono. Concretamente, se precisa sis-
tematizar y conocer con mayor detalle cuáles son
las herramientas de gestión que contribuyen a in-
tegrar la acción climática en las etapas de planifi-
cación, asignación de recursos e implementación
de la inversión pública. Esa es la pregunta que
guía el presente estudio, cuyo objetivo es identi-
ficar y sistematizar las herramientas que pueden
ser de utilidad a los responsables de integrar la
acción climática en la GIP en los países de ALC. En
lo que sigue se presentan las herramientas identi-
ficadas, ordenadas por etapas de la gestión de la
inversión pública, tal como se definen en la meto-
dología PIMA del FMI (véase el Gráfico 1.2).

Gráfico 1.2 Herramientas de integración de la acción climática en la gestión de la inversión pública

Establecimiento
de sistemas
de MRV y Planificación
fortaleci- de mediano
miento de y largo plazo
transpa-
rencia
Contrataciones
Estrategias
de obras de
infraestructura IÓN de financiamiento
TAC
EN
M
E
PL

PL
IM

Gestión de
AN

Precio social
IFICACIÓN

Programas de
inversión
A SI G N A C

requerimientos del carbono

de financiamiento y evaluación
pública de proyectos
IÓ
N

E
D

RE Integración
CU
Presupuestación RSO
S de la gestión
plurianual de de desastres
inversiones en la inversión
pública
Sistema de Taxonomías
priorización de inversión
de inversiones pública

Fuente: Elaboración propia.

7 Estos aspectos conforman la dimensión climática de la metodología PIMA. Su acrónimo es C-PIMA 17

 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 1
1.3.1 Planificación
En general, existe una marcada debilidad de los
sistemas de planificación de la inversión pública
en ALC. Según un estudio (Armendariz E., E. Con-
treras, S. Orozco y G. Parra, 2016) sobre la capa-
cidad de GIP, el puntaje promedio obtenido por
estos países en materia de planificación de las in-
versiones es de 1,97 en una escala de 4 puntos.
Esta debilidad tiene un impacto significativo en la
alineación de los programas de inversión con los
compromisos nacionales de descarbonización y
con las prioridades en materia de resiliencia de-
bido a que, por su naturaleza, los temas de cam-
bio climático requieren de una visión y planifica-
ción con perspectiva de mediano y largo plazo.
Si bien la integración de la acción climática en
la etapa de planificación de las inversiones públi-
cas es aún incipiente, por lo general, los avances
se centran en los siguientes aspectos:
i) Uso de instrumentos de planificación
de mediano y largo plazo en la prioriza-
ción de inversiones. La planificación con
incidencia climática incluye una variedad de
instrumentos tales como: a) las estrategias
climática de largo plazo (ECLP), b) las es-
trategias nacionales de descarbonización y
resiliencia, c) los planes sectoriales de tran-
sición energética, d) las contribuciones de-
terminadas a nivel nacional en el marco del
AP, o e) los instrumentos fiscales comple-
mentarios, como son los marcos de gastos
de mediano plazo (MTEF, por sus siglas en
inglés). Estas herramientas de planificación
se integran en la gestión de inversiones en
al menos tres formas: a) estableciendo es-
cenarios de transición e identificando las
correspondientes necesidades de inver-
sión compatibles con las ECLP, MTEF y CDN;
8 El Marco de Sendai para la reducción del riesgo de desastres 2015-2030 (Marco de Sendai) ofrece a los Estados una serie de acciones
concretas para proteger los beneficios del desarrollo contra el riesgo de desastres. Va de la mano con otros acuerdos de la Agenda
2030, el Acuerdo de París sobre cambio climático, la Agenda de Acción de Addis Abeba sobre financiamiento para el desarrollo, la
Nueva Agenda Urbana y los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
b) desarrollando instrumentos de planifica-
ción sectorial (por ejemplo, planes de tran-
sición del sector energético) que incluyen
orientaciones sobre las prioridades de in-
versión en mitigación y adaptación, y c) utili-
zando los marcos fiscales de mediano plazo
para establecer el espacio fiscal que, even-
tualmente, puede destinarse a nuevas inver-
siones en adaptación y mitigación.
ii) Desarrollo de estrategias de financia-
miento climático. Estas estrategias son
un instrumento destinado a facilitar el flujo
de recursos financieros hacia las metas es-
tablecidas en las estrategias de largo plazo,
las CDN y los programas plurianuales de in-
versiones en resiliencia y descarbonización.
La revisión de las mejores prácticas interna-
cionales indica que estas estrategias son un
enlace entre las estrategias climáticas de me-
diano y largo plazo y los programas y proyec-
tos de inversión del sector público o privado.
iii) Integración de riesgos climáticos en
la gestión de la inversión pública. Para
lograr una mayor resiliencia de la infraes-
tructura frente a los eventos climáticos, es
necesario integrar la gestión de riesgos de
desastres (GRD) físicos en los procesos de
planificación de las inversiones. A partir de
la revisión de varias experiencias internacio-
nales, se han identificado cuatro ámbitos de
acción: a) contar con una estrategia nacional
de GRD orientada a mejorar la compren-
sión de los riesgos de desastres, fortalecer
la gobernanza para gestionar los mismos,
invertir en resiliencia y mejorar la prepara-
ción para la respuesta y recuperación resi-
liente de manera consistente con las priori-
dades del Marco de Sendai;8 b) contar con
18
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 1
una institucionalidad clara en materia de
GRD que determine las responsabilidades
de los distintos niveles de gobierno, de ma-
nera que todos los actores comprendan las
amenazas y riesgos, trabajen para reducirlas
y desarrollen la capacidad para proporcio-
nar respuestas coordinadas, integradas y
efectivas frente a emergencias climáticas y a
la recuperación de sus impactos negativos;
c) disponer de instrumentos metodológicos
que aborden el análisis de riesgo en la eva-
luación de inversiones, aplicando un enfo-
que de amenazas múltiples; y d) contar con
una estrategia de financiamiento para aten-
der los desafíos de la adaptación climática, v)
incluyendo la disponibilidad de fondos ex-
clusivos para atender la GRD, con objetivos
específicos y diferenciados, en consonancia
con las estrategias nacionales.
iv) Uso del precio social del carbono y eva-
luación de proyectos. La inclusión del pre-
cio social del carbono (PS-C) en la evaluación
ex ante de los proyectos públicos todavía es
una práctica incipiente a nivel internacional.
Su adopción es importante para internalizar
los costos socioeconómicos de la emisión
de GEI en el análisis de costo-beneficio. La
revisión de las mejores prácticas internacio-
nales en la materia indican que: a) es reco-
mendable estimar un PS-C a nivel nacional,
ya que los costos marginales de abatimien-
to9 de los GEI no son los mismos en las dis-
tintas economías, b) la determinación del
PS-C debe considerar las metas nacionales
de reducción de emisiones y complemen-
tarse con una tasa social de descuento que
refleje un enfoque intergeneracional justo,
c) es necesario fortalecer las capacidades
institucionales de los entes rectores de los
9 El costo marginal de abatimiento, en general, mide el costo de reducir una unidad adicional de GEI.
10 Por ejemplo, los proyectos para pasar de la generación eléctrica de carbón a gas natural tienen un impacto en la reducción de emisio-
nes, pero no son consistentes con una ruta hacia la descarbonización.
sistemas de inversión pública para que in-
corporen el PS-C en las metodologías de
evaluación costo-beneficio de los proyec-
tos, y d) se debe contar con una estrategia
de implementación gradual del PS-C que,
además, priorice sectores con mayor im-
portancia en materia de reducción de emi-
siones de GEI. También es importante que
el PS-C no se utilice de manera aislada, ya
que se corre el riesgo de evaluar positiva-
mente proyectos con aportes marginales a
la reducción de emisiones, pero contrarios
a una economía descarbonizada.10
Aplicación de taxonomías de inversio-
nes verdes. Son herramientas que permi-
ten clasificar las actividades económicas
y los activos de acuerdo con su contribu-
ción al logro de objetivos ambientales y
su aporte a los compromisos y estrategias
nacionales de adaptación y mitigación. Su
importancia radica en que incorporan un
conjunto de definiciones orientadas a apo-
yar a actores del sector público y privado
en la identificación y evaluación de inver-
siones que pueden contribuir al cumpli-
miento de los objetivos ambientales tra-
zados por el país. Las mejores prácticas
internacionales indican que las taxono-
mías también son importantes para evitar
inversiones con potencial de convertirse
en activos varados o que no aportan efec-
tivamente a la descarbonización (engaño
verde o greenwashing). Debido a su alcan-
ce, las taxonomías son herramientas útiles
tanto en la etapa de planificación como de
asignación de recursos.
19
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 1
1.3.2 Asignación de recursos
Una segunda etapa de integración de la acción
climática en la GIP es la asignación de recursos a
los proyectos de inversión. Esta etapa está con-
formada por los siguientes aspectos:
i) Adopción de sistemas de priorización
de inversiones resilientes y bajas en
carbono. La inversión pública puede ser un
instrumento poderoso para impulsar el cre-
cimiento económico y para avanzar en el lo-
gro de las metas de mitigación y adaptación
establecidas por los países. En este contexto,
resulta importante contar con metodologías
y herramientas que permiten cuantificar los
aportes de los proyectos a las metas de resi-
liencia y descarbonización (o sostenibilidad),
a fin de priorizar aquellas inversiones de ma-
yor impacto. Para lograr esto, la experiencia
internacional sugiere: a) establecer criterios
e indicadores que permitan cuantificar el
aporte de los proyectos a las metas de des-
carbonización y resiliencia, b) aplicar mode-
los de decisión multicriterio en los procesos
de priorización de proyectos, y c) generar las
capacidades institucionales para gestionar
de manera integral estas herramientas.
ii) Presupuestación plurianual de inver-
siones resilientes y bajas en carbono.
La programación plurianual de inversiones
consiste en establecer la cartera de pro-
yectos que se irán ejecutando en el tiempo,
conforme avanzan en las diferentes eta-
pas de su preparación y ejecución (perfil,
prefactibilidad, factibilidad, diseño final y
11 La metodología para la identificación y clasificación de los gastos de capital de incidencia climática se discute en detalle en Pizarro R., R.
Delgado y H. Eguino (2021) y Pizarro R., R. Delgado, H. Eguino, C. Pimenta y A. Lopes (2022).
ejecución). Esto requiere contar con: a) un
banco de proyectos de inversión que iden-
tifique claramente aquellas iniciativas con
mayor incidencia climática11 y que registre
el avance de los proyectos a lo largo de las
diferentes etapas de la preinversión y eje-
cución; b) la incorporación de los proyectos
de incidencia climática en los presupuestos
anuales, dotándoles de los recursos nece-
sarios para transitar de la etapa de proyec-
to a la de ejecución; y c) la conformación
del presupuesto plurianual de inversiones
en función del espacio fiscal disponible y
de la estrategia de acceso a financiamiento.
iii) Establecer requerimientos y estrategias
de financiamiento. Uno de los resultados
de la presupuestación plurianual de inversio-
nes públicas es la identificación de necesida-
des futuras de financiamiento. Estos reque-
rimientos pueden ser atendidos mediante
instrumentos financieros como emisiones de
bonos verdes o sostenibles u otras modalida-
des de financiamiento verde/climático. Para
avanzar en la determinación de los requeri-
mientos de financiamiento verde/climático
de mediano plazo se necesita: a) conformar
programas de requerimientos de financia-
miento (PRF) para proyectos resilientes y ba-
jos en carbono, usando la información prove-
niente de los bancos de proyectos; b) mapear
la oferta de recursos para inversiones con in-
cidencia climática, y c) establecer una estrate-
gia de emparejamiento –matching– entre las
prioridades de los inversionistas y las carte-
ras de proyectos.
20
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 1
1.3.3 Implementación
La tercera etapa de integración de la acción cli-
mática en la GIP es la implementación de los pro-
yectos resilientes y bajos en carbono. Esta etapa
está conformada por los siguientes aspectos:
i) Adopción del enfoque de ciclo de vida
en las contrataciones de obras de in-
fraestructura. Las contrataciones públi-
cas representan una parte muy importante
–un 15%– del PIB de los países de la región
(OCDE, 2017), por lo que integrar la dimen-
sión climática en las políticas, normas y me-
todologías de contrataciones es central para
implementar proyectos de inversión orien-
tados a la resiliencia y la descarbonización.
Pese a que ya existen avances en materia
de compras y contrataciones sostenibles
(Eguino H. y R. Delgado, 2023), aún no se ha
superado una barrera muy importante: la
prevalencia de los criterios de selección de
ofertas basadas en el mínimo costo, frente a
la adopción de un enfoque de ciclo de vida.
Este último enfoque permite medir y com-
parar las emisiones de GEI entre las diferen-
tes ofertas que se hacen al sector público.
Para adoptar este planteamiento es impor-
tante: a) impulsar el uso de metodologías
para identificar las ofertas más ventajosas
desde la perspectiva económica y no solo
financiera; b) fortalecer la capacidad técnica
de las oficinas públicas de contrataciones en
el uso del enfoque de ciclo de vida; c) ajustar
las reglas de presupuestación y contabilidad
con el fin de incorporar los recursos necesa-
rios para la operación y mantenimiento de
infraestructuras resilientes y bajas en carbo-
no; y d) establecer un diálogo permanente
entre el sector público y privado para inter-
cambiar información sobre nuevas tecnolo-
gías y tendencias futuras de la demanda por
parte del sector público (OCDE, 2017).
ii) Establecimiento de sistemas de moni-
toreo, reporte y verificación (MRV). La
mejora de la transparencia de los planes y
proyectos de infraestructura resiliente y
bajos en carbono es fundamental para es-
tablecer relaciones de confianza con los in-
versionistas, informar a la ciudadanía sobre
el uso de los recursos públicos de incidencia
climática, y reportar los avances de los paí-
ses respecto a los compromisos estableci-
dos en el marco del AP. Por ello, es impor-
tante que los países desarrollen sistemas de
MRV que den cuenta del progreso y avan-
ces en las metas de resiliencia y la descar-
bonización asociadas a sus portafolios de
proyectos. Los gobiernos se beneficiarían
porque contarían con sistemas de MRV que
brinden información sobre los riesgos y los
impactos climáticos de las inversiones rea-
lizadas, tales como la estimación de la hue-
lla de carbono de sus carteras de proyectos
(OCDE, 2017).
21
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 1

1.4 Complementariedad de las herramientas de gestión

de la inversión pública

Avanzar en la integración de la acción climática Como se indicó al inicio de este capítulo, las
en la GIP requiere impulsar reformas del marco necesidades de inversión para atender la crisis
normativo y de políticas, adoptar nuevas prácti- climática son de grandes dimensiones, por lo
cas y herramientas de gestión, y generar nuevas que resulta necesario: i) reasignar los recursos
capacidades institucionales. Si bien el énfasis del existentes hacia los sectores priorizados en los
presente estudio se centra en el segundo aspec- instrumentos de planificación (eficiencia asigna-
to, es importante indicar que la efectividad de tiva); ii) hacer un mejor uso de los recursos exis-
las herramientas y prácticas de gestión no solo tentes a partir de la integración de la dimensión
depende de su aplicación integral, sino del per- climática en los instrumentos de decisión sobre
feccionamiento del marco de políticas y de la ge- inversiones (eficiencia técnica); y iii) generar las
neración de capacidades institucionales. Solo si condiciones que faciliten el acceso a nuevo fi-
se avanza de manera coordinada en estos tres nanciamiento para acelerar los avances en la
aspectos (normas, herramientas y capacidades) adaptación y la mitigación climática (mayor finan-
es posible sentar las bases para que la GIP sea ciamiento). El Gráfico 1.3 ilustra cómo las herra-
eficiente y que se facilite el apalancamiento de mientas identificadas en este estudio se comple-
mayores recursos para invertir en proyectos de mentan, integran y aportan de manera conjunta.
resiliencia y descarbonización.

Gráfico 1.3 Herramientas de integración de la acción climática en la gestión de la inversión pública

Establecimiento
de sistemas
de MRV y Planificación
fortaleci- de mediano
miento de y largo plazo
transpa-
rencia
Contrataciones
Estrategias Eficiencia
de obras de asignativa
infraestructura IÓN de financiamiento
TAC
EN
M
E
PL

PL
IM

Gestión de Inversión
AN

Precio social resiliente

IFICACIÓN

Programas de Eficiencia
inversión
A SI G N A C

del carbono
requerimientos
de financiamiento
y evaluación técnica y baja en
pública de proyectos
carbono
IÓ
N

E
D

RE Integración
CU
Presupuestación RSO
S de la gestión Acceso a
plurianual de de desastres
inversiones en la inversión financiamiento
pública
Sistema de Taxonomías
priorización de inversión
de inversiones pública

Fuente: Elaboración propia. 22

 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 1
1.5 Aspectos de gobernabilidad y capacidad institucional
Los aspectos de gobernabilidad no se abordan en
este estudio, pero queda claro que la integración
de la acción climática en la GIP no puede llevarse
a cabo sin contar con tres elementos clave (Coali-
tion of Finance Ministers for Climate Action, 2023):
i) Contar con un fuerte liderazgo en el go-
bierno nacional y, en particular, en la institu-
ción responsable de la gestión de la inversión
pública, ya sea el Ministerio de Planificación o
el Ministerio de Economía o Finanzas. Además,
es fundamental que la institución líder del go-
bierno central cuente con los recursos sufi-
cientes para construir consensos, generar los
insumos técnicos requeridos, adoptar nuevas
prácticas y herramientas de gestión y tomar las
decisiones necesarias con miras a lograr una
inversión resiliente y baja en carbono.
ii) Establecer instancias de coordinación a
nivel sectorial dentro del gobierno na-
cional, con los gobiernos subnacionales,
las empresas públicas y el sector priva-
do. Este es un aspecto esencial para avanzar
en la agenda climática porque las inversiones
en sectores como energía, transporte, agricul-
tura y desarrollo urbano deben enmarcarse
en una estrategia de todo el país y concerta-
da de descarbonización y resiliencia, que sea
consistente con una visión de transición justa,
basada en el potencial de todos los actores
de la economía, especialmente del sector pri-
vado. Del mismo modo, es importante que la
perspectiva climática en la GIP se adopte de
manera coordinada con los gobiernos subna-
cionales, que son responsables del 30% al 70%
del total de las inversiones púbicas en los paí-
ses de mayor dimensión de ALC (Eguino H. et
al., 2020) Finalmente, resulta crucial establecer
instancias de coordinación con el sector priva-
do, cuyo rol es esencial en la transición hacia
economías descarbonizados, ya sea creando
las condiciones para su mayor participación y
liderazgo o a partir de la generación de nuevos
portafolios de proyectos que puedan ser obje-
to de financiamiento mediante alianzas públi-
cas y privadas (APP).
iii) Fortalecer las capacidades instituciona-
les en materia de GIP desde una pers-
pectiva climática. Esto implica modernizar
el marco normativo e instrumental de la GIP,
actualizar los sistemas de información que
soportan la gestión de inversiones y fortale-
cer las capacidades de los entes responsa-
bles de la inversión pública buscando una
mayor profesionalización en sus cuadros téc-
nicos y gerenciales. La revisión sistemática de
las experiencias de fortalecimiento institucio-
nal de los entes responsables de la GIP indi-
can que es importante mantener una visión
integral y balanceada de todas las etapas del
ciclo de proyectos, reconocer los contextos
político-institucionales en los cuales se inser-
tan los sistemas de inversión pública, apalan-
car los cambios institucionales y marcos re-
gulatorios con los instrumentos financieros
apropiados, y complementar el desarrollo de
sistemas tecnológicos y de información con
la generación de capacidades e incentivos
adecuados para una gestión eficiente (Arda-
naz M., B. Briceño y L. García Ferro, 2019).
Esta monografía desarrolla con más profundidad
todas las herramientas identificas para la etapa de
planificación. Respecto a la etapa de asignación de
recursos, analiza la priorización de inversiones resi-
lientes y bajas en carbono y quedan fuera del alcan-
ce de esta publicación la presupuestación plurianual
de inversiones y los programas de requerimientos
de financiamiento. Las herramientas de apoyo a la
etapa de implementación (compras y contratacio-
nes públicas y sistemas de MRV) también quedan
pendientes para un futuro trabajo de investigación. 23
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 2

CAPÍTULO 2
ESTRATEGIAS
CLIMÁTICAS
DE LARGO PLAZO
Y SISTEMAS
NACIONALES DE
INVERSIÓN PÚBLICA

24
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 2

CAPÍTULO 2
ESTRATEGIAS CLIMÁTICAS DE LARGO PLAZO
Y SISTEMAS NACIONALES DE INVERSIÓN
PÚBLICA

RAÚL DELGADO, MARCO BUTTAZZONI, MARCIO ALVARENGA Y HUÁSCAR EGUINO

2.1 Introducción

E
l cambio climático exige profundos cam-
bios estructurales y tecnológicos, a una
escala y un ritmo sin precedentes, par-
ticularmente en los sectores de energía,
transporte, industria, agricultura y uso de la tie-
rra. Para esto, la estructura económica precisa
transitar de los sectores intensivos en emisiones
de GEI hacia aquellos bajos en carbono. Además,
cada sector debe incorporar cambios tecnológi-
cos capaces de reducir las emisiones conforme a
los objetivos del Acuerdo de París. Por otra par-
te, los países necesitan estar en condiciones de
enfrentar los impactos de un clima global más
cálido y con más eventos climáticos extremos.
Esto requiere mejorar de manera urgente las
capacidades institucionales para identificar los
riesgos climáticos y planificar e implementar me-
didas que reduzcan el riesgo de desastres y de
transición (IMF, 2021), en particular redirigiendo
recursos hacia la construcción de infraestructu-
ras resilientes y bajas en carbono.
Ante los retos mencionados, el AP prevé que
cada país establezca sus propias metas en mate-
ria de temperatura promedio global y adaptación
a los eventos climáticos en sus CDN. Debido a que
las contribuciones determinadas a nivel nacional
tienen un horizonte temporal de mediano plazo
(cinco años), los países son invitados a elaborar
estrategías climatica de largo plazo (ECLP) con las
acciones necesarias para lograr las metas del AP.
Las ECLP son instrumentos de planificación
que no siempre se integran en el ecosistema de
políticas, regulaciones y sistemas de gestión pú-
blica, cuyo horizonte temporal suele ser más cor-
to. Por este motivo, resulta importante explorar
cómo las ECLP pueden unirse a otros instrumen-
tos ya existentes como los planes de desarrollo,
el análisis de sostenibilidad fiscal, la presupues-
tación plurianual o los procesos de programa-
ción y priorización de la inversión pública.
Las experiencias analizadas en este capítulo
muestran que las ECLP y las CDN pueden servir
de insumo para desarrollar políticas de inversión
y definir criterios de selección y priorización de
proyectos, siempre y cuando:
i) Los objetivos de descarbonización y resilien-
cia, y las trayectorias para alcanzarlos, estén
articulados de forma clara y con suficiente
detalle con la programación de inversiones. 25
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 2
ii) Las inversiones necesarias para conseguir
esos objetivos sean identificadas y cuantifi-
cadas adecuadamente.
iii) El rol que desempeñan la inversión pública
y privada para alcanzar los objetivos climáti-
cos esté bien definido.
iv) Se identifiquen las incertidumbres relacio-
nadas con el clima y la descarbonización, a
la vez que se desarrollen posibles respues-
tas para enfrentarlas.
2.2 ECLP y CDN como guías para la inversión pública
Las ECLP y las CDN son instrumentos creados
a partir del AP para que los países comuniquen
oficialmente sus compromisos climáticos a la co-
munidad internacional y contribuyan a limitar el
aumento de la temperatura media global a final
de siglo a 1,5°C. Mientras que las CDN articulan
los compromisos de los países a corto y medio
plazo, las ECLP tienen una perspectiva a largo
(año 2050) sobre la transición hacia un futuro sin
emisiones de carbono y resiliente al clima (Levin
y Fransen, 2019).
Estos dos documentos combinados ofrecen
un marco de referencia para que los países pla-
nifiquen adecuadamente la transición a una eco-
nomía descarbonizada y resiliente al clima. Sin
embargo, es imperativo que las CDN, con su vi-
sión de corto-mediano plazo, sean coherentes y
estén alineadas con los objetivos climáticos de
largo plazo definidos en las ECLP (Jaramillo y Saa-
vedra, 2021).
El AP no establece un contenido o formato es-
pecífico para las ECLP, sin embargo, estos docu-
mentos típicamente incluyen:
i) Una visión a largo plazo con objetivos de de-
sarrollo sostenible, donde las estrategias de
descarbonización y adaptación consideran
12 Backasting es un método de planificación que comienza con la definición de un futuro deseable y luego retrocede para identificar políti-
cas y programas que conectarán ese futuro específico con el presente.
Este capítulo analiza estos temas y trata de
responder a la pregunta sobre qué alternativas
existen para que las ECLP se integren con los
procesos de gestión de la inversión pública, de
tal manera que ambos instrumentos se comple-
menten, sean consistentes y se potencien entre
sí orientando los recursos públicos a los objeti-
vos climáticos.
los beneficios económicos, sociales y am-
bientales, así como los riesgos para algunos
segmentos de la población que requerirán
apoyo durante la transición, por ejemplo,
mediante acciones para la asegurar una
transición justa.
ii) Claridad sobre cómo alcanzar una econo-
mía descarbonizada, con un cronograma co-
herente con los objetivos del AP.
iii) Elementos de mitigación, incluyendo los re-
sultados de los modelos de mitigación y los
escenarios de emisiones de GEI a largo pla-
zo, métodos de toma de decisión para eva-
luar incertidumbres e identificar estrategias
idóneas, estimaciones de costos y benefi-
cios, e identificación preliminar de necesida-
des de inversiones, entre otros.
iv) Aplicación de métodos de backcasting,12 me-
diante los cuales se establece una visión a
largo plazo para un futuro descarbonizado y
resiliente al clima, con pasos claros a corto y
medio plazo que permitan alcanzar la visión
propuesta.
v) Claridad sobre las acciones necesarias en
materia de resiliencia y adaptación climáti-
ca, basadas en modelos climáticos, evalua-
ciones de vulnerabilidad, análisis general de
26
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 2
costos y beneficios, y estimaciones gruesas
de necesidad de inversiones, entre otros.
vi) Estrategias sectoriales, que pueden incluir
políticas y acciones, hitos y enfoques para
gestionar la transición hacia los objetivos a
largo plazo.
vii) Enfoques de aplicación, como reformas polí-
ticas y marcos de gobernanza. Por ejemplo,
reformas fiscales verdes o reformas integra-
les para una nueva institucionalidad.
viii) Acciones para anticipar y abordar barreras
normativas, de mercado o políticas.
ix) Planes de seguimiento y procesos de revi-
sión de la implementación de las ECLP.
Las ECLP son documentos estratégicos de
planificación de una visión de largo plazo, no
solo climática, sino también económica y social.
La construcción de la neutralidad de carbono y la
resiliencia llevan tiempo y deben planificarse de
manera consistente a lo largo de varias décadas.
Sin embargo, para que los compromisos de cor-
to y mediano plazo sean coherentes con la visión
reflejada en la ECLP, es fundamental que haya
una constante articulación y retroalimentación
2.3 Cómo vincular las ECLP y la inversión pública
Como ya se mencionó, las ECLP no están direc-
tamente integradas con los sistemas y proce-
sos de planificación de la inversión pública ya
existentes. Por lo tanto, su mayor integración
depende de que los países construyan vínculos
entre las ECLP y CDN y los instrumentos de pla-
nificación vigentes como los planes nacionales,
sectoriales, territoriales, programas plurianua-
les de inversión, estrategias de financiamiento y
13 Esto incluye las decisiones de inversión del sector público y del privado, ya que la inversión pública puede estar explícitamente diseñada
para incentivar (crowd-in) la inversión del sector privado, y puede además enviar señales a los inversores privados sobre los sectores y
tecnologías que tienen más probabilidades de prosperar en el futuro. De esta manera, se reduce la incertidumbre a la que se enfrentan.
entre esta, las CDN y otros instrumentos de pla-
nificación. Además, cuando las ECLP se articulan
con el marco de políticas existente, pueden ser-
vir de base para establecer estrategias de desa-
rrollo más específicas, así como para conformar
planes de inversión pública, sectoriales, territo-
riales o establecer criterios climáticos en la eva-
luación de proyectos.
Las ECLP también pueden ayudar a coordi-
nar y priorizar las decisiones de inversión,13 y a
identificar brechas críticas que pueden requerir
esfuerzos adicionales para movilizar recursos.
En este sentido, tomar decisiones de inversión
pública consistentes con las ECLP (y CDN) pue-
de llevar a bienes y servicios públicos mejor ali-
neados con los compromisos asumidos en el AP,
así como a mejores medios de transporte, ma-
yor salud pública y comunidades más resilientes,
entre otros (Quirós-Tortos et al., 2021). Por otra
parte, las ECLP permiten que los gobiernos y mi-
nisterios mejoren la gestión del riesgo climático,
aprovechen las oportunidades de la transición
hacia economías descarbonizadas y reduzcan el
riesgo de invertir en activos que atrapan la eco-
nomía en trayectorias intensivas en carbono.
otros. Asimismo, se observa que algunos países
utilizan las ECLP como insumos para preparar
sus taxonomías, establecer los presupuestos de
carbono u orientar la programación plurianual
de inversiones.
El Gráfico 2.1 presenta los posibles canales
para esta integración y resalta que no hay un
único camino o un arreglo específico que funcio-
ne para todos los países.
27
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 2
Gráfico 2.1 Modalidades de integración de la inversión pública con las ECLP
Instrumentos de planificación del Acuerdo de París
ECLP CND
Instrumentos tradicionales de planificación
Planes sectoriales
Planes Planes de desarrollo del sector energético
nacionales
Planes de infraestructuras de transporte
Planes de investigación y desarrollo
Instrumentos nacionales de inversión pública
Programa de inversiones y
gestión del ciclo de proyectos
Fuente: Elaboración propia.
Los tres primeros canales de articulación tra-
tan de la integración de las ECLP (y CDN) con ins-
trumentos tradicionales de planificación, que ya
suelen estar vinculados con los sistemas nacio-
nales de inversión pública, como son los planes
nacionales de desarrollo, territoriales y sectoria-
les. Si el país no cuenta con planes nacionales
de desarrollo, las necesidades de inversión se
identifican directamente a través de sus planes
sectoriales. En esos casos, las ECLP y CDN se
pueden articular con los planes sectoriales (por
ejemplo, planes energéticos a largo plazo o pla-
nes de movilidad urbana), que se constituyen en
piezas habilitantes de los objetivos y trayectorias
de descarbonización y resiliencia del país.
Por otro lado, los planes nacionales, sectoria-
les y territoriales también deben aportar a las
ECLP y CDN, ayudando a seleccionar las trayecto-
rias de descarbonización y adaptación que más
se adecúan a las metas económicas, sociales y
ambientales (climáticas o no) del país. Esa inte-
■ Taxonomías
Planes ■ Presupuestos de carbono
territoriales ■ Programación plurianual
de inversión
gración es beneficiosa, ya que contribuye a que
los instrumentos del AP ganen nuevos mecanis-
mos de implementación y se logra, a su vez, una
relación más estrecha con el proceso de pre-
supuestación, tal como ocurre con los recursos
destinados a los gastos de incidencia climática.
Un caso destacable es el de los planes terri-
toriales, ya que su integración con las ECLP (y en
particular con las CDN) puede reforzar la gestión
de riesgos de desastres en la inversión pública.
De hecho, la retroalimentación entre los instru-
mentos del AP y los planes territoriales puede
ayudar a identificar proyectos clave que conside-
ren la condición de vulnerabilidad de cada región
a los eventos climáticos (por ejemplo, planes de
movilidad urbana baja en carbono o política ha-
bitacional que considere las áreas de riesgos de
desastres naturales).
Otro canal importante para la referida integra-
ción es el uso de taxonomías de inversiones verdes
y los presupuestos de carbono. Las taxonomías 28
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 2

son herramientas que sirven para clasificar o ca-
tegorizar inversiones que tienen un impacto am-
biental positivo y que permiten identificar aque-
llos proyectos que aportan a la sostenibilidad y/o
a la mitigación/adaptación al cambio climático.
Por su parte, los presupuestos de carbono son
herramientas aplicadas en el contexto de la mi-
tigación al cambio climático para establecer lími-
tes de la cantidad de GEI que se puede emitir sin
superar los umbrales críticos de calentamiento.
Tanto las taxonomías como los presupuestos de
carbono pueden contribuir a identificar sectores,
tecnologías e inversiones alineadas a las metas cli-
máticas establecidas en las ECLP y CDN. En con-
creto, aportan a la:
ii) Definición de criterios de inclusión o exclu-
sión de proyectos basados en un listado
de principios y actividades consistentes (lis-
ta positiva) o inconsistentes (lista negativa)
con los objetivos climáticos e indicadores de
desempeño. Estos criterios suelen incorpo-
rarse a nivel de las taxonomías.
iii) Identificación de los riesgos climáticos y de
transición (con una perspectiva de mediano/
largo plazo), que permite establecer el grado
de exposición de la inversión pública frente
a los riesgos físicos y de transición. De esa
forma, se incorpora la gestión de estos ries-
gos en la programación de mediano plazo
de las inversiones públicas.

i) Priorización de inversiones. Permiten relacio- Por otra parte, la integración de la ECLP en la

nar los escenarios sobre trayectorias/trans- GIP también depende de un conjunto de factores
formaciones críticas para la descarbonización institucionales que alientan/contribuyen a la unión
con la programación de inversiones. con los procesos y sistemas de gestión de la inver-
sión pública. El Cuadro 2.1 describe estos factores.

Cuadro 2.1 Factores que inciden en la integración de ECLP y la planificación de la inversión

Factores
Participación de actores
críticos
Liderazgo claro
Fundamento jurídico
Reglamentos y prácticas
administrativas sólidas
Conocimientos/capacidad
del personal crítico
Descripción
Activa participación de los responsables de los planes nacionales/territoriales/sectoriales
de desarrollo en la elaboración, implementación y seguimiento de la ECLP, así como la
integración de este instrumento con los sistemas de inversión pública.
Establecimiento de una instancia directiva formal, con el respectivo apoyo político, para
la elaboración y coordinación de las ECLP y su articulación con otros instrumentos de
planificación y gestión.
Existencia de un fundamento jurídico adecuado (incluyendo asignación de
responsabilidades) para integrar los objetivos a largo plazo de las ECLP y CDN en las
decisiones de inversión pública.
Adopción de normativas, regulaciones o prácticas administrativas que faciliten la
integración de los objetivos a largo plazo de las ECLP/CDN con las decisiones de inversión
pública y permitan la rendición de cuentas.
Fortalecimiento de la capacidad institucional y del personal para lograr la integración de
las ECLP con los procesos y sistema de gestión de la inversión pública.

Fuente: Elaboración propia.

29
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 2

2.4 La integración de las ECLP/CDN con las inversiones

públicas: experiencias de ALC

Hasta inicios de 2023, siete países de ALC (Ar-
gentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala,
México y Uruguay) habían presentado sus ECLP
en el contexto del Convenio Marco de las Nacio-
nes Unidas para el Cambio Climático (UNFCCC,
por sus siglas en inglés). De ese grupo, solo tres
ECLP mencionan de forma explícita la importan-
cia de la inversión pública para alcanzar los obje-
tivos climáticos del país. Estos números indican
que, si bien algunos países de ALC evidencian
importantes avances en la materia, aún es ne-
cesario que otros también lo hagan, además de
que se sistematicen las lecciones aprendidas y
buenas prácticas para que las ECLP se perciban
como un instrumento orientador de la inversión
pública y privada hacia la descarbonización y la
resiliencia. A continuación, se presentan los ca-
sos de Chile, Colombia y Costa Rica, países que
han sido seleccionados por incluir en sus estra-
tegias alguna práctica destacada de integración
de la ECLP con los procesos y sistemas de ges-
tión de la inversión pública.
i) Caso de Chile
Chile elaboró su ECLP en 2020-2021 con un
amplio proceso de consulta y lo presentó en la
COP de Glasgow en 2021. Esta ECLP determina
las contribuciones que diversos sectores tienen
que realizar para alcanzar la meta de neutralidad
de carbono en 2050, así como las intervenciones
de política pública y, en algunos casos, los tipos
de inversiones prioritarias. Un aspecto destaca-
do es que Chile reforzó su estrategia con una ley
marco de cambio climático (Ley 21.455). Esta ley
establece que la neutralidad de carbono y otras
metas climáticas son obligatorias y vinculantes y
define la ECLP como un instrumento de gestión
de la ley a nivel nacional. Además, la norma fija
objetivos climáticos específicos para los ministe-
rios sectoriales, y cada uno de ellos es respon-
sable de articular una estrategia de implementa-
ción que contribuya al cumplimiento del objetivo
climático del país. Asimismo, las estrategias sec-
toriales de mitigación deben respetar los pre-
supuestos sectoriales de carbono establecidos
en la ECLP del país.14 La ECLP también determi-
na la necesidad de elaborar planes sectoriales
de adaptación en materia de biodiversidad, re-
cursos hídricos, infraestructura, salud, minería,
energía, silvicultura, pesca y acuicultura, desarro-
llo urbano, turismo y borde costero.
La ECLP también prevé que los planes secto-
riales –tanto de mitigación como de adaptación–
contemplen la gestión territorial. Es decir, esos
planes deben articularse con otros instrumentos
de planificación territorial vigentes con el fin de
identificar los tipos de acciones que deberán im-
plementarse en cada macrozona, región o comu-
na. Más específicamente, la visión de largo plazo
de la ECLP chilena articula los Planes de Acción
Regionales de Cambio Climático con los Planes
de Acción Comunal de Cambio Climático. Ade-
más, utiliza los presupuestos sectoriales de car-
bono (2020-2030) para planear qué tipo de ac-
ciones e inversiones sectoriales serán necesarias
para cumplir las metas de mitigación del país.
ii) Caso de Colombia
La ECLP de Colombia presenta una visión a lar-
go plazo en materia de mitigación y resiliencia y
la articula con la política pública y la planificación
de la inversión pública y privada. La ECLP tiene

14 Debido a la elevada participación del sector privado en la economía chilena, es probable que las estrategias sectoriales se apoyen en
instrumentos normativos o fiscales para inducir la inversión privada en proyectos claves para el logro de los objetivos climáticos. Una
posible excepción es el Ministerio de Obras Públicas, que gestiona una parte importante del presupuesto de inversión pública del
país. En esa área, las decisiones de inversión pública pueden desempeñar un papel más preponderante en la consecución del objetivo
climático. 30
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 2

un papel fundamental en la orientación de las in-
versiones, ya sea señalando las prioridades que
se deben seguir para cumplir con el compromiso
climático del país, o identificando las inversiones
que podrían generar activos varados, bloqueos
de carbono y una deficiente adaptación.
En la práctica, la integración del ECLP con el
sistema nacional de inversión pública (y la políti-
ca fiscal en general) comenzó lentamente debido
a la dificultad de coordinación entre los ministe-
rios involucrados y a la ausencia de capacidades
necesarias para perseguir las metas climáticas
en el Ministerio de Finanzas y en el Departamen-
to Nacional de Planeación. Más allá de los retos
de coordinación, el documento reconoce la na-
turaleza no vinculante de las ECLP y sus desa-
fíos de implementación, por lo que recomienda
articular e integrar las metas climáticas de largo
plazo con otros instrumentos de planeación na-
cional, sectorial y territorial vinculantes ya exis-
tentes (Colombia, 2021).
Colombia ha tomado medidas para integrar el
cambio climático en la planificación de las inver-
siones, como es el caso de la gestión del riesgo
de desastres que cuenta con una línea de acción
específica en el Plan Nacional de Desarrollo15 y
en el Plan Plurianual de Inversiones Públicas.16
Asimismo, el país cuenta con una taxonomía
verde con definiciones destinadas a identificar y
evaluar las inversiones que pueden cumplir ob-
jetivos ambientales y que pueden considerarse
verdes o ambientalmente sostenibles.17
De manera análoga a Chile, la ECLP de Co-
lombia también se articula con la planificación
sectorial y territorial. De hecho, Colombia cuen-
ta con Planes Integrales de Gestión de Cambio
Climático (PIGCCS), que se integran con los Pla-
nes Integrales de Gestión del Cambio Climático
Territoriales (PIGCCT), que establecen metas re-
gionales/locales de mitigación y adaptación, ade-
más de sus medios de implementación. A inicios
de 2023, Colombia contaba con 25 PIGCCT: 23
de ellos incluyen metas y acciones para la mitiga-
ción y adaptación, y dos solo lo hacen para adap-
tación. Desde el punto de vista de la planificación
a nivel nacional, Colombia establece que las ac-
ciones prioritarias capaces de catalizar el proce-
so de transición hacia la neutralidad de carbono
deben quedar reflejadas en el Plan Nacional de
Desarrollo del país para 2022-2026. Así, Colom-
bia integra su ECLP en el proceso de inversión
pública mediante diversos canales: instrumentos
de planeación tradicionales; planes nacionales,
sectoriales y territoriales, y el desarrollo de una
taxonomía verde.
iii) Caso de Costa Rica
Costa Rica concibe su ECLP (Plan Nacional de
Descarbonización Costa Rica 2020-2050) como
un instrumento que guía la planificación a corto,
medio y largo plazo hacia los objetivos climáti-
cos. Se articula con otras herramientas como el
Plan Estratégico 2050,18 la Estrategia Territorial
para una Economía Inclusiva y Descarbonizada
Costa Rica 2020-2050 y el Plan Nacional de De-
sarrollo e Inversión Pública (PNDIP 2023-2026).
La ECLP ha sido elaborada a través de un ex-
tenso proceso consultivo entre las partes inte-
resadas y los actores clave. Esto, sumado a la
articulación que tiene con las demás piezas de
planificación del país, mejora su aceptación so-
cial y contribuye a una mayor coherencia y ali-
neación entre la inversión pública y los objetivos

15 DNP (2019). Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/PND-2018-2022-Interactivo.pdf

16 Disponible en: https://www.dnp.gov.co/DNPN/Paginas/Presupuestos-de-inversion-Plan-Nacional-de-Desarrollo-para-Pactos.aspx
17 Disponible en: https://www.greenfinanceplatform.org/policies-and-regulations/colombia-green-taxonomy
18 El Plan Estratégico 2050 representa el principal instrumento de planeación a largo plazo (períodos superiores a 20 años) de Costa Rica
y ha sido elaborado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. Se revisa cada cinco años para actualizar la visión y
los objetivos a largo plazo de acuerdo con los cambios coyunturales y se busca mantener la coherencia con los instrumentos a corto y
medio plazo, como la CDN y el PNDIP del país (MIDEPLAN, 2022). 31
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 2
climáticos (Costa Rica, 2019). A pesar de la es-
trecha relación de la ECLP de Costa Rica con los
instrumentos de planificación, se evidencia que
aún se necesitan herramientas vinculantes para
fortalecer su implementación.
En esta ECLP también se identifica la necesi-
dad de conectar diferentes instrumentos finan-
cieros para apalancar y movilizar los recursos
nacionales e internacionales destinados a la ac-
ción climática, además de mejorar los procesos
de priorización y selección de proyectos. Así, la
ECLP recomienda: a) elaborar un portafolio de
inversiones prioritarias y un plan para atraer in-
versiones alineadas con la CDN del país y otras
metas climáticas, b) diseñar herramientas para
fortalecer la alineación y priorización del sistema
de inversión pública con proyectos orientados al
clima, y c) elaborar una estructura institucional
para apalancar el financiamiento climático y es-
tablecer una autoridad nacional para gestionar el
Fondo Verde para el Clima.
La estrategia de Costa Rica para integrar su
ECLP con la inversión pública está anclada en
los planes nacionales. Además, la ECLP incorpo-
ra los siguientes avances: a) define un proceso
de coordinación y monitoreo institucional para
seguir la implementación del Plan de Descarbo-
nización, b) establece formalmente la alineación
del Plan Estratégico Nacional 2050 con la ECLP,
c) incluye el desarrollo de directrices orienta-
doras para alinear y priorizar los proyectos del
SNIP con el Plan de Descarbonización, d) incor-
pora instrumentos de articulación de la gestión
presupuestaria con las metas climáticas (clasifi-
cador del gasto climático), y e) toma en cuenta
la evaluación de los impactos fiscales de la des-
carbonización en el sector transporte
Otras ECLP en la región no hacen referencia
explícita a su integración con la inversión pública.
Usualmente, mencionan la importancia de alinear
los objetivos a largo plazo de los países con algu-
nos instrumentos y metodologías que pueden in-
fluir en el proceso de selección de proyectos. Por
ejemplo, la ECLP mexicana destaca que la imple-
mentación efectiva de acciones climáticas puede
ser fomentada mediante políticas e instrumentos
fiscales orientados a la acción climática ya existen-
tes o nuevos tales como: a) impuestos al carbono,
b) reforma de subsidios e incentivos, c) reorien-
tación de recursos presupuestarios a la acción
climática, y d) utilización de un sistema de priori-
zación para seleccionar proyectos clave de mitiga-
ción y adaptación (México, 2016).
La ECLP de Argentina indica que el cumpli-
miento de las metas climáticas depende de la
reorientación de las inversiones, tanto públicas,
como privadas, para incorporar criterios climáti-
cos de mitigación y adaptación, y del desarrollo
de instrumentos para movilizar recursos para la
acción climática (Argentina, 2022). Por su parte,
Guatemala estima los costes marginales de aba-
timiento para diferentes oportunidades de miti-
gación, que pueden ser utilizados para priorizar
proyectos alineados con su ECLP (Guatemala,
2021). Finalmente, la ECLP de Uruguay fija metas
y aspiraciones climáticas, las medidas necesarias
para lograrlas y establece que las evaluaciones
económicas de las inversiones deben tomar en
cuenta las CDN y los demás planes nacionales y
sectoriales (Uruguay, 2021).
32
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 2
2.5 Integración de las ECLP/CDN con las inversiones públicas:
experiencias extra regionales
A nivel extra regional destacan las ECLP de Bél-
gica, Francia y Malta porque sus experiencias
pueden ser relevantes para los países de ALC.
La ECLP de Bélgica se caracteriza por tener un
enfoque descentralizado: la estrategia nacional
solo establece directrices generales que se com-
plementan con otras regionales a largo plazo
(Bélgica, 2010). Las administraciones regionales
tienen un papel fundamental en áreas clave para
la lucha contra el cambio climático a través de: i)
el uso racional de la energía y el fomento de las
energías renovables, ii) la agricultura sostenible,
iii) la gestión de residuos, iv) el transporte públi-
co y las infraestructuras de transporte, y v) la pla-
nificación urbana y rural. El resultado es que las
ECLP de los distintos niveles de gobierno están
interrelacionadas del mismo modo que las co-
rrespondientes aspiraciones climáticas.
La ECLP de Francia incluye información so-
bre inversiones con incidencia climática positiva
llevadas a cabo y financiadas tanto por el sector
público como por la iniciativa privada. Además,
incorpora estimaciones del presupuesto de car-
bono sectorial y los costos de las inversiones ne-
cesarias para cumplirlas. Con esa base, el país
estima la brecha de financiamiento climático y
diseña estrategias para apalancar y reasignar re-
cursos. Francia ha trabajado en crear una arqui-
tectura financiera para respaldar sus estrategias
a largo plazo y cumplir con sus presupuestos de
carbono. Buscando promover la rentabilidad de
proyectos con baja huella de carbono, el país
estableció un impuesto al carbono en 2014 y
emitió una primera ronda de bonos verdes so-
beranos en 2017. Además, desde 2019, aplica un
etiquetado de finanzas verdes para certificar los
productos que contribuyen positivamente a la
transición energética y ecológica. De este modo,
promueve el cumplimiento de los estándares
ambientales y climáticos, facilita la transparencia
para los inversionistas e incentiva proyectos que
respalden la transición energética y ecológica y
aborden los desafíos planteados por el cambio
climático (Francia, 2020).
La ECLP de Malta estima las necesidades de
inversiones sectoriales para alcanzar sus obje-
tivos climáticos mediante una curva de costes
marginales de abatimiento (MAC, por sus siglas
en inglés). El documento reconoce la impor-
tancia de estimar las necesidades de inversión
como una forma de identificar los sectores reza-
gados en materia de acción climática y estable-
cer prioridades estratégicas para aquellos que
necesitan más inversiones públicas o privadas
(Malta, 2021). Su concepción tomó tres años y se
basó en un proceso de consulta a diferentes par-
tes interesadas, incluido el Ministerio de Finan-
zas. Este proceso de consulta facilitó la selección
de las inversiones sectoriales clave y aumentó el
consenso sobre el camino a seguir (Ibid., 2021)
33
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 2
2.6 Conclusiones y recomendaciones
Las ECLP son herramientas clave para definir ru-
tas de política pública que sean consistentes con
un mundo resiliente y descarbonizado en 2050.
Las metas climáticas requieren compromisos de
largo plazo que se traducen en instituciones (le-
yes, normas, reglamentos, regulaciones y otros)
y acciones capaces de generar un patrón de in-
versión consistente con los objetivos climáticos
y de sostenibilidad. En este sentido, resulta im-
portante que los países cuenten con este tipo de
herramientas de planeación de largo plazo y que
las articulen con los demás instrumentos de pla-
nificación y gestión.
Los casos revisados indican que los conteni-
dos de las ECLP varían significativamente de un
país a otro debido a que estos instrumentos son
relativamente nuevos y no existen contenidos
comunes generalmente aceptados. Tampoco se
identifica una forma única de integración de las
ECLP y CDN con la gestión de la inversión pú-
blica, aunque hay buenas prácticas que pueden
orientarla. A partir de la revisión de los casos,
los países podrían considerar distintas líneas de
acción para integrar la visión de mediano/largo
plazo de la acción climática (ECLP y CDN) con la
gestión de la inversión pública:
i) Perfeccionar las ECLP y CDN para faci-
litar su uso en las decisiones de inver-
sión. En la práctica, esto se puede perseguir
mediante:
a) El uso de modelos analíticos y de simu-
lación de largo plazo para estimar las
brechas y prioridades de inversión.
b) La inclusión en las ECLP y CDN de me-
canismos de articulación concreta con
otros instrumentos de planificación,
como los planes nacionales, sectoriales
o territoriales, así como incorporar la
necesidad de considerar las restriccio-
nes macro fiscales de mediano plazo
del país. Esto podría ayudar a aumen-
tar la coherencia entre los instrumentos
de planificación, alinear sus objetivos e
identificar las inversiones clave que con-
tribuyen al logro simultáneo de los obje-
tivos climáticos y de sostenibilidad fiscal.
c) La incorporación en las ECLP y CDN de
recomendaciones para la planificación
territorial, para reforzar la gestión del
riesgo de catástrofes, por ejemplo, in-
cluyendo recomendaciones para la eva-
luación de la vulnerabilidad climática o
los procesos de gestión territorial.
d) La creación de mecanismos para ajus-
tar los objetivos y las trayectorias de las
estrategias climáticas de mediano/largo
plazo. Los retos a los que se enfrenta la
planificación de la inversión pública sen-
sible al clima no se limitan a priorizar los
recursos públicos y orientar las inversio-
nes (públicas y privadas) de forma co-
herente con los objetivos climáticos del
país. De hecho, uno de los mayores re-
tos es mantener la coherencia a lo largo
del tiempo, es decir, que la inversión que
se planifique hoy sea consistente dentro
de cinco, diez o 15 años con los objeti-
vos de neutralidad de carbono y resilien-
cia. Para ello, los instrumentos a corto,
medio y largo plazo deben retroalimen-
tarse constantemente.
ii) Construir canales que vinculen las ECLP
y CDN con la gestión de la inversión pú-
blica. Algunas recomendaciones incluyen:
a) Usar las ECLP como instrumentos
orientadores de la programación de la
inversión pública, asegurando su cohe-
rencia con otras herramientas de plani-
ficación. Por ejemplo, en los países con 34
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 2
estructuras de gobierno centralizadas,
es importante que las estrategias a lar-
go plazo sean consistentes con los pla-
nes de desarrollo sectorial. En cambio,
en los países con estructuras de gobier-
no descentralizadas, las ECLP deberían
relacionarse con los planes subnacio-
nales o territoriales.
b) Las taxonomías de inversión deben ser
consistentes con las ECLP, de manera
que no se obstaculice o rezague el logro
de las metas de neutralidad de carbono
en el largo plazo. También es importante
usar las ECLP como parte de los criterios
de priorización de la inversión pública.
c) Cuando se utilicen los presupuestos de
carbono como forma de articular las
ECLP y las inversiones, hay que asegurar-
se que estos reflejen las trayectorias de
descarbonización de los diferentes secto-
res de la economía, así como los posibles
escenarios de transición tecnológica.
d) De manera complementaria al análisis
de trayectorias y transformaciones ne-
cesarias para la descarbonización, sería
recomendable incluir estimaciones de
las inversiones requeridas. Esto facilita-
ría la articulación y consistencia entre la
programación plurianual de inversiones
y las ECLP/CDN.
iii) Crear las condiciones institucionales
para integrar las ECLP y CDN con la in-
versión pública. Para esto es importante:
a) Establecer una base jurídica para la ac-
ción climática y para las inversiones pú-
blicas resilientes y bajas en carbono. Lo
ideal sería fundamentar la acción climáti-
ca mediante una la ley específica, como la
Ley Marco de Cambio Climático de Chile.
b) Incluir a las partes interesadas (particu-
larmente a los ministerios de medio am-
biente, finanzas y ministerios sectoriales
relevantes) y definir responsabilidades
institucionales con roles y liderazgos cla-
ros. El cambio climático es una cuestión
transversal y la planificación de inversio-
nes de incidencia climática debe incorpo-
rar a múltiples partes interesadas. Los mi-
nisterios sectoriales deben trabajar junto
con el de Finanzas y Planificación (y/o de
Medio Ambiente) tanto en la definición
de las ECLP como en el establecimiento
de los criterios de priorización que per-
mitan seleccionar carteras de proyectos
que se ajusten al espacio fiscal del país y
sean consistentes con las ECLP/CDN.
c) Desarrollar las capacidades necesarias
para llevar a cabo una inversión pública
que apoye la acción climática articulada
con las ECLP y CDN. Esto implica desa-
rrollar capacidades en los ministerios de
finanzas, de planificación y sectoriales, así
como la creación de equipos climáticos
formales y específicos con la capacidad
y el mandato necesarios para planificar,
ejecutar y supervisar las inversiones sen-
sibles al clima.
35
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3

CAPÍTULO 3
ESTRATEGIAS
NACIONALES DE
FINANCIAMIENTO
CLIMÁTICO

36
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3
CAPÍTULO 3
ESTRATEGIAS NACIONALES DE
FINANCIAMIENTO CLIMÁTICO
LORENA PALOMO Y HUÁSCAR EGUINO
3.1 Introducción
L
os países –desarrollados y en desarro-
llo– han avanzado en la elaboración de
planes nacionales y sectoriales para dis-
minuir las emisiones de GEI y para adap-
tarse a los impactos del cambio climático (PNUD,
2023). Sin embargo, la implementación de estos
planes requiere niveles sustanciales de recursos.
De hecho, el acceso a nuevas fuentes de finan-
ciamiento es esencial para aplicar las CDN, eje-
cutar los planes de adaptación y transitar hacia
economías bajas en carbono y resilientes al cli-
ma. En este contexto, las discusiones sobre el
financiamiento climático –además de incluir es-
timaciones sobre cuánto cuesta atender la crisis
climática– buscan responder a preguntas tan im-
portantes como: i) ¿de dónde provendrá el finan-
ciamiento?, ii) ¿qué mecanismos e instrumentos
se debe utilizar para priorizar las inversiones?, iii)
¿qué señales se deben dar al mercado de capita-
les y al sector financiero para que internalicen las
19 A nivel global, se han elaborado más de 40 estrategias nacionales de financiamiento climático y finanzas verdes, entre las que se inclu-
yen hojas de ruta de finanzas sostenibles que abordan los objetivos de mitigación y adaptación, así como otros objetivos ambientales,
sociales y de gobernanzas (ASG).
externalidades negativas del cambio climático?, y
iv) ¿cómo direccionar las inversiones de la eco-
nomía hacia otras amigables con el clima?
Este capítulo explica las claves de las estrate-
gias nacionales de financiamiento climático con
las que los países responden a las anteriores in-
terrogantes. El objetivo es comprender mejor las
motivaciones de los países para elaborarlas, los
arreglos institucionales necesarios para su dise-
ño e implementación, los mecanismos de mo-
nitoreo y evaluación existentes y su vinculación
con las finanzas públicas y el presupuesto. Para
ello, se revisaron 13 estrategias elaboradas entre
2014 y 2021.19 Los casos estudiados presentan
distintos enfoques y énfasis, lo cual permite te-
ner un amplio panorama de la diversidad de ca-
minos adoptados por los países, así como de sus
esfuerzos de coordinación y cooperación para
concretar sus compromisos climáticos.
37
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3
3.2 ¿Por qué es necesario contar con una estrategia
de financiamiento climático?
Limitar el calentamiento global y lograr la adap-
tación al cambio climático implica realizar accio-
nes a gran escala que deben ser ejecutadas de
forma conjunta y rápida por todos los países y,
en particular, por aquellos que más aportan a
Cuadro 3.1 Estimaciones de necesidades de financiamiento compatibles con el AP
Necesidad de financiamiento
Financiar la inversión global en descarbonización en esta década
y colocar al mundo en el camino hacia de emisiones cero neto en
seis sectores.
Financiar las brechas de infraestructura sostenible hasta 2030.
Financiar inversiones en infraestructura sostenible y limitar el
cambio climático a 2 °C para 2030, en países de ingresos bajo y
mediano.
Fuente: Elaboración propia.
Las estimaciones realizadas por el BID para
ALC indican que esta región requerirá realizar
un gasto climático de entre un 2% y un 8% del
PIB hasta 2030 (Galindo, Hoffmann y Vogt-Schilb,
2022). Además, los países de ALC deberán en-
frentan grandes desafíos en términos de pobre-
za, empleo, educación, vivienda y salud, lo que
representa un gasto adicional del 5% al 11% del
PIB. En este contexto, está claro que los recur-
sos del sector público no serán suficientes para
atender la crisis climática. Resulta imperativo que
el sector privado participe en este desafío me-
diante inversiones en infraestructuras verdes,
tecnologías limpias y fuentes de energía alterna-
las emisiones de GEI. Diferentes estimaciones in-
dican que para atender la crisis climática se ne-
cesitarán niveles sustanciales de financiamiento
tanto para inversiones privadas como públicas
(véase el Cuadro 3.1).
Inversión requerida Autor
US$ 32 millones de
millones (equivalentes a
UNFCC (2021).
32 trillones en inglés) en
esta década.
US$ 90 millones de
millones en 15 años New Climate Economy
(equivalentes a 90 (2016).
trillones en inglés).
4,5% de su PIB. Rozenberg y Fay (2019).
tivas, entre otros. Este tipo de inversiones se ca-
racteriza por tener altos niveles de riesgo, reque-
rir fuertes inversiones iniciales y tener flujos de
caja negativos durante los primeros años de im-
plementación. Por este motivo, los inversionistas
ven positivamente que los países mejoren sus
marcos regulatorios y desarrollen sus estrate-
gias de financiamiento climático para contribuir a
la reducción/distribución de riesgos, a un mayor
acceso al mercado de capitales y se atraiga inver-
sionistas cuyas funciones de utilidad incorporen
los impactos socioambientales y las externalida-
des negativas de las inversiones. Esto es particu-
larmente relevante para los inversores ASG.
38
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3

3.3 Definiciones de finanzas climáticas, finanzas verdes

y sostenibles

Para hacer frente al cambio climático, las estra-
tegias de financiamiento establecen objetivos y
ejes (o pilares estratégicos) anclados en las nece-
sidades de los países, en las políticas sectoriales,
y en otros instrumentos de planificación relacio-
nadas con objetivos ambientales. Asimismo, bus-
can dar continuidad y certeza a los flujos finan-
cieros requeridos, asegurando las necesidades
de una economía baja en carbono y resiliente al
clima a través de un amplio rango de medidas.
En este contexto, los términos finanzas climáti-
cas, finanzas verdes, finanzas sostenibles y finan-
zas bajas en carbono muchas veces se superpo-
nen y se aplican en la toma de decisiones.
Ante la falta de una definición consensuada
de las finanzas climáticas –tampoco la hay de las
verdes ni de las sostenibles–, algunos organis-
mos internacionales y gobiernos han elaborado
definiciones operativas para facilitar su trabajo.20
Un aspecto común de todas ellas es que asignan
un rol relevante al sistema financiero para apo-
yar al medio ambiente y la acción climática.
En este capítulo se utilizará una definición
amplia de finanzas climáticas/verdes que incluye
“cualquier iniciativa financiera, proceso, produc-
to o servicio que sea diseñado para proteger el
medio ambiente y apoyar la transición a una eco-
nomía sostenible, baja en carbono y que permita
gestionar los riesgos relacionados con el clima
y otros riesgos ambientales que impacten las fi-
nanzas y las inversiones” (Thompson, 2023). Esta
decisión se sustenta en que:
i) Se reconocen las diferentes dimensiones del
concepto de finanzas verdes, y se consolida
un enfoque general que incorpora la preser-
vación del medio ambiente natural y la ges-
tión de riesgos ambientales actuales y futu-
ros, incluidos los riesgos asociados al clima.
ii) Al definir sus compromisos climáticos, los paí-
ses han ampliado su alcance sin limitarlos a la
mitigación y adaptación al cambio climático,
sino que han agregado otros objetivos am-
bientales y sociales interrelaciones, como son
la protección y conservación de la biodiversi-
dad, la conservación del agua, la prevención
de la contaminación, la gestión de riesgos de
desastres y la transición justa a una economía
baja en carbono y resiliente al clima.
iii) Además de los instrumentos tradicionales
para financiar la acción climática, ambien-
tal o sostenible, como son las donaciones y
préstamos concesionales, se abre la puerta
a nuevas herramientas, procesos o activida-
des, como financiación combinada o blended
finance,21 presupuestos verdes y la incorpo-
ración de criterios climáticos en la inversión
pública, entre otros.

20 Por ejemplo, la hoja de ruta de finanzas sostenibles de Indonesia contó con el apoyo de la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD), la GIZ
de Alemania y el Ministerio de Planificación de Indonesia (BAPENAS) para desarrollar una definición operacional de finanzas sostenibles
que pudiera aplicarse en todo el sistema financiero de Indonesia como base de un marco de financiación sostenible.
21 La financiación combinada se define como el uso estratégico de financiación al desarrollo y dinero filantrópico para movilizar capital
privado a mercados emergentes y mercados frontera. 39
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3

3.4 Enfoques de las estrategias nacionales

de financiamiento climático

Algunas estrategias de financiamiento climático En la práctica, las estrategias de financia-

incorporan en su diseño los resultados del aná-
lisis de los costos marginales de abatimiento,
el uso de modelos de equilibrio general para la
determinación de los efectos macroeconómicos
de la transición energética, el establecimiento de
marcos fiscales de mediano plazo y usan meto-
dologías de evaluación de programas y proyec-
tos que incorporan los costos sociales del carbo-
no, entre otros. Dada la naturaleza dinámica de
la transición hacia una economía descarboniza-
da, estos análisis se utilizan cada vez más en el
diseño de las estrategias de financiamiento. No
obstante, aunque es deseable contar con estos
insumos, no constituyen un requisito, ya que
pueden o no estar disponibles en el momento
de elaboración de estas estrategias.
miento climático no tienen una estructura única
y adoptan distintos énfasis, pero suelen incor-
porar los siguientes enfoques: i) crear las con-
diciones favorables para la inversión del sector
privado a través de políticas y regulaciones fi-
nancieras, ii) movilizar recursos financieros para
el financiamiento de un conjunto de proyectos
o inversiones consistentes con las necesidades
y prioridades establecidas en las CDN y ECLP
(pipeline de proyectos climáticos), iii) alinear los
instrumentos financieros y económicos (señales
de precios) con las metas climáticas, y iv) utilizar
instrumentos de política y de regulación para au-
mentar la transparencia de los flujos financieros.
El Cuadro 3.2 muestra cómo estos enfoques se
aplican en las estrategias revisadas en el marco
de este estudio. Destacan los casos de Chile, Co-
lombia, Ecuador y Filipinas, que aplican más de
un aspecto simultáneamente.

40
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3

Cuadro 3.2 Enfoques aplicados en las estrategias nacionales de financiamiento climático

Enfoque
Enfoque basado en política y
Enfoque basado Enfoque basado basado en
regulación del sector financiero,
País en condiciones en pipeline de instrumentos
instrumentos de gestión de riesgo y
habilitantes proyectos económicos y
estándares de transparencia
financieros
América Latina y el Caribe
Belice X
Chile X X
Colombia X X
Ecuador X X
Perú X
Santa
X
Lucía
Asia
Filipinas X X
Indonesia X
Europa
Alemania X
Francia X
Reino
X
Unido
Oceanía
Fiji X
Fuente: Elaborado sobre la base de las estrategias nacionales de financiamiento climático.

3.5 Marco conceptual y avances observados

Con el objetivo de analizar los principales de-
safíos y lecciones aprendidas en el diseño y
adopción de las estrategias nacionales de finan-
ciamiento climático (ENFC), se analizaron 13 ca-
sos (véase el Anexo 1) elaborados entre 2014 y
2021. La selección se basó en consideraciones
de representación geográfica, nivel de ingreso de
los países y disponibilidad de la información. El
ejercicio consistió en entender las motivaciones
de los países para diseñar estas estrategias, los
arreglos institucionales que se han dado para
ello y analizar el grado de implementación de
las medidas propuestas. También se exploró la
existencia de información sobre los resultados
obtenidos, aunque no se identificaron estudios
específicos sobre el tema debido al reciente de-
sarrollo de este tipo de estrategias.
Se aplicó un marco conceptual en el que se
distinguen las etapas de diseño y de implemen-
tación. La primera fase incluye el diagnóstico o
análisis y la formulación de la estrategia. La se-
gunda comprende la puesta en marcha, el mo-
nitoreo, la revisión y su actualización. El marco
propuesto tiene dos ejes transversales para los
temas de gobernanza y de capacitación (véase el
Gráfico 3.1)

41
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3

Gráfico 3.1 Marco para la elaboración de una estrategia de financiamiento climático

A. Etapa de diseño y planificación B. Etapa de implementación

A.1 Análisis A.2 Formulación B.1 Ejecución B.2 Revisión

de la estrategia y monitoreo y actualización

Decisiones Estratégicas Recursos humanos Reporte de las

» Diagnóstico » Principios y financieros asignados actividades, productos
» Estado de las finanzas » Metas y metas alcanzadas
públicas » Objetivos alineados con
» Análisis de brechas de la NDC y políticas
financiamiento climáticas claves,
incluidos los objetivos de Vinculación legal Revisión de
» Análisis de mecanismos
e instrumentos finanzas públicas y ejecución resultados
» Sectores prioritarios

Marco regulatorio Elaboración del Coordinación

plan de acción y cooperación
» Rol de las finanzas » Medidas, acciones e Actualización
públicas indicadores Seguimiento
y monitoreo
Marco regulatorio
mercado financiero local

Gobernanza y construcción de capacidades

Fuente: Elaboración propia.

A. Etapa de diseño y planificación ciamiento, ii) las deficiencias de coordinación ins-

A.1 Análisis
Diagnóstico de las finanzas climáticas
El diagnóstico de las finanzas climáticas es un
componente clave en la etapa de diseño y pla-
nificación de la ENFC. Está orientado a conocer
el estado de las finanzas climáticas (nivel de de-
sarrollo),22 incluyendo i) el marco normativo e
institucional, ii) las necesidades y brechas de fi-
nanciamiento, iii) la oferta actual de recursos e
instrumentos financieros, iv) los sectores y pro-
gramas potencialmente financiables y v) la nece-
sidad de incentivos o reformas regulatorias. Este
diagnóstico contribuye también a determinar
los desafíos y cuellos de botella institucionales
como: i) los requisitos financieros y de cofinan-
titucional, iii) la trazabilidad de las transacciones,
iv) las barreras que enfrenta el sector privado y v)
las brechas de capacidades para la formulación
de proyectos de financiamiento, entre otros.
Un instrumento útil en esta etapa es la me-
todología de evaluación de flujos financieros de
inversión del PNUD (PNUD, 2009). Esta metodo-
logía está orientada a disponer de información
sobre las inversiones y los flujos financieros ac-
tuales y futuros relacionados con el cambio cli-
mático. A partir de su aplicación, las partes inte-
resadas evalúan las siguientes cuestiones:
i) ¿Cuáles son las opciones de adaptación/mi-
tigación para los sectores clave selecciona-
dos en las estrategias climáticas de mediano
y largo plazo?

22 El diagnóstico de las finanzas climáticas implica evaluar distintos aspectos entre los que se incluyen quiénes son los actores relevantes,
las definiciones operativas que se aplicarán, los stock y flujos de financiamiento y sus fuentes. 42
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3
ii) ¿Quién invierte actualmente en el sector?
¿Quiénes son los principales actores y fuen-
tes de financiación dentro del gobierno, el
sector privado y los hogares?
iii) ¿Qué cambios o aumentos en el flujo finan-
ciero de inversiones serán necesarios en el
sector?
iv) ¿Cuáles serán las necesidades globales de
flujos financieros de inversiones para hacer
frente al cambio climático?
v) ¿Qué políticas e incentivos son adecuados
para inducir los cambios necesarios?
Esta información permite organizar los flujos
financieros a escala nacional y establecer las ne-
cesidades de recursos adicionales. Según la revi-
sión realizada en este estudio, esta metodología
se ha aplicado en varios de los países que cuen-
tan con una estrategia de financiamiento climáti-
co (Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Kenia y
Perú). En el caso de Chile, durante 2021 se anali-
zó la aplicación de esta metodología en el sector
energía, lo que permitió establecer las medidas
sectoriales para lograr la neutralidad de carbono
hasta el año 2050. Perú revisó los riesgos asocia-
dos a la adaptación al cambio climático y encon-
tró que se necesitarían más de US$ 2.440 millo-
nes en el período 2009-2030 para implementar
las acciones de adaptación en los sectores de
agricultura, agua y pesca.
Diagnóstico del marco regulatorio
El análisis del marco regulatorio es fundamental
para definir las competencias y responsabilidades
de las instituciones involucradas en las estrategias
de financiamiento climático. Este diagnóstico está
enfocado a brindar certeza jurídica a los inversio-
nistas y orientaciones para el desarrollo e imple-
mentación de las ENFC. Algunos de sus elemen-
tos comunes son: i) la revisión del marco jurídico
y normativo, ii) la estructura de gobernanza inclu-
yendo a los órganos reguladores y entidades re-
guladas, iii) los mecanismos de supervisión, iv) las
políticas de protección de las partes involucradas,
y v) las tecnologías requeridas para el funciona-
miento del marco regulatorio.
Un caso destacado de diagnóstico integral del
marco regulatorio se encuentra en Perú. En este
país, la Ley Marco de Cambio Climático identifica
los temas en los que se debe avanzar y los remite
a las entidades responsables. Entre otros, se inclu-
yen: i) la elaboración de lineamientos para regular
el uso del financiamiento climático, ii) la prepara-
ción de análisis de costo-beneficio, iii) la identifica-
ción de mecanismos de acceso, y iv) la incorpora-
ción de consideraciones climáticas para el gasto,
la evaluación ambiental y la inversión pública. La
ley también detalla las características y acciones
específicas que se deben seguir para acceder al
financiamiento climático internacional. Además, la
ley y su reglamento ordenan la incorporación de
consideraciones de cambio climático en las de-
cisiones de gasto público en todos los niveles de
gobierno (Decreto Supremo No 013-2019-MINAM,
2019). Las orientaciones de esta norma estable-
cen que los costos de preinversión de los proyec-
tos públicos de adaptación al cambio climático
deben salir del presupuesto institucional de cada
autoridad sectorial (ministerio), sin demandar re-
cursos adicionales del Tesoro Público. Desde el
punto de vista presupuestario es una orientación
muy relevante pues establece que la dimensión
climática es parte integral del ciclo presupuesta-
rio del gobierno y del ciclo de preparación de los
proyectos.
Finalmente, también es importante estable-
cer el rol de las políticas fiscales dentro del mar-
co regulatorio. Las finanzas públicas generan
importantes señales para la inversión privada y
ejercen influencia en el comportamiento y deci-
siones de los participantes del mercado. Por lo
tanto, las decisiones que toman los gobiernos
en materia de política fiscal no solo afectan a las
variables macroeconómicas, sino también a las
empresas en el momento de evaluar sus deci-
siones de inversión. Cuando formulan su ENFC,
algunos países toman en cuenta su espacio fiscal
y el nivel de deuda, lo que muchas veces implica 43
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3
excluir instrumentos financieros como los bonos
verdes soberanos. En otros casos, el uso de bo-
nos verdes, sostenibles y vinculados a objetivos
de sustentabilidad resulta ser un instrumento
muy eficiente para refinanciar la deuda a tasas
más bajas sin afectar el nivel total de la deuda
soberana.
A.2 Formulación de la estrategia
Toma de decisiones estratégicas
i) Establecimiento de principios rectores
Contar con principios rectores es una forma de
encuadrar la estrategia de financiamiento cli-
mático con las directrices y políticas del país.
Sin embargo, no todas las estrategias revisadas
engloban estos principios. En Belice, los princi-
pios incluyen satisfacer las prioridades naciona-
les, adoptar una visión ambiciosa y futurista para
las inversiones climáticas, mantener coherencia
entre diferentes ámbitos de políticas, maximizar
las sinergias y los cobeneficios, adoptar un enfo-
que integrado e inclusivo y alinearse con el desa-
rrollo sostenible. En Ecuador, los principios rec-
tores son más amplios y, además de los temas
de sostenibilidad y cambio climático, incluyen la
perspectiva de género, los derechos humanos,
la transparencia, la universalidad y la adicionali-
dad, entre otros. Por su parte, Colombia propo-
ne como principios de su ENFC lograr el balance
entre los esfuerzos de mitigación y adaptación,
alcanzar una transición justa, coordinar las accio-
nes público-privadas y realizar mayores esfuer-
zos en los sectores forestal y de agricultura. Fi-
nalmente, en Indonesia los principios rectores se
definen de manera más específica y se centran
en la gestión de riesgos, el desarrollo sostenible
de sectores prioritarios, la rendición de cuentas,
la gobernanza ambiental y social, y la mejora de
la capacidad y asociación colaborativa. En resu-
men, los principios que rigen las estrategias de
financiamiento climático pueden variar de ma-
nera importante entre países, ya que responden
más a las peculiaridades nacionales que a princi-
pios generalmente aceptados.
ii) Determinación de objetivos y alinea-
ción con compromisos internacionales
y políticas nacionales
La definición de objetivos es el segundo paso
para formular la estrategia y sirve de guía para
seleccionar los sectores, acciones, instrumen-
tos y mecanismos para asignar recursos o para
orientar las inversiones del sector privado. Los
objetivos pueden basarse en las prioridades del
país en materia de financiamiento climático o en
sus compromisos internacionales. Es importante
que sean concretos, alcanzables y medibles para
su evaluación posterior.
En general, los objetivos planteados en las
estrategias analizadas son de alto nivel y están
dirigidos a alinear los flujos financieros con los
compromisos establecidos en el AP y a mejorar
el acceso a las finanzas climáticas. El primer ob-
jetivo predomina en los países desarrollados y
el segundo en los países en desarrollo, según la
clasificación de la CMNUCC, lo que es consisten-
te con las posiciones negociadoras de los países.
El Cuadro 3.3 resume los objetivos en los 13 paí-
ses analizados.
44
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3

Cuadro 3.3 Resumen de objetivos y su alineamiento con las políticas climáticas

Alineamiento con CDN y otras

Países Metas y objetivos
políticas
Meta: Movilizar inversiones necesarias para la acción
climática y la protección ambiental, fortaleciendo la
estabilidad del mercado financiero.
Objetivos:
1. Promover las finanzas sostenibles a nivel europeo e La estrategia está alineada con la
internacional estrategia de desarrollo Sostenible que
2. Aprovechar oportunidades, financiar la transformación y se basa en la Agenda de desarrollo
Alemania
consolidar el impacto de sostenibilidad. sostenible 2030 y con la meta de la
3. Mejorar la gestión de riesgos de la industria financiera y Unión Europea de transformarse en
garantizar la estabilidad del mercado financiero. carbono neutral para 2050.
4. Promover a Alemania como un centro de finanzas
sostenibles y desarrollar experiencia.
5. Establecer al gobierno alemán como un modelo a seguir
para las finanzas sostenibles en el sistema financiero.
Meta: Acceso adecuado al financiamiento climático, que
contribuya de manera efectiva a mejorar la resiliencia La estrategia debe ser consistente con
climática y las acciones de mitigación del cambio climático. la CDN, la política nacional de cambio
Objetivos climático, el plan nacional de adaptación
(NAP) en el sector del agua, la estrategia
1. Ofrecer un enfoque integrado y estratégico para acceder a
nacional de reducción de emisiones
los recursos necesarios para mejorar la resiliencia climática y
Belice por deforestación y degradación, la
la mitigación del cambio climático para 2021-2026.
política nacional de gestión de residuos
2. Mejorar las capacidades nacionales para movilizar y sólidos, el programa país para el fondo
utilizar los recursos necesarios para las acciones climáticas verde para el clima el marco nacional
prioritarias. de política energética, y el estudio sobre
3. Maximizar las sinergias con otros planes de desarrollo finanzas climáticas 2015-2020.
sectorial.
Objetivos:
1. Alinear acciones para la transición hacia una economía
resiliente y baja en carbono.
2. Apoyar al diseño e implementación de la CDN y la carbono
Chile Alineada con la CDN.
neutralidad.
3. Facilitar la cooperación y coordinación público-privada.
4. Impulsar y promover el diseño y desarrollo de
instrumentos y soluciones financieras.
Identificar caminos que permitan movilizar recursos de
Alineada con la política nacional de
Colombia manera sostenible y escalable para alcanzar los objetivos de
cambio climático.
las políticas de cambio climático en el país.
Objetivos: Orientar el acceso, gestión, asignación y
movilización efectiva y eficiente de financiamiento climático
internacional, nacional, público y privado, para potenciar el
Alineada con el plan nacional de
cumplimiento de los objetivos nacional e internacionales de
Ecuador adaptación, plan de mitigación de
cambio climático, promoviendo el desarrollo bajo en carbono
cambio climático y con la CDN.
y resiliente al clima del país, en línea con los instrumentos
nacionales de planeación y los compromisos internacionales
en materia climática.

45
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3

Alineamiento con CDN y otras

Países Metas y objetivos
políticas
• Ley de cambio climático.
• Plan nacional de desarrollo de Fiji 2017
a 2030.
• Plan nacional de adaptación.
La ENFC tiene como objetivos:
• Estrategia de desarrollo de bajas
1. Establecer las prioridades nacionales de inversión para emisiones (2018-2050).
lograr el desarrollo de una economía resiliente al clima y baja
Fiji • Contribuciones nacionalmente
en carbono de 2022 a 2029.
determinadas.
2. Brindar un marco de actuación de financiamiento climático
para el Gobierno de Fiji y sus socios para el desarrollo. • Plan de implementación de la CDN
(2017-2030).
• Evaluación de vulnerabilidad climática.
• Planes estratégicos de los ministerios
de línea relevantes.
• Marco estratégico nacional para el
El objetivo general consiste en el reverdecimiento del cambio climático 2010-2022.
sistema financiero y el financiamiento de actividades • Plan nacional de acción para el cambio
Filipinas sostenibles, centrándose en el cambio climático como climático 2011-2018.
contribuyente fundamental para el logro de los objetivos de • Hojas de ruta nacionales y regionales,
desarrollo sostenible. como la hoja de ruta para los mercados
de capital sostenible de la ASEAN.
• Estrategia de Finanzas Sostenible de la
Alinear los flujos de capital con los objetivos del Acuerdo de Unión Europea.
Francia
París.
• Ley de Transición Energética.
Mejorar la resiliencia y competitividad de las instituciones
financieras y permitirles crecer y desarrollarse de una
manera sustentable a través del manejo de riesgo y
la habilidad de innovar y producir bienes y servicios
ambientalmente amigables.
• Plan de desarrollo de mediano plazo
Indonesia Liberar recursos financieros que serán requeridos para
2015-2019.
alcanzar las metas de desarrollo procrecimiento, proempleo
y proambiente.
Contribuir a los compromisos nacionales de mitigación y
adaptación al cambio climático y apoyar la transición a una
economía competitiva baja en carbono.
Meta: Mejorar la movilización de financiamiento para
implementar acciones prioritarias en adaptación y
mitigación. • Política nacional de finanzas climática.
Objetivos estratégicos: • Prioridades sectoriales definidas en la
1. Mejorar la movilización de fondos de fuentes de CDN.
Kenia
financiación pública. • Plan de acción nacional de cambio
2. Mejorar la movilización de fondos de participación del climático.
sector privado y fuentes de inversión. • Visión hasta el 2030 de Kenia.
3. Mejorar el acceso a mecanismos de financiación
innovadores.

46
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3

Alineamiento con CDN y otras

Países Metas y objetivos
políticas
• Estrategia de financiamiento para la
adaptación.
• Programación tentativa para la
Mejorar la movilización de financiamiento para implementar
Perú implementación de las CDN.
acciones prioritarias en adaptación y mitigación.
• Plan nacional de adaptación y la
Ley Marco de cambio climático y su
reglamento.
Alinear los flujos financieros del sector privado con un
crecimiento limpio, ambientalmente sostenible y resiliente, • Políticas y planes nacionales.
Reino Unido apoyado por la acción del Gobierno. • Presupuesto y objetivos del Acuerdo
Fortalecer la competitividad del sector financiero del Reino de París.
Unido.
Movilizar finanzas públicas y privadas para alcanzar los
Santa Lucía Alineada con las CDN.
objetivos de mitigación de las CDN.
Fuente: Elaboración propia.

iii) Determinación de sectores prioritarios
La formulación de las estrategias de financia-
miento climático usualmente abarca los secto-
res prioritarios que establecen las CDN u otros
documentos de política como las estrategias
climáticas de largo plazo, los planes nacionales
de mitigación y adaptación, o los compromisos
de carbono de neutralidad. En materia de miti-
gación, los sectores priorizados se seleccionan
con base en a) su contribución al logro de los
objetivos climáticos, b) su aporte a la reducción
de emisiones de GEI, c) su impacto en el ritmo
de transición a una economía baja en carbono,
d) los costos de abatimiento de emisiones y e)
el análisis costo beneficio de los proyectos, en-
tre otros. Por otro lado, cuando los objetivos es-
tán más enfocados en la adaptación, la selección
considera los impactos sobre la población, los
costos asociados y los cobeneficios generados.
El Cuadro 3.4 presenta la forma en que se
definen los sectores cubiertos en las estrategias
revisadas. En cinco casos, las estrategias se cen-
tran exclusivamente en el sector financiero, sin
indicar los sectores económicos priorizados, por
lo que se deduce que su cobertura es amplia.
En otros dos se señala que los sectores prioriza-
dos son aquellos que han sido establecidos en
las CDN. En los demás ejemplos, las estrategias
incluyen un listado de sectores seleccionados en
función a las características propias de cada país.
Los países de altos ingresos se concentran en
el sector financiero para priorizar la movilización
de recursos dirigidos a la acción climática con
énfasis en el uso de instrumentos de divulgación
de información y establecimiento de estándares
que aumentan la transparencia en el mercado
financiero. Destacan los ejemplos de Alemania
y el Reino Unido. En estos casos, se espera que
el mercado financiero pueda adaptarse con más
celeridad a los cambios establecidos en las po-
líticas climáticas y que los cambios regulatorios
impulsen y aceleren las inversiones requeridas
para lograr economías bajas en emisiones de
carbono y más resiliente al clima.
Por otra parte, los países más vulnerables (o
de menores ingresos) priorizan sectores asocia-
dos a la vulnerabilidad climática y la importancia
para su economía, es el caso de Belice, Fiji y San-
ta Lucía donde se persigue movilizar recursos
financieros para el financiamiento de las CDN
basados en un pipeline de proyectos específicos,
asociados a los sectores priorizados. En estos
casos, las estrategias financieras de cambio cli-
mático identifican un portafolio de proyectos a
financiar en materia de adaptación y mitigación 47
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3

al cambio climático para luego presentarlo a los
fondos climáticos internacionales como el Fondo
Verde del Clima u otras fuentes de financiamien-
to multilateral, regional o bilateral.
En resumen, se observan tres opciones:
a) foco en el sector financiero, sin detalle sobre
los sectores de la economía priorizados; b) foco
en los sectores de las CDN, y c) foco en sectores
priorizados por su relevancia para el país.

Cuadro 3.4 Sectores priorizados en las estrategias nacionales de financiamiento climático

Países Sectores

Alemania Sector financiero.

Recursos costeros y marinos, agricultura, recursos hídricos, turismo, pesca, acuicultura, salud, uso
Belice de la tierra, asentamientos humanos e infraestructura.
No especifica sectores prioritarios, pero al declarar que su objetivo general es abordar la CDN en
Chile materia de financiamiento, se infiere que son todos los sectores cubiertos por las CDN.
Colombia Desarrollo rural, urbano, minero-energético, infraestructura y manejo/conservación de ecosistemas.

Ecuador Sectores establecidos en la CDN.

Agricultura, economía azul, política climática y gobernanza, reubicación inducida por el clima,
Fiji gestión de riesgo de desastres, energía, silvicultura, bosques, género e inclusión social, vivienda,
salud humana, transporte, agua y saneamiento.
Filipinas Sector financiero.

Francia Sector financiero.

Indonesia Sector financiero.

Gestión del riesgo de desastres, seguridad alimentaria y nutricional, agua y la economía azul;
Kenia silvicultura, vida silvestre y turismo; salud, saneamiento y asentamientos humanos, manufactura, y
energía y transporte.
Perú Agua, bosques, agricultura, pesca, acuicultura y salud.

Reino Unido Sector financiero.

Santa Lucía Eficiencia energética, energías renovables, transporte sostenible y almacenamiento de energía.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de las Estrategias Nacionales de Financiamiento Climático.

iv) Elaboración del plan de acción
La formulación de la estrategia de financia-
miento climático suele incluir la preparación
de un plan de acción con medidas, actividades
(de corto, mediano y largo plazo) e indicadores
de resultados. Los contenidos de estos pla-
nes difieren entre los países (véase el Cuadro
3.5) lo que a su vez es reflejo de la heteroge-
neidad de los objetivos propuestos en las dife-
rentes estrategias. No obstante, algunos con-
tenidos comunes de los planes de acción son:
a) la identificación de acciones clave y sus pla-
zos de implementación, b) la inclusión de me-
canismos destinados a promover y ampliar la
inversiones climáticas, c) la definición de res-
ponsabilidades institucionales y mecanismos
de coordinación, d) mejoras regulatorias y del
marco de políticas; y e) acciones de generación
de capacidades, mecanismos de reporte y segui-
miento, estrategia de divulgación de información,
gestión de los riesgos relacionados con el clima,
incentivos económicos y señales de mercado.
48
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3

Cuadro 3.5 Principales medidas y acciones

País Plan de acción: Acciones y medidas

La estrategia contiene 26 medidas de corto, mediano y largo plazo. El conjunto de medidas incluye:
• Redirección de las inversiones federales hacia formas sostenibles de inversión.
• Transparencia respecto de los riesgos y oportunidades que afectan los modelos de negocios de las
Alemania empresas, así como los impactos de las actividades sobre el medio ambiente y los derechos humanos.
• Etiquetado de sostenibilidad para los consumidores (etiquetas de “semáforo” de sostenibilidad).
• Nuevas obligaciones de informes de sostenibilidad para las empresas.
• Mejora de la sostenibilidad en la gestión y supervisión de riesgos.
• Directrices estratégicas transversales y centrales.
Belice • Acciones clave para cada una de las directrices estratégicas, con plazos definidos para
implementación.
La estrategia incluye contenidos mínimos sobre:
• Mecanismos y acciones para la identificación de financiamiento climático para su adecuada
contabilización en materia de finanzas y gasto público.
• Metodología para identificar las fuentes de financiamiento de cada instrumento de gestión de cambio
climático. La metodología considera el marco normativo vigente y los procesos que establezca la
Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda para tales efectos.
Chile • Mecanismos para promover inversiones que tengan por fin el desarrollo neutro en emisiones de
gases de efecto invernadero y resiliente al clima.
• Acciones de fomento y desarrollo de capacidades en materia de financiamiento climático en los
sectores público y privado para la consolidación de un desarrollo neutro en emisiones de GEI y
resiliente al clima.
• Acciones de fomento para la gestión de los riesgos asociados al cambio climático en el sector
financiero.
Colombia Plan de acción que busca implementar las líneas estratégicas y transversales.
Se incluyen 83 líneas de acción. Estas señalan la temporalidad (corto, mediano y largo plazo),
establecen una entidad coordinadora y las entidades responsables. La estrategia también incluye: un
Ecuador catálogo de actividades de cambio climático; recomendaciones para la construcción de un portafolio de
proyectos estratégicos de cambio climático; un directorio de principales fuentes de financiamiento; y un
mapeo de actores claves.
Fiji Identificación de 12 proyectos y sus respectivos perfiles para ser presentados al Fondo Verde del Clima.
El documento delinea acciones específicas que se deben tomar a medida que el gobierno desarrolla
un ecosistema financiero sostenible, incluida la movilización de financiamiento para apoyar actividades
sostenibles, promover productos financieros sostenibles, identificar brechas en las políticas e integrar
Filipinas la sostenibilidad en el marco de gestión de riesgos del sector financiero. El plan de acción también
establece recomendaciones para abordar las brechas de financiamiento e inversión, así como el
esquema de monitoreo del progreso realizado en la implementación de la estrategia
El Plan de Acción incluye objetivos, medidas y acciones concretas, un calendario de ejecución, y la
Indonesia asignación de responsabilidades institucionales.
• Análisis de los costos de la acción climática para el período 2018-2022 y la brecha de financiamiento
para cada sector.
Kenia • Identificación de oportunidades para financiar las áreas prioritarias de la CDN.
• Conjunto de recomendaciones para un uso más estratégico de las finanzas climáticas.
• Análisis de costo-beneficio de las medidas del plan de adaptación.
Perú • Definición de fuentes e instrumentos de financiamiento climático.
• Seguimiento de la ejecución presupuestaria de los gastos en adaptación y mitigación.

49
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3

País Plan de acción: Acciones y medidas

Finanzas verdes: Financiamiento verde: Desarrollo de oportunidades:
• Integrar los factores climáticos • Movilizar financiamiento privado • Afirmar el liderazgo en finanzas
y ambientales como un para un crecimiento limpio y verdes.
imperativo financiero y resiliente. • Consolidar al Reino Unido
estratégico. • Establecer marcos de políticas como un centro global para las
• Clarificar roles y sólidos a largo plazo. finanzas verdes.
responsabilidades. • Mejorar el acceso a la • Posicionar al Reino Unido a la
Reino Unido • Fomentar la transparencia e financiación para la inversión vanguardia de la innovación
incorporar un enfoque a largo verde. financiera verde y los datos y
plazo. • Abordar las barreras del análisis.
• Construir marcos de mercado mercado y desarrollar • Desarrollar habilidades y
financieros verdes sólidos y capacidades. capacidades institucionales.
consistentes. • Desarrollar enfoques
innovadores y nuevas formas
de trabajo.
• Creación de un entorno propicio para los proyectos de mitigación.
• Ampliar el acceso a la financiación climática pública internacional.
Santa Lucía • Aumentar la participación y la inversión del sector privado en proyectos de mitigación del cambio
climático.
• Reverdecer el sector financiero.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de las Estrategias Nacionales de Financiamiento Climático.

B. Etapa de implementación Chile, la Ley Marco de cambio climático asigna al

B.1 Ejecución y monitoreo
Marco jurídico
Para asegurar que las estrategias se implemen-
ten de una manera efectiva se requiere contar
con: i) una institucionalidad robusta que sobre-
viva a los cambios de gobierno y permita avan-
zar en su aplicación, sobre todo, si se establecen
obligaciones vinculantes; y ii) entidades encar-
gadas de la implementación o ejecución de los
planes de acción con las facultades y compe-
tencias legales para hacerlo. En otras palabras,
es necesario/recomendable que las estrategias
de financiamiento climático se sustenten en un
marco jurídico que establezca las responsabili-
dades institucionales de todas las partes involu-
cradas. La forma en que esto ocurre varía entre
los países. Por ejemplo, la estrategia de Perú es
resultado de una disposición explícita de la Ley
Marco de cambio climático, mientras que la de
Indonesia entró en vigor por disposición del re-
gulador del mercado financiero. Por su parte, en
Ministerio de Hacienda la responsabilidad de for-
mulación de la estrategia, a la vez que propone
los contenidos mínimos, el proceso de revisión
y actualización y un mecanismo de rendición de
cuentas ante el Congreso.
En el caso de Colombia, el plan de acción de
la estratégica se limita a acciones de promoción,
generación de información o análisis, ya que el
Comité de Gestión Financiera del Sistema Nacio-
nal de Cambio Climático (SISCLIMA) no tiene el
mandato legal para definir, formular y ejecutar la
política económica del país, ni tampoco tiene la
facultad de preparar los decretos y la regulación
en materia fiscal, tributaria y financiera. No obs-
tante, el SISCLIMA desempeña un rol importante
en la supervisión del cumplimiento de la estrate-
gia de financiamiento climático y en la difusión
de sus contenidos.
Asignación de recursos
En función de la amplitud de los sectores cu-
biertos, la ejecución de la estrategia requiere
que los gobiernos asignen recursos en términos 50
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3
de personal calificado, sistemas de gestión, re-
cursos para el seguimiento y monitoreo, y re-
cursos para la evaluación de los resultados. La
implementación de las estrategias requiere que
se fortalezcan y capaciten los equipos técnicos
responsables y, en algunos, que se establezcan
unidades técnicas especializadas.
Por ejemplo, en Chile, el Ministerio de Hacien-
da fortaleció su capacidad institucional creando
la Oficina de finanzas verdes que tiene como
funciones: i) canalizar inversiones hacia activos
verdes; ii) promover una innovación financiera
nacional que respalde la trayectoria hacia el de-
sarrollo sostenible del país, baja en emisiones de
carbono y con una fuerte capacidad de resilien-
cia al cambio climático; iii) apoyar al Ministerio
de Hacienda en las relaciones con organismos
y organizaciones internacionales en materias de
desarrollo sostenible y financiamiento climático;
y iv) asesorar a otros órganos de la administra-
ción del Estado en materias relativas al desa-
rrollo sostenible y financiamiento climático, los
instrumentos de mitigación y adaptación para el
cambio climático, y otros temas relacionados a fi-
nanzas sostenibles.
En Indonesia, la implementación de la hoja de
ruta de finanzas sostenibles requirió asignar re-
cursos para actividades de entrenamiento de re-
cursos humanos de las entidades responsables,
y de programas de capacitación específicamente
dirigidos al sector privado.
Por su parte, en Colombia la implementación
de la ENFC no solo cuenta con una asignación di-
recta del presupuesto, sino que también recibió
apoyo de la cooperación internacional. La ENFC
de Colombia también establece una plataforma
de monitoreo, reporte y verificación (MRV) de los
flujos de financiamiento climático que fue finan-
ciada por el Fondo Verde del Clima y de la Agen-
cia Francesa de Desarrollo (AFD). Por su parte,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Departamento Nacional de Planeación (DPN)
23 Decreto Supremo N°013-2019-Ministerio del Ambiente del Perú, 2019.
y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Social
(MADS) contribuyeron con personal a nivel téc-
nico y estratégico para la elaboración del marco
conceptual y el establecimiento de la menciona-
da plataforma de información. Además, el de-
sarrollo de la plataforma se benefició de la con-
tribución del PNUD, el Programa de Naciones
Unidas para el Medio Ambiente y WRI.
Seguimiento y evaluación
La gran mayoría de las estrategias revisadas de-
finen la entidad responsable del seguimiento y
evaluación. Tal como ocurre en otras dimensio-
nes del marco analítico propuesto, las modali-
dades de implementación de los procesos de
seguimiento y evaluación son heterogéneas: en
los países pequeños existe interés en dar segui-
miento a los recursos provenientes de donantes
o multilaterales, mientras que, en los países de
mayor dimensión, el interés se centra en el flujo
de recursos financieros privados.
Por ejemplo, en el caso de Santa Lucía, el sis-
tema de seguimiento se centra en los proyectos
impulsados por donantes en el marco de las lí-
neas de acción de la estrategia de financiamien-
to de la CDN. Por el contrario, en Perú, la ley de
financiamiento climático y su reglamento señala
que el Ministerio del Ambiente es responsable
del seguimiento de las medidas de adaptación
y mitigación, incluyendo su financiamiento. Ade-
más, ese ministerio debe elaborar y difundir re-
portes anuales de avance sobre la implemen-
tación de las CDN, que incluyan información
actualizada sobre los flujos financieros dirigidos
al logro de las metas establecidas.23
B.2 Revisión y actualización
Algunas estrategias también contemplan alguna
modalidad de revisión y actualización (véase el
Cuadro 3.6). En esta materia destacan los casos
de Kenia y Chile, que incluyen indicadores de
51
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3

seguimiento y el mandato legal de monitorear, los resultados obtenidos en materia de mitiga-

revisar y actualizar las estrategias.
La actualización de las estrategias de financia-
miento es importante debido a que estas deben
reflejar el cambio de las CDN, que se actualizan
cada cinco años. Además, la actualización ofrece
un espacio para revisar supuestos, criterios de
selección de sectores y subsectores, y conocer
ción y adaptación.
Algunas estrategias indican cuando serán ac-
tualizadas (Belice, Chile y Filipinas), mientras que
otras solo señalan que serán actualizadas (el Rei-
no Unido). Un caso destacado es la estrategia de
financiamiento climático de Belice que tiene un
período de vigencia de cinco años y se superpo-
ne con la actualización de las CDN.

Cuadro 3.6 Mecanismo de monitoreo, revisión y actualización

País Monitoreo y reporte Revisión Actualización

Alemania

Belice

Chile

Colombia

Ecuador

Fiji

Filipinas

Francia

Indonesia

Kenia

Perú

Reino Unido

Santa Lucía

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Estrategias de Financiamiento Climático Nacionales.

52
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3
C. Gobernanza y capacidad
institucional
Elaborar y poner en marcha con éxito una estra-
tegia financiera climática requiere definir varios
niveles de decisión y trabajo y establecer de ma-
nera clara los roles. Habitualmente, la gobernan-
za responde a una estructura jerárquica de tres
niveles (véase el Gráfico 3.2):
› Nivel estratégico. Corresponde a una ins-
tancia técnico-política cuyas principales tareas
consisten en: i) definir los objetivos y asegurar
su alineamiento con las políticas climáticas
clave y los compromisos internacionales, ii) li-
derar y supervisar el proceso de formulación
de la estrategia de financiamiento climático, y
Gráfico 3.2 Niveles de la gobernanza de una estrategia de financiamiento climático
Fuente: Elaboración propia.
iii) revisar y aprobar las propuestas que ema-
nan del nivel técnico. Este nivel puede tomar
la forma de un comité o un consejo con re-
presentación multisectorial.
› Nivel de coordinación. Actúa como un arti-
culador del trabajo de formulación de la estra-
tegia: i) identificando expertos y consultores,
ii) organizando diálogos técnicos y/o consultas
con sectores y iii) haciéndose cargo de la pre-
paración de la estrategia. Para que su trabajo
sea efectivo debe reportar al nivel estratégico.
› Nivel técnico. Se encarga de: i) seleccionar
sectores, instrumentos, medidas y acciones,
ii) realizar el análisis de costo-beneficio de las
medidas y acciones propuestas y iii) elaborar
el análisis de impactos, entre otros.
NIVEL ESTRATÉGICO
» Establecimiento de objetivos
» Conduce y supervisa el proceso de formulación
de la estrategia de financiamiento climático
» Revisión y aprobación
NIVEL DE COORDINACIÓN
» Coordinar el proceso
» Organizar las discusiones de nivel técnico
» Preparación del borrador de la estrategia
NIVEL TÉCNICO
» Discusiones técnicas
» Trabajo en diseño de instrumentos
» Impactos
» Revisión
53
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3
En la mayoría de las ENFC el nivel estratégico lo
comparten los ministerios de Finanzas y de Medio
Ambiente o sus homólogos (tal es el caso de Ale-
mania, Belice, Ecuador, Francia y el Reino Unido).
Solo en tres casos (Chile, Filipinas e Indonesia) el
nivel jerárquico superior lo asume el Ministerio de
Finanzas y/o la Autoridad de Supervisión Financie-
ra correspondiente (véase el Cuadro 3.7).
En Colombia, lideró la elaboración de la es-
trategia un órgano colegiado, el Comité de Ges-
tión Financiera del Sistema Nacional de Cambio
Climático (SISCLIMA), cuya secretaría técnica co-
rresponde al Departamento de Planeación Na-
cional. Una característica importante de dicho
comité es que ejerce un rol más bien de super-
visión de los planes y acciones de la estrategia y
cuenta con la participación del Ministerio de Ha-
cienda y Crédito Público. Cabe destacar que el
Decreto N°298 de 2016, estableció el SISCLIMA
y la formulación de la política nacional de cambio
climático. Además, la Ley 1931 de 2018 propor-
cionó las directrices para la gestión del cambio
climático en las decisiones públicas y privadas y
estableció la Comisión Intersectorial de Cambio
Climático (CICC) del SISCLIMA como la instancia
máxima a cargo de la articulación y coordinación
interinstitucional de la política nacional de cam-
bio climático.
Para desarrollar su labor, la CICC se apoya en
cuatro comités de carácter técnico, uno de ellos
es el Comité de Gestión Financiera (CGF) que
actúa como una instancia de coordinación inte-
rinstitucional (nacional y regional) y de diálogo
24 Líneas de acción 1.5 y 1.6 de la Línea estratégica 1: Gobernanza clara y efectiva del financiamiento climático.
público-privado sobre finanzas climáticas. Su vi-
sión consiste en incorporar criterios de cambio
climático en los ciclos de planeación, ejecución y
evaluación económica y financiera de Colombia.
El objetivo último es facilitar el flujo necesario de
recursos financieros públicos, privados y de coo-
peración internacional para cumplir los compro-
misos internacionales contraídos por Colombia
en materia de mitigación y adaptación al cambio
climático, de manera sostenible y escalable para
lograr un desarrollo sustentable (CGF, 2018).
La CICC y el CGF tiene el mandato de formular
y orientar la implementación de la ENFC (DNP,
2022). El CGF trabaja en cuatro ejes: i) desarro-
llo de instrumentos económicos y financieros, ii)
gestión y acceso a fuentes de financiamiento, iii)
generación y fortalecimiento de capacidades y iv)
gestión del conocimiento y la información.
El nivel de coordinación también es impor-
tante para el desarrollo de las acciones previstas
en las estrategias de financiamiento climático.
Por ejemplo, en Indonesia, uno de los principa-
les desafíos es la necesidad de mejorar la coor-
dinación entre ministerios, así como redoblar
esfuerzos de cooperación y articulación entre el
sector privado y el público. En Ecuador, se reco-
noce la necesidad de establecer una estructura
de gobernanza clara y efectiva, con un fuerte én-
fasis en la coordinación del grupo de trabajo de
financiamiento climático de la CICC con actores
del sector financiero, privado, cooperación inter-
nacional, sociedad civil, comunidades, pueblos
indígenas y academia.24
54
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3

Cuadro 3.7 Gobernanza y liderazgo de las estrategias nacionales de financiamiento climático

País Gobernanza y liderazgo

En 2019, el gobierno estableció el Comité de finanzas sostenible conformado por representantes del Comité
de secretarios de Estado para el Desarrollo Sostenible y dio el mandato al Ministerio de Hacienda y al
Ministerio Federal de Medio Ambiente, Conservación de la Naturaleza y Seguridad Nuclear para formular una
estrategia de finanzas sostenibles en colaboración con el Ministerio de Economía y Energía.
Alemania
La recomendación del Comité de finanzas sostenible fue establecer una oficina central de coordinación para
las finanzas sostenibles en el Ministerio Federal de Hacienda. Respecto de la implementación de la estrategia,
el Comité recomendó crear una estructura institucional entre las partes interesadas a fin de que las finanzas
sostenibles se integren en instituciones fuera del sector público.
Se asignó la responsabilidad sobre la estrategia a la oficina nacional de cambio climático del Ministerio de
Belice Desarrollo Sostenible, Cambio Climático y Gestión de Riesgos de Desastres.
El Ministerio de Hacienda lideró la EFCC y coordinó y organizó el trabajo técnico con los ministerios
Chile sectoriales. Además, estableció el diálogo con el sector financiero a través de la mesa de finanzas verdes.

Colombia El Departamento Nacional de Planeación asumió el liderazgo.

Los ministerios de Medio Ambiente y Agua y de Economía y Finanzas fueron los encargados de elaborar la
Ecuador estrategia.

Fiji El liderazgo se asignó al Ministerio de Economía.

Filipinas El liderazgo se asignó al Banco Central de Filipinas.

El liderazgo se asignó al Ministerio para la Transición Ecológica y Solidaria y al Ministerio de Economía y
Francia Finanzas.
El liderazgo y apropiación recayó en la Autoridad de Servicios Financieros. Para elaborar la fase II de la Hoja
de ruta de finanzas sostenible, el nivel de coordinación estuvo a cargo del Grupo de Trabajo de Finanzas
Indonesia Sostenibles, instancia compuesta por 47 representantes de los mercados de capitales y financieros,
incluyendo la Bolsa de comercio, las agencias de seguridad social y los fondos de pensiones.
El Consejo Nacional de Cambio Climático (CNCC) fue responsable de la coordinación general de todas las
materias climáticas, mientras que el Ministerio de Medio Ambiente y Bosques se ocupó de las actividades de
Kenia cambio climático, la planificación presupuestaria y la elaboración de los reportes de implementación al CNCC y
al Parlamento.
El Ministerio del Ambiente y el Ministerio de Economía y Finanzas, de manera coordinada, establecieron los
Perú lineamientos para el uso del financiamiento climático, a fin de asegurar un uso estratégico y complementario
de los recursos (Ley Marco de cambio climático).

Reino Unido Se ocupó el Departamento de Energía e Industria Estratégica y el Tesoro.

El Departamento de Finanzas fue responsable de la finalización del presupuesto, incluidas las decisiones
de asignación de capital para las iniciativas de mitigación y adaptación al cambio climático.
El Departamento de Desarrollo Económico tuvo la tarea de coordinar el desarrollo del presupuesto de
capital y fue responsable de la participación y coordinación de los donantes, incluida la presentación de
propuestas de financiamiento a las agencias donantes.
Santa Lucía El Departamento de Infraestructura se encargó de la identificación de proyectos energéticos.
El Departamento de Desarrollo Sostenible actuó como el punto focal nacional de cambio climático y
colabora con el Departamento de Desarrollo Económico y el Departamento de Infraestructura para
priorizar proyectos de cambio climático y comprometerse con agencias donantes.
La unidad nacional de planificación y programas integrados del Ministerio de Finanzas tuvo la tarea de
establecer un nuevo programa de infraestructura nacional basado en la estrategia.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Estrategias Nacionales de Financiamiento Climático.

55
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3

La forma en que está estructurada la gober-
nanza en el nivel técnico es menos clara. Este
asunto adquirirá mayor relevancia a medida que
la estrategia de financiamiento climático se im-
plementa y fortalece mediante la adopción de
nuevos instrumentos y herramientas.
Creación de capacidades
Algunas estrategias de financiamiento climático
incluyen un componente transversal: la crea-
ción de capacidades a través del entrenamien-
to de los recursos humanos del sector privado
y sector público (Chile,25 Colombia, Ecuador26 e
Indonesia). Generalmente, el punto de partida
para la creación de capacidades ha sido enten-
der y dimensionar los riesgos financieros rela-
cionados con el clima y la importancia de las
finanzas climáticas, para luego desarrollar co-
nocimiento orientados a las necesidades de los
sectores público o privado. Además de la capa-
citación, los sectores público y privado deben
adoptar nuevas prácticas de gestión, diversificar
los instrumentos financieros utilizados y mejo-
rar las metodologías de diseño y evaluación de
sus proyectos. Debido a la rápida evolución de
las herramientas y metodologías, la capacita-
ción debe acompañar todo el proceso de imple-
mentación de las estrategias de financiamiento
climático.

3.6 Conclusiones y recomendaciones

A partir del análisis de las ENFC surgen apren-
dizajes y recomendaciones que pueden ser de
utilidad para los países que estén planificando
formular estrategias u hojas de ruta similares.
Con fines de claridad, se han agrupado las reco-
mendaciones y lecciones aprendidas en torno a
las dos etapas indicadas en el marco conceptual
para luego complementarlas con consideracio-
nes referidas a la gobernabilidad y creación de
capacidades institucionales.
3.6.1 Etapa de planificación y diseño
i) Importancia de contar con un buen
diagnóstico. Este debe incluir: a) las me-
tas de climáticas y las necesidades de finan-
ciamiento para alcanzarlas, b) las posibles
fuentes de financiamiento, c) la situación de
marco regulatorio, d) la situación del marco
institucional, y e) las capacidades técnicas.
Además, el diagnóstico debe incorporar
una revisión de la situación de la cartera de
proyectos y su potencial de desarrollo en el
marco de las CDN y de los planes nacionales
y sectoriales en materia climática.
ii) Diagnóstico de la situación de la car-
tera de proyectos. Algunos países han
comprendido bien la necesidad de este
diagnóstico y han incluido en sus estrate-
gias de financiamiento climático una cartera
proyectos. Sin embargo, la construcción de
carteras de proyectos para la acción climáti-
ca no es un proceso simple, ya que requie-
re: a) un buen entendimiento de las nece-
sidades de inversiones (tipo de proyectos,
costos, brechas de capacidad) y fuentes de
financiamiento (internacional y doméstico,
así como públicas y privadas); b) un análi-
sis del grado de alineación de la cartera de

25 En Chile, la mesa de finanzas verdes liderada por el Ministerio de Hacienda ha tenido un rol relevante en dar a conocer las mejores
prácticas internacionales en cuanto a mecanismos y metodologías que ayudan a orientar/alinear los flujos financieros hacia actividades
que apoyan la acción climática, como el uso de taxonomías verdes, las recomendaciones del Task-Force on Climate-Related Financial
Disclosure (TCFD), entre otras.
26 Condición habilitante N°2 de la ENFC: Creación, fortalecimiento y gestión de capacidades y conocimiento. 56
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3
proyectos con los objetivos climáticos y su
adecuada estructuración; y c) la revisión del
portafolio de proyectos financiables por el
sector privado, por alianzas público-priva-
das, o por fuentes de financiamiento combi-
nada en el caso de necesitar reducir el ries-
go de la inversión.
iii) Establecimiento de definiciones estra-
tégicas. En el proceso de formulación de
las estrategias se deben responder a una
serie de definiciones estratégicas. Algunas
de ellas incluyen: a) tener un entendimien-
to común sobre lo que se entiende por fi-
nanzas climáticas, verdes o sostenibles, b)
incluir una descripción precisa de las inver-
siones resilientes o bajas en carbono para lo
cual resulta útil contar con una taxonomía;
c) fijar el alcance sectorial de la estrategia to-
mando en cuenta las características propias
de cada país; d) establecer las responsabi-
lidades institucionales en el marco de go-
bernanza de la estrategia; y e) determinar el
esquema de seguimiento, monitoreo y eva-
luación que se aplicará a la estrategia.
iv) Análisis de la demanda y oferta de fi-
nanciamiento. Es importante realizar es-
tudios de las fuentes de financiamiento
internacionales, incluyendo los fondos cli-
máticos internacionales más importantes
y las condiciones para acceder a ellos. La
determinación de necesidades financieras
basadas en proyectos facilita la conexión
con las fuentes de financiamiento interna-
cional, multilateral o bilateral más adecua-
das. También es importante considerar el
grado de concordancia temporal entre las
fuentes de financiamiento y los proyectos
de inversión resilientes y bajos en carbono,
cuyo horizonte de vida es usualmente de
mediano y largo plazo.
v) Alineación del portafolio de proyectos
con los objetivos de las CDN y políticas
climáticas clave. Si bien este elemento
puede parecer obvio, es importante que
todas las acciones establecidas en las es-
trategias de financiamiento climático estén
alineadas con los planes sectoriales y na-
cionales en materia climática, tales como
los planes de adaptación, CDN, estrategias
climáticas de largo plazo e, incluso, con las
políticas nacionales de cambio climático.
3.6.2 Etapa de implementación
Tres temas que resultan importantes en la fase
de implementación son:
i) Establecimiento de un sistema de segui-
miento y evaluación. No todas las estra-
tegias examinadas cuentan con un mecanis-
mo de seguimiento y/o marco de evaluación
que permita conocer el estado de avance
y las dificultades en su implementación. Se
recomienda que cuenten con indicadores
claves respecto de su desempeño y resulta-
dos, para así poder evaluar la efectividad, la
eficiencia del gasto y el impacto de las accio-
nes. Es también deseable que estos indica-
dores sean parte del plan de acción u hoja
de ruta para implementar las estrategias de
financiamiento.
ii) Rendición de cuentas. Los resultados de
los avances de la estrategia de financiamien-
to climático no solo deben ser públicos, sino
que deben ser reportados a las instancias
de control, tales como el Congreso, los con-
tribuyentes y la sociedad civil. La divulgación
de los avances contribuye a la transparencia
en el uso de los recursos. La rendición de
cuentas debe incluir tanto los recursos ob-
tenidos en el mercado de financiamiento cli-
mático como los subsidios o incentivos pú-
blicos que se aplican para hacer viables los
proyectos resilientes y bajos en carbono.
iii) Contar con una hoja de ruta que orien-
te la implementación de la estrategia.
Algunos de los elementos que deben consi-
derarse para elaborarla son: a) la necesidad 57
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3
de adoptar un enfoque de gradualidad par-
ticularmente cuando las estrategias incluyen
obligaciones vinculantes para el sector priva-
do; b) la necesidad de lograr una convergen-
cia y alineación de la regulación y los requisi-
tos del sistema financiero (por ejemplo, uso
de taxonomías, normas de emisiones, etc.),
ya que esto puede ayudar a reducir la asi-
metría de información y fragmentación en el
mercado financiero, a la vez que se disminu-
yen los costos asociados a la presentación de
reportes y monitoreo en las distintas jurisdic-
ciones; y c) reconocer la permanente evolu-
ción de estas estrategias para adaptarse a las
nuevas condiciones y el desarrollo de están-
dares a nivel internacional. Este es un tema
importante, ya que las estrategias deben ser
flexibles para responder a los cambios en las
condiciones socioeconómicas del país o cam-
bio en las prioridades de desarrollo.
3.6.3 Ejes transversales
i) Gobernanza. Es clave y recomendable definir
una estructura de gobernanza clara desde el
inicio del proceso de elaboración de la estra-
tegia financiera de cambio climático. También
es importante que esta estructura reconozca
la existencia de diferentes niveles de toma de
decisiones, bajo una estructura jerárquica bien
definida. Así, se debe considerar los niveles es-
tratégicos, de coordinación y técnico.
Los arreglos institucionales requieren que to-
das las partes involucradas tengan un enten-
dimiento sobre la asignación de sus roles y las
capacidades institucionales. En la asignación
de roles se deben considerar las competen-
cias y mandatos legales de cada institución
que participa en los niveles de decisión, pues
esto asegura que tanto la formulación como la
implementación sean mucho más fluidas y efi-
cientes. En definitiva, es recomendable organi-
zar las estructura, niveles y roles antes de co-
menzar el proceso de diseño de la estrategia.
Otro elemento importante es el rol y rele-
vancia de los ministerios de finanzas en la for-
mulación de la estrategia y su monitoreo. Por
una parte, los ministerios de finanzas –junto a
los reguladores y supervisores del mercado fi-
nanciero– tienen por mandato la formulación
de las política, leyes y reglamentación que
afectan al sector financiero. Por lo tanto, se
encuentran en una posición inmejorable para
formular las medidas, políticas y normativas
que guían el desarrollo de un sector financie-
ro sustentable y estable.
Por otra parte, los ministerios de finanzas
son los responsables de la administración fi-
nanciera del Estado y, junto a las oficinas de
presupuesto, realizan la asignación del presu-
puesto para las inversiones y gastos corrientes
de los ministerios de línea. Por lo tanto, su in-
volucramiento en la etapa de diseño y planifi-
cación de las estrategias financieras es necesa-
rio para mejorar el entendimiento de cómo las
finanzas públicas pueden responder de mejor
manera al desafío de la acción climática. Su vi-
sión panorámica de las finanzas públicas, tanto
domésticas como internacionales les permite:
a) contribuir a la estructuración financiera de
los proyectos de inversión; b) optimizar el apa-
lancamiento de las inversiones públicas en
proyectos de cambio climático; c) evitar dupli-
caciones de proyectos y programas; d) evaluar
proyectos y programas públicos; y e) generar
información confiable para la toma de deci-
siones. Por ello, se recomienda que los minis-
terios de finanzas y sus direcciones de presu-
puesto (e inversiones) tengan una participación
en la estructura de gobernanza de la estrategia
financiera de cambio climático.
ii) Capacidad institucional. Las estrategias
financieras asignan un fuerte énfasis a la es-
tructuración de portafolios de proyectos de
mitigación y adaptación, que luego serán pre-
sentados a los mecanismos financieros de
cambio climático. Sin embargo, esta estruc-
turación es un proceso complejo, ya que se 58
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 3

deben adquirir capacidades para aplicar: a) La contribución de los organismos multilate-

nuevas herramientas de diseño y evaluación
de proyectos, b) la inclusión de la gestión de
riesgos climáticos y de transición en el ciclo de
proyectos, c) la aplicación de taxonomías de
inversiones, y d) el uso de precios sociales del
carbono en la evaluación de costo/beneficio,
entre otros. Asimismo, se requiere mejorar las
capacidades técnicas para estructurar opera-
ciones financieras tales como emisiones de
bonos verdes, bonos catastróficos y swaps.
rales y regionales al desarrollo de capacidades
es importante, ya que los temas son nuevos
para la mayoría de los países y se requiere una
capacitación especializada y a la vez dinámica,
que involucre un entendimiento de las CDN,
de los compromisos climáticos, así como de las
metas y estrategias de transición energética y
los riesgos a los que están expuestos por el in-
cumplimiento de estas metas.

59
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4

CAPÍTULO 4
GESTIÓN
DEL RIESGO
DE DESASTRES
E INVERSIÓN
PÚBLICA

60
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4

CAPÍTULO 4
GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
E INVERSIÓN PÚBLICA

FERNANDO CARTES, MARCELA SALINAS Y HUÁSCAR EGUINO

L
a resiliencia de la infraestructura y ser-
vicios públicos ha mostrado ser crucial
para reducir las pérdidas económicas y
sociales asociadas a los eventos climáti-
cos, así como para disminuir los costos fiscales
de reconstrucción y el restablecimiento de ser-
vicios públicos. Además, invertir recursos públi-
cos para lograr una mayor resiliencia genera un
triple dividendo para la sociedad: i) reduce las
pérdidas y los daños directos que se producen
a consecuencia de la ocurrencia de desastres, ii)
estimula la actividad económica gracias a la re-
ducción del riesgo de desastres, y iii) genera co-
beneficios sociales (Heubaum H., et al., 2022).
No obstante, lograr que la inversión pública sea
resiliente al cambio climático requiere mejoras
y modificaciones en todas las etapas de su ges-
tión. Este capítulo explora varias experiencias de
integración de la GRD en la gestión de la inver-
sión pública y extrae recomendaciones sobre las
mejores prácticas y las modificaciones que resul-
tan necesarias en la GIP.

4.1 Gestión del riesgo de desastres

ALC es particularmente vulnerable a los efectos
adversos del cambio climático, situación que se
ve agravada por la desigualdad económica, los
cambios demográficos, el uso insostenible del
suelo, la deforestación y la consiguiente pérdi-
da de biodiversidad. A su vez, los altos niveles
de pobreza, el acceso desigual a los servicios de
agua potable y de saneamiento, así como la fal-
ta de infraestructura reducen su capacidad de
adaptación e incrementan la vulnerabilidad de la
población. En este contexto, la gestión de riesgos
de desastres adquiere particular importancia, ya
que incluye un proceso sistemático de identifi-
cación, análisis y respuesta frente a los riesgos,
orientado a reducir la vulnerabilidad de las po-
blaciones y a generar una mayor capacidad de
atención de los desastres de origen natural o
provocados por el ser humano.
El Marco de Sendai para la reducción del
riesgo de desastres 2015-2030, suscrito por los
Estados miembros de las Naciones Unidas en
2015 (ONU, 2015), identifica cuatro áreas prio-
ritarias de GRD: i) comprender el riesgo de de-
sastres, lo que incluye la planificación del uso
del suelo, la identificación y priorización de los
riesgos, el establecimiento de sistemas de aler-
ta temprana y la disponibilidad de información
accesible para los gobiernos, planificadores y el
público en general; ii) fortalecer la gobernanza
del riesgo de desastres para gestionar median- 61
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4

te marcos institucionales sólidos que faciliten la
colaboración eficaz y coordinada, reduzcan la
superposición de responsabilidades, faciliten el
acceso a recursos y mantengan una compren-
sión holística sobre las interrelaciones entre el
desarrollo nacional, la reducción del riesgo de
desastres, el cambio climático y el crecimiento
sostenible; iii) invertir en acciones para mejorar
la resiliencia económica, social y ambiental; y iv)
mejorar la preparación para dar una respuesta
eficaz y lograr mayor efectividad durante la fase
de recuperación, rehabilitación y reconstrucción.
Además, el Marco de Sendai señala la importan-
cia de promover enfoques equitativos y univer-
salmente inclusivos en todas las fases de la GRD.
Estas áreas prioritarias sirven de marco de refe-
rencia para analizar diferentes experiencias na-
cionales, identificar buenas prácticas y realizar
recomendaciones orientadas a integrar la GRD
en la gestión de la inversión pública.

4.2 Marco analítico para la revisión de prácticas de GRD

en la inversión pública

El marco analítico para determinar el grado de en la metodología PIMA del FMI. Concretamen-
integración de la GRD y la GIP combina las áreas te, el marco propuesto se basa en las tres di-
priorizadas en el Marco de Sendai y las etapas mensiones o criterios que se presentan en el
de gestión de la inversión pública identificadas Cuadro 4.1.

Cuadro 4.1 Marco analítico para revisión de prácticas de GRD en la GIP

Criterio

Criterio 1: Planificación de la inversión pública incorpora aspectos de GRD

1.1 ¿El plan estratégico de GRD brinda insumos y se considera en la programación de las inversiones?
1.2 ¿Se incorporan criterios de GRD en la formulación y evaluación de proyectos de inversión pública?
Criterio 2: Recursos e instrumentos de financiamiento para la GRD
¿Existen mecanismos para financiar la inversión pública en adaptación, prevención y reducción del riesgo de
2.1
desastres?
2.2 ¿Existen recursos para financiar la reconstrucción después de los desastres?
Criterio 3: Institucionalidad y normativa de la GRD
¿Existe un marco legal y de políticas nacionales para la reducción del riesgo de desastres con asignación de
3.1
responsabilidades y capacidades?

Fuente: Elaboración propia.

62
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4

4.3 Avances en la implementación del marco analítico de GRD

en la inversión pública

Con el fin de identificar buenas prácticas de in-
corporación de la GRD en el proceso y toma de
decisiones de inversión pública, se revisó la ex-
periencia de seis países, tres de ALC (Colombia,
Perú y México) y tres del resto del mundo (In-
donesia, Nueva Zelanda y el Reino Unido). Estos
países fueron seleccionados a partir de la suge-
rencia de expertos en GRD y la disponibilidad
de información en línea, lo que es consistente
con el carácter exploratorio de este estudio. El
Cuadro 4.2 presenta una síntesis de la informa-
ción recopilada.

Cuadro 4.2 Resumen de prácticas destacadas en gestión del riesgo de desastres

Nueva
Criterio Condición Reino Unido Indonesia Colombia Perú México
Zelanda
¿Existe un Plan de - Plan maestro Hoja de ruta - Plan nacional Política na- - Plan nacional
plan estratégi- inversión para la gestión para la estra- de gestión cional hasta de desarrollo
co de gestión 2021-2027 de desastres tegia nacional del riesgo 2050. 2019-2024.
del riesgo de con montos 2020-2044. de resiliencia de desastres - Programa
desastres que de inversión - Programa de para desas- de Colombia sectorial de
se considere definidos trabajo 2021- tres. 2015-2030. seguridad y
en la progra- y objetivos 2025. Acuerdo - Plan depar- protección
mación de medibles. sobre gestión tamental de ciudadana
inversiones? de desastres gestión del 2020-2024.
y respuesta a riesgo de
emergencias daño.
de la ASEAN.
¿Se incorpo- Sí. La guía de Reconoci- Sí. Caja de Sí. Guía ge- Sí. Propuesta
ran criterios evaluación miento del herramientas neral para la para la inclu-
de GRD en la incorpora la triple divi- para orientar identificación, sión del riesgo
Criterio 1:
formulación y gestión de dendo en el la incorpora- formulación de desastres
Planificación
evaluación de riesgos. Por análisis costo ción del aná- y evaluación en el análisis
de la inversión
los proyectos ejemplo, en el beneficio. lisis de riesgo de proyectos de proyectos
pública con
de inversión sector de ries- de desastres y de inversión. de inversión
criterios de GRD
pública? gos de ero- la adaptación Metodologías pública; guía
sión costera e al cambio sectoriales. general para
inundaciones climático en la presen-
se incluyen los proyectos tación de
escenarios de inversión evaluaciones
de cambio pública. de costo y
climático, - Metodología beneficio de
criterios de para evaluar programas y
construcción los riesgos. proyectos de
y valoración - Guía para inversión, y la
de beneficios analizar los guía para la
sociales. riesgos. preparación
- Instructivo de proyectos
de verifica- por fases.
ción.

63
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4

Nueva
Criterio Condición Reino Unido Indonesia Colombia Perú México
Zelanda
¿Existen Sí. Financia- Sí. Sí. Sí. Sí. Sí.
mecanismos miento asocia-
- Presupuesto Asignaciones - Recursos - Programa Presupuesto
para financiar tivo.
de la Agencia multi- catego- para inver- presupuestal de egresos
la inversión
Nacional de rías del presu- siones pro- 0068 de re- de cada año
pública en
Gestión de puesto fiscal venientes del ducción de la fiscal-Ramo
adaptación,
Desastres. para la gestión Sistema Gene- vulnerabilidad general 23:
prevención
- Fondos de de desas- ral de Regalías y atención de - Fondo pre-
y reducción
contingencia. tres, dentro (ISGR). emergencias ventivo del
del riesgo de
- Fondos de del que se - Fondo nacio- por desastres. programa
desastres?
emergencia. encuentra nal de gestión - Fondo de para recons-
- Fondos de el fondo de de riesgo de Intervencio- trucción.
subvención resiliencia de desastres. nes ante la - Progra-
social. gestión de - Fondo de Ocurrencia ma para la
- Fondos pro- emergencias adaptación. de Desastres atención de
cedentes de la de defensa Naturales emergencias
comunidad. civil. (FONDES). por amenazas
- Fondos de naturales.
apoyo de la
comunidad
internacional.
¿Existen ins- Sí. Por ejem- Uso de segu- Fondo de La Ley 1955 Reglamento Ley General
trumentos de plo, Flood Re.27 ros (estrategia desastres de 2019 indica para la identi- de Protección
distribución nacional de naturales. que el Ministe- ficación, eva- Civil. A la
de riesgos y seguros y fi- rio de Hacien- luación y ges- Coordinación
Criterio 2: recursos para nanciamiento da y Crédito tión de riesgos Nacional de
Recursos e financiar la re- de riesgos de Público de- de los Activos Protección
instrumentos de construcción desastres). berá diseñar Críticos Na- Civil (CNPC) le
financiamiento después de una estrategia cionales (ACN) corresponde
los desastres? para la gestión de 2017, que proponer, en
financiera, el tiene por ob- coordinación
aseguramien- jeto gestionar con la Secreta-
to y la miti- la seguridad ría de Hacien-
gación ante de los ACN, da y Crédito
riesgos de garantizando Público, los
desastres de la continuidad modelos de
origen natural de sus opera- contratación
y/o antrópico ciones. de seguros e
no intencio- instrumentos
nal y deberá financieros
evaluar, entre de gestión de
otros, la es- riesgos que
tructuración garanticen a la
y/o imple- Federación las
mentación de mejores con-
mecanismos diciones en
de protección cuanto a pre-
financiera de cio, calidad,
diversa índole. financiamien-
to, oportuni-
dad y demás
circunstancias
pertinentes.

27 Flood Re es una iniciativa conjunta entre el gobierno y los aseguradores. Su objetivo es hacer más accesible la cobertura de riesgo para
inundaciones, como parte de las políticas de seguros. 64
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4

Nueva
Criterio Condición Reino Unido Indonesia Colombia Perú México
Zelanda
Institución Departamen- Agencia nacio- Agencia nacio- Unidad na- Consejo nacio- Coordinación
responsable to de Medio nal de gestión nal de gestión cional para nal de gestión Nacional de
Ambiente, de desastres de emergen- la gestión del riesgo de Protección
Alimentos y (BNPB, por su cias. del riesgo de desastres. Civil (CNPC).
Asuntos Ru- sigla en indo- desastres.
rales–Agencia nesio).
del Medio Am-
biente (DEFRA,
por sus siglas
en inglés).
¿Existe un Estrategia Ley N° 2004 - Ley de ges- Ley 1523 de - Ley N° - Ley General
Criterio 3: marco legal nacional de de 2007 sobre tión de emer- 2012: 29664 que de Protección
Institucionalidad y de políticas gestión de gestión de gencias de política nacio- establece el Civil (2012).
y normativa de nacionales riesgos de desastres. defensa civil nal de gestión sistema nacio- - Sistema
la GRD para la re- erosión cos- 2002. del riesgo de nal de gestión nacional de
ducción del tera e inunda- desastres del riesgo de protección
- Plan nacional
riesgo de ciones para que establece desastres. civil.
de gestión de
desastres con Inglaterra, el sistema
emergencias - Política na-
asignación 2020. nacional de
de defensa cional de ges-
de respon- gestión del
civil de 2015. tión del riesgo
sabilidades y riesgo de
- Estrategia de desastres.
capacidades desastres.
nacional de
en todos los
resiliencia
niveles?
para desas-
tres de 2019.
Fuente: Elaboración propia.

A continuación, se presentan los resultados
de aplicar el marco analítico y se destacan las
buenas prácticas identificadas para cada criterio.
4.3.1 Planificación de la inversión
pública con criterios de GRD
Con el fin de asegurar que la GRD esté adecua-
damente incorporada y vinculada con la planifi-
cación de la inversión pública, es importante te-
ner presente la existencia de un plan estratégico
de GRD que oriente la programación de inversio-
nes y el uso de criterios de GRD en la formula-
ción y evaluación de los proyectos.
i) Planificación estratégica de GRD
y programación de inversiones
Contar con un plan estratégico de GRD que con-
tribuya de manera explícita a priorizar la inversión
en resiliencia en un horizonte de mediano y largo
plazo es un aspecto importante para disminuir la
vulnerabilidad de un país frente a los impactos de
los eventos climáticos extremos. Esto se observa
en particular en países como Colombia, Indone-
sia, Perú y el Reino Unido, donde la elaboración
de un plan estratégico está establecida por ley.
El Reino Unido cuenta con una estrategia na-
cional de gestión de riesgos de erosión costera
e inundaciones –que son sus principales riesgos
climáticos– aprobada en 2011. Esta estrategia
ha avanzado significativamente e incorporado la
elaboración de un programa de inversiones para
el período 2015-2021 que ha permitido a las
autoridades de gestión de riesgos, en colabora-
ción con socios locales, invertir alrededor de GB£
2.600 millones en la gestión de riesgos de inun-
daciones y erosión costera, beneficiando a cerca
de 300.000 viviendas.
La nueva versión de la referida estrategia (UK
Environment Agency, 2020) se desarrolló con la
participación de una amplia gama de organiza-
ciones e incluye: a) el marco de políticas públi-
cas en materia de riesgos de erosión costera e
inundaciones, b) las funciones y responsabilida-
des de las autoridades de gestión de riesgos en 65
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4
el manejo de inundaciones y cambios costeros, y
c) orientaciones operativas para la toma de deci-
siones (incluyendo las inversiones en infraestruc-
tura y servicios) por parte de todos los actores
involucrados.
Indonesia, por su parte, cuenta con el Plan
Maestro para la gestión de desastres 2020-2024
(RIPB, por sus siglas en indonesio) que es una
guía operativa para los ministerios, las fuerzas
armadas, la policía nacional y los gobiernos lo-
cales involucrados en la GRD. Establece los ob-
jetivos y metas de mediano y largo plazo para la
gestión de desastres, las políticas y estrategias
de gestión, la implementación de hojas de ruta
y los respectivos planes de inversiones. Este plan
busca institucionalizar la preparación y la gestión
de los recursos disponibles en los períodos pre-
vio, durante y posterior al desastre.
Indonesia es un país que depende fuertemen-
te de la cooperación internacional y su participa-
ción en la Asociación de Naciones de Asia Sudo-
riental (ASEAN, por sus siglas en inglés) juega un
importante rol en materia de GRD, en particular,
con la entrada en vigor del Acuerdo sobre Ges-
tión de Desastres y Respuesta a Emergencias
(ADDMER, por siglas en inglés) en 2009 (ASEAN
Secretariat, 2009). Este acuerdo vinculante es la
columna vertebral de la política regional y sienta
las bases para la cooperación regional, la coordi-
nación, la asistencia técnica y la movilización de
recursos para la gestión de desastres y la res-
puesta a emergencias. El programa de trabajo
del ADDMER 2021-2025 apoya iniciativas relacio-
nadas con la identificación de riesgo de desas-
tres, la gestión y reducción de estos y el desarro-
llo de capacidades regionales y nacionales para
responder a los desastres dentro de la región.28
En el caso de Nueva Zelanda, la estrategia
nacional de resiliencia ante desastres abarca un
plazo de diez años e incorpora la elaboración de
una hoja de ruta para el logro de sus objetivos
28 El avance de la implementación de este programa se encuentra disponible en: https://mneawp.asean.org/implementation-monito-
ring#feature-tab-3
y la obligatoriedad de evaluar su cumplimiento.
Si bien la hoja de ruta no es un documento le-
galmente vinculante, sí contribuye a que las or-
ganizaciones y la población comprendan cómo
se lograrán los objetivos de la estrategia, para
lo cual se identifican un conjunto de inversiones
requeridas.
En Colombia existe el plan nacional de ges-
tión del riesgo de desastres: una estrategia de
desarrollo 2015-2030 (UNGRD, 2022). Es el ins-
trumento establecido por ley que define los ob-
jetivos, programas, acciones, responsables y pre-
supuestos mediante los cuales se ejecutan los
procesos de conocimiento del riesgo, reducción
de este y manejo de desastres, en el marco de la
planificación del desarrollo nacional. La Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
(UNGRD), es la instancia encargada de elaborar
el plan nacional de gestión del riesgo con los in-
sumos provenientes de los tres comités naciona-
les de GRD y de los consejos territoriales. El plan
se encuentra alineado con las cuatro prioridades
suscritas en el Marco de Sendai y se actualizó en
2022. Su objetivo general es orientar las accio-
nes del Estado y de la sociedad civil en cuanto al
conocimiento del riesgo, el fortalecimiento de la
gobernanza, la programación de las inversiones
para reducir los riesgos, mejorar la prevención
y la resiliencia, y mejorar la capacidad para dar
una respuesta efectiva durante las fases de re-
cuperación, rehabilitación y reconstrucción. Este
plan, a diferencia de otros países, establece me-
tas para el año 2030 con indicadores medibles y
verificables para su evaluación.
Además, en Colombia existen planes departa-
mentales y municipales de GRD a nivel territorial,
cuya creación está establecida por ley. Son una
herramienta importante para garantizar la sos-
tenibilidad y la construcción segura del territo-
rio. Para guiar su formulación, la UNGRD, como
coordinadora del sistema nacional de GRD, ha
66
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4

elaborado guías operativas para las entidades
departamentales y municipales. Los 32 Departa-
mentos de Colombia cuentan con su plan depar-
tamental de GRD 2018-2022 y se ha evaluado si
cumplen lo establecido en la guía metodológica.
Esto ha dado origen a recomendaciones para
orientar a las entidades territoriales en aquellos
elementos donde se presentan deficiencias, in-
cluyendo las necesidades de inversiones.
Perú aprobó en marzo de 2021 un Decreto
Supremo que establece la Política Nacional de
GRD hasta 2050 (PCM, 2019). Este documento
contiene orientaciones para impedir o reducir
los riesgos de desastres. Forma parte de una po-
lítica multisectorial a cargo de la Presidencia del
Consejo de Ministros en su calidad de ente rec-
tor del sistema nacional de gestión del riesgo de
desastres (SINAGERD). Lo hace a través del Vice-
ministerio de Gobernanza Territorial, que debe
actualizar y adecuar el plan nacional de GRD.
Perú propone abordar como un problema pú-
blico la alta vulnerabilidad de la población y sus
medios de vida ante el riesgo de desastres en el
territorio y establece ciertas metas para 2050.29
Para ello, fija seis objetivos prioritarios entre los
que destaca el de fortalecer la incorporación de
la GRD en la inversión pública y privada a través
de: a) la puesta en marcha de mecanismos para
incorporar la GRD en las inversiones públicas,
público/privadas y privadas, b) fortalecer meca-
nismos financieros articulados y especializados
según procesos para la GRD, y c) reforzar el mar-
co normativo para incluir el enfoque de GRD en
las inversiones y fortalecer el monitoreo, segui-
miento, fiscalización, rendición de cuentas y eva-
luación de la GRD en las inversiones. Esta política
se encuentra en su etapa inicial de implementa-
ción por lo que no es posible todavía determinar
su avance real ni compararla con el escenario fu-
turo de 2050.
México cuenta con un plan nacional de desa-
rrollo (PND), que es un instrumento para enun-
ciar los problemas nacionales y enumerar las
soluciones en una proyección sexenal. Sin em-
bargo, el PND vigente (2019-2024) no hace re-
ferencia explícita a la gestión del riesgo de de-
sastres. Solo menciona el programa nacional de
reconstrucción, orientado a atender a la pobla-
ción afectada por los sismos de septiembre de
2017 y febrero de 2018; a diferencia del pro-
grama sectorial de seguridad y protección ciu-
dadana 2020-2024, que establece como objeti-
vo fortalecer la gestión integral de riesgos para
construir un país sostenible, seguro y resiliente,
a través de hacer frente a las causas estructura-
les de los desastres y fortalecer las capacidades
de resiliencia de la sociedad.
En síntesis, se evidencia que todos los países
mencionados cuentan con una estrategia de ges-
tión de riesgos de desastres que brinda orienta-
ciones (generales y/o específicas) para la progra-
mación y priorización de las inversiones públicas
destinadas a la reducción del riesgo, la recupera-
ción y la mejora de la resiliencia de los servicios e
infraestructura. No obstante, solo en pocos casos
estas estrategias incorporan información sobre las
necesidades y prioridades de inversión en adapta-
ción, así como de metas medibles al final de su pe-
ríodo de vigencia. Esto sería de gran utilidad para
lograr una mayor integración de la GRD y la GIP.
ii) Uso de criterios de GRD en la
formulación y evaluación de los proyectos
de inversión
Aplicar criterios de GRD en la formulación y eva-
luación de los proyectos es fundamental para di-
rigir la toma de decisiones sobre las inversiones
orientadas a la resiliencia y asegurar un uso efi-
ciente de los recursos. En esta materia, destaca

29 Entre ellas se encuentran: que la vulnerabilidad de la población y sus medios de vida ante el riesgo de desastres en el territorio se vea
reducida y reflejada en la reducción del 20 % de pérdidas económicas directas atribuidas a emergencias y desastres; el porcentaje de
viviendas ubicadas en zonas de muy alta exposición a peligros se reduzca al 13% y la infraestructura de servicios públicos al 11,9%;
que el 100% de la población sea atendida ante la ocurrencia de emergencias y desastres, así como los servicios públicos básicos por
tipo de evento de nivel de emergencia 4 y 5. 67
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4

el Reino Unido, que cuenta con una guía detalla-
da sobre el desarrollo y evaluación de proyectos
desde una perspectiva climática. El Green Book
(HM Treasury, 2022) establece los requisitos
para desarrollar proyectos e incluye el análisis
de opciones y del costo-beneficio, y el monito-
reo y evaluación. También contiene información
sobre la mitigación y adaptación al cambio cli-
mático y la contabilidad de emisiones de gases
de efecto invernadero, entre otros. Además, los
departamentos responsables de la mitigación y
la adaptación al cambio climático proporcionan
guías que ayudan a identificar cómo los impac-
tos y desafíos climáticos pueden afectar a un
proyecto y cómo abordar los riesgos climáticos
en su análisis. Es el caso de la guía de evaluación
de gestión de riesgos de erosión costera e inun-
daciones (UK Environmental Agency, 2022) que
explica cómo evaluar un proyecto, plan o estra-
tegia en esa materia con el fin de determinar si
la inversión requerida es rentable o no (véase el
Recuadro 4.1). Asimismo, expone cómo desarro-
llar un caso de negocio para respaldar una solici-
tud de financiamiento de este tipo de proyecto,
de acuerdo con la política gubernamental. Ade-
más, la Agencia de Medio Ambiente dispone de
una serie de documentos de apoyo y orientación
complementaria que apoyan la evaluación de un
proyecto de gestión de riesgo de inundación o
erosión costera.

Recuadro 4.1 Guía de evaluación de gestión de riesgos de erosión costera e inundaciones

La guía incluye una sección específica para identificar, cuantificar y valorar los impactos de los proyectos de
gestión de riesgos de inundaciones. En esta se hace hincapié en los beneficios económicos, a nivel nacional y local,
que pueden generar estos proyectos. Los beneficios económicos nacionales incluyen aquellos que cumplen con
las normas del Green Book y tienen un impacto neto positivo o negativo en la economía, el medio ambiente o la
sociedad. Estos pueden incluir daños directos e indirectos causados por las inundaciones o la erosión, así como
beneficios ambientales y naturales. Por otro lado, los beneficios de los socios locales se refieren a aquellos que
ocurren a nivel local y no tienen un impacto neto nacional, como el impacto en los negocios e inversión local.
La guía también destaca la importancia de considerar opciones bajas en emisiones de carbono en todas las etapas
del proyecto y proporciona información sobre cómo calcular el impacto de estas opciones. Además, se menciona
que en caso de que los proyectos afecten negativamente a hábitats y especies protegidas, se deben considerar
actividades de mitigación para reducir o compensar las pérdidas.
El cambio climático también se menciona como un factor importante para tener en cuenta en el cálculo de las
pérdidas por inundaciones y erosión. Se recomienda considerar cómo el cambio climático puede aumentar la
probabilidad de eventos combinados, ya sea por períodos prolongados de mal tiempo o eventos de lluvia intensa
en cuencas ya saturadas. Se recomienda un horizonte de evaluación largo (cien años) para capturar el impacto
completo del cambio climático en lo que respecta a inundaciones y fomentar un enfoque de escenarios adaptativos
para la gestión del riesgo.
En cuanto a la resiliencia, se menciona que en algunos casos no se podrá lograr a través de grandes proyectos
de infraestructura, sino que se deberán implementar una variedad de medidas, como sistemas de alerta de
inundaciones, medidas de resistencia y resiliencia en nivel local. Asimismo, se apunta que se deben tener en cuenta
las reducciones en los daños causados por inundaciones al evaluar estas medidas. Se detallan específicamente
los beneficios de los sistemas de alerta de inundaciones y las medidas de resiliencia en las propiedades, como las
medidas de resistencia para inundaciones y las medidas de resiliencia correspondientes. También se menciona
la importancia de llevar a cabo una evaluación de vulnerabilidad social para proporcionar información sobre los
beneficios de las medidas de resiliencia, tanto en las comunidades como en las propiedades.
Fuente: UK Environment Agency. Flood and Coastal Erosion Risk Management Appraisal Technical Guidance. Disponible en: https://assets.publishing.ser-
vice.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1065570/fcerm-appraisal-technical-guidance.pdf

68
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4

Nueva Zelanda reconoce en su estrategia na-
cional que los métodos tradicionales de evalua-
ción de inversiones en GRD subestiman los be-
neficios asociados con la resiliencia. Sin embargo,
existe evidencia de que la creación de resiliencia
produce beneficios sustanciales y tangibles, in-
cluso si un desastre no ocurre durante muchos
años o nunca (Véase el Recuadro 4.2). Por eso,
Nueva Zelanda se plantea como desafío avanzar
en metodologías de evaluación que incorporen el
concepto de triple dividendo de la resiliencia que
consiste en: a) evitar las pérdidas y daños directos
que se producen a consecuencia de la ocurrencia
de desastres, b) estimular la actividad económica
gracias a la reducción del riesgo de desastres, y c)
generar cobeneficios sociales.

Recuadro 4.2 Triple dividendo de la inversión en gestión del riego de desastres y resiliencia
Las inversiones en GRD y resiliencia tienen tres grandes beneficios o dividendos (Heubaum H., et al, 2015):
1er. dividendo: Evitar pérdidas. Incluye salvar vidas, reducir daño de infraestructura y/o disminuir pérdidas
económicas.
2º dividendo: Desarrollo económico. Incluye el aumento de resiliencia, estimular la actividad económica a través
de incentivos a los hogares para ahorrar y generar activos, promover el espíritu empresarial e incentivar a las
empresas a invertir e innovar.
3er. dividendo: Generar cobeneficios. Consiste en identificar los beneficios sociales, culturales y ambientales
secundarios.
El primer dividendo es la razón más común por la cual se invierte en resiliencia, mientras que los otros dos,
generalmente, se pasan por alto. Sin embargo, existe evidencia de que, al abordar activamente el riesgo, puede
haber cambios inmediatos y beneficios económicos importantes tanto para las personas como para el sector
privado, incluso, beneficios a nivel macroeconómico. La integración de diseños multipropósito en las inversiones
en resiliencia puede ahorrar costos y proporcionar a la comunidad otros beneficios sociales como, por ejemplo,
refuerzo contra inundaciones, que, si bien son obras de protección, pueden actuar como paseos peatonales,
parques o caminos.
En el caso del primer dividendo, en Chile, la existencia y el cumplimiento de los códigos de construcción ayudaron a
limitar los daños del terremoto de 2010, con menos de 1.000 personas muertas, a pesar de que tuvo una magnitud
500 veces mayor que el terremoto de Haití del mismo año, que mató a más de 230.000 personas.
En el segundo dividendo, se ha observado que los programas de seguro y de protección social estimulan el ahorro,
la inversión en activos productivos y el aumento de la productividad agrícola, con las consiguientes mejoras en
los niveles de ingresos. Por ejemplo, en Etiopía, la Iniciativa de Resiliencia Rural (WFP, 2020) brinda apoyo para la
gestión de riesgos, incluido el seguro indexado al clima para agricultores de subsistencia y de pequeña escala. Una
evaluación del programa muestra que el seguro ha permitido a los agricultores aumentar sus ahorros, lo que puede
actuar como una reserva importante en caso de contingencias. Además, se ha observado que los agricultores
asegurados incrementan sus inversiones en activos productivos, en particular bueyes, pero también fertilizantes,
semillas mejoradas y compost, mejorando así sus niveles de productividad.
Finalmente, en el caso del tercer dividendo, los enfoques basados en ecosistemas para la GRD y la adaptación
climática brindan una buena ilustración de los beneficios colaterales de invertir en resiliencia. Un proyecto de GRD
y plantación de manglares en las provincias costeras propensas a tifones e inundaciones del norte de Vietnam ha
demostrado tener importantes beneficios ambientales colaterales: secuestro de carbono, retención de nutrientes,
retención de sedimentos, hábitat de biodiversidad y suministro y recarga de agua, entre otros. La puesta en
marcha de este proyecto tuvo un costo de US$8,88 millones y ha permitido crear 9.462 ha de bosque (8.961 ha de
manglares). Esto ha significado un beneficio ambiental valorado en US$218, considerando solo un mínimo estimado
de las emisiones de CO2 capturadas por los manglares plantados (suponiendo un precio de US$ 20/t CO2e).
Fuente: New Zealand, National Disaster Resilience Strategy.

69
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4
En los países de ALC analizados, la GRD se in-
corpora en las metodologías de evaluación a tra-
vés del análisis de riesgos, a lo largo del ciclo de
vida del proyecto, con distintos niveles de avance
dependiendo del país, con énfasis en el cono-
cimiento del riesgo y la selección de alternativas
de solución que permitan reducir sus efectos ad-
versos y sin profundizar en la valorización econó-
mica de los beneficios. En Perú, la incorporación
del análisis de riesgo y medidas de prevención y
reducción de este en las inversiones públicas es
aún una práctica incipiente. Esto se debe, por una
parte, a que el marco normativo no condiciona la
inversión a la inclusión de la GRD, así como tam-
bién al débil conocimiento del costo-beneficio de
la incorporación de la GRD en las inversiones.
En México existen tres documentos relevan-
tes en esta materia, todos publicados en 2018: i)
la propuesta para incluir la variable del riesgo de
desastres en el análisis de proyectos de inversión
pública en México (SHCP, 2018), que establece
las bases para incorporar el análisis de riesgo de
desastres en la evaluación de proyectos de inver-
sión pública; ii) la guía general para la presenta-
ción de evaluaciones costo y beneficio de progra-
mas y proyectos de inversión (CEPEP, 2018a), y
iii) la guía para la preparación de Proyectos por
Fases (PPF) (CEPEP, 2018b). Estos documentos
brindan orientaciones operativas concretas para
integrar la GDR en los procesos de preparación y
evaluación de los proyectos de inversión pública.
En Colombia, la integración de la GRD en la
preparación de proyectos de inversión pública
se realiza mediante la elaboración de guías sec-
toriales. Estas guías forman parte de una caja de
herramientas que los sectores ponen a disposi-
ción de los responsables de preparar y evaluar
nuevos proyectos de inversión, tanto a nivel na-
cional, departamental como municipal.
En síntesis, la revisión de las experiencias que
se incluyen en este estudio indica que existen
importantes avances en la integración de la GRD
en las metodologías de preparación y evaluación
de proyectos de inversión pública. Por lo general,
estos avances incluyen tanto normativas gene-
rales como metodologías sectoriales específicas
que se caracterizan por lograr una cuantificación
más detallada de los costos y los beneficios de
invertir en proyectos de adaptación y resiliencia.
Esto es importante, ya que los tomadores de de-
cisiones no solo deben considerar los riesgos y
los costos derivados de los eventos climáticos
extremos, sino que también deben tomar en
cuenta los posibles beneficios que implica inte-
grar la GRD con la GIP, desde una perspectiva de
mediano y largo plazo.
4.3.2 Recursos e instrumentos de
financiamiento
Frente a un escenario de cambio climático, don-
de los eventos climatológicos y meteorológicos se
verán acentuados, es importante que la GRD se
relacione con esquemas de financiamiento que
permitan aumentar la disponibilidad de recursos
para infraestructuras más resilientes. Para con-
tribuir a una adecuada GRD, este estudio busca
responder a las siguientes preguntas: ¿existen
mecanismos exclusivos para financiar la inversión
pública en adaptación, prevención y reducción del
riesgo de desastres?, y ¿existen instrumentos de
distribución de riesgos y financiamiento de la re-
construcción después de los desastres?
Todos los países analizados destinan recursos
del presupuesto nacional para financiar, de for-
ma exclusiva, inversiones que incorporan la GRD
y cuyo fin es mejorar la resiliencia. Estos recur-
sos se canalizan a través de fondos o programas
con líneas de financiamiento que tienen como
objetivos: i) inversión en conocimiento del riesgo,
ii) reducción de riesgos de emergencia, iii) prepa-
ración, respuesta y recuperación, iv) y manejo de
desastres y protección financiera. Por ejemplo,
Colombia cuenta con el Fondo nacional de ges-
tión del riesgo de desastres y el Fondo de adap-
tación, que financian estos temas.
El Reino Unido es un caso interesante debido
a que el financiamiento de la inversión en GRD 70
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4

se comparte entre el presupuesto de la nación y Esto ha permitido que la inversión en ges-

otras fuentes, lo que permite apalancar recursos
y aumentar la cobertura. Por ejemplo, los proyec-
tos de gestión de riesgos de inundación y erosión
costera se financian mediante un enfoque aso-
ciativo que asigna subvenciones a los proyectos
en función de sus beneficios. Este enfoque se
introdujo en 2011 para reemplazar un sistema
de puntuación que costeaba completamente los
proyectos prioritarios, dejando sin asignación al
resto. En el nuevo esquema, cualquier proyecto
cuyos beneficios sean mayores que los costos
puede calificar para una contribución de fondos
gubernamentales. El monto de la subvención de-
pende de los beneficios y los resultados del pro-
yecto30 y el financiamiento de los costos se com-
parte entre las entidades involucradas.
tión de riesgos costeros y de inundaciones se
enfoque en los riesgos más altos y aumente la
inversión total. Cuando la subvención disponi-
ble para un proyecto no es suficiente para cu-
brir su costo total, esta se puede complemen-
tar con recursos de los socios locales o de la
comunidad. De esta forma, el financiamiento
asociativo ha permitido realizar más proyec-
tos, favoreciendo una mayor participación de
las comunidades en las soluciones de gestión
del riesgo de inundaciones y erosión costera.
Este enfoque ha generado una inversión sig-
nificativa adicional, con contribuciones de más
de GB£600 millones de fuentes privadas y de
otros gobiernos locales en el período 2015-
2021 (véase el Recuadro 4.3).

30 Más información sobre este sistema de financiamiento en: https://www.gov.uk/guidance/flood-and-coastal-erosion-risk-ma-

nagement-projects-and-funding#develop-an-fcerm-project-proposal y https://www.gov.uk/guidance/partnership-fun-
ding-for-fcerm-projects 71
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4

Recuadro 4.3 Financiamiento asociativo en el Reino Unido

El objetivo del financiamiento asociativo para la resiliencia frente a inundaciones y erosión costera consiste en
compartir los costos de un proyecto entre distintas fuentes de financiamiento nacionales y locales. A través de
este mecanismo, cualquier proyecto donde los beneficios son mayores que los costos puede calificar para obtener
recursos del gobierno (Grants in aid, GIA). Su éxito depende de: i) crear alianzas sólidas, ii) definir claramente los
roles de las organizaciones responsables y de los socios, iii) asegurar y administrar los aportes para ayudar a
reducir los riesgos de inundación y erosión costera, y iv) lograr que el proyecto genere mayores beneficios para la
economía, la población local y el medio ambiente.
La Agencia de Medio Ambiente establece la disponibilidad de recursos de transferencias (GIA) para gestionar un
programa nacional de proyectos para el manejo de inundaciones y erosión costera. Los comités regionales de
inundaciones y costeros fijan las prioridades locales, con el asesoramiento de otras organizaciones interesadas,
incluidas las autoridades locales de inundaciones, las juntas de drenaje y los grupos costeros. Esto asegura una
mayor inversión y gestiona los riesgos de manera eficiente.
Tan pronto se identifica la necesidad de abordar un riesgo de inundación o de erosión costera, se crea una
asociación de financiación que analiza las posibles soluciones. Un proyecto siempre cuenta con una organización
líder, que asegura que todos los socios aportantes de financiamiento puedan cumplir con sus obligaciones y que
el personal tenga las habilidades adecuadas para lograr los resultados esperados del proyecto. La organización
líder también es responsable de establecer la estructura más adecuada de gestión, con el fin de asegurar que se
puedan tomar las decisiones correctas, lograr los resultados del proyecto y que los riesgos, responsabilidades y
obligaciones se gestionen de manera efectiva. Para optar a la subvención, la organización líder debe presentar un
proyecto elegible.
El desarrollo del caso de negocio del proyecto y su evaluación también se utiliza para encontrar otros financiadores
que lo respalden. La Agencia de Medio Ambiente solo asigna transferencias a las etapas posteriores del proyecto,
una vez que la organización líder demuestra que cuenta con fondos adicionales o que el proyecto, en función de
los resultados esperados, califica para un financiamiento completo. Las organizaciones que deseen contribuir
financieramente al proyecto deben confirmar su compromiso en cada etapa de este.
Cada proyecto debe considerar distintas opciones frente a medidas económicas, sociales y ambientales para
identificar la alternativa más adecuada, teniendo en cuenta las preferencias de los beneficiarios locales. Cuando la
alternativa de proyecto elegida a nivel local resulta más costosa, pero brinda más ventajas u otras oportunidades
locales en comparación con la opción que se podría seleccionar siguiendo las pautas de la guía de evaluación,
la organización líder y la Agencia de Medio Ambiente apoyan la elección local, siempre que la comunidad y los
otros agentes que se benefician, financien los costos adicionales y obtengan los permisos adicionales requeridos.
Si una opción local brinda menos protección que la alternativa recomendada por la guía nacional de evaluación,
la organización líder y la Agencia de Medio Ambiente apoyan esta elección, si todos los socios que comparten
financiamiento son conscientes del potencial de riesgo que existe, así como de otros costos financieros que se
pudieran generar. Para calcular el monto de la transferencia gubernamental a la que puede optar un proyecto, así
como la cantidad mínima de contribución que necesita obtener, la Agencia de Medio Ambiente pone a disposición
una calculadora de financiación de asociaciones.
Cuando una propuesta de proyecto se acepta en el programa nacional, la Agencia de Medio Ambiente asigna el monto
de financiamiento acordado para cada año del proyecto, sujeto a que la organización líder implemente el proyecto
satisfactoriamente y los socios lo apoyen financieramente. La asignación de fondos a un proyecto en el programa
nacional está sujeta a obtener la aprobación correspondiente en cada etapa del ciclo de vida del proyecto. Cualquier
cambio significativo en el costo, alcance y resultados del proyecto necesita un acuerdo adicional.
Fuente: Environment Agency, 2020 y Environment Agency, 2021.

El uso de recursos públicos se considera una instrumentos de transferencia de riesgos, en los

estrategia eficaz para gestionar el impacto de los
desastres de alta frecuencia, pero de baja gra-
vedad. Mientras que, para hacer frente a desas-
tres de baja frecuencia, pero de alta gravedad,
es más eficaz la GRD mediante el uso de méto-
dos de transferencia de riesgos. En cuanto a los
países analizados destacan las tareas de explo-
ración de instrumentos para la distribución del
riesgo, así como la contratación de seguros, en-
tre otros.
En cuanto a los esquemas de reaseguro, el
gobierno del Reino Unido mantiene uno contra 72
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4

inundaciones. Este garantiza que el seguro de
propiedad se mantenga disponible y asequible
en áreas de alto riesgo de inundación, sin trans-
ferir los costos a los asegurados (propietarios de
viviendas en zonas de riesgo de inundaciones).
Indonesia, por su parte, ha establecido un pro-
grama de pólizas de seguros de activos estatales
para cubrir los riesgos de clima y desastres, en
el contexto de la estrategia nacional de financia-
miento y seguros de riesgos de desastres (GF-
DRR, 2011). En 2019, el gobierno introdujo un
esquema de seguro de construcción estatal que
proporciona seguros para desastres naturales,
financiado por un grupo de aseguradoras priva-
das. El valor estimado del seguro de los edificios
del gobierno cubiertos por este esquema as-
ciende a aproximadamente el 13% del PIB. Los
activos por cubrir en el futuro incluyen edificios,
puentes, medios de transporte y otras propie-
dades gubernamentales. Los activos protegidos
deben estar ubicados en áreas propensas a de-
sastres, tener alta probabilidad de ser dañados
o perdidos debido a la ocurrencia de desastres
naturales y tener una contribución significativa a
los servicios públicos.
En Perú, para fortalecer la gestión de los ries-
gos contingentes fiscales que podrían provenir
de desastres naturales, preservar la estabilidad
macroeconómica y la sostenibilidad de la políti-
ca fiscal, el Ministerio de Economía y Finanzas ha
definido unas líneas estratégicas de acción para
evaluar, reducir y gestionar el riesgo fiscal debido
a la ocurrencia de desastres. Estas forman parte
de la estrategia integral de protección financiera
ante el riesgo de desastres (PCM, 2016) que in-
cluye tareas de: i) identificación, cuantificación y
evaluación del riesgo fiscal de los desastres aso-
ciados a fenómenos naturales, ii) formulación e
implementación de herramientas de retención y
transferencia del riesgo, y iii) promoción del de-
sarrollo del mercado doméstico de seguros ca-
tastróficos para hacer frente a desastres asocia-
dos a peligros naturales.
Si bien Perú cuenta desde 2018 con un seguro
catastrófico para cubrir las pérdidas derivadas de
terremotos, aún no existe una cultura del seguro
contra los desastres climáticos ni en el sector pú-
blico ni en el privado. De hecho, de acuerdo con la
Encuesta nacional de gestión del riesgo de desas-
tres de 2021,31 solo el 0,7% de las entidades pre-
guntadas cuentan con seguros de sus bienes ante
desastres.
En México, la Ley General de Protección Civil
vigente establece que la Coordinación Nacional
de Protección Civil de la Secretaría de Goberna-
ción es la que propone, en coordinación con la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los mo-
delos de contratación de seguros e instrumentos
financieros de gestión de riesgos que garanticen
a la Federación las mejores condiciones en cuan-
to a precio, calidad, financiamiento, oportunidad
y demás circunstancias pertinentes. Asimismo,
los gobiernos de las entidades federativas son
responsables, conforme a su disponibilidad pre-
supuestaria, de contratar seguros y demás ins-
trumentos para cubrir daños causados por un
desastre natural en los bienes e infraestructuras
de sus entidades federativas.
En 2006, México fue pionero al emitir el pri-
mer bono catastrófico soberano contra sismos.
Su cobertura se renovó en 2009, 2012 y 2017
para cubrir los daños causados por terremotos y
huracanes en las regiones de más alto riesgo del
país. Este mecanismo financiero permite a los
gobiernos transferir riesgos por desastres na-
turales a los mercados de capitales y opera me-
diante un esquema paramétrico, previa identifi-
cación de los fenómenos naturales que pudieran

31 Este bajo porcentaje refiere el poco aseguramiento de los principales bienes del Estado, incluyendo las empresas públicas y las
concesiones. Un avance en esta materia fue la promulgación del Reglamento para la identificación, evaluación y gestión de riesgos de
los Activos Críticos Nacionales-ACN en 2017 (PCM, 2017), que tiene por objeto gestionar la seguridad de estos activos, garantizando
la continuidad de sus operaciones. La implementación de esta norma permitirá disponer de un inventario completo de los activos
públicos y evaluar su exposición al riesgo, a partir de lo cual se podrá gestionar eficientemente su riesgo, incluyendo la transferencia
del riesgo al sector asegurador. 73
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4
causar pérdidas catastróficas. México ha recibido
indemnizaciones de US$50 millones derivadas
del huracán Patricia (2015) y de US$150 millones
por el sismo de septiembre de 2017. En 2018, el
Banco Mundial apoyó la emisión del primer bono
catastrófico soberano multipaís de US$1.630 mi-
llones, con cobertura para terremotos que bene-
ficia a Chile, Colombia, México y Perú (Eguino H. y
R. Delgado, 2023).
En resumen, las experiencias revisadas en
este estudio indican que todos los países desti-
nan recursos del presupuesto nacional para fi-
nanciar la reconstrucción y rehabilitación de las
infraestructuras y servicios afectados por los de-
sastres de origen climático, así como de obras de
adaptación y de mejora de la resiliencia, canali-
zándolos a través de fondos o programas espe-
cíficos. Tanto a nivel regional como extrarregio-
nal, existen prácticas muy valiosas como el uso
de instrumentos financieros de transferencia de
riesgos y los seguros y bonos catastróficos. Asi-
mismo, desde la perspectiva de la gestión de la
inversión pública, destaca la experiencia de fi-
nanciamiento asociativo del Reino Unido, ya que
los costos de inversión se comparten entre fuen-
tes nacionales y locales y se favorece una mayor
inversión en gestión de riesgos.
4.3.3 Institucionalidad y normativa
Para mitigar los riesgos de desastres climáticos es
importante que exista un marco legal y regulato-
rio que instaure claramente las responsabilidades
institucionales y promueva una mejor coordina-
ción intersectorial, además de potenciar las capa-
cidades locales para tomar decisiones. Por ejem-
plo, la Ley de gestión de aguas e inundaciones del
Reino Unido (United Kingdom Public General Acts,
2010) impone a la Agencia de Medio Ambiente la
obligación legal de desarrollar una estrategia na-
cional de gestión de riesgos de erosión costera e
32 Se conocen colectivamente como autoridades de gestión de riesgos la Agencia del Medio Ambiente, las autoridades locales líderes en
inundaciones (consejos comarcales y autoridades unitarias), los consejos de distrito (que también pueden denominarse ayuntamientos
o municipios), las juntas de drenaje interno, las autoridades viales y las empresas de agua y alcantarillado.
inundaciones. Uno de los propósitos de esta es-
trategia es establecer las funciones y responsabili-
dades de las institucionales involucradas y asigna
a la Agencia del Medio Ambiente: i) el rol de lide-
rar y supervisar la implementación de la estrate-
gia, ii) la responsabilidad de construir y supervisar
las defensas costeras y contra las inundaciones a
las autoridades de gestión de riesgos;32 y iii) ga-
rantizar que las infraestructuras defensivas estén
razonablemente bien mantenidas a los propieta-
rios de terrenos adyacentes a los cursos de agua.
En Indonesia, la responsabilidad de respues-
ta frente a los desastres se basa en un esque-
ma de cogobernanza. De acuerdo con la Ley No
24 de 2007 sobre gestión de desastres (BNBP,
2007), los responsables son el gobierno central y
los gobiernos locales. Además, la Agencia Nacio-
nal de Gestión de Desastres (BNPB) es el órgano
rector central para todas las actividades relacio-
nadas con desastres a nivel nacional. Esta agen-
cia formula y coordina la implementación de las
actividades de GRD desde la preparación, pre-
vención y mitigación hasta la respuesta, y dirige
los esfuerzos nacionales de reducción del riesgo.
Asimismo, la ley señala que también se requiere
la participación de los ministerios y otras institu-
ciones nacionales, instituciones empresariales y
la comunidad en general. La GRD a nivel provin-
cial y de distrito/ciudad recae sobre las agencias
regionales de gestión de desastres (BPBD).
En el caso de Nueva Zelanda, el marco legal e
institucional para la GRD promueve la participa-
ción coordinada de todas las agencias involucra-
das. Este marco comprende la Ley de gestión de
emergencias de defensa civil de 2002 (CDEMA,
2002, por sus siglas en inglés), el plan nacional de
gestión de emergencias de defensa civil (NZ Go-
vernment, 2015) y la estrategia nacional de resi-
liencia ante desastres (NZ Government, 2019). El
plan nacional establece las funciones y responsa-
bilidades de todas las instituciones involucradas.
74
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4
Esto incluye el gobierno central y local, los servicios
básicos, los servicios de emergencia y las organiza-
ciones no gubernamentales. De esta manera, to-
das las instituciones conocen las amenazas y ries-
gos, trabajan coordinadamente para reducirlas,
contribuyen a la resiliencia y desarrollan las capaci-
dades institucionales requeridas. Además, la estra-
tegia nacional plantea tres prioridades: i) fortalecer
la gestión de riesgos de desastres, ii) mejorar la
capacidad de respuesta frente a emergencias, y iii)
empoderar y apoyar la resiliencia comunitaria. En
lo que respecta a la GRD, también se propone que
esta se integre dentro de las prácticas de preinver-
sión, inversión y financiamiento.
En ALC, Colombia y Perú cuentan con marcos
legales específicos que regulan la GRD33 y es-
tablecen la creación de un sistema nacional de
gestión del riesgo de desastres, con represen-
tación del gobierno central, regional y local; así
como la elaboración de una política nacional de
GRD. En Colombia, dicha ley incluye, entre otras
disposiciones, la necesidad de contar con una
herramienta de planificación denominado plan
de gestión del riesgo como instrumento pros-
pectivo para la toma de decisiones.
El sistema nacional de GDR34 de Colombia,
constituye la hoja de ruta para implementar la
GDR en las políticas y los instrumentos de planea-
ción a nivel nacional, departamental y municipal.
De acuerdo con la Ley 1523 de 2012: “Los tres
niveles de gobierno formularán e implementarán
planes de gestión del riesgo para priorizar, pro-
gramar y ejecutar acciones por parte de las en-
tidades del sistema nacional, en el marco de los
procesos de conocimiento del riesgo, reducción
del riesgo y de manejo del desastre, como parte
del ordenamiento territorial y el desarrollo, así
como para realizar su seguimiento y evaluación”.
De esta manera, se cuenta con el plan nacional de
33 La Ley 1523, de 2012 en Colombia (Congreso de Colombia, 2012); y la Ley No 29664 (Congreso de la República, 2011) y su Regla-
mento D.S. No 048-2011 (PCM, 2011) en Perú.
34 En la Ley 1523 se establece la política nacional de GRD y el sistema nacional de GDR.
gestión del riesgo de desastres y planes departa-
mentales, distritales y municipales de GRD.
Un aspecto interesante en el caso de Colom-
bia es el desarrollo de herramientas de gestión
para apoyar la implementación de la GRD. Entre
estas se destacan: la guía para elaborar planes
departamentales de gestión del riesgo; la caja
de herramientas para guiar la ejecución de estos
planes y asegurar la formulación adecuada de
proyectos; y la terminología sobre GRD y fenóme-
nos amenazantes, que responde a la necesidad
de generar acuerdos sobre los términos a utilizar
cuando se planean o ejecutan acciones de GRD.
En Perú, la Ley No 29664 define la GRD como
un proceso social cuyo fin último es la prevención,
la reducción y el control de los factores de riesgo
de desastre en la sociedad, así como la adecuada
preparación y respuesta ante situaciones de de-
sastre, considerando las políticas nacionales, con
especial énfasis en aquellas relativas al ámbito
económico, ambiental, de seguridad, defensa na-
cional y territorial. La GRD debe ser parte intrínse-
ca de los procesos de planeamiento de todas las
entidades públicas en todos los niveles de gobier-
no, de acuerdo con sus competencias. Para ello,
las entidades públicas deben priorizar la progra-
mación de recursos para implementar las inter-
venciones requeridas por la GRD.
El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres (SINAGERD) peruano se crea “como
sistema interinstitucional, sinérgico, descentrali-
zado, transversal y participativo, con la finalidad
de identificar y reducir los riesgos asociados a
peligros o minimizar sus efectos, así como evitar
la generación de nuevos riesgos, y preparación y
atención ante situaciones de desastre mediante
el establecimiento de principios, lineamientos de
política, componentes, procesos e instrumen-
tos de la gestión del riesgo de desastres”. Entre
sus objetivos destacan: i) la identificación de los
75
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4
peligros, el análisis de las vulnerabilidades y el
establecimiento de los niveles de riesgo para la
toma de decisiones oportunas en la GRD; ii) la
promoción para la incorporación de la GRD en
los procesos de planificación del desarrollo y
en el ordenamiento territorial; iii) la prevención
y reducción del riesgo, evitando gradualmente
la generación de nuevos riesgos y limitando el
impacto adverso de los peligros, a fin de contri-
buir al desarrollo sostenible del país; iv) la pro-
moción de la participación de diferentes acto-
res locales, de la sociedad civil y del privado en
general, en la identificación de prioridades y el
desarrollo de acciones subsidiarias pertinentes;
y v) la articulación de la política nacional de GRD
con otras políticas de desarrollo a escala nacio-
nal e internacional.
México promulgó en 2012 la Ley General de
Protección Civil que introdujo el concepto de
gestión integral del riesgo en los tres niveles de
gestión territorial y se estableció como un aspec-
to fundamental en la planeación y programación
del desarrollo y ordenamiento del país. En ella se
define la protección civil como la acción solidaria
y participativa que, en consideración de los ries-
gos, prevé la coordinación y concertación de los
sectores público, privado y social. Lo hace con el
fin de crear un conjunto de disposiciones, pla-
nes, programas, estrategias, mecanismos y recur-
sos, privilegiando la gestión integral de riesgos y
la continuidad de operaciones, de modo que se
apliquen las medidas y acciones para salvaguar-
dar la vida, integridad y salud de la población, sus
4.4 Lecciones aprendidas y lineamientos de acción
A partir de la revisión de las experiencias de los
seis países seleccionados es posible extraer algu-
nas lecciones sobre la incorporación de la GRD
en la toma de decisiones de inversión pública.
35 Se creó a raíz de los sismos de 1985 que afectaron gravemente a la Ciudad de México.
bienes, la infraestructura, la planta productiva y
el medio ambiente. Además, México cuenta con
el sistema nacional de protección civil, creado en
198635 para coordinar a las autoridades y a la so-
ciedad civil de una manera eficiente y rápida en
caso de un desastre. Este sistema es un conjunto
orgánico y articulado de estructuras, relaciones
funcionales, métodos, normas, instancias, prin-
cipios, instrumentos, políticas, procedimientos,
servicios y acciones, que fijan las dependencias y
entidades del sector público. Es decir, representa
un esfuerzo conjunto de todas las instancias gu-
bernamentales, organizaciones civiles y ciudada-
nos para reducir el riesgo y aumentar la resilien-
cia de la sociedad ante los desastres naturales y
situaciones de emergencia.
En síntesis, las experiencias revisadas en este
estudio evidencian la importancia de contar con
una estructura de gobernanza sólida, participati-
va y coordinada que facilite una GRD efectiva, que
permita reducir el riesgo y aumentar la resiliencia
de la sociedad ante los desastres naturales. En
este sentido, además de que los países cuenten
con marcos legales y regulatorios que definan
una clara distribución de responsabilidades ins-
titucionales, es esencial articular los intereses del
sector privado, la población y las organizaciones
locales, además de los gobiernos subnacionales.
Asimismo, se debe realizar una evaluación conti-
nua y rescatar el aprendizaje de eventos pasados
para ajustar las estrategias de gestión del riesgo
en función de las lecciones aprendidas, tanto a ni-
vel nacional como internacional.
i) Sistemas de planificación. La GRD debe
ser parte intrínseca de todos los procesos y
sistemas de planeamiento de las entidades
públicas, en todos los niveles de gobierno.
A nivel nacional, destaca la importancia de
76
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4
disponer de una estrategia nacional de GRD
orientada a mejorar la comprensión del ries-
go de desastres, fortalecer la gobernanza
para gestionar el riesgo de desastres, inver-
tir en resiliencia y mejorar la preparación
para la respuesta y recuperación resiliente,
de manera consistente con las prioridades
establecidas en el Marco de Sendai.
Esta estrategia debería cumplir al menos
con los siguientes criterios: a) tener un hori-
zonte de mediano/largo plazo, b) uniformar
los conceptos y criterios técnicos referidos
a la GRD, c) establecer objetivos y metas de
corto, mediano y largo plazo, con indicado-
res medibles y verificables, d) incorporar el
monitoreo del avance y cumplimento de las
metas establecidas, y e) permitir la evalua-
ción final de la estrategia para su posterior
actualización. Además, debe tener asociado
un plan de inversiones que permita revertir
el desbalance de recursos existente entre la
respuesta a desastres y la inversión en resi-
liencia, contribuyendo a materializar los ob-
jetivos planteados en la estrategia.
La elaboración de la estrategia y del plan
de inversiones debe ser un proceso parti-
cipativo, que garantice que la comunidad y
todos los actores involucrados se sientan
comprometidos con los objetivos y las solu-
ciones propuestas en materia de GRD. De
esta manera, se mejora el conocimiento del
riesgo por parte de la comunidad en gene-
ral. En cuanto a la integración de la GRD en
la evaluación de proyectos de inversión, es
importante disponer de instrumentos me-
todológicos que aborden el análisis de ries-
go y que permitan la identificación y valori-
zación económica de beneficios, al menos
para aquellas infraestructuras de mayor
dimensión. En este contexto, es fundamen-
tal mejorar la estimación de beneficios que
no se valoran habitualmente, como el daño
en la salud y pérdida de vidas, producto de
eventos hidrológicos y meteorológicos aso-
ciados al cambio climático.
Con relación a las metodologías de evalua-
ción de costos y beneficios, es recomendable
que estas incorporen el concepto del triple
dividendo, que se refiere a los tres tipos de
beneficios que pueden generar las inversio-
nes en la GRD: a) evitar las pérdidas y daños
directos que se producen a consecuencia
de la ocurrencia de desastres, b) estimular la
actividad económica gracias a la reducción
del riesgo de desastres, y c) generar cobe-
neficios sociales. La revisión de la literatura
muestra que la incorporación del segundo y
tercer dividendo en un análisis costo-benefi-
cio puede tener un impacto significativo en
la rentabilidad social de los proyectos de re-
siliencia y adaptación.
ii) Recursos e instrumentos de financia-
miento. Es importante que existan fondos
exclusivos para atender la GRD con obje-
tivos específicos y diferenciados en con-
cordancia con la estrategia nacional para
asegurar la implementación de un plan de
inversiones que responda a las prioridades
del Marco de Sendai. Esto implica realizar
acciones para: a) mejorar la comprensión
del riesgo, b) mejorar la gobernanza, c) in-
vertir en resiliencia, e d) invertir en mejorar
la preparación para la respuesta y la recu-
peración resiliente. Además, es fundamental
que en el financiamiento participen los prin-
cipales actores involucrados, como ocurre
con los esquemas de financiamiento asocia-
tivo del Reino Unido.
Si bien el uso de recursos públicos es una
estrategia eficaz para gestionar el impacto de
los desastres de alta frecuencia, pero de baja
gravedad, para hacer frente a desastres de
baja frecuencia y alta gravedad es más eficaz
la gestión mediante métodos de transferen-
cia de riesgos. Por ello, es importante que los
países consideren la contratación de seguros 77
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 4
y demás instrumentos de administración y
transferencia de riesgo con el fin de preser-
var la estabilidad macroeconómica y la soste-
nibilidad de la política fiscal ante este tipo de
eventos.
iii) Institucionalidad y normativa. Es clave
disponer de una estructura institucional que
lidere la GRD con responsabilidades claras
en los distintos niveles de gobierno, sociedad
civil y sector privado. El objetivo es que todos
los actores comprendan las amenazas y ries-
gos, trabajen coordinadamente para reducir
las amenazas, realicen acciones orientadas
a la resiliencia y desarrollen las capacidades
institucionales requeridas. Asimismo, se debe
promover las alianzas entre las instituciones
públicas, organizaciones de la sociedad civil y
el sector privado, ya que esto ha demostrado
ser más efectivo para una adecuada GRD.
78
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5

CAPÍTULO 5
PRECIO SOCIAL
DEL CARBONO
Y EVALUACIÓN
DE LA INVERSIÓN
PÚBLICA

79
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5
CAPÍTULO 5
PRECIO SOCIAL DEL CARBONO Y
EVALUACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA
FERNANDO CARTES
5.1 Incorporación de las externalidades climáticas
en la evaluación de proyectos
L
a creciente conciencia global sobre los
impactos negativos del cambio climáti-
co ha generado la necesidad de tomar
medidas significativas para mitigar las
emisiones de GEI y abordar la problemática de
las externalidades climáticas. Estas externalida-
des no suelen estar reflejadas en los precios de
mercado y, como resultado, las decisiones de
inversión pública no consideran adecuadamen-
te el impacto a largo plazo en la sociedad y la
economía.
Uno de los enfoques más aceptados para
internalizar los costos de las emisiones en la
toma de decisiones de inversión es implemen-
tar un precio social del carbono (PS-C). El uso
de este precio en la evaluación de proyectos
de inversión pública no solo aporta a la reduc-
ción de las emisiones de GEI, sino que también
contribuye a una mejor asignación de recur-
sos, fomenta la adopción de tecnologías más
36 En la literatura económica, el concepto de precio social (o precio sombra) corresponde al valor económico real que tiene para la socie-
dad, la producción y el consumo de una unidad de un bien o servicio.
limpias y promueve un desarrollo económico
más sostenible y resiliente al cambio climático.
No obstante, para incorporar el PS-C en el
análisis costo-beneficio de la inversión pública,
los Sistemas Nacionales de Inversión Pública re-
quieren resolver al menos los siguientes proble-
mas: i) la inexistencia de un PS-C para valorar los
beneficios (costos) sociales que genera la reduc-
ción (incremento) de las emisiones de GEI,36 y ii)
la dificultad para estimar el cambio en emisiones
que producirá un proyecto en particular.
No cabe duda de que establecer un PS-C es
parte de una estrategia para avanzar en la eje-
cución de proyectos de infraestructura pública
baja en emisiones de carbono que contribuyan
al logro de los compromisos de cada país frente
a la Convención Marco de Naciones Unidas so-
bre el Cambio Climático (Naciones Unidas, 2015).
Teniendo en consideración dicho objetivo, este
capítulo revisa los métodos de estimación del
PS-C y las experiencias internacionales para su
80
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5

cálculo en Canadá, Chile, Estados Unidos, Fran- herramienta de internalización de los costos de
cia, Perú y el Reino Unido.37 Asimismo, analiza los las emisiones de GEI en las metodologías de eva-
principales desafíos de implementación de esta luación costo-beneficio.

5.2 Métodos de estimación del Precio Social de Carbono

El precio del carbono refleja el valor de los de-
rechos de emisión que están presentes en el
mercado. En teoría este precio contribuye, de
manera más flexible y con menos costos para la
sociedad, a la reducción costo efectiva de emisio-
nes de GEI y se transforma en uno de los instru-
mentos que los gobiernos pueden utilizar para
avanzar en sus políticas de mitigación frente al
cambio climático. Además, el PS-C fomenta el
uso de energías alternativas y la inversión tecno-
lógica para reducir las emisiones, promoviendo
nuevos motores de crecimiento económico, más
sustentables y bajos en carbono. Sin embargo,
su valor subestima el real valor de las emisiones
para la sociedad, debido a la inexistencia de un
mercado competitivo y la presencia de restriccio-
nes en su oferta y demanda.
En la literatura económica prevalecen dos
métodos para estimar el PS-C: i) el costo social
del carbono (CS-C) y ii) el costo marginal de aba-
timiento (véase el Anexo 1). Ambos métodos se
revisan a continuación.
5.2.1 Costo social del carbono (CS-C)
El CS-C se define como el valor monetario del
daño causado al emitir una tonelada adicional
de carbono en un momento dado del tiempo. En
teoría, este costo señala cuánto estaría dispuesta
a pagar la sociedad hoy para evitar un daño fu-
turo causado por una tonelada de carbono adi-
cional producida. Estos daños impactan en los
diferentes sectores de la sociedad, como son la
producción agrícola, la salud, la propiedad debi-
do al aumento de potenciales eventos naturales,
y el valor de los ecosistemas, entre otros.
El daño causado por cada unidad adicional
de carbono en la atmósfera depende de su con-
centración en ella, por lo que hoy y en el futu-
ro, el CS-C depende de las emisiones actuales y
de la trayectoria de emisiones futuras. Se con-
sidera entonces el valor presente del impacto
del aumento de una tonelada métrica adicional
de emisión de carbono, utilizando un horizon-
te de largo plazo (por lo general, de cien años o
más). De esta manera, el CS-C mide la magnitud
de la externalidad que debe ser incorporada en
las decisiones sobre política e inversión pública.
Hay varios países que utilizan este método, entre
ellos Alemania, Canadá y Estados Unidos.
Los modelos utilizados con mayor frecuencia
para estimar el CS-C corresponden a lo que se
denomina Integrated Assessment Modelling38
(IAM por sus siglas en inglés), que utilizan un
marco teórico que integra diferentes ciencias
y emplean representaciones simplificadas de
la sociedad, el clima y las interacciones entre el
cambio climático, sus impactos en los sistemas
naturales y sociales, y los costos de las políticas
para mitigar estos impactos. El resultado final de

37 Los criterios de decisión para seleccionar los casos analizados fueron: i) conocer experiencias de aplicación por cada uno de los méto-
dos revisados (costo social del carbono y el costo marginal de abatimiento), ii) que los países seleccionados para cada método tuvieran
un período de más de una década aplicando esta herramienta a la evaluación de políticas e inversiones públicas, y iii) que se hayan
constituido en referentes metodológicos sobre el tema a nivel internacional.
38 Los IAM tienen como objetivo brindar información relevante para las políticas sobre el cambio climático y los problemas de desarro-
llo sostenible al ofrecer una descripción cuantitativa de los procesos clave en los sistemas humanos y de la naturaleza, así como sus
interacciones. El modelado está integrado, es decir, utiliza información de muchas disciplinas científicas y describe, tanto el sistema
humano, como el de la naturaleza. El término evaluación se refiere al enfoque de generar información útil para la toma de decisiones,
incluso en caso de grandes incertidumbres. 81
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5

estos modelos es la estimación monetaria del
costo para la sociedad de emitir una tonelada de
carbono hoy.
Pese a la utilidad de este tipo de modelos,
la literatura reconoce que presentan algunas li-
mitaciones importantes en su capacidad de re-
presentación de la realidad de la economía. Las
principales se refieren a: i) la validez de algunos
de los supuestos utilizados,39 ii) no considerar la
incertidumbre profunda y los riesgos extremos
que se presentan, iii) la no linealidad de riesgos
frente a la no linealidad de costos, iv) la variabi-
lidad de los resultados, y v) la exclusión de posi-
bles fallas del mercado.
5.2.2 Costo marginal de abatimiento
(Marginal Abatement Cost, MAC)
El método del costo marginal de abatimiento re-
presenta la disposición a pagar del país por re-
ducir emisiones de GEI, conforme a una meta
de mitigación. Para ello, se utilizan las curvas de
costos marginales de abatimiento (curvas MAC,
por sus siglas en inglés) como una base cuanti-
tativa de lo que podría costar reducir las emisio-
nes, ya que representan los costos adicionales
de reemplazar una tecnología de referencia por
una alternativa de bajas emisiones que permite
cumplir con las metas de mitigación del país de
acuerdo con el Acuerdo de París.
Una curva de costo marginal de abatimiento
corresponde a una forma sencilla de exponer
opciones de mitigación y los costos e impac-
tos que estas alternativas pueden representar.
En términos simples, una curva MAC muestra
el costo marginal de implementar una medida,
junto con el potencial de abatimiento de esta,
con respecto a una línea base. La puesta en
marcha de ciertas medidas puede tener un cos-
to de abatimiento negativo, lo que significa que
se pagan por sí mismas, incluso en ausencia de
cualquier precio de carbono, es decir, generan
un beneficio neto aun cuando no esté definido
el PS-C.40
De manera simplificada, para estimar el PS-C
a partir de las curvas MAC, hay que fijar el valor
del carbono en el nivel que sea coherente con
los costos marginales de reducción necesarios
para alcanzar los objetivos que el país ha adop-
tado a nivel nacional e internacional. El Gráfico
5.1 presenta cómo se fijaría un valor del carbo-
no coherente con los objetivos. A partir del co-
nocimiento de las proyecciones de emisiones y
las opciones de reducción, se determina el nivel
de esfuerzo A* que se requiere para cumplir los
objetivos del país en cuestión. La lectura de la
curva de reducción entrega el nivel de valor del
precio del carbono correspondiente.

39 Los IAM tienen como base un modelo de crecimiento agregado, que supone un individuo representativo de vida infinita cuyo bienes-
tar se describe mediante una suma o integral de la utilidad esperada, y cuya única falla de mercado que consideran está relacionada
con las emisiones de carbono. Es decir, si no fuera por la externalidad climática, la economía sería totalmente eficiente. Además, en la
mayoría de los casos, el cambio tecnológico se considera exógeno.
40 Por ejemplo, una medida con costo de abatimiento negativo podría ser la mejora del aislamiento térmico en la construcción residen-
cial, ya que los beneficios por menor consumo de energía “pagan” por sí solos los costos de implementación de la medida. 82
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5
Gráfico 5.1 PS-C a partir de curvas MAC
US$/ton CO2
equivalente
reducida
Precio social del carbono
Fuente: Elaboración propia.
Cabe destacar que los costos de abatimiento
mostrados en el eje vertical de las curvas MAC
abarcan un gran abanico de costos. Pueden
incluir: i) costos de inversión, operación y man-
tenimiento del proyecto; ii) costos de la tecno-
logía; iii) costos asociados al impacto generado
para todo el sector; iv) costo macroeconómico
producto del impacto de la implementación de
la medida en todos los sectores económicos;
v) costos indirectos como la demanda perdida
de los consumidores de las antiguas alternati-
vas previo a la implementación de la mejora; vi)
costos de implicaciones de bienestar; vii) costos
no financieros (como el costo de información);
viii) costos de implementación de políticas, y ix)
costos de transacción. Cuantos más costos se
incluyan las curvas MAC, mayor representación
de los costos reales de implementación de me-
didas se tendrá.
Tal como ocurre con el método del CS-C,
las curvas MAC presentan también algunas li-
mitaciones a la hora elaborarlas y aplicarlas.
Las principales son: i) la validez de algunos su-
puestos del modelo,41 ii) las curvas son estáticas
41 Las curvas MAC suponen agentes racionales, información perfecta y ausencia de costos de transacción. Esto último implica una des-
ventaja, que es que las curvas MAC no capturan las barreras no comerciales a la implementación, incluidos los costos indirectos o no
relacionados con la transacción.
Reducción
A≠ (ton CO2
equivalente)
en el tiempo, iii) la incertidumbre que rodea la
inclusión de algunos datos, iv) no captura sufi-
cientemente la interacción entre medidas de
mitigación, y v) la imposibilidad de monetizar to-
dos los costos.
5.2.3 Integración del precio social del
carbono en los sistemas de gestión de
inversión pública
Desde un punto de vista teórico, los dos méto-
dos existentes para estimar el PS-C deberían lle-
var a un mismo resultado, ya que el precio social
óptimo (PS*) y el nivel óptimo de emisiones se
encuentran donde el costo marginal de abati-
miento (MAC) es igual al costo social de carbono
(CS-C). Por tanto, este punto se encuentra donde
ambas curvas se interceptan, pues correspon-
den a las curvas de costo marginal social (curva
de oferta social) y beneficio marginal social (cur-
va de demanda social), respectivamente. A conti-
nuación, se ilustra dónde debería encontrarse el
equilibrio que produce el óptimo social de con-
centración atmosférica de GEI.
83
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5
Gráfico 5.2 CS-C, MAC y objetivo óptimo de concentración atmosférica de GEI
US$/ton CO2e
PS*
C*
Fuente: Elaboración propia.
Cabe hacer notar que la representación de la
curva MAC no es idéntica al diagrama tradicional
visto anteriormente, donde la curva MAC repre-
senta el costo adicional de reducir las emisiones
en una unidad. Aquí se toma MAC como un con-
cepto más dinámico: mide el precio requerido
para disminuir las emisiones que conducirán a la
ruta de concentración atmosférica en el eje x. De
esta forma, se muestra que los costos marginales
de reducción aumentan a medida que las concen-
traciones atmosféricas caen. Para cualquier nivel
dado de tecnología, el costo marginal de reduc-
ción requerido para alcanzar objetivos de estabi-
lización de concentración más bajos será clara-
mente mayor. Esto se debe a que el esfuerzo de
rebajar emisiones adicionales asociadas con ob-
jetivos más desafiantes implicará un movimiento
hacia arriba en la curva de reducción, hasta que
se logre la disminución necesaria.
En teoría, y suponiendo información perfecta,
una vez que se identifica el objetivo óptimo C*, el
PS-C consistente con el costo del daño en la ruta
de estabilización óptima es también aquel que
CS-C
MAC
Ruta de concentración atmosférica (ppm)
producirá el suficiente abatimiento para alcanzar
el objetivo. Este precio (PS*) debería ser el que
se utilice en evaluación de políticas y proyectos.
La estimación de un PS-C busca incorporar
dentro de la evaluación el costo (o beneficio)
social que tiene aumentar (o disminuir) las emi-
siones de GEI de un determinado proyecto. Por
ende, incorporar el PS-C en los sistemas de ges-
tión de la inversión pública, ayuda a cambiar las
rentabilidades relativas de los proyectos de in-
versión. Esta es una señal para que los proyectos
más bajos en emisiones de carbono sean selec-
cionados, apoyando así una transición de los paí-
ses hacia infraestructuras más sostenibles.
A nivel internacional, países como Alemania,
Canadá, Francia, Estados Unidos, Nueva Zelanda
y el Reino Unido han implementado un PS-C en
la evaluación de políticas y proyectos públicos. A
modo de referencia, el Gráfico 5.3 ilustra los va-
lores del carbono utilizados por algunos países
de la OCDE en la evaluación de proyectos de in-
versión del sector transporte.
84
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5

Gráfico 5.3 Valores monetarios del carbono utilizados en la evaluación ex ante de proyectos de
transporte en una muestra de países OCDE (valores US$ 2014)

2110
SWE UK
2100

2090

2080

2070

2060
NZL DEC ISRNLD EST HUN SWE FRA UK DEU
Año

2050
DEU
2040
ISR NLD EST
NZL DEN EU HUN UK FRA NOR SWE DEU
2030
DEN NLD NOR
NZL ISR EUEST UK SWE
2020
DEN ISR EU FRA HUN UK GER SWE

HUN
2010 EST NOR
NZL NLD
2000
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

2014 US$/ton CO2

Fuente: OCDE, 2015.

Como se puede constatar en el Gráfico 5.3,
hay una significativa dispersión de valores por-
que los países de la muestra utilizan enfoques,
modelos y tasas de descuento distintas.
En el caso de ALC, solo Chile y Perú han im-
plementado el uso de un PS-C para evaluar las
inversiones públicas. Sin embargo, en los últimos
años la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL) ha estado trabajando, dentro
del marco del Programa EUROCLIMA+, en la ini-
ciativa regional de PS-C, donde participan varios
SNIP de la región. Esta iniciativa busca promover
el uso de incentivos que orienten la inversión pú-
blica hacia modelos más limpios en los países de
ALC. En este marco, se está trabajando con los
gobiernos de Chile,42 Costa Rica, Honduras, Nica-
ragua y Panamá para incorporar el PS-C en los
criterios de evaluación de los proyectos de inver-
sión pública.
Por otra parte, los Bancos Multilaterales de
Desarrollo (BMD) han asumido un papel de lide-
razgo al abordar el cambio climático en sus pro-
pias operaciones y ayudar a sus clientes a hacer
lo mismo. Para ello, están comenzando a utilizar
precios internos del carbono para influir en sus
decisiones de inversión y abordar los riesgos
climáticos. A continuación, se resumen los PS-C
usados por BMD:

42 En el caso de Chile, se trata de la actualización de este PS-C dada las metas establecidas por el país de alcanzar la neutralidad de car-
bono en 2050. 85
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5

Cuadro 5.1 Estado de los precios internos del carbono para los BMD

BMD Sectores / tipologías de proyectos Valores

En 2016: US$ 36,3 / tCO2e
Banco Asiático de Desarrollo Energía y transporte y proyectos con un
(ADB, por sus siglas en inglés) enfoque de mitigación de emisiones de GEI. (aumenta anualmente en un 2% en
términos reales)
Banco Europeo de 2014: € 35 / tCO2e (US$ 43 / tCO2e),
Proyectos de generación de energía a base
Reconstrucción y Desarrollo aumenta anualmente en un 2% en
de carbón.
(EBRD) términos reales.
2018: € 38/tCO2e (US$ 47 / tCO2e)
Banco Europeo de
2050: € 121 / tCO2e (US$ 150/tCO2e)
Inversiones (EIB, por sus (No se especifica)
siglas en inglés) (utiliza un escenario de bajo y alto precio de
carbono en sus pruebas de sensibilidad)
Para todos los proyectos de inversión de la 2020: (Precio bajo: US$ 40 / tCO2e; Precio
Asociación Internacional de Fomento/ alto: US$ 80t / CO2e)
Banco Mundial (WB, por sus Banco Internacional de Reconstrucción 2030: (Precio bajo: US$ 50 / tCO2e; Precio
siglas en inglés) y Desarrollo en sectores sujetos a alto: US$ 100t / CO2e).
contabilidad de GEI y que tengan notas
conceptuales aprobadas a partir del 1 de (Más allá de 2030, el precio aumenta a una
julio de 2017. tasa de 2,25% anual hasta 2050)
Corporación Financiera Proyectos de los sectores de cemento, ener- 2016: US$ 30 / tCO e
2
Internacional (IFC, por sus gía térmica y productos químicos. Se aplica a
sigla en inglés) las emisiones brutas de Alcance 1 y 2.43 2050: US$ 80 / tCO2e

Fuente: Elaboración propia.

5.3 Revisión de prácticas internacionales

i) Estados Unidos siglas en inglés), que buscaba armonizar un ran-

En Estados Unidos, las agencias federales co-
menzaron a incorporar regularmente estimacio-
nes de CS-C en los análisis de impacto regulato-
rio a partir de 2008, luego de un fallo judicial que
ordenó al Departamento de Transporte (DOT,
por sus siglas en inglés) considerar el CS-C en el
proceso de elaboración de normas.
En 2009, empezó un proceso interinstitucio-
nal liderado por la Oficina de Administración y
Presupuesto (OMB, por sus siglas en inglés) y el
Consejo de Asesores Económicos (CEA, por sus
go de diferentes valores de CS-C utilizados en
múltiples instituciones federales. El propósito de
dicho proceso fue garantizar que las agencias
utilicen la mejor información disponible y promo-
ver la coherencia en la forma en que estas cuan-
tifican los beneficios de reducir las emisiones de
CO2 en los análisis de impacto regulatorio. Esto
incluyó establecer un grupo de trabajo intera-
gencial44 (IWG, por sus siglas en inglés) que pre-
sentó las perspectivas y experiencias de varias
agencias federales y el compromiso de seguir la
literatura revisada por sus pares. En 2010, el IWG

43 Las emisiones de alcance 1 son emisiones directas producidas por fuentes que son propiedad o son controladas por la empresa u
organización (por ejemplo, quema de combustibles por parte del emisor), mientras que las emisiones de alcance 2 son emisiones
indirectas por consumo y distribución de energía.
44 El grupo estaba compuesto por científicos y economistas de la Agencia de Protección Ambiental (EPA), los Departamentos de Agricultu-
ra, Comercio, Energía y Transporte, el Departamento del Tesoro y la Casa Blanca. 86
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5

finalizó con un conjunto de cuatro valores CS-C
para utilizar en análisis regulatorios y los presentó
en un Documento Técnico de Soporte (STD, por
sus siglas en inglés) que también brindó orien-
tación para las agencias sobre el uso de las esti-
maciones. Tres de estos valores se basaron en el
CS-C promedio de tres modelos de evaluación in-
tegrados (IAM) ampliamente citados en la literatu-
ra académica internacional (DICE, PAGE y FUND) a
tasas de descuento del 2,5%, 3% y 5%.45 El cuarto
valor se incluyó para representar impactos econó-
micos mayores a los esperados del cambio climá-
tico, más allá de las colas de la distribución CS-C
(resultados catastróficos) y para ello, se utilizó el
valor de CS-C para el percentil 95 a una tasa de
descuento del 3%.
Estas estimaciones se actualizaron en 2013
con base en nuevas versiones de cada IAM. En
agosto de 2016, el IWG publicó estimaciones del
costo social del metano (CS-CH4) y el óxido nitro-
so (CS-N2O), usando metodologías que son con-
sistentes con la metodología subyacente para las
estimaciones de CS-C. Sin embargo, en 2017, la
administración Trump disolvió el IWG por Orden
Ejecutiva E.O. 13783 y, poco después, la EPA re-
dujo el CS-C. Este valor revisado reflejó un modelo
basado únicamente en las emisiones domésticas
y una tasa de descuento del 7%, obteniéndose va-
lores al menos siete veces menores que las esti-
maciones anteriores.46
El 20 de enero de 2021, el presidente Biden
emitió la Orden Ejecutiva E.O. 13990 que resta-
bleció el IWG y ordenó garantizar que las estima-
ciones de CS-C utilizadas por el gobierno de los
EE. UU. reflejen la mejor ciencia disponible y las
recomendaciones de las Academias Nacionales e
instruyó trabajar hacia enfoques que tengan en
cuenta el riesgo climático, la justicia ambiental y
la equidad intergeneracional. También solicitó
que en 30 días publicarán valores preliminares
de CS-C y en un año, valores finales.
En febrero de 2021, el IWG publicó una revi-
sión inicial y sus principales conclusiones fueron
que las estimaciones de CS-C utilizadas desde la
Orden Ejecutiva 13783 no reflejaban el impacto
total de las emisiones de GEI por los siguientes
motivos:
• Una perspectiva global es esencial para esti-
mar los valores de CS-C porque los impactos
climáticos que ocurren fuera de las fronteras
de los EE. UU. pueden afectar directa e indi-
rectamente en el bienestar de los ciudadanos
y residentes del país.
• El uso de la tasa social de retorno del capital
para descontar los beneficios futuros de re-
ducir las emisiones de GEI subestima de ma-
nera inapropiada los impactos del cambio cli-
mático para estimar el CS-C. De acuerdo con
los hallazgos de las Academias Nacionales y la
literatura económica, el IWG continúa conclu-
yendo que la tasa de interés de consumo es
la tasa de descuento teóricamente apropiada
en un contexto intergeneracional. El IWG re-
comienda que la incertidumbre de la tasa de
descuento y los aspectos relevantes de las
consideraciones éticas intergeneracionales se
tengan en cuenta al seleccionar futuras tasas
de descuento.
• Dado el avance en la comprensión de la cien-
cia del clima y los posibles daños que puede
crear el cambio climático, las estimaciones ac-
tuales de EE. UU. probablemente representan
una subestimación del verdadero CS-C.

45 En las evaluaciones de costo-beneficio de las intervenciones de políticas con consecuencias intra generacionales más cortas, las agen-
cias federales de los EE. UU. emplean tasas de descuento del 7% y el 3%. Sin embargo, para el cambio climático, el grupo de trabajo
interinstitucional decidió utilizar tres tasas de descuento para cubrir un ‘rango plausible’, una tasa ‘central’ del 3% y tasas superiores e
inferiores del 5% y del 2,5%, respectivamente.
46 Ese mismo año, las Academias Nacionales de Ciencias, Ingeniería y Medicina de EE. UU. propusieron construir un nuevo modelo único
de economía climática para reemplazar a DICE, PAGE y FUND. La Oficina de Responsabilidad del Gobierno de EE. UU. (GAO, por sus
siglas en inglés) revisó esta recomendación y concluyó que esta recomendación debería ser abordada ya que podría “fortalecer el
análisis”, pero no se tomó ninguna medida. 87
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5
Los valores propuestos se presentan en el Cua-
dro 5.2 y corresponden a los mismos reportados
en 2016, ajustados por inflación a dólares 2020.47
Cuadro 5.2 CS-C, 2020-2050 (en US$/Ton CO2, moneda 2020)
Promedio estimado con tasa de descuento del
Año de emisión
5% 3%
2020 14 51
2025 17 56
2030 19 62
2035 22 67
2040 25 73
2045 28 79
2050 32 85
Fuente: Elaboración propia a partir de información del documento Technical Support Document: Social Cost of Carbon, Methane, and Nitrous Oxide. Interim
Estimates under Executive Order 13990, IWG, 2021.
La revisión de los modelos utilizados ha lleva-
do a que académicos importantes en el campo
señalen que el enfoque estándar de IAM para
estimar el costo social de los gases de efecto
es insuficiente para cumplir los objetivos climá-
ticos establecidos en el Acuerdo de París y por
la Administración Biden. Plantean que lo más
conveniente sería implementar un precio social
calculado a partir del costo marginal de abati-
miento que desarrolle una trayectoria de precios
coherente con los objetivos de temperatura na-
cionales e internacionales, lo que serviría mejor
a la formulación de políticas climáticas federales
(Stern N., J. Stiglitz, K. Karlsson y C. Taylor, 2022).
Finalmente, cabe destacar que el uso del CS-C
no está limitado al gobierno federal. Por ejemplo,
las comisiones de servicios públicos en Colorado,
Minnesota y Washington requieren el uso del CS-C
federal en la planificación de los recursos. La legis-
latura del estado de Virginia aprobó la Ley de Eco-
nomía Limpia en abril de 2020 (Senate Bill, 2020),
que exige que los impactos de la construcción de
47 Se utilizó el deflactor de precios implícito del PIB anual, publicado por el US Bureau of Economic Analysis (BEA).
2,5% 3% al percentil 95
76 152
83 169
89 187
96 206
103 225
110 242
116 260
generadores alimentados con combustibles fósiles
se evalúen utilizando un CS-C.
Algunos estados están desarrollando sus pro-
pias estimaciones de CS-C. En 2020, el Depar-
tamento de Conservación Ambiental del Estado
de Nueva York (NYSDEC, por sus siglas en inglés)
emitió una guía estatal para el CS-C con un valor
central de US$ 125 por tonelada de CO2. El valor
ha servido como base para los créditos de cero
emisiones pagados a las empresas de servicios
eléctricos bajo la legislación estatal de energía
limpia. Más recientemente, en mayo de 2022,
NYSDEC publicó valores para el costo social de
los hidrofluorocarbonos (CS-HFC) para ofrecer
orientación sobre el uso de estos potentes GEI,
que se usan comúnmente como reemplazo de
los productos químicos que destruyen el ozono
(DEC, 2022). Otros estados que han incorpora-
do el CS-C en su toma de decisiones son Caroli-
na del Norte, Delaware, Illinois, Maine, Maryland,
Nevada, Nueva Jersey y Vermont (Drozdetski M. y
S. Qadir, 2022).
88
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5
En síntesis, la experiencia de los Estados Uni-
dos muestra que el PS-C ha pasado por cambios
significativos bajo diferentes administraciones y
ha estado influenciado por factores políticos. Por
otra parte, si bien hasta la fecha se ha utilizado
el CS-C como método de estimación, según el
IWG, estas valoraciones probablemente subesti-
man el verdadero CS-C. Al respecto, importantes
académicos sugieren que el uso de este método
es insuficiente para alcanzar los objetivos climá-
ticos establecidos en el Acuerdo de París y reco-
miendan adoptar el enfoque basado en el costo
de abatimiento que esté alineado con las metas
de temperatura nacionales e internacionales. En
cuanto al uso de una tasa de descuento, su defi-
nición es un aspecto fundamental que influye en
la magnitud del valor calculado y, por lo tanto, en
la percepción de los costos y beneficios asociados
con la mitigación del cambio climático. Los hallaz-
gos de la literatura económica enfatizan la impor-
tancia de considerar tasas de descuento interge-
neracionales que reflejen los riesgos climáticos y
las consideraciones éticas a largo plazo.
ii) Canadá
Desde 1999, los departamentos y agencias deben
realizar análisis de costo-beneficio de las propues-
tas regulatorias, por lo que el gobierno canadien-
se consideró necesario tener una estimación mo-
netaria adecuada de las consecuencias de reducir
o aumentar las emisiones de GEI. En una primera
etapa, con base en la literatura sobre la materia, se
utilizó un CS-C de C$ 25/tonelada para los análisis
de costo-beneficio de las declaraciones de análisis
de impacto regulatorio (RIAS, por su sigla en inglés).
Entre 2010 y 2011, el departamento ambiental y
regulador de Canadá, Environment and Climate
Change Canada (ECCC, por sus siglas en inglés),
revisó los enfoques para desarrollar estimaciones
monetarias de las emisiones de GEI y, como resul-
tado, recomendó adoptar un CS-C basado en el
análisis del IWG de EE. UU. Los fundamentos para
esta recomendación fueron los siguientes:
• El enfoque del CS-C es coherente con otros
enfoques de valoración que se utilizan nor-
malmente en el análisis de costo-beneficio,
donde las externalidades se contabilizan en
función de sus impactos (es decir, daños mar-
ginales) en la sociedad.
• Las estimaciones del IWG se basaron en el
trabajo de una serie de académicos y exper-
tos gubernamentales muy respetados y fue-
ron examinados y revisados minuciosamente.
• Las estimaciones del IWG fueron el resultado
de un sólido intento de identificar y abordar la
incertidumbre en el costo social de las emisio-
nes de carbono.
• Las decisiones del IWG sobre supuestos cla-
ves, como basar sus estimaciones en los da-
ños climáticos globales e incluir estimaciones
que reflejen la posibilidad de eventos de baja
probabilidad y alto impacto, fueron consisten-
tes con los mejores conocimientos de la cien-
cia del clima. Además, el IWG calculó parte de
su costo social de las estimaciones de carbo-
no utilizando una tasa de descuento del 3%,
que es consistente con la tasa de descuento
de la guía del Treasury Board Secretariat en
circunstancias en las que los impactos se pro-
ducen en un horizonte de tiempo prolongado
o en las que están involucradas la salud am-
biental y humana.
• Para las estimaciones del percentil 95, Cana-
dá utiliza únicamente la distribución de esti-
maciones producidas por los modelos DICE
y PAGE (se excluye FUND, ya que no intenta
medir impactos catastróficos).
Los valores se actualizaron en 2016 y reflejan
cambios en los resultados del modelo de EE. UU.
y las estimaciones de la Agencia de Protección
Ambiental (EPA, por sus siglas en inglés). Ade-
más, se incorporaron valores para el CS-CH4 y
para el CS-N2O. El Cuadro 5.3 muestra los valo-
res de CS-C.
89
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5
Cuadro 5.3 CS-C Canadá (C$/ton CO2, 2012)
Año
2020
2030
2050
Fuente: Technical Update to Environment and Climate Change Canada’s Social Cost of Greenhouse Gas Estimates. ECCC, 2016.
Los departamentos federales canadienses
usan el CS-C en el análisis de costo-beneficio
para evaluar las variaciones de las emisiones de
CO2 y el CS-N2O y CS-CH4 para óxido nitroso y
metano, respectivamente. Para otros GEI, Cana-
dá utiliza el CS-C y aplica el potencial de calenta-
miento global de los GEI evaluados para estimar
el impacto apropiado al valor. Los costos sociales
de los GEI también se emplean al presentar pro-
yectos para aprobación del gabinete después de
las evaluaciones ambientales.
Cabe señalar que el costo social de los GEI no
solo se aplica en los departamentos federales
responsable del análisis regulatorio, sino tam-
bién en algunas provincias. Por ejemplo, la pro-
vincia de Quebec emplea el CS-C en los análisis
de costo-beneficio de las regulaciones y el go-
bierno de Ontario también utiliza un CS-C, pero
no tiene un enfoque formal establecido, por lo
que algunos departamentos usan las estimacio-
nes del ECCC, mientras que otros lo hacen con
un promedio de varias estimaciones.
En relación con la cuantificación del cambio
en la cantidad de emisiones de CO2 y otros GEI
producidos por los proyectos, no se han encon-
trado referencias explícitas de modelos usados
en el análisis costo- beneficio de proyectos, aun-
que es probable que las distintas agencias fede-
rales dispongan de tales modelos. Por ejemplo,
Environment Canadá (EC) creó la calculadora de
gases de efecto invernadero para gestión de re-
siduos orgánicos que permite estimar el impacto
de diferentes enfoques de gestión de residuos
orgánicos en las emisiones de gases de efecto
invernadero.
Tasa descuento 3% Percentil 95,3% descuento
45,1 190,7
54,5 235,8
74,8 319,8
En resumen, Canadá ha adoptado y utilizado
el precio social del carbono en sus procesos de
análisis regulatorios y evaluaciones de proyec-
tos basándose en la experiencia y estimaciones
del grupo de trabajo interinstitucional de Esta-
dos Unidos. Esta práctica se ha convertido en un
estándar tanto a nivel federal como en algunas
provincias, lo que refleja un enfoque coherente
en la consideración de las externalidades climá-
ticas en la toma de decisiones gubernamentales.
iii) Reino Unido
Todas las propuestas de gasto público financia-
das centralmente en el Reino Unido, indepen-
dientemente de si están aprobadas a nivel de un
departamento, por el Tesoro, o por el Gabinete,
deben estar respaldadas por casos de negocio,
siguiendo las pautas establecidas en el Libro
verde del Reino Unido sobre valoración y eva-
luación en el Gobierno central (Green Book).
En 2012, el Reino Unido recomendó por pri-
mera vez el uso del CS-C para sustentar las políti-
cas nacionales sobre emisiones de GEI y se basó
inicialmente en el trabajo de los economistas del
gobierno Clarkson R. y K. Deyes (2002). El docu-
mento tenía como objetivo estimar el CS-C en el
nivel óptimo de reducción y recomendaba el uso
de un valor para las emisiones actuales de GB£
19 por tonelada de CO2, estableciéndose tam-
bién un límite inferior de GB£ 10 y uno superior
de GB£ 38. Las emisiones en los años futuros
tendrían un incremento anual de GB£ 0,27 por
tonelada de CO2.
90
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5
De forma paralela, el Gobierno del Reino Uni-
do encargó una serie de informes para examinar
el tema. El más conocido es el Informe Stern.
Basado en este documento, el Gobierno fijó un
valor para el CS-C en 2007 de GB£ 25,5 por to-
nelada de CO2e (moneda de 2007, equivalente a
aproximadamente US$ 50 de 2007), aumentan-
do un 2% anual en términos reales. Sin embargo,
en 2009, el Reino Unido se alejó del uso de un
enfoque de CS-C y fundamentó su decisión en la
considerable incertidumbre en torno a las esti-
maciones realizadas. El informe del Departamen-
to de Energía y Cambio Climático (DECC, 2009)
propuso utilizar un enfoque de coherencia con
los objetivos de descarbonización, señalando
que este cambio tendrá dos tipos de resultados
beneficiosos:
• Cumplir las metas de cambio climático: El
nuevo enfoque proporciona mayores niveles
de confianza en que las metas de cambio cli-
mático se pueden cumplir. Tener tal valor cen-
tra la atención en alcanzar las metas al menor
costo, evitando políticas costosas de reduc-
ción de emisiones o políticas que, al aumentar
las emisiones, deberán compensarse en otros
lugares, imponiendo un costo desproporcio-
nado al resto de la economía.
• Evitar el posible parasitismo (Free-riding):
Dada la naturaleza de bien público mundial
de las emisiones de GEI, existe un incentivo
para que los países esperen que otros actúen,
mientras aprovechan los beneficios de las me-
didas adoptadas por el mundo (Free-riding). El
uso a nivel internacional de un enfoque con-
sistente con las metas debería minimizar esta
conducta. A partir de 2009, el Gobierno del
Reino Unido utiliza precios sombra separados
para sus sectores de emisiones transables y
no transables.48
48 El Paquete de la Comisión Europea de Clima y Energía dio al Reino Unido objetivos vinculantes de reducción de emisiones en los sec-
tores transables (es decir, una asignación de derechos de emisión de la UE) y en los no transables. Debido a esto, el enfoque traza una
distinción clara entre estos dos sectores para determinar el valor apropiado del carbono a corto plazo.
• Para evaluar las políticas que reducen/au-
mentan las emisiones en los sectores cubier-
tos por el Régimen de Comercio de Derechos
de Emisiones de la Unión Europea (RCDE-UE)
hasta 2020, se usa un precio de carbono co-
mercializado. Este se basa en estimaciones
del precio futuro de los Estados Unidos.
• Para evaluar las políticas que reducen/au-
mentan las emisiones en sectores no cubier-
tos por el RCDE-UE (el sector no transable)
hasta 2020, se usa un precio del carbono no
comercializado, basado en estimaciones del
costo marginal de abatimiento necesarios
para cumplir con el objetivo de reducción de
emisiones del sector no transable del Reino
Unido.
La existencia de dos precios del carbono no
es teóricamente óptima desde una perspectiva
de eficiencia, pero es la realidad a la que se en-
frenta la economía del Reino Unido por lo que
los precios implícitos deben reflejar las valora-
ciones de los diferentes sectores. Sin embargo,
es razonable suponer que, a la larga, se elimina-
rá esta divergencia. En consecuencia, se supuso
que, a largo plazo, a partir de 2030, existirá un
régimen integral de comercio de emisiones y, por
lo tanto, no habrá distinción entre los sectores
de la economía transables y no transables. Por lo
tanto, los precios del carbono de ambos secto-
res convergerán en 2030, para ser reemplazados
por un precio internacional del carbono derivado
de modelos de costos de abatimiento global.
La última actualización de precios del carbo-
no en el Reino Unido la realizó el Department for
Business, Energy and Industrial Strategy (BEIS,
por sus siglas en inglés) en 2021 en el documen-
to Valuation of greenhouse gas emissions: for
policy appraisal and evaluation (DBEIS, 2021).
BEIS llevó a cabo una revisión y actualización de
los valores de carbono porque varios factores
91
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5
habían cambiado desde la última revisión, como:
a) el establecimiento de objetivos internacionales
más ambiciosos, b) el objetivo doméstico de al-
canzar cero emisiones netas de GEI para 2050,
c) la salida de la Unión Europea, y d) la reducción
de precios mayor que la esperada que han expe-
rimentado alguna de las tecnologías clave para la
descarbonización (como la generación de ener-
gía renovable y las baterías).
Según lo indicado en el reporte, se revisó el
enfoque a utilizar y se mantuvo el de consisten-
cia con el objetivo. Primero, porque es más creí-
ble, ya que la metodología es más transparente
Cuadro 5.4 Valores del carbono, GB£ por ton CO2e (moneda 2020)
Año Serie baja
2020 120
2025 130
2030 140
2035 151
2040 163
2045 176
2050 189
Fuente: Elaboración propia a partir de información BEIS, 2021.
Para el cálculo de las emisiones de CO2 y
otros GEI en proyectos de transporte, se hace
referencia al uso de factores de emisión pro-
venientes del modelo COPERT 5. COPERT es la
calculadora de emisiones de vehículos estándar
de la Unión Europea y su desarrollo técnico ha
sido financiado por la Agencia Europea de Me-
dio Ambiente (EEA), para que la utilicen en la
estimación de las emisiones del transporte por
carretera que se incluirán en los inventarios na-
cionales anuales oficiales.
49 Los valores de carbono se revisarán cada cinco años, de acuerdo con el establecimiento de los presupuestos de carbono del Reino
Unido. En circunstancias excepcionales, pueden ser necesarias revisiones fuera del ciclo de cinco años si los cambios que afectan la
evidencia o el régimen de políticas son lo suficientemente significativos como para justificar una revisión.
y se basa menos en factores no observados y
estimaciones inciertas sobre los daños causa-
dos por las emisiones de GEI. En segundo lugar,
el enfoque está bien alineado con el objetivo de
cero emisiones netas, que representa la prin-
cipal obligación legal del Reino Unido. La serie
de precios de carbono publicadas en la actuali-
zación de 2021 alcanzan solo hasta 2050. En el
caso que la política o proyecto tenga un horizon-
te de tiempo mayor, deberá usarse una tasa de
crecimiento real de un 1,5% al año a partir del
valor más actualizado para 2050.49 Finalmente,
se presentan los siguientes valores actualizados:
Serie central Serie alta
241 361
260 390
280 420
302 453
326 489
351 527
378 568
En resumen, la experiencia del Reino Unido
muestra una evolución en la estimación y el uso
del precio social del carbono, pasando de un en-
foque basado en el CS-C a uno de costo margi-
nal de abatimiento coherente con objetivos de
descarbonización. Se utiliza un sistema de dos
precios del carbono para diferentes sectores
(uno para transables y otro para no transables)
y se espera una convergencia de estos precios a
partir de 2030. Las actualizaciones periódicas y
la adaptación a cambios en objetivos y condicio-
nes reflejan un enfoque climático flexible.
92
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5
iv) Francia
Francia incorporó el precio social o precio sombra
del carbono hace dos décadas en la evaluación de
proyectos de transporte. La comisión presidida
por Marcel Boiteux (2001) señalaba en su reporte
que “(…) En ausencia de un sistema de permisos
de emisión de carbono negociables, y en ausen-
cia de una evaluación confiable de los costos ex-
ternos vinculados al efecto invernadero adicional,
la definición de una trayectoria inter temporal
del precio del carbono adopta un enfoque costo
eficiencia. Este enfoque equivale a fijar un precio
para el carbono emitido que permita cumplir al
menor costo con las restricciones cuantitativas
fijadas (…)”. También señalaba que: “Es claro que
no puede haber una regla simple para definir una
trayectoria temporal del precio del carbono, y se
debe reconocer que este ejercicio no es pura-
mente técnico, sino también político”.
La comisión propuso aplicar en los cálculos
económicos relativos a las opciones públicas de
infraestructuras de transporte un precio de cien
euros por tonelada de carbono para el período
de 2000 a 2010 (equivalente a € 27 por tonelada
de CO2).50 Después de 2010, propuso una tasa de
crecimiento moderada en el precio del carbono,
igual al 3% anual.51 También planteó revisar pe-
riódicamente estos valores, en particular si no se
internalizan gradualmente ya sea por impuestos,
por la extensión de un sistema de permisos de
emisión negociables, o si el precio del petróleo
aumenta más lentamente de lo esperado. Por úl-
timo, la comisión recomendó profundizar en los
estudios existentes e iniciar nuevos estudios so-
bre el precio del carbono y destacó que el pro-
blema del efecto invernadero aplicaba a todas
las actividades que generan dióxido de carbono y
que, por tanto, el precio a utilizar debe ser el mis-
mo para el transporte y el resto de los sectores.
50 Se aplica un coeficiente de 3/11 para pasar del valor de una tonelada de carbono al valor de una tonelada de CO2.
51 Tal tasa corresponde a un escenario en el que el mundo recurriría más a los mecanismos de flexibilidad (participación efectiva de un
mayor número de países, ampliación del sistema de permisos de emisión negociables, mecanismos de desarrollo limpio) y seguiría
explotando la energía nuclear.
El año 2008, la comisión presidida por Alain
Quinet (Centre d’Analyse stratégique, 2008) pu-
blicó los resultados de su trabajo, en el cual se
definió una trayectoria de carbono compatible
con el cumplimiento de los objetivos europeos
para 2020-2050. Estos consistían, en esa fecha,
en un compromiso firme de reducir sus propias
emisiones de GEI en un 20% para 2020 y un ob-
jetivo de disminuir las emisiones entre un 60% y
un 80% para 2050.
El enfoque adoptado por la comisión es de
tipo costo/eficiencia y consiste en determinar la
trayectoria de los valores de carbono que hacen
posible alcanzar los objetivos políticos europeos
de 2007. Dadas las incertidumbres y grados de
libertad que subsisten, el valor del carbono final-
mente recomendado es el resultado de un com-
promiso realizado en el seno de una comisión in-
tegrada por economistas y representantes de los
sectores económico, social y ambiental. De esta
forma, la comisión establece un valor de carbono
que recomienda utilizar en la definición de polí-
ticas públicas y para las decisiones de inversión.
Cabe señalar que esto no se plantea únicamen-
te para el sector del transporte, y la comisión lo
señaló explícitamente al indicar que todas las in-
fraestructuras deberán integrar el imperativo de
la reducción de GEI y anticiparse a los impactos
del cambio climático.
Finalmente, en febrero de 2019 se publicaron
los resultados de la comisión que incluyen una
trayectoria del precio sombra del carbono con-
sistente con el objetivo de Francia de alcanzar
la meta de neutralidad de emisiones de GEI en
2050. La comisión, también presidida por Alain
Quinet, mantuvo el enfoque de costo marginal de
abatimiento consistente con el objetivo de carbo-
no neutralidad para 2050 (France Stratégie, 2019).
Para 2030, la comisión plantea un precio
sombra de € 250 por tonelada de CO2e, lo que
93
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5
supone un incremento sustancial respecto al
objetivo de € 100 fijado en 2008. Este aumento
refleja la naturaleza limitada del presupuesto de
carbono que queda disponible y deja al descu-
bierto la necesidad de invertir de manera sos-
tenible en tecnologías bajas en carbono. Para
2050, se espera que el precio se alinee con los
costos estimados de las tecnologías requeridas
para la descarbonización, vale decir, a un rango
prudente de € 600 a 900 por tonelada de CO2e.
Los pronósticos son más inciertos en la medi-
da que se extiende la escala de tiempo más allá
de 2030. Un valor de carbono más bajo al final
del período, por debajo de los € 500, reflejaría
5.4 Revisión de prácticas en ALC
Esta sección presenta las prácticas de utilización
de precio social del carbono en los sistemas na-
cionales de inversión pública de Chile y Perú.
i) Chile
El Sistema Nacional de Inversiones de Chile (SNI)
tiene su origen a mediados de los años 70, con
la creación del sistema de preinversión encarga-
do de proporcionar procedimientos, técnicas e
información para mejorar la eficiencia de la in-
versión pública en el país. En la actualidad, el SNI
tiene por objetivo contribuir a mejorar la calidad
de la inversión pública, asignando los recursos
públicos a iniciativas de mayor rentabilidad social
y económica de acuerdo con los lineamientos de
la política de Gobierno. La administración supe-
rior del SNI corresponde al Ministerio de Desa-
rrollo Social y Familia (MDSF), a través de la Di-
visión de Evaluación Social de Inversiones (DESI)
en conjunto con el Ministerio de Hacienda, a tra-
vés de la Dirección de Presupuestos (DIPRES).
una cooperación internacional más estrecha,
acelerando el ritmo al que se producen e imple-
mentan las innovaciones y allanando el camino
para tecnologías disruptivas.
En resumen, la experiencia de Francia des-
taca la importancia de incorporar el precio so-
cial del carbono en la evaluación de proyectos
de todos los sectores (no solo transporte), uti-
lizando un enfoque de costo-eficiencia y consi-
derando valores de carbono que se adapten a
los objetivos políticos y climáticos. La revisión
periódica de estos valores refleja la necesidad
de adaptarse a cambios en el contexto interna-
cional y tecnológico.
Como parte del desarrollo de herramientas y
metodologías para evaluar la conveniencia para
la sociedad de los proyectos de inversión públi-
ca, en 2013 la DESI abordó la cuantificación de
beneficios o costos asociados a externalidades
por GEI. Para ello, efectuó la primera estimación
del PS-C y utilizó un valor proxy basado en el
precio de mercado de los instrumentos que se
transan bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio
(MDL). Es decir, los precios promedio anuales de
los certificados de reducción de emisiones de
proyectos implementados en países en desarro-
llo, con base en niveles de emisiones permitidas
(o cantidades asignadas), las cuales se pueden
transar. El valor obtenido alcanzó US$ 4,05 por
tonelada de CO2 en 2013 y en 2015 fue actuali-
zado a US$ 8,45 por tonelada de CO2.
Entonces, no existía una directriz transversal
que obligara a los formuladores de proyectos a
estimar el impacto, positivo o negativo, que ge-
neraban los proyectos en las emisiones de GEI.
Por lo tanto, no se observaba una aplicación in-
tensiva del precio social del carbono. A esto se
94
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5

sumaba que el precio calculado era bajo,52 por
lo que su impacto en la evaluación de proyectos
fue marginal.
En 2016, se llevó a cabo el estudio Integrando
el cambio climático en el SNI de Chile (Poch Am-
biental, 2016), cuyo objetivo fue apoyar la inclu-
sión de la externalidad negativa (o positiva) que
generan las emisiones (o reducciones) de GEI y
su respectiva valoración económica, en la evalua-
ción socioeconómica de la inversión pública en
Chile. El estudio propuso seguir el modelo me-
todológico del Reino Unido y estimar un PS-C a
partir de la disposición de reducir emisiones de
GEI conforme a la meta de mitigación estableci-
da en su contribución determinada a nivel nacio-
nal (CDN).
Los costos marginales de abatimiento para
Chile se basaron en la información proveniente
del proyecto MAPS-Chile,53 con una línea base de
tiempo de 2013 hasta 2030, arrojando las medi-
das y escenarios de mitigación, junto a un análisis
de los efectos macroeconómicos asociados a los
distintos escenarios. La elaboración de escenarios
de mitigación presentó información específica
sobre costos de abatimiento, potencial de mitiga-
ción y factibilidad de cada medida. Con esta infor-
mación se construyeron los escenarios de precios
sociales con promedios entre US$ 20,2/tCO2 y
US$ 43,2/tCO2. El valor finalmente publicado por
el SNI fue de US$ 32,5/t CO2e (DESI, 2017). Este
valor, así como todos los precios sociales que se
aplican en la evaluación social de las iniciativas de
inversión pública en Chile, se oficializan median-
te la publicación en el sitio web del SNI del docu-
mento Informe Precios Sociales (DESI, 2023).
Las aplicaciones realizadas en la etapa de eva-
luación ex ante de proyectos, concluyeron que
disponer de un PS-C permite estimar cambios
en emisiones de CO2 en proyectos de edificios
públicos, caminos, aeropuertos, agua potable ru-
ral, proyectos ferroviarios de carga y pasajeros,
entre otros. La implementación del PS-C ha sido
gradual y ha tenido bajo impacto en la utiliza-
ción en proyectos de infraestructura pública. La
principal dificultad para su implementación ma-
siva fue la no disponibilidad, para todas las tipo-
logías de proyectos, de instrumentos validados
que permitan valorar el efecto del proyecto so-
bre la reducción de emisiones. En este sentido,
destaca la iniciativa promovida por el SNI, que
en cooperación con el Centro de Investigación
en Tecnología de la Construcción de la Universi-
dad del Bio-Bio (CITECUBB) desarrolló el software
ECSE (eficiencia energética y costos sociales en
proyectos de edificación). Este permite estimar
la rentabilidad social de diversas alternativas de
eficiencia energética en edificios e incorpora los
efectos sobre la reducción de emisiones de GEI.

52 Este bajo valor se debe a la metodología utilizada, pues el precio de mercado de los instrumentos que se transan bajo el Mecanismo
de Desarrollo Limpio (MDL) está distorsionado. En su implementación los límites máximos de emisión no fueron suficientemente
estrictos, por lo que los permisos de emisión resultaron ser mayores a las emisiones reales de las fuentes emisoras, generando un
exceso de permisos que se comercializaron y reduciendo, por lo tanto, su precio en el mercado.
53 Opciones de mitigación para enfrentar el cambio climático (Mitigation Action Plans and Scenarios). Este fue un proyecto de gobierno en
el que participaron activamente siete ministerios (Ministerio de Relaciones Exteriores, de Hacienda, Transporte y Telecomunicaciones,
Agricultura, Energía, Medio Ambiente y Minería) y cuya secretaría ejecutiva residía en la Oficina de Cambio Climático del Ministerio del
Medio Ambiente. Véase: Ministerio del Medio Ambiente. 95
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5

Recuadro 5.1: Software de eficiencia energética y costos sociales en proyectos de edificación (ECSE)

El precio social del carbono ha sido implementado en la evaluación social de proyectos de edificios públicos, a través de
medidas de eficiencia energética aplicando la herramienta ECSE. Esta herramienta permite evaluar la rentabilidad social
de diversas medidas de eficiencia energética y se desarrolló a partir de una simulación paramétrica, que consideró la
evaluación de indicadores de rentabilidad social de intervenciones en eficiencia energética (EE) en edificios tipo ubicados
en las nueve zonas climáticas del territorio nacional. La metodología utilizada es la de análisis de ciclo vida y el edificio
tipo utilizado sirve para definir, tanto el edificio base como el edificio optimizado que utiliza de referencia el software
para establecer los impactos y beneficios marginales de las intervenciones (Ministerio de Desarrollo Social, 2018).
A partir de 2018, se establecieron normas de inversión pública para la aplicación del análisis de eficiencia energética,
donde se incentiva la aplicación del software ECSE. Las aplicaciones del precio social del carbono con la herramienta
ECSE han concluido que la incorporación de los beneficios asociados a la reducción de emisiones GEI tiene un impacto
significativo sobre el período de recuperación del capital asociado a las medidas de eficiencia energética, reduciéndose
este indicador desde aproximadamente los diez años a tan solo dos años, por lo que la inclusión de este beneficio
podría influenciar indirectamente la adopción de estándares de sustentabilidad más altos en las edificaciones.
Fuente: Elaboración propia.

El SNI de Chile está actualizando el precio so-
cial del carbono con apoyo de CEPAL y el Progra-
ma EUROCLIMA+. Esta actualización mantiene el
enfoque de estimación anterior (costo marginal
de abatimiento-MAC), pero usará los costos de
las medidas de mitigación que permiten cumplir
con la nueva meta nacional de carbono neutrali-
dad en 2050.
Otra iniciativa destacable es la certificación
de proyectos de infraestructura básica susten-
table de la Dirección de Aeropuertos (DAP) del
Ministerio de Obras Públicas (MOP). Esta inicia-
tiva, incorpora los efectos más amplios de la ex-
ternalidad ambiental asociada al desarrollo de
infraestructura, al contemplar no solo los benefi-
cios/costos de las emisiones de GEI en la opera-
ción de los proyectos, sino la huella de carbono
en todo su ciclo de vida.
En resumen, Chile muestra una evolución en la
estimación del precio social del carbono y ha pa-
sado de un enfoque basado en el precio de mer-
cado de los instrumentos que se transan bajo el
mecanismo de desarrollo limpio a un enfoque de
costo marginal de abatimiento coherente con sus
metas de descarbonización. La implementación
del PS-C ha sido gradual y ha tenido un impacto
limitado en proyectos de infraestructura pública
debido, en parte, a la falta de instrumentos valida-
dos para estimar el efecto de los proyectos en la
reducción de emisiones.
ii) Perú
La Dirección General de Inversión Pública del
Ministerio de Economía y Finanzas de Perú en-
cargó al Centro de Investigación de la Universi-
dad del Pacífico la estimación del precio social
del carbono y los resultados se publicaron en
2016. La metodología seleccionada fue el CS-C
y el modelo DICE. Las ventajas metodológicas
identificadas fueron: a) se trata de un modelo
fácil de calibrar y simular con el cual se podían
construir sendas de referencia, tomando como
base las proyecciones agregadas al 2030 he-
chas por distintas instituciones del Perú, b) el
número reducido de parámetros disponibles
en estudios ya elaborados para la economía pe-
ruana, y c) un manejo exógeno de las emisiones
asociadas a cambio de uso de suelos y defores-
tación, en tanto que las emisiones asociadas a
la producción de energía y transporte se mode-
lan endógenamente.54

54 Normalmente, los proyectos que tienen costos de mitigación negativos, precios de carbono negativos, se concentran en el primer gru-
po de proyectos (cambio de uso de suelos y deforestación), mientras que los proyectos con costos marginales positivos se concentran
en el segundo grupo de proyectos (producción de energía y transporte). 96
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5

Para estimar el PS-C, se siguieron los pasos
propuestos por Greenstone, Kopits y Wolver-
ton (2011): a) introducir las trayectorias de emi-
siones, PBI y población, y calcular año a año la
temperatura y el consumo per cápita asociado
con el escenario base; b) adicionar una unidad
de emisiones de carbono en el año t y recalcu-
lar año a año las trayectorias de temperatura y
consumo per cápita resultante de este ajuste
en emisiones, en todos los años desde t hacia
adelante; c) computar los daños marginales en
cada año causados por el consumo per cápita
en los pasos anteriores; y d) descontar la serie
resultante de daños marginales al año base,
usando una tasa de descuento fija y calculando
el PS-C como el valor presente neto de la serie
de daños.
En el segundo paso, el estudio toma un aumen-
to marginal de 100 mil toneladas de carbono,55 lo
cual se alcanzaría, según el modelo de la matriz
energética, con un impuesto al carbono de US$
1,67. Cabe señalar que, dada la ínfima participación
de las emisiones peruanas en el mundo, el estudio
supone que la variación en las emisiones naciona-
les tiene un efecto despreciable en el cambio de la
temperatura mundial, por lo que se omite el cálcu-
lo del cambio en las trayectorias de temperatura.
Como tercer paso, para descontar las pérdi-
das de PBI per cápita, se utilizó la tasa social de
descuento de 9% (DGPI-MEF, 2012), desde 2014
hasta 2100 (86 años) y se obtuvo un valor de
US$ 6,38. El estudio de sensibilización del PS-C
con respecto a la tasa de descuento y al horizon-
te temporal, obtuvo los valores que se presentan
a continuación:

Cuadro 5.5 Sensibilidad del PS-C a la tasa de descuento y el horizonte temporal

Precio social del carbono Tasas de descuento

(US$ por tonelada carbono) 9% 5% 3% 2.5%
En 2050 (37 años) 5,15 7,08 8,49 8,9
En 2100 (87 años) 6,38 10,99 15,79 17,48

Fuente: Universidad del Pacífico, Centro de Investigación, 2016.

A partir de este estudio de 2016, se estable-
ció un precio US$ 7,17 por tonelada de carbono,
que fue publicado por el MEF en el Anexo N°3
parámetros de evaluación social.
De forma complementaria, en 2021 el MEF
publicó la Nota técnica para el uso del PS-C en
la evaluación social de proyectos de inversión,
la cual fue aprobada por Resolución Directoral
N°006-2021-EF/63.01. Esta nota presenta a las
unidades formuladoras de proyectos de inver-
sión la forma en que se debe usar el PS-C en la
evaluación social de los proyectos.56 Además, de-
sarrolla tres casos de aplicación del PS-C en pro-
yectos de generación eléctrica renovable, trata-
mientos de aguas residuales y rellenos sanitarios
con sistema de captura y quema de biogás.
La implementación del PS-C se encuentra
en una etapa inicial y de actualización. Esta
actualización se basará en el método de costo
marginal de abatimiento, que toma en cuenta

55 Se usa este valor siguiendo la metodología de Nordhaus para el modelo DICE.

56 En la referida nota técnica se señala que los proyectos que potencialmente usarán este parámetro son los de generación de energía
eléctrica, transporte ferroviario, transporte público urbano masivo, transporte hidro vías, gasoductos, abastecimiento de agua potable,
tratamientos de aguas residuales, tratamiento de residuos sólidos, ecosistemas forestales degradados, apoyo al desarrollo productivo,
recuperación de ecosistemas degradados, y los proyectos de inversión que tengan como externalidades la emisión de GEI. 97
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5
la meta de descarbonización establecida por
Perú para 2050.
En síntesis, Perú ha avanzado en la estima-
ción y aplicación del PS-C en la evaluación de
proyectos de inversión, con la publicación de un
valor específico de PS-C y una nota técnica para
su uso. El método utilizado fue el CS-C y el mo-
delo DICE, que se consideró apropiado por su
facilidad de calibración y simulación. Se aplicó
5.5 Conclusiones
El análisis de las experiencias incluidas en este ca-
pítulo permite concluir que no existe uniformidad
en el método utilizado para su estimación: tres paí-
ses utilizan el CS-C (Canadá, Estados Unidos y Perú)
y tres el costo marginal de abatimiento (Chile, Fran-
cia y el Reino Unido). Sin embargo, en los últimos
años existe un creciente desarrollo de literatura
internacional que cuestiona el uso del CS-C debido
a que esta metodología es poco transparente, se
basa en factores no observados e incorpora esti-
maciones inciertas sobre los daños causados por
las emisiones de GEI. Además, los valores obteni-
dos mediante esta metodología son insuficientes
para cumplir las metas establecidas en el Acuerdo
de París. Por ello, varios estudios proponen estimar
el PS-C a partir del costo marginal de abatimiento
cuya trayectoria de precios es consistente con los
objetivos globales de mitigación.
Otra diferencia importante en los casos revi-
sados es la tasa social de descuento utilizada. Por
ejemplo, Estados Unidos utiliza un rango de tasa
de descuento con un valor central de 3% anual,
con un límite inferior del 2,5% y un límite superior
del 5%. Canadá utiliza una tasa única de descuento
del 3%, mientras que el Reino Unido usa una tasa
del 1,5%, Francia lo hace con un 4%, Chile con un
6% y Perú con un 9%. La tasa de descuento utili-
zada es un factor clave en la estimación del PS-C
(a mayor tasa de descuento, menor precio actual),
por lo que es importante utilizar una tasa de des-
cuento que refleje un enfoque intergeneracional
una tasa de descuento fija del 9% y se evaluó
la sensibilidad del PS-C a distintas tasas de des-
cuento y horizontes temporales. Esto dio como
resultado diferentes valores y se observó que el
PS-C aumenta a medida que se reduce la tasa de
descuento y se extiende el horizonte temporal.
El país se encuentra en proceso de actualización
del PS-C, para lo cual se cambiará el método de
cálculo utilizado.
justo, es decir, que se garantice que las generacio-
nes futuras no se verán perjudicadas por las emi-
siones de carbono de las generaciones actuales.
Otro aspecto que se puede concluir de la revi-
sión de las experiencias internacionales es que la
estimación del PS-C no es un ejercicio puramente
técnico, sino también político. Los países, al fijar el
precio del carbono, dan señales de su compromiso
con el cumplimiento de las metas nacionales e in-
ternacionales en materia de cambio climático.
Respecto a la aplicación del PS-C se observa
que Canadá, Estados Unidos, Francia y el Reino
Unido lo utilizan tanto a nivel de evaluación de
políticas públicas, como en la evaluación de pro-
yectos de inversión. Esto se explica porque estos
países iniciaron la incorporación del PS-C hace
por lo menos 15 años. En el caso de Chile y Perú,
se observa la aplicación del PS-C principalmente
en la evaluación de proyectos de inversión públi-
ca, aunque de forma restringida a ciertos secto-
res o tipologías de proyectos. La principal dificul-
tad de implementación parece estar centrada en
la ausencia de herramientas/metodologías para
calcular emisiones de GEI.
Finalmente, cabe destacar que fijar un PS-C no
garantiza que se cumplan las metas de reducción
de emisiones de los países. Sin embargo, su aplica-
ción representa un paso importante para disminuir
las emisiones de manera eficiente, siempre que se
aplique de manera complementaria con otras he-
rramientas y políticas climáticas. 98
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 5
5.6 Recomendaciones
i) Los aspectos metodológicos que se deben
considerar en la estimación del PS-C son:
• Preferentemente utilizar el enfoque del costo
marginal de abatimiento centrado en las me-
tas establecidas por los países en sus CDN.
• Usar una tasa social de descuento inferior a
la empleada para actualizar los beneficios y
costos de otros tipos de proyectos (enfoque
generacional justo) para evitar transferir los
costos de las emisiones de GEI a las genera-
ciones futuras.
• Establecer un horizonte temporal, por ejem-
plo, hasta 2050, y definir una meta de reduc-
ción de emisiones a dicho año incluyendo me-
tas intermedias que permitan establecer una
senda o trayectoria del PS-C hasta lograr los
objetivos de largo plazo.
• Estimar un solo PS-C para cada país, sin esta-
blecer diferencias por sectores y tomando en
cuenta la ruta nacional de descarbonización.
En este sentido, no parecería recomendable
fijar un PS-C a nivel regional o global, ya que
este podría tener un impacto desproporcio-
nado en algunos países, en particular, aque-
llos con economías menos desarrolladas, lle-
vándolos a invertir en medidas de mitigación
de alto costo, a la vez que se posterga la reso-
lución de otros problemas sociales de igual o
mayor impacto.
• Establecer un proceso transparente y basa-
do en evidencia en la estimación del PSD y
minimizar la interferencia política. Este pro-
ceso debería involucrar a expertos en cambio
climático y economía ambiental, además de
promover la colaboración con instituciones
académicas y de investigación para mejorar la
precisión de las estimaciones y mantener ac-
tualizados los datos y modelos utilizados.
ii) El fortalecimiento de las capacidades ins-
titucionales es un requisito para poder im-
plementar el PS-C en la formulación y evalua-
ción de las inversiones. Entre los aspectos a
considerarse en este proceso se propone:
• Desarrollar directrices y protocolos claros
para la incorporación del precio social del
carbono en la evaluación de proyectos de in-
versión pública, de manera que se convierta
en un parámetro estándar de los procesos de
toma de decisiones.
• Proporcionar capacitación a los funcionarios
públicos responsables de la implementación
del precio social del carbono, asegurando que
comprendan su relevancia y cómo aplicarlo
efectivamente en la evaluación de proyectos.
• Establecer sistemas de monitoreo y evaluación
ex post robustos que permitan seguir la imple-
mentación y conocer los resultados efectivos
de los proyectos de inversión pública, en térmi-
nos de reducción de emisiones de GEI.
iii) Contar con una estrategia de implementa-
ción enfocada en proyectos con más impac-
to en emisiones de GEI. En cuanto la aplica-
ción del PS-C, es recomendable que esta se
inicie en sectores y proyectos que tengan un
impacto importante en materia de reducción
emisiones de GEI como, por ejemplo, grandes
proyectos de transporte y energía, para luego
ir extendiendo su uso a otros sectores y pro-
yectos. Paralelamente, es deseable fortalecer
las instancias de intercambio de experiencias
y favorecer la transferencia de capacidades a
los equipos formuladores de proyectos, así
como desarrollar modelos y parámetros es-
tandarizados para calcular las emisiones de
CO2e, para diferentes tipos de proyectos.
99
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 6

CAPÍTULO 6
DESARROLLO
DE TAXONOMÍAS
PARA INVERSIONES
VERDES

100
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 6
CAPÍTULO 6
DESARROLLO DE TAXONOMÍAS
PARA INVERSIONES VERDE
LAURA RUIZ57
6.1 Introducción
L
os grandes retos ambientales y climáti-
cos que enfrentan los países demandan
acciones coordinadas y de gran impacto
que movilicen flujos financieros hacia in-
versiones compatibles con un desarrollo sosteni-
ble, bajo en carbono, resiliente al clima y orien-
tado a la protección del capital natural (Arregui,
et al., 2020). La implementación de las diferentes
estrategias y políticas de cambio climático y bio-
diversidad requiere niveles sin precedentes de
inversión en tecnologías, innovación, servicios
e infraestructura, así como la protección y con-
servación de los recursos naturales. Además, es
fundamental movilizar el financiamiento reque-
rido. Para movilizar más recursos hacia inver-
siones climáticamente estratégicas es necesario
lograr una efectiva articulación de actores públi-
cos y privados, así como de las estrategias y po-
líticas públicas con los instrumentos de mercado
(Bhandary, Gallagher y Zhang, 2021).
Lograr los objetivos de mitigación de las emi-
siones de dióxido de carbono equivalente y au-
mentar la resiliencia para enfrentar la creciente
57 Va un agradecimiento especial a Huáscar Eguino quién participó en la revisión y redacción final de este capítulo.
frecuencia, duración e intensidad de los fenó-
menos hidrometeorológicos extremos requiere
de un esfuerzo masivo de los gobiernos para re-
plantear las estrategias de inversión. Por su par-
te, el sector financiero, como canalizador natural
de los recursos en la economía, así como gestor
de proyectos e inversiones, tienen un rol funda-
mental en la transición de los países a escenarios
bajos en emisiones, adaptados al cambio climáti-
co y orientados hacia el desarrollo sostenible.
En este contexto, se hace necesario que la
toma de decisiones de inversión, pública o priva-
da, considere la dimensión climática y ambiental
e incorpore los riesgos de las eventuales pérdi-
das económicas y financieras que pueden surgir.
Las taxonomías verdes surgen, por este motivo,
como una herramienta que proporciona claridad
sobre el impacto ambiental real de las inversio-
nes, las clasifica con base en criterios climáticos y
de sostenibilidad y facilita la toma de decisiones
eficientes. Actualmente, varios países trabajan en
el desarrollo de estas herramientas, ya que estas
coadyuvan al incremento de los flujos financieros
101
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 6

requeridos para lograr los compromisos estable-
cidos en la Convención Marco de Naciones Uni-
das para el Cambio Climático, el Convenio sobre
Diversidad Biológica (CBD) y los Objetivos de De-
sarrollo Sostenible (ODS) de la Naciones Unidas.
Este capítulo presenta el contexto en el que sur-
gen las referidas taxonomías, propone un análi-
sis de experiencias internacionales y plantea una
hoja de ruta para que los países interesados de-
sarrollen esta herramienta.

6.2 Financiamiento sostenible y taxonomías verdes

La financiación mundial relacionada con el cam- la asignación de los recursos y la priorización de

bio climático casi se duplicó en la última déca-
da y pasó de US$ 364.000 millones comprome-
tidos en 2011/2012 a US$ 665.000 millones en
2020/2021, lo que representa un crecimiento
anual del 7%. Aun así, esta cifra no es suficiente
ni cercana a la financiación requerida para limi-
tar el aumento de temperatura a 1,5°C (Climate
Policy Initiative, 2022). En el caso de ALC, recien-
temente se estimó que atender la crisis climática
exige un gasto en la provisión de servicios de in-
fraestructura de entre un 2% y un 8% del PIB, y
un gasto para atender diversos desafíos sociales
del 5% al 11 % del PIB (Galindo et al., 2022).
Si bien la comunidad internacional ha realiza-
do esfuerzos de financiamiento y de apoyo para
cumplir con los objetivos internacionales traza-
dos, estos son todavía insuficientes tanto para
lograr los objetivos de mitigación y adaptación,
como para alcanzar las metas de biodiversidad.58
Por lo tanto, los países deben orientar más inver-
siones hacia alternativas verdes para evitar un in-
cremento de los riesgos climáticos.
Así, tener claridad sobre aquellos proyectos,
programas y, en general, inversiones que resul-
tan estratégicas en términos de cambio climático
y sostenibilidad ambiental permite orientar mejor
proyectos públicos y privados. La correcta asig-
nación de recursos hacia este tipo de inversiones
contribuye a mitigar los riesgos climáticos, tanto
físicos como de transición, en tanto que favorece
la financiación de proyectos resilientes y bajos en
carbono. Además, se incentiva la migración orde-
nada de recursos desde sectores intensivos en
carbono hacia aquellos con menores emisiones
y con inversiones alineadas con los escenarios de
carbono-neutralidad.
Plantear estrategias de transición ordenadas
puede atenuar los riesgos de transición, ya que
genera menos impactos inesperados de las inver-
siones y disminuye las posibilidades de enfrentar
escenarios de bloqueo de carbono (carbon lock-in)
y de que existan activos varados que representen
grandes pérdidas en términos de capital, empleo
y competitividad.59
Con el fin de impulsar la movilización de los
recursos necesarios para atender sus demandas
de inversiones verdes, varios países han desarro-
llado sus propias taxonomías. Estas incluyen un
sistema de clasificación o conjunto de criterios
para identificar si un activo o actividad econó-
mica, proyecto o inversión contribuye al cumpli-
miento de las prioridades ambientales. A su vez,

58 En la COP 15 del CBD, en diciembre de 2022, se acordó el Marco Global de Biodiversidad Kunming-Montreal (GBF) orientado a en-
frentar la pérdida de biodiversidad, la restauración de ecosistema y la protección de los derechos de las poblaciones indígenas. El GBF
establece la necesidad de aumentar el financiamiento público y privado orientado a la biodiversidad.
59 Los activos varados, en el contexto del cambio climático, se refieren principalmente a infraestructura energética y de generación de
combustibles fósiles que no crean ningún rendimiento económico o tasa interna de retorno, aun cuando su vida útil no ha terminado.
Esta situación es consecuencia de los cambios en el mercado y el entorno regulatorio asociados a la transición hacia una economía
baja en carbono. Se entiende por carbon lock-in aquellas situaciones en las que –una vez que se eligen determinadas vías de desarrollo
intensivas en carbono y se realizan inversiones intensivas en capital– la dependencia de los combustibles fósiles y las emisiones de
carbono resultantes pueden ser muy difíciles de cambiar. Esto suele ocurrir porque las inversiones iniciales se convierten en costes
irrecuperables. Por lo tanto, la infraestructura seguirá funcionando solo si satisface los costes variables, en lugar de tener que recupe-
rar la totalidad de los costes económicos. 102
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 6
las taxonomías tienen como objetivo facilitar que
los participantes públicos y privados del ecosis-
tema de inversiones verdes puedan evaluar o
catalogar sus actividades, activos o inversiones,
según su contribución a los objetivos de sosteni-
bilidad. De esta manera, evitan el engaño verde
(greenwashing) que ocurre cuando los proyectos
se atribuyen beneficios de sostenibilidad y resi-
liencia inexistentes.
Una de las bases para definir la taxonomía es
identificar los objetivos ambientales, que pue-
den variar para cada país o jurisdicción, entre
los que se encuentran: i) la mitigación y adapta-
ción al cambio climático, ii) la conservación de
los recursos naturales, iii) la conservación de la
biodiversidad y iv) la prevención y control de la
contaminación. Por ello, es preciso señalar que
las taxonomías de finanzas sostenibles pueden
diferir en cada jurisdicción, tanto en los objetivos
de sostenibilidad abordados como en su escala
y alcance, ya que su contenido abarca las activi-
dades que contribuyen tanto a los objetivos cli-
máticos generales como a las especificidades y
prioridades propias de cada país o región.
Una taxonomía definida y estructurada pue-
de apoyar una toma de decisiones mejor infor-
mada y más eficiente, así como aumentar las
oportunidades de inversión. De esta manera,
una actividad o proyecto definido como verde
o ambientalmente sostenible para el sector pri-
vado no debe ser diferente a lo definido como
verde para el sector público, en la medida en
que el origen del financiamiento es indepen-
diente de la naturaleza del proyecto. Por lo tan-
to, la existencia de diferentes fuentes de finan-
ciamiento no implica que el objetivo subyacente
de la inversión cambie porque, en todo caso, el
impacto del proyecto seguirá siendo el mismo.
Al mismo tiempo, la taxonomía verde es el
instrumento que reúne a los actores privados,
públicos e inversionistas internacionales en la
movilización efectiva de recursos, en la medida
en que permite la identificación de proyectos ca-
talogados como verdes y el uso de instrumentos
financieros de las mismas características.
Hasta principios de 2023, existían 16 taxono-
mías verdes publicadas o en fase avanzada de
desarrollo. Las 16 jurisdicciones o países con ta-
xonomías son: ASEAN, Bangladés, Canadá, Chi-
le, China, Colombia, Indonesia, Japón, Malasia,
México, Mongolia, República Dominicana, Rusia,
Singapur, Sudáfrica y la Unión Europea. Respec-
to a los estándares internacionales usados en
el desarrollo de las taxonomías, estos han sido
establecidos por entidades como Climate Bonds
Iniciative (CBI), International Capital Market As-
sociation (ICMA, por sus siglas en inglés) y por el
Banco Internacional de Pagos (BIS, por su sigla
inglés). No obstante, los estándares antes men-
cionados tienen su enfoque principal en el sec-
tor financiero (Thür D., 2022).
Como se desarrolla más adelante, en todos
los casos las taxonomías tienen elementos co-
munes como son sectores económicos, objeti-
vos ambientales, usuarios o actores y criterios
de selección de inversiones. Asimismo, incluyen
elementos de gobernanza, procesos de elabo-
ración, alineación con políticas y clasificaciones
nacionales, entre otros. El Gráfico 6.1 refleja el
estado actual, en 2023, de los proyectos de taxo-
nomía verde alrededor del mundo.
103
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 6
Gráfico 6.1 Desarrollo de TIV en el mundo en 2023
Taxonomías publicadas
Taxonomías en desarrollo
Discusión previa a TIV
Fuente: Elaboración propia.
La taxonomía verde de la UE se considera el
punto de referencia para el desarrollo de estas
herramientas. Su desarrollo lo lideró desde 2018
el grupo de expertos técnicos en finanzas soste-
nibles (TEG por sus siglas en inglés) creado por la
Comisión Europea. Este fue el encargado de di-
señar una taxonomía para ayudar a la transición
de la UE hacia una economía más coherente con
los objetivos ambientales. El mandato para el
TEG fue generar recomendaciones técnicas en el
marco de los lineamientos y objetivos ambienta-
les definidos en las taxonomías (TEG, 2020).
En ALC, la primera taxonomía fue la taxono-
mía verde de Colombia (marzo, 2022), liderada
por el Ministerio de Hacienda y la Superinten-
dencia Financiera, apoyada por el Ministerio de
Ambiente, el Departamento Nacional de Planea-
ción (DNP) y el Departamento Administrativo Na-
cional de Estadística (DANE). Más recientemente,
en 2023, se publicó la taxonomía sostenible de
México, liderada por la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (SHCP), que resulta novedosa de-
bido a que no solo incluye objetivos ambientales,
sino que incorpora objetivos sociales como la
igualdad de género, el acceso a servicios básicos
relacionados con las ciudades sostenibles, salud,
educación e inclusión financiera (Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, 2023).
El Cuadro 6.1 describe algunas característi-
cas de las 16 taxonomías de inversiones verdes
identificadas. En la revisión se analizó quién lide-
ró el proceso de desarrollo, si existe o no una go-
bernanza para su diseño e implementación, si su
implementación es obligatoria y quiénes son los
usuarios.
En la mayoría de los casos, quienes han li-
derado el desarrollo han sido las entidades de
hacienda o finanzas públicas, y el regulador fi-
nanciero o banco central. En materia de la es-
tructura de gobernabilidad para el diseño e im-
plementación, solo en la mitad de los casos esta
se define formalmente. Se observa, además, que
la implementación de la taxonomía es obligatoria
solo en Bangladés, Japón, Malasia, Mongolia y la
Unión Europea. Finalmente, la mayoría de las ta-
xonomías están enfocadas en el sector financie-
ro y sector privado y tan solo seis casos incluyen
formalmente al sector público. 104
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 6

Cuadro 6.1 Características institucionales de las taxonomías

Gobernanza
País/región Estatus Entidad líder Obligatoriedad Usuarios
definida
Unión Gobierno central Sí, gobernanza de tres Sector financiero,
Publicada Sí
Europea (CE) niveles empresas privadas

Ministerio No, decreto publicado

Hacienda a comentarios sobre Sector público y privado,
Colombia Publicada No
/regulador gobernanza de instituciones financieras
financiero taxonomía verde
Instituciones financieras,
Sí, tres niveles reportan sector privado. Sector
México Publicada No
Ministerio de al Comité de Finanzas público mencionado
Hacienda Sostenibles indirectamente

Mongolia Publicada Asociación Sí, se creó el Comité de Sí Instituciones financieras

Bancaria Taxonomía Verde
Regulador Instituciones financieras y
Indonesia Publicada No
financiero No sector público

Ministerio de Sí, grupo de trabajo de Sector público e

Sudáfrica Publicada No
Hacienda la taxonomía instituciones financieras

Ministerio Sector público e

Corea del Sur Publicada No
Ambiente No instituciones financieras

ASEAN Publicada Junta de Sí, ASEAN Taxonomy Instituciones financieras y

gobiernos Board No sector público

China Publicada No Instituciones financieras

Banco central No

Bangladés Publicada Sí Instituciones financieras

Banco central No

Malasia Publicada Sí Instituciones financieras

Banco central No
Regulador Sí, estructura
Japón Publicada Sí Instituciones financieras
financiero organizativa
En Asociación Instituciones financieras y
Singapur No
desarrollo bancaria Por desarrollar sector público
República En Regulador
No Instituciones financieras
Dominicana desarrollo financiero Por desarrollar
En Instituciones financieras y
Canadá PD
desarrollo Gobierno central Por desarrollar (PD) sector público
En Ministerio de Sí, se estima que sean
Chile PD Instituciones financieras
desarrollo Hacienda tres niveles

Fuente: Elaboración propia.

105
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 6
6.3 Relevancia de las taxonomías verdes
para la inversión pública
Un esfuerzo importante para dar cumplimiento
a las metas ambientales consiste en redirigir las
inversiones hacia proyectos con incidencia cli-
mática o ambiental. Para lograr esto, se pueden
generar señales de mercado e incentivos que
produzcan cambios de comportamiento en los
tomadores de decisiones. En el sector privado
esto se puede lograr mediante la generación de
señales de mercado tales como información so-
bre tecnologías e incentivos. Por su parte, en el
sector público la incorporación de la dimensión
climática en los presupuestos y la evaluación de
la inversión pública ayudan a los gobiernos en el
proceso de transición hacia economías descar-
bonizadas y resilientes.
Lo anterior implica que la identificación y
asignación de recursos para inversiones no solo
constituyen un imperativo para el perfecciona-
miento de la política ambiental, sino que son
elementos cruciales para la sostenibilidad de
la gestión fiscal (Pizarro R., et al., 2022). Es por
esto por lo que, en el esfuerzo para redirigir y
ampliar la inversión hacia soluciones consis-
tentes con los objetivos climáticos, los gobier-
nos necesitan realizar ajustes en la gestión de
la inversión pública. En este contexto, los SNIP
pueden servir para potenciar el impacto climá-
tico de los gastos de capital. En línea con este
objetivo, las taxonomías de inversiones verdes
pueden contribuir en las diferentes etapas de
las políticas de inversión pública, desde la plani-
ficación de objetivos y prioridades, hasta la pre-
paración y evaluación de proyectos de inversión
pública (véase el Recuadro 6.1).
En este escenario, la construcción e imple-
mentación de taxonomías permite estandarizar
los criterios para clasificar los proyectos de inver-
sión como verdes, a la vez que se facilitan los es-
fuerzos de clasificación del gasto público climá-
tico. Esto se debe a que las taxonomías tienen
un nivel de detalle alto, lo que permite clasificar
los proyectos de inversión pública según su inci-
dencia climática y, en la medida en que la infor-
mación de gasto público verde es más precisa,
generar la información requerida para la evalua-
ción de la eficiencia del gasto climático.
La taxonomía brinda una señal para mejorar
la información de los proyectos que podrían ser
clasificados como verdes, lo que, a su vez, mejora
los datos disponibles para evaluar los impactos.
Este tipo de instrumentos contribuye a la evalua-
ción de las salvaguardas y la revisión ambientales
de las inversiones, lo que también aporta de for-
ma significativa a garantizar que las actividades
logren los mayores beneficios ambientales y so-
ciales posibles. Esta integridad ambiental ayuda
a mantener el interés de los inversores a largo
plazo en los mercados financieros sostenibles,
así como a impulsar a las empresas menos sos-
tenibles a mejorar su desempeño.
Por último, los mecanismos de endeudamien-
to público y privado, tales como los bonos ver-
des o los bonos sustentables, requieren de la
construcción de un portafolio de proyectos ver-
des que sirva de base para la emisión de deuda.
En este sentido, contar con una taxonomía per-
mite disminuir los tiempos en la construcción de
la cartera de inversión y, en consecuencia, robus-
tece las estrategias de financiamiento.
106
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 6

Recuadro 6.1 Usos de la taxonomía en el sector público

El uso de las taxonomías verdes puede ser de gran utilidad para el sector público. Algunos usos incluyen:
1. Identificar los proyectos de inversión pública como verdes para asociarlos a mecanismos de deuda como un
bono temático o para la clasificación del gasto público.
2. Identificación de líneas de inversión de fondos verdes administrados nacionalmente.
3. Determinar la necesidad de beneficios tributarios o impuestos a partir de criterios identificados en las
taxonomías.
4. Impulsar una inversión pública sectorial que sea coherente con el cumplimiento de los objetivos ambientales.
5. Generar y exigir reportes de cumplimiento de empresas públicas que tengan un contenido verde.
6. Monitorear el flujo de recursos movilizado y recibido en el marco del Acuerdo de París.
7. Gestionar riesgos y oportunidades climáticas en las empresas públicas.

Fuente: Elaboración propia.

6.4 Comparación de taxonomías

Esta sección presenta los resultados de la revi-
sión de nueve taxonomías publicadas a partir de
los siguientes aspectos: i) los objetivos ambien-
tales y de cambio climático, ii) los sectores eco-
nómicos incorporados, iii) el nivel de desagrega-
ción y iv) los criterios de selección de los sectores
(véase el Cuadro 6.2).
Desde la perspectiva de los objetivos se ob-
serva que todas las taxonomías incluyen la miti-
gación y la adaptación al cambio climático; seis
incorporan de manera explícita la protección y
conservación de la biodiversidad y los ecosiste-
mas; y cinco hacen referencia a la economía cir-
cular, la transición energética y el control de la
contaminación. Otro aspecto destacable es que
varias incluyen el objetivo de sostenibilidad, as-
pecto que brinda una mayor cobertura temática
a las taxonomías. En otras palabras, aun cuando
hay diferencias, casi todas las taxonomías persi-
guen objetivos bastante similares y los principa-
les son la mitigación, la adaptación y la protec-
ción de la biodiversidad y los ecosistemas.
Las dos taxonomías aprobadas de ALC se dis-
tinguen por los siguientes aspectos:
i) La taxonomía verde de Colombia establece
siete objetivos ambientales: a) mitigación de
emisiones de GEI, b) adaptación al cambio
climático, c) conservación de los ecosiste-
mas y biodiversidad, d) gestión del agua, e)
gestión del suelo, f) economía circular y g)
prevención y control de la contaminación.
En la primera versión de la taxonomía se in-
cluyó el análisis de cinco objetivos ambien-
tales, algunos de los cuales contaron con un
desarrollo más amplio, como es el caso de
mitigación del cambio climático. Una parti-
cularidad es que incorpora el cambio de uso
del suelo, que es una condición diferencial
frente a otras taxonomías analizadas.
ii) La taxonomía sostenible de México, la se-
gunda desarrollada en ALC, incluye objetivos
ambientales, de desarrollo urbano sosteni-
ble y de igualdad de género. Para cada uno
de estos objetivos se establecen criterios
de evaluación técnica y las salvaguardas so-
cioambientales mínimas con las que deben
contar las diferentes inversiones.

107
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
Respecto a los sectores incorporados en las
taxonomías –aun cuando existen diferencias
entre países/regiones–, usualmente se incluyen
aquellos que más contribuyen a los objetivos
climáticos a través de su propio desempeño y
aquellos que aportan a la mitigación climática
contribuyendo a otros sectores y actividades. En-
tre los sectores incorporados por su relevancia
para la transición a una economía descarboniza-
da o verde se encuentran el sector de energía,
agricultura, sector forestal, uso de suelos, trans-
porte, construcción, industria manufacturera,
sector de tecnologías de información y comuni-
cación, entre otros. El nivel de desagregación por
actividad económica, habitualmente se mantiene
por debajo de 200 actividades, con la notable ex-
cepción de Indonesia. Allí, la taxonomía limita su
alcance al objetivo de mitigación al cambio climá-
tico e incluye cinco sectores de la economía que,
Cuadro 6.2 Descripción de las taxonomías seleccionadas
País/
Objetivos ambientales
región
• Mitigación del cambio climático.
• Adaptación al cambio climático.
Unión Europea
• Uso sostenible y protección de
los recursos hídricos y marinos.
• Transición hacia una economía
circular.
• Prevención y control de la con-
taminación.
• Protección y recuperación de la
biodiversidad y los ecosistemas.
•Mitigación del cambio climático.
• Adaptación al cambio climático.
Colombia
• Conservación de los ecosiste-
mas y biodiversidad.
• Gestión del agua.
• Gestión del suelo.
• Economía circular.
• Prevención y control de la con-
taminación.
CAPÍTULO 6
a su vez, se desagregan en más de 1.700 subsec-
tores/actividades. Esto la convierte en la taxono-
mía más detallada para el objetivo de mitigación.
Finalmente, resulta relevante revisar los crite-
rios de selección de los sectores incorporados
en las taxonomías. Estos incluyen: i) su contribu-
ción al logro de los objetivos ambientales y climá-
ticos establecidos en la taxonomía, ii) no generar
impactos ambientales ni sociales negativos en
otros sectores, iii) cumplir con los umbrales téc-
nicos que garantizan que el sector/actividad con-
tribuye substancialmente a los objetivos traza-
dos, iv) cubrir a los sectores económicos clave en
materia de emisiones de GEI, y v) contribuir a la
reducción de riesgos físicos y de transición, en-
tre otros. En síntesis, usualmente se incorporan
criterios de selección de sectores que reflejan su
contribución positiva a la transición justa y a la
sostenibilidad.
Nivel
Sectores Criterios de selección
desagregación
Agricultura, silvicultura y pesca;
suministro de electricidad, gas, • Contribuir a al menos uno de los
vapor y aire acondicionado; seis objetivos medioambientales
transporte; gestión del agua, enumerados en la taxonomía.
gestión de residuos; tecnologías • No causar un daño significativo
195 actividades.
de la información y comunica- a ninguno de los otros objetivos,
ciones; edificaciones; actividades respetando al mismo tiempo los
financieras y aseguradoras; y derechos humanos básicos y las
actividades profesionales, cientí- normas laborales.
ficas y técnicas.
•Deben cumplir con criterios de
elegibilidad:
para cada actividad y activo filtrado
se definen criterios de elegibilidad o
umbrales técnicos que puntualizan
Energía, construcción, residuos
las características que se deben
y captación de CO2, agua, trans-
cumplir para garantizar su contribu-
porte, ganadería, agricultura,
64 actividades. ción sustancial.
forestal, tecnologías de la infor-
•Los activos y actividades económi-
mación y las comunicaciones
cas deben cumplir con requisitos de
(apoyo), manufactura (apoyo).
cumplimiento para demostrar que
los activos y actividades económicas
no hacen daño significativo a los de-
más objetivos ambientales y que no
generan un impacto social negativo.
108
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
País/
Objetivos ambientales
región
•Mitigación del cambio climático.
•Adaptación al cambio climático.
•Gestión de recursos hídricos y
marinos.
México
•Conservación de ecosistemas y
biodiversidad.
•Impulso a la economía circular.
•Prevención y control de conta-
minación.
•Sostenibilidad.
•Mitigación y adaptación al cam-
Mongolia
bio climático.
•Manejo de la contaminación.
•Conservación de recursos.
•Mejora de la calidad de vida.
Indonesia
•Mitigación del cambio climático.
Sudáfrica
•Mitigación del cambio climático.
• Adaptación al cambio climático.
• Reducción de gases efecto
invernadero.
• Adaptación al cambio climático.
Corea del Sur
• Conservación sostenible del
agua.
• Prevención y manejo de la
contaminación.
• Conservación de la biodiver-
sidad.
• Circulación de recursos.
•Mitigación del cambio climático.
•Adaptación al cambio climático.
•Protección de un ecosistema
ASEAN
sano y la diversidad.
•Promoción de la resiliencia de
los recursos y la transición a la
economía circular.
• Mitigación del cambio climático.
Singapur
• Adaptación al cambio climático.
• Proteger los ecosistemas
saludables y la biodiversidad.
• Promover la resiliencia de los
recursos y la economía circular.
Fuente: Elaboración propia.
CAPÍTULO 6
Sectores
Agricultura, cría y explotación
de animales y aprovechamiento
forestal.
Generación, transmisión, dis-
tribución y comercialización de
energía eléctrica y suministro de
agua.
Construcción.
Industrias manufactureras.
Transporte.
Manejo de residuos y servicios
de reciclaje.
Energía renovable, eficiencia
energética, prevención y control
de la contaminación, agricultura
sostenible, uso de la tierra, silvi-
cultura, biodiversidad,
conservación y ecoturismo, ener-
gía poco contaminante, edificios
verdes, uso sostenible del agua y
los residuos, transporte limpio.
Energía, forestal, transporte,
agricultura, residuos, procesos
industriales.
Agricultura, silvicultura y pesca,
industria, energía, agua, trans-
porte, construcción y sistemas
de innovación.
Industria, generación de energía
y transporte.
Agricultura, silvicultura y pesca
Industria manufacturera, sumi-
nistro de energía, transporte y
almacenamiento, construcción y
actividades inmobiliarias, sumi-
nistro de agua y alcantarillado.
Agricultura y silvicultura/tierra,
construcción, transporte y
combustible, energía e industrial.
Nivel
Criterios de selección
desagregación
•Parámetro principal o criterio te-
mático para evaluar sostenibilidad
de una actividad económica.
124 actividades
•Contribución sustancial para
y objetivo trans-
medir el desempeño ambiental o
versal igualdad
social de la actividad económica.
de género para
•No daño significativo en ninguno
20 sectores de la
de los otros objetivos.
economía.
•Salvaguardas mínimas, derechos
humanos y buenas prácticas inter-
nacionales en materia laboral.
• La taxonomía debería contribuir
a los objetivos medioambientales
clave incluidos en las políticas,
estrategias y programas de Mon-
golia relacionados con el desarrollo
ecológico y el cambio climático.
• Abordar los desafíos medioam-
58 actividades.
bientales.
• Cubrir los sectores económicos
clave de alta emisión.
• Alinearse con las normas interna-
cionales y las buenas prácticas.
• Cumplir con las normas ASG.
• Revisión y desarrollo continuos.
•Principios de inversión respon-
sable.
1.733 sectores y •Principios de estrategia y práctica
subsectores, 919 empresarial sostenible.
pueden asignar- •Principios de gestión del riesgo
se a CIIU. social y medioambiental.
•Principios de gobernanza, aplica-
ción de la gobernanza del SFS.
Contribución a la estabilización de
84 actividades. las concentraciones de gases de
efecto invernadero en la atmósfera.
•Criterio de actividad.
• Criterio técnico.
69 actividades.
•Criterio de no daño.
•Criterio de conformidad.
•Contribuir a algunos de los cuatro
objetivos ambientales.
•No causar ningún daño significati-
88 actividades. vo a ninguno de los otros objetivos
ambientales.
•Reducir riesgos por efectos de la
transición.
Las actividades económicas se
clasifican en tres categorías: verde
(ambientalmente sostenible),
65 actividades.
ámbar (transición) y rojo
(perjudicial). De acuerdo con las
métricas y bandas relevantes.
109
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 6

6.5 Proceso de desarrollo e implementación

de las taxonomías verdes

El diseño de una taxonomía debe responder a
las necesidades propias del país, tanto en la ali-
neación con el contexto nacional, como en el
reconocimiento de los avances y desarrollos en
materia de financiamiento verde. El desarrollo de
la taxonomía es un proceso complejo y desafian-
te, ya que exige un componente técnico impor-
tante y demanda una buena coordinación entre
los sectores público y privado, los diferentes sec-
tores de la economía, el sector financiero y los
distintos niveles de gobierno.
Con base en las experiencias revisadas, es po-
sible identificar un proceso –u hoja de ruta– que
los países interesados en desarrollar sus pro-
pias taxonomías podrían seguir. Por lo general,
el proceso se divide en dos grandes fases: i) el
desarrollo o diseño de la taxonomía (Gráfico 6.2)
y ii) su implementación (Gráfico 6.3). A continua-
ción, se ilustra cómo se pueden desarrollar estas
dos fases a partir de la referencia la taxonomía
de Colombia.

i) Fase de desarrollo

Gráfico 6.2 Etapas de la fase de desarrollo de una taxonomía verde

Definición de la necesidad 1
2 Identificación de gobernanza
Establecer el objetivo y estrategia 3

4 Diseño de hoja de ruta

Identificación de aliados, expertos
y actores involucrados 5
6 Revisión de prioridades y políticas
Comparación de experiencias nacionales
e internacionales 7

8 Análisis de brechas
Definición de objetivos ambientales 9

10 Definición de sectores y actividades

Criterios técnicos 11
12 Esquema inicial de la taxonomía

Realizar una prueba ácida 13

14 Ajustes y reuniones sectoriales,
aprobación y apropiación
Apropiación 15

Fuente: Elaboración propia basada en la experiencia de Colombia.

1. Definición de la necesidad. Esta fase in-
cluye el análisis del estado de las finanzas
verdes y la identificación de los posibles obs-
táculos para definir con claridad qué es una
inversión o proyecto verde en el contexto es-
pecífico del país. Como resultado, se puede
determinar si hay necesidad de contar con
una taxonomía propia o si, por el contrario,
se adopta una ya existente.
110
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 6

2. Identificación de liderazgos y gobernan- los ministerios de Finanzas, los reguladores

za. Consiste en definir quién liderará el pro-
ceso de desarrollo de la taxonomía para lo
que se recomienda tener en cuenta las com-
petencias de las distintas entidades y los ro-
les de los diferentes actores. En la mayoría
de los países, este proceso lo han liderado
financieros o ambos. Sin embargo, el alcance
de las funciones y la distribución de compe-
tencias varía entre los diferentes países y, por
lo tanto, el liderazgo o (co) liderazgo también
puede recaer en otras entidades o actores.

Recuadro 6.2 Ejemplo de gobernanza para el desarrollo de la taxonomía en la Unión Europea

La taxonomía en la Unión Europea se caracterizó desde su inicio por una gobernanza clara. En 2019, en conjunto
con la presentación del Pacto Verde Europeo, se estableció la regulación de la taxonomía que permitiría su
construcción. Dentro de la regulación fijó una gobernanza en tres niveles:
Nivel I: La Comisión Europea como principal responsable del desarrollo y aprobación de la taxonomía.
Nivel II: Un grupo de especialistas técnicos designado por la CE responsable de la elaboración de los criterios
técnicos para la clasificación de las actividades dentro de la taxonomía.
Nivel III: Observadores e invitados que tenían participación en las mesas técnicas sectoriales, sin derechos de voto.

Fuente: Elaboración propia.

3. Establecimiento del objetivo estratégico. 5. Identificación de aliados, expertos y ac-

En esta fase se busca definir qué es lo que
quiere solucionar la taxonomía o cuál es el
objetivo principal de la misma. Esto ayuda a
acotar las discusiones en la medida en que
orienta el proceso y establece la taxonomía
como una herramienta que responde a las
necesidades y características del país.
4. Diseño metodológico y planificación del
proceso (hoja de ruta). En esta fase se es-
tablecen las pautas metodológicas que se
aplicarán en el diseño de la taxonomía tales
como cobertura, sectores priorizados, mé-
todos de trabajo con equipos sectoriales,
estructura de gobernanza y otros aspectos
técnicos. También se definen los mecanis-
mos de interacción, participación y validación
de la taxonomía. Asimismo, se planifican las
acciones que se seguirán para el diseño de la
taxonomía y la etapa de implementación.
tores involucrados. El proceso del diseño
de una taxonomía verde requiere la parti-
cipación de diferentes sectores incluyendo
representantes del sector público, el sector
privado, organizaciones de la sociedad civil
y organismos de cooperación internacional,
entre otros. Cuanto más robusta sea la par-
ticipación e interacción, mayor será la rigu-
rosidad de la información incluida en la taxo-
nomía y existirá una mayor apropiación por
parte de los distintos agentes en la etapa de
implementación.
6. Revisión de prioridades y políticas del
país. Es importante realizar el análisis de las
políticas, planes, proyectos y estrategias de
desarrollo sostenible y ambientales que exis-
tan en el país, así como los acuerdos interna-
cionales en los que haya participación, con el
fin de determinar el listado de prioridades am-
bientales del país y establecer las metas am-
bientales y las estrategias que requieren ser
financiadas. Asimismo, se recomienda revisar 111
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 6
qué instrumentos existen en los sectores
público y el privado orientados a la definición
de inversiones verdes para que no haya con-
tradicciones o duplicidades y se favorezcan
las convergencias.
10. Definición de sectores y actividades. Lue-
7. Comparación de experiencias interna-
cionales y nacionales. Se recomienda
realizar un análisis comparativo de las ta-
xonomías internacionales existentes, con
el objetivo de entender si existe algún caso
exitoso que pueda usarse como referencia
para la taxonomía que se está desarrollando.
Igualmente, es importante revisar los avan-
ces realizados por el país en temas como los
marcos para la emisión de bonos temáticos
públicos y privados, los criterios de clasifica-
ción del gasto público y las guías y estánda-
res desarrollados por el sector privado, entre
otros.
11. Criterios técnicos para clasificación de
8. Análisis de brechas. Con base en la ante-
rior información se recomienda realizar un
análisis de brechas y así entender el alcance
de la taxonomía y determinar cómo esta se
articula con los sistemas de cuentas nacio-
nales, el presupuesto público, los sistemas
de información ambiental y los sistemas de
información financiera, entre otros.
9. Definición de objetivos ambientales. Los
objetivos ambientales seleccionados deben
estar en consonancia con las metas especí-
ficas, los planes, políticas y normativas am-
bientales existentes en la jurisdicción, así
como con los compromisos y acuerdos inter-
nacionales de adaptación al cambio climático
incluidos en las contribuciones determinadas
a nivel nacional (CDN), bajo la Convención
Marco de las Naciones Unidas para la lucha
contra el cambio climático. La mayoría de las
taxonomías verdes están enfocadas princi-
palmente en los objetivos ambientales de mi-
tigación y adaptación al cambio climático. Sin
embargo, también es posible incluir objetivos
de conservación de recursos, protección de
ecosistemas y biodiversidad, o prevención de
la contaminación, entre otros.
go de identificar los objetivos ambientales
sobre los que se estructurará la taxonomía,
se procede a definir la cobertura sectorial y
de actividades. En esta etapa se sugiere de-
finir los sectores y actividades teniendo en
cuenta los siguientes sistemas: sistema de
clasificación IPCC, sectores administrativos
de clasificación presupuestaria del sector pú-
blico; clasificación de las funciones de gobier-
no, sistema de cuentas nacionales; y la clasifi-
cación industrial utilizada por los organismos
nacionales de estadística o la clasificación in-
dustrial internacional uniforme (CIIU).
actividades e inversiones. La base para
clasificar una inversión es establecer si esta
contribuye a alcanzar un objetivo o umbral
ambiental, según estándares internacionales.
Para esto se definen unos criterios de elegi-
bilidad y requisitos de cumplimiento orienta-
dos a evitar el engaño verde (greenwashing).
Para definir los criterios de clasificación hay
que establecer primero cuál es el objetivo
ambiental evaluado, cuál es el sector y cuál la
actividad específica. Después, precisar los re-
quisitos para que dicha actividad sea verde.
Por ejemplo, para el objetivo ambiental de
mitigación, una inversión del sector transpor-
te debe mostrar tener impactos positivos en
materia de reducción de emisiones de GEI.
En caso de no contar con métricas estanda-
rizadas, como las que son propias de proyec-
tos de mitigación, es recomendable utilizar la
alineación con planes, políticas, metas y es-
tándares que reflejen el contexto nacional o
las mejores prácticas para que una actividad
pueda ser catalogada como verde. 112
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 6

Además, es preciso tener presente la inte-
rrelación entre los objetivos ambientales se-
leccionados, ya que puede ocurrir que una
inversión bajo un primer análisis contribuya
a un objetivo ambiental, pero genere impac-
tos negativos en otro. En este caso no podrá
considerarse como una inversión verde y de-
berá excluirse de la taxonomía. Esto se co-
noce como el principio de no hacer un daño
significativo, que previene la inclusión de ac-
tivos y actividades que generen un impacto
negativo en los demás objetivos.
12. Esquema inicial de la taxonomía. Con los
resultados de los pasos anteriores se elabora
el esquema o contenido inicial de taxonomía.
Esto permitirá evidenciar algunos aspectos
faltantes como objetivos no cubiertos, secto-
res que se quedan fuera del alcance o dupli-
cidad de información y criterios, entre otros.
El resultado de esta etapa es un esquema de
taxonomía verde para el país.
13. Realización de una prueba. Compren-
der la operatividad de la taxonomía es fun-
damental para su futura apropiación e im-
plementación. Así, se recomienda realizar
validaciones con portafolios de inversiones
públicos y privados que previamente se ha-
yan identificado como verdes. Esto brindará
validez interna de la taxonomía con las po-
líticas públicas y con los sectores cubiertos.
Asimismo, es importante publicar esa pri-
mera versión de la taxonomía para validar la
estructura, los elementos técnicos y para re-
coger comentarios del público. La realización
de la prueba incluye la validación interna, va-
lidación sectorial, consulta pública y evalua-
ción de vacíos o brechas.
14. Ajustes y aprobación. Superado el perío-
do de consulta y de pruebas de la taxonomía
verde, se recomienda realizar los ajustes se-
gún los comentarios recibidos en las mesas
de trabajo y los resultados de las pruebas.

Recuadro 6.3 Proceso de desarrollo de la TIV con los sectores, experiencia de Colombia
En el proceso de desarrollo de la taxonomía colombiana se celebraron 14 mesas de trabajo en las que alrededor de 200
personas de grupos de expertos técnicos socializaban y complementaban los sectores activos y actividades elegibles
para la taxonomía. Además, el proceso de diseño incluyó consultas al público y reuniones bilaterales de socialización,
bajo el liderazgo de los asesores sectoriales. Durante el proceso de socialización se consultó a más de 50 entidades,
tanto públicas como privadas. Se recibieron más de 400 comentarios de todos los sectores a secciones publicadas de
la taxonomía, provenientes de entidades del sector financiero, del gobierno y de organismos internacionales, los cuales
fueron revisados y, en los casos que se consideró pertinente, incorporados en la taxonomía.

Fuente: Elaboración propia.

15. Definición de estrategia de disemina- apropiación y uso. Respecto a al uso, se re-

ción y puesta en marcha (apropiación).
Por último, contar con instrumento jurídico,
normativo o administrativo a través del cual
se ponga en vigencia la taxonomía es funda-
mental para su conocimiento, diseminación,
comienda que desde el principio se establez-
ca la taxonomía como un instrumento de
buenas prácticas que debe orientar el eco-
sistema de las finanzas verdes.

113
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 6
ii) Fase de implementación
Gráfico 6.3 Etapas de la fase de implementación de una taxonomía verde
Socialización, capacitaciones y fortalecimiento
de conocimiento
Mecanismo de gobernanza
Alineación con mecanismos
de financiamiento
Fuente: Elaboración propia.
1. Socialización, capacitaciones y fortaleci-
miento. Después de la expedición y publica-
ción de la taxonomía verde, se debe proce-
der a su socialización y al fortalecimiento de
las capacidades para su puesta en marcha.
Por ello, es necesario desarrollar herramien-
tas complementarias para facilitar la imple-
mentación y la apropiación de la taxonomía
tales como guías metodológicas, bases de
datos y otros instrumentos de procesamien-
to y organización de información orientados
a los diferentes usuarios públicos y privados.
2. Pruebas de aplicación. En el marco de la
implementación de la taxonomía verde se
sugiere desarrollar ejercicios piloto para po-
ner en funcionamiento la taxonomía con
el fin de evaluar el estado de los diferentes
portafolios públicos y privados. Estas prue-
bas pueden seguir un estándar que permita
1
2 Pruebas de aplicación
3
4 Estrategia de actualización y apropiación
5
la retroalimentación constante de la taxono-
mía. En este proceso, será muy importante
que el equipo de presupuesto del país pue-
da participar en la capacitación constante,
para que los proyectos de inversión pública,
desde su etapa de formulación, cuenten con
un vínculo entre el presupuesto y la taxono-
mía verde.
3. Implementación del mecanismo de go-
bernanza. Es importante establecer un es-
quema de gobernanza para la taxonomía
como una instancia para su actualización, el
estudio de eventuales modificaciones o adi-
ciones, así como el seguimiento a su puesta
en marcha. Esta gobernanza deberá estar
compuesta por quienes tienen dentro de sus
competencias la realización de acciones aso-
ciadas al financiamiento climático y verde.
114
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 6
4. Estrategia de actualización y apropia-
ción. La taxonomía es una herramienta que
depende de información técnica y ambien-
tal, nuevas tecnologías, cambios de políticas
y acuerdos internacionales. Por lo tanto, no
es un instrumento estático, sino que debe
estar sujeto a revisión y actualización perió-
dicas para complementar e incluir nuevas
actividades económicas elegibles como ver-
des, así como los criterios de elegibilidad y
requisitos de cumplimiento. Reconociendo
la necesidad de futuros desarrollos de las
taxonomías verdes y a fin de mantenerla
vigente, se recomienda llevar a cabo un de-
sarrollo progresivo de criterios y requisitos
para incluir nuevos sectores y actividades,
6.6 Conclusiones
Las taxonomías verdes permiten establecer un
sistema de clasificación o conjunto de criterios
para identificar si un activo o actividad económi-
ca, proyecto o inversión contribuye a cumplir los
objetivos ambientales priorizados por un país o
región y en qué medida lo hacen. A su vez, tie-
nen como finalidad facilitar a los participantes de
los mercados la evaluación o catalogación de sus
actividades, activos o inversiones según su con-
tribución a los objetivos de sostenibilidad, y evi-
tar el riesgo del engaño verde (greenwashing).
Tener claro cuáles son los proyectos, progra-
mas e inversiones estratégicos en términos de
cambio climático y sostenibilidad ambiental per-
mite orientar de forma más eficiente la asigna-
ción de recursos, la programación presupuestal
y la priorización de proyectos públicos y priva-
dos. De esta manera, se contribuye a gestionar
los impactos económicos del corto, mediano y
largo plazo. La correcta asignación de recursos
en inversiones públicas y privadas estratégicas
contribuye a mitigar los riesgos climáticos tanto
físicos, como de transición.
así como desarrollar otros objetivos am-
bientales con mayor profundidad.
5. Alineación con mecanismos de financia-
miento. Un uso temprano de la taxonomía
verde ocurre en los procesos de planeación
presupuestaria pública y en la identificación
de proyectos con potencial de ser financia-
dos por inversionistas verdes/sostenibles.
Se recomienda que los formuladores de
proyectos públicos o privados conozcan
muy bien los criterios técnicos incorpora-
dos en las taxonomías, para que puedan in-
tegrarlos en el diseño de sus inversiones e
incrementen el potencial de financiamiento
de sus iniciativas.
En el esfuerzo para redirigir el gasto público,
privado y la inversión extranjera hacia solucio-
nes consistentes con los objetivos climáticos, los
gobiernos también necesitan fortalecer las ca-
pacidades de planeación y la estructuración de
proyectos, de manera que estos respondan a lo
establecido en las taxonomías.
Una actividad o proyecto definido como verde
o ambientalmente sostenible para el sector pri-
vado no debe ser diferente a lo definido como
verde para el sector público, ya que el origen del
financiamiento es independiente de la naturale-
za del proyecto. En otras palabras, la existencia
de diferentes fuentes de financiamiento no varía
el objetivo subyacente de la inversión cuyo im-
pacto esperado sigue siendo el mismo.
Las taxonomías son un elemento importante
de las políticas de sostenibilidad ambiental, pero
por sí solas no son suficientes para promover la
acción climática y la financiación sostenible re-
querida. Para movilizar el potencial financiero del
sector privado hacia las inversiones sostenibles
se necesita complementar los esfuerzos y seña- 115
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 6
les con un sistema coherente y eficaz de incen-
tivos. La taxonomía verde se puede considerar
como una herramienta efectiva para identificar
qué sectores o actividades requieren incentivos.
Como se ha mencionado a lo largo de este
capítulo, es importante que el desarrollo de una
taxonomía responda a las necesidades del país
respecto a la agenda que se quiere impulsar y
los sectores a fomentar. En este sentido, pues-
to que existen países que, por sus condiciones
económicas, geográficas, y políticas son más vul-
nerables a los impactos del cambio climático, se
recomienda fortalecer la inclusión de inversiones
en adaptación dentro de las taxonomías. Este
tema es particularmente importante en países
de ALC donde la adaptación al cambio climático
es prioritaria.
Finalmente, se observa que para diseñar e im-
plementar una taxonomía de inversiones verdes
hay que definir una gobernanza clara, de forma
que exista un agente u organismo encargado de
liderar su diseño, seguimiento, actualización y
puesta en marcha. Esta gobernanza debe defi-
nirse tomando en cuenta las funciones y ámbitos
de intervención de las entidades públicas y priva-
das de forma que en el futuro no se desconozca
el instrumento ni el proceso que se llevó a cabo
para su desarrollo.
116
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 7

CAPÍTULO 7
PRIORIZACIÓN
DE LA INVERSIÓN
PÚBLICA
Y CAMBIO
CLIMÁTICO

117
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 7
CAPÍTULO 7
PRIORIZACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA
Y CAMBIO CLIMÁTICO
HUÁSCAR EGUINO Y JUAN CARLOS AGUILAR60
7.1 Importancia de la priorización y programación plurianual
de inversiones
L
a inversión pública es un poderoso instru-
mento para estimular el crecimiento eco-
nómico, reducir las brechas de infraestruc-
tura y servicios, aportar al cumplimiento
de los ODS y contribuir al logro de los compromi-
sos del Acuerdo de París. Empero, debido a la mul-
tiplicidad de objetivos a los que debe responder
la inversión pública, es importante que los países
adopten buenas prácticas y se doten de herra-
mientas de priorización que les permitan hacer el
mejor uso posible de sus recursos limitados.
En el contexto de la acción climática, resulta
fundamental que los procedimientos, sistemas o
herramientas de priorización (ya existentes en va-
rios países) incorporen los objetivos de mitigación
y adaptación establecidos por los propios países.
De esta forma, se espera que la priorización de
la inversión pública contribuya a hacer un mejor
uso de los escasos recursos públicos y que estos
aporten al logro de los múltiples objetivos de po-
líticas públicas, incluyendo las políticas frente al
60 Este capítulo incluye aportes de Orietta Valdés para el caso de Chile y de Juan Carlos Vargas y María Ignacia Arrasate para el caso de
Costa Rica.
cambio climático. Concretamente, la adopción de
sistemas de priorización que integren la acción
climática genera beneficios como: i) la optimiza-
ción del uso de los recursos públicos, ii) la aten-
ción de las necesidades prioritarias de mitigación
y adaptación; iii) la maximización del impacto de
inversiones resilientes y bajas en carbono, iv) la
mejora de la gestión de los riesgos climáticos
y de transición, v) la mayor transparencia en el
uso de los recursos, y vi) una mejor alineación
de las inversiones con los objetivos definidos
en las estrategias climáticas de mediano y largo
plazo (ECLP y CDN). Operativamente, esto impli-
ca adoptar herramientas de priorización que se
puedan aplicar a nivel del programa plurianual
de inversiones, los programas de inversiones y
los proyectos específicos.
Este capítulo presenta las metodologías de
priorización de inversiones más usadas, expone
algunas experiencias destacadas de integración
de la acción climática en los sistemas de inversión
118
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 7
y propone un conjunto de recomendaciones
basadas en dichas experiencias. A diferencia de
los anteriores capítulos, las experiencias desta-
cadas muestran que la integración de la dimen-
sión climática en los sistemas de priorización aún
es una práctica en desarrollo y es relativamente
7.2 Experiencias de priorización de inversiones
En un contexto de recursos públicos limitados,
resulta relevante contar con procesos de prio-
rización de proyectos que permitan seleccionar
la cartera de inversiones que se incorporará en
el presupuesto y que será ejecutada. Los pro-
cesos de priorización pueden ser de tres tipos:
i) aquellos que incluyen alguna forma la revisión
de consistencia de los proyectos con respecto a
las estrategias nacionales y/o sectoriales de de-
sarrollo, ii) aquellos basados en metodologías o
herramientas específicamente diseñadas para
apoyar el proceso de priorización de proyectos,
o iii) los basados en metodologías avanzadas de
análisis de datos y evaluación de proyectos. Este
documento se centra exclusivamente en el análi-
sis del primer y segundo tipo de procesos.
Los métodos o herramientas más utilizados
en la priorización de proyectos son (Abanda et al.,
2022; Pacheco J. y Contreras E., 2008; Darwing M.,
Mandri-Perrott C., House S. y Schwartz J., 2016):
i) Priorización basada en el análisis de un
solo criterio como, por ejemplo, las com-
paraciones de indicadores de rentabilidad
financiera y económica derivadas del análi-
sis costo-beneficio. La comparación de pro-
yectos basada en el análisis costo-beneficio
permite priorizar proyectos usando una
sola métrica como es la del valor actualiza-
do de todos los costos y beneficios de un
proyecto o la tasa interna de retorno. Una
fortaleza de esta metodología es su trans-
parencia y facilidad de aplicación. Las prin-
cipales desventajas son los altos costos y
nueva en la literatura especializada. Por esta ra-
zón, los contenidos propuestos en este capítulo
son de tipo exploratorio y son el resultado de la
reflexión de los autores sobre las experiencias
seleccionadas.
los tiempos requeridos para realizar este
tipo de análisis.
ii) Priorización basada en el análisis mul-
ticriterio. Este método ha ganado fuerza
como una forma de priorizar las inversiones
cuando existen múltiples criterios/aspec-
tos que deben reconciliarse. Las principales
ventajas de este enfoque son que permite
formalizar la inclusión de factores moneta-
rios y no monetarios en las decisiones, su
aplicación en situaciones donde la informa-
ción es limitada y la posibilidad de incorpo-
rar acuerdos y consensos establecidos en-
tre los principales actores involucrados. La
principal desventaja es que este tipo de aná-
lisis puede prestarse a la manipulación debi-
do a que los resultados son muy sensibles a
los criterios usados y al peso o importancia
que se les asigne a estos.
iii) Priorización basada en técnicas de ge-
rencia o de análisis económico como la
revisión de fortalezas, oportunidades, debi-
lidades y amenazas (FODA) de los proyectos
o el análisis de fronteras de eficiencia (DEA,
por sus siglas en inglés) que permite selec-
cionar aquellos proyectos que generan los
mayores resultados/beneficios por la misma
cantidad de insumos.
Según el estudio realizado por Abanda et al.
(2022) que analiza 464 casos de priorización de
inversiones climáticas, el método más utilizado es
el análisis multicriterio. Según el referido estudio,
las ventajas de ese análisis son particularmente 119
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 7
importantes en temas de desarrollo sostenible
(que incluyen el cambio climático), ya que tratan
asuntos complejos y procesos de decisión en los
que se debe considerar varias dimensiones e in-
volucrar a más de un actor.
A continuación, se presentan cuatro casos de
uso de métodos de priorización: i) el Reino Uni-
do, donde se aplican los resultados del análisis
costo-beneficio como criterio principal; ii) Fran-
cia, donde se utilizan como criterios los presu-
puestos de carbono y los aportes a la descar-
bonización; iii) Costa Rica, donde se ilustra el
uso de criterios de sostenibilidad en la selección
y priorización de la cartera de proyectos de in-
versión pública; y iv) Chile, donde se muestra la
aplicación del método de decisión multicriterio
en la selección de proyectos, en el marco de un
programa nacional de mejoramiento de barrios.
Todos los casos han sido seleccionados debido
a que incorporan, de alguna forma, la dimensión
climática como uno de los criterios de prioriza-
ción, ya sea a nivel de la programación de inver-
siones o en el marco de un programa específico.
i) Caso del Reino Unido
El proceso de preparación de programas y pro-
yectos, así como su priorización se basa en tres
documentos normativos: el Libro verde (versión
revisada en 2022), la Guía para el desarrollo de
los casos de negocio de proyectos (2018) y el Li-
bro magenta (2020).
El Libro verde es una guía de uso obligatorio
emitida por el Tesoro del Reino Unido para eva-
luar todas las políticas, programas y proyectos
públicos. Ofrece orientaciones para las etapas
de diseño, monitoreo y evaluación antes, duran-
te y después de la implementación de los pro-
yectos. Además, esta guía plantea la evaluación
de opciones de políticas, programas o proyectos
alternativos, como parte inseparable del proceso
de diseño.
61 BCR = VPB/VPC (donde VPB es el Valor Presente de los Beneficios y VPC es el Valor Presente de los Costos).
Para el desarrollo y aprobación de programas
y proyectos de inversión pública se usa el Mo-
delo de Cinco Casos, mediante el cual se evalúa
una propuesta de gasto en sus dimensiones: a)
estratégica, b) económica, c) comercial, d) finan-
ciera, y e) de gestión. Este modelo ofrece mayor
seguridad a los tomadores de decisiones, ya que
permite evaluar un programa o proyecto des-
de todos los ángulos relevantes, lo que a su vez
contribuye a la calidad del gasto y a la reducción
de los eventuales riesgos de implementación.
La priorización de la cartera de proyectos
consiste en seleccionar una serie de programas
y proyectos dentro de un presupuesto limitado
y cuyo objetivo común es optimizar el valor so-
cial de los recursos públicos. Para priorizar los
programas o proyectos, el Libro verde establece
que se debe aplicar el Modelo de Cinco Casos y
la Ratio Costo Beneficio (BCR por sus siglas en in-
glés).61 Todas las propuestas de gasto de capital
se clasifican de acuerdo con esta ratio que inclu-
ye no solo los costos y beneficios monetizables,
sino también aquellos que no pueden ser mo-
netizados y deben ser evaluados con otras téc-
nicas (non-market valuation). Entre los diferentes
costos que se deben incluir en el BCR está el del
impacto climático del proyecto, así como su po-
tencial repercusión sobre el capital natural.
El sector transporte ilustra los desafíos de
puesta en marcha de este proceso de prioriza-
ción. Efectivamente, los planes de inversión de
este sector tienen importantes consecuencias
medioambientales y distributivas que no siem-
pre son fáciles de valorar. En el caso del Reino
Unido, el enfoque utilizado inicialmente para
resolver estas carencias fue incorporar los ele-
mentos no monetarios en el marco de decisión,
midiéndolos en escalas numéricas o incluyendo
descripciones cualitativas de los efectos, la de-
nominada Declaración de impacto ambiental.
Posteriormente, el gobierno británico introdujo
el marco de decisiones multicriterio en lo que
120
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 7
denominó Nuevo Enfoque de Evaluación (NATA,
por sus siglas en inglés) del sector de transporte.
Esta metodología permite incluir diferentes crite-
rios de priorización, incluyendo los impactos de
los proyectos sobre el medio ambiente, la mitiga-
ción y la adaptación.
El NATA se ha aplicado en los procesos de
priorización de proyectos de carreteras, lo que
permitió a los tomadores de decisiones conside-
rar los impactos económicos, ambientales y so-
ciales de dichos proyectos. Se hizo a la luz de los
cinco objetivos principales: a) proteger y mejorar
el entorno natural y construido, b) mejorar la se-
guridad de todos los viajeros, c) contribuir a una
economía eficiente y apoyar el crecimiento eco-
nómico sostenible a nivel local, d) promover la
accesibilidad cotidiana para todos, especialmen-
te para las personas sin transporte propio, y e)
promover la integración de todas las formas de
transporte y planificación del uso del suelo.
La aplicación de NATA en el sector de trans-
porte se llevó a la práctica usando los siguientes
criterios:
a) La dimensión ambiental se dividió en varia-
bles de ruido, calidad del aire local, paisaje,
biodiversidad, patrimonio y agua y emisiones
de CO2.
b) La dimensión económica se desagregó en re-
ducción de tiempos de viaje, costos de ope-
ración del vehículo, costo de construcción y
mantenimiento de carreteras, confiabilidad
del sistema y regeneración.
c) La dimensión de accesibilidad se dividió en
disponibilidad de transporte público, uso de
medios no motorizados, peatones y otros.
Las mediciones se realizaron utilizando tres ti-
pos amplios de enfoques: a) valor monetario, allá
donde es posible estimarlos; b) valoración no mo-
netaria, utilizado cuando no se pueden derivar
62 El primer ejercicio (2020) registró un mínimo de € 17.500 millones de gasto desfavorable al cambio climático y alrededor de € 29.000
millones de gasto favorable.
valores monetarios, pero cuando los impactos se
pueden cuantificar en otras unidades, y c) valores
cualitativos, que se usan para variables sobre las
que se pueden aplicar escalas nominales u ordi-
nales. Estas valoraciones son la base de la aplica-
ción del análisis NATA que se constituye en un ins-
trumento muy útil en el proceso de priorización
de proyectos.
ii) Caso de Francia
La Ley sobre la Transición Energética para el Cre-
cimiento Verde (LTECV, 2015) es el marco francés
para luchar contra el cambio climático, preservar
el medio ambiente y reforzar su independencia
energética. Esta ley dio pie, a su vez, a la estra-
tegia nacional baja en carbono (SNBC, 2015),
una hoja de ruta que ofrece orientaciones para
la transición hacia una economía baja en carbo-
no, circular y sostenible en todos los sectores de
actividad. Además, cuenta con dos instrumentos
orientadores de las inversiones: a) el enfoque
del presupuesto verde, que considera el impacto
ambiental de los instrumentos fiscales y presu-
puestarios del país,62 y el plan de recuperación de
Francia, desarrollado para acelerar las transfor-
maciones ecológicas y la transición energética, la
competitividad industrial y la cohesión territorial.
La estrategia (SNBC) define una trayectoria
para reducir las emisiones de GEI hasta 2050 y
establece objetivos a corto y mediano plazo a tra-
vés de presupuestos de carbono. Esta busca dos
objetivos principales: a) lograr la neutralidad de
carbono para 2050 y b) reducir la huella de car-
bono del consumo francés. La aplicación de esta
estrategia es de carácter obligatoria para el sec-
tor público, tanto a nivel nacional, como territorial.
La SNBC se revisó en 2018-2019 (debe ajustarse
cada cinco años) y ha aumentado su ambición en
comparación con la meta inicial. La nueva versión
de la SNBC estableció presupuestos de carbono
121
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 7
para los períodos 2019-2023, 2024-2028 y 2029-
2033, que fueron adoptados por Decreto el 21
de abril de 2020.
Francia cuenta con un modelo de priorización
de proyectos, consistente con la SNBC, que toma
en cuenta tres criterios: a) los resultados de las
evaluaciones socioeconómicas de los proyectos,
b) el análisis del impacto climático de los proyec-
tos a lo largo de toda su vida útil, y c) la revisión
de compatibilidad de los proyectos con las orien-
taciones de política pública, necesarias para la
transición hacia una economía baja en carbono.
Todos los proyectos de inversión pública deben
considerar las orientaciones estratégicas men-
cionadas y seguir el procedimiento establecido
en la Ley de Presupuestos, actualizado anual-
mente, para tomar en cuenta las directivas estra-
tégicas nacionales.
El proceso presupuestario se inicia anual-
mente con la celebración de conferencias estra-
tégicas de alto nivel (ministros y encargados de
políticas) y reuniones con los responsables mi-
nisteriales del presupuesto. En esas reuniones,
cada ministerio obtiene un techo presupuestario
para priorizar sus proyectos, aplicando los crite-
rios planteados en la SNBC y las políticas y metas
específicas del sector.
Así, el proceso de priorización comienza con
la correspondiente asignación presupuestaria
sectorial que ya tiene en cuenta el eventual im-
pacto ambiental del gasto y las posibles transfor-
maciones hacia la descarbonización previstas en
el sector (las políticas sectoriales). Posteriormen-
te, se aplican los criterios de priorización secto-
rial consistentes con la SNBC (resultados de eva-
luación de costo beneficio, análisis de impacto
climático y coherencia estratégica y con el marco
de políticas nacionales y sectoriales). Como re-
sultado de este proceso de priorización, se cuen-
ta con un programa de inversiones consistente
con la estrategia nacional de desarrollo bajo en
carbono, y que considera las restricciones presu-
puestarias antes indicadas.
Además, el gobierno francés presentó a fina-
les de 2021 un nuevo plan (Francia, 2030) con
importantes recursos financieros para que em-
presas, individuos, universidades, centros de
investigación, comunidades, municipios y otros
actores concursen por fondos públicos para pro-
yectos consistentes con dos objetivos nacionales
transversales: a) descarbonizar la economía y b)
apoyar iniciativas emergentes de innovación. Los
recursos de este plan se asignan vía concursos
de proyectos de innovación que contribuyan a
acelerar el logro de las metas de descarboniza-
ción de la economía previstas en la SNBC (pe-
queños reactores nucleares, plantas de hidró-
geno líquido, vehículos eléctricos, biomedicinas,
navegación aérea baja en carbono, innovaciones
en agricultura, desarrollo de cadenas alimenta-
rias que respeten la biodiversidad y equipos agrí-
colas inteligentes, entre otros).
La priorización de proyectos presentados al
concurso se realiza con un modelo multicriterio
basado en ocho dimensiones que se califican de
acuerdo con la presencia mayor o menor de:
a) Innovación: tipo de innovación (tecnológica,
producto, proceso, organización, modelo de
negocio), intensidad (innovación incremental
o disruptiva) y tipo de ejecutor.
b) Desarrollo económico: creación de empleo,
volumen de negocios adicional, número de
patentes presentadas, creación de nuevas ca-
pacidades industriales.
c) Descarbonización y desarrollo sostenible:
estimación del impacto del proyecto en térmi-
nos de mitigación del cambio climático (GEI evi-
tado), reducción de las presiones ambientales,
economía circular, biodiversidad, entre otros.
d) Autonomía estratégica y soberanía: reubi-
cación o reducción de la dependencia de insu-
mos estratégicos (por ejemplo, metales raros).
e) Capital humano y conocimiento: aumento
de conocimientos, habilidades, experiencias,
talentos y competencias acumuladas por la
sociedad en los sectores del futuro. 122
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 7

f) Liderazgo: capacidad de divulgación y capaci- estratégico nacional (PEN), y el plan nacional de

dad de liderar proyectos a nivel global.
g) Salud y social: impactos sobre la salud, me-
jora del bienestar y aumento de la esperanza
de vida.
h) Diversidad de género: tasa de participación
de las mujeres en los equipos de proyecto.
Además, cada proyecto se evalúa con respec-
to a sus posibles efectos territoriales, tales como
la contribución al surgimiento de economías re-
gionales y el potencial de replicabilidad de inno-
vaciones a mayor escala, entre otros.
iii) Caso de Costa Rica
El marco estratégico y las políticas públicas de
Costa Rica muestran importantes avances en
materia de desarrollo sostenible y acción climá-
tica. Destacan el Plan de descarbonización, el
Plan nacional de desarrollo y de inversión públi-
ca (PNDIP) 2019-2022, la Estrategia económica
territorial para una economía inclusiva y des-
carbonizada 2020-2050 (EETID 2050), el Plan
adaptación climática.
A pesar de estos avances, el gobierno reco-
noce que es necesario reforzar el vínculo entre
los instrumentos de planificación estratégica y la
programación de las inversiones públicas y pri-
vadas. Con ese fin, durante el año 2022, Costa
Rica desarrolló una metodología de priorización
de proyectos que cuentan con potencial de con-
tribuir al logro de las metas de descarbonización
en 2050. La metodología, diseñada e implemen-
tada en el marco del Sistema Nacional de Inver-
sión Pública, tuvo como propósito contribuir a
una mejor priorización de proyectos de inversión
pública a partir de criterios de descarbonización,
sostenibilidad y gestión del riesgo.
La metodología consiste en aplicar secuen-
cialmente un conjunto de criterios de prioriza-
ción al total de proyectos registrados en el SNIP.
De esta manera, se identifica una cartera de pro-
yectos caracterizados por su alto potencial para
contribuir a la descarbonización, sostenibilidad y
gestión de riesgos frente a eventos climáticos ex-
tremos. Los pasos para aplicar la referida meto-
dología son los siguientes (véase el Gráfico 7.1):

Gráfico 7.1 Metodología de priorización de proyectos de inversión pública

1. Taxonomía 2. Indicadores 3. Matriz 4. Priorización

Clasificar proyectos del
BPIP según categoría
1. Taxonomía verde o
ambiental (mitigación y
adaptación al CC)
+ Potencial de
financiamiento verde
+ SbN
2. Taxonomía sostenible
(dimensiones adicionales:
social, económica,
institucional).
Identificar indicadores
existentes y adicionales
1. Identificar qué atributos
de sostenibilidad podrían
estar en los diferentes
elementos del SNIP.
2. Identificar cuáles son
los indicadores que ya
están incorporados en la
guía de perfil.
3. Definir los indicadores
adicionales que se
podrían incorporar.
Valorar cada proyecto Seleccionar proyectos
según dimensión de insfraestructura
sostenible
Ponderar para cada
proyecto y dimensiones Seleccionar un grupo
de sostenibilidad su de proyectos altamente
respectiva valoración. factibles y fiables,
con potencial de
“financiamiento verde”
y que respondan a las
múltiples dimensiones
de la sostenibilidad.

Fuente: GeoAdaptive, 2021. 123

 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 7
Paso 1: Adopción de una taxonomía para iden-
tificar los proyectos que contribuyen a los obje-
tivos de sostenibilidad y descarbonización. Me-
diante la taxonomía se seleccionan los activos de
infraestructura que contribuyen al logro de los
objetivos de sostenibilidad y descarbonización. A
diferencia de otros países que desarrollaron su
propia taxonomía, Costa Rica aplicó la taxonomía
desarrollada por la Carbon Bonds Initiative.
Paso 2: Definición de las variables e indicado-
res de sostenibilidad. Una vez seleccionados
los proyectos con base en la taxonomía, se se-
leccionaron aquellos con los mayores atribu-
tos de sostenibilidad. La calificación del grado
de sostenibilidad de los proyectos se basó en
cuatro dimensiones: sostenibilidad ambiental y
cambio climático, sostenibilidad social, sosteni-
bilidad económica y financiera, y sostenibilidad
institucional. Las variables e indicadores corres-
pondientes a estas dimensiones fueron selec-
cionadas siguiendo las pautas metodológicas
establecidas en un estudio sobre sostenibilidad
de las inversiones en infraestructura y servicios
(Watkins G. et al., 2019).
Paso 3: Valoración de los proyectos de inversión
pública en función de las cuatro dimensiones de
la sostenibilidad. Los indicadores de sostenibili-
dad se aplicaron en toda la cartera de proyectos
del SNIP. Los resultados (sistematizados en una
matriz de evaluación) se utilizaron para calificar
cada uno de los proyectos de acuerdo con su
grado de sostenibilidad. Al mismo tiempo, se
identificaron las acciones recomendadas para
mejorar su aporte a las diferentes dimensiones
de la sostenibilidad y sus aportes a la descarbo-
nización. Los indicadores de sostenibilidad se
aplicaron usando los mismos ponderadores.
Paso 4: Priorización de proyectos de infraestruc-
tura sostenible. El último paso consistió en usar
la matriz de evaluación desarrollada en el paso
anterior para priorizar una cartera de proyectos
técnicamente factibles, con potencial de financia-
miento verde y que responden a las múltiples di-
mensiones de la sostenibilidad.
Este proceso se aplicó de manera piloto a
toda la cartera de proyecto de inversión pública
(en etapa de preinversión) registrados en el Sis-
tema Nacional de Inversión Pública de Costa Rica
hasta el año 2022. La aplicación de la metodo-
logía de priorización permitió identificar una car-
tera de proyectos sostenibles (un 35% del total)
con capacidad de aportar a la agenda de descar-
bonización del país y con potencial de ser finan-
ciados por inversionistas interesados en temas
ambientales, sociales y de gobernabilidad.
iv) Caso de Chile
Chile se caracteriza por contar con uno de los
Sistemas Nacionales de Inversión Pública más
desarrollados de ALC. Todos los proyectos de-
ben pasar por un riguroso proceso de evalua-
ción económica, ambiental e institucional que
garantiza que la selección de inversiones se base
en criterios técnicos e institucionales rigurosos.
De manera complementaria, existen algunos
programas de inversiones que incorporan la di-
mensión climática en el proceso de priorización
de proyectos y que pueden brindan lecciones de
utilidad para otros países interesados en los sis-
temas de priorización a nivel y programas. Este
es el caso del programa de recuperación de ba-
rrios Quiero mi barrio.
El programa Quiero mi barrio fue diseñado
con el propósito de abordar la recuperación in-
tegral de unidades territoriales con problemas
de deterioro urbano y social. Utiliza un índice
de desarrollo urbano sostenible (IDUS) que sir-
ve para identificar las zonas de intervención con
mayores brechas de servicios e infraestructura
y priorizar las inversiones. El IDUS es un índice
compuesto que incluye las siguientes variables:
a) el deterioro ambiental, b) los déficits físicos, c)
el deterioro funcional, d) la vulnerabilidad de la 124
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 7
población, e) la vulnerabilidad de la comunidad,
y e) la vulnerabilidad habitacional. Dentro de la
dimensión de deterioro ambiental se incluyen la
calidad del aire, el estado sanitario del suelo y los
riesgos de desastres y cambio climático.
La inclusión de la dimensión de los riesgos de
desastres muestra cómo se puede incorporar la
perspectiva de cambio climático en los procesos
de priorización de proyectos en el marco de un
programa nacional. En efecto, el IDUS ha permiti-
do identificar 27 áreas de intervención donde se
ha desarrollado una cartera de proyectos com-
puesta por 26 intervenciones, entre las que hay
obras civiles y acciones sociales por un monto
cercano a US$ 17 millones.
El uso del IDUS como herramienta de priori-
zación de proyectos complementa el análisis de
costo-beneficio que obligatoriamente debe ser
realizado en Chile. IDUS permite identificar y
priorizar las zonas de intervención y los proyec-
tos de inversión que, igualmente, deben pasar
por las diferentes etapas del ciclo de proyectos
7.3 ¿Qué aprendimos de las experiencias de priorización?
Los programas de inversión pública deben aten-
der múltiples y alternativas necesidades a la vez
que deben ser consistentes con el marco de las
estrategias de desarrollo de los países y el mar-
co normativo que regula el gasto público. En este
contexto, los países suelen aplicar procesos o
herramientas de priorización de proyectos pú-
blicos, con el objetivo de brindar mayor transpa-
rencia y eficiencia al proceso de conformación
del programa de inversión pública.
Este capítulo incorporó la revisión de cuatro
experiencias de aplicación de métodos o herra-
mientas de priorización de proyectos. Algunas de
las principales lecciones aprendidas son:
establecidas en el Sistema Nacional de Inversión
Pública.
La exitosa aplicación del IDUS como herra-
mienta de priorización permite extraer las si-
guientes lecciones: a) el desarrollo metodológico
del esquema de priorización debe basarse en
consensos entre los principales actores involu-
crados; b) es necesaria la coordinación entre los
principales actores estratégicos responsables de
la planificación de las inversiones, su financia-
miento y la preparación y ejecución de las obras;
c) es importante contar con información actua-
lizada sobre los factores de riesgo y vulnerabili-
dad de las posibles áreas de intervención fren-
te a desastres climáticos; y d) es recomendable
que herramientas como el IDUS cuenten con el
soporte tecnológico necesario para reducir los
tiempos de recopilación y actualización de la in-
formación de las dimensiones que la conforman.
El resultado obtenido es una cartera de proyec-
tos que ha sido priorizada con base en una se-
rie de criterios, dentro de los cuales se incluye el
riesgo frente a desastres de origen climático.
i) Sobre los métodos de priorización. Si
bien el método de priorización de proyectos
más difundido es el análisis multicriterio, su
aplicación no necesariamente sigue un es-
quema o patrón único, lo que ratifica una de
sus ventajas: su flexibilidad y adaptabilidad a
diferentes contextos y características nacio-
nales. A pesar de las diferencias en la aplica-
ción de este tipo de análisis, los casos revisa-
dos indican que su uso facilita establecer un
programa plurianual de inversiones y estruc-
turar programas de inversiones compatibles
con las políticas climáticas del país y sus com-
promisos internacionales.
125
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 7
ii) Nivel de aplicación y cobertura de los
métodos y herramientas de prioriza-
ción. La priorización de proyectos puede
darse tanto a nivel nacional, sectorial o a ni-
vel de programas específicos. A medida que
el nivel de aplicación es más específico (por
ejemplo, inversiones en transporte en el
Reino Unido o programas de mejoramiento
de barrios en Chile), se observa mayor de-
talle en la forma en que se incorporan las
variables de cambio climático. Por ejemplo,
en la priorización de los programas de me-
joramiento de barrios, es posible incluir va-
riables de adaptación o de riesgo frente a
eventos climáticos extremos, lo que resulta
más difícil de operacionalizar a nivel secto-
rial o nacional.
iii) Compatibilidad con otras herramientas
de evaluación de proyectos. Se observa
que los métodos y herramientas de prioriza-
ción de proyectos no sustituyen ni se tras-
lapan con los métodos más tradicionales de
análisis de proyectos, como es la evaluación
de costo-beneficio. En efecto, la aplicación
del análisis multicriterio en la priorización de
proyectos por lo general incorpora los resul-
tados del análisis costo-beneficio o las res-
tricciones presupuestarias establecidas por
el gobierno nacional.
iv) Búsqueda de balance entre variables
cuantitativas y cualitativas. Usualmente,
los métodos y herramientas de priorización
de proyectos tratan de establecer un mejor
balance entre las diferentes dimensiones de
política, por lo que deben usar tanto varia-
bles cuantitativas como cualitativas. Dada la
complejidad del proceso de incorporación
de distintas dimensiones en la toma de deci-
siones, se observa que las experiencias más
desarrolladas tratan de que la priorización
sea lo más transparente posible y que refle-
je los consensos alcanzados entre los princi-
pales actores involucrados.
v) Disponibilidad de información. Cualquier
técnica de priorización de proyectos se basa
en información específica de los proyectos
que no siempre está disponible o puede
ser costosa de obtener. Por este motivo, es
recomendable fortalecer los sistemas de in-
versión pública a partir de su mayor interrela-
ción (o interoperabilidad) con otros sistemas
de gestión pública, estadísticas sectoriales y
ambientales, información territorial u otros
que permitan enriquecer el proceso de prio-
rización, a partir de una mayor información
sobre variables de incidencia climática.
126
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 8

CAPÍTULO 8
INTEGRACIÓN DE LA
ACCIÓN CLIMÁTICA
EN LA GESTIÓN
DE INVERSIONES.
¿DÓNDE ESTAMOS Y
QUÉ APRENDIMOS?

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 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 8
CAPÍTULO 8
INTEGRACIÓN DE LA ACCIÓN CLIMÁTICA
EN LA GESTIÓN DE INVERSIONES. ¿DÓNDE
ESTAMOS Y QUÉ APRENDIMOS?
HUÁSCAR EGUINO Y JUAN CARLOS AGUILAR
E
sta publicación parte de la premisa de
que la inversión pública es un instru-
mento poderoso para enfrentar los
desafíos de la mitigación y adaptación
al cambio climático, apoyar la transición hacia
economías bajas en carbono y contribuir a que
los países cumplan las metas establecidas en el
Acuerdo de París. Sin embargo, para que esto
ocurra efectivamente, es necesario que los pro-
cesos de gestión de la inversión pública incor-
poren la perspectiva climática como parte de
las herramientas de planificación, asignación de
recursos e implementación de proyectos. Cuáles
son estas herramientas y qué se ha aprendido
sobre su implementación son las dos principales
interrogantes que guiaron este trabajo.
Los capítulos de esta monografía presentan
una serie de prácticas y herramientas de gestión
útiles para integrar la acción climática en la ges-
tión de inversiones y prestan especial atención a
aquellas que apoyan las etapas de planificación
y asignación de recursos. En la etapa de planifi-
cación se analizaron los siguientes aspectos: i) el
uso de las estrategias climáticas de largo plazo
como instrumentos orientadores de la inversión
pública; ii) el diseño y adopción de estrategias
nacionales de financiamiento verde/climático;
iii) el uso de taxonomías de inversiones como
herramientas de clasificación de actividades
económicas y activos de acuerdo con su con-
tribución al logro de objetivos ambientales y su
aporte a la adaptación y mitigación; iv) la aplica-
ción del PS-C en la evaluación costo-beneficio de
los proyectos públicos; y v) la integración de los
riesgos climáticos en la gestión de la inversión
pública. En la etapa de asignación de recursos
se analizaron las prácticas de integración de la
acción climática en los procesos de priorización
de inversiones públicas.
Las siguientes secciones presentan los princi-
pales hallazgos y lecciones aprendidas en la im-
plementación de estas prácticas y herramientas,
augurando que sean de utilidad para los intere-
sados en impulsar la agenda climática a partir de
la inversión pública. Finalmente, se exponen una
serie de consideraciones sobre gobernabilidad y
generación de capacidades institucionales que,
en opinión de los autores, deben considerarse
para acelerar el alineamiento de la gestión de la
inversión pública con las metas climática nacio-
nales y globales.
128
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 8
8.1 Principales hallazgos y lecciones aprendidas
i) Etapa de planificación:
Estrategias climáticas de largo plazo
• Las ECLP son un instrumento útil para orien-
tar la transición a economías descarbonizadas
porque: a) brindan una visión de los princi-
pales objetivos climáticos del país, b) trazan
lineamientos para su implementación, c) esta-
blecen prioridades sectoriales y territoriales,
d) orientan las inversiones públicas (y priva-
das), e) proponen modalidades de financia-
miento, y e) ofrecen un horizonte temporal
consistente con los compromisos estableci-
dos en el AP. Para que las ECLP orienten la
asignación de recursos públicos, es necesario
articularlas con otros instrumentos de pla-
nificación vigentes, como son las estrategias
nacionales de desarrollo, los planes de desa-
rrollo sectoriales y/o los planes territoriales,
entre otros. Usualmente, esta articulación
puede tener más éxito a partir de un mandato
claro, apoyado en un marco jurídico y norma-
tivo, la adopción de reglamentos operativos y
de prácticas administrativas consistentes con
dicho mandato, la definición de un esquema
de gobernabilidad, así como con el fortaleci-
miento de las capacidades institucionales.
• Los casos de Chile, Colombia y Costa Rica
muestran la forma en que las ECLP se articu-
lan con otros instrumentos de planificación y
pueden servir como herramientas orientado-
ras de la inversión pública. Específicamente,
el plan nacional de descarbonización Costa
Rica 2020-2050 (ECLP) se articula con el plan
estratégico 2050, la estrategia territorial para
una economía inclusiva y descarbonizada
Costa Rica 2020-2050 y el plan nacional de
desarrollo e inversión pública (PNDIP 2023-
2026). Esta articulación es el resultado de los
esfuerzos de coordinación del Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica
(MIDEPLAN) antes que de una obligación jurí-
dica. Por su parte, la ECLP de Chile establece
las contribuciones sectoriales a las metas de
neutralidad de carbono para 2050, define las
intervenciones de política pública requeridas
para este fin y establece el tipo de inversiones
prioritarias. En este caso, la articulación de la
ECLP con otros instrumentos de planificación
se basa en la Ley Marco de cambio climático
y el establecimiento de presupuestos secto-
riales de carbono. Finalmente, la ECLP de Co-
lombia se caracteriza por presentar una visión
a largo plazo y por su articulación con otros
instrumentos de la política pública y planifica-
ción. Esta estrategia juega un rol fundamental
orientando las inversiones, ya sea señalan-
do las prioridades que se deben seguir para
cumplir con el compromiso climático del país
o identificando las inversiones que podrían
generar activos varados, bloqueos de carbono
y una deficiente adaptación al cambio climáti-
co. Complementariamente, la ECLP fue un in-
sumo importante en la preparación de la nue-
va taxonomía verde de Colombia.
Estrategias nacionales de financiamiento
sostenible/climático.
• Existe un consenso sobre que en las próxi-
mas décadas se necesitará una inversión im-
portante para limitar el calentamiento global
en 1,5°C y financiar la transición de los países
hacia economías descarbonizadas. En un es-
fuerzo por facilitar el acceso a mayores recur-
sos, varios países han avanzado en establecer
estrategias de financiamiento climático, ya sea
de forma voluntaria o como parte de sus com-
promisos ante la Convención Marco de Cam-
bio Climático de Naciones Unidas. Por lo gene-
ral, estas estrategias buscan dar continuidad y
certeza a los flujos financieros requeridos para
una transición energética justa, asegurando 129
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 8
los recursos necesarios para descarbonizar las
economías e incrementar la resiliencia de los
países frente a los riesgos físicos y financieros
asociados al cambio climático.
• Este estudio revisó 13 estrategias de financia-
miento climático desarrolladas entre 2014 y
2021, lo que permitió identificar un conjunto
de buenas prácticas y lecciones aprendidas,
tanto para la etapa de diseño como de im-
plementación. Las lecciones aprendidas en la
etapa de diseño fueron que: a) es importan-
te contar con un diagnóstico previo sobre el
estado de las finanzas climáticas y el marco
regulatorio correspondiente, b) se requiere
contar con un análisis de la cartera de proyec-
tos asociados al cumplimiento de las metas
climáticas, identificando las brechas y posibles
fuentes de financiamiento, c) se requiere to-
mar definiciones estratégicas como, por ejem-
plo, definir las responsabilidades instituciona-
les de diseño, implementación, seguimiento y
evaluación; d) es necesario realizar un análisis
de la demanda y oferta de financiamiento cli-
mático, incluyendo las condiciones de acceso,
y e) se requiere alinear el portafolio de pro-
yectos de incidencia climática con los obje-
tivos de las CDN y las políticas climáticas cla-
ves. Respecto a la etapa de implementación,
en este estudio se identifican tres aspectos
que deben ser considerados por los países
interesados en contar con sus propias estra-
tegias de financiamiento climático: a) se debe
establecer un sistema de seguimiento y eva-
luación que contenga indicadores claves para
evaluar los resultados de la estrategia, b) se
debe fijar un esquema de rendición de cuen-
tas a las instancias de control correspondien-
tes, y c) es recomendable contar con una hoja
de ruta que oriente la implementación de este
tipo de estrategias.
Gestión de riesgos de desastres e
inversión pública
• El Marco de Sendai identifica la resiliencia de
la infraestructura como un elemento clave
para la reducción de los riesgos de desastres,
incluyendo los de origen climático. Aun cuan-
do se observan importantes avances en la in-
tegración de la GRD en la gestión de las inver-
siones, en muchos países todavía prevalece la
visión de corto plazo y el sesgo a invertir en la
respuesta, reconstrucción y rehabilitación que
sigue a un evento climático extremo. Frente a
este enfoque, se propone implementar una
estrategia de prevención de riesgos que in-
cluye: a) mejorar la comprensión del riesgo, b)
mejorar la gobernanza, c) invertir en resilien-
cia, y d) mejorar la preparación para la res-
puesta y la recuperación.
• Los estudios de caso permitieron establecer
que para integrar la GRD y la GIP hay que rea-
lizar avances en los procesos de planificación,
gestión del ciclo de proyectos y financiamien-
to de las inversiones. Con relación a la planifi-
cación, una buena práctica es que los países
cuenten con una estrategia nacional de GRD
que permita: a) mapear los riesgos de desas-
tres, b) fortalezcan la gobernanza y gestión;
c) orienten las inversiones en resiliencia, re-
construcción y rehabilitación, y d) brinden el
marco normativo necesario para facilitar el
financiamiento. En cuanto a la integración
de la GRD en los procesos de evaluación de
proyectos, resulta importante: a) disponer de
herramientas técnicas para el análisis de ries-
go (mapas de riesgos, modelos de simulación
multi amenazas, entre otros), b) la identifica-
ción y valorización económica de los riesgos,
y c) la estimación de los beneficios de invertir
en resiliencia. En este contexto se recomien-
da incorporar en la evaluación de proyectos el
concepto de triple dividendo por el cual las in-
versiones en resiliencia permiten: a) evitar las
pérdidas y daños directos que se producen a 130
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 8
consecuencia de la ocurrencia de desastres,
b) estimular la actividad económica gracias a la
reducción del riesgo de desastres, y c) generar
cobeneficios sociales. Finalmente, en materia
de financiamiento público, es importante que
existan fondos exclusivos para apoyar la GRD,
incluyendo recursos destinados a inversiones
en resiliencia y adaptación al cambio climático.
Dos experiencias destacadas son los bonos ca-
tastróficos de México y el esquema de financia-
miento asociativo del Reino Unido. Ambos ca-
sos muestran opciones viables que los países
podrían desarrollar para avanzar en la imple-
mentación de sus inversiones de adaptación al
cambio climático.
Precio social del carbono
• Las emisiones de CO2 generan externalidades
negativas que, de no internalizarse en los pro-
cesos de toma de decisiones, imponen costos
sobre la sociedad, las actividades económicas,
los estilos de vida, el bienestar de la pobla-
ción, la biodiversidad y los ecosistemas. La in-
versión pública puede contribuir a internalizar
dichos costos, incorporando el PS-C en la eva-
luación de proyectos. El PS-C se define como
el valor monetario del daño causado al emitir
una tonelada adicional de carbono, en un mo-
mento dado de tiempo. En teoría, este costo
establece cuánto estaría dispuesta a pagar la
sociedad (precio), para evitar un daño futuro
causado por una tonelada de carbono adicio-
nal emitida. Existen dos métodos de estima-
ción del PS-C: el CS-C y el costo marginal de
abatimiento. En teoría, ambos deberían llevar
al mismo resultado.
• A nivel internacional, países como Alemania,
Canadá, Estados Unidos, Francia, Nueva Ze-
landa y el Reino Unido han implementado un
precio social del carbono en la evaluación de
sus políticas y proyectos públicos. En ALC, so-
lamente Chile y Perú cuentan con experien-
cia en la materia, aunque varios países están
considerando su aplicación. Por lo general, la
experiencia indica que la aplicación del PS-C
se circunscribe a proyectos de infraestructura
de gran envergadura, siendo especialmente
importante en los sectores donde se conoce
la cantidad de emisiones que genera el pro-
yecto (transporte, energía, edificaciones y agri-
cultura, entre otros). Desde el punto de vista
operativo, las experiencias revisadas indican
que la implementación del PS-C debe realizar-
se de manera gradual y junto con otras herra-
mientas como son el marco de estrategias de
descarbonización, las taxonomías o los siste-
mas de priorización de proyectos. En efecto,
fijar un PS-C por sí solo no garantiza que se
cumplan las metas de reducción de emisio-
nes de los países, por lo que esta herramien-
ta debe usarse de manera complementaria
a otras políticas climáticas (por ejemplo, polí-
ticas de apoyo a tecnologías bajas en carbo-
no o generación de energía renovable, entre
otros). De otra manera, se corre el riesgo que
los resultados del análisis costo beneficio que
incluyen el PS-C validen proyectos que redu-
cen emisiones, pero que no son consistentes
con el sendero de descarbonización del país.
• Es importante entender que la definición de
la tasa social de descuento tiene una gran in-
cidencia en la estimación y los resultados de
aplicar el PS-C. Hoy en día no existe consenso,
ni siquiera entre los países más industrializa-
dos, sobre la tasa social de descuento a utili-
zar, ya que, como es natural, cada país tiene
circunstancias diferentes y ambiciones pro-
pias sobre cómo y cuándo llegar al objetivo
de neutralidad de carbono en sus economías.
Sin embargo, está claro que esta decisión y el
análisis costo-beneficio resultante tiene impli-
caciones importantes porque envía señales al
mercado sobre la relevancia de las políticas
públicas de cambio climático, la visión sobre
la justicia intergeneracional y el compromiso
político de cada país y gobierno con el logro
de las metas del AP, entre otras. 131
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 8
Taxonomías para inversiones verdes
• Con el fin de identificar las inversiones reque-
ridas para cumplir con los objetivos climáti-
cos y movilizar los recursos de financiamiento
más adecuados para su implementación, va-
rios países han desarrollado las llamadas ta-
xonomías verdes. Estas consisten en un con-
junto de criterios para identificar si un activo
o actividad económica, proyecto o inversión
contribuye al cumplimiento de objetivos am-
bientales priorizados (incluyendo metas de
mitigación y adaptación) y en qué medida lo
hacen. A su vez, tienen como objetivo facili-
tar que los participantes de los mercados fi-
nancieros puedan evaluar o catalogar sus
actividades, activos o inversiones, según su
contribución a los objetivos de sostenibilidad,
así como reducir el riesgo de engaño verde
(greenwashing) de las inversiones.
• Hasta inicios de 2023, existían 16 taxonomías
verdes publicadas y se encontraban en fase de
desarrollo al menos otras diez. Los estándares
internacionales adoptados por estas taxono-
mías fueron los diseñados para el sector finan-
ciero y provienen principalmente de la Iniciati-
va de Bonos Climáticos (CBI, por sus siglas en
inglés), la Asociación Internacional de Mercado
de Capitales (ICMA, por sus siglas en inglés) y
el Banco Internacional de Pagos (BIS, por sus
siglas en inglés). En todos los casos, se obser-
va que las taxonomías tienen aspectos comu-
nes: a) los objetivos ambientales perseguidos,
b) la definición de los sectores económicos, c)
los usuarios o actores a los que está dirigida,
d) los criterios de selección de inversiones, y e)
los criterios técnicos de elegibilidad. Además,
se incluyen elementos de gobernanza, proce-
sos de elaboración y revisión, y alineación con
el marco de políticas nacionales, entre otros.
De todas las taxonomías existentes, la desa-
rrollada por la Unión Europea es considerada
la principal referencia. En ALC, solo Colombia
y México cuentan con taxonomías publicadas
y ya existen resultados iniciales positivos, par-
ticularmente en la captación de recursos de
inversionistas interesados en temas ambienta-
les, sociales y de gobernanza (ASG).
• Algunas de las lecciones aprendidas de la
adopción de taxonomías son: a) brindan un
marco de referencia relevante para los inver-
sionistas ASG al garantizar que sus recursos
no serán dirigidos a iniciativas de greenwas-
hing y efectivamente aportarán al desarrollo
sostenible; b) las taxonomías se pueden ajus-
tar a las prioridades nacionales, lo que brinda
flexibilidad para incorporar en ellas otras prio-
ridades, más allá de las climáticas; c) tienen un
impacto positivo en materia de movilización
de recursos de inversión, aunque todavía no
se conocen sus impactos en materia de re-
ducción de emisiones de GEI; y e) la adopción
de las taxonomías debe estar acompañada de
esfuerzos para fortalecer las capacidades téc-
nicas de todos los actores involucrados en su
implementación, tales como las agencias en-
cargadas de solicitar y ejecutar el gasto públi-
co, los entes reguladores del sector financiero
y la banca, y el sector privado, entre otros.
ii) Etapa de asignación de recursos:
Sistemas de priorización de proyectos
• Debido a que los programas de inversión pú-
blica deben atender múltiples necesidades y
responder a diferentes objetivos estratégicos
y de políticas, es importante que los países
adopten prácticas y/o herramientas para prio-
rizar los proyectos públicos. Los estudios de
caso indican que el método de priorización
más difundido es el análisis multicriterio (MCA,
por sus siglas en inglés). La razón para que
esto ocurra es que el MCA puede adaptar-
se a diferentes contextos y objetivos. Esto lo
hace particularmente atractivo en el momen-
to de incorporar la dimensión climática en la
priorización de proyectos. Hay que tener en 132
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 8
cuenta que el MCA es una técnica intensiva
en información que no siempre está disponi-
ble o puede ser costosa de obtener. Por eso,
es importante buscar una mayor interrelación
entre los sistemas que apoyan la gestión de la
inversión pública con los sistemas de gestión
financiera pública, las estadísticas sectoria-
les y ambientales, la información territorial u
otros sistemas que brinden información rele-
vante para la priorización de proyectos desde
la perspectiva climática.
• Los estudios de caso sobre priorización de in-
versiones brindan algunas lecciones sobre el
uso del análisis multicriterio. Las tres principa-
les lecciones son que:
a) La priorización de proyectos basada en
MCA puede realizarse a nivel nacional,
sectorial, territorial o incluso en progra-
mas específicos. No obstante, hay que
considerar que a medida que el nivel de
aplicación es más específico (por ejemplo,
8.2 Aplicación integral de prácticas y herramientas de gestión
de la inversión pública
Uno de los principales desafíos para alinear la
inversión pública con lo establecido en el AP es
lograr que su gestión incorpore prácticas y he-
rramientas que integren la acción climática. A fin
de aportar a la referida integración, este estudio
se enfocó en identificar, sistematizar y conocer
las principales prácticas y herramientas de ges-
tión de la inversión pública que han mostrado
ser útiles para incorporar la acción climática en
las etapas de planificación y asignación de recur-
sos. En todo el estudio se usó como referencia
el modelo de gestión de la inversión pública pro-
puesto por el FMI (metodología PIMA y su módu-
lo climático), al que se le sumó un conjunto de
prácticas y herramientas técnicas que han mos-
trado ser útiles para integrar la acción climática.
a nivel de programas), resulta más fácil
contar con información sobre las variables
climáticas a considerar en el proceso de
priorización.
b) Los métodos y herramientas de prioriza-
ción de proyectos no sustituyen ni se tras-
lapan con los métodos más tradicionales
de análisis de proyectos, como es la eva-
luación de costo-beneficio. En efecto, la
aplicación del MCA en la priorización de
proyectos de inversión pública usualmen-
te incorpora los resultados del análisis
costo-beneficio o las restricciones presu-
puestarias establecidas por el gobierno.
c) Los métodos y herramientas de priori-
zación de proyectos tienen la ventaja de
favorecer el establecimiento de un mejor
balance entre las diferentes dimensiones
de política, a la vez que ofrecen mayor
transparencia y facilitan la construcción
de consensos entre los principales acto-
res involucrados.
Los resultados ratifican la relevancia del modelo
analítico propuesto en el capítulo 1.
Otro resultado relevante fue constatar que
las prácticas y herramientas identificadas deben
implementarse de manera integral/articulada
para favorecer su complementariedad y obtener
mejores resultados. En otras palabras, no basta
con adoptar buenas prácticas o herramientas
de gestión de forma aislada, ya que su efectivi-
dad se incrementa cuando se aplican de forma
integral. Algunas situaciones permiten ilustrar
la necesidad de buscar una mayor articulación
e integralidad, por ejemplo: i) es posible que la
aplicación aislada del precio social del carbono
en el análisis costo-beneficio indique que un
proyecto aporta a la reducción de emisiones 133
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 8
de GEI, aunque el proyecto de inversión no sea
consistente con la estrategia de descarboniza-
ción del país; ii) no se debería aplicar un esque-
ma de decisión multicriterio para la priorización
de inversiones que no considere los resultados
del análisis costo-beneficio o de la gestión de
riesgos frente a eventos climáticos extremos, ya
que, de otra manera, se corre el riesgo de tomar
decisiones que no aportan a la mayor eficiencia
en el uso de los recursos públicos; iii) el diseño
de las taxonomías verdes debe basarse en las
estrategias nacionales de descarbonización, de-
8.3 Generación de capacidades y aspectos de gobernabilidad
Una recomendación común en todos los capítu-
los anteriores es que la integración de la acción
climática en la gestión de la inversión pública no
puede llevarse a cabo sin contar con tres ele-
mentos clave:
i) Gobernanza y coordinación
Está claro que la tarea de avanzar hacia eco-
nomías bajas en carbono no puede ser desa-
rrollada ni estar exclusivamente bajo la res-
ponsabilidad de las instituciones formalmente
encargadas de la acción climática. Esta tarea de-
bería involucrar a todas las instancias de gobier-
no, desde los ministerios de finanzas, planifica-
ción y medio ambiente, hasta los ministerios de
energía, transporte y otras áreas o sectores que
realizan inversiones o ejecutan el gasto público.
De igual manera, en la medida que el cambio
climático tiene su manifestación directa en los
territorios y regiones, las entidades territoriales
(municipios, gobiernos estatales o regionales)
también deben participar. Además, la comple-
jidad de los temas obliga a trabajar desde una
perspectiva multidisciplinaria y con la participa-
ción de una multiplicidad de actores estatales y
privados. La coordinación con el sector privado
es particularmente importante, ya que este re-
bido a que estas establecen los sectores críticos
para la transición de los países hacia economías
descarbonizadas; y iv) las estrategias de financia-
miento climático brindan información sobre la
oferta de recursos y las condiciones de acceso a
los mismos, información que debe considerarse
en la priorización y evaluación de los proyectos
a fin de lograr una mayor correspondencia entre
la oferta y demanda de recursos. En resumen,
las prácticas y herramientas de gestión de la in-
versión pública propuestas son más efectivas si
se busca una mayor sinergia entre ellas.
quiere contar con señales claras por parte de
los gobiernos sobre las metas climáticas, su rol
y las oportunidades que se abren para el sector
empresarial, así como de los instrumentos que
estarán a su disposición para facilitar su partici-
pación y aportes. Asimismo, se debe promover
las alianzas entre las instituciones públicas, or-
ganizaciones de la sociedad civil y el sector pri-
vado, ya que esto contribuye al apalancamiento
de recursos, el desarrollo de conocimiento téc-
nico, la generación de capacidades de gestión,
la transparencia y la difusión de información.
La experiencia internacional señala que los
gobiernos deben establecer un marco de go-
bernanza adecuado para avanzar hacia el logro
de los objetivos de mitigación y adaptación al
cambio climático. Este marco debe definir clara-
mente las responsabilidades de los diferentes
actores (públicos y privados) en el proceso de in-
corporación de la acción climática en la gestión
de la inversión pública. Además, se deben esta-
blecer mecanismos de participación y coordina-
ción, tanto en la etapa de adopción de buenas
prácticas o desarrollo de instrumentos, como en
su implementación.
La experiencia de Francia es interesante en
este aspecto, ya que este país cuenta con un mar-
co institucional claro y detallado para implementar 134
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 8
sus planes de descarbonización, con un esquema
de gobernanza con responsabilidades precisas
para los diferentes actores y con mecanismos de
consulta y rendición de cuentas periódicas sobre
el progreso de las metas previstas. Además, en su
rol de facilitador de este proceso, el gobierno no
solamente ofrece recursos financieros para que
el sector privado pueda proponer inversiones y
aproveche la oferta de cofinanciamiento público,
sino que orienta estos recursos hacia actividades
que deberían favorecer la innovación tecnológica
y la mejora de la competitividad internacional de
sus empresas, en el marco del proceso de descar-
bonización de su economía.
ii) Liderazgo
La existencia de un claro liderazgo del proceso
de integración de la acción climática en la gestión
de inversiones es un aspecto central para lograr
buenos resultados. En este sentido, los ministros
de finanzas y de planificación juegan un rol cre-
cientemente importante ya sea porque son res-
ponsables de las políticas y normas que rigen el
gasto público (corriente o de inversión) o porque
la implementación de cualquier reforma requie-
re del apoyo presupuestario correspondiente.
La experiencia internacional muestra que es
fundamental el liderazgo de los ministerios de
finanzas y/o planificación en la alineación de la
inversión pública con las metas climática. Así, el
caso del Reino Unido presenta lecciones útiles y
muestra que el liderazgo del Tesoro (el equiva-
lente al Ministerio de Finanzas) se ha establecido
a partir de una clara oferta técnica que incluye
el establecimiento de normas y reglamentos,
desarrollo de metodologías, adopción de herra-
mientas de gestión y generación de capacidades.
Además, el Tesoro es capaz de favorecer la par-
ticipación no solo de las instancias públicas, sino
también de otros actores sociales y sector priva-
do que juegan un rol destacado en los avances
del país en materia climática.
Asimismo, el proceso de incorporación de la
acción climática en la gestión de las finanzas pú-
blicas se fortalece cuando existen instancias que
favorecen el intercambio de buenas prácticas y
experiencias entre ministerios. En esta dirección,
resulta importante el apoyo a la agenda climáti-
ca de los ministerios de finanzas que brindan la
Coalición de ministros de Finanzas para el Cam-
bio y la Plataforma Regional de Ministerios de
Hacienda, Economía y Finanzas para el Cambio
Climático del BID. Ambas instancias promueven
el intercambio de experiencias y la incorporación
de la acción climática en los ministerios de finan-
zas contribuyendo, de esta forma, a fortalecer el
rol de liderazgo que cumplen estos ministerios.
iii) Generación de capacidades
Es importante resaltar que la integración de la
acción climática en la GIP genera una serie de
nuevas demandas y una necesidad de genera-
ción de capacidades. Esto obliga a un esfuerzo
sostenido y sistemático de fortalecimiento de
las capacidades institucionales de los principa-
les actores involucrados. El desarrollo de estra-
tegias climáticas suficientes y consistentes con
los objetivos internacionales, la introducción de
taxonomías verdes como criterio de asignación
de recursos públicos, la consideración de los cri-
terios de riesgo en los proyectos, la introducción
del precio social del carbono más adecuado para
cada realidad y ambición climática en los países,
el desarrollo de estrategias de financiamiento
más sostenible y conscientes de los objetivos cli-
máticos, así como la utilización de técnicas más
adecuadas y sofisticadas de priorización de las
inversiones demandan nuevas y mejores capa-
cidades institucionales que los gobiernos deben
desarrollar y apoyar con recursos y programas
que permitan a las instituciones realizar estas
nuevas tareas de la manera más eficaz y eficien-
te posible.
135
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
CAPÍTULO 8

La gestión de la inversión pública consisten- contribuir a la internalización del impacto del

te con los objetivos climáticos deberá también
apoyarse en el fortalecimiento de las capacida-
des institucionales para contribuir efectivamente
al desarrollo económico, social y ambiental más
resiliente en los países. Esto incluye la revisión
de los marcos normativos para orientar mejor
los procesos de identificación, preparación, eva-
luación, programación, monitoreo y seguimiento
de los programas y proyectos de inversión pú-
blica, así como de los instrumentos e instancias
que conforman los SNIP. Asimismo, los recur-
sos humanos que participan de estos procesos
deben recibir el refuerzo suficiente para poder
cambio climático en la formulación y evaluación
de las inversiones públicas. La introducción de la
acción climática en todos los aspectos de la ges-
tión financiera pública (GFP), incluyendo la GIP,
es un proceso que ya está en marcha a nivel in-
ternacional, por lo que se podrá aprovechar de
las referencias que representan instrumentos
como el PIMA-C y el PEFA Clima (estándares en
la integración de la acción climática en la GFP
frente a los que los países pueden mirarse) para
organizar procesos continuos de reforzamien-
to de las capacidades de los recursos humanos
que están a cargo de su implementación.

136
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
ANEXOS

ANEXOS

ANEXO 1:
Listado de estrategias nacionales de finanzas climáticas,
verdes y sostenibles

Fecha de
País Nombre Acceso
publicación
https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/
Alemania

EN/Standardartikel/Press_Room/Publications/
German Sustainable Finance Strategy. Mayo, 2021
Brochures/sustainable-finance-strategy.pdf?__
blob=publicationFile&v=8

https://production-new-commonwealth-files.s3.eu-west-2.
Belice

National Climate Finance Strategy of

Marzo, 2021 amazonaws.com/migrated/inline/Climate_Finance_
Belize 2021-2026.
Strategy_of_Belize_UPDF.pdf

Estrategia financiera frente al cambio Diciembre,

climático. 2019
Chile

https://cambioclimatico.mma.gob.cl/wp-content/
Actualización estrategia financiera uploads/2020/04/Estrategia-financiera.pdf
Marzo, 2022
frente al cambio climático.
Colombia

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Ambiente/
Estrategia nacional de financiamiento
2018 Finanzas%20del%20Clima/Estrategia%20nacional%20
climático.
de%20financiamiento%20clim%C3%A1tico.pdf
Ecuador

Estrategia Nacional de Financiamiento

Febrero, 2021 https://www.bivica.org/files/5789_ESTRATEGIAFCECUADOR.pdf
Climático del Ecuador.

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 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
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Fuente: Elaboración propia.

138
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
ANEXOS

ANEXO 2:
Métodos de estimación del precio social del carbono

Este anexo presenta los principales problemas de los dos métodos utilizados para estimar el precio
social del carbono.

i) Costo Social del Carbono (CS-C)
Los modelos más usados para determinar el
CS-C son: a) Dynamic Integrated Model of Climate
and the Economy (DICE),63 b) Regional Integrated
Model of Climate and the Economy (RICE),64 Poli-
cy Analysis of the Greenhouse Effect (PAGE),65 y
c) Climate Framework for Uncertainty, Negotiation
and Distribution (FUND).66 Si bien estos modelos
simplifican y asumen representaciones de la reali-
dad, son las únicas herramientas disponibles que
contemplan la relación entre el impacto físico
de una unidad adicional de carbono con el daño
económico que provoca, por lo que son los más
utilizados para estimar el CS-C.
De hecho, la mayor parte de la economía del
cambio climático se centra en estos modelos,
que suponen que, con un precio correcto de las
emisiones de carbono, los políticos no tienen
que preocuparse por fomentar los cambios es-
tructurales para lograr la transición verde. Es de-
cir, que, con un precio del carbono adecuado, el
mercado se encargará del resto.
El Cuadro A.1 describe los principales proble-
mas o limitaciones de los IAM.

Cuadro A.1 Principales limitaciones de los modelos IAM

• Decisiones intertemporales de los individuos. Estos modelos han sido rechazados como
representación satisfactoria de la economía, ya que no capturan las decisiones intertemporales
de los individuos, lo cual es un problema en el contexto de cambio climático.
• Empleo de la utilidad esperada y no la utilidad observada. Utilizar la utilidad esperada no es
adecuado para enfrentar la gran incertidumbre y riesgos extremos (catastróficos) del cambio
climático, debido a que es muy difícil estimar una utilidad esperada correcta frente a altos
niveles de incertidumbre. Además, el hecho de maximizar la utilidad esperada implica que
se busca evitar los riesgos promedios del cambio climático y no así los riesgos catastróficos
Supuestos de los (Weitzman M., 2011).
IAM
• Supuesto de preferencias fijas e inalterables en el tiempo. Existen dos razones para creer
que las preferencias cambiantes y endógenas pueden llevar a que sea deseable una política
climática más fuerte que la sugerida por los IAM. Primero, es necesario darle cierto peso a
quienes se preocupan intrínsecamente por el medio ambiente y su preservación (la evidencia
sugiere que se trata de una fracción creciente de la población). Segundo, los costos de
mitigación mediante la adaptación pueden ser bajos, es decir, se podrían lograr reducciones
sustanciales de las emisiones de carbono, con una pérdida esencialmente nula de bienestar
(Stern, Stiglitz, Karlsson y Taylor, 2022).

63 Para más detalle del modelo DICE véase William Nordhaus, 2017.
64 Para más detalle del modelo RICE véase William D. Nordhaus and Zili Yang, 1996.
65 Para más detalle del modelo PAGE véase Stephan Alberth y Chris Hope, 2007.
66 Para más detalle del modelo FUND véase Richard Tol y David Anthoff, 2006. 139
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
ANEXOS

Los modelos IAM son inadecuados para captar la incertidumbre y el riesgo extremo que implica
la pérdida potencial de vidas y medios de subsistencia debido a la destrucción fundamental del
entorno natural (Stern, Stiglitz, Karlsson y Taylor, 2022).
Al prestar poca atención a los riesgos extremos asociados al cambio climático, no pueden
abordar la inmensidad de los riesgos impuestos a las generaciones futuras. Esto significa que
los modelos fallan en cuanto a la implementación de un enfoque de desarrollo sustentable que
considere las generaciones futuras.
Incertidumbre
profunda y riesgo En un contexto de cambio climático, los individuos no conocen todos los posibles resultados
extremo ni sus probabilidades, y el hecho de que los individuos saben que “no saben”, implica grandes
dificultades para los modelos IAM. Metodológicamente, esta incertidumbre implica ordenación
incompleta de las preferencias cuando el enfoque supone ordenación completa. En la práctica,
la incertidumbre conduce a la incapacidad de describir y evaluar los resultados catastróficos del
cambio climático.
Además, en presencia de una incertidumbre profunda, el supuesto de maximización de utilidad
esperado no es creíble, ya que este fenómeno altera el comportamiento de los agentes. De
hecho, Kreps (1979) indica que, frente a una incertidumbre extrema, los individuos no actúan
como si maximizaran su utilidad esperada, sino que demuestran preferencia por la flexibilidad.
Estos modelos, a diferencia de la comunidad internacional que se enfoca en la no linealidad de
No linealidad de los riesgos, se centran en la no linealidad de los costos. Los modelos IAM le otorgan entonces
riesgos versus no una probabilidad a los resultados asociados, que tendrían demasiada relevancia en la política,
linealidad de costos mientras que no proporcionan ninguna orientación sobre cómo resolver la incertidumbre y los
riesgos (Ackerman F., E. A. Stanton y R. Bueno, 2010).
Si bien los modelos IAM han tenido progreso en cuanto a la inclusión de problemas relevantes,
los resultados obtenidos no son robustos. Se observa que pequeñas modificaciones que
permiten tener más realismo en los modelos conducen a resultados bastantes diferentes
Variabilidad de los en cuanto al precio social del carbono, por lo que se debe estar cien por cien seguro de los
resultados parámetros que se utilizan, para que el precio social del carbono estimado sea el correcto. Esta
sensibilidad a los parámetros utilizados no es ideal para la creación de políticas (Anthoff D. y R.
Tol, 2011).
La única falla de mercado que estos modelos incorporan es la externalidad de las emisiones de
carbono. Es decir, si no fuera por la externalidad climática, la economía sería totalmente eficiente.
Sin embargo, existen otras múltiples fallas de mercado, tales como: i) información imperfecta,
ii) imperfecciones en los mercados de capitales; iii) otras externalidades que nacen de las
estructuras de red, el transporte público, la banda ancha y el reciclaje, y iv) fallas de mercado
Fallas de mercado asociadas a las no convexidades (rendimientos crecientes, efectos del aprendizaje, etc.).
Al no incluir las fallas de mercado, el modelo estándar IAM asume implícitamente que no hay
limitaciones en la capacidad del gobierno para distribuir los ingresos (intra e intergeneracional),
así como para corregir las fallas de mercado (Comisión de Alto Nivel sobre los Precios del
Carbono, 2017).

Fuente: Elaboración propia.

140
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
ii) Costo marginal de abatimiento (Marginal Abatement Cost, MAC)
El Cuadro A.2 presenta las principales limitaciones del método del costo marginal de abatimiento.
Cuadro A.2 Principales limitaciones de las curvas MAC
Supuestos del modelo
Curvas estáticas en el tiempo
Incertidumbre
Interacción entre medidas de
mitigación
Monetización de costos
Fuente: Elaboración propia.
ANEXOS
Las curvas MAC suponen agentes racionales, información perfecta y ausencia
de costos de transacción. Esto implica una desventaja, ya que las curvas MAC no
capturan las barreras no comerciales a la implementación, incluidos los costos
indirectos o no relacionados con la transacción. Existen opciones en las que
las curvas MAC tienen costos negativos, lo cual significa que esas medidas de
mitigación son más baratas que la opción Business as usual (BAU, por sus siglas en
inglés). En la práctica, se debe tener precaución al combinar opciones con costos
negativos y positivos para llegar a una implementación costo-efectiva. Además,
las oportunidades de negocios solo surgen si la persona que toma la decisión de
inversión puede capturar los costos adicionales negativos (Kesicki F. y P. Ekins, 2011).
Estas curvas son estáticas en el tiempo (Poch Ambiental, 2016), lo que dificulta
capturar el impacto de los escenarios de mitigación a través del tiempo (antes y
después de la implementación de las medidas). Además, no dimensionan el efecto
macroeconómico de un escenario de mitigación, al no considerar las interacciones
entre los distintos sectores de la economía ni en el mismo sector.
Para la elaboración de una curva MAC es necesario hacer supuestos sobre los
aspectos económicos de las opciones de mitigación específicas (es decir, cuál es
la vida económica, cuáles son las propiedades de riesgo y rendimiento) y cómo
traducir los costos y beneficios futuros a cifras anuales (es decir, tasa de descuento).
El problema con estos supuestos es que puede haber incertidumbres significativas
en cada uno de ellos, especialmente en un contexto de país en desarrollo con altas
tasas de crecimiento económico, altas tasas de descuento y disponibilidad limitada
de datos estadísticos de alta calidad (Kesicki F. y P. Ekins, 2012).
El modelo no considera la interacción intertemporal de la reducción de emisiones,
ya que la cantidad disminuida y el camino de reducción de emisiones antes y
después del punto considerado en el tiempo tiene un impacto significativo en la
curva de reducción. Esto se debe a la posible reducción de costos causados por el
aprendizaje tecnológico.
Por otra parte, las curvas basadas en opinión experta no son capaces de capturar
adecuadamente las interacciones entre las medidas de reducción, las dependencias
de la economía en general y las interdependencias de comportamiento (Clerc J., M.
Díaz y B. Campos, 2013).
Esta metodología no aborda dimensiones que no sean costos directos, incluidos
factores estratégicos, operativos o políticos. Esto ocurre debido a que no todos
los elementos de costo se pueden monetizar; las decisiones sobre qué medidas
de reducción se priorizan deben ir más allá de los costos presentados en
cualquier curva MAC, para considerar los costos que pueden haber escapado a
la monetización y a problemas más amplios, los cuales pueden incluir beneficios
secundarios (contaminación del aire y del agua) o fallas del mercado.
141
 RUMBO A UNA INVERSIÓN PÚBLICA RESILIENTE Y DESCARBONIZADA
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