UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE

MÉXICO

FACULTAD DE ECONOMIA

"UN ESBOZO SOBRE EL FEDERALISMO"

QUE PARA OBTENER EL GRADO DE

LICENCIATURA EN ECONOMIA PRESENTA

REYES PEREZ ALEJANDRO ALAID

ASESOR: LIC. ALEJANDRO GUERRERO FLORES

CIUDAD UNIVERSITARIA A 10 DE ABRIL DE 2006

UNAM – Dirección General de Bibliotecas
Tesis Digitales
Restricciones de uso

DERECHOS RESERVADOS ©
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL

Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal
del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México).

El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea

objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para
fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo
mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro,
reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el
respectivo titular de los Derechos de Autor.
 INDICE

INTRODUCCIÓN.........................................................................................1

1.-INTRODUCCIÓN AL FEDERALISMO.........................................................5
SEMBLANZA HISTORICA.....................................................................................................................5

CONCEPTO...............................................................................................................................................9

2.-EL FEDERALISMO Y SUS CONCEPTOS POLÍTICOS.................................13

A) FEDERALISMO Y SOBERANIA..........................................................14

B) FEDERALISMO Y CONSTITUCIÓN PERMANENTE DEL ESTADO..........16

C) FEDERALISMO Y ESTADO DE DERECHO...........................................20

D) FEDERALISMO Y DESCENTRALIZACIÓN..........................................22

E) FEDERALISMO Y PLURALIDAD, LIBERTAD E IGUALDAD.................30

F) FEDERALISMO Y SISTEMAS ELECTORALES.....................................34

3.- FEDERALISMO Y GOBIERNOS LOCALES...............................................43

A) FEDERALISMO, GOBIERNOS LOCALES Y CIUDADANIA.....................................44

B) PRINCIPIOS POLÍTICOS DEL FEDERALISMO Y GOBIERNOS

LOCALES........................................................................................49

C) GOBIERNOS LOCALES Y EVOLUCION DEL ESTADO.........................50

4.- EL FEDERALISMO EN MÉXICO.........................................................56

A) SURGIMIENTO DEL FEDERALISMO EN MÉXICO...........................56

B) LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DEL FEDERALISMO

MEXICANO......................................................................................59

C) EL FEDERALISMO, PARTE FUNDAMENTAL DE LA REFORMA DEL

ESTADO..........................................................................................60

D) EL NUEVO FEDERALISMO EN MÉXICO.........................................65

5.-FEDERALISMO HACENDARIO...........................................................73

A) FEDERALISMO FISCAL………………….………………………………………….75

B) DEUDA PUBLICA………………………………………………..……………………81

C) PATRIMONIO PUBLICO……………………………….……………………………82

D) FORTALECIMIENTO DE ESTADOS Y MUNICIPIOS……………..…………83

6.- CONCLUSIONES…………………………………………..…………………………86

NOTAS……………………………………………………………………………………….93

BIBLIOGRAFIA……………………………….…………………………………………103
 INTRODUCCION

La definición del federalismo, tanto como la de la democracia, han sido

tareas complejas que por largo tiempo han ocupado a la ciencia política
y a otras disciplinas que analizan los temas del poder político y de su
organización en Estados. No existe una respuesta única para ambos
conceptos y, como puede suponerse, tampoco existe una salida única
para explicar su relación, así como su conexión con los gobiernos
locales.

La diversidad de disciplinas que han estudiado estos conceptos explica,

en primera instancia, la variedad en los énfasis o los contenidos
destacados: desde lo cultural hasta lo financiero; desde lo político hasta
lo institucional y administrativo. A tales perspectivas deben sumarse los
marcos teóricos desde los cuales se analiza cada una de éstas, lo cual
multiplica la diversidad de contenidos para el federalismo, para la
democracia y para los gobiernos locales. Si además incorporamos al
cuadro el ritmo de la historia y los cambios prácticos que va
introduciendo a las formas concretas de los conceptos, el espectro de
posibilidades se extiende de manera mucho más amplia. No sorprende,
de esta manera, que se hayan contabilizado decenas de definiciones del
federalismo y, sin duda, lo mismo ocurre con las concepciones sobre los
gobiernos locales y sobre la democracia.

La diversidad conceptual y de formas concretas del federalismo, de la

democracia y de los gobiernos locales, no impide que en ese amplio
mapa puedan encontrarse puntos básicos de confluencia, los que
precisamente permiten que se siga hablando de los mismos conceptos y
no de otros. En el presente trabajo pretendo asumir como materia de
estudio esos puntos de encuentro, en un ejercicio conceptual que
recurre con frecuencia al apoyo de referencias empíricas, aclarando de
1
antemano que no es mi objetivo polemizar con la diversidad de
posiciones en juego. La meta de este trabajo consiste en delinear un
núcleo básico de relaciones entre el federalismo y la democracia, para
analizar posteriormente las conexiones de los gobiernos locales con
ambos elementos.

El procedimiento para definir ese espacio de encuentro entre los

conceptos inicia por la recuperación de una definición básica del
federalismo, la que constituye un primer nivel de análisis de nuestro
objetivo. Se trata de un mapa general del federalismo que recorre sus
antecedentes históricos y que, sobre todo, destaca su contenido político.
El federalismo es reivindicado como una estructura y un proceso
político, en la medida en que se trata de un modelo para determinar al
Estado y para regular la distribución del poder. Precisamente, la
dimensión política del federalismo es la que permite ir tendiendo los
puentes de su relación con la democracia y con otros valores o principios
políticos asociados directamente con ésta. Una vez establecida esa
relación, nos enfocamos al análisis de los gobiernos locales, el cual se
hace siguiendo la perspectiva abierta por el encuentro entre el
federalismo y la democracia. Es decir, no se pretende una revisión en sí
de los gobiernos locales, que en su caso nos hubiera remitido a una
discusión más amplia que la permitida por el marco preestablecido. Su
análisis está circunscrito a la relación conceptual definible por la relación
entre el federalismo y la democracia. De esta manera, si hacemos una
metáfora sobre el procedimiento de exposición que se sigue en el
presente documento, el federalismo puede pensarse como un eje que al
girar nos acerca primero a la democracia y, después, va descubriendo
su relación con los gobiernos locales. Como intentaremos mostrar, el
federalismo se acerca más a los gobiernos locales en la medida en que
ha impulsado la democracia; y menos -sin dejar de ser importante como
un derivado inmediato de su propia estructura. La comparación no pone

2
en duda que existe una conexión estrecha del federalismo con los
gobiernos locales, necesaria e inevitable; pero a nuestro juicio es más
relevante la relación entre la democracia y los gobiernos locales. Por
eso, es posible encontrar tanto en los países con Estado unitario como
en los democráticos gobiernos locales fuertes, descentralizados y con
sólidos vínculos de representación y de pertenencia cultural en los
ciudadanos. Asumiendo este hecho, el federalismo queda así concebido
como un catalizador del principio universal que relaciona a los
ciudadanos con los gobiernos locales, en la medida en que implica a la
democracia y a sus valores políticos, los cuales, a su vez, sí pueden
argumentarse como una consecuencia directa de su propia dinámica.
Dicho en otros términos, la esencia democrática del federalismo es la
que impulsa su principal encuentro con los gobiernos locales. Ahora
bien, si las relaciones entre los conceptos fueran "puras", sin mayor
interferencia que ellas mismas, podríamos tener una secuencia en
espiral entre el federalismo, la democracia y los gobiernos locales,
influyéndose recíproca y positivamente; claro está, en el mundo
concreto es nula esa posibilidad de relaciones puras, que solamente
podemos establecer en el marco de los conceptos.

La ultima parte del presente documento se enfoca al caso del

federalismo mexicano, su surgimiento, su regulación constitucional así
como una breve descripción del nacimiento de un nuevo federalismo en
México.

En el terreno de la práctica social no existen los caminos únicos ni los

destinos predeterminados. Las relaciones entre los conceptos que a lo
largo del documento se irán estableciendo pertenecen al mundo de la
teoría y solamente pueden tener el rango de tendencias para los
procesos sociales. Los países federales no son el federalismo, de la
misma manera que la democracia no es idéntica a los sistemas políticos,
ni los gobiernos locales equivalen directamente al autogobierno
3
ciudadano. El mundo de lo real es siempre más complejo; los conceptos
solamente tiene la capacidad para establecer una o algunas conexiones
entre sí, por lo que el cuadro de lo real queda inevitablemente
incompleto. No obstante su limitación, las líneas abiertas por los
conceptos tienen la virtud (o aspiración) de configurar el entorno
esencial del objeto, y constituyen su boceto o estructura principal. Aquí,
por lo pronto, se ofrecen herramientas sencillas con el propósito de
comenzar a armar la relación entre el federalismo, la democracia y los
gobiernos locales, en el plano de los conceptos.

4
 CAPITULO 1 INTRODUCCION AL
FEDERALISMO

a)SEMBLANZA HISTORICA

La historia conceptual y social del federalismo se remonta a siglos. En

cuanto principio, como estructura dual de gobierno y como resultado de
un acuerdo o alianza entre partes, algunos autores remontan su origen
a las tribus hebreas, a las ligas entre ciudades de la Grecia antigua o
incluso a las alianzas entre tribus precolombinas en los territorios del
continente americano. Por supuesto, remontar a esas experiencias el
origen del federalismo supone un acotamiento del concepto, limitándolo
a su contenido etimológico en cuanto "alianza" (del latín foedus) entre
entes políticos para crear una estructura orgánica superior,
generalmente motivada por factores militares. Se justifica situar en esas
épocas los antecedentes del federalismo dado que esas antiguas
alianzas mantenían un principio de unidad política que no implicaba la
pérdida de autonomía para las partes integrantes del acuerdo.

Como ha ocurrido con todas las expresiones de la sociedad humana, la

experiencia del federalismo es previa a su conceptualización y análisis.
Este planteamiento, que en primera instancia resulta obvio, tiene
utilidad para argumentar que detrás del modelo federal de organización
del Estado ha existido una necesidad práctica de organización de las
sociedades. El federalismo no es simplemente una idea que una vez
concebida se haya traducido en práctica. La relación es distinta. Se trata
primero de una práctica, a la cual se construye su concepto y que,
posteriormente, éste ha tenido alguna capacidad para orientar el
desarrollo de aquélla. La necesidad histórica del federalismo, si podemos
llamar así a la práctica humana que lo ha construido, implica entonces

5
que no pueda inventarse o decretarse para determinada sociedad o para
cualquier tiempo en la evolución del Estado; requiere de determinadas
condiciones sociales que lo hagan factible y necesario.

Quien ha sido reconocido como el primer teórico del federalismo es

Johannes Althaus (Althusius, 1557-1638), holandés de formación
calvinista, quien en su estudio sobre la evolución de las asociaciones
humanas elaboró las primeras ideas sobre el federalismo y la soberanía
popular. Sus reflexiones fueron influidas tanto por la experiencia de los
aliancistas de los cantones suizos, como por la propia evolución de su
país, que una vez conseguida la independencia del reino español en
1579 constituyó las Provincias Unidas de Holanda . Las aportaciones de
Althaus fueron complementadas por Hugo Grotius (1583-1645), quien
desde una perspectiva del derecho internacional exploró los cimientos
legales para las relaciones entre los Estados, tanto en periodos de
guerra como de paz, explorando entre éstas al federalismo como modelo
de acuerdo o pacto entre naciones. Posteriormente, la declinación del
absolutismo monárquico y la expansión del pensamiento republicano
incidieron en una concepción más afinada del federalismo como modelo
de gobierno, especialmente la elaborada por Charles de Secondat, barón
de Montesquieu (1689-1755) en El espíritu de las leyes, publicado en
1750. Además de argumentar las bondades de la clásica división de
poderes en un Estado, (1)Montesquieu, en su análisis de los modelos de
gobierno, menciona a la república federativa: "Esta forma de gobierno
es una convención según la cual varios cuerpos políticos consienten en
transformarse en ciudadanos del Estado, más grande, que quieren
formar. Es una sociedad de sociedades que construyen una nueva, la
cual, a su vez, puede crecer gracias a la unión de nuevos
asociados."(2).

Hasta ese momento, a mediados del siglo XVIII, la experiencia histórica

más importante del federalismo era la Confederación Suiza, integrada
6
por cantones habitados por diferentes grupos lingüísticos y religiosos y
que, aún ahora, con una trayectoria de más de 700 años, constituye el
ejemplo más añejo de democracia y de modelo federal (3) Para un
periodo que en Europa se caracterizaba por la renovación de las ideas
políticas, el ejemplo suizo influyó en las reflexiones que hasta ese
momento se hicieron sobre el modelo federal de gobierno,(4) si bien,
cabe indicar, durante esa época las prioridades se dirigían más a
cuestionar al modelo monárquico y menos a precisar el contenido ideal
de los proyectos republicanos. No está de más indicar que el federalismo
no estaba en la primera posición entre las alternativas; en la mayoría de
los casos, las naciones europeas tenían un perfil relativamente integrado
-construido por las monarquías-, por lo cual no cabía la posibilidad de
alianzas de tipo federal. El Estado unitario era el modelo dominante,
como proyecto y como idea política. En Francia, por ejemplo, país en
donde con mayor creatividad se estudiaban modelos de Estado
posmonárquicos, finalmente su evolución lo condujo en una dirección
ajena al modelo federal y, por el contrario, siglos después arribó al
prototipo unitario de Estado democrático. Como ocurría en la mayoría de
las naciones europeas, sus condiciones históricas no eran propicias para
una alternativa federalista. Hasta el siglo XVIII las experiencias
federalistas fueron más una excepción que una regla.

En donde las condiciones políticas y sociales fueron particularmente

consistentes con el modelo federal fue en el territorio del norte de
América, colonizado por los ingleses, cuyas nacientes sociedades
evolucionaron ajenas a las añejas ataduras de las monarquías, de su
cultura y de sus élites gobernantes. (5)

Para las reflexiones políticas de entonces, en el norte del continente

americano el sistema federal, ya era una idea conocida, lo mismo que el
concepto de separación de poderes valorado como modelo ideal de

7
Estado republicano. No obstante, cabe destacar que el federalismo como
opción política para la formación del nuevo país -Estados Unidos de
América-fue más un producto impuesto por las circunstancias históricas
que un deliberado proyecto diseñado de antemano. (6)Lo anterior no
impidió que la particular combinación entre la coyuntura de las
emancipadas colonias británicas y los antecedentes del pensamiento
político europeo motivaran un original desarrollo del sistema federal, así
como de los conceptos políticos con los cuales emergió. La relevancia de
esta experiencia radica en sus importantes aportes a la evolución del
Estado, en general, y del sistema federal, en particular.

Es un hecho reconocido que el federalismo moderno surgió con Estados

Unidos, cuyo sistema de gobierno se caracterizó por la integración de un
Estado nacional determinado y limitado en sus poderes por el pueblo
soberano, quien es la fuente constitutiva tanto de los estados de la
federación como del Estado nacional, todo lo cual quedó plasmado en un
acuerdo formal, que es el documento constitucional. Los rasgos de este
nuevo Estado contemplaban la división de poderes, a la cual los propios
estados federativos ya se habían adelantado. En este modelo del
federalismo, originalmente el Poder Legislativo es el que tendería a ser
dominante, quedando éste integrado por dos cámaras, la primera
representando a los estados en términos de igualdad (el Senado),
independientemente de sus dimensiones sociales o territoriales, y la
segunda representando a la población (Cámara de Representantes). Con
esta fórmula se integró el nuevo gobierno nacional -con funciones y
recursos limitados- y se preservó, a la vez, la autonomía de los
gobiernos de los estados.

8
b)CONCEPTO

Se entiende por federalismo, un proyecto de vida política que,

organizado como forma de gobierno, tiene como sustento instituciones
democráticas y representativas que dan cuerpo a relaciones de poder
que permiten la cohesión en la acción de gobierno, dado que ésta se
nutre con la existencia de centros autónomos que están dotados de
personalidad jurídica y política.

El federalismo conjuga simultáneamente relaciones centrales y

descentralizadas. Pero se trata de una conjugación de relaciones donde
lo óptimo es no el equilibrio puro o abstracto del poder, sino una
configuración calculada, balanceada y correlacionada de poderes que
garanticen la diversidad política y cultural en favor de la unidad del
Estado, para acrecentar la vida civil de la sociedad y la expresión pública
de las organizaciones ciudadanas.

El federalismo es un medio para integrar la vida política de un país y

fórmula para que las cuotas de poder sean regidas mediante acuerdos,
reglas, potestades y el reconocimiento de autoridades supremas. El
federalismo en la vida moderna da vida a un conjunto de poderes que
deben dirigirse, coordinarse y colaborar a la manera de un todo
armónico. El federalismo es un modo de organizar y ejercer el poder en
el Estado de derecho, respetando la autonomía y la capacidad de
gestión de los gobiernos constituidos.

Como forma de gobierno, el federalismo es una suma de poderes

concurrentes que tienen como denominador común, la voluntad de
cooperar tomando en cuenta diversos contextos de gobierno y por
tanto, de decisión. Esto no significa que en el federalismo exista
ausencia de conflictos. Por el contrario, desde el momento que alude a
la categoría de gobierno es importante considerarlo como institución

9
donde se abordan y solucionan problemas, conflictos de competencia e
intereses contrapuestos. Como bien lo ha señalado Aaron Wildavsky, " el
federalismo auténtico conlleva a la vez conflicto y cooperación, o
centralización y descentralización, pero como parte de un consenso
equilibrado "(7).

El federalismo en cuanto sistema de convivencia no es ajeno a las

relaciones de conflicto y cooperación. Pero tiene vías razonables para
que la acción de gobierno pueda aspirar al consenso y la legitimidad. Por
factores geográficos y políticos, los ámbitos centrales, estatales,
municipales y comunales cuidan intereses propios de su representación.
Pero ello no significa que la interdependencia en la acción de gobierno
no pueda lograrse. " De esta forma, es posible hablar de dinámica e
interacción, considerando entonces el federalismo como un proceso, un
movimiento perpetuo que oscila entre la diversidad y la unidad, la
centralización y la descentralización... El federalismo en el sentido de
descentralización (de poderes) se convierte así en un proceso donde las
comunidades (regiones, provincias) interactúan como unidades
autónomas "(8).

Como bien dice Carl Friedrich, " En un sistema federal no puede haber
soberano y nadie tiene la última palabra ". Sin embargo, es contrario al
federalismo que se fermenten fuerzas centrífugas, dado que son fuente
de desestabilización. El éxito del sistema federal de gobierno depende
de las condiciones históricas de cada país. Tanto la cultura como las
costumbres políticas son fundamentales para alentar o inhibir al
federalismo.

El federalismo implica que la descentralización política le sea

consecuente. Un federalismo proclamado en espacios centralizados, no
tiene opción de realización plena. Un federalismo proclamado en terreno
abonado para la centralización factual del poder, se queda en mera

10
noción doctrinaria. En cambio, cuando hay decisión para dar vigencia al
federalismo, es básico dar cauce a los movimientos de la
descentralización política que, unida a la democracia moderna, permite
que la representación geográfica - provincial, regional, comunal,
municipal - de un país sea amplia y efectiva.

Por el federalismo, un país se integra como nación, sociedad civil,

gobierno y Estado. Por la descentralización, un país oxigena su unidad
política, da cabida a la equidad institucional y material, se fortalece la
autonomía y la personalidad de otros centros de gobierno y se reconoce
la pluralidad, contrastes y deseos de la comunidad política. Como bien
señala Pedro Zorrilla Martínez, " La descentralización real debe ser en
muy cierto sentido una respuesta, una correspondencia, una
reciprocidad, un reconocimiento; más aún en una sociedad contrastada,
diversa y plural "(9).

En términos doctrinarios, existen dos concepciones:

La corriente Europea apoyada en la idea Kalseniana, considera que

existe un solo poder dividido en esferas de competencia y dos cuerpos
distintos entre si que producen leyes; es decir, un solo territorio con dos
ámbitos de aplicación de la ley.

La corriente anglosajona, plantea que solo será federación lo que se

aproxime al modelo americano con un contenido cultural, económico y
político.

Una de las opiniones mas autorizadas en el tema es la de Loewestein,

para quien el federalismo es la institucionalización de la distribución
vertical del poder, lo cual implica necesariamente una limitación tanto
para el Estado Central, como para los Estados miembros, que se lleva a
cabo mediante el otorgamiento o concesión de facultades entre ellas.

11
Según Heller existen dos formas fundamentales de Estado, la
Democracia que para el es una estructura de poder construida de abajo
arriba y la Autocracia que organiza al estado de arriba abajo.

Séller equipara al federalismo con la democracia que debe construirse

desde los Estados hacia la cúpula central, sin que se pierda la autonomía
interna para resolver sus asuntos propios sin la intervención del poder
central o federal.

El federalismo es un sistema de gobierno en el cual los Estados

autónomos que lo conforman, delegan en un poder central atribuciones
tales como las hacendarías y militares, que benefician a todos,
reservándose las demás atribuciones que no están expresamente
cedidas a la federación.

El federalismo implica la reunión de varios Estados que deciden por

conveniencia económica, política y de seguridad reunirse para formar
una sola nación, sin fusionar sus diferencias sino conservando su
autonomía al interior.

12
 CAPITULO II EL FEDERALISMO Y SUS
CONCEPTOS POLÍTICOS

En cuanto modelo de organización del poder político, el federalismo

encuentra su asiento en determinados conceptos y, para ser más
precisos, en determinados contenidos de estos conceptos, como son los
casos de la soberanía, la descentralización, los sistemas electorales, la
democracia, el poder político, el Estado, el Estado de derecho, la
pluralidad y la igualdad. Lo que se expondrá en esta sección es un con
junto de relaciones del federalismo con este tipo de conceptos políticos,
para identificar aquellos con los cuales establece conexiones esenciales
o bien muestra mayor consistencia lógica. Podrá identificarse así el tipo
de relaciones políticas que son coherentes con un modelo federal, en
especial con la democracia, de la cual haremos una primera revisión que
posteriormente se ampliará en otros aspectos en la sección siguiente.

La idea general de la cual parte este capítulo es que el federalismo,

como cualquier otra manera de organización del Estado en una nación,
construye a su alrededor un cuadro de conceptos políticos que forman
parte de su propia definición y que socialmente tienden a traducirse en
valores de la cultura. Por este motivo, la revisión conceptual que
haremos de las conexiones conceptuales del federalismo puede
comprenderse, al mismo tiempo, como un recuento de los valores
políticos que se reivindican en una sociedad federal. No se trata, por
supuesto, de que en toda sociedad federal concreta, en todo momento y
en todas sus prácticas sociales se reflejen estos valores. Hacemos
referencia a conexiones del modelo que en el plano de las ideas se
expresan como relaciones conceptuales, mientras que en el plano de la
realidad social únicamente pueden describirse como tendencias, si bien
fundamentales. Si el cuadro de valores esenciales no se cumple en la

13
práctica del modelo federal, se cimbran sus cimientos, se agota su
vigencia. Veamos.

a)FEDERALISMO Y SOBERANIA

De lo expuesto hasta aquí puede apreciarse que la evolución del

concepto de soberanía está asociada directamente con la historia del
federalismo, pero además con la evolución del concepto de democracia.
(10) Cuando el pueblo es el soberano y asume su capacidad para
determinar al Estado ya las leyes, lo que está sucediendo es una radical
inversión de las relaciones entre el Estado y los individuos. Entre los
siglos XVII y XVIII, en plena renovación de las ideas políticas y de las
instituciones de gobierno, cuando en Europa cundían los
cuestionamientos a la monarquía absoluta y se intentaba transitar hacia
modelos constitucionales y republicanos, en la práctica todavía existía la
subordinación de los individuos al Estado y, más específicamente, al
monarca, Como ejemplo extremo citamos la célebre declaratoria
absolutista del rey francés Luis XV (1710-1774), quien argumentaba a
su persona como fuente de la soberanía y del Estado. L ' état, c ' est
moi:

Sólo en mi persona reside el poder soberano, y es exclusivamente

gracias a mí que las Cortes reciben su existencia y su autoridad. La
autoridad sólo puede ser ejercida en mi nombre... Pues sólo a mí
pertenece el poder legislativo... Todo el orden público emana de mí,
puesto que yo soy el guardián supremo... Los derechos e intereses de la
nación... están necesariamente unidos a mi persona y sólo pueden
descansar en mis manos. (11)

Desde este contexto político, resulta evidente el revolucionario

significado de invertir los términos en la relación entre los individuos -
14
ciudadanos ahora- y el Estado, mediante la redefinición de la soberanía.
Como se ha indicado, la primera experiencia que tradujo a las
instituciones y al derecho esta inversión del concepto ocurrió con el
surgimiento de Estados Unidos, cuya independencia de la Corona
británica no sólo marcó el nacimiento de una nueva nación, sino además
el comienzo de una nueva práctica del poder político. A partir de
entonces, la sociedad, los ciudadanos o el pueblo, fueron quienes
determinaban al Estado y a su organización federal. En lo anterior puede
resumirse el avance práctico de la democracia que se expresó en el
citado ejemplo, sin excluir, por supuesto, que cada nación que siguió la
ruta del federalismo resolviera de manera particular la articulación entre
estos conceptos, que en la teoría política guardan una estrecha relación.

Lo relevante es que la soberanía como atributo del pueblo es un

concepto de una profunda esencia democrática, pues implica el derecho
ciudadano (en cuanto sociedad civil) a definir al Estado y a las leyes.
Adicionalmente, el concepto tiene implícita la idea de secularización del
Estado, al tener éste su origen en el pueblo, concluyendo así con los
pretendidos vínculos divinos que acompañaban al absolutismo
monárquico o que legitimaban el poder político. Ahora bien, cabe anotar
que si bien la soberanía del pueblo es la forma más democrática del
concepto, no es la única vigente. La persistencia de las modernas
monarquías constitucionales, entre las cuales incluso hay ejemplos de
algunas que transitaron hacia formas federales de gobierno -
notoriamente Canadá y, más recientemente, Bélgica-, demuestra que la
democracia y la ciudadanía , han podido convivir con conceptos y
prácticas políticas que no expresan la radicalidad de la soberanía
popular. En todo caso, considerando la experiencia histórica, lo que se
puede argumentar es que existe una fuerte tendencia de los sistemas
federales a tener su asiento en el concepto de soberanía popular, a la
secularización del Estado y, por lo mismo, a reducir las formas de

15
gobierno tradicionales -las monarquías, por ejemplo- a figuras poco más
que simbólicas, en caso de persistir.

Si estos rasgos son correctos, la conclusión es que entre el federalismo

y la democracia existe una fuerte conexión, tanto conceptual como
práctica, especialmente por el intermedio de la soberanía popular, si
bien no es ésta el único factor. El federalismo implica a la democracia,
aunque la democracia no implica necesariamente al federalismo, como
fehacientemente lo muestran los Estados unitarios democráticos.
Volveremos sobre este punto posteriormente.

b)FEDERALISMO Y CONSTITUCIÓN PERMANENTE DEL

ESTADO

A diferencia de las perspectivas que explican al Estado como una

creación perdida en el pasado, como una concesión divina o como una
tradición que se remonta al origen de los tiempos, el federalismo tiene
un concepto del Estado que supone su determinación permanente. No es
algo que se forme de una vez y para siempre; tampoco algo que pueda
adquirir independencia por y para sí mismo: explícitamente está
encuadrado en un sistema de relaciones que le asigna su forma y
contenido, es decir, su organización y poderes específicos.

Con independencia de las particularidades que pueden asumir los

sistemas federales, la constante es que suponen un proceso constitutivo
del Estado. Este planteamiento resulta claro en las experiencias
históricas en las cuales directamente del pacto federal se crea un Estado
nacional, como ha sido el caso de algunos países poscoloniales que, al
adquirir su independencia, se integran de manera federal; pueden
encontrarse estas experiencias en el continente americano (12) y en
Africa (13), remitiéndonos a las más conocidas. En estas situaciones, el
16
surgimiento de la nación, de su forma federal y del Estado nacional
transcurren simultáneamente, siendo este proceso una de las facetas
del término "constitutivo" al que hemos aludido. En el origen de los
Estados federales existe, así, un primer momento de formación del
Estado, producto de una determinación que le es externa: el Estado es
constituido mediante un pacto o acuerdo entre las partes federadas.

Por otro lado, en experiencias históricas de países unitarios que

transitan al federalismo -como Bélgica, recientemente-, el efecto
constitutivo del Estado es menos evidente que en la situación descrita
arriba, pero igual existe. En estos casos, la evidencia más significativa
son los cambios en las constituciones, que pueden reflejarse tanto en
reformas parciales como en documentos completamente originales. Lo
importante es que el efecto es el mismo: el Estado -ahora federal-
también es constituido.

Si se consideran los dos tipos de situaciones, de federalismos que nacen

junto con las naciones o de naciones que transitan al federalismo, en el
origen de este último se expresa una primera dimensión del efecto
constitutivo del Estado, lo cual quiere decir, en los términos empleados
previamente, que estamos frente a un Estado acotado, determinado y
definido por un proceso y por actores que le son externos: un Estado
con poderes delimitados y con mandatos expresos. Ahora bien, sin
negar que el momento fundante es esencial en el proceso federal, no
agota otra característica igualmente importante del efecto constitutivo:
que éste es permanente, continuo a la dinámica de los sistemas
federales. No se agota con su génesis.

Lo anterior se debe a que el federalismo es un sistema de relaciones que

configuran de manera permanente su estructura dual, entre las partes
federadas y el Estado nacional. Debido a esta condición dual del
sistema, el Estado nacional nunca puede distanciarse o separarse de las

17
entidades federativas, sean éstas repúblicas, comunas, cantones o
estados. De producirse esa distancia o separación, el federalismo
cambiaría su naturaleza; se trataría de otra cosa, menos de un sistema
federal (14). Existe entre ambos órdenes una vinculación continua en
la cual predomina ( o nominalmente debiera hacerlo) la voluntad de las
partes federadas y no el Estado nacional resultado de su federación. Es
condición esencial del modelo federal que la voluntad de las partes se
refleje en la integración de la voluntad general nacional, de manera
permanente, es decir, no puede ser que en un tiempo original sí se dé
esta integración, y después no. Tampoco puede ser que el Estado
nacional adquiera una posición que lo separe de las partes federadas ni,
mucho menos, que asuma una posición de dominación sobre éstas. Por
estos motivos, en la medida en que la relación federal es permanente,
también resulta permanente su efecto constitutivo del Estado.

La experiencia muestra que los gobiernos nacionales tienden a

predominar por encima de los gobiernos federados, como ha ocurrido
especialmente durante la primera mitad del siglo XX y hasta antes de la
dinámica contemporánea de globalización de las relaciones sociales.
(15) La experiencia histórica, cabe aclarar, no descalifica o anula los
supuestos del modelo, pues también éstos son fuerzas políticas
actuantes presentes en la naturaleza del sistema federal. A donde
conduce la contradicción es a reconocer que en todo sistema federal
coexiste una tensión de variable intensidad entre el gobierno nacional y
los gobiernos federados, que a su vez refleja una tensión en la
distribución del poder político. Esta relativa inestabilidad es inevitable en
el federalismo y sus soluciones prácticas han conducido a escenarios que
se reflejan en dinámicas de centralización y de descentralización en la
administración pública, o bien en permanentes coordinación,
negociación o conflicto entre poderes nacionales y regionales. Estas

18
posibilidades son una parte normal del sistema federal; lo excepcional
sería que no existieran.

Cabe aclarar que la inestabilidad relativa no significa crisis, sino

variables de interacción, legítimas en la medida en que asumen los
canales formales establecidos por el modelo. Precisamente, como parte
inherente al federalismo existe una instrumentación formal que regula
las relaciones y sus formas, estableciendo límites a ese ambiente interno
de inestabilidad relativa, lo cual le impide al modelo sucumbir. (16) Son
varios los instrumentos formales que administran la inestabilidad
relativa del sistema: el principal es la dinámica de integración de los
poderes nacionales -que en particular se refleja e los sistemas
electorales-, que permite las partes federadas una posición permanente
de representación en los órgano nacionales. Destaca como instancia
común el Poder Legislativo y su composición bicameral, en donde la
representación de las partes federadas adquiere mayor relevancia, como
ocurre en los senados. Entre los recursos adicionales se encuentran las
reformas a la Constitución general , que supone la aprobación de las
entidades federadas, así como determinadas políticas –como reformas
fiscales, por ejemplo- cuyos efectos las obliga a ser negociadas con las
entidades. Y, finalmente, entre los instrumentos de interrelación
cotidiana se encuentran los recursos de coordinación
intergubernamental, que permanentemente reflejan los equilibrios entre
las dinámicas nacionales y los requerimientos específicos de las partes
federadas.

19
c) FEDERALISMO Y ESTADO DE DERECHO

Retomando la idea de que la conformación de un sistema federal implica

un proceso constitutivo del Estado, puede afirmarse que con el mismo
movimiento se define a un poder político con contenido y límites
explícitos. El resultado es que la autoridad política se encuentra, de
entrada, sujeta a los entornos del derecho establecido por las partes
federadas o por su representación legítima. La consecuencia para el
nuevo Estado es que el poder no emane de sí mismo, sino del pacto
federal. Éste último es el que asigna sus capacidades y atribuciones
políticas. Puede, entonces, apreciarse que el Estado resultante es de un
perfil muy distinto a aquél ilustrado por Luis xv, citado anteriormente.
La autoridad política no puede ser otra más que aquélla definida por el
derecho. A su vez, el derecho no puede ser otro más que aquél definido
por el pacto federal. El federalismo impone, así, un contenido restringido
al Estado, compatible con las formas modernas de comprender y ejercer
el poder político, que en última instancia se caracterizan por respetar y
permitir el desarrollo de las libertades individuales y ciudadanas que, a
su vez, también son delimitadas por el derecho.

El federalismo guarda, entonces, una relación necesaria con un Estado

plenamente regulado por el derecho, ubicándose éste como la expresión
de su forma y contenido. Sumando este último elemento al conjunto de
factores que acotan al Estado federal, tenemos a un órgano estatal
delimitado por los siguientes entornos, el derecho, como base esencial y
primaria; la división de poderes, como instrumento de autorregulación
del poder y, finalmente, los órganos políticos territoriales (los estados,
cantones, repúblicas), que a su vez participan en la distribución del
poder en un plano paralelo al Estado nacional. Todo ello queda reflejado
en un escrito normativo, la Constitución Política, la cual están obligados
a obedecer los componentes del sistema federal y todas las formas del
poder reconocidas por éste.
20
El modelo federal tiene una imperiosa necesidad de ser definido por un
marco jurídico, en el sentido pleno de la palabra, lo cual no significa
abundancia de leyes y detallamiento normativo, sino que se alude a su
vigencia y eficacia. El marco legal de un país federal puede ser
simplificado, pero no puede carecer de plenitud en la regulación del
poder. El derecho es condición para la formación del propio Estado
federal, de sus poderes, de las partes integrantes del sistema, de su
funcionamiento y de sus relaciones. En la medida en que el sistema
federal constituye a un Estado nacional mediante un pacto entre iguales,
el cual puede comprenderse en la lógica de un contrato, en ese mismo
acto se reivindica al derecho como instrumento esencial para su
definición. Bajo estas condiciones, no puede existir un sistema federal
sin un derecho convenido y sin la vigencia de éste como instrumento
regulador. Si el derecho dejara de tener vigencia como instrumento de
regulación, el mismo "pacto" federal perdería validez; las relaciones
entre las parte dejarían de ser reguladas por el derecho podrían pasar a
un escenario dominado por una pura lógica de poder político, que no
excluye de entre sus consecuencias la violencia o la subordinación de un
acto por otro.

Si se considera, entonces, que en toda estructura política las relaciones

entre las partes tienen el potencial de derivar en prácticas de
subordinación, lo cual sería contrario al principio federalista, la
efectividad del Estado de derecho es una de las condiciones
imprescindibles de todo sistema federal. Se encuentra en su origen, en
su estructura y en su dinámica. Por este motivo, entre el federalismo, el
poder político y el Estado de derecho existe una relación necesaria, que
impulsa la constitución de un Estado no solamente dinámico, sino
además regulado, con pocos espacios para que el poder pueda salir de
los márgenes de autoridad reconocidos por el derecho. Por lo menos
esta es la tendencia implícita en todo pacto federal.

21
d)FEDERALISMO Y DESCENTRALIZACIÓN

El tema de la descentralización política y administrativa es de

importancia creciente. Alude en lo fundamental al concepto de poder.
Además de su expresión doctrinaria y filosófica, la descentralización es
un sistema de relaciones que dan vida y contenido al ejercicio del poder.
Por eso, el poder en su acepción axiológica y cultural es un medio que
permite garantizar el modo de vida de la sociedad y el Estado. También
contribuye a que los ciudadanos puedan asociarse para convivir con la
seguridad de que el Estado es el responsable de garantizarla. El Estado,
como la organización política de la sociedad, es un conjunto de
capacidades al servicio del bien común y es la institución que permite a
la sociedad que su vida civil y pública sea impulsada con principios,
normas y criterios de institucionalidad.

La descentralización, en este sentido, no es tan sólo una categoría

formal y lógica, sino un sistema de vida que permite que las
instituciones de la sociedad y el Estado puedan articularse respetando
ámbitos de competencia. Permite también que la relación de los
gobernantes y los gobernados sea más amplia, directa y fluida. La
descentralización como sistema de vida responde a principios básicos de
civilidad política y social.

En efecto, reconoce que la sociedad moderna es plural, activa y

contestataria. Reconoce que la pluralidad da cabida a diversos centros
de poder y decisión. Reconoce que la acción de gobierno responde a la
unidad de mando, pero que no implica omitir lo diverso de la vida
pública. La descentralización se vincula con las fuerzas predominantes
de la sociedad y se identifica con los intereses primordiales del Estado.
Por la descentralización, la sociedad se manifiesta con sus fuerzas

22
consensuales o de disenso. Por la descentralización, el Estado dirige,
coordina y enlaza poderes territoriales, regionales y comunitarios para
lograr la estructuración del poder nacional que él encara y representa.

Un aspecto clave de la descentralización es que constituye un modo

para distribuir el poder. En efecto, lo que corresponde a los gobiernos
locales es un punto neurálgico a considerar. A mayor espacio
institucional para ejercer la autonomía política, los gobiernos locales
tienen la opción de fungir como centros de decisión sin cortapisas. La
descentralización, al transferir a los gobiernos locales atribuciones,
recursos, información y decisiones, descongestiona el proceso de
gobierno, diluye la centralización improductiva y da mayor consistencia
al conjunto del Estado y a la sociedad misma. Permite a la vez, que la
igualdad jurídica y política sea uno de los sustentos más consistentes del
Estado moderno.

La distribución del poder implica el reconocimiento de que hay fuerzas

activas a considerar para gobernar mejor. La exclusión de los factores
reales de poder anularía a la descentralización e impide que la unidad
del Estado sea armónica y eficaz. La descentralización se enlaza a la vez
con las fuerzas que aspiran al cambio positivo y deseado en la sociedad,
pero recibe contra influencias que tratan de paralizar su avance para
que la distribución del poder no sea factible. Por su tendencia, favorece
a los gobiernos locales, ya que son el " medio a través del cual el pueblo
procura los servicios por si mismo, tomando parte activa y constructiva
en los asuntos públicos, decidiendo por si mismo, dentro de los límites
permitidos por la política nacional y los recursos locales ".(17)

Más allá de su importancia formal, que la tiene, la descentralización

política es un sendero para ubicar la expresión real del poder en la
sociedad y cuál su articulación con las decisiones del Estado. Determina
asimismo, el modus operandi de la descentralización administrativa, ya

23
que ésta alude a un sistema de capacidades de gestión que tienen por
objeto dar congruencia y eficiencia a la acción de gobierno. " La
descentralización administrativa es una forma de administración
indirecta, donde se realizan por parte de la administración directa del
Estado, la transferencia de funciones o competencias de los órganos de
la persona jurídica estatal a las demás personas jurídicas públicas
"(18).

La descentralización administrativa es tan amplia o restringida como

amplia o restringida es la redistribución del poder que alimenta a la
descentralización política. Su cobertura depende de cómo se desactivan
los cotos de poder opuestos a la descentralización política. Sus ventajas
funcionales tienen como contexto los usos, costumbres y prácticas del
poder que no pueden ni deben desconocerse. Su efectividad no es
únicamente operativa, sino que se relaciona con el desempeño
institucional que la Administración Pública es capaz de generar.
Revalorar la descentralización administrativa por el lado del desempeño
institucional, ubica la acción de gobierno en su relación externa con la
sociedad civil y sus agrupaciones ciudadanas. Sin desconocer la
importancia introspectiva de la descentralización administrativa, sus
resultados tienen que evaluarse de cara a los ciudadanos y vincularlos a
los fines públicos que el Estado está obligado a cumplir.

El Estado, por tanto, es una conjugación de fuerzas centrales y

descentralizadas que le dan vida como la organización política de la
sociedad y como el garante de la unidad civil de la Nación. El sistema de
instituciones que integran la vida del Estado da cauce al
comportamiento que sus diversos niveles de gobierno tienen. Lo federal,
lo estatal y lo municipal, son esferas de poder que se manifiestan como
fuerzas concurrentes o divergentes y que, sin embargo, forman parte
del conjunto del Estado hasta configurar un sistema de relaciones
causales e interdependientes. En el Estado se conjugan acciones y
24
reacciones que dan movimiento a la vida política, definición a la vida
pública y consistencia al ser mismo del Estado.

La parte medular de la descentralización es su relación estructural con el

régimen político. Es sabido que el régimen político es la suma de los
poderes reales y actuantes de la sociedad que, al interactuar, definen el
predominio que tienen la rama ejecutiva o la legislativa. Si el
predominio es de la rama ejecutiva, el régimen se caracteriza por ser
presidencial. Si el predominio es el legislativo, el régimen es
parlamentario. El auge del Ejecutivo o el Legislativo es determinante
para organizar el poder en la sociedad y para determinar la forma de
gobierno.

En tal sentido, las constituciones políticas institucionalizan los centros de

poder que definen la naturaleza del régimen político y establecen las
reglas fundamentales para asegurar el gobierno de la sociedad. En este
marco, la descentralización política y administrativa se determina por el
modo de integrar el poder a través de las instituciones y por la forma en
que se organiza y estructura la acción de gobierno. Pero son las
condiciones históricas, sociológicas, política, económicas y culturales, las
que orientan el curso de la descentralización. En términos de la historia
política, el proceso de descentralización no es homogéneo, sino diverso.
Por ejemplo: hay descentralización en términos de la cultura
anglosajona o bien de la cultura latinoamericana.

Lo importante de la descentralización política es considerarla en la suma

de centros, poderes, fuerzas e instituciones que sustentan a los
regímenes políticos. Son éstos la realidad del poder.

La descentralización en cuanto sistema de vida insertado en el régimen

político, contribuye a fomentar a la Administración Territorial sin
quebrantar la unidad del Estado. Y contribuye a éste objetivo, porque
los pesos y contrapesos pueden evitar la centralización innecesaria del
25
poder, propiciando que los entes propiamente descentralizados tengan
personalidad y autonomía para ejercer sus competencias. De acuerdo
con Tocqueville, cuando la centralización se agudiza, la Administración
Pública reacciona del modo siguiente: " El más insignificante cuerpo
independiente que quisiera constituirse sin su concurso le producía
terror; la más mínima asociación libre, cualquiera que fuese su objeto,
la importunaba; no consentía que subsistieran más que aquéllas que ella
había formado a su arbitrio y que presidía. Las mismas grandes
agrupaciones profesionales le agradaban poco; en una palabra, no
comprendía en absoluto que los ciudadanos se ingeniaran de la manera
que fuese para solucionar sus propios asuntos; prefería la esterilidad a
la concurrencia "(19).

Por eso, como bien se ha dicho, la descentralización empieza cuando se

rompe el principio de jerarquía. Puede decirse que la descentralización
exige simultáneamente voluntad y fuerza para que el poder sea eficaz.
La voluntad sin fuerza es posición estéril. La fuerza sin voluntad es
potencialmente la parálisis del quehacer político. Más aún: cuando la
descentralización estimula las facultades de deliberación y ejecución y
las une con la voluntad y la fuerza, se acrecentó la pertenencia a la vida
de la comunidad política (el Estado) y se propicia que el ejercicio del
poder sea multicentrado, no unicentrado.

De ahí que las decisiones encaminadas a dar cuerpo a la

descentralización encuentren resistencias en el régimen político y de ahí
también que los primeros pasos para descentralizar sean cautelosos,
casi a la manera de una tutela administrativa. Cuando la
descentralización empieza a tomar cuerpo y espíritu, en términos
geográficos, sociológicos, culturales, políticos e históricos, se empieza a
estructurar una colectividad territorial que exige de personalidad,
autonomía y decisión para sustentarse como un sistema de gobierno.

26
Este es el fondo de la descentralización, motivo por el cual, las
reacciones al interior del régimen político se desencadenan a favor o en
contra de ella. La trayectoria de la descentralización política provoca
reacomodos en la estructura del poder. Las relaciones entre la
Administración Central y las entidades descentralizadas son ajustadas
hasta conseguir su estabilidad y correlación institucional.

En el Estado moderno conviven pues, formas de vida central y

descentralizada. En las primeras, las centrales, se alude a la unidad civil
de la nación y a la unidad política de la sociedad que es el Estado. Las
segundas, es decir, lo que corresponde a las entidades descentralizadas,
las mismas se configuran mediante una redistribución inteligente del
poder. Y tiene que ser inteligente para no provocar tensiones o
dislocaciones que dañen los intereses fundamentales del Estado dados
por su soberanía y su correspondiente dirección política.

En ningún momento la descentralización es antagónica con la

centralización gubernamental, la cual es necesaria y saludable. Como
proceso que consiste en transferir potestades que pueden ser
gobernadas de manera local con autonomía y personalidad jurídica, la
descentralización política es condición para desarrollar la sociedad y
conservar mejor el Estado. Como decisión política de gran importancia,
la descentralización es un conjunto de competencias que se transfieren
por parte de la Administración Central a entes que se decide han de
desenvolverse como gobiernos autónomos.

Con la descentralización política se evita que la centralización

administrativa pueda " ... enervar a los pueblos que se someten a ella,
porque tiende sin cesar a disminuir el espíritu de ciudad. La
centralización administrativa logra, es verdad, reunir en una época
dada, y en cierto lugar, todas las fuerzas disponibles de la nación, pero

27
perjudica la reproducción de las fuerzas. Las hace triunfar el día del
combate, y disminuye a la larga su poder "(20).

La vida descentralizada tiene que formalizarse reconociendo que se pone

fin a las relaciones jerárquicas. Si éstas prevalecen, se da paso a la
delegación de facultades cuya figura más acabada es la
desconcentración administrativa. Esta, sin embargo, responde a los
imperativos de la autoridad central y su radio de acción se traslada de
un lugar a otro, pero entre instancias igualmente centrales. Puede
definirse la desconcentración administrativa como el conjunto de
responsabilidades que se ejercen por parte de órganos que reciben la
decisión de cumplir tareas, respondiendo en todo caso, a las directrices
del mando unicentrado.

Por eso, con la desconcentración la relación del Estado con los

gobernados es fundamentalmente administrativa. Se dice que la
Administración Pública trata con usuarios. Con la descentralización
política en cambio, la relación se modifica y la condición de ciudadanos
adquiere un contenido político. Esto significa que el ciudadano es
considerado parte activa del proceso de gobierno y no mero receptor de
beneficios o cortesías administrativas.

En su acepción política, el ciudadano desde el ángulo de la

descentralización política tiene la opción de exigir una mejor gestión de
los servicios públicos, dado que en su condición de elector puede
castigar o recompensar al gobierno. Desde la óptica de la
descentralización, los resultados finales de la acción de gobierno dan
cabida a una mayor competencia y calidad. El ciudadano advierte cuáles
son las capacidades de las distintas esferas de gobierno para atender y
solucionar las demandas sociales. Obliga con eso a que la capacidad de
gobierno sea constantemente mejorada para evitar los vicios y lastres
de la cultura del centralismo y de la burocratización. Un gobierno de y

28
para los ciudadanos es una de las ventajas de la descentralización
política y es también una opción para que las instituciones democráticas
sean salvaguardadas teniendo como eje el goce de las libertades civiles
y públicas.

Considerada desde el régimen político, la descentralización es también

una forma para que los ciudadanos puedan participar democráticamente
en las diversas esferas de los poderes públicos. Es una forma para que
la relación gobernantes-gobernados sea más directa, justa y eficaz. Es
una forma para que la acción del gobierno redunde en una mejor vida
estatal y en una mejor convivencia pública.

La descentralización no es tan sólo un ideal o un paradigma. Es, ante

todo, un modo de vida, un tipo de cultura; un modo de gobernar
tomando en cuenta los valores de la libertad, la democracia, la igualdad
y la justicia. Descentralización y régimen político son instituciones que
se corresponden. Son instituciones vinculadas a la razón de ser del
Estado y al modo de conducir la sociedad. Son instituciones cuyo
alcance son los intereses públicos que la sociedad, los ciudadanos y el
Estado determinan para asegurar la civilidad y la gobernabilidad.

Con referencia al federalismo, la descentralización se caracteriza por ser

un modo de articular la coordinación política y administrativa del Estado
nacional. Y el federalismo es una forma de gobierno que responde, como
bien decía Jesús Reyes Heroles, " a que las partes sean la base que
permita la convivencia armónica del todo ".

29
e)FEDERALISMO Y PLURALIDAD, LIBERTAD E
IGUALDAD

Ahora bien, debido al perfil de los elementos participantes en un sistema

federal, cuyo número y diversidad rompen con toda posibilidad de
unilateralidad o con el predominio exclusivo de algún interés particular,
el derecho resultante deriva entre sus valores a la pluralidad. A partir de
su misma composición, el federalismo renuncia a la homogeneidad como
principio: sin negar el principio de unidad, se reconoce el derecho a la
diversidad, al reconocimiento y al respeto del otro. Este es uno de los
presupuestos esenciales del modelo. Cada una de las partes federadas
reivindica alguna especificidad que la hace ser ella misma (soberana, si
apelamos a los términos jurídicos) y que la distingue de las otras partes
o del todo nacional. Obviamente, reivindicar la individualidad no excluye
los caminos de la dominación o de la subordinación entre las partes, lo
cual, en términos positivos, implica que entre ellas existe plena
aceptación y reconocimiento recíprocos. La pluralidad como principio
político resulta, así, una parte inherente del sistema y del control del
derecho federal. Una vez asumidas las reglas anteriores, cualquier
proceso que pretenda anular la pluralidad en los términos como haya
sido definida por el sistema federal –sea territorial, cultural, étnica o
lingüística- atenta contra la esencia misma del federalismo

De la misma manera, junto con la vigencia del derecho y, sobre todo,

vinculado al del contrato federal se encuentra un concepto adicional del
federalismo: la libertad. Como puede suponerse, las partes constitutivas
de una nación federal al momento de pactar lo están haciendo en
ejercicio de su libertad y como expresión de su voluntad soberana. La
libertad entendida como la capacidad de autodeterminación, a su vez
ligada con una voluntad y con un sujeto, que en el caso del federalismo
se refieren a la soberanía ya la entidad federada (en cuanto órgano
estatal o territorial). El federalismo supone e implica continuamente a
30
esta libertad, que solamente puede tener asiento en la soberanía de la
entidad federada. Sin libertad no puede existir contrato alguno ni, por
supuesto, ninguna soberanía. Por este motivo, las partes necesitan
reconocimiento recíproco y capacidad para decidir libremente. Un pacto
federal no puede definirse de otra manera, no puede imponerse y anular
la libertad, pues se rompería su condición de pacto-contrato; no puede
surgir de condiciones ajenas a la autodeterminación. Es por ello que la
soberanía de las partes es condición del sistema y es también lo que
vincula necesariamente al federalismo con el concepto de libertad.

Adicionalmente, la libertad, la soberanía y el pacto federal contienen un

concepto paralelo, también esencial a este sistema de gobierno: el de la
igualdad. Una de las condiciones del contrato federal, vinculada con la
libertad soberana indicada previamente, consiste en el reconocimiento
recíproco entre las partes. Lo anterior implica que se instituya una
capacidad de interlocución igualitaria, que ubica a las partes federadas
en un mismo plano, con independencia de sus características
intrínsecas. En este sentido, la extensión territorial, la lengua, la
etnicidad, las dimensiones poblacionales, la cultura, entre otras
variables sociales y geográficas, por sí mismas no forman parte de los
criterios del pacto federal, si bien tampoco las ignora. Como ya se
argumentó, ni la homogeneidad ni cualquier otra relación que la
implique es condición de la relación federal; no obstante, el principio de
igualdad es fundamental. La paradoja se resuelve en el federalismo, al
establecer el principio de igualdad junto con el derecho a la diversidad.
Precisamente, uno de los valores esenciales del pacto federal es la
igualdad en la heterogeneidad; de otro modo, no habría contrato
posible. El pacto federal establece, de entrada, condiciones de igualdad
entre las partes, que son precisamente las que permiten su encuentro
federativo. De otra manera, si desde un principio existiese un
reconocimiento jurídico de las desigualdades -de las características que
fueran-, el resultado de una relación entre desiguales sería el
31
establecimiento de una relación de dominación, así como la fijación de
inequidades en la distribución y ejercicio del poder político, lo cual
resultaría completamente ajeno al federalismo.

Una de las virtudes del sistema federal es su capacidad de reconocer e

integrar en un todo mayor las diferencias existentes entre las partes.
Supone tolerancia a la diferencia y, más aún, se trata precisamente de
un sistema que permite la administración política y gubernamental de
las diferencias. Una vez asumida la igualdad jurídica como un principio
esencial del sistema, ésta se expresa en dos facetas: como
reconocimiento recíproco de y por cada uno de los miembros del
sistema; y derivada de éste, como capacidad de interlocución de cada
una de las entidades, o dicho de una manera más sencilla, capacidad
para participar en la formación de la voluntad colectiva del todo federal.
La igualdad jurídica necesita, así, traducirse en reconocimiento y
participación en la dinámica del modelo. En términos negativos, el
principio de igualdad puede expresarse de la siguiente manera: no
pueden existir partes ignoradas en el funcionamiento del sistema, ni
partes excluidas de su proceso institucional. De ocurrir lo anterior, se
estaría cuestionando la igualdad jurídica y, en la práctica, la vigencia del
mismo federalismo.

En este sentido, la diferencia y la diversidad -de cualquier tipo- pueden

ser parte de un sistema federal, pero no son un factor que jurídicamente
esté cuestionando el principio de igualdad jurídica, ni entre las partes
federadas, ni entre éstas y el Estado federal. La igualdad jurídica es uno
de los valores esenciales del sistema y es precisamente el que permite
respetar la individualidad (libertad, soberanía, diferencias geográficas,
religiosas o etnolingüísticas) de cada una de sus entidades integrantes.
Asumiendo esta perspectiva, el principio de igualdad en el federalismo
puede concebirse como un instrumento que respeta las diferencias y que
se contrapone al surgimiento de relaciones de dominación que
32
pretendan aprovecharlas. Dado este principio, en pocas ocasiones se ha
considerado al federalismo como una alternativa para solucionar
conflictos entre naciones, pueblos y diversidades sociales que por
distintas circunstancias están integradas en un mismo Estado. (21)

Retornando en conjunto los elementos anteriores, podemos resumir )os

valores políticos que se encuentran implícitos en el sistema federal de
gobierno y que lo vinculan directamente con la democracia y con el rol
de los gobiernos locales, que revisaremos posteriormente. Para
comenzar, el sistema se relaciona de manera intensa con un concepto
democrático de la soberanía, al hacerla residir en el pueblo; ya no es
ésta algo que pertenezca por esencia al Estado. Establece, por lo mismo,
un plano de igualdad jurídica entre los Órganos de gobierno y los
ciudadanos, en la medida en que a ambos los determina el derecho; a la
vez, establece un predominio de la capacidad política ciudadana, al
determinar los ciudadanos al Estado ya sus órganos. Por otra parte, el
sistema federal organiza en una estructura dual al poder político y,
adicionalmente, retoma la tradicional separación republicana de los
poderes del Estado. La Constitución y el derecho en general adquieren
una capacidad total de regulaci6n de la autoridad. Finalmente, en el
pacto federal los conceptos de pluralidad, igualdad y libertad son valores
imprescindibles, que deben reflejarse en su integración y
funcionamiento.

Ahora bien, la universalidad de los valores políticos descarta que los

valores de un sistema federal sean atributos exclusivos de los estados
federados o de los órganos políticos de una federación. (22) La
característica de universalidad los extiende a los ciudadanos como
sujetos políticos y, más aún, como depositarios de la soberanía en
cuanto pueblo, en cuanto voluntad colectiva. De esta manera, la
pluralidad, la igualdad y la libertad no pueden reconocerse para las
partes del federalismo e ignorarse para los individuos; no pueden estar
33
en la dinámica del sistema j federal ya la vez excluirse en las relaciones
entre los ciudadanos y los órganos del Estado. El principio de
universalidad implica que los valores políticos del sistema federal sean
también parte de los valores políticos de los ciudadanos. Junto con la
reivindicación del derecho (plural y legítimo) que constituye al sistema
federal, la reivindicación ciudadana de la libertad, la igualdad y la
pluralidad es también esencial en una sociedad organizada
federalmente. (23) Sin duda, en la historia de los países federales se
encontrarán momentos o periodos en que sean cuestionados o
eliminados los principios anteriores; pero con este incumplimiento
también se borra, en los hechos, la estructura federal de gobierno. (24)
En términos amplios, se puede entonces afirmar que los sistemas
federales suponen, constituyen y se reproducen en sociedades con una
cultura y valores políticos democráticos; por lo menos esta es la
tendencia en su forma más acabada.

f)FEDERALISMO Y SISTEMAS ELECTORALES

Si bien es cierto que la democracia puede relacionarse conceptual e

históricamente con los Estados unitarios, no siendo por lo tanto una
característica exclusiva de los sistemas federales, el federalismo sí se
relaciona de manera exclusiva con los principios democráticos. Tal como
lo hemos reseñado, los conceptos políticos que acompañan al modelo de
Estado federal son, en conjunto, incompatibles con formas autoritarias,
no plurales, centralizadas, concentradoras de poder y, por supuesto, con
formas de gobierno ajenas al Estado de derecho. Entre el federalismo y
la democracia existe, así, una consistencia de conceptos, que no
obstante es insuficiente para impedir que en la práctica determinadas
sociedades federales incurran en abusos políticos o que,

34
definitivamente, su estructura federal sea una formalidad jurídica sin
sustento real, como fue el caso de la extinta Unión Soviética. (25)

Debido precisamente a este tipo de experiencias, que parecieran

anunciar el fracaso de los proyectos federalistas, la viabilidad de los
Estados federales depende de que sus principios políticos sean
cumplidos en términos reales y de que éstos se reflejen en los procesos
de gobierno. En este propósito, la democracia efectiva cumple un papel
decisivo al normar la distribución del poder político, incluyendo la
conformación de las organizaciones políticas y las formas de
representación que en él intervienen. En particular, la democracia tiene
un rol decisivo para un sistema federal al definir a los actores y, a través
de éstos, a las bases políticas de la negociación intergubernamental que
configuran al Estado nacional. Este último aspecto es de gran
importancia, si se considera que las relaciones intergubernamentales, en
buena medida, son determinadas por los sistemas políticos. Un sistema
político puede anular al federalismo en la práctica de las relaciones
intergubernamentales, o bien puede estimularlo y constituirse en su
sustento concreto. Si la esencia del federalismo radica en una estructura
dual de distribución del poder político y en las relaciones que establecen
las partes constitutivas, la esencia de estas relaciones radica en los
sistemas políticos, en la dinámica de sus actores y en las formas como
se organiza la representación social.

Si por principio el Estado y el poder , son materia estable, en ninguna

circunstancia son definibles de una vez y para siempre, mucho menos
cabe esta posibilidad en un sistema federal, de naturaleza relativamente
inestable (móvil, dinámico, posiblemente sean adjetivos más
apropiados). En estas condiciones de dinamismo estructural, en un
sistema federal deben consolidarse dos vías esenciales de regulación de
su proceso: la democracia, como recurso que define las relaciones entre
los ciudadanos y el poder político, así como las formas de representación
35
y, por otro lado, los instrumentos de las relaciones
intergubernamentales, como recurso que define las relaciones entre las
entidades gubernamentales de una federación. A tales vías de
regulación de una estructura dinámica se suma la separación de
poderes, tanto en la esfera nacional como en la de los órganos
federados, que añade una complejidad adicional al sistema y, por
consecuencia, un factor más de movilidad y de cambio.

De lo anterior, lo que interesa destacar es la naturaleza relativamente

inestable de los países federales que determina que el sistema de
relaciones entre sus partes ocupe un papel estratégico para su
reproducción como un todo funcional, capaz de satisfacer los objetivos
para los cuales fue creado. Más aún, la esencia del modelo radica
precisamente en este sistema de relaciones, que es donde se asienta la
estructura dual entre un Estado nacional y las entidades territoriales (o
sociales) federadas. El sistema de relaciones tiene sentido por y para la
preservación de la estructura dual característica del federalismo:
autogobierno más gobierno compartido, en los términos empleados por
Elazar. Ahora bien, el sistema de relaciones que define al federalismo
está sustentado por dos ejes principales: las relaciones estrictamente
institucionales entre el gobierno nacional y los gobiernos federados y,
por otro lado, las relaciones entre los actores y las estructuras políticas,
que constituyen la "carne" de las relaciones institucionales, su base
material, su sustento empírico. Debido al último factor, los sistemas
políticos de las naciones federales necesitan tener un perfil consistente
con este modelo de Estado, asumiendo que de ello depende la
preservación y expresión de la voluntad soberana de las partes
federadas (estado, cantón, república, etc.), así como la posibilidad de
que dicha voluntad se exprese en las relaciones interinstitucionales y
que, de esta manera, participe en la integración de la voluntad colectiva
del todo federal.

36
Sin democracia, como puede suponerse, la posibilidad de que las
instituciones regionales expresen fielmente la voluntad de la sociedad
regional es casi nula, además de ilegítima. Adicionalmente, en
condiciones ajenas a la democracia, un gobierno y/o sus instituciones
regionales difícilmente estarían en condiciones de intervenir eficazmente
en una negociación intergubernamental. La democracia es, por
consiguiente: a) condición para la expresión soberana de la voluntad
popular; b) base del autogobierno de las partes de una federación, y c)
condición para que cada entidad pueda intervenir en la formación de la
voluntad colectiva del todo federal.

El Estado federal es, por definición, un sistema plural, con voluntades

diversas y territorialmente distinguibles: las partes federadas. (26) Esta
es una condición esencial a la cual deben ajustarse las reglas de la
política que definen a los actores que participan en ella, así como las
formas de distribución del poder, tanto a escala regional como nacional,
es decir, en las partes federadas y en el todo federal. Dicho de otra
manera, un sistema político en el federalismo debe ser capaz de
preservar y de expresar la pluralidad y la diversidad de las voluntades
que integran a la nación federal. y si este es el objetivo, el sistema
político no puede ser homogéneo, plano, sin particularidades regionales
ni sociales; resultaría contradictorio con la propia naturaleza del sistema
federal. Lo más común es encontrar que las reglas de la política para los
Estados federales se distribuyan también siguiendo la estructura dual
del modelo, haciéndose también plurales y diversas, capaces de integrar
distintas formas de aplicar principios democráticos, sobre todo cuando
se trata de sociedades contrastantes por su composición étnica,
organización social o por su lenguaje. (27)

El sistema político de una nación federal tiende, así, a ser un sistema de

sistemas, es decir, un sistema nacional que coexiste junto con sistemas

37
políticos definidos Soberanamente por las partes federadas (10 cual,
dicho sea de paso, es esencial al principio de autogobierno). Cada uno
de los subsistemas debe tener por condición su capacidad de expresar
las particularidades de cada sociedad regional, a través de actores
políticos propios, adecuados a su perfil social. De otra manera, la
formación de la voluntad de la sociedad regional no sería posible y, por
consecuencia, su participación en el pacto federal tampoco sería
efectiva. (28)

En el supuesto de la existencia de un sistema político no democrático en

una de las partes federadas, incapaz de conformar la voluntad colectiva
de la sociedad regional, esta entidad realmente no I estaría en
condiciones de participar en el todo federal, ocupando una posición
desigual y subordinada, lo que cuestionaría la vigencia del federalismo
en su conjunto. De ahí la relevancia de que los sistemas políticos sean
democráticos y, adicionalmente, específicos a las particularidades de
cada sociedad regional: cultura, etnicidad, lengua, territorio, variables
que se deben integrar a los procesos políticos. Cabe así la posibilidad en
el Estado federal de que sus reglas políticas estén configuradas por una
pluralidad de subsistemas que respondan a las necesidades de
representación de sus sociedades regionales.

El planteamiento anterior ha sido destacado mediante la crítica de los

sistemas políticos homogéneos, que tienden a ignorar la pluralidad
política y la diversidad regional de las partes federadas. Un caso
extremo son los modelos de partido único, que han demostrado su
ineficacia como instrumento democrático, más aún cuando se implantan
en sociedades fuertemente heterogéneas:

Un partido monolítico, autoritario o totalitario, no permite la expresión

de una autonomía política local, incluso cuando se reviste de una
estructura federal como la del Partido Comunista Checoslovaco o la de la

38
Liga Comunista en Yugoslavia. En estas experiencias, la práctica del
centralismo democrático siempre se quebraba en beneficio del centro
soberano. De este contraejemplo podemos deducir que el pluralismo
partidista es una condición necesaria para el funcionamiento de una
democracia federal. Pero para realizar sus funciones, los partidos deben
ser capaces de expresar las demandas, en ocasiones contradictorias
entre ellas, dimanantes de los intereses nacionales y locales y de
participar en elecciones con posicionamientos distintos. En estas
condiciones, los partidos federales se encuentran en el centro de un
conflicto de fidelidad entre dos sistemas políticos de referencia. Así, el
equilibrio federal, la autonomía y la interdependencia son tributarios de
la organización de los partidos y de la independencia de los sistemas
partidistas de las unidades federadas. (29)

De la misma manera que puede definirse al federalismo como

autogobierno más gobierno compartido, el sistema político de un Estado
federal debe cumplir con el principio de democracia más democracias
particulares; dependen de ello la formación de la voluntad de la parte
federada y que ésta pueda expresarse en la voluntad del todo nacional.
Por otro lado, de la cita anterior se puede también destacar una de las
dificultades de los sistemas políticos en el federalismo, consistente en la
tensión de intereses entre la política nacional y la política regional. Si
predominan los primeros por encima de los segundos, el modelo pierde
su esencia; si predominan los segundos por encima de los primeros, el
sistema carecería de sentido. A pesar de su complejidad, se trata de una
tensión inevitable en el federalismo, cuya virtud es precisamente
administrar su equilibrio a través de procedimientos institucionales.

Los partidos políticos son una instancia que concreta y da forma

cotidiana a las relaciones institucionales y políticas en un Estado federal;
ocupan un rol especial en el conjunto del sistema y, si puede decirse en
estos términos, encarnan la complejidad y delicadeza de las piezas que
39
articulan al todo federal. Si los partidos están integrados de manera
centralizada, las relaciones que predominan en el conjunto del Estado
son las procedentes del gobierno nacional, en demérito de la perspectiva
de las entidades federadas. Si se orientan hacia formas muy locales, la
articulación nacional de intereses sociales es la que pierde perspectiva.
En todo caso, la conclusión es que no hay un formato único en las
experiencias de los Estados federales y la organización de los partidos
políticos. Lo que está fuera de duda es la incompatibilidad del
federalismo con las dinámicas centralizadas y, mucho más, con los
sistemas políticos de partido único.

Entre los recursos del modelo federal para establecer el frágil balance
entre las partes y el todo, entre intereses regionales e intereses
nacionales, se encuentra el ya citado principio de igualdad. Entre las
formas que institucionalmente lo expresan de mejor manera está la
integración bicameral del Poder Legislativo nacional. Una de estas
cámaras (por ejemplo, el Senado en Estados Unidos o el Bundesrat,
Consejo Federal, en Alemania) tiene un principio que iguala la
representación de las partes federadas, haciendo que su "peso político"
sea idéntico, o muy similar, con independencia de otro tipo de variables.
(30)

Desde la perspectiva del análisis político, este tipo de arreglo se ha

denominado como de "mayorías complejas", o bien, como el aspecto
"subsidiario" del federalismo.

El federalismo, dada esta reivindicación del principio de igualdad que se

ve reflejado en las instituciones que representan a las partes federadas,
utiliza un concepto "complejo" de mayoría, precisamente porque el
concepto incorpora variables culturales, étnicas, lingüísticas o
espaciales, a un concepto que en principio es solamente numérico. El
concepto de mayoría en un Estado federal no se refiere simplemente a
40
un número determinado de ciudadanos, sino a una determinada
distribución de los ciudadanos que reconoce alguna o algunas de las
anteriores variables sociales. De esta manera, una entidad federada con
una población de un millón de habitantes puede tener la misma
relevancia política que otra entidad con dos millones; o bien,
determinado grupo etnolingüístico puede tener un peso político similar a
otro grupo social de mayo res dimensiones. "Hacer mayoría" en u
sistema federal resulta, así, algo mucho más complejo que en un Estado
unitario La conformación de la voluntad nacional requiere de un mayor
esfuerzo de negociación y de procedimientos, dada la diversidad de las
partes y el reconocimiento previo de sus especificidades.

La mayoría y las minorías políticas tienen, de esta forma, un significado

diferente para un Estado federal que para un Estado unitario, haciendo
que la dinámica de sus sistemas políticos y de las instituciones que lo
expresan tenga perfiles distintos. La diferencia principal radica en la
"complejidad" de las variables y de los procesos para decidir la agenda
pública y gubernamental del todo federal. Las instituciones políticas del
federalismo, para comenzar, tienen una integración que reconoce el
principio de igualdad (el Senado, para volver a citar el ejemplo clásico);
en segundo término, el proceso de toma de decisiones involucra a las
partes federadas cuando se requiere su aprobación para determinada
decisión gubernamental (una reforma constitucional, por citar otro
ejemplo clásico). Estos mecanismos constituyen la salvaguarda de la
soberanía de las partes federadas y, en la perspectiva del sistema
político, una salvaguarda de los derechos de las minorías, lo cual es
fundamental en las sociedades heterogéneas étnica 0 lingüísticamente.
En los términos de Lijphart, el problema es planteado de la siguiente
forma:

41
En sociedades plurales, por consiguiente, la regla de mayoría conduce a
la dictadura de la mayoría ya conflictos sociales en lugar de a la
democracia. Lo que estas sociedades necesitan es un régimen
democrático que dé énfasis al consenso general en lugar de a la
oposición, que incluya en lugar de excluir y que trate de incrementar al
máximo el tamaño de la mayoría gobernante en lugar de satisfacerse
con una mayoría simple: la democracia por consenso (como la que
refleja la estructura de los Estados federales ). (31)

La dinámica política de un Estado federal resulta inevitablemente

compleja, dada su propia estructura, si bien en ello radica también su
riqueza. Los valores a los que el federalismo se liga conceptualmente,
como son los de democracia, pluralidad e igualdad, entre otros, deben
encontrarse encarnados en los sistemas políticos, en sus actores y en
las relaciones que estos actores imprimen al mapa intergubernamental;
son condición del modelo. De la misma manera, el concepto de minoría,
junto con el de diversidad, tienden a concebirse ya aplicarse de una
manera más valorada y compleja que en los Estados unitarios. Claro
está, las relaciones entre conceptos no se traducen directamente en
prácticas políticas; si bien las impulsan, siempre cabe la posibilidad de
que la ruta del poder siga otras reglas, como es su mala costumbre.

42
CAPITULO III FEDERALISMO Y GOBIERNOS
LOCALES

Desde una estricta lectura formalista del federalismo, los gobiernos

locales ocupan una posición subordinada en relación con el eje central
dualista del Estado federal. En general, no forman parte del modelo, en
el sentido de que política y jurídicamente sean reconocidos por éste de
manera directa, si bien cabe la posibilidad de que se reconozcan como
elementos constitutivos de las entidades federadas. En términos
metafóricos se puede decir que los gobiernos locales son para las
entidades federadas lo que éstas son para el Estado federal. La lectura
subordinada de los gobiernos locales respecto del pacto federal tiene
dos asientos principales: el primero, original al mismo pacto federal, en
la medida en que no fueron actores reconocidos por éste como una de
sus partes integrantes, ni lo han sido con posterioridad; el segundo,
debido a que el concepto de soberanía es, en la mayoría de las
interpretaciones jurídicas tradicionales, remitido al Estado, concebido
como entidad suprema que trasciende a las formas locales del gobierno
y de la política. La conexión del federalismo con los gobiernos locales
debe, entonces, remitirse a un contexto diferente del marco jurídico
atado a conceptos estatistas de la soberanía y, adicionalmente, a otros
dos horizontes: el de los principios políticos y el de la práctica
intergubernamental, especialmente en la actual etapa de globalización
de la sociedad humana.

43
a)FEDERALISMO, GOBIERNOS LOCALES Y CIUDADANIA

Como se argumentó previamente, el federalismo guarda una relación

muy estrecha con la forma más democrática de la soberanía, al
depositarla en el pueblo. Ahora bien, el contenido de la palabra "pueblo"
se refiere a los ciudadanos ya los atributos que éstos tienen en una
democracia liberal, retomando la relación que el federalismo guarda con
otros conceptos políticos, especialmente con el referido al acotamiento
del poder y de la autoridad. El federalismo y la ciudadanía, desde esta
perspectiva, se encuentran por el intermedio de la soberanía popular. Es
decir, que en la dinámica del federalismo está implícito el
reconocimiento de la ciudadanía, de la soberanía popular y de su
capacidad de determinar al poder político. No puede excluirse a la
ciudadanía y sus atributos y, a la vez, pretender un concepto popular de
la soberanía, como tampoco puede existir una democracia sin
ciudadanos.

Si tenemos en cuenta las conexiones anteriores, puede concluirse que el

federalismo supone el desarrollo de la ciudadanía y de la democracia, lo
cual se relaciona directamente con los gobiernos locales, como se
argumentará enseguida. Partimos de que la idea del autogobierno y, por
lo mismo, la necesaria constitución del gobierno local, pueden
entenderse como un derivado inmediato de la ciudadanía y de la
democracia. La primera forma de organización de los asuntos públicos -
considerando las distintas maneras que cada sociedad ha asumido para
configurar "lo local" -, adquiere pleno sentido en un horizonte
ciudadano, cultural y jurídicamente definido, haciendo del gobierno local
un espacio propio, es decir, dado por sí mismo y no como extensión o
concesión de instancias ajenas (externas). El desarrollo de la ciudadanía
implica directamente un gobierno local también desarrollado -en el
sentido de propio, descrito antes, y no como variable cuantitativa o en el
sentido jurídico de propiedad- en cuanto instancia primaria del poder y
44
de respuesta organizada a los asuntos públicos y, a la vez, como espacio
básico de realización de los atributos ciudadanos. Se debe lo anterior a
que las capacidades ciudadanas no existen en abstracto, sino que
requieren concretarse: en general, en el Estado; y en particular, en el
gobierno local. Siendo así, puede establecerse que la ciudadanía
constituye al gobierno local, definiéndolo como su expresión inmediata
en la esfera gubernamental. Una vez dentro de este contexto ciudadano,
el gobierno local resulta vinculado a variables como el autogobierno y la
autonomía, las cuales caracterizan su evolución y, como veremos
adelante, también su conexión con el federalismo.

Antes es necesario aclarar que el gobierno local puede existir sin

ciudadanía, como una rápida revisión de la historia de las instituciones
puede demostrar. En consecuencia, el gobierno local es una forma
primaria del poder político, antes que una forma primaria de la
ciudadanía. La conexión argumentada entre ambos conceptos, entre
gobierno local y ciudadanía, se deriva estrictamente del marco abierto
por el Estado federal, en donde el gobierno y las formas del poder
político quedan subordinados a los atributos de la ciudadanía que, por
supuesto, no son exclusivos del federalismo. Lo anterior nos lleva a
establecer que el federalismo guarda consistencia con la forma
ciudadana del gobierno local, pero no con todas las etapas o formas
que éste pueda asumir. En general, el modelo federal define sus
posibilidades de conexión ( o de compatibilidad) con lo local y con otras
formas de organización del poder desde un horizonte determinado en la
evolución de éstas; vale decir, no es compatible con cualquier forma o
momento de lo local.

En cuanto valor universal, la ciudadanía puede apreciarse tanto en

modelos de Estado unitario como de Estado federal y, dentro de cada
uno de éstos, en su efecto directo sobre todas las formas del poder y de
la autoridad, es decir, locales y no locales. Sin embargo, si alguno de
45
estos modelos es consistente con la idea de autogobierno y con la idea
de "pertenencia" ciudadana del gobierno local, es el federalismo. El
Estado unitario tiende a trasladar el poder y la autoridad hacia las
entidades nacionales, las cuales determinan a su vez las formas
subnacionales y locales de gobierno. Lo local en cuanto espacio propio,
de los ciudadanos, termina siendo una concesión de una instancia
externa; en tales circunstancias, el autogobierno y la pertenencia en la
relación entre ciudadanos y gobierno local se encuentran matizadas por
la estructura central. Por el contrario, el modelo federal -a partir de su
estructura dual- de entrada establece diferencias entre ambos entornos,
permitiendo una franja de mayor libertad para las entidades federadas
y, con esta lógica, también para los gobiernos locales.

Si el federalismo desarrolla a la ciudadanía ya la democracia, como

efecto de su propia estructura, en esta dinámica también impulsa a los
gobiernos locales y al sentido de pertenencia de éstos, es decir, al
autogobierno, a la autonomía. En el caso de un Estado unitario, su
dinámica institucional no implica necesariamente el desarrollo de la
ciudadanía, por lo menos no en los términos internos como lo hace el
federalismo. No se excluye, por supuesto, que un Estado unitario pueda
convivir con la democracia, incluso en los términos más acabados del
concepto. El matiz radica en las fuentes del desarrollo de la democracia
y del ciudadano: en el federalismo pueden encontrarse dentro de su
estructura y como un efecto de ésta. No es el caso del modelo unitario,
en el cual las fuentes de la democracia y de la ciudadanía proceden,
sobre todo, de factores propiamente políticos, del poder y de sus
actores. En el federalismo, además de los anteriores, se encuentran
impulsos en su dinámica institucional. Pareciera que se trata solamente
de un pequeño contraste. No es así. De estas dos maneras de acercarse
a la democracia ya la ciudadanía, por el federalismo y por la estructura
unitaria, depende la congruencia conceptual de cada modelo con los
gobiernos locales desarrollados (propios). Para el primero, no representa
46
mayor problema asumir la idea del autogobierno local; para el segundo,
no deja de ser una tensión, ciertamente no irresoluble en la práctica.

Lo anterior nos permite argumentar que, una vez ubicado en un

contexto político ciudadano, el gobierno local puede adquirir un nivel
mayor de descentralización y de autogobierno en un marco federal; por
lo menos así lo implica conceptualmente el modelo y lo ratifican
experiencias como las de Alemania y Suiza. Claro está, entre los Estados
unitarios es posible encontrar ejemplos de autogobierno local en
condiciones más amplias de desarrollo que en determinados Estados
federales (comparemos Inglaterra con Brasil, por ejemplo), lo cual se
debe a la influencia de otras tradiciones políticas que estrictamente no
dependen de la organización federal o unitaria del Estado. (32)

No obstante, debido a su conexión positiva con la ciudadanía y con la

democracia, y gracias a su estructura dual, el federalismo tiene mayores
probabilidades de formas desarrolladas de autogobierno en sus
entidades locales, como un derivado de sí mismo. Sin embargo, desde el
marco legal y administrativo, dejando la perspectiva política, el sistema
federal comparte con el modelo unitario la definición de las facultades o
poderes de los gobiernos locales por instancias externas. El sentido
propio en la relación entre ciudadanos y gobiernos locales tiene,
entonces, una fuerte concentración en el terreno de la representación
política. Fuera de ese entorno, como regla general, el autogobierno local
se encuentra enmarcado en determinados parámetros que le son
externos; lo que cambia es su amplitud o flexibilidad. De esta manera, a
pesar de la mayor congruencia entre el federalismo y los gobiernos
locales desarrollados, no se puede evitar cierta tensión entre el sentido
propio del gobierno local y la definición no propia de sus facultades o
atribuciones. Una de las expresiones más evidentes sobre los límites
externos del gobierno local radica en las formas que puede asumir,

47
cuyas posibilidades no le pertenecen en sentido estricto. A pesar de la
amplia diversidad de tipos de gobierno local que se puede encontrar,
todos están enmarcados por las atribuciones o dimensiones de los
gobiernos federados (subnacionales), o del nacional, a los cuales quedan
siempre subordinados. Por supuesto, en el Estado unitario esta
restricción tiende a ser más pronunciada y, sobre todo, unilateral.

Las formas de gobierno local, definidas por cada país (federal o no),
pueden clasificarse en dos grandes grupos: las de formato flexible y las
de formato fijo. En el primer caso, la integración de un gobierno local
obedece de manera primaria al cumplimiento de determinados objetivos
de política pública, por lo cual su flexibilidad es tan amplia como sea
necesario para realizar dichos objetivos. En Canadá y en Estados
Unidos, por citar algunos ejemplos de países del continente americano,
se ha seguido esta dinámica flexible, tanto en las relaciones con la
organización del gobierno como en su impacto territorial; se pueden
identificar, así, gobiernos locales vinculados a políticas específicas como
educación, puertos, desarrollo urbano, transportes, etc., que incluyen la
posibilidad de traslapar territorialmente su área de intervención. El otro
grupo corresponde a países que siguen formatos fijos, en donde el
gobierno local sólo puede adquirir una forma única, por ejemplo el
ayuntamiento en México, siendo también fijo el entorno territorial de sus
atribuciones. Al respecto, la flexibilidad orgánica del gobierno local, por
lo menos nominalmente, permite una evolución más acelerada del
aparato y de la administración local y, desde una perspectiva política,
tiene una mayor probabilidad de evolucionar en un sentido de
autogobierno, en comparación con el formato único.

48
b)PRINCIPIOS POLÍTICOS DEL FEDERALISMO Y
GOBIERNOS LOCALES

Por otra parte, del lado de los principios políticos, el federalismo reúne
otro grupo de condiciones compatibles con el desarrollo de los gobiernos
locales. La propia estructura dual y la naturaleza no concentrada del
Estado federal es un parámetro que se extiende a las relaciones entre
las entidades federadas y las formas locales de gobierno que existen en
su interior. En cuanto principio político y de gobierno, la no
concentración permite una reivindicación (formal e informal) de los
intereses locales ante las autoridades nacionales o subnacionales, lo cual
tiende a reflejarse en una organización administrativa de tipo
descentralizado. Como puede apreciarse, el principio de no
concentración resulta plenamente congruente con el concepto de
autogobierno, estando ambos en condiciones de influirse
recíprocamente. La estructura dual de los poderes del Estado federal
posibilita que los gobiernos locales tengan un amplio espectro de
funciones tanto propias (jurídicamente establecidas), como delegadas o
coordinadas (establecidas por acuerdo intergubernamental). En los
países federales, el espectro de funciones de los gobiernos locales puede
tener una amplia variedad, desde aquellos que comparten
prácticamente todas las funciones públicas, (33) hasta aquellos que
disocian con claridad las atribuciones exclusivas de los gobiernos
locales. La administración pública puede, entonces, asumir un formato
delegado, al ser instrumentada por los gobiernos federados y por las
entidades locales (tipo Alemania); o bien, un formato compartido y
redundante que obliga a un amplio desarrollo de la coordinación
intergubernamental (como es el caso en Estados Unidos). En cualquier
situación, lo que interesa destacar es la capacidad del federalismo para
desarrollar administrativamente los gobiernos locales y, por esta vía,
ratificar su naturaleza no concentrada.

49
Como ya se argumentó, el federalismo es un sistema de relaciones que
se caracteriza por su capacidad para reconocer diferencias sociales o
territoriales, e integrarlas en el marco de un todo mayor. En esta actitud
existe un perfil susceptible de reivindicar lo individual, que en el mapa
de las instituciones se materializa en los gobiernos locales. En cuanto
principio político, el reconocimiento de la diferencia tiene la posibilidad
de extenderse a todos los elementos del sistema federal y, por
consiguiente, abre una ruta franca para la reivindicación de los intereses
de los gobiernos y de las sociedades locales, como parte de las reglas y
valores del pacto federal. Lo anterior es significativo si se contrasta con
el escenario de un Estado unitario, en donde la reivindicación de la
diferencia institucional no forma parte de las reglas del modelo. El
federalismo se articula con lo local precisamente cuando reivindica lo
individual, la especificidad de las partes, la tolerancia a las minorías, el
respeto a la diferencia y la negación de lo homogéneo.

c)GOBIERNOS LOCALES Y EVOLUCION DEL ESTADO

No obstante los elementos mencionados, que en el fondo muestran la

capacidad del modelo federal para disponer de gobiernos locales
políticamente sólidos y administrativamente con amplias capacidades, la
evolución de los Estados nacionales ha producido importantes
alteraciones al anterior cuadro de expectativas. Pueden distinguirse, al
menos, dos tipos de acontecimientos, de escala macrosocial, que han
influido en la evolución del Estado y en su relación con los gobiernos
locales, tanto en países federales como unitarios. El primero son (y han
sido) las crisis económicas, que obligaron a los gobiernos nacionales a
intervenir directamente en actividades de regulación económica y de
protección de las condiciones básicas de calidad de vida a través de
políticas sociales, lo cual implicó el desarrollo de una infraestructura
50
administrativa de gran escala y de acción directa en espacios que
nominalmente correspondían a los gobiernos locales. (34) Ésta fue una
situación que se reflejó tanto en Estados unitarios como en federales,
estimulando en los segundos un proceso de centralización administrativa
que de inmediato se convirtió en aguda tensión con las entidades
federadas y con los gobiernos locales. (35) Por otro lado, el segundo
tipo de acontecimientos son la globalización económica contemporánea
y la redefinición del papel del Estado en las sociedades nacionales, que
se han orientado hacia la dirección contraria en relación con la etapa
centralizadora derivada del intervencionismo estatal. En la medida en
que avanza la globalización, y en particular la progresiva incapacidad de
los Estados nacionales para regular los flujos financieros, comerciales y
económicos en general, la escala y funciones de los gobiernos
nacionales han tendido a acotarse y, por consecuencia, se han
impulsado programas de descentralización. No es coincidencia que en la
agenda gubernamental a nivel mundial se encuentren cotidianamente a
la descentralización o a la renovación del federalismo como políticas o
debates de alta prioridad nacional. En esta dinámica contemporánea,
inevitablemente los gobiernos locales reivindican su papel en la esfera
pública y, cabe esperar, es muy probable que lo hagan de una manera
sin precedente en la historia de estas instituciones. En los términos de
Borja y Castells, el proceso se describe en. los siguientes términos:

...Los gobiernos locales adquieren un papel político revitalizado en

consonancia con la crisis estructural de competencias y poder en que se
encuentran los Estados nacionales en el nuevo sistema global.
Simplificando, podría decirse que los Estados nacionales son demasiado
pequeños para controlar y dirigir los flujos global es de poder, riqueza y
tecnología del nuevo sistema, y demasiado grandes para representar la
pluralidad de intereses sociales e identidades culturales de la sociedad,
perdiendo por tanto legitimidad a la vez como instituciones
representativas y como organizaciones eficientes. (36)
51
Tanto la dinámica centralizadora de las funciones públicas por los
gobiernos nacionales, como las descentralizadoras derivadas de la
globalización y de la consecuente redefinición de los Estados nacionales
son procesos que trascienden a las formas unitarias o federales de los
Estados. A ambos casos los impacta por igual; lo que está entonces a
discusión es la capacidad de cada modelo para reaccionar a los cambios.
La estructura del federalismo es más flexible, por su naturaleza
dinámica (o inestable, como la caracterizamos previamente), por lo cual
su capacidad de adaptación es nominalmente mucho mayor,
especialmente en la coyuntura contemporánea. Para los sistemas
federales, el periodo concentrador de las funciones públicas por los
gobiernos nacionales siempre fue considerado una anomalía, una
distorsión del principio de no concentración y, por consiguiente, un
problema a superar por el sistema. Con este antecedente, cabe esperar
que el proceso contemporáneo de globalización sea más consistente
(compatible) para una estructura federal que para una unitaria. Esa
relativa ventaja del federalismo tiende, incluso, a reflejarse en las
relaciones entre las naciones, especialmente en aquellas que han
derivado en organizaciones multinacionales que siguen principios
federalistas en su integración, como notoriamente lo es el caso de la
Unión Europea. (37)

Se puede, entonces, concluir que los sistemas federales son los que se
encuentran mejor equipados institucionalmente para reaccionar frente al
proceso de globalización y su inevitable impacto en el acotamiento de
los gobiernos nacionales. Por lo mismo, la revaloración de los gobiernos
locales en la esfera pública y la instrumentación o impulso a iniciativas
de descentralización son más fluidas en un Estado federal que en un
Estado unitario. Si bien ambos modelos se encuentran insertos en la
misma dinámica de globalidad, el primero tiene mayor probabilidad de
reaccionar en dirección al fortalecimiento de los gobiernos locales,

52
ampliando sus funciones, recursos y, en general, su "peso" en el mapa
intergubernamental.

Un elemento adicional que en el escenario actual contribuye al

fortalecimiento de los gobiernos locales es la complejidad creciente de
las políticas públicas. Para comenzar, la localización territorial de sus
determinantes ha adquirido una movilidad excepcional, y hace imposible
su controlo regulación por los gobiernos nacionales, más aún cuando
dichas determinantes están fuera de los territorios nacionales. La
complejidad de las políticas públicas resulta evidente en las destinadas a
la regulación económica, por ejemplo, pero en igual situación se
encuentran las políticas ambientales, las sociales, las culturales, las de
regulación de usos del suelo, las de comunicaciones, etc. En mayor o
menor grado, la dispersión y movilidad territorial de sus determinantes
obliga a que las iniciativas públicas deban ser implantadas desde
instancias y principios no concentrados. La coordinación
intergubernamental, nacional, e incluso internacional, para la
instrumentación de las políticas públicas se ha convertido en un recurso
de uso cotidiano e imprescindible. Dentro de ésta, una vez que se ha
definido su objetivo territorial (target), la especificidad de las políticas
sólo se obtiene mediante la intervención activa de los gobiernos locales.
En consecuencia, en un mundo de políticas públicas complejas, los
gobiernos locales deben tener la capacidad de integrar en su interior las
prioridades del desarrollo local y, adicionalmente, la capacidad de
incorporar esas prioridades al acuerdo intergubernamental. La
democracia y el federalismo, como sustento de ambas capacidades
resultan, nuevamente, una combinación muy adecuada.

Finalmente, un elemento más que ilustra el encuentro (o desencuentro)

entre los gobiernos locales y el federalismo consiste en el equilibrio
relativo que tienden a guardar las dimensiones de los primeros y, en
general, la distribución espacial de los recursos sociales. Debido a la
53
estructura dual del sistema y al principio de no concentración, los países
federales mantienen, como tendencia histórica, un equilibrio relativo
entre las dimensiones de los aparatos de gobierno nacional, de los de
las entidades federadas y de los locales. Por supuesto, lo anterior no
significa que entre los órdenes de gobierno exista una igualdad en sus
dimensiones, sino que entre éstas no existe la polarización que es
propia de los Estados unitarios y altamente centralizados. Los gobiernos
de las entidades federadas, así como los locales, tienden a distribuir de
manera más dispersa sus dimensiones y recursos, en congruencia con el
principio de no concentración; ésta es una cuestión central. En las
dimensiones de los aparatos de gobierno, dentro de un sistema federal,
se asienta la materialidad de sus relaciones y de la estructura dual
propia del modelo. Si bien la esencia del federalismo radica en las
relaciones entre las partes, como se argumentó previamente, no se
excluye que las partes deban tener las dimensiones apropiadas para
sustentar esas relaciones. El federalismo, en este sentido, tiende a
establecer grados mínimos de sustentabilidad material en sus aparatos
de gobierno que hagan factibles los principios del sistema.

De acuerdo con la misma lógica, en los países federales los recursos

sociales de todo tipo -económicos, demográficos y culturales, entre
otros-, tampoco son objeto de concentración espacial en un único (o
escasos) centro(s) urbano(s), lo cual es propio de las estructuras
centralizadas. La dispersión espacial socioeconómica es un indicador del
centralismo o del grado de descentralización de un país, siendo más
probable que la segunda característica le pertenezca a un Estado federal
y la primera a un Estado unitario. El centralismo y su contraste con el
federalismo tiene expresiones espaciales en la concentración de la
sociedad y del poder en determinados centros urbanos: un ejemplo
típico es París con respecto a Francia. En sus versiones extremas, el
centralismo tiende a absorber lo local (sin conseguirlo), dada su gran
fuerza centrípeta. De esta manera, no solamente las dimensiones de los
54
aparatos de gobierno son un indicador básico de un Estado federal, sino
también lo es, indirectamente, la distribución espacial de los recursos
sociales de un país. A la no concentración del poder político le
corresponde, en cuanto tendencia, la dispersión o distribución más
equilibrada regionalmente de los recursos sociales. Las naciones
federales, en este sentido, pueden caracterizarse por la forma en que
asuman ambas variables.

55
 CAPITULO IV: EL FEDERALISMO EN
MÉXICO.

a)SURGIMIENTO DEL FEDERALISMO EN MÉXICO

Con relación al surgimiento del federalismo, existen diversas opiniones

doctrinarias, algunos autores señalan que el modelo mexicano surge en
la etapa precolombina, a partir de la organización en “señoríos”, de la
llamada “Triple Alianza”. Sirve de fundamento a quienes comparten esta
opinión, la existencia del “calpulli”, esquema de organización que
contaba con cierto nivel de autonomia.

Parte importante de la doctrina encuentra el origen del federalismo en

los Estados Unidos de Norteamérica, su primera manifestación se da en
el año de 1754, al celebrarse en Albany un congreso de representantes
de la Asamblea de siete colonias, dicho congreso se llamo “Plan de
Unión de Albany”, cuyo autor fue Benjamín Franklin y se considero el
primero y original programa de gobierno federal y punto de partida de
todas las elaboraciones posteriores.

Sin embargo este plan fue rechazado por la Asamblea Colonial, quienes
con una idea centralista consideraban peligroso ceder algunas
facultades a las colonias sobre todo en materia relacionada con la
actividad de fijar impuestos y tarifas.

Según el modelo norteamericano, las colonias inglesas que se

establecieron en América formaban unidades sociales autónomas,
económicamente autosuficientes y con una cultura propia. Al pretender
formar parte del Parlamento Ingles y negarles su petición, iniciaron su
movimiento de independencia, que lograron en 1776, aunque fue hasta
1787 que apoyados en la experiencia y tras varios Congresos sin
consenso se reunieron en la Asamblea de Filadelfia donde se concreto el
56
Sistema Federal Norteamericano que consiste en que un gobierno
nacional, ejercido directamente sobre los subditos y no por mediación
de los Estados, desplayaba dentro de su propia esfera limitada, a la
autoridad de estos, pero al mismo tiempo, los Estados conservaban su
gobierno propio y directo en todo lo no otorgado al gobierno nacional
por la constitución.

En este sistema de gobierno, las colonias continuaban rigiéndose en su

interior conforme a sus legislaciones propias y al exterior constituían un
Estado federal para hacerle frente principalmente al comercio y a las
guerras con otras naciones.

En México en el año de 1821 se vivía la consumación de la

independencia, a diferencia del federalismo norteamericano, aquí surgió
un Estado unitario con grandes extensiones de tierra llamadas
provincias, no se trataba de Estados autónomos, puesto que durante
toda su historia habían dependido del poder central.

El antecedente histórico mas importante en México se detecta en el año

de 1823 con el llamado Manifiesto de la Diputación Provincial el cual
contiene elementos para definir el sistema federal:

a) Cada provincia se convierte en un Estado independiente.

b) Esta independencia se manifiesta en órganos de gobierno propios,
la diputación provincial se transforma en poder legislativo y el jefe
político superior en Gobernador.
c) Por ser independiente al Estado le compete promover su
prosperidad y fortuna interna.
d) La Federación es un pacto que se concretaría en el Acta
constitutiva de la Federación.
e) El objeto de la Federación es ejercer de común consentimiento,
ciertos atributos de la soberanía, principalmente la defensa mutua
y el aseguramiento de la paz publica.
57
El anterior manifiesto lo podemos considerar como el primer brote del
federalismo en México, se formalizó el 12 de junio de 1823 cuando el
Congreso Constituyentes aprobó la Republica Federal como forma de
gobierno, instaurándose así el Estado Federal Mexicano.

La constitución de 1824 señalaba en su artículo 5 como se integraba la

Federación: “.... son los Estado y Territorios siguientes: el estado de
Chiapas, el de Chihuahua, el de Coahuila y Texas, el de Durango, el de
Guanajuato, el de México, el de Michoacán, el de Nuevo León, el de
Oaxaca, Puebla de los Ángeles, el de Querétaro, el de San Luis Potosí, el
de Sonora y Sinaloa, el de Tamaulipas, el de Veracruz, el de Jalisco, el
de Yucatán y el de los Zacatecas; el territorio de la alta California, el de
la Baja California, el de Colima y el de Santa Fe de Nuevo México. Una
ley constitucional fijara el carácter de Tlaxcala.

En este concepto podemos advertir el inicio de una larga e intensa

pugna, que en las siguientes tres décadas se intensifica hasta alcanzar
dimensiones bélicas protagonizada por los federalistas y centralistas o
liberales y conservadores, encabezada inicialmente por Lucas Alaman y
José Ma. Luis Mora.

A partir de las circunstancias del país se inicio una etapa de suma

inestabilidad, la cual termina con el triunfo de los liberales y es el
Congreso de 1856-1857 quien restablece y consolida al Estado Federal,
aprobando tal modelo por consenso.

58
b)LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DEL
FEDERALISMO MEXICANO.

La naturaleza jurídica del modelo federalista, la encontramos en los

artículos 40 y 41 de nuestra Carta Magna, el principio del federalismo se
encuentra diseñado fundamentalmente en el articulo 40 el cual
establece:

“Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república

representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en
una federación establecida según los principios de esta ley
fundamental”.

Es importante destacar el aspecto que mas polemica ha desatado, la

figura de los estados “libres y soberanos” como coparticipes del pacto
federal, la figura de la soberanía resulta ser el motivo principal de la
discusión; al respecto Jorge Carpizo señala:

“...la tesis anterior, como explicación y definición de que es el Estado

Federal Mexicano, no es correcta pues se basa en la idea de que existen
dos gobiernos completamente separados y casi independientes que son
co- soberanos; es decir una parte de la soberanía corresponde a la
federación y otra a las entidades federativas”.

Profundizando al respecto, Carpizo considera que el constituyente no

quiso otorgar soberanía a las entidades federativas, sino que en este
caso, no se corresponden las palabras con el pensamiento.

La misma Constitución señala que la célula mas importante del

federalismo la constituye el Municipio Libre, base de la organización

59
territorial y de la organización política y administrativa, según los
lineamientos que establece el articulo 115 Constitucional.

Las atribuciones expresas de la Federación están consignadas en el

articulo 124, que faculta a los Estados a delimitar su competencia
complementando las atribuciones del órgano central, sin sobreponer
funciones que ya están reguladas en la Carta Magna.

c)EL FEDERALISMO, PARTE FUNDAMENTAL EN LA

REFORMA DEL ESTADO

El federalismo tiende a considerarse, en ocasiones, como una forma

clave para la solución de todos los problemas. Las grandes tendencias
centralizadoras posteriores a la Segunda Guerra Mundial han hecho que
los líderes políticos responsables de algunas naciones del mundo estén
buscando caminos alternativos para la organización de la autoridad
política. Es por ello que hoy en día el mundo está inmerso virtualmente
en una revolución de tipo federalista.

Por lo antes señalado es muy importante considerar al federalismo como

una idea política más que como una estructura orgánica particular, o
como forma de gobierno, o un producto de un pacto constitucional.
Como idea política, el federalismo representa lo que Daniel J. Eleazar ha
llamado self-rule-shared-rule (autogobierno o gobierno compartido,
intentando expresar el concepto de entidades políticas combinándose
entre sí dentro de un entramado no centralizado con ventajas para las
dos, mientras que, a la vez, se mantiene un alto grado de independencia
garantizada política constitucionalmente.

De lo anterior se desprende que existen, varias dinámicas en esta

revolución federalista postmoderna, dentro de las que destacan por su
60
importancia, las dos siguientes: a) la tendencia a devolver a la autoridad
a unidades de gobierno más locales, a menudo en nombre de la
diversidad, y b) el intento de combinar elementos más pequeños dentro
de estructuras más amplias, a menudo en nombre de la unidad.

Desde nuestra perspectiva, esto sugiere que el federalismo no incluye

una única opción entre unidad o diversidad; más bien debe ser un
intento de tener y conjugar ambos atributos, unidad y diversidad. De lo
anterior podemos inferir que para analizar más profundamente la
categoría del federalismo, es necesario señalar primeramente su
tipología, por tanto, en el aspecto teórico tenemos los tres tipos de
federalismo que a continuación se citan; a. Federalismo Coordinado; b.
Federalismo Cooperativo; c. Federalismo Orgánico.

Como es bien sabido, existen en el mundo 19 países que jurídicamente

reconocen como forma de gobierno el federal, en sus tres modalidades
arriba expuestas, o que al menos se apegan de facto a los principios
federales. Para el caso mexicano, ha habido propuestas legislativas de
modificación del artículo 40 constitucional, a fin de dar paso de un
federalismo orgánico a uno cooperativo o coordinado. Con lo que sin
lugar a dudas se abrirían espacios que beneficiarían a los gobiernos
locales.

El federalismo es un tema que por su importancia en la vida nacional

exige una revisión profunda, seria y objetiva, tendiente a lograr una
renovación del pacto federal que restablezca el equilibrio entre los
poderes de la unión, entre los distintos órdenes de gobierno y fortalezca
la participación social para resolver problemas locales y regionales,
respetando siempre los principios de unidad y equidad.

El federalismo mexicano constituye una parte fundamental e inherente

de la historia del país a partir de la promulgación de la Constitución de
1824. Por tanto, considerando lo señalado por Gamas Torruco, que a lo
61
largo de 164 años México, ha vivido cambios y transformaciones,
resultado de la relaciones entre los aspectos institucional, social, político
y cultural. De ahí la dificultad para caracterizarlo sin la comprensión
adecuada de su proceso histórico y del modo en que interactúan sus
atributos constitutivos.

En México, es claro que la idea federal ha sido columna vertebral en la

constitución de la República. El federalismo unió en voluntad común, la
variedad de culturas regionales, desarrollos históricos y realidades
locales que conforman el país tan diverso que es.

Por lo antes mencionado debe reconocerse que el federalismo no es una

panacea y para generar sus mayores beneficios se requiere de la suma
de voluntades, de la actitud y aptitud de los actores sociales, políticos e
institucionales involucrados y comprometidos con el afán de trascender
el orden práctico y cotidiano.

Es también una condición necesaria para el equilibrio del poder político,

el que la descentralización administrativa no se reduzca al
fortalecimiento de las instancias estatales, sino que trascienda al espacio
de la convivencia social. Se requiere que los estados se descentralicen
hacia los municipios y estos hacia las comunidades. Estas ideas
conducen necesariamente a una nueva concepción del Estado Mexicano,
que además hoy resulta indispensable. Se trata de imprimirle mayor
fuerza y funcionalidad al sistema federal, y no buscar debilitarlo.

Compartir importantes tareas legislativas y gubernamentales en un

México de graves desigualdades sociales, de desequilibrios regionales y
de concentraciones injustas e ineficaces de poder no es terminar con el
sistema federal, sino por el contrario, es asegurar su permanencia,
potenciar su fortaleza y mantener poderosamente la unión federal y las
instituciones republicanas en los valores del pluralismo político, la

62
libertad y la igualdad reales, la justicia social materializada y la
democracia activa.

Visto en este sentido, el federalismo se considera como una parte

sustancial y definitiva para impulsar y llevar a cabo el proceso de la
Reforma del Estado, buscando primeramente su fortalecimiento, a fin de
lograr los principios básicos de justicia y equidad social.

Para realizar lo anterior, y en consecuencia fortalecer el federalismo, se

deben cumplir las siguientes condiciones:

1. Fortalecer las instituciones republicanas y el Estado de

Derecho, para dar cauce democrático cierto a la vida política
local y fincar nuevos avances en la pluralidad de gobiernos
estatales y municipales.

2. Fortalecer el papel de los estados y de los municipios en

el esquema de distribución de competencias, los recursos y
las responsabilidades; intensificando la coordinación,
profundizando la descentralización e impulsando las
condiciones para que los órdenes estatal y municipal de
gobierno asuman plenamente sus respectivas soberanía y
autonomía.

3. Establecer la equidad entre federación, estados y

municipios en la distribución de los ingresos fiscales e
impulsar la capacidad de los poderes locales para generar
mayores ingresos propios.

4. Impulsar el desarrollo municipal y mejorar la capacidad

de administración, gestión, prestación de servicios y
ejecución de proyectos de los distintos órdenes de gobierno.

63
 Se parte del principio que toda autoridad debe administrar
con eficiencia y honestidad los recursos.

5. Finalmente, promover el desarrollo regional, empresa

común que convoca la participación de todos los sectores de
la sociedad.

El fortalecimiento a la división de poderes tiene un destacado impacto

en la consolidación institucional de los gobiernos estatales y
municipales. Asimismo, se considera fundamental en todo el proceso de
actualización del federalismo la participación de los sectores social y
privado, para que sea un agente que contribuya, con estrategias claras
a las del Estado y converja con sus instrumentos en los planes de
desarrollo de los estados y municipios.

En otro orden de ideas, debemos entender que la Reforma del Estado es

un concepto muy amplio que no se circunscribe solamente a lo político
electoral o la consolidación de la democracia. Aún cuando éste se
constituye en el factor de mayor impacto para la sociedad. No obstante,
abarca otros aspectos de igual importancia como son el económico,
fiscal y financiero; el jurídico, normativo y constitucional; el
administrativo, orgánico funcional; el social, cultural y educativo, etc.

La acción de reformar al Estado, vía el fortalecimiento del federalismo,

no es una tarea fácil. Implica realizar de inmediato las siguientes
acciones:

1. Modificaciones o cambios sustanciales a los tres Poderes

de la Unión con el propósito de buscar el equilibrio del poder
público.

2. Distribuir facultades, atribuciones, prerrogativas y

competencias en los tres ámbitos de gobierno. En este punto

64
 es muy importante considerar al municipio en su mayoría de
edad, es decir, asignarle el rango de auténtico poder
político.

3. La descentralización de los recursos, humanos, materiales

y financieros.

4. La superación de vicios tales como el excesivo

centralismo, la corrupción y el presidencialismo de las
actividades gubernamentales.

5. La consolidación del desarrollo regional equilibrado.

6. La estimulación de la participación activa y decidida de las

organizaciones no gubernamentales y civiles.

Como consecuencia de todo ello se podrá lograr el fortalecimiento del

federalismo en todos los órdenes de la vida nacional, en el marco de la
Reforma del Estado mexicano.

d)EL NUEVO FEDERALISMO EN MÉXICO

México se ha señalado, se encuentra en los umbrales de un Nuevo

Federalismo. El federalismo mexicano se encuentra institucionalizado en
un régimen político que, de acuerdo con la Constitución de 1917 es
presidencial. Sin embargo, la práctica del poder, su cultura política y el
ejercicio del mando unipersonal han creado en realidad un régimen
presidencialista.

Puede decirse que la República Federal, Democrática y Representativa

es una utopía, es decir, algo que todavía no se consigue, pero que es
necesario hacer realidad. Se tiene en el País una República

65
presidencialista y no una República Federal, Democrática y
Representativa.

El Nuevo Federalismo se postula mediante tesis gubernamentales, pero

es un reclamo que tiene su origen en la sociedad civil y en la dinámica
de los movimientos regionales (38) para reivindicar a los gobiernos
locales. Son éstos por su carácter electo, representativo y plural, los que
demandan que su personalidad jurídica y política, así como su
autonomía financiera y fiscal sea real, no declarativa. Los gobiernos
locales tienen que fungir como centros que coadyuven a través de
políticas públicas efectivas, a promover con el esfuerzo de los privados y
las organizaciones públicas, polos de desarrollo sustentable para ampliar
y fortalecer los mercados regionales.

Sin embargo, el Nuevo Federalismo tiene que erradicar el divorcio que

aún subsiste entre los factores reales de poder y la constitución escrita,
situación que conlleva a una vida institucional que da cabida a la
centralización acentuada del poder " en México no existe un verdadero
régimen republicano, representativo, democrático, federal como el que
enuncia la Constitución vigente, sino una especie de monarquía absoluta
y centralista con ropajes republicanos ".(39)

La proclama del federalismo frente al centralismo fue formulada

magistralmente por José María Luis Mora en 1837, al vincularlo con la
lucha entre la " marcha política del progreso y la marcha política del
retroceso ", las cuales evidenciaban a la vez, el afán por conseguir o
impedir la unidad civil de la nación . " A la voz república se añadió la
palabra federal, y esto ya empezó a ser algo; pero este algo estaba tan
envuelto en dificultades, tan rodeado de resistencias y tan en oposición
con todo lo que se quería mantener, que no se necesitaba mucha
perspicacia para prever la lucha no muy remota entre el progreso y el
retroceso ".(40)

66
Como bien se ha señalado, " La voz federal fue algo, en virtud de que
las fuerzas que la vieja sociedad, por su naturaleza e intereses
intrínsecos, se hallaban centralizadas, eran centralistas, y las fuerzas de
la nueva sociedad las localidades, la embrionaria clase media<196>
eran en sí mismas descentralizadas y descentralizadoras ".(41)

Sin embargo, las tesis del federalismo que proclamaron junto con Mora,
tanto Mariano Otero como Lorenzo de Zavala, no se han cumplido,
debido a que la centralización del poder, aunada a la falta de
contrapesos reales y efectivos en el régimen político, articulan el
predominio de la institución presidencial sobre los demás poderes. La
fortaleza del Ejecutivo no está a discusión. México necesita un
presidente fuerte pero que tenga, cuando ejerza el poder, contrapesos
institucionales que eviten la desigualdad en el ejercicio del mismo.

En este sentido, el Nuevo Federalismo que se proclama no es

únicamente un asunto casuístico o de mera coyuntura. Tiene
implicaciones estructurales vinculadas con la naturaleza del régimen
político. Es en éste, donde la estructura, organización y distribución del
poder tiene candados que impiden acceder a un auténtico federalismo.
El federalismo mexicano se encuentra limitado por el papel protagónico
del presidencialismo. Las relaciones políticas son asimétricas y las
relaciones administrativas favorecen al poder central en detrimento de
los estados y los municipios.

El Nuevo Federalismo hay que ubicarlo como una protesta contra el

exceso de la centralización improductiva, decadente y ahistórica. Los
rendimientos decrecientes de la centralización frenan los propósitos en
favor del federalismo. Hoy día, la sociedad mexicana es otra. Es más
politizada, informada y emprendedora. Las fuerzas que adormeció el
centralismo parecen despertar con auge e iniciativa para fungir como
protagonistas de la vida social y política ." Ahora, a diferencia de los

67
años sesenta y setenta, resalta la presencia activa e interlocutiva de los
ciudadanos ante hechos y situaciones que anteriormente pasaban
inadvertidos, y hoy son la arena en la cual se dirimen conflictos entre
diversas maneras de entender la gestión pública "(42)

Las marchas, las protestas, los plantones, las movilizaciones en diversos

puntos del país, son testimonio de que la energía ciudadana no admite
el paternalismo político, las decisiones verticales, los arreglos de cúpula
y las cuotas clientelares del poder. Los movimientos en pro de la
movilidad horizontal cobran fuerza e ímpetu. La reacción ciudadana en
contra del gran gobierno es continua. Por eso, el Nuevo Federalismo se
manifiesta como alternativa de cambio progresivo y gradual para que la
sociedad mexicana se reacomode sin violentar principios institucionales.

El Nuevo Federalismo tiene que ser producto de un replanteamiento de

las relaciones de poder dadas entre el centro y los gobiernos estatales y
municipales. Tiene que ser producto de la fuerza creativa de la sociedad
civil, correspondiendo al Estado la tarea de coordinar mediante acciones
de gobierno, que los nuevos equilibrios del poder no marginen o
excluyan a grupos, regiones y comunidades. Sin el fortalecimiento de los
gobiernos locales, el Nuevo Federalismo es capítulo incompleto y el
desarrollo regional sería inviable " No obstante, en las inéditas
condiciones económicas actuales, los gobiernos locales no pueden
limitarse a cumplir con las tareas más elementales, es neceario que
tengan un papel activo y determinante en el desarrollo económico del
territorio a su cargo. De la capacidad para intervenir exitosamente en
éste ámbito dependerá el que diversas regiones alcancen un papel
importante en el mundo de la producción y contribuyan al progreso
económico de su país o, por el contrario, queden al margen de los
circuitos económicos y se conviertan en carga para el resto de la nación
".(43)

68
El Nuevo Federalismo sólo puede emerger si en el régimen político hay
la voluntad de dar cabida a más actores del poder. La distribución del
poder en un país como México es condición de sobre vivencia política
para acceder a una más amplia y nutrida vida pública. Si el Nuevo
Federalismo que se postula no llegará a cuajar como opción de cambio
institucional y como cabeza de los esfuerzos reformadores para
fortalecer la vida política, tendrán que asumirse altos costos
relacionados con la reacción intermitente de los ciudadanos hacia el
gobierno. Uno de esos costos lo constituye la desconfianza hacia lo que
el gobierno realiza y la disminución sensible del grado de credibilidad
ciudadana.

En el interior de la República surgen y se desarrollan movimientos que

reclaman mayor participación política, fiscal y financiera en favor de los
gobiernos locales. Reclaman el respeto a la autonomía de las entidades
federativas y solicitan que los esquemas de la Administración Central
sean revisados para conseguir una más justa correlación de fuerzas y
una mejor distribución de los beneficios " ... en el umbral del siglo XXI
México debe avanzar hacia un renovado federalismo; un federalismo
que se traduzca en el ejercicio pleno de la soberanía estatal y de la
libertad de los municipios; un federalismo que fortalezca el ejercicio de
las facultades de cada gobierno local y que nutra la confianza en cada
comunidad en sus autoridades; un federalismo que se sustente en una
nueva distribución de recursos, responsabilidades, atribuciones y
capacidad real de decisión. En la construcción de ese nuevo federalismo
es imperativo llevar a cabo una profunda redistribución de autoridad,
responsabilidades y recursos del gobierno federal hacia los órdenes
estatal y municipal del gobierno ".(44)

En el caso de los municipios la situación es más difícil debido a los

factores siguientes:

69
 1) El principal problema del municipio lo constituye el hecho de no
contar con suficientes fuentes de ingresos;

2) El porcentaje de ingresos propios (administrados directamente

por el municipio), tales como impuestos a la propiedad
inmobiliaria, derechos y aprovechamientos, es muy bajo en
relación con las participaciones federales ,y

3) El porcentaje de gastos corrientes en los municipios es muy

superior al que se dedica a gastos de inversión. (45)

El Nuevo Federalismo es ante todo una toma de conciencia. Es una

opción de cambio democrático para que la sociedad y el Estado finquen
nuevas bases de relación, consenso y legitimidad. El Nuevo Federalismo
se enlaza con las demandas por democratizar el poder, con el empuje
del pluralismo y con la necesidad de que las relaciones de poder no
suplanten, en aras de un pragmatismo desbordado, el imperativo de
tener un Estado de derecho.

El Nuevo Federalismo da cuenta de los diversos problemas regionales

que el País tiene. Ha llegado el tiempo de acabar con la tutela política
que anula la autonomía de los gobiernos estatales y municipales. Ha
llegado el tiempo de la emancipación institucional de los gobiernos
locales, instituciones representativas de la sociedad. Ha llegado el
tiempo de que el Nuevo Federalismo sea consecuente con la vigencia
plena de un Estado de leyes y no solamente de un Estado Nacional, en
el cual la centralización indispensable en favor de la defensa y soberanía
del País, así como las funciones centrales de promoción, coordinación y
regulación, sean la base para impulsar la descentralización política "...un
Estado con una administración altamente descentralizada se
caracterizaría por una administración central que conserva pocas pero
vitales funciones públicas, al tiempo que comparte con los gobiernos
locales el resto de las competencias ".(46)
70
El Nuevo Federalismo implica la reforma del régimen político o si quiere,
la reforma del poder. Su contexto tiene que estar dado por:

1) el fortalecimiento real y formal del poder legislativo;

2) el incremento de la representación política en el órgano

legislativo;

3) el reconocimiento real de que los gobiernos estatales y

municipales sean centros con capacidad de decisión y autonomía;

4) el reconocimiento de que los gobiernos estatales y municipales

tengan autonomía fiscal;

5) que la descentralización política sea fruto de la redistribución

del poder;

6) por la institucionalidad de un auténtico sistema de partidos

competitivos que evite el bipartidismo;

7) por la democratización de la acción gubernamental en relación

con la vida ciudadana;

8) por el fortalecimiento de la autonomía del poder Judicial;

9) por el diseño y ejecución de políticas que fomenten el desarrollo

regional y

10) por modernizar los sistemas de gestión pública para facilitar la

cooperación interinstitucional entre los diversos órdenes de
gobierno.

El Nuevo Federalismo tiene que dar cabida a una nueva forma de

comunicación política donde el trato entre los poderes federales,
estatales y municipales permita ensanchar los cauces de la vida

71
democrática. Los tiempos de la omnipotencia central no son
consecuentes con las proclamas de la democratización. Los riesgos de la
centralización retardataria son fermento para excluir a grupos, regiones,
comunidades y gobiernos de las ventajas que trae consigo el desarrollo
regional. El Nuevo Federalismo es reclamo constante y punto de partida
para dar una nueva configuración al poder político. " Un federalismo
fortalecido no puede resultar de la desaparición de la autoridad nacional,
ni la democracia significa aniquilar a una fuerza política para fortalecer a
otras, ni la República significa debilitar a un Poder para vigorizar a otros,
ni el federalismo significa suprimir al gobierno federal ".(47)

Por eso, su conexión es inevitable con el régimen político. Por eso, la

importancia de que el régimen presidencial sea la expresión más
genuina de un poder con límites inteligentes para su ejercicio y que sus
atribuciones legales y legitimas sean producto de lo que la sociedad
necesita para asegurar su progreso y desarrollo.

Por eso, el Nuevo Federalismo es también base para estructurar un

sistema de partidos que pueda institucionalizar la competencia política
en su faceta regional. El País no es un mosaico unicentrado de opciones,
intereses y grupos. Es un mosaico heterogéneo, desigual y plural
conformado por relaciones multicentradas que necesitan articularse con
orientación descentralizada.

La descentralización del poder es condición para dar vigencia al Nuevo

Federalismo en términos de equidad política y justicia distributiva para
evitar que las prácticas del presidencialismo obstruyan la factibilidad de
una auténtica República Federal, Representativa y Democrática.

72
 CAPITULO V FEDERALISMO HACENDARIO

El federalismo mexicano constituye una parte fundamental e inherente

de la historia del país a partir de la promulgación de la Constitución de
1824. Por tanto, considerando lo señalado por Gamas Torruco, que a lo
largo de 164 años México, ha vivido cambios y transformaciones,
resultado de la relaciones entre los aspectos institucional, social, político
y cultural. De ahí la dificultad para caracterizarlo sin la comprensión
adecuada de su proceso histórico y del modo en que interactúan sus
atributos constitutivos.

En México, es claro que la idea federal ha sido columna vertebral en la

constitución de la República. El federalismo unió en voluntad común, la
variedad de culturas regionales, desarrollos históricos y realidades
locales que conforman el país tan diverso que es.

Por lo antes mencionado debe reconocerse que el federalismo no es una

panacea y para generar sus mayores beneficios se requiere de la suma
de voluntades, de la actitud y aptitud de los actores sociales, políticos e
institucionales involucrados y comprometidos con el afán de trascender
el orden práctico y cotidiano.

Es también una condición necesaria para el equilibrio del poder político,

el que la descentralización administrativa no se reduzca al
fortalecimiento de las instancias estatales, sino que trascienda al espacio
de la convivencia social. Se requiere que los estados se descentralicen
hacia los municipios y estos hacia las comunidades. Estas ideas
conducen necesariamente a una nueva concepción del Estado Mexicano,
que además hoy resulta indispensable. Se trata de imprimirle mayor
fuerza y funcionalidad al sistema federal, y no buscar debilitarlo.

Compartir importantes tareas legislativas y gubernamentales en un

México de graves desigualdades sociales, de desequilibrios regionales y
73
de concentraciones injustas e ineficaces de poder no es terminar con el
sistema federal, sino por el contrario, es asegurar su permanencia,
potenciar su fortaleza y mantener poderosamente la unión federal y las
instituciones republicanas en los valores del pluralismo político, la
libertad y la igualdad reales, la justicia social materializada y la
democracia activa.

Visto en este sentido, el federalismo se considera como una parte

sustancial y definitiva para impulsar y llevar a cabo el proceso de la
Reforma del Estado, buscando primeramente su fortalecimiento, a fin de
lograr los principios básicos de justicia y equidad social.

Para realizar lo anterior, y en consecuencia fortalecer el federalismo,

considero que se deben tomar en cuenta los siguientes puntos:

1. Fortalecer las instituciones republicanas y el Estado de Derecho, para

dar cauce democrático cierto a la vida política local y fincar nuevos
avances en la pluralidad de gobiernos estatales y municipales.

2. Fortalecer el papel de los estados y de los municipios en el esquema

de distribución de competencias, los recursos y las responsabilidades;
intensificando la coordinación, profundizando la descentralización e
impulsando las condiciones para que los órdenes estatal y municipal de
gobierno asuman plenamente sus respectivas soberanía y autonomía.

3. Establecer la equidad entre federación, estados y municipios en la

distribución de los ingresos fiscales e impulsar la capacidad de los
poderes locales para generar mayores ingresos propios.

4. Impulsar el desarrollo municipal y mejorar la capacidad de

administración, gestión, prestación de servicios y ejecución de proyectos
de los distintos órdenes de gobierno. Se parte del principio que toda
autoridad debe administrar con eficiencia y honestidad los recursos.

74
5. Finalmente, promover el desarrollo regional, empresa común que
convoca la participación de todos los sectores de la sociedad.

El fortalecimiento a la división de poderes tiene un destacado impacto

en la consolidación institucional de los gobiernos estatales y
municipales. Asimismo, se considera fundamental en todo el proceso de
actualización del federalismo la participación de los sectores social y
privado, para que sea un agente que contribuya, con estrategias claras
a las del Estado y converja con sus instrumentos en los planes de
desarrollo de los estados y municipios.

a)FEDERALISMO FISCAL

Se trata de participar en la Comisión Nacional Hacendaría con un

enfoque propositivo, corresponsable y republicano, para iniciar la
convención de un nuevo Federalismo Hacendario, con un nuevo
federalismo social, que se caracterice por el fortalecimiento de la política
hacendaría nacional para rescatar las funciones sociales del estado
sobre la base de la justicia dispositiva.

En este sentido, la convención hacendaría se debe mirar como parte de

un proceso que nos lleve a la construcción de la reforma hacendaría que
el país reclama, elevando la recaudación fiscal, ampliando la base de
contribuyentes, reduciendo el gasto corriente y sujetándose a un
programa de austeridad congruente con la situación nacional, pero
principalmente, debe asentar las bases para desarrollar el modelo de
país que queremos.

Debemos tener voluntad para lograr acuerdos, por lo tanto nuestra

participación se realizara sin ataduras, con optimismo, flexibles y con el
animo de construir.

75
Una de las características de la política fiscal mexicana ha sido su
regrisividad. En materia impositiva las grandes empresas contribuyen
con el 1% del PIB, en tanto que los micros, pequeños y medianos
empresarios, arrendadores, profesionales por honorarios y salarios, con
el 10%.

Desacuerdo con la secretaria de hacienda, a finales de los años noventa,

los contribuyentes con ingresos inferiores a los 18 mil pesos aportaban
el 65% de los impuestos a las personas físicas, mientras que quienes
percibían ingresos superiores a los 190 mil pesos solo contribuían el 8%
de este impuesto.

Por otra parte, la capacidad de recaudación del sistema impositivo

mexicano es sumamente eficiente al recaudar solo el 11% del PIS. Este
monto constituye a su vez el 50% del ingreso del que dispone, el otro
50% son ingresos no tributarios de que dispone le gobierno federal,
principalmente petroleros.

Los altos niveles de evasión y elusión fiscales son otras de las

características del sistema tributario mexicano. Se calcula que en
impuestos al consumo la evasión fiscal alcanzo casi el 40% de la
recaudación total.

La alta concentración de atribuciones y recursos en el gobierno federal,

frente a los otros niveles de gobierno estatal y municipal, contribuye una
más de las causas de ineficiencia e inequidad en el sistema impositivo
mexicano y por tanto, un freno importante a la democratización del país.

El actual sistema de coordinación fiscal, a través del cual la federación

canaliza recursos a los estados y municipios, por la vía de
participaciones y aportaciones, resulta ser íneficiente y contrario a un
espíritu federalista. La reforma hacendaría que requiere nuestro país
forma parte de la reforma democrática del estado.

76
El nuevo pacto fiscal que se requiere debe implicar que la asignación de
los recursos públicos estén en función de una rendición completa de
responsabilidades, potestades, facultades, funciones y recursos de cada
orden de gobierno, orientadas a disminuir la dependencia financiera
respecto del gobierno federal.

La nueva reforma fiscal-hacendaría debe otorgar y transferir potestades

tributarias a los estados y municipios para fortalecer el pacto federal.
Debe también modificar el convenio de colaboración administrativa para
que las entidades federativas tengan mayores facultades de
fiscalización, y en consecuencia, incremento de los incentivos fiscales.

Se requiere de la construcción de sistemas estatales de coordinación

fiscal hacendaría , con su respectiva legislación, donde los municipios
sean actores activos y participen con facultades de decisión.

En consecuencia de lo anterior, los grandes retos del federalismo se

presentan en tres grandes ejes:

1.- Definir los mecanismos que compensen las diferencias de capacidad

tributaria entre los estados de la federación, de tal forma que la
prestación de servicios en todos tienda a ser suficiente, así como el
gasto social y la inversión publica, sin que los estados menos ricos
tengan la necesidad de imponer tributos adicionales a sus ciudadanos.

2.- Formar una distribución de responsabilidades en materia de gasto

publico de las fuentes de ingresos, de forma tal que las necesidades y el
uso de recursos guarden equilibrio entre los diferentes ordenes de
gobierno y se optimicen en escala nacional el ejercicio presupuestario
sin incrementar cargas a los contribuyentes.

3.- Preservar con eficiencia el uso de los instrumentos de política

macroeconómica para impulsar el crecimiento económico y un desarrollo

77
regional equilibrado, con niveles de empleo productivo que respondan a
las demanda del mismo y la satisfacción de las necesidades básicas de
la población.

1.- En lo referente al impuesto sobre la renta de las personas físicas,

que debiera convertirse en columna vertebral de la recaudación con el
objetivo de no afectar a la planta productiva, se requiere una revisión de
sus tasas haciéndola mas progresiva y persiguiendo la evasión, puesto
que la eficiencia recaudatoria del país actualmente representa menos de
la quinta parte respeto a la de los países de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

Asimismo tomando cuenta que la evasión y elusión fiscal son un

problema central que requiere soluciones de fondo; es necesario
reformar la política de fiscalización y auditoria a los contribuyentes,
reduciendo la discrecionalidad de las autoridades para condonar o
brindar privilegios, para lo que seria conveniente otorgarle autonomía al
sistema de administración tributaria (SAT), estableciendo un sistema
transexenal, que permita sacudirle sesgos políticos.

2.- Por otro lado, se pretende incrementar la recaudación federal

participable (RFP) con los derechos adicionales y extraordinarios por
extracción de petróleo, elevando un punto porcentual la distribución
mínima a entidades, lo que desde luego repercutirá en la proporción
mínima que le corresponde a los municipios.

3.- Asimismo, conviene hacer progresivo el pagó de impuesto por la

generación de
utilidades en las empresas, protegiendo la creación de empleos, pero
sometiendo a evaluación la pertinencia de eliminar el régimen
simplificado y de consolidación fiscal, por presentar una vía de elusión y
evasión en importantes segmentos de contribuyentes.

78
4.- Como parte de un esquema federalista de tributos compartidos, se
propone que las legislaturas estatales tengan la facultad de establecer
un impuesto municipal a la venta de gasolina y diesel. Para ello, el
congreso de la unión fijaría una tasa limite que genere una fuente fiscal
interesante para la hacienda municipal y que no resulte oneroso para los
contribuyentes.

La convención nacional hacendaría, en su discusión por el gasto publico,

deberá definir el papel que queremos que juegue el estado mexicano en
la economía, lo que obliga a repensar el proyecto de país que
requerimos los mexicanos.

• El estado como promotor del desarrollo con una visión de regionalista

y de largo plazo.
• Recuperar la inversión publica con el propósito de generar empleos.
• Impulsar la creación de infraestructura estratégica y
• Promover un federalismo social.

Para ello, deberá tomarse en cuenta los siguientes puntos:

1.- En principio, deberán delimitarse, mediante un verdadero sistema de

plantación para el desarrollo donde participen federación, estados, y
municipios, las competencias de los tres ámbitos de gobierno.

Es decir, tomar como base un presupuesto elaborado con las

asignaciones de gasto de acuerdo con las necesidades que tiene el país,
para luego pasar a la discusión sobre las responsabilidades que deberá
cargar cada uno, así como sus fuentes impositivas y considerando como
detonante del crecimiento la inversión tanto publica como privada, no
solo como parte del gasto publico federal, sino también el de las
entidades federativas, municipios y paraestatales.

79
2.- Replantear los términos de la descentralización de Programas
Federales que ha llevado a un descalabro en las finanzas publicas
estatales ya que, frecuentemente, las aportaciones federales son
insuficientes para atender los servicios transferidos lo que termina
pagándose con recursos propios, desatendiendo otros programas
igualmente prioritarios.

3.- En tanto la Constitución establece la exclusiva responsabilidad

municipal en materia de seguridad pública, se propone incrementar el
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las
demarcaciones del DF (Fondo IV), con el 30% del fondo de aportaciones
para la seguridad publica (fondo VII) que reciben
actualmente las entidades federativas.

Asimismo, para que los municipios del país cuenten con más y mejores
herramientas para responde al rezago social de su habitantes, se
propone flexibilizar los destinos de inversión establecidos para el
ejercicio del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
Municipal (FAISM - Fondo III del ramo 33), avanzando en las fórmulas
de asignación a fin de hacer progresiva la retribución.

Igualmente, Incorporar el FORTAMUN del Ramo 33 al Fondo de Fomento

Municipal-Ramo 28.

4.- En este sentido y en concordancia con el capitulo 'de ingresos,

Incrementar gradualmente el monto destinado a Entidades del Fondo
General de Participaciones en un punto porcentual durante 5 años hasta
llegar al 25% de la recaudación federal participable. Lo que obligaría a
establecer reglas claras en cuanto a la mecánica de la operación del
gasto federalizado, tanto en su ejercicio como en su fiscalización, y
hacer viable la evaluación la calidad del gasto así como la rendición de
cuentas.

80
b)DEUDA PUBLICA

Se considera que la deuda pública es una herramienta económica

valiosa, como un instrumento de financiamiento complementario,
siempre y cuando sea aplicada a obras o inversiones para que la misma
pueda pagarse.

Es importante, fortalecer el marco legal federal y homologar las leyes

estatales de deuda publica, así como estandarizar los conceptos de
contabilidad y cuenta publica, tomando en cuenta las diversas
modalidades de deuda publica federal: de
contexto y limites, en los cuales debe negociarse la reforma hacendaría,
para lo cual deberán revisarse los siguientes puntos:

1.- Deberán entenderse los pidiregas, como esquemas de inversión

interesantes ya que permiten atender rezagos de infraestructura,
haciéndose obligatoria una previa revisión acerca de su funcionamiento
para verificar que cumplan con las prioridades nacionales y no se
contraten como elementos de inversión ficticios que
se traducen en compromisos de pago irredituables.

2.- Se requiere un política publica para construir un autentico mercado

del crédito publico para los gobiernos locales, ya sea a través de la
transformación del papel de la banca de desarrollo, promoviendo una
visión de fomento responsable o instrumentando mecanismos que
faciliten y bajen los costos de la emisión de bonos de los gobiernos
locales así como la obtención de calificaciones financieras favorables y
definitivas, para acceder a mayores plazos y tasas competitivas.

3.- Asimismo, se considera evaluar la eventual modificación del articulo

117 constitucional, a fin de eliminar la prohibición para que los
gobiernos locales contraten directamente deuda en moneda extranjera.

81
4.- Promover, como parte de la revisión de las negociaciones, el fondeo
de proyectos de inversión como parte de la cooperación internacional
directa, gobierno a gobierno, en un contexto de cohesión social con
nuestros socios de Norteamérica y la Unión Europea.

c)PATRIMONIO PUBLICO

Reconocer los municipios como parte de la soberanía nacional a fin de

constituirse, en los casos en que su capacidad les permita, como
administradores del patrimonio de su territorio, pues actualmente no
hay ningún municipio en el país que tenga una reserva territorial que le
permita tener un desarrollo sustentable.

1.- Aceptar que los municipios pueden administrar su propio patrimonio

desde la interpretación del artículo 115 de la Ley fundamental,
otorgándole total atribución a los cabildos municipales para que tomen
resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario del municipio,
incluyendo la posibilidad de que las empresas de telefonía, electricidad,
petroleras, ferrocarrileras, gaseras, telecomunicaciones y todas aquellas
que utilicen la vía pública como espacio de operación, cumplan
invariablemente con la obligación del pago de derechos por uso del
territorio municipal así como el derecho de alumbrado público.

2.- Por otra parte, considerar el traspaso de la infraestructura carretera

secundaria a estados y municipios a fin de que éstos se encarguen de la
conservación y mantenimiento de la infraestructura localizada en su
zona, transfiriendo los recursos necesarios y suficientes para ello.

3. Finalmente, se considera que deberán evaluarse las propuestas de

modificación al articulo 27 Constitucional, pues por un lado, se entiende
que la Nación debe ser la única en regular lo referente al alumbrado
público y, en general cualquier contribución que tenga que ver con la
tierra y, por otro lado, se prevé que deberían se los municipios quienes
82
administraran esta materia, por ser ellos quienes tienen responsabilidad
directa sobre el estado de los bienes.

d) FORTALECIMIENTO DE ESTADOS Y MUNICIPIOS

Obviamente es que los gobiernos locales son los que deben recoger y
gastar más dinero que ahora gastan, realmente tienen cierto ámbito en
donde ellos son los más eficientes. La idea es animar a que los
municipios gasten bien y también que recojan bien. La idea es hacer
más eficiente el uso del dinero público. Los roles del Gobierno Federal
bajo un sistema de federalismo fiscal, son realmente dos: uno es
promover la equidad entre los fondos, es decir de redistribuir fondos de
los lugares más ricos, de las regiones más ricas a los más pobres. El
otro es que el Gobierno Federal tiene el poder de incentivar a los
gobiernos locales para mejorar su recolección fiscal.

También en otros países y esto que puede ser válido en México, aunque
no tiene tanta experiencia, es que el Gobierno use su poder fiscal para
animar ciertos comportamientos a nivel local. Por ejemplo, en el sistema
educativo, dicen "tenemos este dinero que vamos a darle a este
gobierno local, pero solo se puede gastar en la educación", cosas así. Lo
drástico en México es que conocemos las fuentes principales de finanzas
para el municipio, son los impuestos o los prediales, los
aprovechamientos, los derechos.

La otra gran fuente para los municipios mexicanos ahora son las
participaciones, el dinero que devuelve la federación a los municipios.
Tomando un poco el trabajo de Enrique Cabrero, podemos ver que
desde 1975, y 1992, las participaciones fueron más o menos cuarenta
por ciento de los presupuestos locales. Pero durante este tiempo,
crecieron como mil por ciento, es decir que cada vez están creciendo
más rápido que el total del gasto municipal, que creció menos que el
trescientos por ciento.
83
si la idea del federalismo fiscal es que cada nivel de gobierno tenga su
especialidad para que los impuestos estén mejor gastados y recogidos,
pues realmente el fondo de participaciones, que es regresando dinero a
los municipios, que es de los municipios de todas maneras aunque el
Gobierno Federal es más eficiente en recogerlo.

El problema son las formas de distribuirlo y como saben ha habido

bastantes problemas en el fondo de participaciones y la forma en que se
distribuye.

Las otras cosas a tomar en cuenta son los incentivos; que los incentivos
para los municipios sean correctos les animan a hacer cosas que sean
de beneficio fiscal de los municipios. En eso creo que tenemos
problemas otra vez en términos de los municipios rurales y urbanos.
Porque sí, es más difícil para el gobierno federal hacer suficiente
recaudación para apoyar las actividades.

Otro hecho, el ingreso que se genera a través de las finanzas públicas,

el ingreso federal participable, esta altamente concentrado, eso es un
hecho. Setenta y cuatro por ciento se lo lleva la federación, veintidós
por ciento los estados, y los municipios cuatro ó cinco por ciento
dependiendo de las estadísticas, los promedios que ustedes quieran
hacer.

Lo que es un hecho, es que el ingreso que se distribuye, se distribuye

más bien a través de la federación, en un porcentaje muy amplio y en
mucha menor medida a través de los estados, y en mucha, pero mucha
menor medida a través de los municipios.

El escenario actual pone en evidencia que los Estados se encuentran

constreñidos a la limitación de recursos fiscales, derivado de la escasez
de fuentes tributarias propias, lo que ha reducido de manera importante
el margen de maniobra de las autoridades locales, mermando la
84
prestación de servicios y obras públicas, que demanda la ciudadanía.
Ante esta problemática, los Estados y municipios han tenido que acudir
por segundo año consecutivo ante la Federación, para solicitar anticipos
extraordinarios a cuenta de participaciones, hecho sin precedente desde
la vigencia del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

• La recaudación federal participable que sirve de base para el cálculo

de las participaciones federales no incorpora la totalidad de los ingresos
públicos que recibe la federación, lo que excluye a los estados y
municipios de participar, por ejemplo en la riqueza petrolera.

• La distribución actual de las participaciones no reconoce el grado de

marginación con el que se encuentran las Entidades Federativas. Lo
anterior genera, en algunos casos, asignaciones regresivas de los
recursos.

• El alto centralismo en materia de ingresos se sustenta en el actual

esquema de participación establecido en el SNCF, mediante el cual los
Estados fueron cediendo potestades tributarias a la Federación, a
cambio de las participaciones federales, con fines resarcitorios a
Estados, Municipios y el Distrito Federal.

• El sistema de distribución de estos recursos ha desincentivado el

esfuerzo fiscal de los gobiernos locales para la generación de ingresos
propios, dependiendo en gran medida de esta fuente de recursos
federales.

85
 CAPITULO Vl CONCLUSIONES

La definición del federalismo, su articulación con la democracia y,

finalmente, el encuentro de ambos conceptos con los gobiernos locales,
han sido expuestos a lo largo de este ensayo reflejando sus relaciones
positivas. El resultado es la presentación de un federalismo que, sin
dificultades, puede encontrarse cercano a un modelo, en el sentido de
que puede ser concebido como un camino a seguir o como un valor
humano (ético o ideológico) reconocido útil para el diseño y organización
del poder político. No obstante, como se advirtió previamente, el
federalismo no se inventa; no se encuentra entre las opciones
discrecionales de la voluntad, ni individual ni colectiva. En sentido
fuerte, el federalismo es un proceso y, al mismo tiempo, una necesidad
histórica. Con lo anterior no se pretende argumentar su imposibilidad,
sino que se enfatiza el rol de la construcción social de sus condiciones,
lo cual es complicado en extremo y no admite soluciones parciales ni
segmentadas. El federalismo no se agota en un modelo jurídico, si bien
lo supone; no se agota en un programa político, si bien necesita ser
expresado por actores sociales de carne y hueso; no se agota en las
instituciones, si bien las necesita para ser efectivo. La construcción del
federalismo es, entonces, un proceso social inevitablemente complejo,
pues implica la sincronía y el vínculo de varios e importantes procesos
sociales. Por lo mismo, inevitablemente su realidad es imperfecta en
relación con el positivo modelo conceptual que hemos descrito en las
páginas anteriores.

Se puso énfasis, deliberadamente, en los aspectos positivos del

federalismo, considerando dos criterios: primero, porque ese lado de sus
relaciones conceptuales es el dominante, lo cual no es un asunto menor;
y segundo, porque lo positivo ha formado parte de la imagen del
86
federalismo en la historia del pensamiento social. En este último
aspecto, el federalismo, en cuanto concepto, tiene una larga trayectoria
que lo ubica como valor político una vez en manos de actores sociales
concretos, quienes lo han transformado en un proyecto político: durante
parte del siglo XIX, y sobre todo en el XVIII, el federalismo fue también
una utopía social, un programa político para la organización del poder y
un modelo para la formación del Estado. De hecho, la dimensión
valorativa de ese proyecto no se ha perdido del todo, considerando que
el federalismo sigue vigente como modelo político y como forma
concreta de organización de un amplio número de naciones del mundo,
cuya realidad contrasta en distinto grado con el modelo positivo e ideal
ofrecido por su concepto.

En el marco de la teoría, la relación entre federalismo, democracia y

gobiernos locales puede desarrollarse, como hemos intentado aquí,
poniendo el énfasis en sus conexiones positivas. Sin embargo, cabe
aclarar que incluso en este terreno existe la posibilidad de relaciones
"negativas", es decir, de tensiones entre los conceptos en determinadas
condiciones. Simplemente como ejemplo, indicamos el siguiente, que
probablemente sea la tensión más importante que puedan experimentar
los conceptos que hemos revisado: el federalismo y su impulso al
desarrollo de la ciudadanía tienen como efecto el fortalecimiento de los
gobiernos locales, creando en éstos una fuerte inercia al autogobierno.
Con esta inercia tiende a formarse en los gobiernos locales un actor
institucional y político de gran relevancia, tan sólido como amplia sea su
base para el autogobierno, convirtiéndolo en los hechos en un factor de
tensión para los otros órdenes de gobierno. El fondo del debate no está
en su incorporación al escenario intergubernamental, sino en la forma
subordinada de la incorporación (determinada externamente), lo cual es
una contradicción con el principio de autogobierno. Así, para las
instituciones locales hay en el federalismo un impulso a su desarrollo y,
de otra parte, una contención dada su posición subordinada. Además, la
87
otra parte del problema es la presión para la incorporación de los
gobiernos locales en el contenido del pacto federal, en cuanto actor
institucional fundante, lo cual, por la simple ampliación del número de
actores, tornaría más compleja la administración de un sistema federal.
Ahora bien, cabe aclarar que los anteriores no son debates sin opciones:
entre los supuestos del modelo federal se encuentra su capacidad para
administrar las tensiones de su estructura, dándoles una salida que lejos
de anular multiplique los recursos institucionales mediante acuerdos
intergubernamentales. La misión de estos acuerdos y de sus reglas es
precisamente administrar esas tensiones, creando alternativas
constructivas y no opresivas. Con este ejemplo puede, entonces,
apreciarse que el federalismo es capaz de generar relaciones
"negativas" entre sus conceptos, si bien no son factores que conduzcan
a su auto anulación; éstas forman parte de su reproducción normal y
ocupan una posición subordinada.

De esta manera, la parte más complicada para el federalismo no

proviene de las tensiones entre sus conceptos esenciales, sino de la
complejidad de variables que interfieren en su dinámica empírica, es
decir, en cuanto federalismo "imperfecto". En este caso, las relaciones
positivas entre los conceptos se ven necesariamente matizadas o incluso
subordinadas por otras variables, que en los hechos pueden alcanzar la
capacidad para cuestionar al propio modelo. Para los federalismos
concretos nada influye más en sus distorsiones, mayores o menores,
que los sistemas políticos nacionales, que tanto pueden ser los cimientos
de su fortaleza o, por el contrario, constituir sus endebles pilares. Lo
anterior se debe a la naturaleza fuertemente política del federalismo.
Como ya se argumentó, uno de los contenidos esenciales del
federalismo radica en ser una estructura que organiza al Estado y al
poder político, que garantiza el autogobierno de las partes federadas, así
como la capacidad de éstas para participar permanentemente en la
integración de la voluntad general. Con este supuesto, si el caso
88
concreto nos refiere a un sistema político que en los hechos concentra el
poder en un vértice nacional; si su contenido es autoritario y si, además,
la voluntad de las partes federadas no tiene la capacidad para integrarse
(formarse) efectivamente, ni para expresarse en el todo nacional,
evidentemente que estamos ante un Estado que ha perdido su esencia
federal (si es que la tuvo). En estas condiciones, el federalismo termina
siendo (o continúa siendo) una mera formalidad jurídica, carente de un
contenido institucional y político que lo haga realidad. Por este motivo,
no está de más insistir en que en los sistemas políticos, en sus reglas,
instituciones y actores, radica la parte central del dinamismo y salud de
un sistema federal, por lo cual sus elementos necesitan de una base
mínima de compatibilidad con la naturaleza del Estado federal. Si esta
base mínima no se cumple, la "imperfección" del federalismo concreto
puede llegar a convertirse en la negación misma de su esencia.

En el mismo plano de las variables que tienen la capacidad de

distorsionar al federalismo, si es que no tienen el contenido apropiado,
se encuentran, por un lado, la plena vigencia del Estado de derecho, el
cual incluye el acotamiento jurídico de todas las formas de autoridad, y
no solamente como un ejercicio nominal, sino como una práctica
institucional plenamente establecida: sin Estado de derecho no hay
pacto federal que tenga vigencia. Por otro lado, en el escenario de la
conciencia social se encuentra otro factor que puede contribuir
negativamente a la efectividad de un sistema federal: la débil presencia
de una cultura ciudadana, incapaz de reconocer los valores políticos de
pluralidad, diversidad, tolerancia y respeto a las minorías, especialmente
cuando se trata de sociedades étnica o lingüísticamente heterogéneas.
En estas circunstancias, la relación no integradora entre mayoría y
minorías, del tipo que fueren, tendría la posibilidad de anular una de las
piezas esenciales del sistema, que es el reconocimiento, respeto e
integración en el todo colectivo de cada una de las partes federadas en
condiciones de equidad.
89
Finalmente, entre los factores contemporáneos que contribuyen a la
"imperfección" del federalismo se encuentra el proceso mismo del
Estado, desde una perspectiva global. En este marco, tanto puede
avanzar impulsivamente hacia la concentración del poder y de las
funciones gubernamentales en las instituciones nacionales -motivado
por las crisis económicas, por ejemplo-, como dirigirse en sentido
contrario, generando entonces desfases y debilidades en las entidades
federadas y en los gobiernos locales, debido a los acelerados procesos
de reestructuración de los gobiernos nacionales. En un sentido o en
otro, la dinámica de los sistemas federales puede verse seriamente
afectada, sobre todo cuando se hace la evaluación en el corto plazo. En
el primer caso, porque se tiende a anular la estructura dual de
organización del Estado; en el segundo, porque el sistema pierde
eficacia y coordinación, así sea por un periodo determinado.

Con todo y las anteriores variantes que inciden en la imperfección del

federalismo real, reflejada en su oscilante dinámica centralizadora o
descentralizadora o en su presencia nominal cuando el modelo es
sometido por fuertes inercias concentradoras del poder, el federalismo
sigue formando parte de nuestro mundo contemporáneo. Más aún, sus
principios surgen progresivamente como alternativa para la regulación
de las modernas relaciones internacionales entre los Estados nacionales
e, incluso, para la formación de organismos supranacionales. Su
flexibilidad, permitida por su estructura, así como su , dinámica,
orientada por sus principios : políticos, le han permitido sobrevivir a lo
largo de varios siglos. No es casualidad que aún ahora, en nuestro
tiempo, encontremos ejemplos de Estados federales que propagan un
"federalismo renovado" o un "nuevo federalismo" con la vitalidad de
sociedades jóvenes, cuando en algunos casos se trata de federalismos
añejos. Desde nuestra perspectiva, dichos ejemplos son síntoma de la
vigencia del modelo y, a la vez, de su extraordinaria flexibilidad y
capacidad de adaptación, que seguramente seguirá influyendo con sus
90
principios en la organización del poder, de los Estados y de las
relaciones que entre ellos rápidamente se están redefiniendo en el
marco de la sociedad global.

En México, el modo de vida centralista ha tocado límite. No hay

condiciones económicas, políticas ni sociales para continuar perpetuando
la forma central de ejercer el poder que en otras épocas fue eficaz. La
sociedad civil ha reaccionado y continuará reaccionando para evitar que
el estatismo centralista ocupe espacios que ella misma reclama, al igual
que sus organizaciones públicas.

El agotamiento del centralismo no es inercial ni casual. Obedece a

circunstancias que cada país genera y reproduce. En el caso de México,
las demandas por democratizar el poder y sus beneficios es producto de
la revitalización de la vida pública y de la multiplicación del pluralismo
político. No más centralismo; no más estatismo improductivo, son
proclamas que se relacionan con el imperativo de asociar como forma de
gobierno tanto al federalismo como a la descentralización política.

El federalismo sin la descentralización es intención doctrinaria. La

descentralización sin federalismo es declaración formal de propósitos. En
consecuencia, los nuevos tiempos que el país vive dan cuenta de que la
consolidación de la democracia moderna es aún trayecto por recorrer. La
trilogía federalismo, descentralización y democracia son el arquetipo a
vertir como realidad institucional para que la estructura del poder sea
justa y eficaz. En este sentido, el primer escalón a fortalecer en el
mosaico de la vida nacional son los gobiernos locales. La democracia
empieza cuando los ciudadanos eligen gobiernos locales por decisión
propia, no por " sugerencias o líneas centralistas ".

Sin gobiernos locales verdaderos, no es posible que la democratización

del poder sea real y efectiva. Son los gobiernos locales la base para que
la forma de gobierno republicano adquiera presencia significativa y
91
democrática. Por los gobierno locales, la ciudadanía puede tener más y
mejor comunicación con las instancias de la gestión pública. La cercanía
con el proceso de gobierno es más real y auténtica, evitando así, una
diversidad de filtros e interlocutores centralistas que únicamente
divorcian al gobierno de los ciudadanos.

El binomio descentralización-federalismo sólo puede cuajar como

sistema de gobierno, siempre y cuando los gobiernos locales sean
respetados como ámbitos de autonomía, gestión y realización pública.
La República Federal, Democrática y Representativa es el paradigma a
conseguir tomando en cuenta sus antecedentes doctrinarios, la lucha
entre liberales y conservadores y la necesidad de que la convivencia de
los opuestos sea más equitativa. Nada más distante de la verdadera
democratización del poder que proclamar una República Federal con
prácticas centralistas. Nada más distante de la verdadera democracia
que tener gobiernos locales supeditados al poder central. Nada más
distante del Nuevo Federalismo, no insistir en la necesidad de que el
fortalecimiento fiscal de los gobiernos locales es condición para asegurar
la prosperidad del Estado nacional.

La vigencia del federalismo y la descentralización política es clave para

asegurar la gobernabilidad democrática. El ejercicio del poder tiene que
sustentarse en mayores consensos y en esta tarea los gobiernos locales
juegan un papel por demás importante. La gobernabilidad del País
depende en gran medida de cómo los gobiernos locales asumen su
responsabilidad histórica e institucional.

92
 NOTAS

1.- Retornando los principios establecidos por John Locke (1632-1683).

2.-Citado por Maurice Croisat, El federalismo en las democracias

contemporáneas, Barcelona, Editorial Hacer, 1994, p. 18.

3.-Actualmente Suiza es una federación integrada por 26 cantones y

seis semicantones, con una población ligeramente superior a siete
millones de habitantes, con cuatro idiomas (alemán, francés, italiano y
rético) y además con una mezcla religiosa de protestantes y católicos, lo
cual ilustra sobre sU extrema diversidad y la eficacia de sU sistema
federal para conservar la unidad a lo largo de siglos.

4.-La teoría sobre el contrato social de 1.1. Rousseau (1712-1778) tuvo

como una referencia empírica a sU natal Ginebra, uno de los actuales
cantones suizos.

5.-En este aspecto, el colonialismo inglés fue mucho menos opresivo

que el colonialismo de los españoles o portugueses en América, lo cual
permitió desde un principio el desarrollo de formas innovadoras de
organización social y política. En algunos momentos y regiones, incluso
la presencia del gobierno inglés era menos que simbólica. .'La debilidad
de la autoridad real en la política de las provincias en América era
sorprendente. En algunas áreas, particularmente en las colonias
incorporadas de Nueva Inglaterra durante el siglo XVII yen las colonias
de propiedad británica a lo largo de su existencia entera, se carecía de
la autoridad real impuesta mediante la persona de algún gobernador
responsable ante la Corona. La distancia que separaba a Inglaterra de
América, las poderosas presiones que ejercían las colonias sobre los
funcionarios reales y la ineficacia inevitable de cualquier burocracia
93
enorme, fueron factores que sirvieron para debilitar al poder británico y
fortalecer a los líderes de las provincias en los asuntos de las colonias.
Durante el siglo XVIII las legislaturas en las colonias ganaron autoridad
sobre sus propias prerrogativas parlamentarias, consiguiendo la
responsabilidad primaria en la legislación relativa a impuestos y
defensa. para finalmente asumir el control sobre los sueldos pagados a
los funcionarios de la Corona". Enciclopedia Británica, edición 1997.

6.-Cuando comenzaron los conflictos entre las colonias 1 en América y

la monarquía británica. éstos fueron motivados por las alzas de
impuestos y, sobre todo, por restricciones aduaneras. Ni siquiera la
misma independencia había sido un proyecto premeditado, menos aún
la integración federal de las colonias. Una vez declarada la
independencia, en 1776. entonces se debatió la forma de gobierno que
derivó en el pacto federal y en la modernización de este sistema.

7.-Aaron Wildavsky, citado por Edmon Orban en, El proceso de

descentralización en el Estado federal Industrial: perspectiva teórica y
metodológica, p. 71.

8.-Edmon Orban, op. cit., p. 64.

9.- Pedro G. Zorrilla Martínez. " Fortalecimiento de las autonomías y

democracia política y administrativa ", p. 22.

10.-Como puede suponerse, el federalismo impulsa un concepto de

soberanía compatible con las formas más desarrolladas de la democracia
sin excluir, por supuesto, que la democracia pueda tener otras fuentes
que expliquen su evolución, tanto en Estados unitarios como en
sistemas federales.

11.-Citado en David Held, La democracia y el orden global. Del estado

moderno al gobierno cosmopolita, Barcelona, Paidós, 1997, p. 58.

94
12.- Estados Unidos, Canadá, Argentina, Brasil, Venezuela y México.

13.- Nigeria, Sudán y, de manera más reciente, Sudáfrica, que se

encuentra en una transición al federalismo. Cabe mencionar que en el
continente africano también han ocurrido transiciones de Estados
federales a unitarios, como fueron los casos de Libia (1963) y de
Camerún (1972).

14.-Las palabras "separación" y "distancia", como están aplicadas aquí,

no excluyen que entre el Estado nacional y las partes federadas exista
una determinada distribución de poderes y que, por lo mismo, incluso
puedan reclamarse "soberanías" recíprocas. La separación o distancia
deben, entonces, comprenderse como momentos extremos, en donde
las relaciones o vínculos expresos del sistema dejan de funcionar y en la
práctica conducen a la ruptura del federalismo y a la creación de
Estados unitarios. Adicionalmente, la "separación" y la "distancia"
pueden también tener un momento extremo cuando se ubican en la
dirección inversa, es decir, como "no separación" o "no distancia". En
este último caso, el resultado también conduce a un modelo de Estado
unitario al dejar de existir un sistema de relaciones entre las entidades
federadas y el Estado nacional .

15.-En términos muy generales, las crisis económicas y la consecuente

necesidad de regulación de los ciclos de la economía han sido factores
que promovieron una dinámica fuertemente expansiva de los Estados
nacionales, ya sea como actores económicos directos o bien como
soporte de las necesidades sociales mínimas de la población. Este
fenómeno fue una tendencia prácticamente universal entre la crisis
mundial de 1929 y hasta finales de los años setenta. Para las naciones
con organización federal, la dinámica implicó una ampliación y
concentración de funciones públicas y de poder político por los Estados
nacionales, en demérito de las entidades federadas, tanto en los países

95
desarrollados como en los subdesarrollados. En las décadas de los
ochenta y los noventa el proceso se ha revertido, ahora motivado
especialmente por la economía global y por la creciente incapacidad de
los Estados nacionales para regular los ciclos económicos como en el
pasado, comenzando con sus propias finanzas. Desde una perspectiva
administrativa, este último periodo se ha caracterizado por una
universalización de las políticas de descentralización y/o de
fortalecimiento del federalismo, en su caso. Con esta perspectiva, para
los países federales el balance del siglo implica que puedan oscilar entre
distintos márgenes de centralización y descentralización, sin perder su
carácter federal, en la medida en que conserven lo esencial del sistema
de relaciones: autogobierno más gobierno compartido, retomado a
Elazar.

16.-Lo anterior no excluye que la historia muestre dramáticas historias

de federalismos que jamás lograron administrar su inestabilidad relativa,
lo cual se explica, en buena medida, porque su integración federal no
fue un proceso federalista (pacto, acuerdo), sino un derivado de otros
factores, como la guerra y las anexiones. Entre los ejemplos más
recientes de crisis de federaciones se encuentra el desplome de la ex
URSS, que sin duda ha modificado la historia contemporánea de la
humanidad. Stephen Randall y Roger Gibbins (eds.), Federalism and the
New World Order Calgary, University of Calgary Press, 1994, 290 pp.

17.- Sebastián Martín Retortillo Baquer. Descentralización

administrativa y organización política, p. 155.

18.-Fernando Garrido Falla. La descentralización administrativa, p. 163.

19.-Alexis de Tocqueville. El antiguo régimen y la revolución, p. 100.

20.-Alexis de Tocqueville. La democracia en América, p. 98.

96
21.-Esta es una idea que de manera constante se encuentra en Daniel
J. Elazar que visualiza en el federalismo o en la aplicación de los
principios federales una alternativa casi inevitable en el futuro de las
relaciones internacionales. Véase, por ejemplo, Exploración del
federalismo, op. cit.

22.-Añadimos que precisamente su universalidad implica que puedan

encontrarse también en Estados unitarios. El federalismo implica a los
valores y principios ! que han sido listados, pero estos valores no
necesariamente implican al federalismo: pueden encontrar I sus fuentes
en otras prácticas sociales y en otro tipo j de organización del Estado.

23.-Desde esta perspectiva, el federalismo puede también describirse

como un fenómeno social y, más específicamente, como un fenómeno
de la cultura. No es solamente un sistema de relaciones
intergubernamentales, en la medida en que un espectro determinado de
valores políticos le da sustento en la cultura.

24.-Un ejemplo de los años noventa sobre esta anulación práctica de un

sistema federal y de sus principios es el caso de Nigeria, que entre
golpes de Estado, anulación de elecciones y sometimiento de los
gobernadores de los estados ha terminado por ubicar en un limbo a la
organización federal del país.

25.-Con esta perspectiva, puede plantearse la hipótesis de que el

colapso de los sistemas federales o la conversión de Estados federales
en Estados unitarios obedecen a la incompatibilidad de los principios
federales con las prácticas políticas efectivas, lo cual implica que el
federalismo sea un esquema solamente nominal y formalista en ambos
casos. Esta hipótesis, sin duda atractiva para los simpatizantes del
federalismo, tiene implícita la idea de que el federalismo es un modelo
de Estado viable por naturaleza, incapaz por sí mismo de erosionar la
reproducción de un sistema político o las relaciones entre las partes de
97
la estructura federal. Claro está, sería un exceso llevar al federalismo a
esta dimensión de modelo político infalible. Lo único terrenal que puede
decirse al respecto es que el federalismo es una de las formas más
acabadas de regular (determinar) al poder político y, por consecuencia,
incrementa significativamente las probabilidades de integración del
Estado y de un sistema de relaciones intergubernamentales y sociales
reguladas por el derecho.

26.-Sin excluir la posibilidad de formas no territoriales de las entidades

federadas, como pueden ser los agrupamientos por etnicidad, lengua o
cultura.

27.-Una experiencia interesante es Canadá y las formas como ha

evolucionado su sistema federal hacia un reconocimiento de autonomía
para las comunidades indígenas, sus territorios y prácticas de gobierno.
Mark O. Dickerson, Whose North? Political Change, Political
Development, and Self-Government in the Northwest Territories,
Vancouver, UBC Press, 1992,233 pp.

28.-La complejidad de procedimientos para integrar la agenda nacional

ha sido una de las críticas que puede hacerse sobre la funcionalidad del
federalismo. Sin duda, no necesariamente es el modelo más eficiente
desde el punto de vista de la toma de decisiones. La dispersión del
poder y de los procedimientos para decidir pueden hacer el proceso más
lento. Su virtud es la posibilidad -nunca garantizada en absoluto- de la
toma de decisiones con consenso entre las partes.

29.-Maurice Croisat, El federalismo en las democracias

contemporáneas, op. cit., p. 84.

30.-No todas las naciones federales cumplen el principio de igualdad en

los mismos términos, como puede suponerse. En determinados casos,
como Alemania y Canadá, la representación de las entidades federadas
98
sigue una lógica ponderada -no exactamente proporcional-, utilizando
indicadores demográficos, pero que de igual forma reivindican un amplio
respeto y reconocimiento de las minorías (otorgándoles una sobre
representación nominal) y. por consiguiente, una base común de
igualdad .

31.-Arend Lijphart, Democracias: Mejoras y consensos gubernamentales

en 21 ciudades, nueva Haven, universidad de Yate, 1984, p. 23.

32.-Como sugieren los ejemplos mencionados, el desarrollo de los

gobiernos locales hacia su autonomía y, en general, hacia parámetros
amplios de "autogobierno", puede estar más determinado por el
desarrollo de la ciudadanía y de la democracia y, mucho menos, por el
modelo federal o unitario del Estado. No obstante, nuestro argumento
es que el modelo federal tiene una estructura orgánica que permite a los
gobiernos locales dirigirse al autogobierno de manera más consecuente,
conceptual y políticamente. En el caso de un Estado unitario, el
autogobierno y la autonomía son conceptos que en términos prácticos
pueden llegar a asumir los gobiernos locales, pero en una situaci6n que
se contrapone a la idea misma de un poder central o de un gobierno
nacional único.

33.-Un caso extremo es el de Estados Unidos, en donde las funciones

entre lo local, los estados y el gobierno federal pueden llegar a
confundirse ya generar estructuras administrativas que duplican
funciones y, por lo mismo, a elevar el costo de la administración pública.
En estos casos, la coordinación intergubernamental, sus reglas e
instancias, se convierten en un asunto de extrema importancia: "La
estructura del gobierno de Estados Unidos es caótica. Además del
gobierno federal y los 50 estados, hay algo así como 18,000
municipalidades de objetivos generales, un número cercano de
gobiernos de localidades también de objetivo genera!, más de 3,000

99
condados y, adicionalmente, tantos gobiernos de objetivos
especializados que nadie puede presumir de haberlos contado con
precisión. Haciendo un cálculo informado, actualmente existen alrededor
de 92,000 gobiernos captadores de impuestos en el país (...) La
multitud de gobiernos no significa que exista alguna simplicidad en , su
actividad. No hay una división nítida de funciones entre ellos. Si se
aprecia con detalle, pareciera que todos los gobiernos están envueltos
en prácticamente todas las funciones. Dicho de manera más precisa,
difícilmente puede identificarse alguna actividad que no involucre de
manera importante la responsabilidad de los gobiernos federal, estatal y
local. Las funciones de los gobiernos en Estados Unidos son funciones
compartidas" Morton Grodzins, "El sistema Americano", en Clasicos de
Administración publica, Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde (eds.), Belmont,
California, Wadsworth Publishing Co., 3a. ed,1992, p. 278.

34.-La crisis económica mundial de los años treinta representa al

periodo más intenso de centralización administrativa y, en general, del
"intervencionismo" del Estado en la economía y, especialmente, en la
seguridad social de la población, lo que incrementó sustancialmente las
dimensiones de los gobiernos nacionales y, paralelamente, su
predominio en los asuntos de nominal incumbencia local. Véase Abram
de Swaan, A cargo del Estado, Barcelona, Ediciones Pomares-Corredor,
1992, 379 pp.

35.-La experiencia más notable en este sentido fue el programa "New

Deal" en Estados Unidos, establecido durante la depresión económica de
los años treinta y cuya inercia centralista se extendería hasta principios
de los setenta.

36.- Jordi Borja y Manuel Castells, Local y global. La gestión de las

ciudades en la era de la informaci6n, Madrid, Taurus, 1997, p. 18.

100
37.- Véase. por ejemplo, José A. Nieto Solís, Fundamentos y políticas de
la Unión Europea, Madrid, Siglo XXI, 1995.

38.- "... a partir de 1988 el ciclo de lo regional se conectó con un

escenario nacional y la conjunción es hoy día la que marca el ritmo de
los reclamos democratizadores. En ese sentido, no son los ritmos
graduales y los avances regionales y municipales los que van a marcar
el tiempo de los cambios, sino la combinación de lo regional con los
acontecimientos extraordinarios nacionales, que involucran reclamos
comunes... sumados a nivel local, hay una serie de espacios estatales y
nacionales que marcan las luchas cívicas o los movimientos sociales ".
Alberto Aziz Nassif, Municipio y transición política: una pareja en
formación, pp. 209- 210.

39.- Enrique Krauze. Procurando entender, p. K.

40.- José María Luis Mora. De las diversas administraciones que la

República Mexicana ha tenido hasta 1837, p. 5.

41.- Jesús Reyes Heroles. El liberalismo mexicano, La sociedad

fluctuante, T. II., p. 6.

42.- Miguel Bazdresch Parada. " Gestión municipal y cambio político" ,

p. 26.

43.- Manuel Gutiérrez Vidal y Sárah Martínez Pellegrini. " El papel de los
gobiernos locales " , p. 93.

44.- Ernesto Zedillo. Un Nuevo Federalismo para fortalecer la Unidad

Nacional, p. 31.

45.- Rodolfo García del Castillo. " Retos y perspectivas de la

administración municipal en México ", p. 426.

101
46.- Manuel Gutiérrez Vidal y Sárah Martínez Pellegrini, op. cit., p. 88

47.- Ernesto Zedillo, op. cit., p. 32.

102
 BIBLIOGRAFÍA

Aziz Nassif, Alberto. "Municipio y Transición Política: Una Pareja" en En

Busca de la Democracia Municipal, Libro coordinado por Mauricio Merino,
México, Colegio de México, 1994, pp. 207-221.

Bazdresch Parada, Miguel. "Gestión Municipal y Cambio Político", en En

busca de la democracia municipal, Libro coordinado por Mauricio Merino,
México, Colegio de México, 1994, pp. 25-60.

Borja Jordi y Manuel Castells, Local y global. La gestión de las ciudades

en la era de la infonnación, Madrid, Taurus, 1997.

Croisat, Maurice, El federalismo en las democracias contemporáneas,

Barcelona, Editorial Hacer, 1994.

De Swaan, Abram, A cargo del Estado, Barcelona, Ediciones Pomares-

Corredor, 1992.

Elazar, Daniel J., Exploración del federalismo, Barcelona, Editorial Hacer,

1990. Enciclopedia Británica, ed. 1997.

García del Castillo, Rodolfo. "Retos y perspectivas de la Administración

Municipal en México", en Revista de Gestión y Política Pública, México,
Centro de Investigación y Docencia Económicas, Vol. III, Núm. 2,
segundo semestre, 1994, pp. 399-453.

Garrido Falla, Fernando. "La descentralización Administrativa", en

Revista de Administración, México, Instituto Nacional de Administración
Pública, Núms. 63-64, Julio-Diciembre, 1985, pp. 157-207.

103
Grodzins, Morton, "El sistema Americano", en Clásicos de administración
pública, Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde (eds.), Be1tmont, California,
Wadsworth Publishing Co., 3a. ed., 1992.

Gutiérrez Vidal Manuel y Sarah Martínez Pellegrini. "El papel de los

gobiernos locales en el desarrollo regional", en Revista de Gestión y
Política Pública, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas,
Vol. III, Núm. 1, Primer Semestre, 1994, pp. 85-119.

Held David, "Democracia, la Nacion-Estado y sistema global", en Political

Theory Today, Stanford, Universidad de Stanford , 1991, pp. 197-235.

Held David, La democracia y el orden global. Del Estado moderno al

gobierno cosmopolita, Barcelona, Paidós, 1997.

Krauze, Enrique. "Procurando Entender", en Revista Vuelta, Suplemento

Extraordinario, México, Núm. 207, Febrero, 1994, pp. J-M.

Mora, José María Luis. "De las diversas administraciones que la

República Mexicana ha tenido hasta 1837", en Obras Sueltas, México,
Editorial Porrúa, 1963, pp. 5-46.

Mouskheli, M., Teoría jurídica del Estado federal, México, Editora

Nacional, 1981.

Nieto Solís, José A., Fundamentos y pol(ticas de la Union Europea,

Madrid, Siglo XXI, 1995.

Orban, Edmond. "El proceso de descentralización en el Estado Federal

Industrial: Perspectivas teórica y metodológica", en Revista
Internacional Ciencias Administrativas, Vol. 57, Núm. 2, Junio, 1990, pp.
61-73.

104
Randall, Stephen y Roger Gibbins, federalismo y el nuevo orden
mundial, Calgary, Universidad de Calgary, 1994.

Retortillo Baquer, Sebastián Martín. "Descentralización Administrativa y

Organización Política", en Revista de Administración Pública,
Descentralización, México, Instituto Nacional de Administración Pública,
núms. 63-64 Julio-Diciembre, 1985, pp. 139-156.

Reyes Heroles, Jesús. El Liberalismo Mexicano, Tomo II, México, Fondo

de Cultura Económica, 1982.

Stewart, W.H., Conceptos de federalismo,Universidad de Boston, 1984.

Tocqueville, Alexis. El antiguo régimen y la revolución, Madrid, Editorial

Guadarrama, 1969.

Tocqueville, Alexis. La democracia en América, México, Fondo de Cultura

Económica, 1978.

Zedillo, Ernesto. " Un nuevo federalismo para fortalecer la unidad

nacional ", palabras del expresidente de la República en el Foro Nacional
hacia un auténtico federalismo, Guadalajara, Jalisco, 29 de marzo de
1995, en Revista Enlace, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública, Núm. 36, Marzo-Abril, 1995, pp. 31-32.

Zorrilla Martínez, Pedro. " Fortalecimiento de las autonomias y

democracia política y administrativa ", en Revista de Administración
Pública, Descentralización , México, Instituto Nacional de Administración
Pública, Núms. 63-64, Julio-Diciembre, 1985, pp. 17-27.

105