LECCION 7.

CASO 1

Debido al frágil apoyo parlamentario con que cuenta el Gobierno de la Nación, finalmente
éste decide no presentar el correspondiente Proyecto de Ley de Presupuestos para 2020.
Ante dicho comportamiento varios grupos parlamentarios suscriben conjuntamente una
proposición de Ley de Presupuestos. El Gobierno se la Nación se niega a que la Mesa del
Congreso acepte la citada Proposición, arguyendo su competencia exclusiva al efecto ¿Tiene
razón?

Finalmente, meses después y tras trabajosas negociaciones con los grupos parlamentarios
presentes en el Congreso, el Gobierno está decidido a presentar el proyecto de Ley de
Presupuestos. No obstante, con carácter previo a la presentación del proyecto de Ley de
Presupuestos, el Senado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15.6 de la Ley Orgánica de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, ha rechazado el acuerdo del Consejo
de Ministros en el que se contienen los objetivos de estabilidad y de deuda pública. ¿Podría
tramitarse y, en su caso, aprobarse la Ley de Presupuestos pese al rechazo del Senado?

El artículo 134.1 CE establece que el Gobierno es el encargado de la elaboración de los

presupuestos generales del Estado, por lo que tiene de manera exclusiva la iniciativa legislativa
en materia presupuestaria. Se trata de una iniciativa obligada, es decir, no queda a su libre
elección si llevarla o no acabo, además está sujeto a unas pautas en cuanto al tiempo y a los
modos de su desarrollo. Una vez presentado el proyecto de Ley de Presupuestos, las Cortes
deberán examinarlo para su enmienda y aprobación, sin embargo, se encuentran fuertemente
limitadas debido al tener la obligación de respetar la iniciativa legislativa presupuestaria del
Gobierno. Por ello, ni los diputados, senadores o grupos parlamentarios pueden realizar
enmiendas ni modificaciones en los temas relativos a la deuda pública mientras se ajusten a las
condiciones de emisión (art. 135.3 CE).

En consecuencia de esta competencia exclusiva del Gobierno, podemos afirmar que sí tiene
razón al negar la proposición de presupuesto realizada por varios grupos parlamentarios, ya
que el ú nico capacitado para emitir proyectos de ley de presupuestos es el Ejecutivo. Se
establece en el artículo 134.4 CE que, en el caso de que el Gobierno no apruebe el
presupuesto en los términos previstos, se prorrogará n automá ticamente los del añ o
anterior, pero no puede dejarse en manos de los grupos parlamentarios.
Posteriormente observamos que el Gobierno finalmente está decidido a presentar un
proyecto de ley presupuestaria ante las Cortes, sin embargo, el Senado ha rechazado el
acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contienen los objetivos de estabilidad y de
deuda pú blica. De acuerdo con el artículo 15.6 LOEPSF está legitimado para rechazar los
objetivos propuestos por el Gobierno y, ante esto, el Gobierno deberá remitir un nuevo
acuerdo en el plazo de un mes que se someterá al mismo procedimiento. Por lo que
rechazamos la idea de que la Ley de Presupuestos propuesta pudiera tramitarse o
aprobarse habiéndola rechazo de Senado.

CASO 2

Por el artículo 134 de la Constitución Española se le atribuye al Gobierno la elaboración de los

Presupuestos Generales del estado. El apartado 6 le da libertad al Gobierno para prestar
conformidad o vetar toda aquella proposición o enmienda que se le formule y tenga que ver
con aumento o disminución de los créditos o ingresos establecidos por la Ley de Presupuestos.

Para vetar cualquier medida en ámbito presupuestario, el Gobierno tiene obligación de

motivarlo estableciendo que créditos se verían directamente afectados para evitar
arbitrariedad.

Esta justificación por parte del Gobierno está controlada por la Mesa que analiza la motivación
del Gobierno desde un punto de vista jurídico-técnico y comprueba que ese veto está
fundamentado en razones presupuestarias, velando por los derechos fundamentales de los
parlamentarios (art. 23 CE), pero sin intervenir en la competencia exclusiva del Gobierno (art.
134.6).

Los grupos parlamentarios pueden interponer recurso de amparo al Tribunal Constitucional,

pero este valorará si el rechazo está fundamentado en razones presupuestarias y que no se
base en motivaciones irracionales. Siempre que haya una justificación coherente, se tendrá
que respetar la competencia del Gobierno del artículo 134.

WOOCLAP: El Gobierno tiene libertad para tramitar dichas propuestas presupuestarias o no

(art. 134 CE). En caso de rechazo, tendrá que motivarlo aludiendo a una incidencia directa en
el aumento o disminución de créditos ingresos. La Mesa se encarga de comprobar que la
decisión del Gobierno no es arbitraria y está bien fundamentada.

Si que podrían interponer recurso de amparo al Tribunal Constitucional, pero dada la

competencia del Gobierno, sólo podría ver si las justificaciones del Gobierno son las adecuadas
o no.

Tras diversas reclamaciones administrativas, el Sr. X, funcionario del Estado, obtuvo el

reconocimiento, en Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia
Nacional, de su derecho a percibir las retribuciones correspondientes a la paga
extraordinaria que el Gobierno había eliminado. Tras dirigirse a la Subsecretaría del
Ministerio en que prestaba sus servicios a efectos del pago, se le efectuó comunicación en
que se hacía constar que se estaban realizando las gestiones precisas en orden a obtener la
habilitación de los créditos presupuestarios necesarios para proceder a su pago.

Contra dicho acto, el Sr. X interpuso recurso de reposición, sin obtener respuesta expresa,
por lo que interpuso recurso contencioso-administrativo que finalizó con la Sentencia de la
Audiencia Nacional en que se declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo a
tenor de lo dispuesto en el art. 82 c) LJCA, al no concurrir el presupuesto objetivo necesario
para conocer sobre el fondo del asunto, por entender el órgano judicial que «no existe acto
administrativo objeto del recurso, habiéndole reconocido la Administración al recurrente el
derecho al percibo de las cantidades reclamadas, encontrándose en tramitación la
habilitación de créditos al efecto de abonar las mencionadas cantidades, pretendiendo por
ello el recurrente la ejecución de un derecho previamente reconocido por la propia
Administración»

a) ¿Puede una sentencia judicial crear obligaciones para la Hacienda Pública?

b) El cumplimiento de dichas obligaciones ¿puede subordinarse a la inclusión de los créditos

correspondientes en el Presupuesto?

c) ¿Qué remedios jurídicos puede emplear un ciudadano ante la falta de pago de

obligaciones por parte de la Administración por inexistencia de crédito presupuestario?

La decisión de declarar inadmisible el recurso de contencioso administrativo interpuesto por

los dos sujetos es inconstitucional, pues va en contra del art.24.1 de la CE sobre el derecho a la
tutela judicial efectiva y el derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley art.14, ya que les
niega el acceso a la jurisdicción, quedándose en una situación de completa indefensión.

Los demandantes tratan de hacer efectivo un derecho que todavía no les ha sido concedido.
Piden al juez que enjuicie los actos administrativos que les afectan y controle la legalidad de la
actuación administrativa.

En este caso vamos a distinguir entre:

- Legalidad administrativa: Sometimiento pleno de la actuación administrativa a la Ley y

al Derecho art. 103.1 CE

- Legalidad presupuestaria: Régimen jurídico de las obligaciones pecuniarias del Estado,

condicionadas a su exigibilidad y momento del pago, sujetas al crédito presupuestario
consignado en los PGE

No podrán ser cumplidas las obligaciones si no existe crédito presupuestario suficiente para
hacerlo frente (legalidad presupuestaria, art.42 y 43.1 LGT). La jurisprudencia del TC dice: "los
créditos consignados en los estados de gastos de los Presupuestos Generales del Estado no son
fuente alguna de obligaciones; sólo constituyen autorizaciones legislativas para que dentro de
unos determinados límites la Administración del Estado pueda disponer de los fondos públicos
necesarios para hacer frente a sus obligaciones. La fuente de éstas debe buscarse fuera de
dichas consignaciones presupuestarias, ya sea en la ley, ya en los negocios jurídicos o en los
actos o hechos que según Derecho las generen, tal como señala el art. 42 de la L.G.P."

Sin embargo, la situación precaria que se encuentra el acreedor frente al Estado deudor no
permite el desconocimiento o incumplimiento de las obligaciones pecuniarias, siempre que se
hayan contraído de acuerdo a las Leyes. La Administración debe comportarse conforme al
principio de legalidad y con sometimiento a la Ley y al Derecho, y por ende los Tribunales
controlarán la legalidad de su actuación.

La Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo, de 6 de marzo de 1978, ante un supuesto
de inactividad administrativa dijo: “sin que tampoco sea utilizable como excusa a la
Administración para la adopción de tales medidas la inexistencia de créditos presupuestarios,
pues la habilitación de los mismos no es condicionante para la existencia del derecho que se
reconoce sino que, por el contrario, será una consecuencia de su declaración”

Además, respondiendo a la primera pregunta, la STC 67/1984 dice: "los privilegios que
protegen a la Administración (…) ni priva a los Jueces y Tribunales de medios eficaces para
obligar a los titulares de los órganos administrativos a llevar a cabo las actuaciones necesarias
para ello"

El TC también razona sobre la admisión o no del recurso en cuestión. En este caso el tribunal
decidió que sí que existía acto administrativo objeto de impugnación ante TJCA. En su día el
órgano administrativo dictó que esta persona tenía el derecho de recibir esa retribución. Ellos
pusieron el recurso para que se le abonasen las cantidades, solicitando la nulidad del acto,
contrario a derecho.. Pasó el tiempo sin obtener respuesta de la admón. Lo que convierte, por
el mecanismo del silencio, la desestimación de su pretensión. Por ello, sometieron a control de
los tribunales la legalidad de la decisión.

El comportamiento inactivo u omisivo de la admón puede recurrir en ilegalidad, afectando a

los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. En el caso se examina el derecho de los
recurrente de someter ante los tribunales la legalidad de la actuación realizada por los
tribunales, algo que ellos consideraban como un incumplimiento de las obligaciones nacidas de
la Ley y reconocidas en los actos administrativos.

RESUMEN WOOCLAP: La LGT dice que no podrán ser cumplidas las obligaciones si no existe
crédito presupuestario suficiente para hacerlo frente (art.42 y 43.1 LGT, legalidad
presupuestaria). Sin embargo, la STC 206/1993 dice “particular acreedor frente al Estado
deudor, no permite en ningún caso el desconocimiento o incumplimiento de sus obligaciones
pecuniarias siempre y cuando se hayan contraído de acuerdo con las Leyes”. Además, en la
STC 67/1984 también ha reiterado que “los privilegios que protegen a la Administración no la
sitúan fuera del ordenamiento, no la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales, ni
priva a los Jueces y Tribunales de medios eficaces para obligar a los titulares de los órganos
administrativos a llevar a cabo las actuaciones necesarias para ello”. El estado no puede
demorar indebidamente el paso o cumplimiento de obligaciones legales

CASO 4

Dada la situación de recesión de la economía española y los tipos exigidos por los mercados
financieros, el Gobierno prevé que los gastos para el servicio de la deuda pública -pago de
intereses y devolución de los vencimientos de 2021- superarán los créditos consignados en
los Presupuestos Generales del Estado. ¿Qué opción tiene el Gobierno?

Debemos comenzar indicando que las distintas fases que integran el ciclo presupuestario son:
preparación, aprobación, ejecución y control, alternándose en estas la competencia del poder
ejecutivo y legislativo.

No obstante, durante el curso del ejercicio puede surgir la necesidad de aprobar nuevos
gastos, los cuales deberán ser autorizados mediante Ley, aunque con iniciativa reservada al
Gobierno de manera análoga a la de la Ley de Presupuestos.

En este sentido, el artículo 134.5 de la Constitución prevé que “aprobados los Presupuestos
Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del
gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio
presupuestario”.
Sin embargo, de acuerdo con lo señalado en el artículo 135.3 de la Constitución, “los créditos
para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se
entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de
prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras
se ajusten a las condiciones de la ley de emisión”.

En relación con el principio de especialidad presupuestaria, es posible hacer referencia a tres

clases de limitaciones: cualitativa (artículo 42 LGP), cuantitativa (artículo 46 LGP) y temporal
(artículo 49 LGP)

En base a dicho principio, se debería proceder a una modificación de crédito, que puede
aprobarse a través de diversos procedimientos, pudiendo ser necesaria la aprobación del
Parlamento en algunos supuestos y en otros ser acordada la modificación por el Gobierno
directamente.

Las figuras de modificación son las siguientes: transferencias, ampliaciones de crédito,

generaciones de crédito, incorporaciones de crédito, créditos extraordinarios y suplementos
de crédito.

En nuestro supuesto de hecho, al existir una limitación cuantitativa, la solución podría ser
recurrir a los créditos ampliables o las generaciones de crédito. En concreto, nos centraremos
en los primeros, puesto que las generaciones de crédito son “modificaciones que incrementan
los créditos como consecuencia de la realización de determinados ingresos no previstos o
superiores a los contemplados en el presupuesto inicial” (artículo 53.1 LGP), lo que no sucede
en este caso.

En cuanto a los créditos ampliables, el artículo 54.1 LGP contempla que “excepcionalmente
tendrán la condición de ampliables los créditos destinados al pago de pensiones de Clases
Pasivas del Estado y los destinados a atender obligaciones específicas del respectivo ejercicio,
derivadas de normas con rango de ley, que de modo taxativo y debidamente explicitados se
relacionen en el estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado y, en su virtud,
podrá ser incrementada su cuantía hasta el importe que alcancen las respectivas obligaciones.
Asimismo, tendrán la condición de ampliables los créditos destinados a satisfacer obligaciones
derivadas de la Deuda del Estado y de sus organismos autónomos, tanto por intereses y
amortizaciones de principal como por gastos derivados de las operaciones de emisión,
conversión, canje o amortización de la misma”.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 54.4 LGP, “podrán ampliarse créditos que hayan sido
previamente minorados, salvo en el ámbito de las entidades que integran el sistema de la
Seguridad Social y en el de la sección 06 "Deuda Pública" siempre que su aprobación no
reduzca la capacidad de financiación del Estado en el ejercicio, computada en la forma
establecida en el artículo 27 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera o cuando la minoración resulte de un traspaso de
competencias a las Comunidades Autónomas”.