Libro Pos Pandemia

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Chudnovsky, Mariana y Campos, Sergio (2022) La carga emocional de

interactura con el Estado: recuperando la dimensión de lo colectivo en la
administración pública en Un Mejor Estad...
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Mariana Chudnovsky Sergio A. Campos

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UN MEJOR ESTADO: LECCIONES DE LA
PANDEMIA PARA ADMINISTRAR LO PÚBLICO
UN MEJOR ESTADO:
LECCIONES DE LA
PANDEMIA PARA
ADMINISTRAR
LO PÚBLICO
OLIVER MEZA
tirant lo blanch
Ciudad de México, 2021
Copyright ® 2021
Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro

puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento elec-
trónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o
cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación
sin permiso escrito de los autores y del editor.
En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch

México publicará la pertinente corrección en la página web www.
tirant.com/mex/
© Oliver Meza
© EDITA: TIRANT LO BLANCH

DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO
Av. Tamaulipas 150, Oficina 502
Hipódromo, Cuauhtémoc
CP 06100, Ciudad de México
Telf: +52 1 55 65502317
infomex@tirant.com
www.tirant.com/mex/
www.tirant.es
ISBN: 978-84-1113-163-6
MAQUETA: Disset Ediciones
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Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
OLIVER MEZA
Doctor en políticas públicas por el Centro de Investigación y Docen-
cia Económicas, SNI-1. Con una trayectoria consolidada en estudios
de políticas públicas y gobiernos municipales, es autor Democracia y
Gobiernos Municipales: de la política a las políticas (INE) y de va-
rios artículos publicados en revistas de prestigio a nivel internacional
y nacional. Es profesor investigador de la División de Administración
Públicas del CIDE y Coordinador académico del CIDE Región Centro
en Aguascalientes. En el año 2020 Obtuvo el Premio a la Investigación
Categoría Ciencias Sociales por la Académica Mexicana de Ciencias.
GUILLERMO M. CEJUDO
Profesor-Investigador en la División de Administración Pública del
CIDE, donde investiga sobre política social, federalismo y gobierno
abierto. Es autor de Democracia y burocracia (INE), coordinador edi-
torial del Diccionario de Transparencia (INAI), y uno de los editores
de Variaciones de Implementación (CIDE). Es miembro del Sistema
Nacional de Investigadores, nivel II, y de la Academia Mexicana de
Ciencias. En 2020 fue electo como consejero académico del Coneval.
ANA RAZO
Es profesora-investigadora del Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE) en el Programa Interdisciplinario sobre Políticas
y Prácticas Educativas (PIPE) y también es Cátedra CONACYT. Ha
centrado su investigación en el mejoramiento del trabajo en el au-
la, especialmente utilizando observación estructurada de la práctica
docente. Ha desarrollado proyectos de evaluación de políticas y pro-
gramas educativos para diferentes instituciones nacionales e interna-
cionales. Es Doctora en Políticas Públicas por el CIDE, donde se espe-
cializó en Política Educativa.
RIK PEETERS
Profesor investigador en administración pública en el Centro
de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Es doctor en ad-
ministración pública (2013) por la Universidad de Tilburgo en los
Países Bajos. Sus líneas de investigación incluyen disfunción buro-
crática, gobernanza digital, cargas administrativas, y burocracia a
nivel de calle.
FABIOLA PERALES
Es candidata a Doctora en Políticas Públicas por el Centro de In-
vestigación y Docencia Económicas (CIDE) y Maestra en Políticas Pú-
blicas por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Sus
intereses de investigación incluyen: la gobernanza regulatoria, cargas
administrativas y el análisis de impacto regulatorio.
MARIANA CHUDNOVSKY
Profesora investigadora titular de la División de Administración
Pública en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CI-
DE). Sus publicaciones son sobre Capacidad Estatal, Burocracias,
Administración Pública Comparada y Empleo Público. Ha publi-
cado en Foro Internacional, Gestión y Política Pública, Revista de
Gestión Pública, Estado, Gobierno y Gestión Pública, Latin Ame-
rican Policy, Latin American Research Review, Social Policy and
Administration, Oxford Public Administration Encyclopedia,entre
otros.Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores, en la cate-
goría SNI1.
SERGIO A. CAMPOS
Profesor-investigador Invitado de la División de Administración
Pública del CIDE. Entre 2019 y 2020 fue Visiting Research Fellow en
la Universidad Hebrea en Jerusalén, Israel. Sus líneas de investigación
se enfocan en el estudio de la implementación de política pública, en-
cuentros burocráticos y burocracia de nivel de calle. Ha publicado en
Journal of Comparative Policy Analysis, Public Administration and
Development, Governance y en la Revista Mexicana de Análisis Polí-
tico y Administración Pública.
CÉSAR RENTERÍA MARIN
Doctor en Administración y Políticas Públicas por la Universi-
dad Estatal de Nueva York. Profesor-Investigador en el Centro de
Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Sus líneas de inves-
tigación son tecnologías de la información en organizaciones, uso
de la información, plataformas de gobernanza y automatización
de decisiones.
ENRIQUE CABRERO MENDOZA

Doctor en Ciencias de Gestión por la Escuela de Altos Estudios
en Administración (HEC) de Francia. Maestro en Administración
Pública por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CI-
DE) y licenciado en Administración por la Universidad Autónoma
de San Luis Potosí. Ha sido profesor visitante en diversas institu-
ciones académicas como la École Normale Supérieure y H.E.C en
Francia, la Universidad de Birmingham en Gran Bretaña, y la Uni-
versidad Autónoma de Barcelona en España, entre otras. Es miem-
bro del Sistema Nacional de Investigadores nivel III, ha escrito y
editado más de 25 libros y más de una centena de artículos. Los
principales temas que han motivado su investigación se centran
en políticas públicas, federalismo, ciudades, y políticas de ciencia,
tecnología e innovación. Es miembro de la Academia Mexicana de
Ciencias (AMC), y ha sido consultor de organismos internaciona-
les diversos. Ha sido Director General del CIDE y Director Gene-
ral del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Actualmente es
investigador y profesor en el CIDE.
ANA DÍAZ ALDRET

Es Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Guadalajara
y profesora investigadora en las áreas de Administración Pública y
Políticas Públicas en el CIDE. Miembro del S.N.I., nivel II. Sus áreas
de investigación son Participación ciudadana; gobernanza territorial,
tecnologías e implicación ciudadana (smart cities), sobre los que ha
publicado diversos artículos y libros. Actualmente funge como inves-
tigadora principal en el proyecto binacional financiado por ESRC-
Newton Fund/Conacyt “Smart Urban Resilience. Enabling Citizen
Action”.
JAIME SAINZ SANTAMARÍA
Profesor investigador titular de la División de Administración Pública
del CIDE Región Centro. Es politólogo por la UAM, Maestro en Políti-
cas Públicas por el ITAM y Doctor en Ciencias Ambientales y Gestión
por la Universidad de California Santa Barbara. Actualmente estudia las
políticas climáticas de gobiernos locales y los efectos de la gobernanza de
áreas verdes urbanas en la salud física y mental de las ciudades.
ELIZABETH PÉREZ CHIQUÉS

Profesora investigadora en la División de Administración Pública
del CIDE. Obtuvo su maestría en políticas públicas en la Universidad
de Chicago, y su doctorado en administración y políticas públicas en
la Universidad de Albany en Nueva York. Sus principales líneas de in-
vestigación se centran en la implementación de políticas públicas, co-
rrupción gubernamental y en la gestión de los recursos humanos en
el sector público.
GRISEL SALAZAR REBOLLEDO

Doctora en Políticas Públicas por el CIDE y maestra en Ciencia
Política por la Universidad de Salamanca. Su investigación se cen-
tra en las intersecciones entre prensa e instituciones públicas, libertad
de expresión y transparencia. Es Profesora Asociada del CIDE donde
coordina el área de Periodismo sobre Políticas Públicas. Su investi-
gación más reciente es el libro Más allá de la violencia: alianzas y
resistencia de la prensa local mexicana, por aparecer.
GABRIEL PURÓN CID

Profesor de la División de Administración Pública del Centro de
Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE). Sus líneas de in-
vestigación abarcan fiscalización superior, transparencia financiera,
gestión presupuestaria, evaluación del desempeño, gobierno electró-
nico, innovaciones tecnológicas, gobierno abierto. Cuenta con varias
publicaciones en estos temas y años de experiencia en gobierno, do-
cencia, consultoría y capacitación en México, Estados Unidos y varios
países de Latinoamérica.
Índice
Capítulo I
INTRODUCCIÓN: LECCIONES DE LA PANDEMIA PARA UN MEJOR

ESTADO
OLIVER MEZA
1. Los efectos de la pandemia.................................................................... 19

2. Repensar al Estado más allá de la Pandemia......................................... 24
3. En este libro ¿Cómo administrar lo público?......................................... 29
4. Referencias............................................................................................ 35
Capítulo II
LAS TRANSFORMACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN Y

TRAS LA PANDEMIA
GUILLERMO M. CEJUDO
1. Introducción.......................................................................................... 39
2. La pandemia como problema ............................................................... 41
“súper perverso”....................................................................................... 41
3. ¿Cómo nos encontró la pandemia?........................................................ 44
3.1 Condiciones políticas poco propicias....................................... 44
3.2 Administraciones públicas poco preparadas............................. 46
4. ¿Cómo han respondido las administraciones públicas?......................... 46
5. La administración pública será transformada por las consecuencias ..... 50
de la crisis................................................................................................. 50
5.1 Revalorizar a los trabajadores esenciales del Estado................ 51
5.2 Reconstruir los sistemas de protección social........................... 51
5.3 Recuperar el papel del Estado como guardián de lo público.... 52
6. Conclusión............................................................................................ 54
7. Referencias............................................................................................ 54
Capítulo III
LA EMERGENCIA EDUCATIVA POR COVID19 Y LA RESPUESTA DEL

ESTADO MEXICANO: LO BUENO, LO MALO Y LO QUE SIGUE
ANA RAZO
1. Introducción: la magnitud del desafío................................................... 59

2. La respuesta del Estado mexicano ante la emergencia educativa............ 63
2.1 Aprende en casa I..................................................................... 63
2.2 Alianza SEP-Google for Education y la gestión de clase a
distancia................................................................................. 64
2.3 Verano divertido...................................................................... 65
2.4 La atención educativa del Conafe............................................ 66
2.5 Aprende en casa II y III............................................................ 68
3. ¿Qué aprendimos y que necesitamos aprender?..................................... 74
3.1. Información no es aprendizaje................................................ 74
3.2. Revalorar la función docente.................................................. 74
3.3. Reconocer la función socializadora de la escuela..................... 75
3.4. Desarrollar Competencias digitales......................................... 76
3.5. Usar mejor el financiamiento educativo................................... 76
3.6. Diseñar políticas equitativas de cuidados................................ 77
4. ¿Qué sigue, en México, para remontar la desigualdad de oportunidades
educativas acentuada por la pandemia?............................................... 78
5. Referencias............................................................................................ 83
Capítulo IV
ADMINISTRACIÓN DIGITAL: UNA ASIGNATURA PENDIENTE DEL

ESTADO MEXICANO
FABIOLA PERALES
RIK PEETERS
1. Introducción.......................................................................................... 85
2. Administración digital–un breve resumen.............................................. 87
2.1. Digitalización como racionalización........................................ 87
2.2. Beneficios de digitalización...................................................... 89
2.3. Riesgos de digitalización......................................................... 90
3. Administración digital en México.......................................................... 92
3.1. Esfuerzos institucionales para alcanzar una administración
digital.................................................................................... 92
3.2. La digitalización de trámites gubernamentales en México:
un breve diagnóstico.............................................................. 94
4. La agenda de administración digital con visión integral........................ 102
4.1. Simplificar previo a la digitalización........................................ 103
4.2. Generar un diagnóstico robusto y actualizado de los trámi-
tes digitales............................................................................ 104
4.3. El diseño de los trámites centrado en el ciudadano: hacia un
modelo híbrido...................................................................... 105
4.4. Invertir en la infraestructura de la información...................... 105
5. Conclusiones......................................................................................... 106
6. Referencias............................................................................................ 109
Capítulo V
LA CARGA EMOCIONAL DE INTERACTUAR CON EL ESTADO:

RECUPERANDO LA DIMENSIÓN DE LO COLECTIVO EN LA ADMINIS-
TRACIÓN PÚBLICA
MARIANA CHUDNOVSKY
SERGIO A. CAMPOS
1. Introducción.......................................................................................... 119
2. ¿Cómo pensar las emociones desde la disciplina de la Administración
Pública? Del enfoque de la elección racional (rational choice) al de la
conducta (bevahioral public administration)....................................... 120
3. Emociones y razón................................................................................ 126
4. Conclusiones......................................................................................... 131
5. Referencias bibliográficas...................................................................... 132
Capítulo VI
CAPACIDAD DE ADAPTACIÓN DE ORGANIZACIONES PÚBLICAS FRENTE

A CAMBIOS EN EL ENTORNO
CÉSAR RENTERÍA
1. Introducción.......................................................................................... 137
2. Entorno de las organizaciones públicas................................................. 139
2.1 Entornos dinámicos................................................................. 142
2.2 Gestión pública de eventos....................................................... 145
2.3 Gestión pública de cambios en el entorno................................ 148
3. Casos de estudio: Gestión de la epidemia del COVID-19 y de las protes-
tas en contra de la violencia policial.................................................... 148
3.1 Epidemia del COVID-19.......................................................... 149
3.2 Protestas en contra de la brutalidad policial............................. 151
4. Cuatro macrotendencias globales.......................................................... 153
5. Conclusiones......................................................................................... 155
6. Referencias............................................................................................ 156
Capítulo VII
REPENSANDO LAS CIUDADES MEXICANAS A PARTIR DE LA PANDEMIA:

LA NECESARIA CONSTRUCCIÓN DE GOBIERNOS INTELIGENTES
ANA DÍAZ ALDRET
1. De los proyectos a las estrategias “inteligentes”..................................... 167

2. ¿Hay capacidades de gestión en las ciudades mexicanas para enfrentar
las crisis?............................................................................................. 171
3. ¿Cómo se ha enfrentado la pandemia en ciudades del mundo, qué
aprendimos?........................................................................................ 174
4. ¿Hacia una “agenda renovada” para construir ciudades inteligentes
frente a crisis? La pandemia como detonador para pensar la agenda
de ciudades inteligentes en México...................................................... 178
5. Referencias............................................................................................ 182
Capítulo VIII
LA GOBERNANZA DE LOS PARQUES URBANOS DE MÉXICO: EL RETO

DE CREAR CIUDADES RESILIENTES
JOSÉ JAIME SAINZ SANTAMARÍA
1. Introducción.......................................................................................... 185
2. Pandemias, cambio climático, desastres naturales: ¿qué retos implican
para la administración pública?........................................................... 186
3. Resiliencia urbana y gobernanza adaptativa en ciudades....................... 188
4. La gobernanza de los bosques y parques urbanos en México................ 190
5. ¿Cómo se refleja la resiliencia urbana en la administración de parques
y bosques?........................................................................................... 193
5.1. Regulación del acceso: horarios y puntos de entrada............... 194
5.2. Amenidades, manejo de atracciones y programación de acti-
vidades................................................................................... 195
5.3. Manejo de vegetación............................................................. 195
5.4. Vínculos con organizaciones vecinales..................................... 195
5.5. Presupuesto y alternativas de financiamiento.......................... 196
5.6. Manejo de un sistema de parques, no de un grupo de parques. 196
6. Recomendaciones para transformar la administración pública ante las
perturbaciones por venir e implicaciones teóricas................................ 197
7. Conclusión............................................................................................ 199
8. Referencias............................................................................................ 200
Capítulo IX
PROFESIONALIZACIÓN PARA ENFRENTAR LA INCERTIDUMBRE:

ENSEÑANZAS DEL PERSONAL HOSPITALARIO PARA LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL
ELIZABETH PÉREZ-CHIQUÉS Y OLIVER MEZA
1. Introducción.......................................................................................... 205
2. El fracaso del Estado Mexicano............................................................ 208
3. El personal hospitalario enfrentó la incertidumbre................................ 209
4. ¿Qué papel juega el Estado en todo esto?.............................................. 215
4.1. Reclutamiento......................................................................... 215
4.3. ¿Para qué se utilizan?.............................................................. 218
4.4. Reforzado por prácticas sociales............................................. 218
4.5. Algunos efectos....................................................................... 219
4.6. Otras características de los empleados municipales................. 219
4.7. Preparación académica............................................................ 220
5. Conclusión............................................................................................ 222
6. Referencias............................................................................................ 223
Capítulo X
“PAN-MEDIA”: VICIOS Y TENDENCIAS EN LA COBERTURA MEDIÁTICA

DE LA EPIDEMIA DE COVID-19. EN MÉXICO
1.Introducción: la emergencia, la prensa y un contexto diverso................. 228

2. La información pública y periodística para la construcción de confianza.... 231
3. “Pan-media”: las enfermedades crónicas que aquejan a la prensa
mexicana............................................................................................. 235
4. Entre la estridencia y la utilidad pública: ¿qué rol adoptó la prensa para
cubrir la pandemia?............................................................................. 239
5. ¿Y después de la pandemia? Aprendizajes para el periodismo y el mane-
jo de la información............................................................................. 245
6. Referencias............................................................................................ 247
Capítulo XI
SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS ESTATALES EN EL

CONTEXTO DEL COVID: UN ENFOQUE SISTÉMICO DE LAS FINANZAS
PÚBLICAS
DR. GABRIEL PURÓN CID
1. Introducción.......................................................................................... 251
2. Marco de la Sostenibilidad Financiera de los Gobiernos Estatales.......... 254
4. Discusión, Conclusiones y Recomendaciones........................................ 267
5. Referencias............................................................................................ 271
Capítulo I
INTRODUCCIÓN: LECCIONES DE LA
PANDEMIA PARA UN MEJOR ESTADO
OLIVER MEZA
Este libro apela a la capacidad de adaptación que tiene el Esta-

do para hacer frente a constantes nuevos retos que afectan a la socie-
dad. Este libro pretende hacer evidente la necesidad que tiene el Esta-
do de voltear a ver algunos de los aspectos largamente desatendidos, y
que el contexto de la pandemia ha dejado ver con mayor claridad. El
listado de tópicos en este libro no es exhaustivo en cuanto a los te-
mas que podrían ser abordados, pero si pretende ofrecer un conjunto
de elementos que permitan remodelar lo que significa un mejor Estado
para México. El argumento de este libro es sencillo: Los eventos críti-
cos como el de una pandemia traen consigo enormes pérdidas (las hu-
manas las más importantes) pero también traen la oportunidad de re-
visar aquello que hemos venido haciendo. En materia de gobernanza,
una crisis como esta permite identificar aquello que dentro del Estado
ha venido fallando o aquello que necesita cambiar en aras de adminis-
trar mejor lo público. De tal forma que la humanidad en su historia
registra múltiples crisis, guerras y desastres como grandes ventanas
de cambio político y de políticas (Kingdon, 1995). Aquellos supues-
tos que algún tiempo sostuvieron las decisiones, en estos momentos
de gran incertidumbre, se erosionan y se derrumban obligando a la
humanidad a reconsiderar nuevas premisas de actuación (Alford &
Head, 2017; Head & Head, 2019). Naturalmente, estas nuevas pre-
misas hacen por lo menos dos cosas: modifican la trayectoria de las
cosas, o modifican la velocidad de las tendencias existentes. Ambos
resultados implican reformas de varios grados de profundidad con
impactos en la vida de la humanidad, y puntualmente en la forma
en como administramos lo público; esto último es la expectativa que
depositamos en la figura del Estado.
La pandemia del virus SARS-CoV-2 ha abierto ventanas que antes
pensábamos eran imposibles o inimaginables. El efecto es mundial
18 Oliver Meza
y México no es la excepción. Pequeños o grandes cambios de velo-

cidad e intensidad en las tendencias en curso van a ofrecer nuevos
patrones de conducta humana que a su vez demandarán, por lo me-
nos, nueva infraestructura física e institucional, que soporten las ten-
dencias y que mitiguen los posibles riesgos. Un ejemplo es el teletrabajo,
espacio donde este libro fue concebido. El teletrabajo ahora deman-
da, una nueva relación contractual entre el trabajador y la empresa;
compensaciones diferentes para el trabajador de forma que realice sus
labores ahora lejos de la oficina habitual y, por tanto, requeriría de
infraestructura apropiada y de nuevas instituciones que protejan, en
principio, a los trabajadores. Pero el teletrabajo no es una tendencia
nueva. La pandemia sirvió como catalizador, y tendrá implicaciones
para el Estado. Construir estas condiciones de gobernanza es papel
del Estado. Esta pandemia, como otras que han existido en la historia
de la humanidad, ha puesto de manifiesto, con niveles de claridad sin
precedentes, los retos que enfrenta el Estado Mexicano.
Este libro pretende reflexionar sobre el futuro de México en la re-
lación entre Estado y sociedad. Aquí los autores son provocados a
dilucidar sobre los cambios que México experimentará a partir
de la crisis ocasionada por la pandemia del SARS-CoV-2. Puntual-
mente los autores aquí tratamos de responder ¿Cómo la pandemia
cambiará la manera en cómo el Estado administra lo público? Las
formas de hacerlo son varias, y cada capítulo se apoyará en el
conocimiento que cada autora o autor tiene desde su propio ám-
bito de expertise. Las autoras y los autores aquí identifican los su-
puestos que se quebrantan, las ideas que revolucionan o simple-
mente las velocidades diferenciadas de aquellos aspectos que ya
venían sucediendo. En común, los autores han hecho un esfuer-
zo considerable por mantener, en lenguaje claro y sencillo, un hilo
conductor que inicia por identificar el fenómeno que puntualmente
ha cambiado (o se percibe diferente) a la luz de la pandemia, cómo
afecta el fenómeno a la sociedad mexicana, cuál es el papel del
Estado en todo esto y finalmente las implicaciones de política que
podrían derivar de esta reflexión.
Introducción: lecciones de la pandemia para un mejor estado 19
1. LOS EFECTOS DE LA PANDEMIA

Con algunas excepciones (ver Quammen, 2012), pocos ha-
bían considerado lo que vendría después de comer una sopa de mur-
ciélago o pangolín. Por lo menos este es el meme popular usado pa-
ra explicar el origen de la pandemia, aunque la verdad todavía está
por ser revelada. Lo que sabemos de facto es que el 30 de diciembre
del año 2019, muestras del pulmón de un paciente ingresado con un
cuadro inusual de neumonía en el Hospital Jin Yin-tan en la ciudad
de Wuhan, provincia de Hubei en China, confirmó, a través de una
prueba de RT-PCR (Reacción en Cadena de la Polimerasa en tiem-
po real), que se trataba de un nuevo tipo de coronavirus (Horton,
2020). Pocas semanas después, científicos en China habían secuen-
ciado el código genético de este virus nuevo, y múltiples reportes se
hicieron públicos para el mundo a partir de la experiencia que se
vivió en los primeros días del esparcimiento. El primero de enero,
poco después de que el gobierno chino oficialmente informó a la Or-
ganización Mundial de la Salud (OMS) sobre el nuevo virus, la OMS
instaló un equipo especializado para conocer el incidente. El 3 de
enero se reportaron 44 nuevos casos de los cuales once presentaban
algo parecido a un cuadro severo de neumonía. Al día siguiente, la
OMS, vía Twitter, informó al mundo sobre el virus, y el 5 de ene-
ro ofreció un comunicado más formal. Después de un gran debate
político-científico interno en la OMS, y externo con el gobierno de
China, hábilmente describe Horton en su libro “The Covid-19 Catas-
trophe”, el 30 de enero del 2020 Dr. Tedros Adhanom, director de la
OMS, reune al Comité de Emergencias del Reglamento Sanitario In-
ternacional, por segunda vez, y emite un Comunicado de Emergencia
de Salud Pública de Importancia Internacional (PHEIC, por sus siglas
en inglés) señalando lo siguiente:
“Representantes del Ministerio de Salud de la República Popular Chi-
na informaron sobre la situación actual y las medidas de salud pública
que se estaban adoptando. En la actualidad hay 7711 casos confirmados
y 12167 sospechosos en todo el país. De los casos confirmados, 1370 son
graves y 170 personas han muerto. 124 personas se han recuperado y han
sido dadas de alta del hospital.
La Secretaría de la OMS proporcionó un panorama general de la si-
tuación en otros países. Ahora hay 83 casos en 18 países. De estos, solo
7 no tenían antecedentes de viajes en China. Ha habido transmisión de
20 Oliver Meza
persona a persona en 3 países fuera de China. Uno de estos casos es grave

y no ha habido muertes.”
El comunicado continúa:
“El Comité cree que aún es posible interrumpir la propagación del
virus, siempre que los países adopten medidas firmes para detectar la en-
fermedad de manera temprana, aislar y tratar casos, rastrear contactos y
promover medidas de distanciamiento social acordes con el riesgo. Es im-
portante señalar que a medida que la situación continúe evolucionando,
también lo harán los objetivos estratégicos y las medidas para prevenir y
reducir la propagación de la infección.” (WHO, 2020).
Todavía quedan dudas sobre el papel que tuvieron las autorida-

des en China que al principio parecen haber intentado contener la
información del virus para evitar alarmar al mundo. Richard Hor-
ton, editor de la prestigiosa revista The Lancet realiza un recuento
muy puntual sobre el primero de muchos choques que esta pandemia
desataría. El primero inició en China entre científicos y personal mé-
dico-hospitalario contra autoridades locales y nacionales del Partido
Comunista cuya batalla costó, en término de días, la oportunidad
de actuar con mayor celeridad para contener localmente el virus y
después, para señalar con toda verdad al mundo el riesgo que la hu-
manidad enfrentaba. Sin embargo, comparado con la reacción de las
autoridades en China en el brote anterior de SARs en 2002-03, en esta
ocasión se actuó con mucha mayor rapidez. Quienes no lo hicieron,
ahora, fueron otros gobiernos nacionales que reaccionaron tarde y
sin preparación, y que no lograron resolver, algunos nunca, la discre-
pante brecha presente entre las opiniones sobre el curso de acción de
autoridades políticas y gubernamentales versus la comunidad científi-
ca y del sector de salud, entre otros (Capano, 2020; Capano, Howlett,
Jarvis, Ramesh, & Goyal, 2020).
Al mes de haber declarado a la enfermedad de la COVID-19 como
pandemia, diversos medios publicaron artículos para especular sobre
los efectos que tendría la pandemia en áreas como la política, la eco-
nomía y la sociedad. La pandemia ofreció un espacio para recrear
mundos alternativos. Hubo ideas interesantes. Sobre la economía se
dijeron cosas, entre ellas, que los procesos de globalización se verían
desacelerados. Las transnacionales tendrían que balancear los benefi-
cios de las cadenas de producción domésticas contra la versatilidad,
pero también fragilidad, de las cadenas de producción internaciona-

les. También se especuló sobre los cambios al capitalismo derivado
de los efectos humanos de la pandemia. Algunos cambios podrían
servir para pronunciar un capitalismo más salvaje o uno más huma-
nístico de acuerdo con declaraciones del sociólogo William Davies en
The Guardian (Sierra, 2020). Las tecnologías y la inteligencia artifi-
cial tendrían un papel catalizador, y la manera en que el capitalismo
resulte, al final de cuentas, estará moldeado por la acción regulado-
ra del Estado.
En lo social, se comentó que la incertidumbre habría de provo-
car un espacio propicio para el resurgimiento de sentimientos afines
a la colectividad y mayor sensibilidad hacia las desigualdades im-
perantes. Al inicio de la pandemia, cuando se pensó que el encierro
duraría un par de meses, fuimos testigos de iniciativas de apoyo y
solidaridad de empresas, bancos y demás instituciones que ayudaban
a que la gente se quedara en casa o que pudiera mitigar los efectos
de una reducción en los ingresos. A nivel individual hubo iniciativas
también, como, por ejemplo, la de apoyar al sector económico lo-
cal: “a consumir entre nosotros”. Algunos especularon que a raíz del
sentimiento que revaloraba lo colectivo podría surgir una demanda
por un gobierno más amplio y solidario (O’Mara, 2020). Estas moti-
vaciones, sin embargo, desaparecieron al ver que la pandemia se ex-
tendería por más tiempo. Por lo menos hasta que llegara una vacuna.
Entonces la cooperación individual menguó. La gente se cansó y dejó
de atender las indicaciones para evitar contagios; otros se resignaron
a la posibilidad del contagio y, pensando como individuos, decidieron
celebrar la vida como si no hubiera pandemia, aceptando el riesgo de
enfermarse dejando de lado las consecuencias colectivas. Al mismo
tiempo, otros experimentaron lo que expertos denominan como un
“sistema inmunológico conductual” (BBC News, 2020). Esto es un
comportamiento individual instintivo que propiciaba la reducción del
contagio; mayor distanciamiento social, menor proclividad al contac-
to físico con personas extrañas, entre otros. Lo cierto es que, por una
u otra razón, la demanda por un mejor Estado fue evidente. El Estado
como un medio para hacer valer el interés colectivo y público, tanto
para quienes así lo quieren, como para quienes piensan que la libertad
individual esta siempre sobre cualquier interés no-individual.
22 Oliver Meza
Finalmente se especuló sobre lo político. Viejas reglas antes vistas

como inamovibles, ahora cedieron. En el caso de México, los diputa-
dos y senadores trabajaron de manera virtual, lo que tecnológicamente
ofrecía la posibilidad, a todos, de estar presentes en las reuniones po-
líticas. El poder judicial también experimentó un auge virtual, aunque
con diferentes niveles de profundidad de un lugar a otro. Esto ofreció
la oportunidad, a los litigantes, de expandir sus actividades a otros te-
rritorios, pero también a las partes, de resolver sus asuntos sin visitar
oficinas. Las elecciones sufrieron cambios también. En muchos países
el voto electrónico se volvió una necesidad, y reemplazaron el “día de
elecciones” por el “mes de elecciones” (Fortwengel, 2020). En lo polí-
tico hubo también un auge fuerte en materia de federalismo (Cejudo
& Gómez, 2020). Este debate entre la acción y decisión local vs. na-
cional tuvo validez, no obstante, para países federalistas y para los no
federalistas. La forma de atender el tema del virus varió considera-
blemente entre una localidad y otra, pero sobre todo entre los niveles
locales y los niveles nacionales o federales. Desde Colombia y Chile,
que tienen gobierno unitarios o centrales, pasando por España e Ita-
lia, con gobiernos regionalistas, hasta Alemania, Estados Unidos y
México con gobiernos federalistas, las decisiones entre un nivel y otro
discreparon. Frecuentemente se hablaba de una tensión en las deci-
siones para enfrentar al virus: realizar (o no) más pruebas, ofrecer (o
no) más apoyos, limitar (o no) la movilidad o instalar medidas (o
no) para apoyar la economía. El gobierno federal, por ejemplo, en
México, se mostró renuente a ampliar un paquete integral de apo-
yos para la ciudadanía. Fueron los gobiernos locales quienes optaron
por cubrir este vacío, de entrada, con menos capacidades para hacer-
lo (CIDE, 2020). En fin, procesos de negociación, crisis y conflicto,
que regularmente se resuelven a lo largo de varios meses o años, se
comprimieron a cuestión de días.
Estas ideas dejaban claro que la expectativa de cambio en la vi-
da de la humanidad sería importante. Tan sola esta idea llamaba a
repensar cómo se verían estos cambios que tienen implicaciones en
lo público. Ideas concretas sobre pandemias que cambian al Estado
no son necesariamente obvias, y sin embargo son contingentes a la
temporalidad, a la sociedad y a su territorio. De antemano sabemos
esto porque la historia de la humanidad nos ha ofrecido ejemplos de
cambio y reforma. La pandemia de la influenza española a inicios del

siglo XX es quizá la más sobresaliente.
Sabemos que los efectos de esta pandemia se experimentaron en el
corto y largo plazo. Varios de estos efectos tuvieron repercusión en las
acciones del Estado. De acuerdo con Laura Spinney, la influenza es-
pañola enfermaba preponderantemente a quienes tenían edades entre
20 y 40 años (2017), a diferencia de la COVID cuya población más
vulnerable son los adultos de la tercera edad y población con ciertas
comorbilidades. Spinney señala que esta población era la más pro-
ductiva y por tanto de ella dependían los hogares para la subsistencia
económica. En Suecia, un estudio estimó que por cada muerto de in-
fluenza cuatro personas se movían a vivir a hospicios donde recibían
alimentación, vestimenta y servicios, pero que eran declarada como
legalmente incompetente. Estas pérdidas humanas tuvieron efectos en
la tasa de orfandad, y, por tanto, es posible que este fenómeno pudie-
ra haber contribuido a la legalización de la adopción de menores en
1923 en Francia y tres años después en Gran Bretaña. Un efecto simi-
lar ocurrió en Sudáfrica donde se estimó que medio millón de niños
quedaron huérfanos en lo que se conoció como “Octubre Negro”. El
gobierno sudafricano, con apoyo de otros sectores, lanzó un ambicio-
so programa para construir orfanatos, no obstante, la ayuda se dirigió
principalmente hacia la minoría blanca. A partir de la experiencia
internacional de la Influenza Española se produjo el modelo de siste-
ma sanitario mundial ahora vigente encabezado por la Organización
Mundial de la Salud.
Otro ejemplo, incluso más cercano es la pandemia del VIH. De
acuerdo con David Quammen (2012), esta pandemia tuvo un efecto
trascendental en la manera que ahora pensamos nuestra vida sexual.
A partir de este virus los gobiernos del mundo han tenido que ampliar
su abanico de políticas y servicios para hacerse cargo y para antici-
parse a los efectos negativos del síndrome de inmunodeficiencia ad-
quirida (SIDA), pero también medidas para prevenir la infección del
VIH. Estas medidas han modificado protocolos clínicos, médicos, de
vacunación, uso y disposición de material hospitalario, entre muchos
otros cambios devenidos a partir del interés público de contener el
VIH. En el extremo, señala Quammen, la posibilidad de que virus en
animales sean transmitidos a los humanos -zoonosis-, y que estos a su
vez puedan desatar una epidemia o pandemia, llama a la humanidad
24 Oliver Meza
a pensar la forma en que ésta se relaciona con la naturaleza; cuestiona

el ritmo de consumo y la vertiginosa velocidad con la que nuestro esti-
lo de vida exige el consumo y apropiación de los recursos del planeta.
Estos recursos y esta interacción con ella, vistos desde una perspectiva
pública, son materia en donde el Estado está llamado a intervenir. De
esta forma, las pandemias resultan en sucesos cuyas causas y riesgos
podrían ser relevantes para entender el quehacer y los retos que el
Estado enfrenta y podría enfrentar.
2. REPENSAR AL ESTADO MÁS ALLÁ DE LA PANDEMIA

El Estado es la figura de gobernanza que hoy por hoy opera en la
organización de nuestra humanidad. Si bien la figura ha sido disputa-
da por la fuerza globalizadora de poderes económicos y sociales que
con ayuda de nuevas tecnologías son transnacionales, es todavía el
Estado, aquella figura a la que volteamos a ver para que administre
estos flujos, tanto los que trascienden las fronteras de un país como
las que operan al interior de esta. En este sentido, el Estado es el
principal administrador de lo público. Alasdair Roberts señala en una
obra reciente que tanto hoy como “para el futuro previsible, la unidad
fundamental de organización política es el Estado” (Roberts, 2019;
23). Para entender mejor cómo el Estado es llamado a reformarse a
partir de esta pandemia, es necesario entender mejor qué es el Estado
y qué es lo público.
¿Qué es el Estado? La definición de libro dice que el Estado reúne
tres cosas, un gobierno que gobierna una población delimitada por un
territorio. Esta definición ha quedado corta en la manera en que los
Estados modernos actualmente trabajan. Una definición alternativa
que ofrece José Antonio Crespo es el conjunto de instituciones, reglas
y organizaciones, donde se concentra la facultad para tomar decisio-
nes válidas para toda la comunidad.” (Crespo, 2006). Sin embargo, el
papel del Estado en la humanidad ha evolucionado considerablemen-
te desde el origen de su ideación. La idea de Estado, al principio, estu-
vo ceñida a la necesidad de suplir los quehaceres tradicionales de for-
mas de gobierno como las monarquías. Podríamos decir que consistía
en la defensa y ampliación de lo colectivo, y defensa y ampliación de
lo individual. Esto implicaba un papel de impartición de justicia y de
una entidad a la que se atribuyó la misión de velar, con monopolio

de violencia, la ejecución de las normas, leyes y costumbres, y velar
por el derecho del individuo. Para ello, los miembros individuales de
un territorio se sujetaban al Estado Leviatán que hacía imperar la ley al
interior del territorio y que también podría declarar la guerra fuera de
este, y oportunamente anexarse más territorios (Hobbes, 2017). Más
adelante, el Estado amplío su alcance de forma que dio paso a nuevos
intereses, primero al de las élites que gobernaban. Como ejemplo está
el modelo de Estado Weberiano abocado a emplear los recursos de
manera racional y con mayor eficiencia. La ideación de la burocracia,
como modelo del aparato gubernamental del Estado, surgió como
el paquete que atiende el interés de mantener la racionalidad como
principio y criterio en todas las acciones gubernamentales del Estado.
Con la consolidación de las democracias, especialmente en América
Latina, el Estado debió asumir una modificación en la forma en que
sus gobiernos gobernaban, pues la legitimidad electoral y la capaci-
dad gubernamental no era condición suficiente para gobernar. Señala
Luis F. Aguilar (2013) el excesivo enfoque en lo gubernamental, que
proponía el desarrollo dirigido directamente por el gobierno, debió
ampliar la mirada y desconcentrar su poder directo sobre organismos
ineficientes. El Estado debió deshacerse del peso burocrático y dar pie
a que otros componentes privados y no gubernamentales participaran
en la resolución de problemas públicos. La idea de lo que el Estado
hace o debe hacer es cambiante con el tiempo, pero, sobre todo es am-
pliado en la medida que surgen más actores y colectivos que reclaman
para sí la garantía de derechos en manos del Estado. Estos actores han
ido en aumento tanto en número como en diversidad. Como lo señala
Mauricio Merino:
“Hasta finales del siglo XIX la mayor parte del mundo occidental com-
partía la visión liberal clásica según la cual el Estado solamente debía
actuar como garantía de los derechos y como árbitro de conflictos. A par-
tir de los años treinta fue quedando claro que el Estado debía asumir
un papel más activo en la promoción del crecimiento y de la igualdad
social” (Merino 2013; 21)
En resumen, podríamos decir que la idea del Estado ha ido cam-

biando con el tiempo, y esto no solo es natural sino deseable. Es-
te constante cambio surge a partir de las exigencias cada vez más
26 Oliver Meza
numerosas que se posan sobre este concepto de Estado intersubjetivo,

debatido, construido y fundamentalmente político.
¿Qué es lo público? Dice el dicho que aquello que es de todos es
de nadie. Entre particulares este dicho tiene sentido, pero también
refleja el principal problema con el tema de lo público. En una colec-
tividad como un país o una nación podríamos decir que lo público
es del Estado. Si el Estado no se hace cargo de lo público, dos co-
sas pueden ocurrir. Primero, alguien se apropia de lo que es público,
y por tanto se apropia de algo que no es suyo. Segundo, que nadie
hace algo que podría tener beneficio público, y esto, entonces, tiene
consecuencias negativas para todos. Nos encontramos en una situa-
ción subóptima, pues un mejor escenario es posible. Una vacuna es
un buen ejemplo de esto. Cuestan mucho y la probabilidad de fracaso
es alta también. Dejar esta producción al mercado, exclusivamente,
podría ser inhibidor para cualquier empresa privada. El Estado pue-
de hacer dos cosas. Una es participar en la inversión que implica la
investigación y desarrollo de una nueva vacuna. Segundo, el Estado
también podría asegurar, sobre todo en condiciones no críticas, que
las empresas tengan condiciones de mercado necesarias, o monopóli-
cos (temporal y bajo ciertas condiciones), de forma que las empresas
que realizan estas inversiones puedan recuperar costos y mantener
ciertas utilidades. Aquí expongo algunos otros ejemplos de cosas que
son públicas, y que requieren al Estado.
Los derechos son públicos. Por tanto, un mejor Estado es aquel
que garantiza, posibilita y facilita el acceso a los derechos como lo son
el derecho a la salud, a la educación, a la vivienda, a un medio ambien-
te sostenible, a la seguridad, al sustento económico, al desarrollo so-
cial y cultural, así como al desarrollo pleno y libre de la personalidad,
al desarrollo político y, recientemente, el derecho a un buen gobierno,
esto significa un gobierno transparente y que no sea corrupto. Esto
último es una innovación de la agenda internacional Naciones Unidas
estipulado en el objetivo 16 de la Agenda para el Desarrollo Sosteni-
ble (UN/GA, 2015). Dado que los derechos son públicos, el Estado
debe administrarlos conforme se exige que lo haga: con igualdad, con
oportunidad, de manera eficiente y de manera eficaz, etc.
Público también son los problemas que aquejan a todos o a una
parte de la sociedad. Más importante aún, es que se exija la aten-
ción del Estado (Merino, 2013; Subirats, Knoepfel, Larrue, & Va-
rone, 2008). Esto último distingue a los problemas públicos de los
sociales. Dicho de otra forma, los problemas públicos son aquellos
que construimos con uno o varios argumentos para exigir al Estado
prestar atención. El tema de la obesidad es un ejemplo reciente. Es un
problema social mientras una parte de la población padece esta en-
fermedad y otra parte, de manera particular -como familiares- se ha-
cen cargo de ella. Con el crecimiento de este sector de la población el
Estado también resiente los efectos negativos a partir del elevado cos-
to que tiene atender padecimientos asociados a la obesidad a través
del sistema de salud. Sin embargo, al tiempo que obligamos al Esta-
do a intervenir directamente, y que reconstruimos el problema como
una epidemia cuyas causas están en los hábitos de las personas y en
la industria alimenticia, el problema social pasa a ser un problema
público. A partir de esta reconstrucción del problema, el Estado me-
diante sus órganos de gobierno, elabora políticas y planes de acción
para intervenir de manera directa. Por tal motivo, la deliberación para
construir un problema público es también público. Exige recursos pú-
blicos y no me refiero a financiamiento gubernamental sino a una mo-
vilización amplia para realizar el diagnóstico correspondiente. Este
diagnóstico, invariablemente, estará impregnado de ideología, porque
es político, pero también deberá tener un componente de ciencia y uso
de evidencia (Meza, 2018). En México tenemos muchos problemas
públicos rezagados. Actualmente tenemos graves problemas de des-
igualdad, pobreza y corrupción. Por lo menos este es el discurso polí-
tico preponderante. El diagnóstico es ampliamente compartido pero
cada región del país y cada sector de actividades encierra para sí un
listado específico de problemáticas ha espera de ser atendidas por el
Estado, lo que conecta con otro ámbito que es público: Las políticas
públicas.
Una definición de política pública es: las soluciones que se ofre-
cen por parte del Estado para resolver un problema público (Merino,
2013). Como tal, las políticas son públicas. Además, son públicas
porque las políticas públicas llaman a la movilización de recursos pú-
blicos que tiene el Estado. Estos recursos son económicos, pero también
son políticos y organizacionales. Las políticas públicas son financiadas
con recursos provenientes de impuestos y aprovechamientos del Esta-
do, y son puestas a disposición de órganos de gobierno para diseñar
28 Oliver Meza
e implementar políticas públicas. Los órganos de gobierno son, a su

vez, recursos públicos y están al servicio del Estado, es decir, para
asuntos públicos. Los órganos de gobierno pueden ejercer directa-
mente sus atribuciones para implementar una política pública, pero
también pueden hacer uso de recursos políticos para involucrar a más
agentes sociales y económicos, el sector privado, por ejemplo; en con-
junto, se puede decidir, atender un problema público. La gobernanza
puede varía y tomar formas diferentes para implementar una política
pública bajo el argumento que tanto la política como el problema
definido es público (Aguilar, 2013).
Algunos riesgos son públicos y por tanto materia de atención del
Estado. Ejemplos de riesgos públicos son aquellos que enfrentan las
sociedades por embates naturales. Huracanes, terremotos y aspectos
que no pueden ser controlados por la humanidad, o por el Estado,
sus consecuencias, sin embargo, si pueden ser mitigados con la ac-
ción del Estado. En la Ciudad de México hemos visto experiencias re-
cientes. Los efectos de los últimos sismos pudieron ser mitigados con
la intervención oportuna del Estado. Concretamente, el caso de la Es-
cuela Rébsamen, en donde murieron 19 niñas y niños estudiantes del
plantel, y siete adultos, en el sismo de septiembre del año 2017 (Rei-
na, 2020), constituye un ejemplo de este tipo: “nadie en su sano
juicio podría imputarles a las autoridades que fueran responsables
del sismo del 19 de septiembre de 2017, pero sí que, en el marco de
sus atribuciones, no hubiesen realizado lo que la ley les impone como
obligación” (Villanueva, 2018). Los permisos de construcción pre-
suntamente otorgados por autoridades del gobierno local contenían
irregularidades. El Estado debió y debe actuar aquí, no solo haciéndo-
se cargo de las consecuencias de una mala, o presuntamente corrup-
ta, administración, sino también anticipándose para evitar este tipo de
riesgos en el futuro. El gobierno municipal, que es uno de los muchos
agentes del Estado mexicano, tiene una labor importante en materia
de planificación urbana, y en velar por la seguridad de los habitantes
con el diseño e implementación de códigos urbanos que regulen las
construcciones de manera que se eviten riesgos innecesarios para la
población.
Actualmente existen otros riesgos previsibles a partir del cambio
climático. Estos riesgos deben ser atendidos por el Estado, y a través
de sus diferentes agentes gubernamentales, diseñar planes de resilien-
cia urbana y mitigación de efectos negativos por cambios climáticos.

Otros riesgos que son público son los atraídos por nuevas tecnologías
tales como el uso de redes, internet e inteligencia artificial. Todas estas
tecnologías vienen aparejadas con inteligentísimas respuestas para re-
solver problemas y ofrecer soluciones, pero a su vez con grandes retos
para atender riesgos de privacidad de información, seguridad digi-
tal, incluso riesgos a la misma experiencia democrática de las nacio-
nes (Harari, 2017). Estos riesgos son públicos y si el Estado no hace
algo, nadie lo hará, lo que deja a las sociedades a merced de privados
que velarán por intereses privados.
3. EN ESTE LIBRO ¿CÓMO ADMINISTRAR LO PÚBLICO?

El mandato de ser más eficiente y eficaz será vigente para el Estado
ahora como lo ha sido anteriormente. Esta pandemia, no obstante,
ha ofrecido perspectiva para entender los retos que enfrenta el Esta-
do mexicano. El capítulo de Guillermo Cejudo (capítulo dos) es útil
para explicar cuáles son estos retos. Entre ellos el autor señala que la
pandemia encuentra al Estado poco preparado. Esto se nota en las
formas cómo las administraciones públicas (federal, estatales y muni-
cipales) han reaccionado. Lo han hecho, señala, de manera contraria a
lo que exige a la administración pública actuar frente a grandes incer-
tidumbres. Esto es con capacidad de actuar de forma oportuna, con
capacidad de adaptación. Así también lo hace notar otros capítulos
como el 6 de César Rentería, el 7 de Enrique Cabrero Mendoza y Ana
Díaz Aldret, y el 9 de Elizabeth Pérez-Chiqués y Oliver Meza. A partir
de lo observado en este “experimento natural”, el Estado mexicano
está llamado, señala Cejudo, a revalorar al trabajador del Estado, a
reconstruir los sistemas de protección social, y a que el Estado recu-
pere su función de guardián de lo público. En resumen, habrá que
pensar en un mejor Estado para que tenga capacidad de cumplir estas
y otras expectativas más allá de actuar bajo el signo de la eficiencia
presupuestaria o la eficacia tecnocrática. Un mejor Estado, de acuerdo
con este libro, pone énfasis en tres amplísimas premisas que aquí se
desarrollan a lo largo de los capítulos.
• Primero, un mejor Estado es accesible en los parámetros clásicos
que tiene que ver con mejorar la facilidad de acceso a los derechos
30 Oliver Meza
y servicios que se ofrecen a la ciudadanía, pero también dentro

de parámetros socioemocionales y cognitivos que caracterizan
la relación del individuo y del colectivo interactuando con los
diversos aparatos del Estado.
• Segundo, un mejor Estado es oportuno en los parámetros clási-
cos que tiene que ver con atender, y hacerse cargo, de los retos
y desigualdades vistos en la ampliación de la brecha entre los
que tienen y los que no tienen. No solamente en el ámbito de lo
material, pero también en brechas que son más sutiles como el
acceso a la oportunidad para el desarrollo pleno de las perso-
nas, a la educación, a la salud, al desarrollo cultural. Un mejor
Estado es oportuno también en la medida que se anticipa a los
riesgos que la humanidad y la sociedad enfrenta. Esto es un
Estado que está capacitado para actuar oportunamente frente
a procesos donde existen altos grados de incertidumbre, y que
logra combinar adelantos tecnológicos e innovaciones institu-
cionales con la capacidad humana logrando mejores niveles de
seguridad humana y resiliencia social.
• Tercero, un mejor Estado entiende el valor de la comunicación
inteligible y el valor que tienen los instrumentos del Estado pa-
ra informar a la sociedad. Que estos necesitan, por un lado, un
marco de ética pública en su utilización, así como un enten-
dimiento más sofisticado del comportamiento de los medios
públicos. A su vez, los medios de comunicación pública y no
gubernamental son pieza clave para que el Estado logre objeti-
vos de interés público.
En los siguientes párrafos explico el contenido de este libro desa-
rrollando las tres premisas arriba señaladas
Accesibilidad. El Estado debe garantizar el acceso a lo público. En
este sentido la pandemia ha puesto énfasis en ampliar las maneras
alternativas para tener acceso a los servicios públicos y a los dere-
chos. La digitalización es, si acaso, una asignatura pendiente por parte
del Estado mexicano. Como señalan Fabiola Perales Fernández y Rik
Peeters (capítulo 4) la pandemia nos ha mostrado tanto la magnitud
de trámites gubernamentales que solo pueden realizarse físicamente,
pero también, lo “agobiantes y engorrosos que suelen ser, y cuán poco
desarrollados están los registros digitales y el intercambio de datos
entre los organismos gubernamentales mexicanos”. En este capítulo

se realiza un análisis de la situación a la fecha en que la pandemia azo-
ta y podrá servir como parámetro para estudios futuros en la materia.
Sin embargo, la accesibilidad no se remite únicamente al tema de
la digitalización. La accesibilidad es también un llamado más amplio
que el Estado necesita atender tomando en cuenta las diversas carac-
terísticas de la población mexicana. Aunque todavía hay rezagos en
la materia, se ha avanzado en el acceso en igualdad de género, raza,
etnicidad, lengua. En el capítulo 5, se habla de otro tipo de acceso,
uno que a lo mejor es igualmente funcional para el “establishment”
que conduce al Estado, pero que ha sido menos explorado. Mariana
Chudnovsky y Sergio A. Campos discuten sobre la carga emocional
que pesa sobre la ciudadanía a partir de la interacción que ésta tiene
con el Estado. Argumentan que no es solo la carga administrativa
una barrera imperante para interactuar con el Estado sino también
la carga emocional. Tramitar con el Estado trae consigo, al menos,
angustia e incertidumbre, y frecuentemente, los autores insisten, per-
siste un miedo a fallar. Los autores argumentan sobre la necesidad
de reflexionar en este ámbito como la carga colectiva que represen-
ta, distinto a cómo se ha conceptualizado al Estado, quizá diseñado
para entenderse con individuos, que fragmenta y no está preparado
para atender colectivos. Esto último, es grave, pues esta incapacidad
del Estado inhibe la posibilidad de experimentar un entorno de diver-
sidad y de democracia. El capítulo nos invita a pensar en la necesidad
de reclamar un acceso con el Estado, no solo como individuos, sino
como sociedades y como colectivos, y que dicho encuentro sirva, en
principio, para mantener vigentes los principios democratizadores,
de auto-gobierno, que como ciudadanos queremos ver reflejado en
nuestros gobiernos.
Oportunidad. El Estado necesita atender los rezagos del pasado,
y sobre todo atender las brechas prexistentes que con la pandemia
se han exacerbado. Dentro de los rezagos más añejos está la educa-
ción. La pandemia nos ha mostrado con mucha claridad la impor-
tancia de este sector. Ana Razo, en el capítulo 3, menciona que la
escuela es “el gran reloj de la sociedad, que marca la pauta para la
organización de las actividades cotidianas”. Este reloj se detuvo con
la pandemia, que a su vez trajo un gran número de dificultades pa-
ra la población y acentuó, también, un gran número de inequidades
32 Oliver Meza
preexistentes. Dice Ana Razo que “si bien la pandemia nos afecta a
todos, no afecta a todos por igual”. En materia educativa, quienes
sufrirán más las consecuencias negativas son la población más pobre.
En ellos se concentrará la mayor pérdida de oportunidades, conoci-
mientos y habilidades. Pero en otros aspectos, haber detenido el reloj
de la sociedad, y de encerrar a niñas, niños y adolescentes en sus casas
también tiene asociado un incremento en la violencia y el detrimento
de condiciones de vida indispensables para esta población. La escuela
es también un tipo de refugio para muchos. De ahí que el capítulo 3,
nos invita a reflexionar en varios aspectos. Entre ellos, la función so-
cializadora y equilibradora de la escuela, y la revaloración de la fun-
ción docente, quizá mucho más relevante en el contexto mexicano.
Además de lo anterior, el capítulo nos invita a pensar en nuestras
políticas educativas, en el financiamiento indispensable, en las compe-
tencias necesarias, y en el federalismo que requiere un esquema cuyos
diseños e implementaciones necesitan ser coherentes pero moldeables
para atender diversas realidades.
Oportunidad significa también anticiparse a los retos del futuro.
La construcción de ciudades es una de ellas. A partir de los embates
de la naturaleza, y a raíz del cambio climático, las ciudades van a
necesitar nuevos modelos de infraestructura física y no física. En este
sentido, las ciudades han sido las grandes protagonistas de los proce-
sos económicos y sociales en la economía global. También han sido
los grandes epicentros de la pandemia. Así lo argumentan, en el capí-
tulo 7, Enrique Cabrero Mendoza y Ana Díaz Aldret, quienes señalan
que el 90 por ciento de los contagios del virus Sars-Cov-2 ocurrieron
en las ciudades. Los autores señalan, también, la importancia de cons-
truir un nuevo tipo de gobierno local, con capacidad de integrar me-
jor el conocimiento científico y tecnológico, con mayor capital huma-
no, uno que no esté a merced del vaivén político y que pueda estar
preparado para enfrentar las crisis que vienen.
En esta misma línea, para César Rentería, autor del capítulo 6, se-
ñala que la epidemia de la COVID-19 exhibió las incapacidades
institucionales que tienen las organizaciones públicas para atender
escenarios con alto grado de incertidumbre. En este capítulo, César
Rentería aborda cuatro macro tendencias que acecharan la acción
de gobiernos y del Estado en general; estos son cambio climático,
cambios en tecnologías como inteligencia artificial, cambios sociode-
mográficos y austeridad financiera. En este capítulo, César Rentería

explica cómo la gestión de la pandemia muestra los puntos ciegos del
funcionamiento de las organizaciones públicas y también de cómo los
académicos tendemos a estudiar la relación entre organizaciones pú-
blicas y su entorno.
Desde una perspectiva más ecológica de las organizaciones públi-
cas, destaca la necesidad de entender cómo la administración pública
ha conciliado el difícil balance entre objetivos. José Jaime Sainz Santa-
maría, en su capítulo (8), apunta a entender la tensión experimentada
por gobiernos locales para reducir los contagios al mismo tiempo de
mantener actividades esenciales. A partir de la pandemia, José Jai-
me Sainz Santamaría demuestra cómo se desarrolla esta tensión en la
administración del “verde urbano”, cuyas implicaciones de política
son también extrapolables a los retos que las ciudades enfrentarán
en futuros cercanos por causas del cambio climático, sin descartar
futuras pandemias o crisis económicas. En términos particulares, Jo-
sé Jaime Sainz Santamaría señala la necesidad que tienen los gobier-
nos locales para modificar el paradigma que se tiene sobre las áreas
verdes, actualmente un paradigma de recreación y mantenimiento,
y de repensarlas como un servicio ecosistémico que ofrece niveles de
resiliencia ante perturbaciones a la vida. Un recurso público que exige
una gobernanza más sostenible y capaz de trascender una organiza-
ción tradicional inflexible y que, actualmente, esta desprovista de to-
da capacidad para el aprendizaje y la adaptación.
Esta necesidad de tener flexibilidad frente a la incertidumbre es
una lección recurrente a lo largo del libro. El capítulo 9 explica pun-
tualmente cómo sería posible para los gobiernos municipales ser más
oportunos en la manera que enfrentan la incertidumbre. Este capítulo
pone énfasis en la administración de los recursos humanos, y aunque
se hace énfasis en el gobierno municipal, sus hallazgos pueden ser ex-
trapolables a otros ámbitos de gobierno. En este capítulo los autores
observan el papel que tiene la profesionalización del personal médico-
hospitalario en línea covid en múltiples centros médicos del país, en la
capacidad para hacer sentido de un entorno complejo. Ante una enfer-
medad poco o nada descrita, el personal médico-hospitalario tuvo que
romper viejos esquemas de pensamiento y de organización jerárquica;
tuvo que cruzar líneas interdisciplinarias que anteriormente era impen-
sable haciendo que urgenciólogos discutieran constructivamente con
34 Oliver Meza
neumólogos e internistas para redibujar protocolos de atención, pilo-

tear nuevos procesos y poner a prueba nuevos procedimientos que les
permitieron mejorar sus resultados y éxitos con los pacientes. Se trata
de un proceso altamente inteligente en el sentido más profundo de la
palabra que apunta a la capacidad para entender.
Inteligibilidad. Finalmente, los gobiernos necesitan comunicar los
asuntos públicos, con criterios de Estado, con eficacia, con claridad y
transparencia. Visto como el cuarto poder, los medios de comunica-
ción son una herramienta para los gobiernos en muchos sentidos. Sir-
ven para transmitir mensajes de interés público como también sirven,
al Estado, como un mecanismo de rendición de cuentas. Por lo que es-
ta relación entre Estado y medios es compleja y de suma importancia.
En el capítulo 10, Grisel Salazar Rebolledo pregunta ¿Por qué anali-
zar el papel del periodismo en un volumen sobre la administración de
los asuntos públicos? y ¿en qué medida la prensa influye en el éxito
de las políticas? Grisel Salazar Rebolledo responde que “la prensa
es, quizás, el actor privado que tiene más influencia en cómo se com-
prenden, cómo se difunden y cómo se discuten los asuntos públicos;
y, en consecuencia, en las actitudes que adoptan los ciudadanos frente
a las decisiones de gobierno.” Son los medios el canal por excelencia
para que la ciudadanía pueda navegar en la incertidumbre. De ahí la
necesidad de reflexión de ambas partes, de quienes participan en el
sector de los medios, especialmente, del periodismo, y segundo, de
quienes se erigen en el nombre del Estado para comunicar. Para los
primeros, el texto insiste en la necesidad de invertir en la profesiona-
lización del gremio, así como en la necesidad de realizar una reflexión
ética sobre la labor del periodista y la utilidad pública de su trabajo.
Para los segundos, el capítulo invita a realizar una reflexión que tiene
que ver con la responsabilidad del Estado en la provisión de materia
prima para el trabajo del periodismo. Sobre esto, además de ofrecer
información oportuna, actualizada, confiable y accesible de los asun-
tos públicos, quizá valga la pena establecer un marco más sólido, con
criterios de Estado, que acote la relación y el uso que los gobiernos
hacen de la prensa y con los medios en general.
Cabe señalar nuevamente que el lector tiene, en este libro, una
herramienta para la reflexión sobre que significa tener un mejor Esta-
do. Aun cuando quedan fuera muchos temas, este compendio ofrece
un abanico amplio que refleja la diversidad de modos y de cursos de
acción para que el Estado mexicano mejore en su capacidad de resol-

ver problemas públicos mediante el uso de la administración públi-
ca. Bienvenidos a la lectura de Un Mejor Estado.
4. REFERENCIAS
Aguilar, L. F. 2013. Gobernanza y Gestión Pública. México: Fondo de Cul-
tura Económica.
Alford, J., & Head, B. W. 2017. “Wicked and less wicked problems: a typolo-
gy and a contingency framework”, en Policy and Society, vol. 36, núm. 3,
pp. 397–413. https://doi.org/10.1080/14494035.2017.1361634
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Capítulo II
LAS TRANSFORMACIONES DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN Y
TRAS LA PANDEMIA
GUILLERMO M. CEJUDO
1. INTRODUCCIÓN
La pandemia de influenza de 1918 (la llamada “gripe española”)
fue una de las tragedias con más víctimas en la historia de la humani-
dad. El conocimiento científico no alcanzaba para prevenir ni tratar el
contagio de un virus infeccioso. Se calcula que entre 50 y 100 millones
de personas perdieron la vida. Los gobiernos respondieron torpemen-
te al inicio (ocultando información sobre contagios para no afectar el
esfuerzo de guerra) y, en cualquier caso, contaban con pocos instru-
mentos para enfrentar un problema de esas características. Pero hubo
aprendizajes importantes: “Las autoridades sanitarias se llevaron una
lección a raíz de la catástrofe: ya no era razonable culpar al individuo
por contagiarse de una enfermedad infecciosa, o tratarlo a él o a ella
en aislamiento. Muchos gobiernos, durante los años veinte, adopta-
ron un concepto social de la medicina —salud para todos, provista
gratuitamente—. Rusia fue el primer país en establecer un sistema
de salud pública centralizado, financiado mediante un esquema de
aseguramiento operado por el Estado, seguido por el resto de Europa
del Este” (Spinney, 2017). La política de salud pública adquirió a par-
tir de entonces características distintas, el estudio de los patrones de
contagios dio pie a la epidemiología y las autoridades comenzaron a
recabar y procesar información de salud de manera regular. Muchos
países crearon o reforzaron sus ministerios de salud y, en el ámbito
internacional, se iniciaron los trabajos que, años después, culminarían
en la creación de la Organización Mundial de la Salud.
Hay muchos ejemplos más de transformaciones radicales de la ad-
ministración pública y de sus políticas detonadas por crisis o aconte-
cimientos dramáticos: la creación de un sistema de pensiones tras la
40 Guillermo M. Cejudo
guerra civil estadounidense (Skocpol, 1995), la consolidación de los

sistemas de bienestar europeos tras la segunda guerra mundial (Null-
meier y Kaufmann, 2010), la disminución del tamaño del Estado du-
rante los ochenta (Pierson, 1995), o la expansión de la política social
no contributiva asociada al proceso de democratización en América
Latina desde los años noventa (Garay, 2016).
En efecto, muchas de las transformaciones de la administración
pública, tanto en su forma de organizarse como en los fines que per-
sigue, se derivan de grandes cambios sociales. Como explica Luis F.
Aguilar en su texto clásico sobre los objetos de conocimiento de la
administración pública,
[la] línea de desarrollo externo [de la administración pública] se debe
al movimiento real, histórico, de la sociedad estatal que es materia y efec-
to de la administración pública. Es así que ella se desarrolla al compás de
los acontecimientos políticos y de los problemas administrativos de una
sociedad, de sus luchas organizadas o espontáneas de clases, de los con-
flictos entre estados nacionales, etc. (Aguilar, 1983, p. 362).
El conjunto de crisis sin precedentes que ha generado la pandemia

por COVID-19 en materia sanitaria, educativa, económica y social ha
presentado retos formidables para las administraciones públicas de
todo el mundo, que han debido reaccionar, improvisar, adaptarse y
evolucionar rápidamente para no solo diseñar e implementar las me-
didas sanitarias y de distanciamiento social inmediatas, sino también
todo tipo de medidas emergentes en materia fiscal, social, migratoria,
turística, educativa y un largo etcétera. Y han tenido que reorgani-
zar procesos y desarrollar capacidades nuevas para seguir operan-
do en condiciones atípicas, acelerando la transición tecnológica pero
también suspendiendo algunas funciones y cambiando de modalidad
otras.
Los cambios en la administración pública no terminarán con la
pandemia. Habrá legados problemáticos que atender (por ejemplo,
el rezago educativo generado por los millones de niñas y niños que
dejaron de ir a la escuela o que no adquirieron los conocimientos
esperados a su grado escolar o los millones de hogares sumados a
la pobreza), lecciones aprendidas, tanto de los aciertos como de los
errores, nuevo conocimiento científico a utilizar y renovadas exigen-
cias sociales.
Las transformaciones de la administración pública en y tras la pandemia 41
En este texto, tras valorar las condiciones en que la pandemia

encontró a las burocracias, hago un repaso de las transformaciones
que las administraciones públicas han experimentado desde inicios
de 2020, cuando empezaron a reaccionar a las noticias de un nuevo
virus, potencialmente mortal, de alto contagio, pero del que sabían
aún poco. Además, propongo algunas de las implicaciones que estos
cambios tendrán para la administración pública en tres dimensiones:
la revalorización de los trabajadores esenciales del Estado, la recons-
trucción del sistema de protección social y la recuperación del papel
central del Estado como guardián de lo público.
2. LA PANDEMIA COMO PROBLEMA

“SÚPER PERVERSO”
La pandemia por COVID-19 encontró mal preparados a los go-
biernos de casi todos los países del mundo. En enero de 2020, ningún
gobierno, en ninguna parte del mundo, podía anticipar la gravedad
y velocidad de sus consecuencias. A finales de 2020, un año después
de las primeras alertas sobre la existencia de un nuevo coronavirus en
China, las muertes y contagios han provocado presiones extraordina-
rias a las capacidades administrativas de los gobiernos, por las cargas
enormes a los sistemas de salud, las pérdidas económicas sin prece-
dentes, la urgente adaptación de los servicios públicos y, en general,
las afectaciones en la vida cotidiana de las personas.
Los gobiernos han enfrentado un problema complejo como pocos.
Se trata de lo que la literatura llama problemas súper perversos (Le-
vin, et al., 2012). Como explica B. Guy Peters (2017), los problemas
perversos son aquellos que, entre otras cosas, son difíciles de definir,
no tienen una solución clara y, generalmente, son síntomas de otros
problemas. Debido a sus características particulares, diferentes expli-
caciones compiten para tratar de darles sentido. Representan un reto
para el tomador de decisiones y para el formulador de políticas, cuyas
intervenciones, que no cuentan con criterios últimos para garantizar
el éxito, pueden tener consecuencias negativas e irreversibles sobre la
situación que está tratando de mejorar.
Más allá de los problemas perversos, existen los llamados proble-
mas súper perversos, que ponen a prueba los recursos y la capacidad
de los gobiernos para mejorar las condiciones de vida de la ciudada-

nía (Levin, et al., 2012). Estos problemas son apremiantes; es decir,
que el tiempo para hacerles frente es limitado. No existe, además, una
autoridad única responsable de la intervención, que pueda cambiar
las circunstancias unilateralmente. Esto se vuelve especialmente com-
plejo, en tanto que, muchas veces, los mismos actores que provocan
el problema forman parte de la gran red que se reúne alrededor del
tema para buscar una respuesta en conjunto. Puesto que el horizonte
del problema se construye a futuro, las soluciones temporales tienen
poco valor para los interesados (Peters, 2017) y la planeación es prác-
ticamente imposible (McConnell y Drennan, 2006).
Peters presenta el cambio climático como claro ejemplo de un pro-
blema súper complejo, cuyas causas son muy variadas y existe poco
consenso en torno a las soluciones. Sirve también para demostrar que,
cuando no existe un solo responsable, coordinar los esfuerzos para
articular una intervención integral y exitosa se vuelve una tarea es-
pecialmente ardua. Sin embargo, eso no cambia el hecho de que, año
con año, las consecuencias del desequilibrio medioambiental se hacen
cada vez más graves y, por tanto, más evidentes. Pese a la incertidum-
bre, no queda duda alguna de la necesidad de actuar rápido y con
determinación.
Esto es precisamente lo que han enfrentado los gobiernos desde
inicios de 2020. Los contagios, la reducción de la actividad económi-
ca, el aumento en la pobreza, la saturación de los servicios de salud y
la imposibilidad de tomar clases de forma segura de forma presencial
son problemas complejos en sí mismos, pero que, agregados, no tie-
nen un tratamiento fácil, ninguna agencia o programa tiene la capa-
cidad de resolverlos y en su trayectoria hay enorme incertidumbre.
La pandemia es, además, un problema de respuesta incierta. Los
gobiernos y tomadores de decisiones desconocen cuándo habrá un
tratamiento o cómo evolucionará la pandemia y, a pesar de ello, tie-
nen que ofrecer soluciones. Además, no es solo un problema que ata-
ña a un sector, sino que involucra a varios sectores. Las decisiones en
materia de salud tendrán repercusiones en la economía y en los hoga-
res: las medidas de confinamiento y sana distancia han ocasionado ya
el cierre de negocios, la pérdida de ingresos, desempleo, el aumento
de la violencia doméstica o la exacerbación de la desigualdad en el
acceso a educación de calidad. No hay sector que sea intocado por

la pandemia. El problema es que esta complejidad, incertidumbre y
multidimensionalidad del problema público requerirían una respues-
ta integrada y con coordinación entre diversas instituciones y secto-
res, pero las capacidades están fragmentadas y la autoridad dispersa
(McConnell y Drennan 2006; Graff Zivin y Sanders, 2020).
En efecto, para los gobiernos, la pandemia ha implicado enfrentar
una situación inédita e imprevista (Capano et al., 2020). Desde el
inicio de la propagación del virus ha existido información limitada
sobre sus efectos en la salud de las personas, los patrones de transmi-
sión, la velocidad de contagio, así como falta de consenso entre los
expertos sobre la manera óptima de gestionarla. Existe incertidumbre
también sobre el tiempo en el que la vacuna llegará a proteger a toda
la población y, por tanto, sobre la duración de los efectos económicos
y sociales asociados a ella.
En esta situación, los gobiernos han tenido que improvisar res-
puestas no solo sanitarias sino también de índole económica y social.
Las respuestas han variado en forma e intensidad. Las restricciones
a la movilidad (medidas de confinamiento, de aislamiento sanitario
o de distancia social) varían de país en país, así como las medidas de
rastreo y pruebas para detectar el coronavirus. Y seguramente lo será
también así en el despliegue de la operación para vacunar a la pobla-
ción. En el plano económico y social, la respuesta también ha sido
diversa mediante la utilización de un mosaico de instrumentos que
incluye, entre otros, estímulos fiscales, apoyos económicos, créditos a
las empresas y seguros de desempleo.1
A pesar de la incertidumbre, algunos países lo han hecho mejor
que otros. Capano et al. (2020) muestran, por ejemplo, que, por un
lado, países asiáticos, caracterizados por estar preparados para en-
frentar pandemias y que habían tenido experiencias pasadas similares
(SARS-CoV-1, H1N1 y MERS), han dado respuestas realistas, pru-
dentes, seguras y consistentes, acordes a las capacidades y recursos
1
Véase, para información de las intervenciones en todo el mundo, a Gentilini et al.
(2020); sobre las respuestas de los gobiernos en América Latina, a Lustig et al.
(2020) y Cejudo et al. (2020a), y sobre las respuestas de los gobiernos estatales
en México a Cejudo et al. (2020b).
de cada gobierno. Por el otro lado, países latinoamericanos y algunos

europeos como Italia, caracterizados por estar poco preparados y no
tener experiencias pasadas relevantes, inicialmente respondieron de
manera lenta y complaciente que, después, ante la gravedad del pro-
blema, modificaron por una respuesta de pánico. Otros países, prin-
cipalmente de Norteamérica y Europa, estaban preparados para brin-
dar una respuesta efectiva debido al alto desempeño de sus sistemas
de salud, pero carecían de experiencias pasadas similares, por lo que
no tuvieron las competencias necesarias para tomar decisiones que
mitigaran o resolvieran, de manera efectiva, los problemas asociados
a la pandemia.
3. ¿CÓMO NOS ENCONTRÓ LA PANDEMIA?

El desafío que enfrentaron los gobiernos no se debió solo a la
amenaza “externa” que representaba el virus, sino a sus caracterís-
ticas internas: capacidades administrativas, conocimiento técnico y
calidad de las decisiones políticas. Además, muchos gobiernos, como
los latinoamericanos, tuvieron que lidiar con este problema, de por sí
complejo, en condiciones políticas poco propicias –crisis de goberna-
bilidad en varios países, protestas sociales y presiones fiscales– y con
administraciones públicas poco preparadas.
3.1 Condiciones políticas poco propicias

Desde hace años, existe un discurso continuo de deslegitimación
de las burocracias. Aunque parecía un discurso de la derecha neolibe-
ral de los años noventa, lo cierto es que se ha extendido como lugar
común (Lopdrup-Hjorth y du Gay, 2019). En efecto, en la discusión
pública, las administraciones públicas gozan de poca confianza, sue-
len ser usadas como la explicación de los problemas o son percibidas
como inútiles, excesivas, caras o ineficientes. En las elecciones, los
políticos acuden a la vieja frase de Ronald Reagan en la que decía
que “el gobierno no es la solución a nuestro problema, el gobierno es
el problema”, la cual sigue latente en la retórica antiburocrática de
líderes políticos para anunciar que las cosas serán distintas con ellos.
Por ejemplo, Donald Trump dijo en su primera campaña que había
que limpiar el pantano que significa Washington y desde el inicio de

su administración tomó decisiones que deliberadamente erosionaron
la capacidad de las oficinas gubernamentales y buscaban minar la
confianza de los ciudadanos en el gobierno (Moynihan y Roberts,
2021). El problema es que serían administraciones públicas, con su
conocimiento técnico cuestionado y su capacidad de generar confian-
za en la población disminuida, precisamente las encargadas de brin-
dar respuesta a las crisis derivadas de la pandemia.
La polarización política ha ocasionado, por su parte, que las de-
cisiones de la administración pública sean leídas a la luz de lentes
ideológicos. Es algo que ha ocurrido en Brasil, en Estados Unidos
y muchos otros países en los cuales las decisiones de la administra-
ción son politizadas y calibradas a partir de ideologías opuestas. No
se debate sobre la conveniencia científica o la pertinencia técnica de
utilizar tal o cual medicamento, usar el cubrebocas o de apertura o
no de las actividades económicas, sino que las decisiones se leen a
la luz de la polarización política existente. Desde esta lógica, quién
está de acuerdo o no con una decisión no es por un convencimiento
con base en la evidencia, sino por la posición política que representa
(Goelzhauser y Konisky, 2020; Daverio et al., 2020). Ejemplo de ello
es que las decisiones y declaraciones de los funcionarios públicos son
leídas, por tanto, a partir de lentes ideológicos sumamente polariza-
dos. El problema es que la crítica pública y el gobierno funcionan en
la misma lógica: no se hacen debates pensados y sustentados en la
técnica, lo científico y la evidencia, sino que el debate se ha convertido
en una disputa política sobre decisiones que en realidad tendrían que
ser técnicas.
Existe también una deslegitimación del conocimiento científico
que de nuevo está presente en diversos países (Turquía, Hungría, Bra-
sil, Estados Unidos). Los gobiernos reiteradamente acusan al conoci-
miento científico de ser lejano o insuficiente para la toma de decisio-
nes. Es común observar a actores políticos desafiando el conocimiento
científico, deslegitimando a la comunidad científica o cuestionando
los datos oficiales.
3.2 Administraciones públicas poco preparadas

La pandemia nos encontró, también, con administraciones públi-
cas poco preparadas, en particular por la acumulación de dos ten-
dencias que han complicado la acción gubernamental: la agenda de
austeridad que ha permeado –por razones fiscales e ideológicas– en
muchos países y la fragmentación de las agencias y las políticas públi-
cas (Eckersley y Tobin, 2019; Trein et al., 2020).
Desde la crisis financiera global de 2008 (y en algunos casos desde
muchos años antes), varios gobiernos han llevado a cabo políticas de
austeridad para reducir el gasto público, para desmontar las institu-
ciones de protección social o para disminuir los servicios públicos.
Esto ha tenido consecuencias significativas para la ciudadanía en su
interacción con los servicios del Estado. La maquinaria administrati-
va, que idealmente tendría que estar muy bien aceitada y fortalecida
para resolver el problema que enfrenta ahora con la pandemia, es una
maquinaria que durante varios lustros ha visto reducida su capacidad
(Capano et al., 2020).
El segundo reto administrativo es la coordinación en el gobierno.
Después de decisiones inspiradas por corrientes como la nueva geren-
cia pública que abogaban por la construcción de programas específi-
cos dedicados a problemas muy concretos o agencias especializadas
dedicadas a problemas también muy concretos, las burocracias son
ahora disfuncionales para atender problemas multisectoriales, mul-
tidimensionales y complejos. Los problemas de coordinación, ya evi-
dentes, se exacerban en estas circunstancias (Graff Zivin y Sanders,
2020).
4. ¿CÓMO HAN RESPONDIDO LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS?
Las burocracias se caracterizan por la predictibilidad: construyen
respuestas estables y anticipables a los problemas que enfrentan. Sin
embargo, la pandemia le está pidiendo a la administración pública
exactamente lo opuesto: improvisación y rápida adaptación. Se han
improvisado decisiones porque la información para tomarlas es in-
completa. Al inicio de la pandemia se desconocía, por ejemplo, la ve-
locidad de contagio del virus o la duración de la pandemia. Meses

después, los gobiernos todavía se enfrentan a datos inciertos (mu-
taciones del virus, reinfecciones pese a estar vacunados, etc.). Hay,
por tanto, decisiones parciales que tienen que ser tomadas: cuándo
regresar o no a las escuelas con normalidad, cuándo será seguro estar
en el espacio público, cuándo se alcanzará la cobertura deseable de la
vacuna, etc.
Así, la administración pública ha tenido que imaginar formas de
modificar aceleradamente los comportamientos de las personas. To-
da política pública busca, mediante instrumentos a disposición del
gobierno (becas, semáforos, normas, información, etc.) transformar
el comportamiento de las personas. Pero decidir acerca de cómo cam-
biar comportamientos es un proceso complejo. En la pandemia, los
gobiernos tuvieron que construir respuestas muy rápidas para modifi-
car comportamientos sin margen para el aprendizaje o la posibilidad
de probar y aprender soluciones implementadas de forma piloto. En
ese contexto acelerado inevitablemente los gobiernos cometen errores
por falta de información, falta de tiempo para aprender y evaluar las
decisiones tomadas o por el surgimiento de situaciones imprevistas.
Esto es evidente: los gobiernos han tomado decisiones apresuradas,
desdiciéndose, cambiando, haciendo pruebas masivas para detectar
el Covid-19 y luego no, iniciando el ciclo escolar y cancelándolo des-
pués, cerrando, reabriendo y volviendo a cerrar locales comerciales, y,
por presiones de los políticos, tratando de simular que las cosas están
bajo control.
Frente a la pandemia, las respuestas de los gobiernos han tenido
que, al mismo tiempo, utilizar muchos instrumentos y perseguir va-
rios objetivos simultáneamente. Sebastián Peña et al. (2020) propo-
nen una taxonomía de las diferentes políticas públicas que han surgi-
do en respuesta a la pandemia, que permite identificar, monitorear y
comparar sistemáticamente las distintas estrategias que han adoptado
los países. En términos generales, las respuestas se dividen en cuatro
grupos de acuerdo con los objetivos que persiguen: aquellas que bus-
can reducir la transmisión del virus (o “aplanar la curva”); aquellas
que se proponen aumentar la capacidad de los sistemas de salud para
atender los contagios; aquellas que tratan de mitigar las consecuen-
cias negativas de la pandemia; y aquellas destinadas a fortalecer la
toma de decisiones y la capacidad de implementación (o, como las

llaman los autores, estrategias de “gobernanza”).
Entre los intentos de aplanar la curva, podemos encontrar accio-
nes encaminadas a proteger a la población vulnerable de la exposi-
ción al virus (por ejemplo, las restricciones a la movilidad, la distancia
social y las medidas de higiene); sistemas de seguimiento del enfermo
(que permiten, por ejemplo, poner en aislamiento a las personas que
estuvieron en contacto con el paciente); y protocolos de identificación
temprana de la población infectada (que consisten, principalmente, en
el uso generalizado de pruebas).
En el caso de las políticas de expansión de la cobertura, existen, en
primer lugar, aquellas que mejoran la infraestructura y la tecnología
(especialmente por medio de la instalación de unidades de cuidados
intensivos). En segundo lugar, se encuentran aquellas que atienden
la falta de recursos humanos (recurriendo, entre otras cosas, al re-
clutamiento de personal). Finalmente, en tercer lugar, se encuentran
aquellas políticas que tratan de mejorar los procesos para mejorar la
capacidad de atención (como los protocolos de tratamiento, la reo-
rientación de servicios no esenciales y nuevas formas de organización
adaptadas a la emergencia).
Para mitigar las consecuencias de la crisis, como lo son el desem-
pleo, el estancamiento económico o las deficiencias educativas, los
gobiernos han utilizado cuatro enfoques distintos: aquel basado en la
intervención y asistencia social directa (subsidios al salario, acceso a
fondos de pensiones, distribución de bienes o control de precios); pro-
tección del ingreso de los hogares (por medio de pagos directos o la
distribución de vales, en la mayoría de los casos); reducción de la in-
certidumbre (restringiendo el despido de trabajadores); y la provisión
de liquidez para los mercados (recurriendo a paquetes de rescate).
Finalmente, algunas políticas orientadas a fortalecer la gobernanza
se centran en la delegación del poder gubernamental y en la eficacia.
Otras tratan de facilitar el acuerdo entre distintos actores, promovien-
do la participación comunitaria en la toma de decisiones. Encontra-
mos, también, aquellas que tratan de asegurar la disponibilidad de los
recursos básicos (incrementando la capacidad fiscal), y aquellas que
se preocupan por construir sistemas de transparencia y de rendición
de cuentas (Peña et al., 2020).
En pocas palabras, se están tratando de modificar comportamien-

tos con altos niveles de incertidumbre y haciendo uso simultáneo de
muchos instrumentos (nuevos y viejos). Se está exigiendo mucho de
las capacidades de las burocracias y del talento y esfuerzo de los fun-
cionarios.
El tercer reto es el de coordinar los sectores: ¿cómo coordinar una
respuesta cuando el problema público afecta diferenciadamente a los
sectores? Cada sector tiene, indudablemente, distintos mandatos, in-
tereses y preocupaciones que en ocasiones son opuestos entre sí. El
sector turismo estará más preocupado, por ejemplo, por reanudar la
actividad económica; el sector educativo estará preocupado por los
efectos educativos de la enseñanza remota; mientras que el de salud
centrará su atención en procurar las medidas de distanciamiento fí-
sico y confinamiento. En este contexto, las decisiones de cualquier
gobierno tendrán efectos y costos diferenciados por sector. No son,
por tanto, decisiones simples. Aunado a ello, los países federales tie-
nen que coordinar ámbitos de gobierno (Huberfeld et al., 2020). Las
múltiples respuestas ante los efectos sociales y económicos de la pan-
demia no responden, por su parte, a un diseño lógico, estructurado
en diversas competencias por ámbitos de gobierno, complementario o
coherente. Inevitablemente, la respuesta de los distintos gobiernos ha
sido marcada por la descoordinación, con medidas aisladas, desarti-
culadas e, incluso, opuestas entre sí.
El cuarto reto es que los gobiernos han tenido que tomar decisio-
nes respecto a cómo suspender, reanudar y rediseñar las actividades
regulares de la administración pública. La larga duración de la pan-
demia ha obligado a las entidades de la administración pública a ga-
rantizar la operación cotidiana del gobierno en contextos en el que los
servidores públicos tienen que acatar las medidas de distanciamiento
físico y social, así como de confinamiento. Esto ha sido particular-
mente cierto en los gobiernos subnacionales. Para la OCDE (2020),
los gobiernos locales y regionales se encuentran al frente de los esfuer-
zos para controlar la crisis de salud y sus consecuencias económicas
y sociales. En muchos países, son responsables de aspectos críticos
para la prestación de servicios de salud, incluyendo la administración
hospitalaria, así como de la oferta educativa y la gestión de los plan-
teles escolares. Las ciudades, en especial, se enfrentan a las crecientes
demandas de poblaciones vulnerables (como personas en situación de
calle e inmigrantes, además de los grupos de edad más susceptibles a

los efectos del virus), al mismo tiempo que deben garantizar la ade-
cuada operación de los servicios públicos básicos (p. ej. transporte
público o trámites administrativos) para disminuir el impacto de la
crisis. Incluso, los servicios de emergencias y la policía, en muchos
casos, son atribución de los gobiernos estatales o municipales.
Paralelo a la continuidad en la operación de los servicios básicos,
la digitalización ha sido uno de los desafíos principales que han en-
frentado los gobiernos subnacionales. La prestación a distancia de los
servicios educativos y de salud ha sido clave en la gestión de la pande-
mia. Finalmente, muchos gobiernos locales y regionales se han visto
en la necesidad de tomar la iniciativa en áreas que, tradicionalmente,
quedaban fuera de su alcance (OCDE, 2020).
5. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SERÁ

TRANSFORMADA POR LAS CONSECUENCIAS
DE LA CRISIS
El funcionamiento de la administración pública será transformado
por nuevas presiones y agendas. Las presiones serán de índole fiscal y
política. Las primeras tienen que ver con la disminución de la recau-
dación debido a una reducción en la actividad económica y el empleo,
así como el aumento de la presión de los mercados financieros glo-
bales sobre los créditos y la deuda pública. Las segundas se refieren
a nuevas exigencias para los gobiernos. La ciudadanía exigirá, por
ejemplo, medidas para contrarrestar los efectos de la enseñanza remo-
ta (en el mejor de los casos) o el abandono escolar (en el peor) de las
niñas y los niños en el sistema educativo, la industria exigirá subsidios
o incentivos fiscales, el sector salud demandará mejores condiciones y
prestaciones laborales. Habrá exigencias también relacionadas con la
rendición de cuentas sobre cada una de las decisiones tomadas para
atender los efectos sociales y económicos de la pandemia.
Más allá de la respuesta inmediata, sin embargo, los gobiernos se
encontrarán con legados de la pandemia que podrían transformar su
funcionamiento:
5.1 Revalorizar a los trabajadores esenciales del Estado

La pandemia ha hecho visible el papel central que tienen las y los
trabajadores de los servicios públicos, que no se han detenido en la
emergencia y han permitido la continuidad del trabajo en los hospi-
tales y clínicas, el correo, los policías, la limpieza y el transporte, y,
en general, el funcionamiento de los servicios públicos. Como se ha
dicho desde la literatura sobre los funcionarios a nivel de calle, éstos
son los representantes directos del Estado ante los ciudadanos y son
quienes con sus decisiones dan sentido real a las políticas públicas.
Son quienes realizan la implementación de las políticas y son quienes
dan la cara ante las personas por las decisiones, acciones y omisiones
de los gobiernos (Dussauge et al., 2018):
Desde trabajadores de la salud hasta maestros, personal de sanea-
miento y funcionarios de programas sociales, los servidores públicos se
encuentran en el centro de atención, ayudadno a generar conciencia so-
bre el papel crítico que desempeñan día a día y, especialmente, en los
momentos de crisis, como lo ha sido la pandemia por COVID-19 (Kauzya
y Niland, 2020).
Será necesario construir una estrategia para revalorar el trabajo

de las personas que han estado en la primera línea, no siempre con
las mejores condiciones laborales ni el reconocimiento de la impor-
tancia de su trabajo. Mejorar su sueldo y sus condiciones laborales,
capacitarlos para enfrentar los nuevos desafíos, realizar inversión en
infraestructura en sus lugares de trabajo y reconocer sus méritos ten-
drían que ser las consecuencias lógicas de su trabajo en la pandemia.
5.2 Reconstruir los sistemas de protección social

Otro legado de la pandemia podría ser que se ponga acento en la
necesidad de reconstruir el sistema de protección social. Si algo ha
hecho evidente la pandemia es la enorme desigualdad en la garantía
en el derecho a la protección social entre las personas con trabajo for-
mal y aquellas sin trabajo formal, o con acceso a programas de asis-
tencia social y los excluidos de ella. La historia ha sido muy distinta
para quienes el problema del confinamiento ha sido usar cubrebocas
y quedarse en su casa, pero reciben el pago de su salario de manera
regular y mantienen su afiliación a una institución de seguridad social
que le proporciona servicios de salud, frente a otras personas que, en

el papel, tienen el mismo derecho, pero que han visto reducidos sus
ingresos, que carecen de afiliación a servicios de salud y que el Estado
no ha llegado a ellos con intervenciones para atender su situación.
Si algo ha hecho evidente la pandemia por Covid es que los pro-
blemas de salud afectan a toda población. El Estado tiene un papel
central para garantizar el bienestar de las personas. Y este bienestar
depende de que como sociedad nos protejamos juntos de riesgos de
salud, de pérdida de ingresos, etc. Esa premisa, el carácter común de
los riesgos y de la protección frente a ellos tendría que ser la piedra
angular de los sistemas de protección social futuros.
Así como tras la pandemia de 1918 quedó claro que el Estado te-
nía que adoptar una perspectiva de salud pública para cuidar la salud
de todos, tras la pandemia actual deberíamos reconocer algo equi-
valente respecto a la protección social: el bienestar común depende
del bienestar de cada persona y es responsabilidad del Estado ofrecer
protección plena a todos, sin distinguir por condición de empleo. En
2020, muchos países de América Latina lanzaron programas ambicio-
sos de transferencias monetarias para tratar de compensar la pérdida
de ingresos (Cejudo et al., 2020a), los más exitosos lograron contener
los efectos en pobreza (por ejemplo, Brasil, según modelos de Lustig
et al. 2020) y también tener efectos positivos sobre el respaldo a la
asistencia social (Londoño-Vélez y Querubin, 2020). Las transferen-
cias monetarias son solo un componente de la protección social, pero
su funcionamiento durante la emergencia puede servir como germen
para construir sistemas más complejos, y para robustecer el principio
de la responsabilidad común frente a un problema público y el papel
del Estado en esta materia. Así, al igual que en otras partes del mundo,
es necesario tener una discusión sobre cómo reconstruir las capacida-
des de los Estados en materia de protección social, cómo ampliar su
alcance para dejar de excluir a las personas que trabajan en la econo-
mía informal, los migrantes y quienes no tienen un trabajo estable, y
cómo asegurar viabilidad financiera (Bastagli y Lowe, 2021).
5.3 Recuperar el papel del Estado como guardián de lo público

El Estado tiene un papel central para asegurar que, más allá de
perseguir intereses individuales, los integrantes de una comunidad po-
lítica trabajamos en conjunto para cuidarnos entre todos (The Care

Collective, 2020). Esta acción común, pública, sólo puede ocurrir con
el respaldo –e incluso el liderazgo– del Estado.
Frente a la crisis de salud pública y sus implicaciones económicas
y sociales, la mera agregación de comportamientos individuales per-
siguiendo su interés no basta, se requieren ciudadanos que respondan
a ideas normativas sobre cómo organizar la vida común a partir de
responsabilidades colectivas (Bowles, 2016). Como sugiere Cochran,
para mantener y mejorar a la comunidad política se requiere una idea
de interés público (Cochran, 1974) distinta de la mera agregación de
intereses individuales.
Los mensajes transmitidos en la pandemia reflejan muy bien esa
lógica de responsabilidad colectiva: “quédate en casa, porque así cui-
damos de los demás”, “usa cubrebocas, para no contagiar a otros”.
La dimensión colectiva del comportamiento individual es clara: si al-
guien no se cuida a sí mismo, pone en riesgo a los demás. Pero de
forma equivalente se ha hecho evidente el efecto de las condiciones
estructurales en ese comportamiento individual: si alguien está ex-
cluido de los sistemas de salud, no podrá tener la atención necesaria
para cuidar de sí y de los demás; si su ingreso es vulnerable y no
recibe apoyos, tendrá que salir a la calle a ganarse la vida, poniendo
en riesgo su salud y la de los demás. Si, además de mandar mensajes
sobre cómo debe comportarse, el Estado garantiza el funcionamiento
de los servicios públicos y ofrece estímulos para que los negocios no
corran a las personas y transferencias monetarias para que las perso-
nas puedan quedarse en casa, la capacidad colectiva de enfrentar la
crisis sería mayor.
Esa premisa (“nos cuidamos entre todos”) está detrás de la cons-
trucción de los sistemas de protección social: ninguna persona tendría
que estar excluida, por razones de ingreso o empleo, de la red de pro-
tección mínima, que le garantice acceso a salud y le ayude a enfrentar
los riesgos en su ingreso.
Y, en esa misma lógica, tendría que seguir fortaleciéndose la cober-
tura y la calidad de los servicios públicos: que la educación, la salud,
el transporte, los espacios públicos y la seguridad estén al alcance de
todos y con calidad. De nuevo, la pandemia ha desnudado las desigual-
dades sociales (la diferente cobertura de los hospitales y los médicos,
las enormes brechas de calidad en la educación que reciben las y los

estudiantes, etc.). Cerrar esas brechas tendría que ser el centro de la
agenda pública por los próximos años.
6. CONCLUSIÓN
¿Cuál será el legado de la pandemia por COVID-19 en el sector
público? Desde luego, en lo inmediato la crisis se extenderá: trabaja-
dores agotados, finanzas públicas presionadas, demandas de rendi-
ción de cuentas por las decisiones tomadas, etc. Pero hay también una
oportunidad de aprendizaje (de los errores y los aciertos) y de revalo-
rar lo público. Esta crisis podría ser un punto de inflexión que cambie
la trayectoria de la pérdida de capacidades del Estado, tanto por polí-
ticas de austeridad, por desprecio de la burocracia y por desatención
del conocimiento técnico. Podría ser también una oportunidad para
volver a poner atención a las tareas esenciales y sus trabajadores de
nivel de calle, y a la responsabilidad de garantizar derechos básicos a
todas las personas. Y para invertir en las capacidades de las organiza-
ciones públicas y de las y los funcionarios para diseñar, implementar y
evaluar mejores políticas públicas, basadas en evidencia y conectadas
con una agenda común: construir sociedades más iguales.
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Capítulo III
LA EMERGENCIA EDUCATIVA POR
COVID19 Y LA RESPUESTA DEL
ESTADO MEXICANO: LO BUENO, LO
MALO Y LO QUE SIGUE
ANA RAZO
1. INTRODUCCIÓN: LA MAGNITUD DEL DESAFÍO

Un día el mundo se detuvo. En el futuro, cuando contemos esta
historia, seguramente habrá personas incrédulas que preguntarán: “En
serio, ¿qué tanto se paralizó?”, y la respuesta no dejará lugar a dudas:
se cerraron todas las escuelas de todos los niveles educativos. La escue-
la, el gran reloj de la sociedad que marca la pauta para la organización
de las actividades cotidianas, se había detenido. Así, de ese tamaño, fue
la emergencia mundial producida por el virus SARS CoV2.
En un hecho sin precedente en la historia de la educación en el
mundo, la pandemia por Covid-19 alteró la asistencia a la escuela de
casi 1.6 mil millones de estudiantes en más de 190 países en todos los
continentes. Dicho de otra manera, no había escuelas para 94% de la
población estudiantil del planeta1 .
En México, para abril de 2020, las más de 262 mil escuelas públi-
cas y privadas de todos los niveles y modalidades habían cerrado sus
puertas. La emergencia por Covid-19 interrumpió los procesos edu-
cativos presenciales en todo el país, deteniendo la actividad escolar
de 36.5 millones de estudiantes y más de 2 millones de docentes (SEP,
2020b). La decisión del gobierno mexicano fue trasladar las activida-
des académicas escolares al ámbito familiar en el hogar: la escuela en
la casa.
1
Durante los meses de abril y mayo las escuelas en algunas regiones de Australia,
Groenlandia, Islandia, Nueva Zelanda, Rusia y Suecia permanecieron parcial-
mente abiertas. https://en.unesco.org/covid19/educationresponse
60 Ana Razo
El cierre presencial de los centros escolares es una muestra de la

afectación de la dinámica social cotidiana. Sin embargo, es solo la
punta del iceberg. La emergencia por Covid-19 llegó para exacerbar un
sistema educativo que ya era profundamente desigual, caracterizado
por brechas extensas en las oportunidades de aprendizaje, en el bien-
estar y en el desarrollo de la población.
Las consecuencias de la interrupción prolongada de la experiencia
educativa en la escuela podría reflejarse en efectos negativos para ge-
neraciones enteras. Las niñas, niños y adolescentes modificarán el rit-
mo y la profundidad de aprendizajes fundamentales en lenguaje, lec-
tura y matemáticas (UNICEF, 2020a); los estudiantes tendrán menos
oportunidades de crecimiento y desarrollo de sus habilidades y cono-
cimientos, limitando sus trayectorias educativas futuras (UNESCO,
2020); experimentarán la interrupción de otros servicios importantes
que brindan las escuelas como alimentación escolar, apoyo pedagó-
gico y psicosocial, provocando un deterioro grave en la salud nutri-
cional (UNICEF, 2020c) y salud mental de los estudiantes (UNICEF,
2020d). Las proyecciones del Banco Mundial refieren que el impacto
actual retrasará el progreso educativo 10 años y costará $10 billo-
nes de dólares en ganancias durante el ciclo de vida de las personas
(Banco Mundial, 2021; Mundial., 2021) Y, si estos impactos no se
controlan, en el largo plazo el estudiantado y la sociedad sufriremos
las graves secuelas de la reducción de las capacidades productivas de
la población, el aumento en la pobreza, inequidad y malestar social,
pero también en el reforzamiento intergeneracional de las desigualda-
des (Banco Mundial, 2020).
En ese mismo sentido, si bien la pandemia nos afecta a todas las
personas, no nos afecta por igual. Las y los estudiantes con mayores
condiciones de vulnerabilidad han sufrido mayores efectos negativos
por el cierre de las escuelas. Por un lado, las estimaciones refieren que
muchos de estos estudiantes no volverán a las aulas. Los primeros
datos en México revelan que 2.2% de la población de 3 a 29 años
inscrita en el ciclo 2019-2020 no concluyó el año escolar, esto re-
presenta 738.4 mil estudiantes; adicionalmente las cifras refieren que
5.2 millones de estudiantes en nuestro país no se inscribieron al nue-
vo ciclo escolar 2020-2021 (INEGI, 2020b). La desafiliación escolar
(abandono escolar) se explicará, en parte, por la incorporación de la
juventud al trabajo remunerado, buscando contribuir a la disminu-
La emergencia educativa por COVID19 y la respuesta del Estado mexicano: lo bueno... 61
ción de ingresos familiares ante la crisis sanitaria; pero también por la

falta de vinculación con las y los docentes y los pares que motivaban
su permanencia en las clases y por la desconexión, ahora muy visible,
entre muchos de los contenidos educativos y la vida cotidiana. Dicho
de otra manera, si la experiencia educativa en la escuela no parecía
tener mucho sentido para los estudiantes, este periodo de distancia-
miento social y de interrupción de vínculos personales con quienes les
motivaban e interesaban a estar en ella, podría ser la gota que derra-
ma el vaso para no regresar.
Por otro lado, la investigación educativa ha demostrado que de-
tener las actividades de aprendizaje por periodos extendidos no solo
reduce el tiempo disponible para aprender, también lleva a la dilución
de conocimientos y habilidades obtenidas durante el ciclo escolar. Por
ejemplo, estudios muestran que, durante las vacaciones de verano, los
estudiantes pierden el equivalente a un mes de los aprendizajes obte-
nidos durante el año escolar (summer learning loss). Esta brecha es
más grande para los estudiantes más pobres y va creciendo a mayores
grados escolares (Cooper et al., 1996).
Igualmente hay que mencionar que las situaciones de emergencias,
como la que atravesamos, son especialmente devastadoras para las
mujeres. Las niñas y adolescentes tienen el doble de probabilidades
de no asistir a la escuela en situaciones de crisis; enfrentan mayores
barreras para acceder, para volver, a la escuela y se incrementan agre-
siones que las vulneran, como la violencia doméstica y de género, el
matrimonio infantil y el embarazo adolescente, lo que disminuye la
probabilidad de continuar con su educación (Inter-Agency Network
for Education in Emergencies, 2019).
Así, en el contexto educativo nacional, la emergencia sanitaria vi-
no a hacer más evidentes los problemas de desigualdad que hemos
postergado resolver. Como dice la sabiduría popular, vino a ponerle
limón a una herida profundamente abierta, tanto en la sociedad en
general, como en el sistema educativo en particular. Un ejemplo de
esto es que antes de la pandemia 4.8 millones de niñas, niños y ado-
lescentes de 3 a 17 años no asistían a la escuela (INEE, 2019b) pero
incluso quienes asistían ya enfrentaban condiciones desafiantes: cerca
de la mitad de los estudiantes de 15 años (45%) no alcanzaban los
aprendizajes suficientes en lectura y ciencias; en tanto que 56% no
62 Ana Razo
lograban competencias suficientes en matemáticas; y menos de 1% de

los jóvenes podían distinguir un hecho de una opinión (OCDE, 2019).
En cuanto a nuestras escuelas: 69% no cuentan con servicios de in-
ternet, 45% carecen de drenaje, 23% no tienen red de agua potable y
3% no disponen de energía eléctrica (INEE, 2019a). Finalmente, solo
56.4% de los hogares en México tiene acceso a Internet y únicamente
44.3% cuentan con computadora en el hogar (INEGI, 2020a). Estas
desigualdades en el acceso a la educación tienen salidas específicas: en
los niveles socioeconómicos más bajos solo 5.5% reportó contar con
una computadora y 7.7% tener acceso a internet; en contraste, los
niveles más altos reportaron porcentajes de 82.4 y 91.2%, respectiva-
mente. (UNICEF–EQUIDE, 2020)
El escenario parece muy complicado. Estos datos, buscan esta-
blecer un piso común para contextualizar lo que tienen en juego las
autoridades educativas y el peso de sus decisiones en política educa-
tiva para el bienestar de los estudiantes, de las figuras educativas (do-
centes, figuras directivas, etc.), de las familias y de la sociedad en su
conjunto. Sin duda no son circunstancias sencillas (supongo que es la
peor pesadilla para cualquier autoridad educativa) pues enfrentamos
la emergencia educativa más grave en la historia de la humanidad,
contando con muy pocos referentes cercanos (en proporción al ta-
maño de la interrupción educativa y del alcance) y con información
naciente sobre la propagación en la población infantil para orientar
las decisiones. Así, la emergencia sanitaria es también una emergencia
educativa.
De este modo, el Sistema Educativo Nacional (SEN) se enfrentó
a un contexto de educación en emergencias de alta incertidumbre y
complejidad. La pandemia causada por el virus SARS CoV2 ha desa-
fiado y puesto a prueba a los sistemas educativos en todo el mundo.
Y no se trata solo de un desafío técnico sino de colaboración, comu-
nicación y equidad. El reto es rescatar el aprendizaje.
En este capítulo se analiza la respuesta y las tareas pendientes y
urgentes del gobierno federal mexicano para la provisión de servi-
cios educativos remotos en la emergencia provocada por Covid-19. El
texto se organiza a partir de tres preguntas: 1) ¿Cuál fue la respuesta
del Estado mexicano para atender la emergencia educativa?; 2) ¿Qué
aprendimos y qué necesitamos aprender?; y, porque lo más importan-
te es reconstruir, 3) ¿Qué sigue, en México, para remontar el la des-

igualdad de oportunidades educativas acentuada por la pandemia?
2. LA RESPUESTA DEL ESTADO MEXICANO ANTE LA

EMERGENCIA EDUCATIVA
Para entender la respuesta del Sistema Educativo Nacional (SEN)
a la emergencia es importante considerar cinco intervenciones para la
Educación Básica2:
1. Aprende en casa I. Desde la declaración de la suspensión de
actividades escolares por la pandemia (14 de marzo de 2020)
hasta el cierre del ciclo escolar 2019-2020 (5 de junio de 2020).
2. Alianza SEP-Google for Education y la gestión de clase a dis-
tancia.
3. Verano divertido. Durante el periodo vacacional de verano
2020 (del 8 junio al 7 de agosto).
4. Atención educativa del Consejo Nacional de Fomento Educa-
tivo (Conafe).
5. Aprende en casa II. Desde el inicio del ciclo escolar 2020-2021
(24 de agosto de 2020) hasta el retorno a clases en modalidad
presencial, previsto para el 30 de agosto de 2021.
Estas cinco intervenciones tomaron forma considerando priorida-

des y contextos distintos. A continuación, se describen brevemente
cada una de ellas.
2.1 Aprende en casa I.

El 14 de marzo de 2020 la Secretaría de Educación Pública (SEP)
anunció el cierre de actividades escolares con el propósito de mitigar
la dispersión y transmisión del virus SARS CoV-2. Si bien la primera
suspensión escolar se estableció con periodo del 23 de marzo al 17
2
Por limitaciones de espacio, en este capítulo no se abordarán las estrategias ins-
trumentadas desde el gobierno federal para la Educación Media Superior (Jóve-
nes en casa) y para Educación Superior.
64 Ana Razo
de abril de 2020, esta se fue ampliando hasta concluir el ciclo escolar

2020-2021 con servicios educativos remotos.
La estrategia Aprende en casa I fue anunciada oficialmente el 20
de abril. Se trataba de la respuesta de la administración pública para
continuar con los servicios educativos en casa, de forma remota, a
través de cuatro principales medios: 1) libros de texto gratuito; 2)
programas de televisión; 3) emisiones en radio; y 4) plataforma en
internet.
Para Aprende en casa I se produjeron 1,140 programas televisivos
difundidos mediante 36 televisoras de la Red de Radiodifusoras y
Televisiones Culturales y Educativas en México. Adicionalmente, se
emitieron 444 programas de radio en 18 estaciones de 15 entidades
federativas y transmitidos en 15 lenguas indígenas (Diario Oficial de
la Federación, 2020). La plataforma de internet se construyó reunien-
do un conjunto de actividades y contenidos que permitían, entre otras
cosas, volver a las emisiones de clases por televisión y consultar los
libros de texto.
Las principales críticas a Aprende en casa I se presentan en dis-
tintos niveles del diseño y la instrumentación de la estrategia. Por un
lado, refiriendo teleclases con una visión anquilosada de la enseñanza,
que estandarizaba las clases a una estructura basada en definiciones,
repetición y ejercicios; con mensajes redundantes; indicaciones pres-
criptivas; preguntas cerradas y sin adecuación al contexto nacional,
al incluir episodios diseñados en otros países (Kalman, 2020) igual-
mente, falta de articulación en las secuencias didácticas; clases poco
flexibles que no consideraban los intereses o necesidades de los estu-
diantes, así como poca claridad en el papel que las y los docentes y
figuras directivas tendrían en la intervención. Por el lado de la puesta
en marcha de Aprende en casa I, las autoridades educativas del SEN
mostraron su estructura más vertical, centralista y jerárquica. Se des-
dibujó la coordinación y la toma de decisiones conjunta con las auto-
ridades educativas locales, así como la vinculación con la experiencia
y realidades de las figuras educativas (o al menos no se comunicó); en
contraste, se expuso la retórica del control y de la vigilancia hacia los
actores educativos (“recuerden que no son vacaciones”; portafolios
de evidencias diarias, carpeta de experiencias, monitoreo de conecti-
vidad con la plataforma, avisos de evaluaciones, etc.).
2.2 Alianza SEP-Google for Education y la gestión de clase a

distancia.
El objetivo de esta alianza fue planteado como “Implementar una
estrategia integral que permita a la Secretaría de Educación Pública
(SEP), brindar a estudiantes una educación de calidad y de excelencia
a distancia, a través de las herramientas que ofrece Google para Edu-
cación y YouTube, contribuyendo a la continuidad de las actividades
educativas durante el periodo de contingencia nacional. Adicional-
mente, establecer las bases de un sistema de educación a distancia
sustentable y escalable, y contribuir a que los estudiantes refuercen las
habilidades digitales para los trabajos del futuro.”(Google for Educa-
tion, 2020)
Para esta alianza se establecieron cuatro ejes: 1) plataforma de
comunicación SEP: con la creación de 15 millones de cuentas para
estudiantes y más de un millón para agentes educativos en el ciclo
escolar 2019-2020 (@nuevaescuela.mx); 2) acceso a materiales y re-
cursos educativos para docentes, así como apoyo para curaduría de
contenido educativo disponible en YouTube; 3) capacitación, sobre
las herramientas de Google (G Suite for Education) para figuras edu-
cativas, madres y padres de familia y estudiantes; y 4) métricas de im-
pacto y seguridad, que permite a la SEP conocer los usuarios activos
y el uso de las herramientas de G Suite.
La principal crítica a esta intervención se centra en la necesidad
de hacer transparentes los términos y acuerdos de privacidad y ad-
ministración de los datos producto de esta alianza. La SEP entregó
a Google, una empresa extranjera, datos personales de millones de
personas, entre ellas menores de edad, para la creación de cuentas
de docentes, figuras directivas y estudiantes de todo el país (nombres
completos, CURP, grado, grupo, escuela, zona escolar, correos electró-
nicos personales y correos de las madres y padres de familia en el caso
de los estudiantes). Tampoco queda claro si la información generada
por las herramientas de Google (monitoreo, seguridad y métrica de
impacto) está disponible para la toma de decisiones a nivel escolar,
con las figuras directivas y de supervisión escolar, así como a nivel
estatal, para las Autoridades Educativas Locales.
66 Ana Razo
2.3 Verano divertido.

Al terminar Aprende en casa I, se puso en marcha Verano di-
vertido. Se trataba de transmitir, de junio a agosto de 2020 , vía
televisión e internet, contenidos formativos y actividades lúdicas e
interactivas para los niños en edad de cursar la educación primaria.
Las actividades estaban diseñadas para realizarse en el hogar con-
siderando el contexto del distanciamiento social provocado por la
pandemia.
A diferencia de Aprende en casa I, en Verano divertido no había
tareas, carpetas de experiencias, reportes a docentes, ni calificaciones.
Del mismo modo, la organización de los contenidos y los formatos
para involucrar a las niñas y los niños fueron más flexibles y lúdicos:
cine y teatro, cocina saludable, convivencia en el hogar, diverticiencia,
divertimúsica y danza, divertinventa, baile de las emociones, english
time, lecturas divertidas y actuadas, museos, pintura creativa, tecno-
logía y videojuegos, y vida y movimiento. La programación se trans-
mitió por 40 canales de televisión abierta como Canal Once Niñas y
Niños y TV UNAM.
Las contrariedades de esta intervención pueden resumirse en dos
elementos: el alcance limitado de la señal de televisión y del acceso a
internet, recordando que solo 56.4% de los hogares cuenta con ac-
ceso a internet y que 1.4 millones de hogares aún no cuentan con
señal de televisión digital terrestre (Secretaría de Comunicaciones y
Transportes, 2019). Y, por otro lado, el desafío que representó, para
las niñas, los niños y sus familias, continuar con el acompañamiento
y la interacción con los aprendizajes a través de las pantallas y dispo-
sitivos electrónicos.
2.4 La atención educativa del Conafe

El Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe)3, creado en
1971, brinda servicios educativos a las pequeñas comunidades ale-
3
Los servicios educativos del Conafe son responsabilidad del gobierno federal
(SEP). Es el único servicio de educación básica que no se descentralizó en el
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) de
1992.
jadas, rurales e indígenas, con altos niveles de marginación y rezago

social. El Conafe brinda atención educativa desde el nivel inicial hasta
secundaria, e impulsa también la promoción de prácticas de crianza
con madres y padres de familia. En los Centros de Educación Comu-
nitaria del Conafe, como se les llama a las escuelas de este servicio,
la docencia está a cargo de jóvenes becarias y becarios que egresan
de la educación media superior y son conocidos como Líderes para
la Educación Comunitaria (LEC), quienes cuentan con el apoyo de
Acompañantes académicos.
En la mayoría de los Centros de Educación Comunitaria no existen
las condiciones mínimas para llevar a cabo los procesos de enseñanza
y aprendizaje (INEE, 2019a). Para la atención educativa en contexto
de emergencia provocada por Covid-19, y de acuerdo al Director Ge-
neral4 en turno, Conafe elaboró y entregó 700 mil Cuadernillos con
orientaciones a las madres y padres de familia y figuras educativas.
Estos cuadernillos “van a estar diciéndoles que tienen que hacer cada
día (en casa)”; al mismo tiempo, se entregaron 1 millón de libros de
lectura de la colección Colibrí y Cuadernos de experiencias para re-
portar evidencias del trabajo educativo. Adicionalmente se refirió la
creación de cuentas de Google Classroom para todos las figuras edu-
cativas y estudiantes, así como aplicaciones y dispositivos telefónicos
para el seguimiento de actividades y así “saltar a la modernidad”, de
acuerdo con el titular del Conafe en ese periodo.
La estrategia educativa del Conafe en ese periodo puede resumirse
en acciones de entregas y control. Por un lado, partió de considerar
que bastaba la entrega del material (cuadernillos, uniformes, celula-
res e incluso bocinas) para sostener y motivar los aprendizajes en las
niñas y niños de las comunidades más alejadas del país (acerca de
la valoración de utilidad de estos materiales, consultar Figura1). Al
parecer, la estrategia dejó de lado las condiciones y posibilidades de
acompañamiento educativo de las madres y padres de familia (la ma-
yoría trabajadores agrícolas que no interrumpieron su actividad de
sostenimiento) o de los LEC, que necesitaban acompañamiento pe-
4
Conferencia educativa del 12 de agosto de 2020, encabezada por el Secretario de
Educación Pública, en donde Cuauhtémoc Sánchez, Director General del Conafe
en turno, presentó la estrategia de atención por Covid-19.
68 Ana Razo
dagógico sólido para reaccionar al contexto de enseñanza remota en

emergencias y así sobrellevar las condiciones de aislamiento e incer-
tidumbre a las que se enfrentan en sus comunidades. Por el otro la-
do, el Conafe continuó -y afianzó con mayor fuerza- la estrategia de
control centralista que ya venía implementando desde el inicio de la
administración federal. Ahora, con celulares y aplicaciones de “Acre-
ditación de presencia” se reafirma la idea de forma antes que fondo.
De control antes que de cuidado. De inspección antes que aprendi-
zajes. Se concentró en ejercer la autoridad desde el centro antes que
respaldar las competencias pedagógicas de las figuras educativas. Era
más importante saber dónde estaban que saber cómo estaban.
En febrero de 2021 el Conafe cambió de Director General. A partir
de esa transición los propósitos educativos y la cultura de la organi-
zación retomaron un sentido de equidad, dignidad y justicia social.
Será muy importante valorar las nuevas acciones y estrategias para la
atención a la emergencia educativa desde esta gestión.
2.5 Aprende en casa II y III.

A la mitad del verano (mediados de julio de 2020) aún no sabía-
mos si el ciclo escolar iniciaría en modalidad presencial o remota. La
incertidumbre sobre la evolución de la pandemia aún era muy alta.
El 3 de agosto de ese mismo año se anunció tanto la postergación
del inicio del ciclo escolar (pasando del 10 al 24 de agosto) como la
modalidad a distancia para la provisión de los servicios educativos al
comienzo del ciclo escolar 2020-2021, que se brindaría, fundamental-
mente, por televisión.
Aprende en casa II fue el eje para organizar el servicio educati-
vo a distancia de la educación básica. Su diseño mantiene los cuatro
principales medios utilizados en Aprende en casa I: 1) libros de texto
gratuito; 2) programas de televisión; 3) emisiones en radio; y 4) pla-
taforma en internet; pero modifica algunos elementos y se recuperan
algunas lecciones aprendidas de la experiencia obtenida al cierre del
ciclo escolar anterior.
Para esta segunda edición, los libros de texto gratuito continuaron
siendo el eje de los contenidos. Por esa razón, la prioridad fue garan-
tizar la entrega oportuna de los libros de texto.
En los programas de televisión, o teleclases, resaltan tres ajus-

tes: por un lado, se incorpora la participación de docentes frente a
grupo y agentes educativos para la elaboración de guiones y cáp-
sulas videograbadas. Por otro lado, buscando evitar la sobrecarga
para los estudiantes y sus familias, se disminuyen los requerimien-
tos de tareas obligatorias y se les renombra como “retos”, dejando
a cada docente la decisión sobre cuáles de estos se ejercitarán o
profundizarán con sus estudiantes. Por último, se amplía la cober-
tura de la señal mediante alianzas con las televisoras privadas más
grandes del país.
La plataforma en internet creció en actividades y contenidos. In-
corporó materiales y actividades para los campos de formación y
áreas de desarrollo en los distintos niveles educativos y grados esco-
lares de la educación inicial, preescolar, primaria, secundaria, especial
y educación básica para adultos. En el catálogo de la plataforma se
encuentran libros de texto, lecturas, videos, videojuegos, actividades
lúdicas, cineclub familiar, retos, pausas activas, reforzamientos del co-
nocimiento y fichas de repaso.
Otro elemento importante de Aprende en casa II, y que atiende
lecciones aprendidas de la primera emisión, es la elaboración de un
conjunto de materiales (SEP, 2020a) para orientar el trabajo de docen-
tes, figuras directivas y agentes educativos en esta estrategia: Guías de
trabajo; Recomendaciones, Criterios, Medidas de prevención; Estra-
tegias de sensibilización, entre otros.
El arranque de Aprende en Casa II, operativamente, ocurrió el 14
de septiembre. Los cuestionamientos a la acción federal se observan
en dos aspectos: comunicación de las decisiones y conectividad.
Las dudas sobre la comunicación relacionada con Aprende en ca-
sa II se señalan desde dos aspectos. Por un lado, que la presentación
oficial de la estrategia, encabezada por el presidente de la República,
haya sido acompañada por los dueños de las principales televisoras
del país. Así, en un gobierno federal caracterizado por el simbolismo
de sus mensajes, la presencia de los magnates de la televisión, siempre
del lado del poder, y la ausencia de las y los docentes que han sacado
adelante los esfuerzos educativos, transmite una idea preocupante: la
estrategia descansa primordialmente en el medio y no en las interac-
ciones para el aprendizaje. La periferia antes que el núcleo. El segun-
70 Ana Razo
do cuestionamiento es la comunicación centralizada SEP-docentes,

donde se desdibujó el papel y la responsabilidad de las Autoridades
Educativas Locales, de los sistemas educativos estatales y de la meso
estructura educativa (figuras directivas, de supervisión), así como de
la autonomía escolar.
Aprende en casa III continuó con la estructura de la edición II de
la estrategia: la infancia y la adolescencia como espectadores pasivos.
Lamentablemente, en su mayoría, fue la secuencia de un entendimiento
equivocado y superficial de lo que significa aprender 5. Muchas de las
actividades de las teleclases se centraron en la información y la memo-
ria, y esto nunca ha sido, ni será, sinónimo de aprendizaje. Algunos de
los episodios de Aprende en casa III no solo alejan de la curiosidad,
la ignoran. Lo que nos llevaría a confirmar una de las hipótesis sobre
el abandono escolar, sobre todo en Educación Media Superior: esas
clases no tienen sentido. Están desconectadas entre sí y desvinculadas
de la realidad y los intereses de la juventud.
En muchos episodios de esta tercera edición de la estrategia no se
identifican acciones sostenidas para interesar e involucrar al estudian-
tado. En las clases de Lenguaje y comunicación, por ejemplo, a través
de contrastes, comparaciones o predicciones. No hay desarrollo de
nuevas palabras o expansión con sinónimos. No hay preguntas abier-
tas o desafiantes. No hay lluvia de ideas. No hay enlace de concep-
tos, ni vinculación de conocimientos previos. En ese mismo sentido,
en las clases de matemáticas hay presencia de números y símbolos
matemáticos, sin embargo, no es posible identificar, de forma con-
sistente y sostenida, la vinculación entre representaciones, patrones
y generalizaciones, relación entre los números, lenguaje matemático,
procedimientos distintos, abstracción, explicaciones y, en general, una
intención de dar sentido a las matemáticas6.
Sin embargo, hay una buena noticia, en las clases de educación
básica se incorporan maestras y maestros frente a grupo. Su partici-
pación está en la facilitación de las clases y asumo que también en el
desarrollo de los guiones. El involucramiento de docentes hace una
diferencia muy positiva. El ritmo, los contenidos, la didáctica funcio-
5
https://educacion.nexos.com.mx/lo-que-se-aprende-en-aprende-en-casa-iii/
6
Íbidem
nan muy bien para interesar e involucrar a la niñez. Su participación

aporta mucha riqueza y sentido. Nuevamente los y las buenas maes-
tras rescatan el aprendizaje en la escuela.
A la preocupación y cuestionamientos de las decisiones de polí-
tica educativa sobre temas pedagógicos y de aprendizaje también se
sumó -o siguió acumulando desesperanza- el tema de conectividad
y acceso a internet, tan presentes desde el inicio de la pandemia. Es
decir, durante esta emergencia educativa la prioridad de maestras y
de maestros ha sido no soltar el vínculo con sus estudiantes. Para
lograrlo las y los docentes han emprendido un conjunto de estrate-
gias diversas que responden a la multiplicidad de contextos. Han
usado sus datos de teléfono en llamadas y mensajería instantánea,
redes sociales, cibercafés, correos electrónicos, fotocopias, libros,
plataformas e incluso, se han desplazado a buscar y a visitar a sus
estudiantes.
Para la mayoría de estas acciones, y para que ocurra en dos senti-
dos, se necesitan señales de internet gratuitas. Esto no solo permitirá
sostener el vínculo educativo; empujará al sistema educativo hacia el
cumplimiento de las condiciones estructurales necesarias – e históri-
camente desiguales- para garantizar el derecho a la educación en un
mundo cada vez más interconectado y dependiente de los entornos
virtuales. Esas que se han relegado y postergado por mucho tiempo
ante “otras prioridades”. Esas que abonarán a una política pública
de largo plazo. Esas que abonan a la equidad y que benefician a la
población más vulnerable. Las proyecciones a futuro perfilan que las
teleclases se interrumpirán cuando se reanuden las clases presenciales,
pero la estructura y las soluciones para proveer servicio de internet
se quedarían ahí. Es urgente resolver la desigualdad en conectividad
y acceso a internet gratuito. Sobre todo ante lo incierto del desarrollo
de la panemia y el gran riesgo que corren la infancia y las juventudes
con menores ingresos para continuar con sus estudios en modalidad
remota.
A manera de conclusión, las estrategias de Aprende en casa I, que
incluyen las intervenciones en Conafe, Verano Divertido y Google
for Education, se revelaron insuficientes para la población en los
niveles más lacerantes de la desigualdad. Al trasladar la rutina esco-
lar a los hogares, Aprende en casa I no logró encajar en la realidad:
72 Ana Razo
hogares sin acceso a internet, sin señal de televisión, sin condiciones,

equipos y espacios propicios para el aprendizaje, sin la posibilidad
de tener el acompañamiento -emocional o académico- para involu-
crarse en el formato escolar remoto, estudiantes con discapacidad,
estudiantes -y madres y padres de familia- que se aburrían frente
a una pantalla.
Confirmando lo anterior, los datos de la encuesta de Experiencias
de las comunidades educativas durante la contingencia sanitaria por
covid-19 (Educación Básica) elaborada por la Comisión Nacional pa-
ra la Mejora Continua de la Educación (Mejoredu, 2020), coinciden
en señalar áreas de mejora para las estrategias de educación remota
en contextos de emergencia (Gráfica 1 y Tabla 1).
Gráfica 1. Utilidad de las estrategias diseñadas por la SEP de acuerdo con
las y los docentes
Fuente: Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación. (2020). Experiencias de

las comunidades educativas durante la contingencia sanitaria por covid-19. Educación
básica. Ciudad de México: autor.
Tabla 1. Percepción de las y los docentes sobre obstáculos del estudiantado

frente a las estrategias ofrecidas por la SEP en Educación Básica.
Percepción Porcentaje
Las estrategias requirieron de acompañamiento familiar del que los estu-
69.8%
diantes no siempre disponen en casa:
Los estudiantes no tuvieron computadora o televisión o radio o teléfono
57.3%
celular durante la emergencia:
Las estrategias requirieron de materiales que las y los estudiantes no te-
52.8%
nían en casa:
Las actividades en línea y los programas de televisión y radio resultaban
51.4%
aburridas para sus estudiantes:
Los contenidos de televisión de Aprende en Casa I no fueron suficien-
46.3%
tes para que las y los estudiantes pudieran seguir aprendiendo:
Las estrategias estaban en una lengua diferente de la que hablaban sus
26.8%
estudiantes:
Los estudiantes no contaron con sus libros de texto durante la contin-
20%
gencia:
Fuente: Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación. (2020). Experiencias de
las comunidades educativas durante la contingencia sanitaria por covid-19. Educación
básica. Ciudad de México: autor.
Sobre Aprender en casa II y III, estas intervenciones nacieron te-

niendo “más” tiempo de preparación y “más” información, tanto del
virus SARS CoV-2, como de la experiencia educativa remota y de
emergencia derivada de Aprende en casa I. Sin embargo, las opiniones
críticas refieren que las estrategias no empoderan a las comunidades
escolares y que el centro de la intervención está colocado en la di-
gitalización de la información, en la memoria y en presencia pasiva
del estudiantado. Señalan baja flexibilidad y poca innovación, y una
conceptualización limitada y sobre el aprendizaje con costos para las
figuras educativas (docentes pagando internet, docentes buscando
equipo de cómputo, etc.). En ese sentido, será fundamental realizar
una evaluación profunda de la estrategia. Analizar las teleclases en
aspectos como demanda cognitiva, tipos de preguntas, oportunidad
de práctica, conexión con la vida real, vínculos emocionales, colabo-
rativos y de motivación para continuar aprendiendo.
Así, estos escenarios, Aprende en casa I, II y III, pueden ser pensa-
dos a la luz de márgenes relevantes : entre la emergencia y la estruc-
tura; entre la coyuntura y la política pública (Morduchowicz, 2020)
74 Ana Razo
entre la inmediatez y la posibilidad de un mejor horizonte para los

aprendizajes en la escuela.
3. ¿QUÉ APRENDIMOS Y QUE NECESITAMOS

APRENDER?
La sección anterior abordó elementos específicos para describir el
diseño y la implementación de la respuesta del Estado mexicano a la
emergencia educativa por COVID-19. Sin embargo, aún quedan ta-
reas pendientes. En esta sección la intención es recuperar experiencias
importantes que la emergencia ha hecho más visibles -más urgentes- y
que necesitamos tener presentes para fortalecer el SEN. Se trata de
lecciones aprendidas y otras más que todavía nos faltan por aprender.
3.1. Información no es aprendizaje

El aprendizaje puede ser descrito como el proceso por el cual la
información se convierte en conocimiento. Se trata de darle sentido
y significado a la información mediante la experiencia, el interés y
la interacción con las personas y sus ambientes (City et al., 2012).
Dicho de otra manera, información no es sinónimo de aprendizaje.
Y eso no estoy segura de que lo hayamos aprendido. Necesitamos
alejarnos de la apología de la información que confunde conectividad
con aprendizajes. En la emergencia educativa, la prioridad no está en
sumar más contenidos o agregar nuevas materias que fragmentan el
entendimiento del mundo, o en volver a cambiar el currículo o los
libros de texto. La emergencia nos demanda volver la vista al núcleo
de interesar a los estudiantes en aprender. Igualmente, la emergencia
nos reclama apoyo y acompañamiento a los docentes. Preguntemos a
maestros y a maestras qué les gustaría aprender. Ahora, más que nun-
ca, las interacciones educativas significativas son lo más importante.
3.2. Revalorar la función docente

El trabajo docente va más allá de la custodia de la infancia. Es
desafiante y complejo. La pandemia por Covid-19 nos ha traído una
muestra de eso. Si acompañar las actividades escolares de uno, dos
o tres hijas, hijos, sobrinas, sobrinos ha sido agotador y estresante,

ahora imaginemos lograrlo con 30 o 40 estudiantes. Los entornos
provocados por el distanciamiento social y la suspensión de las acti-
vidades presenciales en las escuelas han detonado gran empatía con
las y los profesionales de la educación. El reconocimiento a la tarea
docente, a las circunstancias en las que la desarrollan y el gran esfuer-
zo que han realizado para sostener los vínculos de aprendizaje con
sus estudiantes, para no soltarles en esta emergencia, merece no solo
agradecimiento, sino el empuje para políticas públicas en donde el Sis-
tema Educativo Nacional apoye y desarrolle sus capacidades, valore
sus experiencias, atienda a sus necesidades y contextos y haga que su
práctica sea todo lo disfrutable que merece ser.
En este mismo sentido, también necesitamos agradecer y reco-
nocer el trabajo de las y los profesionales educativos que diseñaron,
construyeron y pusieron en marcha los materiales y las estrategias
que intentan continuar con las oportunidades para el aprendizaje re-
moto en contexto de emergencia. Ellas y ellos, lejos de las decisiones
de política tomadas por unos cuantos, pero muy cerca de la respon-
sabilidad de hacer cumplir el derecho a la educación, llevan muchos
meses haciendo lo mejor que pueden con lo que tienen. Al conjunto
de equipos técnicos, responsables de contenidos, pedagogía, currícu-
lo, tecnología educativa, diseño instruccional, didáctica, cesiones de
derechos, comunicación visual, producción, páginas web y muchas
áreas más, gracias.
3.3. Reconocer la función socializadora de la escuela

Aprendimos el valor social de la escuela. La relación entre la so-
ciedad y la escuela cambió. Así, la escuela pasó de percibirse como un
lugar limitado a la custodia y contención de la niñez y la juventud,
a detonar un mejor entendimiento de aprender en comunidad y de
su papel como institución socializadora, igualadora y de piso parejo
para todas las personas que asisten a ella. Nada como la escuela para
aprender ciudadanía y comunidad entre pares. Las y los estudiantes
extrañan a sus amigas, sus amigos y a sus docentes. Extrañan apren-
der con y de los demás, y esto no se limita a información y contenidos,
lo que extrañan es la experiencia, el intercambio y el acto personal del
aprendizaje. Extrañan aprender en comunidad.
76 Ana Razo
3.4. Desarrollar Competencias digitales

Hace unos años escuché decir “Si un robot puede reemplazar a
un docente, que así sea”. En esta crisis, la emergencia educativa nos
enseñó que esto está muy lejos de ocurrir. La televisión o la pantalla
de un dispositivo no reemplazará la interacción y el interés por apren-
der que las maestras y los maestros pueden inspirar en sus estudian-
tes. También nos enseñó que, en emergencias educativas como esta,
la tecnología puede ser un gran medio para no soltar los vínculos
educativos. Hemos visto que la tecnología educativa puede ser una
aliada fundamental ante el distanciamiento social y con ello, necesita-
mos fortalecer tanto la disponibilidad de equipos y dispositivos para
los actores educativos, como las competencias digitales de docentes
y figuras directivas. Durante estos meses, millones de maestras y de
maestros se han empujado a aprender, a una velocidad impresionante,
el funcionamiento de un amplio conjunto de equipos, herramientas,
aplicaciones, redes, programas, etc., es imprescindible respaldar su es-
fuerzo con equipo y capacitación pertinente y efectiva.
3.5. Usar mejor el financiamiento educativo

Hay un aprendizaje significativo que el Estado mexicano aún no
ha logrado (tengo pruebas y no tengo dudas): se trata de la inversión
en educación. El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para
el ejercicio 2021 la inversión prevista para educación ignora la emer-
gencia educativa y es indiferente a las necesidades de un sistema edu-
cativo con desigualdades exacerbadas. Es la inercia como negación de
la realidad y como ilusión de que, si no se nombra, el problema no
existe. Para el PEF en educación no hubo, no estamos y no continuará
la emergencia educativa y la desigualdad de oportunidades. Sin em-
bargo, la contrariedad no termina ahí, pues las decisiones de distribu-
ción de los recursos al interior de los distintos ámbitos también obe-
decen a una lógica que incrementa la fragilidad del Sistema Educativo
Nacional. En el presupuesto federal se observa una total ausencia de
recursos para programas orientados a corregir las brechas de acceso y
uso tecnológico de la población estudiantil, tampoco hay asignación
de recursos para la educación inicial (UNICEF, 2020b). Igualmente se
cortan los recursos de programas educativos que abonan -con eviden-
cia- a la calidad del servicio (Escuelas de Tiempo Completo, Atención

a la diversidad de la Educación Indígena, Atención Educativa a la
Población Migrante); se disminuye drásticamente el presupuesto del
Programa para el Desarrollo Profesional Docente (con reducción de
casi 90%); y se recorta 20% al presupuesto del CONAFE, lo cual
es francamente indecente. La redistribución del recurso va hacia dos
principales destinos: becas e infraestructura educativa. La gran con-
troversia está en las becas como la mayor estrategia educativa. Las
numerosas recomendaciones de los organismos internacionales y de
las experiencias exitosas en otros países para acelerar la recupera-
ción y mejorar el sistema a largo plazo refieren construir sistemas
educativos resilientes. Esto pasa, por proteger y priorizar mejor el
financiamiento a la educación (UNICEF, 2020b) Destinar los recursos
educativos a becas alude a un reforzamiento a los individuos más que
al sistema educativo. Ciertamente las becas son indispensables para
un conjunto amplio de la población, sin embargo, esta debe ser una
estrategia integral de atención a las personas en condiciones de ma-
yor vulnerabilidad (hablemos de focalizaciones efectivas y del Ingreso
Vital, por ejemplo).
Es importante también considerar que las becas son una medida
de acceso escolar, insisto en que no es menor, pero con asociaciones
muy débiles a los aprendizajes y a la resiliencia y fortalecimiento del
sistema educativo a mediano y largo plazo. No hay dinero que pueda
motivar el interés por aprender. Las becas podrán disminuir algunas
barreras para el acceso a la escuela, pero si la comunidad educativa no
logra despertar el interés por aprender y por hacerlo a lo largo de la
vida, de poco servirá. Reenfoquemos la mirada -y el dinero- a lo que
necesitamos para salir de esta emergencia y sentar las bases para un
sistema educativo sólido y resiliente: las capacidades de los docentes
y figuras directivas para interesar a los estudiantes en aprender; y en
asegurar infraestructura y condiciones seguras y dignas para todas las
comunidades escolares.
3.6. Diseñar políticas equitativas de cuidados

Si los últimos viernes de cada mes, con las sesiones de Consejos Téc-
nicos Escolares, las responsabilidades del cuidado infantil trastocaban
las dinámicas laborales y evidenciaban las desigualdades estructurales
78 Ana Razo
en materia de cuidados (Cejudo, 2019) ahora, el cierre total de las

escuelas y el traslado de las actividades al ámbito familiar nos enseñó,
con mucha más fuerza, la urgencia de resolver y garantizar políticas
públicas integrales en el marco de los cuidados: a la niñez, a personas
con enfermedad, personas con discapacidad y las personas adultas
mayores. Que es necesario hablar de las políticas en el ámbito laboral
para el cuidado de las personas en situación de dependencia, de las
estancias infantiles y de servicios de cuidado. Necesitamos interven-
ciones gubernamentales a largo plazo que modifiquen la expectativa
social y las responsabilidades desequilibradamente atribuidas a las
mujeres y con altos costos en el desarrollo pleno, afectación física y
emocional, y de afectación a las capacidades productivas para noso-
tras, perpetuando la desigualdad de género.
4. ¿QUÉ SIGUE, EN MÉXICO, PARA REMONTAR LA

DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES EDUCATIVAS
ACENTUADA POR LA PANDEMIA?
El mundo se detuvo y para retomarlo no podemos ser las mismas
personas. Para pensar en continuar hay dos noticias: una es que no
volveremos a la normalidad del pasado, al punto en donde nos que-
damos. Es decir, esto no es una pausa que al terminar, nos dejará en la
inercia del mismo camino por el que veníamos (que tampoco era muy
bueno). La otra noticia, buena noticia, es que tenemos la coyuntura,
la justificación y el pretexto perfecto para cambiar la trayectoria del
sistema educativo. La pandemia nos subrayó las fragilidades, deudas
y enormes desigualdades de los servicios educativos. Ahora nos toca
rediseñar y reconstruir hacia un sistema educativo más sólido y me-
jor. Para abonar a la discusión sobre cómo lograrlo, se proponen diez
puntos:
1. Redefinir el aprendizaje y la escuela. Cuestionar y repensar có-
mo entendemos el aprendizaje en la escuela, qué se aprende, con
qué propósito y cómo queremos que se aprenda en la escuela y
a lo largo de la vida. Cómo la escuela puede y debe responder a
las necesidades, los intereses y formas de aprender de todos los
estudiantes. Pensar en nuevas formas para hacer del aprendiza-
je el núcleo de la escuela: ¿qué quieren aprender las niñas, los
niños y jóvenes? Demos opciones y voz a los estudiantes en su

aprendizaje; “¿que pueden hacer las escuelas y los sistemas es-
colares para ofrecer a nuestras niñas y niños la oportunidad de
sobrevivir, encontrar la plenitud, y cambiar para bien un mun-
do cada vez más impredecible e injusto?”(Rincón-Gallardo,
2019). Las propuestas a estas preguntas son estupendamente
bien desarrolladas en dos libros: Otra educación básica es posi-
ble (Cámara, 2007) y Liberar el aprendizaje: el cambio educati-
vo como movimiento social (Rincón-Gallardo, 2019) .
2. Nadie fuera de la escuela. Las niñas, las jóvenes, las personas
con discapacidad, la población indígena y en situación de ma-
yor pobreza tendrán muchas más barreras para continuar o
ingresar a la escuela. Trabajemos en estrategias que promue-
van su pronto retorno, entre ellas la identificación oportuna
de quienes no están vinculándose con la escuela; hagamos jor-
nadas extendidas de inscripción y reinscripción; apoyos y for-
mulas financieras focalizadas; campañas que les recuerden a
las y los estudiantes que la escuela es el mejor lugar para cons-
truir un futuro más justo e igualitario, por ejemplo, la campa-
ña #YoTambiénMeQuedo en la escuela. Así como “adaptar las
políticas y prácticas de apertura de las escuelas para ampliar
el acceso a los grupos marginados, como aquellos que ante-
riormente no asistían a la escuela, los niños desplazados o mi-
grantes y las minorías. Diversificar las comunicaciones críticas
y de divulgación, poniéndolas a disposición en idiomas perti-
nentes y en formatos accesibles y adaptados a las poblaciones
de interés.” (U. UNESCO, BM, PMA, 2020)
3. Aprendizajes fundamentales y flexibilidad. Aplicar la estrategia
de Marie Kondo al currículum; concentrarnos en los apren-
dizajes profundos, relevantes y pertinentes (Reich & Mehta,
2020). Ofrecer orientación sobre cómo las escuelas pueden
reiniciar centrándose en el aprendizaje auténtico y las estrate-
gias de evaluación, pero también garantizar que el aprendizaje
auténtico esté también culturalmente conectado y sea cultural-
mente sostenible, con enfoques proactivos para las prácticas
inclusivas, respetuosa de las diversidades y de las indentidades.
(Darling-Hammond, 2021)
80 Ana Razo
4. Reconocer la capacidad de las comunidades educativas para la

adaptación de contenidos y evitar saturar, a estudiantes y do-
centes, adicionando temas y sumando nuevas asignaturas que
fragmentan el entendimiento del mundo. Flexibilizar -o al me-
nos no obligar a la rigidez- la estructura escolarizada, así como
los criterios y formas de evaluación de aprendizajes.
5. Acciones para interesar y acelerar los aprendizajes. Proporcio-
nar acceso a las herramientas e instrumentos de diagnóstico
de aprendizajes de los estudiantes y promover estrategias para
impulsar contenidos fundamentales en todos los niveles. Se tra-
ta de reiniciar la vida escolar no desde el déficit, sino desde la
oportunidad y el interés del estudiantado. La Relación Tutora y
la reorganización de grupos de aprendizaje con radio pequeño
es una gran estrategia para recuperar el interés por aprender.
“Mientras que muchos gobiernos y educadores pueden sen-
tirse presionados para abordar la pérdida de aprendizaje re-
teniendo a los estudiantes o siguiéndolos para la instrucción
de recuperación de pérdidas, la investigación muestra que
la repetición de grado y el ‘seguimiento hacia abajo’ en rea-
lidad socavan el logro. La evaluación formativa, que incluye
una retroalimentación procesable aplicada inmediatamente a
través de la práctica y la revisión del trabajo, puede mejorar el
aprendizaje más rápidamente, especialmente cuando se utiliza
con estrategias de aceleración adaptadas. Esta instrucción per-
sonalizada se apoya en el uso de tareas de rendimiento de alta
calidad, que proporcionan información rica, no sólo puntua-
ciones.” (Darling-Hammond, 2021)
6. Fortalecimiento al trabajo docente. Recuperar su experiencia
en la enseñanza remota; mantener lo que funcionó para ellas y
ellos, difundir y compartirlo, dejando atrás lo que no funcionó
para lograr experiencias significativas de aprendizaje. Acelerar
los aprendizajes de los estudiantes solo será posible con las ca-
pacidades de las y los docentes. Es necesario fortalecer la pro-
pia relación de las y los docentes con el aprendizaje. Hoy más
que nunca, las interacciones educativas importan. La estrategia
de la Relación Tutora (Cámara et al., 2018) es la mejor forma
para impulsar el interés de docentes y estudiantes por aprender.
7. Dinero, dinero, dinero. Más que nunca, la educación debe ser

prioridad (hagamos mil planas de esto). Vigilemos las reasigna-
ciones y el ejercicio presupuestal. Necesitamos no solo más re-
cursos para la emergencia, necesitamos identificar, y priorizar la
inversión a los puntos clave para construir sistemas educativos
resilientes: capacidades docentes para acelerar el aprendizaje,
instituciones formadoras de docentes, agua y drenaje para las
escuelas, infraestructura educativa, equipamiento y competen-
cias digitales para docentes, focalización precisa y eficiente de
poblaciones en riesgo (mujeres, personas con discapacidad, po-
blación indígena), así como la asignación imprescindible de re-
cursos a la educación inicial y preescolar. “… esta pandemia ha
elevado los asuntos de equidad a un nuevo nivel de conciencia
que puede permitir que surjan respuestas políticas innovadoras
en muchos contextos, desde la educación preescolar hasta la
secundaria. En el pasado, algunos estados han cambiado sus
sistemas durante tiempos económicos difíciles de manera que
han mejorado la equidad y la adecuación de la financiación, al
tiempo que han apoyado estrategias para un mayor rendimien-
to de los estudiantes. Aunque a primera vista pueda parecer
contradictorio, los responsables políticos deberían aprovechar
esta recesión para rediseñar tanto las ayudas federales como
los sistemas de financiación estatales y locales.” (Darling-Ham-
mond, 2021)
8. Conectividad, tecnología y competencias digitales. Impulsar
políticas integrales que garanticen acceso a banda ancha y a
los servicios relacionados con internet a las poblaciones en ma-
yores condiciones de pobreza y que esto abra el camino hacia
interacciones educativas con la comunidad de aprendizaje. Del
mismo modo, promover que las y los docentes cuenten los dis-
positivos informáticos que necesitan para la comunicación con
los estudiantes; así como impulsar jornadas para el desarrollo
de sus competencias digitales.
9. Repensar el federalismo educativo. Se trata de un desafío de
colaboración tanto en lo técnico, como en la dimensión políti-
ca. En un sistema educativo con una estructura conservadora
y vertical, necesitamos repensar la democracia educativa, los
alcances de la federación, de las autoridades estatales, muni-
82 Ana Razo
cipales y la autonomía de las escuelas. Cuestionar la dinámica

y los alcances del Consejo Nacional de Autoridades Educati-
vas (CONAEDU) y las respuestas centralistas para los proble-
mas locales. Se trata de activar la colaboración y la cohesión
en todos los niveles de gobierno y de reconocer la flexibilidad
necesaria para desarrollar respuestas adaptativas a las nuevas
situaciones.
10. Condiciones para retornos seguros a la escuela. Necesitamos
protocolos pertinentes y contextualizados para retomar la ac-
tividad escolar presencial, considerando también modalidades
mixtas hacia el retorno. Es fundamental garantizar el acceso
seguro a agua limpia, drenaje, electricidad, sanitarios, produc-
tos de limpieza y de cuidado personal. Diversas herramientas y
estrategias para el retorno seguro pueden consultarse en Mo-
rral. Pedagogía del retorno (https://www.morralmuxed.mx/) de
la Red de Mujeres Unidas por la Educación.
Los efectos educativos de la pandemia podrían ser devastado-

res para toda una generación. La desconexión prolongada con los
aprendizajes y con las interacciones que ocurren en la escuela po-
drían ampliar y hacer más profundas las desigualdades en la pobla-
ción. Sin embargo, un día las escuelas volverán a abrir sus puertas.
La esperanza está en prepararnos muy bien para regresar. No para
volver a lo mismo que conocíamos en la escuela, sino para recons-
truir y reinventar una escuela mejor. Una escuela que cautiva a los
estudiantes en aprender a lo largo de la vida; con oportunidades
flexibles para todas y en todos los rincones de la escuela y de la
vida cotidiana, no solo dentro del salón de clases; con emoción por
descubrir y transformar el mundo; como un lugar para el bienestar
y la recuperación emocional y social; como un espacio de justicia y
de equidad cercano a la comunidad y como el centro para imaginar
un futuro mejor.
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do%20de%20mayo%20a%20julio.pdf
Capítulo IV
ADMINISTRACIÓN DIGITAL: UNA
ASIGNATURA PENDIENTE DEL
ESTADO MEXICANO
FABIOLA PERALES
RIK PEETERS
1. INTRODUCCIÓN
Las consecuencias económicas, administrativas y de salud pública
derivadas de la pandemia por el virus SARS-CoV-2 —que causa la
enfermedad COVID-19— han dejado en claro las debilidades del Es-
tado mexicano para garantizar a los ciudadanos los derechos sociales
y los servicios públicos a los que tienen derecho. Aunque ya conocía-
mos estas debilidades, resulta más difícil de ignorarlas hoy que antes
de la pandemia, por lo que se esperaría que las condiciones en las que
nos ha colocado este momento histórico muevan a los gobiernos a
encontrar los argumentos y estrategias para mejorar estructuralmente
la capacidad del Estado para cumplir realmente lo que sus leyes pro-
meten.
Como es bien sabido en la literatura sobre desempeño del servicio
público (Berg & Johansson, 2019; Kumlin, 2004; Van Ryzin, 2011),
la gente aprende mucho sobre cómo funciona el gobierno a través de
las interacciones de los ciudadanos con el Estado y sus funcionarios.
Centrar la atención en la implementación de las políticas públicas y
el cumplimiento de los derechos sociales, en lugar de enfocarse en
simples promesas políticas, permitiría identificar, analizar y corregir
la falta de capacidades del Estado y las fallas en la prestación de be-
neficios sociales y servicios públicos.
En este texto, llamamos la atención sobre un aspecto crucial de la
infraestructura burocrática que los Estados requieren para garantizar
el acceso de las personas a los derechos, servicios públicos y beneficios
sociales. Una asignatura pendiente del Estado mexicano desde hace
mucho tiempo es la mejora de la digitalización de sus operaciones
86 Fabiola Perales - Rik Peeters
internas y de su contacto con los ciudadanos, a través de los trámites

gubernamentales. La pandemia por COVID-19 ha mostrado la gran
dependencia de las instituciones gubernamentales a interacciones físi-
cas con ciudadanos a través de los trámites gubernamentales, que só-
lo pueden realizarse físicamente en oficinas gubernamentales, lo ago-
biantes y engorrosos que suelen ser, y cuán poco desarrollados están
los registros digitales y el intercambio de datos entre los organismos
gubernamentales mexicanos.
La pandemia ha obligado a los gobiernos a tomar medidas admi-
nistrativas para evitar los contagios: se han cerrado oficinas guber-
namentales y suspendido plazos de resolución de asuntos en proceso.
Entre los trámites gubernamentales afectados por estas medidas se
identificaron la emisión de pasaportes, la obtención de credenciales de
elector (ambos usualmente utilizados como documentos de identidad
en México), la verificación vehicular, la suspensión de plazos para el
registro de marcas y patentes, entre otros. Estas medidas restrictivas,
han puesto en pausa de forma intermitente las actividades de interac-
ción con el ciudadano y han evidenciado el grado de avance de los
gobiernos en el uso de las tecnologías de información y comunicación
(TIC’s) para interactuar con los ciudadanos.
A pesar de que todas las entidades federativas y el propio gobierno
federal emitieron declaraciones de días inhábiles, cierre de oficinas y/o
de suspensión de plazos, en una revisión realizada a los registros de
trámites y servicios federales1 y estatales se observó que durante los
primeros seis meses de la declaración de inicio de la pandemia (mar-
zo-agosto, 2020) sólo siete entidades federativas (Campeche, CDMX,
Guanajuato, Querétaro, Nuevo León, Sonora, Tabasco) informaron
y advirtieron a los ciudadanos sobre posibles cambios y ajustes en la
atención de los trámites gubernamentales durante la contingencia por
COVID-19, en especial, durante el cierre completo de actividades no
esenciales (ver apéndice A). México presenta limitaciones estructura-
les en materia de gobierno digital, dos indicios de ello son la ausencia
de un diagnóstico de trámites gubernamentales digitalizados en los
1
Registro Federal de Trámites y Servicios (RFTS), a la Ventanilla Única Nacional
(VUN),
Administración digital: una asignatura pendiente del Estado mexicano 87
tres niveles de gobierno y la falta de continuidad de la estrategia digi-

tal nacional creada en 2013.
El gobierno digital, a pesar de estar lejos de ser una panacea, se ha
asociado a menudo con oportunidades para hacer que la prestación
de servicios sea más eficiente y eficaz mediante la reducción de los
costos, la aceleración de los procedimientos y la mejora del control
gubernamental (por ejemplo, Young et al., 2019). Por ello, en esta
contribución examinamos la digitalización desde la perspectiva ciu-
dadana. Buscamos de aportar al creciente interés de los estudiosos de
la administración pública por el papel del ciudadano en la prestación
de servicios, la implementación de políticas públicas y las interaccio-
nes entre el Estado y el ciudadano (por ejemplo, Gofen & Needham,
2015; Gofen et al., 2019; Peeters & Campos, 2021). Para ello, anali-
zamos los beneficios y los inconvenientes de la digitalización de trá-
mites en lo que respecta a las cargas administrativas (Moynihan et al.,
2015) y otras patologías burocráticas (Peeters, 2020a). La relevancia
del gobierno digital radica en su capacidad para mejorar el acceso fác-
tico de las personas a los beneficios y servicios a los que formalmente
tienen derecho, así como para facilitar el cumplimiento a los ciuda-
danos de las reglas gubernamentales establecidas para el ejercicio de
actividades económicas. En este texto analizamos el estado actual de
la digitalización de los trámites en la administración pública mexica-
na y proponemos una agenda para avanzar en la digitalización de los
trámites, teniendo en cuenta la literatura crítica. Esto es precedido por
una breve reseña de las principales ideas de la literatura académica
sobre el gobierno digital.
2. ADMINISTRACIÓN DIGITAL–UN BREVE RESUMEN
2.1. Digitalización como racionalización

El gobierno digital abarca una amplia gama de subcampos que
son imposibles de cubrir exhaustivamente en el contexto de este ca-
pítulo. Además, en la literatura parece no existir aún un consenso
con respecto al significado de gobierno digital, dada su naturaleza
transdisciplinaria (Gil et al., 2015: 44). Una definición mínima que
podemos generar es que el gobierno digital es la selección, desarrollo,
implementación y uso de tecnologías de información y comunicación

(TIC’s) en el gobierno para la gestión de sus relaciones con tres acto-
res: ciudadanos, empresas y otros gobiernos (Gil et al., 2015: 50-56).
Dejando de lado el potencial del gobierno digital en términos de, por
ejemplo, toma de decisiones automatizada (por ejemplo, Binns, 2019;
Bullock, 2019; Peeters & Widlak, 2018), evaluaciones de riesgo algo-
rítmico (por ejemplo, Bennett Moses & Chan, 2018; Hannah-Moffat,
2019; Peeters & Schuilenburg, 2018) y gestión del comportamiento
(por ejemplo, Danaher et al., 2017; Harcourt, 2015; Schuilenburg
& Peeters, 2018), nos centramos en el papel de la digitalización en
la interfaz entre los ciudadanos individuales y el Estado. Esta es, en
muchos sentidos, la más básica de todas las aplicaciones digitales en
el gobierno. La cual hace uso de las TIC’s como “vehículos pasivos
para la generación, transmisión y almacenamiento de datos digita-
les” (Young et al., 2019: 302). Se trata del conjunto de registro de
datos, automatización de procesos y prestación de servicios digitales
a los ciudadanos (por ejemplo, Bovens & Zouridis, 2002; Dunleavy y
otros, 2006; Fountain, 2004; La Porte y otros, 2002; Margetts, 1999;
Zuurmond, 1994). Por razones de claridad conceptual, nos referire-
mos a esta forma particular de gobierno digital como ‘administración
digital’, esto es, la digitalización de los procesos administrativos en
la prestación de servicios y en las interacciones entre el Estado y los
ciudadanos.
En esencia, la administración digital es una forma de racionalizar
el Estado, depende de la estandarización y formalización de definicio-
nes y procedimientos. La digitalización de un trámite requiere un con-
junto claro de definiciones, de conceptos —como los criterios de ele-
gibilidad para una prestación social o los requisitos administrativos
para un permiso de construcción— acompañados de un procedimien-
to predefinido que una máquina o computadora puede procesar de
forma autónoma para proporcionar una decisión sobre un derecho,
un servicio o una obligación que tiene un ciudadano individual. Bási-
camente, las herramientas de las TIC’s se asemejan más a mecanismos
burocráticos o administrativos que a sistemas inteligentes (Caplan y
Boyd, 2018: 2). Son “instrumentos de racionalización” (Peeters &
Schuilenburg, 2018) o una “fuerza racionalizadora” (Pasquale, 2015:
15). Las TIC’s son una herramienta para la simplificación y estanda-
rización (Kallinikos, 2005). Hacen que las burocracias funcionen más
como máquinas: la estandarización y formalización de tareas, no a

través de reglas o procedimientos weberianos clásicos sino mediante
algoritmos y bases de datos (Peeters, 2020a). Una ‘burocracia electró-
nica’ (Cordelia, 2007) sigue la misma lógica procesal que la burocra-
cia tradicional, pero depende de las TIC’s para lograr racionalización:
“el proceso de construcción de la tecnología forzosamente implica el
aislamiento y el guardar operaciones secuenciales en ‘cajas negras’,
asegurando que la ejecución esté protegida de interferencias externas”
(Cordelia & Tempini, 2015: 281). Es decir, construir una “protección
alrededor de las secuencias o procesos causales seleccionados para
salvaguardar las interferencias no deseadas y asegurar su funciona-
miento repetible y fiable” (Kallinikos 2006: 33).
2.2. Beneficios de digitalización

El hecho de considerar la administración digital como una forma
de racionalización nos permite comprender mejor sus posibles bene-
ficios y dificultades. Al igual que con esa otra forma clásica de racio-
nalización organizativa —la burocracia— sus beneficios se entienden
en términos de eficiencia, eficacia y fiabilidad (Young et al., 2019:
306; cf. Gadjuschek, 2003). Roseth y otros (2018) apuntan que los
trámites digitalizados son más rápidos, en promedio pueden demorar
74 por ciento menos tiempo que los trámites presenciales (ibid.: 100),
son más baratos de operar, es decir, “el costo operativo de prestación
de un trámite digital oscila entre 2.35 por ciento y 5 por ciento de lo
que cuesta prestar un trámite por el canal presencial” (Pareja, 2017
en Roseth et al., 2018: 103), son menos vulnerables a la corrupción
porque reducen el número de interacciones con los servidores públi-
cos (ibid.: 101) y con ello se “reduce la discrecionalidad que puede
ejercer el funcionario público y la posibilidad de solicitar un sobor-
no a cambio del acceso, el acceso expedito u otro trato preferencial”
(ibid.: 105).
Visto desde la perspectiva de los ciudadanos, la digitalización pue-
de ayudar a reducir las cargas administrativas en las interacciones con
el Estado (Herd et al., 2013). Las visitas a las oficinas gubernamen-
tales, los tiempos de espera, la entrega de documentación y el trato
con los funcionarios públicos pueden ser sustituidos por una interfaz
digital a la que se puede acceder cuando y donde sea conveniente
para el usuario, con una carga reducida de papeleo y evitando un

posible trato injusto. Por ejemplo, el ahorro de recursos de los parti-
culares (ciudadanos/empresas) por la simplificación administrativa y
la digitalización de trámites ha sido calculado en México, en trámites
federales, entre 25 y 40 por ciento (OECD, 2019: 111) y en trámites
locales entre 44 y 66 por ciento (OECD, 2016: 15). Mostrar los be-
neficios de la simplificación administrativa y de la digitalización de
trámites en términos económicos es una herramienta para la acción
política, que puede orientar la reducción de las cargas administrati-
vas. Sin embargo, más allá de los indicadores económicos, los benefi-
cios de estas mejoras en la gestión gubernamental deben ser palpables,
visibles y perceptibles para los ciudadanos. El desplazamiento de las
cargas administrativas de los ciudadanos hacia el Estado puede asegu-
rar que estos disfruten plenamente de su ciudadanía, sus derechos y su
participación social y económica (Moynihan & Herd, 2010; Peeters
& Nieto Morales, 2020).
2.3. Riesgos de digitalización

Los posibles inconvenientes de la administración digital son, en
parte, similares a las patologías burocráticas conocidas (Peeters,
2020a). La digitalización hace que las burocracias funcionen de for-
ma más impersonal y mecánica. Esto tiene consecuencias tanto para
las operaciones internas como para las interacciones con los ciudada-
nos. En cuanto a las primeras, los efectos bien documentados son una
tendencia a la centralización y una reducción de la discrecionalidad a
nivel de calle, a favor de los diseñadores de sistemas (Bovens & Zou-
ridis, 2002; Zuurmond, 1994). Y con respecto al segundo, los sitios
web reemplazan a los funcionarios de ventanilla y los sistemas de
información reemplazan a los gerentes de casos (gestores). La interfe-
rencia humana en la toma de decisiones se reduce. Por consiguiente,
para los ciudadanos, la digitalización también puede ser una fuente
de cargas administrativas, que van desde los costos de aprendizaje
asociados a la navegación por los sitios web hasta la adopción de
decisiones estandarizadas e irreversibles (Peeters & Widlak, 2018;
Peeters, 2020b).
A este respecto, se pueden identificar dos cuestiones subyacentes.
En primer lugar, los factores de diseño característicos de la adminis-
tración digital crean problemas de transparencia y responsabilidad.

La eliminación de la interferencia humana en los procesos y la adop-
ción de decisiones digitales se basa en una estricta estandarización,
que reduce la capacidad de organizar el espacio discrecional a nivel
de calle, la capacidad de revisar los pasos que condujeron a una deci-
sión automatizada y la capacidad de los ciudadanos de comprender
el funcionamiento de una burocracia digital (Widlak y otros, 2021).
Aún más que una burocracia tradicional, la administración digital
es vulnerable a la opacidad en la toma de decisiones porque no deja
ningún rastro de papel y puede dejar a los humanos totalmente fuera
del proceso de la toma de decisiones administrativas (Citron & Pas-
quale, 2014).
En segundo lugar, los factores ciudadanos pueden agravar aún
más los problemas de diseño mencionados anteriormente. Al igual
que con las cargas administrativas ‘tradicionales’ (Christensen et
al., 2020; Chudnovsky & Peeters, 2020), las cargas digitales no
están distribuidas equitativamente entre la población. Al igual que
con los trámites presenciales, los trámites digitales tienden a ser
más molestos para los grupos de población vulnerables, que po-
drían enfrentarse a mayores costos de aprendizaje o a barreras en
el acceso a los servicios digitales. En este sentido es, particularmen-
te, pertinente el fenómeno social documentado como ‘brecha digi-
tal’ (Thirión & Valle, 2018) y ‘pobreza digital’ (Barrantes, 2009).
El uso de internet está asociado al nivel de estudios, es decir, entre
más estudios, mayor uso de la red (Thirión & Valle, 2018: 31). Asi-
mismo, se ha reconocido una correlación directa entre el ingreso y
el uso de canales digitales en trámites y pagos, las personas con un
alto nivel de estudios, que usan internet todos los días, tienen una
probabilidad mayor de hacer un trámite en línea que un ciudada-
no promedio (Roseth et al., 2018: 108). En México, se estima que
entre 9 y 10 por ciento de la población mexicana realiza trámites
en línea (INEGI, 2020a) y 34.46 millones de personas (29.9 por
ciento de la población) no tienen acceso a internet (INEGI, 2020b).
Esta brecha se hace más profunda en poblaciones rurales en donde
se ha calculado que el 52.3 por ciento de esa población no cuenta
con acceso a Internet (ibid.).
3. ADMINISTRACIÓN DIGITAL EN MÉXICO
3.1. Esfuerzos institucionales para alcanzar una administra-

ción digital
Los esfuerzos por implementar una administración digital en México
están vinculados a la Política de modernización de la Administración Pú-
blica y a la Política de Mejora Regulatoria. El gobierno mexicano desde
hace poco más tres décadas ha emprendido acciones para hacer más efi-
ciente su interacción con los ciudadanos a través de las TIC’s. La Secreta-
ría de Economía (SE, antes SECOFI) a través de la Comisión Nacional de
Mejora Regulatoria (CONAMER, antes COFEMER) y la Secretaría de
la Función Pública (SFP) han sido pilares en el impulso de las estrategias
de digitalización de trámites y servicios gubernamentales en la Adminis-
tración Pública Federal (APF) y en los gobiernos locales. En cuadro VI.1
se presenta una línea de tiempo que identifica los principales esfuerzos
institucionales para la digitalización de trámites gubernamentales.
La Secretaría de Economía, a través de la CONAMER,2 se ha encar-
gado de impulsar programas y estrategias de simplificación y desregu-
lación administrativa “para disminuir el número de trámites y agilizar
la gestión pública” (Guerrero, 2004: 280). Los cuales han tenido como
prioridad la identificación y eliminación de los obstáculos regulatorios
que inhiben la libre concurrencia, competitividad y eficiencia de los
agentes productivos (GobMx, 1989b). La consolidación de la Política
de Mejora Regulatoria en México ha traído como resultado el desarro-
llo de una regulación administrativa que promueve la creación de regis-
tros públicos de trámites de todos los órdenes de gobierno, reglamenta
la creación, modificación y eliminación de trámites gubernamentales en
esos registros e impulsa las acciones de simplificación administrativa,
entre ellas, la de digitalización de trámites de punta a punta. Por otro
lado, la Secretaría de la Función Pública, a través de la Unidad de Go-
bierno Digital y, más recientemente, de la Coordinación de la Estrategia
Digital Nacional (CEDN), adscrita a la Oficina de la Presidencia de la
República (OPR), creada en el año 2013, han impulsado las acciones
del gobierno federal para la adopción e implementación de las estrate-
2
Antes COFEMER, Comisión Federal de Mejora Regulatoria (2000 al 2018) y
UDE, Unidad de Desregulación Económica (1989 al 2000).
gias de gobierno digital de manera integral, con cierta prioridad en la

digitalización de trámites gubernamentales.
Cuadro IV.1. Hitos institucionales de la administración digital en México
Fuente: Elaboración propia con diversas fuentes GobMex, 1989a, 1989b, 1995, 1996, 2000, 2000a
y b, 2003ª y b, 2013a y b, 2015a y b, 2017, 2018a y c, 2020a, b, c, y 2021.
Los esfuerzos institucionales del gobierno mexicano han hecho

posible que se transite de acciones como la instalación del Sistema
de Atención Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL) que, en 1989,
captó quejas y consultas de trámites y servicios de la APF (Are-
llano, 2005: 21), hasta la creación en 2015 de la Ventanilla Úni-
ca Nacional (VUN) “punto de contacto digital (plataforma www.
gob.mx) de servicios y trámites en la que los ciudadanos pueden
hacer citas en línea, realizar pagos, descargar formatos desde cual-
quier punto las 24 horas del día, los 365 días del año” (GobMx,
2015; GobMx, 2018a: 55). La VUN ha tenido como prioridad la
digitalización “gradual y programática” de los trámites a fin de
proporcionar información homologada, estandarizada e integrada
(GobMx, 2015).
3.2. La digitalización de trámites gubernamentales en México:

un breve diagnóstico
La Administración digital desde un enfoque relacional puede es-
tudiarse a través de tres dimensiones (ver cuadro VI.2): relaciones
gobierno-gobierno, relaciones gobierno-empresas y relaciones gobier-
no-ciudadanos (Gil et al., 2015; Zapata et al., 2020; Zúñiga et al.,
2015). La digitalización de los trámites gubernamentales es una de
las estrategias para gestionar las relaciones del gobierno con los ciu-
dadanos y las empresas y lograr objetivos de política pública, como
mejorar la variedad y calidad de los servicios públicos o mejorar el
ambiente para hacer negocios.
Cuadro IV.2. Administración digital desde el enfoque relacional
Fuente: Elaboración propia con información de Gil et al., 2015; GobMx, 2018a; Zapata et al., 2020
y Zúñiga et al., 2015.
A pesar de la relevancia de los trámites gubernamentales y de su

digitalización como instrumento de política pública para hacer efi-
ciente y eficaz la interacción con los ciudadanos, así como, de los
esfuerzos continuos que ha realizado el Gobierno de México durante
más de 30 años para consolidar una administración digital, al 2021,
México carece de un diagnóstico que refleje el estatus de la política de
gobierno digital, así como el nivel de uso de estos servicios por parte
de los ciudadanos (Castañas, 2019; Gutiérrez, 2021).
Si bien, la CONAMER ha generado indicadores y diagnósticos de
trámites federales y locales, como el “Diagnóstico Nacional de trámi-
tes y servicios de las entidades federativas” el cual es un gran esfuerzo
que identifica los costos asociados a la carga burocrática, es decir,
cuantifica el costo económico de los trámites y servicios gubernamen-
tales de forma individual y para la sociedad en general, por entidad
federativa y como porcentaje del producto interno bruto (PIB) estatal
y/o nacional (ver cuadro VI.3, columna 1) éste falla en focalizar la
identificación de trámites digitalizados.
En tal sentido, a agosto de 2021, no se identifican en documentos

oficiales3 ni de la CONAMER ni de la Coordinación de Estrategia Di-
gital Nacional (CEDN) un diagnóstico integral que muestre la canti-
dad de trámites digitalizados, el grado de digitalización que presentan
y el orden de gobierno en el que se ubican. Las estadísticas existentes
sobre trámites digitalizados y asuntos relacionados están dispersas y
en algunos casos, como los trámites municipales, son nulas. En con-
creto, no existe un documento o sitio web oficial que concentre las
estadísticas de la administración digital, las mantenga actualizadas y
las conecte con objetivos de política.
Por lo anterior, en este capítulo hacemos un esfuerzo por aportar
a un diagnóstico sobre los trámites y servicios digitalizados. Para la
elaboración del diagnóstico hemos tomado la descripción y clasifica-
ción de trámite digital (ver apéndice B) tanto de la CEDN como de la
CONAMER. Estas instituciones establecen cuatro niveles de digitali-
zación: Nivel 1. Informativo; Nivel 2. Descarga de formatos; Nivel 3.
Transaccional; Nivel 4. En Línea. Estos niveles de digitalización son
una herramienta de diagnóstico. No son prescriptivos en sí mismos,
son descriptivos y ayudan a establecer parámetros para conocer el
estatus de digitalización de los trámites gubernamentales. Sin embar-
go, esta clasificación no implica que todos los trámites puedan ser
digitalizados al cien por ciento: algunos requerirán, por ejemplo, una
verificación física de la identidad, necesariamente. El alcance (grado)
de digitalización que cada trámite depende de la naturaleza del trá-
mite, su objetivo y la población a la que se dirige. Si bien esta es una
discusión distinta a la que aquí deseamos abordar, es importante iden-
tificarla a fin de que, en un futuro cercano, gobiernos e investigadores
coloquen énfasis en ello.
3
En la revisión de los documentos como el Informe de labores 2018-2019 de la
CONAMER, la Estrategia Nacional de Mejora Regulatoria y el Indicador Sub-
nacional de Mejora Regulatoria (ISMR) del Observatorio Nacional de Mejora
Regulatoria no se identificó un diagnóstico que muestre el estatus de los trámi-
tes digitalizados. Si bien el ISMR hace un esfuerzo por reportar un indicador
relacionado con la digitalización a través de la pregunta: ¿Cuántos trámites y
servicios tienen inscritos, de manera digital, en el Registro Estatal de Trámites y
Servicios?, la forma en la que se reporta la respuesta no permite conocer, al pú-
blico en general, cuántos y cuáles son esos trámites, ni su grado de digitalización
(ONMR, 2020).
Considerado los datos disponibles vía solicitudes de información,

así como de la información pública contenida en los sistemas de re-
gistros de trámites estatales y federales, con todo y sus limitaciones
para obtener y explotar datos abiertos, hemos logrado generar un
diagnóstico agrupando los cuatro grados o niveles de digitalización
en dos grupos. El primer grupo concentra el primer y segundo nivel de
digitalización, es decir, son trámites que cuentan con información dis-
ponible en línea para ser consultada por cualquier ciudadano y per-
mite la descarga de los formatos de solicitud. El segundo grupo, que
es de nuestro interés, identifica a los trámites que tienen un nivel de
digitalización de tercer y cuarto grado, es decir, son trámites a través
de los cuales el ciudadano puede realizar al menos una transacción en
línea o por medios electrónicos o pueden realizarse en su totalidad en
línea, incluyendo la obtención de la resolución.
Trámites digitalizados a nivel federal
A nivel Federal, hasta 2018, la CEDN reportó un total de 5,409
trámites inscritos en la VUN de los cuales 1,787 trámites (33 por
ciento) se realizaban 100 por ciento en línea y 2,404 trámites (44 por
ciento) podían inciarse en línea (GobMx, 2018a). Para el 2020, la
CEDN reporta4 que la VUN cuenta con 7,221 trámites inscritos en
esa plataforma, de los cuales 2,223 se pueden realizar en línea, lo que
equivale al 30 por ciento del total de los trámites inscritos en la VUN.
Dado que la VUN incluye algunos trámites estatales tomaremos el da-
to de CONAMER, que hasta este momento reporta datos federales.
El Registro Federal de Trámites y Servicios (RFTS) de la
CONAMER, al 2020, reportaba un total de 5,257 trámites inscri-
tos en esa plataforma, de los cuales se pueden realizar por medios
electrónicos5 1,326 trámites, equivalentes al 25.22 por ciento6, para
el 2021 (agosto), el Catálogo Nacional de Regulaciones y Trámites
4
La información se obtuvo a través de la plataforma nacional de transparencia vía
solicitud de información.
5
En este caso, medios electrónicos puede entenderse: por teléfono, vía correo elec-
trónico, whatsapp u otro tipo de aplicación de mensarjería, tambien puede en-
tenderse por medio de un sistema electrónico en línea a través del cual el trámite
pueda iniciarse en línea o bien pueda realizarse 100 por ciento en línea.
6
Este dato fue obtenido a través de la plataforma nacional de transparencia vía
solicitud de información.
y Servicios7 de la CONAMER reporta 5,268 trámites de los cuales

1,680 son trámites digitales, equivalente al 31.9 por ciento.
De acuerdo con nuestra clasificación podemos identificar que
el 100 por ciento de los trámites federales presentan un nivel de
digitalización de primer y/o segundo grado, es decir la informa-
ción de todos los trámites federales se encuentra en línea para ser
consultada y se pueden descargar los formatos de solicitud. Por
otra parte, se identifica que de los 5,268 trámites federales el 31.9
por ciento presentan un nivel de digitalización de tercer o cuarto
grado, esto es, son trámites en los que el ciudadano puede realizar
al menos una transacción en línea o por medios electrónicos, sin
descartar la posibilidad de que el trámite pueda realizarse 100 por
ciento en línea, es decir, esta cifra incluye trámites digitalizados de
punta a punta.
Trámites estatales
En el cuadro IV.3 se realiza un esfuerzo por identificar la cantidad
de trámites estatales registrados en las plataformas electrónicas de
cada entidad federativa, así como los trámites con un nivel de digi-
talización de tercer o cuarto grado, es decir, aquellos trámites que
permiten al menos una transacción en línea o por medios electrónicos.
Esta cifra al igual que en los trámites federales, incluye trámites digi-
talizados de punta a punta.
7
El Catálogo Nacional de Regulaciones, Trámites y servicios está integrado por:
“El Registro Nacional de Trámites y Servicios; El Registro Nacional de Regula-
ciones, y El Registro Nacional de Visitas Domiciliarias, el cual contiene el listado
de todas las inspecciones del país y un padrón de inspectores” Disponible en:
https://www.gob.mx/conamer/articulos/catalogo-nacional-de-regulaciones-tra-
mites-y-servicios?idiom=es
Cuadro IV.3. Breve diagnóstico de trámites digitales en Entidades Federativas
1 2 3 4 5 6
Total de trámites
¿El RETYS da la
Costo económico con al menos una Se encuentra en el
opción de des- Porcentaje de Trá-
Entidad Federativa de trámites como Total de trámites transacción en Catálogo Nacional
cargar en un solo mites digitalizados
% del PIB de la En- a Agosto de 2021 línea o por medios de Regulacio-
archivo de datos con nivel 3 y 4 a
tidad8 (CONAMER, según RETYS´s9 electrónicos nes, Trámites y
abiertos las fichas Agosto de 2021
2018) (Digitalización Servicios
de trámites?
nivel 3 y 4
Aguascalientes 1.70% No 514 110 21.4% No
Baja California 3.33% No 574 46 8.0% No
Baja California Sur 1.39% No 492 68 13.8% No
Campeche 0.06% No 515 67 13.0% No
Coahuila de Zaragoza 1.37% No 467 18 3.9% No
Colima 0.60% No 304 38 12.5% Sí, 21trámites
Chiapas 2.05% No 1051 105 10.0% No
Chihuahua 0.85% Sí 833 199 23.9% No
Ciudad de México 2.06% No 570 67 11.8% No
Durango 1.44% No 912 207 22.7% No
Guanajuato 0.27% No 845 345 40.8% No
Administración digital: una asignatura pendiente del Estado mexicano
8
Los datos de la columna 1 proviene de un diagnóstico elaborado por la CONAMER disponible en el siguiente enlace: https://
conamer.gob.mx/justiciacotidiana
9
Los datos de las columnas 2, 3 y 4 provienen en algunos casos de respuestas a solicitudes de información a través de la Platafor-
ma nacional de transparencia, y en otros, de una revisión directa en los portales de los registros estatales de trámites y servicios
(RETYS’s) realizada del 17 al 21 de agosto de 2021. En la Columna 3, la cantidad de trámites del Estado de Oaxaca se obtuvo
99
del Diagnóstico de la CONAMER, 2018.

Guerrero 2.64% No 573 10 1.7% No
100
Hidalgo 0.61% No 908 187 20.6% No
Jalisco 0.59% No 655 84 12.8% No
Estado de México 2.25% No 1084 317 29.2% No
Michoacán 1.37% No 805 nd nd No
Morelos 0.83% No 882 3 0.3% Sí, 3 trámites
Nayarit 1.43% No 508 59 11.6% No
Nuevo León 2.68% No 625 157 25.1% Sí, 4 trámites
Oaxaca 0.72% No 287 nd nd No
Puebla 1.06% No 653 129 19.8% Sí, 27 trámites
Querétaro 3.23% No 474 266 56.1% Sí, 8 trámites
Quintana Roo 1.51% No 1264 5 0.4% No
San Luis Potosí 0.17% No 812 18 2.2% No
Sinaloa 3.70% No 492 46 9.3% Sí, 103 trámites
Sonora 0.99% No 835 233 27.9% No
Tabasco 0.72% No 784 nd nd No
Tamaulipas 0.62% No 896 406 45.3% No
Tlaxcala 0.62% No 702 12 1.7% No
Veracruz 0.43% No 764 nd nd No
Yucatán 0.47% No 705 222 31.5% No
Zacatecas 1.16% No 470 7 1.5% No
Total Nacional 22,255 3,431
Fuente: Elaboración propia con información de diversas fuentes indicadas al 21 de agosto de 2021.
Fabiola Perales - Rik Peeters
De la revisión realizada del 17 al 21 agosto del 2021, se identifican

22,255 trámites y servicios estatales de los cuales el 98.7 por ciento
presenta un nivel de digitalización de primer y segundo grado, mien-
tras que el 15.4 por ciento (3,431 trámites) del total de los trámites
se reportan con un nivel de digitalización de tercer o cuarto grado,
es decir, son trámites con al menos una transacción en línea o por
medios electrónicos e incluye trámites 100 por ciento digitalizados.
Sin embargo, es posible que este número se encuentre subestimado ya
que no fue posible identificar de forma agregada de cuatro Entidades
Federativas (Michoacán, Oaxaca, Tabasco y Veracurz) los niveles de
tercer y cuarto grado de ditalización de sus trámites.
Se observa que once entidades federativas presentan avances im-
portantes en la digitalización de sus trámites, incluso avances supe-
riores a los de la federación, estos son los Estados de Querétaro (56.1
por ciento), Tamaulipas (45.3 por ciento), Guanajuato (40.8 por cien-
to), Yucatán (31.5 por ciento), Estado de México (29.2 por ciento),
Sonora (27.9 por ciento), Nuevo León (25.1 por ciento), Chihuahua
(23.9 por ciento), Durango (22.7 por ciento), Aguascalientes (21.4
por ciento) e Hidalgo (20.6 por ciento).
La visión completa
Con las cifras oficiales disponibles identificamos un total de 27,523
trámites y servicios gubernamentales en las instituciones del poder
ejecutivo a nivel federal y estatal.
Cuadro IV.4. Trámites digitalizados en México en tercer y cuarto grado
Fuente: Elaboración propia

De estos, el 99 por ciento (27,236 trámites gubernamentales) tie-

nen un nivel de digitalización de primer y segundo grado, es decir, la
información de los trámites se encuentra en línea para ser consulta-
da y se pueden descargar los formatos de solicitud. El 1 por ciento
restante de los trámites que no presentan este nivel de digitalización
corresponde a los trámites y servicios del Estado de Oaxaca, única
entidad federativa que no cuenta con un Registro Estatal de Trámites
y Servicios en línea. Asimismo, del total de los 27,523 trámites guber-
namentales identificados en este breve diagnóstico solo el 18.6 por
ciento (5,111 trámites gubernamentales) tiene un nivel de digitaliza-
ción de tercer y cuarto grado.
4. LA AGENDA DE ADMINISTRACIÓN DIGITAL CON

VISIÓN INTEGRAL
Si bien, la administración digital en México parece incompleta,
descoordinada y gravosa, y la pandemia por COVID-19 ha evidencia-
do las carencias de capacidades del Estado para continuar otorgando
los servicios públicos, también es cierto que ha mostrado las fortale-
zas y la capacidad de reacción e innovación de algunos gobiernos. En
los registros estatales de trámites y servicios revisados se identificó
que durante los primeros meses de la pandemia (julio de 2020) en
40.6 por ciento de las entidades federativas (13 de las 32) fue posible
obtener información de 72 trámites de acceso a apoyos sociales o
apoyos a empresas ofertados por los gobiernos para mitigar las con-
secuencias de la contingencia por la pandemia. De los 72 trámites, el
55.5 por ciento (40/72 trámites) tuvieron la opción de gestionarse vía
medios electrónicos y/o en línea.
Asimismo, por lo menos 7 de las 32 (21.8 por ciento) entidades
federativas (CAM, CDMX, GTO, QRO, NL, SON, TAB) dan muestra
de una visión centrada en los ciudadanos al colocar avisos que dan a
conocer el estatus de las operaciones gubernamentales (ver apéndice
A). Por ejemplo, en Campeche se indica la disponibilidad o no de cada
trámite durante la pandemia; Nuevo León y Sonora recomiendan al
ciudadano llamar a un teléfono y/o escribir a un correo electrónico
para que los ciudadanos puedan solicitar informes sobre la disponi-
bilidad de los trámites de interés durante la cuarentena; la CDMX
y Querétaro colocan una dirección electrónica que redirige al sitio

donde se concentran las disposiciones administrativas de suspensión
de plazos; y, Tabasco y Guanajuato colocan una leyenda para dar avi-
so de posibles retrasos en trámites durante la contingencia. Por otra
parte, de acuerdo con las cifras de la CONAMER, se observa que el
Gobierno Federal logró migrar a un nivel de digitalización de tercer
y cuarto grado, 354 trámites, de octubre de 2020 a agosto de 2021.
Estas acciones son alentadoras y permiten reflexionar sobre las
altas posibilidades de establecer un modelo híbrido de administración
digital. Es decir, un gobierno que pueda acelerar la digitalización de
trámites, sin limitar las opciones de presentación de trámites por me-
dios físicos. Enseguida se describen cuatro vertientes en las que los
gobiernos podrían reflexionar para consolidar un modelo híbrido de
administración digital.
4.1. Simplificar previo a la digitalización

La simplificación y digitalización de trámites son tareas que re-
quieren un fuerte apoyo político para su éxito (Roseth et. al., 2018:
28). Algunos factores que dificultan la adopción e implementación de
estas acciones son la inercia burocrática que se resiste al cambio, la
baja coordinación interinstitucional que reduce las posibilidades de
compartir información e interoperar sistemas, un gobierno alejado
del ciudadano, que ignora sus necesidades o experiencias, la alta com-
plejidad regulatoria y la complejidad técnica para digitalizar trámites
(ibid.: 28). Por otra parte, se ha identificado que, en la región de LAC,
“los programas de simplificación administrativa no suelen enfocarse
en las áreas más engorrosas,... más bien se llevan a cabo de manera
ad hoc sin definir áreas prioritarias u obtener el compromiso previo
de los actores interesados (OCDE, 2020: 42)”. Asimismo, los esfuer-
zos se centran en digitalizar las formalidades sin rediseñar procesos
“ibid.: 42. En un proceso no rediseñado, la única diferencia para el
ciudadano es hacer el trámite en línea; en cambio, un proceso con
reingeniería legal (eliminación de requisitos innecesarios, adaptación
de la normativa al contexto digital), interinstitucional (verificación de
la información que consta en el Estado), de lenguaje y de formato per-
mitiría generar procesos de simplificación más eficientes y capitalizar
el uso de las TIC’s (Roseth et. al., 2018: 145).
4.2. Generar un diagnóstico robusto y actualizado de los trá-

mites digitales
Para consolidar un modelo híbrido de administración digital sería
importante generar un diagnóstico nacional oficial de trámites loca-
les y federales (que pueda ser actualizado en tiempo real) en el que
sea posible identificar con exactitud el grado de digitalización de los
trámites de acuerdo a los cuatro niveles y los medios de presentación
disponibles (en lo individual, en su conjunto por institución pública y
orden de gobierno); al mismo tiempo, que sea posible medir a través
de indicadores el avance de la digitalización en México.
Para incrementar el valor de la información pública de los regis-
tros de trámites sería importante: (1) desarrollar mecanismos de bús-
queda flexibles y menos limitados a fin de que el ciudadano o cual-
quier interesado mejore su experiencia de búsqueda de información
en esos registros; (2) permitir la descarga de los registros de trámites
en datos abiertos para futuras investigaciones y/o consultas de aca-
démicos, organizaciones de la sociedad civil, empresas o ciudadanos;
(3) homologar los datos de información de las fichas de trámites y la
denotación de cada rubro que constituye la ficha, lo anterior porque
se observó que el término de medios de presentación se usa de forma
distinta entre entidades federativas y en otras ni siquiera se coloca,
teniendo este gran relevancia para identificar el grado de digitaliza-
ción del trámite; (4) es importante que el Gobierno Federal informe
al ciudadano sobre las diferencias operativas y de contenido, respecto
de los registros de trámites en las plataformas RFTS10 y el Catálogo
Nacional de Regulaciones, Trámites y Servicios11 de la CONAMER
versus la VUN12 de la CEDN y, más recientemente, el nuevo buscador
temático de la Plataforma Nacional de Transparencia del Instituto
Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de
Datos Personales (INAI).13
10
Disponible en: https://conamer.gob.mx/tramites/buscador
11
Disponible en: https://catalogonacional.gob.mx
12
Disponible en: https://www.gob.mx
13
Disponible en: https://tematicos.plataformadetransparencia.org.mx/web/guest/
informacionrelevante/
También sería importante incluir en el diagnóstico un apartado

que aborde la frecuencia de uso de los trámites, y el algún momento,
sería importante incorporar información proveniente de la percep-
ción y experiencia de los usuarios. De esta manera, se contaría con
evidencia para desarrollar estrategias de digitalización más focaliza-
das y eficientes.
4.3. El diseño de los trámites centrado en el ciudadano: hacia

un modelo híbrido
Un modelo híbrido de administración digital en países con una baja
penetración de TIC’s permitiría colocar en el centro de las decisiones
públicas a los ciudadanos. La interfaz ciudadano-Estado es crucial,
por lo que garantizar mecanismos de acceso dual (digital y presencial)
a los trámites y servicios gubernamentales es una forma de garantizar
un derecho a ‘un ojo humano’ y de asegurar el acceso a los derechos
sociales a aquellos que no tienen acceso a las TIC’s. Los ciudadanos
considerados como “pobres digitales” son ciudadanos excluidos del
uso de las TIC’s, por múltiples razones, como desconocer los servicios,
no tener capacidad de pago de los servicios o equipos tecnológicos, no
tener la oferta de conectividad a la red y/o no tener las capacidades
individuales mínimas para utilizarlas (Barrantes, 2009: 2-6). Además,
los ciudadanos con algún tipo de discapacidad también suelen verse
excluidos (Roseth et. al., 2018: 148).
Desde esta perspectiva, la pandemia por COVID-19 también ha
puesto en claro que no todos los ciudadanos tienen las capacidades y
los recursos para sobrellevar los procesos gubernamentales de manera
digital, por lo que emprender una cruzada de digitalización de trámi-
tes que cierre las puertas del gobierno a la vía presencial sería una res-
puesta Post-COVID-19 errónea. Una respuesta necesaria, más bien,
sería acelerar los procesos de digitalización y, al mismo tiempo, pro-
curar mecanismos de acceso dual (digital y presencial) en los que se
aseguren buenas experiencias ciudadanas. Finalmente, es posible que
en la era Post-COVID-19 la sociedad reflexione y urja a los gobiernos
a brindar igualdad en el acceso a las TIC’s, por lo que los indicadores
de bienestar social o pobreza multidimensional bien podrían incluir
como una carencia social, la dimensión digital (de acceso y uso de las
TIC’s), tal como lo hace el Índice de Bienestar Social de la Ciudad de
México que incluye la dimensión de “Uso de la tecnología” desde el

2017 (CDMX, 2017).
4.4. Invertir en la infraestructura de la información

Detrás de la interfaz ciudadano-Estado de ventanillas y sitios web
se encuentra una infraestructura de información de registros y bases
de datos. Cada trámite requiere la verificación de la identidad y la ele-
gibilidad. Un registro civil que funcione correctamente, por ejemplo,
es en muchos sentidos la base de gobernar una población (véase Fou-
cault, 1980). Es un registro de datos personales (nombre, dirección) y
eventos personales relevantes como el nacimiento, el matrimonio y la
muerte de cada ciudadano. Conocer a sus ciudadanos es crucial si se
quiere decidir quién es elegible para las becas de estudio, la seguridad
social, la atención médica, la vivienda social o las pensiones. Del mis-
mo modo, para los ciudadanos, su acceso a los servicios y prestacio-
nes depende de un registro adecuado de sus datos personales. Cuanto
más completo y actualizado sea el registro de los datos de los ciudada-
nos y cuanto más fácil se organice el intercambio de esos datos entre
los organismos gubernamentales, más se podrán reducir los requisitos
administrativos, los errores y el fraude. Una importante fuente de car-
gas administrativas en México es el papeleo relativo a la prueba de
identidad, residencia o ingresos. Se trata de datos que los organismos
gubernamentales a menudo ya tienen, pero que no comparten o no
vinculan a sus trámites. Además, es probable que la inversión en una
infraestructura de registros fiables mejore la eficiencia y la eficacia del
gobierno (Peeters & Widlak, 2018).
Nuestra propuesta de promover deliberadamente un modelo híbri-
do de administración digital no busca perpetuar las desigualdades so-
ciales en el acceso a los servicios gubernamentales, todo lo contrario,
busca reducir estas desigualdades y generar servicios ad hoc para los
diferentes segmentos de la población. Un modelo híbrido de admi-
nistración digital conlleva como premisa fundamental: mejoras en la
infraestructura de la información y su interoperabilidad. Facilitar las
relaciones intergubernamentales (gobierno-gobierno) a través del for-
talecimiento de la arquitectura de información beneficia las interac-
ciones gobierno-ciudadano (ya sea que se lleven a cabo éstas a través
de trámites digitales, presenciales, o de tipo mixto), porque evita que
los gobiernos trasladen a los ciudadanos, de forma innecesaria, carga

administrativa.
5. CONCLUSIONES
La pandemia por el virus SARS-CoV-2 ha hackeado la “norma-
lidad” de la vida social. Atender la emergencia sanitaria ha sido la
prioridad de los gobiernos. Sin embargo, y a pesar de sus esfuerzos,
se ha evidenciado la falta de capacidades estatales para administrar lo
público durante la contingencia, así como múltiples brechas de des-
igualdad social.
Este capítulo busca responder a la pregunta ¿cómo la pandemia
podría cambiar la forma de llevar la administración digital? Si bien,
México tiene una larga tradición en el impulso de las políticas de
simplificación y digitalización de trámites gubernamentales, la pan-
demia ha hecho visible la baja disposición de trámites cien por cien-
to digitalizados, lo que ha afectado y paralizado, en la mayoría de
los casos, las interacciones gubernamentales Estado-ciudadano en
trámites de actividades no esenciales.14 Al mismo tiempo, la contin-
gencia ha mostrado que no todos los ciudadanos cuentan con los
recursos y las capacidades para gestionar procedimientos guberna-
mentales en línea, situación que, de facto, los excluye del acceso a
bienes y servicios públicos. En este sentido, proponemos una agenda
para avanzar en la digitalización de trámites desde un enfoque cen-
trado en el ciudadano.
Facilitar la ejecución de trámites gubernamentales a los ciudada-
nos es clave para convertir en realidad las promesas políticas y los
principios legales, y hacer posible la entrega de servicios y bene-
ficios a quienes tienen el derecho. En este sentido, para cualquier
política pública que busque priorizar la atención de los ciudadanos
14
El esfuerzo realizado en este capítulo presenta limitaciones derivado de las di-
ficultades de consulta y comunicación de la información; a pesar de ser ésta
de naturaleza pública y de acceso abierto. Durante el proceso de búsqueda de
información, no fue posible identificar para todas las entidades federativas los
trámites gubernamentales que se realizan en línea ni establecer con exactitud el
grado de digitalización.
más pobres y/o con mayores carencias sociales es primordial redu-

cir las cargas administrativas, manteniendo presente la necesidad
de mecanismos de acceso dual (digital/presencial), ampliar la ca-
pacidad del Estado para gestionar las interacciones Estado-ciuda-
dano en ambos modos de acceso y mejorar la aplicación de las
reglas administrativas. De aquí la importancia de que la pandemia
pueda redirigir la administración digital hacia un modelo híbrido
que acelere la digitalización, reduzca la brecha digital, focalice y
atienda a los pobres digitales y mantenga vigente la vía presencial.
Esto, por ser un derecho de los ciudadanos a ser atendidos por in-
dividuos y con el fin de evitar la exclusión de quienes no tienen los
recursos para sobrellevar la vía digital.
La OCDE (2020) ha señalado que “las nuevas tecnologías, co-
mo los datos abiertos gubernamentales, suelen estar centrados en
su publicación en lugar de promover su reutilización para la crea-
ción de valor” (p. 42). En este sentido conviene destacar que, la
administración digital es una de las áreas en las que los conoci-
mientos de la investigación académica pueden ayudar a los gobier-
nos con un rediseño de sus procedimientos burocráticos centrado
en los ciudadanos. Aprovechar los conocimientos existentes (véase,
por ejemplo, Herd et al., 2013; De Jong, 2020) e invertir en un
diagnóstico de los trámites digitalizados y la infraestructura de
información en todas las capas (federales y locales) y sectores (des-
de la salud pública hasta el poder judicial) del gobierno sería una
forma de permitir la creación de valor público por parte del Sector
Académico, y generar estrategias para capitalizar al máximo la ad-
ministración digital.
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Apéndice A. Ejemplos de avisos a ciudadanos sobre disponibilidad

de trámites y servicios contenidos en registros estatales
Apéndice B. Descripción de Niveles de Digitalización de acuerdo

con la EDN y CONAMER
Niveles de digitalización
Niveles de digitalización CONAMER
de la EDN
Información del trámite o servicio público
La información del trámite
Nivel 1. a través de medios electrónicos (Inscrito
se encuentra publicada en
Informativo. en el Registro de Trámites y Servicios).
el portal (GobMx, 2018b)
(CONAMER, 2019: 18)
Se integra la descarga de
Nivel 2.
formatos en línea, entre Posibilidad de descargar formatos, en su
Descarga de
otras funcionalidades (Go- caso. (CONAMER, 2019: 18)
formatos
bMx, 2018b)
3.1 Que el trámite o servicio pueda recibir
solicitudes por medios electrónicos con los
correspondientes acuses de recepción de
datos y documentos.
3.2 Notificación electrónica de información
faltante.
3.3 Notificación electrónica de plazos de
prevención.
Se integra únicamente una 3.4 Notificación electrónica de vencimiento
parte del trámite en línea de plazo de respuesta.
Nivel 3. Tran-
como captura de informa- 3.5 Que el trámite o servicio pueda mostrar
saccional
ción, citas electrónicas, etc. a los ciudadanos el estatus en el que se
(GobMx, 2018b) encuentra (atendido/en revisión/rechazado)
por medios electrónicos.
3.6 Que el trámite o servicio presente inter-
cambio de información con otras dependen-
cias de manera electrónica.
3.7 Pago de derechos en línea.
3.8 Agendar citas en línea.
3.9 Llenar formatos en línea, en su caso.
(CONAMER, 2019: 18)
Se integra la operación
4.1 Emitir resoluciones oficiales en línea.
completa del trámite a
4.2 Firma electrónica para solicitudes y reso-
Nivel 4. En través de una plataforma
luciones del trámite o servicio.
Línea gubernamental (trámites
4.3 Resolución en línea inmediata.
interoperables). (GobMx,
(CONAMER, 2019: 18)
2018b)
Fuente: Elaboración propia con información de GobMx (2018b) y (CONAMER, 2019:18)

Capítulo V
LA CARGA EMOCIONAL DE
INTERACTUAR CON EL ESTADO:
RECUPERANDO LA DIMENSIÓN DE LO
COLECTIVO EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA1
MARIANA CHUDNOVSKY
SERGIO A. CAMPOS
1. INTRODUCCIÓN
Existe mucho escrito sobre las interacciones de la ciudadanía con
la burocracia y las barreras administrativas que las personas enfren-
tan. Sin embargo, existen otras barreras sobre las que queremos es-
cribir en medio de la pandemia del COVID- 19: las emocionales. Nos
asusta pensar que si, en general, el vínculo con el Estado es angustian-
te, en una pandemia, puede convertirse en una película de terror. Es
por eso por lo que el objetivo de este capítulo es explorar el rol de las
emociones en el vínculo con el Estado. Conversamos de manera in-
formal con varias personas acerca de qué emociones les genera tener
que hacer trámites y nos señalan que es algo que casi siempre genera
incertidumbre y angustia. ¿En qué consiste esa angustia? ¿Es miedo a
fallar? ¿Es consecuencia de malas experiencias pasadas con el Estado?
¿Es temor al maltrato? ¿A la espera? ¿Es la sensación de estar en falta
con el “poder supremo”? ¿Qué es? Claro, hay de todo un poco.
Ahora bien, parecería que también existe algo parecido a una ética
de los trámites. Nos da angustia y enojo lidiar con el absurdo y con
la discrecionalidad de muchos trámites, pero, al mismo tiempo, nos
da culpa estar en falta con alguno de ellos. Tener trámites pendientes
1
Agradecemos, sin implicar, la valiosa lectura y comentarios de Alejandro Mordu-
chowicz y Carmen Castañeda, así como a José Carlos Fernández y Oscar Adad
por compartirnos sus angustias con los trámites.
120 Mariana Chudnovsky - Sergio A. Campos
se siente como estar en falta con la “modernidad” y la legalidad. Y,

quizás, incluso, con la “adultez”. Si se nos permite hacer un poco de
“ejercicio ilegal de la psicología”, podríamos especular con que esa
relación con el Estado es patológica porque nos somete, pero no nos
rebelamos. ¿Será porque como las burocracias no son nuestros “re-
presentantes” electos no nos damos cuenta de que existe una relación
de poder? No lo sabemos, pero queremos explorarlo en estas páginas.
Es por ello que nos preguntamos dos cosas relacionadas: prime-
ro, por qué esas emociones negativas se viven de manera individual,
cuando en realidad, todos sentimos cosas parecidas. Segundo, por
qué si tener interacciones burocráticas nos angustia, no hacemos algo
al respecto. En este ensayo sostenemos, por un lado, que existe una
relación de poder del Estado sobre los ciudadanos al lograr “atomi-
zarnos” y vivir la angustia que nos provocan las interacciones bu-
rocráticas, como a una fatalidad inevitable que debe ser resuelta de
manera individual. A diferencia de los escándalos de corrupción, o
los recortes presupuestarios, o cualquier otra decisión política que
movilice a los ciudadanos a votar diferente, manifestarse o reclamar
derechos de manera colectiva, una experiencia negativa con la buro-
cracia no parece generar acción colectiva. Por otro lado, revisamos la
literatura de administración pública que podría abordar la dimensión
de las emociones en el vínculo con el Estado y sostenemos que la mi-
rada analítica predominante (con foco en el individuo) es funcional al
mantenimiento de ese status quo ya que el diagnóstico resultante es
que, si “te va mal en un trámite”, es un problema personal/individual.
2. ¿CÓMO PENSAR LAS EMOCIONES DESDE LA

DISCIPLINA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA? DEL
ENFOQUE DE LA ELECCIÓN RACIONAL (RATIONAL
CHOICE) AL DE LA CONDUCTA (BEVAHIORAL PUBLIC
ADMINISTRATION)
En las últimas décadas, la perspectiva analítica que se usó para
estudiar al aparato estatal y, en específico, a la administración pública
(en adelante- AP) fue variando de manera pendular. Se pasó de estu-
diar, sobre todo, a la “oferta” (la institución estatal, su forma y fun-
La carga emocional de interactuar con el Estado: recuperando la dimensión de... 121
ción y las políticas públicas) a examinar, también–y cada vez más-, a

la “demanda” (las motivaciones y/o la experiencia de los ciudadanos).
En este sentido, la ola del enfoque “conductual” tanto en economía
( Kahneman, 2011; Thaler y Sunstein, 2009) como en AP (Battaglio,
Belardinelli, Bellé y Cantarelli, 2019; Grimmelikhuijsen, Jilke, Olsen
y Tummers, 2017), predominante en los últimos años, pareció llegar
para resolver de una vez por todas los determinismos propios de os-
cilar entre estructura (Estado) y agencia (entendida desde la perspec-
tiva económica de las preferencias de los individuos), puesto que ese
comportamiento ya no era estrictamente racional y maximizador de
preferencias. De hecho, al incluir la posibilidad teórica de que los
individuos actuaran de manera irracional, este enfoque sostuvo que
había puesto en jaque el paradigma predominante en la década de los
años noventa: el de la acción racional como lente para entender los
procesos económicos, políticos y sociales.
Sin embargo, ¿acaso esto trajo aparejado un (verdadero) cambio
analítico? En este capítulo, argumentamos que la continuidad del
énfasis teórico-metodológico en el individualismo metodológico y la
existencia de racionalidad en la conducta humana, como estrategia de
análisis de lo público (con mayor o menor grado de contexto inclui-
do en la receta), llevó a descuidar la dimensión colectiva del análisis
político y social. El énfasis, primero, en las preferencias que guían la
acción y, luego, en la conducta propiamente dicha, se convirtió en
una potencial fuente de subordinación de los procesos sociales y co-
lectivos ante el peso de los individuos para entender (y, sobre todo,
cambiar) a las instituciones.
Este acento puesto en la observación del comportamiento como
método privilegiado de análisis permite mantener el statu quo porque
remite a lo que Lukes (1985) proponía como la noción tridimensional
del poder: aquella que, justamente, por ser invisible se torna eficaz.
Sin embargo, creemos que esas emociones que vivimos, de manera in-
dividual, como traumas propios, al ser compartidas por tantos, deben
tener una raíz común. Ahora bien, la eficacia de la relación de poder
es que no nos demos cuenta de que existe y, a pesar de que sabemos
que el problema no somos nosotros, nos sentimos mal al fallar en la
interacción con la burocracia. Es por ello por lo que queremos recu-
perar una mirada analítica “mezzo”, que articule a los individuos con
las estructuras sociales a partir de las emociones que compartimos.

Planteamos que las emociones negativas que resultan de la interacción
con el Estado no solo son colectivas, sino que son reactivas a una re-
lación de subordinación (Luna, 2010). Eso implica proveer una pers-
pectiva relacional al análisis de la angustia que provocan los trámites.
También sugiere la existencia de una ética de estos, que traslada la
falla en el vínculo entre ciudadanos y Estado, hacia los primeros en
vez de a quién le corresponde (¡obviamente al Estado!) porque siem-
pre nos “falta un papel” o “un sello” y es, sin dudas, nuestra culpa.
Eso es poder.
Si traducimos esto en términos teórico-metodológicos en Ciencias
Sociales, lo que se observa es el predominio del enfoque en el indivi-
duo para explicar los procesos sociales. Con seguridad, esto es con-
secuencia de debilidad de los “holismos” metodológicos para lograr
medir procesos macro-sociales lo que, sin dudas, llevó a desdibujar el
peso explicativo de los factores estructurales en la explicación de los
fenómenos públicos. Sin embargo, si solo buscamos saber de aquello
que podemos medir, terminamos conociendo solo una parte (muy)
acotada de la realidad. En consecuencia, proponemos recuperar un
espacio analítico intermedio: el de las teorías de alcance o rango “in-
termedio”, que suelen funcionar muy bien como marco explicativo ya
están focalizadas en temáticas específicas y acotadas espacio-tempo-
ralmente. Sin dudas, el énfasis en lo micro permite comprender mu-
chas cosas y las “grandes teorías” sobre la sociedad corren un mayor
riesgo de indeterminación y ausencia de causalidad constatable. En
consecuencia, proponemos que las teorías de “rango o alcance medio
pueden ser una forma de acercarnos al rol de las emociones en AP. A
ver si los convencemos.
Ahora bien, ¿por qué sostenemos que existe una predominancia
de lo micro en AP? Porque durante las décadas de los años 90s y
los 2000, la combinación de neo-institucionalismo económico y las
teorías de la elección racional de esa misma disciplina se alinearon
(aunque modificándola en ciertas cosas) con la idea de racionalidad
económica (Acuña y Chudnovsky, 2013) durante muchos años. En
AP esa mirada se tradujo en el estudio de cómo las instituciones cons-
triñen la secuencia de la interacción entre los actores, las opciones
disponibles para los actores, la estructura de la información y las
creencias de los actores, así como los payoffs a los individuos y los
grupos. El problema es que las preferencias de los individuos se to-

man como estables y las instituciones se entienden, principalmente,
como reglas que resuelven problemas de coordinación. Esto conlleva
a problemas serios de: i) reduccionismo – los fenómenos políticos son
entendidos como la consecuencia agregada de la conducta individual
y existe poca inclinación a ver a las estructuras organizacionales y a
las reglas como elementos que inciden en la conducta; ii) utilitarismo
–los eventos políticos son la consecuencia de decisiones calculadas y
las preferencias son estables y predicen preferencias que, a su vez, son
vistas como exógenas y; iii) funcionalismo – las instituciones y con-
ducta se desarrollan a través de una suerte de proceso histórico “efi-
ciente”. Esta postura llevó a la adopción de modelos analíticos como
el de la así llamada Nueva Gestión Pública, que venía a remplazar a
los paradigmas weberianos burocráticos tradicionales y que proponía
una mirada metodológica centrada en gestionar más y mejor (como
fuera que eso se definiera).
Mientras que los individualistas económicos acentuaban el pa-
pel de las historias personales y las instituciones en la formación de
“mapas subjetivos”, las posturas sociológicas que pensaron al Esta-
do (con una estrategia metodológica holista) destacaban el rol de los
macroprocesos ligados a las formas en que culturas y señalaban que
los macro-eventos “socializan” a los sujetos. Detrás de la cuestión
sobre si nos comportamos como homo-oeconomicus u homo sociolo-
gicus existe una lógica diferente con relación a la forma de entender
el mundo: “El primero se ve ‘atraído’ por las perspectivas de futuras
recompensas, en tanto que el segundo es ‘empujado’ desde atrás por
fuerzas casi inertes” (Elster, 1991, 119). Mientras que la explicación
económica acentúa que la acción racional está orientada hacia resul-
tados y con preferencias individuales estables, la explicación socio-
lógica enfatiza las normas sociales que estructuran (modifican) las
preferencias individuales (por lo que “forman” o “producen” la natu-
raleza individual).
En cierta forma, las preferencias estables y racionales se convirtieron
en comportamientos racionales e irracionales y su solución (el diseño
de mejores incentivos) se convirtieron en nudges. Es decir, se amplió la
compresión del comportamiento y se lo contextualizó, pero en última
instancia el mensaje se parece bastante: el problema y la solución se en-
cuentran en el nivel individual y el Estado puede intervenir modificando
incentivos o creando nudges (Sunstein 2017). Es decir, seguimos en

un mundo sin “estructura”, sin demografía, actores organizados, re-
cursos naturales, capacidades de acción colectiva, entre otras. Estas
miradas analíticas incorporan lo mínimo indispensable para incluir
el contexto, pero no deja de ser una inclusión bastante cosmética en
dónde el mensaje puede sonar bastante a un libro de autoayuda, con
el “tú puedes”. Pues no, a veces, no se puede.
Por supuesto que estamos presentando una mirada, en cierto mo-
do, caricaturizada para hacer el punto teórico que proponemos. Sin
dudas, existen perspectivas analíticas más amplias en ambos progra-
mas de investigación: de hecho, como crítica al enfoque de la elec-
ción racional (ER), surgió la reacción del institucionalismo histórico
(IH) que sostiene que las instituciones hacen más que canalizar el
conflicto político y que la definición de intereses y objetivos es crea-
da en contextos institucionales (en cambio, el ER comienza con la
premisa universal y no contextualizada de la racionalidad de los in-
dividuos). El IH se plantean grandes preguntas, utilizan argumentos
temporales, analizan contextos macro y formulan hipótesis sobre los
efectos combinados de las instituciones y procesos históricos (Skocpol
y Pierson, 2002). Desde esta perspectiva, las instituciones juegan un
rol crucial puesto que modelan las acciones individuales, a la vez que
son afectadas por las decisiones individuales y colectivas de las perso-
nas (March y Olsen, 1984). Para el IH, las instituciones: 1) no son el
reflejo de la agregación de preferencias, sino que, tanto instituciones
políticas como sociales son autónomas y, en todo caso, establecen
interdependencia entre ellas y; 2) no existe tal cosa como la primacía
de los micro-procesos y la eficiencia de la historia y que, en cambio,
existen procesos complejos e ineficiencias históricas. La debilidad de
este enfoque se basa en la existencia de cierta tensión entre el aporte
conceptual respecto de la noción de complejidad de las instituciones
que introduce y la relación causal que construye como consecuencia
de la importancia que se le otorga a una de sus nociones teóricas: la
autonomía de las instituciones políticas. En el planteo teórico general,
las instituciones son analizadas en su relación con el contexto, con
la racionalidad de los individuos, con la cultura y con la historia. Sin
embargo, la introducción de la noción de autonomía de las institu-
ciones políticas termina implicando que, la complejidad previamente
introducida desaparece, en gran medida, por el rol de variable inde-
pendiente que asumen las instituciones políticas. Lo nuevo del “nue-

vo” institucionalismo es que no ignoran ni a las instituciones ni a la
racionalidad del individuo (que pasa a ser acotada por las institucio-
nes pero que no desaparece del esquema), sino que lo ven de manera
interdependiente. Sin embargo, pareciera que cuando ese “statement”
teórico se convierte en explicación causal, las instituciones lo explican
prácticamente todo, inclusive la racionalidad de los sujetos (que sue-
len tener internalizadas las reglas en su propio accionar).
Segundo, con relación a los estudios sobre comportamiento, la li-
teratura emergente sobre pobreza y toma de decisiones muestra que
la escasez de recursos de una persona sesga sus decisiones cotidianas
y que eso, también, afecta su relación con la oferta de programas so-
ciales (Madrian y Shea, 2001; Bertrand et al., 2004; Mani et al., 2013;
Bhargava y Manoli, 2015). Los trabajos muestran, por ejemplo, que
cuando se vive en pobreza, cada compra que se debe realizar en la
vida cotidiana involucra gran exigencia cognitiva debido a los niveles
de escasez en los que se debe tomar esa decisión y el impacto que
éstas tienen en su economía. Esa situación deja a las personas sin los
recursos cognitivos que son necesarios para otras tareas o decisiones
(Banerjee y Duflo, 2011: 68–70; cf. Evans y Schamberg, 2009) lo que,
a su vez, los deja más expuestos a tener menor control sobre sus deci-
siones (Spears, 2011). Además, la escasez —“la sensación permanente
de tener menos de lo que se cree que se necesita”— (Mullainathan
y Shafir, 2013: 4), incide en que se busque satisfacer las necesidades
inmediatas en lugar de las futuras. Lo problemático es que esa escasez
tiende a perpetuarse ya que “la psicología de la pobreza” impacta en
que las personas tomen decisiones de corto plazo que no mejoran, de
manera estructural, su situación financiera (ibid.: 14; cf. Danziger y
Seefeldt, 2003; Bergmark y Bäckman, 2004). Lo que esta literatura
enfatiza es que las decisiones que toman son racionales de acuerdo
con su contexto inmediato: están “ocupadas sobreviviendo”.
Por último, habría que pensar si la maximización de las utilida-
des implica, de manera necesaria, egoísmo. El argumento utilitarista
sostiene que no, dado que todo comportamiento es auto interesado.
Este responde a un orden de preferencias (representable en funciones
de utilidad) y, el interés en uno mismo refiere a una maximización
de utilidades que pueden ser material-monetarias, sensuales, sociales,
basadas en ideales, etcétera. Por lo tanto, esta maximización puede
desplegarse, dependiendo de las preferencias, en conductas altruis-

tas o egoístas. Así́, el altruismo o el egoísmo no son atributos de la
motivación, sino de la conducta. Y ahí es donde la ola conductual se
presenta a sí misma como la solución a ese problema.
Sin embargo, ¿la perspectiva de la conducta trajo aparejado un
(verdadero) cambio? En este capítulo, argumentamos que la conti-
nuidad del énfasis teórico-metodológico en el individualismo me-
todológico y la existencia de racionalidad en la conducta humana,
como estrategia de análisis de lo público (con mayor o menor grado
de contexto incluido en la receta), llevó a descuidar lo propio de la
mirada social. La eficacia de estos paradigmas de individualismo-
metodológico que predominaron y aún continúan haciéndolo, en AP
atentan contra la percepción de lo “colectivo” aun en las cosas más
cotidianas. Peor aún, pueden colaborar a mantener cierto status quo
de atomización social y, en consecuencia, obturar la posibilidad de la
acción colectiva. A continuación, desarrollamos algunos lineamientos
que nos permitirían superar estas limitaciones.
3. EMOCIONES Y RAZÓN
Para la sociología clásica, una sociedad moderna debía ser una
sociedad racional y el lugar de las emociones era muy marginal (We-
ber, 1979). De hecho, una sociedad moderna debía ser cada vez más
disciplinada con relación a las emociones y la máxima expresión de
ese éxito se plasmaría en el Estado. Sin embargo, parece que ese orden
racional, en su máxima expresión, no sólo pone nuestra mente a fun-
cionar, sino que también nos causa emociones. Y de las negativas. Ya
los filósofos de diferentes tradiciones trataron de clasificar las emocio-
nes humanas: Aristóteles sostenía que existían 15 emociones básicas,
Descartes listó seis, Hume solo dos, Spinoza mencionó tres y Hobbes,
siete (Thamm, R., 2008). Bueno, con relación a los trámites, parece
que hay, al menos, tres (emociones compartidas): angustia, miedo y
culpa.
El tema es que las emociones conectan a los agentes (a nosotros,
pues) con la estructura social (Frost y Hoggett, 2008; Hoggett, 2009).
La vergüenza y la culpa son emociones morales ya que implican apro-
bación o desaprobación. Sin embargo, para entender qué elementos
sociales operan para sentir esas emociones, necesitamos recuperar a

los individuos. El problema es que debemos recuperarlo en su carácter
social. Déjennos esbozar una propuesta.
En la disciplina de AP, el predominio de una perspectiva raciona-
lista y la renuencia al estudio del ciudadano tendieron a cancelar la
posibilidad de examinar las cargas emocionales que experimentan los
ciudadanos durante sus interacciones con el Estado. En cierta forma,
podemos decir que, en general, existe cierta negación de la importan-
cia que tienen los sentimientos y las emociones en las Ciencias Sociales
(Kemper, 1990; Luna, 2010) y, sobre todo, en AP (Guy y Mastracci,
2018; Patterson, 2001). En cambio, predominan los análisis raciona-
listas y cognitivos del comportamiento humano (Guy y Mastracci,
2018; Heins, 2007; Schreurs, 2002). De hecho, el peso predominante
que ha tenido la idea de racionalidad como perspectiva analítica (Pat-
terson, 2001; Schreurs, 2002) se puede rastrear desde los “comienzos”
de la disciplina. Esta se expresa en la defensa positivista que hace
Simon (1946; Simon, Drucker y Waldo, 1952) de una disciplina cien-
tífica liberada de valores que debía someterse al mismo tratamiento
que las ciencias duras y luego en la feroz crítica que le hace Waldo
(1948; Simon, Drucker y Waldo, 1952) con relación a la necesidad (e
incluso, urgencia) de incluirlos como un elemento central del estudio
de las AP (ver por ejemplo Riccucci, 2010). Y, aunque se acepta la
existencia de visiones alternativas a la racionalidad instrumental, esas
otras miradas analíticas se desdibujan en la práctica (Schreurs, 2002).
El resultado es la existencia de cierto vacío respecto al estudio de las
emociones y su relevancia, en particular, en el contexto de las interac-
ciones entre ciudadanos y el Estado.
Ahora bien, las emociones compartidas son importantes porque
nos recuerdan el conjunto de normas y valores que regulan nuestra
vida cotidiana. En consecuencia, son una excelente vía de entrada
para revisar esas normas. La diferencia de la sociología donde hay
una mayor aceptación del estudio de las emociones y donde se ha de-
sarrollado una corriente de estudio desde los años 70s (ver por ejem-
plo Bericat, 2016; Luna, 2010 y Thoits, 1989 para una revisión del
desarrollo de la sociología de las emociones), en AP el “giro afectivo”
es reciente (Guy y Mastracci, 2018). Los aportes de la literatura que
hacen un acercamiento, aunque limitado y tangencial, a las emociones
de los ciudadanos, provienen del estudio de la forma en la que los
burócratas de nivel de calle llevan a cabo estrategias que implican un

distanciamiento y una despersonalización de los ciudadanos con los
que interactúan (Lipsky, 2010; Hogget, 2005; Nisar y Masood, 2019;
Tummers et al. 2015). Asimismo, el trabajo de Mastracci y Adams
(2018) propone que una consecuencia del trabajo emocional de los
funcionarios públicos es la alienación de los ciudadanos. La realidad
es que la principal preocupación de esta literatura parecería ser la de
evitar acciones en contra del gobierno como consecuencia de la alie-
nación de los ciudadanos. Sin embargo, el estudio de las consecuen-
cias emocionales que los fenómenos de despersonalización, distancia-
miento y alienación tienen en los ciudadanos son menos conocidas.
Cabe destacar que existen algunas excepciones, como los trabajos
de Hattke, Hensel y Kalucza (2020), quiénes estudian las respuestas
emocionales de los ciudadanos ante disfuncionalidades burocráticas
y el estudio del concepto de sufrimiento social y agencia en el con-
texto del Estado de Bienestar de Frost y Hogget (2008). El hecho es
que las emociones del ciudadano han sido bastante ignoradas en esta
literatura.
De hecho, otra de las limitaciones de la AP es su renuencia al es-
tudio de la perspectiva del ciudadano (Jakobsen, James, Moynihan
y Nabatchi, 2016; Masood y Nisar, 2020; Nisar, 2017; 2018). De
acuerdo con algunos autores (Catlaw, 2016; Nisar, 2017), esa renuen-
cia a considerar a la “parte ciudadana” de la interacción se explica
por una identificación ontológica entre los académicos dedicados al
estudio de la AP con los practicantes (Nisar, 2017) y una consecuente
diferenciación entre los primeros y el público. Esta identificación en-
tre practicante y académico resulta en dos fenómenos: por un lado,
el hecho de que los académicos sienten envidia del practicante, pues
aspiran a ser como ellos (Nisar, 2017, p. 1409); y, por el otro, en una
construcción alienada de los ciudadanos, a los que en la disciplina se
tratan como un conjunto homogéneo denominado “el público” (Ni-
sar, 2017, p. 1408-1410). Ahora bien, existe un cuerpo de literatu-
ra reciente que ha adoptado, de manera explícita, la perspectiva del
ciudadano:el de cargas administrativas (Heinrich, 2016; Herd y Moy-
nihan, 2019; Moynihan, Herd y Harvey, 2015). Las cargas adminis-
trativas implican que los individuos enfrentan costos psicológicos, de
aprendizaje y psicológicos a la hora de interactuar con el Estado para
obtener beneficios públicos y acceder a servicios públicos (Moynihan

et al. 2015). ¿Y las emociones?
El problema de este enfoque es que se centra en el ciudadano, pero
con limitaciones. En primer lugar, porque, como ya mencionamos,
propone una perspectiva “atomizadora” de la experiencia con el Es-
tado, al interesarse en la manera como un individuo experimenta de
manera onerosa la implementación de una política (Burden, Canon,
Mayer y Moynihan, 2012, p. 742, énfasis propio; ver también Moyni-
han et al. 2015). Sin dudas, el hecho de no contemplar la posibilidad
de una experiencia colectiva tiene consecuencias respecto a la posibi-
lidad de acciones dirigidas hacía las estructuras sociales que generar y
permiten la existencia de estas cargas para los ciudadanos.
En segundo lugar, porque persisten las perspectivas analíticas ra-
cionalistas del comportamiento humano. Cuando Moynihan et al.
explican los aspectos cognitivos de las cargas administrativas, argu-
mentan que su propuesta conceptual no parte de un enfoque racional,
sino más bien de los hallazgos de la investigación psicológica y de
la economía conductual (2015, p. 46). Sin embargo, al ejemplificar
a partir de la economía conductual, las reacciones de los individuos
ante diferentes casos de cargas administrativas, esta mirada termi-
na “acusando” a los individuos de tomar decisiones inadecuadas (es
decir, no maximizadoras de su propio beneficio) debido a sus sesgos
cognitivos y, por lo tanto, de no tener “la disposición suficiente para
superar las cargas” (Moynihan et al. 2015, p. 46). Esto desemboca en
una situación común a la disciplina de criticar la racionalidad, pero
no reemplazarla (Schreurs, 2002).
Hay algo de la experiencia emocional colectiva en la que es necesa-
rio ahondar para poder mejorar la experiencia con el Estado. La pan-
demia lo torna evidente porque, ahora, es aún más difícil “resolver”
ese vínculo. No podemos ir y hablar con alguien para que nos rescate,
ayude, proponga un “atajo práctico o cognitivo” o que nos facilite la
experiencia. Nos sentimos aún más solos y con más angustia.
Ahora bien, podemos apoyarnos en la literatura existente sobre
emociones y política social y red tape ya que este cuerpo de trabajos
permite comprender de mejor manera las consecuencias emocionales
colectivas y de largo plazo que son generadas cuando los ciudadanos
interactúan con el Estado. Con base en esta literatura, en este ensayo
proponemos tres argumentos a modo de primer intento de abrir una

reflexión sobre el rol de las emociones en la experiencia burocrática.
En primer lugar, sostenemos que es clave destacar que las disfuncio-
nalidades burocráticas experimentadas por los ciudadanos en sus en-
cuentros con el Estado generan emociones y sentimientos mucho más
negativos de lo que la literatura describe (Hattke et al., 2020). Asi-
mismo, una pista de porque no se experimentan de manera colectica
se debe a que la experiencia onerosa con el Estado se vive en soledad
también porque la distribución de cargas es desigual y, por lo tanto,
se experimenta de diferentes maneras (Chudnovsky y Peeters, 2020;
Hattke et al. 2020; Heinrich y Brill, 2015).
En segundo lugar, las disfuncionalidades burocráticas existentes en
países en desarrollo, caracterizados por instituciones débiles (Brinks,
Levitsky y Murillo, 2019), burocracia de baja confianza (Peeters et al.
2018) y poco profesionalizada (Dussauge, 2005; Nieto, Heyse, Pardo
y Wittek, 2014), desconfianza generalizada (Güemes, 2019; Roths-
tein, 2013) y corrupción generalizada o sistémica (Meza y Pérez-Chi-
qués, 2020; Persson, Rothstein y Teorell; Zaloznaya, 2015) hacen que
las cargas impuestas a los ciudadanos sean mayores (Chudnovsky y
Peeters, 2020; Heinrich y Brill, 2015; Justesen y Bjørnskov, 2014). Por
lo tanto, las consecuencias emocionales son de mayor intensidad, en
particular cuando esa disfuncionalidad burocrática se ha combina-
do durante largos periodos de tiempo con altos niveles de pobreza,
marginación y regímenes políticos autoritarios; situaciones todas que
generan, de acuerdo con la literatura, fuertes sentimientos y traumas
colectivos (Frost y Hoggett, 2008; Hoggett, 2009; Moglen, 2005).
Por último, la pandemia del Covid-19, considerada por si sola
como un tipo particular de trauma colectivo (Demertzis y Eyerman,
2020), puede agravar esos sentimientos y emociones conjuntos. En
particular, puede profundizar sentimientos de desconfianza en las ins-
tituciones y liderazgos políticos si es que estos no son capaces de ac-
tuar adecuadamente ante la pandemia (Demertzis y Eyerman, 2020,
ver también Masiero, Mazzocco, Harnois, Cropley y Pravettoni,
2020; Trnka y Lorencova, 2020).
En síntesis, proponemos destacar el rol de las emociones colectivas
y para ello, es preciso recuperar literatura sobre la sociología de las
emociones y del análisis psicoanalítico de la política. En este sentido,
esta mirada interdisciplinaria nos permitiría pensar que las emociones

y sentimientos negativos, que se experimentan a la hora de interac-
tuar con el Estado, terminan por convertirse en “prevalentes formas
de sentir, socialmente constituidas” (Hoggett, 2009, p. 124) y social-
mente compartidas (Frost y Hoggett, 2008; Hoggett, 2009; Moglen,
2015; von Scheve, 2013).
4. CONCLUSIONES
En estas páginas hemos reflexionado sobre por qué las emociones
negativas que sienten los ciudadanos en sus interacciones con la bu-
rocracia no generan acción colectiva. Sugerimos la idea de que, como
la burocracia no es representativa, eso genera la sensación que no
hay nada que se pueda hacer para cambiar esa situación. De hecho,
sostenemos que esa sensación es producto de una relación de poder
y subordinación de la ciudadanía que debe ser repensada. También
mencionamos un problema que encontramos en la disciplina acadé-
mica que estudia esos problemas (la AP): propone miradas analíticas
que pueden terminar siendo funcionales a ese status quo de atomiza-
ción social. La predominancia, desde hace varias décadas, de miradas
analíticas que se centran en el individuo para analizar los problemas
públicos, lleva a soluciones que también se resuelven en ese mismo
ámbito. Sin querer (o queriendo) refuerzan la idea de lo individual
versus lo colectivo en el ámbito de la AP.
Sostuvimos, también, que las emociones conectan a los agentes
con la estructura social y que son una gran fuente de entrada para
identificar los vasos comunicantes que permitirían recuperar la mi-
rada (y la acción) colectiva. Muchos de nosotros nos sentimos desa-
probados por el Estado. En cada trámite, enfrentamos y anticipamos
la posibilidad de la falla y del absurdo. Y eso da miedo, frustración
y culpa: estamos en falta porque no sabemos jugar ese juego. Y ese
juego no tiene reglas claras y nos somete a condiciones cambiantes e
impredecibles. No se nos ocurre mayor indicador de la existencia de
una relación de poder. El Estado no tiene nada que perder. Nosotros,
todo. ¿Qué es eso si no es una relación de poder?
Por último, y, sobre todo, ¿qué sucede, ahora, con la pandemia?
¿Cómo se vive esa relación con el Estado? La economía se achica y se
debilita. Estamos en nuestras casas esperando que “la ciencia” nos resca-
te del confinamiento. El recurso de salir al mercado se hace más difícil y,
en ese contexto, los reflectores se posan sobre el Estado. Lo necesitamos,
pero también nos angustia interactuar con él. ¿Qué cambios podemos
generar a futuro para modificar esto? ¿Cómo podemos reflexionar
sobre este tema los que estudiamos lo público?
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Capítulo VI
CAPACIDAD DE ADAPTACIÓN DE
ORGANIZACIONES PÚBLICAS FRENTE
A CAMBIOS EN EL ENTORNO
CÉSAR RENTERÍA
1. INTRODUCCIÓN
Muchos argumentan que la crisis del COVID-19 era predecible y
anticipable, pues los brotes epidémicos son fenómenos conocidos y
las estrategias para contenerlos, además de ser conocidas, están al-
tamente institucionalizadas y estandarizadas. Desde inicios del Siglo
XXI, se ha observado en los gobiernos nacionales una creciente es-
tandarización del conocimiento, las prácticas y las infraestructuras
administrativas necesarias para atender las epidemias. Buena parte
de dicha estandarización o isomorfismo institucional se alimenta de
las agencias multilaterales, los acuerdos multilaterales de gobernanza,
las agencias nacionales de control de infecciones (Samimian-Darash y
cols., 2013; Kenny, 2015).
A pesar de todo el conocimiento compartido sobre epidemias y
la suficiencia de estructuras institucionales para enfrentar brotes de
epidemia (Lakoff, 2010), la mayoría de los gobiernos nacionales no
fueron capaces de detener la epidemia del COVID-19. La novedad del
virus dejó relativamente sin efecto varias herramientas del gobierno
para reaccionar y contener el avance de este virus. La incertidumbre
sobre cómo contener este nuevo virus abrió un abanico diverso de re-
acciones por parte de los gobiernos nacionales durante la primera ola
de contagio, desde respuestas liberales a autoritarias; de centralizadas
a descentralizadas; de transparentes a opacas (Cohen y Kupfersch-
midt, 2020). China, por ejemplo, bloqueó el tránsito de y hacia la
provincia de Hubei (Kupferschmidt y Cohen, 2020); Taiwán privile-
gió acciones rápidas, incluyendo controles tempranos en las fronteras
y una identificación proactiva de casos sospechosos (C. J. Wang, Ng,
y Brook, 2020); Corea del Sur promovió el uso masivo de pruebas
138 César Rentería
clínicas (Park, Choi, y Ko, 2020); mientras Suecia optó por una con-
tención moderada para desarrollar la inmunidad de rebaño (The Eco-
nomist, 2020).
No deja de llamar la atención la incapacidad de algunos gobiernos
para reaccionar efectivamente, si se considera que muchos gobiernos
nacionales contaban con el conocimiento y las estructuras formales
que la literatura en gestión de crisis asocia con capacidades para res-
ponder a emergencias. Por ejemplo, la institucionalización de ruti-
nas y estructuras administrativas son fundamentales para facilitar la
coordinación intergubernamental (Moynihan, 2009; Nowell y Steel-
man, 2015), la flexibilidad (Kapucu y Garayev, 2011) y la rapidez y lo
oportuno de las reacciones (Boin y McConnell, 2007). Sin embargo,
estas instituciones no fueron suficientes para controlar el brote epidé-
mico del COVID-19.
La epidemia del COVID-19 exhibió las incapacidades institucio-
nales, no de respuesta ante un evento extremo, sino de adaptación
ante un cambio en el entorno. El COVID-19 no solo evidenció pun-
tos ciegos en la gestión de crisis de las organizaciones públicas, sino
también sobre la manera de observar y estudiar la relación entre las
organizaciones públicas y su entorno. La perspectiva dominante—
principalmente en los estudios sobre gestión de crisis, tiene arraigada
la noción de que el entorno de las organizaciones públicas es estático
y, por lo tanto, la gestión de crisis se fundamenta en rutinas e institu-
ciones que doten de rapidez, flexibilidad y predictibilidad a las reac-
ciones gubernamentales.
Uno de los aprendizajes a partir de la epidemia del COVID-19 es
que una de las razones por las que el conocimiento y la infraestructu-
ra disponibles no fueron soluciones efectivas es porque el COVID-19
representó un cambio abrupto en el entorno de las organizaciones
públicas. Un cambio en el entorno significa una nueva situación en la
que las rutinas o estructuras administrativas conocidas devienen insu-
ficientes para enfrentar nuevas circunstancias, y se caracteriza por ge-
nerar incertidumbre. En estas situaciones, explica Karl Weick (1993),
el herramental organizacional para reaccionar ante problemas públi-
cos (por ejemplo, rutinas o premisas de decisión) es rebasado por las
circunstancias y “colapsa”. Cuando eventos y circunstancias nuevas o
inesperadas generan incertidumbre, las organizaciones tienden a fiar-
Capacidad de adaptación de organizaciones públicas frente a cambios en el entorno 139
se de creencias a priori y apoyarse en su cultura para crear sentido de

lo que está pasando (March y Olsen, 1975; Levitt y March, 1988).
El argumento principal de este capítulo es que el desempeño de las
organizaciones públicas y su entorno puede enriquecerse al conside-
rar entornos dinámicos, especialmente para distinguir entre capaci-
dades de respuesta y de adaptación. La adaptación organizacional a
entornos dinámicos es fundamental para que las organizaciones pú-
blicas puedan responder a retos imprevistos o cambios paulatinos, pe-
ro estructurales. En este capítulo, se busca contribuir con la literatura
sobre el entorno de las organizaciones públicas al proveer elementos
para concebirlo como una variable y detallar los elementos que pue-
den caracterizar distintos tipos de eventos.
El capítulo está dividido en ocho secciones, incluyendo la presente
introducción. En la Sección 2, se describe el concepto de entorno de
las organizaciones, las características distintivas de los entornos de
las organizaciones públicas y la distinción entre entorno estático y
dinámico. En la sección 3, se ilustra el cambio en el entorno y se con-
trastan las capacidades de reacción y de adaptación con los casos de
la respuesta a la epidemia del COVID-19 y las protestas ante la vio-
lencia policial. En la Sección 4, se describen cuatro macrotendencias
en el sector público a nivel internacional que requieren capacidad de
adaptación de los gobiernos. Finalmente, en las conclusiones, se reco-
pilan los principales argumentos del capítulo y algunas implicaciones
para la administración pública.
2. ENTORNO DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

Muchos estudios organizacionales se concentran en descifrar la
forma en que las organizaciones interactúan con su entorno. El interés
por estudiar la interacción entre las organizaciones y su entorno se
debe a que esta interacción ha sido utilizada por diversas tradiciones
dentro de los estudios organizacionales para describir y explicar el
cambio organizacional (Astley y Van de Ven, 1983) Naturalmente,
hay varias definiciones del entorno organizacional. Duncan (1972, p.
314), por ejemplo, lo define como “la totalidad de los factores físicos
y sociales que son tomados directamente en consideración en el com-
portamiento de toma de decisiones de los individuos en la organiza-
ción”. Otras definiciones varían dependiendo las perspectivas sobre

el cambio organizacional (Astley y Van de Ven, 1983). De estas, la
perspectiva de la ecología organizacional es quizá la que más atención
ha puesto al entorno y, en consecuencia, lo ha caracterizado mejor.
En esta perspectiva, el entorno—con sus cambios—es fundamental
para determinar la supervivencia de las organizaciones, porque en él
residen los factores que crean oportunidades y restricciones sobre las
operaciones de las organizaciones (Daft, Sormunen, y Parks, 1988),
así como los recursos necesarios para su existencia (Aldrich y Pfeffer,
1976). Todos estos factores afectan la forma y las funciones de las or-
ganizaciones (Duncan, 1972). En este capítulo se adopta la perspecti-
va de la ecología organizacional, que considera al entorno como todas
las fuerzas políticas, sociales, económicas y naturales que ocurren fue-
ra de los límites de la organización y que interfieren en las funciones
y actividades sustanciales de la organización (Aldrich, 2008; Hannan
y Freeman, 1977).
Esta conceptualización del entorno de las organizaciones es útil co-
mo punto de partida, pero no encapsula apropiadamente las circuns-
tancias distintivas de las organizaciones públicas. Estas distinciones
son necesarias para estudiar la adaptación a cambios en el entorno de
las organizaciones de carácter público. En esta sección se describirán
dos características distintivas de las organizaciones públicas: (1) la
interferencia directa o indirecta del entorno en la organización, y (2)
la noción de supervivencia organizacional en el contexto de la admi-
nistración pública.
La primera característica distintiva es que en las organizaciones
públicas el entorno no solo interfiere directamente, sino también indi-
rectamente en el desempeño organizacional. La literatura sobre cam-
bio organizacional se ha interesado tradicionalmente en entender la
forma en que el entorno interfiere directamente en las operaciones o
desempeño de las organizaciones (Astley y Van de Ven, 1983). En el
ámbito público, el entorno puede afectar directamente las operacio-
nes de las organizaciones públicas, pero frecuentemente las interferen-
cias del entorno ocurren sobre la población o área geográfica dentro
del ámbito de responsabilidad de la organización pública.
Esta primera distinción es útil para posicionar la literatura en ad-
ministración pública que aborda la relación de las organizaciones pú-
blicas con su entorno. Por una parte, los estudios de gestión de crisis
(Boin y McConnell, 2007; Comfort, 2007; Christensen, Lægreid, y
Rykkja, 2016) y de eventos extremos (Comfort, 2002; Zhang, Welch,
y Miao, 2018; Roux-Dufort, 2007) se preocupan por las interferen-
cias indirectas. Por ejemplo, la literatura en gestión de crisis aborda
la capacidad de las organizaciones públicas para anticipar, mitigar o
resarcir los daños ocasionados por eventos en el entorno sobre una
determinada población o área geográfica. En cambio, la literatura so-
bre gobiernos resilientes (Boin y Van Eeten, 2013) y gobernanza adap-
tativa (Janssen y Van Der Voort, 2016; C. Wang, Medaglia, y Zheng,
2018) se concentra en estudiar las interferencias directas.
La segunda distinción es con relación a la noción de supervivencia
organizacional. Como se desarrolló en el apartado anterior, la pers-
pectiva ecológica del cambio organizacional supone que, como en los
ecosistemas (donde las especies compiten por recursos), las organiza-
ciones compiten por los recursos disponibles en el entorno y, por lo
tanto, para sobrevivir. (Aldrich, 2008; Hannan y Freeman, 1977). Sin
embargo, los gobiernos tienen una naturaleza distinta. En principio,
[...], no compite con otras organizaciones para ejercer el gobierno en
su área. Por ende, su supervivencia está garantizada.
Este argumento es menos sólido si concebimos al gobierno como
un conjunto de organizaciones públicas.1 Si descomponemos el go-
bierno en un entramado de organizaciones públicas y examinamos
sus circunstancias, entonces puede ser que su supervivencia no esté
garantizada. Aunque algunas organizaciones públicas cumplen fun-
ciones esenciales del Estado (p. ej. los departamentos de policía) y
es impensable su desaparición, muchas otras pueden ser creadas o
eliminadas por decreto.
1
Por organización pública me refiero a cualquier ministerio, agencia, departa-
mento, comisión u otra modalidad que realice funciones atribuidas legalmente al
gobierno. Bajo esta mirada, el gobierno se compone de una red inter-organiza-
cional donde se espera que las entidades que componen la red tengan coherencia
y unidad a pesar de que entre las entidades exista divergencia en las culturas
organizacionales, metas, operaciones e intereses. A pesar de esta fragmentación,
las organizaciones públicas tienen cierta interdependencia, pues comparten man-
datos, responsabilidades, reputación y recursos (Cejudo y Michel, 2017; Olsen,
2006; Goldsmith y Eggers, 2005; Provan y Milward, 2001; Benson, 1975) y, por
tanto, comparten algunas características del entorno.
Más allá de la posible competencia en la asignación de presu-

puesto o de facultades institucionales, las organizaciones públicas
no compiten entre sí. Cada una atiende a una población objetivo
distinta y provee servicios públicos diferentes. Sin embargo, algunas
reformas en la gestión pública llevan consigo modelos de gestión
que traen consigo la competencia por recursos. El paradigma de la
Nueva Gestión Pública, por ejemplo, se caracteriza por la asignación
de recursos a las organizaciones públicas basados en indicadores de
desempeño o por la posibilidad de trasladar algunas tareas de orga-
nizaciones públicas hacia el sector privado (Milward y Provan, 2000;
Brown y Potoski, 2003).
Si bien la supervivencia es poco relevante para las organizaciones
públicas, la adaptación a los cambios en el entorno sí lo es. Las or-
ganizaciones públicas que no se adaptan a entornos cambiantes se
exponen al deterioro de su desempeño y, en consecuencia, al posible
deterioro de la legitimidad de la institucionalidad pública ante los
ciudadanos. Es posible que la incapacidad para adaptarse a entor-
nos cambiantes (p. ej. cambios en las preferencias ciudadanas, rece-
sión económica, etc.) se manifieste, en cierta medida, en las múltiples
señales de alarma de los últimos años sobre la pérdida de legitimi-
dad de los gobiernos; por ejemplo, en la caída de la confianza en el
gobierno de las últimas décadas (Dalton, 2005; Kettl, 2017); en el
resurgimiento de regímenes nacionalistas, autoritarios y populistas
en distintos países del mundo (Norris y Inglehart, 2018); en el
surgimiento de movimientos sociales (Milkman, 2017); o incluso en
varios llamados a renovar las instituciones públicas (Olsen, 2006;
Fung, 2015; Kettl, 2008).
2.1 Entornos dinámicos

Para desprendernos del supuesto de que el entorno es siempre es-
tático, es necesario primero distinguir conceptualmente el entorno es-
tático del dinámico. Esta distinción es solo una de las formas en que
se han clasificado los entornos (Starbuck, 1976; Daft y cols., 1988;
Duncan, 1972). Por ejemplo, hay entornos externos e internos, en
función de las fronteras que delimitan a la organización (Starbuck,
1976), hay entornos simples y complejos, en función de la cantidad de
factores a considerar en la toma de decisiones (Duncan, 1972; Emery
y Trist, 1965; Thompson, 1967) o en función del nivel de sofisticación

del conocimiento que necesita una organización para operar (Child,
1972); hay entornos generales y de tarea, en función de la relevancia
de factores externos en el establecimiento o la consecución de metas
organizacionales (Dill, 1958; Dess y Beard, 1984); y hay entornos es-
táticos y dinámicos, en función de la estabilidad, a lo largo del tiempo,
de los factores que afectan el desempeño de las organizaciones (Dun-
can, 1972; Thompson, 1967).
Los entornos estáticos se caracterizan principalmente porque los
eventos son imprevisibles, pero conocidos. Es decir, tienen una pro-
babilidad de ocurrencia más o menos conocida y su comportamiento
es conocido (Duncan, 1972; Lawrence y Lorsch, 1967). Un entorno
estático es aquel en el que ocurren eventos (1) de los que se prevén sus
comportamientos y sus principales efectos; (2) de los que se conoce o
se puede estimar su probabilidad de ocurrencia; y (3) que son relati-
vamente homogéneos entre sí. Los entornos estáticos brindan estabi-
lidad a la interacción de estos con las organizaciones. Las condiciones
son conocidas y predecibles, por lo que las organizaciones pueden
responder efectivamente ante cualquier evento externo mediante sus
rutinas y su estructura formal (Lawrence y Lorsch, 1967; March y
Olsen, 1975; Milliken, 1987).
Los eventos conocidos permiten que los tomadores de decisiones
puedan obtener experiencia, configurar marcos de pensamiento pa-
ra entenderlos y crear rutinas para enfrentarlos. Bajo estas circuns-
tancias, los tomadores de decisiones en una organización tienen la
posibilidad de identificar patrones de continuidad, estabilidad y pre-
dictibilidad a lo largo del tiempo y tomar decisiones en consecuencia
(Starbuck, 1976). La interpretación de los datos o las circunstancias
y, por tanto, la identificación de patrones pasa necesariamente a tra-
vés del conjunto de creencias, teorías y supuestos que el tomador de
decisiones tiene a priori (Dill, 1962; Starbuck, 1976). Por lo tanto, en
la medida en que un entorno es estático y sencillo, el conocimiento
previo y las creencias a priori se convierten en herramientas heurísti-
cas efectivas para hacer frente a eventualidades.
Por otro lado, en un entorno dinámico el cambio en las condicio-
nes en las que opera una organización rompe la continuidad, estabili-
dad y predictibilidad. En consecuencia, la experiencia, los marcos de
pensamiento y las rutinas previos pueden volverse obsoletos para en-

frentar nuevas circunstancias. Esta situación comparte similitudes con
las condiciones del colapso del herramental organizacional y la emer-
gencia de la necesidad de crear sentido de las circunstancias, que pro-
puso Weick (1993) en su estudio seminal sobre el desastre de Mann
Gulch. Weick argumenta que son las creencias a priori las principales
guías de las acciones en las organizaciones. Sin embargo, un escenario
imprevisto puede exhibirlas como ineficaces u obsoletas y, por tan-
to, generar incertidumbre en los miembros de la organización sobre
cómo responder. Por ejemplo, los protocolos, programas de entrena-
miento, rutinas o experiencias previas, pueden proveer soluciones que
no encajan con las exigencias de las nuevas circunstancias creadas por
cambios en el entorno.
El problema de salud pública causado por la epidemia del CO-
VID-19 representa un claro ejemplo uno nuevo escenario. A pesar
de que las epidemias fuesen conocidas por demás conocidas, tanto
el conocimiento previo, como las creencias a priori, las rutinas e ins-
tituciones que, además de infravalorar el alcance en la salud pública
del nuevo virus, no fueron efectivas para hacer frente al problema de
salud. En este caso, el nuevo escenario se caracterizó, no por la apari-
ción de un nuevo tipo de eventos, sino por un reajuste en los alcances
y las consecuencias esperados de un tipo conocido de eventos.
Bajo la propuesta conceptual de cambios en el entorno podemos
entonces cultivar un conjunto distinto de capacidades, tanto para re-
accionar ante incidencias como inundaciones, incendios y crisis, como
para adaptarse ante nuevos escenarios. Estas dos capacidades, sin em-
bargo, reacción y adaptación, son respuestas a características distin-
tas dentro de los entornos dinámicos. Por un lado, los cambios en el
entorno que exigen, como la epidemia del COVID-19, la adaptación
organización ante nuevos escenarios. Por otro lado, los eventos—o
incidencias en el entorno—que requieren de gobiernos ágiles, flexibles
y con capacidad de respuesta (ver Cuadro V.1). En las siguientes dos
secciones, describiré con mayor detalle las características principales
que cada una de estas dos situaciones implica para las organizaciones
públicas.
Cuadro VI.1 Componentes de los entornos estático y dinámico
Fuente: elaboración propia
2.2 Gestión pública de eventos

Los eventos son incidentes en el entorno que suelen clasificarse por
el ámbito en el que ocurren; por ejemplo, eventos políticos, sociales,
económicos o naturales (Roux-Dufort, 2007). Normalmente, la lite-
ratura en gestión de crisis distingue los tipos eventos en función de
dos variables: la frecuencia con la que ocurren y las consecuencias—
normalmente negativas—que pueden tener sobre una población o
área geográfica relevante para un gobierno. Hay otras características,
sin embargo, menos valoradas en la literatura, pero muy importantes
para distinguir entre las capacidades organizacionales de respuesta
o de adaptación. Por ejemplo, los eventos pueden ser conocidos o
nuevos; internos o externos; uniformes o singulares; anticipables o
imprevisibles; habituales o excepcionales; controlables o incontrola-
bles; complejos o sencillos. En esta sección se describen algunas de
estas distinciones con el objetivo de distinguir mejor la respuesta y la
adaptación organizacional.
Quizá la característica más importante de un evento es si al mo-
mento de su ocurrencia fuese un evento conocido o uno nuevo. Como
se explicó en la sección anterior, esta distinción determina si la expe-
riencia, las creencias a priori y las rutinas pueden ser herramientas
suficientes para hacer frente al evento en cuestión de manera efectiva.
Este es el caso, por ejemplo, del mecanismo institucional de respuesta
Incident Command Systems (ICS), en Estados Unidos, donde las or-

ganizaciones tienen las rutinas e instituciones necesarias para hacer
frente a eventos conocidos como un sismo o una inundación (Moy-
nihan, 2009).
En cambio, los eventos nuevos son imprevisibles en tanto generan
incertidumbre sobre cómo actuar y, por lo tanto, no es posible planifi-
car estrategias para prevenirlos, controlarlos o mitigarlos. Al no poder
estimar el posible impacto negativo o la probabilidad de ocurrencia
de eventos nuevos, las organizaciones públicas se enfrentan a un esce-
nario de incertidumbre donde la información emergente, incompleta
e imprecisa, la creación de sentido y la capacidad de improvisación
se vuelven herramientas más valiosas que la experiencia previa, las
rutinas y la preparación (o preparedness, en la literatura anglosajona)
(Daft y cols., 1988; Duncan, 1972; Weick, 1993). Algunos ejemplos
de eventos, que en su momento fueron nuevos, son los ataques te-
rroristas al World Trade Center (Dawes, Cresswell, y Cahan, 2004),
la explosión del Challenger (Heimann, 1993), el colapso del reactor
nuclear de Chernobyl o el incendio en Mann Gulch (Weick, 1993).
Además de esta dicotomía (conocidos o nuevos), los eventos pue-
den clasificarse en una variedad de otras dicotomías, por ejemplo, si
son internos o externos, sencillos o complejos, ordinarios u extremos
(ver Cuadro V.2). Aunque aparentemente superficiales, estas dico-
tomías tienen implicaciones importantes en el sector público por
diversas razones. En primer lugar, porque nos permite distinguir
entre eventos que serían indistinguibles analíticamente en ausencia
de estas dicotomías. Por ejemplo: desastres, catástrofes, accidentes,
eventos extremos, crisis, emergencia o peligros naturales.
Cuadro VI.2 Clasificaciones dicotómicas de eventos
Dicotomía Descripción
Internos o externos En función de las fronteras que delimitan a la organización.
En función de la cantidad de factores del entorno relevantes para
Sencillos o complejos
los tomadores de decisiones.
En función, ya sea de la probabilidad de ocurrencia o de sus
Ordinarios o extremos
consecuencias una vez que ocurre.
Fuente: elaboración propia

En segundo lugar, porque la literatura en administración públi-

ca toma como supuesto que los hallazgos científicos sobre un tipo
de eventos son trasladables a otro tipo de eventos. Aunque la distin-
ción entre evento internos y externos es intuitiva, es común ver que
los fundamentos conceptuales de ambos tipos de eventos se mezclan.
Muchos de los fundamentos teóricos de la literatura en gestión de cri-
sis, que lidia generalmente—aunque no explícitamente—-con eventos
extremos (Kapucu y Garayev, 2011; Zhang et al., 2018; Christensen
et al., 2016; Fischbacher-Smith, 2010), desacertadamente se funda-
mentan teóricamente en la literatura sobre desastres internos para
explicar la capacidad de respuesta a eventos externos.
Es importante distinguir las características de cada tipo de evento y
sus implicaciones en la gestión pública. Las exigencias para responder
ante un evento dentro de la organización o un desastre en un espacio
de trabajo (p. ej. las catástrofes como Chernobyl o el Challenger) no
son las mismas que las exigencias para atender una emergencia como
una inundación o un sismo en la ciudad. Por tanto, una asignatura
pendiente en este campo de conocimiento es seguir trabajando en las
conceptualizaciones que reconozcan la multidimensionalidad de los
eventos e incluso una posible estructura jerárquica entre el concepto
primario de eventos y su tipología.
Además de las confusiones conceptuales de estos eventos, la aten-
ción casi exclusiva a eventos extremos que ha mostrado la literatura
en administración pública nos dificulta el examinar en profundidad
el objeto general de estudio, que son los incidentes en el entorno que
afectan a las organizaciones públicas. Roux-Dufort (2007, p. 106) ya
había señalado que los estudios de crisis están más centrados en en-
tender los eventos que la crisis en sí, y que “si el análisis de las crisis se
limita a ayudar a los gerentes a manejar eventos excepcionales, nunca
saldrá más allá de la esfera de gestionar lo excepcional y se mantendrá
como una disciplina aislada con poco espacio para la innovación y
el progreso”. La sentencia de Roux-Dufort tiene peso en tanto con-
trastar similitudes y diferencias de los eventos extremos con otro tipo
de eventos podría beneficiar el progreso de la literatura de gestión de
crisis. Al ser los eventos extremos un caso especial de eventos exter-
nos es pertinente pensarlos en términos de una escalera jerárquica de
categorías, como mecanismo de transferencia de conocimiento entre
el estudio de casos distintos, pero con raíz común, como lo sugirió

Sartori (1970) en su artículo clásico sobre conceptualización.
2.3 Gestión pública de cambios en el entorno

Los cambios del entorno parten entonces de la noción de eventos
nuevos, pero no se limitan a ello. La diferencia es que un cambio en
el entorno conlleva a circunstancias nuevas que generan incertidum-
bre sobre cómo hacerles frente. Cuando las experiencias previas, las
creencias a priori y las rutinas son suficientes para configurar un en-
tendimiento satisfactorio de las circunstancias, podemos hipotetizar
que se trata de un cambio en el entorno.
Como se explicó anteriormente, los entornos dinámicos exigen
capacidades para crear sentido sobre lo que está ocurriendo, frecuen-
temente con información limitada, contingente e imprecisa. En este
contexto, se espera que el proceso de creación de sentido de lo que
ocurre en entornos dinámicos sea evolutivo, en función de la llegada
de nueva información y de las circunstancias cambiantes (Eisenhardt,
1989; Daft y cols., 1988). Un buen ejemplo de la relación entre creen-
cias a priori y un cambio en el entorno fue la crisis económica de
2008. En dicho caso, Abolafia (2020) documentó cómo el conjunto de
creencias y supuestos y, sobre todo, las herramientas de análisis de los
directivos del Federal Open Market Committee2 no fueron suficien-
tes para anticipar la referida crisis ni para crear sentido sobre cómo
enfrentarla.
3. CASOS DE ESTUDIO: GESTIÓN DE LA EPIDEMIA DEL

COVID-19 Y DE LAS PROTESTAS EN CONTRA DE LA
VIOLENCIA POLICIAL
Recientemente, en el 2020, ocurrieron dos casos paradigmáticos
que ilustran muy bien las implicaciones de un nuevo escenario sobre
las organizaciones públicas y cómo éstos exhiben las limitaciones de
los gobiernos contemporáneos para adaptarse ante cambios en el en-
torno. La primera ilustración es la crisis sanitaria global causada por
la epidemia del COVID-19. Este caso ilustra cómo el conocimiento
previo, las rutinas e instituciones establecidas para controlar epide-
mias fueron rebasadas por este nuevo escenario. La segunda ilustra-

ción es una descripción pormenorizada de la reacción de los Depar-
tamentos de Policía en Estados Unidos frente a la ola de protestas en
contra de la brutalidad policial. En este caso aterrizamos las proposi-
ciones conceptuales sobre cómo la cultura organizacional, las rutinas
y los rituales organizacionales minaron—quizá incluso nulificaron—
la capacidad de adaptación de los Departamentos de Policía ante un
cambio en las exigencias sociales. En las siguientes dos subsecciones
detallaré ambos casos.
3.1 Epidemia del COVID-19

La crisis sanitaria global causada por la epidemia del COVID-19
fue un buen ejemplo de un cambio en el entorno. En principio, pare-
ce no ser un cambio en el entorno porque las epidemias son eventos
conocidos, sus mecanismos de transmisión son conocidos y las medi-
das para mitigar su transmisión son también conocidas. Esto queda
de manifiesto con el hecho de que la gran mayoría de los gobiernos
cuentan con agencias nacionales de control de infecciones y con prác-
ticas y protocolos para la detección y contención de brotes epidemio-
lógicos. Estas prácticas no sólo son conocidas, sino que además han
sido ampliamente difundidas y homogeneizadas alrededor del mun-
do (Lakoff, 2010; Samimian-Darash et al., 2013; Kenny, 2015). Es
interesante retomar el siguiente pasaje de Christopher Pollit (2016)
porque, en consonancia con este capítulo, él caracteriza las epidemias
como un evento extremo, conocido, poco probable y altamente po-
tente, pero también porque pone de manifiesto la previsibilidad de las
epidemias:
Otros eventos externos son mucho más inciertos. Sabemos que ellos
pueden venir, pero resulta imposible de ofrecer una respuesta clara a las
preguntas ‘si’ y ‘cuando’. Por ejemplo, si ciertos virus mejoran su capaci-
dad de ‘brincar’ de otras especies a los seres humanos, entonces el mundo
puede enfrentarse a una pandemia que involucraría a los gobiernos en
diversas formas vitales (Pollitt, 2016: 134).
A pesar de esto, la epidemia del COVID-19 golpeó fuertemente

a la mayoría de los gobiernos nacionales del mundo. La tasa global
de contagio y mortalidad da cuenta de la incapacidad de los proto-
colos, las estrategias y las estructuras institucionales para contener el
problema. En lugar de una reacción homogénea entre las naciones,

observamos diversidad.
Esta diversidad proviene de la incertidumbre emergente de este
nuevo virus y refleja la diversidad de creencias e ideas políticas pa-
ra crear sentido sobre qué podría funcionar mejor para enfrentar la
crisis sanitaria sin arruinar la economía. Las respuestas observadas
se pueden clasificar en diferentes formas, de liberal a autoritario, de
centralizado a descentralizado, de transparente a opaco (Cohen y Ku-
pferschmidt, 2020). China, por ejemplo, bloqueó el tránsito hacia o
desde la provincia de Hubei (Kupferschmidt y Cohen, 2020); Taiwán
privilegió acciones rápidas, incluyendo controlo de fronteras e iden-
tificación proactiva de casos sospechosos (Wang et al., 2020); Co-
rea del Sur realizó masivamente pruebas clínicas (Park et al., 2020);
mientras que Suecia optó por permitir un contagio «moderado» para
desarrollar la inmunidad de rebaño (The Economist, 2020).
Es temprano para elaborar conclusiones al respecto, pero la eviden-
cia inmediata a la crisis sanitaria sugiere que existió un colapso de las
estructuras organizacionales previas. Este fenómeno se observó no sólo
a nivel de hechura de políticas públicas (Mascio et al., 2020; Christen-
sen y Lægreid, 2020), sino también en la burocracia nivel de calle.
Las reacciones de los gobiernos para combatir la crisis sanitaria
dieron muestra de las fuerzas de adaptación, de estasis y de las tram-
pas del cambio. En concordancia con la perspectiva de miopía de Le-
vinthal y March (1993), en los países de occidente, la ausencia de
experiencias previas—es decir, eventos previos—les mermó la capaci-
dad de aprender de experiencias ajenas—y distantes. Otra evidencia
muestra que, en algunas reacciones, los gobiernos primaron las creen-
cias a priori sobre la información emergente. Por ejemplo, en México,
el gobierno nacional formuló su estrategia de respuesta con base en
una lógica de apropiación (es decir, en su propio conocimiento y sus
experiencias previas), en lugar de considerar la información científi-
ca emergente y las políticas asimiladas por otros países (Renteria y
Arellano-Gault, 2020).
En suma, la epidemia del COVID-19 representó un cambio en el
entorno de los gobiernos nacionales. Este argumento es observable,
no sólo en la prevalente incertidumbre sobre cómo enfrentarlo, si-
no también en la narrativa contemporánea de lo que «significó» este
evento. El cambio en el entorno está implícito, por ejemplo, en fra-

ses como «un antes y un después», «nuevo escenario», «nueva nor-
malidad», etc. Sería una consecuencia natural que la mayoría de los
gobiernos modifiquen sus estrategias, estructuras organizacionales y
creencias previas a la luz de esta nueva experiencia.
3.2 Protestas en contra de la brutalidad policial

Las protestas en contra de la brutalidad policial sucedidas duran-
te 20203 ilustran las dificultades de las organizaciones públicas para
adaptarse a su entorno.4 Dicha incapacidad es la razón por la que
los Departamentos de Policía en Estados Unidos reaccionaron a las
protestas de manera aparentemente contradictoria: contuvieron las
protestas en contra de la violencia ejerciendo más violencia.
La brutalidad policial puede ser explicada como una medida de
defensa, cuando factores psicológicos y sociales condicionan la re-
acción de los policías en situaciones de riesgo (Worden, 2015). Pero
estos factores no logran explicar por qué los policías ejercieron vio-
lencia sistemática en situaciones de bajo riesgo, tal como se reveló
en numerosos registros y relatos periodísticos. Por ejemplo, además
de variados incidentes de violencia policial (Dewan y Baker, 2020;
Gabbatt, 2020; Derysh, 2020), al menos 100 Departamentos de Po-
licía usaron gas lacrimógeno para contener las protestas (Lai, Bill,
y Singhvi, 2020). La teoría organizacional de la brutalidad policial
señala que esta se puede institucionalizar mediante mecanismos for-
males de control, por ejemplo, mediante los programas de adiestra-
miento y formación profesional (Koerth, Maggie and Lartey, Jamiles,
2020), los protocolos y rutinas organizacionales (Worden, 2015), la
socialización de la función policial (es decir las expectativas creadas
entre colegas de profesión) y otros mecanismos formales de control
(recompensas, penalizaciones, reglas y procedimientos operativos es-
tandarizados) (Worden, 2015).
Estos mecanismos se configuran a partir de modelos mentales so-
bre factores de riesgo de la seguridad de los oficiales y de teorías so-
bre cómo desalentar conductas violentas (o potencialmente violentas)
(Worden, 2015). Por ejemplo, un Departamento bien podría adoptar
un modelo mental de des-escalamiento, partiendo de la premisa de
que esta táctica pone a salvo a los oficiales porque reduce la confron-
tación con los manifestantes. Un modelo mental opuesto—y, de he-

cho, el más extendido en los Departamentos de Policía estadouniden-
ses (Maguire, 2015)—es que el diálogo pone en riesgo a los oficiales
porque promueve que los manifestantes violentos se empoderen. Bajo
esta perspectiva, el trabajo del policía es desincentivar la violencia a
partir de mostrar o imponer una fuerza ejemplar (Koerth, Maggie and
Lartey, Jamiles, 2020).
Estos modelos mentales se destilan hacia cada oficial de policía a
través de mecanismos organizacionales de control, hasta convertirse
en creencias a priori que predisponen a los oficiales a ciertas actitudes
sobre su seguridad y sobre el perfil y las posibles intenciones de los
manifestantes. También, a través de estos mecanismos, los oficiales
aprenden las expectativas que la organización y sus colegas de pro-
fesión tienen sobre lo que ellos deben hacer en determinadas circuns-
tancias.
En situaciones de riesgo, las rutinas y los controles administrativos
son necesarios porque proveen predictibilidad y uniformidad en el
comportamiento de los policías, de manera que el uso de la fuerza
policial en situaciones de riesgo sea más o menos estable y conforme a
lo socialmente aceptable (Worden y Brandl, 1990). Sin embargo, son
estos mismos mecanismos los que siembran estasis en la organización,
pues estos mismos factores incapacitaron a los policías para reaccio-
nar más adecuadamente ante las protestas.
Hubo, sin embargo, algunos Departamentos que demostraron
tener sensibilidad para leer las circunstancias del contexto y la ca-
pacidad para desprenderse de su herramental organizacional—entre-
namiento, rutinas y creencias—e improvisar en concordancia con el
nuevo contexto. Por ejemplo, en Ferguson y Atlanta todos los oficia-
les del Departamento se pusieron de frente a los manifestantes como
gesto de disculpas; en Genesee, los policías marcharon desarmados
al lado de los manifestantes; en Baltimore, un policía, en las afueras
del Departamento, recitó el nombre de todas víctimas de brutalidad
policial y pidió disculpas (Knowles y Stanley-Becker, 2020; Voytko,
2020; Silverman, 2020). Estos tres casos ilustran que los policías re-
conocieron que su adiestramiento y sus rutinas no eran los adecuados
para enfrentar las circunstancias. Estos departamentos improvisaron,
crearon sentido de lo que estaba pasando con base en la información
disponible al momento y, con base en ello, buscaron adecuarse a su

entorno. Esto es lo que Weick y Sutcliffe (2001) llaman bricolaje, esa
capacidad de sustituir el orden y la estructura organizacionales rotos
o colapsados por una acción creativa e intuitiva, por medio de re-
cursos dispersos y en medio de incertidumbre, pero que constituyen
soluciones para adaptarse a las circunstancias.
Finalmente, este mismo caso no solo ilustra la capacidad—e inca-
pacidad— de adaptación, sino también la diferencia entre capacidad
de adaptación y de respuesta. Los párrafos anteriores muestran cómo
y por qué la mayoría de los Departamentos de Policía estadouniden-
ses tenían escasa capacidad para adaptarse a los cambios en el en-
torno. Sin embargo, estos Departamentos, y muy particularmente la
Guardia Nacional, demostraron una sobresaliente capacidad de reac-
ción. Por ejemplo, para contener las protestas masivas la Guardia Na-
cional desplegó 17,000 oficiales en 23 estados en aproximadamente
tres días (Browne, Lee, y Rigdon, 2020). Esta capacidad de respuesta
normalmente está asociada con estructuras administrativas para la
coordinación interinstitucional, protocolos bien definidos de reacción
y una infraestructura que soporta la rápida movilización de personal
(Nowell y Steelman, 2015; Boin y McConnell, 2007; Comfort, 2007).
En suma, el entrenamiento, las rutinas y la percepción de expec-
tativas contribuyen a estabilizar un comportamiento deseado en las
organizaciones. La capacidad de homogeneizar los comportamientos
y hacerlos predecibles es deseable en entornos estables, pero esas mis-
mas fuentes de estabilidad organizacional, como este caso ilustra, pue-
den ser también las causas de comportamientos inadecuados cuando
las circunstancias cambian. Por otro lado, observamos algunos De-
partamentos de Policía tratando de producir sentido de lo que estaba
pasando, motivados por su sensibilidad para leer la información pro-
veniente del contexto y guiados principalmente por su conocimiento,
creatividad e intuición para improvisar respuestas.
4. CUATRO MACROTENDENCIAS GLOBALES

No es claro si se pueden prever los cambios en el entorno. En el
caso del COVID-19, por ejemplo, fue imposible anticipar cuál de to-
das las constantes mutaciones de los virus brincarían con éxito de una
especie a otra–y es imposible anticipar que la especie receptora sería

humana. En cambio, en el caso de las protestas contra la brutalidad
policial, al ser un problema social crónico, existía información previa
para prever su posible ocurrencia. Sin embargo, se identifican cam-
bios en el entorno que no solo son previsibles, sino que además están
aconteciendo hoy en día. Pollitt (2016, pp. 125–146) cuidadosamente
documentó e hilvanó un conjunto de estos cambios bajo el concepto
de “macrotendencias”: un conjunto de fuerzas externas, primordial-
mente económicas, tecnológicas, políticas o culturales, que han estado
progresando en un largo plazo y hoy impactan en el desempeño y las
obligaciones de las organizaciones públicas.
La forma en que funcionan los gobiernos, argumenta Pollitt
(2016), será probablemente afectada por fuerzas externas de gran ca-
lado, como el cambio climático, la emergencia de tecnologías disrup-
tivas o la caída en la confianza en los gobiernos, entre otras. Como
ha ocurrido con otras tendencias en la administración pública (Dun-
leavy, Margetts, Bastow, y Tinkler, 2006; Pollitt y Bouckaert, 2017),
para adaptarse, las organizaciones públicas necesitarán modificar las
habilidades, herramientas y prácticas de sus empleados, sus funciones,
su estructura organizacional, y quizá también la forma de interactuar
con los ciudadanos. Pollitt reseña cuatro macrotendencias que repre-
sentan cambios paulatinos en el entorno de las organizaciones públi-
cas que pueden ser de gran relevancia en el estudio y la práctica de la
administración pública en los próximos años, las cuales describiremos
en los siguientes párrafos.
Por supuesto, el cambio climático es un problema complejo, que
involucra a múltiples organizaciones públicas y niveles de gobierno.
Por lo tanto, tiene diversas implicaciones para las organizaciones pú-
blicas, particularmente en la construcción de acuerdos multilaterales,
en el hacer que se cumplan dichos acuerdos, en posibles nuevas re-
gulaciones en sectores antes no regulados y en el fortalecimiento de
unidades de gestión de emergencias para mitigar posibles catástrofes
naturales (Pollitt, 2016).
Por otro lado, los cambios tecnológicos contemporáneos están
contribuyendo a cambiar la forma en que trabajamos, en que vivi-
mos y en que aprendemos. Nuevas tecnologías están agregando más
combustible al motor de cambio: la inteligencia artificial facilita la au-
tomatización de tareas cognitivas (Bailey, Faraj, Hinds, von Krogh, y

Leonardi, 2019); las plataformas digitales promueven el trabajo inde-
pendiente y el trabajo remoto (Kuhn, 2016); el gobierno abierto, los
datos abiertos y los modelos de transparencia y rendición de cuentas
sientan las bases de una nueva relación entre gobierno y ciudadanos
(Purón-Cid y Ramón Gil-García, 2013; Sandoval-Almazán, 2015).
Estas transformaciones tienen implicaciones sobre la estructura y la
forma de operar de las organizaciones, así como sobre las relaciones
laborales (Petriglieri, Ashford, y Wrzesniewski, 2019); también con-
tribuyen a la modificación de expectativas y comportamientos de las
nuevas generaciones de empleados (Bailey y cols., 2019).
Una tercera macrotendencia importante es el cambio demográfico.
Como se mencionó, las nuevas generaciones tienen diferentes expec-
tativas, comportamientos y estilos de relacionarse en los lugares de
trabajo (Lyons y Kuron, 2014). También, en muchos países, la pobla-
ción se está envejeciendo, lo cual causa presiones sobre los sistemas
de pensiones y seguridad social (Shultz y Adams, 2007). Finalmente,
Kickert, Randma-Liiv, y Savi (2015) argumentan que el estrés fiscal
dominará la agenda de gobierno en diversas partes del mundo, espe-
cialmente en Europa y América del Norte.
5. CONCLUSIONES
La principal contribución de este capítulo es una propuesta pa-
ra conceptualizar el entorno de las organizaciones públicas como un
factor dinámico y no estático. Esta distinción, en primer lugar, con-
textualiza la utilidad de la norma, las rutinas y las dinámicas de la
burocracia tradicional en circunstancias conocidas y con cierta pre-
dictibilidad. Estas virtudes, sin embargo, no solo se devalúan fren-
te a entornos dinámicos, sino que además pueden convertirse en las
causas mismas de incapacidad de las organizaciones públicas para
adaptarse ante cambios en el entorno.
Un enfoque de entornos dinámicos, entonces, permite a los toma-
dores de decisiones considerar las características de los entornos diná-
micos para poder percibir, diagnosticar y actuar de manera construc-
tiva frente a los retos emergentes del entorno. Podemos clasificar esta
dinámica en dos grandes categorías: cambios del entorno y eventos
en el entorno. La primera categoría corresponde a los cambios en las

circunstancias, en cuyo marco los conocimientos previos, las rutinas
y las experiencias previas pueden no ser las soluciones más adecuadas
ante las nuevas circunstancias. Se trata más bien de circunstancias
que exigen creatividad, sensibilidad e intuición como base para crear
sentido de lo que sucede. Por tanto, los cambios del entorno exigen
capacidades de adaptación en las organizaciones públicas.
Por otro lado, la segunda categoría corresponde a los eventos en
el entorno, que representan incidentes poco frecuentes, pero con un
impacto importante sobre el bienestar de los ciudadanos. Por lo ge-
neral, se trata de eventos conocidos y, por lo tanto, los conocimientos
previos, las rutinas y las experiencias previas son herramientas útiles
para que las organizaciones puedan planificar y prepararse frente al
futuro acontecimiento de estos eventos. Por tanto, los eventos en el
entorno exigen capacidades de reacción a las organizaciones públicas.
No queda claro, sin embargo, cuáles son las capacidades de adap-
tación o de reacción fundamentales que deben cultivar las organiza-
ciones públicas. Ante la coyuntura que representó la epidemia del CO-
VID-19, se evidenció que es urgente la agenda de investigación sobre
la caracterización de estos dos tipos de capacidades en el sector pú-
blico. De manera especulativa, posiblemente cada tipo de capacidad
tiene sus respuestas en ámbitos distintos. Por un lado, la capacidad
de adaptación parece encontrar sus respuestas en los estudios sobre
gestión pública y en la teoría comportamental de las organizaciones.
Por otro lado, la capacidad de reacción corresponde al fortalecimien-
to institucional y el desarrollo de sistemas de información. El fortale-
cimiento institucional dota de un marco para la reacción concertada
y coordinada de distintos actores, mientras que el desarrollo de sis-
temas de información permite monitorear de manera más precisa y
oportuna los acontecimientos del entorno.
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Capítulo VII
REPENSANDO LAS CIUDADES
MEXICANAS A PARTIR DE LA
PANDEMIA: LA NECESARIA
CONSTRUCCIÓN DE GOBIERNOS
INTELIGENTES

ANA DÍAZ ALDRET
La pandemia por COVID 19 ha dejado clara la relación entre ciu-

dades, riesgos y vulnerabilidad. El hecho de que las ciudades son las
grandes protagonistas de los procesos económicos y sociales en la
economía global y del conocimiento ya no está a discusión, lo que
ha quedado claro es que ellas han sido también el epicentro en la
pandemia; se calcula que alrededor de un 90 por ciento de los ca-
sos detectados se ha registrado en las ciudades (Nogueira y Bécares,
2020) y en ellas se espera también el mayor impacto de las crisis eco-
nómica y social que seguirá a la crisis sanitaria. Nunca se hicieron tan
evidentes los pros y contras de la vida urbana. Por un lado, la inten-
sidad de interacciones y la alta concentración de recursos plantean
grandes oportunidades para el desarrollo; por otro, la concentración
y densidad de espacios de actividad, el conjunto de acciones sociales
cotidianas y la multiplicidad de desplazamientos, se convierten en la
principal amenaza en el escenario de una pandemia de la magnitud de
la que se ha presentado. La manera en la que vivimos, trabajamos y
nos desplazamos los habitantes de las ciudades favoreció la multipli-
cación de contagios. Este dilema ha actualizado viejas discusiones en
torno al mejor modelo de ciudad (qué tan concentrada o dispersa debe
ser la arquitectura); a la magnitud y ordenamiento del crecimiento de
las áreas urbanas; al dilema entre modelos más sustentables desde el
punto de vista ambiental, pero frágiles desde el punto de vista econó-
mico. Es decir, la pandemia ha reactivado viejos debates, ha exhibido
las vulnerabilidades que derivan de la aglomeración y de la intensidad
166 Enrique Cabrero Mendoza–Ana Díaz Aldret
de relaciones y nos ha obligado a preguntarnos por las capacidades

que deben desarrollar las ciudades para enfrentar retos cada vez más
complejos y crisis que pudieran sucederse de manera recurrente. Se
sabe que las grandes interdependencias producto de la aglomeración
contribuyen lo mismo a diversificar los riesgos, que a complejizar los
problemas (Prior & Roth, 2013). No obstante, durante la pandemia
ciudades de gran tamaño como Seúl lograron controlar los contagios
de manera bastante efectiva. Ello nos permite suponer que la clave no
está en el tamaño, sino en la gestión.
En los últimos cuarenta años, los gobiernos han buscado y adop-
tado perspectivas orientadas a mejorar su eficiencia interna y la pres-
tación de servicios públicos. Estos objetivos son especialmente crucia-
les para los gobiernos de las ciudades que son los que enfrentan las
mayores presiones en la actualidad. La magnitud y velocidad que ha
alcanzado el proceso de urbanización, los cambios demográficos, la
creciente desigualdad, los nuevos fenómenos de exclusión o el cam-
bio climático, son algunos de los procesos que marcan la necesidad
y urgencia de respuestas que superen las inercias y que ayuden a los
gobiernos a ir al ritmo de las transformaciones sociales. En princi-
pio, estas perspectivas prescriben la mejora de los procesos de toma
de decisiones. El empleo de información pertinente y oportuna, así
como la promoción de procesos más descentralizados, horizontales
y participativos se proponen como los dos grandes pivotes a partir
de los cuales los gobiernos pueden innovar y transformar de manera
positiva los procesos decisionales (Salge y Vera, 2012; WWW, 2015).
La reflexión que aquí se presenta se organiza de la siguiente ma-
nera. En un primer momento se analiza la estrategia de incorporar
avances tecnológicos al funcionamiento de las ciudades la cual viene
avanzando en los últimos años bajo la idea de las Smart Cities o “ciu-
dades inteligentes”. La pandemia pone en entredicho el grado y el
formato bajo los cuales las estrategias elegidas representan un avance
real hacia ciudades más eficientes y menos vulnerables. En un segun-
do momento, se realiza un balance de las vulnerabilidades propias de
las ciudades mexicanas, frágiles en su administración, débiles en su
diseño institucional y mayoritariamente desprovistas de sistemas de
gobernanza sólidos, pero suficientemente flexibles. En este marco, nos
preguntamos sobre las capacidades reales de los municipios urbanos
para atender situaciones de crisis. En un tercer momento, contrasta-
Repensando las ciudades mexicanas a partir de la pandemia: La necesaria... 167
mos algunas experiencias sobre cómo han vivido y cómo han respon-
dido otras ciudades del mundo frente a la pandemia. Finalmente, a
propósito de la crisis derivada del COVID-19, hacemos un recuento
de la “agenda renovada” o “urgente” para las ciudades de nuestro
país. Se impone el despliegue de un modelo de gestión más estratégico
y claramente orientado a disminuir los riesgos y vulnerabilidades de
la población, sin dejar de atender viejos rezagos que nuevamente se
develan, ahora con más gravedad y crudeza, en los gobiernos locales.
1. DE LOS PROYECTOS A LAS ESTRATEGIAS

“INTELIGENTES”
En la llamada sociedad del conocimiento (Cabrero et al, 2020),
resultan esenciales la generación de información, su absorción en for-
ma de conocimiento, su uso y difusión. Autores como Castells (1996)
han hablado de una “sociedad de la información”, justamente por el
valor clave que ésta adquiere como generadora de riqueza, progreso
y bienestar. También es cierto que el intenso intercambio de informa-
ción produce sociedades más complejas. En este contexto, un gobier-
no que genera absorbe, usa la información y genera aprendizajes está,
en principio, mejor equipado para la toma de decisiones y cuenta con
el primer insumo para generar e impulsar soluciones innovadoras e
“inteligentes”.
Los gobiernos buscan innovar para producir al menos cuatro ti-
pos de valor público: i) mejores resultados en términos de bienestar
(salud, empleo, seguridad y desarrollo sostenible); ii) mejora en la
provisión de servicios; iii) mayor productividad o eficiencia del propio
gobierno; y, iv) promoción de la participación y mayor transparencia
y rendición de cuentas (OECD, 2020). La adopción de una aproxima-
ción “inteligente”, entendida como la tecnificación y la innovación de
la administración pública y de la provisión de servicios, ha sido vista
como una vía para avanzar hacia la solución de los problemas cada
vez más grandes y más complejos que surgen de la rápida urbaniza-
ción. En los contextos urbanos, las estrategias que ponen en el centro
a la tecnología como una vía de innovación han sido englobadas bajo
el concepto de “ciudad inteligente” (smart city) que abarca múltiples
interpretaciones y procesos de cambio, así como muy diversas estra-

tegias de implementación.
El concepto surgió en la mitad de la década de los noventa en el
siglo pasado, pero no fue sino hasta el 2010 que se empezó asociar
a procesos de desarrollo urbano sostenible y, por tanto, a generali-
zarse como marco de referencia para el desarrollo urbano (Dameri
y Cocchia, 2013). El adjetivo “inteligente” hace referencia a diversos
procesos, pero el primero y más importante al que se asoció fue a
la incorporación de infraestructura tecnológica de vanguardia con el
fin de incrementar la eficiencia interna de las administraciones loca-
les con el fin de mejorar la calidad de las políticas y de los servicios
públicos urbanos (Meijer y Bolívar, 2015). Con el tiempo, el conteni-
do del adjetivo “inteligente” se amplió para incorporar el proceso de
atracción, formación y movilización de capital humano de alto nivel
-entendido como población con educación- como condición para la
promoción del desarrollo desde una cultura de la innovación. Como
es posible observar, desde esta perspectiva la “inteligencia” tiene una
connotación positiva y transformadora de las estructuras y prácticas
administrativas a efecto de ajustarlas a la dimensión de los nuevos re-
tos urbanos (Angelidou, 2016; Torfing, 2016). Una ciudad inteligente
es, por tanto, no sólo una ciudad tecnificada, sino una ciudad en la
que la mezcla de tecnología y capital humano sirven para innovar y
lograr un mejor funcionamiento de la ciudad y una dinámica de creci-
miento más equilibrado a partir de sistemas de gobernanza horizonta-
les y participativos. Se trata de una noción altamente normativa, que
hace referencia fundamentalmente a un horizonte deseado. También
ha sido, desde luego, objeto de críticas: i) se sostiene que la tecnología
no es, en sí misma, transformadora. Para serlo, debe acompañarse
de procesos sociales (McKinsey Global Institute, 2018); ii) se señala
que los principales beneficios tienden a concentrarse en las grandes
corporaciones y transnacionales proveedoras de la tecnología, más
que en los territorios (Luque-Ayala & Marvin, 2015; McFarlane &
Söderström, 2017); iii) se cuestiona que la difusión de información y
la producción de datos de mala calidad pueda generar nuevos proble-
mas (Akter & Wamba, 2017; Li & Boersma, 2017); y iv) se llama la
atención sobre los problemas de inclusión de grupos vulnerables, así
como del sobredimensionamiento de las demandas de los grupos con
mayor acceso a las tecnologías (Luque-Ayala & Marvin, 2015; Prior
& Roth, 2013). No obstante, es un punto de partida ineludible para

valorar el estado de la cuestión en México, donde se ha empezado a
etiquetar de “inteligentes” a diversos proyectos y visiones que se des-
pliegan sobre el territorio de algunas ciudades.
En México, como en el resto del mundo, es posible encontrar ini-
ciativas enmarcadas bajo este concepto paraguas. Sin embargo, no
pocas veces el concepto “smart city” o “ciudad inteligente” aparece
más asociado a la promoción y posicionamiento de una imagen posi-
tiva y deseada de vanguardia, a veces concretizada en iniciativas pun-
tuales y aisladas, que a estrategias integrales que se acerquen a una
auténtica creación de capacidades para apoyar a una mejor toma de
decisiones o a transformaciones concretas a nivel organizacional. No
obstante, los proyectos “smart” aparecen cada vez más en la mente y
en el discurso de los actores políticos, económicos y gubernamentales.
Como se ha mostrado, la noción de ciudades inteligentes refiere a
procesos transversales de incorporación de infraestructura tecnológi-
ca de avanzada para crear conocimiento (información) y apuntalar
los procesos administrativos y la toma de decisiones de los gobiernos
locales —en el caso de las ciudades—. Dichos procesos requieren ma-
terializarse en las diversas áreas de política pública: seguridad, mo-
vilidad y tráfico, manejo de residuos sólidos, etc. El supuesto de que
un equipamiento tecnológico de avanzada provee a una ciudad de
medios y capacidades para enfrentar crisis de diversos tipos (sanita-
rias, económicas, generadas por desastres naturales o por accidentes
propios del funcionamiento de la misma ciudad) aplica también en las
áreas de atención de riesgos y reducción de vulnerabilidades. El enfo-
que de reducción de riesgos supone la identificación y el monitoreo de
estos, así como el empleo del conocimiento para reducir los factores
que los originan o los potencian con el fin de fortalecer la preparación
de respuestas efectivas. Sobre este último punto en particular, un as-
pecto importante consiste en fortalecer esquemas de gobernanza más
horizontales, plurales y flexibles a fin de poder reaccionar con más
recursos y más oportunamente (Zimmermann & Keiler, 2015).
Sin embargo, la pandemia ha permitido constatar que, si bien las
ciudades que habían avanzado más en la incorporación de estrategias
“inteligentes” han podido reaccionar desde una posición de ventaja,
aún queda mucho camino por andar para desplegar una perspectiva
más estratégica y sostenible los recursos y proyectos que permitan

acrecentar las capacidades de “inteligencia” de una ciudad. La enor-
me cantidad de datos que se produce en las ciudades en materia de
transporte, movilidad, desechos, consumo de agua y de energía, entre
otros, debiera transformarse en información pertinente y oportuna
para la toma de decisiones. Esta es la gran oportunidad que los im-
pulsores del concepto de “ciudad inteligente” venden a los gobiernos
locales y a otros actores del desarrollo. Pero, como es posible apreciar,
la producción de datos en sí misma, a partir de dispositivos tecnoló-
gicos, no hacen a una ciudad “inteligente”. Hay que recopilarlos y
transformarlos en información significativa y precisa y, sobre todo, se
debe conectar la información con la toma de decisiones. Ello implica
una serie de transformaciones de los propios procesos decisionales
que no pocas veces suponen también cambios organizacionales. Una
ciudad inteligente tendría que poder mejorar sus procesos de planea-
ción, para lo cual requiere poder anticipar cambios de tendencias y
crisis. Además, desde la perspectiva de riesgos, la producción de co-
nocimiento a través de tecnologías debiera servir lo mismo para pre-
venir y mitigar impactos, que para gestionar mejor las intervenciones
puntuales en momentos de emergencia.
Hasta donde se ha podido constatar, la oferta y demanda de recur-
sos tecnológicos para los proyectos etiquetados como “smart” en las
ciudades o zonas metropolitanas de México, suelen no tener continui-
dad y, en muchos casos, consisten básicamente de acciones aisladas
que responden más a las señales mercantiles que a los requerimientos
surgidos de planes estratégicos. En la mayoría de los casos, la con-
cepción de “inteligencia” no pareciera ir más allá de la incorporación
desarticulada de dispositivos tecnológicos, sin una visión estratégi-
ca clara e integralmente definida.1 Tampoco se ha identificado que
formen parte del desarrollo de capacidades en materia de “gestión
1
Se han examinado diversos proyectos que se asumen “ciudades inteligentes” o
han sido reconocidas como tal por alguien más (i.e. organismos o listas interna-
cionales de ciudades inteligentes). Hasta la fecha, se han identificado únicamente
seis que han tenido continuidad en el tiempo, aunque en no pocas ocasiones se
han apartado de los objetivos planteados inicialmente: IQ Smart City – Ciudad
Maderas, en Querétaro; Smart Puebla, en Puebla; Tequila y Guadalajara Ciudad
Creativa Digital, en Jalisco; Chihuahua Smart City, en Chihuahua, y la Ciudad
de México.
de crisis”, la cual debería ser una de las prioridades de una llamada

“ciudad inteligente”. ¿Para qué la inteligencia si no es para proteger y
dar bienestar a los ciudadanos?
2. ¿HAY CAPACIDADES DE GESTIÓN EN LAS CIUDADES

MEXICANAS PARA ENFRENTAR LAS CRISIS?
Desde hace varias décadas, diversos estudios y diagnósticos han
concluido que las administraciones municipales en México no están
ni institucional, ni administrativa, ni técnica, ni políticamente, equipa-
das para enfrentar la complejidad de la gestión de una ciudad.2
1) Los periodos de gobierno de tres años no favorecen el desa-
rrollo de una visión de mediano y largo plazos. Si bien es posible la
reelección de las autoridades municipales, tres años son claramente
insuficientes dada la complejidad del desarrollo metropolitano; 2) la
configuración y funcionamiento del cabildo municipal ya no respon-
de a los retos de representación ni de gobernabilidad que requieren
espacios políticamente diversos y complejos como son las metrópolis;
3)) la ausencia de un sistema profesional de carrera a nivel munici-
pal genera improvisación permanente y un déficit de capital huma-
no altamente calificado para el manejo de una ciudad; 4) no existen
mecanismos eficaces de coordinación metropolitana y la posibilidad
de asociación municipal resulta claramente insuficiente para planear
y gestionar el territorio metropolitano con una perspectiva integral,
lo cual genera zonas metropolitanas fragmentadas, desarticuladas y
con enormes diferencias de capacidades de gestión a su interior; 5)
la carencia de recursos fiscales suficientes a nivel municipal es un im-
portante obstáculo para enfrentar la acumulación de demandas de las
metrópolis en expansión y los retos que implica su creciente vulnera-
bilidad. Claramente, estas características no permiten a las ciudades
mexicanas enfrentar crisis de una manera eficaz.
2
Un análisis detallado de este problema a partir de los datos que ha venido arro-
jando el Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territo-
riales de la Ciudad México de INEGI puede consultarse en: Cabrero, E. y D.
Arellano (editores) “Los gobiernos municipales a debate” (2011), CIDE.
Las crisis se caracterizan por ser una amenaza a la estabilidad y

sobrevivencia de los sistemas; porque vienen acompañadas de un sen-
tido de urgencia para reaccionar y por la incertidumbre intrínseca a
los eventos esporádicos (Mena, 2011). Sin embargo, las crisis no de-
ben considerarse fenómenos fortuitos; Perrow considera que “las crisis
son productos residuales de cualquier sistema complejo”, es decir, de
alguna u otra manera están siempre presentes (Perrow, 1984). Las
ciudades y particularmente las grandes zonas metropolitanas son, sin
duda, sistemas complejos: crecen aceleradamente y demandan una
gran cantidad de recursos para dotarse de la infraestructura suficiente
para soportar el crecimiento; deben generar las suficientes oportuni-
dades de desarrollo y bienestar para el conjunto de sus habitantes; y,
ante todo, deben estar equipadas y preparadas para garantizar segu-
ridad y para responder oportunamente ante situaciones de crisis de
muy diversa naturaleza. La vida urbana es compleja porque supone
muchas y muy diversas interrelaciones que, a su vez, dan pie a múlti-
ples incidencias entre los diversos campos de actuación social. Entre
más relaciones, más interdependencias; entre más y más diversas las
necesidades y demandas a atender, mayor el desequilibrio al interior;
entre más política y administrativamente fragmentado el territorio,
mayor la complejidad de una ciudad y mayor el reto que enfrenta
para responder integrada y oportunamente a las crisis que, como ya
se mencionó, son inevitables en cualquier sistema complejo.
Una estrategia posible para lidiar con ellas es la implantación de
sistemas de “gestión de crisis” que, brevemente, consisten en: 1) enten-
der, identificar y visualizar las amenazas y a partir de ello establecer
sistemas de información y de monitoreo constante sobre las mismas;
2) contar con planes de manejo de crisis (PMCr) que permitan contar
con protocolos de acción para responder rápidamente ante la emer-
gencia; y, 3) el análisis, por parte de expertos, del flujo continuo de
información pertinente y oportuna, a fin de minimizar la incertidum-
bre siempre presente. Los sistemas de gestión de crisis no las evitan,
ni constituyen en sí mismos la solución. Su existencia contribuye sim-
plemente a modular el impacto de los eventos críticos y a acrecentar
las capacidades de respuesta para que ésta se presente de manera más
ágil y mejor informada. Dicho de otra manera, los sistemas de gestión
de crisis requieren la instalación de capacidades tecnológicas, sí, pero
también de capacidades humanas e institucionales que contribuyan a
que las crisis no deriven en dinámicas que desquicien al sistema, ge-

neren parálisis o, peor aún, que profundicen el impacto negativo con
respuestas improvisadas y mal informadas.
Los déficits institucionales y de gestión de los municipios urbanos
y que forman parte de zonas metropolitanas en México, constituyen
un obstáculo en la preparación de las ciudades frente a las crisis. La
mayor parte de las ciudades medias y grandes se caracterizan por:
1. No tener capacidad de previsión. Las administraciones públicas
municipales no cuentan con dispositivos para monitorear las
posibles amenazas. A la ausencia de una visión prospectiva, se
suman las carencias en términos de sistemas de información
homologados y actualizados, así como estructuras administra-
tivas orientadas a gestionar procesos cotidianos más que a mo-
nitorear y prevenir.
2. Derivado de la ausencia de previsión, es común que no se dis-
ponga de un sistema de protocolos que permita incorporar con
relativa rapidez la visión de expertos. Las buenas prácticas en
materia de gestión de crisis muestran la importancia de los
“cuartos de guerra” y del análisis de la información por parte
de especialistas, como un insumo fundamental para los toma-
dores de decisiones. De cualquier tema de que se trate, ya sea
una crisis política, un desastre natural, una crisis económica,
una pandemia o cualquier otro tipo de eventualidad, la incor-
poración de expertos contribuye a las tareas de anticipación,
previsión y prospección; a entender mejor los eventos críticos y
a visualizar salidas y estrategias para contenerlos, así como a la
formulación de escenarios que permitan medidas a tomar para
paliar los efectos negativos. Los protocolos forman parte de los
planes de manejo de crisis y permiten prever el momento y el
modo de incorporación de expertos, actuar rápido e integrar
información oportuna a los procesos de toma de decisiones.
3. La ausencia de recursos humanos altamente calificados en las
estructuras de los gobiernos locales, así como las escasas capa-
cidades tecnológicas para poder enfrentar, desde diferentes trin-
cheras, el tema de una crisis. En este contexto, la incorporación
de expertos para auxiliar a las administraciones municipales en
eventos críticos resulta especialmente relevante.
4. Las estructuras y organizaciones de la administración municipal

no están equipadas para responder a eventos críticos. Por el con-
trario, todo lo que las áreas directivas u operativas de la admi-
nistración pública de una ciudad quieran y deban hacer para
reaccionar a una crisis supone violentar las estructuras y las
normas que regulan su desempeño normal y cotidiano. Esto ge-
nera, de manera inmediata, nerviosismo e inseguridad entre los
funcionarios públicos que buscan naturalmente evitar realizar
acciones no previstas, romper las rutinas de decisión y dejar de
hacer las consultas habituales que ordena la estructura jerár-
quica. El temor de caer en conductas que puedan ser objeto de
sanción en el futuro suele derivar en situaciones de parálisis.
La pandemia Covid-19 ha puesto de relieve las limitaciones en las

capacidades de los gobiernos municipales. Por lo general, las ciuda-
des no han podido reaccionar oportunamente, no han contado con la
información necesaria, ni han establecido una interlocución ágil con
expertos. Además, han quedado atrapadas entre las reacciones erráti-
cas de los gobiernos estatales y las confusas políticas sanitarias impul-
sadas desde el gobierno federal. La pandemia ha dejado claro lo que
ya sabíamos: que, en México, las administraciones públicas de los tres
niveles de gobierno están poco preparadas para el manejo de crisis.
Por último, el atrofiado sistema federal, no ha permitido que estados
o municipios puedan desplegar propuestas innovadoras oportunas.
Las reacciones de gobiernos estatales contra la ausencia de política
desde el gobierno federal no pasaron de los enfrentamientos verbales
o de algunas acciones aisladas, no se tradujeron en estrategias propias
con un diseño claro. En el nivel municipal, en las ciudades, tampoco
hubo propuestas oportunas e innovadoras.
3. ¿CÓMO SE HA ENFRENTADO LA PANDEMIA EN

CIUDADES DEL MUNDO, QUÉ APRENDIMOS?
Es importante mencionar que, al ser los principales motores de la
economía de los países y los nodos de la red de la economía global
del mundo contemporáneo, las ciudades han sufrido una muy fuerte
presión para reducir lo más posible el impacto de la caída de las ac-
tividades productivas y para poner en marcha medidas que permitan

reanudar a la brevedad la dinámica económica. Los costos que se
prevén en la recesión económica mundial que acompañará a la crisis
sanitaria, generan una fuerte convicción de que mientras menos dure
la suspensión del funcionamiento de la economía menos será la grave-
dad de la crisis post-pandemia. Sin embargo, por otra parte, es claro
que apresurar la normalización del funcionamiento de la economía, es
decir del funcionamiento de las ciudades, puede generar nuevas olas
de agudización de contagios y muertes asociadas. Un muy complejo
trade-off común en decisiones de política pública, pero en este caso
particularmente delicado por implicar vidas humanas por un lado y
condiciones elementales de bienestar y sobrevivencia de familias, por
el otro. En todo caso estos dilemas complejos se han ido resolviendo
en el entorno de las ciudades, en la vida cotidiana, en el riesgo del
día a día para retomar las actividades que generan el sustento de las
familias, las empresas y la sociedad en su conjunto.
No existe todavía un compendio sobre las estrategias adoptadas
por las ciudades del mundo para enfrentar la pandemia, tampoco so-
bre las experiencias más exitosas y los saldos positivos que éstas deja-
ron, ya sea por lograr contener el crecimiento del contagio en modali-
dades de confinamiento, o por volver a la “nueva normalidad” de una
manera más ordenada y con menos costos en contagios o vidas huma-
nas. Es importante que en algún momento logremos sistematizar este
conocimiento para generar los aprendizajes necesarios ante futuras
crisis y cómo enfrentarlas desde las ciudades. Sin embargo, algunos
datos y reflexiones comienzan a surgir en los meses de julio y agosto
2020 (fecha en que se realiza este escrito), los cuales pueden sernos
de utilidad como primeras evidencias sobre las estrategias adoptadas.
En un interesante estudio, Chechulin et al. (2020) llevan a cabo
un análisis en ocho grandes ciudades que se caracterizaron en su mo-
mento por altos niveles de contagio (Berlín, Londres, Madrid, Milán,
Moscú, Nueva York, París y Roma). El trabajo consistió en observar
el efecto de las medidas que se fueron adoptando en dichas ciudades.
Para ello, se analizó el impacto de 50 diferentes factores de trece
medidas adoptadas el impacto en 50 diferentes factores de trece me-
didas adoptadas (confinamiento, sana distancia, uso de cubre-bocas,
entre otras) bajo el método de regresión múltiple. Se observó que en-
tre los factores que más explicaban la dinámica de la pandemia fue
la movilidad de los ciudadanos. De hecho, los indicadores relacionados

con la movilidad explicaron hasta un 80% de la variación en la tasa de
contagio. Lo importante a destacar aquí es que este estudio fue posible
debido a la existencia de sistemas de información actualizada y a la capa-
cidad de monitoreo de algunas variables. Muy rápido las autoridades de
estas ciudades entendieron el valor estratégico de definir políticas de
movilidad adecuadas para poder contener los contagios.
El estudio concluye que los elementos que permitieron contener los
brotes explosivos de contagios en el regreso a las actividades econó-
micas de la ciudad y poco a poco a una “nueva normalidad” fueron:
(i) mantener un alto nivel de pruebas de contagio en la población para
poder entender cómo evoluciona la pandemia a cada momento; (ii)
promover movilidad moderada, acotándola con políticas muy focali-
zadas en el transporte público; (iii) y el uso obligado del cubre-bocas.
Un aspecto adicional que influyó de manera positiva fue la graduali-
dad con la que se fueron normalizando las actividades en estas ciuda-
des. Berlín y Madrid regresaron del confinamiento en un lapso de dos
semanas, mientras que Londres y París lo hicieron después de un mes
siendo en estas dos ciudades donde se obtuvieron mejores resultados
(Chechulin et al., 2020).
Una vez identificada la importancia de la movilidad en la dinámica
de contagio, fue posible desplegar diversas acciones en la política de
transporte público: se intensificaron los protocolos de limpieza y des-
infección —tanto a usuarios como a vehículos— en trenes, tranvías,
autobuses y estaciones. Por otra parte, se establecieron barreras físi-
cas para evitar la cercanía entre los usuarios, se intensificó la frecuen-
cia de las corridas del transporte y se limitó el número de pasajeros
en cada una de ellas. También se crearon rutas paralelas de autobuses
para desahogar la demanda y poder funcionar a un 40% de la capa-
cidad en Berlín, a un 25% en Londres, Milán y París, y a un 20% en
Madrid. En París se optó por suspender el servicio en varias estacio-
nes del tren suburbano o del metro con el fin de contener y ordenar
el flujo en el servicio. La estrategia en cada ciudad fue poco a poco ir
incrementando la disponibilidad de transporte público (Chechulin et
al., 2020).
Todas estas medidas que resultaron eficaces para contener los con-
tagios suponen dificultades para ser implementadas. Nuevamente, la
disponibilidad oportuna de información es lo que permite diseñar es-

trategias efectivas e inteligentes. Contar con información histórica y
actualizada sobre el origen y destino de usuarios del transporte públi-
co y sobre la estructura ocupacional fue lo que permitió a varias ciu-
dades adoptar de forma rápida algunas políticas (Chinn et al., 2020).
Se sabía, por ejemplo, el perfil de los usuarios en varias ciudades eu-
ropeas en las que, en términos aproximados, un 20 por ciento de los
usuarios son empleados de oficina; otro 20 por ciento estudiantes; un
30 por ciento eran empleados en sectores estratégicos como salud,
distribución de alimentos, seguridad, y otros asociados; un 17 por
ciento viajaba para visitar a familiares o amigos; y un 13 por ciento
lo hacía para realizar actividades recreativas. Con esta información
disponible, las soluciones surgieron con rapidez: se hizo un llamado
insistente a la población para eliminar los trayectos para actividades
recreativas y de carácter familiar (que representaban un 30 por ciento
del total de viajes); otro a las entidades gubernamentales y empresas
para que los empleados de oficina se mantuvieran en la modalidad de
trabajo a distancia, con lo que se reducía un 20 por ciento de los viajes
y también se modificaron los horarios de entrada y salida del sistema
educativo para evitar las horas pico en el uso del transporte público
(20%). De esta manera, se concentró el uso del transporte público en
los usuarios que desarrollaban actividades estratégicas en la situación
de pandemia, lo que a su vez permitió el regreso gradual a la norma-
lidad. Este tipo de soluciones, que en principio se antojan obvias y
lógicas, dependen de la calidad y oportunidad de la información con
la que una ciudad cuenta. Se trata de medidas que no es posible imple-
mentar sin información de respaldo que no se puede generar durante
la crisis; se trata de sistemas información en operación y que estaban
disponibles para apoyar la toma de decisiones cuando sobrevino la
emergencia. Estos ejemplos muestran que lo “inteligente” de una solu-
ción, dependerá efectivamente de la disponibilidad de infraestructura
tecnológica, pero también del involucramiento de capital humano ca-
lificado, y del soporte técnico y sistemas de gestión con que se cuente.
En el mencionado estudio (Chinn et al., 2020), se muestra que la
tecnología jugó un papel importante también para implementar siste-
mas de reservaciones previas con el fin de contener el congestionamien-
to de los vagones del tren suburbano (Dinamarca y Taiwán). Para que
los usuarios dispusieran de aplicaciones a partir de las cuales identificar
el nivel de congestionamiento de cada unidad y poder optar así por

un mayor distanciamiento. Las estrategias anteriores siempre fueron
acompañadas por el uso obligatorio de cubre-bocas, por el respeto a
la distancia física y, en algunos casos por el registro de la temperatura
corporal como requisito para poder utilizar el transporte público.
Los ejemplos anteriores nos muestran que las ciudades que pu-
dieron responder mejor a la crisis provocada por la pandemia son
ciudades que contaban con una infraestructura suficiente para reac-
cionar de manera inteligente. Como ya se ha mencionado, la “inteli-
gencia” no se limita a la disponibilidad de dispositivos tecnológicos,
tampoco a la capacidad de producir información oportuna a partir
de una enorme cantidad de datos. Queda en evidencia que las llama-
das “Smart cities” deben repensarse integralmente. Esto es, definiendo
con mayor claridad una estrategia integral de la ciudad que ponga la
seguridad del ciudadano en el centro de la estrategia. Este es uno de
los saldos de la reflexión a nivel global.
A la luz de los casos revisados, queda claro que las ciudades mexi-
canas están muy lejos de poder enfrentar de la misma manera una
crisis como la pandemia. Cierto es que la complejidad, tamaño, y me-
nor nivel de desarrollo explican parte del problema. Sin embargo, sin
duda ciudades como las mexicanas aun con las enormes limitaciones
que se han mencionado anteriormente, podrían desplegar estrategias
innovadoras y protocolos sólidos frente a las crisis.
4. ¿HACIA UNA “AGENDA RENOVADA” PARA

CONSTRUIR CIUDADES INTELIGENTES FRENTE A
CRISIS? LA PANDEMIA COMO DETONADOR PARA
PENSAR LA AGENDA DE CIUDADES INTELIGENTES EN
MÉXICO
La pandemia del Covid 19 nos ha mostrado de manera contun-
dente que los rezagos históricos en nuestras administraciones públicas
son insostenibles. Ante crisis como la que se ha vivido, esta situación
tiene un enorme costo en vidas humanas. Más allá de atender los reza-
gos históricos de nuestras administraciones, la creciente complejidad
de la economía y de la sociedad nos obliga a construir un nuevo tipo
de gobiernos, más informados, que integren mejor el conocimiento
científico y tecnológico, con capital humano de mayor calificación,

y preparados para enfrentar crisis, sean estas sanitarias, ambientales,
económicas, o de seguridad. El nivel y continuidad de los recursos
humanos nunca ha sido una prioridad en la mayoría de las adminis-
traciones municipales, sin embargo, se sabe que se gastan cuantiosos
recursos en proyectos, consultorías y que en los municipios urbanos
los proyectos inteligentes son cada vez más comunes. Mínimamente
se tendría que hacer uso de la información ya disponible y planear
los proyectos inteligentes de manera más integral y estratégica para
ir apuntalando las capacidades de gestión y de producción de infor-
mación.
Frente a la pandemia, el gobierno federal no tuvo capacidad de
previsión, ni de reacción oportuna, su característica fue la no deci-
sión. Sus acciones fueron erráticas, contradictorias y tardías. Además,
no hubo la capacidad para desplegar una política de escala nacio-
nal, el entramado federal se desarticuló muy rápido ante la ausencia
de acciones y discurso coherentes desde el gobierno federal. Algunos
gobiernos estatales intentaron definir estrategias propias inspiradas
en lo que se hacía en otras latitudes o a partir de ideas propias; no
obstante, fueron muy improvisadas y hasta el momento de este escri-
to terminaron siendo tan sólo variantes de las erráticas políticas del
gobierno federal. Por último, los gobiernos municipales han sido los
grandes ausentes en la capacidad de propuesta e implementación de
estrategias propias. Las ciudades quedaron atrapadas entre las inicia-
tivas del gobierno federal y las de los gobiernos estatales o, cuando
hubo respuesta desde lo local, en el entramado fragmentado que se
configura desde la ausencia de una perspectiva metropolitana. Hasta
el momento, no se tiene registro de alguna estrategia innovadora, exi-
tosa y original producida desde alguna ciudad del país. Esto último
no debe sorprendernos pues, como se ha planteado más arriba, el en-
tramado institucional, las serias deficiencias administrativas, técnicas,
humanas y la escasez de recursos financieros hacen casi imposible el
despliegue de estrategias desde las ciudades del país.
Es urgente la reconversión de nuestras administraciones públicas
para poder enfrentar de mejor manera las crisis, no es posible enfren-
tar los retos del siglo XXI y los riesgos del mundo globalizado actual,
con las estructuras administrativas y la dinámica gubernamental del
siglo XX. Muchas veces se ha visto en la compra de tecnología o en
el impulso de proyectos inteligentes la oportunidad para avanzar en

ese sentido. Sin embargo, la ausencia de una planeación integral y es-
tratégica que permita la construcción de capacidades y un adecuado
aprovechamiento del conocimiento en los procesos de toma de deci-
siones. La construcción de gobiernos locales inteligentes pasa por la
formulación de estrategias claras. Dichas estrategias deben de abor-
dar la superacón de los mayores obstáculos: la falta de recursos, los
sistemas antiguos e incompatibles de recopilación de datos, la falta de
conocimientos, experiencia y capacidad para transformar los datos
en información significativa y la falta de confianza en la información
producida oficialmente.
¿Cómo podríamos caracterizar un gobierno inteligente de una ciu-
dad? Algunas ideas a continuación:
• Es fundamental definir una visión integral para el desarrollo y
funcionamiento de una ciudad. Lo más simple y común es que
los gobiernos adopten estrategias mercadológicas para promo-
ver una imagen de ciudad (branding); sin embargo, en este caso
nos referimos a la definición consensuada con los actores del
desarrollo local, de la vocación económica predominante de la
ciudad y de un proyecto de desarrollo a mediano y largo pla-
zos que, desde luego, incluya el modelo de bienestar para los
habitantes. Dicha estrategia incluye, pero no se limita a la pla-
neación del crecimiento urbano y del ordenamiento ambiental,
sino del tipo de infraestructura urbana, tecnológica, y admi-
nistrativa que debe irse implantando a lo largo del tiempo. Sin
duda, tal estrategia supone la construcción de un modelo de
gobernanza altamente participativo e inclusivo que haga viable
la interlocución del gobierno con los diferentes actores locales
que a su vez permita el surgimiento de un modelo de ciudad
compartido. Dicha visión, debe incorporar los temas de vulne-
rabilidad y riesgos para la ciudad y sus habitantes.
• El capital humano altamente calificado y la infraestructura tec-
nológica actualizada son elementos sin los cuales no se puede
pensar en un gobierno inteligente de una ciudad. Sin una pers-
pectiva integral y a largo plazo, cualquier proyecto inteligente
se pierde. Hay áreas críticas de política pública que deben ser
conducidas por expertos en la materia, no puede existir una
ciudad inteligente basada en la improvisación y juegos de ca-

marilla política. Además, la infraestructura tecnológica es un
elemento cada vez más importante en el funcionamiento de una
ciudad, sin embargo, las decisiones en la materia deben formar
parte de la estrategia integral y focalizarse en las necesidades y
seguridad de los habitantes de la ciudad.
• Aun con las carencias ya mencionadas de los municipios ur-
banos y metropolitanos es fundamental la generación en cada
ciudad de un Plan de manejo de crisis. Dicho plan puede variar
en su nivel de sofisticación dependiendo de los recursos dispo-
nibles; no obstante, aun en situación de agudas carencias en
la administración, las ciudades deben contar con un plan que
integre un conjunto de protocolos de acciones a desarrollar in-
cluyendo la incorporación de expertos locales que se integren
como asesores a los procesos de toma de decisiones. Cabe men-
cionar que dicho Plan debe contemplar tanto la posibilidad de
articularse con el conjunto de políticas que surjan de los otros
niveles de gobierno, como la ejecución autónoma; cuando la
ciudad está en riesgo no se puede paralizar y esperar que las
soluciones vengan de fuera y tardíamente.
• Finalmente, no hay posibilidad de un gobierno inteligente sin
un sistema de gobernanza que funcione y tenga capacidad de
generar acuerdos, interlocución fluida, mecanismos de inclu-
sión, y políticas de coordinación entre los municipios que com-
parten una zona metropolitana.
Las ciudades deben estar preparadas a los escenarios de creciente

complejidad y crisis recurrentes, y no lo están. Nuestras administra-
ciones públicas han intentado enfrentar la complejidad con la misma
receta de siempre: crecer, ampliar la cobertura de servicios, y desple-
gar más infraestructura física. Sin duda, estos pasos ayudan, pero la
complejidad es algo más que crecimiento. La complejidad tiene que
ver más con interrelaciones, con redes que confluyen, normatividades
que se contraponen, cantidad de información que fluye, requerimien-
tos extraordinarios de conocimiento, acrecentamiento de compo-
nentes críticos y mayor incertidumbre. Por ello, además de crecer en
cobertura e infraestructura, las ciudades deben poder descifrar inteli-
gentemente las nuevas complejidades. Esto requiere capacidades para
apoyar técnicamente la generación, adquisición e incorporación del

conocimiento (Cabrero, 2019). Para ello se requieren capital humano
calificado, sistemas abiertos al flujo de ideas y de propuestas innova-
doras y una dinámica de deliberación continua. Por ello, los sistemas
de gobernanza en red que permiten una participación más fluida son
un factor clave.
Más allá de las crisis propias que se generan en sistemas complejos
como las ciudades, Beck (2011) llama la atención sobre aquellas que
se producirán por el desarrollo tecnológico acelerado, las crecientes
necesidades humanas y el deterioro ambiental. Vivimos en una “so-
ciedad de riesgo global” en la que, por ejemplo, el cambio climático
anuncia una ola de desafíos para las ciudades en materia de seguridad
energética, de desastres ambientales frecuentes y de riesgos asociados.
Las pandemias, de igual manera, son un riesgo permanente pues, co-
mo recuerda Agustí Fernández de Losada, director del Programa de
Ciudades Globales del CIDOB en Barcelona, la humanidad está tam-
bién epidemiológicamente conectada en una red cuyos nodos son las
ciudades. Es necesario intensificar la reflexión en torno a las ciudades,
los riesgos y la vulnerabilidad y, en función de esa reflexión, definir
el tipo de “inteligencia” que necesitamos para poder enfrentar mejor
las crisis en el futuro y pensar más estratégicamente las inversiones e
intervenciones para generar las capacidades para producirla.
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Capítulo VIII
LA GOBERNANZA DE LOS PARQUES
URBANOS DE MÉXICO: EL RETO DE
CREAR CIUDADES RESILIENTES
JOSÉ JAIME SAINZ SANTAMARÍA
1. INTRODUCCIÓN
La administración del espacio público requiere de una administra-
ción pública capaz de mantener o incluso mejorar sus funciones esen-
ciales durante perturbaciones relacionadas con el cambio climático,
desastres naturales o pandemias, entre otros eventos que se enfren-
tarán de manera recurrente en las ciudades de México. La respuesta
requiere de capacidad de adaptación ante una perturbación median-
te políticas públicas flexibles, innovadoras y basadas en procesos de
aprendizaje, entre otras características que incluye el concepto de go-
bernanza adaptativa para la resiliencia urbana.
La administración de los parques y bosques urbanos requiere
transformarse para contribuir a enfrentar los retos urbanos por venir.
En este artículo se discute que la crisis por COVID-19, durante la
cual se pusieron medidas de distanciamiento social que restringió el
acceso a áreas verdes urbanas, reveló que la gestión de las áreas ver-
des urbanas en México (con importantes excepciones) está (1) basada
predominantemente en un paradigma de recreación y mantenimiento,
(2) la administración y planeación no tienen una visión de sistema
de parques, y (3) tiene escasa vinculación con las demandas existen-
tes de la ciudadanía, la cual tiene poco involucramiento en la toma
de decisiones. Por lo anterior, la administración actual, en todos los
niveles de gobierno, requiere cambios sustanciales para adaptarse e
instrumentar las innovaciones que requiere la aspiración de construir
ciudades capaces de administrar una crisis y mantener sus funciones.
Para construir tales capacidades, se discute el paradigma de gober-
nanza ambiental adaptativa como condición para la construcción de
186 José Jaime Sainz Santamaría
ciudades resilientes, aplicado a la administración de parques urbanos

en México.
2. PANDEMIAS, CAMBIO CLIMÁTICO, DESASTRES

NATURALES: ¿QUÉ RETOS IMPLICAN PARA LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
La crisis por la pandemia por COVID-19 es una manifestación
más de que la administración pública del siglo XXI se caracteriza
por perturbaciones recurrentes, ya sean de origen socio-económico,
tecnológico, o natural (Boin y Lodge 2016; Roberts 2020). No puede
predecirse cuándo ocurrirán, su duración ni magnitud. Por ello, no es
posible hacer ejercicios de planeación de manera convencional. Inclu-
so la experiencia en materia de manejo de riesgos y administración
de recursos naturales, que ha motivado la creación de sistemas de
protección civil y una burocracia especializada en implementación de
programas de mitigación, emergencias y control de riesgos, resulta
insuficiente ante eventos de naturaleza distinta, como los eventos re-
lacionados con cambio climático o las alteraciones producto de una
crisis de salud pública (Birkland 2006).
La crisis por COVID-19, por ejemplo, ha exigido por parte los
gobiernos la implementación de medidas de distanciamiento social
para reducir la tasa de contagio. La respuesta misma (las medidas
de confinamiento, reducción de movilidad y distanciamiento) generan
problemas de tipo económico, social y de salud física y mental (Ame-
rio et al. 2020, 19; Bereitschaft y Scheller 2020; Kang et al. 2020;
Newbold et al. 2020). Así, la administración pública se ha enfrentado
a mantener un balance de dos objetivos en tensión: reducir las activi-
dades para reducir contagios y mantener actividades esenciales, lo que
requiere de una deliberación implícita sobre cuáles son las funciones
que tienen suficiente valor para ser proveídas en un contexto de crisis
y han requerido un esfuerzo de coordinación colectiva que ha desa-
fiado las capacidades existentes de la administración para controlar el
comportamiento social (Marashi et al. 2020).
El reto descrito, que hoy se enfrenta por la pandemia COVID-19,
podrá enfrentarse en el futuro por alteraciones climáticas, nuevas
pandemias o crisis económicas. Dado que es imposible prever las si-
La gobernanza de los parques urbanos de México: el reto de crear... 187
tuaciones específicas que se requerirán (lo que hasta cierto punto pue-
de hacerse ante desastres hidrometeorológicos, cuyas características y
probabilidad pueden conocerse) y por lo tanto no puede responderse
con la creación de burocracias o sistemas específicos, el objetivo es
construir una administración pública de elementos de innovación, fle-
xibilidad, y capacidad de aprendizaje (Barton 2013; Folke et al. 2005;
Green et al. 2015).
Los retos existentes se relacionan con la capacidad de una ciudad,
concebida como un sistema socio-ecológico (y como tal con redes
sociales que interactúan con un ambiente construido y en un ecosis-
tema urbano), de hacer frente a retos de desastres naturales, cambio
climático, futuras pandemias y a las condiciones que en general ha-
cen de una ciudad un espacio que brinda bienestar a sus habitantes
(Ebbesson 2010). Tales objetivos se relacionan con el concepto de
gobernanza adaptativa y de resiliencia urbana, en los que abundaré
en la sección siguiente.
La pandemia por COVID-19 ha expuesto múltiples retos en la
capacidad de la administración pública en sus distintos niveles de
gobierno. Aunque el concepto de ‘verde urbano’, ‘espacios verdes’ o
‘infraestructura verde’ es más amplio, en este capítulo me centro en
la gestión específicamente de los parques urbanos del país. Otros es-
pacios verdes incluyen desde bosques urbanos a espacios mucho más
pequeños, como jardines y huertos públicos, además de áreas ver-
des en camellones, glorietas y plazas públicas (Boulton, Dedekorkut-
Howes, y Byrne 2018; Cvejić et al. 2015; Taylor y Hochuli 2017). La
agenda sobre parques ha crecido de manera importante en la litera-
tura urbana y paisajismo, y tiene nichos clave en ecología urbana y
en salud pública, pero en la literatura de administración público ha
sido comúnmente relegado. No obstante, el papel de los parques tiene
un papel centra en la salud pública urbana, y tiene un rol potencial
para otras perturbaciones probables (Lopez, Kennedy, y McPhearson
2020; Xie et al. 2020).
La tensión mencionada previamente entre controlar el contagio
y mantener la provisión de servicios se reflejó también en la toma de
decisiones relacionada con el espacio público verde y los parques en
particular. En concreto, la discusión consistió en elegir un nivel de
acceso condicionado a los parques, con diversas restricciones y bajo
un protocolo, con el objetivo de balancear dos objetivos en tensión:

controlar la tasa de contagio y mantener un servicio asociado con la
salud física y mental de la población (Slater 2020; Xie et al. 2020).
En este capítulo se analiza brevemente el tipo de respuesta que se
dio en una selección de ciudades mexicanas y se asocia al tipo de es-
tructura de gobernanza existente. No se trata de una evaluación de la
respuesta ante COVID-19, sino un caso que ilustra las limitaciones y
las capacidades existentes para hacer frente a retos por venir.
En la siguiente sección se expone cómo el concepto de resiliencia y
los requerimientos que tiene en términos de gobernanza, es un marco
conceptual adecuado para medir los avances de México y una guía
para modernizar la gestión pública de los parques urbanos. En la se-
gunda sección se muestran las limitaciones del modelo de gobernanza
predominante en los parques, a partir de lo revelado durante la crisis
por COVID-19, y finalmente se exponen las transformaciones necesa-
rias para transformar la administración del espacio verde en México
hacia la construcción de ciudades resilientes.
3. RESILIENCIA URBANA Y GOBERNANZA

ADAPTATIVA EN CIUDADES
El término resiliencia se suele utilizar con frecuencia como una
característica deseable en la literatura gris y en la esfera de la toma de
decisiones. El caso más conspicuo es el de los Objetivos del Desarrollo
Sostenible (ODS), cuyo objetivo 11 llama a “Lograr que las ciudades
sean más inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles”. Con la dosis de
ambigüedad que caracteriza al discurso político, también se hace uso
frecuente como sustantivo (resiliencia) o adjetivo (resiliente) deseable
en el uso de funcionarios y políticos (Baggio, Brown, y Hellebrandt
2015; Wagenaar y Wilkinson 2015).
En contraste, en la literatura académica hay un notoriamente
abundante e intenso debate sobre el significado de resiliencia y sus
implicaciones de política pública (Adger et al. 2002; Folke 2006;
Meerow y Newell 2019; Meerow, Newell, y Stults 2016; Moser et al.
2019; Wagenaar y Wilkinson 2015; Walker et al. 2004; Walker y Salt
2012; Wilkinson 2012). Antes del debate actual, el concepto de re-
siliencia cobró fuerza durante la década de 1970 en relación con la
capacidad de un ecosistema de regresar a las condiciones existentes

previo a una perturbación, y la literatura ecológica ha transformado
el concepto en la capacidad de adaptación, ya sea a través de la auto-
organización o de planear una serie de intervenciones para llegar a un
nuevo equilibrio (Holling 1973; Walker et al. 2004). Sin embargo, ac-
tualmente las definiciones e implicaciones sociales, principalmente la
posible interpretación normativamente positiva de mantener el statu
quo, son ampliamente debatidas (Beilin y Wilkinson 2015; Davoudi
et al. 2012).
Tan solo para el caso específico del concepto resiliencia urbana,
Meerow et al. (2016) encuentran veinticinco definiciones. La mayoría
se basan en las definiciones clásicas y se refieren a la capacidad de las
áreas urbanas de absorber una perturbación, regresar hacia el estado
previo, resistir o adaptarse, pero con matices y ajustes sustanciales en
lo que respecta a las implicaciones de política. En este capítulo, uso
la definición de Meerow et al (2016): “resiliencia urbana se refiere a
la habilidad de su sistema urbano –y de todos sus componentes socio
ecológicos y redes socio-técnicas a lo largo de escalas temporales y
espaciales—para mantener o regresar rápidamente a la capacidad de
ofrecer funciones deseadas de cara a la incertidumbre, adaptarse al
cambio, y rápidamente transformar los sistemas que limitan las capa-
cidades actuales o futuras de adaptación.”1
Es importante precisar ante qué se es resiliente, cómo se refleja esa
capacidad (en otras palabras, cuáles son las funciones que se desea
preservar) y a quién se beneficia con la capacidad de ser resiliente,
lo que atienda la preocupación de posibles posiciones conservadoras
respecto al statu quo (Meerow y Newell 2019; Sanchez, van der Heij-
den, y Osmond 2018). Bajo la definición elegida y las especificaciones
que exigen precisión, con el término “resiliencia urbana” me refiero
a la capacidad de una ciudad para controlar la transmisión del virus
al tiempo que se mantienen niveles mínimos de acceso para mantener
la salud física y mental (estas son las funciones deseadas) de la po-
blación, sobre todo de aquellos que no tienen medios privados para
atender tales necesidades. En este caso, la perturbación es derivada
de una pandemia, pero de manera precisa se trata de la perturbación
1
Traducción del autor.
causada por la respuesta para evitar el contagio: las restricciones sin

precedentes en todas las ciudades del mundo para la movilidad y el
uso del espacio público.
Ahora bien, si se tiene o no la capacidad de mantener o de regresar
a una funcionalidad deseable después de una perturbación, es algo
que se puede conocer post facto, después de evaluar la capacidad que
se tuvo durante y después de la perturbación de mantener la función
deseada. De manera previa o durante la perturbación, solo se puede
evaluar si se tienen atributos que está relacionados teóricamente con
la capacidad de ser resiliente. Tales atributos son aquellos relaciona-
dos con la gobernanza adaptativa, y se caracterizan por una la flexi-
bilidad, la capacidad de aprendizaje y la innovación, lo que permite
mantener sistemas socio-ecológicos resilientes (Folke et al., 2005;
Walker & Salt, 2012).
4. LA GOBERNANZA DE LOS BOSQUES Y PARQUES

URBANOS EN MÉXICO
La importancia de los parques en la generación de bienestar y sa-
lud pública, mediada por su función en posibilitar mejor calidad del
aire, practicar actividades físicas, la interacción social y la reducción
de estrés, está ampliamente documentada (Bedimo-Rung, Mowen, y
Cohen 2005; Hartig et al. 2014; Slater 2020; Wood et al. 2017). El
papel de los parques ha crecido en importancia durante el confina-
miento por COVID-19, durante el cual su papel para mitigar efectos
psicológicos y físicos del distanciamiento social, ha sido crucial (Ma
et al. 2021; Venter et al. 2020; Xie et al. 2020). No obstante, durante
el 2020 el acceso a los parques en México tuvo limitaciones relaciona-
das con la jornada de distanciamiento social, durante la cual se limitó
el acceso a todas las actividades consideradas no-esenciales. Como se
documentó en Sainz y Martínez-Cruz (2021), muchos parques pú-
blicos en Latinoamérica tuvieron un acceso restringido. En muchos
casos aquellos parques que contaban con perímetro físico fueron ce-
rrados durante la mayor parte del año, o se limitó el acceso a zonas
de extensa visitación como áreas infantiles o jardines que pudieran
provocar aglomeración de personas.
Lo anterior tuvo un impacto sobre todo para sectores poblaciona-

les latinoamericanos en los que los parques juegan un papel clave para
ejercitarse o para la recreación, con efectos importantes en términos
de salud física y mental. En el caso particular de México, el espacio
público verde tiene un papel importante en la salud de los ciudada-
nos: el 42 por ciento de los individuos que practican algún ejercicio,
y de ellos el 65 por ciento lo realizan en un parque o la vía pública,
de acuerdo con el Módulo de Práctica Deportiva y Ejercicio Físico
realizado en 32 áreas urbanas del país (INEGI, 2019b). Solo el 35 por
cierto realiza ejercicio en un gimnasio o en su casa (INEGI, 2019b).
La capacidad de realizar actividad física se ve seriamente afectada
para ese segmento y para los que no pueden adaptar su hogar para
realizar actividades físicas.
Antes de describir cómo se administran los parques de México, es
importante preguntar qué características de la gestión y manejo de
los parques en necesario conocer. Para ello recurro a la definición de
gobernanza ambiental. Lemos y Agrawal (2006) definen gobernanza
ambiental como “el conjunto de procesos regulatorios, mecanismos y
organizaciones a través de los cuales los actores políticos influyen so-
bre acciones y resultados ambientales”. En este caso en particular, me
concentro en los procesos, mecanismos y organizaciones a cargo de
diseñar, construir, mantener y ampliar la infraestructura verde de una
sociedad, y que coordina a la sociedad para incentivar cierta forma de
interacción de las personas con tal infraestructura.
Acciones concretas que van de lo simple a lo más complejo in-
cluyen lo siguiente: establecer un horario para entrar a un parque,
decidir el porcentaje de vegetación respecto a los espacios construidos
en un parque, decidir qué tipo de vegetación plantar, establecer o no
contacto con asociaciones vecinales para decidir qué actividades lle-
var a cabo en el parque, establecer un protocolo de uso en el parque,
educar a la gente respecto al cambio climático o sobre salud y cómo se
relacionan con el uso del parque. Todas son acciones que determinan
la capacidad de construir ciudades resilientes. Hay una variedad de
formas en las que se administran los parques y que determinan cómo
se toman las decisiones.
Según el Censo de Gobiernos Municipales (INEGI, 2019a) en Mé-
xico hay 29,520 parques a cargo de los gobiernos municipales, sin
contar jardines y otras áreas verdes menores. El modelo más común

es que los parques están a cargo de una dirección dentro de una secre-
taría o dirección de Servicios Públicos, cuya cabeza responde directa-
mente al presidente municipal. En una variante reciente, los parques
pueden estar dentro de una secretaría o dirección de Medio Ambiente,
aunque las tareas de mantenimiento estén a cargo de Servicios Públi-
cos o de otra dependencia con personal de mantenimiento. El muni-
cipio de León, Guanajuato, por ejemplo, estableció recientemente que
la Secretaría de Recursos Naturales estuviera a cargo de los parques
pero que su mantenimiento quedara a cargo de Obras Públicas.
Una característica importante, a la que se le ha prestado poca aten-
ción en la literatura, es que la responsabilidad de Servicios Públicos le
da una impronta organizacional particular. Servicios Públicos tradi-
cionalmente está a cargo de muchos de los servicios de los que cons-
titucionalmente están a cargo los municipios: limpia y recolección de
basura, alumbrado público, mantenimiento del pavimento, y merca-
dos públicos, y cementerios. En un ambiente caracterizado por pre-
supuestos y personal limitados, los parques y la infraestructura verde
no suele ser la prioridad de un área que tiene demandas inmediatas de
recolección, alumbrado y mantenimiento del pavimento.
Un municipio arriba de 100 mil habitantes y contiguo a un área
urbana grande tendrá típicamente decenas de parques a su cargo. Mu-
chos de ellos serán pequeños, de uno o dos acres, con muchas áreas
verdes pequeñas y algún parque grande o deportivo. Solo los más
grandes tendrán personal dedicado exclusivamente a un parque.
Como es el caso de las agencias que responden a un presidente mu-
nicipal o alcalde, las cabezas son nombradas por dicho alcalde, por lo
que hay un cambio frecuente que dificulta la existencia de proyectos
de largo alcance. Un inventario de árboles, por ejemplo, de la pla-
neación a implementación puede tomar dos años, dos terceras partes
de lo que dura un periodo de administración pública en México. La
mayoría de los municipios no pueden dedicar tiempo a proyectos más
allá del mantenimiento y limpieza de las áreas verdes.
Las ciudades por arriba de 300 mil habitantes cuentan al menos
con un parque grande que puede ir de las diez a los cientos de hec-
táreas. Los parques de al menos diez hectáreas suelen tener jardines,
lagos, pistas para correr, áreas de vida silvestre o zoológicos, una va-
riedad de canchas deportivas, oferta de actividades educativas, carre-

ras, conciertos y otras actividades. Los parques de varias hectáreas
pueden tener museos, auditorios, viveros, jardines y reservas ecológi-
cas. En muchos casos, parques de esta magnitud están a cargo de los
gobiernos estatales, que suelen tener burocracias más grandes, lo que
hace posible que el capital humano a cargo de estos parques sea más
diverso e incluya especialistas en bosques urbanos, biología, y educa-
ción. Al tratarse de nombramientos que hace directamente el alcalde,
la cabeza puede ser un funcionario sin interés ni conocimiento en los
parques.
Otro tipo de organización se puede encontrar en ciudades muy
grandes. Es el caso de la Agencia Metropolitana de Guadalajara (la
segunda ciudad más grande del país, con 4 millones de personas, si
se considera la población de los municipios que integran su zona me-
tropolitana). La agencia fue creada por el gobierno estatal y maneja
diez parques metropolitanos de Guadalajara, en nueve municipios. La
Agencia se coordina con los municipios a través del Instituto Metro-
politano de Planeación (IMEPLAN).
Hay algunas excepciones a los parques administrados por los
municipios o el gobierno estatal. El Parque La Mexicana, ubicado
en Santa Fe (Alcaldía de Cuajimalpa) es financiado y manejado por
una Asociación de Colonos de Santa Fe, sin presupuesto público. El
parque muestra opciones de financiamiento creativas, pero que los
parques públicos tienen dificultades en desarrollar por motivos de su
personalidad jurídicas, oposición política, ideológica y falta de capa-
citación en desarrollo de financiamiento no comunes para los espa-
cios públicos. La mexicana se financia de los permisos que venden a
los restaurantes situados en el parque, de servicios que vende a empre-
sas corporativas (uso del parque para trabajo en equipo) o la renta de
locaciones para la filmación de películas o televisión.
5. ¿CÓMO SE REFLEJA LA RESILIENCIA URBANA EN LA

ADMINISTRACIÓN DE PARQUES Y BOSQUES?
La literatura académica y la literatura gris sobre parques son abun-
dantes en sugerencias para mejorar los servicios que brindan las áreas
verdes a la ciudadanía. Cortinez-O’Ryan et al. (2020) por ejemplo,
hacen recomendaciones razonables sobre la capacidad de administra-

dores de parques en América Latina para proveer servicios de salud du-
rante la pandemia por COVID-19, como mejorar el acceso a población
vulnerable, extender horarios o implementar estrategias de ‘urbanismo
táctico’ en espacios públicos. Las propuestas son pertinentes y son de he-
cho implementadas en algunas ciudades latinoamericanas. Sim embargo,
la pieza faltante del rompecabezas, es que la gobernanza urbana no es un
asunto solo de diseño de políticas, sino un problema de desarrollar la ca-
pacidad política y administrativa que permita implementar una variedad
de diseños de políticas. Mientras que un país desarrollado tiene estructu-
ras de gobernanza e infraestructura verde que le permite elegir entre un
conjunto de cursos de acción, en México y otros países latinoamericanos
es necesario primero construir la capacidad institucional para aumentar
su portafolio de opciones y elegir entre distintas alternativas.
A continuación, identifico la toma de decisiones relacionada con
los parques, definiendo cómo puede solventarse con atributos rela-
cionados con baja o alta capacidad de adaptación. Las referencias a
municipios o parques específicos provienen de entrevistas del autor
con encargados de los parques de los parques respectivos.
5.1. Regulación del acceso: horarios y puntos de entrada

Tomadores de decisiones flexibles intentaron horarios o improvi-
saron nuevos puntos de entrada al parque para implementar un pro-
tocolo similar al del acceso a cualquier sitio: medición de temperatu-
ra, uso de cubrebocas y gel; en el caso de los parques se restringieron
zonas de aglomeración (áreas infantiles, algunos jardines) y deporte
colectivo, además de que se solicitó que las personas no hicieran gru-
pos y se mantuvieran movimiento. Se sugirió que la estancia no fuera
mayor a una hora. En algunos casos, usaron las calles para distri-
buir a las personas manteniendo la distancia social. Por ejemplo, el
municipio de León, coordinado por Recursos Naturales, acondicionó
un carril en una vialidad importante para ciclo pistas. El Parque La
Mexicana en Santa Fe adaptó (en coordinación con la Alcaldía de
Cuajimalpa) un carril contiguo para la realización de ejercicio mien-
tras el parque estuvo cerrado los primeros meses de la pandemia.
Algunos pusieron en marcha programas piloto, para someter a
prueba si las personas respetaban las reglas y así decidir si debían
mantener abiertos algunos parques o no. Cuando ni hay flexibilidad,

simplemente se renuncia a intentar nuevas reglas. Los municipios que
no disponían de personal y planes de coordinación para permitir ac-
ceso bajo los protocolos necesarios cerraron los parques prácticamen-
te durante la mayor parte de 2020 a partir de la pandemia, como en
el caso de Zacatecas y o Jesús María, Aguascalientes.
5.2. Amenidades, manejo de atracciones y programación de

actividades
Debido al COVID-19, la mayoría de las actividades fueron can-
celadas. La gobernanza adaptativa se manifiesta como una redistri-
bución de actividades, nuevas rutas y actividades. En el Parque La
Mexicana, a partir de junio, se trazaron círculos blancos con pintura
acrílica para coordinar la sana distancia para áreas de picnic y hacer
posible uso del parque más allá de caminar y correr. La directora del
parque ha planteado la realización de actividades musicales o museo-
gráficas que no podrían realizarse actualmente en los recintos típicos,
pero que podrían intentarse bajo protocolo en espacios abiertos, y los
parques resultan el espacio ideal para innovar en ese aspecto.
5.3. Manejo de vegetación

Esta es una de las actividades relacionadas con cambio climático
y con servicios culturales que depende de la especialización y capaci-
tación del personal. Cuando solo hay interés en asuntos de manteni-
miento o estética, hay incentivos limitados a crear una paleta vegetal
adecuada o desarrollar una estrategia de adaptación al cambio cli-
mático, hábitat para la biodiversidad o erosión del suelo. En colabo-
ración con la Universidad Chapingo, el municipio de León tiene en
elaboración una paleta vegetal bajo la perspectiva de servicios ecosis-
témicos, para cumplir con objetivos de protección de biodiversidad,
adaptación a cambio climáticos y servicios estéticos.
5.4. Vínculos con organizaciones vecinales

El vínculo con vecinos fue útil para difundir información sobre los
protocolos, nuevos horarios o el cierre de parques. Es relevante además
comunicar que la colaboración de los vecinos es esencial para man-

tener el servicio de los parques y hacer responsables a los usuarios.
En general, hay muy pocos grupos sociales activos en los parques, e
incluso en centros educativos ubicados en parques, con contacto fre-
cuente con escuelas de educación básica, hay escasa o nula relación
con asociaciones civiles para co-producir actividades o administrar
el parque, más allá del contacto necesario para solicitar permisos o
apartar lugares para la realización de actividades.
5.5. Presupuesto y alternativas de financiamiento

La pandemia afectará los presupuestos para toda actividad guberna-
mental. La variedad de recursos financieros a través de venta de servicios
permite recolectar donaciones internacionales. La mayoría de los par-
ques municipales dependen exclusivamente de fondos fiscales y no tienen
siquiera la personalidad jurídica para obtener otro tipo de fondos.
5.6. Manejo de un sistema de parques, no de un grupo de

parques
Los numerosos servicios ecosistémicos que provee un parque —
regulación de microclima, amortiguamiento del fenómeno de islas
de calor, biodiversidad, recreación— entre otros beneficios (Chiesu-
ra 2004; Gómez-Baggethun et al. 2014; Gómez-Baggethun y Barton
2013; Haase et al. 2014), se maximizan cuando los parques tienen
ciertas características de vegetación, manejo e interconexión, lo que
les da el carácter de “infraestructura verde” (Badiu et al. 2019; Gavri-
lidis et al. 2019). En el espectro de baja resiliencia, está la visión frag-
mentada que caracteriza el manejo de la gran mayoría de los parques
urbanos en México (Ojeda-Revah, Ochoa González, y Vera 2020),
donde no hay una perspectiva de interconexión ni de generación de
servicios ecosistémicos más allá de la función ornamental/estética que
requiere mantenimiento y de recreación, principalmente infantil. La
Agencia Metropolitana de Bosques Urbanos de Guadalajara es una de
las excepciones de manejo bajo una perspectiva de sistema de parques
y cuyo personal conoce e implementa nociones de servicios ecosis-
témicos, aunque acotado a los grandes parques metropolitanos. El
municipio de León trabaja actualmente en modificaciones adminis-
trativas que le permitan establecer un sistema de parques (que incluye

la diversidad de parques existentes) en el municipio. Actualmente, di-
versas dependencias pueden estar a cargo de un parque por cambios
coyunturales a lo largo de las administraciones locales.
La eficacia en el manejo de los parques o su capacidad de adoptar
decisiones que contribuyan a la resiliencia de una ciudad no es con-
sustancial al modelo de gobernanza. Tanto una dependencia de servi-
cios públicos, una oficina estatal o una entidad inter-institucional, o la
co-producción de entidades públicas y privadas podrían en principio
administrar los parques para problemas complejos como el de una per-
turbación por salud pública o de otro tipo. En términos de los compo-
nentes clásicos de la administración establecidos por Gulick (destaco
en este caso presupuesto, personal, planeación, coordinación y reporte)
las áreas inscritas en una secretaría o dirección de servicios municipales
están diseñadas para la eficiencia en el mantenimiento y desbrozamien-
to de las áreas, no para la generación de servicios ecosistémicos o la
contribución al manejo de perturbaciones más allá de los eventos re-
currentes en sitios específicos. Así mismo, en el contexto de austeridad
presupuestal que priva en la mayoría de los municipios, la adscripción
a agencias donde predominan otras prioridades (limpia, alumbrado e
incluso mantenimiento de pavimento), dichas dependencias están per-
manentemente con trabajo intenso, poco personal y equipamiento, y
poca o nula capacitación más allá de los trabajos inmediatos.
6. RECOMENDACIONES PARA TRANSFORMAR

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ANTE LAS
PERTURBACIONES POR VENIR E IMPLICACIONES
TEÓRICAS
Las respuestas adecuadas varían en función de las condiciones he-
terogéneas de cada sitio, pero con base en la discusión previa pueden
establecerse recomendaciones generales:
1. Intentar ajustes organizaciones que permitan ver el espacio pú-
blico verde como un sistema. Esto requiere un inventario de
parques y áreas verdes, de análisis del capital humano disponible,
y caracterización de la infraestructura verde y amenidades dis-

ponibles.
2. Desarrollar proyectos relacionados con la capacidad de respon-
der a distintos desafíos: inventario de árboles, planeación de
vegetación y manejo correspondiente, áreas de conservación,
valoración económica de los servicios disponibles, proyectos de
conexión entre parques a través de ciclo pistas y corredores
verdes.
3. Crear un servicio civil para el diseño de espacios públicos ver-
des.
4. Incluir a los responsables de las áreas verdes de una ciudad
en las decisiones de planeación ante una perturbación. El uso
del espacio público debe de considerar la infraestructura verde
disponible.
5. Extender el paradigma de mantenimiento y recreación a una
visión de servicios ecosistémicos, que altera el bienestar de la
ciudad por entero y tiene efectos económicos.
6. Las decisiones de inversión, programación de actividades y de
infraestructura deben de basarse en un conocimiento de la de-
manda. Esto requiere acercarse a las organizaciones vecinales.
7. Crear una relación con los ciudadanos que permita el aprendi-
zaje y la adaptación.
8. Conocer y difundir los múltiples servicios que ofrece un par-
que, además de la recreación y de ser los “pulmones de la ciu-
dad”. Un proyecto en este sentido es la caracterización de los
servicios ecosistémicos urbanos. Un ejercicio de valoración eco-
nómica podría además contribuir a su planeación.
9. Identificar las perturbaciones más probables de cada sitio y ha-
cer un programa de trabajo sobre cómo puede contribuir el
sistema de parques a cada uno de ellos: cambio climático, de-
sastres naturales y pandemias.
10. Realizar un inventario a escala estatal y de municipios grandes
vinculados con municipios con los que tienen relación funcio-
nal, que respondan: ¿Qué perturbación puede enfrentar y qué
implicación tiene para cada subsistema? ¿Cómo prepararse?
Esto es una alternativa a lo que han hecho algunas ciudades de
países desarrollados, en los que se ha incorporado la resiliencia

de manera explícita en oficinas a cargo de instrumentar la pers-
pectiva (Fastiggi, Meerow, y Miller 2020). Quizá la creación de
un cuerpo burocrático sobre resiliencia no sería lo adecuado en
México, donde no existe una demanda identificable al respecto
y donde no habría efectos en programas y presupuestos.
Un tema que no se desarrolla en este capítulo, pero que es condi-

ción importante para la creación de una agenda semejante, son las
condiciones políticas que permiten o limitan las recomendaciones
aquí propuestas. Parte de la agenda académica sobre parques y ser-
vicios ecosistémicos es entender la política económica que determina
cuáles son las oportunidades existentes para su transformación.
7. CONCLUSIÓN
El objetivo de crear ciudades resilientes ha cobrado un significado
diferente después de la pandemia por COVID-19. Ha hecho tangible
la dificultar de reconciliar objetivos encontrados: controlar el conta-
gio mediante la reducción de aglomeraciones en el espacio público
al tiempo que se permite el acceso al espacio público para garantizar
necesidades relacionadas con la salud física y mental. En ambos ca-
sos se requiere una capacidad de tomar decisiones: definir objetivos e
implementar estrategias con poco tiempo disponible y con los recur-
sos existentes. Las mejores respuestas dependen de la infraestructura
verde existente, qué tan grande es y con qué amenidades cuenta. Pero
requiere sobre todo de una administración pública que la conserve
y expanda con base en los servicios que tiene capacidad de ofrecer,
relacionados con la salud física y mental, la adaptación al cambio
climático y la resiliencia ante la perturbación presente y las futuras.
Quizá por tratarse de una de las funciones secundarias de la adminis-
tración municipal, se conoce poco de la gobernanza del verde urbano
y en particular de los parques en México.
La literatura de administración pública y gobernanza tiene un
gran desarrollo sobre cómo funcionan las burocracias, ha estudiado
recientemente la co-producción de servicios y el funcionamiento de
redes de gobernanza. Por su lado la literatura en ecología urbana y
política ambiental ha encontrado los vínculos entre el uso de los par-

ques y de servicios específicos en salud pública y otros beneficios. La
intersección del entendimiento de estructuras de gobernanza, arreglos
organizacionales y la economía política de los parques con la políti-
ca ambiental y el funcionamiento de los sistemas socio-ecológicos es
promisorio para el campo tanto de la administración pública como
de los servicios ecosistémicos, ecología urbana y política ambiental. El
concepto de resiliencia urbana puede ser un eje articulador.
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Capítulo IX
PROFESIONALIZACIÓN PARA
ENFRENTAR LA INCERTIDUMBRE:
ENSEÑANZAS DEL PERSONAL
HOSPITALARIO PARA LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
MUNICIPAL
ELIZABETH PÉREZ-CHIQUÉS Y OLIVER MEZA
1. INTRODUCCIÓN1
Los efectos que trajo consigo la pandemia al sistema de salud fue-
ron muy evidentes y funestos. La nula preparación de las autoridades
para hacer frente a la crisis sanitaria provocó una saturación de los
servicios de salud, así como de la atención hospitalaria. Las deficien-
cias estructurales del sistema de salud salieron a flote, y el personal de
salud enfrentó de primera mano las deficiencias estructurales. Conse-
cuentemente, los hospitales tuvieron que reconvertirse, de tal forma
que la atención de pacientes se acotó esencialmente a quienes pade-
cen la enfermedad que el Sars-Cov-2 produce (Meza, Pérez-Chiqués,
Campos y Varela Castro, 2020; Campos, Meza, Varela Castro y Pérez
Chiqués, 2021). Esta transición se vivió con muchos retos que resol-
ver durante la implementación.
En este capítulo se rescata esta experiencia para explicar cómo el
personal de medicina y de enfermería en México ha hecho frente a la
enfermedad de la COVID-19. Observamos un proceso de adecuación
paulatino e iterativo, de toma de conciencia y búsqueda de sentido a
los sucesos frente a una situación desconocida y desconcertante. Aquí
se sostiene que la forma en cómo el personal hospitalario enfrentó
1
Los autores agradecen el apoyo de Andrés Daniel Pérez Rodríguez, Luis Fernan-
do de Santiago Cuevas y Ana Jeanette Rojas Cruz.
206 Elizabeth Pérez-Chiqués - Oliver Meza
escenarios de incertidumbre abre la puerta a una idea largamente

desatendida que tiene que ver con nuestros funcionarios públicos en
nuestras organizaciones gubernamentales. El personal de medicina y
de enfermería, atendiendo los estragos de la COVID-19, demuestra
los beneficios que tiene la profesionalización para encontrarle sentido
a sucesos de los que no tenían antes experiencia. Se sostiene que esta
capacidad rinde frutos, no sólo en el ámbito hospitalario, sino en el
que corresponde al resto de la administración pública. En abstracto,
se trata de que el Estado garantice la capacidad de enfrentar proble-
mas públicos bajo altos niveles de incertidumbre.
El estudio aquí comprendido descansa sobre el trabajo de campo
realizado en dos proyectos y momentos separados, pero que juntos
brindan información necesaria para ofrecer perspectiva sobre lo que
se puede hacer para afrontar la incertidumbre. Durante los primeros
meses de haber iniciada la pandemia, un equipo de investigadores,
realizamos entrevistas al personal médico y hospitalario. Esta recolec-
ción de datos se hizo por video conferencia, y para ello se estableció
un proceso de acercamiento especializado. Detalles sobre esta inves-
tigación están disponibles en dos trabajos (Campos, Varela Castro,
Meza, y Perez-Chiqués, 2021; Meza, Pérez-Chiqués, Campos y Varela
Castro 2021) que explican los efectos de la pandemia en los roles y
los retos que el personal médico hospitalario experimentó al inicio
de la pandemia. Un segundo proyecto de investigación, aquí aludido,
estuvo enfocado en las administraciones de gobierno municipal. Será
esta información la que nos permitirá entender mejor el problema
público en México que tiene que ver con la falta de capacidad y pro-
fesionalización del funcionariado público. Detalles sobre este trabajo
con municipios se pueden encontrar en varios lugares (ver Meza y
Pérez-Chiqués, 2020; Pérez-Chiqués y Meza, 2021). Argüimos que el
caso de los municipios es extrapolable a otras órdenes de gobierno.
El capítulo está organizado primero explicando la necesidad del
Estado Mexicano en reconocer que la pandemia ha traído a la mesa
una idea largamente desatendida, pero que no es de ninguna manera
nueva. Se trata de la necesidad de profesionalizar nuestros cuadros de
funcionarios. En esta ocasión, no obstante, la urgencia es destapada
por la pandemia que para muchos ha cambiado las formas de hacer
las cosas. La pandemia inserta niveles de incertidumbre que, sin una
apropiada profesionalización, el funcionariado no podría hacer sen-
Profesionalización para enfrentar la incertidumbre: Enseñanzas del personal... 207
tido de lo que ocurre. Más adelante, traemos el ejemplo del trabajo

visto en el personal médico hospitalario. De aquí tomamos algunas
claves sobre la importancia de la profesionalización. Claves que en lo
concreto nos señala cómo funciona este vínculo de profesionalización
e incertidumbre. Finalmente, con información de los gobiernos muni-
cipales, contrastamos las condiciones en las que se encuentra el resto
de la administración pública y lo poco preparada que está para actuar
frente la incertidumbre.
El Estado Mexicano necesita incrementar su capacidad para
afrontar la incertidumbre. Rittel & Webber (1973) acertaron en se-
ñalar que los problemas públicos no podían ser resueltos únicamente
con la pericia técnica. Había que incorporar a la política si se quería
ofrecer respuesta a problemas públicos que los gobiernos decidieran
enfrentar. A partir de entonces, del tema se ha hablado mucho, pero
mucho menos se ha escrito sobre el quehacer gubernamental cuando
la técnica corre bajo altos grados de incertidumbre. Es decir, ¿qué ha-
cer cuando estamos todos de acuerdo en resolver algo, pero no tene-
mos idea de qué hacer? Este es un problema no estructurado (Alford
y Head, 2017; Meza y Ojeda, 2018; Naimé, 2020) cuya dificultad no
está en lo político, pero sí en lo técnico. Este es el caso de una pande-
mia, de una enfermedad ocasionada por un virus nuevo. Queremos
detenerla, disminuir los estragos, las pérdidas humanas, y mitigar los
riesgos asociados, pero nadie sabe cómo, ni qué cosa podría funcio-
nar.
La pandemia del virus Sars-Cov-2 ha dejado bien clara la necesi-
dad que tenemos como sociedad de incrementar nuestra capacidad de
afrontar la incertidumbre, pero especialmente abre las puertas a una
idea que tiene tiempo esperando su turno (Kingdon, 1984). Se trata
de la necesidad de contar con un cuerpo de funcionarios públicos, que
sea más ágil e inteligente al momento de enfrentar problemas públicos
bajo gran incertidumbre. Para lograr esto, argüimos, será necesario
profesionalizar la función pública y gubernamental. Esto quiere de-
cir que de una vez por todas debemos empujar lo que sea necesario
para acabar con las prácticas patrimonialistas, de botín, y clientela-
res, que caracterizan la contratación y administración del personal en
funciones gubernamentales (Dussauge, 2011). Estas prácticas inhiben
la capacidad del Estado para acercar y atraer personal calificado, pro-
fesional y comprometido con administrar lo público.
2. EL FRACASO DEL ESTADO MEXICANO

La llegada de la Covid-19 es un caso típico en el tema. Se trata de
una enfermedad que al momento se sabía muy poco, y no estaba cla-
ramente descrita. La información sobre el padecimiento, los riesgos
y la sintomatología había cambiado desde que escuchamos por vez
primera sobre la enfermedad, hasta el momento en que llegó a Mé-
xico. Los estragos de la incertidumbre se hicieron sentir, no solo en
materia de salud humana, sino en otros ámbitos sociales, económicos
y políticos. Lo vimos en la forma en cómo reaccionaron los gobiernos,
varios de ellos de manera errática, sin coordinación e incluso gene-
rando más desconfianza y confusión. Esto fue muy evidente. Tanto en
México como en otras partes del mundo, se reinterpretaron los alcan-
ces y atribuciones de gobiernos subnacionales ocasionando falta de
coordinación, y en ocasiones, discrepancia entre los diferentes niveles
de gobierno. Para finales de mayo en México, al margen de las dis-
posiciones federales, siete gobernadores acordaron llevar a cabo una
estrategia de salud propia. Este frente opositor al gobierno federal
inició activamente con partidos distintos al del presidente de la Repú-
blica (Nexos, 2020), no obstante, las discrepancias entre la estrategia
federal y la subnacional se ampliaron, posteriormente, incluso en en-
tidades donde gobernaba Morena (el partido del presidente). Tal fue
el caso de la Ciudad de México cuya tensa relación entre funcionarios
de salud federal y autoridades de la entidad fue muy evidente al grado
que la ciudad terminó por idear su propia estrategia de contención y
atención, distinta a la estrategia federal. El gobierno de la ciudad de
México implementó medidas distintas a las de la federación, como
el uso de códigos QR en el metro para rastrear contagios (Televisa
News, 2020). Lo mismo ocurrió en el estado de Puebla, también go-
bernado por Morena, quién disputó públicamente las decisiones que
el gobierno federal realizaba en torno al regreso a clases; “Puebla no
tiene condiciones para hablar de regreso presencial en los términos, en
los porcentajes, en los horarios de los que se ha empezado a hablar de
manera inicial” (Milenio, 2020).
Las discrepancias, sobre la pandemia, también fueron experimen-
tadas por la ciudadanía. Por ejemplo, muchos fueron reacios a usar
cubrebocas. La autoridad encargada de la pandemia tardó hasta junio
en aceptar la necesidad de usar cubrebocas. El presidente no lo usó en
sus actos públicos. Los llamados a quedarse en casa resultaron algo

contradictorios. Las personas atendieron el llamado a quedarse en
casa en 51% durante los primeros 90 días del confinamiento (Marzo
a Junio de 2020), pero debido al impacto económica de estas accio-
nes, las autoridades abrieron para alentar la economía. Aspecto que
fue interpretado por la ciudadanía como un regreso a la normalidad.
El gobierno federal instaló, también, un semáforo para monitorear la
pandemia y la capacidad hospitalaria. El semáforo se usó para admi-
nistrar la apertura hacia la “nueva normalidad”. Este semáforo, sin
embargo, fue polémico y cuestionado por varios sectores de opinión.
El gobernador de Jalisco cuestionaba la manera en que Gatell ha-
bía diseñado el semáforo epidemiológico (Reforma, 2020). Parecía
que sus indicadores eran manipulables por las entidades federativas
quienes reportaban su capacidad hospitalaria y contagios, pero que,
en palabras de las autoridades federales, la información llegaba con
muchas inconsistencias; “la mayoría o todas entidades federativas
tienen rezago de diagnóstico. Pasan semanas y semanas y la mayoría
tienen un rezago superior al doble” (Animal Político, 2020). Para
quienes sí atendieron las indicaciones, estas discrepancias resultaron
desoladoras.
Para el mes de julio, ya se había registrado la peor caída en el PIB
desde que inició su medición en 1993 (Forbes, 2020). El presupuesto
del gobierno federal sufrió serios recortes; se quitó el 75% del recurso
que el legislativo había asignado a los capítulos 2000 “materiales y
suministros” y 3000 “servicios generales” (Raziel, 2020). Como cere-
za del pastel, como lo señala el capítulo de Infodemia en este mismo
libro, la confusión y la ambigüedad de la información, alentaron, mo-
tivaron o propiciaron la emisión de desinformación en las diferentes
redes sociales y en los medios de comunicación. La Covid-19 sirvió
para entender lo mal preparados que estábamos como Estado para
enfrentar la incertidumbre.
3. EL PERSONAL HOSPITALARIO ENFRENTÓ LA

INCERTIDUMBRE
Es difícil entender cómo afrontar la incertidumbre desde lo abs-
tracto, pero no es necesario. En México hay un caso de personal que
enfrentó la incertidumbre cara a cara. El personal de hospitales no

tuvo otra opción. Los casos de Covid-19 tocaron las puertas de los
nosocomios a lo largo de todo el año (y contando). Frente a la adver-
sidad, hay mucho que se puede aprender de los y las enfermeras, y de
las y los médicos hospitalarios.
El día de 27 de febrero se ingresó al primer paciente con Covid-19,
según los datos del sistema de monitoreo centinela (BBC News Mun-
do, 2020). La Secretaría de Salud, había preparado una serie de li-
neamientos para la atención y procesamiento de este tipo de pacien-
tes (Coronavirus, 2020). Dos lineamientos de política clave fueron
la “Guía para la atención de pacientes bajo un esquema de escasos
recursos” y la “Guía para la reconversión hospitalaria”. Ambos linea-
mientos, en principio, útiles para mejorar la atención de los pacientes
con Covid-19, sin embargo, ninguno de ellos estaba diseñado para
brindar asesoría sobre cómo atender clínicamente al paciente. Era una
enfermedad poco descrita, y, sobre todo, nada descrita para el caso de
pacientes en México. Se trataba de un enfrentamiento directo y de ca-
ra con la incertidumbre. Aquello que había disponible para atender la
enfermedad eran protocolos clínicos de los que no se tenía evidencia
cierta sobre su funcionamiento y su impacto.
En una serie de entrevistas hechas con personal hospitalario a car-
go de esta enfermedad rescatamos patrones de conducta que, por un
lado, se salían completamente de los algoritmos prediseñados para
atender clínicamente a los pacientes, y por el otro, que marcaban el
paso de los procesos a un esquema de prueba y error a fin de conocer
qué podría servir para atender a este tipo de pacientes. Identificamos
cinco patrones.
1) Por lo general los médicos trabajan por áreas de especialidades.
Los infectólogos no discuten sus diagnósticos con los urgen-
ciólogos. Esto cambió a inicios de la pandemia. Dado que la
enfermedad no estaba bien caracterizada, había todavía mucho
que aprender. Ante la necesidad de atender lo mejor posible a
los pacientes, personal de medicina con diferentes especialida-
des tuvo que dialogar, discutir y deliberar. No hay tratamiento
único, son todas propuestas hipotéticas para después averiguar
cuál podría ser la más efectiva. El trabajo multidisciplinario se
volvió la regla, aunque solo fuera por unos días. El trabajo mul-
tidisciplinario es un rol al que no están acostumbrados. El rit-

mo y la perspectiva entre diferentes especialidades es diferente.
Un doctor entrevistado cuenta su experiencia “En el hospital
nosotros estamos apoyando a las demás áreas… por ejemplo a
medicina interna, porque ellos son pocos. Somos un grupo mul-
tidisciplinario en el cual hay infectólogos, médicos internistas,
anestesiólogos, cirujanos”. La multidisciplinariedad implicó la
capacidad de adaptarse a distintas áreas de trabajo y poder des-
envolverse con gente con distintas aptitudes para poder obtener
un mejor resultado en condiciones adversas.
2) La política del gobierno federal para la reconversión hospita-
laria tuvo efectos importantes en la manera en que trabajó el
personal de medicina y enfermería. Especialmente a inicios de
la pandemia. La reconversión implicó identificar ciertos hospi-
tales que solo atenderían la enfermedad de la Covid-19. Para
cubrir la apabullante demanda, personal de muchas especiali-
dades tuvo que trabajar juntos. Estas eran especialidades dife-
rentes a las que, en tiempos normales, se harían cargo de este
tipo de padecimientos tales como infectólogos, neumólogos,
internistas y urgenciólogos. Este trabajo multidisciplinario exi-
gió deliberación. Nadie tiene la respuesta, y no hay respuesta
correcta… hay que construirla. Se debatieron los supuestos, las
decisiones y las intervenciones. Fue un trabajo constante. Para
ello, el personal de salud hospitalario tuvo que tomar un con-
junto de decisiones recurrentemente cuyo proceso puede tor-
narse complicado. Tal es el caso de una doctora, especialista en
neumología, quien trabajaba con otros dos especialistas para
la resolución de controversias, para lo cual, ella expresa: “[…]
sí es una disputa en toma de decisiones, y finalmente pues las
dos decisiones se respetan, […] estamos los tres trabajando en
conjunto, pero sí tenemos puntos de vista distintos”. La deli-
beración se hacía mediante estas reuniones interdisciplinarias,
donde dos o más especialistas discutían o sugerían tratamien-
tos específicos, lineamientos para el tratamiento de los pacientes
con la Covid-19 así como otras decisiones terapéuticas. Aunado
al área médica, estas deliberaciones interdisciplinarias también
modificaron gradualmente los espacios de atención de pacientes
para que el servicio de salud fuera efectuado de manera más

eficiente —tal como lo comentó una doctora entrevistada.
3) Normalmente, en la práctica clínica y hospitalaria, la jerarquía
organizaba las actividades y las decisiones médicas. Pero ante la
incertidumbre con la que se enfrentaba al coronavirus, estos ele-
mentos tuvieron que suspenderse; perdían sentido. Los supuestos
clínicos más consolidados quedaban desactivados. La experiencia
del personal de medicina, antes valorada como un elemento heu-
rístico para tomar decisiones, encontraba límites muy pronto. El
conocimiento previo y el expertise, otro elemento heurístico, no
servía más para guiar la toma de decisiones. Ante tanta incerti-
dumbre no hay autoridad cognitiva. Por un momento, las jerar-
quías debieron suspenderse. En su lugar entró un tipo de trabajo
con mayor horizontalidad. “Normalmente existe una jerarquía en
los residentes para que el más grande le vaya enseñando al más
pequeño, pero actualmente todos aprendemos de todos y nos
apoyamos en todas las tareas,” relata una doctora entrevistada.
La horizontalidad permitió al personal médico acomodarse para
resolver situaciones en el contexto de la crisis de la pandemia. La
horizontalidad resultó un modelo de interacción que permitió ma-
yor flexibilidad para el cumplimiento de las diversas tareas.
4) “Estamos aprendiendo constantemente. Actualmente estamos
leyendo papers, viendo conferencias, webinars, para tener la in-
formación más actual.” Ante una situación desconocida como
la llegada de un nuevo virus, el personal médico hospitalario
tuvo que iniciar un proceso de aprendizaje y reaprendizaje. Es-
pecialmente al principio de la pandemia, cuando se sabía po-
co sobre la enfermedad, aquello que se sabía, los supuestos de
entrada con los que el personal atendía a los pacientes debían
dejarse de lado. Suspender y observar nuevamente. Al mismo
tiempo, información del virus salía de manera constante. El
personal de medicina hacía referencia al reto de atender vidas
y al mismo tiempo aprender la información que surgía nueva
del tema. Para el personal de medicina y enfermería quienes se
entrenaban para salvar vidas, era frustrante no poder hacerlo,
y ver con cierta impotencia, cómo los pacientes morían día con
día. Dada la reconversión de los hospitales, el personal médico
tuvo que adaptar sus habilidades según fuera requerido. Los
procesos de aprendizaje continuo figuraban como elemento

clave para hacerle frente a la pandemia. Esta adaptación, no
obstante, generó incertidumbre y estrés en el personal de salud,
tal como lo expresa un doctor del hospital “Centro Médico
Nacional 20 de Noviembre”, ubicado en la Ciudad de México
“El hecho de que tú como residente con diferentes especialida-
des, pues es difícil porque cada quien está fuera de su área de
confort, realmente no estás totalmente capacitado para atender
ese tipo de paciente lo cual genera incertidumbre, genera mu-
cha presión, genera ansiedad porque, como has escuchado, esos
pacientes a veces van directo a entubarse, y tus habilidades in-
tubando pues no es lo que hagas día a día, no eres un experto”.
5) Automotivación. El personal de medicina está naturalmente
motivado para enfrentar a una situación en la que se necesita
salvar vidas. A modo de ejemplo, está el caso de una enfermera
del hospital Fernando Quiroz. Ella mencionaba su preocupa-
ción porque la relación entre paciente y familiares había cam-
biado drásticamente por las normas sanitarias. Por iniciativa
propia, promovió la instalación de un servicio telefónico me-
diante un celular para los pacientes. Ejemplos como este hay
muchos. Lo importante es distinguir de dónde proviene este
elemento de automotivación. Resulta evidente que la ausencia
de los familiares genera estrés en los pacientes dado el nulo
apoyo emocional para estas personas (así lo mencionó una de
las enfermeras entrevistadas). Muchas personas que laboran en
el área de salud se ven motivadas a extender sus esfuerzos debi-
do a que los familiares de las y los pacientes también viven en
incertidumbre: “Entonces dar estos informes a los familiares,
a los papás, a los hermanos pues no lo entienden, a veces no
lo entienden y se quedan con las dudas, entonces eso es muy
frustrante porque tú quisieras que el familiar no se quedara con
dudas porque pues tiene miedo, no saben cómo afrontar todo
esto [...]” (expresado por una médico neumóloga del INER).
Difícilmente podrían los hospitales funcionar, ajustarse, aco-
modarse sin la motivación que empuja al personal para ofre-
cer un esfuerzo adicional en resolver un problema de salud
tan grave, que presenta retos en el tratamiento clínico de los
pacientes, pero sobre todo retos de administración de recursos

públicos.
Cinco patrones de conducta. 1) Multidisciplinariedad, 2) Hori-

zontalidad, 3) Deliberación, 4) Aprendizaje-reaprendizaje y 5) Au-
tomotivación. Gracias a estos patrones, el personal logró redibujar
los planes de atención clínica. Planes que eran revisados constante-
mente para valorar si se estaban logrando o no mejores resultados.
Ahora bien, es relevante mencionar el papel de los algoritmos para
la atención de pacientes COVID, pues como menciona una doctora
del hospital Miguel Hidalgo, los algoritmos figuran como una de
las partes más importantes en el manejo de los pacientes en los
hospitales.
Los algoritmos existentes, de atención clínica, primero eran
cuestionados a través de la deliberación entre pares y entre dife-
rentes especialidades (multidisciplina). Se reconstruía el problema,
una y otra vez para identificar las causas del problema. Una deli-
beración constructiva y abierta requería mantener un sentido de
horizontalidad, pues las jerarquías inhiben la participación de los
miembros. Se construía una nueva ruta de atención clínica y cau-
telosamente se practicaba poniendo mucha atención a indicadores
clave que pudieran sugerir un alto total o un siga. Los equipos
debían estar atentos y aprender de sus experiencias, pero también
de sistematizar información en el camino. Sistematizar para rea-
prender en caso de que se necesitara desechar viejos supuestos que
ya no eran útiles para guiar la atención a los pacientes. Al mismo
tiempo, el personal debía estar atento a los hallazgos más recientes
que surgieran en la materia. Eso podría confirmar las rutas diseña-
das o bien ofrecer elementos para transcurrir con mayor cautela.
Finalmente, el nuevo algoritmo, la reconstrucción del problema y
la atención, ofrecían mayores beneficios y entonces se reestablecía
como nuevo plan de atención clínica. La normalidad regresaba,
la pregunta era por cuánto tiempo. Todo este proceso de atención
sería imposible sin la motivación del personal.
4. ¿QUÉ PAPEL JUEGA EL ESTADO EN TODO ESTO?

Si bien la pandemia ha traído gran inestabilidad para la sociedad
en general, hay grupos de empleados públicos los cuales operan con
gran incertidumbre generadas, no por una pandemia, sino por inesta-
bilidad política en los gobiernos municipales. Para muchos gobiernos
municipales, un cambio en administración municipal posterior a un
evento electoral, y las prácticas político-administrativas que lo acom-
pañan, conlleva grandes cambios en la plantilla de empleados muni-
cipales—algunos pierden sus posiciones, mientras que otros entran
en un limbo administrativo en lo que entra la nueva administración
municipal. Como lo explicó un funcionario municipal, “a veces cam-
bia la cabeza y cambia hasta el que limpia. Cada cambio político te
cambia… te siembra toda una estructura.”
4.1. Reclutamiento
El reclutamiento de personal se considera como uno de los proce-
sos más importantes de una organización dado que influye directa-
mente en el desempeño organizacional (Daley, 2002). Sin embargo, el
reclutamiento en el sector público muchas veces se ha tratado como
una ocurrencia tardía y hasta como un inconveniente; no como la
decisión de peso que es. Según Daley (2002: 105),
Cada decisión de contratación es una decisión de un millón de dó-
lares. Los costos del proceso en sí, el salario vitalicio y los beneficios
involucrados y la productividad derivada del empleado suman a una cifra
sustancial. Por lo tanto, el reclutamiento debe tratarse como la gran inver-
sión que realmente es.
Esta visión de largo plazo que se debería adoptar en el sector pú-

blico no corresponde a la manera en que se administran los recursos
humanos municipales en México. Hay muchos factores que dificultan
asumir esta visión, entre estos, que muchos municipios no necesaria-
mente cuentan con los recursos ni la infraestructura necesaria para
establecer sistemas de recursos humanos que respondan adecuada-
mente a la complejidad del aparato y función municipal. Poniendo este
asunto a un lado, aún en municipios que cuentan con los recursos que
les permitiría establecer sistemas de recursos humanos que enarbolasen
los principios de profesionalización y mérito, otros asuntos político-

administrativos lo imposibilitan.
Los procesos de reclutamiento en los municipios muchas veces no
responden a la necesidad del servicio, sino a la necesidad de pagar
deudas contraídas en los procesos electorales con personas que traba-
jaron o donaron a la campaña, y proporcionar trabajos para sus fami-
liares y allegados. Como expresaron algunos empleados municipales:
Al municipio no entras así con el curriculum. Entra la gente que
apoyó al candidato.
Otro
Es como un multi-nivel, al final se da por pagar trabajo—me apo-
yaste en los eventos de la calle, eres de confianza. Cuando yo suba,
te jalo, y yo te jalo, va siendo como una cadenita.
Otro
Algunos están capacitados, otros no. Los puestos son para los que
trabajaron en campaña.
Otro
Sí, pues le llaman cuotas, o sea, cuando un... digamos, llega una
administración distinta o un grupo, aunque sea del mismo partido
pero distinto..., la gente que me apoyó pues yo le prometí que si yo
ganaba pues le iba a dar un puesto, o sea... en el gobierno. Eso implica
o despedir a alguien, o mover a alguien, entonces pues hay... o sea,
siempre en los cambios de gobierno hay luchas, en cualquier nivel,
municipal, estatal, federal, es lo mismo; o sea, esta cuota de... esta
cuota de personas…, que deben ser favorecidas en primera instancia
de acuerdo a la participación que hayan tenido en la campaña, por-
que... o sea yo... a mí me tienen que dar este puesto porque yo estuve
con el candidato, porque yo caminé con él, porque yo... o sea, a mí me
prometió... o sea, no importa si tiene la capacidad técnica, si cumple
con los requisitos (se ríe), o sea, no importa nada, sino más bien ahí es
el... el compromiso político que... que tenga con los personajes.
Estos patrones se reflejan también en los resultados de una encues-
ta que realizamos en dos municipios de estados diferentes, Ciudad
A y Ciudad B. Cuando se les preguntaba a las personas sobre a qué
factor agradecían el puesto que ejercían. En ambas ciudades menos
del 14% respondió que era debido a su mérito o esfuerzo, mientras

que un 42% en Ciudad A, y un 57% en Ciudad B indicaron que su
trabajo se agradece al partido político. ¿Qué implicaciones tiene esto
para la política pública?
Cuadro IX.1. Respuestas sobre contratación en Ciudad A y Ciudad B
¿A qué debe su trabajo? (Ciudad A) Proporción
Mérito (1, 6) 7.1%
Suerte (7) 46.07%
Política o nepotismo (2,3,4,5) 46.83%
Sólo partido político (5) 42.67%
¿A qué debe su trabajo? (Ciudad B) Proporción

Mérito (1, 6) 12%
Suerte (7) 0%
Política o nepotismo (2,3,4,5) 88%
Sólo partido político (5) 57.24%
Fuente: Elaboración propia con datos de E-TRACC, 2019.
Este no es un asunto menor. Son prácticas con implicaciones direc-

tas para la política pública y la gestión municipal.
Aunque la lógica de la confianza, de la lealtad y de la reciprocidad
puede tener efectos positivos en el funcionamiento de una burocracia
pública, como lo son la capacidad de respuesta y la energía que traen
a sus cargos (e.g., Grindle, 1977), cuando se llega a los extremos de
tratar a los empleos públicos como botín y a los empleados como
ejército político se puede menoscabar la capacidad de funcionamiento
del municipio, incluyendo su capacidad de responder a crisis. Según
expresado por un empleado municipal, con el tiempo “se va viendo
un enviciamiento” de la fuerza laboral. El reclutamiento es sólo parte
de la historia, pero una de vital importancia.
4.2 ¿A quién responden? ¿A quiénes benefician?
La utilización de factores particularistas, como lo son el parentes-
co, la amistad, o afiliación política en la selección y la administración
de los recursos humanos municipales fomentan o refuerzan una lógica
de lealtad política o particular en lugar de una lealtad al municipio y
su ciudadanía. Esto puede fomentar otras prácticas clientelares, como
lo son dar preferencia a personas allegadas, a personas de determinado
partido, o grupo social. Estas dinámicas pueden ser funcionales para

las personas que tienen la conexión con funcionarios públicos, pero,
como pregunta Oliveros (2016: 389), ¿y los que no? Además de no
poder acceder los servicios gubernamentales, o al menos con la mis-
ma facilidad, el presenciar el trato de favoritismo puede reforzar la
lógica particularista inclusive para los que están excluidos de ellas, ya
que puede motivarlos a conseguir esas conexiones, a favorecer a los
“suyos,” o a discriminar cuando tengan acceso a empleo público (ver,
Pérez-Chiqués y Rubin, 2021).
4.3. ¿Para qué se utilizan?

Estos empleados, a su vez, luego se pueden utilizar políticamente.
De las entrevistas se desprende que con el fin de ganar elecciones se
dirigen los recursos del ayuntamiento (humanos y programáticos) a
ciertas colonias populares, “durante las campañas desaparecen áreas
de trabajo, se hace proselitismo con recursos del ayuntamiento.” Hay
muchos empleados que no quisieran participar de estas dinámicas (de
política partidista, de proselitismo, de favorecer a ciertos grupos o
personas), pero el miedo de perder el empleo al no seguir una orden
es un incentivo poderoso. Según expresado por un empleado munici-
pal estas prácticas contribuyen a crear “redes serviles,” que, además,
debilitan los contrapesos municipales. Además, muchas personas em-
pleadas no logran desarrollar lealtad hacia el municipio porque están
empleadas por períodos de tres años.
4.4. Reforzado por prácticas sociales.

Por otro lado, estas prácticas son soportadas no sólo por la lógica
de ganar elecciones y mantener el poder que persiguen los partidos
políticos, sino por la lógica de prácticas socialmente aceptadas, que
también redundan en la contratación de familiares, amigos, y allega-
dos, para emplearlos en el trabajo municipal, en lugar de a las per-
sonas mejor calificadas para ejercer las funciones. Entre éstas figuran
el uso de palancas para obtener empleo o la expectativa de “recibir
un hueso” cuando algún familiar o amigo obtiene un empleo público
(ver: Lomnitz, 1988; Arellano-Gault, 2018), según explicó una em-
pleada municipal están sujetos a mucha presión externa, te encuentras
“con un mundo alrededor que te dice ‘aprovecha.’ [Es la] subcultura

de la corrupción, ‘ya que estás en el ayuntamiento, ayúdame con esto,
a esto, a lo otro.’”
4.5. Algunos efectos.

El peso de estas demandas y expectativas, además del fervor polí-
tico de algunas administraciones municipales, resulta en que la con-
tinuidad de los programas y el expertise acumulado se vean amena-
zados, así como la moral y motivación de los empleados municipales,
afectando la administración municipal y su capacidad de responder
a las necesidades de la población y más aún en una crisis. Como ex-
plicó una persona entrevistada, los empleados de base muchas veces
no tienen oportunidad de desarrollar una carrera, es decir, ver un in-
cremento en sus responsabilidades y un cambio en su posición, “los
cargos de trabajo regularmente son iguales y no se evalúan para una
mejora, es decir siempre se hace lo mismo.” Además, las iniciativas de
los empleados no logran institucionalizarse por los cambios político-
administrativos, “si alguien tiene una buena idea y ésta no se institu-
cionaliza y se presenta un cambio y así mismo la llegada de un nuevo
director, esta idea se cae y hay que iniciar procesos desde cero.”
Esto es visto como modas de alcaldes, en donde cada 3 años se pre-
sentan los mismos retos, en otras palabras, cada tres años hay que iniciar
procesos de nuevo. Esto puede llevar a presentar hastío en el cuerpo ope-
rativo por el hecho de volver hacer siempre lo mismo, esto lo he visto en
las diferentes áreas del municipio. Muchas personas pierden incentivos y
se desmotivan, ya que piensan, ¿para qué esforzarme si sigo haciendo lo
mismo?
4.6. Otras características de los empleados municipales.

Aunque en esta sección nos hemos concentrado en el reclutamien-
to del personal municipal. Una radiografía de los dos ayuntamientos
encuestados revela características que ayudan a entender el porqué de
su particular manejo. Las características que resaltan en la radiogra-
fía de los ayuntamientos son principalmente el nivel de preparación
de quienes laboran ahí y su opinión sobre los distintos códigos que
deben regir su manera de trabajar. Al unir esta radiografía con los
patrones de contratación (Tabla 1), vemos que las anteriores singu-

laridades ponen en duda la profesionalización de la administración
pública municipal, y nos plantea nuevamente la pregunta ¿Qué impli-
caciones tiene esto para la política pública?
Para las descripciones que se harán a continuación utilizamos nue-
vamente la encuesta realizada a servidores públicos del ayuntamiento
de Ciudad A y Ciudad B.
4.7. Preparación académica.

En primer lugar, el nivel de preparación medio de las personas
que laboran en los ayuntamientos según una encuesta realizada en
Ciudad A y en Ciudad B es de 14.03 años y 13.32 años respectiva-
mente. Además, poco más del 70% de las personas tanto en Ciudad A
como en Ciudad B estudió entre 10 a 16 años. (Nota: tomamos como
referencia el primer año de estudio la primaria, pues los indicadores
de educación cuando se habla de años de educación así lo hacen).
Aunque poco menos del 50% no tiene un nivel de alta preparación
académica, el que la preparación de los servidores no sea menor a
la media nacional, es alentador, ya que, si se proporcionase a estos
empleados mayor estabilidad en sus posiciones, mayor oportunidad
de crecimiento e incentivos diferentes podría contribuir a una fuerza
laboral con un piso firme para responder a la incertidumbre y en me-
jores condiciones para administrar lo público.
Cuadro IX.2. Nivel de estudios en los trabajadores municipales
Proporción de trabajadores municipales de
Años de estudio
Ciudad A
Sin estudios (0 años) 0.21%
Primaria (1-6 años) 0.63%
Secundaria (7-9 años) 12.10%
Preparatoria (10-12 años) 32.80%
Universidad (13-16 años) 40.02%
Maestría (17-18 años) 14.11%
Doctorado (19-21 años) 0.10%
Media Preparatoria (14.03 años)
Proporción de trabajadores municipales de

Años de estudio
Ciudad B
Sin estudios (0 años) 0.18%
Primaria (1-6 años) 4.46%
Secundaria (7-9 años) 14.49%
Preparatoria (10-12 años) 32.71%
Universidad (13-16 años) 43.12%
Maestría (17-18 años) 4.27%
Doctorado (19-21 años) 0.74%
Media Preparatoria (13.32 años)
Fuente: Elaboración propia con datos de E-TRACC, 2019
En el aspecto de los ingresos la media dio a conocer que su sala-

rio rondaba entre los 10,000 a 15,000 pesos mensuales. Aunque se
compara desfavorablemente con los 30,000 (IMCP, 2018) pesos que
es la media nacional en la administración pública, solo el 3.7% de
los trabajadores en México ganan más de 15,429 pesos mensuales
(INEGI, 2019).
Cuadro IX.3. Importancia de los manuales en la función pública municipal
¿Qué tan importantes consideras los
Proporción en Ciudad B
manuales?
1 nada importantes 12.08%
2 7.62%
3 12.26%
4 10.78%
5 muy importantes 57.24%
¿Qué tan importantes consideras los

Proporción en Ciudad A
manuales?
1 nada importantes 7.64%
2 8.06%
3 12.42%
4 16.34%
5 muy importantes 55.52%
Fuente: Elaboración propia con datos de E-TRACC, 2019
El uso de manuales según las encuestas parece ser importante o

relevante para las personas que laboran en ambos ayuntamientos.
Siendo esta una de las herramientas esenciales para el buen desarrollo
de las tareas del Estado, es también un resultado alentador para cons-

truir sobre las fortalezas existentes dentro de la fuerza laboral muni-
cipal. Aunque la radiografía muestra aspectos no favorables para los
empleados municipales, como lo son la cantidad de empleados que
agradecen a los partidos políticos por obtener su empleado, el nivel
educativo promedio, y la aceptación de la relevancia de los manua-
les para sus trabajos, identifica fortalezas de la fuerza laboral sobre
las cuales construir. Cabe resaltar que consistentemente los servidores
públicos municipales que fueron entrevistados expresaron la necesi-
dad de tener un servicio civil de carrera como una de las iniciativas
más importantes en el contexto municipal, “un servicio civil de carre-
ra que permita respetar las estructuras,” que no los someta a tan alta
incertidumbre laboral ante cada evento electoral.
5. CONCLUSIÓN
Los problemas que afrontan los municipios, en ausencia de una
pandemia, son de por sí altamente complejos, y los sujeta a adminis-
trar lo público en medio de la incertidumbre político-administrativa.
Aunque muchos municipios se encuentran en procesos de moderni-
zación y profesionalización de su fuerza laboral, otros muchos no
logran salir de las dinámicas político-administrativas descritas en esta
sección, las cuales dificultan inmensamente la profesionalización de la
fuerza laboral municipal.
Este capítulo deja ver con claridad la precariedad de la fuerza la-
boral que impera en los gobiernos municipales. Estos dos municipios,
con dificultad, representan lo que ocurre en los demás, sin embargo,
es una muestra clara de que las cosas a nivel municipal no andan bien
y que existe una gran brecha en materia de profesionalización que el
Estado mexicano le adeuda a su ciudadanía. La pandemia deja ver lo
importante que es la profesionalización de la fuerza laboral en el sec-
tor público. Sector que día con día se enfrenta a procesos de incerti-
dumbre como parte de su trabajo ordinario. El llamado a mejorar los
niveles de profesionalización adquiere una mayor importancia al ver
cómo los cuadros hospitalarios logran enfrentar la incertidumbre a la
que fueron sujetos mientras atendían enfermos con Covid-19. Estas
habilidades son envidiables, y nos ofrece una idea más clara del valor
que tiene la profesionalización en los trabajos que por su naturaleza

tienen que hacerse cargo de amplios niveles de incertidumbre.
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Capítulo X
“PAN-MEDIA”: VICIOS Y TENDENCIAS
EN LA COBERTURA MEDIÁTICA DE LA
EPIDEMIA DE COVID-19. EN MÉXICO
Es poco habitual que la salud llegue a los titulares de los medios

noticiosos. Sin embargo, a raíz de la irrupción de la pandemia de
COVID-19, los contenidos mediáticos se volcaron en reportar sobre
salud pública, un tema que suele estar limitado a secciones especiales
(Waisbord, 2010).
Las particularidades con las que la prensa cubre estos asuntos no
sólo son determinantes para nuestro entendimiento del fenómeno
(Entman, 1993), sino que el manejo de la información también es
decisivo para el grado de confianza que la ciudadanía deposita en las
políticas de prevención y contención y, por lo tanto, para la gobernan-
za de las epidemias (French, 2011).
¿De qué manera se desempeñó la prensa mexicana durante la co-
bertura de la emergencia producida por el virus SARS-CoV-2? Consi-
derando el periodo entre el 27 de febrero (fecha del primer contagio)
y el 31 de mayo de 2020 (final de la política nacional de confinamien-
to), en este trabajo se realiza una revisión sistemática de las conferen-
cias de prensa y de notas publicadas por diferentes diarios de circu-
lación nacional, y se discuten los desafíos que la epidemia en México
trajo consigo para la prensa.
En particular, se muestra la persistencia de algunos rasgos del pe-
riodismo mexicano que complican una cobertura equilibrada sobre
salud pública: 1) la centralidad otorgada a los funcionarios y las fi-
guras políticas, que transmitió contradicciones y propició la descon-
fianza de la ciudadanía en las políticas de contención; 2) la falta de
familiaridad con los asuntos científicos como hechos noticiosos, que
originó expectativas falsas sobre la naturaleza de una epidemia y obs-
taculizó la provisión de elementos útiles para la evaluación de las
228 Grisel Salazar Rebolledo
políticas públicas; y 3) la falta de profesionalización del gremio, que

dificultó la interpretación de cifras y la comparación de indicadores,
e incrementó la dependencia de narrativas textuales de otros actores.
Estos obstáculos no sólo resultan de interés para analizar la ma-
nera en la que la prensa se aproxima a asuntos de salud pública, si-
no que revelan retos importantes de los que el periodismo mexicano
puede extraer aprendizajes para cubrir otros sucesos que involucran
análisis de datos y discernimiento de fuentes, como son las elecciones
o las decisiones de otras áreas de política pública.
Palabras clave: roles del periodismo, salud pública, medios de co-
municación en México.
1.INTRODUCCIÓN: LA EMERGENCIA, LA PRENSA Y

UN CONTEXTO DIVERSO
¿Por qué analizar el papel del periodismo en un volumen sobre la
administración de los asuntos públicos?, ¿en qué medida la prensa
influye en la probabilidad de éxito de las políticas aplicadas frente a
una emergencia? La prensa es una institución atípica. Retóricamente,
es común referirse a ella como “cuarto poder”, pero sabemos que
su funcionamiento no es equiparable al de los tres poderes restantes.
Afirmamos que incide en la rendición de cuentas, pero sus instrumen-
tos de control son mucho más fluidos y contingentes que los que están
a disposición de las instancias encargadas de vigilancia. Reconocemos
su peso en la agenda pública, pero nos equivocaríamos si negáramos
que, a su vez, los actores políticos influyen en la propia agenda de
los medios. A pesar de todo esto, la preponderancia de los medios
es insoslayable para entender de qué manera la ciudadanía concibe
los problemas públicos y actúa en consecuencia (Entman, 1993; Mc-
Combs y Shaw, 1972). La prensa es, quizás, el actor privado que tiene
más influencia en cómo se comprenden, cómo se difunden y cómo se
discuten los asuntos públicos; y, en consecuencia, en las actitudes que
adoptan los ciudadanos frente a las decisiones de gobierno.
En la coyuntura de una emergencia esta influencia adquiere una re-
levancia aún más notoria. La confianza que depositan los ciudadanos
en las decisiones de política y, por tanto, la observancia de las medidas
de sanidad o seguridad dictadas dependen en gran medida de cómo
“Pan-media”: vicios y tendencias en la cobertura mediática de la epidemia... 229
se construyen las narrativas mediáticas. Nuestro conocimiento de los

asuntos de salud pública atraviesa necesariamente por la interpreta-
ción que hacen los periodistas de las voces de expertos, organizacio-
nes internacionales, investigadores y tomadores de decisiones (Briggs
y Hallin, 2016).
La irrupción de una epidemia provocada por un virus desconoci-
do, contra el que no hay una cura probada ni un referente inmedia-
to en la historia cercana, produce alteraciones marcadas en la vida
cotidiana de todas las personas. La necesidad de entender mejor un
problema inédito, de familiarizarse con términos médicos y científi-
cos hasta hace poco desconocidos, de comprender las implicaciones
sociales y económicas de una pandemia, de allegarse elementos para
evaluar las decisiones de política, de conocer las medidas de protec-
ción que deben tomarse a nivel personal: todo ello genera una deman-
da descomunal y siempre creciente de información. Los medios son el
actor por excelencia al que la ciudadanía acude para ayudarse a na-
vegar la incertidumbre, pues difícilmente va a acercarse directamente
a las fuentes técnicas cuyo lenguaje especializado necesita traducción
e interpretación. Esto se ha reflejado en un incremento notable en el
consumo de noticias desde que inició la pandemia. Para el caso de
la televisión en México, por ejemplo, Nielsen Ibope1 reporta que, en
promedio, las personas consumieron casi media hora más de conteni-
do noticioso que en tiempos habituales y, para los medios digitales, las
visitas se incrementaron entre 44 y 142 por ciento2.
La proliferación de alternativas digitales, junto con la magnitud
de la pandemia, han favorecido que la epidemia de COVID-19 haya
atraído más atención de las audiencias mediáticas que ninguna otra (Du-
charme, 2020). Ni en las crisis de ébola, de zika o de influenza por H1N1
se había registrado una cobertura noticiosa de una intensidad como la
que estamos atestiguando ahora, lo que impone un reto gigantesco a los
1
De acuerdo con el Informe “El consumo de televisión y medios digitales, CO-
VID-19”, disponible en: https://www.nielsenibope.com/2020/03/31/el-consumo-
de-medios-digitales-covid-19/, con acceso el 10 de julio de 2020.
2
De acuerdo con el Informe “Consumo de medios durante la pandemia de coro-
navirus”, disponible en: https://www.comscore.com/lat/Prensa-y-Eventos/Blog/
Consumo-de-medios-durante-la-pandemia-de-coronavirus , con acceso el 10 de
julio de 2020.
medios. Entregar información confiable en medio de la incertidumbre

sobre un fenómeno cuya evolución cambia a razón de instantes, se
vuelve una labor de alta complejidad. En una epidemia, la informa-
ción siempre está “en desarrollo”. La vida de los datos es efímera por-
que la evolución misma de los indicadores hace que la información
que se genera un día se vuelva obsoleta al siguiente.
Todos estos desafíos se levantan, además, en un contexto de suyo
complicado para los medios de comunicación en México, que han
tenido que vérselas con la persistencia de viejos hábitos nocivos que
dificultan el procesamiento de información científica, con el declive de
los recursos financieros, con la pérdida de la confianza de los lectores,
y con la proliferación de información no verificada, que circula a ve-
locidades vertiginosas por las carreteras de las plataformas digitales.
Así, la epidemia de COVID-19 en nuestro país catalizó todos estos
procesos, colocando a los medios mexicanos en una encrucijada deci-
siva para su relación con la ciudadanía y revelando diversas asignatu-
ras pendientes para el periodismo, pero también para el Estado, como
principal generador de información sobre los problemas públicos y
las políticas dirigidas a atenderlos.
¿Han contribuido los medios a lidiar con la incertidumbre deri-
vada de la epidemia?, ¿han provisto de información oportuna y de
utilidad pública?, ¿han ayudado a traducir el caudal de estadísticas,
estudios y discusiones técnicas? En este texto se sostiene que la persis-
tencia de tres rasgos del periodismo mexicano complicó realizar una
cobertura equilibrada sobre salud pública: 1) la centralidad otorgada
a los funcionarios y las figuras políticas, que transmitió contradiccio-
nes y propició la desconfianza de la ciudadanía en las políticas de con-
tención; 2) la falta de familiaridad con los asuntos científicos como
hechos noticiosos, que originó expectativas falsas sobre la naturaleza
de una epidemia y obstaculizó la provisión de elementos útiles para la
evaluación de las políticas públicas; y 3) la falta de profesionalización
del gremio, que dificultó la interpretación de cifras y la comparación
de indicadores, e incrementó la dependencia de narrativas textuales
de otros actores.
Si bien durante la epidemia en México se generaron tanto repor-
tajes de alta calidad, como piezas de deliberada desinformación y es-
tridencia, este trabajo está centrado en las tendencias generales de la
prensa, que pueden considerarse representativas de los enfoques pro-

medio. Considerando el periodo comprendido entre el 27 de febrero
(fecha del primer contagio) y el 31 de mayo de 2020 (final de la polí-
tica nacional de confinamiento), aquí se revisa una selección de notas
publicadas por diferentes diarios de circulación nacional, y también
se retoman algunas preguntas realizadas durante las conferencias de
prensa dedicadas al tema. A pesar de que el final de la política nacio-
nal de confinamiento no supuso el fin de la epidemia en México, lo
cierto es que, a partir de junio, la agenda noticiosa comenzó a des-
plazarse hacia otros temas. Por esa razón, se considera que el periodo
tomado resulta el más representativo de la cobertura de la epidemia
en el país. Es importante señalar que en el periodo analizado no están
incluidas las discusiones mediáticas relativas a la estrategia de vacu-
nación, que, aunque también han estado marcadas por las inercias del
periodismo mexicano, suponen contenidos particulares, que ameritan
un análisis propio.
Analizar la persistencia de estos obstáculos, derivados de las lógi-
cas de la profesión periodística en México, no sólo resulta de interés
para analizar la manera en la que la prensa se aproxima a asuntos de
salud pública, sino que revela retos importantes de los que el perio-
dismo mexicano puede extraer aprendizajes para cubrir otros sucesos
que involucran análisis de datos y discernimiento de fuentes.
2. LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y PERIODÍSTICA PARA

LA CONSTRUCCIÓN DE CONFIANZA
Contar con información oportuna, accesible y actualizada es un
elemento clave para generar confianza hacia las decisiones de política
en contextos de emergencia. En situaciones de alta incertidumbre, en
las que las rutinas se ven alteradas, la ciudadanía se ve obligada a
interrumpir su cotidianeidad y a otorgar su confianza a tomadores de
decisiones que han elegido, en nombre de la comunidad, determinado
curso de acción. Esas decisiones generalmente involucran restriccio-
nes, la suspensión de algunas libertades, y/o la adopción de hábitos
nuevos para contener la emergencia o minimizar sus efectos negati-
vos. El cumplimiento de estas medidas está íntimamente relacionado
con la existencia de información clara y precisa que permita entender
dichas decisiones y, en última instancia, las revista de legitimidad. Pa-

ra la pandemia por influenza H1N1 ocurrida en 2009, French (2011)
encontró que aquellas localidades que fueron más transparentes en la
toma de decisiones y que proveyeron al público con información vi-
gente y accesible sobre los cursos de política fueron más exitosos para
propiciar el acatamiento de las medidas de prevención y lograron una
mejor contención de la enfermedad.
Para el manejo de la epidemia de COVID-19, el gobierno mexica-
no apostó, como elemento de comunicación central, a la celebración
de conferencias de prensa diarias que generaron alto interés entre las
audiencias, especialmente al principio del confinamiento. En prome-
dio, cada conferencia sobre COVID-19 ha tenido alrededor de 8 mil
vistas en el canal de la Secretaría de Salud, pero hay que tener presente
que diversos medios de comunicación las transmiten y alojan simultá-
neamente en sus propios canales. Por ejemplo, la misma conferencia,
transmitida en el canal de YouTube de Noticieros Televisa o Milenio,
ha alcanzado hasta 300 mil vistas. Esto representa hasta cuatro veces
más que el número de espectadores que sintoniza las conferencias ma-
tutinas del presidente. Las conferencias se llevaron a cabo de manera
diaria hasta el 11 de julio de 2021.
A primera vista ésta es una estrategia atinada pues, de acuerdo con
evidencia empírica (Alon-Barkat, 2020), mayor inversión en comuni-
cación directa entre el gobierno y el ciudadano produce más confian-
za. La existencia de estrategias gubernamentales de comunicación son
cruciales para que la gente evite una actitud de indiferencia frente a la
emergencia (Wang y Kapucu, 2007).
Sin embargo, los mensajes gubernamentales difícilmente llegan de
manera directa e inalterada al ciudadano. A modo de un “teléfono
descompuesto” hay brechas inevitables en los vértices del triángulo
que se arma entre lo que los funcionarios hacen, lo que los funcio-
narios dicen que hacen, y lo que los ciudadanos entienden que hacen
(Canel, 2018). Por supuesto, la prensa desempeña un papel funda-
mental para la difusión y la interpretación de estos mensajes al fungir
como intermediaria y traductora y, como se mencionaba más arriba,
es un factor decisivo para la construcción de confianza frente a las
decisiones de política. Como han probado Hanitzsch et al. (2017), la
confianza en la prensa y la confianza en las instituciones políticas son

indicadores que se suelen mover juntos y en la misma dirección.
Los medios pueden ayudar a construir un clima de confrontación
o uno de debate sano. Esto adquiere dimensiones más dramáticas aún
cuando nos enfrentamos a una emergencia como un desastre natural
o una epidemia. En el peor de los escenarios, la desconfianza puede
devenir en resistencias abiertas a la implementación de las medidas de
contención, a las que no se les otorga legitimidad alguna. La posibili-
dad de difundir un clima de responsabilidad y disciplina en contextos
de incertidumbre depende en gran medida del clima de confianza que
se construya respecto de las decisiones gubernamentales.
Desafortunadamente, los medios de comunicación han transitado
por una crisis de desconfianza que se registra en todas las latitudes.
En un estudio realizado a diez mil personas de diez países (Reino Uni-
do, Estados Unidos, Brasil, Canadá, Francia, Alemania, Italia, Japón,
Sudáfrica y Corea del Sur), se mostró que los periodistas son la fuente
con menos menciones en términos de confianza (43 por ciento), por
debajo de la información gubernamental (48 por ciento)3. Para Méxi-
co, de acuerdo con el informe de Mitofsky presentado el 21 de junio
de 2020, sólo 19 por ciento de los encuestados perciben un buen des-
empeño de los medios de comunicación. Durante el transcurso de la
epidemia, el porcentaje de personas que aprobó el desempeño de los
medios mexicanos estuvo en torno a 19.6 por ciento.
Por otro lado, Collinson et al. (2015) han encontrado que el efecto
de los medios tiene una forma de “U” invertida: si bien los mensajes
mediáticos son cruciales para que la gente modifique su conducta e
incorpore medidas de prevención de riesgo, cuando hay una sobre
exposición a mensajes mediáticos se produce un efecto de fatiga que
influye en que las personas comiencen a relajar las medidas de pre-
caución.
Además, la prensa no siempre provee información útil para la to-
ma de decisiones o para la evaluación de las políticas públicas. Con
3
Edelman Trust Barometer 2020, Special Report: Trust and the Corona-
virus”, Disponible en: https://www.edelman.com/sites/g/files/aatuss191/fi-
les/2020-03/2020%20Edelman%20Trust%20Barometer%20Coronavirus%20
Special%20Report_0.pdf
base en una revisión de la cobertura mediática para las epidemias de

ébola, zika y H1N1, Ophir (2018) encuentra que la prensa se enfo-
có en temas interesantes o atractivos, como las consecuencias de la
epidemia para la celebración de eventos deportivos, pero sólo uno
de cada cinco artículos incluía información práctica que los indivi-
duos podían utilizar para protegerse contra las enfermedades. En ese
mismo estudio se comprobaron discrepancias importantes entre lo
que las autoridades comunicaban y lo que la prensa difundía. Otra
buena parte de los artículos se enfocaba en información alarmista y,
también, en datos imprecisos, como métodos alternativos para curar
las enfermedades. En esa misma línea, Waisbord (2010) mostró que
en la cobertura del dengue y de la influenza H1N1 predominaban las
“narrativas del desastre”: hospitales al borde del colapso, autoridades
sobrepasadas y una sensación de caos inminente eran imágenes recu-
rrentes en las notas de prensa, utilizadas para generar mayor audien-
cia pero no necesariamente para transmitir una idea más precisa de la
magnitud de la emergencia.
Durante la epidemia de COVID-19 en México también hemos
visto algunos episodios que revelan malas prácticas periodísticas: in-
terpretaciones encontradas de un mismo mensaje del Subsecretario
de Salud4, y la publicación sin verificación del primer supuesto fa-
llecimiento por COVID-19 en México para luego tener que salir a
desmentirlo, fueron dos episodios erráticos, atribuibles a descuidos
editoriales para ganar la primicia. Sin embargo, también hemos visto
la difusión dolosa de información falsa, como la foto publicada por
El Diario de Juárez el 14 de abril de 2020, mostrando una serie de
bolsas negras apiladas en una sala. Posteriormente se comprobó que
esa imagen pertenecía a un hospital de la ciudad de Guayaquil, Ecua-
dor. Si bien el diario fue sancionado por la Secretaría de Gobernación,
es difícil dimensionar y remediar el daño ocasionado a la confianza
generalizada que la población deposita en los medios.
4
Después de la conferencia del 10 de abril de 2020, Forbes México informaba:
“Hasta López-Gatell apoya reactivar la producción y distribución de cerveza”,
mientras que El Informante señalaba: “López-Gatell asegura que es un error rea-
nudar la venta de cervezas”. En realidad, el mensaje original era que las empresas
cerveceras no podían reactivar su producción.
Aunque estas prácticas no fueron generalizadas, frente a estos an-

tecedentes, y dada la relevancia de los medios para construir nuestra
percepción de los asuntos públicos, es preciso preguntarse por el pa-
pel que desempeñó la prensa mexicana en la cobertura de la epidemia
de COVID-19.
3. “PAN-MEDIA”: LAS ENFERMEDADES CRÓNICAS QUE

AQUEJAN A LA PRENSA MEXICANA
Es de todos sabido que el periodismo científico en nuestro país ha
estado relegado a publicaciones especializadas escasas o a suplemen-
tos semanales de un par de páginas en algunos diarios. Es infrecuen-
te que temas de salud pública alcancen a aparecer en los titulares
(Waisbord, 2010: 95), y los estudios de las narrativas mediáticas de
este tema en particular han sido escasos (Briggs y Hallin, 2016). El
predominio del periodismo político, junto con las debilidades de la
profesionalización periodística, provocan que la emergencia tome
por sorpresa a la prensa mexicana. Reporteros que solían cubrir
fuentes políticas ahora tuvieron que lidiar con entender y traducir
para sí mismos, y para sus audiencias temas y términos con los que
no estaban familiarizados, no sólo en torno a los temas de salud,
sino también de implementación de respuestas públicas en un país
extenso, con profundas disparidades regionales y desigualdades eco-
nómicas. El centralismo persistente en el periodismo político difi-
culta habituarse a la discusión sobre las implicaciones de política
pública de las diversidades territoriales e institucionales, y de una
pandemia que se desdobló de maneras muy diferentes en las distin-
tas latitudes del país.
Este predominio de lo político en el periodismo mexicano, junto
con otras limitaciones propias de los bajos niveles de profesionaliza-
ción del gremio (Márquez y Hughes, 2017), han relegado otros tipos
de periodismo (científico o cultural, por ejemplo), y han impuesto obs-
táculos importantes para abordar de manera balanceada temas que
escapan a la lógica meramente política. Aquí se distinguen tres rasgos
de la prensa mexicana que han estado presentes en la cobertura de la

epidemia y en la participación de los periodistas en las conferencias5.
a) “La Jefa de Gobierno dijo… pero ahora usted dice…”6: La pre-
eminencia de los políticos y sus declaraciones
Históricamente, la prensa mexicana ha tendido a gravitar en torno

a los altos funcionarios públicos y sus declaraciones (Hallin y Pa-
pathanassopoulos, 2002; Lichfield, 2000; Merino y Ramírez, 2014).
El hábito de considerar noticiosamente relevante cualquier declara-
ción pronunciada por los altos funcionarios públicos es de suyo un
problema en la medida en la que lo importante se vuelve el dicho y
no la sustancia. Esta tendencia se vuelve aún más problemática en la
coyuntura de la epidemia porque ésta deja de ser un asunto de salud
cuando el énfasis se coloca en los funcionarios y en sus declaracio-
nes, y se vuelve un tema político. Parece entonces que asistir a las
conferencias de prensa a recopilar “dichos” sustituye al reporteo, y la
atención se desplaza a detalles particulares de los personajes políticos
que en realidad no redundan en la producción de información útil
para comprender mejor la epidemia y sus consecuencias. Durante las
conferencias, preguntas sobre las aspiraciones políticas del subsecre-
tario de salud o sobre sus hábitos personales7 desplazaban la atención
de los temas relevantes, y excluían la posibilidad de que se realizaran
otras de mayor interés público.
La preminencia de las declaraciones es además reflejo y herencia de
la larga historia de connivencia entre prensa y poder. La tendencia de
narrar los acontecimientos desde las voces gubernamentales es un hábi-
to arraigado que deja fuera de las historias a voces tan relevantes para
el contexto de la emergencia como podían ser los trabajadores de salud,
y limita la posibilidad de armar piezas de contraste, basadas en datos.
Poner el foco en las declaraciones textuales de los funcionarios
propicia también narrativas de confrontación política. Comienzan las
5
Para analizar las preguntas de las conferencias, se eligieron siete fechas al azar
que correspondían a cada uno de los días de la semana, y se tomó un máximo de
siete preguntas realizadas por los reporteros.
6
Intervención realizada el 22 de mayo de 2020.
7
Pregunta realizada el sábado 5 de julio de 2020.
“especulaciones sobre quién gana o quién pierde” (Waisbord, 2010:

99), sobre qué actor tiene la razón y cuál estaba equivocado, y el
debate que se refleja en la prensa se vuelve un fuego cruzado en el
que “el oficialismo defiende sus acciones y la oposición lanza acusa-
ciones” (Waisbord, 2010: 99). Los técnicos automáticamente se po-
litizan y se les convierte en héroes o villanos. La neutralidad técnica
deja de existir y la finalidad de los cuestionamientos se convierten en
una estrategia que busca la deslegitimación de la administración en
su conjunto.
Esta tendencia también se ha presentado en otros países y otros
temas. Para la cobertura de cambio climático en Estados Unidos, Bo-
ykoff y Boykoff (2007) mostraron cómo los diarios solían subordinar
el lenguaje científico a la guerra de declaraciones políticas. Los funcio-
narios públicos y los empresarios solían ser los protagonistas de estas
notas, los procesos amplios se relegaban, y la información se con-
centraba en la dramatización, la personalización y las declaraciones
individuales de los actores involucrados en las “micro-crisis” diarias y
controversiales, que tenían más paralelismos con conflictos políticos
que con temas de ciencia.
b) “Encontré por ahí una información. La voy a leer porque me
parece como un trabalenguas”8: ¿Cómo se construye la verdad
científica?
El segundo obstáculo tiene que ver con enfrentarse a las dinámicas

de deliberación científica. Los “hechos” constituyen la materia prima
del periodismo, con fechas, nombres, y datos que se desprenden de la
famosa lógica del “quién, cómo, cuándo y dónde”. Sin embargo, los
razonamientos médicos, que sustentan las políticas de salud pública,
están basados en proyecciones sujetas a márgenes de error, contingentes
a comportamientos impredecibles y a variaciones que se van desarro-
llando minuto a minuto. El periodismo exige a la ciencia certezas donde
no las hay, y precisiones que la propia naturaleza del conocimiento
científico no puede dar, especialmente para un virus del que nada se
sabía hasta hace poco tiempo. Desde el periodismo, “las predicciones
8
Intervención realizada el 19 de junio de 2020.
científicas se quieren equiparar a los hechos consumados”9 y, cuando

fallan, se busca controvertir esas predicciones como si fueran certe-
zas. El problema de esto es que cuando los pronósticos se presentan
como infalibilidades se generan en las audiencias falsas expectativas
que conducen a relajar medidas, o a adoptar actitudes de cinismo si
éstas no se cumplen según lo proyectado10. Además, es sabido que no
se puede predecir algo sin necesariamente influirlo, lo que ya de inicio
modifica la predicción inicial.
En este mismo sentido, hay una falta de familiaridad sobre cómo
se establece la autoridad de la ciencia y cómo funciona la cons-
trucción del conocimiento científico. Durante las conferencias se
veían con regularidad intervenciones para que el subsecretario Ló-
pez-Gatell descartara o respaldara hipótesis formuladas por grupos
científicos, asumiendo erróneamente que este actor tendría todas las
certezas y podría pronunciarse sobre aspectos en fases de experi-
mentación y sujetos al debate entre las comunidades internacionales
de conocimiento.
c) “Cuatro de cada tres mexicanos son obesos”11: la necesidad de
profesionalización periodística.
Relacionado con el punto anterior, las conferencias de prensa tam-

bién revelaron las limitaciones profesionales del gremio. Las precarie-
dades históricas del trabajo periodístico, acrecentadas por las crisis
financieras actuales, dejan poco tiempo para la profesionalización y
para emprender proyectos de investigación de largo aliento. Sin em-
bargo, el avance de las tecnologías de la información y la generación
masiva de datos exigen al periodismo incorporar habilidades para
comprender principios básicos de estadística y probabilidad, y el aná-
lisis o la elaboración de bases de datos propias. Esto no sólo es necesa-
rio para entregar a las audiencias algo más que la simple transcripción
de cifras, sino para contextualizar mejor las historias individuales, in-
9
Eliezer Budasoff, “No estamos listos para la incertidumbre”, en El País, 25 de
abril de 2020. Disponible en: https://elpais.com/sociedad/2020-04-25/no-esta-
mos-listos-para-la-incertidumbre.html
10
Un ejemplo de esto fue la discusión sobre la fecha del pico de la epidemia, o
sobre el número esperado de casos y defunciones.
11
Intervención realizada el 10 de agosto de 2020.
sertándolas en tendencias nacionales o internacionales. El periodismo

suele gravitar en torno a casos particulares a los que hay que seguir,
como si de una investigación detectivesca se tratara, pero colocar a
esos casos dentro de tendencias más amplias que indiquen qué tan
representativa es una historia respecto de una problemática genera-
lizada es donde reside el interés público, y donde se hacen necesarias
otras herramientas analíticas, además de la narración.
Esta tendencia a colocar el foco en casos individuales se hizo patente
sobre todo en las primeras fases de la epidemia en México, cuando las
preguntas de la conferencia vespertina estaban centradas, de manera casi
obsesiva, en entender “exactamente cuál fue la fuente de contagio”12 del
primer fallecido y detalles muy concretos del caso. Esta forma de presen-
tar las noticias pronto se hizo imposible cuando los contagios rebasaban
la posibilidad de poder contar historias individuales y obligaban a los
reporteros a elaborar sus notas a partir de contagios masivos, es decir,
de tendencias y estadísticas, con el riesgo de perderse en las cifras colec-
tivas. Hay que señalar también que en ninguna conferencia del periodo
analizado estuvo presente algún reportero senior, y que la gran parte de
los medios que atendían las conferencias e intervenían eran publicaciones
especializadas en salud o medios pequeños, con excepción de Reforma
y, en algunas ocasiones, de La Jornada. Es llamativo también que prác-
ticamente ninguna de las preguntas durante las conferencias de prensa
se refiriera a las presentaciones realizadas ahí, sino a datos publicados
en otros medios, en redes sociales, o a declaraciones de gobernadores
y otros funcionarios públicos, lo que habla de una baja capacidad para
reaccionar de manera oportuna a información nueva.
4. ENTRE LA ESTRIDENCIA Y LA UTILIDAD PÚBLICA:

¿QUÉ ROL ADOPTÓ LA PRENSA PARA CUBRIR LA
PANDEMIA?
No hay una forma única de ejercer el periodismo. La concepción
que tienen los periodistas sobre su función social, su relación con los
actores políticos, el deber hacia sus lectores y la misión del periodis-
mo modifica de manera muy relevante sus actitudes y su desempe-
ño. Lo que la literatura especializada denomina “roles periodísticos”
(Hanitzsch et al., 2010; Poindexter, et al., 2006; Janowitz, 1975) es
contingente a las estructuras políticas y sociales, a las escuelas de pe-

riodismo y a las redacciones. Algunos medios enfatizan el rol típico
de “perro guardián”, mientras que otros cultivan más su papel de
“educadores” o de “foro de discusión”, cada uno de los cuales tiene
diferentes efectos en la manera de encuadrar y transmitir los proble-
mas públicos. En esta definición de roles también hay que considerar
las expectativas de las audiencias. Por ejemplo, para un estudio sobre
prensa local, Poindexter, et al. (2006) encuentran que las audiencias
hispanas, entre otras, valoran especialmente al periodismo que se des-
empeña como “un buen vecino”, enfocándose en los problemas de la
comunidad y ofreciendo soluciones prácticas.
Durante una emergencia es relevante preguntarse por los roles
predominantes que desempeña la prensa, porque de ellos se despren-
de la manera de encuadrar los hechos noticiosos; es decir, cómo se
“seleccionan aspectos de la realidad percibida y cómo se enfatizan
de manera que se promueva una definición de un problema, una in-
terpretación causal del mismo, una evaluación moral y una propuesta
de solución” (Entman, 1993: 52). De acuerdo con la literatura, los en-
cuadres noticiosos tienen cuatro efectos en nuestra percepción de los
problemas públicos: cómo los definimos, cómo los interpretamos, qué
evaluaciones hacemos en torno a ellos, y de qué manera deberían so-
lucionarse, incluyendo la asignación de responsabilidades (Gamson,
1992). En una emergencia, es obvio que los encuadres influyen en las
actitudes ciudadanas sobre las medidas de contención y las percepcio-
nes hacia el desempeño del gobierno.
Para el análisis se eligieron tres periódicos de circulación nacional:
Reforma, Excélsior y El Universal, incluidos en la base Infolatina para
búsqueda de noticias. Se incluyeron las notas que tuvieran los térmi-
nos “covid AND México” para el periodo comprendido entre el 27 de
febrero y el 19 de junio de 2020. Cabe señalar que utilizar Infolatina
tiene la ventaja de que permite incluir el acceso a las versiones digita-
les de estos diarios, que especialmente, durante la situación sanitaria,
fueron los principales formatos consultados.
Siguiendo las técnicas de muestreo de Riffe et al. (2005) es posible
capturar de manera representativa el contenido de un año de publica-
ciones diarias a partir de la reconstrucción de una semana de manera
aleatoria por medio analizado. Aunque el periodo que nos ocupa es
menor (poco menos de cuatro meses), se procede de la misma manera,

incrementando la muestra para capturar mejor las variaciones en el
contenido.
A partir de la tipología elaborada por Hanitzsch et al. (2019), se
consideraron cuatro distintos roles: informativo, orientador, colabo-
ración con el gobierno y perro guardián. Como notas informativas se
consideraron aquellas que se concentraban en proveer cifras y esta-
dísticas sobre la evolución de la epidemia, sin ninguna interpretación
o valoración adicional. Como notas orientadoras se consideraron las
que proporcionan información práctica sobre cómo actuar frente a la
epidemia, consejos sobre los autocuidados, las precauciones recomen-
dadas para poblaciones vulnerables, etc. Como notas colaborativas
con el gobierno se consideraron las que resaltan aspectos positivos
de las políticas implementadas, buscando legitimarlas o posicionarlas
entre la población (Christians et al., 2009). En esta clasificación entra-
rían las notas que resaltaran el éxito para mantener la epidemia bajo
control o que enfatizaran los logros de las medidas implementadas.
Finalmente, el rol de perro guardián se refiere a la función de monito-
reo y denuncia que típicamente se asocia al periodismo concebido co-
mo cuarto poder (Hanitzsch et al., 2019). Esta última función supone
una confrontación con las autoridades políticas y un cuestionamiento
de los cursos de política elegidos.
De las 71 notas recuperadas hubo una distribución práctica-
mente homogénea para los tres medios analizados: Excélsior publi-
có en total 26 notas en portada; El Universal, 23; y Reforma, 22.
Para el periodo analizado, se publicó un promedio de 5.07 notas
diarias que incluían los términos de búsqueda, con una tendencia
creciente, como se puede ver en la Gráfica I, con un máximo de 8
notas al día.
Gráfica I. Distribución de notas por fecha
Fuente: Elaboración propia
A lo largo del tiempo, las características de las notas fueron cam-

biando. Las notas publicadas entre el final de febrero y la primera
quincena de marzo estaban enfocadas en las historias particulares de
los primeros contagios. Los diarios se concentraban en rastrear la his-
toria central, proveyendo detalles sobre quiénes eran los contagiados,
a qué se dedicaban, a dónde habían viajado, e incluso dónde habita-
ban. En la difusión de esta información algunas notas trasgredieron
el derecho a la privacidad de los afectados difundiendo detalles de los
expedientes clínicos y otros datos personales. Es notorio que en nin-
gún momento hubo una intervención o una advertencia del Instituto
Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de
Datos Personales para impedir que se afectara la privacidad de los
contagiados.
A partir de la tercera semana de marzo, las notas comenzaron a
enfocarse en los altos funcionarios. La figura de Hugo López-Gatell
comenzó a llamar especialmente la atención, y se produjeron entre-
vistas y perfiles sobre el subsecretario. Al mismo tiempo, la prensa se
centró en los actos del presidente López Obrador, señalándole por no
suspender sus giras y por continuar en contacto cercano con otras
personas. El avance de la epidemia y la multiplicación de casos impo-
sibilitó que se continuara haciendo un seguimiento cercano de cada
uno de los contagiados, como había ocurrido en la primera etapa. A

mediados de abril, comenzaron a presentarse notas críticas con más
recurrencia. Los cuestionamientos sobre los registros y sobre el mode-
lo de vigilancia epidemiológica para la detección de casos se volvieron
frecuentes en las conferencias de prensa y en las notas publicadas. En
esta etapa, la narrativa mediática empezó a girar en torno a los costos
sociales y económicos, y la insuficiencia de recursos. Esta fase estuvo
caracterizada por un desplazamiento de la cobertura hacia el terreno
político, y las malas prácticas periodísticas tuvieron que ver, ya no con
la difusión de datos personales, sino de información falsa13 o con in-
vitaciones a desoír las recomendaciones sanitarias14. La Secretaría de
Gobernación intervino algunas ocasiones, emitiendo apercibimientos
y sanciones contra tres medios.
El mes de mayo estuvo caracterizado por otro cambio en la narra-
tiva. Con la llegada de la tercera fase de la epidemia, la “narrativa del
desastre” (Waisbord 2010) empezó a abrirse camino, caracterizada
por noticias que aludían a la dificultad o el fracaso de la contención.
Las narrativas del caos son sin duda noticiosas, pero es necesario pre-
guntarse si son éticas, informativas o útiles, especialmente si la evi-
dencia que se presenta es endeble o imprecisa. En la faceta positiva de
esta etapa, se generaron algunas piezas de investigación de alta cali-
dad que presentaron modelos alternativos para entender la magnitud
de la pandemia, por ejemplo, el análisis de los registros de defuncio-
nes15, o los cambios en las tendencias de enfermedades respiratorias16.
Estas piezas, sin embargo, no fueron representativas de la cobertura
noticiosa general, porque realizar análisis de este tipo requiere de la
participación de especialistas en manejo de datos o de invertir tiempo
en una investigación de más largo aliento, lo que, en un contexto de
emergencia, difícilmente podría permitírselo cualquier medio.
13
La referida nota del 14 de abril publicada por El Diario de Juárez es el mejor
ejemplo.
14
El 17 de abril, Javier Alatorre había invitado en su noticiero a desobedecer las
instrucciones del subsecretario Hugo López-Gatell, y ponía en duda los datos es-
tadísticos y recomendaciones emitidas en la conferencia de prensa sin presentar
ninguna evidencia para ello.
15
Véase por ejemplo https://datos.nexos.com.mx/?p=1351
16
Véase por ejemplo https://elpais.com/sociedad/2020-05-08/la-magnitud-de-la-
epidemia-en-mexico.html
Hay que decir que estas cuatro etapas no son particulares del caso
mexicano, sino que son características de los ciclos noticiosos sobre
desastres y emergencias, según lo muestra Waisbord (2010) para las
narrativas mediáticas de epidemias anteriores, como el SARS, o la
influenza H1N1. Además, la experiencia reciente demuestra que la
gran parte de los países atravesó por estas fases durante la pandemia
de COVID-19.
Sobre el análisis de roles periodísticos, encontramos que más de
la mitad de las notas (53 por ciento del total) adoptaron un rol
informativo. Predominaron los reportes sobre las cifras de la epi-
demia, lo que no es de sorprender dado que muchas de estas notas
correspondían a la cobertura de las conferencias vespertinas, repor-
tando la actualización de las estadísticas, pero sin añadir interpreta-
ción o valoración adicional. El segundo rol más frecuente fue el de
“perro guardián”, con 18 por ciento de las notas. Éstas empezaron
a producirse sobre todo a partir del mes de abril, cuando crecieron
los cuestionamientos sobre la estrategia adoptada por el gobierno,
la aplicación de pruebas y la suficiencia de insumos médicos. 15 por
ciento de las notas estuvieron dirigidas a validar la estrategia del go-
bierno enfatizando algún aspecto positivo de los resultados o de las
expectativas y, finalmente, sólo 12 por ciento de las notas proveyó
información práctica para los ciudadanos respecto de las medidas
personales a considerar para disminuir los riesgos.
En la siguiente gráfica se muestra que el rol informativo fue ejerci-
do predominantemente por Excélsior y El Universal; el rol orientativo
fue adoptado ampliamente por Excélsior; y el rol de perro guardián
predominó en Reforma. Este diario fue el que publicó un menor nú-
mero de notas de colaboración con el gobierno, aunque este rol se
distribuyó de manera más o menos uniforme entre los tres diarios
analizados (27% notas de Reforma, 36% notas de El Universal y
36% notas de Excélsior).
5. ¿Y DESPUÉS DE LA PANDEMIA? APRENDIZAJES PARA

EL PERIODISMO Y EL MANEJO DE LA INFORMACIÓN.
Así como la epidemia de COVID-19 en México dejó al descubierto
carencias de nuestro sistema de salud, también evidenció debilidades
añejas del periodismo. Predominantemente, la prensa desempeñó un
papel de transmisor de información, sin añadir contexto o interpre-
tación. Si bien esto no significa caer en una función abierta de voce-
ría, sí revela las limitaciones de la prensa para enfrentarse de manera
técnica y documentada a información científica. Sin duda, el reporte
de cifras constituye un dato de gran interés público, pero para las au-
diencias que no llevan un seguimiento de esa evolución, los números
en el vacío no les significarán gran cosa respecto de la magnitud de
la epidemia: ¿vamos bien o vamos mal?, ¿es necesario continuar ob-
servando las medidas de confinamiento y protección?, ¿está tomando
el gobierno las mejores decisiones?, ¿debo modificar algo más en mis
rutinas personales para protegerme?
Ante las debilidades para aproximarse a la lógica del razonamien-
to científico, gran parte de las piezas periodísticas le apostaron a la
alternativa segura de transmitir textualmente cifras y frases, y a se-
guir la inercia de enfocarse en los actores políticos, o de trasladar las
dinámicas del periodismo político al ámbito de salud pública. Esto
no quiere decir, en absoluto, que las políticas de salud estén libres de
la influencia de la política, pero sí que las rutinas habituales de con-
frontación de declaraciones quizás no son las más útiles en tiempos
de emergencia, y que los protocolos de verificación de información

política no pueden equipararse a los que se requieren durante una
contingencia sanitaria.
Hacia el futuro, la pandemia nos deja al menos dos grandes re-
flexiones. La primera es para el periodismo. En este texto se ha insis-
tido mucho sobre la necesidad de invertir en capacitación y profesio-
nalización que pueden utilizarse en otros contextos para cuando ceda
la epidemia. El referente más obvio es la interpretación de encuestas
y sondeos de opinión, basados en principios de inferencia estadística.
Pero además de la faceta técnica, la pandemia confirmó la necesidad
de una reflexión sobre la ética periodística y la utilidad pública. Por
supuesto, no se espera que el grueso de la prensa se enfoque en pro-
veer consejos de salud prácticos, pero es llamativo que el rol orienta-
tivo haya sido el menos frecuente en las notas analizadas. Es necesario
preguntarse, por ejemplo, en un contexto de epidemia, qué tipo de
cuestionamiento a las políticas sanitarias abona al debate público, y
cuál produce un declive en la confianza que deviene en el relajamiento
de las medidas de precaución. Si bien la función de vigilancia de la
prensa durante las emergencias adquiere especial importancia, relegar
la divulgación de la ciencia y su potencial pedagógico, nunca es una
buena idea, especialmente en el umbral de próximas emergencias. En
los países en los que se registró mayor satisfacción con la cobertura
mediática de la pandemia, como Alemania, los medios optaron por
coberturas menos escandalosas y más responsables.17 De despojarse
de sus propias epidemias depende que el periodismo logre coberturas
de mayor utilidad e impacto público.
La segunda gran reflexión tiene que ver con la responsabilidad
del Estado para proveer la materia prima con que trabaja el perio-
dismo, que es la información oportuna, actualizada, confiable y ac-
cesible sobre el estado de la epidemia, pero también sobre cualquier
problema público. En gran medida, la generación del debate y la ela-
boración de modelos y proyecciones alternativas fue posible porque,
a diferencia de lo que ocurrió en la epidemia de influenza de 2009,
para la epidemia de COVID-19 se contó con diversos repositorios
17
De acuerdo con https://www.statista.com/statistics/1107659/satisfaction-with-
the-media-s-response-to-the-covid-19-pandemic/
de información en diferentes formatos y para diferentes públicos. El

sitio de datos abiertos sobre COVID-19 (https://datos.gob.mx/bus-
ca/dataset?tags=casos-de-covid), con información a nivel municipal
sobre casos estimados y confirmados, defunciones, comorbilidades,
y hospitalizaciones; o los mapas interactivos para consultar la distri-
bución geográfica de la pandemia (http://atlasnacionalderiesgos.gob.
mx/archivo/covid-19.html y https://covid19.sinave.gob.mx/) son só-
lo algunos de los recursos informáticos que se generaron durante la
emergencia y que constituyen un antecedente positivo de lo mínimo
esperable a exigir para cualquier área de política pública.
Sin embargo, en términos de acceso a la información, no todo ha
sido buenas prácticas. Excluyendo los datos sobre la evolución de la
epidemia18, hay gran opacidad en lo que refiere a la disponibilidad
y adquisición de insumos e infraestructura clínica, incluyendo la va-
cunación, y al manejo del presupuesto. Pareciera que, de la misma
manera como se subordinó el derecho a la privacidad en los primeros
momentos de la pandemia, también se está subordinando el manejo
transparente de la información. De ello depende, no sólo la posibili-
dad de realizar piezas periodísticas de calidad y con posibilidad de in-
cidencia, sino la confianza depositada en el manejo de ésta y de otras
inminentes emergencias.
6. REFERENCIAS
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Capítulo XI
SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE
LOS GOBIERNOS ESTATALES EN EL
CONTEXTO DEL COVID: UN ENFOQUE
SISTÉMICO DE LAS FINANZAS
PÚBLICAS
DR. GABRIEL PURÓN CID*

*Profesor Investigador del CIDE, División de Administración Pública
1. INTRODUCCIÓN
La nueva versión del Coronavirus ha puesto en jaque a los gobier-
nos de todos los niveles obligándolos a reaccionar ante las nuevas
condiciones y escenarios. La crisis de salud ha tenido secuelas sociales
y económicas en una escala nunca antes registrada en todo el mundo.
A nivel nacional, los gobiernos han abordado el problema con dife-
rentes estrategias ante la crisis (Juárez-Flores, marzo de 2020).
Algunos países han manejado la crisis con un fuerte liderazgo y
respuesta decisivos mediante políticas agresivas de distanciamiento
social, cuarentenas, información fluida y oportuna, mecanismos de
toma de decisiones contundentes y transparentes, una sólida infraes-
tructura de apoyo científico multidisciplinario, recursos y experiencia
dedicados a resolver la emergencia sanitaria y sus efectos en la eco-
nomía y sociedad. Otros países han reaccionado con incredulidad,
desatención y confusión para concentrarse en los temas políticos de la
acción o inacción con la finalidad de defender su posición en la esfera
pública culpando a otras instancias.
En México, la administración federal ha estado implementando
un proceso de adelgazamiento institucional mediante diversos re-
cortes presupuestarios, re-estructuración y modificaciones legales,
desde que golpeó la epidemia. Adicionalmente, el gobierno federal
252 Gabriel Purón
ha implementado programas y proyectos emblemáticos pobremente

asociados al reto de salud con altos costos, tales como: el tren maya,
una nueva refinería y puertos marítimos, un programa de reforesta-
ción en la región del sur del país, cancelando la construcción de un
nuevo aeropuerto en la Ciudad de México para la construcción de
otro cerca de la ciudad, becas para estudiantes, ayudas para adultos
mayores, entre otros. Las intenciones reduccionistas y las políticas
de austeridad radicales del gobierno federal también han impactado
a los gobiernos estatales y municipales con recortes presupuestales a
programas y fondos en la cartera de gasto federalizado.
El COVID-19 golpea justo en medio de esta intención reduccio-
nista y reformista del estado con efectos devastadores. Por esta razón,
la pandemia ha significado una fuerte amenaza el funcionamiento no
sólo del sistema de salud sino de toda la administración pública en
todas sus áreas y niveles.
En casos de países con arreglos federalistas, muchas de las respon-
sabilidades y acciones para derribar la pandemia fueron transferidas a
los gobiernos estatales y municipales (Guillén López, abril de 2020). En
México, la distribución de competencias y estrategias ante el COVID-19
no ha sido clara. La vacunación es un ejemplo, mientras el gobierno fe-
deral monopoliza su adquisición y centraliza la logística, los gobiernos
subnacionales sólo acompañan los procesos de aplicación de dosis. Los
resultados hablan por si mismos, en algunos estados y municipios existió
una adecuada coordinación, y en otros todo lo opuesto. Lo cierto es que
tanto los contextos socio-demográficos, económicos, políticos y sociales
de cada país y región como las capacidades institucionales, las infraes-
tructuras, los recursos, el capital humano, la preparación, la información
y las reacciones y políticas implementadas varían entre los gobiernos fe-
derales, estatales y municipales (Olvera, abril de 2020). Por ejemplo, los
desafíos de un área metropolitana con alta densidad de población como
la Ciudad de México y Guadalajara son diferentes a los pueblos rurales o
ciudades fronterizas de tamaño mediano como Tijuana con una afluencia
muy dinámica de inmigrantes y mercancías. Estos contextos han implica-
do diferentes retos y formas de enfrentar los brotes de COVID-19 y sus
secuelas.
Sin duda, el sector salud y los gobiernos estatales y municipales en
nuestro país se volvieron la trinchera más cercana del frente de com-
Sostenibilidad Financiera de los Gobiernos Estatales en el Contexto del COVID... 253
bate a la epidemia. Los gobiernos estatales y municipales han demos-

trado ser los eslabones estratégicos en la primera línea para reducir
el contagio y los problemas por venir, tanto como el abasto de medi-
camentos, oxígeno y vacunación, como los mitigadores de los efectos
sociales y económicos del Coronavirus como quiebras de empresas,
desempleo, escasez de suministros de alimentos, y los diferentes fe-
nómenos sociales del distanciamiento y confinamiento social, tales
como: los retos de violencia intrafamiliar y de género, educación a
distancia, adicciones, entre otros. Por ello, es muy importante revisar
los efectos del COVID en función de las capacidades institucionales
e infraestructura, entre otros aspectos. Uno de los aspectos clave de
los gobiernos subnacionales es el desarrollo de la salud fiscal y finan-
ciera. Este capítulo revisa precisamente el impacto de la epidemia en
la sustentabilidad financiera de los gobiernos estatales con base en
el marco de la sostenibilidad financiera. El argumento es que la pan-
demia reveló diversas carencias y debilidades de los gobiernos, y por
consecuencia, la sostenibilidad financiera del sector público ha sido
afectada en el corto y mediano plazos.
En particular, este capítulo revisa el impacto de la epidemia en
la sustentabilidad financiera de los gobiernos estatales con base en
el marco de la sostenibilidad financiera, debido a la disponibilidad
de la información. La información financiera de los gobiernos mu-
nicipales es limitada, dispersa, escasa y/o no es oportuna. Por lo que
para abordar el análisis de la sostenibilidad financiera el análisis
del capítulo se centrará en los gobiernos estatales. Para lograr este
objetivo, este capítulo se organiza en cuatro secciones adicionales a
estos comentarios introductorios. La siguiente sección revisa el mar-
co de la Sostenibilidad Financiera desde una perspectiva sistémica e
integral con el propósito de caracterizar a los gobiernos estatales en
tres grupos de desempeño financiero sostenible: alto, medio y bajo
niveles. En la siguiente sección de análisis, el capítulo utiliza esta ca-
racterización financiera para revisar siete aspectos de los gobiernos
estatales: impacto del COVID, recursos públicos, distribución del
gasto público, planeación, servicios en línea, corrupción, y marco
regulatorio. La última sección ofrece una discusión de este análisis
junto con conclusiones y recomendaciones de política pública y ges-
tión financiera.
254 Gabriel Purón
2. MARCO DE LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE

LOS GOBIERNOS ESTATALES
Sostenibilidad Financiera es la capacidad a largo plazo de un go-
bierno para cumplir consistentemente con sus responsabilidades finan-
cieras (Chapman, 2008, p. S115). Navarro-Galera et al. (2016) define
sostenibilidad financiera como la capacidad de un gobierno para cum-
plir con los compromisos financieros presentes y futuros para lograr la
prestación de un servicio. Para Norcross y González (2017: 7), sosteni-
bilidad financiera “captura si un gobierno es capaz de cumplir con sus
obligaciones a corto y largo plazo sin incurrir en una deuda excesiva,
participar en trucos presupuestarios o utilizar otras tácticas evasivas”.
La evaluación de la situación financiera de los gobiernos estatales y
locales ha sido un tema importante debido a varias crisis económicas
y financieras en las décadas de 1970, 1980 y 2008 (Berne y Schramm,
1986; Hendrick, 2004; Rodríguez Bolívar, 2017). El término sosteni-
bilidad financiera se relaciona con la evaluación de la situación finan-
ciera, la salud fiscal, el estrés fiscal y el desempeño financiero de un
gobierno (Cabaleiro, Buch y Vaamonde, 2013). El concepto se refiere
a la capacidad de un gobierno para cumplir con sus obligaciones fi-
nancieras y de servicios desde una perspectiva sistemática donde las
finanzas públicas están insertas en un contexto económico, político y
social complejo (Chapman, 2008; Hendrick, 2004: 80).
El enfoque sistémico de la sostenibilidad financiera representa la
capacidad de un gobierno para interactuar con este contexto con el
fin de cumplir con los compromisos financieros presentes y futuros
y lograr una prestación de servicios eficaz sin incurrir en una deuda
excesiva, participar en trucos presupuestarios o utilizar otras tác-
ticas evasivas (Navarro-Galera et al., 2016; Norcross y González
2017: 7; Wang, Dennis y Tu, 2007). Para Chapman (2008) y Hen-
drick (2004), evaluar la sostenibilidad financiera tiene un propósi-
to más amplio, la capacidad de cumplir con las obligaciones, pero
también de adaptar sus políticas fiscales, presupuestarias y de deuda
al contexto de ese gobierno. El marco de sostenibilidad financiera
adopta una perspectiva sistémica en tres esferas (ver Gráfica 1): (1)
la situación financiera del gobierno, (2) su entorno y (3) las interac-
ciones entre las dos primeras esferas en el tiempo (Chapman, 2008;
Hendrick , 2004).
Gráfica 1. Perspectiva sistemática del marco de la sostenibilidad financiera
Fuente: Elaboración propia basada en las dimensiones de salud fiscal de Hendrick (2008: 82).
La primera esfera evalúa la condición financiera de un gobierno

analizando los ingresos, el gasto, la holgura fiscal, los niveles de rela-
tividad de factores, las condiciones operativas actuales y las obliga-
ciones financieras futuras.1 La segunda esfera evalúa el entorno del
gobierno examinando los niveles de riqueza de los ingresos de los
negocios, familias e individuos,2 el nivel de prestación de servicios
(necesidades de gasto)3 y otras características socioeconómicas, polí-
ticas y demográficas que afectan las finanzas públicas. En esta esfera
se incluye el impacto de la pandemia del COVID-19. La tercera esfera
evalúa las interacciones entre las dos esferas anteriores como efectos
marginales.4
Para la Federación Internacional de Contadores (IFAC, por sus si-
glas en Inglés), sostenibilidad financiera es un concepto más amplio
1
Indicadores como fondos sin reserva como porcentaje del gasto total, (gastos de
capital excluidos), gastos de capital como porcentaje de gasto total, ingresos por
ingresos propios o de libre disposición y su porcentaje con respecto al ingreso
total, servicio de la deuda y su porcentaje a gastos totales.
2
Indicadores como ingresos per cápita, valor de propiedad por metro2, y valor
pormenorizado de ventas per cápita.
3
Indicadores como incidencia de crimen o delito por cada 100,000 habitantes, pro-
medio de edad por hogar, densidad poblacional, y presencia de servicios básicos.
4
Indicadores como ingresos propios o de libre disposición per cápita o gastos
públicos per cápita.
256 Gabriel Purón
integrado por tres dimensiones interrelacionadas para cualquier enti-

dad: ingresos, deuda y servicio (IFAC, 2012; 2013). McDonald (2017)
identifica cuatro dimensiones: (1) la capacidad del gobierno para
cumplir con sus obligaciones financieras inmediatas o de corto plazo
(solvencia en efectivo); (2) la capacidad del gobierno para cumplir
con sus obligaciones financieras durante un año fiscal presupuestado
(solvencia presupuestaria); (3) la capacidad del gobierno para cum-
plir con sus obligaciones financieras a largo plazo (solvencia a largo
plazo); y (4) la capacidad del gobierno para financiar los programas
y servicios de nivel básico según lo exige la ley (solvencia a nivel de
servicio). Estas dimensiones generalmente se miden usando indica-
dores financieros básicos para capturar las condiciones financieras
del estado de las horas extraordinarias del gobierno (ver Tabla 1).
Las dos primeras dimensiones están relacionadas con los ingresos, la
tercera dimensión está asociada con la deuda, y la cuarta dimensión
está relacionada con la prestación de servicios públicos (McDonald,
2017). Wang, Dennis y Tu (2007) articularon estas dimensiones en un
modelo para evaluar las condiciones fiscales de los gobiernos estatales
y municipales.
Tabla 1. Indicadores financieros de sostenibilidad financiera

Indicador
Dimensión Definición Interpretación
financiero
Razón de (Caja + Equivalentes) /
efectivo Pasivos circulantes Un resultado igual o mayor
(Caja + Equivalentes + a 1 indica una solvencia
Solvencia de Inversiones + Cuentas por de efectivo sólida. Un
Razón rápida
efectivo cobrar) / Pasivos circu- resultado menor a 1 indica
lantes una solvencia de efectivo
Razón circu- Activos circulantes / Pasi- inestable.
lante vos circulantes
Un resultado igual o mayor
a 1 indica una solvencia
Razón ope- Ingresos totales / Gastos presupuestaria sólida. Un
rativa totales resultado menor a 1 indica
una solvencia presupuesta-
Solvencia pre- ria inestable.
supuestaria Un resultado positivo
indica una solvencia
Superavit (o
Cambio en activos netos / de efectivo sólida. Un
deficit) per
Población resultado negativo indica
capita
una solvencia de efectivo
inestable.
Valores igual o arriba del
Activos netos (restringidos
Razón de promedio indican una
y no restringidos) / Total de
activos netos solvencia de largo plazo
activos
sólida.
Razón de pa-
Pasivos de largo plazo /
sivos de largo Valores por debajo del
Total activos
Solvencia de plazo promedio indican una
largo plazo Pasivos de solvencia de largo plazo
Pasivos de largo plazo /
largo plazo per sólida.
Población
capita
(Porcentaje de deuda Valores igual o arriba del
Equidad inter- pública con relación al PIB promedio indican una
generacional estatal)–(Tasa de crecimien- solvencia de largo plazo
to económico) sólida.
Razón de in- Total de ingresos propios o
gresos fiscales fiscales / PIB estatal Valores igual o arriba del
Solvencia
Razón de Total de ingresos / PIB promedio indican una
de nivel de
ingresos estatal solvencia sólida de nivel de
servicio
Razón de servicio.
Total expenses / PIB estatal
gastos
Fuente: Elaboración propia con indicadores de Norcross and Gonzalez (2017).

258 Gabriel Purón
La capacidad del gobierno para pagar sus obligaciones inmedia-

tas se conoce como liquidez o solvencia en efectivo. El grado en que
un gobierno terminará el año fiscal con superávit o déficit se conoce
como solvencia presupuestaria. La solvencia a largo plazo evalúa la
capacidad del gobierno para cumplir con los compromisos de gasto
a largo plazo como la deuda pública. La dimensión de solvencia
a nivel de servicio implica cómo los gobiernos obtienen un nivel
de financiamiento con sus ingresos adecuado y asignan un nivel de
gasto suficiente para satisfacer las demandas de servicios de los ciu-
dadanos.
Las siguientes secciones buscan examinar esta perspectiva sisté-
mica del modelo de sostenibilidad financiera de los gobiernos esta-
tales utilizando tres indicadores del Sistema de Alertas de Disciplina
Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)5:
(1) Deuda pública y obligaciones sobre ingresos de libre disposi-
ción, (2) Servicio de la deuda y de obligaciones sobre ingresos de
libre disposición, y (3) Obligaciones a corto plazo y proveedores
y contratistas sobre ingresos totales. Los primeros dos indicadores
son considerados de solvencia de largo plazo, mientras que el tercer
indicador es de solvencia de efectivo. Cada gobierno estatal fue eva-
luado con base en el desempeño de cada indicador en dos catego-
rías: alto desempeño y medio/bajo desempeño. El resultado de cada
indicador fue sumado para cada estado (ver Tabla 2). Las entidades
catalogadas con “Alto” desempeño financiero obtuvieron una suma
entre 3 y 4. Las entidades catalogadas con “Medio/Bajo” desempe-
ño financiero obtuvieron una suma igual o superior a 5. Con base
en esta agrupación de desempeño financiero se realizaron compa-
rativos con el impacto del COVID, recursos públicos, distribución
del gasto público, planeación, servicios en línea, corrupción y marco
regulatorio.
Tabla 2. Categorías de desempeño financiero por estado.

Entidad Ind.1 Ind.2 Ind.3 Total Categoría
Querétaro 1 1 1 3 Alto
Guanajuato 1 1 1 3 Alto
Sinaloa 1 1 1 3 Alto
Hidalgo 1 1 1 3 Alto
Aguascalientes 1 1 1 3 Alto
Baja California Sur 1 1 1 3 Alto
Guerrero 1 1 1 3 Alto
Yucatán 2 1 1 4 Alto
Tabasco 1 1 2 4 Alto
Puebla 1 2 1 4 Alto
Ciudad de México 1 2 1 4 Alto
San Luis Potosí 1 1 2 4 Alto
Michoacán 2 1 1 4 Alto
Campeche 1 1 3 5 Medio/Bajo
Jalisco 1 1 3 5 Medio/Bajo
México 1 1 3 5 Medio/Bajo
Tamaulipas 2 1 2 5 Medio/Bajo
Morelos 1 3 1 5 Medio/Bajo
Chiapas 1 2 2 5 Medio/Bajo
Colima 1 1 3 5 Medio/Bajo
Baja California 1 3 1 5 Medio/Bajo
Durango 3 2 1 6 Medio/Bajo
Veracruz 3 2 2 7 Medio/Bajo
Oaxaca 2 3 2 7 Medio/Bajo
Nayarit 3 2 2 7 Medio/Bajo
Nuevo León 3 3 1 7 Medio/Bajo
Coahuila 3 3 1 7 Medio/Bajo
Sonora 3 2 3 8 Medio/Bajo
Zacatecas 2 3 3 8 Medio/Bajo
Quintana Roo 3 3 3 9 Medio/Bajo
Chihuahua 3 3 3 9 Medio/Bajo
Fuente: Elaboración propia.
Análisis de la Sostenibilidad Financiera de los Gobiernos Estatales

De acuerdo a la caracterización de los dos grupos de desempeño
financiero y el impacto del COVID es posible identificar patrones que
sugieren que la condición financiera de los gobiernos estatales representó
260 Gabriel Purón
un rasgo de ventaja/desventaja para atender la emergencia sanitaria. La

Gráfica 2 muestra distintos comportamientos entre estos dos grupos de
desempeño financiero utilizando las tasas de contagiados y muertes por
cada 100,000 habitantes por COVID registrados durante el 1 de enero
al 18 de agosto de 2021. El grupo de gobiernos estatales con alto rendi-
miento financiero muestra las mayores tasas de contagiados y muertes
por COVID con 3,207.8 y 212.3 en promedio en comparación con el
grupo de medio/bajo desempeño financiero (2,013.5 y 174.7 respectiva-
mente). Sin embargo, cuando evaluamos la tasa de letalidad por COVID
que simplemente divide la cantidad de muertes entre contagios la historia
es diferente. La Gráfica 3 muestra el panorama con relación al impacto
del COVID y el desempeño financiero de los estados utilizando la tasa de
letalidad del COVID.6 En esta figura, los gobiernos estatales con alto des-
empeño financiero mostraron una menor tasa de letalidad por COVID
con 9.4 por ciento. En contraste, los estados con desempeño financiero
medio y bajo mostraron 9.2 por ciento (un punto porcentual adicional).
Este resultado implica un incremento en la tasa de letalidad del 12.9 por
ciento en los estados con medio/bajo desempeño financiero con respecto
a los estados con alto desempeño financiero.
Gráfica 2. Desempeño financiero y tasas de contagiados y muertes por COVID
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del COVID emitidos por gobierno federal.7
Gráfica 3. Desempeño financiero y tasa de letalidad por COVID
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del COVID emitidos por gobierno federal.7
En cuanto a la relación del desempeño financiero por el uso de

los recursos públicos se utilizaron los siguientes indicadores: la tasa
de empleados públicos por cada 100,000 habitantes, el presupues-
to público per cápita, la tasa de computadoras por cada 100,000
habitantes, y el número de trámites per cápita. La Gráfica 4 ilustra
este comparativo entre los dos grupos de desempeño financiero
(las cifras están presentadas en miles). Los resultados muestran
algunas diferencias importantes. Los gobiernos estatales con alto
desempeño financiero ocupan en promedio más empleados públi-
cos (2.39) y realizan en promedio un mayor número de trámites
per cápita (2.5) en comparación con los estados con medio/bajo
desempeño financiero. En contraste, los gobiernos estatales con al-
to desempeño financiero asignan en promedio menor presupuesto
per cápita (13.7) y presentan una menor tasa de computadores por
cada 100,000 habitantes (1.4) que los gobiernos estatales con me-
dio/bajo perfil financiero. Los patrones de asignación y gestión de
los recursos humanos, presupuestarios, físicos y tecnológicos entre
los gobiernos estatales pueden caracterizar e impactar su gestión
financiera, y por lo tanto el manejo sostenible de sus finanzas a lo
largo del tiempo y la emergencia sanitaria.
262 Gabriel Purón
Gráfica 4. Desempeño financiero y recursos públicos
Fuente: Elaboración propia con datos del Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema
Penitenciario Estatales 2020
La caracterización del desempeño financiero durante la pandemia

también se refleja en la distribución del gasto público en las cuatro
dimensiones: gobierno, desarrollo social, desarrollo económico y or-
den y seguridad. El análisis comparativo muestra de nuevo un rasgo
característico para los gobiernos estatales con alto desempeño finan-
ciero que contrasta con los gobiernos con un desempeño financiero
medio/bajo. El gasto asignado a al rubro de gobierno es en promedio
mayor en los gobiernos estatales con desempeño financiero medio/bajo;
en contraste, los gobiernos con desempeño financiero alto asignan ma-
yor gasto al rubro de desarrollo económico. Las categorías de desarro-
llo social y orden y seguridad presentan diferencias menores. La Gráfica
5 muestra un comparativo de los porcentajes de asignación de presu-
puesto en estos rubros entre los dos grupos de desempeño financiero.
Gráfica 5. Desempeño financiero y distribución del gasto público en ejes
Estos patrones entre los gobiernos con alto, medio y bajo desem-
peño financiero también pueden identificarse en el número de elemen-
tos de planeación, tales como información estratégica (misión, visión,
valores, etc.) e información del desempeño (marcos lógicos, objetivos,
componentes, indicadores de desempeño, metas, etc.). La Gráfica 6
señala que los estados con alto desempeño financiero cuentan con
451.0 elementos en promedio, mientras que los grupos de medio/bajo
desempeño financiero presentan 303.4 elementos en promedio. Este
es un indicador de que los estados con un enfoque de mayor planea-
ción también están asociados a un buen manejo de sus finanzas.
En cuanto a los servicios en línea, el análisis utilizó el porcenta-
je de servicios digitales disponibles en tres categorías: informativos,
interactivos y transacción. La Gráfica 7 muestra este comparativo.
Durante la pandemia, los gobiernos estatales con un alto desempeño
financiero presentan un porcentaje mayor en promedio de servicios en
línea informativos con un 66.5 por ciento que en los estados con un
medio/bajo desempeño financiero (61.4 por ciento). Por el contrario,
los gobiernos estatales con un perfil de desempeño financiero medio/
bajo presentan un porcentaje mayor en promedio de los servicios en
línea interactivos (chats, blogs, redes sociales, etc.) con un 17.5 por
ciento que los gobiernos estatales con un alto perfil financiero (12.6
por ciento). A pesar de estas diferencias, el comparativo entre estos
264 Gabriel Purón
dos perfiles de desempeño financiero muestra nula diferencia en lo

que respecta a los servicios en línea que habilitan transacciones, uti-
lizados en el pago de impuestos y cuotas (20.8 y 21.0 por ciento,
respectivamente). El análisis de los servicios en línea por parte de los
gobiernos en contraste con sus perfiles de desempeño financiero nos
indica un patrón de comportamiento en el uso de los recursos tecno-
lógicos durante la pandemia que deben explorarse con mayor cui-
dado debido a la política de distanciamiento social adoptado por el
gobierno federal y varios gobiernos sub-nacionales.
Gráfica 6. Desempeño financiero y elementos de planeación y programación
Gráfica 7. Desempeño financiero y servicios en línea del gobierno
Un aspecto inesperado de esta emergencia sanitaria fue el desa-

rrollo improvisado de plataformas digitales para ofrecer informa-
ción, interacción y transacciones de varios servicios públicos. La
tecnología durante este periodo se convirtió en la herramienta más
utilizada por los gobiernos estatales y municipales. El diseño e imple-
mentación del gobierno digital representó y seguirá representando
un instrumento crucial para gestionar la interacción y comunicación
del gobierno con los ciudadanos en tiempos de emergencia y crisis.
La última Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamen-
tal (ENCIG) publicada en el año 2019 brinda información sobre el
uso de los servicios públicos en línea utilizando una muestra de la
población de 18 años y más. Los resultados en la ENCIG sobre los
servicios públicos en línea sugieren condiciones insuficientes y bajos
niveles de uso que deberán mejorarse a fin de que la oferta digital
de los gobiernos sea utilizada de manera efectiva por la población
para prevenir riesgos y obtener mejores resultados en este tipo de
crisis sanitarias o de otro tipo. En términos del uso de los servicios
públicos basados en Internet, la ENCIG 2019 muestra seis catego-
rías de uso de los servicios en línea: (1) al menos una interacción a
través de medios electrónicos, (2) consulta, (3) llenado y enviado de
formato, (4) continuar y terminar un trámite o pago, (5) uso de re-
des sociales, y (6) realizar trámites, pagos o solicitudes vía internet.
La Gráfica 8 describe el comparativo de estas categorías entre los
dos grupos de perfiles financieros de los gobiernos estatales. En casi
todas estas categorías, los gobiernos estatales con alto desempeño
financiero son superiores o ligeramente superiores, pero llama la
atención las diferencias en las categorías de interacción a través de
medios electrónicos, continuación y término de trámites y pagos, y
realización de pagos. Este comportamiento es indicativo de que el
uso por parte de los ciudadanos de los medios digitales que ofrece el
gobierno representó una ventaja para las finanzas estatales durante
la emergencia sanitaria.
266 Gabriel Purón
Gráfica 8. Desempeño financiero y uso de los servicios en línea por usuarios
Fuente: Elaboración propia con datos de la ENCIG 2019.
En materia de corrupción fue clara la diferencia entre los perfi-

les de desempeño financiero de los gobiernos estatales. La Gráfica
9 muestra que los gobiernos con un perfil de desempeño financiero
alto experimentaron menos casos de corrupción en promedio que los
gobiernos con medio/bajo desempeño financiero. El perfil de desem-
peño financiero también puede observarse en la estructura del marco
regulatorio (ver Gráfica 10). En promedio, los gobiernos estatales con
un perfil financiero medio/bajo mostraron ligeramente una mayor ri-
gidez en el marco regulatorio de las áreas sustantivas, mientras que
los gobiernos con alto perfil de desempeño financiero mostraron una
ligera reducción regulatoria en sus áreas administrativas.
Gráfica 9. Desempeño financiero y la tasa de experiencia de corrupción por cada
100,000 habitantes (cifras en miles)

Gráfica 10. Desempeño financiero y normatividad sustantiva y administrativa
4. DISCUSIÓN, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Los resultados del análisis comparativo de este capítulo entre los
dos grupos de perfil desempeño financiero nos indican que los go-
biernos estatales con un manejo de finanzas sanas están asociados a
otros esfuerzos de buen gobierno. Esto quiere decir, que un manejo
sano y responsable de las finanzas, junto con otras medidas y ventajas
de gestión, pueden asociarse positivamente hacia una mejor gestión
gubernamental, y como resultado, salvar vidas.
Los esfuerzos por mejorar la gestión pública, incluyendo la ges-
tión financiera y presupuestal, están asociados a mejores resultados
de mitigación de contagio y muertes del COVID, pero de manera más
importante a la letalidad de esta epidemia. El análisis muestra que
los gobiernos estatales con alto desempeño financiero alcanzan los
más altos niveles de contagio del COVID. Sin embargo, los gobiernos
estatales con medio/bajo desempeño financiero son los que presentan
los mayores niveles de tasas de letalidad por cada 100,000 habitantes.
Entre los esfuerzos de buen gobierno asociados a un manejo sano
de las finanzas están la gestión de los recursos públicos y presupuesta-
rios, la distribución del gasto público, la oferta y uso de servicios pú-
blicos en línea, la planeación, el combate a la corrupción, y un marco
regulatorio orientado a las áreas sustantivas.
268 Gabriel Purón
El manejo eficiente y una gestión responsable de los recursos pú-

blicos representan una característica de los gobiernos con alto desem-
peño financiero. El análisis muestra que a pesar de que los gobiernos
estatales con alto desempeño financiero cuentan en promedio con la
asignación presupuestaria per cápita y recursos tecnológicos (com-
putadoras) más bajos, con estos recursos emplean a más empleados
públicos y realizan más trámites per cápita. Los gobiernos con alto
desempeño financiero asignan en promedio más recursos al desarrollo
económico y al orden y seguridad que los gobiernos con bajo perfil fi-
nanciero que en promedio destinan mayores recursos presupuestarios
a las categorías de gobierno y desarrollo social.
Otro rasgo importante de los gobiernos estatales con alto perfil
financiero es la oferta y uso de los servicios públicos en línea. En
general, los gobiernos estatales con alto desempeño financiero ofre-
cen mayor información a través de sus medios digitales, mientras que
los gobiernos estatales con medio/bajo desempeño financiero utilizan
más las plataformas interactivas de las redes sociales. Sin embargo,
ambos grupos han habilitado aplicaciones tecnológicas para realizar
transacciones en la realización de trámites y pagos de impuestos. Ca-
be destacar, que los gobiernos estatales con alto desempeño financiero
también presentan mayor afluencia de sus ciudadanos en el uso de
medios digitales para consultar información y continuar y terminar
trámites y pagos.
Los gobiernos con un alto perfil financiero están más asociados en
promedio con más instrumentos de planeación y marcos regulatorios
destinados a la operación administrativa. Mientras que los gobier-
nos estatales con medio/bajo perfil muestran en promedio un menor
porcentaje de instrumentos de planeación y un mayor porcentaje de
marcos regulatorios en las áreas sustantivas como educación, salud,
medio ambiente, entre otras.
La literatura y estudios sobre finanzas públicas, presupuesto pú-
blico y administración financiera del sector público han desarrollado
varias herramientas para diagnosticar y alertar a los gobiernos na-
cionales, estatales y municipales sobre el riesgo de ignorar los efectos
de la sostenibilidad financiera. El presente análisis nos permitió iden-
tificar varios factores y acciones que debe realizarse en paralelo, no
sólo para el cuidado de la gestión financiera de los gobiernos estata-
les, y su responsable sostenibilidad, sino porque representan ventajas

o desventajas que pueden impactar la capacidad y efectividad de la
acción gubernamental. Una mala gestión en varios frentes, más una
mala gestión financiera puede resultar en el incumplimiento de los
compromisos financieros presentes y futuros, mellando la capacidad
del gobierno para mantener una prestación de servicios públicos cla-
ve en el contexto de la pandemia y disminuir/minimizar sus efectos
devastadores.
La evaluación de la situación financiera de los gobiernos estatales
y locales ha sido, y seguirá siendo, un tema importante debido a crisis
las económicas y financieras en el pasado (Berne y Schramm, 1986;
Hendrick, 2004; Rodríguez Bolívar, 2017), pero ahora nos enfren-
tamos a una crisis sanitaria que tendrá efectos financieros negativos
en el corto y mediano plazos. El término sostenibilidad financiera se
relaciona con la capacidad de evaluación de la situación financiera, la
salud fiscal, el estrés fiscal y el desempeño financiero de un gobierno,
pero también con las relaciones que tienen las finanzas con su con-
texto desde un enfoque más sistémico (Cabaleiro, Buch y Vaamonde,
2013).
El enfoque sistémico de la sostenibilidad financiera representa la
capacidad de un gobierno para interactuar con este contexto con el
fin de cumplir con los compromisos financieros presentes y futuros
y lograr una prestación de servicios eficaz sin incurrir en una deuda
excesiva (Navarro-Galera et al., 2016; Norcross y González 2017: 7;
Wang, Dennis y Tu, 2007). Para Chapman (2008) y Hendrick (2004),
evaluar la sostenibilidad financiera tiene un propósito más amplio, la
capacidad de cumplir con las obligaciones, pero también de adaptar
sus políticas fiscales, presupuestarias y de deuda al contexto del go-
bierno.
Algunos modelos para monitorear sostenibilidad financiera han
sido desarrollados, tales como (Montesinos, Dasí y Brusca, 2019):
Naciones Unidas8, Fondo Monetario Internacional (FMI)9, el Banco
8
Las Naciones Unidas cuentan con el System of National Accounts (SNA 2008)
(UN, 2009).
9
El FMI desarrolló el Government Finance Statistics Manual (GFSM 2014) (IMF,
2014).
270 Gabriel Purón
Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-

nómico (OCDE) y la International Federation of Accountants (IFAC)
a través del International Public Sector Accounting Standards Board
(IPSASB),10 y el European System of National and Regional Accounts
(ESA 2010).
A nivel de gobiernos estatales y municipales se han desarrollado
y utilizado varios marcos para evaluar la sostenibilidad financiera.
Wang, Dennis y Tu (2007) evaluaron el modelo de la IFAC a nivel
estatal en cuatro grupos de solvencia. Norcross y González (2017) y
McDonald (2017) también examinaron la sostenibilidad financiera
de los gobiernos estatales y municipales en los EEUU, utilizando mar-
cos similares. Las dimensiones utilizadas en estos marcos correspon-
den a las esferas del modelo de Hendrick. En EEUU, la International
City/County Management Association (ICMA) desarrolló un manual
para evaluar la situación financiera de los gobiernos locales basado
en el modelo de Hendrick (Groves, Valente y Schulman, 2003). El
Lincoln Institute of Land Policy y el Government Finance Officers
Association (GFOA) desarrollaron un Índice de Sostenibilidad Finan-
ciera para los gobiernos locales en California (Kavanagh et al., 2017).
El Auditor General del Estado de Florida desarrolló una herramienta
de evaluación de la condición financiera basada en 18 indicadores
financieros para condados, municipios y distritos especiales.11
En América Latina, existen pocas herramientas para evaluar el
desempeño financiero de los gobiernos estatales y municipales, pero
aún no existen marcos para la sostenibilidad financiera, el estrés fiscal
o la situación financiera desde una perspectiva sistémica. El presente
estudio intenta llenar tímidamente este vacío adoptando el marco de
sostenibilidad financiera en el contexto de los gobiernos estatales y
municipales en México. En México, el Sistema de Alertas de Disci-
plina Financiera de la SHCP es una buena práctica hacia la identi-
ficación de riesgos en las finanzas públicas estatales y municipales.
Sin embargo, su alcance es limitado por su concentración a la esfera
financiera a través de un número limitado de indicadores financieros
10
IPSASB emitió el documento Recommended Practice Guideline for Reporting on
the Long-Term Sustainability (RPG1) (IFAC, 2013).
11
Para mayor detalle, favor de visitar la siguiente liga: https://flauditor.gov/pages/
fca_procedures.html
utilizados, ignorando la perspectiva sistémica de las finanzas que de-

berá retomarse con la finalidad de contar con mejores instrumentos
de detección de riesgos financieros y la evaluación de la sostenibilidad
financiera de los gobiernos.
La evaluación de la sostenibilidad financiera representa una parte
complementaria del marco financiero y contable que proporciona una
estructura de gobernanza, prácticas y estándares para la supervisión
financiera en el sector público (Caruana et al., 2019; Rodríguez Bolí-
var et al., 2016). El impacto del COVID en las finanzas y sus sosteni-
bilidad de los gobiernos estatales y municipales es clave e importante
para el desarrollo del país, pero falta información oportuna y confia-
ble que nos permita evaluar sus efectos en el corto y mediano plazos,
así como identificar las estrategias y políticas más adecuadas confor-
me al análisis sistémico de la interacción de los factores contextuales
como económicos, sociales y demográficos con las finanzas públicas y
sus componentes de ingreso, gasto y deuda públicos.
5. REFERENCIAS
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Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall.
Cabaleiro, R., Buch, E. y Vaamonde, A. (2013). Developing a Method to As-
sessing the Municipal Financial Health, The American Review of Public
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Caruana, J., Brusca, I., Caperchione, E., Cohen, S. y Manes Rossi, F. (eds)
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of Accounting Frameworks, Cham, Switzerland: Palgrave MacMillan.
Chapman, J.I. (2008). State and Local Fiscal Sustainability: The Challen-
ges, Public Administration Review, Vol. 68, Issue 1, December 2008, pp.
S115-S131.
ESA (2013). European System of accounts 2010, Eurostat European Com-
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Guillen López (2020).
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272 Gabriel Purón
IFAC (2012). Sustainability Framework 2.0. Professional Accountants as

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IFAC (2013). Reporting on the Long-Term Sustainability of an Entity’s Fi-
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IMF (2014). Government Finance Statistics Manual 2014 (GFSM 2014),
Washington, D.C.: International Monetary Fund.
Juarez Flores (2020).
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Institute of Land Policy. https://www.gfoa.org/sites/default/files/pisano_
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McDonald, B. (2017). Measuring the Fiscal Health of Municipalities, Wor-
king Paper WP17BM1, May 2017, Lincoln Institute of Land Policy.
Montesinos, V., Dasí, R. M., y Brusca, I. (2019). A Framework for Compa-
ring Financial Sustainability in EU Countries: National Accounts, Gover-
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Navarro-Galera, A., Rodríguez-Bolívar, P., Alcaide-Muñoz, L. y López-Subi-
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Olvera (2020).
Rodríguez Bolívar, M.P. (2017). Financial Sustainability in Public Adminis-
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UN (2009). System of National Accounts 2008 (SNA 2008), New York: Uni-
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docs/SNA2008.pdf
Wang, X.H., Dennis, L. y Tu, Y.S. (2007). Measuring Fiscal Condition: A
Study of US States, Public Budgeting and Finance, 27(2), 1-21.
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vel coronavirus (2019-nCoV). Disponible en: https://www.who.int/news/

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El conjunto de crisis sin precedentes que ha generado la pandemia

En este texto, tras valorar las condiciones en que la pandemia

2. LA PANDEMIA COMO PROBLEMA

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