INTRODUCCIÓN

La Ley 27783 promulgada por el Congreso de la República de Perú, bajo la denominación de

Ley de Bases de la Descentralización, es resultado de la superación de un sinnúmero de

situaciones, naturales y adversas, que por momentos ralentizaron, el avance de la gestación.

Como era de esperarse, el tema estimuló a discusiones con elevado nivel académico e intelectual

que exigía la envergadura de la citada norma jurídica. Como todas aquellas reglas del orden

positivo que trascienden a su mera aplicación, produjo casi un cataclismo político que, en

definitiva, trazó la orientación real de su efectividad o fracaso, cuando se aplicó a la realidad

nacional peruana.

Su origen – mejor sería decir la necesidad de su creación– obedece en gran parte al objetivo que

se ha planteado la clase gobernante de agilizar y hacer más efectiva la satisfacción de los

intereses colectivos que es responsabilidad superior del Estado. De hecho, esa tarea no es nueva;

pues se viene trabajando en ella en consonancia con lo que en determinado momento Moisés

Naím había denominado “reformas de primera y segunda generación”. Perú lo había asimilado

como reglas que exige el escenario internacional; de allí que, después de reducirse la inflación,

cambiar en algo las reglas de la macroeconomía nacional, reducir el tamaño del gobierno,

privatizar algunos sectores de la economía, tareas consideradas fáciles por Naím, quedaron por

emprenderse las “reformas de segunda generación” para cuando se gozara ya de cierta

estabilidad económica y posibilidades de un notorio crecimiento. Pero en el Perú, un país con un

escenario político convulso y complejo, las reformas de segunda generación, como: la mejora de

la administración de justicia, reforma del Estado, descentralización, fortalecimiento de gobiernos

locales, lucha contra la pobreza, entre otras, resultan complejos técnica y políticamente, entre

otros, aún resultan ser temas complejos de tratar.

 LEY DE BASES DE LA DESCENTRALIZACION

LEY 27783

INTERPRETACIÓN Y ANÁLISIS

Los gobiernos locales son instituciones con gran relevancia política y social debido a su cercanía

con la ciudadanía y, por ende, con sus problemáticas y demandas. Además, en muchos casos son,

principalmente en las zonas rurales, las únicas instancias a través de las cuales el Estado “está

presente” de manera permanente en el territorio. Sin embargo, a pesar de ello, tienen una serie de

limitaciones. Esta importancia y las características de estas instancias están relacionadas

directamente al proceso de descentralización en el país.

Hace veintiún años, exactamente el 17 de julio de 2002, se promulgó la Ley de Bases de la

Descentralización (Ley No 27783), y fue el punto de partida para el retorno al proceso luego del

régimen fujimorista. En líneas generales, se puede afirmar que la descentralización en el Perú ha

carecido de un desarrollo planificado, secuencial y acumulativo. Por el contrario, se pueden

identificar tres etapas que muestran estas idas y venidas: la primera, el tránsito de la dictadura

militar a la reinstauración de la democracia, etapa que sentó las bases para considerar a las

municipalidades como gobiernos locales; la segunda, tras el golpe fujimorista de 1992, en la que

se dio un retroceso al reemplazar a los gobiernos regionales por los Consejos Transitorios de

Administración Regional (CTAR), donde además se generaron tensiones entre municipalidades

provinciales y distritales; y, la tercera, que se inicia tras la caída del régimen fujimorista en el

año 2000, en la que se busca incentivar un nuevo proceso de descentralización (Muñoz, 2005).
De esta manera, desde el gobierno de transición, liderado por Valentín Paniagua, se buscó

retomar la descentralización como una política de Estado, y desde 2002 en adelante, ya bajo el

gobierno de Alejandro Toledo, se empezó a definir un marco normativo que guíe el proceso. El

objetivo era, en teoría, fortalecer los gobiernos sub nacionales y compartir las funciones,

competencias, decisiones y recursos, para lograr impactos positivos en la ciudadanía y su calidad

de vida. No obstante, como se sabe, este proceso es sumamente complejo, y va más allá del

diseño e instauración del marco legal - institucional, pues entran en juego diversas variables que

pueden (y han podido en realidad) afectar su desarrollo y consolidación, tales como la voluntad y

discrecionalidad política, la corrupción y el clientelismo, entre otras. Entonces, se puede afirmar

que si bien hubo un (re)lanzamiento bastante entusiasmado, el interés ha ido decayendo o en todo

caso ha respondido a coyunturas específicas, como las electorales.

DESCENTRALIZACIÓN

Según la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), la

descentralización es:

Un proceso político, social, económico y cultural, que tiene el propósito de configurar una nueva

organización del Estado Peruano, con una visión de desarrollo integral, sostenible e inclusivo,

construyendo para ello oportunidades para todos y todas en todo el territorio nacional, sin

distinción de ninguna clase, para mejorar las condiciones de éxito personal y colectivo de la

población.

No obstante, otros autores proponen que es necesario considerar algunos aspectos, como la

forma en la que se inicia el proceso (si es planificado, bien estructurado o apresurado) y el orden

o secuencia que sigue (si lo transferido primero es lo fiscal, lo político o lo administrativo) para
poder insinuar que hay efectivamente un fortalecimiento de los gobiernos sub nacionales, lo que

permite tener una mirada más amplia y crítica del proceso, sin asumir que porque se transfieren

algunas funciones ya se está beneficiando a estas instancias.

La descentralización debe ser vista como un proceso dinámico y multidimensional, que implica

diseño institucional, políticas, transferencias (en responsabilidades, funciones, recursos),

articulación y diálogo interinstitucional, pero además de estos aspectos formales también

involucra una serie de negociaciones no formales, relaciones de poder y diversos actores que

afectan el proceso.

La descentralización no viene a ser sino la “acción de transferir a diversas corporaciones o

personas parte de la autoridad o funciones antes ejercidas por el gobierno supremo del Estado”.

Resulta que al mencionar al Estado pensamos inmediatamente en los tres pilares que lo

conforman: el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo, además de algunos otros

organismos autónomos determinados por la Constitución Política, haciéndonos considerar que la

envergadura de tal proceso sería de dimensiones extraordinarias. En realidad, está referida a la

actividad que el Estado realiza a través del Poder Ejecutivo. De allí, se tendrá que comprender

que consiste en la descentralización de la administración pública; es decir, en un mecanismo que

materializa la reforma del Poder Ejecutivo, porque si se tratara de la descentralización política,

ésta operaría en un Estado federal por cuanto implica independencia de poderes estatales

respecto de los poderes federales (centrales).

Una característica de la descentralización administrativa es el hecho de que su creación

corresponde al poder central. En el acto de descentralización administrativa no se otorga

independencia, sino que el poder central conserva determinadas facultades de vigilancia y

control.
Es de resaltar las diferentes modalidades de descentralización. Ellas son:

a) La descentralización por región. - es la que se adapta eficazmente a los conceptos

democráticos porque permite conducir los intereses colectivos de la población en

determinado espacio geográfico preestablecido, un ejemplo son los municipios.

b) La descentralización por servicio. - permite otorgar independencia al servicio y conduce

favorablemente a la formación de un patrimonio que se consolide como base a su

ejercicio económico; tal vez, sería más preciso decir que esta modalidad crea organismos

que prestan ciertos servicios públicos.

c) La descentralización por colaboración. - posee particularidades que la difieren de las

anteriores, puesto que por medio de ella se transfieren facultades de administrar a

organismos privados que poseen solvencia técnica o capacidad para resolver

determinados problemas.

En caso nuestro, el Perú ha decidido asumir la primera modalidad de descentralización.

NORMA SUSTENTATORIA

La Constitución Política de 1993, en su Capítulo IV, De la Estructura del Estado, en su artículo

188, menciona la descentralización, lo define como “proceso permanente que tiene como

objetivo el desarrollo integral del país”. De hecho, el contenido conceptual de ese proceso no

avanza más allá de una simple caracterización, algo ambigua e incompleta como norma

programática. Eso no ocurre con lo explícito que es el texto constitucional al referirse a la

creación de regiones y cuando se ocupa del régimen municipal del país (arts. 189 al 199). En

cambio, la Octava Disposición transitoria, de la citada Carta Magna, concede prioridad a la

norma referida a la descentralización, incluso establece el año 1995 como plazo máximo para su
aplicación. Como vemos, la realidad ha sido otra y sólo se ha mostrado incumplimiento y desidia

gubernamental y congresal, manifiestos como consecuencia de una dictadura que feneció

estrepitosamente.