María Luisa Pernaute

TEMA 3

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

INDICE

1. El Estado español. El Estado de derecho. El poder ejecutivo y la Administración

Pública
2. La administración pública como persona jurídica.
3. La estructura de la administración española. La administración del Estado. Las
comunidades autónomas. Entidades locales.
4. La organización administrativa: entes territoriales y no territoriales; corporaciones
(colegios profesionales) e instituciones (empresas públicas). Entidades de forma
organizativa.
5. El derecho administrativo. Definición y características. Distinción respecto del
derecho privado.
6. Las fuentes del derecho administrativo. La potestad reglamentaria de la
Administración. Clases de reglamentos.
7. El acto administrativo. Concepto. Clases. Efectos.
8. La responsabilidad administrativa.

El Estado español. El Estado de derecho. El poder ejecutivo y la Administración Pública

El Estado español tras la aprobación de la Constitución en 1978, se apoya en una división de

poderes sobre los que se asienta el llamado Estado de Derecho y que <<constituye un Estado
social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento
jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político>> (artículo 1 de la CE) y
aunque la soberanía nacional reside en el pueblo, de él emanan los poderes del Estado.

La finalidad de todo Estado de Derecho, no es otro que cumplir con dos objetivos claramente
diferenciados, uno de representación –del pueblo- y otro de gestión – de los intereses de
aquel- y para ello permite la existencia de poderes, separados e independientes, que son el
poder legislativo, el poder ejecutivo y el poder judicial.

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Con esta división se pretende segmentar la carga de la autoridad pública encargándola a

distintos organismos, cada uno con sus competencias y cuyas actuaciones resultan
independientes del resto de los poderes, aunque técnicamente exista un cierto control entre
los tres1.

De esta forma el poder legislativo, es el que tiene la capacidad de crear leyes. Su función
principal, es la elaboración de normas, a través de sus órganos representados por el
Parlamento o Cortes Generales (Congreso de los Diputados y Senado, en la administración
central y Parlamentos Autonómicos, en la administración autonómica)2. Respecto de las
Administraciones locales, y concretamente en relación a la situación de los municipios, es el
ayuntamiento, quien tiene la misión de elaborar y aprobar las ordenanzas o normas
municipales, recayendo sobre el Pleno, integrado por el Alcalde y los Concejales, como
órgano de máxima representación política en el gobierno municipal, el debate de las políticas
locales que afectan al municipio y la adopción de las decisiones estratégicas.

Al poder ejecutivo se le encomienda la misión de llevar a cabo las leyes elaboradas por el
poder legislativo, es decir, gobernar y emprender acciones de dirección de la política interior
y exterior de nuestro país. El Gobierno de la Nación, es su máximo órgano, precisamente
donde se incardina la administración. La función del ejecutivo queda, pues, relegada a la
previa actuación del poder legislativo, por lo que la administración permanece subordinada al
parlamento y al Gobierno, debiendo cumplir una doble función. Respecto al poder legislativo,
la de sumisión a la ley que emana de la voluntad soberana del pueblo y que se manifiesta a
través del parlamento, y otra, de control sobre la actividad del ejecutivo (art. 97 CE). Por
tanto, toda institución pública queda sometida al control parlamentario, incluidas las
administraciones neutras (RTVE, Consejo general de seguridad nuclear…). El que el
parlamento actué controlando la actividad administrativa, supone que los niveles de
arbitrariedad sean los mínimos.

Finalmente el poder judicial debe solucionar los conflictos que puedan surgir de la
interpretación de las normas o de su incumplimiento, ejerciendo acciones sancionadoras
contra aquellos que, de un modo u otro, no acaten el sistema preestablecido. Este poder está

1
El Poder Judicial, tiene encomendada como función principal la de resolver sobre cuanto conflicto genere la
aplicación de las normas, o de actuar en los casos de trasgresión del derecho. Sus representantes son los jueces y
magistrados, cuyo trabajo de caracteriza por los principios de independencia, inamovilidad y responsabilidad.
2
El Parlamento está constituido por dos cámaras: la Baja o Congreso y, la Alta o Senado. En el Congreso, están, los
diputados que varían en un número de entre mínimo 300 y 400 máximo, renovándose cada 4 años por sufragio
universal (votaciones generales); mientras que el Senado es la Cámara de representación territorial, de tal forma que
cada provincia presenta cuatro Senadores, elegidos también por sufragio universal2. Los parlamentarios tienen la
característica de representar no solo a aquellos que les votaron sino a todo el pueblo en su conjunto.
Cada comunidad autónoma a su vez, cuenta con su propio Parlamento Autonómico o Asamblea (nombre que recibe en
el caso de Madrid, disponiendo de una única Cámara, formada por aproximadamente 120 diputados).

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formado por los juzgados y tribunales de justicia, siendo el Tribunal Supremo la última
instancia a la que recurrir para solventar conflictos.

Estas serían, al menos y de forma muy genérica, las competencias propias e innatas de cada
uno, aunque también son capaces de ejercer funciones que no le son propias, como es el caso
del poder ejecutivo que en momentos de urgencia puede arrebatar la capacidad legislativa al
legislativo y crear leyes en forma de Decretos.

Aunque la labor legislativa esté encomendada principalmente a los órganos legislativos

creados expresamente para este fin, existen otros que no dependen de aquel, y que de forma
excepcional, son capaces de asumir una cierta capacidad legislativa mediante la elaboración
de normas escritas, con rango de ley, es decir, con la misma fuerza que las normas que
emanan por conducto ordinario. Estos órganos, dependen del poder ejecutivo (Consejo de
Ministros, principalmente) y para actuar, aducen razones de urgencia o eficiencia jurídica que
les habilita por causas de excepcionalidad. Sin embargo, lo cierto es que cada vez con más
frecuencia es el ejecutivo quien actúa usurpando legítimamente la actividad propia del
legislativo. Por ello, con carácter general, se viene entendiendo por Ley toda manifestación
escrita del derecho; ahora bien ese sentido específico se reserva solo a las normas que
proceden del parlamento para separarlas del resto de disposiciones legales (como son los
Decretos-Ley y los Decretos-legislativos o las ordenes ministeriales)3.

La existencia de ciertas limitaciones respecto a la posible regulación de materias por órganos

del ejecutivo, no obstante, impide su plena actuación en todos los ámbitos, dado que
determinadas materias son propias y exclusivas del poder legislativo y que por su carácter
especial deben ser objeto de regulación mediante Ley Orgánica (Art. 81 CE). Esta
determinación expresa de materias a las que la Constitución solo reconoce capacidad para
desarrollar a las leyes orgánicas, imposibilita la actuación del ejecutivo para actuar sobre
ellas, al tiempo que se viene a establecer la diferencia con respecto a las llamadas leyes
ordinarias.

La administración pública como persona jurídica

No resulta fácil definir lo que se entiende por administración pública y menos cuando no se
pretende realizar un análisis profundo de esta organización. Desde sus inicios, la aparición de

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El poder ejecutivo tiene como misión principal la de llevar a cabo las leyes elaboradas por el poder legislativo. Su
máximo órgano reside en el Gobierno de la Nación, donde se incardina la administración. La función del ejecutivo
queda, pues, relegada a la previa actuación del legislativo -elaborando leyes-, por lo que la administración queda
subordinada al parlamento y al Gobierno, por eso la administración debe cumplir una doble función con respecto al
poder legislativo: una de sumisión, a la ley que emana de la voluntad soberana del pueblo y que se manifiesta a
través del parlamento; y de control, sobre la actividad del ejecutivo (art. 97 CE).

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la administración ha generado permanentes e innumerables debates, pero no solo por su

irrupción en el panorama jurídico sino por la importancia que supone su presencia, hasta el
punto de conseguir por sí misma la elaboración de una rama del derecho que da lugar al
derecho administrativo.

Pero ¿Qué es la administración?. Podemos decir que es una institución en la que se integran
aquellas entidades a las que el derecho otorga una cualidad jurídica peculiar y encomienda la
gestión de fines de interés general, siempre bajo la sumisión a la Ley y al derecho. Por
ejemplo, PAREJO dice que <<se trata de una organización cuya actividad se hace presente en
la mayoría de los ámbitos y facetas de la vida social, siendo así fundamental para el
desarrollo de la vida de las personas en la sociedad actual>>4.

Así pues, para el derecho, la administración pública es un sujeto de relaciones jurídicas,

capaz de actuar como una persona de la que emanan actos y declaraciones, que se vincula
por contrato, y que responde con su patrimonio de los daños que causa (106.2 CE) y que debe
cumplir dos funciones claramente definitorias de su condición y que son: de representación y
de gestión, para lo que necesita desdoblarse. Pero se trata de una persona jurídico-pública
por lo que toda vez que se relaciona jurídicamente con otro sujeto, la relación se extrae del
ámbito privado para enmarcarse en el derecho público, especialmente en el derecho
administrativo, para garantizar de ese modo el logro de los intereses públicos de amparan la
actividad de la administración.

Los orígenes de la administración pública, hoy día ya superados, se remontan a la revolución

francesa (momento en el que nace también el derecho administrativo). Hacia mediados del
siglo XIX, se reconoce al Estado como persona jurídica y se identifica a este (entendido como
poder ejecutivo) como administración pública, una única persona, capaz de ostentar diversas
funciones, entre ellas la de administrar.

Sin embargo las tesis actuales van por otro lado y apuntan a que el Estado es una cosa y la
administración otra. Así al menos se desprende de la Exposición de Motivos de la LRJAP
cuando otorga reconocimiento Constitucional al Gobierno de la Nación, al que considera como
un órgano eminentemente político encargado de dirigir la administración y ejercer la
potestad reglamentaria.

Luego la administración tal y como hoy la entendemos, es una persona jurídica con
personalidad propia, aunque encorsetada dentro de la maraña organizativa del Estado.

4
PAREJO ALFONSO, Luciano: “lecciones de derecho administrativo”. Tirant lo blanch. 2007

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Esta aclaración, se diría que se encuentra en contra de lo mantenido por los sistemas
anteriores. De esta forma y para otorgar mayor rotundidad a lo anterior, el artículo 97 de la
CE da al traste con esa concepción y recupera para el Gobierno el ámbito político de la
función de gobernar, perfilándose así los rasgos propios que definen y diferencian al Gobierno
de la administración, estableciendo la subordinación de aquella –administración-, a la acción
política del Gobierno, por eso, la administración pública forma parte del Estado, de la
organización del Estado que descansa en una división territorial de Nación, región, provincia y
municipio.

Conviene advertir que la administración pública no representa a la comunidad, sino que es

una organización instrumental al servicio de aquella, sometida al derecho y al control
jurisdiccional de los Tribunales de Justicia, como determina el artículo 103 de la Constitución
cuando dice que: <<La administración pública sirve con objetividad los intereses generales y
actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho>> (103 CE).

Y sirve a los intereses generales porque la razón de su existencia es precisamente esa, porque
se crea para poder dar cabida al cumplimiento de los servicios públicos que el Estado está
obligado a ofrecer a la sociedad, tales como la sanidad, la educación, la seguridad, o la
creación de infraestructuras o la adquisición de viviendas, entre otros, es decir, cumplir con
unas obligaciones constitucionales a las que se compromete el Estado y que precisamente
lleva a cabo a través de las diferentes administraciones públicas.

Se observa así, como la administración está dotada de una capacidad de actuación que no le
es propia a las personas privadas fundamentada en el hecho de servir a los intereses de la
sociedad lo que extrae su actividad de la esfera particular o privada y la lleva al ámbito del
derecho administrativo. Esta situación permite obtener como ventaja, un estatus de
privilegio, en defensa de los intereses colectivos frente a los particulares y en contra un
férreo control de su actividad en defensa precisamente de esos mismos intereses.

Por ello, permanece sujeta a unos principios generales que impulsan su actuación <<los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación>>

Los principios de jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, son

principios de organización. Las funciones encomendadas a la administración son de tal
volumen que para un mejor logro y desarrollo de los objetivos se produce una desmembración
de la institución, ordenándola de distintas formas (entes territoriales, no territoriales..),
siempre con la idea de gestionar mejor la consecución de los fines propuestos. No obstante y

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como decía el artículo 1 LRJAE <<La Administración del Estado, constituida por órganos
jerárquicamente ordenados, actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad
jurídica única>>.
Estas peculiaridades hacen de la administración pública, una institución en la que se integran
todas aquellas entidades a las que el derecho otorga una cualidad jurídica especial, porque
les encomienda la gestión de fines de interés general, siempre bajo la sumisión a la ley y al
derecho.

Los principios de eficacia y eficiencia, como principios de funcionamiento, permiten que la

administración actué con agilidad en el logro de sus objetivos. Para ello la actividad
organizativa de la administración lleva aparejada la asignación de medios materiales,
económicos y personales (funcionarios). La eficacia debe ser el arma con la que debe contar
toda administración, sin esta, la consecución del fin resultaría en exceso complicado, incluso
difícil de conseguir. No obstante, la eficacia en términos empresariales, se traduciría en una
buena gestión, capaz de obtener mayores beneficios económicos, lo que en términos
administrativos se traduce en la obtención de fines públicos.

Pero no siempre la administración es capaz de gestionar por si sola todos los servicios públicos
de que es titular. El Estado no tiene capacidad empresarial reconocida, por lo que para
satisfacer las exigencias que en ocasiones presenta la explotación de determinados servicios,
se acude a la técnica de la concesión, por la que se entrega la explotación del servicio a una
empresa privada, bajo ciertas condiciones, recayendo la titularidad de la concesión en la
propia administración (el ejemplo mas frecuente lo encontramos en las autopistas). En
ocasiones, esta concesión conlleva la delegación de todas las competencias, incluidas las
funciones de policía (García de Enterria).

Por último, los principios de objetividad y transparencia, deben ofrecer una imparcialidad en
el ejercicio de las funciones, clave en la actividad administrativa, ya que aunque se trata de
personas jurídicas, la voluntad establecida en la defensa de los intereses generales no puede
estar puesta en los intereses particulares de quienes deciden. De ahí que el control sobre la
neutralidad de las decisiones sea siempre básico en la actividad administrativa. La
objetividad es pues, un principio que afecta a todas las administraciones públicas, si lo que se
pretende es el logro de los intereses generales. Para ello, queda sometida plenamente a la
ley y al derecho, que representan la soberanía que reside en el pueblo español. Por tanto, el
margen de actuación queda pues limitado a lo establecido en las leyes, cuyas finalidades son
públicas.

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Por ello, todos estos principios no hacen mas que reforzar la idea de que frente a los
privilegios que ciertamente tiene, la administración es con toda frecuencia, menos libre que
los particulares (por ejemplo no puede contratar abiertamente a cualquier empresa
constructora para la ejecución de una obra, sino que debe ajustar su interés a un minuciosos
procedimiento en el que el resultado final sea la adjudicación a aquel que objetivamente este
mas cualificado). En definitiva, no puede actuar de igual forma que los particulares, cuyas
relaciones se rigen por el principio de voluntad de las partes (artículo 1255 C.c.), sino que
permanecen sometidas al procedimiento establecido en las leyes administrativas.

La estructura de la administración española. La administración del Estado. Las comunidades

autónomas. Entidades locales.

La administración en sentido abstracto, no es sino una persona jurídica sometida al derecho

público que necesita de unos órganos y de unas personas físicas, que sean capaces de llevar a
cabo la tarea que cada una tiene encomendada, poniendo de esta forma la voz y la voluntad a
un ente ficticio que reconoce del derecho para poder llevar a cabo unas actuaciones y una
actividad que una persona o grupo de personas por si mismas serian capaces ni siquiera de
abordar.

Por eso las administraciones están formadas por órganos que le confieren capacidad para
llevar a cabo las funciones que por Ley tiene encomendadas aunque la personalidad sea
única.

Las funciones de la administración actual no se correlacionan con un modelo único de

administración, que ya no sirve para satisfacer las necesidades de la sociedad, sino que
requiere una estructuración en diferentes órganos que atiendan a fines concretos o a
territorios determinados. De ahí que inicialmente haya dos formas de diferenciar a las
administraciones; en función de la entidad a la que pertenece o según las competencias o
funciones que le corresponde ejercer.

La CE ha venido a reorganizar políticamente el territorio del Estado español, creando las

comunidades autónomas a las que les confiere competencias que requieren, por ello, la
creación de una administración autonómica con órganos que permitan recoger dichas
competencias. A ella hay que sumar la central o estatal y la local, ambas existentes
anteriormente, pero que tras la llegada de la CE se debió de reorganizar administrativamente
todas las competencias entre ellas.

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La administración, por tanto, desde el punto de vista territorial queda configurada del
siguiente modo:
1. Entes territoriales:
• Administración general del estado
• Administración autonómica
• Administración local

1.- ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

Está constituida por órganos jerárquicamente ordenados, aunque la personalidad jurídica sea
única para toda la administración, es decir, se trata de una única persona jurídica que a su
vez está formada por órganos centrales, con competencias en todo el territorio nacional y
órganos periféricos que la representan en un ámbito territorial más reducido como son las
comunidades autónomas o las provincias, por eso la CE obliga a que su creación se haga por
Ley: << Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de
acuerdo con la Ley>>. (Artículo 103. 2). Primeramente la derogada Ley 10/1983, de 16 de
agosto de Organización de la Administración Central del Estado, y actualmente la Ley 6/1997,
de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado,
determinan cuales son esos órganos que como <<entidades de derecho público desarrollan
actividades derivadas de la propia Administración General del Estado, en calidad de
organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta>> (artículo 1) y que son
los siguientes.

A) Dentro de los órganos centrales se sitúan:

1. El Gobierno
2. Los Ministerios
3. El Consejo de ministros
Los tres son órganos colegiados, donde el Gobierno está formado por los siguientes órganos
unipersonales:
• Presidente
• Vicepresidente
• Ministros

Dentro de los departamentos ministeriales, se encuentran:

a) Los Ministros.
b) Los Secretarios de Estado.
c) Los Subsecretarios y Secretarios generales.
d) Los Secretarios generales técnicos y Directores generales.
e) Los Subdirectores generales

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B) Dentro de la organización periférica están:

B.1) Delegaciones de gobierno, que representan a la AGE en una determinada Comunidad

autónoma. Las delegaciones, tenían mas sentido en la organización política anterior,
cuando las competencias recaían sobre las provincias que actualmente han visto mermada
su situación por la llegada de las CA, por esa razón pierden fuerza en el actual sistema
político aunque no desaparecen, teniendo cometidos sobretodo de representación de la
AGE ante los gobiernos autonómicos, evitando solapamientos o duplicidades e intentando
coordinar ambas políticas territoriales.
Al cargo están los Delegados de Gobierno que son nombrados por el gobierno y cuya
categoría se corresponde con el del Subsecretario. Fundamentalmente deben impulsar la
elaboración de convenios con el gobierno autonómica ya que carecen de competencias de
actuación en aquella, luego su cometido se reduce a una función meramente informativa.
Al ser un órgano periférico se adscribe al ministerio de las administraciones públicas.

B.2) Subdelegaciones del gobierno. Al mando de las cuáles está el subdelegado del
gobierno que viene a sustituir a los antiguos gobernadores civiles y cuyo cargo es
equiparable al de los Subdirectores generales. Son nombrados por los delegados del
gobierno en cada provincia salvo en las comunidades uniprovinciales donde no tiene
sentido al existir el delegado, aunque queda abierta la posibilidad de que se nombre
igualmente.

B.3) Finalmente de sus relaciones exteriores, surgen los embajadores y representantes

permanentes ante Organizaciones internacionales.

C) Mención aparte deben tener los llamados órganos consultivos. Estos se crean con la
finalidad como su propio nombre indica de informar o asesor a la administración. De entre
todos destacamos los siguientes:
• Consejo de Estado, que es el órgano supremo asesor de la administración. Emite
informes sobre disposiciones legales y otros asuntos sobre los que el gobierno
requiera su dictamen.
• Consejo Económico y Social, también se trata de un órgano asesor, en este caso
en materia económica, social o laboral. Es un ente de derecho público adscrito al
Ministerio de Trabajo, cuya competencia fundamental es la de emitir informes
sobre las cuestiones anteriores.
• Intervención General del Estado, órgano interno que lleva el control financiero de
los gastos de la administración.

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• Tribunal de Cuentas, que se trata de un órgano externo que depende de las

Cortes y que fiscaliza la gestión económica del Estado.

En cualquier caso conviene recordar que la función de servir con objetividad a los intereses
generales y de desarrollar funciones ejecutivas de carácter administrativo, obligan a la
administración general del Estado a actuar bajo la dirección del Gobierno y a someterse a la
Ley y al Derecho, lo que es aplicable, evidentemente a todos los órganos que la integran.

2.- LAS COMUNIDADES AUTONOMAS

Martín Mateo las define como <<entes públicos territoriales con facultades políticas de
autogobierno amparadas por la Constitución>> lo que supone su independencia, es decir, no
queda bajo el control de ningún otro órgano superior5.

Ya hemos visto, que la Constitución de 1978 vino ha establecer el régimen de autonomías

creando las comunidades autónomas a las que dota de competencias (artículos 148 y 149 CE) que
asumen como propias a través de sus Estatutos de autonomía y que poco a poco, el Estado
Central va transfiriendo, a medida que maduran políticamente.

Así por ejemplo, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid recoge este

reconocimiento, diciendo que: <<la Asamblea ejerce la potestad legislativa en las materias
de competencia exclusiva de la Comunidad de Madrid>> correspondiéndole dicha iniciativa
tanto a los Diputados, como a los grupos parlamentarios y al Gobierno, aunque se admite
también el ejercicio de la iniciativa legislativa popular y de los Ayuntamientos, para
determinadas materias.

En definitiva, cada una de las Comunidades autónomas ha establecido mediante Ley la

organización de su propia administración, reconociendo tener competencias en los tres
poderes.

Cuentan con un órgano legislativo semejante al que existe en la Administración general del
Estado, aunque recibe diversos nombres según cada Comunidad; Parlamento (P. Vasco),
Asamblea (Madrid), Cortes etc. Y cuya función es la de dictar leyes y decretos autonómicos. Y
lo hacen sobre las materias que tienen asumidas, a través de sus propias instituciones,
(Cámaras o Parlamentos autonómicos), de forma exclusiva, o compartida con el Estado,
mediante el desarrollo sectorial de leyes estatales, así como su reglamentación. Este es el
caso concreto de la legislación en materia de urbanismo, donde y tras la Sentencia del
Tribunal Constitucional de 21 de marzo de 1997, la competencia en ordenación del territorio,
5
MARTÍN MATEO: “Manual de derecho administrativo”. Ed. Aranzadi. 2005

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urbanismo y vivienda, recae en exclusiva sobre las autonomías (planificación, tipos de planes,
gestión, ejecución, sistemas de ejecución, disciplina...), lo que no impide que determinadas
cuestiones directamente relacionadas, queden reservadas al ámbito estatal, como es la
clasificación del suelo (que después rechaza la nueva Ley 2/2008 de 20 de junio del Suelo, por
considerarla como una técnica propiamente urbanística), los derechos y deberes de los
propietarios y las valoraciones y expropiaciones de terrenos.

Por eso, si la materia es autonómica, regirá la legislación sectorial exclusivamente en dicha

comunidad y solo en el caso de que los órganos autonómicos no hayan actuado, se aplicará
con carácter supletorio y en defecto de aquella, la ley estatal y así mientras dure el vacío
legal.

Los órganos de representación judicial son los Tribunales Superiores de Justicia aunque el
Tribunal Supremo cuenta con jurisdicción en toda España, convirtiéndose así en el órgano
último de nuestro sistema judicial al que pueden ir a finalizar todos los litigios
independientemente de su origen.

Por último quien lleva la dirección y el gobierno de la comunidad, es la Presidencia de la

comunidad y el Consejo consultivo de la misma. Aquí cada una de las Comunidades autónomas
ha establecido mediante Ley la organización de su administración. Concretamente y respecto
a la Comunidad de Madrid está formada por la Presidencia de Gobierno y las consejerías.

3.- ADMINISTRACION LOCAL

Los artículos 137 140 141 de la CE incluyen a las provincias y municipios como entes
administrativos de la división organizativa del Estado.
La distribución territorial del Estado español, permite otorgar a las administraciones locales
(especialmente a las municipales), competencia legislativa, como así lo reconoce la Ley de
Bases del régimen Local (LBRL), cuando en su artículo 84 determina que: <<las corporaciones
locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de ordenanzas o bandos>>6.

6
El artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, determina que: <<el
municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades
Autónomas, en las siguientes materias:

a. Seguridad en lugares públicos.

b. Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas.
c. Protección civil, prevención y extinción de incendios.
d. Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines,
pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales.
e. Patrimonio histórico-artístico.
f. Protección del medio ambiente.
g. Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores.

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La ordenanza a efectos de ubicación jerárquica en el sistema de fuentes se asimila a los

reglamentos. Generalmente dicha actividad se reduce al ámbito meramente vecinal, aunque
en ocasiones puede de forma trascendental, afectar a la esfera de derechos y obligaciones de
los particulares.

Esto ocurre de manera especial en materia de urbanismo ya que los entes locales son
competentes en la elaboración de planes urbanísticos, permitiendo de esta forma la
intromisión de aquellos en la regulación del régimen jurídico de los propietarios.

Y es que realmente los planes urbanísticos, pueden ser considerados al menos en parte
ordenanza. Y es que la doctrina ha determinado que las normas (urbanísticas) insertas en los
planes son ordenanzas municipales, si bien contendidas en un instrumento de ordenación y
aprobadas por el procedimiento de estos.

Por ejemplo, el plan al delimitar los suelos urbanizables, ofrece a los propietarios afectados la
obligación y el derecho a edificarlos; mientras que al propietario de un terreno ubicado en zona
no urbanizable tiene totalmente restringida la posibilidad de edificarlo. Pero, ha sido la doctrina
quien realmente ha determinado que las normas urbanísticas insertas en los planes son, en
definitiva ordenanzas municipales, si bien contenidas en los instrumentos de ordenación y
aprobadas por el procedimiento de estos7.

Por otro lado, especial interés tiene, la llamada función de policía que recae en dichas
administraciones y que permite a todos los ayuntamientos dictar normas para su regulación,
siempre bajo el sometimiento a las leyes de rango superior. Esto se observa en el campo de la
construcción donde son los ayuntamientos quienes tienen encomendada la labor de vigilancia y
control de las edificaciones en obras, a través de la licencia.

Pero aunque la ley hable de ordenanzas y bandos, ambos no son iguales, al menos en los que al
procedimiento de elaboración y aprobación se refiere. Y ello porque el bando tiene un limitado
carácter normativo, reservado para cuestiones de índole menor, siendo en ocasiones un mero
recordatorio al vecindario del cumplimiento de determinadas disposiciones legales o

h. Protección de la salubridad pública.

i. Participación en la gestión de la atención primaria de la salud.
j. Cementerios y servicios funerarios.
k. Prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social.
l. Suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos,
alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.
ll. Transporte público de viajeros.
m. Actividades o instalaciones culturales y deportivas; ocupación del tiempo libre; turismo.
n. Participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la Administración educativa en la creación,
construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de gestión y participar en la
vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.
7
LEFEVRE: Memento práctico urbanístico. 2005-2006.

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reglamentarias, una vía de fijación de fechas y lugares en que se llevarán a cabo concretas
actuaciones o prestaciones o un medio de actualización de mandatos contenidos en las leyes,
cuando se producen las situaciones que estás contemplan8. Mientras que la ordenanza, tiene un
objetivo mayor hasta tal punto que cuando el plan urbanístico delimita el suelo, al tiempo está
otorgando unos derechos y obligaciones a cada propietario según donde se localice su propiedad.

A. Las provincias
Son personas jurídicas de derecho público de carácter territorial. Están representadas por las
diputaciones provinciales que en el caso de las comunidades autónomas uniprovinciales
desaparecen al asumirse todas las competencias desde la propia CA.

B. Municipio
Es el ente territorial más pequeño con competencias incluso legislativas ya que de él surgen
los reglamentos, bandos y ordenanzas. Se trata de la administración mas cercana al
ciudadano y de ahí que la participación de aquellos en la institución sea mayor. En esta
administración, es el Ayuntamiento el órgano de Gobierno y administración del municipio,
siendo órganos necesarios de este:
• El Alcalde.
• Los Tenientes de Alcalde.
• El Pleno.
• La Comisión de Gobierno, en aquellos municipios que cuenten con una
población superior a 5.000 habitantes.

C. Comarca
Es una agrupación de municipios de marcado carácter histórico que tiene características
comunes lo que les permite sobretodo a pequeños municipios acogerse a esta figura con la
idea de gestionar mejor los servicios y beneficiarse de ellos mediante una gestión conjunta.
De esta forma tiene mas fuerza a la hora de acceder a servicios u obras.

D. Mancomunidades
Se trata de asociación voluntaria de municipios (Martín Mateo) que incluso pueden estar en
diferentes provincias o autónomas se unen para logar gestionar determinados servicios o
incluso ejecutar obras.

8
LEFEVRE: Memento práctico administrativo. 2005-2006.

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La organización administrativa: entes territoriales y no territoriales; corporaciones (colegios

profesionales) e instituciones (empresas públicas). Entidades de forma organizativa.

La otra forma de clasificar a la administración no se basa en la territorialidad de su

competencia, sino en la finalidad que pretende llevar a cabo. Son entes públicos secundarios
de carácter no territorial, que puede tener personalidad jurídica o carecer de ella y que
sirven para el cumplimiento de determinadas funciones o la prestación de ciertos servicios.

Entre sus características destacan:

• Son personas jurídicas públicas, luego tiene capacidad de obrar para actuar en
derecho, quedando sus relaciones sujetas al derecho público.
• Se rigen por el principio de la especialidad ya que su nota determinante no es la
descentralización, como hemos visto hasta ahora, sino la materia que le es
encomendada, que le permite apropiarse de un contenido que la define y
diferencia del resto.

Su existencia ha servido para poder liberar al Estado de muchas de sus funciones. Esto ha
permitido que tuvieran gran auge sobretodo por la necesidad de agilizar las actuaciones del
Estado.

Las ventajas que se observan en este sistema es que incorpora profesionales especializados en
la materia, en cambio y por contra se huye fácilmente de los rígidos controles a los que se ve
sometida la actuación administrativa tradicional.

De entre todos los entes que pertenecen a la administración institucional cabe destacar a las
corporaciones de derecho público y a los entes fundacionales.

A. CORPORACIONES DE DERECHO PÚBLICO

Se caracterizan por ser una asociación de personas con unos intereses en común, intereses
generalmente particulares pero que no por ello importantes también para el Estado, de ahí
que, bajo el amparo de esta figura jurídica, se les reconozca prerrogativas para poder actuar
en la esfera del derecho público o administrativo. No obstante, ni todos sus actos, ni
contratos quedan sometidos a derecho público, ni su personal es funcionario, digamos pues
que en ese sentido tiene una naturaleza mixta, entre empresa privada y administración. Los
hay activos, porque tienen capacidad para adoptar decisiones de dirección o de gestión; los
consultivos cuya competencia es la emisión de informes, dictámenes o los de fiscalización,
que deciden sobre la revisión de actos de los órganos activos (Tribunales económico-
administrativos).

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 María Luisa Pernaute

Las cámaras de comercio, las cámaras agrarias o los colegios profesionales (recogidos en el
artículo 36 CE) son ejemplo de aquellas.

En el caso de la Comunidad de Madrid, la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la

Administración Institucional de la Comunidad de Madrid determina los siguientes:

a) Organismos Autónomos, los crea por Ley, la Asamblea de Madrid y tienen

personalidad jurídica y patrimonio propio.

b) Órganos de Gestión, que no tienen personalidad jurídica propia y son creados

directamente para la prestación de determinados servicios públicos

c) Empresas Públicas, a su vez pueden ser: sociedades mercantiles (en cuyo capital
participe mayoritaria la Comunidad de Madrid) y las Entidades de Derecho público.

Además de estos órganos se encuentran los inferiores, formados por Servicios, Secciones y
Negociados, básicamente y cuya importancia estriba simplemente en que no requieren de una
ley para su creación.

Sin embargo y a efectos de contratación administrativa, la nueva Ley 30/2007 de 30 de

octubre de Contratos del sector público, amplia la tradicional relación de administraciones y
entidades públicas con capacidad para contratar, al considerar desde este punto de vista que
no quedaban recogidas en la clásica división, todas las instituciones de derecho público. De
esta forma entiende la norma que el sector público está formado por los siguientes entes,
organismos y entidades:

a. La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades

Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local.
b. Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social.
c. Los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las Universidades
Públicas, las Agencias Estatales y cualesquiera otras entidades de derecho público con
personalidad jurídica propia
d. Las sociedades mercantiles, participadas en más de un 50 % por una administración
pública.
e. Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia.
f. Las fundaciones constituidas con una aportación mayoritaria por una administración
pública.
g. Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social.

15
 María Luisa Pernaute

h. Cualesquiera entes, organismos o entidades con personalidad jurídica propia, que

hayan sido creados específicamente para satisfacer necesidades de interés general.
i. Las asociaciones constituidas por entes, organismos o entidades mencionados en las
letras anteriores.

Y dentro del sector público, a los efectos de la Ley, se consideran Administraciones Públicas,
a los siguientes entes, organismos y entidades:

a. La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades

Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local.
b. Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social.
c. Los Organismos autónomos.
d. Las Universidades Públicas.
e. Las entidades de derecho público (siempre que tengan atribuidas funciones de
regulación o control sobre un determinado sector o actividad)
f. Las entidades de derecho público vinculadas a una Administración Pública.

En definitiva, lo que hace es distinguir a las administraciones en función de su capacidad para

contratar, sin acogerse a ninguna de las clasificaciones anteriores.

El derecho administrativo. Definición y características. Distinción respecto del derecho

privado.

El derecho administrativo hay que definirlo partiendo del derecho civil y confrontándolo,
porque cuando se alude al derecho civil, se alude al derecho privado, es decir, al que se
aplica a toda clase de sujetos por su carácter genérico. Sin embargo, el derecho
administrativo resulta especial, porque solo regula las relaciones jurídicas de determinados
sujetos, a los que extrae del derecho común. Se dice por tanto, que se trata de un derecho
estatutario al que se le arranca de la esfera jurídica privada que le es propia, la regulación de
determinadas relaciones, concretamente aquellas en las que interviene una administración
pública, sustrayendo a estos sujetos singulares del derecho común y atrayéndolos al ámbito
del derecho administrativo.

Es pues el derecho administrativo, la rama del derecho positivo que se encarga de organizar a
la administración y de regular sus actuaciones, especialmente con los administrados.
Se trata de un derecho sectorial o estatutario, como ya se ha señalado anteriormente, porque
se configura en torno a un sujeto, la administración, que se diferencia del resto, por su
estructura (pública) y fines (sociales), lo que explica su separación del derecho general o

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 María Luisa Pernaute

derecho civil. Ese sujeto, que es la administración pública, es la única personificación interna
del Estado que se mantiene como instrumento de relación permanente con los ciudadanos.

Sin embargo, ofrecer una definición a cerca de lo que se entiende por administración, es
tarea complicada por cuánto que las funciones a desempeñar son múltiples y diversas
(educación, sanidad, seguridad, dotaciones indispensables para la sociedad actual) variando
según varia la realidad social del momento. Así desde tiempos, se ha considerado a la
administración desde su función de servicio público, idea esta que quiebra desde el momento
en que surgen las empresas públicas encargadas de prestar este servicio9. Es por tanto el
derecho administrativo, el encargado de regular todos los ámbitos en los que interviene
alguna administración pública, de tal manera que toda actividad procesal, sancionadora,
contractual, referente a los aspectos relacionados con la propiedad, responsabilidad, servicios
etc., es decir, todas las instituciones y técnicas propias del derecho común, cuando inciden
sobre las administraciones públicas se trastocan para adaptarse a las especiales
características de estos sujetos públicos, dando origen de este modo a la responsabilidad
administrativa, la contratación administrativa, etc. Y todo ello, porque las especiales
circunstancias que circunscriben a las administraciones públicas obligan a establecer una serie
de privilegios y garantías en su actuación jurídica. Pero sobretodo resulta destacable la
capacidad de decisión unilateral y de ejecución. La justificación a esta particularidad, se
halla en que la actividad que desempeña la administración pública proviene de la prestación
de un servicio público promovido por los intereses generales, de acuerdo con el principio de
eficacia, disponiendo para ello, de un elenco de potestades vetadas, sin duda al ciudadano de
a pie (fundamentalmente porque las razones que mueven a este a relacionarse son puramente
particulares). Privilegios tales como la capacidad de crear, modificar o incluso extinguir
derechos de forma unilateral a través de actos administrativos, quedan solo reservados a la
Administración en detrimento de los administrados. Pero este proceder, requiere la existencia
de un control jurisdiccional de aquellos actos, realizado a través de un orden jurisdiccional de
carácter judicial diferente del civil (que se reserva para ventilar conflictos entre particulares)
y, que es el contencioso-administrativo, por medio del cual los administrados pueden, eso si,
a posteriori, impugnar los actos de la administración, aunque de ello, no deba deducirse que
al acto se le prive de su fuerza efectiva, de su eficacia, ya que el recurso contencioso-
administrativo no suspende por sí mismo, como regla general, la eficacia del acto impugnado,
salvo que se pida y acuerde la suspensión o se dispongan medidas cautelares.

Este control de la actividad necesario y preciso para que discurran con objetividad las decisiones
y actuaciones administrativas, se encuadra dentro de los principios de legalidad, de organización
y de eficacia y objetividad en el funcionamiento de la administración.

9
GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón: “Curso de derecho administrativo. I”. Sexta edición.
Civitas. Madrid 1999.

17
 María Luisa Pernaute

En definitiva, la actuación en materia de construcción difiere sustancialmente si se trata de una

promoción privada a una actuación de carácter público, donde tanto los objetivos como los
intereses son distintos aunque el resultado sea la edificación y en particular el edificio en si
mismo.

Respecto de la edificación y en relación a ella, el derecho administrativo está presente de forma

importante especialmente en determinadas fases y momentos del proceso. Un proceso
inicialmente privativo, desarrollado dentro de unos parámetros de carácter particular dada la
personalidad de las personas que lo integran y el objeto de aquel negocio y del que no puede
separarse la posibilidad de que determinados actos se encuadren dentro del régimen jurídico
público, lo que da entrada a su regulación a través del derecho administrativo.

Así, se observa claramente en los primeros pasos conducentes a la transformación del suelo con
fines edificatorios, que originó en su momento la creación del derecho urbanístico, como una
rama del derecho administrativo y que justifica su incorporación por la exclusión de la esfera
privativa de una actuación que si bien es de marcado carácter privativo, sus consecuencias
transcienden a la esfera pública, puesto que los principios constitucionales (art. 47) obligan a las
administraciones a intervenir haciendo valer los derechos de la sociedad por encima de los
personales.

De esta forma la regulación del régimen de la propiedad del suelo se extrae del ámbito privado
para hacerlo residir en lo público, porque es este el que está llamado a velar por el
cumplimiento de todos los derechos que les corresponden a los propietarios. Pero también, tiene
capacidad para hacerles cumplir sus obligaciones, especialmente con el resto de la sociedad
(como así se deriva del pago de las plusvalías), extremo este inalcanzable para el derecho
privado.

También el control de la actividad se lleva a cabo por las administraciones y por tanto es objeto
de regulación por el derecho administrativo. Las labores de policía, básicamente competencia de
las administraciones locales se ocupan respecto de la edificación de velar por el cumplimiento de
lo establecido. De ahí que la licencia se distinga como el medio mas eficaz con el objetivo de
adecuar la actividad a lo establecido por la administración (adecuación del proyecto a la
planificación urbanística).

Hasta tal punto resulta trascendental la propiedad del suelo y especialmente la función social
que lleva aparejada que incluso permite que, en el ejercicio de sus funciones, la administración
realice una ejecución sustitutoria en la construcción y edificación por incumplimiento de

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 María Luisa Pernaute

aquella, pudiendo actuar de forma intermedia antes de la expropiación poniéndose en la figura

del propietario.

El deber de conservación y el de rehabilitación, muchas veces infravalorado en general por todos

los propietarios y en particular por los poderes públicos, ha hecho que se acentué en los últimos
años la importancia del cumplimiento de estas obligaciones, llamando a las administraciones a
implicarse velando por su cumplimiento.

Las fuentes del derecho administrativo. La potestad reglamentaria de la Administración.

Clases de reglamentos

Resulta interesante y necesario añadir a este estudio, la capacidad legislativa que tiene la
administración pública. Es cierto que a la administración, entre otras competencias también se
le reconoce la de elaborar normas, aunque conviene señalar que las disposiciones que de ella
derivan, llamadas reglamentos, tienen rango inferior a ley, lo que sitúa su capacidad por debajo
de la del poder legislativo e incluso del ejecutivo.

Se trata de una norma de rango secundario, con carácter subalterno y complementario, que en
ningún caso puede contradecir a la ley, con la que solo tiene en común que están escritas,
diferenciándose en todo lo demás (García de Enterria).

El problema que plantea el reglamento, en líneas generales, es su adaptación a la ley, por lo que
siempre se ha de seguir el principio de jerarquía normativa (vale mas una ley que un reglamento)
y de reserva de ley (determinadas materias solo están reservadas a la ley, por lo que el
reglamento no tiene acceso a ellas), podríamos decir, que mas bien se encarga de llevar a cabo
el desarrollo de aquellas, o de aspectos de la misma que por su carácter generalista exceden del
contenido de la Ley, o como en el urbanismo, donde su grado de tecnificación se convierte en su
característica principal, permitiéndole acceder a cuestiones inalcanzables para la ley, de ahí que
en muchas ocasiones sea una acompañante imprescindible. De hecho a la Ley del Suelo le
acompañan tres Reglamentos (Reglamento de Gestión Urbanística, Reglamento de Planificación
Urbanística y Reglamento de Disciplina Urbanística).

Por tanto, la comprensión y el sentido último del reglamento pasan por su vinculación directa y
necesaria con la ley de la que trae causa. Y es que realmente el reglamento como norma
secundaria resulta imprescindible en muchas ocasiones para un correcto funcionamiento de la
ley, especialmente de aquellas cuyo contenido es más bien técnico (como son la mayoría de las
que en este curso se van a analizar) y donde el reglamento está llamado a ejercer una función
evidente, ya que la ley por su carácter generalista tiene vedado el acceso.

19
 María Luisa Pernaute

Por eso, la ley como norma básica, consigue un discurso generalista de las cuestiones, dejando
que el reglamento se adentre de forma profunda sobre aquellas para hacerlas mas entendibles.
Así el reglamento <<como complemento de la ley, puede explicitar reglas que en la ley estén
simplemente anunciadas o aclarar preceptos de la ley que sean imprecisos, pudiendo también
comprender reglas que permitan la correcta práctica de la Ley>> Lefevre. Como norma inferior,
pero sobretodo porque su función no es otra que desarrollar a las leyes, no puede contener
mandatos ni por supuesto contradecir los contenidos de la Ley.

Por otra parte y aunque al inicio de esta cuestión, se ha hecho alusión a la administración, en
general, como si todos los órganos o entes que la forman tuviesen capacidad para elaborar
reglamentos (como disposiciones generales y con valor de norma jurídica pero subordinada a la
ley), la Constitución reconoce que no todos los órganos de aquella están investidos de tal
potestad, es más, solo la reconoce al Gobierno de la Nación e implícitamente en las
Comunidades autónomas y entes locales. Exactamente serían el Gobierno de la Nación y el
Consejo de gobierno de las Comunidades autónomas los órganos competentes siguiendo a pies
juntillas la literalidad constitucional. En cambio, la realidad permite la derivación a órganos
inferiores de aquellos, concretamente en la figura de los Ministros y Consejeros,
respectivamente. De hecho cada vez resulta más fácil encontrar reglamentos derivados de los
ministerios de los cuales depende la materia a regular10. Por tanto y aunque en principio solo el
Gobierno sería el competente, porque así lo determina de forma expresa la Constitución, no por
ello resulta infrecuente ver normas reglamentarias del Presidente del Gobierno o de los
Ministros, entre otros y, ello sucede porque la propia Constitución asigna competencias mediante
Real Decreto al Presidente del Gobierno y a los Ministros para que puedan internamente
organizar sus servicios. De igual manera lo pueden hacer los gobiernos autonómicos, puesto que
la capacidad de autonomía conferida constitucionalmente encaja a la perfección con la potestad
reglamentaria.

En todo caso, venga de órgano originario o derivado, su elaboración requiere el cumplimiento de

un procedimiento formalmente objetivo, por eso, si el reglamento fuese dictado por órgano no
competente sería declarado nulo de pleno derecho al no ser válido en ningún caso.

El acto administrativo. Concepto. Clases. Efectos

En nuestro derecho positivo, el acto administrativo se configura como una institución más,
dentro del entramado de la administración pública y se define como <<un acto jurídico

10
<< El gobierno dirige la política interior y exterior, la administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la
función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes>> (artículo 97 CE).

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 María Luisa Pernaute

unilateral de la administración distinto del reglamento y consistente en una declaración>>

(García de Enterria).

Aunque en sus orígenes, el acto administrativo aparece para separar a la administración de la

justicia, actualmente es uno de los instrumentos más utilizados por aquella en sus relaciones
con los administrados. Hoy día se configura como un producto de la actividad administrativa,
exento del poder jurisdiccional del juez ordinario, expuesto solo al control de la
administración, a través de los correspondientes órganos de lo contencioso-administrativo.

Diríamos que la administración entre sus muchos poderes, ostenta la posibilidad de resolver y
decidir por si misma, de tal manera que ante un conflicto entre la administración y los
administrados, con independencia de la vía judicial, se abre inicialmente un proceso
administrativo donde la propia administración cuenta con los medios necesarios par resolver
conflictos sin necesidad de acudir a la vía judicial ordinaria. Solo en el supuesto de no estar
de acuerdo con lo establecido por aquella, se podrá recurrir al procedimiento judicial
ordinario.

Hablar de acto administrativo de forma genérica supone olvidar que existe un variado elenco
de actos clasificables del siguiente modo:

- Actos decisorios externos; por los que se define ejecutoriamente una situación jurídica
individualizada. De entre todos los actos, es el que representa la cara más autoritaria de
la administración junto con los de gravamen.
- Actos no decisorios; es decir, los que no llevan consigo una declaración de voluntad.
- Actos de trámite; entendidos como los iter de un procedimiento que finaliza con un acto
resolutorio.
- Actos resolutorios; los que pone fin a un procedimiento administrativo, contra los cuales
se puede recurrir.
- Actos favorables; son los que repercuten en el administrado de forma positiva ampliando
su patrimonio jurídico (otorgándole un derecho, reconociéndoselo...).
- Actos de gravamen; aquellos que actúan a la inversa que los anteriores disminuyendo o
reduciendo el patrimonio jurídico del administrado al imponerle una carga o gravamen
(por ejemplo, las ordenes de ejecución que dicta un ayuntamiento para que el titular del
inmueble realice las obras de conservación y mantenimiento).
- Actos constitutivos; que crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas
entre los administrados o con la propia administración.
- Actos declarativos; mediante los cuales se acreditan hechos o situaciones jurídicas sin
incidir sobre su contenido.

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 María Luisa Pernaute

Pero volviendo nuevamente al acto administrativo genérico y fundamentándonos en la

definición anterior vamos a extraer algunas conclusiones:

a) Primeramente para que el acto sea valido, debe provenir de una administración pública,
dictada siempre por un órgano competente, dando así por cumplidos los requisitos
subjetivos que componen los elementos del acto administrativo.
b) Seguidamente se debe tratar de una declaración que puede ser de voluntad, (en la
mayoría de los casos pero no necesariamente).
c) Por otra parte, la declaración se presenta como ejercicio de una potestad administrativa.
d) Finalmente ha de constar de tres elementos: a) objetivos; en relación con el presupuesto
de hecho, el objeto, el fin y la causa; b) subjetivos; respecto de la administración en
concreto, sus órganos competentes y el titular especifico del órgano y c) formales; siguiendo
el procedimiento y la forma de la declaración.

Sin adentrarnos en exceso en los elementos, señalar con respecto a los objetivos, que la
causa o motivo que justifica la actuación administrativa a través del correspondiente acto, es
la esencia que unifica el presupuesto de hecho con el fin, de tal forma que se concreta la
realidad del presupuesto normativo de hecho a que el acto se aplica y por otra parte el
servicio del interés público que constituye el fin.

Por eso, la motivación, que es uno de los elementos más importantes del acto administrativo,
no es más que la justificación y la demostración de que la actuación administrativa cumple
con todos los requisitos establecidos y por tanto, que carece de vicios susceptibles de anular
el acto. Aunque siempre resulta recomendable que, los actos, sean del tipo que sean, estén
motivados, no es sin embargo, un requisito que se aplique con rigidez, ya que en algunos
actos la justificación resulta absurda, debido a su propio contenido, (por ejemplo, que
sentido tiene justificar un acto favorable en el que se le concede un trienio a un funcionario.
¿Necesita este conocer las razones que han llevado a la administración a reconocérselo? o
¿quizás ya las conozca?; ¿acaso las va a recurrir? o ¿tal vez las aceptará tal cual?). En
definitiva la motivación sirve para que el administrado al cual va dirigido el acto, conozca las
razones de la administración y pueda ejercitar una defensa basada en aquellos razonamientos
cuando no esté de acuerdo con aquellas y discrepe de su contenido.

Esto ha hecho que el artículo 54 LPC, determine cuales de entre todos los actos deben ser
motivados. Son los siguientes:

a) Actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos (por ejemplo, la concesión o
denegación de becas).

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 María Luisa Pernaute

b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos, recursos

administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje (por
ejemplo la reclamación por la denegación de una licencia urbanística).
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
f) Los dictados en el ejercicio de potestades discrecionales.

En cuanto a los requisitos subjetivos señalar que la Administración es la única capacitada para
dictar actos administrativos, pero como persona jurídica, está formada por una serie de
órganos que son quienes se encargan de manifestar la voluntad de aquella y la dotan de
actividad, por eso, dentro de los diferentes organismos que pertenecen a una Administración
habrá que asignar competencia a aquel que esté más capacitado en atención de la materia
objeto del acto administrativo, aunque puede darse la circunstancia de que esa selección y
predeterminación de órganos no se haya efectuado en su momento, por lo que habrá que
estar a lo que de forma supletoria la LPC establece en función de unos principios generales
para su determinación. Pero detrás de todo esquema estructural, la ley requiere que las
personas físicas, que son quienes verdaderamente expresan la voluntad de la Administración
(generalmente funcionarios), no tengan relación personal ni directa ni indirecta con el fondo
del asunto (principio de imparcialidad) con el fin de no ser recusado por proceder las causas
de abstención y recusación (artículos 28 y 29 LPC).

Otra aclaración, respecto de los elementos formales, decir que el procedimiento es el cauce
necesario para la producción de actos <<los actos administrativos que dicten las
administraciones públicas, bien de oficio o a instancia de interesado, se producirán por el
órgano competente ajustándose al procedimiento establecido>> (53.1 LPC). De esta manera la
Ley del Procedimiento Administrativo, actual Ley 30/92, de 26 de noviembre, regula los
procedimientos administrativos en general.

BIBLIOGRAFÍA

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Pons. Madrid, 1994.
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2010.

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 María Luisa Pernaute

• GARCÍA DE ENTERRIA, EDUARDO Y FERNÁNDEZ, TOMÁS- RAMÓN: “Curso de derecho

administrativo”. Civitas. 2008.
• GARRIDO FALLA, FERNANDO: “Tratado de derecho administrativo”. Volumen I. Tecnos.
Madrid 2005.
• GONZALEZ PEREZ, JESÚS Y GONZALEZ NAVARRO, FRANCISCO: “Comentarios a la Ley del
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común
(Ley 30/1992, de 26 de noviembre)". Civitas. Madrid 2007.
• PAREJO ALFONSO, LUCIANO: “Lecciones de derecho administrativo”. Ed. Tirant lo Blanch.
Valencia 2010.

TEXTOS LEGALES

• Constitución española de 1978.

• Ley 30/1992, de 26 de noviembre del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
Procedimiento Administrativo Común.
• Ley 7/19985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local.

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