DISEÑO Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS

Prof: Jorge Arcos

 CAPÍTULO 1

ANÁLISIS DOCUMENTAL SOBRE LA FORMULACIÓN DE PROYECTOS

ENFOQUES METODOLÓGICOS

1.1. Antecedentes históricos

Se identifican en la documentación analizada 4 (cuatro) enfoques metodológicos: 1. El Enfoque del

Marco Lógico, 2. El Método ZOPP – Planificación de Proyectos orientada a Objetivos-, 3. La Gestión
del Ciclo de Proyectos y 4. La Gestión basada en Resultados, mediante los cuales las agencias han
ido creando y construyendo un lenguaje común para la gestión de proyectos, que si bien en teoría
y para efectos de la comprensión histórica se presentan diferenciados, en el ejercicio práctico hay
una interacción permanentemente de los enfoques, los procesos y las herramientas que
estructuran el modo de hacer proyectos.

El gráfico n°1 ofrece un marco de referencia histórico del desarrollo e interacción de los enfoques
metodológicos utilizados por las instituciones que operan en el campo de la cooperación
internacional y el anexo n°2 sobre el orden cronológico de publicación de los documentos, puede
ser útil para complementar este aspecto.

Tal como se intentará demostrar en este documento, se puede afirmar que la gran mayoría de las
organizaciones de cooperaciones internacionales bilaterales, multilaterales y privadas han
integrado y aplican combinadamente estos enfoques metodológicos (2) para llevar a cabo sus
proyectos de desarrollo, haciendo sutiles ajustes y aportes según sus características institucionales.

El Enfoque del Marco Lógico es considerado por todas las agencias la herramienta central en la
formulación y evaluación de proyectos, que fusionado con la gestión del ciclo de proyectos es
complementada con los procesos de información y toma de decisiones en un marco más amplio de
administración. La técnica de visualización con tarjetas y la experiencia en el uso de metodologías y
técnicas participativas que ofrece el método ZOPP son igualmente recomendadas y utilizadas por
un gran número de agencias, en los talleres de planificación de proyectos. La filosofía esencial del
Enfoque de Marco Lógico sobre la planificación, implementación y evaluación de proyectos

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orientada a objetivos, en otras palabras la gestión basada en resultados, se retoma y se refuerza
cada vez más como elemento primordial en las acciones de cooperación para el desarrollo.

Es importante diferenciar el Enfoque de Marco Lógico de la Matriz de Marco Lógico. El enfoque

comprende básicamente el análisis de la situación inicial del contexto del proyecto (Análisis de
participantes, problemas, objetivos y estrategias), que se constituye en el insumo para la
elaboración de la matriz del marco lógico, donde se resume el contenido del proyecto (objetivos,
productos, actividades, hipótesis, indicadores, fuentes de verificación y presupuesto).

Grafico n° 1.Marco de referencia histórico de los enfoques metodológicos

ENFOQUES ANTECEDENTES HISTÓRICOS

METODOLÓGICOS

A. 1960 El Enfoque del Marco Lógico (EML) se basa en la Lógica

ENFOQUE DEL Framework (cuadro lógico, matriz lógica) desarrollado por
MARCO LÓGICO la (USAID), Agencia para el Desarrollo Internacional de EEUU

en la segunda mitad de los años 60.El EML es considerada una

herramienta analítica para la administración de proyectos

orientada a objetivos, integrado básicamente por dos fases:

analítica situacional y elaboración de la matriz del marco lógico.

B. 1980 El cuadro lógico fue unificado al Método de Planificación de

PLANIFICACIÓN Proyectos Orientado a Objetivos (ZOPP), que introdujo la
DE PROYECTOS Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ) a partir de los
ORIENTADA A años 80. El ZOPP es un enfoque de planeación participativa, que
OBJETIVOS busca construir conjuntamente con los beneficiarios, los
objetivos deseados. Es derivado del enfoque de la “gestión

por objetivos”, equivalente a la “gestión por resultados” GTZ,

1998. Ver anexo 2. Historia del ZOPP.

C. 1990 El EML se considera, además, el modelo original sobre el cual,

GESTIÓN DE desde la primera mitad de los años 90, la mayor parte de las
CICLO DE PROYECTOS agencias de cooperación internacional se apoyan para
desarrollar y complementar sus procesos metodológicos. El

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 Comité de Ayuda al Desarrollo CAD de la (Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico) OCDE y sus países
miembros, al igual que los países de la (UE) Unión Europea,
implementan con gran aceptación en Europa el enfoque
Gestión de Ciclo de Proyectos (GCP) compuesto por seis fases:
Programación, identificación o diagnóstico, instrucción o
formulación, financiación, implementación, seguimiento y
evaluación. El EML es la metodología aplicada en las seis fases
de gestión del ciclo del proyecto.

D. 1990-2000 El enfoque Gestión Basada en Resultados (GBR), cuya

GESTIÓN BASADA filosofía toma cada vez más fuerza en la cooperación y se
EN RESULTADOS constituye en la tendencia metodológica actual, plantea un
modo de pensar institucional que, desde un punto de vista
estratégico, en lugar de enfatizar en la utilización de los
recursos en el plano de las actividades, se concentra en el
análisis de los resultados (efectos) e impactos en los
beneficiarios, formulados en la matriz de marco lógico.

Algunas de estas agencias que tempranamente promovieron

en sus guías metodológicas la implementación de este
enfoque son : Naciones Unidas(UN), Agencia Canadiense para
el Desarrollo Internacional (ACDI) y la misma agencia
estadounidense (USAID) .

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1.2. FASES DE GESTIÓN DEL PROYECTO

Por el término proyecto se entenderá un grupo de actividades, productos, estrategias, recursos

económicos, equipamiento y talento humano, enfocado a alcanzar un objetivo sobre un grupo
meta, en un tiempo determinado. Se define como un programa como un conjunto de
proyectos que contribuyen a objetivos estratégicos en los niveles sectorial, nacional e incluso
internacional.
Los proyectos de cooperación internacional para el desarrollo se deben caracterizar por su
contribución en la construcción de condiciones favorables que permitan a las poblaciones más
vulnerables transformar sus vidas y alcanzar el bienestar deseado, así como también, por una
correcta accountability (rendición de cuentas, OCDE, CAD P.15,2002), término que en los
últimos tiempos cobra mayor relevancia y hace énfasis, fundamentalmente, en dos aspectos.

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 1. La responsabilidad en los proyectos frente a los actores (ciudadanos y beneficiarios locales),
es decir, el proyecto debe garantizar una respuesta pertinente con las necesidades y
problemas de los beneficiarios; así como alcanzar resultados y logros efectivos en el
mejoramiento de la calidad de vida de las personas.
2. La transparencia y aplicación de estándares y criterios de calidad internacionales en la
rendición de cuentas y en la administración de los fondos públicos, utilizados para alcanzar
los objetivos.

En este sentido, los proyectos no sólo deben responder a los procesos metodológicos de, los
donantes, también deben garantizar la administración y control con trasparencia de los
objetivos acordados, involucrando a todos los actores que participan en un proyecto:
representantes gubernamentales, otros donantes, sociedad civil y el sector privado.

Si bien, cada agencia presenta diferencia en el número y denominación de las fases para
estructurar un proyecto, así como tenues variaciones según la filosofía institucional y el énfasis
en uno u otro enfoque metodológico, el significado, así como los procesos que componen cada
fase, son casi idénticos y homologables. Sustancialmente pueden señalarse tres fases comunes
y centrales en la construcción de un proyecto: planeamiento, implementación y evaluación.

En los ejemplos a continuación y tomando como punto de referencia el modelo de la Unión

Europea (UE) y su definición sobre cada fase en el ciclo de gestión del proyecto, al contrastarse
con otras percepciones, es posible corroborar que las variaciones corresponden generalmente
a especificidades institucionales que dan más fuerza a uno u otros elementos, pero en esencia

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 se aplican procesos metodológicos similares, orientados siempre a la gestión de proyectos por
objetivos y/o resultados.

Ejemplo n° 1 La Gestión del Ciclo de Proyectos de la Unión Europea

La Unión Europea y sus estados miembros adoptan desde 1992 el enfoque metodológico
Gestión del Ciclo de Proyectos , como un modelo de gestión integral, que tal como puede
observarse en el Grafico n°3, está compuesto por seis fases interrelacionadas (programación,
identificación, instrucción, financiación, ejecución y evaluación). En cada fase se producen
documentos claves que proveen la información necesaria para llegar a la toma de decisiones.

En esta visión, la planeación o formulación del proyecto estaría integrada por tres fases:
programación, identificación e instrucción; este último término es equivalente a formulación.

La definición de estas fases sirve como punto de partida para la identificación de similitudes y
especificidad en la administración de proyectos según los enfoques metodológicos adoptados
por las agencias internacionales.

Fase 1 de Programación: consiste en el análisis de las orientaciones políticas y principios

generales de la cooperación entre la Unión Europea y un país. Se determinan el sector, las
temáticas, las líneas de financiación de la ayuda e ideas generales de proyectos y programas.

Fase 2 de Identificación: en otras palabras el diagnóstico sobre la idea del proyecto. Constituye
el análisis detallado sobre el contexto y punto de partida en el que se da el problema que
afecta a un grupo poblacional y por el cual se justifica un proyecto, así como las posibilidades
estratégicas que conducirán a su transformación. Los resultados de los análisis realizados en
esta fase definen la prefactibilidad del proyecto.

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 Grafico n°3. El ciclo del proyecto de la Unión Europea

Fase 3de Instrucción o formulación: en la cual se consolida el diseño del proyecto, la estructura
de la matriz del marco lógico, se confirman la pertinencia, factibilidad y sostenibilidad del
proyecto, de acuerdo con los criterios de evaluación de la calidad y los factores del desarrollo.
En esta fase se toma la decisión sobre financiar o no el proyecto.

Fase 4 de financiación: antes del 2004 se consideraba una fase específica del ciclo de gestión
del proyecto; en el Manual de 2004 esta fase se incorporó a las fases de identificación e
instrucción, ya que con base en la información de los estudios de factibilidad se toma la
decisión sobre la financiación. En ambos casos consiste en el análisis de la propuesta financiera,
la firma de convenios, disposiciones administrativas y técnicas para proceder a la ejecución.

Fase 5 de Ejecución y Seguimiento: contempla la utilización de los recursos en el alcance de los

objetos y la prueba de que los medios suministrados hayan sido utilizados de manera eficaz,
eficiente y transparente. Se acompaña del proceso de seguimiento y ajustes a la planificación
del marco lógico, los calendarios de ejecución, de actividades y de recursos.

Fase 6 de Evaluación y Auditoría: se trata de determinar la pertinencia de los objetivos y su

posibilidad de realización, así como la eficacia, la eficiencia, el impacto y la sostenibilidad. La
auditoría cubre los aspectos de eficacia y de buena gestión de los recursos, se suele verificar la

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 conformidad de las operaciones y declaraciones financieras con las obligaciones legales
contractuales.

Ejemplo n° 2 Gestión del proyecto de la Agencia Noruega para la Cooperación y el Desarrollo.

De acuerdo con el grafico n° 4, esta propuesta de gestión se basa fundamentalmente en una

espiral para el diálogo, que es condición necesaria y atraviesa las tres fases del proyecto:

Fase 1: Diálogo para la planificación de resultados.

Fase 2: Diálogo para el seguimiento de resultados.

Fase 3: Diálogo para la evaluación final y las lecciones aprendidas.

La gestión del proyecto es concebida por la Agencia Noruega, como un diálogo permanente entre
los socios. Las fases preparatorias (programación, identificación, e instrucción) se concretan en la
Fase 1: Dialogo para la planificación de resultados que incluye el proceso de negociación, acuerdos
y la planificación del proyecto, ya sea utilizando el Enfoque del Marco Lógico u otros similares. La
planificación del proyecto es responsabilidad básica del Partners y la evaluación de la planificación
en una responsabilidad directa de la Embajada.

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Ejemplo n° 3 La Gestión del Ciclo de Proyecto de Cooperación Española

Tal como se observa en el grafico n°5, la visión de gestión del proyecto propuesta por los
organismos que direccionan la cooperación española, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de
Cooperación (MAE) y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
(AECID),son muy similares a las de la Unión Europea, con un énfasis en el ejercicio de la evaluación
como elemento central y transversal de la gestión del proyecto, así como los documentos de cada
fase que son propios de su sistema de cooperación.

En este ciclo se diferencian cuatro momentos de evaluación y se añade una fase más de
finalización que puede ser útil para clarificar la diferencia entre evaluación final y evaluación ex
post.

La evaluación previa es el primer momento que comprende las fases de programación,

identificación y formulación, donde se determinan la factibilidad y viabilidad técnica, financiera e
institucional de la intervención, así como la importancia para la población beneficiaria. En otras
palabras, es equivalente a la evaluación ex ante.

Un segundo momento se refiere a la evaluación intermedia, la cual se realiza en un momento

puntual, y en general coincide con el fin de una etapa del proyecto. No debe confundirse con el
seguimiento que es una actividad continua de la fase de ejecución.

El tercer momento la constituye la evaluación de fin de proyecto. Esta se realiza justo cuando
termina formalmente la intervención. Si bien arroja un análisis del alcance de los resultados y
eventualmente del objetivo específico, no puede ser considerada como una evaluación del impacto
de la intervención, pero aún no ha transcurrido suficiente tiempo para verificar que los efectos
positivos del proyecto continúan una vez retirada la ayuda externa.

Un cuarto y último momento se refiere a la evaluación posterior o ex post, realizada algún tiempo
después de finalizada la intervención donde es posible valorar, con mayor certeza, la sostenibilidad
y los impactos del proyecto.

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Ejemplo n° 4 El Ciclo de actividad del Departament International Development (DFID) Reino
Unido

Tal como lo ilustra el grafico n°6, el ciclo de actividades del DFID comprende ocho fases, donde las
tres primeras corresponden a la evaluación ex ante:

1. Identificación
2. Aclaración de responsabilidades
3. Diseño y evaluación
4. Aprobación
5. Implementación
6. Finalización
7. Post finalización
8. Evaluación

Todas articuladas siempre por el principio de la permanente retroalimentación y reflexión sobre las
lecciones aprendidas en cada fase.

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El Departamento Internacional para el Desarrollo (DFID) considera necesario que donantes y
Partners vean en la gestión del proyecto las oportunidades de aprendizaje organizacional, y las
experiencias y conocimientos que arroja cada fase, que deben ser incorporados a las políticas,
prácticas, procedimientos y sistemas que contribuyan a mejorar las habilidades para el alcance de
los objetivos del desarrollo.

Ejemplo n° 5 Ciclo del proyecto de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA).

En la primera mitad de los años 90 JICA adopta el Project Cycle Management-PCM o Gestión del
Ciclo del Proyecto, como una metodología de planificación de su cooperación técnica, utilizada
también en estudios del desarrollo y en la cooperación financiera no reembolsable.

El PCM no es considerado una metodología extraña y simplemente importada por Japón, “El PCM
es muy similar al árbol de causa-efecto o el de relaciones, que forman parte de “las siete
herramientas” del QC (Quality Control, Control de Calidad), tan frecuentemente utilizados para el
control de calidad en la producción de las empresas japonesas.(Nota: hay incluso consultores

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occidentales que afirman que el punto de partida del PCM es precisamente este “árbol de causa-
efecto”, llamado “diagrama de espina de pez”, creado por un ingeniero de una empresa japonesa.
Es cierto que las actividades de QC ya comenzaron en los años 50, antes de que se comenzara a
crear el PCM). Además las actividades de QC desarrolladas en Japón son muy participativas, y se
discute libremente entre los trabajadores en las plantas para que ellos mismos se esfuercen en el
mejoramiento de los problemas uniendo sus ideas, lo que resulta muy efectivo para fomentar sus
ganas de trabajar”. AGPI, p.4-5.

De acuerdo con el grafico n° 7, si bien hay una diferencia de forma y en el número de fases (1.
Planificación, 2. Ejecución, 3. Evaluación) que comprende el ciclo de gestión del proyecto de JICA,
éste no varía sustancialmente con respecto al de la Unión Europea.

-La fase de planificación abarca el descubrimiento de la necesidad del proyecto, la consolidación y

la preparación del mismo, que se concreta en la matriz de marco lógico.

-La ejecución y el monitoreo se unifican en la fase de ejecución que comprende el mejoramiento

del marco lógico, el monitoreo constante y las evaluaciones intermedias.

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-La fase de evaluación, tanto a la evaluación del término del proyecto como a la evaluación
posterior. Dos componentes sintetizan y orientan la aplicación del ciclo, la planificación
participativa y el monitoreo y la evaluación.

Ejemplo n°6, Ciclo de Proyecto de la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación (FAO)

En este caso y como se observa en el grafico n° 8 , el ciclo de la FAO es casi idéntico al presentado
inicialmente por la Unión Europea, con un elemento diferenciador referido a la fase de redacción
definitiva o formulación definitiva del proyecto, que incluye los resultados de la evaluación ex
ante, la propuesta financiera y el acuerdo de financiación.

Aunque la redacción definitiva o la escritura del documento del proyecto es un proceso que hace
parte de la fase de formulación, considerarla una fase independiente puede tener ventajas en la
aplicación de la metodología, por el tiempo, recursos y conocimiento específicos que se requieren
para llegar a un documento bien escrito que respalde las fases preparatorias.

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Ejemplo n° 7, Ciclo de Proyectos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

En esta propuesta metodológica y según el grafico n°9, las fases de programación, identificación y
formulación están integradas en una sola fase denominada preparación, basada principalmente en
estudios técnicos con un alto grado de especialización, por las características de los mega
proyectos que apoya el Banco en cada país, correspondientes a una amplia gama de sectores, tales
como agua y saneamiento, salud, educación, energía, modernización gubernamental, transporte y
medio ambiente, entre otros.

Los documentos claves de esta fase son: la estrategia país, las evaluaciones ambientales y el perfil
del proyecto que incluye la justificación y los objetivos del proyecto, aspectos técnicos y
antecedentes sectoriales relevantes, salvaguardias ambientales y sociales, una evaluación
fiduciaria, montos indicativos del financiamiento y una agenda inicial para su ejecución.

Una vez finalizada la preparación se da lugar a la fase de aprobación en la que el Banco ratifica la
propuesta de préstamo y el equipo prepara una matriz de resultados y/o marco lógico.

Ejemplo n° 8, Ciclo de Proyecto del Banco Mundial (BM)

De acuerdo con el grafico n° 10, en este modelo se implementan ocho fases, dos más en
comparación con la Unión Europea, la fase 4 sobre la evaluación final de las fases preparatorias y
la fase 5 de negociación y aprobación del Directorio, que corresponden ambas a procedimientos

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internos y de responsabilidad exclusiva del Banco, sobre un análisis y revisión de todo el trabajo
realizado durante la identificación y la preparación para aprobar o no el contrato de préstamo o
crédito.

La fase 1 Estrategia de asistencia para el país es equivalente a la fase de programación de la UE.

Cada una de las fases genera un grupo de documentos de conocimiento público y disponible en
línea, que contienen información relevante sobre cada fase y pueden ser material de consulta útil
para posibles proponentes.

Ejemplo n° 9, El sistema de programación de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo

Internacional (USAID)

Como se visualiza en el gráfico n° 11, la planeación y la evaluación orientada a (Achieving) logros u

objetivos, es el centro del sistema de programación de la USAID que en un ciclo de administración
dinámico interrelaciona tres fases:

1. Planificación

2. Logros

3. Evaluación y Aprendizaje

Estas tres funciones se desarrollan en el marco de los valores sobre los cuales la USAID basa su
labor (Gestión de resultados, focalización en los clientes (beneficiarios), trabajo en equipo,

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participación, empoderamiento, accountability y valoración de la diversidad); así como en un
modelo administrativo y normativo institucional.

En el enfoque de la USAID para sus acciones de cooperación, cada proceso metodológico está
sustentado en normas institucionales, lo que le da el carácter diferente con respecto a otras
agencias, en tanto se hace necesario conocer a fondo la institución para poder operar la
metodología en su conjunto.

El sistema de programación de la USAID en su documentación (ADS 2000 a 2003) contiene las

referencias detalladas sobre los aspectos legales y administrativos propios de la agencia y
correspondientes a cada fase del sistema: planeación, ejecución y evaluación.

Si bien se retoman en este manual los procesos metodológicos aplicados por la USAID, como el
Enfoque del Marco Lógico, no se hace un análisis de la normatividad institucional, por considerarse
que son regulaciones especificas útiles para quienes se incorporen laboralmente con la USAID o
para los interesados en el tema de sistemas organizacionales.

Ejemplo n° 10, Gestión del Proyecto de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y ciclo de
vida del proyecto del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
(ILPES- CEPAL):

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Según los gráficos n° 12 y 13, tanto la OPS como el ILPES, retoman el ciclo de vida del proyecto
como el modelo en el que se enmarcan sus acciones, otorgando gran importancia al Enfoque del
Marco Lógico, como la herramienta transversal que brinda los instrumentos para desarrollar cada
fase del proyecto.

1.3. Elementos comunes en los enfoques de gestión del proyecto

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En términos generales e introductorios, en todos los modelos metodológicos presentados, la fase
de programación es equivalente al diálogo y principios políticos que deben orientar los proyectos
de cooperación. La fase de identificación es el primer análisis situacional sobre los participantes,
problemas, objetivos y estrategias del proyecto. La formulación es la fase en la cual se consolida el
diseño del proyecto, se completa la matriz del marco lógico o de los resultados y se verifica la
calidad del diseño del proyecto, para tomar la decisión sobre su financiación.

Así mismo, son elementos comunes presentes en todos los enfoques o modelos de gestión de
proyectos y operan como requisitos necesarios para el desarrollo de cada fase:

- La orientación y contribución de los proyectos a los objetivos políticos del desarrollo:

reducción o erradicación de la pobreza, democracia, buen gobierno y respeto de los
derechos humanos, equidad de género y sostenibilidad ambiental.

- El uso del Marco Lógico como herramienta transversal que facilita el proceso de
operativización de cada fase.

- La filosofía y uso de procesos de planificación y evaluación orientados a alcanzar

resultados, entendidos como efectos y cambios en los beneficiarios, no como actividades y
productos.

- La definición y claridad en la división de responsabilidades y toma de decisiones entre los

socios.

- La aplicación de los criterios de calidad de la evaluación, que garanticen la pertinencia con

respecto a la estrategia convenida y a los problemas reales de los grupos beneficiarios; la
factibilidad, es decir, que los objetivos puedan alcanzarse dentro de los límites impuestos
por el entorno y las capacidades de los ejecutores y la sostenibilidad de los beneficios
generados por el proyecto.

- La producción de buenas prácticas para el aprendizaje institucional e insumo para la toma

de decisiones en nuevas intervenciones.

- La rendición de cuentas y transparencia en el manejo de los recursos públicos.

- La participación activa de los actores, en cada una de las fases del proyecto, la
participación de los actores, es condición necesaria para promover el desarrollo local. La

Autor: Jorge Arcos

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 experiencia de la gran mayoría de las agencias de cooperación internacional demuestra que
si desde la evaluación ex ante un proyecto participativo, hay más posibilidades de alcanzar
los objetivos y la sostenibilidad. Esta participación se promueve usualmente, a través del
empleo de técnicas y herramientas provenientes de las Metodologías Participativas:
Evaluación Participativa; Metodología Evaluación Rural Rápida; Evaluación Rural
Participativa; Diagnóstico Rural Rápido y Diagnóstico Rural Participativo; La investigación
Social Participativa.

- Los análisis transversales de género y medio ambiente son requisito de todos los proyectos.
Para que estos análisis adquieran su verdadera dimensión, se hacen usualmente a través de
la contratación de expertos en los temas, que realizan investigaciones y estudios
especializados al respecto.

En la misma línea de similitud en que se presentan las fases de construcción y

administración de proyectos, se desarrollan los procesos que estructuran cada fase, los
cuales se agrupan en una lógica y orden equivalente en todos los enfoques, sin embargo,
cada proceso puede ser aplicado a través de un conjunto de herramientas que varían según
las particularidades del contexto del proyecto y la experiencia de las agencias.

El grafico n° 14 sintetiza las fases y procesos de la evaluación ex ante y puede servir como
hilo conductor de los contenidos que se desarrollan en el manual

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