DERECHO ADMINISTRATIVO ECONÓMICO

Grado en Derecho UCM 4º curso. Asignatura Optativa

CURSO 2021-2022. 2º Cuatrimestre

ASIGNATURA
Impartida por Matilde Carlón Ruiz
Catedrática de Derecho Administrativo

MATERIALES PARA LA LECCIÓN 3

BASES CONSTITUCIONALES DE LA ECONOMÍA (II): Sus manifestaciones en
el Estado descentralizado

I.- Referencias normativas

1.- Constitución Española

Artículo 2

La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e

indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.

Artículo 139

1. Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del
territorio del Estado.

2. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la

libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo
el territorio español.

Artículo 149

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

1.ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles
en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

(…)

13.ª Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

2.- Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado,

disponible en https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12888
3.- Ley 17/2019, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de
servicio y su ejercicio, disponible en https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-
2009-18731

En particular, su artículo 3.11, conforme al cual,

“a los efectos de esta Ley se entenderá por:

11. «Razón imperiosa de interés general»: razón definida e interpretada la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas las siguientes: el orden público, la
seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero
del régimen de seguridad social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los
consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena
fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente
y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del
patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural”.

II.- Lecturas recomendadas

SOLA TEYSSIERE, J., Ordenación de las actividades económicas tras las sentencias
del Tribunal Constitucional sobre la Ley de Unidad de Mercado, REALA, febrero de
2019, disponible en
https://revistasonline.inap.es/index.php/REALA/article/view/10632/11457

Página web de “Unidad de Mercado” en el Ministerio de Asuntos Económicos y

Transformación Digital, http://www.mineco.gob.es/portal/site/mineco/gum

Página web de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, sección

“Unidad de mercado”, https://www.cnmc.es/ambitos-de-actuacion/unidad-de-mercado

II.- Jurisprudencia constitucional de referencia

 STC 100/2020, de 22 de julio de 2020, disponible en

https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/26367

FJ 3.B.b): b) La regla competencial del art. 149.1.13 CE sobre «bases y coordinación de

la planificación de la actividad económica» atribuye al Estado, conforme a la
jurisprudencia constitucional, «una competencia para ‘la ordenación general de la
economía’ que ‘responde al principio de unidad económica y abarca la definición de las
líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o
sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de las medidas
precisas para garantizar la realización de los mismos’ (STC 186/1988, de 17 de octubre,
FJ 2). Se trata, pues, de una regla de carácter transversal en el orden económico que
responde a la ‘necesaria coherencia de la política económica’ y que ‘exige decisiones
unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a
la consecución de dichos objetivos y evite que, dada la interdependencia de las
actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados
disfuncionales y disgregadores’ (STC 186/1988, FJ 2)». Esta doctrina se reitera, entre
otras, en las SSTC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 5; 147/2017, de 14 de diciembre,
FJ 2, y 15/2018, de 22 de febrero, FJ 5.

En la STC 79/2017, FJ 5, el tribunal declara que esta competencia «ampara todas las
normas y actuaciones, sea cual sea su naturaleza, orientadas a la ordenación de sectores
económicos concretos y para el logro de fines entre los que la doctrina constitucional ha
situado el de garantizar el mantenimiento de la unidad de mercado (SSTC 118/1996, de
27 de junio, FJ 10, y 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 6) o de la ‘unidad económica’
(SSTC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2; 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2; 96/1990, de 24
de mayo, FJ 3, y 146/1992, de 16 de octubre, FJ 2)». El tribunal subraya también que,
conforme a consolidada jurisprudencia constitucional, «el art. 149.1.13 CE exige una
lectura restrictiva, puesto que una excesivamente amplia podría constreñir e incluso
vaciar las competencias sectoriales legítimas de las comunidades autónomas (SSTC
29/1986, FJ 4, y 141/2014, FJ 5). Este tribunal ha señalado que ‘el posible riesgo de que
por este cauce se produzca un vaciamiento de las concretas competencias autonómicas
en materia económica obliga a enjuiciar en cada caso la constitucionalidad de la medida
estatal que limita la competencia asumida por una comunidad autónoma como exclusiva
en su estatuto, lo que implica un examen detenido de la finalidad de la norma estatal de
acuerdo con su objetivo predominante, así como su posible correspondencia con
intereses y fines generales que precisen de una actuación unitaria en el conjunto del
Estado [por todas, STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 3 d)]’ (STC 143/2012, de 2 de julio,
FJ 3). Asimismo, es doctrina de este tribunal que no toda medida que incida en la
actividad económica puede incardinarse en este título. Para ello es preciso, como se ha
indicado, que tenga ‘una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica
general, pues de no ser así se vaciaría de contenido una materia y un título competencial
más específico’ (SSTC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5, y 141/2014, FJ 5)».

En la jurisprudencia constitucional (entre otras, STC 79/2017, FJ 2) se sostiene también

que las reglas 1 y 13 del art. 149.1 CE parten «del necesario encaje de dos elementos
esenciales de nuestra construcción constitucional como son ‘el esencial principio de
unidad del sistema, en su manifestación de unidad de mercado o de unicidad del orden
económico general’ y ‘la diversidad regulatoria también consustancial a un Estado
compuesto’ y recuerda que ‘la Constitución prevé una serie de técnicas orientadas a
asegurar la unidad de mercado entre las que cita, las competencias exclusivas del Estado
‘que atañen a determinados aspectos del orden económico y de su unidad’, el respeto a
los derechos fundamentales, los límites que resultan de distintos preceptos del título
VIII de la Constitución como la libertad de circulación de bienes, capitales y servicios…
declarando que ‘junto a aquellos preceptos del título VIII de la Constitución que
suponen un límite en sí a la diversidad regulatoria que puedan introducir los legisladores
autonómicos en el ejercicio de sus competencias, este Tribunal ha reconocido que,
cuando dichos medios se demuestran insuficientes para imponer la igualdad básica de
todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, el Estado puede
intervenir normativamente a fin de garantizar esa igualdad en virtud de los arts. 149.1.1
CE (STC 61/1997, de 20 de marzo) y 149.1.13 CE (STC 225/1993, de 8 de julio)’ (STC
20/2016, de 4 de febrero, FJ 3)».
  STC 79/2019, de 22 de junio, disponible en
http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/25387

“FJ 2. Antes de abordar las concretas vulneraciones denunciadas, y con el fin de

delimitar y enmarcar adecuadamente las cuestiones planteadas, procede considerar
brevemente el propósito del legislador estatal al adoptar la Ley 20/2013, de 9 de
diciembre, y recordar la doctrina de este Tribunal en relación con la unidad de
mercado.

a) De acuerdo con el preámbulo de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, “esta Ley busca

establecer los principios y normas básicas que, con pleno respeto a las competencias de
las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, garanticen la unidad de
mercado”.

En relación con el concepto de unidad de mercado, que se encuentra recogido en el

propio título de la norma impugnada, este Tribunal ha señalado que “la efectiva
unicidad del orden económico nacional requiere la unidad de mercado en la medida en
que están presentes dos supuestos irreductibles: la libre circulación de bienes y personas
por todo el territorio nacional, que ninguna autoridad puede obstaculizar directa o
indirectamente (art. 139.2 CE), y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de
la actividad económica (arts. 139.1 y 149.1.1 CE)” (STC 64/1990, de 5 de abril, FJ 3 y
STC 96/2002, de 25 de abril, FJ 11). De acuerdo con nuestra doctrina, el mercado único
tiene como rasgos fundamentales: ser un espacio donde se encuentren garantizadas la
libre circulación de personas y bienes, y ser un espacio donde las condiciones esenciales
de ejercicio de la actividad económica sean iguales.

Una vez ha señalado nuestra doctrina los rasgos propios de un mercado único, este
Tribunal ha subrayado igualmente que “nuestro texto constitucional garantiza tanto la
unidad de España como la autonomía de sus nacionalidades y regiones, lo que
necesariamente obliga a buscar un adecuado equilibrio entre ambos principios, pues la
unidad del Estado no es óbice para la coexistencia de una diversidad territorial que
admite un importante campo competencial de las Comunidades Autónomas”.
Diversidad territorial que otorga a nuestro ordenamiento una estructura compuesta, “por
obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas
partes del territorio nacional” (STC 96/2002, de 25 de abril, FJ 11). Así, la unidad a la
que se refiere la Constitución “no significa uniformidad, ya que la misma configuración
del Estado español y la existencia de Entidades con autonomía política, como son las
Comunidades Autónomas, supone necesariamente una diversidad de regímenes
jurídicos” (STC 88/1986, de 1 de julio, FJ 6), pues “la autonomía significa precisamente
la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus
propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si, como es
lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los
ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por ello
resultan necesariamente infringidos los arts. 1, 9.2, 14, 31.1, 38, 139, 149.1.1 y 149.1.13
de la Constitución, ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de
los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio
del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía” (SSTC 37/1987,
de 26 de marzo y 150/1990, de 4 de octubre).
Recordado lo anterior, cabe asimismo señalar que este Tribunal Constitucional ha
subrayado la relación que tendrían determinados títulos competenciales recogidos en el
artículo 149.1 CE con la unidad de mercado cuando ha afirmado que “en cuanto al
artículo 149.1 CE, apartados 1 y 13 y su relación con la unidad de mercado, la STC
96/2013, de 23 de abril, FJ 4, parte del necesario encaje de dos elementos esenciales de
nuestra construcción constitucional como son ‘el esencial principio de unidad del
sistema, en su manifestación de unidad de mercado o de unicidad del orden económico
general’ y ‘la diversidad regulatoria también consustancial a un Estado compuesto’ y
recuerda que ‘la Constitución prevé una serie de técnicas orientadas a asegurar la
unidad de mercado entre las que cita, las competencias exclusivas del Estado ‘que
atañen a determinados aspectos del orden económico y de su unidad’, el respeto a los
derechos fundamentales, los límites que resultan de distintos preceptos del Título VIII
de la Constitución como la libertad de circulación de bienes, capitales y servicios…
declarando que ‘junto a aquellos preceptos del título VIII de la Constitución que
suponen un límite en sí a la diversidad regulatoria que puedan introducir los legisladores
autonómicos en el ejercicio de sus competencias, este Tribunal ha reconocido que,
cuando dichos medios se demuestran insuficientes para imponer la igualdad básica de
todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, el Estado puede
intervenir normativamente a fin de garantizar esa igualdad en virtud de los arts. 149.1.1
CE (STC 61/1997, de 20 de marzo) y 149.1.13 CE (STC 225/1993, de 8 de julio)” (STC
20/2016, de 4 de febrero, FJ 3).

De acuerdo con la doctrina referida, la unidad del mercado nacional se encuentra

directamente promovida: a) a través de la reserva competencial al Estado de ámbitos
materiales concretos de manera exclusiva y excluyente (entre otros los recogidos, por
ejemplo, en los apartados 6, 7, 8 o 9 del artículo 149.1 CE); b) a través del respeto del
contenido esencial de derechos fundamentales, pues “puede hablarse …de un sustrato
de igualdad en todo el territorio nacional respecto de estos derechos, sustrato de
igualdad que deriva directamente de la propia Constitución y que queda reforzado en
cuanto a los regulados en la sección primera del capítulo II de dicho título I por el hecho
de que su desarrollo está reservado a Ley Orgánica (art. 81.1 CE)” (STC 247/2007, de
12 de diciembre, FJ 13); c) y a través del establecimiento en la Constitución de una serie
de principios que limitan y enmarcan la acción de todos los poderes públicos en el
ejercicio de sus competencias (por ejemplo, aquellos principios recogidos en el artículo
139 CE). Todas estas disposiciones constitucionales suponen, en palabras de este
Tribunal, “un límite en sí a la diversidad regulatoria que puedan introducir los
legisladores autonómicos en el ejercicio de sus competencias” (SSTC 96/2013, de 23 de
abril, FJ 4, y 20/2016, de 4 de febrero, FJ 3).

Pero aquella unidad puede igualmente promoverse a través de un ejercicio efectivo por
el Estado de aquellas competencias horizontales que nuestra norma fundamental le ha
reconocido (por ejemplo en los apartados 1 y 13 del art. 149.1 CE). En este sentido es
posible diferenciar entre unas garantías estructurales y unas garantías dinámicas de la
unidad económica. Las primeras se vincularían con el hecho de que todos los poderes
públicos deban respetar en su actuación aquellas competencias y aquellos principios
constitucionales que, al suponer un límite en sí a la diversidad regulatoria, preservan, en
alguna medida, los rasgos propios del mercado nacional único. Las segundas permitirían
al Estado promover, en su caso, tal unidad —cuando las primeras “se demuestran
insuficientes” para garantizarla (SSTC 96/2013, de 23 de abril, FJ 4 y 20/2016, de 4 de
febrero, FJ 3)—, a través de la decisión de ejercer sus competencias transversales.
Entre estas últimas garantías se encuentra la competencia del Estado sobre las bases y
coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE),
competencia que de acuerdo con la doctrina de este Tribunal ampara, precisamente,
todas aquellas normas y actuaciones, sea cual sea su naturaleza, orientadas a garantizar
la “unidad de mercado” (SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 10, y 208/1999, de 11 de
noviembre, FJ 6) o la “unidad económica” (SSTC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2;
186/1988, de 17 de octubre, FJ 2; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3, y 146/1992, de 16 de
octubre, FJ 2). E, igualmente entre las garantías dinámicas, se encuentra la competencia
del Estado para imponer la igualdad básica de todos los españoles en el ejercicio de los
derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE) que
habilita al Estado a intervenir normativamente a fin de imponer aquella. Así, a través del
ejercicio efectivo de las competencias contenidas en los referidos títulos, el Estado
promueve, en su caso, aquellos rasgos que de acuerdo con la doctrina de este Tribunal
caracterizan el mercado único”.

 STC 96/2013, de 23 de abril,

http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/23409

“FJ 4. Delimitado en estos términos su objeto, lo que se nos plantea en este recurso de
inconstitucionalidad es si el sometimiento del ejercicio de una cierta actividad
empresarial —en este caso la distribución comercial mediante grandes superficies— a
distintas condiciones según el territorio donde se realice, concretamente a un diferente
régimen impositivo dependiendo de si se desenvuelve la actividad en Aragón o en otra
Comunidad Autónoma, rompe la unidad de mercado constitucionalmente reconocida,
en el sentido de que impide que el derecho a la libertad de empresa se ejercite en
condiciones básicas de igualdad (art. 38 CE) o en la medida que supone un obstáculo a
la libre circulación impuesta por el art. 139.2 CE.

Para abordar esta cuestión hemos de partir de la doctrina que hemos establecido al
examinar el encaje recíproco de dos elementos esenciales de nuestra construcción
constitucional: de un lado, el esencial principio de unidad del sistema, en su
manifestación de unidad del mercado o de unicidad del orden económico general; de
otro, la diversidad regulatoria, también consustancial a un Estado compuesto como el
conformado por la Constitución de 1978 en el que las competencias normativas son
distribuidas entre el Estado central y las Comunidades Autónomas. En este sentido,
hemos declarado que la Constitución prevé una serie de técnicas orientadas a asegurar la
unidad de mercado a pesar de la distribución territorial de las competencias
normativas, que son las siguientes:

a) En primer término, algunas materias se sustraen a la pluralidad normativa mediante la

reserva de la función legislativa al Estado. En este sentido, en la STC 1/1982, de 28 de
enero, FJ 1, señalamos que “la unicidad del orden económico nacional es un
presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas
Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultados
disfuncionales y desintegradores. Por ello, la Constitución retiene en poder del Estado,
como exclusivas en su integridad, aquellas competencias que atañen a determinados
aspectos del orden económico y de su unidad, … y en otros supuestos retiene en poder
del Estado, también con carácter exclusivo, la competencia para fijar solamente las
‘bases’”.
b) Un segundo instrumento que garantiza, en este contexto de reparto territorial de la
función legislativa, una cierta uniformidad en todo el territorio nacional es que el art.
53.1 CE sujeta al legislador a respetar el contenido esencial de los derechos y libertades
fundamentales. De este modo, todo legislador, ya sea estatal o autonómico, cuando
materializa sus competencias normativas está vinculado por el mismo contenido
esencial de los derechos y libertades fundamentales, en este caso por el contenido
esencial de la libertad de empresa ex art. 38 CE. En la STC 247/2007, de 12 de
diciembre, FJ 13 a), destacamos esta función de los derechos constitucionales cuando
afirmamos que “no sólo se imponen al legislador, sino que son resistentes al mismo, de
manera que si aquél legislara contra dicho contenido esencial, el producto —la ley—
podrá ser declarado inconstitucional, pues los derechos constitucionales también se
caracterizan por su justiciabilidad inmediata. Puede hablarse, por tanto, de un sustrato
de igualdad en todo el territorio nacional respecto de estos derechos, sustrato de
igualdad que deriva directamente de la propia Constitución”.

c) Además de las dos técnicas anteriores, la Constitución impone al legislador con este
propósito un tercer grupo de límites. En efecto, el respeto del legislador al contenido
esencial de los derechos y libertades constitucionales no agota, sin embargo, todo el
margen de opción que le es propio, de modo que, como es natural en un Estado
compuesto, el ejercicio constitucionalmente lícito de sus competencias normativas por
los legisladores autonómicos puede deparar que una misma actividad económica, en
este caso la distribución comercial mediante el uso de grandes superficies, quede sujeta
a regímenes distintos dependiendo de la parte del territorio nacional donde se realice.
Esta desigualdad en las condiciones de ejercicio de una determinada actividad a
consecuencia de la pluralidad de ordenamientos autonómicos, que en principio es
constitucionalmente legítima pues es la manifestación de las competencias normativas
atribuidas a las Comunidades Autónomas, encuentra ciertos límites en aras de la unidad
de mercado en distintos preceptos del título VIII de la Constitución.

En tal sentido, partiendo de las previsiones de los arts. 2 y 139 CE, en la STC 88/1986,
de 1 de julio, establecimos que “esta unidad de mercado supone, por lo menos, la
libertad de circulación sin traba por todo el territorio nacional de bienes, capitales,
servicios y mano de obra y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de las
actividad económica. Tal unidad, sin embargo, y como ha señalado también el Tribunal,
no significa uniformidad, ya que la misma configuración del Estado español y la
existencia de entidades con autonomía política, como son las Comunidades Autónomas,
supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos. La compatibilidad entre
la unidad económica de la Nación y la diversidad jurídica que deriva de la autonomía ha
de buscarse, pues, en un equilibrio entre ambos principios, equilibrio que, al menos, y
en lo que aquí interesa, admite una pluralidad y diversidad de intervenciones de los
poderes públicos en el ámbito económico, siempre que reúnan las varias características
de que: la regulación autonómica se lleve a cabo dentro del ámbito de la competencia de
la Comunidad; que esa regulación, en cuanto introductora de un régimen diverso del o
de los existentes en el resto de la Nación, resulte proporcionada al objeto legítimo que
se persigue, de manera que las diferencias y peculiaridades en ella previstas resulten
adecuadas y justificadas por su fin; y, por último, que quede en todo caso a salvo la
igualdad básica de todos los españoles. Por todo ello, para evaluar si la normativa
impugnada vulnera o no los mandatos constitucionales pertinentes a la unidad de
mercado, es necesario aplicar estos criterios acabados de exponer a las normas en
cuestión, precisando su cobertura competencial, la intensidad de la diversidad que
introducen, y su ordenación y proporcionalidad al fin que persiguen”.

Junto a aquellos preceptos del título VIII de la Constitución que suponen un límite en sí
a la diversidad regulatoria que puedan introducir los legisladores autonómicos en el
ejercicio de sus competencias, este Tribunal ha reconocido que, cuando dichos medios
se demuestran insuficientes para imponer la igualdad básica de todos los españoles en el
ejercicio de los derechos constitucionales, el Estado puede intervenir normativamente a
fin de garantizar esa igualdad en virtud de los arts. 149.1.1 CE (STC 61/1997, de 20 de
marzo) y 149.1.13 CE (STC 225/1993, de 8 de julio).

d) En conclusión, no habiendo legislación estatal dictada al amparo de los arts. 149.1.1

o 149.1.13 CE, lo que tendremos que analizar en el presente supuesto es si la regulación
autonómica que genera la diversidad regulatoria se lleva a cabo dentro del ámbito de la
competencia de la Comunidad Autónoma y, de ser así, si el ejercicio de esta
competencia legislativa respeta o no el contenido esencial del derecho a la libertad de
empresa (art. 38 CE) y si supone o no un obstáculo a la circulación de personas y bienes
en todo el territorio español (art. 139.2 CE)”.