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Sociedad, Estado y Prospectiva.

Book · January 2015

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Sociedad, estado
y prospectiva
 Edgar Jiménez - Carlos Haefner
Sociedad, estado y prospectiva
Escenarios para la construcción social
de Políticas Públicas de Nueva Generación en América Latina

Universidad de Valparaíso, 2015

ISBN 978-956-358-597-1

Impreso en Gráfica LOM

Impreso en Chile/ Printed in Chile
 Sociedad, estado
y prospectiva

Escenarios para la construcción social

de Políticas Públicas de Nueva Generación
en América Latina

Edgar Jiménez - Carlos Haefner

2015
 Índice

Prólogo por Tomás Miklos 11

Presentación 15
Introducción: Reformas estatales, fracturas sociales y escenarios emergentes
en América Latina 19

PARTE I:
Estado, Desarrollo y Modernización en América Latina

Capítulo I:
Estado Modernizador y Desarrollo en América Latina 33
1.1 Estado y Sociedad 33
1.2 Racionalización y concepciones sobre el Estado en América Latina 38
1.3 Enfoques Desarrollistas y Modernización en América Latina 44
1.4 El Neoestructuralismo y la búsqueda de la Equidad perdida 60

Capítulo II:
El Estado en la encrucijada en un contexto neoliberal 73
2.1 El globalismo y el ajuste estructural del Estado 73
2.2 La Reinvención del Estado desde el enfoque de la Gerencia Pública 80
 PARTE II:
Globalización, desigualdad y capacidades institucionales en América Latina

Capítulo III:
La globalización de la desigualdad y sus efectos en América Latina 97
3.1 Las grietas de la Globalización 97
3.2 Estado precarizado, financiarización y desigualdad social en América Latina 107
3.3 Debilidades Institucionales Públicas para el logro de la Equidad Social 116

PARTE III:
Prospectiva y reformas estatales de tercera generación

Capítulo IV:
La Prospectiva y la Gestión Gubernamental en América Latina 131
4.1. La Prospectiva y su importancia para el diseño de las Políticas Públicas 131
4.1.1 La importancia de la Prospectiva 132
4.1.2 La Prospectiva y la formulación de Escenarios 134
4.1.3 La Prospectiva y el Proyecto Estratégico de Gobierno 136
4.2 La Prospectiva, la incertidumbre y las Políticas Públicas en América Latina 138
4.2.1 Tiempo de incertidumbre en América Latina 138
4.2.2 La Prospectiva y el desarrollo democrático en América Latina 142
4.3 La situación política y las nuevas reformas en América Latina 146
4.3.1 El futuro de América Latina y los nuevos bloques regionales 150
4.4 Las Reformas del Estado de Nueva Generación 154

Capítulo V:
Modernización institucional y Prospectiva Subnacional 157
5.1 La Prospectiva Territorial: una tarea inconclusa en Chile 162
5.2 Planificación Prospectiva para el desarrollo social local 175

Capítulo VI:
Ciudadanizar el diseño, implementación y evaluación de las Políticas Públicas 189

Bibliografía 199
Acerca de los autores 215
“La planificación implica que el sujeto es capaz de crear su futuro
y no sólo de aceptar resignadamente lo que el destino le depare.
Planificar significa pensar antes de actuar, pensar con método de
manera sistemática, explorar y explicar posibilidades y analizar
ventajas y desventajas, proponerse objetivos, proyectarse hacia el
futuro, porque lo que puede o no ocurrir mañana decide si mis
acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificación es la
herramienta para pensar y crear el futuro. O sabemos planificar
o estamos obligados a la improvisación. La planificación es una
herramienta de libertad”.

Carlos Matus (1996)

 Prólogo

Si bien las conceptualizaciones de Estado y de Sociedad se han venido

conformando y entreverando a lo largo de la historia consciente de
la humanidad, la correspondiente a la Prospectiva es extremadamente
reciente. Cuanto más en tanto esta última tiñe, atraviesa y desdibuja las
anteriores al proyectarse hacia la incertidumbre del futuro.
Para fines prácticos y sintéticos, hoy en día entendemos por Es-
tado una entidad política que representa y ejerce el poder legal tan-
to para conservar el equilibrio armónico de una sociedad como para
orientar, dirigir e instrumentar un destino colectivo. Entendemos por
Sociedad al conjunto de personas que comparten determinados valo-
res e intereses y que se relacionan entre sí conforme a ciertas reglas
de organización y de comportamiento jurídico y consensuado, acor-
dado y consuetudinario, y que comparten o aceptan y respetan una
misma cultura o civilización en un espacio o tiempo determinados.
Como puede observarse, ambos conceptos y definiciones provienen
y conforman un esfuerzo de racionalización de aspectos provenientes de
la historia y proceso de socialización civilizatoria. Éstos necesariamente
ocultan, implantan o al menos objetivizan las muy variadas subjetivida-
des, emociones y actitudes reactivas de gran parte de la sociedad.
En cambio, la prospectiva representa un área de conocimiento de
muy reciente creación e incorporación al análisis y a la toma de deci-
siones. La prospectiva es un saber que integra el deseo y la razón. Su
propósito es otorgar sentido y dirección a lo que se decida y a lo que
se haga. Representa un instrumento privilegiado de análisis, consensua-
miento, toma de decisiones e instrumentación de las mejores estrategias
posibles.
Es más, no sólo la prospectiva en sí, sino la planeación
prospectiva y estratégica que proviene de aquélla, permite enriquecer

11
las tradicionales visiones del presente en función de las tendencias
provenientes del pasado o de las emergencias causales de la coyuntura.
Este enriquecimiento procede de la incorporación inteligente, creativa y
estratégica de consideraciones, visiones y escenarios del futuro; futuro
conformado y proveniente de su apertura y análisis de diversos futuros
alternativos y extraordinariamente largoplacista, holístico, consensuable
y comprometible.
Obviamente, ello fortalece las posibilidades de tomar las mejores
decisiones y estrategias para alcanzar, lograr o construir el mejor de los
futuros posibles. A este último los prospectivistas lo hemos denomina-
do “futurible”.
Esta sorprendente nueva área de crecimiento está basada en tres
premisas fundamentales:

• El largo plazo preside, predomina y conforma el corto y el

mediano plazo.
• El todo no solo no es la simple suma de las partes, sino que
las conforma y determina.
• El logro o construcción del mejor de los futuros (escenarios)
posibles proviene de la conformación secuenciada del aná-
lisis creativo de futuros alternativos, del consensuamiento
holístico de sus estructuras y condicionantes, de la volun-
tad, esfuerzo y competencia de los actores involucrados, de
su poder y capacidad de obtención de los requerimientos y
recursos necesarios y del aprendizaje iterativo flexible de la
contrastación entre lo planeado y la realidad, así como de
la capacidad de adecuación o adaptabilidad “líquida” de las
acciones y de los hechos.

Ahora bien, este novedoso enfoque y sus metodologías e instrumen-

tos no emergieron de la nada ni provienen de la simple continuidad o
extrapolación del pasado ni de una simple reflexión de las tendencias;
provienen de una ruptura creativa de las tendencias vigentes, a la cual
hemos denominado “cambio de paradigma”.
Un claro y simbólico ejemplo de tales cambios de paradigma
se dio al inicio de los estudios de futuro durante la Segunda Guerra

12
Mundial, cuando se determinó que “lo importante de la guerra es ganar
la guerra”, no solo ganar batallas. Es más, “hay batallas que conviene
perder para ganar la guerra”.
Más aún, gracias a éste y otros cambios de paradigma “¡efectiva-
mente se ganó la guerra!”
Ahora bien, entre la planeación prospectiva y el cambio o trans-
formación de la realidad, entre las duplas “querer/poder” y “lograr/
construir”, entre la planeación prospectiva y la realización del cambio
apetecido, resulta indispensable transitar por la planeación estratégica,
la planeación táctica y la planeación operacional; después vendrán la
evaluación, el seguimiento y la retroalimentación.
Por lo que se refiere a la relación entre Estado y Sociedad, el Go-
bierno ha instrumentado la Gestión Pública. Ésta, que tiene su propia
historia y transformación a través de los tiempos, ha conformado lo que
denominamos la Nueva Gestión Pública. Ésta incorpora ya la planeación
prospectiva y la planeación estratégica.
A la prospectiva le interesa el futuro por tres razones: porque pue-
de ser diferente al presente, porque puede hacer que sea diferente al
presente y porque puede hacer que sea diferente a otros futuros posi-
bles.
Un proyecto de gestión pública de naturaleza prospectiva debe
contener un marco teórico conceptual, lineamientos de política pública
y un conjunto inteligente y creativo de modelos, escenarios e indica-
dores. El marco teórico conceptual comprende desde la teoría de la
organización política y administrativa hasta los modelos de administra-
ción pública y las tendencias modernizadoras que conforman la Nueva
Gestión Pública.
Bajo este enfoque, los nuevos modelos de gestión devienen estra-
tégicos para focalizar las acciones hacia resultados claros y centrados
en el ciudadano, alcanzando una gestión pública eficaz, eficiente, diná-
mica, flexible, abierta y meritocrática.
Para tal enfoque futurible las estrategias de modernización son:
focalizar las acciones públicas en resultados y en la eficiencia de los
servicios prestados por el Sector Público; reforzar las capacidades de
alta dirección en los órganos de gobierno; explorar y explotar diversas
opciones de prestación de servicios, y finalmente, substituir convenien-

13
temente las organizaciones altamente centralizadas y jerarquizadas por
entornos administrativos descentralizados.
Asimismo: racionalizar el uso de los recursos públicos; optimizar
el funcionamiento de la administración pública en todos sus niveles y
modernizarlas en lo pertinente aprovechando la utilización de las más
recientes tecnologías, particularmente las que correspondan a informa-
ción y comunicación.
De aplicarse correctamente tales estrategias cabría alcanzar (con-
formar) el siguiente escenario “futurible”:

• Nuevo paradigma administrativo

• Cultura organizacional coherente y productiva
• Estructuras horizontales y flexibles
• Servicio de alta calidad, con estándares internacionales
• Dimensión y competencia institucional pertinente
• Personal innovador hacia la mejora continua
• Simplificación administrativa efectiva y eficiente
• Desempeño superior con gasto público óptimo
• Evaluación formativa y gestión de talento
• Relación óptima con la ciudadanía
• Alta confianza y credibilidad de las instituciones y de los ser-
vidores públicos

Es por todo ello que el contenido de esta obra resulta oportuno y re-
levante para la construcción del futuro de la administración pública en
nuestros países. Dado que el futuro se construye día a día, éste está en
nuestras manos y a nuestro alcance. Ahora, más que nunca antes, el
futuro de largo plazo… “el mejor de los futuros posibles”.

Dr. Tomás Miklos

14
 Presentación

En América Latina, la población está expresando un profundo desen-

canto respecto a la aplicación del modelo de mercado desregulado y
sus efectos en la calidad de vida. Dichos efectos políticos y sociales pro-
vocan una mayor inseguridad e incertidumbres respecto del presente y
el futuro para gran parte de la ciudadanía.
La vulnerabilidad social, la violencia, la corrupción, la desigualdad
social y las complejas condiciones políticas de la región son factores
que ponen en jaque proyectos que se orienten a avanzar hacia procesos
de cohesión social y profundización democrática.
En el contexto planteado, la incertidumbre pasa a ser el eje central
del riesgo político y social, condicionando el despliegue de procesos
sólidos de gobernabilidad y gobernanza, especialmente cuando el inte-
rés general ha sido reemplazado por intereses privados y particulares.
La precarización y fragmentación social de la vida de un amplio
porcentaje de la población latinoamericana pone en tela de juicio las
políticas públicas que se han venido implementando en años recientes,
especialmente aquellas condicionadas por el mercado, la cultura cen-
tralista, burocrática y clientelista. Además, los severos impactos territo-
riales que genera la globalización no siempre son adecuadamente ob-
servadas por el sistema de decisiones públicas y, por tanto, las políticas
públicas para enfrentar dichos impactos han sido inmediatistas, subsi-
diarias, carentes de participación ciudadana y sin una visión prospectiva
para un desarrollo económico y social orientado a generar cohesión
social mediante procesos redistributivos,
En la actualidad, se evidencia el agotamiento de un Estado que ha
sido prisionero de la lógica de la gestión empresarial, de un modelo de
desarrollo que no ha cumplido sus promesas de inclusión social y de un

15
sistema político que no ha logrado legitimarse y, por tanto, de avanzar
hacia una democratización real del poder en los territorios y de la ad-
ministraciones. Por ello, estamos observando como en años recientes
diversos países de la región están optando por proyectos de desarrollo
nacionales y proponen y despliegan lineamientos de desarrollo econó-
micos y sociales distanciados de las orientaciones de los organismos
financieros internacionales.
También, otros países, han iniciados cambios gravitantes en sus
políticas públicas sociales con la finalidad de desmantelar las lógicas de
financiarización y privatizadoras de las servicios sociales instalados bajo
la óptica neoliberal en las últimas tres décadas.
La discusión política respecto a los alcances y profundidad de las
transformaciones a realizar esta abierta en nuestros países y, ciertamente,
son de una alta complejidad y confrontación político-ideológico. No por
ello debemos esquivar dicho debate, por el contrario nuestras socieda-
des altamente excluyentes requieren de opciones de cambio urgentes
que deben ser liderados por un Estado fortalecido que pueda lograr rom-
per con los factores estructurales que limitan un desarrollo incluyente.
Debemos avanzar en nuevas miradas teóricas que permitan con-
figurar programas modernizadores de tercera generación, lecturas que
den cuenta en forma más compleja sobre las nuevas articulaciones
Estado - política - sociedad civil. Esto es, perspectivas que incorporen
aire fresco a una discusión sobre la reforma Estatal sobrecargada de
tecnocratismos inspirados, muchas veces, en visiones extraídas de la
racionalidad económica empresarial trasladada acríticamente al sistema
público se convirtieron en la semántica modernizadora de las élites.
Luego de varias décadas de aplicación de modelos de gestión im-
buidos de fuerte sentido y contenido de racionalidad instrumental y de
limitados alcances como constructores de cohesión social, es funda-
mental iniciar la re conceptualización de la modernización de la gestión
pública en la periferia capitalista. Una manera de avanzar en ésta dis-
cusión es reconocer que no hay una real modernización del Estado, si
ella no se sustenta en una planeación prospectiva pública del desarro-
llo territorial y, en un proceso creciente de ciudadanización del diseño,
ejecución y evaluación de las políticas públicas en los diversos niveles
territoriales de decisión.

16
 En este libro hemos querido recoger parte de la discusión pasada
y presente sobre el rol del Estado en los procesos modernizadores y de
desarrollo en América Latina.
Nuestro objetivo es poner en perspectiva algunos aspectos del
debate en torno al Estado y su rol a nivel central y subnacional, y la im-
portancia de la planeación prospectiva para la elaboración de agendas
y políticas públicas para el desarrollo territorial.
Este trabajo se circunscribe al Programa de Investigación “Prospec-
tiva Gubernamental y Gobernanza territorial” que es llevado adelante
por la Coordinación de Investigación de la Escuela de Administración
Pública, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas (FACEA) de
la Universidad de Valparaíso. Por tanto, es complementario a la política
de publicaciones de la Escuela de Administración Pública que compren-
de la Revista Análisis Público y los Documentos de Investigación.
En este contexto, queremos agradecer el apoyo brindado por las
autoridades de la Facultad y de la Escuela de Administración Pública, sin
el apoyo institucional difícilmente podríamos llevar adelante las líneas
de trabajo mencionados y, por cierto, la publicación de este libro.
No podemos dejar de mencionar y agradecer al Dr. Tomas Miklos
por su constante apoyo académico, su interés por realizar el prólogo
de este trabajo y honrarnos por su amistad a lo largo de muchos años.
También nuestros agradecimientos al Prof. Mauricio Rodríguez de la
Universidad de Valparaíso, a Gonzalo Catalán de la editorial de la misma
Universidad y al Lic. Gonzalo Haefner de la Universidad Adolfo Ibañez,
por el interés en leer los borradores del libro y hacer correcciones y
sugerencias oportunas y pertinentes. Por cierto, los errores u omisiones
que puedan existir son responsabilidad sólo de los autores.

17
 Introducción

Reformas estatales, fracturas sociales y escenarios emergentes

en América Latina

El mundo y América Latina han cambiado en las últimas seis décadas.

A lo largo del siglo XX vimos transitar diversos procesos de transfor-
mación económicos, sociales y políticos a nivel global y, por cierto, no
pocos en nuestra región. Dichos procesos han impactado la vida de
las personas, pero también la forma en que las Ciencias Sociales han
pretendido observar y construir perspectivismos y escenarios plausibles
sobre tales procesos de cambios societales.
Las transformaciones aceleradas multiplican la complejidad de los
procesos que aumentan la diferenciación funcional de los sistemas so-
ciales, y crean tensión en las ciencias sociales para comprenderlos y
reconocer tendencias de futuro, haciendo que relación sociedad- eco-
nomía y Estado sea un entramado de incertidumbres respecto a sus
devenires. Como afirma S. Sassen1 los procesos transnacionales como
la globalización política, económica y cultural enfrentan a las Ciencias
Sociales con nuevos desafíos teóricos y metodológicos. Ello porque lo
global trasciende el marco exclusivo del Estado-nación y compromete
de modo directo algunos supuestos clave de las ciencias sociales, a sa-
ber, la consideración del Estado-Nación como contenedor de los pro-
cesos sociales y, la correspondencia implícita entre territorio nacional y
lo nacional como característica.
Son variados los perspectivismos que tratan de abordar, analizar y
prospectar la compleja dinámica de los sistemas sociales en un contexto

1 Sassen, S. (2007), Una sociología de la Globalización, Editorial Katz, Buenos Aires.

19
de transformaciones profundas de los sistemas parciales, tales como la
política, la economía, las políticas sociales,entre otros. De hecho, al ob-
servar la funcionalización de los sistemas parciales de la sociedad se tien-
de a poner en entredicho la posibilidad de que uno de ellos constituya el
eje articulador del sistema en su conjunto, lo que lleva a cuestionar el pa-
pel de la política como centro del sistema y, por ende, el papel del Estado
en estos nuevos escenarios globalizados y de liberalización económica.
Los discursos reformistas sobre el Estado y sus diagnósticos de cri-
sis han sido múltiples y variados en los últimos décadas, a partir de los
cuales se han planteado también diversos caminos y estrategias para
intervenir el Estado y el diseño de sus políticas públicas con la finalidad
de acompasarlo a las nuevas condiciones sociales, económicas, políticas
y tecnológicas que emergen de la globalización.
En particular, los profundos cambios experimentados en el último
tiempo por el Estado y la política en un contexto de modernidad radica-
lizada2 y de riesgo, confirman el resquebrajamiento de las coordenadas
de la sociedad industrial —primera modernidad—, tal como fue cono-
cida y estudiada durante gran parte del siglo XX.
Luego de la segunda guerra mundial, las teorías sobre el desarro-
llo partieron de la premisa de que el sector público podía utilizarse para
consolidar el cambio estructural necesario por aquel entonces, cambio
principalmente vinculado al requerimiento de una rápida industrializa-
ción. Es por ello que a lo largo de la mayor parte del siglo XX tanto
los sistemas capitalistas como los socialismos reales experimentaron
un persistente crecimiento de lo público. Las políticas neokeynesianas
adoptadas por un gran número de Estados implicaron un incremento
de su papel regulatorio y las tendencias socializantes dominaron el es-
cenario político de varios países europeos y condujeron a un creciente
papel empresarial del Estado. (Oszlak, 1997)3.
Para el caso de América Latina, es a partir de la crisis de los
años treinta que la noción de Estado en América Latina comienza

2 Beck, U. (1996) Teoría de la Modernización Reflexiva, en Beriain, J. (compilador)

A. Giddens, Z. Bauman, N. Luhmann, U. Beck, Las consecuencias perversas de la
modernidad. Modernidad, contingencia y riesgo, Barcelona, Editorial Anthropos
Ciencias Sociales.
3 Oszlak, O (1997) Estado y sociedad: ¿nuevas reglas de juego? En Revista Reforma y
Democracia Nº 9 de CLAD, Caracas, Venezuela.

20
a adquirir rasgos más específicos y particulares. El tipo de acción
estatal a partir de ese periodo ha estado influida por el proceso
industrializador y la creciente modernización de un segmento im-
portante de la economía; por los nuevos problemas que fueron
surgiendo a medida que avanzaba la industrialización y la forma
en que fueron encarados a través de las políticas públicas; por el
consecuente éxito o fracaso en la aplicación de las políticas, y por
la naturaleza del régimen político y las alianzas político-sociales
que respaldaron la acción pública.
El proceso de industrialización basado en la sustitución de impor-
taciones propuso en la agenda estratégica del periodo, por una parte,
trasladar la fuerza del dinamismo del crecimiento económico desde el
exterior a las economías internas y, por otra, traspasar los productos de
la modelización a los amplios sectores sociales que permanecían histó-
ricamente excluidos.
Para autores como Sunkel4, el desarrollo hacia o desde dentro de
América Latina puede mirarse como un despliegue institucional para
trasladar el motor del crecimiento económico desde el exterior hacia
las sociedades nacionales. Todo ello sustentado en el reconocimiento
de que existe en América Latina una situación de profunda heteroge-
neidad estructural, derivada de un proceso acumulativo y expansivo
de los excedentes por medio de la incorporación de innovaciones tec-
nológicas que no se revertían hacia la periferia, sino hacia los países
del centro.
La crisis económica de los años setenta alteró la perspectiva de
la intervención pública. La llamada crisis del petróleo impacta la ofer-
ta, generando la abundancia de petrodólares en el mercado financiero
internacional, lo cual hizo que se estimulara el endeudamiento de los
países latinoamericano a “bajo” costo. Esto posteriormente contribuye
a la crisis de la deuda externa en los 80 y el posterior ajuste estructural.
Al mismo tiempo, introdujo la concienciación de que la sobredimensión
del Estado había contribuido al desequilibrio financiero mundial.
Una nueva corriente ideológica marca así la década de los 80, donde
conceptos como gigantismo, hipertrofia, y macrocefalismo comienzan

4 Sunkel, O; Infante, R (2009) Hacia un desarrollo inclusivo. El caso de Chile. CEPAL /

OIT, Santiago de Chile

21
a ser utilizadas para referirse a esta aparente sobre expansión de la
intervención estatal (Oszlak, 1997)5.
En las dos últimas décadas del siglo pasado en América Latina
surgieron una serie de problemas de aplicación de las reformas de pri-
mera y segunda generación derivadas de la instalación y despliegue del
modelo neoliberal y, por supuesto, de su definición del rol del Estado
en el nuevo orden.
La transformación económica y la emergencia del nuevo modelo
económico trajeron aparejada una nueva forma de gestión estatal con
altos grados de tecnocracia a espaldas de la sociedad civil y, que en su
versión original, la orientación de las políticas sugeridas por esas refor-
mas en sus diferentes modalidades tendió a acentuar la vulnerabilidad
social y agudizar los problemas estructurales derivados de la aplicación
de los modelos de financiarización y privatización de las políticas so-
ciales.
Las reformas de primera generación incluyeron como objetivo cen-
tral restablecer el equilibrio macroeconómico mediante la disciplina fis-
cal, la reorientación del gasto público, la reforma impositiva, la libera-
ción comercial y financiera, tasas de cambio competitivas, apertura de la
inversión extranjera, privatización, desregulación y seguridad. Se abogó
por la preeminencia del mercado, planteando una economía despolitiza-
da. Como afirma Steindl (1985)6 “para el neoclasicismo, en la economía la
estrategia básica es eliminar la historia y la sociedad del tema y reducirlo
a un ejercicio matemático, un problema de optimización.
Por tanto, desde ese período se fue configurando el discurso que
la eficiencia del mercado permite una adecuada eficiencia del sistema
social en su conjunto, por lo cual la capacidad de la política para pro-
cesar las políticas macroeconómicas ha estado seriamente cuestionada
y se postuló la noción de un Estado pequeño y eficiente. El objetivo
fundamental de la política económica —que se ha venido conociendo
como neoliberal— apuntaba a propiciar el funcionamiento flexible del
mercado eliminando todos los obstáculos que se levantan a la libre
competencia, haciendo suya la teoría del libre cambio. De esta manera,

5 Oszlak, O (1997), ibid.

6 Steindl,J(1985) Reflexiones sobre el estado actual de la economía. Lectu-
ras de Economía. Nº 16. Medellín, enero­ abril. pp. 237­  251

22
se aceptó institucionalmente que lo social y lo económico debían seguir
distintos carriles y su separación se concibió como la exigencia funda-
mental para lograr el progreso. Al decir de Rosanvallón (1995) “de un
lado la eficacia, del otro la solidaridad... esta disociación fue una de las
grandes consignas de los años ochenta”7.
En el decenio de los noventa, como efecto de los resultados in-
satisfactorios alcanzados, el modelo económico incluyó una segunda
generación de reformas que pusieron énfasis en la gobernabilidad y en
el fortalecimiento del Estado.
Para ese tiempo, en la mayoría de los países se había adoptado a las
llamadas políticas neoliberales. La aplicación de estas políticas también
coincide con que algunos países modificaron las políticas del Estado en
materia social y, por ende, recortaron subsidios a los alimentos y otros
rubros, con lo que perjudicaron a los sectores sociales más vulnerables.
También la desregulación de los mercados y capturas del regulador, el
enfriamiento de la política y deslegitimación de su rol, la redefinición
ideológica y organizativa de los partidos y las reformas laborales y sindi-
cales que han propiciado un alto grado de desenclave de los movimien-
tos sociales y sindicales generando fuertes crisis de representatividad y
participación activa en los grandes problemas de los países.
En algunos casos, se pudo observar algunos tímidos avances en
una lista complementaria de reformas; incorporando reformas políticas
y constitucionales, algún fortalecimiento de las instituciones regulato-
rias, la lucha contra la corrupción, la flexibilidad del mercado laboral, las
normas y códigos financieros, y la reducción de la pobreza y la moder-
nización educativa8.
En materia de modernización de la gestión pública, dicha década
y años siguientes se caracterizó por entronar el modelo de la Nueva
Gestión Pública y por desarrollar formulas institucionales que susten-
tado en el Modelo Agente-Principal logre diseñar, financiar y lograr el
agenciamiento de la ejecución de las políticas públicas a otros actores,
principalmente privados.

7 Rosanvallón, P (1995). La nueva cuestión social, Repensar el Estado providencia.

Editorial Manantial. Buenos Aires, Argentina.
8 Williamson, J (1998). El desarrollo económico y social en los umbrales del siglo XXI,
Washington, D.C. Banco Interamericano de Desarrollo.

23
 Así, el Estado ha logro constituirse en las últimas dos décadas en
un complejo sistema de políticas públicas sectoriales que intentan lo-
grar indicadores de eficiencia nivel territorial con espacios extremada-
mente acotados de regulación de las fuerzas del mercado y, por ende,
con costos elevados en materia de equidad.
Surgieron en ese período las distintas “percepciones nacionales e
internacionales” sobre la realidad del presente. Es en este presente que
se conjugan el pasado y el futuro, aparecen claramente las contraindi-
caciones y las visiones sobre la incertidumbre y el riesgo. Costumbres,
valores religiosos y cultura surgieron a la hora de juzgar y abordar la
definición y orientación de las políticas públicas.
En consecuencia, afirmar que los programas de desarrollo eco-
nómico-social y los rediseños estatales que muestran en la actualidad
gran parte de los países en América Latina son tributarios del modelo
neoliberal no es exagerado. Aunque podríamos matizar el argumen-
to, afirmando que en algunos países se ha tratado de morigerar los
impactos del modelo con políticas públicas y crecimiento económico,
que con cierto grado de eficacia han logrado reducir la pobreza. No
obstante, esta constatado que esos esfuerzos no han sido suficientes
para impedir la aceleración de los procesos de desigualdad social en
la región.
Durante los años noventa, la distribución del ingreso en América
Latina no mejoro, aunque se interrumpió el persistente deterioro que ca-
racterizó al período de fines de los años ochenta. Según la OIT, en 1990,
el 51,6% del total de los empleados de América Latina formaban parte
de la economía informal. En 1997, este porcentaje ascendía a 57,4%, con
un incremento de 11,2 % entre ambas fechas. El empleo en la economía
informal creció en todos los países pero es necesario observar un incre-
mento notable del mismo en Argentina, Brasil y Venezuela.
A pesar del esfuerzo de las élites por mantener incólume el mo-
delo, es posible constatar como en algunos países la cuestión esencial
de sus debates políticos es volver a plantearse proyectos nacionales
de desarrollo alternativos a los enfoques capitalistas y sus variantes
ajustadas.
Ello nos anima a decir que el Estado está de regreso en cuanto
configurador de desarrollo y modernización de las sociedades en el

24
contexto de una economía mixta. Como afirma Held (2006)9. La crisis
global ha abierto la posibilidad de repensar el sistema en su conjun-
to, dejando al descubierto las limitaciones de la ortodoxia económica
promovida por el Consenso de Washington y los organismos financie-
ros internacionales. En este sentido, una agenda económica progre-
sista —nos dice Held— requiere conciliar la libertad de los mercados
con los programas de reducción de la pobreza, la lucha a favor de la
inclusión y la cohesión social y la protección inmediata de los más
vulnerables, tanto en el Norte como en el Sur.
Por ello, lo interesante del escenario de complejidad actual en la
región es que hay esfuerzos importantes por acelerar su desarrollo con
un enfoque estatal renovado de inclusión, de equidad, del logro de
metas redistributivas y de regulación del mercado.
Se discute el papel del Estado en sociedades con altos grados
de desigualdad, de las capacidades de sus instituciones, el proyecto
gubernamental, la planeación estratégica, las políticas públicas y la
orientación de las reformas de Tercera Generación, con la finalidad
de establecer pisos mínimos de bienestar social y el equilibrio de las
desigualdades. Pero no es una discusión que tenga fácil resolución,
dado que el grado en que el Estado debería implicarse en la provi-
sión de bienes y servicios que promueven el bienestar de la pobla-
ción, es un debate que ha permanecido en la agenda política por
mucho tiempo. Y lo seguirá estando toda vez que la discusión entre
la dicotomía Estado y Mercado sigue presente en torno al grado de
participación mayor o menor de alguno de ellos en el contexto de
una economía mixta.
Por primera vez en la historia regional de América Latina, las so-
ciedades nacionales tienen como componentes la incertidumbre y la
imprevisibilidad del futuro. Lo que obliga a comprender la realidad de
otra manera, a nosotros mismos y a los otros, la libertad, la democracia
y la legitimidad.
El presente es en sí mismo una sociedad en permanente “auto
confrontación”, de manera que anticiparse al futuro permite dar sen-
tido al presente. La razón del futuro es otorgarle una manera de ser al

9 Held, D (2006) Global Covenant. The Social Democratic Alternative to the Washing-
ton Consensus, Polity Press, Reino Unido,

25
presente. La prospectiva busca visualizar el futuro desde el presente y
mejorar el análisis del presente desde el futuro.
Por lo tanto, existen muchas alternativas para el futuro en América
Latina. Esos futuros son observables y probablemente viables política-
mente y posibles económicamente. En realidad, lo que se está produ-
ciendo en todos y cada uno de los países de la región es un hecho
básico: la conciencia de una nueva realidad post recesión económica y
financiera, de una nueva percepción del tiempo, de la sociedad, de la
cultura, de una nueva economía productiva y de una nueva manera de
pensar y hacer política. En general dice sobre este punto Eric Hobsbawn
(1990)10, “las grandes ideas y valores que utilizamos en el pasado para
relacionarnos con la vida privada y colectiva carecen en la actualidad de
sentido y significación”.
De ahí que aceptar temas como la incertidumbre, el desorden, el
riesgo, el caos, la gobernanza, la gobernabilidad, la desconfianza, la to-
lerancia y el nuevo institucionalismo, pasan a ocupar un lugar privile-
giado en el análisis político y en la formulación de las políticas públicas.
Zygmund Bauman (2003)11, señala que en la actualidad la modernidad
líquida ha impuesto a la condición humana cambios radicales que exi-
gen repensar los viejos conceptos que solían articularla.
En escenario económico y social de América Latina no deja de
presentar vaivenes. El año 2013 hubo una recuperación del crecimiento
de la economía mundial, en base a las mejoras mostradas por los países
desarrollados y el crecimiento de China. La tasa de crecimiento econó-
mico de América Latina en este contexto alcanzo al 2,5 % sobre la me-
dia mundial que fue de 2, 2 %. Pero el producto por habitante aumento
alcanzo al 1,5 % lo cual es coincidente con la desaceleración que ya se
está observando desde el año 2010.
En esta perspectiva, el período actual en América Latina es
fundamental y decisivo para el rumbo del progreso futuro. Señala
la CEPAL, que es necesario pasar de la etapa de especialización pro-
ductiva en bienes primarios o de baja transformación industrial, a
otra en que la industria manufacturera sea el motor del desarrollo.

10 Hobsbawn, E (1990) Historia del Siglo XX. Grijalbo — Mondadori, Buenos Aires,
Argentina.
11 Bauman, Z (2004) Modernidad liquida, FCE, México

26
Es decir una transformación “cualitativa de la estructura produc-
tiva”, que impulse actividades intensivas en conocimiento y valor
agregado.
América Latina ha dejado atrás las elevadas tasas de crecimiento
económico de la década pasada para converger a tasas más mode-
radas, en el rango del 1.5% al 3%. Actores externos, tales como unos
menores precios de las materias primas explicados principalmente por
la desaceleración económica en China, un encarecimiento del financia-
miento externo y unas perspectivas de entradas de capital más limita-
das contribuyen a este proceso de desaceleración12.
Para el Banco Mundial lo más preocupante es que América Latina
se acostumbre a crecer por debajo del 3%. Por eso insiste este orga-
nismo en que los países de la región deben potenciar la productividad
interna para sostener un ritmo de crecimiento sostenido.
América Latina invierte en investigación y desarrollo el 0.7% del
PIB, la OCDE invierte el 24% del PIB. En la región la fuerza laboral que
tiene educación secundaria es el 46.6% y 12% educación universitaria y
6 de cada 10 trabajadores se desenvuelven en la economía informal y el
75.9% (OIT) de ese sector tienen la secundaria incompleta.
Igualmente, América Latina continúa siendo una de las más des-
iguales del mundo y alberga a 167 millones de pobres. El rezago que
tiene la región en materia de salud, de ingreso, educación y competen-
cias son otros de los factores estructurales no resueltos.
A ello hay que adicionar que la desigualdad y la segregación tiene
un rostro territorial, no da igual donde se nace y vive en América Latina.
De ahí nace la urgencia por mirar el desarrollo de nuestras sociedades
con una mirada territorial. Para lo cual es necesario abrir un amplio y
multidisciplinar debate sobre las posibilidades reales de lograr avances
equitativos en los territorios desde conducciones estatales altamente
centralizadas políticas y financieramente.
Aunque durante la última década se ha avanzado en cuanto a de-
sarrollo social y económico, las cifras que aporta la CEPAL en los úl-
timos años sobre América Latina y el Caribe permiten comprender la
dimensión del reto que aún tiene la región para alcanzar un desarrollo
sostenible con inclusión social.

12 OCDE (2014) Perspectivas macroeconómicas en América Latina. OCDE Publishing.

27
 La evidencia existente nos señala que los mercados desregulados
han generado inequidad social y, por ende, de que no es posible seguir
adelante con la lógica neoliberal de desmantelamiento estatal. El desa-
fío es fortalecer en forma profunda las capacidades institucionales pú-
blicas de la región en todos sus niveles decisionales,y con ello dar soli-
dez tecno-políticas al Estado para lograr impulsar reformas sociales pro
equidad, que permitan revertir la financiarización y privatización de los
servicios sociales es un imperativo ético y político de gran envergadura.
Ello supone, como plante Monedero (2011)13 descolonizar los
análisis sobre el Estado en América Latina. Ello es relevante, pues los
perspectivismos oficiales siguen sin ver ni entender los procesos de
profundo malestar que está incubándose en la región y la apuesta por
alternativas fuera de los márgenes que las élites han desplegado en el
sistema social y, ciertamente, en el académico.
En este desafío, de lograr reformas de tercera generación —redistri-
butivas— es preciso avanzar decididamente en generar condiciones para
un verdadero fortalecimiento de las capacidades institucionales públicas y
configurar un Estado más descentralizado (Buen Gobierno) y en un contex-
to de democracia participativa.
En la apuesta por reducir las incertidumbres de los tiempos actuales
y resolver las deudas sociales en la región, requiere nuevas y mejores capa-
cidades institucionales públicas, tanto a nivel nacional como subnacional.
Creemos que, sin duda, se debe repensar las formas como se dis-
cuten, planifican, diseñan y ejecutan las políticas públicas, especialmen-
te, si el foco del Estado es en una marco de nuevas reformas redistribu-
tivas es apuntar al logro del bienestar social y no simplemente mitigar
las externalidades negativas de los procesos modernizadores, muchas
veces gatilladoras de grandes brechas sociales.
Es interesante constatar cómo, en la actualidad, algunos gobiernos
comienzan a mostrar interés por la el análisis estratégico, la prospectiva
y las políticas para el desarrollo en cuanto concepciones teóricas —me-
todológicas que les permitan tener un calibramiento de largo plazo de
las decisiones públicas, apartándose de las lógicas ancladas en la mano
invisible del mercado.

13 Monedero, JC (2008) Disfraces del Leviatán. El papel del Estado en la globalización

neoliberal. Centro Internacional Miranda, Venezuela,

28
 Para Bas14 El análisis estratégico tiene como objetivo último orien-
tar los procesos de toma de decisiones, partiendo de la premisa básica
de que si bien es imposible predecir el futuro, sí que es posible, viable
y deseable reducir la incertidumbre inherente a cualquier proceso de
toma de decisiones a través de la identificación y evaluación de posibles
líneas de acción alternativas en contextos futuros diferentes (futuribles),
evaluados a su vez en virtud de su probabilidad de ocurrencia (estima-
da a partir de un método sistemático de previsión) y su deseabilidad
(establecida en virtud de nuestras prioridades u objetivos como orga-
nización).
En este marco referencial, la planeación estratégica con visión de
futuro es un instrumento político-económico para modificar y transfor-
mar esa realidad e importante para la construcción del futuro.
Así planteado, la prospectiva, al introducir el futuro (Miklos T y
Jiménez, E 2008)15 como instrumento de cambio, permite enfrentar los
riesgos y garantizar la gobernabilidad, la gestión de la complejidad y
los procesos de consolidación y profundización de la democracia lati-
noamericana.

14 Bas, E (2006) Inteligencia prospectiva para la seguridad pública; reflexiones meto-

dológicas y propuestas. Inteligencia y Seguridad, Nro 1, Madrid.
15 Miklos, T; Jiménez, E y Arroyo, M. (2008). Prospectiva, gobernabilidad y riesgo polí-
tico. Instrumentos para la acción, México: LIMUSA

29
 PARTE I:
Estado, Desarrollo
y Modernización en América Latina
 Capítulo I:
Estado Modernizador y Desarrollo en América Latina

1.1 Estado y Sociedad

Las relaciones entre Estado y sociedad constituyen una de las discusio-

nes de mayor envergadura desarrolladas en las ciencias sociales; por
consiguiente, son diversas las perspectivas que han emergido para dar
cuenta de la importancia que ha revestido aquél para la conformación
de la sociedad moderna.
En la teoría política tradicional, al menos a partir del siglo XVIII, el
Estado constituye la fórmula para la autodescripción del sistema políti-
co de la sociedad. La temática del Estado, una vez inventada, pudo ac-
tuar como punto de cristalización de la teoría política, la cual ha inten-
tado repetitivamente concebir al Estado o a la política como el centro
de control de todo lo que acaece en ella o con ella.
No obstante, la noción moderna de Estado proviene particular-
mente del Renacimiento, de autores tan diversos como Francisco Guic-
ciardini y Nicolás Maquiavelo.
El punto de partida de la formación del concepto de Estado, se en-
cuentra en la disputa ideológica y teórica entre las nociones de “seño-
ría” (signoria) y de “respublica”, una discusión a la vez filosófica, política
y jurídica propia de las formas de gobierno de las ciudades-estado del
norte de Italia. En aquella época, mientras la “señoría” era una forma de
gobierno aristocrático y oligárquico de los señores feudales dentro de
la “ciudad”, dependiente del emperador o del Papa, la “respublica” era
un gobierno laico y civil, emanado de alguna forma de participación
de los ciudadanos. Entonces, la republica de Florencia y de Venecia,
se oponía a la señoría de Milán, y en esa compleja polémica surge la
noción de “stato”.

33
 Esta es la época además en que comienzan a aflorar las identi-
dades nacionales, y en que comienzan a formarse las bases del primer
capitalismo financiero (a través de los banqueros y comerciantes judíos,
holandeses e italianos), precursora de la llamada acumulación originaria
de la que escribe Marx en el primer tomo de El Capital.
La idea de Estado surge entonces en la Italia renacentista del siglo
XV como una noción ideológica y política que da cuenta de las luchas
por el poder y de clases, que a su vez, se encuentran en los orígenes
remotos de las primeras naciones europeas y de las primeras formas del
capitalismo temprano.
El proceso de formación de las primeras naciones y de los Estados
modernos, va a atravesar todos los siglos XVI y XVII para hacer eclosión
en las revoluciones de la independencia de Estados Unidos y francesa
de 1776 y 1789 respectivamente, y es desde la experiencia histórica de
estas primeras revoluciones burguesas “victoriosas” de la historia, don-
de Marx y Engels van a desprender su concepto de Estado.
Marx contiene y despliega una visión historicista del Estado como
forma de poder que se transforma sin modificar su esencia de clase,
una interpretación evolutiva, gradual, dialéctica del Estado en el tiempo
histórico, alejándose de las teorías liberales e idealistas. Aquí aparece
también el concepto de superestructura y de base económica, en una
relación dialéctica en la que el Estado es determinado por los procesos
socioeconómicos, pero también donde el Estado y el orden político in-
tervienen y determinan los procesos económicos y sociales.
El marxismo planteará que el Estado es un instrumento para la
opresión de una clase por otra. Por lo tanto, el Estado no puede ser
neutral. En El Manifiesto Comunista, Marx y Engels explican que “el go-
bierno del Estado no es más que una junta que administra los negocios
comunes de toda la clase burguesa”16. Asimismo, en el prefacio de la
tercera edición de la obra de Marx La guerra civil en Francia, Engels es-
cribía “según la filosofía hegeliana, el Estado es la realización de la Idea,
estos, en lenguaje filosófico, el reino de Dios sobre la tierra, el dominio
en donde se realiza o debe realizarse la verdad eterna, y la eterna justi-
cia. De ahí el respeto supersticioso frente al Estado y de todo lo que se
refiere a él, respeto que se instala tanto más fácilmente en los espíritus

16 Marx, K y Engels, F (2002) El Manifiesto Comunista. Ed. Alhambra, España.

34
que están habituados a pensar que los asuntos e intereses generales de
toda la sociedad no pueden ser regulados en forma distinta a como se
ha hecho hasta el presente, es decir por obra del Estado y bajo sus ór-
denes, debidamente instrumentadas. Y se cree haber ya hecho un pro-
greso verdaderamente audaz cuando se ha liberado de la creencia en
la monarquía hereditaria para jurar bajo la república democrática. Pero,
en realidad, el Estado no es otra cosa que una máquina de opresión
de una clase sobre otra, ya sea en una república democrática, como
en una monarquía, y lo menos que puede decirse es que es un flagelo,
que el proletariado heredará en su lucha para llegar a su dominio de
clase, pero el cual deberá, como ha hecho la Comuna, y en la medida
de lo posible, atenuar sus efectos más nocivos, hasta el día en que una
generación crecida en una sociedad de hombres libres e iguales podrá
desembarazarse del fardo del gobierno”.
Para Marx el Estado capitalista es una máquina para la represión
de una clase por otra; como el lugar en donde la lucha por el poder
(económico sobre todo) lleva a la explotación de unos hombres por
otros; la diferencia de clases trae como consecuencia la división del
trabajo, en intelectual y manual (cosa que esclaviza a los hombres a una
sola actividad, por consiguiente no pueden desarrollarse plenamente),
entonces, los artículos que produce la clase oprimida son considerados
como mera mercancía, además de que el único vínculo que los mantie-
ne unidos en una sociedad es el interés privado, la conservación de su
propiedad y de su persona egoísta.
La propuesta central de Marx es la extinción del Estado se refiere
propiamente a que al llegar a la realización de una verdadera comu-
nidad humana, libre de las diferencias de clases, ya no es necesario
seguir sosteniendo toda esa estructura de poder que “legitimaba” los
abusos de los poseedores y que además servía para regular las rela-
ciones entre opresores y oprimidos. La abolición no es más que una
consecuencia natural de esta superación del egoísmo humano y su
pasión por el poder, que no son otra cosa que las bases mismas del
capitalismo17.

17 Muñoz, P (2005) La concepción de Estado en Karl Marx. .* http://www.angelfire.

com/nv/filofagia1/concep.html

35
 Marshall18 sostiene que desde el siglo XVIII al XX las sociedades
capitalistas se vieron influenciadas por dos conjuntos de fuerzas: la di-
visión de clases y los derechos de ciudadanía. Las clases sociales serían
la fuente fundamental de las desigualdades, mientras que la ciudadanía
se presentaría como la fuerza opuesta, debido a que se basa en dere-
chos universales que comparten todos y cada uno de los miembros
de una comunidad nacional. Distingue tres estadios del proceso, y los
denomina derechos civiles, derechos políticos y derechos sociales como
constitutivos de la ciudadanía en el Estado moderno: el civil, que se
corresponde con los derechos legales mencionados, el político, referido
a los derechos a participar en el poder político, ya sea como votante o
mediante la práctica política activa, y el social, en términos del derecho
a gozar de un cierto estándar mínimo de vida, de bienestar y de segu-
ridad económica.
En el transcurso de los siglos XVII y XVIII se irán gestando las bases
para la configuración del nuevo Estado liberal. La racionalización técnica de
la concentración del poder político se producirá en un contexto en el cual
el Estado comenzará a asumir una serie de funciones que hasta ese ins-
tante las había abordado la familia, la Iglesia o instituciones locales. Como
afirma Macpherson, “En el siglo XVII el debate (…) quedó sumergido entre
controversias mercantilistas, en las que se daba por sentado que el interés
nacional debía ser el objetivo (…) y que la vida económica de la nación
debía ser dirigida por el Estado (…) Esto podrá sonar como un regreso a la
idea de que la economía debe subordinarse al mantenimiento de la estruc-
tura tradicional de la sociedad, ahora representada por el Estado nacional.
Pero había una gran diferencia. Era la nueva estructura de una sociedad
mercantil, y no la estructura tradicional, la que el Estado debía promover”19.
Para Heller (1984) el Estado moderno es una construcción histó-
rica que surge y se consolida a partir de las transformaciones que van
produciéndose en el interior de la sociedad occidental. En la medida
que se conforma y se diferencia de otras formas históricas por consti-
tuir “una unidad de dominación, independientemente en lo exterior e

18 Marshall, T. (1950) Ciudadanía y clase social, en Marshall T. y Bottomore, T. Ciuda-

danía y clase social, Alianza Editorial, Madrid, 1998.
19 Macpherson, C.B. (1991) Ascenso y caída de la justicia económica. Buenos Aires,
Manantial.

36
interior, que [actúa] de modo continuo con medios de poder propios, y
claramente delimitada en lo personal y territorial”20.
Por tanto, el Estado moderno se configura en un ejercicio del po-
der tuvo por objetivo disolver el poder de la iglesia y del imperio que
habían predominado en la Edad Media. Este nuevo ejercicio del poder
político se expresa en la noción de soberanía, concepto que viene a
legitimar el “monopolio de la fuerza” como rasgo sustancial del Estado,
no eludible por ningún individuo, grupo o corporación del territorio en
que se ejerce, y no sometido a ningún poder externo. Este nuevo orden
de cosas encuentra en la noción de Estado-Nación moderno su forma
“natural” de organización política. En este sentido, O’ Donnell, señala
“La nación es el arco de solidaridades que une al ‘nosotros’ definido
por la común pertenencia al territorio acotado por un Estado. El Estado
demarca a una nación frente a otras en el escenario internacional. Esa
demarcación tiende a generar un ‘nosotros’, definido por contraposi-
ción o diferencia respecto de los ‘ellos’ de aquel escenario. En otras
palabras, el Estado tiende a ser co-extensivo con una nación. Este es,
normalmente, un factor de cohesión basado en el reconocimiento de
ese ‘nosotros’ como pretensión aceptable de vigencia real. Por su parte,
el Estado, reificado en sus instituciones aparece como un Estado-para
la-nación. Esto en un doble sentido. Primero, como delimitación de la
nación frente a otros Estados nacionales. Segundo, hacia adentro de su
territorio como pretensión, últimamente respaldada por su supremacía
coactiva, de ser el agente privilegiado de custodia, interpretación y lo-
gro de los intereses generales de la nación”21.
Hay que recordar la clásica definición del Estado dada por Max
Weber, para quien el Estado es un cuerpo autónomo que tiene auto-
ridad jurisdiccional y monopolio sobre el uso coercitivo de la fuerza
dentro de su jurisdicción. En última instancia —dice Weber— sólo se
puede definir el Estado moderno, sociológicamente, partiendo de su me-
dio específico, propio de él así como de toda federación política: me refie-
ro a la violencia física. “Todo estado se basa en la fuerza”, dijo Troski en
Brest- Litovsk. Así es, en efecto. Si sólo existieran estructuras políticas

20 Heller, H. (1984) Teoría del Estado. Fondo de Cultura Económica, México

21 O’ Donnell, G. (1984) Apuntes para una teoría del Estado, en Oszlak, O. (comp.),
Teoría de la burocracia estatal, Buenos Aires, Paidós

37
que no aplicasen la fuerza como medio, entonces habría desaparecido
el concepto de “Estado”, dando lugar a lo que solemos llamar “anar-
quía” en el sentido estricto de la palabra. Por supuesto, la fuerza no
es el único medio del Estado ni su único recursos, no cabe duda, pero
sí su medio más específico. En nuestra época, precisamente, el Estado
tiene una estrecha relación con la violencia. Las diversas instituciones
del pasado —empezando por la familia—con consideraban la violencia
como un medio absolutamente normal. Hoy, en cambio, deberíamos
formularlo así: el Estado es aquella comunidad humana que ejerce (con
éxito) el monopolio de la violencia física legítima dentro de un determi-
nado territorio»22.

1.2. Racionalización y concepciones sobre el Estado en América Latina

La frase de Alain Rouquié23 ”América Latina no inventó el Estado, pero

hizo de él un actor central cuyo papel peculiar constituye una de las
especificidades del perfil sociopolítico de las naciones latinoamerica-
nas, salvo algunas excepciones” sin duda tiene una vigencia central para
discutir sobre las formas que éste ha adoptado desde su configuración
y como se ha empalmado en el marco de un proceso de acumulación
capitalista desde el Siglo XIX.
Para Graciarena (1995)24 Es difícil definir Estado en Latinoamérica
porque hay distintas tradiciones intelectuales, distintas ideologías y dis-
tintas experiencias históricas. Desde su perspectiva el Estado se cons-
tituye en una relación de dominación a partir de desigualdades en la
distribución del poder real clases y otras fragmentaciones sociales. Para
este autor, el estado moderno tiene su fundamento en algún tipo de ley
constitucional, que se entronca con la gran corriente del constituciona-
lismo occidental que se remonta a las grandes revoluciones constitucio-
nalistas: inglesa, norteamericana, francesa. Por lo mismo —agrega— que

22 Weber, M (1998) Economía y Sociedad, FCE, México

23 Rouquié, A (1987) Amérique latine? Introduction à l’extrème Occident, Paris, Seuil,
1987.
24 Graciarena, J (1995) El Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospec-
tiva. Universidad de Buenos Aires, Oficina de Publicaciones del C.B.C; 1. ed edition

38
en el siglo XIX se fortalecerá considerablemente la tradición constitu-
cionalista, alcanzando caracteres casi míticos en las nuevas naciones de
América Latina, donde la rápida sanción de constituciones hizo abrigar
la ilusión de que de ellas dependía la formación y el arraigo de estado
que, en su momento, fueron poco más que creaciones en el papel, pero
no estructuraciones reales de un orden político concreto basado en una
estructura social compuesta por clases sociales, regiones, etnias, y otras
dimensiones relevantes de una formación histórica.
En el dictado de las constituciones se puede identificar su impor-
tancia, pues se creía que a través de ella ya se constituía el estado que
es el órgano supremo para ordenar las jerarquías institucionales a tra-
vés de mediar entre conflicto y consenso manteniendo la unidad nacio-
nal con el monopolio del uso de la violencia física.
Desde otro enfoque Sergio Bagú25 planteaba que América Latina
podía considerarse una unidad histórica, que trascendía la mera yuxta-
posición aleatoria de las particularidades nacionales, en virtud de su co-
mún carácter originario de tipo capitalista. La generalidad que incluye al
conjunto de los Estados de América Latina arraiga en su origen común
como espacios de acumulación dependientes del mercado mundial.
Para Kaplan26 desde la fase colonial, y luego a través de las fases
y procesos de emancipación política, de incorporación a la economía
mundial, de sometimiento a la nueva división mundial del trabajo con
centro y eje en la Primera Revolución Industrial, y de hegemonía britá-
nico- occidental, los principales países latinoamericanos presentan una
constante histórica. Es la constituida por la estructura y la dinámica de la
centralización, de omnipresencia y omnipotencia del Estado y las élites
públicas.
En su trabajo “La especificidad del Estado en América Latina”, Enzo
Faletto subraya que la condición periférica y la inserción dependiente
en el mercado mundial de los países de la región, determinan el tipo
de relaciones sociales y el consecuente papel de los estados, así como
sus limitaciones. Para este autor, el poder de los Estados latinoameri-
canos es “relativamente escaso en la adopción de ciertas decisiones

25 Faletto, E (1989) La especificidad del Estado en América Latina. En Revista de la

Cepal No. 38,Santiago de Chile,
26 Kaplan, M (2002) Estado y Globalización, México, IJ — UNAM Eds.

39
económicas básicas, sobre todo en lo que respecta a su capacidad de
determinación en cuanto a la producción y comercialización de bienes”
(Faletto, 1990).
En tal sentido, Lechner27 plantea que el primer y principal punto a
destacar es que en América Latina —a diferencia de Europa— no se ha
conformado una sociedad capitalista con anterioridad al desarrollo del
Estado durante el siglo XIX. El capitalismo no es un «dato histórico »dado
que preceda a la regulación estatal. Ello tiene una consecuencia decisiva
para la configuración del orden social: es el Estado quien asume la tarea
de «instaurar» una sociedad moderna.
El enfoque weberiano sobre el Estado, también, ha servido de
anclaje a numerosos enfoques posteriores que se han constituido en
pilares y ejes estructurante del debate politológico y sociológico, por
ejemplo, en América Latina durante las últimas décadas.
Para M. Weber el proceso de modernidad tiene que ver con un
proceso de diferenciación cultural (Racionalización del mundo) la cual se
manifiesta en tres escenarios; racionalización cultural, desencantamiento
del mundo y surgimiento del capitalismo. Lo mágico-religioso da paso
a lo racional y científico. Las verdades son provisorias. La ética calvinista
plantea una relación personal entre Dios y el individuo y se debilita la
comunidad. El hombre está predestinado a la salvación y la acumulación
de riquezas es señal de estar bien encaminado a ésta. Cuando se acaba
el ascetismo se da paso a una ética capitalista. En segundo lugar, la Ra-
cionalización organizacional mediante ella se busca maximizar la utilidad,
esto conlleva a una forma organizacional particular: la burocracia.
Esta se constituye como una lógica procedimental donde el in-
dividuo tiene una responsabilidad articular y ya no puede desarrollar
todo su potencial ( jaula de hierro). Se busca la eficiencia y la eficacia. Se
funda en una creciente división social del trabajo. Se impone una domi-
nación de carácter legal. Y en tercer lugar, la Orientación de los actores:
la racionalidad es instrumento para optimizar medios para conseguir
fines. Esto es conocido como una racionalidad formal (distinto de una
racionalidad sustancial, donde el cálculo se orienta a un fin específico
como la tradición, los valores, etc.

27 Lechner, N (1992) El debate sobre Estado y Mercado . En Nueva Sociedad, Nro. 121
Septiembre-octubre, Venezuela.

40
 Desde este enfoque, un nuevo sujeto social, el empresario capi-
talista, se constituye como clase social. La racionalidad se plasma en
las instituciones sociales, éstas se difunden y con ellas se expande la
burocracia y el capitalismo moderno.
Tal racionalidad, en la sociología weberiana, se explica a partir del
momento en que se hace necesario dar cuenta de la distribución des-
igual de los bienes ideales y materiales entre los hombres, desde el
instante en que las diferencias sociales devienen un problema que re-
quiere ser explicado. El proceso que así se desencadena conduce a una
creciente intelectualización y racionalización de las relaciones sociales
hacia la reflexividad de éstas, lo que conduce al principio de intentar
organizar la vida social sobre la base de coordenadas obtenidas reflexi-
vamente.
Para Weber, la racionalización de la vida social es un fenómeno
profundo, una de cuyas manifestaciones es el capitalismo. Así, la ra-
cionalización de la vida económica conduce a la empresa capitalista
en cuanta forma organizativa social, por la progresiva separación de
los trabajadores de sus medios de trabajo. La racionalización de la vida
política conduce al Estado moderno, en cuanto asociación política, por
medio de la progresiva separación del funcionario con respecto de sus
medios de trabajo. Así como el trabajador en la empresa capitalista no
tiene ninguna propiedad sobre el capital, el funcionario de la burocracia
estatal moderna no la tiene sobre su cargo. El trabajador y el funcio-
nario son “expropiados” de sus medios de trabajo, como resultado del
proceso racionalizador de la vida social.
Para Weber esta racionalidad que se despliega de acuerdo a fines
es una racionalidad que lleva al surgimiento de instituciones sociales
extraordinariamente eficientes, extremadamente racionales, pero que
constituyen una amenaza creciente para la libertad de los individuos.
Es el tiempo de la burocratización, la cual se despliega, básicamente,
en las figuras de la empresa moderna y del Estado moderno. El mundo
de la burocracia, no es un mundo sólo de reglamentos, sino un mundo
que racionaliza hasta los propios movimientos del cuerpo del hombre.
Para Weber, el Estado es cada vez una maquina cada vez más po-
derosa, el avances hacia la constitución de una jaula de hierro. En Eco-
nomía y Sociedad afirma “Una máquina inerte es espíritu coagulado,

41
y el sólo serlo le da el poder de forzar a los individuos a servirla, de
determinar el curso cotidiano de sus vidas de trabajo de modo tan do-
minante como es efectivamente el caso en la fábrica”.
Esta conjunción de fábrica, de industria y de Estado moderno
constituye para Weber la máxima amenaza a la libertad humana. Pero él
mantiene la esperanza secreta de que esos grandes sistemas burocrá-
ticos no se fusionen, de que al menos las burocracias pública y privada
no se asocien y no originen un gigantesco aparato de dominación.28
Para Weber el concepto de Estado se puede entender de la si-
guiente forma: “Una organización gobernante será llamada ‘política’
en la medida en que su existencia y orden sean continuamente salva-
guardados dentro de un territorio determinado por la amenaza de la
aplicación de la fuerza física por parte de un órgano administrativo. Un
organización política compulsiva con operación continua sea llamada
“Estado” en la medida que su órgano administrativo ostente para sí el
monopolio legítimo de la violencia física para proteger su orden”.
Para el destacado intelectual G. O´Donnell29 —quien siguiendo
una raíz weberiana— pero separando de sus análisis variables de la le-
gitimidad del uso de la fuerza, entiende al Estado “como el componente
específicamente político de la dominación en una sociedad territorial-
mente delimitada. Por dominación (o poder) entiendo la capacidad,
actual y potencial, de imponer regularmente la voluntad sobre otros,
incluso pero no necesariamente, contra su resistencia. Lo político en
sentido propio o específico lo entiendo, entonces, como una parte ana-
lítica del fenómeno más general de la dominación: aquella que se halla
respaldada por la marcada supremacía en el control de los medios de
coerción física en un territorio excluyentemente delimitado. Combinan-
do estos criterios, el concepto de Estado resulta equivalente al plano de
lo específicamente político, y éste, a su vez, es un aspecto del fenómeno
más amplio de la dominación social”
Al mismo tiempo, para O´Donnell el Estado incluye al menos tres
dimensiones:

28 Cousiño,C(1997) La jaula de hierro (acerca de Max Weber). http://www.cepchile.cl/

dms/archivo_1860_739/rev71_cousino.pdf
29 O´Donnell (1984) Ibid.,

42
 a) el Estado como un conjunto de burocracias. Estas burocracias,
generalmente organizaciones complejas, tienen legalmente
asignadas responsabilidades apuntadas a lograr o proteger
algún aspecto del bien, o interés público, general;
b) el Estado es también un sistema legal, un entramado de re-
glas legalmente sancionadas que penetran y co-determinan
numerosas relaciones sociales. Contemporáneamente, espe-
cialmente en democracias, la conexión entre las burocracias
del estado y el sistema legal es íntima: las primeras se supo-
ne que actúan en términos de facultades y responsabilidades
que les son legalmente asignadas por autoridades pertinen-
tes —el estado se expresa en la gramática del derecho. Jun-
tos, las burocracias del Estado y el derecho presumen gene-
rar, para los habitantes de su territorio, el gran bien público
del orden general y de la previsibilidad de una amplia gama
de relaciones sociales;
c) el Estado intenta ser un foco de identidad colectiva para los
habitantes de su territorio. Típicamente, los funcionarios del
Estado, especialmente los que ocupan posiciones en su cúpula
institucional, afirman que el suyo es un Estado para la nación o
un Estado para el pueblo.

A reglón seguido sostiene que en América Latina, con algunas excep-

ciones parciales, han existido Estados que registran un bajo puntaje en
las tres dimensiones.
Discutir hoy sobre el Estado latinoamericano presenta compleji-
dades adicionales a las ya diversas interpretaciones elaboradas en las
teorías políticas europeas clásicas, que han constituido la fuente prin-
cipal de reflexiones contemporáneas sobre el Estado, la modernización
y el desarrollo de los sistemas sociales. Y más aún cuando se trata de
encontrar algunas coordenadas que nos permitan visualizar diversos
aspectos explicativos de la crisis y contradicciones que se le atribuyen
en su concepción de Estado de bienestar.
Por tanto, el debate en América Latina respecto de la moderniza-
ción de las sociedades —orden social moderno— implica situar a éste
en una posición de rompimiento respecto de la costumbre, apoyado

43
para ello en relaciones institucionalmente garantizadas, las cuales se
conciben como portadoras de los principios racionales que han de go-
bernar la vida social.
En consecuencia, es posible observar que las ciencias sociales en la
región se aproximan a la comprensión de las sociedades a partir de un
fuerte énfasis en los procesos formativos y de desarrollo institucional.
Es decir, el desarrollo se ha entendido en términos estrictamente eco-
nómicos y con referencia explícita al ejemplo de lo que habían logra-
do las sociedades industrializadas occidentales; de allí la importancia
asumida por la industrialización -sustitución de importaciones- y los
requerimientos de acompañar tales procesos con una planificación co-
herente en lo social, político y cultural.
Desde esta perspectiva, destaca el supuesto implícito a toda la
teoría del desarrollo acerca de la racionalidad formal y su necesaria im-
posición a una sociedad que debe desarrollarse, es, decir, que debe
adoptar esta racionalidad formal como modo de relación propio de la
modernidad.
De tal manera, bajo el concepto de modernización se resume el
intento de establecer vínculo social fundado estrictamente en el plano
institucional; así se construye un paradigma bajo la oposición de dos
tipos polares de orden social: la sociedad tradicional y la sociedad mo-
derna. Que en definitiva, serán los ejes en los que se anclara gran parte
de la discusión sobre la dualidad de las sociedades latinoamericanas y
los enfoques desarrollistas.

1.3 Enfoques Desarrollistas y Modernización en América Latina

Las diversas concepciones desarrollistas que han estado presente en la

discusión y práctica latinoamericana durante el presente siglo se han
situado en el marco de la reflexión ilustrada en Europa, en la cual los
procesos de modernización están referidos a un conjunto de procesos
de racionalización que impactan en los ámbitos de la cultura, la socie-
dad y la personalidad de los individuos.
Desde las primeras décadas del pasado XX, con diversos grados
de intensidad, los rasgos podemos inherentes a las distintas fases del

44
desarrollo capitalista han tratado de ser replicados en las sociedades
latinoamericanas, provocando una expansión ideológica y económica,
donde el Estado ha jugado un rol fundamental en la preservación y
consolidación de esas variables.
Para C. de Mattos30, las grandes etapas de los procesos forma-
tivos de los sistemas nacionales periféricos, las estructuras de poder
dominantes en cada uno de ellos, definieron e impulsaron proyectos
políticos tendientes a transformar en dominante, en sus respectivas
realidades nacionales, el modelo de desarrollo adoptado en las socie-
dades centrales. La formación y consolidación de estos países en un
tipo específico de Estado nacional, el capitalista, aparece como uno de
los resultados fundamentales de estos procesos modernizadores y de
diferenciación sistémica.
Así, la fase modernizadora basada en las exportaciones primarias
vendrá a representar un elemento fundamental de las posturas ideoló-
gicas de grupos oligárquicos y apoyará la orientación de los proyectos
políticos nacionales durante varias décadas del siglo XIX y comienzos
del XX.
Al respecto Vuscovics31 sostenía que la fase de crecimiento hacia
fuera tomaría ritmos muy rápidos de expansión económica, sobre todo
en las tres décadas que antecedieron a la primera guerra mundial, así
como procesos generales de urbanización y modernización. Tales avan-
ces, sin embargo, no fueron generalizados; por el contrario, la diferencia
entre naciones latinoamericanas se amplió en forma considerable.
A pesar de las contradicciones del modelo, habían logrado propiciar
en varios de los países latinoamericanos un crecimiento importante en las
áreas de infraestructura y comunicaciones, así como en la diversificación
de las exportaciones agrícolas y mineras, con consecuencias relevantes
en materia de empleo y distribución del ingreso. El Modelo Primario (ex-
portador) implicó para esas naciones vínculos asimétricos en su incor-
poración al sistema capitalista mundial. Vuscovics (1990) identifica tres
importantes consecuencias de este vínculo:

30 Vuscovics, P (1990) La crisis en América latina. Un desafío continental. Siglo XXI,

México
31 Vuscovics, P (1990) Ibid.,

45
 a) Especialización en la producción y exportación primaria y
una condición de importadores de productos industriales,
que tendía a congelar las estructuras productivas típicamente
subdesarrolladas y dependientes;
b) Nexo desigual de intercambio, expresado sobre todo en ten-
dencias al deterioro de la relación de precios, lo que involu-
craba de hecho una transferencia persistente de excedentes
al exterior;
c) Intentos constantes de las élites locales para compensar las
pérdidas ocasionadas por la relación de precios del intercam-
bio exterior mediante condiciones de súper explotación del
trabajo.

Tales contradicciones se harán más agudas en la medida en que la pro-

pia estructura económica capitalista se transforma, apoyada entre otros
aspectos por los avances tecnológicos que dieron lugar a producciones
industriales por sobre las producciones primarias.
La crisis económica de 1929 tendría, también, importantes efectos
en la continuidad del modelo exportador primario. Este hecho, suma-
do a la obsoleta competitividad de muchos productos primarios sobre
los que descansaba gran parte de las economías latinoamericanas, hizo
emerger una nueva fase modernizadora, siempre en el contexto capi-
talista, fundada en el modelo de sustitución de importaciones o desa-
rrollo hacia adentro, proceso que harán distinguible al modelo en los
periodos que siguieron a los años veinte.
Del mismo modo, los procesos de acumulación capitalistas y sus
modelos de análisis tendrán en la gran depresión y el advenimiento del
keynesianismo un eje estructurarte de su entendimiento y despliegue
durante gran parte del siglo XX.
La emergencia del perspectivismo keynesiano en cuanto nuevo ci-
clo de intervención estatal en la economía se visualiza en el contexto de
la Gran Depresión (1929).
La Gran Depresión de 1929 fue un duro golpe para la economía
de los Estados Unidos. A comienzos de 1929 ésta operaba con pleno
empleo; su tasa de desempleo apenas bordeaba el 3.2%. En octubre
de 1929, la bolsa de valores colapsó, y con ello el valor de las acciones

46
corporativas perdió dos tercios del valor que había prevalecido el año
anterior. Es en dicho hito histórico cuando la teoría económica clásica
del liberalismo que sostenía que el Estado no debe intervenir en la ac-
tividad económica y, por ende, debe restringirse su rol a la garantía de
defensa, seguridad y justicia, y que, por otra parte, afirma que el merca-
do es autosuficiente para alcanzar un funcionamiento óptimo generan-
do para toda oferta su propia demanda; entra en crisis.
John Keynes en su obra “Teoría general sobre la ocupación, el inte-
rés y el dinero“ (1936), plantea una visión alternativa sobre el funciona-
miento de la economía, en la cual la demanda es la fuerza que impulsa
a la producción. Del mismo modo puso en perspectiva su teoría de la
determinación del empleo, mediante la cual sostuvo que el nivel de
actividad económica se determina por el nivel de demanda agregada.
Lo que significa que las economías capitalistas están sujetas a la debili-
dad periódica de los procesos de generación de la demanda agregada,
resultando en desempleo. La afirmación siguiente nos retrata, en parte,
los fundamentos de su propuesta: “La ley natural es superior a la ley hu-
mana, la economía está regida por una mano invisible y el Estado debe
intervenir en ella controlando y administrando a través de la inversión y
el gasto público pero al mismo tiempo sosteniendo el equilibrio natural
conseguido por cada individuo al buscar su beneficio.”
Para Keynes la economía no es capaz, por sus propios medios, de
lograr el equilibrio económico y de mantener la “paz social”. Por ello es
necesaria la intervención de un elemento externo a la economía, que
actúe para impedir las “crisis económicas” o para reactivar la economía
en los momentos de crisis. Ese elemento externo será el Estado (inter-
vencionismo estatal). Los instrumentos que utiliza el estado para inter-
venir en la economía serían: Instrumentos de política monetaria, Au-
mentando las inversiones públicas (dando de este modo trabajo a los
desempleados)., Instrumentos de Política fiscal: recaudando impuestos
y distribuyendo la riqueza entre todos los ciudadanos, Llevando a cabo
políticas económicas, sociales y culturales
Durante los 25 años posteriores a la Segunda Guerra Mundial
(1945-1970), el keynesianismo constituyó el paradigma dominante
para entender la determinación de la actividad económica. Esta fue
la época en que se desarrollaron los instrumentos modernos de la

47
política monetaria (control de las tasas de interés) y fiscal (control de
los gastos del gobierno e impuestos). Fue también un período en el
cual la cobertura de los sindicatos se elevó a máximos históricos, y se
amplió el estilo del New Deal de las instituciones de seguridad social y
de regulación
Los países de América Latina, inspirados por los fenómenos que
ocurrían en los países desarrollados, en especial desde la década de los
cuarenta, en la que se estaba manifestando una decidida conducción
estatal, adoptaron diversos tipos de estrategias y políticas de desarrollo
económico y social para perfeccionar sus débiles y desequilibradas es-
tructuras económicas. En la mayor parte de los casos, se caracterizaron
por un sector exportador especializado en la elaboración de productos
primarios y por una atrasada estructura productiva interna. Como afir-
ma Osvaldo Sunkel32, las políticas adoptadas no, fueron equivalentes
para todos; más bien difirieron según las ideologías y configuraciones
de poder dominantes, así como respecto de sus recursos, características
culturales e institucionales y etapas de desarrollo.
El crecimiento económico de los países de la región a partir del
estímulo estatal y la sustitución de importaciones fue conducida, prin-
cipalmente, por intensivas inversiones de capital. Por una parte, la in-
versión pública fue considerada como un instrumento de política clave
para fomentar el crecimiento y romper las potenciales fallas de coordi-
nación de los mercados descentralizados. Por otra, la inversión privada
se estimuló a través de subsidios de los créditos, rebajas fiscales, tipos
de cambios preferenciales y una estructura arancelaria que favorecía la
importación de maquinaria, equipos e insumos. Este aparato promotor
de las inversiones tendía a que el crecimiento económico dependiera
de la expansión de actividades intensivas del capital.
Este nuevo contexto redefinirá el rol y participación del Estado en el
proceso modernizador. Al respecto, Foxley (1982)33 señala que sobre todo
a partir de la crisis de los años treinta la noción de Estado en América
Latina comienza a adquirir rasgos más específicos y particulares. El tipo
de acción estatal a partir de ese periodo ha estado influida por el proceso

32 Sunkel, O (1992) El marco histórico de la reforma económica contemporánea”, En

Revista Pensamiento Iberoamericano, Madrid, Tomo I, Núms. 22- 23
33 Foxley, A (1982) Experimentos neoliberales en América Latina. Santiago de Chile,
CIEPLAN

48
industrializador y la creciente modelización de un segmento importante
de la economía; por los nuevos problemas que fueron surgiendo a medi-
da que avanzaba la industrialización y la forma en que fueron encarados
a través de las políticas públicas; por el consecuente éxito o fracaso en la
aplicación de las políticas, y por la naturaleza del régimen político y las
alianzas político-sociales que respaldaron la acción pública.
El proceso de industrialización basado en la sustitución de impor-
taciones propuso en la agenda estratégica del periodo, por una parte,
trasladar la fuerza del dinamismo del crecimiento económico desde el
exterior a las economías internas y, por otra, traspasar los productos
de la modernización a los amplios sectores sociales que permanecían
históricamente excluidos.
Para autores como Sunkel (1992), el desarrollo hacia o desde dentro
de América Latina puede mirarse como un despliegue institucional para
trasladar el motor del crecimiento económico desde el exterior hacia las
sociedades nacionales. Todo ello sustentado en el reconocimiento de
que existe en América Latina una situación de profunda heterogeneidad
estructural, derivada de un proceso acumulativo y expansivo de los ex-
cedentes por medio de la incorporación de innovaciones tecnológicas
que no se revertían hacia la periferia, sino hacia los países del centro.
Una gran parte del excedente generado en sector exportador en lugar
de reinvertirse y expandirse hacia el resto de la economía se volvía a
transferir a los países centrales.
Ante este escenario, el tema del desarrollo —la búsqueda del cre-
cimiento y de ajustes pertinentes como explicaciones del atraso de las
sociedades— se constituiría en tarea central para las teorías económi-
cas y sociológicas.
Así, por ejemplo, en el contexto de las ciencias sociales
latinoamericanas, las teorías de la modernización y de la dependencia34
se constituyeron en dos enfoques predominantes para el análisis del

34 En el pensamiento económico latinoamericano, la categoría de “dependencia”

comenzó a ser utilizada explícitamente durante este primer tercio del siglo XX,
cuando se hacía visible un cambio en el peso específico de los capitales norteame-
ricanos en nuestras formaciones sociales. Esta transformación, que no haría más
que consolidarse, constituyó el marco de referencia para aquellos que ensayaban
explicaciones críticas acerca de la modernización latinoamericana. Precursores fue-
ron José Carlos Mariátegui, Gilberto Freire, Josué de Castro, Caio Prado Junior, Raúl
Prebisch, Florestán Fernández, entre otros

49
desarrollo durante las décadas de los cincuenta a setenta. Particularmente,
la primera permitió dimensionar una postura crítica, alternativa a las
opciones teóricas desarrollistas que habían implementado estrategias
modernizadoras-industrializadoras durante las últimas décadas en el
continente.
De particular relevancia fueron para las Ciencias Sociales las re-
flexiones realizadas respecto a tales procesos de tránsito en las décadas
de los cincuenta y sesenta, cuando acompasados al tema del desarro-
llo, la dependencia y la modernización se dimensiona a América Latina
como un problema teórico de gran alcance.
Estas discusiones, más allá de sus variantes, tienen como eje ar-
ticulador de sus visiones estratégicas al Estado y su rol respecto del
desarrollo latinoamericano, pues las circunstancias periférica, depen-
diente y de desarrollo tardío de los países de la región hizo que desde
muy temprano el Estado adquiriera funciones decisivas en la empresa
modernizadora y el desarrollo. Como afirma E. Faletto35: “la simple cons-
tatación del significado que en América Latina adquiere el Estado ha
llevado a postular que éste predomina sobre la sociedad civil, lo cual
es decir que el Estado es no sólo la expresión política de la sociedad y
del poder en ella existente, sino que además organiza el conjunto de la
sociedad (…) una breve revista a la historia contemporánea de América
Latina es suficiente para darse cuenta cómo la acción del Estado ha sido
casi decisiva para la conformación del sistema urbano-industrial, lo que
ha tenido como resultado un mayor desarrollo y complejización de la
sociedad civil”.
De hecho, R. Prebisch y un número importante de pensadores
latinoamericanos encontraron resonancias a sus planteamientos en
la CEPAL, donde especialmente ese autor postuló que el desarrollo
económico de los países de la periferia estaba condicionando a re-
formas estructurales e institucionales y más que nada, a un proceso
industrializador como alternativa para superar aquellas deficiencias y
lograr transferir a esos países la capacidad propia de generación y
difusión del progreso técnico con sus, correspondientes. Incrementos
en productividad y de retención, absorción y reinversión local de sus
beneficios.

35 Faletto, E (1989) Ibid.,

50
 La CEPAL, fundada en 1948 por la Organización de Naciones Uni-
das (ONU), ocupo durante las décadas de los 50 y setenta, bajo la direc-
ción de Raúl Prebisch, el eje de la discusión económica y de las ciencias
sociales en América Latina.
Los enfoques cepalinos representaron una suerte de reacción
frente las teorías clásicas del desarrollo y comercio internacional; las
cuales intento reformularlas desde la perspectiva latinoamericana. Es
el propio Prebisch quien mostrando su insatisfacción con los clásicos y
con Keynes lo llevó a argumentar en favor de una profunda revisión de
la teoría económica y la búsqueda de los principios que regulan el ciclo,
que son radicalmente distintos a las leyes del equilibrio. Este esfuerzo
también respondió a la necesidad de contar con un marco conceptual
relevante para los países de la periferia. Estos tenían que liberarse de las
teorías económicas impuestas por el centro. Debían desarrollar, sobre la
base de su experiencia, conceptos propios para la elaboración de mar-
cos conceptuales apropiados a la realidad de la periferia. El esfuerzo de
Prebisch culminó en su Teoría de la Dinámica Económica36.
La tesis central será que el desarrollo económico de los países de
América Latina está determinado por la forma de inserción en la divi-
sión internacional capitalista del trabajo y, de manera particular, por las
funciones económicas predestinadas a ser efectuadas para contribuir
en el desarrollo y crecimiento de los países centrales altamente indus-
trializados. Es decir, la construcción de una teoría económica internacio-
nal diferenciada en dos polos: el “centro” y la “periferia”37.
La CEPAL es la primera gran agencia de modernización y desarro-
llo en América Latina. En un primer momento la CEPAL diagnostica el
desarrollo histórico del continente como “atraso y periferia”. El centro
y la periferia se constituyen por los países industrializados y los paí-
ses exportadores de materias primas, respectivamente. No hay ventaja
para los exportadores dado el deterioro de los términos de intercambio.
Este concepto se refiera a que el desarrollo tecnológico impulsado por
los países industrializados tiende a concentrarse en ellos, el progreso

36 Pérez, E et al (2009) Raúl Prebisch (1901-1986) Un recorrido por las etapas de su

pensamiento sobre el desarrollo económico, CEPAL, Chile.
37 Sosa, S (2006) Modernización, dependencia y sistema —mundo: los paradigmas
del desarrollo latinoamericano y los desafíos del siglo XIX. En Revista de Relaciones
Internacionales, No 96, UNAM. México

51
tecnológico genera un ahorro relativo de materias primas, los países
industriales capturan la mayor parte del excedente en beneficio de sus
propios trabajadores (reflejado en políticas de bienestar social). Para
sustentar esto, los países periféricos deben aumentar sus exportaciones
sin aumentar el valor de estas.
Al respecto, Prebisch (1949) afirmaba “es cierto que el razonamien-
to acerca de las ventajas económicas de la división internacional del tra-
bajo es de una validez teórica inobjetable. Pero suele olvidarse que se
basa sobre una premisa terminantemente contradicha por los hechos.
Según esta premisa, el fruto del progreso técnico tiende a repartirse
parejamente entre toda la colectividad, ya sea por la baja de los precios
o por el alza equivalente de los ingresos. Mediante el intercambio inter-
nacional, los países de producción primaria obtienen su parte en aquel
fruto. Si por colectividad sólo se entiende el conjunto de los grandes
países industriales, es bien cierto que el fruto del progreso técnico se
distribuye gradualmente entre todos los grupos y clases sociales. Pero,
si el concepto de colectividad también se extiende a la periferia de la
economía mundial, aquella generalización lleva en sí un grave error”. Y
sigue: “De ahí, el significado fundamental de la industrialización de los
países nuevos. No es ella un fin en sí misma, sino el medio principal de
que disponen éstos para ir captando una parte del fruto del progreso
técnico y elevando progresivamente el nivel de vida de las masas”38.
Ante dicho diagnóstico, la CEPAL racionaliza en un proyecto con-
creto de desarrollo en el que destacan los siguientes aspectos: América
Latina debe industrializarse en el marco de una economía cerrada, ya
que no se cuenta con la ventaja competitiva en la elaboración de ma-
nufacturas. Debe generarse un marco protector de estas manufacturas
(aranceles, etc…). El Estado debe impulsar este proceso de desarrollo, al
no existir una elite empresarial capaz de hacerlo. Como resultado de la
industrialización se debe robustecer el mercado interno. El capital ex-
terno debe ser un soporte de conocimiento tecnológico para el proceso
de industrialización.
La propuesta global de sustitución de importaciones se convertiría
en la estrategia de desarrollo de varios países de la región, pero al

38 Prebisch, R (1949) “El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus

principales problemas”, Santiago de Chile, CEPAL.

52
consolidar su funcionamiento presentaría grados diversos de conflictos
con los intereses del capital internacional.
De esta manera, el Estado Desarrollista, inspirado por la doctri-
na keynesiana y siguiendo las recetas cepalinas, se responsabilizó del
crecimiento de la economía con el auxilio instrumental de novedosas
técnicas planificadoras. Su principal compromiso era con el desarrollo
económico, del que se derivarían la democracia política, el bienestar
general y la modernización de la sociedad. La incorporación de esta
estrategia de desarrollo dio lugar a importantes logros en las déca-
das que siguieron a su aplicación, que no solo involucró el desarrollo
de manufacturas sino que también generó un proceso intensivo de ur-
banización, el desarrollo de nuevos roles para el Estado y, en general,
cambios sociales y políticos que posibilitaron la emergencia de actores
relevantes en los campos social y político.
En la década de los sesenta comenzó un proceso de revisión de
los planteamientos cepalinos que implicaron un reconocimiento del es-
tancamiento y crisis del modelo de industrialización por sustitución de
importaciones. Entre otros aspectos, se comenzó a poner en duda que
el estadio fuera el único motor del desarrollo.
Vuskovics39 planteará que los reales avances observados en el pe-
riodo 1950-1980 tuvieron como contrapartida importantes y crecientes
desequilibrios y tensiones que amenazaban su continuidad. Entre estos
desequilibrios se cuentan los de tipo financiero (financiamiento fiscal,
financiamiento externo, estructura de precios) y económico-social (in-
suficiencia ocupacional, concentración del ingreso, diferenciación cre-
ciente del consumo, marginalidad, etcétera). Todo ello permitirá avalar
las hipótesis de que el modelo de desarrollo en cuestión estaba mos-
trando claros signos de agotamiento y de ineficiencia dinámica varios
años antes de que se presentara la crisis de la deuda de los años ochen-
ta cuando las tasas de crecimiento cayeron en forma abrupta o se hi-
cieron negativas.
Los indicadores del modelo presentaban su crisis: la tasa de creci-
miento del producto comenzó a mostrar una acelerada tendencia hacia
el estancamiento, acompañada de una baja de la tasa de inversión, au-
mento significativo de la inflación y desequilibrios macroeconómicos.

39 Vuscovics,(1990) Ibid.,

53
De igual manera, se hizo manifiesta una crítica a la forma, orientación
y alcances que había mostrado la acción del Estado durante el periodo;
las críticas no cesaron en las décadas siguientes.
Sobre el particular, De Mattos40 plantea que el intento, necesa-
riamente frustrado, de replicar en los países de la periferia capitalista
un Estado de bienestar como el que se estaba intentando construir en
los países centrales, capaces de dar respuesta a las demandas y aspi-
raciones de los nuevos actores, originó un proceso incontrolable del
aparato de Estado y de sus funciones; el progresivo crecimiento del
gasto público obligó a establecer variados mecanismos que asegurasen
el aumento de los ingresos fiscales, con lo que la crisis fiscal del Estado
comenzó agudizarse.
Para Villareal (1986) “la industrialización no corrigió el desequili-
brio externo o de la balanza de pagos debido a la propia intensidad en
importaciones del proceso de sustitución; aumentó la importación de
tecnología que requería mayores importaciones de capital; asimismo, la
sustitución de importaciones significó, en buena medida, sustituir una
corriente de comercio por otra de capitales a través de empresa trans-
nacionales; la concentración de ingresos se acentuó. De aquí que el
crecimiento hacia adentro no permitiera superar el problema de la de-
pendencia externa de los países latinoamericanos; sólo consiguió que
tomara un nuevo carácter”41.
Frente a los nuevos y complejos acontecimientos que se presen-
taron en la región, se advierte el agotamiento de los modelos interpre-
tativos que habían sido elaborados en años precedentes, en particular
los análisis derivados de la llamada teoría de la modernización, que en
términos generales formulaba, la idea de que a mediados del siglo XX
América Latina asistía al proceso de transformación de sus sociedades
de la etapa tradicional a la moderna.
En relación a este último punto, es de mérito hacer un alcance a los
aportes que sobre el particular realizarán dos importantes intelectua-
les de origen europeo; como lo fueron José Medina Echavarría y Gino

40 De Mattos, C (1992) Nuevas estrategias empresariales y mutaciones territoriales en

los procesos de reestructuración en América Latina. Revista Paraguaya de Sociología.
Año 29, Nº 84 (mayo - agosto)
41 Villareal; René (1976) Economía Internacional. Tomo I: teorías clásicas, neoclásicas y
su evidencia histórica. FCE, México

54
Germani, quienes, influidos por los enfoques weberianos y parsonianos,
respectivamente, presentan esquemas de análisis de las sociedades lati-
noamericanas que constituyen el planteamiento sociológico de las tesis
económicas de la teoría del desarrollo.
La teoría del desarrollo y la Sociología de la Modernización impon-
drán sus postulados dentro y fuera de la América Latina durante casi
tres décadas, desde los años 50 hasta mediados de los setenta el siglo
XX.
El eje conductor de sus planteamientos será el reconocimiento que
lo característico de la región es la combinación de atraso y modernidad,
en un hilo histórico que permite pasar de un estadio a otro removiendo
los obstáculos que dificultan este proceso. No hay, por tanto, una diná-
mica capitalista sui géneris, sino tan sólo capitalismos atrasados frente
a capitalismos avanzados.
J. Medina Echavarría fue uno de los principales exponentes de los
enfoques weberianos y contribuyo con sus análisis de las particularidad
histórica de las sociedades latinoamericanas en contexto del proceso
de desarrollo.
Importante preocupación fueron en su obra los efectos del desa-
rrollo sobre la estructura social y los desajustes y asincronías genera-
das por el desigual desarrollo por las diversas estructuras sociales en el
marco de tales procesos.
Para este autor, los cambios que se producen en la estratificación
se vinculan de manera casi directa a los cambios de la estructura eco-
nómica. La creciente ampliación de las ciudades redujo aceleradamente
a los grupos rurales, con un cambio general en el patrón de las clases
sociales. La aristocracia tradicional pasa a ser la burguesía moderna,
surgiendo un nuevo sector en creciente expansión que son las clases
medias. La estructura tradicional de dominación demostró una cierta
permeabilidad adaptativa de los grupos dominantes42.
A G. Germani, se le reconoce como el impulsor de la Teoría de
la Modernización de orientación parsoniana. Preocupado al igual de
Medina Echevarría por el proceso de racionalización de las sociedades
industriales, su obra se centra en describir y especificar las etapas y los

42 Echavarría, J. M (1983) Aspectos Sociales del Desarrollo Económico, Editorial An-

drés Bello, Santiago de Chile,

55
momentos fundacionales del proceso de modernización que afecta a
las estructuras sociales y de poder en América Latina43.
Desde esa plataforma desarrolló una teoría general de la transición
y los cambios sociales que acompañan a la industrialización. Su preocu-
pación analítica se concentra en los desequilibrios y los obstáculos de
la modernización, intentó explicar el paso de una sociedad tradicio-
nal a una sociedad industrial en América Latina. Bajo la lógica de esta
teoría, nuestro continente era caracterizado como una sociedad que
experimentaba fuertes y aceleradas transformaciones, donde el trazo
fundamental era el paso de una sociedad tradicional a una desarrollada.
En esta transición sería posible observar la coexistencia de formas
sociales pertenecientes a diferentes épocas. Lo que implicaría un alto
grado de conflictividad por la continua ruptura con el pasado, generando
consecuencias en las instituciones, en los grupos sociales y en la concien-
cia de las personas. Al respecto, afirmaba “Nuestra época es esencial-
mente una época de transición... Lo típico de la transición, la coexisten-
cia de formas sociales que pertenecen a diferentes épocas, imprime un
carácter particularmente conflictivo al proceso que es inevitablemente
vivido como crisis, pues implica una continua ruptura con el pasa, un des-
garramiento que no solo tiende a dividir a personas y grupos, sino que
penetra en la conciencia individual, en la que también llegan a coexistir
actitudes, ideas, valores pertenecientes a diferentes etapas de la tran-
sición... su impacto implica además cambios sustanciales en las formas
del pensar, del sentir y de comportarse de la gente; es decir implica una
profunda transformación en la estructura de la personalidad”44.
Este fenómeno era denominado por el autor como la teoría del
“dualismo estructural”, el que se entendía como la coexistencia en una
misma sociedad de dos o más formas estructurales dadas, en tanto
“tipos ideales”. Esto se debería a la existencia de “asincronías” en los
procesos de cambio social, es decir, descompases, ajustes y atrasos (en
relación a cambios esperados para una determinada estructura) en di-
ferentes dimensiones de la vida social (culturales, motivacionales, polí-
ticas, etc.).

43 Roitman, M (2002) Pensamiento sociológico y realidad nacional en América Latina.

IESA, México
44 Germani, G. (1971) Política y sociedad en una época de transición. Paidós. Argentina.

56
 La asincronía implicará la convivencia de lo que Germani entendía
como formas declinantes (sobrevivencias tradicionales), básicas (confi-
guraciones modernas en el presente. la noción de a sincronía implica
la desintegración. La distinta velocidad de cambio produciría la coexis-
tencia de estructuras parciales correspondientes a diferentes modelos
de estructura global (estructuras parciales modernas que coexisten con
otras tradicionales).
Dicha coexistencia podría ser percibida de manera distinta según el
punto de vista asumido por el observador. Lo que se juzgaría como des-
integración tomando como modelo la sociedad tradicional, sería juzgado
como modernización desde el punto de vista de la sociedad moderna.
Ante la constatación de la crisis del modelo de desarrollo en
ejercicio, los denominados enfoques de la dependencia surgirán como
descripción y análisis de los procesos que ligan con relaciones de de-
pendencia a los países de la región, como periferia, con los centros
del sistema capitalista. El desarrollo como causante del subdesarrollo
se constituye en una suerte de expresión decisiva del nuevo círculo
vicioso del estancamiento. Si bien tales enfoques parten de la misma
idea (la relación centro-periferia), es posible advertir corrientes inter-
nas que asumen diversos énfasis.
Para Dos Santos (2002)45 la teoría de la dependencia representó un
esfuerzo crítico para comprender las limitaciones de un desarrollo ini-
ciado en un periodo histórico en que la economía mundial estaba cons-
tituida bajo la hegemonía de enormes grupos económicos y poderosas
fuerzas imperialistas, en donde la dependencia se expresaba claramen-
te como la situación en la que un cierto grupo de países tenía su econo-
mía condicionada por el desarrollo y la expansión de otra economía a la
que estaba sometida. La teoría de la dependencia no es, en principio, un
cuerpo homogéneo de teoría con la utilización de modelos uniformes,
como así tampoco se le puede adscribir una metodología única.
El mismo Dos Santos distingue tres corrientes en la Escuela de
la dependencia: la crítica o autocrítica estructuralista de los científicos
sociales ligados a la CEPAL, la corriente neomarxista y la marxista
ortodoxa. El mismo Dos Santos luego retoma también la distinción,

45 Dos Santos, Th (2002). La Teoría de la Dependencia. Balance y Perspectivas. Barce-

lona, Plaza & Janés,

57
realizada por Gúnder Frank, entre reformistas, marxistas, neo-marxistas
y no marxista.
De acuerdo a Juan Maestre Alfonso46, las características unificado-
ras de la teoría de la dependencia pueden resumirse en:

1. Análisis integrado de las diversas ciencias sociales.

2. Énfasis en lo estructural, mostrando los condicionamientos
sociales del desarrollo económico y de los aspectos políticos.
3. Empleo del método histórico-estructural o dialéctico.
4. Consideración de la historicidad del objeto y sujeto de conoci-
miento.
5. Crítica radical al estructural funcionalismo por adoptar el
marco conceptual del equilibrio social.
6. Interés por el marxismo como teoría totalizante para explicar
la realidad de la región.
7. Necesidad de examinar los fenómenos complejos de la natu-
raleza internacional, lo que condujo a utilizar el concepto de
dependencia.

Por su parte, Blomströn y Bjorn47, plantea que en cuatro ejes quedan

expresadas las preocupaciones de los teóricos de la dependencia:

a) El subdesarrollo está conectado de manera estrecha con la

expansión de los países industrializados.
b) El desarrollo y subdesarrollo son aspectos diferentes de un
mismo proceso universal.
c) El subdesarrollo no puede ser considerado como primera
condición para un proceso evolucionista.
d) La dependencia no sólo es un fenómeno externo, sino que
también se manifiesta bajo diferentes formas en la estructura
interna social, ideológica y política.
Los aportes de Cardoso y E. Faletto en su obra Dependencia y Desarrollo
en América Latina (1969) serán paradigmáticos respecto a generar una

46 Maestre Alfonso, J. (ed.) (1991). José Medina Echavarría. Madrid, Ediciones de Cul-
tura Hispánica/Instituto de Cooperación Iberoamericana, España
47 Blomström, M ; Bjorn,H (1990), La teoría del desarrollo en transición. México, Fondo
de Cultura Económica

58
eje explicativo de gran influencia en las ciencias sociales latinoamerica-
nas. Esta teoría permitió dar un nuevo marco conceptual para analizar
América Latina. Además, ha incidido notablemente en otras perspec-
tivas de gran relevancia posteriores a su divulgación, como es el caso
del destacado intelectual Immanuel Wallerstein48, cuyo concepto del
“sistema-mundo” reconoce una herencia de la teoría de la dependencia.
Para ellos, el desarrollo no era un hecho económico en un sentido
restringido En él había grandes tensiones entre la cultura, la estructura
social, las clases, los Estados y los sistemas de producción. Sin embar-
go, incluyeron el análisis de los procesos de expansión de la economía
internacional y la forma de cómo América Latina se fue incorporando
históricamente al orden capitalista internacional. Sobre el punto seña-
laban “El reconocimiento de la historicidad de la situación de subdesa-
rrollo requiere algo más que señalar las características estructurales de
las economías subdesarrolladas. Hay que analizar, en efecto, cómo las
economías subdesarrolladas se vincularon históricamente al mercado
mundial y la forma en que se constituyeron los grupos sociales inter-
nos que lograron definir las relaciones hacia fuera que el subdesarrollo
supone. Tal enfoque implica reconocer que en el plano político-social
existe algún tipo de dependencia en las situaciones de subdesarrollo, y
que esa dependencia empezó históricamente con la expansión de las
economías de los países capitalistas originarios”49.
Para estos autores, dicha “dependencia” respecto a los centros
económicos internacionales generó en el interior de los países latinoa-
mericanos la formación y la reproducción de situaciones estructurales
de dominación social que fueron surgiendo en distintas etapas histó-
ricas: la fase de constitución del Estado nacional y la formación de una
burguesía exportadora; la dependencia en la situación de enclave; y la
dependencia en la etapa de internacionalización del mercado. Donde la
dependencia económica a los centros capitalistas limita el ejercicio de
la soberanía nacional de los países latinoamericanos. Esta dependencia
debilita y disminuye su capacidad de definir sus rutas de crecimiento
y reduce drásticamente el rango de opciones nacionales. Y, en el otro

48 Wallerstein, I(2006) Análisis de sistema — mundo, Siglo XIX, México

49 Cardoso, F. H.; Faletto, E. (1971) Dependencia y desarrollo en América Latina. Méxi-
co: Siglo XXI

59
extremo, esta dependencia económica fortalece la influencia externa
sobre los países periféricos50.
Cardoso y Faletto, (1987) luego de realizar un profundo análisis de
la relación entre los factores internos y externos que producen y repro-
ducen la dependencia y de oponerse a la tesis de la inevitabilidad del
desarrollo del subdesarrollo, plantean la posibilidad de un desarrollo
dependiente asociado en el cual la resolución del problema del Estado
perfilan la esencia del desarrollo y la estructuración de una sociedad
alternativa.
Para ellos, si bien el fenómeno de la dependencia no inhibe por
completo el proceso de desarrollo, sí tiende a condicionarlo y a repro-
ducir al interior de los países subdesarrollados las contradicciones y
desigualdades que caracterizan a la economía mundial. De ahí la rele-
vancia del proceso de planificación y de las políticas públicas que —al
fomentar la industrialización— ejercen una influencia en la moderación
de las condiciones de dependencia. Además, en este enfoque socioló-
gico de la dependencia se plantea un modelo alternativo de Estado que
privilegie lo nacional y popular en detrimento del burocratismo y del
autocratismo51.

1.4 El Neo estructuralismo y la búsqueda de la Equidad perdida

A finales de la década de los ochenta e inicios de los noventa, en el

marco de la CEPAL, se comienza a desarrollar una nueva corriente de
pensamiento denominada Neo estructuralista. En ese período en que los
países latinoamericanos adoptaban programas de ajuste estructural y
sufrían de un fuerte estancamiento, período denominado como “década
perdida”, las economías asiáticas alcanzaban tasas de crecimiento sin
precedente y lograban mejorar su inserción internacional gracias a sus

50 Morales, J.J. (2012) De los Aspectos Sociales del Desarrollo Económico a la Teoría
de la Dependencia: Sobre la gestación de un pensamiento social propio en Latino-
américa Cinta de Moebio 45: 235-252www.moebio.uchile.cl/45/morales.htm
51 Pérez, I (2010) La dialéctica desarrollo/subdesarrollo como expresión de la vocación
expansiva del capitalismo: hacia un análisis comparativo de las teorías de la depen-
dencia y el enfoque del posdesarrollo. http://www.paginaspersonales.unam.mx/fi-
les/848/Publica_20120128103405.pdf

60
exportaciones de productos con mayor contenido tecnológico — y
ponían en duda las recomendaciones del Consenso de Washington, se
crea un ambiente favorable para el surgimiento de enfoques alternativos
al neoclásico en boga en la región.
La corriente neo-estructuralista se presenta no sólo como el pa-
radigma alternativo al neoliberalismo, sino como una superación del
paradigma estructuralista original en el que se inspira. Se trata de adap-
tarlo a los nuevos tiempos de apertura y globalización. Para los neo es-
tructuralistas los principales problemas económicos de América Latina
no se deben en lo fundamental a distorsiones inducidas por la política
económica; son más bien de carácter endógeno, estructural, y de origen
histórico.
El principal pensador de esta corriente y fundador fue Fernando
Fajnzylber quien con sus ideas renovadas dio paso y fundamento al
Neoestructuralismo.
Dos ideas están en el centro del análisis de Fajnzylber : la de indus-
trialización trunca y la de casillero vacío. Con respecto a la primera, el
economista sostiene que la industrialización latinoamericana presenta
lagunas, fallas y distorsiones. Propone una nueva industrialización ba-
sada en el concepto de eficiencia como crecimiento y creatividad. En
efecto, para Fajnzylber “se podrá afirmar que se está construyendo una
industria eficiente en la medida en que se generen condiciones para al-
canzar un ritmo de crecimiento elevado y sostenido y que en el curso de
ese proceso se desarrolle la creatividad a nivel individual y colectivo”52 .
Solo con el crecimiento y la creatividad se lograra una producción
productiva con equidad. Fajnzylber expone la idea de casillero vacío en
un estudio que compara los patrones de crecimiento de las economías
latinoamericanas con los de las economías desarrolladas y otras en de-
sarrollo53. Parte de la consideración de que los dos objetivos principales
del desarrollo económico y social son el crecimiento y la distribución
del ingreso. Los trabajos de Fajnzylber prepararon el terreno para el
surgimiento de lo que se ha denominado la economía del desarrollo del

52 Fajnzylber, F (1983) La industrialización trunca de América Latina, Nueva Imagen,

México.
53 Fajnzylber, F (1990) “Industrialización en América Latina: de la ‘caja negra al casillero
vacío’”, Cuadernos de la CEPAL, núm. 60, Santiago, Chile.

61
post ajuste, liderada en América Latina por uno de los sobrevivientes
de los pioneros de la CEPAL, Osvaldo Sunkel, Joseph Ramos, Ricardo
Ffrench-Davis, Nora Lustig, José Antonio Ocampo entre otros.
Durante los ochenta, en el mismo momento en que los países
latinoamericanos adoptaban programas de ajuste estructural y pade-
cían de un fuerte estancamiento, período denominado como “década
perdida”, las economías asiáticas alcanzaban tasas de crecimiento sin
precedente y lograban mejorar su inserción internacional gracias a sus
exportaciones de productos con mayor contenido tecnológico .
En palabras de O. Sunkel (1991)54 el neo-estructuralismo es una
respuesta al neoliberalismo.
El neo-estructuralismo reconoce las deficiencias del estructuralismo
de los años cincuenta en lo relativo a equilibrios macroeconómicos
de corto plazo, énfasis exagerado en la sustitución de importaciones
en desmedro de la interacción con la economía internacional, y carga
excesiva y burocratización en la intervención del Gobierno, mientras al
mismo tiempo defiende la necesidad de políticas estatales deliberadas
de corto, mediano y largo plazo para superar los problemas relacionados
con la heterogeneidad estructural, y para crear, complementar y regular
mercados en los frecuentes casos de ausencia, imperfecciones y fallas
del mercado, característicos del síndrome del subdesarrollo; garantizar el
suministro de obras y servicios públicos de transporte, energía eléctrica,
comunicaciones, agua potable, tratamiento de aguas servidas y otras
inversiones de largo plazo; promover la diversificación de la producción
y de las exportaciones en actividades productivas con mayor valor
añadido y tecnológicamente más avanzadas y competitivas; promover
el ordenamiento territorial y el desarrollo regional, apoyar activamente
la penetración de las exportaciones en mercados extranjeros; ampliar
la cobertura y mejorar la calidad de la educación y de los servicios
públicos de salud, vivienda y protección social, particularmente para los
pobres y los menos favorecidos; así como poner en práctica políticas
para garantizar la sostenibilidad ambiental.

54 Sunkel, O (1991) (comp.), El desarrollo desde dentro. Un enfoque neo estructuralista

para la América Latina, Fondo de Cultura Económica, México; Osvaldo Sunkel y Gus-
tavo Zuleta,(1990) ˝Neo estructuralismo versus neoliberalismo en los años noventa˝,
Revista de la CEPAL, núm. 42.

62
 En otras palabras, en lugar de dejar que el mercado global, cada
vez más internacionalizado, sea el único o el principal factor determi-
nante de la orientación de las políticas de desarrollo de un país, de
acuerdo con una orientación «venida desde afuera», existe en nuestros
países una necesidad irremplazable de diseñar y aplicar estrategias ex-
plícitas de desarrollo “desde dentro”55.
A diferencias de los neoclásicos que presuponen la existencia de
las categorías abstractas de la libertad de elección y de los cálculos
racionales del agente económico individual en un mercado más o me-
nos perfecto, ya sea el/la agente un consumidor o un productor y, que
consideran que cualquier interferencia que limite la libertad de elección
de la gente, especialmente las que provienen del Estado, origina y ga-
rantiza en última instancia un funcionamiento ineficiente del sistema
económico, los neo estructuralistas interpretan la conducta económica
del individuo conforme a los contextos históricos —especialmente los
de carácter socioeconómico, cultural e institucional— en donde tales
agentes formulan sus limitadas opciones y desarrollan su comporta-
miento.
Consideran que los individuos se congregan por sí mismos en gru-
pos sociales organizados, en una multitud de instituciones públicas y
privadas que con el tiempo desarrollan una serie de valores y reglas de
conducta. Así, debido a sus diferentes experiencias históricas nacionales
y relaciones internacionales, las sociedades y economías latinoamerica-
nas tienen sus características estructurales e institucionales distintivas,
y las políticas de desarrollo deben tomarlas en cuenta. (Sunkel y Zuleta,
1990)56.
Este enfoque asigna un papel trascendental a la heterogeneidad
estructural. Esto incluye, entre otras cosas, la heterogeneidad de los
mercados externos; la heterogeneidad entre etapas del ciclo económi-
co; las distintas capacidades de respuesta ante los estímulos que tienen
las regiones o los segmentos de mercados (empresas grandes y chicas;
campesinas y urbanas); los grados de movilidad de los recursos y de
flexibilidad de los precios, etc.

55 Sunkel, O (2008) La precaria sostenibilidad de la democracia en Latinoamérica. Cua-

dernos del CENDES, Nº 25, Vol.68, Caracas.
56 Sunkel, O. y G. Zuleta (1990), Ibid.,

63
 Asimismo el neoestructuralismo, requiere un Estado activo. Se in-
dica que para ser consecuente con esta heterogeneidad estructural, es
preciso ser selectivo: abordar un volumen de acciones que el Estado sea
capaz de realizar con eficiencia social.
Por tanto, consideran que el Estado tiene un papel muy impor-
tante, ya que tiene como tarea regular todas aquellas actividades de
orden político, en donde el estipula criterios para una economía social
de mercado. CEPAL ofrece en su nuevo modelo importantes estrategias
para alcanzar una efectiva equidad social; a través de una economía
social de mercado gerenciada por el Estado siendo este el encargado
de plantear las directivas.
Plantean que la intervención del Estado no debe conducir a su-
plantar las fuerzas del mercado con una acción excesiva sino selectiva
que sostenga la actividad del mercado. La cuestión ya no es tener más
Estado o más mercado, sino optar por un mejor Estado y un mercado
más eficaz y equitativo. Como afirma Berthomieu y Ehrhart (2005)57 el
problema esencial no es la talla del Estado respecto al mercado, sino su
capacidad de gestión y concertación con el sector privado. Para ello el
Estado debe reforzar sus funciones clásicas, básicas y auxiliares. Entre
las funciones clásicas destaca la provisión de bienes públicos (marco
legal, policía, seguridad ciudadana), el mantenimiento de los equilibrios
macroeconómicos y de la equidad, así como la eliminación o compen-
sación de distorsiones indeseables en cuanto a los precios o estructura-
les vinculadas con la distribución de la propiedad, los acervos de capital
y el acceso de oportunidades en la economía.
Entre las funciones básicas esta la provisión de una infraestructu-
ra mínima en trasporte y comunicaciones, salud, educación, vivienda,
entre otros. Las funciones auxiliares incluyen el apoyo a la competitivi-
dad estructural de la economía gracias a la promoción o simulación de
mercados ausentes (mercados de capital de largo plazo, mercados de
seguros para cosechas y otros mecanismos para el manejo de riesgos);
el fortalecimiento de mercados incompletos, por ejemplo, mejorando
la difusión y el accesos a la información y eliminando la fragmentación;

57 Berthomieu,C y Ehrhart, ( 2005) El neoestructuralismo como renovación del para-

digma estructuralista de la economía del desarrollo. En http://www.ejournal.unam.
mx/pde/pde143/PDE14301.pdf

64
el desarrollo de la infraestructura científico y tecnológica, así como la
eliminación o compensación de las fallas de mercado provocadas por
los rendimientos a escala, las externalidades y el aprendizaje industrial
o del sector externo.
La función empresarial del Estado en la esfera productiva - en este
enfoque pasara a ser marginal58. El rol del estado en materia de disci-
plina fiscal se postula como clave y para ello se plantea la necesidad
de avanzar en reformas impositivas que permitan obtener los recursos
para desplegar un gasto público en base a prioridades en especial a la
inversión pública y reducción de subsidios, con excepción de aquellos
con efecto redistributivo.
La difusión del pensamiento neo estructuralista quedo plasmado
en el año 1990 cuando la CEPAL publicó un informe titulado Transfor-
mación productiva con equidad. La tarea prioritaria de América Latina y
el Caribe en los años noventa. Dicho informe, además de presentar un
diagnóstico alternativo al neoliberal, sobre la situación de subdesarrollo
de los países que habían aplicado la industrialización por sustitución
de importaciones, recogía un conjunto de recomendaciones de política
económica que obedecían a una concepción neoestructuralista del pro-
blema del subdesarrollo latinoamericano y a las enseñanzas que había
dejado la crisis de los años ochenta.
La transformación productiva con equidad pretendía crear nuevas
fuentes de dinamismo que permitiesen alcanzar algunos de los objeti-
vos de una nueva concepción de desarrollo basada en crecer, mejorar
la distribución del ingreso, consolidar los procesos democratizadores,
adquirir mayor autonomía, crear las condiciones que detengan el dete-
rioro ambiental y mejorar la calidad de vida de toda la población.
La propuesta de transformación productiva estaba apoyada en
una serie de criterios que recogemos a continuación (CEPAL, 1990)59:

a)     La búsqueda de la mejora en la competitividad, por la vía de la

incorporación del progreso técnico, que generase aumentos

58 Guillen, O (2007) De la orden Cepaliana del Desarrollo al neo estructuralismo en

América Latina. Revista Comercio Exterior, Vol.57, Nº 4, abril.
59 CEPAL (1990) Transformación productiva con equidad. La tarea prioritaria del desa-
rrollo de América Latina y el Caribe en los años noventa, Publicación de las Nacio-
nes Unidas. Santiago, marzo

65
 de productividad, en lugar de conseguir éstos por la vía de la
depreciación de los salarios reales.
b)    La transformación integral del sistema socioeconómico, ya
que la transformación productiva se insertaría en una red
de vinculaciones con el sistema educativo, la infraestructura
tecnológica, energética y de transportes, las relaciones entre
empleados y empleadores, el aparato institucional público y
privado y el sistema financiero.
c)      La industrialización como eje de la transformación produc-
tiva, ya que este sector incorporaría y difundiría el progreso
técnico, al tiempo que permitiría la vertebración intersecto-
rial de la industria con la agricultura y los servicios.
d)    La incorporación de la dimensión ambiental y geográfico-es-
pacial, que permitiese revertir las tendencias negativas sobre
el medio ambiente y al mismo tiempo utilizar los recursos na-
turales sobre las bases de la investigación y la conservación.
e)    La necesidad de compatibilizar el crecimiento sostenido apo-
yado en la competitividad y la mejora de la equidad, priori-
zando en cada país según sus circunstancias entre competiti-
vidad y equidad.

Igualmente el documento entregaba una serie de orientaciones respec-

to de cómo diseñar las políticas de la transformación productiva (CEPAL,
1990). Para lo cual planteaba que no era suficiente crear un marco ma-
croeconómico estable, ni con aplicar una política de precios correctos;
también sería necesaria también la aplicación de políticas sectoriales,
así como la integración de las políticas a corto y largo plazo. Por tanto,
era esencial cambios institucionales que permitiesen una nueva forma
de interacción entre los agentes sociales públicos y privados, entre el
Estado y la sociedad civil.
La referida a transformación productiva, debería venir acompañada:

a) De una política redistributiva mientras perdurase la

heterogeneidad estructural. Entre dichas medidas
redistributivas estarían: servicios técnicos, financieros y
comerciales; capacitación de microempresarios, trabajadores

66
 autónomos y campesinos; apoyo a la formación de
microempresas; adecuación de los servicios sociales a las
necesidades de los sectores más pobres; fomento de las
organizaciones sociales que permitiesen la ayuda mutua
y una adecuada representación de los más desfavorecidos
ante el Estado; y aprovechamiento de las potencialidades
redistributivas de la política fiscal, tanto por el lado de los
ingresos como por el del gasto público.
b) El éxito de la transformación productiva con equidad estaría
muy influido por el logro de una integración regional; dicha
integración habría de estar basada en criterios sectoriales, te-
ner ámbitos subregionales y ser graduales, de forma tal que
tomasen protagonismo las empresas, instituciones y las aso-
ciaciones en aras de la competitividad y la rentabilidad.
c) La transformación productiva debería darse en un contexto
institucional determinado y éste tendría que ser democráti-
co, pluralista y participativo. Las estrategias políticas deberían
reflejar la voluntad mayoritaria y estar sujeta a los cambios
que ésta determine; además, la concertación estratégica se
convertiría en herramienta decisiva de la transformación pro-
ductiva con equidad y en ella el papel del Estado pasaría por
ser el anfitrión de la misma y generar comportamientos con-
vergentes con los propósitos comunes (CEPAL, 1990).

Para el caso de Chile, el primer gobierno democrático post Pinochet,

de Patricio Aylwin, definió la tarea nacional en términos de “transición
a la democracia” y apuntó hacia la idea de una Transformación Produc-
tiva con Equidad, —inspirada en el modelo cepaliano antes referido—
manteniendo los equilibrios macro-económicos y buscando corregir los
efectos sociales del modelo económico.
En particular, la aplicación de éste modelo suponía la búsqueda de
una fase de desarrollo que buscó potenciar el tema social mediante una
nueva relación entre Estado, mercado y sociedad, cimentando una nueva
visión sobre las políticas sociales: “se inserta como un componente de
la estrategia de crecimiento con equidad cuya función es asegurar la
igualdad de oportunidades, superando la visión básicamente asistencial

67
de las políticas sociales implementadas durante el régimen militar”60.
Este sistema constituye un modelo mixto —o híbrido— de Estado-
Mercado, en que el Estado no pretende garantizar el bienestar de las
personas sino que busca maximizar las oportunidades para que los
individuos alcancen su bienestar sea cual sea la visión individual de
bienestar que tenga61.
Desde comienzos de los 90, se retoman temas clásicos en el área
social como la educación, el acceso a la justicia, la salud y la vivienda. La
nueva tendencia es a operar mediante proyectos y programas, abiertos
a ejecutores privados que se enmarcan dentro de la lógica de la moder-
nización del Estado y la gerencia pública.
Surge, además, como eje central el trabajo de políticas orienta-
das a igualar las condiciones de oportunidades, por lo que se gene-
ran nuevas metodologías de focalización y se integran actores, como el
llamado “Tercer Sector” —ONGs, Agencias internacionales, voluntarios,
entidades filantrópicas— a esta labor social la cual hasta ese momento
era prácticamente monopolio absoluto del Estado. Se acentúa el traba-
jo de desarrollo local con énfasis en la participación de los beneficiarios
y se ensayan nuevas fórmulas para traspasar la acción estatal desde
lo asistencial a programas de tipo promocional, en los que se busca
instalar capacidades y entregar herramientas para la autogestión de los
sectores vulnerables62.
M, Castells (2005)63 denomina el periodo como el despliegue
de un modelo democrático-liberal-incluyente que consistiría en: “un
modelo de desarrollo gestionado a partir de un Estado democrático
resultante de la libre elección de los ciudadanos y que, aun manteniendo
los mecanismos de mercado como forma esencial de asignación de
recursos, implementa políticas públicas encaminadas a la inclusión
del conjunto de la población en los beneficios del crecimiento, en

60 Toloza, C. Lahera, E (1998). “Chile en los noventa”. Presidencia de la República -

DOLMEN Ediciones, Santiago de Chile
61 Waissbluth, M; Inostroza, J.(2007) “Globalización y Reforma del Estado en Chile”.
Iberoamericana. Nordic Journal of Latin American and Caribbean Studies. Vol XXX-
VII: 1, pp. 285-310.
62 Olmos, C (2010) Ibid.,
63 Castells, Manuel. (2005). “Globalización, desarrollo y democracia. Chile en el con-
texto mundial”. Fondo de Cultura Económica,México.

68
particular mediante una política fiscal redistributiva y un esfuerzo
creciente de políticas públicas en la mejora de las condiciones de
vida de la población a través de la educación, la salud, la vivienda, la
infraestructura de servicios, los equipamientos sociales y culturales y las
ayudas y subsidios a las personas necesitadas.
Si bien el enfoque neoestructuralista represento un gran avance
en relación con el enfoque neoliberal, gracias a la consideración de la
dimensión social en términos de correlación de fuerzas y a la importan-
cia acordada para la demanda interna como motor de la decisión de
inversión. Los dos enfoques muestran cierta convergencia ideológica
que no debe sorprender.
Para Guillen (2007) el neoestructuralismo se construye más sobre
una crítica de las consecuencias sociales del ajuste que sobre una crítica
radical de sus fundamentos teóricos esencialmente neoclásicos y neoli-
berales. Al decir de Eric Mulot64, la escuela cepalina perdió una gran par-
te de su identidad haciendo suyas teorías (capital humano, crecimiento
endógeno) cuyos fundamentos son opuestos a los del estructuralismo”.
Por su parte J. Osorio65 el neoestructuralismo termina estableciendo un
listado de medidas —recetario formal— llevadas a cabo en el mundo
desarrollado, y otro con las acciones no realizadas en el mundo periférico
o subdesarrollado. Plantea que el enfoque se caracteriza por ser ahistó-
rico a pesar de fundar sus planteamientos en ejemplos históricos, de alta
formalidad y que la dimensión explicativa es superada por lo descriptivo
y donde el rol del Estado opera como un reino de la razón por encima de
los intereses de clase.
Celso Furtado alejado de las tesis del neo estructuralismo, propo-
nía volver a la idea del proyecto nacional, recuperando para el mercado
interno el centro dinámico de la economía, donde el factor de mayor
dificultad para ser revertido lo identificaba en el proceso de concentra-
ción del ingreso. En su opinión, éste era un rasgo estructural que tendía a
reproducirse y perpetuarse en los distintos modelos de desarrollo por lo
que ha transitado la economía latinoamericana.

64 Mulot, E(2001) “Le ‘néostucturalisme’ et la question sociale en Amérique latine et

Caraibes: construction d’une pensée alternative ou convergence idéologique?”,
Mondes en développement, vol. 29, núms. 113 y 114,
65 Osorio, J (2003) El neoestructuralismo y el subdesarrollo. Una visión crítica. Nueva
Sociedad Nº 183, Caracas

69
 A ello contribuía la globalización y sus imperativos tecnológicos so-
bre el particular afirmaba “la interconexión de los mercados y el subse-
cuente debilitamiento de los actuales sistemas de poder estatales que
encuadran las actividades económicas, dan lugar a importantes cambios
estructurales que se traducen en una creciente concentración del ingreso
y en formas de exclusión social que se manifiestan en todos los países·. 66
La concepción del desarrollo en Furtado se alejó siempre de cual-
quier posibilidad de conseguirlo en el marco del laissez faire. Para él, el
desarrollo implicaba, “una estrategia de modificación de las estructu-
ras”, un proyecto nacional de carácter social y cultural capaz de lograr
en forma planificada esa transformación, y de revertir las tendencias a la
concentración del ingreso y a la exclusión social.67 En su intento de por
avanzar en la configuración de un nuevo proyecto nacional de desarrollo
aportara un conjunto de directrices: a) Retomar el mercado interno como
el centro dinámico de la economía, b) Revertir el proceso de concen-
tración de la renta y eliminar la pobreza extrema, c) Hacer descansar el
financiamiento del desarrollo en el ahorro interno y reducir el peso del
servicio de la deuda externa y d) Aplicar políticas monetarias, cambiarias
y fiscales compatibles con el proceso de desarrollo.
En particular, para Furtado una estrategia centrada en el mercado
interno no puede descansar en el funcionamiento desregulado del mer-
cado, sino en una acción deliberada por parte del Estado, la aplicación
de una política industrial activa y la utilización de técnicas de planeación
económica, de manera de concentrar la acción en las inversiones bási-
cas, prioritarias en cada una de las fases del proceso. Igualmente, dicha
estrategia tiene fundamentos políticos y sociales dada la alta desigual-
dad en los países de la región, por ello reformas fiscales redistributivas
y agrarias son claves en un modelo de desarrollo alternativo y nacional.
La única manera efectiva de redistribuir el ingreso es mediante un creci-
miento sustancial y perdurable de la tasa de inversión que absorba de
manera paulatina pero persistente, el excedente estructural de mano de
obra que deambulan en las grandes ciudades, el cual es la base de los

66 Furtado, C (1998). El capitalismo global. México F.C.E., segunda reimpresión, 2003

67 Guillen, A (2005) La necesidad de una estrategia alternativa de desarrollo en el pen-
samiento de Celso Furtado. En http://www.redcelsofurtado.edu.mx/archivosPDF/
arturo18.pdf

70
bajos salarios reales y de la consecuente concentración del ingreso68. El
financiamiento del desarrollo debe descansar fundamentalmente en el
ahorro interno y modificar de raíz las políticas monetaria y cambiaria y
recuperar soberanía monetaria.
En la línea comentada, en los últimos años algunos países de la región,
especialmente, de la América del Sur han venido configurando y desplegan-
do caminos de desarrollo nacionales alejados de los modelos libremercadis-
tas generados desde los ejes hegemónicos de la economía mundial.
En dicho escenario de transformación progresista y movilizador la
siguiente afirmación de J. Stiglitz69 tienen más sentido que nunca para
los países latinoamericanos y para casi todos los países del mundo: “ en
un contexto de globalización en el que todas las economías nacionales
se encuentran en constante interacción, se debe favorecer el crecimiento
económico de los países menos desarrollados, pero para que esto sea
posible, no basta con que las instituciones económicas supranacionales
proporcionen recetas de crecimiento, sino que éstas deben de respetar
las secuencias y los ritmos que exigen algunas economías con un débil
grado de desarrollo”. Por tanto, América Latina debe dejar de confiar en el
comportamiento económico de Estados Unidos y Europa para mantener
su propio crecimiento y buscar estrategias propias para protegerse de la
inestabilidad financiera que viene de los países desarrollados70.
No existe una vía única en la construcción de alternativas. Cada país,
de acuerdo con su grado de desarrollo y sus condiciones políticas espe-
cíficas, trata de encontrar su propio camino. Es una oportunidad para que
nuestras sociedades, en las palabras de Chomsky (2007), vayan “reafir-
mando su independencia”71.
Un caso interesante en América Latina, lo constituye el proceso de
modernización económica y social que ha seguido el Estado Plurinacional
de Bolivia. Este país muchas veces etiquetado como “Estado fallido”,
ha alcanzado en los últimos años niveles de crecimiento significativos,
proyectándose para el 2014 un crecimiento mayor del 5,7% ratificando

68 Guillen (2008) Ibid., p.22.

69 Stiglitz, J (2003) Hacia una nueva agenda para América Latina. El rumbo de las re-
formas. Revista CEPAL Nº 80, Santiago de Chile.
70 Siglitz, J (2013) Conferencia en la República de Uruguay.
71 Chomsky N. (2007) Imminent Crises: Threats and Opportunities, en Monthly
Review,vol.59, núm. 2,

71
su capacidad para lograr una expansión sostenida, a pesar de los efectos
de la crisis financiera internacional que ralentizaron el crecimiento de
las principales economías de la Eurozona, de las economías emergentes
del Asia y las de Sudamérica.
El crecimiento de la economía boliviana se sustenta, en la demanda
interna, que ha tenido en la inversión pública a su componente de mayor
participación e importancia. El comportamiento creciente de la inversión
pública, convertida en el nuevo motor de la economía boliviana, como re-
sultado de la aplicación del llamado Nuevo Modelo Económico, Social, Co-
munitario y Productivo, representa un fenómeno completamente diferente
a lo ocurrida durante los diversos gobiernos que generaron modelos de
desarrollos variados y de resultados cuestionables durante el siglo XX. Los
cuales habían asignado un papel secundario a la inversión pública, finan-
ciada en su mayor parte por recursos externos.
Con la aplicación del nuevo modelo de desarrollo, muchas dudas
emergieron sobre el devenir económico de un país rico en recursos
naturales, pero con históricos indicadores sociales que lo mantenían
habitualmente en los últimos lugares del desempeño regional. El eje
central de los cambios estructurales que persigue el nuevo mandatario
desde el inicio de su mandato se basará en la consigna “nacionalizar los
recursos naturales”; proceso que comienza —en su primera etapa— el
año 2006 con la nacionalización de los hidrocarburos y luego con las
empresas petroleras capitalizadas.
Con dicho proceso se instala el llamado Modelo Productivo Nacional
que pretende una articulación de los diferentes actores participantes de la
“economía plural” boliviana, es decir, las formas de organización económica
comunitaria, estatal, privada y social cooperativa. Al decir de A. Linera (2009)
el objetivo es configurar un Estado que intervenga puntual y selectivamen-
te en los núcleos modernos de la producción del excedente estratégico del
país, y a la vez, que inyecte o transfiera tecnología, recursos, infraestructura,
financiamiento a los otros bolsones, ejes, espacios de economía tradicional
no capitalista, semi-capitalista, semi mercantil, artesanal comunitaria . Al fi-
nal quien lleve liderazgo de todo el proceso será evidentemente el Estado,
sin obstruir la actividad económica, sino despertando sus potencialidades
internas, empujando su propio desarrollo interno72.

72 Linera, A( 2009) El papel del estado en el modelo nacional productivo de Bolivia.

Vicepresidencia de la República, Bolivia.

72
 Capítulo II:
El Estado en la encrucijada en un contexto neoliberal

2.1 El globalismo y el ajuste estructural del Estado

En América latina, las diversas estrategias modernizadoras de nuestras

sociedades periféricas —con sus variantes y contrapuntos— destacaran
al Estado como un actor clave para impulsar dichas trasformaciones y
sus correlacionados procesos de construcción de vínculo social durante
parte importante del siglo XX. Situación que comenzará a cambiar des-
de los setenta, período en el cual la concepción de Estado moderniza-
dor comienza a ser fuertemente cuestionado tanto en los países capita-
listas centrales y, por ende, sus efectos no se harían esperar en nuestras
sociedades periféricas. Se comienzan abrir paso aquellos planteamien-
tos que consideran —frente a los cambios de la economía mundial y
sus tendencias neoliberales— una necesidad urgente que el Estado se
modernice.
Los setenta traerían, también, la irrupción de nuevos impulsos de
los procesos exportadores latinoamericanos, derivados sobre todo de la
crisis del petróleo y de los indicadores recesivos que exhibían los paí-
ses centrales. Estos fenómenos ayudarían a modelar lógicas aperturistas
con claras incidencias en la forma y carácter de los mercados financieros
mundiales, que al final llevarían a plantear un proceso de reestructuración
neocapitalista con evidentes efectos en los sistemas de acumulación, al
restablecer al mercado como el mejor medio para asignar recursos y al
redefinir los marcos operativos del Estado en la economía.
Es esa época se producen los primeros resquebrajamientos en
tomo al concepto del Estado Benefactor en el seno de las sociedades
industriales, lo que pondrá en entredicho la omnipotencia del Estado y
su capacidad para adaptarse a las situaciones nuevas que se presentan,

73
respecto a los cambios derivados de una sociedad mundial cada vez
más nítida.
La llamada crisis de la estanflación, es decir estancamiento del pro-
ducto conjuntamente con inflación de precios, puso en tela de juicio el
paradigma de la teoría keynesiana. Este término se puso de moda en
los años setenta, cuando la OPEP cuadruplicó el precio del petróleo. Fue
una época en la que la inflación, los tipos de interés y la tasa de desem-
pleo eran de dos dígitos. Se entendía, siguiendo el modelo keynesia-
no, que un exceso de demanda efectiva podía provocar inflación y una
demanda efectiva deficiente el desempleo, pero no era considerada la
posibilidad de ocurrencia de ambos problemas a la vez.
Esto dio lugar, por un lado, al surgimiento a nuevas teorías que
atacaban los postulados keynesianos y, por otro, a principios de los
años 80 una nueva generación de economistas hiciera una revisión de
las ideas keynesianas originarias y el planteamiento de modelos de aná-
lisis alternativos.
Diversas hipótesis se han planteado respecto de las causas que
generaron un declive y crisis del modelo keynesiano a partir de la dé-
cada del 70.
Para Isuani73 Los procesos transicionales del keysenianismo al neo-
liberalismo estaban asociados a factores fundamentales del bipolaris-
mo generado en la postguerra, como la aceleración de la globalización
y sus efectos colaterales, el cambio en el eje productivo y el mercado
de trabajo ante el advenimiento de la sociedad del conocimiento y di-
gitales.
Por su parte, Orduna (2008)74 sostiene que el fallo de la teoría key-
nesiana se puso de manifiesto en los años 60, después de veinte años
de aplicación. Los gobiernos observaron que la igualación de la oferta
y la demanda global podía darse también en una situación de estanca-
miento de la producción, acompañado de inflación y sin pleno empleo.
Según Castells, (1998) “cuando los aumentos del precio del petró-
leo entre 1974 y 1979 amenazaron con situar la inflación en una espiral

73 Isuani, A (1991) Bismarck o Keynes: quien es el culpable? (Notas sobre la crisis de

acumulación)”-en Isuani, Ernesto, Lo Vuolo, Ruben y Tenti, Emilio “El Estado de
Bienestar: la crisis de un paradigma” CIEPP/Miño Dávila editores, Buenos Aires
74 Orduna, L( 2008) Las Ideas de keynes para el orden económico mundial, Universi-
dad Complutense, Madrid

74
ascendente incontrolable, los gobiernos y las empresas iniciaron una
reestructuración. Sin embargo —continúa— tras de esto se encontraría
el agotamiento a comienzos de los setenta del ‘modelo keynesiano’ de
acumulación capitalista ligado al fordismo”.
La centralidad soberana del Estado entraría en cuestionamiento,
el cual tiene que ver con la pérdida de confianza en una imagen que
apuntaba a señalar un principio único capaz de asegurar el cumplimien-
to de las funciones centrales de la sociedad. Esa es la idea del nexo
entre sociedad y Estado que nos legara la consagración del proceso
civilizatorio burgués, y es esa la que está en crisis, al retomar la sociedad
la iniciativa y generar una vasta difusión de micropoderes que le quitan
al Estado el monopolio de lo político.
En el marco de ese referente, emerge el trabajo titulado “La crisis
de la democracia. Informe sobre la gobernabilidad de las democracias”75
en el cual se señalaba las disfunciones que, según sus autores presen-
taban entonces los regímenes democráticos y que los hacía difícilmente
gobernables. Vale decir, las sociedades presentaban claros indicadores
de ingobernabilidad a consecuencia de los problemas ocasionados por
un “aumento de las demandas sociales frente a una capacidad financie-
ra e institucional constantes o incluso en detrimento en algunos casos”.
Se planteará, que ante exceso de participación y déficits para res-
ponder a las demandas la solución reside en tecnocratización de las esfe-
ras gobernantes; es decir, dar la conducción del Estado ya no a políticos,
sino a actores sociales como las empresas, asociaciones y algunas insti-
tuciones que representen a los principales grupos de interés, de manera
que como representantes de los principales grupos de la sociedad, serán
capaces de conciliar más fácilmente las diferencias que surjan entre los
miembros de la sociedad. Según Offe76, la modernización estatal pro-
pugnada en ese período logra operar como una subordinación positiva
que busca hacer eficientes sus acciones para acoplarse estructuralmente
al mercado; con ese fin despliega un programa de toma de decisiones
sustentadas en el esquema costo/beneficio, que se instala como uno de
los criterios-guía de la renovada racionalidad del Estado.

75 Crozier, M; Huntington, S.; Watanuki, J. (1975) The Crisis of Democracy. Report on

the Governability of Democracies to the Trilateral Commission.
76 Offe, C (1994), Ibid.,

75
 Para Beck (2002) es el globalismo77 que impregnará todas las di-
mensiones de lo societal, el cual está predominantemente marcado por
los valores de la ideología del liberalismo, la que impulsa el dominio del
mercado y lo transforma todo, desalojando o sustituyendo al quehacer
político, procediendo de manera monocausal y economicista.
Desde la perspectiva del globalismo se reduce la sociedad mun-
dial a una sociedad mundial de mercado, la cual se concibe como un
sistema regulador de las actividades humanas. En ello radica, por tanto,
que todos los aspectos de la vida social, Estado, cultura, etcétera, sean
tratadas como una organización empresarial, favoreciendo con ello los
grandes intereses capitalistas que rigen la actividad económica mun-
dial. Desde esta ideología se clama por más mercado y menos Estado,
lo cual significa, menos política que nos regule o controle. Para Beck
“esta ideología defiende que no se trata de intervenir sino seguir las
leyes del mercado mundial, que lamentablemente obligan a minimizar
el Estado (social) y la democracia”78.
En este proceso de radicalización de la primera modernidad, que ge-
nera riesgos y oportunidades, la economía ha aumentado su autonomía
respecto del sistema político; lo que hace emerger un Estado impactado en
sus funciones históricas, particularmente en cuanto promotor. Ello genera,
por consiguiente, otras reglas que han motivado desde hace un tiempo un
largo debate y propuestas reformistas sobre el rol del Estado en un contex-
to policéntrico, marcado por una globalización económica. Ésta se constru-
ye sobre la demanda de una mayor desregulación de sus acciones, especu-
lación financiera global y ruptura de los esquemas clásicos de comprensión
de las soberanías de los Estados y de sus redes de bienestar social.
La universalización del proyecto sociedad de mercado provoca el
desmoronamiento de las certezas que sustentaban los proyectos de
vida y de las identidades de las personas. Esto las lleva a discutir, pro-
testar y desconcertarse frente a la incertidumbre del futuro, particular-
mente cuando la globalización y su expresión ideología del globalismo,
es identificada (tanto por los que protestan como por quienes están a
favor) como la expansión de una economía global, que sin duda ha sido
apabullante y no tiene precedentes en la historia del sistema capitalista.

77 Beck, U (2002) Sociedad del Riesgo global. Ed. Siglo XX!, Madrid.
78 Beck, U (1998) Ibid., p.170.

76
 A diferencia de los que pregonan la homogenización social —seña-
la Bauman— los grandes cambios ocurridos en este periodo moderno,
configuran una nueva polarización social a nivel planetario, que exhibe
formas de dominación y explotación nunca antes vistas, agudizando así
las desigualdades sociales. De esta manera, marginar, fragmentar, romper
solidaridades parece ser la estrategia del capital globalizado, de los valo-
res que sustentan el globalismo neoliberal79.
El fortalecimiento del mercado es ahora lo primordial. En la me-
dida en que el Estado deje de participar en la economía podrá escapar
más fácilmente de las demandas de la sociedad, que ponen en riesgo
su legitimidad política al quedar insatisfechas.
El Estado reformado debe hacerlo no desde una postura de eje ar-
ticulador, sino más bien como catalizador de condiciones que permitan
la promoción de la economía abierta. Se trataba entonces de convertir
al Estado en una suerte de categoría zombie80. Vale decir, minimizar las
intervenciones del Estado en aquellos bienes que se consideraban pú-
blicos- actuaban como correctores de fallas del mercado - y aproximar
la provisión de dichos bienes a las condiciones del mercado y asignarles
precios para ser vendidos, con la finalidad —se postula— de generar
una asignación más eficiente de los recursos públicos. El autofinancia-
miento y el subsidio a la demanda tienen un rol clave para la sosteni-
bilidad de la propuesta, en la medida que se asume que no todas las
necesidades sociales deben ser abordadas por el sector público.
Tal camino se fincará en seno de las sociedades del capitalismo
central; el thatcherismo y el reaganismo serán sus ejemplos más níti-
dos. Ello se reforzará por un cuerpo de valores de validez universal:
rentabilidad, productividad, competitividad, que serán afianzados
por las relaciones sociales constituidas a partir del mercado. Asi-
mismo, proclamarán el fin de las utopías y de las ideologías y pro-
moverán una visión individualista de la sociedad. El fortalecimiento
del mercado es ahora lo primordial; en la medida en que el Estado
deje de participar en la economía podrá escapar más fácilmente de

79 Urreiztieta, M.T. (2004), “La sociología interpretativa: globalización y vida cotidia-

na”, en Espacio Abierto, Cuaderno Venezolano de Sociología, vol. 13 núm. 3 ( julio-
septiembre)
80 Beck,U y Beck-Gernsheim, E (2002) Individualization, Londres, Sage,

77
las demandas de la sociedad, que ponen en riesgo su legitimidad
política al quedar insatisfechas.
En América Latina, los argumentos centrales de la Comisión Trica-
meral, las propuestas derivadas del Consenso de Washington y post Con-
senso, los lineamientos de los organismos internacionales, como el FMI y
Banco Mundial, entre otros asumen residencia en la región por la vía de
ciertas dictaduras militares desde fines de los setenta, la década de los
80 y, en aquellos países de recientes recuperación democrática en los 90.
En muchos países, dichas “recomendaciones “llegaron a con-
solidarse en sistemas democráticos “restringidos” que heredando el
modelo neoliberal y sus programas modernizadores —ya sea de pri-
mera o segunda generación— los aplicaron rigurosamente y lo con-
tinuarán haciendo y fortalecerán sus despliegues en los 90 y años
siguientes.
Para Ozlak81 desde la década de los ochenta somos testigos de
la aparición y consolidación de diversos procesos identificatorios de
un cambio sustantivo en el eje centralizador del Estado. Fenómenos
como la desregulación y apertura de mercados, el ajuste del Estado y
la economía, la desocupación y flexibilización laboral, la privatización
de empresas y servicios públicos, la descentralización administrativa y
la integración regional, han redefinido los roles tradicionales del esta-
do nacional —principalmente sus funciones benefactoras y empresa-
rias— replanteando a la vez el papel del mercado, la empresa privada,
los actores y espacios sub —y supra— nacionales. Estos procesos han
contribuido a conformar distintas modalidades de un capitalismo des-
organizado y difuso, pero hegemónico respecto de otras formas de or-
ganización económica.
Los principios de mercado se orientaron a cuasi desmontar la in-
tervención Estatal y que si intervenía, esta debía ser mínima. Dese esa
definición de principios se han derivado varias políticas, entre las cuales
destacan la desregulación, los subsidios a la demanda, privatización,
impuestos neutrales, descentralización y disciplina fiscal82.

81 Oszlak (1997) Ibid.,

82 Giraldo, C(2005)Finanzas públicas en América Latina: la economía política. Edicio-
nes desde abajo, Colombia.

78
 Los procesos de financiarización83 se fueron consolidando en los
países de la región gracias a las políticas económicas y monetarias
llevado a cabo por diversos gobiernos y bancos centrales, y que a
pesar de sus graves consecuencias sociales avanzaron casi contrape-
sos acompañadas por una sistemática producción de riesgos en las
sociedades.
Las consecuencias del ajuste estructural y el desmantelamiento del
Estado generará profundas consecuencias sociales y económica; como el
aumento de la fragmentación y pauperización social, el debilitamiento de
las organizaciones sindicales y la privatización de la previsión social y de
los sistemas educacionales y salud; situaciones que están ampliamente
documentadas y cuyos efectos de exclusión los seguimos observando en
nuestras sociedades. En el fondo, estas reformas de primera generación
tuvieron un claro propósito de acumulación capitalista, donde las políti-
cas neoliberales se orientaron, por un lado, a tratar de reducir el tamaño
(privatización, desburocratización, descentralización) y la intervención
(subsidiaridad) del Estado y, por otro, a lograr la máxima desregulación
posible de las relaciones entre capital y trabajo.
Tal como plantea Lechner (1992)84, “la crisis del Estado desencade-
na la crítica del Estado”. De ahí que toda intervención estatal, desde la
óptica neoliberal, comienza a ser vista como perniciosa. La consigna es,
entonces, suprimir el intervencionismo estatal e imponer una economía
de mercado tanto en el ámbito interno como externo; abriéndose paso
las llamadas reformas de primera generación, las que tendrán ambien-
tes catalizadores para su despliegue en gobiernos dictatoriales como el
de Chile.
El neoliberalismo adquirió carta de ciudadanía en América Latina
con un discurso que busco interpretar la crisis y se apropió posterior-
mente del proceso de modernización que emergió de ella. Se constitu-
yó inicialmente como una “ideología de la transición” con el objeto de
crear nuevas condiciones favorables para legitimar la construcción del
futuro. De esta manera la llamada nueva derecha latinoamericana sentó

83 Epstein Gerald (ed.) (2005), Financialisation and the World Economy. Cheltenham,
UK: Edward Elgar.
84 Lechner, N (1992) la búsqueda de la comunidad perdida. Los retos de la democracia
en América latina. En Sociológica, México, año 7, Nº 19.

79
las bases para la constitución de un nuevo proyecto político —econó-
mico, justificado por la necesidad de la reinserción de la región en el
marco de la globalización de la economía.( Jiménez, 1992)85.
Las tecnocracias neoliberales latinoamericanas que lograron po-
der sin contrapeso en el marco de las dictaduras militares —como
la de Chile— se convirtieron en la columna vertebral del pregonado
nuevo orden societal. Como afirmaba O Donnell86 “en una sociedad
en la que se ha prohibido la política, impresiona la cuota de poder
efectivo que esto deja a los tecnócratas”. Habría que señalar que las
siguientes camadas de tecnócratas que se instalan en el Estado con
el advenimiento de la democracia —de corte liberal, por cierto— no
han perdido influencia y ello queda probado con la continuidad del
modelo post dictadura.

2.2 La Reinvención del Estado desde el enfoque de la Gerencia Pública

Paradojalmente, en la década de los noventa es el mismo Banco

Mundial, que había propiciado el desmantelamiento del Estado en
América Latina plantea un cambió de giro ante la evidente polariza-
ción, empobrecimiento de la población y riesgos de una amenaza a
la gobernabilidad producto de la desigualdad y la pobreza presente
en la región87.
Se comienza a apoyar financieramente las llamadas reformas de
segunda generación, enfocadas a la cuestión de la racionalidad funcio-
nal organizativa del Estado, con la idea de fortalecer el aparato estatal
y volver más eficiente y transparente su desempeño, bajo el paradigma
de la reinvención del gobierno88, en procurar, al mismo tiempo, de res-
tablecer ciertos equilibrios sociales y políticos perdidos en el curso de

85 Jiménez, E (1992) El modelo Neoliberal en América Latina. En Sociológica, UAM,

año 7, N 19, México.
86 O Donnell, G (1997) Contrapuntos, Ensayos escogidos sobre autoritarismo y demo-
cratización, Buenos Aires, Paidós.
87 Banco Mundial. (1997). Informe sobre Desarrollo mundial 1997. El Estado en un
mundo en transformación. Washington: Banco Mundial.
88 Osborne, D., Gaebler, T (2002) La Reinvención del Gobierno. La influencia del espí-
ritu empresarial en el sector público. Ediciones Paidós Ibérica, Barcelona.

80
la primera etapa, más allá de sostener los equilibrios macroeconómicos
ya logrados89.
Osborne y Gaebler (2002) sostienen que ante estas nuevas rea-
lidades si se quiere incrementar la eficiencia del gobierno la tarea ur-
gente es reinventarlo; esto es: “pasar de un tipo de un gobierno de tipo
burocrático a otro de carácter empresarial, basado en la capacidad de
aprender con rapidez nuevas formas de acción y de ofrecer servicios a
la gente de manera innovadora y eficaz“.
Los tiempos actuales -afirman los autores- exigen instituciones ex-
tremadamente flexibles y adaptables. Instituciones responsables antes
sus clientes que ofrezcan bienes y opciones de servicios no estandari-
zados y de gran calidad. Instituciones que gobiernen más por la per-
suasión y los incentivos que mediante órdenes, y que desarrollen en
sus empleados un sentimiento de significado, de control e incluso de
propiedad.
El modelo de gobierno empresarial que Osborne y Gaebler pro-
ponen se basa en el concepto de empresario tal como fuera definido
por Jean-Baptiste Say (1767-1832): “el empresario es la persona con la
capacidad de cambiar o trasladar recursos desde zonas de baja produc-
tividad, a áreas de mayor productividad y rendimiento”. Creen firme-
mente que es posible aplicar exitosamente este concepto al sector pú-
blico, toda vez que el los administradores tienen la función de trasladar
recursos a zonas de mayor productividad y rendimiento. Adicionalmen-
te agregan “Cuando hablamos de empresarios públicos nos referimos
precisamente a la gente que actúa de esta manera. Cuando hablamos
de modelo empresarial, aludimos a las instituciones del sector público
que actúan habitualmente de esta manera, que usan constantemente
sus recursos según nuevas maneras para mejorar su eficacia y sus resul-
tados concretos“.
Desde estos enfoques se persigue una suerte de viabilidad
económica del proceso modernizador de la acción gubernamental,
donde la reforma estatal de segunda generación se concibe como una
acción que lo pondrá al servicio de una mayor eficiencia económica y al

89 Ramírez, M (2009) Las reformas del Estado y la administración pública en América

Latina y los intentos de aplicación del New Public Management. Estudios Políticos,
34, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia.

81
fortalecimiento del sector privado para la generación de un crecimiento
que asegurara la armonía social. Por tanto, la activación de estas iniciativas
“conducen a un gobierno más económico y eficiente, con servicios de
mayor calidad y programas más eficaces, y además, simultáneamente,
introduce cambios como la ampliación del control político, mayor libertad
a los gerentes para que lleven a cabo su gestión, mayor transparencia
gubernamental y una mejora de la imagen de aquellos ministros y líderes
más comprometidos” (Pollit y Bouckaert, 2000)90.
Para Marcel (2008)91 la puesta en escena en los últimos años de nue-
vas semánticas modernizadoras en América Latina han sido producto, en
algunos casos, de crisis fiscales o de cambios en la capacidad del Estado
para seguir incrementando y generando recursos para ampliar los servi-
cios que presta a la ciudadanía y, por otro, fue la llamada crisis del modelo
burocrático donde el Estado se enfrenta al mundo desarrollado, acostum-
brado a prestar servicios de manera masiva y ante una sociedad que pide
prestaciones más adecuadas a las necesidades de sus distintos integrantes.
Esta crisis se expresó preferentemente en los llamados países desarrolla-
dos, mientras que, en el caso de América Latina, se habla de Estados que
tienen más bien características “pre-burocráticas”. Vale decir, no lograron
estructurar burocracias profesionales al estilo de los países más desarrolla-
dos, pero al mismo tiempo han debido enfrentar mayores demandas so-
ciales y económicas de la sociedad que hace de la situación de una mayor
complejidad y asimetrías. Por otro lado el acentuado centralismo histórico
se considera una variable clave a considerar respecto a los límites y alcan-
ces de las políticas públicas que han tendido a ser ciegas respecto a la
heterogeneidad socio territorial que muestran nuestros países.
La referida modernización de segunda generación tendrá un eje
estructurante en el llamado enfoque de la “Nueva Gestión Pública” que
tuvo sus primeros atisbos en la década de los 70 (Massenet, 1975)92,
pero que sería en las décadas siguientes que daría la pauta para la

90 Pollit,T, C. y Bouckaert, G. (2000) Public Management Reform: A Comparative

Analysis. Oxford, Oxford University Press.
91 Marcel, M (2008) Desafíos de la reforma del Estado chileno. En “Mejorando la Ges-
tión de los Servicios Públicos: contribución de los modelos de excelencia”, Chile
Calidad, Arquetipo, Ltda., Santiago de Chile.
92 Massenet, Michel. (1975). La Nouvelle Gestion Publique: pour un Etat sans Burocra-
tie. Paris: Editions Hommes et Tecniques.

82
instalación del modelo de la Nueva Gerencia Pública (NGP), el cual se
constituye en el hito más señero de los perspectivismos del cambio de
paradigma respecto a lo estatal en el marco del modelo neoliberal.
El neoliberalismo adquiere consistencia programática a través del de-
sarrollo de dicho modelo y esta obtiene un cuerpo de doctrina por medio
del neoliberalismo para sustentar su desarrollo (Guerrero, 2009)93. Para este
autor, si bien la Nueva Gerencia Pública ostenta como apellido el vocablo
“público”, nada lo vincula a tal noción, pues sus propósitos y resultados se
encaminan a la privatización del Estado. Su fruto más palpable constituye
una paradoja: el renacimiento de la dicotomía política-administración, su-
blimada en la antinomia entre policy y management.
El puntapié inicial de ésta perspectiva tuvo lugar cuando la admi-
nistración del gobierno de Clinton llevó a cabo un estudio del sector
público, el “Análisis de la Actuación Nacional” (NPR), con el objeto de
impulsar “un gobierno que ponga a la gente en primer lugar, mediante
la creación de un claro sentido de misión, tomando el timón más que
los remos, delegando autoridad, sustituyendo normas y regulaciones
por incentivos, formulando objetivos por resultados, buscando solucio-
nes de mercado más que soluciones administrativas, y cuando ello fue-
se posible midiendo el éxito de las acciones de gobierno en términos de
satisfacción del usuario” (Gore, 1993)94.
En esta propuesta, modernizar el Estado se entenderá en años re-
cientes en América Latina como una modernización de la gestión pública
—la línea argumental de los modelos de modernización de segunda ge-
neración— es decir, se desarrollan propuestas y vías pertinentes para que
aquel alcance cada vez mayores niveles de eficiencia, eficacia y calidad
en la gestión de los servicios y políticas públicas. Esto es, que las diversas
políticas de cambio se organicen en torno a aspectos como la moderni-
zación de las empresas públicas, la reestructuración de instituciones po-
líticas y de servicios sociales del Estado, consistente con el paso del uni-
versalismo al selectivismo y de focalización como criterio de formulación
de políticas públicas sociales, y la reorganización del poder ejecutivo y

93 Guerrero, O (2009) El fin de la Nueva Gerencia Pública. En Revista Chilena de Admi-

nistración Pública. N° 13 Junio, Santiago de Chile.
94 Gore, A (1993) Creating A Government That Works Better and Costs Less. Report of
the National Perfomance Review. New York, Time Books.

83
de su relación con otros poderes y dependencias del Estado con vistas a
racionalizar y a dotar de efectividad la centralidad que tradicionalmente
ha tenido el Estado latinoamericano.
Estos lineamientos tendrán —y tienen— una clara orientación
económico-administrativa, en el sentido que busca mejorar las capaci-
dades gerenciales del aparato público. Ante la supuesta ineficiencia del
Estado se abre paso a una lógica privatizadora del mismo. Hacer viable
un camino de eficientar sus acciones supondrá imitar un modelo supe-
rior de gestión constituido representado en los modelos trasplantados
desde la empresa privada.
La “desburocratización” mediante el mejoramiento de la gestión —
administración empresarial en el Estado— activaría, a su vez, la capacidad
emprendedora del sector privado y desarrollaría el mercado. La gestión
pública de corte empresarial es dimensionada, entonces, como una va-
riable transversal a la que ninguna institución puede sustraerse y que
permite ventajas comparativas y efectividad para influir en los entornos
políticos y sociales95. Como ha señalado Kliksberg96 la modernización de
la gestión pública viene significando una especie de “productivización”
de los esfuerzos, tareas, diseños organizacionales, programas y metas
del Estado. Por ello se asume como factor crítico las deficiencias financie-
ras y administrativas de los servicios y políticas públicas; esas situaciones
deben ser resueltas para redefinir una nueva relación entre el Estado y el
usuario de los servicios y prestaciones sociales.
Parte importante de la discusión respecto a la modernización del
Estado en su dimensión mejoramiento de la gestión, se circunscribe a
aspectos tecnocráticos referidos a lograr ciertos estándares y resultados en
la gestión con independencia de la creación de valor público y apoyo a la
construcción de ciudadanía y profundización del sistema democrático que
le corresponde al Estado. Como afirman Echebarría y Mendoza, (1999)97 “la
limitación fundamental del paradigma institucional del management, tal

95 Haefner, C. (2002) Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública. Ed.

IEESA- SNTE, México.
96 Kliksberg, B (1997) “Repensando el Estado para el desarrollo social: más allá de con-
vencionalismos y dogmas”. En: Revista del CLAD Reforma y Democracia. 8.
97 Echeverría, K. y Mendoza, X (1999) La Especificidad de la Gestión Pública: el Concepto
de Management Público. En ¿De Burócratas a Gerentes?, Losada i Madorrán (editor),
Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D. C.

84
como se ha construido en el sector privado e importado al sector público,
es su pertenencia a una lógica de racionalidad económica individual y
egoísta, concebida para ordenar el comportamiento de una organización
independiente. Trasladar esa lógica al sector público presenta claras
insuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos y atender
la exigencia de colaboración interinstitucional, imprescindible en la gestión
de numerosas políticas públicas”.
A pesar de la muestra permanente de la insuficiencia del modelo
modernizador, tanto en lo económico como en las reformas estatales,
para cumplir con las promesas de cohesión social en las últimas tres dé-
cadas, la argumentación base del discurso neoliberal respecto del Esta-
do sigue teniendo fuerza e influencia significativa en muchos gobiernos
de la región. La presencia de diversos gobiernos de derecha —aunque
no sólo de ese signo— ha ido expandiendo aún más las propuestas
privatizadoras del Estado y sus políticas públicas.
La modernización de la gestión pública tendrá —también— como
paradigma de referencia el enfoque de la descentralización.
Por lo general, abordar el análisis y recomendaciones de la puesta
en marcha de la descentralización en la región se hace, por llamarlo de
cierta forma, de manera neutra, en el sentido que representa la alterna-
tiva posible para resolver los problemas de inequidades territorios y de
participación política.
Sin embargo, este enfoque tiene un sustrato ideológico funda-
mental, dado que la descentralización fue incorporada y ocupó un papel
central dentro de un nuevo dispositivo de intervención estatal desarro-
llado por el Banco Mundial a partir de la crisis de la deuda. Este nuevo
dispositivo tuvo como principal objetivo abandonar las viejas formas de
articulación entre el Estado, la sociedad y el mercado representados por
el modelo del Estado de bienestar, el cual procuraba de manera centra-
lizada y nacional garantizar estándares sociales vinculados a la salud,
educación y seguridad social (Fernández, 2002)98.
Dicha recomendación que se expandirá rápidamente en los países
latinoamericanos, se asocia —entre otros aspectos— a consecuencia

98 Fernández, V. (2002). Transformación del Estado y procesos de descentralización: la

propuesta del Banco Mundial en la década de 1990 y las lógicas-intereses en el capita-
lismo global. Problemas del Desarrollo, Revista Latinoamericana de Economía, 33, 128.  

85
del cambio de la política fiscal de los Estados Unidos en el gobierno
de R. Reagan el cual ante la necesidad imperiosa de reducir los déficits
fiscales se generó una tendencia simétricamente opuesta a la imperante
hasta entonces: a transferir responsabilidades sobre prestación de ser-
vicios a gobiernos subnacionales y a privatizar las empresas estatales.99
En consecuencia y tal como lo plantea Oates (1972)100 en su teo-
rema de la descentralización, la provisión de bienes públicos será más
eficiente cuanto más se adecue a la demanda territorialmente diferen-
ciada de dichos bienes. Es decir, por medio de la descentralización es
posibles alcanzar una mayor eficiencia asignativa. La descentralización
en tal sentido es entendida desde una óptica económica.
Adicionalmente, en América Latina desde los 90 el proceso des-
centralizador será también concebido como una descentralización ad-
ministrativa cuando se reconoce en la descentralización una condición
para el establecimiento de la democracia en los países que habían su-
frido gobiernos dictatoriales. En el período hay un marcado cuestiona-
miento a los desempeños del Estado para gestionar eficiente y equi-
tativamente la provisión, el financiamiento y el mantenimiento de los
servicios públicos.
La descentralización ha constituido una aspiración socialmente
sentida en nuestros países desde hace muchos años, pero que no ha
sido constitutiva de la tradición política de América Latina; sólo en
los últimos años este proceso va tomando forma y contenido y, que
hoy aparece mediatizada por la existencia de un nuevo contexto en
que se genera una reestructuración de la economía a escala mundial
que está teniendo efectos significativos y contradictorios en nues-
tros países.
Hay que destacar que referido centralismo histórico latinoameri-
cano ha estado afecto a diversos intentos reformistas durante este si-
glo; mediante las cuales se pretendió romper con dichas las concepcio-
nes que eran no sólo carácter históricas sino también de tipo territorial.
Para J. Ahumada101 éstas concepciones han ido haciendo crisis debido

99 Finot, I (2001) Descentralización en América Latina: Teoría y práctica. Serie Gestión

Pública Nº 12, ILPES-CEPAL, Santiago de Chile
100 Oates, W. E., (1972) Fiscal Federalism. Harcourt Brace Jovanovich, New York.
101 Ahumada, J (1992) Descentralización, Desarrollo local y municipios en América La-
tina. En Revista paraguaya de Sociología, Paraguay, año 29, Nº 85.

86
a la presencia de altos niveles de exclusión, elitismo y concentración;
obligando a los gobiernos a realizar reformas a través de estrategias
descentralizadoras, fundamentadas en la regionalización, la municipali-
zación y el fortalecimiento de los poderes locales.
Las expectativas sobre la descentralización en los últimos años y,
por consiguiente, la redemocratización a partir de ese eje de las socie-
dades latinoamericanas ha desbordado sus énfasis y proyecciones que
la caracterizaron hacía los años 50. De hecho, mientras en los años 50 y
60 el término aludía a la planeación estatal y la administración pública,
en los últimos años se ha venido a entender bajo “descentralización”
un amplio espectro de reformas económicas, administrativas y, sobre
todo, políticas que apuntan a un ajuste de la regulación estatal frente
a la sociedad .
El análisis de este proceso debe necesariamente considerar la he-
terogeneidad de enfoques, experiencias y resultados como los esce-
narios socio-políticos y económicos en que éstos procesos han tenido
lugar. Además, hay que tener en perspectiva que teórica y metodo-
lógicamente este un procesos que tiene a presentar cierta opacidad
conceptual.
Para De Mattos (1992)102 el analizar las diversas vertientes sobre
descentralización permite distinguir por lo menos tres tipos de discur-
sos, que aun cuando tienen algunos puntos coincidentes, responden a
concepciones ideológicas diferentes.
El primer discurso, es el que considera a la descentralización como
un medio para el desarrollo endógeno; el cual es sustentado por los
denominados regionalistas o localistas que plantean que la descentra-
lización constituye la alternativa más plausible para la democratización
de la sociedad, la trasparencia de las decisiones regionales o locales y
lograr niveles altos de participación social.
En los últimos años el proceso de descentralización en América
Latina ha estado asociado con la democratización de Estado y con la
modernización de la gestión pública, con el surgimiento de un nuevo
período de regulación estatal en lo económico y, con las posibilidades
que desde allí logren plausibilidad medidas que permitan reorganizar y

102 De Mattos, C (1992) Paradigmas, modelos y Estrategias en la práctica Latinoameri-

cana de Planificación Regional. ILPES, Documento CPRD - D / 88.

87
revitalizar los procesos democráticos. Como afirma D. Rufian103 la coinci-
dencia en el tiempo de los procesos de descentralización y democracia
no es azaroso, sino que se debe al convencimiento, dentro de los pro-
yectos políticos nacionales, de que la restauración democrática de un ir
acompañada de un proceso de perfeccionamiento de la misma y que
esos sólo es posible a partir de una redistribución del poder del estado
que permita un control efectivo del poder por parte de la ciudadanía.
En esta línea, cabe destacar los planteamientos de S. Boisier (1994)104
para quien la comprensión y puesta en escena del proceso descentraliza-
dor implica reconocer cuatro megatendencias emanadas de los contextos
globalizadores que hoy observamos y son cruciales para favorecer los pro-
cesos en cuestión.
La primera, corresponde a la revolución científica y tecnológica y
sus variados impactos en la producción, de la información y el transpor-
te. La cual ha dado lugar a una nueva forma de estructurar la economía,
la organización industrial, el quiebre del sindicalismo a gran escala, la
preeminencia de los insumos de los conocimientos sobre los insumos
tradicionales y, finalmente, por el lado del asentamiento territorial del
nuevo parque industrial. En segundo término, los procesos de reestruc-
turación política del Estado y Administrativa del gobierno, que se expre-
san como una fuerza transideológica que impulsa la descentralización.
En tercer lugar, la creciente y universal demanda de los cuerpos organi-
zados de la sociedad civil por mayores espacios de autorealización, lo
que supone tanto descentralización (cesión del poder) como autono-
mía (campos específicos de competencia) y, por último, la tendencia a la
privatización de las actividades productivas y de servicios que actuaría
como escenario favorables a la descentralización.
Lo que en definitiva, se traduce en que la descentralización polí-
tica se entiende como un proceso que es sólo concebible en el ámbito
de los sistemas políticos democráticos y que, por tanto, va más allá de
una reforma puramente administrativa. Más bien, la descentralización
para S. Boisier, se inscribe en un proyecto mayor; esto es que aporta

103 Rufián, D (1992) La descentralización, un proceso vigente en América Latina. En des-

centralización político-administrativa. Bases para su fortalecimiento. CLAD, Caracas.
104 Boisier, S(1994) Postmodernismo territorial y globalización: regiones pivotales y re-
giones virtuales. En Estudios Sociales, Nº 80 abril-junio, Santiago de Chile

88
en la búsqueda de una diferente redistribución del poder político en
la sociedad, es decir, busca establecer un nuevo contrato social entre el
Estado y la sociedad civil. Lo que implica, en definitiva, construir política
y socialmente las regiones.
La posición de Boisier ha sido acompañada, en los últimos años,
de diversas miradas que plantean que la descentralización sería una
respuesta política a las tensiones y conflictos sociales producidos por
la incapacidad del Estado para dar satisfacción a las demandas de la
sociedad, debido a la ausencia de canales de participación política y
ciudadana.
En dicho sentido, la descentralización es concebida como la bús-
queda de una institucionalidad que permita mayor participación de la
ciudadanía, de manera de facilitar la relación y la solución a los proble-
mas de la población en los lugares cercanos a donde estos se producen.
Desde este punto de vista, la descentralización sería un instrumento
para la democratización del Estado, y constituiría uno de los factores
indispensables de la modernización del mismo.
El segundo discurso, sitúa la descentralización como un medio
para una democratización popular. De manera de que ésta puede llegar
a constituirse un instrumento propicio para impulsar una suerte de de-
mocratización social desde las comunidades locales.
L. Coraggio105 antepone al proyecto neoliberal de descentralización
un proyecto democratizante de descentralización, el cual se caracteriza por
tener al eje político como coordenada estratégica que se antepone a los
ejes económicos de la privatización y desregulación del neoliberalismo.
A partir del eje político se debe dar una redefinición explícita del Estado
y sus funciones, su reforma profunda pero también una reforma de la
sociedad política; la cual involucre el cuestionamiento del clientelismo
y la mercatilización de la política, la defensa de los derechos humanos,
el control del Estado combinando las instituciones de la democracia
representativa con formas más directas de participación y gestión, entre
otros aspectos. A su parecer, los ejes administrativos y económicos en
el proyecto democratizante debe apuntar hacia una descentralización
territorial del Estado, confiando en que la multiplicación de escenas de

105 Coraggio, J.L (1991) Las dos corrientes de la descentralización en América Latina. En
Cuadernos del CLAEH, Uruguay, año 16, Nº 56.

89
gestión local abran un terreno favorable a la lucha cultural. En esto se
debe luchar —afirma— contra sus propias tendencias a la idealización
de un determinado ámbito (el local), o instancia (el municipio), o de la
vida cotidiana, como falsas respuestas a preguntas mal planteadas.
En la línea del referido autor, Restrepo106 afirma, que sostener que la
descentralización constituye el medio idóneo para lograr el desarrollo lo-
cal, es equivalente a fetichizar lo institucional, puesto que se parte del su-
puesto que una reforma de tipo político-administrativo puede establecer
las condiciones para la transformación de la base estructural del sistema,
la orientación de la distribución del producto social y las características
predominantes de la dinámica de acumulación de capital.
El tercer discurso, observa la descentralización como un medio
para una reestructuración capitalista; es decir, se la considera como uno
de los aspectos centrales de una reforma del Estado compatible con la
restauración neocapitalista y con la globalización de la economía del
mundo. Esto es, que la reestructuración productiva requiere de una or-
ganización social flexible y con presencia mundial. Sería, en consecuen-
cia, la expresión discursiva del proyecto neoliberal que tendrá como
antecedentes primarios los aportes de Hayek en la década del 40 y, que
han tenido resonancia en organizaciones internacionales como el Ban-
co Mundial y en el diseño de sus políticas para América Latina.
El enfoque neoliberal de la descentralización la ve como un paso
primero para la privatización de los servicios sociales estratégicos; a la
cual se le agrega, la perspectiva tecnocrática que ha puesto su acento
sólo en la dimensión racionalizadora del proceso, buscando la opti-
mización de la gestión y la reducción de los costos de los servicios
públicos, por tanto, los procesos de descentralización han sido acom-
pañados e interpretados bajo la lógica de las políticas de privatización
que, por su parte tienen como marco de referencia en la escuela del pu-
blic choice, cuyos principios se han reseñado más arriba, tanto en la
tipología sobre descentralización como medio para la reestructuración
capitalista (De Mattos).
Se concibe a la descentralización como un componente clave para
dinamizar el avance del nuevo orden económico que se desencadena

106 Restrepo,D (2004) De la descentralización a la regionalización. Nuevo escenario de la

guerra y oportunidad para la paz. Revista EURE(Vol. XXIX, Nº 89), Santiago de Chile,

90
con las políticas de ajuste. La descentralización, de esta manera, sería
la solución del problema de la burocratización y la ineficiencia de las
instituciones centralizadas, y garantizaría mejores condiciones para la
libre movilidad de los recursos entre las regiones de un país. La idea de
descentralización aparece asociada así a la privatización y despolitiza-
ción de las relaciones de los ciudadanos y el Estado107.
Así, para las Teorías de la Elección pública la descentralización per-
mite maximizar la utilidad derivada del conjunto de bienes y servicios
provistos por una comunidad o región dada a través de la posibilidad,
teórica, de los ciudadanos de ir de una localidad a otra de acuerdo con
la bolsa de bienes y servicios que éstas ofrecen, y reduciría los costos
transaccionales de las decisiones tomadas de un modo centralizado,
Ahora bien, al constar las experiencias reales acumuladas en los
últimos años en América Latina respecto a los reales alcances de éste
proceso, muestran que los esfuerzos en este campo han sido más bien
dispares y que, por ejemplo, el dar mayores atribuciones a los gobiernos
subnacionales están lejano de ser la solución única para resolver todas
las ineficiencias del sistema central y las limitaciones del subdesarrollo108.
También se han alzado voces para cuestionar las reformas institu-
cionales del Estado en cuanto no han satisfacer las expectativas creadas
acerca de una mayor estabilidad del modelo democrático o de asegurar
la gobernabilidad de las sociedades de la región. Una de esas críticas
apuntan hacia los énfasis jurídicos-administrativos en que ha redunda-
do la reforma institucional; focalizando los cambios en las instituciones
estatales sin que ello haya implicado repensar el sistema político y, ade-
más, realizados desde el centro del poder político y tecnocrático.
De igual forma, se han puesto en duda los reales alcances de la
emergencia de los procesos descentralizadores y, particularmente, su
impacto para revertir las situaciones de heterogeneidad estructural
que presentan los países latinoamericanos. Específicamente,
C. De Mattos109 abrió un fuerte debate en tal sentido a finales

107 De Mattos, C (1989) Falsas expectativas ante la descentralización. Localistas y neo-

liberales en contradicción. Nueva Sociedad, Nº 104, Caracas.
108 Rofman, A (1990) El proceso de descentralización e América latina: causas, desa-
rrollo y perspectivas. En Descentralización política — administrativa. Bases para su
fortalecimiento, Caracas.
109 De Mattos, C (1989) La descentralización ¿ una nueva panacea para impulsar el

91
de los ochenta advirtiendo de una supuesta ingenuidad y
repetición de errores que algunos autores estarían cometiendo
al reivindicar a ultranza la descentralización, pues se ha señalado
que el proyecto de descentralización que emerge a la sombra del
proyecto neoliberal global en nuestras incipientes e inacabadas
democracias latinoamericanas, presentan graves limitantes en
su base teórica como en sus posibilidades estructurales para dar
cuenta eficientemente de sus amplios objetivos políticos, sociales,
culturales, territoriales y económicos. Se pregunta: ¿Cómo una
reforma de tipo político-administrativo puede lograr tan profundas
transformaciones en sistemas donde ciertos condicionamientos
estructurales han gravitado hasta ahora en otra dirección?
De Mattos se responde que: a) una reforma de carácter polí-
tico - administrativo no puede, por sí sola, modificar el tipo de so-
ciedad en que se implanta. La dinámica socioeconómica capitalista
está afectada por condicionamientos estructurales, que no pueden
ser removidos por la vía de una simple reorganización territorial de
la administración territorial del poder, b) no existen fundamentos
teóricos y empíricos que respalde el supuesto de que el descenso
hacía lo local en una sociedad capitalista, conduzca a situaciones
propensas al predominio de los intereses populares, c) en socieda-
des crecientemente integradas económica y territorialmente, donde
las diversas colectividades locales están sometidas a una creciente
influencia externa, no es concebible que ellas puedan disponer de
la autonomía política requerida para impulsar políticas públicas de
distinta orientación y contenido a las que son impulsadas nacional
y/o internacionalmente, d) la multiplicación de instancias decisorias
puede contribuir a acentuar la fragmentación del poder y los proble-
mas de gobernabilidad en los respectivos sistemas nacionales; esto
puede ser funcional a los procesos de reestructuración mundial del
capitalismo pero desfavorece a una gestión pública nacional, e) la
descentralización que está comenzando a ser impulsada no es la que
postulan sus ideólogos progresistas.
Las reformas propuestas —afirmará De Mattos— responden princi-
palmente a las necesidades planteadas por la reestructuración capitalista

desarrollo local?. En Cuadernos del CLAEH, Nº 51, Uruguay.

92
y apuntan a solucionar problemas en este terreno; no parecen ser las
adecuadas para alcanzar aquellos objetivos de democratización, partici-
pación, justicia social y desarrollo.
Luego de dos décadas de discusión —desde los diversos enfoques
de la descentralización— observamos resultados menores, especial-
mente en países de la región de gran tradición centralista donde la po-
sibilidad de instalar buenas prácticas de ciudadanización de las políticas
públicas están lejos de dejar de ser ejercicios marginales y simulados de
participación social y territorial.
La descentralización sigue siendo una teoría de alcance medio en
busca de buenas prácticas, dado que las tensiones entre centralización
y descentralización siguen constituyendo una de las piedras de tope
que permita profundizar los procesos democráticos y de logro de efec-
tividad en el gasto público para abordar las inequidades territoriales.
Los territorios donde tienen lugar los procesos de descentraliza-
ción son escenarios pautados por grandes desigualdades en el plano
económico, político, social y cultural. A pesar de ello las políticas de
descentralización no han estado focalizadas en generar procesos de
devolución y delegación hacia los gobiernos locales que posibilitaran
la superación de dichas inequidades sino en aquellas instancias que
posibilitaran enfrentar la crisis del Estado central110.
Hay fuertes resistencias a los procesos de descentralización en to-
dos los países. Persiste una cultura clientelista y centralista que hace
que los gobiernos centrales tiendan a profundizar la verticalidad de sus
decisiones y, si existen algunos avances son en cierto ámbitos adminis-
trativos-políticos, pero no se ve atisbo de avanzar hacia una efectiva
descentralización fiscal.

110 Gallicchio, E, Camejo, A (2010) Desarrollo Local y Descentralización en América

Latina. Nuevas alternativas de desarrollo. Claeh, Uruguay.

93
 PARTE II:

Globalización, desigualdad
y capacidades institucionales
en América Latina
 Capítulo 3:
La globalización de la desigualdad
y sus efectos en América Latina

3.1 Las Grietas de la Globalización

En la década de los noventa la globalización económica y sus avances

generaban la promesa de un nuevo espíritu del capitalismo; en el cual
los países llamados emergentes serían no solo beneficiados, sino que
también liderarían estas transformaciones. A breve andar las profundas
crisis financieras mundiales mostraron que la esperanza de una globali-
zación incluyente solo fue un espejismo.
La década de los 90 significo —según la CEPAL— para América
Latina la continuidad del estilo de desarrollo del síndrome del casillero
vacío, definido como la ausencia de crecimiento con igualdad, el que
podría calificarse como de “crecimiento excluyente”, pues con un cre-
cimiento anual de 1.7% per cápita, no hubo mejoras significativas en el
coeficiente de Gini.
La globalización va de la mano con la economía mundial, por ende
es entendible que una crisis profunda como la vivida en los Estados
Unidos a partir del 2008 se restrinja a sus fronteras. Como lo ha seña-
lado Kindleberger111 la frecuencia de las crisis financieras es un hecho
recurrente en la historia del capitalismo.
Tal crisis tiene un carácter eminentemente financiero cuyas raí-
ces se encuentran en la consolidación de la globalización, durante
la década de los ochenta; la eliminación de la Ley Glass-Steagall,
en 1999, y las medidas posteriores a la recesión asociada a la bur-
buja tecnológica (2001-2002), instrumentada por la Reserva Federal

111 Kindleberger, Ch y Aliber, R (2005), Manias, Panics, and Crashes: A History of Finan-
cial Crises, Nueva York, John Wiley and Sons.

97
(FED)112. La bonanza que experimentó ese país previo a la crisis se
asocia al significativo desarrollo de los mercados financieros, junto
con el aumento del crédito bancario. Pero el desarrollo fue posible,
por un lado, debido a la desregulación del mercado financiero, y,
por el otro, por un aumento sostenido de la liquidez. Factores que
dejaron en una posición de exposición efectiva a un alto riego a las
instituciones financieras e institucionales.
Asimismo, la disminución de los requerimientos para ser sujeto
de crédito en el sistema financiero de los Estados Unidos, sumado a
las modificaciones en la forma de operar de los bancos hipotecarios y
la falta de legislación de los instrumentos derivados generó, además,
asimetrías de información entre los inversionistas finales y los bancos
hipotecarios que concedían esos créditos113. Como lo plantea Stiglitz114,
“la forma en que se ha gestionado la globalización ha permitido a los
Estados Unidos exportar sus hipotecas tóxicas por todo el mundo…
además de sus hipotecas tóxicas, exportaron el espíritu de la desregla-
mentación que allanó el terreno para que se compraran en el extranjero
sin que lo impidieran los órganos de supervisión de los demás países.
Alcanzando incluso a los países en desarrollo que estaban dirigiendo
bien sus economías, que tenían buenas políticas monetarias y buenas
reglamentaciones”.
Como no es de extrañar, las consecuencias de la especulación fi-
nanciera y el consecuente derrumbe de los mercados terminan siendo a
costo de los ciudadanos. La cara social de la globalización es el impacto
de éste proceso en la vida y el trabajo de las personas, sus familias y
sociedad. Es lo que lleva a la gente a protestar, indignarse y, por cierto,
a desconcertarse frente a la incertidumbre del futuro
Los procesos globalizadores son gatilladores de un aumento y sur-
gimiento de nuevas y más desigualdades, del auge de la cultura del

112 Gutiérrez, R (2013) La primera crisis financiera global del siglo XXI: origen, con-
tención e implicaciones productivas y laborales. En Revista de Economía. Teoría y
Práctica, UAM. Ixtapalapa, México
113 Manuelito, S et al (2009) La crisis sub-prime en Estados Unidos y la regulación y su-
pervisión financiera: lecciones para América Latina y el Caribe financiera: lecciones
para América Latina y el Caribe. Serie Macroeconomía del Desarrollo, CEPAL
114 Stiglitz, J (2009) Crisis mundial, protección social del empleo. Revista Internacional
del Trabajo, vol. 128 (2009), núm. 1-2

98
consumo, de la imagen y del consumidor; de la exacerbación del indi-
vidualismo v/s la fragmentación del vínculo social y de los territorios
colectivos y de la re-edición de conflictos que se creían superados o
en vías de superación, tales como la xenofobia, los nacionalismos, las
crisis urbanas y las pandemias, el desplazamiento demográfico de los
sectores más postergados, el desempleo, la pobreza, la marginación, el
deterioro del medio ambiente y nuevas guerras (Appadurai, 2001).
Si bien, las crisis recientes del capitalismo global han asentado
fuertes golpes a los proyectos políticos y económicos que lo sustentan,
en particular, al neoliberalismo, estamos lejos de concebir la idea de su
fin. Estas crisis nos señalan los fundamentos críticos de la reproducción
del capitalismo y deja al descubierto sus limitadas posibilidades de dar
respuestas a las demandas redistributivas, ambientales y socio cultura-
les de la sociedad. Al mismo tiempo, ha quedado en evidencia la im-
probabilidad de una prosperidad capitalista indefinida del capitalismo
y el fin de la historia como la había pregonado en forma incansable y
optimista Fukuyama hace unos años atrás.
Desde hace tres décadas se ha ido generando una radical trans-
formación en la relación entre el sistema financiero y el sistema pro-
ductivo, lo que ha conllevado importantes consecuencias en todos los
planos del sistema económico capitalista. Las reformas políticas, eco-
nómicas y monetarias han estado encaminadas a garantizar esta nueva
configuración económica en la que las finanzas predominan sobre lo
productivo. Las reformas políticas condujeron a las autonomías de los
bancos centrales, que pasaron a preocuparse únicamente por los pro-
cesos inflacionarios y dejaron de lado problemas económicos como el
empleo o la desigualdad.
En una modernidad liquida que se constituye como una figura
del cambio y de la transitoriedad: “los sólidos conservan su forma y
persisten en el tiempo: duran, mientras que los líquidos son informes y
se transforman constantemente: fluyen. Como la desregulación, la flexi-
bilización o la liberalización de los mercados”115.
Uno de los riesgos sin precedentes de esta forma de radicalización
de la monetarización lo constituye el aumento de la desigualdad y frag-
mentación social en gran parte del mundo, lo que ha puesto en crisis

115 Bauman, Z (2001) La postmodernidad y sus descontentos, Editorial AKAL, Madrid.

99
aquellas tradicionales regulaciones que muchas sociedades habían lo-
grado conformar para controlar los riesgos sociales y con ello garantizar
condiciones mínimas de existencia y de seguridad a sus ciudadanos. En
la actualidad 2.800 millones de personas, casi de la mitad de la población
mundial, viven en pobreza, más de 1.000 millones de seres humanos vi-
ven con menos de un dólar al día .Esta pobreza en el mundo también se
refleja en la desigualdad: 20% de la población mundial detiene el 90% de
las riquezas, según los últimos datos del Banco Mundial.
En el año 2011, J. Stiglitz - Premio Nobel de Economía - publica
el artículo titulado Of the 1%, by the 1%, for the 1% (Del 1%, por el 1%,
para el 1%). En ese trabajo afirma que en Estados Unidos “el 1% de las
personas se lleva un cuarto de los ingresos de la nación, una desigual-
dad que hasta los ricos lamentarán”. Con ello nos alerta de algo que en
América Latina conocemos desde siempre, el desproporcionado poder
y voz que tendrían aquellos que están en lo alto de la pirámide.
La crisis financiera reciente de los Estados Unidos, constituye un
hito significativo para comprender el capitalismo financiero desborda-
do y generador de empobrecimiento y desigualdad. El acelerado au-
mento de las desigualdades de ingresos en ese país, condujo al 1 % de
los más ricos a poseer los dos tercios del crecimiento económico, en el
trascurso de los 10 años que precedieron a la crisis116. De tal forma el
endeudamiento se convirtió en la forma plausible que tenían los secto-
res medios y populares para escapar a la exclusión social. Vale decir, el
crédito sustituyó a los salarios.
Para T. Piketty117, Estados Unidos en la actualidad es uno de los
países con mayor desigualdad de ingreso en su población, superando
a muchos países “en vías de desarrollo” en inequidad social; señala “con
independencia de lo justificadas que puedan estar inicialmente las des-
igualdades de riqueza, las fortunas pueden crecer y perpetuarse más
allá de todo límite razonable y más allá de cualquier justificación razo-
nable en términos de utilidad social. Los empresarios tienden entonces
a convertirse en rentistas, no con el paso de la generaciones, sino en el
curso de una sola vida...”

116 Piketty y Sáez citado por Cohen, N (2013)

117 Piketty, Th(2014) Capital in the Twenty-First Century. The belknap of Harvard Uni-
versity Press. Cambridge, Massachusetts. London, England.

100
 Los datos aportados por Piketty y Sáez118 aportaron un panorama
nada optimista respecto de las categorías que ellos denominan working
rich, por oposición a los working poor, que aparecieron en la década de
los 80. Mientras el centésimo más rico ganaba el 7 % de los ingresos
totales a principios de los años 70, desde entonces ganan casi un cuarto
de los ingresos totales de Estados Unidos.
Tanto las cifras entregadas por estos economistas y otros muestran
que el sueño americano es un mito. Hoy hay menos igualdad de oportu-
nidades en Estados Unidos que en Europa y, probablemente, que en otros
países industrializados. Hay una clara tendencia a la concentración de in-
gresos y riqueza en la cima, al vaciamiento de las capas medias y a un
aumento de la pobreza en el fondo.
Stiglitz, en su libro El precio de la desigualdad119 estructura una pro-
puesta en tres hipótesis para explicar esta situación en los Estados Unidos.
La primera apunta a que los mercados no están funcionando como
debiesen; en la segunda extiende su diagnóstico al sistema político y lo
culpa de no haber cumplido su rol corrigiendo las fallas del mercado. y,
por último, sostiene que ambos sistemas son fundamentalmente injustos.
Para este autor esto no debería sorprender a quien comprenda el
origen de la desigualdad: “La búsqueda de rentas distorsiona la econo-
mía. Por supuesto que las fuerzas del mercado también influyen, pero
los mercados dependen de la política, y en EE UU, con su sistema cuasi
corrupto de financiación de campañas y el ir y venir de personas que
un día ocupan un cargo público y al otro están en una empresa privada,
y viceversa, la política depende del dinero”120. Se ha conformado una
suerte de hiperclase, como lo denomina Cohen (2013)121.
De igual forma, las desigualdades en el mundo global lejos de
desaparecer han ido en aumento asociadas a la continua sucesión de
crisis financieras que contagian al mundo en forma compleja y persis-
tente y la financiarización de la economía.Vivimos en un planeta donde,
en su conjunto, el quintil más rico de la población disfruta de más del

118 Piketty, Th y Saéz, E(2003) Income inequality in the United States, 1913-1998, The
Quaterly Journal of Economics, MIT Press, Vo. II 8(I).
119 Stiglitz, J (2012) El precio de la desigualdad. Editorial Taurus, Madrid.
120 Stiglitz (2012) Ibid.,
121 Cohen, D (2013) Homo Economicus, el profeta (extraviado) de los nuevos tiempos.
Editorial Ariel, España.

101
70 % del ingreso total en comparación con un exiguo 2 % para el quin-
til más pobre Es un mundo en el que más de ocho millones de niños
pequeños mueren cada año (unos 22.000 al día), y la mayoría de sus
muertes son prevenibles. El hambre, la malnutrición y la falta de agua
potable segura contribuyen al menos con la mitad de la mortalidad
infantil, y su incidencia está altamente concentrada en los quintiles más
pobres122. Por su parte, OCDE, reconoce que el 10% de la población más
rica tiene unos ingresos 10 veces superiores a los del 10% de población
más pobre, cuando en 1980 la diferencia era de 7 veces, y en 1990, de 8.
Esta enorme desigualdad es gravitante para el crecimiento econó-
mico. Los países con más desigualdad tienden a crecer más lentamente;
de hecho en la mayoría de los países periféricos el consumo está con-
centrado en el 20 % más rico.
Como afirma Estefanía123, las condiciones de vida han mejorado
más en el último siglo que en todo el resto de la humanidad. Vivimos
tiempos en los que la riqueza mundial, las conexiones internacionales
y la capacidad tecnológica son mayores que nunca. Y sin embargo, al
mismo tiempo, es el período en que las desigualdades son más grandes.
Éstas son de todo tipo: económicas, digitales, educativas, tecnológicas,
laborales, generacionales; la desigualdad se alimenta de la riqueza del
sistema. A medida que se avanza en los niveles técnico y económico
se retrocede en el aspecto social. La desigualdad crea una especie de
“apartheid” que aumenta a medida que crece la economía.
Hay evidencia de que en países en desarrollo los niveles extremos
de desigualdad reducen las tasas de crecimiento (Deininger y Olinto,
2000); que la concentración del poder político asociado a la inequidad
social resulta en políticas de desarrollo sub-óptimas desde el punto de
vista de la eficiencia económica (Acemoglu, 2001)124; que la desigual-
dad reduce el impacto del crecimiento sobre la pobreza (Bourguignon,

122 Ortiz, I; Cummins, M (2012) La desigualdad global. La distribución del ingreso en

141 países. Documento de Trabajo de Política Económica y Social, Agosto. UNICEF.
123 Estefanía, J (2003) ¿Hijo que es la globalización? La primera revolución del Siglo
XXI, Editorial Punto de Lectura, España
124 Acemoglu, D. S., Johnson, S., Robinson, J. (2001)Colonial Origins of Comparative
Development: An Empirical Investigation.The American Economic Review Vol. 91
No. 4. American Economic Association EE.UU.

102
2004)125; y que en sociedades desiguales las élites tienen una influencia
desmedida en los procesos políticos y en las instituciones de tal forma
que éstas tienden a reproducir la desigualdad. (De Ferranti, Perry, Fe-
rreira y Walton, 2004126; Banco Mundial, 2006127).
Por ello, el tema de la distribución aparece como un tema urgente
en los países en desarrollo que han visto crecer sus economías con una
enorme desigualdad en la distribución de la riqueza y los ingresos. La
preocupación proviene del hecho que las posibilidades de estos países
de crecer en el largo plazo se ven amagadas por las negativas conse-
cuencias de la inequidad sobre la inversión en capital humano, la es-
tructura productiva y la productividad de estas economías, así como las
amenazas que ella supone para la estabilidad social y política futura 128
De hecho, la mayoría de los países que se caracterizan por altos nive-
les de desigualdad y fractura social presentan poderosas élites que concen-
tran el poder económico y decisional político que reproducen y perpetuán
los privilegios y asimetrías aún en contextos de democracia y crecimiento
económico. Las consecuencias de ello son muldimensionales. Incluso la
distribución de la riqueza y los ingresos llegan a impactar en forma gravi-
tante el sentimiento de bienestar y de la población. Estudios importantes
de los últimos años han concluido que las personas que viven en países
con niveles de ingresos similares son más felices en aquellos países que
exhiben distribuciones menos desiguales de la riqueza o el ingreso (Ver:
Alesina et al 2004, Graham & Felton 2005, Headey et al 2008)129.

125 Bourguignon, F. (2004) The poverty-growth-inequality triangle. Paper prepared for

a Conference on Poverty, Inequality and Growth. Paris.
126 De Ferranti, D., Perry, G., Ferreira, F. y Walton, M. (2004) Inequality in Latin America.
Breaking with history? Banco Mundial. Washington, D.C.
127 Banco Mundial (2006) Equity and Development: World Development Report 2006.
Banco Mundial. Washington, D.C.
128 López, R, Figueroa, E, Gutiérrez, P (2013) La ‘parte del león’: Nuevas estimaciones
de la participación de los súper ricos en el ingreso de Chile. En Serie Documentos
de Trabajo N 379, Departamento de Economía, Universidad de Chile.
129 Alesina, A.,Di Tellab, R., MacCullochc, R. (2004). Inequality and happiness: are Eu-
ropeans and Americans different?. Journal of Public Economics Volume 88, Issues
9-10; Graham, C. y Felton, A. (2005). Does Inequality Matter to Individual Welfare?
An Initial Exploration Based on Happiness Surveys from Latin America. Center on
Social and Economic Dynamics Working Paper Number 38. Headey, B., Muffels, R.
y Wooden, M. (2008). Money Does not Buy Happiness: Or Does It? A Reassessment
Based on the Combined Effects of Wealth, Income and Consumption. Soc Indic Res.

103
 De igual manera, la liberalización de la economía ha generado una
libertad de movimiento de mercancías y servicios, pero sobre todo de
capitales. El advenimiento de un capitalismo liviano y flotante se explica
a partir del desprendimiento y el debilitamiento de los lazos entre el
capital y el trabajo, al decir de Bauman130, lo que plantea que el capital
se ha vuelto extraterritorial, desarraigado.
Las tendencias de los últimos años,en un contexto de liberación
extrema,nos señala el advenimiento de un capitalismo sin trabajo; se-
gún así lo expresa Beck(1998) “lo que se ha presentado como remedio
—la flexibilización del mercado laboral— no ha hecho más que ocultar
la terrible enfermedad del paro; no la ha curado en absoluto. Al contra-
rio, cada vez es mayor el paro, así como los casos de trabajos a tiempo
parcial, las precarias relaciones contractuales y la por el momento aún
tranquila reserva laboral. En otras palabras, que el volumen del trabajo
remunerado está desapareciendo a marchas forzadas y nos estamos
dirigiendo a toda velocidad hacia un capitalismo sin trabajo, y ello en
todos los países posindustriales del planeta”131.
En tiempos neoliberales el trabajo se precariza. Las seguridades
de un Estado que generaba ciertas protecciones sociales se deterioran
a pasos acelerados; la trayectoria de vida de las personas se fragiliza,
la financiarización de las políticas sociales garantizan pobreza para los
jubilados del futuro y los bienes públicos pasaron a ser objetos de con-
sumo en base a pago para acceder a ellos.
En su obra Las metamorfosis de la cuestión social el destacado so-
ciólogo Robert Castel (1999)132 describe la crisis de la sociedad salarial y
la tensión que las manifestaciones actuales de la cuestión social repre-
sentan para el individuo.
Diagnosticaba la apertura de una zona de vulnerabilidad social
en esta nueva época de asimetrías sociales, la cual está compuesta por
desempleados, jóvenes precarizados, obreros en reconversión, emplea-
dos con saberes desvalorizados por los cambios tecnológicos, etc, la
cual se habría conformado a partir de una degradación de aquello que

130 Bauman, Z (2007) Tiempos líquidos, Editorial Tusquets, Madrid.

131 Beck, U (1998) ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la
globalización. Paidós, Barcelona.
132 Castel, R. (1999) Las metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado,
Barcelona, Paidós.

104
había garantizado un estatuto a la condición salarial (empleo estable,
ciudadanía, reconocimiento y cohesión social).
Para Castel, los procesos de racionalización del trabajo se pro-
fundizan en el marco de los procesos de globalización de la pro-
ducción, dando lugar a un modelo de relaciones laborales desre-
guladas y con fuerte precarización del empleo. Los esfuerzos por
el neoliberalismo de superar la “sociedad salarial” ha conllevado la
configuración de diversas zonas de vulnerabilidad y desafiliación. El
desafiliado es aquel que pierde todo contacto con los elementos que
constituyen un entramado social. El primer punto de desafiliación es
la pérdida del trabajo y con él la adscripción a distintas instituciones:
salud, educación, incluso a la conformación de núcleos afectivos o
de redes familiares. Cuando desaparece lo central que es el trabajo,
se produce la incertidumbre laboral, inestabilidad en la familia y el
debilitamiento en las estructuras comunitarias, surge la vulnerabili-
dad social y educativa.
Es por ello que la dimensión social del trabajo se caracteriza por
altos índices de desocupación, inestabilidad, precariedad laboral, bajos
salarios y una amplia exclusión d importantes sectores de la población.
A su vez, quienes viven de su trabajo se encuentran desprotegi-
dos de la acción del Estado en el ámbito individual como colectivo,
dado que la tendencia ha sido romper con las organizaciones gremiales
de defensa de los derechos de los trabajadores. La globalización como
consecuencia negativa trae consigo la perdida de centralidad del traba-
jo como organizador de la sociedad moderna. Por ejemplo, la pérdida
del empleo industrial en los países desarrollados es impresionante. En-
tre 1980 y 2010, la cuota de la industria / en número de horas trabaja-
das) pasó del 23 al 14 % en Europa, y del 19 al 10% en Estados Unidos;
5, 3 millones de franceses trabajaban en la industria en 1980, y en 2010
alcanzan a 3, 4 millones133.
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) en su informe del
año 2011 reconoce que “cerca de dos terceras partes de las economías
avanzadas y la mitad de las economías emergentes y en desarrollo,
para los cuales existen datos recientes, están atravesando nuevamente
una desaceleración del empleo. Esto se suma a una situación laboral

133 Cohen (2013) Ibid., pp. 125

105
que ya de por sí era precaria, con el desempleo mundial por encima
de los 200 millones a nivel mundial, es decir la cifra más alta jamás
registrada”134.
Es una globalización del capital más que de la fuerza de trabajo,
como se advierte en el avance de las legislaciones proteccionistas de
los mercados de trabajo en las naciones más desarrolladas. Vale decir,
el capital financiero puede moverse de país en país, buscando tasas
de ganancias y condiciones de operación más atractivas, pero los tra-
bajadores no pueden migrar con igual libertad para gozar de mejores
condiciones de trabajo y de ingreso.
A lo largo de las tres últimas décadas el número de personas mi-
grantes internacionales se ha duplicado hasta alcanzar en el año 2010
la cifra estimada de 214 millones, lo que corresponde al 3,1 del total
de la población mundial135. Y, siguiendo la tendencia de las dos últimas
décadas, prácticamente la mitad de estas personas migrantes interna-
cionales son mujeres (49%). Sin embargo, en nuestros días las restric-
ciones al flujo humano que busca mejores condiciones de bienestar en
países desarrollados se han generalizado y endurecido, hasta el punto
que no existe ningún país receptor que no trate de controlar y limitar la
admisión de migrantes.
La globalización económica se muestra como un proceso suma-
mente contradictorio, que tiene consecuencias muy distintas, según sea
la ubicación geográfica mundial de que se trate y que genera algunas
formas nuevas de integración que coexisten con otras de fragmenta-
ción. No sólo es desigual para los países, sino que también opera de
manera desigual para diversos actores y sujetos. Estas consecuencias
y sus expresiones institucionales e individuales en América Latina son
paradigmáticas

134 Organización Internacional del trabajo (OIT) (2011) Informe sobre el trabajo en el
mundo.( En línea) disponible en http:www.ilo.org
135 United Nations (2012), Trends in International Migrant Stock: Migrants by Destina-
tion and Origin (United Nations database, POP/DB/MIG/Stock/

106
3.2 Estado precarizado, financiarización y desigualdad social en
América Latina

El desconocimiento relativo de los riesgos globales de carácter trans-

nacional136, así como otros muchos factores propios de una moder-
nidad radicalizada, genera profundas ansiedades, inseguridades e
incertidumbres, al tiempo que las ficciones de seguridad de la socie-
dad industrial desaparecen y se abre paso a un tipo de sociedad cuyo
desenvolvimiento no acabamos de comprender cabalmente, pero
que, a todas luces, se dirige a globalizar sus ejes esenciales e impac-
tar profundamente a los individuos, las comunidades y, en general, al
conjunto de los países, especialmente aquéllos que desenvuelven sus
procesos societales en la periferia capitalista.
El Estado latinoamericano frente a la configuración de una radica-
lización de la monetarización no quedara exenta de resquebrajamiento
de sus coordenadas esenciales, y por tanto, se verá disminuido en abrir
posibilidades reales de plantearse una intervención societal que per-
mita consensuar políticamente metas redistributivas que beneficien a
las grandes mayorías nacionales. Las experiencias de privatización en
educación, salud, seguridad social, la flexibilización laboral, entre otros,
constituyen hitos significativos de cómo en pocas décadas se transitó
de una concepto de Estado Modernizador a uno que pone el acento en
modernizar al Estado.
Sin duda, que los argumentos esgrimidos en sus diversos informes
y planteamientos por la llamada Tricameral Commission de mediados
de los setenta, y, posteriormente, el Consenso de Washington en 1990,
serán gravitantes respecto al rol futuro del Estado en el marco de la
economía neoliberal. El Consenso de Washington no sólo representó la
aplicación dogmática de su decálogo de políticas neoliberales, también
supuso una alianza política entre el capital financiero globalizado y los
gobiernos de los centros con las elites y gobiernos de los países de la
periferia.
Desde esas atalayas de poder se encargarán de diagnosticar un
Estado sobre exigido en demandas y, a la vez, sobredimensionado en

136 Beck, U (2008) La sociedad del riesgo mundial. En busca de la seguridad perdida,
Paidós, Buenos Aires

107
su tamaño. Proponiendo iniciar acciones que apuntaron hacia la priva-
tización de las prestaciones sociales y la despolitización de la sociedad
para lograr disminuir las crecientes presiones que estaba asumiendo el
Estado en las últimas décadas.
Los países latinoamericanos —habida cuenta de su heterogeneidad—
viven una globalización periférica, que supondría según Robles137 un ajuste
cultural relocalizador de lo que viene desde afuera (desde el “centro”) des-
localizando a los países de la periferia para posibilitar que la denominada
globalización funcione como se espera que funcione desde la perspectiva
—y necesidades— de los países del capitalismo central o tardío.
La región se caracteriza por un alto nivel de desestructuración so-
cial, desigualdad social y pobreza, bajo nivel de crecimiento económico,
desregulación de los mercados y capturas del regulador, políticas pú-
blicas de corto alcance y de solo mitigación de los graves problemas
sociales, expansión de la democracia pero con estancamiento a nivel
promedio del apoyo de ésta en la región, sumada a una deslegitima-
ción de los partidos políticos y organismos de representación, reformas
laborales y sindicales que han propiciado un alto grado de desanclaje
de los movimientos sociales y sindicales generando fuertes crisis de
representatividad y participación activa en los grandes problemas de
los países.
El crecimiento económico en la región en los últimos 20 años solo
ha registrado un aumento de 1,6 %. En la actualidad, América Latina en-
frenta un periodo de moderación de sus tasas de crecimiento, causado
por una menor demanda externa y las limitaciones estructurales de sus
economías. De hecho, la economía global ha entrado en una etapa de
menor crecimiento. Para los próximos cinco años el FMI pronostica un
crecimiento promedio de no más de 4.1%.
Esto traerá ciertamente efectos sobre el crecimiento de América La-
tina, dado que la dinámica de la actividad en la región está fuertemente
ligada a los ciclos económicos y financieros globales138. Un crecimiento
global más débil entraña una ralentización del comercio. Esto implica una
menor demanda para los bienes y servicios que exporta la región que

137 Robles, F (2000) “El Desaliento Inesperado de la Modernidad”, RIL Editores, Santiago.
138 OCDE/CEPAL/CAF (2014) Perspectivas económicas de América Latina 2014. Logísti-
ca y competitividad para el desarrollo. Santiago de Chile.

108
disminuye la producción. De igual forma, la menor demanda global frena
la expansión de los precios de las materias primas, rubros importantes de
exportación, sobre todo en América del Sur.
Este escenario de menor crecimiento y de deterioro en las cuentas
externas, en adelante irá de la mano de un proceso de normalización en
las condiciones de acceso al crédito, con un encarecimiento progresivo
del financiamiento externo y la disminución de los flujos de capitales
hacia los mercados emergentes139.
Por tanto, un crecimiento más bajo implicará en general la crea-
ción de menos puestos de trabajo, menor crecimiento de los salarios,
persistencia de la desigualdad y también un espacio fiscal más reducido
para brindar más servicios y bienes públicos que requiere con urgencia
parte importante de la población precarizada de la región.
De acuerdo al último informe de CEPAL140 la pobreza en América Lati-
na para el año 2013 alcanzo al 28,1 % de la población, en tanto la indigen-
cia o extrema pobreza, alcanzo el 11,7 %. Estos porcentajes equivalen a 165
millones de personas en situación de pobreza, de las cuales 69 millones
son personas en situación de extrema pobreza. Estos datos reflejan una
desaceleración en el proceso de superación de las condiciones de pobreza,
dado que ésta se mantuvo respecto a los niveles observados en el año
2012. Sin embargo, el número de personas en indigencia aumento en al-
rededor 3 millones. Lo cual significa que se ha producido un importante
retroceso, ya que se alcanzó las cifras del año 2011.
Según la CEPAL (2014) la recuperación de la crisis financiera in-
ternacional no parece haber sido aprovechada suficientemente para el
fortalecimiento de políticas de protección social que disminuyan la vul-
nerabilidad frente a los ciclos económicos.
Los niveles de desigualdad siguen siendo extremadamente altos
en la región. No obstante, los resultados comparados entre los años
2002 y 2013 el año 2013 en el conjunto de los países medidos, es-
tos países el índice de Gini cayó aproximadamente 10%, de 0,542 a
0,486. En tanto, entre 2008 y 2013, la participación en los ingresos tota-
les del 20% de los hogares más pobres se incrementó de 5,2% a 5,6%,
mientras que la del quintil más rico se redujo de 48,4% a 46,7%.

139 Ibid., pp. 32- 33

140 CEPAL (2014) Panorama Social de América Latina. Santiago de Chile

109
 La tendencia a la disminución de las disparidades se aceleró a par-
tir del 2008, sobre todo en el Estado Plurinacional de Bolivia, Uruguay,
Argentina, México, Brasil y Colombia.
Hay que señalar que Bolivia y sus procesos de crecimiento econó-
mico sostenido —por sobre el 5 %—, los equilibrios macroeconómico
logrados, gastos público expansivo para la generación de políticas re-
distributivas se están destacando en la región.
Como afirma Oszlak (2007)141 “la relativamente baja participación
de los Estados latinoamericanos en el PIB, en comparación con otras re-
giones del mundo, expresa de otra forma cómo el Estado ha contribui-
do a concentrar el ingreso en manos de los sectores económicamente
dominantes. La tolerancia a la evasión tributaria y a la corrupción no ha
hecho sino agravar esta tendencia. Es decir, ha favorecido el incremento
de la inequidad distributiva, limitando las perspectivas de ciudadani-
zación de los sectores sociales marginales. Los tibios esfuerzos que se
registran para instituir orientaciones y prácticas que alientan la respon-
sabilidad social empresarial y las conductas éticas no han producido
todavía los efectos buscados”.
Esta desigualdad constituye, en América Latina, un tema estructu-
ral, dado que el acceso a las posiciones y los bienes sociales disponibles
o deseables ofrece limitaciones de carácter permanente que atraviesan
las generaciones y se han consolidado, desde fines del siglo XIX hasta la
actualidad, en un nivel superior al promedio internacional142.
Las grandes desigualdades que históricamente caracterizan a nues-
tros países, son reconocidas como el principal problema y un obstáculo
fundamental al desarrollo, lo que a su vez tiene importantes consecuen-
cias políticas e institucionales que deben ser examinadas y, ciertamente,
revertidas. Para Bonometti (2010)143 son sobre todo las debilidades socia-
les las que ponen en serio peligro los avances democráticos de la región,

141 Oszlak, O (2007) El Estado democrático en ALC: hacia el desarrollo de líneas de

investigación. Revista Nueva Sociedad No. 210, julio — agosto, Caracas.
142 Coatsworth, J (2009) Inequality, Institutions and Economic Growth in Latin America.
En Journal of Latin American Studies vol. 40, Ewout Frankema: Has Latin America
Always Been Unequal? A Comparative Study of Asset and Income Inequality in the
Long Twentieth Century, Brill, Leiden-Boston,
143 Bonometti, P y Ruiz, S (2010) La democracia en América Latina y la constante ame-
naza de la desigualdad. Revista de Investigación Social, vol. 7, núm. 13, mayo-agos-
to,, UNAM, México.

110
y, en particular, la desigualdad es el factor que está en el origen de las
deficiencias de los estados latinoamericanos, incide en los altos niveles
de pobreza, aumenta la conflictividad social, mina la seguridad pública y
debilita la calidad institucional.
Las promesas de inclusión del modelo neoliberal y de las cuales
se han hecho caja de resonancia las élites políticas está logrando que
la riqueza siga concentrándose en unos cuantos, haciendo la brecha de
marginación cada vez más grande y ubicando los derechos sociales en
una posición cada vez más precaria. Al decir de Burchardt (2012)144 “la
desigualdad, la pobreza y el sistema electoral parecen configurar un
singular «triángulo latinoamericano» en el que la democracia liberal,
en lugar de promover la participación social, legitima la inequidad y
es legitimada por ella. Si se tiene en cuenta este aspecto, la desigual-
dad social ya no aparece solamente como un déficit de la democracia,
la estructura institucional y el Estado de Bienestar, sino que al mismo
tiempo representa una expresión institucionalizada y —a juzgar por su
persistencia— muy exitosa de dominación política”.
En nuestras sociedades periféricas no podemos actuar como
simples espectadores del avasallador mercado global en nuestros te-
rritorios. Más bien, debemos generar las condiciones sociopolíticas de
transformación que reviertan las incertidumbres y procesos de exclu-
sión que genera el modelo de desarrollo capitalista. Como señala Mas-
careño145, los sistemas diferenciados en América Latina con funciones
específicas (política, economía, educación, derecho o religión), apuntan
constantemente a generar la inclusión o exclusión de personas en torno
a la sociedad. Sin embargo, en América Latina el proceso de inclusión
social se encuentra altamente influido por la estratificación contem-
poránea mediante atributos sociales como la clase, el género, la etnia
y el territorio donde vive cada individuo. Las redes de estratificación,
como Mascareño las llama, subsisten paralelamente a la diferenciación
funcional en América Latina, lo cual influye en los procesos de inclu-
sión social. Estas redes de estratificación que operan simultáneamente

144 Burchardt, H (2012) ¿Por qué América Latina es tan desigual? Tentativas de explica-
ción desde una perspectiva inusual. Revista Nueva Sociedad No 239, mayo-junio
145 Mascareño, A. (2010) Diferenciación y contingencia en América Latina, Ediciones
Universidad Alberto Hurtado, Santiago, Chile.

111
a la diferenciación funcional generan desigualdad en dicho proceso y
fomentan la limitación del despliegue autónomo e independiente de
cada sistema de las sociedades.
Por tanto, los atributos sociales se expresan y reproducen terri-
torialmente y con ella la desigualdad. Por ello la urgencia de mirar
los territorios, como lo plantea el economista Mario Marcel (2014) y
apostar por un desarrollo territorial que debe ser entendido como
“la capacidad de los territorios para contar con positivas dinámicas
en lo productivo y para aglutinar a sus habitantes al mismo tiem-
po, a través de políticas públicas que contribuyen a posibilitar esa
capacidad”146.
Para Marcel, las brechas de desigualdades territoriales que mues-
tran los países de América Latina al concepto de “la trampa de los paí-
ses de ingreso medio”, el cual se refiere a “la dificultad de los países para
pasar de una actividad económica basada en la explotación de recursos
naturales y con mano de obra barata hacia un nivel de desarrollo supe-
rior”. Sobre ello, Marcel explica que hay dos dimensiones para entender
este fenómeno. “La primera, es entender que a medida que los países se
desarrollan, se vuelven mucho más complejos a nivel económico, a nivel
de sociedad, a nivel de urbanización y de concentración de que haya
deterioro en la capacidad de crecimiento futuro. La otra dimensión tie-
ne que ver con la cohesión social y territorial, porque el desarrollo está
asociado a una clase media que emerge con aspiraciones, con valores,
con temores y las políticas públicas y el sistema productivo deben estar
en condiciones de responder a esos elementos, de manera de tener la
posibilidad de movilizar la capacidad productiva y el aporte de la socie-
dad a esos sectores medios”147.
En América Latina no solo cuenta la cuna —origen social— para
explicar las diferencias y exclusiones sociales, también el donde se nace
y se vive —variable territorial— es clave para poder comprender los
patrones de segregación y vulnerabilidades en la región. El lugar de
residencia determina la condición socioeconómica y las posibilidades
de acceso a bienes que garanticen el bienestar. Esta regla aplica tanto

146 Marcel, M (2013) En Chile no da lo mismo donde se nace… debería? Seminario

Nueva Agenda Regional, RIMISP, Santiago, 9 de julio.
147 Marcel, M (2003) Ibid.,

112
entre países como al interior de los mismos, porque dentro de la región
hay países que han logrado mayores niveles de crecimiento, pero en
cuyo interior, el crecimiento se concentra solo en algunos territorios.
Desde hace ya un tiempo diversos autores (De Mattos, 1998; Amin y
Robins, 1998) —preocupados de los impactos territoriales del modelo
económico vigente, han coincidido en advertir acerca de las escasas
posibilidades de éxito de cualquier iniciativa dirigida a promover el de-
sarrollo endógeno, de mantenerse la concentración política de las deci-
siones, la distancia entre los actores locales y los centros de poder y el
desinterés de las grandes empresas por lo que ocurra en el entorno de
sus iniciativas de inversión.
Para Schejtman y Berdegué (2007)148 “Una de las características
sobresalientes de la pobreza y la desigualdad en América Latina, es su
distribución espacial marcadamente desigual”.Este dato no es menor,
pues hay que tener en consideración que el territorio es una construc-
ción social donde interactúan factores sociales, económicos, históricos,
culturales, ambientales y espaciales, entre otros.
El territorio se constituye así en el elemento integrador y estruc-
turante de los objetivos y políticas públicas, al igual que de la acción y
gestión que sobre él ejercen los actores sociales y económicos, quienes
con sus dinámicas configuran y reconfiguran los espacios geográficos
de la nación.
Por tanto, hay coincidencia en los enfoques sobre el desarrollo
territorial no neo clásicos, respecto de las tendencias a la lugarización149,
entendida como una reacción natural y necesaria de los territorios fren-
te al proceso de globalización. Es decir, de la valorización de factores
endógenos en cada territorio y comienza a tomar fuerza la idea de que
los procesos de cambio en los ámbitos político, económico y social,
adquieren significación sólo cuando reconocen las particularidades del
territorio en que se expresan.
Sobre el particular, CEPAL (2010) afirma que para avanzar en
políticas de cohesión territorial hay que reconocer la coexistencia de

148 Schejtman & Berdegué (2007) Ibid.,

149 González, F (2004) Lugarización, globalización y gestión local Polis [En línea], 7,
Puesto en línea el 07 septiembre 2012, URL : http://polis.revues.org/6222 ; DOI :
10.4000/polis.6222

113
instituciones y políticas que hasta ahora no se han integrado entre
sí, lo que con frecuencia ha redundado en fallas de coordinación y el
desperdicio de los recursos de los gobiernos nacionales y los activos
locales y territoriales, que suelen ser escasos.
En este marco, los países deben construir una arquitectura propia
que les permita afrontar con mayor eficacia los desafíos de coordina-
ción entre sectores y entre niveles territoriales de gobierno150.
Un informe de RIMISP (2011) sobre pobreza y desigualdad en
América Latina151 nos entregaba antecedentes significativo respecto a
la importancia de la variable territorial y de las políticas públicas al res-
pecto.Al analizar las implicancias de estas desigualdades territoriales
en las políticas públicas y su relación con las capacidades instituciona-
les, el Informe postula que las políticas sectoriales no son neutras ante
la desigualdad territorial, pues una misma política puede contribuir al
desarrollo de un territorio, no tener mucho impacto en otros y afectar
negativamente a un tercero. Se reconoce en el estudio que una misma
política o programa puede ser extraordinariamente pertinente para una
región, indiferente para otra, y para una tercera tener un efecto adverso.
Son “espacialmente ciegas”, no ven, ni internalizan, ni menos corrigen o
compensan sus impactos diferenciales en distintos territorios.152.
Diversos otros estudios vienen haciendo hincapié que las cifras
de desigualdad territorial —en cuanto ausencia de cohesión territorial
y social— son es producto de estructuras sociales y de reglas formales
e informales que interactúan, perpetuando las diferencias. Ello significa
que las trayectorias de vida de las personas no depende de sus capaci-
dades y esfuerzos, más bien muchas veces el lugar donde uno nace o
vive se constituyen en variables significativas para explicar los resulta-
dos finales de dichas trayectorias.
Por tanto el diseño y despliegue de políticas públicas sociales con
marcado énfasis territorial se hace urgente en América Latina. Consi-
derar el territorio como unidad de análisis, como lo hace la teoría del
desarrollo endógeno, significa adoptar una categoría que permite enla-

150 CEPAL (2010) La Hora de la Igualdad: Brechas por Cerrar Caminos por Abrir. Santia-
go. Chile.
151 RIMISP (2011) Pobreza y Desigualdad en América Latina. Informe Latinoamericano.
Santiago de Chile
152 RIMISP (2011) Ibid., pp. 59-60.

114
zar los procesos sociales fundamentales con las prácticas políticas y las
estrategias para asegurar la emergencia de capacidades endógenas de
desarrollo (Grosjean y Maillat, 1998)153.
En el enfoque de la cohesión social se establece “que una comunidad
socialmente cohesionada — cualquiera sea su escala: local, regional, nacio-
nal — supone una situación global en que los ciudadanos comparten un
sentido de pertenencia e inclusión, participan activamente en los asuntos
públicos, reconocen y toleran las diferencias, y gozan de una equidad relativa
en el acceso a los bienes y servicios públicos y en cuanto a la distribución del
ingreso y la riqueza. Todo ello, en un ambiente donde las instituciones gene-
ran confianza y legitimidad y la ciudadanía se ejerce en plenitud.”154
Lo anterior supone, en consecuencia, lograr un real ejercicio de
derechos sociales, a un bienestar alcanzable para todos y al logro de
procesos de participación sustantiva socio-política sin que dichos es-
fuerzos de políticas públicas sean “espacialmente ciegas”. Al respecto,
para M. Marcel (2013)155 la cohesión social permite afrontar desafíos
como sociedades y permite resolver pacíficamente las diferencias en
una sociedad diversa; donde la cohesión territorial se constituye como
necesaria para la cohesión social y para la igualdad de oportunidades.
En donde la cohesión territorial —argumenta Marcel— significa reducir
las diferencias económicas y sociales de los territorios y hace que di-
chos territorios sean parte las grandes decisiones nacionales.
Seguir planteando la dicotomía Mercado-Estado, donde el prime-
ro es condición de base para el logro de la equidad y la modernización
de los países, a la luz de los resultados de la aplicación del modelo
neoliberal, es simplemente un exceso. Como afirma Adam Przeworski
(2004)156, debido a que los mercados son incompletos y la información
imperfecta, no existe tal cosa como «el mercado», sino solo sistemas
económicos organizados de manera diferente. En tal sentido, Oszlak157

153 Grosjean,N y Maillat,D (1998) Territorial Production Systems and Endogeneus Deve-
lopment.Institute for Regional and Economical Research, University Neuchâtel.Neu-
châtel. Suiza.
154 Citado por Rosales,M et al (2010) hacia un modelo integrado de desarrollo econó-
mico local y cohesión social, Nº 4, Urb- Al III, Barcelona.
155 Marcel,M (2013) Ibid.,
156 Przeworski, A(2004) The Last Instance: Are Institutions the Primary Cause of
Growth? en European Journal of Sociology, vol. 45, num. 2, Agosto.
157 Ozlak, O (2007) Ibid.,

115
el problema a abordar no es liberar “el mercado” de “el Estado” o regular
“el mercado” a través de “el Estado”, sino diseñar mecanismos institucio-
nales específicos que induzcan a los agentes individuales que operan
bajo condiciones de mercados incompletos e información imperfecta a
comportarse de una manera colectivamente beneficiosa.
Para Przeworski (1995)158 la eficiencia de un sistema económico
depende del diseño de relaciones entre el Estado y los agentes econó-
micos privados, pero también de los vínculos entre ciudadanos y el Es-
tado. En este esquema —afirma— los agentes privados deben benefi-
ciarse comportándose a favor del interés público y deben sufrir cuando
no lo hacen, al igual que los gobiernos. De este modo, lleva la discusión
sobre cuánto Estado y cuánto mercado al terreno de la institucionalidad
democrática.
Por consiguiente, avanzar hacía sociedades con cohesión social, de-
manda configurar un modelo de políticas públicas que tenga como eje la
protección social con carácter universalista y promotora de las capacidades
de las personas para un desarrollo integral e inclusivo sustentado en capa-
cidades institucionales sólidas y modernas que hagan frente a las tenden-
cias de los grupos económicos y políticos que intentan lograr la captura del
Estado para sus intereses, potenciar el clientelismo electoral y la corrupción
derivada de la opacidad existente entre el dinero y la política.

3.3 Debilidades Institucionales Públicas para el logro de la Equidad Social

Las debilidades de las instituciones políticas de parte importante de

las democracias latinoamericanas ha sido y es un factor gravitante para
explicar cómo el Estado y el proceso de adopción de decisiones y asig-
nación de recursos públicos sigue, a pesar de los procesos electorales,
capturado por grupos que lo utilizan en su beneficio y con ello limitan
severamente la participación e integración de la ciudadanía, llegando
a actuar como poliarquías informalmente institucionalizadas, como las
denomina G. O´Donnell (1996)159.

158 Przeworski, A (1995): Democracia y mercado. Cambridge University. Gran Bretaña.

159 O’Donnell, G (1996) Ilusiones sobre la consolidación. Nueva Sociedad Nro. 144
Julio-Agosto

116
 Para este autor, la política de y en las nuevas poliarquías sufre de
dos enfermedades: las transgresiones institucionales y la corrupción;
donde esta última es facilitada por la primera, y con ello los efectos
en el deterioro de la democracia, en el desarrollo económico y en el
aumento de la fragmentación social se hacen evidentes y crecientes en
nuestras sociedades.
Estudios recientes respecto de la valoración de la democracia en
América latina160 nos indica que mirado en el promedio regional, la de-
mocracia no muestra mayores cambios desde 1995 a la fecha. Los cam-
bios se producen a nivel de los países, de hecho en 12 países se mani-
fiesta un a aumento por sobre siete en los cuales hay un retroceso de
la democracia. Entre las razones que tratan de explicar este fenómeno
de falta de consolidación democrática, se destacan la pobreza existente
en la región, la falta de cobertura educacional y la dispersión del poder
que limitaría la participación de la población.
Respecto de la situación de corrupción en la región esta no es muy
auspiciosa, de acuerdo al Índice de Percepción de Corrupción (2013)
generado por Transparencia Internacional, los Estados latinoamericanos
se encuentran dentro del grupo con menor transparencia en el mundo.
Los problemas como el desgaste y la falta de gestión institucional, el
crimen y la violencia organizada, la ausencia de niveles de seguridad y
equidad, constituyen factores que inciden gravitantemente en los resul-
tados del estudio.
En relación a las instituciones más afectadas por los niveles de
corrupción, se encuentran presentes en la opinión de los latinoameri-
canos los Partidos Políticos, el Poder Legislativo y Judicial y la Policía.
Entre estas instituciones destaca sin lugar a dudas la primera, la cual en
la mayoría de los países latinoamericanos analizados fueron percibidos
como la más corrupta161.
No pocas situaciones de corrupción en la región deben enten-
derse en el marco de que los Estados en América Latina y sus órganos
reguladores —con sus diferencias, complejidades y contrastes— han

160 Latinobarómetro (2013) Informe 2013. La democracia en América Latina. Santiago

de Chile.
161 Trasparency International (2013) Índice de la percepción de la corrupción en mun-
do. En http://www.transparency.org/news/pressrelease/indice_de_percepcion_de_
la_corrupcion_la_corrupcion_en_el_mundo_durante_201

117
sido capturados por los intereses privados. La práctica ya establecida
del desregulación de la economía y —en muchos casos— de la pulve-
rización de los organismos reguladores ha aumentado la indefensión
de los ciudadanos ante la fragilidad del Estado para cumplir sus fun-
ciones.
La noción de captura del Estado tiene su origen en la teoría de
Marx y fue introducida a la teoría económica moderna por George J.
Stigler.
En este enfoque se desarrollado teorías positivas y normativas
para la comprensión del fenómenos de la captura. Desde la perspectiva
normativa —Escuela de Toulouse—, se destaca se analiza el lado de la
demanda, vale decir el regulador. Para Matimort162 la agencia regula-
dora recorre un ciclo vital. Al inicio, cuando el interés y la supervisión
del poder legislativo y el de los ciudadanos aún son fuerte, y la moti-
vación de los reguladores es alta, el riesgo de captura es pequeño y
los reguladores suelen actuar a favor del interés público. Pero una vez
que disminuye el interés en el debate público por la regulación, y el
contacto entre regulador y empresas reguladas se vuelve costumbre, el
regulador es más vulnerable a la captura de los intereses privados de la
industria. Y ciertamente, el regulador también puede ser capturado por
los políticos. Así el riesgo de captura aumenta con el tiempo.
Esta captura del regulador genera como principal consecuencia la
alta posibilidad que el interés general no concuerde con las acciones y
comportamientos del regulador “imperfecto”163. Las imperfecciones se
asocian a la asimetría de la información, el interés personal del regula-
dor y la falta de credibilidad del regulador. Estas imperfecciones tienen
costos de transacciones elevados para las instituciones y el bienestar de
la población, generándose en no pocas situaciones evidentes “fallas del
Estado” en sus intervenciones en la sociedad.
Como afirma Stiglitz (2002) las organizaciones estatales, al supo-
ner intervenciones obligatorias con presupuestos públicos asignados
legalmente, tienen pocos incentivos para maximizar la productividad de

162 Citado por Boehm, F (2005) Corrupción y captura en la regulación de los servicios
públicos. Revista de Economía institucional, Vol. 7, Nº 13, segundo semestre.
163 Laffont, J : Tirole, (1993) A Theory of incentive in procurement and regulation. Cam-
bridge, MIT press.

118
las actividades que realizan. En este contexto, las conductas burocráti-
cas se condicionan a dicho efecto, en la medida que al no poder cobrar
por un aumento de eficacia, maximizan con otros elementos dentro de
la actividad estatal, tales con el prestigio, tamaño de los presupuestos,
etc.
Vale decir, existe una falla del Estado cuando existe una situación
semejante a una ineficiencia de Pareto, cuando las políticas implemen-
tadas resultan con efectos inferiores a una frontera de Pareto. Esta si-
tuación es compleja pues se supone que la razón que justifica la inter-
vención estatal provendrá de una ineficiencia de éste tipo, por lo cual es
evidente que la intervención estatal puede generar una pérdida social
mayor.
De hecho, en la teoría de la captura164 el Estado interviene como
regulador pero también como un gobierno y una administración com-
puestos por políticos y funcionarios que buscan su propio interés y
están sujetos a la influencia de los grupos de presión. Para Stigler, la
reglamentación es un servicio donde existe oferta y demanda. Las em-
presas y agentes son consumidores de reglamentación que pretenden
obtener favores y ventajas del gobierno y de la administración públi-
ca. Esta captura del regulador genera como principal consecuencia la
alta posibilidad que el interés general no concuerde con las acciones y
comportamientos del regulador “imperfecto”165. Las imperfecciones se
asocian a la asimetría de la información, el interés personal del regula-
dor y la falta de credibilidad del regulador. Estas imperfecciones tienen
costos de transacciones elevados para las instituciones y el bienestar de
la población —muy distintos de los que se fundamenta desde el indi-
vidualismo metodológico—, por ende las intervenciones públicas son
pertinentes en la medida que los costos de transacción son diferentes
de cero166.
Siguiendo a la teoría del public choice esta intervención puede ge-
nerar otro tipo de fallos, los fallos de gobierno. Para explicar este tipo
de fallos esta teoría se basa en las relaciones entre los votantes, los po-

164 Stigler, J (1971) The Theory economics regulation. Bell Journal of Economics and
managament Science, Nº 2
165 Laffont, J ; Tirole, (1993) Ibid.,
166 Coase, R (1960) Ibid.,

119
líticos, los burócratas y las posibles consecuencias que estás relaciones
tengan en la formulación de política pública. En términos simples se
puede graficar de la siguiente forma: los votantes eligen a los políticos
para que estos los representen, los políticos participan en la formulación
de las políticas públicas, y los burócratas son los encargados de ejecu-
tarlas. Estos últimos tienen la posibilidad y la capacidad de influir en las
políticas públicas porque participan en su ejecución, porque mantienen
relaciones con los políticos y por su rol de consumidores y votantes.
En este proceso se pueden evidenciar las relaciones principales (vo-
tantes, políticos)- agente (políticos, burócratas) que se presentan. Los prin-
cipales creen que los agentes van a actuar de manera tal que representen
sus intereses, sin embargo los agentes poseen más información que los
principales con respecto a los costos y beneficios de los programas que
manejan, por tal motivo es difícil para estos últimos controlar la eficiencia
de los primeros que generalmente persiguen objetivos muy diferentes a
los principales. Además los agentes no poseen toda la información sobre
las preferencias de las personas. Lo que nos lleva a afirmar que estas son
algunas de las razones por lo que las instituciones no son eficientes.
La presencia de “fallos del gobierno” se puede explicar producto de
las siguientes condiciones : Acceso a la información tan deficiente como
las del sector privado, costos de equivocación elevados, mala coordina-
ción de actividades económicas: lógica burocrática impone trabas inne-
cesarias, problema de incentivos: no hay ganancias por hacerlo bien ni
pérdidas por hacerlo mal, escasez de capital humano probablemente
superior a las del sector privado y controles e incentivos ofrecen opor-
tunidades para la búsqueda de rentas.
También hay que considerar que algunas fallas del Estado son
consecuencia de la influencia de grupos frente a decisiones estatales y,
también, y en no pocos casos, a aquellas que se vinculan a los respon-
sables políticos de tomar las decisiones, es decir la calidad de los líderes
en la medida que son ellos los que toman las decisiones que permiten
o no maximizar el bienestar social. De hecho, los funcionarios públicos
también son sujetos maximizadores, como aquellos que participan en
el mercado, de manera que sus decisiones no se relacionan con unas de
tipo altruista. En consecuencia, los políticos siguen los ciclos políticos al
momento de tomar decisiones públicas.

120
 Los fallos del Estado están muy relacionados con las buenas o
malas prácticas políticas que realiza un gobierno. Vale decir, surge la
posibilidad que el resultado neto de las intervenciones públicas sean
inferior a lo inicialmente previsto, pudiendo llegar en algunos casos a
ser negativo.
La teoría del principal- agente plantea que una manera de dismi-
nuir estas ineficiencias es a través de premio o castigo de forma tal que
el agente puede ser impulsado a actuar de acuerdo a los intereses del
principal. En este sentido, los sistemas de monitoreo constituyen una
herramienta fundamental en la disminución el riesgo de traición por
parte del agente, es decir, un mecanismo coadyuvante para la efectivi-
dad de la rendición de cuentas en sus dos dimensiones: la contestabili-
dad —answerability— y la capacidad de hacer cumplir lo pactado entre
los actores —enforcement— (Schedler 1999, 2000)167.
Algunos de los términos utilizados para identificar las situaciones
deficientes de la relación principal-agente son: acción oculta, selección
adversa, riesgo moral, información oculta y conducta oportunista. Al-
gunas de estas situaciones pueden identificarse incluso antes que el
agente inicie sus labores, cuando éste sugiere al principal metas u obje-
tivos fáciles de alcanzar, donde el principal se deja llevar por la sugeren-
cia del experto. Además, durante el desempeño laboral del agente, el
principal enfrentará el dilema de cuánto pagar al agente por la gestión
realizada. En el caso de la selección adversa, el principal es incapaz de
obtener suficiente información sobre los antecedentes, motivaciones y
capacidades del agente que contrata. El riesgo moral se entiende como
la incapacidad del principal de observar las actividades del agente y, por
tanto, depende del cumplimiento del contrato y lo que puede ver a tra-
vés de los resultados. Las limitaciones al control pueden ser el alto costo
en el que debería incurrir el principal para monitorear las actividades
del agente, pero también se puede presentar un énfasis excesivo del
agente por cumplir sólo con los objetivos que serán evaluados (Gauld,
2007)168.

167 Schedler, A, Diamond, L y Plattner; M(1999). The self-restraining state. Power and
Accountability in new democracies. London: Lynne Riener
168 Gauld, R. (2007). Principal-Agent Theory and organizational change. Lessons from
New Zealand health information management. Policy Studies, 28(1), 17-34.

121
 En la economía de las políticas públicas el intercambio de los agentes
tiene costos que se expresan en externalidades, las cuales son un problema
para el regulador. Por ello el regulador debe proponer un marco regla-
mentario que permita que las consecuencias de las fallas de mercado sean
mínimas o inferiores a las consecuencias de no intervenir. De este modo las
intervenciones públicas de decide por las eficiencias transaccionales. Vale
decir, midiendo los efectos de la intervención en términos de costos de
producción y de transacción, y los costos de llevar a cabo la intervención.
Por ello, es fundamental para conocer los costos de transacción
tener en consideración el marco institucional de las instituciones políti-
cas y su rol en torno a la eficiencia de las transacciones políticas (North,
1981)169. De ahí la relevancia de la estructura político-institucional, que
determina el nivel de los costos de transacción en los mercados políti-
cos y, en consecuencia, el grado de acercamiento al óptimo social.
La perspectiva neoclásica estricta lleva a concluir que el proceso
político no importa. En cambio, desde el modelo neo institucionalis-
ta — costos de transacción— la situación característica es aquélla en
que los costos de la interacción política son positivos, Si los costos de
transacción superan a las ganancias del intercambio, quedan mejoras
paretianas sin realizar. De ahí la relevancia de la estructura político-insti-
tucional, que determina el nivel de los costos de transacción en los mer-
cados políticos y, en consecuencia, el grado de acercamiento al óptimo
social. Por tanto, el marco institucional del conjunto de la sociedad y, en
particular, las instituciones políticas determinan el nivel de eficiencia de
las transacciones políticas en entornos en los que negociar es costoso.
Si las instituciones políticas están mal diseñadas —de modo que
hay incentivos para el comportamiento oportunista, para explotar ven-
tajas informativas, etc.—, el valor de los compromisos contraídos por
los agentes será bajo, las políticas tendrán poca calidad y estarán ses-
gadas hacia el corto plazo. Todo ello no dejará de tener efectos nega-
tivos sobre la evolución económica del país de que se trate y mermará
sus posibilidades de crecimiento sostenido, North (1990)170 distingue

169 North, D. C. (1981) Structure and Change in Economic History, New York. W.W.
Norton,
170 North, D. C. (1990) Institutions, Institutional Changeand Economic Performance,
Cambridge: Cambridge University Press.

122
las instituciones de las organizaciones. Las instituciones son las reglas
del juego formal e informal, o las limitaciones auto impuestas para dar
un marco de certidumbre a la sociedad. Varían de una cultura a otra,
ya que su construcción tiene relación con los procesos históricos o el
path dependence (trayectoria de una sociedad). Son las instituciones las
que entregan el marco básico de racionalidad, porque reducen la incer-
tidumbre. Son una guía para la vida diaria y estructuran los incentivos
para los intercambios políticos, económicos y sociales. Por lo tanto, son
las determinantes del desarrollo económico y social.
Las organizaciones son los jugadores o grupo de individuos enlaza-
dos por una identidad común “su objetivo, dentro del conjunto de reglas,
es ganar el juego a través de la combinación de aptitudes, estrategia y
coordinación, a veces limpia otras sucias” (North, 1990). Las instituciones
son las que dan vida a las organizaciones pues orientan su marco de acción
e incentivos, por lo tanto, hay una interacción permanente entre ambas.
De ahí que la Matriz Institucional reproduce este entrelazamiento, por la
dependencia de las organizaciones (individuos) con su marco institucional
(formal e informal) y las consiguientes redes externas provocadas.
Las instituciones de acuerdo a North (op.cit, 1990) son de tres tipos:

i) Las instituciones informales: son las reglas de conducta au-

toimpuestas por una sociedad producto de la información
trasmitida socialmente, en consecuencia, están determinadas
por la cultura y pueden variar de una sociedad a otra. Estas
limitaciones informales son la base y el complemento a las
reglas del juego formales.
ii) Las instituciones formales: son las normas, las reglas políticas,
las reglas económicas y judiciales y los contratos, es decir, las
estructura de derecho. La jerarquía va desde reglas genera-
les, como por ejemplo, las Constituciones Políticas hasta las
reglas específicas o “arreglos institucionales” que definen los
derechos de propiedad.
iii) Las reglas de exigibilidad o enforcement: son los mecanismos o
instrumentos creados para hacer cumplir los acuerdos, contra-
tos y/o normas. En las sociedades, estos mecanismos tienden a
ser imperfectos y suelen presentar altos costos de transacción.

123
Para lograr una mejor comprensión de las razones que causan la inefi-
ciencia de las instituciones se debe considerar: a) los modelos subjeti-
vos de los actores (legisladores, votantes, entre otros), en este sentido
la ideología juega un rol fundamental por su característica normativa, ya
que explica tanto cómo es el mundo y cómo debiera ser (North, 1991)171;
y b) los costos de transacción que surgen de las instituciones políticas.
Como afirma North (1994)172 las intervenciones públicas dependen
de la calidad e interacción de un conjunto relevante de organizaciones y
políticas públicas (OIPP) que evocan a una suerte de “patio interior” en
donde se manifiestan dichos riesgos. Estos riesgos se pueden asociar
a que se produzcan conflictos de interés ( públicos- privados) y que
ocurran problemas de agencia en el manejo de las organizaciones polí-
ticas y/ o burocráticas del Estado; 2) la infraestructura institucional que
define normas y estándares, fija incentivos, pauta conductas, contiene
comportamientos y sanciona desvíos por parte de los agentes públicos
y privados, sea de calidad inferior a la requerida a para el tipo de resul-
tados que se deseen; y 3) no haya suficiente información e incentivos
para asegurar la necesaria integración, coherencia y coordinación de
políticas sectoriales ( entre sí, y en relación a los objetivos generales del
gobierno).
Desde la economía institucionalista la importancia de las institu-
ciones en consecuencia, son fundamentales para comprender las opor-
tunidades y riesgos de las intervenciones públicas en la sociedad y en
la economía. North (1990)173 define a las instituciones como: “…las re-
glas de juego de una sociedad, o de manera más precisa y formal, las
restricciones humanamente concebidas que dan forma a la interacción
humana. En consecuencia, estructuran los incentivos del intercambio
humano, ya sean políticos, económicos o sociales. El cambio institucio-
nal forma la manera que las sociedades se desarrollan en el tiempo y
por lo tanto son la clave para entender el cambio histórico”.
Para este economista, las reglas del juego incluyen que tanto los
individuos están restringidos a ciertas acciones y en algunas ocasiones,

171 North, D. C. (1991) Institutions, Journal of Economic Perspectives, 5

172 North, D.C (1994) Integrating Institutional Change and Technical Change in Econo-
mic History: Transaction Cost Approach», Journal of Institutional and Theoretical
Economics
173 North, D.C. (1990) Ibid.,

124
bajo qué condiciones los individuos pueden realizar ciertas actividades.
En otras palabras, son la estructura en la cual las interacciones entre los
individuos toman lugar. Las instituciones consisten en reglas escritas
formales como los códigos de conducta implícitas que omiten las reglas
informales.
En definitiva, por captura del Estado se entiende los intentos de
las empresas para influir en la formulación de las leyes, las políticas y
la reglamentación del Estado a cambio de pagos ilícitos —con carác-
ter privado— a los funcionarios públicos. Hellman y Kaufmann (2001)
realizaron un estudio en 22 economías en transición y en base a una
muestra de 4.000 empresas no latinoamericanas. Entre sus conclusio-
nes destaca la que menciona que forman parte del grupo de alto nivel
de capturas aquellas los países que se consideran reformadores solo
parciales en términos políticos y económicos. Aunque han avanzado en
la liberalización y la privatización, han sido mucho más lentos en la apli-
cación delas reformas institucionales complementarias que sustentan el
surgimiento de los mercados. Además, sus regímenes políticos tienden
a caracterizarse por una mayor concentración del poder y limitaciones
a la competencia en el ámbito político174.
En más países de América Latina de lo que quisiéramos, los in-
tereses de la elite predominante los que guían el accionar del Estado,
plateando estrategias de desarrollo en detrimento del interés público.
Los grupos de poder económico, social y político se oponen al forta-
lecimiento del Estado y más bien actúan a favor de debilitamiento de
las capacidades institucionales, permitiendo con ello favorecer las rela-
ciones de clientelismo electoral y el aseguramiento de leyes, decretos
y políticas públicas que favorezcan intereses propiciando procesos de
Captura del Estado.
Se trata, siguiendo a la CEPAL de “ crear una nueva arquitectura
estatal que permita posicionar al Estado en el lugar que le corresponde
en la conducción de las estrategias de desarrollo de los países de la
región, articulando acciones al menos en cinco grandes ejes: dinami-
zando el crecimiento económico; promoviendo la convergencia en la
productividad sectorial, fomentando una mayor articulación territorial;

174 Hellman,J y Kaufmann, D (2001) La captura del Estado en las economías en transi-
ciónhttps://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/spa/2001/09/pdf/hellman.pdf

125
impulsando mejores condiciones de empleo e institucionalidad laboral
y proveyendo bienes públicos y protección social con clara vocación
universalista y redistributiva”175.
En teoría la vida democrática se desenvuelve en el marco de un
orden institucional, que hacen posible la gestión gubernamental y la
elaboración de las políticas públicas.
La gestión y buen gobierno permite comprender las relaciones
entre institucionalidad y gobernabilidad democrática. Si adaptamos la
definición de J. Prats, “la gobernabilidad es la capacidad de un siste-
ma político para autogobernarse enfrentado positivamente los retos y
oportunidades que la sociedad tiene planteados176.
La gestión y buen gobierno por su parte obliga referirse al Estado
como correlación de fuerzas de actores, estratégico y con visión de futuro.
Por otra parte, la importancia del enfoque institucional abre las
puertas para explicar la interacción entre Estado, mercado y sociedad
civil, en permanente evolución y tensión más allá de la coyuntura. Esta
explicación del cambio social introduce la noción de conflicto y de ries-
go, de estabilidad y de incertidumbre en el presente como punto de
partida para la construcción del futuro deseable y posible.
Desde esta perspectiva, señala Constantino Urcuyo177, el compor-
tamiento de los actores se explica en la actualidad no por fuerzas histó-
ricas impersonales sino por el cálculo estratégico y por las expectativas
del actor con respecto al futuro probable.
Es importante también mencionar que en la región latinoamerica-
na la democracia representativa tiene grandes limitaciones, el problema
descansa en que la “legitimidad de ejercicio” entra en crisis aunque la
legitimidad electoral de origen sea absoluta; instituciones electorales
pueden producir déficits democráticos derivados de la mala o insufi-
ciente gestión gubernamental.
Por otra parte, es preciso señalar que la explicación de los estados
democráticos actuales, no puede darse sin acudir a los factores externos,

175 CEPAL (2010) Panorama de la gestión pública en América Latina. En la Hora de la

Igualdad, ILPES, Santiago de Chile.
176 Prats, J (2008) Gobernabilidad y Desarrollo Democrático en América Latina y el
Caribe. PNUD. New York. (sin fecha de publicación).
177 Urcuyo, C(2010). Reflexiones sobre institucionalidad y Gobernabilidad democrática.
FLACSO, Aecid-San José, Costa Rica.

126
es decir que la problemática política interna no puede reducirse
únicamente a cuestiones nacionales. Las políticas internacionales
(recesión y desaceleración económicas, por ejemplo) generan e
interactúan con las dinámicas nacionales concretas. Nos referimos a los
factores de perturbación y turbulencia.
En América Latina, la transformación del sistema internacional que
pasó de la bipolaridad a la multipolaridad tiene un impacto sobre las
dinámicas internas y sobre las relaciones entre los Estados de la región.

127
 PARTE III:

Prospectiva y Capacidades Institucionales

para reformas de Tercera Generación
 Capítulo IV:
La Prospectiva y la Gestión Gubernamental
en América Latina

4.1 La Prospectiva y su importancia para el diseño de las Políticas Públicas.

Desde hace unos pocos años se viene discutiendo la necesidad de for-

talecer las instituciones públicas para avanzar hacia la agenda del desa-
rrollo sostenible y trasparente que permita doblegar las desigualdades
sociales y poner en jaque los procesos de captura del Estado por las
élites.
Sin una reforma integral a los procesos de fortalecimiento insti-
tucional público, la calidad de las capacidades estatales queda acotada
por los estrechos márgenes de los supuestos imperantes, que conside-
ran a los mercados con capacidad para resolver los problemas funda-
mentales de la vida económica y social (Stiglitz, 2003)178.
Sabemos que ni los mercados ni las democracias pueden fun-
cionar bien a menos que los gobiernos sean capaces de diseñar y
poner en marcha políticas públicas apropiadas, administrar los recur-
sos equitativamente, con más transparencia y eficiencia, y responder
efectivamente a las demandas ciudadanas para el bienestar social179.
Ello implica desplegar esfuerzos para avanzar en la construcción de
capacidades sostenibles —capacidad administrativa— que permitan
configurar un “buen gobierno” —capacidad política—, vale decir pro-
mover y crear redes de interacción entre las organizaciones del sector
público y privado y las organizaciones no gubernamentales que par-
ticipan en el territorio.

178 Stiglitz, J (2003) El rumbo de las reformas. Hacia una nueva agenda para América
Latina, Revista de la CEPAL, Nº 80, Santiago de Chile.
179 Rosa, A (2008) Una ruta metodológica para evaluar la capacidad institucional. Re-
vista Política Cultural Nº.30 México

131
 El gobierno por su alta capacidad administrativa tiene la obliga-
ción de resolver problemas trascendentales para la sociedad, como el
empleo, salud, vivienda, seguridad, etc., para resolver o incluso prevenir
estos problemas es necesaria la eficiente implementación de las políti-
cas públicas180, las cuales si cuentan con una institucionalidad fortale-
cida podrán dar satisfacción a los ciudadanos en el cumplimiento a sus
demandas y con esto la sociedad tendrá elementos para catalogar al
gobierno de efectivo o no181.
La exigencias de la complejidad societal actual, demanda por tan-
to, capacidades institucionales lo suficientemente pertinentes y com-
petentes que permitan diseñar e implementan políticas públicas con
finalidades redistributivas.
En este contexto la Prospectiva constituye un eje fundamental para
lograr políticas públicas pertinentes, eficaces y que permitan lograr un
bienestar equitativo a la población latinoamericana.

4.1.1 Importancia de la Prospectiva

En general la prospectiva ha sido considerada como anticipación, como

un campo de opciones múltiples. En el pasado (años 50 y 60) siglo XX,
conceptos como “predicción” y “proyección” eran los más utilizados,
más adelante los franceses Gastón Berger (1957) y Bertrand de Jouvenel

180 Thomas Dye (2002) señala que una política pública es cualquier cosa que el Estado
elige hacer o no hacer. Los Estados regulan conflictos en la sociedad y la organizan
para enfrentar conflictos con otras sociedades, distribuyen una gran variedad de
recompensas simbólicas y servicios materiales a los miembros de la sociedad, para
lo cual obtienen recursos de ella, normalmente bajo la forma de impuestos. Así,
las políticas públicas pueden regular la conducta, organizar burocracias, recaudar
impuestos y distribuir beneficios, todo a la vez.
181 Según William Ascher (1994) el surgimiento del Análisis de Política Pública se ubica
en las décadas de 1920 y 1930 en Estados Unidos, en el contexto de una creciente
crítica a los estudios sociales de la época, los que eran caracterizados como exce-
sivamente formalistas y legalistas. La crítica también señalaba que era necesario
abordar el mundo real, tal cual era, y que había que prestar apoyo al gobierno
en sus procesos de toma de decisiones. A partir de esa reacción los estudios de
políticas públicas se han desarrollado con dos enfoques o énfasis: por un lado, una
aproximación que asume que los actores relevantes de las políticas públicas desa-
rrollan conductas racionales y, por otro lado, una aproximación que enfatiza una
visión de las políticas públicas como el resultado de un proceso político.

132
(1967) descubrieron la necesidad de prever futuros alternativos y posi-
bles (futuribles)182.
De acuerdo con Alonso Concheiro (1994)183, la particularidad del
concepto anticipación deriva del significado de prospectiva que en latín
proviene de pro —adelante, y spectare— mirar. Significa construir imá-
genes del futuro.
Pierre Massé, uno de los teóricos de la escuela francesa señala
que, la prospectiva percibe el conjunto social, de manera global y sisté-
mica, y es portadora de una visión transformadora de la realidad .Este
autor busca explicar la realidad de otra manera, producir una visión
seria encaminada hacia la innovación y hacia la creación de alternativas
de futuro.
En la actualidad la prospectiva implica explorar “la incertidumbre”,
plantear alternativas de cambio, elaborar hipótesis de futuros posibles.
Según Masini (1998)184, la reflexión prospectiva permite ver el fu-
turo en su complejidad con sus riesgos y sorpresas. Jouvenel185 por su
parte señala que el “futuro es el único momento sobre lo cual el ser
humano puede influir. Tanto en el plano individual como en el colectivo,
en términos de posibilidades y oportunidades, el pasado es algo sobre
el cual nada podemos hacer, excepto estudiarlo y aprender de él. El
presente es para actuar y superar la inercia del pasado, el margen de
acción descansa en el futuro”.
En esta perspectiva lo fundamental de la prospectiva no es imagi-
nar el futuro, sino contribuir a la identificación de alternativas frente a la
situación del presente que se desea cambiar. Pensar con una visión de
futuro es considerar que existe la posibilidad de cambio de las estruc-
turas económicas, sociales y políticas.
La prospectiva por otra parte, le otorga gran relevancia al papel
de los actores sociales para darle un sentido a la acción colectiva en
el corto, mediano y largo plazo. En el proceso de construcción del fu-
turo deben identificarse los intereses de los actores sociales, sus redes
de poder y de influencia, sus capacidades de acción y de reacción, sus

182 Futuribles fue el concepto que utilizó Bertrand de Jouvenel para designar la com-
binación de las palabras futuro-posible.
183 Concheiro, A (1994) Riflessioni sulla prospectiva. En Futuribili, Nº 1.
184 Masini, E (1993). Penser le Futur. Edit. Dunod, París.
185 Jouvenel B (1964), L’art de la Conjeture. Editions da Rocher, París.

133
instrumentos estratégicos de movilización y las estructuras de poder
relacionadas. Los juegos de actores permiten establecer las alianzas, los
acuerdos, los pactos, las concertaciones y los conflictos entre las insti-
tuciones y los actores sociales involucrados. De esta forma se pueden
construir mapas de conflictos, mapas de actores y análisis de riesgo de
corto y mediano plazo.
El futuro surge del presente (orden o desorden), de la interacción de
hechos, acontecimientos y de tendencias pasadas y emergentes. El futuro
es producto del resultado de la interacción de las continuidades y disconti-
nuidades (ruptura, crisis) y de la voluntad y propósitos de los actores.
El análisis prospectivo contempla varios tipos de análisis en su vi-
sión sobre la realidad:

• El análisis coyuntural (sincrónico) que busca obtener el cono-

cimiento con la mayor profundidad posible del presente.
• El análisis que combina el pasado, presente y futuro (diacró-
nico) que busca explicar el comportamiento de los cambios
sociales en las distintas fases de la historia.
• Análisis situacional y de los actores
• El análisis estructural
• El análisis de riesgo
• La formulación de escenarios de corto, mediano y largo plazo
que permita identificar conflictos, problemas, costos econó-
micos y sociales y los objetivos de desarrollo de los países.

4.1.2. La Prospectiva y la Formulación de Escenarios

Los escenarios permiten esquematizar la interpretación de la realidad,

que describen el paso de un sistema político-social de una situación
presente a una futura. Los escenarios son simuladores para probar hi-
pótesis, para ampliar el campo visual de los actores y tomadores de
decisiones.
Según Masini y Medina (2000) los tipos de escenarios de futuro
más usuales que se puedan construir son los siguientes:

134
 a) Escenario Tendencial. Es el escenario que trata de mostrar lo
que sucederá si las cosas siguen como van.
b) Escenario Optimista. El escenario optimista plantea acciones
deseables, factibles y viables que pueden lograrse en el cor-
to, mediano y largo plazo.
c) Escenario Pesimista. El escenario pesimista contempla un de-
terioro creciente de la situación actual, marcada por la ines-
tabilidad política y el desequilibrio económico. (Ingobernabi-
lidad).
d) Escenario Catastrófico. El escenario catastrófico es aquella
situación caótica que tiende a empeorar dramática y acele-
radamente la estabilidad del sistema económico y político a
causa de factores de perturbación y turbulencia inesperados
y de factores no controlables.
e) Escenario Contrastado. El escenario contrastado es aquel
donde ocurre lo inesperado y reina la incertidumbre. Lo im-
probable es probable. Es el momento donde abundan los
factores de ruptura.

En nuestra opinión debemos incorporar otros escenarios que pueden

ampliar los escenarios anteriores y enriquecer el análisis del presente y
sus tendencias. Nos referimos a los escenarios:

a) Desde la perspectiva gubernamental

b) Desde el interés y perspectiva de los actores
c) Desde el mercado.

La formulación de estos escenarios describe los posibles estados situa-

cionales, a nivel económico, político y social. Permite analizar la estra-
tegia de los actores, sirve además, para decidir lo que se debe hacer en
el presente.
La construcción de escenarios, señala Michel Godet186 es un méto-
do objetivo, que se basa en los hechos y en la información disponible.
De los escenarios se pueden extraer tendencias, momentos claves,
consecuencias, impactos, comportamientos previsibles y no previsibles

186 Godet, M (2001). Manuel de Prospective Strategique. Tomo 1 Editorial Dunot, Paris.

135
de los actores e impactos probables e improbables, económicos políti-
cos y sociales.
Los escenarios permiten detectar todas las futuras alternativas y
clarificar las acciones en el presente y las consecuencias posibles.
Los escenarios permiten prever el daño posible, aún incierto, en
gran medida improbable, que puede ser el resultado de una decisión,
(gestión de problemas) lo que obliga en los escenarios a calcular la
magnitud del daño y su probabilidad.
Los escenarios analizan a los actores y sus intereses, su capacidad
de reacción, de movilización, de convocatoria y su capacidad del uso
adecuado de sus recursos estratégicos.
Los escenarios pueden evitar:
• cometer errores
• llegar tarde
• llegar con atraso tardío
• llegar a tiempo, pero mal.

Por último la formulación de escenarios permite el uso de la “Pla-

neación estratégica por escenarios”.
Los escenarios establecen la identidad de los actores, recursos estra-
tégicos, espacio de acción e influencia, alianzas, fronteras y medios de ac-
ción convencionales. También los escenarios permiten conocer los proble-
mas y criterios de relevancia de la realidad, así como los factores externos.
La formulación de escenarios contribuye a la elaboración de árboles de
referencia, árboles de decisión, matrices de decisión y matrices de impacto.

4.1.3 La Prospectiva y el proyecto Estratégico de Gobierno

Con base en los escenarios y otras aproximaciones teóricos — meto-

dológicas es necesario tomar en cuenta lo que en su momento señaló
Carlos Matus187 en torno a los cinturones de gobierno:

• El Proyecto estratégico de gobierno

• La Capacidad de gobierno

187 Matus, C (1994).Adiós Señor Presidente, Fundación Altadir, Caracas, Venezuela.

136
 • Los instrumentos de acción (organización para realizar y en-
caminar el proyecto).

El proyecto estratégico implica un proceso de concertación, en el cual se

construya una visión mínima de consenso sobre aquello que es negociable
y realizable. Una visión consensuada sobre el Proyecto de nación “amplía
las opciones de crecimiento económico y desarrollo humano de la socie-
dad; facilita la organización social de los actores porque identifica sus pun-
tos de acuerdo y desacuerdo, establece responsabilidades y agendas de
compromisos”. Por otra parte, aumenta la productividad de la sociedad y
permite alinear las plataformas de los actores políticos y sociales.
Otra condición fundamental para la gestión pública es la capaci-
dad gubernamental de traducir las visiones de futuro (planes nacionales
de desarrollo) en proyectos sectoriales.
Como dice Eleonora Masini (1994) sobre este aspecto, “Construir
el futuro implica el pensar en el futuro como una necesidad, y una ma-
nera de vivir”. Es decir que construir el futuro significa asumir una res-
ponsabilidad, un esfuerzo colectivo para realizar con hechos ese futuro
deseado. El futuro depende de las decisiones y de las acciones a través
de las cuales respondemos a nuestras percepciones sobre las deman-
das, necesidades, retos y exigencias de nuestras sociedades.
Por su parte, Peter Druker (1970)188 señala, que la “planeación es-
tratégica no se refiere a las decisiones del futuro, sino más bien, a las
decisiones de hoy que crean el futuro”.
Tomando en cuenta estas reflexiones, los organismos regionales e
internacionales (CEPAL, Banco Mundial, PNUD, OCDE y otros) han dado
seguimiento a las experiencias exitosas de desarrollo de algunos países
con visiones de largo plazo.
Se destacan entre esos países, Brasil, Chile, Panamá, Perú, Costa
Rica y México.
Las posibilidades del progreso regional deben emprenderse con
una visión nacional posible y viable, con la participación de los actores,
de manera que su contribución sea decisiva en la consecución de las
metas nacionales.

188 Drucker, P. (1970), Entrepreneurship in Business Enterprise, Journal of Business Po-

licy, Vol: 1.

137
 América latina requiere una prospectiva adecuada a la región que
permita un recorrido creativo en la construcción del futuro.
La región más allá del crecimiento macro de su economía, todavía
observa situaciones inestables y conflictivas, de alta tensión e incerti-
dumbre. América Latina tiene que navegar en un marco de competiti-
vidad creciente, en una nueva estructura productiva del mundo y con
nuevos actores emergentes.
Por tanto, el “mundo de las certezas” surge la necesidad de es-
tructurar un “pensamiento estratégico” que identifique los niveles de
riesgo e incertidumbre, para repensar la naturaleza de las decisiones y
la utilidad de la prospectiva.
En la región podemos distinguir una situación de “Compleji-
dad-Compleja” donde subsiste el pasado-presente-futuro, que le
otorga al contexto una particularidad que no se observa en otras
regiones.

4.2 La Prospectiva, la incertidumbre y las Políticas Públicas en América

Latina

4.2.1 Tiempo de incertidumbres para América Latina

Hoy día asistimos al fin de las certezas (Prigogyne, 1999)189 El colapso

de la certeza significa el colapso de la probabilidad probable y el surgi-
miento de la improbabilidad como probabilidad.
Para Shoemaker (1995)190, desde la década de los noventa la incer-
tidumbre surge como una característica estructural del entorno nacio-
nal e internacional.
En este marco de incertidumbre, el pensamiento estratégico, pue-
de entenderse como la capacidad para resolver los problemas surgidos
de la complejidad compleja, así como examinar la naturaleza de la in-
certidumbre, contexto, proceso y factores determinantes de la nueva
situación.

189 Prigogine, I.( 1999). Las leyes del caos. Barcelona: Crítica.
190 Schoemaker. Paul J.H. (1995), Scenario Planning: A tool for strategic thinking, in:
Sloan Management Review, Winter

138
 Así como se asiste a la formulación de reformas estructurales de
tercera generación, la prospectiva representa un complemento de las
reformas emprendidas en la región.
Como dice Goux-Baudiment (2000)191 para la prospectiva de ter-
cera generación, la “anticipación es parte de un ciclo de trabajo que
incluye dos dimensiones: la estrategia que va de la anticipación a la ac-
ción y una dimensión que incluye la apropiación y el aprendizaje”, en un
contexto donde la incertidumbre es parte de la estructura de los países.
La anticipación significa prevención de problemas, identificación
de oportunidades, resolución de problemas a la velocidad que se pre-
sentan los hechos en la época contemporánea
América Latina requiere una visión prospectiva que incorpore la
“complejidad compleja” como supuesto de la incertidumbre.
La incertidumbre es “la falta de conocimiento de todos los posi-
bles factores que aquejan al mundo contemporáneo, lo que dificulta
formular precisiones acerca de tales estados futuros, sobre la base de
los datos y la información disponible”192.
Las situaciones inestables son debido a la crisis económica, a la
desaceleración y a los factores de turbulencia (caídas de las bolsas) im-
precisas y cambiantes.
Según la CEPAL, existen cuatro niveles de complejidad e indeter-
minación, así para el caso latinoamericano, certeza, riesgo, incertidum-
bre y ambigüedad deben ser contemplados en los posibles cursos de
acción que los gobiernos deben enfrentar en el diseño y formulación
de las políticas públicas.
Conviene en este punto introducir la opinión que tiene Alan Afuah
(1997)193 sobre los conceptos de incertidumbre y turbulencia. Según
este autor la incertidumbre es la diferencia existente entre la informa-
ción que tiene una organización y la información que necesita.
En esta perspectiva los gobiernos enfrentan un entorno complejo,
fruto del comportamiento de nuevos problemas: pluralidad de actores,

191 Goux-Baudiment, F. (2001). Quand les territoires pensent leur futur. París: Editions
de lAube.   
192 CEPAL. Ver Cap. V sobre los niveles de análisis sobre complejidad e indetermina-
ción. P. 220
193 Afuah, A (1999), La dinámica de la innovación organizacional, Oxford University
Press, México.

139
trayectorias tecnológicas, regularidades e irregularidades del mercado,
límites informativos, vulnerabilidades sociales y económicas, variables
económicas en juego, tendencias político-económicas prevalecientes.
Esto significa que los países de América Latina se encuentran en
un entorno cada vez más complejo y competido, y más propenso al
ingreso de nuevos actores en el escenario mundial como China, India y
Corea del Sur.
Una medida importante, que no solo afecta a la iniciativa privada,
es la velocidad del cambio tecnológico y del aumento del volumen de
las tecnologías de información y comunicación.
En estas circunstancias la región deberá dotarse de mecanismos
que le permitan dar cuenta de las oportunidades y de las amenazas que
significa el cambio tecnológico para su estructura productiva. (Prospec-
tiva Tecnológica).
Los planes de desarrollo de los seis194 países de América Latina ya
mencionados analizan sobre el contexto del presente, cuáles son los fu-
turos posibles y cuáles son los futuros más probables dadas las particu-
laridades del entorno externo a la región, para evitar las consecuencias
de un futuro no deseable195.
Se observa en esos países en el desarrollo y formulación de agen-
das de políticas públicas nacionales la elaboración de mapas estratégi-
cos de largo plazo.
Ha sido retomado también por esos países el estudio de la OCDE
“El mundo en el 2020. Hacia una nueva era global”, orientado a explo-
rar los cambios más significativos respecto a la importancia económica
global de los diversos países particularmente los llamados “emergen-
tes”.
Otra experiencia relevante que también ha sido considerada en el
campo educativo es la llamada escuela Australiana basada en el funcio-
namiento de Centros de Investigación de Futuros.
Otro enfoque igualmente significativo, que hoy tiene un uso muy
importante tanto en el sector empresarial como en el gubernamental

194 Los países mencionados son: Brasil, Chile, Perú, Panamá, Costa Rica y México.
195 Diversos autores latinoamericanos han contribuido en esta perspectiva. Nos referi-
mos a Javier Medina, Francisco Mojica (2005), Tomás Miklos (2008), Eduardo Balbi
(2007) entre otros.

140
es la “Planificación por Escenarios”, de acuerdo a las necesidades y las
prácticas privadas y públicas.
En el caso colombiano y peruano se destaca el método de esce-
narios en la solución de conflictos internos, dando relevancia al análisis
estructural y el análisis de las estrategias de los actores.
Otra visión con un componente étnico-cultural retomando a gran-
des pensadores como A. Pecci y E. Masini, en los años ochenta y noven-
ta, fueron implementados en el análisis de temas socio-demográficos
y de conflicto social en Guatemala, Perú y en Bolivia con el apoyo del
PNUD196.
En Colombia son relevantes los estudios de las universidades Ex-
ternado de Colombia y la del Valle sobre migración, conflicto social y
sociedad civil.
No podemos dejar de lado los grandes aportes de Edgar Morín
(2000) en el campo educativo en América Latina, con su visión sobre
la ética del futuro expresada en sus libros Ética para Amador y el más
reciente sobre Introducción al Pensamiento Complejo.
En 1984 en Perú, Francisco Sagasti puso en marcha el grupo de
“Análisis para el desarrollo en el largo plazo”. Posteriormente la Fede-
ración Mundial de Estudios del Futuro celebró su Séptima Asamblea
General en Costa Rica.
Por otra parte, desde 1974, fecha en el que surge el Club de Roma,
se han creado filiales en América Latina encaminados al seguimiento de
los acontecimientos nacionales y regionales con una visión de futuro.
En la década de los 70’s dos libros causaron un impacto interna-
cional enorme; nos referimos a los textos de Alvin Toffler “El Shock del
Futuro” y “La Sociedad del Riesgo” de Ulrich Beck.
En Argentina se funda la Red Latinoamericana de Estudios de
Prospectiva, y en esa década surge la Fundación Bariloche, publica en
ese periodo el libro “Catástrofe o Nueva Sociedad”, como una respues-
ta al libro de Donella Meadows “Límites al Crecimiento” editado por el
Club Roma.
Una década después Alvin Toffer publica otro libro “La Tercera
Ola” y en los años 90’ Samuel Huntington “El Choque de Civilizaciones”,

196 Masini, E (1993) Los trabajos sobre estructuras de las culturas y las alternativas
futuras de las sociedades multiculturales. UNESCO 2000.

141
sobre la reconfiguración del orden mundial. En los inicios de este siglo
Ulrich Beck, publica otro libro sensacional sobre “La Sociedad del Riesgo
Global”.
En 1998 la Universidad de Naciones Unidas promovió el “Proyecto
del Milenio” sobre “Futuros del Mundo en el Siglo XXI”.
Todos los libros y los proyectos mencionados estimularon la re-
flexión sobre los estudios del futuro, contribuyendo en la gestión de la
incertidumbre.
En Brasil durante la administración de Inacio Lula da Silva, se uti-
lizaron planes basados en estudios prospectivos, para el logro de un
consenso entre el Estado-Sector Privado-Sindicatos-Sector Académico.
Se distingue en este país el Programa de Prospectiva Tecnológica del
Ministerio de Desarrollo Industria y Comercio de este país.

4.2.2 La prospectiva y el desarrollo democrático en América Latina

Christian Von Haldenwag197 en un artículo publicado por la revista de

la CEPAL señala que la región latinoamericana carece de la preparación
adecuada para enfrentar los desafíos de la integración en el mercado
mundial y el desarrollo basado en el conocimiento.
Existen según este autor dos enfoques para abordar este tema con
visión estratégica de futuro: la buena gestión de las políticas públicas o
buena gobernanza, propuesta por el Banco Mundial y la competitividad
sistémica, planteada por el Instituto Alemán de Desarrollo.
El enfoque del Instituto Alemán que retoma Von Haldenwag, de-
nominado también de “gobernanza sistémica” se basa en la capacidad
de tomar y aplicar decisiones en función del interés común en todos los
niveles del sistema político.
Para promover reformas de “Tercera generación” es preciso tener
en cuenta el carácter sistémico de la gobernanza.
Según este enfoque, los países de la región “parecen estar mal
preparados para enfrentar la transformación estructural de una eco-
nomía basada en los recursos a una basada en el conocimiento”. La

197 Von Haldenwag, C (2005) Gobernanza Sistémica y desarrollo en América Latina, en

revista de CEPAL, N° 85, Santiago de Chile.

142
apertura de los mercados a la competencia mundial en las décadas de
1980 y 1990 ha elevado la dependencia de los recursos naturales o
de manufacturas con bajo contenido tecnológico, bajo uso de recursos
humanos calificados y limitada participación en las cadenas de valor.
Lo anterior se refleja en que la brecha de competitividad entre América
latina y el mundo industrializado subsiste. Esta tendencia se ha rever-
tido recientemente (2000-2010), sobre todo gracias al aumento de los
precios internacionales de los productos básicos.
El enfoque de la institución alemana intenta contribuir en la mo-
dernización del Estado, plantean la revisión del Consenso de Washing-
ton y señalan que la exclusión, la marginación y la pobreza más que
problemas que obstaculizan el desarrollo, son rasgos sistémicos en mu-
chos países de América Latina.
El enfoque de la Buena Gobernanza que introdujo el Banco Mun-
dial en la década de 1980, con el objeto de precisar que para alcanzar
un crecimiento abanderado por el mercado es importante contar, a ni-
vel nacional, con “una regulación pública transparente y servicios públi-
cos que funcionen con eficiencia”198. Este enfoque sirvió de orientación
para las reformas del Estado durante el proceso de ajuste estructural de
las economías latinoamericanas.
Este enfoque compartido por otras organizaciones internacionales
toma en cuenta la presencia de “instituciones políticas democráticas y
legítimas, una administración pública eficiente y responsable, la vigen-
cia del estado de derecho, el respeto de los derechos humanos y una
eficaz regulación pública de los mercados”.
Para el Banco Mundial es prioritaria la reforma judicial y adminis-
trativa, la regulación y fomento de la competencia, la descentralización,
las medidas anticorrupción y la reforma fiscal, no contempla la reforma
de las instituciones políticas como urgentes199.
Por su parte el PNUD, en la década de 1990, ha adoptado un enfo-
que un tanto diferente de la del BM, haciendo énfasis en la importancia
de los procesos de participación política y de las organizaciones de la

198 Banco Mundial (1992). Véase también: M. Kandawire Thandika (2004). Good gover-
nance: The itinerary of an idea. Development and Cooperation. N° 10. Vol.31
199 Banco Mundial (2003). Informe sobre el Desarrollo mundial 2004. Washington, D.C.
Ver también BM: Estrategia para el Desarrollo subnacional. Washington, D.C., 2001.

143
sociedad civil. Destaca en esta perspectiva el papel del Estado en la
promoción del desarrollo humano.
El PNUD con esta visión identifica cuatro dimensiones de la go-
bernanza:

• Gobernanza económica: un orden económico de mercado,

competitivo que haga posible el crecimiento económico
• Gobernanza política: instituciones políticas participativas, de-
mocráticas, legítimas, pluralistas y accesibles.
• Gobernanza administrativa: una administración pública efi-
ciente, transparente y responsable
• Gobernanza sistémica: instituciones sociales que protejan los
valores culturales y religiosos, contribuyen a garantizar la li-
bertad, la seguridad y la igualdad de oportunidades.

Por otra parte, la “Gobernanza sistémica”, considerada hoy como el de

la “competitividad sistémica”, surgida en la década de los 90, ampliada
por los enfoques de la CEPAL y la OCDE (Organización para la Coo-
peración y Desarrollo Económicos) incorpora los debates acerca de la
“economía de la innovación”, la visión neo estructuralista del Estado y la
“nueva economía institucional”200.
Este enfoque apunta a lograr un nuevo equilibrio de poderes entre
el Estado y el mercado, plantea el consenso social acerca de la necesi-
dad y las condiciones del desarrollo orientado al mercado, y la capaci-
dad del sistema político para elaborar políticas públicas con visión de
futuro, así como concepciones y directrices en materia de desarrollo. En
resumen aboga por una autonomía operativa, pero no total, del Estado.
En este marco la prospectiva desempeña un papel de importancia
en la construcción del proceso democrático y en la modernización de
las instituciones que la integran.
La prospectiva permite identificar:

a) Las necesidades de la población y de la sociedad en el pre-

sente y tendencialmente con impacto en el futuro;

200 Fajnzylber F. (1988) Acerca de la competitividad internacional y OCDE (1992) res-

pecto de la competitividad estructural.

144
 b) Los programas de investigación, innovación y desarrollo con
visión de futuro;
c) Los mecanismos de “anticipación al servicio de la acción”,
(Michel Godet);
d) Reducir el riesgo inherente a las diversas alternativas de futu-
ro; (Ulrich Beck)
e) Tomar las decisiones correctas en el momento apropiado;
f) Identificar aquellos escenarios futuros que en el horizonte de
mediano y largo plazos puedan presentarse; (Tomás Miklos)
g) Identificar los escenarios futuros más probables y deseables
hacia los cuales debe y puede encaminarse un país; en este
punto conviene recordar a Bertrand de Jouvenel (1964) quién
señaló “que la prospectiva es más que la previsión”.
h) Observar el proceso de cambio mundial. La dirección de ese
cambio no está asegurado. (Aldo Ferrer)

Surgen múltiples incertidumbres económicas, políticas sociales, tecno-

lógicas y culturales. Los actores deben orientar esos cambios en función
de sus estrategias.
La prospectiva es el marco en el que se inscribe la anticipación y el
comportamiento de los actores, quienes pueden definir los procesos pro-
ductivos del futuro. Anticiparse al “futuro” permite dar sentido al presente.
La prospectiva busca visualizar el futuro, priorizando el largo plazo,
desde el presente y mejorar el análisis del presente desde el futuro y ayu-
da a entender el papel de los indicadores de causalidad de los conflictos.
Finalmente la consolidación de la democracia y el proceso de
construcción del futuro en América Latina plantean el desafío de definir
la estrategia política que dé sentido al conjunto de reformas en marcha
y a los programas y acciones de gobierno.
La gobernabilidad democrática requiere modificar la “sociedad de
la desconfianza” y de desafección ciudadana, en una sociedad de “con-
fianza política y social”.
Retomar lo que señala Alicia Bárcena (Secretaria Ejecutiva) de la
Cepal, “la igualdad como horizonte, el cambio estructural como el ca-
mino y la política como el instrumento”.

145
4.3 La Situación Política Latinoamericana y las Nuevas Reformas.

La geografía Política en la región se transformó sustancialmente, sur-

gieron gobiernos en varios de los países de centro-izquierda y de iz-
quierda; son los casos de Luiz Inacio Lula da Silva y Dillma Russef en
Brasil, Hugo Chávez y Nicolás Maduro en Venezuela, Cristina Fernández
de Kirschner en Argentina, Tabaré Vásquez y José Mujica en Uruguay y
Ollanta Humala en Perú. También podemos incluir a los presidentes: Mi-
chelle Bachelet en Chile, Evo Morales en Bolivia, Rafael Correa en Ecua-
dor, Daniel Ortega en Nicaragua, Mauricio Funes y Salvador Sánchez en
El Salvador y Luis Guillermo Solíz en Costa Rica
Destacan en este contexto Brasil, Chile y México que buscan des-
empeñar un rol protagónico y estratégico en la región. En el pasado,
México era la expresión política del nacionalismo latinoamericano y
abanderado del Tercer Mundo.
México expresaba los intereses y era el referente político obliga-
do para América Latina por la estabilidad de su sistema político y por
las características del Partido Revolucionario Institucional, que volvió
al poder el 1º. De diciembre de 2012, con Enrique Peña Nieto. En otras
palabras, México no sólo era el espacio de mediación en los conflictos
regionales de Centroamérica, era también uno de los titulares del mo-
vimiento de países No Alineados. Además con una presencia cultural e
ideológica en toda América Latina201.
Brasil, y Chile están actuando a nivel interno y externo con objeti-
vos geopolíticos. En ellos se observa una eficacia gubernamental sus-
tentada en compromisos y acuerdos nacionales con visión de futuro y
en el diseño de su política exterior.
En 1997 y 2003 surgen los informes del Banco Mundial que trae
consigo la concepción de un Estado diferente, lo que llevaría a impulsar
una nueva reforma de los Estados en vías de desarrollo en función de
las recomendaciones del Banco Mundial (BM) y del Fondo Monetario
Internacional (FMI).

201 No olvidemos que México desempeñó un papel importante en los acuerdos de

Contadora para hacer posible la paz en Centroamérica. De igual manera la nego-
ciación entre el FMLN y el gobierno de El Salvador tuvo lugar en México, hasta la
culminación del acuerdo de Chapultepec que hizo posible el fin del conflicto arma-
do en el país.

146
 El Estado, según esta nueva concepción, es entendido como pro-
motor y regulador del desarrollo económico y social. Su transformación
tendría como objetivo, entonces, realizar ajustes institucionales y de
organización que definan espacio, responsabilidad y mecanismos de
coordinación entre el Estado y la sociedad, con el propósito de conso-
lidar políticas de estabilidad económica y social, así como de mantener
la competitividad y abatir los rezagos sociales.
Es importante reflexionar acerca del camino y las tendencias que
se han trazado en los últimos años en América Latina para una recons-
trucción del Estado202.
En este sentido surgen los conceptos de “gobernanza” respecto de
la transparencia de la gestión, la posibilidad de los actos de gobierno y
el acceso ciudadano a la información de la administración pública como
los aspectos centrales de la reforma estatal, así como los aportes de
los autores “productivistas” (Rodik, R, 2005), coincidentes con los “neo
desarrollistas” y los “neo estructurales” (CEPAL, 2004) sobre la nueva
gestión pública (CEPAL, 2004) y su relación con el desarrollo.
En esta perspectiva la preocupación neo estructural es la de cómo
hacer posible un nuevo modelo de desarrollo integral sustentable e in-
clusivos para lo cual se requiere reconstruir el Estado y replantear la
problemática del poder. Es decir reconstrucción de la capacidad estatal
en términos de sus capacidades de regulación, reconstrucción de la po-
lítica social e impulso del mercado interno y de la actividad productiva
y el de la competitividad internacional.
El nuevo énfasis de la reforma denota una relevancia vinculada a la
sociedad del conocimiento y a la transformación social.
La política estatal, en este sentido, busca superar la simple admi-
nistración gubernamental para convertirse en lugar o espacio de un
proyecto transformador203.
No es posible considerar la capacidad del Estado (aparato del
Estado) sin hacer referencia al poder del Estado. El problema es
además político que nos remite al análisis sobre la correlación de
fuerzas, cuáles son los actores, qué buscan, qué objetivos de futuro

202 Ver Delgado, García Daniel. Repensar el Estado en un contexto postneoliberal, en

www.clad.org.
203 El mejor ejemplo del neoinstitucionalismo es Chile.

147
definen, cómo pretenden alcanzarlo y cuál la temporalidad para
lograrlo.
No olvidemos tampoco que muchos de los países de América La-
tina, son Estados débiles, frágiles, inacabados, fallidos o en riesgo que
revela limitaciones importantes en su funcionamiento institucional.
Es fundamental un análisis sistémico del presente que explique
los conflictos sociales y políticos, la magnitud de las brechas sociales
(CEPAL), los patrones históricos que prevalecen en el desarrollo eco-
nómico de los países y la forma como el Estado se relaciona con las
instituciones tradicionales y modernas.
Como señalan Mainwaring y Scully204, “que el mercado es ne-
cesario, la experiencia latinoamericana muestra que esto no es sufi-
ciente debido al desempeño mediocre que la mayoría de los países
mostraron luego de las reformas económicas dirigidas hacia el libre
mercado”.
Es importante reconocer tomando en cuenta la experiencia de
las políticas de ajuste estructural “la capacidad que tiene el Estado” de
intervenir en la economía para orientar los resultados económicos. Es
fundamental, por otra parte reconocer el liderazgo político para dar
sostenibilidad y orientación al desarrollo económico.
Otro aspecto no menos importante es la fragilidad de los Estados
Nacionales frente al impacto de los cambios globales.
El impacto de la globalización en el proceso de construcción del
futuro de América Latina plantea diversos problemas en torno a los pro-
blemas derivados de las nuevas relaciones entre las instituciones políti-
cas y las sociedades. Sociedades que hoy están siendo profundamente
afectadas (Centro América y el Caribe por ejemplo) por los cambios
culturales que trae la globalización, no sólo provocada por la acelerada
revolución en la tecnología y las comunicaciones, sino también desde
la confrontación nacional con la ideología de la globalización (Cuba,
Nicaragua, Bolivia, Ecuador entre otros países).
Estamos frente a problemas muy serios como los de inmigración,
pobreza, ausencia de cohesión e integración social, desempleo e infor-
malidad, juventud inconforme y brechas sociales aún no resueltos.

204 Mainwaring, y Scully, T(2010). Democratic Governance in Latin America: Eleven les-
sons from recent experience. Stanford University Press, California

148
 Problemas que deben tomarse en cuenta en la definición del fu-
turo. Países con antecedentes en los últimos años de gobernanza de-
mocrática y de crecimiento económico visible están experimentando
situaciones no previstas en el pasado. (Brasil y Chile).
En este contexto hay que dar lugar a la explicación de los actores
sociales y el rol que están desempeñando en esos y en otros países.
El papel del contexto es crucial, como dicen Mainwaring y Scully
(2010) el buen desempeño macroeconómico, no siempre produce la sa-
tisfacción de las aspiraciones de la sociedad civil. El crecimiento macro
no se refleja a nivel microeconómico
Lo simbólico (herencias histórico-culturales) provoca el llamado a
reparar agravios del pasado antes que construir el futuro. Son los casos
de Bolivia, Ecuador y gran parte de los países de centro américa que
buscan responsabilizar a las oligarquías y a los partidos políticos por
todos los males de este mundo configuran procesos populistas (neopo-
pulistas) que nada tiene que ver con el “racionalismo Institucionalista”
que promueve y evalúa el diseño de las políticas públicas que obedecen
a lógicas y orientaciones teóricas asociadas al marco referencial de la
globalización y la posmodernidad.
Por último, no basta tampoco en el análisis coyuntural o del presen-
te la dinámica de la gobernabilidad, es necesario explicar la trayectoria de
los conflictos, la situación de riesgo, la vulnerabilidad social e institucional
política, las amenazas (factores de perturbación y turbulencia) internas y
externas, así como la particularidad y singularidad de los países.
Lo anterior permite plantear hoy la teoría de la governance trans-
nacional, lo que implica que los estados nacionales son los actores más
importantes del escenario global.
En el plano nacional el nuevo enfoque de governance, define los
estudios en el “institucionalismo centrado en los actores” (Mayntz y
Scharpf, 1995)205, actores que actúan e interactúan dentro de marcos
institucionales.
Es decir la governance explica las formas y los problemas de la
conducción social y política.

205 Mayntz, R y Scharpf, F W. (eds.) (1995) Gesellschaftliche Selbstregulierung und po-

litische Steuerung, Frankfurt/Main.

149
4.3.1 El futuro de América Latina y los Nuevos Bloques Regionales

La existencia del Bloque Bolivariano (ALBA, Alternativa Bolivariana para

las Américas) así como la Unión de Naciones del Sur, el Mercosur, y la
Alianza de los Países del Pacífico entre otros procesos ha provocado
que la región se encuentre dividida en tres bloques: los países que se
ubican en la esfera de influencia de Estados Unidos (México, Colombia
y Centro américa), aquellos que tienen una posición más independien-
te, pero mantienen relaciones pragmáticas con Estados Unidos (Chile,
Brasil, Uruguay y Perú) y los que abiertamente han creado una forma de
relación internacional diferente a la de los dos grupos anteriores, es el
caso de Venezuela, Nicaragua, Ecuador, Bolivia y Argentina.
El llamado socialismo del siglo XXI fundado en la apelación a la
democracia directa (plebiscitos y referéndums). La aparición de nue-
vas instituciones políticas (Estado Plurinacional de Bolivia) nos habla
de nuevos retos en el proceso de construcción del futuro de los países
latinoamericanos.
Otro acontecimiento realmente significativo para la región y pro-
bablemente para el mundo fue la creación de la “Comunidad Sudame-
ricana de Naciones”, los días 8 y 9 de diciembre del 2004, en Ayacucho-
Perú.
Se reunieron previamente en Cuzco los presidentes de la Comu-
nidad Andina y el día 9 se llevó a cabo la III Reunión de Presidentes de
América del Sur, dando lugar a la “Declaración de Ayacucho”206.
Lula da Silva es visto como el artífice político de esta propuesta
que puede permitir visualizar la integración latinoamericana desde el
sur y no desde el norte (ALCA), sobre los pilares del Mercosur y de la
Comunidad Andina (12 países de la región).
En su integración, los países del sur buscan priorizar los temas
políticos antes que los económicos.
Al mismo tiempo, crearon el “Consejo Presidencial Sudamericano”
como instancia máxima de conducción política y el Consejo de Minis-
tros de Relaciones Exteriores, como el ámbito de decisión ejecutiva en
todos los niveles de concertación, coordinación e integración.

206 Ver el comentario de: Green, Rosario ¿Unión Sudamericana?, El Universal, 9 de di-
ciembre, 2004, México.

150
 Además, el PIB interno del conjunto de países que conforman el es-
pacio sudamericano, alcanzó los 974 mil millones de dólares, cifra superior
al PIB de Canadá, de 834 mil millones de dólares, y del bloque económico
que conforman los “tigres asiáticos”, con 682 mil millones de dólares.
Los doce países de esa región, tienen 397 millones de habitantes,
y 17.715 millones de kilómetros cuadrados.
La comunidad de naciones del Cono Sur propuso la creación de la
Unión de Empresas Estatales de Petróleo, del Banco Sudamericano de
Inversión y Desarrollo y de un Foro Financiero de Asistencia.
Posteriormente se creó la UNASUR (Unión de Naciones Sudameri-
canas) con un contenido económico, pero de indudables objetivos po-
líticos, ratificado por nueve países signatarios de la región.
La UNASUR es una iniciativa impulsada por Brasil, reconoce su ori-
gen en la primera Cumbre Sudamericana convocada en el año 2000 en
Brasilia. En las cumbres posteriores de Cuzco (Perú) en el 2004, de Brasi-
lia (Brasil) en 2005 y de Cochabamba (Bolivia) en 2006, fue planteada en
2004 como Comunidad Sudamericana. Es en Isla Margarita (Venezuela)
en 2007, que su nombre fue cambiado por el actual.
El tratado Constitutivo de la UNASUR fue firmado en Brasilia el 23
de Mayo de 2008. Como uno de los objetivos se establece el “Fortaleci-
miento del diálogo político entre los Estados miembros que asegure un
espacio de concertación para reforzar la integración sudamericana y la
participación de UNASUR en el escenario internacional”.
La UNASUR genera el 70% del PIB de América Latina y el Caribe.
Aporta el 5.9% del Producto Interno Bruto mundial; el ingreso per cá-
pita, promedio es de l0,040 dólares anual. Posee el 30% de fuentes de
agua dulce del mundo y en conjunto, tienen reservas de hidrocarburos
para los próximos 100 años.
Otro bloque regional es el Mercosur que tiene más de 287 millo-
nes de habitantes; el PIB es de 3.64 millones de dólares; con un ingreso
per cápita promedio anual de 13,347 dólares. Los países que la integran
Brasil, Uruguay, Argentina, Paraguay, Venezuela y como observadores
Bolivia y Chile. Este bloque fue creado en 1991, el comercio entre sus
miembros es el 15% de su comercio total, mientras que con Europa es
de 20% y con China el 14%. La inversión extranjera directa en 2013, en
esa región fue de 83 mil millones de dólares.

151
 El Mercosur es el mayor productor de alimentos en el mundo, tie-
ne una de las mayores reservas energéticas, minerales, recursos natura-
les e hidrocarburos, además de gas y petróleo del planeta.
Es igualmente significativa la alianza del Pacífico; integrado por
México, Chile, Perú y Colombia. En conjunto representan el 36% de la
economía de América Latina, el 50% de todo su comercio internacional
y el 41% de toda la inversión extranjera. Tiene más de 216 millones
de habitantes y 14,356 dólares de ingreso per cápita promedio; recibió
84,300 millones de dólares en 2013, de inversión extranjera directa.
Debemos remarcar también la participación de Brasil que junto
con Rusia, India y China en el bloque conocido como BRIC. Brasil, hoy
la actual economía mundial, aspira a ser la quinta potencia económica
para 2016, aunque está creciendo al 2% tiene 379,000 millones de dó-
lares en reservas.
América Latina exhibe en los últimos años política y económica-
mente nuevos horizontes, pese a contar todavía con 165 millones de
pobres.
Del cuarto Foro Europa-América Latina, celebrado en la capital
francesa en el 2006, se extrajo una doble idea: la región latinoameri-
cana lleva tres años de crecimiento sostenido y, al mismo tiempo, está
inmersa en un intenso ciclo de elecciones pacifistas y transparentes,
señaló Moreno.
En algunos países se observan posturas, como se mencionó en
páginas anteriores, que buscan proponer una alternativa económica de
contenido social, con un pragmatismo comercial y un retorno al estatis-
mo, en el marco de una economía de libre mercado207.
Latinoamérica según la opinión del Foro de Davos, (2014) relevará
a Asia como el área económica más dinámica del mundo. Es posible
hablar que esta década sea la “década de América Latina”.
Según el informe anual sobre competitividad del Foro Económico
Mundial (2011) la rápida y robusta recuperación con la que América
Latina está dejando atrás la crisis financiera internacional, destaca el
papel de seis países de la región —Brasil, Chile, México, Perú, Colombia
y Uruguay— que están creciendo más rápido que el resto apoyados

207 Sunkel; O y Squella,A. (2001). Democratizar la Democracia_ Reformas Pendientes.

Ed. LOM. Centro de Análisis de Políticas Públicas, Santiago de Chile.

152
en su mayor nivel tecnológico, su sistema financiero y en las mejores
oportunidades para crear empresas.
En términos generales la región sigue por detrás de Asia. La for-
taleza de América Latina reside en su estabilidad macroeconómica y su
mercado interno, cada vez más dinámico208.
El problema más o menos general de América Latina, es la baja
productividad de sus trabajadores y su débil estructura institucional,
afectada entre otros factores por la inseguridad general. Debemos re-
saltar en este análisis a Brasil, que ocupa un puesto 31 en capacidad
para innovar y Chile el 34 país y es el más atractivo del mundo para la
inversión extranjera de capital de riesgo.
México en este contexto, por su importancia económica, por su
tradición histórica y la presencia cultural en América Latina puede vol-
ver a la palestra del liderazgo regional:

• Ocupa el lugar número 14 de las economías del mundo supe-

rando ligeramente a Corea del Sur y por arriba de Indonesia,
• Por sus 118.9 millones de habitantes, ocupa el 11° lugar a
nivel mundial y uno muy preponderante en la región;
• Registró un PIB de 1’327,021 millones de dólares en 2013;
• Recibió 35,188 millones de dólares (USD) de Inversión Extran-
jera Directa en 2013.
• Las exportaciones hacia Estados Unidos de América en 2013
ascendieron a 299,528 millones de dólares;
• Con Canadá fueron 10,452 millones de dólares en el mismo
periodo;
• México ha aumentado en los últimos 20 años siete veces su
comercio de exportación e importación;
• Ha firmado acuerdos comerciales en tres continentes que lo
posiciona como una puerta de acceso a un mercado poten-
cial de más de mil millones de consumidores y 60 por ciento
del PIB mundial.
• Tiene una red de 12 Tratados de Libre Comercio con 44 países
(TLCs), 28 Acuerdos para la Promoción y Protección Recíproca

208 CEPAL (2011). Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe.

(La región en la década de las economías emergentes),Santiago de Chile.

153
 de las Inversiones (APPRIs) y 9 acuerdos de comercio, en el
marco de la Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI).

Por otra parte, América Central que es la que más sufrió el impacto de la
recesión económica internacional de los años pasados por su gran depen-
dencia de Estados Unidos, la región centroamericana sufrió entre 2009 y
2010 una caída de exportaciones de sus productos hacia el norte; una dis-
minución de los envíos de remesas de los inmigrantes y una disminución
de la inversión directa extranjera. Las remesas representan para los países
centroamericanos y caribeños, entre el 15% y el 40% del PIB209. Los cinco
países del área son importadores netos de petróleo y de alimentos.
La suma de las reservas de los cinco países (Guatemala, Honduras,
El Salvador, Nicaragua y Costa Rica) no supera el 8% de las reservas de
Brasil y equivale al 40% de las reservas que tiene Chile, 24,000 millones
de dólares.
Los cinco países tienen 14.338 millones de dólares frente a 204,494
millones de dólares que tiene Brasil.

4.4 La Reforma del Estado de Nueva Generación

La reforma del Estado de “Tercera Generación” supone nuevas formas

de acción política. Es necesario repensar los esquemas tradicionales de
intermediación política. El Estado como garante del “Nuevo Pacto So-
cial”, debe asegurar una ciudadanía con deberes y derechos.
La reforma de tercera generación supone principalmente la defini-
ción de su estrategias de desarrollo y discutir cuál debe ser el papel del
Estado en el nuevo contexto latinoamericano210.
Las reflexiones anteriores y otras formuladas en el debate acadé-
mico y político nacional y regional están promoviendo una “nueva ge-
neración de reformas” estructurales que contemple:

209 Cepal, (2011) Ibid., Santiago de Chile.

210 Cornejo, E (2002) Hacia una transformación del Estado en América Latina. Edit.
Universidad Andina Simón Bolivar, Sucre, Bolivia.

154
 a) Inclusión de los objetivos sociales en la política económica.
La política social es un instrumento básico de cohesión social.
b) La reforma debe tener objetivos claros y plantear metas de
mayor alcance que un simple aumento del PIB, o una estabi-
lidad macroeconómica.
Las metas tendrían que centrarse en el desarrollo democráti-
co, equitativo y sostenible.
c) Como dice Stiglitz211, la reforma debe reconocer las limitacio-
nes de los mercados y tener una visión equilibrada del papel
del Estado. Los mercados, por sí solos, no aseguran la esta-
bilidad social.
Es necesario entender el papel del Estado, dice Stiglitz “para
llegar a una sólida comprensión de la economía”.
Por su parte, Williamson consideraba que “el Estado era parte
del problema del desarrollo”.
d) Los países de la región como señala Stiglitz y otros autores,
deberían aprovechar las ventajas de la globalización, adap-
tarla a sus propias necesidades y exigencias.

Es importante repensar el desarrollo, con un mayor protagonismo del

Estado. Restituir la Centralidad del Estado supone cinco aspectos:

a) Revalorizar el interés general, modificar el entramado de las

relaciones privadas en donde la acción pública perdió su im-
portancia.
b) Repensar los derechos económicos-sociales y culturales de
los ciudadanos. Estos derechos han sido considerados como
simples derechos del consumidor.
Los derechos civiles y políticos se vaciaron de contenido, lo
que incrementa la incertidumbre, la desconfianza y los dere-
chos sociales.
c) Promover. la creación y provisión de bienes públicos por par-
te del Estado. Promover “nuevos acuerdos sociales”.
El Estado debe ser protagónica en la conducción de las

211 Stiglitz J (2003) El rumbo de las reformas hacia una nueva agenda para América
Latina. Revista de la Cepal, No. 80, Santiago de Chile.

155
 estrategias de desarrollo de largo plazo. Es fundamental
una: “Visión estratégica concertada” y la “Construcción de
consensos nacionales”.
d) Es importante aprender del pasado y del presente e invertir
en la cohesión social.
El Estado debe tener un papel anticipador e intervenir en el
diseño de estrategias de desarrollo nacional.
El Estado debe retomar lo público que garantice una plena
vigencia de la democracia.
Es igualmente importante recuperar la práctica de la planifi-
cación con visión de largo plazo.
e) Como señala José Ángel Gurría212 las propuestas de la refor-
ma del Estado no deben ser vistas como una opción, sino
como una necesidad.

Las reformas de nueva generación sirven para administrar la incerti-

dumbre y la globalización en el presente. Estamos transitando en el
marco de la “incertidumbre” a un mundo de “probabilidades”. El futuro
es múltiple y es posible construir alternativas de futuros posibles.
Lo anterior significa definir la “estrategia nacional”, que dé sentido
al conjunto de políticas, programas y acciones de gobierno.
De allí la trascendencia que tiene la “revalorización de la reforma
estatal”, como enfoque y como herramienta organizadora de la com-
plejidad creciente de la realidad social.
Se ha abierto una gran oportunidad para América Latina, es vital
seguir avanzando en la senda de la democracia y el crecimiento econó-
mico y el fortalecimiento institucional.
Hoy estamos en un contexto internacional favorable a Latinoa-
mérica, tiene un peso específico mayor que en el pasado inmediato,
ha disminuido la pobreza y ha crecido la clase media, y en general está
generalizándose una confianza en la democracia.
En síntesis se ha abierto un panorama político-económico muy
promisorio para la región, lo que nos obliga a dejar atrás las visiones
pesimistas sobre el futuro de América Latina y el Caribe.

212 J. A. Gurría. Secretario General de la OCDE.

156
 Capítulo V:
Modernización Institucional
y Prospectiva Subnacional

La desigualdad de nuestros países debemos enfrentarla en base a me-

tas redistributivas a escala territorial. Para lo cual es fundamental, contar
con gobiernos subnacionales que puedan tener la suficiente fortaleza
institucional que les permita abordar sus tareas privativas y aquellas
que podrían emerger de las nuevas prioridades de lograr estándares
plausibles de equidad social y territorial.
De igual forma, configurar un sistema subnacional orientado al desa-
rrollo territorial demanda organizaciones regionales y locales que tengan
como eje estratégico de sus capacidades institucionales una gestión por
resultados que les permita a) asegurar la constante optimización del uso
de los recursos en la producción y distribución de bienes públicos como
respuesta a las exigencias de más servicios, más eficacia, más eficiencia,
más equidad y más calidad; b) asegurar que el proceso de producción de
bienes y servicios públicos,, sean transparentes, participativas, equitativas
y controlables; c) promover y desarrollar mecanismos internos para me-
jorar el desempeño de los directivos y funcionarios, (Serra, 2008)213 y con
ello promover la efectividad de los gobiernos subnacionales.
Un modelo de gestión por resultados necesita capacidades insti-
tucionales fuertes y sostenibles en el tiempo para lograr metas de de-
sarrollo. A su vez, no hay una adecuada gestión por resultados si ésta
no se sustenta en una adecuada rendición de cuentas y participación
sustantiva de la ciudadanía. Como nos recuerda C. Matus (2007) “los
resultados deben alcanzarse en un medio resistente, generalmente ad-
verso y nebuloso. Navegar para cambiar las cosas es navegar contra la
corriente. A pesar de todo, cualesquiera sean las dificultades de cálculo,

213 Serra, A (2007) Modelo abierto de Gestión Para Resultados en el sector público., BID,
Washington.

157
el gobierno debe anunciar resultados y su gestión será evaluada por
ellos. No hay otra forma de liderar y gobernar”214.
En Chile, por ejemplo, inserto en las lógicas modernizadoras de la
gestión Pública se hace resonante a dichos lineamientos. Por ello en las
últimas dos décadas se ha estructurado una semántica modernizadora
de las capacidades institucionales del sector público nacional que ha
tenido diversos lineamientos para optimizar la provisión de bienes y
servicios públicos.
En particular, el discursos de modernización de la gestión se han
alineado con aquellas propuestas orientadas a fortalecer a los gobier-
nos subnacionales —municipalidades y gobiernos regionales—, pues
en ellos descansarían parte importante del agenciamiento de las polí-
ticas públicas sociales. Por ello no debe sorprendernos que iniciativas
de envergaduras, algunas de ellas claramente definidas para abordar la
equidad y apoyar los procesos redistributivos encuentren en los gobier-
nos subnacionales su socio estratégico.
La repetida frase de que los gobiernos subnacionales —especialmente
los municipios— son la puerta de entrada de las políticas sociales, es un ejem-
plo nítido de la temeridad de éste enfoque.
Los estudios constantemente nos están señalando las precarieda-
des de las capacidades técnicas que tendrían los gobiernos subnacio-
nales para implementar y supervisar el desarrollo de iniciativas de alta
complejidad, especialmente cuando apuntan a generar procesos de en-
dogeneidad económica y social en los territorios.
La desigualdad del país debemos enfrentarla en base a metas re-
distributivas a escala territorial. Para lo cual es fundamental, contar con
gobiernos subnacionales que puedan tener la suficiente fortaleza insti-
tucional que les permita abordar sus tareas privativas y aquellas que po-
drían emerger de las nuevas prioridades de lograr estándares plausibles
de equidad que aspira el país.
Para Marcel (2006)215 el proceso de descentralización en Chile se
ha desarrollado con una lógica vertical (“top-down”), conducido desde

214 Matus, C (2007) Los tres cinturones del gobierno. Universidad de la Matanza —
Fundación ALTADIR, Argentina.
215 Marcel, M (2006) Acreditación y mejora continua de los procesos de gestión sub-
nacional en Chile. Politeia. Soluciones Públicas, Santiago de Chile.

158
el centro y resguardando la consistencia entre las competencias tras-
pasadas y los instrumentos empleados con la racionalidad para su ad-
ministración en el nivel subnacional. Al mismo tiempo, el traspaso de
responsabilidades y recursos ha estado acompañado de un especial
cuidado por mantener la disciplina fiscal.
Los teóricos del top-down ven a los decisores políticos que aprue-
ban y financian una política como los actores centrales y concentran su
atención en los factores que pueden ser manipulados a nivel central para
conseguir que las políticas sean aplicadas tal y como fueron concebidas.
Desde el enfoque “top-down“ se considerar a los gobiernos subna-
cionales no como intérpretes y ejecutores de la voluntad de la comuni-
dad, sino como agentes del gobierno central en la comuna o la región
y sometidos, por lo tanto, a las directivas de este último. Esto se expresa
en la institucionalidad pública nacional mediante el empleo del enfoque
“principal-agente”. Vale decir, el problema central a resolver es cómo es-
tructurar un sistema de normas, incentivos y sanciones que asegure que
las instituciones del nivel subnacional (agentes) cumplan sus funciones
de acuerdo a las prioridades establecidas por el nivel central (principal).
Por el contrario, los teóricos del bottom-up creen que la población
directamente afectada por la política y los técnicos de la Administración
son los que deberían centrar la atención dado que la política “se hace”
en el nivel local.
Desde esta perspectiva, se entiende que los decisores centrales
sólo pueden influir indirectamente en la realidad local y por ello, lo
más normal será que se encuentren con realidades muy diversas en
las que una misma política será puesta en práctica de formas distintas.
Dado que es en el nivel local donde la política afecta a personas con-
cretas y que la implementación es el resultado de la interacción entre
política y contexto en el que se desarrolla, no tendría sentido que una
sola teoría de la implementación fuera válida para distintos contextos
(Ballard, 2008). Lo que significa adoptar una categoría que permite en-
lazar los procesos sociales fundamentales con las prácticas políticas y
las estrategias para asegurar la emergencia de capacidades endógenas
de desarrollo (Grosjean y Maillat, 1998)216. Para lograr dichos enlaces

216 Grosjean, N; Maillat,D (1998) Globalisation et systèmes territoriaux de produc-

tion. Working Paper IRER 9906a, Université de Neuchâtel, Neuchâtel.

159
las capacidades institucionales de gestión y planificación del territorio
son fundamentales. Las sinergias entre los agentes públicos y privados,
entre los distintos niveles de Gobierno, y entre los sectores productivos
locales y los mercados más amplios son un componente esencial para
activar el desarrollo territorial.
Ello no debe sorprendernos, dado que los gobiernos regionales
como las municipalidades en Chile, se caracterizan por presentar una
marcada precariedad en sus capacidades de gestión y planificación. As-
pectos que tiende a ser grave a nivel municipal, dependiendo del tama-
ño, nivel de profesionalización y capacidad financiera de las mismas. De
hecho, el sistema municipal chileno atraviesa por una crítica situación
institucional, sobre la cual solo se han explicitado algunas declaraciones
políticamente correctas o alguna propuesta marginal de mejora para
intentar resolver las estructurales deficiencias financieras y de gestión
que impiden lograr contar con municipios que operen como gobiernos
locales y no solo como administraciones de servicios sociales y comuni-
tarios que, en muchos casos, son de cuestionada calidad.
El sistema municipal chileno, se caracteriza por una amplia he-
terogeneidad y asimetrías en lo que referido a sus recursos humanos,
financieros; herramientas de planificación estratégica, presupuestarias,
formulación y gestión de proyectos, evaluación de programas, gestión
ambiental, gestión de riesgos, ordenamiento del territorio y, entre otros
aspectos, que limitan en forma importante sus posibilidades de conver-
tirse en reales conductores de procesos de desarrollo gobernanza local.
Señalar que el sistema municipal representa solo un 13 % —porcentaje
casi invariable en los últimos años— del total del gasto público del país,
nos da un indicio respecto de la prioridad que tiene para el sistema
político el desarrollo local.
Los tímidos avances que se han ido logrando en los últimos 20
años, muestran su insuficiencia para la mayoría de los municipios del
país ante el aumento de la misma complejidad —cambios económicos,
exclusión socio territorial— y el creciente aumento y diversificación de
las políticas públicas orientadas a la modernización social, cuya efectivi-
dad radica en el agenciamiento de dichas políticas y programas en los
municipios para despliegue territorial. De igual forma, las diferencias
intra territoriales impactan directamente en la organización municipal,

160
en la capacidad de generar recursos propios, de enfrentar la administra-
ción de servicios y programas públicos y, en general, de dar respuesta a
las demandas ciudadanas.
Por su parte, los Gobiernos Regionales fueron creados mediante la
Ley 19.175 Orgánica Constitucional sobre el Gobierno y Administración
Regional,(1993), se instituyen como un servicio público descentralizado
con personalidad jurídica y patrimonio propio que la ley inviste de atri-
buciones para cumplir con las funciones de administración superior de
cada región. Su objetivo es dar cumplimiento a tareas vinculadas a la
administración del desarrollo económico, social y cultural de la región,
sobre la base de principios de equidad y eficacia en la asignación y uso
de recursos públicos y en la prestación de servicios. La misión de los
GOREs es “la administración superior de cada región, que tendrá por
objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella (…) para el ejer-
cicio de sus funciones los gobiernos regionales gozarán de personali-
dad jurídica de derecho público, tendrán patrimonio propio y estarán
investidos de las atribuciones que esta ley les confiere”.
Los gobiernos regionales han dado sus pasos durante estos 20 últi-
mos años, pero sin alcanzar todavía un claro reconocimiento de parte de la
ciudadanía y por cierto, con no pocos desafíos pendientes y con limitadas
capacidades para abordar los ambiciosos objetivos que la ley les señala.
Los gobiernos regionales son el ápice de un gran iceberg y por
lo tanto el desarrollo de los mismos no puede limitarse a los temas de
su representatividad o si deben tener facultades ésta o aquella para
constituirse en un verdadero gobierno. Por ahora son administraciones
con el nombre de gobierno. Lo que no podemos pretender es que sean
gobiernos sin capacidad de incidir en el progreso de sus territorios.
La precaria actuación de los Gobiernos Regionales en torno al di-
seño, implantación y posterior evaluación ex post de sus iniciativas es
una forma de expresión de la debilidad de la institucional de los gobier-
nos subnacionales para lograr conducción y liderazgo político, social y
económico en un marco de políticas sectoriales altamente centralizadas
que simulan procesos de articulación con los actores regionales y la
sociedad civil a nivel territorial.
Los arreglos institucionales de los gobiernos subnacionales, los
recursos que disponen y las competencias que se les han traspasados

161
parecieran no ser suficientemente adecuados y pertinentes para las
complejidades que deben enfrentar. Vale decir se han vuelto limitados y
estrechos para abordar con eficiencia y eficacia los cambios producidos
en el entorno socio-territorial, producto de los acelerados y asimétricos
procesos globalizadores, y las transformaciones que el país ha tenido
en las últimas dos décadas.

5.1 La Prospectiva Territorial: una tarea inconclusa en Chile

En la década del 90 en Chile se realizó un esfuerzo significativo para

relevar la importancia de la planificación regional y la viabilidad y opor-
tunidad de emplear enfoques prospectivos para la construcción de las
Estrategias Regionales de Desarrollo en las 13 regiones del país217. Se
asumía que ello era fundamental en un período en que Chile estaba
en medio de en un complejo proceso de transición democrática, en la
creación de nueva institucionalidad social y, al mismo tiempo, se había
optado por la internacionalización de la economía; lo que traía acopla-
do la incertidumbre de los efectos de la globalización en economías
emergentes218.
La planificación regional prospectiva que se planteaba en ese mo-
mento y que constituye un hito fundamental en los procesos de cons-
trucción de escenarios en la gestión gubernamental con énfasis territo-
rial, se constituyó como un medio clave para lograr acuerdos sociales
y políticos219.
En el año 1995, Esteban Soms recordado maestro de muchos di-
rectivos públicos del ámbito del desarrollo subnacional —entre ellos se

217 Una Estrategia Regional para el Desarrollo es un proyecto social de largo plazo,
amplio y plural, que expresa los grandes objetivos y prioridades regionales en lo
relativo a las iniciativas públicas y privadas necesarias para alcanzar tales objetivos.
218 En el año 1995 un acuerdo entre MIDEPLAN y el PNUD permitió llevara adelante el
Programa de Apoyo al Desarrollo Regional (PADERE) que permitió llevara delante,
con el liderazgo de las Secretarias Regionales de Planificación y Coordinación, la
elaboración de las Estrategias y Planes de desarrollo para las 13 regiones que exis-
tían en ese entonces en el país.
219 El Ministerio de Planificación y Coordinación de la época llego a contar con una Unidad
de Estudios Prospectivo que a comienzos de los 2000 desaparece sin que a la fecha
haya una unidad en el Estado que se haga cargo de éstas tareas en forma sistemática.

162
cuenta uno de los autores de este libro— afirmaba que el propósito de
planificación regional prospectiva debía entenderse como un estilo de
planificación centrado preferentemente en la regulación de las tareas
propias de la tecno-estructura y el aparato administrativo, o bien, de
una planificación que imagina poder disciplinar o condicionar las inicia-
tivas en el entorno político y social220.
Los enfoques teóricos y metodológicos que planteara E. Soms en
el citado documento a mediados de la década del 1990, se recuerda
como un hito significativo en los especialistas gubernamentales, dado
su carácter orientador y clarificador respecto del rol e importancia de la
planificación para el desarrollo regional y municipal y como ésta debe
configurarse con una activa participación social y con una mirada terri-
torial del desarrollo.
Parte importante de los innumerables trabajos realizados en la se-
gunda mitad de la década de los noventa, y del inicio del nuevo siglo
son tributarios de esas reflexiones sobre la temática221.
En el año 2002 MIDEPLAN 222 llevo adelante una serie de es-
tudios orientados a dar coherencia interna y externa en los instru-
mentos de planificación, reconociendo la necesidad de avanzar en
la generación de diagnósticos más pertinentes, configurar adecua-
damente los escenarios de futuro y hacer explícita la dimensión
territorial en las propuestas estratégicas para el desarrollo regional.
Se concluyó que era preciso que los Gobiernos Regionales pudie-
ran contar con un instrumento complementario a la Estrategia para
el Desarrollo, el cual tuvieras las características de un Plan Plu-
rianual223.
En el año 2004 se realizó el estudio Sistematización de la experien-
cia acumulada en el diseño y aplicación de instrumentos de Planificación.

220 Soms, E (1995) Apuntes metodológicos para la elaboración de Estrategias y planes

regionales, MIDEPLAN, Santiago de Chile.
221 Son significativos, igualmente, los aportes de los economistas Sergio Boisier y Juan
Cavada.
222 En la actualidad se denomina Ministerio de Desarrollo Social. Las funciones de
Planificación de éste ministerio fueron traspasadas a los Gobiernos Regionales, los
cuales licitan a organismos privados la elaboración de la Estrategias de Desarrollo
Regional.
223 Soms, E (2004) Estrategia Regional y Plan Regional de Gobierno. Guía metodológi-
ca. División de Planificación Regional, MIDEPLAN.

163
(A & C Consultorías Ltda, -MIDEPLAN.) Se abordó un trabajo evaluati-
vo con la participación de profesionales de las Secretarías Regionales
Ministeriales de Planificación y Coordinación y profesionales de otras
instituciones públicas regionales, que participaron en la formulación de
las Estrategias Regionales de Desarrollo.
Entre las principales conclusiones en torno a las Estrategias Regio-
nales de Desarrollo destacan:

a) Se afirma que las Estrategias son documentos de difícil lectu-

ra y, es necesario, un esfuerzo por redactarlas de manera ami-
gable, pensando en que debieran ser utilizadas por personas
no especialistas en planificación.
b) La falta de una imagen objetivo con referencias específicas a
la región.
c) Falta incorporar una dimensión territorial más amplia que la
región.
d) Se requiere relevar el carácter verdaderamente estratégico
del instrumento.
e) La heterogeneidad metodológica presente en las estrate-
gias es buena y es fruto de la diversidad de experiencias
regionales que se expresan en materia de planificación te-
rritorial. Se debe resguardar sí, la homogeneidad en el uso
de conceptos
f) Se requiere Potenciar la Caja de herramientas metodológicas.
Se hace hincapié en que cualquier esfuerzo de sistematiza-
ción metodológica debe estar orientada más bien a poner
a disposición de las regiones un instrumental de métodos y
técnicas de planificación, más que a la construcción de una
“receta” o “manual”.
g) La participación social se aprecia como positiva aunque limi-
tada en la construcción de los instrumentos de planificación.
h) Profundizar la incorporación de la perspectiva territorial en la
participación social.

El análisis de la experiencia acumulada en la formulación de los instru-

mentos de planificación referido, nos señalan un conjunto de aspectos

164
relevantes a considerar. Entre los más significativos que se destacan en
el estudio referido están:

1) no existe un sistema de planificación nacional —plan de de-

sarrollo país— que oriente y de sentido a los esfuerzos sub-
nacionales sobre la materia;
2) para el Ministerio de Hacienda y, ciertamente, para el con-
junto de los otros ministerios, son los planes sectoriales de
inversión que ellos despliegan en el territorio los relevantes;
las Estrategias aparecen como un instrumento marginal que
no incide mayormente en sus decisiones de inversión, salvo
cuando pueden establecer Convenios de Programación con
los Gobiernos Regionales224;
3) no existe un modelo de gestión fortalecido en las regiones
que permita implementarla, monitorear y evaluar sus resulta-
dos y tiene bajo nivel de coordinación con otros instrumen-
tos de planificación,
4) no hay uno extensivo en las estrategias de la dimensión terri-
torial y;
5) solo tres de las regiones desarrollaron métodos prospectivos
en la actualización de dicho instrumento en el período (2000
-2006), siendo el método de escenarios el seleccionado.

En el año 2007 se genera un acuerdo entre Subsecretaria de Desarrollo

Regional y Administrativo (SUBDERE) y el Ministerio de Planificación y
Cooperación (MIDEPLAN) con la finalidad de “traspasar las competen-
cias “de planificación desde éste último organismo— representado en
las regiones por las SERPLAC— a los Gobiernos Regionales. Este es un

224 Los Convenios de Programación (1994): son acuerdos formales entre uno o más
gobiernos regionales y uno o más ministerios, en los cuales se definen acciones
relacionadas con los proyectos de inversión que concuerdan realizar en un plazo
determinado. A los convenios de programación se les puede incorporar otras enti-
dades públicas o privadas, nacionales, regionales o locales, cuyo concurso o aporte
se estime necesario para la mayor eficiencia en la ejecución del referido convenio
de programación. Estos convenios articulan objetivos sectoriales y regionales su-
mando recursos de ambos niveles para la realización de proyectos de mutuo inte-
rés. Permiten emprender mega proyectos de inversión de carácter plurianual con
una duración de uno a cinco años.

165
acuerdo entre dos organismos centrales de gobierno que realizan un
acto para apoyar la descentralización sin la injerencia de los interesados
que deben hacerse cargo, muchas veces, sin las capacidades técnicas ni
financieras, de tan importantes funciones.
Tales responsabilidades son de una alta complejidad y variedad
que la estructura organizacional y medios disponibles reales con que
cuentan los gobiernos regionales difícilmente permiten que sean abor-
dadas con relativo éxito.
Trascurridos varios años de esa decisión no hay mayores noveda-
des respecto a la conformación de un sistema regional de planificación
articulado, que se caracterice por desplegar una alta convergencia con
el conjunto de planes desarrollados por otros organismos públicos en
cada región del país y, principalmente, que se haya instalado y desple-
gado una caja de herramientas prospectivas que oriente estratégica-
mente las decisiones de desarrollo, como era el desafío emprendido en
los años 90.
La continuidad del despliegue de políticas públicas sectoriales ca-
rentes, muchas veces, de mirada territorial y con una lógica de principal
—agente— siguen mostrando sus insuficiencias. Los gobiernos subna-
cionales precarizados poco pueden hacer para revertir la centralidad de
las decisiones de inversión sectorial y acompasarlas a las prioridades de
desarrollo regionales y locales.
Hay nuevos desafíos que enfrentar, entre ellos, el mejoramiento
de la coordinación en las políticas transversales tendiente a lograr ma-
yores grados de efectividad en la acción del Estado (Marshall, 2009)225,
lo que supone superar la mirada sectorial y compartimentada de minis-
terios y organismos, para avanzar a la generación de políticas públicas
transversales.
Más allá de los avances en materias modernizadoras del Estado en
país, las cuales se pueden agrupar en tres generaciones de reformas226,
se precisa avanzar hacia procesos de regulación del mercado e insta-
lación de mecanismos participativos y prospectivos de planificación de

225 Marshall, J (2009) La reforma del estado en Chile: visión y proceso. Documentos,
Año 7, N 108, CADAL.
226 Marcel, M (2008) ¿Hacia una cuarta generación de reformas en el Estado en Chile?,
Presentación en Seminario Proyect América, Santiago, 1 de septiembre.

166
los territorios con un sentido de pertinencia y cierta dosis de obliga-
toriedad que permita relevar la significancia del rol del Estado en el
desarrollo equitativo de los territorios.
Como sabemos, los procesos modernizadores no son neutrales
dado que son claramente intencionados al ser diseñados para generar
efectos en los sistemas socioculturales. Por tanto, los impactos de tales
acciones racionalizadoras son múltiples, complejos y, además, genera-
dores de fuertes contradicciones; ante ello la planificación se constituye
en un bien altamente deseado; como afirma Matus (2006) “planificar
significa pensar antes de actuar, pensar con método, de manera sis-
temática; explicar posibilidades y analizar sus ventajas y desventajas,
proponerse objetivos, proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede
o no ocurrir mañana decide si mis acciones hoy son eficaces o inefi-
cientes…o sabemos planificar o estamos obligados a la improvisación.
Es la mano visible que explora posibilidades donde la mano invisible es
incompetente o no existe. Pero sobre la planificación hay una confusión
costosa y terrible”.
Los actuales escenarios de aumento creciente de la complejidad
social, la visibilidad que adquieren las desigualdades territoriales y la
demanda de participación sustantiva de la sociedad civil en los asuntos
públicos, permite diferenciar nuevas posibilidades para la planificación
para el desarrollo subnacional en marcos de acción más desagregados.
Ello involucra definir modelos que incorporen niveles de decisiones más
autónomas y sustentadas en criterios que configuren la noción de de-
sarrollo desde abajo. Vale decir dejar espacios al aporte local en sus dis-
tintos niveles territoriales, pues el conocimiento de su realidad concreta
puede favorecer su propio desarrollo.
En el escenario de oportunidad que se está dando de valoración
de la dimensión territorial y del rol estratégico que les compete a los
gobiernos subnacionales en ello, es oportuno reconocer en los planes
estratégicos territoriales como los medios de mayor potencialidad y di-
namismo para desarrollar y dar actualización permanente a los diversos
actores públicos y privados involucrados en los objetivos del desarrollo
territorial y de la descentralización, principalmente política.
La relación desarrollo territorial, planificación subnacional y des-
centralización ha entrado en los últimos años en complejo proceso de

167
revisión, tanto en sus concepciones teóricas como en lo concerniente
a las experiencias que a partir de dichos planteamientos se han imple-
mentado en América Latina.
En el marco de dichos perspectivismos las críticas a los procesos
de planificación y formulación de políticas públicas formuladas desde
un eje centralizado han sido amplias y severas; especialmente cuando,
por un lado, los procesos modernizadores del Estado se han enfocado
en los gobiernos democráticos a descentralizar política y administrati-
vamente los países y, por otro, los efectos colaterales de globalización y
su modelo de desarrollo se hacen sentir en forma excluyente y asimétri-
ca en los territorios y, en consecuencia, se requiere de un fortalecimien-
to integral de los gobiernos subnacionales.
Como reconoce la OCDE (2009)227 no hay posibilidad de lograr un
enfoque integrado del desarrollo territorial si no se incrementar el apo-
yo institucional a los gobiernos regionales para otorgarles mayores po-
deres de supervisión, legitimidad y capacidad de influir en la discusión,
planificación y coordinación de políticas de desarrollo regional integra-
les. Dado que dichos gobiernos regionales aún no tienen la suficiente
fortaleza institucional como para gestionar y coordinar una estrategia
común para la región, que reúna a los diversos organismos y actores
que en ella operan. Y aún peor, los diversos actores públicos que inter-
vienen en el proceso de inversión regional no están obligados a seguir
los lineamientos establecidas por las Estrategias de Desarrollo Regional;
las cuales presentan una calidad variable y algunos planes regionales no
ofrecen un análisis calificado y una definición de los objetivos estraté-
gicos y lineamientos de acción para el desarrollo económico territorial.
Ante el estado de situación descrito -y creemos no es sólo una
característica a exhibir por el referido país- se debe apostar por mode-
los prospectivos de amplia base participativa para visualizar escenarios
de desarrollo desde abajo. Ello implica dejar espacios al aporte local en
sus distintos niveles territoriales, pues el conocimiento de su realidad
concreta puede favorecer su propia endogeneidad.
Las abiertas críticas a la plausibilidad que tendría hoy una
planificación del desarrollo territorial de corte centralista, permiten
abrir paso a nuevas perspectivas que enfatizan la necesidad imperiosa

227 OCDE (2009) Estudios Territoriales. Chile. Ministerio del Interior, Santiago de Chile

168
de instalar una cultura planificadora descentralizada, prospectiva
y participativa que permita sustentar los procesos de gobernanza
requeridos para los tiempos actuales y, por cierto, llegar a configurar un
enfoque integrado del desarrollo territorial que permita lograr alcanzar
niveles importantes de cohesión social.
Así observamos que, en forma paralela a la adhesión creciente
que ha ido tomando la opción teórica-metodológico del desarrollo te-
rritorial endógeno, las miradas y anquilosadas prácticas planificadoras
centralistas se niegan a abandonar sus cómodas posiciones desde los
ministerios sectoriales y servicios desconcentrados.
Esta actitud de negación que algunos siguen sosteniendo para no
distribuir el poder a los actores regionales y locales para decidir sobre su
propio destino, va en a contrapelo de la redemocratización y, atenta seria-
mente para gatillar procesos innovadores que permitan nuevas formas de
hacer las cosas y así, lograr procesos de cohesión social en los territorios.
El asunto fundamental para el gobierno central y los subnaciona-
les y la puesta en marcha de sus estrategias de desarrollo y cohesión
social, es cómo identificar políticas de planificación prospectivas que
superen los modelos de mercado de intervención pública que se han
imprentado con escaso éxito en reducir la desigualdad, pero con amplio
margen de triunfo para generar externalidades negativas, especialmen-
te segregadoras a nivel territorial.
Por ello, el sistema político no puede dejar de contemplar la idea
de pluralidad como fundamento mismo de sus operaciones y de asumir
que hoy se desenvuelve en una realidad compleja y contingente.
Chile, a nivel de desarrollo subnacional sigue teniendo una profun-
da deuda de modernización para el logro de condiciones de desarrollo
equitativo de los territorios. Pero avanzar hacia un enfoque que permita
revertir tales condiciones requerirá cambios profundos que permitan
establecer un sistema de gobernanza capaz de realizar intervenciones
adecuadas a los distintos contextos.
En la medida que las tendencias sociales y económicas de la mo-
dernización periférica se complejizan, los gobiernos subnacionales de-
ben estar alerta para enfrentar, dos demandas constantes de su entor-
no: un creciente interés de racionalidad en la toma de decisiones y la
democratización de los espacios sociales.

169
 Por tanto, el éxito de una modernización territorial incluyente des-
cansa en la búsqueda de un adecuado acoplamiento entre los munici-
pios, gobiernos regionales, los partidos políticos, el empresariado, las
universidades y la sociedad civil, apuntando a radicalizar la heterore-
ferencia, donde el énfasis en la acción se traslada desde la institución
misma hacia los ciudadanos.
Si desde una óptica que privilegia la construcción del desa-
rrollo desde abajo y que, por tanto, definimos que modernizar el
Estado es acercarlo a la comunidad, nuestras observaciones nos
indican que los gobiernos subnacionales no están siendo exitosos
en su afán por acoplarse a la creciente complejización que presenta
la sociedad actual, agravando con ello los efectos generados por
las indudables dificultades que existen hoy para una conducción
central de los temas problemas sociales más relevantes a nivel te-
rritorial.
La efectividad del proceso descentralizador en el futuro está aso-
ciado que los gobiernos subnacionales logren diseñar e implementar
un sistema de gestión bien diferenciado de la lógica de una adminis-
tración pública sectorial que hoy sigue persistiendo y obstaculizando la
descentralización de la gestión pública.
Este sistema diferenciado puede ser definido como un sistema de
gestión pública estratégica que se caracterice por contar con capaci-
dades tecno políticas, articulado por equipos de trabajo de alto nivel
que le permitan asumir las complejidades de una gestoría subnacional
moderna e innovadora. Es decir, capaz de coordinar, articular, regular,
evaluar y planificar estratégicamente las visiones parciales, sectoriales,
municipales y regionales en el marco de una apuesta por el desarrollo
endógeno con visión sistémica.
Este objetivo implica grandes complejidades y desafíos debe con-
siderarse que el éxito de un cambio en la deriva de su actual coordina-
ción de acciones está asociado no solo a sus posibilidades estructurales
como sistema, sino, especialmente, al logro de la generación de meca-
nismos que puedan provocar resonancias en el conjunto del aparato
público respecto a que el proceso descentralizador puede constituir un
camino plausible para aminorar los crecientes procesos de exclusión
social que muestran los territorios.

170
 Una modernización para el logro de una gestión estratégica y
prospectiva, constituye una tarea significativa para conformar gobier-
nos que construyen futuribles y deciden en escenarios cargados de nue-
vas complejidades sociales y con fuertes dosis de incertezas.
La experiencia acumulada nos señala que la eficacia de la planifi-
cación subnacional no depende sólo de los procedimientos técnicos y
de la calidad de la información, sino, también, de la activa interlocución
con los agentes y grupos de interés y de opinión existentes en los te-
rritorios. Como afirma Godet (1996) la prospectiva busca una forma de
reflexión colectiva, “de una movilización de las mentalidades frente a los
cambios del entorno estratégico”.
Se han ido explorando algunas respuestas políticas para abordar
el desarrollo de los territorios en años recientes. Algunas ideas inte-
resantes están contenidas en el Informe de la Comisión Asesora Presi-
dencial para la Descentralización (2014)228, orientadas a fortalecer las
capacidades institucionales y competencias técnicas de los gobiernos
regionales, que de implementarse se podría alcanzar un nuevo nivel
de intervención pública concertadas para el desarrollo territorial, que
supere los modos de hacer gobierno y se pueda avanzar hacía modelos
de planificación perspectiva para la endogeneidad del desarrollo.
Se hace evidente que una verdadera renovación de la gestión sub-
nacional debe tener como un eje estructurante la instalación de una
práctica sistemática de planificación prospectiva territorial, articulada,
moderna, participativa y dotada de soportes institucionales, financieros
y competenciales que les permitan realmente incidir en los territorios
con una mirada de largo plazo.
Un sistema de planificación prospectiva del territorio sistema debe
romper con esquemas anquilosados de ver el futuro del territorio. Dado
que no hay un futuro sino varios229, debemos apostar por modelos teó-

228 La comisión genera un documento con donde ese establecen las directrices para las
reformas en materia de descentralización política, administrativa y fiscal, poniendo
especial énfasis en la participación política de los ciudadanos y en el fortalecimiento
de las capacidades regionales para asumir los desafíos de la futura descentralización.
Se plantearon 10 medidas esenciales para la profundización de la descentralización
del país, asumiendo el desafío de avanzar hacia un Estado Descentralizado.
229 Ramírez Plascencia, J (2005) Futuros diversos: corazón de la prospectiva. Revista
Futuro y Prospectiva, Universidad de Guadalajara [http://www.ege.udg.mx/ revis-
taudg/rug26/art1dossier26.html].

171
ricos que ven las dimensiones societales desde un enfoque de la com-
plejidad y que, por tanto, la prospectiva es la opción metodológica a
tener en consideración como factor reductor de dichas complejidades
y en la definición de lo escenario. Como nos señala Godet (2001) “Un
escenario no es una realidad futura, sino un medio de representarla con
el objetivo de esclarecer la acción presente a la luz de los futuros posi-
bles y deseables. La prueba de la realidad y la preocupación por la efi-
cacia deben guiar la reflexión prospectiva para un mejor dominio de la
historia; es por ello que los escenarios no tienen credibilidad y utilidad
si no respetan las cinco condiciones de rigor: pertinencia, coherencia,
verosimilitud, importancia y transparencia”230.
Una planificación con sentido prospectivo, nos debe ayudar, por
tanto, a identificar niveles de complejidades a observar, a abordar sis-
témicamente la situación actual y señalar las principales tendencias a
futuro, con lo cual podremos prefigurar la imagen de futuro deseable
para un territorio, la formulación de una estrategia que hará posible
alcanzar los objetivos deseado y por cierto, la instrumentación del plan,
es decir, al conjunto de pautas de acción y bases técnicas para la asig-
nación de recursos y la evaluación de resultados.
Una planificación prospectiva constituye un proceso de reflexión
estratégica sobre el futuro de una organización, sector, región, país,
municipio con participación de los actores, al objeto de identificar y
poner en marcha las acciones a desarrollar desde el presente. Sirve para
articular el territorio con las dinámicas globales a través de estrategias
nacionales, planes de desarrollo local y regional, y de ordenamiento
territorial (MIDEPLAN, 2005)231.
Un sistema de gestión subnacional moderna requiere como con-
dición de base competencias de planificación con visión prospectiva.
Desde ahí se podrá lograr una búsqueda creativa, organizada, sistemá-
tica y comprometida de incidir sobre el futuro del territorio regional/
local. Y para ello hay que tener en consideración la doble naturaleza de
la planificación, por un lado, la planificación como proceso, en cuan-
to secuencia de instancias donde interactúan los propósitos políticos

230 Godet,M (2001) Creatinf Futures, London, Economics,

231 MIDEPLAN (2005) Prospectiva y construcción de escenarios para el desarrollo terri-
torial. Santiago de Chile.

172
del gobernante, el análisis de los técnicos y los cambiantes paráme-
tros de una realidad regional dinámica y por otro lado, la planificación
como método, en cuanto secuencia ordenada de actividades y proce-
dimientos para asegurar la coherencia y consistencia interna del plan,
así como la viabilidad de los objetivos y de las acciones a emprender.
(Soms, 1997)232.
Planear prospectivamente los territorios desde los gobiernos sub-
nacionales supone formular escenarios y determinar objetivos y metas,
estrategias y prioridades, asignar recursos, responsabilidades y tiempos
de ejecución, coordinar esfuerzos, evaluar etapas, resultados y asegurar
el control de los procesos.
Un acercamiento desde una opción metodológica con sentido
prospectivo permite reducir riesgo e incertidumbre en la puesta en
marcha de un Plan o Estrategia porque permitirá identificar los factores
clave y sobre ellos implementar la estrategia efectiva. La prospectiva
permite a su vez analizar los posibles escenarios que se abren al pro-
yecto y una vez seleccionado el escenario apuesta, articular las acciones
estratégicas pertinentes.
Posibilitar que la planificación se despliegue en forma sistemática
y participativamente con los actores del territorio, presupone la capaci-
dad de escoger entre varias alternativas los futuros deseables y posibles
que se ha dado no sólo en las organizaciones subnacionales, sino aque-
llas visiones que emanan de una ciudadanía empoderada con su propio
desarrollo. Implica decidir en el presente las acciones que habrán de
ejecutarse en el futuro, con el fin de lograr los objetivos previamente
establecidos (Miklos, 1993)233.
Una articulación de los diversos niveles de planificación y de los
diversos actores para planificar el desarrollo a futuro de los territorios
es una tarea de envergadura, dado que la deseada concertación de
actores para el desarrollo requiere de fuertes dosis de negociación y
apertura a nuevas posibilidades.
Como se fundamenta desde la prospectiva el futuro no lo construye
el hombre individual, sino el hombre colectivo: los actores sociales. Estos
son grupos humanos asociados a la defensa de sus intereses y que actúan

232 Soms, E (2007) Ibid.,

233 Miklos. T (1993) Planeación Interactiva. Ed. LIMUSA- Noriega, México

173
utilizando el poder que cada uno puede ejercer. Esto significa que las
tendencias sociales, económicas, etc. existen porque han sido el fruto de
estrategias desplegadas por actores sociales. (MIDEPLAN, 2005) Por tanto
la construcción del futuro es un proceso direccionado, donde los diversos
actores sociales pugnan por imponer su poder para defender sus intereses.
La prospectiva permite visualizar el modelo territorial del futuro, me-
diante la construcción de escenarios, con la participación de los principales
actores de la comunidad, enfatizando la integración multisectorial o trans-
versal, al contrario de los enfoques sectoriales. Y esta fortaleza es la que
permite su aplicación a cualquier nivel de observación del territorio. La cual
permite desde una generación participativa de los escenarios de desarrollo
de los territorios subnacionales. Como afirma Miklos y Jiménez (2008)234
“la emergencia de una sociedad sujeta a procesos abiertos, multidimen-
sionales, hace que los ejercicios de construcción de políticas públicas se
tornen complejos. En general, la fuerza de los procesos descentralizadores,
el retroceso del Estado, la movilización ciudadana, así como el aumento de
la incertidumbre social empujan a los gobiernos a construir sus políticas
públicas desde abajo y en concreto, urgiéndolos a crear un arquitectura /
tejido que permita legitimarlas y hacerlas eficientes; crean un ensamblaje
de prácticas organizativas que intentan ligar lo local con lo global, lo de
abajo con lo de arriba, lo cual implica que cualquier planteamiento de pla-
neación estratégica y de prospectiva no sólo se instrumente bajo enfoques
verticales, tipo top-down o “transversales”.
La planificación prospectiva territorial es un instrumento que per-
mite trabajar la planificación estratégica desde bajo y en concreto. La
prospectiva territorial permite anclar la decisión política y lograr com-
promiso institucional al objetivar la demanda y la oferta política me-
diante la movilización de actores regionales/ locales / focales por una
parte, y por otra, informando a los responsables políticos. La prospecti-
va territorial tiende a enraizarse en la participación ciudadana y reforzar
la democracia235.
En consecuencia, se trata de contar definitivamente con un siste-
ma territorial de planificación prospectivo que hoy no existe en el país,
que incorpore a su decidir enfoques teóricos y metodológicos que le

234 Miklos, T; Jiménez, E y Arroyo, M (2008)ibid.,

235 Miklos, et al (2008), ibid.,

174
permitan visualizar y proponer medidas de mediano y largo para el de-
sarrollo endógeno territorial y no seguir actuando reactivamente a las
tendencias e incertidumbres de la complejidad social actual.
Es vital que haya espacio para que exista una planificación prospec-
tiva territorial que se haga cargo de la modernización y sus variados efec-
tos. Ello va más allá de cumplir con los requerimientos legales de contar
con instrumentos de planificación de los territorios subnacionales, como
hoy ocurre en Chile. En donde la validez de los instrumentos de planifi-
cación se explica a partir de su vigencia legal, no por su uso efectivo para
coordinar acciones participativas en torno al desarrollo de los territorios.
Es clave que los instrumentos de planificación existentes en Chile
(por ejemplo, las Estrategias Regionales de Desarrollo y los Planes de
Desarrollo Comunales) deben tener, además de su sustentabilidad y va-
lidez técnica, una legitimidad ganada en cuanto hayan sido producto de
un amplio consenso y participación social efectiva y sustantiva de todos
los actores relevantes de los territorios.
La complejidad de los temas y problemas emergentes en las
sociedades y sus territorios demanda buscar alternativas de re-
solución de los mismos. Las miradas y soluciones parciales a la
complejidad organizada deben ser relegadas y dar paso a proce-
sos sinergizados que permitan abordar con un sentido sistémico y
prospectivo la gestión territorial para una inclusión social y gober-
nabilidad política.

5.2 Planificación Prospectiva para el desarrollo social local

El fortalecimiento de las instancias subnacionales — especialmente el

sistema municipal demanda instalar las capacidades necesarias para
enfrentar las actuales condiciones de inequidad territorial y social. Tam-
bién son hoy más que nunca cruciales, cuando en los escenarios actua-
les, son numerosos, variados los actores y grupos de interés (“stakehol-
ders”) que coexisten, negocian, presionan y participan en los territorios
y exigen servicios oportunos y de calidad.
Plantearse una gobernanza del territorio conlleva una suerte de
nuevo trato en el sistema de decisiones pública del país si realmente se

175
espera que los municipios logren ser eficientes, eficaces y participativos
para abordar y resolver los nuevos temas / problemas y las complejida-
des observadas en los territorios producto de un modelo de desarrollo
que agrieta las posibilidades de inclusión social. Por ello se hace eviden-
te cambiar la asimétrica relación que se ha dado entre los municipios y
el centro decidor, que no solo está representado por el nivel nacional
/ sectorial, también aporta lo suyo en el proceso de concentración de
decisiones los gobiernos regionales y sus lógicas de financiamientos de
iniciativas de desarrollo.
Salvo excepciones, los gobiernos locales se han mantenido en una
posición más bien periférica en el sistema decisional público - ya sea
por competencias, atribuciones, financiamiento, etc - lo cual los mantie-
nen en una posición de influencia extremadamente acotada para abor-
dar sus desafíos de gobernanza territorial.
En los últimos años, Chile ha hecho algunos esfuerzos para
mejorar la gestión municipal en el marco de los procesos de mo-
dernización del Estado, y de la necesidad de una efectiva des-
centralización y desarrollo territorial que atienda las diferencias
socio-territoriales.
Desde 1990, se han impulsado cambios en tal sentido, como la
elección directa de alcaldes y concejales; la extensión de mayores
atribuciones compartidas236; la participación ciudadana; el mejora-
miento del sistema de financiamiento y el fortalecimiento del carác-
ter redistributivo del Fondo Común Municipal (FCM)237; así como el
fortalecimiento y modernización de la institucionalidad. Sin embar-
go, estos avances han mostrado insuficiencias y limitaciones para
abordar en forma integral la complejidad y heterogeneidad del sis-
tema municipal; caracterizado por un desarrollo económico y social
diferenciado, brechas territoriales y de exclusión profundizadas en
los últimos años, y aumento y diversificación de las políticas públicas

236 Las funciones compartidas son aquellas que las municipalidades en el ámbito de
su territorio pueden desarrollar directamente o con otros órganos de la adminis-
tración del Estado (artículo 4º Ley 18.695).
237 El Fondo Común Municipal constituye la principal fuente de financiamiento para
los municipios. La constitución política de Chile en su artículo Nº 122, lo define
como un “mecanismo redistributivo solidario de los ingresos propios o entre las
municipalidades”.

176
sectoriales orientadas a la modernización social con ejecución a nivel
municipal238.
Entre las diversas propuestas de reforma del sistema que se han
planteado en el último tiempo, para que los municipios logren consti-
tuirse en verdaderos agentes del desarrollo local destacan:

(i) mitigar los factores estructurales como localización territorial

y condiciones de aislamiento geográfico;
(ii) resolver la limitada capacidad financiera de la mayor parte de
los municipios;
(iii) fortalecer la gestión estratégica municipal;
(iv) remediar la insuficiente estructura de plantas profesionales; y
(v) apoyar la actualización de sus planes de desarrollo local.

Estos aspectos, que cobran una dimensión diferenciada en cada uno

de los 345 Municipios del país, resultan en una alta heterogeneidad
institucional que incide en sus procesos de gestión y planificación del
desarrollo y, ciertamente, en el resultado final de sus acciones; es decir,
en la entrega de servicios pertinentes y de calidad a los ciudadanos.
Diversos estudios sobre la realidad municipal chilena239, han plan-
teado que la heterogeneidad municipal no sólo se expresa en términos
de financiamiento y de gestión; también lo hace desde el punto de vista
de la complejidad de los problemas que los municipios deben enfren-
tar. Es posible identificar dos grandes grupos de municipios en el país,
según los recursos y medios que disponen para hacer frente a dicha
complejidad240.

238 Haefner,C (2010)Municipios y Gestión Local. Caracterización de las capacidades

institucionales de las Direcciones de Desarrollo Comunitario en el marco de la im-
plementación del Sistema de Protección Social a nivel Local. Documentos de Tra-
bajo, ICHEM.
239 Matus, T (2007) La reforma Municipal en la mira. Expansiva-PUC, Santiago de Chile.
SUBDERE (2003) Fortalecimiento Municipal en Chile: Análisis y Evaluación (1999-
2003). Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal Fase II. Santiago de
Chile. Arriagada, R (2002) Diseño de un sistema de medición de desempeño para
evaluar gestión municipal: una propuesta metodológica. Ricardo Arriagada ILPES.
CEPAL, Santiago,
240 SUBDERE (2009) 20 medidas para la Reforma municipal, modernización, autonomía
y equidad, Santiago de Chile,

177
 En el primer grupo, se encuentran aquellos municipios que tiene
un importante grado de autonomía para tomar sus decisiones, en esta
categoría se encuentran 80 de los 345 municipios del país que concen-
tran el 71 % de la población del país.
El segundo grupo, están aquellos municipios que se caracteri-
zan por tener escasa capacidad para tomar decisiones autónomas,
realizan una gestión orientada a la administración de las urgencias y
enfrentan serias restricciones para el desarrollo de iniciativas de lar-
go plazo; Es el caso de 265 municipalidades del país, gran parte de
ellas son rurales, baja población, alta dispersión territorial, aislamiento
geográfico y alta dependencia del Fondo Común Municipal. De ese
conjunto de municipalidades, 210 municipios del país corresponden
a comunas con población menor a 25.000 habitantes y con una de-
pendencia de sus ingresos en alrededor de un 74% del Fondo Común
Municipal (FCM). En ese tramo, también es posible identificar a 99
municipios con una población menor a 10.000 habitantes y 42 muni-
cipios que corresponden a comunas de menos de 5.000 habitantes.
El conjunto de estos municipios presentan una alta dependencia del
Fondo Común Municipal, pues sus ingresos dependen, en promedio,
un 84% de dicho fondo.
Complementariamente, SUBDERE (2009)241 en el marco de la ela-
boración de una tipología municipal, ha logrado en el país total de 158
municipios que presentan gestión crítica y que son las responsables de
satisfacer demandas y necesidades del 20,7% de la población nacional.
Mayoritariamente estos municipios con gestión crítica corresponden a
los municipios de segundo grupo antes señalado, con altos índices de
ruralidades, pobreza e indigencia, limitadas capacidades institucionales
para configurar carteras de proyectos para el desarrollo local242 y fuerte
dependencia del Fondo Común Municipal (FCM) y aislamiento.
Los diagnósticos sobre los niveles de desempeño de las munici-
palidades tienen un grado alto de coincidencia, pues señalan que es

241 SUBDERE(2013) Tipología Municipal: reconociendo la heterogeneidad del país”,

Santiago de Chile
242 Parte importante de los esfuerzos técnicos de las municipalidades se orientan a
elaborar anualmente una cartera de proyectos que son presentadas a diversas
fuentes de financiamiento público. En particular en Fondo Nacional de Desarrollo
Regional (FNDR) constituye una prioridad para la inversión local.

178
fundamental lograr una reforma integral al sistema municipal chile-
no para poder disminuir las significativas brechas existentes entre los
municipios. Frente al reconocimiento de dichas brechas de gestión, de
recursos financieros y déficits de planificación del territorio243, en los
últimos años, se han ido desarrollando diversas acciones orientadas
a contribuir al mejoramiento de la gestión municipal, especialmente
de aquellas que muestran un importante nivel de rezago y que son
las que atienen a la población más pobre del país. Algunas de esas
experiencias han apuntado a resolver aspectos parciales de las nece-
sidades internas demandadas por la vía programas de corto plazo y,
otras han visualizado en forma sistémica e integral el logro de resul-
tados en base a una lógica de sostenibilidad de los resultados de las
intervenciones244.
Ambas formas de intervención identifican los mismos factores que
inciden en la heterogeneidad de modos de hacer las cosas y, por tanto,
de los disimiles resultados que se obtienen para entregar servicios de
calidad a la ciudadanía. Tales factores se asocian a las debilidades y /
o ausencia de planes de desarrollo institucional que den sustento una
gestión estratégica, capacidades financieras limitadas, personal insu-
ficiente, especialmente para formular respuestas técnicas complejas y
mecanismos de articulación aún incipientes para una adecuada gober-
nanza territorial, entre otros aspectos.
En particular, la SUBDERE teniendo como referencia el Modelo de Ges-
tión de Calidad Municipal, realizo en el año 2010 el Diagnóstico Nacional de
la Calidad de la Gestión Municipal, mediante el cual se construyó una línea
de base, poniendo especial atención al mejoramiento de la calidad de los
servicios que los municipios prestan a la ciudadanía. Este Diagnóstico se
volvería a realizar en el año 2013245. Los municipios encuestados alcanzaron
a un total de 332 y 280 municipios respectivamente.

243 Haefner, C (2014) La debilidad de la Planificación regional-municipal y la búsqueda

de la cohesión social territorial en un modelo económico excluyente. En Revista
Concepción y Análisis de las Políticas Sociales, Magister en Políticas Sociales y Ges-
tión Local, Universidad ARCIS, Nº4.
244 SUBDERE (2007) Sistema de Acreditación de Servicios Municipales. Modelo de Ges-
tión de Calidad de los Servicios Municipales. Guía Nº 1. Ministerio del Interior. Subse-
cretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. Gobierno de Chile. Santiago, Chile.
245 SUBDERE (2011) Diagnóstico Nacional de la Calidad de la Gestión Municipal. Divi-
sión de Políticas y Estudios. División de Municipalidades, Santiago de Chile

179
 Si observamos algunos de los factores relevantes medidos encon-
tramos resultados deficitarios en los ámbitos de la Estrategia, Compe-
tencia de las Personas y capacitación a nivel global de los municipios
medidos. Déficits que son claves para poder entender las disparidades
intra sistema para entregar de servicios de calidad a la ciudadanía. Es-
pecialmente, aquellos orientados a satisfacer demandas derivadas de
un enfoque de derechos.
Estas evidencias sustentan la urgencia de lograr configurar una
reforma integral al sistema que permita avanzar hacia un verdadero
desarrollo municipal, entendiendo a éste, como un proceso de mejo-
ramiento continuo de los procesos estratégicos de la gestión municipal
con la finalidad de entregar servicios de calidad a la ciudadanía en el
marco de una amplia participación social, transparencia, rendición de
cuentas y equidad socio-territorial.
Avanzar hacia una nueva institucionalidad es un imperativo dado
que en Chile —y en otros países de la región— las administraciones lo-
cales han sido no solo económicamente vulnerables sino también con
heterogéneas competencias técnicas para abordar sus tareas esenciales.
Sin embargo, dicho fortalecimiento es una labor de largo plazo dada la
forma en que se ha expresado en el pasado la relación Estado central /
local; la que ha sido más bien una relación asimétrica y, en consecuencia,
los gobiernos locales se han mantenido en una posición más bien perifé-
rica en el sistema decisional público.
Como afirma Pintos (2005)246 la municipalización, como transferen-
cias de responsabilidades de ámbitos nacionales a otros de tipo local,
provincial o municipal, no implico necesariamente un empoderamiento
de los gobiernos y de las sociedades civiles que les permitan tener una
mayor capacidad de control sobre los procesos que se construyen en
sus territorios. A ello hay que agregar que en no pocos países la des-
centralización ha quedado vinculada a la transferencias de responsa-
bilidades cada vez más complejas y crecientes, sin su contrapartida en
términos de recursos y competencias (Gallicchio, 2005)247.

246 Pintos, F; Biagioni, D y Camejo, A ( 2005) Los desafíos institucionales de los go-
biernos locales en América Latina. En Anuario de la Cooperación descentralizada.
Observatorio Unión Europea — América Latina.
247 Gallicchio, E; Camejo, A ( 2005) Desarrollo local y descentralización en América
Latina. Montevideo, CLAEH-DIBA

180
 Definitivamente el sistema municipal debe incorporar a su decidir
la urgencia de contar con competencias que le permitan ser el configu-
rador de su desarrollo endógeno y no actuar reactivamente a las ten-
dencias y actores que actúan territorialmente. Es vital que haya espacio
para que exista una gestión y planificación reflexiva de la moderniza-
ción y sus variados efectos. Las políticas locales con énfasis territorial se
deben sustentar en una reflexión seria y transdisciplinaria en torno a las
consecuencias del “capitalismo desorganizado” (Lasch y Urry, 1994)248 en
la calidad de vida de las personas.
No obstante, los arreglos institucionales locales no siempre es-
tán acompasados a dichas exigencias y por cierto, las capacidades de
los actores de los territorios para hacerse cargo de tales presiones son
limitadas, especialmente en territorios con fuertes niveles de desigual-
dad social y territorial. De hecho, los resultados de tales procesos ca-
pitalistas tienden a ser inequitativos, asimétricos, contradictorios y no
carentes de conflictos. Toda vez que lo característico de las sociedades
actuales son la intensificación y multiplicación de los riesgos. Por lo
que el sistema municipal debe estar atento a enfrentar dos demandas
constantes de su entorno: un creciente interés de racionalización en la
toma de decisiones para entregar servicios de calidad a los ciudadanos
y la democratización de los espacios sociales.
Por ello, el éxito de una modernización municipal descansa en la
búsqueda de un adecuado acoplamiento entre la organización públi-
ca central, el sistema desconcentrado y descentralizado, los gobiernos
locales y la comunidad organizada; apuntando a radicalizar sus opera-
ciones territoriales, donde el énfasis en la acción se traslada desde las
mismas instituciones hacia los ciudadanos.
En particular, el sistema municipal chileno debe reformarse pro-
fundamente, y para ello hay que tener a la vista un conjunto de factores
que no cambiar ponen en serio riesgo las gobernanzas locales, el buen
gobierno y, ciertamente, lograr con construir un sistema de políticas
sociales redistributivas a nivel territorial. Entre algunos de esos factores
claves podemos identificar:

248 Lash, S. y Urry, J. (1994). Introduction: After organized capitalism. En Lash, S. y Urry,
J., Economies of sign and space, 1-11. London: Sage publications.

181
 1. Instalar y desplegar Liderazgo y Planificación Estratégica de
la Gestión municipal.
2. Nuevos perfiles de competencia en la gerencia y gestión de
servicios locales.
3. Configurar estándares equivalentes de oferta de servicios so-
ciales.
4. Cambio en los instrumentos de gestión y planificación: estra-
tegia y prospectiva.
5. La transparencia y probidad como ejes transversales de la
cultura organizacional municipal.
6. Construir y organizar un espacio público local deliberativo
mediante la profundización de cabildos y consultas ciudada-
nas, plebiscitos vinculantes y presupuestos participativos que
retroalimente la confianza entre los actores.
7. Se debe propiciar mecanismos de articulación y asociatividad
entre gobiernos locales.
8. Mayores competencias para el desarrollo del Buen Gobierno
local financiadas y no condicionadas por el nivel central.

Se trata de apuntar, sin titubeos, hacia reformas de tercera generación

que asuman procesos de modernización institucionales que les permitan
lograr gestiones sociales eficientes para satisfacer los derechos ciuda-
danos y, al mismo tiempo, puedan acoplarse a futuras reformas sociales
orientadas a generar mejores condiciones redistributivas en el país. Bajo
escenarios de transformaciones sociales que requiere el país, el rol de los
municipios es de envergadura, pues en ello descansa parte significativa
del éxito de políticas sociales que logren definirse con mirada territorial.
Una modernización municipal debe estar orientada, también, a lo-
grar una democracia de calidad. Ello debe orientar las acciones legales,
financieras, competenciales y organizacionales que se implementen en
base a un acuerdo político de envergadura en los tiempos venideros. De
otra manera, estamos limitando seriamente la capacidad de respuesta
oportuna, de calidad y de transparencia de los municipios y, lo que por
cierto, ello también afectará la construcción de una ciudadanía activa y
participante de las decisiones en sus territorios y no solo limitada a una
participación formal y electoral.

182
 Para alcanzar objetivos como los referidos, a lo menos los proce-
sos modernizadores que se orienten a pasar de administraciones muni-
cipales a gobiernos locales deben tener como focos estratégicos:

1. gestión de calidad sustentados en procesos de mejora conti-

nua que permitan ofrecer servicios sociales equivalentes a los
ciudadanos;
2. el despliegue de condiciones organizacionales e instrumen-
tales que permitan a la ciudadanía una participación social
sustantiva en la gestión global de sus territorios y,
3. desplegar procesos de planificación prospectiva para reducir
las complejidades de entornos cada vez más cambiantes y
exigentes

Estos focos deben tener como eje transversal la gestión social; en cuando
medio fundamental para lograr el mejoramiento de la calidad de vida
de la población. Una gestión social eficiente tiene impactos directos en
los procesos orientados a superar los importantes rezagos sociales y de
desigualdad territorial que muestran los territorios.
La implementación de múltiples programas y garantías sociales que
ha ocurrido en los últimos años, muchos de los cuales deben ser llevados
a cabo por los municipios, ha puesto en evidencia un conjunto de factores
que de no ser resueltos atentan seriamente contra el cumplimiento de los
objetivos de una gestión social de calidad y oportuna y, por tanto, ponen
en peligro la posibilidad de impactar positivamente en el aumento de la
calidad de vida de los ciudadanos. Por esta razón, es importante rediseñar
los servicios públicos locales en torno al ciudadano y esto se hace más ur-
gente en lo que se refiere al sistema municipal, pues constituye la primera
línea del Estado para resolver los problemas cotidianos de la población.
La instalación de un enfoque de derechos sociales, no se puede sus-
tentar en iniciativas conducentes a lograr estándares de calidad; sin antes
generar condiciones de reforma integral al sistema municipal que permita
resolver los factores estructurales que en desde hace unos años limitan
seriamente la posibilidad que los municipios puedan ser gobiernos locales
de verdad y con ello garantes de políticas sociales eficientes y efectivas y
con un fuerte componente descentralizado.

183
 Por otra parte, los municipios no están exento de deuda respecto a
cómo se diseñan e implementan sus procesos de planificación del desarro-
llo comunal. El cual debe ser percibido como un proceso que se materializa
con la interacción de múltiples actores y agentes del desarrollo local y te-
rritorial, por ende, una diversidad de intereses y enfoques. Estos aspectos
permiten identificar y caracterizar las principales tensiones sociales y diná-
micas territoriales, para el diseño y formulación de lineamientos, acciones y
programas para el desarrollo social, productivo y territorial.
Por tanto, el Plan de Desarrollo comunal (PLADECO)249 instrumen-
to fundamental para el desarrollo de los territorios locales debería, en-
tre algunos aspectos:

1) Anticipar escenarios futuros en distintos ámbitos; institucio-

nales, sociales y territoriales,
2) Contribuir al debate comunal sobre el tipo de desarrollo de-
seado por los habitantes desde el territorio, sustentado en la
participación ciudadana,
3) ser “guía para la acción”, es decir, un instrumento orientador
de planes y programa,
4) orientado a vincular acciones cotidianas con propósito estra-
tégicos de mediano y largo plazo y,
5) Contribuir al diseño y ejecución de presupuestos anuales co-
herentes y fundados.250

No obstante la importancia del instrumento, la elaboración y actualización del

mismo se aborda —en gran parte de los municipios— como una tarea que
se debe realizar para no estar en falta, dada la obligatoriedad legal de contar
con uno actualizado y, no como la posibilidad de configurar una alternativa

249 El Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) es el principal instrumento de planificación

y gestión de la organización municipal. Su propósito es contribuir a una administra-
ción eficiente de la Comuna y promover iniciativas de estudios, programas y proyectos
destinados a impulsar el progreso económico, social y cultural de sus habitantes. El
PLADECO debe representar la visión de futuro de la Comuna y sus estrategias para
alcanzarla. Para esto, el PLADECO debe ser abordado como una tarea común, fruto del
trabajo conjunto entre Municipio y Comunidad, asumido como un proceso continuo y
dinámico en el tiempo. SUBDERE- CEPAL, (2009) Manual de elaboración del PLADECO.
250 Arredondo, J, Toro, F y Olea, F (2007) Política Pública y Planificación Participativa:
Una Mirada desde el Ámbito Local. MIDEPLAN, Santiago de Chile.

184
prospectiva sobre el desarrollo local. A pesar de dicha obligatoriedad existen
no pocos municipios que mantienen sus PLADECOS desactualizados.
Se pueden identificar diversas variables que atentan con la po-
sibilidad de instalar y desplegar un sistema de planificación prospec-
tiva a nivel municipal. Ciertamente que las miradas de corto plazo de
las autoridades políticas de turno —condicionadas por las elecciones
y el clientelismo— no favorecen el desarrollo de una prospectiva local.
También las limitadas capacidades técnicas que existen en parte im-
portante de los municipios del país dificultan llevara adelante procesos
planificadores y, por ende, se recurren a organismos privados externos
para que el cumplimiento de la tarea; la cual no siempre tiene los están-
dares necesarios para considerar la propuesta como una planificación
prospectiva del territorio. Las mayoría de las veces nos encontramos
con un diagnostico básico y una cartera de proyectos de baja viabili-
dad de concretarse, tanto porque los recursos que el municipio cuenta
son escasos, como por las limitaciones de profesionales para formular
carteras de proyectos a organismos sectoriales y regionales que pue-
dan financiar un número importante de las iniciativas, las cuales fueron
identificadas como prioritarias en el instrumento aprobado.
Por otra parte, los PLADECOS se han elaborado por la general con
un nivel muy bajo de participación ciudadana. En años recientes se pue-
den identificar algunas experiencias orientadas a revertir esta situación.
Por ejemplo, se observa la puesta en escena de “cabildos” para el levan-
tamiento de propuestas ciudadanas, aunque éstos aún son insuficientes
en sus alcances y coberturas de participación, y por lo general, están
acotados a municipalidades de mayores recursos.
En el año 2008 el Departamento de Desarrollo Municipal de la
SUBDERE llevo adelante un Programa para la actualización de PLADE-
COS en comunas pequeñas y vulnerables que permitió financiar la ac-
tualización de unos 110 instrumentos de planificación local, el cuales
exigía que, a lo menos, los diagnósticos comunales se hicieran de forma
participativa. Este trabajo se desarrolló mediante procesos de articu-
lación con los Gobiernos Regionales, buscando obtener de esta for-
ma instrumentos coherentes con las políticas regionales de desarrollo,
respondiendo así a una principio básico prospectivo de lograr sinergia
para el potenciamiento participativo de los territorios.

185
 El trabajo articulado de planificación regional/local permitió, por
ejemplo, de coordinación de los planes de inversión. Se ha logrado arti-
cular el trabajo con los grupos comunitarios específicos, mujeres, agru-
paciones juveniles, estudiantes, comunidades pertenecientes a los pue-
blos originarios, adultos mayores u otros que se consideran relevantes.
Es interesante destacar que en dicha experiencia se incorporó la in-
fancia con un rol significativa en imaginar el futuro. De hecho a nivel local,
se apoyó la inclusión de niños, niñas y adolescentes en el proceso plani-
ficador. Los cuales participaron en asambleas como parte de una visión
que señala que estos son sujetos de derechos y que,por tanto, son actores
relevantes para dar cuenta del futuro que desean. Se debe señalar que para
que estas acciones fueran posibles se trabajó con el compromiso de los Al-
caldes y de los profesionales de la Oficina de Protección de Derecho (OPD).
Algo similar ocurrió con la incorporación del enfoque de género en
los PLADECO, con la participación activa del SERNAM. En lo que respecta
al variable riesgo, el trabajo en conjunto con la ONEMI fue importante en
dicha experiencia. Entendiéndose al riesgo como la reducción de probabi-
lidades de ocurrencia y/o de los efectos de emergencias y desastres, reali-
zando especial énfasis en las actividades que dicen relación con la preven-
ción, la mitigación y la preparación ante eventuales situaciones de riesgo.
Hay que agregar que este programa se enfocó a entregar una sub-
sidiaridad vertical a aquellos municipios de menores recursos financie-
ros y humanos que por sus propios medios se le dificulta mantener
procesos de planificación, seguimiento y evaluación de sus líneas de
acción estratégicas de desarrollo en los territorios locales. El programa
aún se mantiene vigente en la SUBDERE, pero no se conoce una eva-
luación sistemática y pública de su implementación en los últimos años.
No obstante, los esfuerzos parciales aún existe una deuda pen-
diente significativa respecto de avanzar hacia una planificación local
prospectiva y participativa.
El Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM) llevó a cabo
hasta hace unos pocos años atrás, la Encuesta de Opinión Pública Muni-
cipal la que tenía un marco muestral de representatividad nacional. En
su versión del año 2009, se pregunta expresamente por los PLADECO,
y el conocimiento que tiene la población sobre ellos y la evaluación
que se hace en torno a su eficacia como instrumento de planificación a

186
nivel local. En particular, la Encuesta nos señala que sólo un 13 % de los
entrevistados conoce el PLADECO de su comuna, y
Estos resultados avalan el déficit de participación ciudadana en la ela-
boración de éste instrumento. Y probablemente, cuando existe una dosis
de participación, ésta no sólo es muy acotada, sino también con destaca-
dos componentes de simulación. Todo ello muy alejada de una participa-
ción activa y sustantiva que propenda a una gobernanza pactada de los
territorios. Como afirma D. Palma251, una Participación sustantiva es “una
situación que surge (o puede surgir) en el encuentro de dos dinámicas… la
capacidad de participar… apuntando a las actitudes y a las habilidades que
los sectores han desarrollado a través de las prácticas…y a la oportunidad
de participar… incorporada e inscrita en el diseño de las políticas que per-
miten el adecuado ejercicio de la capacidad de participación que aporta el
grupo concreto que se incorpora en una acción colectiva”.
Este tipo de participación se distingue de las miradas más funcio-
nales e instrumentales que han acompañado gran parte de los ejercicios
planificadores a nivel local, y que han coadyuvado en la producción de
políticas asistencialistas basadas en los intereses y tiempos del Estado por
encima de las propias necesidades y potencialidades reales de las comu-
nidades. Redundando todo ello, en la falta de conocimiento y legitimidad
de muchas de las decisiones que han sido enmarcadas en planes locales
de desarrollo carentes de representatividad social y política.
Al mismo tiempo, es lógico afirmar que la elaboración de este ins-
trumento sigue siendo un ejercicio restringido en la medida que se simpli-
fica a un trabajo de recopilación de información, análisis de alternativas y
formulación de un plan de inversiones, la que a veces es matizada por un
diagnóstico participativo acotada a organizaciones no siempre “represen-
tativas” de la comuna; con lo cual se impide lograr realmente una amplifi-
cación de la participación ciudadana sustantiva que permita avanzar en la
configuración de una planificación prospectiva y democrática del territorio.
Asimismo, no siempre la autoridad política municipal está disponible
para abrir mecanismos de auditoria social por parte de la comunidad, res-
pecto de la formulación, implementación y evaluación de los ejes de acción
—programas y proyecto— identificados y aprobados en el instrumento.

251 Palma, D (1999). La Participación y la Construcción de Ciudadanía. CI.S. -Universi-

dad ARCIS. Documento de Trabajo. Nro. 27. Santiago de Chile.

187
 Capítulo VI:
Ciudadanizar el diseño,implementación
y evaluación de las Políticas Públicas

Las promesas de inclusión del modelo neoliberal y de las cuales se han

hecho caja de resonancia las élites políticas está logrando que la rique-
za en nuestros países, siga concentrándose en unos cuantos, haciendo
la brecha de marginación cada vez más grande y ubicando los derechos
sociales en una posición cada vez más precaria.
Asimismo, la inserción en la economía internacional de los países,
no ha servido para que los gobiernos establezcan medios seguros que
permitan sacar de la precariedad a esos derechos. Como bien señala
A. Touraine252 dicha globalización es un marco de promesas incumpli-
das, dado que el desarrollo no llega equitativamente a todos; más bien
hay una cada vez creciente fragmentación social. Por un lado una élite
que aspira a insertarse en la modernidad y a los intercambios globales
mientras que un amplio sector de la población queda excluido de es-
tos proyectos y, en respuesta a ello, intentas refugiarse en sus tradicio-
nes étnicas, religiosas y locales. Todavía no se alcanza una modernidad
cuando ya hay una desmodernización.
Las consecuencias del agrietamiento e inequidades del modelo
son obvias a estas alturas, especialmente, en países que han optado
desde hace décadas en implementarlo sin mayores ajustes, no obstante
haber consolidado procesos democráticos post-dictaduras.
No deja de ser relevante que en algunos países —como Chile que
ha exhibido cifras interesantes de crecimiento y de reducción de la po-
breza— se han ido perfilando un cierto desencanto y malestar de la ciu-
dadanía. El modelo de desarrollo ha generado oportunidades, pero cier-
tamente los riesgos e incertidumbres tienen cada vez mayor visibilidad.
Se advierte un sistema que ha profundizado la precariedad del mercado

252 Touraine, A(1995) Crítica de la Modernidad, FCE, México.

189
laboral, una crónica falta de oportunidad y de calidad de las prestaciones
en los ámbitos de salud, educación segmentadora y de bajos resultados,
una privatización de la previsión social que garantiza pensiones magras
presentes y futuras a la mayor parte de la población, la persistencia de
una segregación social y territorial y que no se condice con los indica-
dores macroeconómicos y el Producto Interno del País. A ello, hay que
adicionar la percepción de parte de la sociedad civil de que no existe en
el país de una voluntad política que permita superar las limitaciones de
la institucional pública para favorecer una participación política, social y
sindical efectiva que permita la defensa de los derechos económicos, so-
ciales y culturales de la población. Las reformas sociales y laborales espe-
ran hace años que sean parte de la agenda estratégica de los respectivos
gobiernos. Se espera que en el segundo gobierno de Bachelet que hoy
está en proceso se logre reformas laborales que favorezcan a los traba-
jadores y no sean a medida y gusto de las organizaciones empresariales.
En un estudio reciente del PNUD253 sobre Chile —se deja al des-
cubierto evaluaciones ambivalentes sobre la sociedad chilena y su de-
sarrollo. El país presenta muy destacadas cifras macroeconómicas, con
un crecimiento del 6%, muy superior al promedio mundial. La tasa de
desempleo cae bajo el 7%, y se observan aumentos considerables en el
nivel de inversión y emprendimiento.
Estas cifras son consistentes con una evolución positiva del Índice
de Desarrollo Humano (que refleja los avances del país en los ámbitos
de salud, educación e ingresos) y que ha pasado de 0,630 en 1980 a
0,805 en 2011, lo que sitúa al país en el primer lugar de América Latina.
Sin embargo, estas cifras se acompañan de un malestar social que sor-
prende por la diversidad de sus aspiraciones. El estudio señala que en
cada hecho social de protesta —desde los referidos a aspectos micro a
los temas macrosociales— se advierte la estructura de una insatisfac-
ción o un malestar con la sociedad. En la mayoría de ellos aparece como
telón de fondo el fenómeno de la desigualdad254.
La constatación de la insatisfacción con la sociedad que tienen los
chilenos se asocia con la desigualdad social, la concentración del poder

253 PNUD (2012) Bienestar Subjetivo: el desafío de repensar el desarrollo, Santiago de

Chile.
254 Ibid., pp. 17

190
y la discriminación. No por nada Chile es una de las sociedades más
desiguales del mundo. A ello hay que sumar la fuerte desconfianza que
existe en las instituciones políticas, lo que sin duda exige de parte de
los ciudadanos un mayor protagonismo del Estado para conducir una
sociedad altamente privatizada. Ya se hace intolerable una sociedad con
tan desigual distribución de la riqueza y el poder.
Este malestar no es patrimonio de la sociedad chilena, es una ten-
dencia que esta indignando a muchas sociedades del planeta y, por su-
puesto, a las sociedades latinoamericanas. Como señalara enfáticamente
Hessel255 “es verdad que las razones para indignarse pueden parecer hoy
menos claras o el mundo demasiado complejo ¿Quién manda, quién de-
cide? No siempre es fácil distinguir entre todas las corrientes que nos go-
biernan. Ya no tenemos que vérnoslas con una pequeña élite, cuyo modo
de actuar conocemos con claridad”. Por tanto, todo ese malestar social
creciente constituye una clara señal para los gobiernos y les plantea el
desafío de revisar sus modelos de desarrollo y con ello la fragilidad social
de sus políticas públicas, condicionadas por una lógica privatizadora de
lo público, un mercado desregulado y poco transparente y un sistema
político arraigado en una cultura de élites, carentes de una institucionali-
dad fiable que permita avanzar hacia una democracia participativa.
Las políticas de estabilización macroeconómica, la disciplina fiscal
y los avances en la modernización de la gestión pública basados en el
enfoque de la Nueva Gerencia Púbica han ido mostrando importantes
incongruencias en cuanto a la resolución de los serios problemas socia-
les que siguen afectando a la región. Si bien las cifras en la última déca-
da respecto a control de la inflación y los niveles de la pobreza indican
un mejoramiento, los niveles de desigualdad crecen imparablemente y,
nuestras economías siguen estando atadas a las fluctuaciones del lla-
mado capitalismo de casino, han dejado al descubierto la precariedad,
voluntarismo, codicia y desterritorialización del modelo de desarrollo
vigente. El cual —mientras preconiza la desregulación estatal— pre-
tende que ese mismo Estado que ha desacreditado permanentemente,
asuma las los nuevos costos sociales y exclusiones que debe sufrir la
mayor parte de la población producto de las especulaciones irrespon-
sables del mercado financiero internacional.

255 Hessel, S (2011) Indignaos. Editorial Destino, España.

191
 Chile, a nivel de desarrollo subnacional, sigue teniendo una pro-
funda deuda de modernización para el logro de condiciones de desa-
rrollo equitativo de los territorios. Así lo dejo de manifiesto el informe
de la OCDE sobre Desarrollo territorial en Chile (2009), el cual fue con-
tundente en su diagnóstico sobre la persistencia de patrones espaciales
excluyentes, afirmando que la pobreza y desigualdad que presenta el
país está asociado a una dimensión espacial; y que las disparidades
territoriales son amplias y están fuertemente asociadas a grandes dis-
paridades en la productividad laboral.
En tal sentido, para De Mattos (1999, 2002, 2010)256, los proce-
sos de reestructuración y globalización han provocado la persistencia
de una estructura social metropolitana polarizada y segregada, en la
que se ha acentuado la tendencia a que los pobres vivan junto a los
pobres y los ricos junto a los ricos. Estas transformaciones pueden ser
interpretadas como la culminación de ciertas tendencias y fenómenos
inherentes al proceso de construcción urbana capitalista. En los últimos
años, uno de los efectos de la liberalización económica y desregulación
fue despejar el camino para la afirmación de una lógica estrictamente
capitalista en la producción y la reproducción metropolitana.
Para el mismo autor (2010), la apertura económica iniciada a media-
dos de los 1970 desplazó gradualmente a las propuestas del urbanismo y
la planificación urbana normativa y racionalista, consolidando la lógica es-
trictamente capitalista en el desarrollo metropolitano que en Chile adquirió
hegemonía indisputable a partir del inicio de la década de los 1980 cuyos
efectos son patentes en la actualidad en las diversas regiones del país.
Diversos estudios desarrollados en Chile, entre los que se puede
citar a Brain et al. (2007), Brain y Sabatini (2006)257 y Rodríguez y Sugran-
yes (2004, 2005)258, muestran no tan sólo que la segregación social ha

256 De Mattos,C (2010)Globalización y metamorfosis urbana en América Latina. Qui-

to, Ecuador. De Mattos, C( 1999) Globalización y expansión metropolitana: lo que
existía sigue existiendo. EURE, 25(76): 29-56, diciembre; De Mattos, C (2002) Trans-
formación de las ciudades latinoamericanas: ¿Impactos de la globalización? EURE,
28(85): 5-10, 2002.
257 Brain, I; Cubillos, G y Sabatini, F (2007). Integración social urbana en la nueva polí-
tica habitacional. Temas de agenda pública, 2(7): 1-15, Santiago de Chile.
258 Rodríguez, A y Sugranyes, A (2005) El problema de vivienda de los “con techo”. EURE,
30(91): 53-65, 2004. Rodríguez, A y Sugranyes, Ana (Eds.) Los con techo. Un desafío
para la política de vivienda social. Santiago, Chile, SUR.

192
aumentado en los últimos 30 años por vía de la construcción de extensos
barrios de viviendas sociales para los más pobres ubicados en la perife-
ria de las ciudades chilenas, sino que también enfatizan la formación de
extensos guetos urbanos caracterizados por ausencia de equipamientos
cercanos al lugar de residencia, lo cual impide que los residentes satis-
fagan las necesidades complementarias a la habitación. Para estos in-
vestigadores, esta situación está incrementando la intensidad y el grado
de desesperanza de la población beneficiaria de la política de vivienda,
cuyos integrantes enfrentan diversas patologías sociales como crímenes,
tráfico de drogas, deserción escolar e inseguridad, entre otras.
Para Sabatini (2013) los resultados de las segregaciones urbanas
—a partir de las políticas liberales de desarrollo urbano establecidas en
Chile son de responsabilidad de la focalización exclusivamente social
que tiene la política habitacional de subsidio a la demanda y el libre
funcionamiento de los mercados de suelo. Así, la exclusión de la vivien-
da social de las ciudades como un todo, es el resultado seguro de una
política de “menos Estado y más mercado”.
Complementariamente, las mercantiles políticas educativas de la
dictadura y de los gobiernos concertacionistas se transformaron en ver-
daderas productoras de desigualdad y segregación. Por tanto, es una
variable explicativa fundamental para entender porque Chile es una de
los más países más desiguales del mundo y el más desigual de los paí-
ses de la OCDE, donde el decil más rico gana 27 veces más que el decil
más pobre. Con respecto a los 27 países del primer desarrollados que
componen la OCDE, la brecha ha aumentado considerablemente, sien-
do el Reino Unido el país que más acrecentó su diferencia en la distri-
bución de ingresos. La diferencia promedio entre el decil más rico y el
decil más pobre de dichos países es de nueve es a uno, mientras en la
década de los ochenta la diferencia era de siete es a uno259.
En una entrevista el intelectual J. Robinson, co-autor del libro
“Porque fracasan los países”260 afirmaba respecto al sistema educacio-
nal chileno…“ no se trata sólo de instituciones formales. También exis-
ten estas instituciones informales que controlan el acceso y el ejercicio

259 OCDE (2013) Going for Growth, Reforming for a Strong and Balanced Recovery
Remarks.USA.
260 Acemogu, D; Robinson,J (2012) Porque fracasan los países. Deusto Ediciones.

193
del poder político. Hay muchas fuentes de poder en una sociedad, y
creo que el dominio de estos colegios de elite, que tiene raíces pro-
fundas, demuestra que existen instituciones informales, que podemos
llamar redes sociales, que llevan a que las instituciones políticas chi-
lenas sean mucho menos inclusivas de lo que aparentan ser sobre el
papel”261.
Para reafirmar dicho comentario, los datos entregados en su informe
del 2011 por la OCDE son concluyentes al afirmar que Chile es el país con
mayor segregación socio —económica en el sistema educativo, recono-
ciendo que la varianza socioeconómica en los colegios es menor al 50 por
ciento, mientras que el promedio alcanza un 75 por ciento y países como
Finlandia o Noruega llegan a casi un 90 por ciento. Esto implica que la di-
versidad social y el equilibrio económico están ausentes de la educación,
del momento en que los grupos sociales recurren a establecimientos de-
terminados por su ingreso monetario. El estudio refleja, por ejemplo, que
Chile gasta 2 mil 700 y 2 mil 500 dólares per cápita en educación básica y
media, lo que significa apenas un 37 y 28 por ciento del promedio entre los
países que integran este grupo, muy lejos de los 10 mil dólares por alumno
que gastan países como Dinamarca, Islandia, Luxemburgo y Noruega, o los
15 mil dólares que gasta Suiza en educación pública.
La fuerte segregación socio-económica de las escuelas constituye
una consecuencia perversa de un sistema educacional mercantilizado
que se agotó, dado que dicha segregación debilita la formación ciu-
dadana que ofrece el sistema escolar (García Huidobro, 2007262), dis-
minuye la calidad de los resultados académicos de los alumnos más
pobres (Valenzuela, 2010; Duru-Bellat, 2004)263 dificulta la efectividad de
las políticas educativas que operan sobre la vulnerabilidad, pues la se-
gregación agrega un efecto colectivo que promueve la exclusión social
(Valenzuela, Bellei y De los Ríos, 2010)264.

261 Entrevista en :http://focoeconomico.org/2013/08/14/entrevista-a-james-robinson/

262 García Huidobro, J.E. (2007) Desigualdad y segmentación del sistema escolar. Con-
sideraciones a partir del caso chileno. Revista Pensamiento Educativo, Nº40.
263 Duru-Bellat, Marie (2004) La ségrégation sociale á l’ècole: faits et effets, Revista
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264 Valenzuela, J.P., Bellei, C, & De los Ríos, D. (2010). Segregación Escolar en Chile, en
Martinic, S. y Elacqua, G. (Ed) ¿Fin de Ciclo? Cambio en la Gobernanza del Sistema
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194
 Por ello, el país no soporta más desequilibrios territoriales e in-
equidades sociales; de ahí la necesidad de avanzar a un enfoque inte-
grado de desarrollo territorial para la cohesión económico y social.
Pero el avance hacia un enfoque de estas características requerirá
cambios profundos que permitan establecer un sistema de gobernanza
capaz de realizar intervenciones adecuadas a los distintos contextos y,
para el logro de ello se requiere como eje central políticas legitimadas
por la participación profunda de la ciudadana en toda las etapas del
proceso. Vale decir, se debe fortalecer la institucionalidad subnacional
en todos sus aspectos y, por otra, instalar un sistema descentralizado
de planificación prospectivo y participativo que permita llevar adelante
programas de desarrollo endógenos pertinentes y eficaces y que rompa
con las actuales lógicas —ya agotadas— de inversión y gestión de los
territorios.
En la actualidad, la institucionalidad pública nacional no logra ar-
ticularse, apareciendo fragmentada y operando de manera sectorial en
los territorios y, por otra parte, en el marco de ese esquema de ac-
tuación las autoridades regionales se ven compelidas actuar a través
de acciones individuales, específicas y segmentadas, vía proyectos cir-
cunscritos y cerrados en sus limitados a en lógicas particulares que se
anteponen a la lógica territorial. Ello se explica tanto por las debilidades
que presenta la institucionalidad subnacional, como por las fragilidades
de las políticas e instrumentos públicos respecto de su legitimación con
la sociedad civil, debido a la carencia crónica falta de participación ciu-
dadana en sus procesos de diseño, ejecución e implementación de sus
programas y proyectos orientados a los territorios.
La captura del Estado por las élites económicas tecno-burocráticas
no ha permitido potenciar mecanismos de participación social y polí-
ticas reales para las mayorías nacionales,más allá de los tradicionales
formalismos electorales que a todas luces están demostrando su insufi-
ciencia para una ciudadanía demandante de protagonismo y de capaci-
dad de decisión en todos los aspectos de la vida social.
Se requiere romper con las semánticas dominantes que se han
instalados en las esferas económicas, políticas y públicas, las que no
permiten cambios estructurales, sino más bien maquillajes a la institu-
cionalidad actual, y, ciertamente, también avanzar hacía nuevas lecturas

195
y propuestas alternativas al modelo de desarrollo impuesto; algo que
no está siendo tan ajeno al pensamiento y praxis latinoamericana en
años reciente a la luz de nuevas experiencias de desarrollo político en
algunos países de la región.
Si se quiere mejorar integralmente la gestión del Estado, éste
necesita adecuarse la complejidad interna a la complejidad crecien-
te de la sociedad, y ello supone aumentar la capacidad observa-
dora del entorno y la capacidad operativa del Estado para llegar a
una mayor población con una oferta cada vez más diversificada y
de calidad, lo que, su vez, demanda un proceso de seguimiento y
evaluación —auto observación— que permita optimar decisiones en
cada fase del proceso productor de bienes y servicios. Para Meny
y Thoening (1992)265 supone un cambio estructural en el modo en
que se entiende la acción pública, la cual deja de ser un cúmulo de
decisiones tomadas por un actor central —ya sea el gobierno o los
grupos dominantes— y pasan a ser entendidas como procesos de
decisión tendientes a solucionar los problemas públicos, en los cua-
les interactúan diversos actores sociales; en donde la participación
de la ciudadanía en el diseño, implementación y evaluación de las
políticas públicas con sentido territorial sea condición de base para
avanzar en políticas pertinente y eficaces.
Un cambio institucional es urgente para generar, consolidar y des-
plegar mecanismos socio institucionales que permitan canalizar las de-
mandas ciudadanas y construir una democracia más participativa en la
toma de decisiones públicas. Como plantea Madoery (2008)266 Un siste-
ma social es gobernable, entonces, cuando está estructurado socio-po-
líticamente de modo tal que los actores territoriales se interrelacionan
para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a
un sistema de reglas y de procedimientos formales o informales —que
pueden registrar diversos niveles de institucionalización-dentro del cual
formulan sus expectativas y estrategias.
Por tanto, las acciones públicas con sentido de cohesión social, asu-
men que su modernización se entiende en la medida que ésta implica, en

265 Meny,Y y Thoening, J (1992) Las Políticas Públicas, Ariel Editorial, Barcelona
266 Madoery, O. (2008) Otro Desarrollo. El Cambio desde las Ciudades y Regiones. Un-
samedita, Buenos Aires. Argentina.

196
lo fundamental, potenciar las decisiones políticas vinculantes desde las
organizaciones sociales y poderes políticos intermedios, los que susten-
tados en coordenadas descentralizadas podrían activar procesos de ma-
yor alcances para fortalecer a la ciudadanía y lograr configurar un sistema
político democrático alejadas de las élites tecno-burocráticas que han
logrado instalar una semántica modernizadora que ha reducido en las úl-
timas décadas lo público y la política a una enfoque economicista liberal.
Por ello es fundamental no seguir generando condiciones y opor-
tunidades políticas para que dicha semántica se siga expandiendo en
todos los rincones del sistema público, logrando así validar modelos
simplificados de realidad social que apoyados de elaboradas baterías
de instrumentos metodológicos han copado el sistema con mediciones
insufribles para cada aspecto de las políticas públicas, como si en ello
consistiera y se basara la legitimidad y ejercicio de la acción del Estado.
Por tanto, el diseño de procesos institucionales para y con los ciu-
dadanos no solo se constituye el eje estratégico de la modernización
para la cohesión social y económica de los territorios, sino que es una
variable sustantiva para generar acoplamientos estructurales entre el
Estado y la ciudadanía, propiciando con ello nuevas formas de parti-
cipación social y desde ahí consolidar procesos que permitan una me-
jor democracia, pues muchas veces observamos, por ejemplo, que la
definición de la participación ciudadana en los procesos de desarrollo
de las Políticas Públicas constituye una mala simulación de un proceso
democratizador, por lo general prima una visión tecnocrática, elitista y
alejada de los sentimientos y demandas de la población267.
Una democracia que apuesta por fortalecerse desde y para los
ciudadanos es aquella que presenta procesos vinculantes poderosos y
participativos que abre espacios para que todos y todas los ciudada-
nos pueden asumir y exigir sus derechos al trabajo, la seguridad social,
ingreso y empleo dignos, descanso y tiempo libre, acceso a la salud y
educación de calidad, vivienda y, por cierto, el derecho de participar de
la cultura y decidir activamente en las decisiones de los asuntos públi-
cos de sus territorios.

267 Haefner, C (2013) Políticas Públicas participativas para el desarrollo y Planificación

sub nacional. En Revista Visión Pública, Instituto de Administración Pública de Chia-
pas, Nº 5, Mayo, México.

197
 De hecho, podemos advertir dicha debilidad y falta de legitimidad
de las actuales estructuras de participación y sistemas de toma de deci-
siones diseñadas para propiciar la articulación entre el nivel descentra-
lizado, gobiernos regionales, municipios y sociedad civil.
En efecto, se observa un débil y fragmentado sistema de partici-
pación ciudadana en la toma de decisiones regionales y comunales, lo
que se suma a una percepción general de que aquellas instancias que
contemplan la participación ciudadana en la planificación estratégica
de las regiones y de las comunas, no han sido lo suficientemente am-
plios en generar los dispositivos adecuados para la asegurabilidad de
un contenido legitimado basado en las aspiraciones reales de los habi-
tantes de los territorios.
Lograr ello exige un sistema público bien consolidada y la pre-
sencia de una alta responsabilidad, tanto en los ejecutores de las po-
líticas públicas como en los que las evalúan. Mientras ello no ocurra,
la autorregulación entre ciudadanos y Estado seguirá siendo compleja,
asimétrica, excluyente e inacabada, tal como lo es hoy en gran parte de
las sociedades latinoamericanas.
Por ello, avanzar hacia un modelo de Elección Pública Local se abre
como condición de posibilidad para hacer más efectivo un “buen Go-
bierno”, pues en la medida que se logren condiciones que permitan
perfeccionar el sistema institucional nacional de decisiones —romper
centralidad política y fiscal— se permita mejorar y facilitar las decisio-
nes locales. Ello permitirá, no solo, como ocurre hoy, la elección demo-
crática de las autoridades, sino que especialmente, avanzar en la crea-
ción de consejos con facultades fiscalizadoras y/o comités consultivos
con la participación de representantes de la sociedad civil, el perfeccio-
namiento de los mecanismos de control social sobre las autoridades,
el desarrollo de procesos participativos de planificación prospectiva, la
rendición de cuentas públicas y, la entrega de mayor autonomía finan-
ciera y administrativa a los gobiernos subnacionales que permita lograr
avances en la aplicación de políticas públicas con sentido redistributivo
en los territorios.

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213
 Acerca de los autores

Dr. Edgar Jiménez C.

Licenciado en Derecho, Universidad Técnica de Oruro Bolivia.

Tiene grado de Maestría en Ciencias Políticas por el Instituto Latinoa-
mericano de Estudios sociales-Santiago de Chile. Es Doctor en Ciencias
Políticas por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica y Doctor en
Economía por el Instituto de Altos Estudios de América Latina-Universi-
dad de la Sorbona-Paris, Francia.
En México ha tenido cargos académicos y administrativos como Miem-
bro del Sistema Nacional de Investigadores, Director General del Centro In-
ternacional de Estudios Estratégicos. Ha tenido cargos de docencia e inves-
tigación en Universidades de México como Coordinador del Programa de
Posgrado, Departamento de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad
Iberoamericana. Docente e Investigador del Centro de Investigación y Do-
cencia Económica (CIDE) Director del Departamento de Relaciones Interna-
cionales en la Universidad de la Américas. Director del Departamento de
Ciencias Políticas y Sociales en la Universidad Iberoamericana. Docente del
Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey.
Miembro de la Academia de la Sociedad Mundial del Conocimien-
to y la Tecnología, Miembro de la Red Latinoamericana de Estudios so-
bre Prospectiva Política.
En otras actividades ha sido Consultor en Planeación Estratégica
de la Organización Panamericana de la Salud (OMS), Consultor del Pro-
grama de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Miembro del Consejo Consultivo del Centro Interamericano de Ge-
rencia Política. Ha sido Profesor visitante en Universidades del Exterior

215
como la Universidad Católica de Lovaina Bélgica. Universidad de Ginebra,
Departamento de Relaciones Internacionales, Suiza. Universidad Alca-
lá de Henares, España. Centro de Estudios para la Democracia Latinoa-
mericana, Costa Rica. Universidad Complutense de Madrid y Universi-
dad de Salamanca, España. Instituto de Estudios Políticos, Universidad
Landivar,Guatemala, Universidad de Chile, Chile.
Es autor de libros y publicaciones como La Social Democracia en
América Latina, CIDE. Gobernabilidad y Democracia en América Latina,
Editorial Gernika. Prospectiva, Gobernabilidad y Riesgo Político, Edito-
rial Limusa.

Dr. Carlos Haefner V.

Licenciado en Antropología Social y Antropólogo por la Universidad de

Chile.
Licenciado en Gestión Ambiental, Universidad Católica del Norte,
Chile
Tiene grado de Magister en Economía, Escuela Latinoamericana de
Postgrado y Políticas Públicas, Universidad de Artes y Ciencias Sociales,
Chile.
Es Doctor en Ciencias Sociales -Sociología- por la Universidad Ibe-
roamericana, México, DF.
Se ha especializado en Economía de las Políticas Públicas, Evaluación
de Programas Públicos, Planeación Prospectiva y Sociología de la Moder-
nización.
En Chile, ha desempeñado diversos cargos de investigación y docen-
cia a nivel de pre y postgrado, como el de profesor-investigador y Coordi-
nador de la Licenciatura en Antropología Social en la Universidad de Chile,
Profesor en la Pontificia Universidad Católica de Chile, Universidad Austral
de Chile, Universidad ARCIS, Universidad Central de Chile y Universidad
Mayor, entre otras.
Ha impartido conferencias y docencia en universidades de Argentina,
Venezuela, Perú, España, Alemania, Ecuador, Brasil. En éste último país ha
impartido docencia de post grado en las Universidades Iberoamericana,
Universidad Autónoma de Tlaxcala, Instituto de Administración Pública de

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Chiapas, Instituto Tecnológico de Monterrey, Instituto de Administración
Pública del Estado de México, Escuela Libre de Derecho de Puebla, entre
otras.
Ocupo diversos cargos en la administración pública chilena, entre
ellos el de Secretario Regional de Planificación en la Región de los La-
gos y Jefe del Departamento de Desarrollo Municipal en la Subsecreta-
ria de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE).
Ha realizado diversas consultorías para organismos internaciona-
les, especialmente en las áreas de desarrollo y modernización pública
subnacional, entre ellas el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Miembro del Grupo de Investigación en Gobierno, Administra-
ción y Políticas Públicas (GIGAPP), Instituto Nacional de Administración
Pública, España. Miembro de La Red Latinoamericana de Expertos en
Gestión por Resultados para el Desarrollo. Miembro de la Red de Moni-
toreo y Evaluación de América Latina y el Caribe (REDLACME), BID
Es autor de una treintena de artículos, los que han sido publicados
en diversas revistas especializadas de Iberoamérica y autor de libros, en-
tre los que se cuenta Estado y Modernización de la Gestión Pública. Obser-
vaciones sobre sus paradigmas y estrategias de desarrollo. Editorial IIESA,
México y Modernización y Capital Humano., Editorial CEA-SNTE, México.
En la actualidad es Profesor Titular de la Facultad de Ciencias Eco-
nómicas y Administrativas de la Universidad de Valparaíso, Campus
Santiago y está adscrito a la Escuela de Administración Pública, en la
cual cumple funciones de docencia de pre y postgrado y es Coordina-
dor de Investigación y Editor de la Revista Análisis Público.

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