Transición española

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Reino de España
Periodo histórico
1975–1982

Bandera
(1977–1981)
Escudo
(1977-1981)
Lema: Una, Grande y Libre
Plus Ultra
Himno: Marcha Real
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El Reino de España en 1975

Capital Madrid
Entidad Periodo histórico
Idioma oficial Castellano
Cooficiales después de 1978:
• Catalán
• Vasco
• Gallego
Religión Católica
(Religión estatal hasta 1978)
Moneda Peseta
Período histórico Guerra Fría
• 20 de noviembre
de 1975 • Fallecimiento de Francisco Franco
• 18 de noviembre
de 1976 • Ley para la Reforma Política
• 15 de junio
de 1977 • Elecciones de 1977
• 15 de octubre
de 1977 • Ley de Amnistía
• 29 de diciembre
de 1978 • Constitución española de 1978
• 1 de marzo
de 1979 • Elecciones de 1979
• 23 de febrero
de 1981 • Golpe de Estado fallido
• 28 de octubre
de 1982 • Elecciones de 1982
Forma de gobierno Monarquía absoluta provisional unitaria
(1975-1978)
Monarquía constitucional unitaria parlamentaria
(después de 1978)
Rey
• 1975–1982

Juan Carlos I
Primer Ministro
• 1975–1976
• 1976–1981
• 1981–1982

Carlos Arias Navarro

Adolfo Suárez
Leopoldo Calvo-Sotelo
Legislatura Cortes Españolas (hasta 1977)
• Cámara alta Cortes españolas (a partir de 1977)
Precedido por Sucedido por
Dictadura de Francisco Franco ← (1975)
Segunda República española en el exilio ← (1977)
(1982) → España
Como transición española12 se conoce al periodo de la historia contemporánea de
España en que el país dejó atrás el régimen dictatorial del general Francisco Franco
y pasó a regirse por una Constitución que restauraba la democracia. Constituye la
primera etapa del reinado de Juan Carlos I y forma parte de la «tercera ola
democratizadora» (teorizada por Samuel P. Huntington), que se inicia en abril de
1974 con la «Revolución de los claveles» de Portugal y que culmina con la caída de
los regímenes comunistas de Europa central y oriental en 1989. Por otro lado, tras
la breve experiencia de la Segunda República la Transición constituyó el segundo
proceso democratizador de la historia de España en el siglo xx.3

Existe un consenso generalizado en situar el inicio de este proceso histórico en el

20 de noviembre de 1975, día en el que, al fallecimiento oficial del general Franco,
el denominado Consejo de Regencia asumió de forma transitoria las funciones de la
jefatura del Estado. Dos días después, Juan Carlos I de Borbón, que había sido
designado seis años antes por Franco su sucesor, sería proclamado rey ante las
Cortes y el Consejo del Reino.

El rey confirmó en su puesto al presidente del Gobierno del régimen franquista,

Carlos Arias Navarro. No obstante, pronto se comprobó la dificultad de llevar a cabo
reformas políticas bajo su mandato, lo que produjo un distanciamiento cada vez mayor
entre Arias Navarro y Juan Carlos I. Finalmente, el rey le exigió la dimisión el 1
de julio de 1976 y Arias Navarro se la presentó. Le sustituyó Adolfo Suárez, quien
se encargó de entablar las conversaciones con los principales líderes de los
diferentes partidos políticos de la oposición democrática y fuerzas sociales, más o
menos legales o toleradas, con vistas a instaurar un régimen democrático en España.
La vía utilizada fue la propuesta por Torcuato Fernández Miranda, presidente por
designación real de las Cortes Españolas franquistas: la aprobación de una nueva Ley
Fundamental, la octava, la Ley para la Reforma Política, redactada por el propio
Fernández Miranda. No sin tensiones, fue finalmente refrendada por las Cortes y
sometida a referéndum el día 15 de diciembre de 1976. Como consecuencia de su
aprobación, la ley se promulgó el 4 de enero de 1977. Esta norma contenía la
derogación tácita del sistema político franquista en solo cinco artículos y una
convocatoria de elecciones democráticas.

Las elecciones se celebraron finalmente el día 15 de junio de 1977.4 Eran las

primeras desde las celebradas en febrero de 1936. La coalición Unión de Centro
Democrático (UCD), liderada por Adolfo Suárez, resultó la candidatura más votada,
aunque no alcanzó la mayoría absoluta, y fue la encargada de formar gobierno. A
partir de ese momento comenzó el proceso de construcción de la democracia en España
y de la redacción de una nueva constitución. El 6 de diciembre de 1978 se ratificó
en referéndum la Constitución española, que, con el respaldo favorable del 87,78 por
ciento de votos, el 58,97 por cien del censo electoral, entró en vigor el 29 de
diciembre.5

Adolfo Suárez acabaría admitiendo en una entrevista a la periodista Victoria Prego

que no se hizo un referéndum sobre la forma del Estado (monarquía o república)
porque las encuestas de opinión popular realizadas por el gobierno de la época daban
como vencedora a la opción de la república.6

A principios de 1981 dimitió Adolfo Suárez debido a, entre otras razones, el

distanciamiento con el monarca y las presiones internas de su partido. Durante la
celebración de la votación en el Congreso de los Diputados para elegir como sucesor
a Leopoldo Calvo-Sotelo (UCD) se produjo el golpe de Estado dirigido por, entre
otros, el teniente coronel de la Guardia Civil Antonio Tejero,7 el general Alfonso
Armada y el teniente general Jaime Miláns del Bosch. El golpe, conocido como 23-F,
fracasó.

Las tensiones internas de UCD fueron menoscabando el apoyo ciudadano a lo largo de

1981 y 1982, y abocaron a su disolución en 1983. La facción democristiana terminó
integrándose en Alianza Popular, pasando así a ocupar la franja del centroderecha;
por su parte, los miembros más cercanos a la socialdemocracia se unieron a las filas
del Partido Socialista Obrero Español (PSOE). Mientras, el expresidente Suárez y un
grupo de disidentes de UCD iniciaron un nuevo proyecto político centrista que
mantuvo representación parlamentaria en el Congreso hasta las elecciones de 1993: el
Centro Democrático y Social (CDS).

El PSOE sucedió a la UCD tras obtener la mayoría absoluta en los comicios de 1982,
ocupando 202 de los 350 escaños, y comenzando así la ii legislatura democrática. Por
primera vez desde las elecciones generales de 1936, un partido de izquierdas iba a
formar gobierno. La mayoría de los historiadores sitúan en este acontecimiento el
final de la Transición, si bien otros lo prolongan hasta el 1 de enero de 1986,
cuando se formalizó la entrada de España en la Comunidad Europea.

Durante la transición tuvieron lugar varios centenares de muertes, tanto a manos de

grupos terroristas de extrema izquierda, principalmente Euskadi Ta Askatasuna (ETA)
y los Grupos de Resistencia Antifascista Primero de Octubre (GRAPO),8 como por
ataques de grupos terroristas de extrema derecha; otras víctimas perecieron por la
intervención de las propias fuerzas del orden público. Las investigaciones al
respecto calculan el número de víctimas mortales dentro de un intervalo de entre 500
y 700 personas (desde 1975 hasta los primeros años de la década de 1980), la inmensa
mayoría fueron de atentados terroristas, destacando la banda armada ETA, que fue
directamente responsable de bastante más de la mitad de las muertes.nota 1 En este
sentido, la historiadora francesa Sophie Baby considera un mito que la Transición
fuera pacífica.1718

Según el historiador británico Paul Preston,19

La transición a la democracia se basó en una transacción entre varias Españas: la
parte más progresista y moderada de la España franquista, la España de las víctimas
de la dictadura que renunció a venganzas y ajustes de cuentas, y la inmensa tercera
España que quería una normalización dentro de una Europa democrática.
Por su parte Carme Molinero y Pere Ysàs han señalado que,20
La transición española a la democracia fue un proceso complejo, en el que estuvo muy
presente la memoria de la guerra civil y el peso, en todos los órdenes, de cuarenta
años de dictadura. No dio lugar a una democracia modélica, pero tampoco a una
continuación del franquismo con otro ropaje ni a una democracia tan imperfecta que
ni merecería tal nombre. La transición no fue fruto de un plan preestablecido ni de
una vergonzante transacción.
Delimitación del período

Visita a Estados Unidos de los reyes de España. Imagen de la cena de gala el 14 de

octubre de 1981 en la Casa Blanca junto al presidente estadounidense Ronald Reagan y
su esposa
Mientras que para el inicio de la transición existe un consenso generalizado en
situarlo el 20 de noviembre de 1975 cuando se produce el fallecimiento del dictador
Francisco Franco y la consiguiente proclamación de Juan Carlos I como rey de España
dos días más tarde,21 no ocurre lo mismo con su final.2223 Algunos autores lo sitúan
en la celebración de las primeras elecciones democráticas el 15 de junio de 1977.24
Otros lo retrasan hasta la aprobación de la Constitución en diciembre de 1978,
momento en el que consideran culminado el proceso de transición institucional desde
un régimen dictatorial hasta otro democrático y constitucional. Otros prolongan algo
más el período, hasta la celebración de las primeras elecciones celebradas conforme
a la nueva ley fundamental en marzo de 1979 o al intento fallido de golpe de Estado
de febrero de 1981, por entender que hasta entonces habría estado vigente la amenaza
golpista por parte de un sector del Ejército. Sin embargo, son numerosos los
historiadores que sitúan el final de la Transición en las elecciones que, en octubre
de 1982, dieron el triunfo al Partido Socialista Obrero Español (PSOE), momento en
el que accede al poder un partido que proviene de la oposición democrática y no del
régimen franquista, como lo había sido Unión de Centro Democrático
(UCD).252627282930 No obstante, tampoco faltan quienes establecen el fin de este
periodo en 1986, con la entrada de España en la Comunidad Económica Europea (futura
Unión Europea).31

Antecedentes: la dictadura franquista entre 1969 y 1975

Artículo principal: Tardofranquismo
El fracaso del continuismo inmovilista (1969-1973)
Tras la promulgación de la Ley Orgánica del Estado en enero de 1967, la posición del
almirante Carrero Blanco, virtual «número dos» de la dictadura franquista, se vio
reforzada al ser nombrado por el Generalísimo Franco nueve meses después
vicepresidente del gobierno.32 Eso le permitió poner en marcha la «Operación
Príncipe»33 cuyo objetivo era que Franco designara como su sucesor al hijo de don
Juan de Borbón, el príncipe Juan Carlos de Borbón, que desde 1948 estaba bajo la
«tutela» del Caudillo.3435 El 22 de julio de 1969 Franco lo propuso a las Cortes
franquistas como «mi sucesor» al frente de una «Monarquía del Movimiento Nacional,
continuadora perenne de sus principios e instituciones» y asumiendo el título de
príncipe de España, y aquellas lo aprobaron por 491 votos a favor, 19 en contra y 9
abstenciones.36 En su discurso proponiendo a Juan Carlos de Borbón Franco dijo una
frase que será recordada muchas veces en los años siguientes y sobre todo tras su
muerte: que con el nombramiento de su sucesor todo iba a quedar «atado y bien
atado».37
Cuando por ley natural mi Capitanía llegue a faltaros, lo que inexorablemente tiene
que llegar, es aconsejable la decisión que hoy vamos a tomar, que contribuirá, en
gran manera, a que todo quede atado y bien atado para el futuro.

El general Franco presidiendo el desfile militar de la Victoria (Madrid, 5 de junio

de 1969). En segundo plano el príncipe Juan Carlos a quien al mes siguiente Franco
lo designaría como su sucesor «a título de rey».
En octubre de 1969 se formó el «gobierno monocolor», un término que fue acuñado por
sus adversarios al estar integrado casi exclusivamente por «tecnócratas» del Opus
Dei o por personas afines o leales a Carrero Blanco o a Laureano López Rodó, su mano
derecha.38 Carrero fue ratificado en la vicepresidencia pero ejerciendo las
funciones de presidente real, pues el almirante recibiría en adelante a los
ministros y despacharía semanalmente con ellos, y los tres ministros «aperturistas»
—Manuel Fraga Iribarne, José Solís Ruiz y Fernando María Castiella— salieron del
gobierno.38

Durante los cuatro años que estuvo en el poder el gobierno «monocolor», se fue
acentuando la ruptura entre los «inmovilistas», a cuyo frente se situó ya claramente
el almirante Carrero, con el respaldo del propio general Franco, y los
«aperturistas».394041 Estos últimos, conforme se ahondaron sus diferencias con los
«inmovilistas», fueron adoptando una postura cada vez más decididamente «reformista»
al convencerse de que la única salida posible al franquismo era la democracia,
aunque «de imprecisos contornos» y «tutelada» desde el poder, mientras que los
«continuistas inmovilistas» reafirmaron su negativa a introducir el más mínimo
cambio en el régimen franquista, por lo que también se les llamó «ultras» o
«búnker».42 El problema de fondo era, como ha señalado Alfonso Pinilla García, que
«la modernización económica y la transformación social experimentada en los años
sesenta chocaban con una estructura política anquilosada, cerrada a la participación
y representación políticas», y ese choque estaba generando «una conflictividad
creciente en la calle, la fábrica, la universidad... y hasta dentro de algunas
instituciones que, tradicionalmente, sirvieron de soporte a la dictadura, como la
Iglesia».43

A mediados de 1973 era cada vez más evidente el fracaso político del «continuismo
inmovilista» de Carrero y los «tecnócratas».44 Así lo denunció al mismo Franco el
ministro de la Gobernación, Tomás Garicano Goñi, cuando presentó su dimisión en mayo
de 1973. Sin embargo, de esta crisis salió aún más reforzado Carrero Blanco, al ser
nombrado por Franco presidente del Gobierno, cargo que «el Caudillo» nunca había
querido ceder en treinta y siete años de dictadura. Sin embargo, el nuevo gobierno
de Carrero solo iba a durar seis meses.45

En efecto, en la mañana del 20 de diciembre de 1973 ETA detonó una bomba colocada
bajo el asfalto en una céntrica calle de Madrid cuando pasaba el coche oficial del
almirante Carrero Blanco, causándole la muerte. La rápida asunción del poder por el
vicepresidente Torcuato Fernández Miranda, ante el aturdimiento de Franco al recibir
la noticia, impidió que se pusieran en marcha medidas extremas por parte de los
sectores «ultras» del régimen y el Ejército no fue movilizado —al final del funeral
hubo un intento de agresión al cardenal Tarancón que había oficiado la ceremonia—46.
Se abrió así la crisis política más grave de todo el franquismo, ya que había sido
asesinada la persona que había designado Franco para asegurar la supervivencia de su
régimen después de su muerte.47

La crisis final del franquismo (1974-1975)

Por influencia de su entorno familiar, Franco nombró en enero de 1974 a Carlos Arias
Navarro presidente del Gobierno, lo que supuso que los «tecnócratas» del Opus Dei
quedaran excluidos. En su lugar, Arias recurrió a las «familias» del régimen,
intentando guardar un cierto equilibrio entre «continuistas» y «reformistas», si
bien carecía de proyecto político propio.48

El presidente del gobierno Carlos Arias Navarro visita al general Franco durante su
convalecencia en el hospital de La Paz en Madrid.
En un principio, pareció que adoptaba el proyecto «reformista» cuando en el discurso
de presentación del nuevo gobierno, pronunciado ante las Cortes franquistas el 12 de
febrero de 1974, hizo ciertas promesas «aperturistas».4950 Pero este nuevo «espíritu
del 12 de febrero», como lo bautizó la prensa, solo duró un par de semanas, ya que a
finales de mes el arzobispo de Bilbao, monseñor Antonio Añoveros Ataún, era
conminado a marcharse de España por haber suscrito una pastoral a favor de la «justa
libertad» del pueblo vasco, y sólo unos días después, el 2 de marzo, el anarquista
catalán Salvador Puig Antich, acusado de la muerte de un policía, era ejecutado a
garrote vil, a pesar de las manifestaciones de protesta duramente reprimidas por la
policía y de las peticiones de clemencia procedentes de todo el mundo.5152

El anacronismo y la soledad del franquismo se hicieron patentes cuando el 25 de

abril de 1974 triunfó en Portugal un golpe militar que puso fin a la dictadura
salazarista, la más antigua de Europa, y la sensación de que se estaba asistiendo a
su crisis agónica y final se acentuó cuando en julio de 1974 el general Franco fue
hospitalizado a causa de una tromboflebitis, lo que le obligó a ceder temporalmente
sus poderes al príncipe Juan Carlos. Pero una vez recuperado mínimamente, los
reasumió a principios de septiembre.5354

A los pocos días, un brutal atentado de ETA causaba la muerte a 12 personas —y hería
a más de 80— en virtud de una bomba colocada en la cafetería Rolando de la calle del
Correo de Madrid, al lado de la Puerta del Sol, y que solían frecuentar policías de
la cercana Dirección General de Seguridad. Este hecho alentó aún más al «búnker»,
que con el respaldo del propio Franco, consiguió que el ministro más «aperturista»,
Pío Cabanillas, fuera destituido el 29 de octubre, lo que provocó un hecho insólito
en la historia del franquismo, ya que en solidaridad dimitió otro ministro
«reformista», Antonio Barrera de Irimo, y otros altos cargos de la administración de
la misma tendencia, muchos de los cuales serían protagonistas destacados de la
transición democrática.5556

Declaración de la Junta Democrática de España (1974)

La Junta Democrática propugna:
1. La formación de un gobierno provisional que sustituya al actual [...]
2. La amnistía absoluta de todas las responsabilidades por hechos de naturaleza
política [...]
3. La legalización de los partidos políticos [...]
4. La libertad sindical [...]
5. Los derechos de huelga, de reunión y de manifestación pacífica.
6. La libertad de prensa, de radio, de opinión [...]
7. La independencia y la unidad jurisdiccional de la función judicial.
8. La neutralidad política y la profesionalidad (...) de las fuerzas armadas.
9. El reconocimiento, bajo la unidad del Estado español, de la personalidad política
de los pueblos catalán, vasco y gallego [...]
10. La separación de la Iglesia y el Estado.
11. La celebración de una consulta popular... para elegir la forma definitiva del
Estado.
12. La integración de España en las Comunidades Europeas [...]
Conforme se veía más cercana la muerte del general Franco, se fue registrando un
paulatino reforzamiento de la oposición antifranquista que al mismo tiempo fue
convergiendo hacia la unificación de sus diversas propuestas para acabar con la
dictadura.57 El modelo que se siguió fue el de la Asamblea de Cataluña, creada en
noviembre de 1971 cuyo lema reivindicativo «Llibertat, Amnistía i Estatut
d'Autonomia» sería adoptado por toda la oposición.58 Así en julio de 1974 Santiago
Carrillo, secretario general del Partido Comunista de España, presentó en París la
Junta Democrática, el primer fruto del proceso de convergencia de la oposición de
ámbito estatal, y cuyo programa se basaba en la «ruptura democrática» con el
franquismo mediante la movilización ciudadana.5960 Sin embargo, el PCE no consiguió
integrar en su «organismo unitario» a las fuerzas de oposición que no estaban
dispuestas a aceptar la hegemonía comunista —con el PSOE a su frente— y que además
discrepaban con los integrantes de la Junta Democrática en un asunto fundamental:
que estaban dispuestas a aceptar la monarquía de Juan Carlos si esta conducía al
país hacia un sistema político plenamente representativo. Estos grupos acabarán
constituyendo su propio organismo unitario en junio de 1975, llamado Plataforma de
Convergencia Democrática.5961

El inicio de la crisis económica en 1974, que se agravó en 1975 con el consiguiente

aumento de la inflación y del desempleo, alimentó la oleada de huelgas y de
movilizaciones obreras más importante de la historia del franquismo,62 que se sumó a
las protestas de los estudiantes universitarios y de las asociaciones vecinales.
Carme Molinero y Pere Ysàs han señalado que «la movilización antifranquista
contribuyó decisivamente a la crisis de la dictadura, pero nunca alcanzó la
extensión y la intensidad para abocarla al colapso».63
Además, la actividad terrorista aumentó, tanto de ETA —18 víctimas mortales en 1974
y 14 en 1975— como del FRAP—tres atentados en 1975 con resultado de muerte—, lo que
a su vez recrudeció la represión, llegándose a aprobar en agosto de 1975 un
decreto-ley «de prevención y enjuiciamiento de los delitos de terrorismo y
subversión contra la paz social y la seguridad personal» que revalidaba la
jurisdicción militar como en el primer franquismo. Esta espiral represiva se cebó
especialmente en el País Vasco.64

En aplicación de la legislación antiterrorista, entre el 29 de agosto y el 17 de

septiembre de 1975 fueron sometidos a distintos consejos de guerra y sentenciados a
muerte tres militantes de ETA y ocho del FRAP, lo que provocó una importante
respuesta popular y de rechazo en el exterior, así como peticiones de clemencia por
parte de los principales dirigentes políticos europeos —incluido el papa Pablo
VI—.65 A pesar de ello, Franco no conmutó las penas de muerte a dos de los tres
militantes de ETA y a tres de los ocho del FRAP, y los cinco fueron fusilados el 27
de septiembre de 1975. Este hecho, calificado como «brutal» por la mayor parte de la
prensa europea, no hizo sino acentuar el rechazo internacional al franquismo y dio
lugar a que se produjeran numerosas manifestaciones antifranquistas en varias
ciudades europeas. Asimismo, los embajadores de los principales países europeos
abandonaron Madrid, con lo que el régimen franquista volvía a experimentar un
aislamiento y reprobación muy similares a los que había sufrido en la inmediata
posguerra mundial.66

Como respuesta, el 1 de octubre de 1975 el Movimiento organizó una concentración de

apoyo a Franco en la plaza de Oriente de Madrid. En su discurso un Franco muy débil
y casi sin voz volvió a afirmar que existía una «conspiración masónico izquierdista»
en «contra de España».67 Doce días después, el general Franco caía enfermo. El 30 de
octubre, consciente de su gravedad —ya había sufrido dos infartos—, traspasó sus
poderes al príncipe Juan Carlos. El 3 de noviembre era operado a vida o muerte en un
improvisado quirófano en el mismo palacio de El Pardo, siendo trasladado a
continuación al hospital La Paz de Madrid, donde fue sometido a una nueva
intervención quirúrgica.6869

Portada del diario franquista Arriba dando la noticia de la muerte de Franco. 20 de

noviembre de 1975.
Mientras esto sucedía, el príncipe Juan Carlos, jefe del Estado interino, tuvo que
hacer frente a la gravísima crisis que se estaba gestando en la colonia del Sahara
Occidental, como consecuencia de la Marcha Verde de civiles marroquíes que había
organizado el rey de Marruecos, Hassan II, para forzar a España a que le entregara
el control del territorio que reclamaba como integrante de su soberanía. El día 14
de noviembre se alcanzaba el Acuerdo Tripartito de Madrid por el que España se
retiraba de la colonia y cedía su administración a Marruecos —la mitad norte— y a
Mauritania —la mitad sur—.7071

A primera hora de la mañana del 20 de noviembre de 1975, el presidente del gobierno

Carlos Arias Navarro anunciaba por televisión el fallecimiento del «Caudillo» y a
continuación leía su último mensaje, el llamado testamento político de Franco.72 La
capilla fúnebre fue instalada en el Palacio de Oriente de Madrid, donde se formaron
largas colas para acceder al salón donde se encontraba el féretro descubierto que
contenía su cadáver. Al funeral posterior no asistió ningún jefe de Estado ni de
Gobierno, salvo el dictador chileno Augusto Pinochet, un gran admirador de Franco.73

Carme Molinero y Pere Ysàs han señalado que «el final de la vida de Franco tuvo
lugar cuando la dictadura estaba inmersa en una profunda crisis. El continuismo
estricto no ofrecía ninguna solución para estabilizar la situación política y para
no dañar, tal vez irreversiblemente, a la institución monárquica. Las tentativas
aperturistas y reformistas habían fracasado continuamente por una combinación de la
limitación de sus propuestas, su incapacidad para sumar apoyos amplios y por la
hostilidad de quienes rechazaban todo cambio, por limitado que fuera, viéndolo como
una amenaza de destrucción del régimen. Pero sería la opción intentada, eso sí, de
forma más ambiciosa y decidida tras la muerte del Caudillo. Por su parte, el
rupturismo sostenido en una notable movilización, no disponía de fuerzas suficientes
para provocar el derrumbe de la dictadura, pero sí para hacer inviable el
continuismo y el reformismo. Esta era la compleja situación política española al
final del otoño de 1975».74 El escritor y articulista Manuel Vázquez Montalbán
calificó la situación «cuando Franco desparece» como «una correlación de
debilidades».75

Proclamación de Juan Carlos I

Juan Carlos de Borbón en 1971, cuando era Príncipe de España, sucesor del general
Franco designado por este dos años antes.
Tras la muerte del general Franco el 20 de noviembre de 1975, asumió interinamente
el poder el Consejo de Regencia, formado por un teniente general, un arzobispo y un
miembro del Movimiento Nacional, hasta que dos días después, el 22 de noviembre de
1975, el Príncipe de España Juan Carlos de Borbón, designado en julio de 1969 por el
Caudillo como su sucesor «a título de rey», fue proclamado con el título de Juan
Carlos I ante las Cortes franquistas. Tras la intervención «desde la emoción en el
recuerdo a Franco» del presidente de las Cortes Alejandro Rodríguez de Valcárcel,
Juan Carlos I juró las Leyes Fundamentales del Reino y pronunció a continuación un
discurso en el que evitó hacer referencia al triunfo franquista en la Guerra Civil
Española y en el que, después de manifestar su «respeto y gratitud» a Franco, afirmó
que se proponía alcanzar «un efectivo consenso de concordia nacional» —la frase
completa era la siguiente: «Que todos entiendan con generosidad y altura de miras
que nuestro futuro se basará en un efectivo consenso de concordia
nacional»—.76777879

Con su discurso —«que es todo un programa», según Julio Gil Pecharromán—80 don Juan
Carlos dejó claro que no apostaba por el puro «continuismo inmovilista»81 que
preconizaba el llamado búnker —que defendía la perpetuación del franquismo bajo la
monarquía instaurada por Franco, siguiendo el modelo establecido en la Ley Orgánica
del Estado de 1967—,82 pero con su mensaje al Ejército de que afrontara el futuro
con «serena tranquilidad» dejaba entrever que la reforma se haría desde las propias
instituciones del régimen.7677 Los aplausos más entusiastas, sin embargo, no se los
llevó el nuevo rey sino la hija del general Franco presente en la ceremonia.8283

La oposición antifranquista, por su parte, recibió con frialdad e indiferencia el

discurso del rey.84 El PSOE en una nota afirmó que «no había sorprendido a nadie y
ha cumplido su compromiso con el régimen franquista».76 En este sentido Carme
Molinero y Pere Ysàs han señalado que «la muerte del dictador no significaba la
simultánea muerte de la dictadura, como a veces se sostiene o como una cronología
que da por finalizado el franquismo en 1975 da a entender. La legalidad y las
instituciones franquistas permanecían intactas y el sucesor designado por el
Caudillo "a título de rey", en el acto de proclamación como jefe del Estado... juró
ante las Cortes "cumplir y hacer cumplir las Leyes Fundamentales del Reino y guardar
lealtad a los Principios que informan el Movimiento Nacional"».85

Estandarte del rey Juan Carlos.

El 27 de noviembre tuvo lugar en la iglesia de San Jerónimo el Real la ceremonia
religiosa de exaltación del nuevo rey. A ella asistieron destacados jefes de Estado
o representantes de los mismos de alto nivel —los presidentes de Francia y de
Alemania, Valéry Giscard d'Estaing y Walter Scheel, respectivamente; el príncipe
Felipe de Edimburgo; y el vicepresidente de Estados Unidos, Nelson Rockefeller,
entre otros—, lo que no había ocurrido con los funerales del general Franco, a los
que solo acudieron el dictador chileno general Augusto Pinochet y la esposa del
dictador filipino, Imelda Marcos. Fue una prueba de que los proyectos reformistas de
Juan Carlos contaban con el respaldo de las democracias occidentales.868788

Que también podía contar con la Iglesia católica lo puso de manifiesto el cardenal
Tarancón en la homilía que pronunció durante el oficio religioso —Tarancón escogió
la modalidad de misa de Espíritu Santo y no el tradicional Te Deum precisamente
porque en este no se pronunciaban homilías—. El cardenal no mencionó la guerra civil
—solo hizo una referencia a «la figura excepcional, ya histórica» del general
Franco— y exhortó al rey a serlo de «todos los españoles» —sin distinciones entre
vencedores y vencidos—.82899079 También defendió el pluralismo político, «basado en
el amor que, como nos enseña el Concilio, debe extenderse a quienes piensan de
manera distinta a la nuestra». «Tarancón se ha excedido, se cree el cardenal
Cisneros», comentó el reformista franquista Manuel Fraga Iribarne.91

Dos días antes, el 25 de noviembre, el rey había aprobado un indulto por el que
fueron liberados 5226 presos comunes y 429 presos políticos.92 La oposición
antifranquista lo consideró un «insulto» y así lo tituló el diario francés
Libération: «Espagne, 'indulto', 'insulto'». Lo que exigía la oposición era la
amnistía para todos los presos políticos y exiliados, sin excepciones. A su salida
de la cárcel Marcelino Camacho, líder de las ilegales «comisiones obreras» condenado
en el «proceso 1001», declaró: «Este indulto no libera a casi nadie de los presos
políticos y no permite regresar a los exiliados. Este indulto no solo cierra la
perspectiva de enfrentamiento, sino que la deja intacta... El conseguir la amnistía
es una necesidad de todo el país, no solo de las familias de los presos».93 «El
indulto es un gesto que sabe a poco (o a nada) a la oposición, así que vuelven las
movilizaciones a la calle para pedir la amnistía total», comenta el historiador
Alfonso Pinilla García.94

Nombramiento de Torcuato Fernández Miranda y continuidad de Carlos Arias Navarro

El general Franco junto a su esposa Carmen Polo y los príncipes de España, Juan
Carlos y Sofía, en una ceremonia religiosa por la muerte del almirante Carrero
Blanco. En el extremo izquierdo de la imagen Torcuato Fernández Miranda, entonces
presidente del gobierno en funciones.
El 2 de diciembre de 1975 el rey nombraba al franquista «aperturista» Torcuato
Fernández Miranda, antiguo preceptor suyo, como nuevo presidente de las Cortes y del
Consejo del Reino —instituciones clave en el entramado legado por la dictadura
franquista—, en sustitución del «ultra» Alejandro Rodríguez de Valcárcel, cuyo
mandato vencía el 26 de noviembre.9596 El rey tuvo que maniobrar para conseguir que
el Consejo del Reino incluyera en la terna de candidatos a presidir las Cortes a la
persona que había elegido para el cargo (los otros dos propuestos fueron Licinio de
la Fuente y Emilio Lamo de Espinosa).97 «La primera batalla que el rey ha emprendido
entre bambalinas se ha saldado con una victoria para la Corona. Su hombre, Torcuato,
desempeñará a partir de ese momento la presidencia de las Cortes y del Consejo del
Reino, desde donde va a maniobrar para favorecer la puesta en marcha de la reforma
política», ha subrayado Alfonso Pinilla García.98 Este mismo historiador ha
puntualizado que «Juan Carlos es un rey con amplios poderes... pero tiene tres
limitaciones: el Gobierno, el Consejo del Reino y las Cortes. Sin el acuerdo de
estas tres instituciones, el monarca está atado. Cuando Franco era el jefe del
Estado estas limitaciones no existían, pero ahora el búnker vigila al monarca
estrechamente y pone en práctica las trabas anteriores para evitar posibles cambios
que "desnaturalicen" el régimen del caudillo. [...] El conflicto interno está
servido».99

Si el nombramiento de Fernández Miranda fue recibido con indiferencia por la

oposición antifranquista —«Me siento total y absolutamente responsable de todo mi
pasado, soy fiel a él, per no me ata, porque el servicio a la patria y al rey son
una empresa de esperanza y de futuro», declaró tras tomar posesión del cargo—100, la
ratificación como presidente del gobierno de Carlos Arias Navarro causó una enorme
decepción. El diario clandestino del PCE Mundo Obrero afirmó que se trataba del
«franquismo con rey» y el pretendiente carlista Carlos Hugo de Borbón Parma dijo que
era el gobierno de una «monarquía fascista».10110296 Diversas personalidades de la
oposición reunidas en París, convocadas por el Consejo de Europa para que valoraran
la situación política española, declararon que don Juan Carlos «no ha sido, ni
siquiera, capaz de cambiar al presidente del Gobierno heredado de Franco».103

Antonio Garrigues y Díaz Cañabate (izquierda), en su calidad de embajador de España

en Estados Unidos, acompañando a los príncipes Juan Carlos y Sofía durante su
entrevista con el presidente John F. Kennedy en la Casa Blanca (agosto de 1962).
Antonio Garrigues fue uno de los nombres impuestos por el rey Juan Carlos a Carlos
Arias Navarro para que los incluyera en su gobierno.
La decepción se atenuó en parte cuando se conoció la composición del nuevo gobierno,
en el que aparecían las más destacadas figuras del «reformismo» franquista como
Manuel Fraga Iribarne, José María de Areilza y Antonio Garrigues y Díaz Cañabate.
También participaban en este gobierno otros «reformistas» franquistas procedentes de
las «familias» católica (Alfonso Osorio) y falangista (los «reformistas azules»,
Adolfo Suárez y Rodolfo Martin Villa).104105 Pero también había ministros cercanos a
los «ultras» como el general Fernando de Santiago, el almirante Pita da Veiga o José
Solís Ruiz.105 En realidad los miembros del gobierno le fueron impuestos a Arias
Navarro por el rey, y en el caso de Suárez había sido una sugerencia de Fernández
Miranda.106107108 En la prensa a menudo se denominaba al nuevo gobierno como
«gobierno Arias-Fraga-Areilza-Garrigues» o «Arias-Fraga».109105 Como ha señalado
Xosé Manoel Núñez Seixas, «era un gabinete heterogéneo y contradictorio», con un
«pusilánime Arias Navarro, quien era incapaz de imprimir un rumbo político definido
a su gestión».110

Gobierno de Arias Navarro (noviembre de 1975-julio de 1976): «Reforma Arias-Fraga»

Proyecto de reforma del gobierno de Arias Navarro

Carlos Arias Navarro, presidente del Gobierno

Según Alfonso Pinilla García, el nuevo gobierno de Arias Navarro era «un gobierno
contradictorio, donde la pulsión continuista convivía —y no siempre en paz— con el
proyecto reformista. El presidente del Gobierno encarnaba esa contradicción, pues en
él habitaban ambas pulsiones». Cuando presentó el nuevo ejecutivo el 13 de diciembre
afirmó que pretendía continuar la senda de «perfeccionamientos y reformas» propia
del Ejecutivo anterior, y habló de que se proponía llegar a «una democracia
española, anudando dos etapas de nuestra historia». Su discurso lo terminó diciendo:
«Se nos llama, nos congregamos, para preservar y continuar la gigantesca obra de
Francisco Franco, perfeccionándola y adecuándola a las exigencias de cada
momento».105111 «Desde entonces Arias se convirtió en el albacea de Franco»,
comentan Carme Molinero y Pere Ysàs.112

Arias Navarro carecía de un plan específico de reforma del régimen franquista —en el
Consejo Nacional del Movimiento declaró que el propósito de su gobierno era la
continuidad del franquismo a través de una «democracia a la española»—113114 y
además pensaba que los cambios debían ser limitados como cuando el 28 de enero de
1976 dirigiéndose a los procuradores de las Cortes en la sesión de presentación de
su gobierno les dijo: «Nos corresponde la tarea de actualizar nuestras leyes e
instituciones... ¡como Franco hubiera deseado!».115116 Torcuato Fernández Miranda
anotó en su diario: «Es un discurso poco coherente porque en él se adivina
fácilmente una tremenda dificultad y contradicción... Es un hombre de búnker, no es
un hombre de Estado; es un político del franquismo».117

Manuel Fraga Iribarne, el ministro de mayor peso en el gobierno de Arias Navarro y

autor del proyecto de Reforma del régimen franquista.
El gobierno adoptó el programa que presentó Fraga Iribarne, descartando la propuesta
de Antonio Garrigues de someter a referéndum «unas bases de revisión constitucional»
que incluirían el reconocimiento de la soberanía nacional —el ministro-secretario
general del Movimiento Adolfo Suárez le acusó de querer la ruptura y no la
reforma—;118 y una posterior de Alfonso Osorio basada en la convocatoria de unas
elecciones libres que fue rechazada porque abría las puertas a «un proceso
constituyente».119 El proyecto de Fraga, «de regusto canovista y decimonónico con
algunos toques de sistema parlamentario británico»,120 consistía en alcanzar una
democracia «liberal» que fuera homologable con la del resto de países europeos
occidentales a partir de un proceso gradual, controlado desde el poder, de cambios
paulatinos de las «leyes fundamentales» franquistas. Por eso también fue conocido
como «reforma en la continuidad» y su base de apoyo sería lo que entonces se llamó
el «franquismo sociológico» (y que Fraga llamaría la «mayoría natural»).121120 En
una declaración que hizo en nombre del Gobierno el 15 de diciembre de 1975, solo dos
días después de haber sido nombrado vicepresidente y ministro de la Gobernación,
Fraga dijo lo siguiente:103122
El Gobierno estima indispensable la efectiva presencia y participación, sin
discriminaciones ni privilegios, de los ciudadanos y de las organizaciones sociales.
Se considerarán con especial prioridad la ampliación de las libertades y derechos
ciudadanos, en especial el derecho de asociación y las reformas de las instituciones
representativas para ensanchar su base, procurando que el conjunto de nuestro
ordenamiento jurídico-político tienda a una mayor homogeneidad con la comunidad
occidental.
Según Alfonso Pinilla García, «la reforma de Fraga iba en sentido democrático, pero
tenía demasiadas trazas del ayer».123 En realidad, según Carme Molinero y Pere Ysàs,
«no suponía el establecimiento de un régimen democrático», «un cambio de régimen»,
sino lo que pretendía era introducir «cambios en el régimen» para dotar de
«legitimidad democrática» al entramado institucional de la dictadura. «La trilogía
franquista de familia, municipio y sindicato continuaba siendo válida para Manuel
Fraga», apuntan Molinero e Ysàs. El Congreso de los Diputados sería elegido en
representación de «las familias» y el Senado, de carácter «orgánico», estaría
formado por representantes de las provincias, de los sindicatos y de otras
corporaciones y además contaría con unos senadores «permanentes» (para así acomodar
a los «40 de Ayete» que nombraba directamente Franco entre los miembros del Consejo
Nacional del Movimiento, que no desaparecía).124 También mantenía el Consejo del
Reino.125 Fraga reiteró que se debía «evitar toda idea de ruptura o simplemente de
carácter constituyente general». «En términos más simples continuidad y lealtad al
pasado solo son compatibles con el cambio, con la reforma, pero solo se reforma
aquello que quiere conservarse».126 Molinero e Ysàs concluyen: «el camino hacia la
democracia, por tanto, no había comenzado a inicios de 1976».127

Según Xosé Manoel Núñez Seixas, la reforma de Fraga «era un remedo de sistema
parlamentario británico, pero visto desde la Cámara de los Lores y no desde la de
los Comunes, que liberalizaba el sistema político, pero no lo democratizaba
plenamente, y que no recogía de modo explícito el principio de la soberanía nacional
residente en el conjunto de los ciudadanos: era el rey quien designaba los
gobiernos».128 Su objetivo era, como le confesó Fraga al teniente general Fernando
de Santiago, no correr ningún riesgo «de que las izquierdas manden en España».
Pinilla García comenta: «He aquí el espíritu de la reforma franquista, un controlado
cambio de régimen donde la dictadura se transformara en democracia restringida,
siempre gestionada por la clase política que había gobernado el tramo final de esa
dictadura».129130 Los principales banqueros del país también estaban interesados en
que la reforma fuera limitada y el 4 de mayo de 1976 se reunieron con los ministros
Alfonso Osorio y Adolfo Suárez para conocer los planes gubernamentales. El primero
les pidió ayuda para organizar a la derecha —el «centro» en la terminología de
Osorio— y el segundo les aseguró que no iba a permitir «que desaparezcan aquellas
fuerzas políticas que han sido leales y han jugado claramente dentro del sistema en
los últimos cuarenta años» y que lo que se proponía era «un cambio prudente, una
reforma sin riesgo».131

Al tratarse de un proyecto de «democracia restringida» la «reforma Fraga» fue

rechazada por la oposición antifranquista.123132 Tampoco fue bien recibido por el
búnker. El exministro José Utrera Molina declaró: «La reforma que se propicia parece
perseguir esencialmente la sustitución de un régimen por otro nuevo, el simple
desmantelamiento del régimen vigente y una alteración sistemática de su esencialidad
política».133
El ministro de Asuntos Exteriores José María de Areilza (derecha) es entrevistado en
los Países Bajos (febrero de 1976).
Sobre el alcance del proyecto de reforma fue más claro el ministro de Asuntos
Exteriores José María de Areilza en unas declaraciones a la BBC —«Tú tira para
adelante, que ya haremos lo necesario para que se pueda llevar a cabo», le contesta
el rey a Areilza cuando este le pregunta si puede afirmar en las visitas a otros
países que la monarquía apuesta por la democracia—:134
La democracia en España es imparable. Pero necesitamos tiempo. Es una locura pensar
que podamos hacer todas las reformas en el plazo de tres meses... En cualquier caso,
a mediados de 1977 debemos tener una asamblea compuesta en su totalidad por
diputados electos, que será la representación de la democracia española [...]. Las
fuerzas armadas han declarado que la única cosa que desean es que las leyes
constitucionales españolas sean respetadas y que la reforma discurra por los cauces
que las Leyes Fundamentales incluyen. Y eso es exactamente lo que vamos a hacer.
Nada más. Todo lo demás son especulaciones.
Sin embargo estas declaraciones se contradecían con lo que afirmaba el presidente
del Gobierno Arias Navarro. En la presentación ante las Cortes franquistas del
programa político de su gobierno el 28 de enero de 1976 inició y concluyó su
discurso con referencias a Franco, «Caudillo indiscutido e indiscutible de nuestro
pueblo». A los procuradores les dijo que, «como integrantes de la última legislatura
de Franco» habían recibido «el alto honor de ser los albaceas de su memoria y el
excepcional privilegio de hacer operativo el mandato expresado en su último mensaje,
de forma que no pueda perderse en el recuerdo sino que permanezca vivo en nuestro
pueblo».135 El 11 de febrero declaró: «Yo lo que deseo es continuar el franquismo. Y
mientras esté aquí o actúe en la vida pública no seré sino un estricto continuador
del franquismo en todos sus aspectos y lucharé contra los enemigos de España que han
empezado a asomar su cabeza y son una minoría agazapada y clandestina en el
país».136 También dejó claro quiénes quedarían fuera de la «democracia
española»:120137
Ni los que usan la violencia terrorista para promover su causa, ni los que promueven
la disolución social en todas las formas del anarquismo, ni los que atentan a la
sagrada unidad de la patria, en una u otra forma de separatismo, ni aquellos que
aspiran con la ayuda exterior y con métodos sin escrúpulos a establecer el comunismo
totalitario y la dictadura de un partido, cualquiera que sea la careta con la que se
presenten, pueden esperar que se les deje usar las mismas libertades que ellos
desean destruir para siempre.
Para que el proyecto tuviera éxito se deberían vencer dos resistencias: la del
«búnker» inmovilista, que tenía una fuerte presencia en el Consejo Nacional del
Movimiento y en las Cortes —que eran las dos instituciones que tendrían que aprobar
las reformas de las leyes fundamentales—, además del Ejército y la Organización
Sindical Española franquista; y también la de la oposición democrática, con la que
no se pensaba negociar ni pactar ningún elemento esencial del proceso, pero a la que
sí se iba a permitir su participación electoral, excluidos los «totalitarios», en
referencia a los comunistas. En este último punto su modelo era la Restauración de
Cánovas.121 Como ha señalado Javier Tusell, Fraga «pretendía ser Cánovas del
Castillo sin tener en cuenta que las circunstancias eran muy distintas a las de
hacía un siglo».138 El problema era, como ha señalado, Alfonso Pinilla García, que
«sin la legalización comunista no habrá legitimidad democrática, posibilidad de
hacer creíble un cambio hacia un régimen de libertades. ¿Quién creerá cierto ese
cambio si se deja fuera al primer partido de la oposición? En esa contradicción está
preso Fraga...».139

El proyecto se concretó en la reforma de tres Leyes Fundamentales, cuyos cambios

debían ser examinados por una comisión mixta Gobierno-Consejo Nacional del
Movimiento —propuesta por Fernández Miranda y Suárez—,140141142132 y de las leyes de
Reunión y de Asociación, que incluía también la modificación del Código Penal. La
nueva Ley de Reunión fue aprobada por las Cortes franquistas el 25 de mayo de 1976 —
en ella se establecía que las manifestaciones en la calle debían contar con la
autorización del gobierno—. Pocos días después, el 9 de junio, también es aprobada
la de Asociaciones Políticas,143144 defendida por el ministro Adolfo Suárez, quien
afirmó que si España era plural las Cortes «no se podían permitir el lujo de
ignorarlo» —una intervención que impresionó entre otros a Areilza («dice aquellas
cosas que Arias debió decir hace meses») y también al rey—.113145 Con este discurso
en defensa de los principios democráticos —«Vamos a elevar a la categoría política
de normal lo que a nivel de calle es simplemente normal. Vamos a sentar las bases de
un entendimiento duradero bajo el imperio de la ley», dijo—146 Suárez se situó a la
izquierda de Fraga y fue una de las claves que explican que al mes siguiente fuera
nombrado por el rey nuevo presidente del Gobierno en sustitución de Arias
Navarro.147

La reforma Arias-Fraga encalló dos días después, el 11 de junio, cuando las Cortes
rechazaron la modificación del Código Penal que tipificaba como delito la afiliación
a un partido político, un requisito imprescindible para que las leyes de Reunión y
de Asociación, recién aprobadas, no fueran papel mojado.148149 Los procuradores en
su propósito de impedir la legalización del Partido Comunista introdujeron una
enmienda en que se prohibían aquellas organizaciones políticas partidarias de «la
implantación de un régimen totalitario». Como ha señalado Javier Tusell, «así se
daba la paradoja de que quienes en el pasado habían estado tentados por el
totalitarismo de un signo ahora se sentían con autoridad como para vetar el
totalitarismo de los demás». Ese mismo día el Consejo Nacional del Movimiento,
copado por los «ultras», rechazaba el proyecto de reforma de las «leyes
fundamentales» de Cortes y de Sucesión, diseñado por Fraga, que pretendía crear unas
nuevas Cortes formadas por dos Cámaras con idénticos poderes, una Cámara Baja
elegida por sufragio universal en representación de «las familias» y un Senado o
Cámara Alta de carácter «orgánico».150151152 «Ya no hay remedio, la reforma
franquista ha fracasado», comenta Alfonso Pinilla García.153 «El Gobierno se había
situado en un callejón sin salida», comentan Carme Molinero y Pere Ysàs.154

Ofensiva de la oposición democrática: sucesos de Vitoria y de Montejurra

Cartel de la Junta Democrática de 1974, el año de su fundación en París.

En los dos últimos años de la dictadura la oposición antifranquista había formado
dos organismos unitarios para combatirla: la Junta Democrática, liderada por el
Partido Comunista de España —el partido antifranquista con mayor implantación:
contaba entonces con unos cien mil militantes—155, y la Plataforma de Convergencia
Democrática, integrada por partidos antifranquistas «moderados» y por el PSOE.156 La
Junta Democrática defendía la «ruptura democrática» con el franquismo mediante la
movilización ciudadana pacífica —que culminaría en una «acción nacional» o una
huelga general—, lo que implicaba el rechazo a la sucesión del príncipe Juan Carlos
y a la monarquía «franquista», la formación de un gobierno provisional, la
convocatoria de un referéndum sobre la forma de gobierno —republicana o monárquica—
y la amnistía, que permitiría la excarcelación de los presos por delitos políticos y
la vuelta de los exiliados.157155

Por su parte la Plataforma de Convergencia Democrática también propugnaba la

«ruptura democrática» con el franquismo, pero sin que ello implicara poner en riesgo
la estabilidad social y política, por lo que prefería la vía de la negociación con
el gobierno franquista a la movilización social. Además, sus integrantes estaban
dispuestos a renunciar a la convocatoria de un referéndum sobre la forma de gobierno
—monarquía o república—, aceptando, por tanto, a la nueva monarquía, si esta
conducía al país hacia la instauración de un sistema plenamente democrático. Otro de
los límites autoimpuestos sería no cuestionar el sistema económico-social vigente.
El PSOE apoyaba esta estrategia porque creía que no había otra alternativa para
alcanzar la democracia, dada la «debilidad» de la oposición antifranquista.158 Ni la
Junta Democrática ni la Plataforma hicieron ninguna mención a restaurar la Segunda
República. «Hacía ya tiempo que los sectores más significativos de la oposición
antifranquista habían sustituido el dilema entre república y monarquía por otro, de
contornos más difusos, entre democracia y dictadura».159

El PCE y la Junta Democrática impulsaron una gran movilización en contra de la

monarquía «franquista». Hubo agitación en las universidades, se celebraron
manifestaciones al grito de «Libertad y Amnistía», disueltas violentamente por la
policía —como la que tuvo lugar en Barcelona el domingo 1 de febrero, que un informe
policial calificó como «la de mayor trascendencia de cuantas se han producido en los
últimos años... Nunca la oposición al régimen hizo un alarde de fuerza como el
desplegado el día de ayer»; se repitió una semana después convocada por la Assemblea
de Catalunya e incluyendo la reivindicación del Estatuto de Autonomía—160161, y se
desató una oleada de huelgas mucho mayor que las ya muy importantes de 1974 y 1975.
Los motivos de las huelgas convocadas por las ilegales «comisiones obreras»114 eran
fundamentalmente económicos —la gravedad de la «crisis del petróleo de 1973» se
acentuaba—, pero también tenían motivaciones políticas pues las peticiones de
aumentos salariales o de mejoras en las condiciones de trabajo iban acompañadas de
otras como la libertad sindical, el reconocimiento del derecho de huelga, la
libertad de reunión y de asociación, cuando no claramente reclamaban la amnistía
para los presos y exiliados políticos.162163

El dictador comunista rumano Ceaucescu junto a Santiago Carrillo, secretario general

del Partido Comunista de España en 1970.
En este contexto, el rey Juan Carlos envió a Manuel Prado y Colón de Carvajal, un
hombre de su plena confianza, a Bucarest para que se entrevistara con Ceaucescu con
la finalidad de que este le pidiera a Santiago Carrillo, secretario general del PCE
y amigo personal del dictador comunista rumano, que moderara su discurso y sus
acciones en contra la monarquía «franquista».164 Manuel Prado le dice a Ceaucescu
(que hará llegar el mensaje a Carrillo, aunque este no hará caso a la petición y el
7 de febrero de 1976 entrará clandestinamente en España, instalándose en Madrid, en
el barrio de El Viso):165
El rey quiere que Santiago Carrillo sepa que él se compromete a pedir de esas
instituciones que consideren la posibilidad de legalizar al Partido Comunista.
¿Cuándo? No hay plazo, quizá un año, quizá dos, este es un proceso que necesita
tiempo. A cambio el rey pide al señor Carrillo que cese en sus ataques a la
institución y en las descalificaciones al proceso político que el rey se propone
poner en marcha. Su majestad pide moderación y templanza a Santiago Carrillo y le
pide también paciencia.

Memorial erigido en Vitoria por las víctimas de los Sucesos de Vitoria

La respuesta del gobierno a las movilizaciones fue la represión (aunque hizo algún
gesto como la derogación de 15 artículos del Decreto ley antiterrorista promulgado
en agosto de 1975 y que en aplicación del mismo se habían producido al mes siguiente
las últimas ejecuciones del franquismo).166 El ministro de la Gobernación Manuel
Fraga llegó a comparar la huelga general que se declaró en Sabadell los días 24 y 25
de febrero de 1976 con la «ocupación de Petrogrado en 1917».167168 El 24 de febrero
moría en Elda, por disparos de la policía, un trabajador, y el 3 de marzo tenían
lugar en Vitoria los incidentes más graves, que se saldaron con la muerte de cinco
obreros y cerca de cincuenta heridos —doce de gravedad—, también por disparos de la
policía —otros cien por golpes de los «grises»—. Inmediatamente se declaró una
huelga general en el País Vasco y en Navarra en solidaridad con las víctimas que
tuvo un enorme seguimiento —también en otras zonas— lo que, según David Ruiz, puso
«al descubierto la incapacidad del gobierno central para controlar la
situación».167169170 El presidente Arias Navarro propuso declarar el estado de
excepción pero Adolfo Suárez, que en aquellos momentos ejercía de ministro de la
Gobernación interino ante la ausencia de Fraga de viaje en el extranjero, se opuso y
consiguió que la medida no se aplicara. También destituyó a los responsables
policiales del operativo.171172

Para buena parte de la oposición, los «sucesos de Vitoria» mostraron el auténtico

rostro de la «reforma Arias-Fraga» y se recrudecieron las manifestaciones y las
huelgas, con los consiguientes enfrentamientos con las fuerzas de orden público —en
Basauri, cerca de Bilbao, moría poco después un trabajador; otro en
Tarragona—.173174 Por su parte el presidente del Gobierno Arias Navarro hace una
balance muy negativo de la situación: «La universidad está sublevada, nadie apoya al
Gobierno, la prensa está enfrente sin excepción; hay una conspiración militar
larvada que frena las reformas... se anuncia un nuevo gironazo... hay un sentir
unánime de la clase obrera hostil al Gobierno».175

Pocos días después de los «sucesos de Vitoria» iniciaba sus sesiones el consejo de
guerra contra ocho oficiales (un comandante y siete capitanes) acusados de ser
miembros de la clandestina Unión Militar Democrática (UMD) y que habían sido
detenidos el año anterior. Serían condenados a penas de prisión y a la expulsión del
Ejército, «a pesar de las demandas de indulto formuladas desde varios sectores».176

Objetivos de la Plantajunta (marzo de 1976)

La inmediata liberación de los presos y detenidos políticos y sindicales sin
exclusión, el retorno de los exiliados y una amnistía que restituya en todos sus
derechos a los privados de ellos por motivos políticos o sindicales.
El eficaz y pleno ejercicio de los derechos humanos y de las libertades políticas
consagradas en los textos jurídicos internacionales, especialmente la de todos los
partidos políticos, sin exclusión alguna.
El reconocimiento inmediato y pleno de la libertad sindical y el rechazo del actual
sindicato estatal.
El pleno, inmediato y efectivo ejercicio de los derechos y de las libertades
políticas de las distintas nacionalidades y regiones del estado español. El
funcionamiento de un poder judicial único e independiente según las exigencias de
una sociedad democrática. La realización de la ruptura o alternativa democrática
mediante la apertura de un periodo constituyente, que conduzca, a través de una
consulta popular, basada en el sufragio universal, a una decisión sobre la forma del
Estado y del Gobierno, así como la defensa de las libertades y derechos políticos
durante este periodo.
A pesar de todo, las movilizaciones no tuvieron el suficiente grado de seguimiento
como para derribar al gobierno, que logró mantener el control de la calle, y mucho
menos a la «monarquía franquista».177 Se hacía, pues, cada vez más evidente que la
alternativa de la «ruptura democrática» acompañada de una «acción nacional decisiva»
no era viable, por lo que su principal valedor, el Partido Comunista de España,
decidió en marzo de 1976 cambiar de estrategia y adoptar la alternativa de la
«ruptura pactada» que defendían la oposición «moderada» y el PSOE, aunque sin la
movilización de los ciudadanos para ejercer una presión continua sobre el gobierno y
obligarle a negociar con la oposición.148178179 «La relación de fuerzas real en
España, con un Ejército y unas Fuerzas de Orden Público plenamente fieles al legado
de Franco y vigilantes ante cualquier desbordamiento que juzgasen revolucionario, y
unas élites tardofranquistas al mando de los resortes decisivos de la administración
central y local, de importantes organizaciones sociales, del control de la opinión
pública y del poder económico y financiero, hacía poco viable una ruptura
revolucionaria», ha indicado Xosé Manoel Núñez Seixas. Sin embargo, según este mismo
historiador, «las movilizaciones populares, multiformes y con diversos objetivos,
actuaron en momentos decisivos como un elemento corrector, en la práctica, de
posibles involuciones en el proceso de reforma».180 Carme Molinero y Pere Ysàs van
más lejos al considerar que la «intensa movilización social de los primeros meses de
1976 fue capaz de arrebatar la iniciativa política al Gobierno».181

El cambio de estrategia del PCE, permitió la fusión el 26 de marzo de los dos

organismos unitarios de la oposición, la Junta Democrática y la Plataforma de
Convergencia Democrática, que dio nacimiento a Coordinación Democrática —conocida
popularmente como «Platajunta»—. En su primer manifiesto rechazó la «reforma
Arias-Fraga» y exigió una inmediata amnistía política, la plena libertad sindical y
una «ruptura o alternativa democrática mediante la apertura de un periodo
constituyente que conduzca a través de una consulta popular, basada en el sufragio
universal, a una decisión sobre la forma del Estado y del Gobierno, así como la
defensa de las libertades y derechos políticos durante este periodo».182 Así pues,
del primer escenario de ruptura con levantamiento popular se pasó a la exigencia de
la convocatoria de elecciones generales de las que se pudiera derivar un proceso
constituyente.183184185186

«La constitución de CD comportó un paso decisivo en la plasmación de una alternativa

democrática y era lógica la preocupación gubernamental, más cuando a ella se
incorporaron otros grupos en las semanas siguientes», han señalado Molinero e
Ysàs.187 Adolfo Pinilla García también ha indicado que «la Platajunta fue una pésima
noticia para Manuel Fraga, quien jugaba con la táctica del "divide y vencerás" para
horadar la unidad interna de la oposición y así hacer más viable su proyecto
reformista».188 Al día siguiente de la constitución de la Platajunta Fraga le
trasladó a su compañero de gobierno José María Areilza su irritación al comprobar
«que después de ofrecerles [a la oposición] un campo de juego con unas reglas
fijadas con generosidad salgan ahora con el frente popular. ¡Se acabó la tolerancia;
se acabó autorizar reuniones y congresos!». E inmediatamente ordenó la detención de
algunos destacados miembros de la oposición, como Antonio García Trevijano, fundador
de la Junta Democrática. Areilza escribió en su diario: «Fraga también es de los que
cree a ratos que Franco está vivo todavía y que hay que considerar a la sociedad
política española como algo que está esperando a que el Gobierno otorgue
graciosamente sus reformas democráticas, a cuyo regalo se debe contestar con un diez
de conducta».189

Un ejemplo de la política del «divide y vencerás» de Fraga fue que poco después de
formarse la Platajunta toleró, sin el conocimiento ni de Arias Navarro ni del
Consejo de Ministros,190 que el sindicato socialista UGT celebrara dentro del país
su XXX Congreso camuflado bajo el término «Jornadas de Estudio». Según el
historiador David Ruiz, esta decisión obedeció a que el gobierno pretendió
fortalecer al «renacido y debilitado sindicato socialista frente al peligro que
suponían las ilegales Comisiones Obreras estrechamente vinculadas al PCE» como lo
demostraría el hecho de que «mientras tenía lugar la celebración del citado congreso
con asistencia a él como invitados de una representación de sindicatos europeos, el
dirigente de CC OO, Marcelino Camacho, había sido nuevamente encarcelado junto a
otros políticos al salir de una reunión de la Platajunta celebrada en un céntrico
hotel madrileño».191192193194 Ante los comentarios realizados por otros ministros
durante la reunión del gobierno del 2 de abril sobre las repercusiones negativas que
podían tener esas detenciones Fraga respondió: «Son comunistas y, por consiguiente,
no los suelto». Lo justificó diciendo: «Necesito sacudir de vez en cuando al partido
[comunista] y meter en la cárcel a sus dirigentes. Ayer a Montero, hoy a Camacho.
Mientras ese tono se mantenga, el Ejército no se opondrá a la reforma». Así lo
reflejó Areilza en su diario.195

Durante el Congreso celebrado del 15 al 18 de abril,196 el secretario general de UGT

Nicolás Redondo dejó claro que UGT mantendría su independencia y no se integraría en
el sindicato único antifranquista que defendía «Comisiones Obreras».197 Un centenar
de procuradores de las Cortes franquistas hicieron público un manifiesto de protesta
conocido como el «Escrito de los 126» por haberse permitido el Congreso camuflado de
la UGT.198 Por otro lado la «reforma sindical» que promovía el ministro de
Relaciones Sindicales Rodolfo Martín Villa incluía a la UGT pero dejaba fuera a las
«comunistas» «Comisiones Obreras».199 Así, la Asamblea General de «Comisiones
Obreras» tuvo que celebrarse de manera clandestina en Barcelona tres meses más
tarde.193

Durante los primeros meses de 1976 continuaron los atentados de ETA que causaron la
muerte de seis personas, un guardia civil y cinco civiles, uno de ellos el alcalde
de Galdácano asesinado el 9 de febrero. El 5 de abril se produce la fuga de la
cárcel de Segovia de veintinueve presos, veintisiete de los cuales son militantes de
ETA, aunque doce días después ya habían sido detenidos. El 8 de abril aparece en una
cuneta el cadáver del empresario Ángel Berazadi, secuestrado por ETA unos días antes
y que ha sido asesinado al no haber pagado su familia el rescate. Diez días después,
se produce en Navarra un tiroteo entre la guardia civil y un comando de ETA, que se
salda con la muerte de dos etarras. El 3 de mayo Manuel Fraga, ministro de la
Gobernación, advierte: «Sepan los terroristas que si quieren guerra, la tendrán. El
Estado lo hará civilizadamente, pero de un modo tenaz e implacable».200 «El Ejército
está cada vez más inquieto porque muchos altos mandos consideran que no se está
actuando con la contundencia necesaria», señala Alfonso Pinilla García. De hecho el
8 de marzo se habían reunido en el domicilio del teniente general Alfonso Pérez
Viñeta un nutrido grupo de generales que trasladan sus inquietudes al rey por medio
del teniente general Fernando de Santiago, vicepresidente del Gobierno para Asuntos
de la Defensa. Pretenden «forzar un cambio de Gobierno con personas más afectas al
franquismo y con más amplio sentido de la autoridad».201 Al mismo tiempo la
Confederación Nacional de Excombatientes hace públicos varios manifiestos en los que
sugiere un golpe militar «para poner orden».202 En uno de ellos se dice lo
siguiente:202

El edificio del Estado se erosiona. La iniciativa política se consiente que pase a

manos de la subversión que marca el terreno de juego que más conviene a sus
intereses, mientras que a las instituciones políticas se las mantiene inermes,
adormecidas o desmanteladas. En la Universidad no se estudia, se grita. Gran parte
de los medios de comunicación social se destinan a ser portavoces de la subversión y
marginan las actitudes de lealtad política o de fidelidad a las leyes.
Para impedir las celebraciones del Día Internacional de los Trabajadores los cuerpos
y fuerzas de seguridad del Estado han tomado las calles el 1 de mayo y los
principales líderes obreros son detenidos para impedir la celebración. Solo se
permiten algunos actos, como el homenaje socialista a Pablo Iglesias en el
cementerio civil de Madrid o una concentración comunista en la Casa de Campo, aunque
esta es disuelta por la policía cuando los participantes comienzan a gritar que «la
democracia no se hará sin nosotros, la democracia no se hará sin el Partido
Comunista».203 El 4 de mayo sale a la calle el primer número del diario El País. En
su editorial sentencia: «La reforma política anunciada ni satisface las exigencias
mínimas que el respeto a los principios de la democracia y la libertad exigen ni
puede lograr la adhesión de las nuevas generaciones de españoles. [...] Desde luego,
señores: no es esto, no es esto».204

El domingo 9 de mayo tienen lugar los sucesos de Montejurra en los que se produjo un
enfrentamiento entre los dos sectores en los que entonces estaba dividido el
carlismo, resultando muertas dos personas, y cuatro heridas, por disparos efectuados
por miembros de la facción integrista y filofascista, partidaria de Sixto Enrique de
Borbón Parma, frente a la antifranquista y «socialista autogestionaria» encabezada
por su hermano Carlos Hugo de Borbón Parma, presidente del Partido Carlista, sin que
las fuerzas de orden público intervinieran (siguiendo las instrucciones que Manuel
Fraga les había dado antes de salir hacia Venezuela, en viaje oficial).178205206207
La investigación policial posterior, «desarrollada con enorme lentitud y no pocos
estorbos», demostró la implicación en los hechos de neofascistas italianos y
argentinos, y de algunos aparatos del Estado y de los servicios secretos españoles.
«En años sucesivos se irían conociendo las conexiones de este episodio, denominado
por sus promotores Operación Reconquista, con otras tramas dedicadas a la
desestabilización».208 El Tribunal de Orden Público acabará cerrando el caso en
enero de 1977, sin procesar a ninguno de los responsables (el autor de los disparos
había sido identificado y detenido, al igual que el secretario de don Sixto,
expulsado del país sin poder ser juzgado).209
Según Alfonso Pinilla García, este «nuevo episodio luctuoso enterrará al primer
gobierno de la monarquía y a su, ya maltrecho, proyecto de reforma política» y,
junto con los sucesos de Vitoria de marzo, «confirmarán al rey la necesidad de abrir
una profunda crisis de gobierno en la que habrá de caer, en primer lugar y antes que
nadie, Carlos Arias Navarro».210 Carme Molinero y Pere Ysàs coinciden: «La imagen
represiva e inmovilista que transmitía el Gobierno acabó con cualquier posibilidad
de ampliación de los apoyos gubernamentales. Desde el mes de marzo el ensayo de
proyecto "reformista" del primer gobierno de la monarquía estaba desacreditado. La
oposición democrática rechazó frontalmente la reforma que llevaba a un sistema
político alejado de una democracia homologable, al menos a corto plazo. Al mismo
tiempo, la utilización continuada de la represión extendió la contestación y la
deslegitimación de aquella propuesta. El resultado de todo ello fue que el "gobierno
de la reforma" perdió el rumbo antes de haber llegado a presentar su proyecto
global. [...] Las muertes de los cinco trabajadores de Vitoria se convirtieron en el
punto de no retorno para el Gobierno Arias-Fraga».211

Fin del gobierno de Arias Navarro

Noticia aparecida en Newsweek el 26 de abril de 1976212
El nuevo líder español [el rey Juan Carlos] está gravemente preocupado con la
resistencia de la derecha al cambio político. El momento de la reforma ha llegado
ya, piensa el rey, pero el presidente del Gobierno, Carlos Arias Navarro, una
«herencia» de los días de Franco, ha demostrado más inmovilismo que movilidad. El
rey opina que Arias es un desastre sin paliativos, ya que se ha convertido en el
abanderado de ese grupo de leales a Franco conocido como «El Búnker». […] Desde que
subió al trono, el rey ha hecho todo lo posible para convencer a Arias, y se
encuentra con que el presidente, de sesenta y siete años de edad, le responde «Sí
Majestad» y no hace nada, cuando no hace lo contrario de lo que el rey quiere. [...]
A menos que Arias se decidiera a dimitir, poco puede hacer Juan Carlos para
sustituirlo.
Como han señalado Carme Molinero y Pere Ysàs, «el descrédito del gobierno
Arias-Fraga se había convertido en una dificultad para la consolidación de la
monarquía perseguida por Juan Carlos de Borbón, y una parte de la clase política
franquista y el monarca se aprestaron a actuar en consecuencia».213 Sobre Arias
Navarro José María de Areilza escribió en su Diario de un ministro de la monarquía
(publicado en 1977): «Su talla de gobernante era cuestionable; su autoridad nula. No
conocía a fondo los problemas políticos, económicos ni sociales del país. Su
experiencia era esencialmente policiaca y represiva. Su pasión los servicios
secretos».213

El rey Juan Carlos siendo aplaudido por los miembros del Congreso de Estados Unidos.
Pronunció un discurso en el que se comprometió a dotar a España de una democracia
plena (junio, 1977).

Durante su estancia en Estados Unidos el rey fue recibido en el despacho oval por el
presidente Gerald Ford.
A principios de junio de 1976 el rey visitó Estados Unidos y en su discurso (en
inglés) ante el Congreso, de cuyo contenido exacto no tuvo conocimiento Arias
Navarro, ratificó su compromiso para dotar a España de una democracia plena.214215
Juan Carlos dijo: «La monarquía hará que, bajo los principios de la democracia, se
mantengan en España la paz social y la estabilidad política, a la vez que se asegure
el acceso ordenado al poder de las distintas alternativas de gobierno, según los
deseos del pueblo español libremente expresados».216217 Mes y medio antes la revista
Newsweek había afirmado que el rey Juan Carlos había dicho a uno de sus periodistas
—lo que nunca fue desmentido— que «Arias es un desastre sin paliativos».113215 «La
pieza periodística es una bomba detonada bajo el asiento de Arias Navarro», comenta
Adolfo Pinilla García.212 Este mismo historiador señala que a principios de marzo el
padre de Juan Carlos, don Juan de Borbón, había viajado a Madrid y le había dicho a
su hijo: «Si no destituyes a Arias, la reforma será imposible, la democracia no se
sustanciará, el búnker hará de las suyas y desparecerá la Corona».218

Pocos días después de que apareciera la noticia en Newsweek Arias Navarro había
realizado unas declaraciones por televisión en las que había vertido duros ataques
contra la oposición democrática —especialmente contra el PCE: «no caeremos en la
ingenuidad de construir un sistema de libertades en colaboración con aquellos que
las niegan, las desprecian y buscan su destrucción»—204, mientras sus relaciones con
el rey —que nunca habían sido buenas—219 se habían deteriorado hasta el punto de que
Arias le había confesado a uno de sus colaboradores más cercanos: «Me pasa como con
los niños; no lo soporto más de diez minutos».220 También le dice que «a él lo
designó Franco y cumplirá su mandato» (que acaba en enero de 1979).221 Por su parte
don Juan Carlos le comenta a Torcuato Fernández Miranda: «Creo que a veces [Arias
Navarro] llega a creer que es más fuerte que yo y que, en el fondo, no me acepta
como rey».221

El 11 de junio el proyecto de reforma «Arias-Fraga» naufraga cuando las Cortes

franquistas obligan al Gobierno a retirar el proyecto de ley de modificación del
Código Penal por el que dejaba de ser delito la pertenencia a un partido político —
en contra de la opinión de Fraga porque «un Gobierno que no se la juega, sobre todo
en periodos de transición, pues ha perdido»— y el Consejo Nacional del Movimiento,
copado por el búnker, rechaza la modificación de las Leyes Fundamentales propuesta
por el Gobierno. «Ya no hay remedio, la reforma fraguista ha fracasado... Ha llegado
el momento. Arias debe caer», comenta Alfonso Pinilla García.222

El 1 de julio, después de comentarle el rey a Areilza «esto no puede seguir, so pena

de perderlo todo…»,220223 don Juan Carlos convocó en el Palacio de la Zarzuela al
presidente Arias Navarro y allí le exigió que le presentara su dimisión, lo que este
hizo inmediatamente.224220225226227 Ese mismo día Arias reúne al Consejo de
Ministros, tras haber pasado por el Valle de los Caídos para visitar la tumba de
Franco.228

Dos días después, sábado 3 de julio, Torcuato Fernández Miranda reúne al Consejo del
Reino para que presente al rey una terna de candidatos para ocupar la presidencia
del Gobierno. Tras unas sutiles y hábiles maniobras, Fernández Miranda consigue que
en la terna esté incluido Adolfo Suárez, «el candidato del rey» (y, sobre todo,
suyo, porque Fernández Miranda había convencido a don Juan Carlos de tener en la
presidencia a alguien que se dejara guiar fácilmente, «mejor que un presidente
cerrado desde su posición inicial»).229224220230 Los otros dos candidatos son
Federico Silva Muñoz y Gregorio López Bravo.231230 El discurso que había pronunciado
Suárez el 9 de junio en defensa de la Ley de Asociaciones acabó de convencer a Juan
Carlos y a Torcuato de que «ahí estaba el hombre idóneo para sustituir a Arias:
enérgico, ambicioso pero elegante, sin enemigos en el régimen, bien visto por las
Fuerzas Armadas (aún se recuerda su buena gestión cuando los luctuosos hechos de
Vitoria) y joven, con aires nuevos», ha señalado Alfonso Pinilla García.228 A la
salida de la reunión, Fernández Miranda declara a los periodistas: «Estoy en
condiciones de ofrecer al Rey lo que me ha pedido».232 Esa misma tarde, don Juan
Carlos convoca al Palacio de la Zarzuela a Adolfo Suárez. Cuando el rey le dice
«Quiero que seas presidente del Gobierno», Suárez contesta «¡Ya era hora!».233

El nombramiento de Suárez causó un enorme desconcierto y decepción entre la

oposición democrática y los círculos diplomáticos, así como en las redacciones de
los periódicos.224234232 Ricardo de la Cierva, que acabaría siendo ministro con
Suárez, escribió que su nombramiento había sido un «inmenso error».235236232 En
cambio la televisión pública, la única existente entonces en España, destacó que «el
nuevo presidente era distinto de la clase política tecnócrata o reformista
procedente del franquismo, en alusión indirecta a Areilza o a Fraga».237

Según el historiador David Ruiz, la elección de Suárez obedeció a que en su

biografía política «concurría la doble ventaja de no provocar suspicacias entre los
franquistas más influyentes por el escaso relieve de las funciones que había
desempeñado (gobernador civil de Segovia, director general de TVE, ministro con
cartera irrelevante en el último gobierno de Arias Navarro) y la de conocer de cerca
determinados entramados de la Administración del régimen de Franco, incluida la
televisión, desde la que potenciaría en el tardofranquismo la difusión de la imagen
favorable del príncipe Juan Carlos, con el que compartirá, además, el hecho de
pertenecer a la misma generación y algunas aficiones».238

Por su parte, el también historiador Xosé Manoel Núñez Seixas ha destacado que
Suárez «tenía cuatro cualidades sobresalientes en aquel momento. Era fiel al
monarca, al que conocía desde finales de los sesenta, y gozaba de su absoluta
confianza; provenía del régimen, lo que le convertía en aceptable para el aparato
franquista, y conocía al dedillo los entresijos de la estructura del Estado y del
Movimiento. [...] Era, además, consciente del poder de la televisión en una época en
que los medios de comunicación audiovisuales habían experimentado una gran expansión
de audiencia, pero dependían enteramente del Estado; y era un gran negociador entre
bambalinas, hábil en las distancias cortas, capaz de forjar complicidades con
actores diversos».237

Suárez sería el encargado, junto con Torcuato Fernández Miranda, de llevar a cabo la
«cuadratura del círculo», como lo llama Núñez Seixas: «el tránsito de un régimen
dictatorial a una monarquía constitucional sin romper en ningún momento la legalidad
o crear un vacío de poder, mediante una autodisolución del régimen anterior usando
los propios postulados de sus Leyes y Principios Fundamentales. La operación
suponía, según el inspirador del procedimiento, Fernández Miranda, pasar "de la ley
a ley a través de la ley"».237

Gobierno de Suárez (julio de 1976-junio de 1977): la reforma como «ruptura pactada»

Proyecto reformista: la Ley para la Reforma Política

Adolfo Suárez en 1979.

Adolfo Suárez formó un gobierno de jóvenes «reformistas» franquistas, en el que no
incluyó a ninguna figura prominente —Fraga, Areilza y Garrigues, se negaron a
participar—,239 pero que no carecía de experiencia política —se dijo que era un
«gobierno de PNNs», en referencia a los profesores universitarios no numerarios, una
«manera de descalificar a los ministros como segundones provisionales»—.238240 El
peso mayor lo tenían los «reformistas» democristianos del grupo Tácito o asimilados
(Alfonso Osorio, Marcelino Oreja, Landelino Lavilla, Leopoldo Calvo Sotelo,...)
seguidos de los «reformistas azules», como el propio Suárez y Rodolfo Martin Villa o
Fernando Abril Martorell.241242 Solo uno de los miembros del gabinete, el almirante
Pita da Veiga, había sido ministro con Franco.243 En referencia a la relativa
juventud del gabinete, Fraga Iribarne comentó: «Han jubilado anticipadamente a
nuestra generación».220 Mundo Obrero, el periódico clandestino del PCE, consideró
que duraría tan poco que lo llamó «gobierno de verano».244 Sin embargo, pronto la
oposición democrática «pudo comprobar que el nombramiento de Suárez comportaba un
cambio de escenario».245

En su primera declaración, hecha ante las cámaras de TVE antes de la formación del
gobierno, Adolfo Suárez intentó dar un imagen muy cercana a «las preocupaciones de
la nación» —que «son mis preocupaciones»— y afirmó que se proponía «gobernar con el
consentimiento de los gobernados».246 El 16 de julio el Gobierno, ya constituido,
hizo pública una declaración que contenía importantes novedades de lenguaje y de
objetivos e incorporaba algunas demandas de la oposición. En ella se decía que el
Gobierno no representaba opciones de partido, sino que se constituía en «gestor
legítimo para establecer un juego político abierto a todos» y que su meta era
conseguir «que los Gobiernos del futuro sean el resultado de la libre voluntad de la
mayoría de los españoles».243247 Después de manifestar su convicción de que la
soberanía residía en el pueblo, se anunció que este se expresaría libremente en unas
elecciones generales que se convocarían para antes del 30 de junio del año
siguiente. Se trataba de «elevar a la categoría de normal lo que a nivel de la calle
es simplemente normal», dijo el presidente Suárez.248247 Además de la concesión de
la amnistía más amplia «posible», que fue el punto de la declaración que más destacó
la prensa,249 se ofrecía una vía de diálogo con la oposición democrática, aunque
siempre reservándose el gobierno la última palabra sobre la dirección del proceso.
Finalmente, se anunció que la «reforma política» que se iba a emprender se sometería
a referéndum.241 Como han destacado Molinero e Ysàs, «el nuevo Gobierno pretendía
transmitir una imagen de ruptura nítida con la etapa de Arias» y «con ese objetivo
también fue utilizando expresiones relacionadas con algunos puntos emblemáticos que
articulaban las reivindicaciones de la oposición», como la amnistía.249 Según
Alfonso Pinilla García, «la principal hoja de ruta de la Transición, sin detalles,
estaba ya pergeñada en aquella declaración programática del 16 de julio de 1976».250

Lay para la Reforma Política (1976)

Artículo 1°. 1) La democracia en la organización política del Estado español se basa
en la supremacía de la Ley, expresión de la voluntad soberana del pueblo. Los
derechos fundamentales de la persona son inviolables y vinculan a todos los órganos
del Estado. 2) La potestad de elaborar y aprobar las leyes reside en las Cortes. El
Rey sanciona y promulga las leyes.
Artículo 2°. 1) Las Cortes se componen del Congreso de los Diputados y del Senado.
2) Los diputados del Congreso serán elegidos por sufragio universal, directo y
secreto de los españoles mayores de edad. 3) Los senadores serán elegidos en
representación de las entidades territoriales. [...]
Artículo 3°. 1) La iniciativa de la reforma constitucional corresponderá: a) al
gobierno, b) al Congreso de los Diputados. [...]
Disposiciones Transitorias. Primera. El gobierno regulará las primeras elecciones a
Cortes para constituir un Congreso de 350 diputados y elegir 207 senadores a razón
de cuatro por provincia y uno más por cada provincia insular, dos por Ceuta y dos
por Melilla. Los senadores serán elegidos por sufragio universal. (...)
Disposición final. La presente ley tendrá rango de Ley Fundamental.
Las primeras medidas que adoptó el gobierno fueron consecuentes con el objetivo que
se había marcado. Aprobó el 30 de julio una amplia amnistía —aunque en realidad era
un indulto—251 para los «delitos y faltas de motivación política o de opinión»,
aunque dejaba fuera los que hubieran «puesto en peligro o lesionado la vida o la
integridad de las personas», y consiguió que las Cortes aprobaran la reforma del
Código Penal sobre los partidos políticos que había embarrancado el 11 de junio. El
acuerdo que se alcanzó fue prohibir aquellas organizaciones políticas partidarias de
«la implantación de un régimen totalitario» que estuvieran «sometidas a una
disciplina internacional» (el objetivo de los procuradores era dejar fuera al
Partido Comunista de España).150252253252

En cuanto a la «reforma política», del fracaso de la «reforma Arias-Fraga» el nuevo

gobierno aprendió que cualquier intento de modificación de las «leyes fundamentales»
franquistas debería reducirse a una sola y contundente nueva «ley fundamental» que
implicara la derogación de hecho de todo lo anterior.254 Así pues, «el programa
reformista del primer gabinete de Suárez suponía una superación de las vías basadas
en la evolución de la Leyes Fundamentales del Movimiento... Partía ahora de la
aceptación del principio de la soberanía nacional».247

Según el historiador Javier Tusell el proyecto de ley de la reforma política fue

redactado conjuntamente por el presidente de las Cortes, Torcuato Fernández Miranda,
el vicepresidente del gobierno Alfonso Osorio y el ministro de Justicia Landelino
Lavilla, y del mismo hubo varios borradores,243 aunque el primero y fundamental lo
elaboró Fernández Miranda («Aquí tienes esto, que no tiene padre», le dijo a Suárez
cuando le entregó su proyecto el 23 de agosto).255256

El proyecto final fue aprobado por el Consejo de Ministros el 10 de septiembre.257

Llevaba por título Ley para la Reforma Política, «para la» no «de», lo que
significaba, según Julio Gil Pecharromán, «que la legitimidad de la actuación
democratizadora no correspondería al vigente Parlamento franquista que lo
posibilitaría al aprobar la ley, sino a otro pluralista y constituyente, elegido por
sufragio universal».258259 Su contenido era muy sencillo. Se creaban unas nuevas
Cortes, formadas por dos cámaras, el Congreso de Diputados y el Senado, compuestas
de 350 y 207 miembros, respectivamente, elegidas por sufragio universal, excepto los
senadores designados por el rey «en número no superior a la quinta parte» de los
miembros del Senado.258260 En cuanto al Senado se había introducido una modificación
significativa respecto del proyecto de Fernández Miranda, ya que este había
propuesto un Senado de reminiscencias «orgánicas» en el que solo 102 de sus 250
miembros serían elegidos por sufragio universal.261

Así pues, como ha destacado Javier Tusell, «lo fundamental de la Ley de Reforma
Política era la convocatoria de elecciones y la configuración de un marco
institucional mínimo para realizarlas».262 Pero al mismo tiempo quedaban abolidas
implícitamente todas las instituciones establecidas en las «leyes fundamentales» que
no fueran esas Cortes, es decir, todas las instituciones franquistas sin excepción —
el Consejo Nacional del Movimiento y el Movimiento mismo, las Cortes establecidas en
la ley de 1942, el Consejo del Reino y el Consejo de Regencia de la ley de 1967,
etc.—, por lo que la ley de reforma lo que hacía en realidad era liquidar lo que
pretendía reformar.263 En el preámbulo de la ley al basar la legitimidad en el
sufragio universal se introducía una especie «autorruptura» —expresión acuñada por
Javier Tusell— con las instituciones franquistas —en él se decía, por ejemplo, que
«sólo cuando el pueblo haya otorgado libremente su mandato a sus representantes,
podrá acometerse democráticamente y con posibilidades de estabilidad y futuro la
solución de los importantes temas nacionales»— pero finalmente sería suprimido como
concesión a los sectores franquistas más reacios a la aprobación del proyecto de
ley.264265 En el articulado de esta «octava ley fundamental del franquismo», se
proponía un cambio sustancial del régimen político aunque sin cuestionar la forma de
gobierno, la monarquía.264 «La Ley de Reforma Política no será una cortina de humo,
ni una operación cosmética para que el franquismo continuara vigente bajo otros
ropajes, sino un auténtico cambio, el inicio de un régimen distinto surgido de la
soberanía popular», ha señalado Alfonso Pinilla García.266 «Cambiaba el lenguaje y
los conceptos básicos: se apelaba a la soberanía del pueblo que escogería un
Parlamento representativo; desparecía la retórica sobre una sui generis democracia
española y el peculiar diccionario político franquista», han indicado Carme Molinero
y Pere Ysàs.267

Mientras se redactaba el texto del proyecto de ley varios Gobiernos extranjeros

presionaron para que se llevara cabo una consulta sobre la forma de gobierno
(monarquía o república). Ante ello, y con el objetivo de tratar de determinar la
intención de voto de los españoles, el presidente encargó diversas encuestas, y como
estas daban la victoria a la opción republicana sobre la monárquica, Adolfo Suárez
decidió mencionar al rey en la ley. En una entrevista ante la periodista Victoria
Prego en 1995, el presidente Suárez deslizó, tapando el micrófono, una confidencia
que se mantendría censurada más de veinte años: «Hacía encuestas y perdíamos. Era
Felipe (González) el que les estaba pidiendo a los otros que lo pidieran. Entonces
yo metí la palabra rey y la palabra monarquía en la Ley, y así dije que había sido
sometido a referéndum ya».268269 «Con ello, obtuvo una legitimación indirecta de la
monarquía ante el exterior, en particular ante los Gobiernos de Europa occidental,
que tras el resultado favorable del plebiscito parecieron darse por satisfechos»,
indica Xosé Manoel Núñez Seixas.269

El siguiente obstáculo era conseguir que las Cortes franquistas «se suicidaran» y
votaran a favor de una Ley que suponía su desaparición y la del propio régimen para
dar paso a la democracia. Además se deberían salvar otros muchos obstáculos:
convencer a la cúpula militar de la necesidad de la reforma; desalojar de las
posiciones de poder a los franquistas inmovilistas; convencer a la oposición
democrática de la bondad de la misma y conseguir que participara en el proceso para
legitimarlo, tanto interna como internacionalmente.263

La aproximación a la oposición democrática y sus límites

Federica Montseny celebra un mitin de la CNT en Barcelona en 1977, tras 36 años de

dictadura.

Acto realizado en mayo de 2008 en la antigua cárcel de Carabanchel en homenaje a los

presos políticos del franquismo. Están presentes Julián Ariza (segundo por la
izquierda), Nicolás Redondo (tercero por la izquierda), Marcelino Camacho (tercero
por la derecha) y la viuda de Simón Sánchez Montero, que está del brazo de Camacho.
El nuevo talante del gobierno y sobre todo de su presidente cambió el clima político
superándose la crispación que se había vivido durante las últimas semanas del
gobierno de Arias Navarro.243 Enseguida se produjeron los primeros contactos con los
partidos de la oposición democrática —durante los meses de julio y agosto Suárez
habló con los democristianos José María Gil Robles, Joaquín Ruiz Giménez y Fernando
Álvarez de Miranda; los socialistas Felipe González, Joan Reventós o Raúl Morodo y
con el nacionalista catalán Jordi Pujol, entre otros—270271 e incluso, de forma
discreta y a través de personas interpuestas, con Santiago Carrillo, el secretario
general del PCE.263272 También hubo contactos con los sindicatos ilegales Comisiones
Obreras, Unión Sindical Obrera (USO) y UGT.273 Felipe González declararía más tarde
refiriéndose a su encuentro con Suárez que el proyecto de este era «negociar la
reforma, no la ruptura», aunque indicaba que «por lo menos se admite que esa reforma
debe ser negociada».274

«Pero los hechos demostraron que el presidente del Gobierno no tenía intención de
negociar con la oposición de forma inmediata, lo cual no significaba que tanto él
como parte de sus ministros no estuvieran pendientes de forma permanente de
escudriñar cuál era el margen de maniobra de que disponían teniendo en cuenta qué
posiciones», han señalado Carme Molinero y Pere Ysàs.274 El reconocimiento del
derecho de reunión y de manifestación aún siguió concediendo una amplia
discrecionalidad a las autoridades a la hora de autorizar o no una manifestación, lo
que tuvo especial relevancia en el País Vasco y Navarra, pues allí eran normalmente
prohibidas porque iban unidas a la petición de amnistía de los «presos vascos» y a
la reclamación del autogobierno que las autoridades relacionaban inmediatamente con
el terrorismo de ETA, que comenzó a atentar contra autoridades civiles —el 4 de
octubre fue asesinado Juan María Araluce, presidente de la Diputación de Guipúzcoa—.
En Cataluña se congregaron un millón de personas el 11 de septiembre para celebrar
la diada.263

Cuando se conoció el Proyecto de Ley para la Reforma Política Coordinación

Democrática, el organismo unitario de la oposición, lo consideró insuficiente para
alcanzar la democracia y en su lugar propuso la formación de un «Gobierno de amplio
consenso democrático» y la apertura de «un proceso constituyente». En el comunicado
hecho público el 16 de septiembre se propugnaba lo siguiente:275
Gobierno de amplio consenso democrático, reconocimiento de los derechos políticos de
nacionalidades y regiones, libertades políticas y sindicales sin exclusiones,
amnistía total, aplicación de un programa económico concertado contra la inflación y
el paro, y apertura de un proceso constituyente que, tras un plazo razonable de
ejercicio de todas las libertades públicas, y mediante consulta popular y
convocatoria de una Asamblea Constituyente, resuelva la forma de Estado, y la forma
de Gobierno.
Tras varias reuniones, la primera de las cuales se celebró en Madrid el 4 de
septiembre,276 se formó el 23 de octubre la Plataforma de Organismos Democráticos
que agrupaba a Coordinación Democrática, a la Asamblea de Cataluña y a otros
organismos unitarios regionales de la oposición. La nueva plataforma reiteró su
disposición a negociar con el gobierno siempre que se preguntara en el referéndum
sobre la convocatoria de Cortes Constituyentes, se legalizaran todos los partidos
políticos, se decretara una «amnistía total», se repusieran los estatutos de
autonomía aprobados durante la República, se desmantelaran las instituciones de la
dictadura franquista y se formara un gobierno de «amplio consenso democrático» —
abandonada ya la reivindicación del gobierno provisional—. Para alcanzar estos
objetivos, la oposición mantuvo su estrategia de presión «desde abajo» que culminó
con la convocatoria de la primera huelga general de la transición para el 12 de
noviembre, dos días antes de que las Cortes franquistas comenzaran a debatir el
proyecto de Ley para la Reforma Política. La huelga tuvo un seguimiento apreciable —
cerca de un millón de trabajadores la secundaron: la mayor movilización hasta ese
momento—, pero que no fue suficiente para forzar al gobierno a cambiar la estrategia
que se había trazado de una reforma «de la ley a la ley».263277278

Reunión de Suárez con la cúpula militar del 8 de septiembre

Véase también: Golpe de Estado en España de 1981
El obstáculo que más preocupaba al gobierno para sacar adelante la «reforma
política» no era lo que pudiera decir la oposición democrática, sino el Ejército que
se consideraba el garante último del «legado de Franco».279 De hecho, uno de los
militares que se mostraba más crítico se encontraba dentro del propio gobierno: era
el vicepresidente para Asuntos de la Defensa, el general Fernando de Santiago.280
Este intentó celebrar una asamblea con los altos mandos de las Fuerzas Armadas y
como no lo consiguió, su oficina emitió un documento clasificado como de máximo
secreto el 2 de septiembre, seis días antes de la reunión que iba a mantener el
presidente Suárez con la cúpula militar. En el documento se decía que «parece
conveniente no desaprovechar la ocasión para exponer el límite tolerable de la
reforma política según el sentir de las Fuerzas Armadas y evitar verse en la
necesidad del protagonismo político que supondría la aplicación del artículo 37 de
la Ley Orgánica del Estado ["Artículo treinta y siete. Las Fuerzas Armadas de la
Nación, constituidas por los Ejércitos de Tierra, Mar y Aire y las Fuerzas de Orden
Público, garantizan la unidad e independencia de la Patria, la integridad de sus
territorios, la seguridad nacional y la defensa del orden institucional"]. [...]
Parece aconsejable por tanto que algún Capitán General formule algunas preguntas que
obliguen al Presidente a exponer con concreción la política a seguir por el Gobierno
y que al mismo tiempo se haga saber el sentir al respecto de las Fuerzas
Armadas».281 En el documento se sugería que se formulara la siguiente pregunta:282
Existe la inquietud de que con la política de diálogo y tolerancia con la oposición
se está propiciando un cambio de Régimen hacia un sistema parlamentario que pueda
arrastrar a la Corona ¿qué medidas va a tomar el Gobierno para evitarlo sin recurrir
al artículo 37 de la Ley Orgánica del Estado? ¿Es verdad que aunque se ha negado
formalmente la entrada en España de Santiago Carrillo, se le tolera y de hecho está
teniendo lugar?
El 8 de septiembre tuvo lugar la reunión prevista de Adolfo Suárez con la cúpula
militar para convencer a los altos mandos de la necesidad de la reforma.283 En esa
reunión se habló de los límites que nunca se traspasarían: no se cuestionaría ni la
monarquía ni la «unidad de España»; no se exigirían responsabilidades por lo
acontecido durante la Dictadura franquista; no se formaría ningún gobierno
provisional que abriera un proceso constituyente; no se legalizarían los partidos
«revolucionarios» —en este punto los militares incluían al Partido Comunista, su
«bestia negra» desde la guerra civil—. En fin, que el proceso que conduciría a las
elecciones siempre estaría bajo el control del gobierno. Una vez clarificados los
límites, los recelos del Ejército quedaron aparentemente disipados y Suárez obtuvo
el visto bueno para el proceso que iba a emprender.284285286287288

Sin embargo, la primera crisis con los militares no tardó mucho tiempo en producirse
cuando el general Fernando de Santiago, vicepresidente del gobierno, se manifestó
contrario al desmantelamiento de la Organización Sindical franquista que se estaba
planeando y sobre todo a los contactos que estaba manteniendo el gobierno con el
sindicato clandestino Comisiones Obreras, por lo que fue cesado de su cargo —o
presentó su dimisión, que le fue rápidamente aceptada—289 y retirado del servicio
activo, siendo sustituido por el general Manuel Gutiérrez Mellado, un militar
«aperturista».290243291292

De Santiago hizo circular una carta de despedida dirigida a todos los militares, con
fecha de 22 de septiembre, en la que decía que «la comprensión tiene el límite de
las interpretaciones equívocas que algunos pudieran atribuirle». Su dimisión fue
aplaudida por la extrema derecha y el día 23 Antonio Izquierdo, director del
ultraderechista El Alcázar, invitaba a los miembros de las Fuerzas Armadas a seguir
el ejemplo de De Santiago. Cuatro días después el mismo diario publicaba una carta
del teniente general Carlos Iniesta Cano, procurador en Cortes y exdirector de la
Guardia Civil, en la que se solidarizaba con De Santiago al que expresaba su
«personal admiración». Llevaba por título «Una lección de honradez y patriotismo».
El Gobierno reaccionó enviándolo también a la reserva, aunque la decisión sería
revocada por los tribunales.282290243286

Aprobación y refrendo de la Ley para la Reforma Política

Cartel de propaganda del Referéndum sobre la Ley para la Reforma Política.

El proyecto de Ley para la Reforma Política, acompañado del preceptivo informe (no
vinculante) del Consejo Nacional del Movimiento que proponía la introducción de
correcciones en un sentido «orgánico»,293294 se comenzó a discutir en las Cortes
franquistas el 14 de noviembre, dos días después de la huelga general convocada por
la oposición democrática, que había estado lejos de paralizar el país.295

Presentó el proyecto en nombre del Gobierno el ministro de Justicia Landelino

Lavilla.296 El grupo parlamentario de «Alianza Popular» (del que surgiría el partido
político del mismo nombre) consiguió que se introdujera un sistema proporcional
«corregido» para la elección de los diputados del Congreso y que fuera la provincia
la circunscripción electoral, con un número mínimo de diputados por cada una.297298
Entre los procuradores que se opusieron destacaron Pilar Primo de Rivera, hermana
del fundador de Falange Española, que utilizó como argumento la victoria franquista
en la Guerra Civil Española («Si hubiéramos perdido tendríamos que aguantarnos, pero
habiendo llevado a feliz término nuestra Revolución ¿por qué vamos a perderla?»,
dijo),299 y Blas Piñar, líder de Fuerza Nueva. Este último recalcó: «El proyecto de
ley no perfecciona el ordenamiento constitucional vigente sino que se halla en
contradicción con los principios doctrinales básicos... [El sufragio universal],
como cauce de representación y la democracia liberal no tiene en absoluto nada que
ver con el ordenamiento constitucional que descansa en la Ley de Principios del
Movimiento... [El proyecto] no es de verdad una reforma, es una ruptura, aunque la
ruptura quiera perfilarse sin violencia y desde la legalidad... El fin que se
pretende [es] la sustitución del Estado nacional por el Estado liberal. La
liquidación de la obra de Franco».300

Sometido a votación el proyecto de ley el 18 de noviembre, el gobierno Suárez obtuvo

un éxito resonante al ser aprobado por 435 procuradores de 531, mientras solo 59 se
opusieron (entre ellos siete tenientes generales y dos generales),301 13 se
abstuvieron y 24 no fueron a votar.302303304 Según el politólogo Ignacio
Sánchez-Cuenca, la aprobación de la Ley para la Reforma Política (LRP) «fue, sin
duda, el episodio más importante de la transición española a la democracia» porque
dejó sin efecto el «atado y bien atado» que pretendía asegurar la continuidad del
franquismo sin Franco. «La LRP significó el suicidio del régimen. Las Cortes
sancionaron una Ley que hacía posible la desaparición del sistema político del
franquismo».305 Una valoración similar es la que sostiene Alfonso Pinilla García:
«Cuando el presidente de las Cortes y verdadera alma mater de la ley comunicó
públicamente el resultado, un exhausto Suárez se reclinó en su asiento y cerró los
ojos. Lo había conseguido, se había iniciado el cambio de régimen "de la ley a la
ley", sin rupturas jurídicas, pero introduciendo un rumbo donde la transformación
era cierta, profunda y no cosmética».306

Para conseguir la aprobación de la ley el gobierno se empleó a fondo —«Menos

acostarnos con ellos, hicimos de todo», declaró años más tarde el entonces ministro
Rodolfo Martín Villa—,307 contando además con la colaboración inestimable del
presidente de las Cortes, Fernández Miranda: la ley se tramitó por el procedimiento
de urgencia lo que limitó los debates y la votación final no fue secreta; se
advirtió a los procuradores que desempeñaban altos cargos en la administración de
que corrían el riesgo de perderlos si no apoyaban el proyecto; se prometió a otros
que podrían renovar sus escaños en las nuevas Cortes que iban a elegirse al formar
parte de candidaturas que el gobierno estaba dispuesto a respaldar. Esto es lo que
explicaría que las Cortes franquistas hubieran decidido «suicidarse» —hacerse el
harakiri por decisión propia, como titularon algunos diarios al día siguiente de la
votación—, «lo que constituye un hecho sin apenas parangón en los anales de la
historia parlamentaria mundial», según Xosé Manoel Núñez Seixas.302303304 Con las
miras puestas en las próximas elecciones, más de la mitad de los procuradores, 184
exactamente, ingresaron a continuación en Alianza Popular (AP).295308 A AP,
«principal eje y aglutinante de la clase política franquista partidaria de una
reforma limitada», se incorporará también la neofranquista Unión Nacional Española
presidida por el exministro Gonzalo Fernández de la Mora y de la que formaban parte
numerosos tradicionalistas como José Luis Zamanillo, Antonio María de Oriol y el
marqués de Valdeiglesias.309

José Luis Rodríguez Jiménez ha señalado, por su parte, los siguientes factores que
explicarían la aprobación del proyecto de reforma: «el relativo aislamiento en que
para entonces se encontraba la extrema derecha»; que «los aperturistas aceptan que
la operación de reforma vaya más allá de sus objetivos iniciales, tanto por la
presión de la oposición, la cual acabará aceptando que la ruptura tiene que ser
pactada, como porque la intransigencia de las actitudes inmovilistas ignoraba una
apetencia de cambio en la sociedad española»; «la conocida docilidad de buen número
de procuradores con cargos remunerados en la Administración y la circunstancia de
que la reforma abría importantes perspectivas para la actuación política de
numerosos procuradores en Cortes». Rodríguez Jiménez añade finalmente «que resultaba
difícil que las Cortes se atrevieran a provocar y responsabilizarse de una crisis
constitucional en contra del gobierno y del deseo de la Corona», y además subraya
«la importancia de la presión en la calle y la habilidad personal del presidente
Suárez».310

Xosé Manoel Núñez Seixas ha destacado que el método más importante empleado por el
gobierno para conseguir el voto favorable de los procuradores fue la persuasión.
«Muchos procuradores eran altos funcionarios designados de forma discrecional, cuya
permanencia en el puesto fue garantizada en el nuevo régimen político. Por otro
lado, aunque la mayoría de ellos no simpatizasen con la democracia, se les convenció
de que los tiempos exigía un cambio de régimen político y de que las alternativas no
eran franquismo sin Franco o democracia, sino reforma controlada por el Gobierno o
ruptura con revolución y caos, a la portuguesa». Además se impuso el convencimiento
entre los procuradores de que «la democracia política se llevaría adelante con ellos
y sin ellos», como relató el diario El País.311 Una valoración que es compartida por
Carme Molinero y Pere Ysàs: «Les argumentaron la inevitabilidad de los cambios y lo
contraproducente de su oposición, que podía comportar abrir el paso a la ruptura;
igualmente les garantizaron su posición personal —muchos de ellos ocupaban cargos en
las administraciones y empresas públicas— y el control del proceso por los
dirigentes del régimen si la ley era aprobada».312

Por su parte Ignacio Sánchez-Cuenca considera que «en realidad las votaciones
estuvieron determinadas por el objetivo de los procuradores de no quedar descolgados
de la posición mayoritaria en las Cortes... Su razonamiento, esquemáticamente, era
este: si apoyaban la reforma pero esta no salía, quedaban como traidores al régimen;
pero si se oponían a la reforma y esta se aprobaba, quedarían marginados en el nuevo
sistema. Por tanto, lo mejor que podían hacer era seguir la tendencia
mayoritaria».313 Sin embargo, Alfonso Pinilla García piensa que «el hecho de que
estos recalcitrantes franquistas no fueran coordinados por un líder capaz de
desarticular la maniobra envolvente de Suárez explica por qué no hubo una masiva
oposición al proyecto», aunque puntualiza que «la actitud del grupo de procuradores
encabezados por Manuel Fraga puso en peligro la aprobación de la ley».314 En su
manifiesto fundacional, Alianza Popular había criticado al Gobierno por las
«excesivas concesiones a actividades revanchistas, erosionantes de la paz y el
orden, y disgregadoras de la integridad nacional» y había denunciado la «crisis de
autoridad a todos los niveles», el «deterioro del orden público» y la «innecesaria
aceptación de ideas rupturistas».315

Papeleta de voto favorable al SI utilizada en el referéndum sobre la Ley para la

Reforma Política.
Una vez aprobada por las Cortes, el gobierno convocó un referéndum para el día 15 de
diciembre sobre la Ley para la Reforma Política. Esto planteó un dilema a la
oposición democrática, pues la cuestión que se iba a someter al voto de los
ciudadanos no versaría sobre la forma de Estado, monarquía o república, como habían
venido defendiendo las fuerzas políticas antifranquistas desde los años 1940, lo que
les inclinaba a hacer campaña a favor del NO. Pero el NO era lo que defendían los
«ultras» del «búnker», que en su propaganda utilizaron el eslogan: «Franco habría
votado no». Finalmente Coordinación Democrática se decantó por la abstención
—«porque si votas sí, se quedan, y si votas no, no se van», según el eslogan acuñado
por el PCE—316, aunque la oposición moderada dejó libertad de voto a sus
simpatizantes. Sin embargo, el gobierno no dio ninguna oportunidad a la oposición
para que pudiera exponer su postura en los medios de comunicación que controlaba,
especialmente en el de mayor influencia, la televisión —ni tampoco en la radio—, y
desplegó una formidable y bien orquestada campaña a favor de la participación y del
Sí.263317318319 Usó lemas simples y pegadizos como la canción del grupo Vino Tinto
«Habla, pueblo, habla».318320 Además, «Suárez fue hábil al permitir que los
intransigentes defensores del No tuvieran espacio en la televisión, compartiéndolo
con un Manuel Fraga muy crítico con el proyecto del gobierno», lo que «situaba al
presidente en el centro del tablero político: entre el "no" de los nostálgicos, el
"quizá" de Fraga y la abstención por la que abogaba la oposición».306321

Dado el control que el Gobierno mantuvo en todo momento el resultado del referéndum
fue el que cabía esperar: solo se abstuvo un 22,3 % del censo electoral —excepto en
el País Vasco, donde se duplicó la media española—322 y el SI ganó, con el 94,2 % de
los votos. El NO solo consiguió el respaldo del 2,6 % de los votantes y hubo un 3 %
de votos en blanco.263317 Para conseguir ese resultado el gobierno contó además con
toda la maquinaria administrativa y política del Estado, empezando por los cincuenta
gobernadores civiles.323 Otro factor que influyó en el resultado fue la inquietud
provocada por el secuestro de Antonio María de Oriol, presidente del Consejo de
Estado, perpetrado por los GRAPO cuatro días antes de celebrarse el
plebiscito.324325318 Como ha señalado Núñez Seixas, el triunfo del Sí «significó,
sin duda, un rotundo éxito para el Gobierno de Suárez, que derrotaba a la vez a
continuistas y rupturistas»269 y reforzó «la posición de Suárez tanto en el seno de
las instituciones como ante la opinión pública», han indicado también Molinero e
Ysàs.326

«Comisión de los nueve» de la Plataforma de Organismos Democráticos constituida por

la oposición para negociar con Suárez. De izquierda a derecha Joaquín Satrústegui
(liberal), Jordi Pujol (nacionalista catalán), Antón Cañellas (democratacristiano),
Enrique Tierno Galván (PSP), Francisco Fernández Ordóñez (socialdemócrata), Simón
Sánchez Montero (PCE), Enrique Múgica Herzog (PSOE) y ¿Julio de Jáuregui?
(nacionalista vasco).
La «Reforma política», e implícitamente la monarquía y su gobierno, quedaban
legitimados por el voto popular. Aunque denunció el «referéndum teledirigido» y el
descarado partidismo de la televisión y de los medios controlados por el Gobierno,
«el resultado del plebiscito supuso una ducha fría, así como un baño de dura
realidad, para la oposición democrática».269 A partir de ese momento, ya no tenía
sentido la reivindicación de la oposición de que se formara un gobierno de «amplio
consenso democrático». Será el gobierno de Suárez el que asumirá la tarea que la
oposición había asignado a ese gobierno: convocar elecciones generales.302316269
Asumiendo que la iniciativa política había pasado al gobierno de Suárez, Felipe
González, líder del PSOE, declaró que la oposición democrática tenía que superar «la
dialéctica del todo o nada» y participar en el proceso diseñado por aquel.327

Para negociar con Suárez la Plataforma de Organismos Democráticos constituida el 23

de octubre, como ampliación de la Platajunta,328 nombró la «comisión de los nueve»
integrada por Felipe González (PSOE), Enrique Tierno Galván (PSP), Francisco
Fernández Ordóñez (socialdemócrata), Joaquín Satrústegui (liberal), Antón Cañellas
(democratacristianos), Julio de Jáuregui (nacionalistas vascos), Jordi Pujol
(nacionalistas catalanes) y Valentín Paz Andrade (nacionalista gallego), más
Santiago Carrillo, secretario general del PCE, que llevaba meses viviendo
clandestinamente en Madrid (aunque su puesto hasta la legalización del PCE en abril
sería ocupado por Simón Sánchez Montero). En enero se 1977 se incorporarían las
organizaciones sindicales, CC OO y UGT que se turnarían, por lo que la comisión pasó
a estar integrada por diez miembros.329330

Le enviaron al Gobierno el programa de siete puntos aprobado por la Plataforma el 27

de noviembre (dos semanas antes de la celebración del referéndum) y que sería
conocido como las «siete condiciones» de la oposición (de ellas había desaparecido
la formación de un «gobierno de amplio consenso democrático»):331

Reconocimiento de todos los partidos políticos y organizaciones sindicales.

Reconocimiento, protección y garantía de las libertades políticas y sindicales.
Urgente disolución del aparato político del Movimiento Nacional y efectiva
neutralidad política de la Administración pública.
La verdadera amnistía que el país necesita.
Utilización equitativa de los medios de comunicación del masas propiedad del Estado
y, por tanto, de la comunidad, hoy monopolizados por el Gobierno.
Negocación de las normas de procedimiento a las que se deben ajustar ambas consultas
[referéndum y elecciones a Cortes]. Control democrático de la neutralidad y libertad
de estas a todos los niveles.
Reconocimiento de la necesidad de institucionalizar políticamente los países y las
regiones que integran el Estado español y que los órganos de control de los procesos
electorales se refieran también a cada uno de sus ámbitos territoriales.
«Suárez accedió a buena arte de las condiciones planteadas por la comisión, una vez
que los partidos en ella representados aceptaron jugar en el campo escogido por el
Gobierno», ha indicado Núñez Seixas.332 Una valoración similar es la que sostiene
Alfonso Pinilla García: «El gobierno acabará asumiendo estas condiciones, siempre
que la oposición acepte la legitimación de la Corona por vía indirecta, es decir,
sin recurrir a un referéndum expreso sobre la forma del Estado».333

Una primera prueba de la apertura hacia la oposición democrática por parte del
gobierno de Suárez se había producido una semana antes del referéndum. Había
permitido que el PSOE, todavía no legalizado, celebrara en Madrid entre el 5 y el 8
de diciembre su XXVII Congreso, al que asistieron los principales líderes
socialistas y socialdemócratas europeos (Olof Palme, Willy Brandt, François
Miterrand, Pietro Nenni y Michael Foot), lo que «tuvo un impacto político
extraordinario».333334

Crisis de la última semana de enero de 1977

Calle de Atocha de Madrid

Miles de personas congregadas de manera silenciosa y pacífica ante el paso del

cortejo fúnebre de los asesinados en la «Matanza de Atocha».
La última semana del mes de enero de 1977 —la «Semana Trágica» o «Semana Negra» de
la transición o los «Siete días de enero»—335336 fue el momento más delicado de la
transición antes de las elecciones337 ya que los franquistas del búnker se
propusieron detener el proceso de cambio creando un clima de inseguridad que
justificara la intervención del Ejército. La primera provocación se produjo el 23 de
enero en la Gran Vía de Madrid, cuando un estudiante, Arturo Ruiz, que participaba
en una manifestación proamnistía era asesinado por unos matones del grupo de extrema
derecha Fuerza Nueva —el capitán general de Madrid en funciones Jaime Milans del
Bosch había ordenado el día antes que se alertase a una compañía de Operaciones
Especiales por si las fuerzas de orden público se veían desbordadas—338.335 Al día
siguiente, 24 de enero, en la manifestación de protesta por el crimen murió una de
los participantes, María Luz Nájera, a causa de un bote de humo lanzado por la
policía antidisturbios,335339 y por la noche se produjo el hecho más grave:
pistoleros «ultras» irrumpieron en el despacho de unos abogados laboralistas
vinculados a «comisiones obreras» y al Partido Comunista, sito en la calle de Atocha
de Madrid, y pusieron contra la pared a ocho de ellos y a un conserje, disparando a
continuación. Cinco miembros del bufete murieron en el acto y otros cuatro fueron
gravemente heridos.340327 Entre los asesinos había dos jóvenes vinculados a Fuerza
Nueva.339341

Pero la Matanza de Atocha de 1977 no consiguió el objetivo de crear un clima que

evocara la guerra civil sino que por el contrario levantó una ola de solidaridad con
el Partido Comunista, que congregó en la calle a una multitud ordenada y silenciosa
para asistir al entierro de los militantes comunistas asesinados.342 El Ejército,
por tanto, no tuvo ningún motivo para intervenir y ni siquiera el gobierno decretó
el estado de excepción, como pretendía la extrema derecha —hizo público un
comunicado en el que consideraba «un ataque al Estado y