Notas para el curso:

PROBLEMAS SOCIOECONÓMICOS DE GUATEMALA

DESARROLLO DE LA ESTRUCTURA
AGRARIA EN GUATEMALA
MATERIAL DOCENTE
SE AUTORIZA SU REPRODUCCIÓN LIBRE SÓLO PARA
LA ACTIVIDAD DOCENTE DEL CICLO ACADÉMICO DE 2004

SE RESERVAN LOS DERECHOS DE AUTOR

EDGAR REYES ESCALANTE

I. CUESTIONES GENERALES SOBRE LA ESTRUCTURA AGRARIA EN
GUATEMALA

1. ¿Qué es la estructura agraria?

Para el estudio de la realidad nacional es muy importante el entendimiento del concepto

de estructura agraria, pues a partir del mismo se deberá iniciar el análisis de las causas
principales de los problemas de desarrollo que enfrenta el país. Siempre es necesario
hacer la distinción entre dos términos muy parecidos y relacionados entre sí: lo agrícola
y lo agrario.

Cuando se habla de lo agrícola, se está dirigiendo la atención a todo aquello relacionado

con la agricultura. Es decir, se habla de cualquier actividad productiva que consiste en
utilizar la tierra como medio para el cultivo de organismos vivos, los cuales pueden ser
animales o vegetales, para la satisfacción de las necesidades materiales de la población.
Cuando se trata de organismos vegetales se suele llamar agricultura en el sentido estric-
to, aunque la tierra también es utilizada para la crianza de animales, en cuyo caso la
producción suele recibir otros nombres como: ganadería en el caso de especies mayores,
pastoreo para especies menores, avicultura en el caso de la crianza de aves, o apicultura
cuando la crianza es de abejas. En todo caso, es fácil ver que lo agrícola tiene que ver
con un tipo de proceso productivo, una clase concreta de trabajo. Es un término que tie-
ne una connotación tecnológica.

Al hablar de los problemas agrícolas, se hace referencia a los aspectos técnicos de un

determinado tipo de trabajo productivo. Se hace abstracción de cualquier implicación
social del medio en donde se desarrolla, no obstante que en la realidad no se puede se-
parar una cosa de la otra, es decir, lo social y lo tecnológico.

Es cuestión de en dónde se pone el énfasis. La agricultura, como un producto de la cul-

tura es un cuerpo de conocimientos provenientes de la tradición o de los descubrimien-
tos científicos, es una disciplina que se divide en distintas especialidades como la horti-
cultura, la ganadería, la agronomía, etcétera. Como se trata de enfocar lo técnico, no es
necesario hacer alusión alguna de los aspectos sociales, ellos se dejan para cuando la
atención se enfoca hacia lo agrario.

Por otra parte. Lo agrario es el término que se refiere al enfoque con que se tratan los
problemas que surgen de las relaciones sociales de producción en el área rural. Estas re-
laciones contienen aspectos específicos que justifican su estudio por separado. Lo agra-
rio incluye lo agrícola, es decir que abarca también aspectos tecnológicos, pues los pro-
blemas del campo se relacionan con el desarrollo alcanzado en las fuerzas productivas

1
 del trabajo agrícola, e sea la productividad de los trabajadores agrícolas. Sin embargo,
lo más importante, lo fundamental del concepto del problema agrario es eminentemente
social. De esta cuenta, hablar de monocultivo, o de agricultura de ladera, es referirse a
problemas agrícolas; en cambio, los conceptos de aparcería, latifundio, o tenencia de la
tierra son eminentemente agrarios.

Al estudiar la realidad nacional, puede parecer que el estudio de los problemas agrícolas
del país es algo muy importante. En efecto, así es, si se toma en cuenta el atraso que se
puede fácilmente observar en el desarrollo tecnológico de la agricultura nacional, salvo
determinadas ramas de la actividad agropecuaria, como la avicultura o la cañicultura, o
tal vez la caficultura. Sin embargo el principal problema económico y social de Guate-
mala, sigue siendo el conjunto de retos que supone la tenencia de la tierra, la orientación
de la producción y la acumulación en el agro. Esos son los elementos determinantes del
desarrollo del país, son las variables que afectan la estructura misma de la economía na-
cional y que demandan profundas reformas, si es que se quiere alcanzar un desarrollo
firme, y sostenible en el largo plazo.

2. Consecuencias de la Falta de Desarrollo Capitalista en el Agro

Es concebible que muchos de los problemas del agro nacional provengan de la falta de
desarrollo de la producción mercantil capitalista. Las relaciones de producción capitalis-
tas en la agricultura se desarrollan como es natural de forma desigual. Variando mucho
de país a país, dependiendo de cómo se extienden las relaciones asalariadas de produc-
ción. En su versión más desarrollada, el capitalismo en el agro debe dar lugar a la exis-
tencia de tres características fundamentales: a) la propiedad privada de la tierra y el pa-
go de una renta capitalista por su uso, b) la producción de mercancías agrícolas con la
finalidad de obtener una ganancia, que contenga el valor de la renta y una ganancia
promedio por parte del empresario agrícola, y c) la contratación de fuerza de trabajo
asalariada en el campo.

2.1 La Propiedad Privada De La Tierra Y El Pago De Una Renta Capitalista Por Su

Uso

La primera característica, se cumple de manera parcial y dista mucho de llegar a un ni-

vel aceptable para el establecimiento de una agricultura moderna en el país. A pesar de
que las políticas públicas de privatización de la tierra, expropiando al Estado, la Iglesia
y las tierras comunales de los pueblos indígenas comenzaron en el siglo XIX, una gran
parte de la propiedad territorial del país no es utilizada como un factor moderno de pro-
ducción, sino más bien ha sido usada para excluir a los productores agrícolas de la pro-
ducción y forzarlos a la venta, en condiciones desventajosas, de su fuerza de trabajo. La
gran propiedad hasta hace muy poco, ha sido más bien una condición de privilegio que
ha servido para una utilización ineficiente de este escaso recurso productivo. No existe
un mercado de tierras que posibilite la obtención del recurso y su utilización productiva
adecuada, que permita un uso más general del arrendamiento capitalista. Tampoco hay

2
 un registro eficaz de la propiedad territorial que de certeza a la propiedad y que permita
un mejor aprovechamiento del crédito bancario. A pesar de que existe formalmente, la
propiedad privada de la tierra no cumple cabalmente su función en el desarrollo de una
agricultura comercial en todo el país.

2.2 Producción De Mercancías Agrícolas Con La Finalidad De Obtener Una

Ganancia

En cuanto a la segunda característica, la producción de mercancías agrícolas con la fina-

lidad de obtener una ganancia promedio, se ha visto limitada a la producción de unas
pocas mercancías tradicionales de exportación, que histórica y fundamentalmente han
sido el café y el banano. En las últimas décadas, se ha ido extendiendo la producción de
caña de azúcar hasta dominar la producción agroindustrial en la región de tierras más
fértiles del país: la costa sur. De igual forma, se ha iniciado la producción de hortalizas
para la exportación, constituyéndose, éstas últimas, en productos no tradicionales de ex-
portación. Sin embargo una fracción importante de los alimentos, sigue siendo cultivada
con destino al autoconsumo. Mientras que el comercio regional de productos agrícolas
no ha logrado ningún avance en el nuevo esquema de integración centroamericana, y su
comercio no se realiza en el ámbito centroamericano, lo que inhibe el desarrollo de una
producción agrícola, en donde cada agricultura nacional pueda crecer mediante el apro-
vechamiento de las ventajas productivas con que cuente.

2.3 La Contratación De Fuerza De Trabajo Asalariada En El Campo.

Por lo que a la absorción de mano de obra asalariada se refiere, hubo un período en que
los trabajadores asalariados del campo aumentaron su presencia de forma creciente, es-
pecialmente en las áreas de cultivos tradicionales de exportación, pero ese período llegó
a su fin, cuando las necesidades de abatir los costos de las exportaciones motivaron a
los productores a incrementar la productividad de los cultivos dando por resultado una
mayor inversión en bienes de capital y una utilización creciente de mano de obra más
calificada. Con la crisis de los años ochenta, la absorción de mano de obra ya no se re-
cuperó, de tal forma que los campesinos sin tierra o por lo menos sin ese recurso en una
cantidad suficiente, comenzaron a emigrar a las zonas de la frontera agrícola del país
para obtener dicho recurso, especialmente en El Petén y en la Franja Transversal del
Norte. Otro grupo importante de campesinos, no tuvo opción sino emigrar a Norte Amé-
rica para poder resolver los graves problemas de empleo.

Durante las últimas cuatro décadas la población Económicamente Activa –PEA- se ha

triplicado, pero la PEA rural asalariada sólo se ha duplicado en el mismo período. Por
otra parte, los asalariados rurales representaban entre los años sesentas y setentas entre
un 38 y un 39 por ciento; estimaciones para el año 2002 presentan una incidencia del 26
por ciento1, lo cual muestra claramente que la estructura agraria del país ha dejado de

1
INE, Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos. ENEI Resultados Trimestre mayo-junio del 2002, Guatema-
la octubre del 2002.

3
 ser una fuente de empleo asalariado. Se pone así de manifiesto también que el desarro-
llo capitalista en el agro no implica necesariamente la proletarización en términos abso-
lutos. En la medida que la economía urbana no absorbe la oferta de fuerza de trabajo, a
las masas de campesinos no les queda más salida que la emigración, la producción por
cuenta propia y el trabajo familiar no remunerado, que no es más que un eufemismo pa-
ra referirse al estancamiento y a la pérdida de productividad del trabajo. Una estimación
de la incidencia de trabajadores familiares no remunerados pone a esta categoría de
población en un 30 por ciento de la PEA rural, tómese en cuenta que la incidencia de
trabajadores no remunerados durante los años sesentas y setentas entre el 15 y el 16 por
ciento del total de la PEA rural.

3. Concepto de Estructura Agraria

Una estructura agraria no es sino el conjunto de las relaciones sociales de producción que enta-
blan los habitantes rurales de un país entre si, por medio de un objeto especial: la tierra. Se con-
sidera, pues, que la estructura agraria es el conjunto de relaciones entre la población rural, la tie-
2
rra que ésta trabaja y producto de este trabajo . La importancia de la estructura agraria deviene
del poder que da a un grupo de hombres sobre otros. Al controlar el acceso a la tierra se puede
definir las relaciones que se den entre el hombre que trabaja la tierra y el fruto de ese trabajo. En
otras palabras: la distribución de la propiedad de la tierra define la distribución de la riqueza
creada por el trabajo con auxilio de esa misma tierra.

Esta relación intermediada es muy importante, pues en la agricultura la tierra, que cons-
tituye el principal medio de producción no puede ser producido por medio del trabajo
del hombre, como sucede, por ejemplo con la producción industrial, donde todos los
medios son productos del trabajo. Lo anterior significa una oferta limitada de recursos
productivos para los campesinos y por tanto una fuente constante de dificultades y de
fricciones sociales. Al estar acaparada en pocas manos, la forma de propiedad del suelo
puede limitar también seriamente las condiciones para el desarrollo de la economía na-
cional. Esta estructura puede encontrarse plenamente desarrollada en una economía que
cuente con una producción agrícola comercial que llene los requisitos arriba menciona-
dos, o puede encontrarse en una situación de subdesarrollo, al combinar las peores ca-
racterísticas de un régimen de producción capitalista con las peores de un régimen colo-
nial o precapitalista. Como el paso de un tipo de economía a otro no es instantáneo ni
automático, la falta de desarrollo, aún dentro del sistema, conspira en contra de los
campesinos sin propiedad y sin empleo pleno y formal.

2
Celso Furtado. Breve Introducción al Desarrollo, FCE, México 1983. Página 115.

4
4. ¿Cuál es la importancia del estudio de la estructura agraria?

Usualmente se dice que el sector agrícola es el más importante de la economía nacio-

nal, no tanto por la porción del producto nacional que contribuye a crear sino por que
absorbe la mayor cantidad de la población en edad productiva. Actualmente el sector de
mayor peso en cuanto a generación de valor agregado en términos del Producto Interno
Bruto -PIB- es el comercio, sin embargo ello no contradice la importancia del sector
agropecuario en la economía del país.

Cuadro 1

Guatemala: Población Económicamente Activa en la agricultura Período 1950-

2002

AÑO PEA TOTAL PEA AGRÍCOLA PORCENTAJE

1950 1,029,449 702,199 68.2
1964 1,387,477 838,315 60.4
1973 1,749,122 1,016,995 58.1
1994 2,462,516 1,293,276 52.5
2002 3,463,397 1,457,103 42.1

FUENTE: elaborado por el autor con base en los Censos de Población.

Como puede verse, la PEA rural representa un poco más del 40% por ciento de la PEA
total, lo cual refuerza el argumento sobre la importancia del estudio de la estructura
agraria en el estudio del subdesarrollo en Guatemala.

Una buena parte de los problemas que enfrenta el país derivan de una estructura agraria
ineficiente e inequitativa que mantiene a una mayoría de la población del campo, en si-
tuación de pobreza absoluta y pobreza extrema. De esa cuenta, para resolver los princi-
pales problemas de la sociedad guatemalteca es necesario pasar primero por resolver la
cuestión de una estructura que tiende a crear más problemas que los que logra resolver y
que históricamente ha sido la mayor fuente de conflictos del país. En general, existen
cuando menos cuatro aspectos por los cuales es de importancia estratégica estudiar la
estructura agraria en Guatemala.

5
4.1 Importancia Económica

El primer aspecto es de naturaleza económica. La economía agraria es fuente de ingre-

sos, y de empleo. Demanda inversiones importantes y la revisión de la estrategia pro-
ductiva que deberá seguir el país en las próximas décadas para alcanzar el desarrollo y
una inserción humana y digna en el actual contexto mundial de interrelaciones estrechas
entre las economías. El área rural contiene casi dos terceras partes de la población del
país, sin embargo, el producto generado por el sector agropecuario, el principal sector
de la economía rural, apenas sobrepasa el 22 por ciento del ingreso nacional. Una parte
muy importante de esos ingresos, ni siquiera son redistribuidos en el campo y algunos
ni siquiera se quedan en el país por ser propiedad de empresas de origen extranjero. La
disparidad en los niveles productivos es muy grande, incluso en el mismo tipo de culti-
vos, lo que supone la necesidad de estrategias que conlleven reformas profundas al de-
sarrollo del agro.

Durante la segunda mitad del siglo XX, la población rural se duplicó entre los censos
de1964 y 2003; mientras que el valor agregado del sector agropecuario creció 3.2 veces.
Lo anterior significa que el producto agrícola per cápita aumentó sólo el 50 por ciento
durante 40 años.

Como señalan los técnicos de PNUD el patrón tradicional de crecimiento y empleo en el

agro, basado anteriormente en la migración temporal de campesinos minifundistas a las
fincas de la Boca Costa del sur del país, ha cambiado sustancialmente. La finalización
de las exportaciones de carne y algodón en la década de los ochentas, y la disminución
de la producción destinada al mercado interno, ayudan a explicar esta mudanza.

Los grupos de productos que más han crecido fueron los de consumo industrial que au-
mentaron unas 7 veces en los últimos años del siglo, y la ganadería y avicultura que cre-
cieron en el mismo lapso 3.4 veces. Por otro lado, el estancamiento de la población rural
se puede explicar en parte por el bajo ritmo de crecimiento de los productos de consumo
interno, principal base de la economía campesina, por el lento crecimiento de los pro-
ductos tradicionales de exportación, principal fuente de empleo asalariado en el campo,
los que apenas duplicaron su producción en el mismo lapso.

4.2 Importancia Política

El segundo aspecto relacionado con la estructura agraria es de carácter político. La tie-

rra es una fuente tradicional de poder en el país. Aún subsisten mecanismos políticos
que mediante el control de ese importante factor de producción, permiten que la cuota
de poder y de participación en la toma de decisiones que afectan a toda la nación sea
mayor para los propietarios de grandes extensiones territoriales. Este poder ha sido em-
pleado para impedir que la sociedad y el Estado encuentren formas modernas y eficien-
tes de elevar la producción, mejorar la productividad, redistribuir en forma progresiva el

6
 ingreso y contribuir equitativamente al sostenimiento de la inversión social y el desarro-
llo sostenible de la economía. Por ejemplo, durante la presente transición democrática,
la revalorización de la tierra ha permitido que mediante mecanismos mercantiles y for-
mas legales, tales como hipotecas y títulos-valores, los terratenientes puedan acumular
riquezas en el sector de los servicios financieros, sin desprenderse de su relación de
propiedad con la tierra. Este proceso se ha visto fortalecido por la dinámica de la inter-
nacionalización financiera y las políticas de ajuste y liberalización impulsadas por el Es-
tado que han atraído capitales de corto plazo e inversiones en el sector bancario, la
construcción, negocios inmobiliarios y centros comerciales3. Como resultado de esa ló-
gica perversa, se ha visto fortalecido el poder económico y político de ese sector de ori-
gen oligárquico y ahora financiero, que utiliza su influencia para rehuir de sus respon-
sabilidades en el sostenimiento del aparato estatal, y de los costos de sus aventuras fi-
nancieras4.

4.3 Importancia Social

En el plano social, es importante estudiar la estructura agraria, pues como se ha indica-

do, la tierra es una de las principales fuentes de conflicto. El cual se mantiene latente,
siendo siempre causa de malestar entre los campesinos que carecen de la misma, pero
que también están excluidos de participar en otras modalidades de ocupación y empleo
que les permitan desarrollar sus capacidades y gozar de un nivel de vida con dignidad.

Esta situación ha sido considerada con prioridad en los Acuerdos de Paz. Allí se consi-
dera que en el área rural es necesaria una estrategia integral que facilite el acceso de los
campesinos a la tierra y otros recursos productivos que brinde seguridad jurídica y que
favorezca la resolución de los conflictos5

Según el informe de desarrollo humano los conflictos de tierra en Guatemala tienen

múltiples causas, siendo las más importantes las siguientes:

3
Elías, Silvel, et al, Evaluación de la Sostenibilidad en Guatemala. FLACSO, 1997. Página 53.
4
"se tiene conocimiento de que algunos inversionistas guatemaltecos atraídos por un margen de rendimiento
relativamente alto en activos financieros de economías emergentes, tomaron ciertos riesgos que, eventualmen-
te, habrían terminado en pérdidas en los mercados emergentes y, ante ello, debieron complementar garantías,
para lo cual demandaron divisas en el mercado doméstico, todo lo cual explica las presiones que sobre el tipo
de cambio se mantuvieron en la segunda parte del año." Banco de Guatemala, Evaluación de la Actividad
Económica y de los Resultados de la Política Monetaria, Cambiaria y Crediticia durante 1998.
5
"La resolución de la problemática agraria y el desarrollo rural son fundamentales e ineludibles para dar
respuesta a la situación de la mayoría de la población que vive en el medio rural, y que es la más afectada por
la pobreza, la pobreza extrema, las iniquidades y la debilidad de las instituciones estatales." Acuerdo sobre
aspectos socioeconómicos y situación agraria. México, D.F. , 6 de mayo de 1996. Por otra parte, el informe:
Guatemala, los contrastes del Desarrollo Humano. PNUD 1998. Señala que: "El proceso de democratización
ha sacado a la luz los conflictos territoriales latentes...Algunos indicadores muestran la situación conflictiva
de la tierra: en 1995, la Coordinadora Nacional Indígena y Campesina (CONIC) aseguraba dirigir 40 casos de
problemas de tierra; según la Unión de Acción Sindical y Popular (UASP), 104 fincas fueron ocupadas a lo
largo del país en 1996; el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ) afirmaba haber recibido, ese mismo año,
cerca de dos mil denuncias por disputas de tierra, otras mil por problemas limítrofes entre comunidades, y
más de setecientas por disputas sobre nacimientos de agua y caminos de acceso.", página 101.

7
• Falta de limitación estricta de linderos, acentuada por la carencia de planos cartográfi-
cos.
• Posesión de títulos de propiedad, pero con ubicación en otra área geográfica debido a
engaños al momento de la operación de compra - venta.

• Posesión de tierras que pertenecían a los refugiados que retornan.

• Posesión de tierras con alguna forma de autorización por parte del propietario, princi-
palmente en aquellos casos en que las fincas han dejado de ser productivas para sus
dueños.

• Invasión de fincas privadas por parte de campesinos sin tierra.

• Ocupación de baldíos nacionales.

• Ocupaciones de ejidos municipales, que tienden a carecer de registros catatrales y se

rigen por la costumbre para delimitar sus linderos.

• Ocupación de propiedad con documentos privados, que ocurre cuando los propietarios
han procedido a la venta del terreno sin haber registrado legalmente el traspaso.

• Usurpación de baldíos por parte de finqueros, cuando descubren que sus tierras co-
lindan con baldíos municipales o estatales.

• Existencia de dos o más títulos de propiedad sobre la misma tierra, originados al

crearse nuevos municipios.

• Demanda de tierras por parte de desarraigados, los cuales tienden a exigir la adqui-
sición de fincas a su favor.

• Ocupación de fincas por problemas laborales, surgidos por incumplimiento en el pago

de los salarios o prestaciones.

8
4.4 Importancia Ecológica

En cuarto lugar se puede mencionar que la estructura agraria tiene un aspecto de carác-
ter ecológico, pues la relación entre la tierra y el hombre puede asumir formas antagóni-
cas o armoniosas dependiendo de la modalidad de la tenencia y la forma de explotación
que el hombre haga de la naturaleza. Este aspecto es particularmente importante en las
últimas décadas, pues la presión por obtener este recurso ha sido, en parte, enfrentado
mediante la extensión de la frontera agrícola hacia zonas cuya vocación forestal excluye
su utilización en la agricultura, esta situación ha dado lugar a un cambio en el uso de la
tierra que de no detenerse puede dar lugar a una catástrofe ambiental.

Como señala el informe de PNUD sobre el Desarrollo Humano del 2002, la relación en-
tre la población rural y el uso de la tierra ha cambiado sustancialmente en las últimas
dos décadas. Las áreas de pastos, bosque secundario, áreas de barbechos, y agricultura
migratoria que representan una parte muy grande de la superficie territorial, se han re-
ducido del 46.8% del total a fines de los años setenta al 55.4% en 1999. Lo anterior, ha
sido el resultado de la incorporación a la frontera agrícola de tierras frágiles en el norte
del país, originalmente cubiertas de bosques primarios. Estas tierras se ocupan actual-
mente en ganadería extensiva, trasladada de la costa sur al Petén; también se dedican a
la agricultura migratoria de roza y quema que destruye el bosque primario y busca nue-
vas tierras6

Una de las características negativas de la explotación agropecuaria y forestal en el país

es la falta de sostenibilidad. Por ejemplo, durante 1998, el territorio guatemalteco expe-
rimentó una serie de desastres ambientales, entre los cuales se incluyen sequías, graves
incendios forestales, y finalmente huracanes que provocaron inundaciones, aludes y
contaminación de fuentes de agua, entre otras calamidades como erupciones volcánicas.
El huracán Mitch no ha sido ni el principio ni el final de una cadena de desastres que
han golpeado al país. De acuerdo a un estudio de la FLACSO7, el deterioro ambiental ha
sido magnificado por los siguientes procesos:

• Drástica reducción de la cubierta boscosa como consecuencia de la expansión de la

frontera agrícola.
• La alteración del ciclo hidrológico que reduce los acuíferos y la disponibilidad de
agua.
• Una mayor contaminación ambiental derivada del aumento en la generación y falta
de tratamiento de los desechos urbano industriales.
• Deterioro de la base productiva material, por la pérdida de la biodiversidad, y el de-
terioro de los suelos por contaminación y erosión.

Como señala el estudio, al tomar las cuencas hidrológicas como elemento de análisis se
puede percibir la concatenación existente entre las zonas altas, medias y bajas de las
cuencas. Las partes bajas abundantes en áreas planas y con mayor vocación agrícola,
6
Ver Informe Nacional de Desarrollo Humano 2002.
7
Elías, Silvel, Obra Citada.

9
 han sido acaparadas por las empresas agroexportadoras, que como en el caso de la zona
noroeste del país, afectada por el huracán Mitch, se dedican al cultivo de tabaco, melón,
banano y a la ganadería.

Las partes altas y medias se destinan a la producción de granos básicos y en algunos ca-
sos café. Las partes altas aunque contienen algunos remanentes boscosos, están siendo
sometidas a un intenso proceso de descombramiento por avance de la frontera agrícola,
que ha propiciado la eliminación de la cubierta vegetal, lo cual hace que aumente la es-
correntía de la precipitación pluvial y se reduzca la capacidad de infiltración.8.

8
Edgar Pape, Coord. Guatemala, evaluación de los daños ocasionados por el huracán Mitch, 1998.
FLACSO, Guatemala 1999.

10
II. ETAPAS DEL DESARROLLO DE LA ESTRUCTURA AGRARIA EN
GUATEMALA

1. Antecedentes Históricos de la Estructura Agraria en Guatemala

La actual estructura agraria de Guatemala se origina cuando la producción nacional de

exportación se vincula al mercado mundial por medio del cultivo del café. Este proceso
se dio con gran impulso en el último tercio del siglo XIX.

Se ha considerado que una primera fase del desarrollo del capitalismo en el país se dio,
precisamente, en el período comprendido entre ese primer auge exportador de finales
del siglo XIX y la Segunda Guerra Mundial. En este largo período se presentaron im-
portantes cambios de la estructura de producción del país, la cual ha sido eminentemen-
te agrícola. Tales cambios se iniciaron con el establecimiento de la propiedad privada
sobre la tierra, la cual, hasta ese momento, además de las haciendas coloniales, era po-
seída por la iglesia y las comunidades indígenas. También es importante, la construc-
ción de medios de comunicación y transporte, especialmente del telégrafo y el ferroca-
rril, así como de obras de infraestructura encaminadas a apoyar al único producto de
exportación de importancia en ese período.

La naturaleza de las exportaciones fue durante mucho tiempo monocultivista. Pero la

desnacionalización del ferrocarril nacional, a principios de siglo, cuando se otorgaron
tierras a la empresa ferrocarrilera, permitió la introducción del cultivo del banano.

El cultivo del banano fue una plantación de enclave y por tanto sus efectos sobre la eco-
nomía fueron mínimos, si bien esto no fue así en la esfera política, como lo demuestra el
papel protagónico de la United Fruit Company en el movimiento contrarrevolucionario
de 1954.

Durante este período de gestación de la economía moderna las relaciones de producción

capitalistas no fueron nítidas y todo indica que el período indicado constituyó una etapa
inicial del lento proceso de acumulación originaria en el país.

El cultivo del café no solo significó el surgimiento de la propiedad privada, es decir,

como resultado de la abolición de otras formas de propiedad, principalmente la gran
propiedad territorial de la iglesia, y las tierras comunales de los pueblos indígenas, sino
que también significó un aumento importante en la demanda de mano de obra, la cual
se enfrentaba a una oferta de fuerza de trabajo asalariada muy reducida, pues la existen-
cia de la pequeña propiedad campesina absorbía el trabajo de los campesinos. No podía
funcionar, por tanto, en forma normal el mercado de fuerza de trabajo, no solo por la
oferta limitada de jornaleros, sino también por el volumen reducido del capital de los

11
cafetaleros; por ello se utilizó una modalidad que ya era tradicional en el país: el trabajo
forzado.

Por otra parte, las reformas a la propiedad rural y la acumulación de capitales derivada
de las exportaciones del café, permitieron que la propiedad rural se concentrará aún
más, pues dado el escaso desarrollo del mercado interno, los nuevos recursos no se uti-
lizaron para aumentar la producción destinada al comercio interior, sino que fueron uti-
lizados para aumentar la propiedad territorial con el fin de expulsar a los campesinos de
las tierras ocupadas y atraerlos hacia las haciendas cafetaleras.

También se utilizaron otras formas de coerción para obtener fuerza de trabajo segura,
entre ellas el endeudamiento de los colonos para impedir su libre movilización. Otras
formas fueron: los mandamientos y la aplicación de la "Ley contra la Vagancia", ins-
trumentos legales diseñados para responder a la escasez permanente de fuerza de trabajo
que enfrentaban las fincas cafetaleras.

Para poder modernizar la economía, uno de los primeros decretos de la Junta Revolu-
cionaria en 1944 fue precisamente la supresión del "Boleto de Vialidad", que constituía
el núcleo del sistema de trabajo forzado en el país. En el siguiente año, se derogó la
"Ley contra la Vagancia" y se estableció la Ley de Arrendamiento forzoso destinada a
aumentar la producción agropecuaria, regular los contratos de arrendamiento y eliminar
la práctica de la medianía que empobrecía a los campesinos sin tierra, obligados a ceder
una porción excesiva del fruto de su trabajo a los terratenientes. Con la Ley de Arren-
damiento Forzoso se daba un golpe también al colonato, el cual ha sido una práctica en
el área rural por la cual se paga a los campesinos el trabajo no con dinero, sino con la
concesión del uso de la tierra dentro de las fincas. En síntesis, se buscó eliminar las
formas de renta precapitalistas buscando el establecimiento de una renta de la tierra
moderna o capitalista.

Como culminación de este proceso de modernización de la economía agropecuaria, se

estableció una estrategia de reforma agraria con la finalidad de lograr la transformación
de la agricultura nacional en una producción capitalista moderna. Este proceso, sin em-
bargo, fue interrumpido por medio de una contrarrevolución en 1954.

Debido a los cambios importantes que se han presentado a lo largo de la vida capitalista
de la agricultura moderna, es conveniente proponer una periodización de cinco etapas.

2. El período de reformas a la estructura agraria (1944-1954)

El primer período de la vida moderna del país se distingue por los cambios en la estruc-
tura agraria, especialmente los que tienen que ver con las formas de contratación de la
fuerza de trabajo y de la propiedad rural. Las estadísticas y las cuentas nacionales no
permiten establecer a ciencia cierta los datos necesarios para comparar el desenvolvi-
miento económico de los sectores de la economía; sin embargo, al tomar como indica-

12
 dor el crecimiento del producto en cuatro cultivos principales, se puede suponer que
hubo un crecimiento promedio anual del 2.5%.

El adecuado clima económico observado en la primera década posterior a la segunda

guerra mundial permitió que se dieran condiciones para corregir los problemas deriva-
dos del monocultivo, la falta de vías de comunicación y la escasez de capital físico.
Aumentó el valor de las exportaciones en forma repentina lo que produjo un aumento de
riqueza en manos tanto de los individuos como del gobierno. Las exportaciones también
eliminaron la restricción de las divisas, lo que junto a una disponibilidad abundante de
tierra ociosa, se consideraba que el obstáculo al crecimiento más importante era la esca-
sez de fuerza de trabajo, por lo se puso mucho énfasis en promover cultivos susceptibles
de mecanización, como el algodón, por ejemplo.

La modernización se puede observar en el impulso que se dio a la introducción de culti-

vos comerciales como la fibra de kenaf, algunos cítricos, semillas mejoradas de arroz,
frijol, ajonjolí y especialmente el algodón, el cual empezó a exportarse en esa época.
Durante el período revolucionario el peso más importante en las exportaciones agríco-
las, se concentró en dos productos: café y banano. Durante el quinquenio 1950-1954 el
café representó el 83.3% de las exportaciones acumuladas, mientras que el banano res-
pondía por un 10.8% adicional. La dependencia de dos productos exportables era abru-
madora y mostraba el carácter casi monocultivista de la economía nacional.

El algodón fue introducido como cultivo comercial por esa época, representó el 1.9% de
las exportaciones. Hay que considerar que no fue sino hasta 1954 que se realizó la pri-
mera exportación de dicha mercancía, de tal cuenta que la importancia al final del pe-
ríodo considerado es mucho mayor, en 1954 el peso los productos mencionados era el
siguiente: (a) café, 81.4%; (b) banano, 12.3%, y (c) algodón, 4.0%.

3. Restauración de la gran propiedad rural (1955-1961)

Es posible considerar, con base en la Memoria Anual de Labores y Estudio Económico

del Banco de Guatemala de 1961, que en el lapso comprendido entre 1955 y 1961, la
producción agropecuaria retrocedió un 6.4% de su valor9. Aunque aumentó en volumen
físico.

La nueva legislación agraria se dictó con el objetivo fundamental de contrarrestar el

proceso de reforma agraria. En lugar de influir en la distribución racional de los suelos
agropecuarios, la nueva estrategia consistió en ampliar la frontera agrícola mediante la
colonización agraria que se impulsó al amparo de la Ley de Transformación Agraria
Decreto 1551 (11-10-62). Como era de esperarse se logró el objetivo de restaurar el lati-
fundio y la estructura de la propiedad rural.

9
La producción agropecuaria retrocedió en valor de Q235.1 millones a Q220.9. Estas cifras están, sin embar-
go, influidas por la base contable con la que fueron calculadas. El sistema de cuentas nacionales, no obstante
que tienen base en 1958, se inició con la contabilidad social de 1963.

13
 La reducción del valor de la producción agropecuaria que reflejan las cuentas naciona-
les, sin embargo, es resultado de una reducción de los precios agrícolas, puesto que de
acuerdo a los datos de la Dirección General de Estadística (ahora Instituto Nacional de
Estadística), el volumen de la producción agrícola creció sostenidamente el período ana-
lizado10. Como puede observarse, a pesar del crecimiento absoluto en los volúmenes de
producción hubo una reducción del valor del producto agrícola por efecto de la baja de
precios que terminó desestimulando la producción comercial.

Cuadro 2
GUATEMALA: PRECIOS DE LOS PRINCIPALES
PRODUCTOS AGROPECUARIOS DE EXPORTACIÓN
US$ PERÍODO 1956-1961

AÑO CAFÉ ALGODÓN BANANO CARNES AZUCAR

1956 67.7 29.0 2.9 -.- -.-

1957 61.2 28.5 2.8 -.- 7.0
1958 50.0 26.0 2.8 -.- 6.2
1959 41.2 18.3 2.7 34.7 5.4
1960 42.9 22.9 2.4 17.4 4.5
1961 39.1 24.1 2.2 33.5 5.6
FUENTE: elaborado por el autor con base en cifras del Banco de Guatemala.

4. Período de expansión económica (1962-1981)

Este período constituye un tramo de dos décadas de crecimiento y modernización de la

producción agropecuaria. El fomento de las actividades comerciales en el agro, se ex-
presa en las leyes de fomento y en la implementación de líneas de crédito para la pro-
ducción agropecuaria. Se inicia la colonización de las regiones del norte del país, es de-
cir, del territorio de El Petén y la Franja Transversal del Norte, así como de algunas co-
lonizaciones exitosas en el departamento de Izabal.

El volumen de la producción agrícola, casi se duplicó en el período de expansión11. Los

productos tradicionales de la agricultura nacional, no obstante, demostraron su constan-

10
La producción de café pasó de 1.4 millones de quintales oro en 1955 a 2.0 millones en 1961, o sea una tasa
anual de crecimiento del producto del 6.0%; el maíz creció de 8.0 millones a 10.9 millones de quintales. Lo
que significa un crecimiento del 5.3% anual; el arroz en granza creció de 211.9 miles de quintales a 295.9, o
sea un aumento anual del 5.7%; y el frijol pasó de 511.8 miles de quintales a 664.3 miles, lo que representa
una tasa de variación anual del 4.4%.
11
El volumen del producto agrícola creció entre 1963 y 1981 a un ritmo anual del 3.6%.

14
 te pérdida de dinamismo, especialmente en el caso de los granos básicos y el café12. Si-
tuación que puso de manifiesto la inadecuada producción de alimentos básicos que ca-
racteriza a dicho período.

Los productos que más se desarrollaron en este período fueron: el banano, el algodón el
arroz, las frutas y hortalizas, la caña de azúcar y el trigo13. Se aprecia durante el período
analizado, una tendencia hacia el desarrollo de cultivos comerciales.

La producción para la exportación se vio estimulada, además de las políticas de fomen-

to, por la evolución de los precios internacionales, los cuales crecieron en forma soste-
nida durante trece años, entre 1960 y 1973, aunque posteriormente las condiciones de
los mercados mundiales habrían de marcar los precios con fluctuaciones e inestabilidad.

Difícilmente se puede exagerar la importancia de los precios internacionales para los

principales productos de exportación del país. Principalmente son determinantes los
precios del café y del banano, seguramente por el volumen de sus exportaciones. La es-
tabilidad relativa de los precios de exportación es por tanto muy importante en la estabi-
lidad y crecimiento de la producción agrícola nacional. Entre 1960 y 1973 se dio en
crecimiento relativamente constante en los precios de los productos agrícolas exporta-
bles, pero en 1974 se inició una fluctuación de precios con un aumento considerable en
los de la azúcar, en 1977 era el café el producto que mostraba un precio récord.

En lo que se refiere a la producción, la variación más grande se experimentó en los cul-

tivos de exportación. Al principio el crecimiento fue moderado (período 1973-1971),
luego se dieron tres años de crecimiento acelerado de la producción, seguidos de dos
años de receso. Antes de llegar a la crisis de principios de los años ochenta, hubo un pe-
ríodo de crecimiento bastante dinámico de la producción, entre 1977 y 1980, o sea un
período de esfuerzo de crecimiento de cuatro años.

A diferencia de los productos tradicionales de exportación cuyos niveles de producción

fluctuaron especialmente en la década de los años setenta, los productos de consumo in-
terno tuvieron un crecimiento mucho más estable, con una tasa de crecimiento sostenido
de alrededor del 3.2% anual y por un período de 26 años durante los cuales la produc-
ción creció un 10% más velozmente que la población, lo cual permitió un leve mejora-
miento en la nutrición de los habitantes.

En cuanto a la producción agrícola destinada al consumo industrial, puede decirse que

la misma creció en forma sostenida entre 1963 y 1982, cayendo a partir de 1983 como
resultado de los efectos de la crisis de producción industrial que afectó la demanda de
materias primas agrícolas. Es necesario señalar que en este grupo de cultivos, la caña de

12
El café creció a un ritmo de 2.1% anual, mientras que el trigo y el maíz evolucionaron a ritmos de 3.1% y
2.9% anual, sin embargo, el producto que evolucionó en peor forma fue el frijol, el cual disminuyó su volu-
men a un ritmo de 0.6% al año, o sea una reducción de 2.0 millones de quintales en 1963 a 1.8 millones en
1981.
13
Entre 1963 y 1981, la producción de banano creció a una tasa anual del 4.8%, el algodón creció a una tasa
anual del 4.3%, la papa aumentó a una tasa anual del 5.1% y con crecimientos de l 4% se encontraban: el
arroz, las frutas y hortalizas, la caña de azúcar.

15
 azúcar tiene un peso muy importante, coincidiendo por tanto, la caída de las exportacio-
nes de tal producto en 1982. Otra causa, fue la reducción de la producción industrial de
bebidas que fue de -5.5 en 1982. Por su importancia económica, el crecimiento de los
productos de exportación ha tenido consecuencias muy importantes para la economía
nacional, destacándose el hecho que la producción de esta clase de artículos haya alcan-
zado su nivel más alto en 1980, los productos de consumo industrial mantuvieron el
crecimiento durante dos años más, pero ello carecía ya de importancia, pues el ritmo de
crecimiento de la economía se había detenido en el último año de crecimiento de dichos
productos. Los cultivos de consumo interno, finalmente, han mantenido un crecimiento
vegetativo, en ello tiene mucho que ver el comportamiento de los granos básicos, aun-
que el crecimiento de la producción de frutas y hortalizas ha sido mucho más estable.

5. Crisis general de la década de los años ochenta (1982-1986)

La crisis general de la economía guatemalteca se presentó con todo vigor y en práctica-

mente todos los aspectos de la vida social en 1982. En la agricultura se manifestó en
forma tempranera. Debido a la desaceleración de la demanda externa la producción
agrícola de exportación redujo su ritmo de crecimiento desde 198014. Los precios inter-
nacionales se habían reducido durante dos años consecutivos (1978-1979) y los produc-
tos intermedios usados por la agricultura se habían encarecido. El cultivo del café tuvo
una declinación en la productividad y una aguda caída de los precios internacionales por
dos años seguidos (1980-1981). La producción de algodón redujo sus áreas de cultivo
en 39 miles de manzanas (cerca de 27 miles de hectáreas). En general, la caída de la
producción tuvo mucho que ver con la reducción de los cultivos de exportación, los cua-
les disminuyeron su producción bruta durante tres años consecutivos (1981-1983). La
caída en los cultivos de consumo industrial (especialmente: caña de azúcar, arroz y tri-
go) se inició en 1982, contrarrestando la recuperación de los cultivos de exportación y
alargando de esta manera la postración del sector agrícola. Mientras que por el lado de
los cultivos de consumo interno, la producción se mantuvo prácticamente inalterable
con un crecimiento poco significativo, a una tasa anual del 2.7%, aún por debajo del
crecimiento poblacional cuya tasa de crecimiento vegetativo fue de 2.9%.

En 1985 se experimentó un descenso de la producción agrícola el cual estuvo asociado a

los estímulos negativos que a los productores les causaron las expectativas de menores
precios en los productos de exportación en el mercado internacional. Otro obstáculo im-
portante que enfrentaron fue la dificultad para adquirir los insumos de origen importado,

14
El ciclo de la recesión económica se inició en los últimos trimestres del año 1979 y se acentuó en 1981,
impactando en los tipos de cambio y en las tasas de interés, y para el caso que nos ocupa, en una declinación
del comercio internacional que en 1980 creció en un 2.0% y en 1981 lo hizo en un 1.5%. Ver Memoria de
Labores, Banco de Guatemala, 1981.

16
 en la época de su aplicación, y el alto precio que alcanzaron en el mercado interno. La
mayoría de dichos insumos estaban contemplados dentro del mercado de divisas para
pagos esenciales y sus precios internacionales no tuvieron, alzas considerables en este
año, pero los comerciantes especularon con dichos insumos. Esas dificultades repercu-
tieron en la caída de los rendimientos por manzana.

Durante 1986, la ganadería, la avicultura y productos pecuarios, en conjunto, manifesta-

ron una caída de 4.4%. En la producción agrícola, las expectativas de precios bajos de
algunos de los productos de exportación continuaron desanimando a los productores
del país, ciertos cultivos se vieron deprimidos severamente, tal el caso del algodón. Esta
situación fue aliviada en gran medida, por los mejores rendimientos obtenidos en los
cultivos de los productos de consumo interno, derivado de las condiciones climáticas
favorables y del abastecimiento normal de insumos, en que el gobierno prestó su apoyo
distribuyendo fertilizantes a través de las municipalidades, a precios más bajos que los
vigentes en el mercado. Otro factor que contribuyó favorablemente en las cosechas
agrícolas fue la oportuna fijación de los precios de garantía al productor en niveles su-
periores a los niveles de 1985.

6. Modernización y Crecimiento no sostenible (1987-2002)

Después de la crisis general de la primera mitad de los años ochentas, se esperaba una
recuperación sostenida de los principales sectores productivos. Si bien en la industria
esto no se dio, en los servicios y en la agricultura pareció que esto era posible, al menos
en los primeros años. Sin embargo en las postrimerías del siglo XX era obvio que el
aparato productivo del país había salido seriamente dañado con la crisis, además que la
economía mundial se había transformado a tal punto que la mayor parte de los produc-
tos tradicionales de exportación habían perdido gran parte de sus mercados. La estructu-
ra agraria, en una parte muy importante, los cultivos comerciales, se había transforma-
do.

Entre 1987 y 1992 El sector agropecuario manifestó una recuperación a causa, princi-
palmente, de la actividad propiamente agrícola. Al final de dicho período se refleja el
menor dinamismo debido a la sequía que afectó el territorio nacional y que provocó da-
ños en la producción de granos básicos y de productos de exportación como el algodón
y el banano; asimismo la tendencia declinante que se observó en los precios internacio-
nales de algunos productos de exportación. Un leve repunte en 1992 es atribuible en
gran medida a las condiciones climáticas favorables para algunos productos. Así como
al esfuerzo realizado por incrementar los volúmenes de producción, ampliando el área
cultivada y mejorando las labores culturales de algunos productos agrícolas y a los nue-
vos préstamos bancarios otorgados a este sector, que crecieron 14.5% respecto a 1991.

En el quinquenio 1993-1997 el sector agropecuario creció a una tasa moderada. Influye-

ron situaciones climáticas adversas15, problemas de financiamiento derivados de altas

15
Por ejemplo, en 1995 el copioso régimen de lluvias redujo la producción de algunos cultivos como la de
granos básicos, no obstante, ésta fue compensada por un aumento de la producción de exportación, principal-

17
 tasas de interés y políticas comerciales restrictivas adoptadas por los principales socios
comerciales, las cuales afectaron, especialmente, a las exportaciones de banano, tabaco
y carne.

A partir de 1997, el crecimiento del sector se explica por los efectos positivos derivados
de la firma de los acuerdos de paz, que permitieron ampliar la frontera de producción
agrícola, incorporando al proceso productivo tierras que estuvieron inutilizadas por el
conflicto armado. También fueron factores importantes: el aumento en la demanda ex-
terna de productos agrícolas, asociado a la apertura de nuevos mercados; el incremento
en la producción de caña de azúcar y a la diversificación de la producción exportable.

Por otra parte, el fenómeno climático conocido como "la Corriente del Niño", afectó al-
gunas regiones del país con inundaciones y sequías, lo que provocó una disminución en
la producción del café y los granos básicos, así como una reducción de la captura de
distintas especies marinas, principalmente el camarón.

En 1998 se siguieron reportando daños a las áreas de cultivo por la persistencia del fe-
nómeno El Niño, el cual originó el verano más largo y caluroso desde hace cincuenta
años. Por si fuera poco, el huracán Mitch según información preliminar, afecto al
20.7% del área cultivada de café y al 1.8% de la dedicada al cultivo del cardamomo. La
producción de banano también se vio seriamente afectada por los daños provocados por
el huracán Mitch.

A partir de 1999, la producción agropecuaria empieza a mostrar una marcada reducción

de las tasas de crecimiento, las cuales se pueden asociar a la contracción de la economía
mundial, la cual se refleja en el marcado deterioro de los precios internacionales para
los principales productos nacionales de exportación, especialmente el café que entró en
profunda crisis.

6.1 La grave crisis del café

En 1985 la producción de café comenzó a experimentar reducciones de producción y se-

rias dificultades con los precios internacionales. Las reducciones de producción inicial-
mente estuvieron asociadas al irregular régimen de lluvias observado en algunas zonas
productoras de este grano, especialmente en la región central y los departamentos de Ju-
tiapa, Jalapa y Santa Rosa. Otra fuente de adversidades fue la dificultad para la utiliza-
ción de insumos, principalmente abonos químicos, lo que sin duda afectó más a los pe-
queños y medianos productores. Como se ha indicado, otro factor en la reducción de la
producción cafetalera fue la baja en el precio del grano, el cual pasó con celeridad de
US$ 126.88 en 1984 a US$56.84 por quintal en 2001. Por si lo anterior no fuera sufi-
ciente, la cuota inicial asignada por la Organización Internacional del Café -OIC- se re-
dujo de 2,534.1 a 2,422.9 quintales.

mente de caña de azúcar y de banano. El año1996 fue mucho mejor, el crecimiento de la producción agrícola
se explica por el favorable comportamiento de los cultivos de exportación.

18
 En 1986, el volumen de producción tuvo una leve recuperación aumentando en 1.1%,
atribuible a los crecientes precios internacionales del grano, en lo cual tuvo que ver la
disminución y la calidad del grano producido por el Brasil a causa de la sequía. Debido
al persistente aumento en los precios, en Febrero de 1986 la OIC eliminó el sistema de
cuotas a la exportación de café16, para aumentar la concurrencia de los oferentes y redu-
cir la presión al alza en los precios, demostrando de paso su primordial compromiso con
los países consumidores.

El café estaba recuperándose un poco en 1987, la producción se situó en 4.1 millones

de quintales oro, superior en 3.3% al volumen de la cosecha de 1986. Esto fue el resul-
tado de la expansión de la superficie cultivada que de 375 miles de manzanas en 1986 a
pasó 380 miles en 1987, también influyó una mayor productividad obtenida en el culti-
vo.

El nivel de los precios internacionales obtenidos en el período reciente, habría incenti-

vado la expansión de este cultivo, así también, la ejecución de proyectos de transferen-
cia tecnológica por parte de ANACAFE en áreas cultivadas, principalmente de media-
nos y pequeños agricultores permitió elevar los niveles de rentabilidad y producción.
Las perspectivas de buenos precios a inicios de 1988 estimularon la intensificación de
las labores culturales del café. Este hecho permitió lograr mejoras en los rendimientos,
no obstante que los cafetos se vieron afectado por la fuerte precipitación pluvial.

El aumento de la producción en 1989 permitió que los efectos negativos de la caída en

los precios internacionales del café se compensaran con un mayor volúmenes de ventas,
el que fue superior en 23.8% al de 1988. En 1991 la producción se situó en 4,290.2 mi-
les de quintales, solo 1.0% de incremento. Y en 1992 de nuevo el estancamiento (-
0.6%), por las expectativas, observadas desde principios de año, de una baja en los pre-
cios internacionales, con resultado de una reducción en los gastos de las labores cultura-
les.

Debido a la crisis de sobreproducción mundial y ante la falta de acuerdo entre compra-

dores y productores en el seno de la OIC, en 1992, los precios de este producto tuvieron
una tendencia hacia la baja en el mercado internacional; por lo que ANACAFE aprobó
una emisión de bonos cafetaleros por un monto de US$75.0 millones. Estos bonos es-
taban dirigidos a evitar la quiebra de los productores de café y hasta la fecha no han sido
redimidos.

Para 1993 la producción creció 3.0%. lo que se debió a un aumento en el rendimiento de

0.3 quintales por manzana de café en oro. Es importante señalar que a partir del 1 de oc-
tubre de 1993, los países productores aplicaron el esquema de retención del 20.0% de la
producción exportable del café, como mecanismo para aumentar los precios internacio-
16
"Para el caso de Guatemala esa situación determinó que el precio medio por quintal de exportación del
grano se situara en US$169.86 en 1986 muy superior al de 1985, que fue de US$111.73. no obstante, el vo-
lumen de la exportación no logró superar el nivel de 1985, año en que las ventas fueron extraordinarias a
países no miembros de la OIC, como consecuencia del beneficio cambiario que se otorgó a este tipo de expor-
taciones." Banco de Guatemala, Memoria de Labores 1986. Página 34.

19
nales de este producto en el mediano plazo. Lo anterior parece que dio resultado: a par-
tir del último trimestre los precios internacionales principiaron a recuperarse. En el lap-
so 1994-1995 la producción prosperó, fue superior en 50.0 miles de quintales en 1994, y
en 1995 la producción creció de nuevo, esta vez en 1.1%, lo cual se logró con un mayor
rendimiento por manzana cosechada de café oro. Y con un incremento de 5.6 miles de
manzanas en el área cosechada, lo cual, al final, compensó las pérdidas que provocaron
las fuertes lluvias que afectaron las regiones del país. La producción continuó en expan-
sión en 1996, debido principalmente al incremento en el área cosechada (3.8 miles de
manzanas), y al incremento de la productividad asociada a la generalización en el culti-
vo de variedades más resistentes a las plagas. La onda expansiva continuó en 1997, los
precios favorables indujeron a un incremento de 2.1 miles de manzanas en el área cose-
chada. Aunque la inesperada precipitación pluvial provocada por la corriente del niño
causó pérdidas en la producción por la caída prematura de las flores y de algunos frutos
pequeños en las plantaciones.

Es evidente ya para 2001, que existe un problema de sobreproducción mundial de gra-

no, lo cual hizo que se desplomaran los precios del grano, arruinando a muchos produc-
tores. Lo anterior también es el resultado de la reducción de la demanda mundial oca-

Exportación de café, US$ millones

800
600
400 café
200
0
88
90
92
94

19 6
98
00
o

9
añ
19
19
19
19
19

20

sionada por la recesión que se manifiesta desde 2001 con toda claridad. Como resultado
se ha generado una reducción en los gastos en labores culturales y al abandono de un
buen número de plantaciones de café, especialmente en las áreas de producción de gra-
no menor calidad. Ya durante 2001 la demanda de los principales compradores de café
guatemalteco se había reducido un 15 por ciento en Estados Unidos y un 21 por ciento
en Alemania. Los principales productores de grano a escala mundial, Brasil, Vietnam y
Colombia, incrementaron su producción en 10.7%, 36.2% y 10.4% respectivamente,
con efectos negativos sobre los niveles internacionales de precios, ello significó el golpe
final para la caficultura guatemalteca.

6.2 Un nuevo período de auge bananero

20
El volumen de producción de banano, después del estancamiento que se dio a mediados
de los años ochentas, creció como resultado del mejoramiento en los rendimientos por
manzana, y del estímulo que representó el alza del precio en los mercados internaciona-
les. A pesar de los problemas de tipo laboral que enfrentaron varias fincas productoras,
en 1986 aumentó la producción por segundo año. Y en 1987 el volumen producido cre-
ció por tercer año consecutivo, aunque en mucho menor cuantía. La estabilidad que
mostró la demanda externa, así como el precio internacional, en torno a US$10.00 por
quintal, fueron los factores que indujeron a los productores a mantener el nivel de la su-
perficie cultivada del año anterior. En 1988 el volumen de producción declinó. Uno de

E x p o r t a c io n e s d e b a n a n o e n U S $
m illo n e s p e r ío d o 1 9 8 7 -2 0 0 2

250
200

150
banano
100

50
0
88

90

92

94

96

98

00
o
añ

19

19

19

19

19

19

20

los factores que originaron esta contracción fue la fuerte lluvia que se registró en la zona
bananera, la cual deterioró los drenajes en el área cultivada y causó daños en las planta-
ciones. La huelga que realizaron los trabajadores de BANDEGUA, provocó un estan-
camiento en el corte y empaque del producto. En 1991, los trabajadores suspendieron
actividades por conflictos laborales, lo que ocasionó que una cantidad del producto se
perdiera al no haber sido cortado a tiempo. Varias plantaciones del cultivo en la región
se vieron afectadas también por la enfermedad conocida como sigatoka negra. En 1992
el banano fue el cultivo que con más dinamismo creció, alcanzando una tasa de 18.3%,
como resultado de la incorporación de nuevas áreas de siembra (26.3%). Lo anterior
respondió a una mayor demanda externa tanto de los Estados Unidos como de la Co-
munidad Económica Europea -CEE-. En 1993 la producción se incrementó en 1.5 mi-
llones de racimos, es decir un 8% como resultado de la ampliación de 3.1 miles de man-
zanas en la superficie sembrada, en respuesta a los precios internacionales favorables de
principios de 1993 y de una mayor demanda del mercado de los Estados Unidos. Por
otra parte, las políticas comerciales proteccionistas impuestas por la Unión Europea, en
vigencia a partir del 1 de julio de 1993, al imponer cuotas de importación al banano
proveniente de América Latina, incidieron negativamente en el volumen de exportacio-
nes. En el volumen exportado también influyó, adversamente, el conflicto laboral ocu-
rrido a mediados de año en las fincas de BANDEGUA.

En 1994 la producción aumentó debido a una ampliación de 1.1 miles de manzanas del
área cultivada, alcanzando un total de 16.1 miles de manzanas; esto implicó un rendi-
miento de 1,322 racimos por manzana, alrededor de 11% más que en 1993. Se incorpo-

21
raron a la actividad bananera dos empresas: la Corporación Bananera -COBSA- (pro-
ductora y exportadora) y la compañía DOLE (exportadora).

En los años 1995-1996 continuó la expansión de la producción de banano, esto fue el

resultado de una mayor tecnificación y de la inversión en labores culturales de cultivo,
asimismo, se registró una expansión del área sembrada.

En general la producción bananera se ha mantenido con un crecimiento sostenido en los

últimos cinco años, ello a pesar de una fuerte caída de la producción en el año 1999, de
la cual el sector se recuperó a partir del año 2000.

E xportaciones de cardam om o en U S $
Millones período 1987 2002

120
100
80
60 c ardam om o
40
20
0
1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000
año

6.3 El ascenso del Cardamomo

A partir de la segunda mitad de la década de los años ochenta, el cardamomo manifestó

una tendencia al crecimiento que se explica por una ampliación en la superficie cultiva-
da, a pesar de la baja que se registró en el precio de exportación. A inicios de 1990 se
observó una mayor demanda externa y un mejoramiento en los precios internacionales.
El dinamismo que manifestó la demanda externa de este producto se debió a que los
principales países compradores (Arabia Saudita, Jordania y los Emiratos Arabes) no se
vieron muy afectados por el conflicto del Golfo Pérsico. Ya en 1991 el cardamomo de-
mostró ser el producto de exportación con el mayor dinamismo (22.5%). Para lograrlo
los productores procedieron a la rehabilitación de algunas extensiones que habían sido
abandonadas en años anteriores. El crecimiento que siguió fue menos vigoroso, no obs-
tante que los productores iniciaron nuevamente las labores culturales en algunas planta-
ciones que habían sido abandonadas. En el lapso 1993-1997 aumentó en forma acelera-
da, 36.1 miles de quintales en 1993, una tasa de 13.1% que se atribuyó a un mejora-
miento en las labores culturales realizadas en 1992, derivado de expectativas favorables
en la demanda mundial. Un aumento del 15.8% se logró en 1994, como consecuencia de
que varios agricultores optaron por reiniciar labores culturales en las plantaciones de es-

22
te producto ante expectativas de una mejora de los precios en el mercado externo. Un
nuevo crecimiento de 4.4% en 1995, que se debió a mayores niveles de inversión reali-
zados en labores culturales y a mayores rendimientos observados debido a la explota-
ción de áreas de siembra en zonas climáticas más adecuadas para su cultivo. Y final-
mente, un 5.0% de crecimiento en 1997, asociado a un incremento en el área cosechada
(2.7 miles de manzanas). Todo ello a pesar que dicho cultivo se vio afectado por las ex-
cesivas lluvias. Durante la última etapa, la producción de cardamomo se mantuvo con
poco crecimiento en los años 1998-1999, debido principalmente a las condiciones cli-
máticas y a problemas agronómicos. Sin embargo entre los años 2000-2001, experimen-
tó un importante aumento, en lo cual incide un clima favorable, pero por otro lado, tam-
bién se explica por el cambio del cultivo de café a la producción de cardamomo, como
respuesta a la crisis del primero.

6.4 El ocaso del algodón

A mediados de la década de los ochenta, el algodón aún lucía un producto viable. La

producción aumentó en 9.4% en 1985, no obstante que a finales de Octubre el cultivo
fue dañado por un temporal que azotó las zonas algodoneras, principalmente las de Re-
talhuleu y Tiquisate. Sin embargo, en 1986 se registró una severa contracción, debido al
deterioro constante de los precios internacionales de la fibra, el encarecimiento de los
insumos importados y el debilitamiento continuo de los rendimientos. Todo lo anterior
no podía sino deprimir este cultivo. En 1987 la superficie cultivada aumentó un 32%
respecto a 1986. El incentivo fue el mejoramiento en el precio internacional de la fibra.

También el mercado interno estimuló este cultivo pues se previó que la industria adqui-
riría mayores volúmenes de fibra para la confección de vestuario y tejidos de algodón,
lo cual efectivamente ocurrió a final de año. El rendimiento por manzana fue superior
en 25.9% al alcanzado en 1986. Este mejoramiento en la productividad se debió en bue-
na medida, a una mayor utilización de semilla de variedad de ciclo corto, en sustitución
de la variedad de ciclo largo que tradicionalmente se había empleado.

En 1988 la producción algodonera se expandió de nuevo, esta vez en 3% con respecto al

año anterior. Este resultado se obtuvo a pesar de que el ciclo lluvioso afectó este culti-
vo, de ahí se originó una disminución de la superficie cosechada con respecto a la sem-
brada. El incentivo para los productores de esta fibra era muy fuerte: la mejora de
25.2% en los precios internacionales.

A finales de la década (1989) comenzaron las dificultades. La producción se contrajo en

5.4%, como consecuencia de factores climáticos adversos. La baja precipitación pluvial
no favoreció un mejor desarrollo. Para el siguiente año (1990) la crisis continuó, la pro-
ducción de algodón oro se contrajo 5.7%, principalmente como resultado de una reduc-
ción de 971 manzanas en el área cultivada y de factores climáticos, entre estos una ma-
yor precipitación pluvial en julio que afectó zonas importantes de producción, seguida
por un período seco, para luego terminar con lluvias intensas en Noviembre. La baja de
producción del siguiente año (1991) 4.4%. se debió en parte a los problemas climáticos
y a la reducción de 4.8 miles de manzanas en el área cultivada. Esta situación resultó
más grave que los problemas de clima, las tierras normalmente utilizadas para el cultivo

23
de algodón comenzaron a ser aprovechadas para otros cultivos más rentables, como la
caña de azúcar. A pesar que el año siguiente (1992) tuvo una producción superior en un
7.9% respecto al año anterior. Esta producción debió haber sido superior, en razón de
que el área cultivada se incrementó en 4.2 miles de manzanas, pero lo impidieron facto-
res de carácter climático y de las plagas.

Para el período 1993-1994, el algodón manifestó una baja considerable en su volumen

de producción y una pérdida de importancia como producto de consumo industrial y de
exportación. Este comportamiento se explica por la baja de los precios internacionales
ocurrida a finales de 1992 y en los primeros meses de 1993, lo que incidió en que el
área cultivada se redujera de 56.0 a 32.1 miles de manzanas. No obstante la recupera-
ción de los precios internacionales en 1994, la producción continuó reduciéndose. El
destino del algodón cosechado fue principalmente el consumo interno. A fines del siglo
XX, el algodón dejó de tener por completo importancia en la producción nacional.

6.5 La Década de la Caña de Azúcar

A mediados de la década de los ochenta, el cultivo de caña de azúcar virtualmente ma-

nifestaba un estancamiento en la producción. Esta situación estaba vinculada al compor-
tamiento observado por las exportaciones de azúcar, su principal derivado. En efecto,
las exportaciones de azúcar a los mercados internacionales habían venido descendiendo
gradualmente desde 1983. En el mercado de Estados Unidos el descenso había sido de
1.1 millones de quintales, mientras que en el mercado mundial la reducción fue de 2.4
millones de quintales. En el primer caso, la menor exportación se explicaba por la re-
ducción de la cuota anual. Esta evolución desfavorable del precio medio internacional
había desanimado la expansión de las exportaciones.

En 1986 la producción de caña inició la recuperación, este repunte se debió al mejora-

miento de las condiciones internas para la producción observadas en los años recién pa-
sados, especialmente en el precio mínimo de garantía de la tonelada corta de caña, el
que para 1986 fue fijado en Q20.25 de común acuerdo entre productores de caña, azuca-
reros y Ministerio de Economía. Para 1987, la caña de azúcar era uno de los pocos cul-
tivos agrícolas que había logrado sostener su producción. El factor determinante en la
expansión había sido el continuo ajuste en el precio mínimo de garantía pagado al cañi-
cultor, por tonelada corta, que se fijó en fechas previas al inicio de la zafra. Para ello se
tuvo presente el comportamiento de los precios de su principal derivado, el azúcar, tanto
en el exterior como internamente. Para fortuna de los productores de caña de azúcar du-
rante 1988, fue uno de los cultivos favorecidos con el copioso régimen de lluvias, el
cual determinó mejores rendimientos por manzana. El aumento en el volumen de pro-
ducción provino también de incrementos en el área cultivada y en el rendimiento por
manzana, otro incentivo fue el aumento en la cuota de exportación del azúcar en el mer-
cado de los Estados Unidos de América. Por otra parte al precio mínimo de garantía por
tonelada corta de caña, fijado en Q25.00 significó un incremento de 12.9% para 1988.
Esta mejora fue acordada en el año azucarero anterior entre los productores de caña de
azúcar y el Ministerio de Economía por si todo ello no fuera suficiente, a mediados de
1988 este ministerio liberó el precio del azúcar al consumidor, lo al tiempo que aumentó

24
los precios al consumidor interno, mejoró las utilidades de los agroindustriales de la
azúcar. El siguiente año (1989) experimentó una baja temporal de 1.6% en su produc-
ción, descenso vinculado a una reducción del área sembrada. En la obtención de azúcar
el rendimiento fue superior en 4.3% debido a mejoras tecnológicas introducidas en la
industrialización. De esta forma se pudo atender el mercado interno y se logró que las
ventas al exterior se incrementaran 1.0% respecto a 1988. Después de un traspiés, al año
siguiente (1990)el cultivo mostró el mayor dinamismo con un crecimiento del 26%, la
tasa más alta en los últimos 10 años de este cultivo. Una concurrencia de elementos ex-
ternos e internos coadyuvaron a este resultado: entre los externos el incremento en la
cuota de exportación de azúcar al mercado de Estados Unidos; el comportamiento favo-
rable del precio de exportación, en los primeros meses del año. El área cultivada pasó de
126.9 a 160 miles de manzanas. El precio ponderado de exportación se situó en
US$12.36 en comparación con los 10.59 obtenidos en 1989. El precio interno de la azú-
car se situó en Q.58 la libra, en comparación con Q.39 la libra en 1989. Hacia 1991, la
caña de azúcar que era uno de los insumos más importantes en la agroindustria, alcanzó
una producción de 216.0 millones de quintales. Lo anterior respondió a una expansión
de 9.4% en el área sembrada, es decir, 15.0 miles de manzanas. Se había observado una
tendencia alcista en la demanda del edulcorante por parte de los países industrializados.
Para 1992) la producción se había incrementado en 4.7% debido a que se mantuvieron
condiciones favorables para este producto, tanto en el mercado internacional como en el

E x p o rta c io n e s d e a z ú c a r U S $
m illo n e s p e río d o 1 9 8 7 -2 0 0 2

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94

96

98

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añ

19

19

19

19

19

19

20

interno, se cultivaron 4.9 miles de manzanas más que en 1991. Se introdujeron mejoras
tecnológicas tales como: nuevas variedades de caña, resistentes a enfermedades y con
un rendimiento mayor por el aprovechamiento más efectivo de la sacarosa, y el uso de
productos químicos aceleradores del proceso de maduración de la planta. Luego, en
1993, el volumen de producción manifestó de nuevo un incremento de 2.6 millones de
quintales (1.1%). La producción de caña de azúcar incidió en un aumento tanto de la
producción de azúcar como en su volumen exportado. Los rendimientos aumentaron 0.2
toneladas cortas por manzanas. El área cosechada fue superior en 0.5 miles de manzanas
respecto de 1992. En cuanto al rendimiento de producción de azúcar, este se incrementó

25
en 2 libras por tonelada de caña molida, lo cual se explica por la introducción de varie-
dades mejoradas en las plantaciones y por un incremento sustancial en la mecanización
del corte y acarreo de caña.

Año de 1994: el volumen de producción creció 7.1 millones de quintales. En este nuevo
éxito influyó el incremento de 0.5 miles de manzanas en el área cultivada, así como el
mayor rendimiento obtenido por manzana cosechada 1.3 miles de quintales en compa-
ración de 1.2 miles en 1993, debido a la incorporación de mejoras tecnológicas. En el
siguiente año (1995) se alcanzó un nivel récord superior en 19.1% al del año pasado.
Resultado de la expansión en el área sembrada de 13.0 miles de manzanas y a la inten-
sificación de las labores culturales propias del producto que propició un rendimiento
mayor en 7.2 toneladas más por manzana que en 1994, incidiendo en la producción de
azúcar, lo que permitió un significativo aumento de las exportaciones de este producto.
Significó que Guatemala se situara como el tercer país exportador de Latinoamérica y el
Caribe, después de Cuba y Brasil y el sexto a escala mundial.

La producción de caña de azúcar en 1996 fue de 283.3 millones de quintales, superando

en 2.5 millones de quintales la zafra de 1995. Entre los factores que incidieron destacan:
el aumento de la cuota de compra de azúcar por parte de Estados Unidos, expectativas
de un aumento de la demanda de azúcar, basadas en el crecimiento económico de los
países del Lejano Oriente, en el crecimiento poblacional y demanda de productos que
contienen azúcar (bebidas y alimentos procesados) en los países latinoamericanos, Áfri-
ca, El Medio Este y Asia; y a la ampliación del área cosechada (16.3 miles de manza-
nas), estimulada por los precios favorables en el mercado internacional del azúcar. Ha-
cia 1997 se superó en 38.2 millones de quintales la producción de 1996. Derivado de un
aumento en el área sembrada (250.0 miles de manzanas), incentivado por los precios
favorables del azúcar en el mercado internacional y por una mayor demanda del edulco-
rante por parte de algunos mercados ya existentes, tales como Canadá que incrementó la
importación en 187.5%, Venezuela en 206.7% y Marruecos en 394.5%. Además, sur-
gieron nuevos compradores (Sri Lanka, Costa de Marfil, Argelia, República de Yemen,
Lituania, Arabia Saudita, etc.).
La expansión de la producción de caña de azúcar continuó hasta alcanzar su nivel
máximo en 1998, la producción superó los 384.1 millones de quintales. Este aumento
tuvo lugar debido al incremento en el área sembrada, la aplicación de nuevas biotecno-
logías y como respuesta a la expansión de la demanda mundial del edulcorante. A partir
de 1999 cayó la producción a consecuencia de condiciones climáticas adversas, entre
ellas la sequía provocada por el fenómeno de la “corriente del niño”, y las inundaciones
ocasionadas por el huracán “Mitch”. Las bajas en los precios internacionales del azúcar
tuvieron como efecto que en el año 2000 la producción de caña de azúcar cayera aún
más. Si bien en el 2001 la producción se recupero un tanto, no se alcanzó el auge ante-
rior.

26
6.6 Retrocesos en la Producción para el Consumo Interno

En la mitad de la década de los ochenta, la producción obtenida se resintió en el maíz y

el arroz y mejoró en el frijol. Los rendimientos en esos cultivos si bien acusaron cierta
merma, esta fue de poca consideración y estuvo asociada a los problemas de adquisición
de insumos. La expansión de frijol se derivó básicamente de la ampliación de la superfi-
cie sembrada, en vista de que el rendimiento permaneció casi al mismo nivel de1984.
En el caso del maíz y el arroz también pudo haber incidido el hecho que los precios de
garantía al productor fueron fijados en niveles más bajos a los de la temporada anterior.

Para 1986 la producción de maíz y frijol aumentó respecto a 1985 en tanto que la pro-
ducción de arroz manifestó una declinación. En la producción de maíz y frijol contribu-
yó la ampliación de la superficie sembrada, así como el mejoramiento de los rendimien-
tos por manzana en las principales zonas productoras del país, derivado en buena parte
por las condiciones climáticas favorables. También incidió la normalización del abaste-
cimiento de los insumos importados, en el que el gobierno jugó un papel importante.

Como resultado de las condiciones favorables, en 1987 la producción de maíz y arroz

aumentó en 4.4% y 20.2% respectivamente. Los resultados estuvieron vinculados a la
ampliación de la superficie cosechada, así como a las acciones gubernamentales orien-
tadas a favorecer la oferta de estos productos, de igual forma ayudaron las condiciones
climáticas que en términos generales fueron apropiadas para estos cultivos.

Las condiciones empezaron a cambiar en 1989, se registraron reducciones en el arroz, el

maíz y el frijol, del orden de 35.3%, 2.9% y 0.1%, respectivamente. Debido a factores
climáticos, falta de lluvia en época de siembra de maíz y exceso de lluvia en julio y
agosto, ocurrida en la principal región productora de granos básicos, la Franja Transver-
sal del Norte -FTN-, se originaron problemas de pudrición. En la producción de arroz, el
descenso en los precios frenó a los productores para incrementar sus áreas de cultivo.
En el caso de la producción de frijol, su estancamiento es atribuible a los daños que la
plaga "virosis" causó a las plantaciones, lo cual impidió que la vaina se desarrollara en
forma normal.

Para 1990 la producción de maíz y frijol aumentó en 1.5% y 21.8%, respectivamente.

Lo anterior se vincula con una mayor área cultivada, mejores rendimientos y condicio-
nes climáticas favorables. Aunque en el año siguiente nuevamente se redujo, debido a
menores rendimientos, causados por la prolongada sequía que dañó el normal desarrollo
de estos cultivos, principalmente en las regiones del oriente y del sur occidente. El arroz
alcanzó un aumento de 5.0% como resultado de un aumento en el área sembrada. En
1992 los volúmenes de producción de maíz, frijol y arroz experimentaron variaciones
positivas. La recuperación del maíz y el frijol se vio favorecida por la asistencia técnica
y los créditos recibidos, el aumento de la superficie cultivada y los factores climáticos
favorables. La producción de arroz fue menos dinámica principalmente por las pérdidas
ocurridas en las vegas del Motagua a causa de las lluvias irregulares.

27
 La producción de maíz y frijol declinó en 1993 como resultado de la irregularidad en el
régimen de lluvias, de la proliferación de plagas y enfermedades propias de estos culti-
vos, así como de la reducción del área sembrada. La producción de arroz tuvo una con-
siderable recuperación derivada como respuesta a los mejores precios internos del arroz,
lo cual propició un incremento en el área sembrada, así como de la introducción de nue-
vas variedades, lo que dio mejores rendimientos por área sembrada (2 quintales por
manzana). En 1994-1995 se observó una fuerte caída de la producción como conse-
cuencia de la sequía observada en julio y agosto de 1994, mientras que en 1995 se regis-
tró una reducción en la producción de maíz, frijol y arroz; la intensidad del régimen de
lluvias fue determinante. Otro factor ha sido la reducción en el área sembrada, la que ha
sido destinada a cultivos de productos no tradicionales, los cuales tienen mayor rentabi-
lidad.

En 1996 se revirtió la tendencia decreciente observada en los últimos años. Los produc-
tores se vieron incentivados por el aumento de los precios en el mercado nacional e in-
ternacional y por el buen régimen de lluvias para estos cultivos. Sin embargo, en 1997
se registró una caída de 1.2%, la cual se explica por el comportamiento negativo de la
producción de maíz (-11.0%). La producción de frijol fue 1.8 millones de quintales,
similar a la registrada en 1996. En cuanto a la producción de arroz, ésta fue menor en
110.4 miles de quintales respecto al año anterior17.

La producción de granos básicos ha crecido durante el período 1998-2001 a una tasa re-
ducida, con un promedio de 2.2 por ciento anual, puede decirse que esta lentitud en el
crecimiento tiene efectos importantes en el consumo nacional, el cual cada vez más, de-
pende de las importaciones de granos básicos, así, mientras los productores nacionales
tengan que competir con productores de bienes subsidiados como es el caso de los gran-
jeros norteamericanos, la producción nacional se verá seriamente amenazada y con ries-
go de desaparecer.

6.7 Cambios en la Producción pecuaria

La producción pecuaria se encontraba a mediados de la década de los años ochenta ya

en crisis. En la reducción de la producción ganadera incidió el debilitamiento en la pro-
ducción de ganado vacuno, la actividad de destace disminuyó en 8.4%. La exportación
de ganado en pie bajó de 16.5 miles de cabezas en 1984 a 7.4 miles en 1985. En 1986,
se volvió a registrar una declinación, la más severa de los últimos años. La producción
ganadera influyó decisivamente en este resultado, al manifestar una tasa negativa de
9.1%, ya que la producción avícola creció en 2.1%. la de ganado vacuno declinó 17.3%,
lo cual estuvo asociado al debilitamiento de la demanda interna y externa de la carne de
res, el número de reses vacunas destazadas se redujo en 82.7 miles de cabezas. De este
total, el 82.0% correspondió a reses destinadas al consumo externo. También incidió la
emisión del Acuerdo Interministerial de fecha 25 de marzo, mediante el cual se suspen-

17
La Corriente del Niño provocó pérdidas de 12.0% en la producción de maíz blanco, 6.0% para maíz amari-
llo, 2.0% en frijol y 16.0% en la producción de arroz.

28
 dió en los meses de abril y mayo (1986) el destace para la exportación y definitivamen-
te la exportación de ganado en pie18.

Después de haber manifestado constantes declinaciones durante los últimos tres años,
revirtió el producto pecuario revirtió en 1987 la tendencia. Participó en buena medida la
producción ganadera como consecuencia del incremento de las exportaciones de carne
bovina, al suspenderse las limitaciones que, con fines proteccionistas, se habían adopta-
do con anterioridad por parte del gobierno.

La producción avícola continuó en ascenso y se constituyó en factor de apoyo, al evolu-

cionar a una tasa de 3.0% en 1987. El auge que había venido manifestando la actividad
avícola aparece muy vinculado al comportamiento de los precios de las carnes. Esta di-
ferencia en los precios pareció haber incrementado la demanda de carne de pollo. En
cuanto a la silvicultura influyó la demanda de madera con destino a la construcción y a
la industria manufacturera. En la pesca, fue decisiva la demanda externa de pescado y
camarón.

En el lapso 1988-1989, se manifestó un crecimiento del 5.4% y 7.4% respectivamente

en la producción pecuaria. La producción ganadera fue un factor importante en esta
evolución, principalmente el destace vacuno, tanto para el consumo interno como para
exportación. La actividad avícola continuó en ascenso, incidió el mayor consumo de
carne de pollo, sustituto de la carde de res en la dieta alimenticia, por ser de precio más
bajo al consumidor. En cuanto a la pesca, se observó una fuerte expansión respecto a
1987, ya que alcanzó una variación del 30.3%, derivada del crecimiento de la demanda
externa19.La actividad avícola evolucionó favorablemente, como resultado del aumento
de la demanda por aumento en los precios en los precios de las carnes rojas. En 1990 se
expandió nuevamente aunque a una tasa menor de 3.5%, como consecuencia del com-
portamiento de las tasas de crecimiento del ganado vacuno, caprino y productos pecua-
rios20

La mayor demanda de carne blanca, asociada a un precio menor que el de las carnes ro-
jas, contribuyó a que la producción avícola de 1992 y 1993 creciera 7.6% y 7.7% res-
pectivamente. La actividad avícola tiende a gozar de mayor demanda en el mercado,
como un producto sustituto de la carne de ganado vacuno. La producción ganadera de-
clinó 2.5%. El debilitamiento de la demanda externa de carne de res, principalmente de
los Estados Unidos, así como la contracción de la demanda interna de este producto in-
18
En el primer caso para mantener el abastecimiento adecuado en el mercado interno y en el segundo, para
proteger el hato bovino y para detener el alza inmoderada en los precios internos de la carne, que se venía
manifestando desde el año anterior, ante el desabastecimiento de ganado que las exportaciones señaladas
generaron en el mercado interno.
19
En la producción ganadera, la de ganado vacuno fue la de mayor crecimiento: 9.4%. el destace de ganado
vacuno para exportación fue de 141.3 miles de cabezas, cifra superior en 49.4% respecto a la observada el
año anterior.
6
El INE indica que en 1990 se destazaron 158.7 miles de cabezas de ganado vacuno destinado al exterior. Las
actividades de pesca declinaron 24.3%, como resultado de una falta de estímulo en la producción interna, por
la caída de precio promedio de las exportaciones de productos derivados de la misma ya que, según los regis-
tros de balanza de pagos, éstos decrecieron en 33.7%.

29
 fluyeron en el resultado de la producción de ganado vacuno influyó la baja de los pre-
cios promedio internacionales de la carne, que cayeron 6.5% otro factor que desestimu-
ló esta actividad fue el gravamen impuesto por el gobierno de México a la importación
de carne y ganado de nuestro país. La actividad pesquera acusó un incremento en su
producción de 16.2%, se explica por la fuerte demanda externa, principalmente de ca-
marón, pescado, crustáceos y moluscos. En 1993 la producción pesquera aumentó un
4.1%, principalmente por la fuerte demanda que ha tenido en el extranjero el camarón y
la langosta.

La producción pecuaria creció en 1994 un 6.0% y en 1995 un 3.9%, sobresaliendo el in-

cremento de 10.4% de la producción avícola como resultado de un aumento en la pro-
ducción de aves de engorde; continuó influyendo la mayor demanda de este tipo de car-
ne, a causa de precios favorables en el mercado. La producción ganadera mostró un in-
cremento de 4.1%, proveniente de un mayor destace de ganado vacuno y porcino para el
consumo interno. La pesca alcanzó un incremento de 7.9% influyendo la mayor produc-
ción de camarón cultivado, en respuesta al incremento de la demanda externa, que se re-
flejó en un aumento de 8.6% en exportaciones totales. En 1995, La actividad ganadera
creció 3.1%, debido a la producción de ganado vacuno, que aumento como resultado de
un mayor destace de ganado para el consumo interno, ya que el destinado para la expor-
tación se redujo como resultado de las restricciones arancelarias que han impuesto los
Estados Unidos y México.

La pesca, por su parte, observó una baja de 7.8%, atribuible a una menor producción de
camarón y otras especies marinas, como consecuencia de problemas biológicos y climá-
ticos registrados durante el año.

La producción pecuaria perdió el dinamismo. Comportamiento explicado por el creci-

miento de la producción avícola (3.2%), debido a que se registró una menor demanda
del producto respecto al año anterior. Para 1997 la producción pecuaria aumentó 2.5%,
asociado principalmente al crecimiento de la producción avícola y de la producción de
productos pecuarios. El crecimiento de la producción avícola se explica por una mayor
demanda, el crecimiento de los productos pecuarios se encuentra asociado a la mayor
producción de huevos. La producción ganadera revirtió la tendencia negativa observada
en 1996. Lo anterior se explica por el mejoramiento zoosanitario de la ganadería bovina
en la costa suroccidental. La actividad pesquera decreció 23.9%, dicha disminución se
debió al calentamiento de las aguas territoriales, lo cual provocó migración de especies
demersales (pargo y mero) y crustáceas (camarón y langostino) a aguas frías.

Durante los últimos veinte años el sector agropecuario ha visto cambios de consideración
en su estructura productiva. Productos, como el café, han ido perdiendo, poco a poco, su
dinamismo. Mientras que otros como el algodón, que fue el cultivo más prometedor del
período de expansión comprendido entre las décadas de los años sesenta a los ochenta,
desapareció de la esfera productiva. El área cultivada de algodón se redujo a menos del
1% de lo que existía en 1987, con una reducción de 57.2 miles de manzanas, casi 900
caballerías de terreno.

30
Las tierras que durante casi treinta años fueron dedicadas al algodón y a la crianza de
ganado, se dedicaron a partir de la presente década al cultivo casi exclusivo de la caña
de azúcar. Al comparar las áreas cosechadas de caña, entre 1987 y 1997, se puede com-
probar cómo las tierra dedicadas a ese cultivo se duplicaron, con un incremento de 131
miles de manzanas, o sea más de dos mil caballerías.

La política de los gobiernos y la coyuntura de los precios internacionales, favorecieron

el cultivo de la caña de azúcar, en el plano interno el gobierno estuvo interviniendo en la
fijación del precio de la tonelada de caña, para garantizar los costos de los ingenios azu-
careros desde 1986. En 1988 el Ministerio de economía liberó los precios del azúcar pa-
ra el consumo interno, durante un período de escasez aparente del producto, en detri-
mento de los consumidores tanto finales como industriales. Se debe tomar en cuenta que
la azúcar es uno de los pocos productos que continúan siendo protegidos de la compe-
tencia externa y existe prohibición de importar dicho producto.

Por si lo anterior no bastara, el Decreto 117-97, Ley de Supresión de Exenciones Exo-

neraciones y Deducciones en Materia Tributaria y Fiscal, dejó libres de derechos aran-
celarios de importación y tasas a los procesadores de azúcar.

Se debe tener en cuenta también que la política de energía del país, mediante un sistema
ad hoc de tarifas, ha asegurado la compra de la energía eléctrica excedente de los inge-
nios azucareros, la cual es un subproducto de sus plantas agroindustriales, con lo cual
se mejora el margen de utilidades de dichas empresas.

Bajo esas condiciones es explicable la expansión de la superficie cultivada de caña de

azúcar que de unas 129,000 manzanas cosechadas en 1987, ha llegado en la actualidad
(año agrícola 1997-1998) a alcanzar cerca de 260,000 manzanas, con aumentos en la
producción del cultivo que se triplicó en el mismo período (de 6,053.8 miles de tonela-
das cortas de caña molida en 1984 a 21,179.8 miles de toneladas en 1998). Esta expan-
sión de la producción de caña de azúcar ha tenido sus consecuencias también en el sec-
tor ambiental, pues algunos ríos de la costa sur han sido desviados de sus cauces para
irrigar cañaverales, lo cual ha contribuido a que se presenten serias inundaciones que
han afectado a los habitantes de humildes aldeas de la región.

La producción de café sigue teniendo muchos altibajos, algunas veces incluso, ha nece-
sitado de fondos del Estado para sobrevivir como es el caso de la emisión de bonos en
1990, el cual fue un caso claro de socialización de pérdidas. Durante el período 1987-
1997 el incremento de las áreas cosechadas fue solo de 10 mil manzanas, mientras que
los rendimientos, expresados en quintales oro por manzana se han estancado alrededor
de 12.0, con algunas reducciones, incluso en el período 1987-1990.

Los granos básicos han sido dejados a merced de las fuerzas del mercado, en un caso
triste de desregulación de precios agrícolas. La desaparición de INDECA ha significado

31
 un estancamiento en la producción de maíz21 y una reducción en la producción de frijol
y arroz. Un signo preocupante es el aumento sostenido en las importaciones de granos,
especialmente el trigo, el maíz amarillo, y el arroz, lo cual ensombrece el panorama de
la seguridad alimentaria.

La venta subsidiada de fertilizantes durante la primera mitad del período del presidente
Vinicio Cerezo fue eliminada como consecuencia de la unificación cambiaria, una de
las primeras medidas de ajuste estructural en el país. De tal cuenta las importaciones ne-
tas de granos básicos han pasado de 153.7 miles de toneladas en 1985 a 285.4 miles en
1998. La crisis de los granos básicos no ha sido aún mayor, a pesar de que por ejemplo
el maíz que en el período 1984-1987 tenía una extensión promedio de 997.4 miles de
manzanas cosechadas, en 1998, se había reducido a 841 miles, o sea una disminución
del 19%. Entre 1987 y 1997, el área cosechada se había reducido, además del maíz en
los siguientes cultivos: frijol, 28%; sorgo, 8%; trigo, 70%; arroz, 43%. Solo entre maíz,
frijol, trigo y arroz, en dicho período se dejaron de cosechar 358 miles de manzanas.

Este problema ya se venía esperando, como resultado de la tendencia a extender el cul-

tivo de estos productos cada vez más en tierras que no son adecuadas para la agricultu-
ra. Los rendimientos obtenidos en tierras no aptas deprimieron el rendimiento nacional.
Como contraste, se puede señalar que los cultivos realizados en mejores condiciones,
mostraron un incremento en los rendimientos, como puede verse en el siguiente cuadro.

Cuadro 9
Rendimientos de maíz en áreas de expansión de frontera agrícola y en áreas
adecuadas para la producción, año 1995/96
Areas de expansión Rendimiento Areas adecuadas Rendimiento
(kg/ha) (kg/ha)
Alta Verapaz 1,139 Escuintla 2,233
El Quiché 1,027 Jutiapa 2,233
El Petén 1,689 Retalhuleu 2,319
Huehuetenango 1,030 Santa Rosa 2,885
Izabal 1,674 Suchitepéquez 2,536
Promedio 1,312 Promedio 2,441

FUENTE: Encuestas Nacionales Agropecuarias, 1995/96, USPADA-MAGA22.

Actualmente se han retomado los programas de venta de fertilizantes a bajo precio. Esto
ha significado un alivio a los costos de producción de granos básicos y otros productos
mercantiles agrícolas, impidiendo un colapso en la agricultura comercial y de subsisten-
cia.

21
los últimos tres años (1997-1999) significan en realidad una reducción en la producción cuyo promedio
anual ha sido de 25.6 millones de quintales a unos 22.3 millones o sea una disminución del 13.1% lo cual
obedece en gran medida a pérdidas de rendimiento por área.
22
Tomado de Política agraria y Sectorial (1998-2030): instrumento para la revalorización de la rurali-
dad y el desarrollo en Guatemala, MAGA-UPIE.1998.

32
La actividad pecuaria ha crecido como resultado del dinamismo de la producción avíco-
la, la cual estuvo protegida por mucho tiempo y con exoneración de impuestos a la pro-
ducción hasta 1997. Por lo anterior, no extraña que el producto en dicha rama haya au-
mentado entre 1985 y 1997 un 84.9%. Mientras que la producción de ganado vacuno,
que atravesó serias dificultades, habiendo crecido en el mismo lapso solo un 15.8%. la
situación de la producción porcina solo fue un poco mejor 20.3%.

Las ramas pecuarias tradicionales del altiplano occidental, las ganaderías ovina y capri-
na se encuentran en una situación marginal y totalmente estancadas.

33
III. ANÁLISIS MACROECONÓMICO DEL SECTOR AGROPECUARIO

2. Evolución del Producto Agropecuario

Dentro del contexto de la economía nacional, la producción agropecuaria se desarrolló

en forma notable a partir de la mitad del siglo actual, pero fue más importante el avance
de la industrialización, de forma que el peso de la producción agrícola disminuyó relati-
vamente, aunque no en la forma drástica que pudo haberse esperado. Hacia 1965 el sec-
tor agropecuario representaba casi el 29% del Producto Interno Bruto, para el 2003 la
participación del sector agropecuario se encontraba en un 22.6% del PIB.

2. Inversión en el Sector Agrícola

La inversión física real medida por medio de la formación bruta de capital, entre 1992 y
2002, creció en la economía nacional a una tasa de 5.7% anual, mientras que en la agri-
cultura creció a una tasa muy baja del 3.3% anual. Esta situación pone de manifiesto la
pérdida de dinamismo de los sectores productivos en general, y en particular del sector
agropecuario. Lo anterior se ha dado como resultado de lo que puede llamarse la "ralen-
tización de la economía" que no logra inducir niveles de inversión real, es decir, inver-
sión en las actividades productivas, debido a las condiciones de privilegio en que han
operado los servicios financieros, cuyos rendimientos son mayores que la inversión físi-
ca o real.

Se considera que el crecimiento de la inversión física en el sector agropecuario ha sido

mucho más acelerado, en la adquisición de bienes de capital importados, los cuales han
crecido a una tasa de 8.8% anual, muy por encima de la media de la economía. Mucho
menor dinamismo se puede observar en la inversión que se ha realizado bajo la forma
de cultivos permanentes y habilitación de tierras, cuya tasa anual de incremento fue de
1.8%.

34
 CUADRO

GUATEMALA: Estimación de la Inversión en el Sector Agropecuario

Período 1987-1997

AÑO TOTAL Bienes de Capital Bienes de Capital Habilitación Cultivos

Importado (a) Prod. en el país (a) de tierras Permanentes
1992 38.7 5.7 15.3 7.4 10.3
1993 40.4 6.9 15.7 7.4 10.3
1994 40.5 6.3 16.2 7.5 10.5
1995 42.9 7.2 16.7 7.5 11.1
1996 43.4 6.6 17.1 8.2 11.5
1997 47.3 9.1 17.5 8.6 12.0
1998 52.3 12.3 18.2 9.1 12.8
1999 53.6 13.2 18.7 9.1 12.7
2000 53.6 12.6 19.1 9.1 12.8
2001 52.1 11.6 19.3 8.9 12.4
2002 53.8 13.3 19.4 8.8 12.3
(a) Estimados por el autor

FUENTE: Elaborado por el autor con base en cifras del Banco de Guatemala y estimaciones
propias.

3. El Crédito en el Sector Agropecuario

Uno de los problemas más serios que encara la agricultura ha sido el del acceso al crédi-
to. Antes de la crisis de la década de los ochenta, se redujo la proporción de créditos de-
dicados a la agricultura. Los procesos de ajuste, especialmente en el sector financiero
terminaron de complicar la situación.

Si el crédito es difícil de obtener para las actividades agropecuarias del sector exporta-
dor, lo es mucho más para los pequeños y medianos productores. La política crediticia
actual no contempla la existencia de líneas de crédito para la producción agrícola. La
reforma financiera eliminó el concepto de banca de desarrollo y a raíz de eso, el crédito
destinado a atender a los pequeños y medianos productores se vio reducido paulatina-
mente, se debe tomar en cuenta que los pequeños productores agrícolas nunca fueron
plenos sujetos de crédito, lo que los obliga a buscar recursos en las financieras informa-
les.

El problema principal que los pequeños productores agropecuarios enfrentan se deriva

de los altos costos de transacción del proceso de crédito y la falta de garantías de parte
de los pequeños agricultores, que les impide solicitar crédito en los bancos comerciales
dadas las regulaciones vigentes y la falta de títulos de propiedad sobre las tierras.

Como señala el PNUD, los servicios financieros en el área rural se caracterizan por su
heterogeneidad. El financiamiento se obtiene a través de la banca comercial, prestamis-

35
 tas informales, ONG´s financieras y casas comerciales que suministran insumos, así
como casas exportadoras que financian a los productores. Los proveedores más impor-
tantes de crédito rural suelen ser los comerciantes y las cooperativas de ahorro y crédito,
los cuales muestran una gran capacidad para conceder crédito a los pequeños producto-
res23.

5. El Sector Agrícola y la Balanza Comercial

La agroexportación sigue siendo una pieza clave del comercio de la economía nacional.
Pero puede decirse que se encuentra en franca decadencia, el total de las exportaciones
tradicionales ha ido reduciendo su valor a un ritmo de 4.3% anual desde 1992. las ex-
portaciones de café se han reducido a menos de la mitad (una disminución del 56%) en-
tre 1997 y 2002; las exportaciones de azúcar que eran las más dinámicas en la última
década del siglo XX, perdieron también una tercera parte de su valor. Sólo dos produc-
tos tradicionales de exportación: el banano y el cardamomo, muestran un crecimiento
importante en los últimos diez años, con tasas de crecimiento anuales de 7.7% y 10%
respectivamente.

Por otra parte, dos productos han desaparecido de la lista de exportaciones: el algodón
que ya no se exporta desde 1994, y la carne que manifiesta graves dificultades desde
1995.

Cuadro
Guatemala: Exportación de Productos Agrícolas Tradicionales
Millones de US$
Año TOTAL café algodón azúcar banano carne cardamomo

1992 1283.6 252.9 0.5 136.5 110.9 13.3 32.8

1993 1363.2 276.4 0.1 155.8 110.2 15.3 39.4
1994 1550.2 346.0 0.0 172.4 119.5 8.3 42.2
1995 1990.8 578.6 0.0 245.4 145.6 4.9 40.7
1996 2056.3 472.6 0.0 220.4 162.2 1.4 39.4
1997 2385.9 615.7 0.0 258.4 161.6 0.3 37.9
1998 1167.9 584.5 0.0 310.6 177.9 0.0 36.6
1999 1056.3 587.9 0.0 188.1 143.1 0.0 56.4
2000 1178.3 572.3 0.0 179.6 187.8 0.0 79.4
2001 953.5 300.8 0.0 259.6 193.0 0.0 96.1
2002 803.3 269.0 0.0 208.2 233.0 0.0 93.1
2003 791.0 292.3 0.0 189.2 230.6 0.0 78.9

FUENTE: Elaborado por el autor con base en el Banco de Guatemala.

23
Ver PNUD Guatemala: el rostro rural del desarrollo humano. Edición 1999, página 9.

36
 Las importaciones con destino a la producción agropecuaria, por otra parte, muestran
ciertos rasgos que hacen pensar en el estancamiento del sector. Al revisar las cifras de
las importaciones de bienes del período, se puede observar que los las importaciones de
materias primas para la agricultura y de bienes de capital para la producción agrícola se
encuentran por debajo de las importaciones de bienes y servicios

Cuadro 14
Guatemala: Importaciones Destinadas al Sector Agropecuario
Millones de US$

AÑO TOTAL materias primas bienes de capital

1992 2531.5 124.9 49.9
1993 2599.3 70.8 25.7
1994 2781.4 107.9 26.0
1995 3292.5 114.1 35.9
1996 3146.2 115.3 33.7
1997 3851.9 142.3 40.8

FUENTE: Elaborado por el autor con base en Banco de Guatemala

6. Empleo en el Sector Agropecuario

El principal problema en el agro es el subempleo, no existen cifras recientes, pero se es-

tima que el subempleo en el campo excede el 40% de la población económicamente ac-
tiva (PEA), lo cual puede presumirse por la incidencia de pobreza y pobreza extrema.
La agricultura moderna tiende a la subutilización de la mano de obra, según un estudio
de empleo realizado por la SEGEPLAN, de finales de la década pasada se ha encontra-
do que el incremento relativo de la subutilización de mano de obra en el campo, sería la
consecuencia de que el crecimiento de la economía agraria se ha realizado especial-
mente por las actividades modernas que requieren cada vez menos mano de obra por
unidad de producto que las actividades informales tradicionales24.

El empleo formal en el sector agropecuario durante la última década muestra una clara
tendencia hacia la reducción en el empleo y en la absorción de mano de obra.

24
SEGEPLAN Agricultura, Población Y Empleo En Guatemala, 1987.

37
 Cuadro 15
Guatemala: número de Trabajadores por Rama de actividad Económica
Período 1987-1997
En miles de personas

AÑO TOTAL agricultura Industria Comercio Servicios

1987 679.0 254.2 78.4 62.1 236.4
1988 779.6 259.0 103.4 77.3 282.6
1989 788.4 291.5 101.3 84.8 252.9
1990 785.8 279.2 103.3 84.4 263.0
1991 786.9 237.5 118.8 99.5 276.3
1992 795.7 221.2 130.7 98.0 287.9
1993 823.2 214.6 136.7 102.6 304.2
1994 830.3 205.5 152.9 108.1 305.2
1995 855.6 224.3 142.4 120.0 309.1
1996 830.5 214.3 133.3 130.4 290.8
1997 844.4 212.8 138.6 124.1 308.0

FUENTE: Elaborado por el autor con base en Banco de Guatemala

38
 IV. ECONOMÍA POLÍTICA DE LA ESTRUCTURA AGRARIA EN
GUATEMALA

1. Concentración de la Propiedad Territorial Según los Censos Agrope-

cuarios

Guatemala cuenta con una extensión territorial de 108,889 kilómetros cuadrados,

aproximadamente 10.9 millones de hectáreas. El territorio se divide en 22 departamen-
tos que han sido agrupados en 8 Regiones según el sistema de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural, las regiones se integran de la siguiente forma:

Cuadro 16
REGIONES TERRITORIALES DE GUATEMALA:
REGIÓ IDENTIFICACIÓN DEPARTAMENTOS:
N
I. METROPOLITANA Guatemala
II. NORTE Alta y Baja Verapaz
III. NOR-ORIENTE Zacapa, Chiquimula, Izabal y el Pro-
greso
IV. SUR-ORIENTE Santa Rosa, Jalapa, y Jutiapa
V. CENTRAL Escuintla, Chimaltenango y Sacate-
péquez
VI. SUR-OCCIDENTE Sololá, San Marcos, Totonicapán,
Quetzaltenango, Suchitepéquez, y
Retalhuleu
VII. NOR-OCCIDENTE Huehuetenango y Quiché
VIII. PETÉN El Petén.

La característica más destacada de la estructura agraria, en el país, es la grave concen-

tración de la tierra, una de las más altas del mundo. A pesar del intento de reformar esta
estructura, es decir, del intento de reforma agraria abortado por la intervención nortea-
mericana de 1954, la fuerte concentración permanece prácticamente inmutable en los
inicios del siglo XXI. Hacia 1950 el índice de concentración era 0.87; en 1979, el índice
era de 0.86; y en 2003, se situó en 0.8325.

25
Se utiliza el índice de Gini para medir la concentración, éste puede estar en un rango entre cero, que signifi-
ca una equidistribución perfecta, uno (1) que quiere decir una perfecta concentración. Entre más cercano a
uno sea el valor del coeficiente de Gini, mayor concentración se puede apreciar.

39
 2. Número de Fincas

Para propósitos del censo, se ha considerado como "finca" toda aquella porción de tierra
utilizada total o parcialmente para realizar labores agrícolas o pecuarias, cuya extensión
se mayor a los 400 metros cuadrados.

De acuerdo con el Censo Agropecuario de 2003, el número total de fincas reportado fue
de 830,684 situación que puso en evidencia un aumento del número de unidades agro-
pecuarias con respecto a dicho total en los censos de 1950 y 1979; en comparación a la
primera medición censal el incremento fue de un 138% y con respecto al segundo, fue
de 36%.

Los departamentos con el mayor número de fincas son: San Marcos, Huehuetenango y
el Quiché. Los tres departamentos concentraban el 31% del total de fincas del país. Esa
tendencia al aumento del número de fincas ha sido lo normal en la historia reciente del
país.

El departamento de Guatemala debe considerar como un caso especial, puesto que debido
al proceso de urbanización del Área Metropolitana, ha tenido una disminución absoluta y
relativa en el número de fincas rústicas. Otro caso especial es el departamento de El Petén
que entre los censos de 1950 y 1979 vio multiplicarse por siete el número de fincas. La
situación del territorio del Petén es muy seria, ya que ha estado sometido a procesos de
colonización muy intensos. Entre 1954 y 1987 se establece el proyecto oficial de coloni-
zación agrícola y ganadera, a través de la empresa estatal Fomento y Desarrollo de Petén -
FYDEP- , con la cual aumenta la extracción forestal, se inicia la explotación petrolera, el
turismo a las áreas arqueológicas y se establece el conflicto armado. A partir de 1989, se
establecen las áreas protegidas, pero a la vez se acentúa el avance de la frontera agrícola,
a través de un activo mercado de tierras el cual se sirve incluso de las invasiones de las
tierras nacionales, de igual manera se inicia el proceso de retorno de los desplazados. Da-
da la situación caótica del territorio del Petén, no existe una información confiable del
número de fincas existentes en la actualidad, sin embargo, es de tomar en consideración
que el número de trabajadores rurales por cuenta propia en dicho departamento se ha mul-
tiplicado por 3.7 entre los dos últimos censos de población. Según el estudio de FLACSO
arriba citado: "los grupos de inmigrantes que llegaban a El Petén se calculaban en 55 per-
sonas por día para 1996 y se conformaban en su mayoría por kekchíes de Alta Verapaz;
ladinos de oriente; otros pobladores del altiplano y la costa sur, y hasta de otros países
centroamericanos"26.

3. Extensión de las Fincas

Uno de los aspectos más importantes desde el punto de vista socioeconómico en lo refe-
rente a la disposición de tierra es la fragmentación de las propiedades. Los datos censa-
les permiten observar una disminución en el tamaño promedio de las fincas. Según da-

26
Elías. Silvel, et. Al., Op. Cit. Página 150.

40
tos oficiales, el tamaño promedio por finca, en 1950, fue de 15.2 manzanas; en 1964, de
11.8 manzanas; en 1979, de 11.1 manzanas; y en 2003, se situó en 6.4 manzanas.

4. Clasificación De Las Fincas Por Su Extensión

De acuerdo a una clasificación normalmente utilizada para el sector agropecuario, las

fincas son consideradas de acuerdo a su extensión en la siguiente forma:

Cuadro 17
Clasificación de fincas por tamaño

MICROFINCAS Fincas mayores de una hectárea

FINCAS SUBFAMILIARES Fincas mayores de una hectárea, pero
menores de 7 hectáreas
FINCAS FAMILIARES Fincas mayores de 7 hectáreas, pero me-
nores de 45 hectáreas
FINCAS MULTIFAMILIARES Fincas mayores de 45 hectáreas, pero
MEDIANAS menores de 900 hectáreas
FINCAS MULTIFAMILIARES Fincas que rebasan las 900 hectáreas
GRANDES

Según esta clasificación, en 2003 el número de fincas registrado como microfincas tuvo
un crecimiento muy acelerado, su número equivalía a cinco veces lo que correspondió a
las mismas en 1950. Este proceso de atomización de la propiedad se puede observar en
el hecho de que en 1950, las microfincas representaban el 21% del total de propiedades
agrarias, mientras que en 2003 llegaron a representar el 45%del total..

De manera diferente se presenta el caso de las fincas subfamiliares, pues aunque presen-
tan un crecimiento numérico, es decir de 233.8 miles en 1950, pasaron a ser 389.0 miles
en 2003, su importancia relativa disminuyó de 67% del total de fincas en 1950 a 46.8%
en 2003.

Las fincas familiares aumentaron entre los dos censos casi un 52%, sin embargo su im-
portancia relativa se redujo un poco, del 9.5% al 6.1%.

En cuanto a las fincas multifamiliares. Es conveniente tomar en cuente la división exis-

tente en grandes y medianas. Las multifamiliares medianas representaron en 1950 el
2.0% de las propiedades rurales del país, para 2003 representaban solo el 1.8%. Mien-
tras que las multifamiliares grandes se redujeron, tanto en número como en porcentaje;
del total de propiedades, estas grandes propiedades representaban 1.5 por millar en
1950, mientras que en 2003 llegaron a ser menos de 0.3 por millar.

La información que proporcionan los censos agropecuarios, nos permiten observar una
tendencia hacia la reducción en el tamaño medio de las fincas. Esta tendencia es muy
marcada en las fincas multifamiliares, pero se da en todas las categorías excepto en las
fincas familiares que han pasado de un promedio de 21.7 manzanas en 1950 a 22.7

41
manzanas en 1979. La tendencia muestra dos fenómenos que se pueden observar en
cuanto al tamaño: a) la atomización de la propiedad campesina, que se da a través del
incremento del número de fincas, el cual creció a una tasa anual del 4% al año, mientras
que la superficie promedio se redujo de 0.56 manzanas (0.39 hectáreas) en 1950 a 0.5
manzanas (0.35 hectáreas); b) la disminución del número de fincas multifamiliares
grandes casi en un 48%, con una reducción del tamaño medio en esta categoría, de
4,206 manzanas (unas 2,944.2 hectáreas) en 1950, a 2,431 manzanas (unas 1,702 hectá-
reas) en 2003. Lo anterior nos lleva a pensar en la posibilidad de que esta tendencia ha-
cia la desaparición de dos tipos de categorías de fincas: las microfincas, que tienden a
convertirse en parcelas tan pequeñas que no tengan funcionalidad productiva; y las mul-
tifamiliares grandes, que tienden a convertirse en fincas multifamiliares medianas.

Cuadro 18
Guatemala: Fincas Según Censos Agropecuarios 1950, 1964,1979 y 2003

Número de Fincas
Clasificación: Censo Censo Censo Censo
1950 1964 1979 2003
República 348,587 417,344 610,346 830,684
Microfincas 74,269 85,083 250,918 375,708
Subfamiliares 233,804 279,796 296,654 388,976
Familiares 33,041 43,656 49137 50528
Multifamiliares medianas 7,057 8,420 13,158 15,203
Multifamiliares grandes 516 389 477 269

Superficie en manzanas

Clasificación Censo Censo Censo Censo

1950 1964 1979 2003
República 5,315,475 4,926,766 6,011,236 5,315,838
Microfincas 40,822 46,683 87,084 172,413
Subfamiliares 720,794 869,933 881,928 989,791
Familiares 715,472 928,674 1,108,690 1,145,318
Multifamiliares medianas 1,667,903 1,801,168 2,565,978 2,354,297
Multifamiliares grandes 2,170,484 1,280,308 1,367,556 654,018

42
 Superficie media en manzanas
Clasificación censo censo censo Censo
1950 1964 1979 2003
República 15.2 11.8 9.8 6.4
Microfincas 0.6 0.6 0.3 0.5
Subfamiliares 3.1 3.1 3.0 2.5
Familiares 21.7 21.3 22.6 22.7
Multifamiliares medianas 236.3 213.9 195.0 154.9
Multifamiliares grandes 4206.3 3291.3 2867.0 2431.3

FUENTE: Elaboración del autor con datos de Censos agropecuarios, 1950,1964, 1979 y
2003.

Se puede resumir, señalando que, de acuerdo a los datos del censo de 2003, las unidades
minifundistas, es decir, fincas subfamiliares y microfincas representaban el 92% de las
unidades agropecuarias en el país, pero solo disponían del 22% de la superficie de la
propiedad territorial. Las fincas familiares constituían el 6.0% de las unidades agrope-
cuarias y controlaban el 21.0% de la propiedad territorial. Mientras que las fincas mul-
tifamiliares eran el 1.9% de las unidades agropecuarias, pero poseían el 56.6% de la su-
perficie de total de fincas en el país.

5. Tenencia de la tierra

La propiedad de la tierra es un aspecto muy importante, sobre todo en el desarrollo de

una economía capitalista. Las relaciones de producción, es decir la forma como interac-
túan los individuos y los grupos sociales, son influidas por la modalidad adoptada en la
tenencia de la tierra. En otras palabras: cómo reciben la tierra los productores agrícolas
directos u operadores, es crucial para apoyar el desarrollo de la producción en el agro.
Este aspecto se denomina "tenencia de la tierra", de la cual la propiedad es solo una par-
te.

Los especialistas en economía agrícola definen tres tipos de tenencia: a) operación por
parte del propietario, b) la aparcería, y c) la renta fija. En la primera forma, el propieta-
rio-operador contrata los jornaleros necesarios para las faenas agropecuarias por un sa-
lario fijo, él es el encargado de organizar por si mismo la producción, corre todos los
riesgos y obtiene las ganancias de la operación. En este tipo de sistema, los trabajadores
son asalariados, proletarios del área rural. Por otra parte, la aparcería es un arreglo entre
el dueño de la tierra, el terrateniente, y el inquilino, ambos comparten los costos, los
riesgos y las ganancias, aunque no por partes iguales. En el sistema de arrendamiento, el
terrateniente no asume ningún riesgo, es un rentista puro, quien corre con los riesgos de

43
 la empresa es el inquilino, o mejor dicho, el arrendatario; éste toma todas las decisiones
y percibe las ganancias, si las hay. El arrendatario es de hecho un pequeño empresario27.

En Guatemala, la realidad es un tanto más compleja, se pueden observar otras clases de

relación algunas de las cuales son más arcaicas, supervivencias de viejas formas de pro-
ducción. Las formas que se dan en el país son: a) la propia, b) la tenencia de la tierra en
arrendamiento, c) el colonato, d) otras formas simples, y e) las formas mixtas.

Como se verá más adelante, la política agraria seguida a partir de 1954 por el Estado
guatemalteco, ha sido fomentar la tenencia propia de la tierra, es decir la tenencia en
propiedad privada. Entre los censos agropecuarios de 1964 y 1979, tal tipo de tenencia
creció un 86%. De acuerdo a la tendencia, la tenencia en propiedad de la tierra creció
entre 1950 y 1979 a una tasa de 1.5% anual, lo cual no es suficiente para guardar el paso
con el crecimiento vegetativo de la población rural. Por otra parte, debe considerarse
que el territorio nacional carece de suficientes suelos agrícolas, la que hace más angus-
tiosa la penuria por la tierra.

La forma de arrendamiento, perdió importancia entre los censos de 1950 y 1979. Debi-
do a que los datos censales no distinguen entre la vieja modalidad de la renta pre-
capitalista y la renta de tipo moderno o renta capitalista, este dato no es fácil de ser in-
terpretado. Se puede señalar la presencia de dos tendencias: un incremento muy leve de
los contratos de arrendamiento que se están empezando a generalizar, especialmente en
las zonas agrícolas destinadas a la producción de exportación. La otra tendencia, de
franca reducción, en el cual el arrendamiento se paga con parte del producto obtenido, o
sea la práctica de la medianía. La tenencia puede verse en el siguiente cuadro:

Cuadro 21
Guatemala: Régimen de Tenencia de Tierra, por categoría
Según cifras censales de 1979
(en miles de manzanas)

Total Subfami- Familiar Multifami-

liar liar
TOTAL 5908.1 968.6 1108.1 3831.4
Propia 5231.2 697.1 940.4 3593.7
Arrendada 156.5 51.4 18.5 86.6
Comunal 57.3 20.8 31.6 4.9
En Colonato 53.7 39.5 8.4 5.8
Otras formas 88.4 24.5 45.7 18.1
simples
Formas mixtas 321.1 135.4 63.5 122.3

Fuente: censo agropecuario 1979

27
Ver Keith Griffin. La Economía Política Del Cambio Agrario. FCE.. México1982. Página 48.

44
 6. Situación actual de la estructura de tenencia de tierra

El último censo agropecuario se realizó en los meses de abril y mayo de 2003, De

acuerdo a tales estimaciones, se puede considerar que el tamaño medio de las fincas se
redujo de 11.0 a 7.5 manzanas, lo cual denota un proceso sostenido de minifundización.
Las explotaciones definidas en el Censo de 1979 como subfamiliares, aumentaron nu-
méricamente de 343.6 miles en 1979 a alrededor de 410.0 en el año 2000.

El avance de la frontera agrícola en las tierras bajas del norte se realizó por medio de
parcelas más grandes que las de la Costa Sur o las del Altiplano. De esa cuenta la re-
ducción del promedio refleja la parcelación de las explotaciones pequeñas en el Alti-
plano y otras regiones del país. Por otra parte, la distribución global de la tierra no
muestra cambios en la estructura de la tenencia de la tierra.
La concentración de la tierra sigue siendo muy elevada, y se muestra sin mayor cambio
en más de veinte años: el 94 % que representan las fincas pequeñas poseen sólo el 18.6
% de la superficie territorial, mientras que el 1.5% de fincas, correspondiente a las fin-
cas multifamiliares concentran el 62.5% de la propiedad territorial.

7. Las clases sociales en el agro guatemalteco

Desde la perspectiva de las ciencias sociales, examinar las clases agrarias significa estu-
diar cuáles son los sujetos colectivos que actúan en el interior del espacio rural. Como
ya se indicó anteriormente, es determinar cuál es el conjunto de relaciones existente en-
tre la población rural, la tierra que esta población trabaja y donde habitualmente vive y
los frutos del trabajo en la tierra28.
Conocer la estructura de clases agrarias aumenta la posibilidad de explicación, no sola-
mente de los fenómenos económicos, sino de los fenómenos sociales y políticos que se
dan en la sociedad. Para el caso de la sociedad guatemalteca, esto se da con mayor ra-
zón por tratarse de una matriz económica predominantemente agraria.

Según Celso Furtado29en todas las situaciones en que se da un excedente, que pueda ser
apropiado por una minoría, la estructura agraria se convierte en un sistema de constric-
ción que busca asegurar el logro de dos objetivos: a) una disciplina de trabajo que ase-
gure que la productividad de las labores agropecuarias no se reduzca. b) una limitación
del consumo de la población que trabaja la tierra, sin lo cual no podría crearse ningún
excedente. De esa cuenta, los mecanismos de control autoritario y los bajos niveles de
vida, no son ciertamente anomalías en las relaciones de producción en el agro. Lo ante-
rior, naturalmente tiene ciertos límites definidos por el contexto cultural y por las situa-
ciones históricas. Entre estos límites se encuentran, por un lado, el costo de reproduc-

28
Celso Furtado. Op. Cit. Pág.115.
29
Loc. Cit.

45
 ción de la población rural, el cual no es solo fisiológico, sino que tiene un carácter so-
cial. Por ejemplo, los problemas que enfrentan las compañías bananeras en Costa Rica
para poder controlar los costos en un contexto en que los salarios son más altos que en
el resto del área centroamericana y donde los costos de la seguridad social son sin duda
de los más altos, en contraste con las fincas bananeras del país, por ejemplo, donde la
forma que los trabajadores han encontrado para evitar el deterioro de sus condiciones
económicas ha sido la huelga. Otra situación histórica que evita una reducción drástica
de las condiciones de vida en el agro, es la posibilidad de que la población emigre hacia
otras regiones, lo cual en el caso del agro guatemalteco, ha funcionado como una válvu-
la de escape, ante la falta de tierras, de empleo y de otras fuentes de ingreso.

Al caracterizar las economías rurales, muchas veces se utilizan conceptos diferentes de-
pendiendo del propósito de la explicación. Así, en el caso de que lo que se quiera definir
sea el destino de la producción, la economía agraria se puede separar entre: agricultura
de subsistencia, cuando el producto agrícola puede ser consumido en el seno de la mis-
ma unidad que lo produce o puede ser destinado a la venta por medio de los circuitos
comerciales. Cuando lo que interesa es la forma como se combinan los recursos produc-
tivos, de acuerdo a ciertos niveles tecnológicos, la agricultura puede ser tradicional o
moderna.

De acuerdo al destino del producto, De acuerdo a la forma de la combi-

la agricultura puede ser: nación tecnológica de los recursos,
puede ser:
De subsistencia Tradicional
comercial Moderna

La estructura agraria guatemalteca muestra de una manera esquemática las siguientes

clases sociales:

burguesía Agraria Tradicional. Es una fracción de clase identificada como la oligarquía

terrateniente, heredera de la estructura colonial. Se trata de un grupo en vía de desaparición,
especialmente después de las reformas de la estructura económica que se han aplicado después
de la crisis de la década de los ochenta. Una gran parte del gran latifundio ha sido constituido
en un fondo de capital agrario, el cual ha sido convertido en capital accionario, lo que ha
permitido que muchos terratenientes se hayan convertido en propietarios de valores hipoteca-
rios. Sin embargo, es posible que exista algún remanente importante, en aquellas zonas
agrícolas donde el desarrollo capitalista aún no ha penetrado plenamente, por ejemplo, en
algunas zonas de alta Verapaz.

Burguesía Agraria. Es la fracción de la burguesía cuyas unidades agropecuarias muestran el

mayor desarrollo capitalista. Se trata de empresarios modernos, cuyas actividades permiten
enlazar actividades agroindustriales, comerciales y financieros. El ejemplo típico está dado por
los industriales de la azúcar, cuya integración de capital se encuentra en un nivel muy
avanzado. Contando para sus finalidades con recursos muy importantes desde las fincas

46
productoras de la materia prima, los ingenios, plantas destiladoras de alcohol, generación
comercial de energía eléctrica, canales de distribución, almacenadoras, financieras y bancos.

Campesinos Acomodados. Se trata de pequeños empresarios que suelen contratar trabajado-

res asalariados. Algunos de ellos se encuentran dedicados a la producción de productos
destinados al consumo industrial o de exportación no tradicional. Aplican tecnologías
avanzadas, e insumos industriales, semillas certificadas, y asistencia técnica.

Pequeños campesinos. Por lo regular trabajan por cuenta propia, utilizando trabajo familiar no
remunerado. En periodos en que se necesita de algún refuerzo en labores tales como cosecha, o
limpia, pueden contratar mano de obra asalariada. El grado de tecnología aplicada en sus
parcelas no es muy intenso, aunque la agricultura se ha "artificializado" por la aplicación de
fertilizantes y plaguicidas. La producción está destinada en alguna medida al autoconsumo,
aunque suelen comercializar excedentes. Los principales productos suelen ser de consumo
interno, tales como granos básicos, hortalizas y flores. Algunos producen para el comercio
regional. Suelen completar sus ingresos con el fruto de otras actividades, tales como la
artesanía, lo que les permite sobrevivir, aunque sin ninguna capacidad de ahorro.

Campesinos Depauperados. Se trata de trabajadores agrícolas vinculados todavía a sus

parcelas. Para poder sobrevivir deben vender una parte considerable de su fuerza de trabajo. Su
producto está destinada fundamentalmente al autoconsumo, vendiendo ocasionalmente algunos
pocos excedentes usualmente productos pecuarios, como cerdos, huevos y otros provenientes
de prácticas de ahorro de alimentos. Este estrato de productores se ha visto obligado a
incursionar en regiones localizadas en la frontera agrícola, algunos de ellos han logrado hacerse
de tierras en el Petén y algunos otros en la Franja Transversal del Norte.

El semiproletariado. Grupo constituido por trabajadores directos desvinculados de la tierra,

carecen de calificación, el ingreso básico lo obtienen de jornales en labores agrícolas poco
calificadas, el cual completan con actividades en otras ramas de actividad económica como la
construcción, su actividad principal está ligada a las faenas de corte, limpia y actividades de
cosecha. Constituyen la principal fuerza de trabajo agrícola del país.

Proletariado Rural. Se trata de trabajadores desvinculados de los medios de producción, pero

con suficiente calificación para realizar tareas más especializadas en la producción agrícola,
algunos de ellos son operadores de maquinaria agrícola o tienen conocimientos tecnológicos
necesarios en una empresa agrícola moderna. Un ejemplo de esta categoría de productores es
el de los trabajadores de las empresas bananeras, los cuales se desempeñan en un ambiente
laboral de mayor modernidad. La producción de bienes no tradicionales de exportación ha
hecho que la demanda de esta clase de fuerza de trabajo crezca cada vez más.

8. Reforma Agraria en Guatemala

La estructura agraria guatemalteca se ha ido modificando muy lentamente. De hecho,

los cambios que se observaron en la incorporación de la producción agrícola a la eco-

47
nomía mercantil capitalista, no fueron sino adaptaciones para aprovechar algunas venta-
jas que suponía la matriz feudal poco modificada que era la estructura colonial. De esa
cuenta, a mediados del siglo XIX aún subsistían en la nueva estructura agraria cafeta-
lera un conjunto de elementos característicos del período colonial.

Las formas de tenencia de tierra en forma precaria, con relaciones de producción servi-
les, eran todavía la norma en muchas regiones, donde la economía campesina, el colo-
nato y la medianía, eran cosas frecuentes. La renta de la tierra en consecuencia no guar-
daba relación alguna con los precios de las mercancías agrícolas, ni mucho menos con
la tasa de interés. Sobre esta base, la producción mercantil no podía, sino ser débil, im-
perando, por tanto el autosustento. La medianía y la propiedad precaria era lo más ca-
racterístico en regiones apartadas, mal comunicadas, en las cuales ha predominado una
población étnica mestiza, de manera general, aunque no exclusiva, por ejemplo, la re-
gión oriental del país

En regiones de poca densidad demográfica, especialmente en las Verapaces, existía en

forma muy marcada el sistema de colonato, una clase de relaciones vestigiales, coexis-
tiendo en forma combinada con el cultivo capitalista del café.

En el altiplano central y occidental, sin embargo, la supresión de las tierras comunales y

la fragmentación de la propiedad indígena, a partir de la reforma cafetalera, modificaron
el sistema de combinación de latifundio y tierras comunales, el cual terminó por trans-
formarse en un sistema de latifundio-minifundio. Entre ambas formas de propiedad
existía una relación funcional de complementariedad que favorecía con mayor medida
a la gran propiedad. Debido a lo anterior, las grandes fincas, usualmente dedicadas a la
agro-exportación, casi exclusivamente café, ubicadas en la boca-costa, disponían de
una fuerza de trabajo, barata y en cantidades suficientes para atender las necesidades en
la época de cosecha, la cual era liberada el resto del año; ello era perfectamente factible,
pues aquella mano de obra se encontraba integrada por campesinos que poseían alguna
cantidad de tierra, la cual era la base de su sustento material, aunque lo suficientemente
exigua como para impulsarlos a trabajar por un salario que permitiera completar la sub-
sistencia. El salario real, no obstante, era frecuentemente tan reducido, que no funciona-
ba eficazmente como un incentivo para trabajar, de ahí la razón de los mecanismos para
asegurar mano de obra por medio del trabajo forzado.

La producción agrícola guatemalteca de la primera mitad del siglo XX, estaba organiza-
da en dos clases de unidades productoras, las empresas agroexportadoras y las economí-
as campesinas. La producción de exportación dependía mucho de dos cultivos: el café y
el banano. La producción campesina se encargaba en lo fundamental, de la producción
de granos básicos, una parte importante de los cuales estaban destinados al autoconsu-
mo, mientras que algunos excedentes se destinaban a los mercados locales. Parte de esa
producción excedente, se componía de frutas y legumbres, aunque naturalmente, la ma-
yor parte adoptaba la forma de granos básicos.

El café era con mucho el producto más importante del país, de hecho, podía decirse que
el país era monoproductor. Más del 90% del valor de las exportaciones eran generadas
por el café. El banano, por otra parte, tenía la desventaja de que se producía como un

48
 cultivo de enclave. Debido a ello, el banano no tenía mucha importancia pues se vincu-
laba débilmente a la economía nacional30.

El cultivo del café es un elemento importante para la comprensión del desarrollo de la

economía guatemalteca, ello no es solo por el crecimiento económico al que se encuen-
tra asociado, sino además, por los efectos que su forma de operar ha ocasionado a la po-
blación rural del país, perjudicándolos muchas veces.

La relación entre el cultivo del café y el trabajo forzado debe verse dentro del contexto
histórico. El trabajo forzado fue por mucho tiempo la base de la producción cafetalera.
Desde sus inicios, los empresarios cafetaleros guatemaltecos han tenido dificultades pa-
ra modernizar y tecnificar la producción. También ha tenido dificultades para financiar
el pago de los salarios. La falta de capital variable fue la principal causa de los bajos sa-
larios que han imperado en el campo. Por ello es obligado preguntarse ¿cuál era la reac-
ción de los campesinos ante salarios reducidos? Naturalmente la primera era una re-
nuencia a trabajar cuando los salarios eran más bien simbólicos, por ello, la oferta de
mano de obra no era alta, la fuerza de trabajo era escasa. De ahí la necesidad de utilizar
los mecanismos políticos del Estado para forzar a los campesinos a trabajar, ya que el
mercado no lograba atraerlos a la producción. Otra consecuencia de esta situación, era
la necesidad de mantener la producción de autoconsumo, pues el capital no había logra-
do extender las relaciones salariales al resto de la economía. De aquí que quizás tengan
razón algunos autores que señalan que se había fracasado en la creación de una econo-
mía de mercado, subsistiendo lo que ellos llaman una economía "mercantilista", para
nosotros tal vez más apropiadamente una economía subdesarrollada.

Este sistema combinado de formas de producir que constituía la estructura agraria en la

primera mitad del siglo XX, o sea agroexportación y economía campesina, se encontra-
ba determinado por cinco elementos importantes: a) concentración de la tierra y tenden-
cia a la expulsión de los campesinos; b) un fondo de salarios insuficiente; c) una pro-
ducción importante de autoconsumo; d) necesidad de parte de la producción exportado-
ra de trabajo forzado., y e) supervivencia de la renta de tipo precapitalista.

Con respecto a la concentración de la tierra, es necesario considerar, que la misma no se

acaparó con la intención de utilizarla para producir. El objetivo de la concentración te-
rritorial era expulsar a los campesinos o excluirlos de su utilización, de esta forma ten-
drían que aumentar la oferta de fuerza de trabajo. Lo anterior tuvo mucha fuerza hasta la
última cuarta parte del siglo XX, cuando el subempleo y la superpoblación relativa del
campo se manifestaron como resultado de las altas tasas de crecimiento demográfico.
En abono de lo anterior, se puede señalar que, de acuerdo al censo de 1950, las fincas
menores de 0.7 hectáreas utilizaban casi el 100% de su superficie, contrariamente, las
fincas mayores de 8960 hectáreas solo cultivaban el 5.7% de su superficie. Por otra par-
te, las tierras ociosas excedían la superficie de las tierras aprovechadas, lo cual signifi-
30
Esto es muy importante, pues la economía de enclave suele integrarse muy mal con la economía que le
sirve de anfitriona. Los enclaves tienden a ser autosuficientes y con mucha autonomía de los poderes políticos
y económicos locales. Los ingresos se revierten a las capitales de donde proviene la inversión, pues hasta los
salarios son gastados en buena parte en las instalaciones de la empresa, por ejemplo: el comisariato de la
frutera en Tiquisate.

49
 caba un gran despilfarro de recursos en la economía, más lamentable pues ésta mostraba
serios problemas de crecimiento.

Este sistema era incapaz de garantizar un desarrollo adecuado de una economía capita-
lista moderna, con un vigoroso mercado interno. No era posible, pues era precisamente
éste sistema el que mantenía artificialmente deprimidos los niveles salariales. Una de las
principales razones radica en la naturaleza incierta de los mercados internacionales del
café. Los salarios no pueden aumentar, incluso en períodos de bonanza, pues al declinar
el ciclo, no podrían sostenerse. Los excedentes acumulados en los períodos de auge
siempre pueden desaparecer en las épocas de crisis, mediante el pago de altas tasas de
interés y pago de deudas. Los excedentes no se convertían en capital, no solo por falta
de una racionalidad capitalista, o sea por falta de inversiones productivas, también difi-
cultaba esa posibilidad la tendencia de los finqueros a consumir los excedentes bajo la
forma de renta, o consumo conspicuo, por ejemplo, la construcción del Paseo de la Re-
forma, imitando los bulevares de París, siendo que la misma producción de café necesi-
taba mucho más de la construcción de infraestructura productiva. Lo anterior se repetía
a escala personal, los empresarios gastaban los excedentes llevados por la imitación de
patrones de consumo correspondientes a países industrializados, es decir por efecto de-
mostración.

La falta de una racionalidad capitalista, la falta de desarrollo de un sistema financiero

moderno y la incapacidad de aumentar la productividad mediante la tecnificación de los
procesos, impedían la formación de un fondo de salarios que permitiera satisfacer las
necesidades de mano de obra. Al contrario, las penurias de capital provocaban que los
finqueros estuvieran siempre requiriendo del Estado el uso de la violencia y la coerción
política para satisfacer las necesidades de la producción exportable. Si se hubiera elimi-
nado la coerción extraeconómica, el valor de los jornales hubiera resultado insuficiente
para atraer a los trabajadores a la producción, como se pudo comprobar después31.

El autoconsumo era el complemento adecuado de esa economía artificialmente estanca-

da, en la cual el desarrollo de una producción mercantil saludable era sacrificado en aras
de una producción que aseguraba bienestar a un reducido grupo de personas. Las fincas
subfamiliares producían el 67% de la producción de maíz y frijol. Por otro lado la tasa
anual de crecimiento del valor agregado de la agricultura de exportación era solo un
0.8% anual, entre 1920 y 1944, comparativamente, la tasa de crecimiento de la pobla-
ción fue de 2.7%. este estancamiento de la producción no era general para toda la agri-
cultura. El valor agregado de todo el sector agropecuario creció a una tasa de 2.9%
anual. Puede verse la pobre ejecutoria de la agricultura comercial en el período anterior
a 194432.

31
"la supresión de libreto de jornaleros y la del pago de viabilidad han dado como resultado...la huelga de
brazos...la vagancia entre los jornaleros es alarmante... no sólo están insubordinados sino amenazadores.
...antes un mozo ganaba aquí un jornal de 15 centavos, ahora piden 75. No trabajan y tampoco es posible
conseguir quien transporte las mercaderías...si las autoridades no nos auxilian con un mozo estamos perdi-
dos...". El Imparcial, 20 de enero de 1945. Citado por Guillermo Paz. Guatemala: Política Agraria, Una Pro-
puesta para la Coyuntura 1986. FLACSO, San José 1987.
32
Las tasas fueron calculadas por el autor tomando como base las cifras del apéndice estadístico de la obra "la
Economía Política de Centroamérica desde 1920". Víctor Bulmer Thomas. BCIE, San José, C.R. 1989.

50
 El trabajo forzado estuvo regido por un conjunto de instrumentos legales, entre ellos el
"Reglamento de Jornaleros", la "Ley de Vialidad" y la "Ley contra la Vagancia". Este
régimen no era como se puede pensar una supervivencia del régimen de trabajo forzado
colonial, aquel estaba basado en los "repartos y mandamientos", en realidad fue una res-
tauración de esa práctica llevada a cabo por los regímenes cafetaleros entre los años
1871 y 1944.

El último elemento, la renta precapitalista, ha sido el resultado de la falta de desarrollo

de la producción agrícola mercantil. Junto a la ausencia de una economía monetaria y de
un sistema de salario desarrollado, la renta precapitalista ha guardado relación estrecha
con el problema de la privación de tierras a los campesinos pobres. Este problema, si
puede considerarse como una perduración de relaciones gestadas en la estructura colo-
nial. Por otra parte, este sistema de relaciones de medianía, aparcería y colonatos, cons-
tituía una reserva de tierras y mano de obra, para una probable expansión de la produc-
ción capitalista; las reservas de tierras agrícolas se ubicaban especialmente en las Vera-
paces, las reservas de mano de obra en el oriente del país.

El sistema de producción que resultaba de esa estructura agraria no era eficiente, las
condiciones de los mercados mundiales contribuyeron a un incremento de las exporta-
ciones de café y banano, pero ello no significó un desarrollo de una economía diferente
al de exportación. Este sistema se encargaba de reproducir en espiral la pobreza, impul-
sado por los empresarios agrícolas, pues combinaba en beneficio de ellos mismos, dos
aspectos negativos: subdesarrollo y dependencia. Subdesarrollo al interior de la econo-
mía, falta de maduración de la producción mercantil desarrollada y aprovechamiento de
la falta de progreso en el mercado de mano de obra. Dependencia hacia el exterior, vul-
nerabilidad marcada hacia las condiciones del mercado internacional, donde los com-
pradores establecen precios, calidades y cantidades a comerciar33.

En ese contexto es fácil percibir la necesidad de efectuar modificaciones profundas en la

principal rama de producción del país, por razones prácticas, si es que el desarrollo del
capitalismo nacional era deseable como objetivo del desarrollo de la sociedad guatemal-
teca.

Cuando se puso en marcha la reforma agraria, por primera y única vez, los campesinos
participaron de forma activa en un proceso social de cambio que los favorecía. La con-
trarrevolución de 1954 que revirtió el proceso de reforma agraria puso en movimiento
una serie de procesos que desembocaron en una guerra que después de 34 años solo de-

33
"La rigidez de la oferta y la demanda, las grandes fluctuaciones de precios y la gran cantidad de mano de
obra, hacen que el terrateniente para mantener siempre asegurado un buen margen de ganancia, centre su
atención en el costo de la mano de obra, es decir en el salario del trabajador. Al no invertir capitales en la
explotación manteniendo un cultivo extensivo, su margen de beneficio se origina en la casi gratuidad de la
mano de obra. Con un bajísimo costo de la mano de obra, si el café baja de precio en el mercado internacio-
nal, de todas maneras tienen una ganancia; no pierden; si sube a un precio mejor, entonces ganan sumas
enormes. Su mayor beneficio está en el mercado internacional cuando el precio sube. Cuando el precio baja,
el beneficio se mantiene por el ¨mercado Interno¨ de la fuerza de trabajo servil." Guillermo Paz, Op. Cit.
Página 177.

51
 jó una cauda de miles de muertos, cientos de desaparecidos, torturas, secuestros y terri-
bles violaciones a los derechos humanos, todo ello teniendo como escenario el medio
rural y como principal protagonista a los campesinos34.

La ley de Reforma Agraria, Decreto 900, emitida por el Congreso en junio de 1952, te-
nía como finalidad establecer un proceso de desarrollo capitalista independiente tal co-
mo rezan sus propósitos: a) "liquidar la propiedad feudal", y desarrollar "métodos capi-
talistas de producción agrícola"; b) abolir "todas las formas de servidumbre y esclavi-
tud" tales como "las prestaciones personales gratuitas... el pago en trabajo del arrenda-
miento de la tierra y los repartimientos indígenas"; c) "dotar de tierra a los campesi-
nos...que no la poseen o que la poseen muy poca"35.

Lo anterior se pensaba que se podía alcanzar a través de la expropiación de: a) las tie-
rras incultas, exceptuando las menores de 2 caballerías, o sea 90 hectáreas; b) las tierras
no cultivadas por sus propietarios; d) las tierras entregadas en arrendamiento; e) los ex-
cesos resultantes de una remedición de las fincas; y f) los caseríos de mas de 15 fami-
lias, así como los caminos que los comuniquen con otra población36. Para evitar la re-
concentración de la tierra, ésta sería cedida en usufructo vitalicio, con un pago equiva-
lente a un 3% del valor de la cosecha, o bien en propiedad en lotes no mayores de 25
manzanas, unas 17.5 hectáreas, lo que se pagarían con un 5% del valor de las cosechas.
Las tierras expropiadas serían indemnizadas a sus propietarios mediante la emisión de
bonos que devengarían el 3% anual, con un plazo máximo de 25 años, el cálculo de la
emisión se haría con base en la declaración en la matrícula fiscal del 3 por millar37.

Para apoyar financieramente a los campesinos, junto a la entrega de tierras, se estableció

el Banco Nacional Agrario. La asistencia técnica se realizó a través de la Oficina de
Programas de Producción Agrícola y el Instituto de Fomento de la Producción.

Con el golpe de estado al régimen de Jacobo Arbenz, se suspendió la reforma agraria, se

estableció una nueva política de tierra en propiedad que buscaba paliar el problema de
la carencia de tierra sin realizar una transformación a fondo de la estructura agraria.

En 1956 se decretó el Estatuto Agrario, Decreto 559 y posteriormente, en 1962, se esta-

bleció la Ley de Transformación Agraria, Decreto 1551, sus resultados hablan de su
eficacia: a) el Decreto 900, en año y medio de vigencia repartió un total de 1,059,904
manzanas de tierra, beneficiando con ello a 138,067 familias; b) los decretos 559 y
1551 combinados, en 15 años habían logrado repartir 197,301 manzanas en beneficio de
10,164 familias38.

El tema de la reforma agraria sigue siendo un tópico espinoso en el país. Se debe consi-
derar, no obstante, la necesidad de evaluar su papel dentro del desarrollo socioeconómi-
34
Ver Paz. Op.Cit. página 13-14.
35
Rafael Piedra Santa. Introducción a los Problemas Económicos de Guatemala. Segunda Edición. Ediciones
Superiores. Guatemala 1977. Página 52.
36
Ibidem.
37
Ibidem.
38
Piedra Santa. Op. Cit. Página 70.

52
co. Un proceso de reforma agraria es esencialmente, resultado de las relaciones sociales
y de las distintas fuerzas políticas en una sociedad. Para poder determinar cuál deberá
ser en el futuro la estrategia de transformación de la estructura agraria, se deberá apren-
der algo del pasado. Los intereses de clase cuentan, una evaluación de la correlación de
fuerzas políticas existentes en aquel período es indispensable, para diseñar los meca-
nismos para resolver la crisis agraria que existe en la actualidad como resultado de una
estructura que se ha mantenido vigente incluso mediante el expediente de volver hacia
atrás las tendencias modernizadoras. Quizás se debe también considerar que una refor-
ma agraria, no empece su importancia, no determina cambios en el carácter del régimen
social, sino al contrario refuerza sus estructuras, debido a que el carácter de dicha re-
forma lo determinan las relaciones sociales globales establecidas en la sociedad. La re-
forma agraria era una medida básica para el desarrollo ampliado del régimen capitalista.
Pero ello estaba en contra de los intereses de una oligarquía precapitalista y feudal.

53
 9. Política Agraria en Guatemala

Según un diagnóstico realizado por el Ministerio de Agricultura se dividía las políticas

agrarias del período moderno en dos etapas: (a) entre 1955 y 1985 se da una política de
corte desarrollista de colonización y modernización productiva. (b) Entre 1986 y 1996,
un período de diversificación de exportaciones y deterioro acelerado de los recursos na-
turales.

9.1 Políticas Desarrollistas y de Colonización

La política sectorial durante el primer período buscó el crecimiento económico "soste-

nido" a través de la autosuficiencia en la producción de granos básicos, la diversifica-
ción de la producción agrícola y el mejoramiento en los niveles de productividad. Entre
las principales medidas de política tendientes al logro de dichos objetivos se encontra-
ban: a) subsidios a la producción agropecuaria mediante créditos con tasas de interés
preferenciales y dotación de fertilizantes y pesticidas a precios por debajo de los precios
de mercado; b) apoyo a la investigación y extensión agrícola enfatizando la adaptación
y adopción de los avances logrados por la denominada "Revolución Verde", especial-
mente de variedades mejoradas e híbridos, fertilizantes y pesticidas sintéticos; c) esta-
blecimiento de precios de garantía para los granos básicos; y d) obligatoriedad de que
las fincas destinaran el 10% del área cultivada, a la producción de granos básicos. Esta
política estaba inscrita dentro de un contexto de aumento de la oferta de alimentos, la
cual se consideraba necesaria para el desarrollo de otros sectores económicos, tales co-
mo el sector industrial que demandaba no solo materias primas, sino también un aprovi-
sionamiento adecuado de alimentos para una población urbana en crecimiento.

Dentro de la estrategia de expansión de la frontera agrícola, la pieza clave era la coloni-

zación de la Franja Transversal del Norte y El Petén. Esta colonización conjuntamente
con la diversificación de los cultivos , provocó la deforestación masiva de los bosques,
el área boscosa disminuyó su cobertura en 37% durante este período. Por otra parte la
artificialización de la agricultura por medio de fertilizantes y pesticidas, al ser utilizada
en forma desmedida, provocó la contaminación de suelos y masas de agua. Otro aspecto
en el que no se pudo lograr avances fue el del crédito agrícola, este se redujo en cerca
del 13%, con una concentración de los préstamos en los cultivos tradicionales de expor-
tación. Debido a esta asimetría en la asignación de los recursos de capital algunas áreas
de tierra cayeron en un uso excesivo, mientras que otras fueron subutilizadas, provo-
cando el desgaste de los suelos en un caso y en otro, la ociosidad del recurso. Uno de
los pocos objetivos logrados fue la diversificación de la producción agrícola.

9.2 Políticas Agrarias Basadas en el Funcionamiento de los Mercados

El siguiente período, 1986-1996, vio en materia de política, un cambio que consistió de

pasar de la entrega de tierras en las zonas de frontera agrícola, a la dotación de tierras

54
 por medio de la compra/venta voluntaria, tratando de generar un mercado de tierras en
el país. Debido a la falta de reformas profundas en el marco legal, la política no logró
mayores resultados. En general, no se logró mayor progreso en cuanto a resolver los
problemas de tenencia de tierras y de la propiedad rural. Continuó la diversificación
productiva, se expandió el cultivo de algunas hortalizas y de bienes de consumo indus-
trial como el hule, el tabaco, los frutales. Y se dio un impulso vigoroso a la producción
de caña de azúcar. Por otra parte, se lograron ciertos avances en la ampliación de la in-
fraestructura de riego y en el incremento del rendimiento en algunos granos básicos,
principalmente en el arroz39. Como se señala en el documento citado, los problemas de
fondo no fueron resueltos: cayó el rendimiento en los cultivos de granos básicos, debido
al incremento de la producción en tierras no adecuadas para tales cultivos. Desde la
perspectiva de la sostenibilidad de la producción agropecuaria, no se logró frenar la ero-
sión de las tierras altas agrícolas, aumentó el problema de la salinización de los suelos
debido al uso de prácticas de riego inadecuadas y aumentó mucho más la deforestación,
la cual creció a un ritmo anual de 90,000 hectáreas, lo que redujo el área de bosques en
un 17%. En términos generales, los objetivos principales de la política agraria no se lo-
graron alcanzar.

9.3 Los acuerdos de Paz y la Política Agraria del Estado Guatemalteco

El problema de falta de acceso a la tierra para los campesinos aun dista mucho de tener
solución. La Política de Estado ha sido la contención de las demandas de tierra, echándose
de menos una política agraria que busque una solución eficaz a dicho problema. A partir de
los Acuerdos de Paz, específicamente el de Aspectos Socioeconómicos y Situación agraria,
dieron origen a la creación del “Fideicomiso Fondo de Tierras Acuerdo de Paz”. Estableci-
do en 1997 para atender las primeras solicitudes de crédito para la compra de tierras, espe-
cialmente de desmovilizados y retornados. Debido a la falta de un instrumento legal que
regulara la asistencia para la compra de tierras, se presentó en 1997 un proyecto de “Ley de
Fondo de Tierras”, el cual no se convirtió en ley sino hasta 1999. Esta ley establece el Fon-
do de Tierras, al cual le corresponde la administración de los programas de financiamiento
público orientados a facilitar el acceso a tierras productivas a campesinos en forma indivi-
dual u organizada. Hasta ahora, el impacto del Fondo de Tierras no ha alcanzado mayor
importancia, debido a la falta de recursos, y de una oferta de tierras de valor productivo. Es
necesario que exista un verdadero mercado de tierras que pueda brindar una oferta razona-
ble a los campesinos que no la poseen o que poseen una cantidad insuficiente.

39
MAGA-UPIE, Op. Cit. Página 7.

55
V CONCLUSIONES

• Lo agrario es el término que se refiere al enfoque con que se tratan los problemas que
surgen de las relaciones sociales de producción en el área rural.

• Es concebible que muchos de los problemas del agro nacional provengan de la falta
de desarrollo de la producción mercantil capitalista.

• Una estructura agraria no es sino el conjunto de las relaciones sociales de producción

que entablan los habitantes rurales de un país entre sí, por medio de un objeto espe-
cial: la tierra.

• Una buena parte de los problemas que enfrenta el país derivan de una estructura agra-
ria ineficiente e inequitativa que mantiene a una mayoría de la población del campo,
en situación de pobreza absoluta y pobreza extrema.

• La actual estructura agraria de Guatemala se origina cuando la producción nacional de

exportación se vincula al mercado mundial por medio del cultivo del café.

• El primer período de la vida moderna del país se distingue por los cambios en la es-
tructura agraria, especialmente los que tienen que ver con las formas de contratación
de la fuerza de trabajo y de la propiedad rural.

• La nueva legislación agraria se dictó con el objetivo fundamental de contrarrestar la

política de reforma agraria. En lugar de influir en la distribución racional de los suelos
agropecuarios, la nueva estrategia consistió en ampliar la frontera agrícola mediante la
colonización agraria que se impulsó al amparo de la Ley de Transformación Agraria
Decreto 1551 (11-10-62).

• El Período de expansión económica constituye un tramo de dos décadas de crecimien-

to y modernización de la producción agropecuaria. Es cuando se inicia la colonización
de las regiones del norte del país

• En 1985 se experimentó un descenso de la producción agrícola el cual estuvo asocia-

do a los estímulos negativos que a los productores les causaron las expectativas de
menores precios en los productos de exportación en el mercado internacional.

• Los granos básicos han sido dejados a merced de las fuerzas del mercado, en un caso
triste de desregulación de precios agrícolas. La desaparición de INDECA ha signifi-
cado un estancamiento en la producción de maíz y una reducción en la producción de
frijol y arroz.

56
• Uno de los problemas más serios que encara la agricultura ha sido el del acceso al
crédito. Antes de la crisis de la década de los ochenta, se redujo la proporción de cré-
ditos dedicados a la agricultura. Los procesos de ajuste, especialmente en el sector fi-
nanciero terminaron de complicar la situación.

• La información que proporcionan los únicos censos agropecuarios, que corresponden

a la segunda mitad del siglo, nos permiten observar una tendencia hacia la reducción
en el tamaño medio de las fincas.

• Este sistema combinado de formas de producir que constituía la estructura agraria en

la primera mitad del siglo XX, o sea agroexportación y economía campesina, se en-
contraba determinado por cinco elementos importantes: a) concentración de la tierra y
tendencia a la expulsión de los campesinos; b) un fondo de salarios insuficiente; c)
una producción importante de autoconsumo; d) necesidad de parte de la producción
exportadora de trabajo forzado., y e) supervivencia de la renta de tipo precapitalista.

• Hasta ahora, el impacto del Fondo de Tierras no ha alcanzado mayor importancia,

debido a la falta de recursos, y de una oferta de tierras de valor productivo. Es necesa-
rio que exista un verdadero mercado de tierras que pueda brindar una oferta razonable
a los campesinos que no la poseen o que poseen una cantidad insuficiente.

57
 VI. BIBLIOGRAFIA

• Banco de Guatemala. Estudio Económico y Memoria de Labores. Varios años.

• Estadísticas Agrícolas, varios años.
• Evaluación de la actividad económica y de los resultados de la política monetaria
y crediticia durante 1998.

• Bulmer Thomas, Víctor. "La Economía Política De Centroamérica Desde 1920",

Banco Centroamericano De Integración Económica. San José, Costa Rica. 1989.

• Dirección General de Estadística, ahora Instituto Nacional de Estadítica. Censos

Agropecuarios, 1950, 1964, y 1979

• Elías, Silvel, et. Al. Evaluación De La Sostenibilidad En Guatemala. FLACSO,

1997.

• Furtado, Celso. Breve Introducción al Desarrollo, FCE. México 1983.

• Hough, Richard, et. Al. "Tierra y Trabajo en Guatemala: una evaluación". Edi-
ciones Papiro, Guatemala 1983.

• Ministerio de agricultura Ganadería y Alimentación. Política Agraria y Sectorial

(1998-2030): instrumento para la revalorización de la ruralidad y el desarrollo en
Guatemala. MAGA-UPIE, 1998.

• Pape, Edgar. Guatemala: Evaluación De Los Daños Ocasionados Por El Huracán

Mitch, FLACSO. Guatemala 1999.

• Paz, Guillermo. Guatemala: Política Agraria, Una Propuesta Para La Coyuntura

1986.

• Piedra Santa , Rafael. Introducción a los Problemas Económicos de Guatemala.

Ediciones Superiores, Guatemala 1977.

• PNUD. Informe Sobre El Desarrollo Humano 1998. New York, 1998.

• SEGEPLAN. Plan de desarrollo 1996-2000.

58
 I N D I C E:
I. CUESTIONES GENERALES SOBRE LA ESTRUCTURA AGRARIA EN GUATEMALA .............. 1
1. ¿QUÉ ES LA ESTRUCTURA AGRARIA? ........................................................................................................... 1
2. CONSECUENCIAS DE LA FALTA DE DESARROLLO CAPITALISTA EN EL AGRO .............................................. 2
2.1 La Propiedad Privada De La Tierra Y El Pago De Una Renta Capitalista Por Su Uso...................... 2
2.2 Producción De Mercancías Agrícolas Con La Finalidad De Obtener Una Ganancia ........................ 3
2.3 La Contratación De Fuerza De Trabajo Asalariada En El Campo. ................................................... 3
3. CONCEPTO DE ESTRUCTURA AGRARIA ........................................................................................................ 4
4. ¿CUÁL ES LA IMPORTANCIA DEL ESTUDIO DE LA ESTRUCTURA AGRARIA?................................................... 5
4.1 Importancia Económica ....................................................................................................................... 6
4.2 Importancia Política............................................................................................................................. 6
4.3 Importancia Social ............................................................................................................................... 7
4.4 Importancia Ecológica ......................................................................................................................... 9
II. ETAPAS DEL DESARROLLO DE LA ESTRUCTURA AGRARIA EN GUATEMALA ................ 11
1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ESTRUCTURA AGRARIA EN GUATEMALA ...................................... 11
2. EL PERÍODO DE REFORMAS A LA ESTRUCTURA AGRARIA (1944-1954)....................................................... 12
3. RESTAURACIÓN DE LA GRAN PROPIEDAD RURAL (1955-1961).................................................................. 13
4. PERÍODO DE EXPANSIÓN ECONÓMICA (1962-1981) ................................................................................... 14
5. CRISIS GENERAL DE LA DÉCADA DE LOS AÑOS OCHENTA (1982-1986) ...................................................... 16
6. MODERNIZACIÓN Y CRECIMIENTO NO SOSTENIBLE (1987-2002).............................................................. 17
6.1 La grave crisis del café....................................................................................................................... 18
6.2 Un nuevo período de auge bananero.................................................................................................. 20
6.3 El ascenso del Cardamomo ................................................................................................................ 22
6.4 El ocaso del algodón .......................................................................................................................... 23
6.5 La Década de la Caña de Azúcar ...................................................................................................... 24
6.6 Retrocesos en la Producción para el Consumo Interno ..................................................................... 27
6.7 Cambios en la Producción pecuaria ................................................................................................. 28
III. ANALISIS MACROECONOMICO DEL SECTOR AGROPECUARIO......................................... 34
2. EVOLUCIÓN DEL PRODUCTO AGROPECUARIO ....................................................................................... 34
2. INVERSIÓN EN EL SECTOR AGRÍCOLA.................................................................................................... 34
3. EL CRÉDITO EN EL SECTOR AGROPECUARIO ............................................................................................. 35
5. EL SECTOR AGRÍCOLA Y LA BALANZA COMERCIAL .................................................................................. 36
6. EMPLEO EN EL SECTOR AGROPECUARIO ................................................................................................... 37
IV. ECONOMÍA POLÍTICA DE LA ESTRUCTURA AGRARIA EN GUATEMALA ......................... 39
1. CONCENTRACIÓN DE LA PROPIEDAD TERRITORIAL SEGÚN LOS CENSOS AGROPECUARIOS ....................... 39
2. NÚMERO DE FINCAS .................................................................................................................................. 40
3. EXTENSIÓN DE LAS FINCAS ....................................................................................................................... 40
4. CLASIFICACIÓN DE LAS FINCAS POR SU EXTENSIÓN ................................................................................ 41
5. TENENCIA DE LA TIERRA ........................................................................................................................... 43
6. SITUACIÓN ACTUAL DE LA ESTRUCTURA DE TENENCIA DE TIERRA ............................................................ 45
7. LAS CLASES SOCIALES EN EL AGRO GUATEMALTECO................................................................................. 45
8. REFORMA AGRARIA EN GUATEMALA ........................................................................................................ 47
9. POLÍTICA AGRARIA EN GUATEMALA ......................................................................................................... 54
9.1 Políticas Desarrollistas y de Colonización ........................................................................................ 54
9.2 Políticas Agrarias Basadas en el Funcionamiento de los Mercados ................................................. 54
9.3 Los acuerdos de Paz y la Política Agraria del Estado Guatemalteco.......................................... 55
V CONCLUSIONES ...................................................................................................................................... 56

VI. BIBLIOGRAFIA...................................................................................................................................... 58

59
SOCIEDADES
JUSTAS
Equidad en la salud y vida digna

Edición revisada

Resumen del informe de la Comisión

de la Organización Panamericana de la
Salud sobre Equidad y Desigualdades
en Salud en las Américas
SOCIEDADES
JUSTAS
Equidad en la salud
y vida digna

Resumen del informe de la

Comisión de la Organización
Panamericana de la Salud sobre
Equidad y Desigualdades en Salud
en las Américas

Washington, D.C.
2019
Sociedades justas: equidad en la salud y vida digna. Resumen del informe de la Comisión de la
Organización Panamericana de la Salud sobre Equidad y Desigualdades en Salud en las Américas.
Edición revisada

ISBN: 978-92-75-32117-1

eISBN: 978-92-75-32127-0

© Organización Panamericana de la Salud 2019

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(OPS) están disponibles en su sitio web (www.paho.org). Las solicitudes de autorización para
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Forma de cita propuesta: Comisión de la Organización Panamericana de la Salud sobre Equidad

y Desigualdades en Salud en las Américas. Sociedades justas: equidad en la salud y vida digna.
Resumen del informe de la Comisión de la Organización Panamericana de la Salud sobre Equidad
y Desigualdades en Salud en las Américas. Edición revisada. Washington, D.C.: OPS; 2019.

Catalogación en la fuente: puede consultarse en http://iris.paho.org.

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Organización Panamericana de la Salud sobre Equidad y Desigualdades en Salud en las Américas y
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Recae exclusivamente sobre el lector el riesgo de reclamos por cualquier violación de los derechos
de uso del material en esta publicación que sea propiedad de terceros.
Este resumen del informe fue preparado en nombre de la Comisión por el
Institute of Health Equity, University College de Londres (UCL)
www.instituteofhealthequity.org

Comisionados

Profesor Sir Michael Marmot: Presidente de la Comisión y Director del Institute of Health
Equity, University College de Londres (Reino Unido)

Sr. Víctor Abramovich: Universidad Nacional de Lanús (Argentina)

Dra. Mabel Bianco: Fundación para Estudio e Investigación de la Mujer (Argentina)

Prof.a Cindy Blackstock: First Nations Child and Family Caring Society of Canada y
McGill University (Canadá)

Prof.a Jo Ivey Boufford: New York University College of Global Public Health y
Presidenta de la International Society for Urban Health (Estados Unidos de América)

Prof. Paolo Buss: Centro de Relações Internacionais em Saúde, Fundação Oswaldo Cruz
(Brasil)

Dra. Nila Heredia: Organismo Andino de Salud, Convenio Hipólito Unanue, y Comisión
de la Verdad (Estado Plurinacional de Bolivia)

Sr. Pastor Elías Murillo Martínez: Vicepresidente del Comité de las Naciones Unidas para
la Eliminación de la Discriminación Racial (Colombia)

Sra. Tracy Robinson: The University of the West Indies at Mona (Jamaica)

Sra. María Paola Romo: Instituto de Investigaciones Raúl Baca-Carbo (Ecuador)

Dr. David Satcher: The Satcher Health Leadership Institute, Morehouse School of
Medicine (Estados Unidos de América)

Prof. Cesar Victora: Centro de Pesquisas Epidemiológicas, Programa de Pós-Graduação

em Epidemiologia, Universidade Federal de Pelotas (Brasil)

iii
 FACTORES ESTRUCTURALES: LAS INEQUIDADES EN CUANTO AL PODER, EL DINERO Y LOS RECURSOS

1. INTRODUCCIÓN
Y MARCO
CONCEPTUAL

1
SOCIEDADES JUSTAS: EQUIDAD EN LA SALUD Y VIDA DIGNA

COMISIÓN SOBRE EQUIDAD Y DESIGUALDADES

EN SALUD EN LAS AMÉRICAS

La Región de las Américas (América del Norte, América Central, América del Sur y
el Caribe) es notablemente diversa. Estas tierras, designadas por la Organización
Mundial de la Salud (OMS) como una de las seis “regiones” mundiales, albergan
algunas de las personas y algunos de los países más ricos del mundo, algunos de
los más pobres y muchos en situación intermedia. En la Región de las Américas
hay pequeños Estados insulares escasamente poblados y países populosos de
vasta superficie, con los diferentes retos que esto conlleva.

La Región de las Américas comprende personas
que disfrutan de grandes privilegios y otras que
se enfrentan a graves violaciones de los derechos
humanos debido a su posición socioeconómica,
origen étnico, género, orientación sexual o
discapacidad, o su condición de migrantes. Estos
factores, por sí solos o combinados, pueden
contribuir a generar profundas desigualdades en
materia de salud entre los países de la Región
y dentro de ellos. En la medida en que las
desigualdades sistemáticas en la salud pueden
evitarse con medios razonables, son injustas y, por
lo tanto, inequitativas. Corregirlas es una cuestión
de justicia social.
A fin de abordar estas inequidades en la salud, la
Directora de la Organización Panamericana de la
Salud (OPS), la doctora Carissa Etienne, estableció
la Comisión sobre Equidad y Desigualdades en
Salud en las Américas. El punto de partida de la
Comisión es que la salud es un fin en sí misma
y es una meta valedera para las personas y las
comunidades. Ciertamente, hay buenas razones
Desterrar la pobreza no es un gesto
de caridad, es un acto de justicia.
Es la protección de un derecho
humano fundamental: el derecho a la
dignidad y a una vida decente.
Nelson Mandela,
“Hagamos que la pobreza sea historia”,
Londres, 2005
instrumentales para mejorar la salud: la buena salud
puede ser una vía para que las personas disfruten
de una vida próspera y productiva, y una población
más saludable puede tener valor económico para
un país. Sin embargo, este no es nuestro punto
central. La salud es algo más que un medio para
alcanzar algún otro fin. La salud es un estado muy
valorado y apreciado, y forma parte de una misma
visión mundial, presente tanto en la Región de las
Américas como en el resto del mundo, de que el
bienestar humano es un fin en sí mismo. Se logrará
un mejor estado de salud y una mayor equidad
en la salud cuando se eliminen los obstáculos que
frenan las oportunidades vitales y el potencial
humano para crear condiciones en las cuales todos
puedan alcanzar el grado más alto posible de salud
y llevar una vida digna.
La evidencia que hemos compilado demuestra
que gran parte de los problemas de salud están
determinados socialmente. La razón por la que la
esperanza de vida de una mujer en Haití es de poco
menos de 66 años, mientras que en Canadá es de
84 años (1), no reside en que las mujeres haitianas
sean biológicamente diferentes de las canadienses,
sino en las condiciones en las que cada una nace,
crece, vive, trabaja y envejece. Del mismo modo,
en Chile, el hecho de que la esperanza de vida de
un hombre con un nivel de escolaridad bajo sea
de once años menos que la de un hombre con
educación universitaria se debe principalmente a
los determinantes sociales de la salud (1). Como
mostraremos, las iniciativas de educación e
inclusión social, por ejemplo, aportan beneficios
tanto para la salud como para la sociedad.
El efecto de los determinantes sociales de la salud
se observa al comienzo de la vida (2). En la mayor

2

parte de los países de la Región de las Américas,
la probabilidad de que un niño muera antes de los
5 años está fuertemente vinculada con el ingreso
de sus padres: cuanto menor es el ingreso, mayor
es la mortalidad (3). En Guatemala, por ejemplo, la
tasa de mortalidad de menores de 5 años en el 2014
fue de 55 por 1.000 nacidos vivos en el quintil de
familias más pobres y de 20 por 1.000 en el quintil
más rico. En cambio, en la cercana Colombia, la tasa
de mortalidad de menores de 5 años en el quintil
más rico fue inferior a 5 por 1.000 en el 2015 (4): esto
muestra lo que se podría alcanzar. En toda la Región
de las Américas, el desarrollo de los niños a lo largo
de la vida y los resultados en materia de educación,
ingresos, salud y bienestar están estrechamente
vinculados a la situación de los padres.
Es cada vez mayor la evidencia y la conciencia
de que la buena salud exige no solo acceso
a servicios de salud, sino también medidas
sobre los determinantes sociales de la salud. En
efecto, la relación entre las características de la
sociedad y la salud es tan estrecha que, como
sostenemos, la salud y la equidad en la salud
representan importantes marcadores del progreso
de la sociedad. Una sociedad que responde a las
necesidades de sus miembros de forma equitativa
probablemente sea una sociedad con un alto nivel
de salud de la población e inequidades en la salud
relativamente pequeñas.
Además de la dificultad de abordar las grandes
desigualdades sociales y económicas, la labor
de la Comisión de la OPS sobre Equidad ha
determinado que el cambio climático, las amenazas
al medioambiente, la relación con la tierra y el
impacto persistente del colonialismo, el racismo y
el pasado de esclavitud son factores cruciales que
frenan el avance hacia la meta de la Región de que
la población lleve una vida digna y goce del grado
más alto posible de salud.
El objetivo de la Comisión de la OPS sobre
Equidad es que se comprendan mejor estos
desafíos y formular propuestas a fin de lograr
una actuación eficaz que permita enfrentarlos.
Para ello partimos de las bases sentadas por la
Comisión de la OMS sobre Determinantes Sociales
de la Salud (5). En el decenio que siguió a su
informe, titulado Subsanar las desigualdades en una
generación, los países de la Región de las Américas
han adoptado activamente diversas iniciativas, y
nuestros ejemplos de acción provienen de ellos.
INTRODUCCIÓN Y MARCO CONCEPTUAL
La Comisión de la OPS sobre Equidad se
ha asociado con 15 países a lo largo de su
labor. También se impulsaron acciones a nivel
subnacional, y en Estados Unidos de América,
por ejemplo, muchas ciudades han adoptado un
enfoque de determinantes sociales de la salud.
Es un momento importante para publicar este
informe. La desigualdad domina la Región de las
Américas: no solo la desigualdad socioeconómica,
sino también las desigualdades entre las personas
indígenas y no indígenas, entre las personas
afrodescendientes y las de origen europeo,
entre hombres y mujeres, entre las personas con
discapacidad y las que no tienen discapacidad,
entre personas de diferente orientación sexual, y
entre migrantes y personas que no son migrantes.
Demasiada desigualdad perjudica la cohesión
social, conduce a una distribución injusta de las
oportunidades de vida y a desigualdades en
torno a la salud. Sin embargo, al mismo tiempo
existe un gran interés en la salud en la Región
de las Américas, que ha estado a la vanguardia
del reconocimiento del derecho humano de
alcanzar el grado más alto posible de salud, dado
que la mayor parte de los países han suscrito
protocolos internacionales sobre derechos
económicos, sociales y culturales. La aplicación
de las recomendaciones de estos acuerdos es un
La injusticia social está acabando
con la vida de muchísimas personas.
Comisión sobre Determinantes Sociales
de la Salud. Subsanar las desigualdades
en una generación. Alcanzar la equidad
sanitaria actuando sobre los determinantes
sociales de la salud, 2008
La injusticia en cualquier parte es
una amenaza a la justicia en todas
partes.
Martin Luther King Jr. Carta desde una cárcel de
Birmingham, 16 de abril de 1963
3
 SOCIEDADES JUSTAS: EQUIDAD EN LA SALUD Y VIDA DIGNA
© iStock

Monumento a Martin Luther King Jr., Washington, D.C. (Estados Unidos de América)

desafío para los líderes políticos, profesionales y

comunitarios.
Nos proponemos implicar a los gobiernos, la
sociedad civil y el mundo académico no solo en el
sector de la salud, sino en todos los ámbitos de la
sociedad que inciden en la equidad en la salud. En
los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) se
reconoce claramente que el éxito de la sociedad es
polifacético: el éxito económico es solo una medida
un tanto limitada del progreso de la sociedad.
Si bien solo uno de los ODS está explícitamente
relacionado con la salud, la evidencia muestra que
la mayoría de los otros dieciséis influyen en la salud
y en la equidad en este ámbito (6).
Reconocemos que, para lograr la equidad en la
salud, en algunos lugares será imprescindible
abordar ciertas políticas desfavorables y la
excesiva prioridad que se asigna a la economía
por encima de los derechos humanos, así como
los conflictos, el cambio climático y la corrupción.
No nos dejamos abatir por estos desafíos, puesto
que somos testigos de los grandes cambios que se
No hay paz sin justicia, no hay justicia sin
equidad, no hay equidad sin desarrollo,
no hay desarrollo sin democracia, no hay
democracia sin respeto a la identidad y
dignidad de las culturas y los pueblos.
Rigoberta Menchú, Premio Nobel de la Paz 1992
han producido a pesar de los grandes obstáculos.
En el informe se presentan ejemplos de gobiernos
que tienen una influencia positiva, organizaciones
profesionales y de la sociedad civil que ponen en
práctica estrategias basadas en la evidencia y la
participación ciudadana en movimientos sociales
y medidas de fortalecimiento de la comunidad
para lograr cambios. Tenemos pruebas que avalan
nuestra opinión de que el logro de la equidad en la
salud es una meta realista.

4
 INTRODUCCIÓN Y MARCO CONCEPTUAL

Cómo pasar a la acción: qué podemos aprender del movimiento de defensa de los
derechos civiles de Estados Unidos de América

La Comisión de la OPS sobre Equidad se reunió con líderes del movimiento de defensa de los derechos civiles en
Atlanta (Georgia) para aprender la manera de lograr importantes cambios políticos y sociales. Estas son algunas
enseñanzas que se llevó la Comisión:

• Debemos centrarnos en los determinantes sociales de la equidad en la salud, como el empleo, la educación,
los ingresos y la seguridad.
• Debemos estar dispuestos a enfrentar la discriminación en estas áreas, aun corriendo el riesgo de padecer un
“sufrimiento redentor”, en palabras de Martin Luther King Jr.1
• Al igual que Rosa Parks en el boicot de los autobuses en Montgomery (Alabama), debemos estar plenamente
decididos, debemos tener determinación en nuestro interior.2

Siempre debemos promover la participación de la comunidad en nuestros esfuerzos y mantener este

compromiso en todo lo que hagamos.

Fuentes: 1 King ML Jr. “The rising tide of racial consciousness”. Discurso pronunciado en la Conferencia del quincuagésimo aniversario
de la Liga Urbana Nacional. 6 de septiembre de 1960, Nueva York.
2
Burks M. Trailblazers: women in the Montgomery bus boycott. En: Crawford VL, Rousse JA, Woods B, Butler BN, editores. Women in
the Civil Righs Movement. Nueva York: Carlson Publishing; 1990:71-84.

5
SOCIEDADES JUSTAS: EQUIDAD EN LA SALUD Y VIDA DIGNA

MARCO CONCEPTUAL

El marco conceptual de la Comisión de la OPS sobre Equidad, que se muestra en

la figura 1.1, resume nuestro enfoque del análisis de la evidencia y la formulación
de recomendaciones: es el marco organizador de nuestro informe. Los factores
estructurales se explican en la sección 3, las recomendaciones para mejorar la
equidad en las condiciones de la vida cotidiana se presentan en la sección 4 y las
recomendaciones sobre mecanismos de gobernanza, en la sección 5.

Este marco conceptual se basa en el que utilizó
la Comisión sobre Determinantes Sociales de la
Salud (5), aunque va más allá en algunas cuestiones
importantes. Se hace hincapié en el “racismo
estructural” y el colonialismo, así como en la
importancia de la relación con la tierra. El marco
está en consonancia con los ODS, pero con un
mayor énfasis en el medioambiente y el cambio
climático. Se aplica un enfoque más explícito de
los derechos humanos y se da mayor relieve a las
inequidades por razones de género, origen étnico,
orientación sexual, etapa de la vida y discapacidad.
La Comisión de la OPS sobre Equidad también
reconoce las relaciones entre estos factores y
subraya la importancia de llevar una vida digna
como el resultado deseado, junto con una mayor
equidad en la salud.
FACTORES ESTRUCTURALES DE LAS
INEQUIDADES EN LA SALUD
Estructuras políticas, sociales, culturales
y económicas
La manera en que funcionan los mercados, el papel
del sector público y las desigualdades económicas
son factores estructurales de las inequidades en
las condiciones de la vida cotidiana, en su mayoría

Figura 1.1.
Marco conceptual

INTERSECCIONALIDAD: INEQUIDADES SOCIALES Y ECONÓMICAS, GÉNERO,

ORIENTACIÓN SEXUAL, ORIGEN ÉTNICO, DISCAPACIDAD, MIGRACIÓN

CONDICIONES DE LA
VIDA COTIDIANA
FACTORES
Primeros años de vida
ESTRUCTURALES y educación
Estructuras políticas, Vida laboral
sociales, culturales y
económicas Personas mayores
Medio natural, tierra y Ingresos y protección
cambio climático social
EQUIDAD
Historia y legado, Violencia
colonialismo persistente EN LA SALUD
y racismo estructural Medioambiente y vivienda Y VIDA
Sistemas de salud DIGNA
equitativos

PASAR A LA ACCIÓN
Gobernanza
Derechos humanos

6

generadas o modificadas por las decisiones
políticas.
La crisis financiera mundial del 2007–2008 y sus
secuelas dejaron al descubierto las limitaciones de
los mercados sin restricciones. El movimiento hacia
el fundamentalismo de mercado restó importancia
al sector público y favoreció una desigualdad
económica cada vez mayor (7). La evidencia
compilada para la Comisión de la OPS sobre
Equidad señala la importancia de contar con una
esfera pública dinámica y revitalizada. Un sector
privado próspero complementa la inversión en
bienes públicos.
El economista Anthony Atkinson informó que,
cuando se preguntó a algunos encuestados
en Estados Unidos de América y Europa cuál
consideraban que era “el mayor peligro en el
mundo”, la preocupación acerca de la desigualdad
superaba los demás peligros (8). Pocos negarían
la importancia de la igualdad de oportunidades,
pero las grandes desigualdades en los ingresos y la
riqueza desnivelan la balanza. La evidencia muestra
claramente que estas grandes desigualdades
limitan las oportunidades para las próximas
generaciones. Esto se conoce como la transmisión
intergeneracional de las inequidades.
Una segunda razón conexa por la cual la
población está preocupada por la desigualdad
es que cuestiona la legitimidad de la sociedad.
Si se percibe que la sociedad trabaja a favor de
los intereses de unos pocos, los extremos de la
desigualdad son incompatibles con una democracia
en funcionamiento. Así, los ricos pueden cuestionar
por qué deben pagar impuestos para sostener a los
pobres, mientras que los desfavorecidos perciben
la injusticia palpable de que la vida ofrezca
oportunidades solo a unos pocos. La desigualdad
no resuelta puede crear condiciones que propicien
la disfunción y la inestabilidad de la sociedad.
En tercer lugar, en las sociedades con grandes
desigualdades se observan males sociales, como
problemas de salud y delincuencia. Los factores
principales de una salud deficiente a causa de la
desigualdad son la pobreza y la desventaja relativa.
Destacamos que los pueblos indígenas y
afrodescendientes de la Región de las Américas son
víctimas de numerosas desventajas que se traducen
en el deterioro de su salud. Sin embargo, en todos
INTRODUCCIÓN Y MARCO CONCEPTUAL
los grupos de la Región existen gradientes sociales
en materia de salud. Cuando se clasifica a las
personas por nivel de escolaridad, ingresos, riqueza
o nivel social del vecindario, resulta evidente que,
cuanto más alta sea la situación socioeconómica,
mejor será la salud. Este gradiente social recorre
toda la sociedad, del nivel más alto al más bajo.
Abordarlo implica reducir no solo la pobreza,
sino también la desventaja relativa, para lo cual
es necesario mejorar la sociedad en su conjunto.
Esta mejora supone trabajar sobre los factores
estructurales. También se requieren políticas y
programas sociales destinados a paliar los efectos
perjudiciales de las inequidades en cuanto al poder,
el dinero y los recursos.
Para abordar el gradiente social en la salud
de forma integral, en una revisión sobre las
desigualdades de salud que se hizo en Inglaterra
(Fair Society, Healthy Lives) se introdujo el
concepto de “universalismo proporcional”. El
objetivo era contar con servicios universales
para todos, y distribuir el esfuerzo y los recursos
de manera proporcional a las necesidades (9).
Hemos subrayado la importancia de atender
las necesidades de los pueblos indígenas y las
personas afrodescendientes en la Región de las
Américas. Eso se logrará, en parte, por medio
del universalismo proporcional, para lo cual se
deberá rectificar el financiamiento insuficiente
y el descuido de los servicios para los pueblos
indígenas y las personas afrodescendientes. Pero
también se tendrá que reconocer la dimensión
física, emocional, espiritual y cognitiva de la salud
de todas las personas de la Región.
Historia y legado: colonialismo persistente
y racismo estructural
Una conclusión clave de la Comisión sobre
Determinantes Sociales de la Salud fue que las
inequidades en cuanto al poder, el dinero y los
recursos son factores fundamentales que impulsan
las inequidades en las condiciones de la vida
cotidiana, lo cual, a su vez, lleva a inequidades en
materia de salud (3). Una de las principales fuentes
de esa inequidad es el colonialismo, intrínseco en la
historia de la Región de las Américas.
En América Central, América del Sur y el Caribe
viven entre 45 y 50 millones de personas indígenas,
que representan alrededor de 13% de la población.
En Estados Unidos de América, unos 5,2 millones
7
SOCIEDADES JUSTAS: EQUIDAD EN LA SALUD Y VIDA DIGNA
de personas se identifican como indígenas o nativas
de Alaska, y en Canadá, 1,4 millones de personas
se identifican como indígenas (10). Los pueblos
indígenas que se presentaron ante la Comisión
de la OPS sobre Equidad dejaron en claro que los
efectos persistentes del colonialismo contribuyen a
profundizar y ampliar las inequidades en materia de
salud que afectan a las distintas generaciones de
los pueblos indígenas.
Hay alrededor de 200 millones de
afrodescendientes en la Región de las Américas,
cifra que incluye a Canadá y Estados Unidos
de América (1). Su historia se caracteriza por
la esclavitud, el colonialismo, el racismo y la
discriminación, cuyos efectos persisten en la
actualidad (4). El racismo estructural genera
inequidades en las condiciones de la vida cotidiana
de las personas afrodescendientes.
Para hacer frente a la desventaja en cuanto a la
salud de la que son víctimas los pueblos indígenas
y las personas afrodescendientes en la Región de
las Américas, tenemos que integrar el marco de
los determinantes sociales y las desventajas de la
vida cotidiana en un enfoque orientado a poner
fin a la discriminación y el racismo, promover la
autodeterminación y mejorar el apoyo a la relación
con la tierra, reconociendo las obligaciones con los
antepasados y las generaciones futuras. Creemos
que la autodeterminación es un elemento central
de este enfoque que actúa como mediador del
efecto de los determinantes sociales sobre la
equidad en la salud. Habrá otras vías, como los
efectos del entorno y las carencias materiales, pero
la autodeterminación y una vida digna son de vital
importancia para crear la clase de sociedad que
llevará a la equidad en la salud.
El medio natural, la tierra y el cambio climático
El cambio climático exige transformaciones
urgentes en la manera en que funcionan las
sociedades y en que cooperan los estados. Tales
cambios deben respetar la igualdad y la equidad
en materia de salud. La destrucción del entorno
natural también es una gran amenaza para la tierra
y sus habitantes, con graves efectos negativos
sobre la equidad en la salud. Estas dos amenazas
deben corregirse con un espíritu de justicia.
Un análisis eficaz desde la perspectiva de la
equidad en la salud de estas amenazas a la vida de
los pueblos indígenas, así como toda intervención,
8
El colonialismo visible te mutila sin
disimulo: te prohíbe decir, te prohíbe
hacer, te prohíbe ser. El colonialismo
invisible, en cambio, te convence
de que la servidumbre es tu destino
y la impotencia tu naturaleza: te
convence de que no se puede decir,
no se puede hacer, no se puede ser.
Eduardo Galeano, El libro de los abrazos
deben tener en cuenta su clara relación simbiótica
con la tierra y el entorno natural. También es
preciso abordar el tema de los derechos a la
tenencia de la tierra, puesto que afectan a todas
las personas marginadas en la Región de las
Américas.
CONDICIONES DE LA VIDA COTIDIANA
Las condiciones en que las personas nacen, crecen,
viven, trabajan y envejecen son fundamentales para
la vida que pueden llevar. Mostramos evidencia
detallada de la forma en que cada una de las
dimensiones que afectan la vida cotidiana —la
primera infancia y la educación, el trabajo decente,
una vejez digna, los ingresos y la protección social,
el medioambiente y la vivienda, la violencia y el
sistema de salud— influyen también en la equidad
en la salud y la capacidad de llevar una vida
digna. En estas dimensiones inciden los factores
estructurales descritos anteriormente.
INTERSECCIONALIDAD
Los cuatro temas transversales de la OPS
—género, etnicidad, equidad y derechos
humanos— son fundamentales en este informe.
La posición socioeconómica, el género, la
discapacidad y el origen étnico son motivos de
discriminación que tienen un impacto profundo
en los resultados en materia de salud en la Región
de las Américas. Un elemento esencial de la
labor de la Comisión de la OPS sobre Equidad
es reconocer que las múltiples desventajas
pueden intensificar de manera adversa la
experiencia de los determinantes sociales de la
salud. La Comisión ha examinado las desventajas

relacionadas con el género y la etnicidad, así
como la intersección del perjuicio causado por
la pobreza, la discapacidad, la orientación sexual
y la identidad de género. Es importante prestar
atención a la etapa de la vida, ya que los niños y
las personas mayores pueden sufrir la inequidad
en la salud de forma diferente y, a menudo,
en niveles más profundos que otros grupos
etarios. Los instrumentos y los mecanismos de
derechos humanos han confirmado que todas
estas características provocan o exacerban las
violaciones de los derechos humanos.
PASAR A LA ACCIÓN: LA GOBERNANZA PARA
LOGRAR LA EQUIDAD EN MATERIA DE SALUD
Mecanismos de gobernanza
Los sistemas de gobernanza determinan quién
decide sobre las políticas, cómo se distribuyen
los recursos en la sociedad y la manera en que
los gobiernos rinden cuentas de sus actos. La
gobernanza para lograr la equidad en la salud a
través de la acción sobre los determinantes sociales
exige, como mínimo, la adhesión a los principios de
la buena gobernanza del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo: legitimidad y voz,
dirección y visión claras, medición de resultados,
rendición de cuentas y equidad (11). Pero también
hacen falta enfoques de todo el gobierno y de toda
la sociedad para reducir las inequidades (12). Estos
enfoques requieren nuevas formas de liderazgo
que cambien la distribución del poder y debiliten
las estructuras centralizadas y verticalistas de
adopción de decisiones. Muchos de los factores
que configuran los patrones y la magnitud de las
inequidades en la salud en un país están fuera
del control directo de los ministerios de salud, y
exigen una mayor participación de la población y
las comunidades locales para definir los problemas,
buscar soluciones y ponerlas en práctica.
La gobernanza para lograr la equidad en la salud
exige que haya rendición de cuentas. Para lograr
esto, es necesario dar seguimiento a la salud y sus
determinantes sociales de manera transparente. Si
bien en algunos países se cuenta con datos fiables
sobre las tendencias demográficas y las tasas de
morbilidad y mortalidad, en la mayoría de ellos
es evidente la falta de información sobre la salud
desglosada por origen étnico, discapacidad o
posición socioeconómica, como ingresos, situación
laboral y educación. Esta es una deficiencia
INTRODUCCIÓN Y MARCO CONCEPTUAL
importante para abordar las inequidades en la salud
y limita el seguimiento de las intervenciones y las
políticas.
Derechos humanos
La ley es un contrapeso del poder político, y
la rectificación jurídica proporciona una vía
fundamental para corregir las políticas y prácticas
que originan o aumentan las inequidades en
materia de salud. Los estándares y compromisos
en relación con los derechos humanos refuerzan
el diagnóstico de injusticia derivado de las
diferencias en los resultados de salud debido a
factores sociales y políticos (13). El gran hincapié
en la rendición de cuentas en materia de derechos
humanos requiere la rectificación eficaz y oportuna
de los casos de incumplimiento, así como la
adopción de medidas eficaces para prevenir la
repetición y fomentar un entorno que propicie los
derechos humanos (14).
El respeto de los derechos humanos, incluida
la adopción de medidas positivas para los más
desfavorecidos, es fundamental para crear
condiciones que aseguren que todas las personas
puedan llevar una vida digna como individuos y
como miembros de su comunidad y de la sociedad.
LA EQUIDAD EN LA SALUD Y UNA VIDA
DIGNA
Las acciones recogidas en nuestro marco
conceptual tienen como finalidad lograr una
mayor equidad en la salud y una vida digna. Las
condiciones para llevar una vida digna se crean a
partir del concepto del empoderamiento, destacado
por la Comisión sobre Determinantes Sociales
de la Salud. El empoderamiento puede tener tres
dimensiones: material, psicológica y política. En
varias de sus decisiones, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos ha desarrollado el concepto
de vida digna y ha señalado que el derecho a la
vida debe incluir el derecho a “que no se impida
el acceso a las condiciones que garanticen una
existencia digna” (15).
El concepto de vida digna incorpora el principio de
la autodeterminación y la capacidad de imaginar y
tratar de concretar un proyecto de vida, que incluye
el derecho de las personas a elegir las opciones que
consideren más apropiadas, por su propia voluntad,
a fin de alcanzar sus ideales (16). Este enfoque de la
9
SOCIEDADES JUSTAS: EQUIDAD EN LA SALUD Y VIDA DIGNA
autonomía y una vida vivida con dignidad se basa en
el concepto de capacidades expresado por Amartya
Sen (17). La libertad para vivir una vida que uno
tenga razones para valorar es el eje del concepto de
las capacidades que promueve este filósofo.
CONSONANCIA CON OTROS ENFOQUES DE
LA SALUD MUNDIAL
La Comisión de la OPS sobre Equidad tiene como
base otras tres vertientes dominantes en la salud
mundial y las complementa.
En primer lugar, la Comisión de la OPS sobre
Equidad avala el fuerte impulso dado por la
OMS y otros a la cobertura universal de salud. El
acceso universal a la atención de salud debería
ser una característica de todas las sociedades.
Sin embargo, las inequidades en el acceso no son
la causa principal de las inequidades en la salud.
En países como Canadá y Reino Unido, donde el
acceso es universal, todavía subsisten inequidades
en torno a la salud, que pueden atribuirse a
factores estructurales y a las condiciones de la vida
cotidiana. La falta de acceso a la atención cuando
las personas se enferman agrava el problema.
Ahora bien, hay una clara intersección entre los
determinantes sociales de la salud y la cobertura
universal de salud o su falta. En muchos países, la
falta de dinero, la marginación, la ubicación remota
y los obstáculos culturales pueden ser razones
de la falta de acceso a la atención; también son
determinantes sociales de la salud.
Respaldamos el enfoque adoptado por la OPS de
que un componente importante de la cobertura
universal de salud consiste en incorporar las
funciones esenciales de salud pública. Además,
los países de la Región han firmado y aprobado
resoluciones impulsadas por la OPS, muchas de las
cuales son importantes para promover una mayor
equidad en la salud. Cabe destacar en ese sentido
los recuadros en este resumen, junto con los ODS
pertinentes y otras resoluciones mundiales.1
10
En segundo lugar, la prevención de las
enfermedades transmisibles sigue siendo una
de las principales prioridades para la Región de
las Américas. En su forma más básica, la falta de
acceso a agua limpia y saneamiento son causas
importantes de la mala salud. Nuestra perspectiva
es abordar las “causas de las causas”: las razones
por las cuales se niegan a algunos grupos de la
sociedad políticas e intervenciones conocidas que
mejoran la salud.
En tercer lugar, hay una iniciativa que fue muy bien
recibida en todo el mundo sobre las enfermedades
no transmisibles (ENT). Parte de este movimiento
está orientado al acceso a la atención de salud y
parte a la prevención. Los objetivos del Plan de
acción mundial para la prevención y el control
de las enfermedades no transmisibles de la OMS
incluyen mejoras de las causas o los factores de
riesgo conocidos: la alimentación, el consumo de
tabaco, la obesidad, la falta de actividad física y
el abuso del alcohol (18). Nosotros nos centramos
en las “causas de las causas”: los determinantes
sociales de estos comportamientos no saludables.
Por lo tanto, las recomendaciones de la Comisión
de la OPS sobre Equidad apoyarán el plan
de acción mundial para las enfermedades no
transmisibles. Los determinantes sociales también
actúan por medio de vías psicosociales. Por
ejemplo, el estrés tiene efectos directos en la salud
física y mental (4).
ACUERDOS INTERNACIONALES
PERTINENTES
Plan de acción sobre la salud en todas las políticas
(resolución CD53.R2 [2017] de la OPS)
1 La lista de los documentos indicados en los recuadros de
acuerdos internacionales pertinentes se puede encontrar al
final de este documento.
 Determinantes
ambientales y sociales
de la salud

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 Determinantes
ambientales y sociales
de la salud

Editores:
Luiz Augusto C. Galvão
Jacobo Finkelman
Samuel Henao

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 Biblioteca Sede OPS - Catalogación en la fuente

Organización Panamericana de la Salud

“Determinantes ambientales y sociales de la salud”
Washington, D.C.: OPS, © 2010

ISBN: 978-92-75-33129-3

I. Título

1. SALUD AMBIENTAL – normas

2. DESARROLLO SOSTENIBLE
3. CONTAMINACIÓN AMBIENTAL – prevención y control
4. MONITOREO AMBIENTAL
5. AMBIENTE
6. PLANIFICACION SOCIOECONÓMICA – políticas
7. DESEQUILIBRIO ECOLÓGICO
8. AMÉRICA LATINA

NLM WA30.DA15

Copyright© Organización Panamericana de la Salud 2010

ISBN 978-92-75-33129-3

Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida o transmitida en
ninguna forma y por ningún medio electrónico, mecánico, de fotocopia, grabación u otros, sin permiso
previo por escrito de la Organización Panamericana de la Salud.
Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que
contiene no implican, por parte de la Secretaría de la Organización Panamericana de la Salud, juicio
alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto
del trazado de sus fronteras o límites.
La mención de determinadas sociedades mercantiles o nombres comerciales de ciertos productos no
implica que la Organización Panamericana de la Salud apruebe o recomiende con preferencia a otros
análogos.
Este libro está especialmente destinado a los profesionales de salud de América Latina y se publica dentro
del Programa Ampliado de Libros de Texto y Materiales de Instrucción (PALTEX) de la Organización
Panamericana de la Salud, organismo internacional constituido por los países de las Américas, para la
promoción de la salud de sus habitantes, y de la Fundación Panamericana de la Salud y Educación.
Se deja constancia de que este programa está siendo ejecutado con la cooperación financiera del Banco
Interamericano de Desarrollo.

Publicación de la
ORGANIZACION PANAMERICANA DE LA SALUD
Oficina Sanitaria Panamericana, Oficina Regional de la
ORGANIZACION MUNDIAL DE LA SALUD
525 Twenty-third Street, N.W.
Washington, D.C. 20037

Editado e impreso por McGraw-Hill Interamericana Editores, S.A. de C.V., con autorización de la
Organización Panamericana de la Salud.

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 SECCIÓN I

CAPÍTULO 1
Las nuevas agendas de la salud
a partir de sus determinantes sociales
Marco Akerman
Crhistinne Cavalheiro Maymone
Cláudia Bógus Gonçalves
Arthur Chioro
Paulo Buss

Introducción

B uss y Pellegrini Filho1 hacen una breve reseña, dividida en tres etapas, de la forma en que los determinantes
sociales de la salud estuvieron representados o ausentes en la evolución de las políticas sanitarias desde el
decenio de los setenta: 1) la Conferencia de Alma-Ata en el año 1976 y su propuesta de la estrategia de atención
primaria de salud a fin de alcanzar la salud para todos en el año 2000 pusieron nuevamente de relieve el tema de los
determinantes sociales de la salud; 2) en los decenios de los ochenta y los noventa predominó el enfoque de la salud
como bien privado, desplazando el péndulo hacia un enfoque más centrado en la asistencia médica individual; 3)
en el año 2000, con el debate sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el compromiso asumido por los paí-
ses del mundo por medio de las Naciones Unidas con metas preestablecidas, se hace hincapié nuevamente en los
determinantes sociales de la salud, que se reafirman con la creación de la Comisión sobre Determinantes Sociales
de la Salud de la OMS en el año 2005.
¿En qué etapa estaríamos entrando ahora tras la publicación del informe de la Comisión sobre Determinantes
Sociales de la Salud en agosto de 2008? ¿En una continuación del debate y de sus propuestas, con la consiguiente
aplicación de sus recomendaciones en las políticas públicas y en las investigaciones académicas, o ya se observa
un precoz desvanecimiento del tema y de su influencia en las políticas públicas y en la agenda de investigaciones
académicas?
Nuestra hipótesis es que el contexto sanitario (necesidad de reformas en los sistemas de salud) y político (más
reglamentación del mercado y más participación social), en el mundo en general, y en la Región de las Américas
en particular, favorece una agenda más orientada a la actuación con respecto a los determinantes de la salud y las
inequidades socioeconómicas.
Por lo tanto, es preciso comprobar si la movilización lograda durante los tres años de trabajo de la Comisión
sobre Determinantes Sociales de la Salud de la OMS condujo a condiciones sustentables (voluntad política, finan-
ciamiento, proyectos eficaces, valoraciones, investigaciones, análisis de los efectos, etc.) para mantener la acepción
del tema y su consiguiente presencia más duradera y eficaz en la agenda de políticas e investigaciones.
Más aún, si la respuesta fuera positiva, habría que ver qué estrategias fueron las que favorecieron el tema de
los determinantes sociales de las inequidades en el ámbito de la salud, logrando que permaneciera en la agenda de
las políticas e investigaciones y se plasmara en proyectos de intervención. En cambio, si detectamos dificultades en
el mantenimiento del tema en la agenda, habría que proponer caminos y movimientos para que permanezca en la
formulación de políticas y la elaboración de investigaciones.

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 2 Determinantes ambientales y sociales de la salud

En este capítulo se aborda lo siguiente: a) una breve reseña del debate sobre la salud y la sociedad; b) la reac-
tivación más contemporánea del tema con la creación de la Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud de
la OMS; c) una problematización conceptual sobre los determinantes sociales de la salud; d) la captación de señales
de los determinantes sociales de la salud en la agenda de políticas e investigaciones tras la publicación del informe
mundial sobre los determinantes sociales de la salud por la Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud
de la OMS; e) recomendaciones para la sostenibilidad de la agenda de los determinantes sociales de la salud; y f)
perspectivas para el futuro.

La salud y la sociedad: breve reseña de los determinantes

sociales de la salud
La sociología médica fue definida por vez primera en 1894 por Charles McIntire.2 A Rudolf Virchow (1821-1902),
patólogo alemán, considerado como el padre de la medicina social, también podría atribuirse una parte del trabajo
pionero sobre la relación entre la salud y la sociedad, así como entre la salud y la política, cuando formula su famoso
dicho: “La medicina es una ciencia social y la política no es más que la medicina en gran escala”.3,4 Ramón Carrillo
(1906-1956), neurobiólogo y neurocirujano argentino, Ministro de Salud del gobierno de Juan Domingo Perón
entre los años 1946 a 1954, siguiendo la línea de razonamiento de Virchow fue una voz latinoamericana en la misma
dirección al conectar lo social con la salud, afirmando que “frente a las enfermedades que genera la miseria, frente
a la tristeza, la angustia y el infortunio social de los pueblos, los microbios, como causas de enfermedad, son unas
pobres causas”. (http://electroneubio.secyt.gov.ar/DrRamonCarrillo.htm).
De estas ideas y de muchos otros autores del campo de la salud surgen teorías de las ciencias económicas, so-
ciales y políticas que pululan en el campo de la salud pública en las Américas y que van desdoblándose en varias
corrientes y formas de pensar y actuar en los campos de la medicina y la salud.3
Entre ellas cabe señalar los análisis pioneros sobre la determinación social del proceso salud-enfermedad rea-
lizados por Jaime Breilh y Edmundo Granda en Ecuador, Asa Cristina Laurell en México, y Cecília Donnangelo
y Sérgio Arouca en Brasil en el decenio de los ochenta, para citar solo algunos de los muchos que se valieron del
referente de la epidemiología social, de la organización social de la salud y de las relaciones entre la salud y el trabajo
para establecer conexiones entre la salud y la enfermedad fuera del ámbito de los servicios de salud.5
Las ideas sobre la salud, hasta los años setenta, partían de la premisa de que la medicina estaba en el mismo
nivel que los demás subsistemas —económico, político, educacional— y en este marco se suponía que sería posible
transformar la sociedad a partir de cualquiera de esos sectores.
Ese punto de vista se sustentaba en la teoría de la multicausalidad del proceso salud-enfermedad, según la cual
se considera que los factores de riesgo de enfermar y morir tienen el mismo valor o potencial de agresión al ser
humano, visto como “huésped”.6
Por eso, autores como Breilh, en Ecuador, y Laurell, en México, llevaron a cabo importantes estudios sobre
el tema de la determinación social de la salud, como crítica a la epidemiología tradicional. Con esa óptica, las
categorías centrales de los estudios de esos autores fueron la reproducción social, el modo de vida, la determi-
nación, las clases sociales y el perfil epidemiológico.7 Breilh8 explica que, a fines de los años setenta, los trabajos
realizados por diversos núcleos de medicina social de América Latina llevaron al surgimiento de la cuestión de
la determinación social de la salud, volviendo “visible la relación entre estructura social y salud y recuperando
categorías fundamentales de las ciencias sociales críticas, como ‘sistema económico’, ‘trabajo’ y ‘clase social’, que
habían sido desterradas de los modelos de salud pública vigentes”. El autor señala que los modelos de salud
pública utilizados hasta entonces se centraban en la tríada sistémica de Leavell y Clark, y en las redes de multi-
causalidad de MacMahon.
En Brasil se destacan la tesis El dilema preventivista de Sérgio Arouca producida em 1975, y los estudios de
Cecília Donnangelo, también del decenio de 1970, con un replanteamiento de las categorías analíticas que pueden
constituir la base del análisis de la salud. Estos autores introducen en las investigaciones el referente marxista, que
se volvió fundamental para la estructuración teórica del campo de la salud colectiva.9
La teoría de la determinación social intenta explicar el proceso salud-enfermedad teniendo en cuenta la forma
en que la sociedad se organiza y construye su vida social. La organización social presenta también determinantes
políticos, económicos y sociales que interfieren en la distribución de la salud y la enfermedad dentro de las socie-
dades y entre ellas.10 De esta forma, se supone que el concepto de determinación debe comprenderse y analizarse “a
partir de formas de organización de la sociedad, es decir, de su estructura económica y social, en la medida en

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 Las nuevas agendas de la salud a partir de sus determinantes sociales 3

que esa dimensión subordine o subsuma las dimensiones naturales (atinentes al ambiente físico y a la consti-
tución genética y fisiológica de los individuos”.11
Hace unos 25 años, como relatan Ayres y cols.,12 la epidemia de sida planteó cuestiones nuevas en el campo de
la determinación de la salud, problematizando el concepto de riesgo e introduciendo un nuevo instrumento para
comprender la epidemia de sida e intervenir: el análisis de la vulnerabilidad a la infección por el VIH. Se propugnó
que la noción de vulnerabilidad no es el resultado de un conjunto de aspectos meramente individuales, sino de
aspectos principalmente colectivos y contextuales y de los recursos disponibles que llevan a una mayor o menor
susceptibilidad al virus y a la enfermedad. Por consiguiente, para su análisis habría que considerar tres dimensio-
nes: individual, social y programática.
Esta breve reseña histórica muestra el carácter dinámico del tema desde el punto de vista conceptual, polí-
tico e ideológico, pero una cuestión parece persistir incólume a lo largo del tiempo: “cómo intervenir de manera
eficaz y permanente en la influencia que tiene el modo de vida en las condiciones de vida y en la salud de las
poblaciones”.

Los determinantes sociales de la salud: la reactivación más

contemporánea de una temática relevante
La base histórica antedicha, así como la acción de varios países, como el Informe Lalonde, de 1974, en Canadá, y
el Informe Black, de 1980, en el Reino Unido, que abordaron las raíces directas de las desigualdades injustas en la
salud, y algunos de los resultados de la Comisión de Macroeconomía y Salud creada por la OMS, ciertamente in-
fluyeron en la reactivación del debate sobre los determinantes sociales de la salud con la propuesta de la Comisión
sobre Determinantes Sociales de la Salud.
La Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud (http://www.who.int/social_determinants/thecommis-
sion/en/), creada en marzo de 2005 por la OMS,13 concluyó en agosto de 2008 su trabajo de reactivar el debate
mundial sobre los determinantes sociales de la salud con la publicación de su informe mundial, “Subsanar las des-
igualdades en una generación: Alcanzar la equidad sanitaria actuando sobre los determinantes sociales de la salud”
(http://www.who.int/social_determinants/thecommission/es/index.html), cuyo resumen fue traducido a los seis
idiomas oficiales de la OMS.14
El mensaje para los medios de difusión, en ocasión de su lanzamiento, fue bastante claro y quedó estampado en
los titulares de los principales periódicos del mundo con una frase emblemática: “La injusticia social está llevando a
la muerte en larga escala”. Muchos dijeron que el informe era “ideología”, y Michael Marmot, coordinador de la Co-
misión sobre Determinantes Sociales de la Salud, respondió: “si, ideologia con evidencias” ya que las desigualdades
en materia de salud que podrían evitarse con medios conocidos y razonables son injustas (Fair Societies, Healthy
Lives, Marmot Review, Strategic Review of Health Inequalities in England post 2010, 2010, pág. 3, http://www.ucl.
ac.uk/gheg/marmotreview/FairSocietyHealthyLivesExecSummary).
La Comisión se formó con la misión de establecer una conexión entre el conocimiento y la acción en el intento
de formar una base científica y movilizar sectores de instancias diversas en la formulación de políticas orientadas
a reducir las inequidades en el ámbito de la salud. Su objetivo era poner de relieve en las agendas políticas la im-
portancia de las relaciones sociales y los factores que influyen en la salud y en los sistemas de salud. Para lograr esa
transformación, creía en su capacidad de ejercer liderazgo y movilizar el interés público a partir de la presencia de
miembros de destacadas instituciones del sector de la salud y de otros sectores.15,16
En el ámbito de la Región de las Américas, la Organización Panamericana de la Salud (OPS), en julio de 2005,
invitó a sus países miembros a definir una agenda para hacer frente a los determinantes sociales de la salud en la
región. El 13 de marzo de 2006 se creó en Brasil la Comisión Nacional sobre Determinantes Sociales de la Salud,
como respuesta a ese llamado.17
Como consecuencia de ese proceso surgió un sinnúmero de iniciativas de organizaciones internacionales, paí-
ses, movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales y centros académicos para activar el tema y mante-
nerlo en la agenda política y científica en los últimos años.
La OMS se ocupó de sentar las bases operativas y conceptuales para el trabajo de la Comisión sobre Deter-
minantes Sociales de la Salud y facilitar su trabajo en red con los países; estimuló la formación de comisiones
sobre los determinantes sociales de la salud en los países; puso en marcha en todo el mundo iniciativas de do-
cumentación de experiencias intersectoriales, de aprendizaje de enseñanzas extraídas de las políticas públicas y
de análisis de datos probatorios; fomentó el desarrollo de la capacidad, las investigaciones y la medición de las

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 4 Determinantes ambientales y sociales de la salud

inequidades por medio de observatorios; promovió una red de conocimiento para la adopción del enfoque de
los determinantes sociales de la salud en los programas de salud pública; publicó artículos e informes sobre la
promoción de la equidad en el ámbito de la salud; influyó en informes mundiales sobre la cuestión de la equidad
en el ámbito de la salud, etcétera.18
Ante la creación de la Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud, en los últimos tres años muchos
países de las Américas asumieron un compromiso con el tema, estableciendo comisiones o grupos de alto nivel
para abordar los determinantes sociales de la salud en las políticas públicas. Muchos profesionales y académicos de
la región han colaborado con las nueve redes de conocimiento convocadas por la Comisión sobre Determinantes
Sociales de la Salud. La OPS, sus centros colaboradores y los gobiernos de Brasil y Chile organizaron una reunión de
consulta con la sociedad civil sobre los determinantes sociales de la salud, elaborándose la “Carta de Brasilia” como
documento de referencia (http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd65/CartaBrasilia-esp.pdf).
Se llevó a cabo una acción educativa basada en el enfoque de los determinantes sociales de la salud junto con la
OMS, los gobiernos de los países y centros académicos a fin de capacitar a funcionarios de organismos internacio-
nales, gestores de políticas públicas y docentes de salud pública (véase, por ejemplo, http://dds-dispositivoglobal.
ops.org.ar/curso).
Once representaciones de la OPS en los países han incorporado en su planificación en el marco del último plan
de trabajo bienal (2008-2009) indicadores relacionados con determinantes sociales de la salud y han comprometido
recursos humanos y financieros para promover y abogar por el enfoque de los determinantes sociales de la salud
en los países (http://www.fep.paho.org/esp/AcercadelaOficina/Plandetrabajo/tabid/97/Default.aspx). Sin embargo,
es necesario redefinir muchos de los hitos porque no son específicos o no están relacionados con determinantes
sociales de la salud. Será necesario efectuar un análisis más cuidadoso del nuevo plan de trabajo bienal 2010-2011
para saber cómo evolucionó la capacidad de cooperación técnica en lo referente a los determinantes sociales de
la salud.
El 48.º Comité Directivo de la OPS abordó el tema y examinó las formas de integrar el enfoque de los determi-
nantes sociales de la salud en otras agendas de la OPS; por ejemplo, la atención primaria de salud (http://www.paho.
org/spanish/gov/cd/cd48-14a2-s.pdf).
En este contexto, la OPS, en su plan de trabajo bienal para el Mercosur 2008-2009, asignó recursos con el
propósito de abordar el tema de los determinantes sociales de la salud en el ámbito del Mercosur, respondiendo
a las prioridades señaladas por los países miembros del Mercosur. Se abordó el tema y se asumieron compro-
misos en Foz de Iguazú (octubre de 2008), Buenos Aires (junio de 2008) y Asunción (julio de 2008), donde los
ministros firmaron una resolución para impulsar políticas basadas en el enfoque de los determinantes sociales
de la salud.
La 62.a Asamblea Mundial de la Salud, celebrada en Ginebra el 22 de mayo de 2009, refrendó el informe de la
Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud en el documento “Reducir las inequidades sanitarias actuando
sobre los determinantes sociales de la salud” (http://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA62-REC1/WHA62_
REC1-sp-P2.pdf), en el cual exhortó a la comunidad internacional a que se posicionara frente al tema, instó a los
Estados Miembros a que no se callaran frente a las inequidades sociales y sanitarias y pidió a la Directora General de
la OMS que tomara una serie de medidas para fortalecer la capacidad de la OMS a fin de hacer frente a los determi-
nantes sociales de la salud. Estos llamamientos a este conjunto de actores efectuados en la resolución coloca en una
posición de relevancia en la agenda política internacional y nacional el enfoque de los determinantes sociales de la
salud en la formulación de políticas públicas como mecanismo para reducir las inequidades sociales y sanitarias en
todo el mundo.
La pregunta que surge ahora es si todo este esfuerzo realizado en los últimos cinco años como consecuencia de
la movilización impulsada por la Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud de la OMS es suficientemente
sostenible desde el punto de vista político y financiero para mantenerse en la agenda y, en ese caso, si tiene la capa-
cidad para convertirse en políticas públicas que se manifiesten en proyectos de intervención local.
Muchos críticos20-22 dicen que todo este movimiento fue un ejercicio académico que no se basó en la realidad
concreta, con una interpretación reduccionista de la determinación social de la salud, basada excesivamente en
datos probatorios epidemiológicos y frágil desde el punto de vista analítico en lo que se refiere a los contextos
económicos, sociales o políticos. Nosotros valoramos este esfuerzo de la OMS, en especial para impulsar el debate
sobre los determinantes sociales de la salud en el ámbito internacional, pero compartimos el análisis de que mucho
de lo dicho debe traducirse en experiencias concretas y en vivencias en el ámbito local.

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 Las nuevas agendas de la salud a partir de sus determinantes sociales 5

A título de problematización: a fin de cuentas,

¿qué son los “determinantes sociales de la salud”?
En todo el mundo, las personas que son vulnerables y socialmente desfavorecidas tienen menos acceso a los recur-
sos sanitarios, y se enferman y mueren antes que las personas que tienen una posición social más privilegiada. Las
disparidades en el ámbito de la salud siguen aumentando a pesar de la riqueza sin precedentes y el progreso tecno-
lógico mundial. La mayor parte de los problemas de salud puede atribuirse a las condiciones sociales en las cuales
las personas viven y trabajan: esas condiciones se denominan “determinantes sociales de la salud”.23
Como ya se dijo, en los últimos años se intensificó el interés por las relaciones entre la salud de las poblaciones,
las desigualdades en las condiciones de vida y el grado de desarrollo de la trama de vínculos y asociaciones entre
personas y grupos.
¿Pero cómo entendemos esas desigualdades? Según Whitehead,24 el término inequidad es el que mejor define esas
desigualdades, “como diferencias que son innecesarias y evitables pero, además, abusivas e injustas”.
En varios estudios se señala que “una vez superado un límite determinado de crecimiento económico en un
país, un crecimiento adicional de la riqueza no se traduce en grandes mejoras de las condiciones sanitarias”.25 Eso
lleva a la conclusión de que “el factor más importante para explicar la situación sanitaria general de un país no
es su riqueza total, sino la manera en que se distribuye”. El supuesto de que los determinantes de las inequidades
están relacionados con las formas de organización de la vida social constituye la base de estudios que proponen
modelos para analizar las relaciones entre la forma de organización de la sociedad y la situación sanitaria de su
población, con objeto de establecer una jerarquía entre los determinantes originados en factores sociales, eco-
nómicos y políticos y los mediadores por medio de los cuales estos factores inciden en la situación sanitaria de
la población.
Esos autores agregan que es por medio del conocimiento de este complejo de mediaciones que se puede en-
tender, por ejemplo, por qué no hay una correlación constante entre los macroindicadores de riqueza de una so-
ciedad, como el producto bruto interno, y los indicadores de salud. Aunque el volumen de riqueza generado por
una sociedad sea un elemento fundamental para posibilitar mejores condiciones de vida y de salud, el estudio de
esas mediaciones permite entender por qué existen países con un producto interno bruto total o per cápita muy
superior al de otros que, no obstante, tienen indicadores de salud mucho más satisfactorios.1 De esos estudios de las
mediaciones surge la posibilidad de indicar los puntos donde se puede intervenir con políticas a fin de reducir
las inequidades en el ámbito de la salud.
Wilkinson y Marmot26 buscaron pruebas en las relaciones entre los determinantes sociales de la salud y las con-
diciones de salud de las poblaciones y resumieron diez determinantes sociales de la salud: jerarquía social, estrés,
primeros años de vida, exclusión social, trabajo, desempleo, apoyo social, vicios, alimentación y transporte. Ese trabajo
influyó en la formulación de la política sanitaria de varios países, especialmente el Reino Unido.27
Otro estudio clásico es el de Diderichsen, Evans y Whitehead, del año 2001,28 adaptado del modelo de Dideri-
chsen y Hallqvist, de 1998, que “recalca que el contexto social propicia la estratificación social que conduce a dife-
rencias en la posición social de las personas, la cual determina sus oportunidades en el ámbito de la salud”.29
La principal contribución de ese modelo es el análisis de puntos para acciones de políticas, ya que el campo
relacional se refiere al proceso de delegación de posiciones sociales, que implica mecanismos sociales de distribu-
ción de poder, riqueza y riesgos, es decir, la posición social de los individuos; la estratificación social se refiere a
la exposición a riesgos, que es diferente según la posición social; la diferencia en la vulnerabilidad se refiere a las
diferencias de las consecuencias cuando se contrae una enfermedad.1,29
En el modelo se señalan las diferencias en la exposición, en la vulnerabilidad y en sus consecuencias y se
muestra dónde se deben aplicar las políticas para actuar sobre los mecanismos de estratificación social.1 Esos au-
tores explican que, para combatir las inequidades en el ámbito de la salud, la intervención en los mecanismos de
estratificación social reviste suma importancia, aunque la responsabilidad por esa intervención no sea exclusiva del
sector salud.
Otro estudio para explicar la acción de los determinantes sociales de la salud es el modelo propuesto por Dahl-
gren y Whitehead en 1991.30 Ese modelo intenta demostrar las formas de actuación de los determinantes sociales
de salud con respecto a las inequidades en el ámbito de la salud en los grupos sociales, distribuyéndolos en distintos
niveles según su alcance.
Se trata de una forma de explicar la forma en que se producen desigualdades sociales en la salud como conse-
cuencia “de las interacciones entre los diferentes niveles de condiciones, desde el nivel individual hasta el nivel de

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 6 Determinantes ambientales y sociales de la salud

las comunidades afectadas por políticas sanitarias nacionales”.29 Ese modelo abarca cuatro niveles: en el centro de
la figura están las personas, con su edad, sexo y factores hereditarios, es decir, las características individuales que
influyen en la salud. El nivel superior se refiere a la forma de vida de las personas, que puede representar incluso
su comportamiento. En este nivel, otros determinantes influyen en sus actitudes y elecciones. Encima del nivel de
la forma de vida se encuentran las redes sociales y comunitarias que ejercen una influencia en el comportamiento
personal del nivel que está debajo, para bien o para mal. En el nivel más externo de la figura están situados los fac-
tores relacionados con las condiciones de vida y de trabajo, la disponibilidad de alimentos y el acceso a servicios
esenciales. Ese nivel corresponde a los casos en que las personas en situación de desventaja social presentan dife-
rencias en cuanto a la exposición y a la vulnerabilidad a los riesgos para la salud, como consecuencia de viviendas
inadecuadas, de la exposición a condiciones más peligrosas o estresantes de trabajo y de un menor acceso a los
servicios. Por último están los macrodeterminantes, que son las condiciones económicas, culturales y ambientales
prevalentes en la sociedad que influyen en todo el proceso.29,31
El tema, a pesar de haber sido bastante estudiado, suscita debates y controversias.
Algunos critican la expresión “determinante sociales” porque consideran que el término implicaría la existen-
cia de una lógica social preponderante que determinaría la acción de los actores sociales, haciendo que pierdan su
capacidad de transformación colectiva y de búsqueda de su identidad.32
Para otros, la expresión “determinación social” del proceso salud-enfermedad posee un fuerte poder explica-
tivo y ofrece elementos estratégicos para el cambio social necesario: “los determinantes sociales, al convertirse en
factores, pierden su dimensión de procesos sociohistóricos”.21,33
También hay una polémica en torno a las expresiones “determinantes de la salud” y “determinantes de la in-
equidad en el ámbito de la salud”. Para algunos, la primera expresión equivaldría a los “factores de riesgo” de la
epidemiología clásica. Cuando distinguen la segunda expresión de la primera, le dan un carácter más transforma-
dor, considerando que permitiría comprender las jerarquías injustas de las estructuras sociales, revelando así la
verdadera “causa de las causas” de la inequidad en el ámbito de la salud.34
Este debate no ha concluido, pero hay que comprender la riqueza y la polisemia del concepto “determinantes so-
ciales de salud”. Quizás la necesidad de buscar un lenguaje compartido favorezca una acción política más articulada.
Mientras no se llegue a esa “lengua franca”, debemos considerar el concepto correspondiente a los “determinan-
tes sociales de salud” en toda su amplitud y profundidad. A partir de esa perspectiva, la comprensión del proceso
salud-enfermedad nos permitirá tener una visión más amplia y politizada y nos mostrará la necesidad de contar
con políticas públicas más articuladas e integradas —entre gobiernos, movimientos sociales y organizaciones no
gubernamentales— cuyo objetivo sea “una vida que valga la pena vivir” para todos.

La captación de señales sobre los determinantes sociales de la

salud en la agenda de políticas y de investigaciones tras
la publicación del informe mundial de la Comisión sobre
Determinantes Sociales de la Salud
Retomando la idea de Buss y Pellegrini Filho,1 citados en la introducción de este capítulo, que hacen una breve
reseña dividida en tres etapas de la forma en que los determinantes sociales de la salud estuvieron representados o
ausentes en la evolución de las políticas sanitarias desde el decenio de los setenta, nos preguntamos: “¿En qué etapa
estaría entrando ahora el tema de los determinantes sociales de la salud, tras la publicación del informe de la Comi-
sión sobre Determinantes Sociales de la Salud en agosto de 2008?”.
De afuera de América Latina ya se pueden detectar señales de permanencia del debate y de sus propuestas,
con la consiguiente aplicación de sus recomendaciones en las políticas públicas y en la agenda de las universi-
dades.
Una primera señal es la obra “Fair Societies, Healthy Lives, Marmot Review, Strategic Review of Health Inequa-
lities in England post 2010”, publicada recientemente (11 de febrero de 2010), que puede consultarse en http://www.
ucl.ac.uk/gheg/marmotreview/Documents.
Este análisis tenía cuatro objetivos: 1) señalar, en relación con los problemas de desigualdad en materia de
salud en Inglaterra, los datos probatorios más pertinentes para sustentar la política y la acción futuras; 2) indicar la
forma en que estos datos probatorios podrían llevarse a la práctica; 3) asesorar sobre posibles objetivos y medidas,
partiendo de la experiencia con la meta establecida actualmente en el Acuerdo de Servicios Públicos para la morta-

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 CAPÍTULO 6
Prevención de riesgos en poblaciones
vulnerables
Fernando Díaz-Barriga
Susana García
Lilián Corra

Introducción

N unca como ahora la humanidad había enfrentado retos tan enormes: transformaciones climáticas, aparición
de nuevas enfermedades o reaparición de otras ya olvidadas, transición epidemiológica, nuevas tecnologías,
industrialización, crecimiento de las urbes, estrés hídrico, pérdida de la biodiversidad, basura electrónica, apa-
rición de miles de compuestos químicos nuevos, reaparición de químicos cuya producción se ha estimulado al
vencer las patentes, nuevos hábitos alimenticios, petróleo en extinción, uso de granos básicos en la producción
de biocombustibles, comunicación masiva que permite el transporte global de especies exóticas y de agentes pa-
tógenos, uso de la genética para modificar especies, ecoturismo lastimante de áreas protegidas, fuentes de trabajo
limitadas, uso masivo de drogas de adicción, jóvenes sin esperanza, vejez olvidada.
Los retos de ahora se añaden a los retos de siempre: agua contaminada, quema de biomasa en zonas urbanas
y rurales marginadas, enfermedades transmisibles, ambientes inmundos, extinción de especies, ecosistemas degra-
dados, deforestación, desertificación, crecimiento poblacional, manejo inadecuado de la basura, pobreza perniciosa,
pobreza persistente, iniquidad ambiental. Contextos complejos, contextos vulnerables, poblaciones en riesgo.
Existen varias áreas del conocimiento que han conceptualizado la vulnerabilidad dependiendo de su objeto
de estudio, de ahí que podemos encontrar diversas definiciones. No obstante, el factor común en la fórmula es la
existencia de una amenaza, y como lo menciona Lavell,1 es imposible hablar de vulnerabilidad sin la presencia de
una amenaza y viceversa, entendiendo como amenaza, la probabilidad de ocurrencia de un evento dañino para
la sociedad. Wilches-Chaux va más allá y percibe la vulnerabilidad como un sistema dinámico que surge como
consecuencia de la interacción de diversos factores, cuya interacción tiene como resultado la incapacidad de la
comunidad para responder de manera adecuada ante un riesgo determinado;2 a esta interrelación de factores, el
autor la refiere como vulnerabilidad global. Así, la vulnerabilidad global está compuesta por la vulnerabilidad física,
económica, natural, social, política, técnica, ideológica, cultural, educativa, ecológica, ambiental e institucional.2
En las definiciones habría que incluir el hecho de que existen diferentes grados de vulnerabilidad para los cuales se
requieren entonces, distintos niveles de mitigación.
Este capítulo abordará la vulnerabilidad ambiental de las comunidades, entendiendo ésta, como la susceptibi-
lidad particular que tienen algunos grupos poblacionales ante amenazas químicas, físicas o biológicas. No pretende
ser un tratado del tema, pero sí busca resaltar algunos puntos útiles para la toma de decisiones. De esta manera, se
tratarán tres aspectos generales: 1) la diferente susceptibilidad que tienen los humanos a lo largo de sus distintas
etapas de desarrollo; 2) la vulnerabilidad particular de los grupos marginados, enfatizando el caso de los indígenas
y de los migrantes; y 3) la presentación de algunos campos emergentes que han surgido precisamente en la búsqueda
de herramientas que permitan una mejor promoción de la salud para los grupos vulnerables de nuestra sociedad.

Vulnerabilidad asociada al desarrollo y a la edad

Vulnerabilidad prenatal
Una exposición a un agente químico, físico o biológico durante el desarrollo de un organismo, puede llegar a traer
graves consecuencias en la salud en virtud de que el organismo en crecimiento es en extremo vulnerable a este tipo

139

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 140 Determinantes ambientales y sociales de la salud

de amenazas. En las etapas embrionaria y fetal, las células se multiplican, se transportan, se diferencian e inclusive
algunas tienen que morir para que los tejidos y los órganos alcancen su madurez funcional. En estos procesos inter-
vienen múltiples señales celulares que, en caso de modificarse, pueden dar lugar a alteraciones en el desarrollo. Así,
las mayores manifestaciones de una alteración en el desarrollo son: la muerte del organismo, la aparición de anor-
malidades estructurales, un crecimiento alterado o bien, deficiencias funcionales.
Es importante hacer notar que el que se presente una manifestación u otra, depende de la dosis del agente
peligroso, pero también depende del momento crítico durante el cual ocurre la exposición. En otras palabras, una
misma exposición es capaz de generar efectos diversos en distintos órganos o tejidos dependiendo del momento
en que ocurra. A estos periodos críticos de susceptibilidad a la exposición se les denomina ventanas de suscep-
tibilidad y son diferentes para cada órgano o tejido, ya que dependen del desarrollo propio de ellos.
Las ventanas de susceptibilidad han adquirido renovado interés debido a que las manifestaciones de una
exposición in utero pueden expresarse al nacimiento (bajo peso, malformaciones congénitas, mortalidad infantil,
etc.); pero también, llegan a advertirse durante la infancia (asma, cáncer, alteraciones neurológicas y efectos en
el comportamiento); o incluso hasta la etapa adulta (alteraciones neurodegenerativas, padecimientos cardiovas-
culares o cáncer).3
En 1988 aparecieron los primeros reportes que correlacionaban el bajo peso al nacer con la aparición de enfer-
medades a lo largo de la vida.4,5 Estos trabajos llevaron a originar la hipótesis del origen fetal de la enfermedad, la cual
señala que los eventos in utero que afectan el crecimiento, son capaces de alterar permanentemente las estructuras y
la fisiología del feto, de tal forma que pudiera aumentar el riesgo de sufrir padecimientos cardiovasculares o diabetes
a una edad avanzada.4 En este caso, el peso al nacer realmente es un reflejo físico de lo que pudiere estar ocu-
rriendo a nivel celular y/o genético; por ello, se incrementaron las investigaciones que buscan correlacionar exposi-
ciones químicas in utero, con la aparición de enfermedades durante la infancia, la adolescencia o la etapa adulta.
La hipótesis del origen fetal de la enfermedad se ha reforzado con estudios recientes. Por ejemplo, el taba-
quismo durante el embarazo ha sido asociado con bajo peso al nacer; en tanto, entre adolescentes cuyas madres
se expusieron a la droga dietilestilbestrol, se ha reportado un incremento en cáncer vaginal. Por su parte, la expo-
sición prenatal al plomo ha sido relacionada con un retraso en el desarrollo mental de infantes y la exposiciónin
utero al metil-mercurio causa alteraciones profundas en el neurodesarrollo.5
Los mecanismos a través de los cuales pudieran estar ocurriendo estos efectos no están del todo claros, pero los
que mayor atención han despertado entre la comunidad científica son aquéllos relacionados con las modificaciones
en la regulación de la expresión genética. Por ejemplo, se sabe que algunos plaguicidas son capaces de incremen-
tar la translocación de genes (entre otros, dieldrin, toxafeno, lindano, atrazina y diversos fungicidas); múltiples
compuestos alteran el nivel de metilación del ADN; el cadmio origina modificaciones en la reparación del ADN;
varios contaminantes atmosféricos (y otros compuestos como el DDT y el arsénico) inducen genes de inflamación;
diferentes tóxicos amplifican genes, alteran la estabilidad del ARNm, modifican la degradación de proteínas y/o la
activación por transposones.6
Todos estos mecanismos pueden estar activados durante una exposición prenatal y su importancia se desco-
noce para la mayoría de los compuestos, pero por ejemplo, la modificación epigenética de la metilación del ADN
por hidrocarburos aromáticos policíclicos en el periodo prenatal ha sido relacionada con la aparición de asma en
niños;7 en tanto, una modificación de la expresión y de la función del receptor para N-metil-D-aspartato (NMDA),
ha sido sugerida como el fenómeno asociado al efecto prenatal del plomo como causa de esquizofrenia.8
En la actualidad, más de 85.000 compuestos sintéticos tienen licencia de comercialización, 2.800 de ellos se
producen cada año en una cantidad igual o mayor a las 500 toneladas, por lo tanto, son los que mayormente po-
drían estar asociados a eventos de exposición humana. Desgraciadamente menos de la mitad de estos 2.800 com-
puestos han sido evaluados en cuanto a su capacidad tóxica para el humano, y menos aún lo han sido para revisar
su toxicidad en los niños o durante el desarrollo; es decir, su capacidad tóxica es desconocida.5
Asimismo, no debe olvidarse que en condiciones cotidianas, la exposición se da a mezclas químicas y si no se
conoce la toxicidad asociada con los componentes de la mezcla, mucho menos aún se puede aspirar a conocer la
toxicidad asociada con la mezcla misma. ¿Cuántos de estos compuestos son capaces de traspasar la barrera placen-
taria? El principio precautorio debe aplicarse, y así, las mujeres embarazadas o en proceso de procreación deberían
evitar exposiciones químicas peligrosas en función de la información de evaluación de riesgos (p. ej., la exposición
al humo de leña durante la preparación de alimentos o exposiciones a agentes químicos diversos en el ambiente
ocupacional). De aquí la importancia de generar buenos programas de comunicación de riesgos dirigidos a este
sector de la población.

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 Prevención de riesgos en poblaciones vulnerables 141

Salud infantil
Una de las frases que mayor popularidad ha adquirido en los últimos años es la que señala que “el niño no es un
adulto pequeño”. La Organización Panamericana de la Salud,9 con fundamento en documentos generados por
la OMS10,11 y la Comisión de Cooperación Ambiental de los Estados Unidos de América, Canadá y México,12
ha declarado que los niños son el grupo social más vulnerable a las amenazas ambientales y las razones son las
siguientes:
• Por su diferente fisiología.13 El cuerpo del niño es diferente, el neonato tiene casi un 30% más de agua que el
adulto, en particular, extracelular. Su metabolismo es mayor y en consecuencia consume más oxígeno por
kg de peso corporal. Ciertas características óseas (p. ej., tener una mayor cantidad de agua, menos minera-
les y que la calcificación se quintuplica entre el primero y los 11 años) propician que los metales —como el
plomo— que se fijan a los huesos tengan una mayor capacidad de llegar al sistema nervioso. La mielinización
en el sistema nervioso se completa hasta la adolescencia, lo cual implica mayor facilidad para la fijación de
compuestos orgánicos. Además, la barrera hemato encefálica no está del todo madura al momento del naci-
miento, hecho que facilita el ingreso de los tóxicos al sistema nervioso central. Al menos los infantes tienen
una mayor absorción pulmonar (la tasa de ventilación por superficie de área pulmonar es 60 veces mayor en
infantes que en adultos), mayor absorción gastrointestinal (diferente pH gástrico, más alcalino en neonatos)
y dérmica (mayor contenido de piel por superficie de área con respecto al peso corporal).
• Por su detoxificación disminuida.13 En general, las enzimas detoxificantes de fase uno (que realizan oxidacio-
nes, reducciones o hidrólisis) y de fase dos (reacciones de conjugación) se encuentran disminuidas en el recién
nacido y alcanzan el máximo de actividad a los 12-16 años de edad; ambos fenómenos naturales implican un
riesgo, ya que una menor actividad enzimática confiere una menor capacidad de detoxificación; en tanto, la
actividad incrementada, puede generar mayor cantidad de metabolitos secundarios carcinogénicos (situación
frecuente durante el metabolismo intermediario de diversos compuestos orgánicos). En los neonatos, la ca-
pacidad de excreción renal está disminuida y este fenómeno permanece al menos durante los primeros seis
meses de vida. Las vidas medias de eliminación de sustancias empleadas para medir función hepática (p. ej.,
la bilirrubina), son mayores en neonatos. Todo lo anterior nos habla de que los niños, en particular los recién
nacidos tendrían una capacidad detoxificante diferente y una menor excreción.
• Por su estado de desarrollo. El cuerpo de un niño está en pleno desarrollo. Si sus células y órganos se ven afec-
tados por agentes tóxicos, los efectos de esta exposición pueden ser más graves que los que experimentarán los
adultos. Por ejemplo: los pulmones aumentan en tamaño, estructura y/o contenido de fibras elásticas, hasta los
18-20 años; en tanto, el total de neuronas se obtiene en los primeros dos años de vida.
El resultado de todas las diferencias entre niños y adultos es que los primeros responden de manera diferente
a una exposición y esto puede ilustrarse con dos datos: se ha estimado que ante una exposición proporcionalmente
similar, la concentración sanguínea de algunos gases y vapores (p. ej., estireno) es mayor en los niños que en los
adultos;14 en tanto, al analizar los parámetros toxicocinéticos de 45 drogas administradas oralmente a niños de dos
meses a 18 años, las vidas medias de los compuestos tuvieron un factor 3,2 mayor que las vidas medias registradas
en adultos.13
Los niños son más susceptibles, pero no sólo por su estado de desarrollo, sino también porque tienen rutas propias
de exposición. Por ejemplo, tienen mayor exposición dérmica por el uso de pañales, ingieren leche materna (muchos
contaminantes se eliminan del cuerpo de la madre, por esta ruta, un ejemplo claro lo dan los compuestos orgánicos
persistentes), están más en contacto con el suelo, se pasan mayor tiempo en áreas que les permite un incremento en
la inhalación de partículas, por su curiosidad y actividades propias de su etapa de vida se exponen a ambientes que
pudieran considerarse de riesgo.9-13 Por ejemplo, en un escenario de contaminación de suelo por plomo, el niño
está más expuesto que el adulto, no solamente porque ingiere mayor cantidad de partículas de suelo, sino también
porque el organismo infantil absorbe hasta cinco veces más plomo que el del adulto. Por ello la aseveración de que
el niño no es un adulto pequeño, y al no serlo, es lógico concluir que las normativas ambientales que protegen al
adulto no siempre protegen al niño.

Salud adolescente
La etapa adolescente es crítica ya que de acuerdo a la OMS, casi dos terceras partes de las muertes prematuras y una
tercera parte de la carga de enfermedad en adultos se deben a conductas que inician en la adolescencia (p. ej., taba-

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 142 Determinantes ambientales y sociales de la salud

quismo, poca actividad física, sexo inseguro, etc.) (ver liga sobre salud adolescente al final de este capítulo); y por
otro lado, en la adolescencia podrían expresarse los resultados de la exposición infantil a agentes peligrosos tóxicos
(el caso del plomo es un buen ejemplo, ya que las exposiciones prenatal y/o infantil se expresan como alteraciones
intelectuales en el adolescente, las cuales a su vez, lo pueden llevar a tener conductas violentas).
Aunado a lo anterior, también debe tomarse en cuenta que la biología de la adolescencia es distinta y sus condi-
ciones brindan la oportunidad para que algunos agentes tóxicos puedan afectar la función o la madurez de distintos
órganos. En este periodo de la vida, no solamente el sistema reproductivo alcanza su madurez, sino también el respi-
ratorio, el inmune, el esquelético y el sistema nervioso central.15
La adolescencia es crítica en cuanto al riesgo de sufrir accidentes pero también de verse afectada por algunas
enfermedades infecciosas (infecciones de transmisión sexual). Asimismo, se ha demostrado que el desarrollo del
pulmón se ve particularmente afectado en el adolescente expuesto a la contaminación atmosférica.16
La farmacocinética en esta etapa también es distinta y se debe a cambios en volumen sanguíneo, parámetros respira-
torios y necesidades metabólicas.15 Finalmente, aparecen rutas de exposición particulares a la adolescencia; por ejemplo,
el cambio en los patrones dietéticos permitiría una mayor exposición a las toxinas presentes en los alimentos; en tanto, la
exposición voluntaria, por ejemplo a drogas, tabaco y alcohol, también sería una característica de esta edad.

Salud del anciano

Los ancianos en el mundo aumentan en número y este hecho implica un reto para la sociedad entera, pero en Amé-
rica Latina este factor de crecimiento es aún mayor. Por ejemplo, de los años 1950 a 2050, la expectativa de vida en
la Región se incrementará en 55% y se espera que para 2050 haya 200 millones de adultos mayores de 60 años. La
pobreza y el desempleo, con todas sus repercusiones, se concentran en este sector de la población y por lo tanto,
puede declararse que los ancianos son un grupo vulnerable.17 Los adultos mayores sufren grandes riesgos, desde la
salud bucal, hasta los riesgos de accidentes o fracturas, además de la aparición de enfermedades graves (p. ej., cáncer)
o de padecimientos crónico-degenerativos (p. ej., hipertensión y diabetes). Este escenario hace del anciano un ser en
extremo susceptible a la exposición a agentes peligrosos y a las infecciones, dado que el organismo ya no responde
adecuadamente a los estresores (el incremento en mortalidad de ancianos por la exposición a altas temperaturas du-
rante olas de calor es sólo un ejemplo de este hecho). En la vejez se presentan algunos cambios que se han estudiado
mejor desde la farmacocinética que desde la toxicocinética, a continuación se señalan algunos de ellos.18
La absorción gastrointestinal aparentemente no se modifica con la edad, sin embargo, con el envejecimiento tiende
a aumentar el tejido adiposo y a disminuir el contenido de agua corporal. Esto lleva a incrementar el volumen de distri-
bución para drogas lipofílicas, lo cual a su vez llevaría a incrementar la vida media de eliminación. La albúmina sérica
disminuye en tanto la glucoproteína ácida α1 incrementa con la edad, no quedan claros los efectos asociados a estos
cambios, pero en algunos pacientes, sobre todo en los desnutridos, la reducción rápida en el contenido de albúmina
podría dar lugar a un incremento en los efectos de algunas drogas dado por el incremento en la concentración sérica
de la droga libre, es decir, de la no asociada a proteínas.18
Se sabe que el metabolismo hepático de drogas que emplean el sistema de citocromos P-450 disminuye con la
edad. Para estas drogas, el aclaramiento puede disminuir hasta en 40%. En cambio, el sistema de conjugación que
emplea por ejemplo, ácido glucurónico, aparentemente no cambia en la vejez.18
La función renal disminuye con la edad, lo cual afecta la excreción de compuestos y por ende se modifica la
vida media de los agentes químicos que se eliminan por vía urinaria, tanto la función tubular como la función glo-
merular se encuentran disminuidas en el anciano.18
Todos estos cambios al aplicarse en el mundo de los agentes tóxicos ambientales llevan a concluir que la vejez es
una etapa de la vida de alta susceptibilidad; cambios en absorción, distribución, metabolismo y excreción de com-
puestos, junto con alteraciones nutricionales y en funciones celulares, pueden resultar en una mayor susceptibilidad
a los mecanismos de toxicidad asociados a los agentes químicos ambientales.

Vulnerabilidad por marginación

Pobreza en las Américas

De acuerdo a datos de una publicación del Banco Mundial del año 2007,19 36% de la población en América Latina
vive por debajo de la línea de pobreza (lo cual totaliza cerca de 175 millones de personas) y 15% vive en extrema po-
breza. El 58% de los pobres habitan en zonas urbanas, en tanto, más de la mitad de los individuos que viven en áreas

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 Prevención de riesgos en poblaciones vulnerables 143

rurales son pobres, de hecho, casi 60% de los habitantes en extrema pobreza se encuentran en estas áreas. El por qué
la pobreza es un factor de vulnerabilidad para el riesgo en salud ambiental no tiene una sola respuesta y por lo tanto
no es simple (p. ej., el cambio climático y sus efectos en la salud); por ello, en esta sección se analizan dos escenarios,
uno ejemplificado por los pueblos originarios (comunidades indígenas) y otro por los trabajadores migrantes. Como
lo veremos en seguida, en cada escenario, la vulnerabilidad al ambiente por la marginación se refleja con diversos
indicadores.

Grupos originarios
En América Latina y el Caribe se estima que viven 45 millones de indígenas, lo que representa 10% de la población
total y 27% de la población rural en la Región. Los indígenas pertenecen a 400 pueblos originarios, los cuales se
encuentran distribuidos en 24 países.20 En muchas de estas naciones, los indígenas se concentran en regiones geo-
gráficas específicas.
El ser indígena no es un factor de vulnerabilidad per se. La vulnerabilidad se asocia a la marginación en la que
viven muchas comunidades indígenas. Así, existen condiciones asociadas a tener agua potable en cantidad suficiente
y calidad adecuada; al uso de biomasa para calentarse y preparar los alimentos; a la exposición a plaguicidas
(agrícolas, domésticos y de salud pública) y otros agroquímicos; al endemismo de enfermedades transmitidas
por vectores (malaria o paludismo, dengue, Chagas, etc.); al mal manejo de la basura y de las excretas; a las
condiciones deficientes de la vivienda (p. ej., por acumulación de hollín en los techos); y a problemas sociales
como analfabetismo, adicciones como alcoholismo y tabaquismo, la violencia familiar, el desempleo, y la falta de
acceso a servicios de salud, de educación y de justicia. Estos problemas se encuentran inmersos en un entorno de
degradación de los recursos naturales, como la tala inmoderada, los incendios forestales, el cambio en el uso del
suelo y su consiguiente agotamiento, la extinción de especies, consumo masivo de energía, etcétera.
La pobreza del indígena también lleva al trabajo infantil; a la migración; al empleo en trabajos poco remunera-
dos y de alto riesgo (exposición a plaguicidas, exposición a ladrilleras, reciclado de basura, minería artesanal, etc.);
a sufrir patologías de la pobreza, como enfermedades transmisibles, desnutrición y malnutrición; a la ubicación
de asentamientos humanos en zonas de riesgo; a la pobre educación de padres e hijos; y todo en conjunto provoca
un desarrollo intelectual bajo, factor que se suma a todo lo anterior. La vulnerabilidad no se resuelve con medidas
asistenciales aisladas, como el entregar cocinas ecológicas a las comunidades indígenas o proveyendo de agua po-
table. El combate de la vulnerabilidad en comunidades indígenas requiere de programas integrales que aborden de
manera conjunta las problemáticas sociales, ecológicas, ambientales y de salud pública.
La equidad debe imperar en cualquier política de intervención. Por ejemplo, en algunos países de América La-
tina como Guatemala o México, algunas comunidades indígenas tienen peores estadísticas de salud en cuanto a la
tasa de atrofia del crecimiento infantil que las registradas en Yemen o Bangladesh. En otros países como Guatemala
y Ecuador, la desnutrición crónica es dos veces mayor entre la población indígena que entre la no indígena. Por un
lado se es pobre, pero el ser indígena aumenta la probabilidad de serlo; así, en Perú la probabilidad de ser pobre por
ser indígena aumenta en 11%, en Bolivia en 13%, en Guatemala en 14%, en Ecuador en 16% y en México hasta en
30%. Precisamente en este último país, las ganancias económicas de los grupos indígenas en 2002 habían caído a
sólo la cuarta parte de los no indígenas.21
En pocas regiones como en las ocupadas por las comunidades autóctonas, se entiende tan bien cómo el con-
cepto de salud debe ir mucho más allá de la simple definición de ausencia de enfermedad, pero los indígenas tam-
bién están enfermos, enfermos de iniquidad.

Migrantes
La migración es un fenómeno que en América Latina se puede clasificar en tres tipos, la regional que define la mi-
gración a países fuera de la región latinoamericana, la intrarregional que se da entre países de América Latina y la
nacional entre distintas regiones del propio país. El tamaño de la migración regional se estimaba para 2006 en una
cifra cercana a los 25 millones de migrantes latinoamericanos y caribeños, siendo Estados Unidos de América el
destino preferente (18 millones) y España el segundo destino de la emigración regional (1,2 millones de personas).
La migración intrarregional alcanza cerca de los tres millones de personas, siendo los principales países de destino
Argentina, Costa Rica y Venezuela.22 Finalmente está el caso de la migración nacional que generalmente se da entre
trabajadores agrícolas; en el continente, quizá el fenómeno más importante de este tipo de migración es el que

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 144 Determinantes ambientales y sociales de la salud

ocurre en México donde cerca de 250.000 jornaleros agrícolas migran de las regiones indígenas del sur a los campos
agrícolas del norte.23
La migración tiene problemas sociales cuyo análisis escapa a los objetivos de este capítulo y por ello se ex-
ponen a continuación, de forma breve, algunos aspectos relacionados con los riesgos ambientales asociados a
este fenómeno poblacional. Ejemplificamos con el caso de México dada la importancia que tiene para este país el
fenómeno de migración nacional. En México, los jornaleros agrícolas migrantes se exponen a los agroquímicos,
pero en este caso, el mayor problema es que en las temporadas de cosecha junto con los jornaleros emigran alre-
dedor de 300.000 niños y niñas de seis a 14 años.La mitad de ellos comienza a trabajar a los 10 años y el número
crece a medida que son mayores. Solamente uno de cada 10 niños y niñas trabajadores acude a la escuela, y muy
pocos terminan la educación primaria (la información disponible indica que el fenómeno podría ser general en
sectores marginados en América Latina). La desnutrición es grave y las intoxicaciones junto con las enfermedades
ligadas a la marginación se encuentran en el listado de las mayores causas de consulta médica.23,24 Se hace notar
que en México son mínimos los Centros para la Información y Atención Toxicológica, por lo cual, se carece de
programas comunitarios de toxicología clínica, así, la atención a las intoxicaciones entre los jornaleros agrícolas
y sus hijos, que además se consideran trabajadores informales, es en extremo deficiente. A esto se añade que en
general los médicos de zonas rurales no tienen necesariamente la capacitación para detectar las intoxicaciones por
plaguicidas, ni existen campañas de comunicación de riesgos para los dueños de los campos agrícolas, ni para los
trabajadores, ni sus esposas e hijos.
Otro punto importante es el hecho de que los migrantes pueden llegar a áreas con problemáticas ambientales
diferentes a las de su lugar de origen. Por ejemplo, los migrantes bolivianos llegan al norte de Argentina donde en
los últimos años el dengue ha incrementado su presencia. Asimismo, la migración a las zonas mineras del Amazo-
nas en búsqueda del oro fue un fenómeno que impactó en la década pasada a Ecuador, a Perú, Bolivia y sobre todo
a Brasil; además de la exposición al mercurio utilizado en la pequeña minería del oro, los migrantes se expusieron a
las condiciones climáticas de las regiones tropicales, así como a las enfermedades transmitidas por vectores propias
de estas zonas. Otro problema al que se enfrentan los migrantes es la construcción de viviendas precarias en zonas
de alto riesgo (p. ej., deslaves, inundaciones, avalanchas, etc.), situación de alta vulnerabilidad ante los impactos del
cambio climático.
La migración se da sobre todo en la búsqueda de mejores condiciones económicas, pero paulatinamente el
cambio climático ganará en importancia como causa del fenómeno migratorio. Las inundaciones, el impacto de los
huracanes, las temperaturas extremas, la pérdida de cosechas y sobre todo, las sequías que causará el estrés hídrico,
serán factores que incitarán a movimientos poblacionales.

Escenarios de vulnerabilidad ambiental

En la introducción se estableció que el concepto de vulnerabilidad implica tanto la presencia de una amenaza,
como la incapacidad de sectores de una comunidad para responder de manera adecuada a ella. Las alteraciones
ambientales dadas por la presencia de factores químicos, físicos o biológicos puede considerarse una amenaza y la
vulnerabilidad entonces estaría dada en términos de la incapacidad de la población para responder a la presencia
de dichos peligros ambientales. El resultado de tal interacción representaría un riesgo para la salud.
La susceptibilidad a los tóxicos puede deberse a varios factores: 1) a la susceptibilidad del individuo a los meca-
nismos de toxicidad (ya se describió el concepto de ventanas de susceptibilidad y se analizó el punto del origen fetal
de la enfermedad adulta); 2) a la desnutrición, que disminuye los mecanismos de defensa;13 3) a la marginación, que
facilita la exposición a sustancias tóxicas y que impide a la población atenderse con prontitud en servicios médicos
competentes; y 4) al simple hecho de vivir en un sitio de alto riesgo donde los contaminantes han penetrado las
rutas de exposición del ser humano.
Algunos de los sitios de alto riesgo pueden localizarse en áreas agrícolas (plaguicidas y otros agroquímicos);
zonas mineras (metales); regiones petroleras (contaminantes orgánicos aromáticos); áreas industriales (metales,
gases como el bióxido de azufre, monóxido de carbono y partículas); comunidades con cuerpos de agua super-
ficiales contaminados (contaminantes biológicos y químicos); acuíferos (contaminantes naturales como flúor y
arsénico); comunidades indígenas (humo de leña, hidrocarburos aromáticos policíclicos, monóxido de carbono);
individuos que trabajan en depósitos de basura (compuestos polibromados); favelas con presencia de microindus-
trias (mezclas tóxicas, asentamientos humanos en zonas de riesgo); etcétera.

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El punto es que en los escenarios de vulnerabilidad ambiental la realidad es compleja. Por un lado, es común
que la contaminación sea debida no a uno sino a varios contaminantes (mezclas de agentes tóxicos químicos y/o
biológicos), los cuales pueden estar presentes en más de una ruta ambiental (aire, agua, suelo, sedimentos, pol-
vos, alimentos, etc.) y por ende, los receptores afectados llegan a ser mujeres embarazadas, niños, adolescentes,
adultos y/o ancianos. Por otro lado, numerosos sitios contaminados se localizan en zonas marginadas dónde son
comunes factores como la desnutrición y la falta de servicios médicos. Las condiciones anteriormente señaladas
van dando a la vulnerabilidad matices muy propios de cada lugar, lo que dificulta su medición y la priorización
en función de las medidas que la puedan disminuir.
A continuación se presentan algunos ejemplos de escenarios de vulnerabilidad ambiental y se busca demostrar
con ellos que el concepto de desarrollo social comunitario pasa por la intervención multidisciplinaria de la vulne-
rabilidad ambiental.

Salud ambiental infantil en comunidades indígenas

En las comunidades de los pueblos originarios de varios países en la Región, dos de las principales amenazas
ambientales son el humo de leña y la contaminación del agua. El humo de leña produce problemas respiratorios
agudos y crónicos, la contaminación del agua, diarreas. Lo anterior es relevante dado que precisamente los padeci-
mientos respiratorios y gastrointestinales se encuentran entre las principales causas de mortalidad y/o morbilidad
infantil en América Latina y el Caribe.
No obstante lo anterior, existen otros efectos asociados a estas amenazas ambientales. Por ejemplo, el con-
tacto con el humo de leña, además de la exposición a partículas y gases (asociadas al daño respiratorio) también
provoca la exposición a otros agentes químicos como los hidrocarburos aromáticos policíclicos (PAH), el for-
maldehído y el monóxido de carbono. De hecho, en una comunidad Teének en San Luis Potosí, México, se ha
encontrado un nivel de exposición infantil a PAH 30 veces por arriba del nivel asociado a una comunidad no
expuesta.25 Este nivel tan alto de PAH no sólo era explicable por la exposición al humo de leña (dado que los
niños no pasan mucho tiempo en sus casas al momento de la preparación de alimentos); al buscar otras fuentes
probables de exposición se encontró al hollín (particulado grasoso que se acumula en techos, paredes y suelo en
las habitaciones donde se quema la leña), cuyos niveles de PAH fueron en extremo altos.
La exposición neonatal a PAH ha sido relacionada con asma infantil,7 además existen algunos antecedentes
sobre daño neuropsicológico e inclusive el pireno (uno de los PAH más abundantes) disminuye la concentración de
la vitamina D al provocar su degradación; otra información importante al respecto es que algunos PAH son geno-
tóxicos y se han encontrado asociados a ciertos tipos de cáncer.26 Finalmente, la exposición al humo de leña, muy
ligada a los PAH reduce el peso al nacer con un riesgo relativo ajustado de 1.64.27 Por todo lo anterior, no resultó
extraño que se haya encontrado alta genotoxicidad en indígenas expuestos al humo de leña. Los hallazgos anterio-
res motivaron el llevar a cabo una serie de acciones para disminuir la exposición a estos compuestos y sus posibles
efectos en la salud. Entre éstas estuvieron la limpieza del hollín de las habitaciones y la posterior instalación de una
estufa con chimenea (para evitar la contaminación de interiores). A partir de la instrumentación de estas medidas
se reportó una disminución significativa en la exposición a PAH y en la genotoxicidad, además de disminuir tam-
bién la exposición a monóxido de carbono.25
En este caso se demostró tanto la exposición a humo de leña y al hollín, como también a monóxido de carbono
y a PAH en niños, quienes pudieron haber estado expuestos a estos agentes químicos desde el vientre materno.
Como resultado de estas exposiciones, los niños pudieran presentar riesgo de asma (por exposición a PAH) y
pudieron haber tenido bajo peso al nacer por la exposición a humo de leña (y quizá también por la desnutrición
propia de los grupos marginados). Además, por el daño genotóxico en las células del sistema inmune y por la posi-
ble deficiencia en vitamina D, podrían tener algún nivel de inmunosupresión. Otro efecto en la salud que debe ser
considerado además de los que ocasiona la exposición a los PAH y la propia desnutrición de estas poblaciones está
el riesgo de tener problemas en el aprendizaje. Todas las condiciones anteriormente señaladas dan a los niños una
vulnerabilidad mayor ante la marginación y la exposición a ciertos riesgos ambientales.
Para las comunidades originarias, existen otras amenazas ambientales (p. ej., las enfermedades transmitidas
por vectores como el dengue, la malaria, o el hantavirus; el humo proveniente de la quema de basura; o el uso de
insecticidas y otros agroquímicos). Así en un estudio efectuado en una comunidad Zoque, en Chiapas, México, se
encontró que en 90% de las viviendas se quema la basura en los traspatios (otra fuente más para PAH y partículas);
en tanto, en 60% de las viviendas los patios tenían materiales (como llantas o recipientes) que implican el riesgo por
dengue; al haber dengue con frecuencia se tiene que fumigar con insecticidas.28

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En los niños zoques se reportaron niveles sanguíneos de DDT y DDE 10 veces y de lindano 40 veces por arriba
de los promedios nacionales respectivos; también se registraron valores de plomo en sangre superiores a la guía de
seguridad en 10% de los niños; y finalmente la exposición a PAH resultó estar 27 veces por arriba de la referencia.
Además, se identificó talla baja en 23% de los niños y algún cuadro de desnutrición en 63%.28 Salud ambiental in-
fantil en los zoques con tantos problemas como con los Teéneks; pero en los primeros algo más, por vivir junto a
un río contaminado investigamos infecciones gastrointestinales, encontramos parasitosis en 70% de los niños pero
también, microorganismos en exudados faríngeos, varios de ellos patógenos, en 87% de ellos.28
Dado que la vulnerabilidad ambiental en las comunidades autóctonas se refleja en el estado de salud de los
niños asociado a condiciones ambientales, se hace necesario que las políticas públicas, enfocadas en mejorar los
indicadores socioeconómicos, no obvien el trabajo dirigido a la definición de los factores de vulnerabilidad ambien-
tal, su análisis y propuestas para disminuir su impacto. Como se ha discutido, la educación es un componente de
gran importancia en cualquier sociedad por lo que cualquier intervención debe considerar los déficits intelectuales
de los niños y jóvenes producto de la marginación y de la exposición a cierto tipo de agentes químicos.

Salud ambiental infantil en una favela

Las favelas son edificaciones muy rudimentarias construidas alrededor de las grandes ciudades. El término nos
remonta a los barrios brasileños, pero ahora este vocablo ha sido aceptado en el idioma español y ya no se refiere
solamente a la vivienda sino al conglomerado de ellas. En Venezuela las favelas reciben el nombre de “Barrio” o
“Suburbio”; en Colombia tugurios; en Argentina, “Villa Miseria”; en Perú, “Barriada”; y en México “Ciudad Per-
dida” “Colonia de Paracaidistas” o simplemente “Barrios Pobres”. La urbanización de la pobreza ha llegado de forma
abrumadora y aumenta a diario. Hoy en día 58% de los pobres en América Latina vive en ambientes urbanos29 y es
debido a la gran cantidad de personas que viven en pobreza, que la marginación de las favelas representa uno de los
retos más grandes en términos de promoción de la salud y por ende, de salud ambiental.
La definición de favela ha evolucionado y de acuerdo a algunos estudios podría decirse que las condiciones de
vida en ellas también. Ahora en las favelas las viviendas pueden ser de algún material permanente y no solamente
de lámina y de cartón; cuentan con luz y no falta la televisión. En apariencia las favelas han mejorado, sin embargo,
existe otra visión y ésta es que los problemas se mantienen, sólo que han cambiado de rostro. Además, gracias a la
urbanización de la pobreza, las favelas ya no se encuentran solamente en las grandes ciudades sino también en las
ciudades medias y pequeñas, es decir, han aumentado en número y en distribución.
En estas nuevas favelas hay problemas de salud novedosos y dentro de ellos, los relacionados con la salud am-
biental son primordiales. Para ilustrar este punto, se puede analizar los resultados de una investigación llevada a cabo
en México en una favela de la ciudad de San Luis Potosí y en donde se comparó los indicadores de la favela contra los
datos obtenido en una zona de referencia de la propia ciudad.30
Los datos son abrumadores, entre éstos están que los niños de la favela tienen más del doble de prevalencia de
dermatitis, infecciones gastrointestinales, diarreas, anemia, desnutrición, presencia de bacterias patógenas en tracto
respiratorio superior y parasitosis. La escolaridad de los padres es siete veces inferior; el ingreso económico es cuatro
veces menor; los servicios sanitarios básicos son totalmente insuficientes; existe hacinamiento, trabajo infantil, uso
de leña, quema de basura; el tabaquismo es del doble y se emplean más insecticidas. En este escenario tan complejo,
los niños de las favelas se encuentran más expuestos a plomo, flúor, hidrocarburos poliaromáticos y lindano.
El riesgo en esta favela se expresa como un niño que está expuesto tanto a factores de vulnerabilidad ambien-
tal, incluyendo exposiciones a agentes químicos, como a condiciones de pobreza. Por ello, no es raro que un alto
porcentaje (59%) de los niños tengan un coeficiente intelectual bajo. En este grupo de niños, el bajo coeficiente
intelectual correlacionó de manera significativa (p < 0.05) contra fluorosis dental, niveles de plomo en sangre, des-
nutrición, hacinamiento, trabajo infantil, uso de leña en el hogar y quema de basura.30
Pobreza urbana que de acuerdo a datos del Fondo de Población de las Naciones Unidas se agrava año con año.31
Entre 2000 y 2030 la población urbana de América Latina y el Caribe pasará de 394 millones a 609 millones; ade-
más, se prevé que más de la mitad de ese crecimiento recaiga en las ciudades con menos de 500.000 habitantes.31
En este contexto, la favela es consecuencia, por una parte, de una urbanización intensa que se realiza sin plani-
ficación urbana, y por otra, de una ausencia total de políticas sociales en las áreas rurales.
Los movimientos de zonas rurales a urbanas se dan a partir de la búsqueda de mejores condiciones de vida. Al
comparar los indicadores de la favela con los de las comunidades indígenas, se nota que no se logra tal objetivo y se
concluye que la salud ambiental infantil en ambos casos requiere de una atención urgente pues desafortunadamente la
marginación se mantiene y también la vulnerabilidad ambiental, si bien puede variar en cuanto a sus condicionantes.

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 Prevención de riesgos en poblaciones vulnerables 147

Indicadores de salud ambiental infantil / biomonitoreo comunitario

En los escenarios indígenas rurales o favelas urbanas hay un denominador común, los niños se encuentran expuestos
a múltiples agentes químicos y a múltiples biológicos (bacterias, parásitos, virus, alergenos, etc.). Situaciones simila-
res se encuentran en zonas mineras, en regiones agrícolas, alrededor de industrias y en sitios de explotación petrolera
y petroquímica. Los xenobióticos y los niveles de exposición podrán cambiar, pero siempre habrá niños expuestos de
manera simultánea a mezclas químicas y a mezclas biológicas.
En América Latina abundan las regiones indígenas marginadas; las favelas urbanas; los pueblos mineros; los
campos agrícolas; las zonas industriales; los campos petroleros; las grandes metrópolis (contaminación vehicular,
industrial y natural); e incluso, existen acuíferos contaminados con compuestos orgánicos, arsénico, flúor y/o con
contaminantes microbiológicos.
Es decir, en la Región se presenta la amenaza ambiental materializada en forma de agentes tóxicos químicos
y/o biológicos; y también se cuenta con una población infantil marginada, muchas veces desnutrida e ignorante
de su riesgo. Este escenario de una población susceptible amenazada por los contaminantes físicos, químicos
y biológicos es lo que nos da el contexto de vulnerabilidad ambiental. Las condiciones ambientales responsa-
bles de diversos efectos en la salud —agudos o crónicos— desde la etapa prenatal hasta la vejez en muchos casos
pueden disminuir la calidad de vida y en algunos inclusive llevar a la muerte, por lo que deben ser abordadas
desde enfoques multidisciplinarios para su identificación, análisis y establecimiento de políticas ambientales y
sanitarias dirigidas a disminuir tales efectos.
En los escenarios de vulnerabilidad interaccionan de manera compleja múltiples factores, algunos de los cuales
son los siguientes:
• geográfico (costas, riberas de los ríos, áreas desérticas, zonas altas, tropicales);
• ambiental (ciudades, áreas rurales, desarrollos industriales, zonas de explotación minera, zonas agrícolas y
pecuarias, etcétera);
• social (analfabetismo, pobreza, falta de infraestructura sanitaria, de servicios médicos, de abastecimiento de
agua potable, de eliminación de excretas, de recolección de basura y otros servicios); y
• cultural (pueblos indígenas, poblaciones urbanas y rurales).
Todas las variables anteriores —que se entrelazan— pueden tener impacto en la exposición a los agentes peli-
grosos, así como los efectos en la salud de los diversos grupos poblacionales. Es así que en este contexto de nuevo se
presenta la interrogante: ¿Cómo estudiar la vulnerabilidad ambiental en escenarios complejos?
Las respuestas no son sencillas, pero hay elementos que pueden dar una orientación. Un primer punto es que
la vulnerabilidad ambiental en América Latina debe enfrentarse con programas multidisciplinarios de atención
primaria y siguiendo las pautas recomendadas por la OMS en su más reciente informe sobre el estado de la salud
en el mundo 2008. Para combatir la vulnerabilidad ambiental más que hospitales, se requiere de contar con perso-
nal de salud en el campo. La OMS ha señalado que las actividades de prevención y promoción de la salud podrían
reducir en un 70% la carga de morbilidad a nivel mundial.32
El punto anterior se enfrenta sin embargo a una realidad cruda, las comunidades vulnerables a lo largo y ancho
de la Región son múltiples y —como ya se señaló—, de muy diverso tipo; por consiguiente, un segundo factor que
se puede identificar es que para la evaluación de la vulnerabilidad debe proponerse una metodología que involucre
el uso de indicadores. Estos indicadores que tal y como lo señala la Comisión de Determinantes Sociales de Salud
de la OMS, en su reporte “Achieving Health Equity: from root causes to fair outcomes”,33 sean útiles para monitorear
el progreso de los programas y las acciones que sean implementados a partir de los diagnósticos efectuados.
Con el empleo de este tipo de indicadores y utilizando diversas herramientas estadísticas pueden elaborarse
mapas o esquemas para la intervención basada en evidencia,30 priorizando los programas de intervención que
modifiquen a más de un indicador (p. ej., el cambio en el uso de leña como combustible para la preparación de
alimentos en interiores, tiene aspectos benéficos en varios indicadores ya que: disminuye la exposición a diversos
contaminantes, lo cual mejora los sistemas respiratorio y nervioso, modifica aspectos ergonómicos en la mujer
por la carga que acarrea el transporte de la leña; protege a la mujer ya que no tiene que hacer tantas caminatas en
busca del recurso; disminuye la demanda en el consumo de leña protegiendo a los bosques y cambiando la fuente
de energía por una menos contaminante).
Entre los indicadores podrían incluirse a los biomarcadores de exposición a sustancias químicos o biológicas.
Existen experiencias en realizar monitoreos de agentes tóxicos en distintos escenarios y quizá el mejor programa
en esta área es el Programa Nacional de Biomonitoreo que ejecuta el Centro para el Control de Enfermedades

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 148 Determinantes ambientales y sociales de la salud

de los Estados Unidos de América (CDC por sus siglas en inglés). En México, existen dos experiencias del uso de
los biomarcadores como indicadores para identificar vulnerabilidad ambiental,34,35 los resultados de los estudios
en poblaciones abiertas han permitido generar acciones que lograron la reducción de la exposición a los agentes
tóxicos y por ende los riesgos a la salud (ej. se identificaron niños expuestos a PCB y posteriormente, al eliminarse
la fuente contaminante, pudo evitarse mayor exposición y que un mayor número de individuos se expusiesen a
estos tóxicos). En este sentido, la experiencia de emplear biomarcadores de exposición y de efecto como indica-
dores que complementen a los indicadores comunitarios de vulnerabilidad ambiental (uso de plaguicidas, calidad
del agua, uso de leña, quema doméstica de basura, nivel nutricional, localización de fuentes contaminantes, etc.)
puede calificarse como altamente positiva.
Ahora bien, la propuesta de realizar biomonitoreos en poblaciones expuestas a agentes químicos cuenta con la
limitante que es el escaso conocimiento que el personal de salud en la Región tiene de la toxicología ambiental. Así,
mientras que algunas intoxicaciones agudas se manejan por médicos especialistas en la materia y en diversos países
de América Latina se han organizado Centros de Información y Atención Toxicológica (CIAT), para los efectos de
las intoxicaciones crónicas ambientales no se han generado organismos semejantes y de hecho, a nivel de atención
primaria se ignoran casi por completo.
En consecuencia, un Centro de Toxicología Clínica Comunitaria debería tener grupos de profesionales para
tratar los diversos aspectos de vulnerabilidad, y un aspecto fundamental para su funcionamiento exitoso sería
contar con un laboratorio de alta calidad o bien estar asociado a uno, además de tener los recursos humanos califi-
cados para operarlo. En la búsqueda de la promoción a la salud, el Centro necesariamente tendría que ser regional
(cubriendo una región geográfica limitada), multidisciplinario y con capacidad amplia de vincularse a otras insti-
tuciones y/o a diferentes estructuras del Gobierno y de la sociedad civil.

Nuevas amenazas, acciones requeridas

Entre las nuevas amenazas a la salud y la seguridad de poblaciones vulnerables se encuentran: el cambio ambien-
tal global, incluyendo al cambio climático; la aparición de nuevos compuestos químicos; los biocombustibles; la
aparición de nuevos microorganismos patógenos (como el virus de la influenza A H1N1); el manejo de la basura
electrónica; la problemática de la salud global (concepto acuñado para explicar la facilidad con la cual ahora una
enfermedad puede viajar fácilmente de una región del planeta a otra); la aparición de componentes químicos
capaces de afectar al sistema endócrino (disruptores endócrinos) y muchas otras.
Estas nuevas amenazas afectan a todos, pero más a los que presentan una mayor susceptibilidad. Para enfren-
tarlas, se requieren acciones coordinadas, acciones locales, nacionales, regionales y globales. A continuación se
describen 10 acciones que han sido listadas para proteger a uno de los grupos más vulnerables, los niños.
Durante la Tercera Conferencia sobre Salud Ambiental Infantil de la Organización Mundial de la Salud, celebrada en
junio del 2009 en la República de Corea, los participantes aceptaron un Compromiso para la Acción, con 10 medidas:37
1. Aumentar la abogacía, el reconocimiento y la evaluación en torno de las influencias ambientales peligrosas
para la salud infantil.
2. Incluir en las políticas públicas el conocimiento de las acciones encaminadas a la protección de la salud
ambiental infantil, tales como los Planes Nacionales de Acción en Salud Ambiental Infantil, y los nuevos
procesos considerados temas emergentes, como los “Cambios Globales” y el “Crecimiento Verde”.
3. Contribuir a incrementar el perfil político de la salud ambiental infantil a nivel local, nacional, regional e
internacional.
4. Fortalecer la capacidad en materia de salud ambiental infantil del personal de salud, profesionistas ambien-
tales, ONG, industriales, padres de familia, maestros de todos los niveles y responsables de políticas.
5. Integrar los temas de salud ambiental infantil en los programas existentes de salud pública, especialmente en
los escenarios de la atención primaria y en iniciativas regionales, convenciones y otros programas.
6. Desarrollar y fortalecer a las Unidades de Salud especializadas en Salud Ambiental Infantil, así como los
Centros Colaboradores de la Organización Mundial de la Salud (en nuestra Región representada por la
Organización Panamericana de la Salud), y las redes que los conectan a fin de facilitar la asesoría y la guía
sobre áreas relevantes de la salud y el ambiente para la acción.
7. Estimular la investigación colaborativa y la asociación intersectorial para acelerar el acceso al nuevo conoci-
miento y así poder mejorar la intervención integrada de la salud, el desarrollo y el ambiente.

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 Prevención de riesgos en poblaciones vulnerables 149

8. Desarrollar la comunicación entre los responsables de las Instituciones en las áreas relacionadas con la Salud
Ambiental Infantil como un componente de integración para el progreso de éstas, e involucrar a los medios
de comunicación en dichos esfuerzos.
9. Desarrollar mecanismos estratégicos de financiamiento, que facilitarán la instrumentación de los pro-
gramas de Salud Ambiental Infantil, tales como la incorporación del tema en los proyectos de desarrollo
social, educación, vivienda y bienestar; o proponiendo actividades enfocadas a la protección infantil en
convenciones internacionales para su implementación en distintos países.
10. Establecer una red de Salud Ambiental Infantil como una plataforma para los Centros Colaboradores y para
grupos de investigación en distintas áreas (tales como los especializados en indicadores y biomarcadores), a
fin de facilitar la comunicación del conocimiento científico y los hallazgos de las investigaciones.
Se nota claramente en este listado cómo las propuestas incluyen diversos niveles de acción; distintos sectores;
diferentes actores; y múltiples áreas del conocimiento. Integración y multidisciplinaridad conjuntadas para un fin
común, la mejoría en la Salud Ambiental Infantil, recordando siempre que para la Organización Mundial de la
Salud, la Salud Ambiental Infantil abarca desde la vida intrauterina hasta la adolescencia (18 años de edad).

Nuevas herramientas

Nuevos biomarcadores: biología molecular

Por lo extenso del tema, sólo se desea puntualizar que la relación entre la exposición a agentes tóxicos y la expresión
de genes (relación gen-ambiente) es un área de investigación que va en rápido crecimiento (en PubMed se registran
295 revisiones y 1.153 artículos sobre esta área). En consecuencia, los estudios moleculares paulatinamente irán
teniendo una mayor aplicación en la evaluación de la vulnerabilidad ambiental. En este contexto, a continuación se
señalan algunas de las líneas de investigación que mayor impacto están teniendo: 1) los estudios sobre la exposición
ambiental y el desarrollo de efectos epigenéticos que miden el nivel de metilación del ADN en secuencias especí-
ficas, lo cual a su vez correlaciona con el nivel de expresión génica; 2) los estudios sobre genómica, proteómica y
metabolómica están siendo en extremo relevantes para estudiar mecanismos de toxicidad; 3) las nuevas relaciones
entre nutrientes y los mecanismos de detoxificación o de estimulación del sistema inmune (p. ej., los nuevos roles
que en estos campos se le está dando a la vitamina D); 4) el reconocimiento de que los sistemas endócrinos pueden
comunicarse entre sí a través de señales celulares; y 5) el reconocimiento de que muchos mecanismos de toxicidad
son compartidos a través de las especies, lo cual abre un novedoso campo, el de la Salud Compartida (biota y hu-
manos).

Nuevos enfoques: salud ambiental integral

Una buena salud ambiental supone una buena calidad de vida bajo un enfoque ecosistémico; esto es, que el ser hu-
mano debe ser tomado en cuenta como un participante más de todo un ecosistema. En consecuencia, los factores
ambientales que pueden afectar a la población no se reducen a los agentes químicos, físicos o biológicos que direc-
tamente pueden afectar a la salud, sino también, a aquellos factores que al afectar al ecosistema, afectan la calidad
de vida; entre otros pueden mencionarse al cambio climático, la ruptura y adelgazamiento de la capa de ozono, la
desertificación, la pérdida de la biodiversidad y la deforestación.
Por razones prácticas, las metodologías de evaluación de riesgo para salud humana y para biota (riesgo eco-
lógico) se han desarrollado de manera independiente; sin embargo, paulatinamente se reconoce cada vez más la
exigencia de establecer mejores niveles de protección, tanto para el ser humano, como para los otros componentes
del ambiente. Por esta razón surge la necesidad de diseñar una metodología de evaluación integrada de riesgo
que contemple tanto a la población humana como a otros receptores ecológicos en un sólo proceso.38 En materia
ambiental las decisiones no pueden ser completamente adecuadas si únicamente se considera de forma parcial la
protección a los humanos o a otras especies de fauna y flora. En muchos casos la contaminación ambiental afecta
más a los receptores no humanos, debido a una mayor exposición o dado que estos individuos resultan ser los
más sensibles a los efectos negativos. La falta de integración frecuentemente conduce a que tanto los evaluadores
de riesgo humano como de riesgo ecológico, generen evidencias que podrían parecer contradictorias acerca de la
naturaleza de los riesgos asociados a un sitio contaminado.

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 150 Determinantes ambientales y sociales de la salud

Al final tendríamos un esquema de trabajo que involucraría indicadores sociales, ambientales, ecológicos y
de salud humana. La integración total para enfrentar la complejidad total que surge al integrar a todos los recep-
tores, las dinámicas establecidas y a todos los factores de vulnerabilidad.

Nuevos enfoques: adaptación de los ODM

Los Objetivos para el Desarrollo del Milenio son tratados a profundidad en el capítulo sobre Gobernanza, por lo
que no se tratan en detalle en éste. Ahora bien, los Objetivos si bien no contemplan el combatir la vulnerabilidad
ambiental, en al menos tres de las ocho metas incluyen aspectos fundamentales, que en caso de cumplirse, mo-
dificarán de manera muy importante este tipo de vulnerabilidad, por ejemplo:
▼ Objetivo 1. ERRADICAR LA POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE
Indicador. Reducir a la mitad, entre los años 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre.

▼ Objetivo 4. REDUCIR LA MORTALIDAD DE LOS NIÑOS MENORES DE 5 AÑOS

Indicador. Reducir en dos terceras partes, entre los años 1990 y 2015, la mortalidad de niños menores de
cinco años.

▼ Objetivo 7. GARANTIZAR LA SOSTENIBILIDAD DEL MEDIO AMBIENTE

Indicador. Reducir a la mitad, para el año 2015, la proporción de personas sin acceso sostenible al agua
potable y a servicios básicos de saneamiento.
Indicador. Haber mejorado considerablemente, en el año 2020, la vida de al menos 100 millones de
habitantes de barrios marginales (favelas en nuestro vocabulario).

Los indicadores son claros y su logro modificaría la vulnerabilidad. Ahora bien, la gran pregunta es si los
Objetivos del Milenio pueden adaptarse al desarrollo social a nivel comunitario (fuera de las estadísticas regio-
nales, nacionales o estatales). Es muy probable que haya un escaso conocimiento de las comunidades respecto al
concepto de desarrollo originado por las Naciones Unidas. Por eso es que los Objetivos del Milenio tienen que
ser complementados con otros indicadores, de acuerdo a las realidades de cada país y sobre todo de cada comu-
nidad. Por ejemplo, uno de los objetivos es terminar con el Sida y la malaria o paludismo, cuando en muchísimas
comunidades el problema al que se enfrentan es el dengue. Otro ejemplo que requiere complementación es el
de educación, ya que no basta con que los niños terminen la educación primaria, sino que todos los marginados
tengan derecho a una educación de calidad.
Nadie puede estar en contra de los Objetivos del Milenio, todos los seres humanos deseamos que la pobreza
desaparezca y que todos tengamos una mejor calidad de vida, pero en términos de vulnerabilidad ambiental, debe-
ría haber dentro de los Objetivos del Milenio algún componente más claro, para darle derecho a la vida, a la vida
de todas las comunidades.

Recomendaciones para tomadores de decisión

• Es urgente el diseñar y desarrollar un programa regional de salud ambiental materno-infantil para los grupos
autóctonos, siendo una de sus prioridades la protección de la mujer, de esas mujeres en edad reproductiva que
crecen a un lado del humo, de ese humo que viene de la quema de basura, del uso doméstico de leña y algunas
veces también de los incendios forestales. Al proteger a la mujer, se protege a la futura madre, y con ello, se
evita la exposición a los químicos ambientales y la desnutrición de los futuros niños.
• Para la atención de los efectos crónicos provocados por la exposición a agentes ambientales, sugerimos un mo-
delo de atención sanitaria, a través de la creación de grupos multidisciplinarios y bajo el esquema de una nueva
área: la Toxicología Clínica Comunitaria. El objetivo de esta área es fortalecer a los Centros de Investigación y
Atención Toxicológica para llevarlos a realizar actividades comunitarias sin descuidar la atención hospitalaria
que con tanto éxito ya realizan.36
• Urge la creación de programas integrales para la atención de grupos vulnerables en crecimiento, como los
ancianos y las familias expuestas peri-ocupacionalmente a sustancias químicas como en los campos agrícolas
y en las favelas.

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 Prevención de riesgos en poblaciones vulnerables 151

• En una constante realidad donde los recursos naturales cada vez más sufren del impacto humano, se
vuelve necesario crear nuevos esquemas de desarrollo y en dicho contexto, se requiere establecer una
metodología de evaluación integrada de riesgo. Los objetivos de la misma serían: 1) mejorar la calidad y
la eficiencia del proceso de evaluación por medio del intercambio de información entre la salud humana
y los estudios ecotoxicológicos; y 2) proveer argumentos sólidos para el proceso de toma de decisiones
ambientales. 38 La integración ambiente y salud debe darse en lo inmediato. La cantidad y calidad del
agua; la degradación de los suelos; la pérdida de los bosques; el cambio climático; y otros, son tópicos
tan importantes como la pobreza; la falta de empleo justamente remunerado; la inequidad de género; la
salud; o la seguridad de la población. En fin, tantas necesidades en tantos sectores, requieren del diseño
de programas integrales de intervención basados en evidencia técnica. Programas que sólo pueden ser
diseñados por equipos multidisciplinarios.
• Los gobiernos locales (municipales, comunales, etc.); regionales (estados, provincias, departamentos); y na-
cionales, deben generar equipos de expertos para la atención integral de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
adaptando las propuestas de los Organismos Internacionales, a las propias en cada comunidad o región del país.
Para ello, también se requiere generar y validar indicadores comunitarios de desarrollo, cuya utilidad radicaría
en la medición de los logros alcanzados. Estos equipos de expertos podrían generar una red en las Américas y el
Caribe, a fin de eficientizar el conocimiento y los recursos de la Región Continental. Al respecto habría que revisar
el concepto de ODM plus adoptado en la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible.
• Los problemas emergentes o el agravamiento de los ya existentes requieren para su atención del desarrollo
de nuevas tecnologías y de la formación de nuevas capacidades. Por lo tanto, los gobiernos deben impulsar la
Ciencia y la Tecnología, así como la aparición de nuevas propuestas educativas, donde los esquemas multidis-
ciplinarios pueden brindar horizontes novedosos.

Recomendaciones para académicos

• Como ya lo apuntamos, una buena salud ambiental supone una buena calidad de vida bajo un enfoque
ecosistémico; esto es, que el ser humano debe ser tomado en cuenta como un participante más de todo un
ecosistema. Las nuevas líneas de investigación que podrían generarse en estos escenarios, deberían contex-
tualizarse en las recomendaciones emanadas de la Comisión sobre Determinantes Sociales de la OMS (ligas
al final del capítulo).
• En un mundo donde la nanotecnología y la genética transforman rápidamente las propuestas industriales y
con ellas, los esquemas económicos; no debe ser secundario el seguir reglas éticas y en todo caso, el consi-
derar el concepto de principio precautorio, a fin de evitar la entrada al mercado de productos con potencial
tóxico bajo la justificación de que se atienden prioridades sociales. Asimismo, las nuevas tecnologías (como
la producción de biocombustibles) deben tomar en cuenta las necesidades de las comunidades vulnerables
(como la producción de cereales para el logro de una alimentación adecuada).
• Los investigadores deben llevar a la sociedad el significado de las investigaciones sobre los efectos en salud
de los agentes ambientales (físicos, químicos o biológicos). En especial, aquéllas sobre el origen fetal de las
enfermedades postnatales. Dichas investigaciones deben fundamentar la generación de novedosos esquemas
de protección, donde nuevas normativas ambientales consideren la salud de todos los grupos sociales. Por lo
tanto se requiere priorizar la apertura de canales de comunicación entre la Academia y los diversos Sectores
Gubernamentales.
• Sería muy importante crear grupos científicos que integren disciplinas diversas para entender mejor los
riesgos ambientales en los diversos ecosistemas, y así poder fomentar conceptos de resiliencia, tanto en las
comunidades humanas como en el resto de los integrantes de los ecosistemas.
• Finalmente, una tarea a desarrollarse es la selección de indicadores que permitan medir la vulnerabilidad
en distintos escenarios, a partir de la instrumentación de programas de atención primaria. Si bien, en un
primer intento se pueden seleccionar los indicadores que se aplican para la evaluación de los Objetivos para
el Desarrollo del Milenio, existe la limitante de que la información disponible puede no estar disgregada a
nivel comunitario. En consecuencia, sin descartar estos indicadores (tipo ODM), se considera que cualquiera
que sea la lista de indicadores para la evaluación de la vulnerabilidad ambiental a nivel comunitario, lo que
debe incluirse siempre en dicha lista, es el uso de biomarcadores de exposición para el monitoreo químico

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 152 Determinantes ambientales y sociales de la salud

y biológico obtenidos a través de un muestreo de un número representativo de niños de la comunidad en

estudio. En consecuencia, en áreas de alta vulnerabilidad ambiental deben instrumentarse programas de mo-
nitoreo biológico o biomonitoreo en población infantil (o en otros grupos susceptibles, como mujeres en edad
reproductiva), seleccionando siempre los biomarcadores más útiles de acuerdo a los contaminantes críticos
en cada zona. En este sentido, un punto que merece señalarse es el uso de pruebas neuropsicológicas y respi-
ratorias para evaluar la salud mental y el sistema respiratorio, aspectos de salud que en los grupos vulnerables
se encuentran muy impactados por la exposición a diversos contaminantes químicos y biológicos.

Conclusión
En este capítulo se tocaron algunos factores de vulnerabilidad, otros como aquellos ligados al género, al embarazo,
a los individuos con enfermedades crónicas, etc., aunque no fueron analizados aquí, son igualmente importantes.
También se discutieron diversos factores de vulnerabilidad múltiples que llevan el concepto de salud ambiental,
más allá de las tradicionales definiciones de contaminación igual a enfermedad. En la era de la nanotecnología
y la genómica, los nuevos desarrollos deben ligarse a la solución de las problemáticas ambientales, ecológicas y
sanitarias; nunca como ahora la ciencia tiene que ser pertinente a la realidad y debe proponer soluciones multi-
disciplinarias viables y efectivas. La pobreza se globaliza, las alteraciones climáticas afectan a todos los países y
cada día se demuestra más la dependencia internacional en cuestiones de salud (p. ej., la epidemia de influenza A
H1N1). Por lo tanto, el concepto de naciones desarrolladas y en vías de desarrollo aplica a la economía, pero en cues-
tiones de vulnerabilidad y salud ambiental, el mundo es uno todo y en tanto los riesgos de unos afecten a los otros,
se tendrá que hablar de un mundo en el subdesarrollo. En este escenario, deben generarse programas regionales y
las naciones deberán enfrentar en su conjunto las vulnerabilidades de unos, las vulnerabilidades de todos.

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 Prevención de riesgos en poblaciones vulnerables 153

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 Los problemas de la educación en Guatemala
Dr. Edwin Rolando García Caal1

Pensar que la educación puede hacer a los hombres es un absurdo, ya que el educador
necesitó antes ser educado, por lo tanto, no se puede pensar que la educación es
independiente; la realidad es que la educación es una relación social, y si a la burguesía le
conviene la existencia de una educación paupérrima entonces los postulados de la
educación serán coincidentes con esa circunstancia social; de esa misma cuenta es que la
educación puede servir como una práctica revolucionaria.
Karl Marx

Introducción
En Guatemala la educación es impartida por dos sectores: el sector público o estatal, a
través de las escuelas oficiales del Ministerio de Educación, y el sector particular o privado
(incluyendo a los Institutos Básicos por Cooperativa que surgieron a partir de 1979). Esta
es una estructura funcional que ha permanecido invariable durante décadas. Especialmente
porque la presión por mejorar el sistema educativo sólo ha sido abordada de manera
reciente. Hasta 1943 la educación pública estuvo enfocada en enseñar lo que era necesario
para la estructura productiva del país. Es decir que los contenidos educativos fueron
impuestos según lo decidiera el gobierno civil o militar que regía los destinos del país. En
general, los hombres aprendían la forma correcta de cultivar la tierra, la teoría militar y la
educación cívica; las mujeres aprendían la educación para el hogar. Según el informe del
PNUD, 2000 el analfabetismo en Guatemala en 1944 era del 71% a nivel nacional, aunque
en algunos departamentos del país era del 100% y durante el periodo de la revolución hasta
1964 el promedio nacional de analfabetismo se redujo a 63% pero en algunos
departamentos continuó en 100%. A pesar de esta leve mejoría, prosiguió un retroceso. De
1,100,000 analfabetas en 1950 se llegó a 1,500,000 analfabetas en 1973.

1
Catedrático del curso de Problemas Socioeconómicos de Guatemala, Microeconomía y Macroeconomía en
la Facultad de Ciencias Económicas, Escuela de administración de empresas de la USAC, Campus Central.
Catedrático de Economía de la Salud en la Maestría en Administración Pública en Salud, en la Escuela de
Estudios de Postgrado de la Facultad de Ciencias Médicas de la USAC, Centro Universitario Metropolitano.
Catedrático de Principios de Economía y Finanzas de la Salud en la Maestría en Salud Pública de la Escuela
de Estudios de Posgrado, Facultad de Ciencias de la Salud, Campus Central de la Universidad Rafael
Landívar. Catedrático del curso Presupuesto, Planificación y Desarrollo de la Maestría en Docencia
Universitaria en la Escuela de Estudios de Postgrado de la Facultad de Humanidades, USAC, Campus
Central. Catedrático del Instituto Guatemalteco de Educación Radiofónica y de la Escuela Fe y Alegría.
La educación en Guatemala era primaria, solo existían 13 establecimientos de
diversificado; 5 establecimientos de diversificado en la ciudad capital, uno en
Quetzaltenango y establecimientos de básicos en San Marcos, Cobán y Jalapa. El total de
alumnos inscritos en los 13 establecimientos era de 1,861 alumnos. El gobierno de la
revolución construyó una escuela primaria tipo federación en cada una de las cabeceras
departamentales y un Instituto Normal Nocturno en la ciudad capital. Con esto, el
diversificado estaba presente en un 90% en la ciudad capital. Arévalo también fundó la
Facultad de Humanidades en la USAC para que se iniciara a pensar en la educación
nacional. Las personas guatemaltecas con suficientes recursos hasta 1979 propiciaban la
educación de sus hijos fuera de Guatemala y especialmente en Europa. Según Juan Pablo
Terra (CEPAL, 1970) la educación en Guatemala a esa fecha se podía definir como nula e
incipiente y en América Latina Guatemala fue situada en el penúltimo lugar, después de
Haití. En el área urbana el analfabetismo en 1970 era del 28.6% y en el área rural del
68.7%. Los jóvenes analfabetos de Guatemala (15-24 años de edad) en el área rural eran el
83.1% y en el área urbana el 16.9%. En una década, Guatemala disminuyó el analfabetismo
0.6%. La población alfabeta lo era porque reportó tres grados de primaria aprobados.
(CEPAL, 1970).

Posiblemente el análisis más enfático sobre los problemas educativos de Guatemala surge
posterior a la proclamación de la Declaración Mundial de Educación para Todos, realizada
en Tailandia en el año 1990 (ITEPT, 1998). Se puede afirmar que a partir de ese año, los
avances en educación han estado influenciados por directrices internacionales. Ese carácter
internacional propició entre 1991 y 1992 la formulación de un Plan Nacional de Acción de
Educación para Todos, el cual en su parte introductoria solicitaba esfuerzos destinados a
causar impactos cuantitativos y cualitativos en la educación en Guatemala, que en ese
entonces se definió como un proceso en condiciones de pobreza y de marginalidad social.
En efecto, al año 1990 todo el sistema educativo respondía a contenidos impartidos en
español, lo que se consideraba el origen del problema de la calidad educativa (además de la
baja cobertura), sin tomar en cuenta que, de forma legal ya se reconocían las características
de una sociedad multiétnica, pluricultural y multilingüe (Constitución Política de la
República de Guatemala de 1985, Artículo 66). Esta situación ha cambiado de manera
cuantitativa pero no en la calidad; para el año 2020, según el censo de infraestructura del
MINEDUC, existían 6,663 establecimientos con educación bilingüe atendidos por 31,000
maestros, aunque en su mayoría pertenecen a escuelas unitarias y según el ICEFI (2016)
solo el 60.4% aplican la metodología bilingüe. Además del crecimiento de escuelas en
modalidad bilingüe, el país ha logrado la inscripción en el nivel primario de 2.3 millones de
infantes, lo que indica que 9 de cada 10 niños han sido escolarizados, aunque solo 2.9%
finalizan el sexto primaria.

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 2

Historia de la política educativa en Guatemala

En este documento, política educativa se entenderá como el conjunto de directrices legales

establecidas por el Estado para llevar a cabo la práctica educativa. En ese sentido, previo a
la Declaración Mundial de Educación para Todos (en 1990), en la práctica educativa del
país no se contemplaban acciones específicas para la cobertura. Los establecimientos
educativos luchaban por la calidad de la promoción, sin importar la cantidad de estudiantes
que se quedaran en el camino y sin algún interés en la cantidad de estudiantes inscritos.
Algo así como versa el refrán: pocos pelos pero bien peinados. La declaración permitió el
cambio de enfoque a “un sistema educativo con oportunidad de estudiar para todos”, esto
incluía cambiar la metodología de educación para el trabajo, que a esa fecha expulsaba del
sistema educativo a las personas que no requerían un trabajo de conocimiento. De esa
cuenta el cambio buscaba que se permitiera la educación de menores que trabajarían de
obreros, incluso de aquellos menores con discapacidad o con problemas de aprendizaje. En
ese entonces se estableció que una barrera para el ingreso a primero primaria era la muy
baja cobertura en el aprestamiento preescolar, se evaluó que el nivel de logro de los
establecimientos dependía del nivel de logro individual del estudiante (de su propia
inteligencia) y no de la capacidad docente. En algunos lugares la capacitación docente era
nula. Hasta 1989 se había creado un Sistema Nacional de Mejoramiento de los Recursos
Humanos del gremio magisterial.

A pesar de que en el país, el enfoque de la educación estaba centrado en el nivel primario,

las tasas de cobertura eran demasiado bajas. Las escasas escuelas que había tenían escasa
cantidad de estudiantes. Esto a pesar de ciertos preceptos legales. En la Constitución
Política de la República de Guatemala de 1985, la Sección Cuarta del Capítulo II -Derechos
Sociales-, del Título II –Derechos Humanos-, había establecido que la educación pre-
primaria, primaria y básica constituye un derecho y una obligación para los habitantes del
país (artículo 74). También señala que es obligación del Estado proporcionar y facilitar la
educación a sus habitantes sin discriminación alguna, (artículo 71), en ese sentido, la
Constitución ordena que la administración de la misma sea descentralizada y regionalizada
(artículo 76).

Una breve revisión a los datos que guarda el Anuario Estadístico del Ministerio de
Educación, informa que en 1993 el MINEDUC recibió una aportación financiera de 789.3
millones de quetzales (una porción del PIB que no superaba el 1.2%); de los cuales un
monto de 24.1 millones fueron para preprimaria; 394 millones (50.4%) se orientaron al
nivel primario, 272 millones al nivel básico y 99.2 millones fueron para el diversificado.

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 3

En 1993, según el Anuario Estadístico, se logró una tasa de atención en el nivel pre-
primario de 31%, lo que indica que de cada 100 niños en edad para estudiar la educación
preprimaria, sólo 31 lo estaban haciendo. La tasa de atención en el nivel primario era de
68% y en el nivel básico 18%. El nivel diversificado tuvo una cobertura de 12%, servicio
que seguía altamente concentrado en la ciudad capital. En ese mismo año, con una
población nacional de 9.5 millones de habitantes, el índice de analfabetismo a nivel
nacional era de 58.1%; el Comité Nacional de Alfabetización atendió únicamente a 6,483
alfabetizandos (CONALFA, 1994). El programa de educación bilingüe, iniciado en 1990,
presentaba como resultados en 1993 a 25,281 estudiantes atendidos. La tasa de promoción a
nivel general rondaba el 79%, con una deserción del 10% y una población docente de
46,148 maestros. El analfabetismo en el año 2000 se había logrado reducir al 31.7% con
una tendencia a la baja que al año 2010, lo habían ubicado en 18.44% (CONALFA, 2011)
sin embargo, según el Censo de 2018, el analfabetismo nacional se registró en 19.19% con
el porcentaje más alto en Alta Verapaz (33.8%) y Quiché (35.5%). Es importante aclarar
que a partir del enfoque en la cobertura, las publicaciones que refieren los resultados
educativos se enfocan en el análisis de la inscripción, porque no resulta alentador informar
que de cada mil niños que ingresan al sistema escolar, únicamente 200 salen del sexto
grado de primaria. Los programas y metas tuvieron resultados poco relevantes hasta 1995,
periodo en el que se puede decir que la situación se mantuvo invariable.

La Ley Nacional de Educación (Dto. 12-91) planteó como meta de inversión el 7% del PIB,
sin embargo, tal cifra no es lógica mientras la carga tributaria no supere el 10% del PIB; de
cumplirse la meta dejaría un 3% del PIB para la atención de todas las demás funciones
sociales del Estado (salud, seguridad, ambiente, etc.). Entre 1995 y 1996, el tema de la
educación fue incluido en las negociaciones que en México, realizó la Unidad
Revolucionaria Nacional Guatemalteca y el Gobierno de Guatemala. Al respecto, se trata el
problema educativo en dos de los acuerdos de paz, siendo estos el Acuerdo sobre Aspectos
Socioeconómicos y Situación Agraria y el Acuerdo Sobre Identidad y Derechos de los
Pueblos Indígenas. En el primero que se menciona se pone el énfasis en el incremento de la
cobertura, mientras que en el segundo, los temas que se incluyen son cuatro, a saber:

1) la descentralización y regionalización administrativa de la educación, para que el

pensum de estudios pudiera adaptarse a las particularidades lingüísticas y culturales del
país, ampliando e impulsando la educación bilingüe intercultural, la contratación y
capacitación de maestros bilingües y funcionarios técnicos administrativos indígenas, a fin
de que fueran ellos los responsables de difundir la educación en sus respectivas
comunidades;

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 4

2) otorgar a las comunidades y padres de familia un papel protagónico en la definición del
pensum y del calendario escolar, así como dar a estos actores el poder de proponer el
nombramiento y remoción de los maestros;

3) integrar las concepciones educativas mayas y de los demás pueblos indígenas en los
componentes filosóficos, científicos, artísticos, pedagógicos, históricos, lingüísticos y
político-sociales de la educación; y

4) lograr el efectivo cumplimiento del derecho constitucional en cuanto a la educación que

le corresponde a toda la población, especialmente en las comunidades indígenas, para lo
cual era necesario un aumento del presupuesto del Ministerio de Educación.

Para viabilizar el cumplimiento de los acuerdos de paz, el Congreso de la República aprobó

en 2005 la Ley Marco de los Acuerdos de Paz (Decreto 52-2005), que entró en vigencia en
agosto de ese año. Desde entonces, ha habido una cantidad sorprendente de proyectos al
interior del Ministerio de Educación, y reestructuras importantes principalmente
presupuestarias, pero a groso modo se han enfocado más en el incremento de la cobertura,
no así en los aspectos cualitativos que impactan con alta presencia en los problemas
nacionales.

El cuadro siguiente resume las características cuantitativas del periodo.

Tasa neta de cobertura según nivel de educación en Guatemala

Nivel educativo 1996 2000 2005 2010 2015 2020 2021
Pre-primaria 16.7 28.1 34.6 54.9 47.6 60.75 62.61
Primaria 72.2 85.4 93.5 95.8 80.4 93.71 95.04
Básico 20.6 24.7 33.2 42.9 45.9 49.21 47.87
Diversificado 13 14.7 17.8 22.3 24 26.38 25.23
Fuente: MINEDUC (2021). Anuario Estadístico de Educación

Uno de los proyectos que permitió expandir la matrícula con bajos costos y participación
comunitaria fue el Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo
(PRONADE) fundado en 1992. Este creó escuelas gestionadas por padres de familia en
comunidades rurales (en su mayoría, indígenas). El PRONADE brindó acceso a la
educación a un 22% de los estudiantes de preprimaria y primaria que asistieron a las
escuelas públicas durante el periodo. El programa Docente Itinerante también fue una
iniciativa innovadora, y permitió que en comunidades rurales con pocos alumnos, los
maestros pudieran enseñar en dos escuelas. En dicha iniciativa, cuando un maestro estaba
enseñando en una escuela, un miembro de la comunidad lo reemplazaba en la otra. Sin
embargo, el proyecto atendió 1,405 niñas y niños del nivel pre-primario y primario al año
2008 lo que señala su poco impacto.

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Puede también mencionarse, el programa “Telesecundaria” que permitió en 565 centros
secundarios del área rural, dictar clases por televisión a 39,916 alumnos de séptimo, octavo
y noveno grados al año 2007. Aunque la situación de cobertura para algunos niveles ha
tenido una leve mejoría, los indicadores señalan que en la educación preprimaria más del
39% de los niños que debieran recibir preparación pre-escolar aún no asisten a los centros
educativos. Culturalmente los padres aún consienten que sus hijos e hijas inicien sus
estudios después de los 7 años de edad y en muchos casos con sobre edad. En el nivel
primario aún no se consigue la educación universal para los niños entre 7 y 12 años de
edad, ya que al año 2020 se estableció que 49 de cada 100 niños quienes debieran estudiar
la primaria no lo hacen por la no inscripción y por la deserción, principalmente por razones
de trabajo; dicho porcentaje representa poco más de medio millón de infantes dedicados al
trabajo infantil. Ahora bien, el talón de Aquiles en materia de cobertura ha sido y será por
lo menos hasta el año 2025 la educación en los niveles básico y diversificado. Al año 2020
se estableció que 51 de cada 100 adolescentes que debieran estudiar la educación básica no
lo hacían y de los 49.21 inscritos únicamente 24.6 logran culminar el tercero básico.

Se presume que la pobreza y el destino laboral de una gran mayoría de ellos es la razón
principal. Sin embargo, hay una parte que compete al sistema educativo y que no ha tenido
el énfasis necesario. Dos son las razones señaladas al respecto. La primera es la capacidad
de los establecimientos de educación media, que se ven abarrotados al momento de las
inscripciones debido a la falta de aulas y presupuesto. El presupuesto para el ciclo
diversificado ha sido el más golpeado por la falta de presupuesto.

Guatemala: gasto en educación para el periodo 2000-2021

DESCRIPCIÓN 2000 2005 2010 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Preprimaria 338 565 1,006 1,484 1,556 1,687 1,779 1,980 2,163 2,234
Primaria 1,565 2,618 4,657 6,965 7,168 7,635 7,904 8,684 9,309 9,549
Básicos 296 495 880 1,164 1,163 1,260 1,255 1,363 1,373 1,371
Diversificado 109 182 324 462 472 481 526 547 539 534
Alfabetización 47 79 141 159 148 182 204 207 172 188
Total 2,355 3,939 7,007 10,234 10,508 11,244 11,668 12,782 13,556 13,876
Fuente: MINFIN. Documento de trabajo número 218. Estadísticas financieras del presupuesto público, 2022

Después del año 2000 el sector público sólo ha tenido capacidad para recibir a seis de cada
cien adolescentes que demandaron el servicio. Las comunidades organizadas que tienen sus
institutos de educación básica por cooperativa atendieron a otros tres de cada cien
adolescentes, con recursos de la comunidad y una pequeña aportación del Gobierno. El
sector privado ofreció sus servicios a 5 de cada 100 adolescentes que querían estudiar el
ciclo básico, esto significa que 86 de cada 100 adolescentes que quieren estudiar la
segundaria no encuentran posibilidades de atención.

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La otra razón importante por la cual el nivel educativo básico tiene muy poca cobertura se
refiere a los resultados de calidad de la educación primaria. En la evaluación del
cumplimiento de los ODM (Objetivos de Desarrollo del Milenio) resultó que de cada 100
niños y niñas que ingresaron al primer grado de primaria, únicamente 52 lograron recibir su
diploma de sexto grado, en tanto que, uno de los compromisos suscritos por Guatemala en
los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el año 2015 fue “Que todos los niños y niñas
completen la primaria”, lo cual no se logró. A partir de allí hay un nuevo planteamiento,
denominado “Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030”, en esta nueva oportunidad la meta
es producir resultados escolares pertinentes y eficaces para los niños y las niñas.

En un estudio del año 2005, la UNESCO estimó que Guatemala no tenía siquiera el 80%
de probabilidades de completar la enseñanza primaria universal para el 2015. Las
razones son: deserción y repitencia. No importa cuántos niños se inscriban, si la deserción y
la repitencia harán caer el nivel de logro reportado. Se reportó en el año 2010, un 10.9% de
estudiantes repitiendo el primer grado de primaria. En segundo grado de primaria la
repitencia del año 2010 se ubicó en el 23%; es decir que 1 de cada cuatro niños repetía el
segundo grado; por esa razón, las estrategias del MINEDUC para los ODS cambiaron. En
el reglamento de educación se prohibió a los docentes reprobar a los estudiantes, en
cualquier grado del nivel primario o preprimario. Con este enfoque la repitencia se redujo a
cero. Adicionalmente se señaló que uno de los factores que provoca el bajo nivel de
aprendizaje es el hambre. De esa forma se intenta explicar que el bajo rendimiento de los
infantes se debe a la falta del desayuno. El MINEDUC orientó una parte de su presupuesto
a compensar este factor con el desayuno escolar, el cual fue medido en un quetzal por niño.
En el año 2017 se reportó que dos millones trescientos cincuenta y ocho mil estudiantes
fueron beneficiados con el desayuno escolar, para lo cual el MINEDUC erogó 674 millones
de quetzales, en 2021 el beneficio llegó a 2.6 millones de estudiantes de preprimaria y
primaria. El presupuesto ejecutado en ese rubro para el 2021 fue de 3,567 millones de
quetzales, a razón de 3 quetzales diarios por niño.

Por el lado de la deserción se sabe que, hasta el año 2007 había sido abordada bajo criterios
de la responsabilidad de los padres por no enviar a sus hijos a estudiar, una vez inscritos.
Sin embargo, con miras a reducir este indicador el Gobierno estableció en el año 2008 una
aportación gubernamental de trescientos quetzales a los padres de familia por enviar a sus
hijos e hijas a estudiar. Catorce años después de aplicar esta estrategia no se ha logrado
incrementar el nivel de promoción de la educación primaria, señalando que el problema ha
sido abordado desde una perspectiva poco efectiva. Es importante señalar que también los
maestros tienen responsabilidad en la promoción de los estudiantes; ocurre que un gran
porcentaje de los maestros también están desnutridos y en extrema pobreza.

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Estos factores y otros que se exponen en este análisis explican por qué la formación de los
docentes presenta serios desafíos. La evaluación realizada a los docentes activos del
MINEDUC señaló que únicamente el 50.4% logró aprobar las pruebas de lectura y el
36.9% logró aprobar las pruebas de matemática (DIGEDUCA, MINEDUC, 2019). Al
comparar estos resultados con la evaluación de los egresados del magisterio en el año 2017
resulta que sólo el 2.8% logró el nivel esperado en matemática y el 28.7% alcanzó el nivel
de logro en lectura. Es decir que, además del bajo nivel educativo de los maestros en
funciones, los estudiantes egresados de la carrera de magisterio reportan un nivel de lectura
y matemática mucho menor.

Esquemas de educación tradicionales, sin motivación y cargando toda la responsabilidad

del aprendizaje en los infantes señalan un proceso de estudio perturbador y frustrante. En el
año 2020 debido a la pandemia del Covid-19, la cantidad de niños frustrados tanto por falta
de tecnología e internet como por falta de didáctica en la educación virtual modificaron los
indicadores alcanzados. En el sector privado la inscripción bajó de 977,409 en 2020 a
847,207 en 2021. En el sector municipal también descendieron de 19,562 en 2020 a 17,538
en 2021. Finalmente, en el sector cooperativo las inscripciones bajaron de 167,321 a
166,131 lo que se traduce en un incremento en la deserción y la repitencia. Según el
MINEDUC, la deserción por pandemia afectó a 295,736 estudiantes lo que significa un
incremento de 71.6% en la deserción anual. En 2021 el fracaso escolar en diversificado fue
de 26.73% y en Básicos 31.97%. Los departamentos con mayor repitencia son de mayor a
menor Alta Verapaz, Chiquimula, Jalapa y Quiché. En el 2013 se encontró a niños y niñas
haciendo deberes por lapsos de tiempo que sobrepasaron seis horas del día, tiempo que se
suma al periodo de clases y que no les deja tiempo para jugar, algo muy importante para
evitar el estrés infantil. Esto, en un área rural que plantea día a día retos económicos
impostergables resulta bastante desalentador hasta para los padres de familia. En la
pandemia, la cantidad de horas promedio haciendo tareas se incrementó a 13, lo que
también incrementó el desánimo en el estudio. La frase: “ya que no querés estudiar,
entonces te vas a trabajar” es común al primer fracaso escolar y continuará así mientras se
evalúe la consecuencia y no la causa del fracaso. En el área urbana se puede hablar de las
pesadas maletas llenas de libros que en muchos casos no se usan.

El párrafo anterior pareciera enfatizar la responsabilidad en el fracaso educativo, de los

maestros y maestras, pero hay un elemento que también influye en la apatía de una gran
parte de los docentes, este es el problema en el pago de salarios. Hasta el año 2012, un 35%
de los docentes recibió su primer salario hasta el mes de abril. Y hasta el año 2022 un
porcentaje de los maestros solo recibe 10 salarios, cuando son pagados por las
Municipalidades para coadyuvar a la falta de maestros contratados por el MINEDUC.

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Resulta difícil informar que aún con todos los adelantos tecnológicos del mundo, el
MINEDUC realice trámites internos tan complicados que imposibiliten pagar el primer
salario del año al finalizar los primeros treinta días de trabajo. Este problema se mantiene
año tras año, sin considerar que los maestros y maestras, trabajan porque tienen una familia
que mantener. Pasar noventa días sin ingresos es una situación alarmante, que en lugar de
influir en la reducción de la pobreza la propicia y sobre todo no alienta un desempeño
docente de calidad. Una simple relación numérica señala que este 35% de los docentes que
pasan largos meses sin salario, forma parte de la población en extrema pobreza.

Por lo menos al año 2009 se corrigió otro elemento financiero que en años anteriores
agravó la situación. Este era que los contratos de trabajo del magisterio, para el renglón
presupuestario 021 se hacían del mes de febrero al mes de noviembre. Asimismo, muchos
maestros denunciaron que los supervisores educativos de su municipio les cobraban el
primer salario del año a cambio de mantenerlos en la lista de docentes a contratar bajo el
renglón 021 para el año siguiente. Eso significaba que no sólo había que esperar noventa
días para recibir el primer salario, sino que adicional había dos meses del año en donde se
consideraba que los maestros y maestras y sus respectivas familias podían vivir sin
ingresos. Aunado a esto se debe tomar en cuenta que estas formas de contratación se hacen
para no tener la obligación de pagar prestaciones laborales, como el bono 14 y el aguinaldo,
que se deben calcular sobre doce meses laborados, siempre y cuando no se haya roto la
relación laboral. Al romper la relación laboral es legal no realizar estos pagos.

Aun así parece ser que el MINEDUC es el patrono que mejor paga la labor docente. Para
muestra un ejemplo; el recién creado Ministerio de Desarrollo, en el año 2012 lanzó una
convocatoria de contratación a maestros de primaria para el programa fortaleciendo el
primer grado. La propuesta salarial fue de Q900 al mes (50% del salario mínimo legal) y
durante el año 2021 el 100% de los colegios privados hicieron la solicitud al Ministerio de
Trabajo para que se les autorizara contratar a los docentes de este sector bajo contrato a
tiempo parcial, lo que les permitiría reducir el salario y pagarlo únicamente por las horas
trabajadas (Acuerdo Gubernativo 89-2019).

A pesar de que la legislación laboral establece un salario mínimo en 2022 de 3,209

quetzales mensuales, la estrategia de los administradores de colegios es dividir el salario
mínimo en dos y ese es el salario que ofrecen para la contratación de docentes. Como se
verá, las condiciones económicas del país permiten este grado de subcontratación y por lo
tanto existen más de 60,000 docentes laborando con este tipo de remuneración. Ese
desánimo que persiste oculto en el fondo de salarios es una de las razones por las cuales la
calidad de la educación y la vocación docente que se señala en los libros de Didáctica y
Pedagogía, sólo afecta a una pequeña porción del sector docente del país.

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 9

Del sector cooperativo sólo se puede decir que los salarios logran alcanzar la tercera parte
del salario mínimo, ya que en estos centros priva más el deseo de realizar un servicio
comunitario que la ambición laboral. En la educación de adultos, cabe decir que el
CONALFA paga 500 quetzales mensuales a quienes motivan y facilitan el proceso de
aprendizaje en las comunidades rurales del país, aunque esta sea la única fuente de empleo
para los docentes en el interior del país.

Lo otro que merece mención es que el salario de los catedráticos del ciclo básico y
diversificado, que deben presentar para el efecto estudios de profesorado en enseñanza
media y licenciatura, es significativamente menor que el salario que se otorga a los
maestros de educación primaria y preprimaria, algo totalmente desalentador para la calidad
del aprendizaje en el nivel medio.

El cuadro que se presenta a continuación resume las particularidades del cuerpo docente en
el país desde 2010. Con poca variación en la estructura la cantidad de maestros al año 2021
se incrementó a 274,237 docentes.

Guatemala: estructura del cuerpo docente en el país, periodo 2010-2021

Nivel educativo 2010 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Preprimaria 25,582 46,173 46,903 47,316 47,674 47,821 47,699 45,955
Primaria 98,763 116,719 115,586 116,396 116,577 116,490 115,969 114,476
Basico 47,470 63,605 62,308 65,787 65,176 65,064 65,716 61,715
Diversificado 29,942 47,027 48,913 50,293 51,776 53,101 54,758 52,091
Total 201,757 273,524 273,710 279,792 281,203 282,476 284,142 274,237
Privados 33% 42%
Por cooperativa 5% 4%
Públicos 62% 54%
Fuente: MINEDUC. Anuario estadístico

Posiblemente la más fuerte presión que se ejerce sobre la calidad del aprendizaje, se da en
la escuela primaria, sobre todo con la existencia de las escuelas unitarias del modelo
pedagógico multigrado. Con el fin de lograr las metas de cobertura, el MINEDUC
aprovechó la estrategia de contratar a un solo maestro para impartir los seis grados de la
escuela primaria (Currículum Nacional Base, 2013). Al año 2015, cerca de 14,512 maestros
se encontraban en esa situación. Al año 2021 estas escuelas representaron 28,792 docentes;
el 59% del total de escuelas rurales guatemaltecas (Universidad Nacional de Costa Rica,
PRODI). Con una relación numérica básica, se puede determinar que la dificultad que los
mentores enfrentan con tan ardua tarea es muy grande. Si la jornada de clases tiene una
duración de cinco horas y los grados de primaria son 6: en primer lugar se descubre que hay
insuficiencia de horas. Sin embargo, la presión del tiempo es mayor, por cuanto debe
restarse el recreo. En los casos más afortunados cada grado podrá contar con la orientación
directa del maestro durante un tiempo aproximado de 45 minutos diarios.
Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 10
Ese escaso tiempo debe distribuirse como mínimo dentro de cinco materias (ciencias
naturales, idioma español, matemática, estudios sociales y educación musical). Se considera
que las artes plásticas y la educación física están limitadas en esos centros de estudio. Aun
así, nueve minutos diarios para impartir una clase es un tiempo risible y sin importar la
combinación de materias, el promedio seguirá siendo de nueve minutos diarios por clase.
Este tiempo puede reducirse aún más, si se considera que es necesario, por cultura, dedicar
tiempo a otras actividades, tales como la celebración del día de carnaval, el día de la madre,
el día de la independencia, el día del maestro, el día de la fiesta municipal. Y no cabe duda
que aquí se encuentra una buena excusa para no celebrar el día del padre, que total con su
omisión se está señalando que no es una responsabilidad socialmente relevante. Pero esto
no es todo, resulta que al haber un solo maestro en toda la escuela, por razones obvias,
también ejerce las responsabilidades de la dirección del plantel. Ese si es un problema
mayúsculo. Los técnicos financieros del MINEDUC, convocan a reuniones a los directores
de todos los centros educativos para proporcionar los recursos de funcionamiento. Ese día
no habrá clases en las escuelas unitarias. También resulta que cada proyecto implementado
por el MINEDUC recae sobre la responsabilidad de los directores y directoras de los
centros educativos.

Hay reunión de directores para orientar sobre los mecanismos de distribución del desayuno
escolar, (el desayuno también resta tiempo efectivo de clases), hay reunión de directores
para dar instrucciones respecto a la distribución del bono escolar. Los directores también
son citados para recibir orientación sobre los nuevos textos de estudio y su distribución.
Ellos reciben capacitación conjunta de los técnicos del MSPAS para la jornada de
vacunación escolar. El programa “Salvemos primer grado” establece en sus planes la
capacitación inicial a los Directores de plantel. Los directores también son citados para
recibir información sobre la introducción de computadoras en las escuelas primarias. El
programa de remodelación comunitaria de las escuelas también emplea estrategias que
salen de la reunión de directores.

Aún hay más, la actualización docente para primer grado de primaria, convoca a los
maestros de primer grado. La de segundo a los maestros de segundo grado, la de cuarto
primaria, a los maestros de cuarto primaria. ¿Y cuál es lo novedoso?, que en las escuelas
unitarias quienes asisten a todas esas capacitaciones son los mismos directores o maestros
de grado, que como dice Ricardo Arjona “al final son la misma cosa”. Durante ese tiempo
en las escuelas unitarias… no hay clases. El tiempo efectivo de clases, si es que aún queda,
se puede reducir aún más. Debido a que es necesario hacer exámenes. Como el MINEDUC
empleó la estrategia de los exámenes remediales para evitar el fracaso escolar, después de
cada ronda de exámenes hay otra ronda más, para los estudiantes que perdieron las pruebas
de bimestre.

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 11

También hay que considerar que el primer grado, siempre requiere mayor dedicación por
parte del docente, hay que poner planas, tomar la mano de los niños para aprender a hacer
los trazos, y si la maestra es inteligente pondrá a los niños de sexto grado a dar clases al
resto de sus compañeros. Pensemos que esos niños-maestros son los que pierden las
pruebas generales que pasa el MINEDUC para verificar la calidad de los aprendizajes.
Entonces sabremos cual es la calidad de la educación para los niños de grados anteriores en
el interior del país. A esto debe sumarse la motivación que reciben los maestros y maestras.
Hay que recordar que a este grupo de docentes pertenecen las contrataciones del renglón
021, que recibe su primer pago hasta el mes de marzo y abril de cada año y que durante
muchos años, no recibió salario el mes de noviembre y diciembre, porque su contrato
finalizaba el 30 de noviembre e iniciaba el primero de febrero. A pesar de eso, los maestros
y maestras reciben suficiente presión de los supervisores educativos para incrementar los
índices de promoción y reducir los de repitencia, lo cual resuelven de manera artificial.

Existe otra razón oculta en los indicadores de promoción y repitencia. La garantía de un

contrato para una escuela unitaria es la inscripción de por lo menos 20 estudiantes. Muchos
maestros se ven en la necesidad de inventar nombres para cumplir los requisitos y
mantienen las inscripciones abiertas hasta el mes de marzo de cada año. Esto deja muy
pocos meses para las clases efectivas. Considerando que también es necesario utilizar
jornadas completas para la inscripción de los niños y niñas. Mientras hay inscripciones, no
hay clases, porque el maestro es a la vez director, secretario y contador del establecimiento.
Adicional a los inconvenientes de tiempo tratados en este espacio, se debe considerar que
los padres de familia quieren hablar con los maestros, situación que resta el tiempo efectivo
de clases. Un aspecto final, la ubicación de las escuelas unitarias es lejana, no hay garantía
de que los maestros lleguen puntuales. Y si hay tormentas y huracanes, y la escuela queda
en pie, es utilizada como albergue. Se ha contabilizado un promedio de 100 días efectivos
de clases en el área rural del país, lo que aterriza en una baja calidad educativa, certificada
como promoción de la escuela primaria pero evaluada como analfabetismo funcional.

En el problema de la calidad educativa también merece mención la vulnerabilidad de la

infraestructura escolar. Los desastres naturales que se hicieron presentes en el periodo
2010-2019 en todo el territorio guatemalteco, dan cuenta que los centros educativos están
muy propensos a colapsar. Sin agua, sin energía eléctrica, sin techos, sin escritorios. Lo
mismo con la depresión tropical Julia en el año 2022. La vulnerabilidad física de la
infraestructura escolar se debe principalmente a la falta de mantenimiento de los centros y a
una inversión incompleta. A pesar que el gasto en educación se ubicó en 2021 en el 2.5%
del PIB, la inversión en infraestructura escolar fue de solo 0.12% del PIB.

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Para explicar la baja calidad del sistema educativo también se puede decir que, en general,
los contenidos de estudio no guardan relación con las características locales y con las
necesidades educativas de los distintos grupos, en particular en las áreas rurales. La poca
pertinencia de los contenidos educativos y las limitaciones socio-económicos de la
población como desnutrición, migración y bajos ingresos, inciden en la deserción, el
ausentismo y la repitencia. Estando en Quiché el autor de este documento, en una
aplicación piloto del texto “Cálculo inicial” se observó la siguiente anécdota. El ejercicio
citaba en sus instrucciones: Cuente los cubiertos que hay en el dibujo, luego responda
cuántas cucharas hay, cuántos tenedores… Un niño levanta la mano y pregunta: ¿Qué son
cubiertos? Lo anterior señala las diferencias en el lenguaje del mismo español sin
considerar que existen en el país 21 idiomas reconocidos.

En el nivel diversificado el panorama es aún más desalentador. En este nivel se ofrecen 142
carreras, con especialización en las áreas de perito, bachillerato, magisterio y secretariado.
Aunque a partir del año 2005 en casi todas las carreras se pretende responder a ciertos
avances tecnológicos en computación, finanzas y mercadotecnia, los contenidos de estos
agregados no se encuentran estandarizados. En el año 2010 el 40% de los estudiantes de
diversificado fueron inscritos en la ciudad capital. No obstante, a nivel nacional únicamente
fueron atendidos 32 de cada 100 adolescentes y jóvenes que debieran estudiar una carrera
por primera vez lo que representa el 19% de la demanda (si se incluye a los no atendidos en
años anteriores). De estos 32 que lograron ingresar al sistema en el 2010, veintidós fueron
absorbidos por el sector privado, tres en el sector cooperativo y siete en el sector público. El
costo de esta debilidad estructural es muy alto para las familias. Algunos colegios han
implementado la modalidad del alquiler de los textos, así los padres de familia, cancelan
trescientos quetzales por un libro que nunca será de sus hijos e hijas. Todos los
establecimientos privados ofrecen computación e inglés, pero el 90% de los egresados del
nivel diversificado no saben lo mínimo del manejo de una computadora y no hablan inglés.

Cabe mencionar que la importancia del nivel medio es muy grande, ya que el ciclo básico y
el diversificado son los puentes que forman la conducta social. El enfoque cooperativo del
aprendizaje en estos grados es sumamente importante por que posibilita la convivencia
social, reduce la criminalidad y motiva la creatividad del ser humano. Algo que
históricamente tiene la responsabilidad de elevar el nivel de vida de la sociedad en su
conjunto. Sin embargo, al enfocar el análisis en las interioridades de los centros educativos,
se ha establecido que de manera antipedagógica, en algunos establecimientos de
diversificado se le pone más atención a cosas que no aportan conocimiento científico a
nuestra sociedad, como por ejemplo, si los zapatos de los alumnos y alumnas están
lustrados, o sus calcetas están subidas (o si son blancas), las mangas de su camisa, o el
ruedo de sus faldas.

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 13

Si tienen aretes grandes (prohibido), estilos de pelo no permitidos (se deshacen trenzas), si
usan collares (grave pecado), si se pintan los labios (como si fuera de los centros de estudio,
las alumnas no vieran que eso es lo normal en la sociedad o como si sus maestras no se
pintaran). En otras palabras, a quienes educan, no les interesa respetar y fomentar el
respeto, sino únicamente mostrar que tienen poder sobre los y las estudiantes, incluso en
lugar de enseñar algo de provecho, (como fomentar la investigación científica), podrían
hasta prohibir que se pinten el pelo, o las uñas (y eso sí sería el colmo). Este punto es muy
delicado, porque como se señaló, en este nivel educativo se debe preparar a los educandos
para la vida, las cosas que están prohibidas en la escuela también deben estar prohibidas en
la calle. Para eso es la educación. Si en la escuela se enseña a no robar, en la calle se
cumple la enseñanza. Pero si se enseña que lo que está prohibido en la escuela, en la calle sí
se puede hacer, entonces el mensaje es contradictorio. Subjetivamente se está enseñando
que todo lo que se prohíbe en la escuela, en la vida real sí está permitido. En ese aspecto
también es necesario aceptar que la vestimenta estudiantil depende de las opciones
económicas. Por eso da lástima que no se les deje entrar a clases cuando tienen calcetas o
calcetines de otro color, como si el cerebro de los educandos no fuera capaz de aprender, al
usar en los pies, atuendos con colores diferentes al blanco. Cabe señalar que existe una
prohibición oficial de solicitar uniforme, pero como se permite hacerlo de forma voluntaria
algunos establecimientos convierten el voluntariado en obligatorio y en motivo de castigo,
y hacer firmar a los padres de familia un compromiso voluntario.

Otro aspecto que merece atención es que en algunos establecimientos públicos están
optando por vigilar a los y las estudiantes fuera del plantel educativo. Esto parece obviar
que la autoridad del personal docente y administrativo no puede llegar más allá de la puerta
del plantel. Allí está el reto de la educación. Si el estudiante y la estudiante pueden
mantener un comportamiento decoroso un metro más allá del centro educativo, significa
que la educación que imparten dentro de éste, es meritoria y está bien fundamentada. Si un
metro más allá del centro educativo, el estudiante o la estudiante son capaces de desnudarse
en público, insultarse, golpearse, prostituirse o enrolarse en maras, eso significa el claro
fracaso del sistema educativo. Mientras muchos docentes y autoridades administrativas de
los centros de diversificado invierten esfuerzos en los aspectos arriba señalados, es fácil
observar que sus sistemas académicos no propician el desarrollo de la inteligencia social.
La orientación que están proporcionando, no prepara a los estudiantes para el futuro
(universidad y sociedad). Las prohibiciones hacia los y las estudiantes no educan,
solamente son puras limitaciones administrativas que en la mayoría de los casos carecen de
fundamento pedagógico. Estos elementos no sólo provocan fallas en la creación de la
inteligencia social, sino también en la formación de la conducta social. Mientras tanto, los
aspectos académicos están siendo seriamente señalados debido a las políticas de calidad
antes señaladas.

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 14

Al respecto se sabe que los egresados de este nivel educativo no tienen las capacidades
mínimas para ingresar a la universidad. Según los resultados de las pruebas de desempeño
en lenguaje y matemática del año 2019, dominan la teoría del lenguaje el 37.03% de los
egresados. Por otro lado, únicamente el 18.81% de los evaluados a nivel nacional aprobó la
prueba de matemática; asimismo solo el 25.55% de los evaluados mostró poseer los
conocimientos mínimos para el grado que cursa. Este dato señala una tendencia hacia la
mediocridad, debido a que mientras en 2006 el 45% no llegó a los estándares mínimos en
años subsiguientes la cifra se hace cada vez mayor (51.8% en 2007; 66.5% en 2008;
74.45% en 2019). El impacto del Covid-19 y la educación virtual, mostraron que aún con el
auxilio del internet en la realización de las pruebas, el nivel de logro en lectura fue de
32.05% y en matemática 17.88%. Por otro lado, la evaluación de docentes del año 2021
mostró respuestas correctas del 32.5% (con resultados mayores a 60 puntos).

A nivel departamental, en el 2019 la ciudad capital y el Departamento de Guatemala

tuvieron un logro de 18% y Chimaltenango 19.8%. Los otros departamentos tienen
resultados de estudiantes aprobados mucho menores. Los departamentos con los resultados
más bajos fueron Baja Verapaz (5.28%), Izabal (4.54%) y Jutiapa (4.14%). En el caso de la
prueba de lenguaje, la media de todos los departamentos se ubicó en un 17.89% de
estudiantes que demostró comprender el significado de una oración. La tendencia sigue
siendo negativa, mientras en 2006 no llegaron al mínimo el 41% de los evaluados, en 2019
se ubicaron debajo del nivel satisfactorio el 82.11% de los educandos. Ese bajo desempeño
estudiantil se encuentra muy generalizado.

Según una publicación de ConCriterio (28 de abril 2021), el Programa para la Evaluación
Internacional de Estudiantes (PISA, por sus siglas en inglés), permitió en 2018, por primera
vez, comparar el rendimiento de una muestra de estudiantes guatemaltecos con alumnos de
países desarrollados. El resultado fue que menos del 1% de los jóvenes alcanzó el nivel
promedio en matemáticas y lectura de los países de la OCDE. Los resultados exactos
fueron 0.7% alcanzaron el nivel de la OCDE en lectura y 0.1% alcanzaron el nivel en
matemáticas. Es decir que los colegios élites no lograron posicionar a sus estudiantes a
nivel promedio de la talla mundial. Se evaluaron 91 escuelas y 113 colegios privados. Estos
resultados son preocupantes, porque indican que las jóvenes y los jóvenes guatemaltecos no
están desarrollando las destrezas que necesitan para tener una mejor calidad de vida. Pese a
las intervenciones que se han aplicado, como el incremento en los años de estudio y la
supresión de unas carreras, al año 2021 los resultados eran los mismos. Al año 2021 los
estudiantes graduandos continúan mostrando incapacidad para abordar efectivamente una
educación superior. En el mismo informe, se encontró que los estudiantes indígenas se
desempeñan significativamente peor que los no indígenas tanto en las pruebas
estandarizadas de lenguaje como en las de matemática.

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 15

La conclusión de estas debilidades es que no se han establecido estándares en la educación
media. Y posiblemente el mayor error haya sido la implementación de las pruebas
remediales, en donde luego de cada evaluación bimestral, si el estudiante no aprobó una
materia, tiene derecho a un examen o trabajo adicional para que logre llegar al punteo
mínimo (Acuerdo No. 2692-2007; No. 436-2008 y 1171-2010). Se tiene conocimiento de
que algunos docentes para evitar calificar tantos exámenes optan por pedir a los estudiantes
trabajos que resultan hasta ridículos en contenido académico. Por ejemplo, se ha solicitado
a los estudiantes una carátula dibujada en el cuaderno para identificar el inicio del bimestre,
con valor de 25 puntos.

Otro elemento a considerar en la calidad de la educación media es el abandono del

gobierno. En el cuadro que se presenta a continuación puede observarse que el presupuesto
dedicado al diversificado no sobrepasa los 382 quetzales anuales por estudiante. Esta
desigualdad no se ha resuelto a pesar que el presupuesto institucional se ha incrementado
permanentemente.

Cuadro 4. Guatemala: Información de presupuesto y coberturas del Ministerio de Educación en el nivel diversificado
Descripción 2010 2011 2012 2013 2014
Presupuesto ejecutado ministerial (millones 9,162.6 9,959.0 9,593.3 10,217.1 11,302.1
de quetzales)
Presupuesto ejecutado diversificado 283.5 347.4 377.4 375.3 426.9
(millones de quetzales)
Porcentaje de presupuesto para 3.1 3.5 3.9 3.7 3.8
diversificado
Presupuesto percápita mensual 280 316 337 336 382
diversificado (quetzales)
Estudiantes inscritos diversificado 351,397 373,004 393,043 395,293 396,461
Inscritos sector Oficial 84,303 91,496 93,220 93,123 93,126
Inscritos sector Cooperativa 17,684 20,215 22,601 22,541 22,481
Inscritos sector Municipal 3,887 4,683 5,253 5,360 5,467
Inscritos sector Privado 245,523 256,610 271,969 274,269 276,569
Ingresos totales colegios privados (millones 3,446.3 3,632.9 3,737.4 3,841.9 3,987.4
de quetzales)
Costo percápita mensual sector privado 1,170 1,180 1,145 1,167 1,201
Fuente: Minfin doc 219-Mineduc bases de datos-Banguat estadísticas macroeconómicas

En otros países de América, la inversión gubernamental en los alumnos de diversificado es

muy superior: 46,531 dólares anuales por alumno en Costa Rica; 40,607 dólares anuales
por alumno en Chile; 27,848 en México; 24,395 en Colombia; 24,264 en República
Dominicana. La limitación presupuestaria del diversificado para Guatemala, no tiene una
explicación práctica, por tanto que el presupuesto ejecutado por el MINEDUC es muy
superior a los 534 millones de quetzales que le fueron asignados en el año 2021.

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 16

El gasto en educación, comparado con otros destinos del gasto de gobierno muestra la
preferencia que la sociedad le está otorgando a la educación, sin recibir los resultados
esperados en materia de la calidad educativa.

Prioridades presupuestarias del Gobierno de GTM en 2020

Educación Servicios de la Deuda Pública Salud Infraestructura Seguridad

17,200

15,200

13,200

11,200

9,200

7,200

5,200

3,200

1,200
2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022

Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas, ejecución presupuestaria para el periodo 2005-2019.

Un último aspecto que se debe señalar es que en la búsqueda de incrementar la cobertura se

ha permitido una brecha muy pronunciada entre las edades de los educandos. Ahora
conviven en una misma aula niños y niñas de 12 y 13 años con jóvenes y señoritas de 17 y
18 años e inclusive de más edad, con intereses muy variados. Algunas estudiantes con
responsabilidades familiares porque ya están casadas. Las estadísticas de salud señalan que
el nivel de embarazos en los establecimientos de nivel medio, por lo menos en el año 2010
se vio incrementado a 21,378, sobre todo en las adolescentes entre los 14 y 16 años de
edad. Estas niñas-mamás aún embarazadas asisten a clases hasta poco antes del parto. Y en
algunos establecimientos han sufrido discriminación por parte de las catedráticas más que
por los catedráticos. La educación ambiental, es un tema pendiente. Según el Acuerdo
Gubernativo 791 – 2003 (Política Nacional de Educación Ambiental), es imperante dar
dirección y supervisión a los procesos educativos vinculados al ambiente. Sin embargo, el
proceso no ha sido validado ni puesto en práctica, sobre todo en materia de transformación
curricular. Asimismo, los docentes no han sido dotados de los documentos de apoyo que
permitan estandarizar una línea de conciencia ciudadana respecto al cuidado del ambiente,
en correspondencia con dicha política.

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 17

Durante el periodo 2004-2009 varias instituciones aglomeradas en la Red Nacional de
Formación e Investigación Ambiental (REDFIA), estuvieron estableciendo foros para
proponer una Ley que obligara a impartir educación ambiental en el pensum de estudios de
los diferentes “niveles, ciclos, grados y etapas del sistema escolar”, tanto en centros
educativos públicos como privados. Sin embargo, fue hasta el 6 de octubre de 2010 cuando
el Congreso de la República entró a conocer la iniciativa de Ley de educación ambiental,
cuya vigencia inició en enero de 2011. Según la citada Ley, el MINEDUC debe destinar el
0.3% de su presupuesto durante los primeros dos años de vigencia de la ley, y después el
0.5%. Tomando en consideración que el presupuesto del año 2023 solicitado por ese
ministerio asciende a la cantidad de 22,247 millones de quetzales, equivalentes al 2.97%
del PIB, estarían destinados para la educación ambiental, alrededor de 67 millones de
quetzales para cumplir con esa ley.

Principales debilidades y retos del sistema educativo nacional

El informe de progreso educativo, presentado al Programa de promoción de la Reforma

Educativa en América Latina y El Caribe por el CIEN y PREAL (2008), lista 6 debilidades
del sistema educativo nacional que pareciera tienen validez en la actualidad. Estos se citan
a continuación:

1) Desigualdades económicas y sociales, y factores políticos, lingüísticos y geográficos

influyen en el acceso de niños y niñas a la educación.

2) A pesar del incremento significativo de la cobertura, los niños y niñas de Guatemala

siguen lejos de alcanzar el nivel de escolaridad que requiere la Constitución, y de demostrar
un nivel de aprendizaje satisfactorio.

3) Las escuelas están lejos de contar con la inversión necesaria para convertirse en centros
de aprendizaje, motivadores y cómodos.

4) Hay diferencias departamentales no atendidas. En Alta Verapaz, por ejemplo 2 de cada

10 niños no asisten a la primaria y pocos alumnos se inscribieron en el grado que les
correspondía según su edad. En el área rural, 7 de cada 10 educandos que no asistieron a la
primaria eran niñas.

5) Los docentes no son socios activos del proceso de reforma educativa.

6) Los maestros y maestras que muestran altas capacidades cognitivas, y destrezas

superiores a la media, no ven incentivos para dedicarse a la docencia.

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 18

El documento en mención indica la necesidad de:

a) Lograr acuerdos políticos y sociales sobre intervenciones de largo plazo que

estimulen una cultura de corresponsabilidad entre los estudiantes, las familias, los
docentes, los directores de escuela, las autoridades centrales y locales, el sistema
político y la sociedad en general.

b) Asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso al aprendizaje de calidad, lo

que implica implementar acciones para promover el ingreso oportuno y la retención
de los estudiantes; y que los docentes cuenten con estándares claros que les
permitan conocer si sus alumnos alcanzaron las destrezas mínimas requeridas.

c) Dotar de nuevos métodos y materiales para la enseñanza, mejorar la

infraestructura escolar, aumentar el tiempo de clase efectivo, brindar orientación
técnica apropiada a los directores.

d) Garantizar un cuerpo docente con las competencias profesionales necesarias para

mejorar la calidad de la enseñanza en los salones de clase, a fin de que sus
estudiantes logren aprendizajes satisfactorios. Para el efecto es necesario
institucionalizar un programa de formación continua para los docentes.

e) Establecer programas de apoyo a las escuelas con dificultades de aprendizaje y

fortalecer el compromiso de mejora de la calidad de los docentes y
administradores en esos establecimientos. Y,

f) Los planes y estrategias del Ministerio de Educación tienen que ir orientados a

la consecución de metas y objetivos de calidad, que garanticen cubrir las
principales y mayores necesidades. Toda la información debiera ofrecerse en
términos de calidad. En ese sentido es aconsejable presentar los informes sociales
con los indicadores de promoción en lugar de los de inscripción. Los de repitencia
en lugar de los de evaluación. Con miras a promover una acción social más efectiva.

Modificación de la carrera de magisterio a 5 años de estudio

Las manifestaciones en contra de la propuesta de modificar el pensum de la carrera de

magisterio cuyo proyecto se llevó a cabo desde el año 2012, señalan la necesidad de
consensuar un camino hacia el mejoramiento de la calidad educativa y abandonar la
tendencia de pensar únicamente en incrementos de cobertura y de tiempo. Sin embargo, la
ley que obligó a incrementar en dos años la carrera del magisterio no tuvo los resultados
esperados en la historia de la educación.

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 19

Jurgen Habermas escribió en 1968: el aprendizaje se limita cuando se funda en el
conocimiento adquirido (capacidad docente), en el esquema establecido (CNB) y en las
propias limitantes sociales para adquirirlo (Ruralidad-diversidad); eso no es garantía de
fiabilidad (Habermas, 1968, pp. 74). ¿Es posible mejorar la educación en Guatemala
ampliando el tiempo para la formación de maestros y maestras? En tanto no se cuestione el
método de enseñanza y los formadores de los maestros sigan siendo las mismas personas
que han formado a los maestros cuya capacidad se cuestiona (EFPEM) es poco probable el
avance que se plantea en los objetivos de la propuesta. Antes de buscar dos trabajos para
poder incrementar mis ingresos debería explorar la posibilidad de cambiar de trabajo,
haciendo que en un solo trabajo mis ingresos se vean incrementados.

De esa cuenta continuaría trabajando el mismo tiempo pero el resultado sería diferente. En
el caso de la posición docente que aquí en Guatemala estamos criticando, asumir que el
problema educativo se resuelve incrementando el valor de los indicadores de rendimiento,
marca desde un inicio un resultado predeterminado, que garantiza la propia defensa de la
propuesta. Se está dando por sentado que la metodología, la estructura organizacional y
todo el entorno del magisterio es correcto y que el Currículo Nacional Base es el mejor. Un
resultado satisfactorio sólo lo sería para aquellos que prepararon los parámetros de
evaluación y que por lo tanto defenderán sus indicadores. Sin embargo, ingresar una duda
puede poner en tela de juicio todo el sistema propuesto. Si la propuesta de la formación del
nuevo magisterio en 5 años de estudio en lugar de 3 años, establece que no serán afectados
los 18,000 alumnos egresados porque sólo una pequeña porción de ellos logra conseguir
trabajo de maestro, ¿se está afirmando que sólo una pequeña porción de su propuesta dará
resultado? ¿No sería más fácil el planteamiento inicial de dudar del 100% de los procesos
que educativos? ¿Por qué no enfocarse en la capacidad de los docentes del magisterio, por
cuanto su número en las escuelas normales es reducido?

Es debilidad afirmar que dicha propuesta, porque fue creada en función de instrumentos
pre-elaborados, es la mejor y que por lo tanto tiene mayor peso sobre cualquier otra
propuesta. En una conferencia de prensa “Despacho de Gobierno y de Ministerio” se afirmó
que cualquier otra propuesta sólo podría aportar a la propuesta inicial pero no modificarla
por completo. Aunque dicha propuesta se presente a sí misma como el último resultado
científico, sus criterios de validez no pueden surgir de la supuesta representatividad de
todas las escuelas normales y de los padres de familia. ¿Quién puede asegurar que quienes
participaron en su elaboración son los sujetos idóneos para proponer la transformación del
magisterio? En la crítica de Habermas al método de la teoría del conocimiento, dicho autor
propone que debiera apuntarse al cuestionamiento del mismo conocimiento que a la fecha
se da por valedero. En correspondencia con lo anotado podría dejarse este espacio de
comentario con una pregunta ¿No será que el sistema educativo de Guatemala ya no habla
el mismo idioma que hablan los educandos?
Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 20
¿Es posible que los problemas identificados entre la educación de los pueblos indígenas y la
enseñanza en español se estén replicando ahora en un mismo idioma? Hay un idioma
español establecido por el método de enseñanza y un idioma español diferente en los
educandos, formado en la nueva práctica social en la que ellos se encuentran inmersos. La
recomendación primordial para la Agenda post 2015 es que el Ministerio de Educación de
Guatemala implemente un indicador para medir los avances en la calidad educativa, así
como el aumento a nueve años obligatorios de educación, como lo establecido a nivel
mundial. Asimismo, se reconoce la importancia de la interconectividad de los
conocimientos, vía tecnologías de información y comunicación. De esa cuenta es preciso
adaptar dichas tecnologías a las necesidades nacionales, procurando la ampliación de su
acceso, así como la cualificación de universidades, institutos de formación profesional y
escuelas de administración pública (PNUD, 2013).

El modelo de gestión por resultados que se está aplicando desde el Ministerio de Finanzas
Públicas requiere una traducción en calidad y equidad de la educación, lo que de acuerdo
con el Plan Nacional de Desarrollo K’atun: Nuestra Guatemala 2032, el Ministerio de
Educación debe proteger, tanto en materia de cobertura como de calidad educativa; esto
implica la urgente modificación del Reglamento de Evaluación, que establece el programa
de mejoramiento de los aprendizajes (PMA) que es el responsable de que los estudiantes
aprueben un grado sin las competencias mínimas para el nivel. El principal factor asociado
al bajo rendimiento tiene que ver con el nivel socioeconómico de la población, lo que grita
la necesidad de definir dimensiones pedagógicas que rompan la uniformidad del CNB. Una
educación diversificada, flexible y adaptada a las necesidades específicas y cambiantes de
la población. La acción pedagógica podría abordarse en menos temas pero comunicados de
una manera más profunda, clara y coherente con el entorno. Se alerta de un estancamiento
en los aprendizajes agravado por la pandemia del Covid-19 y la educación en línea, pero
esto podría corregirse integrando establecimientos de diversificado con proyectos
económicos que motiven el aprendizaje y den certeza al futuro del graduado, viabilizando
su rol en la sociedad y reduciendo su escolarización.

Educación superior y crisis universitaria

En un informe del Instituto Internacional de la UNESCO para la Educación Superior en
América Latina y el Caribe (IESALC), publicado en el año 2006, se dice que las
Universidades son “las instituciones tradicionales, generadoras y transmisoras del
conocimiento, que están en el centro de los “shocks”, puesto que son los instrumentos y las
palancas en el camino hacia la nueva sociedad del conocimiento que impacta a escala
global la vida misma y que está rediseñando el mapa político, comercial y productivo del
mundo (IESALC, 2010: página 11).

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 21

La preocupación creciente por alinear la Educación Superior con los procesos de
masificación e internacionalización de la educación se ve reflejada en la Declaración de
Bolonia, suscrita el 19 de junio de 1999, por los Ministros Europeos de Educación de 29
países. Uno de sus objetivos fundamentales está centrado en que los sistemas de educación
superior e investigación se adapten continuamente a las necesidades cambiantes del planeta,
a las demandas de la sociedad y a los avances en el conocimiento científico. En estos temas
el eje central de esa adaptación tiene que medirse desde el enfoque de la calidad, tanto de
los egresados como de los estudiantes.

Para que la Universidad pueda alcanzar tales fines hay una condición incuestionable y es el
reconocimiento social de sus profesiones, lo cual por supuesto, depende del nivel de
cualificación exigido a quienes atraviesan sus aulas. Es decir que la calidad institucional no
se cuestiona en tanto el rendimiento académico y posteriormente el rendimiento profesional
de sus estudiantes se mantenga en los estándares exigidos por la sociedad. En la lógica
inductiva un buen rendimiento académico determina un buen rendimiento profesional. Un
buen rendimiento profesional de los egresados evidencia la calidad de la institución. Pero
no siempre fue así. En el Mundo Antiguo, el rol regulador lo ejercían los estudiantes o
discípulos. Estos, establecían cuáles eran los centros que daban garantías de calidad (Pizza,
2000), en ese sentido quien buscaba la calidad educativa era el estudiante.

En las Universidades medievales, la regulación se desplaza al gremio docente. En tal

sentido la autorregulación según normas y procedimientos concordados por los profesores
fue la forma de asegurarse cuotas de calidad (Balart, 2003). En esta época quien buscaba la
calidad era el docente, y por lo tanto los profesores universitarios determinaban cuáles eran
los indicadores del rendimiento académico y cuáles las calidades docentes que lo
garantizaban.

En la época moderna, las instituciones de educación superior, entregaron el control de su

organización al Estado (Lemaitre, 2005). El Estado a través de la legislación educativa
señalaría los parámetros de medición de la calidad educativa y por lo tanto establecería, no
sólo los indicadores del rendimiento académico, sino los mecanismos permitidos para
establecer tales indicadores. Esto por razones económicas y culturales. (Miranda, 2007). El
mundo globalizado de hoy plantea la necesidad de que tales parámetros de calidad en la
educación superior puedan ser medidos, ya no a nivel institucional sino a nivel
internacional y por tanto debe existir una acreditación internacional de los estudios
universitarios.

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 22

A la par del tema de la calidad educativa existe en la Universidad un acompañamiento
político que parte de las relaciones entre la Universidad y el Estado. Ya sea por las
intervenciones externas que afectan a la institución (input), que se dan vía legislación o vía
financiamiento; o bien sea por las intervenciones hacia el exterior que realiza la institución
(output), que se dan por las propuestas universitarias, por el impacto de sus informes de
investigación o por la militancia política de su cuerpo laboral.

Según Ignacio Ellacuría, para la configuración del quehacer universitario las relaciones
entre la Universidad y la política constituyen un problema, sobre todo en situaciones pre-
revolucionarias, revolucionarias y post-revolucionarias (Ellacuría, 1980) pero además de
eso, no se debe olvidar que la universidad realiza consciente o inconscientemente, procesos
de formación ciudadana en todo momento (Rojas & Vargas-Sánchez, 2015).

Con la revolución industrial algunas universidades se crearon para hacer conexión con las
empresas y establecer un vínculo político colaborativo con la industria (Cabrero, Cárdenas,
Arellano, & Ramírez, 2011), pero ahora, en el capitalismo globalizado se han creado
Universidades para que mediante contratos con gobiernos o con las grandes compañías
transnacionales, se investigue y estudien aquellos saberes necesarios para que sus
proveedores y sustentadores dominen más y mejor en el ámbito ideológico o económico al
sistema social, esto le asigna a la universidad una importancia mucho mayor (Ellacuría,
1980).

Ahora bien, en América Latina la Universidad representa todavía en algunos países una
fuerza social y política importante, no sólo en el campo ideológico y en el campo de la
conservación y reproducción de una determinada estructura social, sino incluso como
fuerza política capaz de sacudir directamente las estructuras de poder. La razón es muy
sencilla, la Universidad es un lugar en donde se perciben mejor las fallas e injusticias
estructurales de la sociedad como un todo y esto está diluido dentro de su estructura
curricular (Ellacuría, 1980).

En la Facultad de Ciencias Económicas de la USAC, por ejemplo, existen cursos de análisis

de la realidad nacional en su contexto histórico, tales como Problemas socioeconómicos de
Guatemala, Ciencia Política, Economía Política, Historia económica de Centroamérica,
Socioeconomía, entre otros. Con este espacio temporal y el nivel de formación que se
plantea para los estudiantes el análisis estructural y coyuntural del país hace posible una
posición política. La existencia de esa función ha ocasionado el surgimiento y la expansión
de las universidades privadas, que buscan crear una posición política diferente en función
de los enfrentamientos ideológicos y muchas veces para eludir las cuestiones de fondo
(Lindo, 1985).

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 23

Desde luego lo planteado no es válido para todas las disciplinas, pero sí para las dominantes
o llamativas en la configuración de la Universidad, inclusive no es generalizado para
quienes son más dedicados a las labores docentes e investigativas, pero sí para quienes
hacen de la Universidad un arma política a raíz de su alta vocación política (Ellacuría,
1980).

Ahora bien, este punto se menciona debido a que la actividad política crea conflictos
internos en la universidad, que afectan directamente el rendimiento académico y hasta
ponen en peligro la eficacia académica, extremo que debe superarse, sobre todo para evitar
la politización absoluta que en la práctica niega no sólo la autonomía universitaria, sino que
impide mejoras en la realidad socioeconómica de los países y en la misma Universidad
(Ellacuría, 1980). Si no se superan estas limitaciones, el papel de la universidad puede
verse reducido y la sociedad puede inclusive ignorar su presencia.

En el buen deseo, el umbral en la universidad debiera ser una actividad política que logre
una mejora notable en los resultados académicos y una actividad académica que redunde en
una mejora de los logros políticos, es decir, soluciones más justas a los problemas sociales,
lo que puede denominarse actividad política universitaria en pro de la calidad académica,
que posiciona la política en un nivel mejor calificado para influir en la sociedad. Por donde
se vea, la universidad en el siglo XXI debe apostar por la calidad académica de sus
estudiantes y de sus egresados, ya sea para influir en la práctica social o bien para influir
desde la esfera política. Para influir en la práctica social es necesario reconocer que el siglo
XXI refiere a una sociedad globalizada que demanda profesionales universitarios de orden
internacional y con parámetros de egreso calificados.

Por otro lado, la educación superior también depende de la relación alumno-maestro. El

rendimiento académico universitario también puede ser resultado de la función del profesor
universitario, quien influye en gran medida en el rendimiento que obtienen sus alumnos(as).
Su capacidad para comunicarse, las relaciones que establece con el alumno (a) y las
actitudes que adopta hacia él, juegan un papel determinante tanto en el comportamiento
como en el aprendizaje (Marín, 1969. En: Page, 1990: 91). Cualquier intento de aplicación
de un plan está destinado al fracaso, si se programa a espaldas de los (las) docentes, puesto
que estos constituyen, después del estudiantado, uno de los elementos más importantes y
cruciales de un sistema educativo (Montero, Villalobos, & Valverde, 2007).

Investigaciones realizadas como las de Brophy, J.E (1980) y Mc Kinney, C.W (1982),
muestran que el interés o entusiasmo del profesor tiene un efecto positivo en el rendimiento
de los estudiantes, cuando estos son personas jóvenes adultas (Page, 1990: 95).

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 24

Otros autores consideran que el rendimiento mejora en las Universidades, donde los
alumnos consideran que los profesores y las profesoras son accesibles, interesados en la
enseñanza y conciben a sus estudiantes integralmente como personas (Centra, 1970. En:
Latiesa, 1992: 48). En esta dimensión se incluyen las diferentes estrategias de enseñanza
utilizadas por el grupo docente, los métodos de evaluación y los materiales didácticos.

¿Entonces cuándo inicia la crisis universitaria? Tiene varias aristas. Inicialmente como ya
se ha explicado, la crisis universitaria inicia cuando la universidad no se adapta a las
crecientes necesidades sociales y por lo tanto, los avances del conocimiento científico
superan las capacidades de su cuerpo docente. La crisis se acentúa cuando sus egresados no
dan la talla en su desempeño profesional y la sociedad les marca como ineficientes. Sin
embargo, también hay crisis cuando la universidad cumple a cabalidad con los avances del
conocimiento y las necesidades sociales y por lo tanto, genera profesionales capaces de
plantear las transformaciones sociales que son necesarias. La USAC ha transitado por estos
dos caminos. Cuenta de ello es el asesinato y el exilio de sus estudiantes líderes y sus
docentes destacados. Entre los años 1955-1960 seis asesinados; entre 1961-1970 veintiún
asesinados; entre 1971-1980 doscientos cuarenta asesinados; entre 1981-1990 cuatrocientos
treinta y cuatro asesinados y 2,040 catedráticos al exilio en 1982; entre 1991-2000 treinta y
tres asesinados. En el periodo se reportaron 34,146 asesinatos orquestados por el Gobierno:
3,506 secuestros, 2,760 desapariciones forzadas y 1,279 torturas (FAMDEGUA-American
Association for the Avancement of Science, 1999).

¿Cómo han ocurrido las transformaciones universitarias en el país? Se podría resumir que
la USAC fue una universidad elitista desde su fundación hasta 1944, en donde inició la
transformación de la universidad, como un resultado del Decreto Número 12, de fecha 9 de
noviembre de 1944; el llamado decreto de la Autonomía Universitaria. En este documento
es importante poner atención a lo que señala su segundo considerando: “la autonomía
universitaria se decreta para poner al Alma Mater a salvo de las agresiones dictatoriales que
la habían convertido en mera fábrica de profesionales, donde la libre investigación era
anulada y el pensamiento perdía toda eficacia, al quedar bajo control hasta en sus más
mínimos detalles.”

A partir de esta fecha, la universidad se ubica en crisis, ya que existen grupos de poder
interesados en retomar su control. Durante los gobiernos militares será por el secuestro y
asesinato de sus líderes (estudiantes y docentes); en la época democrática será por el
secuestro de posiciones políticas que le han sido asignadas. Sin embargo, el secuestro de
sus posiciones políticas se dificultó debido a la masificación de la universidad, lo que se
puede observar en el cuadro siguiente:

Academia.edu (julio - agosto, año 2022) página 25

 Universidad de San Carlos de Guatemala: estudiantes inscritos desde 1681 - 2021
Años Estudiantes Años Estudiantes Años Estudiantes
1681 60 2000 104,186 2012 166,612
1944 1,000 2001 106,831 2013 183,251
1947 1,804 2002 109,414 2014 199,806
1950 2,322 2003 112,033 2015 211,152
1964 7,014 2004 113,520 2016 195,455
1973 17,987 2005 112,968 2017 198,576
1994 77,051 2006 112,257 2018 225,958
1995 80,228 2007 117,350 2019 199,703
1996 82,384 2008 126,969 2020 220,305
1997 81,298 2009 134,196 2021 186,200
1998 88,237 2010 152,885
1999 98,594 2011 159,677
Fuente: Reseña histórica de la USAC. Escuela de Historia (2022).

A partir de la asignación de su autonomía, la elección democrática de la máxima autoridad

se garantizó a partir de la complejidad del proceso eleccionario (Artículo 83 de la
Constitución Política de la República de Guatemala). Para elegir al Rector, es necesario
elegir un Consejo Superior Universitario, entidad responsable de ratificar las calidades del
candidato seleccionado por un Cuerpo Electoral. El Consejo Superior Universitario es
seleccionado de una forma también democrática y en periodos diferentes para cada uno de
sus miembros. De las 10 facultades (Arquitectura, Agronomía, Ciencias Económicas,
Ciencias Jurídicas y Sociales, Ciencias Médicas, Ciencias Químicas y Farmacia,
Humanidades, Ingeniería, Odontología, Medicina Veterinaria y Zootecnia), en cada una de
estas se realiza un proceso eleccionario entre el cuerpo docente, para elegir, a partir de
grupos políticos debidamente inscritos, un catedrático titular que formará parte del Consejo
Superior Universitario.

De la misma forma, en cada facultad se realiza un proceso eleccionario entre diversas

asociaciones de estudiantes con el fin de elegir un representante estudiantil ante el Consejo
Superior Universitario. Con este procedimiento, se integran 20 miembros del Consejo
Superior Universitario (Docentes y estudiantes). El tercer paso es realizar un proceso
democrático de elección en cada uno de los 14 colegios profesionales que existen, en
función de lo establecido en el artículo 90 de la Constitución Política de la República, para
elegir su representante ante el CSU (Colegio de Arquitectos de Guatemala, Colegio de
Ingenieros Agrónomos, Colegio de CCEE, Colegio de Contadores Públicos y Auditores,
Colegio de Ciencias Jurídicas y Sociales, Colegio de Médicos y Cirujanos de Guatemala,
Colegio de Enfermería, Colegio de Psicólogos, Colegio de Farmacéuticos y Químicos de
Guatemala, Colegio de Humanidades, Colegio de Ingenieros, Colegio de Ingenieros

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Químicos, Colegio Estomatológico de Guatemala, Colegio de Médicos Veterinarios y
Zootecnia). Con la elección del representante de cada colegio, se abonan al CSU 14 nuevos
integrantes. Finalmente, se adicionan a la máxima autoridad universitaria, los 10 decanos
democráticamente elegidos en periodos diferentes, uno por cada facultad. En otras palabras,
el Consejo Superior Universitario está Integrado por 45 miembros, ya que se incluye al
Rector que finaliza su periodo y será sucedido por el candidato elegido por el Cuerpo
Electoral, si es que el CSU ratifica el procedimiento, haciendo la calificación del electo,
para eso hará una revisión de los requisitos y cualidades legales necesarias.

El candidato seleccionado por el Cuerpo Electoral, surge de un proceso simultáneo de

elección democrática de dicho cuerpo electoral, para el efecto cada facultad debe elegir por
votación democrática de docentes, 5 docentes elegidos entre grupos políticos inscritos y por
votación democrática de estudiantes, 5 estudiantes que conformarán el Cuerpo Electoral
elegidos entre asociaciones de estudiantes inscritas para el proceso. Cada docente electo
tendrá derecho a emitir dos votos (uno como docente y uno como profesional graduado de
la USAC para un total de 100 votos). Los estudiantes tendrán derecho a un voto para un
total de 50 votos. Asimismo, los catorce colegios de profesionales deberá realizar un
proceso electoral simultáneo para que cada uno pueda elegir 5 profesionales agremiados
egresados de la USAC entre grupos políticos inscritos para el efecto. Es decir que los
colegios profesionales abonarán con 70 miembros el Cuerpo Electoral, para un total de 70
votos. En resumen, entre los candidatos a rector el elegido deberá disputarse la mayoría de
votos entre 220 votos. El candidato electo por el Cuerpo Electoral deberá ser ratificado por
el CSU . Por lo tanto, el rector es elegido teniendo como antecedente 69 procesos
electorales diferentes, con la participación democrática de los involucrados. Afirmar que
existió un fraude para elegir a un rector, significa que se han corrompido 215 representantes
de cada uno de los sectores elegidos en 69 procesos electorales diferentes, y por lo tanto,
estas personas ya no representan a cada uno de los grupos que los eligieron. Para lograr el
fraude, la cooptación de cada grupo político que postuló a los representantes debió gestarse
por lo menos durante 20 años previos a la elección, de lo contrario en cada fase del proceso,
los representantes electos tuvieron la potestad de evitar el fraude. El proceso para corregir
el fraude orquestado por estos individuos sería convocar a asamblea en cada grupo que los
eligió y hacer un nuevo proceso de elección para sustituir a los representantes políticos en
cada facultad y colegio de profesionales respectivo, lo que trae consigo una nueva elección
de representantes, incluyendo nuevas juntas directivas y nuevos representantes sindicales y
de asociaciones de estudiantes, a lo que se agrega el cambio de la Asociación de
Estudiantes Universitarios integrada por los representantes de cada asociación de
estudiantes electa en cada facultad. Si la autonomía universitaria está en peligro, estos
grupos son los obligados a pronunciarse, ya que representan democráticamente la voz de
todos los afectados. En ese sentido, es importante reconocer que la defensa de la autonomía

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no es un asunto individual, ni solo de estudiantes, sino que su defensa debe respaldarse en
las organizaciones que históricamente representan los intereses de estudiantes, docentes,
personal administrativo y profesionales egresados. Se considera que, además de las
características ya escritas, que motivan la crisis de la universidad. En el caso especial de la
USAC, la importancia que representa su autonomía le han otorgado una posición en las
Juntas Directivas del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (Decreto 295), del
Instituto Nacional de Estadística (Decreto 3-85), de la Junta Monetaria (Decreto 16-2002),
y en las Comisiones Postuladoras establecidas en el Decreto 19-2019, para elegir: Contralor
General de la Nación, Fiscal General y Jefe del Ministerio Público, Magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, Procurador de Derechos Humanos y Presidente del Consejo del
Instituto de la Defensa Pública Penal.

Para el proceso más reciente, el Consejo Superior Universitario convocó a la elección de

rector en el Acta No. 43, punto TERCERO, inciso 3.2, del 22 de septiembre de 2021,
convocatoria que fue publicada en Prensa Libre, El Periódico y el Diario de Centro
América, con fecha 7 de octubre de 2021; además, se publicó en las páginas oficiales de la
universidad y en redes sociales, para que el Cuerpo Electoral fuera electo entre el 23 y el 25
de marzo de 2022. El CSU también señaló que el Cuerpo Electoral debería elegir al
candidato a rector el día 27 de abril 2022.

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