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Journal of Economic Perspectives — Volumen 4, Número 3 — Verano de 1990 — Páginas 9–23

Fracasos gubernamentales en el desarrollo

Anne O.Krueger

mi
Los primeros economistas del desarrollo reconocieron el papel del gobierno en
proporcionar "capital social general" o "infraestructura" para facilitar
desarrollo economico. Sin embargo, la mayoría de los análisis se centraron en un segundo
Función: creían que el gobierno debería emprender actividades que compensen las "fallas del
mercado". Se consideraba que estas medidas eran mucho más extremas en los países en desarrollo,
hasta el punto de hacer que sus economías fueran diferentes no sólo en grado sino también en tipo
de las de los países industriales. Se pensaba que las fallas del mercado eran el resultado de
"rigideces estructurales", que se definían como una falta de capacidad de respuesta a las señales
de los precios.1 Por lo tanto, se concluyó que los gobiernos deberían asumir un papel de liderazgo
en la asignación de la inversión, controlar las "alturas dominantes" de la economía e intervenir de
otro modo para compensar los fallos del mercado. De hecho, algunos asociaron la "economía del
desarrollo" con puntos de vista estructuralistas y creían que la economía del desarrollo era diferente
porque los mercados no funcionaban. Para evaluaciones retrospectivas, véanse Hirschman (1981) y
Rosenstein­Rodan (1984).

No es particularmente relevante si este énfasis en las fallas del mercado y el papel del gobierno
solo proporcionó una justificación ideológica para lo que habría sucedido de todos modos, o si los
gobiernos asumieron un papel central en la economía debido a estas creencias. El hecho es que, en
la década de 1970 y principios de la de 1980, los gobiernos de la mayoría de los países en desarrollo
estaban atrapados en políticas económicas que eran manifiestamente inviables. Si las fallas del
mercado tuvieron

1El término "estructuralismo" se utilizó para describir los análisis de economistas que creían que diversas características
institucionales de las economías de los países en desarrollo daban como resultado elasticidades de precios y capacidad
de respuesta a los incentivos muy bajas, si no nulas. Para una descripción, ver Streeten (1984).

• Anne O. Krueger es profesora de Economía y Artes y Ciencias en la Universidad de Duke,

Durham, Carolina del Norte.
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10 Revista de Perspectivas Económicas

Estuvo presente o no, la mayoría de los observadores informados concluyeron que había habido
fallas colosales del gobierno. En muchos países, no cabía duda de que el fracaso del gobierno
superaba con creces el fracaso del mercado (por ejemplo, véanse Banco Mundial, 1983a;
Srinivasan, 1985).
Hubo muchos fracasos, tanto de omisión como de comisión. Los fracasos de la comisión
incluyeron empresas del sector público de costos excepcionalmente altos, dedicadas a una
variedad de actividades manufactureras y otras actividades económicas no asociadas
tradicionalmente con el sector público. Entre ellos se destacan: las juntas estatales de
comercialización, que a menudo servían como una red de distribución monopólica y con
frecuencia también proporcionaban insumos (erráticamente y a menudo fuertemente subsidiados
si no gratuitos) a los agricultores;2 propiedad estatal de tiendas minoristas para la distribución
de alimentos y otros artículos considerado esencial; operación estatal de minas y actividades
manufactureras;3 a las empresas estatales se les otorgaron derechos de monopolio para
importar una variedad de productos básicos ; operaciones bancarias y de seguros nacionalizadas;
Incluso los hoteles de lujo suelen encontrarse en el sector público. Además, los programas de
inversión gubernamentales eran muy ineficientes y despilfarradores; los controles
gubernamentales sobre la actividad del sector privado eran generalizados y costosos; y los
déficits del sector público gubernamental, alimentados por los déficits de las empresas del
sector público, los excesivos programas de inversión y otros gastos gubernamentales,
provocaron altas tasas de inflación, con las consiguientes consecuencias para la asignación de
recursos, el comportamiento del ahorro y la asignación de la inversión privada.
Complementarios a estos fenómenos fueron las fallas por omisión: el deterioro de las
instalaciones de transporte y comunicaciones, que elevó los costos de muchas actividades del
sector privado (y público); mantenimiento de tipos de cambio nominales fijos frente a una rápida
inflación interna, respaldados por controles de cambio y licencias de importación; insistencia en
tasas de interés nominales muy por debajo de la tasa de inflación con racionamiento del crédito
para que los gobiernos pudieran supervisar la asignación de crédito entre demandantes en
competencia; y falta de mantenimiento de las instalaciones de infraestructura existentes.

Como subproducto de estos fracasos, a menudo surgió una corrupción visible y a gran
escala. Además, se acumularon pruebas de que muchos de los programas y políticas que se
habían adoptado con el objetivo declarado de ayudar a los pobres en realidad habían sido adoptados.

2 Las juntas de comercialización experimentaron fuertes aumentos en los costos y, por lo tanto, en general redujeron los
retornos reales para los productores agrícolas. En Tanzania, por ejemplo, se estima que la participación de los agricultores
en el valor de las ventas finales de los cultivos de exportación cayó del 70 por ciento al 41 por ciento en el decenio 1970­80.
En 1980, el precio real promedio para los productores era la mitad de su nivel de 1970, aunque el precio mundial había
aumentado un 17 por ciento (Banco Mundial, 1986, págs. 74­5). La Junta de Comercialización del Cacao de Ghana
comenzó con una participación gubernamental en los ingresos por ventas del 3 por ciento en 1947­1948; esa proporción
aumentó al 30 por ciento a mediados de la década de 1950 y al 60 por ciento en 1978­79. La participación en los gastos del
CMB fue de alrededor del 20 por ciento y los agricultores recibieron el resto. En 1979, los productores ghaneses recibieron
por el cacao la mitad del rendimiento real que habían recibido diez años antes, y la producción se redujo a más de la mitad
(Banco Mundial, 1983b, pág. 77).
3
En muchos países, las empresas estatales representan más del 50 por ciento de la producción manufacturera y del valor
agregado. En el caso de Túnez, Egipto, Etiopía y Birmania, el porcentaje supera el 60 por ciento del valor añadido
manufacturero. Véase Short (1983) para obtener datos adicionales.
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Anne O. Krueger 11

beneficiaba desproporcionadamente a los miembros más ricos de la sociedad.4 Todos

estos fenómenos tuvieron lugar en el contexto de una participación generalizada del
gobierno en la actividad económica y de su control
sobre ella.5 Siempre se ha definido que el "fallo del mercado" está presente cuando
las condiciones de Pareto ­La optimización no se satisface de una manera que un gobierno
omnisciente, desinteresado y guardián social podría corregir sin costo alguno. Una de las
lecciones de la experiencia con el desarrollo es que los gobiernos no son guardianes
sociales omniscientes y desinteresados6 y que las correcciones no son gratuitas. Sin
embargo, surgen dos preguntas: ¿Cuál es el contrafactual del "fracaso del gobierno" que
en principio lo define de manera paralela al fallo del mercado? ¿Es el fracaso del gobierno
peor que el fracaso del mercado?
Una definición natural, paralela a la de fallo del mercado, sería utilizar como ideal el
logro de una situación óptima de Pareto en un momento determinado y a lo largo del
tiempo mediante intervenciones que compensen cualquier desviación de las condiciones
bajo las cuales una solución de mercado será Pareto. ­óptimo. El fracaso del gobierno
sería entonces la suma de acciones y omisiones que resultaron en una
situación menos que óptima. Las dificultades con tal definición son obvias: todas las fallas
del mercado no corregidas serían fallas del gobierno y, además, las intervenciones
gubernamentales que conducen a desviaciones mayores del uso eficiente de los recursos
que un resultado del mercado también se considerarían así. Sin embargo, si se utiliza la
definición más estricta de fracasos del gobierno (aquellas acciones del gobierno que
conducen a un resultado inferior al que se observaría bajo el laissez­faire) hay dos
dificultades principales: en primer lugar, no se hace ninguna distinción en este caso.
definición entre la incapacidad del gobierno para proporcionar bienes públicos esenciales,
como el mantenimiento de la ley y el orden, y las acciones gubernamentales que conducen
a mayores desviaciones privadas de lo mejor de lo que ocurriría de otra manera; y
segundo, el contrafactual es empíricamente inobservable. No se puede esperar que un
ensayo breve como éste aborde exitosamente el problema, pero debe tenerse en cuenta
a medida que avanza el argumento.
Volviendo a la segunda pregunta, es intrínsecamente incontestable si el fallo del
mercado o del gobierno es peor, especialmente a la luz de la ausencia de una

4
En la mayoría de los países en desarrollo, los grandes agricultores se benefician absoluta y proporcionalmente más de
los subsidios a los insumos que los pequeños agricultores, para quienes los insumos pueden no estar físicamente
disponibles (Johnson, 1987). Hay muchos casos de subsidios a los consumidores en los que más de la mitad de los
beneficios van a parar a la mitad superior de la distribución del ingreso. Véase, por ejemplo, Siamwalla y Suthad (1989)
sobre Tailandia, Banco Mundial (1986, págs. 74 y 75) y Bhalla y Glewwe (1986) sobre Sri Lanka.
5
Es discutible si los controles sobre la actividad económica en los países en desarrollo fueron mayores o menores que los
de las economías centralmente planificadas. Ciertamente, por lo general fueron menos generalizados en la producción
agrícola, aunque Tanzania puede proporcionar un contraejemplo. En el caso de la industria, cuando la actividad privada
lo consiguió, las licencias de importación determinaron efectivamente la participación de las empresas individuales en los
insumos de materias primas y bienes intermedios; las licencias de inversión y de capacidad eran con frecuencia requisitos
previos para el funcionamiento; había controles de precios sobre los productos; las regulaciones decretaban la naturaleza
y el alcance de la capacitación de los trabajadores, la vivienda, la atención médica, etc. Véase, por ejemplo, Krueger (1975).
6
James Buchanan (1987) ha estado a la vanguardia de quienes buscan una teoría más realista del gobierno.
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12 Revista de Perspectivas Económicas

definición satisfactoria de fracaso gubernamental. Si se toma como estándar aproximado

que un gobierno exitoso emprenderá políticas que resulten en una tasa satisfactoria de
crecimiento de los niveles de vida en relación con los recursos disponibles, hay alguna
evidencia empírica sugerente. En primer lugar, no hay pruebas de que los niveles de vida
disminuyeran en los países ahora en desarrollo antes de 1950, un período que muchos
observadores asocian con un período de laissez­faire. Sin embargo, en muchos países
africanos los niveles de vida han ido cayendo (en algunos casos precipitadamente) desde
entonces.7 El último período ha sido de activa intervención gubernamental, y no hay otra
razón obvia para la diferencia en el desempeño en los últimos años. dos periodos.

También es sugestivo, pero no concluyente, que las tasas de ahorro en muchos

países en desarrollo aumentaron marcadamente entre los años 1950 y 1970, mientras
que las tasas de crecimiento mostraron pocos cambios, o incluso cayeron. La tasa de
ahorro de la India, por ejemplo, aumentó del 14 por ciento en 1960 al 22 por ciento del
PNB en 1987, aunque la tasa de crecimiento se mantuvo constante. A pesar del aumento
del precio del petróleo y del aumento de la tasa de ahorro del 12 al 20 por ciento, Nigeria
experimentó sólo una tasa anual de aumento del ingreso per cápita del 1,1 por ciento
durante el mismo período (las cifras proceden del Banco Mundial, 1983b; 1989). Es
ciertamente plausible que mayores tasas de ahorro e inversión den como resultado tasas
de crecimiento más rápidas: en la medida en que no lo hicieron, hay evidencia presuntiva
de que las políticas gubernamentales no promovían el crecimiento.
Naturalmente, esta experiencia ha suscitado un gran número de preguntas
interrelacionadas . En términos generales, pueden agruparse en cuatro categorías: 1)
¿Qué es "el gobierno"? 2) ¿Cuál es la ventaja comparativa del gobierno? 3) ¿Cuáles son
las dinámicas de la intervención gubernamental? 4) ¿Se puede formular una teoría positiva
del comportamiento político que ayude a explicar cuándo y cómo evolucionarán las
políticas alternativas en la arena política?
Este ensayo examina brevemente cada una de estas preguntas. Se centra en las
ideas relacionadas directamente con el comportamiento gubernamental que afecta la
actividad económica y el crecimiento económico en los países en desarrollo. Por supuesto,
la desilusión con el gobierno no se ha limitado a los países en desarrollo, y ha habido una
variedad de líneas de investigación intelectual paralelas a la que se centra en el papel del
gobierno en el proceso de desarrollo. Hasta la fecha, estas ideas se han incorporado a la
literatura sobre desarrollo sólo en un grado limitado, aunque es razonable esperar que
haya una creciente fertilización cruzada. Estos campos de investigación incluyen, entre
otros: público

7
Se estima que el ingreso per cápita de Ghana a precios constantes cayó a una tasa promedio anual del 1,3 por ciento entre
1960 y 1982, una caída implícita en los niveles de vida reales de alrededor del 25 por ciento antes de que la recesión de los
años 1980 tuviera su impacto. Para el período 1965­1987, la tasa estimada de disminución del ingreso per cápita es del 1,6
por ciento anual. De los 36 países de bajos ingresos para los cuales el Banco Mundial tenía datos en su Informe sobre el
Desarrollo Mundial de 1989, había 12 cuyos ingresos per cápita eran inferiores en 1987 que en 1965. Algunos países, como
Sudán, habían sido clasificados anteriormente como "ingresos medios" y ahora son "ingresos bajos" en virtud de su caída
en los ingresos.
De hecho, para el África subsahariana en su conjunto, se estima que el ingreso per cápita en 1980 estuvo por debajo del
nivel de 1970. Véase Banco Mundial (1983b, p. 27).
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Fracasos gubernamentales en el desarrollo 13

elección, teoría de la organización, análisis del comportamiento con información asimétrica o

imperfecta, la teoría de la burocracia, la teoría de la regulación y un campo creciente de economía
política del comercio internacional.8

¿Qué es "El Gobierno"?

En las décadas de 1940 y 1950, la mayoría de los economistas del desarrollo creían que los
mercados de los países en desarrollo funcionaban de manera muy imperfecta y concluyeron que, por
lo tanto, había argumentos sólidos para la intervención gubernamental (por ejemplo, Rosenstein­
Rodan, 1984, p. 215 ) . Implícitamente, se suponía que el gobierno se comportaría como un guardián
social benévolo, en la tradición socialista fabiana. Los economistas trabajarían en el gobierno,
calculando precios sombra y formulando modelos de planificación. Entonces los burócratas
desinteresados llevarían a cabo los planes. Se suponía implícitamente que la coordinación y
administración de la actividad del sector público no tenía costos. Además, mientras los tecnócratas
fueran a decidir sobre un plan de inversión y producción, el siguiente paso lógico era creer que las
actividades así determinadas también deberían llevarse a cabo en el sector público. Tinbergen (1984)
proporcionó un ejemplo típico de este punto de vista en su conferencia "Pioneer" cuando concluyó (p.
326): "El tipo de propiedad de los medios de producción es mucho menos importante para la eficiencia
de una empresa que la calidad de su gestión". "Por lo tanto, las consideraciones de eficiencia no
tienen por qué ser un obstáculo si se elige la empresa pública como medio para promover el desarrollo
de un país. Más bien, el punto decisivo es la falta de disponibilidad de capital privado suficientemente
grande."

La experiencia con el desarrollo durante los últimos 40 años ha llevado a un considerable

escepticismo acerca de esta visión. Cabe preguntarse por qué los economistas alguna vez se
sintieron cómodos con las creencias simultáneas de que los individuos en el sector privado actúan en
su propio interés y que los individuos en el sector público están motivados por una visión benthamiana
de justicia social. Además, cabe preguntarse por qué las decisiones colectivas probablemente sean
resultado del mismo cálculo de utilidad que las decisiones individuales.9

Sin embargo, a un nivel más práctico surgieron otras preguntas. Las decisiones relativas a la
política económica no fueron tomadas por economistas/tecnócratas, excepto en casos raros. Las
presiones políticas a menudo moldearon los programas económicos de maneras que no eran
consistentes con los objetivos ideales de asignación de recursos inicialmente previstos.
Los grupos de presión a menudo ejercieron una fuerte influencia desproporcionada sobre las políticas

8Una bibliografía exhaustiva iría mucho más allá del alcance de este artículo. Para la perspectiva de la
elección pública, el lector podría consultar la reciente colección de ensayos editada por Cowen (1988). Para
un buen estudio de la teoría de la organización en relación con las asimetrías de información, véase Stiglitz
(1988) y Radner (1987). Para la teoría de la regulación, véase el estudio de Baron (1989). Para la economía
política del comercio internacional, véase Baldwin (1985).
9Éstas son las mismas preguntas que plantean Buchanan y otros sobre el papel del gobierno en las
economías avanzadas.
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14 Revista de Perspectivas Económicas

la formulación y ejecución de políticas estuvieron lejos de lo que se había previsto.

La corrupción y el favoritismo rodearon las asignaciones burocráticas de licencias de
inversión, licencias de importación y la adjudicación de contratos gubernamentales.
Aunque se invocó el argumento de la industria naciente como base para proteger a
la industria nacional de la competencia extranjera, por ejemplo, el alcance y la altura de la
protección fueron generalmente mucho mayores de lo que podría defenderse basándose
en los argumentos de la industria naciente. En Turquía, veinte años después del inicio de
las industrias nacientes (Krueger y Tuncer, 1982) eran frecuentes tasas de protección
efectiva (PRE) de más del 200 por ciento, y la protección turca no se consideraba
inusualmente alta. En la India, Bhagwati y Srinivasan (1975) encontraron 39 industrias (de
una clasificación de 76 industrias) con ERP superiores al 100 por ciento en 1968­69.
¡Se estimó que una industria tenía un ERP igual al 3354 por ciento!
No sólo la protección era alta, sino que se confería de manera que otorgaba un poder
virtual de monopolio a los empresarios nacionales. Los esfuerzos para eliminar esta
protección "temporal" fueron poco frecuentes y, cuando ocurrieron, encontraron gran
resistencia.10 En efecto, la decisión de otorgar cierta protección a la industria naciente
tuvo varios resultados: dio lugar a que grupos de presión presionaran para que se
mantuviera la protección. de la protección; redujo el poder futuro de los tecnócratas para
formular políticas económicas; y creó incentivos que no indujeron a la máxima eficiencia
de las empresas.
La letanía podría seguir y seguir. La pregunta aquí, sin embargo, es qué lecciones
pueden aprender de estas experiencias los economistas interesados en el análisis de
alternativas de política económica. Un punto de partida es reconocer que "el gobierno"
está formado por una multitud de actores: políticos que deben buscar apoyo político de
varios grupos, burócratas, tecnócratas, etc.
A menudo hay divisiones dentro de cada uno de estos grupos, y es raro que un individuo
o un grupo no tenga restricciones en sus funciones de toma de decisiones o
implementación.
Aunque no hay duda de que hay funcionarios públicos y políticos desinteresados
preocupados por el bien público, no todos los individuos son desinteresados, y puede ser
más realista suponer que los actores individuales dentro del sector público están tan
preocupados por su propio interés como los del sector privado. El interés propio puede
centrarse en la supervivencia, el ascenso, la reelección o en otras recompensas.11 En
ocasiones, estos logros son consistentes con buenos análisis tecnocráticos como la
realización de un adecuado análisis coste­beneficio y el correcto dimensionamiento y
colocación de una presa. . Pero en otras ocasiones, quien toma las decisiones bien puede intentar

10 Véase, por ejemplo, la discusión del caso filipino por Haggard (1990) y de Argentina por Kaufman (1990).
Véanse también las generalizaciones de Nelson (1990, p. 352 y siguientes).
11Aunque la corrupción inevitablemente acompaña a un conjunto de controles que crean grandes divergencias
entre la rentabilidad privada y social, el interés propio puede conducir a comportamientos no deseados en su ausencia.
Por ejemplo, Papanek (1967), al comentar la tendencia a descuidar la agricultura en Pakistán, señaló: "La
agricultura es un negocio bastante sucio y enfermizo que tiene poco atractivo para... el poeta­funcionario cuyos
intereses tienden hacia una camisa cada vez más blanca y un aire acondicionado de mayor capacidad…”
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Anne O. Krueger 15

Minimizar el costo social de una actividad determinada sujeta a ganar la reelección, o

posiblemente a mantener o al menos evitar la disminución de las posibilidades de ascenso.
Además, incluso cuando no hay conflictos de intereses, las dificultades administrativas
pueden ser abrumadoras, ya sea por la escasez de personal capacitado o por las enormes
dificultades administrativas para establecer y mantener operaciones complejas dentro del
sector público. En ocasiones, como por ejemplo cuando se supone que una junta de
comercialización compra la cosecha, la falta de instalaciones puede frustrar a los burócratas.
En otras ocasiones, sin embargo, la mala administración (como la ubicación de los puntos
de recolección lejos de las granjas y la incapacidad de pagar a los agricultores durante
meses después de la cosecha) de las funciones económicas que requieren una acción
oportuna es un impedimento importante. En otros casos, los imperativos políticos que
surgen de la necesidad de tratar áreas antieconómicas remotas de la misma manera que
otras regiones, del mandato de contratar personal políticamente conectado, en lugar de
personal calificado, o de presiones políticas para subvaluar la producción, pueden resultar
en problemas importantes.
De esto se deduce que una cuestión importante es la del diseño institucional: ¿qué
conjuntos de instituciones e incentivos son más conducentes a lograr un resultado de menor
costo?12 La comprensión de esta cuestión es, en el mejor de los casos, muy parcial, pero
dos ejemplos pueden ilustrar . En primer lugar, en muchos países en desarrollo se crearon
empresas paraestatales que legalmente tenían derecho a pedir prestado al banco central
en caso de pérdidas. Este procedimiento puede modificarse para que, cuando se produzcan
pérdidas, se produzca alguna forma de acción, embarazosa o peor para los directivos de la
empresa. Uno de esos procedimientos consiste en exigir la aprobación de un alto funcionario,
como un miembro del Gabinete o el Primer Ministro, antes de permitir el endeudamiento.
Otra es convertir esas pérdidas en una partida del presupuesto gubernamental.13 Un
segundo ejemplo son las juntas estatales de comercialización que se crearon y se les dio
poder monopólico sobre la distribución de insumos a los agricultores y la comercialización
de productos agrícolas específicos. La eliminación del poder monopólico por sí sola ha
estimulado una mayor eficiencia de la empresa estatal.14

12Omito aquí las cuestiones difíciles que surgen de un juicio sobre la optimización de Pareto de las decisiones en
circunstancias en las que existe un claro consenso de los votantes a favor de un resultado obviamente ineficiente.
Hay suficientes casos evidentes en los que sólo unos pocos individuos relativamente ricos se beneficiarán de un
camino particular, y en los que existe una solución manifiestamente de menor costo, para permitir la discusión de
estos temas en circunstancias en las que está razonablemente claro que si el público fuera informado sobre los
costos, beneficios y alternativas, se tomaría una decisión alternativa. Para un análisis de algunas de estas
cuestiones en un contexto diferente, véase Krueger (1990).
13Sin duda, los administradores de empresas a menudo enfrentan una serie de limitaciones, incluida la
contratación por mandatos políticos, la ubicación en áreas que no son necesariamente económicas, etc. Por lo
tanto, no siempre está claro que incluso un buen administrador pueda obtener ganancias. Pero lo importante aquí
es que las pérdidas tienden a disminuir cuando el administrador se enfrenta a una mayor desaprobación, y que
esta desaprobación es más probable cuando la magnitud de las pérdidas debe ser revisada públicamente. Véase
Banco Mundial (1983a) para una enumeración de ejemplos concretos de estos y otros cambios institucionales que
han alterado el desempeño.
14 Para un análisis de las medidas para mejorar la eficiencia de las empresas públicas, véase Jones y Papanek
(1983).
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16 Revista de Perspectivas Económicas

¿Cuál es la ventaja comparativa del gobierno?

La mayoría de los observadores creen que el gobierno debería elaborar una lista de
elementos (generalmente denominados "infraestructura") que tengan algunos aspectos de bien público.
La mayor parte de la infraestructura tiene muchos consumidores, la mayoría de los cuales tienen
pocas oportunidades, en su calidad de consumidores, de recompensar a los buenos proveedores
o penalizar a los pobres; de manera similar, la mayor parte de la infraestructura es de escala
bastante grande. Las dos características combinadas proporcionan cierta base para creer que el
mercado puede no funcionar muy bien y sugieren que las desventajas de la organización y la
burocracia a gran escala serán menores en estos casos.
Los usuarios de una carretera, por ejemplo, pueden no tener individualmente incentivos
suficientes para monitorear y responsabilizar a quienes brindan servicios de construcción y
mantenimiento de carreteras. Esto podría implicar que la provisión de carreteras por parte del
mercado puede no tener una ventaja sobre un proceso político que en cierta medida responde a
los ciudadanos.15 Esto puede ser especialmente cierto en las primeras etapas del desarrollo,
cuando la presencia de indivisibilidades puede implicar que la provisión de infraestructura podría
no ser privadamente rentable a corto plazo.
Las actividades de infraestructura suelen ser a gran escala, donde la administración y la
organización son importantes. Además, la naturaleza del gobierno es que los servicios
proporcionados a algunos probablemente deban ser proporcionados a la mayoría, si no a todos.
Me vienen a la mente las presiones políticas para proporcionar servicios postales rurales,
servicios de extensión agrícola a todos los agricultores y ejemplos similares. En estas
circunstancias, la mayoría de las actividades gubernamentales requieren una cantidad
considerable de organización y administración; ambas actividades utilizan personas con logros
educativos significativos. Dado que la oferta disponible de mano de obra calificada es limitada en
los países en desarrollo y los recursos para la educación son escasos, emplear personas
altamente educadas en el sector público o educar a más personas para aumentar la oferta
disponible para el sector público está lejos de ser gratuito.
Es difícil darse cuenta de cuán limitada es la capacidad administrativa en algunos países
en desarrollo, pero abundan los ejemplos: la entrega de fertilizante demasiado tarde en la
temporada para que sea eficaz (véanse, por ejemplo, Fernando, 1988; Jansen, 1988); de la
incapacidad de recolectar cultivos para los cuales el gobierno había convertido a la junta de
comercialización en el comprador monopsonista (ver Krueger, de próxima publicación, capítulo 4
para un estudio parcial relacionado con la agricultura); un retraso promedio de 18 meses en la
aprobación de licencias de inversión (Krueger, 1975), y así sucesivamente.16
A partir de esas proposiciones se pueden sacar dos conclusiones. Una es que emprender
cualquier actividad en el sector gubernamental es costoso porque implica una

15 Las carreteras de peaje, por supuesto, pueden ser una alternativa viable, pero los costos de recaudación podrían superar sus beneficios
para las carreteras más pequeñas.
16Incluso los esfuerzos por privatizar pueden verse paralizados por retrasos administrativos. A principios de 1990 se informó que los
ciudadanos nigerianos, después de suscribir con entusiasmo la primera oferta de acciones de una empresa que anteriormente era de
propiedad pública, no estaban suscribiendo ofertas posteriores: los funcionarios habían tardado más de seis meses en asignar acciones,
reteniendo los depósitos sin entretanto, y asignando acciones mucho más pequeñas que las que se habían ofertado.
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Fracasos gubernamentales en el desarrollo 17

un drenaje aún mayor de los escasos recursos administrativos y organizativos; no sólo se drenará el
escaso talento del sector privado, sino que es probable que se debilite la administración de otras
actividades gubernamentales. La segunda es que una división económicamente eficiente de la actividad
económica entre el sector público y el privado se basará en parte en los requisitos administrativos y
organizativos de las dos alternativas.

El gobierno no es una organización de mercado y generalmente debe hacer cosas a gran escala.
De ello se deduce que actividades como el mantenimiento del orden público (incluida especialmente la
ejecución de contratos), el suministro de información (como la investigación y extensión agrícola) y la
prestación de servicios públicos básicos que son inherentemente de gran escala (como carreteras y
comunicaciones) son aquellos en los que el gobierno no está en desventaja al proporcionar servicios a
gran escala y donde los agentes privados pueden enfrentar una desventaja al intentar hacerlo.

Aunque la teoría parece clara, se ha trabajado poco sobre la ventaja comparativa del sector
público en estas actividades. Lo que parece claro a partir de la experiencia es que centrarse en otras
actividades (manufacturas, regulación de los mercados de crédito y de divisas, concesión de licencias
de inversión, etc.) ha desviado recursos y esfuerzos gubernamentales de aquellas áreas de actividad en
las que el gobierno puede tener una ventaja comparativa. El fracaso del gobierno puede haber consistido
tanto en no proporcionar la infraestructura en la que el gobierno tiene una gran ventaja comparativa
como en proporcionar cosas deficientes en las que no tiene una ventaja comparativa.

Quienes critican los patrones reales de intervención gubernamental a menudo son acusados de
querer un papel menor para el gobierno. Si, como parece ser el caso al menos en los países menos
desarrollados, existe una severa limitación en el número de personas con habilidades administrativas y
organizativas mínimas disponibles, utilizándolas para tareas como asignar licencias de inversión o
establecer una organización para distribuir Los fertilizantes gratuitos reducen la capacidad del gobierno
para organizar la construcción y el mantenimiento de carreteras, comunicaciones, escuelas y para
desarrollar otras instituciones donde la ventaja comparativa del gobierno es mucho más fuerte. En
muchos países en desarrollo, la mala calidad y la oferta limitada de infraestructura constituyen una
fuente importante de altos costos para todos los productores y consumidores dentro de la economía.

¿Cuáles son las dinámicas de la intervención gubernamental?

La desilusión por el altruismo, la benevolencia y la ausencia de costos de los gobiernos ha llevado

a una serie de ideas. Entre ellos, tres son importantes y vale la pena mencionarlos aquí. En primer lugar,
cuando las políticas económicas crean algo que debe asignarse a un valor inferior a su valor mediante
cualquier tipo de proceso gubernamental, los recursos se utilizarán en un esfuerzo por capturar los
derechos sobre los artículos de valor.
En segundo lugar, siempre que una política gubernamental tenga beneficiarios claramente identificables.
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18 Revista de Perspectivas Económicas

y/o víctimas, esos grupos tenderán a organizarse en apoyo o en oposición a las políticas y
luego ejercerán presión para aumentar el valor de las ganancias o reducir el valor de las
pérdidas de esas políticas. Esto es así independientemente de si los propios instrumentos de
política fueron adoptados a instancias de los beneficiarios o fueron inicialmente el resultado
de decisiones de interés público.17 En tercer lugar, se pueden diferenciar los intereses de
diferentes grupos e instituciones dentro del gobierno. Los "ministerios que gastan" tenderán a
convertirse en defensores de programas y políticas que caen dentro de su ámbito. Por el
contrario, los ministerios de finanzas tienden a ser en mayor medida agencias de interés público.

La primera proposición, que la gente gastará recursos para capturar derechos de

propiedad del gobierno, es la proposición de que se producirá un comportamiento rentista. El
hecho de que la búsqueda de rentas adopte la forma de una actividad ilegal o de una actividad
legal no suele ser relevante para el análisis económico de sus costos, aunque la corrupción y
otras formas de actividad ilegal socavan la legitimidad del gobierno y, por lo tanto, reducen su
capacidad para mantener las leyes y los contratos. y la prestación de otros servicios que son
esenciales para el buen funcionamiento de la actividad económica.
Lo que es relevante es que los costos económicos de muchas políticas (legislación de salario
mínimo, licencias de importación bajo restricciones cuantitativas, racionamiento del crédito,
etc.) son mucho mayores cuando se produce la búsqueda de rentas de lo que sugeriría el
análisis tradicional de costos de bienestar. Grais, de Melo y Urata (1986) proporcionan una
estimación de los diferenciales de costos. En algunos casos, políticas que de otro modo podrían
parecer deseables para alcanzar objetivos no económicos, o incluso para corregir "fallas del
mercado", pueden resultar en una situación incluso menos satisfactoria que la que prevalecía
antes de que se implementara la política.
La segunda proposición, que surgirán grupos para defender sus posiciones , tiene varias
implicaciones.18 Un "equilibrio" político inicial puede no ser un equilibrio a largo plazo, ya que
los grupos de presión o de interés recién formados ejercen presión para lograr políticas cada
vez más favorables o menos favorables. trato desfavorable. Por ejemplo, una vez que existe
un sistema de protección contra las importaciones, los productores protegidos generalmente
presionarán para obtener aranceles más altos y/o cuotas más bajas, utilizando contrastes con
otros niveles de protección y otros argumentos. Del mismo modo, los grupos inicialmente
desprotegidos comenzarán a ejercer presión para obtener protección, con el argumento de que
sus argumentos son al menos tan sólidos como los de los intereses ya protegidos. En términos
más generales, habrá una tendencia a una creciente proliferación de categorías e instrumentos
de política, a medida que varios grupos afirmen reivindicaciones contradictorias y competitivas,19
y esta proliferación también debería contabilizarse como un costo de la política original.

17A menudo se ha asumido que la intervención se origina en el lobby de grupos de intereses especiales.
Ésta es la perspectiva de Olson (1965). Si bien ese es ciertamente el caso, también sucede con frecuencia
que, una vez que comienza una intervención (independientemente del motivo), quienes se benefician de
ella se organizan para ejercer presión política para mantener e incrementar sus beneficios. Véase Krueger
(1990) como ejemplo.
18 Para un modelo de competencia política basado en esta idea de manera más general, ver Becker (1983).
19Por ejemplo, a mediados de la década de 1970, el gobierno mexicano administró un conjunto complejo de
incentivos a la inversión. El país quedó dividido en tres zonas, I, II y III. Los incentivos a la inversión mexicanos se
basaron en ocho criterios de elegibilidad. Estas eran si la actividad era: nueva dentro
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Anne O. Krueger 19

Uno de los grupos que normalmente surge es el grupo que administra las políticas.
Una vez que se regula una política particular, se establece un grupo o se expande una
unidad de gobierno existente para cumplir la función. De cualquier manera, una parte del
gobierno generalmente abogará por mantener las funciones involucradas y, en muchos
casos, ampliarlas. Quienes administran las políticas necesariamente creen que están
haciendo algo importante, y también saben que la interrupción de la función resultaría en
una pérdida de empleos para algunos y de poder burocrático para otros.20 Para hacer
que esta tendencia a la defensa burocrática sea
aún más costosa, la burocracia Los demócratas tienden a interpretar su propia
ineficacia como consecuencia de la insuficiencia de recursos e instrumentos políticos a
su disposición. Cuando se imponen controles de precios a los cultivos alimentarios, por
ejemplo, los agricultores tienden a dedicarse a la producción de otros productos básicos.
Es probable que los burócratas frustrados aboguen por controlar los precios de otros
productos básicos y posiblemente por la nacionalización de la venta al por mayor. Cuando
estos controles son menos efectivos de lo previsto debido al contrabando u otras razones,
se buscan otros instrumentos de política.
La lógica política de la evolución de la política económica es poco comprendida. Sin
embargo, en la mayoría de los países en desarrollo sería más exacto afirmar que las
políticas están en continuo estado de cambio que afirmar que una política, una vez
establecida, se cumple consistentemente. Ciertamente, el defensor de una determinada
intervención política en un país en desarrollo debería al menos preguntarse qué fuerzas
que conducirán a nuevas intervenciones se crearán con la inauguración de la política
bajo consideración.
La tercera proposición, que hay diferentes intereses dentro del gobierno, es un
corolario directo de la opinión de que muchos de quienes están dentro del gobierno tienen
intereses propios. Normalmente, cada ministerio que gasta querrá aumentar el gasto,
creyendo que es de interés social que aquellas actividades dentro de su dominio particular
sean las más importantes. El Ministerio de Finanzas, por el contrario, será más

la zona; procesamiento de materias primas agrícolas u otras materias primas de la zona; nuevo en el país; cubrir
déficits de al menos el 20 por ciento del consumo del producto básico en la región durante el año anterior;
aumentar la productividad lo suficiente como para bajar los precios en al menos un 5 por ciento; ampliar
ventajosamente la capacidad productiva; reinvertir en las zonas II o III el producto de las ventas de terrenos y
edificios de las zonas I y II. Había nueve incentivos diferentes: reducción del 50 por ciento o condonación total de
los derechos sobre las importaciones de bienes de capital; reducciones de magnitud similar de los derechos sobre
bienes intermedios y materias primas importadas; reducciones del 50 al 100 por ciento en los impuestos de timbre;
reducciones de la misma magnitud en los impuestos sobre la venta de terrenos y edificios; tasas de depreciación
aceleradas; reducciones en los impuestos federales sobre las ventas; reducción del 20 al 40 por ciento en los
impuestos sobre la renta; mejor acceso y condiciones de crédito a través del Banco de México; y asistencia
técnica para pequeñas empresas. Véase Negocios México (1973, p. 172). Estoy en deuda con Derek Hardesty por este ejemplo.
20 Los politólogos se refieren al "triángulo de hierro", en el que los burócratas tienen interés en ampliar el alcance
de sus actividades, que se realizan de manera visible para los votantes. Los políticos buscan la reelección y, por
lo tanto, apoyan (o al menos no se atreven a oponerse) a las actividades burocráticas que brindan servicios a los
electores. Los votantes conocen los servicios prestados por los burócratas y, por lo tanto, apoyan a los políticos.
Si bien el "triángulo de hierro" se analizó por primera vez en el contexto del sistema del Congreso estadounidense,
existen numerosos casos en los que parece aplicarse en los países en desarrollo. Véase Fiorina (1978) para un
análisis.
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20 Revista de Perspectivas Económicas

preocupado por aumentar los ingresos y, por lo tanto, es menos probable que represente
intereses especiales.
En este sentido, la ideología se convierte en un determinante importante de lo que es y
de lo que no es generalmente aceptable. Claramente, en las sociedades democráticas, los
formuladores de políticas dentro de los gobiernos tienen autonomía sólo en la medida en que
los votantes consienten en sus actividades, ya sea que ese permiso sea por ignorancia o por
sanción por su actividad. Al menos hasta cierto punto, la aquiescencia es resultado del "ethos"
general que rodea la política económica.

¿Qué orientación para los responsables de la formulación de políticas?

Estas consideraciones conducen directamente a la pregunta final: con base en lo que

sabemos o sospechamos sobre el comportamiento del gobierno, ¿se puede dar alguna
orientación al formulador de políticas? La respuesta es sí, aunque aún queda mucho por
aprender.
Primero, y más obvio, es que la acción del gobierno no es gratuita. Cualquier política que
afecte la asignación de recursos, cualquier actividad económica emprendida en el sector
público y cualquier regulación de la actividad económica privada, sólo puede emprenderse
cuando existe un conjunto específico de procedimientos o criterios para decidir qué encaja
dentro del alcance de la política enunciada. y también un aparato administrativo para
implementar la política. Es tremendamente insuficiente que los economistas afirmen que la
existencia de una falla del mercado implica que hay motivos para la intervención del gobierno.
Lo que se necesita es la especificación de un conjunto de criterios o reglas mediante los cuales
se administrarán las intervenciones y una indicación del proceso mediante el cual esto ocurrirá.
Luego, se pueden emitir juicios sobre el costo administrativo y la viabilidad de la actividad, así
como la probabilidad de que las presiones políticas alteren rápidamente el proceso elegido
inicialmente.21 En segundo lugar, incluso cuando parece que la acción gubernamental sería
realmente efectiva, hay algo así como una presunción a favor de políticas y programas
que requieren un mínimo de aporte administrativo y burocrático. Esto se debe a que las
políticas, una vez implementadas, parecen tener vida propia y a que desvían recursos
administrativos escasos de aquellos en los que la ventaja comparativa gubernamental es más
fuerte.

En tercer lugar, si mecanismos y políticas alternativas pudieran lograr un determinado

objetivo social o político, existe una presunción a favor de elegir un mecanismo que proporcione
el menor margen para la búsqueda de rentas. Por ejemplo, aunque los aranceles invitan a lo
que Bhagwati (1982) llamó DUP (para actividades directamente improductivas), como el
contrabando, la subfacturación y el lobby para aumentar la protección, probablemente estén
menos abiertos a conductas de búsqueda de rentas que los aranceles cuantitativos.

21 Estas consideraciones son adicionales a las relativas a la elección de una política de menor costo para
obtener un objetivo económico o no económico determinado. Existe una literatura bien desarrollada que
identifica las mejores, segundas y terceras medidas políticas para alcanzar objetivos determinados. Véase
Bhagwati (1971).
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Fracasos gubernamentales en el desarrollo 21

restricciones a las licencias de importación. Dado que es probable que al menos parte de
los ingresos arancelarios se entreguen al gobierno, se pueden buscar menos rentas que
bajo restricciones cuantitativas equivalentes. Del mismo modo, a pesar del viejo teorema
de que (dejando de lado los flujos de capital) un arancel a las importaciones y un subsidio
a las exportaciones equivalen a una devaluación, ciertamente no existe equivalencia al
considerar la economía política de las dos alternativas: bajo la alternativa arancel­subsidio­
Sin embargo, siguen existiendo incentivos para el contrabando de importaciones, la
sobrefacturación de exportaciones, etc., que no surgen en presencia de un tipo de cambio
uniforme. Estos ejemplos, a su vez, sugieren que las políticas que controlan directamente
la actividad económica privada probablemente sean menos eficaces en términos de lograr
sus objetivos que las políticas que brindan incentivos a los individuos para que emprendan
las actividades que se consideran deseables. Esto a menudo puede lograrse encontrando
formas que fortalezcan el funcionamiento de los mercados.
Otra implicación más es que es preferible elegir políticas y acuerdos institucionales
que obliguen a afrontar compensaciones en la administración y ejecución de políticas.
Según este razonamiento, una comisión arancelaria tendería a ser más proteccionista que
un ministerio de comercio; este último tendría un electorado de exportadores así como de
industrias protegidas. De manera similar, exigir que los programas gubernamentales se
financien con ingresos públicos, en lugar de financiarlos fuera del presupuesto, debería dar
lugar a resultados más satisfactorios.22 Por último, está la cuestión de la transparencia.
Cuando los costos de una política son oscuros, los intereses especiales en el sector
privado y el gobierno tienen una mayor oportunidad de utilizar esas políticas para su propio
beneficio sin incurrir en el descrédito de los votantes y otros políticos. Por lo tanto, suele
ser preferible elegir la política con menores costos de información.

Preguntas

Este ensayo ha sugerido algunas de las lecciones emergentes de la literatura sobre

desarrollo. Estas respuestas son preliminares y, de hecho, descansan sobre una base
menos sólida de lo que uno podría desear. La defensa para exponerlas es simplemente
que los economistas han demostrado una ingenuidad increíble con respecto al
comportamiento del gobierno.
Lo que se ha aprendido es que los actores políticos tienen funciones y limitaciones
objetivas que no necesariamente reflejan el bien común, ni siquiera las preferencias de la
gran mayoría del público. Como lo expresa acertadamente Bates (1981, p. 6): "El optimismo
colectivo de la era nacionalista ha dado paso a un reconocimiento hosco y amargo de que
los sacrificios de muchos han creado oportunidades desproporcionadas para unos pocos.
¿Cómo influyen las decisiones políticas? , aparentemente hecho para el bien público, se
convierte en la base del engrandecimiento privado? ¿Mediante qué proceso se erosiona
una visión del orden público?

2 2El hecho de que los aranceles generen ingresos, mientras que los incentivos a la exportación cuestan ingresos, es probablemente una
razón importante para la prevalencia de los aranceles en relación con los subsidios a las exportaciones.
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22 Revista de Perspectivas Económicas

La agenda de investigación sobre estas cuestiones es enorme. A nivel general,

Hay innumerables preguntas sobre cómo los mercados políticos y económicos
interactuar. En niveles más mundanos, existen infinitas oportunidades para la investigación empírica.
investigación, analizando el funcionamiento de políticas e instituciones alternativas,
documentar y, con suerte, cuantificar las intervenciones políticas, la respuesta a
ellos y su evolución en el tiempo.

• Estoy en deuda con Pranab Bardhan, Carl Shapiro, Joseph Stiglitz y Timothy Taylor.
por comentarios extremadamente útiles sobre una versión anterior del artículo. Ninguno de ellos
necesariamente concuerda con los puntos de vista aquí expresados.

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Este artículo ha sido citado por:

1. Kathryn L. Dewenter, Paul H. Malatesta. 2001. Empresas estatales y privadas: un análisis empírico
de la rentabilidad, el apalancamiento y la intensidad laboral. Revista económica estadounidense 91:1,
320­334. [Citación] [Ver artículo en PDF] [PDF con enlaces]