Inteligencia Criminal Una Nueva Discipli

material de cátedra
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Políticas públicas y seguridad ciudadana / Sergio Eissa ... [et.al.] ; coordinado
por Sergio Eissa. -
1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Eudeba, 2015.
274 p. ; 23x16 cm. - (Material de cátedra)
ISBN 978-950-23-2409-8
1. Políticas Públicas. 2. Seguridad Social. I. Eissa, Sergio II. Eissa, Sergio,

coord.
CDD 320.6
Eudeba
Universidad de Buenos Aires
Primera edición: febrero de 2015
© 2015 Editorial Universitaria de Buenos Aires

Sociedad de Economía Mixta
Av. Rivadavia 1571/73 (1033) Ciudad de Buenos Aires
Tel.: 4383-8025 / Fax: 4383-2202
www.eudeba.com.ar
Diseño de tapa: Alessandrini & Salzman

Corrección y composición general: Eudeba
Impreso en Argentina.
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No se permite la reproducción total o parcial de este libro, ni su almacenamiento

en un sistema informático, ni su transmisión en cualquier forma o por cualquier
medio, electrónico, mecánico, fotocopia u otros métodos, sin el permiso previo
del editor.
ÍNDICE
PRESENTACIÓN ................................................................................................7
PARTE I.
HERRAMIENTAS CONCEPTUALES Y MARCO HISTÓRICO PARA LA CONSTRUCCIÓN
DE UN ABORDAJE CONTEXTUALIZADO DE LAS PROBLEMÁTICAS DE SEGURIDAD
CAPÍTULO 1. Estado, sociedad y teorías de las políticas públicas ...............13

Sergio G. Eissa
CAPÍTULO 2. Las Políticas de Defensa de Seguridad Pública ante el

fenómeno de la delincuencia común y el crimen organizado transnacional ...33
Daniel Rodríguez
CAPÍTULO 3. Hacia una conceptualización de la Seguridad Ciudadana ......55

Maira B. Vásquez
CAPÍTULO 4. Teorías criminológicas tradicionales ......................................69

Maira B. Vásquez
CAPÍTULO 5. Nuevos paradigmas en Seguridad Ciudadana ........................89

Sergio Caplan
CAPÍTULO 6. Cambios en el Esquema Estado-Sociedad y en la estructura

del Sistema Internacional .........................................................................101
Sergio G. Eissa
PARTE II
EL IMPACTO DE LOS CAMBIOS EN EL ESCENARIO INTERNACIONAL SOBRE
EL UNIVERSO DEL DELITO Y LA VIOLENCIA
CAPÍTULO 7. Diagnóstico y problemática del delito en Argentina ............115

Sergio Caplan
CAPÍTULO 8. Nuevas Amenazas y Crimen Organizado .............................129
Sergio G. Eissa
CAPÍTULO 9. Tráfico y Trata de Personas, una de las manifestaciones

del Crimen Organizado Trasnacional.......................................................141
Maira B. Vásquez
CAPÍTULO 10. Cibercrimen: el delito en la sociedad de la información ....163

Gustavo Saín
PARTE III
POLÍTICAS Y SISTEMA DE SEGURIDAD
CAPÍTULO 11. La Policía, los Modelos Policiales y las Modalidades

de Policiamiento.......................................................................................189
Maira B. Vásquez
CAPÍTULO 12. El Sistema penal judicial: orígenes y características ..........203

Carolina Cuello y Ramiro Riera
CAPÍTULO 13. Reflexiones sobre la “cárcel” y su forma ...........................219

Maira B. Vásquez
CAPÍTULO 14. Inteligencia Criminal: una nueva disciplina para

una antigua profesión ...............................................................................229
Eduardo Estévez
CAPÍTULO 15. Evaluación de la actividad policial .....................................245

Sergio G. Eissa
ACERCA DE LOS AUTORES ............................................................................269
CAPÍTULO 14
INTELIGENCIA CRIMINAL: UNA NUEVA DISCIPLINA PARA UNA
ANTIGUA PROFESIÓN1
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Un paso previo e ineludible para incursionar en el mundo de la inteligencia cri-

minal es comprender el campo general de la inteligencia. Esta actividad estatal tiene
como cometido general la producción de conocimiento para anticiparse a amenazas
y riesgos en diversos campos de interés, de modo de asistir a la toma de decisiones.
Una característica que distingue a las actividades que lleva a cabo un organismo
estatal de inteligencia –obtención de información y análisis, que en cierto sentido no
son distintas de las que realizan otras agencias o ámbitos aplicando metodologías de
ciencias sociales para comprender un fenómeno dado– es la condición de secreto. No
hay estado que haya renunciado a desarrollar estas actividades de forma reservada,
que llegan ser de conocimiento público cuando suceden filtraciones informativas,
escándalos o fallas que involucran a sus servicios de inteligencia.
Como advertencia preliminar corresponde tener presente que la función de
inteligencia criminal es relativamente joven en el universo de las inteligencias
–estratégica, militar, policial, económica–. Por esta razón el corpus de la disci-
plina se encuentra en formación y desarrollo. Tal como expresa un documento
de Naciones Unidas, “como estrategia para hacer cumplir la ley, la inteligencia
criminal se ha venido usando desde hace muchos años. En realidad, si bien el
concepto se ha formalizado solo en fecha reciente, muchos de los enfoques bá-
sicos (e intuitivos) del investigador tradicional son iguales” (UNODC, 2010:1).
Como dice James (2013:5) hasta la última década del siglo XX, la inteligencia fue
raramente utilizada para informar la estrategia investigativa en el ámbito policial,
y agrega que a pesar de la importancia de su aplicación para el descubrimiento de
evidencias, en gran medida la inteligencia criminal no gozaba de tanta atención
como una disciplina por derecho propio.
1. Este texto se nutre de la experiencia docente en el Curso de Actualización en Políticas Pú-

blicas de Seguridad, Facultad de Derecho, UBA, y en el Instituto Universitario de la Policía
Federal Argentina. Un especial reconocimiento a mis colegas de docencia Enrique Gallesio,
Oscar Farinelli, y a los cursantes por sus aportes, inquietudes y preguntas.
229
CAPÍTULO 14. INTELIGENCIA CRIMINAL: UNA NUEVA DISCIPLINA PARA UNA ANTIGUA PROFESIÓN
En los últimos tiempos se ha comenzado a reconocer que una inteligencia

criminal oportuna y orientada a la acción es fundamental para la prevención,
reducción e investigación del delito organizado transnacional, que ella puede
asistir a una mejor asignación de recursos para la prevención y seguridad, y que
puede ser cimiento del modelo de “policía guiada por la inteligencia”, según el
cual “[...] la inteligencia es un elemento esencial para proporcionar dirección
estratégica y determinar el despliegue de personal para todas las formas de acti-
vidad policial táctica, incluidas la policía comunitaria y las patrullas de rutina”
(UNODC, 2010:2).
1. Inteligencia, breve historia y evolución
Considerada una de las primeras profesiones del mundo civilizado, a lo largo

de la historia de la humanidad ha sido protagonista y ha evolucionado desde el
espionaje tradicional, el uso de fuentes reservadas y un fuerte secretismo como
eje de la actividad, progresando hacia la priorización del análisis intensivo de
información con soporte tecnológico, hacia el uso de fuentes abiertas y hasta la
especialización para comprender realidades cada vez más complejas y diversas
en un contexto reciente de mayores controles democráticos, visibilidad y ten-
dencias a la transparencia.
En una apretada síntesis de la evolución de la inteligencia durante el siglo
XX y lo que va del presente siglo, podemos señalar lo siguiente. Durante los
primeros años de la pasada centuria persistía una preponderancia de la inteli-
gencia militar. La manifestación del conflicto bélico como modo de dirimir las
diferencias entre los estados requería por cierto contar con información sobre los
enemigos en el marco de las hipótesis de conflicto y de guerra. Con la finaliza-
ción de la segunda guerra mundial surge la necesidad de contar prioritariamente
con inteligencia estratégica, del más alto nivel, dirigida a sostener la toma de
decisiones. Es entonces que aparecen los organismos centrales de inteligencia
en la esfera civil, fundados en el enfoque de la centralización de la dirección
y de las operaciones, abarcando funciones de inteligencia estratégica, exterior,
interior y contrainteligencia.
Luego de la finalización de la guerra fría y de los gobiernos autoritarios y
totalitarios en América Latina y Europa del Este, se iniciaron procesos de cambio
y democratización de los servicios de inteligencia, dinámica que varía según
país, con recetas y resultados dispares, en el contexto particular de sus legados,
circunstancias históricas y ambientes estratégicos. Estas reformas de inteligen-
cia buscaron, para el caso de las nuevas democracias, dejar atrás estructuras y
prácticas del tipo de la policía política, e instituir el control democrático sobre
230
Eduardo E. Estévez
los servicios, y para el caso de las democracias estables, replantear la actividad

en busca de eficacia en tiempos de riesgo e incertidumbre, así como corregir
desvíos detectados. Concomitantemente a ello, con el crecimiento exponencial
del fenómeno del delito organizado transnacional, a lo cual se sumó el incremento
del delito en el ámbito urbano y la consecuente inseguridad ciudadana, aparece
la necesidad de contar con inteligencia criminal, a modo de complemento de la
inteligencia policial, función esta que ya estaba enraizada en las instituciones de
seguridad, aunque según los países, orientada hacia objetivos diversos.
La revolución de la información, junto con expresiones más recientes como
big data, web 2.0 y web 3.0, ha inducido que nociones tales como sistemas de
información, gestión del conocimiento, se integren al léxico del campo de la in-
teligencia. En la era de la información y del conocimiento, la inteligencia como
actividad constituye un recurso que casi indiscutiblemente resulta esencial. No
solamente los Estados recuren a ella. El sector privado evolucionó desde el espio-
naje industrial hacia el business intelligence, la inteligencia de negocios, como se
la conoce en idioma Español, y en un combinado de responsabilidades, en el alto
nivel gerencial corporativo surgió la figura del CIO, Chief Information Officer,
casi en el mismo nivel de importancia del conocido CEO, Chief Executive Officer.
En nuestros días la inteligencia es entendida como “una actividad multi
y transdisciplinaria, compleja, dinámica y necesaria en un mundo en el cual
el aprovechamiento de la oportunidad de futuro asegura el éxito” (Balbi y
Crespo, 1997:52). Asimismo el sector de inteligencia comienza a encuadrarse
en un marco legal específico y público –muchos países ya cuentan con leyes
sancionadas por sus parlamentos– lo cual otorga garantías para la sociedad y
legitimidad para los organismos de inteligencia, garantiza el resguardo de los
derechos humanos, disminuye el secretismo y genera un contexto de suficiente
transparencia en donde además se disponen instancias de control y supervisión,
en general del tipo parlamentarias, sobre la actividad de los mismos. Desde el
Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, por ejemplo, se difundió
una compilación de buenas prácticas relacionadas con los marcos y las medidas
jurídicas e institucionales que garantizan el respeto de los derechos humanos
por los servicios de inteligencia en la lucha contra el terrorismo. Estas buenas
prácticas abarcaban las bases jurídicas, la supervisión y rendición de cuentas, la
observancia de los derechos humanos sustantivos y cuestiones relacionadas con
las funciones específicas de los organismos de inteligencia (Consejo de Derechos
Humanos de la ONU, 2010).
De nuestra cosecha local de reflexiones durante la década del noventa en el
ámbito parlamentario, cabe rescatar la siguiente: “La inteligencia es una actividad
necesaria del Estado. En tanto política pública requiere de la conducción política
del nivel superior; esto significa la necesidad por parte de dicha conducción de
231
fijar los objetivos, trazar las políticas y doctrinas específicas, elaborar los planes y
programas y hacer aprobar los presupuestos para el desarrollo de sus actividades”.2
Por último se menciona un nuevo tipo de inteligencia en pleno desarrollo
denominado social media intelligence, SOCMINT, anglicismo referido a la ac-
tividad de inteligencia sobre redes y medios sociales de plataforma digital, con-
tribuyente a la seguridad pública identificando actividades criminales, brindando
alerta temprana sobre desórdenes, o construyendo conocimiento situacional en
contextos cambiantes, especialidad que aún requiere de precisiones doctrinarias
y legitimación democrática (LID Inteligencia y Seguridad, 2013:165).
2. Nociones generales de inteligencia
En términos generales se entiende a la inteligencia como una actividad,

como un conocimiento y como una organización. Es menester tener presente las
diferencias entre información e inteligencia. En tal sentido, de manera sencilla
se puede describir a la inteligencia como el “producto obtenido tras aplicar a la
información técnicas de análisis, de forma que resulte útil al decisor a la hora de
tomar sus decisiones con el menor nivel de incertidumbre posible, siguiendo el
ciclo de la inteligencia” (LID Inteligencia y Seguridad, 2013:162).
Para llegar al conocimiento una organización de inteligencia desarrolla su
actividad mediante un proceso conocido como el ciclo de la inteligencia. Este
ciclo, un paradigma arraigado que “[...] representa un ícono en las comunidades
de inteligencia alrededor del mundo” (Vignettes, 2010:113), es una secuencia de
actividades jerarquizadas, planificadas y programadas, que abarca las siguientes
fases: dirección y planificación, obtención y reunión de información, procesa-
miento, análisis, y difusión, y la retroalimentación o evaluación (LID Inteligencia
y Seguridad, 2013:64).
El ciclo de la inteligencia tiene sus raíces en el método científico. Sin embar-
go, a diferencia de la comunidad científica, el ámbito de inteligencia “...busca
la comprensión de una realidad acotada [...] en el mínimo tiempo posible y sólo
en la medida en que dicho entendimiento se transforme en ventaja competitiva”
(Vignettes, 2010:116), es decir que sea soporte para, y resulte útil a, la toma de
decisiones.
La realidad acotada mencionada antes, es un aspecto que merece un co-
mentario. En efecto, la actividad de inteligencia no se plantea como abarcativa
2. Del informe final de las Jornadas Internacionales sobre el Control y Fiscalización Parla-
mentaria de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia, realizadas en el
Congreso Nacional, Buenos Aires, 18 al 20 de abril de 1996.
232
Eduardo E. Estévez
de todo; se concentra en determinados aspectos de la realidad, en aquellos que

son considerados prioritarios por los decisores que en definitiva son quienes
requieren los productos de inteligencia. En la etapa de dirección y planificación
estas prioridades se traducen en necesidades o requerimientos de inteligencia
que luego orienta el plan de reunión de información. Por su parte, la reunión
de información comprende actividades abiertas o encubiertas, tareas y métodos
concernientes a la recolección de información relevante y pertinente, mediante
la explotación sistemática de fuentes públicas y fuentes secretas, y recurre al
uso de medios de obtención tanto humanos como técnicos (LID Inteligencia y
Seguridad, 2013:224).
Cabe tener presente que, como expresa Gallesio (2010:7), la inteligencia no
es una ciencia, sino una disciplina que emplea el método científico sustentado en
hipótesis y que en el caso de la inteligencia criminal, recurre al auxilio de ciencias
varias como la criminología, diferentes ramas del derecho, penología, criminalista,
sociología, psicología, etc. A partir de la hipótesis se busca responder esencial-
mente estas preguntas: ¿quién? –personas, organizaciones–, ¿qué? –actividades,
hechos–, ¿dónde? –lugares–, ¿cuándo? –momentos–, ¿por qué? –motivaciones,
intenciones–, ¿cómo? –métodos, modalidades.
En el Estado hay diversos niveles que requieren del apoyo de inteligencia
para su toma de decisiones. Los niveles de inteligencia responden así a la
posición relativa del conjunto de elementos de inteligencia que satisfacen
necesidades de determinado nivel de conducción. A su nivel, y para satisfacer
las necesidades emanadas del mismo, cada elemento de inteligencia debe
especializarse. Al máximo nivel se reconocen dos, el estratégico nacional y
el político estratégico, vinculado el primero a necesidades de información del
Estado, del presidente y el segundo a áreas seguridad pública y defensa. En
inteligencia militar, pueden desglosarse el nivel estratégico militar, el opera-
cional y el táctico superior e inferior. Mientras que en inteligencia criminal se
pueden diferenciar, el estratégico y el táctico u operacional (LID Inteligencia
y Seguridad, 2013:192).
Siguiendo a Esteban Navarro y Navarro Bonilla (2004), se puede arriesgar
una noción integradora sobre el perfil actual de un organismo de inteligencia,
el que puede definirse como un elemento cuya razón de ser es crear un eficaz
sistema de información, empleando los procedimientos e instrumentos de la
gestión del conocimiento aplicados a la disciplina de la inteligencia, con el fin
de suministrar al Estado conocimiento para la comprensión de su entorno y la
toma de decisiones –incluyendo el ajuste de su estrategia, la adopción de me-
didas de intervención y el desarrollo de acciones diversas– en los ámbitos de la
seguridad pública, la prevención del delito y demás ámbitos –defensa, militar,
política exterior, etc.– según lo previsto en las leyes pertinentes.
233
La disminución relativa del secretismo en virtud a legislaciones y controles

democráticos instaurados en las últimas décadas ha permitido que se considere
al sector de inteligencia en términos de una política pública gubernamental.
Así, la política pública de inteligencia define “...sobre qué materias versará la
inteligencia que requiere el país, qué organismos la desarrollarán, cuáles com-
petencias, atribuciones y capacidades tendrán para el desarrollo de sus tareas,
los mecanismos de control de estos organismos, la existencia del secreto y bajo
qué condiciones, las posibilidades de cooperación con otros organismos a nivel
nacional e internacional, los mecanismos de reclutamiento de los funcionarios
de los servicios...” (LID Inteligencia y Seguridad, 2013:209).
3. La inteligencia criminal desde la perspectiva conceptual
La inteligencia criminal debe ser entendida desde un enfoque proactivo, es

decir que la función vaya más allá de la investigación policial reactiva de los
delitos ya cometidos. Entre varios aspectos que pueden mencionarse, la actividad
de inteligencia criminal se diferencia de la actividad de investigación criminal
en que la primera es proactiva, centrada en comprender problemas y fenómenos
determinados de la realidad delictiva, se nutre permanentemente de nuevos da-
tos e informaciones de modo de alimentar el ciclo de la inteligencia y mantener
panoramas actualizados, mientras que la segunda es reactiva, ocupándose de
casos de delitos cometidos en el marco de una causa judicial, que busca prue-
bas y la verdad jurídica y que tiene un punto final cuando cierra el expediente
mediante una decisión judicial. Así, la inteligencia criminal no se agota en un
caso dado –causa judicial–, sino abraza múltiples y variados casos de modo de
entender fenómenos.
Sin embargo, más allá de las diferencias señaladas, existe en la práctica una
interrelación indubitable entre ambas actividades. Como bien se ha señalado,
“La investigación criminal se ocupará de apoyar la inteligencia y la inteligencia
se ocupará de apoyar la investigación criminal, ambas se ocuparán de paliar el
daño producido, de restituir la lesión del bien jurídico protegido, de paralizar
la continuidad del delito y de prevenir su acción futura” (Fernández, 2009:98).
Como hemos indicado en otros textos (Estévez, 2002), una manera de com-
prender la inteligencia criminal es considerarla en el espacio de intersección en
donde colindan tres esferas bien diferenciadas, a saber, el ámbito del sistema
penal –derecho penal; y la teoría del delito–, el ámbito de la inteligencia como
actividad estatal regulada y normada, y el ámbito de la seguridad interior, segu-
ridad ciudadana, como concepto, ámbito y conjunto de instrumentos organizados
en un sistema desde su condición de política pública con basamento legal. Esto
234
Eduardo E. Estévez
permite estudiar las interacciones de un área de inteligencia criminal con cada

uno de los ámbitos mencionados.
Como se ha puntualizado recientemente el fin de la inteligencia criminal “...es
analizar e investigar tanto la criminalidad organizada, como aquellas otras formas
delictivas cuya complejidad o gravedad impide su eficaz prevención mediante
una investigación policial, fiscal o judicial del caso concreto. También se ocupa
del análisis estratégico de tendencias y amenazas en materia delictiva, con el
propósito de producir conocimiento que fundamente la adopción de políticas
de seguridad pública dirigidas a la resolución de problemas criminales” (LID
Inteligencia y Seguridad, 2013:164).
Adaptando un enunciado de quien suscribe (Estévez, 2000:42), cuando una
actividad de inteligencia criminal se desenvuelve en el marco de una investiga-
ción judicial, se constituye en un recurso penal y por ende está constreñida, entre
otras reglas, por los criterios para la admisibilidad de pruebas; el control judicial
ejerce su potestad y por lo tanto las técnicas subrepticias se encuentra bajo su
tutela, lo cual presupone el resguardo de garantías y derechos constitucionales.
En contraste, cuando la inteligencia criminal se la relaciona con la prevención
del delito, constituye un recurso extrapenal en donde las reglas se tornan difusas
e imprecisas, en donde, de no mediar reglas claras, puede imperar la discrecio-
nalidad; pero según el grado de involucramiento de la autoridad administrativa
competente, ejerciendo un control fundado en normas y reglas específicas, se
puede esperar que la actividad de inteligencia criminal se desenvuelva sin recurrir
a las técnicas intrusivas, y entonces los esfuerzos se reorienten hacia el análisis
de información.
La revaloralización de la función de inteligencia dirigida al abordaje del delito,
a la prevención y seguridad supone así un nuevo escenario con renovadas premi-
sas, conceptos, normas, doctrinas, prácticas. Es que además el rol de la policía
ha mutado de una respuesta sencilla de aplicación de la ley a una actividad de
gestión del riesgo en materia de seguridad humana (Coyne, 2011:23). En palabras
de Sansó-Rubert Pascual (2011:229) “Si tradicionalmente la orientación reactiva
de los cuerpos de seguridad ha hecho que prevalezca el modelo de orientación
estratégica basado en la capacidad de respuesta ante hechos consumados o que
se encuentran en proceso de ejecución; en la actualidad, diversos factores están
condicionando los esfuerzos policiales hacia un modelo de estrategia prospectiva,
en la que se focaliza el esfuerzo no en la reacción ante ciertos sucesos produci-
dos, sino en la anticipación y la toma de medidas dirigidas a impedir que dichos
sucesos ocurran”.
A modo de marco de referencia cabe aquí tener presente que la inteligencia
criminal de nivel estratégico está vinculada a los delitos complejos y a la segu-
ridad pública. Por su parte, aquella de nivel táctico se relaciona con las tareas
235
de inteligencia policial, por ejemplo para la prevención policial, y para las que
se realizan en apoyo de investigaciones judiciales ante un requerimiento formal.
Como es evidente, “La inteligencia no llama a la puerta, hay que salir a buscarla,
hay que salir a obtenerla, hay que salir a contrastarla, hay que filtrarla, hay que
salir a investigarla y hay que salir a explotarla. ¿Cómo? Evidentemente, mediante
técnicas operativas (informativas e investigativas) y mediante técnicas de inteli-
gencia (análisis táctico y estratégico)” (Fernández, 2009:95). Por su parte, Innes
y Sheptycki (2004:10) distinguen a la inteligencia criminal de la inteligencia del
delito, crime intelligence en inglés. La primera mencionada se sustenta en datos
de inteligencia aportados por medio de informantes, mientras que la segunda se
nutre de los datos propios de fuente policial, sometidos a análisis.
¿Cómo se integra entonces la inteligencia criminal al trabajo policial? Aquí
se desarrolla brevemente el modelo de policía guiada por la inteligencia, men-
cionado en la introducción. También conocido como intelligence-led policing,
es la aplicación del análisis de la inteligencia criminal como una herramienta
objetiva para la toma de decisiones tendiente a facilitar la reducción y prevención
del delito a través de estrategias policiales efectivas y proyectos de asociaciones
externas, es decir, con otros actores sociales, en base a evidencias –indicadores–
(Ratcliffe, 2003). Como se ha resumido, “...la policía inteligente es un modelo de
actuación y una filosofía de gestión en los que el análisis de datos y el uso de la
inteligencia criminal son centrales en un marco de toma de decisiones que faci-
lita la reducción, disrupción y prevención del delito [...] por medio de la gestión
estratégica...” (Medina Ariza, 2011:462). El modelo promueve un cambio triple,
un uso diferente de la inteligencia criminal, un uso extendido de la informa-
ción criminal y un uso generalizado en la organización policial (Medina Ariza,
2011:462). Cabe aclarar que el modelo de policía guiada por la inteligencia no
es una táctica, sino más precisamente un modelo de organización de la actividad
policial (en base a Medina Ariza, 2011:463).
La inteligencia criminal se integra organizativamente en los estados confor-
me a la normativa propia del sector de inteligencia, la referida a la seguridad
pública y a la policía, normativa que varía según cada caso. Un ejemplo actual
de la importancia, institucionalización y evolución que adquiere la inteligencia
criminal es el caso de Gran Bretaña. Su valor radica en los aportes a un cambio
doctrinario concreto y vigente para este nuevo tipo de inteligencia. De las oficinas
regionales de inteligencia criminal Gran Bretaña pasó a contar con una agencia
especializada, NCIS –National Criminal Intelligence Service–, creada en 1992
con responsabilidad en inteligencia y de carácter multiagencial. En el año 2006 se
crea una nueva agencia SOCA –Serious Organised Crime Agency– que absorbe
a la NCIS, a la NCS –National Crime Squad, que cumplía funciones de policía
y aplicación de la ley, creada en 1998–, y que integra a varias agencias –Asset
236
Eduardo E. Estévez
Recovery Agency, Financial Intelligence Unit, UK Human Trafficking Centre and

Child Exploitation and Online Protection Centre– pero no tiene competencia en
contraterrorismo. Desde octubre de 2013 se encuentra activa una nueva agencia
que absorbe las ya mencionadas y asume otras funciones, bajo la denominación
de NCA –National Crime Agency–, agencia nacional contra el crimen.3 Conforme
se explica en su sitio web, la NCA es una agencia basada en inteligencia, impul-
sada por un nodo central. Esto proporciona un único panorama de las amenazas
del crimen organizado. Esta inteligencia colectiva apoya a las decisiones de la
NCA, y le permite tener el máximo impacto en la lucha contra el crimen. Busca
información en tres grandes áreas: sobre individuos sospechosos de estar involu-
crados en delitos graves, o sus allegados, o aquellos cuya información personal
es necesaria en relación con el Reino Unido o con compromisos internacionales;
aquella que permite la identificación y elaboración de perfiles de personas cuyas
actividades caen dentro de las responsabilidades legales de la agencia; y aquella
de importancia sobre los daños causados por el crimen organizado. La NCA
recopila información e inteligencia a través de sus operaciones, de la policía,
otras agencias de gobierno y el sector privado. Sólo reúne información para
llevar a cabo sus funciones legales. La reunión, intercambio y almacenamiento
de esta información e inteligencia está gobernada por la legislación, el sistema
de justicia penal y por estrictas salvaguardias internas para asegurar que toda la
información esté segura.4
En cuanto a América Latina, la transición desde una inteligencia policial
tradicional hacia la inteligencia criminal fue impulsada por las propias policías
más que por los responsables políticos de la seguridad pública, excepción hecha
de Argentina, Brasil, Chile, y en cierta medida Guatemala y México (Ugarte,
2013:29).
4. Legislación y organización de la inteligencia criminal en la

Argentina
Aunque como se menciona más adelante la norma que regula la actividad

de inteligencia data de fines de 2001, el delicado tema fue motivo de debate y
tratamiento legislativo desde la recuperación de la democracia en la Argentina.
Durante la dictadura militar tanto la inteligencia policial como la militar parti-
ciparon activamente en la represión interna, trabajando sobre los más diversos
3. Adaptado de la presentación del profesor Peter Gill “Development of Intelligence-Led

Policing (ILP) in UK”, Buenos Aires, marzo de 2011.
4. Fuente: httrp://www.nationalcrimeagency.gov.uk/about-us/what-we-do/intelligence (Tra-
ducción propia).
237
factores –político, económico, militar, cultural, sindical, estudiantil, religioso,

etc.– abarcando la totalidad de los aspectos de la vida nacional (Gallesio, 2010:3;
Ugarte, 2013:25-6), sustentadas en la doctrina de seguridad nacional. A partir
de 1984 se comenzó un replanteo profundo en las concepciones de defensa y
seguridad y por ende de inteligencia, a partir de la decisión política de resolver la
cuestión militar derivada del previo gobierno de facto. Se erigió una política de
derechos humanos basada en la revisión del pasado a través de juicios por tribu-
nales civiles a las juntas militares. El debate público y legislativo sobre la política
de defensa se focalizó en la exclusión de las Fuerzas Armadas de las actividades
de seguridad interior y en particular de inteligencia interna –en otras palabras, la
desmilitarización de la seguridad–, enfoque sustentado en un consenso político
y social a la vista de los antecedentes en materia de violaciones a los derechos
humanos. Referente a la percepción de amenazas, de la concepción del enemigo
interno y lucha contra la subversión, que caracterizó a la dictadura, se pasó a una
postura de defensa que consideraba las amenazas externas de tipo convencional.
Este nuevo enfoque se materializó en la Ley 23.554 de Defensa Nacional, apro-
bada en 1988, que entre otros aspectos, estableció en su artículo 15 que “... Las
cuestiones relativas a la política interna del país no podrán constituir en ningún
caso hipótesis de trabajo de organismos de inteligencia militares”. La Ley 24.059
de Seguridad Interior sancionada en 1992 también define responsabilidades y
establece estructuras en materia de inteligencia, en particular la inteligencia
interior, y a la vez sienta las bases de su control civil. Por último, en diciembre
de 2001 se sanciona la Ley 25.520 de Inteligencia Nacional, la cual establece las
bases jurídicas, orgánicas y funcionales del Sistema de Inteligencia de la Nación.
Las dos últimas leyes mencionadas, junto con sus respectivos decretos regla-
mentarios, constituyen los elementos normativos centrales que gobiernan a la
inteligencia criminal. En pocas palabras, estas normas definen aspectos doctrina-
rios, fijan misiones y funciones, determinan órganos y organismos competentes,
establecen controles tanto del ejecutivo como del legislativo, precisan límites y
prohibiciones a la actividad, proveen al resguardo de derechos y garantías de los
habitantes. Por razones de espacio, a continuación se exponen algunos aspectos
destacados de las mismas.
La inteligencia criminal es definida en la Ley 25.520 como “la parte de la
inteligencia referida a las actividades criminales específicas que, por su natura-
leza, magnitud, consecuencias previsibles, peligrosidad o modalidades, afecten
la libertad, la vida, el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y
las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece
la Constitución Nacional”. A partir de ello se deduce que la actividad de inteli-
gencia criminal no abarca la totalidad de los delitos, sino que queda acotada a
fenómenos delictivos específicos.
238
Eduardo E. Estévez
Si consideramos a la inteligencia criminal según los niveles en que se

organiza la seguridad interior en la Argentina, podemos distinguir claramente
uno político, uno de dirección y coordinación, y uno policial. Así, conforme
a la legislación Argentina, la inteligencia criminal no es solo un atributo de la
dimensión policial de la seguridad pública. Existe una dimensión civil en la
materia a la que le compete la dirección funcional de aquello que comprende
el subsistema de inteligencia criminal en el sistema de seguridad interior, y
que también se encuentra habilitada para desempeñar funciones de análisis
de la información proveniente de los medios y fuentes disponibles en dicho
subsistema.
Es necesario tener en cuenta que la Ley 24.059 de Seguridad Interior, en su
artículo 2°, define a la seguridad interior como la situación de hecho basada en el
derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio
de los habitantes de la Nación Argentina, sus derechos y garantías y la plena
vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal
que establece la Constitución Nacional.
En lo referido al control civil de la actividad de inteligencia criminal, el artí-
culo 8° inciso 2 de la Ley 24.059 dispone que entre las atribuciones del Ministro
de Seguridad figura la de “...dirigir y coordinar la actividad de los órganos de
información e inteligencia de la Policía Federal; como así también de los perte-
necientes a la Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina [actualmente
se suma la Policía de Seguridad Aeroportuaria], en estos casos exclusivamente a
los efectos concernientes a la seguridad interior”.
Asimismo, como se deriva de la Ley 25.520 de Inteligencia Nacional, la
inteligencia criminal se integra en los lineamientos de la política de inteligencia
prevista en el Título IV de la mencionada norma.
Los organismos que pueden realizar actividades de inteligencia criminal
están definidos en la Ley 25.520 de Inteligencia Nacional y en la Ley 24.059 de
Seguridad Interior. Ellos son la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal, de-
pendiente de la Secretaría de Seguridad, en la órbita del Ministerio de Seguridad,
y los órganos de información e inteligencia de la Prefectura Naval Argentina,
Gendarmería Nacional, Policía Federal, Policía de Seguridad Aeroportuaria, y
de las policías provinciales.
La Dirección Nacional de Inteligencia Criminal tiene como función la produc-
ción de Inteligencia Criminal (Ley 25.520, artículo 9°), y constituye el órgano a
través del cual el ministro de Seguridad ejerce “...la dirección funcional y coordi-
nación de la actividad de los órganos de información e inteligencia de la Policía
Federal Argentina y de la Policía de Seguridad Aeroportuaria; como también de
los pertenecientes a la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina,
en estos últimos casos exclusivamente a los efectos concernientes a la seguridad
239
interior, y de los existentes a nivel provincial de acuerdo a los convenios que se

celebren” (Ley 24.059, artículo 16°).
A su vez, el decreto reglamentario de la Ley de Seguridad Interior 1.273/92
en su artículo 5º inciso 6 especifica que la dirección y coordinación de las acti-
vidades de los órganos de información e inteligencia mencionados en el párrafo
anterior comprende, entre otros aspectos:
a) El planeamiento, la determinación de prioridades y la elaboración y for-

mulación de requerimientos para la obtención y reunión de información
y producción de inteligencia, así como la determinación de actividades.
b) El control acerca de la adecuada ejecución de planes y satisfacción de
requerimiento, así como la realización de actividades generales impuestas.
El incumplimiento o la inadecuada ejecución podrán motivar directivas
del Ministerio del Interior para las denuncias penales o administrativas
pertinentes, así como la aplicación, por el titular de la fuerza correspon-
diente, de las sanciones a los responsables.
El último párrafo de este artículo reafirma las potestades ministeriales expre-

sando que sus facultades “...se hallan dirigidas y limitadas estrictamente a los
órganos de información e inteligencia integrantes de las Fuerzas de seguridad
y Policiales del Estado Nacional, no comprendiendo a otros organismos de
inteligencia”.
Como resumen, y teniendo siempre presente la definición legal de inteligencia
criminal (Ley 25.520, artículo 2°), se puede decir que constituye la actividad
que, desarrollada por el Estado a través de los órganos y organismos definidos
legalmente para tal fin, se concreta en el ejercicio de las funciones inherentes al
ciclo de inteligencia a los efectos concernientes a la seguridad interior, como parte
del esfuerzo nacional de policía en el ámbito espacial del sistema de seguridad
interior, a fin de colaborar desde su especificidad en el logro de los objetivos
previstos en el artículo 2° de la Ley de Seguridad Interior. En consecuencia no
es inteligencia criminal la reunión de información y análisis de factores tales
como el político, cultural, sindical, estudiantil, religioso, etc. Lo deja bien en
claro la Ley 25.520 en su artículo 4, inciso 2, que establece la prohibición de
“Obtener información, producir inteligencia o almacenar datos sobre personas,
por el solo hecho de su raza, fe religiosa, acciones privadas, u opinión política,
o de adhesión o pertenencia a organizaciones partidarias, sociales, sindicales,
comunitarias, cooperativas, asistenciales, culturales o laborales, así como por la
actividad lícita que desarrollen en cualquier esfera de acción”.
Tomando como punto de referencia al ciclo de inteligencia, a continuación
se mencionan diversas actividades que se pueden desarrollar en el ámbito de la
240
Eduardo E. Estévez
inteligencia criminal. A grandes rasgos, a la inteligencia criminal le corresponde

conocer: casos, hechos delictivos seleccionados que resulten ser materia de inves-
tigación judicial y que sean de relevancia para las políticas de seguridad pública
y de inteligencia; modalidades delictivas consolidadas y emergentes; líneas de
trabajo de otros organismos de inteligencia criminal de interés para la propia
tarea, lo cual conlleva establecer articulaciones y coordinaciones; otras áreas de
gobierno que pueden aportar datos y elementos específicos para la tarea propia;
la dinámica de la situación de seguridad/inseguridad a diversos niveles –local,
provincial, interjurisdiccional, nacional, subregional y regional–.
5. Desafíos actuales
El planeamiento de la actividad de inteligencia criminal debe ser lo suficien-

temente flexible como para ir adaptándose a las variaciones en las modalidades
delictivas, en especial las de mayor complejidad. Como ejemplo de la dinámica
que caracteriza a la inteligencia criminal puede hacerse mención de las impli-
cancias que trae aparejada la reciente legislación sobre trata de personas –Ley
26.364/2008, modificada por la Ley 26.842/2012–. Ello demanda colocar al
tema en un nivel de prioridad en el desarrollo del ciclo de inteligencia. Tiene
además derivaciones en lo que respecta a la capacitación del personal, a la coor-
dinación y colaboración con áreas gubernamentales competentes y a la reunión
de información.
Asimismo, la actividad de inteligencia criminal debiera atender el análisis en
el nivel estratégico de modo de comprender los escenarios futuros, por ejemplo,
para evaluar la evolución del delito organizado. Por ejemplo, además de evaluar
cómo evolucionará ello en los próximos cinco o diez años, en el mediano o el
largo plazo, es también necesario reflexionar sobre su potencial para cambiar
significativamente o tener un impacto en las economías, sociedades o servicios
públicos o las organizaciones en general. La planificación de escenarios se
ocupa así de riesgos estratégicos y oportunidades de manera muy diferente que
las evaluaciones tradicionales (Vander Beken, 2009). Así pues con adecuados y
oportunos productos de inteligencia criminal, los decisores del sector de seguridad
ciudadana pueden ajustar sus previsiones en materia de planeamiento, de pre-
supuesto, a los escenarios elaborados. Entre las previsiones puede mencionarse,
por ejemplo, programas de capacitación del personal especializado orientados a
temas específicos relacionados con el delito organizado transnacional.
La creación de una instancia de capacitación, la Escuela de Inteligencia sobre
el Delito, en el ámbito de la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal, mediante
Resolución Nº 209/2011 del Ministerio de Seguridad, es un paso significativo
241
para la implantación de los nuevos enfoques para la actividad. Uno de los fun-
damentos de la norma mencionada da cuenta de los desafíos con estas palabras:
“...resulta impostergable abordar las tareas conducentes a la formulación de un
concepto de inteligencia criminal nacional, a partir de la cual se estandaricen
los productos de inteligencia criminal a través del establecimiento de parámetros
conceptuales y procedimientos comunes que permitan un mayor y más eficaz
intercambio de conocimientos y datos entre las agencias involucradas, con miras
a la optimización de la integración de su esfuerzo en la lucha contra el delito”.
Por último, y a modo de síntesis, debe tenerse en mente que el aporte de la
inteligencia criminal resulta en la actualidad de alta significación para el diseño y
desarrollo de las políticas de seguridad ciudadana, para la delineación de estra-
tegias de prevención del delito, y para su aplicación en la investigación criminal
en general y en la comprensión focalizada en el delito organizado trasnacional.
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243

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1. Políticas Públicas. 2. Seguridad Social. I. Eissa, Sergio II. Eissa, Sergio,

Primera edición: febrero de 2015

© 2015 Editorial Universitaria de Buenos Aires

Diseño de tapa: Alessandrini & Salzman

No se permite la reproducción total o parcial de este libro, ni su almacenamiento

CAPÍTULO 1. Estado, sociedad y teorías de las políticas públicas ...............13

CAPÍTULO 2. Las Políticas de Defensa de Seguridad Pública ante el

CAPÍTULO 3. Hacia una conceptualización de la Seguridad Ciudadana ......55

CAPÍTULO 4. Teorías criminológicas tradicionales ......................................69

CAPÍTULO 5. Nuevos paradigmas en Seguridad Ciudadana ........................89

CAPÍTULO 6. Cambios en el Esquema Estado-Sociedad y en la estructura

CAPÍTULO 7. Diagnóstico y problemática del delito en Argentina ............115

CAPÍTULO 9. Tráﬁco y Trata de Personas, una de las manifestaciones

CAPÍTULO 10. Cibercrimen: el delito en la sociedad de la información ....163

CAPÍTULO 11. La Policía, los Modelos Policiales y las Modalidades

CAPÍTULO 12. El Sistema penal judicial: orígenes y características ..........203

CAPÍTULO 13. Reﬂexiones sobre la “cárcel” y su forma ...........................219

CAPÍTULO 14. Inteligencia Criminal: una nueva disciplina para

CAPÍTULO 15. Evaluación de la actividad policial .....................................245

ACERCA DE LOS AUTORES ............................................................................269

Un paso previo e ineludible para incursionar en el mundo de la inteligencia cri-

1. Este texto se nutre de la experiencia docente en el Curso de Actualización en Políticas Pú-

En los últimos tiempos se ha comenzado a reconocer que una inteligencia

1. Inteligencia, breve historia y evolución

Considerada una de las primeras profesiones del mundo civilizado, a lo largo

los servicios, y para el caso de las democracias estables, replantear la actividad

2. Nociones generales de inteligencia

En términos generales se entiende a la inteligencia como una actividad,

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3. La inteligencia criminal desde la perspectiva conceptual

La inteligencia criminal debe ser entendida desde un enfoque proactivo, es

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4. Legislación y organización de la inteligencia criminal en la

Aunque como se menciona más adelante la norma que regula la actividad

3. Adaptado de la presentación del profesor Peter Gill “Development of Intelligence-Led

factores –político, económico, militar, cultural, sindical, estudiantil, religioso,

Si consideramos a la inteligencia criminal según los niveles en que se

interior, y de los existentes a nivel provincial de acuerdo a los convenios que se

a) El planeamiento, la determinación de prioridades y la elaboración y for-

El último párrafo de este artículo reaﬁrma las potestades ministeriales expre-

inteligencia criminal. A grandes rasgos, a la inteligencia criminal le corresponde

El planeamiento de la actividad de inteligencia criminal debe ser lo suﬁcien-

Balbi, Eduardo R. y María F. Crespo: Capturando el futuro: Inteligencia, per-

textos, Cuadernos de IEPADES Nº 1, Guatemala, Instituto de Enseñanza para

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