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Politicas para Fortalecer El Proceso de Descentralizacion
Politicas para Fortalecer El Proceso de Descentralizacion
FORTALECER
EL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIÓN
Elaborado por:
POLÍTICAS PARA
FORTALECER
EL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIÓN
Informe final
Elaborado en agosto del 2022
TABLA DE
CONTENIDOS
1 Antecedentes
Pág. 6
2 Marco de análisis
Pág. 8
3 Contexto de la
descentralización
y cierre de brechas
5 Opciones de política para
mejorar la descentralización
en el Perú
Pág. 13 Pág. 65
4 Diagnóstico y opciones
de política para la
descentralizaciónen el Perú
6 Referencias
bibliográficas
Pág. 71
Pág. 27
7 Anexos
Pág. 73
1. ANTECEDENTES
Más bien, el estudio busca listar lineamientos que permitan mejorar la provisión
de servicios públicos al nivel descentralizado, e identificar, entre ellos, aquellos que
tengan un correlato constitucional. Para esto, además de la revisión de literatura sobre
el tema, se han realizado entrevistas a una amplia muestra de actores clave que, por
sus perfiles, pueden brindar información relevante. La muestra incluye abogados
constitucionalistas, académicos, (ex)funcionarios y (ex)gestores públicos a nivel
central y subnacional, alcaldes y ex gobernadores regionales, entre otros.
Así, en este informe, se describen los principales problemas de los que adolece el proceso
de descentralización en el Perú y, a partir de este diagnóstico, se han identificado
distintos lineamientos de política, para mejorar su funcionamiento. Se priorizan cinco
ejes: (i) sistema político y electoral, (ii) funciones de los gobiernos subnacionales, (iii)
gestión presupuestal, (iv) ordenamiento territorial y (v) mecanismos de fiscalización.
Tanto los problemas como los lineamientos identificados se han validado a través de
las entrevistas.
El estudio presenta una lista amplia de lineamientos que abarcan cada uno de los
ejes. Sin embargo, es necesario destacar que la gran mayoría de estos no implican
cambios constitucionales. Ello porque, a opinión de los especialistas, la Constitución
Política del Perú no cuenta con un desarrollo detallado del funcionamiento del Aparato
Público y más bien este se encuentra aterrizado en leyes y otras piezas normativas de
menor nivel. Además, el principal motivo del deficiente funcionamiento estaría en la
incapacidad de gestionar adecuadamente el aparato público en los tres niveles de
gobierno. En ese sentido, la mayoría de las recomendaciones propuestas a lo largo del
presente documento se vinculan con leyes y acciones de gestión interna. En esto han
coincidido, en distintas etapas, los especialistas consultados.
MARCO DE
ANÁLISIS
2
MARCO DE
ANÁLISIS
MARCO DE
ANÁLISIS
De acuerdo con la Constitución Política del Perú (en adelante, la Constitución)
y la Ley de Bases, la descentralización, esta es una forma de organización
democrática, que tiene como objetivos finales (i) el desarrollo integral, armónico
y sostenible del Perú y (ii) el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles
de gobierno, en beneficio de la población. 1
10
POLÍTICAS PARA FORTALECER
10 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
MARCO DE
ANÁLISIS
FIGURA 1
MARCO DE
Marco de análisis
beneficio de la
Gobierno Local 1 Gobierno Local 2 Gobierno Local n población
3
CONTEXTO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN Y
CIERRE DE BRECHAS
El proceso de descentralización en nuestro país se enmarcó en un contexto
de importantes cambios sociales y políticos en el Perú, que dejaron en
evidencia las brechas existentes en acceso a servicios en el territorio peruano.
Así, la descentralización se institucionalizó con la finalidad de alcanzar “el
desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación
de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres
niveles de gobierno, en beneficio de la población”.2
Tras dos décadas de este proceso, resulta evidente que los objetivos sociales y
económicos de la descentralización no han sido alcanzados. Por el contrario,
a nivel nacional, aún prevalecen importantes oportunidades de mejora en
materia de bienestar social; incluso en sectores estratégicos, cuyos servicios
son indispensables para promover el desarrollo de sectores vulnerables
(educación, salud, agua y saneamiento, entre otros). Un aspecto que ejemplifica
materialmente esta situación es la existencia de brechas de acceso a distintos
servicios básicos.
14
POLÍTICAS PARA FORTALECER
14 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
CONTEXTO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN Y
CIERRE DE BRECHAS
Cabe enfatizar, asimismo, que las brechas evidenciadas en este sector son
bastante heterogéneas entre regiones. La diferencia de Puno —región
que presenta el menor porcentaje de viviendas con acceso al servicio— en
comparación al promedio nacional es de 31 puntos porcentuales. Al comparar
Puno con Callao, que presenta el mayor porcentaje de acceso, esta diferencia
se vuelve mucho más notoria: 53 puntos porcentuales (ver Figura 3).
FIGURA 2
Viviendas con acceso a agua potable según región, 2017
CALLAO 95%
TACNA 91%
LIMA 91%
APURÍMAC 90%
AREQUIPA 89%
MOQUEGUA 88%
AYACUCHO 88%
ICA 87%
LAMBAYEQUE 87%
LA LIBERTAD 85%
CUSCO 84%
TUMBES 84%
ÁNCASH 83%
PERÚ 83%
REGIÓN LIMA 82%
JUNÍN 81%
SAN MARTÍN 80%
HUANCAVELICA 80%
CAJAMARCA 79%
AMAZONAS 78%
PIURA 77%
MADRE DE DIOS 76%
PASCO 70%
HUÁNUCO 67%
UCAYALI 63%
LORETO 55%
PUNO 54%
FIGURA 3
Viviendas con acceso a saneamiento según región, 2017
CALLAO 89%
LIMA 87%
ICA 77%
MOQUEGUA 75%
TACNA 75%
LAMBAYEQUE 71%
AREQUIPA 71%
LA LIBERTAD 68%
REGIÓN LIMA 68%
TUMBES 67%
PERÚ 67%
ÁNCASH 61%
JUNÍN 61%
CUSCO 60%
PASCO 55%
AYACUCHO 54%
PIURA 53%
APURÍMAC 50%
MADRE DE DIOS 47%
AMAZONAS 46%
SAN MARTÍN 45%
LORETO 42%
HUÁNUCO 42%
HUANCAVELICA 38%
CAJAMARCA 38%
UCAYALI 36%
PUNO 36%
16
POLÍTICAS PARA FORTALECER
16 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
CONTEXTO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN Y
CIERRE DE BRECHAS
FIGURA 4
Viviendas con acceso a electrificación según región, 2017
CALLAO 98%
LIMA 95%
LAMBAYEQUE 92%
ICA 91%
AREQUIPA 90%
TUMBES 90%
LA LIBERTAD 89%
REGIÓN LIMA 89%
PERÚ 88%
TACNA 87%
SAN MARTÍN 86%
PIURA 86%
MOQUEGUA 86%
JUNÍN 85%
ÁNCASH 85%
MADRE DE DIOS 84%
CUSCO 82%
AYACUCHO 81%
CAJAMARCA 81%
APURÍMAC 80%
HUANCAVELICA 77%
UCAYALI 77%
PASCO 77%
LORETO 75%
PUNO 74%
AMAZONAS 74%
HUÁNUCO 72%
FIGURA 5
Hogares con acceso a internet según región, 2021
AREQUIPA 66%
LIMA 65%
TACNA 61%
CALLAO 60%
MOQUEGUA 59%
ICA 58%
LA LIBERTAD 52%
PERÚ 49%
ÁNCASH 48%
LAMBAYEQUE 48%
MADRE DE DIOS 47%
TUMBES 47%
SAN MARTÍN 39%
PIURA 39%
AMAZONAS 37%
JUNÍN 37%
UCAYALI 34%
PASCO 33%
CUSCO 33%
APURÍMAC 31%
AYACUCHO 31%
CAJAMARCA 31%
LORETO 28%
HUÁNUCO 27%
PUNO 26%
HUANCAVELICA 18%
Con respecto a los servicios del sector salud, se identifica que menos de la
mitad (45%) de establecimientos de salud del primer nivel de atención a nivel
nacional cuentan con una capacidad instalada adecuada. En este caso, el
indicador es distinto a los anteriores. Mientras que en la descripción previa de
los casos de agua, saneamiento, electrificación e internet las brechas muestran
desigualdades en el acceso a servicios, en este caso de salud, la capacidad
instalada inadecuada está referida no solo a la posibilidad de acceder a los
servicios, sino también a su calidad.
18
POLÍTICAS PARA FORTALECER
18 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
CONTEXTO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN Y
CIERRE DE BRECHAS
FIGURA 6
Establecimientos de salud del primer nivel de atención con
capacidad instalada adecuada según región, 2018
ICA 80%
AREQUIPA 75%
TUMBES 74%
MOQUEGUA 72%
CALLAO 69%
TACNA 68%
PIURA 58%
JUNÍN 53%
UCAYALI 50%
LA LIBERTAD 49%
PUNO 45%
LORETO 45%
ÁNCASH 45%
PERÚ 45%
AMAZONAS 42%
LIMA 37%
CUSCO 34%
APURÍMAC 25%
MADRE DE DIOS 0%
Fuente: MEF
Elaboración: APOYO Consultoría.
FIGURA 7
Tasa neta de asistencia a educación inicial de 3 a 5 años, 2020
100%
88%
80%
70%
66%
60% 55%
40%
20%
0%
Mínimo: Junín Lima Perú Máximo: Apurímac
Fuente: INEI.
Elaboración: APOYO Consultoría.
3. La tasa de asistencia es presentada en sus dos formas: bruta y neta. Se entiende por tasa bruta, a la asistencia de la población
en edad escolar a algún grado o nivel de educación de la enseñanza formal. En cambio, la tasa neta, se refiere a la asistencia de la
población con edad normativa al nivel o grado de estudios que le corresponde a la edad.
20
POLÍTICAS PARA FORTALECER
20 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
CONTEXTO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN Y
CIERRE DE BRECHAS
FIGURA 8
Tasa neta de asistencia a educación primaria de 6 a 11 años, 2020
100% 97%
88% 90%
80% 79%
60%
40%
20%
0%
Mínimo: Loreto Lima Perú Máximo: Cusco
Fuente: INEI.
Elaboración: APOYO Consultoría.
FIGURA 9
Tasa neta de asistencia a educación secundaria de 12 a 16 años, 2020
100% 93%
79% 81%
80%
64%
60%
40%
20%
0%
Mínimo: Loreto Lima Perú Máximo: Moquegua
Fuente: INEI.
Elaboración: APOYO Consultoría.
Por otro lado, es importante considerar que los estudiantes que efectivamente
asisten a la escuela no necesariamente acceden a un servicio educativo
de calidad. Al respecto, las estadísticas de Ceplan respecto del estado de la
infraestructura educativa revela que apenas el 16% de locales se encuentra en
buen estado. Tal como se observa en la Figura 10, las regiones con la situación
más crítica en torno a este indicador son Puno (8%), Pasco (8%), Apurímac (9%)
y Huancavelica (10%).
FIGURA 10
Locales educativos públicos en buen estado, 2018
TACNA 41%
CALLAO 34%
LIMA 31%
ICA 28%
AREQUIPA 27%
PIURA 22%
LA LIBERTAD 22%
LAMBAYEQUE 19%
MOQUEGUA 19%
AMAZONAS 19%
CAJAMARCA 18%
TUMBES 17%
MADRE DE DIOS 17%
AYACUCHO 17%
PERÚ 16%
SAN MARTÍN 16%
HUÁNUCO 16%
LORETO 15%
UCAYALI 15%
ÁNCASH 14%
CUSCO 12%
JUNÍN 12%
HUANCAVELICA 10%
APURÍMAC 9%
PASCO 8%
PUNO 8%
Fuente: Ceplan.
Elaboración: APOYO Consultoría.
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
22 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
CONTEXTO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN Y
CIERRE DE BRECHAS
FIGURA 11
Red vial departamental pavimentada según región, 2019
ÁNCASH 67%
TUMBES 57%
LAMBAYEQUE 51%
AREQUIPA 50%
LORETO 44%
PIURA 41%
CUSCO 31%
AYACUCHO 26%
PUNO 23%
TACNA 21%
SAN MARTÍN 20%
PERÚ 18%
LIMA 13%
MOQUEGUA 12%
JUNÍN 9%
ICA 7%
PASCO 6%
LA LIBERTAD 5%
CAJAMARCA 5%
AMAZONAS 5%
HUÁNUCO 2%
HUANCAVELICA 2%
MADRE DE DIOS 1%
APURÍMAC %
UCAYALI 0%
Fuente: Ceplan.
Elaboración: APOYO Consultoría.
FIGURA 12
Población con al menos una NBI según región, 2019
40% - 50%
30% - 40%
20% - 30%
10% - 20%
Fuente: INEI.
Elaboración: APOYO Consultoría.
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
24 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
CONTEXTO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN Y
CIERRE DE BRECHAS
FIGURA 13
Población con al menos una NBI según distrito, 2017
75% - 100%
50% - 75%
25% - 50%
0% - 25%
Fuente: INEI.
Elaboración: APOYO Consultoría.
Otro indicador interesante Índice de Desarrollo Humano (IDH)4, que mide los
progresos de una unidad territorial —país, región, distrito— en materias de
educación, ingresos y esperanza de vida. Al observar los valores de este indicador
se evidencian heterogeneidades importantes entre regiones y distritos. En el
caso de regiones, se observa que la gran mayoría (19 regiones) cuenta con un IDH
cuyo valor oscila en el rango de 0.4 y 0.6. No obstante, se identifica la existencia
de 5 regiones con un IDH por encima de 0.6 (ver Figura 14).
4. El Índice de Desarrollo Humano toma valores entre 0 y 1, donde 1 representa los máximos referenciales que pueden ser alcanzados.
FIGURA 14
Número de regiones según rango de IDH, 2019
12
10
10
9
8
6
5
4
2
1
0
Menor a 0.4 0.4 - 0.5 0.5 - 0.6 Mayor a 0.6
Fuente: INEI.
Elaboración: APOYO Consultoría.
FIGURA 15
Número de distritos según rango de IDH, 2019
600
553
500
300 283
200 162
100 83
38
12
0
Menor 0.2-0.3 0.3-0.4 0.4-0.5 0.5-0.6 0.6-0.7 0.7-0.8 Mayor
a 0.2 a 0.8
Fuente: PNUD.
Elaboración: APOYO Consultoría.
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
26 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
4
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
La presente sección tiene por objetivo analizar y plantear recomendaciones para
cada uno de los ejes de análisis asociados con el proceso de descentralización.
En línea con lo mencionado en la sección 2, estos ejes son: (i) sistema político y
electoral, (ii) funciones de los gobiernos subnacionales, (iii) gestión presupuestal,
(iv) ordenamiento territorial y (v) mecanismos de fiscalización.
En el 2019, la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política (en adelante, CANRP)
emitió su informe final, que contiene un diagnóstico exhaustivo del panorama
político y electoral en el Perú y plantea una batería de recomendaciones con el
objetivo de mejorar el funcionamiento del sistema. Para ello, la CANRP aborda
cuatro ejes:
5. Los temas asociados al Eje 2 se abordan en la sección “4.5. Mecanismos de fiscalización” del presente informe
28
POLÍTICAS PARA FORTALECER
28 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
FIGURA 16
Porcentaje de peruanos según su nivel de confianza
en los partidos políticos, 2021
100%
75%
50% 48%
En esa línea, Muñoz (2014)9 sostiene que el Perú no cuenta con partidos
políticos ni movimientos regionales duraderos, pues antes que ser proyectos
colectivos organizados, son vehículos personalistas. Además, Tanaka (2017)10
afirma que el sistema de partidos peruanos se caracteriza por sus altos niveles
de volatilidad electoral, con actores que no suelen mantener una relevancia
a lo largo del tiempo. Como consecuencia, la mayoría de los partidos no son
capaces de mantener niveles mínimos de respaldo electoral de un proceso
a otro, y tampoco cuentan con candidatos para todos los cargos de elección
popular que se disputan en todo el territorio.
FIGURA 17
Autoridades sentenciadas y procesadas por cargo público, 2018
1,658
344
57
8. Hernández (2018). El sistema político peruano: su principal nota característica y dos omitidas propuestas de reforma.
9. Muñoz (2014). Gobernabilidad y desarrollo subnacional: problemas de baja calidad de la democracia.
10. Tanaka (2017). Personalismo e institucionalización: la reforma de los partidos políticos en el Perú.
30
POLÍTICAS PARA FORTALECER
30 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
FIGURA 18
Cronograma de elecciones generales y elecciones
regionales y municipales
Fuente: Informe final de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política (2019).
Elaboración: APOYO Consultoría.
Por otro lado, la CANRP resalta que este desfase desgasta considerablemente
a los partidos políticos. Lo anterior sucede debido a que existen períodos —tal
como se observa en el gráfico anterior— en los que las elecciones generales y
subnacionales concurren sucesivamente, de modo que se demandan un gran
esfuerzo organizativo y financiero por parte de los partidos políticos. Como
consecuencia, en muchos casos, los partidos políticos terminan enfocándose
en las elecciones generales, dejando las elecciones a nivel subnacional a los
movimientos regionales.
32
POLÍTICAS PARA FORTALECER
32 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
FIGURA 19
Estado de aprobación de las propuestas formuladas por
la CANRP relevantes para la descentralización
Propuesta Estado
Por otro lado, se identifican otras dos propuestas que no parten de cambios
constitucionales:
34
POLÍTICAS PARA FORTALECER
34 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
Este plan era elaborado sobre la base de los planes presentados por cada
sector para la transferencia de funciones.
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
36 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
Una vez culminada la implementación del plan anual 2004, se debía iniciar con
el proceso de transferencia correspondiente al plan anual 2005. No obstante,
este proceso registró un nuevo retraso debido a que la aprobación del plan
—inicialmente prevista para abril— no sucedió hasta julio del 2005. Ante
ello, la CND nuevamente ajustó el cronograma de implementación del plan,
ampliándolo hasta marzo del 2006.
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
38 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
Al respecto, Barco et al. (2021) afirma que —en efecto— existe una confusión
respecto de las funciones asumidas por cada nivel de gobierno, que se explica
por una formulación poco precisa de las leyes orgánicas. De manera más
específica, se menciona que las leyes orgánicas de los gobiernos regionales
y locales definen funciones compartidas que presentan incongruencias y
superposiciones que impiden determinar claramente las responsabilidades de
los gobiernos subnacionales.
FIGURA 20
Responsabilidades de gasto según nivel de gobierno
Relaciones ex teriores
Defensa nacional
Justicia
Orden nterno
Moneda y banca
Comercio internacional
Tributación
Educación
Salud
Medio ambiente
(agro,industrias,minería,etc.)
Transportes,vialidad
Energía y minas
Ordenamiento territorial
Fomento productivo
Mantenimiento urbano
Gestión de residuos sólidos
Saneamiento y agua potable
Regulación del transporte colectivo
En esa línea, Banco Mundial (2021) reitera el punto formulado por Barco et
al. (2021) y añade que —si bien es normal que se comparta cierto grado de
responsabilidades— el actual arreglo institucional, establecido en el marco
de la descentralización, no incluye instituciones y procedimientos formales
para respaldar la coordinación intergubernamental.
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
40 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
(ii) Banco Mundial (2017), Barco et al. (2021) y Banco Mundial (2021)
plantean la necesidad de afinar la asignación de responsabilidades de
gasto y funciones de cada nivel de gobierno con el objetivo de que
las autoridades —a nivel nacional, regional y local— tengan claras las
funciones bajo su competencia.
12. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/2631417/R.%20M.%20N%C2%B0%200355-2021-MIDAGRI.pdf.pdf
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
42 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
De esta manera, el presente eje aborda dos temas clave afines a la gestión
presupuestal: (i) ingresos de los gobiernos subnacionales y (ii) asignación
presupuestal.
FIGURA 21
Participación en el presupuesto de los tres niveles de gobierno, 2021
Gobierno
20% Nacional
Gobiernos
Locales
20% 60%
Gobiernos
Regionales
Fuente: SIAF.
Elaboración: APOYO Consultoría.
FIGURA 22
Composición del ingreso de los gobiernos regionales, 2021
3% 2%
Recursos ordinarios
Canon y sobrecanon,
19%
regalías, aduanas
67%
Donaciones y transferencias
Recursos directamente
recaudados
Fuente: SIAF.
Elaboración: APOYO Consultoría.
Por otro lado, en el caso de los gobiernos locales, se identifican tres principales
fuentes de ingresos: (i) recursos por operaciones oficiales de crédito (26% del
total del presupuesto de este nivel de gobierno), canon y sobrecanon, regalías
y aduanas (25%) y (iii) recursos provenientes del Fondo de Compensación
Municipal (FONCOMUN) (19%).
44
POLÍTICAS PARA FORTALECER
44 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
FIGURA 23
Composición del ingreso de los gobiernos locales, 2021
Otros
Fuente: SIAF.
Elaboración: APOYO Consultoría.
FIGURA 24
Ingresos propios de los gobiernos intermedios por país, 2015 – 2019
(% del PBI)
15.0%
10.0%
10.0%
7.9%
5.0%
2.6% 2.3%
1.6%
0.1% 0.1%
0.0%
BRA ARG COL URU MEX PER BOL
Por otro lado, al analizar la situación de los gobiernos locales, se observa que
los ingresos propios de este nivel de gobierno ascendieron a 1.1% del PBI
para el caso peruano durante el período 2015 – 2019. Esta cifra posiciona al
Perú como el noveno país con mayor porcentaje de ingresos propios como
porcentaje del PBI, por debajo del promedio de la región (ver Figura 25).
FIGURA 25
Ingresos propios de los gobiernos locales por país, 2015 – 2019
(% del PBI)
5.0%
3.5%
Así, tal como mencionan el BID & Cepal (2022) los gobiernos subnacionales en
el Perú se caracterizan por tener una gran dependencia de las transferencias
del Gobierno Nacional y limitadas facultades recaudatorias. En el caso de
los gobiernos regionales, los recursos directamente recaudados provienen
—principalmente— del cobro de derechos administrativos. Los gobiernos
locales, por su parte, cuentan con más instrumentos para la recaudación fiscal:
impuesto predial, impuesto de alcabala, impuesto al patrimonio automotor,
ingresos por concepto de derechos administrativos, entre otros.
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
46 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
FIGURA 26
Recaudación por impuestos a la tenencia de bienes inmuebles, 2018
(% del PBI)
1.2% 1.1%
1.0%
0.8%
0.8%
0.7% 0.7% 0.6%
0.6%
0.4% 0.4%
0.4% 0.3%
0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2%
0.2% 0.1% 0.1%
0.0%
OECD COL CHI BRA URU ARG LAC CR PAR PER MEX NIC GUA SAL HON
• Asignación presupuestal
FIGURA 27
Número de gobiernos regionales según rango
de presupuesto per cápita, 2021
7
6
6
5 5
5
4 4
4
3
2
1
0
Menos de S/1,500 S/1,500 - S/2,000 S/2,000 - S/2,500 S/2,500 - S/3,000 Más de S/3,000
Por otro lado, en el caso de los gobiernos locales, se observa una elevada
concentración de municipalidades con presupuestos per cápita tanto en
el intervalo inferior (menos de S/1,500) como en el intervalo superior (más
de S/3,000).
48
POLÍTICAS PARA FORTALECER
48 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
FIGURA 28
Número de gobiernos locales según rango
de presupuesto per cápita, 2021
900
817
800
700
600
500 480
400
300 251
200 193
135
100
0
Menos de S/1,500 S/1,500 - S/2,000 S/2,000 - S/2,500 S/2,500 - S/3,000 Más de S/3,000
Por otro lado, OECD (2016), Banco Mundial (2017) y PRODES (2007) afirman que
una de las principales causas del desequilibrio fiscal horizontal se encuentra,
más bien, en las transferencias provenientes de actividades extractivas
(canon, sobrecanon y regalías), dado que estas exacerban las inequidades
existentes entre regiones.
FIGURA 29
Participación y participación acumulada sobre el canon
y regalías según región, 2022
100%
90%
80%
70%
Participación acumulada
60%
Participación
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Lambayeque
Ayacucho
Apurímac
Ica
Amazonas
Madre de Dios
San Martín
Callao
Ucayali
Huánuco
Pasco
Loreto
Huancavelica
Tumbes
Junín
Lima
Puno
Cajamarca
La Libertad
Piura
Arequipa
Moquegua
Tacna
Áncash
Cusco
Fuente: SIAF.
Elaboración: APOYO Consultoría.
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
50 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
Al respecto, en el caso del FONCOR, Banco Mundial (2021) señala que —si
bien los criterios de distribución son equitativos— el Fondo adolece de un
escaso monto de distribución, lo cual estaría limitando su eficacia. Por otro
lado, los recursos asignados a través de este mecanismo son destinados
únicamente al gasto de capital; por tanto, los gastos corrientes continúan
siendo financiados por las transferencias ordinarias discrecionales.
(i) Banco Mundial (2021) y Barco et al. (2021) —sobre la base de Martínez
y Porras (2019)— plantean la necesidad de rediseñar el sistema de
ingresos de los gobiernos regionales. Para ello, proponen reemplazar
las transferencias de recursos ordinarios con tres tipos de ingresos:
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
52 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
(iii) OECD (2016) y Banco Mundial (2021) proponen —en línea con
experiencias internacionales— establecer un fondo de estabilización
de los recursos provenientes del canon con el objetivo de reducir
su volatilidad. Para ello, se deberán crear cuentas individuales para
cada gobierno subnacional y se deberán establecer reglas para la
acumulación y retiro de fondos.
(iv) Banco Mundial (2021) y Barco et al. (2021) proponen ajustar los criterios
de distribución del FONCOMUN, simplificándolo y adoptando una
metodología de brecha fiscal, con el objetivo de incrementar su
impacto igualador. Los puntos que conforman esta propuesta son los
siguientes:
El presente eje aborda dos temas clave sobre el ordenamiento territorial: (i)
demarcación territorial, y (ii) mecanismos de coordinación entre gobiernos
subnacionales.
• Demarcación territorial
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
54 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
• Mecanismos de coordinación
FIGURA 30
Número de mancomunidades locales creadas por año, 2008-2021
90
80 77
70
60
50
39
40
30 24
20 14 15
10 10
10 4 4 5
2 3
1 1
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
FIGURA 31
Número de mancomunidades con presupuesto asignado, 2021
172
37
1 6
FIGURA 32
Mancomunidades locales según tasa de ejecución presupuestal, 2021
24
13
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
56 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
En conclusión, Perú es un país que tiene una gran parte de su territorio sin una
demarcación oficial, y, además, está muy atomizado a consecuencia del vasto
número de municipalidades provinciales y distritales. Adicionalmente, se
encuentra que estos gobiernos atomizados no suelen coordinar en conjunto
a través de mecanismos oficiales como lo son las mancomunidades. Todo lo
anterior está dificultando que se provean los servicios a la población de una
manera más eficiente.
(ii) Por otro lado, la OECD (2016) establece que es necesario promover
mecanismos de coordinación alternativos. Por ejemplo, por medio
de arreglos de gobernanza que faciliten la coordinación de políticas e
inversiones. Este mecanismo involucra la creación de un comité ad hoc
o de coordinación y divulgación que realice un constante seguimiento
a los encargados de dichas políticas, y asimismo, que asegure que
todos los actores participen en el desarrollo e implementación de
estas políticas.
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
58 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
En línea con lo anterior, el presente eje aborda a tres actores clave que
participan en los mecanismos de fiscalización: (i) ciudadanía, (ii) consejos
regionales y concejos municipales, y (iii) organismos centrales.
• Ciudadanía
Por otro lado, Remy, Urrutia & Veas (2020) detectan que el proceso de
presupuesto participativo adolece de una complejidad burocrática. Ello se
encuentra en línea con los hallazgos de McNulty (2021), quien afirma que,
luego de colocar a una propuesta como proyecto priorizado y aprobado, surge
un largo y complejo proceso hasta que efectivamente empieza su ejecución.
Incluso, estos proyectos pueden no terminar siendo ejecutados por falta
de presupuesto, plazo, cambio de personal, entre otros factores. De hecho,
Banco Mundial (2010) encuentra que el 50% de los proyectos de presupuesto
participativo del año 2007 no fueron ejecutados ese mismo año.
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
60 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
13. Esta subsección es parte del análisis realizado por la CANRP en el Eje 2. Política vulnerable a la corrupción
y escasa rendición de cuentas.
• Organismos centrales
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
62 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
DIAGNÓSTICO
Y OPCIONES DE
POLÍTICA PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
• Ciudadanía
(ii) Por otro lado, se recomienda lo siguiente en línea con lo planteado por
el Banco Mundial (2010) para que el presupuesto participativo sea más
estratégico, inclusivo, y de calidad:
• Organismos centrales
(v) En línea con lo planteado por Alvarado & Paniche (2011), se recomienda
fortalecer el rol de fiscalización de la Contraloría a través de lo
siguiente:
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
64 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
OPCIONES DE
POLÍTICA PARA
MEJORAR LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
5
OPCIONES DE
POLÍTICA PARA
MEJORAR LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
OPCIONES DE POLÍTICA
PARA MEJORAR LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
A lo largo del presente informe, se han descrito los principales problemas de los
que adolece el proceso de descentralización en el Perú, y cómo estos afectan
a la correcta provisión de servicios a la ciudadanía. A partir de este diagnóstico,
se plantearon opciones de política orientadas a mejorar el funcionamiento de
la descentralización en cinco ejes: (i) sistema político y electoral, (ii) funciones
de los gobiernos subnacionales, (iii) gestión presupuestal, (iv) ordenamiento
territorial y (v) mecanismos de fiscalización.
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
66 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
OPCIONES DE
POLÍTICA PARA
MEJORAR LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
15. El detalle de estas recomendaciones se puede encontrar al final de sus respectivas subsecciones al interior de la sección 4.
(iv) Banco Mundial (2017), Barco et al. (2021) y Banco Mundial (2021)
plantean la necesidad de afinar la asignación de responsabilidades de
gasto y funciones de cada nivel de gobierno con el objetivo de que
las autoridades —a nivel nacional, regional y local— tengan claras las
funciones bajo su competencia.
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
68 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
OPCIONES DE
POLÍTICA PARA
MEJORAR LA
DESCENTRALIZACIÓN
EN EL PERÚ
(xi) Banco Mundial (2021) y Barco et al. (2021) proponen ajustar los
criterios de distribución del FONCOMUN, simplificándolo y
adoptando una metodología de brecha fiscal, con el objetivo de
incrementar su impacto igualador.
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
70 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
REFERENCIAS
BIBLIOGRÁFICAS
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN 71
REFERENCIAS
BIBLIOGRÁFICAS
Alvarado & Faniche (2011). Corrupción y gobernabilidad.
Banco Mundial (2021). Repensar el futuro del Perú. Notas de política para
transformar al Estado en un gestor del bienestar y el desarrollo.
BID & Cepal (2022). Panorama de las relaciones fiscales entre niveles de
gobierno de países de América Latina y el Caribe.
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
72 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
ANEXOS
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POLÍTICAS PARA FORTALECER
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN 73
ANEXOS
FIGURA 33
Lista de entrevistados
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