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INTELIGENCIA: CONCEPTO Y PRÁCTICA

INFORMACIONALES

1.1. La materia prima de la inteligencia: la información

1.2. La transformación de la información: el conocimiento

1.3. El conocimiento aplicado: la inteligencia

LAS DIMENSIONES DE LA INTELIGENCIA

2.1. La inteligencia como producto

2.2. La inteligencia como organización

2.3. La inteligencia como proceso

2.4. La naturaleza secreta de la inteligencia

INTELIGENCIA ESTATAL

3.1. La Inteligencia gubernamental para la seguridad

3.2. La Inteligencia económica

3.3. La Inteligencia militar

Y LA POLÍTICA

4.1. La inteligencia como materia, objeto e instrumento del

poder político

4.2. Los riesgos de politización de la inteligencia

Referencias bibliográficas

LOS SERVICIOS DE INTELIGENCIA:

EL ENTORNO DE LOS SERVICIOS DE INTELIGENCIA

5.1. Las amenazas asimétricas

5.2. El redimensionamiento del concepto de seguridad

5.3. La revolución de la información

5.4. La demanda de ética y de transparencia

ADAPTACIÓN Y CAMBIOS ORGANIZACIONALES EN LOS

SERVICIOS DE INTELIGENCIA

6.1. Inteligencia holística

6.2. Cooperación, coordinación y colaboración en inteligencia

6.3. Cultura de inteligencia

Referencias bibliográficas

RED DE ACTORES

7.1. Proveedores de inteligencia

7.1.2. La red externa de proveedores

 RECURSOS DE INFORMACIÓN

8.1. Recursos de información humanos

8.2. Recursos de información técnicos

8.3. Recursos de información documentales

10.1. Planificación y dirección

10.2. Obtención y procesamiento de información

10.3. Elaboración de inteligencia

10.3.1. Evaluación e integración

10.3.2. Análisis e interpretación

10.4. Comunicación y difusión de inteligencia

10.5. Evaluación del proceso

Referencias bibliográficas

LA CONTRAINTELIGENCIA

12.1. La seguridad defensiva

12.2. El contraespionaje

LAS OPERACIONES ENCUBIERTAS

Referencias bibliográficas
 LA INTELIGENCIA COMPETITIVA

Referencias bibliográficas

HISTORIA DE LA INTELIGENCIA

16.1. Historia de la inteligencia e historias de espías

16.2. Tiempos y espacios

16.5. Conceptos atemporales: secreto, consejo, engaño

16.7. Conclusión: nihil novum sub sole

Referencias bibliográficas

ESTADO DE DERECHO

17.1. Servicios de inteligencia y Ley Fundamental

17.4. Controles

FUNDAMENTALES

18.2. El sistema de los derechos fundamentales

DERECHO ESPAÑOL

19.2. Antecedentes y evolución legislativa

19.3. Normativa aplicable

19.4. Legislación complementaria

 19.5. Comunidad de inteligencia en España

19.6. Estatuto del personal

19.7. Acciones encubiertas

19.8. Controles

Referencias bibliográficas

EN INTELIGENCIA

20.1. Introducción

20.4. La inteligencia y la anticipación

20.5. Anticipar para prevenir

20.6. Inteligencia proactiva

20.7. De lo normal a lo posnormal

20.8. Conclusión

Referencias bibliográficas

21.1. Comunicación, información y persuasión

21.3. La decepción como proceso de comunicación

21.5. Cultura de Inteligencia

21.6. Reservas de Inteligencia

Referencias bibliográficas

DEMOCRACIA Y SERVICIOS DE INTELIGENCIA: ÉTICA

PARA QUÉ

22.1. Introducción

22.2. Situación de la que partimos

22.4. El “ya pero todavía no” de la seguridad

22.5. Más en concreto: ¿qué es la seguridad?

22.6. Hacia una inteligencia responsable

22.10. Conclusiones

Referencias bibliográficas
 INTELIGENCIA

Coordinador:
JOSÉ LUIS GONZÁLEZ CUSSAC

Autores:
MIGUEL A. ESTEBAN NAVARRO
ANDRÉA V. CARVALHO
DIEGO NAVARRO BONILLA
JOSÉ L. GONZÁLEZ CUSSAC
BEATRIZ LARRIBA HINOJAR
ANTONIO FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ
JOAN ANTÓN MELLÓN
E. MIRATVILLAS
JORDI SERRA DEL PINO
RUBÉN ARCOS MARTÍN
FERNANDO VELASCO FERNÁNDEZ

Valencia, 2012

Copyright ® 2012

Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o
transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia,
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 En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente
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Director de la colección:
JOSÉ LUIS GONZÁLEZ CUSSAC
Universidad de Valencia

© JOSÉ LUIS GONZÁLEZ CUSSAC (Coordinador)

© TIRANT LO BLANCH
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por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
 PRESENTACIÓN
Los autores de este libro nos propusimos en su día ofrecer a quienes se
inician en el estudio de la inteligencia, una exposición concisa, sencilla,
comprensible y solvente a la par; una exposición que cumpla dos objetivos:
que pueda ser seguida sin excesiva dificultad casi por cualquier persona con
una mínima formación en alguna de las diversas áreas que integran esta
materia, de una parte; y que proporcione un nivel de conocimiento de la
disciplina elemental, pero riguroso, de otra. Se ha elaborado, pues, con la
pretensión de que sirva como punto de partida y complemento del
aprendizaje. Está pensado, por tanto, especialmente para estudiantes de muy
diversos ámbitos del conocimiento: Documentación y archivos, Historia,
Ciencias Políticas, Sociología, Psicología, Periodismo, Ética y Filosofía,
Economía, Derecho, Criminología y Ciencias de la Seguridad. Pero también
con la pretensión de ser útil para profesionales, tanto del ámbito público
como del privado, de las referidas ramas.

De entrada, el lector ya habrá advertido las dos características esenciales de

esta obra: la primera, su carácter interdisciplinar, tan evidente que resulta
innecesario detallar. La segunda, su absoluta novedad, y no sólo en el
panorama nacional, sino en toda la literatura en lengua española. Pero
además, tampoco resulta fácil hallar obras semejantes en otros idiomas,
puesto que la preocupación y aproximación académica al estudio de la
inteligencia es reciente. Todo ello permite subrayar el carácter innovador,
complejo y exclusivo de la obra que tengo la satisfacción de presentar.

No he creído oportuno explicar, ni siquiera con brevedad y a

grandes rasgos, el orden y contenido de este trabajo, pues para una
visión panorámica basta con leer el Índice, y para una mayor
profundidad nada mejor que su lectura completa.
Habitualmente la primera misión de un prólogo es presentar al autor o
autores a la comunidad de hipotéticos lectores. Pero en este caso me topo
ante una misión imposible. Y ello por la sencilla razón que los diferentes
autores de esta obra son ya perfectamente conocidos en sus respectivas
materias, y en algunos casos, ya desde hace muchos años. Pero además,
porque todos ellos igualmente han publicado trabajos aplicados a la materia
que nos ocupa, la inteligencia. Publicaciones y autores que en ciertos casos
son ya una referencia nacional e internacional en este incipiente campo de
estudio.

Precisamente por esta experiencia anterior, y porque la mayoría de autores

llevamos años compartiendo inquietudes y dedicación al estudio de la
inteligencia, ha sido posible llevar a término esta obra. En efecto, porque
detrás de la misma han de computarse años de estudio, así como participación
y dirección de seminarios, conferencias, congresos, jornadas, maestrías,
contactos con investigadores y grupos de otros países europeos,
latinoamericanos y asiáticos, proyectos de investigación y publicaciones,
entre los que debe destacarse la aparición y consolidación de la Revista de
Inteligencia, ya un referente internacional. Este conjunto de actividades
permite constatar la consolidación de una suerte de red de investigadores
españoles en el área de la inteligencia, articulando y conformando un campo
de reflexión científica con el máximo nivel académico, transferencia de
resultados a instituciones públicas y empresas privadas y proyección
internacional, en la dirección ya iniciada en los países más desarrollados. Es
decir, que también en España se han consolidado —con cierto grado de
autonomía académica— los estudios sobre inteligencia, que por su propia
naturaleza son, como he advertido, interdisciplinares.

Pues bien, la creación y expansión de esta red de investigadores se debe sin

lugar a dudas a su curiosidad intelectual y al trabajo de varios años, al que
hay que sumar el apoyo de instancias públicas y privadas. Pero también a la
desisteresada y anónima labor de personas absolutamente claves en este
alumbramiento y expansión de los estudios de inteligencia en España. Entre
ellas resulta obligado, a la vez que grato, mostrar nuestro reconocimiento a
Nieves, Cristóbal y Paco, por su coraje, energía, convicción e inteligencia
para impulsar el acercamiento de la Universidad a estos procelosos asuntos.

Tampoco parece fácil cumplir la segunda finalidad clásica de un prólogo,

que no es otra que justificar la importancia del tema elegido. Y no lo es
porque cualquier ciudadano, con indiferencia de su condición profesional y
académica, conoce, percibe o simplemente intuye la importancia de la
inteligencia en cualquier faceta de la vida. No es necesario pues a estas
alturas, insistir en la necesidad de obtener información, contrastarla,
analizarla y ofrecer el resultado a quien debe tomar una decisión en cualquier
actividad pública o privada. La abundancia de ejemplos que nos brinda el
pasado y el presente son suficientemente elocuentes. Ni tampoco resulta
pertinente recordar su trascendencia en nuestros días, inmersos en un proceso
de cambio radical y generalizado que nos inunda con toda clase de
incertidumbres.

De modo que si no cabe duda de la trascendencia práctica de la inteligencia

en cualquier actividad pública o privada, tampoco existe acerca de la
necesidad de su estudio desde una metodología científica. Necesidad que se
ve aumentada por las sustanciales y profusas modificaciones que también
sufrimos en diferentes disciplinas académicas.

Pues bien, el trabajo que me complace presentar afronta con rigor y en

profundidad el estudio de esta emergente área que académicamente se
denomina inteligencia. Contiene un análisis completo y exhaustivo de la
literatura científica de las diferentes disciplinas que la integran. Pero no se
contenta sólo con ello, sino que siempre expone los problemas y las
soluciones existentes, si las hay, optando por las que parecen mas razonables.
Como rápidamente comprobará el lector, no nos encontramos ante un trabajo
meramente expositivo, ni tampoco de pura especulación o vana erudición.
Fiel a la finalidad de esta Colección, esta obra nos brinda un conjunto de
herramientas con la que arrostrar la siempre compleja tarea de reducir las
incertidumbres, ofreciendo racionalidad en el proceso de toma de decisiones.

Por todo ello se convierte en una referencia en la materia, y en un

instrumento valioso para todo aquél que se interese en cualquier faceta de la
inteligencia. Incluso me atrevo a decir que hoy por hoy es la referencia
fundamental en lengua española y constituye un material imprescindible para
todo profesional o estudioso de esta materia, debiéndose convertir en una
guía para cursos y maestrías; esto es, en un clásico Manual de inteligencia.
Desde ahora su consulta será obligada para todo aquel que precise conocer
esta realidad compleja e interdisciplinar. Y como suele afirmar mi maestro,
de un trabajo de investigación no puede decirse más: pero en este caso,
tampoco debía decirse menos.
 En todo caso, los autores de este volumen nos conformamos con hacer un
poco más inteligibles los estudios sobre inteligencia a quienes tengan la
amabilidad de leernos. Por eso mismo queremos mostrar nuestro sincero
agradecimiento a la prestigiosa editorial Tirant Lo Blanch al apoyar esta
iniciativa, contribuyendo a su difusión.

JOSÉ L. GONZÁLEZ CUSSAC

Catedrático de Derecho Penal
Universidad de Valencia
 PARTE PRIMERA
INTELIGENCIA: CONCEPTO Y PRÁCTICA
MIGUEL A. ESTEBAN NAVARRO Y ANDRÉA V. CARVALHO

Fue Sherman Kent quien sentó mediante la publicación del libro Strategic
Intelligence for American World Policy en 1949 las bases, tanto del concepto
actual de inteligencia asociado al conocimiento para la toma de decisiones
por el Gobierno, como de la disciplina Estudios de Inteligencia, al plantear la
posibilidad de acometer estudio científico de la práctica de la inteligencia y
de sus fundamentos teóricos. De acuerdo con Kent (1949), inteligencia es el
conocimiento en el que los decisores civiles y militares deben basar sus
decisiones con el fin de salvaguardar los intereses internacionales y el
bienestar de la nación, suministrado por unos organismos que recogen y
analizan información denominados servicios de inteligencia. De esta
definición se pueden extraer cuatro elementos constitutivos de la noción de
inteligencia: el conocimiento como su base, los gobernantes como sus
beneficiarios, la seguridad de la nación como su fin y las agencias
gubernamentales como sus productores.

Pero estas asociaciones establecidas por Kent han evolucionado desde

1949. En concreto, los ámbitos de acción de la inteligencia se han ampliado a
lo largo de las tres últimas décadas de mano de fenómenos tan variados como
la evolución del concepto de seguridad, la aparición de nuevos riesgos y
amenazas, la expansión de su práctica por múltiples instituciones del Estado,
la incorporación de las empresas como productoras y beneficiarias de
inteligencia para el desarrollo de negocios y la obtención de beneficios
mercantiles, la profundización de la dimensión informacional de la
inteligencia incorporando los avances de la gestión del conocimiento y, más
recientemente, la progresiva participación de compañías privadas en la
producción de inteligencia gubernamental. Estas transformaciones han
modificado e incrementado los actores de la inteligencia, tanto de sus
productores como de sus usuarios, los asuntos de que se ocupa, las técnicas
que se utilizan, la colaboración nacional e internacional en su producción y
compartición, las normas jurídicas y éticas que la regulan, la relación del
mundo de la inteligencia con la sociedad y su imagen pública. Incluso el
modelo de creación de inteligencia basado en el ciclo de inteligencia también
está en profunda revisión, para dar más atención al impacto de los elementos
facilitadores e inhibidores de los procesos humanos de producción y de uso
de la inteligencia, la interrelación entre productores y usuarios, el trabajo en
red y la participación de nuevos agentes públicos y privados en todas las
etapas de su elaboración.

De acuerdo con estas consideraciones, las cinco partes de esta obra

colectiva que se deben a nuestra autoría pretenden caracterizar a lo largo de
quince capítulos la naturaleza de la inteligencia, las actividades de los
servicios de inteligencia, el entorno en el que actúan estos servicios y la
creciente presencia de actores privados en la creación de inteligencia. Se
presenta un panorama general sobre lo que en la actualidad se entiende por
inteligencia, centrado en la práctica de los países democráticos. Así, se
procura evitar la mención y el análisis de acontecimientos singulares, de
experiencias concretas y de la acción de individuos y de servicios de
inteligencia específicos, más propios de los estudios históricos y jurídicos.
Pero esto no significa renunciar a la profundidad analítica, caer en la
simplificación o realizar una aproximación abstracta alejada de la realidad
actual. Tampoco se pretende ofrecer unos arquetipos de inteligencia y de
servicio de inteligencia; ya que este tipo de aproximación no es la más
adecuada para el estudio de una práctica y de unas instituciones tan
históricamente determinadas, donde tiene más sentido la explicación y la
comprensión de lo que fueron o son y la comparación diacrónica y sincrónica
entre ellas, que la reducción de su riqueza a una concepción ideal o el análisis
de cuanto se alejan o acercan a un modelo ideal. Aunque también es cierto
que estas páginas se han escrito con la voluntad de disponer de una guía y de
un patrón que permitan, respectivamente, la realización de estudios empíricos
sobre el funcionamiento de cualquier servicio de inteligencia y situar los
resultados de estas investigaciones en un marco que facilite su comprensión y
la realización de posteriores estudios comparativos. Y todo ello ha sido
realizado con el deseo de contribuir al avance de los Estudios de Inteligencia
y a su consolidación como una disciplina científica autónoma.

Es obligado comenzar la primera parte de esta obra colectiva con la

exposición y el análisis del concepto y la práctica de la inteligencia. En el
primer capítulo se presenta, de acuerdo con la propuesta de Carvalho (2010),
el significado del concepto de inteligencia en el marco de los activos
informacionales de una organización. Esto no suele ser común en la
literatura, pero se considera de crucial importancia para entender el fin y el
modo de creación de la inteligencia. Posteriormente, se caracteriza la
inteligencia en sus facetas de producto, proceso e institución, insistiendo
únicamente en los aspectos vinculados con la dimensión informacional de su
producción y transferencia y con su naturaleza secreta, ya que los jurídicos
son tratados en otros capítulos de esta obra. En el tercer capítulo se muestran
los principales ámbitos de aplicación de la inteligencia en el Estado. Y, por
último, en el cuarto capítulo se analiza la estrecha relación que existe entre la
inteligencia gubernamental y la política, desde el momento en que la
inteligencia es asunto, objeto e instrumento del poder político, con los
consiguientes riesgos de politización de su actividad que esto comporta.

CAPÍTULO 1
 LA INTELIGENCIA Y LOS ACTIVOS
INFORMACIONALES
Todas las organizaciones públicas o privadas poseen, además de bienes
materiales, recursos financieros y recursos humanos, una serie de activos
denominados intangibles. Los activos intangibles son bienes que no tienen
una existencia física pero que son reconocidos como tales en algún sistema
de valores: por ejemplo, la marca, la reputación, la política de calidad, la
estructura orgánica y funcional, los comportamientos de sus miembros, la
cartera de clientes, la red de colaboradores, los activos informacionales… La
inteligencia forma parte de los activos intangibles de una organización junto
con los datos, la información y el conocimiento.

Los diversos activos informacionales tienen características únicas, de modo

que no son conceptos intercambiables, pero están muy relacionados entre sí.
Su relación se representa habitualmente mediante la pirámide informacional.
Los datos se sitúan en la base de la pirámide y en los estratos superiores se
encuentran por este orden la información, el conocimiento y la inteligencia,
que ocupa la cima. Esta imagen ilustra muy bien la relación entre calidad y
cantidad que existe en estos activos: conforme se asciende desde el suelo
hasta la cúspide se disminuye la cantidad de ítems pero se incrementa su
calidad. Otro aspecto a considerar en esta representación es la
interdependencia entre los activos, es decir, los activos de los estratos
inferiores son necesarios para lograr acceder a las capas superiores.

1.1. La materia prima de la inteligencia: la información

Los datos son representaciones básicas de atributos de elementos de la
realidad que suelen aparecer como conjuntos de caracteres numéricos o
alfanuméricos dentro de un documento o un sistema de información
plasmados en un soporte físico o electrónico. Los datos se pueden capturar,
estructurar, cuantificar y transferir con mucha facilidad. Pueden ser
cuantitativos o cualitativos, objetivos o subjetivos, históricos o
prospectivos… Pero un dato por sí solo no posee significado, no tiene ningún
rasgo indicativo que pueda desvelar su importancia o su relevancia y no
incluye referencia a posibles interpretaciones. Los datos en bruto no tienen
valor intrínseco antes de ser explotados para originar información. Pero los
datos tienen la capacidad de convertirse en información gracias a la habilidad
humana de establecer relaciones pertinentes entre ellos y de asimilar e
interpretar su contenido semántico.

La información se genera mediante la reunión y el procesamiento de datos,

añadiéndoles contexto, significado y propósito. La transformación de datos
en información depende de que el generador y el receptor del dato compartan
un mismo código y del capital previo de conocimiento que tienen los agentes.
La información posee un significado que le es atribuido por quien la produce
y que tiene la potencia de generar conocimiento cuando es comprendida por
quien la utiliza. Así, la información es tanto la expresión del conocimiento
como un insumo que posibilita su producción por un individuo, un grupo o
una sociedad.

La información se debe entender siempre dentro de un proceso de

comunicación. El término información se utiliza, por igual, para hacer
referencia al procesamiento de datos para su comunicación (crear
información), a la acción de enviar esos datos por un emisor como un
mensaje con significado y con una motivación (dar información) y al efecto
que recibir ese mensaje tiene en un receptor (estar informado). La
información es capaz de modificar el modo en que el receptor percibe algo y
de influir, por tanto, en sus juicios, acciones y comportamientos. Por esto, es
el receptor, y no el emisor, el que decide, en sentido estricto, si el mensaje
recibido es información que le aporta algo nuevo y de relevancia; es decir, si
realmente le informa y le sirve para producir conocimiento. En consecuencia,
para un servicio de inteligencia es información todo conjunto de datos,
noticia o documento no evaluado y analizado que tiene un interés potencial
como materia prima para la producción de inteligencia.

Por su capacidad para generar conocimiento e inteligencia, la información

es un recurso esencial para las personas, las organizaciones y los Estados.
Pero para que la información adquiera este carácter no sólo es necesario que
se gestione adecuadamente, que sea de calidad y que esté disponible en el
momento oportuno; sino que depende también del carácter de la necesidad de
información específica a la que da respuesta y al cómo y para qué se usa. La
información tiene, por tanto, un doble valor: uno intrínseco y otro
instrumental (Valentim, 1997). El valor intrínseco proviene del simple hecho
de que existe, en cuanto recurso capaz de originar conocimiento en algún
momento de su existencia, y depende de la calidad de su almacenamiento, su
organización y su proceso de comunicación. En cambio, el valor instrumental
de la información está relacionado con su adecuación a las necesidades y el
perfil del usuario y a su aplicabilidad práctica e inmediata por parte de éste
para realizar un propósito específico en un contexto determinado. De acuerdo
con esto, el valor de la información se mide por su capacidad para convertirse
en conocimiento y, posteriormente, en inteligencia.

Dentro de un proceso de comunicación, la información para poder ser

enviada y recibida debe adoptar la forma de un documento o de algún tipo de
signo audible o visible. El documento, aunque tiene una naturaleza distinta
por tratarse de un activo tangible, es un ente muy significativo para la información y el conocimiento.
Documento es toda unidad de conservación y de comunicación compuesta por un soporte y la representación de datos,
información o conocimiento mediante un determinado código común al creador y al receptor. El documento puede ser entendido
como un conjunto particular de datos y como el objeto material donde se puede plasmar la información y el conocimiento
explícito. Posee una dimensión física a la que se asocia una dimensión conceptual de tipo informativo. Los documentos son
artefactos que siempre han estado involucrados en la actividad intelectual del ser humano desde la invención de la escritura y la
grabación de imágenes y sonidos por diversos medios. Por consiguiente, los documentos son unos vehículos fundamentales para
la información y el conocimiento y unos objetos a gestionar adecuadamente, puesto que mediante su transmisión y
almacenamiento se hace posible plasmar, conservar y transferir la información y el conocimiento, y, en definitiva, la inteligencia.

En un contexto donde la cantidad de información disponible supera en

mucho las posibilidades humanas de adquisición y absorción y en el que la
calidad de esa información tiene grandes diferencias, es necesario utilizar
métodos adecuados para identificar, recolectar, tratar, analizar y evaluar
información relevante con vistas a favorecer su uso y su transformación en
conocimiento y en inteligencia. La información que es útil a la organización
es aquella que atiende a sus necesidades y requisitos, que está disponible en
el momento oportuno y que se dirige a la persona adecuada. Para que eso sea posible, la
información, de la misma manera que los recursos humanos, financieros y materiales, necesita ser adecuadamente gestionada. En
este sentido, es un plus para las organizaciones disponer de información documental, es decir de la capacidad de contar con
mensajes de carácter exhaustivo, específico, relevante y pertinente emitidos por una unidad
o servicio de información como respuesta a una demanda de información a partir de un
proceso de búsqueda, recuperación y organización de información en fuentes
apropiadas, y cuyo fin es permitir a su receptor generar conocimiento para
comprender un hecho, adoptar una decisión o realizar un acto.
1.2. La transformación de la información: el conocimiento
El conocimiento es una estructura mental particular formada por conceptos,
proposiciones, juicios y las relaciones entre estos que permite a un individuo
comprender la realidad, y que surge como resultado de la representación y
organización por el hombre de las entradas de información que recibe durante
su interacción con el entorno físico y social. El proceso de creación de
conocimiento incluye, cuanto menos, las actividades de identificación,
análisis, síntesis, contextualización y evaluación de la información recibida.
La existencia de conocimientos previos sobre un asunto, una idea o un
fenómeno es un factor crítico para comprender y asimilar nueva información
al respecto y, por consiguiente, poder crear nuevo conocimiento. El
conocimiento posee, además, una dimensión instrumental: su adquisición
garantiza disponer de criterios para adoptar decisiones y para diseñar
acciones que permitan intervenir e influir con éxito en el mundo.
Posteriormente, el conocimiento de un individuo se convierte de nuevo en
información cuando se transmite bajo la forma de actos y mensajes, que se
transforman de nuevo en conocimiento tras su recepción y procesamiento por
otros hombres. Información y conocimiento están estrechamente vinculados,
ya que la información es por igual insumo y producto del conocimiento tanto
en un contexto individual como corporativo, por lo que no se pueden
entender por separado. Gracias a esta cualidad, la información y el
conocimiento forman la base de la comunicación humana y del aprendizaje y
son fundamentales para las organizaciones de todo tipo. Como apunta Orna
(1999: 45), la transformación continua del conocimiento en información y de
la información en conocimiento permite que las ideas crucen el espacio y el
tiempo y vinculen el pasado con el presente. Pero la necesidad de que la
información deba ser previamente transformada y asimilada como
conocimiento por las mentes humanas para poder ser utilizada es lo que
diferencia y marca una clara frontera entre información y conocimiento.

Pero el conocimiento no sólo radica en las personas, sino que también

existe un conocimiento organizacional que está embutido en los sistemas, la
estructura y los procesos de cada organización (McGee, Prusak y Pyburn,
1993). En la actualidad se suele denominar al conocimiento organizacional
capital intelectual, por el que se entiende la “acumulación del conocimiento
poseído por una organización, compuesto por un conjunto de activos
intangibles (intelectuales) o recursos y capacidades basados en conocimiento,
que cuando se ponen en acción, en combinación con el capital físico o
tangible, es capaz de producir bienes y servicios y de generar ventajas
competitivas” (AENOR, 2008: 2.16). Estos activos están formados por los
conocimientos de las personas claves de la organización, el saber hacer de la
institución, la propiedad intelectual, las patentes y licencias que se poseen, la
satisfacción de empleados y clientes, la credibilidad de sus productos, valores
y marcas… Estos activos intangibles, aunque no tienen una existencia física y
no se recogen en ninguna contabilidad, son muy importantes para una
organización, ya que su posesión condiciona el valor social o de mercado de
la misma.

El conocimiento organizacional se segmenta en dos categorías básicas:

tácito y explícito. El conocimiento o capital intelectual tácito de una
organización está formado por el capital humano y el capital relacional. El
capital humano consiste en el acervo mental de cada uno de los miembros de
una organización y la capacidad que estos tienen para generar conocimiento;
el cual es indisociable de cada individuo ya que está formado por sus
experiencias, habilidades, competencias, know-how, valores… Y el capital
relacional es el conjunto de conocimientos que la organización adquiere de
agentes externos, como clientes, socios, colaboradores, informantes,
proveedores… mediante las relaciones que sus miembros establecen con
estos durante la realización de sus actividades y los procesos de negocios. El
capital intelectual o conocimiento organizacional explícito es aquél que está
plasmado en algún tipo de soporte y, por lo tanto, se ha objetivado, es decir,
que tiene una existencia independiente de quien lo produjo. Hace referencia
al capital estructural, es decir, al conocimiento que ha sido captado y se ha
integrado dentro de la estructura, los procesos y la cultura de una
organización, como, por ejemplo, normas, patentes, derechos de propiedad de
software, productos, documentos, bases de datos, sistemas expertos,
secretos…

El conocimiento es de difícil captura, representación, asimilación y

transferencia en el seno de una organización. Se genera y difunde mediante
un proceso conocido como espiral del conocimiento (Nonaka y Takeuchi,
1995), formado por las actividades de socialización, exteriorización,
combinación e interiorización. La socialización es el proceso de intercambio
de experiencias mediante el cual se comparte el conocimiento tácito entre los
individuos con el fin de producir nuevo conocimiento tácito. En el proceso de
exteriorización se plasma el conocimiento tácito en documentos de cualquier
medio o formato, convirtiéndolo, de este modo, en conocimiento explícito.
La actividad de combinación tiene el objetivo de producir nuevo
conocimiento explícito a partir de conocimientos explícitos ya existentes, lo
que se hace mediante la generación de nuevos documentos a partir del uso de
otros documentos. Y, por fin, la actividad de interiorización se refiere al
proceso de transformar el conocimiento explícito en tácito mediante su
absorción e integración por los individuos.

La constatación de que el conocimiento exige disponer de información, que

la información debe ser asimilada por el hombre para generar conocimiento y
que este conocimiento se puede comunicar y compartir es de gran
trascendencia para cualquier organización, incluidos los servicios de
inteligencia. Las organizaciones se deben dotar de los órganos, las
estructuras, las estrategias y los recursos adecuados tanto para obtener
información de su interés como para su comprensión, conversión, comparto y
capitalización en conocimiento apropiado para realizar sus fines. Porque la
acumulación de información no supone por sí sola disponer de más
conocimiento. Por consiguiente, la organización que acierta a construir,
conservar, utilizar y comunicar una memoria propia a partir del saber de sus
miembros y mediante la implantación de un programa de gestión del
conocimiento adecuado a sus necesidades y características, facilita la espiral
del conocimiento y, por tanto, la mejora y la ampliación de su capital
intelectual. Todo esto repercutirá, sin duda, positivamente en la capacidad de
una organización para producir más y mejor inteligencia.

1.3. El conocimiento aplicado: la inteligencia

Como ya estableció Sherman Kent (1949), las bases de la inteligencia
residen en el conocimiento. En realidad, todos los activos informacionales se
usan para la producción de inteligencia. La inteligencia es el resultado de la
aplicación de conocimiento para integrar, interpretar, analizar y evaluar
información relevante para un determinado asunto que represente una
amenaza o una oportunidad para una organización o un Estado. La
inteligencia es el producto y representa la culminación del proceso de
utilización de conocimiento tácito y explícito pertinentes para analizar y
evaluar un determinado objetivo, con el fin de alinear decisiones y acciones
adecuadas para aprovechar oportunidades o contrarrestar amenazas. En otras
palabras, la inteligencia consiste en el empleo de la información y el conocimiento más adecuados para atender a una
necesidad específica orientada a la toma de decisiones y a la acción por parte de un determinado individuo o grupo. La
inteligencia ofrece la posibilidad de un conocimiento muy específico, que toma en consideración el contexto y los objetivos de
sus usuarios y que se orienta a resolver sus necesidades, de modo que provee una guía para la acción oportuna, aplicable y útil.
Se puede afirmar, por tanto, que la inteligencia posee una dimensión
instrumental estrechamente ligada con la toma de decisiones y la acción, pues
permite a un individuo o a una organización adoptar decisiones y planificar y
ejecutar actividades y operaciones.

En la sociedad actual, donde la información está, en general, disponible de

modo instantáneo y en cantidades ingentes, el acceso a ella no es el factor
clave que diferencia a unas organizaciones de otras, aunque sea un recurso
esencial para todas. El dominio informacional es un objetivo estratégico clave
que depende más del análisis y el uso inteligente de la información, que de la
mera posesión de información o de la superioridad tecnológica en su
obtención. La colecta, el procesamiento, el análisis y la evaluación activos y
enfocados a un propósito de la información y el conocimiento y su efectiva
utilización por gestores y decisores son los factores de diferenciación y de
ventaja para las organizaciones. En definitiva, la inteligencia no sólo ofrece
conocimiento sobre el entorno, sino que también orienta a las organizaciones
acerca de cómo pueden interactuar adecuadamente con éste. La confluencia
de estos dos objetivos es lo que convierte a la inteligencia en un recurso de
gran utilidad, de hecho indispensable, para la planificación estratégica, la
toma de decisiones, la resolución de problemas, el desarrollo de innovaciones
y la obtención de ventaja competitiva.

Todo esto permite afirmar que la inteligencia elaborada por los servicios de
inteligencia gubernamentales se debe situar, como indica Treverton (2001),
ante todo dentro del ámbito de la información; al igual que sucede con los
sistemas de inteligencia competitiva, los gabinetes de análisis y prospectiva,
las consultoras en gestión del conocimiento… Por ello, como apunta Navarro
(2009), para comprender plenamente la naturaleza intelectual y científica del
proceso de producción de inteligencia es adecuado que los Estudios sobre
Inteligencia recurran a la Ciencia de la Información y la Documentación, ya
que el concepto de necesidad de información y la orientación de las acciones
para la satisfacción de esa necesidad son nucleares para ambas disciplinas.

CAPÍTULO 2
 LAS DIMENSIONES DE LA INTELIGENCIA
En el ámbito concreto de la elaboración de inteligencia para la toma de
decisiones vinculadas con la seguridad del Estado, el término inteligencia es
polifacético. Además de hacer referencia al producto que resulta de la
realización de un proceso de transformación de información y de
conocimiento que ocurre en el ámbito de un sistema con rasgos propios y
específicos, alude también a un determinado tipo de organización y a las
actividades que ésta desarrolla. La palabra inteligencia en el área de la
seguridad nacional se ha empleado, desde la obra de Sherman Kent (1949)
hasta nuestros días (Lowenthal, 2006: 9), para denominar por igual a un
determinado tipo de producto, a la organización que lo produce y al proceso
mediante el que se realiza.

Por inteligencia como proceso se entienden el método y los medios

mediante los que ciertos tipos de información son requeridos, buscados,
recogidos, analizados y difundidos; la propia protección del proceso y de sus
frutos mediante actividades de contrainteligencia; y las posibles operaciones
encubiertas que pueden ser concebidas, planificadas y ejecutadas por encargo
del decisor político o militar. Como producto, la inteligencia puede ser
considerada como el efecto de llevar a cabo esos procesos, es decir, tanto las
estimaciones e informes de inteligencia como los resultados de las acciones
encubiertas y de la contrainteligencia. Y la inteligencia como organización
denota a las instituciones o los departamentos que llevan a cabo esas
funciones.

Este capítulo se centra en la descripción y el análisis de los caracteres de la

inteligencia como producto, proceso y organización exclusivamente en
aquello que afecta a su misión fundamental: la realización de estimaciones. El
proceso de producción y transferencia de inteligencia se analiza con mayor
profundidad en una parte específica de esta obra colectiva. Más adelante,
también se dedica exclusivamente otra parte de esta obra a la
contrainteligencia, que puede ser considerada como una actividad
complementaria de su misión principal; y a las operaciones de inteligencia
encubiertas, que para diversos autores, siguiendo a Kent (1949), son algo
subsidiario, de lo que un servicio de inteligencia podría llegar a prescindir e
incluso tener prohibidas su realización. En otras partes de esta obra, bajo la
responsabilidad de otros autores, se profundiza en la naturaleza y la práctica
de la inteligencia estratégica y proactiva y se analizan los aspectos
politológicos y jurídicos de los diversos modelos de inteligencia.

2.1. La inteligencia como producto

Según el Glosario de Inteligencia editado por el Ministerio de Defensa
(Esteban, 2007), la inteligencia como producto puede ser objeto de cinco
tipologías: en función de la finalidad, del tipo de necesidad de información
que atiende, del tipo de fuente que predomina en su producción, del territorio
que cubre y de la materia específica de la que se ocupa. Como estas
clasificaciones atienden a diferentes aspectos de la realidad, un producto de
inteligencia concreto puede participar de diferentes tipologías.

De acuerdo con su finalidad, la inteligencia puede ser estratégica, táctica,

operacional y estimativa o prospectiva. La inteligencia estratégica contribuye
a la definición de los objetivos de una organización y al establecimiento de la
política y los planes generales para alcanzar las metas fijadas mediante la
comprensión del entorno en que actúa. Para ello, se centra en la identificación
y el análisis de los agentes que actúan en ese entorno, los elementos que lo
caracterizan y los factores que concurren en su evolución. La inteligencia
estratégica presta una atención especial a la vigilancia de la aparición de
indicios y la monitorización de la modificación de indicadores de riesgos con
el fin de detectar su conversión en amenazas; así como al descubrimiento de
todo aquello que pueda significar una oportunidad de éxito para la
organización. La inteligencia estratégica se halla, por tanto, muy vinculada
con la prevención y la prospectiva. En el caso concreto de los Estados, la
inteligencia estratégica advierte de amenazas inmediatas a los intereses
vitales de la seguridad nacional y evalúa las tendencias de interés para el
Gobierno, ayudando a los gobernantes a diseñar e implementar la política
exterior y las políticas de seguridad y de defensa nacional. La inteligencia
estratégica tiene, por tanto, gran importancia, ya que es capaz de configurar el
curso y la dirección de la política nacional. Para un servicio de inteligencia
también es muy necesario disponer de inteligencia estratégica sobre sus
principales objetivos porque genera una base de conocimiento que facilita la
producción de otros tipos de inteligencia. En concreto, permite disponer de
un marco de comprensión de la realidad que ayuda a la validación, la
integración y el análisis de información durante los procesos de creación de
inteligencia táctica y operacional y, en especial, durante la gestión de crisis.

Cuando la inteligencia estratégica hace uso de las técnicas de la

prospectiva, se orienta a determinar las opciones de evolución de una
situación y las posibilidades y probabilidades de actuación de los elementos
involucrados en ella, con objeto de reducir la incertidumbre por el futuro en
entornos caracterizados por la complejidad, el cambio y la inestabilidad. La
prospectiva es un método de análisis de la realidad social destinado a la
identificación anticipada de opciones de futuro para orientar procesos de
toma de decisiones. Toda inteligencia siempre tiene un alto componente
estimativo, pero se tiende a reservar el término para aquella que ayuda a
adoptar decisiones que contribuyan a conducir una realidad determinada
hacia un escenario futuro deseable. La inteligencia prospectiva se puede
aplicar para la prognosis en muchos campos de la realidad pero se usa,
principalmente, en economía, tecnología, política y seguridad. Además, la
inteligencia estimativa también es vital para conseguir una comprensión
mejor y más completa de los acontecimientos actuales. Sin embargo, las
organizaciones, incluidos los servicios de inteligencia, no siempre destinan
suficientes recursos para la producción de este tipo de inteligencia,
presionadas por la necesidad de disponer de una inteligencia más centrada en
la actualidad, ante la urgencia de los acontecimientos presentes. Esto se debe
a que la prospectiva presenta un conjunto de dificultades inherente a
cualquier análisis en profundidad de un asunto: su producción es muy
compleja, emplea mucho tiempo y exige contar con personal experto en
técnicas de análisis prospectivo y la participación de especialistas en el área
concreta de aplicación.

La inteligencia táctica tiene como fin contribuir a la planificación y el

diseño de las acciones concretas necesarias para la consecución de un
objetivo. El término táctico también se emplea para aludir a la inteligencia
que se utiliza para tomar una decisión sobre un asunto específico en una
situación inmediata o resolver un problema durante una situación de crisis.
La inteligencia táctica difiere de la estratégica en su objetivo y la perspectiva
que adopta. Y la inteligencia operacional se dirige a ayudar a la organización
y ejecución de las acciones concretas necesarias para la realización de una
misión. Por misión se entiende el cometido que recibe un oficial de
inteligencia de lograr un propósito determinado mediante la realización de las
acciones apropiadas, por sí solo o al mando de un grupo de agentes o
miembros del servicio de inteligencia, contando con los medios y recursos
que el servicio pone a su disposición. El significado de estas clases de
inteligencia difiere para la inteligencia militar, como se muestra en el
apartado dedicado a este tipo de inteligencia.

La segunda tipología que se aplica a la inteligencia como producto se

establece a partir del tipo de necesidad de información a la que atiende. De
acuerdo con este criterio, la inteligencia puede ser básica, actual o crítica. La
inteligencia básica tiene por objeto atender a los requerimientos de
inteligencia permanentes y generales de la organización. Es necesaria para la
elaboración de inteligencia estratégica y estimativa; por tanto, se produce
atendiendo a los objetivos estratégicos de la organización. No obstante, el
almacén de inteligencia creado también se utiliza para resolver demandas de
información concretas que, de modo puntual, pueden surgir durante la
producción de inteligencia táctica u operacional. La inteligencia básica se
elabora de un modo programado y rutinario. Para su creación predomina el
uso de fuentes de información abiertas, generalmente obras de referencia,
estados de la cuestión y trabajos de síntesis. Sus productos más típicos son
los informes sobre naciones, instituciones, organizaciones y personalidades
extranjeras. Los estudios sobre países recogen sus principales caracteres
físicos, históricos, sociales, económicos, culturales, políticos y militares, los
últimos acontecimientos sobre estos asuntos y un análisis sobre sus recursos,
sus capacidades y sus vulnerabilidades, con una especial atención a las
cuestiones directamente relacionadas con la seguridad en un sentido amplio.

La inteligencia actual tiene por fin satisfacer los requerimientos de

inteligencia puntuales y concretos de una organización. Refleja el estado de
una situación o de un acontecimiento en un momento dado y muestra
opciones de evolución en el plazo corto. También detecta y advierte sobre
indicios de riesgos. Se utiliza principalmente para responder a las demandas
de información que surgen durante un proceso de toma de decisiones o
durante la planificación y el desarrollo de una misión. La inteligencia actual
suele ser la más deseada por los gobernantes, que desean además precisión y
certeza en los mensajes. Pero esto es a veces muy difícil de conseguir, ya que
el tipo de información sobre el que se sustenta puede ser difícil de obtener,
así como de evaluar su fiabilidad y su credibilidad. La inteligencia actual
también tiene como fin complementario poner al día los productos elaborados
por la inteligencia básica y los análisis realizados por la inteligencia
estratégica. Además, la implantación de un eficaz sistema de producción de
inteligencia actual tiene el efecto añadido de disminuir las necesidades de
información durante la gestión de crisis. Los productos de la inteligencia
actual suelen adoptar la forma de informes periódicos, generalmente diarios o
semanales, sobre cuestiones de interés general y frecuente; y también la de
informes específicos de rápida elaboración, emitidos como respuesta a una
demanda sobre una cuestión concreta de actualidad.

La inteligencia crítica es aquella que se produce para satisfacer los

requerimientos de inteligencia que surgen durante la gestión de una crisis. Se
trata de información puntual que al ser contextualizada con la inteligencia
básica y actual permite tomar decisiones con rapidez y acierto. El tiempo
dedicado a la obtención y procesamiento de datos y al análisis e
interpretación de la información se reduce de un modo drástico durante una
crisis, ya que se necesita conocer el estado de la situación con la máxima
urgencia; el cual suele evolucionar, además, con rapidez. Por tanto, elaborar
inteligencia que permita al responsable político tomar decisiones rápidas y
acertadas exige tanto disponer de información puntual sobre lo que ocurre,
como contar con una buena reserva de inteligencia básica y actual que
permita contextualizar el sentido de la nueva información disponible y
mejorar su comprensión. En ocasiones, durante una crisis puede ocurrir que
los responsables políticos, ante la perentoria necesidad de conocer la
situación o de adoptar una providencia, soliciten información en bruto para su
análisis por ellos mismos o que el servicio suministre inteligencia con una
estimación provisional muy sujeta a la evolución de los acontecimientos. La
cuestión de si el trabajo de análisis se debe compartir en una situación crítica
entre el servicio de inteligencia y el responsable político, modificando el
funcionamiento habitual del ciclo de inteligencia, ha sido siempre una
cuestión candente y abierta al debate. Los productos más habituales durante
la gestión de crisis son alertas e informes de situación sobre la evolución de
los acontecimientos.

Una tercera tipología de inteligencia se establece en función del tipo de

fuente predominante en su producción, que permite distinguir entre la
inteligencia de fuentes humanas, la de fuentes abiertas y la de fuentes
técnicas. La inteligencia humana (HUMINT, acrónimo de human
intelligence) es la que se basa en información obtenida o suministrada
directamente por personas. La inteligencia abierta (OSINT, open source
intelligence) es la que se elabora a partir de información que se obtiene de
recursos de información de carácter público. Y la inteligencia técnica
(TECHINT, technical intelligence) es la que se produce a partir de la
obtención y el procesamiento de información mediante el uso de una
determinada tecnología de vigilancia u observación. Como el término
inteligencia técnica es genérico, se suelen utilizar nombres más específicos
relacionados con la tecnología empleada: inteligencia de señales (SIGINT,
signal intelligence), inteligencia de imágenes (IMINT, imagery intelligence),
inteligencia de comunicaciones (COMINT, communications intelligence)…

En general se tiende a integrar fuentes de diversa procedencia durante la

producción de inteligencia, por lo que en puridad es difícil encontrar
inteligencia basada únicamente en una fuente. Pero desde hace más de medio
siglo es un lugar común en el mundo de la inteligencia referirse a productos
ya terminados o bien a información obtenida y procesada haciendo mención
al tipo de fuente de procedencia única o principal y mediante su acrónimo en
inglés.

La cuarta tipología de la inteligencia como producto se basa en el

territorio sobre el que se elabora inteligencia: interior o exterior del Estado
al que pertenece el servicio de inteligencia. La inteligencia interior se ocupa
de identificar y seguir la evolución de los riesgos y las amenazas procedentes
de grupos que actúan dentro del propio país, con el fin de apoyar el proceso
de adopción de medidas preventivas o de neutralización por parte del
Gobierno. La inteligencia interior centra su atención en la investigación de las
intenciones, las actividades y la capacidad de organizaciones e individuos que
tienen o pueden evolucionar hacia objetivos que buscan la desestabilización o
la franca agresión del orden político establecido, la comisión de daños contra
la población y las infraestructuras críticas o la realización de acciones
contrarias a los intereses nacionales. En cambio, la inteligencia exterior se
dedica a los riesgos y las amenazas a la seguridad nacional procedentes del
exterior del país al que pertenece el servicio de inteligencia, con
independencia de que sus agentes sean estatales o no.

Esta distinción ha sido tradicionalmente muy importante, ya que la mayoría

de los países disponen, además de las unidades o cuerpos de inteligencia
integrados en las Fuerzas Armadas, de servicios de inteligencia interior y
exterior como instituciones independientes unas de las otras, de acuerdo con
el modelo británico, donde el Security Service (comúnmente conocido como
el MI5) actúa en el interior del Reino Unido bajo la dependencia del
Ministerio del Interior y el Secret Intelligence Service (el MI6) opera fuera
del país bajo el control del Ministerio de Asuntos Exteriores. En cambio,
otros países como España no tienen esta distinción institucional y han optado
por un único servicio de inteligencia nacional interior y exterior.
Generalmente, las diversas leyes nacionales impiden que los servicios de
inteligencia exteriores actúen dentro del territorio nacional y viceversa. Sin
embargo, el acusado carácter transnacional de amenazas como el terrorismo
internacional y el crimen organizado ha provocado en las dos últimas décadas
cambios en esta situación, como la aparición de normas que autorizan a los
servicios a actuar en casos excepcionales fuera del territorio que les
corresponde, la exigencia de colaboración dentro de un mismo Estado entre
el servicio interior y el exterior e incluso la aparición de órganos de
coordinación. La globalización ha tenido también su efecto en la seguridad:
las fronteras políticas continúan existiendo, pero en la práctica la facilidad
con que transitan por ellas personas, bienes materiales e información hace
muy difícil compartimentar territorialmente el origen y los efectos de las
amenazas. La aparición del crimen global ha difuminado los límites entre
seguridad interior y exterior y, por tanto, exige una adaptación de los
servicios de inteligencia, dejando al margen antiguos recelos y rivalidades y
superando sus diferencias culturales corporativas.

La quinta y última tipología de inteligencia tiene por base la materia

específica a la que pertenece un producto de inteligencia. Es posible incluir
en esta clasificación una vasta gama de tipos de inteligencia como la política,
económica, tecnológica, militar, social, cultural, para el mantenimiento de la
paz, criminal, científica, medioambiental, sanitaria, competitiva, de
negocios… Generalmente, los servicios de inteligencia gubernamentales se
ocupan de asuntos vinculados con la inteligencia política y las relaciones
internacionales, si bien en los últimos años prestan una atención creciente a
materias que, en mayor o menor medida, siempre habían estado en su foco de
atención, como los avances científicos y tecnológicos o los asuntos
económicos y medioambientales. Por su parte, los ejércitos siempre han
dispuesto de sus propios órganos de inteligencia, especializados sobre todo en
asuntos militares. Las instituciones policiales también se han dotado de
órganos que producen inteligencia en su área de trabajo: el mantenimiento de
la seguridad interior y la prevención del crimen, que cooperan con sus
tradicionales servicios de información y los de otras fuerzas policiales
nacionales e internacionales para la represión del crimen organizado y la
resolución de delitos. Los cuerpos de seguridad interior, como agentes de la
ley, no sólo recogen información sino también evidencias que puedan
conducir a la detección de un delincuente y convertirse en pruebas para su
puesta a disposición ante un juzgado. Este hecho y el diverso origen histórico
de las instituciones policiales y las de inteligencia marcan profundas
diferencias en el tratamiento de los objetivos, en las prácticas burocráticas, en
las culturas corporativas y en la consideración jurídica entre los servicios de
información policiales y los servicios de inteligencia gubernamentales,
creando una profunda separación y amplias diferencias entre ambos. No
obstante, esto nunca debe ser impedimento para potenciar la aproximación y
el tendido de puentes dentro de las comunidades nacionales e internacionales
de inteligencia. Aun es más, la existencia de experiencias, prácticas, recursos
y modos diferentes de abordar problemas comunes suelen generar beneficios
cuando existen los cauces adecuados de comunicación y de colaboración
interinstitucional. Por último, otro tipo de inteligencia, como la competitiva o
de negocios, es propia de las empresas privadas que han decidido dotarse de
unidades internas de inteligencia o de compañías de inteligencia que
producen y venden inteligencia sobre asuntos que son de interés para otras
empresas. En otros capítulos se profundiza sobre el carácter de estas
inteligencias especializadas.
 Aunque esporádicamente un servicio de inteligencia deba tratar asuntos
relacionados con diversas materias, con el fin de poder responder
adecuadamente a un requerimiento de inteligencia, en general se especializa
en un tipo de inteligencia y atiende a un cliente propio y singular. Esta
distinción permite distinguir, de modo genérico y con una terminología de
origen norteamericano, entre inteligencia departamental e interdepartamental.
Por inteligencia departamental se entiende la inteligencia de cualquier
carácter o procedencia que elabora un departamento, sección o división de
una institución u organización civil o militar para llevar a cabo su propia
misión. Y por inteligencia interdepartamental se entiende la que se elabora a
partir de la integración de inteligencia aportada por varios departamentos o
servicios porque debe responder a necesidades cuya satisfacción transciende
las competencias o las capacidades individuales de estos.

Asimismo, se debe tener cuidado en no confundir la inteligencia elaborada

por los diferentes servicios de inteligencia para cumplir con su misión de
garantizar la seguridad y de prevenir amenazas, con las “inteligencias”
desarrolladas por otros servicios del Estado, aunque se ocupen de obtener y
evaluar información sobre asuntos similares, ya que actúan en sectores
diversos y obedecen a fines distintos. Por ejemplo, la inteligencia realizada
por organismos económicos del Estado para elaborar la política económica y
fiscal, aunque adopte métodos y técnicas procedentes de la inteligencia para
la seguridad, es una evolución de las prácticas de vigilancia tecnológica,
financiera y comercial ensayadas desde mediados del siglo XX (Clerc, 1997).
En cambio, los servicios secretos se preocupan de aquellos aspectos de la
economía vinculados con la seguridad, evaluando los riesgos que de ese
ámbito pueden provenir para el progreso y el bienestar económico y la
integridad y la soberanía nacional.

2.2. La inteligencia como organización

La práctica y la reflexión sobre la inteligencia surgieron en el ámbito de los
servicios de inteligencia gubernamentales o servicios secretos. Por ello, el
término inteligencia también se utiliza para hacer referencia a estas
organizaciones, mediante expresiones comunes como “la inteligencia
norteamericana” o “la inteligencia española”.
 Un servicio de inteligencia es un organismo del Estado que tiene como misión obtener, analizar e
interpretar información no alcanzable por otros organismos sobre los riesgos y las amenazas a la seguridad del país, a la
estabilidad del Estado y a los intereses nacionales y sobre las diversas oportunidades de actuación existentes en estos ámbitos. Su
acción está orientada a la prevención de peligros, pero también posee una dimensión proactiva dedicada a la identificación de
.
posibilidades para obtener ventaja frente a los adversarios El destinatario de los informes de inteligencia son las más altas
instituciones del Estado y, en particular, el Gobierno. En definitiva, la razón de la existencia de un servicio de inteligencia es
Esa es su función. Pero una función
despejar el escenario de incertidumbre en el que actúa el Estado.
que los servicios de inteligencia deben ejercer en democracia con dos límites
muy precisos: pleno respeto de la legalidad y falta de competencia para
decidir o ejecutar de modo autónomo medidas de neutralización del
adversario o de aprovechamiento de oportunidades, ya que las decisiones al
respecto conciernen exclusivamente al Gobierno.

Un segundo y más reciente empleo de la palabra inteligencia con un

sentido organizacional remite al hecho de que el proceso de producción de
inteligencia se realiza en el marco de un sistema específico. La expresión “la
inteligencia de una organización” hace referencia al sistema formado por la
reunión de personas (proveedores y usuarios de inteligencia), recursos de
información y de conocimiento, tecnologías de la información y de las
comunicaciones y procesos de producción y de transferencia de inteligencia
que forman una estructura, mantienen unas relaciones dinámicas e interactúan
de modo sinérgico con un sentido finalista: la satisfacción en el momento
oportuno de las necesidades de inteligencia de una organización con los
productos adecuados. Este sistema se conoce también con el nombre de
sistema de inteligencia organizacional (Carvalho, 2010; 2011). De acuerdo
con una perspectiva holística, el sistema de inteligencia organizacional es un
subsistema dentro de un sistema más amplio y complejo: la organización, que
forma parte, a su vez, de un macrosistema que es el entorno. El sistema de
inteligencia organizacional recibe las influencias de la institución en la que se
inserta y del entorno general y operacional de la organización, al tiempo que
interfiere en cómo la organización se relaciona con su entorno; de tal modo
que los tres ámbitos están interrelacionados y componen un todo complejo.

Esta visión procedente de la Ciencia de la Información es perfectamente

aplicable al mundo de la inteligencia. Así, en un nivel micro, se puede
considerar un servicio de inteligencia como un sistema complejo compuesto
por la organización o institución, su entorno y el núcleo o sistema de
inteligencia interno destinado a la creación de inteligencia. Y en un nivel
macro, de la reunión de los servicios o de las unidades de inteligencia de los
diversos ejércitos resulta el sistema de inteligencia de las Fuerzas Armadas; y
de la suma de todos los servicios de inteligencia gubernamentales de un país,
el del Estado. Es decir, los servicios de inteligencia deben ser percibidos
como la institucionalización del sistema de inteligencia del Estado en el
ámbito de la seguridad. Asimismo, para que un servicio de inteligencia
cumpla con su misión se deben integrar ambos niveles micro y macro, de tal
modo que la adecuación del sistema de inteligencia a las características de la
organización de la que forma parte y la adaptación a las contingencias de su
singular y mudable entorno son necesarias para responder con eficacia y
eficiencia a las demandas del Estado en que se integra.

Los órganos de inteligencia adscritos a las más altas instancias

gubernamentales y militares que precedieron históricamente a los actuales
servicios de inteligencia son la cuna en las que se forjaron las actividades de
inteligencia. Posteriormente, se elaboró y consolidó un modelo a partir de la
experiencia desarrollada por estos servicios, que ha sido importado en las
últimas décadas por otras organizaciones, como instituciones económicas y
policiales del Estado, empresas privadas con unidades de inteligencia
competitiva de apoyo para el desarrollo de sus negocios e incluso empresas
que elaboran y venden productos de inteligencia para terceros. Pero, a
diferencia de otras organizaciones, los servicios de inteligencia tienen la
especificidad de que el fin de su existencia es la producción de inteligencia y
no únicamente un medio para hacer viables o realizar de modo más óptimo
las actividades mediante las que desarrollan sus funciones (Liebowitz, 2006).
Por consiguiente, si se tienen en cuenta sus elementos, sus objetivos y las
actividades que efectúa, un servicio de inteligencia representa una clase
particular de organización. De ahí que pueda ser considerado modelo de
sistema de inteligencia organizacional; así como ser caracterizado como una
unidad de gestión del conocimiento (Esteban y Navarro, 2003), es decir,
como una organización que usa de modo intensivo información y
conocimiento para crear y difundir inteligencia.

2.3. La inteligencia como proceso

El proceso de creación de inteligencia consiste en la realización de una
secuencia de actividades complementarias e interrelacionadas de obtención y
de tratamiento de información mediante el empleo de un conjunto de técnicas
específicas y la guía de una serie de principios de actuación, que origina para
su difusión un producto de inteligencia ajustado a las necesidades específicas
del cliente y disponible cuando este lo necesita. Se trata de un proceso de
pensamiento lógico y racional que se inicia con el planteamiento de unas
necesidades de conocimiento y unas preguntas sobre unos fenómenos, hechos
o sucesos concretos, para obtener, a continuación, información que permita
descubrir sus rasgos, entenderlos y darles un significado mediante la
integración y el análisis de lo conseguido; todo ello con el objeto final de
poder explicarlos con argumentos para un tercero, el cliente o usuario final.
Las acciones mediante las que se lleva a cabo el proceso de inteligencia se
estructuran en cinco etapas complementarias e ineludibles para su buen éxito:
planificación del proceso de creación de inteligencia, obtención de
información, producción de inteligencia a partir de la aplicación de
conocimiento para la evaluación, integración, análisis e interpretación de esa
información, comunicación de los resultados y evaluación final del proceso.

Tres son las claves de ese proceso de captura y de transformación de

información que determinan que el producto creado se pueda considerar
inteligencia. En primer lugar, se encuentra la capacidad para obtener
información fiable, creíble y relevante. En segundo lugar, se halla el acierto
de convertir esa información, mediante la aplicación del conocimiento que
posee un servicio, en conocimiento nuevo y útil para prevenir un riesgo,
hacer frente a una amenaza o aprovechar una oportunidad. Y, en tercer lugar,
es necesario poner ese conocimiento a disposición de quien lo demanda en el
momento justo y oportuno para que este pueda adoptar las medidas de
intervención en la realidad que considere adecuadas. Si falta alguno de estos
elementos se debe considerar que a pesar de que la información se haya
captado, transformado y difundido formalmente, ni se ha producido ni se ha
transferido inteligencia en sentido estricto. Porque la inteligencia no consiste
en una simple suma de datos recopilados a partir de diversas fuentes de
información; sino que es el producto de un determinado modo de evaluar,
integrar y analizar esos datos por parte de los analistas de un servicio de
inteligencia, para descubrir, comprender y valorar los hechos a los que
remiten y prever su posible evolución, con el fin de suministrar nuevo
conocimiento especializado que llegue al cliente en el tiempo oportuno y de
un modo que permita su comprensión e interiorización para tomar decisiones
apropiadas y reducir los riesgos inherentes a toda acción.

Todo esto permite concluir que las tres facetas del concepto inteligencia
(producto, organización y proceso) son totalmente interdependientes, de tal
modo que para comprender y caracterizar correctamente un aspecto es
necesario tener también en perspectiva a los otros dos. Porque la misión
encomendada a un servicio de inteligencia dentro de un Estado, la estructura
de la que se dota, las normas que regulan su actividad y la relación que
mantiene dentro de la comunidad de inteligencia con otras agencias
determinan las actividades que puede realizar durante el procedimiento de
creación de inteligencia y el carácter de los productos que acierta a elaborar.
Y, al mismo tiempo, las experiencias acumuladas por una organización de
inteligencia durante sus procesos y los resultados que logra influyen en cómo
el servicio se organiza, dirige y controla y lleva a cabo nuevos procesos de
inteligencia. En definitiva, la consideración de la inteligencia como un
producto de carácter informacional y la visión de las organizaciones que la
producen como sistemas de gestión de la información y del conocimiento se
encuentran estrechamente vinculadas con la naturaleza también
informacional del proceso de inteligencia, hasta el punto de que se puede
afirmar que proceden de esta.

Esta perspectiva informacional para comprender la naturaleza y el

funcionamiento de los servicios de inteligencia se revela útil y
complementaria a las aproximaciones politológicas, históricas y jurídicas. Y,
además, permite superar un hecho que ha sido señalado en diversas
ocasiones: lo ajena que la Ciencia de la Información ha estado
tradicionalmente del mundo de la inteligencia y viceversa (Cronin, 2005).
Porque tanto la Ciencia de la Información como otras disciplinas y prácticas
profesionales que se ocupan de la gestión de la información y de los
documentos, como la Documentación Científica y la Archivística, todavía
hoy mantienen una débil relación epistemológica con la Inteligencia. Y esto a
pesar de que la información cobra en el ámbito de la inteligencia su más alto
valor (Davies, 2002). Una deficiencia que sorprende si atendemos a la
estrecha vinculación que la Ciencia de la Información y los primeros
servicios de documentación tuvieron en sus orígenes con los gabinetes de
inteligencia de los Ejércitos y de los Gobiernos (Moreiro, 2004).

Es necesario tener en cuenta que este proceso de hacer inteligencia sobre

los fenómenos y los acontecimientos del presente no es una ciencia exacta,
pero tampoco es un arte o una práctica artesanal sin fundamentos teóricos y
pautas metodológicas. Nada más alejado de la realidad. Los servicios de
inteligencia elaboran y transfieren el producto inteligencia a los responsables
de la toma de decisiones que lo requieren mediante un proceso metódico y
singular, denominado tradicionalmente ciclo de inteligencia. Este proceso es
el resultado de la adaptación del método científico a la generación de
inteligencia realizado por parte de los servicios de inteligencia en el segundo
tercio del siglo XX con objeto de ordenar racionalmente su trabajo (Herman,
1996: 286); y cuyo desarrollo se encuentra, además, fuertemente influido por
los avances técnicos y tecnológicos, sobre todo en el ámbito de la
información, iniciados a finales del siglo XIX y que llegan hasta nuestros
días.

Es decir, la producción de inteligencia es una compleja actividad humana

operativa e intelectual que se puede enmarcar dentro del amplio espectro de
la investigación científica. Porque la inteligencia, al igual que otras
disciplinas, busca averiguar, explicar y comprender una parcela concreta y
delimitada de la realidad mediante el uso de la razón, de acuerdo con un plan
y el seguimiento de una forma metódica de adquisición, evaluación,
integración, análisis e interpretación de la información procedente de la
realidad observada mediante técnicas apropiadas y de validez contrastada. Su
proceso de indagación para resolver un problema sigue los mismos pasos
epistemológicos que el método científico: descubrimiento del problema,
planteamiento preciso del mismo, búsqueda de conocimientos o de
instrumentos relevantes, tentativas de solución con medios identificados,
invención de nuevas ideas (hipótesis, teorías o técnicas), obtención de una
solución exacta o aproximada, determinación de las consecuencias de la
solución obtenida, puesta a prueba o contraste y corrección de las hipótesis
(Bunge, 2004: 39).

No obstante, también se debe tener en cuenta que hay unas peculiaridades

en el modo en el que los servicios y las unidades de inteligencia producen
inteligencia y en los resultados que obtienen, que marcan profundas
diferencias con la creación de conocimiento científico en los centros de
investigación. Estos rasgos singulares de la inteligencia son, al menos, cinco:
la confidencialidad, el secreto y el hurto al debate público del conocimiento
producido y el modo mediante el que se ha producido; la urgencia de dar
respuesta en el mínimo tiempo posible al problema planteado para su
resolución; el énfasis en los aspectos relacionados con la toma de decisiones;
la necesidad de que el conocimiento se transforme en una ventaja
competitiva; y la importancia y el valor del pronóstico acerca de la evolución
de una situación o de un fenómeno (Esteban, 2004).

Pero de estas diferencias no se debe deducir que el proceso seguido por los
servicios de inteligencia recurre a misteriosos procedimientos, arcanas
fórmulas magistrales o técnicas ignotas para desvelar lo secreto, para
anticipar el comportamiento de los seres humanos o de organizaciones
complejas y para aportar certidumbre sobre el futuro, siempre incierto, con el
fin último de propiciar la defensa y seguridad del Estado y de la sociedad.
Todo lo contrario. La naturaleza del proceso, el carácter de su método y la
descripción de sus técnicas son bien conocidos, están ampliamente
referenciados en la literatura especializada y se encuentran sometidos a la
discusión científica por parte de expertos pertenecientes o no a los servicios
de inteligencia. Hasta el punto de que el modo de producir inteligencia no es
patrimonio del personal vinculado a un servicio de inteligencia; sino que
puede ser llevado a cabo, y de hecho lo es, por especialistas no encuadrados
en estos servicios, por compañías privadas de inteligencia y por unidades de
inteligencia y prospectiva pertenecientes a empresas u organizaciones
políticas y sociales. Fuera de los servicios de inteligencia es incluso factible
disponer por poco precio de tecnologías antaño reservadas a un restringido
número de usuarios debido a su alto coste, que hoy es posible adquirir
legalmente por un bajo precio, como herramientas informáticas avanzadas
para la búsqueda, cruce y análisis de datos, dispositivos de grabación de
imágenes o sonido, aparatos para la interceptación de comunicaciones… El
uso de algunas de estas tecnologías puede vulnerar los derechos
fundamentales de terceros, pero la prohibición de su uso inapropiado y el
riesgo de una sanción penal no siempre son límites suficientes. Y esto a pesar
de que la ética del profesional de inteligencia público o privado no permite
elaborar un informe sobre la base del uso de herramientas legales en su
compra pero ilegales en su utilización, fuera del marco permitido por la ley y
reservado en los Estados de derecho exclusivamente a la parte de la
Administración Pública vinculada con la defensa y la seguridad y bajo un
estricto control judicial.

Lo que es patrimonio de los servicios de inteligencia es obtener

información no alcanzable por otros organismos y difundir inteligencia sobre
riesgos, amenazas y agresiones en el ámbito de la seguridad en un sentido
amplio y contra los intereses nacionales y la estabilidad de las instituciones
del Estado, a fin de hacer posible su prevención y facilitar la toma de
decisiones por parte del Gobierno. La diferencia sustancial estriba en que los
servicios de inteligencia cuentan, además de con los recursos de información
públicos de acceso libre o restringido, con datos e información confidenciales
o secretos que pueden obtener de modo legal por diversos procedimientos
específicos reservados para ellos y cuyas fuentes preservan con gran celo,
que cualquier investigador generalmente no tiene a su disposición. Un
psicólogo que trabaje en una universidad difícilmente tendrá acceso, para su
investigación, al contenido de las escuchas telefónicas practicadas sobre un
ciudadano al amparo de la legislación vigente en tiempo real; en cambio, si
trabaja en un servicio de inteligencia u otro organismo relacionado con la
seguridad del Estado, dispondrá de esta información, si es preciso, al mismo
tiempo que el ciudadano objetivo de la escucha inicia una conversación
telefónica. Lo secreto no afecta al debate político, académico y social sobre la
disciplina, la práctica y la historia de la inteligencia; pero sí atañe a la
protección de los objetivos de inteligencia en curso o realizados por un
servicio, las acciones que se llevan a cabo, las personas responsables de estas
y los resultados conseguidos.

2.4. La naturaleza secreta de la inteligencia

El trabajo de un servicio de inteligencia está presidido, por tanto, por el secreto. En primer lugar, el secreto es una barrera a
destruir cuando se trata de obtener la información y la inteligencia del contrario; es decir, es un objetivo lograr capturar y
desvelar los secretos del otro. En segundo lugar, es una medida de protección cuando se busca preservar la
propia información e inteligencia. Y, en tercer lugar, es el ámbito y el modo en el que se desarrollan las actividades de obtención
y análisis de información (aunque se puedan usar fuentes abiertas o contar con la participación de expertos externos), la
 El secreto es
contrainteligencia y las acciones encubiertas, ya que romper el secreto del otro exige actuar con sigilo.

todo aquello que se mantiene oculto, vedado e inaccesible al público por unos
pocos.
El secreto afecta a las tres dimensiones del concepto de inteligencia: la inteligencia como producto es secreta, su proceso de
creación está protegido por el secreto y la estructura, los recursos y las actividades de los servicios de inteligencia son también
Shulsky y Schmitt (1991) es el
secretos. El secreto es tan importante que para algunos autores como
elemento constitutivo de la inteligencia, por lo que la denominan “guerra
silenciosa”. Troy (1991) ha definido la inteligencia como conocimiento del
enemigo presidido por el secreto. En general, impera la convicción de que el
secreto es un elemento indisociable de la naturaleza de la inteligencia, tan
esencial como la transformación de la información en conocimiento útil y
aplicado o la investigación de las amenazas. Como indica Herman (2001: 5)
el secreto es el sello de la inteligencia: la base de su relación con el gobierno
y la sociedad y de su propia autoimagen. De ahí que el término inteligencia
secreta sea redundante, ya que el adjetivo se encuentra implícito en el
sustantivo (Taplin, 1989).

El secreto de las acciones y los productos de un servicio de inteligencia es

el resultado de un acto expreso de la autoridad competente regulado por la
ley, denominado clasificación, por el que una vez valorada la naturaleza de
un asunto se declara clasificada y, por tanto, prohibida su publicidad y
restringido el acceso a toda la documentación que existe al respecto durante
un período de tiempo. Únicamente tienen conocimiento y acceso a las
materias clasificadas los órganos y las personas que la ley de cada nación
facultan para ello, respetando las formalidades y limitaciones que se
determinen. Se trata de una medida cuyo fin es proteger el contenido y el
origen de la inteligencia en nombre de la seguridad del Estado y de la nación.
El secreto es una forma de asegurar que determinadas misiones, fuentes,
materias, identidades, hechos o decisiones no sean conocidos por quienes
podrían valerse de esa información para actuar contra los intereses del país.

Pero el secreto no es un valor absoluto, sino que es relativo y tiene diversos

grados, ya que la protección que se da a cada elemento del proceso de
producción de inteligencia no es siempre la misma y, además, puede variar en
el tiempo, de acuerdo con la evolución de factores internos y externos a los
propios servicios de inteligencia. Asimismo, las reglas de clasificación varían
de un Estado a otro. Los Estados Unidos de Norteamérica y la OTAN utilizan
la siguiente escala de menor a mayor protección: restringido, confidencial,
secreto y alto secreto. Esta clasificación se suele acompañar de una
indicación de a quién se puede distribuir el documento y quién puede
acceder. En España las materias clasificadas se califican con las categorías de
reservado o de secreto. En general, la clasificación más baja se otorga a
materias cuya divulgación podría afectar a los intereses fundamentales de la
nación y la más alta a aquellas cuyo conocimiento podría comprometer o
suponer un alto riesgo para la seguridad.

Finalmente, muchos asuntos considerados secretos son desclasificados con

el tiempo y se permite el conocimiento por los ciudadanos en la forma que
determina la norma reguladora del acceso a los documentos administrativos
de cada país. La desclasificación puede tener su origen en el cumplimiento
del período de clasificación que marca la ley para cada asunto; en una
decisión de la autoridad tras constatar que una materia ha perdido las
condiciones necesarias para continuar clasificada como secreto oficial, ya que
su conocimiento público no supone riesgos para la seguridad; y en la apertura
de los archivos de los servicios secretos tras el colapso y la desaparición del
régimen político que los produjo.

actuar al
El hecho de que la inteligencia pertenezca a lo secreto no significa que un servicio de inteligencia pueda
margen de la ley y que no esté obligado a someter su actuación a una serie de
controles políticos y jurídicos. Todo lo contrario en el caso de los sistemas
democráticos, donde son principios básicos la obligación de todas las
instituciones de sujetar su actuación al imperio de la ley, el control por los
ciudadanos de los actos de los gobernantes y la necesaria transparencia y
publicidad, para permitir ese control de la actividad de las administraciones
públicas. Pero como el ejercicio de los derechos y las libertades por los
ciudadanos también exige seguridad, el reto es lograr la conciliación entre
esos principios y el secreto que demanda mantener la seguridad sobre algunos
asuntos. Se trata de alcanzar un equilibrio entre el necesario carácter
reservado y oculto del trabajo de inteligencia y la consideración de la
democracia como un libre espacio público de comunicación basado en el
derecho a la información. La meta es conseguir un punto de encuentro entre
el derecho a conocer de los ciudadanos, el derecho y el deber social de saber
e informar de los medios de comunicación social y la necesidad de reserva
que se deriva de las especiales responsabilidades y misiones de los servicios
de inteligencia.

CAPÍTULO 3
 LOS ÁMBITOS DE PRÁCTICA DE LA
INTELIGENCIA ESTATAL
Las múltiples dimensiones del concepto de inteligencia expuestas en el
capítulo anterior se basan en la experiencia de la práctica de la inteligencia en
el ámbito estatal y, más en concreto, en los servicios de inteligencia
gubernamentales para la seguridad. Pero desde el nacimiento de la
inteligencia como un auxilio y un instrumento del poder del Estado, su
ámbito se ha diversificado y ampliado. En la actualidad, la inteligencia no es
un monopolio del Gobierno y ni siquiera del Estado, sino que sus productos,
sus prácticas y el modo en que se organiza se han adaptado a las
especificidades y las necesidades de otras instituciones públicas como las
Fuerzas Armadas, los cuerpos de seguridad y los ministerios vinculados con
la economía, e incluso de las empresas privadas.

3.1. La Inteligencia gubernamental para la seguridad

Los servicios de inteligencia, aunque siguen siendo las principales
instituciones de la inteligencia nacional, ya no son los únicos actores de la
inteligencia. Porque ni se ocupan de todos los asuntos sobre los que en la
actualidad se elabora inteligencia tras la multiplicación de las materias que
interesan a otros entes, ni todos sus procedimientos son exclusivos, ni son los
únicos organismos que crean productos de inteligencia. Se ha pasado del
órgano de inteligencia único y próximo al centro neurálgico del poder a las
comunidades nacionales de inteligencia, que si bien pivotan sobre los
servicios de inteligencia gubernamentales, integran también a otros
organismos y unidades de producción de inteligencia mediante fórmulas
como la coordinación, la cooperación y la colaboración. Por eso, para
distinguir lo singular dentro de la pluralidad se tiende a utilizar el término
inteligencia gubernamental para la seguridad y a emplear en exclusiva el
nombre de servicio de inteligencia para referirse a las instituciones que
suministran inteligencia al Gobierno sobre asuntos de seguridad.

Asimismo, las materias de interés y las actividades que realizan los

servicios de inteligencia se están ampliando, al tiempo que en algunos
servicios nacionales se reducen y modifican las vinculadas con las
operaciones clandestinas o encubiertas. La ampliación procede de los
cambios en la noción de la seguridad, que ha adoptado una perspectiva más
amplia para incluir junto a los tradicionales aspectos políticos y militares
otros como los económicos, medioambientales, sociales y culturales que no
habían tenido tanta presencia. Los asuntos relacionados con la seguridad
económica merecen un destaque especial en la agenda de los servicios de
inteligencia, hasta el punto de que ha aparecido el concepto de inteligencia
económica con un significado y un campo de acción propio, que tal vez
pueda terminar generando incluso a medio plazo instituciones específicas
para su práctica. También la producción de estimaciones gana terreno como
objetivo prioritario de los servicios de inteligencia, frente a otras actividades
como la colaboración en el control social y la represión política, propia de las
agencias de regímenes totalitarios, y la intervención en el curso de los
acontecimientos de otros países; gracias al avance de la democracia, a pesar
de sus dificultades, tanto en la esfera nacional como en la internacional. Esto
no supone la desaparición de las actividades encubiertas, sino su adaptación a
nuevas demandas provocadas por la aparición de nuevos adversarios y
amenazas y de formas de enfrentamiento asimétricas. Además, en un
contexto donde el concepto de seguridad es más amplio, los objetivos de
inteligencia más complejos y los potenciales adversarios ya no son sólo otros
Estados, los servicios de inteligencia necesitan de la colaboración con otros
servicios de inteligencia e incluso con empresas privadas para poder cumplir
con su misión.

Sin embargo, es necesario matizar esta apreciación sobre la colaboración

público privada en materia de inteligencia. La aparición creciente del mundo
privado en un ámbito exclusivo hasta hace poco del poder público no se debe
entender como una equiparación. Los Estados y las empresas son,
ciertamente, actores del desarrollo de actividades de inteligencia y sus
destinatarios o usuarios son tanto los decisores políticos como los directivos
de las empresas; pero en lo que concierne a los objetivos, las capacidades y
las formas de actuar, producen inteligencia desde una perspectiva distinta.
Mientras el desarrollo de las actividades de inteligencia en las empresas está
condicionado por los beneficios que puedan obtener con ello, en el ámbito
estatal la motivación se halla en la seguridad nacional. Además, los servicios
de inteligencia gubernamentales tienen la posibilidad de recurrir a unos
medios y disponen de unas prerrogativas legales impensables para las
empresas, como son el uso de fuentes de información encubiertas y de
fuentes tecnológicas de gran coste que los Estados se reservan para sí. No
obstante, a pesar de las diferencias en la producción y la utilización de la
inteligencia, es necesaria la cooperación entre Gobierno, empresas y centros
de investigación (universidades, en especial) para favorecer la mejora de la
práctica de la inteligencia en todas las actividades del ciclo, impulsar su
utilización por las compañías privadas y aumentar las habilidades, la
credibilidad y la aceptación social de los servicios de inteligencia y del
profesional de la inteligencia (Berndt, 1994). El desarrollo de programas de
cultura de inteligencia es una acción necesaria en este sentido, que abre un
nuevo campo a los servicios de inteligencia y trasciende las tradicionales
actividades de producción, contrainteligencia y operaciones.

La necesidad de los servicios de inteligencia gubernamentales en el mundo

actual está fuera de cuestión. La presencia de un mayor número y variedad de
acontecimientos y de conflictos junto con el crecimiento de los riesgos y
amenazas para la seguridad y la libertad exigen que los Gobiernos dispongan
de organismos eficientes en la comprensión de la realidad, en el
descubrimiento de las intenciones secretas de sus adversarios y en la
prevención de los ataques a la seguridad. Despejar la incertidumbre sigue
siendo una necesidad continua de los Estados, que la actual sociedad del
conocimiento no sólo no ha disminuido, sino que, paradójicamente, ha
aumentado gracias a que existe un mundo más complejo, plural y difícil de
comprender debido al crecimiento exponencial del saber humano, la
existencia de una revolución tecnológica sin precedentes en la producción y
la difusión de información y la democratización en el acceso a ese saber.

3.2. La Inteligencia económica

La creciente importancia de la economía en las agendas políticas nacionales e internacionales, por la influencia que tiene en el
bienestar de la sociedad y la estabilidad del país, junto con el proceso de globalización de las economías nacionales han
provocado que la dimensión económica de la seguridad sea cada vez más relevante. Aunque a principios de este siglo haya estado
en un segundo plano para algunos países, sobre todo los occidentales, a causa de la emergencia del terrorismo islamista
la faceta económica de la seguridad está
internacional y la prioridad de la lucha contra éste,
ganando un protagonismo creciente en el contexto actual, pasando a
concentrar la atención y atraer recursos de los Estados y, por tanto, de la
inteligencia. Así, la mayoría de los países dedican, a través de sus servicios de inteligencia y de otros órganos
públicos, una creciente y especial dedicación a la producción y el uso de inteligencia económica como medio para acompañar,
sus sectores estratégicos y sus empresas frente a competidores
proteger y favorecer

extranjeros porque comprenden sus intereses como los intereses del propio
Estado.

La inteligencia económica se puede definir como una inteligencia

especializada que se ocupa de la obtención y el procesamiento de la
información financiera, económica y empresarial de un Estado para permitir
una eficaz salvaguarda de los intereses nacionales tanto en el interior como en
el exterior (Esteban, 2007: 87). Para ello utiliza técnicas de obtención y de
análisis de información que permiten conocer el medio en el que se actúa,
anticipar las amenazas para protegerse de ellas, descubrir oportunidades
económicas en el exterior e identificar y evaluar las fortalezas, las debilidades
y los planes de los competidores de las empresas nacionales en su actuación
internacional. Se trata de unos trabajos de gran complejidad en un contexto
como el actual, caracterizado por la enorme amplitud de los asuntos de
interés para la seguridad económica y la ingente y creciente cantidad y
variedad de las fuentes abiertas de información disponibles. Una estrategia de
la inteligencia económica para afrontar estos fenómenos consiste en centrar
su foco en un área preferente, por ejemplo el seguimiento del entorno
competitivo de los sectores económicos estratégicos del país, monitorizando
los competidores, los clientes y los reguladores.

competitividad, la protección y
El fin último de las actividades de inteligencia económica es fomentar la
la ampliación de la influencia del país y de las empresas nacionales en el
terreno económico internacional de modo sostenible mediante la orientación
de sus decisiones y el apoyo de sus acciones. Los actores de la inteligencia
económica son, por tanto, las empresas y los servicios de inteligencia, como
órganos del Estado, cuyas acciones en este ámbito deberán realizar de modo
compartido, o al menos en colaboración, para lograr la mayor eficacia y
eficiencia. La participación de las empresas se realiza mediante acciones de
inteligencia competitiva, mientras los servicios de inteligencia llevan a cabo
la inteligencia económica propiamente dicha. En la realización de su labor,
los servicios de inteligencia tienen la competencia de sensibilizar a las
empresas sobre riesgos y amenazas e informar sobre medidas de prevención;
realizar análisis de tipo macro sobre la economía y las empresas de países de
interés; proteger los intereses económicos en el mercado interno y
promocionarlos en el exterior; y crear y desarrollar una comunidad y una
cultura de inteligencia económica dirigida a involucrar a las empresas en esta
actividad y estimularlas a practicar de modo sistemático la inteligencia
competitiva. De este modo, la suma de las acciones y la coordinación de
esfuerzos del Estado y de las empresas en el campo de la inteligencia
económica favorecen la seguridad económica de un país.

Perola competitividad de los países y de sus empresas, además de estar

condicionada por factores estrictamente económicos, sufre cada vez más las
fuertes interferencias de elementos ajenos al mercado como son la opinión
pública, los valores, las creencias y las ideologías. Todos estos elementos
pueden ser empleados para emprender acciones de influencia y de
desestabilización por organizaciones no gubernamentales, medios de
comunicación social, grupos de presión e incluso Estados, que alteren el
ánimo de los líderes de opinión y de los consumidores finales. El creciente
peso de lo mediático exige hacer un uso de las infraestructuras de
información por igual ofensivo y defensivo, en provecho de las empresas y
los intereses económicos nacionales. Como indicaba el Informe Mundial
sobre la Competitividad de 1992 (World Economic Forum, 1992) es de
importancia crucial para las empresas y los países considerar tanto los
aspectos hard (PIB, crecimiento, balanza comercial e inflación) como los soft
(motivación, educación, actitudes y valores) de la competitividad. La
aparición de los aspectos soft refleja el cambio del mundo industrializado
hacia una economía basada en el conocimiento, donde el 85% de la población
activa añade valor a los productos mediante la creación, la gestión y la
transferencia de información; por lo cual, la dimensión humana de la
competitividad se ha convertido en un factor de éxito clave en la moderna
economía.

Por eso, es muy necesario que los Estados creen y desarrollen estrategias
coordinadas de influencia y de contrainfluencia para impulsar y proteger las
actividades estratégicas nacionales. Las acciones de influencia en el ámbito
de la inteligencia económica consisten tanto en generar creencias, prácticas y
comportamientos favorables como en explotar los que ya existen para fines
comerciales. Y las acciones de contrainfluencia incluyen actividades de
prevención y detección de maniobras de fomento de creencias, prácticas y
comportamientos desfavorables a los intereses propios, así como actividades
destinadas a contrarrestar tales influencias. En este sentido, es muy
importante atender a los canales informales de comunicación entre el público,
en especial las redes sociales en Internet, ya que permiten realizar estrategias
de influencia y de contrainfluencia, descubrir y vigilar el entorno
competitivo, conocer características demográficas y socioculturales de
determinados grupos de clientes, beneficiarse de fugas de información de
competidores, detectar signos débiles de tendencias y amenazas del mercado
y obtener información sobre socios y proveedores difícil de conseguir
mediante otros medios (Carvalho: 2007).

Otra actividad esencial de la inteligencia económica es la

contrainteligencia: el conjunto de acciones destinadas a proteger la propia
información e inteligencia de ataques y de accesos no deseados. Mientras que
la inteligencia tiene un carácter activo, la contrainteligencia se centra en la
protección de la información y del conocimiento propio, en especial de todo
aquello relacionado con los sectores estratégicos. Así, se emprenden acciones
como el control del tráfico de material de defensa de doble uso civil y militar,
la creación de una cultura propicia a la inteligencia entre los agentes
económicos del país y la sensibilización de las empresas contra el espionaje
económico. En este sentido, es fundamental para el éxito de una política de
inteligencia económica la aplicación de políticas de seguridad de la
información por las empresas en una doble dimensión. Una dimensión
humana que consiste en la formación y el control de los miembros de una
organización o empresa que manejan información sensible o de interés para
evitar destrucciones accidentales, descuidos, robos y filtraciones. Y una
dimensión de aplicación de técnicas informáticas que tiene como objetivos
mantener la confidencialidad, es decir, que los datos e informaciones sólo
sean revelados a las personas autorizadas; la integridad, esto es, que los datos
permanezcan exactos y completos sin alteraciones deliberadas o accidentales;
y la disponibilidad de las informaciones a lo largo del tiempo, es decir, que
puedan ser consultados cuando las personas autorizadas a su acceso lo
demanden (Ribagorda: 2004). Para atender a los objetivos de
confidencialidad y de integridad de la información se recurre también a la
criptografía para ocultar el significado de los datos y a la esteganografía para
ocultar los datos mismos.

actividades de la inteligencia económica se pueden segmentar en

En definitiva, las

cinco ejes: el entorno internacional y la competitividad, la inteligencia

económica y las organizaciones, la gestión de la información y de los
conocimientos, la protección y la defensa del patrimonio informático y la
influencia y la contrainfluencia (Juillet, 2006).

Y la inteligencia económica no se debe confundir con el espionaje

económico. El espionaje económico o industrial persigue la obtención de
información secreta por medios clandestinos, en su mayoría coercitivos e
ilegales, como el robo, el soborno, la captación de espías, la violación del
secreto de comunicaciones… por una empresa o por un gobierno extranjero
para elaborar inteligencia económica. Son evidentes los perjuicios que
ocasiona a una empresa que sus planes y ofertas comerciales lleguen a manos
de su competidor en un concurso internacional o que un competidor obtenga
sus conocimientos tecnológicos sin necesidad de incurrir en los costes de
investigación. En la actualidad la lucha contra el espionaje económico global
es uno de los grandes retos de la inteligencia económica, tanto por el daño
que causa a las empresas como por la creación de una atmósfera de
desconfianza internacional y la retracción que produce de las inversiones en
innovación y productividad (Luong, 2007).

3.3. La Inteligencia militar

La inteligencia militar se produce en el ámbito de las Fuerzas Armadas
para su servicio y sus necesidades operativas por organismos de inteligencia
propios que forman parte de la comunidad nacional de inteligencia, donde
colaboran y comparten información e inteligencia con los servicios de
inteligencia gubernamentales. El fin de la inteligencia militar es producir y
diseminar conocimiento que contribuya a conseguir el mayor grado de
operatividad de las Fuerzas Armadas de un Estado a partir de la obtención, el
análisis y la evaluación de información sobre la doctrina, la organización, el
orden de batalla, las capacidades, la fuerza, los medios, la estrategia y la
táctica de naciones extranjeras, adversarios reales y elementos hostiles o
potencialmente hostiles en zonas de operaciones actuales o potenciales. Su
propósito último es contribuir al esfuerzo militar de un país para prevenir la
guerra y, en caso de que ésta se produzca inevitablemente, contribuir a
ganarla con el mínimo de pérdidas. Por tanto, la inteligencia militar es un
elemento muy importante para la paz y la seguridad.

La inteligencia militar debe responder a un amplio abanico de necesidades

del mando militar, como la obtención y análisis de información, la alerta
sobre situaciones exteriores de interés militar con riesgo potencial de crisis, la
detección y el seguimiento de crisis emergentes y el planeamiento y la
conducción de operaciones tanto bélicas como de mantenimiento de la paz.
La estructura y los órganos y los medios y recursos técnicos de la inteligencia
militar son muy diversos según los Estados; y están muy condicionados por
la evolución histórica, la situación geoestratégica, el potencial económico, las
capacidades de los ejércitos y la doctrina militar de cada nación. Pero suele
ser habitual la existencia de algún tipo de órgano de inteligencia integrado o
cercano al Estado Mayor de las Fuerzas Armadas, ya que la posesión de
inteligencia siempre se ha considerado desde los tiempos más remotos
imprescindible para la dirección militar.

La práctica de la inteligencia militar es tan antigua como la de la

gubernamental. Pero el significado de los términos inteligencia estratégica,
táctica y operacional es distinto al que tienen en la inteligencia
gubernamental, ya que están vinculados con los niveles de conducción de las
operaciones. La inteligencia estratégica es el nivel superior de inteligencia:
consiste en obtener información y producir inteligencia sobre múltiples
aspectos de aquellas áreas geográficas y Estados percibidos de interés para la
seguridad nacional y de utilidad para la formación de planes militares. Pero la
inteligencia operacional ocupa un lugar intermedio entre la estratégica y la
táctica en el ámbito de la inteligencia militar. Tiene como fin apoyar a la
planificación de operaciones y la realización de campañas dentro del área
geográfica del teatro de operaciones. Se produce a nivel del cuartel general y
sirve a los mandos militares para dirigir las operaciones en el campo de
batalla. Posee una naturaleza estimativa porque permite emitir un juicio sobre
la capacidad del adversario y las amenazas potenciales que se pueden
presentar durante el desarrollo de las operaciones. Y la inteligencia táctica es
la parte de la inteligencia militar destinada al establecimiento de los planes y
la línea de conducta de las operaciones tácticas. Se produce dentro del área de
responsabilidad de una gran unidad militar y parte desde el cuartel general a
los jefes de las grandes unidades militares desplegadas sobre el terreno. Su
realización exige contar con información sobre el adversario, suministrada
por la inteligencia estratégica, e información sobre la situación, aportada por
la inteligencia de operaciones.

CAPÍTULO 4
 LA RELACIÓN ENTRE LA INTELIGENCIA
Y LA POLÍTICA
La plena comprensión de la función de los servicios de inteligencia y de la
razón y del significado de la naturaleza secreta y aplicada de la inteligencia
exige atender a la íntima y singular relación que existe entre el conocimiento
y el poder. Foucault (1969) ha reflexionado sobre el significado filosófico de
una vieja evidencia atestiguada por numerosos hechos históricos y recogida
por diversos autores desde la Antigüedad: que no es posible ejercer poder sin
conocimiento, para constatar también el corolario de que es imposible que el
conocimiento no genere poder. La inteligencia por ser fuente de
conocimiento sobre el ámbito en el que opera el poder y el entorno que lo
rodea es por igual origen, soporte y arma del poder en mayúsculas y de los
poderes concretos: tradicionalmente del poder político y del militar y,
progresivamente, con la ampliación de la noción de seguridad y del campo de
acción del Estado, del poder económico, del cultural y, en definitiva, del
social. Esta constatación convierte a la inteligencia en un tipo de
conocimiento altamente demandado por el gobernante, pero también
determina sus rasgos y la relación que mantienen entre sí los servicios de
inteligencia y los gobiernos.

4.1. La inteligencia como materia, objeto e instrumento del poder

político
La inteligencia para generar y sostener el poder debe, de modo simultáneo,
ser un conocimiento focalizado en hechos muy concretos y específicos
relacionados con la seguridad, tener en lo posible un carácter estimativo,
guiar la toma y la ejecución de decisiones por igual reactivas y proactivas y,
por último, pero no menos importante, ser de posesión única por su
destinatario. El ejercicio del poder y la salvaguarda de la seguridad del
Estado se presentan como justificantes de la necesidad de disponer de esta
clase singular de conocimiento.

En el caso concreto de la relación entre la inteligencia y la política,

Ransom (1987) ha puesto de manifiesto que la inteligencia es
simultáneamente materia, objeto e instrumento del poder político. La
inteligencia es asunto de la política porque quienes deseen acceder al poder
necesitan conseguir información útil y relevante durante el proceso de
conquista para alcanzar sus metas. La inteligencia da ventajas, muestra
oportunidades y advierte de riesgos. Y una vez obtenido el poder, la
inteligencia se convierte en un instrumento fundamental para su ejercicio, ya
que la misión de la inteligencia es ayudar a configurar la política del
Gobierno y a continuar señalando y vigilando los riesgos y las amenazas. El
liderazgo político, en especial en política exterior, exige inevitablemente el
uso de información privilegiada. Pero la inteligencia no es sólo conocimiento.
La función y la capacidad de los servicios de inteligencia para organizar
operaciones encubiertas convierten también a la inteligencia en un
instrumento que puede servir para influir en la evolución de los
acontecimientos políticos, militares, económicos… tanto dentro como fuera
del país.

Por consiguiente, la inteligencia, sea interior o exterior, se convierte en un

preciado bien cuyo valor depende de su preservación de modo exclusivo por
parte de quien detenta el poder. El acceso a la inteligencia se reserva
estrictamente para el gobernante, con el fin de garantizar por igual el ejercicio
y el mantenimiento de su poder. Aun es más, la inteligencia debe ser secreta,
es decir, oculta tanto para el adversario como para quienes no participan del
círculo más reducido e íntimo del poder donde se toman las decisiones más
importantes. La ocultación puede llegar incluso a utilizar como arma
defensiva la negación de que se posee inteligencia sobre un asunto específico,
de que se ha realizado una determinada operación encubierta o de que exista
un determinado servicio de inteligencia secreto, como hasta no hace mucho
tiempo hacían (o quién sabe si todavía hoy) los Gobierno de algunos países.
El secreto que rodea a la inteligencia se convierte en un imperativo del poder
que se justifica hacia fuera apelando, principalmente, a su condición de
requerimiento de la seguridad nacional. Las filtraciones de información
sensible y reservada a los medios de comunicación y el comparto de
inteligencia por parte del Gobierno con grupos políticos, incluso de la
oposición, o con países amigos no son una ruptura del secreto, siempre que
esto se efectúe sin comprometer las fuentes y los métodos de obtención de
información. Todo lo contrario, la comunicación de inteligencia se debe
entender como un uso de la inteligencia, más o menos legal y legítimo según
el caso, para hacer política; y representa, de modo explícito, una reafirmación
por el gobernante de que únicamente él tiene derecho de acceso y de libre
disposición de la inteligencia.

La importancia de la inteligencia convierte la organización, la dotación, la

dirección y la supervisión de los servicios de inteligencia de un país también
en un objeto de atención preferente para el poder político. Sin embargo, por
la trascendencia de todo lo que rodea a la inteligencia en su relación con el
poder, estas cuestiones quedan expuestas, inevitablemente, al debate público
y a la contienda política, aunque el gobernante intente reservar para sí todas
las decisiones al respecto apelando a que la inteligencia se trata de una
cuestión de Estado. Pero la inteligencia no se puede separar de la política. Y
no se puede separar porque la inteligencia es, en sentido estricto, política.
Ciertamente, la inteligencia es una constante histórica presente a lo largo del
tiempo en todos los Estados y épocas vinculada con el poder que da el
conocimiento y con la necesidad que el poder tiene de poseer conocimiento,
cuya práctica presenta unos problemas y mantiene unos principios y unas
características prácticamente inmutables a lo largo del tiempo (Navarro,
2009). Pero no existe una inteligencia genérica y abstracta, desligada de la
práctica cotidiana del poder, sino diversos modos de entender y de hacer
inteligencia a lo largo de la historia. Los asuntos concretos sobre los que se
genera inteligencia, los modos y las técnicas de obtener la información
necesaria para ello, el cómo y con qué criterios se procesa y transforma esta
información en conocimiento, quienes autorizan y controlan estos procesos,
quienes y cuándo reciben la inteligencia, el cómo y el para qué se usa ese
conocimiento y las alusiones que se realizan a la razón de Estado para
justificar todo lo anterior están estrechamente ligados con la historia reciente
y el presente de una nación, la naturaleza política de su Estado, la posición
geoestratégica del país y los conceptos de seguridad interior y exterior y de
vigilancia dominantes entre los dirigentes de la nación.

El gobernante necesita de inteligencia. Pero su relación con el mundo de la

inteligencia no es pasiva, la de un simple receptor. Por el contrario, el
gobernante es quien decide qué tipos de organizaciones de inteligencia desea,
quien efectúa requerimientos de inteligencia, quien condiciona la producción
de inteligencia dando reglas y permitiendo o poniendo límites a modos
concretos de obtención de información y a la determinación de objetivos,
quien interviene ordenando o autorizando operaciones encubiertas, quien
demanda incluso información en bruto durante momentos de crisis para
analizarla por sí mismo y quien finalmente da sentido a la existencia de la
inteligencia tomando decisiones basadas en las estimaciones recibidas.

Sin embargo, el gobernante, a pesar de sus numerosas competencias y de

tener a su disposición una burocracia, rara vez es omnipotente y su relación
con las instituciones de inteligencia no está excluida de interferencias,
limitaciones, trabas, dificultades, tensiones e incluso enfrentamientos.
Cuando un grupo político llega al poder encuentra a su disposición diversos
servicios de inteligencia constituidos como organismos burocráticos con un
pasado, unos objetivos, una agenda, unas personas y un modo rutinario de
resolver sus asuntos, que pueden coincidir o discrepar con su imagen sobre el
mundo de la inteligencia. En algunas ocasiones, el servicio de inteligencia ha
podido ser incluso utilizado por el anterior Gobierno para obtener
información sobre el oponente, que ahora es gobernante, y realizar
operaciones de influencia o incluso de policía política para evitar su acceso al
poder. Y, en otras ocasiones, el nuevo gobernante no tiene un criterio claro
sobre un mundo hasta entonces desconocido y oculto para él en la sombra,
hacia el que siente una mezcla de recelo y de fascinación. Los servicios de
inteligencia tienen su propia historia y su propia fortaleza institucional, y ello
condiciona siempre la relación con el gobernante y la capacidad de éste para
elaborar e imponer su política de inteligencia. Los servicios, por su naturaleza
y por su ámbito competencial, no son órganos administrativos de los que se
pueda prescindir, que se puedan remodelar con sencillez o con los que se
pueda experimentar sin riesgo para la seguridad nacional.

Aun cuando el trato entre el poder político y el mundo de la inteligencia

sea fluido y se produzca sin prejuicios y desconfianzas por ambas partes, la
relación entre los productores y los consumidores de inteligencia no deja de
estar exenta de dificultades. Como sugiere Lowenthal (1992; 2006: 174-190)
las diferentes culturas burocráticas de los políticos y de la comunidad de
inteligencia representan a menudo una importante barrera, sobre todo para la
comunicación. Ambos mundos están preocupados con las demandas desde
sus propias posiciones y tienden a creer que sus motivaciones, objetivos y
modos de trabajar son compartidos por el otro; pero esto no siempre es así,
por el efecto de diversos factores.

En primer lugar, muchos gobernantes trabajan con la asunción de que toda

la Administración, incluida la comunidad de inteligencia, apoya sus diversas
iniciativas políticas. Sin embargo, el significado real del término apoyo no
siempre se entiende igual (Lowenthal, 1992). Apoyo puede significar para el
político un interés activo y compartido e incluso un compromiso con el éxito
de su línea política. Pero, al igual que en otros órganos administrativos,
muchos mandos superiores e intermedios del servicio de inteligencia, tal vez
salvo en el máximo nivel directivo, pueden no compartir ese programa
político y limitarse a cumplir con su deber sin una devoción especial; o
incluso poner reparos o torpedear las iniciativas gubernamentales, bien por
discrepancia ideológica, bien porque se consideran una parte permanente del
Estado y no transitorios como los gobernantes.

Un segundo factor de separación es que el éxito político se mide en

términos de adopción y ejecución de decisiones acertadas que consiguen los
efectos buscados. En cambio, la reputación de la comunidad de inteligencia
no reside tanto en el éxito de una política como en su capacidad para dar
soporte a la elaboración de medidas políticas y para predecir posibles
resultados, buenos o malos, ya que es lo que compete a su misión
(Lowenthal, 1992). Además, los servicios de inteligencia suelen estar fuera
del posterior reparto de medallas, tanto por su carácter secreto como por
propio deseo para evitar llamar la atención, resguardar sus actividades y
proteger sus fuentes.

En tercer lugar, las agendas de los políticos están presididas por el medio y
el corto plazo, sobre todo en las democracias, y la rápida obtención de
resultados. Pero buena parte del trabajo de inteligencia se piensa y planifica
en plazos mayores, tanto por el carácter genérico de su objetivo de advertir
sobre riesgos y amenazas para la seguridad, como por la dificultad para
montar y desarrollar muchas de las operaciones, sobre todo las de obtención
de información. Esto tiene incluso una consecuencia en el tipo de inteligencia
demandada: el político prefiere generalmente la inteligencia actual, en
detrimento de la inteligencia estratégica y prospectiva a más largo plazo.
 El cuarto factor es la demanda por el gobernante de certezas más que de
posibilidades, para poder tomar con más facilidad y seguridad sus decisiones.
Esto colisiona con las dificultades que el servicio tiene para despejar la
incertidumbre en áreas presididas por el secreto, la necesidad de priorizar el
uso de los recursos para atender a unos objetivos más que a otros, la
imposibilidad de adivinar la evolución de los acontecimientos y la
consiguiente obligación de realizar informes que insisten más en las
posibilidades y en el modo subjuntivo que en las afirmaciones rotundas y el
mdo indicativo. Los analistas pueden explicar una tendencia o comprender un
motivo, pero no pueden conocer cualquier cosa. Incluso en la mejor de las
circunstancias, un analista bien entrenado no puede leer al completo la mente
del adversario. Los analistas hacen estimaciones, no predicciones. En
definitiva, los decisores políticos deben aceptar las limitaciones de los
esfuerzos de la inteligencia (Johnson y Wirtz, 2004: 38). Los momentos de
crisis son especialmente delicados, ya que el responsable político puede estar
dominado por una gran ansiedad debido a los daños que se han producido o
puedan producir, la necesidad de acertar en la decisión, la obligación de
decidir en un breve plazo de tiempo y la valoración del coste político que
puede tener un error. En este sentido, también hay que tomar en
consideración la personalidad, la experiencia y los prejuicios de los
gobernantes, ya que unos elementos actúan más que otros en el rechazo de las
estimaciones de inteligencia que no coinciden con sus juicios previos o sus
programas.

Y, en quinto lugar, los consumidores de inteligencia no tienden a encontrar

tiempo o no tienen el deseo de retroalimentar a los productores con su
valoración acerca de la inteligencia recibida. Esto es muy grave, ya que
aumenta la distancia entre ambos, impide una mayor complicidad, dificulta
realizar productos útiles a las demandas y, lo que es más importante, a las
necesidades de inteligencia reales. Según Riley (1998), pseudónimo de un
miembro de la CIA, una clave del éxito de los servicios de inteligencia es la
capacidad de los decisores políticos para definir un conjunto de objetivos e
intereses de inteligencia coherentes. Pero como constata el mismo autor a
partir de su experiencia, en la práctica los decisores están muy ocupados y no
destinan el tiempo necesario para definir sus necesidades de inteligencia con
precisión. El resultado final puede llegar a ser en casos extremos que los
gobernantes no presten gran atención a los informes que reciben y que los
analistas consideren a los decisores unos agujeros negros que sólo emiten
silencio radio.

La suma de todos estos factores puede provocar un profundo

distanciamiento entre políticos y profesionales de la inteligencia basado en el
síndrome denominado por Lowenthal (1992) de “nosotros y ellos”. Los
efectos son igual de negativos para los gobernantes que para el servicio de
inteligencia. Sin inteligencia o con una inteligencia subestimada o que inspira
desconfianza, el poder político pierde uno de sus instrumentos más valiosos
para la toma de decisiones y para ejercer su poder. Sin el reconocimiento del
valor de la inteligencia que produce, por motivos achacables a ese
distanciamiento o a su calidad, un servicio de inteligencia cae en el
desprestigio, pierde recursos, deja de ejercer competencias, se aleja del centro
del poder e, incluso, puede terminar desapareciendo. Inteligencia y política,
conocimiento y poder están estrechamente unidos. La inteligencia es asunto,
objeto e instrumento del poder y el ejercicio y la conservación del poder
dependen de poseer una buena inteligencia.

4.2. Los riesgos de politización de la inteligencia

La comprensión de la relación entre inteligencia y política también exige
atender con detalle a otra importante cuestión estrechamente vinculada con la
práctica de los servicios de inteligencia, que ha interesado y preocupado por
igual a numerosos profesionales, estudiosos, periodistas y políticos: la
interferencia de la política en la producción de inteligencia. Es lo que se
conoce como el riesgo de la politización de la inteligencia. Ésta ocurre
cuando el análisis de inteligencia se orienta, de modo deliberado o
inadvertido, a ofrecer a los políticos los resultados que ellos desean o exigen
recibir; es decir, cuando se suministra “inteligencia a la carta”. Los directivos
y los analistas de un servicio de inteligencia que pretenden ante todo servir
lealmente al Estado y a su nación, consideran que la politización es una
violación de su obligación de proporcionar respuestas y estimaciones
honestas a las demandas de los clientes. Por tanto, no hay politización cuando
el servicio de inteligencia puede realizar informes que considera adecuados a
la realidad sin temor de ser recriminado por los clientes, por mucho que sus
estimaciones no complazcan los deseos de estos de oír lo que les gustaría, y
sin el riesgo de ser forzados a revisar y cocinar los análisis con objeto de que
soporten unas determinadas políticas o preferencias políticas (Johnson y
Wirtz, 2004: 167-168). Se puede mantener como hipótesis que, en general,
cuando las amenazas a la seguridad nacional son muy elevadas y peligrosas o
cuando hay un alto grado de consenso dentro de los grupos políticos acerca
de los fines y de los medios de la política exterior y de la lucha contra
adversarios como el terrorismo, el riesgo de politización del servicio de
inteligencia es menor que cuando las amenazas son escasas o no existe ese
consenso, como estudió Ransom (1987) para el caso de Estados Unidos
durante la Guerra Fría. Porque en el primer caso existe una alta motivación
patriótica y una gran necesidad de informes adecuados y de calidad; y en el
segundo se vive en un ambiente más relajado o más propicio para la
desconfianza que invita a interpretar cualquier estimación de inteligencia en
clave partidista.

Otra dimensión de la politización de la inteligencia consiste en la

involucración directa de un servicio de inteligencia en la implantación de la
política interior o exterior del Gobierno. Aquellos servicios que reciben el
encargo de realizar operaciones encubiertas tales como soporte de grupos
políticos amigos, acciones de influencia, guerra psicológica u organización de
grupos y actividades paramilitares acaban perdiendo su neutralidad,
convirtiéndose en instrumento de una política partidista, sobre todo si no
existe consenso nacional sobre esas operaciones. Esto puede llegar a influir
incluso en la producción de informes de inteligencia, si se acepta la hipótesis
de que las agencias con responsabilidades operacionales tienden a realizar
análisis que apoyen sus operaciones con más facilidad que los que
contradigan su programa de acciones encubiertas.

Una tercera dimensión de la politización de la inteligencia es que la

agencia de inteligencia intente interferir en la vida política o incluso dirigirla
subrepticiamente. En este caso el servicio efectúa análisis y organiza
operaciones de acuerdo con una línea y unos intereses dominantes en la
dirección del servicio o en importantes sectores internos, con una gran
autonomía y sin apenas rendir cuentas frente a terceros, hasta el punto de
constituirse en un poder político dentro del Estado o en un Gobierno paralelo
en la sombra. Esto se produce con más facilidad en Estados autoritarios o
totalitarios donde los servicios de inteligencia adquieren funciones policiales
de control social y represión política y en contextos de debilitamiento
institucional o de transición del régimen político.

Pero la relación de la inteligencia y la política es algo más complejo que la

mera constatación de la posibilidad de que el trabajo de inteligencia pueda
estar politizado por prestarse la agencia a participar en el juego de los
intereses políticos y la lucha por el poder. Más allá de una universal
convicción de que un servicio de inteligencia no cumple con su misión y se
prostituye cuando elabora a sabiendas informes a medida en favor de una
línea política partidista o de sus intereses corporativos, se pueden distinguir
dos tendencias en el modo de entender la relación de los analistas con el
decisor político y en cómo esta relación influye en la organización y el
enfoque del trabajo de inteligencia.

La primera tendencia, que ha tenido y tiene numerosos seguidores,

defiende una completa separación del análisis de inteligencia de la política.
Fue establecida por Sherman Kent, un antiguo profesor de historia de la
Universidad de Yale que estuvo al cargo de la Oficina de Estimaciones
Nacionales de la CIA entre 1952 y 1967, considerado padre del análisis de
inteligencia por ser autor de obras de referencia mundial destinadas a
establecer el carácter científico de la inteligencia con base en el desarrollo de
técnicas y métodos analíticos propios y la defensa de la necesidad de publicar
y difundir estudios abiertos sobre la materia. Kent (1949) advertía que podría
ser un error para los analistas mantener una estrecha relación con los políticos
porque sus objetos de análisis se verían influidos inevitablemente por las
agendas políticas de estos y, además, sus informes correrían el riesgo de
perder su objetividad. Argumentaba que los analistas deben mantener por
encima de todo la objetividad analítica, si quieren que sus estimaciones
tengan algún valor; y que esto exige tanto que los analistas observen y
analicen la realidad sin interferencias externas a su trabajo como que los
profesionales de la inteligencia configuren sus propias agendas de
investigación.

La segunda tendencia considera que una escasa interacción entre analistas

y políticos y la realización de análisis desligados en exceso del entorno de
actuación y de la agenda de prioridades e intereses de los gobernantes, por
analistas encerrados en sus torres de marfil, son la mejor garantía para que la
inteligencia elaborada termine en un cajón. Los políticos, forzados a
concentrarse en asuntos inmediatos cuya resolución les preocupa y urge,
ignoran análisis poco relevantes para sus preocupaciones o de carácter muy
académico. A partir de esta crítica basada en parte en la experiencia, surgió
una escuela que propugna que la relevancia es el criterio que debe gobernar la
producción de inteligencia. Un servicio de inteligencia debe realizar ante todo
inteligencia para la acción, por lo que sus gestores deben ordenar que el
producto final de inteligencia se realice y presente de tal modo y en un
tiempo que responda a las necesidades del decisor político (Johnson y Wirtz,
2004: 167-168). El analista deja de ser el centro del proceso de producción
para dar paso al directivo. Los directivos dan la forma final al producto de
inteligencia porque desde su posición son los únicos que tienen acceso de
modo simultáneo a todos los activos de inteligencia y a los decisores
políticos, con los que interactúan estrechamente. Esto les permite no sólo
convertir las preguntas en inteligencia relevante con información procedente
de una gran variedad de fuentes y diversos análisis, sino incluso en ocasiones
modelar las respuestas.

Esta posición se apoya principalmente en dos pilares. En primer lugar, se

alude a la necesaria reafirmación del carácter institucional del servicio de
inteligencia, por el que la inteligencia se debe considerar ante todo como un
producto de la organización y no de sus individuos. Y, en segundo lugar, se
apela a la ética de la responsabilidad, por la que lo que los dirigentes de una
institución son responsables por igual de su dirección, de los resultados y de
los actos de sus subordinados, al tiempo que contraen la obligación de
obedecer las expectativas de quienes los han nombrado y rendir cuentas ante
ellos. La coincidencia de estos dos argumentos actúa como un mutuo
refuerzo de ambos e invita a considerarlos complementarios. Por
consiguiente, se deduce que los informes finales de inteligencia deben
concordar con la política institucional que impulsa la dirección y todo el
personal, incluidos los analistas, se debe plegar y poner su trabajo al servicio
de esa política. Esta escuela de la inteligencia para la acción se asocia a
Robert Gates, también historiador de formación, analista del Consejo de
Seguridad Nacional entre 1974 y 1979, jefe de la división de análisis de la
CIA entre 1982 y 1986, subdirector entre 1986 y 1989 bajo la dirección de
William Casey y finalmente director de la agencia entre noviembre de 1991 y
enero de 1993.

El hecho de hacer hincapié en que la inteligencia sea de utilidad es siempre

conveniente, ya que se trata de un rasgo distintivo de la inteligencia
fundamental frente a otro tipo de conocimiento de la realidad. Pero la
insistencia desmesurada en que la única inteligencia válida es aquella que
responde a la agenda política y que sirve para la acción inmediata, crea el
riesgo de que ésta se pueda politizar con mayor facilidad. La politización de
la inteligencia para la acción se puede presentar de tres modos.

El primer modo de politización, y más evidente, es la tentación de utilizar

los informes de inteligencia para defender o justificar decisiones políticas,
aprovechando su credibilidad y su independencia. Esta tentación tiene dos
caras. La primera y más obvia es que la dirección del servicio acepte que los
informes sirvan para reforzar una determinada línea política, exponer un
juicio sobre los acontecimientos o servir como simples argumentos para
defender decisiones tomadas previamente o coincidentes con un programa
electoral. Puede adoptar formas tan groseras como la presión directa a los
analistas para que en los informes enfaticen los elementos que soportan unas
determinadas preferencias políticas y minusvaloren o ignoren aquellos que
actúan en sentido contrario. Lograr esto es relativamente sencillo, ya que la
credibilidad de un informe depende más de su coherencia interna que de la
orientación de sus estimaciones, y es prácticamente imposible contrastar su
contenido con la realización de análisis independientes por observadores o un
tercer organismo si el Gobierno apela a la existencia de fuentes de
información secretas y no permite el acceso a material clasificado. De hecho,
la realización de ese tipo de análisis representa una completa corrupción del
proceso de inteligencia. Por ello, la evidencia de este riesgo puede ser la
mejor defensa para evitar la caída en él, si bien también es cierto que cuando
se emiten mensajes en esta onda desde el Gobierno o desde la dirección del
servicio, se crea un ambiente propicio para que los informes adopten una
línea coincidente con la política gubernamental. Este ambiente favorece que
los analistas dejen surgir con mayor facilidad sus lealtades e ideales políticos
como individuos o que se autocensuren, de modo consciente o inconsciente, y
desarrollen conductas reprobables para obtener refuerzos positivos y
recompensas desde la dirección, atacar a sus rivales personales o
profesionales, aumentar sus posibilidades de promoción laboral y mejorar su
carrera profesional. Y también propicia un dilema ético dentro de la
conciencia de un analista, que surge de la confrontación entre sus creencias y
su responsabilidad y lealtad profesional cuando considera que sus análisis
cuestionan la política y las directrices institucionales: a fin de cuentas es muy
difícil y tiene un coste no sólo profesional sino también personal perseverar
en una posición contraria a la de tu organización o a la de la mayoría de tus
compañeros.

La otra cara de la tentación del uso político de los informes es también

conocida. Con independencia de que un Gobierno adopte una decisión sobre
un asunto teniendo en cuenta o no los informes de inteligencia y de que estos
sean realmente independientes o no, el fracaso de una acción o la
constatación con el tiempo de que la realidad es diferente a lo que pensaban o
deseaban los gobernantes se puede terminar achacando a la existencia de
unos informes de inteligencia que justificaban las decisiones erróneas o, de
modo más retorcido, a la ausencia de informes. Es evidente que cuanto más
próxima está la inteligencia a la agenda política o asume sus prioridades,
aumenta la posibilidad de que estas acusaciones se produzcan. No obstante,
también es cierto que nada garantiza que un Gobierno no pueda apelar a un
fallo de inteligencia para justificar un fracaso. En ocasiones, puede ser una
solución para eludir o resolver una rendición de cuentas. Es el coste del
estrecho maridaje entre inteligencia y poder político. Pero a la hora de juzgar
los efectos de la inteligencia en la acción política, se debería tener en cuenta
que el gobernante es quien debe asumir la responsabilidad de sus decisiones
ya que, en última instancia, es quien decide cómo formar su criterio, es quien
resuelve tomar o no en consideración los informes de inteligencia y es quien
finalmente adopta o no una decisión y, por tanto, es el responsable de los
éxitos pero también de los fracasos. Los verdaderos líderes políticos permiten
y propician que su equipo y los órganos de la Administración muestren la
verdad sin edulcorar y no cortan la cabeza al mensajero de malas o
indeseadas noticias. Además, los servicios de inteligencia no son órganos
políticos de decisión y de ejecución, por lo que no pueden ser en última
instancia responsables de un acto político. Lo que sí existen son unos
principios legales y éticos en el modo de elaborar la inteligencia y una
obligación de utilizar los recursos que la sociedad pone a disposición de un
servicio de inteligencia de modo provechoso y con resultados positivos. Los
profesionales de la inteligencia y el servicio como organización sí son
responsables del respeto de estos principios y de los resultados de su trabajo y
sobre ello sí que pueden y deben ser controlados, evaluados y juzgados.

El segundo modo en que se puede presentar la politización es que la plena

asunción por el servicio de las prioridades de la agenda política del Gobierno
concentra sus recursos en la investigación de un tipo de amenazas y de
asuntos, por lo que al dominar la producción de inteligencia sobre ellos, estos
adquieren un plus de importancia y de notoriedad en detrimento de otros.
Esto puede suponer un aumento de la eficacia del servicio de inteligencia en
el tratamiento de las amenazas concretas hacia las que dirige su esfuerzo.
Pero también tiene como consecuencia una explícita justificación de la
agenda gubernamental y una dificultad añadida para el descubrimiento y la
monitorización de otros riesgos o materias que los profesionales de la
inteligencia podrían considerar relevantes, si tuvieran margen y recursos para
elaborar su propia agenda. Y esto es peligroso porque supone a la larga un
aumento de la posibilidad de ser sorprendidos por la marcha de los
acontecimientos y por lo imprevisto; lo cual supone una pérdida de
efectividad del servicio en el medio y el largo plazo.

Y el tercer tipo de politización de la inteligencia para la acción, y más

preocupante, es que el servicio de inteligencia se pueda convertir en una
institución a la que se tolera, o incluso autoriza implícitamente, a realizar
recomendaciones sobre qué decisiones políticas tomar frente a algunos
asuntos. Esta intromisión del servicio de inteligencia en la toma de decisiones
puede adoptar dos formas. El primer modo, de carácter indirecto y
generalmente a iniciativa del servicio, consiste en presentar los informes
sobre una situación de tal modo que los márgenes de actuación resten muy
estrechos e inviten a adoptar un tipo concreto de respuestas. El segundo
consiste en que el servicio recibe de modo directo, pero en general de manera
informal y mediante comunicación verbal con la dirección, la invitación por
parte del Gobierno para dar su opinión sobre qué hacer ante una situación
concreta.

La politización, con independencia de la forma que adopte, es un asunto

muy grave tanto para el servicio de inteligencia como para el Estado. Suele
ocasionar un deterioro de la imagen pública del servicio, incluso una pérdida
de confianza en él por parte de la sociedad; y, lo que aún es peor, una
desorientación dentro de la propia organización de inteligencia sobre cuál es
su misión institucional de servicio al Estado y a la nación, convirtiéndose en
campo abierto de la lucha partidista y en un instrumento más del Gobierno.
La politización no se debe identificar con la inteligencia para la acción pero
es evidente que esta propuesta de cómo entender la inteligencia presenta más
riesgos que la que propugna una mayor separación entre el servicio y el
Gobierno. Sirva como ejemplo que tanto Robert Gates como su jefe William
Casey fueron acusados de ajustar los informes a los deseos e incluso a las
órdenes de la Casa Blanca, como se puso de manifiesto durante el proceso de
confirmación de Gates por el Congreso como director de la CIA en 1991,
donde diversos analistas de la agencia testimoniaron que ordenaba y
preparaba los informes de inteligencia para que fueran favorables a la línea
política de la presidencia de Ronald Reagan: por ejemplo, ordenando
investigar sobre unos asuntos y no sobre otros, exagerando el potencial de la
amenaza soviética o recomendando la intervención militar en la Nicaragua
sandinista.

Las disputas entre los partidarios de las dos anteriores tendencias sobre la
relación entre los analistas y los políticos pueden y han llegado a ser en
algunos servicios de inteligencia, como la CIA, muy agudas; especialmente,
cuando los objetivos políticos o de inteligencia no se cumplen, se producen
cambios importantes en el sistema político o se inicia un proceso de
transición a un nuevo régimen político. Para comprender por qué las
polémicas pueden tener un elevado tono e incluso acritud y enconamiento no
se deben tomar sólo en consideración los argumentos y las convicciones de
sus defensores, pues no se trata de un debate que se produce exclusivamente
en el terreno de las ideas. Se deben atender también a los rasgos
socioprofesionales de los contendientes, a la personalidad de los directivos, a
los enfrentamientos que se suelen producir entre los órganos y los individuos
que componen una institución por la atribución y la defensa de competencias
burocráticas y, en definitiva, a la lucha por el poder interno; así como a las
interferencias que se producen desde el exterior y el tipo de expectativas que
los grupos políticos depositan en el servicio de inteligencia. Estos dos últimos
elementos tienen una gran importancia porque la disputa por el poder
burocrático dentro de un servicio de inteligencia y la aspiración por conseguir
influir en él e imponer una u otra línea de acción no dejan de ser una
manifestación más de la lucha por el poder político dentro de un Estado,
teniendo en cuenta las materias de las que se ocupa la inteligencia y la
cercanía del servicio al centro de toma de decisiones políticas al más alto
nivel.

Sin embargo, en la actualidad parece que se ha llegado a un consenso en

las democracias occidentales de que las dos tendencias pueden ser
complementarias y que sus principios deben ser tenidos en cuenta por igual a
la hora de diseñar la práctica de un servicio de inteligencia, equilibrándose
mutuamente. La relevancia propugnada por los seguidores de la inteligencia
para la acción debe gobernar la agenda de la comunidad de inteligencia de un
Estado, ya que corresponde al Gobierno marcar los grandes objetivos de la
inteligencia nacional, indicar las directrices generales de actuación de los
diversos servicios y dotarles de los recursos que se consideren necesarios por
vía del presupuesto nacional. Pero el Gobierno debe elaborar esta agenda
teniendo en cuenta no sólo el programa y los intereses políticos de quienes lo
sustentan, sino ante todo los grandes intereses nacionales por encima de la
lucha de partidos; y manteniendo, además, un diálogo con sus servicios de
inteligencia que le permita conocer y tomar en consideración sus
estimaciones sobre qué asuntos son de importancia, sus experiencias y sus
fortalezas y debilidades. Y se crean las condiciones adecuadas para lograr la
objetividad cuando se reserva al servicio de inteligencia la capacidad de
proponer objetivos para su consideración por el Gobierno y de transformar
los objetivos y las directrices de inteligencia generales recibidos en objetivos
y operaciones específicas. También es de capital importancia para que esas
condiciones existan la profesionalización de los altos cargos de los servicios
de inteligencia, como sucede en el resto de la Administración, por debajo de
la dirección política. Este hecho es ante todo una garantía para la sociedad si
se acompaña de instrumentos políticos y judiciales para el control de la
actuación del servicio, para reducir la capacidad de los gobernantes de
presionar e influir directamente en los profesionales de la inteligencia y para
defender la legalidad, la ética y el buen saber hacer del personal del servicio
en el modo de ejecutar las operaciones y de elaborar sus estimaciones.

Pero también existe la convicción de que todo esto no garantiza sin más la
objetividad, que está vinculada, principalmente, con otros dos viejos temas de
debate en la inteligencia. Un asunto es común a todo el conocimiento social:
cómo lograr objetividad mediante un proceso protagonizado por sujetos, con
su personalidad, su peculiar visión del mundo, sus experiencias y sus
intereses y sin la posibilidad de poder reproducir los hechos en un
laboratorio. Y el otro tema es particular del análisis de inteligencia: los
problemas y las dificultades inherentes para generar conocimiento exacto y
útil capaz de despejar la incertidumbre que rodea la naturaleza de los hechos.
Y, además, se debe tener en cuenta que la inteligencia se produce en ámbitos
presididos por el secreto y con numerosas lagunas de información, pero
donde existe una gran necesidad de realizar estimaciones certeras sobre el
comportamiento futuro de los agentes y los fenómenos analizados.
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 PARTE SEGUNDA
LOS SERVICIOS DE INTELIGENCIA:
ENTORNO Y TENDENCIAS
ANDRÉA V. CARVALHO Y MIGUEL A. ESTEBAN NAVARRO

Los servicios de inteligencia gubernamentales crean inteligencia para la

toma de decisiones mediante la creación y la activación de un sistema de
producción y de transferencia de inteligencia orientado a dar respuesta a las
demandas que realiza la institución a la que sirve, en el marco de las
interrelaciones que este sistema mantiene con el exterior y las que se
producen entre sus elementos en su interior. Para un servicio de inteligencia
son tan importantes para realizar su misión los recursos de que dispone y las
actividades que despliega, como su capacidad para efectuar unos cambios en
su seno y en sus relaciones exteriores que le permitan adaptarse a las
tendencias presentes en su entorno. Porque en los últimos años los servicios
de inteligencia están inmersos en un intenso y profundo proceso de cambio
impulsado por la influencia de importantes factores externos, que se ha
convenido en denominar revolución en los asuntos de inteligencia (Dénéce:
2008).

En esta segunda parte se muestran los principales aspectos del ambiente en

el que actúan los servicios de inteligencia y de las transformaciones que estos
organismos deben realizar para adaptarse a este entorno, prestando una
especial atención a su incidencia en cómo los servicios producen y transfieren
inteligencia. Algunas de las materias tratadas serán objeto de un análisis más
completo y detallado en otras partes de esta obra colectiva.
CAPÍTULO 5
 EL ENTORNO DE LOS SERVICIOS DE INTELIGENCIA
En la actualidad, los servicios de inteligencia gubernamentales están
condicionados por grandes transformaciones en su entorno y por nuevas
demandas sociales en cuanto a sus funciones que están generando profundos
impactos en sus objetivos, su organización, su funcionamiento, su capacidad
de actuación y, por tanto, en su contexto informacional (Clark, 2004;
Esteban, 2004; Lowenthal, 2006; Navarro, 2006; Clark, 2007; Denécé, 2008).
El entorno de los servicios de inteligencia está repleto de situaciones nuevas
y desafiantes a las cuales estas instituciones necesitan adaptarse, modificando
y mejorando sus procedimientos, para poder cumplir con su misión y
aumentar su rentabilidad social. De entre estos múltiples desafíos destacan,
de acuerdo con Carvalho (2010), las amenazas asimétricas, el
redimensionamiento del concepto de seguridad, la revolución de la
información y la demanda de ética y transparencia en la actuación del Estado
y de sus instituciones.

5.1. Las amenazas asimétricas

Los peligros y las amenazas a la seguridad en el inicio del siglo XXI
proceden tanto de la evolución, la agudización y la adaptación de algunas
amenazas tradicionales al contexto de una sociedad global como del
surgimiento de otras nuevas. Las actuales amenazas se pueden clasificar en
dos tipos: disfuncionalidades inherentes al propio sistema y causadoras
intencionales de daño al sistema (Montero: 2006).

Las amenazas resultantes de las disfuncionalidades inherentes al sistema

consisten en amenazas al bienestar y la estabilidad del sistema, pero que no
proceden de agentes con la intención de infringir daño. Entre este tipo de
amenazas se encuentran la pobreza endémica, los desequilibrios
socioeconómicos, los altos índices de desempleo, los éxodos de población a
gran escala, los desastres naturales recurrentes, la desestabilización de los
ecosistemas, las enfermedades infecciosas, nuevas y reemergentes, la
inmigración ilegal, así como la creciente competencia por la tierra y por otros
recursos naturales (Renner, 2005).
 Y las amenazas causadoras intencionales de daño son aquellas que
provienen de agentes que aprovechan las debilidades del sistema para obtener
un beneficio ilícito y que, para conseguirlo, adoptan medidas violentas e
intentan imponer su voluntad a la fuerza. La mayoría de estas amenazas se
caracterizan, principalmente, por su naturaleza asimétrica. Por ello se
entiende que, en general, sus protagonistas no son, como en el pasado,
naciones hostiles, sino grupos clandestinos de bajo número de efectivos,
estructurados de modo ramificado y flexible y con menores recursos que un
Estado, que utilizan modos no convencionales de enfrentamiento. El ataque
asimétrico se basa en actuaciones inesperadas y poco previsibles dentro o
fuera de las fronteras de la nación, el empleo de armamento muy diverso, la
capacidad de poder infringir elevados daños físicos, económicos y
psicológicos de larga duración en cada acción y la elección como objetivos
no sólo a los efectivos militares y policiales, sino a cualquier institución,
empresa o colectivo e incluso a toda la población de modo indiscriminado.
No cabe duda de que el ejemplo más notorio de culminación de este tipo de
amenaza fueron los atentados terroristas de Al-Qaeda contra los Estados
Unidos el 11 de septiembre de 2001, seguidos de los ataques del 11 de marzo
de 2004 en Madrid y del 7 de julio de 2005 en Londres.

Las amenazas asimétricas se caracterizan también por ser más

multidimensionales en sus orígenes, sus agentes, sus campos de acción y los
fines que persiguen. Proceden del terrorismo internacional, la proliferación de
armas de destrucción masiva (de carácter nuclear, químico o biológico), los
Estados fallidos, los grupos antisistema, los grupos de presión secretos y las
organizaciones del crimen organizado con sus redes de narcotráfico, de trata
de personas, de venta de armas, de blanqueo de dinero, de economía
sumergida y sus estrechas conexiones con grupos desestabilizadores de los
Estados e incluso terroristas. Los peligros y los efectos negativos de estas
amenazas son potenciadas muy frecuentemente por la acción de elites
políticas y económicas corruptas que usan su poder para servir, apoyar o ser
cómplices de los grupos de presión y del crimen organizado y beneficiarse de
los resultados de sus acciones, en lugar de combatirlos. La corrupción se ha
convertido de este modo en uno de los problemas más dañinos a los que se
enfrenta la sociedad actual, por sus demoledores efectos en la democracia y la
seguridad; y, por tanto, su investigación se ha convertido en un nuevo reto
para los servicios de inteligencia y no sólo para los servicios de información
policiales y la justicia.

Otro rasgo de las amenazas asimétricas es la dificultad para determinar al

oponente. El adversario asimétrico es, en numerosas ocasiones, difuso, no
tiene perfiles nítidos, oculta sus elementos, actúa en la sombra, es muy difícil
de ubicar en un espacio concreto de acción y domina las artes de la decepción
y de la desinformación. Además, tanto sus bases como sus lugares de acción,
sus objetivos y sus alianzas trascienden las fronteras, por lo que ante él pierde
sentido la distinción clásica entre amenazas interiores y exteriores. Esto ha
alimentado dentro de los Estados la convicción de la estrecha
interdependencia existente entre la seguridad interior (homeland security) y la
seguridad exterior (foreign security); y, por tanto, una ruptura en el mundo de
los servicios de inteligencia de la frontera entre la inteligencia interior y la
exterior. Todo ello ha generado, a su vez, la necesidad de impulsar políticas
de inteligencia de cooperación e incluso de coordinación nacional entre
servicios interiores y exteriores y de colaboración internacional entre los
servicios de diferentes países.

Pero no sólo las amenazas presentan peligros, sino también el modo en el

que se reprimen puede elevar el número, el grado y la conjunción de las
amenazas. Así, las reacciones de Estados Unidos a los ataques sufridos en
septiembre de 2001 han aumentado las tensiones ya existentes y han
conducido a un mundo aún más agitado y menos estable. Las políticas que
buscan conseguir la seguridad principalmente por medio de las armas, sin
actuar sobre todos los elementos y los factores que subyacen a los problemas,
pueden terminar desencadenando una espiral de violencia e inestabilidad e
incluso el colapso de las normas y las reglas internacionales elaboradas en los
últimos decenios. Muchas de las actuales amenazas, por sus características y
su complejidad, no se pueden reprimir cerrando las fronteras o resolverse con
el envío de tropas a una región y el mantenimiento de la situación actual de
un mundo tremendamente desigual (Renner, 2005). Por eso, se clama por un
cambio fundamental en las prioridades, al observar cómo la lucha contra la
destrucción y el saqueo de recursos naturales, el deterioro medioambiental, la
pobreza extrema, la falta de educación, la corrupción política, el desarme
moral o el fanatismo religioso e ideológico no reciben tanta atención y
recursos como la represión de fenómenos que, en muchas ocasiones, serían
menos virulentos y amenazantes si se actuara sobre esos aspectos. Además,
para encontrar soluciones para las amenazas comunes es necesario reconocer
las interrelaciones entre los distintos desafíos y ampliar la conciencia de que
muchos de ellos son realmente riesgos y vulnerabilidades comunes a todos
los países, e incluso algunos a todo el planeta, y que, por tanto, requieren
soluciones comunes. Sólo unas políticas derivadas de esta forma de entender
la seguridad como un asunto mundial, multidimensional e interrelacionado
pueden actuar efectivamente contra los peligros (Renner, 2005).

El entorno demanda, por tanto, en las sociedades democráticas una

inteligencia capaz de adaptarse a este nuevo panorama de amenazas y de
entender la seguridad. La opinión pública espera y exige que las
organizaciones dedicadas a la seguridad nacional sean capaces de identificar
y de comprender en profundidad la naturaleza de los múltiples y variados
riesgos y amenazas, tanto inherentes al sistema como intencionales, con el
doble fin de anticiparse a los ataques de sus agentes y de alumbrar políticas
que intervengan sobre sus fuentes y orígenes. En definitiva, no es suficiente
reaccionar frente a las amenazas, sino que lo deseable es prevenir los riesgos
con anticipación. En este marco se inserta la revisión y la redefinición del
concepto de seguridad que se ha producido en los últimos años.

5.2. El redimensionamiento del concepto de seguridad

Con el fin de la Guerra Fría se presentía la apertura de una era de paz en el
ámbito internacional. Pero en la actualidad, los enfrentamientos y, sobre todo,
la sensación de inseguridad y de vulnerabilidad ante las amenazas están
presentes en todas las partes del mundo. Al mismo tiempo, se constata la
irrupción, la multiplicación y la expansión con la globalización de los
peligros y se consideran como riesgos y amenazas a la seguridad fenómenos
que antes no tenían esta consideración. Todo esto ha supuesto
transformaciones en el modo de comprender la seguridad en una doble
dirección: la ampliación del objeto de atención y la reorientación de los
objetivos a lograr. Asimismo, esta redimensión del concepto de seguridad
impacta directa y profundamente en los servicios de inteligencia, ya que
exige tanto un acrecentamiento de su ámbito de acción como la necesidad de
encontrar una nueva forma de hacer frente a las amenazas.

La ampliación del objeto de atención de la seguridad significa que este

concepto envuelve en la actualidad además de los tradicionales aspectos de la
política internacional y de la defensa militar, otros de carácter económico,
social, cultural, medioambiental, sanitario… (Esteban, 2004; Baños, 2008).
Esta mayor cobertura de temas para la seguridad se sustenta en la idea de que
la inseguridad no se manifiesta solamente en los conflictos armados, sino en
todas las situaciones de inestabilidad y de sufrimiento de grupos humanos
(Renner, 2005). Para afrontar eficazmente la multitud de desafíos
transnacionales propios de un mundo cada vez más globalizado se está
sustituyendo el enfoque tradicional y unidimensional de la seguridad, dirigido
hacia la seguridad del territorio, del Estado y del régimen político, por un
enfoque más amplio que, sin olvidar estos aspectos, se centre en la seguridad
y el bienestar de la población, incorpore nuevos asuntos y adopte una
perspectiva multilateral e incluso mundial.

Durante la década de 1990 se produjeron algunos importantes hitos en la

adopción de una noción multidimensional de seguridad en el ámbito político
internacional. La OTAN declaró en su revisión del concepto estratégico de la
Alianza que se imponía una concepción amplia de la seguridad y la
estabilidad a la vista de sus dimensiones política, económica, social y
medioambiental, además de la militar. La Organización para la Seguridad y la
Cooperación en Europa (OSCE) relacionó en la Cumbre de Helsinki de 1992
la seguridad y la paz internacional con el respeto de los derechos humanos y
las libertades fundamentales y la solidaridad y cooperación económica y
medioambiental. Posteriormente, la OSCE profundizó estas ideas en la Carta
sobre la Seguridad Europea aprobada en la Cumbre de Estambul de 1999,
que incluye la descripción de las dimensiones humana, político militar,
económica, medioambiental y jurídica de la seguridad como un conjunto
integrado basado en la igualdad asociativa, la solidaridad y la transparencia.
También en 1999 los Gobiernos de Canadá y de Noruega crearon la Red de
Seguridad Humana en el ámbito de la Conferencia Ministerial de Lysøen,
cuyas conclusiones señalaban que “la seguridad humana y el desarrollo
humano son dos caras de la misma moneda, que se refuerzan y conducen
mutuamente a un ambiente propicio para ambos” (Human Security Network,
1999). En 2001, el gobierno de Japón tomó la iniciativa de crear la Comisión
para la Seguridad Humana como una respuesta a la Cumbre del Milenio,
celebrada el año 2000. Con un enfoque bastante parecido al de la Red de
Seguridad Humana, la iniciativa japonesa tenía un carácter más instrumental,
orientado a fijar prioridades en la asignación del Fondo Fiduciario de las
Naciones Unidas para la Seguridad Humana, que es aportado principalmente
por el Gobierno nipón. En esta misma dirección, la Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)
indicó en el Foro Común de Seguridad celebrado el año 2001, los factores
que justificaban el redimensionamiento del concepto de seguridad: en primer
lugar, la reducción de los conflictos entre Estados, pero el incremento de los
conflictos en el interior de los propios Estados; en segundo lugar, la
interdependencia de la seguridad nacional e internacional; y, por último, la
emergencia del desarrollo, la seguridad de los recursos, la protección del
medio ambiente y del pleno ejercicio de los derechos humanos como factores
condicionantes de la paz. De este modo, el concepto de seguridad se vuelve
más humano que interestatal y adopta una perspectiva más sociológica, como
fenómeno propio de un determinado marco social y cultural.

En definitiva, la seguridad, entendida como el desarrollo de acciones de

emergencia y excepcionales más allá de los límites normales del
procedimiento político, tiene como mínimo cinco caras: militar, política,
económica, social y medioambiental (Buzan, Weaver y De Wilde, 1998). La
faceta militar consiste en hacer frente a amenazas militares internas y
externas de coacción o de invasión en las que entran en juego tanto aspectos
objetivos (la capacidad militar de otro Estado) como subjetivos (la percepción
de la amenaza); así como a amenazas no militares (migraciones
descontroladas y masivas, acciones de ideologías rivales y fanatismos…)
recurriendo a la fuerza como elemento de disuasión o incluso mediante su
uso. La dimensión política de la seguridad tiene como fin la estabilidad de los
principios de legitimidad y del sistema político y de gobierno del Estado
frente a amenazas internas de diversa intensidad: desestabilización de las
instituciones, subversión, golpe de Estado, secesionismo… El aspecto
económico de la seguridad se relaciona con un disfrute de los recursos
naturales y financieros y un acceso a los mercados que permita conseguir y
mantener unos niveles aceptables de bienestar. La dimensión social de la
seguridad persigue descubrir las vulnerabilidades que afectan a su cultura e
identidad comunitaria y hacer frente a amenazas tales como influencias
culturales, migraciones masivas, genocidios… Y, finalmente, la faz
medioambiental de la seguridad busca mantener la biosfera local y planetaria
en condiciones que permitan desarrollar la existencia humana presente y
futura, preocupándose por los problemas medioambientales que pueden
ocasionar las guerras (en especial, la guerra nuclear, la bacteriológica o la
química) o que pueden actuar como desencadenantes de conflictos (por
ejemplo, el acceso al agua).

A partir de todas estas ideas ha surgido la noción de seguridad sostenible,

que relaciona el logro de la seguridad con la promoción de los derechos
humanos y la democracia y la apuesta por el desarrollo sostenible, dando más
atención al individuo y a la humanidad que al Estado (Esteban, 2004). Se
trata de hacer la seguridad más humana y más sostenible. Para ello, aunque
esté bien demandar más voluntad política y apertura de los individuos y las
organizaciones que promocionan los campos más tradicionales de la
seguridad y el desarrollo económico, solamente cuando la seguridad humana
sostenible y el desarrollo de comunidades forjen agendas comunes, alteren las
relaciones de poder y demuestren en la práctica que sus metas son realizables
será posible engendrar el cambio positivo (Khagram, Clark y Raad, 2003).

En el marco del redimensionamiento de la seguridad también emerge el

concepto de seguridad económica activa. Hoy en día los aspectos económicos
representan una preocupación de primer orden que ha llevado a muchos
países a colocar la defensa de los intereses económicos en el centro de la
política exterior. Por eso, la inteligencia económica gana protagonismo y
comienza a atraer la atención y los recursos de los Estados como un medio
tanto para la defensa económica como para buscar y aprovechar
oportunidades de negocio dentro de una perspectiva proactiva y de largo
plazo. Porque la inteligencia económica no trata únicamente de prevenir
riesgos y explorar nuevos terrenos, sino que también tiene entre sus fines el
diseño de programas y la realización de acciones de influencia por medios
legítimos para crear escenarios que permitan un mejor posicionamiento
global de las empresas de un país, entendiendo que esto redundará en un
aumento del bienestar de su población, y, por tanto, de su seguridad. En
definitiva, es en el ámbito de la seguridad económica donde se puede percibir
con mayor claridad que la seguridad y la inteligencia no tienen únicamente
una dimensión reactiva, relacionada en este caso con la defensa frente a
amenazas al tejido económico, financiero o empresarial, sino que tienen, ante
todo, una dimensión proactiva de construcción de un futuro sostenible.

Además de la ampliación de su objeto de atención, el redimensionamiento

del concepto de seguridad contiene también una transformación de sus
objetivos, propugnando el cambio de una respuesta reactiva y dura a las
amenazas a una contestación proactiva. Las mudanzas en los objetivos de la
seguridad hacen referencia a que en lugar de la tradicional comprensión de
seguridad caracterizada por la protección al elemento en riesgo y la reacción
frente a riesgos, se plantee una seguridad inteligente que presenta como
rasgos esenciales basarse en el conocimiento, tener capacidad de adaptación y
ser proactiva (Montero, 2006). Estar basada en el conocimiento significa que
la seguridad se debe fundamentar tanto en un conocimiento amplio y
contextual de los agentes amenazantes (basado en el análisis del contexto del
objeto en riesgo, del contexto de inserción de la amenaza y el contexto de
interrelación entre la amenaza y el elemento amenazado), como en el análisis
de las capacidades de respuestas de los elementos de seguridad. Por otra
parte, una seguridad proactiva que sabe adaptarse significa que, a partir del
conocimiento, es posible llegar a una seguridad capaz de autoevaluarse y de
aprender de sí misma y también de prever y anticiparse a las amenazas; es
decir, ver antes y actuar antes, en vez de reaccionar (Montero, 2006).

Los Estados y los servicios de inteligencia necesitan actuar de modo

estratégico y proactivo, mirando hacia el futuro. En este sentido, por ejemplo,
frente a toda la problemática del terrorismo internacional, aunque es evidente
que son necesarias medidas para combatir y prevenir atentados una vez que
se trata de un riesgo inminente, hay que pensar y actuar teniendo en cuenta un
espacio temporal mucho más amplio. Así, es necesario reflexionar
profundamente sobre las causas, los orígenes de ese problema y actuar para
eliminar estas causas, evitando que generen en el futuro una situación similar
o peor. La inteligencia tiene como labor suministrar información y
conocimiento que permita al Estado actuar de un modo que se invierta la
mayor parte del esfuerzo, del tiempo y del dinero en prevenir las causas de
los problemas, en lugar de combatir únicamente los síntomas. Reaccionar
ante amenazas que ya llevan a cabo acciones, aunque sea necesario es mucho
menos efectivo y mucho más costoso en todos los sentidos.

Evidentemente, frente a situaciones peligrosas ya activas también hay que

adoptar medidas combativas y reactivas. Pero la puesta en marcha
únicamente de medidas reactivas tiene el riesgo de malgastar el tiempo y los
recursos del presente intentando arreglar manifestaciones actuales de
problemas con origen en el pasado, mientras se desperdicia el presente para
combatir las causas de futuros problemas. En materia de seguridad ya no se
puede actuar exclusivamente sobre las consecuencias y combatir síntomas,
sino que hace falta predicción y actuación sobre las causas de posibles
futuros problemas, sin esperar sus manifestaciones. Es necesario llevar a cabo
una seguridad proactiva y sostenible para construir el futuro deseado.

Para afrontar el contexto actual, además de que la seguridad se base en el

conocimiento y sea adaptable y proactiva, es fundamental desarrollar un
concepto compartido de seguridad. Para que esto sea posible es necesario un
compromiso internacional para combatir los riesgos y amenazas a la
seguridad. Tal compromiso implica adoptar marcos jurídicos amplios que
permitan investigar, perseguir y castigar a las organizaciones criminales
transnacionales e impidan que los delincuentes aprovechen las diferencias
entre las distintas legislaciones. Llevar esto a cabo también exige acuerdos
financieros firmes que propicien estas acciones.

Pero el esfuerzo para redefinir la seguridad no es sólo un ejercicio

académico, sino que requiere además que los políticos cambien su forma de
entender el mundo y de actuar. Una política de seguridad acorde con un
nuevo concepto de seguridad se debería regir por tres principios (Renner,
2005). En primer lugar, se debe proceder a fortalecer las instituciones civiles
que pueden abordar las raíces de la inseguridad, lo que obliga a mantener una
visión del mundo en términos de derechos humanos, de equidad y de
subsistencia, y, por tanto, una percepción de la seguridad como un asunto de
toda la sociedad. En segundo lugar, se encuentra la prevención, por la que se
entiende que la comprensión de las causas últimas de los conflictos y de la
inseguridad exige una actuación mucho más amplia y temprana y no el
simple intento de tratar síntomas. Y, en tercer lugar, hay que aplicar el
principio de transversalidad e integración, es decir, que es necesario
comprender desafíos de seguridad complejos, realizar una evaluación
sofisticada de las dinámicas que conducen a la inestabilidad, efectuar un
diagnostico más efectivo de las políticas necesarias para evitar conflictos y
proporcionar seguridad mediante la aportación de las percepciones y las
conclusiones de una gama muy amplia de disciplinas. La promoción y el
avance de estos principios suponen un reto para los servicios de inteligencia,
que deben ampliar las materias de su interés y enfocar sus objetos
tradicionales de análisis, incorporando el estudio de las implicaciones de
otros elementos en esos objetos y haciendo uso de nuevos métodos y técnicas
de análisis.

5.3. La revolución de la información

La revolución de la información es otro rasgo del actual entorno de los
servicios de inteligencia que tiene una gran incidencia sobre su actividad. Por
revolución de la información se entiende un conjunto de transformaciones y
de innovaciones en el modo de actuar sobre la información a partir del
empleo de las tecnologías de la información y de las comunicaciones que
surgen de la convergencia de la electrónica con la informática y las
telecomunicaciones. La comprensión de la naturaleza de esta revolución de la
información exige atender a tres dimensiones interdependientes: una, la
dimensión tecnológica, que significa la ampliación de las posibilidades de
interacción social mediante el uso de esas nuevas tecnologías; dos, la
dimensión cuantitativa, que se refiere a la sobreabundancia de información; y
tres, la dimensión cualitativa que está relacionada con la existencia de nuevos
modos y medios de comunicación y con una mayor cantidad y variedad de
actores informativos. La confluencia de estas dimensiones ha provocado un
profundo y amplio impacto de la revolución de la información en la sociedad,
de tanta importancia histórica como en su momento tuvieron la revolución
neolítica, la aparición de la escritura y la revolución industrial. Por
consiguiente, los servicios de inteligencia, como instituciones que trabajan
con información y que tienen por objeto transformarla en conocimiento útil y
aplicado para dar inteligencia a sus clientes, no pueden ser ajenos a los
importantes y complejos desafíos que esta revolución les presenta.
 La dimensión tecnológica de la revolución de la información se
corresponde con la creciente importancia de las tecnologías de la información
y de las comunicaciones en la sociedad actual en un doble sentido. En primer
lugar, se constata la dependencia casi universal de la mayoría de las
actividades sociales de estas tecnologías, hasta el punto de que la interrupción
de su empleo supondría la paralización de la industria, el comercio, las
finanzas, la educación, la gestión de la administración, la prestación de
servicios sanitarios y educativos, la investigación científico-técnica, la
defensa… Esto ha provocado la aparición de la guerra de información
(information warfare) bajo la forma de ataques cibernéticos a los sistemas
informáticos como una seria amenaza, donde los Ejércitos pero también otros
grupos con suficiente potencial pueden emplear estas tecnologías para atacar
y dañar los sistemas de información, los ordenadores, las redes de
comunicación y las bases de datos del oponente y con ello causar graves
daños a sus infraestructuras y sus defensas y paralizar buena parte de sus
capacidades y recursos. Por tanto, los servicios de inteligencia tienen que
ampliar a este nuevo terreno sus labores de prevención.

Y, en segundo lugar, las tecnologías de la información están aumentando

sobremanera las posibilidades de interacción social e interfiriendo en cómo
ésta ocurre. La relación de la sociedad con estas tecnologías ha producido un
nuevo paradigma tecnológico que sirve, a su vez, de fundamento para un
nuevo modo de organización social. La sociedad contemporánea se organiza
en red y esta configuración penetra en toda la estructura social e influye en
todas las actividades humanas (Castells: 1999, v. 1). La lógica de red se
adapta a la creciente complejidad e imprevisibilidad de los modelos de
desarrollo de interacción y favorece la flexibilidad de procesos y
organizaciones en un mundo continuamente cambiante. Nada es inmune a
esta lógica. Así, la organización en red también es propia de numerosas
organizaciones terroristas y criminales en la actualidad. Los servicios de
inteligencia tienen ante sí el doble reto de adaptar su organización y sus
procedimientos, muy jerarquizados y con poco lugar a la promoción de
relaciones imprevistas o no pautadas por rígidas normas de actuación, a estos
nuevos modelos de organización de los grupos sociales, al tiempo que
continúan garantizando la seguridad y el secreto de sus procesos y resultados.
 La dimensión cuantitativa de la revolución de la información hace
referencia básicamente a la sobreabundancia de información. El enorme
caudal de información disponible convierte en un gran desafío separar la
información que es verdaderamente útil de la inútil para la toma de decisiones
y la acción. La especialización del conocimiento y el advenimiento de las
nuevas tecnologías han producido una verdadera explosión de información y,
por consiguiente, una dificultad mayor para su selección y análisis. Aunque al
mismo tiempo se cuenta con avances tecnológicos que permiten la rápida
obtención, filtrado y análisis de la información electrónica, que los servicios
de inteligencia tienen la necesidad de desarrollar e incorporar a su trabajo.
Por otra parte, las actividades de interceptación de comunicaciones que los
servicios de inteligencia deben realizar en determinadas situaciones son cada
vez más complejas, tanto porque los nuevos medios de comunicación
disponibles aumentan la cantidad de comunicaciones como porque el acceso
de agentes privados a las tecnologías de encriptación hace más difícil
comprender el contenido de la comunicación interceptada (Denécé, 2008). Y
todo esto se agudiza aún más por la rápida evolución y obsolescencia de los
medios de interceptación.

La dimensión cualitativa de la revolución de la información consiste en el

advenimiento de nuevos modos y medios de comunicación y la existencia de
una mayor cantidad y amplia variedad de actores informativos y
comunicativos. Destaca el surgimiento de formas de comunicarse directas,
flexibles y efímeras, tales como el correo electrónico, los chats, los blogs, los
foros y las comunidades virtuales en Internet. Son espacios de comunicación
donde todo se graba puesto que las tecnologías que los soportan hacen
posible por igual la comunicación, la difusión y el almacenamiento de la
información. Las tecnologías específicas convergen fuertemente para la
creación de un sistema integrado, componiendo espacios que funcionan como
unas plataformas que permiten reunir personas que comparten valores e
intereses (personales, profesionales, políticos o sociales) e intercambiar
información. Estos medios favorecen una comunicación más desinhibida y
sincera y estimulan la participación de grupos sociales minoritarios u
oprimidos. Así, tienen un gran potencial como instrumento de debate popular
y público, abierto a todas las expresiones culturales, ideológicas y sociales.
Además, han terminado con la tradicional separación entre creadores y
usuarios y entre informadores e informados. Los individuos cambian
sucesivamente de rol en su relación con la información y la comunicación.
De este modo, la sociedad se convierte, progresivamente y de modo
imparable, en una sociedad interactiva.

En el marco del surgimiento de nuevos modos de comunicación y de

nuevos actores informativos se insertan los modos asimétricos de
comunicación, que también pueden ser empleados por agentes
desestabilizadores mediante la práctica de la guerrilla informativa o netwar.
Se trata de un tipo de conflicto social en el que se intenta obtener ventaja
frente al adversario mediante la divulgación de determinadas ideas y
opiniones sobre un asunto o situación utilizando las nuevas tecnologías de la
información como arma. A diferencia de la guerra de información, el objetivo
no es dañar los sistemas de información y de comunicación del contrario,
sino refutar sus argumentos. Su estrategia de comunicación se puede
condensar en los siguientes elementos: constituirse en proveedor y difusor de
sus propios contenidos en diferentes medios y formatos; usar las
telecomunicaciones, los medios de comunicación y sobre todo la red Internet
para difundir de modo instantáneo y a nivel mundial sus mensajes; establecer
cauces de comunicación autónomos tanto con el mundo como con la sociedad
local; atraer la atención de la opinión pública para su causa; crear una amplia
red de apoyo y de protección contra acciones represoras; y utilizar el apoyo y
la atención internacionales para lograr la negociación de sus demandas en el
nivel local.

La estrategia de comunicación del movimiento zapatista mexicano

representó el primer caso de guerrilla informacional, que permitió que un
grupo local y marginal de indígenas y campesinos se ubicara en la vanguardia
de la política mundial (Castells, 1999, v. 2). Este movimiento social tuvo
como rasgo diferenciador centrar su estrategia de acción en actividades de
comunicación llevadas a cabo mediante Internet y los medios de
comunicación de masa para atender a una audiencia local e internacional y
rentabilizar su resultado con el fin de lograr que el gobierno de México
aceptara negociar. En definitiva, las acciones del movimiento zapatista de la
década de los 1990 se caracterizaron por hacer del campo informativo y
comunicativo su terreno de batalla. Otro ejemplo pionero de guerrilla
informativa es la llevada a cabo por el movimiento patriótico norteamericano
y sus milicias, grupos armados que representan la facción más activa y
organizada de este movimiento, al que pertenecen organizaciones de
ideologías extremamente conservadoras nacidas de los grupos de supremacía
racial blanca, los grupos religiosos fanáticos y las asociaciones cívicas en
contra del Gobierno Federal. Estas organizaciones utilizan Internet y medios
alternativos para difundir sus ideas, captar nuevos miembros, crear y
mantener el contacto y el vínculo entre grupos e individuos con ideologías
afines, intercambiar informaciones y coordinar acciones de las más diversas
naturalezas. Emplean una extensa, descentralizada y alternativa red de
recursos de información y comunicación que incluyen sedes web, chats,
boletines informativos, periódicos, programas de radio y cadenas de
televisión de cable. El intenso uso de Internet por el yihadismo para difundir
sus ideas, reclutar prosélitos y lograr una cohesión por encima de las
fronteras también es bien conocido y está bien estudiado (Weimman, 2006).
Y otro interesante y reciente ejemplo reciente de guerrilla informacional fue
la que se produjo tras las elecciones presidenciales iraníes de 2009, cuando el
Gobierno de Irán bloqueó el servicio de envío de mensajes de texto por móvil
el día de las elecciones y en los días posteriores para intentar impedir la
movilización de los ciudadanos. Sin embargo, los ciudadanos insatisfechos
con los resultados que consideraban fraudulentos recurrieron a blogs, foros y
comunidades virtuales para eludir la censura impuesta por el Gobierno y
difundir mensajes, fotos y videos de forma instantánea para una audiencia
mundial, logrando con ello una movilización y un apoyo a escala global y
con fuertes repercusiones en la diplomacia internacional.

Es importante tener en cuenta que el rasgo fundamental de la guerrilla

informacional es la adopción de una estrategia de comunicación asimétrica y
novedosa para el intercambio y la difusión de ideas, que puede ser utilizada
tanto para fines legítimos como ilegítimos, tanto de modo ético como
antiético. Así, la guerrilla informativa no es buena ni mala en sí misma y no
representa necesariamente una amenaza a la seguridad, aunque en numerosas
ocasiones pueda poner en peligro los intereses del régimen político y de los
grupos dominantes. Lo que está claro es que ofrece a grupos minoritarios la
posibilidad de proveer sus propios contenidos, difundir sus ideas, llamar la
atención de la opinión pública y fomentar la comunicación y el debate local o
internacional sobre sus causas de un modo que antes era impensable. Sin
embargo, sólo los grupos que tienen la adecuada competencia informacional
para producir la suficiente movilización de la opinión pública logran obtener
resultados satisfactorios con este tipo de estrategia. Ante esta nueva realidad,
los servicios de inteligencia tienen ante sí el desafío de explorar
convenientemente los nuevos espacios de comunicación para identificar
grupos desestabilizadores y vigilar al adversario, con el fin de crear
inteligencia que permita diseñar acciones destinadas a inhibir su uso para
fines delictivos.

5.4. La demanda de ética y de transparencia

La creciente demanda por parte de la sociedad de ética y transparencia en
la actuación de los servicios de inteligencia, al igual que se pide al resto de
las instituciones del Estado, fuerza una adaptación de los servicios a este
imperativo propio de las sociedades democráticas.

La existencia de una estructura legal para los servicios de inteligencia es

una condición necesaria pero no suficiente para garantizar la compatibilidad
de sus actividades con los valores democráticos. Además, las consideraciones
legales y éticas deben abarcar tanto a los profesionales de inteligencia como a
sus agencias y al Gobierno al que sirven. Estatutos, códigos y pautas de
acción deben ser establecidos para evitar conductas inadecuadas de
productores y consumidores de inteligencia que puedan perjudicar a los
ciudadanos. Se deben acordar y establecer por igual leyes, reglamentos y
estándares éticos específicos.

Las actividades de inteligencia se pueden comprender principalmente

desde tres perspectivas éticas: la realista, la centrada en las consecuencias y la
deontológica (Gill y Phythian, 2006: 152-155). De acuerdo con la visión
basada en el realismo, la validez y la adecuación de los actos de un servicio
de inteligencia se miden de acuerdo con su capacidad para contribuir al
bienestar del Estado y de la nación. Esta es la lógica más utilizada
actualmente para justificar las labores de inteligencia. Una noción ética
basada en las consecuencias juzga las acciones por el valor de sus efectos. Su
consideración se puede extender hasta el punto de incluir los intereses de
aquellos que están fuera de la comunidad política nacional inmediata. Así, las
actividades de inteligencia serán aceptables si ellas maximizan el bien
mediante el equilibrio entre los beneficios de aumentar el conocimiento o
lograr unos objetivos operativos y los costes de cómo se han conseguido ese
conocimiento y esos objetivos. La dificultad de adoptar esta perspectiva
proviene de la gran complejidad que representa llevar a cabo este balance. Y,
de acuerdo con una perspectiva deontológica, se considera aceptable la
acción de inteligencia que puede ser universalmente adoptada por el resto de
los agentes y donde las personas involucradas son tratadas como un fin en si
mismas y no como simples instrumentos. Según está visión, las actividades
de manipulación, coerción y engaño son inaceptables.

En el contexto actual, las implicaciones éticas de las acciones

gubernamentales se tienen cada vez más en consideración y la importancia y
el impacto de la opinión pública como forma de control social son crecientes.
Los años noventa protagonizaron el ejercicio del poder suave, consistente en
la combinación entre diplomacia, persuasión y movilización de la opinión
pública. En el fortalecimiento de esta línea destacan las acciones llevadas a
cabo por algunas organizaciones no gubernamentales y organismos
internacionales para ampliar el ámbito de los debates sobre la seguridad y
promocionar el desarrollo de un nuevo concepto. La principal conclusión a la
que se ha llegado es que los Estados no pueden mantener su legitimidad
democrática a lo largo del tiempo realizando acciones que no respeten los
derechos humanos y las libertades individuales o que sean consideradas
contrarias a la ética por la opinión pública, ni tampoco actuando
permanentemente en la sombra. La existencia de las amenazas y su virulencia
no se deben utilizar como justificaciones para crear un estado de excepción
en las normas y las formas de actuación de un Estado democrático y de sus
servicios de inteligencia. De acuerdo con el concepto de seguridad humana y
sostenible, la conquista y el mantenimiento de los derechos y las libertades
políticas representan un elemento fundamental.

La presunta oposición entre seguridad y derechos se revela incorrecta.

Seguridad y libertad no son conceptos incompatibles. La dicotomía entre
seguridad y libertad o que entre ellas existe una relación inversamente
proporcional son falsas. En realidad, son dos principios complementarios,
cuya relación se caracteriza en democracia por una situación de equilibrio y
de mutua garantía. Los ciudadanos y las naciones tienen derecho a que reine
un orden exento de riesgos y peligros para poder ejercer su libertad y
conseguir prosperidad. Por contra, la inseguridad favorece la injusticia,
provoca miedo y destruye el optimismo, la confianza y la solidaridad humana
que está en la base de la democracia. Además, hay pocas evidencias de que se
pueda lograr más seguridad reduciendo la legalidad de las acciones de
inteligencia. En cambio, el recurso a acciones ilegales como sobornos,
secuestros, torturas o asesinatos por parte del Estado suele generar un
aumento de la violencia y del número de apoyos a aquellos a quienes se
combate.

En definitiva, tanto por una cuestión de principios como por una cuestión
pragmática, el respeto a los derechos humanos y las libertades debe ser
colocado en el centro de las actividades de inteligencia. No se debe permitir o
caer en la tentación del uso de las agencias de inteligencia para realizar
actividades o llevar a cabo sus acciones de un modo tal que puedan
representar una amenaza para la seguridad individual y colectiva,
interrumpiendo en nombre de la seguridad nacional el despliegue
normalizado de los derechos. Los servicios de inteligencia en el actual
entorno de seguridad deben mantener neutralidad política, actuar de acuerdo
con una legislación específica respetuosa con los principios del ordenamiento
constitucional de un Estado de Derecho y rendir cuentas de su actuación
(Gill, 2003). En este sentido, las normas legales y códigos éticos contribuyen
a la efectividad de la seguridad, del mismo modo que la violación de los
derechos puede provocar la inseguridad y la violencia (Gill y Phythian, 2006:
155-156).

Además de exigir un comportamiento ético a los servicios de inteligencia,

la sociedad, gracias al fortalecimiento de la opinión pública, también
demanda transparencia en la acción gubernamental. Esto plantea una nueva
exigencia a los servicios de inteligencia: hallar el punto de equilibrio entre el
secreto y la publicidad de sus acciones y de sus medios. Por una parte, es
cierto que los servicios de inteligencia necesitan preservar mediante el secreto
sus objetivos, procesos, recursos y fuentes de información para garantizar su
efectividad. Pero, por otra parte, la política del secreto limita la posibilidad de
control de sus actividades y facilita la aplicación de métodos y acciones en
ocasiones no contempladas por la ley. En el marco de los Estados
democráticos, aunque los servicios de inteligencia tengan la prerrogativa de
restringir el conocimiento de algunas de sus operaciones a los círculos
estrictamente necesarios, también tienen el deber de someter sus actividades a
las leyes, las reglas éticas y al control social y mantener sus acciones bajo un
estricto control de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial.

Por consiguiente, aunque algunos secretos sean necesarios, los aspectos

más importantes de las políticas concernientes a la seguridad o las líneas
generales de las mismas son y deben ser públicos. Esto, además de garantizar
el derecho a la información y el derecho a la participación en los asuntos
públicos, contribuye a impulsar la cultura de inteligencia, haciendo que la
ciudadanía comprenda la necesidad de los servicios de inteligencia y la
peculiaridad de su modo de trabajo.

CAPÍTULO 6
 ADAPTACIÓN Y CAMBIOS ORGANIZACIONALES EN
LOS SERVICIOS DE INTELIGENCIA
En el capítulo anterior se ha constatado la existencia de unas
transformaciones profundas y constantes en el entorno en el que operan los
servicios de inteligencia, que han obligado a la adaptación de algunos de sus
objetivos y de sus modos de actuación. Por consiguiente, los servicios de
inteligencia, para poder seguir realizando sus competencias con eficacia en
este nuevo entorno, están llevando a cabo una serie de cambios
organizacionales, entre los que destacan, según Carvalho (2010), la adopción
de un concepto holístico de inteligencia, el desarrollo de prácticas de
cooperación, coordinación y colaboración en inteligencia, la promoción de
una cultura de inteligencia y la introducción de innovaciones en la gestión de
la información y del conocimiento. Todos estos fenómenos tienen en común
su amplia repercusión en las prácticas informacionales de los servicios de
inteligencia; lo cual es de gran importancia, ya que todas las competencias de
los servicios de inteligencia tienen en su centro, o al menos como punto de
partida, procesos de gestión de información y del conocimiento.

6.1. Inteligencia holística

Los servicios de inteligencia encuentran en la inteligencia holística una
propuesta que les permite afrontar los desafíos vinculados con el concepto
ampliado de seguridad y la revolución de la información. Tres rasgos definen
a la inteligencia holística: analizar e interpretar un asunto o una situación con
una perspectiva multidisciplinar, integrar información de todo tipo de fuente,
y ser llevada a cabo por un equipo de trabajo de variada procedencia formado
exclusivamente para la ocasión (Esteban, 2007: 93).

La adopción de una perspectiva holística y multidimensional para analizar

y actuar sobre objetivos de inteligencia concretos mediante la puesta en
común y la sinergia de conocimientos, profesionales y recursos de
información de diferentes naturalezas y procedencias permite que los
servicios de inteligencia respondan a los retos de seguridad de una forma
innovadora. Los objetivos de inteligencia son contemplados de un modo
cualitativamente superior y más próximo a la complejidad de la realidad, de
lo que se podría lograr mediante la simple suma de aportaciones aisladas. Se
parte de la premisa de que la comprensión de algo realizada exclusivamente
por profesionales con una misma formación o cultura organizacional y
expertos en una única área del conocimiento o en un mismo tipo de recurso
de información, será siempre insuficiente y, por tanto, imperfecta. Por ello,
los servicios de inteligencia están intentando abordar los objetivos de
inteligencia desde todos los puntos de vista y todos los tipos de inteligencia,
superando las tradicionales clasificaciones que crean divisiones y
separaciones estancas poco coherentes con las situaciones reales. Para lograr
comprender de modo integrado todas las dimensiones de un objetivo
concreto, los servicios de inteligencia buscan la creación de una estructura,
una cultura y un ambiente de trabajo que permitan la comunicación, la
colaboración y la sinergia de esfuerzos. En definitiva, la incorporación de la
inteligencia holística simboliza el reconocimiento de que los objetivos de
inteligencia son tan complejos y multidimensionales como la misma realidad.

Asimismo, y en correspondencia con lo anterior, para aumentar la

efectividad de las estimaciones se reivindica la necesidad y la importancia de
implantar programas de inteligencia estratégica. Se trata de potenciar el
cultivo de un tipo de inteligencia minusvalorada injustamente en numerosas
ocasiones, en comparación con una inteligencia operacional que permite
desarrollar misiones que pueden finalizar con logros más tangibles. Porque
sin inteligencia estratégica con una orientación prospectiva es imposible
comprender y diseñar intervenciones preventivas en un contexto de actuación
cada vez más complejo y con más elementos en acción, máxime si se trabaja
con un concepto de seguridad multidimensional.

6.2. Cooperación, coordinación y colaboración en inteligencia

La cooperación en el ámbito de inteligencia significa la disponibilidad y la capacidad de diversas organizaciones y
Hoy en día, la interrelación
profesionales de inteligencia de trabajar juntos para lograr objetivos comunes.
entre los problemas nacionales e internacionales, la complejidad de los
objetivos de inteligencia y las amenazas transnacionales incrementan aún más
la necesidad de la cooperación. Por eso, se trata de una práctica cada vez más
habitual en la esfera nacional y en la internacional.

La cooperación nacional en inteligencia exige la puesta en marcha de las

labores de la comunidad de inteligencia del Estado. La comunidad de
inteligencia está formada por las organizaciones que actúan para promocionar
y proteger la seguridad y los intereses de una nación, como son los servicios
de inteligencia gubernamentales, los servicios de inteligencia militar, los
servicios de información policial y otras agencias similares que puedan existir
vinculadas a otras instituciones u órganos del Estado. La cooperación entre
estas instituciones demanda la definición de las circunstancias y del modo en
el que se producirá la colaboración. Los esfuerzos para realizar sus
actividades de modo cooperativo se justifican por la necesidad de evitar la
duplicación de trabajos y la existencia de lagunas informativas que debilitan
la capacidad nacional de producir inteligencia útil para atender a las
necesidades del Estado.
El uso del término comunidad de inteligencia, en lugar de otros como
agrupación, círculo, célula… sugiere la existencia de una relación armoniosa
entre las agencias de inteligencia que la componen. Sin embargo, en
numerosas ocasiones, esta denominación parece más una piadosa ficción que
enmascara el talón de Aquiles de las inteligencias nacionales: la falta de
colaboración, como apuntaba Troy (1988) para la comunidad de inteligencia
norteamericana de la década de 1980. Pero, afortunadamente, en los últimos
veinte años se ha avanzado mucho en la colaboración entre las agencias en
todos los países. De ahí que el uso de la expresión comunidad es muy
adecuado, más allá de lo que caracterice a una realidad nacional en un
momento determinado, ya que hace alusión a la aspiración de construir un
entorno de colaboración real donde se trabaje en pro de un mismo fin, tanto
por una necesidad impuesta por el presente como por la obligación de
responder a una norma legal y un mandato del poder ejecutivo en la mayoría
de los países.
La colaboración internacional en materia de inteligencia también está en
pleno desarrollo. Ante todo requiere voluntad, medios para intercambiar
información de modo efectivo y rápido y una capacidad de integración de la
información enviada por los socios con la propia para convertirla en
inteligencia (Navarro, 2006). La cooperación internacional entre servicios de
inteligencia y de información suele ser más efectiva cuando existe una previa
cooperación en los niveles nacionales, ya que se crea un ambiente y unos
hábitos que propician la superación de las barreras de incomunicación y la
promoción del trabajo en común. No obstante, la existencia de una práctica
de cooperación nacional consolidada no es un hecho determinante para que se
produzca la cooperación internacional.
Un nivel de cooperación más formalizado puede dar lugar a la
coordinación de los esfuerzos colectivos. La coordinación es más habitual en
el nivel nacional e implica el reconocimiento de una de las organizaciones
cooperantes como superior a las demás o la creación de un órgano especifico
para este fin. La organización u órgano coordinador es dotado de una
estructura ad hoc, de capacidad para controlar y concertar las acciones y de
los medios y los recursos necesarios en los ámbitos de colaboración que se
predeterminen.
Pero la confluencia de la ampliación del concepto de seguridad, de la
variedad y complejidad de las amenazas asimétricas y de la promoción de la
organización en red por la revolución de la información ha provocado la
necesidad de que los servicios de inteligencia amplíen y fortalezcan sus
relaciones de colaboración con otros agentes. Las compañías de seguridad
privada, las empresas de inteligencia, las organizaciones no gubernamentales
y los organismos públicos que trabajan en áreas relacionadas con los asuntos
económicos, la ayuda internacional, la migración o el mantenimiento de la
paz no forman todavía parte de la comunidad de inteligencia por derecho
propio, pero tienen mucha información, conocimiento y experiencia que
aportar a la producción de la inteligencia nacional. También es cada vez más
usual la formación e incorporación activa de reservas de inteligencia; es
decir, de expertos exteriores en diversos asuntos y de antiguos miembros de
las agencias de inteligencia que colaboran en la producción de inteligencia y
en la difusión pública de la cultura de inteligencia sin formar parte de los
servicios. La necesidad de contar con todas estas organizaciones y personas
para conseguir los objetivos y fortalecer el trabajo de inteligencia ha hecho
emerger el concepto de redes de inteligencia para la seguridad, donde la
comunidad de inteligencia formada por las agencias gubernamentales ocupa
un lugar central pero en las que éstas ya no son los únicos miembros (Gill y
Phythian, 2006: 41-60).
La formación de redes de inteligencia es coherente con los nuevos planes
estratégicos de seguridad nacional de los países occidentales. Estos planes
parten de la premisa de que el mantenimiento de la seguridad es algo que no
concierne únicamente al Estado, sino que afecta a toda la población en
diferente grado. Por ello reconocen también, de modo implícito o explícito, a
las corporaciones privadas como nuevos actores y agentes en materia de
seguridad, así como su derecho y su obligación de participar en su
mantenimiento en el marco de la colaboración público-privada con las
agencias gubernamentales.
La colaboración puntual y esporádica de los servicios de inteligencia con
empresas e individuos que se dedican a asuntos securitarios o a materias muy
especializadas de interés para la inteligencia está dejando paso, si bien
lentamente, a un nuevo marco de relación. En el caso concreto de los Estados
Unidos, se ha generalizado la práctica de la celebración de contratos con
agencias de inteligencia privadas para externalizar en ellas la realización de
algunas actividades de inteligencia sobre una amplia variedad de asuntos y en
escenarios muy concretos. Las prestaciones de los contratistas privados ya
afectan en Estados Unidos a numerosas actividades de inteligencia: el apoyo
a operaciones de obtención y procesamiento de información por medio de los
tres tipos principales de fuentes (humanas, tecnológicas y abiertas); el
mantenimiento, seguridad y actualización de tecnologías de la información; el
análisis y la elaboración de inteligencia; labores de gestión entre las que se
incluyen acciones administrativas; e incluso la planificación, coordinación y
gestión de misiones (Pozo: 2009).
Por agencia de inteligencia privada se entiende una empresa especializada
en la realización de algunos de los trabajos vinculados con la producción de
inteligencia para su venta a terceros con ánimo de lucro, que se puede dedicar
exclusivamente a esta labor o formar parte de una empresa multiservicio de
mayor envergadura. Estas agencias pueden tener su origen tanto en una
decisión empresarial como en una actividad de influencia desarrollada por un
servicio de inteligencia. En ambos casos, suele ser habitual la contratación de
antiguos miembros o directivos de los servicios. En su mayoría los contratos
son conseguidos por grandes empresas nacionales dedicadas al ofrecimiento
de soluciones integrales en inteligencia, seguridad y logística, con capacidad
para el desarrollo de acciones en el ámbito internacional (Esteban, Jiménez y
Librán, 2009), que se describen en la parte dedicada a la privatización de la
inteligencia.
La colaboración habitual, reglada y controlada por un contrato de
prestación de servicios de los agentes exteriores con los servicios de
inteligencia representa el reconocimiento por el Estado y sus instituciones de
seguridad de que ya no pueden afrontar sólo con sus medios, los desafíos
inherentes a la actuación en múltiples áreas técnicas y del conocimiento y a la
puesta en marcha de operaciones simultáneas en diferentes ambientes con
diversidad de amenazas. El final de la Guerra Fría produjo una profunda
transformación en el sector de inteligencia porque representó la necesidad de
cambiar la atención centrada en un enemigo concreto, para prestarla a una
gran variedad de temas y actores en al ámbito de las amenazas asimétricas. A
ello hay que sumar que la cooperación y la coordinación con agencias de
inteligencia privadas es cada vez más necesaria y habitual en asuntos
económicos y tecnológicos, por la novedad, la complejidad y la
especialización de estas áreas. Además, tras los atentados del 11 de
septiembre de 2001, han surgido necesidades adicionales de inteligencia que
el sector público no era capaz de atender por carencia de personal, de
equipamientos y de conocimientos técnicos y también por la falta de
flexibilidad y de metodologías adecuadas para contrarrestar los nuevos retos
de seguridad (Pozo, 2009).
En cualquier caso, la colaboración, la cooperación, sea nacional o
internacional, y aun más la coordinación, con independencia de su
consistencia y amplitud, exigen unas modificaciones en el modo de producir
inteligencia que dan una mayor importancia al ejercicio de prácticas
informacionales. Entre estas prácticas, destacan como necesarias la formación
de personal para tareas de obtención y análisis de información, el reparto
temático y geográfico de actividades destinadas a la colecta de información,
la distribución de tareas que exigen contar con medios muy costosos como la
inteligencia electrónica y la geoespacial, el intercambio de información
analizada, la colaboración en el análisis y la evaluación de los resultados de
las acciones conjuntas.

6.3. Cultura de inteligencia

Dentro de este contexto de creación de redes de inteligencia, se deben
situar las políticas de cultura de inteligencia que los servicios de inteligencia
occidentales desarrollan en la actualidad. Por cultura de inteligencia se
entiende el conjunto de iniciativas que promueven el conocimiento de la
realidad, el marco legal y las actividades de los organismos de inteligencia y
la comprensión del servicio que prestan para la defensa de los intereses
nacionales y, por tanto, de la necesidad de su existencia. La cultura de
inteligencia se concreta en programas que organizan actividades de
divulgación, comunicación y formación, que se realizan con diversos niveles
de profundidad y de especialización, según el público al que se dirigen, y con
la cooperación de personas e instituciones ajenas al mundo de la inteligencia.
La promoción de la cultura de inteligencia es, sin duda, uno de los hitos más
importantes de la historia de la inteligencia, ya que si se obtienen resultados
positivos puede cambiar la habitual relación del mundo de la inteligencia con
la sociedad, caracterizada por el desconocimiento, la desconfianza, la
sospecha e incluso el temor de la segunda respecto a la primera. Frente a
épocas pasadas no tan lejanas, los servicios de inteligencia ya no sólo niegan
u ocultan su existencia, sino que desde hace una década han comenzado a
hacer públicos y visibles su existencia y el cometido de su misión.

Los objetivos operativos de la cultura de inteligencia son principalmente

dos. En primer lugar, la cultura de inteligencia persigue conseguir el apoyo
de la sociedad a los organismos de inteligencia como parte indispensable de
las estructuras que garantizan la seguridad. Los servicios de inteligencia
tienen en la cultura de inteligencia un importante instrumento de promoción
institucional. Porque el aumento en la sociedad de la comprensión de su
labor, la consideración de sus actividades como necesarias y el respeto de sus
procedimientos ayuda a los servicios de inteligencia a obtener aliados,
predispone a los expertos a colaborar y facilita la obtención de recursos
públicos. Así, sus iniciativas tratan de concienciar a la sociedad de que el uso
de la inteligencia es el mejor medio para prevenir riesgos y amenazas, para
garantizar la seguridad y la libertad y para lograr y proteger los intereses de la
nación. Los programas de cultura de inteligencia son, por tanto, coherentes
con la noción de seguridad que insiste en que su mantenimiento no es sólo
una labor de los organismos de seguridad, sino que exige un compromiso
activo de todos los ciudadanos y agentes sociales. La seguridad colectiva
afecta a todos los miembros de la sociedad y, por tanto, todos tienen el
derecho y el deber de conocer los medios disponibles para su garantía,
incluida la inteligencia (Navarro, 2006).
 Y, en segundo lugar, la cultura de inteligencia pretende ayudar a la
formación de reservas de inteligencia. Por reserva de inteligencia se entiende
el conjunto de expertos que colaboran con los servicios de inteligencia en la
producción de inteligencia sin que formen parte de ellos. Su importancia
radica en que pueden aportar una perspectiva multidisciplinar y unos
conocimientos muy específicos sobre múltiples asuntos, de modo que
facilitan y enriquecen la producción de inteligencia por los servicios. Con la
especialización del conocimiento, la ampliación del concepto de seguridad, la
aparición de las amenazas asimétricas y la diversidad de crisis imprevistas es
necesario que el equipo de inteligencia cuente con especialistas en una gran
diversidad de áreas. Sin embargo, para poder enfrentarse a objetivos de
inteligencia cada vez más complejos y variados con unos recursos humanos y
económicos limitados, también es fundamental que el servicio se atreva a
trascender las fronteras académicas y burocráticas para componer equipos
pluridisciplinares capaces de desarrollar un pensamiento interdisciplinar.

La importante y creciente colaboración de los expertos externos en muchas

actividades del ciclo de inteligencia invita incluso a considerarlos miembros
de una comunidad de inteligencia ampliada, donde este adjetivo denota la
inclusión de expertos y grupos de investigación e instituciones en la
comunidad fija que representan los servicios de inteligencia (Arcos y Antón,
2010). En cualquier caso, tanto la colaboración como la integración de los
miembros de la reserva de inteligencia en esta comunidad demandan la
realización de acciones de contrainteligencia, destinadas a acreditar
convenientemente a los expertos y garantizar cauces de comunicación fiables
entre ellos y los profesionales de los servicios.

Pero la cultura de inteligencia no es sólo un instrumento de los servicios de

inteligencia para predisponer positivamente a la sociedad hacia ellos y captar
recursos. La cultura de inteligencia también favorece la profundización de la
democracia. Por una parte, atiende al derecho a la información y al derecho a
la participación en los asuntos públicos, contribuyendo de ese modo a que los
ciudadanos intervengan en las decisiones sobre qué es seguridad, cómo
proveerse de seguridad y cómo controlar a las instituciones de seguridad. Por
otra parte, es una acción de responsabilidad social de los servicios de
inteligencia, ya que les permite rendir cuentas de sus acciones ante la
sociedad y, por consiguiente, permite a ésta la fiscalización y la evaluación de
sus actividades.

Para crear cultura de inteligencia los servicios de inteligencia centran su

atención, preferentemente, en los ámbitos académico, empresarial, de la
administración, político y de los medios de comunicación. En el mundo
académico los servicios impulsan la creación de asignaturas, cursos y
estudios de inteligencia, promocionan el desarrollo de investigaciones sobre
temas de su interés y reclutan expertos para colaborar en temas específicos.
En el ámbito empresarial conciencian sobre la importancia de la participación
de este sector en los esfuerzos de inteligencia y contrainteligencia económica.
La acción de los servicios de inteligencia en la administración pública se
orienta al fomento de la cooperación de sus diversos órganos e instituciones
como forma de lograr objetivos comunes. La cultura de inteligencia también
intenta profundizar y fortalecer la relación entre los servicios de inteligencia
y los políticos con actividades destinadas a la concienciación sobre la
importancia de su labor para la seguridad y el desarrollo de la nación, a la
información sobre las peculiaridades de sus actividades y los límites de sus
estimaciones y operaciones y a la obtención de respeto, apoyo y estímulo. Y
el contacto con los medios de comunicación busca que se transmita
información objetiva y correcta sobre los objetivos, las funciones y las
actividades de los servicios de inteligencia, al tiempo que se respete la
peculiaridad de su trabajo y no se pongan en peligro a sus miembros y sus
operaciones con la publicación de información reservada.

Pero además de la actuación cerca de estos grupos, también es fundamental

que la sociedad en su conjunto conozca a los servicios de inteligencia y sea
consciente de qué modo sus labores contribuyen para la seguridad y la
prosperidad de la nación. En este sentido, el establecimiento de cauces de
comunicación entre los servicios de inteligencia y los medios de
comunicación es de gran utilidad para que la sociedad conozca mejor los
temas de seguridad que le afectan. Y los servicios de inteligencia pueden
recurrir a esos medios para difundir informaciones capaces de influir y
movilizar legítimamente a la opinión pública sobre temas de su interés, sin
confundir esto con la desinformación. La cultura de inteligencia tiene un
importante reto, por tanto, en la formación de los periodistas, en concreto
para que éstos entiendan y respeten el trabajo en el ámbito de lo secreto,
elaboren mensajes basados en información veraz y contrastada y en opiniones
fundadas, eviten el sensacionalismo, difundan una imagen positiva y utilicen
un lenguaje correcto que no se limite a los tópicos. Por su parte, los
periodistas y los medios de comunicación pueden contribuir a la formación
de la cultura de inteligencia mediante la difusión de informaciones sobre la
misión y la necesidad de la existencia de los organismos de inteligencia como
instrumentos de seguridad de interés general, en lugar de informar
únicamente sobre escándalos. Esto no supone que no se pueda investigar y
denunciar malas prácticas de los servicios de inteligencia. Todo lo contrario,
ya que el periodismo de investigación es un instrumento necesario y eficaz
para facilitar el control por la sociedad de las acciones de individuos,
organizaciones y Estados. Pero esa apelación a la responsabilidad del
periodista es también una exigencia de investigar y de comunicar con rigor.

6.4. Las innovaciones en la gestión de la información y el

conocimiento

Los fenómenos descritos durante el análisis del entorno y los cambios

organizacionales que viven los servicios de inteligencia también repercuten
en su forma de gestionar la información y el conocimiento. El contexto
informacional actual, caracterizado por profundas y rápidas transformaciones
y por continuas innovaciones, genera importantes desafíos para todos los
tipos de organización. Y estas transformaciones atañen de modo especial a
las organizaciones más activas en el uso de la información y la producción
del conocimiento, como es el caso de los servicios de inteligencia.

Es un lugar común en la literatura sobre Estudios de Inteligencia poner de

manifiesto las evidentes diferencias entre información e inteligencia, pero no
siempre es así para la distinción entre inteligencia y conocimiento y tampoco
se ha insistido apenas en el hecho de que la elaboración de inteligencia
demanda una adecuada gestión de los documentos, la información y el
conocimiento que posee un servicio de inteligencia. Y ello a pesar de que los
conceptos, las técnicas y las herramientas desarrolladas por la ciencia de la
información documental se usan de modo rutinario en el mundo de la
inteligencia (Cronin, 2005). Y también a pesar de que toda mejora en los
procedimientos de identificación, valoración, organización, conservación y
transferencia de estos activos repercute directamente en una mayor eficacia y
eficiencia en la creación de inteligencia. Porque la inteligencia, sea
gubernamental o empresarial, siempre ha integrado dentro de sí la gestión de
conocimiento (Waltz: 2003, 2). La producción de inteligencia exige trabajar
con grandes volúmenes de datos de múltiples formatos que se deben convertir
en información organizada para poder realizar un proceso de análisis y
síntesis que permita suministrar conocimiento bajo la forma de productos de
inteligencia (Waltz, 2003: 42).

Por fortuna, en la actualidad se ha comenzado a romper con la tradicional y

mutua ignorancia entre el cerrado mundo de los servicios de inteligencia
gubernamentales y el abierto universo de la gestión de la información y del
conocimiento, que ha dificultado la necesaria ósmosis de conocimientos y
habilidades que enriquecería a ambas esferas. Una ignorancia que encuentra
sus orígenes en el diverso ámbito de aplicación de sus trabajos, los diferentes
valores culturales que están detrás de los modos de adquisición, selección,
tratamiento, difusión y uso de la información e incluso la procedencia y el
estatuto profesional de sus miembros (Esteban y Navarro: 2003). Pero la
comunicación entre esos dos mundos se ve propiciada en la actualidad por el
hecho de que se necesitan soluciones concretas capaces de controlar y
convertir en conocimiento útil las ingentes cantidades de información que
deben procesar los organismos responsables de la inteligencia de un país, de
integrar información procedente de múltiples fuentes y de facilitar la
circulación de conocimiento y el aprendizaje continuo dentro de los servicios
con vistas a mejorar la producción colectiva de inteligencia.

En un contexto donde la cantidad de información disponible supera en

mucho las posibilidades humanas de adquisición y absorción y en el que la
calidad oscila fuertemente, es necesario utilizar métodos y técnicas
apropiados para identificar, recolectar, tratar, analizar y evaluar información
relevante con vistas a favorecer su uso y su transformación en conocimiento
y en inteligencia. La información que es útil a la organización es aquella que
atiende a sus necesidades y requisitos, que está disponible en el momento
oportuno y que se dirige a la persona adecuada. Para que eso sea posible, la información y el
conocimiento que posee un servicio de inteligencia se han de gestionar adecuadamente, al igual que sucede con los recursos
humanos, económicos y materiales.

La gestión de la información consiste en un conjunto estructurado de

actividades relacionadas con el modo mediante el que las empresas buscan, obtienen, seleccionan, organizan,
distribuyen y usan sus recursos de información. Centra su atención en los flujos de información
formales y el conocimiento explícito. En concreto, busca monitorizar y racionalizar
los flujos de información dentro de la organización y también sistematizar y
coordinar los esfuerzos para regular y facilitar la adquisición, el
procesamiento, el almacenamiento, la diseminación y el acceso a la
información, de modo que sirva de apoyo efectivo a las operaciones de la
organización. Su objetivo primordial es disponer de información oportuna, relevante y de calidad para apoyar la toma de
decisiones y la resolución de problemas. El proceso de gestión de la información tiene que ser
flexible para poder hacer frente a los constantes desafíos procedentes de la
rápida obsolescencia de las tecnologías y los sistemas, la dificultad de prever
y refrenar las mudanzas y las progresivas y cambiantes necesidades de
información. Además, como siempre es difícil descubrir cómo va a
evolucionar el ambiente de información dentro de una organización, es
necesario que la gestión de la información contemple y abra siempre un
espacio para la transformación, incluso cuando no se sabe con certeza qué
tipo de transformación será esa (Davenport y Prusak, 1997).

La implantación de una práctica sistemática de gestión de la información es

totalmente necesaria para poder establecer un programa de gestión del
conocimiento con garantías de éxito. La gestión del conocimiento se centra
en el capital intelectual de la organización y en los flujos informales de
información. Contempla los procesos de aprendizaje organizacional, las
relaciones que se crean para compartir conocimiento y el establecimiento de
comunidades para el trabajo en colaboración dentro de una organización. La
gestión del conocimiento puede ser definida como el aprovechamiento, la
sistematización y la socialización del conocimiento resultante del aprendizaje
individual, con objeto de convertirlo, con el apoyo de las tecnologías de la
información, en un activo colectivo que la organización pueda utilizar para
tomar decisiones, realizar acciones estratégicas y desarrollar nuevos
productos y procesos que le permitan mantener la sostenibilidad y obtener
ventaja competitiva. Es decir, la gestión del conocimiento tiene la misión
principal de contribuir a la consecución de los objetivos organizacionales
mediante la gestión de las condiciones y los medios mediante los cuales los
miembros de la organización crean o adquieren, comparten, difunden y
transfieren ese conocimiento.

El fin de la gestión del conocimiento es crear el ambiente adecuado para

fomentar la espiral del conocimiento; en definitiva, para facilitar que se
comparta conocimiento, promover la transformación del conocimiento tácito
en conocimiento explícito y ampliar las posibilidades de que la información
sea absorbida y transformada en nuevo conocimiento tácito. Esas acciones
están relacionadas con los procesos de creación, organización, difusión y uso
del conocimiento; dependen del diseño y la implantación de políticas
organizacionales que estimulen compartir conocimiento; y exigen la
implantación de metodologías que sistematicen estos procesos, asociadas a
tecnologías que los hagan viables. Los cuatro componentes básicos de la
gestión del conocimiento son, por tanto, las personas, los procesos, las
tecnologías y los recursos de información y conocimiento. Y sus objetivos
concretos son formular la estrategia organizacional para el desarrollo, la
adquisición y la aplicación del conocimiento; implantar estrategias orientadas
al conocimiento; promocionar una mejora continua de los procesos con
énfasis en la generación y la adquisición de conocimiento; monitorizar y
evaluar información y conocimiento obtenidos durante el ciclo de generación
y aplicación del conocimiento; reducir el tiempo de desarrollo de nuevos
servicios y productos y de perfeccionamiento de los ya existentes, así como
lograr el desarrollo más ágil de soluciones para los problemas; y minimizar
riesgos, fracasos y costes gracias a evitar la repetición de errores durante la
realización de las actividades. Para lograr estos objetivos y que el
conocimiento organizacional se renueve continuamente, la organización debe
identificar los canales de comunicación informales, tratar, analizar y
sistematizar los conocimientos dispersos y crear condiciones, desarrollar
planes e implantar herramientas para el estímulo del aprendizaje y la
socialización de las habilidades y conocimientos.

La implantación de programas de gestión de la información y del

conocimiento en los servicios de inteligencia facilita la realización de las
actividades de inteligencia, de naturaleza más compleja, ya que interconectan
las acciones propias de esas dos clases de gestión (Valentim et al, 2003). La
producción de inteligencia está orientada a las estrategias y las operaciones
de la organización y su campo de acción incluye tanto los flujos de
información formales como informales e integra, por igual, conocimiento
explícito y tácito. Sin embargo, para favorecer la óptima creación de
inteligencia es muy conveniente que el servicio de inteligencia cuente de
modo previo con una adecuada gestión de la información y del conocimiento,
capaz de originar un verdadero y activo sistema de información y conocimiento, al igual que sucede en otras
organizaciones. Por tal sistema se entiende la reunión de personas, recursos y flujos de información asociados a los procesos de
negocio, los procedimientos realizados con el conocimiento y la información vinculados con éstos, las normas y criterios que los
rigen y las tecnologías que soportan su realización. La existencia de este sistema de información y conocimiento y de las prácticas
eficiente producción de inteligencia.
de gestión que lo generan son condiciones imprescindibles para una
Por tanto, se puede establecer un fructífero diálogo interdisciplinar entre las
disciplinas que las sustentan y los Estudios sobre Inteligencia. Asimismo,
conviene recordar que el proceso de elaboración de inteligencia sufre en la
actualidad importantes transformaciones, que han conducido incluso a
superar su clásica conceptualización como un ciclo, como se expone más
adelante.
 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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negocio en España: servicios integrados de inteligencia, seguridad y logística para la acción
internacional. Inteligencia y Seguridad: Revista de Análisis y Prospectiva, n. 6, pp. 39-85.
 PARTE TERCERA
PRODUCCIÓN Y TRANSFERENCIA DE
INTELIGENCIA
MIGUEL A. ESTEBAN NAVARRO Y ANDRÉA V. CARVALHO

En esta parte se presenta el sistema de creación de inteligencia que los

servicios de inteligencia crean y activan para cumplir con su misión. Consiste
en un tipo específico de sistema de inteligencia organizacional: un conjunto
de elementos organizados de los que se dota una institución para desarrollar
un programa sistemático de identificación, colecta, tratamiento y análisis de
información sobre el entorno, a la que se aplica conocimiento para
transformarla en inteligencia y diseminarla a los usuarios que necesitan de
ella para la toma de decisiones y la acción. Se adopta, por tanto, una
perspectiva informacional que incide en la comprensión de los servicios de
inteligencia gubernamentales como lo que realmente son en la práctica:
sistemas de producción y transferencia de conocimiento útil y aplicado para
la toma de decisiones por parte del Gobierno en el campo de la seguridad,
cuyos productos y modo de trabajo están condicionados por la naturaleza, el
fin y el contexto de actuación de estos servicios.

A continuación, se caracterizan los elementos clave de los sistemas de

inteligencia de los servicios de inteligencia gubernamentales. En concreto, de
acuerdo con el esquema propuesto por Carvalho (2010), se atiende a la red de
actores que componen un sistema, los recursos de información que se
utilizan, las tecnologías de la información y de las comunicaciones que se
emplean y las acciones que se ponen en marcha para la producción y
transferencia de inteligencia. Se finaliza con una reflexión sobre los límites
del modelo del ciclo de inteligencia y la exploración de algunas vías para su
superación.
 Porque el proceso de producción y transferencia de inteligencia no se debe
entender en ninguna organización como un fenómeno estático sujeto a un
modelo fijo, ya que todo sistema de inteligencia organizacional está sometido
a evolución y vive transformaciones continuas. Un sistema de inteligencia
necesita evolucionar continuamente para poder responder con eficacia a los
requerimientos de la organización en la que se inserta e interactuar con su
entorno de modo apropiado, puesto que buena parte de la relación de una
organización con el exterior se produce mediada por su sistema de
inteligencia. En el caso de los sistemas de los actuales servicios de
inteligencia gubernamentales, sus elementos y su modo de funcionamiento no
son únicamente el producto de la experiencia de una práctica consolidada con
más de cincuenta años de historia, sino que están condicionados por las
profundas mutaciones que se producen en su entorno específico y son muy
sensibles a los cambios organizacionales desplegados por estos servicios para
adaptarse a ese nuevo entorno, analizados con anterioridad.

CAPÍTULO 7
 RED DE ACTORES
La red de actores es el principal elemento de un sistema de inteligencia
organizacional. Señalar que los actores del sistema de inteligencia están
organizados en red significa poner de manifiesto que sus elementos
interactúan y que comparten una determinada cultura y unos particulares
conocimientos y experiencias, lo que estimula el aprendizaje individual y
colectivo. Esta red está formada en el caso de los servicios de inteligencia por
dos grupos que mantienen una fuerte interdependencia entre sí: los
proveedores y los usuarios de inteligencia.

7.1. Proveedores de inteligencia

7.1.1. La red interna de proveedores

Los proveedores del sistema de inteligencia se distribuyen, a su vez, en

redes internas y externas a la organización. La red interna de proveedores
integra a los profesionales del servicio de inteligencia implicados más
directamente en la producción de inteligencia. Para que la red interna
funcione adecuadamente es necesario que existan cauces para que sus
miembros puedan interactuar con el sistema de inteligencia organizacional,
bien aportando sus contribuciones, bien utilizando la información y los
productos de inteligencia a los que tienen derecho de acceso.

Los oficiales de inteligencia tienen asignadas funciones directivas

relacionadas con alguna de las fases o actividades del ciclo de inteligencia.
También ocupan los más altos cargos directivos de los servicios; aunque el
nombramiento de la máxima autoridad responsable puede recaer, en
ocasiones, en personas ajenas al servicio. La relación profesional de un
oficial con su servicio de inteligencia se rige por una norma especial diferente
de la general de los empleados públicos y de las específicas de otras
instituciones de seguridad. Su pertenencia al servicio de inteligencia puede
ser permanente o temporal, pero en ambos casos está obligado a guardar
estricta reserva y secreto sobre sus acciones y sobre todo documento, asunto,
identidad u operación que conozca por su condición de oficial de inteligencia,
incluso después de su baja en el servicio. En numerosos países los miembros
del servicio secreto no tienen la consideración de agentes de la autoridad.

Los oficiales de inteligencia tienen diversos perfiles y cometido. Unos

oficiales se encargan de identificar las necesidades de inteligencia de los
usuarios y de gestionar la información y el conocimiento capaces de
satisfacer estas necesidades; es decir, conducen los procesos de
identificación, selección, colecta, procesamiento, integración y difusión de
información y conocimiento relevantes y oportunos, ampliando su utilidad y
favoreciendo su utilización.

Otros oficiales se dedican a tareas de obtención de información. Los

servicios de inteligencia cuentan con especialistas en las diversas técnicas y
fuentes de colecta humanas, tecnológicas y documentales. Suelen poseer
habilidades para entrevistar, conocer el área de actuación de la organización,
explotar una vasta gama de fuentes de información, utilizar las técnicas de
procesamiento y recuperación de información adecuadas…

También son cada vez más necesarios oficiales que posean competencias
relacionadas con las tecnologías de la información y de las comunicaciones.
Los servicios de inteligencia precisan profesionales con conocimiento para
administrar, usar y proteger la infraestructura técnica necesaria para apoyar la
gestión y el intercambio de información entre los diferentes miembros de la
red de inteligencia.

Los analistas, encuadrados dentro de los órganos de elaboración,

componen el núcleo de esta red interna. Son oficiales de inteligencia con
formación superior dotados de competencias para integrar, valorar, analizar e
interpretar las informaciones obtenidas para producir y transferir inteligencia.
Tienen un papel fundamental en todo el proceso de producción de
inteligencia, ya que su labor se dirige directamente a la satisfacción de las
necesidades claves de inteligencia de los clientes. A ellos les compete crear y
mantener el acervo sobre el objetivo de inteligencia, conocer las necesidades
de inteligencia de los usuarios, transformarlas en requerimientos de
información, admitir e incorporar nueva información al acervo, extraer
inteligencia y asegurarse de que sea útil para el cliente (Clark, 2004). Los
analistas buscan cuatro resultados con sus estimaciones: explicar y predecir
las implicaciones de los acontecimientos presentes para los decisores; evitar
sorpresas a estos últimos mediante el envío de alertas sobre los principales
hechos, desarrollos y tendencias; resaltar los elementos más significativos
para orientar a los decisores en el logro de sus objetivos; y actualizar y
suministrar inteligencia corriente sobre los asuntos de interés (Fleisher,
2008).

Como la producción de inteligencia es una labor colectiva, un analista

senior suele ejercer de gestor del proceso y de nudo y canal de comunicación
entre los demás miembros del equipo de analistas. Además, puede ser
necesario integrar en el equipo de modo eventual expertos exteriores ad hoc
para la generación de inteligencia en temas muy concretos y de gran
relevancia, con el fin de contrastar la comprensión que los analistas realizan
sobre un asunto o de aportar conocimientos en áreas muy especializadas no
cubiertas suficientemente por el servicio.

Aunque se utilicen herramientas informáticas como apoyo para la

producción de inteligencia, el análisis y la interpretación siguen siendo unas
actividades esencialmente humanas. Por eso, el analista es un perfil
profesional indispensable y muy estimado en las plantillas de los servicios de
inteligencia.

El analista no procede de una única rama del saber o no hay preferencia en

su selección por una determinada titulación universitaria. Los analistas tienen
perfiles específicos determinados por los diferentes ámbitos estratégicos de
los servicios de inteligencia. Además, la práctica de la inteligencia holística
demanda un equipo de inteligencia de corte multidisciplinar formado por
profesionales especializados en diversas áreas del conocimiento. Los
analistas son personas con formación universitaria procedentes de múltiples
titulaciones (historia, sociología, derecho, ciencias políticas, psicología,
economía, química, física, estadística, documentación, ingeniería,
informática, lingüística, antropología, carrera militar…) que aplican en su
trabajo diario de inteligencia técnicas y conocimientos propios de sus áreas
de conocimiento. Un científico o un sociólogo, por poner un ejemplo, no
cambian sus modos de investigar la realidad cuando ingresan en un servicio
de inteligencia ni los ejercen de modo diferente que otros especialistas en un
centro de investigación o universidad; sólo los adaptan a nuevas demandas y
los dirigen al fin de producir inteligencia.

Un buen analista debe tener un conocimiento profundo del asunto sobre el

que ha de proveer inteligencia. Para elaborar un informe de inteligencia es
imprescindible saber sobre la materia que versa. Porque para ver hay que
saber sobre lo que se ve. Como ejemplo se puede pensar en el análisis de un
comunicado de una organización terrorista. “El que sabe” sobre esa
organización conoce que el mensaje y su significado no son la suma de
palabras que articulan el texto o el discurso emitido por audio o vídeo. Para
realizar un análisis de contenido no basta con disponer del comunicado en
versión original o de una buena traducción del mismo contrastada y
depurada. Todo aquello que no está en la mera suma de palabras es de gran
interés y utilidad, y sólo “aquellos que saben”, los expertos, podrán
entenderlo y trasladarlo al marco de referencias de los clientes o usuarios
finales de inteligencia para hacerlos partícipes del mensaje. Difícilmente se
podrá abordar el análisis de ese comunicado si antes no se está familiarizado
con los movimientos políticos y sociales, con la psicología política, con las
motivaciones individuales para la participación política o social, con el
funcionamiento de las organizaciones y la sociología de los pequeños grupos,
entre otras cuestiones básicas. Además hay que contar con un buen
conocimiento del contexto histórico y cultural en el que se inserta el emisor
del comunicado. Porque no se tendrá éxito si no se dominan los tres niveles
de análisis (individual, sistémico y estructural) desde los que se puede
abordar un fenómeno y que integrados adecuadamente permiten una
compresión global del asunto.

Pero ser experto en un asunto o en el área de saber al que pertenece ese

asunto no es suficiente. Un analista debe ser capaz de aplicar ese
conocimiento para transformar la información que reciba en inteligencia
destinada a orientar la acción y la toma de decisiones. Y para ello es
necesario poseer, por igual, ciertas destrezas técnicas y un conjunto de
cualidades de índole personal.
 Entre las destrezas que se pueden aprender y dominar destacan las técnicas
de análisis, el razonamiento lógico, el método científico, las competencias en
idiomas, la estadística descriptiva y las habilidades de comunicación escrita y
oral. La capacitación en técnicas, recursos y modelos de razonamiento y de
argumentación, el dominio del proceso general de la investigación científica
y el descubrimiento de cuáles son los errores más habituales en los procesos
de conocimiento han merecido tradicionalmente la atención de los servicios
de inteligencia. La Epistemología o Teoría del Conocimiento se ha
convertido en una disciplina auxiliar ineludible del proceso de producción de
inteligencia. La comunidad de inteligencia debe reclutar talentos
epistemológicos y cultivar estos perfiles dentro de sus organizaciones:
personas capaces de hacer preguntas, realizar inferencias, establecer
relaciones y hallar nuevas evidencias aplicando el método científico en la
empresa de buscar la verdad (Herbert, 2006).

Últimamente, las transformaciones en los ámbitos de la comunicación

social y de la gestión de la información y el conocimiento en los entornos
externo y organizacional también han originado un nuevo desafío a los
servicios de inteligencia: la necesidad de dotar a su equipo humano de
mayores habilidades informacionales. Los proveedores de inteligencia
necesitan asumir destrezas como el dominio de métodos y técnicas
documentales para trabajar con las fuentes abiertas, incluyendo las de
carácter efímero y en particular las redes sociales. Es importante que sean
capaces de realizar estudios de sus usuarios para conocer mejor las
necesidades y requerimientos de inteligencia y evaluar si son atendidas con
sus informes. Esto exige de los servicios de inteligencia la implantación de
programas de alfabetización informacional avanzada para aumentar y
mantener actualizada la pericia informativa del equipo de inteligencia.

Y entre las cualidades esenciales a la personalidad de un analista son muy

convenientes el rigor intelectual, la objetividad, el mantenimiento de una
actitud abierta y crítica, el gusto por buscar la verdad, la capacidad para huir
del pensamiento único y del pensamiento grupal, el espíritu de autocrítica, las
dotes de creatividad e imaginación, el gusto por el aprendizaje continuo, la
capacidad para el trabajo en equipo y la empatía. La apertura mental,
entendida como la capacidad para entender otras mentalidades, ideologías,
religiones y modos de vida, es especialmente necesaria cuando los servicios
de inteligencia se enfrentan a las amenazas asimétricas y a los retos de
seguridad transnacionales (Baños, 2008). Los analistas deben dejar al margen
sus prejuicios como condición fundamental para poder crear inteligencia de
modo objetivo.

Especialización en el saber, competencia en análisis y aptitudes personales

componen la tríada que conforma el perfil de un buen analista. La selección
de profesionales bien formados, con todo ese bagaje y con cierta experiencia
práctica en el ejercicio de las técnicas de su disciplina reduce el tiempo de
preparación para realizar labores de inteligencia y los recursos destinados a
ello por el servicio de inteligencia. La incorporación continuada de nuevos
analistas actualiza las capacidades del servicio de inteligencia y renueva sus
métodos. Los departamentos de formación y de recursos humanos del
servicio sólo precisan ajustar las competencias y habilidades de cada analista
reclutado a las específicas del puesto de trabajo a desempeñar. Sin embargo,
no resulta fácil encontrar perfiles con estas características, por lo que la
capacitación de un analista requiere, además de la intervención del propio
servicio de inteligencia ofreciendo programas de formación continua, de una
inversión considerable de tiempo, sacrificio y perseverancia personal, así
como de un alto grado de responsabilidad y de compromiso individual. Un
analista no es un superhombre pero deberá disponer de modo equilibrado de
todos los rasgos indicados; y ello sólo se obtiene sumando a una serie de
inclinaciones naturales de su personalidad años de lectura, estudio, formación
y experiencia.

7.1.2. La red externa de proveedores

La red externa de proveedores está formada por personas o instituciones
ajenas al servicio de inteligencia que ya sea de modo consciente o
inconsciente y mediante acciones abiertas o encubiertas, participan con su
apoyo en distinto grado en el proceso de producción de inteligencia. La
relación entre la red interna y la externa de proveedores se produce mediante
el enlace y bajo la dirección de un oficial de relación.

Entre estos proveedores se encuentran observadores que en función de su

situación o de sus conocimientos pueden captar y transmitir información de
interés para el servicio de inteligencia de forma ocasional o regular y que, en
ocasiones, pueden recibir incluso un adiestramiento especial por parte del
servicio. De modo general, se pueden distinguir diversas categorías, según
sea la relación que mantienen con el servicio. No obstante, cada servicio tiene
su propia tipología y nomenclatura de acuerdo con su tradición y experiencia.
La normativa interna que regula la relación de los miembros de un servicio
con las personas que cooperan con ellos, el control del gasto, los aspectos de
seguridad y los procedimientos de comunicación y contacto está clasificada
como secreto.

Entre los observadores destacan los informadores: personas que mantienen

una relación continuada con el servicio y que ya se encuentran en el lugar del
que se obtiene la información antes de comenzar su colaboración. No
obstante, atendiendo a su perfil, también pueden ser dirigidos por un oficial
para introducirse en otros ámbitos de interés para el servicio. Por su parte, los
colaboradores suelen realizar tareas más puntuales de obtención de
información, que adquieren mediante su trabajo, el estudio, el contacto con
sus relaciones o sus viajes. Pero también pueden cooperar en otras
actividades del ciclo de inteligencia como el apoyo logístico, la realización de
traducciones, el procesamiento de información e incluso el análisis, entre
otras. Los colaboradores participan en el análisis cuando la necesidad de
inteligencia a ser atendida demanda unos conocimientos que el equipo de
inteligencia interno no dispone. Generalmente, estos últimos colaboradores
son expertos que se encuadran en las reservas de inteligencia. Por último, los
contactos son otro tipo especial de informantes o incluso de colaboradores,
que se distinguen del resto en que no es posible o no se considera
conveniente que actúen bajo la dirección del servicio. Los informadores y los
colaboradores cooperan con un servicio de inteligencia por múltiples,
variadas e incluso complementarias motivaciones de tipo ideológico,
religioso, económico, promoción y prestigio profesional… Pero también
pueden actuar motivados por incentivos de tipo positivo o negativo que
utilizan algunos servicios de inteligencia: entre los primeros se encuentra la
satisfacción de sentimientos personales como el amor, el odio, la vanidad o el
placer por el riesgo; y entre los negativos, las coacciones e incluso los
chantajes sobre aspectos de su vida personal, social y profesional.
 Es usual encontrar los términos agente o espía, sobre todo en la
cinematografía y la literatura sobre espionaje, para referirse de modo
genérico a todas estas figuras. Sin embargo, se debe reservar el término
agente para aquella persona ajena al servicio que bajo la dirección de un
oficial proporciona información de modo consciente y no siempre de modo
clandestino, y que necesita, además, de una formación específica previa y el
uso de tecnologías de cierta complejidad. El término espía también tiene
ciertas connotaciones peyorativas cuando es utilizado para aludir a un
empleado público miembro formal de un servicio de inteligencia, que bajo
cobertura simple o compleja obtiene información para el Estado y para la
salvaguarda de la seguridad y la defensa de su sociedad. En el capítulo
dedicado a la contrainteligencia se profundiza en diversos aspectos
relacionados con el espionaje: técnicas, motivaciones de sus protagonistas,
costes, riesgos e implicaciones éticas.

Entre los colaboradores se incluyen también las empresas, especialmente

las relacionadas con la seguridad, las tecnologías de la información y aquellas
que operan en países considerados de interés estratégico o de riesgo para la
nación. Los servicios de inteligencia suelen mantener con estas empresas
unas relaciones institucionales formales, basadas en la cooperación en
intereses comunes. En la actualidad, algunas empresas están pasando del
ámbito de colaboradores circunstanciales al mantenimiento de una
vinculación contractual en las tareas de obtención, procesamiento y de
análisis, de mano de la actual tendencia de privatización de algunas
actividades de inteligencia.

Los servicios de inteligencia para proveerse de información también

mantienen relaciones institucionales con otras instituciones y órganos de la
Administración, de acuerdo con el principio de cooperación que rige a las
administraciones públicas. Asimismo, algunos servicios de inteligencia
pueden ampliar estas relaciones de modo más o menos abierto con
instituciones representativas de la sociedad civil como medios de
comunicación, fundaciones, organizaciones religiosas, asociaciones
empresariales, organizaciones no gubernamentales, sindicatos…

En el marco de sus relaciones institucionales, los servicios de inteligencia

también recurren a la cooperación e incluso coordinación con otros servicios
de información e inteligencia nacionales y la colaboración con servicios
extranjeros o con oficiales vinculados a otras agencias con el conocimiento y
la previa autorización por parte de estas. En un entorno caracterizado por
amenazas globales es necesaria la creación de estructuras flexibles y eficaces
que favorezcan la colaboración nacional e internacional, como equipos
virtuales y alianzas ad hoc entre servicios de inteligencia. Los equipos
virtuales consisten en grupos de expertos formados para analizar
determinadas situaciones muy puntuales, que se disuelven nada más concluir
sus objetivos. Las alianzas dan lugar a la formación de pequeños grupos de
profesionales altamente especializados, destinados por sus organizaciones
para trabajar conjuntamente con los colegas de otros servicios. La
colaboración entre servicios de diversos países puede ser estable, pero
generalmente se limita a contribuciones puntuales y vinculadas al trabajo con
un objetivo de inteligencia muy concreto. Ofrece la ventaja de que un
servicio colaborador puede estar más familiarizado con un determinado
asunto, cubrir mejor un área o disponer de una información valiosa; lo que
compensa el esfuerzo por evaluar la credibilidad y fiabilidad de la
información que proporciona. Además, las colaboraciones internacionales en
asuntos de inteligencia sirven también para aumentar la confianza entre las
naciones que colaboran. Este modo de colaborar entre los servicios de
inteligencia suele ser eficaz, sin la necesidad de tener que recurrir al
establecimiento de relaciones estables y duraderas y órganos conjuntos de
seguimiento; por otra parte, muy difíciles de crear y de mantener, debido a la
necesidad de preservar fuentes de información y métodos, el peso de lo
secreto y la posible variación de los intereses a lo largo del tiempo.

7.2. Clientes y usuarios de inteligencia

La red de proveedores de un servicio de inteligencia trabaja para unos

clientes propios y particulares, que se pueden clasificar en internos y
externos. Por la relación que mantienen con la inteligencia también se les
denomina, desde una perspectiva informacional, como usuarios de
inteligencia.

Los clientes internos son los analistas y los directivos del servicio de
inteligencia, que demandan informaciones para realizar sus actividades en el
proceso de producción de inteligencia: de análisis los primeros; y de
dirección, planificación y comunicación los segundos. Se trata de un tipo de
usuario intermediario que para efectuar su labor transforma las necesidades
de inteligencia de los usuarios finales en necesidades de información que
hace suyas. Porque aunque busquen, procesen y analicen información de
modo delegado, los productores de inteligencia también tienen sus propias
necesidades de información.

Y los clientes externos son los responsables políticos cuyas necesidades de

inteligencia estratégica y táctica deberán ser satisfechas para poder orientar
sus decisiones y sus actos. Las demandas que los usuarios de inteligencia
hacen a un sistema de inteligencia organizacional dependen del previo
reconocimiento de su necesidad de información, de su motivación, del valor
que dan a la satisfacción de esa necesidad y de su percepción en cuanto a la
probabilidad de que esa demanda pueda ser satisfecha (Wilson, 1999). Los
usuarios necesitan inteligencia para aplicarla de algún modo, así que
persiguen obtener principalmente lo necesario, más que mucha información.
Además, esperan obtener la inteligencia necesaria mediante un proceso
simple y rápido que les permita dar soporte a sus tareas concretas. A los
usuarios les interesa, ante todo, la adecuación de la inteligencia a sus
necesidades y requisitos, la credibilidad de la fuente o proveedor de la
información y el beneficio que puedan obtener a partir de su uso (Fleisher,
2008). Pero se debe tener en cuenta que a pesar de contar con el apoyo de un
sistema de inteligencia organizacional, los usuarios también suelen utilizar
sus propias fuentes informales de inteligencia, que incluyen consejeros,
amigos, informantes y una amplia gama de expertos de dentro y de fuera de
la organización. Porque el usuario es un sujeto activo y, por tanto, también un
protagonista del proceso de obtención de inteligencia. Por eso, cuando tiene
una necesidad de inteligencia opta por acudir a uno u otro proveedor y se
involucra activamente en su satisfacción.

En la actualidad también se está planteando el reto de lograr involucrar al

usuario en el proceso de producción de inteligencia, ayudando a determinar
las necesidades de inteligencia, informando sobre sus variaciones, aportando
también sus conocimientos a los analistas y retroalimentando sobre la
inteligencia recibida (Clark, 2004). Este es un reto tanto para los servicios de
inteligencia como para los usuarios, ya que les demanda afrontar su relación
con el mundo de la inteligencia con un espíritu activo y participativo. Los
conocimientos y la experiencia de los clientes son insumos fundamentales
para el análisis y la producción de inteligencia y su participación en el
proceso lejos de quitar objetividad al análisis, amplía su relevancia y su
utilidad. Asimismo, la mayor complejidad de los objetivos de inteligencia
tiene como efecto que los usuarios necesiten y demanden más detalles, de
este modo su contribución al proceso aumenta la probabilidad de que los
productos de inteligencia resultantes sean usados.

Otro cliente muy especial y circunstancial son los servicios de inteligencia

nacionales o internacionales con los que se coopera. La norma no escrita es
que únicamente se comparte información pero no inteligencia, con el fin de
preservar las fuentes y los métodos. Cuando hay una voluntad de mantener
una relación continua en el tiempo o para afrontar un asunto común, el hecho
de compartir información suele estar precedido y regulado por un acuerdo de
colaboración. Por este se entiende la manifestación por escrito de voluntades
concordantes imputables a dos o más servicios de inteligencia, de la que
derivan acuerdos de asistencia, ayuda y apoyo de diferentes alcances y de
recíproco interés para las partes. Se trata de un texto convenido por las partes
desprovisto de efectos jurídicos en cualquier orden, aunque creado con la
intención de que quienes lo suscriben lo hacen de buena fe y con el propósito
de ser fieles mientras perduren las circunstancias que libremente les
condujeron a consentirlo (Esteban, 2007).

Por último, se debe señalar que, en última instancia, el cliente genérico de

un servicio de inteligencia es la sociedad de su país en su conjunto. Esto no
significa que los resultados de la inteligencia hayan de ser públicos, ya que el
Gobierno es el único receptor. Pero esta afirmación tampoco se trata de un
mero ejercicio retórico. Por el contrario: es muy importante tenerla en cuenta,
ya que tiene implicaciones jurídicas y éticas en el tipo de inteligencia que
pueden o deben producir los servicios y en las reglas y límites que marcan los
procedimientos de elaboración. Asimismo, esto obliga a los servicios de
inteligencia, de acuerdo con la demanda social de transparencia, a desarrollar
estrategias tendentes al establecimiento de cauces de diálogo con la sociedad,
que generalmente se vehiculan mediante la política de comunicación y los
programas de cultura de inteligencia.

CAPÍTULO 8
 RECURSOS DE INFORMACIÓN
Los servicios de inteligencia no tienen un modo único de obtener
información ni rechazan una información por su procedencia. Los múltiples
medios y recursos mediante los que adquieren y se proveen de información se
clasifican tradicionalmente en tres tipos: de procedencia humana, de origen
técnico con sus diversas subespecies y de carácter abierto o documental.

8.1. Recursos de información humanos

La inteligencia elaborada a partir de información facilitada por personas,
ya sea de modo consciente o inconsciente, se denomina inteligencia de
fuentes humanas. Las fuentes o recursos de información humanos son muy
variados: agentes, informadores, colaboradores, contactos, agentes dobles…
como se ha expuesto en el apartado dedicado a los proveedores externos.
Pero también se puede recurrir a informadores circunstanciales como
detenidos, desertores o prisioneros de guerra convenientemente interrogados.

La información suministrada por fuentes humanas es muy útil porque

puede aportar información imposible de adquirir por otros medios. Una
fuente humana situada en el lugar y el momento adecuados puede informar
sobre la estructura, los elementos, los medios, la red de colaboradores, los
procesos de deliberación y las intenciones reales de un determinado
adversario. También puede dar las claves necesarias para interpretar datos
conseguidos mediante otros medios. En particular, el valor cualitativo de la
información que proporciona un ser humano con una posición relevante
dentro de la jerarquía de una organización es muy alto, ya que en general no
sólo permite saber que han hecho, hacen o dicen que van a hacer él u otras
personas, sino sobre todo que pretenden o planean hacer. Y aunque esta
información sobre el futuro se puede obtener en algunos casos por medios
tecnológicos de escucha o de intervención de las comunicaciones, no siempre
es así; y, además, generalmente se logra una información más rica y completa
cuando se produce mediante la interrelación personal directa con la fuente.

La técnica básica para obtener la información de una persona ajena al

servicio de inteligencia es la entrevista. Habitualmente, se utiliza la técnica de
la entrevista en profundidad, propia de las Ciencias Sociales. Junto a la
entrevista se pueden usar otras técnicas propias del análisis cualitativo, como
el análisis del comportamiento no verbal y la observación participante. En
cualquier caso, el proceso de obtención de información de una fuente humana
entraña normalmente un proceso gradual y delicado de acercamiento y de
sintonía, realizado con diferentes grados de discreción o de secreto y
sometido a la influencia de factores humanos de carácter ideológico,
psicológico y de conducta propios de cada fuente potencial.

Muy excepcionalmente, se puede recurrir a la infiltración de una persona

dentro de una organización o institución con el fin de adquirir información
valiosa. Pero esto requiere normalmente una inversión muy considerable de
tiempo y puede entrañar graves riesgos para sus protagonistas según el
ámbito del que se trate. Además, las infiltraciones en grupos y organizaciones
que son objeto de investigación por los servicios de inteligencia presentan
cada vez más dificultades en un contexto donde los grupos son cada vez más
transnacionales o pertenecen a comunidades muy pequeñas, cerradas y
homogéneas.

Asimismo, cuando se procede a la obtención de información por medios

clandestinos hay que tener en cuenta las consecuencias políticas que el
descubrimiento de estas actividades puede acarrear para el servicio de
inteligencia, el Gobierno e incluso el país si se realiza en el extranjero. De
todos modos, hay casos en los que es necesario recurrir a acciones
encubiertas. Por eso, es imprescindible que los países dispongan de
legislación específica que regule estas acciones: para que no se violen los
derechos individuales sin necesidad y para dotar a los miembros de los
servicios de inteligencia de un marco jurídico de actuación seguro.

Posteriormente, la información adquirida es evaluada por parte de los

oficiales de inteligencia responsables y de los analistas. Al igual que
cualquier otra información, debe ser evaluada y valorada de modo apropiado,
pero aun más si cabe porque puede estar desfigurada por la subjetividad o los
intereses del individuo que la obtiene o incluso tener como objetivo la
desinformación por parte de quien la suministra. La Psicología se revela
como una disciplina indispensable para guiar y apoyar la adquisición y la
evaluación de la información procedente de fuentes humanas por parte de los
servicios de inteligencia.

Por último, se debe tener en cuenta que en un contexto como el actual

donde la sociedad demanda ética y transparencia en las acciones
gubernamentales, causa gran indignación y repulsa el uso de prácticas ilícitas
como la tortura como medio de obtener información. Las técnicas de
interrogatorio aplicadas a presuntos terroristas islamistas en los últimos años
en cárceles clandestinas o fuera de control judicial han tenido un amplio
rechazo y han deteriorado la imagen de los Gobiernos que las practican,
toleran o promueven. Por ejemplo, la adopción generalizada de estas
prácticas por las dictaduras militares en Latinoamérica es en gran medida
responsable de la mala imagen de los servicios de inteligencia en los países
de esa región y los prejuicios y desconfianzas que aún hoy la población tiene
de ellos.

No obstante, la aceptación por parte de la ciudadanía de los métodos de

obtención de información mediante fuentes humanas, incluido el recurso a la
técnica del espionaje, que por su carácter se encuentra muchas veces en el
borde de la legalidad, es un importante reto de los servicios de inteligencia en
un contexto de democracia, libertad y protección de los derechos humanos,
ya que por el valor de la información que se obtiene no se puede renunciar a
esas fuentes. Máxime cuando desde el Estado se reclama incluso la
participación de los ciudadanos como identificadores de señales débiles y
como informantes. Con las posibilidades que ofrecen tecnologías tan
sencillas como las agendas electrónicas y los teléfonos móviles, en especial
los que cuentan con una cámara integrada y acceso a Internet, los ciudadanos
que son testigos de algún suceso de interés pueden recolectar información de
modo espontáneo e instantáneo y enviarlas en tiempo real. Un ejemplo de
esto son los carteles que se fijaron en las estaciones de metro de Londres tras
los atentados islamistas de julio de 2005, estimulando a los ciudadanos a
observar el ambiente para identificar amenazas a la seguridad colectiva y
actuar para combatirlas comunicando cualquier movimiento sospechoso a las
autoridades. Cada vez está más próxima la posibilidad de hacer real la
inteligencia colectiva, donde los ciudadanos se convierten en informadores,
identificados o anónimos, alentados y habilitados por sus Gobiernos e
instituciones de seguridad (Navarro, 2006).

8.2. Recursos de información técnicos

Los recursos de información técnicos proceden del uso de tecnologías de
información y de las comunicaciones para la detección, interceptación,
descifrado y procesamiento de datos, mensajes y hechos ocultos o secretos de
muy diversa especie. Estas fuentes son muy variadas y se denominan
sumando al término inteligencia la palabra que designa el fenómeno físico
captado o su acrónimo en inglés.

La inteligencia de señales (SIGINT) consiste en la interceptación de datos

procedentes de señales y transmisiones de cualquier clase. Se trata de una
denominación genérica para aludir a tipos de recolección de información
diferentes según la señal que captan y el modo en la que la obtienen y
procesan. La inteligencia electrónica (ELINT) se basa en la captación de
emisiones electromagnéticas, por ejemplo mediante radar, con exclusión de
las transmisiones. La inteligencia de comunicaciones (COMINT) busca la
obtención y decodificación de señales de transmisión en serie que utilizan el
espectro radioeléctrico, como las de radio, video y telefonía, mediante redes
de comunicaciones inalámbricas o por cable. La inteligencia de medición de
las señales (MASINT) se ocupa de la identificación de señales que emiten
fenómenos físicos distintos a las emisiones electromagnéticas, como el
sonido, el movimiento, la radiación, los gases, etc., que se captan mediante
sensores que permiten identificar toda característica distintiva asociada con la
fuente o el emisor y facilitar la detección y la localización de este último.

La inteligencia de imágenes (IMINT) se elabora a partir del procesamiento

de imágenes captadas mediante cámaras fotográficas, cámaras de televisión,
aparatos de video, sensores de infrarrojos y dispositivos láser. La NGA
(National Geoespatial Intelligence Agency) de los Estados Unidos ha
propuesto recientemente el uso del término inteligencia geoespacial
(GEOINT) para referirse a la recolección de información sobre cualquier
objeto natural o artificial que pueda ser observado o referenciado en la Tierra
y que tiene implicaciones para la seguridad nacional. Los artefactos que se
utilizan para la toma de imágenes desde el espacio son los satélites de órbita
terrestre, los de órbita geosincrónica y los de órbita heliosincrónica. En
periodo de desarrollo se hallan los microsatélites o satélites tácticos, que
tienen una mayor flexibilidad para la toma de imágenes de un área
determinada. Y los principales instrumentos para la observación desde el aire
son los aviones tripulados dotados de dispositivos de fotografía aérea, ya en
desuso; y los aviones no tripulados (los UAVs, unmanned aerial vehicles)
que además de detectar objetivos terrestres fijos o móviles, pueden efectuar
su seguimiento durante horas, transmitir imágenes en tiempo real a bases
situadas a cientos de kilómetros de distancia desde donde son dirigidos e
incluso destruirlos mediante las armas con las que pueden estar equipados.
En las últimas décadas se ha diversificado el número de países con acceso a
estas costosas y sofisticadas tecnologías, dominadas durante la Guerra Fría
por los Estados Unidos y, en menor medida, por la Unión Soviética. También
han dejado de ser monopolio militar, con la aparición de satélites lanzados y
explotados por compañías comerciales y el uso por empresas de TUAVs
(tactical UAVs) que operan con un rango y un tiempo de vuelo menor y a
una menor altura que los UAVs.

Los recursos de información técnicos tienen unas cualidades que los hacen
muy preciados: la precisión de la información obtenida, la cobertura de áreas
muy extensas, la rapidez en el acceso a la información, el no hacer necesario
penetrar en los territorios observados, la posibilidad de obtener información
sin previo aviso y la capacidad de actualizar periódicamente dicha
información. Esas características convierten a las fuentes de carácter técnico
en muy relevantes para la prevención y la gestión de crisis, además de para
otras aplicaciones. Sin embargo, su elevado coste condiciona que únicamente
algunos países y organizaciones puedan disponer de sus prestaciones.
Además, estas fuentes presentan algunos inconvenientes como la falta de
acceso a determinadas informaciones por limitaciones técnicas en los
sensores, la limitada precisión en algunos casos y el menor rendimiento, en
general, cuando las condiciones atmosféricas no son favorables o cuando el
adversario utiliza inhibidores o realiza ejercicios de decepción y engaño.
Asimismo, su uso tiene mejores resultados cuando se utilizan de modo
sinérgico, ya que cada tecnología es adecuada para un tipo de objetivo o para
obtener información sólo sobre unos aspectos determinados del blanco a
identificar y vigilar.
 Al igual que ocurre con las fuentes de información humana, la mayoría de
las fuentes de información técnicas utilizadas por los servicios de inteligencia
tiene un carácter clasificado. A este ámbito pertenecen la interceptación de
comunicaciones y otras acciones que los servicios de inteligencia llevan a
cabo en determinadas situaciones para seguir algunos objetivos de
inteligencia como, por ejemplo, los grupos terroristas y los grupos del crimen
organizado. Lo fundamental en estos casos es que todas estas acciones sean
convenientemente reguladas por la ley, de modo que se eviten abusos y que si
éstos ocurren los responsables puedan ser sancionados. Sin embargo, hay
casos donde, con la justificación de garantizar la seguridad colectiva, se ha
incurrido en abusos y en la reducción del derecho a la privacidad mediante
legislaciones poco respetuosas con las libertades individuales, a la vez que
poco efectivas. Un ejemplo de esto fue la promulgación de la Patriot Act en
Estados Unidos tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, que
contemplaba incluso la investigación de los registros de uso y préstamos de
documentos en las bibliotecas del país.

8.3. Recursos de información documentales

Los recursos de información documentales, también conocidos como
fuentes de información abiertas, están formados por todos aquellos recursos
de información de carácter público. Por fuente abierta se entiende todo
recurso con cualquier tipo de contenido, fijado en cualquier clase de soporte
(papel, fotográfico, magnético, óptico…) que se transmite por diversos
medios (impreso, sonoro, audiovisual…) y al que se puede acceder en modo
digital o no, puesto a disposición pública, con independencia de que esté
comercializado, se difunda por canales restringidos o sea gratuito. Sin
embargo, se debe tener en cuenta que el acceso, la adquisición, la retención,
la distribución y el uso de la información que contiene una fuente abierta
pueden tener ciertos límites legales vinculados con el derecho de copia. La
información procedente de fuentes abiertas de uso más habitual por los
servicios de inteligencia suele ser la elaborada por los medios de
comunicación social (prensa, radio y televisión) y la de carácter científico y
técnico. También se suele considerar fuente de información abierta el
conocimiento suministrado por los expertos que forman la reserva de
inteligencia de un servicio. No se debe confundir fuente de información
abierta con la información que se usa, con independencia de su modo de
obtención, en procesos no clasificados como reservados o secretos. El
carácter abierto de una fuente de información no deriva de su modo o fin de
uso, sino que lo da su procedencia pública.

El procesamiento y el uso eficaz de las fuentes abiertas para generar

inteligencia es en los últimos años una preocupación creciente de los
servicios de inteligencia (Mercado, 2004). Así, en esta última década, es un
lugar común encontrar en la literatura sobre servicios de inteligencia
apelaciones a la importancia de las fuentes abiertas, de mano de la difusión
del modelo de multinteligencia. Sin embargo, el número de estudios
específicos dedicados a esta cuestión y los recursos que a ellas destinan los
servicios de inteligencia no son equiparables, ni de lejos, con los que se
dedican al desarrollo de medios tecnológicos para la obtención de
información. Además, en los servicios de inteligencia es muy común incurrir
en el equívoco de considerar que el valor de una información es directamente
proporcional al nivel de clasificación o al coste de adquisición de la fuente
(Clark, 2004). Así, aunque las fuentes abiertas sean responsables de un buen
número de las informaciones con las que trabajan los servicios de
inteligencia, son las que tradicionalmente gozan de menos prestigio, mientras
que las fuentes humanas y técnicas son las más valoradas. La excesiva
confianza en la información clasificada proveniente de las fuentes humanas y
técnicas durante la Guerra Fría y el hecho de que las fuentes abiertas estén
disponibles al público en general, eliminando la exclusividad de acceso a la
que los analistas y los servicios de inteligencias están acostumbrados, son
importantes factores que provocan que aún hoy numerosos analistas piensen
que únicamente las fuentes clasificadas son lo suficientemente confiables y
aportan el necesario valor para la producción de inteligencia (Sands, 2005).
En definitiva, la consideración de que las actividades de inteligencia son
indisociables del secreto tiene su efecto en un menor prestigio de las fuentes
abiertas.

El resultado es que los servicios de inteligencia todavía no sacan todo el

partido posible de la información y de las ventajas que ofrecen las fuentes
abiertas. Y ello a pesar de que se caracterizan por la singularidad de su
información, su rápido modo de obtención, su fácil actualización, su bajo
coste en relación con otras fuentes y su adquisición sin correr riesgos.
Además, son imprescindibles para la elaboración de inteligencia estratégica y
son muy necesarias para complementar el significado y entender el contexto
de las informaciones de carácter secreto obtenidas mediante fuentes humanas
o técnicas. Las fuentes de información abiertas son de especial interés para
proveer las bases o las estructuras de referencia para la producción de
inteligencia, ya que sin ellas los analistas pueden no comprender el sentido de
los eventos. También ofrecen información sobre teorías y métodos que
ayudan a los analistas a aumentar su capacitación para la rigurosa evaluación
de los hechos y de las informaciones. Súmese a eso que existen numerosos
temas y tipos de información que se encuentran principalmente en las fuentes
abiertas. Por tanto, del mismo modo que las amenazas y el paradigma de la
seguridad nacional han cambiado desde la Guerra Fría, la tradicional
confianza en exclusiva por la información clasificada también debe cambiar
(Sands, 2005).

Las complejas, arriesgadas y costosas en términos económicos y políticos

misiones humanas sobre el terreno sólo se pueden justificar cuando la
información no se puede conseguir por medios tecnológicos y documentales.
Es un axioma que no se debería recoger información pública mediante
medios clandestinos. Además, el hecho de que esta información se capte
mediante métodos estrictamente legales y abiertos, permite que los
contenidos provenientes de las fuentes abiertas puedan ser intercambiados
con más facilidad dentro y entre los servicios de inteligencia y con otras
instituciones colaboradoras ajenas al mundo de la inteligencia; ayudando, por
tanto, a crear comunidades de interés más amplias (Steele, 2007). Las fuentes
abiertas permiten incluso la externalización de su adquisición y gestión, sin
causar perjuicio al servicio de inteligencia o una violación de sus secretos.
Asimismo, el amplio flujo de información que el uso de las fuentes abiertas
posibilita entre las organizaciones es cada vez más valorado en las sociedades
democráticas, que demandan que la transparencia en las relaciones del Estado
con los ciudadanos sea la norma, mientras la clasificación y el sigilo sea la
excepción. Los hechos de que la producción de inteligencia mediante fuentes
abiertas no genera riesgos humanos, no plantea problemas legales o políticos
ni de desgaste frente a la opinión pública y que su coste es significativamente
menor que el uso de otras fuentes, convierten a estos recursos en muy
adecuados para el contexto actual.

En cualquier caso, la adecuada explotación de las fuentes requiere

propósitos certeros y oportunos asociados a la disponibilidad de personal,
medios, procedimientos y estructura adecuados. La clave para el uso efectivo
de las fuentes abiertas está en entender cuándo pueden ser útiles, cómo
obtenerlas y cómo evaluar su exactitud (Sands, 2005). Pero para aumentar y
perfeccionar su empleo es imprescindible que los servicios de inteligencia
inviertan en la formación continua de sus miembros para que sean capaces de
explotarlas adecuadamente (en especial, los recursos accesibles en Internet
debido a su rápida transformación) y vencer sus resistencias y prejuicios.
También se deben integrar expertos en esta materia en los equipos de trabajo
e incentivar la realización de investigaciones sobre tecnologías y métodos
apropiados para la explotación de este tipo de fuentes. Además, los servicios
de inteligencia se deben dotar de gran competencia en la explotación de las
fuentes abiertas porque, a diferencia de lo que ocurre con otros tipos de
fuentes, necesitan disputar la atención de los decisores políticos con otros
organismos o proveedores de inteligencia que utilizan principalmente este
tipo de fuentes, como observatorios, servicios de análisis y expertos
académicos (Sands, 2005). Sin embargo, no parece que los servicios
dediquen colectores, procesadores y explotadores de fuentes abiertas en
exclusiva, como hacen con los recursos de información de procedencia
técnica o humana, descargando parte de estas tareas en los propios analistas;
lo cual se consideraría ridículo de suceder con esos otros casos (Lowenthal,
2006: 103).

Por último, un aspecto muy importante relacionado con los recursos de

información en los servicios de inteligencia es cómo facilitar su acceso y uso,
lo cual está vinculado con la definición de qué comportamientos con la
información se deben fomentar, qué ambiente físico y cultural se debe
introducir para propiciarlos y qué tecnologías auxiliares se deben implantar.
El objetivo es conseguir levantar una arquitectura de la información y el
conocimiento que favorezca la conservación y la distribución de la
información y el trabajo en colaboración, pero de un modo respetuoso con la
práctica informacional del servicio de inteligencia y las normas que regulan
el uso de información clasificada. Esta arquitectura debe favorecer tanto el
trabajo individual y reservado como el trabajo cooperativo. Para su
construcción es necesario identificar previamente las necesidades de
información y los recursos de información precisos para su satisfacción, así
como conocer las competencias informacionales de las personas y el uso que
dan a la información, contemplando el cómo, cuándo y para qué la utilizan.
Es decir, se debe contar previamente con una estrategia de información que
haya establecido previamente los tipos de información prioritarios para cada
actividad y de qué modo pueden ayudar a la organización a alcanzar sus
objetivos. Pero también es necesario emprender cambios en la cultura y en las
estructuras de la organización que propicien el desarrollo de esa nueva
arquitectura de información. En este sentido, es necesario romper con el
tradicional diseño de los servicios de inteligencia alrededor de las diferentes
ramas de inteligencia (OSINT, HUMINT, TECHNINT…) que funcionan
como capitanías autónomas, para establecer una red distribuida donde las
diferentes partes de la inteligencia se esforzarían en establecer enlaces muy
estrechos con los usuarios a los que sirven (Treverton, 2001: 8).

CAPÍTULO 9
TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN
 Y DE LAS COMUNICACIONES

Las tecnologías de la información y de las comunicaciones son vitales para

los servicios de inteligencia, puesto que son herramientas que les permiten
llevar a cabo muchas de sus actividades y que contribuyen, además, a superar
algunos de los desafíos organizacionales y del entorno con los que se
enfrentan. Los servicios de inteligencia demandan y utilizan tecnologías
avanzadas que contribuyen a las labores de obtención, procesamiento,
análisis y difusión de información interna y externa y que favorecen una
comunicación efectiva. El fin que anima la innovación continua en esta área
es alcanzar una superioridad tecnológica respecto al adversario que permita
romper los sistemas de protección de sus secretos, realizar análisis y
estimaciones más acertadas y rápidas sobre sus intenciones, mejorar los
procesos de cooperación y coordinación basados en el intercambio de
información y el análisis conjunto con los aliados y preparar y apoyar el
despliegue de operaciones encubiertas y de contrainteligencia más efectivas.

Sin embargo, la introducción de una tecnología no supone

automáticamente la mejora de los procesos o que se obtenga de ella el
máximo rendimiento. La adecuación de las prestaciones y el modo de uso de
una tecnología a las normas legales, los objetivos, la estrategia, la estructura,
la cultura corporativa y la práctica informacional de un servicio de
inteligencia es una condición necesaria y previa para su incorporación. El
peligro es incurrir en el error de intentar amoldar personas, cultura y
estrategia a las tecnologías. Asimismo, es imprescindible tener claras las
necesidades que se deberán atender con soluciones tecnológicas, antes de
decidir qué solución adoptar. Estas necesidades pueden estar relacionadas,
por ejemplo, con la obtención de un tipo de información determinada,
favorecer el intercambio de información, conocimiento e inteligencia entre
los proveedores, facilitar la comunicación entre usuarios y productores de
inteligencia, sistematizar e integrar la colecta de información para favorecer
el análisis y la difusión de inteligencia… Además, hay que tener en cuenta la
importancia y la relevancia de la actividad para la que se utilizará una
tecnología y su previsible aportación al aumento del valor de los productos.
La estimación de la conveniencia de una tecnología se debe basar en una
reflexión tanto sobre su utilidad como su adecuación al contexto específico
de la organización. Porque la utilización de las tecnologías más novedosas,
más complejas o más poderosas disociada de las características y la estrategia
de una organización es previsible que no aportará ninguna ventaja
competitiva reseñable y, muy probablemente, significará desperdicio de
tiempo, dinero y esfuerzos corporativos (Davenport y Prusak, 1997). En
definitiva, la clave para conseguir un empleo eficaz y ventajoso de las
tecnologías se halla en responder primero a la pregunta: ¿tecnología para
qué? Únicamente cuando haya sido contestada convenientemente se puede
plantear la cuestión de qué tecnología adquirir. Y, en este momento, entra
también en juego un requisito complementario y decisivo: confrontar el
resultado de ese análisis previo sobre la conveniencia y la adecuación de una
tecnología con una estimación del coste económico de su adquisición y del
efecto de la detracción de recursos de otras o de nuevas partidas hacia esa
nueva inversión.

Otro elemento muy importante a tener en cuenta para la elección de una

tecnología es que debido al lugar y a la función donde se va a emplear, la
nacionalidad de origen de las patentes, de los elementos, de los programas
informáticos y de las empresas y los técnicos que las fabrican tiene mayor
trascendencia para los servicios de inteligencia que para otros tipos de
organización. Por eso, con el objetivo de conseguir una autonomía nacional
en tecnologías claves, muchos Gobiernos y servicios de inteligencia
potencian e incluso financian inversiones en la investigación, el desarrollo y
la innovación de tecnologías relacionadas con la seguridad y la producción de
inteligencia, por parte de laboratorios internos, empresas o institutos de
investigación participados o bajo la supervisión de los servicios,
universidades y compañías del país adecuadamente acreditadas. En todo caso,
exista o no control por los servicios de inteligencia de la investigación que se
realiza, es muy conveniente la participación de sus propios expertos y
usuarios en el diseño de los requerimientos funcionales y en la prueba y la
evaluación de versiones beta de las tecnologías. La intervención activa de
personal de los servicios tiene además el efecto beneficioso de que la
incorporación de las nuevas tecnologías a los procedimientos rutinarios es
más sencilla y provechosa.
 Y, por último, conviene tener presente en todo momento que no se debe
depositar una confianza ciega en los efectos positivos de las tecnologías. Las
tecnologías no son una panacea porque, aun reconociendo su importancia, los
cambios en la cultura y en la organización de la comunidad de inteligencia
son en ocasiones más necesarios y prioritarios y causan efectos más
profundos y duraderos (Cronin, 2005).

Las tecnologías de utilidad para los servicios de inteligencia son muy

variadas y afectan a todas las actividades del ciclo de inteligencia. En la
actualidad, los mayores desarrollos tecnológicos se encuentran en la colecta
de información, donde bajo la denominación genérica de fuentes de
información técnica se cuenta con aparatos muy sofisticados y generalmente
de última generación para la captación y procesamiento de la voz, las
comunicaciones y la imagen; así como programas para la identificación y
recuperación de información abierta en Internet. Se hace uso de una amplia
gama de tecnologías, que van desde los sistemas de escucha y la observación
geoespacial mediante satélites a los programas de rastreo y de minería de la
red Internet. El procesamiento de la información captada también está
altamente tecnificada, con el dominio de herramientas informáticas
apropiadas para tareas tan variadas como la desencriptación, la traducción
automática, el procesamiento y almacenamiento automatizado de texto, voz e
imagen, la creación y explotación de voluminosas bases de datos, la gestión
electrónica de documentos… También se cuenta con numerosas herramientas
informáticas para propiciar el análisis, aunque en una fase de desarrollo
significativamente menor que para otras actividades, como programas para el
trabajo en grupo, para la gestión de flujos de información, para el preanálisis
de grandes conjuntos de datos y para la visualización y la presentación de
información. Y para la difusión de información y la comunicación dentro de
la red de proveedores y con los usuarios, la atención se ha centrado
tradicionalmente en la encriptación y en herramientas que propicien la
seguridad de las comunicaciones, a las que se están sumando en los últimos
años otras más relacionadas con el acceso como los portales web o los
sistemas de alertas automatizados.
CAPÍTULO 10
 ETAPAS Y ACTIVIDADES DEL PROCESO DE
PRODUCCIÓN Y TRANSFERENCIA

El proceso de producción y transferencia de inteligencia, cuya naturaleza

ha sido analizada con detalle en el capítulo 2.3, se describe tradicionalmente
como un ciclo continuo de actividades agrupadas en diversas fases o etapas.
Con ello se quiere hace alusión a dos hechos. En primer lugar, que los
resultados de las actividades previas condicionan los que se obtienen en las
acciones posteriores. Y, en segundo lugar, que la recepción y el consumo de
la inteligencia por el cliente suelen provocar nuevas necesidades de
inteligencia, generando, por tanto, un nuevo proceso influido por los
resultados obtenidos con anterioridad y las lecciones aprendidas.

Este modelo cíclico para describir y organizar el proceso de creación de

inteligencia se elaboró a mediados del siglo XX a partir de la experiencia de
los servicios de inteligencia en el contexto de la Guerra Fría. La Agencia
Central de Inteligencia (CIA) de Estados Unidos establece, con base en los
trabajos de Sherman Kent, cinco etapas: planeamiento y dirección, colecta,
procesamiento, análisis y producción y, por último, diseminación. El Estado
Mayor Conjunto del Departamento de Defensa de Estados Unidos también
indica en su diccionario de términos militares cinco pasos: determinación de
requerimientos de inteligencia, recolección y adquisición de información,
procesamiento y conversión de información en formatos adecuados a la
producción de inteligencia, producción de inteligencia (integración, análisis,
evaluación e interpretación de datos) y diseminación (DoD, 2000). Por su
parte, la doctrina de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)
fija cuatro fases: dirección, recolección, procesamiento y diseminación. El
Centro Nacional de Inteligencia (CNI) de España también agrupa todas las
actividades en cuatro etapas: dirección, obtención, elaboración y difusión.

Berkowitz y Goodman (2000) presentan el ciclo de inteligencia compuesto

por cuatro pasos: determinación de la información de inteligencia requerida
por el consumidor, recolección, análisis y coordinación de resultados y, como
final, diseminación del producto. Lowenthal (2006), que rechaza el uso del
término ciclo, describe siete fases en el proceso de inteligencia: identificación
de requerimientos, colecta, procesamiento y explotación, análisis y
producción, diseminación, consumo y, para terminar, retroalimentación.

Como el ciclo es ante todo una herramienta para la planificación y la

gestión, cada servicio de inteligencia y la comunidad académica implicada
ajusta su modelo a sus necesidades, su estructura, su cultura organizativa, su
historia y su experiencia en la materia. Porque el ciclo de inteligencia se debe
encajar en el peculiar engranaje burocrático-administrativo de cada servicio
para responder a las necesidades de inteligencia con los recursos materiales y
humanos disponibles y dentro de los límites de un marco jurídico específico.
Y más allá de las diferencias en el número de etapas y de la ausencia de
unidad terminológica en la denominación de las diversas acciones, según los
autores o los servicios de inteligencia que las describen, es importante
destacar que no se perciben ni variaciones significativas sobre su orden ni
diferencias sustanciales en cuanto a su contenido. Además, se debe tener en
cuenta que la imagen del ciclo es ante todo un recurso analítico que facilita la
descripción y la comprensión de las actividades que realiza un servicio de
inteligencia.

Por eso, a pesar de esas discordancias, es posible identificar cinco

secuencias o fases básicas y sustancialmente diferentes dentro del ciclo de
inteligencia: planificación y dirección; obtención, colecta y procesamiento de información; elaboración; comunicación o
difusión; y, por último, evaluación (Esteban, 2007: 59-60). El proceso se inicia con la identificación de
las necesidades de inteligencia y la planificación de las tareas o acciones que
se precisan para su consecución. A partir de ahí, se inicia la obtención de
datos y de información mediante muy diversos medios y de múltiples y
variadas fuentes, con objeto de disponer de materia prima que permita la
elaboración de nuevo conocimiento. Esta materia prima, tras su
desencriptado, desciframiento y traducción, si es necesario, se incorpora y
procesa en sistemas de información para su control, organización y
conservación mediante técnicas de gestión documental y de información
adaptadas a sus características específicas. De este modo se forman unos
conjuntos estructurados de información que adoptan la forma de mensajes
documentales cuando son recuperados por los expertos o analistas en el
marco de una investigación. Los analistas proceden a determinar la fiabilidad,
credibilidad y pertinencia de la información disponible, para proceder a su
integración, análisis e interpretación con vistas a resolver las necesidades de
inteligencia planteadas durante la fase de planificación. Hecho esto, se
comunican los resultados o inteligencia generada, normalmente por medio de
un informe escrito, al cliente o usuario, que podrá tomar las decisiones que
considere oportunas. Por último, se procede a la evaluación de la calidad del
producto obtenido y del proceso seguido, para la que se tiene en cuenta la
retroalimentación por parte del cliente.
El modo de actuación basado en el ciclo de inteligencia está tan interiorizado por los servicios de inteligencia, que también se
aplica a otros objetivos secundarios relacionados con el funcionamiento y la mejora de la eficiencia a nivel interno del propio
servicio. Entre estas aplicaciones se encuentran, por ejemplo, la actualización permanente de la inteligencia básica, la creación y
actualización de la doctrina, los ajustes en la cultura organizativa, y la mejora de los procesos.

10.1. Planificación y dirección

La fase inicial de planificación y dirección recae en los órganos directivos y ejecutivos del servicio de inteligencia. Consiste
plazos
en establecer los objetivos del servicio a partir de los requerimientos de inteligencia del cliente, estimar los
temporales, los recursos necesarios y los costes para su consecución y
organizar y gestionar esos recursos.

El cliente es el usuario final o receptor del producto de inteligencia. Como

el fin de un servicio de inteligencia es dar respuesta satisfactoria a las
necesidades de su cliente, la participación de éste en la determinación de los
objetivos de inteligencia es fundamental. De hecho, el proceso de producción
de inteligencia se inicia, en sentido estricto, en el momento en que se produce
la identificación y la expresión de sus necesidades por parte del cliente y su
conversión en requerimientos de inteligencia. En el caso de un servicio de
inteligencia el usuario final es el Gobierno de la nación y en el de una unidad
de inteligencia competitiva es el Consejo de Dirección de la empresa.

La participación de los gobernantes es, por tanto, imprescindible para la

determinación de los objetivos de un servicio de inteligencia gubernamental.
Cada país sigue un procedimiento peculiar, de acuerdo con su sistema
político, su estructura de poder y el singular entramado de leyes y normas que
regulan su actividad de inteligencia. Pero es común a todos los países la
presencia de procedimientos más o menos reglados con objeto de garantizar
el mantenimiento de una estrecha relación y una comunicación bidireccional
activa, rápida y directa entre las altas instancias del Estado y los servicios de
inteligencia; así como el interés por parte del Gobierno de fijar por escrito en
documentos reservados cuáles son los ámbitos de actuación preferentes, con
el fin de orientar, ordenar y supervisar la acción de los servicios de
inteligencia. En los Estados democráticos la existencia de reglas y de
documentos es más acusada, tanto por la necesidad y la obligación de
controlar la actividad de inteligencia, al igual que sucede con cualquier otra
acción de la Administración, como por el hecho de que en democracia los
servicios de inteligencia ni actúan por libre ni proponen soluciones ni toman
medidas. El poder político es el único responsable de la adopción, la
implantación y las consecuencias de resoluciones o medidas de gobierno,
estando la función del servicio de inteligencia limitada a facilitar inteligencia
para la toma de decisiones. Por consiguiente, ordenar, orientar y controlar la
actividad de inteligencia es fundamental en democracia tanto para que un
Estado pueda aprovechar al máximo las capacidades de sus servicios de
inteligencia, como para que estos servicios sean eficaces en el cumplimiento
de su misión y sujeten sus acciones a la legalidad.

Una de las claves del éxito en inteligencia es mantener una comunicación

entre el poder político y el servicio de inteligencia estrecha, fluida y
permanente en ambas direcciones, como se puso de manifiesto en el capítulo
dedicado al estudio de la relación entre la inteligencia y la política. Por una
parte, resulta primordial que el cliente conozca cuáles son el alcance y los
límites materiales y legales del organismo público que genera inteligencia
para ajustar sus objetivos de manera eficiente: en concreto, qué capacidad
real tiene para disminuir incertidumbre sobre ámbitos informativos de su
interés. Y, por otra parte, la eficacia de un servicio de inteligencia depende,
en gran medida, de su capacidad para adaptarse a las necesidades de su
cliente, que es la principal referencia a tener en cuenta durante la
planificación. Es decir, se debe identificar con claridad qué es lo que precisa
el cliente, de modo que el producto final de inteligencia se ajuste al producto
esperado por éste y adecuar la planificación de acuerdo con ello. Los
problemas surgen cuando el decisor no expresa sus demandas y asume que el
servicio ya las conoce, cuando si las indica no acierta a fijarlas con claridad,
cuando no dedica tiempo a su revisión o cuando propone continuos cambios
en los objetivos que deben merecer la atención del servicio. Por eso, un
servicio de inteligencia no suele adoptar una actitud pasiva y de espera, sino
que a través de su dirección, por su conocimiento de las materias de
inteligencia, asesora a los decisores políticos a la hora de establecer los
ámbitos de interés estratégico y de identificar las carencias o incertidumbres
informativas que puedan dificultar y distorsionar sus procesos de decisión.
Porque la obligación de todo servicio es satisfacer las necesidades
informativas del cliente proporcionado un producto de inteligencia que
permita la toma de decisiones en el ámbito político con bajos márgenes de
incertidumbre.

Como las capacidades de un servicio de inteligencia son siempre limitadas,

también es necesario establecer prioridades en los requerimientos de
inteligencia. Todas las áreas del Gobierno, todos los intereses nacionales,
todos los riesgos y amenazas reclaman inteligencia. Sin embargo, sólo unos
asuntos podrán recibir la máxima atención del servicio de inteligencia de un
país, algunos deberán tener menor atención y otros, lamentablemente,
ninguna. Asimismo, para el establecimiento de las prioridades hay que tener
en cuenta la distinción entre importancia y probabilidad. La atención se debe
fijar en los asuntos importantes o de mayor impacto para la seguridad de un
país, con independencia de su probabilidad de que ocurran; no en los que son
más probables que acaezcan, pero son poco importantes. Evidentemente, un
asunto de gran importancia y alta probabilidad de que suceda deben merecer
la mayor atención. Sin embargo, no se puede establecer un listado de
requerimientos a priori, y mucho menos priorizados, no sólo de validez
universal sino tampoco nacional. Cada Estado tiene sus propios intereses,
cada país se encuentra en una peculiar posición geoestratégica, cada
Gobierno tiene su propia agenda y, además, la presencia y la importancia de
los asuntos varía con el paso del tiempo y la evolución de los
acontecimientos. Esto último es además una dificultad añadida, ya que las
continuas modificaciones de la escena nacional e internacional plantean
asuntos nuevos que despiertan el interés de los Gobiernos. Pero un servicio
de inteligencia no puede reaccionar automáticamente prestando atención
instantánea a todas las novedades, ya que sin un control sobre las prioridades
no se puede realizar una planificación de sus actividades y recursos. Además,
para ser efectivo se necesita tiempo para adecuar los sistemas de obtención de
información mediante medios técnicos y fuentes humanas a un nuevo
objetivo. Establecer procedimientos y criterios para la decisión de
prioridades, la modificación de los asuntos prioritarios y la reacción ante las
demandas de atención que reclaman los objetivos nuevos y urgentes es uno
de los principales desafíos a los que se debe enfrentar un servicio de
inteligencia durante la planificación de sus procesos.

En el caso de España, las áreas de interés estratégico y los requerimientos

de inteligencia generales y prioritarios del Estado se recogen en un
documento secreto aprobado anualmente por el Gobierno, denominado
Directiva de Inteligencia. Cada año el Centro Nacional de Inteligencia
presenta un proyecto o borrador de directiva a la Comisión Delegada del
Gobierno para Asuntos de Inteligencia. Esta comisión es presidida por el
Vicepresidente del Gobierno que designa el Presidente del Gobierno y está
integrada por los titulares de los ministerios de Asuntos Exteriores, Defensa,
Interior y Economía, el Secretario General de la Presidencia, el Secretario de
Estado de Seguridad y el Secretario de Estado Director del CNI, que actúa
como secretario de la comisión. La comisión estudia y modifica si considera
oportuno el proyecto recibido, que presenta como propuesta formal al
Presidente del Gobierno. Una vez aprobado este texto por el Presidente pasa a
constituirse formalmente en Directiva de Inteligencia, con los objetivos
asignados al servicio de inteligencia español para el ejercicio anual
correspondiente. Esa misma comisión delegada efectúa también parte del
control político del CNI, realizando el seguimiento y la evaluación del
cumplimiento por el servicio de inteligencia de los objetivos marcados.

Una vez que el decisor político ha identificado los ámbitos de interés

estratégico y de acuerdo con ellos ha formulado sus requerimientos de
inteligencia prioritarios, conforme a las normas y costumbres propias de cada
Estado, la Dirección del servicio de inteligencia determina los objetivos
generales a partir de esos requerimientos. Para fijar los objetivos generales se
efectúa un cálculo de amenazas, una ordenación por prioridades, atendiendo a
las preferencias de los clientes, y una focalización en lo importante, El
servicio también debe tener en cuenta durante este momento de la
planificación situaciones imprevistas o motivadas por circunstancias
coyunturales, más o menos previsibles, que puedan aparecer con el paso del
tiempo; es decir, lo que en el argot del mundo de la inteligencia se denominan
“objetivos caídos del cielo” o “estrellas fugaces” cuando unos asuntos
requieren una importante atención durante un corto período de tiempo y
luego pasan. A continuación, cada uno de los objetivos generales se
desmenuza y concreta, a su vez, en objetivos específicos de tipo operacional.
Estos objetivos operacionales se recogen en documentos internos de trabajo
que permiten distribuir, encomendar y comunicar actividades, tareas y
responsabilidades entre los diferentes órganos del servicio; así como
establecer prioridades y tiempos de ejecución. El órgano de dirección
también se encarga de decidir, presupuestar, asignar y movilizar los medios y
recursos humanos y materiales que considera necesarios para el logro de los
objetivos, y en particular para la obtención de información. También es de
extrema importancia durante este momento fijar las agencias de inteligencia
de otros países con las que se colaborará para el logro de cada objetivo y bajo
qué condiciones. En el caso español, la ordenación y la operacionalización de
la Directiva de Inteligencia que realiza el CNI se denomina Plan Permanente
de Inteligencia.

Posteriormente, y de acuerdo con este plan general, se diseña para cada

proceso de producción de inteligencia específico un programa propio y
singular de obtención de información y de realización de las siguientes
actividades del ciclo, que será implementado por aquellos órganos a los que
se encomiende en los plazos y las formas que se establezcan. Para su
cumplimiento, los órganos receptores de las instrucciones deben habilitar y
organizar los medios y recursos necesarios, de acuerdo con lo que les ha sido
asignado, y actuar y ser responsables de sus actos conforme a la estructura
organizativa y la normativa interna de cada servicio y los límites legales
existentes al respecto. Pero no se debe perder de vista que, de acuerdo con
una cultura de gestión común a todos los servicios de inteligencia, la
Dirección del servicio, de modo directo o a través de las direcciones de las
diferentes ramas o unidades orgánicas en las que se estructura el servicio,
mantiene en todo momento el mando, la coordinación y el control de todas
las actividades que se realicen durante el proceso de producción de
inteligencia.

Aunque con una terminología específica, la fase de planificación en un

servicio de inteligencia guarda cierta similitud con el diseño y la gestión de
proyectos fuera del ámbito de la inteligencia. Existen diferentes métodos y
herramientas de planificación, si bien, de manera general, la vida de un
proyecto se sujeta al siguiente esquema. Hay un fin, una misión o un objetivo
general marcado por la dirección de la organización en la que se llevará a
cabo el proyecto, a partir del cual el equipo encargado de la ejecución del
proyecto formula los objetivos específicos. Asociados con cada objetivo
específico se determinan las actividades para su logro, las tareas en que se
concretan cada actividad, las funciones asociadas a los intervinientes, los
plazos de inicio y final, los recursos materiales y humanos que se precisan
para ello y los costes correspondientes. Cuando la misión es muy amplia o
compleja, se utiliza el término programa, que no es otra cosa que la suma de
proyectos formulados con la misma lógica; o bien, también se puede optar
por mantener el término proyecto y utilizar el de subproyectos. La
terminología es secundaria, lo importante es hacer más fácil con estas
divisiones la gestión y el control de los recursos de una organización en la
consecución de los fines que se haya marcado; ya que lo que trata un
proyecto es dar una guía de acción con unos costes y responsables asociados.
No obstante, hay una diferencia muy importante entre la ejecución de un
proyecto y la realización de un proceso de inteligencia: un proyecto tiene
principio y final, mientras que en el caso de un servicio de Inteligencia cada
necesidad informativa cubierta suele provocar, a su vez, el inicio de un nuevo
proceso.

Asimismo, se debe tener en cuenta que las labores de planificación y de

dirección son dinámicas y continuas, ya que el contexto en el que se produce
la inteligencia está sometido a continuos cambios. Por tanto, a lo largo del
proceso de generación del producto de inteligencia será necesario
posiblemente hacer ajustes y adaptaciones al plan inicial, e incluso
reformulaciones de mayor envergadura, con objeto de que el proceso como
un todo sea eficiente. Además, se deberá atender a la casi segura aparición, en
cualquier momento, de demandas de información específicas e imprevistas
dentro de un proceso concreto o ajenas a éste, provenientes de los órganos de
elaboración o de los órganos políticos a los que sirve el servicio; y que, en
consecuencia, demandarán la atención y la reordenación de recursos y de
medios. Por ello, la Dirección del servicio de inteligencia debe establecer
durante la planificación mecanismos que permitan detectar estas necesidades
y adaptar los procesos de modo ágil y flexible, con objeto de satisfacer con
mayor grado las necesidades del cliente. Una dirección eficaz debe tener en
cuenta que se han de atender tanto necesidades generales de información
como demandas muy concretas y de difícil previsión pero de ineludible
resolución.

En resumen, la fase de planificación y dirección, de la que es responsable

la Dirección del servicio de inteligencia, se caracteriza por cuatro acciones
fundamentales: fijación de los objetivos generales y operacionales a partir de
los requerimientos de inteligencia expresados por el órgano político al que
sirve el servicio; decisión de qué información se debe recoger y cómo se
obtendrá; organización y destino de recursos y medios adecuados para la
obtención y el procesamiento de esa información y su conversión en
inteligencia; y determinación de las responsabilidades y los procedimientos
de dirección y de acción. En esta fase cobran especial relevancia las
denominadas funciones directivas, a saber: planificación, motivación, mando,
control y coordinación; manteniéndose vigente las cuatro últimas a todo lo
largo del ciclo de inteligencia.

El cómo se resuelva esta secuencia inicial del ciclo es fundamental para el

éxito futuro, ya que las decisiones que se adopten van a guiar y estar
presentes a lo largo del resto de actividades, tutelando todo el proceso de
producción y transferencia de inteligencia.

10.2. Obtención y procesamiento de información

La fase siguiente a la planificación es la de obtención. Su fin es identificar,
seleccionar y adquirir toda información pertinente sobre el objetivo marcado que pueda alcanzarse, con objeto de proporcionar a
los gestores de la fase siguiente, la de elaboración, material informativo de calidad para realizar su análisis. Se intenta utilizar
todoslos procedimientos, medios y recursos adecuados, disponibles y
permitidos, muchos de ellos exclusivos de cada servicio, para obtener
información relevante capaz de satisfacer la necesidad de inteligencia.
Además, la información colectada se procesa convenientemente mediante su
validación, control y organización, de acuerdo con la especificidad de cada tipo de información, con objeto de poder incorporarla
y conservarla dentro del conjunto estructurado de información ya existente y permitir su posterior recuperación y acceso. Y si es
necesario, el procesamiento incluye también tareas de desencriptación, desciframiento y traducción. Las características y los
modos de obtención y de explotación de las fuentes abiertas, humanas y técnicas que se emplean y algunas de las tecnologías
asociadas, ya han sido descritas más arriba en los dos capítulos anteriores.

Tradicionalmente existía una tendencia a producir inteligencia con base en

un único tipo de fuente, hasta el punto de que era habitual referirse a los
productos creados por el nombre de la fuente de procedencia, por ejemplo
inteligencia humana o inteligencia de señales. Pero el crecimiento de la
variedad y la riqueza informativa de fuentes disponibles, gracias a los
avances tecnológicos y el aumento exponencial del conocimiento científico
técnico y de la información generada por los medios de comunicación, ha
convertido en obsoleta la elaboración de inteligencia circunscrita a un único
tipo de fuente.

En la actualidad se ha impuesto el modelo de multinteligencia (multi-int),

que basado en la no aceptación de una única autoridad informativa considera
técnicamente superior la producción de inteligencia mediante el empleo, la
integración y el análisis de datos e informaciones procedentes de todo tipo de
fuente y haciendo uso de todas las tecnologías disponibles (Isaacson y
O’Connell, 2002). Es lo que se conoce como la fusión de todas las fuentes.
Esto deja fuera de lugar la pertinencia de los recurrentes debates sobre la
prioridad o la superioridad de uno u otro tipo de fuente: lo que hay son
fuentes más apropiadas e informaciones más valiosas que otras para cada
objetivo de inteligencia. Asimismo, disponer de una extensa cantidad de
información no significa necesariamente poseer una cantidad similar de
inteligencia, ya que para que la información pueda transformarse en
inteligencia es necesario que los analistas apliquen su conocimiento para su
validación y comprensión. En este sentido, la variedad y la múltiple
procedencia de la información son valores positivos, ya que ayudan, por una
parte, a descubrir y comprender el carácter multidimensional de la realidad
analizada; y, por otra, a cotejar datos, contrastar informaciones y verificar
estimaciones provisionales. Los datos de fuentes diferentes son más valiosos
cuando son usados juntos, ya que su combinación produce un efecto de
sinergia que consolida las conclusiones y aumenta la confianza del analista en
éstas (Clark, 2004: 110). Además, la integración de fuentes es necesaria
porque no existe ningún método de recolección de información completo y
perfecto. El trabajo de inteligencia se asemeja a la composición de un
rompecabezas donde cada tipo de fuente aporta unas piezas, con la esperanza
de que su sinergia proporcione una comprensión mayor de la realidad
investigada (Johnson y Wirtz, 2004: 46). Por consiguiente, se ha convertido
en un presupuesto básico de la inteligencia la obligación, siempre que sea
posible, de realizar estimaciones con información procedente de más de una
fuente, con objeto de producir una inteligencia libre de sesgo (Berkowitz y
Goodman, 2000: 22).

Todos los servicios de inteligencia se enfrentan a dos grandes problemas

opuestos durante la obtención de información: por una parte, la escasez y la
dificultad de lograr información en diversos ámbitos y sobre diversas
materias; y, por otra, la sobreabundancia informacional en otras áreas de su
interés. Mención específica merece la información colectada por los costosos
sistemas técnicos de observación, vigilancia o escucha, que sólo pueden ser
adquiridos y mantenidos por unos pocos Estados o por alianzas de países:
inmensos volúmenes de datos que no pueden ser usados en su totalidad por
falta de medios humanos para su procesamiento y análisis, para separar el
grano de la paja y para encontrar lo relevante entre el ruido. Se intenta hacer
frente a todos estos retos mediante diversos medios, entre los que destacan la
especialización de los órganos de obtención, la formación de expertos, la
inversión en medios tecnológicos que ayuden tanto a conseguir como a
procesar masas ingentes de datos, el uso compartido de información entre los
diversos órganos de un servicio y la colaboración en la toma de datos por las
diversas agencias de inteligencia dentro de un Estado o de una alianza.

En cualquier caso, se ha de tener presente que la información que se

consigue es el resultado de una tensión entre lo que se desea obtener, lo que
se puede lograr con los medios de los que se dispone y la valoración sobre la
utilidad de los datos obtenidos que resulta tras su análisis. Además, la
información es una mercancía generalmente cara y el precio de su
adquisición no resulta, a veces, asumible en relación con el valor o la
prioridad del objetivo de inteligencia a resolver.
En cuanto a los medios y los procedimientos de obtención de información utilizados por los servicios de inteligencia de un
régimen democrático difieren en numerosos aspectos de los usados por los servicios de regímenes totalitarios y autoritarios, sobre
todo en los límites en el empleo de las fuentes humanas y el respeto a los derechos individuales. Pero esto no significa que los
servicios de inteligencia de países democráticos no puedan acceder a información cuya obtención vulnere derechos
fundamentales de los ciudadanos o el secreto de las comunicaciones. La diferencia radica en que esa vulneración la realizan bajo
un amparo legal, sometidos a una serie de controles jurídicos previos o posteriores y con la existencia de una líneas rojas
infranqueables en el respeto de la integridad física y moral de los individuos. Precisamente, esta atribución de transgresión legal y
la posesión de una gran capacidad para la adquisición de información por medios tecnológicos marcan una profunda distancia
técnica, normativa y ética entre los servicios de inteligencia y lo que pueden hacer otras organizaciones o empresas para obtener
información sin incurrir en actos ilegales.

Los servicios de inteligencia disponen en su estructura de una serie de

órganos y de recursos específicos destinados a la obtención o adquisición de
información sobre los asuntos u objetivos que les marca la Dirección del
servicio. Sin embargo, esta definición por competencias funcionales dentro
del organigrama de un servicio de inteligencia es muy limitada. En la
práctica, las unidades u órganos encargados de la obtención no se
circunscriben exclusivamente a obtener datos o información y a remitirlos en
estado bruto a la unidad de análisis para que ésta evalúe su fiabilidad y
credibilidad. Los órganos de obtención, salvo con datos procedentes de
fuentes muy concretas, reproducen el proceso del ciclo de inteligencia a
pequeña escala: planifican la adquisición sobre el objetivo que les viene
marcado; obtienen los datos u información de acuerdo a los medios que
disponen para ello; pueden colaborar con otros órganos de obtención del
servicio o incluso con otras agencias nacionales o extranjeras de países
amigos o aliados en el uso compartido de datos y el contraste y ampliación de
informaciones; procesan y elaboran esa información; y, por último, la
comunican al órgano de elaboración. El producto final del órgano de
obtención es, generalmente, un producto elaborado que cuenta con un
preanálisis con márgenes de fiabilidad y de credibilidad específicos; el cual
resulta por estas características de gran utilidad para los analistas del órgano
de elaboración. Esta capacidad de preanálisis resulta especialmente
importante en el tratamiento de la información que aportan las fuentes
humanas a los adquisidores; como también lo es el valor añadido que aporta
quien se encuentra desplegado en la zona del objetivo o donde se produce el
fenómeno de interés.

En esencia, la labor del órgano de obtención es facilitar al escalón

siguiente, el de elaboración, toda la información sobre el objetivo o el asunto
demandado que permita satisfacer las necesidades informativas del analista;
aunque para ello también tenga que recurrir a organizar un subproceso del
ciclo de inteligencia dentro del propio órgano de adquisición. Precisamente,
la generación de nuevo conocimiento surge con mayor facilidad del choque y
contrate de ideas que se registra en la práctica entre los órganos de obtención
y de elaboración de un servicio de inteligencia, que de una división estricta
de competencias funcionales. Los órganos vinculados en un proceso de
producción inteligencia deben mantener entre sí una tensión dialéctica y una
interdependencia para beneficiar ampliamente ese proceso, sin que ello
signifique en ningún caso que las responsabilidades finales de uno y otro
órgano se diluyan.

10.3. Elaboración de inteligencia

momento del
Posteriormente se inicia, según el modelo del ciclo de inteligencia, la fase de elaboración. Se trata del
proceso de producción que marca la frontera entre información e inteligencia,
pues al término de esta etapa se cuenta con productos de inteligencia
preparados para ser comunicados. La elaboración consiste en la realización
de una secuencia de actividades: la evaluación de la fiabilidad, la credibilidad y la
pertinencia de la información disponible; la integración de la información procedente de múltiples
fuentes y su armonización con material informativo relevante ya existente; y el análisis y la interpretación de toda esa
Los servicios de inteligencia suelen manifestar en su
información por los analistas.
estructura interna la distinción entre los órganos responsables de la obtención
de información y los encargados de su elaboración, distribuidos en diferentes
objetivos o áreas de actuación.

10.3.1. Evaluación e integración

La evaluación tiene como fin filtrar la información que se debe desechar
por poco fiable, inexacta o falta de rigor, con el fin de evitar un análisis y una
interpretación erróneos de los hechos sobre los que trata. Todo servicio de
inteligencia utiliza un sistema propio de evaluación. Por ejemplo, la fiabilidad
de una fuente se puede calificar con una de estas letras: A fiable, B en general
fiable, C bastante fiable, D no siempre fiable, E poco segura y F fiabilidad no
evaluable. Y la credibilidad del contenido se puede indicar con un número de
esta escala: 1 confirmado, 2 probable, 3 posible, 4 dudoso, 5 improbable y 6
exactitud no evaluable. De este modo, cuando se evalúa una información se
marca con una pareja de caracteres de las dos escalas: así, C4 significa que la
información procede de una fuente bastante fiable pero que la certidumbre de
su contenido es dudosa.

La evaluación de la información no es realizada únicamente por los

analistas. En primer término la información ha sido evaluada por el miembro
del servicio que mantiene la relación directa con la fuente; en segundo lugar,
como ya se ha indicado, el organismo responsable de la obtención ha
realizado un preanálisis; y sólo en tercer lugar la información es evaluada por
los analistas que la reciben, tomando en consideración esas evaluaciones
previas. Suele ser habitual que los órganos de análisis comuniquen a los de
adquisición la valoración final que han realizado, con objeto de facilitar la
dirección informativa, la relación del adquiriente con su fuente y, en
definitiva, mejorar la calidad de la información que ésta proporcione. De
hecho, el estado ideal, según Lowenthal (2006: 62), sería aquel en el que el
proceso de obtención de información está dirigido desde el análisis; es decir,
que los recolectores actúan en respuesta a necesidades del análisis y no de
modo independiente o sólo según se presentan las oportunidades

A continuación y de modo casi simultáneo, se produce la integración o

reunión de información procedente de diversas fuentes y de otros productos
de inteligencia en un conjunto coherente, para el cotejo o comparación de su
contenido, de acuerdo con la experiencia y la lógica. Su fin es crear una base
firme para el trabajo analítico. La integración se basa en un principio
fundamental de los servicios de inteligencia: no conformarse, en lo posible,
con una única autoridad informativa. La presencia de esta actividad deriva del
hecho de que los servicios cuentan con una variada y amplia lista de recursos
de información. Con su puesta en práctica se pretende lograr una sinergia
donde la combinación de información procedente de los diferentes medios de
obtención constituye un todo de mayor relevancia y alcance que cada una de
las informaciones por separado. Esto permite, además, contemplar un asunto
desde perspectivas y con enfoques variados. Por eso, la comparación ayuda a
colmar algunas de las lagunas del proceso de obtención de información.

La integración puede ser una tarea ardua y compleja cuando se poseen

numerosos datos provenientes de fuentes muy variadas. Afrontar la
producción de inteligencia en estos casos hace necesario facilitar que muchos
datos y documentos sometidos a los niveles más bajos de protección se
difundan de modo horizontal entre diversos departamentos y órganos de
elaboración. Este fenómeno ha generado la aparición de una dimensión
ampliada de integración: la circulación de información entre los diferentes
órganos, secciones y oficinas de un servicio de inteligencia, con el fin de que
se pueda aplicar allá donde se necesite, con independencia de su
responsabilidad en su obtención y procesamiento.

Esto plantea un gran reto a los servicios de inteligencia. Las relaciones en

la red interna de proveedores de inteligencia están determinadas por la cultura
informacional del servicio de inteligencia. Tradicionalmente, se trata de una
cultura proclive a priorizar la protección, a preferir el trabajo aislado de
pequeños grupos y a enfatizar el secreto. Acorde con su cultura, la política
informacional de los servicios de inteligencia, basada en la ocultación y el
secreto, estimula guardar la información y desestimula que se comparta. La
cultura informacional es un factor determinante del funcionamiento y los
resultados de un sistema de inteligencia organizacional; y, al mismo tiempo,
es muy resistente al cambio. Los servicios de inteligencia tienen ante sí el
desafío de desarrollar una cultura y una política informacional adecuada a la
creciente necesidad de cooperación y coordinación en inteligencia, la
emergencia de la cultura de inteligencia y las innovaciones tecnológicas en la
gestión de la información y el conocimiento que favorecen compartir y
colaborar. No se trata de sustituir una política caracterizada por la reserva por
otra basada en el libre acceso a la información, ya que esto actuaría en contra
de la seguridad de las fuentes y del necesario secreto de los resultados; pero
entre el blanco y el negro existe una amplia escala de grises. En cualquier
caso, la implantación de una nueva política que potencie y premie el
intercambio y la integración de información y de conocimiento dentro de la
red de proveedores debe actuar principalmente en tres campos: la cultura del
equipo humano y su disposición para compartir información entre sí,
incluyendo, en cierta medida, a los expertos externos a la organización; la
posibilidad de producir inteligencia de modo colectivo en el ámbito de la
cooperación nacional e internacional; y la disponibilidad para dialogar con la
sociedad.

10.3.2. Análisis e interpretación

El análisis y la interpretación de la información evaluada e integrada
conforman uno de los principales momentos de la producción de inteligencia.
Por analizar se entiende en el lenguaje común examinar y diseccionar una
realidad determinada para descubrir y entender su composición y su
funcionamiento; e interpretar remite a explicar y comprender porque esa
realidad es y actúa de un modo y no de otro. Analizar e interpretar son dos
complejas actividades intelectuales dependientes una de la otra y de difícil
separación: una interpretación correcta sólo se puede fundar en un previo
conocimiento de la estructura y los rasgos de lo que se intenta comprender; y
un análisis nos parece incompleto si no se acompaña de un desvelamiento de
las claves explicativas de la naturaleza y del comportamiento de lo analizado.
Debido a ello, análisis e interpretación son dos acciones complementarias y
simultáneas en el proceso de producción de inteligencia, por lo que
generalmente no se suele hacer una distinción entre ellas a la hora de
organizar el trabajo. Se alude a la realización de ambas actividades bajo la
única denominación de análisis y a sus responsables se denomina analistas.

El análisis procede a un examen sistemático de la información disponible

sobre el acontecimiento, el fenómeno o la situación que son objeto de un
proceso de inteligencia, para averiguar los rasgos de este objetivo y
comprender su complejidad en sus contextos de aparición y de actuación con
el fin de poder despejar la incertidumbre que existe sobre su presente y sobre
su evolución en el futuro. El análisis busca iluminar el conocimiento sobre un
asunto mediante la descomposición de un todo en sus diversas partes,
elementos y hechos más significativos, el establecimiento de relaciones, la
identificación y medición del peso de las variables presentes, el
descubrimiento de las causas y de los intereses involucrados, la fijación de
factores explicativos y la realización de inferencias (inductivas y deductivas)
para facilitar su estudio y proceder a la realización de una síntesis que aporte
una mejor explicación y comprensión del objeto observado. Pero como la
información de que se dispone es siempre incompleta y generalmente
proviene de un proceso de búsqueda y captura de datos ocultos, el analista se
debe dedicar también a eliminar el ruido de la información con la que se
cuenta, a distinguir los datos ciertos de los inciertos procedentes de las
acciones de decepción del adversario y a colocar la información sobre la que
se tiene un cierto grado de certidumbre en un contexto apropiado, con el fin
de intentar comprender su significado, penetrar en los secretos del otro y
realizar estimaciones sobre la evolución o las intenciones previsibles del
objetivo analizado. El análisis trabaja con el limitado material informativo
que se ha logrado obtener sobre el objetivo del que se requiere inteligencia
para interpretar su naturaleza con el mayor grado de certidumbre posible y,
sobre esta base, avanzar un pronóstico sobre su evolución. No se trata de
predecir lo que va a suceder, pero sí se intenta hacer una estimación creíble
de lo que puede acaecer. El fin último es interpretar adecuadamente
acontecimientos y situaciones con la información de que se dispone y con
una orientación hacia el futuro más que hacia el presente y el pasado, para
que el cliente del servicio de inteligencia pueda tomar las decisiones y
adoptar las medidas que considere convenientes.

Una de las principales aportaciones del análisis es poner en contexto la

información, gracias al conocimiento altamente especializado que los
analistas tienen de la materia. Poner en contexto es presentar el marco en el
que acaecen los asuntos tratados, desvelar y establecer sus conexiones
internas y las que mantienen con otros hechos o fenómenos. Presentar
contextos no es sólo un rasgo propio de la inteligencia estratégica, sino que
aun se revela si cabe más necesario cuando se elabora inteligencia actual.
Contextualizar ayuda a valorar la información durante el análisis, a distinguir
el trigo de la paja, a profundizar en la interpretación de un asunto y a
comunicar al cliente las claves para la comprensión de la materia y las
relaciones que mantiene con otros asuntos, sin dar por supuesto que el
usuario ya tiene esas claves y que conoce esas relaciones. La mayoría de los
decisores políticos, presionados por el día al día, suelen demandar y estimar
más la inteligencia actual que la estratégica. Pero esto no impide, todo lo
contrario, hace más necesario, que la inteligencia actual o coyuntural se
elabore con una perspectiva estratégica.

Los analistas se dedican a la interpretación de la información seleccionada,

evaluada e integrada mediante sus conocimientos, habilidades y experiencia
previa en los diversos asuntos. Para ello, ponen en acción una serie de
conocimientos especializados, competencias analíticas y aptitudes personales,
descritas más arriba en el apartado dedicado a la red interna de proveedores.
Asimismo, hacen uso de variadas técnicas y procedimientos epistemológicos.

Entre las principales técnicas que los analistas utilizan se encuentran la

elaboración de diagramas, esquemas y mapas de conceptos; los procesos de
inferencia o de razonamientos deductivos e inductivos; la medición del grado
de asociación entre conjuntos de datos y variables mediante el
establecimiento de matrices de relaciones y el uso de técnicas de correlación
y regresión; la creación de patrones a partir de la categorización de los
elementos incursos en los fenómenos estudiados; el planteamiento, la
refutación, la validación y la desestimación de hipótesis; el análisis de
hipótesis contradictorias dentro de un marco probabilístico bayesiano con
objeto de identificar todas las opciones razonables para interpretar una
situación particular y cual es más probable que suceda de acuerdo con la
aparición de nuevas evidencias; los juegos de guerra, que intentan simular el
comportamiento de los actores de un entorno ante unas situaciones
determinadas; la técnica del análisis what if para especular cual sería la
conducta de un agente ante el cambio de un elemento clave en una situación,
con el fin de identificar y valorar las variables críticas de un fenómeno; la
construcción de escenarios alternativos para identificar y explorar la
interacción de los elementos que dirigen la conducta de los agentes y de las
situaciones activadoras; la disputa ficticia entre dos equipos de analistas que
defienden posiciones contrarias basadas en las evidencias disponibles; la
realización de estudios Delphi con expertos para intentar comprender la
evolución más previsible de una situación; la teoría de los juegos para
anticipar procesos de tomas de decisiones; el análisis historiográfico, que
aplica el método de investigación histórica basado en la identificación de
factores explicativos y la comparación de fenómenos para la producción de
inteligencia estratégica sobre países o movimientos sociales y políticos; el
recurso a modelos teóricos y matemáticos para la generación de hipótesis
explicativas y predictivas de sucesos; el empleo de herramientas informáticas
de apoyo como programas estadísticos o de minería de información…
Además, hay técnicas analíticas muy específicas de la inteligencia para la
empresa (Fleisher y Bensoussan, 2007) como el análisis de las nueve fuerzas,
destinado a identificar el impacto de unos factores ambientales
predeterminados en el entorno general y en el operativo de una compañía; el
análisis del posicionamiento competitivo, orientado a descubrir las
oportunidades que brinda un mercado o una industria; el análisis del modelo
de negocio, pensado para cuantificar la fortaleza relativa de un producto o
servicio para generar beneficios; el benchmarking o análisis de las mejores
prácticas de los competidores y del estado en el que se encuentra la empresa
respecto a estas…

En definitiva, los analistas encuentran múltiples instrumentos y técnicas de

utilidad para su trabajo en la epistemología, el método científico y las
diversas disciplinas científicas. En particular, las técnicas y los recursos de la
prospectiva son ampliamente utilizados. Todos estos procedimientos se
hallan perfectamente referenciados y explicados en la literatura especializada.
Por el objetivo y el carácter general de esta obra colectiva no son descritos
aquí.

Una de las cuestiones relacionadas con el análisis que más interés ha

despertado en la literatura es la que se conoce como los errores del análisis.
Para Lowenthal (2008) la mayor parte de los errores cometidos por la
comunidad de inteligencia norteamericana durante la última década del siglo
XX estuvieron relacionados con el análisis. Sin embargo, a pesar de este
hecho, se debe hablar, de un modo más preciso, de fallos de inteligencia;
pues no siempre hay detrás de estos errores únicamente análisis incorrectos,
sino también información insuficiente o falsa. Los estudios al respecto en la
literatura científica versan generalmente sobre casos muy concretos y son de
carácter histórico o, en una cantidad mucho menor, de tipo metodológico. Se
echa de menos la existencia de una obra general sobre los éxitos y los
fracasos de la inteligencia realizada con esa doble perspectiva. Por el
contrario, los errores de inteligencia supuestos y reales encuentran una amplia
acogida en numerosos libros y artículos de divulgación, que generalmente
abordan los mismos casos de modo recurrente y superficial, sin atender a los
aspectos analíticos incursos y repitiendo un mantra de tópicos de una obra a
otra; las cuales, por llegar además a un público más amplio y no especialista,
contribuyen a crear una imagen distorsionada de la inteligencia y los
servicios de inteligencia. El ataque japonés a la base naval norteamericana de
Pearl Harbour el 7 de diciembre de 1941, el ataque de los países árabes a
Israel que dio inicio a la guerra del Yom Kippur en 1973, los atentados
terroristas de orientación integrista musulmana del 11 de septiembre de 2001
en Estados Unidos y, más recientemente, la invasión y ocupación de Iraq por
una coalición multinacional en el marco de la Guerra contra el Terror
emprendida por Estados Unidos son, probablemente, los cuatro hechos sobre
los que se han escrito más páginas. Pero tampoco se puede negar que estos
dos últimos acontecimientos han servido para que los Estudios de
Inteligencia presten una atención mayor y más rigurosa a los errores del
análisis, dentro de un contexto orientado a mejorar los procesos de
inteligencia y reestructurar los servicios de inteligencia con el fin de
adecuarlos al nuevo marco histórico surgido tras la Guerra Fría.

Betts (1978) fue pionero en la identificación y la descripción del origen de

los fallos más comunes y defendió la inevitabilidad de muchos de ellos por
estar vinculados con la propia naturaleza del análisis de inteligencia;
advirtiendo, por tanto, de los límites de cualquier política de reforma,
condenada, a pesar de los recursos que se inviertan, a conseguir únicamente
mejoras marginales. La comisión de errores en inteligencia es inevitable, ya
que como cualquier actividad humana está sujeta por igual al acierto y a la
equivocación, al éxito y al fracaso. Sin embargo, la incidencia y los efectos
de los fallos se pueden minimizar de un modo significativo si se es consciente
de cuáles son sus orígenes y se actúa sobre las causas que los provocan.

Johnson y Wirtz (2004: 92-95) han clasificado las dificultades para realizar
un análisis adecuado en tres grupos: los idiosincráticos al análisis de
inteligencia, los relacionados con los límites de la cognición humana y los
derivados de patologías organizacionales. Entre los errores derivados de la
especificidad del análisis de inteligencia destacan el síndrome de que viene el
lobo, es decir, la reiteración de avisos de amenazas que no se materializan y
que hacen desconfiar a los decisores; el síndrome de dependencia de una
buena fuente, que puede dar sensación de seguridad cuando deja de enviar
alertas y que aparta del empleo recurrente de otras fuentes alternativas; la
realización de inteligencia histórica, es decir compendiar e interpretar los
acontecimientos pasados más recientes con base en las evidencias obtenidas,
más que intentar efectuar estimaciones hacia el futuro a partir de éstas; y la
predicción de acontecimientos a medio plazo por rutina o por no contar con
suficientes evidencias, que permite al analista defender que ya había
advertido de un hecho cuando éste ocurre, pero que no forzaba al decisor a
tomar decisiones para su prevención por no advertir cuando es inminente.
Lowenthal (2006: 119) apunta también el riesgo de que los analistas pierdan
con el tiempo la capacidad de ver con suficiente espíritu crítico los asuntos
sobre los que son expertos, por llevar tanto tiempo trabajando y estar tan
inmersos en ellos; así como que recurran al empleo de juicios realizados en
un análisis como base para enjuiciar de nuevo el mismo asunto en otro
momento distinto. En un completo estudio Heuer (1999) ha identificado,
clasificado, descrito y explicado con minuciosidad los numerosos tipos de
errores cometidos por los analistas durante sus procesos mentales en cuatro
grupos: los motivados por la presencia de sesgos en la evaluación de
evidencias, los generados por la dificultad para percibir y establecer
adecuadamente las causas y los efectos, los que proceden de la estimación
incorrecta de probabilidades y los derivados de la deficiente evaluación
retrospectiva de los análisis de inteligencia realizados.

Otros errores en el análisis de inteligencia provienen de los propios límites

de la cognición humana, como el uso de esquemas y de modelos
precognitivos que dificultan analizar los asuntos desde diversas perspectivas,
que inclinan a contemplar la realidad de acuerdo con nuestra experiencia y
memoria vital y que invitan a proyectar nuestros valores y motivaciones en el
otro cuando se intenta interpretar su pensamiento y su conducta. Es lo que se
conoce como síndrome del espejo: asumir de modo inconsciente que los otros
son similares a nosotros. Además, los analistas son personas y, como tales,
están inmersos en un determinado contexto histórico y cultural que
condiciona su visión del mundo, tienen hábitos intelectuales y modos de
razonar propios y singulares y poseen determinados sesgos cognitivos y
prejuicios de origen emocional o ideológico.

Y entre las patologías organizacionales destaca el impacto negativo que

puede tener el peso de la organización burocrática, que no invita al riesgo y
que dificulta encontrar dentro de un equipo de analistas el equilibrio entre la
necesidad de conseguir consenso y el fomento del pensamiento independiente
y del sano contraste de pareceres. Asimismo, los analistas son muy sensibles
a hechos relacionados con el ambiente del trabajo: por ejemplo, si están
integrados en estructuras y equipos que refuerzan pensamientos grupales
únicos o potencian la diversidad, si hay una gran carga de trabajo, si hay
mucha o poca movilidad interna, si están sometidos a controles de calidad
sobre sus competencias y productos más o menos estrictos, si existen
sistemas de premios y recompensas… También es importante la formación
que han recibido o reciben de modo continuo del servicio de inteligencia.
Además, por la inserción de los analistas en una jerarquía burocrática, hay
que tener en cuenta fuentes de error relacionadas con diversos grados de
presión que pueden recibir los analistas por parte de los directivos o incluso
de los usuarios acerca del contenido y del valor que se espera de sus análisis.

Por último, hay que tener en cuenta que los errores de inteligencia se
producen en un contexto mayor: el de la seguridad. Y los fallos de seguridad
nunca obedecen a un único factor, sino que su origen suele tener múltiples
causas. Si la única causa fuera el error de quien adquiere o de quien analiza la
información, la solución podría ser muy sencilla: su sustitución. Asimismo,
tampoco hay que olvidar que las decisiones en el ámbito de la seguridad y la
defensa nacional son competencia y responsabilidad del sector político, no de
los empleados públicos que trabajan en los organismos de la Administración
del Estado, como un servicio de inteligencia. Pero esto, al mismo tiempo que
reduce el grado de responsabilidad de los servicios de inteligencia tanto en
los fallos como en los aciertos, genera riesgos y dificultades para su trabajo.
El hecho de que los servicios de inteligencia actúen dentro de un sistema de
poder con sus particulares intereses y además con una cercanía muy próxima
al centro de ese poder, teje una tupida red de interferencias y crea una serie de
expectativas en el Gobierno y en la sociedad sobre lo que se espera de los
servicios y del contenido de sus productos que condicionan profundamente el
análisis, como se ha analizado con exhaustividad en el capítulo dedicado a la
relación entre política e inteligencia.

En definitiva, la orientación más útil y adecuada para el estudio de los

errores de inteligencia es descubrir y reflexionar sobre su origen, con objeto
de buscar soluciones que propicien reducir su número y sus efectos en el
cliente. Se trata de un asunto muy importante, ya que está en juego uno de los
bienes más preciados del analista: la credibilidad. Y se debe abordar teniendo
en cuenta el hecho inevitable de que la opinión pública siempre tendrá más
información y conocimiento sobre los fallos de la inteligencia que sobre sus
aciertos en prevenir riesgos y amenazas ciertas; ya que los servicios de
inteligencia no pueden desvelar sus éxitos sin comprometer fuentes,
colaboradores, objetivos informativos, procedimientos u otras investigaciones
en curso.

10.4. Comunicación y difusión de inteligencia

El momento de
Una vez elaborado el producto de inteligencia, llega su comunicación o difusión al cliente.
difusión de los productos de inteligencia depende del carácter del usuario
final, de la necesidad de inteligencia a la que responde, de la cobertura
temática o geográfica del asunto, de la disponibilidad de nueva información o
de si se vive una situación de crisis. Domina, por tanto, la irregularidad,
entendiendo por ella que el cliente puede recibir inteligencia en cualquier
momento. Aunque, en cumplimiento de las directivas de inteligencia,
también es habitual la emisión de breves, informes y estimaciones sobre los
objetivos fijados en esas directivas con una periodicidad predeterminada
(diaria, semanal, mensual o anual) y con unos receptores previamente
establecidos para cada tipo de producto. Cada comunidad de inteligencia
tiene sus propios hábitos y normas al respecto, que varían con el paso del
tiempo.

La eficacia de la difusión depende de seis elementos: que el mensaje llegue

a tiempo, que sea pertinente y adecuado a la necesidad de información que
intenta satisfacer, que su contenido sea claro y fácilmente comprensible, que
posea un formato apropiado para el receptor y adecuado para el canal de
comunicación empleado, que se efectúe por canales seguros y que mantenga
un carácter reservado o, cuanto menos, confidencial. La objetividad y la
precisión no son cualidades diferenciadoras de la comunicación de la
inteligencia. Son dos características de la inteligencia que se asume que
vienen dadas por el proceso de análisis, si bien con el reconocimiento de la
imposibilidad de la infalibilidad; y, por tanto, que ya están presentes en la
inteligencia a comunicar.

Todos los elementos marcados son necesarios e importantes, pero si hay

dos factores claves en la fase de comunicación y difusión éstos son los dos
primeros: la oportunidad y la pertinencia.

La oportunidad de la emisión y recepción de un producto de inteligencia es

una condición sine qua non para su utilización, puesto que debe llegar a
tiempo para que sus clientes puedan tomar con acierto sus decisiones con
base en ellos. Es por este motivo, como se ha apuntado anteriormente, que los
órganos de dirección fijan durante la fase de planificación plazos concretos y
acordes con las tareas asignadas a los diversos responsables de las mismas, de
modo que el tiempo total a utilizar en cumplimentar la petición nunca rebase
la asignada a cada uno de los objetivos y pueda elaborarse el producto final.
Debido a la precariedad de buena parte de la información con la que trabajan
los servicios de inteligencia, derivada de su origen y de la dificultad de su
obtención, no se puede esperar a conocer todo sobre el objetivo de
inteligencia para iniciar el proceso de comunicación. Tampoco existe una
fórmula que indique a partir de qué cantidad o calidad de información
disponible es posible realizar el análisis y difundir sus resultados. Esto obliga
a comunicar tanto lo que se sabe con certeza, presentar lo que se cree que se
sabe y declarar lo que todavía no se sabe.

Elaborar y suministrar inteligencia no es un ejercicio académico de

investigación y de publicación. Por eso no hay opción entre enviar una
estimación probable sobre un asunto y que llegue con el tiempo suficiente
para que el decisor pueda adoptar medidas, y enviar un informe sobre ese
asunto una vez que ya ha culminado o cuando existe información pública
sobre sus resultados. La segunda opción no es una opción válida para la
inteligencia. Por la propia naturaleza del trabajo de inteligencia, la mayoría
de sus productos son estimaciones destinadas a despejar la incertidumbre
sobre una realidad que a su vez cuentan con grados diversos de
incertidumbre, pero que deben ser suministradas antes de que se tenga todo el
conocimiento sobre ellas, en beneficio de la oportunidad de su recepción por
parte del cliente. Un servicio de inteligencia debe saber comunicar tanto las
estimaciones basadas en las evidencias y en sus técnicas analíticas como las
incertidumbres que todavía existen, y ello con un lenguaje apropiado y
seleccionando con cuidado las palabras que se emplean. No obstante, los
servicios de inteligencia encuentran dos modos de paliar los posibles efectos
negativos de esta limitación y de atraer la atención del cliente: uno, entender
la comunicación de inteligencia como una continua corriente que fluye sin
pausa y que puede llegar en cualquier momento al decisor, conforme
aumentan las evidencias o se corrige el análisis; y dos, su adaptación al
usuario, es decir la pertinencia.

La pertinencia hace referencia al ajuste del producto final de inteligencia

con los requerimientos expresados por el cliente, a la calidad y la
exclusividad de la información con la que se construye, a la amplitud y
profundidad que se demanda y a su orientación hacia la toma de decisiones y
la acción. Elaboración a medida, singularidad y aplicabilidad son las claves
de la pertinencia. Una metáfora puede ayudar a su comprensión. La
inteligencia no es un producto de bajo coste pensado para satisfacer a un buen
número de clientes que se elabora con las reglas de la industria de bienes de
consumo masivo. La inteligencia está más cerca del trabajo de un maestro del
diseño que realiza un producto exclusivo para un cliente singular y adaptado
a su perfil y a sus necesidades.

Generalmente existen dos graves riesgos que pueden provocar que el

producto no sea pertinente y, por tanto, no satisfaga al usuario final. Por una
parte, puede suceder que ante requerimientos informativos ambiguos o
excesivamente genéricos del cliente, los técnicos del servicio de inteligencia,
en lugar de clarificar y delimitar con el cliente el objetivo de su interés, opten
por reinterpretar las supuestas necesidades del cliente, de manera que el
producto resultante no sea adecuado ni útil para la toma de decisiones. Y, por
otra parte, puede ocurrir que ante peticiones extremadamente complejas, los
órganos responsables de la obtención remitan información colateral sobre el
asunto de interés, ante la dificultad o incluso la imposibilidad de obtener
información precisa sobre el objetivo central; la cual no se ajusta a las
necesidades específicas requeridas y claramente marcadas por el cliente.

También tiene importancia para el éxito de la difusión el cauce de

comunicación que se utilice para presentar el producto inteligencia y su
adecuación al mensaje comunicado. Los cauces de comunicación se dividen
en formales e informales y cada uno de ellos tiene sus ventajas y sus
inconvenientes. Por ello, lo indicado es combinar ambos modos de
comunicación y recurrir al más adecuado para cada situación.

Los cauces formales se basan en la escritura: por ejemplo, los informes, las
alertas o las estimaciones anuales en el mundo de la inteligencia. Sus
principales ventajas son su disponibilidad para un público amplio, la mayor
seguridad en el almacenamiento, la mayor facilidad de recuperación, la previa
evaluación y la uniformidad en la diseminación de la información. Por otra
parte, sus desventajas son la rápida obsolescencia de la información y la
ínfima incidencia de interacción entre proveedores y usuarios de información.
En cada servicio el informe escrito se suele sujetar a una estructura diplomática predeterminada. Las características deseables en
un informe, además de las generales al proceso de comunicación ya indicadas, son la expresión del objetivo del que se ocupa, la
precisión en la respuesta a la demanda, la objetividad en la presentación de los hechos, la valoración de la certidumbre de lo
escrito, el sometimiento a una estructura textal constante, la correcta argumentación sin saltos lógicos, el estilo objetivo e
impersonal, la concisión en el relato, el destaque de la estimación y la calificación del grado de protección (confidencial,
La suma de todos estos rasgos facilita la
reservado, secreto…) que se le debe aplicar.
aceptación y la rápida absorción por el usuario con un mínimo de esfuerzo.
 Para que la comunicación de la información sea eficiente los canales
formales se deben complementar con los informales (Meadows, 1974),
principalmente contactos interpersonales como reuniones, conversaciones,
correspondencias, llamadas telefónicas… Por eso, la comunicación de inteligencia también se
efectúa en numerosas ocasiones, de acuerdo con las circunstancias, mediante una transmisión oral a la persona u órgano que lo
La ventaja más importante de los cauces informales
requiere y que tiene derecho de acceso.
es que proporcionan el contacto directo entre proveedor y usuario de
información. Esto ofrece al usuario la posibilidad de preguntar, de aclarar
dudas y de ampliar la información recibida. Y para el proveedor ofrece la
ventaja de tener una retroalimentación mucho más significativa que por otros
medios. Esto permite adaptar la información al receptor, transmitir
conocimiento práctico junto con conocimiento conceptual, disponer de mayor
flexibilidad en la comunicación de la información, ofrecer contenidos
añadidos por la comunicación no verbal y establecer y fortalecer relaciones
sociales. Los canales informales son muy valorados en los procesos de
transferencia de información. En cuanto a las desventajas de la comunicación
informal se encuentran la dificultad de recuperar y almacenar la información
comunicada oralmente, la restricción de la audiencia y la inexistencia de
evaluación previa del contenido.

Durante la realización de un proceso de comunicación es muy importante

tener en cuenta un hecho que lamentablemente los emisores no suelen tener
en cuenta cuando lo diseñan. Se trata de un fenómeno bien conocido, que no
toda la información comunicada llega a ser efectivamente asimilada y
absorbida por el receptor, debido a que en el proceso de comunicación
existen barreras o mecanismos que lo dificultan, provocando la subutilización
o el rechazo de la información comunicada. Las barreras para la transferencia
de inteligencia son muy variadas: unas son generales a todos los procesos
comunicativos y otras son más específicas y hacen referencia a los diversos
tipos de cauces de comunicación que se emplean o a los contextos en los que
la comunicación se realiza. Pero del mismo modo que existen las barreras al
proceso comunicativo, también existen elementos que facilitan, propician y
estimulan la comunicación y, por consiguiente, la efectiva transferencia de
inteligencia. Entre estos elementos destacan la proximidad en términos
físicos, intelectuales y culturales entre productores y usuarios de información;
así como la experiencia de provisión habitual de inteligencia oportuna y
adecuada a las necesidades y a las demandas. Asimismo, en el ámbito de la
cooperación entre organizaciones y grupos sociales diferentes, es importante
destacar que la afinidad y la comunión de objetivos son elementos
determinantes para superar barreras y favorecer el proceso comunicativo. Se
profundiza en esta materia en el capítulo siguiente, dedicado a los límites del
modelo basado en el ciclo de inteligencia.

Por último, indicar que cuando la comunicación es efectiva puede dar lugar
por sí misma al inicio de un nuevo proceso de producción de inteligencia,
destinado a resolver nuevas necesidades generadas a partir de los resultados
logrados y la asimilación de la inteligencia transferida y a fin de puntualizar
aspectos de la misma o ampliar, con base en el conocimiento ya elaborado,
los que aparecen como más relevantes para la toma de decisiones.

10.5. Evaluación del proceso

En un estado ideal, el receptor de la inteligencia debe iluminar al productor sobre qué le ha sido útil y qué no, qué materias
deberían reducirse y cuales recibir mayor atención. Sin embargo, como indica Lowenthal (2006: 64) para el caso de Estados
Unidos, la comunidad de inteligencia norteamericana es retroalimentada menos a menudo de lo que desearía y en ningún caso
recibe una retroalimentación sobre su producto de modo sistemático. Esto se explica por dos razones: el político no tiene tiempo
para reflexionar sobre sus reacciones antes los productos de inteligencia; y porque pocos decisores piensan que esa
retroalimentación sea necesaria, aun en el caso de que la inteligencia que reciban no les satisfaga. La posposición indefinida de la
evaluación en el tiempo o su realización de modo esporádico son unas deficiencias en el funcionamiento de los servicios de
inteligencia que deben ser corregidas para mejorar el proceso de producción de inteligencia.

Para ello, la Dirección de un servicio debería procurar convencer a los usuarios de la necesidad de evaluar la utilidad y la
aplicabilidad de la inteligencia producida y establecer los procedimientos y recursos para su realización periódica, con
vistas a identificar fallos, percibir posibilidades de mejora y ordenar cambios a los
un juicio
responsables de las operaciones de obtención de información y de análisis. El fin de la evaluación es emitir

sobre la calidad del producto de inteligencia creado y del proceso seguido

para su elaboración, de acuerdo con su capacidad para satisfacer de modo
adecuado y eficiente las necesidades de inteligencia que propiciaron su
producción.

La evaluación se ocupa de identificar y analizar las reacciones de los

usuarios intermedios y finales ante la información y la inteligencia que han
recibido, fijar la importancia que estas han tenido para realizar sus acciones y
valorar cómo la inteligencia ha contribuido para la toma de decisiones y la
consecución de los objetivos propuestos. Se debe tener en cuenta que la
inteligencia, al igual que la información y el conocimiento, sólo tiene un
valor potencial, cuya evolución en el tiempo es además imprevisible: depende
de quién, cómo, cuándo y para qué lo use. La evaluación debe descubrir
también cuales han sido las principales dificultades encontradas durante la
producción de inteligencia, con objeto de proceder a su corrección. Sus
resultados pueden dar lugar a propuestas de modificación de los
procedimientos seguidos y de los recursos utilizados en acciones posteriores
de índole similar, que se pueden tomar en consideración durante la
planificación y dirección de nuevos procesos de inteligencia. En definitiva, la
evaluación retroalimenta todo el proceso de producción y transferencia de inteligencia y cierra e inicia a su vez el ciclo.

Pero las técnicas de evaluación propuestas para la inteligencia son todavía

muy escasas y, en general, los servicios de inteligencia no hacen públicos sus
procedimientos internos de evaluación.

Por ejemplo, se ha propuesto la incardinación de expertos en inteligencia

en los gabinetes de los decisores políticos como un medio de ayudar a los
clientes a ensamblar el producto de inteligencia, adecuarlo a sus necesidades
e intereses, interpretarlo y mejorar la sintonía entre usuarios y analistas
(Berkowitz y Goodman, 2000). Pero esto garantizaría, sobre todo, una mayor
comunicación entre el plano de la decisión política y el plano técnico del
órgano responsable de producir inteligencia. Esto ayudaría a los analistas a
afinar su trabajo, ya que tendrían información sobre el impacto y las
reacciones producidas por sus productos que les permitiría ajustar mejor sus
recursos y sus técnicas para el seguimiento y la comprensión del objetivo.

Recientemente, se ha propuesto un novedoso método para realizar una

evaluación integral del proceso de producción y transferencia de inteligencia
por parte de los servicios de inteligencia y de las unidades de inteligencia
competitiva: la auditoría de inteligencia. Consiste en la aplicación de diversas
técnicas de observación y de análisis del funcionamiento del sistema de
inteligencia durante la ejecución de un proceso estratégico por parte de la
organización, con especial atención, entre otros aspectos, a los recursos de
información y las tecnologías empleados, al modo de realizar las diversas
actividades, a los procesos de trabajo y de comunicación entablados dentro de
la red de actores y a la valoración que los usuarios realizan de esos procesos y
de la inteligencia recibida. A continuación, sobre la base de los resultados
obtenidos con esa investigación se realiza un diagnóstico de las fortalezas y las debilidades de los productos
y de los procedimientos del sistema de inteligencia, con vistas a proponer sugerencias a la dirección para realizar
operaciones de rediseño del sistema de inteligencia organizacional coherentes con las
demandas del entorno y con las capacidades y medios disponibles de la organización (Carvalho, 2010; 2011).

Por último, se debe advertir que con independencia del origen, el fin y el
carácter de las propuestas de mejora, se ha de ser consciente de que en
general cuanto más importantes sean las modificaciones y adaptaciones de
los procedimientos de creación de inteligencia, mayores cambios exigen en la
cultura organizacional de los servicios de inteligencia para dar fruto.

CAPÍTULO 11
 LA SUPERACIÓN DEL MODELO DE CICLO DE
INTELIGENCIA

En el capítulo anterior se han descrito con detalle las actividades que se

llevan a cabo para elaborar inteligencia. Pero a la luz de la experiencia es
conveniente reflexionar si la imagen de la producción de inteligencia como
una secuencia de etapas y de acciones predeterminadas y siguiendo un orden
prefijado, a la que remite el término ciclo de inteligencia diseñado y
practicado durante la Guerra Fría, sigue teniendo validez en el contexto
actual. La confluencia del conjunto interconectado de las mudanzas
detectadas en el entorno y de las transformaciones internas que se han
producido en los servicios de inteligencia invita a repensar cómo se produce
la inteligencia. Así, el modelo de ciclo de inteligencia para explicar y
organizar la creación de inteligencia está en revisión desde hace una década e
incluso algunos autores rechazan su validez (Navarro, 2004; Hulnick, 2006).

El modelo del ciclo de inteligencia presenta una concepción lineal de las

diversas actividades que realiza el sistema de producción de inteligencia de
un servicio, organizadas en una secuencia de fases o etapas que se repiten
cíclicamente en el tiempo y de modo previamente pautado para la elaboración
periódica de los diversos productos de inteligencia. Pero esta caracterización
ha recibido, recientemente, cinco críticas contundentes: no describe el
proceso que llevan a cabo efectivamente los analistas; no contempla la
participación de los usuarios en el proceso, imposibilitándoles, por ejemplo,
aportar sus conocimientos y expresar las mudanzas en sus necesidades de
información; las etapas propuestas son fragmentarias y relativamente
inflexibles, contrarían el flujo de información, son vulnerables a la
interferencia de adversarios y dificultan la atribución de responsables del
resultado final; aunque se proponga la representación como un ciclo se
adopta una perspectiva lineal que esconde el real proceso cognitivo
subyacente; y tomando en consideración los avances tecnológicos este
modelo es irrelevante (Clark, 2004).

El funcionamiento de un servicio de inteligencia es más ágil y menos

rígido de lo que se desprende del modelo de ciclo de inteligencia. Un servicio
de inteligencia es una organización muy especializada que debe dar
respuestas complejas en periodos de tiempo muy cortos o incluso en plazos
críticos, con el suficiente rigor. La seguridad nacional depende, en buena
medida, del producto que generan estos servicios y de la rapidez con la que lo
elaboran. Por consiguiente, la supervivencia del servicio de inteligencia
depende, en última instancia, de la calidad de sus productos. Por estos
motivos, aun compartiendo elementos característicos de las organizaciones
burocráticas, los servicios de inteligencia son más flexibles en su
funcionamiento interno que otras instituciones; es decir, no son tan rígidos en
el modo en el que se implementa el ciclo de inteligencia como la descripción
ordenada y pautada de las actividades del ciclo puede invitar a creer.

En la práctica diaria se constata que las fases del ciclo de inteligencia no

son estancas ni se agotan en sí mismas, que entre un paso y otro del proceso
hay vasos comunicantes, que sus acciones se repiten, que su dirección no es
tan lineal como podría parecer, que sus actividades se efectúan de modo
interrelacionado e incluso de forma simultánea o que rompen el orden
convencional prefijado, yendo constante e indistintamente hacia delante y
hacia detrás en un movimiento pendular y de retroalimentación continua. Y
esto es así porque es habitual que la entrada de datos se produzca en un
servicio de inteligencia de modo incesante, que el usuario cambie a mitad del
proceso sus demandas o solicite más inteligencia, que el análisis de la
información demande la necesidad de realizar nuevas búsquedas, que la
aparición de un dato nuevo replantee un análisis provisional e incluso uno
definitivo o que la urgencia de un asunto exija que información en bruto de
gran interés se difunda al responsable político sin apenas tiempo ni datos para
realizar un análisis definitivo.

A la vista de estos hechos y de esas críticas es recomendable reservar el

término ciclo de inteligencia para denominar únicamente a un determinado
modelo de producción, con el que compiten otros modelos como el de la
inteligencia centrada en el objetivo. Por eso, para aludir al complejo
mecanismo que pone en práctica un servicio para elaborar inteligencia se está
imponiendo como alternativa el empleo de unos términos más genéricos y
neutros como “proceso de producción y transferencia de inteligencia” o
simplemente “producción de inteligencia”, “proceso de inteligencia” o
“creación de inteligencia”. No obstante, como la expresión ciclo de
inteligencia tiene una amplia tradición y un uso casi universal, sigue siendo
habitual encontrar su empleo como un recurso pedagógico que facilita el
estudio y la comprensión de las actividades que realiza un servicio para crear
inteligencia, aunque no sea una representación fiel del funcionamiento real y
cotidiano de ningún servicio de inteligencia. Y también se mantiene la
expresión ciclo de inteligencia porque la quiebra de este modelo todavía no
ha dado lugar a la aparición de un nuevo modelo universalmente aceptado,
como fue en su día el ciclo. Sin embargo, también se debe reseñar que
diversos autores lanzan nuevas propuestas y que los servicios de inteligencia
están introduciendo continuos cambios en sus procedimientos para adaptarse
al entorno y seguir cumpliendo con su misión, por lo que se comienzan a
sentar las bases para la posterior teorización y la construcción de un modelo
alternativo en el futuro. De momento, se cuenta únicamente con diversas
propuestas, que la comunidad de inteligencia en su conjunto todavía no ha
hecho suyas e incorporado plenamente para organizar su trabajo diario.

Entre estas propuestas se encuentra el análisis de inteligencia centrado en

el objetivo (Clark, 2004). Este modelo entiende la producción de inteligencia
como un proceso cooperativo en red donde se construye colectivamente un
repositorio en el que todos los participantes pueden extraer los insumos
necesarios a sus trabajos, así como contribuir con sus propios recursos y
conocimientos. El proceso de inteligencia se describe del modo siguiente: los
usuarios que tienen problemas operacionales miran en el repositorio el estado
actual del conocimiento sobre un objetivo e identifican sus necesidades de
información; los analistas de inteligencia, trabajando junto con los colectores
de información, traducen las necesidades en lagunas de conocimiento y
requerimientos de información; los colectores obtienen la información
demandada y la incorporan al repositorio compartido de información sobre el
objetivo; los analistas extraen inteligencia utilizable y proveen a los usuarios;
y estos últimos pueden sumar sus propias aportaciones sobre el objetivo al
repositorio o bien insertar nuevas necesidades de información.

La perspectiva del análisis de inteligencia centrado en el objetivo enfatiza

el intercambio de información y la experiencia entre los diversos actores
involucrados en la generación de la inteligencia, contribuyendo a superar las
barreras y estimulando la interacción entre ellos. Por ser más interactiva, la
perspectiva centrada en el objetivo de inteligencia permite manejar mejor los
problemas complejos, como son las amenazas asimétricas. La comprensión
de la complejidad demanda un análisis que combine una visión macroscópica
y contextual con una investigación de hechos microscópicos y específicos. Se
trata de lograr comprender el fenómeno específico en el marco del contexto
en que se inserta; es decir, es necesario analizar los objetivos de inteligencia
de un modo más amplio, tomando en consideración gran variedad de
aspectos. La complejidad de los objetivos de inteligencia actuales amplía la
interdependencia entre los servicios de inteligencia y la necesidad de
colaboración con otras organizaciones. Los servicios de inteligencia necesitan
contemplar la producción de inteligencia como un proceso cooperativo en
red, en el cual los diversos actores involucrados en el proceso, incluyendo a
los usuarios, participan activamente. Como todos los participantes
intercambian conocimiento son más capaces de identificar lagunas de
conocimiento, además de tener una mayor comprensión del objetivo de
inteligencia y de los temas relacionados. Y como el usuario participa del
proceso de producción de inteligencia es más probable que utilice los
resultados. En definitiva, analizar adecuadamente un objetivo de inteligencia
requiere enfocarlo desde una perspectiva macro y micro de modo simultáneo,
abarcarlo mediante un trabajo en red donde el servicio cuenta con la
participación de colaboradores externos y usuarios, entender a los actores
estudiados como parte de un sistema continuamente adaptable y asumir que
estos sistemas son complejos, puesto que son dinámicos, se desarrollan de
modo no lineal y se adaptan para sobrevivir.

También se arguye contra el ciclo de inteligencia, desde la perspectiva que

insiste en que la inteligencia ha de estar estrechamente vinculada con la
acción, que el ciclo plantea un modo de resolución de problemas artificioso
basado en razonar primero y luego operar, yendo desde la pregunta a la
respuesta. Como alternativa, se apunta la necesidad de implantar un modo de
razonamiento y de actuación más cercano a la compleja naturaleza de los
procesos cognitivos humanos. La clave para lograr el éxito no se encuentra en
poner en marcha una secuencia de acciones prefijadas, autónomas, sucesivas
y repartidas entre diversos agentes, sino en avanzar en dos líneas
complementarias: la comprensión de un fenómeno al mismo tiempo que se
interactúa con él mediante intervenciones que le afectan directamente o que
modifican su entorno; y el establecimiento de medios y condiciones para una
comunicación intensa entre directivos, analistas, captadores de información y
operativos.
Otro flanco por el que se ha roto el modelo del ciclo de inteligencia está
ligado a la reflexión sobre los procesos de comunicación dentro de los
servicios de inteligencia y de transferencia de la inteligencia a los clientes o
usuarios. El modelo del ciclo presenta una relación de los proveedores con
los clientes marcada por la distancia: todo se hace para ellos pero sin su
presencia y participación; incluso se defiende la conveniencia de mantener
una rígida línea de separación, como se discute en el apartado dedicado a la
relación entre inteligencia y política. Sin embargo, tanto el modelo de
inteligencia centrado en el objetivo como el que insiste en la inteligencia para
la acción plantean nuevos modos de relación con los clientes. Pero las
principales aportaciones en esta línea proceden de la Ciencia de la
Información y la Documentación y de la Gestión del Conocimiento.
La relación del servicio de inteligencia con el decisor político es una
materia muy compleja y de gran interés, como se ha expuesto en la primera
parte de esta obra; y a la cual los Estudios de Inteligencia siempre han
prestado mucha atención, pero en general desde perspectivas exclusivamente
históricas o politológicas. En cambio, la Ciencia de la Información ofrece una
perspectiva complementaria, nueva y original, centrada en el análisis de la
naturaleza de los procesos de comunicación y de transferencia de información
y conocimiento en las organizaciones y en la identificación y la medición del
valor que aportan a los productos y los servicios de una organización.
Por comunicación de la información se entiende el proceso mediante el
cual la información se transmite del generador al usuario con el objeto de que
sea comprendida por este último. Y la transferencia de información consiste
en el proceso de generación, transmisión y utilización de información que
tiene como resultado la asimilación e incorporación por el usuario a su
mundo mediante su conversión en conocimiento. La comunicación de la
información tiene, por tanto, como objetivo que se produzca la transferencia
de información; es decir, que la información comunicada sea efectivamente
absorbida y asimilada por el receptor. Los procesos de comunicación y de
transferencia de información son complementarios, puesto que la
comunicación posibilita la transferencia de información, a la vez que la
transferencia representa la efectividad del proceso comunicativo y permite
emprender nuevos procesos de comunicación.

Sin embargo, se debe tener en cuenta que no toda comunicación de la

información termina en transferencia, es decir, que toda la información
comunicada no siempre llega a ser efectivamente asimilada y absorbida por el
usuario. Y esto es así porque la transferencia de inteligencia del proveedor al
usuario está condicionada por el proceso de comunicación que se entabla.
Mejorar este proceso exige, en primer lugar, definir e implantar las medidas
de protección necesarias para garantizar que el usuario reciba la inteligencia
del proveedor sin distorsiones o filtraciones. En segundo lugar, se debe poner
en marcha un proceso de comunicación efectivo; es decir, se debe hacer
énfasis en utilizar todos los medios adecuados y ofrecer todas las facilidades
necesarias no sólo para que la inteligencia se difunda, sino sobre todo para
que llegue efectivamente y en el momento oportuno al cliente y que éste
pueda asimilarla y usarla. Y, en tercer lugar, se deben elegir los cauces de
comunicación más adecuados para cada caso.

Esta aproximación desde la Ciencia de la Información al mundo de la

inteligencia permite profundizar y enriquecer su comprensión con nuevas
aportaciones teóricas y conceptuales. Pero, sobre todo, brinda la posibilidad
de aplicar sus métodos y sus técnicas para conocer y actuar sobre la realidad
particular de cada servicio. Frente a las imágenes generales y abstractas de
los procesos de producción de inteligencia que presentan el ciclo de
inteligencia y otros modelos alternativos, la Ciencia de la Información aporta
metodologías para descubrir y comprender el funcionamiento real de un
servicio de inteligencia y cómo los diversos modelos se concretan en cada
caso singular. Esto permite, además, intervenir en la realidad de cada servicio
con un conocimiento cierto de la situación y, por tanto, la posibilidad de
implantar medidas adaptadas a su casuística. La apertura hacia nuevas teorías
y métodos siempre es necesaria para avanzar en el conocimiento de la
realidad y diseñar acciones transformadoras de ella. Los procesos de creación
de inteligencia organizacional se pueden beneficiar, por tanto, de la
incorporación de las sólidas técnicas y los contrastados métodos de
evaluación y planificación de sistemas de información y de conocimiento
procedentes del mundo de la información y la documentación.
Asimismo, la Gestión del Conocimiento también se revela una disciplina
de interés para los servicios de inteligencia con su énfasis en la
reestructuración de las organizaciones y el establecimiento de procedimientos
para facilitar el comparto de información, la explicitación del conocimiento y
el aprendizaje organizacional.
En definitiva, la producción de inteligencia tiene numerosas implicaciones
políticas, jurídicas e históricas, pero es, ante todo, un proceso de
transformación de información y de aplicación de conocimiento, por lo que
las disciplinas que se dedican a la información y el conocimiento tienen
mucho que aportar. Los Estudios de Inteligencia no se deben circunscribir a
un ámbito exclusiva o principalmente politológico, sino que deben ser un
lugar de encuentro y diálogo de disciplinas y de métodos centrados en la
comprensión de la producción de inteligencia atendiendo a sus múltiples
dimensiones, pero también con una orientación hacia la práctica por tratarse
de un fenómeno social vivo encarnado en unas instituciones que tienen el
encargo de cumplir con una misión. Porque el éxito de un servicio de
inteligencia se mide siempre por su capacidad de anticipar y prevenir riesgos
y amenazas y de actuar de modo proactivo para construir el futuro deseado.
 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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 PARTE CUARTA
CONTRAINTELIGENCIA Y OPERACIONES
ENCUBIERTAS
MIGUEL A. ESTEBAN NAVARRO

Las competencias de los servicios de inteligencia afectan básicamente a la

producción de inteligencia y a la acción. Las funciones relacionadas con la
producción de inteligencia incluyen, como se ha expuesto en la primera parte
de esta obra, la determinación de necesidades de inteligencia, la obtención de
información relevante, la aplicación de conocimiento para la conversión de la
información en inteligencia y la difusión al responsable político. Y la acción
se refiere, en gran medida, a las actividades encubiertas llevadas a cabo para
investigar y descubrir secretos o realizar prácticas de influencia
generalmente, pero no de modo exclusivo, en otros países. Estas últimas
también pueden ser organizadas en ocasiones por los Estados para intervenir
sin publicidad, y no sólo influir, en la evolución de los acontecimientos.
Asimismo, hay que tomar en consideración las actividades de
contrainteligencia destinadas a proteger al Estado y a la información sensible
de la acción de servicios de inteligencia extranjeros o de grupos antagónicos.
Operaciones encubiertas y contrainteligencia son, por tanto, dos funciones de
los servicios de inteligencia complementarias de la elaboración de
inteligencia, e incluso necesarias para la obtención de información y la
protección de sus recursos y de la inteligencia creada.

CAPÍTULO 12
 LA CONTRAINTELIGENCIA
La contrainteligencia es un cometido de los servicios de inteligencia
complementario y de apoyo a la misión fundamental de recolección y análisis
de información para la producción de inteligencia. El fin de la
contrainteligencia consiste en proteger y preservar la seguridad, la fortaleza
política, militar, científica y económica y los secretos de la nación mediante
la identificación y la desactivación de operaciones de inteligencia encubiertas
(espionaje, sabotaje, subversión…) llevadas a cabo por poderes exteriores
hostiles e incluso a veces amigos. La contrainteligencia también se ocupa de
proteger las operaciones de inteligencia del propio servicio de inteligencia de
la penetración y la interrupción por elementos ajenos, principalmente otros
servicios de inteligencia. La contrainteligencia es, a la vez, una actividad de
análisis de información sobre sus objetos de atención y una actividad
operacional con tres dimensiones: una, la obtención de información sobre las
operaciones en curso del adversario para su posterior análisis; y,
posteriormente como resultado de ese análisis, la planificación y ejecución de
acciones defensivas, es decir, de protección contra el adversario y de
anulación de sus operaciones, o de acciones ofensivas, como intentar
manipular los ataques convirtiendo a los agentes enemigos en agentes dobles
o alimentándolos con información falsa. Un tipo especial de
contrainteligencia es el contraterrorismo cuando su objetivo es la prevención
contra la acción de organizaciones terroristas o la organización de actividades
encubiertas que tienen a estos grupos como objetivos. Por su importancia y
relevancia, es frecuente que los servicios dispongan de un órgano dentro de
su estructura dedicado exclusivamente a contrainteligencia. Pero la
contrainteligencia no se debe entender por ello como algo separado del
proceso de elaboración de inteligencia, sino que impregna y está presente en
todo ese proceso (Lowenthal, 2006: 145).

La contrainteligencia tiene entre sus encargos cooperar en la protección de

los secretos de la nación. Por esto se entiende salvaguardar toda información
de interés para la seguridad nacional que ha recibido la calificación oficial
como reservada o secreta, del acceso por personas no autorizadas.
Tradicionalmente se ha considerado que la mayor parte de información que
cabía dentro del ámbito de la contrainteligencia era aquella reunida o
producida por organismos estatales o la generada por empresas contratistas
de programas estatales, generalmente en el área de la industria militar y la
energía, que recibían una clasificación de seguridad. Pero con la aparición de
las amenazas asimétricas, la ampliación del concepto de seguridad y la
promoción de la Inteligencia económica, buena parte de la información y el
conocimiento generados por todo tipo de empresas y organizaciones también
han entrado dentro de la categoría de secreto a proteger, ya que su obtención
por terceros podría suponer tanto riesgos para la seguridad general (por
ejemplo, los planos y los sistemas de vigilancia y de seguridad de
infraestructuras críticas como una central nuclear, una red de metro, un
puerto…) como pérdida de competitividad de la nación (por ejemplo,
patentes, programas de investigación, ofertas económicas en concursos
internacionales…). Aunque la eficaz custodia de esos secretos es una
responsabilidad privada de quienes los poseen, los servicios de inteligencia
también tienen funciones de educación del personal en cultura de seguridad,
de cooperación en su protección (por ejemplo, de asesoría y auditoría de los
sistemas informáticos y de comunicaciones) e incluso de vigilancia de su uso
(por ejemplo, material susceptible de doble uso civil y militar,
biotecnologías…).

La contrainteligencia tiene fundamentalmente dos grandes áreas de acción:

la seguridad defensiva y el contraespionaje.

12.1. La seguridad defensiva

La seguridad defensiva consiste en resguardar las instalaciones para evitar
la intrusión de elementos ajenos, proteger el personal contra la acción de
posibles amenazas, defender el desarrollo de las operaciones en curso y
preservar información sensible. Básicamente se emplean tres grandes
métodos de seguridad defensiva: la seguridad física, la seguridad técnica y la
seguridad del personal, cada uno con sus diversas y variadas técnicas
(Wettering, 2000). El éxito en seguridad se mide por no ser penetrado pero el
fracaso tiene un alto coste: ya que no sólo conlleva la pérdida de información
o compromete las operaciones, sino que también daña profundamente la
moral y la confianza de los miembros del servicio y deteriora el prestigio
internacional y las relaciones de cooperación del servicio con los servicios de
inteligencia de los países aliados.

El primer método de la seguridad defensiva consiste en mantener la

seguridad física de las instalaciones y de los depósitos de documentos, con
objeto de permitir el acceso únicamente a aquellos que tienen autorización.
Se emplean medidas como defensas estáticas, vallas, alarmas, sistemas de
videovigilancia, protección y vigilancia mediante guardias de seguridad,
camuflaje de instalaciones y vehículos, restricciones de acceso a diversos
edificios o partes de éstos con material sensible, contraseñas, inspecciones
oculares, sistemas de identificación de personas, escaneo y apertura de
equipajes, controles de seguridad periódicos de edificios y de personas,
protección, restricción y control del acceso a documentos… Las embajadas
que trabajan con información reservada suelen ser también objeto de un
control especial, en particular los edificios y los empleados nativos del país
en el que se encuentran, principalmente con el fin de evitar intrusiones, salida
de documentos o la introducción de sistemas de escucha o de control de
comunicaciones. También entra dentro de la competencia de la seguridad
física la identificación y el control de visitantes a instalaciones secretas o
sensibles.

El segundo método se basa en la adopción de contramedidas de seguridad

técnica (TSCM). Consiste en el conjunto de esfuerzos técnicos emprendidos
para detectar las penetraciones mediante medios técnicos (generalmente
escuchas, seguimiento de movimientos e interceptación de comunicaciones)
por servicios adversarios con el fin de obtener información. El escaneo del
espectro radioeléctrico es una de sus principales técnicas. Pero las estrellas
son las medidas de seguridad informática (infosec) y de comunicaciones
(comsec). La seguridad informática consiste en impedir intrusiones a las
redes y sistemas de computadores, que pueden provenir tanto de servicios de
inteligencia extranjeros como de hackers; así como el acceso de personal del
propio servicio a almacenes digitales para los que no cuente con autorización.
Y respecto a las comunicaciones se utilizan teléfonos y sistemas de
transmisión de información seguros, es decir, que no pueden ser detectados o
pinchados con facilidad; y, sobre todo, la encriptación de los mensajes,
generalmente, mediante su cifrado. Una importante acción de
contrainteligencia complementaria, y tan antigua como la propia práctica de
la inteligencia, es conseguir interceptar las comunicaciones del adversario y
descubrir u obtener el código para descifrar su contenido. Se podría escribir
una apasionante y completa historia de la inteligencia tomando como línea
maestra la protección y el desvelamiento de las comunicaciones y de los
mensajes, atendiendo tanto a la evolución de las técnicas como a la de las
operaciones montadas a su alrededor.

Y el tercer método de la seguridad defensiva se centra en la seguridad del

personal, destinada a conseguir que los individuos que tienen acceso a los
secretos hagan uso de ellos y los protejan con responsabilidad. Dos principios
complementarios rigen la relación del personal con la información: la
compartimentación y la necesidad de saber. Por compartimentación se
entiende la restricción del acceso a una información secreta únicamente a
quienes la necesitan y tienen autorización para conocerla. Y la necesidad de
saber establece que un empleado únicamente debe tener acceso a aquellos
secretos que necesita conocer para realizar su trabajo y no a ningún otro. De
acuerdo con estos principios los empleados de un servicio de inteligencia
reciben acreditaciones de seguridad, que fijan los sistemas de información y
los documentos a los que pueden acceder. Esto permite reducir el daño que
puede ocasionar una fuga de información, aunque también tiene el coste de
poder ser un obstáculo para el análisis, si se excluye a algunos analistas del
conocimiento de una información de interés para su trabajo (Lowenthal,
2006: 148-149). La prohibición de sacar documentación fuera de las
instalaciones autorizadas para su uso, incluso por aquellos que tienen derecho
a su conocimiento suele ser una disposición complementaria para evitar
filtraciones, pérdidas, robos… La educación continua del personal en
medidas de seguridad es una actividad periódica.

Otros tipos de medidas de seguridad vinculadas con el personal están

orientadas a la detección de vulnerabilidades o de conductas impropias en los
individuos (generalmente de carácter psicológico, económico, ideológico o
sexual o hechos de su pasado) que puedan suponer el riesgo de ser
aprovechadas o de ser objeto de chantaje para su captación por el adversario.
Entre estas medidas se encuentran la investigación del perfil y de la vida de
los candidatos a entrar en el servicio y el examen periódico de los hábitos, la
conducta, las compañías, las actividades y el estilo de vida del personal de
inteligencia. Otras técnicas dirigidas a detectar riesgos o si se han cometido
infracciones, que utilizan algunas agencias, son la monitorización del
teléfono y del correo electrónico y el sometimiento periódico del personal a la
prueba del polígrafo (por ejemplo, en la CIA, la DIA y la NSA). Se ha
debatido mucho sobre la conveniencia y la utilidad de usar el polígrafo, una
máquina que monitoriza respuestas físicas como el ritmo cardiaco, la presión
arterial y la frecuencia respiratoria a una serie de preguntas. Generalmente se
asume que es más útil en investigaciones criminales, donde se pueden hacer
preguntas muy específicas, que en contrainteligencia, donde las cuestiones
son más generales y por tanto hay mayor posibilidad de encontrar falsos
positivos en las respuestas. Pero los defensores de su uso también arguyen
que puede dar pistas sobre áreas problemáticas de un individuo y que saber
que va a ser sometido al polígrafo disuade al personal de cometer
irregularidades (Lowenthal, 2006: 147).

12.2. El contraespionaje
El contraespionaje consiste en identificar adversarios concretos y
específicos y producir conocimiento detallado acerca de las operaciones que
están planificando o desarrollando para impedir y desactivar su ejecución. Su
objetivo es comprender la estructura organizativa del adversario, su personal
clave, sus métodos de reclutamiento y entrenamiento, sus instalaciones, sus
medios y los detalles de operaciones específicas, sobre todo las de espionaje.
En el lenguaje común se tiende a simplificar la totalidad de las actividades de
los servicios de inteligencia con el espionaje y, por tanto, considerar espías a
todos los miembros de estos servicios. Esto es un error porque la práctica del
espionaje es sólo uno de los medios empleados en la fase de obtención de
información por medios humanos. En una situación ideal el personal de
contrainteligencia debe intentar bloquear las operaciones infiltrándose en el
adversario, en una acción conocida como penetración, o manipulándolas para
que la actividad se vuelva en contra suya.

El contraespionaje es una actividad clave y de gran tradición en los

servicios de inteligencia, para cuyo desarrollo se han creado y perfeccionado
diversos y efectivos métodos (Johnson y Wirtz, 2004: 289-291). Muchas de
las prácticas del contraespionaje se utilizan también indistintamente en el
espionaje y un mismo agente se puede utilizar tanto para labores de espionaje
como de contrainteligencia. Las diferencias en los objetivos son claras: la
contrainteligencia intenta desactivar al espionaje y el espionaje busca obtener
información; pero existen muchos protagonistas, medios y terrenos comunes.

Uno de los métodos más conocidos del contraespionaje, y también común

con el espionaje, es la penetración o infiltración en el adversario, conocido en
el argot de los servicios como introducir un topo. El infiltrado es un tipo de
espía que se intenta situar generalmente en los servicios de inteligencia, en
las instituciones civiles, policiales y militares del más alto nivel de otro país o
en los órganos de responsabilidad de organizaciones no estatales enemigas.
La infiltración es un proceso lento y arriesgado porque el infiltrado se debe
ganar la confianza de las personas del entorno donde va a desarrollar su
función, no despertar sospechas y pasar los filtros de seguridad que dan
acceso a la información que se desea adquirir. Para que sea eficaz, el
infiltrado debe penetrar los distintos círculos concéntricos internos de la
organización y acceder a los niveles jerárquicos superiores, ya que es en esos
ámbitos donde se posee la información más importante y reservada. Por
ejemplo, la infiltración en los niveles superiores del servicio de inteligencia
del adversario permite conocer su organización y sus planes por adelantado y
con detalle; y, además, puede ayudar a determinar si el propio servicio
también está penetrado por el adversario.

Las técnicas de la infiltración son muy variadas. La práctica más efectiva y

deseable es el reclutamiento de un espía o agente en plaza, es decir un
miembro del servicio de inteligencia o del grupo criminal a penetrar. Los
servicios de inteligencia muy agresivos siempre suelen tener en sus miras
agentes potenciales a los que investigan sus perfiles, en especial sus puntos
débiles, con objeto de valorar la conveniencia y la posibilidad de su captación
como agentes. También es habitual contar con agentes durmientes, es decir,
agentes que permanecen la mayor parte del tiempo inactivos, hasta que se
recurre a ellos para realizar actos de espionaje u otras operaciones especiales,
a veces incluso años después de su implantación. Los motivos más habituales
para inducir a la colaboración suelen ser económicos, es decir el pago de
dinero, pero también se puede hacer uso de razones ideológicas, de chantajes
o incluso de los deseos de venganza contra la propia organización por el
agente. En general, aunque hay un motivo preponderante, la traición suele
ser, al igual que cualquier otro acto humano, el resultado de la conjunción de
diversos factores.

Otra técnica de infiltración es el uso de un agente doble. La procedencia de

un agente doble es múltiple. Puede ser un topo que para seguir activo debe
hacer creer al adversario que ha conseguido penetrar o es colaborador del otro
servicio pero que en realidad trabaja para él, cuando de hecho no es así; o
bien es un espía que ha sido descubierto y que acepta trabajar para sus
captores con el fin de evitar su castigo; o incluso es un colaborador de un
servicio de inteligencia que se presta a dejarse captar por otro servicio pero
que en realidad sigue trabajando bajo el control de un oficial del primero. Sin
embargo, el juego con agentes dobles es muy costoso, ya que consume
mucho tiempo de oficiales del servicio para preparar información que pasar al
enemigo y para cotejar la recibida; y, sobre todo, tiene un alto riesgo asociado
a los hechos de que dar información siempre es peligroso para la propia
seguridad y que la lealtad del agente siempre estará en cuestión. Un ejemplo
de la dificultad y de los problemas asociados con esta técnica es que durante
la Segunda Guerra Mundial la inteligencia británica sólo llevó a cabo
alrededor de 150 operaciones de agente doble y nunca más del 25% al mismo
tiempo, a pesar de que sus resultados podían ser muy buenos debido a la
capacidad de los ingleses para descifrar las comunicaciones alemanas
(Masterman, 1972).

Los topos y especialmente los agentes durmientes son muy difíciles de

localizar. Y una vez localizados o cuando el servicio descubre que ha sido
penetrado, lo más urgente, más que la propia detención del topo, es realizar
una evaluación de daños, para determinar qué inteligencia y qué recursos han
sido comprometidos. Los topos que son ciudadanos del país espiado tienen la
consideración jurídica de traidores. La traición a la patria es uno de los delitos
más duramente castigados en todas las legislaciones, con elevadas condenas,
duros regímenes carcelarios e incluso con la cadena perpetua o la ejecución.
Pero no siempre es fácil encontrar las pruebas que permitan comprobar las
sospechas de espionaje; por lo que en ocasiones se debe recurrir a la
provocación o el montaje de falsos escenarios con objeto de hacer incurrir al
espía en un error y cazar al topo.
 El empleo del doble agente está estrechamente vinculado con otro método
del contraespionaje como la creación de una operación de decepción. La
decepción o contrainformación consiste en el intento de dar al adversario una
falsa impresión acerca de algo, con objeto de confundirle y de lograr que
actúe en contra de sus propios intereses. No se debe identificar con la
desinformación, que tiene como objeto engañar a la opinión pública mediante
la difusión de noticias o datos manipulados, distorsionados o falsificados para
obtener un interés propio. El blanco de la decepción suele ser, en cambio, el
servicio de inteligencia rival. El disimulo, la manipulación, la distorsión, la
intoxicación y la falsificación de la evidencia son sus rasgos definitorios. El
engaño ha sido desde siempre una de las armas de la estrategia militar y de
los servicios de inteligencia, ya que permite mantener la iniciativa y provoca
que el enemigo cometa errores de cálculo y tome decisiones inadecuadas. Sus
técnicas son muy variadas. Por ejemplo, se puede utilizar un agente o un
oficial de inteligencia descubierto como espía del adversario, un miembro
reclutado en el adversario o un agente penetrado como espía en el otro
servicio, para hacer pasar al contrario información falsa bajo la apariencia de
veraz. También se suelen emplear agentes de confusión: personas reclutadas
para realizar actos destinados a confundir al servicio de contrainteligencia de
otro país, generalmente con el fin de ocultar los objetivos y las actividades
reales de la red de espionaje a la que pertenece. Otra técnica de decepción, si
bien muy arriesgada, es permitir una penetración en el servicio para enviar
información falsa a través del topo.

Habitualmente, se suelen emplear diversas técnicas de modo simultáneo

con objeto de montar una gran confusión que dificulte el hallazgo de la
verdad. Un ejemplo clásico de combinación de la decepción con el uso de un
agente doble y de confusión fue la acción de la inteligencia británica
mediante su agente denominado Garbo, pero que el servicio de inteligencia
militar alemán (el Abwerh) consideraba agente suyo leal; que para hacer creer
a los alemanes que el desembarco de Normandía se trataba de una maniobra
de distracción informó previamente y durante los días de la operación que el
verdadero día D de la invasión del continente se produciría en el Paso de
Calais días después con una fuerza militar mayor. Cuando Alemania se
percató del engaño los aliados ya habían conseguido establecer una sólida
base en la costa francesa sin que los alemanes hicieran uso del grueso de sus
fuerzas, que habían reservado para enfrentarse a ellos en el supuesto lugar del
desembarco.

Las acciones concretas de contrainformación son tan variadas como la

inventiva de quienes las conciben y ponen en marcha, y están presentes en
todas las páginas de la historia de la inteligencia. Pero montar una operación
de decepción es algo muy arriesgado y complejo, ya que para ser eficaz exige
conocer con detalle los medios de obtención y análisis de información del
adversario, de modo que la información intoxicada resulte verosímil y pase
sus filtros de evaluación (Esteban, 2007).

Un tercer método, con capacidad para obtener resultados casi tan buenos
como tener un agente en plaza y sin tantas dificultades como mantener un
doble agente, es lograr la defección de un adversario con conocimiento
importante sobre su organización. Los retos en este caso son, cuanto menos,
cuatro: identificar y captar al posible desertor; lograr hacer efectiva la
deserción; acertar a fijar la verdadera identidad e intenciones del desertor y
confirmar su buena fe, es decir que no se trata de un agente que el adversario
introduce en otro servicio bajo la apariencia de desertor con información falsa
para hacerle creer que es cierta; y, por último, saber interrogar
adecuadamente al desertor para lograr información útil. En ocasiones la
discusión sobre la naturaleza real de un desertor puede durar años, como
sucedió en el caso de Yuri Nosenko, que desertó de la Unión Soviética en
1963, y a quien el FBI consideraba un desertor real y el jefe de
contrainteligencia de la CIA un agente del KGB enviado para desinformar.

Otro importante método de la contrainteligencia es el interrogatorio tanto

de desertores como sobre todo de espías y de adversarios cautivos. Las
técnicas de interrogación son muy variadas, pudiendo recurrir incluso al
empleo de la tortura, que consiste en inflingir daños físicos o psicológicos
intencionados que causan dolor en la víctima con objeto de conseguir una
información o una confesión y que pueden llegar a ocasionar la muerte. La
tortura ha sido y es utilizada con profusión y de modo sistemático por las
policías políticas, Ejércitos y servicios de inteligencia de los regímenes
autoritarios y totalitarios. Pero su uso es éticamente reprobable y está
totalmente prohibido en democracia, por cuanto de profundo desprecio de la
dignidad del ser humano comporta, así como condenada internacionalmente
por numerosas leyes y tratados como la Convención de las Naciones Unidas
contra la tortura y tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes de 1984.
Sin embargo, esto no obsta para que se haya reanudado, en el contexto de la
lucha contra el terrorismo, el debate sobre cuestiones tales como los límites
de las técnicas de interrogatorio y cuándo el modo de conducir algunas (por
ejemplo, el hostigamiento o la presión psicológica) entran en la consideración
de tortura, la validez práctica y jurídica de la información obtenida, la
externalización de la realización de interrogatorios a prisioneros en servicios
de inteligencia de países aliados sin escrúpulos y controles democráticos y el
empleo de empresas especializadas en interrogatorios. Y todo ello con el
trasfondo de la prisión de Guantánamo, los abusos perpetrados en la cárcel de
Abu Ghraib en Bagdad por militares estadounidenses, reconocidos y
castigados por el propio Ejército norteamericano, y los vuelos y aterrizajes
secretos de la CIA por medio mundo trasladando a sospechosos para su
interrogatorio.

Un quinto método de la contrainteligencia, menos usual, es la provocación.

Consiste en irritar a un servicio de inteligencia adversario mediante prácticas
como la publicación de los nombres de sus agentes o el envío de desertores
falsos y problemáticos. También se puede hacer uso de un agente provocador
que implantado en el seno de una organización o un servicio adversario tiene
la misión de animar a ésta o a algunos de sus miembros a la realización de
actos destinados a lograr su descrédito o a causarse daño. Estos actos no se
deben confundir con la provocación al delito.

Y, por último, el método más habitual del contraespionaje es la vigilancia

continua y subrepticia de sospechosos de espionaje, de oficiales de otros
servicios de inteligencia, de buzones para el intercambio de material y
mensajes entre los espías y sus agentes… mediante todo tipo de técnicas de
seguimiento, de grabación de conversaciones, de fotografía o de
interceptación de comunicaciones. Uno de los modos más eficaces para
frustrar posibles operaciones de servicios de inteligencia extranjeros contra o
dentro del país consiste en la vigilancia y el control de la actividad de sus
oficiales presentes en el territorio nacional. Se puede llegar también a la
denegación de la autorización de un oficial para entrar en el país o incluso a
su expulsión si se detecta su presencia sin advertir previamente de su entrada
o residir bajo cobertura falsa, por ejemplo como diplomático o periodista, o si
se descubre que realiza operaciones encubiertas no consentidas u organiza
redes de espionaje. La adopción de una medida de expulsión es una cuestión
difícil, y aun más darle publicidad o realizarla de modo masivo, ya que
siempre supone un empeoramiento de las relaciones diplomáticas con el país
al que pertenece el oficial de inteligencia expulsado, así como un riesgo de
que los oficiales nacionales presentes en ese país extranjero también puedan
ser expulsados como un acto de revancha. Y la medida todavía es más difícil
en el caso de que el oficial expulsado pertenezca a un país amigo, ya que se
deterioran las relaciones con su servicio de inteligencia. No debe sorprender
que la inteligencia de un país amigo o incluso aliado en el terreno político y
militar pueda realizar operaciones en el territorio de ese país, especialmente
en el campo de la inteligencia económica y tecnológica, haciendo objeto
preferente del espionaje a las grandes empresas. En palabras habitualmente
atribuidas a Henry Kissinger, “no existen servicios de inteligencia amigos,
sino servicios de inteligencia de países por el momento amigos” (ref.
Lowenthal, 2006: 146).

El hecho de que la contrainteligencia sea ultrasecreta y de extrema

importancia para la seguridad nacional no se debe esgrimir como
impedimento para que sus actividades de vigilancia sean sometidas al control
y a la rendición de cuentas ni como excusa para permitir la monitorización y
la toma de datos de ciudadanos. Vigilar y recabar información sobre la
actividad de individuos de modo indiscriminado o sin sospechas fundadas de
que supongan una amenaza para la seguridad, sólo es propia de los servicios
de inteligencia con carencias de actuación democrática o que pertenecen a
regímenes totalitarios. Ejemplos de estas actividades impropias son los
extensos sistemas de espionaje que los servicios de inteligencia de los países
del Este, como la Stasi en la extinta República Democrática de Alemania o la
Securitate en Rumania, montaron durante la era soviética para vigilar y
controlar a sus poblaciones. O, en el mundo de la democracia, la
investigación a la que el FBI sometió a más de medio millón de ciudadanos
norteamericanos durante la Guerra de Vietnam, generalmente pacifistas y
activistas de los derechos civiles, sin que ningún caso terminase en una
acusación judicial (Johnson y Wirtz, 2004: 293). La realización de
actividades de contrainteligencia tiene una gran dificultad técnica, pero
también plantea cuestiones legales y éticas muy sensibles cuando se realiza
dentro del país y, en particular, a ciudadanos nacionales.

Para llevar a cabo todas estas actividades, los servicios de inteligencia se

dotan de un organismo interno dedicado conjuntamente a las cuestiones de
contrainteligencia y de seguridad, o bien de una oficina de seguridad y otra
de contraespionaje vinculada con la sección de operaciones. La creciente
importancia en las dos últimas décadas de la amenaza terrorista ha llevado
también a numerosos países a establecer centros antiterroristas, bien dentro
de los servicios de inteligencia, bien comunes a toda la comunidad de
inteligencia nacional con la participación de las diversas agencias de
inteligencia (interiores y exteriores) y policiales vinculadas con la lucha
contra el terrorismo. La complejidad de las actividades de contrainteligencia
y el carácter transnacional del terrorismo y del crimen organizado no sólo
invitan a una sinergia de esfuerzos dentro de una comunidad de inteligencia
nacional, sino que demandan incluso una estrecha cooperación internacional
entre servicios de inteligencia amigos para hacer frente al adversario común.
Una cooperación nacional e internacional que para ser eficaz requiere no sólo
compartir información con el aliado, sino también colaborar en la realización
de algunas de sus actividades e incluso organizar y ejecutar operaciones
conjuntas. Esto exige superar el tradicional recelo entre servicios de
inteligencia, siempre celosos de salvaguardar sus fuentes de información, sus
recursos y sus modos de actuar, tanto por el temor de que el aliado esté
infiltrado por el adversario como por la consideración de que la
contrainteligencia se considera como la más secreta de todas las actividades
de inteligencia: el corazón de la cebolla, en palabras de Johnson y Wirtz
(2004: 293).

CAPÍTULO 13
 LAS OPERACIONES ENCUBIERTAS
Todos los servicios de inteligencia han realizado y realizan operaciones
encubiertas; aunque por sistema lo nieguen, ya que esta negación forma parte
de las reglas del juego. Su organización y ejecución es tan consustancial a su
naturaleza como la producción de inteligencia y la contrainteligencia. Si un
servicio de inteligencia se dedicara únicamente a la creación de conocimiento
sobre el entorno de seguridad de un Estado sería una unidad de análisis
similar a la que puede tener una institución, una empresa o una entidad
financiera para comprender y monitorizar su entorno. Y un organismo que no
produjera inteligencia estratégica y táctica, y que se centrara casi
exclusivamente en la organización de actividades clandestinas y la
elaboración de inteligencia operacional de soporte, sería otra cosa: un grupo
de comandos de operaciones especiales del ejército, un cuerpo de policía
política, una compañía militar privada, una asociación de mercenarios, etc.;
pero nunca podría ser considerado un servicio de inteligencia, y no sólo por
carecer de un reconocimiento jurídico como tal por el Estado.

Elaboración de inteligencia, planificación y ejecución de operaciones

encubiertas y contrainteligencia en el ámbito de la seguridad del Estado son
funciones complementarias e igual de importantes e imprescindibles para un
servicio de inteligencia. Son las tres caras que siempre han estado presentes y
unidas en todos los servicios y órganos de inteligencia a lo largo de la
historia. Además, su reunión en un mismo organismo tiene un efecto
sinérgico y aumenta la eficacia y la eficiencia de cada una de ellas. Las
operaciones clandestinas son necesarias en muchas ocasiones para obtener
información sobre las intenciones ocultas, las actividades secretas y la
potencia real del adversario, que de otro modo no se podría conseguir. La
defensa del Estado también exige, tras el descubrimiento y la estimación de la
amenaza por el servicio de inteligencia, recurrir en situaciones extremas al
desarrollo de actividades destinadas a influir en un tercero en pro de los
intereses nacionales, al espionaje y la infiltración en el enemigo, a la
neutralización de graves peligros, al contacto con adversarios o a prestar
ayuda a ciudadanos y empresas que son amenazados o agredidos en el
exterior precisamente por ser miembros de un determinado país. Los motivos
por los que se recurre a la clandestinidad y al encubrimiento son permitir
conseguir objetivos que no se considera conveniente declarar y mantener el
anonimato del Gobierno responsable haciendo imposible, o al menos difícil,
el establecimiento del origen de la acción. Pero también pesa la necesidad de
realizar acciones que es imposible ejecutar de modo abierto o por medio de la
diplomacia. La discreción, el silencio y la ocultación son en muchas
ocasiones necesarias porque las condiciones en las que las operaciones se
producen o los medios que se deben emplear impiden que se puedan llevar a
cabo de modo abierto con garantías de éxito o exigen actuar en zonas grises
de la legalidad, por el hecho de estar estas zonas poco o nada definidas o
sujetas a diversas interpretaciones jurídicas.

Esto no significa que las actividades encubiertas tengan que ser por
naturaleza ilegales, que deban ser contrarias al Estado de derecho, que deban
traspasar unos determinados límites éticos o que no hayan de estar sometidas
a controles como el resto de las acciones de un servicio de inteligencia. En
inteligencia nada es bueno o malo a priori, plausible o condenable per se.
Para juzgar un hecho de inteligencia hay que tener en cuenta, entre otros
elementos, sus motivaciones, su contexto, el modo en el que se ha llevado a
cabo, sus fundamentos jurídicos y legales, sus implicaciones éticas y morales
y sus consecuencias. Y esto es tan aplicable a las operaciones encubiertas
como a la realización de estimaciones y a las actividades de
contrainteligencia. En este sentido, es erróneo equiparar operación encubierta
con acción ilegal. De hecho, cualquier acto de un servicio de inteligencia que
se realiza en contra de lo dispuesto por la normativa que regula su
funcionamiento puede ser ilegal.

La Guerra Fría (1945-91) fue el período clásico de las acciones encubiertas

emprendidas por los servicios de inteligencia, ya que en ese momento se
realizaron cientos de acciones clandestinas por los servicios de numerosos
países, especialmente los Estados Unidos y la Unión Soviética, y se
estableció una tipología que sigue siendo de validez en la actualidad.
Además, el paso del tiempo nos ha permitido tener conocimiento de muchas
de ellas con la publicación de memorias y la apertura de archivos, así como
disponer de suficiente perspectiva histórica para comprender los objetivos,
los motivos, los modos en que se realizaron y los resultados de muchas de
ellas. Asimismo, el conocimiento que se posee en la actualidad sobre la
naturaleza de esas operaciones y sobre sus consecuencias crea un marco
adecuado para la comprensión y la evaluación de las acciones encubiertas en
general, tanto desde posiciones éticas y políticas como desde la lógica de los
resultados prácticos a corto y largo plazo. El análisis del recurso a la acción
encubierta durante la Guerra Fría debe partir de la consideración de que la
Guerra Fría fue ante todo una confrontación de naturaleza encubierta
destinada a minar la autoridad de la potencia opuesta mientras cada potencia
intentaba mantener el control y la influencia en su propia esfera, evitando una
confrontación militar directa. En este sentido, el recurso a las acciones
encubiertas llevadas a cabo por los servicios de inteligencia y de seguridad se
reveló para las dos potencias como un instrumento muy útil para conseguir
sus objetivos en política exterior; ya que a su eficacia se añadía tanto su
carácter secreto, y por tanto no declarado, como la innecesidad de recurrir a
la confrontación militar directa, en especial cuando se trataba de acciones
paramilitares, evitando así el peligro de una guerra atómica.

Las operaciones encubiertas son actividades llevadas a cabo por gobiernos

nacionales mediante sus servicios de inteligencia o por otras organizaciones
como grupos terroristas o movimientos de liberación nacional para influir y
manipular secretamente acontecimientos, generalmente en el exterior del
país. Se caracterizan por tratarse de acciones clandestinas, indirectas y sin
atribución. La función del Gobierno o de otras entidades comprometidas en la
operación encubierta es aparentar desconocimiento y no realizar un
reconocimiento público. Se trata de una “tercera opción” entre la acción
diplomática, generalmente lenta y a menudo ineficaz, y la intervención
militar directa, que tiene como elementos en su contra que no se puede negar,
que provoca la reacción del adversario, que tiene un coste económico mayor
y que es susceptible de críticas dentro del país (Johnson, 1989: 17-18). En
Estados Unidos se utilizan diversos eufemismos para denominar a la acción
encubierta (covert action), además del de “tercera opción” (third option):
“opción silenciosa” (quiet option, término usado por la CIA) y “actividades
especiales” (special activities, usado por el Gobierno). Los británicos
prefieren el término “acción política especial” (special political action, SPA).
Y los franceses emplean indistintamente “acción clandestina” (action
clandestine) y “actividad especial” (activité spéciale). La literatura militar
norteamericana distingue entre acción clandestina, aquella cuyo desarrollo se
realiza de modo oculto, y acción encubierta, donde el patrocinador es quien
permanece oculto.

Esta definición de operación encubierta procede de Norteamérica e

introduce dos elementos que no se pueden considerar consustanciales a su
naturaleza, ya que están más ligados a la experiencia histórica y a la
estructura de la comunidad de inteligencia de los Estados Unidos: la
influencia sobre los acontecimientos y su realización fuera de las fronteras
del país. La intervención clandestina del Estado en la sociedad es intolerable
para la democracia norteamericana pero su legislación lo permite en el
exterior para la Agencia Central de Inteligencia (CIA), si bien sujeta a un
procedimiento de aprobación y de control, con unos límites de actuación y sin
posibilidad de operar dentro del territorio nacional o tener como objetivo a
ciudadanos norteamericanos. Esta caracterización puede servir, por tanto,
para el estudio de las operaciones encubiertas de Estados Unidos, pero deja
fuera dos grandes tipos de operaciones practicadas por los servicios de
inteligencia a lo largo del tiempo y a lo ancho de todo el mundo con mayor o
menor profusión: el intento de influir en la evolución de los asuntos internos
del país y las labores clandestinas de obtención de información mediante el
espionaje. Por eso, es más funcional una definición que no introduzca el área
territorial y la finalidad de la acción.

Operación encubierta es, por tanto, toda actividad de un servicio de

inteligencia cuya planificación y ejecución se realizan de modo clandestino
(Esteban, 2007). Las acciones encubiertas se emplean en los tres ámbitos de
la inteligencia: para obtener información reservada o secreta no disponible en
fuentes abiertas, lo que se conoce como espionaje; para montar operaciones
de contrainteligencia; y para intervenir en los acontecimientos. Los objetivos
o blancos de estas operaciones pueden ser exteriores cuando se realizan en
otros países y contra miembros extranjeros; interiores, cuando se efectúan
dentro de las fronteras nacionales contra ciudadanos del propio país; o
mixtos, cuando se dirigen contra ciudadanos del país fuera del territorio
nacional o contra extranjeros que están dentro del país del servicio de
inteligencia. Cuando es posible, las acciones encubiertas se suelen proteger o
cubrir mediante otra actividad de tipo legal y la creación de perfiles ficticios
para sus protagonistas, con el fin de asegurar su carácter secreto y tener una
medida adicional de seguridad. Las operaciones encubiertas vinculadas con el
espionaje para la obtención de información y el contraespionaje ya han sido
tratadas en los apartados dedicados a estos dos ámbitos de la inteligencia.

En el caso concreto de las acciones encubiertas de intervención sobre la

realidad, se pueden distinguir cuatro grandes tipos de operaciones: de
influencia, políticas, económicas y paramilitares (Shulsky y Schmitt, 1991:
75-98; Johnson y Wirtz, 2004: 253-259; Lowenthal, 2006: 157-173), que son
de aplicación a cualquier objetivo exterior, interior o mixto. Según diversos
cálculos los porcentajes de esas cuatro actividades realizadas por los Estados
Unidos durante la Guerra Fría fueron, respectivamente, del 40, el 30, el 10 y
el 20 por ciento (Johnson, 1989). Las operaciones paramilitares, las
ejecuciones extrajudiciales y la preparación de golpes de Estado son las más
controvertidas..

Las operaciones o acciones de influencia, también denominadas de

propaganda u operaciones psicológicas (psyop), tienen como fin producir
algún tipo de alteración o de cambio en un sistema político, económico o
social, destinado a lograr un fin concreto dentro de unos parámetros
previamente establecidos. Estados Unidos dispuso entre 1953 y 1999 de un
instrumento de diplomacia pública, la United States Information Agency
(USIA), que realizaba propaganda de modo abierto, a través de las embajadas
norteamericanas, sobre los valores y la política del país con el fin de ganar la
opinión pública internacional para los intereses norteamericanos. Y la CIA
complementaba el trabajo de esa agencia mediante acciones destinadas a
introducir temas idénticos pero por canales secretos. La mayoría de la
información que suministraba era apropiada, aunque parcial en favor de las
políticas de los Estados Unidos, y se calcula que sólo alrededor del 2% se
puede considerar falsa (black information). Las prácticas diseñadas y
utilizadas por la CIA fueron muy diversas, y han quedado como ejemplos de
típicas operaciones de propaganda y de desinformación que puede llevar a
cabo cualquier servicio de inteligencia: reclutamiento y pago de agentes de
influencia nativos del país con presencia en medios de comunicación
(periodistas, escritores, comentaristas de radio y televisión, columnistas…),
patrocinio de publicaciones, financiación y control de empresas editoras,
encargo de obras falsas atribuidas a supuestos disidentes del adversario,
infiltración de propaganda en regímenes cerrados mediante emisiones de
radio y de televisión desde estaciones fijas o desde aviones, financiación de
institutos de investigación y publicaciones académicas para dar prestigio y
aureola de independencia y respetabilidad a los mensajes…

Por su parte, el Comité para la Seguridad del Estado (KGB) de la Unión

Soviética también fue maestro en la organización de operaciones
psicológicas, gracias a su distinción entre propaganda y desinformación. La
primera consistía en la propagación directa de las ideas comunistas por los
soviéticos y los Estados y las organizaciones satélites o aliados, claramente
identificados. En cambio, la desinformación se caracterizaba por utilizar
medios de comunicación neutrales de otros países para esparcir ideas falsas
favorables a la Unión Soviética y contrarias o desacreditadoras de sus
adversarios, que se presentaban mezcladas entre información veraz y
contrastable, logrando de este modo credibilidad y expansión. El KGB
también utilizó las agencias de prensa soviéticas, en particular Novosti y
TASS, para esparcir sus ideas, crear coberturas en el exterior a sus oficiales y
reclutar agentes entre los periodistas.

Un tipo de operación de influencia que suele dar muy buenos resultados, es

el uso de grupos y organizaciones sociales para la difusión de mensajes
propicios, el ataque al adversario y la defensa de los intereses del Gobierno al
que sirve una agencia de inteligencia. Esta práctica fue ideada por la
Internacional Comunista en el período de entreguerras y realizada
profusamente y con gran éxito por el KGB en las décadas posteriores, hasta
el punto de que operaciones similares de la CIA solían ir un paso por detrás
como respuesta a iniciativas de los soviéticos. Estos grupos, que en el argot
de los servicios se conocen como organizaciones pantalla, pueden ser creados
directamente por los servicios de inteligencia o bien se pueden tratar de
grupos originalmente independientes en su origen que terminan siendo
penetrados por agentes de los servicios. Estas organizaciones pueden ser muy
variadas, pero generalmente son de carácter estudiantil, juvenil, cultural,
académico, científico, profesional (abogados, médicos…) y religioso. Y
tienen en común que muchos de sus miembros no son conscientes de que
están siendo contaminados y utilizados por un servicio de inteligencia, que
sus vínculos con las agencias permanecen ocultos y que despliegan acciones
de influencia sobre la población mediante encuentros, organización de
actividades, publicaciones, campañas públicas en favor de diversas causas,
etc.

Las operaciones encubiertas de tipo político tienen como objetivo el

intento de cambiar el equilibrio de fuerzas políticas de un país. Su desarrollo
exige también la realización de operaciones de propaganda que preparen el
terreno y creen condiciones ambientales para su éxito. Generalmente siguen
tres etapas: infiltración o penetración deliberada y planificada de grupos
políticos y sociales dentro de un Estado por agentes de un poder interventor
con fines de manipulación; desintegración forzada de las lealtades de esos
grupos a su Gobierno; y, en condiciones de éxito ideales, subversión o
defección con la transferencia de esas lealtades a los principios y los
símbolos del agresor. Existe una variada tipología de operaciones políticas:
fundación, penetración o financiación de partidos políticos y sindicatos,
creación de organizaciones pantalla, reclutamiento de agentes de influencia,
soborno de dirigentes políticos y de altos funcionarios, preparación de golpes
de Estado o movimientos revolucionarios… Todas ellas fueron llevadas a
cabo por la CIA, a través del Clandestine Action Service (CAS) y por el KGB
durante la Guerra Fría.

Durante el final de la década de los años cuarenta y los primeros años

cincuenta del siglo XX la acción de la CIA se centró en Europa,
particularmente en Italia, Grecia y Francia, con objeto de frenar el avance del
comunismo. Una vez consolidado el poder norteamericano en Europa
Occidental, su acción se dirigió hacia el Tercer Mundo, que a su vez también
fue elegido como objetivo por la Unión Soviética para ampliar su influencia
en nuevas áreas geográficas Pero ninguna de las dos potencias tuvo mucho
éxito a medio y largo plazo en el Tercer Mundo. Los Estados Unidos, y en
menor medida la Unión Soviética, no supieron comprender la naturaleza de
los movimientos socialistas del Tercer Mundo y sus vínculos con las
ideologías internacionales (O’Brien, 1995). La CIA operó generalmente con
el presupuesto de que si un partido político no se alineaba con Washington
caería automáticamente en el campo de influencia soviética; lo que le llevó a
considerar como adversarios a partidos no comunistas. Esto último le condujo
incluso a apoyar y sostener a dictadores y grupos fascistas cuando los
partidos de derecha liberales o democristianos eran incapaces de frenar el
avance de los movimientos progresistas, aunque esto no fueran aliados de
Moscú. En contraste, el KGB únicamente apoyaba movimientos socialistas y
comunistas y, casi sin excepción, sólo cuando éstos estaban ligados a
formaciones paramilitares involucradas en guerras de liberación nacional. Sin
embargo, la Unión Soviética apenas fue capaz de sacar provecho de esta
política en Asia debido a sus intentos de convertir en marionetas de su
política exterior a todos los partidos comunistas, despreciando la dimensión
nacionalista de estos movimientos.

Todo esto tuvo como consecuencia la aparición de graves problemas para

las políticas exteriores de las dos potencias mundiales: de gran escala en
Indochina para Estados Unidos y en Afganistán para la URSS; en menor
escala, para ambos, en Centroamérica o Angola; e imposibilidad para los
soviéticos de controlar los movimientos comunistas en Asia. Además, para
Estados Unidos supuso un gran desprestigio internacional su política de
apoyo a partidos de toda ideología y acción, incluso no democráticas, siempre
que fueran anticomunistas. Y, en cuanto a los resultados de tipo práctico,
tuvieron un carácter mixto. Algunas acciones encubiertas de la CIA tuvieron
éxito a corto término: en Italia y Grecia en el inicio de la Guerra Fía, en Irán
en 1953, en Latinoamérica en los años cincuenta y sesenta, en Laos (1963-
73) y en Afganistán (1982-88) para frenar el avance del comunismo. Pero las
consecuencias a largo plazo de muchas de esas acciones no son muy positivas
para Estados Unidos: Irán es hoy su gran enemigo, antiguos aliados fueron
abandonados a su suerte (las tribus Meo en Laos, los kurdos…), las
poblaciones de los países latinoamericanos que vivieron bajo regímenes
represivos han desarrollado un sentimiento antinorteamericano, Afganistán se
convirtió en un santuario del terrorismo islámico…

Por último, entre las acciones encubiertas de tipo político pero de índole
bien distinta, y de amplia práctica en la actualidad, se puede situar el
establecimiento por mandato del Gobierno de contactos y conversaciones con
adversarios, como movimientos políticos disidentes, terroristas, delincuentes,
piratas…

Por su parte, las operaciones encubiertas de tipo económico tienen como

objetivo deteriorar la economía de un país con objeto de crear una situación
social que dé lugar a movimientos de cambio político. Las prácticas más
comunes son el apoyo y la financiación de paros, huelgas o cierres
empresariales; acciones para depreciar el valor de la moneda o de los
principales productos de exportación de otros países; ataques en los mercados
financieros; sabotaje económico (minado de puertos, destrucción de líneas de
tendido eléctrico o depósitos de combustibles, contaminación de productos,
intentos de interferir en el tiempo atmosférico…); ciberataques contra los
sistemas informáticos del adversario para interrumpir la actividad financiera
y comercial…

Y, por último, los objetivos de las acciones paramilitares son subvertir el

orden mediante la creación de un estado de inseguridad y de violencia
permanente, derribar el Gobierno de un país adversario o combatir a un
movimiento opositor armado o no. Estas operaciones son muy caras y
controvertidas, y además muy difícil de mantener en secreto durante mucho
tiempo, si bien tienen un coste menor en recursos y vidas humanas que la
intervención armada abierta. Durante la Guerra Fría, el Grupo de
Operaciones Especiales (SOG) de la CIA, dependiente de la Dirección de
Operaciones, patrocinó numerosas guerras de guerrillas y acciones
insurgentes, dando asesoría militar, apoyo financiero y suministrando armas.
Otras modalidades de acciones paramilitares de menor intensidad son el
entrenamiento de tropas extranjeras en la lucha contrainsurgente y en
operaciones de guerra no convencional, el adiestramiento de fuerzas
policiales y del personal de seguridad del Gobierno, el apoyo en acciones de
obtención de información en territorio hostil, la preparación de acciones
violentas puntuales contra grupos, la detención de adversarios de modo
extralegal, operaciones especiales para la liberación o rescate de rehenes y
secuestrados… La organización de asesinatos es una subespecie de las
operaciones paramilitares muy polémica, que se nombra con eufemismos
como acción ejecutiva, neutralización, alteración de la salud, dar de baja,
asunto húmedo…

Para el apoyo de las operaciones encubiertas algunos servicios de

inteligencia, como la CIA, utilizan, penetran o incluso crean empresas y
corporaciones. Por ejemplo, compañías aéreas y de compra de equipamientos
para la adquisición y transporte de suministros y de armas a organizaciones
paramilitares; o bancos y compañías de seguros para dar cobertura a sus
oficiales y financiar a agentes y aliados.

La legitimidad de las acciones encubiertas no destinadas a la obtención de

información ha sido desde hace décadas objeto de debate público, tanto por el
posible carácter inmoral e incluso claramente ilegal de determinadas
actividades y objetivos, como por las dificultades que plantean el control
legal de los procedimientos seguidos para su ejecución y la exigencia de
responsabilidad a las autoridades que las impulsan y sostienen. Pero los
servicios de inteligencia para resolver los dilemas que se les presentan a la
hora de proyectar y preparar una operación encubierta no necesitan condenas
o salvaciones universales ni tampoco juicios genéricos sobre un tipo de
operaciones frente a otro. Para los servicios de inteligencia es más útil
disponer de un método y de unos criterios que permitan decidir sobre cada
propuesta de operación clandestina en cada contexto específico y singular.

Porque la justificación de una operación encubierta recurriendo a criterios

éticos y morales es especialmente compleja y difícil, como sucede con todo
lo relacionado con la política internacional. Además, es muy difícil evaluar la
adecuación de una operación, ya que su carácter secreto dificulta el escrutinio
público. No obstante, sí se puede realizar una comparación entre unas
operaciones y otras basada en el análisis del respeto de unos principios
previos o de la presencia de unos criterios preestablecidos. Así, se ha llegado
incluso a proponer una escala de las operaciones encubiertas según sus
implicaciones éticas, basada en el grado de riesgo y el nivel de interferencia
en los asuntos internos de un país extranjero (Johnson: 1992). Con esta
perspectiva se pueden distinguir cuatro tipos de operaciones encubiertas, de
menor a mayor: de implicación ética limitada si los medios causan daños
mínimos a la población y al sistema político (por ejemplo, proporcionar
información cierta, apoyar a una fuerza política existente, intervenir para que
las elecciones se realicen de modo limpio); de implicación significativa si los
métodos pueden causan daños psicológicos o interferencias en el sistema
político (por ejemplo, manipulación de la información, creación de nuevos
partidos, apoyo de unos partidos frente a otros de modo desproporcionado al
apoyo que reciben de la población…); de implicación ética seria si se utilizan
técnicas que pueden causar sufrimiento personal o perjuicio económico (por
ejemplo, sabotaje, información falsa…); y, de implicaciones graves si la
operación involucra pérdida de vidas o cambios políticos importantes (por
ejemplo, uso de fuerzas letales, golpes de Estado…).

Por eso, ante la complejidad de las implicaciones, la decisión de un

servicio de inteligencia sobre la conveniencia de emprender una operación
encubierta exige que tome en consideración elementos tales como la justicia
de la causa y la intención, la adecuación de la autoridad, si se trata del último
recurso, las probabilidades de éxito, la proporcionalidad en los medios y los
sistemas y medidas de discriminación y control (Barry, 1993). En concreto,
para decidir si la causa es justa se debe tener presente si la operación tiene
unos objetivos exactos, concretos y claramente definidos, así como valorar en
el marco de diversos escenarios la adecuación de sus intenciones: acción
defensiva para repeler una amenaza identificable, corrección de un error
cometido previamente, castigo de un acto incorrecto de un adversario,
intervención en un país extranjero… En cuanto a la justicia de la intención
hay que tomar en consideración qué cambios específicos se persiguen en la
conducta o la política del objetivo (sea un país, un grupo o un individuo) con
la acción encubierta, qué consecuencias tendrá en el objetivo y en otros
países, grupos o individuos y si será beneficiosa y mejorará la situación del
Estado o de la comunidad internacional. Sobre la adecuación de la autoridad
habrá que tener en cuenta quién ha revisado la propuesta, si hay contrarios a
ésta, qué visión de los analistas sobre el problema ha sido considerada, si la
propuesta de llevar a cabo una operación ha sido discutida en detalle con
altos funcionarios o miembros del Gobierno, si el poder legislativo será
advertido sobre todos los aspectos significativos de la operación y, en el caso
de que la notificación de la operación deba ser muy restringida, qué lo
justifica. Respecto a si la acción encubierta se trata del último recurso
posible, se atenderá a si se han considerado otras operaciones abiertas, cuáles
son sus fortalezas y debilidades y la razón por la que la actividad propuesta se
debe mantener en secreto. Sobre las probabilidades de éxito hay que
plantearse cuáles son éstas, si existen diversas opiniones al respecto y qué
evidencias se tendrán a disposición para juzgar el éxito. También es muy
importante la proporcionalidad de los medios, por lo que se preguntará si los
métodos propuestos son realmente necesarios y si son los mismos que utiliza
el adversario o son potencialmente más dañinos y disruptivos, porque en el
caso de que sean más dañinos habrá que atender a cuál es la justificación para
ello. Y la discriminación en los objetivos y el control hace referencia a la
necesaria reflexión sobre las medidas que se adoptarán para salvaguardar a
los inocentes contra muerte, daño físico o psicológico o perjuicio económico,
cuales se tomarán para minimizar los daños inevitables, qué control tendrá el
Gobierno sobre los agentes que se empleen, qué pasos se darán para actuar
sobre los agentes si actúan en contra de la dirección propuesta y cómo se
pondrá fin a la operación si los objetivos se alcanzan. Por último, también
hay que plantearse desde el principio de qué modo se finalizará la operación
si se falla en el logro de sus objetivos.

En cualquier caso, con independencia de lo que se responda a estas

cuestiones y la decisión que se adopte respecto a la puesta en marcha o no de
una operación encubierta, los servicios de inteligencia en una democracia
están obligados a responder y tomar esas decisiones de acuerdo con un
requisito legal, un imperativo moral y un derecho. El requisito legal es la
obligación del estricto cumplimiento de las leyes nacionales e internacionales
y de la jurisprudencia al respecto. El imperativo moral inexcusable es la plena
asunción de unos principios éticos y jurídicos de valor universal, basados en
el respeto de las libertades y los derechos humanos. Y el derecho es la
posibilidad de conciliar, ante una situación real de grave amenaza, ese
requisito y ese imperativo con el derecho de las personas y las naciones a la
legítima defensa y con el principio de la causa justa.
 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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 PARTE QUINTA
LA PRIVATIZACIÓN DE LA INTELIGENCIA
ANDRÉA V. CARVALHO Y MIGUEL A. ESTEBAN NAVARRO

La privatización de la inteligencia es un fenómeno del siglo XXI que

hunde sus raíces en las dos últimas décadas del siglo anterior, cuyos efectos
en los servicios de inteligencia gubernamentales y en la práctica de la
inteligencia por el Estado todavía están por llegar. Pero sin duda se trata de
un fenómeno muy importante que, como se ha expuesto en capítulos
anteriores, está muy vinculado con otras dos tendencias de la inteligencia de
nuestro tiempo. En primer lugar, la privatización se debe entender en el
marco de la necesaria colaboración público-privada en asuntos de seguridad,
potenciada por la aparición de las nuevas amenazas y la ampliación del
concepto de seguridad, que ha originado el nacimiento del concepto de redes
de inteligencia como evolución y complemento de las comunidades de
inteligencia. Y, en segundo lugar, un aspecto de la privatización de la
inteligencia también está relacionado con la creciente importancia de la
seguridad económica, que exige contar con las empresas privadas como
elementos claves para lograr su mantenimiento.

La privatización de la inteligencia tiene tres dimensiones: exportación de

prácticas, métodos y técnicas provenientes de los servicios de inteligencia
gubernamentales al mundo privado; demanda creciente de servicios y
productos de inteligencia por las empresas privadas; y el inicio de la
externalización de algunas actividades de inteligencia por el Estado. Por el
momento, sus dos principales manifestaciones son la aparición de las
empresas o unidades internas de inteligencia competitiva y de las compañías
de servicios integrados de inteligencia, seguridad y logística.
CAPÍTULO 14
 LA INTELIGENCIA PARA LA EMPRESA:
LA INTELIGENCIA COMPETITIVA
Las políticas gubernamentales de inteligencia económica tienen entre sus
objetivos, como se expuso en el correspondiente capítulo, promocionar entre
las empresas la importancia de implantar planes y programas de inteligencia
como un modo de ampliar la competitividad nacional. Asimismo, la
producción y el uso de inteligencia por las empresas son considerados
factores que ayudan a mantener la seguridad económica de un país. La
relación es tan estrecha que incluso la perspectiva y el método adoptados por
las empresas para elaborar inteligencia se asientan y tienen sus orígenes en
las actividades de inteligencia desarrolladas por los servicios de inteligencia
gubernamentales, por lo que la inteligencia empresarial guarda una especial
afinidad y relación con las labores de la inteligencia económica. Al mismo
tiempo, la producción y el uso de inteligencia por las empresas representan
una ampliación irreversible de la inteligencia desde la esfera del poder
público a la de los poderes privados y, en particular, económicos.
La inteligencia aplicada al ámbito corporativo se suele denominar
Inteligencia competitiva y de negocios. Este tipo de inteligencia ha sido
definido como el esfuerzo sistemático, dirigido, oportuno y ético para
colectar, sintetizar y analizar la competencia y el ambiente externo con el fin
de producir resultados útiles para los decisores (Fleisher, 2008). Pero aunque
la inteligencia competitiva y de negocios pueda ser considerada una unidad,
habitualmente se considera que la inteligencia de negocios y la inteligencia
competitiva son tipos específicos, claramente diferenciados el uno del otro.
La inteligencia de negocios, que deriva de la expresión en lengua inglesa
Business Intelligence, consiste en el tipo de inteligencia que realizan las
empresas a partir de los datos generados por su propia actividad (Esteban,
2007: 89). Se trata de un tipo de inteligencia centrada en la captura, el
almacenamiento y el análisis de datos e información internos de la
organización, principalmente en soporte digital y mediante herramientas y
técnicas informáticas, que se emplea para apoyar la gestión de los asuntos
relacionados con la producción, las finanzas, la relación con clientes y
proveedores, las ventas, los recursos humanos y la logística.
 Y por inteligencia competitiva, traducción del término inglés Competitive
Intelligence, se entiende el proceso que investiga el ambiente donde se inserta
la empresa, con el propósito de descubrir oportunidades y de reducir riesgos,
y que diagnostica el ambiente interno organizacional con el objetivo de
establecer estrategias de acción a corto, medio y largo plazo (Valentim et al,
2003). De un modo más directo, la red internacional de empresas de
inteligencia Global Intelligence Alliance (2004) define la inteligencia
competitiva como conocimiento y prospectiva sobre las condiciones externas
de una organización, donde el objetivo último de cada proceso de inteligencia
es facilitar la toma de decisiones que conducen a la acción. Por su parte,
ABRAIC (Associação Brasileira dos Analistas de Inteligência Competitiva)
presentó el año 2003 un concepto más elaborado de inteligencia competitiva,
al definirla como un proceso informacional sistemático y proactivo para una
mejor toma de decisiones estratégicas u operacionales, que contribuye a
descubrir las fuerzas que rigen los negocios, a reducir el riesgo, a conducir al
responsable de la toma de decisiones a actuar con anticipación y a proteger el
conocimiento.

El adjetivo “competitiva” alude al hecho de que el fin último de la

inteligencia en la empresa es ayudar a que ésta sea capaz de competir en el
mercado. Y por competir se entiende la contienda entre dos o varios entes
que aspiran a una misma cosa, por ejemplo, la obtención de un contrato o el
dominio de un mercado. El Informe Mundial de Competitividad (World
Economic Forum, 1992) indica que la competitividad consiste en un esfuerzo
económico que busca, en primer lugar, la supervivencia y, una vez
garantizada ésta, la prosperidad de una persona, una organización o una
economía nacional.

La inteligencia de negocios pone su foco en el ámbito interno de la

organización y la inteligencia competitiva en el entorno. Estos enfoques
determinan también el origen mayoritario de sus fuentes. En suma, mientras
la inteligencia de negocios trabaja con información y conocimiento generados
y aplicados principalmente en el interior de la organización; la inteligencia
competitiva se centra en información y conocimiento relativos al entorno
organizacional, que proceden mayoritariamente del exterior y se obtienen
habitualmente de fuentes abiertas y en algunos casos también de fuentes
humanas.

La inteligencia competitiva hace uso de los mismos principios, procesos y

técnicas que la inteligencia económica, pero aplicados a las empresas y
ajustados a las demandas y las peculiaridades de éstas. Para ello, la
inteligencia competitiva se dedica a la obtención, el procesamiento, la
integración, el análisis, la interpretación y la evaluación de información
relevante para una empresa sobre sus clientes, sus competidores, la estructura
y la dinámica de su sector productivo o comercial, los reguladores, las
fuerzas competitivas que actúan en el mercado, las innovaciones
tecnológicas, la naturaleza de los contextos tecnológico, económico, social,
jurídico, político y cultural en los que opera y la vigilancia de los cambios
que se producen en estos marcos. Su objetivo es lograr la conversión de esa
información en inteligencia que permita a una organización identificar
precozmente tendencias y transformaciones en el entorno, advertir y prevenir
amenazas provenientes del exterior, identificar y afrontar oportunidades,
colocar en perspectiva sus propias fortalezas y debilidades, evaluar
adecuadamente cuándo se tiene algún control o posibilidad de interferencia
sobre eventos externos y orientar sobre las decisiones y acciones más
adecuadas en un momento dado.

Estrategias de negocios de éxito requieren que la organización tome

conciencia sobre su entorno y que se dote de capacidad para anticipar las
amenazas y aprovechar nuevas oportunidades de mercado. Esta orientación
hacia la praxis es el fin último de la inteligencia competitiva. Su principal
propósito es colaborar en la adaptación de la organización al entorno con el
fin de mejorar su posición frente a sus rivales y adversarios; y, por tanto,
obtener éxito. La inteligencia permite la preparación de la estrategia y las
tácticas de una organización, el desarrollo de políticas de innovación para el
aprovechamiento de oportunidades, la implantación de las medidas adecuadas
para prevenir o reducir los riesgos y los impactos de eventuales amenazas y
vulnerabilidades, así como la toma de decisiones y la puesta en marcha de
acciones convenientes para lograr ventaja competitiva en el mercado. La
utilización de la inteligencia consiste en aplicar el conocimiento generado
durante la producción de inteligencia para fundamentar la decisión y la
acción de la organización que la produce. De ahí que un adecuado programa
de inteligencia competitiva también debe tener en cuenta durante la
exploración del entorno y durante los procesos de elaboración y transferencia
de la inteligencia aspectos internos de la organización como su estructura, sus
valores corporativos o la educación, la motivación y las actitudes de las
personas. La inteligencia para tener plena validez e inspirar una política y
unos planes de acción se debe producir para cada organización de modo
singular y específico.

Para investigar el entorno, la organización puede recurrir a las actividades

de prospección y monitoreo. La prospección es una técnica que permite
identificar y establecer un mapa inicial de los tipos de fuentes y tipos de
información relevantes para la organización. Y el monitoreo, también
conocido como vigilancia, es la técnica de observación y seguimiento
constante de las informaciones relevantes para la organización (Valentim et
al, 2003). Las actividades de prospección y monitorización deben ser
continuas y sistemáticas. Son importantes para las organizaciones porque
contribuyen a que la empresa mantenga su foco en las informaciones
relevantes y permiten identificar proactivamente tanto oportunidades como
amenazas. La monitorización de información se puede realizar mediante
técnicas como la minería de datos, la minería de textos y la minería web,
entre otras. Estas acciones son esenciales para las labores de inteligencia
organizacional. Pero la ventaja competitiva que pueda provenir de la
información externa dependerá de la eficacia con que sea empleada en la
producción de inteligencia y de que ésta sea utilizada por el decisor.

La inteligencia competitiva posee, al igual que la inteligencia económica,

dos dimensiones complementarias: una ofensiva y otra defensiva. La
inteligencia competitiva ofensiva incluye tanto la búsqueda activa y el
análisis de información de interés sobre el entorno, como la planificación y el
desarrollo de acciones de influencia. Las organizaciones, como los Estados,
emprenden programas de influencia para estimular o modificar el
comportamiento y las acciones de públicos y organizaciones, con objeto de
apoyar la estrategia organizacional y alcanzar los objetivos estratégicos.
Aunque no controlen su entorno, países y organizaciones pueden, en cierta
medida, influir en él y esta capacidad puede reportarles grandes beneficios,
ya que permite construir y cultivar activamente su imagen y percepción
exterior, incluyendo las de sus productos y marcas. Los programas de
influencia consisten fundamentalmente en acciones dirigidas a la formación
del público, la divulgación y comunicación de mensajes propicios y la
obtención del reconocimiento, la aprobación o el apoyo por personas y
grupos con capacidad de decidir o de influir sobre asuntos de interés para la
organización o el Estado protagonista. Disponer de inteligencia es
fundamental para la realización de estos programas, ya que permite
identificar tendencias externas, descubrir los elementos claves de un entorno,
marcar los objetivos adecuados, conocer los rasgos de las dianas… Por eso,
las acciones de influencia se deben emprender bajo el conocimiento y la
orientación de la unidad o del servicio de inteligencia si se desea conseguir
los resultados esperados. En el ámbito de las acciones de influencia llevadas a
cabo por los Estados, la inteligencia económica está ganando un
protagonismo creciente en el diseño y la ejecución de programas dirigidos a
crear por medios legítimos escenarios que permitan un mejor
posicionamiento global de las empresas de un país, lo que contribuye a
garantizar la seguridad y la libertad de la nación. Y en el ámbito de las
organizaciones, la inteligencia competitiva debe ocupar también un lugar
similar.

Por su parte, la inteligencia competitiva defensiva alude a acciones

vinculadas con la seguridad integral de la organización, la contrainteligencia
y el apoyo legal en casos de conflicto. Un programa de inteligencia
competitiva resta incompleto si no incluye la planificación e implantación de
medidas de protección de la información y del conocimiento de la
organización; lo cual afecta a una amplia gama de elementos, como el
personal, las instalaciones, los equipos informáticos, las comunicaciones, la
marca o la imagen. Al igual que hacen los Estados, las empresas deben
desarrollar acciones de ocultamiento y salvaguarda de su conocimiento
sensible, como planes, procesos, tecnologías… y establecer defensas contra
la intrusión de terceros interesados en su hurto o en su destrucción.

Las organizaciones también pueden orientar sus programas de inteligencia

competitiva hacia uno o varios ámbitos especializados, en función de sus
necesidades. Las principales áreas dentro de esta disciplina son los estudios
de tipo: sectorial, se refiere a las características y dinámicas del mercado de
un determinado sector; tecnológico, dedicado al seguimiento del contexto
tecnológico con el objeto de identificar innovaciones en productos y procesos
que puedan representar amenazas para la empresa, así como la aparición de
oportunidades de desarrollo de tecnología para la empresa; legal, relacionado
con la vigilancia de los reglamentos y los reguladores de una determinada
actividad o de un determinado sector; político, orientado al seguimiento de
aspectos de la política nacional e internacional tales como el riesgo país,
sectores más atractivos, tendencias económicas y políticas, etc.; financiero,
centrado en los mercados y la situación financiera de los países; securitario,
vinculado con la protección de la inteligencia; y de influencia, dedicado al
apoyo de las actividades de relaciones públicas o de presión de las empresas.

Las organizaciones donde se pueden implantar programas de inteligencia

competitiva forman parte, generalmente, de uno de estos cuatro grupos: las
grandes empresas, las pequeñas y medianas empresas y sus asociaciones, los
organismos públicos de investigación y los organismos internacionales
(Escorsa y Maspons, 2001). Las grandes empresas necesariamente deben
conocer lo que sucede en su entorno con el fin de poder actuar
adecuadamente; para ello emplean recursos humanos y financieros en el
mantenimiento de unidades de inteligencia competitiva o externalizan esta
actividad en una empresa contratada para este fin. Por su parte, las pequeñas
y medianas empresas, aunque también están muy afectadas por los cambios
del entorno y necesiten estar atentas a ellos, no disponen de los medios para
realizar acciones de inteligencia competitiva, por lo que dependen de la ayuda
del Gobierno. Muchos organismos públicos de investigación todavía no
suelen realizar acciones de inteligencia competitiva, aunque estas actividades
les serían de gran utilidad. Asimismo, estas acciones también serían muy
útiles para los organismos internacionales, ya que les permitiría
complementar los estudios de prospectiva que suelen realizar.

La inteligencia competitiva tiene ante sí grandes posibilidades. Pero su

futuro también dependerá, en buena medida, de si los profesionales y las
empresas de inteligencia competitiva son capaces de continuar profundizando
y hacer realidad ocho tendencias que su práctica manifiesta en la actualidad
(Fleisher, 2008). Primera, la conveniencia de responder a las cuestiones de
los clientes en tiempo real, a través de múltiples modos y con productos más
versátiles. Segunda, la necesidad continuada de añadir valor a la inteligencia,
para lo que es necesario invertir más recursos en el procesamiento y en el
análisis de información que en su colecta. Tercera, la urgencia de desarrollar,
cultivar e influenciar redes. Cuarta, la obligación de concentrar recursos,
evitando los desperdicios de tiempo y dinero con la manutención de fuentes
poco efectivas o eficaces, especialmente en épocas de recesión económica.
Quinta, la propensión a realizar acuerdos con asociaciones, proveedores de
educación o instituciones educativas para promocionar la mejora de los
conocimientos, habilidades y capacidades de los profesionales de inteligencia
de la organización. Sexta, la promoción de la fusión de diferentes tipos de
información permitiendo un procesamiento más eficiente. Séptima, la
preferencia por la identificación y el aprovechamiento de nuevas
oportunidades, más que por explorar las amenazas. Y octava, la provisión de
un soporte directo a la demanda mediante las tecnologías de la información y
las comunicaciones, posibilitando el mutuo intercambio de información entre
productores y usuarios de inteligencia.

Se observa que la mayoría de las aproximaciones a la inteligencia

competitiva se sitúan en el área de las empresas y ponen su énfasis en el
análisis del entorno con el manifiesto objetivo de aumentar su competitividad
en el mercado. La utilidad del análisis del entorno para una empresa o
cualquier otro tipo de organización depende de su capacidad para elaborar
conocimiento sobre los aspectos que pongan de manifiesto sus puntos fuertes
y débiles respecto a ese entorno, así como para causar un impacto en éstos y
tener capacidad de respuesta rápida. Sin embargo, la práctica de la
inteligencia competitiva no consiste en una mera vigilancia del entorno de
una empresa, sino que únicamente tiene validez en cuanto que se adecua a las
necesidades reales y las especificidades propias de cada organización,
teniendo en cuenta sus valores, su estructura, sus capacidades, sus fortalezas
y debilidades…; es decir, en cuanto que incluye un análisis de la
organización en la que se aplica y se orienta a servir de soporte de la
actuación de esa organización. Y, como se ha indicado, también contempla
otros aspectos como la protección de la información y el conocimiento y la
realización de acciones de influencia y de contrainfluencia.

Dos conclusiones se extraen de todo esto: una, que la práctica de la

inteligencia competitiva es aplicable a todo tipo de organización, sea o no una
empresa, que demande conocimiento acerca del ambiente en el que desarrolla
su actividad; y dos, que sus actividades y sus técnicas desbordan
ampliamente los límites de la monitorización del entorno. La inteligencia
competitiva se sitúa con esta ampliación de su campo de aplicación y del
objeto de su práctica dentro del ámbito de los Estudios de Inteligencia por
derecho propio. Esto aleja a la inteligencia competitiva de posibles
confusiones con la vigilancia tecnológica, que sólo es una de sus técnicas más
antiguas, y la aproxima a la práctica de los servicios de inteligencia
gubernamentales, para compartir algunos objetivos, métodos y técnicas en un
flujo bidireccional. Todo lo cual contribuye a un mejor logro de los fines
últimos de la inteligencia para un Estado o para una organización: la
prevención de riesgos y amenazas, la defensa de la información y el
conocimiento propios contra agresiones externas, el descubrimiento de
oportunidades y el apoyo a la toma y la ejecución de decisiones. Porque la
inteligencia, como afirmaba Keith Masback, director del Plan Maestro de la
Inteligencia Militar de los Estados Unidos el año 2002, consiste en cumplir el
objetivo de “ver primero, comprender primero, actuar primero y terminar con
decisión”.

CAPÍTULO 15
 LAS EMPRESAS DE SERVICIOS INTEGRADOS DE
INTELIGENCIA, SEGURIDAD Y LOGÍSTICA

En los últimos diez años se ha asistido, principalmente en Estados Unidos,

Reino Unido, Israel y Francia, a otro fenómeno vinculado con la
privatización de la inteligencia: la proliferación de las empresas dedicadas a
prestar soluciones integrales de inteligencia, seguridad y logística de apoyo
para la acción exterior del Estado y de soporte en el ámbito internacional para
el desarrollo de los negocios y la defensa de los intereses de las empresas y
las organizaciones, preferentemente de su país, que contraten sus servicios. El
nacimiento de este tipo de empresas se produjo durante los años centrales de
la Guerra Fría, pero fue tras el final de este conflicto cuando, de mano de la
globalización económica y militar, comenzó un proceso de crecimiento de su
número, de ampliación de sus actividades, de diversificación de sus clientes,
de expansión de sus zonas de actuación y de aumento de su volumen de
negocio, que se ha acelerado en los primeros años del siglo XXI. La
proliferación de las empresas que ofrecen estos servicios en régimen de
externalización responde a una demanda real por parte de las empresas y de
las organizaciones no gubernamentales de proveer de seguridad a sus
miembros, bienes e intereses en su actividad internacional; así como a unas
necesidades crecientes de los Estados en su acción exterior para el desarrollo
de operaciones de inteligencia, militares y de cooperación que no pueden
afrontar con sus propios medios (Esteban, Jiménez y Librán, 2009). La mayoría de estas
empresas para cumplir su misión con eficacia incorporan centros de
inteligencia que emplean técnicas y recursos basados en la experiencia de los
servicios de inteligencia. E incluso las agencias de inteligencia civiles y
militares de los Estados Unidos ya se encuentran entre los clientes de algunas
de estas compañías, lo que permite su integración como colaboradores
activos en la red de inteligencia nacional, como se ha expuesto en el capítulo
dedicado al análisis de los servicios de inteligencia como organización.

Las empresas de servicios integrados de inteligencia, seguridad y logística

trabajan principalmente en siete áreas: inteligencia estratégica y de
operaciones, seguridad convencional y no convencional, operaciones,
mantenimiento, sistemas de información y comunicaciones, comercialización
y fabricación de material y selección y formación de personal (Alexandra,
Caparini y Baker, 2008; Bailes y Frommelt, 2004; DCAF, 2008; Dunar,
Mitchell y Robbins, 2007).

En el ámbito de la producción y la transferencia de inteligencia, estas

compañías prestan servicios de apoyo para planificación estratégica, la toma
de decisiones, el desarrollo internacional de negocios y la realización de
operaciones en el exterior mediante la observación y el análisis del entorno,
con objeto de proceder a la identificación y el aprovechamiento de
oportunidades y la detección y prevención de riesgos y amenazas. La mayoría
de las empresas se han especializado en el análisis del entorno de seguridad
de sus clientes y de las operaciones que ejecutan. Para ello, sus unidades de
inteligencia y prospectiva intentan elaborar productos, seguir métodos y
realizar actividades similares, en la medida de sus recursos y de lo legalmente
posible, a los de los servicios de inteligencia.

En segundo lugar, las empresas de servicios integrados realizan auditorías

y consultorías en seguridad y diseño y organización de planes de seguridad
convencional y no convencional de apoyo para la acción en cualquier región
del mundo; así como la provisión de servicios especializados, incluidos los
aspectos logísticos, para llevar a cabo esos planes. La protección de
embajadas, de legaciones diplomáticas y comerciales, de personalidades, de
grupos en viajes de negocio, de eventos y de instalaciones sensibles o de alto
riesgo son ejemplos de los principales servicios. Para su provisión se realizan
múltiples acciones: análisis y evaluación de riesgos, testados de la seguridad
de los planes, instalaciones y medios ya existentes, elaboración de planes de
gestión de riesgos, de seguridad y de emergencia, estimación de los costes de
la implantación de esos planes, selección, organización y dirección de los
equipos de escolta y vigilancia, instalación y gestión de centros de control y
de medios técnicos de detección y reacción, redacción de los manuales y los
reglamentos de seguridad… El apoyo en la gestión de crisis es también un
producto estrella de estas compañías, consistente en la monitorización, el
análisis y la evaluación de situaciones de riesgo o de crisis abierta, la
elaboración y la puesta en marcha de los planes de contingencia, la emisión
de alertas de seguridad y la asesoría y el apoyo logístico para actuar en el
caso de que la crisis se produzca.

La tercera área de trabajo consiste en la estimación y la valoración de los

costes de operaciones en zonas deprimidas, catastróficas o de alto riesgo; así
como la planificación, la coordinación y la ejecución de la logística y la
seguridad de esas operaciones. El apoyo a labores de ayuda humanitaria y la
participación en operaciones de mantenimiento de la paz y de reconstrucción
son dos líneas de negocio muy importantes. Entre las actividades que
realizan, destacan la elaboración de proyectos de ingeniería, la organización y
dirección de equipos de reconstrucción, la gestión de campos de refugiados,
el mantenimiento de las instalaciones de las misiones exteriores, la prestación
de servicios de catering y de limpieza en zona de operaciones y la ayuda en
evacuaciones. Los servicios relacionados con el transporte en o hacia zona de
operaciones son muy importantes, por lo que estas empresas se dedican
también al envío de suministros, materiales y repuestos a cualquier parte del
mundo, la expedición de tropas y de personal civil y la protección de
convoyes.

En cuarto lugar, las grandes compañías se ocupan también del

mantenimiento de instalaciones y materiales militares, aeronaves, buques y
sistemas de armas. Se trata de una labor con un alto grado de externalización
en algunos países, como Estados Unidos, que en los últimos años se
complementa con otras acciones también muy vinculadas con la acción
militar, como la gestión de la retirada de artefactos explosivos y minas y la
organización de servicios médicos de urgencia, rescate, evacuación y
campaña.

Una quinta área de estas empresas privadas está vinculada con la

planificación, el diseño, la implantación, el mantenimiento y la evaluación de
sistemas de información y de comunicaciones que garanticen el
almacenamiento y el procesamiento de información para la generación de
inteligencia, la seguridad en las comunicaciones y la protección del
conocimiento corporativo. La seguridad de la información es un elemento
fundamental de la seguridad corporativa, por lo que su logro se percibe como
imprescindible para la consecución de los objetivos de una organización y
mejorar los resultados de sus acciones. Por ello, la elaboración y el desarrollo
de planes de contrainteligencia es también un producto muy especializado y
demandado, orientado a la protección del conocimiento de una organización
contra el espionaje humano o tecnológico.

En sexto lugar, algunas compañías también se dedican a la

comercialización del material necesario para la logística y la seguridad de las
operaciones. La estimación de costes, la selección de ofertas y la gestión de
compras de cualquier tipo de material y equipamiento necesario para una
operación son servicios frecuentes. Pero donde estas empresas se han
especializado es en la importación, la exportación y la distribución de
armamento, municiones e instrumentos, equipos y sistemas físicos, ópticos y
electrónicos para la seguridad. La investigación, el desarrollo, la innovación e
incluso fabricación de materiales y equipos de seguridad son también
actividades que emprenden las empresas más importantes, de acuerdo con su
potencial y especialización.

Por último, destaca la importante participación de las empresas privadas en

la selección, la formación y la capacitación de personas en los ámbitos de la
inteligencia y de la seguridad para el desarrollo de las operaciones. Ofrecen
formación tanto en técnicas y herramientas para la obtención y el análisis de
información como en habilidades necesarias para la ejecución de operaciones.
Para la realización de sus cursos las compañías suelen construir y mantener
sus propios centros de formación, que suelen incluir galerías de tiro y campos
de entrenamiento para el personal que participa en las operaciones y el
ensayo del despliegue de operaciones. Algunas empresas se dedican incluso a
la organización de cursos especializados en conducción de vehículos
terrestres, pilotaje de naves, submarinismo, paracaidismo, escalada… La
asesoría pero también la organización de programas para la modernización,
actualización y formación permanente de las Fuerzas Armadas y los cuerpos
de seguridad del propio país o de un tercero son servicios cada vez más
demandados.

No todas las empresas que se dedican a la provisión de seguridad en la

esfera internacional realizan también labores de inteligencia y logística. Pero
sí es cierto que las más importantes empresas de este sector ofrecen
soluciones en esas siete áreas y que las empresas en proceso de expansión
terminan por abarcar casi todas ellas, en especial la de inteligencia, con
independencia de que procedan originariamente de la seguridad o de la
logística. Estas compañías se ven obligadas a dar una respuesta conjunta a sus
necesidades en seguridad, inteligencia y logística para garantizar el éxito de
las misiones que les encargan sus clientes en entornos complejos
caracterizados por unos elevados grados de incertidumbre, riesgo, amenaza e
incluso hostilidad manifiesta. Al mismo tiempo, la necesidad de incorporar
unidades de inteligencia para operar en esos ambientes, les permite
desarrollar como línea de negocio la venta de productos de inteligencia
especializada en seguridad y materias afines, como un modo de rentabilizar
sus recursos y como una estrategia de atracción de clientes. Un cliente
potencial puede estar interesado en realizar una determinada actividad en una
zona de operaciones concreta, para lo que necesita conocimiento. Las
opciones que tiene son obtener y analizar información por sus propios medios
o comprar inteligencia en el mercado a un especialista y tomar una decisión a
partir de ella con un mejor conocimiento de causa. Si la decisión final de la
compañía es operar en la zona y está satisfecho con los productos de
inteligencia que ha adquirido, hay muchas posibilidades de que también
contrate con la misma empresa los servicios que le pueda ofrecer en los
campos de la seguridad y la logística. Por eso, es habitual que las grandes
compañías de seguridad y de logística vendan también inteligencia y que, por
consiguiente, incorporen al responsable del área de inteligencia en el alto
nivel de dirección (Esteban, Jiménez y Librán, 2009).

En definitiva, existe una demanda de empresas que tengan la capacidad de

ofrecer a sus clientes como un servicio integrado la creación y transferencia
de inteligencia estratégica y operativa, la protección de información, personas
y bienes y la realización de actividades de logística, de mantenimiento y de
servicios primarios. La sinergia de esfuerzos es fundamental porque no se
puede prestar una adecuada seguridad sin inteligencia ni realizar una correcta
logística sin seguridad. Otra manifestación de esta unión tan estrecha entre
inteligencia, seguridad y logística es el hecho de que algunas de las
compañías que se dedican a estos negocios fueron en su origen empresas
dedicadas exclusivamente a la inteligencia competitiva, que han incorporado
en los últimos años la seguridad y la logística en su cartera para responder a
las demandas del mercado. Porque la necesidad de inteligencia, seguridad y
logística integradas es común a todas las organizaciones; lo que varían son
los tipos de productos demandados en función de las características del
cliente, los objetivos y la complejidad de la misión y la naturaleza del entorno
en el que se opere.

Estas empresas de servicios integrados de inteligencia, seguridad y

logística también presumen de ofrecer a sus clientes unas soluciones con un
conjunto de rasgos diferenciadores. En primer lugar, brindan la elaboración y
venta de conocimiento sobre el entorno de seguridad del cliente, orientado a
servirle de soporte para la planificación, la toma de decisiones, la ejecución
de actividades y la defensa y promoción de sus intereses corporativos. La
detección de cambios en el entorno y la identificación de amenazas y de
oportunidades emergentes permiten que las organizaciones minimicen sus
riesgos, preparen su estrategia y su táctica para su aprovechamiento e
introduzcan medidas innovadoras, logrando de este modo una ventaja
competitiva. En segundo lugar, indican que prestan soluciones adaptadas al
perfil y a las necesidades del cliente, garantizando de este modo una mejor
acomodación al entorno de seguridad particular donde cada cliente desarrolla
su estrategia, realiza sus operaciones o gestiona y resuelve sus crisis. En
tercer lugar, prometen una confidencialidad absoluta tanto sobre los servicios
prestados como sobre la información obtenida de sus clientes durante la
ejecución de esos servicios. Y, en cuarto lugar, ofrecen la confianza de
trabajar con una empresa de la misma nación que sus clientes o, al menos de
un país aliado, como un aval de confidencialidad y de seguridad en las
operaciones realizadas, evitando filtraciones a empresas u organizaciones
extranjeras. Esta coincidencia nacional también se vende como una garantía
de una mejor comprensión de las necesidades, los valores y la cultura de las
organizaciones y de las empresas de su país y el compromiso con la
protección y la defensa de los intereses nacionales más allá de sus fronteras,
que no pueden ofrecer empresas similares de otros países. También supone
un aval de confidencialidad y de seguridad para las actividades emprendidas
por los clientes y las operaciones que las respaldan.

No obstante, al margen de lo que estas empresas indiquen en su

propaganda, los servicios que prestan al Estado en materia de seguridad y de
inteligencia tienen varias ventajas e inconvenientes. Entre las ventajas se
pueden indicar la búsqueda de la eficacia, debido a la elevada especialización
de los servicios y productos; la posibilidad de contratar exclusivamente los
servicios necesarios durante el tiempo estrictamente preciso, con las mejores
condiciones operativas y de coste; el aumento de la capacidad, la flexibilidad
y la rapidez para dar respuesta a los requerimientos; y la eliminación de
sobrecarga de trabajo para el personal en tareas que pueden ser llevadas a
cabo por otras empresas, permitiendo centrar la atención y los recursos en las
actividades específicas de la organización (Esteban, Jiménez y Librán, 2009).
Y, por otra parte, los inconvenientes de la colaboración público privada en
concreto en los asuntos de inteligencia derivan básicamente de la dificultad
de identificar las funciones inherentemente gubernamentales y de destinar
aquellas que no lo sean a la externalización; los problemas que pueden tener
los servicios de inteligencia para reclutar y retener personal cualificado en
especialidades esenciales como resultado de la competencia en el sector
comercial; y las limitaciones para establecer y llevar a cabo acciones de
supervisión y control del personal ajeno al Estado que se involucra en las
labores de inteligencia (Pozo, 2009).
Es evidente que se puede afirmar o negar desde una posición doctrinaria la
conveniencia de externalizar algunas funciones de inteligencia, pero lo cierto
es que el contexto actúa en favor de la colaboración creciente de las agencias
de inteligencia con las compañías privadas de inteligencia y seguridad y
existe una clara tendencia en favor del establecimiento de relaciones
mercantiles entre ambas. Estas empresas ya constituyen en algunas naciones
unos elementos claves de sus redes de inteligencia, aunque se sitúen en la
periferia de la comunidad de inteligencia y no formen parte de ella como
elementos de pleno derecho. Por tanto, el reto que surge es hallar y adoptar
las medidas adecuadas para lograr superar los inconvenientes reseñados.
Además, la externalización de algunas actividades de inteligencia, si se
acompaña de una intensa labor de contrainteligencia y se regula mediante
contratos con los suficientes mecanismos de supervisión, garantiza una
adecuada prestación de servicios y un avance en las habituales prácticas de
colaboración. Estas actividades de colaboración en inteligencia dejan de ser
algo esporádico y sin regulación para pasar a convertirse en unas prácticas
legales y públicas, y, por tanto, controladas por el Estado y con la obligación
por sus practicantes de la rendición de cuentas y la asunción de
responsabilidades. La consolidación y ampliación de la colaboración público-
privada en los asuntos de inteligencia e incluso la posibilidad de coordinar las
actividades de las empresas privadas de inteligencia con los servicios de
inteligencia gubernamentales y militares son asuntos a cuya evolución habrá
que estar atentos en los próximos años.
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 PARTE SEXTA
HISTORIA DE LA INTELIGENCIA
DIEGO NAVARRO

CAPÍTULO 16
 HISTORIA DE LA INTELIGENCIA

16.1. Historia de la inteligencia e historias de espías

Desde la más temprana Antigüedad, tal y como reflejan las fuentes para el
estudio de la historiografía clásica, la información reservada, sensible o
simplemente secreta se alzó en elemento imprescindible para despejar todos
aquellos procesos que hoy denominaríamos de toma de decisiones. En la
vigilancia de las capacidades militares de la potencia rival, en las
negociaciones conducentes a la firma de acuerdos comerciales ventajosos o
en el seguimiento y neutralización de la acción de hombres y mujeres que
trataron de penetrar en los secretos propios, la acción de la inteligencia y la
contrainteligencia ha sido consustancial a la propia evolución de la
civilización. Política interior y exterior de las potencias fueron desarrolladas
bajo formas de gobierno muy dispares. Satrapías, Repúblicas, Monarquías,
Dictaduras o Democracias, a pesar de sus evidentes diferencias como
sistemas políticos, todas configuraron y recurrieron a la acción de la
inteligencia, tradicionalmente equiparada al más reduccionista término de
espionaje. La información, la acción de los espías y todo lo relativo al secreto
quedó sujeto a la seguridad o a la defensa de los intereses del Estado, aún
cuando éstos, a veces, quedasen oscurecidos más por los intereses
particulares del monarca, del tirano o del partido en el gobierno.
Tradicionalmente se vincularon a la acción exterior (diplomacia secreta), a la
dirección de la guerra (espionaje militar) o al control e identificación de las
amenazas interiores (policías internas). De un modo u otro, con recursos
mayores o menores, todo contribuyó con mayor o menor acierto y
agresividad a servir, en genérico, al Estado. Reducir la incertidumbre por
medio del conocimiento de los riesgos, peligros y amenazas, o alcanzar el
dominio informacional de una situación determinada contribuyó a obtener
ventajas económicas, posiciones dominantes en una mesa de negociaciones o
victorias decisivas en el campo de batalla.

Más allá de las primeras referencias documentales conocidas a la acción

efectiva y concluyente de negociadores secretos, de noticias aisladas de
espías enviados a explorar nuevos territorios fértiles se fue configurando
paulatinamente una necesidad que he calificado de “atemporal” (Navarro
Bonilla, 2009a). Una necesidad cimentada en la urgencia por conocer quién
es el enemigo, el adversario, el rival o, incluso, el posible aliado, qué hace y
qué puede hacer en beneficio o perjuicio propio. El resultado de aquellas
observaciones, en formas documentales muy diversas, tuvo que organizarse
pero también interpretarse y utilizarse para fines superiores. Esa acumulación
de información operativa se aprecia con nitidez en cualquier época de la
historia: desde los archivos integrados por tratados diplomáticos, informes
militares o balances comerciales de las ciudades ubicadas en el Creciente
Fértil (Uruk, Lagash, Ebla, Tell-Hariri), la cuenca del Nilo (Luxor,
Elefantina, Karnak) hasta el moderno Public Record Office Británico por
citar únicamente dos ejemplos distantes en el tiempo. En suma se trató
siempre, desde que el mundo es mundo, de organizar aquellos medios
(humanos y, a partir del siglo XIX humanos y tecnológicos) para penetrar en
dos extremos que definen la propia historia de la inteligencia: descubrir las
capacidades y, especialmente, las intenciones o, como denominaban en el
Siglo de Oro español, “los designios” del contrario. En todo caso, la
información secreta se convirtió en un recurso inestimable, protegido y
oculto, aunque no tanto como para que, actualmente, no podamos interrogar
los cientos de tipologías de fuentes documentales que nos permiten la
reconstrucción de la historia de la inteligencia. Sin embargo, no es menos
cierto que, por ello precisamente, fueron habitualmente objeto de especial
interés por ejércitos ocupantes, promoviendo una suerte de traslado y expolio
permanente. Es lo que sucedió con la documentación de los ministerios
alemanes en Berlín que fue trasladada a Moscú nada más entrar en la ciudad
el ejército soviético. En aquella incautación y traslado también se hallaban los
documentos franceses del Estado Mayor que previamente habían sido
expoliados por la Wehrmacht desde la ocupación de Francia en 1940. Casi
sesenta años después y sólo tras arduas negociaciones al más alto nivel
político y diplomático pudieron regresar a París aquellos documentos
originales. Este caso, uno más en la historia, no es aislado. Los fondos
documentales de los servicios de información e inteligencia se convirtieron
en un preciado botín, en una prueba codiciada (y, por ello, eliminada en todo
lo que fue posible) fundamental para perseguir y desenmascarar a los
individuos y organizaciones que actuaron o colaboraron con fines de
exterminio y represión.
 En nuestros días, la gran cantidad de variables, parámetros, vectores y
oscilaciones a las que puede verse sometido un mismo asunto, una crisis o la
evolución de un acontecimiento obliga a plantear de manera sistemática la
contribución de la información y su transformación en conocimiento como
los elementos determinantes y claves que siguen siendo después de tantos
siglos. No se trata únicamente de analizar un fenómeno desde todas sus
dimensiones y posibilidades de estudio. Se precisa continuar, ir más allá,
poder vislumbrar como sentenció el duque de Wellington, “el otro lado de la
colina”. Determinar el comportamiento con antelación, prever un movimiento
a corto, medio o largo plazo es, actualmente, la culminación lógica de la
contribución de la inteligencia a la toma de decisiones. Pero esto, que hoy nos
parece tan rabiosamente actual, tan contemporáneo, es, en realidad, el
precipitado que muchos siglos de prueba y error, ensayo y acierto, fracaso y
gloria han conseguido acrisolar para sentenciar que, en realidad, pocas cosas
han variado en materia de información secreta e inteligencia. La capacidad de
comprender la dirección futura de los acontecimientos marca la división entre
una inteligencia clásica de carácter reactivo a una de carácter prospectivo en
virtud de los innegables resultados positivos que ofrecen los estudios
científicos de futuro o prospectiva.

Pero, siendo cierto todo esto, y perfectamente aplicable a cualquier época y

lugar, no sería completo. Los éxitos y los fracasos (los llamados “fallos”) de
la inteligencia no pueden comprenderse en toda su extensión y complejidad
sin afrontar su necesario reverso, también atemporal. Penetrar de forma
encubierta en los designios del rival y obtener los secretos ocultos de forma
exitosa descansó a su vez en el lógico empeño y función asignada a la
contrainteligencia, contrainformación y contraespionaje: impedir que, a su
vez, objetivos, planes y secretos propios fuesen descubiertos por el enemigo.

La historia de la inteligencia ha sido habitualmente vinculada casi en

exclusiva al ámbito militar. No obstante, siendo el mundo de la milicia el
tradicional entorno donde crecieron las actividades de inteligencia, su historia
debe estudiarse desde una concepción mucho más global, abarcando no sólo
los intereses estratégicos, operacionales o tácticos de las campañas militares
sino cualquier otro interés o ventaja competitiva, económica, diplomática o
religiosa de un estado o potencia. Todos ellos forman parte de un todo más
global. Sin embargo, tampoco la historia militar ha sido generosa en el
tratamiento del papel jugado por la inteligencia en todas las fases del
combate. En su exhaustivo estudio sobre la batalla de Waterloo, Peter
Hofshröer (1998) no olvidó incluir un capítulo específico sobre las
capacidades de inteligencia y comunicaciones del ejército de Wellington, con
especial mención para el hombre clave en el reducidísmo círculo de
influencia del Duque de Hierro: el teniente coronel Colquhoun Grant, de
quien su General en Jefe dijo elogiosamente que ningún ejército del mundo
había creado una figura como él, siendo los ojos y las orejas de todo el
Ejército Británico (Haswell, 1977), (McGrigor, 2005). Sin embargo, debe
admitirse que esta circunstancia no es la norma general. De hecho, incluso
dentro de la propia historia militar, lo habitual es dedicar completos análisis
de batallas, campañas o guerras sin prácticamente mencionar el papel jugado
por los medios de inteligencia. Si acaso, unas breves líneas de anecdótica
importancia. Tal y como hemos señalado:
Cuando los historiadores analizan la planificación, desarrollo y consecuencias de una
batalla, una campaña o una guerra, pocas veces se incluye una reflexión completa acerca del
papel jugado por la inteligencia estratégica, operacional y táctica. Se pasa revista a los
diferentes cuerpos que entraron en combate, se analizan con detalle los movimientos de las
tropas, se glorifican los episodios de heroísmo o cobardía y se evalúa el armamento empleado o
las variaciones en el modelo estratégico del comandante en jefe. Pero es más escaso el análisis
contemporáneo de las batallas desde un punto de vista orientado a determinar el papel jugado,
aunque fuese mínimo, por los medios de inteligencia (Navarro Bonilla, 2009, 395-417).

Toda esta circunstancia originó un interesantísimo debate historiográfico

en torno al papel real jugado por la inteligencia en la Guerra. El tema no era
nuevo, sino que desde hacía siglos se venía planteando aunque no de una
manera exhaustiva. A mediados del siglo XVI, el italiano Bernardino Rocca
resaltaba el carácter imprescindible de la información secreta en la
conducción de la guerra (“spie negli eserciti molto utili”) y advertía sobre la
eficacia de la combinación entre espías y estratagemas: “Senza le spie, non si
puó far bene la guerra e che per esse, ella si vince e perde. Es más, como
factor decisivo, la óptima inteligencia operativa descansaba en la fidelidad,
idoneidad y lealtad (siempre cuestionada) de los espías: “Perche le fedeli e
diligente spie sono delle principali cagioni delle Vittorio, e cosi per contrario
delle rouine l´infideli”.
 Si fue esencial, tangencial o secundario es algo que los historiadores han
tratado de demostrar con resultados y corrientes dispares, alimentando la
reflexión durante décadas. (Handel, 1990), (Keegan, 2003). Historiadores
militares de gran prestigio como el británico John Keegan contemplan con
distancia y cierto escepticismo el valor del factor inteligencia y su
contribución real a la victoria. Pese a que en su libro Intelligence in War sólo
se detiene en un número reducido de batallas y todas de la historia
contemporánea, Keegan concluye que, en realidad, fue la voluntad de vencer,
y no la inteligencia uno de los factores que decidió la victoria en combate.
Dicho de otro modo: el factor inteligencia era necesario pero no suficiente
para alcanzar la victoria en la guerra. En la misma línea argumental, David
Kahn ha demostrado el valor relativo de la inteligencia en un contexto bélico.
El reputado historiador de la criptología asume que la interceptación de
comunicaciones desde finales del siglo XIX en adelante constituye el
momento culminante y real de participación intensiva de las capacidades de
inteligencia, cuando los mandos militares entendieron que una buena labor de
captación y criptoanálisis de mensajes del enemigo podía brindar la victoria
en el campo de batalla o, al menos, contribuir decisivamente a su
consecución. En el transcurso del Seminario Internacional que organizamos
el año 2007 para debatir este asunto (Guerra, espías e inteligencia en la
Historia: ¿Un factor decisivo para la victoria?, Leganés, Universidad Carlos
III de Madrid, 15-16 octubre 2007) Julio Garulo (2009) concluyó, siguiendo a
Kahn, que el factor inteligencia es un multiplicador de la fuerza, no un
elemento determinante por sí mismo: “Esta consideración de la inteligencia
como un factor auxiliar también se refleja en la segunda cita del Sr. Kahn:
“La derrota [de Polonia] demostró un punto fundamental sobre la
inteligencia: al contrario que los cañones o la moral, es un factor secundario
en la guerra. Toda la descriptación de los códigos por los polacos, todos los
esfuerzos terribles y los éxitos heroicos no habían ayudado en absoluto a los
militares polacos. La inteligencia sólo puede actuar mediante la fuerza”
(Kahn, 1967).

Sin embargo, también hay corrientes que sí tratan de demostrar cómo el

factor inteligencia ha sido esencial y aún determinante para lograr la victoria.
Gregory Elder, miembro de la DIA, analiza cinco batallas de los siglos XIX y
XX (Bull Run —1861—, Tannenberg —1914—, Midway —1942—, Inchon
—1950— y Seis Días —1967—) y le conducen hacia la consideración de la
inteligencia como un factor prioritario, esencial, en absoluto secundario
(Elder, 2006).

Por otra parte, ¿qué lugar ocupan entonces los espías, los agentes de
información, los rastreadores del secreto de enemigos, adversarios o rivales
en el esquema del combate? Según la tratadística clásica, el espía en el campo
de batalla correspondía a un determinado tipo de “no combatiente”, junto con
otros “auxiliares” como artesanos, mercaderes, cirujanos, cocineros, etc. Los
esquemas y propuestas aportadas por ilustres tratadistas militares durante la
época dorada de la Revolución Militar de los siglos XVI y XVII no
abandonaron el papel o capacidades ofrecidas por la observación, el secreto
y, naturalmente, el concurso de los espías en el transcurso de la contienda.
Montecucoli en sus célebres Memorias (1770) ofreció un interesante
diagrama de los diferentes tipos de hombres que no combatían pero
contribuían, según sus capacidades, a la buena marcha del ejército en el que
se integraban.
El lugar de los espías en la guerra: Las acciones principales de un ejército y modos de
obtener información sobre el terreno. Esquema propuesto por Mario Savorgnano en su, Arte
Militare terrestre e maritima secondo la ragione e´l´uso de piu valorosi capitani antichi e
moderni, Venecia, Francesco de Franceschi, 1599, p. 41.
En suma, los diferentes epígrafes que componen este capítulo indicen en
una cuestión atemporal como fue la utilidad, necesidad y empleo de la
información por parte de los órganos de poder en toda época y coordenada
geográfica para argumentar cualquier decisión en el ámbito económico,
militar, geográfico, social, etc. Los contenidos nos conducen directamente a
la concepción de los servicios de información e inteligencia como una
constante histórica, atemporal cuya formación y empleo ha corrido de forma
paralela a la propia evolución de la civilización hasta nuestros días.
16.2. Tiempos y espacios
Una historia de la inteligencia debe trazar un recorrido que abarque no sólo
la cronología del empleo de redes de información sino también las formas de
actuación, las estructuras institucionales y el marco normativo así como los
recursos, los mecanismos de comunicación, coordinación, protección y
captación; la tecnología disponible en cada momento y la consideración dada
al espía y al analista de inteligencia. De igual modo, se revisarán los
diferentes tipos de conocimiento que dieron lugar a las clases de inteligencia
a lo largo de la historia. El valor de la mirada histórica en torno a la actividad
de inteligencia también permite extraer una serie de enseñanzas, basadas en la
consideración que los historiógrafos de la Antigüedad dieron a la Historia
(Magistra Vitae), dando origen al clásico lugar común de la “experientia
docet”. No obstante, a pesar de que las enseñanzas de la Historia nos pueden
(y a menudo lo hacen) orientar acerca de las mejores y peores prácticas en
inteligencia a lo largo de los siglos, conviene no caer en el riesgo de la
analogía histórica mal entendida o mal interpretada (Herman, 2003), (Scott,
Hughes, 2006). Es relevante en este punto subrayar los resultados alcanzados
desde los CALL (Center for Army Lessons Learned) donde se procede a una
acumulación sistemática de ejemplos históricos hasta formar un corpus
representativo que, como en el caso del ha dado origen a una institución
centrada en la extracción de enseñanzas para el futuro a partir del pasado
(Chua y Lam, 2006):
El juego de las analogías históricas es siempre un espacio reservado para la erudición
brillante, para el ingenio acostumbrado a relacionar acontecimientos, fechas y situaciones
concurrentes. La capacidad de asociar hechos pretéritos y extraer enseñanzas para el presente
(e incluso para el futuro gracias a las habilidades prospectivas) podría definir en parte el
objetivo del volumen colectivo que aquí se presenta. Aprender de los éxitos y de los errores
gracias a la acumulación de ejemplos y situaciones similares en el tiempo puede ayudar al
establecimiento de pautas, patrones y tendencias comunes a lo largo de los siglos (Navarro
Bonilla, 2009b).

Otros autores como Sheffield o Desportes han matizado la aportación de la

Historia militar como suministradora de modelos desde los que poder
establecer modelos basados en el estudio sistemático de los hechos desde una
dimensión retrospectiva (Sheffield, 2008). Identificar patrones de
comportamiento de hechos similares a partir del estudio sistemático de
ejemplos históricos ha estado en la base metodológica de algunas propuestas
reales conducentes a comprender la evolución en el tiempo de fenómenos
como la actual insurgencia, la lucha asimétrica o el universo de las guerrillas
en los teatros de operaciones irakí o afgano. En muchos casos, constituyen
una base de información con la que elaborar los diferentes Manuales de Área
o Guías de soldados en territorio hostil. Recuérdese, por ejemplo, el éxito
editorial que supuso la reedición facsímil de las Instructions for American
Servicemen in Iraq during World War II, United States Army, 1943
(University Of Chicago Press, 2007).

En todo caso, con la Historia conseguimos seleccionar los hechos más

relevantes pero, sobre todo, “reorganizarlos”. El propio General Desportes, a
la hora de abordar el estudio de la Historia como herramienta útil para
comprender la incertidumbre en la guerra, advierte de lo pernicioso de una
excesiva historicidad: “Ne pas se laisser abuser par l´histoire: L´étude de l
´histoire est indispensable, mais elle ne doit pas être conduite sans précaution.
Le gran danger que fait courir l´histoire, c´est en effet de réorganiser la vie,
de rendre rationnel l´aléatoire et, partant, d´estomper justement le poids de l
´incertitude et du hasard, conduisant ainsi le praticien vers une perception
inexacte de l´environement de ses futures actions” (Desportes, 2007).

Por otra parte, el estudio activo de la Historia de la Inteligencia ofrece

resultados que pueden ser materia objeto de aplicación efectiva, práctica y
real y no tanto un ejercicio de erudición al uso. Aprender de los errores
englobados bajo el término “fallos de inteligencia” (Garulo, 2009) fomentar
el estudio de las “buenas y malas prácticas en inteligencia” a lo largo de los
siglos diseccionando las infravaloraciones, las sobrestimaciones, las
disonancias cognitivas hasta llegar a la realidad actual en Irak o Afganistán
puede arrojar conclusiones de gran relevancia (Scott y Hugues, 2006),
(Fitzgerald y Lebow, 2006).

Para comprender las raíces teóricas de la actividad de inteligencia es

preciso conocer las fuentes más relevantes y comenzar con un completo
corpus especializado sobre las capacidades y el papel de la inteligencia en la
conducción sistemática de la guerra, de los negocios y de las relaciones
diplomáticas. Por ello, considero que es una tarea primordial la recopilación y
el estudio riguroso de los manuales, los tratados militares y diplomáticos
desde la Antigüedad y, especialmente aquellos que desde el siglo XV en
adelante, en cantidades más que relevantes, salieron de las prensas europeas y
americanas. A partir del siglo XIX los tratados, manuales y reglamentos
exclusivamente centrados en información, inteligencia y espionaje ofrecen el
marco doctrinal suficiente para acometer el estudio de la inteligencia
científica contemporánea. Los grupos de investigadores europeos en historia
de la inteligencia acogen seminarios y congresos en los que hemos expuesto
esta necesidad: en Lublin (Polonia) en 2008 y en Burdeos (Francia) (2007,
2008) en los Seminarios organizados por los profesores Cezary Taracha y
Sébastien Laurent respectivamente (Navarro Bonilla, 2008). Los
departamentos de investigación y documentación de los Servicios Históricos
de los Ejércitos deberían contemplar como línea específica de trabajo la
aportación hecha desde la doctrina en inteligencia, en absoluto inexistente o
marginal a lo largo de la Historia. El historiador Martin Van Creveld nos
ofrece el ejemplo del Servicio Histórico del Ejército Alemán y su área de
investigación, con un presupuesto superior a los siete millones de euros al
año (Van Creveld, 2008).

El enfoque apropiado para comprender la evolución en el tiempo de la

actividad de inteligencia es, a mi juicio, de carácter interdisciplinar. Se
deberían abarcar no sólo el estudio de la historia, sino también la realidad
institucional de la época y los mecanismos de representatividad política
mediante las redes de la diplomacia. De hecho, queremos hacer hincapié en la
vinculación que el estudio de la inteligencia a lo largo de la historia mantiene
con otras áreas científicas tales como la historia social de la información y del
conocimiento, la historia del espionaje, la historia de la diplomacia,
criptografía antigua y moderna, historia de la administración y de las
instituciones, etc. Considero que el enfoque seguido por el historiador
británico Peter Burke (2002) ofrece numerosas pautas y sugerentes líneas de
trabajo.
 Manuales y tratados europeos que desde el siglo XVIII abordan de manera sistemática la
formación, la actividad, las funciones y el desarrollo de los diferentes tipos de inteligencia.
Suele citarse el episodio bíblico relativo al envío de espías a la tierra de
Canáan como la primera referencia conocida a las tareas de espionaje en las
Sagradas Escrituras. Pintado por Giovanni Lanfranco hacia 1621 ó 1624, el
“Regreso de los espías de Canaán” representa el episodio del Antiguo
Testamento en el que Moisés, por mandato divino, envió un espía a cada una
de las 12 tribus para explorar y descubrir las características del territorio en
donde podía asentarse el pueblo de Israel. A su regreso del desierto de Parán
trajeron frutos, uvas, granadas e higos. Pero, sobre todo, información precisa.
Sin embargo, la utilización de espías así como una determinada estructura
más o menos estable que asegure la obtención de información y proporciona
a las estructuras de poder un recurso tan necesario para la generación de
conocimiento imprescindible en el proceso de toma de decisiones es algo
perfectamente rastreable en los inicios de las civilizaciones mesopotámica o
egipcia. En los archivos conservados hasta nuestros días localizados en las
antiguas ciudades de Mesopotamia se han recuperado miles de tabletas de
arcilla fechadas a partir del segundo milenio antes de Cristo (Pettinato, 2000).
En estos documentos generados en el transcurso de las actividades políticas,
comerciales, mercantiles, jurídicas, judiciales, públicas y privadas se
demuestra el alcance de la escritura como medio de comunicación para
garantizar la fijación de un mensaje determinado. Así, la información sobre
las capacidades económicas de las tribus enemigas o la firma de tratados
comerciales o tratados de paz entre naciones forman parte de la producción
documental de las principales instituciones de la civilización antigua. En
suma, la necesidad por mantener un conocimiento fiable, actualizado y capaz
de ser utilizado en cualquier decisión que afectase al imperio, desde el
conocimiento de rutas comerciales seguras hasta la completa cartografía de
una región gracias a la colaboración de los exploradores y los ingenieros
topógrafos, fue una prioridad consustancial al propio nacimiento de la
civilización y la historia. La ruptura de la información reservada o secreta se
situó en la base del espionaje y la fiabilidad de las fuentes, la veracidad de los
contenidos o la autenticidad de lo transmitido también fueron elementos
constantes en cualquier período histórico. Fuentes como la documentación
original de archivo, registrada en soportes de escritura muy dispares, nos
hablan en el siglo VIII a.C. de la participación de espías o “responsables de la
información” entre la composición de las tropas asirias, menciones
registradas en las cartas e informes que el ejército asirio redactó en el
transcurso de sus campañas (Luukko y Van Buylaere, 2002, pp. 106 y 128),
(Fales, 1992, pp. 59 y 65). En estos textos oficiales se alude a la actuación de
pastores y campesinos como espías, desertores y mensajeros secretos
responsables de mantener la comunicación con las fuerzas desplegadas:
«Shepherd acting as an Informer.
To the crown prince, my lord: your servant Nanî. Good health to the crown prince, my lord!
May Nabû and Marduk bless the crown prince, my lord. […] Now then one shepherd has come to
me to Calah. He has acted [as an in] former».

Durante la batalla de Qadesh (1274 a.C.), el faraón Ramsés II estuvo a

punto de sufrir una ignominiosa derrota como consecuencia de la brillante
acción de desinformación desplegada por su enemigo, el rey de los hititas
Muwatallis. En realidad, el engaño no fue muy sofisticado pero, según
recogieron las crónicas, puso en un serio aprieto a la infantería egipcia frente
a la superior caballería pesada hitita. El faraón decidió la guerra dividiendo su
ejército en cuatro grandes cuerpos ordenándoles la marcha a través del
desierto hacia el Mar Muerto. No hubo coordinación entre los cuatro cuerpos,
llegando el propio Ramsés a cruzar el río Orontes con el segundo cuerpo de
ejército. Mientras tanto, los otros dos cuerpos permanecían a gran distancia y
en una evidente desorientación o, lo que parecía más evidente, una completa
descoordinación de efectivos. Fue entonces cuando uno de estos cuerpos del
ejército egipcio capturó a dos beduinos y tras interrogarles informaron de que
el ejército hitita había pasado de manera desordenada en dirección hacia un
valle con parte de los efectivos en desbandada. La información no fue
verificada y aquellos beduinos, en realidad dos espías disfrazados al servicio
de los hititas condujeron a los egipcios a una euforia engañosa. Cuando los
confiados egipcios vadearon el río, el ejército hitita cayó como una plaga con
el concurso de la temible caballería pesada, compuesta por unos 1000 carros
de gran poder ofensivo. Desconcertados ante semejante error de estimación
del enemigo, los egipcios emprendían la retirada desordenada, incluido el
faraón Ramsés que sólo pudo mantener a duras penas el resultado victorioso
de la batalla gracias a la actuación de otro de los desperdigados cuerpos de
ejército que llegaron en auxilio. La historiografía egipcia también se encargó
de revestir el cúmulo de errores como una exitosa campaña, propia de la
propaganda política y militar más clásica. En todo caso, Qadesh permanece
como un ejemplo temprano de los fallos de reconocimiento del terreno así
como de la perniciosa costumbre repetida durante siglos de no contrastar las
informaciones recibidas, sin contar con la precipitación en las decisiones
tácticas tomadas por el mando egipcio.

Las contribuciones de Francis Dvornik (1974, 3,4), (Sinnigen, 1961, 1964)

y Rose Mary Sheldon (2002, 2004, 2007, 2010) han sido determinantes para
concluir que el factor inteligencia en la composición de los ejércitos de la
Antigüedad, especialmente el romano, lejos de ser algo anecdótico mantuvo
una importancia de primer nivel, a pesar de sus limitaciones. Es más, se
configuró el embrión del Estado basado en la información y en la correcta
explotación del secreto en todos los frentes donde la obtención de una
victoria o una ventaja competitiva, por vía de las armas o de la negociación
política y diplomática fuese moneda común:
“Intelligence in the Ancient Near East.
The importance of a good intelligence service for the security of the modern state is generally
recognized by responsible statesmen, although not as strongly as it should be. It is sometimes
believed that intelligence, with all its blessings and shadows, is a modern invention. It is true that
the immense progress in science, techniques, and communications made since the eighteenth
century has contributed greatly to the organization of intelligence services, and made their
importance for the preservation of regimes, nay, for the existence of states, more evident. But
intelligence is not a modern invention. Its history can be traced very far back into the past,
almost to the beginnings of the first organizations of human beings, organizations which bore a
resemblance to what can be called states […] Political expansion revealed the need for very
rapid information as to the situation prevailing among neighbours, the reactions of subject
nations, and the sentiments of those citizens of the original state, so often overburdened with
heavy taxation and harassed by wars. Because of all this an intelligence service was created. On
its smooth functioning depended in large part the security of the empires and the political
regimes which had created the need. So it came about that the ancient cultural states of the Nile
and the Middle East bequeathed to later generations the first primitive beginnings of a state
intelligence service.

No hubo avances militares sin concurso de un conjunto de fuerzas y

recursos englobados bajo diferentes nombres (exploratores, legatus, etc.) a la
acción del secreto y de la información para la toma de decisiones. El estudio
detallado de la historiografía de la Antigüedad ofrece numerosos ejemplos
para verificar el determinante papel jugado por la información en la
planificación, desarrollo y ejecución de las campañas de expansión las
potencias enfrentadas durante los siglos V a.C hasta el dominio romano
posterior. Heródoto, Tucídides o Jenofonte; también Tácito, Ammiano y
Polibio proporcionan importantes datos para reconstruir el sistema y el
alcance de la inteligencia romana. En cualquier caso, probablemente sean los
nombres de Aníbal, Mitridate (rey del Ponto) o Escipión el Africano los que
mejor representen la toma de conciencia del dirigente político y militar de la
Antigüedad por alcanzar el conocimiento preciso para la decisión oportuna.

Tal y como señala Chester G. Starr (1974) en su estudio sobre la

inteligencia política en la Grecia clásica, es fundamental situarse en un
contexto socio político en el que las polis griegas mantuvieron sistemas de
alianzas y hostilidades continuas. La inestabilidad de los sistemas
diplomáticos y la fragilidad de las relaciones entre estados provocaron
conflictos generalizados como la Guerra del Peloponeso contra Esparta. En
cualquier caso, se debe subrayar que el papel de la inteligencia y la obtención
de información basada en métodos de espionaje, de informadores, desertores,
exploradores militares, etc., fue tan importante en su momento como lo puede
ser en la actualidad: “When Greek armies began to march, the most obvious
methods of discovering the movements and dispositions of an enemy was by
the use of pickets or scouts, whose reports could be brought back by special
messangers” (Starr, 1974, p. 9).

A partir de los estudios de Austin y Rankov (1995), la inteligencia

estratégica romana alcanza su máxima expresión sobre todo en campañas
desarrolladas en el transcurso de las Guerras Púnicas (Ferrill, 1992). No en
vano, la adquisición de inteligencia estratégica se basó en métodos activos
(diplomacia, espionaje, puestos fronterizos, actividad mercantil,
reconocimiento estratégico del terreno) y también pasivos (contactos
informales externos, etc.). En cualquier caso, quedaría perfectamente
delimitada una inteligencia táctica y estratégica de carácter militar y una
inteligencia estratégica política de nivel superior, indispensable para el
asentamiento del imperio por medio del conocimiento general de las
amenazas, las fortalezas, las debilidades y las oportunidades tanto del propio
imperio como de sus enemigos.
 Los preparativos de las campañas de César constituyen un ejemplo
explícito de cómo el éxito militar puede estar ligado a la disponibilidad de
buena o mala inteligencia previa. Sólo por medio de interrogatorios
efectuados a enemigos prisioneros César conoció el asentamiento del pueblo
de los nervios junto al río Sambre en un territorio actualmente situado en
torno a la actual Bélgica. La Guerra de las Galias (58-52 a.C) estaba en
marcha y gracias a la experiencia militar, las indudables capacidades de
liderazgo y mando, así como al empleo masivo de exploradores avanzados y
desertores empleados como espías dobles o suministradores de información
de cada una de las tribus a las que se enfrentaba el ejército romano pudo
César alzarse con la victoria definitiva. Pero esta circunstancia exitosa en el
aprovechamiento y explotación de la información no siempre había concluido
tan satisfactoriamente. No en vano, los preparativos de la invasión de Britania
tan sólo unos pocos años antes se tornaron insuficientes y hasta desastrosos
por cuanto César tenía una carencia flagrante de información geográfica del
terreno al que iba a lanzar sus tropas, sin contar con las condiciones
atmosféricas adversas para sus propósitos. A pesar de las capacidades de
exploración del ejército romano, la falta de información geográfica fiable
sobre Britania era uno de los puntos débiles de César y, por ello, el principal
objetivo de la primera expedición lanzada a recorrer las costas y adentrarse en
sus poblados (Austin y Rankov, 1995). Es cierto que los mercaderes bretones
suministraban al ejército romano el principal caudal informativo pero éste
resultó ser insuficiente. El año 55 a.C Roma seguía prácticamente ciega en
torno al mejor lugar para efectuar el desembarco, las condiciones
meteorológicas que se producían en cada estación del año, ni las capacidades
de posibles rivales o enemigos. Las tropas de caballería que fueron
embarcadas en la primera expedición tuvieron que regresar debido al mal
tiempo reinante. Así se perdió la fuerza especializada en incursiones
exploratorias y cabalgadas en profundidad para adquirir información sobre el
terreno. Al año siguiente, tras haber superado el fiasco de esa primera
campaña, se lanzó una fuerza mucho más compacta y mejor informada. Se
produjo el desembarco y en torno al Río Támesis se combatió con tribus
bretonas. Pronto pudo César disponer de agentes evadidos, prisioneros y
desertores que suministraron importantes detalles tácticos, como fue el caso
de la colocación en el lecho fluvial del río Támesis de afiladas estacas ocultas
a la vista, con las que frenar el paso de los caballos. En todo caso, sólo el año
43 d. C., bajo el dominio de Claudio, vería conquistadas las islas
definitivamente, demostrando el especial uso que César hizo de la
inteligencia en combate, a pesar de la dificultad de alcanzar los éxitos en
determinados escenarios particularmente complejos.
Columna de Trajano en Roma, conmemorativa de la victoria sobre las tropas del caudillo
Decébalo, en Dacia (actual Rumanía), S. I-II d. C. Tropas de caballería y de infantería
utilizadas como exploradores: dos jinetes informan a Trajano.
Rose Mary Sheldon, una de las máximas expertas mundiales acerca del
factor inteligencia desplegado por el ejército romano en general y,
especialmente, durante las campañas de Trajano en la tierra de los Partos
(Mesopotamia) analizó con detalle la vital contribución de espías,
informadores y exploradores avanzados como suministradores puntuales de
información clave para el avance de las tropas. El Emperador Trajano (53-
177 d.C.) culminó la expansión y dominación de los pueblos centroeuropeos
que no pudo concluir su antecesor, Domiciano. Hoy en día, la campaña
contra los Dacios (actual Rumanía y parte de Hungría) sigue siendo un
ejemplo histórico de cómo una superpotencia consiguió a base de tesón,
organización y una excelente maquinaria militar dominar un vasto territorio
indómito. El ejército romano penetró en Dacia en torno al año 101 y tras una
serie de batallas victoriosas y la captura y posterior suicidio del príncipe
dacio Decébalo, Dacia se convirtió en provincia de Roma. Cualquier turista
que pasee por Roma puede contemplar la narración en piedra de aquella gesta
en la celebérrima Columna Trajana, monumental crónica en 30 metros de
bajorrelieves. Conviene señalar que los dacios no pudieron oponer una
resistencia contra las legiones romanas en igualdad de condiciones y
adoptaron una forma de combate favorable a sus recursos económicos,
demográficos y militares, conocimiento de su propia geografía y, lo que es
más importante, basada en las evidentes limitaciones entre ellos y el ejército
romano.

En el transcurso de estas operaciones se comprobó que frente al orden que

regía en las formaciones romanas, las diferentes tribus y pueblos que oponían
resistencia se conducían en combate de manera muy diferente, preludiando la
concepción asimétrica del combate. Esta desigualdad practicada siglos
después por las “guerrillas”, como forma clásica de enfrentamiento dispar
será objeto de estudio continuado al intentar descubrir los antecedentes
históricos (Thomas, 2007). La tribu y no la formación militar clásica será la
unidad básica de interrelación de fuerzas. El establecimiento de alianzas y
relaciones de fidelidades difíciles de comprender para un occidental se basa
más en modelos de genealogía oriental que en sesudas teorías sobre el arte de
la guerra. Por ello, el patrón común de actuación de las fuerzas guerrilleras o
asimétricas de todo el mundo está siendo objeto de análisis y búsqueda.
Frente a todo ello, el elemento inteligencia es clave y determinante de nuevas
estrategias, tal y como se ha demostrado en el mismo escenario
(Mesopotamia) en el transcurso de las operaciones militares recién concluidas
por el ejército de Estados Unidos (al menos oficialmente) en Irak.

Dos mil años después de las mencionadas campañas del ejército romano,
en plena eclosión de la íntima (y trascendental) vinculación entre inteligencia
secreta y Estado Moderno, tal vez fueran dos representaciones visuales de lo
que en la época se concebía bajo el término “espía” las mejores pruebas de
hasta qué punto este asunto constituía una realidad propia de su tiempo.

Sin embargo, la simbología asociada a los “ojos, orejas y manos” permite

reflexionar sobre los mecanismos de los que el poder se valió para conseguir
información. Veamos el desarrollo de esta idea en la siguiente representación.
Cesare Ripa publica a comienzos del siglo XVII su célebre Novissima
Iconologia, o colección de alegorías de virtudes, vicios, afectos, pasiones
humanas, etc., en realidad un tratado de política y Razón de Estado por vía de
simbolismo iconográfico. Casi al final de la obra nos encontramos con un
grabado que explicita lo que es y lo que representa un espía en pleno triunfo
del Estado Moderno, no lo olvidemos, de honda raíz burocrática o de sustento
en el registro escrito y en el caudal de informaciones procedentes de todos los
rincones (Burke, 2002)
Cesare Ripa, Della piu che novissima Iconologia…, Padova, Donato Pasquardi, 1630, 3
partes. En parte 3ª, p. 90. «Espía y Furia». Talla de Cesare Pianta (ca. 1670). Sala capitular de
la Scuola Grande de San Rocco de Venecia.
Nos dice Ripa que el espía es “un hombre vestido noblemente, y cubierto
enteramente por una capa sembrada de ojos, orejas y lenguas. En la mano
izquierda sostiene una linterna y a sus pies, totalmente alados, se encuentra
un perro en actitud de buscar la presa”. Al igual que el manto cubierto de ojos
y orejas del emblema de Solórzano Pereira, el espía de Ripa vincula dichos
elementos a la búsqueda de información: «los ojos y las orejas significan los
instrumentos con los que el espía ejercita su arte para complacer a su patrón y
señor” […] Las lenguas demuestran el objeto y la operación del espía al dar
pronta relación verbal de lo oído o visto […] La linterna que sostiene con la
mano izquierda significa que el espía no sólo indaga de día sino también de
noche […] Los pies alados denotan que el espía debe ser diligente y veloz
como un Mercurio alado […] El perro que está a sus pies en actitud de buscar
la presa significa el propio trabajo del espía, consistente en buscar a
investigar cada día los hechos y dichos de otros». Sigue diciendo que el
vestirse de manera elegante es una argucia, puesto que la información puede
ser obtenida tanto en ambientes refinados como en oscuros lugares (“alla Spia
conviene haver habito ricco, & nobile per poter pratticare non solo tra la
Plebe, má anco frá gli Huomini di conditione”). En cualquier caso, el
cubrimiento casi total del rostro, concluye Ripa, obedece a varias razones. La
primera de naturaleza “honorable” la segunda de carácter “práctico”
Sirviéndose de evidente modelo, Francesco Pianta talló su imponente y
enigmático conjunto en madera titulado “Espía y furia” de la Sala Capitular
de la Scuola Grande di San Rocco en Venecia. Los atributos, por vía de
simbolismo, harán fortuna y se repetirán en el tiempo, acrecentando su
ocultamiento, su figura difuminada y hasta su mala reputación, como
muñidores de acciones innobles, deshonrosas, propias del engaño y traición a
la que a menudo se asocia a los, por otra parte, inevitables y necesarios
espías.

Sin investigación no puede haber avances en el conocimiento. El salto

cuantitativo y cualitativo dado en los últimos diez años en España en torno a
la Historia de la Inteligencia ha sido extraordinario. Los períodos de tiempo
que hace décadas permanecían prácticamente desconocidos, comienzan a
desvelarse como cantera inapreciable de modos, prácticas y resultados de la
acción de la inteligencia en todas sus dimensiones, ámbitos y contextos. En
1975, el profesor Alcalá-Zamora planteaba la necesidad y oportunidad de
acometer un proyecto global que analizase el espionaje de la Monarquía
Hispánica a lo largo y ancho de los principales frentes de interés político y
geo-estratégico: «También está por hacer, y el resultado sería de una
insuperable amenidad, la historia de los servicios españoles de inteligencia en
Europa durante los años de los Austrias. Injustamente se ha menospreciado
una faceta de excepcional trascendencia y significado en las estructuras
políticas de la época» (Alcalá-Zamora, 1975, p. 190). En dicho texto se
establecía un posible embrión de estudio compuesto por los siguientes
elementos: organización burocrática, canales de actividad, centros
geográficos identificados con las ciudades especializadas en el tráfico y
generación de informaciones, conformadoras de la geografía del
conocimiento en la Edad Moderna. Hoy en día, la inteligencia de la Edad
Moderna es una de las mejor conocidas y las redes de información de la
Monarquía Habsburgo cuenta con importantes contribuciones (Carnicer y
Marcos, 1998), (Navarro, 2003), (Hugon, 2004), (Pérez, dir., 2010). El
antaño prácticamente ignoto siglo XVIII en materia de espionaje y redes
diplomáticas secretas también cuenta ya con importantes estudios (Ozanam,
1998), (Taracha, 2001, 2011 —en prensa—), (Rodríguez Cancho, 2004),
(Rivas, 2009). Al adentrarnos en este siglo se inicia una nueva etapa que abre
el camino a la utilización de nuevos métodos, nuevas técnicas de obtención
de información, no solamente militar. Pues los intereses de un estado no
solamente provienen de las amenazas estrictamente militares sino que el
conocimiento de los recursos económicos, de la población, de las
características geográficas, etc., son contenidos informativos nuevamente
resaltados al amparo de las campañas coloniales y de conquista emprendidas
desde el siglo XV. No obstante, en determinados países como es el caso
español, el desarrollo, eficacia, alcance y visibilidad de las operaciones de
inteligencia arrojaron resultados que todavía requieren un análisis profundo a
pesar de los importantes avances conseguidos (Rivas 2009). El siglo XVIII
también asiste a otros escenarios además de los cortesanos y diplomáticos. En
ellos la obtención de información privilegiada y reservada permite alcanzar
ventajas competitivas en la economía o en la explotación de inventos,
novedades o ingenios con lo que se abre un período intenso de espionaje pre
industrial al amparo de la revolución científica. Tampoco deben olvidarse las
grandes campañas de exploración geográfica llevadas a cabo bajo el impulso
de la renovación científica ilustrada que proporcionaron un conocimiento
especializado aprovechado para la planificación militar. En España, la
expedición de Jorge Juan y Santacilia junto a Antonio de Ulloa cuyos
resultados se publicaron bajo el título de Noticias Secretas de América sobre
el estado naval […] (1748), permanece como paradigma (Pimentel, 2001),
(Helguera, 1995).

El convulso siglo XIX alumbra dos características que considero esenciales

para explicar el punto de inflexión que se produce en la Historia de la
Inteligencia y su aplicación a la seguridad y la defensa de los intereses de las
potencias. Por una parte, se alcanza un viejo sueño del hombre: la
consecución de las comunicaciones en tiempo real merced a los adelantos en
telegrafía y telefonía durante su primera mitad. La tecnología de las
comunicaciones se multiplicará sin freno durante todo el siglo, originando
importantísimas consecuencias en la ciencia criptográfica y esteganográfica,
conducentes a proteger el contenido del mensaje y el propio mensaje,
respectivamente. Por otra, el asunto de los espías, de las inteligencias y del
secreto se convierte en materia mucho más importante y sometida a estudio
que una mera anécdota o un accidental asunto en los márgenes de la guerra o
de la paz. La conducción sistemática de la guerra como consecuencia de las
creaciones de los Estados Mayores obliga a replantear qué se entiende por
información y qué capacidades pueden prestar quienes la suministran al
mando en campaña para alcanzar los objetivos tácticos, operacionales o
estratégicos. La teoría de la guerra, la guerra y su preparación, el estudio
riguroso de los factores del combate contemporáneo irían dando paso a
pensamientos rigurosos sobre todos y cada uno de estos factores. No siempre
el factor inteligencia fue bien considerado. Dos son los pensadores militares
más relevantes del período, cuyas doctrinas serán caldo de cultivo para un
importante conjunto de obras que, al finalizar el siglo XIX configuran un
embrión de doctrina en información e inteligencia esenciales para
comprender la evolución de la inteligencia teórica. Carl Von Clausewitz
recogió en su célebre tratado De la Guerra pocas y no muy halagüeñas
palabras acerca de la contribución que la información podía hacer al mando
en campaña. Frente a la neblina de la guerra, ante la fricción de las fuerzas en
combate y los continuos imponderables en la ejecución de los planes, la
información no pasaba de un asunto auxiliar, aquejado de poca consideración
y menor crédito en el fragor de la batalla. En el capítulo VI del libro I
relativizaba el valor de la inteligencia en el desarrollo de la contienda.
Afirmaba que «con la palabra “información” señalamos todo el conocimiento
que poseemos sobre el enemigo y su territorio; de hecho, es, por lo tanto, el
fundamento de todos nuestros planes y acciones”. Sin embargo, a
continuación introducía una corta pero letal reflexión sobre la fiabilidad,
utilidad y verosimilitud de esa información suministrada en pleno fragor del
combate: Para Clausewitz, un tercio de la información obtenida en campaña
era falsa, otro tercio no era digna de confianza por no haber sido contrastada.
Incluso el tercio restante tampoco arrojaba mucho optimismo pues se reducía
a datos, informes generalmente dudosos (Clausewitz, ed. 1992, p. 91-92). Es
muy probable que, bajo la influencia de estos pensamientos impartidos en
numerosas escuelas militares, León Tolstoi escribiera el célebre fragmento de
la batalla de Borodino (7 septiembre 1812) en donde se noveló
magistralmente el fragor del combate, la neblina de la guerra y la dificultad
en la obtención y transmisión en tiempo real de lo que ocurría en el campo de
batalla:
 Desde el campo de batalla galopaban continuamente hacia Napoleón los ayudantes que él
había mandado y oficiales de órdenes de sus mariscales, que le traían informes sobre la marcha
de los acontecimientos. Informes que eran falsos en su totalidad, pues en plena batalla es
imposible decir qué ocurre en un momento determinado, además de que muchos de aquellos
ayudantes no llegaban al verdadero terreno del combate, sino que transmitían lo que habían
oído a otros, y aparte de que, mientras recorrían los dos o tres kilómetros que los separaban de
Napoleón, las circunstancias habían cambiado y la noticia que llevaban ya era falsa (León
Tolstoi, Guerra y Paz, ed. Lydia Kúper, 2003, p. 1160).

Muy alejado de estos postulados se encontraba, por el contrario otro de los

grandes tratadistas militares del período: el suizo Henri Antoine de Jomini, en
cuyo Compendio del arte de la guerra (1838) sistematizó de manera mucho
más rigurosa la contribución de la información como elemento clave para un
buen planeamiento y una mejor ejecución de las órdenes dadas. Aún hoy en
día, se siguen contemplando con toda su validez y precisión:
1. Un general no debe descuidar ningún medio para estar informado de los movimientos del
enemigo y, a tal fin, ha de hacer uso de los reconocimientos, los espías, los cuerpos volantes
dirigidos por oficiales capaces, las señales y los interrogatorios de los prisioneros en las
vanguardias, llevados por oficiales preparados.
2. Multiplicando las informaciones, por imperfectas y contradictorias que sean, se consigue
con frecuencia descubrir la verdad.
3. Se debe, no obstante, desconfiar de esos medios y no contar demasiado con ellos para
combinar las operaciones.
4. A falta de informaciones seguras y exactas un general experto no debe jamás ponerse en
marcha sin tener dos o tres ideas preconcebidas sobre hipótesis verosímiles de la situación
respectiva de los ejércitos, fundadas en los principios.

Un buen porcentaje de las Historias generales sobre el espionaje y sobre

los organismos de Inteligencia arranca ahora, a comienzos del siglo XX. Bien
por facilidad en el acceso a fuentes documentales contemporáneas o por
nutrirse de innumerables episodios generados en el transcurso de las dos
Guerras Mundiales, el caso es que muchas historias de la inteligencia
adolecen de una excesiva contemporaneidad, en detrimento de épocas
pretéritas. Épocas donde, en realidad, se habían escrito ya los fundamentos
inmutables de lo que constituyó la inteligencia en tiempos de guerra y de paz.

Por otra parte, el desarrollo de la guerra en los siglos XIX y XX es el

contexto general en el que se desarrolla la actividad de inteligencia
contemporánea caracterizada sin duda por su dimensión científica y por la
reflexión en torno a su carácter procedimental y metodológico procedente
incluso del método científico tradicional. Los avances económicos y
militares, la culminación de los procesos coloniales, la búsqueda y apertura
de nuevos mercados unidos al desarrollo del conflicto contemporáneo basado
en adelantos bélicos cada vez más letales configuran un espacio y un tiempo
marcado por una participación mayor de las redes de inteligencia en todo el
mundo. Sin duda, serán los dos conflictos mundiales los acontecimientos que
proporcionarán más argumentos y más ejemplos para comprender la acción,
el empleo y los resultados de la inteligencia en tiempo de guerra. No en vano,
se suele indicar que la madurez en el empleo masivo de todos los medios,
técnicas y recursos de la inteligencia contemporánea alcanzan su plenitud
durante la Primera Guerra Mundial (García Sanz, 2005).

El desarrollo de la información al servicio del Estado en la historia reciente

de España obliga a reflexionar sobre el papel de organismos, agentes y
técnicas vinculadas al perfeccionamiento de las segundas secciones de los
Estados Mayores durante todo el siglo XX y muy especialmente durante las
campañas de África y sobre todo la Guerra Civil Española. En la contienda,
ambos bandos desplegaron sus mejores capacidades para hacer del espionaje
tanto táctico como estratégico, recursos de primer orden al servicio del
esfuerzo de guerra. Fueron numerosos los organismos y servicios que
desarrollaron tareas de información, espionaje, contraespionaje, interior y
exterior, civil o militar legándonos un conjunto que va siendo explorado con
acierto por los historiadores (Ros Agudo y Heiberg). A pesar de la enorme
producción bibliográfica sobre todos los puntos de vista posibles del
conflicto, el interés por los servicios y organismos de información, espionaje
e inteligencia durante la Guerra Civil Española no es nuevo pero tampoco es
extenso. Dentro de esa extensísima bibliografía sobre la Guerra Civil
Española generada desde su mismo inicio hasta nuestros días, el tema de las
tareas de información, conocimiento reservado y lo que comúnmente se ha
venido en denominar “espionaje” durante la guerra ha sido tratado de forma
monográfica en varias ocasiones y en un reducido número de artículos sobre
aspectos relacionados o colaterales. En un temprano 1976 Armando Paz
publicó en la célebre editorial San Martín el trabajo titulado Los servicios de
espionaje en la Guerra Civil Española: 36-39. Centaño había sido ayudante
del coronel Casado y agente del espionaje franquista. Esta obra, con algún
error y limitada en su exhaustividad, preludió la recopilación de documentos
inéditos en ese momento, que descansaban en el Archivo de Salamanca,
llevada a cabo por Domingo Pastor Petit (1978). La tesis doctoral de Sara
Ñúñez de Prado y Clavel ofreció una notable visión de conjunto de la
actuación de los servicios franquistas, siendo retomado este mismo asunto,
con nuevos enfoques y fuentes por Heiberg y Ros Agudo. Su aportación al
conocimiento de las segundas secciones de Estado Mayor, los organismos de
información dependientes del Cuartel General de Franco así como el Servicio
de Información Militar del Frente de Madrid, el SIPM y el SIFNE al servicio
de Franco resulta, como decimos, indispensable. En el bando republicano,
existió de igual modo un importante número de servicios y organismos de
información, espionaje e inteligencia ofreciendo un abigarrado conjunto en el
que no faltaron numerosas propuestas teóricas de organización y conducción
sistemática de su actividad desde la dirección de la Segunda Sección de
Estado Mayor (Información), dirigida por el coronel Estrada Manchón
(Navarro Bonilla, 2007b). Tanto la información gestionada por los diferentes
departamentos ministeriales (a destacar el Servicio de Información
Diplomática Especial (Ministerio del Estado) (Rodríguez Ballano, 2010) o el
Departamento Especial de Información del Estado (Ministerio de
Gobernación) así como los dependientes del Ministerio de Defensa, en
especial el Servicio de Investigación Militar configuraron un mosaico de
organismos dentro del gobierno republicano que fueron estudiados por
Yannick Pech (2005) y Hernán Rodríguez Velasco (2007) en sus respectivas
tesis doctorales.

Indudablemente, la experiencia en materia de información y espionaje que

el Ejército Español adquirió primero en África durante la época del
Protectorado y en el transcurso de la Guerra Civil Española después,
constituyó la base para la posterior reorganización y estructura de los
organismos nacidos tras la contienda. Tesis doctorales sobre la actuación de
la inteligencia española en el Protectorado como la que ultima Juan Ramón
Castillo bajo mi dirección, refuerzan el interés y la necesidad de seguir
avanzando en materias y épocas apenas exploradas por la historia de la
inteligencia en nuestro País. Desde que el SIFNE y el SIPM del Coronel
Ungría se fusionasen al final de la Guerra Civil Española para configurar un
nuevo organismo, el Alto Estado Mayor, su actividad fue central en todo el
aparato de inteligencia franquista hasta llegar a la Transición (Díaz, 2005). A
pesar de las limitaciones propias del acceso a la documentación generada en
el período, el Alto Estado Mayor y especialmente su Segunda y Tercera
Sección, son bien estudiados para la época final (1972-1977) en que convive
con el Servicio Central de Documentación creado por el Presidente Carrero
Blanco, configurando el interesantísimo prolegómeno de la Transición desde
el punto de vista de los organismos de inteligencia (Peñaranda 2010). Con
ello se dio entrada en un nuevo período en la historia contemporánea de los
servicios con la creación del Centro Superior de Información para la Defensa
en 1977 (Zorzo, 2005).

Durante el conflicto, no puede perderse de vista la inestimable presencia de

servicios extranjeros que colaboraron activamente en la organización,
perfeccionamiento o ayuda a cada bando: italianos (OVRA, Ufficio Spagna)
alemanes (Abwehr) y soviéticos (GRU, NKVD). Otro grupo de trabajos sería
el que agrupa las investigaciones relacionadas con los servicios de
información españoles a partir de 1939 y las relaciones mantenidas con las
potencias del Eje y los Aliados. De ellos interesa rescatar las síntesis
generales hechas sobre la actuación de la inteligencia antes de ese año. El
trabajo de José María Irujo publicado en 2003 viene a retomar el asunto de
las redes de información alemanas, en especial la KO-Spainen, bajo el mando
del capitán de navío Gustav Leissner, que ya estudiase de manera
pormenorizada Manuel Ros Agudo (2002) y que suponen una continuación a
gran escala de lo que venía produciéndose en el bando franquista durante la
Guerra Civil. Su obra titulada La Guerra Secreta de Franco, convertida ya en
un estudio magistral para comprender la relación del Régimen de Franco con
los servicios de inteligencia del eje, no descuida hacer un balance general
sobre la situación de la inteligencia española durante la contienda civil a
modo de antecedentes inmediatos del sistema de información creado tras la
finalización de la Guerra Civil. Complementario a estos trabajos se sitúan
diversas y recientes obras como las de Javier Juárez centradas en las redes
nacionales de información al servicio del Eje a través de la acción de agentes
como Ángel Alcázar de Velasco o Luis Calvo que trabajaron con más
sombras que luces a favor del eje (Juárez, 2005) También deben destacarse
varias monografías sobre el papel de espías como el mítico Garbo en el
transcurso de la II Guerra Mundial (West, 1987), (Juárez, 2005) o la hasta
hace poco desconocida África de las Heras, espía comunista nacida en Ceuta,
que llegó al empleo de coronel del Ejército Soviético (Juárez, 2008). Para
concluir, la situación de los organismos de Inteligencia al finalizar la Guerra
Civil reproduce el propio esquema político y administrativo del Régimen en
el que las diferentes fuerzas políticas y de seguridad y defensa mantienen con
desigual nivel de implantación y eficacia sus propios servicios de
información. Este panorama se caracteriza por tres hechos que determinarán
su evolución posterior: multiplicación de organismos, oscilación de áreas de
interés (información interior de tipo policial o político-social y exterior) y
falta de coordinación.

El final de la Segunda Guerra Mundial marca el inicio de la inteligencia

entendida como una actividad derivada incluso del método científico
tradicional. La secuencia de pasos que determina el denominado ciclo de
inteligencia responde a una serie de actividades conducentes a la obtención,
análisis, valoración y entrega de conocimiento para la toma de decisiones.
Las grandes aportaciones teóricas de la época, especialmente las de los
norteamericanos Sherman Kent y Washington Platt, proponen el estudio de la
inteligencia desde una óptica alejada de la práctica histórica centrada
únicamente en las actividades de espionaje. Por otra parte, la consolidación
de las agencias de inteligencia de carácter nacional, sumadas a los
organismos encargados de la inteligencia estrictamente militar configuran un
panorama de creciente complejidad a partir de la Guerra Fría. Es en este
contexto cuando las tareas de contrainteligencia hacen surgir los casos más
célebres de agentes dobles, traiciones y engaños como el célebre Kim Philby
y el círculo de Cambridge, entre otros muchos que determinan la historia del
espionaje contemporáneo basado en el enfrentamiento de bloques y el mito
del “agente entre las sombras” de ciudades como Berlín, París, Roma, Zurich,
Viena, asociadas indeleblemente a la historia del espionaje.

Las dos confrontaciones mundiales del siglo XX encumbraron a la

inteligencia a una posición relevante para el desarrollo de las operaciones
militares tanto en el frente de batalla como en la retaguardia. Las capacidades
tecnológicas crecientes, aplicadas al esfuerzo de guerra, convirtieron por
ejemplo a la inteligencia de imágenes obtenidas desde aparatos de
reconocimiento en un elemento indispensable en la planificación y desarrollo
de las operaciones. La I Guerra Mundial supone la consolidación de medios
técnicos y tecnológicos de interceptación, obtención, envío y protección de
mensajes secretos. Se publican manuales, reglamentos y guías para ejecutar
de forma eficiente y eficaz los diferentes cometidos asignados al servicio de
inteligencia. También la experiencia personal de agentes, informadores y
espías dentro de la Inteligencia Humana propicia un torrente de memorias y
recuerdos que configuran poco a poco el preludio de la imagen estereotipada
por excelencia del espía.

Por otra parte, se tiene una conciencia clara de las divisiones de

inteligencia atendiendo a criterios tales como el alcance estratégico y táctico,
los medios técnicos empleados para la obtención de información (señales,
inteligencia humana, procedente de fuentes abiertas, etc.) De igual modo, se
refinan los procesos de contrainteligencia encaminados a eliminar o limitar la
obtención de información así como la elaboración de inteligencia por parte
del oponente, contrario o enemigo. En la II Guerra Mundial, los avances en el
criptoanálisis harán posible toda una actividad soterrada encaminada a
elaborar los códigos más complejos y, lógicamente, las formas de
criptoanálisis para romper dichas cifras. El misterio de las máquinas
alemanas Enigma, capaces de codificar y descodificar mensajes siguiendo un
modelo aleatorio complejo, acabará por ser desentrañado a comienzos de la
Segunda Guerra Mundial gracias a muchos esfuerzos, en particular de los
criptógrafos y matemáticos ingleses, franceses y especialmente los polacos
con Marian Rejewski al frente. Redes de agentes desplegados por los cinco
continentes hicieron posible que este siglo XX se conozca también como el
siglo de los espías (Fernández Laínez, 2000). Nombres míticos como los de
Canaris, Sidney Reilly, el español Garbo, Sorge, Gehlen, mujeres como
Elizabeth Schragmüller “Fraulein Doktor”, Edith Cavell, Violette Szabo,
Gertrud Bell, Josephine Baker, Marthe Richard, la española África de las
Heras (“Patria”) y muchos otros escribieron con su propia peripecia vital la
historia de los agentes y espías de las dos Guerras Mundiales alimentando
miles de páginas de peripecias vitales en torno a la inteligencia humana.

Los recursos y mecanismos que garantizaban la seguridad y la defensa de

nacional en un contexto nacido del tradicional enfrentamiento entre bloques
configuraron el contexto fundamental y la razón de ser de los servicios de
inteligencia durante casi treinta años. La disolución de la Unión Soviética y
los países alineados abrió un panorama completamente nuevo al que los
servicios de inteligencia tuvieron que adaptarse con mayor o menor fortuna.
El recrudecimiento de los conflictos étnicos, la delincuencia transnacional,
las crisis humanitarias y el terrorismo internacional han obligado a los
servicios de inteligencia a configurar su función y actuaciones para frenar
riesgos y amenazas muy alejados de los tiempos de la Guerra Fría.

En nuestros días, el reciente descubrimiento en Estados Unidos de la red de

espías rusos que durante años se mantuvieron “durmientes”, según la jerga
habitual de los servicios secretos, demostró hasta qué punto los viejos
modelos y tradiciones del espionaje clásico seguían vigentes. Desde las cartas
de los asirios hasta nuestros días han pasado casi tres milenios y casi cuatro
desde la batalla de Qadesh. Y, sin embargo, seguimos hablando de espías, de
conocimiento secreto, de estratagemas y ardides para penetrar
subrepticiamente en los secretos del otro. De conceptos que, a pesar del
tiempo transcurrido, mantienen vigencia e interés por parte de la
investigación historiográfica en materia de inteligencia.

Todos estos ejemplos próximos en conceptos aunque distantes en el tiempo

permiten introducir la siguiente consideración. En este capítulo no he querido
seguir un planteamiento basado sólo o exclusivamente ni en el espacio ni en
el tiempo sino en la operatividad en materia de inteligencia. Considero más
útil destacar las funciones, misiones, medios, recursos y objetivos, más que
seguir un orden lineal cronológico simplificador en extremo pero
notablemente plano, con las habituales y arbitrarias divisiones temporales por
épocas o siglos. Tampoco considero oportuno plantear la contribución de este
capítulo a la obra colectiva que es este manual de referencia apelando a las
historias de espías, a las biografías ni mucho menos a una posible colección
de anécdotas de relativo interés acerca del mundo de los y las espías. Por el
contrario, identificar y analizar el conjunto de fases, de principios y de
funciones de inteligencia que fueron puestas en marcha en épocas y lugares
muy dispares contribuyen de manera más efectiva, a mi juicio, a renovar el
carácter perdurable, reforzar la actualidad y demostrar la necesidad constante,
atemporal como decía antes, de la generación de conocimiento reservado para
la toma de decisiones. Esto es, inteligencia.
16.3. Principales características del estudio de las Inteligencias
secretas en la Historia
El secreto excita la imaginación. Ahora y siempre. La capacidad evocadora
de su ruptura apelando a las más diversas aventuras o fantasías mantendrá ad
infinitum la tensión y reactivará continuamente la fabulación, el sueño o la
invención (González Alcantud, 2005), (Temprano, 2002), (Santschi, 2005).
Frente a una historia del espionaje lastrada por los inevitables estereotipos
cinematográficos (Stempel, 2002) y literarios, surge la necesidad de explicar,
interpretar y, llegado el caso, reaprovechar, las múltiples dimensiones de la
actividad de inteligencia en el transcurso del tiempo (Fraguas, 1991). La
historia de los espías y el espionaje se ha desarrollado tradicionalmente bajo
una serie de limitaciones impuestas por los más sorprendentes y
extraordinarios alcances del trabajo operativo del agente secreto, convertido
en realidad en un lugar común e incluso en un estereotipo cultural o en una
incesante parodia. Hombres y mujeres, cargados de aderezos de glamour y
éxito en virtud de la explotación de esa vulneración del secreto apelando a
encantos personales, irresistibles personalidades o habilidades y destrezas sin
igual, son los habituales protagonistas de las historias de espías. Más allá de
los mitos (Díaz, 1984), de las sombras o las “realidades y fantasmas” que
estudia Constantin Melnik (2008), el trabajo de Inteligencia descansa sobre
su Historia.
Junto al estereotipo se sitúa el escándalo, otro de los limitadores de la
verdadera esencia del trabajo de inteligencia a lo largo del tiempo. Casos de
hondo impacto mediático como el affaire “Clearstream” en Francia, tildado
de thriller político, con implicaciones muy severas en el seno de las más altas
instancias de la Administración de la República Francesa, con el llamamiento
a declarar al general Rondot, alto cargo de las agencias de inteligencia
francesas (DST, DGSE), son ejemplos recientes. Pero también el célebre
“Affaire Dreyfus” comenzó como un caso de espionaje en el seno del ejército
francés. Noticias sobre espionaje político y seguimiento a miembros de un
partido en el gobierno de una comunidad autónoma española se suman a los
relativamente frecuentes casos de espionaje industrial o venta de secretos
comerciales por directivos descontentos por todo el mundo. En suma, cada
poco tiempo, los titulares de prensa sacuden nuestra atención con
informaciones que contienen los términos clave: espía o espionaje. Fallos de
coordinación, interpretación o colaboración entre servicios son, por
desgracia, términos generalmente asociados al término servicios de
inteligencia y servicios secretos. Sin embargo, sus éxitos raramente
trascienden. Por otra parte, la dilatada actividad de servicios que nacieron en
un contexto determinado, ya superado, de enfrentamiento entre bloques, ha
alimentado una imagen cultural que ha trascendido décadas. Es el caso de la
Agencia Central de Inteligencia de Estados Unidos, organismo que sigue
alimentando la controversia en voluminosas historias sobre sus éxitos y
fracasos (Tim Weiner, 2008), (Trento, 2003).

El robo de secretos comerciales o de naturaleza económica está en la base

del espionaje industrial del que existen abundantes ejemplos en la Historia.
Rescato dos recientes contribuciones como los referidos a la protección de las
técnicas de fabricación del vidrio (Juárez Valero, 2010) o más concretamente
la historia relativa a la fabricación del más puro pigmento rojo y los intentos
por proteger el secreto del proceso (Butler Grenfield, 2010). Por otra parte,
entre los informadores mejor ubicados figuraron siempre los comerciantes y
hombres de negocios que manejaban un caudal informativo de primer orden
para garantizar el éxito de sus transacciones mercantiles. Recuérdese el papel
jugado por el agente comercial Manuel Sueiro, con delegaciones mercantiles
en las principales ciudades de Europa que obtenían, recibían y procesaban
grandes cantidades de información precisa. Según Alcalá Zamora y
Echevarría, sus avisos suministrados al Consejo de Estado de la Monarquía
Española desde 1605 hasta 1629, en plena Guerra de los Treinta Años
comprendían materias informativas tan dispares como avisos sobre
problemas personales, asuntos militares, temas económicos y temas políticos,
diplomáticos y de suministro comercial, dificultades económicas de los
contendientes, etc. Recuérdese que el término espionaje industrial no es
sinónimo de inteligencia económica o competitiva. En nuestros días, el
primero es un delito mientras que la segunda trata de la “obtención y el
procesamiento de la información financiera, económica y empresarial de un
Estado para permitir una eficaz salvaguarda de los intereses nacionales tanto
en el interior como en el exterior” (Esteban Navarro, 2007, p. 90). Pero esto,
como todos los temas y subtemas relativos a la inteligencia, también tiene, en
realidad, su propia evolución en el tiempo: desde las redes de información
económica tendidas por Manuel Sueiro en Flandes al servicio de Felipe IV
(Echevarría, 1988) hasta la implantación de la auditoría de inteligencia en
unidades de inteligencia competitiva (Besson y Possin, 2002), (Carvalho,
2010). Sólo es preciso acercarse a las fuentes. Un sencillo vaciado de noticias
de prensa que incluyan el término espionaje durante un determinado período
de tiempo de la Historia Contemporánea nos dará cuenta de la dimensión del
asunto, la cobertura periodística dada y la repercusión que tuvo durante días,
semanas o meses.

Sin embargo, frente a esta manera superficial de comprender el trabajo,

alcance, resultados y evolución de la actividad de los servicios, agencias u
organismos de inteligencia, surge una preocupación por explicar todo ello
desde un paradigma científico, próximo en realidad al método tradicional de
investigación académica que apela a principios, métodos y desarrollos
basados más en la dimensión científica de la generación de conocimiento
reservado que a la brillantez singular de acciones, misiones o tecnologías.
Todo ello es perfectamente válido y aplicable a cada época de la Historia,
perfectamente susceptible de estudio para cada momento en el pasado en que
la contribución de las “inteligencias secretas” se tornó un elemento
consustancial a la propia acción de gobierno.

Al plantear una historia de la inteligencia, deben respetarse a mi juicio tres

vectores fundamentales con los que abordar el estudio diacrónico del
conocimiento secreto utilizado para garantizar la eficacia y la eficiencia en la
toma de decisiones para alcanzar cualquier posición ventajosa en toda época
y lugar. El primero de ellos, asumido plenamente en estas páginas, es que el
espionaje no es sinónimo de inteligencia para la seguridad y la defensa. La
acción de los espías, aún siendo imprescindibles y parte sustancial de la
actividad de inteligencia, es eso: parte, componente, elemento consustancial
pero no único. La función, misión y realidad de un servicio de inteligencia,
de una agencia, de un ministerio, de un departamento o de cualquier otra
forma organizativa a lo largo de los siglos, abarca muchos más aspectos que
únicamente la penetración de secretos o la acción de los espías. Se debe
comprender, por tanto, los éxitos y los fracasos de los organismos de
inteligencia desde una perspectiva mucho más global, que abarque la acción
de los y las espías, pero no sólo ellos. En última instancia hablamos de
información y, aunque en determinadas ocasiones el suministro puntual de la
información secreta obtenida por espías, por hombres o mujeres pegados a
los espacios por donde circularon los datos fue rotunda y claramente
determinante, las inteligencias secretas integran muchos más elementos,
recursos y capacidades.

En segundo lugar, bajo el término de inteligencias secretas se esconde una

necesidad atemporal, en cualquier momento, circunstancia y coordenada
espacio-temporal. Disponer de conocimiento secreto o reservado sobre
capacidades e intenciones de enemigos, rivales, aliados o potenciales
adversarios es algo consustancial a la propia evolución de la Humanidad. En
muchas ocasiones se ha cuestionado incluso que los organismos de
inteligencia existieran como tales antes de la Segunda Guerra Mundial. La
atenta lectura de los documentos generados por el Consejo de Estado español
del siglo XVI no admite ninguna duda: el término “inteligencias secretas”
estaba perfectamente utilizado y con el sentido que podemos asignarle hoy en
día. En otras latitudes, la Inglaterra de la Reina Isabel I propone la creación
del “Master of the Intelligences” con idénticos sentido y consideración. El
término Servicios de Inteligencia es, probablemente, una construcción léxica
contemporánea, propia de un modelo de enfrentamiento entre bloques. Una
herencia, por tanto, de la Guerra Fría y su forma de tensión simétrica. Sin
embargo, la esencia, fundamentos, capacidades, funciones y problemas
relativos a la acción de los organismos encargados de obtener información
secreta y abierta, responsables de su conversión en conocimiento estratégico,
operacional o táctico y su difusión en tiempo y forma para que el responsable
de la toma de decisiones dispusiera del mejor conocimiento permanece
inmutable y hunde sus raíces esenciales en la más temprana Antigüedad.
Dicho de otro modo, la raíz o el fundamento de la acción de la inteligencia,
englobando en ella a los “espías” es perfectamente rastreable mucho antes de
la aparición del Estado Moderno. En realidad, es propio y consustancial a la
misma esencia del poder desde que el mundo es mundo.

De todo ello se deriva un tercer vector. A pesar de los indudables avances

operados a lo largo de los siglos, el núcleo sustancial de la acción de
inteligencia permanece inmutable: obtener información, penetrar en el
secreto, transformar la información en conocimiento y ponerla a disposición
de un destinatario responsable del proceso de toma de decisiones. Con
tecnologías sorprendentes o bajo regímenes políticos muy dispares, estas
circunstancias permanecen inmutables a lo largo de los siglos. Junto a ello,
las limitaciones propias de las épocas preinformáticas, los problemas
derivados de las estructuras mentales de analistas y expertos o cualquiera de
los denominados “fallos de inteligencia” también son parámetros que
explican otra evolución. Ésta hace referencia a los resultados negativos de
agencias, servicios y organismos que durante siglos se ocuparon de hacer del
conocimiento estratégico, operacional o táctico un elemento decisivo en las
políticas de seguridad y defensa de los intereses nacionales. Es posible
argumentar desde la Historia que cada época, cada período ha dispuesto de su
particular concepción de la materia relativa a la inteligencia, al secreto o a los
espías. En todo caso, más allá de épocas y particularidades geográficas o
cronológicas, se puede identificar un conjunto de principios, fundamentos y
características que constituyeron durante siglos la base de la información
secreta hasta considerarla un continuum en el tiempo. Como hemos indicado,
la fiabilidad en torno a la información suministrada por fuentes de muy
diversa procedencia (exploradores, interceptación de comunicaciones,
observación, engaño y espionaje) y transmitida por medios cada vez más
complejos (señales ópticas, telegrafía, telefonía, electrónica) se suma a las
dificultades en la obtención, la pertinencia de su contenido o las soluciones
técnicas que se fueron creando para dar respuesta al exceso de información en
bruto disponible. Asimismo, la transmisión en tiempo y forma al destinatario,
la mejora en las capacidades intelectuales de hombres y mujeres especialistas
en información así como el perfeccionamiento de las fases conducentes a la
generación de conocimiento especializado son características que siguen
definiendo el trabajo de inteligencia ahora y hace siglos.

Para llegar a algunas conclusiones útiles es preciso mostrar una hoja de

ruta, la que aquí se traza: frente a las historias secuenciales siguiendo un
criterio estrictamente cronológico, apostamos por una historia de la
inteligencia que atiende más a elementos nucleares, funcionales o de
concepto. No es tanto una sucesión de eventos propios de la Historia Antigua,
Medieval, Moderna o Contemporánea sino un intento por explicar los
elementos definitorios de una actividad tan antigua como la propia
Humanidad, con pocas variaciones en su concepción y desarrollo, a pesar de
toda la tecnología, los adelantos o los elementos colaterales que adornan cada
período de esa historia. También es cierto que hay períodos de esa historia
cronológica que están débilmente tratados. Es el caso de la Edad Media, tanto
Alta como Baja, en donde la acción de la inteligencia en el transcurso de la
guerra (Alband y Allmand, 1976), (Allmand, 1992), el concurso de legados
especiales, espías e informadores en los pueblos del Norte (Deuve, 1990), o
de las cortes cristianas en litigio con otros territorios nacientes o con la
amenaza musulmana, como en el caso de la Península Ibérica, son escenarios
que requieren más investigación para valorar el alcance de las “inteligencias
secretas”. Todo ello a pesar de interesantes estudios monográficos como el
titulado “Les services secrets au Moyen Age”, publicado en el número 8
(abril 2007) de la Revista francesa Les Archives des Temps Mèdievaux.

16.4. Fuentes, recursos y posibilidades de estudio en historia de la

inteligencia

El método científico de investigación histórica concede una importancia

capital a la obtención, consulta, análisis y explotación de las fuentes y los
recursos necesarios para hacer avanzar una disciplina científica. La fase
heurística o de obtención de fuentes debe ser el primer y básico escalón en la
identificación del objeto de estudio, su delimitación cronológica y espacial,
así como la base para la formulación de hipótesis de trabajo.

A la hora de enfrentarnos a la historia de la inteligencia, algo mucho más

complejo que la simple historia del espionaje tal y como decíamos en la
introducción, es necesario delimitar su definición, su actuación, sus
funciones, objetivos y naturaleza (Kahn, 2001). La consulta de una obra
lexicográfica de control terminológico como es el Glosario de Inteligencia
(Esteban Navarro coord., 2007) o el diccionario de Goldman (2011) es, a mi
juicio, el primer paso para tratar de comprender la verdadera naturaleza de la
actividad de inteligencia. El segundo es identificar las contribuciones hechas
al objeto de estudio, en suma, establecer el estado de la cuestión de la
bibliografía especializada.

La teoría de la inteligencia militar clásica define ésta como «The product

resulting from the collection, evaluation, analysis, integration and
interpretation of all available information which concerns one or more
aspects of foreign nations or of areas of operations and which is inmediately
or potentially significant to planning» (Troy, 1991-1992), (Warner, 2002). A
partir de esta definición y considerando todo lo anteriormente expuesto,
podemos establecer una serie de nexos comunes que la vinculan con el
proceso documental entendido como un proceso particular del informativo
general. En este proceso documental se evidencian las siguientes fases:
búsqueda y obtención, modo y forma de registro, difusión y recepción. Todo
ello sin perder de vista el modelo comunicativo de Laswell con el fin de
determinar: ¿Quién produce inteligencia?, ¿qué productos se obtienen?,
¿Cómo se produce, cómo se transmite, cómo se utiliza y cómo se procesa
hasta generar conocimiento e inteligencia? ¿A quién se dirige? ¿Cuáles son
los efectos/resultados que se pretende obtener con los productos derivados
del ciclo de inteligencia?

Sin embargo, no podemos olvidar las aportaciones hechas por uno de los
principales especialistas del siglo XX en los estudios sobre Inteligencia, el
norteamericano Sherman Kent. En su obra clásica Strategic Intelligence for
American World Policy (1966 con traducción al español en 1986) se
planteaban algunas cuestiones que aunque superadas en gran medida por
estudios posteriores, siguen ofreciendo un interés evidente para el estudioso
de la evolución histórica de los servicios y el trabajo de inteligencia. De
hecho, es necesario desde el punto de vista metodológico entender la
inteligencia en su triple perspectiva: a juicio de Sherman Kent, la inteligencia
puede abordarse desde tres posiciones: como proceso, como organización y
como producto o resultado. Como proceso, el ciclo de inteligencia basado en
la identificación de necesidades de información, la obtención, análisis y
distribución de conocimiento especializado define los pasos necesarios para
alcanzar un resultado final: un producto de inteligencia necesario para la
toma de decisiones. Como producto, la inteligencia adquiere formas
concretas en torno a tipologías documentales específicas tales como informes
y documentos procedentes del trabajo de los analistas de inteligencia.

Sin embargo y a efectos heurísticos y metodológicos de utilización y

explotación de fuentes, podemos establecer una clasificación tipológica de
obras y recursos a los que acudir para obtener numerosos datos sobre la
naturaleza, alcance y utilización de la inteligencia a lo largo de la historia.
Bibliografías y repertorios de fuentes especializadas
– En España, el repertorio del profesor Juan Goberna (2007, 2010) es la contribución bibliográfica
española a la historia de la Inteligencia. De obligada consulta son también las obras clásicas de
Walter Pforzheimer, (ed.,1981), Constantinides (1983) y H. Neal (1992), así como el portal de
recursos de información de Ransom Clark (intellit.muskingum.edu) o el que ofrece la
Universidad de Loyola (loyola.edu/dept/politics/intel.html) Para el estudio de la inteligencia
soviética es recomendable el trabajo de Rocca, 1985.
Obras de referencia y primera consulta
– Enciclopedias (Lerner, 2004).
– Glosarios y diccionarios (Wilson, 1996), (Pastor Petit, 1996), (Goldman, 2006, 2011), (West,
2005), (Esteban Navarro, 2007),
Fuentes documentales de archivo. Es recomendable la lectura de los trabajos de Sébastien Laurent
(2000), Lacousse (2001) y de Paule René-Bazin (2001) como ejemplos notables de aprovechamiento
de los documentos generados por la Inteligencia francesa para elaborar la Historia de los servicios
– Informes
– Avisos
– Relaciones
– Tratados de paz
– Diarios de operaciones
– Instrucciones secretas
– Cartas y correspondencia
– Memoriales
Fuentes bibliográficas
– Crónicas, Anales y obras historiográficas
– Repertorios y compilaciones jurídicas
– Prensa especializada
– Tratados de re militari
– Historia de la práctica de embajadores y diplomáticos
– Manuales técnicos, reglamentos y guías especializadas
Fuentes iconográficas
– Pinturas
– Grabados
– Fotografías
– Carteles
Fuentes literarias y cinematográficas: las representaciones culturales de los Servicios de
Inteligencia
– Novelas (Llorens, 1977), (Blas, 1991), Teatro, Películas (Carmona, 2006), (Stempel, 2002).
Memorias y biografías de agentes y responsables de inteligencia
Por ello, a la hora de establecer una investigación en torno a cualquier
asunto derivado de la historia de la Inteligencia en un determinado país,
resulta imprescindible identificar aquellos archivos, bibliotecas y centros de
documentación a los que acudir para desarrollar la investigación. Una vez
delimitado el objetivo de la investigación, el marco geográfico y cronológico
así como su definición y contexto, hay que acudir a las propias fuentes de
información custodiadas en estos centros dependientes del sistema nacional
propio de archivos y bibliotecas. Un último apunte servirá para destacar la
capital importancia de los archivos y bibliotecas militares que conservan en
sus depósitos fuentes de información de primera magnitud para la
investigación sobre la historia de la inteligencia, no siempre aprovechadas y
explotadas.

La recuperación de fuentes de información para fundamentar la fase

heurística de la investigación científica en historia de la inteligencia pasa por
redefinir el valor de las fuentes habituales, promover la normalización y
agilización de los procesos de desclasificación de documentos que en número
extraordinario siguen durmiendo en dependencias casi desconocidas dejando
que el tiempo socave su conservación y descubrir las inmensas posibilidades
de estudio que nos ofrecen muchas otras. Recuérdese que la ministra de
Defensa, Carmen Chacón, abordó el espinoso asunto de la ley de Secretos
Oficiales del año 1968 modificada casi una década después. La mayoría de
los países de nuestro entorno tiene bastante bien definido el procedimiento de
desclasificación documental y su ágil puesta en funcionamiento para
favorecer la investigación histórica. Recientemente, la aprobación del
Reglamento de Archivos Judiciales Militares (27/11/2009) constituye un
importante avance para normalizar el acceso a los procesos de los Tribunales
Militares para consultar las sentencias de los consejos de guerra y los juicios
sumarísimos que tuvieron lugar en España durante la Guerra Civil y el
franquismo. Un paso notable, pero no suficiente. Sin embargo, para ampliar
el conocimiento de la historia de los organismos de inteligencia, tanto militar
como policial tras la Guerra Civil Española el historiador se topa con unas
dificultades casi infranqueables. Afortunadamente, avances como la tesis
doctoral del General Juan María de Peñaranda (2010) constituyen singulares
ventanas por las que otear el panorama del período comprendido entre 1939 y
1975 (2005, 2010).
16.5. Conceptos atemporales: secreto, consejo, engaño
El nacimiento del Estado Moderno a finales del siglo XV supuso el triunfo
de un determinado modelo basado en el recurso a la escritura del despacho, a
la información y al expediente. El salto cualitativo operado en la Edad Media
italiana con el asentamiento de las legaciones permanentes dará origen al
nacimiento de la moderna diplomacia, paralelamente al surgimiento del
estado moderno al amparo de las monarquías absolutas y el primer
capitalismo económico. A partir de entonces, la inteligencia asociada a la
diplomacia alcanza un papel fundamental en las relaciones internacionales.
Numerosos sectores sociales, no sólo las Monarquías, perciben la importancia
del mantenimiento de redes de información para garantizar ventajas
competitivas en el ámbito económico, militar o político. De ahí que redes de
información sufragadas por comerciantes y políticos se entremezclen con
estructuras de información exclusivamente militares o al servicio de los
objetivos bélicos.

Paralelamente, la “necesidad por conocer” tendrá dos focos fundamentales

que atender: los asuntos internos del estado y los exteriores al mismo. Los
siglos XVI y XVII asisten al fortalecimiento de la inteligencia como
actividad fundamental del estado muchas veces vinculada a la siempre
sugerente reflexión sobre la “Razón de Estado”. Incluso obras literarias
consideradas utópicas asignan un papel importante a la presencia de la
inteligencia del Estado. En el seno de la ciudad simbólica del Renacimiento,
el empleo de “informadores, agentes y espías” fue un argumento que ya se
encontraba en algunos pasajes de las más célebres utopías de la época: desde
los mercaderes de la luz (“doce que navegan a países extranjeros bajo nombre
de otras naciones —pues ocultamos el nuestro—, quienes traen libros y
resúmenes y muestras de los experimentos de todas las otras partes”) que
ocupaban la Casa de Salomón de la Atlántida de Francis Bacon, hasta los
espías de la Ciudad del Sol de Campanella. E incluso la atemporalidad y la
inevitabilidad de la guerra en sociedades teóricamente perfectas se ponía de
manifiesto al reservar diversas reflexiones sobre los ejércitos y el arte de la
guerra en los textos anteriores: «Háblame de la guerra, y luego me hablarás
de las artes y el sustento, después de las ciencias y finalmente de la religión.
[…] Sería largo hablar del maestro de los espías y centinelas, de sus órdenes
dentro y fuera de la ciudad, pero es posible imaginarlo, ya que son elegidos
desde la niñez, según las inclinaciones y las constelaciones presentes en su
nacimiento».

Las grandes cantidades de información que maneja la acción interior y,

sobre todo, la exterior de una potencia obligó a reglamentar todos aquellos
elementos que hicieron posible su obtención, su gestión y aprovechamiento.
Las denominadas “políticas de información” de los siglos XV y XVI
configuraron un rico universo de recursos y acciones que abarcaban desde la
propaganda política hasta la gestión de los archivos oficiales pasando por la
coordinación de informadores, agentes y espías (Dooley y Baron, 2001). Así,
por un lado quedarían perfilados los procesos conducentes a la averiguación y
control de la información interna y, por otro, el denodado y continuo esfuerzo
desarrollado por todos los Estados para alcanzar a comprender y gestionar los
asuntos exteriores a través de las redes oficiales representadas por las
legaciones diplomáticas y representantes de la Monarquía; y por otro
conjunto de agentes, informadores y profesionales de la obtención e
intercambio de la información apropiada para la política exterior de un
Estado (Infelise, 2002). De ahí que la búsqueda informativa y la
neutralización propagandística de ideas y concepciones contrarias a la acción
del Príncipe a través de las incipientes prácticas periodísticas (sucesos, avisos
y gacetas) (Ettinghausen, 2001), (Egido, 2001) constituyan un pilar
fundamental en estas denominadas políticas de información durante los siglos
modernos. Todos los estados desarrollaron y aplicaron sus particulares
modelos que hundían su raíz inicial en el ejemplo de la Curia de Roma y su
capacidad global en materia de información (Hugon, 2001). Unas políticas
que con desigual implantación y éxito, todos los Estados pusieron en marcha
convirtiendo a la ciudad en el espacio supremo de conocimiento en cuyo
interior convivieron redes privadas, informadores a sueldo, agentes y
corredores de información y, por supuesto espías. Es probable que el ejemplo
de la República de Venecia se alce como paradigma de Estado-información,
quien mejor uso hizo de un activo sistemáticamente recopilado, analizado y
enviado a las autoridades venecianas que canalizaron perfectamente un
caudal de conocimiento de la realidad mundial difícilmente superable (Preto,
1994), (Vivo, 2007).
 La diplomacia, entendida como el conjunto de medios y convenciones
orientadas a la defensa de los intereses de un país en el extranjero, y la
información generada en su seno se convierten así en arma e instrumento de
la Grand Strategy, tal y como lo desarrolla Paul Kennedy y Geoffrey Parker.
Una estrategia que, aprovechando al máximo el valor de la información por
escrito, habría de tener un notable tratamiento en el seno de la Monarquía
Hispánica de los Habsburgo, especialmente en el caso de Felipe II quien
desarrollaría una concepción burocrática del poder difícilmente igualable. Esa
dimensión burocrática del reinado de Felipe II, magistralmente estudiada por
José Antonio Escudero, conduce en última instancia al papel preponderante
de la información como recurso de gobierno, administración y desarrollo
político. Una información que, no debemos olvidar, adquirió numerosas
formas y contenidos plasmados en tipologías de recursos informativos
concretos (cartas, avisos, despachos, relaciones, memoriales, informes,
billetes, etc.) que generaron el conocimiento imprescindible para vertebrar el
imperio: el auge de la cartografía con fines exploración y conocimiento
militar, el incremento de las técnicas de recopilación y organización de datos
de naturaleza estadística o la creciente conciencia del valor de la
clasificación, la ordenación y la conservación del testimonio escrito en los
grandes archivos del occidente europeo son varias de las consecuencias.

Sin embargo, no era suficiente disponer de cualquier información, sino

aquella que, por su particular sensibilidad, se protegía o cubría de secreto. Un
conocido emblema de Juan de Solórzano Pereira (1575-1655), incluido en sus
emblemas regio-políticos mostraba una brillante representación simbólica en
la que si bien los atributos regios del poder del príncipe se destacaban de
forma ostensible (centro, trono y manto) no era menos evidente la decoración
simbólica del manto regio, sembrado de ojos, orejas y manos: “Aún más ojos
que Argos se vieron; El rey generoso te llega a mostrar. Y en otras tantas
orejas escubre. Y manos activas, sino es que son más. Necesita de tantos al
día, que el Reino pretende mantener en paz, y ministros leales le suplen, que
son ojos, manos y orejas de tal” (Juan de Solórzano, Emblemas Regio-
Políticos, Valencia, Bernardo Nogués, 1658-1660, nº LIV)

En la literatura emblemática, tradicionalmente se asimiló el simbolismo de

la mano al ejercicio del poder, mientras que el ojo era símbolo de la
percepción, la vigilancia y el conocimiento. Se trataría por tanto de
profundizar en la fructífera vinculación que se produjo entre razón de Estado
e Información durante los siglos XVI y XVII consolidando definitivamente la
concepción de la segunda como recurso indisolublemente ligado a la política
regia. En último término es posible hacer válido, mediante la imagen
simbólica, el pensamiento político asociado a la Razón de Estado que el
tacitismo justificaba sin género de dudas en la Suma de preceptos justos,
necesarios y provechosos en Consejo de Estado al Rey Felipe III, atribuido a
Antonio Pérez el empleo de espías e informadores:
Antes de las grandes rebeliones y conjuraciones, siempre hay juntas y coloquios secretos, por
donde conviene mucho al Príncipe traer escuchas en todos sus reinos, de quien pueda entender
en lo que se anda, y prevenirle de remedio. El mayor mal que puede haber para un Príncipe en
tiempo de rebeliones es no tener avisos ciertos de las trazas y consejos de sus enemigos, por
espías de diligencia y confianza. Los malsines y espías de los Príncipes sospechosos, fácilmente
granjean lugar y grandeza con el peligro y daño de muchos, y al cabo vienen a causar la
destrucción de si mismos.

A esta exigencia tampoco escaparon los miembros de la diplomacia

hispana, para quienes la búsqueda y transmisión de información y la defensa
de los intereses de la Monarquía venía presidida sin duda por el secreto. Para
ilustrar este extremo, rescatamos las palabras de Juan Antonio e Vera y
Zúñiga hacia 1620: «Últimamente se encarga el secreto al embaxador en
todas sus aciones, que es el fundamento del edificio, el timón de la nave, el
freno del caballo i el buen efeto de lo que se pretende; i assí en lo que importa
mucho guardarlo, aconsejava un embaxador de Roma a otro que le sucedió,
que no lo fiasse a labios cuia llave no tuviesse en su mano, porque es
increíble la reputación que causa el secreto en los negocios graves, al que los
trata, porque demás de no se poder prevenir bien las cosas que se inoran,
están los ombres atónitos i suspensos esperando el qué será i es loable
consejo acostumbrarse los ministros a callar».

A mi juicio, son tres los conceptos que unidos al de secreto configuran en

gran medida la vinculación entre conocimiento y Razón de Estado: el
ejercicio del poder requiere de información continua, de advertencia y de
consejo. También de engaño o, al menos, de disimulo, concepto que
habitualmente quedará ensombrecido por el de estratagema. Algo que,
indudablemente nos conduce a la utilización de los mecanismos y los
recursos necesarios para vigilar la calle y mantener actualizado el
conocimiento más o menos subrepticio de todo lo que en los espacios
informativos de la ciudad afectaba a la Corona. Si el ministro (secretario,
valido, consejero, etc.) del príncipe debe aconsejarle en las tareas de gobierno
que se vayan sucediendo durante su mandato, resulta innegable que una de
las principales tareas de aquellos es el mantenimiento de redes, sistemas o
servicios cuyo principal cometido sea el de la obtención de información
fiable.

Junto al contraespionaje, el mundo de la inteligencia siempre ha aplicado

masivamente los conceptos de engaño y disimulo (deception). Federico el
Grande de Prusia defendía a ultranza estos medios con las siguientes palabras
incluidas en su Arte de la Guerra (ed. Jay Luvaas, 1999, p. 396): «Haz uso de
engaños, estratagemas, falsa información suministrada al enemigo para llegar
al feliz momento en que le puedas pagar con la misma moneda y con
intereses por el daño que te hizo».

El conjunto de actividades emprendidas para que una potencia extranjera o

un ejército enemigo estimase de forma errónea una realidad o situación así
como las capacidades militares, económicas o diplomáticas fue englobado
bajo el término de “engaño” o literalmente traducido del término anglosajón
“decepción”. La teoría del engaño o la estratagema es tan antigua como la
humanidad. No faltó tratado militar que no dedicase algunas páginas a los
medios en que las intenciones, las capacidades ofensivas y defensivas, los
designios y los planes secretos se ocultasen mediante tretas nacidas del
engaño. Obras específicas como las Estratagemas de Polieno o las de Sexto
Julio Frontino dan cuenta de la importancia del asunto en la Antigüedad
Clásica:
Sin embargo, Josefo planeó otra estratagema para obtener abundantes provisiones. Por un
desfiladero, de difícil paso, que estaba en la parte occidental del barranco y que, por ello, los
guardias romanos no le prestaban atención, enviaba y recibía a mensajeros con cartas de parte
de los judíos que él quería del exterior de la ciudad. Asimismo, por este medio se aprovisionó
bien de todo lo necesario que faltaba en la ciudad. A los que salían a buscar víveres les dio la
orden de arrastrarse el mayor tiempo posible al pasar junto a los guardias y cubrirse la espalda
con pieles de oveja, para que si alguien los veía de noche, creyera que eran perros. Hasta que
los centinelas se dieron cuenta de la treta y cortaron el desfiladero (Flavio Josefo, La guerra de
los judíos. Libros I-III, ed. Jesús María Nieto Ibáñez, Madrid, Gredos, 1997, p. 432-433).
 Tampoco la historiografía griega y romana fueron parcas en cuanto a
detalles que, nacidos de la inteligencia humana, se orientaban al engaño del
enemigo en la arena política o en el campo de batalla, a hacerle creer una
realidad distinta por vías, medios y métodos realmente ingeniosos muchas
veces como los que florecieron durante todas las guerras del siglo XX con
objeto de engañar por medio de falsos aviones, tanques de plástico o
maniquíes disfrazados (Handel, 1987), (Lloyd, 1999), (Marín, 2004).

No cabe ninguna duda de que el engaño y la mentira fueron poderosas

armas en la guerra entre espías. Los ardides de la inteligencia táctica
planificados para obtener información secreta ya se encontraban plenamente
desarrollados en las Guerras de la Antigüedad y en los tratados coetáneos
desde Sun Tzu y Sun Bin a todos los autores clásicos, griegos y latinos que se
ocuparon de narrar guerras y combates.

Utilizar ardides, estratagemas y espías para penetrar en los secretos

basándose en el engaño y el disfraz, fueron actitudes que se contraponían a la
estricta observancia de la “guerra honorable” y las leyes tácitas del combate,
aceptadas por ambos contendientes. La controversia moral provocada por
estos medios asimétricos o, por el contrario, la bendición de su empleo en la
“guerra justa” propició un debate secular iniciado ya desde la Antigüedad.
Polibio refiere que “ni armas secretas, ni arrojadizas a distancia” podían ser
utilizadas en combate. Tampoco las emboscadas secretas eran bien vistas.
Sólo la lucha cuerpo a cuerpo, entre formaciones iguales, basadas en una
simetría honorable podía ser aceptada. Incluso las reglas del respeto entre
adversarios incluían una declaración previa de guerra, una extraña asamblea
de enemigos para acordar en qué tiempo pensaban iniciar la batalla, el lugar
propicio para sostenerla, etc. Un planteamiento que sorprende no tanto por su
ingenuidad como por su incumplimiento sistemático a lo largo de los siglos.
¿Eran lícitas las acciones de engaño que condujeran a la victoria en el campo
de batalla? La pregunta sigue formando parte del conjunto de reflexiones en
torno a la ética y a la moral en torno a la actividad de inteligencia a lo largo
de los siglos (Ben Israel, 2004), (Olson, 2006).

Enmarcada esta reflexión en la teoría política y la moralidad del gobierno

del príncipe del Renacimiento y el Barroco, la mayoría de las obras
consultadas no pusieron reparos a hacer uso efectivo de cuantos medios
lograsen ocultar las verdaderas intenciones políticas y, sobre todo militares,
del Estado. La tratadística político-militar del Siglo de Oro español brindó
numerosas ocasiones en que el engaño, los ardides y las estratagemas eran
estudiadas con detalle. Algunas conclusiones como las de Benito Remigio
Noydens aseguraban el buen suceso de la guerra ideando nuevos y más
sutiles ardides, entendidos, aceptados y moralmente intachables:
De manera que los ardides y estratagemas no son defectos en la milicia, como algunos
ignorantes lo imaginan; antes por el contrario son finezas y virtudes bélicas de las que no debe
carecer el perfecto y experto capitán. Antes, si le faltasen, disminuiríase mucho su perfección.
Porque vencer es siempre loable, ora sea por fuerza, ora por ingenio y aquella victoria es más
estimada que se alcanza con menor efusión de sangre, como acontece siempre que se vence por
arte. Los ardides y estratagemas de la guerra suelen dar la victoria; cuanto más nuevas son,
mejores, porque cogen al enemigo desapercibido. Gran prudencia es hacer guerra al enemigo en
su tierra, sin esperarle en casa; mas guarde el capitán las espaldas, poniendo la mejor gente en
la retaguardia; válgase de espías y descubridores que den noticia de los intentos del enemigo y
procure primeros lugares por donde le han de venir los bastimentos (Noydens, 1665).

El debate sobre la legitimidad sobre el uso de engaños en tiempo de guerra

se desbordó por toda Europa, avivando la controversia en torno a la
dimensión moral del engaño y la estratagema como acciones lícitamente
aceptables o moralmente reprobables: “astucias y fraudes, insidias, engaños,
estratagemas y traiciones al fin son una misma cosa, no siendo otro su fin que
el de sorprender al enemigo, vencerlo y oprimirlo […] No es lo menos que
estas estratagemas y estas astucias militares son muy necesarias al emperador
y conductor de ejércitos y a todos aquellos que siguen la milicia y hacen
profesión de arquitecto militar” (Sardi Romano, 1641, p. 93). Muchos otros,
como Fray Pedro de Figueroa (1647, p. 313) consideraban a mediados del
siglo XVII que, “lícito hurto y gustoso son las ficciones y estratagemas contra
enemigos en tiempo de guerra”:
Lícitas, pues, son las estratagemas para salvar la vida y quitársela al enemigo porque es
derecho dañarles de cualquier suerte. […] Aquí entra el uso de las espías, mudando traje y
lengua, que como sean fieles para los suyos y no usen de fraudes y mentiras con los estraños que
se encuentren con la religión es cosa essencialísima en la milicia, porque lo es para el general
saber los intentos y traças del enemigo; y como ay en el hombre dos partes, que son
entendimiento y fuerzas, de ambas puede usar en la guerra lícitamente.
16.6. De la identificación de necesidades a la protección del
resultado

Una capacidad organizativa inigualable, tanto que fue responsable de la

reestructuración de dos organismos de inteligencia tan dispares como el
prusiano o el de los zares rusos, la temida Okhrana, definió la personalidad
del alemán Wilhelm Stieber (1818-1882). Stieber es el ejemplo más refinado
de la dimensión científica, de la aplicación sistemática de principios, modelos
y normas al trabajo de inteligencia. Tanto que debería ser contemplado como
preludio de la concepción del ciclo de inteligencia tal y como lo entendemos
hoy en día. Su pericia aplicada a la política exterior de Prusia dirigida por el
Canciller Bismarck y el puntual suministro de inteligencia a la dirección de la
guerra en Europa llevada a cabo por el mariscal Von Moltke como jefe del
Estado Mayor prusiano resultó letal. Tras las batallas de Sadowa, Metz y
Sedán, con la derrota completa de Francia, se produjo la reunificación
alemana dando origen a la potencia europea. La reglamentación del trabajo
requería establecer fases, pautas y modos de trabajo. El primero de ellos se
situaba en la clara distinción entre informaciones aisladas y el resultado de
todo un proceso de valoración, integración y análisis de todo ese material en
bruto. Algo que, sin embargo, podemos también rastrear en ejemplos
anteriores. Hoy en día sabemos que el término Información no es sinónimo
de conocimiento, sino que un proceso de análisis y valoración determina la
creación de un determinado tipo de conocimiento, especializado y válido para
la toma de decisiones en el seno de políticas de defensa, es decir, inteligencia.
Por ejemplo, el análisis de avisos, relaciones y cartas enviadas a los
receptores institucionales de la Monarquía Hispánica muestran cómo la
observación de los hechos producen datos, que acumulados y estructurados se
plasman en testimonios documentales de información. Esta información,
acumulada, procesada, valorada y enriquecida con un juicio o una estimación
(“consejo”) constituye la inteligencia, aunque a veces sea difícil marcar una
separación estricta entre conceptos.

En nuestros días, no se cuestiona la aportación fundamental del

norteamericano Sherman Kent a la concepción científica de la actividad
desarrollada por las agencias, servicios u organismos denominados de
Inteligencia para la Seguridad y la Defensa. Entendida bien como resultado o
producto basado en la información, bien como organización o como proceso
de naturaleza científica, la perfecta comprensión del concepto requiere
asimismo afrontar la evolución diacrónica en el tiempo de sus fundamentos,
integrar períodos históricos y, en lo posible, hacer de la Historia de la
Inteligencia una aportación que supere con creces la mera sucesión de
historias de espías. Sin embargo, tampoco es adecuado obviar las abundantes
contribuciones que se produjeron mucho antes de la teoría de Kent. A lo
largo de los siglos se fue perfilando y, en muchas ocasiones preludiando, ese
carácter científico de la actividad de inteligencia basada en una aplicación de
fases y métodos conducentes a transformar la mera información en
conocimiento como elemento determinante de los procesos decisorios.
Mucho antes del paradigma de Guerra Fría en el que surge la concepción
contemporánea de la inteligencia la definición, función y características de
las denominadas “inteligencias secretas” estaban perfectamente delimitadas
así como la composición y realidad de los pasos y fases que conducirían
previamente a 1945 a la definición, o al menos a la concepción teórica del
denominado “ciclo de inteligencia”. Ciclo que, en términos generales,
constituye una variedad del método científico tradicional donde, de forma
teóricamente secuencial, la identificación de una carencia en el conocimiento
de una determinada realidad, cuestión, asunto o tema da paso a la obtención
de información en bruto para, a continuación, transformarla tras un proceso
analítico en conocimiento preciso, integrado y valorado que se suministra al
responsable de la decisión. Debe contemplarse, por tanto, esa evolución en
una constante atemporal en la que toda coordenada geográfica y cronológica
asistió a la creación, transformación, uso, éxito y fracaso, evolución en suma,
de todo un complejo universo relativo al empleo de conocimiento
especializado, secreto siempre orientado a la consecución de una ventaja, la
defensa de un interés bien fuese militar, diplomático, económico o político.

Se debe distinguir entre necesidades, deseos y demandas de información.

Los tres conceptos harían referencia al interés que una persona o institución
mostraría por utilizar la información a través de un estímulo, para satisfacer
un déficit de información, mostrando todo el proceso en términos formales
mediante una instrucción o mandato emanado de la autoridad que le capacita
para ordenar su obtención. Necesidad, deseo y demanda, serían, a nuestro
juicio, caras de una misma moneda vinculadas al inestimable y creciente
valor de la información en la Historia, convertida ya en recurso activo al que
se dedicaron no pocos medios humanos y financieros y para cuya obtención
el poder ejerció su autoridad, expresó su voluntad y destinó su organización
institucional.

Los valiosos datos aportados por tratadistas de las relaciones exteriores de

los Estados del Renacimiento y el Barroco permiten desarrollar un estudio de
las tipologías documentales que habrían de constituir las fuentes escritas
consideradas como imprescindibles en la elaboración de inteligencia. El
proceso intelectual y documental que traduce las necesidades de información
globales de la Monarquía, determinadas por el Consejo de Estado, en
requerimientos específicos para desarrollar en una determinada situación y
lugar tiene su plasmación documental en las instrucciones como principales
tipologías documentales de esta fase del ciclo de inteligencia. Por medio de
las instrucciones dadas a los embajadores, a los agentes o a los “residentes”
se determina el quién, qué, cómo y para qué de las necesidades de
información requeridas por los organismos titulares de la política estratégica
y de inteligencia. Determinar y concretar los principales ámbitos de interés
informativo eran también funciones de las instrucciones. En otras palabras,
“en las instrucciones que se les entregaban se solía indicar con qué personas
debían relacionarse para influir en el ánimo del príncipe extranjero, agentes,
amigos, pensionados, espías” (Rivero Rodríguez, 2000, p. 31). Luego el
embajador puede contratar agentes y espías de muy distinta condición y
extracción social con el fin de que se recopile la información. El contenido de
estas instrucciones originarias podía irse modificando a lo largo del tiempo
mediante órdenes y nuevas instrucciones hasta perfilar el objetivo original de
la misión diplomática por medio de las cartas y correos ordinarios y
extraordinarios que irían llegando a la legación diplomática regularmente. Así
lo entendía Benavente y Benavides, para quien «con el discurso del tiempo,
las cartas que se van recibiendo del príncipe van alterando las materias, de
suerte que tal vez suele por ellas estar mudado quanto contuvieron sus
primeros mandatos; i en este caso se an de observar siempre los últimos; si ya
no hallase el embaxador encuentro tal, o en la inteligencia o en la
conveniencia o en el diferente estado del negocio que le obliguen a pedir
nueva explicación; que teniendo tiempo para esperarla, siempre será para él
lo más seguro i para el príncipe lo más conveniente» (Benavente y
Benavides, 1643, cap. 18).

Según Carlos María Caraffa de la Espina (1691, p. 66) una de las

principales obligaciones del embajador consistía en que no podía partir a su
destino sin antes haber recibido del príncipe las instrucciones por escrito.
Estas instrucciones consistían no sólo en el qué, sino también en el cómo:
No debe partir el embaxador electo a su embaxada, antes de recibir de su Príncipe las
ordenes por escrito […] Debe ser el orden, como dixe, espreso en un pliego, que no solamente
declare su voluntad, sino aún el modo como quiere se aga; que por esto se llama vulgarmente
Instrucción. Ni bastará a la prudencia del Embaxador electo aver recibido los despachos, sino
los considera y examina todos los puntos, por ver si ay algún sentido obscuro, dificultoso de
entender, o palabra equívoca, fácil a tomarse en otro sentido; […] Recibidas el embaxador sus
instrucciones, escritas con la claridad dicha, debe ponerlas luego en execución; sobre lo que ay
una dificultad muy controvertida entre los políticos, que es: si es lícito al embaxador variarlas o
mudarlas por justas causas según le pareciere mejor.

De alguna manera, los modos y prácticas que regulaban el contenido de los

despachos y consultas escritas por las secretarías de la Monarquía podían
servir de ejemplo para trazar los usos documentales de las instrucciones que
habrían de ser remitidas a los embajadores en cada momento. Así, se
determinaba el estilo, la claridad, la disposición de los términos, etc., como
pautas genéricas para la escritura y disposición del contenido. Sirva como
ejemplo uno de estos formularios escritos por el secretario de Estado y
Guerra en Flandes don Alonso Carnero, hacia 1694, para quien de estas
reglas generales (podríamos decir de estilo y contenido) “sácanse también las
instrucciones que se dan a los governadores generales y a los embaxadores y
otros ministros”.
Lo primero que debe observar es la claridad en lo que escribe, y que no sea necesario leer
dos veces el despacho para que se entienda y comprenda lo que se contiene en él, pues de lo
contrario se siguen dudas, dificultades, interpretaciones y otros inconvenientes de perjuicio
grave […] La claridad consiste en la buena colocación de las palabras, pues de anteponer unas
y posponer otras se sigue la facilidad o dificultad en el sentido y así se debe trabajar mucho en
poner cada una en su lugar, siendo cierto que será estilo claro y elegante donde las voces
estuvieren bien colocadas. (Escudero, 1976, vol. 3, p. 917).

Al mismo tiempo que en toda época y lugar se activaron las medidas para
neutralizar el espionaje (contraespionaje) y el engaño, fue imprescindible
implantar medios dirigidos a proteger la información más sensible. Ocultar
los datos e imposibilitar que otros accediesen a ellos se sitúa también en la
base de cualquier período histórico. Todas las fuentes de información, bien
fuesen documentos sobre personas, materiales, conocimiento tácito o
explícito, investigaciones, capacidades ofensivas y defensivas, instalaciones,
etc., fueron objeto de políticas de protección y preservación. El concurso de
la criptografía y la esteganografía se considera indisolublemente asociada a la
propia historia de la inteligencia. El trasiego diario de toda la producción
escrita propia de un modelo burocrático de estado se intentaba asegurar por
medios cada vez más elaborados. Cartas, despachos, instrucciones, informes
y avisos fueron protegidos desde antiguo configurando las bases de la historia
de la criptología (criptografía + criptoanálisis). La interrelación entre
inteligencia, diplomacia y secreto de Estado ocupa un lugar específico en la
configuración del Estado Moderno. Como ha señalado David Kahn (1996,
pp. 106-124), «The growth of cryptology resulted directly from the flowering
of modern diplomacy […] By the end of the century, cryptology had become
important enough for most states to keep full-time cipher secretaries occupied
in making up new keys, enciphering and deciphering messages, and solving
intercepted dispatches». Tratados, técnicas y nuevos sistemas, junto a la
experiencia criptográfica cotidiana desarrollada en secretarías y embajadas
constituían el marco teórico y práctico en el que se verificaron los logros y
fracasos de la criptografía en la Europa Moderna (Leary, 1996), (Galende,
2000). El desarrollo de la teoría diplomática y militar de los Estados durante
la Edad Moderna se apoyó en la publicación de un importante número de
obras que trataban de regular el buen hacer y la práctica adecuada del
representante regio en una corte extranjera. Con respecto a éstos, convertidos
en guías y espejos para “perfectos diplomáticos”, los principales tratados de
diplomacia impresos en España ofrecieron el marco teórico general con el
cual desarrollar la carrera diplomática dentro de la Monarquía Hispánica. Los
capítulos dedicados a la gestión y protección de la cifra ofrecen un
perfeccionamiento continuo de la práctica criptográfica desarrollada en el
seno de las embajadas y nos aportan un punto de arranque inicial,
constituyendo ésta una evolución de las prácticas criptográficas medievales
extendidas por las cortes europeas, especialmente la veneciana.
El consejero de la familia Sforza, Cicco Simoneta escribió el que es
considerado el primer tratado de criptografía, llegado hasta nuestros días bajo
el título Liber Zifrorum. A partir del siglo XV, los nombres de Trithemius,
Leon Battista Alberti y, especialmente, el napolitano Giovanni Battista Della
Porta (1535-1615) marcaron un punto de inflexión en la teoría de la
protección y cifrado de textos. Las necesidades impuestas por las rivalidades
entre estados y la guerra casi perpetua obligaron a redoblar los esfuerzos en
materia criptográfica. El Traicté des chiffres de 1586 de Blas de Vigenère
(1523-1596), constituye otro de los hitos de aquella época, considerada como
irrepetible dentro de la historia de la inteligencia en general y de la
criptología en particular, hasta llegar a la aparición de la máquina alemana
Enigma en los años 20 (Soler y López-Brea, 2010)y el diseño de los primeros
super ordenadores (Colossus) desde Bletchley Park, sede de los servicios de
contraespionaje y criptografía del Reino Unido durante la Segunda Guerra
Mundial.

16.7. Conclusión: nihil novum sub sole

En nuestros días, el término información define la realidad sociopolítica,
económica y geoestratégica del mundo. Es norma común hablar de la
sociedad de la información y de la sociedad del conocimiento como una
construcción propia de nuestros días, original y definitoria del tiempo
presente. Sin embargo, todas las sociedades han contemplado la información
de una manera especial y la han convertido en un activo necesario para la
supervivencia. Es cierto que la tecnología y los innumerables avances
alcanzados aplicados a procesos de obtención, de filtrado o simplemente de
velocidad en la transmisión no tengan parangón en el pasado. La observación
espacial de un objetivo y la transmisión de información en tiempo real desde
un satélite en nuestros días descansa sobre los mismos principios y
necesidades que expresaba el abate Requeno, en el siglo XVIII acerca de la
comunicación de mensajes a distancia. Veamos otro ejemplo: el entorno de
las fuentes abiertas en absoluto es propio del siglo XXI. Sólo es preciso
adentrarse en los registros de gastos reservados llevados puntualmente por las
embajadas europeas del siglo XVI para comprender que gacetas, avisos y
relaciones que circularon impresas por todo el mundo eran demandadas como
productos especializados de información. La formación actual de oficiales de
inteligencia, de analistas o de expertos en todas las áreas que definen el
trabajo de inteligencia contemporáneo encuentra interesantes antecedentes en
los programas de estudios de las escuelas de Estado Mayor del siglo XIX y
anteriormente en escuelas militares levantadas en plena Guerra de los Treinta
Años. Al mismo tiempo, los problemas de financiación, de estimación o de
coordinación entre agentes, entre aliados y servicios quedaban puestos de
manifiesto no sólo el 11 de Septiembre sino siglos atrás, en plena Guerra de
los Treinta Años. En suma, la esencia de las necesidades, de los procesos y de
los resultados sigue inmutable. Esta afirmación es particularmente cierta en el
caso de los servicios de inteligencia. En otras palabras, la esencia de su razón
de ser, los métodos, los procesos y la realidad que define la inteligencia no
han cambiado sustancialmente durante milenios.
No hay período en la Historia y, específicamente en la historia de los
conflictos, que no tenga una imponente dimensión relativa a la actuación de
las estructuras, organismos o instituciones responsables de la información
secreta. Cualquier batalla puede ser analizada desde este punto de vista para
determinar el alcance y la evolución de las técnicas, procedimientos y
tecnologías puestas en funcionamiento para hacer de la información secreta
un factor clave. Pero, al mismo tiempo, y como dimensión inherente a todo
ello, tampoco hay período de la historia que no cuente con su natural reverso:
el de los fallos y errores en materia de inteligencia. Éstos suelen reducirse a
los mismos factores y características: infravaloraciones de las capacidades del
enemigo, estimaciones incorrectas, tiempos de respuesta dilatados,
descoordinación entre servicios, falta de cooperación y colaboración entre
supuestos aliados, elaboración de resultados sesgados y claramente
orientados a satisfacer intereses al margen de la realidad observada, etc. En
este sentido, no es preciso retrotraerse mucho en el tiempo porque los
ejemplos llenarían muchas más páginas que las breves pinceladas aquí
ofrecidas. Se suele poner como ejemplo de fallo flagrante del mando militar
en campaña que no aprovechó con precisión el puntual suministro de
inteligencia de imágenes por parte de la aviación la infravaloración que
condujo al desastre de la Operación Market Garden (1944). Pero en la
Historia del Tiempo Presente existen numerosos casos similares: la
incapacidad de la inteligencia argentina por ofrecer una respuesta equivalente
a todo el poderoso aparato de interceptación de comunicaciones y de
suministro de inteligencia por el Reino Unido y por sus aliados en la zona es
un factor que también explica el desastre de la Guerra de Malvinas. Y, para
concluir, “la madre de todos los fallos de inteligencia”, la guerra de Irak,
pasará a la Historia por ser el mayor “fiasco” contemporáneo y un ejemplo
preclaro de politización de la inteligencia (Ricks, 2006).
En nuestros días, son muchos los retos a los que se enfrenta un organismo
de inteligencia para la seguridad y la defensa. Procedimentalmente, la
necesidad de controlar y explotar adecuadamente la sobreabundancia de
información es una de ellas. Valorar la pertinencia de las fuentes de
información descubriendo el engaño y separando desinformación de
veracidad es otra. Reforzar la creación de redes basadas en tecnologías pero
sobre todo en personas expertas también figura en la agenda de cualquier
organismo. Lo interesante, y con ello concluyo, es que todas estas
prioridades, retos y problemas ya han tenido su manifestación histórica.
Décadas o siglos atrás estos mismos problemas fueron planteados y resueltos
con desigual fortuna. Tal vez en nuestros días la mirada al pasado haya caído
en el desprestigio frente a la urgencia del futuro y su velocidad. Adentrar
nuestra mente contemporánea, caracterizada por la hipertecnología, por los
vericuetos de hechos sucedidos hace siglos no parece ser una tarea que cuente
con mucho empuje. Sin embargo, merece la pena ampliar nuestro horizonte,
nuestras capacidades de ofrecer soluciones tomando como referencia y no
tanto como modelo, lo que otros antes hicieron y cómo lo resolvieron. Las
sorpresas y las respuestas positivas son, en muchas ocasiones, tan
extraordinarias como la propia Historia.
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 PARTE SÉPTIMA
DERECHO
JOSÉ L. GONZÁLEZ CUSSAC, BEATRIZ LARRIBA HINOJAR Y
ANTONIO FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ

CAPÍTULO 17
 SERVICIOS DE INTELIGENCIA Y
ESTADO DE DERECHO

17.1. Servicios de inteligencia y Ley Fundamental

17.1.1. Política, Derecho y servicios de inteligencia
La conexión entre la Constitución —como norma definidora de toda la
organización social y en particular de los derechos fundamentales— y los
servicios de inteligencia, es una realidad presente en cualquier momento y
lugar a lo largo de la historia. En este contexto aparecen ideas básicas como
el concepto de Derecho como orden externo de convivencia, y la hasta cierto
punto irresoluble esquizofrenia entre Derecho y política. Y naturalmente otras
cuestiones igualmente importantes a las que aludiremos más adelante. Pero
ciertamente hay que insistir en que históricamente ha latido siempre un
enorme temor a reconocer cualquier tipo de conexión entre Derecho y
política. Este temor es patente en el seno de determinadas corrientes jurídicas,
y en cualquier caso, se exacerba al proyectarse sobre la función y fines de los
servicios de inteligencia.

Desde luego, resulta una obviedad comenzar diciendo que existe una clara
influencia externa entre la forma de Estado y los servicios de inteligencia.
Esta vinculación ha quedado patente en la evolución de las organizaciones
políticas, desde la más primaria hasta la más avanzada como es el Estado,
pasando por sus diversas modalidades, como pueden ser el Estado totalitario,
el autoritario o el Estado de Derecho, social y democrático.

Ahora bien, debemos preguntarnos si esta conexión entre política (teoría

del Estado) y Derecho se limita a una mediatización meramente externa, o si
por el contrario posee también una comunicación interna. A mi entender, esta
pregunta ya ha sido contestada acertadamente, entre otros, por Habermas.
Para él, afirmar la autonomía del sistema jurídico no puede significar una
desconexión completa de Derecho y política. El Derecho, ni siquiera al
convertirse en positivo, rompe sus relaciones internas con la política.

A su vez, la necesidad de información es una constante en la historia.

Defenderse de las amenazas y aprovechar las oportunidades sólo es posible si
se dispone de información. Esta necesidad permanece constante, sin embargo
lo que cambia sustancialmente es la forma mediante la cual se obtiene y
procesa esa información precisa y esencial. Siempre ha urgido tener
información contrastada, evaluada y analizada que permita dirigir las
decisiones estatales y proteger los intereses básicos.
Tal y como los conocemos hoy, los servicios de inteligencia —al igual que la mayoría de
Leyes Fundamentales europeas—, nacieron tras la II Guerra Mundial. Antes, las organizaciones
o personas que suministraban esa información valiosa al gobernante no lo hacían como su
actividad principal. Pero como las organizaciones no surgen de la nada, inicialmente los
Estados modernos acudieron a los aparatos ya existentes, puesto que para sus propias funciones
ya producían información, tanto los Ejércitos como la policía y los departamentos diplomáticos.
A partir de aquí continuaron su evolución hasta convertirse en las actuales organizaciones, en
las cuales, aunque pervivan funcionarios de estos cuerpos, ya no están orientadas ni exclusiva ni
principalmente al combate o a la detención de delincuentes. Es así como surgen las actuales
organizaciones independientes, profesionales, públicas, permanentes y especializadas en
elaborar inteligencia.

Al mismo tiempo, los servicios de inteligencia deben tener continuidad en

sus actividades (mantenimiento de redes, archivos, contactos), pues es la
única forma de convertir la información en inteligencia. Este procedimiento
complejo precisa de estructuras permanentes. Es por ello que se transforman
en organizaciones altamente especializadas en su función primordial, la
producción de inteligencia, que junto a la contrainteligencia y a las acciones
encubiertas, conforman su actividad. Pero igualmente esta mutación
comporta la exigencia de un depurado conjunto de normas que regulen su
organización, actividad y funciones, y lo hagan conforme al modelo jurídico
del Estado en el que se insertan y al que sirven. Por consiguiente, los
servicios de inteligencia, como cualquier otro servicio público, se conforman
según el sistema constitucional adoptado por el Estado correspondiente.

Por citar el ejemplo más claro, históricamente estas estructuras eran

totalmente secretas y opacas. Pero este modelo resulta absolutamente
incompatible con los sistemas conocidos como Estado de Derecho, en el que
no pueden existir instituciones sin control ni sin sometimiento al
ordenamiento jurídico. Es este otro de los aspectos básicos en la evolución de
las agencias de inteligencia, significativamente en el marco del hemisferio
occidental.
 Sin embargo, la discusión jurídica y política sobre los servicios de inteligencia no es, ni
mucho menos, una cuestión nueva, sino que se remonta al viejo y clásico debate acerca de la
razón de Estado, y con ella a la naturaleza de los “actos políticos”, en los que la llamada herida
maquiaveliana y la polémica sobre el surgimiento de la razón de Estado, cobran un interés
sobresaliente. Así, en el seno de esta dilatada y transcendental controversia, se combinan
conceptos básicos que han condicionado su evolución hasta nuestros días, tales como la misma
idea de Estado, de lo que es el bien común, la defensa de la comunidad, y el concepto de justicia.
Pero si se prefiere, se puede formular mediante el recurso a categorías más elaboradas como
son las de leyes racionales y representación; poder popular, democracia y nación soberana; el
ideal de poder legítimo; principio de legalidad y derechos fundamentales; la combinación entre
cualquier género de identidades y justicia; poder y pluralismo; el llamado gobierno de los
jueces. E incluso descendiendo a aspectos más concretos como la regulación y control del
secreto de Estado. En definitiva, vuelve a reaparecer la clásica conexión entre Derecho y
política, debiendo arrostrarse la cuestión acerca de si se admite, aunque sea en ocasiones
excepcionales y muy delimitadas, la justificación de ciertas trasgresiones, y entonces, en lugar
de decidir conforme a la lógica de la legalidad se opera desde la lógica de la necesidad.

En cualquier caso, parece fuera de toda duda que la forma política y

jurídica adoptada por cada Estado determina la de toda su organización:
desde el poder político (legislativo y ejecutivo de cualquier orden territorial),
pasando por la administración de justicia, las fuerzas armadas o los diferentes
servicios sociales (salud, enseñanza, asistencia social, etc). Y también
obviamente condiciona la propia concepción y funciones de los servicios de
inteligencia.

17.1.2. Forma de Estado y modelos de agencias de inteligencia

Así, según el régimen político al que sirven, las agencias de información
generalmente se clasifican de tres formas distintas: a) en los Estados
totalitarios se conforman como “policías políticas”; b) en los Estados
autoritarios se configuran como “agencias de seguridad independientes”; y, c)
por fin, en los Estados democráticos de Derecho suele reservarse la
denominación, en sentido estricto, de “servicios de inteligencia”. Analicemos
brevemente sus rasgos esenciales.

a) Estado totalitario y Policía política. El Estado se caracteriza por

detentar un poder absoluto, sin límites formales, centralizado y con un
monopolio de la acción política enmarcado en la unidad del pensamiento
(ausencia de separación de poderes con predominio total del poder ejecutivo
y poder judicial completamente dependiente). Inexistencia de pluralismo
ideológico así como de derechos individuales. Un rasgo característico es el
uso del terror para controlar no solo las acciones, sino incluso las intenciones
(disidencia). En estos modelos totalitarios la amenaza principal es interna
(predominante la defensa de la “seguridad interna del Estado”), por cuanto la
defensa frente a las amenazas exteriores (“seguridad exterior del Estado”)
viene atribuida a las fuerzas armadas y a los servicios diplomáticos.

Por todo ello, “policía política” tiene como misión suprema garantizar la
estabilidad del régimen político, de modo que buscará información para
reprimir cualquier atisbo de disidencia. Y esta misión la desempeñará sin
límite jurídico formal alguno: búsquedas indiscriminadas de información,
detenciones masivas, desapariciones, confiscaciones, procedimientos
excepcionales, secretos y sumarios, intimidación y hasta la eliminación física.
Se caracterizarán además por una obediencia directa a la élite gubernamental
que custodia la pureza ideológica, y aunque se enmarquen dentro de la
estructura orgánica del aparato estatal, de facto actúan como una instancia
formal y materialmente incontrolada, en constante persecución de
incrementar su poder opaco.

b) Estado autoritario y “agencia de seguridad independiente”. El modelo

de Estado autoritario goza de cierto pluralismo político pero muy limitado, no
existiendo una ideología monolítica, aunque sí muy sesgada y controlada. Se
caracteriza por un ejercicio discrecional del poder, con una apariencia de
funcionamiento de un marco legal-formal. No obstante, los derechos
individuales son vistos como grietas por las que pueden penetrar los
enemigos. De aquí que generalmente se establezcan legislaciones y tribunales
especiales para los llamados “delitos contra la seguridad del Estado”, así
como mecanismos gubernamentales competentes para declarar estados de
excepción temporal (poderes de emergencia).

Por consiguiente, estos mínimos y aparentes formalismos legales no son

obstáculos reales para que estas agencias actúen con una amplia capacidad
autónoma y de notoria influencia política. También en estos modelos la
principal amenaza proviene del interior, aunque de grupos específicos (ciertas
opciones políticas, sindicatos obreros, intelectuales, confesiones religiosas).
Al margen de las tareas encomendadas al ejército, en estos sistemas es
habitual la creación de una agencia de seguridad con la misión de
desmovilizar a la opinión pública. Por ello, su función primordial será
adquirir un total control social mediante la información, y solo en casos
extremos tienen que recurrir a la represión, intimidación, secuestro o actos de
violencia física. Su actividad esencial es la gestión de la información y el
empleo de técnicas de agitación y propaganda. Sus responsables obedecen
directamente a la élite política dominante.

c) Estado social democrático de Derecho y “servicio de inteligencia”.

Como Estado social intervendrá activamente en la transformación de la
sociedad, y como Estado de Derecho habrá que entender que todos y todo
están sometidos por igual al imperio de la ley. En cuanto a la idea de
democracia es simplemente un modo de ejercer el poder estatal, más
exactamente, la forma de ejercerlo mediante el poder del pueblo, esto es,
apunta al procedimiento de tomar las decisiones, no indica el contenido, sino
sólo la forma de decidir en el ámbito político.
La democracia es en realidad un método para decidir, y no se define tanto
respecto a un qué, sino a un cómo se ejercita el poder. Su núcleo conceptual
se encuentra en la democracia política o jurídica, siendo ésta “aquella forma
de gobierno en que las funciones políticas son ejercidas por el pueblo con un
máximo de intensidad (dimensión del grupo que puede participar),
efectividad (control de los representantes) y latitud (extensión de la
participación y control popular de todos los mecanismos de Gobierno) en los
métodos parlamentarios” (ALF ROSS). Así pues, el principio mayoritario
(democracia) debe coexistir con el sistema de libertades y derechos
individuales, que junto a una separación y mutuo control de poderes (Estado
de Derecho), definen la esencia de este complejo y delicado equilibrio de
organización política.
Dentro de este marco, las agencias de inteligencia aparecen sometidas y
controladas, jurídica y políticamente, por los poderes públicos. Por
consiguiente, el pluralismo ideológico permite cualquier opción política, sin
que tenga entonces sentido la función de vigilancia a los “enemigos
internos”, salvo los casos de empleo de la violencia como táctica política
(terrorismo). En consecuencia, los esfuerzos de la agencia de inteligencia se
dirigen principalmente hacia amenazas externas. De igual modo, estas
agencias no poseen capacidad de tomar decisiones políticas, sino que su
función es eminentemente técnica, de ahí la necesidad de su
profesionalización y alto grado de especialización. Nos encontramos ante una
actividad de inteligencia pura, con un excepcional recurso a las acciones
encubiertas.
Naturalmente acabamos de exponer modelos teóricos, que no siempre
aparecen en la realidad de forma tan paradigmática, pues en ocasiones se
encuentran a caballo o en transición de un sistema a otro. Ahora bien, resulta
de interés destacar que los criterios para evaluar la “pureza” de una agencia
como servicio de inteligencia, descansan en el grado de autonomía respecto
al responsable político y en el grado de penetración en la convivencia
ciudadana. Con la primera se trata de medir su nivel de independencia de los
decisores políticos, y aquí destacan los controles establecidos sobre sus
actividades; mientras que la penetración examina la cantidad y calidad de
intromisión de estas estructuras en la vida privada de los ciudadanos, así
como su capacidad de actuar o ejercer poder al margen de la legalidad.

Así pues, como cualquier otra organización, los servicios de inteligencia

deben ser evaluados conforme a parámetros tanto de legalidad, como de
eficacia y eficiencia. Pero es claro que en un Estado de Derecho deben tender
a que sus actividades posean un mínimo grado tanto de independencia como
de penetración. En esta línea, KEANE ha recordado la necesidad de establecer
límites a la acción estatal, incluso si su intervención se justifica en aras de un
mayor “bienestar”. También recuerda cómo, por la constante expansión de la
actividad estatal, cada vez se hace más difícil distinguir entre Estado y
sociedad civil, lo que dificulta extraordinariamente los controles al poder
centralizado, una de las viejas ilusiones del liberalismo político. Por todo
ello, sigue conservando todo su valor, la célebre frase de THOMAS
JEFFERSON:”Todo Gobierno debe tener como único fin la preservación de los
derechos del hombre”.

17.1.3. Las diferentes agencias de inteligencia y tendencias

actuales
En la actualidad, junto a los servicios de inteligencia en sentido estricto, los
Estados mantienen otras agencias públicas que le suministran información,
entre las que destacan, esencialmente, las relativas a la “inteligencia militar”,
“inteligencia criminal” (policial) e “inteligencia económica” (comercial,
financiera, fiscal, tecnológica). Su coexistencia plantea una ardua
problemática de delimitación competencial y coordinación, que junto a la
necesaria regulación jurídica de todas, apela a la idea de “comunidad de
inteligencia”.

Sin embargo, parece existir acuerdo en fijar como criterio esencial de

diferenciación, que mientras para la inteligencia militar y la inteligencia
policial, la información es instrumental para su actividad, en los servicios de
inteligencia, su obtención, tratamiento y producción, representan el fin
esencial de su trabajo: facilitar inteligencia al responsable político para que
pueda decidir con el menor margen de inseguridad. (DÍAZ FERNÁNDEZ). Esta
diferencia comporta a su vez transcendentales diferencias en su marco
jurídico.

En efecto, porque las diferentes naturalezas de las actividades y finalidades

atribuidas a unos y otros departamentos de inteligencia e información,
conlleva lógicamente estatutos jurídicos igualmente diferentes.

Así, por ejemplo, la inteligencia militar está orientada hacia las amenazas
exteriores, lo que determina su actividad y finalidad: conocer el potencial del
enemigo y su eventual aplicación en combate. De modo que, al actuar
preferentemente fuera de sus fronteras, en su funcionamiento ordinario no
precisan solicitar autorización judicial para obtener información. Además, en
caso de entrar en combate, los integrantes de las fuerzas armadas están
sometidos a una normativa jurídica específica: los convenios internacionales
reguladores de las acciones de guerra.

Por su parte, el ordenamiento jurídico atribuye a los diferentes cuerpos

policiales, y en particular a la inteligencia policial, la misión de protección
del orden público. Esta misión conlleva actuaciones preventivas y represivas,
generalmente desarrolladas dentro del territorio soberano. Por consiguiente,
su actividad está destinada a prevenir la comisión de delitos y a la
persecución de los mismos. De modo que la obtención de información está
orientada al acopio de pruebas que puedan ser lícitamente usadas en un
proceso penal para desvirtuar la presunción de inocencia. Es por ello que
todas sus funciones se encuentran específica y estrictamente detalladas en la
legislación penal, procesal y administrativa. Por tanto, cualquier intromisión
en los derechos fundamentales debe ser escrupulosamente controlada por los
jueces, pues además de la obligación de garantizarlos frente a cualquiera, de
la actuación policial pueden derivarse para los ciudadanos sanciones y penas
por infracción de la legalidad. En definitiva, la policía actúa dentro de
procedimientos altamente formalizados y previsibles.

Por el contrario, los servicios de inteligencia tienen atribuida la misión de

protección de la seguridad nacional, que no ha de identificarse con el orden
público. En efecto, la idea de seguridad nacional es a la vez más amplia y a la
vez más difusa. Ello comporta que no se opere con categorías tan tasadas
como son los listados legales de delitos e infracciones —y sus
correspondientes procedimientos legales—, sino respecto a referencias
mucho más vaporosas como son amenazas, peligros, riesgos y, en cualquier
caso, con situaciones predelictuales. Semejante cometido implica una
extraordinaria variedad de temas, entidades y personas de interés, que
incluyen contenidos militares, políticos, económicos, sociales, culturales,
científicos, religiosos y en general, sobre cualquier materia que represente o
pueda representar una amenaza o riesgo para el Estado. A esta complejidad se
añaden factores temporales y espaciales, al tenerse que manejar a corto,
medio y largo plazo, y simultáneamente en múltiples y cambiantes
escenarios. Pues bien, este conjunto de diferencias con los otros servicios de
inteligencia, determina un muy diferente estatus jurídico. El mismo viene
determinado por dos notas básicas. La primera, la técnica del “secreto de
Estado”, imprescindible para garantizar el mismo funcionamiento de estos
servicios y su finalidad de tutela de la seguridad nacional. La segunda, la
necesidad de establecer controles específicos a la actuación y funcionamiento
de estos servicios, entre los que sobresale, junto a los ejercidos por Gobierno
y Parlamento, el control judicial —o análogo ejercido por comisiones
independientes—, cuando la actividad de inteligencia supone intromisión en
los derechos fundamentales de los ciudadanos. Todas estas cuestiones se
examinan con mayor detalle en los apartados siguientes, así como los
diferentes modelos vigentes.
 En el mismo sentido, hay que poner de manifiesto que se ha producido una
revisión de los fallos y ausencias en la planificación y ejecución a largo plazo
de normativas adecuadas sobre inteligencia por parte de los legisladores
occidentales, en cuyas agendas no estaba la inteligencia como tema
prioritario. Lo cual ha llevado a plantear la necesaria elaboración de nuevas
legislaciones o la modificación de las ya existentes en esta materia.

De otro lado, quizá no esté de más apuntar tres de las principales

tendencias actuales existentes en materia de inteligencia tras los atentados del
11S, 11M y 7J: Primera, la globalización (que conlleva aparejada el empleo
de las nuevas tecnologías en la recogida de información); Segunda, la
privatización, esto es, el empleo de agentes privados o informales para la
obtención de información como consecuencia del enorme crecimiento de las
actividades de inteligencia tras los atentados terroristas citados; y tercera, la
judicialización de la inteligencia, o lo que es lo mismo, la utilización cada vez
mayor de recursos de inteligencia en procedimientos judiciales penales.
Asimismo habrá que atender al impacto que estas tendencias tienen tanto en
el poder del Estado, como en el control social, en la libertad individual y,
fundamentalmente y por lo que aquí interesa, en el planteamiento de los
elementos esenciales que ha que contener una ley que regule el aparato de
inteligencia.

Del mismo modo, se puede advertir cómo aquellas tendencias van en

sentido contrario a la tendencia histórica general mantenida en las modernas
democracias, que hasta ahora centraba el poder de la seguridad en el binomio
Estado-Nación individual, sujeto a controles democráticos y a
responsabilidad.

17.2. Secreto, publicidad y transparencia: fundamento

constitucional. Técnicas jurídicas de tutela del secreto de
Estado

17.2.1. Estado de Derecho y secreto de Estado

 El complejo problema a examinar en este apartado puede enunciarse del
modo que sigue. Los Estados democráticos de Derecho disponen de servicios
de inteligencia que, como cualquier otro servicio, órgano o realidad estatal,
están integrados en la Constitución, pues en un sistema constitucional no
puede existir ningún sector del mismo que se sustraiga al principio de
legalidad, esto es, al sometimiento al Derecho (al ordenamiento jurídico), y
muy especialmente al respeto a los derechos fundamentales, núcleo esencial
de este modelo de organización del poder. Por consiguiente, todos los
poderes públicos y los ciudadanos están obligados a su respeto.

Ahora bien, junto a la proclamación de estos derechos fundamentales y sus

garantías, se encuentran ciertos límites a los mismos, pues ninguno goza de
un valor absoluto. Pero estas limitaciones no son generales, sino que están
sometidas a un régimen especial regulado en la ley y sometido a un control
jurisdiccional que garantiza la legitimidad de la restricción. Es pues en este
contexto donde debe encuadrarse la aproximación al secreto de Estado.

Pero la cuestión sobre el “secreto de Estado” se proyecta no sólo al ámbito

del Derecho penal sustantivo y procesal, sino también al de todo el Derecho
Público, y en cualquier caso, platea el arduo y complejo problema del control
judicial de las actuaciones del poder ejecutivo en las que clasifica y
desclasifica documentos declarados secretos oficiales. Por consiguiente, debe
afrontarse desde una perspectiva todavía más amplia, relativa a la separación
de poderes y el control entre los mismos.

Así pues, esta tensión entre poderes se presenta en todo sistema

democrático, con independencia de modelos, si bien puede observarse un
mayor o menor grado de “judicialización de la política”. Sin embargo, a partir
de esta premisa común, mientras unos defienden o al menos admiten la
“supremacía del poder judicial” como poder facultado para velar por la
aplicación del ordenamiento jurídico, otros matizan esta concepción desde la
distinción entre Ley y Constitución: el Derecho es algo más que la
jurisdicción y que la legalidad ordinaria. Pero en cualquier caso, el Estado de
Derecho se caracteriza porque la relación entre el titular (o titulares) del
poder político y los destinatarios de éste se configura como una relación
jurídica, es decir, una relación delimitada por (y subordinada a) normas
jurídicas conocidas (REVENGA SÁNCHEZ).

En el debate acerca del secreto de Estado convergen muchos de los tópicos

que la ciencia política y la ciencia jurídica arrastran desde el surgimiento
mismo del Estado como forma específica de organización del poder. Su
supervivencia en el tiempo y en cualquier clase de sistema, puede comenzar a
comprenderse si se vincula al clásico concepto de la “razón de Estado”. En
este sentido, como observa REVENGA SÁNCHEZ, también el modo de razonar
sobre los “secretos de gabinete”, de la que quizá sea la más célebre decisión
judicial de todos los tiempos, es bien expresivo de ese pragmatismo
acomodaticio.
“Es de la incumbencia de este Tribunal —dice el juez Marshall en Marbury contra Madison
— decidir sobre los derechos de los individuos, pero no indagar en la forma mediante la que el
Ejecutivo, o sus oficiales, llevan a cabo aquellas tareas en las que tienen un poder discrecional.
Los asuntos políticos por su naturaleza, o sometidos por la Constitución o por las leyes al
arbitrio del Ejecutivo, no pueden ser traídos ante nosotros”. [Marbury contra Madison, 5 US., 1
Cranch, 137 (1803), 170].

Como sigue exponiendo el citado autor, el mensaje de Marbury es claro: el

ámbito de lo político exige confidencialidad a ultranza del proceso decisorio,
así como “deferencia judicial” para con el resultado del mismo. La publicidad
se predica respecto de los fundamentos, pero tolera el empleo del secreto en
el núcleo de lo discrecional, en las decisiones sobre materias “no legisladas”,
esto es, de los “actos políticos”. De modo que en el seno del Estado de
Derecho coexisten ambas esferas, en la que una acoge un amplio espacio de
reserva, difuso en sus contornos, y en cierta forma inmune a cualquier
cuestionamiento sobre su razón de ser.

La supervivencia del secreto de Estado en los modelos democráticos

contemporáneos, con su preceptivo reconocimiento legal, se ha visto
favorecido por diversos factores, entre los cuales ha de destacarse el mutante
fenómeno terrorista, los conflictos bélicos, el espionaje económico y una
serie de llamadas “nuevas amenazas” que han revitalizado la imprecisa pero
determinante categoría de defensa de la “seguridad nacional”, plagada
todavía hoy de referencias emocionales.

Sin embargo, las exigencias de control del ejercicio del poder, de la

interdicción de las arbitrariedades, de las demandas de transparencia y de la
efectiva tutela de los derechos fundamentales, vienen impulsando un
creciente debate acerca de la necesidad de equilibrar los poderes y limitar los
abusos. Los casos célebres, los escándalos denunciados y aflorados a la luz
pública, también contribuyen a esta dinámica, si bien parece inevitable que el
manto del secreto aparezca siempre rodeado de sospechas, más o menos
fundadas, acerca de su correcto uso. Ello arroja una aparente paradoja: que el
“más secreto de los secretos”, el secreto oficial, en numerosas ocasiones se ve
abocado al más extenso e intenso escrutinio de la opinión pública —y en
muchos casos convertido en un espectáculo cargado de morbo—, con la
correlativa exigencia de responsabilidades políticas y jurídicas, en especial de
naturaleza penal. Sin duda la falta de adecuados y eficaces controles
preventivos posibilita estas dramáticas y contraproducentes situaciones.

No obstante, es preciso reconocer que todo conflicto relativo al secreto de

Estado se convierte siempre en un “caso difícil” para el sistema
constitucional, y en cierta medida expresa la vieja lucha por reducir las
inmunidades del poder, esto es, por su sometimiento al Derecho y su
comprensión en términos absolutamente excepcionales de defensa del interés
general.

17.2.2. Publicidad y secreto

En otro orden de cosas, aunque de la Ley Fundamental se desprende un
principio general de publicidad de la actuación de los poderes públicos, sus
contornos no son siempre nítidos, ni tampoco su operatividad es uniforme, de
modo que cada poder público (legislativo, ejecutivo y judicial) está
constitucionalmente sometido a formas parcialmente distintas de publicidad.
Así pues, podría decirse que constitucionalmente se protege el secreto en
ciertos ámbitos y la publicidad en otros, si bien desde la idea básica de que la
democracia no puede sobrevivir sin opinión pública. En este sentido, afirma
DÍEZ PICAZO GIMÉNEZ que existen dos tipos de actuaciones de los poderes
públicos en que la exigencia constitucional de publicidad es absoluta: la
producción de normas jurídicas y el pronunciamiento de sentencias
judiciales. En todos los demás supuestos, la Constitución no impone que la
publicidad de la actuación de los poderes públicos sea absoluta.
 A partir de aquí se constata una relevante diferencia de tratamiento
constitucional entre los secretos públicos y los secretos privados, pues
mientras los primeros vinculan sólo a quienes están institucionalmente
sujetos a protegerlos, los segundos obligan a todos.

Sin embargo, la convivencia entre publicidad y secreto no es pacífica. En

especial en dos ámbitos. El primero relativo a la denominada “posición
preferente” de la libertad de información, que aunque en principio se proyecta
sobre noticias de relevancia pública, no deja de presentar aristas borrosas. El
segundo, concierne al control judicial, esto es, a determinar si
constitucionalmente el ejercicio de la potestad jurisdiccional permite a los
jueces tener acceso a cualquier clase de información, incluida la declarada
secreto oficial.

En esta crucial cuestión, como punto de partida me parece útil la distinción

formulada por DÍEZ PICAZO GIMÉNEZ. Así, en primer término, los jueces, como
el resto de los poderes públicos, están plenamente “sujetos a la Constitución y
al resto del ordenamiento jurídico” (art. 9 CE). Por consiguiente, la premisa
será admitir, en principio, un deber de no injerencia judicial en materias
constitucionalmente garantizadas por el secreto o la reserva. Y, en segundo
lugar, deben diferenciarse dos grandes hipótesis de solicitud de intervención
judicial sobre datos de carácter reservado: a) solicitud de levantamiento del
secreto o de declaración de que su revelación es lícita; y b) la posibilidad de
utilización de información secreta como prueba en un proceso.
En cada una de ellas la posición y potestad de los jueces es diferente. Como ejemplos de
ambas situaciones pueden citarse, en la reciente historia española, el “caso de los papeles del
CESID”, donde la Sala 3ª del Tribunal Supremo procedió a una inspección reservada de los
documentos clasificados, esto es, acudió al expediente de “revisión in camera” (SSTS 4 de abril
de 1997); y el caso de “fondos reservados” (ATS 20 febrero 1995, Sala 2ª), en el que a mi juicio
se plantean a su vez tres interrogantes diversos, no satisfactoriamente resueltos en esta
resolución.
a) Es cierto que no existe parcela alguna de la realidad que no pueda ser investigada
conforme a la ley en un proceso judicial por delito. El uso de los fondos reservados puede ser
investigado si se aprecian indicios de delito en su gestión pero respetando las reglas procesales
generales que rigen la investigación penal.
b) No es cierto que exista una obligación general de declarar sobre el uso de los fondos o
cualquier otra materia legalmente declarada reservada. Es más, los funcionarios públicos no
tienen nunca obligación de declarar sobre los secretos que han conocido por razón de sus
cargos ya que se haya plenamente vigente el art 417.2 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y el
 art. 24.2 de la Constitución, Por ello ninguna consecuencia jurídica puede extraerse de su
decisión de no declarar.
c) A pesar de no tener obligación de declarar, si deciden hacerlo no siempre cometerán el
delito de revelación de secretos —pueden ver justificada su conducta por salvar un bien jurídico
mayor que el que vulneran—, pero tampoco es cierto que en ningún caso —como afirma el Auto
— cometan el delito de revelación de secretos, ya que si el bien jurídico que salvan es inferior al
que vulneran no se hallarían amparados en causa de justificación o excusa. La colisión de
deberes que se presenta en estos casos debe ser resuelta analizando los intereses en juego: la
necesidad de la declaración para la investigación judicial y la necesidad de salvaguardar los
secretos oficiales del Estado.

Pues bien, a pesar de las dificultades de encaje y de las críticas recibidas

(desde la célebre de KANT hasta la más reciente de BOBBIO), los modernos
Estados democráticos de Derecho conservan servicios de inteligencia cuya
labor está cubierta por el secreto. Para argumentar su compatibilidad con las
exigencias de publicidad del Estado democrático y de ejercicio conforme a la
garantía de los derechos fundamentales, se han aducido, como resume RUIZ
MIGUEL, tres líneas de justificación:
– Si todos los demás Estados emplean servicios secretos, el que lo
suprimiera abriría una enorme vulnerabilidad a su seguridad exterior e
interior.
– No todos los miembros de un Estado operan públicamente, por lo que
resulta necesario defender al Estado de Derecho frente a aquellos que,
aprovechándose de sus ventajas y del secreto, lo quieren destruir. Y para
ello es imprescindible que el Estado proteja esa actividad preventiva y
defensiva.
– Si los ciudadanos como individuos tienen reconocidos como derechos
fundamentales espacios privados e íntimos inviolables, parece lógico
admitir que el Estado, igualmente sujeto al ordenamiento jurídico, debe
poseer, excepcionalmente, materias y espacios reservados en aras del
interés general.

17.2.3. “La teoría del mosaico”

Estos argumentos pueden resultar convincentes para justificar la existencia
legítima del secreto en el Estado de Derecho, de forma que éste y el principio
de publicidad sean compatibles. Sin embargo, la extensión incondicional de
los ámbitos protegidos por el secreto no solo perjudica al principio de
publicidad —entendido como mecanismo de control democrático—, sino
también al contenido y garantías de los derechos fundamentales, en especial
al derecho a la intimidad en sus diversas manifestaciones (RUIZ MIGUEL).

A este respecto conviene hacer referencia a la denominada taxonomía del

secreto y, de otro, a la protección constitucional del secreto y sus posibles
excepciones. En ambas cuestiones sobresale la “Teoría del Mosaico” y su
aplicación judicial en EEUU tras el 11S, que es clásica tanto al hablar de la
libertad de expresión y de seguridad nacional, como al aproximarse al
régimen del secreto esgrimido en materia de seguridad nacional. Esta teoría,
cuyo origen se remonta a los años 70, viene a proclamar que el gobierno
puede, por razones de seguridad nacional, retener información que en
principio, aisladamente, es inocua, pero que podría resultar peligrosa si un
actor entendido o especializado —por ejemplo un miembro de una agencia de
inteligencia hostil— la combina con otras informaciones. La denominada
“Teoría o doctrina del mosaico”, en esencia, describe un precepto básico de
la reunión de inteligencia: pequeños ítems o “piezas” de información que, en
principio, son inocuos, cuando se combinan con otros ítems, formando así un
“mosaico de información”, pueden llegar a ser muy peligrosos para la
seguridad nacional.

A partir de lo afirmado puede entenderse que la citada teoría es,

esencialmente, una teoría de sinergia informativa que describe un proceso a
través del cual los potenciales adversarios de una nación recolectan,
combinan y compilan ítems de información que por sí mismos o por separado
son inocuos o no dañinos.

La “teoría del mosaico” ha venido sustentando la protección de

información relativa a la seguridad nacional y el privilegio del secreto de
Estado en los Estados Unidos desde hace más de 30 años y, exceptuando un
período de la administración Reagan no ha provocado mayores debates
doctrinales hasta el 11S, pues hasta esta fecha las agencias únicamente la
esgrimían en supuestos aislados y sus fundamentos doctrinales permanecían
relativamente estables. Todo ello cambió tras los atentados del 11S. Con la
administración Bush el empleo de la teoría que venimos estudiando, por parte
de los tribunales que juzgan casos referidos a la revelación de información
que atañe a la seguridad nacional, ha sufrido un aumento que, sin temor a
equivocarse, podría calificarse de espectacular.
Para comprender mejor la evolución, cabe reseñar aquí uno de los episodios más famosos,
anteriores al 11S, que fue el caso CIA vs Sims (1985). En este asunto, referido a la petición de
revelación de información sobre controvertidos experimentos psicológicos llevados a cabo por
la CIA, la Corte Suprema estadounidense razonó que dicha información podría revelar recursos
de inteligencia relativos a la Defensa Nacional (expresamente protegidos por la National
Security Act), por lo que permitió a la agencia de inteligencia retener la información. Así, el
Tribunal concluyó que la CIA podía negarse a revelar la información al amparo de la Excepción
3 de la Freedom of Information Act, la cual permite la retención de información
“específicamente exenta de revelación por Estatuto”. Los críticos a la doctrina del mosaico
argumentaron que la Corte Suprema, en el caso Sims, realizó una interpretación demasiado
extensiva o laxa de la National Security Act, dando así a la CIA una especie de carta blanca
para retener información y operar sin control judicial ni escrutinio público. Este famoso caso se
basó pues, en buena parte, en la “doctrina del mosaico”.
Posiblemente las dos decisiones recientes más controvertidas de la Corte Suprema en este
escenario hayan sido las dos que sucintamente se exponen a continuación. No obstante, hay que
recordar que el privilegio del Secreto de Estado permite al Ejecutivo estadounidense negarse a
descubrir cierta información en un proceso civil, haciendo valer este privilegio en relación a la
información sobre los secretos de Estado y militares que puedan afectar de manera adversa a la
seguridad nacional en caso de divulgación de la misma.
a) Center for National Security Studies v. U.S Department Studies de 2004, caso relativo a la
revelación de los nombres de detenidos en las horas y días posteriores al 11S, así como de los
lugares y horas de su detención y de los datos sobre sus abogados, que el gobierno, alegando
razones de seguridad nacional se negó a facilitar. La Corte Suprema, aplicando la doctrina del
mosaico, apoyó la decisión gubernamental).
b) North Jersey Media Group y Detroit Free Press v. Ashcroft de 2003. casos paralelos
referidos a la retención de información sobre las medidas inmediatas adoptadas por el gobierno
tras el 11S y su negación a revelarlas a los medios. Manteniendo así dichas medidas fuera del
escrutinio público y judicial. En estos casos, también la Corte Suprema, aplicando la doctrina
del mosaico, apoyó la decisión gubernamental.
Igualmente de interés, el caso Bizarr, referido a un musulmán detenido en Guantánamo al
que supuestamente se sometió a torturas.

En un principio, existe acuerdo en la doctrina en considerar que el núcleo o

premisa básica de la teoría del mosaico es válido, pues a nadie escapa que la
ya citada sinergia informativa existe y que los adversarios pueden emplearla
en detrimento de la seguridad nacional de un determinado país. Pero a partir
de este principio de acuerdo las diferencias doctrinales se disparan y los
críticos de esta teoría esgrimen en su contra los siguientes argumentos:

Primero, que tras el 11S el gobierno ha hecho valer esta doctrina en

prácticamente todos los casos relativos a la libertad de información versus
información sobre la seguridad nacional y, cada vez más, en los casos
referidos al Secreto de Estado. Y dicho empleo ha tenido como consecuencia,
de un lado, la ampliación del secreto cada vez a más información,
produciéndose de este modo un aumento muy significativo de la información
“clasificada”. Y, de otro, una petición de extrema “deferencia” a los jueces, o
dicho de otro modo, de “deferencia judicial extrema”, cuando la seguridad
nacional está involucrada. Así, la aceptación generalizada de la doctrina del
mosaico en estos casos refuerza una concomitante actitud del gobierno de que
“un pequeño conocimiento es una cosa peligrosa”.

A nadie escapa que esta teoría ha jugado un papel decisivo en la

jurisprudencia posterior al 11S sobre el control de información, así como un
papel en cierto modo divisorio en relación al citado estándar de “deferencia”
y “abdicación”, aumentando notablemente la petición de deferencia judicial y
cambiando de este modo la manera en que los tribunales habían aplicado
tradicionalmente los casos del mosaico.

Segundo, que la administración Bush en un programa con ciertas

reminiscencias del adoptado en la época de la administración Reagan, y
basado parcialmente en la teoría del mosaico, alentó a las agencias de
inteligencia a salvaguardar y retener la información no sólo clasificada sino
también la información “sensible pero desclasificada”, esto es, aquella
información definida como información del gobierno. En la misma incluyó
literalmente, la “relativa a armas de destrucción masiva y otra información
que pudiese ser mal empleada para dañar la seguridad de nuestra nación y la
seguridad de nuestra gente”. De este modo, se otorga, tal y como ya hemos
citado anteriormente, una especie de carta blanca al gobierno para retener
toda aquella información cuya divulgación considere que implica un alto
nivel de riesgo y operar así sin control judicial ni escrutinio público.
En este contexto, hay que poner de manifiesto que las agencias federales norteamericanas
practican lo que se denomina la “Seguridad Operacional”, que es hablando llanamente la
versión aplicada de la teoría del mosaico, y cuya premisa es que la acumulación de uno o más
elementos de información sensible desclasificada, si se combina con cierta información
clasificada podría afectar gravemente a la Seguridad Nacional. El objetivo de las agencias que
como la OPSEC (Operacional Security Agency, dependiente del Ministerio de Defensa)
practican este tipo de seguridad como un programa de contramedidas es, denegar al adversario
 piezas del puzzle de inteligencia. Ello no obstante, explícitamente reconoce la necesidad de
identificar el “núcleo de los secretos” así como a los adversarios, a sus necesidades y a los
riesgos valorados (por ejemplo, la combinación de vulnerabilidad y amenazas) cuando se
realicen operaciones de contrainteligencia.

Tercero, que el uso arbitrario de esta doctrina ha ocasionado una

flexibilización injustificada de los criterios que llevan a clasificar una
información, alejándolos de los estándares constitucionales. Así, la excesiva
dependencia de la teoría del mosaico como último criterio decisor, amplía el
universo de la exención de información y, a menudo, conduce a la no
revelación de información que, de otro modo, podría y debería haber sido
revelada.

En conclusión, y como ya se ha dicho, el núcleo de la doctrina del mosaico

puede ser legítimo. Sin embargo, su empleo tras el 11S por parte de la
administración norteamericana e incluso por parte de los gobiernos de otros
países en la política contraterrorista seguida tras esa fecha en todo el mundo,
ha sido perverso, comportando un injustificado recorte de la libertad de
información.
En concreto, los gobiernos invocan esta doctrina para racionalizar el cierre de las vistas por
deportación, la detención indefinida de los denominados “combatientes enemigos”, la
restricción de la diseminación de información no clasificada, la investigación secreta de ciertas
clases de registros (como los de las librería e Internet), etc.

Una aplicación más adecuada de la doctrina que venimos estudiando

requeriría, a la hora de retener una determinada información, la explicación,
por parte del gobierno o de las agencias implicadas, del peligro concreto
existente y su relación con la información respecto a la que se solicita su
divulgación. Así, los tribunales deberían requerir a las agencias que aleguen
la restricción informativa acogiéndose a esta doctrina, algunos de los
siguientes datos: a) la identificación específica de la amenaza a la seguridad
nacional; b) la explicación del potencial enlace causal entre la información
inocua puesta en cuestión y el perjuicio o daño a la seguridad nacional; y, c)
la explicación de cómo la información sensible y desclasificada que ya es de
dominio público puede resultar dañina para la seguridad nacional combinada
con la información clasificada.
 De ahí que se deba revisar esta teoría adecuándola a los estándares
constitucionales e incluso abogando no sólo por un control judicial más
riguroso como el propuesto, sino también por el empleo de asistentes
extrajudiciales especialistas en casos del mosaico complicados.
Como reflexión final, resulta de interés esta cita literal del caso American Civil Liberties
Union v. Department of Defense (389 F. Supp. 2d 547, 562 (S.D. N.Y. 20005): “La práctica del
secreto, para compartimentar información y limitar el acceso a aquellas personas que
demuestran una clara necesidad de tener que conocer, dificulta la identificación de las personas
responsables y ponen en peligro el fundamento de una sociedad democrática y abierta. Esta
práctica también genera una peligrosa tendencia a impedir el acceso a información a personas
fuera del grupo insular, por el temor de comprometer las fuentes y la integridad de la
inteligencia. Las consecuencias pueden ser desastrosas, como lo fuera señalado en el informe de
la Comisión del 9/11, comentando que la necesidad estricta de tener conocimiento y el enfoque
de las agencias del gobierno que asumen que son dueños de la inteligencia impide el uso efectivo
de nuestro inmenso almacén de información… La identidad de terroristas puede estar bajo llave
en los archivos de una agencia y no ser puesta al alcance de otras agencias o reportada a estas
y, si es que esto ocurre, es proporcionada únicamente a los más altos mandos, negándole el
acceso a la información a aquellos que más la necesitan, los que están en los puntos operativos.
El aislamiento de la información da lugar a la multiplicidad de agencias de inteligencia y todas
ellas en competencia una con la otra protegiendo celosamente sus propias fuentes privadas de
información.”

17.2.4. Tutela jurídica del secreto de Estado

Por último, advertir que el secreto de Estado se encuentra jurídicamente
protegido mediante diferentes instrumentos en ocasiones denominados
“garantías”, entre los que cabe destacar: a) “garantía administrativa”,
consistente en la técnica de clasificación de las materias declaradas
reservadas; b) “garantía penal”, relativa a la tipificación de ilícitos penales
que sancionan con penas graves su descubrimiento o revelación; y, c)
“garantía procesal”, reflejada en el “privilegio del Ejecutivo” y ciertas
inmunidades en interés público. Justamente la posibilidad de un proceso
judicial penal como mecanismo de solventar estos asuntos, conlleva grandes
conflictos. Baste aquí con reseñar solo algunos de los más importantes.

En primer lugar, que sancionar penalmente la obtención o revelación de

información que el gobierno ha clasificado como secreta, requiere un balance
entre el derecho a la libertad de expresión e información de los ciudadanos y
la necesidad de proteger la seguridad nacional. Este análisis es especialmente
difícil cuando la entidad que requiere o publica la información es la prensa y
es notable que no haya casos donde un medio de comunicación ha sido
sancionado por violar las normas que regulan los secretos de Estado.

En segundo lugar, surgen otras muchas cuestiones difíciles, esencialmente

conectadas al llamado “derecho a un juicio con todas las garantías”, por
ejemplo, en torno a la condición de sujetos especiales que se puede atribuir a
los miembros de las agencias de inteligencia, las regulaciones normativas
internas de los servicios de inteligencia, la escasez de previsiones legales en
relación a los denominados agentes secretos arrepentidos; el empleo de
fondos reservados para el pago a confidentes y a “colaboradores de
inteligencia”; los derechos de la defensa a examinar y cuestionar la
información declarada secreta como material de prueba; o la utilización de
agentes privados en labores de inteligencia (privatización de la inteligencia).
Algunos casos célebres nos recuerdan la complejidad e importancia de este asunto. Por
ejemplo:
Caso Robert Philip Hanssen: relativo a un veterano agente de contrainteligencia del FBI que
facilitó información clasificada de interés para la seguridad nacional a Rusia.
Caso Pellicano: un veterano agente del FBI acusado de acceder a las computadoras del FBI
y obtener información clasificada para ayudar a un investigador privado de Los Ángeles
llamado Anthony Pellicano en el juicio que se siguió contra él por pinchazos telefónicos ilegales
y estafa.
Caso Ethel and Julius Rosenberg: referente a dos ciudadanos rusos acusados de espionaje
contra los USA, en concreto de espiar sobre la fabricación de la bomba atómica, durante la II
guerra mundial.
Caso Morris Child: editor del Daily Worker acusado de espionaje para los Estados Unidos en
los países donde estuvo destinado (Cuba, China, Rusia y Europa del Este).
Caso Harry Dexter White: editor de prensa americano acusado de espiar para los rusos.
Caso Philby: responsable del MI6 acusado de realizar contraespionaje para los rusos en
Beirut.
Caso Carl Hans Lody: referido a un oficial de la marina y espía de la Primera Guerra
Mundial
Caso Eddie Chapman: relativo a un criminal británico entrenado como espía por los
alemanes
Caso Klaus Fuchs: acusado de espionaje para los soviéticos.
Recientemente el caso “Flores”, agente del CNI español acusado y condenado por delito de
traición, al vender información clasificada a los servicios rusos (Sentencia de la Audiencia
Provincial de Madrid, sección 1ª, nº 61/2010, de 11 febrero).
17.3. Competencias, funciones, estructura, órganos, estatuto
personal

17.3.1. Fundamento constitucional, funciones y competencias

Este epígrafe persigue únicamente ofrecer unas líneas generales sobre los
rasgos básicos de los diferentes modelos de estructurar y atribuir
competencias y funciones a los servicios de inteligencia.

Por lo que se refiere al fundamento constitucional de los servicios de

inteligencia, junto a lo ya expuesto en los apartados anteriores, conviene
advertir que usualmente se les atribuyen la “defensa de la Constitución” y en
particular la aplicación del llamado “principio de democracia militante”,
donde todos los poderes y ciudadanos están obligados en esta tarea. En este
cometido, un instrumento cualificado para que la democracia pueda
defenderse a sí misma es la existencia de servicios de inteligencia que puedan
averiguar quiénes son y qué propósitos tienen los enemigos de la democracia
a fin de ser más eficazmente combatidos a través de las medidas
expresamente previstas en el ordenamiento jurídico.

Naturalmente los servicios de inteligencia se fundamentan también en las

funciones asignadas de defensa y seguridad del Estado, tanto de amenazas
exteriores como interiores, y en cierto sentido también la prevención de la
seguridad pública.
Las funciones y estructura de los servicios de inteligencia se ha visto seriamente modificada
con ocasión de múltiples factores, entre los que cabe subrayar: los cambios en el sistema
internacional, con el surgimiento amenazas post-guerra fría, como los conflictos étnico-
religiosos; los conflictos económicos; el resurgimiento de la competitividad geopolítica; el
mantenimiento o rebrote de conflictos locales; la aparición de nuevos actores no estatales, y
desde luego con la facilidad con que grupos no estatales se organicen para atacar Estados,
utilizando nuevas tecnologías.

En unos casos, como por ejemplo Alemania, poseen un reconocimiento

expreso, mientras que en otros, por ejemplo España, esta fundamentación se
deriva de una interpretación sistemática de la Ley Fundamental.
Así pues, los modelos predominantes atribuyen a los servicios de
inteligencia las competencias para la obtención de información, la producción
de inteligencia o contrainteligencia a partir de ese material y la diseminación
de ese producto. En algunos, también se regulan las denominadas “acciones
encubiertas”, especialmente en el exterior del territorio nacional. Inteligencia
implica el uso secreto de fuentes y métodos; la realización de actos
subrepticios; el empleo de medios técnicos con aptitud de penetrar en todos
los aspectos de la privacidad; y la utilización de fondos sujetos a un régimen
especial. Por ello, se trata de una actividad permanente, reservada y
excepcional del Estado: hacia el exterior (política internacional, defensa,
economía) y hacia el interior (amenazas susceptibles de destruir o dañar al
Estado o al sistema constitucional).
En atención a ello, en la mayoría de sistemas, los servicios de inteligencia
no tienen poderes de policía, salvo algunas excepciones significativas, como
el FBI norteamericano, que reúne simultáneamente competencias policiales
en sentido estricto (que implican el uso de la fuerza y la posibilidad de
efectuar detenciones) y competencias de inteligencia. Por el contrario, lo
usual es que estas dos tareas se hallan repartidas, asignándose unas y otras a
diferentes departamentos estatales. No obstante, la diferencia se hace difícil
en ocasiones debido a que los diferentes departamentos de policía poseen
unidades de inteligencia, si bien destinadas exclusivamente a la finalidad de
prevenir y reprimir hechos delictivos (inteligencia criminal).

Generalmente es el Gobierno el encargado de fijar cada año los objetivos

concretos de los servicios de inteligencia, mediante una “Directiva de
Inteligencia Nacional”. Por otra parte, todos los ordenamientos disponen de
normativa específica reguladora de la actuación y organización de estas
agencias de información.

Así pues, la naturaleza jurídica de los servicios de inteligencia es la de

instituciones públicas sui generis ubicadas en el Ejecutivo, sometidas al
ordenamiento jurídico y con un régimen especial, pero que en ningún caso se
configuran como órganos independientes.

17.3.2. Estructura
En cuanto a su estructura, varía notablemente de unos países a otros, en
función de la misma forma de configuración del Estado (por ejemplo en el
sistema federal alemán). Sin embargo es posible fijar algunos elementos
comunes de análisis. Como ya se ha dicho, dependen orgánica y
funcionalmente del gobierno, aunque variando su adscripción: así mientras en
unos casos dependen directamente de la presidencia del Estado o del
presidente del gobierno, en otros están adscritos a diferentes ministerios,
siendo los más habituales los de Defensa, Interior, Exteriores y Economía.
Esta adscripción trae causa tanto en razones históricas como en diferencias en
cuanto a la materia atribuida, que tradicionalmente responden a la separación
entre inteligencia exterior, inteligencia interior e inteligencia militar.

También es posible la existencia de órganos centrales de inteligencia y de

órganos periféricos, a la vez que en determinados modelos se articula
legalmente una auténtica “comunidad de inteligencia”, en la que una
autoridad superior coordina las diferentes agencias y promueve protocolos de
actuación conjunta.
En este sentido destacar dos ejemplos ilustrativos. El primero, los cambios introducidos
recientemente por la administración norteamericana tratando de evitar nuevos errores conforme
a las Comisiones creadas tras el 11S. Así, a nivel superior se crea el Joint Intelligence
Community Council, formado por los secretarios del gobierno norteamericano y los
responsables de inteligencia. Igualmente se crea la Oficina del Director Nacional de Inteligencia
(Office of the National Intelligence Director) y la de un Director Nacional de Inteligencia
(National Intelligence Director), cabeza de la comunidad de inteligencia.
En similar dirección avanza la UE, que ha reactivado su intención de contar con una agencia
de inteligencia comunitaria que salvaguarde sus intereses estratégicos frente a las amenazas
externas. Coincidiendo con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que desarrolla las
políticas de seguridad y defensa común, se persigue no solo una mayor colaboración y
coordinación entre las diferentes agencias nacionales de inteligencia, sino la creación de una
especie de superagencia común europea.

17.3.3. Estatuto personal

Por último, los diferentes ordenamientos jurídicos estipulan un conjunto de
normas que configuran lo que podríamos llamar “estatuto personal” del
funcionario adscrito a un organismo de inteligencia, y que difiere del de otro
tipo de funcionarios públicos, ya sean civiles o militares. Este régimen de
sujeción especial se caracteriza fundamentalmente por las siguientes notas
esenciales: a) un reforzado deber de reserva o confidencialidad, con una
formulación muy amplía, tanto en su contenido como en su extensión
temporal, que llega a alcanzar periodos posteriores a su cese en el servicio; b)
sometimiento a ser investigados; c) limitación de sus derechos sindicales; d)
por la protección de las identidades personales de los agentes, así como de
sus destinos y actividades.

Otras cuestiones de interés son las relativas a si tienen o no atribuidas

facultades policiales; si también los altos cargos y responsables políticos
están expresamente sometidos al deber de confidencialidad; el régimen
jurídico de los agentes secretos “arrepentidos” y de los colaboradores,
informantes y confidentes; y lo relativo al manejo de “fondos reservados”.
Todos estos rasgos conforman un complejo estatuto jurídico con especial
énfasis en su protección y defensa jurídica en el marco de un proceso penal.

17.4. Controles
17.4.1. Los controles a los servicios de inteligencia como expresión
de su sometimiento al Derecho
La cuestión acerca de los controles de los servicios de inteligencia ha de
ubicarse en el seno del principio general y básico de sometimiento de todos
los poderes e individuos a la Constitución y al resto del ordenamiento
jurídico. Sentado lo anterior, la pregunta por los controles reabre de nuevo y
conecta directamente con el tema anteriormente tratado del “secreto de
Estado”. Dicho esto, controlar es comprobar, verificar, inspeccionar, esto es,
ejercer una función fiscalizadora de una actividad pública excepcional,
necesaria y legítima.
Antes de proseguir debemos diferenciar el qué queremos controlar; los
objetivos del ejercicio de estos controles; y por último, y consecuentemente
con lo anterior, quién o quiénes deben ejercer los citados controles según las
diferentes finalidades y funciones atribuidas a cada poder estatal.
Muy resumidamente la respuesta al qué debemos controlar, recae en las
actividades desarrolladas, en el mismo conocimiento adquirido (inteligencia)
y en la organización, estructura y presupuestos del servicio.
En cuanto a los objetivos del control hay que distinguir el “control de
legalidad” (sujeción a Derecho) y el “control de eficacia y eficiencia” (grado
de cumplimiento respecto a los intereses públicos y de la optimización de
recursos).
 Y finalmente ha de estipularse quién debe ejercer este control y cuál es la
finalidad perseguida en cada caso. Por regla general se distinguen tres tipos
de controles de los servicios de inteligencia: control gubernamental, control
parlamentario y control judicial.

17.4.2. Clases de controles

El control gubernamental (poder ejecutivo) consiste en una
responsabilidad directa de los servicios de inteligencia ante los órganos
políticos de los que dependen, bien sea ante el Presidente del Estado,
Presidente del Gobierno, comisiones delegadas, comisiones interministeriales
o un solo Ministerio. En algunos sistemas se contempla la figura de un
Comisionado (v. gr. en el Reino Unido) que ejerce un control indirecto.
Igualmente en algunos países se otorga competencia de fiscalización a las
agencias competentes en la protección de los datos personales de los
ciudadanos (Alemania, España). Los mecanismos habituales de fiscalización
son los informes que deben elevar a sus correspondientes responsables. Aquí,
el objetivo del control no sólo es el de legalidad, sino significativamente el de
eficacia y eficiencia del servicio en el cumplimiento de sus finalidades y en la
optimización de los recursos asignados.

El segundo control es el parlamentario que, según los modelos

constitucionales, ejercen las dos Cámaras, solo una de ellas, o bien una
comisión mixta de ambas. Los instrumentos para desarrollar esta fiscalización
suelen contemplar básicamente dos: las preguntas y las comisiones
parlamentarias ya sean genéricas, especializadas o ad hoc, con sus
correspondientes comparecencias de los responsables y la elevación de
informes anuales o específicos por materias. Interesante resulta analizar en
cada sistema jurídico, la composición de estas comisiones, la potestad de
nombramiento, el número de integrantes y la correlación de representantes de
los diversos grupos políticos. Así mismo, es importante comprobar la
periodicidad de reuniones de estas comisiones, el grado de autonomía que
poseen y si existe la posibilidad de vetar por el Ejecutivo alguna información
sensible, y el funcionamiento más o menos secreto o transparente de las
mismas.

Este seguimiento parlamentario de los servicios de inteligencia debe

atender a varias exigencias: ser efectivo, lo que comporta consecuentemente,
permitir al Parlamento disponer de la mejor información posible su control;
no debe desdibujar las competencias entre el Ejecutivo y el Parlamento; debe
salvaguardar la necesidad del secreto de las actuaciones de los servicios de
inteligencia, en particular evitar la posibilidad de que grupos “enemigos” de
la Constitución puedan acceder a las instancias que lleven a cabo el control
de los órganos de defensa de la Constitución; tratar de convertir la actividad
de control de estos servicios en materia de lucha partidista.

En definitiva, se trata de un control de naturaleza esencialmente política, en

donde se ejercen y solicitan responsabilidades de esta índole. En los sistemas
democráticos esta función, en cuanto ejercida por los representantes de la
voluntad popular, es absolutamente esencial.

En cuanto al control judicial, la primera premisa pasa por determinar si el

ordenamiento jurídico examinado reconoce o no formalmente que los “actos
políticos” están exentos de este control. Naturalmente otra cosa distinta es
que de facto no se ejerza esta labor fiscalizadora porque los integrantes del
poder judicial acuden al expediente de la “cortesía o deferencia judicial” con
el “privilegio del Ejecutivo” en asuntos de seguridad nacional.

Desde esta distinción, recordar lo expuesto en el apartado 2º, que partía de

la premisa de admitir, en principio, un deber de no injerencia judicial en
materias constitucionalmente garantizadas por el secreto o la reserva. Y, en
segundo lugar, deben diferenciarse dos grandes hipótesis de solicitud de
intervención judicial sobre datos de carácter reservado: a) solicitud de
levantamiento del secreto o de declaración de que su revelación es lícita, lo
que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa; y b) la
posibilidad de utilización de información secreta como prueba en un proceso.
En este último caso, también se ha dicho que los jueces penales tienen
competencia para investigar cualquier hecho constitutivo de delito, y en uso
de estas facultades podrían solicitar informes declarados secretos y la
testifical de funcionarios de los servicios sujetos al deber de reserva, a lo que
el Gobierno se podría negar alegando el “privilegio del secreto” y el
consiguiente riesgo para la seguridad nacional. Este conflicto no tiene una
solución unívoca ni lineal y varía según países, tradiciones y casos.
 A subrayar también que, mientras en algunos ordenamientos jurídicos las
labores de fiscalización judicial, en particular las referidas a autorizaciones de
actividades con restricción o intromisión en derechos fundamentales, se
encuentran atribuidas genéricamente a jueces ordinarios, en otros modelos se
otorga a jueces específicos (v. gr. EEUU; España).
Con más detalle, en algunos sistemas —por ejemplo Alemania—, los jueces pueden examinar
los actos del Ejecutivo denegando autorización a personas relacionadas con los servicios de
inteligencia para declarar en un proceso penal que afecte a la actuación de estos servicios.
Ahora bien, para ello se exige que esta revisión solo puede llevarse a cabo si la denegación de
información no les impide comprobar por otros medios la constitucionalidad de los intereses
protegidos, esto es, la tutela efectiva de los derechos fundamentales. Así mismo, las decisiones de
los tribunales deben ponderar el interés del mantenimiento del secreto oficial y el interés a
obtener una resolución fundada en derecho dentro de un procedimiento con todas las garantías.
De igual forma, la decisión del Ejecutivo debe estar suficientemente motivada como para
permitir al Tribunal el control de, al menos, los defectos notorios de la misma.
En otro modelo, como el del Reino Unido, ya hemos hecho alusión al uso de la “deferencia”
hacia el Gobierno “por razones de interés nacional”, es decir, al apartamiento voluntario del
control judicial de actos que invocan seguridad nacional, con el soporte de su tradición en el
mantenimiento de una categoría especial de actos políticos exenta de control judicial. Sin
embargo, en diversos pronunciamientos judiciales se advierte de su competencia efectiva cuando
se adviertan factores claramente irrelevantes, persecución de objetivos dudosamente legales, o
manifiestamente irrazonables. En todo caso también se ha dicho que la seguridad nacional y las
libertades individuales se encuentran en el mismo nivel de ponderación en hipótesis de conflicto.
En el caso de Francia, la legislación sobre el control del secreto de Estado es ambigua,
atribuyendo un predominio claro al Gobierno; así, se establece un acceso restringido al
Presidente de la República, a los Ministros competentes y a personas por ellos especialmente
autorizadas. Es más, el control parlamentario está limitado a comisiones de investigación y el
Ejecutivo puede invocar el secreto de Estado para negarse a entregar información clasificada a
los jueces, que pueden investigar sin límite pero sin tener capacidad de obligar al Gobierno.
En Italia se contempla un control parlamentario pleno y la posibilidad de que comisiones
restringidas debatan casos de conflicto con el Gobierno. Los Ministros competentes tienen la
atribución para declarar secreto las materias de su competencia. Respecto al poder judicial,
pueden investigar cualquier hecho, si bien los funcionarios tienen obligación de no declarar. En
los supuestos de conflicto decide el Primer Ministro.
En relación a España, aunque será abordado mas adelante con mayor detenimiento, baste
señalar aquí que la clasificación de informaciones puede llevarse a cabo por Ley, por el Consejo
de Ministros y por la Junta de Jefes de Estado Mayor. El control parlamentario se rige por el
régimen general, bien a través de comisiones, grupos y diputados. Y como ya se expuso, el
control judicial se determina conforme a los criterios de discrecionalidad, naturaleza de los
actos políticos y la ponderación en caso de conflicto.
Una visión panorámica de la situación en Iberoamérica puede sintetizarse en los siguientes
rasgos genéricos: históricamente se constata una ausencia de desarrollo de normativas
específicas en la materia junto a la existencia de múltiples agencias de inteligencia con
estructuras muy amplias e imprecisas. Igualmente, y salvo excepciones, no contemplaban
 auténticos mecanismos de control externo, con escasa participación del Parlamento y un control
judicial genérico en el marco de procesos penales específicos. Sin embargo, en los últimos años
se observa una constante tendencia hacia lo que podríamos denominar la institucionalización.
Por su parte, en los EEUU ya hemos visto a través de supuestos sus rasgos generales: el
Presidente tiene amplios poderes ejecutivos en cuanto “comandante supremo” y en este sentido
cobra fuerza el concepto de “privilegio del Ejecutivo”. Sin embargo, su sistema plasma muy
rigurosamente el principio de separación de poderes, conforme al cual, además de efectivos
órganos de control interno por el Gobierno, tanto el Congreso como el Senado poseen amplias
facultades de fiscalización y a su vez, la jurisdicción federal ejerce una fiscalización conforme a
los principios de verificación de competencias y la ponderación de intereses.

17.4.3. Complejidad para el efectivo ejercicio del control de

legalidad: los límites de la necesidad
Los problemas nacidos al platear el control sobre los servicios de
inteligencia pueden resumirse del modo que sigue. Nos encontramos ante la
característica dualidad de regla y excepción, conforme a la cual, según
constante experiencia en diversos países, cuando en el marco de una
investigación penal el juez solicita información clasificada, la decisión final
suele dejarse en manos del gobierno correspondiente. Esta dinámica abre a su
vez el interrogante acerca de la tutela de los derechos individuales
(indefensión) y del sometimiento de estos servicios al principio de legalidad
(posibles actos ilegales del ejecutivo).

Ahora bien, si se optara por la prevalencia de la obligación de colaboración

con la justicia, hay que aceptar que entonces ello supondría la revelación de
secretos y la inexistencia del mismo, con los posibles riesgos para la
seguridad nacional. A la vez, esta alternativa nos obliga a cuestionarnos si los
jueces penales tienen atribuidas competencias constitucionales y legales para
levantar el deber de reserva, y también reflexionar sobre si los jueces penales
poseen capacidad para evaluar decisiones discrecionales en asuntos relativos
a la seguridad nacional.

En cualquier caso debe aclararse que el proceso penal no es la única vía

para garantizar la tutela de los derechos fundamentales, ni tampoco la única,
ni la más conveniente, para soportar el peso del control al gobierno ni a sus
servicios de inteligencia.

Pero lo anterior no puede entenderse como la imposibilidad de someter a

control al Poder Ejecutivo en esta materia. E igualmente quizás tampoco
signifique lo contrario: que deben prevalecer siempre los derechos
individuales porque la seguridad nacional no es un concepto “real”.

En numerosas ocasiones se apunta a la armonización y equilibrio de

poderes, pero esto no es propiamente una solución, sino justamente una
aspiración en la constante pugna entre los diferentes agentes e intereses en
juego. De suerte que la pregunta inicial sigue latente: ¿quién decide en cada
caso la prevalencia de los intereses en conflicto? Si se atribuye a los jueces
esta competencia hay que pagar un precio, puesto que se traslada a órganos
jurisdiccionales la última palabra sobre una decisión discrecional y ello choca
con su función esencial, sometida a la “lógica de la legalidad”, la de
comprobar si se ha seguido una regla (DEL ÁGUILA). En cierta forma podría
resulta conceptualmente difícil admitir la posibilidad de controlar, mediante
la lógica de la legalidad, si hubo o no un buen uso del secreto de Estado en
materias concernientes a la seguridad y defensa. En este sentido, el juicio
sobre el uso del secreto no se refiere —o al menos no exclusivamente— a si
éste encubre acciones ilegales, sino sobre si éste protege o no
convenientemente la seguridad nacional. Las dificultades existentes para
definir legalmente la seguridad nacional incrementan las dificultades —si no
la imposibilidad— de evaluarlo desde la lógica de la legalidad.

Pero junto a la “lógica de la legalidad”, que implica cotejar el seguimiento

a reglas, encontramos también otra lógica, asentada a la toma de decisiones
conforme al principio mayoritario y que podrían sintetizarse en la idea de
“prudencia en pluralidad”, que implica el análisis de consecuencias. Este tipo
de racionalidad consiste en saber cuándo hay que seguir una regla y cuando
es necesario no hacerlo.

Ahora bien, su aplicación debe estar sometida a una estricta evaluación

conforme a criterios razonables (prudencia) y obliga a un entendimiento de la
misma como un mecanismo excepcional. Entre los criterios a considerar para
enjuiciar su razonabilidad, podemos destacar los siguientes: que persiga la
defensa de intereses generales “auténticos”; la jerarquía de los mismos; y la
existencia, en todo caso, de límites valorativos infranqueables.
Para evaluar si el secreto es razonable (prudente) y entenderlo como una excepción a la
 regla general, es conveniente ofrecer algunas hipótesis, como la relativa a la interpretación
sobre si un determinado bien político es merecedor de protección mediante el secreto
(monarquía; modelo territorial; fiabilidad para recibir información de otros gobiernos
extranjeros; reputación de las instituciones; imagen exterior del Estado, etc). A su vez, resulta de
interés tratar de trazar los límites en los que las excepciones son legítimas y en qué supuestos
debe prevalecer uno u otro bien (seguridad militar o seguridad de la democracia), y cuando no
debe hacerse el sacrificio (reputación instituciones).

La necesidad de tomar decisiones prudentes en pluralidad obliga a evitar la

concentración de poder en el Gobierno mediante múltiples mecanismos, entre
los cuales, en un sistema democrático, ocupa un lugar preeminente un control
parlamentario efectivo y responsable. Pero además obliga a un permanente
diálogo, alcanzar acuerdos y consensos, dentro de lo que podríamos llamar
“sentido de Estado”, “consenso superpuesto” o “consenso constitucional”.
Sin duda este no es un camino sencillo ni resuelve el espinoso asunto de los
partidos y grupos “antisistema”.

En resumen, no es sencillo seleccionar cuando el secreto protege intereses

valiosos y cuando encubre intereses de los poderosos (secretos esenciales y
secretos de conveniencia), todo ello frente a una pretendida o real amenaza a
la seguridad nacional.

Desde la perspectiva del Derecho, estos conflictos se convierten siempre en

“casos jurídicos difíciles”, esto es, sin una solución unívoca o cuanto menos
clara (lo que nos recuerda la célebre polémica nacida de las tesis de DWORKIN
acerca de jueces con grandes conocimientos y capacidades: el recurso al
“juez Hércules”). También nos traslada a la discusión sobre la posibilidad de
admitir casos a resolver “fuera” de la lógica de la legalidad, esto es, conforme
a la “lógica de la necesidad”. Preciso es aquí introducir al menos la distinción
entre el sometimiento al imperio de la Ley, al imperio del Derecho y al
imperio de la Constitución. Con ello reaparece una vieja conocida: la
distinción entre razonamiento jurídico y razonamiento político, con la
referencia a los límites de la racionalidad moderna. Es decir, no hay regla que
nos permita asegurarnos de nuestra capacidad de acertar, porque en estos
casos se superpone el razonamiento ex post y el razonamiento ex ante.

Pero las soluciones políticas no eximen de un compromiso ético y de la

existencia de límites, aunque debemos asumir que no siempre es posible
adoptar soluciones elegantes, esto es, sin sacrificios, sin pagar un precio. Por
ello, como afirma DEL ÁGUILA, lo que finalmente nos une es el espanto,
nuestra memoria de los horrores y de los abusos.

CAPÍTULO 18
 SEGURIDAD NACIONAL Y DERECHOS
FUNDAMENTALES

18.1. Seguridad nacional y seguridad jurídica

Desde que Sherman Kent, en su obra, ya clásica, Inteligencia Estratégica

para la Política Mundial Americana, sentase las bases para el desarrollo de la
mayoría de las concepciones y estructuras actuales sobre inteligencia, la
relación entre la idea de seguridad nacional y la idea de seguridad jurídica ha
estado sometida a un debate constante.

En el mismo contexto, la relación entre inteligencia y política, como se ha

explicado en el tema anterior, es uno de los asuntos más discutidos en materia
de inteligencia. Como también lo es, en nuestros días, uno de los problemas
más graves de legitimación a los que se enfrenta el Derecho el siguiente:
servir de arma política.

Los trágicos atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, y

los ataques terroristas que a estos siguieron, el 11 de marzo de 2004 y el 7 de
julio de 2005, han obligado a un replanteamiento en el estudio de los
parámetros que configuran estas relaciones y, en particular y por lo que aquí
interesa, en los referidos a la relación entre seguridad nacional y seguridad
jurídica. Esto es así porque, además de haber supuesto uno de los mayores
desafíos para la democracia moderna, los citados eventos han esbozado un
nuevo escenario de seguridad para todos los actores intervinientes en esta
esfera. Y, en particular, para los servicios de inteligencia, en cuanto
organismos del Estado encargados de obtener, analizar e interpretar
información sobre los riesgos y las amenazas a la seguridad y las diversas
oportunidades de actuación existentes en este ámbito.
Ciertamente, los sucesos de 2001 han obligado a todos los servicios de inteligencia a revisar,
como nunca antes se había hecho, tanto los errores producidos en la capacidad analítica de la
inteligencia estratégica para la seguridad, como su incapacidad a la hora de hacer relevante y
transmitir un discurso de inteligencia que sí había identificado la amenaza del terrorismo
islamista. Asimismo, la incompetencia para proyectar hechos de discontinuidad histórica, hoy en
 día, continúa siendo un elemento de inteligencia y política necesitado de mayor revisión. Todo
ello ha conducido, en el plano legal, a una profunda verificación de los fallos y ausencias en la
planificación y ejecución, a largo plazo, de normativas adecuadas sobre inteligencia. En
América del Sur, por ejemplo, y en particular en aquellos Estados inmersos en procesos post-
autoritarios, el proceso de elaboración de una cultura de inteligencia y el establecimiento de la
supervisión de los distintos sistemas y agencias, adoptando el paradigma de la agencia central
de inteligencia y superando la llamada doctrina de seguridad nacional, que rigió los modelos de
inteligencia en América Latina hasta los años 70, es una tarea que se ha acometido, también y
fundamentalmente, en los últimos años. Esta tarea ha dado lugar a lo que se denomina la
segunda generación de reformas normativas, en la que se incluyen los servicios de inteligencia de
México (2001), Perú (2004), Chile (2004), Argentina (2005), Ecuador (2008) y Colombia
(2009).

En esta línea, se ha puesto de manifiesto no sólo cuán amplia puede llegar

a ser una amenaza de terrorismo para la seguridad nacional, sino,
fundamentalmente, lo complicado que resulta en el actual contexto de cambio
de las realidades internacionales multipolares, —caracterizadas por el
pensamiento neoliberal, el incremento de los riesgos y amenazas
transnacionales, la globalización económica y el dominio de la denominada
sociedad de la información y del conocimiento—, armonizar las relaciones
emergentes entre las ideas de seguridad nacional y seguridad jurídica.
Máxime si se tiene en cuenta que las diferencias organizativas y de
funcionamiento entre los servicios encargados de velar por la seguridad
nacional, en gran medida burocratizados, y los organismos encargados de
velar por el cumplimiento y aplicación de la ley, con una clara tendencia
expansiva extraterritorial, siguen manteniéndose en la actualidad.
En los Estados Unidos, buena parte del trabajo de la comisión parlamentaria que investigó
los atentados del 11S se centró, precisamente, en detectar y corregir los errores y carencias de
la comunidad de inteligencia. Así como, en potenciar la coordinación entre todos los organismos
que la integran y los organismos encargados de velar por el cumplimiento y aplicación de la ley.
Ese trabajo culminó con la mayor reforma llevada a cabo en los servicios de inteligencia
estadounidenses desde 1947, tras el refuerzo de los protocolos y la promulgación de la “9/11
Recommendations Implementation Act” y la “National Security Intelligence Improvement Act
of 2004”.

Las modernas democracias siguen centrando el poder de la seguridad,

fundamentalmente, en el binomio Estado-nación individual, sujeto a
controles democráticos y a responsabilidad. Sin embargo, no se ha de obviar
aquí la tendencia, cada vez mayor, y citada en apartados anteriores, a la
difuminación de la frontera entre seguridad interior y seguridad exterior. Y
así, aunque las fronteras políticas siguen existiendo, en la práctica, la
facilidad de tránsito por ellas de personas, bienes materiales e información
hace sumamente difícil clasificar y compartimentar territorialmente el origen
y los efectos de los riesgos y amenazas. De ahí que, aparezca como
indispensable la cooperación y coordinación de todas las agencias que
trabajan en ambas esferas.
En este contexto de cooperación y colaboración se inscribe el Proyecto de Ley español sobre
simplificación del intercambio de información e inteligencia entre los servicios de seguridad de
los Estados miembros de la Unión Europea, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes
Generales de 13 de noviembre de 2009, y pendiente de tramitación.

Puede decirse, pues, que la seguridad, tradicionalmente considerada desde

una perspectiva estatal o nacional, ha pasado, hoy en día, a tener una
dimensión holística, esto es, múltiple y global. En nuestros días, la seguridad
tiene un triple carácter (individual, social y nacional) y opera en un triple
ámbito (jurídico-político, material e internacional). Se ha evolucionado desde
una concepción de la seguridad centrada, en sus orígenes, casi
exclusivamente en la faceta militar asociada a la defensa, a una concepción
de la seguridad que abarca también ámbitos como la política, la economía, la
identidad comunitaria, o el medioambiente. Lo cual es de suma importancia a
la hora de legitimar y justificar la política de defensa estratégica nacional.
Los objetivos concretos de seguridad nacional se establecen periódicamente, en cada país, en
instrumentos normativos elaborados por el gobierno. En dichos instrumentos, se desarrollan la
visión y los objetivos prioritarios para la seguridad nacional, así como su planificación
operativa y las medidas correspondientes. En este sentido, la denominada Estrategia de
Seguridad Nacional norteamericana, presentada por el presidente Obama y publicada el 27 de
mayo de 2010, ha sido calificada por los analistas como una estrategia de “transición”, que
permitirá a EEUU reducir el desfase entre sus capacidades y compromisos como país líder de la
seguridad global. Este documento constituye el documento máximo en las políticas
norteamericanas de defensa exterior e interior. Y, es más, condiciona, no sólo la política exterior
estadounidense en este ámbito, sino también todos los documentos rectores de los demás países,
incluido España, que periódicamente elabora una Directiva de Defensa Nacional. En relación a
la Unión Europea, el Consejo de Justicia e Interior aprobó, el 25 de febrero de 2010, una
Estrategia de Seguridad Interior de la UE, cuyos objetivos principales son: garantizar la
seguridad y libertad de los ciudadanos europeos, desarrollar nuevos instrumentos y políticas, y
reforzar la cooperación policial, judicial, la gestión de fronteras y la protección civil (Doc.
5842/10 de 23 de febrero de 2010).

En este contexto, al abordar un concepto jurídico de seguridad, parece

necesario distinguir, en primer lugar, entre las necesidades objetivas de
seguridad, esto es, la existencia real de amenazas, y las sensaciones
subjetivas de seguridad. Pues sin estos matices emerge la idea de seguridad
como criterio legitimador de todas las políticas de intervención punitiva.
La simplificación del concepto de seguridad comporta, como ha expresado y desarrollado
GONZÁLEZ CUSSAC, una instrumentalización del concepto de seguridad que sirve indistintamente
tanto para legitimar decisiones de política criminal en el ámbito de la violencia doméstica, como
para justificar la política de defensa estratégica nacional. Y, evidentemente, a nadie escapa, que
las acciones que demanda una eventual víctima de violencia doméstica, son muy diferentes a las
que urgen las eventuales víctimas de un ataque externo con misiles balísticos de destrucción
masiva. De ahí que, sin matices y sin diferenciar las diversas demandas objetivas de seguridad,
no resulte posible diseñar una política criminal seria ni un modelo jurídico eficiente.

En segundo lugar, aunque el binomio seguridad-libertad no se debe

apreciar necesariamente en clave antitética, en tanto en cuanto la seguridad es
garantía de la libertad y sin libertad no puede existir seguridad, en ningún
caso, en expresión de GONZÁLEZ CUSSAC, hay que emplear la “seguridad como
pretexto” para ahogar la libertad.
Pero además, debe tenerse en cuenta que la idea de seguridad jurídica,
como integrante esencial de la idea de seguridad, es irrenunciable, tanto por
razones de eficacia como por razones de principio. Y la seguridad jurídica
aparece inexorablemente enlazada al principio de legalidad, que se constituye
en su presupuesto.
El principio de legalidad es, en palabras de VIVES ANTÓN , una suerte de
principio de principios, desde el que se desarrollan todos los demás principios
penales, entendidos como límites al ius puniendi del Estado, esto es, como
garantías de los ciudadanos frente al poder público sancionador. En este
sentido, puede afirmarse que el principio de legalidad constituye la esencia
misma del Estado de Derecho.
Ahora bien, el principio de legalidad descansa sobre la idea de seguridad
jurídica, enunciada como posibilidad de calcular con exactitud las
consecuencias jurídicas de las diferentes acciones. Por tanto, su función es
trazar la esfera pública y autónoma e independiente de la moralidad
individual, que conlleva delimitar lo que el Estado puede llegar a prohibir.
Pues de ningún modo puede prohibir cualquier conducta, sino que la
injerencia estatal ha de ceñirse a lo que resulte indispensable para tutelar la
coexistencia externa de los arbitrios individuales, según la ley general de
libertad.
En un plano más concreto, lo anterior pone de manifiesto la necesidad de
que los poderes que ejercen los servicios de inteligencia tengan fundamento
legal, esto es, deben de estar legitimados.

No basta, por tanto, con que los servicios de inteligencia sean creados y
regulados por ley, sino que es necesario que las actividades de inteligencia se
adecuen también a las normas constitucionales, legales y reglamentarias,
vigentes en el país donde se llevan a cabo dichas actividades. En esta línea,
cuando las actividades de los servicios de inteligencia se lleven a cabo fuera
del territorio del Estado nacional, aquellas deben respetar estrictamente lo
dispuesto en los instrumentos normativos y en los documentos rectores de la
política de seguridad del país correspondiente, absteniéndose, en todo caso,
de actuar autónomamente.
Recuérdese el caso de la detención en Estados Unidos, a primeros de julio de 2010, de diez
informantes que trabajaban para el gobierno de Rusia. La FISA (Foreign Intelligence
Surveillance Act de 1978, modificada por la USA PATRIOT Act de 2001, la Protect America
Act de 2007 y la FISA Amendments Act de 2008) es la ley norteamericana de vigilancia de
inteligencia extranjera. Esta ley, prohíbe que un agente al servicio de un gobierno extranjero
lleve a cabo su actividad, en territorio norteamericano, sin autorización previa del fiscal
general. Precisamente, a estos diez informantes se les acusó de blanqueo de capitales y de
conspiración para actuar como agentes de un gobierno extranjero sin informar al Departamento
de Justicia, aunque no se formularon contra ellos cargos ni por espionaje, ni tampoco por haber
obtenido material clasificado de Estados Unidos. La declaración de culpabilidad de los diez
acusados ante un Tribunal de Nueva York, aceptando su deportación a Rusia, permitió que este
caso se cerrase el 9 de julio de este mismo año, en el aeropuerto de Viena, con el mayor canje de
agentes secretos entre ambos países, 14 en total, llevado a cabo desde la guerra fría. Período en
el que los Estados Unidos iniciaron lo que sería una práctica habitual en esos años, liberando en
1962 al coronel del KGB, la policía política de la antigua Unión Soviética, Rudolf Abel, a
cambio de Gary Powers, piloto de un avión-espía U-2 abatido por los rusos en 1960.

Una problemática de singular complejidad, relacionada con lo anterior, y

que detallaremos en apartados siguientes, se plantea en el caso de las
denominadas acciones encubiertas, que son aquellas actividades de un
servicio de inteligencia cuya planificación y ejecución se hace de modo
clandestino. La legitimidad de estas acciones no destinadas a la obtención de
información se cuestiona por dos razones fundamentales: Primera, por el
posible carácter inmoral de ciertas actividades y objetivos. Y, segunda, por
las dificultades que plantean tanto el control legal del procedimiento seguido
para su ejecución, como la exigencia de responsabilidad política a las
autoridades que las impulsan y apoyan.

Por último, debe tenerse en cuenta que el control de la legitimidad y

eficacia en materia de inteligencia, debe comprender la manera en que la
misma es dirigida, así como también las distintas fases que dicha actividad
incluye. Y, así, tanto si se adopta la clásica organización del proceso de
producción de la inteligencia como un ciclo —tal y como ocurre en la
doctrina de inteligencia norteamericana, la española e incluso la de la
Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)—, como si se opta por
la concepción acuñada por ARTHUR S. HULNICK, que entiende dicho proceso
como una matriz de funciones interconectadas y fundamentalmente
autónomas, en ambos casos ha de establecerse un control democrático de
todas y cada una de las fases o funciones en que se integran las actividades de
inteligencia.

18.2. El sistema de los derechos fundamentales

Una de las características esenciales de la actividad de inteligencia es su
excepcionalidad. La actividad de inteligencia no es una actividad ordinaria
del Estado de derecho, sino que es una actividad —aunque permanente—
reservada, excepcional, y llevada a cabo solo por los servicios de inteligencia
de cada país. Estos servicios tienen atribuidos por ley poderes especiales que
implican la posibilidad de limitar, restringir o afectar derechos y garantías
fundamentales de los particulares. O dicho con otras palabras, a los agentes
se les autoriza, legalmente, a llevar a cabo actividades con impacto en
derechos y garantías fundamentales.
La limitación o restricción de estos derechos y garantías puede realizarse de dos maneras:
Primera, limitando con carácter permanente ciertos derechos fundamentales individuales en
beneficio de los intereses generales. Por ejemplo, restringiendo la libertad de expresión de los
miembros del servicio de inteligencia con la finalidad de mantener el secreto que es inherente a
su actividad. Y, segunda, mediante la suspensión o derogación temporal de ciertos derechos en
situaciones de emergencia para la seguridad nacional, o cuando esta se vea gravemente
amenazada. Teniendo en cuenta, eso sí, que ciertos derechos son, per se, inderogables e
irrenunciables.
 Aunque en la mayoría de los textos constitucionales de los países
occidentales se reconoce la seguridad y la defensa del Estado como valor y
límite de ciertos derechos, la aceptación de excepciones en este ámbito lleva
aparejada un peligro claro: que gradualmente se amplíe el ámbito de la
excepción, llegándose así a una expansión que provoque abusos de poder. Y
que, por ende, conduzca a una especie de slippery slope, o camino
resbaladizo, que finalice en una ampliación sistemática de la violación de los
derechos y garantías fundamentales del individuo, en nombre de los intereses
de la seguridad nacional.

Problemas de singular importancia pueden plantearse, en el caso de

aquellos servicios de inteligencia que hayan sido investidos de ciertos
poderes que incluyan métodos preventivos y de ejecución sin un control
ejecutivo, legislativo y judicial adecuado. Así como, en los países que
cuentan con una gran cantidad de organismos y agencias de inteligencia,
como por ejemplo los Estados Unidos. Debido a las dificultades que surgen,
tanto a la hora de deslindar las distintas competencias de estas agencias,
como al coordinar sus actividades con las de aquellos organismos encargados
de velar por el cumplimiento y aplicación de la ley.
Los Estados Unidos de América se caracterizan por tener una estructura de inteligencia
sumamente compleja, integrada por una multiplicidad de organismos y agencias de inteligencia,
cuyas normas y estructuras están en constante cambio y revisión. De los organismos y agencias
que integran la comunidad de inteligencia norteamericana, el único que opera como organismo
independendiente es la CIA (Central Intelligence Agency), el resto operan integrados en algún
departamento (por ejemplo, el FBI —Federal Bureau of Investigation— está integrado en el
Department of Justice, o el NSA —National Security Agency— en el Department of Defense). En
este sentido, su complejidad aparece directamente relacionada con la gran variedad de métodos
de obtención de información que posee, y que van desde fuentes humanas, abiertas o
clandestinas, hasta satélites y aviones de reconocimiento, estaciones de señales y rádares, y
métodos de vigilancia submarina, entre otros.

Es comúnmente aceptado que sólo se podrá justificar una injerencia en los

derechos fundamentales, por parte de los servicios de inteligencia, cuando
estos ejerzan sus poderes dentro de la legalidad. Pero, aún así, la ley no puede
acomodar cualquier excepción empleando la seguridad como pretexto. De
manera que, el sacrificio de los derechos fundamentales que conlleva
aparejado la actividad de inteligencia, tiene que reducirse al mínimo
indispensable para tutelar la coexistencia externa de los arbitrios individuales
según la ley general de libertad.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos acude, en este ámbito, a la denominada “prueba
de bondad de la ley”, en virtud de la cual el régimen legal tiene que ser claro, previsible y
accesible. Precisamente, el Tribunal declaró inapropiado un Real Decreto de los Países Bajos
porque definía las funciones de la inteligencia militar, pero omitía cualquier referencia a su
poder de vigilar a civiles. En el mismo sentido, en el caso Rotaru c Rumanía (STEDH de 4 de
mayo de 2000), el Tribunal dictaminó que la ley sobre archivos de seguridad no era lo
suficientemente clara en cuanto a justificación y procedimientos, puesto que, nada disponía en
relación al uso que se le podía dar a los archivos según su antigüedad, ni tampoco establecía
ningún mecanismo de supervisión de los archivos de seguridad.

Particular interés tiene, en este contexto, el Convenio Europeo para la

Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de
1950, cuya última modificación, de conformidad con el Protocolo nº 14
(STCE nº 194), entró en vigor el 1 de junio de 2010. Este convenio reconoce,
en su artículo 8, apartado primero, el derecho de toda persona “al respeto de
su vida privada y familiar, de su domicilio y su correspondencia”. De manera
que, se prohíbe cualquier injerencia en el ámbito privado de una persona. Lo
cual, en la práctica, proscribiría la mayoría de las actividades que llevan a
cabo los servicios de inteligencia de un país, en el cumplimiento de las
funciones de seguridad que tienen atribuidas por ley.
También, la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, igualmente
denominada “Pacto de San José de Costa Rica”, establece en su artículo 11 lo siguiente: “2.
Nadie puede ser objeto de de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su
familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación.
3. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques”.

Así pues, en el apartado segundo del artículo 8 del Convenio Europeo para
la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales,
se recogen excepciones a este derecho individual, consideradas necesarias
para el mantenimiento del sistema democrático, sometiendo la injerencia en
la vida privada o familiar a dos condiciones: que esté previsto por ley y que
sea necesario, entre otras, para la seguridad nacional.
Art. 8. 2 Convenio Europeo de Derechos Humanos: “No podrá haber injerencia de la
autoridad pública en el ejercicio de este derecho sino en tanto en cuanto esta injerencia esté
prevista por la ley y constituya una medida que, en una sociedad democrática sea necesaria
para la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del
orden y la prevención de las infracciones penales, la protección de la salud o de la moral, o la
 protección de los derechos o las libertades de los demás”. En relación a la interpretación de este
artículo realizada por el TEDH, y por lo que aquí interesa, pueden consultarse las siguientes
sentencias del citado tribunal: STEDH 18 junio 1971, caso DeWilde Ooms y Versyp; STEDH 24
abril 1990, caso Huvig; STEDH 6 septiembre de 1978, caso Klass.

Es más, si los servicios de inteligencia tienen el poder legal, por ejemplo,

de interferir e intervenir las comunicaciones o de acceder a una propiedad
privada, el ciudadano ha de contar también con la posibilidad de recurrir ante
una instancia nacional, en el caso de que sus derechos hayan sido violados
por personas que actúen en el ejercicio de sus funciones oficiales (como así
se dispone en el art. 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos). A lo
que habrá que añadir el sometimiento de los servicios de inteligencia a los
controles legales y democráticos ya explicados en el tema anterior.
Recuérdese, por ejemplo, el caso de espionaje de los servicios de inteligencia griegos a
testigos de Jehová fuera del mandato legal. El Servicio Nacional de Inteligencia de Grecia
(EYP) fue condenado por el TEDH, al considerar que existió, en este supuesto descrito de
espionaje, una violación del art. 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos que garantiza el
derecho a la privacidad (Tsavachadis c Grecia, Exp. nº 28802/895, (1999), 27 E.H.R.R CD 27).

Muchas más son las cuestiones vinculadas a la excepcionalidad de los

servicios de inteligencia de los países democráticos, en relación al sistema de
derechos fundamentales, de alguna de las cuales dejamos constancia a
continuación.

a) Con carácter general, los servicios de inteligencia tienen establecidos

unos límites legales precisos, y rigurosos, en relación a la obtención de
información sobre determinados ámbitos de los ciudadanos ligados a los
derechos fundamentales, como son: la raza, religión, creencias religiosas o
ideología política. Asimismo, los servicios de inteligencia tienen prohibido
influir o interferir en la política interior del país.
Si bien, no hay que dejar de reconocer que el empleo de los servicios de inteligencia por
parte del poder político es un tema controvertido y de difícil encaje en todo sistema democrático.
Un caso complejo en este ámbito lo constituye, en España, el conocido como “caso Pizarro”. En
febrero de 2007, Manuel Pizarro, entonces presidente de la mayor empresa energética española,
ENDESA, advirtió que estaba siendo seguido por un vehículo sospechoso. Tras interponer una
denuncia por este hecho, la Policía identificó a los ocupantes del vehículo sospechoso como un
sargento primero de la Guardia Civil y un cabo, presuntamente agentes del CNI, quienes, según
la propia investigación interna de la Guardia Civil, negaron que estuvieran siguiendo a Pizarro
y afirmaron que había sido una “mera coincidencia”. Aunque la juez de Instrucción archivó en
 un primer momento la denuncia, la Audiencia Provincial de Madrid ordenó, en enero de 2008,
la reapertura de las diligencias incoadas tras la denuncia presentada por el ex presidente de
ENDESA al entender que “la decisión de sobreseer la causa ha resultado precipitada” y
mantener que “se trata de una actuación, en principio, irregular por parte de dos funcionarios
de la Guardia Civil”. Este caso, todavía en fase de resolución y calificado como un caso de
espionaje económico y político, se produjo en pleno proceso de asalto a esta empresa por parte
de la compañía Gas Natural y ha dado lugar a una cascada de informes y declaraciones, tanto
desde el propio CNI, como por parte de diversas instancias políticas. Es más, ese mismo tipo de
vigilancias ya habían sido denunciadas por los responsables de ENDESA desde que comenzó la
lucha por el control de la compañía, clave en el sector energético del país. E incluso se constató,
en mayo de 2006, el robo de ordenadores con información sensible de la zona más segura de la
empresa. Recordar que, por el control accionarial de ENDESA pujaban también multinacionales
extranjeras, en particular la alemana EON, muy vinculada a su vez a fuentes energéticas rusas,
con lo que una empresa estratégica española hubiera pasado a ser dominada, doblemente, por
intereses foráneos.

b) En la mayoría de los países democráticos occidentales, la actividad

policial o de los agentes de la autoridad se distingue, con nitidez, de la
actividad de inteligencia (con excepciones significativas, como la del FBI
norteamericano, que reúne simultáneamente competencias policiales en
sentido estricto y competencias de inteligencia). De modo que, cualquier
actividad contra la libertad individual se tiene que llevar a cabo por agentes
de la autoridad, previa autorización judicial (como en el caso español) o con
sometimiento a un control a posteriori (como en el caso del Reino Unido).
En España, por ejemplo, los miembros del servicio secreto no tienen la
consideración de agentes de la autoridad.

No obstante lo dicho, no hay que obviar que esta diferenciación no existe

en los estados totalitarios. La KGB, por ejemplo, tuvo durante la guerra fría
una función crucial de policía secreta interna que la CIA no detentó.

En este terreno, UGARTE señala que la necesidad que tienen los organismos
de inteligencia de asegurarse que sus funcionarios no serán citados a prestar
declaración ante un tribunal y que no deberán explicar en juicio los métodos
mediante los cuales obtuvieron determinadas pruebas, les convierte en un
medio inadecuado para la actividad policial, en la cual, en principio, todo
tiene que poder ser verificable por la defensa. A diferencia de las actividades
de inteligencia, en la investigación de un caso policial lo que se procura es
esclarecer el hecho, obtener pruebas, descubrir y detener a los culpables,
sometiéndolos a la acción de la justicia.
 c) En cuanto al carácter secreto de la misión de los servicios de
inteligencia, ha de observarse aquí que el secreto es inherente tanto a la
propia concepción de la inteligencia, como a un amplio número de misiones,
fuentes, materias, identidades o decisiones de estos servicios. Así pues, como
ya se ha dicho en la lección anterior, el secreto, además de otorgar protección
a la misión que estos servicios llevan a cabo, contribuye, de manera esencial,
a proteger la seguridad nacional frente a los que pudieran emplear una
información en contra de los intereses del Estado.
Ciertamente, la clasificación como secreto de ciertos documentos
constituye, en sí misma, una excepción al derecho ordinario, y las materias
clasificadas pueden limitar algunos derechos e intereses legítimos. Se limita
en concreto, el principio de publicidad. Y así, se restringe el derecho de
acceso de los ciudadanos a los expedientes administrativos que contienen
información sobre la defensa nacional o la seguridad del Estado. Esto es, su
conocimiento y acceso está facultado por la ley de cada Estado.
Como ejemplo de la problemática apuntada, puede citarse el recientemente dado a conocer
Anteproyecto de Ley español de Transparencia y Acceso de los Ciudadanos a la Información
Pública. Esta norma, en trámite y pendiente aún de aprobación, es la primera que regula en
España, con carácter general, el derecho de los ciudadanos a acceder a la información pública.
Ello no obstante, limita este derecho de acceso cuando, “pudiera resultar un perjuicio para la
seguridad nacional y la defensa”. También establece otras excepciones al principio de acceso
universal a cuanta información elaboren y posean los poderes públicos. Es el caso, por ejemplo,
de las relaciones exteriores, la seguridad pública, o la prevención, investigación y sanción de las
infracciones penales.

Ahora bien, el secreto, como se ha explicado en la lección anterior, no tiene

un carácter absoluto. De ahí que, existan distintos grados de clasificación de
los denominados secretos oficiales. O lo que es lo mismo, de las materias a
las que se atribuye expresamente el carácter de clasificadas, al considerar que
su conocimiento o divulgación por personas no autorizadas puede lesionar, o
poner en peligro, la seguridad y defensa del Estado.

Del mismo modo, la utilización de fondos reservados por parte de los

servicios de inteligencia, aunque no exenta de control, está sujeta a un
régimen especial, que limita la explicación pública de su forma de empleo.
18.3. Actividades de inteligencia con impacto en derechos y
garantías

El desarrollo de las actividades que constitucionalmente tienen asignadas

los servicios de inteligencia del Estado puede comportar una limitación,
restricción o afectación de los derechos fundamentales. En este sentido, las
actividades que realizan los integrantes de estos servicios no sólo se limitan a
las tareas de obtención de información, sino que abarcan acciones que
suponen una intromisión en derechos fundamentales de los ciudadanos como
la intimidad o la privacidad, estando sometidas por ello, y como se ha
detallado en otros temas, a controles específicos por parte del Gobierno, el
Parlamento y el poder judicial (o análogo, ejercido por comisiones
independientes).

Durante los últimos años, pueden verificarse tres tendencias en este

contexto: Primera, una tendencia progresiva, entre la doctrina, a la
consideración de muchas de las actividades de los servicios de inteligencia
como actos políticos que han de estar exentos, en mayor o menor medida, del
control del derecho ordinario y, por ende, sometidos a un régimen particular.
Segunda, que los delitos tradicionales, como el crimen organizado
transnacional, la inmigración ilegal o el blanqueo de capitales son, cada vez
más, asuntos abarcados por la inteligencia, al ser considerados por el poder
político como amenazas reales para la seguridad nacional de los Estados. Lo
cual, favorece tanto la reunión activa y preventiva de inteligencia, como la
realización de acciones encubiertas. Tercera, la incorporación al proceso
judicial como medio de prueba de los datos obtenidos en la actividad del
servicio de inteligencia, que da origen al problema de la validez y eficacia de
la denominada “prueba de inteligencia”, en relación con la problemática de
las denuncias anónimas, el secreto de las fuentes y la explicación suficiente
del hallazgo de indicios.

Pues bien, en relación a las actividades concretas que constitucionalmente

tienen asignadas los servicios de inteligencia del Estado, y cuya realización
efectiva puede comportar una limitación, restricción o afectación de los
derechos fundamentales, dejaremos constancia, a continuación, de aquellas
más relevantes. Esto es, aquellas actividades para cuyo ejercicio se requiera:
la entrada en un domicilio; el registro de personas, objetos y vehículos; la
interceptación de las comunicaciones; o bien, la afectación al derecho de
libertad ambulatoria. Prestando, por último, atención a la problemática
particular que plantea la actividad realizada por los agentes encubiertos y los
confidentes.

a) Detenciones y arrestos
Como se ha explicado, los servicios de inteligencia de la mayoría de los
países no tienen poderes de policía en sentido estricto, esto es, poderes que
implican el uso de la fuerza y la posibilidad de efectuar detenciones, con la
excepción significativa del FBI norteamericano, dependiente del
Departamento de Justicia, que reúne simultáneamente competencias
policiales y competencias de inteligencia. El FBI comparte labores de
contrainteligencia y seguridad nacional con la CIA, que es, como su nombre
indica, la Agencia Central de Inteligencia de los Estados Unidos. Esta
Agencia se erige en la cabeza de la comunidad de inteligencia norteamericana
y es la única que opera como un organismo independiente, el resto de
agencias y organismos, como se ha dicho, se encuentran adscritos a algún
departamento estatal.

Con carácter general, y en los casos en que sea necesario, la detención y el

arresto se llevan a cabo por los miembros integrantes de los cuerpos y fuerzas
de seguridad del Estado, que son los que tienen atribuida por ley esta
potestad. Siendo además que, al ser medidas que limitan el derecho a la
libertad personal de quien aún goza del derecho a la presunción de inocencia,
han de exigir como presupuesto, la existencia de indicios racionales de la
comisión de un delito por parte del sujeto pasivo; como objetivo, la
constitución de fines constitucionalmente legítimos y congruentes con la
naturaleza de la medida; y como objeto, que se la conciba, tanto en su
adopción como en su mantenimiento, como una medida de aplicación
excepcional, subsidiaria, provisional y proporcionada a la consecución de
dichos fines.

En este ámbito, uno de los asuntos que ha representado más tensión para
las sociedades democráticas tras los ataques terroristas del 11S, 11M y 7J, ha
sido la política de detención preventiva y la práctica de interrogatorios a
sospechosos de terrorismo bajo custodia para la obtención de inteligencia,
llevada a cabo en Irak y Afganistán. Los numerosos abusos producidos en
Abu Ghraib, Guantanamo Bay, Bagram y otros lugares de Irak y Afganistán,
dados a conocer recientemente tras la desclasificación por parte de la
administración Obama, en abril de 2009, de memorandos conocidos como los
“memorandos de la tortura”, y fechados entre 2002 y 2005, han hecho
tambalear los cimientos mismos del Estado de derecho.
El Office Legal Council, del Departamento de Justicia norteamericano, entregó estos
memorandos a la CIA (Central Intelligence Agency), para guiarla en su programa de
detenciones e interrogatorios, finalizado el pasado mes de enero de 2010, y en los que se
autorizaba a los agentes a emplear un amplio número de brutales técnicas de interrogación
minuciosamente detalladas, incluidas la asfixia simulada, (waterboarding) y la falta de sueño
forzada (forced sleeplessness). Repárese en que, mientras estuvieron en vigor esas medidas, la
CIA demandó y recibió por escrito, en numerosas ocasiones, garantías del Ministerio de Justicia
sobre la adecuación de las prácticas descritas en los memorandos a las leyes de los Estados
Unidos. Lo que esto significa es, que el gobierno norteamericano, encabezado por el presidente
y por los principales miembros del Consejo Nacional de Seguridad, aprobó y autorizó
expresamente la actuación de la CIA en las detenciones e interrogatorios a sospechosos de
terrorismo. Argumento este que ha sido esgrimido, reiteradamente, tanto por el director de la
CIA, Leon Panetta, como por el ex director del servicio nacional de espionaje, Denis Blair, para
oponerse a la investigación y, en su caso, el castigo de los agentes de la CIA que actuaron
siguiendo las directrices del Departamento de Justicia y actuaron, por tanto, en el marco del
sistema legal. En sentido parecido se manifestó, el 21 de abril de 2009, el presidente Obama, en
un discurso a los agentes de la CIA pronunciado con motivo de su primera visita oficial al
cuartel general del centro. También se ha publicado, en agosto de 2009, un informe interno del
Departamento de Justicia en el que se describe la crónica de los abusos cometidos dentro de las
prisiones que tiene la CIA fuera de territorio norteamericano. Un último hecho de interés, a citar
aquí, es la emisión de un informe difundido por la Comisión de Derechos Humanos Conjunta del
Parlamento británico, el 4 de agosto de 2009, pidiendo una investigación independiente ante las
acusaciones vertidas contra los servicios secretos británicos (MI6), por complicidad con las
torturas cometidas por la CIA contra sospechosos de terrorismo en el extranjero (por ejemplo,
en el caso de Binyam Mohamed, un etíope residente en el Reino Unido, que acusa a los servicios
secretos británicos de complicidad con las torturas que sufrió, a manos de la CIA, tras su
detención en Marruecos, al haber aportado información sobre él y sugerido preguntas), así
como, por los servicios secretos paquistaníes (ISI). A mediados de julio de 2010, el gobierno
británico ha designado al magistrado Peter Gibson para dirigir la investigación, que enjuiciará
la posible implicación de agentes británicos en casos de tortura a presuntos terroristas en
terceros países y cuyas conclusiones se presentarán a finales de este mismo año. Este
nombramiento ha originado numerosas críticas, pues su cargo como Comisario de los Servicios
de Inteligencia (desde el año 2006 es el encargado de supervisar la actividad de los servicios
secretos) ha hecho que se cuestione su imparcialidad a la hora de llevar a cabo su trabajo.
 La investigación que se realice, en el futuro, sobre las supuestos arrestos y
detenciones ilegales practicados en la denominada·guerra contra el terror —
terminología abandonada expresamente por la actual administración
norteamericana— parece que está, desde un principio, abocada al fracaso. Y
ello, no sólo por la posibilidad de que los daños colaterales que puedan
provocarse a raíz de la misma, y los problemas políticos que planteen al
gobierno norteamericano actual, hagan que la investigación se dilate en el
tiempo, sino también porque este asunto carece de precedentes legales y la
obtención de pruebas contundentes se antoja, cuanto menos, difícil.
En este mismo sentido apunta la decisión del Tribunal Supremo de Estados Unidos de 18 de
mayo de 2009 de rechazar, por cinco votos a cuatro, una demanda de un antiguo detenido por
los atentados del 11S contra el ex director del FBI Robert Mueller y el ex fiscal general John
Ashcroft. En concreto, Javaid Iqbal, musulmán de origen paquistaní, pasó casi seis meses en
una prisión de alta seguridad en Nueva York, tras ser detenido poco después de los ataques
contra las Torres Gemelas y el Pentágono por infringir las leyes de inmigración, aunque
finalmente fue extraditado a su país de origen sin que se presentaran cargos contra él. Este
argumentaba, en su demanda, que aunque los dos altos cargos de la administración Bush no
ordenaron expresamente que fuera maltratado en la cárcel, sí eran responsables de diseñar una
estrategia para confinar a los detenidos en condiciones muy restrictivas por sus creencias
religiosas.

Por último, resulta de interés aquí, apuntar la revisión que se está iniciando,
en 2010, de las políticas de detención preventiva practicadas en los últimos
años en materia de prevención del terrorismo. Así, en Estados Unidos, en el
mes de enero se han dado los primeros pasos para acabar con el sistema de
comisiones militares, abogando por la implantación o bien del procedimiento
actual del sistema federal de justicia penal para estos supuestos, o bien por el
diseño de una especie de National Security Court excepcional. Del mismo
modo, el Reino Unido ha anunciado, a mediados de julio, la revisión de la
legislación antiterrorista en materia de órdenes de control y arresto de
sospechosos, deportaciones, relaciones con las organizaciones que
promuevan cualquier forma de odio y violencia y el control de los teléfonos e
Internet.

b) Seguimientos y sistemas de vigilancia

En los últimos años las nuevas tecnologías telemáticas, como instrumento
de control global, han obligado a todos los servicios de inteligencia a revisar
las actividades de seguimiento y los sistemas tradicionales de vigilancia
empleados en la ejecución de las mismas. En este sentido, los sistemas de
vigilancia lectores del mundo digital, si bien siguen planteando los clásicos
problemas de conciliación con el derecho a la intimidad, han suscitado otros
nuevos pendientes aún de solución.

De especial importancia es la problemática que surge en torno al empleo de

la telefonía móvil digital, quizá el sistema de comunicación más utilizado en
todo el mundo. Así, una de las principales cuestiones que se plantean
actualmente en este ámbito es la relativa a la calificación que deba darse tanto
al IMSI (International Mobile Subscribe Identity), que es el código de
identificación único para cada dispositivo de telefonía móvil, representado
por una serie de algoritmos que se integran en la tarjeta SIM (Subscriber
Identity Module) y que permite su identificación a través de las redes del
sistema de telecomunicaciones universal de móviles, como al IMEI
(International Mobile Equipment Identity), que es un código pregrabado en
los teléfonos móviles GSM y que identifica al aparato, de manera única, a
nivel mundial, transmitiéndose a la red cuando el aparato se conecta. Ambos
códigos, el IMSI y el IMEI reúnen información suficiente para poder recabar,
en base a esa información, y en los sistemas que así lo exijan, una
autorización judicial que obligue al operador a identificar los números de
teléfono, sobre todo en casos de tarjeta prepago, y posibilite, en su caso, la
correspondiente intervención de las comunicaciones. De ahí la necesidad de
determinar si su empleo por los servicios de inteligencia puede ser
equiparable a una actividad tradicional de vigilancia y, por tanto, requerir
previa autorización judicial o un control a posteriori.
De especial interés resulta, en este terreno, la STS español de 28 de enero de 2009, que
equipara la supervisión del IMSI a una labor de vigilancia convencional, en la que se delimita
con quién se encuentra el vigilado, con quién habla, por dónde se desplaza, qué objetos toca, o
bien, cuál es el domicilio de una persona, para cuya entrada o registro, una vez conocido este
dato, se solicitará la oportuna autorización o mandamiento judicial. Asimismo, la sentencia
equipara este tipo de seguimiento a una vigilancia de marca y modelo de teléfono móvil, al
seguimiento y vigilancia llevado a cabo con unos prismáticos especiales inalámbricos. Véase
también la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995,
relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos
personales y a la libre circulación de estos datos. Esta Directiva constituye el texto de
referencia, a escala europea, en materia de protección de datos personales. Y la Directiva
2006/24/CE del Parlamento y del Consejo de 15 de marzo de 2006, sobre la conservación de
datos generados o tratados en relación con la prestación de servicios de comunicaciones
 electrónicas de acceso público o de redes públicas de comunicaciones.

Numerosos problemas de conciliación con los derechos fundamentales

suscitan también las tecnologías desarrolladas desde instancias
gubernamentales para que las intervenciones de las comunicaciones a través
de la telefonía móvil se realicen digitalmente. Es el caso en España del
denominado SITEL.
Este sistema, SITEL, permite que las compañías operadoras sólo se ocupen de realizar las
operaciones técnicas de la intervención telefónica, transfiriendo automáticamente a los Cuerpos
de Seguridad del Estado el audio y los datos asociados a la intervención. Véanse, STS español
de 19 de julio de 2010, STS de 30 de diciembre de 2009, STS de 12 de noviembre de 2009, STS
de 5 de noviembre de 2009 y STS de 13 de marzo de 2009.

Por otro lado, a nadie escapa que los sistemas de seguimiento y vigilancia
actuales de los servicios de inteligencia ofrecen una casuística de lo más
variada. Y van desde el seguimiento o vigilancia de vehículos o
embarcaciones, mediante la instalación en los mismos de aparatos de control
remoto, hasta la vigilancia externa de almacenes o grandes superficies
mediante su grabación en videocámaras, pasando por el seguimiento y
vigilancia de encuentros o reuniones mantenidas por personas en lugares
abiertos al público.

Cuando la instalación de los mecanismos de vigilancia se realiza en

ámbitos equiparables al domicilio de una persona parece clara la necesidad de
solicitar una autorización judicial previa. El problema surge, cuando la
actividad consiste en la colocación de mecanismos electrónicos para el
seguimiento remoto de vehículos, embarcaciones o partidas sospechosas, que
no es conveniente que sean conocidos si se quiere mantener su eficacia en
actividades posteriores.

Finalmente, ha de tenerse presente la problemática que pueden suscitar, en

este ámbito, las actividades de observación de voz con micrófonos en
conversaciones abiertas, o no cerradas. Así como, las observaciones de
imagen. Ambas interceptaciones pueden presentar regímenes jurídicos
distintos.

c) Entradas y registros domiciliarios

 De entre las actividades de inteligencia que pueden comportar una
limitación, restricción o afectación del derecho a la intimidad, la entrada y el
registro domiciliario es, junto con la violación del secreto de las
comunicaciones, la más significativa. Pues ambas acciones pueden ser
ejecutadas por los servicios de inteligencia previo control judicial o régimen
de autorización judicial previo (como disponen, por ejemplo, la LO 2/2002
española, de 6 de mayo, reguladora del control previo del CNI, o la mayor
parte de las normas que regulan los servicios de inteligencia en
Latinoamérica), o régimen de autorización análogo ejercido por comisiones
independientes. La otra opción, cuando no existe control judicial previo, es el
sometimiento de la actividad a un control a posteriori del Parlamento y del
propio Gobierno, además de las investigaciones ordinarias derivadas de un
proceso penal.
En el Reino Unido, en relación a las acciones realizadas por el Servicio Secreto, se otorga un
apoderamiento unilateral al gobierno para su ejecución y se establece un control a posteriori. En
concreto, la autorización para llevar a cabo la actividad concreta de inteligencia la otorga el
Ministro correspondiente —o Secretario de Estado—. Estando sujeta dicha autorización a
revisión posterior por parte de un Comisionado y a un control, también a posteriori, por parte
del Tribunal encargado de juzgar, en su caso, los abusos cometidos en el ejercicio de la
actividad de inteligencia (véase, sobre esta cuestión, la Intelligence Service Act de 1994 y la
Regulation of Investigatory Powers Act de 2000). También en Alemania es el Ministro
correspondiente el que tiene la facultad de autorizar la concreta actividad de inteligencia, si
bien en este sistema el Ministro tiene que informar sobre su aprobación al Comité parlamentario
de supervisión de los servicios de inteligencia (véase, la Bundesverfassungsschutzgesetz
alemana de 1990). En otros sistemas, la autorización para la realización de la concreta
actividad de inteligencia la concede un Tribunal (es el caso de Holanda, tal y como se establece
en su Intelligence and Security Service Act de 2002), o de EEUU (de acuerdo a lo establecido en
la Foreign Intelligence Surveillance Act de 1978, modificada por la USA PATRIOT Act de
2001, la Protect America Act de 2007 y la FISA Amendments Act de 2008).

La mayoría de los textos constitucionales occidentales reconocen la

inviolabilidad del domicilio como uno de los derechos fundamentales de los
ciudadanos. Lo cual implica que una acción de entrada y registro, llevada a
cabo por los miembros integrantes de los servicios de inteligencia, al suponer
una limitación, restricción o afectación al derecho a la intimidad, ha de estar
sometida a un control de todas las fases por las que la misma se desarrolla: a)
desde la autorización de su práctica; b) hasta su incorporación al proceso de
judicial como medio de prueba; c) pasando por su ejecución; y d) llegando
hasta los resultados obtenidos con ellas.
 En la Constitución española, el art. 18.2 CE establece que: El domicilio es inviolable. Ninguna
entrada o registro podrá hacerse en el sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo
en caso de flagrante delito.

En este sentido, en la mayoría de las normas sobre inteligencia se

establecen diversas especialidades, tanto para la citada solicitud de la
autorización previa de una medida de entrada y registro, como para el control
a posteriori de la misma, aunque no siempre el control fijado en aquellas es
completo ni abarca todas las fases enumeradas. La existencia de estas
especialidades, seguramente, se justifica porque las actividades de
inteligencia no están orientadas a la obtención de pruebas criminales, ni a ser
empleadas en un proceso judicial, ni por ende a enervar la presunción de
inocencia en el mismo, sino a otros objetivos igualmente legítimos, pero que
difieren completamente de aquellos.
En Alemania, por ejemplo, las pruebas que obtienen los organismos de seguridad se aportan
en el trascurso del proceso judicial correspondiente. Pero en otros países, estas pruebas
únicamente cumplen una función de apoyo a las investigaciones legales. Sistemas como el
irlandés o el español, cuentan con tribunales o cortes especiales competentes en los casos de
actividades terroristas, ante los cuales puede presentarse la información de inteligencia.
También, en el marco de la investigación penal hay importantes diferencias entre los países, en
relación al tratamiento de las pruebas. Así, mientras que en algunos sistemas se acude al juez de
instrucción en juicios acusatorios, en otros se acude a la figura del Fiscal independiente en
juicios inquisitivos.

d) Registro de personas, objetos y vehículos

Por lo que hace a la actividad de registro de personas, objetos y vehículos,
ha de tenerse en cuenta que el régimen de registros que los servicios de
inteligencia pueden realizar, en el cumplimiento de sus funciones, es
completamente distinto al que llevan a cabo los miembros de los servicios de
seguridad del Estado.

En este sentido, el objetivo que justifica las actividades de registro de los

servicios de inteligencia es la recopilación de información para, con ella,
generar inteligencia. Pero en ningún caso es la detención (con la excepción ya
explicada, entre otras, del FBI norteamericano), ni la recogida de
instrumentos o efectos de un presunto delito. Y ello no sólo porque, como se
ha dicho, no investigan delitos, sino porque, fundamentalmente, no actúan en
el seno de un proceso judicial.

De ahí que, la recopilación de datos u objetos con finalidad directa o

indirecta de ser utilizados como pruebas por agentes de inteligencia, incluso
podría comportar su invalidez para su uso a posteriori en un proceso judicial,
por carecer su práctica de las garantías legales exigidas. Es más, la finalidad
perseguida por los agentes de inteligencia en los registros que estudiamos
puede ser registrar con el objetivo de prevenir amenazas a la seguridad
nacional, pero nunca recoger o aprehender material probatorio.

Por tanto, dicha finalidad obliga, en el caso de registros de objetos y

vehículos, y con el fin de posibilitar la efectividad de la medida, no ya a
enervar la presencia judicial, sino, esencialmente, a garantizar la falta de
conocimiento por parte del afectado. Esto implica que, la eficacia misma y la
finalidad de esta medida, cuando es desarrollada por los servicios de
inteligencia, conduce de manera irremediable a una necesaria ignorancia de
las garantías legalmente establecidas. Garantías que, en el marco de un
proceso criminal, se dirigen no sólo a asegurar el derecho a la intimidad, sino
también el derecho a un proceso con todas las garantías. Este proceso, es
inexistente en los supuestos de inteligencia (GONZÁLEZ CUSSAC).
Finalmente, hay que señalar que las intervenciones corporales, u otras que
lleven aparejadas la realización de una actividad de inteligencia, también
deben estar sometidas a límites y a controles.
e) Secreto de las comunicaciones
Buena parte de las reflexiones planteadas en el apartado a) relativo a
entradas y registros domiciliarios, pueden proponerse en este apartado. Sobre
todo en lo que atañe al régimen de autorización judicial previo, a los
controles a posteriori y al control de todas las fases por las que las mismas se
desarrollan. Por lo que, para no reiterarnos, a lo allí manifestado nos
remitimos. No obstante lo dicho, conviene hacer aquí algunas matizaciones
en relación a la actividad concreta de interceptación de las comunicaciones.
Así pues, se puede afirmar que la denominada “información de
inteligencia” es la columna vertebral del contraterrorismo, pues sin ella los
gobiernos no serían capaces de implementar ninguna medida contra el
terrorismo. Esta información de inteligencia es información que ha sido
reunida y recogida, o bien por lo que se denomina inteligencia humana (en
sus siglas inglesas HUMINET: Human Intelligence), o bien por la inteligencia
de señal, esto es, la inteligencia obtenida de una amplia variedad de
sofisticados aparatos de escucha, estratégicamente situados, que permiten a
los oficiales de inteligencia interceptar comunicaciones en el mundo entero
(en inglés denominada SIGNET: Signal Intelligence).
La obtención de esta información de inteligencia, y fundamentalmente de
inteligencia de señal, requiere, la realización, por parte de los servicios de
inteligencia, de una actividad de interceptación de las comunicaciones tanto
postales, como telegráficas, telefónicas y digitales.
Como en la mayoría de las actividades examinadas hasta ahora, la
intervención de las comunicaciones requiere, dependiendo del sistema
vigente en cada país, una autorización judicial previa, una autorización
ministerial o de una comisión, o bien el sometimiento a un control a
posteriori. Pero además, suelen establecerse también límites máximos de
duración de esta medida y prórrogas a los mismos. Siendo habitual la
ausencia de una obligación, ni para el organismo encargado de la
autorización, ni para el miembro del gobierno responsable, de poner en
conocimiento del afectado la medida adoptada, si con ello se pusiera en
peligro la finalidad perseguida, o la seguridad de las fuentes, métodos e
identidades de los servicios de inteligencia.
De interés, en materia de intervención de las comunicaciones, la Sentencia de la Audiencia
Provincial de Vitoria, de 4 de abril de 2003, en la que se condenó a los máximos responsables
del entonces CESID español, por las grabaciones realizadas en la sede de Herri Batasuna en
Vitoria. Véanse también, las SSTEDH de 12 julio 1988 (caso Malone contra el Reino Unido); de
30 julio 1988 (caso Valenzuela Contreras contra España); de 24 abril 1990 (caso Huvig contra
Francia); de 12 mayo 2000 (caso Khan contra Reino Unido); de 18 febrero 2003 (caso Prado
Bugallo contra España); de 26 septiembre 2006 (caso Abdulkar Coban contra España).

f) Agentes encubiertos y confidentes

Una problemática de singular complejidad se plantea en el supuesto de las
actividades llevadas a cabo por los agentes encubiertos, las denominadas
acciones encubiertas, que pueden ir dirigidas a obtener información (es lo que
se conoce como espionaje) o no (por ejemplo, pueden tener como fin influir
en la situación política, económica, social o militar de otro actor extranjero o
ejecutar misiones puntuales y excepcionales de neutralización de amenazas,
generalmente fuera de territorio nacional). Se puede decir, pues, que las
acciones encubiertas, son aquellas actividades de un servicio de inteligencia
cuya planificación y ejecución se hace de modo clandestino. Se erigen así en
el paradigma del secreto.
En España la figura del agente encubierto se regula en el artículo 282 bis de la LECrim, tras
la modificación introducida en 1999, que permite que los agentes de la Policía Judicial puedan
actuar, en el marco de una actividad concreta relacionada con la delincuencia organizada, con
una identidad supuesta y utilizar medios complementarios de investigación, bajo estricto control
fiscal y judicial.

La legitimidad de acciones encubiertas no destinadas a la obtención de

información se cuestiona por dos razones fundamentales: Primera, por el
posible carácter inmoral de ciertas actividades y objetivos. Y, segunda, por
las dificultades que plantean tanto el control legal del procedimiento seguido
para su ejecución, como la exigencia de responsabilidad política a las
autoridades que las impulsan y apoyan. Puesto que, en las acciones
encubiertas, es fundamental mantener el carácter secreto, no sólo de la
actividad, sino, fundamentalmente, de su patrocinio.

Con carácter general, los organismos y agencias de inteligencia, en el

desarrollo de acciones encubiertas, suelen operar dentro de parámetros
indeterminados de derecho internacional que, a diferencia de las más
restrictivas y garantistas leyes internas, permiten a los Estados una actuación
más amplia para su defensa. Algunos países aprueban estas acciones,
mientras que otros simplemente las comprenden y “toleran”. Y otros, las
prohíben expresamente.

Pero, el principal problema que surge aquí es que la acción encubierta

puede ser contraria a las leyes del país en el cual se lleva a cabo la acción,
pero al mismo tiempo puede ser acorde al Derecho Internacional.
En estos supuestos se suele acudir a la llamada doctrina Ker-Frisbie aplicada en el ámbito de
la extradición y la jurisdicción universal —caso Frisbie vs. Collins, 342, U.S., 519-522 (1952)—.
En virtud de la misma, los acusados por un delito cuya jurisdicción corresponda a un tribunal
norteamericano, tienen obligación de responder ante el mismo, una vez que estén en su
presencia, con independencia de si han sido conducidos ante el Tribunal en cumplimiento de lo
establecido en los tratados de extradición, o de si su presencia se ha conseguido empleando
 métodos de entrega irregular.

Repárese, de otro lado, en que las acciones encubiertas se construyen sobre

la presunción de que hay intereses nacionales fundamentales que tienen que
ser tratados fuera del ámbito del Derecho Internacional y de las normales
relaciones Estado-Estado, pero sin llegar a recurrir al uso de la fuerza militar.
Son, de algún modo, el paso previo a la acción militar.

No han de confundirse, a efectos jurídicos, la figura del agente encubierto,

la figura del infiltrado y la figura del confidente. En concreto, el agente
encubierto es un agente clandestino, cuya identidad permanece en el
anonimato con la finalidad de dar una cobertura de seguridad a sus acciones,
dificultando así la identificación de su carácter real, así como el
establecimiento del origen de la acción. De este modo, se posibilita, de un
lado, que el agente encubierto pueda negar la autoría en caso de
descubrimiento; y, de otro, que el Gobierno responsable pueda mantener el
anonimato. El agente encubierto cuya función es la obtención de información
reservada o secreta, no disponible en fuentes abiertas porque está protegida
por su propietario, se conoce como espía. Este tipo de agentes también
pueden ser reclutados para influir en la situación política, económica, social o
militar de otro actor extranjero o para ejecutar misiones puntuales y
excepcionales de neutralización de amenazas, generalmente fuera de
territorio nacional.

Por su parte, el agente infiltrado, es el agente reclutado o implantado como

miembro en una organización contraria, dedicado a obtener y suministrar
información, de modo clandestino, y a regular el servicio de inteligencia con
el que colabora o al que pertenece. A diferencia del informador, el infiltrado
busca activamente la información. Puede afirmarse que, el infiltrado es un
tipo de espía que se intenta situar, generalmente, en los servicios de
inteligencia, en las instituciones civiles y militares del más alto nivel de otro
país o en los órganos de responsabilidad de organizaciones no estatales
enemigas. Hay que tener en cuenta, en el plano jurídico, que cuando la
persona infiltrada no forma parte en origen de la organización espiada, no se
considera un traidor, ya que antes de infiltrarse tenía ya la intención de
obtener y proporcionar la información al servicio para el que realmente
trabaja.

En relación a la figura del confidente, esta plantea la singularidad de que

prácticamente ninguna legislación de derecho comparado la ha regulado.
Quizá, la dificultad de la regulación de la figura del confidente haya que
buscarla tanto en la ausencia de definición legal en relación al confidente o
informador, como en la falta de cobertura de sus actividades concretas.

El confidente policial se equipara, en el ámbito de los servicios de

inteligencia, a la figura del informador. Este último es la persona ajena al
servicio de inteligencia que le proporciona información, de modo consciente
o inconsciente y de forma regular o irregular, bajo la dirección de un
miembro del servicio. Se diferencia del colaborador, en que aquel se dedica
únicamente a suministrar información. A diferencia del infiltrado, el
informador suele ser alguien que ya se encontraba en el ámbito del cual se
obtiene la información, antes de que empezase la colaboración con el servicio
de inteligencia. Esta última diferencia conduce a que normalmente adopte
una actitud pasiva en la obtención de información, dedicándose a transmitir la
información que obtiene mediante su trabajo o que le llega de modo
voluntario sin ejercer funciones de búsqueda. De ahí lo complicado de
regular legalmente y dar cobertura a sus actividades concretas.

Por último, también hay que hacer referencia, en este contexto, a la

necesidad de no confundir la figura del agente provocador con la
“provocación al delito”. El agente provocador es el agente implantado en una
organización con la misión de animar a ésta, o a alguno de sus miembros, a la
realización de actos destinados a lograr su descrédito o a causarse daño,
siendo una de sus principales armas el suministro de información falsa
haciéndola pasar por verdadera. Mientras que, tal y como explica
GONZALEZ CUSSAC, la provocación al delito es un acto preparatorio
punible, recogido en el artículo 18,1 CP, que requiere: Primero, la existencia
de una incitación directa, es decir, de una persona que realiza actos dirigidos
a que otro u otros se decidan a cometer un delito; segundo, la necesidad de
que la provocación se realice a través de un medio público o ante una
colectividad de personas; tercero, la provocación ha de dirigirse a la
realización de uno o varios hechos delictivos concretos, no siendo suficiente
una invitación genérica a delinquir; y, cuarto, que la incitación posea una
mínima virtualidad para persuadir o convencer a los incitados.
Ha de diferenciarse, por tanto, entre la provocación a cometer delitos y el llamado delito
provocado vinculado a operaciones policiales encubiertas donde el agente realiza tareas de
información (STS de 25 de junio de 2007).

Para finalizar advertir que la regulación jurídica de todas las figuras

explicadas plantea, también, numerosos problemas procesales. Tales como, el
de la identidad secreta de los agentes y las denuncias anónimas, el
tratamiento en el proceso de la prueba preconstituida, la problemática de los
coimputados y las normas premiales, o, la contradicción y el derecho de
defensa (especialmente en el sistema norteamericano).

CAPÍTULO 19
 LOS SERVICIOS DE INTELIGENCIA EN EL
DERECHO ESPAÑOL

19.1. Legitimidad de los servicios de inteligencia. Su

fundamento en la Constitución de 1978

La necesidad de la existencia de los servicios de inteligencia como

mecanismo para salvaguardar la seguridad y la defensa del Estado ha sido
expresamente puesta de manifiesto por el Tribunal Supremo en su sentencia
núm. 921/2006, de 26 de septiembre, y de forma implícita por el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos (TEDH), cuando en su Sentencia de 6 de
septiembre de 1978 (caso Klass y otros contra Alemania), admitió la
aceptación de la posibilidad excepcional de llevar a cabo labores de
vigilancia secreta por tales servicios.
En el epígrafe núm. 48 de esa Sentencia, el TEDH decía expresamente: “el Tribunal sólo
puede constatar dos hechos importantes: los progresos técnicos realizados en materia de
espionaje y paralelamente de vigilancia; en segundo lugar, el desarrollo del terrorismo en
Europa en el curso de los últimos años. Las sociedades democráticas se encuentran amenazadas
en nuestros días por formas muy complejas de espionaje y por el terrorismo, de suerte que el
Estado debe ser capaz, para combatir eficazmente estas amenazas, de vigilar en secreto a los
elementos subversivos que operan en su territorio. El Tribunal debe, pues, admitir que la
existencia de disposiciones legislativas estableciendo los poderes de vigilancia secreta de la
correspondencia de los envíos postales y de las telecomunicaciones son, ante una situación
excepcional, necesarios en una sociedad democrática para la seguridad nacional y/o para la
defensa del orden y para la prevención de los delitos”.

Dado que en los Estados democráticos de Derecho rige el imperio de la

Ley, nuestra Constitución, norma suprema del ordenamiento jurídico, sujeta a
través de su artículo 9 a los ciudadanos y a los poderes públicos a sí misma y
al resto del ordenamiento jurídico. Como ya puso de manifiesto en su
momento RUIZ MIGUEL (2002: 174), nuestra Constitución no contiene ningún
reconocimiento expreso de los Servicios de Inteligencia. Sin embargo, dada
la inadmisibilidad de la existencia de zonas ajenas al ordenamiento jurídico
(esto es, espacios exentos de la aplicación de la Ley), es en dicha norma
suprema donden deben buscarse, en primer término, aquellos preceptos que
puedan servir de fundamento a la legitimidad de su existencia y a la labor que
desempeñan.

En este sentido, el artículo 1 de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora

del Centro Nacional de Inteligencia define en su artículo 1 al Centro
Nacional de Inteligencia (CNI) como el organismo público responsable de
facilitar al Ejecutivo inteligencia que le permita “prevenir y evitar cualquier
peligro, amenaza o agresión contra la independencia o integridad territorial
de España, los intereses nacionales y la estabilidad del Estado de derecho y
sus instituciones”. De lo que se deriva que la labor desarrollada por el
referido órgano se encuentra dirigida a proteger la seguridad y la defensa del
Estado, a las que se alude en el artículo 105. b) de la Constitución. Precepto
que sirve a su vez de fundamento constitucional al Secreto de Estado,
configurado éste como información a la que no puede acceder el conjunto de
la ciudadanía.

Como se ve, son el Presidente del Gobierno, y este último en su conjunto,

los receptores del producto de la labor desarrollada por los servicios de
inteligencia, de ahí que deba atenderse al artículo 149.1 de la Constitución, en
el cual se definen las materias que son competencia exclusiva del mismo. Y
dentro de dicho precepto puede encontrarse la fundamentación constitucional
de los servicios de inteligencia tanto interior como exterior, así como aquellos
que atienden a la seguridad pública (no así el de defensa de la Constitución,
título de fundamentación constitucional que, como pone de manifiesto RUIZ
MIGUEL —2002: 176— se contiene en el artículo 8 de la Constitución, que
atribuye a las Fuerzas Armadas “la misión de garantizar la soberanía e
independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento
constitucional”). En efecto, tradicionalmente los servicios de inteligencia se
han clasificado en función de las amenazas a las que atendían,
distinguiéndose así los servicios de inteligencia interior y exterior. En nuestro
caso, las labores de estos servicios en materia de inteligencia interior
encuentran fundamento constitucional en el número 4 del referido artículo
149.1 de la Constitución, el cual atribuye competencia exclusiva al Gobierno
en cuestiones de Defensa y Fuerzas Armadas. Precepto que debe ser
considerado conjuntamente con el artículo 97 de la Constitución, el cual
establece que el Gobierno dirige la Administración militar y la defensa del
Estado, dado que el CNI se encuentra adscrito orgánicamente al Ministerio de
Defensa.

Las labores de inteligencia exterior pueden estimarse sostenidas

constitucionalmente en el número 3 del artículo 149.1 de la Constitución, en
el cual se atribuye competencia exclusiva al Gobierno en materia de
relaciones internacionales.

De la misma forma, el número 29 del tan aludido artículo 149.1 de la

Constitución le otorga competencia exclusiva en materia de seguridad
pública, de donde se deriva la justificación de la existencia de órganos de
información en los Cuerpos de Seguridad del Estado.

Finalmente, también puede hacerse referencia a la inteligencia económica,

por cuanto la protección de los intereses de esta naturaleza resulta esencial
para la pervivencia del Estado. Este tipo de inteligencia puede fundamentarse
en la competencia exclusiva que la Constitución atribuye al Gobierno en
materia de régimen aduanero y arancelario y de comercio exterior (artículo
149.1.10 de la Constitución).

19.2. Antecedentes y evolución legislativa

A la hora de hablar de los antecedentes legislativos de los servicios de
inteligencia españoles debe distinguirse entre los prececedentes del CNI
(referencia que limitaremos al Centro Superior de Información de la Defensa
—CESID—), a la inteligencia militar, y los servicios de información de la
Guardia Civil y del Cuerpo Nacional de Policía.

a) CESID
El Centro Nacional de Inteligencia, creado mediante la Ley 11/2002, de 6
de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia (en adelante Ley
11/2002), sustituye al Centro Superior de Información de la Defensa
(CESID). Servicio de inteligencia cuya creación en 1977, fue resultado de la
refundición del Servicio Central de Documentación (SECED) y la división de
inteligencia del Alto Estado Mayor (RUIZ MIGUEL, 2002: 179). Así, su
creación se llevó a cabo a través del Decreto 1558/1977, de 4 de junio, que lo
adscribió orgánica y funcionalmente al recién creado Ministerio de Defensa,
cartera en la que se refundieron los anteriores Ministerios de Ejército, Marina
y Aire (artículo 1), como una más de las medidas llevadas a cabo para operar
la reestructuración de la Administración Central del Estado.
El artículo 5 de dicho Decreto señalaba expresamente: “Bajo la dependencia directa del
titular del Departamento se crea el Centro Superior de Información de la Defensa, al que se
incorporarán las funciones y Organismos de la Administración que se determinen”.

Funciones que no se especificaron hasta la promulgación del Decreto

2723/1977, de 2 de noviembre, en cuyo articulo 21 se le encomendaba el
“obtener, evaluar, interpretar y facilitar al titular del Departamento cuanta
información sea necesaria o interesa (sic) a la defensa nacional, atendiendo
prioritariamente a las necesidades de la Junta de Jefes de Estado Mayor”, así
como las actividades informativas que, “siendo propias de la Defensa, venían
siendo ejercidas por el Servicio Central de Documentación de la Presidencia
del Gobierno”. Esta normativa básica sufrió modificaciones posteriores que
posibilitaron la adecuación de la normativa a la Constitución, así como a las
directrices contenidas en la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, por la que se
regulan los criterios básicos de la defensa nacional y la organización militar.
Modificaciones operadas por normas de carácter reglamentario.
Entre las mas importantes cabe destacar las siguientes: Real Decreto 726/1981, de 27 de
marzo, en el que se amplían las funciones que le venían encomendadas en el Decreto 2723/1977,
de 2 de noviembre, a las necesidades del titular del Departamento y al cumplimiento de las
misiones que el articulo 8 de la Constitución encomienda a las Fuerzas Armadas; Orden del
Ministerio de Defensa 135/1982, de 30 de septiembre, por la que se regula la estructura y
relaciones que ha de mantener el Centro Superior de Información de la Defensa. Con ella el
CESID pasó a depender funcionalmente del Presidente del Gobierno y orgánicamente del
Ministerio de Defensa (artículos 1 y 2), detallándose y atribuyendo contenido concreto a las
funciones que ya tenía encomendadas. Como pone de manifiesto DIAZ FERNANDEZ (2006:
153) esta norma supuso el término del proceso de institucionalización del CESID; Real Decreto
135/1984, de 25 de enero, por el que se reestructura el Ministerio de Defensa. Define al CESID
como el “órgano de información del Presidente del Gobierno para el ejercicio de sus funciones
de dirección de la política de defensa y de coordinación de la acción del Gobierno en la Defensa
del Estado, y del Ministerio de Defensa, en el ejercicio de las funciones que le corresponden en
materia de política de Defensa y política Militar”; Real Decreto 2632/1985, de 27 de diciembre,
por el que se regula la estructura interna y las relaciones del Centro Superior de Información de
la Defensa. A través del mismo se establece la concreta estructura del CESID, compuesta por
cuatro divisiones (de Inteligencia Exterior; de Contrainteligencia; de Inteligencia Interior y; de
Economía y Tecnología) y dos Subdirecciones Generales (de Administración y Servicios y;
General de Personal), señalándose las concretas funciones que corresponden a cada una de
 ellas; Real Decreto 1/1987, de 1 de enero, por el que se determina la Estructura Orgánica Básica
del Ministerio de Defensa, en cuyo artículo 3 atribuye al CESID la función de “coordinar la
acción de los distintos organismos que utilicen medios o procedimientos de cifra, garantizar la
seguridad criptográfica, promover la adquisición coordinada de material y formar al personal
especialista”. Funciones todas ellas atribuidas, junto con otras, al Centro Criptológico
Nacional, en el Real Decreto 421/2004, de 12 de marzo; Real Decreto 1169/1995, de 7 de julio,
mediante el cual se crea la Secretaría General del Centro Superior de Información de la Defensa
(artículo 1), para asistir al Director General del Centro en sus funciones (artículo 2); Real
Decreto 1324/1995, de 28 de julio, por el que se establece el Estatuto del Personal del Centro
Superior de Información de la Defensa. Estatuto que viene a materializar lo contenido en la
Disposición Final Octava de la Ley 17/1989, de 19 de julio, Reguladora del régimen de personal
militar y profesional, según la cual, el personal que preste servicio en dicho organismo estará
sometido al mismo régimen de personal (medida que se justifica en la diferente procedencia de
sus integrantes); Modifica la estructura interna del CESID y crea una unidad de seguridad para
la protección de las personas del Centro y sus instalaciones, así como para salvaguardar la
información, documentación y la seguridad de funcionamiento del Centro; el Real Decreto
1883/1996, de 2 de agosto, de estructura orgánica básica del Ministerio de Defensa. Que
mantiene respecto del CESID el mismo contenido del Real Decreto 1/1987, de 1 de enero. Por
ultimo, el Decreto 741/2001, de 29 de junio, por el que se otorga rango de Secretario de Estado al
Director del Centro Superior de Información de la Defensa. Rango que se ha mantenido respecto
del Director del CNI.

Como pone de manifiesto la Exposición de Motivos de la Ley 11/2002, y

ha podido verse con la relación normativa acabada de realizar, hasta la
promulgación de esta ley, la regulación del CESID se encontraba contenida
en una pluralidad de disposiciones normativas carentes de rango legal y, en
algunos casos, además, de carácter preconstitucional. Esta necesidad de
establecer una normativa unitaria y sistemática de rango legal de los servicios
de inteligencia llevó en 2002 a la promulgación de dos normas básicas sobre
las que se asientan las bases legales del CNI, la Ley 11/2002, a la que ya
hemos hecho referencia y la Ley Orgánica 2/2002, de 6 de mayo, reguladora
del Control Judicial Previo del Centro Nacional de Inteligencia. A estas y a
las normas que las complementan y desarrollan nos referiremos en el epígrafe
siguiente.

b) Inteligencia militar
El Real Decreto Ley 11/1977, de 8 de febrero, institucionalizó la Junta de
Jefes de Estado Mayor como el órgano superior de mando militar conjunto
bajo el mando de su Majestad el Rey. Con posterioridad, el Real Decreto
1125/1980, de 13 de junio, creó en desarrollo del anteriormente citado, el
Cuartel General de la Junta de Jefes de Estado Mayor (artículo 1),
estableciendo en su articulo 5 la organización del Estado Mayor Conjunto
(órgano auxiliar de Mando integrado en el Cuartel General), cuya División
Segunda era la de Inteligencia. El Real Decreto 2723/1977, de 2 de
noviembre, al fijar las competencias del CESID excluyó de las mismas “las
actividades informativas especificas que corresponde a la Junta de Jefes de
Estado Mayor y Estados Mayores de los tres Ejércitos”, lo que pone de
manifiesto la existencia de servicios de información de estos últimos.
Servicios de información cuya coordinación se encuentra atribuida al Jefe de Estado Mayor
de la Defensa; en el artículo 3.1 del Real Decreto 125/1984, de 25 de enero, así como en el
artículo 6.7 del Real Decreto 1/1987, de 1 de enero, por el que se determina la estructura básica
del Ministerio de Defensa y, el artículo 7.6.h) del Real Decreto 1883/1996, de 2 de agosto, de
estructura orgánica del Ministerio de Defensa.

No ha sido, sin embargo, hasta 2004, mediante el Real Decreto 1551/

2004, de 25 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica
del Ministerio de Defensa, cuando se ha logrado crear un órgano centralizado
de inteligencia militar: el Centro de Inteligencia de las Fuerzas Armadas
(CIFAS), del que dependen funcionalmente los órganos de inteligencia
integrados en cada uno de los Ejércitos.

c) Cuerpo Nacional de Policía

Órgano que nace en 1986 de la unión del Cuerpo Superior de Policía y la
Policía Nacional, como consecuencia de lo establecido en el artículo 9 de la
Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado. La Ley 55/1978, de 4 de diciembre, de la policía, establecía en su
artículo 1 que los Cuerpos de Seguridad del Estado estaban integrados por la
Policía, que a su vez se encontraba formada por el Cuerpo Superior de Policía
y el Cuerpo de la Policía Nacional y, por la Guardia Civil. En su artículo 9
esta ley atribuía al Cuerpo Superior de Policía funciones en un doble ámbito:
el de información y el de investigación.
En el primero de ellos le correspondía “la captación, recepción y análisis de cuantos datos
tengan interés para el orden y la seguridad publicas; el estudio, planificación y ejecución de los
métodos y técnicas de prevención de la delincuencia y demás comportamientos antisociales, todo
ello dentro de los límites fijados por las normas vigentes y del debido respeto a los derechos de
los ciudadanos”. En el segundo “realizar las operaciones precisas en orden a la información y
 prevención de los delitos y demás infracciones legales; y de haberse cometido, investigarlos,
descubrir y aprehender a los presuntos culpables y asegurar los efectos, instrumentos o pruebas
del delito, poniéndolas a disposición de la autoridad judicial”.

Doble ámbito de actuación que se ha mantenido en la actual Ley Orgánica

2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, en
cuyo artículo 11 se siguen atribuyendo funciones en materia de investigación
e inteligencia.

d) Guardia Civil
Por lo que a este organismo respecta, aunque el mismo ha desarrollado
labores de información desde su misma creación, no fue sino hasta la Circular
de 24 de febrero y la Orden Reservada de 1 de abril, ambas de 1941, cuando
aparecieron las primeras instrucciones del Servicio de Información de dicho
Cuerpo. Tras varios cambios de denominación y reestructuraciones, la Orden
General num. 4, de 7 de febrero de 1996, sobre Reorganización del Servicio
de Información de la Guardia Civil (SIGC) define al mismo como “el órgano
especializado en obtener y analizar la información de interés cualificado para
el cumplimiento de la misión institucional y una vez elaborada, ponerla a
disposición de los mandos y unidades para el desarrollo de sus funciones”,
organismo encargado de obtener información y elaborar inteligencia (MUÑOZ
GIL, 2004: 203). En la actualidad cuenta con una Jefatura de Información.

19.3. Normativa aplicable

Como se puede apreciar atendiendo a la normativa referida en el epígrafe
anterior, hasta la aprobación de la Ley 11/2002, la regulación por la que se
regía en nuestro país el CESID era de rango reglamentario. Sin embargo, se
requería, tal y como pone de manifiesto la Exposición de Motivos de la Ley
11/2002, el establecimiento de “una regulación unitaria y sistemática y con el
rango legal apropiado a la luz de la Constitución” que, a tenor de lo dispuesto
en su artículo 53, debe revestir naturaleza de ley, por la indudable afectación
que su contenido reviste respecto de los derechos fundamentales y libertades
públicas constitucionalmente reconocidos.

a) La labor de los servicios de inteligencia guarda una relación indisoluble

con los secretos oficiales pues, sin duda, ello resulta esencial a fin de
garantizar la efectividad en el desempeño de sus funciones. Tal cuestión se
encuentra regulada en nuestro ordenamiento jurídico a través de la Ley
9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales, modificada por la Ley
48/1978, de 7 de octubre. Dicha ley, tras afirmar el sometimiento de los
órganos del Estado al principio de publicidad (artículo 1), excepciona dicha
regla general permitiendo la clasificación de aquello que “pueda dañar o
poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado” (artículo 2). Clasificación
que podrá serlo en la categoría de secreto y reservado (artículo 3),
correspondiendo la competencia para realizar dicha calificación al Consejo de
Ministros (artículo 4). Calificación que no afectará al Congreso de los
Diputados ni al Senado, los cuales podrán, en la forma prevista en sus
respectivos Reglamentos, tener acceso a la misma (artículo 10.2).
No obstante, esto ultimo se encuentra excepcionado en el caso del CNI, pues el artículo 11.2
de la Ley 11/2002, establece que la Comisión del Congreso de los Diputados no tendrá acceso al
conocimiento de las “fuentes y medios del Centro Nacional de Inteligencia y a aquellas que
procedan de servicios extranjeros u organizaciones internacionales”.

b) Según sigue diciendo la Exposición de Motivos de la Ley 11/2002, ésta

responde a la necesidad de articular una normativa con rango de Ley que
regule el órgano responsable del desarrollo de las labores de inteligencia en
nuestro país, de las funciones que se le atribuyen y de las actuaciones que
debe desarrollar para lograr su cumplimiento. Para ello se establecen en la
misma los objetivos, funciones, actividades y principios a los que debe
someterse el CNI (artículos 3, 4, 5 y 2, respectivamente); su organización y
régimen jurídico (artículos 6 a 10) y los controles específicos a los que debe
someterse (artículos 11 y 12).
En efecto, tras definirlo como el organismo publico responsable de facilitar al Presidente del
Gobierno y al Gobierno, inteligencia para prevenir y evitar peligros contra el Estado, tanto en
su ámbito territorial como institucional (artículo 1), lo declara sujeto al principio de
sometimiento al ordenamiento jurídico (artículo 2), así como a los principios de eficacia,
especialización y coordinación (artículo 2).
A fin de cumplir los objetivos que anualmente le fije el Gobierno (artículo 3), deberá
desarrollar, entre otras, las funciones de obtener, evaluar e interpretar información y difundirla,
así como prevenir, detectar y posibilitar la neutralización de las actividades de servicios
extranjeros que amenacen contra la Seguridad Nacional (artículo 4), para lo cual se declaran
secretas sus actividades y se le autoriza a usar medios y actividades bajo cobertura (artículo 5).
Dado que pretende establecerse una Comunidad de Inteligencia, se crea un órgano
coordinador de todos los integrantes de la misma: la Comisión Delegada del Gobierno para
 Asuntos de Inteligencia (artículo 6).
Su adscripción orgánica continua vinculada al Ministerio de Defensa, a pesar de que
funcionalmente sigue dependiendo de la Presidencia del Gobierno, configurándose como un
organismo publico con personalidad especial, estructurándose en una Dirección, cuyo titular
tiene rango de Secretario de Estado (determinándose sus funciones en el artículo 9), una
Secretaria General (con las funciones que se le asignan en el artículo 10), y la unidades que se
determinen reglamentariamente, según establece el artículo 7. Por otro lado, su personal
continúa teniendo un Estatuto único (artículo 8).
Finalmente, su actuación se someterá al control parlamentario (artículo 11) y a un control
judicial previo (artículo 12).

Sin embargo, como puede verse, esta Ley limita su contenido al CNI, sin
hacer alusión alguna al resto de servicios que se consideran integrantes de la
Comunidad de Inteligencia a la que en la misma se alude. A este respecto,
sigue sin establecerse un régimen jurídico unitario de tales servicios, de
forma que lo que la Ley 11/2002 ha hecho es unificar y adaptar la diversa
normativa que regulaba el CESID para llevar a cabo la creación del CNI, pero
no ha llegado a establecer las bases jurídicas para poder considerar creada la
referida Comunidad de Inteligencia.

c) Dentro de los controles específicos del CNI, el judicial ha sido previsto

en una Ley Orgánica propia, la Ley Orgánica 2/2002, de 6 de mayo,
reguladora del control judicial previo del Centro Nacional de Inteligencia.
Como es sabido, el TEDH, a la hora de valorar cuándo se ha producido una
vulneración de los derechos reconocidos en la Convención Europea de
Derechos Humanos desarrolla un control que fundamenta en un triple
criterio: la previsión de la injerencia en una norma legal previa; la necesidad
de dicha injerencia en una sociedad democrática; y el cumplimiento del
principio de proporcionalidad. Pues bien, ante la ausencia de una regulación
específica que diera cobertura legal a las actuaciones desarrolladas por el CNI
y los servicios de inteligencia militar que supongan una injerencia en el
derecho a la inviolabilidad del domicilio y al secreto de las comunicaciones
(habida cuenta la insuficiencia del artículo 549 LECrim) se promulgó esta
Ley Orgánica. Ley Orgánica que supone una cobertura legal, pero que, como
se verá al tratar los controles, no instaura un control propiamente dicho, sino
únicamente una autorización previa.

19.4. Legislación complementaria

 Como es lógico, las leyes marco a las que hemos aludido en los epígrafes
anteriores no pueden prever todos los aspectos que, en relación a la
inteligencia, deben ser normativizados. De ahí que debamos aludir a toda una
serie de normas que complementan diversos ámbitos cuya regulación, bien
por remisión expresa, bien por referencia tácita, queda diferida a distintos
cuerpos normativos.

a) Así, debe hacerse referencia en primer lugar a la Ley Orgánica 5/2005,

de 17 de noviembre, de Defensa Nacional.

La relación entre las funciones de inteligencia y su uso militar han

constituido el origen de aquellas, de ahí que no resulte extraño que en la Ley
marco que regula las Fuerzas Armadas españolas se aluda al modo en que se
relacionan ambas. El artículo 2 de la Ley Orgánica 5/2005 establece que la
política de defensa tiene por finalidad la protección de la independencia e
integridad territorial de España, así como de la Constitución y el sistema
político, de los valores superiores y del conjunto de derechos fundamentales
y libertades públicas reconocidos en ella, así como de las condiciones para
que los mismos puedan ser disfrutados con normalidad. Objetivos que en el
ámbito de su función específica tiene también atribuido el CNI. Es por ello
que, dentro del título V, intitulado Contribución a la defensa, el artículo 26
establece que el CNI “contribuirá a la obtención, evaluación e interpretación
de la información necesaria para prevenir y evitar riesgos y amenazas que
afecten a la independencia e integridad de España, a los intereses nacionales
y a la estabilidad del Estado de Derecho y sus instituciones”. Función que, a
mayor abundamiento, también tiene expresamente atribuida el CNI en los
artículos 1 y 4 de la Ley 11/2002. La diferencia entre la labor desarrollada
por el CNI en la obtención de información y elaboración de inteligencia en
general, de la realizada en el ámbito estrictamente militar, radica en que en
este último campo, el CNI colabora con los servicios de inteligencia
militares, en tanto que en aquella, es el órgano responsable.

El modo en que se coordina la actuación de tales organismos pasa por el

hecho de que en los órganos directivos creados haya identidad de miembros,
lo que permite que las directrices establecidas guarden la oportuna
correlación. Así, conviene recordar que la Comisión Delegada del Gobierno
para Asuntos de Inteligencia cuenta entre sus miembros a los Ministros de
Asuntos Exteriores, Defensa, Interior, Economía y al Secretario de Estado
Director del Centro Nacional de Inteligencia. Todos ellos son también, tal y
como establecen los apartados 5 y 6 del artículo 8 de la Ley 5/2005,
miembros del Consejo de Defensa Nacional, el cual, según el artículo 8.1 de
la Ley 5/2005, es el órgano asesor y consultivo del Presidente del Gobierno
en materia de Defensa. Al cual también debe a su vez el CNI facilitar y hacer
llegar la información e inteligencia que le sea requerida.

b) La estructura orgánica del CNI que se encuentra contenida en el artículo

7.3 de la Ley 11/2002 se detalla en el Real Decreto 436/2002, de 10 de mayo,
por el que se establece la estructura orgánica del Centro Nacional de
Inteligencia. Con ello se da debido cumplimiento a lo establecido en dicho
artículo, que difiere el desarrollo de la organización del CNI a una norma
específica de carácter reglamentario. El artículo 5.1 de la referida Ley
establece el carácter secreto de la organización y estructura interna del CNI,
de ahí que este Real Decreto se limite a fijar los órganos rectores del mismo,
enunciando las funciones que cada uno de ellos tienen atribuidas. Tales
órganos consisten en una Dirección, una Secretaría General y tres
Direcciones Técnicas (bajo dependencia directa del Director dos de ellas y
del Secretario General la otra), así como un número indeterminado de
unidades de inteligencia y apoyo.

Los titulares de dichos órganos directivos son:

– El Director del CNI. Con rango de Secretario de Estado, es nombrado por

Real Decreto, esto es, por el Gobierno, a propuesta del Ministro de Defensa,
por un período de cinco años. El Real Decreto reproduce íntegramente las
funciones que la Ley 11/2002 le atribuye en el inciso final de su artículo 9.2,
por lo que nada añade a lo ya previsto por la misma.

– El Secretario General. Con rango de subsecretario, es nombrado en las

mismas condiciones que el Director. En relación a sus funciones, además de
reiterar las contenidas en el artículo 10.2 de la Ley 11/2002, le atribuye
cuatro más en materia de personal, que quedan complementadas por el
sistema de numerus apertus establecido, al contener en último lugar una
cláusula abierta que remite a “cualesquiera otras funciones que le atribuyan el
Estatuto del Personal del Centro o las disposiciones reglamentarias o
internas”.

Mediante Real Decreto 612/2006, de 19 de mayo, de modificación del Real

Decreto 436/2002, de 10 de mayo, por el que se establece la estructura
orgánica del Centro Nacional de Inteligencia, la Estructura orgánica del CNI
pasa de encontrarse integrada por dos Direcciones Técnicas a estarlo por tres,
dos bajo dependencia directa del Secretario de Estado Director, con funciones
en materia de inteligencia y apoyo a la inteligencia (siendo ésta la de nueva
creación) y la tercera bajo la del Secretario General, con funciones en materia
de recursos. Real Decreto que ha provocado la promulgación de la Orden
DEF/2962/2009, de 2 de noviembre, por la que se modifica la dependencia
orgánica de las Direcciones Técnicas en que se estructura el Centro Nacional
de Inteligencia, que figura en el Real Decreto 436/2002, de 10 de mayo, por
el que se establece la estructura orgánica básica del Centro Nacional de
Inteligencia.

Los Directores Técnicos de dichas Direcciones, con rango de Director

General, son nombrados por el Secretario de Estado, Director del CNI.
Tienen asignadas funciones en materia de inteligencia, apoyo a la inteligencia
y recursos, y todas aquellas que le atribuyan el Estatuto de personal del
Centro y las disposiciones reglamentarias o internas.

Finalmente, las unidades de inteligencia están dirigidas por Subdirectores

Generales, nombrados también por el Secretario de Estado Director del CNI.
Tienen funciones en materia de inteligencia y apoyo.
Se regula también en este Real Decreto las directrices genéricas a las que
debe someterse la relación de puestos de trabajo (artículo 6) así como las
relaciones orgánicas y funcionales (artículo 7).
c) Como se ha dicho, el CNI es un organismo público especial (que no un
órgano independiente), de los previstos en la Disposición Adicional décima
de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado. Circunstancia ésta que le dota, tal y
como establece el artículo 1 del Real Decreto 593/2002, de 28 de junio, por
el que se desarrolla el régimen económico presupuestario del Centro
Nacional de Inteligencia, de personalidad jurídica propia y plena capacidad
de obrar.
Se regula en el mismo la financiación (artículo 2), los regímenes
presupuestario (artículo 3), de contratación (artículo 4), patrimonial (artículo
5), de contabilidad (artículo 6), de control (artículo 7) y su sometimiento a un
control de eficacia (artículo 8).
El motivo por el que el CNI se encuentra sometido a un régimen
presupuestario, de contratación y patrimonial específicos radica en la
necesidad de poder asegurarle la necesaria autonomía funcional.
Así, el régimen presupuestario previsto para el mismo, desarrollando el
contenido del artículo 8.2 de la Ley 11/2002, establece que es el propio CNI
el que elabora un anteproyecto de ingresos y gastos acorde a las necesidades
previstas para la anualidad siguiente, según los objetivos que le hayan sido
fijados en la Directiva de Inteligencia. Anteproyecto que debe ser elaborado
conforme a las prescripciones y estructura establecidas por el Ministerio de
Economía y Hacienda. Dicho anteproyecto, una vez es aprobado por el
Secretario de Estado Director, es remitido al Ministro de Defensa para su
remisión al Consejo de Ministros a través del Ministro de Economía y
Hacienda, siendo integrado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado
para su posterior remisión a las Cortes Generales (artículo 3.2). Presupuesto
que, una vez aprobado, tendrá carácter limitativo. No obstante, en el artículo
3.3 se regulan las variaciones a las que puede ser sometido dicho presupuesto
y quién es competente para aprobarlas.

La principal especialidad que caracteriza el régimen de contratación es la

facultad que se le da al CNI para poder someterse, cuando sea necesario, al
Derecho Privado, tal y como ya se anuncia en el artículo 8.4 de la Ley
11/2002. Es el Secretario de Estado Director del CNI el que mediante
disposición interna fija el régimen jurídico, en función de los intereses del
Centro, en que ha de desarrollarse cada concreta contratación.
En cuanto al régimen patrimonial, se establece que el Centro, además de
poder tener adscritos bienes del patrimonio del Estado, podrá disponer de
patrimonio propio tanto en territorio nacional como en el extranjero, cuando
ello sea necesario para el desarrollo de sus funciones. Patrimonio del que
tiene plena capacidad de disposición y que se incorporará al Patrimonio del
Estado cuando los mismos dejen de ser requeridos por el Centro.
Dado que el CNI es uno de los órganos que puede obtener fondos
provenientes de los créditos destinados a gastos reservados, se establece
expresamente que el patrimonio propio obtenido con los mismos quedará
excluido del inventario de bienes inmuebles y derechos adscritos al Centro,
permitiéndose con ello el conocimiento únicamente por la Comisión
Parlamentaria de control de los mismos. Se persigue con ello garantizar el
carácter secreto de tal información. Y no podía ser de otra forma, pues si el
empleo de tales fondos se fundamenta en las necesidades propias del
cumplimiento de las actividades que el Centro debe realizar para dar
cumplimiento a las funciones que tiene asignadas, y estas son, según dispone
la Ley 11/2002, secretas, resulta necesario adoptar las medidas oportunas
para que el conocimiento de tal información quede limitado a quién se
encuentra legalmente habilitado para desarrollar dicho control.
Precisamente a lograr dicho objetivo se dirige el contenido del precepto
dedicado al régimen de contabilidad. Se permite con ello el que los
documentos acreditativos de los gastos efectuados puedan ser sustituidos por
un certificado de cumplimiento de la normativa vigente. De igual forma, las
cuentas anuales quedan depositadas en la sede del Centro bajo la custodia del
mismo, a disposición del Interventor Delegado en el CNI para su auditoria,
pero sin posibilidad de que tales documentos puedan ser sacados del ámbito
de disponibilidad del Centro.

Intervención delegada en el Centro que es precisamente, la encargada de

ejercer un control permanente sobre el mismo para comprobar que la gestión
económico-financiera que se lleva a cabo en él resulta acorde a los principios
de legalidad, economía, eficiencia y eficacia. Control éste que resulta paralelo
al ejercido por la Comisión Parlamentaria de fondos reservados.

Finalmente, el artículo 8 establece que, sin perjuicio de los controles

atribuidos a la Intervención General de la Administración del Estado y al
Tribunal de Cuentas, el Ministro de Defensa deberá ejercer un control de
eficacia que ha de vigilar el cumplimiento por el Centro de sus objetivos y la
adecuada utilización por el mismo de los recursos que tiene asignados.
 Con el Real Decreto 1287/2005, de 28 de octubre, por el que se modifica
el Real Decreto 593/2002, de 28 de junio, por el que se desarrolla el régimen
económico presupuestario del Centro Nacional de Inteligencia, se pretende
(al igual que en su momento se hizo con el 593/2002) ponerse remedio a las
carencias que el Real Decreto al que modifica presenta en materia económica,
financiera y presupuestaria. Así, su artículo 2 establece que el CNI se financia
con cargo a: las consignaciones específicas que tengan asignadas en los
Presupuestos Generales del Estado; los ingresos procedentes de la Gestión de
su patrimonio; los ingresos ordinarios y extraordinarios, de derecho público o
privado, que procedan del ejercicio de sus actividades y de las de sus
organismos adscritos; las transferencias corrientes o de capital que procedan
de las Administraciones o entidades públicas; las subvenciones, donaciones,
legados o cualquier otras aportaciones de entidades privadas y de
particulares, tanto nacionales como extranjeras y, finalmente, cualquier otro
ingreso que esté autorizado a percibir.

Con dicho Real Decreto se aumentan las facultades de modificación

presupuestaria del Secretario de Estado Director del CNI para posibilitar la
financiación con ingresos no previstos en el anteproyecto de presupuesto, a
fin de cubrir necesidades no previstas inicialmente o que no haya sido posible
su exacta cuantificación en el mismo.

d) El Centro Criptológico Nacional es un organismo que se encuentra

integrado en el CNI. Su regulación se haya contenida en el Real Decreto
421/2004, de 12 de marzo, por el que se regula el Centro Criptológico
Nacional. Es el organismo encargado de la seguridad de los sistemas de
información y los productos garantizando con ello la confidencialidad,
disponibilidad e integridad de la información, así como la disponibilidad y la
integridad de los propios sistemas.

Su dirección esta atribuida al Secretario de Estado Director del Centro

Nacional de Inteligencia. Se trata de un organismo adscrito al CNI, estando
su personal integrado orgánica y funcionalmente en el mismo, compartiendo
medios, procedimientos, normativa y recursos.

Es a su vez “la autoridad de certificación de la seguridad de las tecnologías

de la información”, así como de certificación criptológica, según dispone el
artículo 1 de este Real Decreto. Condición que le viene derivada de la función
que tiene atribuida de coordinar la acción de los órganos de la
Administración Pública que utilizan procedimientos de cifra.

Se encarga pues, de la seguridad de los sistemas de las tecnologías de la

información de la Administración que manejan información en formato
electrónico, que requiere protección a través de medios de cifra, así como los
que manejan información clasificada.

A tal fin le compete la formación del personal de la Administración,

especialista en el campo de seguridad de las tecnologías de la información y
las comunicaciones, y de la coordinación de la actuación de los organismos
públicos en esta materia.

Dado que tiene la consideración de criptador nacional, tiene también

capacidad para descifrar la información que se encuentra encriptada.
Esta función ya le venia atribuida a la Jefatura de Apoyo Operativo del CESID, al atribuirle
el artículo 11.1 del Real Decreto 2632/1985, de 27 de diciembre, la función de “criptoanalizar y
descriptar por procedimientos manuales, medios electrónicos y criptofonía, así como realizar
investigaciones tecnológico-criptográficas…”.

e) Por ultimo, el Real Decreto 1194/2004, de 14 de mayo, por el que se

determina la composición de las Comisiones Delegadas del Gobierno,
establece que, además de las creadas por la Ley, las Comisiones Delegadas
del Gobierno serán, entre otras, la Comisión Delegada del Gobierno para
situaciones de Crisis, la cual, según su artículo 2, se encuentra compuesta por
el Presidente del Gobierno, que la preside; los Vicepresidentes del Gobierno;
los Ministros de Asuntos Exteriores y de Cooperación, de Defensa y de
Interior; el Secretario de Estado de Seguridad y el Secretario de Estado
Director del CNI y; por último, el Director del Gabinete de la Presidencia del
Gobierno. Las funciones que debe cumplir la misma son las que se atribuyen
a la Comisión Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis por el Real
Decreto 462/2003, de 25 de abril, y cuantas otras tuviera conferidas, así
como las que estaban atribuidas a la Comisión Delegada del Gobierno para la
Seguridad del Estado.
19.5. Comunidad de inteligencia en España
Dos son los principales modelos en los que puede clasificarse la
organización de los servicios de inteligencia: el de monopolio en un único
órgano y el de la atribución de funciones de inteligencia a una pluralidad de
órganos (RUIZ MIGUEL, 2007: 29). La Ley 11/2002, aunque formalmente
ha optado por el segundo, pues alude a la Comunidad de Inteligencia, e
incluso crea un órgano de coordinación entre los distintos componentes de la
misma, lo cierto es que, como pone de manifiesto el referido autor (2002:
183), no termina de establecer todos los elementos que hubieran sido
deseables para poder crear esa Comunidad de Inteligencia a la que alude, en
tanto no establece un régimen común a todos los servicios que la integrarían
en lo relativo al estatuto del personal, sus competencias, las garantías de su
actividad y los controles a los que debieran someterse sus órganos
integrantes, limitando su contenido a la regulación de uno de los servicios
que integran la misma (como por otro lado su propio nombre indica). Con lo
que materialmente, el nuestro puede ser calificado como de un sistema de
monopolio sui generis, por cuanto aunque no pueda hablarse de una
comunidad de inteligencia propiamente dicha, ha de admitirse que existe en
nuestro sistema una pluralidad de servicios de información integrados
orgánicamente en otros Ministerios, y dependientes funcionalmente de otros
organismos públicos dedicados a labores de inteligencia, aunque sea de forma
independiente unos de los otros, de entre los cuales se atribuye un innegable
papel preponderante al CNI. Y, habida cuenta la carencia de base, puesta
también de manifiesto por RUIZ MIGUEL (2006: 196), para distinguir los
servicios de inteligencia de los servicios de información, deben integrarse
dentro de la misma todos aquellos organismos encargados de la obtención y
análisis de información previstos en nuestro ordenamiento jurídico.

Como la experiencia se ha encargado de demostrar (siendo paradigmático

el ejemplo del 11-S), la elección de un sistema organizativo plural conlleva la
necesidad de la previsión de organismos de coordinación, como mecanismo
para evitar las disfuncionalidades propias de este sistema, esto es, el
solapamiento de funciones y actividades, y la falta de comunicación entre los
distintos organismos a los que se atribuyen competencias en este ámbito.
Dicha función de coordinación viene encomendada en nuestro caso a la
Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia, organismo
integrado, entre otros, por los máximos responsables de las carteras
ministeriales a las que se encuentran adscritos aquellos órganos que tienen
atribuidas funciones en labores de inteligencia. Así, el artículo 6.2 de la Ley
11/2002, establece que la misma se encuentra presidida por el Vicepresidente
del Gobierno que designe su Presidente e integrada por los Ministros de
Asuntos Exteriores, Defensa, Interior y Economía, el Secretario General de la
Presidencia, el Secretario de Estado de Seguridad y el Secretario de Estado
Director del Centro Nacional de Inteligencia, el cual ejerce las funciones de
Secretario de la misma. Junto a esa labor de coordinación, esta Comisión es
la encargada a su vez, de proponer al Presidente del Gobierno los objetivos
anuales del CNI y que deberán contenerse en la Directiva de Inteligencia, así
como realizar el seguimiento y evaluación del desarrollo de los objetivos del
CNI. Como puede observarse, la Ley 11/2002 no hace mención alguna al
resto de los servicios de información, ni en lo que al establecimiento de
objetivos se refiere, ni al control del cumplimiento de los mismos. Ello puede
ser debido al hecho de que los máximos responsables políticos de tales
servicios se encuentran integrados en dicha Comisión, de forma que, aunque
directamente no se le atribuya a la misma tales funciones, estas son llevadas a
cabo de forma implícita, por cuanto deben ser realizadas por sus integrantes.
No obstante, tal labor de dirección y control es realizada por los Ministros
fuera del ámbito de la Comisión, lo que resta coherencia entre el modelo
escogido y el finalmente establecido, dado que, si lo que realmente se
pretendía era establecer una comunidad de inteligencia, las competencias
atribuidas a esta Comisión debieron haber sido ampliadas a la totalidad de los
servicios que pueden considerarse integrados en la misma.

a) El CNI es un organismo público especial (de los previstos en la

disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril) encargado de
elaborar inteligencia para el Presidente del Gobierno y el Gobierno de la
Nación, relativa a cualquier amenaza, peligro o agresión contra la pervivencia
del Estado (tanto física como institucional).
Como ha puesto de manifiesto RUIZ MIGUEL (2002: 184) dicha condición implica en primer
lugar que tiene personalidad jurídica propia y separada de la Administración del Estado.
Además, cuenta con una cierta autonomía de funcionamiento. Dispone de un régimen
presupuestario propio. Las contrataciones que lleve a cabo pueden regirse por el derecho
 privado, sin que su régimen jurídico quede limitado al derecho administrativo. Y, finalmente, su
personal cuenta con un estatuto propio.

Sus funciones vienen especificadas en el artículo 4 de la Ley 11/2002,

siendo éstas la de elaborar y difundir inteligencia; realizar labores de
contrainteligencia; cooperar con los servicios de inteligencia de otros países;
controlar el tráfico de señales de carácter estratégico; coordinar la acción de
los diferentes organismos de la Administración que utilicen medios o
procedimientos de cifra, así como “velar por el cumplimiento de la normativa
relativa a la protección de la información clasificada”.

A fin de llevar a cabo todas las funciones que su norma reguladora le

encomienda, dentro del CNI se integran dos organismos: el Centro
Criptológico Nacional y la Oficina Nacional de Seguridad.

El primero de ellos, bajo la dirección del Secretario de Estado Director del

CNI, tiene encomendadas, según el artículo 2 del Real Decreto 421/2004, de
12 de marzo, funciones en los ámbitos de actuación relativos a la seguridad
de los sistemas de las tecnologías de la información de la Administración que
procesan, almacenan o transmiten información en formato electrónico, que
normativamente requieren protección, y que incluyen medios de cifra
(artículo 2.1.a) y de la seguridad de los sistemas de la tecnologías de
información que procesan, almacenan o transmiten información clasificada
(artículo 2.1.b).

La Oficina Nacional de Seguridad, creada en 1983, es el órgano de trabajo

a través del cual el CNI cumple la función de velar por el cumplimiento de la
normativa relativa a la protección de la información clasificada.

El artículo 9.2.f) de la Ley 11/2002 atribuye al Secretario de Estado

Director del CNI las funciones de Autoridad Nacional de Inteligencia y
Contrainteligencia, cuyas competencias y cometidos se encuentran todavía
pendientes de desarrollo (BREGANTE OTERO: 2006: 123). En dicho desarrollo
debería preverse también la regulación de la Oficina de Inteligencia y
Contrainteligencia.

b) En el ámbito militar ha de hacerse referencia al Centro de Inteligencia

de las Fuerzas Armadas (CIFAS). Encuadrado en el Estado Mayor de la
Defensa, es el “órgano responsable de facilitar la inteligencia militar precisa
para alertar sobre situaciones de interés militar, con riesgo potencial de crisis,
procedentes del exterior, y prestar el apoyo necesario a las operaciones”,
según establece el artículo 2.3.b) del Real Decreto 1551/2004, de 25 de junio,
por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de
Defensa. Se encuentra regulado en el artículo 6 de la Orden DEF/1076/2005,
de 19 de abril, por la que se desarrolla la estructura del Estado Mayor de
Defensa. Tiene atribuida la dirección y ejecución de la inteligencia operativa
de nivel estratégico y de la inteligencia general militar que debe proporcionar
al Jefe del Estado Mayor de la Defensa (JEMAD) para el cumplimiento de
sus funciones.

Dependen de él funcionalmente los órganos de inteligencia táctica de los

Ejércitos y la Armada, esto es, el Centro de Inteligencia y Seguridad del
Ejército de Tierra (CISET), la Sección de Inteligencia del Estado Mayor
Operativo Naval (SIEMON) y, finalmente, la Sección A2 de Inteligencia del
Mando Aéreo de Combate (SIMAC).

c) Las funciones que en materia de información tiene asignadas el Cuerpo

Nacional de Policía vienen especificadas en los párrafos g) y h) del artículo
11 de la Ley Orgánica 2/1986 de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado, de 13 de marzo (LOFCSE). En esos preceptos se alude a un doble
ámbito en el que deben desarrollarse labores de información: para el
esclarecimiento de delitos y detención de sus responsables y para la
prevención de delincuencia, esto es, investigación; y elaboración de
inteligencia en materia de orden y seguridad pública.
Los referidos párrafos del artículo 11 LOFCSE atribuyen las siguientes funciones:
“g) Investigar los delitos para descubrir y detener a los presuntos culpables, asegurar los
instrumentos, efectos y pruebas del delito, poniéndolos a disposición del Juez o Tribunal
competente y elaborar los informes técnicos y periciales procedentes.
h) Captar, recibir y analizar cuantos datos tengan interés para el orden y la seguridad
pública, y estudiar, planificar y ejecutar los métodos y técnicas de prevención de la
delincuencia”.

Esta última se lleva a cabo por la Comisaría General de Información, la

cual, con nivel orgánico de Subdirección General, tiene asignada la función
de “captación, recepción, tratamiento y desarrollo de la información de
interés para el orden y la seguridad pública en el ámbito de las funciones de
la Dirección General y la utilización operativa de la información,
específicamente en materia antiterrorista, en el ámbito nacional e
internacional”, según establece el artículo 3.A)3.a) del Real Decreto
1181/2008, de 11 de julio.

Por ultimo, ha de tenerse en cuenta que los Acuerdos del Consejo de

Ministros de 28 de noviembre de 1986 y de 16 de febrero de 1996 otorgan el
carácter de secreto a la estructura, organización y medios y procedimientos
operativos específicos empleados por los servicios de información, así como
a sus fuentes y cuantas informaciones o datos puedan revelarlos.

d) También la Guardia Civil cuenta con un órgano dedicado a estas

labores: la Jefatura de Información, la cual se encuentra bajo el mando de un
Oficial General de la Guardia Civil, a la que le corresponde “organizar,
dirigir y gestionar la obtención, recepción, tratamiento, análisis y difusión de
la información de interés para el orden y la seguridad publica en el ámbito de
las funciones propias de la Guardia Civil y la utilización operativa de la
información, especialmente en materia antiterrorista en el ámbito nacional e
internacional” (artículo 3.8.B.4.c. del Real Decreto 1181/2008, de 11 de
julio).

Junto a estos órganos genéricos de información ha de aludirse también a

otros organismos con funciones de inteligencia aunque limitados a
determinadas materias, tales como el terrorismo y la criminalidad organizada.
Son dos:

e) Centro de Coordinación Nacional Antiterrorista (CNCA). Creado por el

Consejo de Ministros de 28 de mayo de 2004, es una estructura que depende
orgánicamente de la Secretaría de Estado de Seguridad y funcionalmente del
Comité Ejecutivo para el Mando Unificado. Formado por miembros del
Cuerpo nacional de Policía, de la Guardia Civil y del CNI, tiene como
finalidad básica, y podría decirse que única, habida cuenta su carencia de
capacidad operativa, la de ser “órgano de recepción, proceso y valoración de
la información estratégica disponible sobre todos los tipos de terrorismo”,
correspondiéndole “disponer de una valoración de la amenaza terrorista
permanentemente actualizada, mantener la iniciativa en la lucha antiterrorista,
identificar los escenarios posibles de intervención y planificar la respuesta”.

f) Centro de Inteligencia contra el Crimen Organizado (CICO): Órgano con

rango de Subdirección General “al que corresponde la elaboración de la
inteligencia estratégica en la lucha contra todo tipo de delincuencia
organizada”, así como “el establecimiento de criterios de coordinación
operativa de los servicios actuantes en los supuestos de coincidencia o
concurrencia en las investigaciones” (artículo 2.3.c. del Real Decreto
1181/2008, de 11 de julio, por el que se modifica y desarrolla la estructura
orgánica básica del Ministerio del Interior).

g) Finalmente en lo que al ámbito de seguridad pública se refiere, pueden

encontrarse órganos de información a nivel de Comunidad Autonómica.
Concretamente, en Cataluña, País Vasco y Navarra.

Así, en Cataluña, dentro de los Mossos d’esquadra puede hacerse

referencia a la División de información.

En el País Vasco, la policía autonómica, la Ertzaintza, dispone de la

División antiterrorista y de información, encargada de la investigación y
persecución de los delitos cometidos por organizaciones terroristas, así como
la recogida, tratamiento y análisis de la información de interés para prevenir
amenazas en el ejercicio de las libertades, la seguridad de las personas y para
garantizar el orden y la seguridad pública, siendo la unidad de información la
encargada de la gestión de la recogida, tratamiento y análisis de la
información de interés para la prevención del terrorismo y el mantenimiento
del orden y la seguridad pública (Punto V del Anexo de la Orden de 5 de
febrero de 2010, del Consejero del Interior, por la que se aprueba la nueva
estructura de la Ertzaintza).
El Tribunal Constitucional falló acerca de la constitucionalidad de dicho servicio de
información en su Sentencia num. 175/1999, de 30 de septiembre.

Por su parte, la Policía Foral de Navarra, dentro del área de investigación

criminal, cuenta también con una División de información (artículo 30 del
Decreto Foral 265/2004, de 26 de julio), a la cual corresponde, entre otras
funciones, la de “organizar y gestionar la recogida, el tratamiento y la
explotación de la información de interés para la prevención y el
mantenimiento del orden y la seguridad ciudadana, así como para la represión
del delito”.

h) Por último, en materia económica puede hacerse referencia a dos

servicios de información. Así, la Dirección Adjunta de Vigilancia Aduanera
tiene atribuida la función de “dirección y coordinación de las actividades de
inteligencia dirigidas al descubrimiento del contrabando y de las operaciones
que puedan afectar a la seguridad de la cadena logística” (artículo 7.1.x.7º de
la Orden PRE/3581/2007, de 10 de diciembre).

Por su parte, la Comisión de Prevención de Blanqueo de Capitales e

Infracciones Monetarias, cuya composición se encuentra detallada en el
artículo 20 del Real Decreto 925/1995, de 9 de junio, reformado por el Real
Decreto 54/2005, de 21 de enero, es el organismo dependiente de la
Secretaría de Estado de Economía directora de las actividades de prevención
de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y la
financiación del terrorismo. Uno de los órganos de apoyo de los que se sirve
para el cumplimiento de esa labor de prevención es el Servicio Ejecutivo
(SEPBLAC), el cual tiene entre sus funciones la de “analizar la información
recibida y darle el cauce que en cada caso proceda”, según establece el
artículo 45.4.d) de la Ley Orgánica 10/2010, de 28 de abril, de prevención
del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo. Información
que obtiene de los sujetos obligados u otras fuentes, debiendo remitir para el
caso de que apreciara indicios de la existencia de actividades de blanqueo de
capitales o financiación del terrorismo informes de inteligencia económica al
Ministerio Fiscal o a los órganos judiciales, policiales o administrativos
competentes (artículo 46.1 de la Ley Orgánica 10/2010). Informes que
tendrán carácter confidencial y que carecen de valor probatorio, estando
vetada su incorporación a las diligencias judiciales. Tales informes por tanto,
no son sino diligencias de investigación a partir de las cuales iniciar
actuaciones ante los órganos judiciales o de otro carácter, competentes para
depurar las responsabilidades en que hubiera podido incurrirse por la práctica
de tales actividades.
19.6. Estatuto del personal
Ya se ha dicho que no existe un Estatuto del personal de los integrantes de
la comunidad de inteligencia, sino que por el contrario, este fue previsto en su
momento para los miembros del CESID, habiendo sido modificado con
posterioridad para su adaptación a la creación del CNI.

El CESID en su momento, al igual que ocurre en la actualidad con el CNI,

se nutrió de personal procedente del ámbito privado y del público, tanto de
carácter civil como militar, circunstancia ésta que obligó en su momento al
establecimiento de un Estatuto del personal unitario que permitiera someter a
todos ellos a una única regulación. Dicho Estatuto se estableció mediante el
Real Decreto 1324/1995, de 28 de julio, poniendo fin con ello a una
regulación exigua y dispersa de la que se había dotado al mismo desde su
creación.

Dicho sometimiento del personal del CNI a un mismo y único Estatuto del
personal que será aprobado por el Gobierno, viene establecido también en el
artículo 8.1 de la Ley 11/2002. Así, la transformación del CESID en el actual
CNI, la promulgación del Real Decreto 436/2002, de 10 de mayo, por el que
se establecía la estructura orgánica del mismo, así como la necesidad de
poner remedio a las deficiencias que el Real Decreto 1324/1995 presentaba,
llevó a la promulgación del Real Decreto 327/2004, de 27 de febrero, que
modificó aquel.

En dichos Reales Decretos, pues el de 2004 no deroga la totalidad del de

1995, sino que únicamente modifica determinados aspectos del mismo, se
regulan, entre otras cosas, la forma de ingreso del personal y las causas en
que puede sustentarse el cese en la vinculación al mismo (Capítulo III, Del
ingreso, formación y cese del personal); los derechos que asisten al personal
del CNI (Capítulo V); los deberes e incompatibilidades (Capítulo VI) y el
régimen disciplinario (Capítulo VII).
Con carácter previo a tales aspectos debe reseñarse que el Real Decreto 327/2004 permite
(posibilidad que no estaba prevista en el Real Decreto 1324/1995), en su Disposición Adicional
Primera, la prestación de servicios por personal laboral en el Centro para la realización de
cometidos propios de oficios y de carácter instrumental sin necesidad de ser nombrados
personal estatutario del Centro, para satisfacer necesidades de mantenimiento y funcionamiento
 no vinculadas con el ejercicio efectivo de las funciones encomendadas por la ley al mismo. Pese
a ello, se prevé expresamente que los procedimientos de selección de ese personal laboral
seguirá “criterios y procedimientos análogos a los establecidos en el Estatuto del personal del
Centro Nacional de Inteligencia, conforme a los principios de mérito y capacidad”, debiendo
haber obtenido en todo caso, la oportuna habilitación de seguridad. Personal laboral que tendrá
el ejercicio de sus derechos de representación y sindicación limitados en el sentido de que su
ejercicio no podrá llevarse a cabo de forma que “vulnere el conocimiento de datos o
informaciones sobre los medios o actividades del Centro”, para lo cual, a los efectos del
ejercicio de actividad sindical, las instalaciones del CNI tienen la consideración de
establecimiento militar, lo que implica que, en atención a la Disposición Adicional Tercera de la
Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad sindical, dicho derecho no podrá ser
ejercicio en tales establecimientos.

a) Ingreso en el CNI: Los aspirantes que pretendan ser seleccionados para

integrarse en el CNI deben reunir los requisitos establecidos en el artículo 13,
en especial el de poseer o estar en condiciones de obtener la habilitación de
seguridad, debiendo superar las pruebas de selección que se estimen
oportunas. Quienes sean seleccionados y, en su caso, superen el curso
selectivo previo a la prestación de servicios, así como el proceso de
formación, y acepten el compromiso de permanencia en el Centro (que a
tenor del artículo 15.4 será de un mínimo de cuatro años) se incorporan como
interinos al CNI con carácter de personal estatutario temporal del Centro
(artículo 14.4 y 5). Transcurridos tres años desde el comienzo de la
prestación de servicios, el Centro puede ofrecer al personal temporal la
posibilidad de integrarse de forma permanente (artículo 16.1), debiendo cesar
en el Centro aquellos que no quieran integrarse de forma definitiva y quienes
no sean considerados idóneos (artículo 16. 1 y 2). La relación de carácter
permanente implicará un compromiso de prestar servicios en el Centro
durante un mínimo de cinco años, debiendo resarcirse al Centro en caso
contrario.

El artículo 4 establece, como señala MORET MILLÁS (2005: 276 a 278), que
la forma de provisión de los puestos de trabajo del CNI es la libre
designación en razón a la apreciación de su idoneidad, capacitación, grupo de
clasificación y demás requisitos exigidos para su desempeño.
Consecuentemente, y como pone de manifiesto el referido autor, ello supone
la posibilidad de establecer la libre remoción en cualquier momento sin tener
que motivar el cese (tal y como establece el artículo 4.3).
 b) Cese: Las causas que pueden motivar el mismo se encuentran contenidas
en el artículo 16, y como señala RUÍZ MIGUEL (2005: 132), pueden clasificarse
en causas de carácter político, de tipo profesional, y de tipo discrecional (la
contenida en el artículo 4.3).
En el primer grupo se encuentran: la perdida de nacionalidad española (a) y; acceder a la
condición de diputado o senador de las Cortes Generales, miembro de las asambleas legislativas
de las comunidades autónomas, ser nombrado miembro del Gobierno o de los órganos de
gobierno de las comunidades autónomas y corporaciones locales, o ser elegido para formar
parte de los órganos constitucionales (f).
Las profesionales consisten en: la no superación del periodo de valoración de idoneidad,
excepto en los casos de personal permanente para puestos adscritos a grupo de clasificación
superior (b); no desear integrarse con carácter permanente (c); no ser considerado idóneo (d);
no superar las pruebas establecidas (e); por petición propia tras haber superado los plazos
mínimos de compromiso temporal o permanente (g); imposición de pena de inhabilitación
absoluta o especial para cargos públicos (h); separación del servicio y suspensión de funciones
por un periodo superior a un año (i); no solicitar el reingreso al servicio activo, en el plazo
máximo de un mes desde el cese en la situación de suspenso de funciones antes de la finalización
del plazo de máxima permanencia en la situación de excedencia (j); jubilación forzosa al
cumplir la edad establecida para la jubilación del personal funcionario al servicio de la
Administración del Estado (k); jubilación por incapacidad permanente (l) y; jubilación
voluntaria en las mismas condiciones que las establecidas para el personal funcionario al
servicio de la Administración del Estado.
La discrecional consiste en la facultad de cesar libremente en el desempeño del puesto en el
Centro al personal designado para ocuparlo que el Real Decreto 436/2002 atribuye al
Secretario de Estado Director del Centro Nacional de Inteligencia (artículo 2.1.a), y al
Secretario General (artículo 3.e).

c) Derechos. De entre los derechos reconocidos al personal del CNI

procede destacar el contenido en el artículo 25.c) consistente en “obtener la
protección y el respaldo del Centro respecto a su actuación regular como
miembro del mismo, asumiendo aquél la responsabilidad patrimonial en que
pudiera haber incurrido por las acciones u omisiones que le hayan sido
legítimamente ordenadas, haciéndose cargo de la oportuna asistencia letrada”,
lo que implica que tal protección y respaldo no procede en aquellos casos en
que el personal actúa de forma ilícita, excediéndose en sus competencias,
bien cumpliendo ordenes ilícitas, bien por propia cuenta (cuestión distinta es
que el Centro no se haga cargo de dicha defensa, al menos en el primero de
estos supuestos legalmente proscritos, tal y como pone de manifiesto RUIZ
MIGUEL —2002: 205—). Además de ese, se contienen derechos laborales
relativos a las vacaciones, permisos y licencias (artículo 26), conceptos
retributivos (artículo 27) o promoción profesional (artículo 29), entre otros.

d) Deberes: El personal del Centro se encuentra sometido a unos deberes

generales y a unos deberes específicos. Entre los primeros (contenidos en el
artículo 37) están: guardar una “estricta neutralidad política y sindical,
acomodando sus actuaciones y su conducta, en lo referente a la prestación del
servicio, al superior interés nacional, obrando por encima de criterios e
intereses propugnados por grupos sociales, políticos, económicos o
religiosos”; siéndoles aplicable la prohibición que las normas reguladoras del
régimen del personal militar establecen con respecto a la sindicación, así
como el ejercicio del derecho de huelga y asociación con finalidad
reivindicativa o política.

Como pone de manifiesto MULA GARRIDO (2008: 3), la limitación de

determinados derechos fundamentales (tales como el derecho de asociación,
de sindicación y huelga), contenida en el mismo, en lo que a los deberes
impuestos y el régimen disciplinario al que se encuentran sometidos los
miembros integrantes del CNI se refiere, debiera haber conllevado el que el
mismo hubiera sido establecido mediante Ley Orgánica, y no bajo la forma
reglamentaria en que se ha hecho, por quebrantar ello el principio de
legalidad. No obstante, no fue esta la solución adoptada por el legislador en
1995, ni aprovechó en 2004 la oportunidad de la reforma para poner remedio
a tal defecto.
Además del reseñado, el personal del CNI debe: “(a) guardar acatamiento a la Constitución
y al resto del ordenamiento jurídico; (b) cumplir estricta, leal, imparcial y diligentemente las
obligaciones propias del servicio, acatando fielmente las ordenes emanadas de sus superiores
jerárquicos; (c) tratar con la consideración debida a sus superiores, compañeros y
subordinados; (d) responsabilizarse del cumplimiento de las funciones que se le asignen y de las
operaciones cuya ejecución le corresponda; (e) cumplir las normas de funcionamiento interno
del Centro; (f) evitar que su vida privada y pública ocasionen vulnerabilidades para las
funciones encomendadas al Centro; (g) pasar un reconocimiento médico anual; (h) estar en
plena disponibilidad para prestar servicios por el tiempo que sea preciso, en cualquier lugar,
tanto en territorio nacional como extranjero, cuando lo exijan las funciones y cometidos del
Centro, quedando subordinado a esta obligación el ejercicio de cualquier derecho en relación
con horario, vacaciones, permisos o licencias; (i) cumplir escrupulosamente las normas de
seguridad establecidas en el Centro y; (j) aportar a requerimiento del Centro la documentación”
que el Centro considere oportuna.

Los deberes específicos son:

 d.1) El deber de reserva (artículo 38), que le obliga a “guardar el secreto
profesional y estricta reserva sobre la organización, fuentes, medios,
instalaciones y actividades del Centro, así como sobre la existencia y el
contenido de documentos, identidades, objetos o elementos relacionados con
los anteriores aspectos, de los que tenga conocimiento”. Obligación que
reviste un carácter permanente siendo de aplicación indefinida, incluso aún
cuando se haya cesado en el Centro.

d.2) El deber de abstención (artículo 40), que supone que el personal que
ya no preste servicios en el Centro no podrá desarrollar actividades
relacionadas con asuntos en los que hubiera intervenido o tuviera
conocimiento por su pertenencia al mismo.

d.3) La obligación de presentar al Centro cuanta documentación considere

éste oportuna, especialmente la relativa a los bienes y derechos patrimoniales
de su personal (artículo 41), así como un régimen muy estricto de
incompatibilidades que les obliga a desarrollar sus funciones con una
dedicación absoluta y exclusiva que no podrán compatibilizar con el
desempeño de ningún puesto, cargo, profesión o actividad, ni con la
percepción de remuneración alguna que no provenga del Centro (artículo 39).

e) Régimen disciplinario: Finalmente, en sede de este régimen (y dejando

ahora de lado la responsabilidad penal en la que pudieran incurrir en el
ejercicio de sus funciones), establecido para asegurar el efectivo
cumplimiento de las obligaciones establecidas en el Estatuto y en las normas
de funcionamiento del Centro (artículo 42.1), se fija un listado de faltas muy
graves, graves y leves (artículos 44 a 46), fijándose a su vez las sanciones
previstas para las mismas.
El artículo 44 fija como faltas graves, entre otras, las de “incumplir la reserva y las normas
de seguridad respecto a la organización, actividades y operaciones del Centro, así como sobre el
contenido y la existencia de documentos, identidades, datos, objetos o elementos relacionados
con los anteriores aspectos, de los que tenga conocimiento por razón del servicio, con
independencia de que constituya delito” (e); “la violación de la neutralidad o independencia
política y sindical, así como la vinculación o participación en actividades de organizaciones,
asociaciones, o entidades de cualquier clase que impongan un sometimiento disciplinario o
cualquier imperativo de conducta que interfiera, de cualquier forma, en su deber de disciplina y
reserva” (g); “incumplimiento de lo dispuesto respecto al régimen de incompatibilidades” (h);
“participación en cualquier tipo de medidas de presión colectiva” (i); o la “falta de lealtad y
 falseamiento de datos e información al Centro”.
Entre las graves, contenidas en el artículo 45, cabe destacar: “las conductas señaladas en el
artículo anterior cuando por las circunstancias que concurran, intencionalidad y perturbación
del servicio no constituyan falta muy grave” (a), o “el abuso de autoridad en el ejercicio de sus
funciones” (c).
Finalmente, entre las faltas leves, el artículo 46 enumera “la negligencia o descuido en el
ejercicio de sus funciones”.
Las medidas previstas como sanciones a las anteriores faltas son: la separación del servicio y
la suspensión de funciones de seis meses y un día a tres años para las faltas muy graves; la
suspensión de funciones desde seis días hasta seis meses, para la graves; y finalmente, la
suspensión de funciones hasta cinco días y la reprensión expresa por escrito, para las leves
(artículo 48). Sanciones que podrán imponerse a través del procedimiento establecido en los
artículos 50 a 53, en el que está prevista la posibilidad de interponer recurso, tanto a los
directamente responsables de las mismas, como a los inductores y encubridores de aquellos
(artículo 47).

En materia de responsabilidad penal, y aunque ello queda al margen del

Estatuto de personal del CNI, procede hacer referencia a la responsabilidad
penal en la que pueden incurrir los miembros del CNI en el desempeño de sus
funciones. A este respecto ha de tenerse en cuenta que el orden jurisdiccional
competente dependerá de la condición personal del acusado, debiendo
aplicarse en atención a su condición de civil o militar, el Código Penal o el
Código Penal Militar.
Precisamente en el orden jurisdiccional militar, el Tribunal Militar Central condenó en su
sentencia de 9 de julio de 1997, al Coronel Perote como autor de un delito de revelación de
secretos o informaciones relativas a la seguridad nacional y defensa nacional, en su modalidad
de “procurarse información legalmente clasificada relativa a la seguridad nacional o defensa
nacional”, al haberse apoderado de una documentación que había estado a su cargo durante su
pertenencia al CESID, a una pena de 7 años de prisión. Sentencia que fue confirmada por la
Sala Quinta del Tribunal Supremo en su Sentencia de 30 de marzo de 1998.

Hay otra cuestión que por su relevancia debe ser resaltada en esta sede: la
obligación del personal del CNI (o de cualquier otro servicio de información)
de declarar en sede judicial sobre materias clasificadas de las que haya tenido
conocimiento en el ejercicio de sus funciones. En estos casos, dichos
miembros no estarán obligados a declarar, sin incurrir por ello en
responsabilidad criminal en atención al artículo 460 del Código Penal, por
cuanto tal conducta puede encontrarse amparada en una causa de
justificación, como por ejemplo, el estado de necesidad, o el cumplimiento de
un deber o ejercicio legitimo de un derecho, oficio o cargo. Ello por no aludir
al hecho de que desvelar tales informaciones puede ser constitutivo de un
delito de revelación de secretos cometido por funcionario público, tipificado
en el artículo 598 y siguientes del Código Penal (pues no puede olvidarse que
a efectos penales, la consideración del personal del CNI y de los demás
servicios de información, es la de funcionario del artículo 24 Código Penal
pues, aunque el CNI no sea una de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado, sí es un organismo público).

En lo que respecta a los miembros del resto de servicios de información

(militares, de la Guardia Civil, el Cuerpo Nacional de Policía y de los
organismos que llevan a cabo labores de inteligencia económica) estarán
sometidos a sus respectivas regulaciones, no pudiéndose en este momento,
por falta de espacio, entrar en las diferencias existentes entres ellos y el
personal del CNI. Sin embargo, no podemos dejar de señalar que, dado el
diferente tratamiento que en cada uno de ellos se da a iguales situaciones,
sería recomendable la elaboración de un Estatuto del personal de los servicios
de inteligencia único. Aunque por el momento, no parece que exista ninguna
iniciativa legislativa al respecto.

Para finalizar, queda otra cuestión por tratar, siquiera sea someramente: el
tratamiento jurídico que merecen los miembros de los servicios extranjeros en
España. Al respecto cabe realizar una diferenciación: cuando tales miembros
se encuentran en nuestro país desarrollando labores de inteligencia propias
del Servicio de inteligencia al que pertenecen y para favorecer los intereses
de su país, y aquellos supuestos en los que se encuentran cumpliendo
funciones de colaboración y cooperación con los servicios de inteligencia
españoles.

En el primero de los casos, el Código Penal prevé como delito en su

artículo 584 el apoderarse de información clasificada para favorecer a una
potencia extranjera, asociación u organización internacional. Artículo que
debe ser puesto en relación con el 586 del referido texto punitivo cuando el
sujeto activo sea un extranjero.
En efecto, el artículo 584 CP castiga al “español que, con el propósito de favorecer a una
potencia extranjera, asociación u organización internacional, se procure, falsee, inutilice o
revele información clasificada como reservada o secreta, susceptible de perjudicar la seguridad
 nacional o la defensa nacional, será castigado, como traidor, con la pena de prisión de seis a
doce años”. Tal conducta es castigada por el artículo 586 para “el extranjero residente en
España que cometiere alguno de los delitos comprendidos en este capitulo será castigado con la
pena inferior en grado a la señalada por ellos, salvo lo establecido por Tratados o por el
Derecho de gentes acerca de los funcionarios diplomáticos, consulares y de organizaciones
territoriales”.

La Sección Primera de la Audiencia Provincial de Madrid ha condenado

por este delito a un miembro del CNI, en su sentencia num. 61/2010, de 11 de
febrero, a una pena de doce años de prisión e inhabilitación absoluta.

Además de ello el artículo 592 tipifica expresamente la elaboración de

inteligencia en contra de los intereses nacionales.
Así, según dicho articulo, “1. Serán castigados con la pena de prisión de cuatro a ocho años
los que, con el fin de perjudicar la autoridad del Estado o comprometer la dignidad o los
intereses vitales de España, mantuvieran inteligencia o relación de cualquier género con
Gobiernos extranjeros, con sus agentes o grupos, Organismos o Asociaciones internacionales o
extranjeras. 2. Quien realizara los actos referidos en el apartado anterior con la intención de
provocar una guerra o rebelión será castigado con arreglo a los artículos 581, 473 o 475 de este
Código según los casos”.

Igualmente, también se prevé en nuestro texto punitivo la realización de

acciones encubiertas, al menos en algunas de sus concretas manifestaciones,
tales como la de realizar labores de desinformación o levantar tropas al
servicio de una potencia extranjera.
Es el artículo 594 el que castiga: “1. A(l) español que, en tiempo de guerra, comunicare o
hiciere circular noticias o rumores falsos encaminados a perjudicar el crédito del Estado o los
intereses de la Nación, será castigado con las penas de prisión de seis meses a dos años. 2. En
las mismas penas incurrirá el extranjero que en el territorio español realizare cualquiera de los
hechos comprendidos en el apartado anterior”.
Por su parte, el artículo 595 CP castiga al “que sin autorización legalmente concedida,
levantare tropas en España para el servicio de una potencia extranjera, cualquiera que sea el
objeto que se proponga o la Nación a la que intente hostilizar, será castigado con la pena de
prisión de cuatro a ocho años”.
Finalmente, también puede incurrir en los delitos tipificados en el artículo 600 del Código
Penal (relativo a la reproducción de planos o documentación de zonas, instalaciones o
materiales militares, cuyo conocimiento sea materia clasificada), o en el 602, relativo al
descubrimiento y revelación de información clasificada relacionada con la energía nuclear, así
como también les serían aplicables, en su caso, los delitos contra el Derecho de gentes previsto
en los artículos 605 y siguientes del Código Penal.
 Para el caso en que se encuentre en nuestro país realizando labores de
colaboración con nuestros servicios de inteligencia, deberá estarse a lo
establecido en los respectivos Acuerdos Internacionales ratificados por el
Reino de España en materia de protección mutua de la información
clasificada y en el ámbito de las relaciones de cooperación y colaboración
con servicios de inteligencia de otros países o de Organismos Internacionales
para el mejor cumplimiento de sus objetivos, tal y como establece el artículo
1.3 de la Ley 31/2010, de 27 de julio, sobre simplificación del intercambio de
información e inteligencia entre los servicios de seguridad de los Estados
miembros de la Unión Europea.

19.7. Acciones encubiertas

El artículo 5.3 de la Ley 11/2002 prevé la posibilidad de “disponer y usar
de medios y actividades bajo cobertura” pudiendo recabar de las autoridades
legales la documentación oportuna que resulte necesaria para el
cumplimiento de sus misiones, tanto en territorio nacional como extranjero
(tal y como se deriva del cumplimiento del deber contenido en el art. 37.h.
del Real Decreto 1324/1995, de 28 de julio). El uso de tales técnicas por
agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado se encuentra
regulado en el artículo 263 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, en el
caso de las entregas vigiladas de sustancias prohibidas, y en el artículo 282
bis de la referida ley procesal, para los supuestos de agente encubierto. Así
pues, no puede extrañar que se autorice a los miembros de los servicios de
inteligencia a su uso.

A tal fin, los agentes de tales servicios podrán adoptar identidades falsas
para infiltrarse en busca de información, pudiendo para ello incluso, habida
cuenta la especial naturaleza del CNI como organismo publico especial, con
posibilidad de sometimiento al Derecho Privado, crear sociedades
mercantiles si ello resulta necesario a los fines perseguidos. Solución que
viene también respaldada por el artículo 5 del Real Decreto 593/2002, de 28
de junio, a tenor del cual el CNI “podrá adquirir a titulo oneroso o gratuito,
poseer, arrendar y enajenar, bienes y derechos de cualquier clase, tanto en
territorio nacional como en el extranjero con el único requisito de la previa
declaración de necesidad de su Secretario de Estado Director”.
 Los supuestos en que durante el desarrollo de tales actuaciones se lleven a
cabo conductas delictivas por parte de los agentes del CNI, a la hora de
delimitar la responsabilidad penal derivada de las mismas, habrá que
atenderse (como no puede ser de otro modo), a la posible concurrencia de
causas de justificación o de inexigibilidad.

19.8. Controles
En la presente obra ya se ha dicho en reiteradas ocasiones que los servicios
de inteligencia constituyen un elemento esencial en lo que a la seguridad y
defensa del Estado se refiere. Servicios de inteligencia que por las especiales
características de la función que realizan requieren de un tratamiento jurídico
específico consistente principalmente, en la reserva que acompaña a todo lo
relacionado con los mismos. Reserva que no significa, sin embargo, ausencia
de control. Pues, como cualquier otro organismo público al servicio de los
ciudadanos, sus actividades deben someterse a una oportuna fiscalización.
Porque, aún cuando es cierto que no hay derechos fundamentales ni
libertades públicas absolutas, pudiendo los mismos ceder ante los intereses
generales que puedan ser considerados superiores en determinados supuestos,
no lo es menos que la legitimidad de estos servicios se evapora cuando, en
aras de aquello que se está protegiendo, esto es, el sistema democrático y
todo lo que representa, se exceden los límites de lo constitucionalmente
admitido, incurriéndose en conductas ilícitas. Como señala el Tribunal
Supremo en el fundamento jurídico primero de su Sentencia núm. 921/2006,
de 26 de septiembre, “tal situación de impunidad supondría en realidad la
negación de todo aquello que justifica en un Estado democrático la existencia
y actividad de esos servicios esenciales”. Lo cual no es óbice para que esos
concretos controles a los que deba someterse la actuación de estos servicios
se ajusten a sus notas definitorias, compaginando con ello la no producción
de excesos con la continuidad en el desempeño de sus funciones.

Pero este control de la legalidad de las actuaciones de los servicios de

inteligencia no es el único al que puede someterse a los mismos. Muy al
contrario, a este tipo de control debe sumarse otro en atención al cual ha de
asegurarse que los mismos resultan eficaces en el desempeño de las funciones
que tienen legalmente atribuidas. De ahí que se sometan a un control de
eficacia y eficiencia que verifique el grado de cumplimiento de los objetivos
que se le fijen y que ello se lleva a cabo optimizando los recursos de los que
se le dota.

Consecuentemente, el establecimiento de controles a los servicios de

inteligencia en un Estado democrático de Derecho persigue asegurar la
legitimidad de su existencia y la eficacia en el desempeño de sus funciones.

Sin embargo, también en esta materia se carece de un régimen jurídico

único aplicable a todos los servicios de inteligencia integrantes de la
comunidad de inteligencia, ya que los controles que la Ley 11/2002 establece,
van referidos en exclusiva al CNI sin que en la misma se haga alusión alguna
al resto de servicios. Ello obliga a plantearse dos cuestiones: en primer lugar,
si los controles establecidos para el CNI resultan predicables respecto del
resto de servicios de inteligencia. En segundo lugar, y para el caso de que el
anterior interrogante reciba respuesta negativa, cuales son los concretos
controles establecidos para ellos.

Pues bien, el CNI se encuentra sometido a controles que son ejercidos por
los concretos órganos en que se personalizan los tres poderes del Estado, esto
es, el Gobierno, el Parlamento y los Juzgados y Tribunales, a pesar de que la
Ley 11/2002, en su Capítulo III, intitulado “Del control”, haga referencia
únicamente al control parlamentario y al control judicial previo (artículos 11
y 12).

a) En efecto, el Gobierno tiene encomendado un control de eficacia que, a

tenor del artículo 8 del RD 593/2002, de 2 de junio, tiene “por finalidad
comprobar el grado de cumplimiento de los objetivos y la adecuada
utilización de los recursos asignados”, siendo ejercido por el Ministro de
Defensa. Control de eficacia que, sin embargo, es practicado en primer lugar
por el propio Secretario de Estado Director del CNI quién, según estipula el
artículo 9.2 de la Ley 11/2002, debe “impulsar la actuación del Centro y
coordinar sus unidades para la consecución de los objetivos de inteligencia
fijados por el Gobierno”, así como “asegurar la adecuación de las actividades
del Centro a dichos objetivos”. Actividades, situación y grado de
cumplimiento de los objetivos que deberán ser evaluados también por él,
elevando con carácter anual un informe a la Comisión que controla los
créditos destinados a gastos reservados (o Comisión de Secretos Oficiales),
tal y como dispone el artículo 11.4 de la Ley 11/2002.

No entraremos nuevamente en el control financiero del CNI, pues ya nos

referimos al mismo al tratar el RD 593/2002, por lo que a lo dicho en su
momento nos remitimos. Baste con referir aquí el control financiero interno
que lleva a cabo la Intervención Delegada en el CNI.

Dentro de este tipo de controles, debe tenerse en cuenta que también

controlan la actuación, no sólo del CNI, sino del resto de servicios de
información, tanto el Defensor del Pueblo como el Tribunal de Cuentas.

Por lo que respecta al resto de servicios de inteligencia, poca diferencia

existe en este tipo de control pues, como señala MORET MILLAS (2005: 287),
dentro del control interno de la actuación de la Administración puede hacerse
referencia a los principios de jerarquía (recogido en la Constitución en su
artículo 103 y en el artículo 3.2.a. de la LOFAGE) que supone el control de
los órganos superiores sobre los de rango inferior, y de responsabilidad
política (previsto en el artículo 108 de la Constitución). Consecuentemente,
en el ámbito militar, el JEMAD será responsable de las actuaciones llevadas a
cabo por el CIFAS, recayendo la responsabilidad política sobre el Ministro de
Defensa y en última estancia, sobre el propio Presidente del Gobierno. Por lo
que respecta a la Guardia Civil y la Cuerpo Nacional de Policía, el control y
dirección corresponde Director General de la Policía y de la Guardia Civil
(con rango de subsecretario), bajo la dependencia del Secretario de Estado de
Seguridad, el cual actúa bajo la inmediata autoridad del Ministro del Interior
(artículo 3 en relación al 2.1 del RD 1181/2008, de 11 de julio), siendo
predicable respecto del Presidente del Gobierno en este caso, lo mismo que
en el anterior.

Por lo que respecta al control de los órganos que desempeñan labores de

inteligencia en materia económica, el mismo viene desarrollado por la
Comisión de Prevención de Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias,
presidida por el Secretario de Estado de Economía (artículo 44.3 Ley
10/2010, de 28 de abril, de prevención y blanqueo de capitales y financiación
del terrorismo), dependiente del Ministro de Economía y Hacienda.

b) Sobre el funcionamiento y actividades de los servicios de inteligencia

también en encuentra previsto un control parlamentario, que es desarrollado a
través de controles genéricos y controles específicos.
Dentro de lo que hemos denominado controles genéricos, puede aludirse a las facultades que
los artículos 109 y 110 CE atribuyen a las Cámaras y sus Comisiones, según los cuales, podrán
“recabar la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de
cualesquiera autoridades del Estado de las Comunidades autónomas”, así como “reclamar la
presencia de los miembros del Gobierno”, lo que en los supuestos que nos ocupa, supone la
presencia de los ministros responsables de las carteras a las que se encuentran adscritas dichos
servicios. Además de ello, el artículo 111 de la Constitución establece que “el Gobierno y cada
uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en las
Cámaras”. Las Comisiones de investigación, además, pueden reclamar la información y
documentación que precisen del Gobierno y de las Administraciones Públicas, la presencia ante
ellas de los miembros del Gobierno, de autoridades y funcionarios públicos por razón de la
materia objeto del debate, así como de otras personas competentes en la materia (artículo 44
Reglamento del Congreso y 67 del Reglamento del Senado). Estos controles genéricos son
predicables respecto de todos los integrantes de la Comunidad de Inteligencia.

Por lo que se refiere a los controles específicos, el del CNI se encuentra

conferido exclusivamente al Congreso de los Diputados (pues solo a él se
alude en el apartado 1 del artículo 11 de la Ley 11/2002, sin que se haga
referencia alguna al Senado) y limitado a su vez, a la Comisión que controla
los créditos destinados a los gastos reservados, la cual podrá conocer de todas
las materias clasificadas, excepto aquellas “relativas a las fuentes y medios
del CNI y aquellas que procedan de servicios extranjeros u organizaciones
internacionales”. Dado que el artículo 11.1 de la Ley 11/2002 califica el
contenido de las sesiones y las deliberaciones de dicha Comisión como
secretas, no queda claro cómo las conclusiones a las que se llegue en la
misma pueden ser trasladadas a los mecanismos de exigencia de
responsabilidad política, en aquellos supuestos en los que proceda, esto es, la
moción de censura y la cuestión de confianza, los cuales son públicos.

El Congreso de los Diputados regula su capacidad de seguimiento a través

de la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados sobre
secretos oficiales de 11 de mayo de 2004, que deroga la anterior de 2 de junio
de 1992, permitiendo acceder a los secretos oficiales a todos los Grupos
Parlamentarios.
 Por lo que respecta al resto de servicios de inteligencia, las actuaciones
llevadas a cabo por el CIFAS serán controladas por la Comisión de Defensa,
en tanto que las llevadas a cabo por los servicios de información del Cuerpo
Nacional de Policía y de la Guardia Civil lo serán por la Comisión de
Interior, ambas de carácter permanente. Además de esas Comisiones
permanentes, también se encuentran sujetos al control llevado a cabo por la
Comisión que controla los créditos destinados a los gastos reservados, aunque
limitada al estricto control del uso dado a los mismos (sin que se amplíe al
control de la actividad desarrollada como ocurre respecto del CNI), por
cuanto el artículo 4 de la Ley 11/1995, de 11 de mayo, reguladora de la
utilización y control de los créditos destinados a gastos reservados, establece
que “solo podrán consignarse créditos destinados a gastos reservados a los
Ministerios de Asuntos Exteriores, Justicia e Interior y Defensa”, y tales
servicios se encuentran adscritos orgánicamente a los dos últimos.

Respecto del CNI se encuentra previsto en el artículo 12 de la Ley 11/2002

un control judicial previo. Control judicial previo desarrollado en la Ley
Orgánica 2/2002. Según establece el artículo único de esta última norma, en
aquellos supuestos en los que para el cumplimiento de sus funciones se
requiera desarrollar actuaciones que supongan una injerencia en el derecho a
la inviolabilidad del domicilio o en el derecho al secreto de las
comunicaciones, el Secretario de Estado Director del CNI deberá solicitar al
Magistrado de la Sala Segunda o Tercera del Tribunal Supremo competente
para conocer de las mismas, autorización para su realización. Así pues, a
tenor de lo establecido en esta ley orgánica pueden ponerse de manifiesto
varias cuestiones.

Dado que la búsqueda y captación de información por parte del CNI no se

realiza con fines judiciales, esto es, con intención de ser introducida en un
procedimiento judicial como medio de prueba, se le ha dotado de un régimen
específico que se ajuste a dicha especificidad, máxime teniendo en cuenta los
defectos de los que adolece el artículo 579 de la LECrim en el que se regulan
las diligencias de interceptación de las comunicaciones postales y telefónicas
en el marco de un procedimiento judicial. De ahí que se prevea el
nombramiento de un único Magistrado, miembro de la Sala Segunda (de lo
penal) o Tercera (de lo contencioso administrativo) del Tribunal Supremo,
por un periodo de cinco años, revistiendo las actuaciones que lleve a cabo el
carácter de secreto. El TEDH señaló en su sentencia de 6 de septiembre de
1978 (Caso Klass contra Alemania) que la vigilancia de las comunicaciones
puede sufrir un control en tres fases: cuando se ordena, mientras se lleva a
cabo y después de cesar. De todas ellas, en la Ley Orgánica 2/2002
únicamente se establece el control judicial en la primera de dichas fases, lo
que conlleva que dicha Ley Orgánica no establezca un control judicial
propiamente dicho, sino un mero sistema de autorización judicial para la
práctica de tales injerencias, pues ninguna función de control se atribuye al
Magistrado competente respecto de los excesos cometidos en su práctica, ni
de la efectividad de la destrucción de la información recopilada que no resulte
necesaria para los objetivos del CNI (control éste que se atribuye al
Secretario de Estado Director del CNI). Autorización judicial que, reiteramos,
tampoco está prevista de la totalidad de los derechos fundamentales y
libertades públicas constitucionalmente previstos, sino sólo respecto de los
dos mencionados más arriba. Nada se dice en la misma, de las afectaciones al
derecho a la intimidad a través de medios telemáticos. Por último, dicha
regulación tampoco puede considerarse completa en relación a los derechos a
los que va referida pues, como pone de manifiesto GONZÁLEZ CUSSAC (2010),
no se regula en la misma (ni tampoco se hace en la LECrim) la colocación de
aparatos de grabación de sonido e imágenes en lugares cerrados, ni resuelve
el problema de los móviles prepago.

c) Por lo que respecta al control judicial, también ha de diferenciarse entre

lo que pudiera denominarse un control genérico de legalidad de las
actuaciones, llevado a cabo por el orden jurisdiccional administrativo y penal,
al cual se encuentran sometidos todos los servicios de información (incluido
el CNI), cuando en sus actuaciones hubieran podido incurrir en algún ilícito
de naturaleza administrativa o penal, de determinados controles específicos.

Para los supuestos en los que la actuación de tales servicios de información

afecte a determinados derechos fundamentales (como pueda ser la
inviolabilidad del domicilio o el secreto de las comunicaciones) el tipo de
control establecido cambia según se trate del CNI, el CIFAS o los servicios
de información del Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil.
 Respecto del CNI se encuentra previsto en el artículo 12 de la Ley 11/2002
un control judicial previo. Control judicial previo desarrollado en la Ley
Orgánica 2/2002. Según establece el artículo único de esta última norma, en
aquellos supuestos en los que para el cumplimiento de sus funciones se
requiera desarrollar actuaciones que supongan una injerencia en el derecho a
la inviolabilidad del domicilio o en el derecho al secreto de las
comunicaciones, el Secretario de Estado Director del CNI deberá solicitar al
Magistrado de la Sala Segunda o Tercera del Tribunal Supremo competente
para conocer de las mismas, autorización para su realización. Así pues, a
tenor de lo establecido en esta ley orgánica pueden ponerse de manifiesto
varias cuestiones.
A este respecto puede hacerse referencia a la Sentencia de la Sala Segunda del Tribunal
Supremo num. 224/2004, de 31 de marzo, en el que se casaba la sentencia de la Audiencia
Provincial de Álava que condenaba a cuatro miembros del CNI como autores de un delito de
interceptación ilegal de comunicaciones telefónicas, por las interceptaciones realizadas en la
sede del partido político Herri Batasuna, absolviéndoles de dicho delito. O la Sentencia de la
Sala Segunda del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2001, en la que se confirmaba la
condena a varios miembros del CESID como autores de un delito continuado de interceptación
ilegal de comunicaciones telefónicas, por las escuchas realizadas a importantes personalidades
políticas.

Tampoco se hace referencia alguna a la captación de imágenes en lugares

públicos, lo que obliga a remitirnos a la normativa común, esto es, la Ley
4/1997, de 4 de agosto, de utilización de videocámaras por las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado.
La Ley 11/2002 y la Ley Orgánica 2/2002 refieren este control judicial
previo exclusivamente al CNI, sin hacer alusión alguna a los servicios de
inteligencia militares, por lo que se presenta la duda de si dicha normativa
resulta o no aplicable a las actuaciones de estos. Pues bien, siguiendo a
PASCUAL SARRIA (2007), dado que la Ley Orgánica 2/2002, establece en su
artículo único que el único habilitado para solicitar la autorización judicial
previa al Magistrado del Tribunal Supremo es el Secretario de Estado
Director del CNI, las actuaciones que supongan una injerencia en los
referidos derechos fundamentales que estimen oportuno realizar habrán de
dirigirse a este, el cual tramitará la oportuna solicitud, ya que, atendiendo al
artículo 6.5 de la Orden DEF/1076/2005, de 19 de abril, “el Secretario de
Estado Director del CNI, como Autoridad Nacional de la Inteligencia y la
Contrainteligencia informará de las actividades del CIFAS a la Comisión
Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia”.

Finalmente, la Ley Orgánica 2/2002 va referida únicamente al CNI, con lo

que las actuaciones que afecten a estos derechos llevadas a cabo por los
servicios de información del Cuerpo Nacional de Policía, la Guardia Civil y
las policías autonómicas, deberán someterse a la regulación común, esto es,
al artículo 579 LECrim y a la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional y
del Tribunal Supremo que le complementan. Respecto de estos últimos, tal y
como pone de manifiesto RUIZ MIGUEL (2002: 181), las labores de
información e inteligencia desarrolladas por los mismos han de ir referidas a
la investigación y esclarecimiento o prevención de delitos, con lo que sólo en
relación a los mismos podrán llevar a cabo tales actuaciones, careciendo de
amparo legal las que no persigan tales finalidades.

Una cuestión más queda por reseñar en lo relativo al control judicial: la

referida a la posibilidad de emplear, como medio de investigación en primer
lugar y probatorio con posterioridad, el material clasificado como secreto sin
la previa obtención de la desclasificación por medio del acuerdo del Consejo
de Ministros o la Junta de Jefes de Estado Mayor —en su momento—
(artículo 7 en relación al artículo 4 de la Ley 9/1968, de 5 de abril,
reguladora de los secretos oficiales). En estos casos, tal y como señala el
Tribunal Supremo en su ya referida sentencia 921/2006, de 26 de septiembre,
continuando la doctrina jurisprudencial fijada por la Sala Tercera del Tribunal
Supremo en su sentencia de 4 de abril de 1997, para que el Juez de
instrucción pueda aportar dicha información a la causa requiere para ello la
previa desclasificación por el órgano administrativo competente para ello.
Resolución que podrá ser recurrida, en su caso, ante la Sala Contencioso-
Administrativa del Tribunal Supremo, el cual revisará la decisión del órgano
administrativo en atención al sistema de la revisión in camera.
Los precedentes de esta solución vienen determinados por la Sentencia del Tribunal de
Conflictos de Jurisdicción, de 14 de diciembre de 1995, en la cual se estableció que la única vía
que se le presentaba como posible al Juez de instrucción cuando considere necesarios para el
desarrollo de una investigación judicial documentos que se encuentren clasificados, es la de
dirigirse al Ministro correspondiente para que éste de traslado al Consejo de Ministros, órgano
que deberá valorar si procede o no la desclasificación de los mismos. Tal doctrina fue
modificada con posterioridad por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal
 Supremo, en tres Autos dictados el 3 de febrero de 1997, emitidos como consecuencia de la
negativa del Gobierno a desclasificar determinados documentos. Desclasificación solicitada por
tres Jueces de instrucción de la Audiencia Nacional. En ellas niegan la condición de acto
político a tales decisiones del Consejo de Ministros para considerarlas como un acto
administrativo y consecuentemente, fiscalizable por dicha Sala, previo examen de los mismos “in
camera”.

d) A un último control cabe aludir: el desarrollado por la Agencia Nacional

de Protección de Datos. El artículo 105.2 de la Constitución establece que
una ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos, excluyendo de los mismos a los que afecten a la seguridad y
defensa del Estado. Sabido es que el almacenamiento de datos por las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad del Estado y por los servicios de inteligencia resulta
una herramienta básica de su funcionamiento. El sistema de control del
almacenamiento y tratamiento de tales datos y de las condiciones de acceso a
los mismos por parte de los ciudadanos se encuentra contenido en los
artículos 22 a 24 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de
protección de datos de carácter personal. Los dos últimos artículos
excepcionan los derechos de acceso, rectificación y cancelación de los datos
contenidos en los ficheros creados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad,
“en función de los peligros que pudieran derivarse para la defensa del Estado
o la seguridad publica, la protección de los derechos y libertades de terceros o
las necesidades de las investigaciones que se estén realizando” (artículo
23.1), así como de los contenidos en los ficheros de la Hacienda Publica,
cuando ello “obstaculice las actuaciones administrativas tendentes a asegurar
el cumplimiento de las obligaciones tributarias y, en todo caso, cuando el
afectado este siendo objeto de actuaciones inspectoras” (artículo 23.2). Para
los casos en que haya sido denegado total o parcialmente el ejercicio de tales
derechos “podrá ponerlo en conocimiento del Director de la Agencia de
protección de Datos o del organismo competente de cada Comunidad
Autónoma en el caso de ficheros mantenidos por Cuerpos de Policía propios
de estas, o por las Administraciones tributarias autonómicas, quienes deberán
asegurarse de la procedencia o improcedencia de la denegación”.

Para los casos en que la facilitación de la información afecte a la Defensa

Nacional, a la seguridad pública o a la persecución de infracciones penales,
no podrá ejercerse el derecho de información de recogida de datos,
consistente en el deber de información a los afectados, entre otros aspectos,
“de la existencia de un fichero o tratamiento de datos de carácter personal, de
la finalidad de la recogida de estos y de los destinatarios de la información”,
“de la posibilidad de ejercitar los derechos de acceso, rectificación o
cancelación de los mismos”, así como “de la identidad y dirección del
responsable del tratamiento, o en su caso, de su representante”, contenidas en
el apartado 1 del artículo 5 de la referida ley, así como lo establecido en el
apartado 2 de dicho artículo.
El Defensor del Pueblo interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 21.1 y
24.1 y 2 de esta Ley. Recurso que fue resuelto por la STC núm. 292/2000, que declaró, en lo que
a nosotros interesa, contrario a la Constitución y nulos, parte del artículo 24.1 y el 24.2, por
considerarlos contrarios a lo establecido en el artículo 18.4 CE.
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 PARTE OCTAVA
DE LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA A LA
INTELIGENCIA PROACTIVA
J. ANTÓN MELLÓN, E. MIRATVILLAS Y J. SERRA DEL PINO

CAPÍTULO 20
 EN BUSCA DE UN NUEVO PARADIGMA
EN INTELIGENCIA

20.1. Introducción
Los objetivos del presente capítulo son, en primer lugar, reflexionar sobre
las carencias de lo que ha venido en llamarse “Viejo paradigma” (aunque
sigue siendo el vigente) en materia de inteligencia estratégica y, a
continuación, plantear las características genéricas de un nuevo enfoque
proactivo en construcción. Un nuevo paradigma que sea capaz de dar una
respuesta teórica y práctica adecuada a las amenazas a la libertad, seguridad o
bienestar de los ciudadanos de las complejas sociedades del siglo XXI.

El 11S y la cadena de atentados que le han sucedido (Estambul, Madrid,

Londres, Bombay, así como las numerosas tentativas abortadas) han sido la
muestra más evidente de la urgente necesidad de acelerar estos procesos de
reflexión, pero tampoco se puede olvidar la emergencia de nuevos riesgos de
origen tecnológico, económico, sanitario o natural. El mundo del S. XXI ha
cambiado y los servicios de información occidentales más lúcidos son muy
conscientes de que su misión tradicional (robar secretos de otros Estados
Nación o evitar el robo de los propios para prevenir ataques militares o
mermas de sus soberanías) ha quedado obsoleta. La soberanía ha dejado de
ser un todo impermeable que cada estado gestiona independientemente,
cuestiones como el terrorismo, Internet, el cambio climático, los flujos de
población o los abusos del capital financiero erosionan por igual la soberanía
de distintos estados y plantean la necesidad de adoptar estrategias
supranacionales (en este sentido es muy interesante el concepto de soberanía
perforada ver Duchacek, Latouche y Stevenson, 1988). Así, cada vez más, lo
transnacional prima sobre lo nacional. En lo que atañe a la inteligencia, los
enemigos y las amenazas han cambiado, y de ahí que Instituciones, personas
y métodos deban adaptarse a los nuevos tiempos, es lo que Lahneman
denomina la “Revolución de los asuntos de inteligencia” (LAHNEMAN, 2010:
6). Por esto es perentorio analizar correctamente donde se está y establecer
objetivos prioritarios de a donde se quiere ir; dicho de otro modo, no hay que
olvidar el aviso al conejo de Alicia en el País de las Maravillas: “El que no
sabe a donde va aparece en cualquier parte” y como acabó el conejo por no
seguirlo.

Seguidamente, se profundizará en el análisis de la obsolescencia de este

viejo paradigma examinando los distintos cambios por los que están pasando
los servicios de inteligencia: en su entorno, en adversarios, riesgos y
amenazas, pero también en la sociedad y destinatarios de estos servicios.
Después se presentarán y valorarán algunas propuestas de nuevo paradigma y
se intentará llegar a algunas conclusiones.

20.2. El viejo paradigma

La inteligencia que se ha generado a partir del viejo paradigma es la que

Lahneman denomina como tradicional (Lahneman, 2008: 5) y Serra llama
inteligencia clásica (Serra, 2008: 666) en ambos casos este tipo de
inteligencia tiene unas características muy determinadas, las más destacables
son:

I. La existencia de un adversario que opera según una pauta de

comportamiento simétrica respecto a la propia. Este rasgo es un
elemento central en el viejo paradigma y, a un nivel más profundo,
implica que todo el proceso de razonamiento se basa en un
planteamiento dicotómico de raíz aristotélica que dibuja una escisión
clara entre el nosotros y el ellos, (como se verá más adelante, este
enfoque dicotómico es otro de los problemas de la inteligencia actual).
En cualquier caso, sin la simetría no es posible entender la lógica de la
Guerra fría y la búsqueda obsesiva de situaciones de estabilidad
mediante la igualación de riesgos o amenazas.
Un ejemplo perfecto de lo que se expone es la doctrina MAD (acrónimo de Mutual Assured
Destruction, o destrucción mutua asegurada); es decir, la paz como consecuencia de la certeza
que la guerra destruirá a todos por igual.

II. Una dedicación, prácticamente exclusiva, al descubrimiento de secretos

del adversario. Como dice Lahneman, la inteligencia tradicional se
concibe como la resolución de misterios en los que la información
 reservada es la pieza clave para su resolución (Lahneman, 2007: 7-8).

III. El adversario es exterior. Esta es otra característica fundamental para el

viejo paradigma, por esto la inteligencia se ocupa(ba) de las amenazas
exteriores y deja(ba) las amenazas internas para los cuerpos de
seguridad.

IV. El carácter eminentemente militar de la inteligencia clásica o

tradicional, con muy poca permeabilidad a las aportaciones (teóricas o
de contenido) de otros campos, y una orientación casi total a la
seguridad (entendida desde una óptica militar).

V. Por último, aunque en puridad sólo puede predicarse de los países

donde impera el estado de derecho, la obligación de actuar ex post, es
decir, la necesidad de que se produzca la ocurrencia efectiva de un
hecho delictivo para poder actuar. Este rasgo es enormemente
determinante de cara a la capacidad de anticipación de estos servicios
de inteligencia como se desarrollará más adelante.
En conjunto el viejo paradigma determina un tipo de inteligencia reactiva
o, todo lo más preventiva; en la que a menudo se fomenta la competencia
entre los distintos cuerpos o departamentos, lo cual explica por qué la
información no siempre circula con la fluidez deseable; de raíz muy militar,
lo que comporta una dedicación muy centrada a la seguridad y una cierta
opacidad al poder político; excesivamente orientada al secreto (el
descubrimiento de los ajenos y la protección de los propios), lo que dificulta
la evaluación de su rendimiento según criterios de eficiencia o eficacia
(incluso en aquellos casos en que las amenazas producen daños); una
inteligencia que, como resultado de los rasgos precedentes, se enfoca
exclusivamente a riesgos antropogénicos (pero sólo aquellos que tengan un
impacto potencial sobre la seguridad del Estado). Sin embargo, el rasgo
quizás más determinante es que, por su propia definición, la inteligencia es
un tipo de conocimiento y, a causa de esta preeminencia de la información
reservada o restringida, a menudo el viejo paradigma no consigue generar
verdadero conocimiento (inteligencia) sino, a lo sumo, información relevante;
con lo cual difícilmente la inteligencia producida podrá tener un valor
estratégico y, las más de las veces, será táctica o operacional (aunque a
menudo confunda estas con la otra). En conclusión, la inteligencia del viejo
paradigma sólo puede funcionar en entornos de baja o muy baja
impredictibilidad. Y, si algo caracteriza el contexto actual, es que es muy,
muy imprevisible.

20.3. La crisis del viejo paradigma

Pero como ya se ha ido explicando, la situación ha cambiado

profundamente, tanto en lo que respecta a los riesgos y amenazas a los que
deben combatir los servicios de inteligencia como al entorno en que riesgos y
servicios operan.

En lo concerniente a riesgos y amenazas, la principal modificación es que

estos han dejado de ser un adversario, simétrico y exterior. En la actualidad
los servicios de inteligencia tienen que monitorizar una gran variedad de
campos, disciplinas y situaciones comprendiendo ámbitos tan dispares como
la innovación tecnológica, la alteración de procesos naturales, la
exacerbación del integrismo religioso, la volatilidad de los mercados
financieros, la emergencia de nuevos movimientos sociales globales, las
pautas de migración, el acceso a los recursos, etc., etc. etc. Hoy más que
nunca, los servicios de inteligencia tienen que adoptar una perspectiva
holística, enciclopédica si se prefiere. Con todo, si bien la diversidad pueda
ser la especificidad más distintiva de los riesgos contemporáneos, eso no
quiere decir que estas amenazas no compartan rasgos comunes, como y por
orden de relevancia:

I. Todos los riesgos y amenazas actuales comparten un rasgo esencial: son

transnacionales. La transnacionalidad no debe entenderse como la mera
trascendencia de fronteras ya sea por razón de origen o efecto, sino que
es un verdadero rasgo esencial, en el sentido que riesgos que se
generan, facilitan, alimentan o medran por la lógica geopolítica de las
fronteras estatales. Dicho de otra manera, son transnacionales a un nivel
ontológico ya que es la misma existencia de las fronteras lo que ha
propiciado la oportunidad para que estos riesgos puedan tener éxito,
 como un virus que usa el funcionamiento de las paredes celulares en su
propio beneficio.

II. Aunque actualmente la mayoría de riesgos no son generados por

Estados sino, y como se apuntaba anteriormente, por una diversidad de
actores o tendencias sociales o medioambientales, comparten otro
rasgo: son riesgos difusos. La cualidad de ser difusos es el resultado de
distintos factores:

3 En muchos casos el riesgo, el adversario, ha devenido nodal. Las

nuevas amenazas se estructuran en redes con nodos, cada uno de los
cuales con el potencial de replicar la red si hiciera falta. Es más, estas
redes tienen un comportamiento viral, es decir, se introducen en los
sistemas que quieren afectar para influir o golpear, según el caso,
desde su interior. Lo cual también supone que la antigua distinción
entre riesgos exteriores o interiores deja de tener sentido.

3 Por su propia génesis global, estos riesgos buscan ejercer su acción o

tener efecto en ámbitos lo más grande posible, el crimen organizado
sería un ejemplo idóneo de este rasgo (Sansó-Rubert Pascual 2008).,

Se puede afirmar que los parámetros del viejo paradigma, que

asignaba la lucha contra este fenómeno a los cuerpos de seguridad
estatales, han sido uno de los principales factores de desarrollo del
crimen organizado internacional, ya que es en la transnacionalidad
donde han encontrado su ventana de oportunidad. Mimetizando el
comportamiento de las multinacionales, pero llegando incluso más
allá (al fin y al cabo no están limitados por legislación de ningún
tipo), el crimen organizado es argumentablemente el fenómeno que
más y mejor ha entendido la lógica del capitalismo global. Así, se ha
extendido, se ha diversificado, en algunos lugares o ámbitos se ha
legitimado, donde ha sido necesario ha usado la violencia, donde le
ha favorecido ha impulsado la corrupción; en suma, ha generado
verdaderos ciclos industriales, promoviendo sinergias entre sus
distintas actividades haciendo suya la máxima capitalista de que más
es mejor.
 Porque algunos de estos riesgos no se conciben o explican sin la existencia
de las redes de comunicación global. El 11S es un ejemplo perfecto, un
acto cuantitativamente modesto, que requirió una inversión moderada y
un equipo humano limitado pero que tuvo un impacto absolutamente
global. De hecho, seguramente el impacto del segundo avión ha sido
uno de los eventos seguidos en directo por más millones de personas en
todo el planeta. La red lo ha cambiado todo, y le ha añadido un plus de
impredictibilidad caótica (Sardar, 2010: 437-439) a los fenómenos
globales; hace que sucesos aparentemente nimios tengan efectos
planetarios y que estos de desarrollen de un modo caótico (es decir, sin
una dirección o coordinación centralizada, sin un objetivo explicito y
sin manera clara de constatar o aprovechar sus efectos).
III. Muchos de estos riesgos, si no la mayoría, muestran una relación
sinérgica entre sí que incrementa su complejidad y dificulta su
comprensión. Los llamados riesgos naturales son una buena muestra de
esto. Dejando aparte el debate sobre su origen —no se pretende aquí
dilucidar si el cambio climático es un fenómeno natural o
antropogénico, sobretodo porque se está llegando a un punto en que la
determinación del origen es secundaria respecto a la gestión de su
impacto potencial—, muchos de estos fenómenos naturales están
generando oportunidades de negocio o de legitimación para otros
riesgos, a la vez que se alimentan por la dicotomía entre los intereses
nacionales y las lógicas globales. Así, mientras los estados siguen
posponiendo la adopción de reformas profundas (por miedo a los costos
electorales a corto plazo), los efectos de las dinámicas actuales crecen
geométricamente, incrementan las opciones de negocio ilícito, dan
mayor legitimidad a movimientos (y acciones) alternativas, radicalizan
posturas y, en definitiva, aumenta la complejidad total. En conjunto,
ponen de relieve que el planteamiento del viejo paradigma (mecanicista
y linear) es inadecuado para tanto la comprensión como la resolución de
estos riesgos, este último punto se desarrollará más en epígrafes
posteriores.

Todos estos factores sumados, y en lo que a la inteligencia respecta, tienen

como consecuencia un resultado final que bordea o cae en la ineficacia, si por
eficacia entendemos la capacidad de procesar la información existente y
convertir los datos y la información en conocimiento e inteligencia.
Inteligencia destinada, prioritariamente, a contrarrestar los riesgos y
amenazas en sus fases iniciales en donde la capacidad de actuación de los
poderes públicos es muy amplia. Siendo esta la clave de enfoque pasar de una
actuación reactiva a proactiva, utilizando todas o la mayoría de las
potencialidades posibles (Universidades, Corporaciones Públicas y Privadas
etc.) que ofrecen las sociedades contemporáneas.

Esta última reflexión nos lleva a otro factor decisivo en el tema que nos
ocupa: de la misma forma que la guerra es un factor demasiado importante
como para dejarlo exclusivamente en las manos de los militares o la sanidad
en manos de los agentes sanitarios o la educación en manos de los
educadores, la inteligencia también es demasiado relevante como para dejarlo
al cargo único de burocracias especializadas. Desde la perspectiva del viejo
paradigma los servicios de inteligencia tienen el monopolio de la elaboración
de inteligencia y lo desarrollan, como ya se ha expuesto, desde unos
parámetros unidimensionales de seguridad (con un claro sesgo militar). Una
primera crítica es obvia y alude a la necesidad de acceder al conocimiento
externo, por ejemplo: ¿las unidades de Inteligencia Económica de algunas
empresas privadas no pueden aportar nueva y mayor capacidad de análisis?
(Esteban, 2009). O también ¿algunas líneas de investigación universitaria no
pueden ser útiles a nivel teórico y empírico? Esto no debe interpretarse como
un mero ataque a la consustancial reserva de la inteligencia. Evidentemente,
existirá información restringida que sí debe ser monopolio de los servicios de
inteligencia pero incluso en estos casos se debe encontrar la manera de
oxigenar estas informaciones con otras aportaciones, por ejemplo, abriendo
algunas fases del ciclo de inteligencia a la acción de actores externos.
Máxime si tenemos en cuenta la creciente y decisiva importancia de las
fuentes abiertas; y, también, y como se ha puesto de relieve, porque la
complejidad de los riesgos y amenazas existentes no puede ser abarcada
desde un enfoque sólo basado en factores de seguridad; y debe abarcar,
además, componentes sociológicos, educacionales, sanitarios, políticos,
culturales, etc. (MCDOWELL, 1998).

Por tanto, todo ello nos lleva a exponer que, necesariamente, el

planteamiento del nuevo paradigma sea un planteamiento integrador,
holístico y global, evitándose, así, la falta de perspectiva social de los
informes realizados; que sea capaz de crear procesos de sinergia con todas
aquellas corporaciones, instituciones o personas que puedan contribuir al
objetivo central: una elaboración de inteligencia eficiente y proactiva como
baluarte y garante de derechos y libertades. Uno de los autores que más ha
trabajado en la definición de un nuevo paradigma de inteligencia (aunque con
un enfoque muy dirigido a los servicios de inteligencia americanos) es
Lahneman, su propuesta es lo que ha llamado las interpretaciones adaptatívas
que condensa en ocho principios o proposiciones (Lahneman, 2010: 222-
223):

1. Las cuestiones de seguridad transnacional están deviniendo

progresivamente importantes para la seguridad internacional. Este tipo
de amenazas tienden a ser de naturaleza difusa y para contrarrestarlas
efectivamente se necesitan acciones preventivas (preemptive) más que
reactivas. La magnitud y naturaleza de este desafío significa que tanto
los gobiernos como las entidades privadas deben estar dispuestos y ser
capaces de compartir voluntariamente grandes cantidades de
información.

2. El paradigma tradicional entiende el proceso de inteligencia como la

solución de un puzzle en el que algunas piezas son secretos, otras son
misterios y otras se encuentran en fuentes abiertas de información.
Además, algunas de estas piezas no están en el tablero. Este modelo,
aunque esencial para afrontar las preocupaciones tradicionales a la
seguridad de carácter estatal, no es efectivo frente a las amenazas
trasnacionales.

3. Un nuevo paradigma, llamado Interpretación adaptativa, se hace

necesario para entender y hacer frente a muchas amenazas
transnacionales. Las Interpretaciones adaptativas son puzzles
extremadamente complejos en los que se dispone de prácticamente todas
las piezas. Algunas de estas amenazas (como el terrorismo) aún
requieren el descubrimiento de secretos y misterios, otras demandan la
capacidad de procesar grandes cantidades de información abierta
 proveídas por una multiplicidad de fuentes.

4. Las organizaciones de inteligencia deben solucionar puzzles y

desarrollar Interpretaciones adaptativas simultáneamente, lo que plantea
una aparente contradicción. Solucionar rompecabezas implica trabajar
con información reservada, lo que puede generar desconfianza entre los
actores internacionales. Pero aplicar Interpretaciones adaptativas
requiere apertura, lo que exige confianza mutua tanto entre los socios
(Partners) domésticos como entre los extranjeros.

5. El paradigma tradicional se basa en la creencia que toda la información o

es secreta o es abierta. Para preservar las fuentes sensibles y los métodos
sobre los que descansa la obtención de secretos, la comunidad de
inteligencia debe mantener estrictas medidas de seguridad. Por esto los
mandatos para incrementar la comunicación de conocimiento e
información tienden a cumplirse mediante la expansión de los flujos de
información secreta, o con el aumento del número de personas con
autorización de acceso y, también, con la ampliación del volumen de
información secreta. Esta práctica es inevitable si la comunidad de
inteligencia tiene que preservar su capacidad de operar dentro del viejo
paradigma.

6. El nuevo paradigma descansa sobre una nueva concepción de

información que incluye una nueva categoría —la información de
confianza— que se añade a la información secreta y a la proveniente de
fuentes abiertas. La información de confianza está contenida en las redes
de confianza que tienen muchos participantes, incluyendo actores no
estatales.

7. La comunidad de inteligencia no puede asociarse con redes de confianza

porque ello minaría la confianza mutua necesaria para que dichas redes
sean efectivas. Sin embargo, la comunidad necesita acceder a
información de confianza para realizar Interpretaciones adaptativas de
acuerdo con el nuevo paradigma. Este dilema puede solucionarse
adoptando una definición más estrecha de inteligencia que incluya sólo
aquella que trabaja con información secreta. Esta sería la concepción
 tradicional británica de la inteligencia. Si la inteligencia se restringe sólo
al descubrimiento de secretos, las otras actividades comúnmente
asociadas a la visión americana de la inteligencia, como el análisis de
una amplia gama de cuestiones, devendrían funciones gubernamentales
ordinarias no vinculadas a inteligencia. Disponiendo las tareas de
inteligencia como muy focalizadas y distintas de las funciones
“ordinarias” del gobierno de los EEUU, los estados extranjeros y las
empresas privadas se sentirían más inclinadas a cooperar con agencias
gubernamentales convencionales proporcionándoles la información de
confianza necesaria para realizar las Interpretaciones adaptativas.

8. La comunidad de inteligencia americana debería ser reestructurada para

ocuparse exclusivamente en la recopilación de actividades secretas y
acciones encubiertas. Por otro lado, debería crearse una Oficina de
información estratégica (OIE) nueva para recopilar y procesar
información de confianza en un amplio abanico de temas. Los miembros
de la red accederían a compartir información ya que ello contribuiría a
mejorar el comercio y la seguridad pública de manera abierta, legal y
aceptada. Así, la OIE procesaría e integraría información de la red para
detectar y analizar anomalías que pudieran señalar el comienzo de una
epidemia, la irrupción de una catástrofe o la planificación de un atentado
terrorista. La OIE traspasaría esta información (procesada) a las agencias
de inteligencia o seguridad correspondientes las cuales podrían añadir
valor a dicha información mediante su actividad de captación de
secretos. Sin embargo, si bien la OSI tendría acceso a toda la
información generada por redes de confianza, lo mismo que los
miembros de estas redes, la OSI no podría usar información secreta de la
comunidad de inteligencia.”

Cabe decir que si bien esta es una propuesta legítima y bien estructurada,
plantea un modelo que quizás sea operativo para el caso americano pero que
plantea dudas en otros supuestos. Por ejemplo, la proliferación de niveles
administrativos, de distinto rango, así como la de redes o reservas de
inteligencia supone un reto de gestión en si misma pero, además, implica el
establecimiento de una consignación presupuestaria suficiente para que
realmente esta propuesta sea operativa. Es decir, quizás sea un gasto asumible
por la administración americana pero puede no serlo para otros países.

20.4. La inteligencia y la anticipación

Todo lo expuesto anteriormente plantea amplias y profundas razones para
formular un nuevo paradigma de inteligencia, pero hay una causa adicional:
los modelos clásicos o tradicionales de inteligencia presentan problemas
cuando tienen que anticipar la evolución de riesgos y amenazas. Los motivos
que explican estas deficiencias se agrupan en dos grandes cuestiones:

I. El sustrato teórico que utiliza el modelo clásico es lo que en prospectiva

se denomina como enfoque predictivo. Este planteamiento doctrinal es,
cronológicamente, uno de los primeros que se desarrollaron y fue usado
por la Corporación RAND en sus trabajos primigenios en este campo.
De fuerte inspiración newtoniana, este enfoque plantea una concepción
muy mecanicista y linear del futuro en la que la anticipación de los
sucesos se reduce a la detección de sus orígenes causales más directos.
Lo que explica por qué ha sido adoptado en inteligencia (clásica o
tradicional) de una manera tan natural, dado que este tipo de
inteligencia se concentra a detectar esta última causa desencadenadora
para actuar justo en el momento de la transición el enfoque predictivo le
encajaba como anillo al dedo.
Esto también explica por qué los resultados de estos tipos de inteligencia son mucho más
próximos a mecanismos de respuesta rápida que de alerta temprana.

Un segundo rasgo de este enfoque es que defendía la neutralidad de su

actividad en el sentido que entendía que es posible estudiar el futuro sin
afectarlo.
Actualmente, este enfoque está bastante superado, por dos motivos:
3 Por la mejora y profundización en la comprensión de los mecanismos
de causalidad de los distintos fenómenos. A medida que se aumenta
el conocimiento de las secuencias de ocurrencia se constata que las
perspectivas lineares son insuficientes e incluso peligrosas. El
enfoque linear tiende a simplificar las cadenas de causalidad en flujos
de acción y reacción directos, muy centrados en lo inmediato, que
oscurecen la identificación y comprensión de flujos indirectos a
 medio o largo plazo (algo preocupante en un mundo en el que, como
ya se ha visto, las redes generan factores añadidos de complejidad
caótica). Este último aspecto es particularmente relevante ya que la
experiencia demuestra que a menudo lo que previamente se ha
considerado como un efecto o flujo poco relevante o indirecto ha
devenido posteriormente el principal factor desencadenador. Por lo
tanto, hay que concluir que fundamentar cualquier tipo de proyección
sobre una base o perspectiva linear no sólo puede ser un error sino, y
mucho peor, conducir a una falsa sensación de seguridad sobre la
fiabilidad de las estimaciones y de las acciones a las que estas den
lugar.
3 Muy conectado con el punto anterior está la cuestión de la neutralidad
de este enfoque, hoy día muy poca gente se atrevería a decir que se
puede estudiar el futuro sin afectarlo. Pretender que el futuro es una
realidad que se puede analizar al margen de la propia actividad de
investigación es ilusorio. El mero hecho de intentar averiguar como
será el futuro añade un componente nuevo a la secuencia de factores
causales; de hecho, esto es algo que se comprueba por la propia
experiencia de la prospectiva que nos muestra que, históricamente,
sus resultados han sido autocanceladores o autodesencadenadores. Es
decir, declaraciones que, una vez emitidas, han actuado como
catalizadores o inhibidores de aquello que predicaban; y aunque no
siempre se ha controlado este aspecto de los pronósticos ello no los
ha hecho menos reales. En cualquier caso, si la neutralidad (o no
neutralidad) era un problema para la prospectiva predictiva, no lo es
en absoluto para la prospectiva continental europea que es consciente
que los resultados de su investigación puede ser clave para provocar
el futuro deseable. Dicho de otra manera: los pronósticos, la
planificación y la actuación interactúan y se afectan mutuamente, esto
es un hecho que hay que aceptar e incorporar en cualquier proyecto
de prospectiva o inteligencia.
II. La segunda gran cuestión deriva de que la inteligencia clásica se halla
atrapada en un bucle de evolución competitiva con los riesgos y
amenazas a los que pretende combatir y, además, está articulada de tal
modo que difícilmente podrá evitar ir siempre un paso por detrás de
estos riesgos. La naturaleza proporciona abundantes ejemplos de bucles
de evolución competitiva, también llamada coevolución; así, la lucha
entre presas y depredadores provoca que los avances evolutivos en unos
dispare cambios equivalentes en los otros; un caso particularmente
interesante sería el de los lepidópteros y las plantas de las que se nutren
que ha causados sistemas muy sofisticados de defensa y de
neutralización de estas defensas. Con todo, conviene no perder de vista
que este tipo de procesos en la biosfera tienden a buscar estados de
equilibrio, ni que sean dinámicos, ya que una situación de excesiva
ventaja en cualquiera de los dos bandos acabaría siendo muy perjudicial
para el ecosistema en su conjunto; sin embargo, este no es el caso de los
sistemas de inteligencia clásica que virtualmente se hallan condenados a
ir a remolque de las innovaciones y cambios que generan o producen
riesgos y amenazas. La razón de esta situación es doble:
3 En primer lugar, porqué estos sistemas clásicos están concebidos para
actuar de forma reactiva, buscando la contención de daños, o, en el
mejor de los casos, la prevención, evitando que se produzcan estos
daños.
3 En segundo lugar, aunque esto se podría predicar sólo de los sistemas
de inteligencia en países donde impera el estado de derecho, por la
obligación legal de actuar ex post. Desde un punto de vista legal tiene
mucho sentido que sólo se pueda castigar la efectiva comisión de
actos punibles, pero desde un punto de vista de los retos actuales de
inteligencia es un problema adicional. Con adversarios asimétricos,
nodales, con un comportamiento viral y una práctica total ausencia de
cortapisas morales, la mera contención de daños puede implicar tener
altísimas cuentas de bajas. Esta es quizás la disyuntiva que más
crudamente se ha puesto de relieve tras el 11S: ¿hasta que punto
podemos intercambiar seguridad por legalidad? Y ha sido
precisamente esta disyuntiva la que ha motivado la irrupción de
nuevas propuestas, desde la formulación de nuevos modelos de
inteligencia específicamente concebidos para corregir estas
deficiencias de predictibilidad (como veremos seguidamente) hasta la
proliferación de reformas legales para ampliar la tipificación de
distintos tipos de supuestos de planeación o preparación de actos
 terroristas.
De todo lo expuesto se deduce que el modelo clásico o tradicional de
inteligencia no sólo es inadecuado para hacer frente a los retos actuales, sino
que —además— nunca ha sido especialmente idóneo para anticipar y
gestionar riesgos y crisis a medio y a largo plazo. Esto ha generado nuevas
propuestas, quizás la más conocida sea la que se ha dado en llamar
Inteligencia anticipatoria (Serra, 2008: 11-14) vinculada a la doctrina de
ataques y/o guerra preventiva.

20.5. Anticipar para prevenir

La doctrina de los ataques preventivos es ampliamente conocida y
básicamente viene a postular la legitimidad de un ataque preventivo, previo a
la comisión del acto ilícito, cuando se tiene la certeza absoluta de que es el
único medio posible para evitar un mal mucho mayor (Sofaer, 2003: 220). Es
decir, esta doctrina admite implícitamente que puede dar lugar a la comisión
de actos ilegales, ilícitos o moralmente reprobables y, por lo tanto, requiere
una serie de salvaguardas antes de legitimar este tipo de acciones.
Lamentablemente, las garantías que se pueden obtener de la gravedad de un
hecho futuro (que aún no ha ocurrido) siempre se tendrán que mover
necesariamente en el ámbito de la convicción y no de los hechos constatables.
Ello no quiere ser tanto una crítica hacia quienes se han visto en la tesitura de
tener que validar este tipo de acciones como una constatación de la gran
complejidad que entraña analizar este tipo de riesgos y recomendar acciones
preventivas.
Hay que hacer notar aquí que el término original en inglés es “preemptive” que, a pesar de
traducirse comúnmente como preventivo tiene una connotación más cercana a abortiva, ya que
designa aquella acción dirigida a evitar que algo suceda. El problema ha venido posteriormente
cuando la administración Bush (hijo) diseñó la estrategia de la guerra preventiva (“preventive”)
basada en esta doctrina. Es español se acostumbran a traducir ambos conceptos por preventivo,
ello sin embargo no debe hacer ignorar esta diferencia de matiz.

Efectivamente, y más allá del conflicto evidente que una inteligencia de

este tipo plantea en un Estado de Derecho, el principal problema que genera
desde una perspectiva estricta de la actividad de los servicios de inteligencia
es que los obliga a trabajar en un entorno de mayor incertidumbre si cabe.
Especialmente, porque este nuevo modelo de inteligencia no altera ninguna
de las deficiencias ya descritas respecto de la inteligencia clásica respecto a la
anticipación: sigue fundamentándose en un modelo predictivo y se enmarca
en un bucle de evolución competitiva, simplemente se salta el último paso de
la inteligencia tradicional; si la inteligencia clásica se focalizaba a detectar en
momento justo en que un riesgo devenía amenaza para contener o prevenir su
acción, la inteligencia anticipatoria supone actuar justo antes de este
momento de tránsito para eliminar ese riesgo.

Como ya se ha expuesto esto comporta dos problemas:

• Por un lado complica enormemente la tarea de los analistas que deberán

aumentar la proporción de interpretación y suposición en detrimento del
estricto proceso de datos de su trabajo.

• Y, por el otro y más importante, genera una paradoja temporal ¿cómo se

puede tener certeza de la ocurrencia de un hecho que hemos evitado que
suceda? Respuesta: no se puede; a lo sumo se puede aspirar a estar
razonablemente convencido, pero nunca seguro al cien por cien. Y esto
obliga a plantearse una segunda cuestión, una vez metidos en una
dinámica de inteligencia anticipatoria, ¿hasta que punto se puede evitar
que las certezas se basen más en las preferencias, prejuicios, filias y
fobias de los analistas que en la calidad de la inteligencia? Nuevamente
la respuesta deberá ser negativa (Manzano, 2009). Cuanto más se aleja la
inteligencia de los datos y más se acerca a la suposición e interpretación,
más vulnerable es a la acción de estos elementos subjetivos.

Llegados a este punto, se puede concluir que un nuevo paradigma de

inteligencia que pretenda superar estos problemas de anticipación debe
romper el bucle competitivo y basarse en un modelo no predictivo o no
lineal. Y precisamente a estos requerimientos responde el modelo de
Inteligencia proactiva.

20.6. Inteligencia proactiva

La Inteligencia proactiva se origina con la vocación de superar estos dos
graves defectos de los modelos de inteligencia clásica y anticipativa: la
dependencia de un modelo de anticipación predictivo y su supeditación a un
bucle de evolución competitiva. De este modo la Inteligencia proactiva
propone, por un lado, operar según un enfoque sistémico y, por otro,
sustraerse al bucle coevolutivo generando un metamarco que le permita poder
anticipar realmente a los riesgos que combate. Seguidamente, se examinan
ambos puntos en más detalle:

I. La adopción de una perspectiva sistémica obedece a la pretensión de no

caer en simplificaciones y apriorismos lineares. Por tanto, implica
profundizar uno o dos niveles más respecto a los paradigmas de
inteligencia predominantes: si los modelos de inteligencia vigentes
(particularmente la anticipativa) tienden a tener un funcionamiento que,
utilizando un símil médico, podríamos calificar como sintomatológico,
centrándose más, quizás excesivamente, en los efectos de las
enfermedades; por el contrario, la Inteligencia proactiva tiene una
orientación decididamente causal, de desentrañar los orígenes y motivos
profundos que motivan, no sólo la producción de daños, sino la misma
generación de las patologías. Para explicarlo de otro modo, la
inteligencia clásica puede contentarse con la detención de una célula
terrorista que estaba a punto de atacar, la inteligencia anticipativa puede
dirigirse a la eliminación del centro de mando que coordina las distintas
células, pero la Inteligencia proactiva deberá enfocarse a entender
cuales son las causas económicas, sociales, culturales, políticas,
tecnológicas, etc. que han hecho posible la aparición y la emergencia
del riesgo como tal. Evidentemente, esto plantearía un nuevo reto para
los servicios de inteligencia ya que les obligaría a trabajar de un modo
distinto al actual: pare empezar, tendrían que desarrollar una
perspectiva a mucho más largo plazo, lo cual seguramente también
implicaría una cierta pérdida de eficacia en el corto o muy corto plazo;
en segundo lugar, tendrían que trabajar de manera continuada con
múltiples alternativas y difícilmente podrían ofrecer el tipo de producto
que buscan sus clientes (que acostumbra a ser la recomendación
unívoca). También deberían cambiar su objetivo principal que dejaría
de ser la obtención de información reservada para pasar a ser el
procesamiento y conexión de más y más piezas de información (más y
más alejadas y aparentemente desconectadas). En resumen, el paso a
 una inteligencia de este tipo requeriría la articulación de algún tipo de
transición al nuevo paradigma y, más que nada, un profundo cambio en
la mentalidad o cultura del cliente o destinatario de los servicios de
inteligencia
Es esta cuestión puede ser diferenciar nítidamente la Inteligencia proactiva de la
operacional. Mientras la primera difícilmente puede ofrecer el tipo de producto que el cliente
prefiere (recomendaciones de acción precisas, claras y unívocas), para la segunda es mucho
más fácil en la medida que busca asegurar el éxito de las operaciones. Sin embargo, incluso esta
distinción será insuficiente mientras el cliente no entienda perfectamente qué debe esperar de
cada tipo de inteligencia. Esta es sin duda una de las cuestiones clave si se quiere llegar a
implementar la inteligencia proactiva.

II. La generación de un metamarco de trabajo responde a la necesidad de

los servicios de inteligencia de poder sustraerse de los bucles de
evolución competitiva. Esto requiere el abandonar definitivamente un
paradigma de corte jurídico que, sin duda alguna, es adecuado (y
deseable) para los cuerpos de seguridad del estado pero es claramente
lesivo para los servicios de inteligencia. Pero, por otro lado, actuar
desde una óptica sancionadora para combatir actos ilícitos, sin esta
salvaguarda de la obligación de actuar ex post, nos aboca a escenarios
distópicos en los que los servicios de inteligencia acabarían actuando
como policía, juez y, llegado el caso, verdugo. Para continuar con el
símil del punto anterior, se podría argumentar que desde una
perspectiva sintomatológica, los cuerpos de seguridad no tienen más
remedio que ser antibióticos, cirujanos o, a lo sumo, vacunas; mientras
que la Inteligencia proactiva pretende detectar las verdaderas causas de
estas enfermedades para evitar que lleguen a producirse, en algunos
casos esto implicará cambios en hábitos o estilos de vida, en otros algún
tipo de profilaxis, en otros la ingesta de vitaminas, etc. Es decir, para
que la inteligencia pueda ser verdaderamente proactiva tendrá que
adquirir un conocimiento profundo de las realidades sobre las que
quiera incidir, entendiendo sus entramados de relación y secuencias de
causalidad (incluyendo los flujos sutiles). Es más, un planteamiento
como este podría reducir substancialmente la necesidad de reserva en
los servicios de inteligencia y podría facilitar la generación de amplios
consensos respecto a los objetivos de seguridad: por ejemplo, desde una
perspectiva de Inteligencia proactiva los servicios de inteligencia ya
 tendrían que estar dedicando actualmente mucho más esfuerzo a
entender y, en la medida de lo posible, combatir el cambio climático; ya
que los riesgos provocados o asociados a este fenómeno pueden tener
un impacto tal que hagan palidecer por comparación a nuestros peores
temores actuales y este sería un objetivo con un amplio, amplísimo,
consenso social.

Con todo, y regresando una vez más al símil médico, sería un tanto
ingenuo pensar que una vida sana puede eliminar totalmente la
necesidad de disponer de antibióticos o de tener que recurrir a la
cirugía; no, lo que la Inteligencia proactiva sostiene es que la
inteligencia debe centrarse en la prevención y en la investigación de
formas de vida saludables (seguras), mientras que la lucha contra los
síntomas debería ser competencia de los cuerpos de seguridad. Dicho de
otro modo, la policía es la que debe tener un enfoque reactivo y
preventivo, pero la inteligencia no puede caer en la trampa de
diagnosticar porque, más tarde o más temprano, le aboca al quirófano.
La inteligencia tiene que poder situarse un grado por encima de los
síntomas, para poder detectar las verdaderas causas y, si es necesario,
indicar al cirujano donde debe operar.

Llegados a este punto la pregunta a formular es si la Inteligencia proactiva

puede ser este nuevo paradigma que se ha venido preconizando. La respuesta
no puede ser concluyente ya que si bien la Inteligencia proactiva supone la
superación de algunos, o muchos, de los problemas del viejo paradigma no
está claro que sea la solución respecto a uno de los principales problemas de
los servicios de inteligencia en la actualidad: la compresión, gestión y
anticipación de temas complejos.

20.7. De lo normal a lo posnormal

Este último epígrafe supone la necesidad de cuestionarse si todo el
razonamiento previo es correcto o, incluso, necesario.

Antes de llegar a eso conviene hacer una digresión previa. Todo el discurso
que sustenta este capítulo responde a un planteamiento kuhniano de ciencia
normal. Sin embargo, cada vez más la ciencia se queda corta ante los retos de
las sociedades contemporáneas, son situaciones en las que los “datos son
inciertos, los valores en disputa, los riesgos altos y las decisiones urgentes”
(Funtowicz y Ravetz, 1993: 744)
Estas circunstancias, en la que la ciencia normal no ofrece soluciones
completamente satisfactorias, requieren lo que Funtowicz y Ravetz han
denominado ciencia posnormal. Tradicionalmente, la ciencia normal se ha
focalizado en el análisis de la calidad de los resultados obtenidos, pero lo que
estas situaciones citadas plantean es la necesidad de examinar no sólo
resultados sino como se han obtenido, por quién y para qué fin, es lo que
Funtowicz y Ravetz han denominado como pasar de una a cuatro “p”, de sólo
productos a productos, procesos, personas y propósitos.

Por consiguiente, y retomando la pregunta que abría este epígrafe, la

respuesta es que el proceso de cuestionamiento debe incluir la propia noción
de paradigma para poder determinar si lo que se necesita ahora es un nuevo
paradigma “normal” o hay que encontrar una alternativa al mismo concepto
de paradigma. Seguramente, ahora mismo no es posible trascender la ciencia
y los paradigmas normales porque aún no hemos encontrado una alternativa
verdaderamente viable, pero hay que aceptar que el mismo razonamiento
utilizado cuando se ha formulado la necesidad de definir un nuevo paradigma
sea un problema añadido que nos aleje de una respuesta auténticamente
efectiva a los desafíos expuestos. En definitiva, lo que aquí se esta planteando
es la necesidad de poder determinar si lo que requiere el contexto actual es
una nueva epistemología que permita superar la linealidad newtoniana
(basada en la dicotomía aristotélica) para obtener el conocimiento que pueda
pilotar estas situaciones en las que las cosas no sólo son correctas o
incorrectas sino que también pueden ser ninguna de las dos opciones o,
incluso, ambas a la vez.

En cualquier caso, todo lo expuesto hasta el momento respecto de la

ciencia normal puede aplicarse mutatis mutandis de la inteligencia. Hoy día
los servicios de inteligencia no pueden limitarse a tratar de generar buena
inteligencia (el producto), deben examinar los procedimientos empleados, su
capital humano y los valores que apoyan esta inteligencia, porque la
complejidad de los retos actuales demanda cubrir todos estos ámbitos. La
gran pregunta es ¿cómo hacerlo?
 Funtowicz y Ravetz han propuesto la creación de Comunidades de pares
extensas (extended peer review), que supongan “la inclusión de un creciente
conjunto de participantes legítimos en el proceso para determinar la calidad
de los aportes científicos.” ya que desde una perspectiva de ciencia
posnormal “las múltiples incertidumbres tanto en los productos como en los
procesos requiere el incremento de la importancia relativa de las personas. De
ahí que el establecimiento de la legitimidad y competencia de los
participantes inevitablemente incrementará la inclusión de más instituciones
sociales y culturales y de todo tipo de movimientos” (Funtowicz y Ravetz,
1993: 744).
Esta comunidad extensa no puede limitarse a incorporar distintas
disciplinas académicas o campos teóricos (lo que, en el mejor de los casos,
sería un ensanchamiento horizontal) sino que debe buscar una ampliación
vertical, es decir, incorporando todo tipo de actores: desde los que han de
desarrollar, hasta los que han aplicar o usar los resultados de inteligencia
(grupos profesionales, asociaciones de consumidores o de vecinos, abogados,
publicistas, políticos, etc.).

En este punto es sumamente interesante hacer notar el trabajo, muy en

paralelo, desarrollado desde el propio ámbito de la inteligencia para la
definición de comunidades de inteligencia más amplias y diversas. A parte
del ya expuesto Lahneman (con su propuesta de redes de confianza), se puede
destacar aquí el trabajo de Treverton, que ha propuesto una taxonomía de
vínculos o formas de colaboración con agentes externos (Treverton, 2008:
11-18), o más recientemente, la aportación de Arcos y Antón. Estos últimos
autores en concreto, han descrito la creación de lo que han dado en llamar
una Comunidad ampliada de inteligencia que estaría formada por miembros
asociados con una multiplicidad de vínculos y que prestarían su
“conocimiento, habilidades o servicios —normalmente con una
contraprestación— para un fin determinado, participando en los beneficios
que genera la actividad (seguridad)”; esto permitiría la inclusión de, “tanto
los actores llamados a formar parte de un programa formal de reserva de
inteligencia, como aquellas otras fuentes de información (obtención) y de
consulta para el análisis” (Arcos y Antón, 2010: 31). Hay que destacar aquí
las grandes concomitancias de esta propuesta con la de Funtowicz y Ravetz.
Lo que demuestra que aquí hay una línea de investigación a seguir y a
profundizar.

20.8. Conclusión
El paradigma vigente de inteligencia clásica se ha quedado obsoleto, no
responde a los requerimientos de riesgos y amenazas actuales y, además,
presenta graves deficiencias para anticipar adecuadamente los riesgos futuros.

Ante esta situación están apareciendo nuevas propuestas de modelos de

inteligencia: inteligencia estratégica, inteligencia anticipativa,
Interpretaciones adaptativas e Inteligencia proactiva. Los tres primeros
modelos corrigen algunos de los problemas de la inteligencia clásica
especialmente en lo que atañe a responder a nuevos tipos de riesgos y
amenazas, pero no solucionan los déficits de anticipación de la inteligencia
clásica en la medida que no cuestionan las bases teóricas de su prospectiva
(modelo predictivo, lineal y bucle coevolucionario). La Inteligencia proactiva
sí supera estas deficiencias de anticipación en la medida que propone una
nueva base teórica para la anticipación (enfoque sistémico y la generación de
un metamarco de análisis). Sin embargo, ni este último modelo de
inteligencia garantiza una mejor gestión y tratamiento de la complejidad.

Seguramente, aún falta tiempo para generar esta nueva epistemología a la

que se ha aludido anteriormente, pero una buena manera de navegar esta
transición al nuevo paradigma puede ser la creación de estas comunidades
ampliadas de inteligencia y la adopción de algunos principios metodológicos:

I. Multiplicar las fuentes informativas para poder contrastar los datos y

calibrar su relevancia. Distinguir claramente entre dato, información,
conocimiento e inteligencia. El verdadero desafío es cómo encontrar la
información necesaria y fiable entre un alud de datos.
II. Potenciar las capacidades de alerta temprana o de señales débiles, poder
detectar el iceberg a partir del témpano visible. Por tanto, ser capaces de
identificar, monitorizar y gestionar los riesgos desde sus fases más
incipientes.

III. Entender que la verdadera inteligencia puede residir más en la

 capacidad de formular la preguntas adecuadas que no en la de proveer
respuestas.

IV. Desarrollar criterios organizativos y de actuación lo suficientemente

flexibles para poder adaptarse a la diversidad de riesgos actuales y al
surgimiento de nuevas circunstancias no previstas.

V. Generar una cultura de inteligencia auténticamente basada en

cooperación que sea capaz de articular eficazmente la necesidad de
reserva con la de transparencia y comunicación.

VI. Ser capaces de crear nuevas herramientas teóricas, conceptuales o

metodológicas para hacer frente (y neutralizar) a los nuevos riesgos.

VII. Diseñar patrones de análisis amplios, transversales e integrales para

facilitar una compresión global de los fenómenos analizados. Sabiendo
que estos patrones son más relevantes que el volumen de información;
en el sentido en que los datos, por si solos, por más secretos o
trascendentes que sean, serán cada vez menos importantes que la
capacidad de esos patrones para contextualizar, conectar y, en
definitiva, entender dicho dato.
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 PARTE NOVENA
COMUNICACIÓN, CULTURA Y RESERVAS DE
INTELIGENCIA
RUBÉN ARCOS MARTÍN

CAPÍTULO 21
 COMUNICACIÓN, CULTURA Y RESERVAS DE
INTELIGENCIA

21.1. Comunicación, información y persuasión

La comunicación es un elemento decisivo en el ámbito de la inteligencia,
un fenómeno de primer orden presente tanto en el propio proceso de
adquisición de información, elaboración y difusión de productos de
inteligencia —el denominado ciclo de inteligencia— como en la disciplina de
contrainteligencia y en los procesos de comunicación persuasiva de algunas
de las subcategorías integradas en las acciones encubiertas. Desde la
interacción que se establece entre los órganos de obtención de un servicio de
inteligencia y sus fuentes humanas, hasta la que acontece como fenómeno en
la preparación de los informes de inteligencia presididos por los principios
formales de claridad, concisión y precisión, pasando por la comunicación
expresada mediante las acciones que realizan los objetivos de los propios
servicios como pueda ser un gobierno extranjero o una organización no
estatal. Pero además, la comunicación es inherente a las políticas de apertura
desarrolladas por los propios servicios de inteligencia tras el colapso de la
Unión Soviética y condición de posibilidad para la emergencia de verdaderas
comunidades de inteligencia capaces de dar respuesta a las amenazas
manifiestas y latentes que afrontan nuestras sociedades de una manera
coordinada y eficaz.

Al hablar de comunicación nos enfrentamos con un término de carácter

polisémico sobre el que se solapan diferentes capas de sentido. En primer
lugar, etimológicamente, comunicación proviene del latín communicatio,
“acción y efecto de comunicar”. Mientras que comunicar, a su vez, procede
de communicare que significa compartir. De esta forma, el Diccionario de la
Real Academia Española recoge como primera acepción de comunicar “hacer
a otro partícipe de lo que uno tiene”. En segundo lugar, en el uso cotidiano,
comunicación funcionan como un operador abstracto de relación transitiva de
trasvase y enlace entre puntos (Véase: Alonso García, 2008: 150-152).
Así nos encontramos con las acepciones de comunicación como: la “unión que se establece
 entre ciertas cosas, tales como mares, pueblos, casas o habitaciones, mediante pasos, crujías,
escaleras, vías, canales, cables y otros recursos” y “cada uno de estos medios de unión entre
dichas cosas”(4ª y 5ª acepciones según el diccionario de la RAE en su vigesimosegunda
edición).

En lengua francesa comunicar y comunicación aparecerán en el siglo XIV

ligados a communicare con el sentido general de participación en común para
pasar a partir del siglo XVI a los sentidos de transmitir y transmisión como
usos preponderantes del término; y de manera similar, el inglés
communication aparecerá en el siglo XV convirtiéndose en el objeto del que
se participa en común y posteriormente en el medio para la consecución de
esa participación. Así, con el desarrollo de los transportes a partir del siglo
XVIII, comunicaciones será el término utilizado para denominar carreteras,
canales, ferrocarriles, etc., y más adelante a partir del siglo XIX también
designará a prensa, cine, radio y televisión (Winkin, 2008: 12-13).
Finalmente, desde la práctica científica, se entiende la comunicación a partir
del modelo planteado por Shannon (1948), representado en la figura 1, como
la transmisión de información desde una fuente (a un destino) que produce un
mensaje seguidamente transformado (codificación) por el emisor en señales
adecuadas al medio de transmisión o canal y posteriormente reconstruido
(descodificación) a partir de las mismas por un receptor.

Fig. 1. Diagrama de la comunicación propuesto por Shannon en su artículo “A Mathematical

Theory of Communication”.
Esto es, se plantea un esquema lineal de los sistemas de comunicación, los
cuales se compondrían de cinco elementos fundamentales (fuente, emisor,
canal, receptor y destino), entendiendo la comunicación como transmisión de
información (“Transmisión de señales mediante un código común al emisor y
al receptor” (Ibíd., 3ª acepción). No obstante, para Shannon, el problema
fundamental de la comunicación es el de reproducir en un punto, de manera
precisa o aproximadamente, un mensaje de un conjunto posible de éstos
seleccionado en otro punto, dejando al margen las cuestiones semánticas
relativas al significado de los mensajes. En consecuencia, la palabra
información en la teoría de Shannon se encuentra disociada del significado, o
como señala Warren Weaver, está referida no tanto a lo que se dice sino a lo
que podría decirse. Esto es, “información es la medida de la libertad de
elección cuando se selecciona un mensaje”, no refiriéndose el término
información por lo tanto a los mensajes individuales sino a la situación en su
totalidad (Véase: Weaver, 1998: 9). O como apunta Yves Winkin, aquí “no se
trata de información en el sentido corriente de noticia o de informe, sino de
una magnitud estadística abstracta que califica el mensaje
independientemente de su significación” (Ibíd.:17).

La teoría matemática de la comunicación, siguiendo a Weaver, se ocupa

por tanto de los problemas técnicos relativos a la precisión con que pueden
ser transmitidos los símbolos de la comunicación, y no de las cuestiones
sobre la exactitud con que los símbolos transmitidos expresan el significado
deseado (problema semántico) o de la eficacia con que el significado recibido
influye en la conducta de la manera pretendida (problema de la eficacia).
Cuestión esta última que involucra entre otros, como veremos, los aspectos
relativos a las acciones de decepción e influencia.

Es conveniente llamar la atención sobre el hecho de que el propio Shannon

trabajara prácticamente de manera simultánea en los problemas de la
transmisión y en el de la ocultación de la información, o lo que es lo mismo,
en la teoría matemática de la comunicación y en la “Teoría de la
Comunicación de los Sistemas Secretos” (1949), título bajo el que se
publicaría el informe confidencial sobre criptografía realizado por éste en el
año 1946 (Véanse: Shannon, 1949; Price, 1985; Ribagorda, 2004).
Fig. 2. Sistema general de cifrado según Shannon (1949).
Desprovisto de su aparato matemático, el modelo de la comunicación de
Shannon obtendrá una importante recepción en las ciencias humanas y
sociales a través de investigadores como Schramm (1954 y 1972), Jakobson
(1984; véase la figura 3) o Berlo (2000) entre otros. Schramm, interesado de
manera especial en los efectos del proceso de comunicación sobre el receptor,
parte de la idea de comunicar en su sentido etimológico de poner en común y
plantea un modelo de la comunicación (figuras 4 y 5) heredado del de
Shannon pero donde el concepto de retroalimentación (feedback) tomado de
la cibernética (Wiener, 1998; publicado originalmente en 1948) juega un
importante papel tanto en la comunicación interpersonal como en aquella
donde la fuente de los mensajes son lo que denomina organizaciones de
comunicación (un periódico, una editorial, una radio o televisión, un estudio
cinematográfico, etc.) y personas institucionalizadas (figura ejemplificada en
el editor de tal organización de comunicación, cuyos mensajes contarían con
un mayor alcance y reconocimiento que si hubieran sido transmitidos al
margen de la institución).

Contexto
(referencial)

Destinador Mensaje Destinatario

(expresiva o emotiva) (poética) (conativa)
……………………………..

Contacto
(fática)

Código
(metalingüística)
Fig. 3. Factores constitutivos de la comunicación verbal y sus funciones de acuerdo con
Jakobson.
Igualmente es obligado traer aquí la denominada fórmula de Lasswell
publicada en 1948, el mismo año de la aparición del artículo de Shannon,
donde describe el acto de comunicación como respuesta a las siguientes
preguntas a las cuales correspondería un subcampo de investigación
específico: quién (análisis de control) dice qué (análisis de contenido) en qué
canal (análisis de medios) a quién (análisis de la audiencia), con qué efecto
(análisis de los efectos) (Laswell, 1972: 84-99; véase para la traducción en
español: Laswell, 1985: 50-68). Significativamente en el mismo lugar, éste
afirmará que en el contexto de enfrentamiento ideológico en el que apareciera
su artículo, una de las funciones de la comunicación consistía en
proporcionar inteligencia sobre lo que realizaba cada élite dirigente y su
poder, y que, en tanto que existía el temor a que los canales de comunicación
estuvieran siendo controlados con el objetivo de producir distorsiones, se
promovía una tendencia hacia la intensificación del espionaje más allá de los
niveles normales, así como hacia el incremento de los esfuerzos en hacerse
opacos al escrutinio del otro, empleándose además la comunicación para
alcanzar audiencias situadas en el seno de las fronteras de la otra potencia
(todo ello tendría su expresión en el empleo de agentes de inteligencia, en las
actividades de contrainteligencia, en la censura y restricciones en los viajes o
en la radiodifusión y otras actividades informativas transfronterizas).

Figs. 4 y 5. Modelo general de la comunicación y de la comunicación de masas según

Schramm (1954).
Desde estas primeras formulaciones se han venido produciendo multitud de
aportaciones teóricas al estudio de la comunicación en sus diferentes modos y
tipologías desde diferentes disciplinas, como recogen en otros los trabajos de
McQuail y Windahl (1997) o Rodrigo Alsina (2007).

Por su parte, la persuasión es una forma de comunicación consciente y

deliberada que persigue producir efectos en las opiniones, actitudes y
acciones del receptor/destinatario del proceso de la comunicación. La
propaganda y la publicidad son tipologías paradigmáticas de discursos
persuasivos donde un emisor determinado, un individuo u organización,
persigue mediante la transmisión de significados producir consecuencias
psicológicas, cognitivas o conductuales en el receptor beneficiosas para sus
intereses. Es decir, el objetivo de la comunicación persuasiva es la influencia
mediante signos —como son las palabras o las imágenes— sobre un
destinario determinado, ya sea un individuo, una organización o un público
masivo.

21.2. La comunicación de inteligencia a los decisores y la

comunicación persuasiva en el ámbito de la defensa y la
inteligencia

La comunicación existente entre productores y consumidores de

inteligencia influye de manera decisiva en la calidad de los productos de
inteligencia. La comprensión de las necesidades y requerimientos de los
decisores, así como el feedback que éstos puedan aportar sobre los productos
que les son difundidos determinarán un mejor cumplimiento de la misión de
estas organizaciones, en tanto que para informar adecuadamente la toma de
decisiones los productos analíticos deben ajustarse a lo que el decisor
efectivamente demanda, y en el plazo de tiempo adecuado a sus necesidades.
De igual forma, la tipología y estructura de los productos viene determinada,
tanto por las necesidades puntuales de inteligencia de los tomadores de
decisiones o las líneas de su política exterior, como por la propia tradición en
la elaboración de productos de inteligencia por parte de cada Comunidad, o la
misma cultura, entre otros factores.

En todo caso, el consumo de la inteligencia proporcionada por los servicios

de inteligencia acontece principalmente de manera estructurada mediante la
difusión de productos escritos o la presentación de briefings orales. Las
diferentes comunidades de inteligencia cuentan con productos específicos
que vienen determinados por los requerimientos de los decisores, variando
del largo plazo a las necesidades inmediatas de información. De esta forma,
los decisores pueden ser consumidores de una gran variedad de productos de
inteligencia actual, estimativa, crítica o básica entre otras tipologías. El
Presidente de los Estados Unidos, por ejemplo, recibe cada mañana el
President’s Daily Brief (inteligencia actual), un producto escrito consistente
en un número reducido de artículos breves sobre un conjunto amplio de
cuestiones que le es presentado oralmente, y es consumidor de los National
Intelligence Estimates (inteligencia estimativa). Igualmente, en el mismo
país, se elaboran productos de inteligencia crítica como son los Alert
Memorandum.

Así mismo, la elaboración de productos de inteligencia se encuentra

sometida a unos principios básicos de comunicación —estructuración de los
contenidos y normas de redacción— en los que es importante además adecuar
los términos utilizados para expresar el grado de incertidumbre o de
probabilidad asociado a un estado de cosas, en el momento concreto en el que
el informe se difunde. Los productos que comunican los análisis conjuntos de
diferentes organizaciones de inteligencia en el seno de una Comunidad,
pueden incluso recoger puntos o temas de discusión en los que existan
discrepancias en los juicios analíticos por parte de los expertos.

Como recuerda Jan Goldman (2008), la comunicación eficaz a través de

briefings e informes es la razón de ser de las comunidades de inteligencia. De
acuerdo con el documento formativo elaborado por la Office of Training and
Education (OTE) de la CIA, la elaboración de informes de inteligencia
debería regirse por los siguientes principios:

• Determinación de la visión panorámica o vista de conjunto y

estructuración de las conclusiones al inicio, que luego deberán ser
argumentadas y apoyadas por evidencias.

• Presentación de la información en un orden lógico.

• Comprensión y consideración diferenciada de los formatos o, diseño

estructural característico de cada producto de inteligencia.

• Precisión en el uso del lenguaje.

• Principio de economía o concisión, sin someter la claridad a la concisión.

 • Claridad de expresión es claridad analítica.

Título
Síntesis
Explicación
Argumentación basada en hechos que apoyan la Síntesis.
Cuestión 1.
Evidencia 1.1
Evidencia 1.1
Cuestión 2.
Evidencia 2.1
Profundización
Análisis en profundidad y mayor detalle
Estimación a futuro
Desarrollo con mayor detalle de lo incluido en la síntesis
Implicaciones
Desarrollo con mayor detalle de lo incluido en la síntesis

• Uso preferente de la voz activa como signo distintivo de la escritura

analítica.

• Autoedición del escrito o, la revisión como elemento esencial en la

redacción.

• Conocimiento de la audiencia, sus necesidades y adecuación del mensaje

para ser utilizado por el receptor.

• El producto final es un trabajo de equipo que incluye la revisión.

De igual forma, la estructuración prescrita en el diseño interno de los

productos consiste en: un título conceptualizado como un contrato que se
establece con el lector; un breve párrafo que sintetice el contenido, valoración
o juicio analítico principal; la explicación desarrollada por medio de los
argumentos y evidencias que apoyan la síntesis analítico-interpretativa. Los
informes de carácter más extenso incorporarían también en su estructura otros
apartados dedicados a desarrollar en mayor detalle las cuestiones apuntadas o
a explorar puntos de vista alternativos, anticipar y desarrollar posibles
escenarios futuros en detalle y una evaluación más minuciosa de las
implicaciones que la afirmada en el párrafo de síntesis y útil para el
consumidor. Esta organización lógica responde al denominado párrafo de
pirámide invertida que constituye la estructura característica bajo la que se
elaboran los informes, en orden de mayor a menor importancia y de lo que es
más general a lo particular (Ibíd.).

Fig 6. Estructura organizativa de un informe extenso. Véanse: OTS y Pherson (2011.

La precisión en el uso del lenguaje es fundamental desde el punto de vista
de la escritura analítica. Su importancia deriva del hecho de que los analistas
persiguen expresar mediante un código compartido la mayor o menor
seguridad sobre un asunto o la cantidad de incertidumbre existente sobre una
amenaza determinada que el receptor interpreta y utiliza para tomar
decisiones con importantes implicaciones. Así, por ejemplo, en las
Estimaciones Nacionales de Inteligencia se incorporan gradaciones de
probabilidad en las estimaciones mediante palabras como: remoto, muy
improbable, improbable, probable, muy probable, etc. En definitiva, en
inteligencia las palabras utilizadas en la redacción de los informes deben ser
escogidas de manera minuciosa en tanto que sirven para comunicar al decisor
el resultado de análisis e interpretaciones realizados la mayoría de las veces
con información incompleta. Comunicar lo que no se conoce es tan
importante como comunicar lo que sí se conoce.
Fig. 7. Fragmento de la NIE sobre Intenciones y Capacidades Nucleares de Irán (Noviembre
2007).
En cuanto a la comunicación de carácter persuasivo, como han señalado
Chaffe y Rogers (1997), la Segunda Guerra Mundial es un acontecimiento de
gran relevancia para la disciplina académica de la comunicación, creando en
una manera importante las condiciones para la fundación de este campo de
estudio. La Guerra demandaba un enfoque interdisciplinar para abordar
problemas que a menudo estaban relacionados con el estudio de la
comunicación, aglutinando a científicos sociales en investigaciones sobre el
estudio de la moral y actitud de los soldados o en los efectos que sobre los
mismos tenían los films formativos por poner algunos ejemplos. De este
modo, como por otra parte también hicieron muchos otros académicos
trabajando como analistas de Inteligencia en la OSS, el considerado fundador
—Wilbur Schramm— y precursores (Kurt Lewin también se encuentra en
esta categoría) —Harold Laswell, Paul Lazarsfeld y Carl Hovland— del
estudio de la comunicación como disciplina académica en los Estados Unidos
pusieron su conocimiento al servicio de la Administración durante la
Segunda Guerra Mundial. Así, Schramm trabajó a las órdenes de Archibald
MacLeish para la Office of Facts and Figures (OFF), organismo precursor de
la Office of War Information (OWI) creado en octubre de 1941 que entre
otras funciones evaluaba la opinión pública, creaba contenidos patrióticos
para su difusión y monitorizaba los medios de comunicación extranjeros,
siendo más adelante abolida en julio de 1942 y pasando muchos de sus
miembros a formar parte de la OWI y de la Office of Strategic Services
(OSS) (Véanse: Chaffee y Rogers, 1997: 133 y Laurie, 1996: 65). Finalizada
la Guerra, Schramm se establecería en la Universidad de Illinois como
profesor de comunicación, director del Instituto de Investigación en
Comunicaciones y responsable de la editorial de la universidad siendo el
responsable entre otras publicaciones de la edición de La teoría Matemática
de la Comunicación (1949) de Shannon junto al paper introductorio de
Warren Weaver. De igual modo, la que tal vez sea la obra más importante de
Schramm, “Proccess and effects of mass communication” (1954), funcionó
originalmente como manual formativo de la USIA (United States Information
Agency). En el caso de Carl Hovland, fundador del Programa sobre
Comunicación y Cambio Actitudinal de Yale, su contribución se enmarca en
los programas de investigación del ejército sobre los efectos de la
comunicación persuasiva trasladándose en el año 1942 a Washington como
psicólogo jefe y director de estudios experimentales para la Research Branch
de la División de Información y Formación del Departamento de Guerra
donde trabajaría investigando la eficacia de la famosa serie de películas
“Why we Fight” (Schramm, 1997: 92-93). Así mismo, Paul Lazarsfeld
trabajaría como consultor para esta división y para la citada Office of Facts
and Figures.

El estudio de la comunicación, y más específicamente el de la

comunicación persuasiva en el ámbito de la defensa se encuentra vinculado a
Lasswell desde sus orígenes académicos. La disertación doctoral de Lasswell
sobre la propaganda en la Primera Guerra Mundial, convertida un año más
tarde en libro, es hoy en día un texto de referencia sobre la materia. En
“Propaganda Technique in World War I” (1927) éste define la misma como
“el control de la opinión a través de símbolos significativos (…) mediante
relatos, rumores, imágenes y otras formas de comunicación social. La
propaganda se ocupa de la gestión de las opiniones y actitudes mediante la
manipulación directa de la sugestión social (…)” siendo su función más
importante la movilización de los sentimientos de la comunidad contra el
enemigo, el mantenimiento de relaciones cordiales con neutrales y aliados,
alentar el levantamiento de los segundos contra el adversario y minar el
antagonismo de éste (Lasswell, 1971: 9-10).

Como se afirma en la antología “The art and science of psychological

operations: case study of military applications” (1976) las operaciones
psicológicas (PSYOP) son comunicación y ésta es en la actualidad una
dimensión de primera importancia en el ámbito de la política internacional,
de la seguridad y la defensa. Para comprender el alcance del concepto resulta
sumamente esclarecedor el trabajo realizado por William E. Daugherty sobre
el origen de los términos guerra psicológica (PSYWAR) y operaciones
psicológicas (PSYOPS). Al parecer, la acuñación del término guerra
psicológica se debe al analista e historiador militar británico J.F.C. Fuller
quien lo utiliza en su obra “Tanks in the Great War” (1920). En el ámbito
norteamericano se adoptó esta locución, mientras que en el británico se
utilizó el concepto de Guerra Política (Political Warfare) para referirse a lo
que unos y otros dudaban en describir como operaciones de propaganda
(Daugherty, 1976: 18-19). No obstante, es preciso señalar que el rango de
actividades de la guerra política incluye también las acciones diplomáticas y
la guerra económica (Lasswell, 1960: 24). Según Daugherty, desde la
Segunda Guerra Mundial los británicos seguirían la práctica norteamericana y
utilizarían el concepto de PSYWAR. El primer registro existente del término
del que se tienen referencias en una publicación norteamericana corresponde
al año 1940, en el artículo “Psychological Warfare and how to wage it”. A su
vez, la locución Operaciones Psicológicas (PSYOPS) habría sido acuñada en
el año 1945 cuando el Capitán de la US Navy, Ellis M. Zacharias, lo utiliza
en la planificación de una operación para acelerar la capitulación de Japón;
posteriormente, en 1951 la administración Truman designaba a una agencia
del gobierno como Psychological Operations Cordinating Committee. Sin
embargo, no será hasta la década de los sesenta cuando este término
reemplace al de Guerra Psicológica. La deriva encontraría su justificación en
el siguiente hecho: gran parte de estas operaciones van dirigidas a los aliados
y neutrales, por lo que el término guerra supondría un problema (Ibíd.). Paul
M. A. Linebarger (1948) y Daniel Lerner (1949) serán los primeros en
publicar sendos libros incluyendo el término guerra psicológica en el título:
“Psychological Warfare” y “Psychological Warfare against Nazi Germay: the
Sykewar campaign,D-Day to VE-Day”. De acuerdo con el primero, la guerra
psicológica comprendería “el empleo de la propaganda contra un enemigo,
junto con todas las medidas militares operativas que puedan suplementarla”
(Linebarger, 1951: 40). En la doctrina del ejército estadounidense, la guerra
psicológica quedará definida en el Field Manual 33-5 (Marzo, 1955) como
“el uso planificado de propaganda y otras acciones con el fin primordial de
influir en las opiniones, emociones, actitudes, y comportamientos de grupos
enemigos, neutrales o amigos en apoyo al logro de fines y objetivos
nacionales” (Véase: Daugherty, 1960: 14). En España, la Doctrina,
organización y empleo del arma psicológica publicada por el Alto Estado
Mayor en 1963, definiría la guerra psicológica como “el uso planeado y
coordinado —por las Autoridades civiles y militares— de medidas y medios
diferentes destinados a influir en la opinión, los sentimientos, la actitud y el
comportamiento de elementos (Autoridades, Ejércitos, poblaciones,
individuos) enemigos, neutrales o amigos, con el fin de modificarlos en un
sentido favorable para la consecución de los objetivos nacionales” siendo la
propaganda el arma principal de la que esta se sirve.

Fig. 8. Modelo conceptual de Katz del proceso de Inteligencia PSYOP

(Fuente: KATZ, 1976; Traducción al español del autor).
 Más allá de las discusiones establecidas históricamente en torno al uso de
una u otra terminología para describir lo que en esencia no son sino una serie
de acciones de influencia fundamentadas en el empleo de la comunicación
persuasiva, lo cierto es que la planificación y ejecución de las PSYOP deberá
apoyarse en una adecuada Inteligencia del objetivo. Esto es, un conocimiento
actualizado y oportuno de las opiniones, creencias, actitudes y aspiraciones
del grupo o individuos a los cuales se pretende influir mediante las acciones
de comunicación. Una buena inteligencia sobre los aspectos políticos,
militares, sociales y culturales será siempre el sustrato necesario para la
planificación de la operación.
En la doctrina militar de Estados Unidos, las operaciones psicológicas se definen como las
“operaciones planificadas para transmitir información escogida e indicadores a audiencias
extranjeras para influenciar sus emociones, motivos, razonamiento objetivo, y en última
instancia el comportamiento de gobiernos, de organizaciones, de grupos, y de individuos
extranjeros. El propósito de las operaciones psicológicas es inducir o reforzar las actitudes y
comportamientos favorables a los objetivos de su promotor” (Véase: JP 3-13.2, 7 de enero 2010
y JP 3-53, 5 de septiembre 2003).

Más aun, desde el punto de vista de las operaciones psicológicas, la

Inteligencia es la base para comprender las acciones humanas, involucrando
un conocimiento riguroso de la audiencia objetivo, la capacidad para evaluar
las operaciones en curso —proporcionando el feedback necesario que en su
caso permita introducir los ajustes adecuados— y determinar el efecto global
de acciones de comunicación persuasiva (Katz, 1976: 178).

La doctrina militar más reciente entiende la comunicación como un campo

de batalla de primera magnitud, fenómeno expresado en la emergencia de
conceptos en el ámbito de la defensa como el de Operaciones de Información
(Information Operations), parte integrante de un esfuerzo gubernamental más
amplio. Así, la doctrina conjunta del ejército de Estados Unidos define las
mismas como el empleo integrado de guerra electrónica (electronic warfare),
operaciones de redes informáticas (computer network operations),
operaciones psicológicas (psychological operations), decepción militar
(military deception) y operaciones de seguridad (opsec), junto con
capacidades específicas relacionadas (como son asuntos públicos o apoyo a la
diplomacia pública), y de apoyo (contrainteligencia y seguridad física entre
otras) —las cuáles deben estar perfectamente coordinadas e integradas— para
influir, perturbar, dañar o apropiarse de los procesos de toma de decisión
mientras se protegen los propios (Véase: JP 3-13).

Las operaciones de información son un elemento clave en el marco de la

Comunicación Estratégica del ejecutivo estadounidense definida como: la
sincronización de palabras y acciones y la manera en la que éstas son
percibidas por audiencias segmentadas, así como los programas y actividades
dirigidos deliberadamente a comunicar e interactuar con públicos objetivo,
incluidas aquellas implementadas por los responsables de asuntos públicos,
diplomacia pública y operaciones de información (Véase: White House,
2010). De acuerdo con este documento, la propia Comunidad de Inteligencia
también tendría competencias en el ámbito de la comunicación estratégica
siendo el Director de Inteligencia Nacional el responsable de coordinar las
actividades de las diferentes agencias en investigación y análisis de la opinión
pública en el exterior, modos y mecanismos de comunicación, y la
comunicación en el caso específico del extremismo violento (Ibíd.). En la
literatura especializada sobre la materia, algunos autores han propuesto el
concepto de operaciones de influencia, similar al de comunicación
estratégica, donde incluyen, tanto las actividades militares, como las civiles
desarrolladas por el Departamento de Estado, y de manera encubierta las
acciones de influencia de la Comunidad de Inteligencia; las operaciones de
influencia de acuerdo con los mismos consistirían en: la aplicación integrada,
coordinada y sincronizada en tiempo de paz, conflicto y posconflicto de las
capacidades diplomáticas, informativas, militares, económicas y otras
capacidades para promover actitudes, comportamientos o decisiones de
públicos objetivo extranjeros que favorezcan intereses y objetivos nacionales
(Véase: Larson et al., 2009).

En Inteligencia, el desarrollo de acciones de influencia de carácter

comunicativo se enmarca en la praxis de las acciones encubiertas (el
promotor de las mismas se mantiene oculto) de carácter no paramilitar —
conducidas por algunos estados— ni aquellas dirigidas a sistemas
informáticos, y consisten en operaciones de propaganda o acciones políticas
como el empleo de agentes de influencia (Véase: Daugherty, 2006). En su
obra “Dezinformatsia”, Shultz y Godson ofrecen un estudio de las técnicas
políticas encubiertas que emplearon los líderes soviéticos para influir en
acontecimientos, comportamientos y acciones de países extranjeros,
consistentes en propaganda encubierta, desinformación, radios clandestinas,
organizaciones internacionales pantalla para la promoción de objetivos
políticos y agentes de influencia. En esencia, el empleo de estos últimos por
los servicios de inteligencia tiene por objetivo servirse de personas próximas
a los ámbitos de toma de decisión, con poder, influencia o credibilidad para
favorecer los objetivos políticos del país promotor o patrocinador (Véanse:
Shultz y Godson, 1984; Esteban: 2007). Por su parte, como se sabe, la
propaganda puede clasificarse atendiendo al grado de ocultación de la fuente
de los mensajes en propaganda blanca (su procedencia es manifiesta), negra
(oculta su origen y sugiere una procedencia falsa) y gris (deliberadamente
ambigua sobre su origen) siendo esta última de acuerdo con Daugherty, “el
trabajo de los servicios de inteligencia” (Ibíd.: 75).

21.3. La decepción como proceso de comunicación

La decepción es una actividad que se encuentra íntimamente relacionada
con la función de contrainteligencia que desempeñan los servicios de
inteligencia (Véase en particular: Johnson, 2009). La contrainteligencia tiene
una doble dimensión defensiva y ofensiva, encontrándose las operaciones de
decepción ligadas a esta segunda dimensión. Concretamente, la
contrainteligencia ofensiva de carácter activo conlleva engañar al adversario
proporcionándole información falsa y manipulando su interpretación de la
misma (Sims, 2009: 23). Se trata por lo tanto en esencia de un proceso de
comunicación que persigue que el destinatario del mensaje, un servicio de
inteligencia por ejemplo, adquiera una imagen falsa o distorsionada de la
realidad que beneficie a los intereses del emisor de esa información.

La praxis de la decepción puede realizarse por democracias, sistemas

autoritarios, regímenes en transición y actores no estatales como redes
terroristas y de crimen organizado (Godson y Wirtz, 2005: 4). En el caso de
las democracias, como ha señalado Robert Jervis (2009), la contrainteligencia
y la decepción —como actividades estrechamente entrelazadas— resultan
incómodas, puesto que las sociedades abiertas imponen unos límites muy
marcados a la extensión y forma en la que el secreto es tolerado. El más
obvio es el rechazo a la utilización de canales abiertos, más específicamente
los medios de comunicación propios, para trasmitir una imagen
interesadamente falsa de la realidad. Algo en lo que los sistemas dictatoriales
no encuentran ningún reparo siendo la decepción un instrumento utilizado de
manera regular. Por otra parte, la comunicación de información precisa y
sensible al adversario es muchas veces un requisito en el diseño de una
operación de estas características, bien para lograr la verosimilitud necesaria
para que se dé el engaño, o para conseguir penetrar en el servicio adversario
con agentes dobles. El propio estado de alerta ante la información recibida
por la sola posibilidad de existencia de la decepción, y sobre todo la
desconfianza hacia colegas o ciudadanos frente al riesgo de que eliciten
información para el enemigo, aunque necesarios, ciertamente encajan con
dificultades con la apertura que caracteriza a las sociedades democráticas. Tal
vez los ejemplos más conocidos del uso de la decepción por parte de las
democracias se encuentren en las numerosas operaciones de este tipo llevadas
a cabo durante la Segunda Guerra Mundial como el caso de Fortitude en
apoyo de los desembarcos del Día-D. En el caso de las organizaciones
criminales y redes de terrorismo el uso de denegación y decepción es clave
para el desarrollo de sus actividades bajo una apariencia de normalidad
mientras que algunos países también han recurrido a la decepción para
desarrollar sus capacidades militares violando tratados internacionales sobre
control de armas.

Etimológicamente el término decepción procede del latín deceptio (-onis) y

significa, como recoge la RAE en su segunda acepción, engaño. Como han
señalado Godson y Wirtz (2005: 1-4) Denegación y Decepción (Denial &
Deception) es una locución utilizada habitualmente para describir una
combinación de operaciones de información que puede emprender un actor
determinado para alcanzar sus objetivos. Mientras que la denegación se
refiere al bloqueo de aquella información que podría ser utilizada por un
adversario para producir conocimiento, decepción a su vez se refiere a la
actividad dirigida a lograr que ese adversario entienda como verdadero algo
que de facto no lo es, siendo en consecuencia dos actividades teóricamente
diferentes pero estrechamente vinculadas en la práctica. Como es lógico, para
engañar a un adversario sobre nuestras intenciones y objetivos, la
información veraz y precisa debe ser ocultada o denegada a ese adversario.
En un proceso de decepción, un servicio de inteligencia puede transmitir o
filtrar información falsa junto con otra verdadera con el objetivo de producir
una representación de la realidad alternativa en el servicio objetivo de tal
forma que al conceder a esta cobertura el carácter de verdad actúe en
consecuencia favoreciendo los intereses del promotor del proceso de
comunicación. Los procesos de denegación y decepción pueden ejecutarse
contra diferentes objetivos: individuos, audiencias masivas, sistemas
informáticos, decisores militares, gobiernos o empresas. Como han apuntado
Bennet y Waltz (2007) “combinando Denegación y Decepción (D&D) los
magos parecen cortar señoritas por la mitad, los ordenadores acceden a
cuentas bancarias no autorizadas, ciudadanos americanos han sido exfiltrados
de Teherán presentándose como un equipo de rodaje canadiense, una
aeronave israelí puede penetrar el espacio aéreo extranjero sin ser detectada y
las naciones han violado los tratados de no proliferación a pesar de las
inspecciones internacionales”.

A principios de los años ochenta, en uno de los trabajos teóricos más

relevantes desarrollados en el estudio de la decepción, Daniel y Herbig
(1982) definen ésta como la distorsión deliberada de la realidad realizada
para conseguir una ventaja competitiva. Para estos autores cualquier actividad
de decepción tiene un triple propósito, siendo la adquisición de esa ventaja lo
que justificaría que una operación pueda ser denominada como tal: (1)
condicionar las opiniones o creencias del objetivo, (2) influenciar las
acciones de éste y (3) obtener un beneficio derivado de las mismas. Es decir,
la evaluación sobre el resultado exitoso o no de las acciones de decepción
debe confrontarse con el tercer propósito. Por otra parte, para Daniel y Herbig
el concepto de decepción presupone también el de cobertura, el cual a su vez
constituye el núcleo de la acciones de decepción en tanto que éstas suponen
la protección de secretos —las capacidades e intenciones del promotor, por
ejemplo— ocultando o denegando el acceso a la información. De igual
manera, la decepción englobaría los conceptos de mentira y artificio que
incluyen a su vez al de cobertura, puesto que por definición suponen una
ocultación de la realidad. El primero porque implica realizar afirmaciones
falsas de manera deliberada. Y el segundo porque involucra actuar sobre el
contexto que rodea a las mismas para incrementar su verosimilitud. Ahora
bien, aunque frecuentemente mentira y decepción se utilizan como
sinónimos, la decepción es un concepto de mayor alcance, ya que en términos
de interacción comunicativa la mentira enfatiza el papel del emisor frente al
receptor del proceso de comunicación, mientras que la decepción subraya
además la respuesta de este último. En cualquier caso, el análisis jerárquico
de estos autores resulta de gran utilidad para subrayar la necesidad del secreto
como condición de posibilidad de las acciones de decepción.

Asimismo, Daniel y Herbig clasifican la decepción en dos variantes tipo

atendiendo a sus efectos y su modo de operar. En primer lugar, los engaños
productores de ambigüedad o decepción Tipo-A confunden al objetivo
incrementando su grado de incertidumbre con respecto a los hechos. Así,
realizando determinadas acciones se persigue que el adversario extraiga
indicadores contradictorios dificultando el análisis de inteligencia con el
objetivo de mantener unos niveles de incertidumbre lo suficientemente
elevados como para proteger las auténticas intenciones y operaciones en
curso. En un escenario sembrado de ambigüedad el objetivo tenderá a retrasar
su toma de decisiones o bien realizará una asignación de recursos
condicionada por la ausencia de conocimiento beneficiando de esta forma los
planes del impostor. En segundo lugar, los engaños inductores de error o
decepción Tipo-M (del inglés misleading) reducen la ambigüedad
construyendo una alternativa verosímil para el objetivo.

La aportación de Daniel y Herbig al estudio teórico de la decepción incluye

la propuesta de un modelo procesual que no es sino un trasunto de las
contribuciones realizadas desde la teoría de la comunicación y la cibernética.
El modelo propuesto por estos autores, ilustrado en la figura 9, identifica los
principales actores de ese proceso y el flujo de información entre los mismos.
El emisor (es) del proceso de decepción integra a decisores, planificadores y
a los ejecutores o implementadores encargados de transmitir a través de
diferentes canales las señales dirigidas al target u objetivo, frecuentemente
los servicios de inteligencia de éste en primera instancia. Los canales pueden
consistir tanto en medios de comunicación social, como pueda ser un
periódico objeto de seguimiento por parte del target, como en señales
transmitidas deliberadamente para ser interceptadas por los sistemas técnicos
de los servicios de inteligencia, o simulaciones que serán captadas como
imágenes por los satélites del receptor objetivo de la decepción. O bien,
atendiendo a la comunicación interpersonal, mediante diplomáticos y espías.
A su vez, el receptor del proceso de comunicación/decepción integra a
órganos de adquisición, analistas de inteligencia y directivos y a los decisores
que en última instancia son el auténtico objetivo del proceso. La propia toma
de decisiones traducidas en acciones concretas por parte del objetivo funciona
como feedback del proceso. Asimismo, los canales de retroalimentación
pueden convertirse en canales de decepción si el objetivo descubre la
estrategia invirtiéndose en consecuencia el sentido del esquema.
Fig. 9. El proceso de decepción según el modelo de Daniel y Herbig (1982).
En los conflictos armados la decepción puede actuar, siguiendo a Michael
I. Handel (1982), como amplificador de la fuerza de un determinado
oponente, por lo que en tiempo de guerra debe considerarse una actividad
racional y necesaria en el caso de dos adversarios que cuentan con recursos
similares a su disposición. Sin embargo, en el caso de una situación de
desigualdad en cuanto a capacidades, la decepción es si cabe más relevante
precisamente para compensar esa asimetría y, en consecuencia, el estado u
organización que se encuentra en situación de desventaja comparativa,
encuentra en la misma un estímulo para llevar a cabo acciones de estas
características. O como viene a resumir el propio Handel, “existe una relación
inversa entre la fuerza y el incentivo para recurrir a la decepción” (Handel,
1982: 122-123). En el mismo trabajo, este autor propone tres tipologías
básicas de decepción atendiendo a las acciones por parte del objetivo que se
pretende resulten del proceso. En cuanto al primer tipo, la decepción estaría
dirigida a desviar la atención del objetivo provocando la concentración de sus
recursos de forma errónea o (1) decepción dirigida a producir una violación
del principio de concentración de fuerzas en el espacio, siguiendo la
formulación clausewitziana. El segundo tipo se centraría en provocar el
malgasto de recursos por parte del adversario en objetivos inexistentes e
irrelevantes o (2) decepción dirigida a producir una violación del principio de
economía de fuerzas. Finalmente la tercera tipología estaría (3) dirigida a
sorprender al adversario o enemigo mediante el diseño de una situación que
derive en la imprevisibilidad e inacción por parte del mismo. Así mismo, en
su análisis Handel propone una segunda categorización de la decepción desde
la perspectiva de la Inteligencia del objetivo, tomando en consideración el
contenido informativo objeto de la decepción: (1) Decepción relativa a
capacidades y (2) decepción relativa a intenciones. Siguiendo a R. V. Jones,
Handel sugiere el siguiente cuadro explicativo a modo de resumen donde la
mayoría de ítems pueden ser clasificados atendiendo a este criterio:

OBJETIVOS NEGATIVOS OBJETIVOS POSITIVOS

Impedir que el enemigo infiera: Persuadir al enemigo para que deduzca

1. Cuál es la nuestra situación. que:
2. Con qué armas y fuerzas 1. Nos encontramos en una situación
contamos. (cap. ) diferente a la real.
3. Qué intentamos hacer. (int.) 2. Nuestras armas y fuerzas difieren
4. Dónde pretendemos realizarlo. de las que en realidad tenemos.
(int.) (cap. )
5. Cuándo queremos hacerlo. (int.) 3. Intentamos hacer otra cosa. (int.)
6. Cómo nos proponemos llevarlo a 4. Pretendemos realizarlo en otro
cabo. (int.) lugar. (int.)
7. Cuál es nuestro conocimiento de 5. Queremos hacerlo en otro
sus intenciones y técnicas. (cap. ) momento. (int.)
8. Cuál es el éxito de sus operaciones 6. Nos proponemos llevarlo a cabo de
Cap. = Capacidades / Int. = otra forma. (int.)
Intenciones 7. Nuestro conocimiento del enemigo
es o mayor o menor del que
realmente tenemos. (cap. )
8. Sus operaciones son o más o menos
exitosas de lo que realmente son.
Fig. 10. Objetivos de la decepción según la conceptualización de Handel/Jones.
Handel profundiza en su análisis considerando lo que denomina el carácter
activo o pasivo de la decepción relacionado con el conocimiento que posee el
adversario, subrayando que las formas de decepción activa dependen del
éxito de la decepción pasiva. Es decir, lo que en términos utilizados en las
páginas anteriores hemos denominado denegación. Así, la decepción pasiva
estaría basada en ocultar intenciones y capacidades al adversario mediante el
secreto y el camuflaje incrementando de esta manera el esfuerzo y los costes
económicos que deberán afrontar sus servicios de inteligencia para adquirir
conocimiento sobre las mismas. En este sentido, los sistemas autoritarios se
encuentran en situación de ventaja comparativa con los sistemas políticos
donde impera el principio de transparencia subrayando la necesidad de
conjugar en los segundos derecho a la información y unos mínimos de
discreción atendiendo a la seguridad. Por su parte, la decepción activa
implica según Handel “una política calculada de revelación de medias
verdades apoyadas en pruebas y otras evidencias materiales” que deben ser
recolectadas por la Inteligencia del objetivo con esfuerzo. Esto es, la
información que se adquiere con esfuerzo —material y económico— tiende a
considerarse más auténtica y relevante. De igual modo, este tipo de
operaciones deben diseñarse ad hoc, atendiendo a las especificidades de la
inteligencia del adversario, sus procedimientos y recursos humanos, su
psicología y cultura. Es decir, la decepción debe fundamentarse primero en
una buena inteligencia sobre el adversario, sus fuentes y sus procedimientos,
la información con la que ya cuenta y modos de razonamiento, lo cual puede
exigir que sus servicios se encuentren en una situación de elevada
penetración. Se trata, en definitiva, de confeccionar la decepción aprendiendo
a pensar como lo haría su servicio de inteligencia minimizando las
posibilidades de una interpretación de la información comunicada, divergente
con respecto a lo pretendido. A su vez, la adquisición de evidencias a través
de múltiples canales por parte del servicio de inteligencia del adversario
asegura que las señales transmitidas lleguen al receptor y sean interpretadas
en la forma pretendida aunque algunas no lleguen a su destino y de otras no
se deriven los indicadores adecuados.

21.4. La política de comunicación de los servicios de

inteligencia

Todo servicio de inteligencia en un sistema democrático se enfrenta al

problema de conjugar reserva y apertura. Como recuerda Arthur S. Hulnick,
el secreto en inteligencia es virtud y necesidad en tanto que fuentes, métodos
y en general el conocimiento que se posee sobre los objetivos deben
mantenerse velados a los mismos para poder ser efectivos (Hulnick, 1999).
Al tiempo, los servicios de inteligencia, como cualquier otra organización que
presta un servicio de interés público, requieren del apoyo y de la confianza de
los públicos a los que sirven. En primer término, la de los consumidores de
los productos de inteligencia, los decisores públicos a los que se difunden los
informes para su toma de decisiones en el ámbito de la seguridad y la
defensa. Y en segundo término, la de los ciudadanos en general, beneficiarios
últimos de dicho servicio. En los sistemas políticos donde el principio de
transparencia es la norma, es fundamental comunicar adecuadamente qué son
y en qué consiste el servicio que la Inteligencia está llamada a prestar,
máxime cuando para desarrollar ese servicio se requiere mantener un espacio
de reserva, fuera del escrutinio del público en general, aunque sometido a los
controles que la legislación de cada país impone a los mismos.

Indudablemente, la función de dirección y gestión de la comunicación

entre un servicio de inteligencia y el complejo y heterogéneo conjunto que
conforma su mapa de públicos (Véase la definición de Relaciones Públicas
propuesta por Grunig y Hunt, 2003: 52), se enfrentará al desafío derivado de
la propia naturaleza del servicio, demandando una estrategia de comunicación
en una línea similar a la que desarrollan otras instituciones públicas, aunque
marcadamente determinada por los valores de prudencia, discreción y
reserva, propios de su cultura organizativa.
 En Estados Unidos, el Federal Bureau of Investigation (FBI) es la
organización miembro de la Comunidad de Inteligencia que cuenta con una
mayor tradición de apertura y experiencia en la dirección y gestión de la
comunicación con sus públicos externos. Como ya hemos descrito en alguna
ocasión anterior (Véase: Arcos, 2007: 348), a mediados de los años treinta
del siglo pasado, la organización establece una política de relaciones
públicas, basada fundamentalmente en la utilización de la poderosa industria
del entretenimiento como instrumento de publicity. La industria
cinematográfica se mostraría muy receptiva a la solicitud del entonces Fiscal
General Cummings de unirse a la guerra contra el crimen, contribuyendo al
fortalecimiento de la imagen del FBI y de los profesionales de la
organización, a través de unos productos que acabaron por instituir a los G-
Men en iconos de la cultura popular en detrimento de los gánsters que se
habían erigido en protagonista de las películas de los estudios de Hollywood.
Es preciso citar G-Men (1935) como el film de la Warner que inaugura esta
política de producción promovida en primera instancia desde el
Departamento de Justicia y que como ha señalado Richard Gid Powers (1998:
272) establecería la fórmula a desarrollar (o a ignorar de manera consciente)
desde entonces. Cabe también mencionar, como ejemplo que ilustra la
cooperación de la propia organización en la producción, a la película The
House on 92nd Street (1945), donde las actividades del FBI se representan
bajo un marcado carácter realista cercano al documental. No obstante, la
política de comunicación de la organización, lejos de reducirse a este único
ámbito, desarrollaría una estrategia mucho más global y sistemática, que
incluiría programas de radio y televisión, revistas, libros, discursos, publicity
en prensa o visitas a las instalaciones del FBI, contando con una estructura
establecida en el año 1938 bajo el nombre de Crime Records División de la
cual es heredera la actual Office of Public Affairs (OPA). Ésta, anteriormente
también encargada de las relaciones con el Congreso, en dependencia del
Subdirector en el organigrama del FBI tiene la responsabilidad encomendada
de gestionar la comunicación entre el Bureau y sus públicos internos y
externos. Este último ámbito incluye, entre otros públicos, a la prensa, la
industria editorial y del entretenimiento e investigadores.

La CIA también cuenta con una Office of Public Affairs compuesta por
tres divisiones: comunicación interna, relaciones con los medios, y public
communications. Además de la correspondiente Oficina responsable de las
relaciones con el Congreso al igual que el FBI. Siguiendo la política
inaugurada por éste también cuenta con órgano responsable de las relaciones
con la industria del entretenimiento, el Entertainment Industry Liaison, cuyo
objetivo es lograr una representación adecuada de la organización y de sus
profesionales en producciones cinematográficas y otros productos (Arcos,
2007: 351). Es importante tomar en consideración que, una vez asumida la
necesidad de mayor apertura por parte de los servicios de inteligencia al
finalizar la guerra fría, ésta política de apertura exige adoptar una estrategia
global de comunicación o relaciones públicas integrada por acciones o
técnicas de comunicación que consideren a los públicos en su especificidad,
utilizando los canales más adecuados en cada caso para la transmisión de
mensajes y significados, posibilitando un mejor conocimiento sobre la misión
y naturaleza de la actividad que desarrollan estas organizaciones y la
comprensión de sus públicos. Tomando en consideración la influencia
cultural que tienen los productos de la industria del entretenimiento y su
alcance (Véase: Arcos, 2010), adquiere pleno sentido una política de apertura
que comunique la misión de estas organizaciones de una manera accesible
para los públicos no especializados y por los canales de comunicación donde
puede llegarles el mensaje.
Fig. 11. Fotograma de la película G-Men (1935).
Fig. 12. Fotogramas correspondientes al film The House on 92nd Street (1945).
En el apartado de relaciones con los medios de comunicación, entendiendo
las mismas como las relaciones con prensa escrita y audiovisual, y parte
fundamental de las oficinas o departamentos responsables de la comunicación
de los servicios de inteligencia, es preciso señalar el caso del Reino Unido,
por su especial particularidad. Aunque no se trata de un dispositivo jurídico
formal con fuerza de ley, el denominado DA-Notice System funciona de
facto como si así lo fuera proporcionando asesoramiento a los responsables
de los medios en el Reino Unido sobre la publicación o difusión de
información en cuestiones relativas a la seguridad nacional (Wilkinson, 2009:
133; Ruiz Miguel, 2002: 53) pero que pueden ser desestimado por éstos. El
Defence, Press and Broadcasting Advisory Committee responsable de las
DA-Notices integra a órganos del gobierno y responsables de los medios de
comunicación contando con un Secretario del Comité como miembro a
tiempo completo. Las cuestiones objeto de este Comité caen en las siguientes
cinco categorías: (1) Operaciones militares, planes y capacidades; (2)
Armamento y equipamiento nuclear y no-nuclear; (3) Códigos, cifras y
seguridad de las comunicaciones; (4) Instalaciones de naturaleza sensible y
domicilios; y (5) Servicios de Inteligencia y Seguridad y servicios especiales
del Reino Unido. Más específicamente, la línea marcada por el Comité en
relación a esta última categoría, consiste en no publicar ninguna información
relativa a operaciones, fuentes, métodos o procedimientos de los servicios de
inteligencia y seguridad (SIS, MI5, GCHQ) y otros servicios especiales,
identidades o información de carácter personal de miembros activos o no de
estos servicios, o cualquier otra información de contacto que no hubiese sido
hecha pública, sin asesoramiento previo. La lógica subyacente es evidente: la
información publicada puede ser utilizada por objetivos de operaciones en
curso, la publicidad anular la operatividad de procedimientos y capacidades
empleadas, o evitar la posibilidad de explotación de las fuentes (Véase:
DPBAC).

Antes de pasar a profundizar en la política de relaciones de los servicios de

inteligencia con el mundo académico y de la empresa, como elementos
fundamentales de su mapa de públicos, es conveniente incidir en un aspecto
tan relevante en el ámbito de la gestión de la comunicación de las
organizaciones como es el de identidad organizativa que adquiere especial
importancia en el caso de los servicios de inteligencia a la hora de atraer el
talento de personas y situarlas en disposición de incorporarse como
profesionales después de los procesos de selección instituidos al efecto, pero
que además es determinante en la percepción que los públicos de la
organización tienen de la misma, ya se trate de una empresa o de una
institución. Como señala Capriotti (2004) para el caso de la imagen de las
organizaciones privadas, cuando se habla de planificación estratégica de la
imagen corporativa, en realidad lo que se gestiona estratégicamente es la
identidad de la organización, puesto que es a través de ésta por la que se trata
de influir sobre la imagen que tienen los públicos. Salvando las diferencias
existentes entre empresas y organizaciones públicas, el hecho es que las
imágenes en el ámbito de la política y de las instituciones, son especialmente
relevantes, puesto que ante la imposibilidad de acceder por completo a lo que
sucede en las mismas, tratándose muchas veces de realidades tan distantes
como puedan ser una organización internacional, necesitamos contar con una
representación mental de su realidad que nos ayude a identificarnos con la
misma (Véase: Canel, 2007: 90-91). Obviamente, cuando lo que
consideramos es la realidad de un servicio de inteligencia, el acceso al
conocimiento de lo que éste sea o haga será mucho más limitado que en el
caso de cualquier otra institución por lo que la comunicación de la identidad
cobra mayor importancia si se pretende que los públicos cuenten con una
imagen que responda a la realidad de lo que la organización es, y el beneficio
que aporta su actividad a los ciudadanos, puesto que como ya apuntara Allen
Dulles refiriéndose a la CIA en los años sesenta “our successes are unsung
and our failures are advertised”.

CIA FBI SIS CSIS

Primera línea de
defensa. Proteger y defender los Dar ventaja al Reino
Conseguir y llegar a Estados Unidos frente Unido actuando de forma
dónde otros no pueden a las amenazas secreta en el exterior para
Adquisición de procedentes de hacerlo más próspero y
información que revele terroristas y de seguro.
planes, intenciones y servicios de Adquirir inteligencia
capacidad de inteligencia, mantener secreta sobre cuestiones
Protección
adversarios, y hacer cumplir las críticas de seguridad y
de los intereses de
Misión proporcionando la base leyes penales en los económicas para una
seguridad nacional y
para las decisiones y la Estados Unidos, y mejor toma de decisiones
de los ciudadanos
acción proporcionar a Operar en el exterior para
Producción de análisis agencias y socios contrarrestar y prevenir
en tiempo que federales, estatales, amenazas
proporcionen municipales e Determinar progresos y
comprensión, alerta y internacionales un explotar oportunidades
oportunidad servicio de dirección y en interés del Reino
Conducción de de justicia penal. Unido
operaciones encubiertas

Una agencia. Una

comunidad. Una Una organización
agencia incomparable nacional de
en sus capacidades inteligencia
esenciales, funcionando excelente, dedicada al
Visión
como un equipo, servicio de los
completamente ciudadanos, a través
integrado en la de su gobierno, con
Comunidad de eficacia e integridad
Inteligencia

Integridad
Excelencia
 Valores Servicio Fidelidad Marcar la diferencia Integridad
Integridad Valor (añadir valor) Respeto a los
Excelencia Integridad Trabajo en equipo derechos de todos
Innovación
Fig. 13. Filosofía de las organizaciones de inteligencia expresada en sus webs.
El modelo metodológico de gestión de la identidad corporativa propuesto
por Capriotti consiste en un proceso de (1) análisis del perfil de identidad
corporativa, compuesto a su vez por un análisis interno que permitirá
establecer la filosofía de la organización y de un análisis externo referido a la
imagen que los públicos tienen de ésta en un contexto más amplio y en
relación con otras organizaciones; (2) definición del perfil de identidad,
consistente en adaptar la filosofía corporativa señalando los rasgos
identitarios que se quieren proyectar a los públicos; y (3) la comunicación de
ese perfil a los mismos a través de la comunicación simbólica (lo que la
organización dice que hace) y la comunicación conductual (lo que ésta hace)
expresada mediante la acción. Los elementos que componen la filosofía de la
organización son misión (qué es y qué hace la organización), visión (la
imagen que configura sobre sí misma en perspectiva de futuro y sirve para
orientar su acción) y valores (que guían la actividad de la organización). La
figura 13 recoge la filosofía corporativa expresada por cuatro de las
organizaciones más importantes que desarrollan actividades de inteligencia
en un canal de relaciones con los públicos como son sus respectivos sitios-
web, siendo la CIA y el Canadian Security Intelligence Service (CSIS) los
únicos que explicitan el elemento visión.

21.5. Cultura de Inteligencia

Toda política de apertura desarrollada por los servicios de inteligencia que
pretenda consolidar una percepción adecuada a la realidad de su actividad en
los grupos de interés, deberá contemplar al mundo académico como un
público estratégico. El estudio y la enseñanza de la inteligencia desde los
criterios que el mundo académico y la investigación científica impone a
cualquier materia se consideran pilares fundamentales de las políticas de
apertura emprendidas por los servicios de inteligencia durante las últimas
décadas y hacia donde se han dirigido gran parte de las acciones hasta el
momento, siendo Estados Unidos el país donde el estudio de la inteligencia
como disciplina académica cuenta con una mayor tradición.
 La normalización del estudio de la inteligencia en el ámbito de la
educación superior, como una disciplina académica más, es el resultado de un
proceso en el que, en buena medida, los propios servicios de inteligencia han
funcionado como motores a través de diferentes iniciativas. No será hasta
mediados de los años ochenta cuando se pueda hablar de una introducción de
cierta entidad en Estados Unidos contándose con 54 cursos sobre la materia
(Véase: Rudner, 2009:11). De hecho, a comienzos los años sesenta, en la
principal publicación de la CIA clasificada en su totalidad por aquel entonces,
Studies in Intelligence, se afirmaba que el creciente interés público en
cuestiones de política exterior y relaciones internacionales manifestado en la
aparición de cursos especializados en el ámbito académico, no se había
extendido a la inteligencia, su significado, relevancia para la toma de
decisiones, fundamentos o procesos rectores (Véase: Dorondo, 1960). En
1985, la CIA establecería su programa Officer-in-Residence que se mantiene
vigente en la actualidad fijándose en un programa análogo del Departamento
de Estado (Véase: Hedley, 2005: 31). Los participantes en este programa son
miembros en activo del servicio en condición de personal docente e
investigador visitante de las Universidades que se acogen al mismo. Aunque
en sus inicios el reclutamiento era una de las funciones contempladas de la
actividad a desarrollar por los oficiales, su práctica se encuentra
expresamente prohibida por la Agencia desde hace varios años, siendo su
objetivo la promoción de una mayor comprensión de la misión y funciones de
la Inteligencia, así como el establecimiento de relaciones de colaboración con
la comunidad académica y la contribución a la producción de literatura
científica especializada. La ausencia de esa literatura era objeto en 1955 de
un artículo pionero de Sherman Kent en el que pleno de razón afirmaba que
la inteligencia, más allá de haberse constituido como profesión, también
había configurado una disciplina desarrollando una metodología reconocida,
una terminología específica, un cuerpo teórico y doctrinal y unas técnicas
propias, pero corría el peligro de no alcanzar jamás la madurez como tal sino
contaba con una literatura que registrara experiencias, conocimiento de
carácter teórico-práctico o nuevas ideas sobre la materia para poder ser
transferidas y discutidas como cualquier otro ámbito de la actividad humana
(Kent, 1955). La reflexión de Kent, publicada con el título “The Need for an
Intelligence literature”, se encontraba inserta en lo que a la postre se
convertiría en la revista Studies in Intelligence, a partir del verano de 1957
con el número cuatro, tras dos monografías más sobre evaluación de
capacidades e inteligencia económica (Véase: Dujmovic, 2005: 3). No
obstante, pasarán más de tres décadas y media hasta que la publicación
aparezca en su versión desclasificada en un número presidido por el mensaje
correspondiente del Director de Inteligencia Central (DCI), James Woolsey, a
propósito de este importante acontecimiento. La apertura de la CIA sería
objeto de un importante discurso pronunciado por Robert Gates, predecesor
de Woolsey como DCI, anunciando una política dirigida a dar visibilidad y
hacer más comprensible tanto al propio servicio como al proceso de
inteligencia siendo todo lo próxima, honesta, instructiva y servicial para el
público, los medios de comunicación y el mundo académico pero
consecuente con su naturaleza como organización y con la protección de
métodos y fuentes. Además de la publicación abierta de artículos de Studies
para el público en general, Gates anunciada diversas iniciativas dirigidas
específicamente hacia el mundo académico como la expansión del programa
OIR, el impulso de la agencia al desarrollo de los estudios de inteligencia, o
el apoyo a conferencias de interés mutuo, además de otras iniciativas
relacionadas con la desclasificación de documentos (Véase: Gates, 1992).

No obstante, la publicación abierta de artículos de Studies in Intelligence se

produciría después de la aparición en 1986 de International Journal of
Intelligence and Counterintelligence en Estados Unidos y de Intelligence and
National Security en el Reino Unido en el mismo año, las dos principales
publicaciones especializadas en la materia en lengua inglesa a las que se
sumaría la española Inteligencia y seguridad: Revista de análisis y
prospectiva dos décadas después. Significativamente, el editorial que
inauguraba Intelligence and National Security asumía que la inteligencia
constituía, tanto un verdadero ámbito de investigación académica, como que
cualquier análisis de la política exterior o de seguridad que no tuviese en
consideración dicho objeto de estudio sería con certeza parcial y
posiblemente arrojaría una visión distorsionada. Aunque con menor tradición
que en el ámbito estadounidense, los Estudios de Inteligencia en el Reino
Unido constituyen una disciplina que se está desarrollando muy rápidamente,
contándose con títulos universitarios desde los años noventa (Véase:
Goodman, 2006: 57-65). Por su parte, el primer editorial de la revista
norteamericana comenzaba definiendo su objeto de estudio, aportaba una
descripción del proceso de inteligencia y señalaba la inclusión del ámbito del
comercio y de la empresa en los temas de interés para la publicación, y no
sólo la inteligencia de carácter político o militar. Precisamente, la toma de
conciencia en torno al escenario de competencia económica mundial y la
entrada en la denominada era de la información parece ser el germen del
surgimiento de los Estudios de Inteligencia en Francia, muy asociados a la
formación en inteligencia económica, a mediados de los años noventa, y el
incremento de publicaciones y de investigación sobre la materia acontecido
en paralelo (Véase: Denécé y Arboit: 2010: 732). De igual forma, el ámbito
de la inteligencia competitiva contaría desde 1986 con SCIP, la principal
asociación internacional en la materia. Más recientemente, en el año 2004 se
establecerá la International Association for Intelligence Education (IAFIE)
cuyo objetivo fundamental es el fomento de la investigación, el
conocimiento, y el desarrollo profesional de la enseñanza de la inteligencia.

Aunque la introducción, desarrollo sostenido, y perspectivas de

consolidación en el tiempo de los Estudios de Inteligencia en Europa sea una
realidad, como reflejan los casos británico y francés o el español al que
seguidamente me referiré, el carácter pionero de Estados Unidos en este
sentido se encuentra fuera de toda duda, no sólo estrechando las relaciones
con la comunidad académica sino también planteando en el año 2005 todo un
programa dirigido a la creación de una reserva de talento de la que extraer
recursos para la Comunidad de Inteligencia: el Programa de Centros de
Excelencia Académica de la Comunidad de Inteligencia (IC CAE), que
concede una especial importancia a la diversidad étnica y cultural, así como
al conocimiento de lenguas y la especialización en determinadas
competencias de interés.

Aun habiéndose introducido con un considerable retraso con respecto a los

países anteriores, la investigación, estudio y enseñanza de la inteligencia en
España cuenta con un importante y rápido desarrollo promovido
fundamentalmente desde el servicio de inteligencia de ámbito nacional, a
través de la iniciativa de cultura de inteligencia (Véase: Velasco, Arcos y
Navarro, 2009). Sobre la existencia de literatura específica sobre la materia
da buena cuenta el repertorio bibliográfico de Juan Goberna publicado por el
Ministerio de Defensa en el año 2007, aunque habrá de esperarse hasta el año
2004 hasta la aparición del primer título universitario de entidad puesto en
marcha por el Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado y la
Universidad Nacional de Educación a Distancia. La creación en los años
2005 y 2006 de la Cátedra Servicios de Inteligencia y Sistemas Democráticos
en la Universidad Rey Juan Carlos y del Instituto Juan Velázquez de Velasco
de Investigación en Inteligencia para la Seguridad y la Defensa en la
Universidad Carlos III de Madrid mediante convenio con el Centro Nacional
de Inteligencia dará como resultado no sólo el nacimiento de la primera
revista científica en España sobre Inteligencia, sino que también supondrá el
impulso más importante para la institucionalización del estudio de la
inteligencia en nuestro país, aunque con importantes desafíos que enfrentar.
Desde entonces cursos especializados, conferencias y seminarios organizados
por diferentes instituciones no han hecho sino proliferar en el panorama
académico español habiéndose sucedido dos Congresos sobre Inteligencia en
sus versiones nacional e internacional y establecido el primer Máster
Universitario en Analista de Inteligencia, lo que sin duda supone un
importante hecho en la profesionalización de la disciplina y que sitúa a
España a la vanguardia de estos estudios acercando nuestro país a aquellos
con una mayor tradición en la materia. Aunque la visibilidad e importancia de
las dos instituciones anteriormente citadas dentro del proyecto de cultura de
inteligencia sea mayor, lo cierto es que se está produciendo la emergencia de
una red a nivel nacional en torno al proyecto y a la disciplina con importantes
nodos en Barcelona, Valencia, Zaragoza, Granada, Salamanca o Galicia.

Aunque muchas veces los grupos de interés no acaben de comprender en

su profundidad la naturaleza e implicaciones de la iniciativa impulsada por el
Centro Nacional de Inteligencia, lo cierto es que se trata de un proyecto que
ya desde su propio nombre, cultura de inteligencia, manifiesta un carácter
propio y diferencial en relación a otras iniciativas de nuestro entorno. No se
trata por lo tanto únicamente de la promoción de los estudios de inteligencia
en el ámbito de la universidad, aunque ello constituya un pilar fundamental
del proyecto, sino de la creación de cultura, una cuestión de una significación
sustantivamente mayor. Sobre el significado del término cultura, Hofstede
(1999) ha precisado la diferencia entre lo que denomina cultura uno,
entendida como “formación o refinamiento de la mente”, y cultura dos,
entendida como la programación mental colectiva o “software mental” que
tiene su origen en los entornos sociales en los que los individuos se
encuentran y que incluiría no sólo el cultivo de la mente mediante la
adquisición de conocimiento sino también su manifestación en la praxis de
nuestra acción cotidiana como seres sociales. O siguiendo a Geertz, como
conjunto de dispositivos simbólicos para ordenar nuestra conducta, “sistemas
de significación históricamente creados en virtud de los cuales formamos,
ordenamos, sustentamos y dirigimos nuestras vidas” (Geertz, 2001: 57). En
consecuencia podríamos afirmar que el valor añadido del proyecto reside en
su carácter estratégico, como creador de sistemas de significación capaces de
determinarnos para la acción y que podrían evidenciarse en ámbitos como el
empresarial en una actitud de mayor concienciación sobre la protección de la
información considerada vital para la organización o en una labor sistemática
de adquisición de información y producción de conocimiento útil sobre el
entorno económico y la competencia. De hecho, no es casual que en buena
parte de las actividades académicas desarrolladas en España la inteligencia
económica y competitiva haya ocupado un lugar destacado o que la Cátedra
Servicios de Inteligencia y Sistemas Democráticos y el Instituto de
Inteligencia hayan firmado convenios con importantes organizaciones
empresariales.

Además de la observación de la acciones de los sujetos, individuos u

organizaciones frente al entorno, de donde podrá inferirse si tienen cultura de
inteligencia en tanto que la acción es también comunicación —es decir, si
participan de una cultura que valora la inteligencia como un activo
estratégico necesario para la toma decisiones informadas; una cultura que
tiene en la prudencia uno de sus valores nucleares o que entiende que la
seguridad, aun encontrándose en un nivel jerárquico inferior a la libertad, es
condición de posibilidad de ésta— un indicador de primer orden sobre la
existencia de cultura de inteligencia es el lenguaje que utilizan los miembros
de un grupo de interés. La representación es una práctica fundamental en la
producción de cultura, constituyendo el lenguaje, entendido en sentido no
restrictivo, un medio de producción e intercambio de significados que
posibilita interpretaciones compartidas de la realidad entre quienes participan
del mismo, un sistema de representación que utiliza signos y símbolos para
comunicar conceptos, percepciones o ideas referidas a una realidad dada
(Véase: Hall, 2003: 1). Es por ello que entre las acciones emprendidas para
producir cultura de inteligencia, las dirigidas a los sistemas de representación
ocupen un lugar destacado, como ilustran el establecimiento de un enlace con
la industria del entretenimiento en el seno de la CIA, caso ya mencionado en
las páginas anteriores, o la publicación en España por parte del Ministerio de
Defensa de un Glosario de Inteligencia (2007).

Más aún, la participación en una cultura compartida es determinante en la

cohesión de los grupos humanos, un factor fundamental en la construcción de
organizaciones robustas que posibilita a su vez la integración de las mismas
como elementos en un sistema capaz de funcionar como una unidad. De ahí
que la emergencia de una verdadera Comunidad de Inteligencia, dependa de
la participación de sus elementos en una cultura compartida. De hecho, una
de las observaciones más comunes sobre los fallos del sistema de inteligencia
de Estados Unidos es la falta de coordinación entre las organizaciones
competentes en la materia derivada de su ausencia Por lo mismo, la
producción de cultura de inteligencia en los grupos de interés, será
determinante para que los servicios de inteligencia puedan aprovechar de
manera sistemática el conocimiento de expertos externos de diferentes
ámbitos configurando Comunidades Ampliadas de Inteligencia (Véase: Arcos
y Antón: 2010).

21.6. Reservas de Inteligencia

Aunque la relación de los servicios de inteligencia con grupos de interés
como la comunidad académica tiene una larga tradición en países como
Estados Unidos, encontrándose esta relación en el propio origen de una
organización como la OSS, precursora de la CIA, lo cierto es que el concepto
de reserva de inteligencia es más reciente. No será hasta la caída del
comunismo, cuando el contexto de seguridad de la posguerra fría provoque la
reflexión pertinente sobre la adaptación de las organizaciones de inteligencia
a la realidad de un mundo crecientemente complejo, interconectado e
interdependiente, y donde la principal amenaza sobre la que se había
articulado todo un paradigma de inteligencia ha desaparecido, cuando la
creación de reservas de inteligencia se presente en diversos informes, a los
que seguidamente nos referiremos, producidos a mediados de los años
noventa por comisiones gubernamentales y grupos de trabajo de expertos
como un elemento necesario para el futuro de la Inteligencia. En España, más
recientemente, el lector puede encontrar la propuesta para la articulación de
esta elemento y su incorporación al sistema en un trabajo publicado por
Inteligencia y seguridad: Revista de análisis y prospectiva (ARCOS y ANTÓN,
2010).

Así, en Estados Unidos, el informe del grupo de trabajo sobre el Futuro de

la Inteligencia del Council on Foreign Relations, establecido en 1995, incluía
en su apartado dedicado a las prioridades de adquisición de inteligencia, la
propuesta de creación de una reserva de inteligencia fundamentada en la
necesidad una asignación adecuada de los recursos dando la cobertura
necesaria a los requerimientos prioritarios pero contemplando la posibilidad
de respuesta a la escalada repentina de problemas inesperados en las agendas
de seguridad. La futurible intelligence reserve corps estaría formada por
académicos, antiguos profesionales, y otros recursos de talento especialistas
en áreas geográficas o con expertise funcional, estableciéndose un punto de
contacto en la Comunidad de Inteligencia al efecto para requerimientos de
información, elaboración de informes y disponibilidad a tiempo completo
para su activación ante crisis eventuales. Así mismo, en el apartado del
informe dedicado a la mejora de las capacidades analíticas se planteaba la
necesidad de una mayor apertura, siendo un imperativo la afluencia de
expertos procedentes del mundo académico y de la empresa para su
explotación, inclusive en proyectos puntales de corta duración (Véase:
Council on Foreign Relations, 1996).

De igual forma, la incorporación de expertos externos en el proceso de

generación de inteligencia, así como una mayor apertura de los servicios
dirigida a favorecer la interacción de los analistas con expertos de otros
departamentos gubernamentales y académicos, sería también uno de los ejes
de las recomendaciones de la Task Force del Twentieth Century Fund en su
informe “In from the Cold” (1996). Más específicamente, se instaba a que el
National Intelligence Council (NIC) u otro organismo competente liderase las
acciones enfocadas a producir encuentros e interacción entre los analistas de
la Comunidad de Inteligencia y los “outsiders” procedentes de universidades,
think tanks, mundo empresarial y organizaciones no gubernamentales,
recordando que el propio NIC ya promovía estos encuentros en seminarios
conjuntos, y se sugería una mayor asignación de recursos para el desarrollo
de estas iniciativas. Además, tomando como modelo a los centros de
investigación y desarrollo del Departamento de Defensa subvencionados con
fondos federales, este grupo de trabajo proponía establecer a largo plazo una
nueva institución gestionada por el máximo órgano de la Comunidad que
involucrase al mundo académico y de la empresa en el análisis de
inteligencia, encabezando la creación de redes de expertos externos a la
Comunidad de Inteligencia, para ampliar la reserva de conocimiento a
disposición de los decisores, incluyendo un Cuerpo de Oficiales de Reserva
de Inteligencia (Véase: Twentieth Century Fund, 1996: 6-9).

Por su parte, en el informe de la Comisión Aspin-Brown sobre las

Funciones y Capacidades de la Comunidad de Inteligencia de los Estados
Unidos (1996), en el capítulo dedicado a la mejora del análisis de
inteligencia, se incluía un todo un apartado dedicado al recurso a especialistas
externos desde la premisa de que el análisis sobre los asuntos de interés
nacional significativo deberían estar apoyados por el mejor expertise que el
país fuese capaz de ofrecer, tanto de dentro como de fuera de la propia
Comunidad de Inteligencia, planteándose las siguientes líneas de acción:
– Promoción más frecuente de conferencias abiertas sobre cuestiones
internacionales por parte de las agencias de inteligencia.
– Recurso regular a asesores especialistas externos.
– Establecimiento de un proceso sistemático de revisión-por-pares por
especialistas externos para las principales estimaciones y assessments.
– Externalización de investigación sobre problemas analíticos en
cuestiones no reservadas o subcontratación para el mantenimiento de
bases de datos de referencia.
– Consulta sistemática de los analistas a expertos sobre temas particulares
minimizando los obstáculos burocráticos.
– Institución de requerimientos de seguridad para los outsiders menos
intrusivos (Véase: págs. 87-88).
Así mismo, y en la misma dirección apuntada en las recomendaciones del
informe del grupo de trabajo del Twentieth Century Fund a propósito del
NIC, organismo de la Comunidad responsable de las Estimaciones
Nacionales de Inteligencia, se proponía un enfoque más radical en torno a la
colaboración de expertos procedentes de la comunidad académica, los think
tanks y la comunidad empresarial, aunque continuara valiéndose en gran
medida o parcialmente del producto proporcionado por lo servicios,
recomendando su reestructuración como “National Assessments Center” y su
traslado a Washington, con el propósito de acercarlo tanto a los decisores
como a los outsiders. La reflexión de fondo subyacente a esta recomendación
procede de observar que en la llamada era de la información una parte
considerable de la información relevante sobre cuestiones de interés para el
proceso de toma de decisiones puede extraerse explotando adecuadamente las
fuentes abiertas, y de reconocer que el conocimiento especializado en muchas
de las cuestiones de interés reside en la periferia de la Comunidad de
Inteligencia, en la academia o en los think tanks, en los medios de
comunicación o en bibliotecas, debiendo establecerse procedimientos que
permitan la explotación de estos recursos, aunque la información obtenida
por medios clandestinos sea indispensable para proporcionar las piezas
secretas del rompecabezas (Ibíd.: 91).

Pero, será en el trabajo del Comité de Inteligencia de la Cámara de

Representantes, “IC21: Intelligence Community in the 21st Century”, donde
encontraremos la contribución más firme y decidida para la creación de una
reserva de inteligencia, planteando este elemento como el más importante en
la adaptación de la Comunidad de Inteligencia para el futuro, especialmente
en términos de capacidades lingüísticas y de análisis, e incorporando como
recomendación el establecimiento de un programa de reserva de inteligencia
civil para toda la Comunidad. Los participantes en dicho programa (1)
proporcionarían alertas e información sobre las tendencias en curso e (2)
incrementarían la capacidad de respuesta de la misma, en tanto activos
disponibles que se sumarían a los existentes, especial pero no únicamente
frente a crisis (HPSCI, 1996). La recomendación se enmarcaba en el apartado
del informe titulado “Intelligence Community Surge Capability”, relativo a la
capacidad de emergencia de la Comunidad, entendida metafóricamente como
oleada o incremento repentino. Esto es, en un contexto de disminución de los
recursos antes dedicados, en su mayoría, al adversario soviético, pero en el
que algunas de las amenazas generadas entonces permanecen a la par que
surgen nuevos y diversos desafíos para la seguridad, si la Inteligencia
pretende seguir siendo un instrumento relevante y responder a las demandas
de los decisores, necesitará disponer de una adecuada capacidad de
movilización e inmediato incremento de activos externos a la Comunidad
para proporcionar respuesta a requerimientos inmediatos y ad hoc,
resolviendo de esta forma la tensión entre reducción de recursos y creciente
diversidad de los requerimientos de inteligencia. Desde esta premisa el grupo
de trabajo correspondiente emprendía su estudio formulando una serie de
preguntas de investigación y concibiendo dicha capacidad (Surge Capability)
como transversal a todo el proceso de inteligencia. Es decir, incluyendo
también la fase de adquisición, además de la de elaboración (análisis y
producción), del ciclo de inteligencia. Con relación a la segunda, el
documento mencionaba algunas iniciativas ya existentes, aunque
insuficientes, en el seno de la Comunidad de Inteligencia. En concreto, un
programa de la CIA, llamado “When actually employed” enfocado a ex-
empleados y cónyuges del personal del servicio a los que se solicitaría
mantener un nivel de especialización en áreas determinadas enfocando su
explotación a periodos de crisis. Junto a esta iniciativa se señalaba también el
programa desarrollado en el NIC más enfocado a explotar la especialización
disponible fuera de la Comunidad de Inteligencia (Ibíd.).

Es hacia estas coordenadas donde se apunta en el IC21 como la capacidad

de movilizar recursos para dar una cobertura de gran profundidad sobre
cualquier tema, incluso de aquellos temas que todavía no han sido
identificados como cuestiones que pueden afectar a la seguridad, y que
eventualmente pueden subir en la escala de prioridades de inteligencia hasta
alcanzar el máximo nivel de alerta y gestión de crisis, mientras los
organismos que integran la Comunidad de Inteligencia focalizan su atención
y recursos disponibles en los asuntos prioritarios dando una cobertura de gran
distancia y manteniendo un cierto nivel de profundidad. El conocimiento y
especialización disponible fuera de la propia Comunidad, en el ámbito de la
universidad y en el mundo de los negocios entre otros, son los recursos que se
pretende puedan incorporarse al proceso como condición de posibilidad de
una Inteligencia eficiente y de alcance global. Así, el estudio destacaba dos
ventajas fundamentales derivadas del establecimiento de un programa de
reserva de inteligencia de estas características: la posibilidad, ya apuntada, de
que la Comunidad de Inteligencia atendiese a los asuntos primer orden con la
certidumbre de que otros mantienen su atención en áreas de baja actividad, y
la oportunidad de contar con expertos conocedores de políticas locales y
actores regionales en áreas geográficas concretas; algo especialmente
determinante en los primeros estadios de una crisis (Ibíd.). Así mismo, se
planteaban de manera genérica las cuestiones relativas a la gestión operativa
del programa en términos de seguridad y administración. Es decir, los
procedimientos de contrainteligencia a establecer para los potenciales
reservistas, apuntando a la necesidad de que estuvieran presididos por un
enfoque flexible en función de la duración de las contribuciones, así como las
condiciones económicas de éstas, y asegurando mediante una gestión
centralizada del programa que las agencias no se encontrasen en una
situación de competencia presupuestaria para el establecimiento de reservas.
Con ello se evitaría también la duplicación de la especialización a lo ancho de
la Comunidad. En cualquier caso, en el IC21 se invitaba a plantear a corto
plazo un programa piloto tomando como referencia las iniciativas
desarrolladas en el marco del NIC.

Sobre la traducción de las conclusiones y recomendaciones de estos cuatro

trabajos en las praxis, debemos constatar, en primer lugar, que en
consonancia con el estudio IC21, el informe sobre la Intelligence
Authorization Act para el año fiscal 1998 del HPSCI señalaba que
“nuevamente” había asignado fondos para el establecimiento de un programa
piloto de reserva de inteligencia civil y que examinaría de cerca los progresos
realizados en este sentido (HPSCI, 1998: 16). Más adelante, el informe anual
1998 del DCI indicaría que se había comenzado la transición del programa
piloto de reserva administrado por el NIC al Global Expertise Reserve
Program (GERP) habiendo reclutado el primero a siete académicos para
observar y proporcionar un conocimiento en profundidad acerca de 12 países
de nivel 3 y 14 de nivel de prioridad 4 (DCI, 1998). Así mismo, hacia
mediados de 1999 diversos organismos como la CIA o el propio NIC
contarían con programas de reserva de inteligencia además de utilizarse el
servicio ad hoc de consultores externos (Quinn, 2000: 161). El GERP del
National Intelligence Council o programa de Asociados a la Comunidad de
Inteligencia (IC Associates), que es su actual denominación, recibe cierta
difusión pública a través del sitio web del NIC donde se indica que el
objetivo del programa es ampliar la cobertura global de la Comunidad de
Inteligencia explotando el expertise existente fuera de la Administración.
Como bien se señala, gran parte de la información significativa que afecta a
las cuestiones relacionadas con la seguridad nacional, se encuentra disponible
a través de fuentes abiertas de información, de tal modo que pueden
realizarse contribuciones críticas sin ser necesariamente miembro de
cualquiera de las diversas agencias de inteligencia existentes. Los recursos
humanos reclutados proceden del ámbito académico y de think tanks o bien
del mundo de la empresa privada y son especialistas en una región específica
o en un determinado asunto transnacional. Así, el programa se presenta como
un recurso adicional con el que contar tanto en periodos rutinarios como
frente a una eventual crisis. De igual modo, se indica que por lo general se les
solicita la elaboración periódica de informes dentro del área de
especialización del experto y en algunos casos su contribución a las NIEs, o
bien la relación con analistas en el marco de seminarios informales o la
participación en conferencias formales con otros expertos. Las consultas entre
analistas y asociados se fomentan con el propósito de posibilitar el contrataste
de enfoques o perspectivas. Por otra parte se destaca que los participantes en
el programa se consideran recursos de consulta y no fuentes humanas para la
adquisición de información ni personal de operaciones; es decir,
profesionales que ponen a disposición de la administración su conocimiento
especializado para un mejor entendimiento del “contexto y las complejidades
de tendencias y acontecimientos en el exterior”.

También en esta línea, cabe destacar la Wiki multidisciplinar sobre

enfermedades mundiales del Institute for Intelligence Studies del Mercyhurst
College, realizada por un grupo de veintiséis estudiantes del Instituto y
diseñada como estimación de inteligencia nacional a partir de la siguiente
pregunta de investigación planteada desde el NIC: ¿Cuáles son los impactos y
amenazas más importantes y probables para los intereses nacionales
derivados de las enfermedades crónicas e infecciosas originadas fuera de los
Estados Unidos durante los próximos 10-15 años? El proyecto constituye un
ejemplo de práctica inscrita en el marco del nuevo paradigma de Inteligencia,
donde el conocimiento que reside en los márgenes de las comunidades de
inteligencia se incorpora al proceso añadiendo valor. En tanto que se trata de
una wiki, el producto final es el resultado de un proceso de producción y
comunicación de conocimiento presidido por los conceptos de colaboración y
comunidad. Los miembros del proyecto INSIGHT (Identifying National
Security Implications of Global Health Trends) establecieron comunicación
con analistas de inteligencia y se valieron de fuentes abiertas de información.
Fig. 14. Producto de Inteligencia elaborado en el marco del proyecto INSIGHT.
Uno de los rasgos distintivos del nuevo entorno de seguridad es
precisamente la disponibilidad en fuentes abiertas de enormes cantidades de
información, lo cual ha realzado el valor del análisis en el proceso de
inteligencia. En base a este fenómeno, el Plan Estratégico de Inversión para el
Análisis en la Comunidad de Inteligencia del National Intelligence
Production Board (NIPB) recomendaba una estrategia integral de fuentes
abiertas para adaptar el sistema y explotar dicho entorno de información, lo
cual pasaba, entre otras cuestiones, por desarrollar la colaboración externa,
incluidos los programas de reserva. De esta forma, se identificaba como una
prioridad crítica para afrontar los desafíos futuros la inversión en especialistas
externos con el objetivo de ampliar la base de conocimiento y aumentar las
capacidades analíticas. Es decir, aprovechar el conocimiento de académicos,
directivos de empresa, antiguos analistas, reservistas militares, etc. (NIPB,
2001: 15-19). Para ello, la estrategia de inversión propuesta consignaba en
este capítulo: (1) Facilitar y agilizar el contacto con los colaboradores
externos; (2) establecer mecanismos efectivos de comunicación
intracomunitarios sobre colaboraciones con expertos externos para
incrementar la participación inter-agencias; (3) recuperar el expertise antes
disponible mediante la externalización de algunos análisis; (4) instituir un
marco político-jurídico de actuación que facilite el outreach; (5) establecer
algún mecanismo rápido de identificación, localización y explotación de
expertos; (6) compartir información de interés común (disponibilidad) sobre
éstos (ibíd.: 73-74).

Desde las primeras recomendaciones en Estados Unidos sobre la necesidad

de incorporación de expertos externos al proceso de inteligencia, esta práctica
se han convertido en una doctrina institucional incorporada a la Estrategia
Nacional de Inteligencia (véase: NIS, 2009: 8) y como directiva para la
Comunidad. Así, la ICD 205 de 2008 “Analytic Outreach” establecía la
doctrina general del Director de Inteligencia Nacional (DNI) y
responsabilidades de la Comunidad con relación a la incorporación de
expertos externos a la fase de análisis del proceso de inteligencia. El concepto
de outreach analítico se define como la acción abierta, manifiesta y
deliberada de captación de un sujeto externo por un analista de la Comunidad
de Inteligencia para contrastar ideas y perspectivas alternativas, adquirir
nuevas percepciones, generar nuevo conocimiento u obtener información,
que es realizada de acuerdo con las legislación (fiscal, seguridad,
contrainteligencia, etc.), normas, políticas y procedimientos aplicables a la
Comunidad de Inteligencia y organización de procedencia del analista (ICD
205). La disposición viene a ordenar a través de unos principios rectores el
establecimiento de relaciones de confianza entre la Comunidad de
Inteligencia y cada uno de sus elementos con comunidades de interés para la
primera. Esto incluye a expertos de otras administraciones públicas,
empresas, universidades, think tanks, organizaciones no gubernamentales,
centros de investigación, etc., cuya aportación no sólo amplía la base de
conocimiento de la Comunidad, sino que también enriquece el análisis con
perspectivas diversas contribuyendo a atenuar sesgos analíticos y prejuicios
culturales en los productos de inteligencia. El horizonte de ampliación
dispuesto alcanza también a expertos de otros países, no sólo los de
nacionalidad estadounidense, bajo unos parámetros de coordinación y con las
medidas de seguridad y contrainteligencia apropiadas. Tal vez el ejemplo más
conocido de práctica colaborativa de carácter multinacional sea el Global
Futures Forum de la CIA creado en 2005. La iniciativa se presenta como a
una comunidad de inteligencia multinacional y multidisciplinar que conecta a
profesionales de inteligencia y seguridad con otros especialistas en una red de
expertos que trabajan abiertamente (sin clasificación) a nivel estratégico
creando comunidades de interés en torno a cuestiones como terrorismo,
radicalización, proliferación, prospectiva, redes sociales, estados fallidos,
pandemias, medio ambiente, etc., a partir de encuentros personales y en el
entorno virtual de su sitio web.
 Aun siendo Estados Unidos el país donde más se han desarrollado las
políticas de incorporación de expertos externos al ciclo de producción de
inteligencia, como queda de manifiesto en los párrafos anteriores, el
establecimiento de programas de similares características también se ha
llevado a cabo en otros países. Cabe destacar el establecimiento de un
programa de outreach analítico en Cánada en el año 2008 con los siguientes
objetivos: (a) acceder a redes de expertos de diferentes disciplinas y sectores
(administración, think-tanks, institutos de investigación y universidades,
empresas privadas y organizaciones no gubernamentales) dentro y fuera de
Cánada; y (b) promover el estudio de cuestiones relacionadas con el sistema
de inteligencia canadiense de seguridad e inteligencia, contribuyendo al
debate público informado sobre la historia, misión y futuro de la inteligencia
del país. El objetivo último de este programa sería paliar las asunciones y
sesgos culturales, así como mejorar las capacidades de investigación y
análisis (Véase: Canadian Security Intelligence Service).

En definitiva, como puede verse, los cambios acontecidos en las últimas

décadas han propiciado un replanteamiento de las estructuras y
procedimientos en Inteligencia, donde las políticas de apertura y de
interacción con elementos externos a los tradicionalmente competentes en los
sistemas de inteligencia, no son para algunos países meros elementos
accesorios o periférico de la actividad, sino que poseen un carácter
estratégico y expresan en última instancia la emergencia de un nuevo
paradigma en inteligencia para afrontar las amenazas y desafíos presentes y
futuros. Consúltese en particular los trabajados de Treverton (2003), Barger
(2005) o Lahneman (2008 y 2010).
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 PARTE DÉCIMA
ÉTICA
FERNANDO VELASCO FERNÁNDEZ

CAPÍTULO 22
DEMOCRACIA Y SERVICIOS DE INTELIGENCIA: ÉTICA
PARA QUÉ

22.1. Introducción
La ignorancia y la incultura en lo que respecta a los temas de seguridad —
y ya no digamos en relación a los Servicios de Inteligencia— es muy
preocupante. El gran déficit de conocimiento sobre los Servicios de
Inteligencia pone de manifiesto la facilidad con que se puede deformar la
realidad y los hechos o dejar que se deformen. El mundo de la Inteligencia y
de los servicios es uno de esos campos de ignorancia. Es sorprendente lo que
no sabemos y más sorprendente aun lo que creemos que sabemos (ese exceso
de tópicos). De ahí la urgente necesidad de una “Cultura de Inteligencia”.

Un ciudadano sin información sobre estos temas es un lastre para las

democracias. Bien es cierto que el problema no está tanto en poder decir y
poder escribir sobre estos temas, cuanto en tener el tiempo y la tranquilidad
para poder pensar y poder reflexionar lo que se dice y lo que se escribe, más
allá de los tópicos preestablecidos.

La cuestión a plantear es la de analizar el lugar de los Servicios de

Inteligencia en las democracias y el papel de la ética. Las situaciones
vividas a lo largo del siglo XX y a comienzos de nuestro siglo XXI, nos
obliga a pensar y ahondar en la misión y tarea que deben desempeñar los
Servicios de Inteligencia desde un renovado concepto de seguridad y desde
un profesional de inteligencia técnicamente competente y éticamente
responsable. De igual forma, es preciso aclarar que nuestro campo de juego
es el de la democracia. No se pueden comparar, ni es igual, un servicio de
inteligencia en un Estado democrático que en un Estado totalitario. Los
principios democráticos deben ser siempre los referentes de toda acción. Así,
ante los Servicios de Inteligencia uno tiene que preguntarse y tiene que saber
qué hacen con la libertad antes que dedicarse a adularlos, vituperarlos o
servirlos. El reto está en demostrar que se puede garantizar la seguridad sin
necesidad de mermar la libertad. Claro que, tal vez sea preferible vivir libre
con inseguridad que vivir seguro como esclavo.
 Esto nos llevará también a plantearnos e ir dilucidando qué es la seguridad
y cómo es la seguridad o cómo debería ser la seguridad. ¿Podemos llamar
seguridad a lo que las sociedades occidentales tenemos y disfrutamos?
¿Cuántos atropellos se han cometido a lo largo de la historia en nombre de la
seguridad? ¿No hay un concepto de seguridad que da lugar a una ética con
una asombrosa capacidad de inmoralidad, y además, evitando la mala
conciencia? ¿No se le hace daño a la seguridad cuando se le obliga a
refugiarse sólo en el miedo? La cuestión por tanto es la de preguntarnos por
las instituciones que están a cargo de la seguridad del hombre y cómo
colaboran con su progreso ético.

Nada de esto se puede llevar a término si no planteamos previamente qué

modelo de hombre ha dado lugar a este concepto de seguridad con los
consiguientes comportamientos que de él se derivan.

Desde ahí, se debe comenzar rehaciendo la idea que tenemos de hombre y

asumir que la inteligencia lo debe dirigir todo. Los problemas, dificultades y
horrores de la vida y de la historia son para comprenderlos (Ortega),
entenderlos (A. Harent) y no maldecir y desesperar. Por eso, creo que muchas
de las cuestiones y temas que a continuación se van a plantear no se hacen
únicamente para ser resueltas, cosa que sería muy pretenciosa por mi parte,
pero sí para ser entendidas un poco mejor y no dar la cuestión por zanjada.
Dudar, preguntar, cuestionar, siempre nos ayuda a entender y comprender
más y mejor; pues cuando uno está en lo cierto es muy difícil aprender.

Además, creo que no hay vida más activa y más práctica que la del
pensamiento. Por eso, claridad de ideas, análisis correctos y oportunos son
siempre anticipo de solución de problemas.

22.2. Situación de la que partimos

Es preciso decir que los Servicios de Inteligencia ni se desarrollan ni
realizan su trabajo en una burbuja ni al margen de la realidad del mundo que
les ha tocado vivir y es ahí donde tenemos que contextualizarlos.

Vivimos en lo que algunos expertos han denominado la “sociedad del

riesgo”, una sociedad interconectada, compleja, interdependiente… y que,
por todo ello es más vulnerable.

Y es en esta sociedad nuestra caracterizada por el riesgo donde cobra todo

su sentido la misión de los Servicios de Inteligencia, sobre todo su labor
anticipativa y preventiva.

Al haber entrado en la era de la complejidad —no sólo no tenemos todas

las respuestas sino que además nos han cambiado las preguntas—; al haber
entrado en la era de la incertidumbre —sociedad del riesgo— y del exceso de
información, se requiere de las instituciones, de las personas y por tanto de
los Servicios de Inteligencia segregar un plus de creatividad, de agilidad
interior y de análisis. Sin ese plus se tenderá a proporcionar respuestas
simples a cuestiones complejas. Nuestro desafío va a ser el de saber gobernar
el riesgo. Nuestros problemas van a girar en torno a cómo decidir bajo
condiciones de incertidumbre y sin todas las certezas. Y para ello, se necesita
un buen análisis que deje el menor número de cuestiones al azar y a la
improvisación.

Entre los principales cambios que se están produciendo y que las

democracias, los Servicios de Inteligencia y los profesionales de la
inteligencia deben considerar en relación con la seguridad, cabe destacar los
siguientes:

– La complejidad y la incertidumbre.

Todos los estudios coinciden en señalar que estamos en la era de la

complejidad, la incertidumbre y el pluralismo. Los campos económicos y
científicos son cada vez más interdisciplinares, los valores son también más
relativos. Nunca como hoy ha sido necesario un planteamiento tan
interdependiente de los problemas que afectan al mundo.

– Globalización y poder difuminado.

Se está produciendo un cambio en las relaciones de poder en la comunidad

de estados. Han surgido nuevas potencias (China, India,…), nuevas zonas
energéticas, nuevos centros de poder y de potenciales conflictos. El poder se
difumina de los estados a las organizaciones no estatales: sociedad civil,
grupos terroristas, redes de crimen organizado, etc.

– Fundamentalismo político.

Uno de los motivos por los que surgen los fundamentalismos es porque hay
miedo a la complejidad y a la incertidumbre de las sociedades pluralistas. Los
fundamentalismos y las dictaduras proporcionan respuestas simples a
problemas complejos.

– Pobreza global.

La pobreza mata más personas que la violencia política y es causa

fundamental de los conflictos y de la inestabilidad en muchas partes del
mundo. Es más, a los imperativos morales que pueda tener Occidente para
luchar contra la pobreza se suman los intereses de la seguridad. Un mundo en
el que más de dos mil millones de personas malviven en la miseria es un
mundo por definición inseguro.

– El cambio climático.

Este va a tener grandes implicaciones en los próximos años. Todo lo que

tiene que ver con la energía va a acentuar un buen número de problemas de
seguridad.

– Redes de crimen organizado.

Cuyo objetivo es obtener beneficio económico a través de la corrupción y

así conseguir poder de influencia. Tráfico de drogas, de armas, de personas,
etc. constituyen un peligro para la seguridad y por tanto para las democracias.

– La vulnerabilidad socioeconómica.

La economía y el mundo de la empresa se convierten en un elemento más

en las agendas de seguridad de los Estados.

– La primacía de las instituciones.

La tarea es ¿cómo conseguir agilidad y éxito del sector público y de los

gobiernos para hacer frente a los nuevos retos? Todos los estudios a este
respecto demuestran que los gobiernos que invierten en ser más ágiles, más
flexibles y más receptivos alcanzan mejor sus objetivos. La agilidad requiere
siempre tener cierto grado de flexibilidad organizativa. Las instituciones
ágiles hacen bien lo importante y las menos ágiles permanecen en ese espacio
donde las prioridades no están claras y el rendimiento es bajo.

– El tiempo como recurso escaso por excelencia

Lograr la atención del destinatario de nuestro mensaje y mantenerla es uno

de los objetivos más difíciles en nuestras sociedades. Conseguirlo requiere
cada día más esfuerzo para cualquiera que aspire a comunicarse con un
ciudadano saturado de información y muy escéptico. Por esta misma razón, la
relación del Servicio de Inteligencia con el decisor político, al que
proporciona el producto de inteligencia, se enfrenta a este mismo problema.

– De la sociedad de la información a la era de la Inteligencia.

Las organizaciones ya no pueden basar su éxito en la información, ésta es

cada vez más barata, sino en un manejo inteligente de la misma. Aquellos que
logren gestionar la información y convertirla en Inteligencia conseguirán una
ventaja estratégica sobre sus competidores.

– El concepto de seguridad común.

Vivimos en un mundo de destinos compartidos en el que los fallos en las

políticas de seguridad de uno pueden rápidamente convertirse en la
inseguridad de otros. En este contexto cada vez se tiene más claro que la
seguridad debe ser común para todos o no será alcanzada por ninguno.
Decimos seguridad común porque toda seguridad debe ser humana.

El concepto de seguridad común no se limita a la defensa contra un ataque

militar exterior sino que amplía sustancialmente el número de aspectos que se
definen de seguridad: lucha contra la pobreza, la contaminación, el
terrorismo, la salud de las personas, la inmigración, la economía y la
empresa, etc.
 – La democracia como respuesta.

La democracia se ha constituido como la mejor manera de mantener la

cohesión social, de poder convivir en la diferencia, de afrontar el pluralismo y
de integrar conflictos por medio de las instituciones que crea. Es la
democracia una forma de gobierno y una forma de vida. De ahí, que no basta
con tener sólo buenas leyes, hay que conseguir también ciudadanos educados
democráticamente.

De igual forma, la democracia se visualiza no sólo a través de las

elecciones y los votos, sino, muy principalmente, en términos de
razonamiento y argumentación. Cada vez hay menos cosas secretas, antes o
después las cosas se saben y los gobiernos democráticos deben dar razón de
las decisiones que han tomado ante sus ciudadanos, pues de lo contrario se
erosiona la democracia.

Lo que nadie pone en duda es que existe una relación concreta entre el
despotismo y la crueldad como existe entre la libertad y el respeto a la
persona humana. En las dictaduras se prohíbe la libertad y se hace al
ciudadano dependiente del miedo y sus servicios de inteligencia contribuyen
al mantenimiento de ese sistema. En cambio, en una democracia los derechos
y libertades de los ciudadanos forman parte de los componentes constitutivos
de la seguridad y por tanto, de sus servicios de inteligencia.

En las democracias, la seguridad ha de ser institucional y antropológica. La

seguridad institucional corre a cargo del Estado (orden público, seguridad
jurídica, etc.) La seguridad antropológica trata de conciliar la aventura de la
libertad con un sentido de seguridad mínima o primordial, individual o
colectiva.

– Democracia y seguridad: hacia una Inteligencia responsable.

Ante las nuevas amenazas a la seguridad anteriormente descritas, el papel

de la inteligencia se hace imprescindible, y por consiguiente, su continua
transformación para poder responder a estas nuevas amenazas resulta
inaplazable.
 Se impone abordar con cierto rigor y prontitud estos temas pues aún son
muchos los que siguen viendo a los Servicios de Inteligencia en las
sociedades democráticas como organizaciones de las que hay que desconfiar;
bastante propensas a cometer abusos y dispuestas a vulnerar los derechos
fundamentales de los ciudadanos. Es muy importante que esta imagen vaya
cambiando y se ajuste a la realidad, a una realidad democrática. Lo cual
implica establecer, en primer lugar, un marco democrático; en segundo
término, un sistema de responsabilidades y controles que garantice que un
Servicio de Inteligencia actúe democráticamente; y en tercer lugar, que su
actuación democrática no le reste eficacia. Es todo ello una tarea difícil pero
necesaria.

El dar a conocer esta realidad a los ciudadanos se ha convertido en una

cuestión fundamental de nuestro tiempo y en esta tarea la denominada cultura
de inteligencia juega un papel primordial, para explicar como funciona un
servicio de inteligencia y la diferencia entre un Servicio de Inteligencia legal
y legítimo y uno que actúa al margen de los principios democráticos.

22.3. El modelo antropológico como cuestión clave

La cuestión fundamental es la antropológica. Es decir, la pregunta: ¿De qué

modelo de hombre hablamos cuando nos referimos a estos temas?

No se puede, como muy bien nos recuerda Hipócrates, querer curar

enfermedades y problemas del hombre sin saber qué es el hombre.

Constatamos en primer lugar que el hombre nunca ha dispuesto de un

estado de seguridad natural. De ahí que desde el comienzo de su existencia
una de sus tareas, haya sido la de crearse un entorno en el que pudiera
sentirse seguro. Esa inseguridad natural con la que viene el hombre a este
mundo hace que tenga que ser previsor, planificador y que tenga que contar
con el factor externo al que nunca controla del todo. De ahí que, al proceso de
liberación llevado a término por el hombre pertenece, en un lugar destacado,
el intento de crear formas de vida y de convivencia capaces de dar al hombre
el sentimiento de seguridad.

Desde este contexto nadie duda que junto a la dimensión creadora el

hombre también desarrolla una dimensión destructiva. Creo que cuando
Heráclito decía que la guerra era el padre de todas las cosas, se refería a ese
componente destructivo que anida en la naturaleza humana y que lleva a
Sófocles a través de Antígona a decirnos que “hay muchas cosas terribles,
pero nada es más terrible que el hombre”. Es más, algunos han creído lo del
personaje de Coetzee: “si uno no mata, nadie te toma en serio”. Quizás por
eso “después de veinte siglos —como dice A. Camús— la suma total de mal
no ha disminuido” y como apunta David Thoreau “la civilización ha
mejorado nuestras moradas sin mejorar a la vez a los seres humanos que las
habitan”. En definitiva, constatamos, como dice Ortega, que “sólo nos es
segura la inseguridad”. Es más, la cultura occidental desde la Ilíada con el
enfrentamiento entre Aquiles y Agamenón como desde el Génesis con la
muerte de Abel a manos de su hermano Caín, es una cultura familiarizada con
la sangre de igual forma que lo están las tres religiones monoteístas. Y desde
este fondo cultural, y por si fuera poco, hemos sido en gran parte educados
bajo los principios de desconfianza; de defensa de nuestros intereses; o de
reafirmarnos atacando o destruyendo al otro.

Por tanto, constatamos que el hombre tiene impulsos que le invitan al

egoísmo, a mentir, a ser violento, a acaparar y es responsabilidad de los
líderes sociales crear los mecanismos y las instituciones que refrenen dichos
impulsos y lograr así una convivencia más sana. Por naturaleza lo primero es
la inseguridad, es el miedo, es el egoísmo, es la violencia y de lo que se trata
es de salir de ello. No nacemos humanos, lo que hacemos es al menos
volvernos un poco más humanos. Si los hombres se quisieran unos a otros, si
amaran al prójimo y a su enemigo, si fueran generosos y compasivos… no
tendríamos necesidad de policías ni de leyes ni de Servicios de Inteligencia.

En resumen tenemos, por un lado, que “el hombre es un lobo para el

hombre” idea que Hobbes toma de Plauto; y por otro e igual de cierto, que “el
hombre es algo sagrado para el hombre”. Es decir, la realización de uno
favorece la realización del otro.
 Es un error olvidar que el egoísmo forma parte de la naturaleza humana
pero también es un tremendo fallo no tener en cuenta a la generosidad como
parte de dicha naturaleza humana. El hombre es capaz de amor y de odio. Es
capaz de crear para mejorar la vida del hombre y también de fabricar los
instrumentos más sofisticados para destruir y matar. El hombre no es sólo
miedo y egoísmo —como apunta Hobbes— y la inteligencia no sirve
únicamente para organizar ese miedo.

De todo lo anterior podemos afirmar que el concepto de seguridad que

tenemos en Occidente, la seguridad de que hemos disfrutado, no surge de la
nada ni da los resultados que da porque sí. Tiene subyaciendo toda una
concepción antropológica. ¿Qué modelo antropológico es ese? No es otro que
la concepción antropológica agustiniana y secularizada por Hobbes que da
lugar a un hombre-ciudadano que es tan miedoso y atemorizable, como
dominador y acaparador.

Es una concepción del hombre completamente pesimista y por tanto al que

hay que dirigir, mandar, controlar y que resulta muy cómoda a todo aquel que
quiere tener el poder. Este planteamiento le lleva a pensar que la única
manera de conservar el propio ser es frente a los otros, acaparando y
acumulando lo más posible con el temor a que le quiten lo que ya tiene. Es
esta concepción antropológica la que ha dado lugar a una seguridad
individualizada, primero en uno mismo y después en cada nación.

Entonces llegados a este punto la pregunta es: ¿cómo influir en una

sociedad de astucia y violencia? ¿cómo es posible el orden político una vez
que se ha aceptado como prioritario el carácter egoísta e interesado del
hombre? Para Maquiavelo en El Príncipe estaba claro: “Debéis saber, pues,
que hay dos maneras de luchar: una, con las leyes, otra, con la fuerza; la
primera es propia del hombre, la segunda es la de los animales; pero como
con frecuencia la primera no basta, conviene recurrir a la segunda. Así, un
príncipe necesita saber tanto usar al animal como al hombre […] Hay que ser,
pues zorro para conocer las trampas y león para asustar a los lobos. Los que
se fijan sólo en el león no entienden nada”. La otra gran línea de respuesta
tiene como un referente destacado a Cicerón en su obra De los deberes donde
se rechazan los dos modelos: el del león (violencia-fuerza) y el del zorro
(astucia) en nombre de un humanismo que invoca la otra manera de ser y de
actuar también propia del hombre; el derecho y no la fuerza. Es la visión de
un hombre también generoso y no sólo egoísta, preocupado por lo común y
no únicamente por lo particular.

¿De qué escapamos a través del derecho, la generosidad y lo común?

Huimos de la violencia, el egoísmo, el odio como única salida. Rompemos el
círculo de la arbitrariedad e instauramos una nueva lógica. De ahí que la
democracia sea la forma política que ayuda a instaurar dicha lógica haciendo
que se respete la dignidad de cada individuo en la sociedad.

Siendo cierto que es el derecho y no la fuerza lo que nos hace progresar,

nos planteamos de igual forma si basta sólo con dicha legalidad. La respuesta
es que la legalidad no es la ética y que también necesitamos la ética para
poder progresar de forma equilibrada.

22.4. El “ya pero todavía no” de la seguridad

Con el concepto de seguridad que surge de la antropología hobbesiana
nunca se conquista bastante, ni se logra bastante, ni se tiene bastante,… El
lema es “prohibido fiarse”. Desconfiad los unos de los otros y defendeos los
unos de los otros. La característica fundamental de ese hombre agustiniano y
hobbesiano es el miedo por sobrevivir y el afán por acumular el máximo de
poder para intimidar a los que nos rodean.

Llegados a este punto es obligado preguntarse: ¿la seguridad sólo se

mantiene con el miedo y las armas? ¿No se proclama la seguridad en un
escenario donde todos los presupuestos invitan y juegan a la inseguridad? ¿La
seguridad que se basa únicamente en un fondo malicioso y desconfiado del
hombre no es una seguridad limitada y constreñida?

Puede que en algún momento este concepto de seguridad actual nos

sirviera para poder resolver o prevenir conflictos; hoy nos resulta demasiado
pobre. La seguridad es de esos principios con gran capacidad para persuadir
al hombre y bajo cuyo nombre se pueden llevar a cabo acciones que
legitiman al poder establecido. Lo que estaba creado para dar seguridad a
todos, se convierte en un elemento de inseguridad para muchos. Convertir la
seguridad en ideología es una forma equivocada de proponer y glorificar
como seguridad lo que no es más que los burdos intereses del partido en el
poder o de los estados. De igual forma pasa con el planteamiento que lleva a
ver en la seguridad un negocio. No se puede apelar al interés económico para
mantener o llevar a término determinadas políticas de seguridad. Es una
quiebra moral esa forma de comprender y de aplicar la seguridad que saca el
máximo provecho al miedo y rentabiliza el conflicto.

Por tanto, se trata no solamente a raíz de lo visto, de cambiar políticas de

seguridad, sino también el concepto de seguridad. Una idea de seguridad que
sólo puede surgir de una concepción antropológica distinta a la actual. Hay
que hacer valer un nuevo orden de principios antropológicos. Ni antes la
unidad europea de cristiandad, ni ahora la unidad europea del euro, han
conseguido una situación digna de llamarse segura y por consiguiente
humana en esta zona del planeta. Siguen produciéndose conflictos, crisis
financieras, paro, ataques contra el medio ambiente, fundamentalismos, etc.,
que provocan inseguridad y miedo.

Para tener otro tipo distinto de seguridad hay que incluir en este concepto
más de lo que en él se encuentra. Hoy estamos en disposición de servirnos de
motivaciones más nobles y más dignas que las hasta ahora apuntadas. Lo que
hoy supone el concepto de “seguridad humana” o mejor “seguridad común”
es que otro proyecto de seguridad es posible desde otra concepción del
hombre y de sus relaciones con los otros, tanto próximos como extranjeros.
Al referirnos al concepto de seguridad común lo hacemos desde una visión
filosófico-antropológica.

La seguridad común, es decir, con sentido de lo común, con sentido del

interés universal, es la seguridad que brota de los derechos comunes de la
humanidad. En la seguridad de lo común los otros (individuos y países) están
incluidos y no enfrentados. Es la mayor seguridad posible para el mayor
número de personas, y ello además en libertad. Este principio de seguridad
común incluye el sentido de la justicia que se tiene que dar tanto dentro como
fuera de cada Estado. La seguridad tiene que ser universal, radicalmente
universal y lo universal no se da sino en la seguridad individual. Es la
afirmación de Protágoras de que el hombre es la medida de todas las cosas.
Lo humano es la medida de todas las cosas. No el dinero, ni el poder, ni el
principio de utilidad como medida y criterio. La seguridad común es la que
nos da la tranquilidad para convertir esa seguridad en una preocupación por
la libertad. Las sociedades occidentales nos identificamos más con la
seguridad hobbesiana pero sería necesaria una reformulación del concepto
hacia la seguridad común. Esta no se puede reducir únicamente a lo que
entendemos por “defensa” ni puede quedar limitada en una sentencia del
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

Decimos seguridad común pues toda seguridad si es de verdad es humana.

22.5. Más en concreto: ¿qué es la seguridad?

Como hemos venido señalando es el hombre en concreto quien necesita
sentirse seguro tanto interior como exteriormente. Eso sí, sabiendo que la
vida es en sí peligrosa y que nunca estamos seguros del todo. Objetivamente
nos sentimos seguros si desaparece el peligro, el riesgo y la amenaza.
Subjetivamente se logra la seguridad si yo tengo el sentimiento de esa
desaparición.

La seguridad no es un fin, es un medio. Un medio que hay que conquistar y

conservar. Es el punto cero y condición para todos los derechos del hombre.
Todos necesitamos ser protegidos y cuanto más débil eres socialmente más
peligrosa te resulta la vida. El primer derecho del hombre es poder vivir. La
seguridad, es un medio. La libertad, es un fin. Una y otra son caras de la
misma moneda. ¿Qué libertad hay cuando uno tiene miedo o se siente
amenazado por el fuerte? No hay seguridad de la humanidad más que en la
libertad del hombre concreto ni hay libertad del hombre concreto más que en
la seguridad de la humanidad. Se deben la una a la otra.

De igual forma, si existe una justificación y una responsabilidad del Estado

es la de garantizar la seguridad de la Nación y de sus individuos. Un Estado
sin seguridad, lo único que provoca es miedo, es temor. Es lo que de forma
genial nos recuerda Spinoza: “Para liberar al individuo del temor, para que
viva tanto como sea posible en seguridad, es decir, para que conserve,
también como pueda y sin perjuicio para el prójimo, su derecho natural de
existir y actuar […] El fin del Estado es pues en realidad la libertad”.
Seguridad que una democracia no sólo compete al Estado, sino que es
responsabilidad de todos.

En definitiva, no hay libertad sin seguridad, ni hay inteligencia sin libertad,

ni hay seguridad sin inteligencia. A la inteligencia no se la puede tratar con
seguridad, es a la seguridad a la que hay que tratar con inteligencia. La
seguridad, la prevención, es un encargo que se le hace a la inteligencia. Esto
hace que tomemos conciencia de que, quien ve, quien oye y quien piensa es
la inteligencia.

22.6. Hacia una inteligencia responsable

Al final del epígrafe anterior ya decíamos que la prevención que se necesita
no pasa por una simple seguridad, por muy importante que ésta sea, sino por
la inteligencia, o mejor dicho por una seguridad guiada por la inteligencia.

Es preciso comenzar diciendo que hay situaciones donde antes de infundir

el miedo, provocar la desconfianza o desplegar las armas hay que poner la
inteligencia. Y ello es así, porque al hombre se le asegura y se le da seguridad
por la inteligencia y con la razón, a través del entender y del comprender. El
hombre necesita entender para orientarse. Le urge comprender lo que sucede
para decidir con la menor posibilidad de error sobre él, sobre su entorno, y
sobre los otros con los que se relaciona. Para la inteligencia, los datos hablan,
los hechos le sugieren, los problemas la estimulan y las nuevas situaciones la
problematizan.

Para el encargado de la toma de decisiones estar bien informado no

garantiza mejores decisiones pero estar mal o poco informado, o
desinformado, reduce considerablemente las posibilidades de éxito. Es bueno
recordar aquí que la palabra información viene del término latino formare
que significa “dar forma”. Son los datos, los hechos, los que dan forma a
nuestra mente. Todo cuanto observamos tiene un mínimo de valor de
información; pero, la cantidad adicional (inteligencia) que pueda tener
depende de nuestros objetivos, de nuestros intereses y de nuestras
capacidades de análisis. Rara vez la información habla por sí misma. Es más,
la obtención de información es quizá la parte más fácil, pues las capacidades
técnicas son enormes. El problema es disponer de las capacidades de análisis
que interpreten toda esa información.

Es curioso como verdad en griego es aletehia, que significa “sacar a la

superficie lo que está oculto”. Lo que está oculto entre tanta información. Es
importante saber y decir que hasta que la información no está procesada en la
mente de un analista no son más que datos. Y un analista no se improvisa.
Merece la pena escuchar a Watson decir a Holmes en El intérprete griego:
“De todo cuanto me ha dicho, parece evidente que su capacidad de
observación y su peculiar habilidad para la deducción es el fruto de un
aprendizaje sistemático”. Aprendizaje que te lleva a saber salir de los
esquemas preestablecidos.

Nunca somos demasiado inteligentes y casi siempre somos excesivamente

rutinarios. No es el querer saber, entender y comprender lo que nos mata. Es
la repetición y la reiteración lo que nos ahoga.

Diagnosticar la situación actual; elegir una situación futura que hay que
alcanzar y definir como se pasa de la situación actual a la situación futura son
tareas de la inteligencia.

22.7. Los servicios de inteligencia y el profesional de

inteligencia

Nos referimos al profesional de inteligencia como un funcionario público.

En los servicios de inteligencia el personal desarrolla diferentes actividades,
aunque en este capitulo tenemos más presente al perfil más propio de un
servicio de inteligencia que es el analista. De igual forma, sabemos que toda
profesión necesita imagen, aprecio y reconocimiento social. ¿De dónde surge
esa imagen, ese aprecio y el reconocimiento social? Pues, de tres aspectos: La
misión, los modelos de actuación y la ética.

Por lo que respecta a la misión, es preciso decir que todo ámbito

profesional tiene una finalidad central que refleja una necesidad básica de la
sociedad. ¿Cuál es la misión central de los Servicios de Inteligencia? ¿Cuál es
la necesidad básica de la sociedad a la que trata de servir o el bien que trata
de prestar? La misión de un Servicio de Inteligencia, en un sistema
democrático, es proporcionar inteligencia (información elaborada) al decisor
político. Para que éste tome sus decisiones con el menor riesgo y grado de
incertidumbre.

Y de esta forma prevenir y anticipar todo tipo de amenazas a la seguridad

tanto nacional como individual. Prevención y anticipación que sirve también
para crear oportunidades en todos los ámbitos en especial en el económico.

En segundo lugar, toda profesión establece unos modelos de actuación.

Unos son permanentes y otros cambian con el tiempo. En ambas

situaciones el profesional de inteligencia debe de ser responsable
técnicamente. Lo cual implica ser muy bueno en lo suyo con el fin de evitar
errores y ello porque la historia es el resultado de las acciones humanas y no
de las intenciones humanas. No basta con amar la paz para ser pacífico.
Querer no dispensa de ser inteligente. La ignorancia es el peor ataque a la
seguridad. Habría que pedir responsabilidades por los irresponsables males
que provocan la precipitación y sobre todo la ignorancia. No obstante, es
conveniente recordar que siempre es más fácil emitir juicios a posteriori, en
retrospectiva, cuando se tienen todos los datos porque los acontecimientos ya
han sucedido. Los Servicios de Inteligencia trabajan para anticipar desde la
incertidumbre que precede a los hechos.

En tercer lugar, la imagen, el aprecio y el reconocimiento también tiene

que ver con la Ética, con el comportamiento de los Servicios de Inteligencia
como institución y con el comportamiento de sus profesionales. Es decir, los
profesionales y la institución han de determinar qué líneas no van a traspasar
y por qué no las van a traspasar tanto por legalidad como por convicción.

Principios y actitudes del profesional de inteligencia para un buen

trabajo
Los principios y actitudes entre otras, que a continuación vamos a señalar
hacen referencia a las siguientes responsabilidades:
 3 responsabilidad ante la sociedad: implica informar a los ciudadanos de
que es un Servicio de Inteligencia y por qué han de confiar en él.

3 responsabilidad ante la profesión: se refiere al compromiso que implica

el trabajar en un Servicio de Inteligencia. La responsabilidad es
asegurarnos que damos con las respuestas correctas desde las preguntas
adecuadas.

3 responsabilidad ante los principios y valores: es la ética, es saber que la

responsabilidad empieza en los sueños, en los fines que nos proponemos.
Qué líneas no vamos a traspasar y por qué.

3 responsabilidad ante uno mismo: somos responsables ante nosotros

mismos de nuestra propia coherencia, de la relación entre lo que decimos
y hacemos, la correspondencia que tiene que haber entre la misión y
finalidad de la institución en la que trabajamos y lo que realmente
desarrollamos.

3 responsabilidad ante la institución: significa saber qué implica y qué

supone pensar institucionalmente.

Los principios y actitudes que hacen referencia a las responsabilidades

antes señaladas son los siguientes:

– Ser profesional de Inteligencia implica, en primer lugar, tomar conciencia

de que no se trabaja en un organismo estatal ordinario. La actividad
estatal en democracia se caracteriza por la transparencia. El trabajo del
profesional de inteligencia no es un trabajo secreto, se trata de un trabajo
con secretos. Lo que no implica que estén exentos de control jurídico.

– Aunque nadie cuestiona que el secreto es una condición necesaria del

trabajo de los Servicios de Inteligencia, la inteligencia en un Estado
democrático necesita trabajar en el contexto de la ley con sus controles y
su transparencia y con la salvaguarda de los derechos fundamentales de
la Carta Magna.

La responsabilidad democrática de los Servicios de Inteligencia identifica

lo importante, lo correcto y garantiza la eficacia de la Inteligencia atendiendo
a parámetros independientes como el control de estos por parte del ejecutivo
(estableciendo los objetivos); la supervisión parlamentaria (aprobación y
control del presupuesto); la supervisión judicial (control de los
procedimientos especiales de los que gozan los Servicios de Inteligencia); el
control interno de los propios servicios y la supervisión independiente en
nombre de la ciudadanía. La sociedad civil, el mundo académico, los medios
de comunicación tienen el deber de proponer puntos alternativos, dar a
conocer lo que se ha hecho mal y denunciar por vía legal cualquier abuso de
los Servicios de Inteligencia.

Los poderes de los que disponen los Servicios de Inteligencia si se usan de

forma incorrecta pueden producir daños muy importantes en las personas.

Es fundamental que existan vías que permitan corregir esos errores.

– Los poderes especiales de los que gozan los Servicios de Inteligencia

deben de estar sustentados por un marco legal que establezca un eficaz
sistema de controles sin merma de la eficacia. Los poderes especiales de los
Servicios, esos que limitan los derechos fundamentales en base a la necesidad
de la Seguridad Nacional deben utilizarse únicamente cuando sea
estrictamente necesario.

De ahí que la autoridad correspondiente, en el caso de España el

Magistrado responsable del control judicial previo del CNI, debe tener en
cuenta si las peticiones que hacen los Servicios de Inteligencia están
justificadas por una necesidad de mayor eficacia; si son responsables y
trabajan ajustadas a la ley.

–Otro de los aspectos claves de la responsabilidad es el definir tanto la

misión de los Servicios como sus competencias, lo que les diferencia de otros
organismos de seguridad. Todo esto debería estar regulado por ley.

De igual forma es indispensable para que los Servicios de Inteligencia

actúen de forma eficaz lograr la creación de comunidades de Inteligencia
nacionales e internacionales caracterizadas por la cooperación y la
coordinación con el objeto de no duplicar esfuerzos (y gastos) y evitar que se
produzcan carencias informativas que dificulten la toma de decisiones.

– La vocación es una dimensión fundamental y prioritaria. La vocación es

estar en lo tuyo. Cuando uno no está en lo suyo, no está a gusto en ningún
sitio. Para ser profesional de inteligencia no vale cualquiera. No es sólo un
oficio. Es una manera de ser y estar. El profesional de inteligencia tiene un
trabajo de servicio. Por eso quien haya de encargarse de tanta responsabilidad
ante la sociedad no puede ser cualquiera. Ahora bien, debemos saber que no
hay vocación sin pasión. Es imposible ser bueno en algo con lo que no se
disfruta. De igual forma se necesita tomar conciencia del esfuerzo. Los
resultados siempre van precedidos de sacrificios y de trabajo. Por último
decir, que nada importante se consigue de un día para otro. Hay que contar
con la paciencia. Existe demasiada prisa por alcanzar resultados. Y por
último grandes dosis de coraje entendido no como la ausencia de miedo, sino
como el ser consciente de que existe algo por lo que merece la pena trabajar
en un servicio de inteligencia.

– Un buen profesional de inteligencia debe formarse en tres dimensiones

claves: En primer lugar debe de saber y conocer lo pensado en su campo, en
su especialidad. Debe nutrirse de ello y a la vez aumentarlo. Debe
comprender lo que han dicho y hecho los que le han precedido en esa
materia, aspecto o actividad. En segundo lugar, tiene que remarcar la crítica.
Es reivindicar esa actitud que no permite que caigamos en la rutina ni nos
dejemos llevar por la inercia. En tercer lugar, un buen profesional de
inteligencia se siente consciente y partícipe de la situación histórica que le ha
tocado vivir. Se siente implicado en ella, pues su respuesta tiene que servir a
dicha situación histórica.
– Hemos apuntado anteriormente que el profesional de inteligencia es un
funcionario público. Por tanto, la actividad de inteligencia se realiza con
profesionalidad responsable cuando se hace con legitimidad. Es decir,
observando las normas constitucionales, legales y democráticas; y con
eficacia, alcanzando plenamente los objetivos marcados por el Estado y
asegurando una óptima relación entre los fondos públicos y los resultados
obtenidos. De lo contrario se cometería fraude.
– Ante la avalancha de información que caracteriza a nuestra época, mucha
más de la que puede ser procesada, los servicios de inteligencia ya no sólo
tienen la responsabilidad de obtener la mejor información sino que tienen que
ser capaces de filtrarla, seleccionarla y explotarla. El desfase entre la
información disponible y la analizada cada vez es mayor. Encontrar el dato
que de verdad interesa no es fácil, así como anticipar lo que va a pasar y
reducir la incertidumbre es siempre arriesgado.
A ello debemos añadir el incremento de objetivos. El número y la
complejidad de materias de las que se ocupan los Servicios de Inteligencia se
ha multiplicado.
– De igual forma hay que conseguir que los responsables políticos y
económicos no desdeñen la información que no les gusta.
El profesional de inteligencia es quizá como Casandra, la sacerdotisa
griega a la que Apolo concedió el don de la profecía a condición de que nadie
la creyera. Uno de los peligros del profesional de inteligencia es que sus
responsables políticos no estén dispuestos a escucharles. Ante semejante
riesgo la pregunta es: ¿Nos ocupamos de lo que el responsable político quiere
oír y ver o de lo que creemos que debería ver y queremos que sepa?

Sabiendo además, como Casandra, que su trabajo no podrá evitar todas las
catástrofes de la historia ni creer que todo es posible; pero al mismo tiempo,
descubriendo que su tarea no era, sin embargo, inútil.

– Las formas de proceder han de cambiar si las amenazas y los riesgos

cambian. La fidelidad a la misión y a la finalidad no puede impedir la
flexibilidad y la movilidad para dar una mejor respuesta.

Ello está implicando también el aproximar al máximo al profesional de

inteligencia con el responsable político (consumidor). De igual forma se
facilitaría la flexibilidad y la movilidad incorporando, dependiendo de los
casos y el momento, a expertos ajenos a la comunidad de inteligencia.

– La importancia de la objetividad y de la veracidad. No podemos

proyectar nuestro sistema de pensamiento y de valores a la hora de hacer un
análisis de inteligencia. El profesional de inteligencia no puede pretender
influir en el diseño de las políticas de respuesta. Ni puede renunciar a su
independencia dejándose manipular desde el poder. Ofreciendo a éste un
análisis complaciente y sesgado. La verdad es pieza clave. Proporcionar un
análisis veraz al decisor político es fundamental. De igual forma saber
contextualizar: situar los hechos en un contexto en el que se pueden
comprender adecuadamente. Y todo esto ha de hacerse de forma objetiva.
Haciendo un análisis comprensivo y proporcionado.

No se puede permitir que los sentimientos (religiosos, políticos, etc.) se

interpongan en el camino de la verdad. No hay ninguna causa por imperiosa
que sea que justifique el alejarse de la verdad.

– La imparcialidad es tan clave como la verdad. La imparcialidad implica

exactitud y objetividad. La imparcialidad es esa actitud que exige ser
imparcial en la investigación, requiere equilibrar opiniones, invita a frenar las
propias tendenciosidades o dejarse llevar por lo que le agrada al poder. Se
necesita reflexionar desde la imparcialidad (independencia) y con
profundidad (para saber por qué y de dónde arrancan las cosas, por qué
surgen determinados planteamientos y se repiten otros).

Esta imparcialidad está en el origen de nuestra historia con Homero que fue
el primero en ser capaz de mirar con los mismos ojos a amigos y enemigos, a
la victoria y a la derrota, al de nuestro partido y al de la oposición. Por eso
quien por vocación o por talante es profesional de inteligencia tiene que
preservar su libertad de pensamiento y de acto en cualquier circunstancia ya
que sin libertad la verdad es imposible.

– De todos los recursos con los que cuenta un profesional de inteligencia,

el tiempo es reclamado con bastante frecuencia. Se suele decir: “demasiado
poco tiempo”. Es la importancia de la rapidez. Pero es preciso decir que
nunca se puede renunciar a la exactitud en aras de la rapidez. Se necesitan
grandes periodos de observación para lograr esos análisis que iluminen
nuestro tiempo. Bien es cierto que cada vez más se deben tomar decisiones en
muy corto espacio de tiempo. Es cada vez más necesario encontrar un
equilibrio que permita producir, tanto análisis bajo la presión de la urgencia,
como análisis de carácter estratégico en los que el tiempo no sea un
condicionante.

– El profesional de inteligencia necesita mucho equilibro personal y mucha

madurez para saber que la fidelidad a un trabajo, a una institución, a unos
jefes no lo disculpa todo. Ser fiel a lo peor es peor que renegar de ello. La
fidelidad al mal (subjetividad, partidismo, etc.) es una fidelidad negativa. Es
más la fidelidad a la estupidez es una estupidez todavía mayor.

– El profesional de inteligencia además de observar las normas

constitucionales y legales debe saber y asumir aquella actitud de Diógenes al
que un día le acusaron de relacionarse con hombres malvados y él respondió:
“También los médicos tratan con enfermos pero no por eso tienen fiebre”.

– Para el profesional de inteligencia la prudencia determina lo que es

necesario elegir y decir y lo que hay que evitar a través de la comparación y
el examen. Sin embargo, el profesional de inteligencia debe saber que hay
riesgos que es necesario saber correr y peligros que es necesario saber
afrontar. Eso sí, ¿qué riesgo? ¿Dentro de qué límites? ¿Con qué finalidad?

– El trabajo del profesional de inteligencia es un enfrentamiento con la

realidad (gestionar lo imperfecto). Enfrentamiento que debe ser atento y
resistente. Por tanto, requiere del profesional de inteligencia “atención” para
captar dicha realidad y “resistencia” y aguante para soportarla. No sólo
porque la realidad suele ser compleja, sino porque a veces es atroz.

– El profesional de Inteligencia debe saber gestionar lo imperfecto. La

realidad es la que es y no la que nos gustaría que fuera. Sólo cuando se asume
con naturalidad que no lo sabemos todo, ni todo lo hacemos bien, estamos en
el camino adecuado para afrontar procesos de cambio y de mejora continua.

– La integración de lo imprevisto. Lo imprevisto constituye una

característica decisiva del trabajo de inteligencia. Ninguna situación es del
todo controlable. Es imposible controlar todas las variables que definen el
comportamiento de las personas. Ni siquiera una hipotética información
exhaustiva haría previsible el curso de los acontecimientos. Y sin embargo, el
profesional de inteligencia necesita dejar el menor número de cosas a la
improvisación.

– Saber mirar es una de las cosas más difíciles y resulta imprescindible

para el profesional de inteligencia. Quizás el Talmud tenga razón cuando nos
dice que “si quieres percibir lo invisible, observa lo visible”. El problema es
cuando nuestro mirar viene condicionado por los vicios de visión. Vicios de
visión que suelen proceder del miedo (que ciega y obsesiona), del odio, del
fanatismo o de la manipulación. Ninguno de ellos nos deja ver la realidad.

Habría que hacer leer a Dickens. Es incomparable su memoria visual y su

talento descriptivo: precisión y minuciosidad.

– El analista de inteligencia es un profesional de la palabra. Encontrar la

palabra adecuada, el término apropiado para aquello que se quiere describir
no es tarea fácil. Ello es así porque la palabra nos otorga realidad. Vemos a
través de la realidad que la palabra describe. En uno de los aforismos de
Wittgenstein se nos dice que “el mundo no es todas las cosas, sino todos los
hechos”. Creo que el mundo no es todas las cosas ni todos los hechos sino el
análisis de esas cosas, de esos hechos y de cómo se dicen esas cosas y esos
hechos. No se piensa sin palabras y una cosa son las causas y otra los
pretextos.

– Desde la diversidad y la pluralidad se consiguen siempre mejor

información, mejores análisis y por tanto mejor inteligencia. La unilateralidad
engendra la más peligrosa forma de ignorancia. La diversidad, la diferencia
siempre enriquece. Un informe por el mero hecho de estar consensuado no
implica que sea correcto.

– La importancia de la creatividad y de la innovación. Está comprobado

que las instituciones que invierten en ser más ágiles, más flexibles y más
receptivas alcanzan mejor sus objetivos. Y para ello se necesita formar e
invertir en personas creativas. Las mentes rígidas no pueden ser creativas ni
innovadoras. Hay que educar en no tener miedo al error (que no es ser
imprudente) a ir más allá de lo establecido. Samuel Beckett lo expresa de
forma genial: Inténtalo, inténtalo otra vez e intenta, sobre todo fracasar mejor
la próxima vez.

– Es necesario que el profesional de inteligencia tenga mentalidad

institucional. Las instituciones están ahí para las personas. Los médicos están
ahí para curar, los profesores para educar y ¿el profesional de inteligencia? …
Aunque muchas de las instituciones de las que disfrutamos se han hecho
acreedoras de nuestra desconfianza, la mayoría de ellas tienen fines dignos y
merecen nuestra lealtad.

Tener mentalidad institucional tiene que ver con un modo de vivir que está
comprometido con los fines que justifican la existencia de la institución. Es
más que respetar las reglas, y adquirir un corpus teórico o un conjunto de
técnicas. Supone una forma de estar en el mundo basada en unos principios.
Algunos de esos principios los hemos apuntado aquí.

Tener mentalidad institucional nos ayuda a saber que las personas que nos
fallan institucionalmente no están cometiendo simples errores de cálculo a la
hora de hacer algo. Fallan a la hora de ser quienes se supone que han de ser.

– Los Servicios de Inteligencia y sus profesionales deben de tener muy

claras: las metas sociales que le dan sentido y legitimidad social; los
mecanismos adecuados para alcanzarlas; el marco jurídico-político que le
otorgue legalidad tanto como legitimidad y las exigencias éticas alcanzadas
por esa sociedad.

22.8. Democracia y servicios de inteligencia: para qué la ética

La frase que recibe a todos aquellos que acceden a las oficinas de la CIA es
“cualquier servicio finalizado en pro del bien público se vuelve honorable al
considerarse necesario”.

Mucho antes para Sun Tzu “quien no sea sagaz y prudente, humano y justo
no podrá utilizar agentes secretos”. Mientras Homero consideraba que “es
odioso el que dice una cosa y siente otra”; para Esquilo “Dios no se opone al
engaño en pro de una causa justa”. A la hora de escoger entre su madurez y la
justicia, A. Camus, no dudaba en escoger a su madre aunque sabía que la
justicia es universal e importantísima. De igual forma E. M. Foster confronta
perfectamente la razón de Estado con el acto de máxima libertad que es
escoger a los amigos: “Si yo tengo que escoger entre traicionar a mi país y
traicionar a mi amigo, yo espero que tendré las agallas para traicionar a mi
país”. Así mismo, están quienes sacrifican al ciudadano correspondiente por
su país. Estas actitudes y otras muchas más, dan cuenta de los interrogantes
que se nos plantean desde el mundo de la ética y la importancia que tiene la
ética para los Servicios de Inteligencia y el profesional de inteligencia.

Es notorio que el hombre a través de su conducta ha tenido siempre la

posibilidad de comportarse de forma humana o de manera inhumana. Es a
través de la libertad como el hombre decide y asume el riesgo de escoger
entre una conducta que denominamos digna del hombre o un comportamiento
que consideramos indigno y patológico. Al hablar de la concepción
antropológica ya apuntábamos como el hombre es capaz de lo mejor y de lo
peor, de construir y de destruir, de amar y de odiar, etc.

La ética es esa genial creación (siempre incompleta) de la inteligencia que

consigue sacarnos del estado de naturaleza (el pez grande se come al chico, el
fuerte se aprovecha del débil…) y nos conduce a un estado de derecho donde
se nos permite inventar un mundo más habitable. El pensamiento ético, así
pues, radica propiamente en esa distinción entre lo que es y lo que debería
ser.

La ética implica no sólo saber lo que está bien sino también elegirlo. La
ética implica el respeto a la verdad y ésta supone la lectura correcta de la
realidad. La libertad es la capacidad de elegir y la responsabilidad es la
aptitud para dar cuenta de esas elecciones. Las leyes siendo imprescindibles
no pueden regular todas las relaciones humanas. Por tanto, es indispensable la
ética. Es cierto que el éxito depende de la tecnología, del análisis de las
personas, de la legislación pero también de la ética. De una ética que también
garantiza el cumplimiento de lo que exige un Estado de Derecho.

Por lo que concierne a nuestro tema, la pregunta clave la ha planteado Sir

John Saber, director del MI6 que en una conferencia el 28 de octubre de 2010
se planteaba: “¿Cómo puede la sociedad confiar en que el trabajo que
hacemos en secreto es legal, es ético y es en defensa de sus intereses?”. Es
más, en los países democráticos los Servicios de Inteligencia están al servicio
(como la palabra indica) de los ciudadanos y las acciones que estos servicios
realizan se hacen en su nombre y en nombre de los principios y valores
democráticos.

Lo que plantea el director del MI6 de cómo confiar en que el trabajo con
secretos que realizan los Servicios de Inteligencia en secreto es legal, es ético
y en defensa de sus intereses nos recuerda a Giges ese pastor del que nos
habla Platón en La República y que encuentra una sortija. Un anillo
milagroso que, cuando el quiere lo vuelve invisible. Giges posee el
instrumento para que no podamos ver lo que va a hacer. Nadie le observa
salvo el mismo. Llegados a este momento surge la pregunta: ¿Qué haría?
¿Qué no haría? ¿Por qué respetar una ley que se puede violar sin riesgo
alguno? ¿Por qué decir la verdad cuando se puede mentir? ¿Es posible
encontrar vías acorde a los Derechos Humanos para conseguir lo que los
Servicios de Inteligencia tienen y deben hacer? ¿El simple hecho de que algo
se pueda hacer significa que se deba hacer?

Aquí subyacen unas relaciones que no siempre resultan fáciles entre ética y
Servicios de Inteligencia. Dicha relación oscila entre la actitud del “alma
bella y pulcra” que preserva la limpieza de sus manos a costa de escapar y de
estar fuera de la realidad; o por otro lado, la actitud de quien se convierte en
sumamente eficaz, pero sin escrúpulos y es capaz de sacrificar principios y
personas. Esto nos lleva a lo que se conoce como ética de la convicción y a la
ética de la responsabilidad.

Los que defienden la ética de la convicción se mueven sólo por principios

con independencia de los resultados derivados de sus actuaciones. A estos
hay que decirles o hacerles ver que las mejores intenciones del mundo y las
virtudes más puras, cuando se dan desde la ingenuidad pueden producir los
peores efectos. La pureza de las intenciones jamás ha bastado para impedir lo
peor.

Los que se mueven desde la ética de la responsabilidad se plantean de

forma realista por las consecuencias que se desprenden de las decisiones que
toman. Claro que no carecen de principios y se rigen por principios, pero
tienen que estar atentos a las consecuencias de sus acciones, tanto las
previsibles y deseadas, como las imprevisibles y no queridas.

Los defensores de la pura ética de la convicción defienden “que se haga

justicia aunque con ello perezca el mundo”. Por su parte, los de la pura ética
de la responsabilidad se plantean “que se cometa una injusticia con tal de que
el mundo marche para adelante”.

Ante la cuestión ¿ética de la convicción o ética de la responsabilidad?

debemos decir que esto nos lleva a tener en cuenta por igual tanto los
resultados y las consecuencias como las intenciones que las motivan y los
principios que las avalan. Es ésta una ética que quiere que se responda no
sólo de nuestras intenciones o de nuestros principios sino también, de las
consecuencias de nuestros actos. Es una ética que podíamos llamar de la
prudencia y que nos llevaría a decir con M. Weber “no puedo hacer otra
cosa aquí me detengo”. Y cuando se plantea dar un paso más uno tiene que
saber por qué miente y sobre todo no olvidar dónde está la verdad.

Por otro lado, los fines no pueden justificar los medios. Es más, no sólo los
fines sino también los medios debe de ser los correctos. No se pueden
conseguir unos fines y valores democráticos sin unos medios que se
correspondan con un sólido principio democrático y de veracidad. No se
deben inmolar los Derechos Humanos en el altar de “la eficacia” y “el éxito”.
La tan socorrida lógica del “mal menor” suele llevar al conformismo.

En definitiva, ¿se pueden moralizar los Servicios de Inteligencia? Si con

ello se pretende convertirlos en una ONG y que se muevan por otros intereses
que no son los de su misión y su finalidad, sería un deseo piadoso que nos
llevaría a la impotencia y a la absurda ineficacia. En cambio, si por moralizar
entendemos imponerles desde la sociedad a la que sirven, una determinada
cantidad de controles que los vuelvan menos “peligrosos e incontrolados” de
poder actuar a su antojo, entonces si se está dando una moralización de los
Servicios de Inteligencia. Es una moralización por ley.

Ahora bien, la cuestión es si debemos conformarnos con esta moralización

por ley o se puede y debe dar un paso más. Creo que lo señalado en el
epígrafe anterior y en éste apunta en esa dirección. Es saber que todo lo que
contradice la excelencia del individuo es despreciable. La pregunta ya no es
sólo ¿Cómo va el mundo?, ¿Cómo marchan las cosas? La cuestión es: ¿Cómo
voy yo? ¿Cómo marcho yo? ¿Yo qué hago? De lo que se trata, por parte de
los Servicios de Inteligencia y del profesional de inteligencia, es justamente,
de ser éticos. Eso sí, sabiendo de antemano que con ello no extirpamos el
mal.

Es simplemente tomar conciencia de nuestros límites. Ahí radica el mérito

del bien que podemos hacer. Claro que, no hay peor mal que el que se hace
en nombre del bien. Ya Sócrates nos indicó por dónde caminar cuando nos
decía que es mejor sufrir una injusticia que cometerla. Nunca pueden ser
violados los Derechos Humanos por un presunto bien superior.

Ante la pregunta ¿qué es ser bueno? F. Nietzsche contestaba que “ser

valiente es ser bueno”. Por tanto, no es que no nos atrevamos porque las
cosas son difíciles, sino que las hacemos difíciles y las complicamos cuando
no nos atrevemos. Hay que construir mientras los otros destruyen y ser
racional ante tanta locura. Y sobre todo, “cuídate cuando combates a un
monstruo de no convertirte tu mismo en un monstruo” (F. Nietzsche)

22.9. Tres políticas para unos servicios de inteligencia

responsables y democráticos

Consideramos que sería fundamental llevar a término y simultáneamente

tres éticas políticas: una orientada hacia las personas; otra dirigida hacia la
institución y la última hacia los resultados.

1. Una ética política orientada hacia las personas

Las personas que entran a formar parte de los Servicios de Inteligencia no
pueden ser cualquiera y sus directivos mucho menos. No da igual que estén
unas personas que otras ocupando un trabajo o un puesto. Se necesitan
personas vocacionadas, técnicamente competentes y éticamente responsables.
Si los profesionales de la inteligencia son buenos, consiguen hacerse notar e
imponerse aunque la institución no sea todo lo buena que cabe esperar de
ella. Pero si son malos profesionales, tampoco las buenas instituciones sirven
para mucho.
2. Una ética política orientada hacia la Institución
La pregunta no es sólo ¿quién debe dirigir o quién debe ocupar tal puesto?
sino ¿cómo pueden configurarse y estructurarse nuestras instituciones para
que incluso profesionales, jefes o directivos incapaces profesionalmente y
deshonestos sean sancionados, expulsados o hagan el menor daño posible? Es
todo un intento por desarrollar una serie de garantías institucionales frente al
mal uso del poder y para la recta utilización del mismo.

3. Una ética política de los resultados

Tanto la ética política de las personas como la ética política de las
instituciones deben estar orientadas y tienen como finalidad conseguir los
objetivos propuestos, los resultados planeados y diseñados.

Nuestro tiempo necesita una síntesis de las tres éticas políticas.

22.10. Conclusiones
– Ni antes ni ahora, ante el actual escenario, los estados democráticos
pueden permitirse el lujo, por seguridad democrática, de ignorar lo que ocurre
dentro de su país y qué pasa fuera de sus fronteras. En esta tarea juegan un
papel determinante los servicios de inteligencia. Los servicios de inteligencia
son organizaciones legales dentro de un estado democrático. Organizaciones
“especiales” con secretos pero no secretas, ni atípicas y mucho menos ajenas
a la sociedad a la que sirven, ni al margen de las leyes del país en que
trabajan.

– Los servicios de inteligencia constituyen un elemento clave del estado

democrático como garantes de la seguridad y de la estabilidad necesaria para
el desarrollo de las libertades de los ciudadanos. Es la suya una labor
preventiva. De igual forma, la talla de una democracia viene determinada,
entre otras, por la regulación y control de sus servicios de inteligencia. Algo
que no ocurre en un estado no democrático y que es por lo mismo un signo
distintivo de las democracias. En un estado democrático los servicios de
inteligencia son organizaciones legalmente constituidas, lo cual proporciona
legitimidad, por un lado, obliga y hace responsables a estas organizaciones de
cumplir la ley.

– Los Servicios de Inteligencia, por la labor que desempeñan, trabajan con

información clasificada, grandes márgenes de acción y autonomía. Esto que
puede parecer que invita o permite la impunidad se evita con rigurosos
controles (internos y externos). En el caso español esos controles se ejercen a
tres niveles; político, económico y jurídico.

– Siendo la legalidad una cuestión necesaria e imprescindible, no es

suficiente. Se necesita también la ética. El comportamiento ético de un
servicio de inteligencia y de sus profesionales va más allá de controles,
normas, etc., pues todos sabemos que uno puede cumplir la ley y dejar mucho
que desear éticamente. Un servicio de inteligencia no puede olvidar la
dimensión ética y primar única y exclusivamente los resultados, aun siendo
estos muy importantes. Es decir, aunque su trabajo se desarrolle dentro de un
estado democrático, este hecho no concede automáticamente la aprobación
ética de cada objetivo que persigue ni de cada método empleado.

– La ética dentro de un servicio de inteligencia en un estado democrático

debería ser una dimensión transversal, atravesando todo el proceso de
generación de inteligencia, desde el Estado a la dirección de los servicios de
inteligencia, pasando por los profesionales que trabajan en ellos, las fuentes,
el producto,… hasta el decisor (el cliente receptor de la información), etc.
Este extremo tiene o tendría su meta en la plasmación de un código
deontológico.

– Por lo que hace al Estado, en tanto que éste regula toda la administración,
estableciendo normas etc., también ejerce esa misión con los Servicios de
Inteligencia. Es decir, estas organizaciones se encuentran reguladas como
parte de la administración que son, y deben establecerse las máximas
garantías de eficacia y de respeto a los derechos individuales de los
ciudadanos. De igual forma, es responsabilidad en las democracias
parlamentarias por parte de los políticos y de los partidos, preservar a los
servicios de inteligencia de intereses partidistas y dar continuidad a su labor.
Los servicios de inteligencia y su trabajo no pueden estar sometidos a los
tiempos marcados por los periodos electorales.
 – En cuanto a la dirección de los servicios, sus responsables deben
garantizar que se respeten las leyes y que se trabaje por los objetivos que le
han sido asignados. Algo que por obvio no deja de ser importante. No puede
dirigir un servicio de inteligencia o tener “poder” o “mando” cualquiera,
entendiendo por esta condición, personas equilibradas y con sentido (de lo)
común. Trabajar en un servicio de inteligencia es ante todo una tarea, no una
cruzada.

– Los profesionales que trabajan en un servicio de inteligencia desarrollan

muy diversas actividades y todas ellas son necesarias para conseguir los
objetivos que tienen encomendados estas organizaciones. De todas estas
actividades destacamos a los analistas, quienes tienen una gran
responsabilidad, pues del producto que entreguen pueden deducirse
decisiones con consecuencias que afectan, tanto a los ciudadanos como a la
estabilidad del país. Los fallos en el análisis son determinantes. De ahí la
responsabilidad que tiene el analista en estar bien formado, en conocer
profundamente su objetivo, lo cual incluye la historia, la cultura, sentimientos
etc. Uno de sus problemas no es la falta de información sino la mala
interpretación, tanto por no saber conectar los datos, como por falta de
imaginación, por no estar abierto a otras informaciones incluidas las que le
contradicen. Pues solo le hace justicia a un tema cuando es planteado desde
todos los puntos de vista, incluido el del ridículo. Las predisposiciones
mentales impiden ver lo nuevo y producen sesgos en el análisis. De ahí la
importancia de crear ese ambiente en el grupo de analistas donde se puede
pensar en alto y dudar sobre la opinión individual y la del grupo. Su producto
debe ser objetivo, imparcial y libre de influencia política. Es más, sirve al
estado, al estado democrático, no sirve a un partido político, ni su tarea es
hacer política. Su referente debe ser siempre la verdad.

– Tanto a la hora de obtener la información, como en la fase de

procesamiento, análisis y difusión al consumidor hay que hacerlo éticamente.
Para ello, se trata de que el proceso de selección, incorpore a los candidatos
con mejores capacidades, los más competentes por su experiencia y
conocimientos, y personas éticamente responsables. La responsabilidad en el
proceso de selección, es en sí misma una responsabilidad. Sin olvidar quién y
con qué criterios se selecciona al seleccionador y al formador.
 – Otra de las dimensiones que tiene que estar impregnada por la ética es el
uso por parte del consumidor del producto elaborado por los servicios de
inteligencia. Es decir, cómo se utiliza o no se utiliza el producto de la
inteligencia.

Como se puede apreciar, hemos apuntado temas y problemas que de por sí

demandarían una estudio exhaustivo para cada uno. Por poner un ejemplo, la
cuestión de la relación ética con las fuentes, que juegan un papel
fundamental, o el reto de elaborar un código deontológico que pueda ser
comunicado públicamente.

Finalmente, constatar que esta Europa a la que pertenecemos ha cometido

auténticas barbaridades pero también es cierto que ha creado los mecanismos
teóricos y prácticos para reducirlas, evitarlas y suprimirlas. Europa es ética,
es derecho, es democracia y es pensamiento crítico. Cada vez que renuncia a
ello se desorienta con el consiguiente resentimiento y debilitamiento. El
progreso o es progreso ético o no es nada. La perfección o es perfección ética
o no es nada. Más técnica para matar, controlar o vigilar y menos progreso
ético da una seguridad lamentable y unos resultados bastante penosos. No se
vence la miseria con la guerra, ni se combate el resentimiento y el odio con
las bombas. Seguridad desde luego, pero ésta no puede ser a cualquier precio.
Al igual que Iván Karamazov, rechazamos los mundos de dicha que puedan
comprarse al precio de la tortura, muerte o corrupción. El hecho de que la
seguridad no pueda ser a cualquier precio y que nos resulte difícil ponernos
de acuerdo sobre qué es el bien, no nos libera de la obligación que tenemos
de buscar las maneras de prevenir y de defendernos del mal. Uno de esos
medios en las democracias son los Servicios de Inteligencia.

Cuando las democracias europeas luchan contra el crimen organizado, el

fanatismo o la inseguridad, esta no es esa una lucha contra la religión ni
contra la cultura musulmana… Es una lucha por la paz, por la libertad, por la
ilustración. Es un esfuerzo no sólo contra lo que tratan de destruir sino sobre
todo en oposición a lo que tratan de construir.

Una sociedad bien informada es un requisito fundamental para movilizar y

mantener el apoyo y el interés social por las políticas de seguridad en las
democracias. El tema de la seguridad (como la vida) sólo puede ser
comprendida mirando hacia el pasado, viendo y comprendiendo qué hemos
hecho con ella; pero ha de ser planteada mirando hacia el futuro. La mejor
manera de predecir el futuro, de plantear la seguridad desde otros principios,
es inventándolo. En un sistema democrático lo que ha sido pensado en
libertad (los Servicios de Inteligencia) nunca pueden servir para limitar la
libertad de los ciudadanos. De igual forma, sería muy conveniente que antes
de intentar derribar la cantidad de muros que existen (fanatismo, crimen
organizado, armas, pobreza,…) lo razonable seria saber primero por qué
estaban ahí.

¿Se ha de luchar infructuosamente y eternamente por unos ideales (paz,

seguridad, etc.) aunque estos sean irrealizables en su totalidad? La respuesta
nos la da A. Camus en uno de los diálogos de su obra La peste. Uno de los
personajes nos recuerda que todas nuestras victorias serán siempre
provisionales. A lo que le contesta, el otro personaje, afirmando que ya lo
sabe, pero que ello no es motivo para que dejemos de luchar. El objetivo es
que pongamos un poco más de inteligencia y no más sangre, ni más odio, ni
más miedo… ¿Arrogancia por nuestra parte? Esto no es arrogancia sino sólo
conciencia del deber. Deber que incluye el no olvidar que, ocupes el puesto
que ocupes, “no has venido a poner orden, dique. Has venido a hacer moler la
muela con tu agua transitoria” (José Hierro). En todo caso, como dice F.
Aldana, “si llegas antes, no estés dormido”.
 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BECK, Ulrich (2008). La sociedad del riesgo mundial. Barcelona: Paidós.
España (2011). Estrategia Española de Seguridad: una responsabilidad de todos. Gobierno de
España.
GOLDMAN, Jan (2006). Ethics of Spying: A Reader for the Intelligence Professional, Vols. 1 y 2.
Lanham, Maryland: Scarecrow Press.
INNERARITY, Daniel y Javier SOLANA (Eds.) (2011). La humanidad amenazada: gobernar los riesgos
globales, Barcelona: Paidós.
KALDOR, Mary (2010). El poder y la fuerza. La seguridad de la población civil en un mundo global.
Barcelona: Tusquets.
VELASCO, Fernando (2010). “Producción de conocimiento y seguridad: más allá de lo académico”.
Cuadernos de Estrategia, N. 147, pp. 247-266.
VELASCO, Fernando; Diego NAVARRO y Rubén ARCOS (Eds.) (2010). La inteligencia como disciplina
científica. Madrid: Plaza y Valdés/Ministerio de Defensa.
Es conveniente que el lector interesado en ampliar su conocimiento sobre la ética y la inteligencia
consulte International Journal of Intelligence Ethics así como Inteligencia y seguridad: Revista de
análisis y prospectiva.