TEMA 10.

EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

1. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

a) INICIATIVA

b) PROYECTOS DE LEY

i. Aprobación

ii. Enmiendas

iii. Debate de Totalidad

iv. Ponencia

v. Deliberación en Comisión

vi. Deliberación en Pleno

vii. Tramitación en el Senado

c) PROPOSICIONES DE LEY

i. De Iniciativa Parlamentaria

ii. De Las Asambleas de las CC.AA.

iii. De Iniciativa Legislativa Popular

d) ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

i. Leyes Orgánicas

ii. Competencia Legislativa Plena de las Comisiones

iii. Lectura Única y Procedimiento de Urgencia

iv. Otros Procedimientos Especiales

e) EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN EL SENADO

i. Textos Remitidos por el Congreso

ii. Si la Iniciativa Parte del Senado

f) REFERÉNDUM

2. LOS PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS ESPECIALES

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 a) PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EN EL CONGRESO

i. El Procedimiento de Lectura Única

ii. El Procedimiento de Urgencia

b) PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EN EL SENADO

i. El Procedimiento de Lectura Única

ii. El Procedimiento de Urgencia

iii. El Procedimiento Acelerado

3. ESPECIAL REFERENCIA A LA LEY DE PRESUPUESTOS

a) ART. 134 CE

b) NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PRESUPUESTOS

c) ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DE LA LEY DE

PRESUPUESTOS

i. Introducción

ii. Fase de Elaboración de los Presupuestos

iii. Fase de Aprobación de los Presupuestos

iv. Fase de Modificación de los Presupuestos

d) PRINCIPIOS INFORMADORES DE LA LEY DE PRESUPUESTOS

i. Principio de Unidad

ii. Principio de Universalidad

iii. Principio de Anualidad

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1. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

INICIATIVA

El Gobierno, el Congreso y el Senado, las Asambleas de las CCAA y

los ciudadanos son los titulares que tienen, según la Constitución (art.
87), la capacidad de promover leyes en España. El Gobierno y el
Congreso son, no obstante, las instancias de las que parte la inmmensa
mayoría de las iniciativas que, finalmente, se convierten en textos
legales.

Una iniciativa legislativa del Gobierno es un PROYECTO DE LEY,

mientras que las del resto se denominan PROPOSICIONES DE LEY. La
tramitación parlamentaria de ambas supone mínimas diferencias:

PROYECTOS DE LEY

APROBACIÓN

Los proyectos de ley se aprueban por el Consejo de Ministros y se

remiten al Congreso de los Diputados acompañados de una Exposición
de Motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre
ellos (art. 88 CE).

Por tales antecedentes se entienden tanto los estudios de la

Administración para la preparación del texto, como los informes de
Instituciones públicas (Consejo de Estado, etc.) y organizaciones
privadas representativas de intereses afectados por la norma.

ENMIENDAS

La Mesa del Congreso recibe el texto y ordena su publicación en el

BOCG y el envío a la Comisión correspondiente. A partir de la fecha de
publicación, los Grupos Parlamentarios disponen de 15 DÍAS para
presentar ENMIENDAS al texto, salvo que la Mesa, a petición de algún
Grupo, acuerde un aplazamiento (art.110 RC).

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 TIPOS DE ENMIENDA

– De Totalidad: Se refieren al espíritu, los principios o la oportunidad

del proyecto de ley y pueden pretender, bien su devolución al Gobierno,
bien su sustitución por un texto alternativo.

– Al Articulado o parciales: Se refieren a la supresión, modificación o

adición de algún aspecto concreto del proyecto.

DEBATE DE TOTALIDAD

En caso de presentarse enmiendas de totalidad, su debate en el

Pleno es el primer trámite que tiene que salvar el proyecto de ley (art.
112 RC).

Ordenación del debate:

– Defensa del proyecto por un miembro del Gobierno.

– Turno a favor, por 15 min., de los Grupos que hayan presentado

enmienda de totalidad.

– Turno en contra, por 15 min., de los Grupos que se opongan a la/s

enmiendas.

– Fijación de posiciones, por 10 min., de los Grupos que lo soliciten.

– Votación, primero, de las enmiendas de devolución. De prosperar

alguna, el texto se reenvía al Gobierno. A continuación se votan las de
texto alternativo. Si el Pleno aprueba alguna, el texto pasa a la
Comisión correspondiente y se abrirá un nuevo plazo de enmiendas al
articulado.

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 PONENCIA

Concluido el plazo de enmiendas -y el debate de totalidad, si lo

hubiera- la Comisión correspondiente designa, de entre sus miembros,
una PONENCIA, grupo reducido de diputados representantes de todos
los Grupos Parlamentarios que, a puerta cerrada, redactan un
INFORME a la vista del texto remitido por el Gobierno y de las
enmiendas presentadas (art. 113 RC). Dispone para ello de un plazo de
15 días (la Mesa de la Comisión puede ampliar ese plazo).

DELIBERACIÓN EN COMISION

Concluido el Informe de la Ponencia, la Comisión se reúne de nuevo

para debatirlo, así como las enmiendas artículo por artículo. Tras
votarlos, emite un DICTAMEN que someterá al Pleno de la Cámara. Los
Grupos Parlamentarios disponen de 48 horas, desde la aprobación del
Dictamen, para comunicar cuáles de los votos particulares y enmiendas
que resultaron rechazados en la Comisión tienen intención de defender
en el Pleno (art. 114-116 RC).

DELIBERACIÓN EN PLENO

El debate en el Pleno, que puede comenzar con un nuevo turno de

defensa por parte del Gobierno y de presentación del Dictamen por un
miembro de la Comisión, supone el final de esta primera fase de la
tramitación parlamentaria del proyecto de ley, que pasa entonces al
Senado (art. 118 RC).

TRAMITACIÓN EN EL SENADO

Recibido el texto, el Senado dispone de DOS MESES para tramitar el

proyecto, plazo en el que sus posibilidades de actuación son tres:

– Aprobar el texto en los mismos términos en que le fue remitido por

el Congreso. En tal caso, quedará definitivamente aprobado.

– Introducir enmiendas. El proyecto volverá al Pleno del Congreso,

que puede aceptarlas o rechazarlas por mayoría simple.

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 – Interponer un veto, que ha de ser aprobado por mayoría absoluta
(art. 90.2 CE). Para superarlo, el Congreso debe ratificar, por idéntica
mayoría, el texto inicial por él aprobado. De no conseguirla, se someterá
de nuevo a votación transcurridos dos meses a contar desde la
interposición del veto que, en este caso, será superado por mayoría
simple.

Por término medio, un proyecto de ley tarda unos cinco meses desde
que el Consejo de Ministros lo envía al Parlamento hasta que, aprobado
definitivamente por el Congreso, sancionado y promulgado por el Rey y
publicado en el BOE, se convierte en Ley.

PROPOSICIONES DE LEY

DE INICIATIVA PARLAMENTARIA.

– Del Congreso. Puede presentarlas un diputado con la firma de

otros catorce o un GP con la sola firma de su portavoz (art. 126.1 RC).

– Del Senado. Puede presentarlas un Grupo Parlamentario o 25

senadores (art. 108.1 RS).

Remisión al Gobierno. Tras calificarla, la Mesa respectiva ordena su

publicación y remisión al Gobierno para que manifieste su criterio y su
conformidad o no si supone aumento o disminución de créditos
presupuestarios (art. 126.2 RC/ 151 RS). Si transcurridos 30 días el
Ejecutivo no ha expresado oposición, el texto está en condiciones de ser
incluida en el orden del día del Pleno para su TOMA EN
CONSIDERACION.

La toma en consideración es un debate similar al de totalidad de los

proyectos de ley. Se produce cuando los Grupos autores de la
proposición deciden, de acuerdo con el cupo de que disponen, su
inclusión en el Pleno. Después el trámite es idéntico al de los proyectos
de ley.

Tras la toma en consideración en el Senado, la proposición pasa al

Congreso para seguir allí su tramitación.

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 DE LAS ASAMBLEAS DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS

El trámite es el mismo, con la única diferencia de que el Parlamento

autonómico podrá enviar un máximo de tres representantes al Congreso
para defender la iniciativa en el debate de toma en consideración (art.
127 RC).

DE INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR

Es la proposición de ley que parte la iniciativa ciudadana reconocida

en la Constitución (art. 87.3). Los promotores de la iniciativa disponen
de 6 meses para presentar ante el Parlamento, al menos, medio millón
de firmas que avalen la propuesta, la cual no podrá referirse a materias
propias de Ley Orgánica, tributaria o de carácter internacional (LO
3/1984).

ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO

LEGISLATIVO

LEYES ORGÁNICAS (art.81 CE)

Son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y

libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el
régimen electoral general, así como otros asuntos a los que la
Constitución otorga carácter orgánico (organización militar, Defensor
del Pueblo, referéndum, etc.)

Tramitación. La diferencia fundamental respecto al procedimiento

común es que, para ser aprobada, precisa de mayoría absoluta en el
Congreso en una votación final sobre el conjunto del texto.

COMPETENCIA LEGISLATIVA PLENA DE LAS

COMISIONES (art. 75 CE)

Implica que un proyecto o una proposición constitucionalmente

delegable puede pasar directamente desde la Comisión correspondiente

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del Congreso al Senado sin el trámite de deliberación y votación final en
el Pleno. No obstante, el Pleno puede recabar el debate y votación final,
siempre que no se haya iniciado el debate en Comisión (AVOCACIÓN,
art. 149.2 RC).

LECTURA ÚNICA Y PROCEDIMIENTO DE URGENCIA

(art. 93 y 94 RC)

Los veremos un poco más adelante

OTROS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES

Otros procedimientos especiales corresponden a la tramitación de los

Presupuestos Generales del Estado, la aprobación o reforma de los
Estatutos de Autonomía y las reformas constitucionales.

EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN EL
SENADO

TEXTOS REMITIDOS POR EL CONGRESO

En este caso, el Presidente del Congreso los enviará, con sus

antecedentes y los documentos producidos en su tramitación ante la
Cámara, al presidente del Senado.

Recibido el proyecto en el Senado, se siguen fundamentalmente las

mismas fases que ya hemos examinado en el Congreso.

El Senado dispone a tal efecto de un plazo máximo de 2 meses a

partir del día de la recepción del texto en la Cámara, dentro del periodo
ordinario de sesiones.

Este plazo se reducirá, sin embargo, a 20 días naturales en los

proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los
Diputados (art. 90.3 de la CE).

Si transcurrido el plazo de 2 meses, el Senado no se hubiera

pronunciado sobre el proyecto remitido por el Congreso, hay que

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entender, aunque nada diga su reglamento, que el proyecto quedará
aprobado.

Ahora bien, una vez realizada su tramitación, el Senado puede

adoptar respecto del texto enviado por el Congreso tres medidas
distintas:

 Aprobar el texto remitido por el Congreso.

 Introducir, mediante mensaje motivado, enmiendas al texto

aprobado por el Congreso.

 Interponer su veto, también mediante mensaje motivado, que habrá

de ser aprobado por mayoría absoluta. Para superar este veto del
Senado, el Congreso de los Diputados habrá de ratificar por idéntica
mayoría absoluta el texto inicialmente remitido, o por mayoría
simple si han transcurrido 2 meses desde la interposición del
mismo.

SI LA INICIATIVA PARTE DEL SENADO

En el caso de que la iniciativa parta del Senado, la proposición se

remitirá al Congreso después de su toma en consideración en la
Cámara Alta. Una vez finalizada su tramitación en el Congreso de los
Diputados, se enviará de nuevo al Senado, donde seguirá el
procedimiento señalado.

REFERÉNDUM

Es muy importante destacar que las decisiones políticas de especial

trascendencia pueden ser sometidas a referéndum consultivo de todos
los ciudadanos. El referéndum deberá ser convocado por el rey, a
propuesta del presidente del Gobierno y previa autorización del
Congreso de los Diputados.

2. LOS PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS

ESPECIALES

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 PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EN EL
CONGRESO

EL PROCEDIMIENTO DE LECTURA ÚNICA

Viene regulado en el artículo 150 del Reglamento del Congreso y

afecta a todo proyecto o proposición de ley, siempre que la naturaleza
de los mismos lo aconseje o su simplicidad de formulación lo permita.

La decisión de adoptar este procedimiento, cuando se produzcan

tales supuestos, corresponde al Pleno de la Cámara a propuesta de la
Mesa, oída la Junta de Portavoces.

Una vez adoptado el acuerdo -se entiende que por mayoría simple-,
se procede a un debate de acuerdo con las normas de los debates a la
totalidad, sometiéndose posteriormente el texto a votación, el cual
quedará aprobado si esta es favorable. Este procedimiento especial, que
puede tener justificación para ciertos asuntos, plantea sin embargo una
serie de interrogantes:

En primer lugar, ¿cabe su aplicación cuando se trate de un proyecto

o proposición que tenga su tramitación específica? Parece que sí,
aunque el reglamento no dice nada.

En segundo lugar, la tramitación del mismo impide su conocimiento

por parte de la comisión competente y no parece prejuzgar la utilización
de un procedimiento semejante en la otra Cámara.

En definitiva, su utilización debe producirse cuando exista un

amplio consenso parlamentario sobre la materia, y no por otras
circunstancias, como pudiera ser la urgencia, ya que a este respecto
existe otro procedimiento legislativo especial.

EL PROCEDIMIENTO DE URGENCIA

Pueden promoverlo el Gobierno, dos Grupos Parlamentarios o una

quinta parte de los diputados y consiste en la reducción a la MITAD de
los plazos ordinarios del procedimiento legislativo, salvo que la Mesa

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acuerde su prórroga o reducción. El Senado dispone de un plazo de 20
días para la tramitación del texto (art. 90.3 CE).

PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EN EL SENADO

EL PROCEDIMIENTO DE LECTURA ÚNICA

Aparece regulado en el artículo 129 del Reglamento, estando

condicionado en parte por la regulación del Congreso. Sus principales
características son:

 Únicamente parece afectar a los proyectos y proposiciones remitidos

por el Congreso, y no cuando la iniciativa se ejerza en primer lugar
por el Senado.

 Se produce una reglamentación más detallada del debate a la

totalidad, en el cual solo se podrán establecer turnos a favor o en
contra durante 15 minutos, pudiendo intervenir todos los grupos
parlamentarios durante 10 minutos.

 En el ejercicio del derecho de enmienda, únicamente se podrán

presentar propuestas de veto.

 Afecta a todo tipo de proyectos y proposiciones.

EL PROCEDIMIENTO DE URGENCIA

A diferencia del Congreso aparece regulado dentro de los

procedimientos legislativos especiales, y cuyas principales
características son las siguientes:

 En principio, la declaración de urgencia solo podrá hacerse, según el

artículo 90.3 de la Constitución, por el Gobierno o por el Congreso.
Ahora se contempla la posibilidad de que esta sea hecha también
por el Senado, bien de oficio por la Mesa, o a propuesta de un grupo
parlamentario o de 25 senadores. La diferencia entre una y otra
declaración radica en que el Senado viene obligado por la efectuada
por el Gobierno o el Congreso, mientras que su propia declaración
no le afecta más que a él, es de ámbito interno.

11
 El plazo de 20 días de que dispone el Senado para ejercer sus
facultades de orden legislativo se entiende referido al periodo
ordinario de sesiones, habilitándose en caso necesario los días que
fuesen precisos del siguiente periodo de sesiones hasta completar el
plazo de 20.

 El plazo de presentación de enmiendas y propuestas de veto se

reduce a 4 días. La Comisión se reunirá en los 2 días siguientes
para designar la ponencia, que dispondrá de 4 días para remitir
informe. La Comisión se reunirá de nuevo dentro de los 3 dias
siguientes y emitirá su dictamen dentro de los 2 días posteriores.

 La deliberación del Pleno se ajustará a las normas de procedimiento

ordinario, pudiendo la Mesa modificar la duración de las
intervenciones.

EL PROCEDIMIENTO ACELERADO

La Mesa del Senado, a propuesta de la Junta de Portavoces, cuando

no se produzcan los supuestos que pueden dar lugar al procedimiento
de urgencia, podrá establecer que los proyectos legislativos se tramiten
en el plazo de un mes, reduciendo a la mitad los plazos establecidos en
el procedimiento ordinario.

3. ESPECIAL REFERENCIA A LA LEY DE

PRESUPUESTOS

ART. 134 CE

Debemos partir para el análisis de la Ley de presupuestos de lo

dispuesto en el artículo 134 de la Constitución:

«1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos

Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y
aprobación.

12
 2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual,
incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal
y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten
a los tributos del Estado.

3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados

los Presupuestos Generales del Estado al menos 3 meses antes de la
expiración de los del año anterior.

4. Si la Ley de presupuestos no se aprobara antes del primer día del

ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente
prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación
de los nuevos.

5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno

podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto
público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo
ejercicio presupuestario.

6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los

créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la
conformidad del Gobierno para su tramitación.

7. La Ley de presupuestos no puede crear tributos. Podrá

modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea».

La materia se desarrolla, fundamentalmente, en la Ley orgánica

2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera y en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general
presupuestaria.

NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PRESUPUESTOS

Se plantea el problema de la naturaleza de los presupuestos, en el

sentido de si son una manifestación de la potestad legislativa del
Parlamento o deben ser considerados como una manifestación de su
función de control político.

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 Quizás la solución radique en la distinción entre el presupuesto, que
en sí mismo considerado es un acto del poder ejecutivo, y la ley que lo
aprueba.

ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DE LA LEY DE

PRESUPUESTOS

INTRODUCCIÓN

Nuestra Constitución establece en su artículo 134.1 el principio

general de que la elaboración de los presupuestos corresponde al
Gobierno, y su examen, enmienda y aprobación a las Cortes Generales.

FASE DE ELABORACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS

En esta fase interviene exclusivamente el Gobierno.

El Ministerio de Hacienda solicita a todos los organismos públicos el

envío de sus partidas presupuestarias antes del 1 de mayo de cada año,
para proceder a su estudio y posterior envío a la aprobación del Consejo
de Ministros que las presentará ante las Cortes antes del 1 de octubre.

FASE DE APROBACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS

En ella intervienen las Cortes Generales que, como ya sabemos, se

sitúan en un segundo plano, ya que, por un lado, carecen de iniciativa
al respecto y, por otro, se encuentran en una situación de inferioridad
técnica manifiesta en relación con el Gobierno, lo cual implica que la
actividad del Parlamento, más que aprobar el presupuesto, consiste en
otorgar un voto de confianza al Gobierno sobre los presupuestos
presentados.

Los aspectos más importantes de la tramitación son:

 Preferencia de tramitación sobre los demás trabajos parlamentarios.

 El derecho de enmienda aparece muy limitado, ya que, por una

parte, las enmiendas que supongan una disminución de ingresos
requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación y, por

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 otra, las que propongan un aumento de créditos, solo podrán ser
admitidas si además proponen una rebaja de igual en la misma
sección.

 El debate no se realiza normalmente por artículos, sino en función

de las partidas presupuestarias elaboradas por el Gobierno. En
primer lugar procede un debate a la totalidad en el Pleno del
Congreso, donde han de que quedar fijadas las cuantías globales.
Luego se envía a la Comisión de Presupuestos, donde se podrán
acomodar los debates y votaciones a la propia estructura de los
mismos. Por último, en el debate final del Pleno de la Cámara se
diferenciará entre el conjunto del articulado y cada una de las
secciones que lo compongan.

 Si llegado el 31 de diciembre no hubieran sido aprobados los

presupuestos para el año siguiente, se entenderán automáticamente
prorrogados los del corriente.

Actualmente está vigente la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de

Presupuestos Generales del Estado para el año 2021.

FASE DE MODIFICACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS

Corresponde en su iniciativa al Gobierno, pudiendo únicamente las

Cortes Generales utilizar el derecho de enmienda, que también requiere
la conformidad del Gobierno.

PRINCIPIOS INFORMADORES DE LA LEY DE

PRESUPUESTOS

PRINCIPIO DE UNIDAD

Tiene dos manifestaciones:

 Ha de presentarse en un acto único.

 En ella han de figurar todos los gastos e ingresos del Estado.

15
 En este sentido, la Constitución dispone que se incluirán todos los
gastos e ingresos del sector público estatal, así como la consignación
del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del
Estado.

PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD

Supone la aceptación de dos reglas fundamentales:

 El presupuesto se valora en bruto.

 El principio de no afectación de los ingresos a los gastos, que

implica tanto la prohibición de compensación entre gastos e
ingresos, como la prohibición de que determinados ingresos se
destinen a cubrir unos gastos determinados.

PRINCIPIO DE ANUALIDAD

Se considera que el periodo de un año constituye el espacio de

tiempo más adecuado para el ejercicio de la actividad económica del
Estado. La Ley de presupuestos es, pues, una ley temporal.

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