T.D.

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OPINIÓN Nº 011-2012/DTN

Entidad: Municipalidad de San Isidro

Asunto: Ampliación de plazo

Referencia: Oficio Nº 0019-2011-0400-GAJ/MSI

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Gerente de Asesoría Jurídica de la

Municipalidad de San Isidro formula varias consultas referidas a la ampliación de
plazo.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa sobre la normativa de contrataciones del Estado, planteadas
sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o
específicos, de conformidad con lo dispuesto por el literal i) del artículo 58 de la Ley
de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017 (en
adelante, la “Ley”), y la Segunda Disposición Complementaria Final de su reglamento,
aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el “Reglamento”).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1 “Si el contratista solicita una ampliación de plazo y ésta no cumple con los re-
quisitos del procedimiento del reglamento, ¿se debe responder dicha solicitud
con una Resolución de Alcaldía o cabe la posibilidad de utilizar algún otro me-
canismo?”

2.1.1 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley, el contratista puede

solicitar la ampliación del plazo pactado debido a atrasos y/o paralizaciones
ajenas a su voluntad, debidamente comprobados y que modifiquen el
cronograma contractual.

Al respecto, el Reglamento establece las causales 1 que, de verificarse, autorizan

al contratista a solicitar la ampliación del plazo de ejecución contractual en los
contratos de bienes, servicios y obras.

1
Las causales de ampliación de plazo para los contratos de bienes y servicios se encuentran indicadas en
el artículo 175 del Reglamento. En el caso de los contratos de obra, se encuentran señaladas en el
artículo 200 del Reglamento.
 2

2.1.2 De otro lado, de acuerdo con el numeral 1) del artículo 5 del Reglamento, el Ti-
tular de la Entidad es el funcionario competente para aprobar, autorizar y super-
visar las contrataciones de la Entidad. No obstante, el segundo párrafo del artícu-
lo 5 de la Ley precisa que: “El Titular de la Entidad podrá delegar, mediante re-
solución, la autoridad que la presente norma le otorga. No pueden ser objeto de
delegación, la aprobación de exoneraciones, la declaración de nulidad de oficio
y las autorizaciones de prestaciones adicionales de obra y otros supuestos que
se establezcan en el Reglamento”. (El subrayado es agregado).

Como se aprecia, el Titular de la Entidad puede delegar a otro funcionario la

aprobación de solicitudes de ampliación de plazo, toda vez que dicha facultad no
se encuentra comprendida entre los supuestos en los que la delegación está
prohibida.

2.1.3 Ahora bien, en el caso de los contratos de obra, el artículo 201 del Reglamento
regula los aspectos relacionados con el procedimiento de ampliación de plazo;
entre estos, el plazo con el que cuenta la Entidad para pronunciarse sobre la soli-
citud de ampliación formulada por el contratista.

Así, el segundo párrafo del artículo 201 del Reglamento establece que “(…) La
Entidad emitirá resolución sobre dicha ampliación en un plazo máximo de diez
(10) días, contados desde el día siguiente de la recepción del indicado
informe”2, precisando que “De no emitirse pronunciamiento alguno dentro del
plazo señalado, se considerará ampliado el plazo, bajo responsabilidad de la
Entidad.” (El subrayado es agregado).

De esta manera, la normativa de contrataciones del Estado ha dispuesto que la

Entidad, en un plazo de diez (10) días de recibido el informe del inspector o
supervisor de obra, se pronuncie sobre la solicitud de ampliación de plazo, y que,
en caso no se cumpla con ello dentro de dicho plazo, la solicitud del contratista
se considerará concedida o aprobada y, por tanto, ampliado el plazo contractual,
bajo responsabilidad de la Entidad.

En este punto, es importante precisar que dentro de este plazo la Entidad no sólo
debe cumplir con emitir la resolución mediante la cual se pronuncia sobre la soli-
citud de ampliación, sino que también debe cumplir con notificarla formalmente
al contratista para que este conozca de forma cierta y oportuna la decisión de la
Entidad3.

En tal sentido, la obligación de emitir y notificar la resolución en el plazo

indicado debe ser cumplida por la Entidad tanto si decide aprobar la solicitud de
ampliación de plazo como si decide no aprobarla.

2
De acuerdo con el artículo 201 del Reglamento, una vez recibida la solicitud del contratista, “ El
inspector o supervisor emitirá un informe expresando opinión sobre la solicitud de ampliación de plazo y
lo remitirá a la Entidad, en un plazo no mayor de siete (7) días, contados desde el día siguiente de
presentada la solicitud.”
3
Al respecto, ver la Opinión Nº 051-2010/DTN.
 3

2.1.4 En virtud de lo expuesto, la denegación de la solicitud de ampliación de plazo

debe realizarse expresamente, mediante Resolución del Titular de la Entidad o
del funcionario a quien este haya delegado la facultad.

Cabe precisar que en determinados supuestos –conforme la distribución de atri-

buciones y competencias resultante de la organización interna de cada Entidad–
la autoridad, órgano o funcionario a quien se le haya delegado la facultad de re-
solver las solicitudes de ampliación de plazo, no emite los actos administrativos
propios de su función a través de una Resolución. En dicho caso, se emitirá el
documento que corresponda, cumpliendo los requisitos previstos en el artículo 3
de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General4.

2.2 “Si la ampliación de plazo es otorgada de manera ficta por la entidad respon-
der fuera de plazo, a pesar que dicha solicitud fue denegada por carecer de
sustento ¿se debe pagar por esta ampliación?” (sic).

Como se indicó al absolver la consulta anterior, en el caso que la Entidad no

cumpla con emitir y notificar la resolución mediante la cual se pronuncia respec-
to de la solicitud presentada por el contratista, en el plazo de diez (10) días, la so-
licitud del contratista se considerará concedida o aprobada y, por tanto, ampliado
el plazo contractual, bajo responsabilidad de la Entidad.

Así, en este supuesto, la ampliación del plazo contractual es automática y se

produce por el solo transcurso o vencimiento del plazo concedido a la Entidad
para pronunciarse respecto de la solicitud de ampliación presentada por el
contratista.

Ahora bien, debe indicarse que el artículo 202 del Reglamento regula las
consecuencias de la modificación del plazo contractual en el caso de los
contratos de obra, conforme a lo siguiente:

4
“Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos:

1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o
cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos
colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.

2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que
pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las
cuestiones surgidas de la motivación.

3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que
otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun
encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra
finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una
facultad no genera discrecionalidad.

4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y

conforme al ordenamiento jurídico.

5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento
del procedimiento administrativo previsto para su generación.”
 4

“Artículo 202.- Efectos de la modificación del plazo contractual

Las ampliaciones de plazo en los contratos de obra darán lugar al pago de
mayores gastos generales variables iguales al número de días correspondien-
tes a la ampliación multiplicados por el gasto general variable diario, salvo
en los casos de obras adicionales que cuentan con presupuestos específicos.

Sólo en el caso que la ampliación de plazo sea generada por la paralización

de la obra por causas no atribuibles al contratista, dará lugar al pago de ma-
yores gastos generales variables debidamente acreditados, de aquellos con-
ceptos que forman parte de la estructura de gastos generales variables de la
oferta económica del contratista o del valor referencial, según el caso.

En el supuesto que las reducciones de prestaciones afecten el plazo contrac-

tual, los menores gastos generales variables se calcularán siguiendo el proce-
dimiento establecido en el párrafo precedente.

En virtud de la ampliación otorgada, la Entidad ampliará el plazo de los

otros contratos celebrados por ésta y vinculados directamente al contrato
principal.”

Como se aprecia, los dos primeros párrafos del artículo citado regulan las conse-
cuencias económicas de la ampliación del plazo de ejecución contractual en los
contratos de obra; esto es, el pago de mayores gastos generales variables al con-
tratista.

Por tanto, una vez aprobada la solicitud de ampliación del plazo de un contrato
de obra, ya sea por pronunciamiento expreso o por el transcurso o vencimiento
del plazo para emitir pronunciamiento respecto de dicha solicitud, corresponde a
la Entidad el pago de mayores gastos generales variables al contratista, ya sea
por el atraso o por la paralización de la obra 5, según corresponda a la causal
invocada por aquél.

2.3 “Si la supervisión tramita una solicitud sin el sustento de Ley ¿ésta puede ser
rechazada mediante un oficio o necesariamente a través de una resolución?”
(sic).

El primer párrafo del artículo 201 del Reglamento señala que “(…) Dentro de los
quince (15) días siguientes de concluido el hecho invocado, el contratista o su
representante legal solicitará, cuantificará y sustentará su solicitud de
ampliación de plazo ante el inspector o supervisor, según corresponda, siempre
que la demora afecte la ruta crítica del programa de ejecución de obra vigente y
el plazo adicional resulte necesario para la culminación de la obra. (…)” (El
subrayado es agregado).

Asimismo, el segundo párrafo del artículo citado establece que “El inspector o
supervisor emitirá un informe expresando opinión sobre la solicitud de
ampliación de plazo y lo remitirá a la Entidad, en un plazo no mayor de siete (7)
días, contados desde el día siguiente de presentada la solicitud. (…)” (El
subrayado es agregado).

5
Respecto del cálculo de los mayores gastos generales, ver la Opinión Nº 086-2011/DTN.
 5

De lo expuesto, se advierte que, dentro de la tramitación de la solicitud de

ampliación de plazo, el inspector o supervisor de obra deberá remitir a la Entidad
un informe conteniendo su opinión, favorable o desfavorable, respecto de la
solicitud del contratista.

Ahora bien, en el supuesto que el inspector o supervisor de obra emita una

opinión favorable a la solicitud de ampliación de plazo, sin que se haya
verificado el cumplimiento de alguna de las causales establecidas en el
Reglamento, la Entidad deberá denegarla.

Adicionalmente, tal como se indicó al absolver la primera consulta, la

denegación de la solicitud de ampliación de plazo debe realizarse expresamente
por el Titular de la Entidad o el funcionario a quien se le haya delegado tal
facultad, mediante Resolución o a través del documento que emita, de acuerdo a
los actos administrativos propios de su función y según la organización interna
de la Entidad.

2.4 “Si otorgada la ampliación de plazo a la obra principal, se deben otorgar los
mismos plazos a los contratos vinculados, como por ejemplo la Supervisión
¿cómo se debe pagar a la supervisión, como adicional o como gastos generales
debidamente acreditados?” (sic).

2.4.1 Teniendo en cuenta la naturaleza accesoria del contrato de supervisión, respecto

de la existencia de una obra, se advierte que el evento que afecta la normal conti -
nuidad de la obra también afecta la continuidad de las labores del supervisor.

En ese sentido, todo atraso en la finalización de la obra que genere una amplia-
ción de plazo, generará también una ampliación de la supervisión de la obra, aca-
rreando un mayor costo por la extensión de estos servicios.

2.4.2 Ahora bien, de acuerdo con lo indicado en el artículo 175 del Reglamento, las
ampliaciones de plazo proceden únicamente por causas no imputables al contra-
tista. Así, el citado artículo ha previsto como causales de ampliación de plazo: i)
la aprobación de un adicional que afecte el plazo de ejecución del contrato; ii) los
retrasos o paralizaciones no imputables al contratista; iii) los atrasos o paraliza-
ciones imputables a la Entidad; y iv) el caso fortuito o la fuerza mayor.

Adicionalmente, el penúltimo párrafo del artículo 175 del Reglamento precisa

que “Las ampliaciones de plazo en contratos de bienes o para la prestación de
servicios darán lugar al pago de los gastos generales debidamente acreditados.”
(El subrayado es agregado).

Sobre la disposición citada, debe indicarse que la terminología “prestación de

servicios” incluye tanto a la prestación de servicios en general, como a la presta-
ción de servicios de consultoría; esta última, a su vez, comprende a la consultoría
de obras.

En esa medida, al ampliarse el plazo de un contrato de supervisión de obra, por

causas no atribuibles al supervisor, resulta razonable que, conforme lo indica la
norma antes citada, la Entidad deba pagar al contratista –el supervisor de obra–
 6

los gastos generales que deriven de la extensión o dilatación de la ejecución de

las prestaciones inicialmente pactadas 6. Y es que, la sola ampliación de plazo no
implica la ejecución de mayores prestaciones; al contrario, otorgar dicha amplia-
ción representa únicamente la ejecución de las prestaciones inicialmente pacta-
das en un plazo mayor de tiempo; es por ello que, en este supuesto, corresponde
únicamente el pago de gastos generales.

2.4.3 No obstante, debe advertirse que, en determinados supuestos, la ampliación del

plazo de un contrato de supervisión de obra no deriva de la extensión o dilatación
de las prestaciones inicialmente pactadas, sino que se encuentra relacionada con
la ejecución de prestaciones adicionales, en cuyo caso, correspondería que la En-
tidad, además del pago de los gastos generales ya mencionados, reconozca y pa-
gue por las prestaciones adicionales.

Sobre el particular, debe tenerse presente que, al suscribir un contrato de supervi-

sión de obra, se establece un vínculo contractual entre la Entidad y el supervisor,
por medio del cual ambas partes adquieren ciertos derechos y obligaciones. En
este sentido, uno de los principales derechos que adquiere el supervisor es el de
percibir el pago como contraprestación por el servicio brindado, en tanto que la
Entidad, una vez que recibe el servicio, en las condiciones acordadas, se obliga a
pagar al supervisor por las prestaciones ejecutadas, conforme a la oferta econó-
mica que aquel hubiera presentado.

Ahora bien, no debe olvidarse que la oferta económica del supervisor se fija en
función de las prestaciones descritas en las Bases integradas de la convocatoria,
en virtud de las cuales aquel estableció un precio que incluye, tanto los gastos
generales como el costo y la utilidad correspondiente.

En ese orden de ideas, si la oferta económica es determinada en función de las

prestaciones pactadas, y éstas se ven incrementadas, por causas ajenas al supervi-
sor, resulta razonable, en caso sea el mismo supervisor quien las realice, que la
Entidad retribuya a éste por la ejecución de dichas prestaciones adicionales, con-
forme al precio pactado originalmente; es decir, incluyendo los gastos generales,
el costo y la utilidad correspondiente.

En relación con lo expuesto, el artículo 191 del Reglamento dispone que, cuan-
do, por casos distintos a los adicionales de obra, se produzcan variaciones en el
plazo de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo en la obra, autorizadas por la
Entidad, y siempre que impliquen mayores prestaciones en la supervisión, el
Titular de la Entidad puede aprobar estas mayores prestaciones en la supervisión,
bajo las mismas condiciones del contrato original y hasta un máximo del quince
por ciento (15%) del monto del contrato de supervisión, considerando para el
cálculo todas las prestaciones adicionales previamente aprobadas; precisándose
además que, cuando dichas prestaciones superen el quince por ciento (15%) del
monto del contrato, para proceder al pago se requerirá la aprobación de la Con-
traloría General de la República.

De lo dispuesto en la norma citada, se colige que en los casos en que sea necesa-
ria la ampliación del plazo de ejecución de la obra, por motivos diferentes a los
6
Ello a diferencia de los adicionales, en los cuales para alcanzar la finalidad del contrato es necesario
ejecutar mayores prestaciones a las inicialmente pactadas.
 7

adicionales de obra, y ello ocasione la necesidad de ejecutar mayores prestacio-

nes en la supervisión de dicha obra, la Entidad puede aprobar estas prestaciones
adicionales, en las mismas condiciones del contrato original de supervisión.

Por otro lado, el referido artículo 191, en su último párrafo, indica que en los ca-
sos en que se generen prestaciones adicionales en la ejecución de la obra, se apli-
cará para la supervisión lo dispuesto en los artículos 174 y 175 del Reglamento.

2.4.4 En conclusión, cuando la ampliación del plazo de un contrato de supervisión de

obra no implique la ejecución de prestaciones adicionales, solo debe reconocerse
el pago de los mayores gastos generales que acredite el supervisor. Si por el con-
trario, la ampliación del plazo de un contrato de supervisión de obra implica la
ejecución de prestaciones adicionales, sea que éstas se encuentren relacionadas
con la ejecución de adicionales de obra o no, la Entidad reconocerá no solo los
mayores gastos generales que acredite el supervisor, sino también el costo y utili-
dades de las prestaciones adicionales que apruebe y ordene ejecutar.

2.5 “En caso de ser considerada como prestación adicional la ampliación de la

supervisión, el procedimiento deberá ser previamente aprobado por la oficina
de presupuestos ¿qué pasa si no hay cobertura para su ejecución?”

Como se ha indicado al absolver la consulta anterior, si la ampliación del plazo

de un contrato de supervisión de obra implica la ejecución de prestaciones adi-
cionales, sea que éstas se encuentren relacionadas con la ejecución de adicionales
de obra o no, la Entidad reconocerá no sólo los mayores gastos generales que
acredite el supervisor, sino también el costo y utilidades de las prestaciones adi-
cionales que apruebe y ordene ejecutar.

En ese sentido, la Entidad, dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción
del informe en el cual el inspector o supervisor de obra opina sobre la proceden-
cia de la solicitud de ampliación del plazo presentada por el contratista, y a efec-
tos de aprobar las prestaciones adicionales que deban ordenarse para la ejecución
y la supervisión de la obra, debe efectuar las verificaciones correspondientes para
determinar si se cuenta con el presupuesto necesario para dicho efecto. De no
contarse con la debida disponibilidad presupuestal para realizar el pago de dichas
prestaciones adicionales, no procederá su aprobación.

3. CONCLUSIONES

3.1. La denegación de la solicitud de ampliación de plazo, en los contratos de obra,

debe realizarse expresamente, mediante resolución del Titular de la Entidad o del
funcionario a quien este haya delegado la facultad. Cabe precisar que, en deter-
minados supuestos, la autoridad, órgano o funcionario a quien se le haya delega-
do la facultad de resolver las solicitudes de ampliación de plazo, no emite los ac-
tos administrativos propios de su función a través de una Resolución. En dicho
caso, se emitirá el documento que corresponda, según la organización interna de
la Entidad.

3.2. La ampliación del plazo contractual es automática y se produce por el solo trans-
curso o vencimiento del plazo concedido a la Entidad para pronunciarse respecto
de la solicitud de ampliación presentada por el contratista. Por tanto, una vez
 8

aprobada la solicitud de ampliación del plazo de un contrato de obra, la conse-

cuencia es el pago de mayores gastos generales variables al contratista, ya sea
por el atraso o por la paralización de la obra, según corresponda a la causal invo-
cada por aquel.

3.3. En el supuesto que el inspector o supervisor de obra emita una opinión favorable
a la solicitud de ampliación de plazo, sin que se haya verificado el cumplimiento
de alguna de las causales establecidas en el Reglamento, la Entidad deberá dene-
garla.

La denegación de la solicitud de ampliación de plazo debe realizarse expresa-

mente por el Titular de la Entidad o el funcionario a quien se le haya delegado tal
facultad, mediante Resolución o a través del documento que emita, de acuerdo a
los actos administrativos propios de su función y según la organización interna
de la Entidad.

3.4. Cuando la ampliación del plazo de un contrato de supervisión de obra no impli-

que la ejecución de prestaciones adicionales, solo debe reconocerse el pago de
los mayores gastos generales que acredite el supervisor. Si por el contrario, la
ampliación del plazo de un contrato de supervisión de obra implica la ejecución
de prestaciones adicionales, sea que éstas se encuentren relacionadas con la eje-
cución de adicionales de obra o no, la Entidad reconocerá no solo los mayores
gastos generales que acredite el supervisor, sino también el costo y utilidades de
las prestaciones adicionales que apruebe y ordene ejecutar.

3.5. Dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción del informe en el cual el
inspector o supervisor opina sobre la procedencia de la solicitud de ampliación
del plazo presentada por el contratista, y a efectos de aprobar las prestaciones
adicionales que deban ordenarse para la ejecución y la supervisión de la obra, la
Entidad debe efectuar las verificaciones correspondientes para determinar si se
cuenta con el presupuesto necesario para dicho efecto. De no contarse con la de-
bida disponibilidad presupuestal para realizar el pago de dichas prestaciones adi-
cionales, no procederá su aprobación.

Jesús María, 31de enero de 2012

AUGUSTO EFFIO ORDÓÑEZ

Director Técnico Normativo

AFRR/.