Catastro para La Paz-Web-11!06!2020 Uniandes Muy Completo-2

Catastro
sy para la paz SS
IBER
EE
EEE
A Felipe León
Juana Dávila |
DOCUMENTOS 59
FFELIPE
elipe L
LEóN
eón es
es abogado
abogado yy especialista
especialista en en Derecho
Derecho Constitucional
Constitucional de de la
la
Universidad
Universidad Nacional
Nacional de de Colombia.
Colombia. Ha Ha trabajado
trabajado en en la
la Agencia
Agencia
Nacional
Nacional de de Tierras,
Tierras, como asesorjurídico
como asesor jurídico de de lala Oficina
Oficina deldel Ins-
Ins-
pector
pector dede Tierras;
Tierras; enen lala Unidad
Unidad de de Restitución
Restitución de de Tierras,
Tierras, como
como
analista
analista dede contexto
contexto de de lala Dirección
Dirección Social;
Social; yy enen lala Comisión
Comisión
Colombiana
Colombiana de Juristas, como
de Juristas, como abogado
abogado de de litigio
litigio enen restitución
restitución
de
de tierras
tierras y yjusticia
justicia transicional.
transicional. Es Es autor
autor del libro La
del libro La prueba
prueba
social
social yy de
de contexto
contexto en en elel proceso
proceso de de restitución
restitución de de tierras
tierras (Ley
(Ley
1448
1448 de de 2011).
2011).
Actualmente
Actualmente se
se desempeña
desempeña como
como investigador
investigador de
de la
la línea
línea de
de
justicia transicional,
justicia transicional, con
con especial
especial énfasis
énfasis en
en temas
temas de tierras,
de tierras,
restitución
restitución yy conflicto
conflicto armado.
armado.
JJuAna
uana D
DÁviLa
ávila es
es Ph.D.
Ph.D. enen Antropología
Antropología Social
Social de
de la
la Universidad
Universidad de de Harvard,
Harvard,
máster
máster enen Estudios
Estudios Internacionales
Internacionales Legales
Legales (SPILS)
(SPILS) dede la
la
Escuela
Escuela de de Derecho
Derecho de de Stanford
Stanford yy abogada
abogada de de la
la Universidad
Universidad
de
de los
los Andes,
Andes, de de Bogotá.
Bogotá. Su Su investigación
investigación académica
académica gira gira en
en
torno aa la
torno la antropología
antropología deldel Estado,
Estado, la
la violencia
violencia yy elel derecho,
derecho, yy
los
los estudios
estudios críticos
críticos de
de lala propiedad,
propiedad, la justicia transicional
la justicia transicional yy el
el
delito.
delito.
Fue
Fue investigadora
investigadora deldel Grupo
Grupo de de Memoria
Memoria Histórica
Histórica de
de lala CNRR
CNRR
(área
(área de
de Tierras
Tierras yy Conflicto)
Conflicto) yy dede la
la Fundación
Fundación Gaia-Amazonas;
Gaia-Amazonas;
coordinadora
coordinadora deldel Grupo
Grupo de de Análisis
Análisis dede Contexto
Contexto dede la
la Unidad
Unidad de de
Restitución
Restitución de
de Tierras
Tierras y y ha
ha sido
sido consultora
consultora en en temas
temas de de conflic-
conflic-
to armado
to armado y y disputas
disputas porpor lala tierra
tierra yy los
los territorios
territorios en
en Colombia.
Colombia.
Actualmente
Actualmente es
es la
la directora
directora de
de investigaciones
investigaciones del
del equipo
equipo de
de
Justicia Transicional
Justicia Transicional de
de Dejusticia.
Dejusticia.
Catastro
Catastro
para la
para la paz
paz
Tensiones,
Tensiones,
problemas,
problemas,
posibilidades
posibilidades
Felipe
Felipe León
León
Juana
Juana Dávila
Dávila
Dejusticia
derecho - justicia - sociedad
Schweizerische Eidgenossenschaft
Confédération suisse
Confederaz
ra
Embajada de Suiza en Colombia
Ayuda Humanitaria y Desarrollo (COSUDE)
Documentos
Documentos Dejusticia
Dejusticia 5959
CATASTRO
CATASTRO PARA
PARA LA
LA PAZ
PAZ
Tensiones,
Tensiones, problemas,
problemas, posibilidades
posibilidades
León,
León, Felipe
Felipe
Catastro
Catastro para
para lala paz.
paz. Tensiones,
problemas, posibilidades/
posibilidades/
León,
León, Felipe, Juana Dávila.
Felipe, Juana Dávila. --
- Bogotá
Bogotá :: Editorial
Editorial Dejusticia,
Dejusticia, 2020.
2020.
128
128 páginas
páginas :: gráficas
gráficas ;; 15
15 xx 24
24 cm.
cm. --
- (Documentos
(Documentos ;; 59) 59)
978-958-5597-35-8
978-958-5597-35-8
1.
1. Catastro
Catastro multipropósito-
multipropósito- Colombia
Colombia 2. 2. Reforma
Reforma Rural
Rural Integral
Integral 3. 3. Acuerdo
Acuerdo
Final
Final de
de Paz
Paz -- Colombia
Colombia 4. 4. Seguridad jurídica -- Justicia
Seguridad jurídica Justicia tributaria.
tributaria. I.!. Tít.
Tít. II.
Il. Serie.
Serie.
ISBN:
ISBN: 978-958-5597-36-5
978-958-5597-36-5 Versión
Versión digital
digital
978-958-5597-35-8
978-958-5597-35-8 Versión
Versión impresa
impresa
Centro
Centro de
de Estudios
Estudios de
de Derecho, Justicia yy Sociedad,
Derecho, Justicia Sociedad, Dejusticia
Dejusticia
Calle
Calle 35
35 Nº
N* 24-31,
24-31, Bogotá,
Bogotá, D.C.
D.C.
Teléfono:
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(57 1)
1) 608
608 3605
3605
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Revisión
Revisión de textos: Ángela
de textos: Ángela Alfonso
Alfonso Botero
Botero
Preprensa:
Preprensa: Marta
Marta Rojas
Rojas
Cubierta:
Cubierta: Alejandro
Alejandro Ospina
Ospina
Impresión:
Bogotá, junio de
Bogotá, junio de 2020
2020
Contenido
Contenido
Agradecimientos
Agradecimientos ........................................................................
.......oococcconocicccccccccocnoonconcnononnnoncnononnnoncnanonnnonon 7 7
Introducción
INtrOAUCCIÓN ...............................................................................
.ocooociccoionnoonocnonocnnnon cnn nono nono 9
9
EL
EL PROBLEMA
PROBLEMA DE DE LA
LA INFORMACIÓN
INFORMACIÓN TERRITORIAL:
TERRITORIAL:
DISPERSIÓN
DISPERSIÓN DEDE FUNCIONES,
FUNCIONES, DESACTUALIZACIÓN
DESACTUALIZACIÓN
DE
DE DATOS
DATOS EE INFORMALIDAD
INFORMALIDAD
EN
EN LA
LA TENENCIA
TENENCIA DEDE LA
LA TIERRA
TIERRA .....oooococccococcococococoocccocccncoconononaninnncncnna
.........................................................11
11
El
El catastro:
catastro: concepto,
concepto, procedimientos
procedimientos
yy antecedentes
antecedentes normativos .................................................... 12
NormativoOS.....oococicnnicccnncnnnccncccncannannncnnons 12
Efectos
Efectos de
de un
un catastro
catastro precario ............................................ 14
precario.........ooocooooncicciccnccnccnconcanno 14
Inseguridad jurídica ee informalidad
Inseguridad jurídica informalidad
en
en la
la tenencia
tenencia de
de la
la tierra ...................................................... 15
tierra........ooooocoooccnncnnnncccncnnccocnccccnnos 15
Acaparamiento,
Acaparamiento, despojo
despojo
yy apropiación
apropiación indebida
indebida dede tierras ......................................... 17
tierras...................ocococnonononcnonrnos 17
Debilidad
Debilidad yy desigualdad
desigualdad en en el el sistema
sistema
tributario
tributario predial
predial ......................................................................
.....ooooconncncndoncniccconnncccccononncncnncncncncnncnnnnos 19 19
Débil
Débil planeación
planeación yy aplicación
aplicación de
de políticas
políticas públicas ......... 20
públicas........ 20
LOS
LOS PULSOS
PULSOS POR
POR EL
EL CATASTRO
CATASTRO MULTIPROPÓSITO:
MULTIPROPÓSITO:
HITOS Y MODELOS
HITOS Y MODELOS .....oooooocociocociccococonocccnonorccinccrnn conan naco roca rnarannncnn 23
................................................................................. 23
El
El origen
origen político:
político: el
el catastro
catastro multipropósito
multipropósito
en
en el
el Acuerdo
Acuerdo Final
Final dede Paz ..................................................... 26
Paz.................ooocoonccnccccocccnonnnononannnonos 26
La
La definición
definición dede los los alcances
alcances yy fines fines del del CMP:
CMP:
la
la Misión
Misión Rural ..........................................................................
Rural.......o..o.noninnnninninnnnicinnnnnnnconncnnonacnncnarnara rca 30 30
El
El Plan
Plan Nacional
Nacional de
de Desarrollo
Desarrollo 2014-2018
2014-2018
yy el
el Conpes
Conpes 3859
3859 de
de 2016
QO16 .....................................................
ooooooococconococccococococccononnnonnonnnnnonos 33 33
2016-2019.
2016-2019. LaLa ejecución
ejecución de
de los
los pilotos
pilotos
del
del catastro
multipropósito ...................................................
.................oococononononicicacocornonononos 39
39
La
La expansión
expansión de
de los
los pilotos
pilotos de
de CMP
CMP
con
con el
el Ordenamiento
Ordenamiento Social
Social de
de la
la Propiedad
Propiedad ......................
................... 55
55
EL
EL CATASTRO
CATASTRO MULTIPROPÓSITO
MULTIPROPÓSITO EN EN EL EL MARCO
MARCO
DE
DE LAS
LAS OBLIGACIONES
OBLIGACIONES CONSTITUCIONALES
CONSTITUCIONALES DERIVADAS DERIVADAS
DEL
DEL ACUERDO
ACUERDO FINAL
FINAL DE
DE PAZ ............................................................. 61
PAZ.......oocooococococococococicocncnononononononononocnononos 61
La
La implementación
implementación del
del CMP
CMP
como
como parte
parte del
del Acuerdo
Acuerdo Final
Final ...............................................
..........ooooncnconcnnnnncnicnnonccccnoo: 64 64
Hacia
Hacia un
un nuevo
nuevo modelo
modelo de de catastro
multipropósito
bajo
bajo el
el gobierno
gobierno Duque
DUQUE .......o.ooooconccccccocococococonconconnonncnnnannonnonnno
......................................................... 68
68
EL
EL CMP
CMP EN
EN LUCES
LUCES YY SOMBRAS.
SOMBRAS. EXPERIENCIAS
EXPERIENCIAS
INTERNACIONALES
INTERNACIONALES YY RIESGOS
RIESGOS DEL
DEL MODELO
MODELO ...............................
............................... 79
79
Experiencias
Experiencias en en Sudamérica
Sudamérica como como referente
referente
de
NE realidad.................................................................................
A 80 80
Riesgos
Riesgos asociados
asociados a
a la la implementación
implementación
del
del modelo
modelo de
de CMP
CMP ..ooococcccciocooncccccccoonoccncccncannccnncnccannncnncnnonos
................................................................ 84
84
RECOMENDACIONES
RECOMENDACIONES. ........ocooooococcccoococccconococconocconononcononoonononconononcononcnnoos
........................................................................... 99
99
Recomendaciones
Recomendaciones para
para mitigar
mitigar riesgos
riesgos de
de gestión ......... 99
gestión........ 99
Recomendaciones
Recomendaciones sobre
sobre riesgos
riesgos de
de corrupción
corrupción .............108
............ 108
REFERENCIAS
REFERENCIAS .......................................................................................111
cooccccocicicccocococococononococncncncnccnnnninrnrnrnrrnc necia 111
VOLVER A LA TABLA DE CONTENIDO
Agradecimientos
Agradecimientos
El presente
El presente librolibro es es el
el fruto
fruto de de la
la investigación
investigación realizadarealizada entreentre septiembre
septiembre
de 2019
de 2019 yy febrero
febrero de de 2020
2020 sobresobre el el funcionamiento
funcionamiento del del catastro
catastro multipro-
multipro-
pósito en
pósito en elel marco
marco del del proyecto
proyecto Transformemos:
Transformemos: Territorios Territorios Construyen-
Construyen-
do Paz,
do Paz, financiado
financiado por por lala Ayuda Humanitaria yy Desarrollo
Ayuda Humanitaria Desarrollo (Cosude)
(Cosude) Em- Em-
bajada Suiza
bajada Suiza en en Colombia,
Colombia, agencia agencia aa la la que
que agradecemos
agradecemos enormemente
enormemente
por haber
por haber permitido
permitido yy propiciado
propiciado este este trabajo,
trabajo, en en especial
especial aa Johana Rocha
Johana Rocha
en su
en su calidad
calidad de de coordinadora
coordinadora del del proyecto.
proyecto.
En el
En el desarrollo
desarrollo de de este
este proceso,
proceso, se se contó
contó con con el el valioso diálogo yy
valioso diálogo
apoyo de
apoyo de lala Procuraduría
Procuraduría General General de de la la Nación,
Nación, especialmente
especialmente de de las
las
procuradoras delegadas
procuradoras delegadas Gloria Gloria Flórez
Flórez yy Martha Martha Carvajalino,
Carvajalino, quienesquienes
nos permitieron
nos permitieron acercarnos
acercarnos aa las las convergencias
convergencias que que se se presentaban
presentaban enen-
tre la
tre la política
política de de ordenamiento
ordenamiento social social de de lala propiedad
propiedad rural rural yy el
el catastro
catastro
multipropósito. Gracias
multipropósito. Gracias aa su su ayuda
ayuda se se pudo
pudo dar dar unun mayor
mayor soporte
soporte aa varias
varias
hipótesis sobre
hipótesis sobre el el reto
reto institucional
institucional que que representa
representa la la actualización
actualización masivamasiva
del
del catastro
catastro yy proponer
proponer recomendaciones
recomendaciones para para mitigar
mitigar riesgos.
riesgos.
De
De igual
igual manera,
manera, gracias
gracias aa las las entrevistas
entrevistas concedidas
concedidas por por expertos
expertos
que conocían
que conocían de de forma
forma directa
directa los los pormenores
pormenores del del diseño
diseño de de la
la política
política yy
de los
de los procesos
procesos catastrales,
catastrales, se se pudo
pudo disponer
disponer del del encuadre
encuadre técnico
técnico yy po-po-
lítico necesario
lítico necesario para para comprender
comprender el el catastro
catastro multipropósito.
multipropósito. Gracias Gracias aa su su
orientación yy aa los
orientación los oportunos
oportunos comentarios
comentarios aa las las versiones preliminares de
versiones preliminares de
este documento,
este documento, fue fue posible
posible corregir
corregir afirmaciones
afirmaciones imprecisasimprecisas yy reforzar
reforzar
ideas
ideas que,
que, posteriormente,
posteriormente, fueron fueron centrales
centrales en en elel análisis.
análisis. Entre
Entre ellos,
ellos, agra-
agra-
decemos especialmente
decemos especialmente al al ingeniero
ingeniero JairoJairo Ávila.
Ávila.
Agradecemos
Agradecemosa alala investigadora
investigadora Adriana Adriana FuentesFuentes yy aa Usaid,
Usaid, quienes
quienes
nos permitieron
nos permitieron conocer conocer las las sistematizaciones
sistematizaciones sobre sobre la la experiencia
experiencia del del
piloto de Ovejas. Estos documentos fueron vitales para conocer, desde
piloto de Ovejas. Estos documentos fueron vitales para conocer, desde
adentro, los
adentro, los retos
retos yy las
las estrategias
estrategias emprendidas
emprendidas en en la
la primera
primera intervención
intervención
Documentos Dejusticia 59
59 7
7
territorial de
territorial de catastro
multipropósito bajo bajo lala metodología
metodología de de Barrido
Barrido Pre- Pre-
dial Masivo.
dial Masivo. También
También agradecemos
agradecemos aa Adriana
Adriana por por habernos
habernos permitido
permitido co- co-
nocer su
nocer su perspectiva
perspectiva sobresobre elel proceso
proceso que que nos
nos permitió
permitió ampliar
ampliar yy afinar
afinar las
las
preguntas
preguntas de de esta
esta investigación.
investigación.
Finalmente, agrademos
Finalmente, agrademos aa los los investigadores
investigadores de de Dejusticia
Dejusticia que que parti-
parti-
ciparon en
ciparon en el
el seminario
seminario interno
interno dede exposición
exposición del del presente
presente texto.
texto. Con Con sus
sus
pertinentes críticas
pertinentes críticas yy recomendaciones
recomendaciones ayudaron ayudaron a a identificar
identificar loslos elemen-
elemen-
tos que
tos que debían
debían reforzarse
reforzarse yy propusieron
propusieron soluciones
soluciones oportunas
oportunas para para esos
esos
objetivos. Agradecemos
objetivos. especialmente aa Rodrigo
Agradecemos especialmente Rodrigo Uprimny,
Uprimny, Ana Ana Jimena
Jimena
Bautista,
Bautista, César Valderrama, Ivonne
César Valderrama, Ivonne Díaz,
Díaz, Sergio
Sergio Ruano,
Ruano, Luis
Luis Felipe
Felipe CruzCruz yy
Carlos Olaya
Carlos Olaya porpor elel estudio
estudio deldel texto
texto yy por
por las
las sugerencias
sugerencias que que dieron
dieron lugar
lugar
aa capítulos
capítulos nuevos,
nuevos, aa una una presentación
presentación muchomucho más más robusta
robusta deldel análisis
análisis de de
riesgos yy al
riesgos al diseño
diseño cuidadoso
cuidadoso de de las
las recomendaciones.
recomendaciones. Un Un agradecimiento
agradecimiento
especial aa Hobeth
especial Hobeth Martínez,
Martínez, quien
quien adelantó
adelantó loslos primeros
primeros esfuerzos
esfuerzos de de re-
re-
copilación de
copilación de información
información yy con con quien
quien sese diseñó
diseñó el el plan
plan de
de investigación
investigación
yy la
la estructura
estructura del del texto.
texto. Esperamos
Esperamos haber haber atendido
atendido yy aprovechado
aprovechado efi- efi-
cazmente sus
cazmente sus comentarios
comentarios yy sugerencias,
sugerencias, aclarando
aclarando que que las
las fortalezas
fortalezas de de
este documento
este documento fueron fueron posibles gracias aa su
posibles gracias su apoyo
apoyo yy queque las
las omisiones
omisiones oo
imprecisiones son
imprecisiones son de de entera
entera responsabilidad
responsabilidad de de los
los autores.
autores.
INTRODUCCIÓN
INTRODUCCIÓN
En marzo
En marzo de de 2019
2019 el el Gobierno
Gobierno nacional nacional accedió
accedió aa un un préstamo
préstamo del del Banco
Banco
Mundial por
Mundial por ciencien millones
millones de de dólares
dólares para para financiar
financiar la la implementación
implementación
del catastro
del catastro multipropósito
multipropósito (Banco (Banco Mundial,
Mundial, 2019); 2019); aa estos, estos, meses
meses des- des-
pués, se
pués, se añadieron
añadieron otros otros cincuenta
cincuenta millones
millones de de dólares
dólares del del Banco
Banco Inte-Inte-
ramericano de
ramericano de Desarrollo
Desarrollo (BID, (BID, 2019),
2019), hechos
hechos que que indican
indican que que el el actual
actual
gobierno tiene
gobierno tiene un un especial
especial interés
interés por por avanzar
avanzar en en unouno de de loslos puntos
puntos de de
la Reforma
la Reforma Rural Rural Integral
Integral pactada
pactada con con laslas FARC-EP
FARC-EP en en elel Acuerdo
Acuerdo Final Final
para la
para la Terminación
Terminación del del Conflicto
Conflicto yy la la Construcción
Construcción de de una
una PazPaz Estable
Estable yy
Duradera. Sin
Duradera. Sin embargo,
embargo, por por otro
otro lado,
lado, las
las decisiones
decisiones de de diseño
diseño institucional
institucional
que el
que el gobierno
gobierno ha ha venido
venido adoptando
adoptando muestran muestran que que el el modelo
catastro
que busca
que busca difiere
difiere cualitativamente
cualitativamente del del acordado
acordado en en lala mesa
mesa de de negociación
negociación
y, más
y, más en en general,
general, del del requerido
requerido para para obtener
obtener un un sistema
sistema de de gestión
gestión más más
efectivo yy más
efectivo más equitativo
equitativo de de lolo rural.
rural.
En efecto,
En efecto, la la actualización
actualización del del catastro
catastro yy su su ampliación
ampliación hacia hacia un un
modelo multipropósito
modelo multipropósito son son necesarias
necesarias para para la la transición
transición hacia hacia unauna admi-
admi-
nistración de
nistración de la la ruralidad
ruralidad con con mayor
mayor capacidad
capacidad transformadora
transformadora de de con-
con-
flictos ee inequidades.
flictos inequidades. Por Por taltal motivo,
motivo, desde desde de de Dejusticia,
Dejusticia, como como parteparte deldel
proyecto financiado
proyecto financiado por por el el Programa
Programa de de Ayuda Humanitaria yy Desarrollo
Ayuda Humanitaria Desarrollo
de
de la
la Cooperación
Cooperación Suiza Suiza (Cosude),
(Cosude), conocido
conocido como como Transformemos
Transformemos Te- Te-
rritorios, emprendimos
rritorios, emprendimos un un estudio
estudio dirigido
dirigido aa reconstruir
reconstruir yy aa analizar analizar la la
evolución de
evolución de la la política
política de de catastro
multipropósito yy su su oscilación
oscilación entre entre
diversos modelos,
diversos modelos, yy generar generar recomendaciones
recomendaciones en en clave
clave de de una
una “justicia
“justicia
transicional económica”.
transicional económica”.
El presente
El presente policy policy paper
paper está está dividido
dividido en en cinco
cinco secciones.
secciones. La La prime-
prime-
ra de
ra de ellas
ellas discute
discute los los problemas
problemas en en la la gestión
gestión de de lo lo rural
rural directamente
directamente
relacionados con el catastro en tanto sistema de información cartográfi-
relacionados con el catastro en tanto sistema de información cartográfi-
ca, soporte
ca, soporte de de laslas relaciones
relaciones de de tenencia
tenencia sobre sobre la la tierra,
tierra, línea
línea de de base
base para
para
59 9
9
la tributación
la tributación predial predial yy herramienta
herramienta de de planeación
planeación yy diseño diseño de de políticas
políticas
públicas. La
públicas. La segunda
segunda ofrece ofrece una una reconstrucción
reconstrucción de de loslos fundamentos
fundamentos po- po-
líticos, técnicos
líticos, técnicos yy normativos
normativos del del modelo
multipropósito yy la la
forma en
forma en que,
que, desde
desde 2016, 2016, se se ha
ha ejecutado
ejecutado en en loslos municipios
municipios priorizados,
priorizados,
especialmente en
especialmente en Ovejas,
Ovejas, Sucre. Sucre. La La tercera
tercera abordaaborda el el carácter
carácter vinculante
vinculante
de los
de los contenidos
contenidos del del Acuerdo
Acuerdo Final Final de de Paz
Paz sobre
sobre catastro
catastro multipropósito,
multipropósito,
así
así como
como su su relación
relación con con el el denominado
denominado Plan Plan Nacional
Nacional de de Clarificación,
Clarificación,
ordenado por
ordenado por la la Corte
Corte Constitucional
Constitucional en en 20142014 aa travéstravés de de su
su sentencia
sentencia
T-488 de
T-488 de ese
ese mismo
mismo año. año. La La cuarta
cuarta explica
explica el el rediseño
rediseño por por elel que
que ha ha pa-pa-
sado el
sado el catastro,
catastro, bajo bajo la la administración
administración Duque, Duque, que que ha ha consistido
consistido primor-primor-
dialmente en
dialmente en lala descentralización
descentralización de de lala gestión
gestión catastral.
catastral. Por Por último,
último, la la
sección final
sección final está
está dirigida
dirigida aa alertaralertar sobre
sobre los los riesgos
riesgos del del rediseño
rediseño y, y, aa partir
partir
de experiencias
de experiencias internacionales
internacionales yy de de los
los datos
datos nacionales
nacionales recogidos,recogidos, aa for- for-
mular recomendaciones
mular recomendaciones para para mejorar
mejorar el el catastro.
catastro.
Para la
Para la elaboración
elaboración del del presente
presente documento
documento se se hizo
hizo un un estudio
estudio deta- deta-
llado de
llado de la
la bibliografía
bibliografía sobre sobre loslos problemas
problemas rurales rurales de de reciente
reciente producción
producción
en el
en el país
país –especialmente
—especialmente la la publicada
publicada con con posterioridad
posterioridad al al Acuerdo
Acuerdo Final Final
de Paz–,
de Paz-, fundamento
fundamento político político del del nuevo
nuevo modelo modelo de de catastro.
catastro. De De igual
igual for-
for-
ma se
ma se revisaron
revisaron los los informes
informes elaborados
elaborados por por PNUDPNUD y y por por la la Misión
Misión Rural Rural
en 2011
en 2011 yy 2015,
2015, respectivamente,
respectivamente, en en los
los queque se se identificaron
identificaron importantes
importantes
reflexiones sobre
reflexiones sobre el el impacto
impacto de de la
la precariedad
precariedad del del catastro
catastro en en lala adminis-
adminis-
tración territorial
tración territorial yy en en la la gestión
gestión de de loslos conflictos
conflictos sobre sobre la la tierra.
tierra. En En lolo que
que
respecta al
respecta al diseño
diseño yy al al desarrollo
desarrollo de de lala política,
política, el el análisis
análisis aquí aquí expuesto
expuesto
prestó especial
prestó especial atención
atención aa los los documentos
documentos de de política
política pública
pública del del catastro
catastro
multipropósito desarrollados
multipropósito desarrollados por por los los gobiernos
gobiernos recientes, recientes, especialmen-
especialmen-
te las
te las bases
bases de de los
los planes
planes de de desarrollo
desarrollo de de laslas administraciones
administraciones Santos Santos II II
(2014-2018)
(2014-2018) yy Duque Duque (2018-2022),
(2018-2022), yy los los Conpes
Conpes 3859 3859 de de 2016,
2016, 3951 3951
de 2018
de 2018 yy 3958 3958 de de 2019.
2019. Además,
Además, fueron fueron revisados
revisados los los Planes
Planes de de Orde-
Orde-
namiento Social
namiento Social de de la la Propiedad
Propiedad expedidos
expedidos por por la la Agencia Nacional de
Agencia Nacional de
Tierra (ANT)
Tierra (ANT) yy un un informe
informe sobre sobre el el piloto
piloto de de Ovejas
Ovejas elaborado
elaborado por por la la
consultora Adriana
consultora Fuentes.
Adriana Fuentes.
De igual
De igual forma,
forma, se se consultaron
consultaron documentos
documentos técnicos técnicos elaborados
elaborados por por
instancias gubernamentales
instancias gubernamentales creadas creadas parapara el el diseño
diseño yy desarrollo
desarrollo de de lala política,
política,
se
se asistió
asistió al al evento
evento internacional
internacional organizado
organizado por por FAO FAO en en Bogotá,
Bogotá, en en agosto
agosto
de 2019,
de 2019, yy se se realizaron
realizaron entrevistas
entrevistas con con exfuncionarios
exfuncionarios del del Departamento
Departamento
Nacional de
Nacional de Planeación
Planeación (DNP), (DNP), la la Agencia
Agencia NacionalNacional de de Tierras
Tierras (ANT)
(ANT) yy el el
Instituto Geográfico
Instituto Geográfico Agustín Agustín CodazziCodazzi (IGAC) (IGAC) que que sirvieron
sirvieron para para la la orien-
orien-
tación del
tación del enfoque
enfoque yy para para aclarar
aclarar aspectos
aspectos técnicostécnicos de de la la función
función catastral.
catastral.
10
10 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
EL
EL PROBLEMA
PROBLEMA DEDE LA
LA INFORMACIÓN
INFORMACIÓN TERRITORIAL:
TERRITORIAL:
DISPERSIÓN
DISPERSIÓN DE
DE FUNCIONES,
FUNCIONES, DESACTUALIZACIÓN
DESACTUALIZACIÓN
DE
DE DATOS E INFORMALIDAD EN LA
DATOS E INFORMALIDAD EN LA TENENCIA
TENENCIA DE
DE LA
LA TIERRA
TIERRA
En 1916,
En 1916, la la Presidencia
Presidencia de de la la República
República reconocíareconocía que que no no contaba
contaba con con
un dato
un dato exacto
exacto de de la la ubicación
ubicación oo la la extensión
extensión de de las
las tierras
tierras baldías
baldías ni ni de
de
aquellas que
aquellas que ya ya habían
habían salidosalido del del dominio
dominio del del Estado,
Estado, pues pues no no existía
existía un un
inventario completo de los títulos otorgados o de los planos que debie-
inventario completo de los títulos otorgados o de los planos que debie-
ron acompañar
ron acompañar cada cada una una de de esas
esas disposiciones
disposiciones (Palacios, (Palacios, 1979, 1979, p. p. 252).
252).
En 2014,
En 2014, la la Corte
Constitucional ordenó ordenó al al Incoder
Incoder diseñar
diseñar yy ejecutar
ejecutar un un
Plan Nacional
Plan Nacional de de Clarificación
Clarificación yy Recuperación
Recuperación de de Baldíos
Baldíos debidodebido aa la la au-
au-
sencia de información fidedigna sobre la naturaleza jurídica de los predios
sencia de información fidedigna sobre la naturaleza jurídica de los predios
que
que componen
componen el el territorio
territorio nacional
nacional (Sentencia
(Sentencia T-488, T-488, 2014).2014).
Estos dos
Estos dos pronunciamientos,
pronunciamientos, separados separados por por un un siglo,
siglo, dejan
dejan entrever
entrever
las dificultades
las dificultades que que ha ha tenido
tenido el el Estado
Estado colombiano
colombiano para conseguir yy con-
para conseguir con-
servar información confiable sobre las características jurídicas y físicas de
servar información confiable sobre las características jurídicas y físicas de
los predios
los predios del del país
país yy sobresobre la la evolución
evolución de de las
las relaciones
relaciones que que lala población
población
establece con
establece con lala tierra
tierra yy los los territorios.
territorios. Esta Esta situación
situación ha ha impedido
impedido que que el el
diseño yy la
diseño la ejecución
ejecución de de políticas
políticas públicas
públicas sean sean loslos adecuados
adecuados yy ha ha afec-
afec-
tado de manera negativa la gestión y la administración de los conflictos
tado de manera negativa la gestión y la administración de los conflictos
territoriales que
territoriales que se se presentan
presentan en en la la mayor
mayor parte parte del del territorio
territorio nacional.
nacional.
En la
En la actualidad,
actualidad, hay hay una
una amplia
amplia dispersión
dispersión de de la la información
información predial predial
que se
que se origina
origina en en la la distribución
distribución de de funciones
funciones entre entre entidades.
entidades. Así, las va-
Así, las va-
riables cartográficas-fiscales
riables cartográficas-fiscales se se encuentran
encuentran aa cargo cargo del del Instituto
Instituto Geográfi-
Geográfi-
co Agustín Codazzi
co Agustín Codazzi (IGAC) (IGAC) yy de de los
los catastros
catastros descentralizados,
descentralizados, mientras mientras
que el
que el registro
registro de de derechos
derechos es es administrado
administrado por por laslas Oficinas
Oficinas de de Registro
Registro
de Instrumentos
de Instrumentos Públicos Públicos (ORIP) (ORIP) yy el el otorgamiento,
otorgamiento, disposición disposición yy admi- admi-
nistración de
nistración de las
las tierras
tierras públicas
públicas yy redistribución
redistribución de de la la propiedad
propiedad está está enen
cabeza
cabeza de de la Agencia Nacional
la Agencia Nacional de de Tierras
Tierras (ANT),(ANT), antiguoantiguo Incora-Incoder.
Incora-Incoder.
59 11
11
En ese
En ese contexto
contexto se se ha
ha presentado
presentado una una paradoja:
paradoja: aa pesar
pesar dede su
su alto
alto grado
grado de de
interdependencia, existe
interdependencia, existe una
una fuerte
fuerte desarticulación
desarticulación institucional
institucional que que haha
impedido la
impedido la consolidación
consolidación de de unun sistema
sistema de de información
información común.
común.
Uno de
Uno de los
los factores
factores que
que ha ha permitido
permitido la la continuidad
continuidad de de ese
ese estado
estado
de cosas
de cosas ha ha sido
sido lala configuración
configuración de de un
un sistema
sistema dede catastro
catastro con
con un un enfo-
enfo-
que principalmente
que principalmente tributario
tributario yy con con información
información cartográfica
cartográfica parcial
parcial dede
los predios
los predios en en el
el país.
país. El
El catastro
catastro está está compuesto
compuesto por por información
información predial
predial
en su
en su mayoría
mayoría desactualizada
desactualizada y, y, en
en todo
todo caso,
caso, fragmentada
fragmentada por cuenta de
por cuenta de la
la
división de
división de funciones
funciones previamente
previamente anotada anotada yy por
por su
su baja
baja interoperabilidad
interoperabilidad
que, en
que, en vez
vez dede racionalizar
racionalizar la la gestión
gestión de de dicha
dicha información,
información, ha ha derivado
derivado en en
toda
toda suerte
suerte de de duplicidad
duplicidad de de esfuerzos,
esfuerzos, inconsistencias
inconsistencias informáticas,
informáticas, deci- deci-
siones contradictorias
siones contradictorias oo equívocas
equívocas yy parálisis
parálisis institucional.
institucional.
El
El catastro:
catastro: concepto, concepto, procedimientos
procedimientos
yy antecedentes
antecedentes normativos normativos
Ahora
Ahora bien,bien, el el catastro
catastro es es definido
definido como como el el inventario
inventario de de predios
predios que que sese
encuentran adscritos
encuentran adscritos aa un un determinado
determinado territorio.territorio. DichoDicho inventario
inventario inclu-inclu-
ye la
ye la información
información sobre sobre la la extensión,
extensión, ubicación
ubicación yy linderoslinderos con con los
los planos
planos
respectivos, aa lo
respectivos, lo que
que sese añade
añade una una valoración económica de
valoración económica de cada
cada unouno concon
miras al
miras al cobro
cobro del del impuesto
impuesto predialpredial que que recaudan
recaudan las las administraciones
administraciones lolo-
cales. Adicionalmente,
cales. Adicionalmente, cada cada predio
predio catastral
catastral debe debe incluir
incluir unauna referencia
referencia
sobre el
sobre el presunto
presunto propietario
propietario como como responsable
responsable del del impuesto.
impuesto. Este Este dato
dato
depende de
depende de lala información
información catastral
catastral que que se se reporta
reporta en en cada
cada actualización
actualización yy
del cruce
del cruce con con la la información
información que que existe
existe en en los
los folios
folios de de matrícula.
matrícula.
La función
La función oo gestióngestión catastral
catastral se se compone
compone de de tres
tres procesos:
procesos: la la for-
for-
mación, la
mación, la actualización
actualización yy la la conservación
conservación catastral catastral (Resolución
(Resolución 720 720 de de
2011). La
2011). La formación
formación consiste
consiste en en elel levantamiento
levantamiento yy consolidación
consolidación de de lala
información predial
información predial aa nivel
nivel físico
físico (cartográfico),
(cartográfico), jurídico, fiscal yy económi-
jurídico, fiscal económi-
co
co de
de una
una unidad
unidad cartográfica
cartográfica catastral
catastral (municipio).
(municipio). Este Este proceso
proceso conclu-
conclu-
ye con
ye con la la resolución
resolución que que ordena
ordena la la inscripción
inscripción de de las
las nuevas
nuevas formaciones
formaciones
prediales en
prediales en el el catastro,
catastro, es es decir,
decir, en en las
las fichas
fichas prediales,
prediales, soportes
soportes gráficos
gráficos yy
formatos estadísticos.
formatos estadísticos.
La actualización,
La actualización, por por su su parte,
parte, es es la
la renovación
renovación de de los
los datos
datos ya exis-
ya exis-
tentes en
tentes en la la formación
formación catastral
catastral en en cada
cada uno uno de de sus
sus elementos,
elementos, lo lo que
que in-in-
cluye
cluye los
los cambios
cambios en en la
la forma
forma de de tenencia,
tenencia, en en la
la identificación
identificación del del dueño,
dueño,
en la
en la forma,
forma, extensión
extensión yy linderos
linderos de de los
los predios,
predios, en en los
los usos,
usos, enen las
las activi-
activi-
dades productivas
dades productivas yy en en lala existencia
existencia de de obras
obras oo mejoras,
mejoras, ya ya sean
sean privadas
privadas
oo públicas,
públicas, que que repercuten
repercuten en en elel valor
valor deldel predio.
predio. EstosEstos procesos
procesos deben deben
12
12 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
adelantarse en
adelantarse en lala totalidad
totalidad oo en en parte
parte de de loslos municipios
municipios yy se se formalizan
formalizan
con resolución
con resolución de de lala autoridad
autoridad catastralcatastral respectiva.
respectiva.
La conservación
La conservación consiste consiste en en laslas actividades
actividades destinadas destinadas aa mantenermantener al al
día la
día la información
información de de la la formación
formación catastral; catastral; se se activa
activa por por petición
petición de de par-
par-
te
te o
o como
como consecuencia
consecuencia de de procesos
procesos institucionales,
institucionales, como como las las remisiones
remisiones
de información
de información de de laslas Oficinas
Oficinas de de Registro
Registro de de Instrumentos
Instrumentos Públicos. Públicos. La La
conservación
conservación incluye incluye las las mutaciones
mutaciones (cambios) (cambios) catastralescatastrales reconocidas
reconocidas yy
solicitadas para
solicitadas para su su inscripción
inscripción por por los los dueños,
dueños, así así como
como los los procesos
procesos de de
reajuste de
reajuste de valores catastrales para
valores catastrales para el el impuesto
impuesto predial predial unificado.
unificado.
En sus
En sus orígenes,
orígenes, en en elel escenario
escenario de de lala gesta
gesta independentista,
independentista, el el catas-
catas-
tro
tro fue
fue constituido
constituido con con finesfines eminentemente
eminentemente tributarios tributarios (Ley (Ley 30, 30, 1821),
1821),
centrándose en
centrándose en lala determinación
determinación de de la la cuantía
cuantía de de los
los impuestos
impuestos yy en en lala
identificación de
identificación de laslas personas
personas obligadasobligadas aa su su pago.
pago. Más Más de de cien
cien años
años des- des-
pués,
pués, con con ocasión
ocasión de de laslas recomendaciones
recomendaciones de de la la Misión
Misión Kemmerer,
Kemmerer, se se
ampliaron sus
ampliaron sus funciones
funciones con con la la inclusión
inclusión de de la la información
información física física sobre
sobre
los predios
los predios (planos (planos con con linderos,
linderos, cabida cabida yy ubicación)
ubicación) yy con con la la consolida-
consolida-
ción
ción de de unun sistema
sistema nacionalnacional de de información
información cartográfica cartográfica (Ley (Ley 78, 78, 1935;
1935;
Decreto 1440,
Decreto 1440, 1935)
1935) administrado
administrado inicialmente inicialmente por por el el Instituto
Instituto Geográfi-
Geográfi-
co Militar
co Militar yy Catastral
Catastral yy luego luego por por el el Instituto
Instituto Geográfico
Geográfico Agustín Agustín CodazziCodazzi
(Decreto
(Decreto 290, 290, 1957;
1957; DNP, DNP, 2016, 2016, p. p. 10).
10).
En 1983,
En 1983, con con la la Ley
Ley 14 14 yy el el Decreto
Decreto 3496 3496 de de ese
ese año,
año, se se establecie-
establecie-
ron los
ron los marcos
marcos normativo
normativo yy técnico técnico para para el el cálculo
cálculo de de loslos valores
valores prediales
prediales
para efectos
para efectos tributarios
tributarios que que incluyeron
incluyeron “el “el método
método de de valoración catastral
valoración catastral
masiva”, así
masiva”, así como
como la la incorporación
incorporación del del registro
registro catastralcatastral de de laslas mejoras;
mejoras;
además, se
además, se fijó
fijó elel periodo
periodo de de cinco
cinco años años parapara la la formación
formación yy actualización
actualización
del catastro.
del catastro. Los Los impuestos
impuestos yy gravámenes gravámenes prediales prediales fueron fueron concentrados
concentrados
en un
en un solo
solo cobro
cobro con con la la Ley
Ley 44 44 dede 1990
1990 que que estableció
estableció el el impuesto
impuesto predial predial
único yy eliminó
único eliminó la la sobretasa
sobretasa de de levantamiento
levantamiento catastral, catastral, extinguiendo
extinguiendo el el
único mecanismo
único mecanismo de de recaudo
recaudo dirigido dirigido directamente
directamente aa financiar financiar la la labor
labor
catastral
catastral (DNP, (DNP, 2016, 2016, p. p. 12).
12).
En lo
En lo que
que respecta
respecta a a la la relación
relación de de catastro
catastro yy registro,
registro, con con la la expe-
expe-
dición
dición del del Estatuto
Estatuto de de Notariado
Notariado yy Registro Registro (Decreto (Decreto 1250, 1250, 1970)
1970) se se es-
es-
tipuló la
tipuló la necesidad
necesidad de de enlazar
enlazar los los registros
registros de de propiedad
propiedad con con el el catastro
catastro
mediante la
mediante la remisión
remisión de de la la información
información producida producida por por las las oficinas
oficinas regis-regis-
trales yy catastrales
trales catastrales hacia hacia un un tercer
tercer actor:
actor: el el Servicio
Servicio NacionalNacional de de Inscrip-
Inscrip-
ción (DNP,
ción (DNP, 2016, 2016, p. p. 11).
11). Dicho
Dicho servicio
servicio dejó dejó de de cumplir
cumplir con con esa esa función
función
con el
con el Decreto
Decreto 1711 1711 de de 1984
1984 que que determinó
determinó que que los los sistemas
sistemas de de catastro
catastro yy
registro
registro debían
debían intercambiar,
intercambiar, de de forma
forma obligatoria,
obligatoria, la la información
información predial predial
59 13
13
yy que
que debía
debía establecerse
establecerse el el número
número único único de de identificación
identificación predial predial concon
el fin
el fin de
de consolidar
consolidar el el cruce
cruce de de la
la información
información catastral catastral yy registral
registral (DNP,
(DNP,
2010, p.
2010, p. 5).
5). Con
Con el el Decreto
Decreto 2157 2157 de de 1995
1995 se se fijó
fijó que
que para
para lala determinación
determinación
de linderos
de linderos prediales
prediales que que se se incluyesen
incluyesen en en las
las escrituras
escrituras públicas
públicas podría
podría
recurrirse aa los
recurrirse los planos
planos de de la la autoridad
autoridad catastral,
catastral, sin sin que
que fuese
fuese necesario
necesario
incluir
incluir la la descripción
descripción de de literal
literal (DNP,
(DNP, 2010, 2010, p. p. 6).
6).
AA pesar
pesar de de lala preexistencia
preexistencia de de los
los procesos
procesos yy de de las
las disposiciones
disposiciones
normativas previamente
normativas previamente referidas,referidas, los los sistemas
sistemas de de información
información registral registral yy
catastral siguen
catastral siguen desarticulados
desarticulados debido debido aa las las dificultades
dificultades en en elel tránsito
tránsito de de
los datos
los datos entre
entre entidades,
entidades, aa los los problemas
problemas en en elel establecimiento
establecimiento de de corres-
corres-
pondencias
pondencias de de datos
datos (propietarios,
(propietarios, nomenclatura,
nomenclatura, linderos, linderos, cabidas),
cabidas), aa
la debilidad
la debilidad en en el
el mantenimiento
mantenimiento de de lala información
información yy aa los los obstáculos
obstáculos
que debía
que debía afrontar
afrontar la la población
población en en general
general parapara acceder
acceder yy participar
participar de de los
los
procesos de
procesos de actualización
actualización catastralcatastral yy registral.
registral. Para
Para resolver
resolver esa esa situación,
situación,
se ha
se ha dispuesto
dispuesto de de varios mandatos para
varios mandatos para garantizar
garantizar la la interoperatividad
interoperatividad de de
la información
la información y la actualización de
y la actualización de los
los datos,
datos, comocomo fue fue elel caso
caso del
del Conpes
Conpes
3641 de
3641 de 2010,
2010, sinsin queque los los mismos
mismos hayan hayan podido
podido resolver
resolver el el desfase
desfase de de
información debido
información debido a a laslas diferencias
diferencias entre entre las
las bases
bases yy lala realidad
realidad territorial.
territorial.
Efectos
Efectos de de unun catastro
catastro precarioprecario
Para 2015,
Para 2015, el el IGAC
IGAC estimaba
estimaba que que elel 28%
28% deldel territorio
territorio nacional
nacional no no con-
con-
taba con
taba con formación
catastral yy queque elel 63,9%
63,9% estaba
estaba desactualizado,
desactualizado, lo lo que
que
implicaba que,
implicaba que, para
para eseese entonces,
entonces, los los predios
predios que que conformaban
conformaban más más del del
90%
90% del del país
país carecían
carecían de de información
cartográfica fiablefiable (DNP,
(DNP, 2016,2016,
p. 18).
p. 18). Adicionalmente,
Adicionalmente, un un número
número considerable
considerable de de los
los planos,
planos, incluso
incluso
los supuestamente
los supuestamente actualizados,
actualizados, teníantenían problemas
problemas de de escala
escala yy por
por lo lo tanto
tanto
son imprecisos
son imprecisos aa la la hora
hora dede establecer
establecer áreas áreas yy linderos,
linderos, además
además de de incom-
incom-
patibles
patibles entre
entre sí.sí. También
También se se encontraron
encontraron diferencias
diferencias importantes
importantes entre entre
los valores
los valores comerciales
comerciales yy los los avalúos
avalúos catastrales,
catastrales, lo lo que
que genera
genera distorsiones
distorsiones
serias
serias enen materia
materia tributaria.
tributaria. De De hecho,
hecho, según
según el el DNP,
DNP, en en algunas
algunas zonas
zonas ru-ru-
rales el
rales el segundo
segundo superaba
superaba al al primero
primero en en un
un 99%
99% –lo —lo que
que significa
significa que
que casi
casi
lo dobla
lo dobla en en valor–
valor- y, y, en
en zonas
zonas urbanas,
urbanas, lolo podía
podía llegar
llegar aa rebasar
rebasar hasta
hasta en en un
un
66% (DNP,
66% (DNP, 2016,2016, p. p. 20).
20).
En tal
En tal sentido,
sentido, informes
informes institucionales
institucionales yy de de organismos
organismos internacio-
internacio-
nales, así
nales, así como
como publicaciones
publicaciones académicas
académicas de de expertos
expertos sobresobre lala materia
materia
coinciden en
coinciden en que
que la la ausencia
ausencia de de unun sistema
sistema de de catastro
catastro eficaz
eficaz yy actualiza-
actualiza-
do ha
do ha sido
sido un un problema
problema persistente
persistente con con repercusiones
repercusiones graves graves dede distinta
distinta
índole
índole sobre
sobre la la gobernanza
gobernanza de de lala tierra.
tierra. Destacamos
Destacamos cuatro cuatro efectos:
efectos: (i) (i)
14
14 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
inseguridad jurídica
inseguridad jurídica ee informalidad
informalidad en en la
la tenencia
tenencia de de la
la tierra,
tierra, conflictos
conflictos
derivados yy parálisis
derivados parálisis económica;
económica; (ii) (ii) el
el acaparamiento,
acaparamiento, el el despojo
despojo yy la la
apropiación indebida
apropiación indebida de de tierras;
tierras; (iii)
(iii) falencias
falencias yy desigualdades
desigualdades en en el
el siste-
siste-
ma de
ma de recaudo
recaudo del
del impuesto
impuesto predial;
predial; yy (iv)
(iv) debilidad
debilidad técnica
técnica enen la
la planea-
planea-
ción yy aplicación
ción aplicación eficaz
eficaz de
de políticas
públicas rurales.
rurales.
Inseguridad
Inseguridad jurídica jurídica ee informalidad
informalidad
en la
en la tenencia
tenencia de de la la tierra
tierra
De acuerdo
De acuerdo con con el el economista
economistayy estudioso estudioso de de la
la cuestión
cuestión agraria agraria en en elel país,
país,
Absalón Machado, la
Absalón Machado, la precariedad
precariedad históricahistórica de de los
los sistemas
catastro yy de de
registro para
registro para la la constatación
constatación de de loslos derechos
derechos de de propiedad
propiedad ha ha impedido
impedido
el correcto
el correcto yy eficaz eficaz funcionamiento
funcionamiento del del derecho
derecho civil civil yy del del mercado
mercado de de
tierras
tierras (Machado,
(Machado, 2017, 2017, p. p. 138).
138). En En este
este mismo
mismo sentido, Alejandro Reyes,
sentido, Alejandro Reyes,
sociólogo de
sociólogo de lala violencia
violencia yy la la ruralidad
ruralidad colombiana,
colombiana, ha ha señalado
señalado que que el el sis-
sis-
tema de
tema de catastro
catastro imperante
imperante repercuterepercute en en lala seguridad
seguridad jurídicajurídica de de quienes
quienes
ostentan relaciones
ostentan relaciones jurídicasjurídicas yy materiales
materiales con con los los predios,
predios, en en lala formali-
formali-
zación de
zación de la la economía
economía rural rural yy en en la la eficacia
eficacia de de laslas políticas
públicas de de
desarrollo en
desarrollo en elel campo
campo (Reyes,(Reyes, 2016, 2016, p. p. 95).
95).
La llamada
La llamada “informalidad”
“informalidad” en en lala tenencia
tierra se se presenta
presenta
cuando quienes
cuando quienes ejercen ejercen la la tenencia
tenencia materialmaterial yy actúan
actúan como como dueños dueños de de los
los
predios carecen
predios carecen de de derechos
derechos ciertos ciertos sobresobre los los respectivos
respectivos inmuebles, inmuebles, ya ya
sea porque
sea porque no no tienen
tienen los los títulos
títulos respectivos
respectivos oo porque porque se se trata
trata de de bienes
bienes
públicos. La
públicos. La informalidad
informalidad se se perpetúa
perpetúa por por factores
factores sociales
sociales ee institucio-
institucio-
nales. Debido
nales. Debido aa la la precariedad
precariedad de de loslos derechos
derechos yy aa los los costos
costos de de laslas tran-
tran-
sacciones,
sacciones, la la informalidad
informalidad tiende tiende aa instaurarse
instaurarse como como la la “normalidad”
“normalidad” en en
algunas regiones
algunas regiones en en las
las que
que se se presentan
presentan negociosnegocios por por documento
documento privado privado
(cartas-venta)
(cartas-venta) y y sucesiones
sucesiones sin sin trámite.
trámite. AA esto esto se se suma
suma la la inoperancia
inoperancia de de
las
las autoridades
autoridades estatales estatales en en dos
dos dimensiones:
dimensiones: 1) 1) elel acceso
acceso aa los los derechos
derechos
de propiedad
de propiedad yy la la protección
protección de de las
las tierras
tierras públicas,
públicas, dando dando lugar lugar aa posesio-
posesio-
nes y ocupaciones prolongadas tanto de campesinos de escasos recursos,
nes y ocupaciones prolongadas tanto de campesinos de escasos recursos,
como de
como de grandes
grandes acaparadores;
acaparadores; yy 2) 2) lala actualización,
actualización, correspondencia
correspondencia yy
verosimilitud de
verosimilitud de las
las bases
bases de de datos
datos registrales
registrales yy catastrales
catastrales que que no no coinci-
coinci-
den entre
den entre sí sí ni
ni con
con la la realidad
realidad de de los
los predios,
predios, agravando
agravando el el desconocimien-
desconocimien-
to de la realidad rural y haciendo aún más precaria la tenencia informal
to de la realidad rural y haciendo aún más precaria la tenencia informal al al
carecer de
carecer de un un registro
registro que que le le dédé respaldo
respaldo institucional.
institucional.
59 15
15
Sobre
Sobre la la extendida
extendida informalidad
informalidad en en la la tenencia
tenencia de de lala tierra,
tierra, la la Mi-
Mi-
sión
sión Rural
Rural (2015)
(2015)' 1 retomó
retomó los los datos
datos de de lala Unidad
Unidad de de Planificación
Planificación Rural Rural
yy Agropecuaria
Agropecuaria (UPRA) (UPRA) señalandoseñalando que, que, parapara el el año
año del del informe,
informe, cerca cerca el el
94% de
94% de los
los municipios
municipios del del país
país tenía
tenía una
una tasatasa de de formalidad
formalidad menor menor al al 75%
75%
y, de
y, de ellos,
ellos, 181181 municipios
municipios (16%) (16%) teníantenían una una tasa
tasa de de formalidad
formalidad menor menor al al
25%,
25%, además,
además, que que 79 79 (7%)
(7%) no no contaban
contaban con con catastro
catastro en en absoluto
absoluto (Misión (Misión
para la
para la Transformación
Transformación del del Campo,
Campo, 2015a, 2015a, p. p. 104).
104). EstosEstos datosdatos se se toma-
toma-
ron de
ron de lala comparación
comparación de de los
los datos
datos catastrales
catastrales yy registrales
registrales yy del del tipo
tipo dede
derecho inscrito.
derecho inscrito.
En efecto,
En efecto, tal tal yy como
como en en susu momento
momento señalaba señalaba el el informe
informe Colombia
Colombia
rural: razones
rural: razones para para la la esperanza,
esperanza, de de PNUD,
PNUD, los los problemas
problemas en en el el inventa-
inventa-
rio de
rio de relaciones
relaciones jurídicas
jurídicas se se deben
deben en en parte
parte aa la la desarticulación
desarticulación de de las
las
bases de
bases de información
información catastrales
catastrales yy registrales
registrales afectadas
afectadas por por la la escasa
escasa mo- mo-
dernización de
dernización de las
las oficinas
oficinas de de registro
registro en en cuanto
cuanto al al respaldo
respaldo digitaldigital yy aa la la
sistematización informática
sistematización informática de de loslos folios
folios yy de de lala integración
integración de de datos
datos de de
identificación predial
identificación predial con con catastro
catastro (PNUD,(PNUD, 2011, 2011, p. p. 95).
95).
Ahora bien, la
Ahora bien, la correspondencia
correspondencia entre entre información
información registral registral yy catastral
catastral
no debe
no debe confundirse
confundirse con con formalidad
formalidad en en lala tenencia
tenencia de de lala tierra.
tierra. En En este
este sen-
sen-
tido, la
tido, la Misión
Misión advierte
advierte que que loslos datos
datos de de lala UPRA
UPRA son son igualmente
igualmente parciales parciales
dado que,
dado que, entre
entre otros
otros factores,
factores? la 2
la existencia
existencia de de títulos
títulos de de propiedad
propiedad en en un
un
predio no
predio no significa
significa que que el el predio
predio se se encuentre
encuentre bajo bajo el el dominio
dominio de de lala persona
persona
que figura
que figura como
como titular
titular en en elel folio
folio de de matrícula;
matrícula; yy la la probable
probable desactualiza-
desactualiza-
ción en
ción en relación
relación con con loslos negocios
negocios jurídicos
jurídicos (formales
(formales ee informales)
informales) sobre sobre lala
tierra que
tierra que sese hayan
hayan celebrado
celebrado con con posterioridad
posterioridad (Misión (Misión para para la la Transfor-
Transfor-
mación del
mación del Campo,
Campo, 2015c, 2015c, p.p. 61).61). En En este
este sentido,
sentido, para para que que un un proceso
proceso de de
actualización catastral
actualización catastral ayude
ayude aa reforzar
reforzar la la seguridad
seguridad jurídicajurídica en en lala tenencia
tenencia
de la
de la tierra
tierra es es necesario
necesario que que el el proceso
proceso de de integración
integración de de lala información
información
institucional sea
institucional sea coherente
coherente con con la la información
información real real real
real en en territorio.
territorio.
1
1 La
La Misión
Misión para
para la la Transformación
Transformación del del Campo
Campo Colombiano,
Colombiano, conocidaconocida tam- tam-
bién
bién como
como Misión
Misión Rural,
Rural, fue
fue constituida
constituida por por el
el Departamento
Departamento Nacional Nacional de de
Planeación
Planeación en en febrero
febrero de de 2014
2014 con con elel objetivo
objetivo de de cumplir
cumplir el el mandato
mandato pre- pre-
sidencial
sidencial de de proveer
proveer los los insumos
insumos necesarios
necesarios para para el el diseño
diseño de de las
las políticas
políticas
públicas
públicas rurales
rurales que que sese ejecuten
ejecuten en en los
los siguientes
siguientes veinteveinte años
años a a su
su crea-
crea-
ción.
ción. SeSe estructuró
estructuró a a partir
partir de de las
las recomendaciones
recomendaciones sobre sobre seisseis ejes
ejes oo es-
es-
trategias:
trategias: (1)(1) ordenamiento
ordenamiento yy desarrollo territorial, (2)
desarrollo territorial, (2) desigualdad
desigualdad social, social,
(3)
(3) inclusión
inclusión productiva,
productiva, (4) (4) competitividad,
competitividad, (5) (5) sostenibilidad
sostenibilidad ambiental
ambiental
yy (6)
(6) reformas
reformas institucionales.
institucionales. Sobre Sobre las las propuestas
propuestas de de la
la Misión
Misión se se hace
hace
referencia
referencia en en elel apartado
apartado que que trata
trata elel diseño
diseño del del catastro
multipropósito.
2
2 Los
Los datos
datos yy cálculos
cálculos de de lala UPRA
UPRA no no incluyen
incluyen la la información
información de de loslos catas-
catas-
tros
tros descentralizados.
descentralizados.
16
16 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
Acaparamiento,
Acaparamiento, despojo despojo
yy apropiación
apropiación indebida indebida de de tierras
tierras
La ausencia o desactualización de la
La ausencia o desactualización de la información
información impide, impide, necesariamen-
necesariamen-
te, que
te, que hayahaya transparencia
transparencia sobre sobre la la distribución
distribución real real dede lala propiedad
propiedad yy la la
tenencia de
tenencia de la
la tierra.
tierra. De De acuerdo
acuerdo con con Reyes,
Reyes, la la desarticulación
desarticulación histórica histórica
entre el
entre el sistema
sistema de de registro
registro yy la la titulación
titulación de de lala propiedad
propiedad habría habría propicia-
propicia-
do las
do las condiciones
condiciones para para que que las
las élites
élites nacionales
nacionales yy regionales
regionales se se apropiaran
apropiaran
de las
de las mejoras
mejoras de de los los colonos
colonos haciendo
haciendo uso uso de de mecanismos
mecanismos violentos violentos yy
aprovechando sus
aprovechando sus ventajas materiales, sus
ventajas materiales, sus conexiones
conexiones yy su su conocimiento
conocimiento
especializado del
especializado del derecho
derecho yy la la burocracia
burocracia (Reyes, (Reyes, 2016,2016, p. p. 29).
29).
El estudio
El estudio clásico
clásico de de LeGrand
LeGrand identificó
identificó varios mecanismos legales
varios mecanismos legales
ee ilegales
ilegales de de apropiación
apropiación de de tierras
tierras públicas
públicas que que emplearon
emplearon terratenien-
terratenien-
tes nacientes
tes nacientes oo establecidos
establecidos de de mediados
mediados del del siglo
siglo XIX
XIX yy principios
principios del del
siglo XX. LeGrand encontró que a lo largo de ese periodo las personas
siglo XX. LeGrand encontró que a lo largo de ese periodo las personas
adineradas yy con
adineradas con influencias
influencias políticas
políticas tenían
tenían muchas
muchas más más oportunidades
oportunidades
yy facilidades
facilidades para para constituir
constituir títulos
títulos de de propiedad
propiedad sobre sobre tierras
tierras baldías
baldías en en
comparación con
comparación con los los colonos
colonos que que trabajaban
trabajaban directamente
directamente esas esas tierras
tierras yy
que por
que por disposición
disposición de de dos
dos reformas
reformas legales legales de de fines
fines deldel siglo
siglo XIXXIX tenían
tenían
derecho sobre
derecho sobre la la tierra
tierra trabajada
trabajada (LeGrand,
(LeGrand, 2016, 2016, pp. pp. 71-83).
71-83). Los Los meca-
meca-
nismos fraudulentos
nismos fraudulentos uu oportunistas oportunistas que que Legrand
Legrand encontró
encontró consistían
consistían en en
sacar provecho
sacar provecho de de la la precariedad
precariedad yy de de lala poca
poca precisión
precisión en en loslos métodos
métodos
de recolección
de recolección de de información
cartográfica (LeGrand,
(LeGrand, 2016, 2016, pp. pp. 83-91).
83-91).
En la
En la actualidad,
actualidad, con con las
las variaciones
variaciones históricas
históricas respectivas
respectivas en en materia
materia
social,
social, institucional
institucional yy normativa,normativa, la la debilidad
debilidad de de los
los sistemas
sistemas de de informa-
informa-
ción sigue
ción sigue constituyéndose
constituyéndose en en unun factor
factor de de desigualdad
desigualdad para para el el acceso
acceso aa la la
tierra. Reyes
tierra. Reyes señala
señala que que loslos actores
actores con con mayores
mayores recursos
recursos para para acceder
acceder yy
relacionarse con
relacionarse con el el entramado
entramado legal legal pueden
pueden lograr lograr mejores
mejores resultados
resultados en en
el trámite
el trámite yy consolidación
consolidación de de sus
sus intereses
intereses en en oposición
oposición aa una una vulnerabili-
vulnerabili-
dad acentuada de la población que carece de esas herramientas yy destrezas
dad acentuada de la población que carece de esas herramientas destrezas
(Reyes,
(Reyes, 2016, 2016, p. p. 95).
95).
Esta discusión
Esta discusión sobre sobre la la desigualdad
desigualdad histórica histórica en en elel acceso
acceso a a la la tierra
tierra
fue retomada
fue retomada recientemente
recientemente por por la la Sentencia
Sentencia T-488 T-488 de de 2014
2014 de de lala Corte
Corte
Constitucional. En
Constitucional. En esta esta providencia,
providencia, la la Corte
Corte sacó sacó aa flote
flote elel silencio
silencio insti-
insti-
tucional ante
tucional ante la la práctica
práctica judicial
judicial de de aplicar
aplicar la la prescripción
prescripción adquisitiva
adquisitiva del del
Código Civil
Código Civil aa tierras
tierras baldías
baldías que, que, aa pesar
pesar de de estar
estar ampliamente
ampliamente prohibida prohibida
por la
por la legislación
legislación nacional, nacional, encontró
encontró asidero asidero en en una
una interpretación
interpretación de de la
la
Ley 200
Ley 200 de de 1936
1936 yy en en lala débil
débil participación
participación procesal procesal del del extinto
extinto Incoder
Incoder
que, al
que, al igual
igual queque la la actual
actual Agencia Nacional de
Agencia Nacional de Tierras
Tierras (ANT),
(ANT), no no contaba
contaba
59 17
17
con un
con un inventario
inventario de de tierras
tierras públicas
públicas que que le le permitiera
permitiera oponerse oponerse en en esos
esos
procesos. Al
procesos. parecer, algunos
Al parecer, algunos de de esos
esos procesos
procesos fueron fueron adelantados
adelantados por por
personas con
personas con grandes
grandes recursos
recursos económicos
económicos yy políticospolíticos que que sacaron
sacaron prove-prove-
cho de
cho de la
la situación,
situación, como como se se denunció
denunció hace hace pocopoco en en Vichada
Vichada (Liga (Liga Contra
Contra
el
el Silencio,
Silencio, 11 11 de de marzo,
marzo, 2019).2019).
Reyes
Reyes indicaindica que que los los procesos
procesos de de apropiación
apropiación contemporáneos
contemporáneos se se
complejizan aa partir
complejizan partir de de lala aparición
aparición de de modos
modos yy móvilesmóviles nuevos,nuevos, como como es es
el caso
el caso de de lala captura
captura de de rentas
rentas ilícitas
ilícitas yy elel despojo
despojo de de tierras
tierras con con ocasión
ocasión
del conflicto armado (Reyes, 2016, p. 28). Al respecto, Machado encuen-
del conflicto armado (Reyes, 2016, p. 28). Al respecto, Machado encuen-
tra un
tra un impacto
impacto diferencial
diferencial que que surge
surge de de lala debilidad
debilidad del del modelo
modelo catastral
catastral
dado que
dado que la la ausencia
ausencia de de unun sistema
sistema que que brinde certeza sobre
brinde certeza sobre los los derechos
derechos
de propiedad
de propiedad facilita facilita la la apropiación
apropiación de de baldíos
baldíos yy el el despojo
despojo de de tierras,
tierras, re-re-
duciendo aa los
duciendo los poseedores
poseedores yy ocupantesocupantes aa convertirse
convertirse en en “ciudadanos
“ciudadanos de de
segunda”
segunda” (Machado,
(Machado, 2017, 2017, p. p. 134).
134).
En lo
En lo que
que respecta
respecta al al acaparamiento
acaparamiento de de las
las tierras
tierras rurales,
rurales, el el infor-
infor-
me
me del
del PNUD
PNUD señalaba, señalaba, en en 2011,
2011, que que entre
entre 20002000 yy 2009,2009, en en Colombia,
Colombia,
hubo una
hubo una tendencia
tendencia aa la la concentración
concentración de de tierras
tierras en en 2323 dede sus
sus 3232 departa-
departa-
mentos, siendo
mentos, siendo Valle Valle deldel Cauca
Cauca yy Antioquia
Antioquia los los departamentos
departamentos con con mayor
mayor
reporte. En
reporte. En el el caso
caso de de Antioquia,
Antioquia, el el PNUD
PNUD encontró encontró una una variación
variación del del
índice Gini de 0,86 a 0,91 entre 2004 y 2009 que coincidió con el hecho
índice Gini de 0,86 a 0,91 entre 2004 y 2009 que coincidió con el hecho
de que,
de que, para
para esos esos años,
años, fuefue unouno de de los
los departamentos
departamentos con con los los índices
índices más más
altos de
altos de violencia
violencia sociopolítica
sociopolítica yy violaciones
violaciones de de derechos
derechos humanos,humanos, en en
general, yy de
general, de desplazamiento
desplazamiento forzado, forzado, despojo
despojo de de tierras
tierras yy asesinato
asesinato de de
líderes reclamantes
líderes reclamantes de de tierras,
tierras, en en particular.
particular. Un Un ejemplo
ejemplo emblemático
emblemático de de
esa
esa dinámica
dinámica fue fue lala subregión
subregión de de Urabá
Urabá (PNUD,
(PNUD, 2011, 2011, p. p. 198).
198). 3
No
No obstante,
obstante, como como lo lo señaló
señaló en en susu momento
momento el el PNUD,
PNUD, los los datos
datos
de variación
de variación del del índice
índice Gini Gini son son todavía
todavía aproximados
aproximados como como resultado
resultado
de la
de la debilidad
debilidad del del sistema
sistema catastral
catastral yy de de lala complejidad
complejidad de de las
las prácticas
prácticas
criminales:
criminales:
No solo
No solo existe
existe una
una alta
alta informalidad
informalidad enen los
los derechos
derechos de de propie-
propie-
dad,
dad, también
también el el fenómeno
fenómeno deldel testaferrato,
testaferrato, nono capturado
capturado en en las
las
estadísticas, oculta
estadísticas, oculta que
que muchas
muchas propiedades
propiedades que que figuran
figuran aa nom-
nom-
bre
bre de
de personas
personas diferentes
diferentes son
son en
en realidad
realidad dede un
un mismo
mismo dueño
dueño
3
3 Según
Según el el Centro
Centro Nacional
Nacional de de Memoria
Memoria Histórica
Histórica (CNMH,
(CNMH, 2015,
2015, p. p. 156),
156),
“A
“A partir
partir de
de lala década
década de de los
los años
años ochenta
ochenta la la región
región del
del Urabá,
Urabá, localizada
localizada
entre
entre los
los departamentos
departamentos de de Antioquia,
Antioquia, Córdoba
Córdoba yy Chocó
Chocó en en el
el noroeste
noroeste del
del
país,
país, sese convertiría
convertiría enen elel referente
referente másmás importante
importante del del desplazamiento
desplazamiento
forzado
forzado contemporáneo
contemporáneo yy en en la
la principal
principal expulsora
expulsora durante
durante la la época
época del
del
escalamiento
escalamiento del del conflicto
conflicto armado”.
armado”.
18
18 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
que
que las
las ha
ha repartido
repartido entre
entre amigos,
amigos, compadres,
compadres, familiares,
familiares, súbdi-
súbdi-
tos, etc.,
tos, etc., pero
pero sobre
sobre las
las cuales
cuales mantiene
mantiene la
la propiedad
propiedad de de hecho,
hecho,
ejerciendo
ejerciendo control
control violento,
violento, lala intimidación
intimidación yy otros
otros métodos.
métodos.
(PNUD, 2011,
(PNUD, 2011, p.
p. 197)
197)
Debilidad
Debilidad y y desigualdad
desigualdad en en el el sistema
sistema tributariotributario predial predial
En lo
En lo que
que respecta
respecta aa las las repercusiones
repercusiones de de laslas debilidades
debilidades del del catastro
catastro en en
materia tributaria,
materia tributaria, el el informe
informe del del PNUD
PNUD incluyó incluyó la la desactualización
desactualización del del
catastro rural
catastro rural comocomo uno uno de de los
los factores
factores que que han han llevado
llevado aa que que la la acumu-
acumu-
lación de
lación de grandes
grandes extensiones
extensiones con con fines
fines especulativos
especulativos no no productivos
productivos sea sea
económicamente rentable,
económicamente rentable, pues pues eso eso incide
incide en en que
que las las cargas
cargas tributarias
tributarias
sean bajas
sean bajas oo inexistentes
inexistentes (PNUD, (PNUD, 2011, 2011, p. p. 192).
192).
De
De acuerdo
acuerdo con con el el informe
informe del del PNUD,
PNUD, la la desactualización
desactualización catastral catastral
ha afectado
ha afectado seriamente
seriamente las las finanzas
finanzas municipales
municipales en en tanto
tanto impide
impide que que loslos
municipios dirijan
municipios dirijan los los cobros
cobros aa quien quien explota
explota efectivamente
efectivamente la la tierra
tierra yy que que
calculen adecuadamente
calculen adecuadamente las las tarifas.
tarifas. Tal Tal desactualización
desactualización “significa “significa menos menos
recursos para
recursos para los los municipios
municipios que que cobran
cobran el el impuesto
impuesto predialpredial por por ley,ley, con
con
tarifas que
tarifas que tienen
tienen como como techotecho el el 16
16 porpor mil,
mil, pero
pero cuyos
cuyos promedios
promedios efecti- efecti-
vos no
vos no superan
superan el el 33 por
por mil”
mil” (PNUD,
(PNUD, 2011, 2011, p. p. 197).
197).
Sobre
Sobre esa esa realidad,
realidad, Machado
Machado destaca destaca la la laxitud
laxitud del del sistema
sistema tributario
tributario
sobre las
sobre las tierras
tierras rurales,
rurales, respecto
respecto de de laslas cuales
cuales se se pagan
pagan menosmenos impuestos
impuestos
en comparación
en comparación con con loslos predios
predios urbanos.
urbanos. Esta Esta situación
situación permite
permite la la per-
per-
sistencia
sistencia de de loslos conflictos
conflictos sobresobre usos usos del del suelo,
suelo, debilita
debilita las las finanzas
finanzas de de los
los
municipios
municipios yy facilita facilita procesos
procesos especulativos
especulativos en en los
los queque los
los propietarios
propietarios
apuestan a la valorización y a la captura de rentas estatales (Machado,
apuestan a la valorización y a la captura de rentas estatales (Machado,
2017, p.
2017, p. 137).
137).
El informe
El informe del del PNUD
PNUD resaltóresaltó la la persistencia
persistencia de de unun factor
factor político
político que que
restringe la
restringe la actualización
actualización de de lala dimensión
dimensión económico-tributaria
económico-tributaria del del catas-
catas-
tro que no es otro que el interés de los grandes propietarios y latifundistas
tro que no es otro que el interés de los grandes propietarios y latifundistas
—representados por
–representados por las
las clases
clases políticas
políticas locales,
locales, regionales
regionales yy nacionales–
nacionales—
por mantener
por mantener un un catastro
catastro desactualizado
desactualizado con con dosdos propósitos:
propósitos: “ocultar
“ocultar la la
realidad de
realidad de lala estructura
estructura de de tenencia
tenencia de de lala tierra
tierra para
para evitar
evitar que
que la la sociedad
sociedad
yy el
el Estado decidan cambiarla” (PNUD, 2011, p. 195) y bloquear los
Estado decidan cambiarla” (PNUD, 2011, p. 195) y bloquear los in-
in-
crementos tributarios
crementos tributarios respectivos
respectivos (PNUD, (PNUD, 2011, 2011, p. p. 194).
194). EnEn palabras
palabras de de
Machado, “el
Machado, “el poder
poder político
político local
local que que giragira alrededor
alrededor del del control
control de de la la tierra
tierra
impide la
impide la modernización
modernización del del catastro
catastro rural, rural, su su actualización
actualización yy el el pago
pago de de
mayores tributos para el desarrollo de las mismas regiones, es decir, ayuda
mayores tributos para el desarrollo de las mismas regiones, es decir, ayuda
aa mantener
mantener el el atraso”
atraso” (Machado,
(Machado, 2017, 2017, p. p. 153).
153).
59 19
19
Más
Más aún,
aún, aa la
la desactualización
desactualización deldel catastro
catastro se
se ha
ha sumado
sumado una una des-
des-
igualdad histórica
igualdad histórica entre
entre pequeños,
pequeños, medianos
medianos yy grandes
grandes propietarios
propietarios en en el
el
cobro del
cobro del impuesto
impuesto predial,
predial, con
con un
un impacto
impacto importante
importante enen la
la justicia
justicia tri-
tri-
butaria. De
butaria. De acuerdo
acuerdo concon los
los datos
datos del
del proyecto
proyecto dede Protección
Protección dede Tierras
Tierras yy
Patrimonio,
Patrimonio,* retomados
4
retomados en en el
el informe
informe PNUD,
PNUD,
[…]
[...] en
en el
el año
año 2009
2009 elel avalúo
avalúo catastral
catastral de de una
una hectárea
hectárea en
en gran
gran
propiedad era siete veces menor que el de un microfundio, tres
propiedad era siete veces menor que el de un microfundio, tres
veces menor
veces menor queque una
una pequeña
pequeña propiedad
propiedad yy 3,3 3,3 veces menor que
veces menor que
el
el de
de una
una mediana
mediana propiedad.
propiedad. Ello
Ello sese traduce
traduce en en una
una desigualdad
desigualdad
en el
en el pago
pago del
del impuesto
impuesto predial
predial aa favor
favor de de la
la gran
gran propiedad
propiedad su-
su-
poniendo que
poniendo que las
las tarifas
tarifas son
son uniformes
uniformes yy no no se se diferencian
diferencian por
por
tamaños
tamaños de de predios.
predios. (PNUD,
(PNUD, 2011,
2011, p. p. 195)
195)
Así, no sería
Así, no sería sorprendente
sorprendente encontrar
encontrar que,
que, entre
entre la
desactualización
catastral yy las
catastral las distorsiones
distorsiones tributarias,
tributarias, algunos
algunos municipios
municipios en en los
los que
que ha
ha
habido
habido renovación
renovación política
política sese encuentren,
encuentren, de de todas
todas maneras,
maneras, atrapados
atrapados en en
un círculo
un círculo vicioso:
vicioso: la la falta
falta de
de un
un catastro
catastro actualizado
actualizado ha ha conducido
conducido aa queque
no cuenten
no cuenten concon los
los recursos
recursos necesarios
necesarios para
para actividades
actividades cruciales
cruciales de
de fun-
fun-
cionamiento ee inversión,
cionamiento inversión, entre
entre ellas
ellas la
la actualización
actualización deldel mismo
mismo catastro,
catastro, yy
de esta
de esta manera
manera se se pepetúa
pepetúa la la situación
situación dede déficit.
déficit.
Débil
Débil planeación
planeación yy aplicación
aplicación de de políticas
políticas públicaspúblicas
Al momento de
Al momento de explicar
explicar laslas razones
razones de de lala precariedad
precariedad del del catastro,
catastro, el
el in-
in-
forme del
forme del PNUD
PNUD destacaba
destacaba que, que, además
además de de factores
factores políticos
políticos yy sociales,
sociales,
como la
como la oposición
oposición de de los
los grandes
grandes propietarios
propietarios que que tributan
tributan poco,poco, había
había
otros de
otros de orden
orden institucional.
institucional. Al respecto señalaba
Al respecto señalaba la la poca
poca importancia
importancia que que
se le
se le ha
ha dado
dado alal catastro
catastro como
como “instrumento
“instrumento estratégico
estratégico yy de de información
información
para el
para el desarrollo”.
desarrollo”.
Reyes advierte
Reyes advierte que que elel modelo
catastro existente
existente es, es, ante
ante todo,
todo, unun
“instrumento fiscal”
“instrumento fiscal” con
con débiles
débiles alcances
alcances en en elel diseño
diseño ee implementación
implementación
de políticas
de políticas de de administración
administración de de baldíos
baldíos oo de de ordenamiento
ordenamiento producti- producti-
vo yy ambiental
vo ambiental (2016, (2016, p. p. 96).
96). Por
Por su su parte,
parte, Machado
Machado sostienesostiene que que por
por las
las
condiciones actuales
condiciones actuales del del catastro
catastro el el Estado
Estado colombiano
colombiano no no puede cons-
puede cons-
truir un
truir un diagnóstico
diagnóstico confiable
confiable sobresobre la la distribución
distribución de de lala tenencia
tenencia de de lala
tierra, lo
tierra, lo que
que afecta
afecta elel diseño
diseño yy el el desarrollo
desarrollo de de las
las políticas
políticas del del sector,
sector, pues
pues
hay ausencia
hay ausencia de de una
una línea
línea base
base queque fundamente
fundamente las las decisiones
decisiones técnicas
técnicas
4
4 Antecedente
Antecedente de
de la
la Unidad
Unidad de
de Restitución
Restitución de
de Tierras.
Tierras. Dicho
Dicho proyecto
proyecto estuvo
estuvo
asociado
asociado a
a Acción
Acción Social,
Social, hoy
hoy Departamento
Departamento para
para la
la Prosperidad
Prosperidad Social.
Social.
20
20 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
respectivas yy que
respectivas que permita
permita la
la consolidación
consolidación de
de indicadores
indicadores (2017,
(2017, p.
p. 136).
136).
En
En este
este mismo
mismo sentido,
sentido, advierte:
advierte:
No se
No se dispone
dispone de de información
información que que permita
permita conocerconocer la la situación
situación
de la
de la propiedad
propiedad rural, rural, quiénes
quiénes son son los
los dueños
dueños de de la
la tierras,
tierras, cómo
cómo
la
la usan,
usan, dónde
dónde están,
están, dede qué
qué calidad
calidad es es lala tierra
tierra utilizada,
utilizada, cómocómo
evolucionan yy se
evolucionan se forman
forman loslos precios
precios de de lala tierra,
tierra, qué
qué tierras
tierras están
están
abandonadas y mal utilizadas, cuál es la legalidad
abandonadas y mal utilizadas, cuál es la legalidad de los títulos, de los títulos,
qué
qué tierras
tierras han
han sido
sido despojadas
despojadas yy por por qué
qué métodos,
métodos, cuál cuál eses el
el es-
es-
tado de
tado de la
la institucionalidad
institucionalidad que que soporta
soporta la la administración
administración de de las
las
tierras en
tierras en el
el país,
país, qué
qué tierras
tierras deberían
deberían sacarse
sacarse de de la
la producción
producción yy
ponerlas
ponerlas en en recuperación,
recuperación, cuálescuáles están
están en en estado
estado crítico
crítico dede dete-
dete-
rioro, cómo se relacionan las fuentes de agua y su propiedad con
rioro, cómo se relacionan las fuentes de agua y su propiedad con
las
las tierras
tierras en en uso
uso productivo,
productivo, entreentre otros
otros factores.
factores. (Machado,
(Machado,
2017, p.
2017, p. 137)
137)
En conclusión,
En conclusión, la la ausencia
ausencia de de un un inventario
inventario catastral
catastral completo,
completo, dede-
tallado yy actualizado
tallado actualizado de de loslos predios
predios en en elel territorio
territorio nacional
nacional ha ha tenido
tenido
importantes efectos
importantes efectos en en la la administración
administración de de lala tierra
tierra yy en en la la gestión
gestión de de
conflictos alrededor
conflictos alrededor de de susu propiedad
propiedad yy su su uso.
uso. En En lala actualidad,
actualidad, los los siste-
siste-
mas de
mas de información
información predial predial no no pueden
pueden dar dar plena
plena certeza
certeza sobresobre los los titula-
titula-
res
res dede los
los derechos
derechos existentes
existentes en en materia
materia inmobiliaria,
inmobiliaria, ni ni los
los alcances
alcances de de
los mismos.
los mismos. Esto Esto se se debe
debe aa la la combinación
combinación de de varios factores ya
varios factores reseñados:
ya reseñados:
una tendencia
una tendencia aa la la informalidad
informalidad en en lala tenencia,
tenencia, una una descoordinación
descoordinación yy una una
inacción institucional
inacción institucional sistémica
sistémica yy la la influencia
influencia de de élites
élites agrarias
agrarias con con poder
poder
de veto
de veto sobre
sobre las las autoridades
autoridades locales locales yy nacionales
nacionales encargadas
encargadas de de regular
regular yy
administrar el
administrar el sistema
sistema catastral
catastral yy sus sus implicaciones
implicaciones tributarias.
tributarias. Estos Estos limi-limi-
tantes facilitan
tantes facilitan los los procesos
procesos de de apropiación
apropiación de de tierras
tierras públicas,
públicas, el el despojo
despojo
yy el
el acaparamiento
acaparamiento al al difuminar
difuminar los los antecedentes
antecedentes sobre sobre la la tenencia
tenencia de de la
la
tierra yy la
tierra la real
real dimensión
dimensión de de lala concentración.
concentración. Aparejado Aparejado con con esto,
esto, el el sis-
sis-
tema catastral
tema catastral existente
existente presenta
presenta problemas
problemas en en lala actualización
actualización de de loslos ava-
ava-
lúos que
lúos que se se expresan
expresan en en fuertes
fuertes desigualdades
desigualdades en en los
los cobros
cobros del del impuesto
impuesto
predial yy en
predial en elel bajo
bajo recaudo
recaudo por por parte
parte de de los
los municipios.
municipios. Estas Estas situaciones
situaciones
se añaden
se añaden al al enfoque
enfoque limitado
limitado del del catastro
catastro (principalmente
(principalmente cartográficocartográfico yy
fiscal) yy aa su
fiscal) su relegación
relegación en en las
las labores
labores de de planeación
planeación yy administración
administración estaesta-
tal, lo
tal, lo que
que se se traduce
traduce en en unun desconocimiento
desconocimiento de de las
las realidades
realidades territoriales
territoriales
yy en
en diseños
diseños yy seguimientos
seguimientos inadecuados
inadecuados de de políticas
políticas públicas.
públicas.
59 21
21
LOS
LOS PULSOS
PULSOS POR POR EL EL CATASTRO
CATASTRO MULTIPROPÓSITO:
MULTIPROPÓSITO:
HITOS
HITOS YY MODELOSMODELOS
De
De acuerdo
acuerdo con con Matiz
Matiz (2018, (2018, p. p. 254),
254), los los antecedentes
antecedentes históricos
históricos del del
catastro multifinalitario
catastro multifinalitario oo multipropósito
multipropósito se se remontan
remontan aa la la Declaración
Declaración
para
para lala Reforma
Reforma Catastral
Catastral de de Bogor
Bogor (Indonesia),
(Indonesia), de de 1996,
1996, deldel Grupo
Grupo In- In-
terregional de
terregional de Expertos
Expertos de de Naciones
Naciones Unidas.Unidas. En En esta
esta se se condensaron
condensaron los los
elementos que
elementos que debía
debía tenertener “una
“una estructura
estructura catastral
catastral moderna”;
moderna”; en en dicha
dicha
declaración se
declaración se recogió
recogió el el consenso
consenso sobre sobre los los objetivos
objetivos de de loslos sistemas
sistemas
catastrales, entre los cuales se debía incluir el servir de soporte para
catastrales, entre los cuales se debía incluir el servir de soporte para loslos
mercados de
mercados de tierras,
tierras, la la protección
protección de de derechos,
derechos, la la planeación
planeación territorial
territorial
yy la
la gestión
gestión de de lala tierra.
tierra. Por Por otra
otra parte,
parte, Ramos
Ramos yy UbaqueUbaque (2004, (2004, p. p. 142)
142)
señalan que,
señalan que, comocomo producto
producto de de dicha
dicha declaración,
declaración, la la Federación
Federación Interna-Interna-
cional de Geómetras (FIG) dispuso de un grupo de expertos para la visión
cional de Geómetras (FIG) dispuso de un grupo de expertos para la visión
2014 del
2014 del catastro
catastro que que fue fue recogida
recogida en en lala Declaración
Declaración BathurstBathurst de de 1999,
1999, en en
donde se
donde se reforzaron
reforzaron las las funciones
funciones del del catastro
catastro en en materia
materia de de “seguridad
“seguridad de de
la tenencia
la tenencia yy el el acceso
acceso a a la la tierra”.
tierra”.
Hasta 2013, los gobiernos nacionales
Hasta 2013, los gobiernos nacionales habíanhabían limitado
limitado su su preocupa-
preocupa-
ción por
ción por lala modernización
modernización del del sistema
sistema de de catastro
catastro a a la la interrelación
interrelación entre entre
catastro
catastro yy registro.
registro.' Por1
Por esoeso sese puede
puede decir
decir queque la la primera
primera propuesta
propuesta inte- inte-
gral de
gral de actualización
actualización masiva masiva yy de de implementación
implementación de de unun nuevo
nuevo modelo
modelo de de
catastro fue
catastro fue la la acordada
acordada entre entre el el Gobierno
Gobierno nacional
nacional yy las las FARC-EP
FARC-EP como como
parte del
parte del Punto
Punto 11 del del Acuerdo
Acuerdo Final Final para
para la la Terminación
Terminación del del Conflicto
Conflicto
yy la
la Construcción
Construcción de de unauna Paz
Paz Estable
Estable yy Duradera
Duradera en en mayo
mayo de de 2013.
2013. Su Su
1
1 De
De acuerdo
acuerdo concon el
el Conpes
Conpes 36413641 dede 2010,
2010, entre
entre 1995
1995 yy 2007
2007 sese diseñó
diseñó
yy ejecutó
ejecutó el
el Programa
Programa de de Titulación
Titulación yy Modernización
Modernización de de Catastro
Catastro yy Regis-
Regis-
tro,
tro, financiado
financiado con
con un
un préstamo
préstamo otorgado
otorgado por
por el
el BID,
BID, que
que tuvo
tuvo entre
entre sus
sus
principales
principales finalidades
finalidades la la correspondencia
correspondencia e e interrelación
interrelación efectiva
efectiva de de la
la
información
catastral yy registral
registral de
de los
los predios
predios (DNP,
(DNP, 2010,
2010, pp.
pp. 6-7).
6-7).
59 23
23
GRÁFICA 11
GRÁFICA
Hitos
Hitos históricos
históricos de
de la
la configuración
configuración conceptual,
conceptual, normativa
normativa
yy técnica
técnica del
del Catastro
Catastro Multipropósito
Multipropósito en
en Colombia
Colombia
Misión
Misión para
para la
la
Borrador punto PND
Conpes
Conpes 3641
3641 Colombia
Colombia rural
rural o papi na Transformación
Transformación
agrario
agrario 2014-2018
2014-2018
(2010)
(2010) (PNUD,
(PNUD, 2011)
2011) (AFP, 2013) (2015) del Campo
del Campo
(AFP, 2013) (2015)
? (DNP, 2015)
(DNP, 2015)
Plan
Plan Marco
Marco de
de Proyecto
Proyecto de
de Ley
Ley Renegociación
Renegociación
Conpes 3859 Conpes 3951
O Implementación
Implementación CMP fast
CMP fast track
track AFP
AFP A
(2016) (2018)
(2018)
(2018) (2017)
(2017) (2016)
(2016)
Conpes 3958
Conpes 3958 PND 2018-2022
PND 2018-2022 |, ¿9Ley 1995
| sobre OS
avalúos
Decreto 1983
Decreto 1983 Decreto marco
418
OO
(2019)
(2019) (2019)
(2019) (2019) (2019)
(2019) (2020)
(2019) (2020)
fundamentación conceptual
fundamentación conceptual yy técnica
técnica fue fue ampliada
ampliada por por lala Misión
Misión Rural Rural
en su
en su informe
informe de de 2015.
2015. Desde
Desde entonces,
entonces, los los gobiernos
gobiernos yy las las autoridades
autoridades
responsables han
responsables han adelantado
adelantado diversos
diversos desarrollos
desarrollos conceptuales,
conceptuales, técnicos técnicos
yy normativos,
normativos, en en ocasiones
ocasiones contradictorios,
contradictorios, entre entre loslos que
que sese destacan
destacan los los
hitos que
hitos que sese enuncian
enuncian en en la
la gráfica
gráfica 1. 1.
En esta
En esta secuencia
secuencia histórica
histórica de de instrumentos
instrumentos de de política
política pública
pública
hemos podido
hemos podido observar
observar oscilaciones
oscilaciones significativas
significativas en en cuanto
cuanto al al diseño,
diseño,
los propósitos
los propósitos yy los los planes
planes de de implementación
implementación del del catastro.
catastro. Esas
Esas variacio-
variacio-
nes reflejan
nes reflejan los los pulsos
pulsos yy desacuerdos
desacuerdos al al interior
interior yy entreentre diversas
diversas instancias
instancias
gubernamentales oo tecnocráticas
gubernamentales tecnocráticas por por la la definición
definición del del catastro
catastro multipro-
multipro-
pósito delineado
pósito delineado en en el
el Acuerdo
Acuerdo de de Paz.
Paz. Es Es porpor esoeso porpor lolo que,
que, en en esta,
esta,
podemos distinguir
podemos distinguir al al menos
menos tres tres modelos
modelos de de catastro
multipropósito
que, en
que, en cualquier
cualquier caso, caso, parten
parten de de lala conservación
conservación de de lala función
función fiscal fiscal del
del
catastro. Al
catastro. primero de
Al primero de estos
estos quisimos
quisimos llamarlo
llamarlo llamarlo
llamarlo “modelo
“modelo de de mul-
mul-
tifuncionalidad cartográfica”,
tifuncionalidad cartográfica”, pues pues se se enfoca
enfoca en en estandarizar
estandarizar la la producción
producción
de mapas
de mapas yy de de otra
otra información
cartográfica para para su su uso
uso por
por parte
parte de de di-
di-
ferentes actores
ferentes actores institucionales
institucionales oo privadosprivados yy con con diferentes
diferentes finalidades
finalidades –—
desde una
desde una escala
escala predial–,
predial-, como como puede
puede ser ser el el diseño
diseño de de políticas
públicas
oo el
el ordenamiento
ordenamiento espacial. espacial. En En principio,
principio, este este es es el
el modelo
modelo cuya cuya imple-
imple-
mentación aa nivel
mentación nivel nacional
nacional seríasería la
la más
más económica
económica yy la la más
más rápida,
rápida, dado dado
que implica
que implica una una división
división clara
clara dede tareas
tareas entreentre entidades
entidades yy que que se se limita
limita aa
lograr la
lograr la compatibilización
compatibilización técnica técnica entreentre las las cartografías.
cartografías. Sin Sin embargo,
embargo, de de
los tres,
los tres, eses elel modelo
multipropósito más más minimalista,
minimalista, pues pues al al enfocarse
enfocarse
en lo
en lo cartográfico
cartográfico limita limita sussus usos
usos oo propósitos
propósitos prácticos.
prácticos. El El segundo,
segundo, al al
que hemos
que hemos denominado
denominado “modelo modelo de de seguridad
seguridad jurídica”,
jurídica”, estáestá dirigido
dirigido aa
24
24 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
sanear la
sanear la interrelación
interrelación yy la la interoperabilidad
interoperabilidad entre entre los
los sistemas
catastro
yy de
de registro
registro para
para afrontar
afrontar yy resolver
resolver los
los problemas
problemas de de inseguridad
inseguridad oo de de
incertidumbre frente
incertidumbre frente aa la
la titularidad
titularidad de de los
los derechos
derechos sobresobre loslos inmuebles.
inmuebles.
El
El tercero,
tercero, elel establecido
establecido en en el Acuerdo Final
el Acuerdo Final dede Paz,
Paz, lolo hemos bautizado
hemos bautizado
“modelo de
“modelo de reforma
reforma rural
rural integral”,
integral”, pues
pues además
además de de lolo cartográfico
cartográfico yy lo lo re-
re-
gistral, está
gistral, está diseñado
diseñado para
para recaudar
recaudar ee integrar
integrar otras
otras variables territoriales” 2
variables territoriales
como las
como las tenencias
tenencias informales,
informales, los los conflictos
conflictos porpor usos
usos deldel suelo
suelo oo el
el perfil
perfil
demográfico de
demográfico de los
los grupos
grupos humanos
humanos con con derechos
derechos oo relaciones
relaciones de de facto
facto
con el
con el predio.
predio. AA esteeste modelo
modelo también
también se se le
le incorporó
incorporó una una metodología
metodología
participativa de
participativa de formación
actualización y, y, en
en consonancia
consonancia con con elel resto
resto
del punto
del punto agrario,
agrario, sese priorizó
priorizó parapara su
su implementación
implementación las las zonas
zonas PDET.
PDET.
GRÁFICA 22
GRÁFICA
Modelos
Modelos yy esquemas
esquemas de
de gestión
gestión del
del catastro
multipropósito
■
= ■ Centrado
Centrado en
en la
la formación
formación y y actualización
actualización cartográfica
cartográfica
■
= ■ Estandariza
Estandariza el
el uso
uso de
de la
la información
cartográfica (escala,
(escala,
Modelo
Modelo de
de multifuncionalidad
multifuncionalidad
formato,
formato, red)
red)
cartográfica
cartográfica ■
= ■ Independencia
Independencia legal
legal sobre
sobre producción
producción de
de información
información
cartográfica
cartográfica
■
= ■ Centrado
Centrado en en la
la interrelación
interrelación dede catastro
catastro yy registro
registro
■
= ■ Dispone
Dispone de de herramientas
herramientas de de identificación
identificación predial
predial unificada
unificada
Modelo
Modelo de
de seguridad jurídica
seguridad jurídica ■
E ■ Facilita
Facilita el
el mercado
mercado de tierras yy la
de tierras la administración
administración de de tierras
tierras
públicas
públicas
■= ■ Centrado
Centrado enen la
la intervención
intervención territorial
territorial integral
integral
Modelo
Modelo de
de reforma
reforma rural
rural ■= ■ Recoge
Recoge variables
variables sociales,
sociales, productivas
productivas yy ambientales
ambientales
integral
integral ■= ■ Se
Se articula
articula con
con procesos
procesos dede ordenamiento
ordenamiento (territorial,
(territorial, social
social
de
de la
la propiedad,
propiedad, ambiental,
ambiental, productiva)
productiva)
Los modelos
Los modelos referidos
referidos no no son
son necesariamente
necesariamente excluyentes
excluyentes y,y, en
en
buena medida, sus distintos elementos se han agrupado a lo largo de la
buena medida, sus distintos elementos se han agrupado a lo largo de la
secuencia histórica
secuencia histórica para
para formar
formar otros
otros modelos
modelos intermedios
intermedios oo para fusio-
para fusio-
narse
narse en
en uno
uno solo,
solo, como
como es es el
el caso
caso del
del último
último modelo.
modelo. NoNo obstante,
obstante, aa lo
lo
largo de
largo de los
los últimos
últimos años,
años, los
los proponentes
proponentes de de uno
uno yy otro
otro modelo
modelo suelen
suelen
presentarlos como alternativos, bien sea por razones de orden metodoló-
presentarlos como alternativos, bien sea por razones de orden metodoló-
gico, presupuestal
gico, presupuestal oo político.
político.
2
2 De
De acuerdo
acuerdo concon Liliana
Liliana Ramos,
Ramos, elel catastro
catastro colombiano
colombiano ya ya era
era multipro-
multipro-
pósito
pósito o o multifinalitario
multifinalitario bajo
bajo este
este esquema
esquema desde
desde 1983
1983 y, y, especialmen-
especialmen-
te,
te, desde
desde 1988,
1988, alal incluir
incluir el
el recaudo
recaudo dede información
información territorial
territorial adicional,
adicional,
como
como loslos usos
usos del
del suelo
suelo para
para la
la determinación
determinación de de las
las zonas
zonas relativamen-
relativamen-
te
te homogéneas
homogéneas en en los
los avalúos
avalúos masivos
masivos yy de forma estandarizada
de forma estandarizada en en los
los
procesos
procesos de de formación,
formación, actualización
actualización yy conservación
conservación catastral
catastral (Ramos,
(Ramos,
2003,
2003, pp.pp. 156-166).
156-166).
59 25
25
En todo
En todo caso,
caso, aunque
aunque ha ha habido
habido discontinuidades,
discontinuidades, se se haha visto
visto unauna
primera tendencia
primera tendencia en en la la que
que se se ha
ha idoido sustituyendo
sustituyendo gradualmente
gradualmente el el mo-
mo-
delo de
delo de lala reforma
reforma rural rural integral
integral acordado
acordado en en La La Habana
Habana por por un un modelo
modelo
principalmente cartográfico
principalmente cartográfico con con algunos
algunos elementos
elementos menores menores de de seguri-
seguri-
dad jurídica.
dad jurídica. Como Como veremos,
veremos, una una vezvez aprobado
aprobado el el Acuerdo
Acuerdo Final Final de de Paz,
Paz,
el gobierno
el gobierno Santos Santos produjo
produjo una una serie
serie de de instrumentos
instrumentos normativos normativos yy de de
política que
política que se se acercaron
acercaron al al modelo
modelo de de reforma
reforma rural rural integral,
integral, pero pero que que
fueron abandonados
fueron abandonados paulatinamente.
paulatinamente.
Esa
Esa tendencia
tendencia inició, inició, tímidamente,
tímidamente, con con el el Plan
Plan Marco
Marco de de Implemen-
Implemen-
tación construido
tación construido por por el el gobierno
gobierno Santos Santos con con la la Comisión
Comisión de de Seguimien-
Seguimien-
to, Impulso
to, Impulso yy Verificación
Verificación aa la la Implementación
Implementación del del Acuerdo
Acuerdo Final-FARCFinal-FARC
(CSIVI-FARC). Sin
(CSIVI-FARC). Sin embargo,
embargo, el el giro
giro definitivo
definitivo hacia hacia un un catastro
catastro cada cada vez vez
más minimalista,
más minimalista, enfocado enfocado principalmente
principalmente en en completar
completar un un registro
registro car- car-
tográfico del
tográfico del territorio
territorio nacional
nacional yy cuyo cuyo carácter
carácter multipropósito
multipropósito es es cada
cada vezvez
más discutible
más discutible lo lo dio
dio la la administración
administración de de Duque
Duque con con la la expedición
expedición del del
Conpes 3958
Conpes 3958 de de 2019.
2019. De De hecho,
hecho, los los instrumentos
instrumentos más más recientes
recientes se se han
han
ido apartando
ido apartando cada cada vez vez másmás del del modelo
modelo inicialmente
inicialmente contempladocontemplado por por lala
Misión Rural
Misión Rural yy el el AFP
AFP al al desligar
desligar el el catastro
catastro de de loslos procesos
procesos de de ordena-
ordena-
miento social
miento social de de lala propiedad,
propiedad, de de lala regularización
regularización de de los
los usos
usos del del suelo
suelo yy
de la
de la aplicación
aplicación de de lala justicia tributaria.
justicia tributaria.
Una
Una segunda
segunda tendencia,
tendencia, igualmente
igualmente relevante,
relevante, comprende
comprende la la descen-
descen-
tralización y y la
tralización la tercerización
tercerización de de la
la función
función oo gestión
gestión catastral
catastral yy tiene tiene cier-
cier-
tos antecedentes
tos antecedentes en en las
las recomendaciones
Misión sobre sobre recolección
recolección
de información
de información en en terreno;
terreno; fue fue trazada,
trazada, de de forma
forma explícita,
explícita, en en el el Conpes
Conpes
3859 de
3859 de 2016.
2016. EstaEsta tendencia
tendencia surgió surgió con con la la apuesta
apuesta decidida
decidida del del gobier-
gobier-
no
no Santos
Santos que buscó, en
que buscó, en unun primer
primer momento,
momento, la la descentralización
descentralización terri- terri-
torial total
torial total de de lala función
función catastral
catastral por por cuenta
cuenta de de lala supuesta
supuesta ineficiencia
ineficiencia
estructural del
estructural del IGAC.
IGAC. Esa Esa línea
línea se se viovio morigerada
morigerada en en el el proyecto
proyecto de de Ley
Ley
de Catastro
de Catastro Multipropósito
Multipropósito que que se se presentó
presentó en en el el fast track yy fue
fast track fue revisa-
revisa-
da durante
da durante el el gobierno
gobierno Duque Duque en en el el que
que se se reconoció
reconoció la la incapacidad
incapacidad de de
ciertas entidades
ciertas entidades territoriales
territoriales para para adelantar
adelantar este este tipo
tipo de de procesos,
procesos, pero pero se se
profundizó la
profundizó la tercerización
tercerización de de lala gestión
gestión catastral
catastral elevadaelevada aa la la categoría
categoría de de
servicio público.
servicio público.
El
El origen
origen político:
político: el el catastro
multipropósito
en el
en el Acuerdo
Acuerdo Final Final dede Paz
Paz
En mayo
En mayo dede 2013,
2013, yy como
como parte
parte de
de la
la negociación
negociación dede paz
paz que
que se
se estaba
estaba lle-
lle-
vando aa cabo
vando cabo en
en La
La Habana,
Habana, las
las FARC-EP
FARC-EP yy elel Gobierno
Gobierno nacional
nacional llegaron
llegaron
26
26 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
aa un
un acuerdo
acuerdo sobre sobre el el punto
punto agrario.
agrario.* 3 LoLo denominaron
denominaron “Hacia “Hacia un un Nuevo
Nuevo
Campo Colombiano:
Campo Colombiano: Reforma Reforma Rural Rural Integral”.
Integral”. Habiendo
Habiendo discutido
discutido los los
problemas de
problemas de un
un catastro
catastro incompleto
incompleto yy desactualizado,
desactualizado, en en ese
ese primer
primer pun-pun-
to se
to se acordó
acordó que que el el Estado
Estado colombiano
colombiano pondría pondría en en marcha
marcha un un sistema
sistema de de
catastro multipropósito (en (en adelante
adelante CMP). CMP).
El calificativo
El calificativo de de multipropósito
multipropósito de de este
este nuevo
nuevo catastro
catastro tenía
tenía como
como
contrareferente el
contrareferente el modelo
modelo vigentevigente –pero
—pero implementado
implementado de de manera
manera preca-
preca-
ria en
ria en el el país–,
país—, en en elel que
que loslos esfuerzos
esfuerzos de de recolección
recolección yy consolidación
consolidación de de
información se
información se concentraban
concentraban en en la
la dimensión
dimensión tributaria
tributaria de de los
los predios,
predios,
dejando de
dejando de lado
lado loslos componentes
componentes físicos físicos oo jurídicos,
jurídicos, así así como
como aquellos
aquellos
factores económicos
factores económicos yy sociales sociales relevantes
relevantes para para unauna eficaz
eficaz planeación
planeación ee in- in-
tervención
tervención en en los
los territorios.
territorios.
El Acuerdo
El Acuerdo Final Final de de Paz
Paz definió
definió el el CMP
CMP como como un un “sistema
“sistema de de infor-
infor-
mación” que
mación” que debía
debía articularse
articularse con con el el sistema
sistema de de “registro
“registro de de inmuebles
inmuebles
rurales”
rurales” ee incluir
incluir información
información sobre sobre variables
variables sociales
sociales (etnia,
(etnia, sexo),
sexo), físicas,
físicas,
económicas (tamaño
económicas (tamaño y y características
características de de los
los predios)
predios) yy jurídicas (natura-
jurídicas (natura-
leza legal
leza legal del del predios,
predios, derechos
derechos y y titulares).
titulares). También
También se se estableció
estableció que,que, de de
manera general,
manera general, el el CMP
CMP estaría
estaría dirigido
dirigido aa promover
promover los los siguientes
siguientes objeti-
objeti-
vos generales:
vos generales:
a. El
a. El uso
uso adecuado,
adecuado, productivo
productivo yy sostenible
sostenible de de la
la tierra
tierra
b.b. El
El desarrollo
desarrollo rural rural integral
integral
c. El
c. El incremento
incremento del del recaudo
recaudo efectivo
efectivo de de los
los municipios
municipios
d. La
d. La inversión
inversión socialsocial
e. La
e. La desconcentración
desconcentración de de la
la propiedad
propiedad privada privada improductiva
improductiva
f.f. La
La transparencia
transparencia en en lala propiedad
propiedad de de la
la tierra
tierra
De igual
De igual forma,
forma, el el Acuerdo
Paz señaló
señaló comocomo objetivo
objetivo ex- ex-
plícito del
plícito del CMPCMP brindar
brindar “seguridad
“seguridad jurídicajurídica yy social,
social, especialmente
especialmente a a la la
pequeña yy mediana
pequeña mediana propiedad
propiedad rural, rural, en en beneficio
beneficio de de la la producción
producción ali- ali-
mentaria yy del
mentaria del equilibrio
equilibrio ambiental”
ambiental” (Gobierno
(Gobierno nacional nacional de de Colombia,
Colombia,
FARC-EP
FARC-EP y países y países garantes,
garantes, 2016,2016, p. p. 19).
19).
Al
Al CMP CMP también
también se se le
le asignó
asignó una una función
función de de redistribución,
redistribución, pues pues el el
AFP
AFP lo lo contempló
contempló como como el el instrumento
instrumento para para identificar
identificar los los predios
predios que que
aa través
través de de lala recuperación
recuperación de de tierras
tierras baldías
baldías yy la la finalización
finalización de de procesos
procesos
agrarios de
agrarios de diversos
diversos tipostipos (Gobierno
Colombia, FARC-EP FARC-EP
3
3 Si
Si bien
bien el
el Acuerdo
Acuerdo Final
Final de
de Paz
Paz se
se suscribió finalmente en
suscribió finalmente en noviembre
noviembre dede
2016
2016 bajo
bajo el
el postulado
postulado de de que
que “nada
“nada estaba
estaba acordado
acordado hasta
hasta que
que todo
todo
estuviese
estuviese acordado”,
acordado”, laslas partes
partes anunciaron
anunciaron el
el acuerdo
acuerdo sobre
sobre el
el punto
punto 1 1
que
que se
se logró
logró en
en mayo
mayo dede 2013
2013 (Gómez,
(Gómez, 2013).
2013).
59 27
27
yy países garantes, 2016,
países garantes, 2016, p. p. 14)
14) alimentarían
alimentarían el el llamado
llamado Fondo
Fondo de de Tierras
Tierras
para la
para la Reforma
Reforma Rural Rural Integral,
Integral, con con trestres millones
millones de de hectáreas
hectáreas destinadas
destinadas
aa campesinos
campesinos sin sin tierra
tierra o o con
con tierra
tierra insuficiente.
insuficiente.
En materia
En materia tributaria,
tributaria, el el AFP estableció que,
AFP estableció que, como
como parte
parte del del proce-
proce-
so de
so de actualización
actualización catastral,
catastral, el el CMP
CMP debe debe ser ser “un“un sistema”
sistema” que que facilite
facilite la la
efectiva liquidación
efectiva liquidación yy recaudo recaudo del del impuesto
impuesto predialpredial por por parte
parte de de los
los mu-
mu-
nicipios y,y, al
nicipios al tiempo,
tiempo, debe debe estarestar acompañado
acompañado de de incentivos
incentivos aa favor favor de de loslos
municipios para
municipios para otorgar
otorgar exenciones
exenciones tributarias
tributarias aa los los beneficiarios
beneficiarios de de laslas
políticas de
políticas de acceso
acceso aa tierras
tierras yy aa los los “pequeños
“pequeños productores”.
productores”. Así mismo,
Así mismo,
se dispuso
se dispuso que que sese deben
deben actualizar
actualizar las las normas
normas tributarias
tributarias parapara corregir
corregir las las
desigualdades en
desigualdades en el el pago
pago del del impuesto
impuesto predial predial en en aplicación
aplicación del del principio
principio
de progresividad
de progresividad tributaria,
tributaria, que que se se traduce
traduce en en el el mandato
mandato según según el el cual
cual “el “el
que más
que más tiene,
tiene, másmás paga”paga” (Gobierno
Colombia, FARC-EPFARC-EP yy
países
países garantes,
garantes, 2016,2016, p. p. 19).
19).*4
En lo
En lo que
que respecta
respecta al al uso
uso de de la la tierra,
tierra, elel AFP
AFP concibió
concibió el el CMP
CMP yy el el co-
co-
bro progresivo
bro progresivo del del impuesto
impuesto predial predial como como mecanismos
mecanismos para para promover
promover el el
uso adecuado
uso adecuado de de lala tierra
tierra yy para
para prevenir
prevenir yy dar dar impulso
impulso aa soluciones
soluciones “a “a los
los
conflictos entre
conflictos entre lala vocación
vocación de de lala tierra
tierra yy susu uso
uso real”
real” (Gobierno
(Gobierno nacional nacional
de Colombia,
de Colombia, FARC-EP FARC-EP yy países países garantes,
garantes, 2016, 2016, p.p. 20).
20).
En cuanto
En cuanto aa su su implementación,
implementación, el el AFP
AFP estableció
estableció que que el el CMP
CMP debía debía
ejecutarse en
ejecutarse en unun plazo
plazo máximo
máximo de de siete
siete años
años* aa lo
5
lo largo
largo dede los
los cuales
cuales haha-
bría que
bría que realizar
realizar la la actualización
actualización yy la la formación
formación catastral catastral pendiente.
pendiente. Para Para
efectos de
efectos de enfocar
enfocar la la ejecución,
ejecución, también también se se acordó
acordó que que para
para la la puesta
puesta en en
funcionamiento del
funcionamiento del CMP,
CMP, se se le
le daría
daría prioridad
prioridad aa los los municipios
municipios incluidos
incluidos
en las
en las llamadas
llamadas zonas zonas PDET PDET (Programas
(Programas de de Desarrollo
Desarrollo con con Enfoque
Enfoque Te- Te-
rritorial) (Gobierno
rritorial) (Gobierno nacionalnacional de de Colombia,
Colombia, FARC-EP FARC-EP yy países países garantes,
garantes,
2016, p.
2016, p. 19).
19).
Así mismo, en
Así mismo, en elel AFP,
AFP, se se incluyeron
incluyeron mandatos mandatos de de participación
participación yy
transparencia en
transparencia en loslos que
que se se advirtió
advirtió que que en en el el caso
caso del
del CMP
CMP debe debe ase- ase-
gurarse “una
gurarse “una amplia
amplia yy efectiva
efectiva participación
participación ciudadana ciudadana que que velevele porpor la la
transparencia de
transparencia de la la información”,
información”, garantía garantía que que debedebe reforzarse
reforzarse en en todos
todos
4
4 Al
Al respecto
respecto debedebe advertirse
advertirse que, que, con
con ocasión
ocasión del del proceso
proceso de de ajuste
ajuste sus-
sus-
citado
citado porpor los
los opositores
opositores al al Acuerdo
Acuerdo FinalFinal dede Paz,
Paz, luego
luego de de lala votación
votación del
del
referendo,
referendo, se se incluyó
incluyó la la expresión
expresión “[e]l“[e]l avalúo
avalúo catastral
catastral se se hará
hará por
por parte
parte
de
de la
la autoridad
autoridad competente
competente de de conformidad
conformidad con con lala ley”.
ley”. Este
Este aspecto
aspecto que
que
será
será tratado
tratado concon detalle
detalle másmás adelante.
adelante.
5
5 De
De acuerdo
acuerdo con con el el borrador
borrador conjunto
conjunto del del punto
punto 1, 1, para
para eseese momento
momento aún aún
no
no se
se había
había definido
definido el el tiempo
tiempo límite
límite para
para la la ejecución
ejecución de de lala actualización
actualización
del
del catastro
catastro yy la la implementación
implementación del del enfoque
enfoque multipropósito.
multipropósito.
28
28 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
los asuntos
los asuntos catastrales
catastrales que que involucren
involucren aa comunidades
comunidades rurales rurales (campesi-
(campesi-
nas,
nas, indígenas,
indígenas, afrodescendientes),
afrodescendientes), garantizando garantizando la la preservación
preservación de de sus
sus
derechos (Gobierno
derechos (Gobierno nacional nacional de de Colombia,
Colombia, FARC-EP FARC-EP y ypaíses garantes,
países garantes,
2016, p.
2016, p. 19).
19).
Por lo
Por lo expuesto
expuesto hasta hasta ahora,
ahora, el el catastro
catastro acordado
acordado en en lala Reforma
Reforma Ru- Ru-
ral Integral
ral Integral puede puede sintetizarse
sintetizarse en en cuatro
cuatro mandatos
mandatos de de contenido
contenido oo sustan- sustan-
ciales yy dos
ciales dos mandatos
mandatos de de proceso
proceso oo procedimiento.
procedimiento. En En primer
primer lugar,lugar, de de
acuerdo
acuerdo con con el Acuerdo Final
el Acuerdo Final de de Paz,
Paz, el el CMP
CMP debe debe ser ser unun sistema
sistema de de in-
in-
formación
formación que que funcione,
funcione, simultáneamente,
simultáneamente, como: como:
1. Un
1. Un insumo
insumo territorial
territorial parapara la la planeación
planeación de de políticas
públicas que que fa-
fa-
cilite la
cilite la implementación
implementación de de políticas
políticas de de inversión
inversión social, social, consoli-
consoli-
dando información
dando información sobre sobre la la concentración
concentración de de la la tierra
tierra yy la la partici-
partici-
pación de
pación de las
las mujeres
mujeres yy de de las
las comunidades
comunidades étnicas étnicas en en su
su tenencia
tenencia
yy uso.
uso.
2. Una
2. Una herramienta
herramienta para para lala aplicación
aplicación de de las
las políticas
políticas de de tenencia,
tenencia, acceso
acceso
yy uso
uso dede lala tierra
tierra queque aporte
aporte información
información sobre sobre las las tierras
tierras queque pue-
pue-
dan integrarse
dan integrarse al al Fondo
Fondo de de Tierras
Tierras de de lala Reforma
Reforma Rural Rural Integral
Integral yy
que permita
que permita la la aplicación
aplicación de de mecanismos
mecanismos de de regularización
los
usos de
usos de la la tierra
tierra de de acuerdo
acuerdo con con su su vocación.
vocación.
3. Un
3. Un mecanismo
mecanismo de de recaudo
recaudo y y justicia tributaria que
justicia tributaria que refuerce
refuerce las las fi-
fi-
nanzas municipales-territoriales
nanzas municipales-territoriales mediante mediante la la ampliación
ampliación de de la la
base tributaria,
base tributaria, la la aplicación
principio de de progresividad
progresividad yy la la
aplicación de
aplicación de exenciones
exenciones aa favor favor de de los
los pequeños
pequeños propietarios
propietarios yy
trabajadores agrarios
trabajadores agrarios incentivadas
incentivadas por por el el Estado
Estado central.
central.
4. Un
4. Un instrumento
instrumento de de seguridad
seguridad jurídica
jurídica sobresobre la la tenencia
tierra
que permita
que permita acceder acceder con con transparencia
transparencia aa la la información
información sobre sobre la la
distribución
distribución de de lala tierra,
tierra, así
así como
como de de laslas formas
formas de de tenencia
tenencia o o de
de
titulación yy que
titulación que asegure
asegure un un registro
registro estatal
estatal que que brinde
brinde seguridad
seguridad
jurídica yy social,
jurídica social, especialmente
especialmente aa la la pequeña
pequeña yy mediana mediana propiedad
propiedad
rural en
rural en beneficio
beneficio de de lala producción
producción alimentariaalimentaria yy del del equilibrio
equilibrio
ambiental.
ambiental.
AA estas
estas cuatro
cuatro funciones
funciones se se suma
suma un un doble
doble mandato
mandato sobre sobre el el proceso
proceso
de implementación.
de implementación. Para Para comenzar,
comenzar, el el Acuerdo
Paz estableció
estableció la la
priorización
priorización de de las
las zonas
zonas PDET PDET y ylala garantía
garantía del del carácter
carácter participativo
participativo como como
medio para
medio para garantizar
garantizar la la transparencia
transparencia del del proceso,
proceso, especialmente
especialmente en en zonas
zonas
rurales que
rurales que involucren
involucren aa comunidades
comunidades campesinas,campesinas, indígenas indígenas yy afrodes-afrodes-
cendientes. Finalmente,
cendientes. Finalmente, en en lolo que
que respecta
respecta aa las las modificaciones
modificaciones normati- normati-
vas necesarias,
vas necesarias, el el AFP incluyó, en
AFP incluyó, en el el punto
punto 6.1.106.1.10 sobre
sobre el el calendario
calendario de de
59 29
29
implementación normativa
implementación normativa de de los
los primeros
primeros doce
doce meses
meses luego
luego de
de la
la firma
firma
del Acuerdo
del Final, “las
Acuerdo Final, “las leyes
leyes y/o
y/o normas
normas para
para la
la implementación
implementación de de lo
lo
acordado
acordado enen el
el marco
marco de de la
la Reforma
Reforma Rural
Rural Integral”
Integral” (Gobierno
(Gobierno nacional
nacional
de Colombia,
de Colombia, FARC-EP
FARC-EP yy países
países garantes,
garantes, 2016,
2016, p.p. 203).
203).
La
La definición
definición de de los los alcances
alcances yy fines fines del del CMP:
CMP:
la Misión
la Misión Rural Rural
En febrero
En febrero de de 2014,
2014, con con ocasión
ocasión de de los
los compromisos
compromisos contenidoscontenidos en en elel
punto agrario
punto agrario acordado
acordado con con laslas FARC-EP
FARC-EP y y del del interés
interés oficial
oficial por
por impul-
impul-
sar una
sar una política
política rural
rural que que dinamizara
dinamizara el el mercado
mercado de de tierras
tierras yy estimulara
estimulara
inversiones de
inversiones de capital
capital en en el el campo,
campo, el el gobierno
gobierno de de Santos
Santos delegó
delegó al al Depar-
Depar-
tamento Nacional
tamento Nacional de de Planeación
Planeación la la puesta
puesta en en marcha
marcha de de la
la Misión
Misión para para la la
Transformación del
Transformación del Campo,
Campo, conocidaconocida igualmente
igualmente como como la la Misión
Misión Rural Rural*.6.
Al cabo de
Al cabo de unun año
año yy medio
medio de de trabajo,
trabajo, la la Misión
Misión Rural
Rural concluyó
concluyó sus sus la-
la-
bores en
bores en diciembre
diciembre de de 2015
2015 con con la la presentación
presentación del del informe
informe titulado
titulado El El
campo colombiano:
campo colombiano: un un camino
camino para para el el bienestar
bienestar yy la la paz.
paz.
En el
En el informe,
informe, la la Misión
Misión esbozóesbozó una una política
política de de CMP
CMP que que desarro-
desarro-
llaba en
llaba en mayor
mayor detalle
detalle “el “el modelo
modelo de de reforma
reforma ruralrural integral”
integral” del del Acuerdo
Acuerdo
Final de
Final de Paz
Paz yy lolo articulaba
articulaba con con políticas
políticas de de administración
administración territorial
territorial de de
su propia
su propia autoría.
autoría. Así,
Así, la la Misión
Misión enlazó
enlazó el el CMP
CMP con con “la
“la Estrategia
Estrategia de de Or-
Or-
denamiento Social
denamiento Social de de la
la Propiedad
Propiedad (OSP)”, (OSP)”, que que es
es como
como optó optó porpor llamar
llamar aa
la intervención
la intervención territorial
territorial dirigida
dirigida aa la la recolección
recolección masiva masiva de de información
información
predial yy de
predial de definición
definición de de situaciones
situaciones jurídicas
jurídicas comocomo paso paso previo
previo para para la la
formalización,
formalización, acceso acceso (redistribución)
(redistribución) yy administración
tierras (Mi- (Mi-
sión para
sión para la la Transformación
Campo, 2015b, 2015b, pp.pp. 209-212).
209-212).
De
De acuerdo
acuerdo con con la la Misión
Misión Rural,
Rural, el el CMP
CMP debíadebía constituirse
constituirse como como
una
una herramienta
herramienta que que conjugara
conjugara (i) (i) funciones
funciones tributarias
tributarias (ii) (ii) con
con funcio-
funcio-
nes de
nes de consolidación
consolidación de de la la información
cartográfica territorial
territorial yy (iii)(iii) que
que
facilitara la
facilitara la “identificación
“identificación predial predial yy la la determinación
determinación de de sussus atributos
atributos
que faciliten el diseño e implementación de planes masivos de formaliza-
que faciliten el diseño e implementación de planes masivos de formaliza-
ción yy ordenamiento
ción ordenamiento de de la la propiedad”
propiedad” (Misión (Misión para para lala Transformación
Transformación del del
Campo,
Campo, 2015c, 2015c, p. p. 97).
97).
6
6 Dicha
Dicha Misión,
Misión, dirigida
dirigida por
por el
el economista
economista JoséJosé Antonio
Antonio Ocampo
Ocampo (exministro
(exministro
de
de Hacienda
Hacienda yy de de Agricultura),
Agricultura), la la conformaron
conformaron reconocidos
reconocidos académicos
académicos
como
como Absalón
Absalón Machado
Machado (director
(director del
del informe
informe del PNUD, Colombia
del PNUD, Colombia rural),
rural),
Albert
Albert Berry
Berry yy Alejandro
Alejandro Reyes,
Reyes, tecnócratas
tecnócratas como
como loslos exministros
exministros de
de Agri-
Agri-
cultura,
cultura, Juan
Juan Camilo
Camilo Restrepo,
Restrepo, Cecilia
Cecilia López
López yy Roberto
Roberto Junguito,
Junguito, yy repre-
repre-
sentantes
sentantes gremiales
gremiales como
como Henry
Henry Éder,
Éder, Rafael
Rafael Mejía
Mejía yy Jorge
Jorge Rondón.
Rondón.
30
30 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
La estrategia
La estrategia para
para elel levantamiento
levantamiento dede lala información
catastral queque
propuso por
propuso por la la Misión
Misión fue fue denominada
denominada “Barrido
“Barrido Predial
Predial Integral”
Integral” yy se se
le
le conoce
conoce hoy hoy enen día
día como
como “Barrido
“Barrido Predial
Predial Masivo
Masivo (BMP)”.
(BMP)”. Según Según lala
Misión,
Misión, tal
tal metodología,
metodología, que que el
el gobierno
gobierno debía
debía diseñar
diseñar enen cuanto
cuanto aa lo lo
técnico
técnico (Misión
(Misión parapara lala Transformación
Campo, 2015c,
2015c, p. p. 80),
80), lo
lo
operativo (Misión
operativo (Misión parapara lala Transformación
Transformación deldel Campo,
Campo, 2015c,
2015c, p. p. 88)
88) yy lo
lo
normativo
normativo (Misión
(Misión para
para lala Transformación
Transformación del
del Campo,
Campo, 2015c,
2015c, p.p. 97),
97), debía
debía
orientarse
orientarse a:a:
[...] la
[…] la identificación
identificación física
física yy jurídica
jurídica dede cada
cada predio
predio dede mane-
mane-
ra
ra simultánea,
simultánea, la la aclaración
aclaración de de la
la relación
relación jurídica
jurídica que
que ostentan
ostentan
sus tenedores
sus tenedores concon cada
cada predio
predio yy lala consolidación
consolidación del del derecho
derecho de de
manera
manera inmediata,
inmediata, previo
previo acuerdo
acuerdo entre
entre los
los interesados
interesados o, o, en
en su
su
defecto,
defecto, elel acopio
acopio dede los
los soportes
soportes documentales
documentales para para acudir
acudir aa las
las
autoridades judiciales
autoridades para solicitar
judiciales para solicitar susu reconocimiento
reconocimiento (Misión
(Misión
para la Transformación
para la Transformación del del Campo,
Campo, 2015b,
2015b, p.p. 210).
210).
Sobre el
Sobre el alcance
alcance del del CMP,
CMP, Alejandro
Alejandro Reyes, Reyes, integrante
integrante de de la la Misión
Misión
Rural yy parte
Rural parte del del equipo
equipo negociador
negociador del del Gobierno
Gobierno nacional
nacional en en LaLa Habana,
Habana,
señala que
señala que este
este sistema
sistema de de catastro,
catastro, en en tanto
tanto modelo
modelo multipropósito,
multipropósito, debía debía
consolidar aa nivel
consolidar nivel predial
predial la la información
información relevante relevante para para elel diseño
diseño yy la la ma-
ma-
terialización de
terialización de las
las políticas
políticas agrarias
agrarias yy ambientales
ambientales (Reyes, (Reyes, 2016,2016, p. p. 96).
96).
En coincidencia
En coincidencia con con lo lo dispuesto
dispuesto en en el el Acuerdo
Paz, la la Mi-
Mi-
sión también
sión también consideró
consideró que que el el correcto
correcto funcionamiento
funcionamiento de de esa
esa política
política iba iba
aa requerir
requerir de de unun fuerte
fuerte componente
componente participativo
participativo para para “brindar
“brindar informa-informa-
ción, validar
ción, validar yy dar dar soporte
soporte al al proceso”
proceso” (Misión
(Misión para para la la Transformación
Transformación del del
Campo,
Campo, 2015b,2015b, p. p. 210).
210). De De igual
igual forma,
forma, señalóseñaló la la necesidad
necesidad de de disponer
disponer
de
de mecanismos
mecanismos alternativos
alternativos de de solución
solución de de conflictos,
conflictos, así así como
como de de una
una
revisión de
revisión de los
los procesos
procesos agrariosagrarios especiales
especiales yy de de los
los procedimientos
procedimientos de de
saneamiento de
saneamiento de lala propiedad
propiedad (Misión (Misión para para la la Transformación
Campo,
2015b, p.
2015b, p. 210).
210).
En efecto,
En efecto, en en el el esquema
esquema diseñadodiseñado por por la la Misión,
Misión, el el CMP
CMP es es elel ins-
ins-
trumento fundamental
trumento fundamental para para avanzar
avanzar en en lala política
política de de OSP.
OSP. Sus Sus objetivos
objetivos
están asociados
están asociados aa la la definición
definición yy aa la la protección
protección de de derechos
propiedad
sobre
sobre lala tierra
tierra (formalización),
(formalización), al al acceso
acceso aa tierras
tierras concon fines
fines productivos
productivos
en favor
en favor de de lala población
población desposeída
desposeída yy aa la la administración
administración de de la la tierra
tierra
con políticas
con políticas de de estímulo
estímulo para para el el uso
uso eficiente
eficiente yy sostenible
sostenible del del suelo
suelo yy de de
gestión directa
gestión directa sobre
sobre las las tierras
tierras públicas
públicas inadjudicables
inadjudicables (Misión (Misión para para la la
Transformación del
Transformación del Campo,
Campo, 2015c,2015c, p. p. 69).
69).
59 31
31
De igual
De igual forma,
forma, la la Misión
Misión Rural Rural recalcó
recalcó la la importancia
importancia del del CMP CMP
para efectos
para efectos redistributivos
redistributivos además además de de su
su potencial
potencial contribución
contribución al al cum-
cum-
plimiento de
plimiento de la la función
función social social yy ecológica
ecológica de de lala propiedad establecida en
propiedad establecida en la
la
Constitución Política
Constitución Política (Misión
Campo, 2015b, 2015b,
p. 237).
p. 237). En En taltal sentido,
sentido, consideró
consideró que que la la actualización
actualización de de los
los valores
valores ca- ca-
tastrales yy su
tastrales su aproximación
aproximación aa los los valores
valores comerciales
comerciales tendría tendría como como efecto efecto
disminuir la
disminuir la “acumulación
“acumulación especulativa
especulativa de de lala tierra
tierra productiva
productiva yy promoverpromover
el acceso
el acceso aa la la tierra
tierra de de los
los trabajadores
trabajadores agrarios”
agrarios” (Misión(Misión para para la la Transfor-
Transfor-
mación del
mación del Campo,
Campo, 2015b, 2015b, p. p. 237).
237).
Para lograr
Para lograr estosestos propósitos,
propósitos, la la Misión
Misión recalcó
recalcó que que la la política
política tribu-
tribu-
taria predial
taria predial debería
debería acompañarse
acompañarse de de medidas
medidas de de descuento
descuento de de los
los cobros
cobros
que incentiven
que incentiven usos usos deldel suelo
suelo que
que garanticen
garanticen la la conservación;
conservación; en en los
los casos
casos
en que
en que loslos predios
predios no no se se exploten
exploten oo no no sese aprovechen
aprovechen de de acuerdo
acuerdo con con los
los
usos
usos establecidos,
establecidos, propuso propuso que que se se impusieran
impusieran incrementos
incrementos tributarios
tributarios aa
modo de
modo de castigo
castigo (Misión
Campo, 2015b, 2015b, p. p.
214) en
214) en unun doble
doble esquema
esquema de de descuentos
descuentos yy de de presión
presión tributaria.
tributaria.
Ahora
Ahora bien, bien, la la Misión
Misión Rural Rural reconoció
reconoció que que la la implementación
implementación efec- efec-
tiva del
tiva del CMP,
CMP, como como “punto“punto de de partida
partida para para el el ordenamiento
ordenamiento social social de de la
la
propiedad rural”,
propiedad rural”, ibaiba aa exigir
exigir una
una inversión
inversión significativa
significativa de de recursos
recursos que que
haría indispensable
haría indispensable reforzar reforzar el el presupuesto
presupuesto entonces entonces existente
existente para para loslos
procesos catastrales
procesos catastrales aa cargo cargo deldel IGAC.
IGAC. En En taltal sentido,
sentido, la la proyección
proyección presu- presu-
puestal para
puestal para la la puesta
puesta en en marcha
marcha del del nuevo
nuevo modelo
catastro que que realizó
realizó
fue de
fue de 2,9
2,9 billones
billones de de pesos
pesos aa ejecutarse
ejecutarse entre entre 20152015 yy 2030
2030 que que representa
representa
un incremento
un incremento de de 2,2
2,2 billones frente aa la
billones frente la proyección
proyección del del gasto
gasto corriente
corriente
promedio del
promedio del IGAC
IGAC en en actualización
actualización catastral.
catastral. EstosEstos recursos
recursos adiciona-
adiciona-
les
les se
se destinarían
destinarían para para el el OSP
OSP y y sus
sus distintos
distintos componentes,
componentes, tal tal yy como
como se se
muestra en
muestra en lala siguiente
siguiente tabla tabla tomada
tomada del del informe
informe de de la
la Misión.
Misión.
TABLA
TABLA 11
Presión
Presión de
de recursos.
recursos. Estrategia
Estrategia de
de ordenamiento
ordenamiento social
social
de
de la
la propiedad
propiedad 2016-2030
2016-2030 (millones
(millones de
de pesos
pesos de
de 2015)
2015)
Gasto existente Gasto nuevo Costo total

Costo
Costo catastro
multipropósito 662.835
662.835 2.241.551
2.241.551 2.904.356
2.904.356
Costo
Costo formalización
formalización de
de predios
predios 1.173.912
1.173.912 1.173.912
1.173.912
yy proceso judicial
proceso judicial
Compra
Compra de
de tierras
tierras 4.537.053
4.537.053 9.074.107
9.074.107 13.611.160
13.611.160
Total
Total 5.199.888
5.199.888 12.489.569
12.489.569 17.689.548
17.689.548
FUENTE: datos
FUENTE: datos tomados
tomados del
del informe
informe de
de la
la Misión
Misión para
para la
la Transformación
Transformación del
del Campo
Campo (2015b).
(2015b).
32
32 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
No obstante,
No obstante, la la proyección
proyección presupuestal
presupuestal para para el el CMP
CMP era era sustancial-
sustancial-
mente menor
mente menor aa la la contemplada
contemplada para para loslos otros
otros componentes
componentes de de lala política
política
de OSP,
de OST, entre
entre loslos que
que se se incluían
incluían la la compra
compra de de tierras
tierras yy los los procesos
procesos de de for-
for-
malización yy para
malización para los los queque se se estimaban
estimaban unas unas inversiones
inversiones adicionales
adicionales de de 99
mil
mil millones
millones yy de de 1,1
1,1 milmil millones
millones respectivamente,
respectivamente, aa ejecutar ejecutar entre entre 2016
2016
yy 2030
2030 (Misión
Campo, 2015b, 2015b, p.p. 347). 347).
En ese
En ese orden
orden ideas, ideas, de de acuerdo
acuerdo con con la la Misión,
Misión, la la política
política de de CMP
CMP
estaría directamente
estaría directamente ligada ligada aa la la implementación
implementación de de esos
esos yy de de otros
otros pro-
pro-
cesos de
cesos de definición
definición de de derechos
derechos sobre sobre la la tierra
tierra del del OSPOSP debidodebido aa que que
una intervención
una intervención de de reconocimiento
reconocimiento físico físico de de loslos predios
predios no no tendría
tendría los los
efectos esperados
efectos esperados en en la la seguridad
seguridad jurídica
jurídica de de la la tenencia
tierra si si
no se
no se aclara
aclara la la relación
relación jurídicajurídica yy se se registra
registra correctamente,
correctamente, pues pues loslos pro-
pro-
cesos no
cesos no serán
serán efectivos
efectivos en en la
la consolidación
consolidación yy en en lala protección
protección de de los
los
derechos de
derechos de propiedad
propiedad hasta hasta tanto
tanto estos
estos no no sean sean públicos
públicos yy oponiblesoponibles
aa cualquier
cualquier tercerotercero con con potencial
potencial interésinterés en en los los predios
predios (Misión(Misión para para la la
Transformación
Campo, 2015c, 2015c, p. p. 79).
79). En En tal tal medida,
medida, el el CMP
CMP debe debe
ser una
ser una herramienta
herramienta de de diagnóstico
diagnóstico yy de de consolidación
consolidación en en los
los procesos
procesos
de OSP
de OSP gracias
gracias al al recaudo
recaudo previo previo de de información
información directa, directa, real real yy reciente
reciente
sobre la
sobre la tenencia
tenencia yy el el uso
uso de de la
la tierra
tierra en en las las zonas
zonas aa intervenir,
intervenir, además además
del mecanismo
del mecanismo para para la la actualización
actualización efectiva efectiva de de lala información
información oficial oficial
que surge
que surge de de los
los procesos
procesos de de definición
definición de de derechos,
derechos, distribución
distribución yy ad- ad-
ministración de
ministración de tierras.
tierras.
En conclusión,
En conclusión, la la Misión
Misión RuralRural ligó
ligó el el CMP
CMP aa la la implementación
implementación de de
la Reforma
la Reforma Rural Rural Integral
Integral del del Acuerdo
Acuerdo Final Final al al concebir
concebir la la modernización
modernización
del catastro
del catastro como como una una actividad
actividad que que debía
debía sincronizarse
sincronizarse con con las las múltiples
múltiples
políticas de
políticas de titulación
titulación de de lala propiedad.
propiedad. De De igual
igual forma,forma, la la Misión
Misión entendió
entendió
que el
que el CMP
CMP era era una
una herramienta
herramienta para para la la administración
administración de de lala tierra
tierra alal pro-
pro-
poner que
poner que las
las cargas
cargas tributarias
tributarias sirvieran
sirvieran para para lograr
lograr usos usos de de lala tierra
tierra más
más
consistentes con
consistentes con su su vocación
vocación productiva
productiva yy con con sus sus condiciones
condiciones ambien- ambien-
tales. Finalmente,
tales. Finalmente, la la Misión
Misión proyectó
proyectó un un tiempo
tiempo de de quince
quince años años para
para la la
implementación de
implementación de toda
toda la la política
política de de OSP
OSP de de la la que
que el el CMP
CMP haría haría parte;
parte;
de los
de los quince,
quince, sietesiete añosaños se se destinarían
destinarían al al CMP.
CMP.
El Plan
El Plan Nacional
Nacional de de Desarrollo
Desarrollo 2014-2018
2014-2018
yy el
el Conpes
Conpes 3859 3859 de de 2016
2016
Con el
Con el fin
fin de
de seguir
seguir las
las recomendaciones
recomendaciones trazadas
trazadas por
por la
la Misión
Misión Rural,
Rural, la
la
segunda administración
segunda administración Santos
Santos dio
dio los
los primeros
primeros pasos
pasos en
en la
la consolidación
consolidación
de una
de una política
política concreta
concreta de
de OSP
OSP yy de
de CMP
CMP con
con el
el diseño
diseño yy aprobación
aprobación dede
59 33
33
un soporte
un soporte normativo
normativo mínimo, mínimo, el el análisis
análisis respectivo
respectivo de de política
política pública
pública yy
unos primeros
unos primeros intentosintentos de de implementación.
implementación.
Así,
Así, la la Ley
Ley 1753
1753 de de 2015,
2015, por por medio
medio de de la la cual
cual fuefue aprobado
aprobado el el Plan
Plan
Nacional de
Nacional de Desarrollo
Desarrollo 2014-2018,
2014-2018, reconoció reconoció la la necesidad
necesidad de de implemen-
implemen-
tar un
tar un nuevo
nuevo tipo tipo de de catastro
catastro que que permitiera
permitiera afrontarafrontar el el déficit
déficit histórico
histórico
de información
de información institucional
institucional sobre sobre el el estatus
estatus jurídico,
jurídico, las las características
características
físicas yy el
físicas el avalúo
avalúo de de loslos predios
predios que que componen
componen el el territorio
nacional. Tal Tal
yy como
como lo lo señala
señala Machado,
Machado, el el artículo
artículo 105 105 de de lala Ley
Ley de de Plan
Plan de de Desarrollo
Desarrollo
traza,
traza, como
como finalidades
finalidades de de este
este nuevo
nuevo modelomodelo de de catastro,
catastro, el el refuerzo
refuerzo de de lala
seguridad jurídica
seguridad jurídica de de loslos derechos
propiedad sobre sobre la la tierra,
tierra, la la actuali-
actuali-
zación de
zación de lala información
información oficial oficial parapara fines
fines dede planeación
planeación yy de de desarrollo
desarrollo de de
políticas públicas yy el el robustecimiento
robustecimiento de de las
las finanzas
finanzas municipales
municipales por por vía
vía
del impuesto
del impuesto predial predial (Machado,
(Machado, 2017, 2017, p. p. 90).
90).
En el
En el mismo
mismo orden orden de de ideas,
ideas, el el DNP
DNP expidió
expidió el el documento
documento Conpes Conpes
3859 de
3859 de 2016
2016 en en elel que
que se se hacían
hacían explícitas
explícitas las las funciones
funciones económicas,
económicas, so- so-
ciales yy ambientales
ciales ambientales de de este
este nuevo
nuevo modelo modelo de de catastro
catastro en en lolo que
que respecta
respecta aa
la planeación
la planeación yy aa la la administración
tierras (DNP,
(DNP, 2016, 2016, p. p. 17).
17). EnEn dicho
dicho
documento se
documento se recalcó
recalcó que que el el CMP
CMP devendría
devendría en en un un “sistema
“sistema de de informa-
informa-
ción de
ción de lala tierra
tierra basado
basado en en elel predio”
predio” que que permitiría
permitiría garantizar
garantizar la la seguridad
seguridad
jurídica respecto
jurídica respecto de de los
los intereses
intereses sobre sobre la la tierra
tierra así así como
como servir servir de de insumo
insumo
técnico para
técnico para las las “decisiones
“decisiones de de ordenamiento
ordenamiento territorial territorial yy de de planeación
planeación
económica,
económica, social social yy ambiental,
ambiental, mediante mediante la la integración
integración de de información
información
sobre
sobre derechos,
derechos, restricciones
restricciones yy responsabilidades,
responsabilidades, en en concordancia
concordancia con con el el
principio de
principio de independencia
independencia legal” legal” (DNP,(DNP, 2016,2016, p. p. 15).
15).
El Conpes
El Conpes 3859 3859 hizo hizo un un diagnóstico
diagnóstico de de laslas deficiencias
deficiencias del del sistema
sistema
catastral vigente en
catastral vigente en el el que
que señaló
señaló los los cuatro
cuatro aspectos
aspectos en en cuanto
cuanto aa los los pre-
pre-
dios que
dios que debían
debían mejorarse
mejorarse con con la la nueva
nueva metodología:
metodología: lo lo físico,
físico, lo lo econó-
econó-
mico, lo
mico, lo jurídico
jurídico yy lo lo institucional.
institucional. Sobre Sobre la la precariedad
precariedad de de lala información
información
física cartográfica,
física cartográfica, el el Conpes
Conpes señaló señaló que, que, además
además de de la
desactualización de de
más del
más del 90%
90% del del catastro
catastro del del país,
país, buena parte de
buena parte de la la información
información cartográ- cartográ-
fica presentaba
fica presentaba problemasproblemas de de escala,
escala, estaba
estaba desactualizada
desactualizada yy presentaba presentaba
inconsistencias originadas
inconsistencias originadas en en lala ausencia
ausencia de de estándares
estándares básicos básicos para para la la re-
re-
colección de
colección de información
información yy en en lala escasez
escasez de de profesionales
profesionales calificados calificados para para
surtir dicha
surtir dicha laborlabor (DNP,
(DNP, 2016, 2016, pp. pp. 26-28).
26-28).
Más allá
Más allá dede estos
estos aspectos
aspectos técnico-cartográficos,
técnico-cartográficos, el el Conpes
Conpes identifi-
identifi-
có los
có los problemas
problemas previamente
previamente advertidos advertidos en en el el informe
informe del del PNUD
PNUD y yenen el el
de la
de la Misión
Misión Rural Rural sobresobre la la desactualización
desactualización de de la la información
información económica económica
para fines
para fines tributarios;
tributarios; señaló señaló como como factores
factores de de lala deficiencia
deficiencia de de los
los avalúos
avalúos
34
34 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
la
la ausencia
ausencia de de sistemas
sistemas de de información
información sobre sobre el el mercado
mercado inmobiliario,
inmobiliario, los los
topes legales
topes legales de de reajuste
reajuste en en escenarios
escenarios diferentes
diferentes aa la la formación
formación oo a a la la ac-
ac-
tualización yy la
tualización la poca
poca adaptabilidad
adaptabilidad del del sistema
sistema de de avalúo
avalúo masivo
masivo actual,
actual,
especialmente en
especialmente en áreas
áreas adyacentes
adyacentes aa ciudadesciudades oo aa zonas zonas de de protección
protección am- am-
biental (DNP,
biental (DNP, 2016, 2016, pp. pp. 20-24).
20-24).
En cuanto
En cuanto a alala debilidad
debilidad en en lala acreditación
acreditación de de derechos
derechos de de propie-
propie-
dad, el
dad, el Conpes
Conpes añadió añadió aa la la escasa
escasa interoperabilidad
interoperabilidad de de lala información
información de de
catastro registro, la la persistencia
persistencia de de diferencias
diferencias relevantes
relevantes de de información
información
derivadas de
derivadas de la la informalidad
informalidad en en loslos datos
datos de de linderos
linderos yy área área contenidos
contenidos
en registro
en registro yy de de la la ausencia
ausencia de de inscripción
inscripción en en catastro
catastro yy de de levantamiento
levantamiento
predial de
predial de relaciones
tenencia informales
informales con con la la tierra,
tierra, especialmente
especialmente
las que
las que se se refieren
refieren aa los los baldíos,
baldíos, lo lo que
que repercute
repercute en en la la ausencia
ausencia de de unun in-
in-
ventario de
ventario de tierras
tierras públicas
públicas (DNP,(DNP, 2016, 2016, pp. pp. 29-21).
29-21).
Finalmente, el
Finalmente, el Conpes
Conpes consideró
consideró problemáticas
problemáticas la la concentración
concentración
de funciones
de funciones (“juez (“juez yy parte”)
parte”) del del IGAC,
IGAC, su su ubicación
ubicación institucional
institucional en en elel
DANE y la
DANE ausencia de
y la ausencia de estándares
estándares que que llevaran
llevaran aa la la compatibilidad
compatibilidad de de lala
información cartográfica producida
producida por por los
los diferentes
diferentes actores actores institucio-
institucio-
nales. Estas
nales. Estas circunstancias
circunstancias impactarían
impactarían en en lala capacidad
capacidad estatal estatal para
para adelan-
adelan-
tar una
tar una planeación
planeación yy una una ejecución
ejecución adecuada adecuada de de políticas
políticas en en el
el territorio
territorio
nacional (DNP,
nacional (DNP, 2016, 2016, pp. pp. 33-37).
33-37).
En lo
En lo que
que respecta
respecta aa los los retos
retos concretos
concretos de de la
la línea
línea basebase deldel modelo,
modelo,
el Conpes
el Conpes 3859 3859 advirtió
advirtió que que el el 23,2%
23,2% de de laslas áreas
áreas rurales
rurales del del país
país carece
carece
de formación
de formación catastral catastral” yy que
7
que concon corte
corte aa marzo
marzo de de 2015
2015 solo solo elel 46%
46% de de los
los
predios catastrales
predios catastrales ubicados ubicados en en áreas
áreas rurales
rurales del del territorio
territorio nacionalnacional teníatenía
emparejamiento con
emparejamiento con un un folio
folio de de matrícula
matrícula inmobiliaria
inmobiliaria que que soportaba
soportaba la la
forma jurídica
forma jurídica de de tenencia
tierra yy queque esteeste se se veía reducido aa cerca
veía reducido cerca
del 2%
del 2% cuando
cuando se se hacía
hacía el el cruce
cruce de de variables relevantes como
variables relevantes como nomencla-
nomencla-
tura,
tura, dueño,
dueño, área área o o linderos
linderos (DNP,(DNP, 2016, 2016, p. p. 19).
19). Entre
Entre las las principales
principales concon-
secuencias de
secuencias de esaesa precariedad
precariedad se se subrayó
subrayó la la ausencia
ausencia de de seguridad
seguridad jurídica
jurídica
sobre la
sobre la tierra
tierra que que afecta
afecta seriamente
seriamente las las actividades
actividades de de los
los particulares
particulares yy el el
desarrollo de
desarrollo de políticas
políticas oficiales:
oficiales:
Las brechas
Las brechas entre
entre la
la información
información registral
registral yy catastral
catastral sobre
sobre un
un
mismo predio
mismo predio traen
traen como
como consecuencia
consecuencia inseguridad
inseguridad jurídica,
jurídica,
7
7 La
La diferencia
diferencia en
en el
el dato
dato sobre
sobre áreas
áreas sin
sin formación
catastral radica
radica en
en que
que
el
el dato
dato del
del 28%
28% sese refiere
refiere al
al total
total de
de municipios
municipios yy áreas
áreas nono municipaliza-
municipaliza-
das.
das. Por
Por otro
otro lado,
lado, elel 23,2%
23,2% se se refiere
refiere al
al área
área en
en hectáreas
hectáreas queque carecen
carecen
de
de formación
formación catastral,
catastral, es es decir,
decir, 26,3
26,3 millones
millones de
de hectáreas
hectáreas (DNP,
(DNP, 2016,
2016,
p.
p. 18).
18).
59 35
35
ya que
ya que las
las inconsistencias
inconsistencias entre
entre las
las fuentes
fuentes institucionales
institucionales nono lele
otorgan
otorgan al propietario, ni
al propietario, ni aa terceros,
terceros, confianza
confianza yy certeza
certeza acerca
acerca
del
del objeto
objeto de de la
la propiedad.
propiedad. Al Al mismo
mismo tiempo,
tiempo, obstaculizan
obstaculizan la la
aplicación
aplicación de de instrumentos
instrumentos de de política,
política, tales
tales como
como el el subsidio
subsidio
integral
integral dede reforma
reforma agraria,
agraria, los
los procesos
procesos de de formalización,
formalización, titu-
titu-
lación,
lación, yy todos
todos aquellos
aquellos relacionados
relacionados con con lala compra
compra dede predios.
predios.
(DNP, 2016,
(DNP, 2016, pp.
pp. 30-31)
30-31)
Haciendo eco
Haciendo eco aa las las recomendaciones
recomendaciones de de lala Misión,
Misión, el el Conpes
Conpes 3859 3859
propuso la
propuso la puesta
puesta en en marcha
marcha de de la
la metodología
Barrido Predial
Predial Masivo
Masivo
que consiste
que consiste en en la la intervención
intervención de de lala totalidad
totalidad de de un un territorio
territorio municipal
municipal
“de forma
“de forma continua
continua en en espacio
espacio yy tiempo”
tiempo” (DNP, (DNP, 2016, 2016, p. p. 67)
67) yy concon levan-
levan-
tamiento de
tamiento de información
información predio predio aa predio
predio (DNP, (DNP, 2016, 2016, p. p. 28).
28). LaLa apuesta
apuesta
aa favor
favor de de esta
esta metodología
metodología tenía tenía como
como principal
principal justificación
justificación las las ventajas
ventajas
teóricas en
teóricas en cuanto
cuanto aa la la implementación
implementación de de una
una economía
economía de de escala
escala (DNP,
(DNP,
2016,
2016, p. p. 28)
28) queque permitiría
permitiría aminoraraminorar costos costos yy tiempos
tiempos yy la la corrección
corrección de de
información in
información in situ,
situ, ya fuese por
ya fuese por acuerdos
acuerdos de de las
las partes
partes oo por por mecanismos
mecanismos
judiciales. Para la operación de ese modelo se debía contar con un
judiciales. Para la operación de ese modelo se debía contar con un regis-
regis-
tro nacional
tro nacional de de reconocedores
reconocedores prediales prediales que que serían
serían las las personas
personas facultadas
facultadas
para “levantar
para “levantar información
información que que pueda
pueda modificar
modificar las las condiciones
condiciones de de linde-
linde-
ros, área
ros, área yy forma
forma de de los
los predios”
predios” (DNP, (DNP, 2016, 2016, p. p. 47).
47).
La adopción del Barrido Predial Masivo trajo consigo
La adopción del Barrido Predial Masivo trajo consigo la la integración
integración
del CMP
del CMP con con loslos procesos
procesos de de ordenamiento
ordenamiento social social de de la
la propiedad,
propiedad, espe- espe-
cialmente de
cialmente de saneamiento
saneamiento de de propiedad
propiedad privada, privada, otorgamiento
otorgamiento de de títulos,
títulos,
clarificación de
clarificación de derechos
derechos yy “resolución
“resolución de de conflictos
conflictos sobre sobre usosusos deldel suelo”
suelo”
(DNP, 2016, p. 44). Sobre este último aspecto, el Conpes señalaba como
(DNP, 2016, p. 44). Sobre este último aspecto, el Conpes señalaba como
objetos
objetos necesarios
necesarios del del CMP
CMP la la identificación
identificación de de la vocación (DNP,
la vocación (DNP, 2016, 2016,
p. 14)
p. 14) yy del
del uso
uso real
real deldel suelo
suelo (DNP,(DNP, 2016, 2016, p. p. 17),
17), aspectos
aspectos que, que, posterior-
posterior-
mente, serían
mente, serían ratificados
ratificados en en loslos lineamientos
lineamientos respectivos.
respectivos.
El Barrido
El Barrido Predial
Predial MasivoMasivo se se enlazaría
enlazaría con con las las estrategias
estrategias contenidas
contenidas
en el
en el Conpes
Conpes que que incluían
incluían la la creación
creación de de un un Observatorio
Observatorio de de Mercado
Mercado In- In-
mobiliario para
mobiliario para facilitar
facilitar los los procesos
procesos de de avalúo,
avalúo, la la conformación
conformación del del Siste-
Siste-
ma de
ma de Administración
Administración de de Tierras
Tierras bajo bajo la la norma
norma LADM, LADM, un un Plan
Plan Nacional
Nacional
de Cartografía
de Cartografía para para estandarizar
estandarizar la la producción
producción cartográfica
cartográfica yy garantizar
garantizar su su
integración ee interoperabilidad
integración interoperabilidad yy el el Registro
Registro Nacional
Nacional de de Reconocedores
Reconocedores
Prediales que
Prediales que estaría
estaría compuesto
compuesto por por personas
personas aptas aptas para para realizar
realizar procesos
procesos
catastrales yy que
catastrales que sería
sería administrado
administrado por por el el IGAC.
IGAC.
De acuerdo
De acuerdo con con los los tiempos
tiempos estipulados
estipulados en en el el Acuerdo
Paz
—y parcialmente
–y parcialmente con con los los dede lala Misión
Misión Rural–,el
Rural-,el Conpes Conpes propuso,
propuso, para para la la
36
36 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
ololx|o|olo|x
2’073.394
13.800
449.260
844.598
1’228.796
78.900
2’609.354
O|O[D|D|DIO|LO
D|[N|[M|[O|R|[D[|M
Total
Nio|a|+|0o0|0|0
AIYÍRIFÍIN[NI|O
F|O|O|N o
N y A
oil Y LO
Municipios
655.294
982.941
1.638.235
1’638.235
NIDO |Y 100)
2 A IAo A
Entidades territoriales
E DIO |aA [00]

LE MT) NM
E oj|oj|o o
E Á y
2a]
21 $
Departamentos
ol +
5 Em o
415.900
3 O
= a o
El Ss 10
3 YU
Y +
7
Aa
S +
internacional
Ss 2A
Cooperación
O |O oo
1.000
38.100
26.260
65.360
ROO o/o
A SN Aia
E AH 0 00 110
32 A mio
o.£
Nación
a
Costos indicativos por fuentes y usos del CMP
= o ololo/|=+|miolo
7.100
435.159
12.800
189.304
245.855
34.800
489.859
Gobierno
o = olololo|miol|w
central
3 K oa|A|A|m|0o [00
Ss 2 AÍFiolo|m|i+i¡Oo
w o el NIO|T+|M|0
2 (o) F|AJA +
D
Ss
>
2 2
Plataforma tecnológica y sistemas
E E
s D
v
2_ % y
FUENTE: (DNP, 2016, tabla 4).
(en millones de pesos)
Ss 2. = > o
Levantamiento catastral
a 9 gp o o
h v 2 £
g2 o|£
OA 10SÍ ¡o y
Plan de cartografía
2 0 =|S o Y
5 ln] =
ES) e o
5 m| o o N
o Y a|oals= 2 o
Prueba piloto
-- (Q +Y |“
Se 215/12 o 3
a ES a|o|£ E a
TABLA 2
n= [LS So S úl
Urbano
19% o|o|=2|c<c|-|* E
Rural
+ o SG|Oo|o|S|
5
Total
Ma 35
4» 28 5 £|5/3/5|U
SISIS¡S|ISGI |
3 aja |3|5|[|a|| Pp
puesta en
puesta en práctica del modelo,
práctica del modelo, un
un plan
plan de
de implementación
implementación del del CMP
CMP de de
ocho
ocho años
años dede duración
duración (2016-2023)
(2016-2023) dividido
dividido enen tres
tres fases:
fases: (1)
(1) unos
unos pi-
pi-
lotos de
lotos de prueba que se
prueba que se desarrollarían
desarrollarían en
en once
once municipios
municipios* 8 durante
durante 2016;
2016;
8
8 Además
Además dede los
los municipios
municipios que
que formarían
formarían parte
parte del
del Convenio
Convenio con
con elel Banco
Banco
Mundial,
Mundial, se
se incluían
incluían San
San Vicente
Vicente del
del Caguán,
Caguán, Armenia
Armenia yy Barranquilla.
Barranquilla. Los
Los
dos
dos primeros
primeros fueron
fueron descartados
descartados sinsin que
que se tenga información
se tenga información sobre
sobre las
las
razones
razones de
de esa
esa decisión
decisión yy Barranquilla
Barranquilla recibió
recibió lala delegación
delegación del
del IGAC
IGAC asu-
asu-
miendo
miendo directamente
directamente los los costos
costos de
de operación.
operación.
59 37
37
(2) una
(2) una expansión
expansión del del modelo
modelo al al 25%
25% del del país
país entre
entre 2017
2017 yy 2018;2018; yy (3) (3) la la
expansión al
expansión al restante
restante 75% 75% del del territorio
territorio entre entre 20192019 yy 2023 2023 (DNP,(DNP, 2016, 2016,
p. 15).
p. 15).
Para la
Para la ejecución
ejecución del del CMPCMP bajo bajo la la metodología
metodología del del Barrido
Barrido Predial
Predial
Masivo, el
Masivo, el Conpes
Conpes dispuso dispuso de de 2,62,6 billones
billones de de pesos, cercanos aa los
pesos, cercanos los 2,9
2,9
billones proyectados
billones proyectados para para ese ese rubro
rubro en en la la política
política de de OSPOSP diseñada
diseñada en en el el
informe de
informe de lala Misión,
Misión, yy de de loslos cuales
cuales 13.800
13.800 millones
millones serían serían destinados
destinados aa
los pilotos.
los pilotos.
Siguiendo las
Siguiendo las recomendaciones
Misión sobre sobre el el levantamiento
levantamiento
de planos
de planos yy la la conformación
conformación de de expedientes
expedientes (Misión (Misión para para la la Transforma-
Transforma-
ción del
ción del Campo,
Campo, 2015c, 2015c, p. p. 80),
80), en en elel Conpes
Conpes se se dispuso
dispuso que que el el CMP
CMP dede-
bía contar
bía contar con con la la participación
participación de de terceros
terceros (privados
(privados oo públicos)
públicos) para para “la “la
ejecución de
ejecución de actividades
actividades catastrales
catastrales de de formación,
actualización yy conser- conser-
vación”
vación” (DNP, (DNP, 2016, 2016, p. p. 50).
50). Así,Así, se se buscó
buscó separarseparar esas esas labores
labores de de las
las acti-
acti-
vidades de
vidades de “regulación,
“regulación, inspección,inspección, vigilancia
vigilancia yy control”control” que que seguirían
seguirían –y —y
se reforzarían–
se reforzarían— en en cabeza
cabeza de de IGAC.
IGAC. Esa Esa entidad
entidad asumiría
asumiría facultades
facultades sansan-
cionatorias yy tendría
cionatorias tendría la la potestad
potestad general general de de imponer
imponer su su competencia
competencia sobre sobre
esos
esos terceros
terceros yy de de reasumir
reasumir su su labor
labor (DNP,(DNP, 2016, 2016, p. p. 50). Además, con
50). Además, con el el
fin de
fin de lograr
lograr la la descentralización
descentralización yy de de superar
superar el el papel
papel del del IGAC
IGAC de de “juez
“juez yy
parte”, el
parte”, el Conpes
Conpes sugirió sugirió conceder
conceder aa las las entidades
entidades territoriales,
territoriales, incluyendo
incluyendo
aa las
las asociaciones
asociaciones territoriales,
territoriales, funciones funciones catastrales
catastrales (DNP, (DNP, 2016, 2016, p. p. 51).
51).
En ese
En ese sentido,
sentido, el el Conpes
Conpes promovíapromovía un un esquema
esquema de de descentralización
descentralización yy de de
tercerización de
tercerización de lo lo catastral.
catastral.
En esa
En esa medida,
medida, los los pilotos
pilotos buscaban
buscaban cumplir cumplir al al menos
menos tres tres objeti-
objeti-
vos:
vos: (i) (i) implementar
implementar la la estrategia
estrategia de de Barrido
Barrido Predial Predial Masivo;
Masivo; (ii) (ii) poner
poner aa
prueba los
prueba los tiempos,
tiempos, costos costos yy componentes
componentes técnicos técnicos idóneos
idóneos del del modelo;
modelo;
yy (iii)
(iii) constatar
constatar la la eficacia
eficacia del del esquema
esquema de de delegación
delegación aa entes entes territoriales
territoriales
yy aa terceros
terceros (DNP, (DNP, 2016, 2016, p. p. 55).
55).
Finalmente,
Finalmente, para para el el seguimiento,
seguimiento, mantenimiento
mantenimiento yy consolidación consolidación del del
catastro,
catastro, el el Conpes
Conpes 3859 3859 vinculó
vinculó instancias
instancias técnico-administrativas
técnico-administrativas como como
el Observatorio
el Observatorio del del Mercado
Mercado Inmobiliario
Inmobiliario oo el el Consejo
Consejo de de Ordenamiento
Ordenamiento
del Suelo
del Suelo Rural.
Rural. De De igual
igual forma,
forma, identificó
identificó la la necesidad
necesidad de de estipular
estipular obli- obli-
gaciones aa cargo
gaciones cargo de de loslos particulares
particulares yy de de laslas entidades
entidades del del Estado
Estado para para los los
casos en
casos en que
que modificaran
modificaran las las características
características físico-cartográficas
físico-cartográficas de de los
los pre-
pre-
dios (DNP,
dios (DNP, 2016, 2016, p. p. 47).
47).
De acuerdo
De acuerdo con con lo lo anterior,
anterior, con con el el modelo
modelo contemplado
contemplado en en el
el Con-
Con-
pes
pes 3859
3859 se buscaba atender,
se buscaba atender, de de forma
forma acumulada,
acumulada, las las finalidades
finalidades de de loslos
tres modelos
tres modelos de de CMPCMP al al identificar
identificar la la necesidad
necesidad de de establecer
establecer un un sistema
sistema
38
38 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
de administración
de administración de de tierras
tierras que
que facilitara
facilitara lala interoperabilidad
interoperabilidad de de la
la infor-
infor-
mación cartográfica,
mación cartográfica, alal atender
atender lala integración
integración postergada
postergada de de las
las bases
bases de de
información del
información del catastro
catastro yy del
del registro
registro de de derechos
derechos yy al
al enlazar
enlazar lala imple-
imple-
mentación del
mentación del catastro
catastro con
con la
la política
ordenamiento social
social de
de lala pro-
pro-
piedad y,y, de
piedad de manera
manera másmás tímida,
tímida, concon lala gestión
gestión de
de los
los conflictos
conflictos de de usos
usos
del suelo.
del suelo.
2016-2019.
2016-2019. La La ejecución
ejecución de de los
los pilotos
pilotos
del
del catastro
multipropósito
Una vez
Una vez establecido
establecido el el norte
norte dede lala política,
política, el
el gobierno
gobierno Santos
Santos procedió
procedió aa
la conformación
la conformación de de esas
esas instancias
instancias técnico-administrativas,
técnico-administrativas, para para la
la elabo-
elabo-
ración de
ración de lineamientos,
lineamientos, yy aa lala suscripción
suscripción de de una
una serie
serie de
de convenios
convenios que que
dieron lugar,
dieron lugar, en
en su
su momento,
momento, aa la la puesta
puesta enen marcha
marcha de de los
los pilotos.
pilotos. Sin
Sin em-
em-
bargo, como
bargo, como se se podrá
podrá apreciar
apreciar aa continuación,
continuación, aa pesar
pesar de
de las
las expectativas,
expectativas,
los esfuerzos
los esfuerzos yy elel tiempo
tiempo invertido
invertido en en estos
estos procesos,
procesos, los
los resultados
resultados han han
sido muy
sido muy limitados.
limitados.
Los
Los pilotos
pilotos de de catastro:
catastro: planes,
planes, desenlace
desenlace yy hallazgos
hallazgos
AApartir
partir de de una
una carta
carta de
de intención
intención suscrita
suscrita concon Usaid,
Usaid, en en 2016
2016 se se dio
dio inicio
inicio
al primer
al primer piloto
piloto de de CMP
CMP en en el
el municipio
municipio de de Ovejas
Ovejas (Sucre).
(Sucre). AA este este pro-
pro-
ceso
ceso se se sumaron
sumaron rápidamente
rápidamente los los convenios
convenios 494 494 (Banco
(Banco Mundial),
Mundial), 572 572
(DNP-Mojana) y 653 (VALOR+IDEA-Norte
(DNP-Mojana) y 653 (VALOR+IDEA-Norte de Antioquia) de 2017. de Antioquia) de 2017.
Así, para mediados
Así, para mediados de de ese
ese año,
año, elel Comité
Comité Técnico
Técnico para para la la Focaliza-
Focaliza-
ción” de
ción 9
de OSP
OSP había
había ampliado
ampliado los los pilotos
pilotos de de CMP
CMP aa 22 22 municipios,
municipios, además además
de
de Ovejas
Ovejas (PGN,(PGN, 2019,
2019, p. p. 26).
26). Sin
Sin embargo,
embargo, aa diferencia
diferencia de de lolo establecido
establecido
en el Acuerdo Final de Paz, solo ocho de ellos correspondían a municipios
en el Acuerdo Final de Paz, solo ocho de ellos correspondían a municipios
PDET. La
PDET. La lista
lista de
de la
la página
página siguiente
siguiente muestra
muestra los los municipios
municipios priorizados
priorizados
inicialmente yy el
inicialmente el convenio
convenio correspondiente.
correspondiente.
AA finales
finales dede 2017,
2017, yy esta
esta vez
vez sí
sí de
de conformidad
conformidad con con lala priorización
priorización
establecida
establecida en el Acuerdo Final de Paz, el comité OSP focalizó veinte
en el Acuerdo Final de Paz, el comité OSP focalizó veinte mu-
mu-
nicipios
nicipios adicionales
adicionales en en Meta,
Meta, Tolima, Valle del
Tolima, Valle del Cauca,
Cauca, Córdoba,
Córdoba, Bolívar,
Bolívar,
Cesar, La
Cesar, La Guajira
Guajira yy Magdalena
Magdalena que, que, enen susu totalidad,
totalidad, corresponden
corresponden aa mu- mu-
nicipios PDET.
nicipios PDET. ParaPara ello
ello el
el gobierno
gobierno firmó firmó el el convenio
convenio 986 986 concon la la Orga-
Orga-
nización
nización Internacional
Internacional para para las
las Migraciones
Migraciones (OIM) (OIM) yy el el convenio
convenio 951 951 con
con
9
9 Dicho
Dicho Comité
Comité fue
fue creado
creado por
por la
la Resolución
Resolución 130130 del
del 30
30 de
de mayo
mayo de
de 2017
2017
“por
“por medio
medio de de la
la cual
cual se
se adopta
adopta la la metodología
metodología de de la
la focalización territo-
focalización territo-
rial
rial para
para la
la planificación
planificación yy gestión territorial por
gestión territorial por Barrido
Barrido Predial
Predial Masivo
Masivo dede
la
la Agencia
Agencia Nacional
Nacional dede Tierras
Tierras yy se
se dictan
dictan otras
otras disposiciones”.
disposiciones”.
59 39
39
TABLA
TABLA 33
Convenios
Convenios iniciales
iniciales catastro
multipropósito (2016)
(2016)
Municipio
Municipio Departamento
Departamento PDET
PDET Convenio
Ovejas
Ovejas Sucre
Sucre Sí
Sí Usaid
Usaid
San
San Carlos
Carlos Antioquia
Antioquia No
No
Topaipí
Topaipí Cundinamarca
Cundinamarca No
No
Dibulla
Dibulla La
La Guajira
Guajira Sí
Sí
Santa
Santa Marta
Marta Magdalena
Magdalena Sí
Sí Banco
Banco Mundial
Mundial
Puerto
Puerto Gaitán
Gaitán Meta
Meta No
No
Puerto
Puerto Leguízamo
Leguízamo Putumayo
Putumayo Sí
Sí
Lebrija
Lebrija Santander
Santander No
No
Nechí
Nechí Antioquia
Antioquia Sí
Sí
Achí
Achfí Bolívar
Bolívar No
No
Magangué
Magangué Bolívar
Bolívar No
No
San
San Jacinto
Jacinto del
del Cauca
Cauca | Bolívar
Bolívar No
No
Ayapel
Ayapel Córdoba
Córdoba No
No
Caimito
Caimito Sucre
Sucre No
No La
La Mojana
Mojana
Guaranda
Guaranda Sucre
Sucre No
No
Majagual
Majagual Sucre
Sucre No
No
San
San Benito
Benito Abad
Abad Sucre
Sucre No
No
San
San Marcos
Marcos Sucre
Sucre No
No
Sucre
Sucre Sucre
Sucre No
No
Cáceres
Cáceres Antioquia
Antioquia Sí
Sí
Ituango
Ituango Antioquia
Antioquia Sí
Sí AN
Antioquia
Tarazá
Tarazá Antioquia
Antioquia Sí
Sí Antioquia
Valdivia
Valdivia Antioquia
Antioquia Sí
SÍ
FUENTE: PGN
FUENTE: PGN (2019)
(2019) yy Decreto
Decreto Ley
Ley 893
893 de
de 2017.
2017.
el Programa
el Programa de de las
las Naciones
Naciones UnidasUnidas parapara elel Desarrollo
Desarrollo (PNUD)
(PNUD) en en los
los
que se especificó que esta priorización se hacía con fines de ordenamiento
que se especificó que esta priorización se hacía con fines de ordenamiento
social de
social de la
la propiedad
propiedad (ver (ver tabla
tabla 8).
8).
En agosto
En agosto de de 2018,
2018, Iván
Iván Duque
Duque asumió
asumió la la Presidencia
Presidencia yy aunque
aunque
hubo un
hubo un relevo
relevo importante
importante de de funcionarios,
funcionarios, el el equipo
equipo del
del DNP
DNP que que ha-
ha-
bía impulsado
bía impulsado el el CMP
CMP bajobajo lala administración
administración Santos Santos fue
fue ratificado
ratificado enen su
su
cargo. Así,
cargo. antes de
Así, antes de finalizar
finalizar el
el año,
año, elel DNP
DNP expidió
expidió elel documento
documento ConpesConpes
3951 por
3951 por medio
medio del del cual
cual se
se autorizó
autorizó la la operación
operación de de deuda
deuda externa
externa para
para
financiar el
financiar el CMP
CMP y en el que
y en el que recogió
recogió laslas “lecciones
“lecciones aprendidas”
aprendidas” de de los
los pi-
pi-
lotos base
lotos base dede las
las intervenciones
intervenciones realizadas
realizadas en en elel marco
marco deldel convenio
convenio 494 494
40
40 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
de 2017
de 2017 con con elel Banco
Banco Mundial;
Mundial; anunció, anunció, además, además, que que aunque
aunque dicha dicha fasefase
debía concluir
debía concluir originalmente
originalmente en en agosto
agosto de de 2018
2018 se se tenía
tenía estimada
estimada su su cul-
cul-
minación
minación definitivadefinitiva en en marzo
marzo de de 2019
2019 (DNP, (DNP, 2018b,2018b, p. p. 14).
14).
El anexo
El anexo de de “lecciones
“lecciones aprendidas”
aprendidas” del del Conpes
Conpes 3951 3951 no no da da cuen-
cuen-
ta, de
ta, de forma
forma explícita,
explícita, de de loslos resultados
resultados preliminares
preliminares de de cada
cada uno uno de de los
los
pilotos de
pilotos de ese
ese convenio,
convenio, pero pero sí sí enuncia
enuncia algunos algunos aspectos
aspectos generales
generales que que
según el
según el DNP
DNP debíandebían corregirse
corregirse para para la la ampliación
ampliación del del modelo
modelo yy de de lala
estrategia del
estrategia del CMP.
CMP. Entre Entre esas esas consideraciones
consideraciones resulta resulta relevante
relevante destacar
destacar
las siguientes:
las siguientes:
a. Hubo
a. Hubo una una tendencia
tendencia aa encontrarencontrar más más predios
predios en en laslas zonas
zonas interveni-
interveni-
das que
das que los
los que
que inicialmente
inicialmente habían habían sido sido proyectados
proyectados yy contratados.
contratados.
b.b. SeSe concluyó
concluyó que que una una buena práctica, en
buena práctica, en adelante,
adelante, sería sería intervenir
intervenir
subregiones conformadas
subregiones conformadas por por municipios
municipios con con condiciones
condiciones similares similares
para
para reducir
reducir costos
costos de de operación.
operación.
c. Se
c. Se subrayó
subrayó la la utilidad
utilidad de de la la puesta
puesta en en marcha
marcha del del componente
componente de de
participación comunitaria
participación comunitaria oo social social para para la la recolección
recolección de de informa-
informa-
ción yy para
ción para la la legitimación
legitimación del del proceso.
proceso.
d. Se
d. Se sugirió
sugirió que que otra otra buena práctica sería
buena práctica sería la la de
de contar
contar en en adelante
adelante con con
instrucciones técnicas
instrucciones técnicas precisas
precisas para para garantizar
garantizar la la calidad
calidad yy la la utilidad
utilidad
de los
de los levantamientos
levantamientos prediales. prediales.
e.
e. Se Se resaltó
resaltó la la necesidad
necesidad de de mejorar,
mejorar, también,también, la la coordinación
coordinación interins- interins-
titucional (IGAC-SNR-ANT).
titucional (IGAC-SNR-ANT).
f.f. SeSe enfatizó
enfatizó en en la la conveniencia
conveniencia de de crear
crear un un código
código único único que que permita
permita
asociar las
asociar las cédulas
cédulas catastrales
catastrales yy los los folios
folios de de matrícula
inmobiliaria
(DNP, 2018b,
(DNP, 2018b, pp. pp. 60-63).
60-63).
En
En los los meses
meses siguientes,
siguientes, como como lo lo había
había anunciado
anunciado el el Conpes
Conpes 3951, 3951,
el gobierno
el gobierno Duque Duque fue fue cerrando
cerrando la la mayoría
mayoría de de los
los pilotos.
pilotos. Las Las razones
razones no no
han sido
han sido deldel todo
todo claras.
claras. En En el el informe
informe de de seguimiento
seguimiento al al Acuerdo
Acuerdo Final Final de de
Paz que
Paz que la la Procuraduría
Procuraduría General General de de la la Nación
Nación presentó
presentó ante ante el el Congreso
Congreso
en agosto
en agosto 2019,2019, se se señaló
señaló que, que, de de loslos 23 23 pilotos
pilotos que que inicialmente
inicialmente se se había
había
contemplado ejecutar
contemplado ejecutar en en 2016,
2016, nueve nueve seguíanseguían activosactivos para para ese ese entonces
entonces
(PGN,
(PGN, 2019, 2019, p. p. 49).
49). En En cuanto
cuanto a alos los restantes,
restantes, de de acuerdo
acuerdo con con laslas entrevis-
entrevis-
tas realizadas
tas realizadas yy con con el el informe
informe de de auditoría
auditoría de de lala Contraloría
Contraloría General General de de lala
República, su
República, su terminación
terminación se se dio
dio sinsin haber
haber alcanzado
alcanzado la la formación
formación oo actua- actua-
lización catastral
lización catastral correspondiente,
correspondiente, yy simplemente simplemente se se entregaron
entregaron resultados
resultados
de
de orden
orden metodológico
metodológico anteriores anteriores aa la la ejecución
ejecución del barrido (CGR,
del barrido (CGR, 2019). 2019).
Para septiembre
Para septiembre de de 2019,
2019, tan tan solo
solo el el piloto
piloto de de Ovejas
Ovejas había había imple-
imple-
mentado yy culminado
mentado culminado la la fase
fase de de Barrido
Barrido Predial Predial Masivo.
Masivo. Los Los otros
otros 22 22
59 41
41
pilotos de
pilotos de catastro
catastro no no habían
habían llegadollegado aa lala fase fase final
final de de comprobación
comprobación yy
contraste en
contraste en terreno,
terreno, ya ya sea
sea porque
porque no no habían
habían logrado
logrado la la formulación
formulación de de
los planes
los planes de de ordenamiento
ordenamiento social social oo porque
porque se se suspendió
suspendió su su operación
operación
por motivos
por motivos de de orden
orden público
público (ANT, (ANT, 2018).2018). Sin Sin embargo,
embargo, en en las las entre-
entre-
vistas que
vistas que realizamos,
realizamos, se se nos
nos explicó
explicó que que enen parte
parte el el cierre
cierre se se debió
debió aa que, que,
como lo
como lo señaló
señaló el el Conpes
Conpes 3951, 3951, los los pilotos
pilotos encontraron
encontraron más más predios
predios de de
los inicialmente
los inicialmente presupuestados
presupuestados lo lo que,
que, necesariamente,
necesariamente, se se traduce
traduce en en ma-ma-
yores costos
yores costos debidodebido al al aumento
aumento de de loslos predios
predios aa formar.
formar. Así Así laslas cosas,
cosas, para para
finales de
finales de 2019,
2019, lo lo que
que podemos
podemos concluir concluir es es que
que aa pesar
pesar del del impulso
impulso para para
el desarrollo
el desarrollo conceptual,
conceptual, normativo, normativo, político político yy financiero
financiero que que el el gobierno
gobierno
Santos le
Santos le dio
dio al al modelo
modelo de de CMPCMP basado basado en en elel AFP durante más
AFP durante más de de cinco
cinco
años,
años, ese ese esfuerzo
esfuerzo fue fue insuficiente
insuficiente pese pese aa lolo costoso
costoso en en tiempo
tiempo yy dinero. dinero.
Ahora bien,
Ahora bien, en en todo
todo caso,caso, los los resultados
resultados preliminares
preliminares de varios de
de varios de los
los
pilotos confirman
pilotos confirman algunas algunas de de laslas preocupaciones
preocupaciones esbozadas esbozadas someramen-
someramen-
te en
te en elel mismo
mismo Conpes Conpes sobre sobre la la precariedad
precariedad del del catastro;
catastro; también
también ofrece ofrece
algunos hallazgos
algunos hallazgos de de gran
gran relevancia
relevancia sobre sobre la la situación
situación real real dede lala informali-
informali-
dad en
dad en lala tenencia
tierra en en esas
esas regiones.
regiones. En En particular,
particular, varios pilotos
varios pilotos
encontraron un
encontraron un número
número mayor mayor de de predios
predios aa los los inicialmente
inicialmente registrados
registrados
en el
en el catastro,
catastro, lo lo que
que corrobora
corrobora el el estado
estado de de lala desactualización
desactualización de de lala in-
in-
formación institucional
formación institucional yy la la necesidad
necesidad de de realizar
realizar verificaciones
verificaciones en en campo
campo
con el
con el fin
fin de de individualizar
individualizar adecuadamenteadecuadamente yy levantar levantar cartográficamente
cartográficamente
los predios
los predios que que carezcan
carezcan de de planos,
planos, ademásademás de de asociar
asociar los los derechos
derechos res- res-
pectivos aa cada
pectivos cada unidad
unidad predial.
predial. Así mismo, los
Así mismo, los pilotos
pilotos tienden
tienden aa revelarrevelar un un
índice de
índice de informalidad
informalidad en en ocasiones
ocasiones sorprendentemente
sorprendentemente alto. alto.
De acuerdo
De acuerdo con con el el plan
plan de de OSPR
OSPR aprobado
aprobado por por lala ANT
ANT en en 2018
2018 para para
Puerto
Puerto GaitánGaitán (Meta),(Meta), por por ejemplo,
ejemplo, se se identificaron
identificaron 1.357 1.357 predios
predios nuevos nuevos
que no
que no formaban
formaban parte parte de de la la información
cartográfica del del IGAC,
IGAC, así así como
como
204 que
204 que no no habían
habían sido sido ubicados
ubicados cartográficamente.
cartográficamente. Esto Esto representa
representa una una
desactualización de
desactualización de unun 31%31% que que debía
debía intervenirse
intervenirse mediante
mediante barrido barrido pre- pre-
dial “para
dial “para su su identificación
identificación física, física, jurídica
jurídica yy social”
social” (ANT,
(ANT, 2018, 2018, p. p. 74).
74).
Si bien
Si bien el el plan
plan de de OSPR
OSPR de de Puerto
Puerto Gaitán
Gaitán no no definió
definió el el número
número total total
de unidades
de unidades catastrales
catastrales que que contaban
contaban con con folio
inmobiliaria
asociado'”, , al
asociado 10
al momento
momento de de realizar
realizar la la clasificación
clasificación de de predios
predios analizados
analizados
10 El
10 El mencionado
mencionado plan
plan de
de OSPR
OSPR señala
señala que
que antes
antes de
de la
la intervención
intervención se
se ha-
ha-
bían
bían identificado
identificado 3.471
3.471 predios
predios que
que contaban
contaban con
con soporte
soporte catastral
catastral yy que,
que,
como
como resultado
resultado del
del trabajo
trabajo en
en terreno,
terreno, se
se había
había hallado
hallado un total de
un total de 5.032
5.032
predios.
predios.
42
42 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
encontró que
encontró que de de 2.263,
2.263,''11 1.118
1.118 contaban
contaban con con folio
matrícula yy tan tan solo
solo
en 743
en 743 casos
casos el el folio
inmobiliaria respectivo
respectivo daba daba cuenta
cuenta de de
la existencia
la existencia de de derechos
propiedad privada.
privada. AA esto esto se se añadió
añadió que que en en
180 casos
180 casos el el propietario
propietario de de bien
bien eraera quien
quien ejercía
ejercía la la posesión
posesión del del predio.
predio.
En ese
En ese sentido,
sentido, el el piloto
piloto reveló
reveló que,que, deldel total
total de
de loslos predios
predios analizados,
analizados,
poco menos
poco menos del del 50%
50% contaba
contaba con con folio
matrícula asociado;asociado; además además
identificó un
identificó un índice
índice de de informalidad
informalidad superior superior al al 90%.
90%. Al analizar los
Al analizar los da-
da-
tos acumulados
tos acumulados de de los
los otros
otros municipios
municipios intervenidos
intervenidos por por los los pilotos
pilotos de de
Banco Mundial
Banco Mundial yy del del norte
norte de de Antioquia,
Antioquia, se se encuentra
encuentra que que el el índice
índice de de
informalidad oscila
informalidad oscila entre
entre 51% 51% yy 96%.96%. Por Por otra
otra parte,
parte, la la correspondencia
correspondencia
entre catastro
entre catastro yy registro
registro (asociación
(asociación de de folio
folio dede matrícula
inmobiliaria por por
unidad catastral)
unidad catastral) varía entre el
varía entre el 85%
85% yy el el 41%.
41%.
En promedio,
En promedio, se se presentó
presentó un un incremento
incremento del del 36,17%
36,17% de de unidades
unidades
prediales con
prediales con respecto
respecto a a la la línea
línea base
base catastral.
catastral. Así mismo, del
Así mismo, del total
total de de pre-
pre-
dios
dios analizados
analizados en en los
los planes
planes referidos,
referidos, el el 44,61%
44,61% –con —con cédulacédula catastral–
catastral-
no tiene
no tiene un un folio
matrícula asociado;
asociado; por por otra
otra parte,
parte, hay hay un un índice
índice de de
informalidad del
informalidad del 83,29%
83,29% por tratarse de
por tratarse de ocupaciones
ocupaciones de de predios
predios públicos,
públicos,
posesiones de
posesiones de predios
predios privados
privados oo de de predios
predios cuyascuyas calidades
calidades jurídicas
jurídicas aún aún
están por
están por determinarse.
determinarse.
Los planes
Los planes OSPR OSPR de de los
los municipios
municipios que que hacen
hacen parte parte del del piloto
piloto de de
La Mojana
La Mojana usaronusaron variables
variables diferentes
diferentes aa las las presentadas
presentadas por por loslos pilotos
pilotos del del
Banco Mundial
Banco Mundial yy del del norte
norte de de Antioquia
Antioquia para para lala selección
selección de de loslos predios
predios yy
el reporte
el reporte de de los
los hallazgos.
hallazgos. Esta Esta situación,
situación, desafortunadamente,
desafortunadamente, no no permi-
permi-
te hacer
te hacer comparaciones
comparaciones directas directas con con los
los datos
datos de de lala tabla
tabla 4. 4. En
En los los planes
planes
OSPR de
OSPR de LaLa Mojana
Mojana se se incluyó
incluyó una una categoría
categoría en en la la que
que se se engloban
engloban los los
registros inmobiliarios
registros inmobiliarios con con folio
folio dede matrícula
matrícula que que carecen
carecen de de cartografía
cartografía oo
espacialización. También
espacialización. También se se hizo
hizo unauna valoración
valoración de de cuáles
cuáles predios
predios seríanserían
competencia de
competencia de lala ANT, excluyendo de
ANT, excluyendo de este
este grupo
grupo aa los los predios
predios que que te- te-
nían folio
nían folio dede matrícula
inmobiliaria en en registro
registro de de instrumentos
instrumentos públicos, públicos,
pero que
pero que nono se se encontraban
encontraban espacializados,
espacializados, yy aa los los predios
predios de de propiedad
propiedad
11
11 En
En los
los planes
planes de
de OSPR
OSPR del
del convenio
convenio con
con el
el Banco
Banco Mundial,
Mundial, se
se discrimi-
discrimi-
na
na una
una cifra
cifra menor
menor de de predios
predios a a la
la que
que previamente
previamente se se reporta
reporta comocomo
universo
universo de de predios
predios identificados.
identificados. Estos
Estos planes
planes no no aclaran
aclaran el el origen
origen de
de
esa
esa cifra;
cifra; sese limitan
limitan a a señalar
señalar queque lala misma
misma correspondería
correspondería a a los
los predios
predios
que
que cuentan
cuentan con con información
información institucional
institucional yy comunitaria
comunitaria en en virtud
virtud de
de lo
lo
dispuesto
dispuesto por por elel artículo
artículo 2424 de
de lala Resolución
Resolución 740 740 dede 2017.
2017. EnEn elel caso
caso de
de
los
los planes
planes de de OSPR
OSPR de de La
La Mojana,
Mojana, la la exclusión
exclusión de de predios
predios nono analizados
analizados
se justificó por
se justificó por las
las restricciones
restricciones ambientales
ambientales vigentes.
vigentes. EnEn los
los planes
planes de
de
norte
norte dede Antioquia
Antioquia se se analizó
analizó lala totalidad
totalidad de de los
los predios.
predios.
59 43
43
TABLA
TABLA 44
Resultados comparados
Resultados comparados de
de los pilotos del
los pilotos del Banco Mundial
Banco Mundial
yy del
del norte de Antioquia
norte de Antioquia
ET im Índice
Índice
doll
Predios lol 105
Predios Relación jurídica de
Incremento
Incremento NO
Porcentaje NN
Porcentaje tenencia predios preliminar
TIA de
previamente
previamente EOS
Predios Predios
Predios con
con Predios
Predios lol
Predios tenencia de
de predios
Municipio LS
de predios IS
predios UNI!
sin FMI NES
informalidad
informalidad
existentes ii TS
existentes identificados analizados
analizados folio
folio dede públicos
públicos NES
privados privados
catastrales
catastrales analizados
analizados asociado
asociado sobre predios
sobre predios
en catastro
en catastro MEE
matrícula
A
Propietarios TS
Poseedores ll lrz los
analizados
Puerto Gaitán
Puerto Gaitán 3.471
3.471 5.032
5.032 31,02%
31,02% 2.263
2.263 44,97%
44,97% 1.118
1.118 50,60%
50,60% 1.511
1.511 743
743 180
180 562
562 92,05%
92,05%
Lebrija
Lebrija 5.565
5.565 6.400
6.400 13,05%
13,05% 2.228
2.228 34,81%
34,81% 1.895
1.895 14,95%
14,95% 325
325 1.794
1.794 1.076
1.076 680
680 51,71%
51,71%
Topaipi
Topaipi 2.703
2.703 3.965
3.965 31,83%
31,83% 3.529
3.529 89,00%
89,00% 1.994
1.994 43,50%
43,50% | 1.985
1.985 1.273
1.273 346
346 923
923 90,20%
90,20%
Cáceres
Cáceres 2.431
2.431 3.774
3.774 35,59%
35,59% 3.774 100,00%
3.774 | 100,00% 1.580
1.580 58,13% |
58,13% 2.218
2.218 1.488
1.488 566
566 920
920 85,00%
85,00%
Ituango
Ituango 3.834
3.834 6.677
6.677 42,58%
42,58% 6.677 100,00%
6.677 | 100,00% 4.535
4.535 32,08% |
32,08% 1.099
1.099 5.247
5.247 1.613
1.613 3.649
3.649 75,84%
75,84%
Tarazá
Tarazá 1.734
1.734 3.679
3.679 52,87%
52,87% 3.679
3.679 |100,00% | Sin
100,00% dato |
Sin dato Sin dato |
Sin dato 1.352
1.352 2.315
2.315 507
507 1.799
1.799 86,22%
86,22%
Valdivia
Valdivia 1.874
1.874 4.331
4.331 56,73%
56,73% 4.331 100,00%
4.331 | 100,00% 3.545
3.545 18,15%
18,15% 781
781 3.390
3.390 137
137 3.254
3.254 96,84%
96,84%
Total
Total
21.612
21.612 33.858
33.858 36,17%
36,17% 26.481
26.481 78,21% 14.667
18,21% | 14.667 44,61%
44,61% 9.271
9.271 16.250
16.250 4.425
4.425 11.787
11.787 83,29%
83,29%
acumulado
acumulado
FUENTE: ANT,
FUENTE: Planes de
ANT, Planes Ordenamiento Social
de Ordenamiento Social de
de la Propiedad de
la Propiedad Puerto Gaitán,
de Puerto Lebrija, Topaipí,
Gaitán, Lebrija, Topaipí, Cáceres, Ituango, Tarazá
Cáceres, Ituango, Tarazá yy Valdvia.
Valdvia.
TABLA
TABLA 55
Resultados comparados
Resultados comparados de
de los pilotos de
los pilotos de La Mojana
La Mojana
Predios físicos
Predios físicos Predios con
Predios con| %
% de predios
de predios
Predios
Predios
identificados Incremento
identificados | Incremento iS
Predios TT TA
% predios coincidencia TEE lolo)
privados con OS
Predios Por
Por Predios % preliminar
% preliminar
TONE
previamente Predios Falsa
Municipio ¡CUTE Ss
(sin predios TS
de predios ¡ES
físicos físicos
físicos IS]
FMI en TAMIL
coincidencia competencia O italíS
definir (0
de
existentes
existentes públicos | tradición
públicos tradición
registrales
registrales nono físicos
físicos analizados
analizados | analizados propiedad
analizados | propiedad en registro
en registro ANT
ANT ANT
ANT old loft]
formalidad
en catastro
en catastro
espacializados)
espacializados) privada
privada catastro
yy catastro
Guaranda
Guaranda 1.268
1.268 1.629
1.629 22,16%
22,16% 1.445
1.445 88,70%
88,70% 322
322 19,77%
19,77% 902
902 234
234 879
879 23
23 21,38%
21,38%
San Marcos
San Marcos 4.337
4.337 5.862
5.862 26,02%
26,02% 5.075
5.075 86,57%
86,57% 1.084
1.084 18,49%
18,49% 2.529
2.529 1.712 2.408
1.712 | 2.408 121
121 16,43%
16,43%
Caimito
Caimito 1.969
1.969 2.297
2.297 14,28%
14,28% 1.680
1.680 73,14%
73,14% 261
261 11,36%
11,36% 941
941 579
579 931
931 10
10 9,52%
9,52%
FUENTE: ANT,
FUENTE: Planes de
ANT, Planes Ordenamiento Social
de Ordenamiento Social de
de la Propiedad de
la Propiedad Guaranda, San
de Guaranda, San Marcos Caimito.
Marcos yy Caimito.
45
45
privada con
privada con folios
folios de de asociación
asociación de de folio
matrícula yy de de cédula
cédula catas- catas-
tral
tral que
que no no tuviesen
tuviesen registro
registro de de falsas
falsas tradiciones.
tradiciones. Estas Estas dos variaciones
dos variaciones
afectan la
afectan la estandarización
estandarización del del dato
dato en en tanto
tanto obligan
obligan aa excluir
excluir del del conjunto
conjunto
aa comparar
comparar los los datos
datos de de los
los predios
predios con con folio
matrícula inmobiliaria,
inmobiliaria,
pero sin
pero sin espacialización,
espacialización, por por cuenta
cuenta de de la la ausencia
ausencia de de datos
datos sobre
sobre las las po-
po-
sesiones sin
sesiones sin registro
registro de de falsas
falsas tradiciones
tradiciones que que afectarían
afectarían el el índice
índice de de infor-
infor-
malidad.'*12 Con
malidad. Con esas esas salvedades,
salvedades, se se presentan
presentan variaciones significativas en
variaciones significativas en
comparación con
comparación con los los registros
registros de de loslos otros
otros pilotos
pilotos previamente
previamente referidos referidos
con un
con un incremento
incremento menor menor en en loslos predios
predios identificados
identificados (entre (entre el el 14%
14% yy el el
26%), pero
26%), pero con con índices
índices aún aún más más bajos bajos de de correspondencia
correspondencia registral registral de de
propiedad privada
propiedad privada (entre(entre el el 11%
11% yy el el 20%).
20%).
Como se
Como se puede observar, los
puede observar, los resultados
resultados consolidados
consolidados en en loslos planes
planes
de ordenamiento
de ordenamiento demuestran demuestran un un avance
avance parcialparcial de de lala implementación
implementación del del
modelo de
modelo de catastro
multipropósito y,y, por por cuenta
cuenta de de los
los hallazgos,
hallazgos, tambiéntambién
confirman la
confirman la necesidad
necesidad de de recolectar
recolectar yy validar información social,
validar información social, jurídica
jurídica
yy cartográfica
cartográfica en en terreno.
terreno. En En efecto,
efecto, aun aun parapara aquellos
aquellos pilotos
pilotos diseñados
diseñados
con el
con el concepto
concepto más más restrictivo
restrictivo de de CMP CMP –es -es decir,
decir, el el que
que se se limita
limita aa pro- pro-
curar la
curar la consolidación
consolidación de de lala interoperabilidad
información registral registral
yy catastral
catastral no no obstante
obstante lo lo dispuesto
dispuesto en en el el Acuerdo
Acuerdo Final Final yy en en las
las recomen-
recomen-
daciones de
daciones de lala Misión
Misión Rural– Rural- es es necesario
necesario adelantar
adelantar laboreslabores de de recono-
recono-
cimiento
cimiento yy de triangulación in
de triangulación in situ
situ queque permitan
permitan asociarasociar los los polígonos
polígonos aa
los
los derechos
derechos registrados,
registrados, así así como
como definir,definir, de de la
la manera
manera más más inmediata,
inmediata, la la
cabida yy los
cabida los linderos
linderos de de los
los predios.
predios. De De igual
igual forma,
forma, el el CMP
CMP debe debe avanzar
avanzar
en la
en la calificación
calificación provisional
provisional de de loslos predios
predios para para transformarse
transformarse en en una
una he- he-
rramienta útil
rramienta útil enen lala política
política de de formalización
formalización yy de de ordenamiento
ordenamiento social social de de
la propiedad.
la propiedad.
Luego de
Luego de la la aprobación
aprobación de de los los planes
planes OSPR,OSPR, previamente
previamente referi- referi-
dos, la
dos, la ANT
ANT decidiódecidió suspender
suspender la la ejecución
ejecución del del Barrido
Barrido PredialPredial MasivoMasivo
en siete
en siete municipios
municipios aa través través de de la la Resolución
Resolución 6060 6060 de de 2018
2018 por por razones
razones
presupuestales yy de
presupuestales de orden
orden público.
público. De De los los cinco
cinco restantes,
restantes, el el único
único que que ha ha
continuado su
continuado su curso
curso normal
normal es es elel piloto
piloto de de Ovejas
Ovejas (Sucre),
(Sucre), mientras
mientras que que
Valdivia,
Valdivia, Tarazá,Tarazá, San San Marcos
Marcos yy Caimito Caimito se se encuentran
encuentran en en fase
fase de de prealista-
prealista-
miento (ver
miento (ver tabla
tabla 8). 8).
12 Este
12 Este aspecto
aspecto demuestra
demuestra las
las dificultades
dificultades que
que se
se enfrentan
enfrentan por
por la falta de
la falta de
información territorial sobre
información territorial sobre las
las relaciones
relaciones de
de tenencia
tenencia que
que se
se despliegan
despliegan
sobre
sobre los
los predios.
predios.
46
46 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
El
El piloto
piloto de de Ovejas:
Ovejas: plan, plan, implementación
implementación yy resultados resultados
El piloto
El piloto de de Ovejas
Ovejas inicióinició formalmente
formalmente en en junio
junio de de 2017
2017 de de lala mano
mano del del
Programa de
Programa de Tierras
Tierras yy Desarrollo
Desarrollo Rural Rural de de Usaid
Usaid yy con con la la participación
participación
de
de las las entidades
entidades competentes
competentes en en materia
materia de de tierras
tierras rurales
rurales (ANT, (ANT, DNP, DNP,
IGAC yy SNR).
IGAC SNR). El El objetivo
objetivo era era integrar
integrar acciones
acciones de de catastro
catastro multipropósi-
multipropósi-
to, la
to, la formalización
formalización yy la la adjudicación
adjudicación de de 3.000
3.000 títulos
títulos por por parte
parte de de la
la ANT
ANT
(Fuentes,
(Fuentes, 2019, 2019, p. p. 31).
31).
En
En desarrollo
desarrollo de de eseese proceso,
proceso, en en 2017,
2017, Opción
Opción Legal, Legal, operador
operador del del
piloto de
piloto de Ovejas,
Ovejas, presentó
presentó tres tres informes
informes sobre sobre lecciones
lecciones aprendidas
aprendidas para para
cada una
cada una dede las
las siguientes
siguientes fases:fases:'*13 (i)
(1) alistamiento,
alistamiento, (ii) (ii) formación
formación yy sociali- sociali-
zación, yy (iii)
zación, (iii) diagnóstico
diagnóstico jurídicojurídico yy técnico.
técnico. Estos
Estos informes
informes se se dividieron,
dividieron,
aa su vez, en
su vez, en cuatro
cuatro ejes: ejes: general,
general, técnico,
técnico, jurídico
jurídico yy socialsocial (Usaid,
(Usaid, 2017).2017).
Los informes
Los informes acumulados
acumulados recogieronrecogieron las las dificultades
dificultades señaladasseñaladas en en
las fases
las fases previas
previas yy sus sus efectos
efectos en en elel proceso.
proceso. Entre Entre los los problemas
problemas yy debili- debili-
dades identificadas
dades identificadas en en lala fase
fase dede alistamiento
alistamiento se se destacan:
destacan:
a. Poca
a. Poca coordinación
coordinación institucional.
institucional. Se Se recalcó
recalcó que que el el proceso
proceso fue fue im-
im-
pulsado, desde
pulsado, desde un un comienzo,
comienzo, por por la la ANT
ANT yy el el DNP
DNP sin sin que
que hubiera
hubiera
una participación
una participación decidida decidida del del IGACIGAC yy de de lala SNR
SNR para para facilitar
facilitar el el
tráfico de
tráfico de información
información yy la la estandarización
estandarización técnica. técnica.
b.b. Retrasos
Retrasos en en el el acceso
acceso yy precariedad
precariedad de de la la información
información oficial. oficial. Las
Las
causas fueron
causas fueron tanto tanto la la calidad
calidad de de la
la información
información de de los
los procesos
procesos de de
tierras
tierras (Incoder-ANT),
(Incoder-ANT), como como la la negativa
negativa de de la la Unidad
Unidad de de Restitu-
Restitu-
ción de
ción de Tierras
Tierras de de compartir
compartir información
información y ylala tardanza tardanza en en la la entrega
entrega
de información
de información cartográfica,
cartográfica, como como es es el
el caso
caso de de las
las capas
capas de de afecta-
afecta-
ciones
ciones yy restricciones.
restricciones.
c. Novedades
c. Novedades normativas.
normativas. En En el el transcurso
transcurso de de esta
esta fase,
fase, se se expidió
expidió el el
Decreto Ley
Decreto Ley 902 902 de de 2017
2017 que que introdujo
introdujo condicionantes
condicionantes yy prerrequi- prerrequi-
sitos para
sitos para el el acceso
acceso aa los los procesos
procesos de de asignación
asignación de de derechos.
derechos. Esta Esta
13 De
13 De acuerdo
acuerdo con
con la
la presentación
presentación realizada
realizada por
por Usaid
Usaid en
en Sincelejo,
Sincelejo, en junio
en junio
de
de 2019,
2019, el el piloto
piloto estaba
estaba compuesto
compuesto de de diez
diez fases
fases consecutivas:
consecutivas: 1. 1. preba-
preba-
rrido,
rrido, 2.
2. alistamiento,
alistamiento, 3. 3. socialización
socialización yy formación,
formación, 4. 4. diagnóstico jurídico
diagnóstico jurídico
yy técnico,
técnico, 5. 5. visita
visita predio
predio a a predio,
predio, 6.6. exposición
exposición pública,
pública, 7. 7. procesamiento
procesamiento
yy entrega
entrega a a las
las autoridades,
autoridades, 8. 8. elaboración
elaboración de títulos yy planos
de títulos planos ANT,
ANT, 9.9. re-
re-
gistro
gistro yy entrega
entrega de títulos ANT,
de títulos ANT, 10.
10. posbarrido
posbarrido yy mantenimiento
mantenimiento ANT. ANT. Para
Para
la
la elaboración
elaboración del del presente
presente estudio
estudio se se contó
contó con
con los
los documentos
documentos de de lec-
lec-
ciones
ciones aprendidas
aprendidas de de las
las fases
fases 2, 2, 3
3 yy 4,
4, el
el informe
informe de de sistematización
sistematización de de
Usaid,
Usaid, lala presentación
presentación de junio de
de junio de 2019
2019 de de Usaid
Usaid yy el el informe
informe elaborado
elaborado
por
por Adriana
Adriana Fuentes.
Fuentes.
59 47
47
limitante se
limitante se extendió
extendió aa la la ausencia
ausencia de de lineamientos
lineamientos técnico-jurídicos
técnico-jurídicos
yy de
de formatos
formatos (Usaid, (Usaid, 2017). 2017).
El documento
El documento de de lecciones
aprendidas de de la la fase
fase de de alistamiento
alistamiento
también incluyó
también incluyó sugerencias
sugerencias sobre sobre el el orden
orden de de las
las actividades
actividades (desplazar(desplazar
el diagnóstico
el diagnóstico jurídico preliminar yy la
jurídico preliminar la cartografía
cartografía social social parapara la la fase
fase de de so-
so-
cialización yy formación)
cialización formación) yy señaló señaló las las dificultades
dificultades para para contratar
contratar equipos equipos
técnicos yy sociales,
técnicos sociales, así así como
como la la tardía
tardía implementación
implementación de de la la estrategia
estrategia de de
comunicaciones. Además,
comunicaciones. Además, cuestionó cuestionó la la utilidad
utilidad de de ciertas
ciertas acciones
acciones prepa- prepa-
ratorias como
ratorias como el el prebarrido
prebarrido por por generar
generar expectativas
expectativas innecesarias
innecesarias en en las
las
comunidades yy dado
comunidades dado que que la la información
información recolectada recolectada en en esaesa etapa
etapa aportó
aportó
muy poco
muy poco al al proceso
proceso (Usaid, (Usaid, 2017). 2017).
Por su
Por su parte,
parte, el el informe
informe sobre sobre la la fase
fase de de formación
formación yy socialización
socialización
retomó e e insistió
retomó insistió en en laslas dificultades
dificultades de de la la fase
fase de de alistamiento,
alistamiento, aa lo lo que
que aña-
aña-
dió la
dió la alerta
alerta sobre
sobre los los pocos
pocos escenarios
escenarios yy oportunidades
oportunidades de de preparación
preparación yy
de capacitación
de capacitación de de los
los equipos
equipos jurídicos
jurídicos yy sociales
sociales sobre sobre el el contexto
contexto local, local,
la finalidad
la finalidad de de laslas actividades
actividades desarrolladas
desarrolladas en en el el proyecto
proyecto yy los los papeles
papeles
que aa desempeñar
que desempeñar (Usaid, (Usaid, 2017). 2017).
En materia
En materia técnica,técnica, se se reconocieron
reconocieron como como obstáculos
obstáculos el el acceso
acceso pre- pre-
cario
cario aa la la información
información cartográfica cartográfica sobre sobre restricciones
restricciones yy afectaciones,
afectaciones, yy las las
debilidades del
debilidades del software
software utilizado.
utilizado.
De igual
De igual forma,
forma, en en el el componente
componente social, social, se se incluyeron
incluyeron novedades novedades
relevantes como
relevantes como los los conflictos
conflictos por por lala representatividad
representatividad entre entre las las organi-
organi-
zaciones suscitados
zaciones suscitados por por la la selección
selección yy la la convocatoria
convocatoria de de promotores
promotores yy de de
participantes de
participantes de los los comités;
comités; también,también, la la necesidad
necesidad de de aumentar
aumentar el el núme-
núme-
ro de
ro de promotores
promotores para para evitarevitar sesgos
sesgos de de información.
información.
Finalmente,
Finalmente, en en el el informe
informe sobre sobre la la fase
fase de de diagnóstico
diagnóstico jurídico, jurídico, se se re-
re-
cogieron los
cogieron los resultados
resultados de de la la implementación
implementación de de laslas brigadas
brigadas de de atención
atención
que sirvieron
que sirvieron tanto tanto para para la la recolección
recolección masiva masiva de de información
información como como para para
el refuerzo
el refuerzo de de aspectos
aspectos pendientes,
pendientes, como como la la socialización
socialización del del proyecto
proyecto oo la la
formación comunitaria.
formación comunitaria. Dichas Dichas brigadas
brigadas contaroncontaron con con rutas
rutas preestableci-
preestableci-
das aa las
das las que
que eran
eran conducidos
conducidos los los solicitantes
solicitantes yy participantes
participantes que que llegaban
llegaban
aa la
la jornada
jornada luego luego de de unauna valoración
valoración preliminar
preliminar por por parte
parte de de unauna cuadrilla
cuadrilla
de expertos
de expertos que que servía
servía como como filtro.filtro. Por
Por otra otra parte,
parte, hubohubo una una aplicación
aplicación de de
ejercicios de
ejercicios de cartografía
cartografía social social que que ayudaron
ayudaron aa nivel nivel veredal
veredal oo en en zonas
zonas
específicas que
específicas que habían
habían sido sido identificadas,
identificadas, en en elel prebarrido,
prebarrido, como como de de alta
alta
conflictividad, como
conflictividad, como era era el el caso
caso de de los
los predios
predios del del Fondo
Fondo Nacional
Nacional Agra- Agra-
rio. AA pesar
rio. pesar del del éxito
éxito de de esaesa táctica,
táctica, se se encontraron
encontraron aspectos aspectos que que se se pueden
pueden
mejorar en
mejorar en las
las intervenciones,
intervenciones, como como el el usouso de de bases
bases de de datos
datos informáticas
informáticas
48
48 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
que permitan
que permitan sistematizar,
sistematizar, en en terreno,
terreno, la la información
información recolectada,recolectada, la la am-
am-
pliación de
pliación de los
los términos
términos para para la la realización
realización de de esas
esas jornadas
jornadas yy la la socializa-
socializa-
ción,
ción, enen la
la convocatoria,
convocatoria, del del interés
interés por por recolectar
recolectar información
información declarativa
declarativa
yy documental
documental que que pueda
pueda ser ser relevante
relevante para para los los procesos
procesos para para que,que, de de esta
esta
manera, los
manera, los participantes
participantes la la puedan
puedan preparar
preparar yy llevar llevar aa las las jornadas (Usaid,
jornadas (Usaid,
2017).
2017).
Luego, en
Luego, en julio
julio de de 2019,
2019, Usaid Usaid consolidó
consolidó la la totalidad
totalidad de de las
las leccio-
leccio-
nes aprendidas
nes aprendidas en en unun solo
solo informe,
informe, La La sistematización
sistematización de de la
la experiencia
experiencia en en
Ovejas, Sucre
Ovejas, Sucre (Usaid,
(Usaid, 2019b)
2019b) que que incluyó
incluyó las las experiencias
experiencias de de cada
cada unauna de de
las fases
las fases aa susu cargo.
cargo. EstasEstas comprendían,
comprendían, además además de de laslas etapas
etapas previas
previas ya ya
descritas, la
descritas, la visita predio aa predio,
visita predio predio, la la exposición
exposición pública pública de de resultados
resultados yy
la proyección
la proyección de de títulos.
títulos. Adicionalmente,
Adicionalmente, el el informe
informe desglosódesglosó los los apren-
apren-
dizajes en
dizajes en cuatro
cuatro componentes:
componentes: tecnológico, tecnológico, técnico-catastral,
técnico-catastral, jurídico jurídico yy
social,
social, aa los
los que
que añadió
añadió las las enseñanzas
enseñanzas de de la la estructura
estructura de de la
la intervención,
intervención,
la estimación
la estimación de de costos,
costos, una una referencia
referencia detalladadetallada del del subcomponente
subcomponente de de
análisis registral
análisis registral yy una una propuesta
propuesta de de ajuste
ajuste al al modelo.
modelo.
Sobre la
Sobre la fase
fase de de visita
visita predio
predio aa predio,
predio, Usaid Usaid señalóseñaló que que se se realizó
realizó
“un piloto
“un dentro del
piloto dentro del piloto”
piloto” (Usaid;
(Usaid; 2019, 2019, p. p. 45),
45), en en elel corregimiento
corregimiento
de Canutalito,
de Canutalito, para para ponerponer aa prueba
prueba tres tres metodologías
metodologías de de recolección
recolección de de
información cuya
información cuya principal
principal diferencia
diferencia era era la la composición
composición disciplinar disciplinar del del
equipo y ylala realización
equipo realización de de una
una oo de de dos
dos visitas.
visitas. AA partir partir de de estas,
estas, sese pasó
pasó aa la la
construcción de
construcción de unauna metodología
metodología unitaria unitaria con con unauna avanzada
avanzada social social yy dos dos
visitas
visitas técnicas
técnicas (Usaid,
(Usaid, 2019b,2019b, p. p. 47).
47).
Entre los
Entre los principales aprendizajes de
principales aprendizajes de esa esa etapa
etapa se se encuentra
encuentra la la re-
re-
evaluación del
evaluación del uso uso de de la la topografía
topografía como como mecanismomecanismo prevalente prevalente de de
recolección de
recolección de información
información cartográfica.
cartográfica. La La topografía
topografía consisteconsiste en en el el le-
le-
vantamiento predial
vantamiento predial en en terreno
terreno por por medio
medio de de lala recolección
recolección de de puntos
puntos
con coordenadas;
con coordenadas; esta esta se se consideraba
consideraba el el mecanismo
mecanismo más más adecuado
adecuado para para
la precisión
la precisión del del dato,
dato, necesaria
necesaria para para loslos procesos
procesos de de formalización
formalización yy para para
prevenir conflictos
prevenir conflictos entre entre vecinos.
vecinos. No No obstante,
obstante, debido debido aa los los costos
costos que que
representa yy aa los
representa los tiempos
tiempos que que requiere,
requiere, el el operador
operador fue fue autorizado
autorizado para para el el
uso de
uso de imágenes
imágenes áreas áreas yy para
para la la fotoidentificación
fotoidentificación predial, predial, lo lo que
que permitió
permitió
dividir los
dividir los esfuerzos
esfuerzos profesionales
profesionales entre entre topógrafos,
topógrafos, dedicados dedicados ahora ahora aa los los
predios que
predios que requerían
requerían mayor mayor precisión
precisión para para evitarevitar conflictos,
conflictos, como como los los del
del
Fondo Nacional
Fondo Nacional AgrarioAgrario yy los los urbanos,
urbanos, yy los los reconocedores
reconocedores prediales prediales que que
llevaron aa cabo
llevaron cabo la la labor
labor de de descripción
descripción física física yy económica
económica del del predio
predio yy la la
comprobación de
comprobación de lala imagen
imagen (Usaid,(Usaid, 2019b,2019b, p. p. 49).
49).
59 49
49
Sobre la
Sobre la proyección
proyección de de títulos,
títulos, bastabasta decirdecir que que eraera una una actividad
actividad cen- cen-
trada principalmente
trada principalmente en en los
los procesos
formalización de de tierras
tierras privadas
privadas
yy en
en lala titulación
titulación de de baldíos
baldíos yy de de predios
predios del del Fondo
Fondo NacionalNacional Agrario. Agrario. No No
obstante, Usaid
obstante, Usaid menciona
menciona las las tablas
tablas de de valores
valores de de construcciones
construcciones y y los los pla-
pla-
nos de
nos de zonas
zonas homogéneas
homogéneas yy geoeconómicas
geoeconómicas como como productos
productos que que pueden
pueden
ser entregados
ser entregados aa partir partir de de esaesa esa esa fase
fase (Usaid,
(Usaid, 2019b, 2019b, p. p. 51).
51). En En relación
relación
con la
con la exposición
exposición de de resultados,
resultados, el el informe
informe aclara aclara que que se se optó
optó por por reali-
reali-
zar esa
zar esa actividad
actividad con con la la ANT
ANT al al considerar
considerar que que esa esa fase
fase solo solo aplica
aplica para para el el
proceso de
proceso de formalización,
formalización, por por lo lo que
que no no se se requeriría
requeriría de de la la presencia
presencia del del
IGAC; quedaba
IGAC; quedaba aa discreción
discreción del del operador
operador “presentar
“presentar resultados
resultados de de catas-
catas-
tro”
tro” (Usaid;
(Usaid; 2019, 2019, p. p. 52),
$2), decisión
decisión que que riñeriñe con con el el mandato
mandato del Acuer-
del Acuer-
do Final
do Final de de Paz Paz sobre
sobre participación
participación social social yy transparencia
transparencia del del proceso
proceso de de
CMP.
CMP.
En lo
En lo queque respecta
respecta al al componente
componente catastral, catastral, además además de de laslas adapta-
adapta-
ciones previamente
ciones previamente descritas descritas sobre sobre la la visita predio aa predio
visita predio predio yy sobre sobre el el uso
uso
de la
de la fotografía
fotografía aérea, aérea, el el informe
informe de de Usaid
Usaid da da cuenta
cuenta de de la la captura
captura de de in-
in-
formación económica
formación económica para para la la determinación
determinación de de los
los avalúos
avalúos con con el el uso
uso de de
tres
tres estrategias:
estrategias:
1. La
1. La tradicional,
tradicional, que que consistía
consistía en en elel uso
uso de de zonas
zonas homogéneas
homogéneas para para
el avaluó
el avaluó masivo
masivo de de la la tierra
tierra yy de de unauna tabla
tabla de de valores unitarios
valores unitarios
para el
para el avalúo
avalúo de de las
las edificaciones
edificaciones (Usaid, (Usaid, 2019b,2019b, p. p. 89).
89).
2. La
2. La de de estimación,
estimación, separada separada del del valor
valor del del predio
predio yy de de laslas construc-
construc-
ciones, que
ciones, que incluyó
incluyó el el análisis
análisis de de rentabilidad
rentabilidad de de los los predios
predios por por
cultivos yy no
cultivos no solo
solo en en loslos datos
datos de de mercado
mercado (Usaid, (Usaid, 2019b, 2019b, p. p. 92).
92).
3. La
3. La de de estimación
estimación de de valor
valor integral,
integral, en en lala que
que se se discriminan
discriminan distin- distin-
tas variables
tas variables que que facilitan
facilitan el el análisis
análisis posterior
posterior para para la la determina-
determina-
ción del
ción del avalúo
avalúo del del predio
predio yy los los procesos
procesos de de actualización
actualización gracias gracias
aa lala comparación
comparación del del peso
peso de de cada
cada variable
variable en en el el valor
valor del del predio
predio
(Usaid, 2019b,
(Usaid, 2019b, p. p. 92).
92).
La estrategia
La estrategia tradicional
tradicional se se aplicó
aplicó en en lala totalidad
totalidad de de la la zona
zona rural
rural dis- dis-
persa del
persa del municipio
municipio yy las las metodologías
metodologías alternas alternas se se aplicaron,
aplicaron, aa modo modo de de
prueba,
prueba, en en trestres corregimientos
corregimientos (Usaid, (Usaid, 2019b,2019b, p.p. 92), 92), sin sin que que el el informe
informe
sea claro
sea claro sobre sobre las las ventajas
ventajas oo utilidades
utilidades de de cada
cada metodología.
metodología.
Con respecto
Con respecto aalos obstáculos, lecciones
los obstáculos, lecciones aprendidas
aprendidas yy recomendacio-
recomendacio-
nes en
nes en materia
materia técnico-catastral
técnico-catastral presentados presentados por por el el informe,
informe, es es importante
importante
destacar las
destacar las observaciones
observaciones sobre sobre la la definición
definición tardía tardía de de loslos estándares
estándares téc- téc-
nicos para
nicos para la la ortocorrección
ortocorrección de de laslas imágenes
imágenes áreas áreas y y satelitales
satelitales para para que que su su
adquisición yy su
adquisición su uso
uso fueran
fueran posibles
posibles durante durante el el proceso.
proceso. La La “adquisición”
“adquisición”
50
50 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
tardía de
tardía de los
los insumos
insumos catastrales-cartográficos,
catastrales-cartográficos, los los problemas
problemas dede calidad
calidad yy
de acceso
de acceso aa la
la información
cartográfica dede las
las entidades
entidades del
del Estado,
Estado, la
la tar-
tar-
danza en
danza en la
la revisión
revisión –por
—por parte
parte del
del IGAC–
IGAC- de de la
la información
cartográfica
recolectada yy las
recolectada las modificaciones
modificaciones en en el
el modelo
modelo LADM,LADM, de de acuerdo
acuerdo con
con el el
informe, “generó[aron]
informe, “generó[aron] sobrecostos
sobrecostos que que difícilmente
difícilmente unun operador
operador enen elel
futuro pueda
futuro pueda financiar”
financiar” (Usaid,
(Usaid, 2019b,
2019b, p.
p. 95).
95).
Hallazgos
Hallazgos sobre sobre informalidad
informalidad yy desactualización
desactualización
En marzo de 2018, el operador asignado al
En marzo de 2018, el operador asignado al piloto
piloto de de Ovejas
Ovejas puso puso enen mar-
mar-
cha la
cha la fase
fase deldel Barrido
Barrido Predial
Predial Masivo
Masivo yy en en mayo
mayo se se aprobó
aprobó el el plan
plan OSPR.
OSPR.
Más de
Más de unun año
año después,
después, al al día
día de
de hoy,
hoy, Ovejas
Ovejas es es el
el único
único piloto
piloto que
que ha ha su-
su-
perado la
perado la etapa
etapa dede alistamiento
alistamiento tantotanto para CMP, como
para CMP, como para para ordenamiento
ordenamiento
social de
social de la la propiedad
propiedad yy es es el
el único
único que
que ha ha concluido
concluido la la intervención
intervención en en
terreno. Como
terreno. Como principales
principales hallazgos
hallazgos preliminares
preliminares de de lala información
información pre- pre-
dial se
dial se identificaron
identificaron 944 944 predios
predios catastrales
catastrales que que nono cuentan
cuentan con con matrícula
matrícula
inmobiliaria yy 1.048
inmobiliaria 1.048 folios
folios dede matrícula
matrícula que que no no pudieron
pudieron ser ser identificados
identificados
con información
con información comunitaria
comunitaria yy que, que, por
por lo lo tanto,
tanto, no no pudieron
pudieron ser ser ubica-
ubica-
dos. En
dos. En lo lo que
que respecta
respecta aa la la informalidad,
informalidad, de de un
un total
total de de 3.768
3.768 predios
predios
analizados, se
analizados, se estimó
estimó queque 2.126
2.126 eran
eran posibles
posibles baldíos
baldíos yy 494 494 otro
otro tipo
tipo dede
bienes de la Nación. De igual forma, de acuerdo con
bienes de la Nación. De igual forma, de acuerdo con la información comu- la información comu-
nitaria, la
nitaria, la informalidad
informalidad en en la
la tenencia
tenencia de de la
la tierra
tierra representa
representa cerca cerca del
del 78%
78%
del municipio,
del municipio, con con 588
588 poseedores
poseedores yy 1.677 1.677 ocupantes
ocupantes de de tierras
tierras baldías
baldías
(ANT, 2018).
(ANT, 2018).
Esta información
Esta información fue fue posteriormente
posteriormente complementada
complementada en en elel apartado
apartado
sobre “Análisis
sobre “Análisis de de información
información registralregistral ee identificación
identificación de de folios”
folios” del del in-
in-
forme de
forme de Usaid
Usaid en en el
el que
que se se señaló
señaló queque no no fue
fue posible
posible ubicar
ubicar 384
384 folios
folios dede
matrícula que,
matrícula que, presuntamente,
presuntamente, se se encontrarían
encontrarían en en zona
zona rural
rural yy que
que corres-
corres-
ponderían al
ponderían al 20,12%
20,12% de de los
los folios
folios rurales,
rurales, aa los los que
que sese sumarían
sumarían 340 340 folios
folios
de matrícula
de matrícula de de los
los que
que ni ni siquiera
siquiera se se sabría
sabría si si corresponden
corresponden aa predios
predios ru- ru-
rales
rales oo urbanos
urbanos (Usaid,
(Usaid, 2019b,
2019b, p. p. 159).
159).
Al respecto, en
Al respecto, en elel mencionado
mencionado documentodocumento se se informó
informó sobre
sobre las las múl-
múl-
tiples inconsistencias
tiples inconsistencias halladashalladas en en los
los registros
registros de de los
los folios
folios dede matrícula
matrícula
que dificultaban
que dificultaban su su correlación
correlación con con loslos registros
registros catastrales
catastrales queque iban
iban desde
desde
la calificación
la calificación errónea
errónea de de predios
predios rurales
rurales como como urbanos,
urbanos, pasando
pasando por por lala
ausencia de
ausencia de información
información que que permitiera
permitiera su su ubicación
ubicación oo su su identificación
identificación
para
para susu rastreo
rastreo con
con lala comunidad
comunidad (nombres (nombres genéricos
genéricos comocomo lotelote o o casa),
casa),
hasta el
hasta el registro
registro dede predios
predios ubicados
ubicados en en otros
otros municipios
municipios como como si si estuvie-
estuvie-
sen localizados en Ovejas o incluso folios cerrados sin explicación docu-
sen localizados en Ovejas o incluso folios cerrados sin explicación docu-
mental
mental (Usaid;
(Usaid; 2019,
2019, p. p. 158).
158).
59 51
51
De acuerdo
De acuerdo con con Usaid
Usaid para para el el Barrido
Barrido Predial
Predial Masivo
Masivo yy para para el el le-
le-
vantamiento de
vantamiento de información
información topográfica
topográfica en en terreno
terreno que que esteeste implicó
implicó**,14, se se
dispuso de
dispuso de cuadrillas
cuadrillas de de trabajo
trabajo compuestas
compuestas por por un un reconocedor
reconocedor predial, predial,
un topógrafo
un topógrafo yy un un auxiliar
auxiliar que que formaba
formaba parte parte de de lala comunidad.
comunidad. Así mismo,
Así mismo,
con miras
con miras aa agilizar
agilizar loslos procesos,
procesos, Usaid Usaid reportó
reportó la la aplicación
aplicación de de metodolo-
metodolo-
gías de
gías de fotointerpretación
fotointerpretación para para el el levantamiento
levantamiento cartográficocartográfico para para facilitar
facilitar
la toma
la toma de de puntos
puntos sin sin que
que se se tuviera
tuviera que que desplazar
desplazar toda toda lala cuadrilla
cuadrilla (Usaid,
(Usaid,
20194).
2019a).
El estudio
El estudio realizado
realizado por por Adriana
Adriana FuentesFuentes sobre sobre los los resultados
resultados del del pi-
pi-
loto de
loto de Ovejas,
Ovejas, por por otra
otra parte,
parte, encontró
encontró que que Usaid
Usaid hizo hizo el el levantamiento
levantamiento
cartográfico de
cartográfico de 5.761
5.761 predios,
predios, lo lo queque elevó
elevó en en un un 69%69% las las unidades
unidades pre- pre-
diales que
diales que tenía
tenía catastro
catastro en en la la línea
línea basebase previa
previa aa la la intervención
intervención (Fuentes, (Fuentes,
2019, p.
2019, p. 33).
33).
Otro aspecto
Otro aspecto destacado
destacado por por el el Programa
Programa de de Tierras
Tierras yy Desarrollo
Desarrollo Ru- Ru-
ral de
ral de Usaid
Usaid es es la
la triplicación
triplicación del del recaudo
recaudo tributario
tributario municipal,
municipal, que que pasópasó
de
de 5858 millones
millones en en 2016
2016 aa 155 155 en en 2018;
2018; esto,esto, alal parecer,
parecer, fue fue posible
posible gracias
gracias
aa la
la identificación
identificación yy aa la la formalización
formalización de de predios
predios fiscales
fiscales urbanos
urbanos (Fuen- (Fuen-
tes, 2019,
tes, 2019, p. p. 33),
33), proceso
proceso que que avanzó
avanzó con con mayor
mayor facilidad
facilidad que que el el de
de forma-
forma-
lización de
lización de predios
predios rurales
rurales en en OSP.
OSP.'* 15
Costos
Costos
Los costos
Los costos de de este
este piloto
piloto habrían
habrían alcanzado
alcanzado la la cifra
cifra de de 9.275.848.474
9.275.848.474
pesos. Si
pesos. Si bien
bien esteeste gasto
gasto dificultaría
dificultaría la la ampliación
modelo de de inter-
inter-
vención, Usaid
vención, Usaid señalaseñala que que esasesas cifras
cifras representan
representan una una disminución
disminución del del
65% del
65% del costo
costo normal
normal de de formalización
formalización de de derechos
derechos yy de de actualización
actualización
catastral. De
catastral. De igual
igual manera,
manera, Usaid Usaid proyecta
proyecta una una disminución
disminución de de loslos costos
costos
por predio
por predio que que pasarían
pasarían de de 1.549.400
1.549.400 aa 896.000,896.000, con con unauna proyección
proyección de de
700.000 pesos
700.000 pesos por por predio
predio si si se
se realizan
realizan algunas
algunas mejoras
mejoras al al proceso
proceso (Usaid,(Usaid,
20192).
2019a).
Entre los
Entre los impactos
impactos cualitativos
cualitativos positivospositivos del del piloto,
piloto, UsaidUsaid mencio-
mencio-
na la
na la “validación”
“validación” de de lala intervención
intervención institucional
institucional por por oferta
oferta de de lala ANT
ANT
14
14 De
De acuerdo
acuerdo con
con el
el documento
documento sobre
sobre Barrido
Barrido Predial
Predial Masivo
Masivo del
del CMP,
CMP, en-
en-
tre
tre los
los productos
productos esperados
esperados del del componente
componente físico-geométrico
físico-geométrico de de la
la fase
fase
visita
visita predio
predio aa predio
predio deldel Barrido
Barrido Predial
Predial Masivo
Masivo sese encontraba
encontraba el el levanta-
levanta-
miento
miento planimétrico
planimétrico de de todos
todos los
los predios
predios que
que debía
debía elaborarse
elaborarse luegoluego del
del
recorrido
recorrido dede los
los linderos
linderos yy dede la
la toma
toma dede puntos
puntos sobre
sobre el el predio
predio (Comité
(Comité
Operativo
Operativo Directivo
Directivo deldel Convenio
Convenio 570570 dede 2016,
2016, 2017,
2017, p. p. 52).
52).
15 Al
15 Al momento
momento de de la
la socialización
socialización de de estos
estos resultados,
resultados, Usaid
Usaid advertía
advertía que
que nono
se
se habían
habían entregado
entregado títulos
títulos de
de formalización
formalización o o de
de adjudicación
adjudicación en en zona
zona
rural,
rural, incluyendo
incluyendo los los centros
centros poblados
poblados rurales.
rurales.
52
52 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
(Decreto Ley
(Decreto Ley 902),
902), dede la
la metodología
Barrido Predial
Predial Masivo
Masivo yy del
del
esquema
esquema integrado
integrado de de CMP
CMP con con formalización
formalización (Usaid,
(Usaid, 2019a).
2019a). Sobre
Sobre este
este
último aspecto,
último aspecto, Usaid
Usaid incluye
incluye proyecciones
proyecciones de de la
la implementación
implementación conjun-
conjun-
ta yy separada
ta separada dede CMP
CMP y y dede la
la formalización.
formalización. De De ese
ese contraste
contraste se
se concluye
concluye
que la
que la ejecución
ejecución articulada
articulada de de las
las dos
dos políticas
políticas significaría
significaría una
una reducción
reducción
de costos
de costos acumulados
acumulados de de entre
entre elel 32%
32% yy el
el 24%.
24%.
TABLA
TABLA 66
Costos
Costos promedio
promedio por
por predio
predio real
real yy proyectado
proyectado por
por Usaid
Usaid
A CMP
A + E
CMP
CMP Formalización
Formalización .. | Reducción
Reducción
formalización
formalización
Costo por predio incluida

Costo la porejecución
toda
toda la
predio incluida
ejecución
$ 1.025.474
$ 1.025.474 | $$ 1.251.426
1.251.426 | $$ 1.549.332
1.549.332 | 32,0%
32,0%
Costo
Costo porpor predio
predio incluidas
incluidas
las
las lecciones
aprendidas $
$ 535.139
535.139 $ 635.051
$635.051| $ 896.643
$896.643| 23,4%
23,4%
del
del piloto
piloto
Costo
Costo por
por predio
predio logrando
logrando
simplificación
simplificación de de procesos
procesos
$
$ 419.227
419.227 $
$ 511.599
511.599 $
$ 700.181
700.181| 24,8%
24,8%
catastrales
catastrales yy unificación
unificación de
de
criterios jurídicos
criterios jurídicos
FUENTE: (Usaid,
FUENTE: (Usaid, 2019a).
2019a).
Las
Las críticas
críticas al piloto de
al piloto de Ovejas
Ovejas
Con respecto
Con respecto a alas críticas al
las críticas al piloto,
piloto, lo
lo primero
primero es es que,
que, como
como señala
señala Fuen-
Fuen-
tes, el
tes, el proceso
proceso de de selección
selección de de lala información
información aa recolectar
recolectar sobre
sobre loslos pre-
pre-
dios denotaba
dios denotaba una una preocupación
preocupación por los procesos
por los procesos de de formalización,
formalización, pero pero
no
no por
por recaudar
recaudar pruebas
pruebas que que sirvieran
sirvieran para
para iniciar
iniciar procesos
procesos agrarios.
agrarios. Así,Así,
no se
no se cumpliría
cumpliría con con la la función
función establecida
establecida en en el
el Acuerdo
Acuerdo FinalFinal de
de recoger
recoger
información pertinente
información pertinente para alimentar el
para alimentar el Fondo
Fondo de de Tierras,
Tierras, yaya sea
sea me-me-
diante la
diante la identificación
identificación de de tierras
tierras públicas
públicas disponibles
disponibles oo por por elel recaudo
recaudo
de pruebas
de pruebas para para esos
esos procesos.
procesos. Por Por ejemplo,
ejemplo, no no sese prestó
prestó atención
atención aa dada-
tos de
tos de carácter
carácter ambiental
ambiental que que servirían
servirían para
para hacer
hacer descuentos
descuentos aa áreas
áreas en en
procesos de
procesos de adjudicación
adjudicación yy así así evitar
evitar posibles
posibles conflictos
conflictos aa futuro
futuro en en forma
forma
de
de procesos
procesos de de deslinde
deslinde (Fuentes,
(Fuentes, 2019).
2019).
En
En eseese mismo
mismo sentido,
sentido, hacehace falta
falta la
la recolección
recolección de de datos
datos sobre
sobre con-con-
flictos entre
flictos entre usos
usos del
del suelo
suelo que
que sese podrían
podrían utilizar
utilizar para diseñar, posterior-
para diseñar, posterior-
mente, una
mente, una planeación
planeación territorial
territorial concon formas
formas productivas
productivas más más rentables
rentables
en lo
en lo social
social yy enen lolo económico,
económico, yy más más sostenibles
sostenibles en en materia
materia ambiental.
ambiental.
De igual
De igual forma,
forma, no no existe
existe reporte
reporte sobre
sobre información
información relacionada
relacionada con con
59 53
53
aprovechamiento del
aprovechamiento del suelo
suelo con con la la que
que se se podrían
podrían gestionar
gestionar decisiones
decisiones di- di-
rigidas aa la
rigidas la desconcentración
desconcentración de de la la propiedad
propiedad improductiva,
improductiva, tal tal yy como
como lo lo
indica el
indica el Acuerdo
Acuerdo Final Final de de Paz.
Paz.
Finalmente, yy de
Finalmente, de acuerdo
acuerdo –de -de nuevo–
nuevo— con con Fuentes,
Fuentes, el el piloto
piloto no no apor-
apor-
ta mayores
ta mayores evidencias
evidencias sobre sobre la la sostenibilidad
sostenibilidad yy el el mantenimiento
mantenimiento de de lala in-
in-
tervención,
tervención, especialmente
especialmente en en cuanto
cuanto aa conservación
conservación catastral. catastral. Así Así mismo,
mismo,
no hay
no hay datos
datos oo consideraciones
consideraciones que que indiquen
indiquen si si el
el CMP
CMP llevó llevó aa un un cambio
cambio
en las
en las formas
formas sociales
sociales yy económicas
económicas que que dandan lugar
lugar aa la la informalidad,
informalidad, yy si si
ha tenido
ha tenido impacto
impacto directo
directo en en materia
materia de de seguridad
seguridad jurídica
jurídica yy de de mercado
mercado
de
de tierras,
tierras, entreentre otros.
otros.
En conclusión,
En conclusión, los los pilotos
pilotos de de CMPCMP emprendidos
emprendidos durante durante la la admi-
admi-
nistración Santos
nistración Santos han han tenido
tenido resultados
resultados ambivalentes.
ambivalentes. El El logro
logro más más desta-desta-
cable ha
cable ha sido
sido la la ampliación
ampliación de de la la base
base tributaria
tributaria predial
predial al al incluir
incluir predios
predios
inexistentes, circunstancia
inexistentes, circunstancia que que con con facilidad
facilidad podría
podría repetirse
repetirse en en elel resto
resto de de
los municipios
los municipios intervenidos
intervenidos debido debido a a los los hallazgos
hallazgos comunes
comunes de de unun mayor
mayor
número de
número de predios
predios aa los los inicialmente
inicialmente previstos. previstos. De De igual
igual forma,
forma, en en materia
materia
de formalización
de formalización yy de de unificación
unificación de de procesos
procesos de de intervención,
intervención, los los pilotos
pilotos
habrían ayudado
habrían ayudado aa homogeneizar
homogeneizar el el recaudo
recaudo de de información
información para para que que seasea
tan útil
tan útil aa catastro,
catastro, comocomo al al proceso
proceso de de ordenamiento
ordenamiento social social de de lala propie-
propie-
dad, como
dad, como se se evidencia
evidencia en en los
los planes
planes OSPR OSPR aprobados
aprobados por por la la ANT.
ANT.
Por otra
Por otra parte,
parte, los los operadores
operadores yy el el IGAC
IGAC han han resaltado
resaltado que que los los
principales logros
principales logros son son metodológicos;
metodológicos; no no obstante,
obstante, más más allá allá deldel infor-
infor-
me de
me de Usaid,
Usaid, no no hay
hay documentos
documentos de de acceso
acceso público
público sobre sobre los los resulta-
resulta-
dos metodológicos
dos metodológicos yy materiales materiales de de loslos pilotos
pilotos que que den den cuenta,
cuenta, de de forma
forma
comparada, de
comparada, de los
los obstáculos
obstáculos enfrentados,
enfrentados, de de laslas lecciones
aprendidas
yy de
de las
las buenas
buenas prácticas
prácticas identificadas
identificadas de de acuerdo
acuerdo con con las las especificida-
especificida-
des de
des de cada
cada municipio
municipio yy bajo bajo las las diferentes
diferentes estrategias
estrategias de de intervención
intervención de de
cada operador.
cada operador. Estos, Estos, para para mediados
mediados de de 2019,
2019, aún aún estaban
estaban pendientes
pendientes
por concertar
por concertar con con laslas entidades
entidades para para consolidar
consolidar su su versión
versión final final (CGN,
(CGN,
2019, pp.
2019, pp. 49-50).
49-50).
Ahora
Ahora bien, bien, las
las dificultades
dificultades que que se se presentaron
presentaron en en Ovejas
Ovejas en en materia
materia
presupuestal yy de
presupuestal de plazos
plazos han han sido sido identificadas
identificadas por por algunos
algunos críticoscríticos del del
modelo de
modelo de reforma
integral como como una una razón
razón suficiente
suficiente para para no no so-
so-
brecargar el
brecargar el catastro
catastro de de funciones
funciones yy para para apostar
apostar por por versiones
versiones más más simpli-
simpli-
ficadas de
ficadas de actualización
actualización yy de de la la intervención
intervención territorial.
territorial. Sin Sin embargo,
embargo, los los
resultados del
resultados del piloto
piloto ponen
ponen de de relieve
relieve los los sobrecostos
sobrecostos posibles posibles si si se
se ade-
ade-
lanta un
lanta un CMPCMP yylos Planes de
los Planes de Ordenamiento
Ordenamiento Social Social de de la la Propiedad
Propiedad Rural, Rural,
POSPR (restringida
POSPR (restringida en en Ovejas
Ovejas aa formalización
formalización yy titulación titulación de de baldíos),
baldíos),
54
54 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
de forma
de forma separada.
separada. Las Las lecciones
lecciones aprendidas,
aprendidas, consignadas
consignadas en en elel Conpes
Conpes
3851, dejan en evidencia otros retos del catastro.
3851, dejan en evidencia otros retos del catastro.
Al respecto, desde
Al respecto, desde Dejusticia
Dejusticia consideramos
consideramos indispensable
indispensable una una ma-
ma-
yor transparencia
yor transparencia en en las
las explicaciones
explicaciones que que asocian
asocian la la crítica
crítica aa los
los pilotos
pilotos yy
las propuestas
las propuestas de de simplificación
simplificación del del modelo.
modelo.
En primer
En primer lugar,
lugar, ni ni el
el gobierno
gobierno pasado pasado ni ni el
el actual
actual han han manifestado
manifestado
las razones
las razones de de los
los retrasos
retrasos en en los
los otros
otros pilotos
pilotos por por lolo que
que nono hay
hay claridad
claridad
acerca del
acerca del fundamento
fundamento de de las
las estrategias
estrategias de de escalamiento
escalamiento yy de de ampliación
ampliación
de la
de la actualización
actualización masivamasiva del del catastro,
catastro, yy de de la
la implementación
implementación del del enfo-
enfo-
que multipropósito
que multipropósito en en elel resto
resto deldel país.
país.
Una situación
Una situación similar
similar parece
parece presentarse
presentarse en en el
el caso
caso de de los
los imprevis-
imprevis-
tos presupuestales
tos presupuestales asociados
asociados aa la la diferencia
diferencia entreentre predios
predios preexistentes
preexistentes en en
las bases
las institucionales de
bases institucionales de datos
datos yy loslos predios
predios realmente
realmente existentes
existentes en en los
los
territorios; estos
territorios; estos habrían
habrían impedido
impedido el el avance
avance de de las
las fases
fases restantes,
restantes, espe-
espe-
cialmente de
cialmente de lala visita predio aa predio
visita predio predio del del Barrido
Barrido Predial
Predial Masivo.
Masivo.
Estos aspectos
Estos aspectos deben
deben ser ser expuestos
expuestos de de forma
forma clara,
clara, detallada
detallada yy con con
soportes para
soportes para constituir
constituir consensos
consensos informados
informados que que ayuden
ayuden al al fortaleci-
fortaleci-
miento de
miento de lala política
política de de catastro
catastro con con miras
miras al al cumplimiento
cumplimiento efectivo efectivo de de
los compromisos
los compromisos del del Acuerdo
Acuerdo Final Final yy para
para hacer
hacer posible
posible un un control
control so-so-
cial
cial eficaz
eficaz sobre
sobre su su desarrollo,
desarrollo, tanto tanto aa nivel
nivel central
central como
como en en los
los territorios
territorios
intervenidos.
intervenidos.
La
La expansión
expansión de de los los pilotos
pilotos de de CMPCMP
con
con el el Ordenamiento
Ordenamiento Social Social de de la la Propiedad
Propiedad
Como se
Como se señaló
señaló líneas
líneas atrás,
atrás, la
la ampliación
modelo se se dio
dio con
con lala sus-
sus-
cripción de
cripción de los
los convenios
convenios 986 986 yy 951
951 de
de 2017
2017 concon OIMOIM yy PNUD,
PNUD, pasando
pasando
de 23
de 23 aa 43
43 municipios
municipios focalizados.
focalizados. Para
Para abril
abril dede 2019,
2019, de de los
los 4343 munici-
munici-
pios focalizados
pios focalizados solo solo 55 contaban
contaban concon planes
planes de de ordenamiento
ordenamiento social social de
de la
la
propiedad activos,
propiedad activos, eses decir,
decir, menos
menos dede una
una octava
octava parte
parte había
había consolidado
consolidado
la información para el inicio del barrido predial y el posterior trámite
la información para el inicio del barrido predial y el posterior trámite dede
los procesos
los procesos de de formalización,
formalización, adjudicación
adjudicación de de baldíos
baldíos yy procesos
procesos agra-agra-
rios
rios aa cargo
cargo de de la Agencia Nacional
la Agencia Nacional de de Tierras
Tierras (Ovejas,
(Ovejas, San San Marcos,
Marcos,
Caimito –todos
Caimito —todos en en Sucre–,
Sucre—, Valdivia
Valdivia yy Tarazá
Tarazá –ambos
—ambos en en Antioquia-)
Antioquia–)
(Dirección de Gestión del Ordenamiento Social de la Propiedad, citado
(Dirección de Gestión del Ordenamiento Social de la Propiedad, citado
en ANT,
en 2019, p.
ANT, 2019, p. 2).
2).
En septiembre,
En septiembre, la la ANT reportó la
ANT reportó la aprobación
aprobación adicional
adicional de de 14
14 planes
planes
de ordenamiento
de ordenamiento de de los
los siguientes
siguientes municipios:
municipios: Ataco, Chaparral, Planadas
Ataco, Chaparral, Planadas
yy Rioblanco,
Rioblanco, en Tolima (4); Córdoba, El Guamo, San Jacinto del Cauca
en Tolima (4); Córdoba, El Guamo, San Jacinto del Cauca
59 55
55
Dar Bid
<NSN 7
LaS, Y AVr
y
AS y
MAPA
MAPA 11
Distribución
Distribución territorial
territorial
de
de los
los pilotos
pilotos de
de CMP
CMP yy OSPR
OSPR
FUENTE: Elaborado
FUENTE: Elaborado con
con base
base en
en lala información
información
de
de la
la Agencia
Agencia Nacional
Nacional de
de Tierras.
Tierras.
56
56 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
FOCALIZACIÓN
FOCALIZACIÓN CATASTRO
MULTIPROPÓSITO 23 23 MUNICIPIOS
MUNICIPIOS
|| DEPARTAMENTO
DEPARTAMENTO MUNICIPIO
MUNICIPIO CONVENIO
CONVENIO
Antioquia
Antioquia San
San Carlos
Carlos
Cundinamarca
Cundinamarca Topaipí
Topaipí
La
La Guajira
Guajira Dibulla
Dibulla
494 de 2017
Magdalena
Magdalena Santa
Santa Marta
Marta 494 de 2017
= BANCO
BANCO MUNDIAL
MUNDIAL
Meta
Meta Puerto
Puerto Gaitán
Gaitán
Putumayo
Putumayo Puerto
Puerto Leguízamo
Leguizamo
Santander
Santander Lebrija
Lebrija
== Antioquia
Antioquia Nechí
Nechí
A] Bolívar
Bolívar Achí
Achí
== Bolívar
Bolívar Magangué
Magangué 572 de
572 de 2017
2017
== Bolívar
Bolívar San Jacinto del
San Jacinto del Cauca
Cauca | DNP-
DNP- FONDO
FONDO DE
DE
== Córdoba
Córdoba Ayapel
Ayapel ADAPTACIÓN
ADAPTACIÓN
E Sucre
Sucre Caimito
Caimito
==] Sucre
Sucre Guaranda
Guaranda 745
745 de
de 2017
2017
== Sucre
Sucre Majagual
Majagual FONDO
FONDO DEDE
E Sucre
Sucre San
San Benito
Benito Abad
Abad ADAPTACIÓN
ADAPTACIÓN
== Sucre
Sucre San
San Marcos
Marcos
A Sucre
Sucre Sucre
Sucre
Sucre Os CARTA
CARTA DE
DE INTENCIÓN
INTENCIÓN
Sucre Ovejas
Usaid-
Usaid- 2016
2016
Antioquia
Antioquia Cáceres
Cáceres
Antioquia
Antioquia Ituango
Ituango 653
653 de
de 2017
2017
Antioquia
Antioquia Tarazá
Tarazá VALOR
VALOR + + IDEA
IDEA
Antioquia
Antioquia Valdivia
Valdivia
FOCALIZACIÓN CATASTRO MULTIPROPÓSITO 20 MUNICIPIOS

DEPARTAMENTO
MUNICIPIO CONVENIO
CONVENIO
Meta
Meta Puerto
Puerto Lleras
Lleras
Tolima
Tolima Ataco
Ataco
Tolima
Tolima Chaparral
Chaparral
986 de
986 de 2017
2017
Tolima
Tolima Planadas
Planadas
OIM
OIM
Tolima
Tolima Río
Río Blanco
Blanco
Valle
Valle del
del Cauca
Cauca Florida
Florida
Valle
Valle del
del Cauca
Cauca Pradera
Pradera
FOCALIZACIÓN CATASTRO MULTIPROPÓSITO 20 MUNICIPIOS

DEPARTAMENTO
MUNICIPIO CONVENIO
CONVENIO
Bolívar
Bolívar Córdoba
Córdoba
Bolívar
Bolívar El
El Guamo
Guamo
Bolívar
Bolívar San Jacinto
San Jacinto
Bolívar
Bolívar Zambrano
Zambrano
Cesar
Cesar La
La Paz
Paz
Córdoba
Córdoba Montelíbano
Montelíbano
951 de
951 de 2017
2017
Córdoba
Córdoba Puerto
Puerto Libertador
Libertador
PNUD
PNUD
Córdoba
Córdoba San José de
San José de Uré
Uré
Córdoba
Córdoba Valencia
Valencia
La
La Guajira
Guajira Fonseca
Fonseca
La
La Guajira
Guajira San
San Juan
Juan del
del Cesar
Cesar
Magdalena Aracataca
Aracataca
Magdalena Ciénaga 57
TABLA 77
TABLA
58
Estado de los
Estado de los planes
planes OSPR
OSPR (septiembre de 2019)
(septiembre de 2019)
Municipio
Municipio Departamento
Departamento Plan
Plan OSPR
OSPR Barrido
Barrido Predial
Predial Masivo
Masivo Convenio
Convenio
Ovejas
Ovejas Sucre
Sucre Aprobado (Res.
Aprobado (Res. 1819/2018)
1819/2018) Finalizado
Finalizado Usaid
Usaid
Catastro
Catastro para
San Carlos
San Carlos Antioquia
Antioquia Suspendido (con
Suspendido (con Res. Aprobación 4358/2018)
Res. Aprobación 4358/2018) No
No aplica
aplica
Topaipí
Topaipí Cundinamarca
Cundinamarca Suspendido (con
No aplica
aplica
para la
Dibulla
Dibulla La
La Guajira
Guajira En
En aprobación
aprobación No
No aplica
aplica
Santa Marta
Santa Marta Magdalena
Magdalena En
En aprobación
aprobación No
No aplica
aplica Banco
Banco Mundial
Mundial
la paz.
paz. Tensiones,
Puerto
Puerto Gaitán
Gaitán Meta
Meta Suspendido (con
No aplica
aplica
Puerto
Puerto Leguízamo
Leguízamo Putumayo
Putumayo Desfocalizado.
Desfocalizado. (Res.
(Res. 6064/2018)
6064/2018) No
No aplica
aplica
Lebrija
Lebrija Santander
Santander Suspendido (con
No aplica
aplica
Nechí
Nechí Antioquia
Antioquia En
En validación
validación No
No aplica
aplica
Achí
Achí Bolívar
Bolívar En aprobación
En aprobación No
No aplica
aplica
Magangué
Magangué Bolívar
Bolívar En aprobación
En aprobación No
No aplica
aplica
San Jacinto
San Jacinto del
del Cauca
Cauca Bolívar
Bolívar Resolución de aprobación
Resolución de aprobación Sin dato
Sin dato
posibilidades
Ayapel
Ayapel Córdoba
Córdoba En validación
En validación No
No aplica
aplica
Caimito
Caimito Sucre
Sucre Aprobado
Aprobado Prealistamiento
Prealistamiento La
La Mojana
Mojana
Guaranda
Guaranda Sucre
Sucre Suspendido
Suspendido No
No aplica
aplica
Majagual
Majagual Sucre
Sucre En formulación
En formulación No
No aplica
aplica
San Benito
San Abad
Benito Abad Sucre
Sucre En validación
En validación No
No aplica
aplica
San Marcos
San Marcos Sucre
Sucre Aprobado
Prealistamiento
Sucre
Sucre Sucre
Sucre En formulación
En formulación No
No aplica
aplica
Cáceres
Cáceres Antioquia
Antioquia Suspendido
Suspendido No
No aplica
aplica
Ituango
Ituango Antioquia
Antioquia Suspendido
Suspendido No
No aplica
aplica
Norte
Norte de Antioquia
de Antioquia
Tarazá
Tarazá Antioquia
Antioquia Aprobado
Prealistamiento
Valdivia
Valdivia Antioquia
Antioquia Aprobado
Aprobado Sin dato
Sin dato
Puerto
Puerto Lleras
Lleras Meta
Meta Resolución
Resolución de
de aprobación
aprobación Sin dato
Sin dato
Ataco
Ataco Tolima
Tolima Resolución
Resolución de
de aprobación
Sin dato
Chaparral
Chaparral Tolima
Tolima Resolución
Resolución de
de aprobación
Sin dato
Planadas
Planadas Tolima
Tolima Resolución
Resolución de
de aprobación
Sin dato OIM
OIM
Rioblanco
Rioblanco Tolima
Tolima Resolución
Resolución de
de aprobación
aprobación Programado
Programado para
para IV trimestre de
IV trimestre de 2019
2019
Florida
Florida Valle de
Valle de Cauca
Cauca Resolución
Resolución de
de aprobación
Sin dato
Pradera
Pradera Valle de
Valle de Cauca
Cauca Resolución
Resolución de
de aprobación
Sin dato
Córdoba
Córdoba Bolívar
Bolívar Resolución
Resolución de
de aprobación
Programado para
2019
El
El Guamo
Guamo Bolívar
Resolución de
de aprobación
Programado para
2019
San Jacinto
San Jacinto Bolívar
Bolívar En
En aprobación
aprobación No
No aplica
aplica
Documentos
Zambrano
Zambrano Bolívar
Resolución de
de aprobación
Sin dato
La
La Paz
Paz Cesar
Cesar En
En desfocalización
desfocalización No
No aplica
aplica
Montelíbano
Montelíbano Córdoba
Córdoba En
En aprobación
aprobación No
No aplica
aplica
Dejusticia 59
Puerto
Puerto Libertador
Libertador Córdoba
Córdoba En
En aprobación
aprobación No
No aplica
aplica PNUD
PNUD
San José
San José de
de Uré
Uré Córdoba
Córdoba Resolución
Resolución de
de aprobación
Sin dato
Valencia
Valencia Córdoba
Córdoba Resolución
Resolución de
de aprobación
Sin dato
59
Fonseca
Fonseca La
La Guajira
Guajira En aprobación
En aprobación No
No aplica
aplica
San Juan
San Juan del
del Cesar
Cesar La
La Guajira
Guajira En aprobación
En aprobación No
No aplica
aplica
Aracataca
Aracataca Magdalena
Magdalena Resolución
Resolución de
de aprobación
Sin dato
Ciénaga
Ciénaga Magdalena
Magdalena En aprobación
En aprobación No
No aplica
aplica
59
59
FUENTE: elaboración
FUENTE: elaboración propia
propia con
con base
base en
en la
la respuesta
respuesta de
de la ANT a
la ANT a la
la Procuraduría General de
Procuraduría General de la
la Nación.
Nación.
yy Zambrano,
Zambrano, en en Bolívar
Bolívar (4); (4); San
San JoséJosé de de UréUré yy Valencia,
Valencia, en en Córdoba
Córdoba (2); (2);
Florida yy Pradera,
Florida Pradera, en en Valle
Valle deldel Cauca
Cauca (2); (2); Aracataca,
Aracataca, en en Magdalena
Magdalena (1); (1);
yy Puerto
Puerto Lleras,Lleras, en en Meta
Meta (1) (1) (Dirección
(Dirección de de Gestión
Gestión del del Ordenamiento
Ordenamiento
Social
Social de de la la Propiedad,
Propiedad, citado citado en ANT, 2019,
en ANT, 2019, pp. pp. 5-6). Así, al
5-6). Así, al momento
momento de de
la redacción
la redacción de de este
este documento,
documento, los los municipios
municipios focalizados focalizados para para efectos
efectos
del CMP
del CMP son son los los queque sese enlistan
enlistan en en la la tabla
tabla 8, 8, yy el
el estado
estado de de avance
avance es es el
el
que allí
que allí sese señala.
señala.
Como se
Como se advierte
advierte en en lala tabla
tabla 8, 8, dede los los 14 14 dede municipios
municipios con con plan
plan
OSPR activo,
OSPR activo, 33 iban iban aa operación
operación en en el el cuarto
cuarto trimestre
trimestre de de 2019
2019 yy otrosotros 33
debían estar
debían estar en en fase
fase dede prealistamiento
prealistamiento para para comenzar
comenzar el el Barrido
Barrido PredialPredial
Masivo (Dirección
Masivo (Dirección de de Gestión
Gestión del del Ordenamiento
Ordenamiento Social Social de de lala Propiedad,
Propiedad,
citado
citado en ANT, 2019,
en ANT, 2019, pp.pp. 5-6).
5-6). No No obstante,
obstante, de de acuerdo
acuerdo con con la ANT, la
la ANT, la
demora en
demora en lala puesta
puesta en en marcha
marcha del del barrido
barrido obedece obedece aa los los ajustes
ajustes metodo-
metodo-
lógicos del
lógicos del catastro
catastro que que viene liderando el
viene liderando el DNP.
DNP. En En este
este mismo
mismo sentido,sentido,
la ANT
la informa sobre
ANT informa sobre las
las modificaciones
modificaciones reglamentarias reglamentarias yy técnicas técnicas para para lala
agilización del
agilización del procedimiento,
procedimiento, entre entre las las queque llamallama la la atención
atención la la reciente
reciente
expedición
expedición de de la la Resolución
Resolución 12096 12096 de de 2019,
2019, que que modifica
modifica la la 740
740 de de 2017,
2017,
yy el
el diseño
diseño de de laslas propuestas
propuestas de de guías
guías parapara la la visita
visita predio
predio aa predio
predio yy para para
la participación
la participación comunitaria.comunitaria.
AA lala espera
espera de de los
los ajustes
ajustes metodológicos
metodológicos anunciados, anunciados, la la información
información
institucional indica
institucional indica que,que, desde
desde 2017,2017, de de 43 43 municipios
municipios focalizados
focalizados para para
catastro multipropósito, solo solo sese ha ha dispuesto
dispuesto el el barrido predial en
barrido predial en 11 muni-
muni-
cipio yy que
cipio que otrosotros 33 aguardan
aguardan el el inicio
inicio de de la la ejecución
ejecución durantedurante los los últimos
últimos
meses de
meses de 2019.
2019. Estos Estos cuentan
cuentan con con un un Plan
Plan de de Ordenamiento
Ordenamiento Social Social de de lala
Propiedad reciente.
Propiedad reciente.
Con
Con estos estos resultados,
resultados, yy ante ante el el cambio
cambio de de administración,
administración, la la institu-
institu-
cionalidad catastral
cionalidad catastral ha ha emprendido
emprendido una una serieserie de de ajustes
ajustes aa la la política
política que, que, enen
algunos aspectos,
algunos aspectos, profundiza
profundiza la la propuesta
propuesta inicialmente
inicialmente contemplada
contemplada en en elel
Conpes 3859
Conpes 3859 de de 2016
2016 yy en en el
el informe
informe de de lala Misión
Misión Rural, Rural, por por ejemplo,
ejemplo, en en
la
la priorización
priorización de de las
las zonas
zonas PDET;
PDET; en en otros
otros puntospuntos toma toma distancia,
distancia, como como
en el
en el caso
caso de de la la flexibilización
flexibilización del del barrido
barrido predial predial yy en en la
la gradualidad
gradualidad del del
enfoque multipropósito,
enfoque multipropósito, aspectos aspectos que que se se detallan
detallan aa continuación.
continuación.
60
60 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
EL
EL CATASTRO
MULTIPROPÓSITO EN EN ELEL MARCO
MARCO
DE
DE LAS LAS OBLIGACIONES
OBLIGACIONES CONSTITUCIONALES CONSTITUCIONALES
DERIVADAS
DERIVADAS DEL ACUERDO FINAL
DEL ACUERDO FINAL DE DE PAZ
PAZ
De forma
De forma paralela
paralela aa la la implementación
implementación de de los
los pilotos,
pilotos, yy enen el
el marco
marco del del
Acuerdo
Paz, las
las partes
partes negociadoras
negociadoras adelantaron
adelantaron esfuerzos
esfuerzos parapara
garantizar el
garantizar el cumplimiento
cumplimiento de de loslos compromisos,
compromisos, entre entre los
los que
que sese incluye-
incluye-
ron
ron lala aprobación
aprobación del Acto Legislativo
del Acto Legislativo 02 02 dede 2017
2017 (en(en adelante AL02/17)
adelante ALO2/17)
yy del
del Plan
Plan Marco
Marco de de Implementación
Implementación del del Acuerdo
Acuerdo FinalFinal dede Paz.
Paz. Adicional-
Adicional-
mente, la
mente, la Corte
Constitucional ha ha ido
ido construyendo
construyendo una una línea
línea jurispru-
jurispru-
dencial sobre
dencial sobre la la obligatoriedad
obligatoriedad de de los
los compromisos
compromisos del del Acuerdo, entre los
Acuerdo, entre los
que
que se se destacan
destacan la la sentencia
sentencia de de constitucionalidad
constitucionalidad del AL02/17 (C-630
del ALO2/17 (C-630
de
de 2017),
2017), el Auto de
el Auto de seguimiento
seguimiento aa la la sentencia
sentencia de de tutela
tutela sobre
sobre elel uso
uso dede
glifosato yy de
glifosato de aspersión
aspersión área área para
para la la erradicación
erradicación de de cultivos
cultivos dede uso
uso ilícito
ilícito
(A-387 de
(A-387 de 2019)
2019) yy la la declaratoria
declaratoria de de inexequibilidad
inexequibilidad del del término
término de de vi-
vi-
gencia de
gencia de lala Ley
Ley 1448
1448 de de 2011
2011 (C-588
(C-588 de de 2019).
2019).
El AL02/17
El sustituyó la
AL02/17 sustituyó la fórmula
fórmula de de integración
integración constitucional
constitucional del del
AFP prevista en
AFP prevista en el
el artículo
artículo 44 del del Acto Legislativo 01
Acto Legislativo 01 dede 2016
2016' que
1
que consis-
consis-
tía en
tía en catalogarlo
catalogarlo como como un un Acuerdo
Acuerdo EspecialEspecial en en los
los términos
términos del del artículo
artículo
3, común
3, común aa los los Convenios
Convenios de de Ginebra,
Ginebra, yy disponía
disponía su su ratificación
ratificación como
como
1
1 Con
Con ocasión
ocasión de de lala derrota
derrota deldel plebiscito
plebiscito por
por la la paz,
paz, elel 22 dede octubre
octubre de de
2016,
2016, los
los promotores
promotores del del No
No manifestaron
manifestaron su su oposición
oposición a a la
la integración
integración
del
del Acuerdo
Acuerdo Final
Final dede Paz
Paz a a lala Constitución
Constitución Política
Política por por vía
vía del
del bloque
bloque de de
constitucionalidad.
constitucionalidad. Por tal motivo,
Por tal motivo, yy buscando
buscando un un punto
punto medio
medio que que ga-
ga-
rantizara
rantizara elel cumplimiento
cumplimiento de de loslos acordado
acordado sinsin elevarlo
elevarlo al al rango
rango dede nor-
nor-
ma
ma constitucional,
constitucional, las las partes
partes del del Acuerdo
Acuerdo Final
Final convinieron
convinieron disponer
disponer unauna
nueva
nueva para
para darle valor jurídico
darle valor jurídico deldel Acuerdo
Acuerdo Final
Final queque fue
fue aprobada
aprobada por por elel
Congreso
Congreso en en ese
ese nuevo
nuevo acto
acto legislativo,
legislativo, presentado
presentado e e impulsado
impulsado por por elel
Gobierno
Gobierno en en el
el marco
marco deldel fast
fast track
track (Gobierno
(Gobierno nacional,
nacional, FARC-EP
FARC-EP yy países
países
garantes,
garantes, 2016,
2016, p. p. 277).
277).
59 61
61
tratado internacional.
tratado internacional. En En su su lugar,
lugar, el el AL 02/17 ligó
AL 02/17 ligó elel cumplimiento
cumplimiento del del
AFP durante tres
AFP durante tres periodos
periodos presidenciales
presidenciales en en dos
dos niveles:
niveles: por por un un lado,
lado, esta-
esta-
bleció que
bleció que los
los contenidos
contenidos en en DIHDIH yy los los derechos
derechos fundamentales
fundamentales dispues- dispues-
tos en
tos en el
el Acuerdo
Acuerdo son son criterio
criterio “de “de interpretación
interpretación yy referente referente de de desarrollo
desarrollo
yy validez
validez de de las
las normas
normas yy las las leyes
leyes de de implementación
implementación yy desarrollo desarrollo del del
Acuerdo Final”.
Acuerdo Final”. Por Por otro
otro lado,
lado, con con respecto
respecto aa la la totalidad
totalidad del AFP, el
del AFP, Acto
el Acto
Legislativo indicó
Legislativo indicó que que el el Estado
Estado yy sus sus instituciones
instituciones tienen tienen el el deber
deber de de
cumplir de
cumplir de buena
buena fe fe lo
lo pactado,
pactado, lo lo que
que implica
implica que que todas
todas las las actuaciones,
actuaciones,
desarrollos normativos,
desarrollos normativos, aplicacionesaplicaciones ee interpretaciones
interpretaciones deben deben “guardar
“guardar
coherencia
coherencia ee integralidad
integralidad con con lo lo acordado,
acordado, preservando
preservando los los contenidos,
contenidos,
los compromisos,
los compromisos, el el espíritu
espíritu yy los los principios
principios del del Acuerdo
Acuerdo Final”.Final”.
Al momento de
Al momento de evaluar
evaluar la la constitucionalidad
constitucionalidad yy los los alcances
alcances del del Acto
Acto
Legislativo
Legislativo 02/17,
02/17, la la Corte,
Corte, en en la la Sentencia
Sentencia C C 630630 de de 2017,
2017, señalóseñaló que que
dicha reforma
dicha reforma constitucional
constitucional convirtió convirtió el el Acuerdo
Acuerdo Final Final “en “en unauna política
política
pública de
pública de Estado
Estado cuya cuya implementación
implementación yy desarrollo desarrollo constituye
constituye compro- compro-
miso yy obligación
miso obligación de de buena
buena fe fe para
para todas
todas las las autoridades
autoridades del del Estado,
Estado, con con el el
fin de
fin de garantizar
garantizar el el derecho
derecho a a la la paz,
paz, respetando
respetando su su autonomía”
autonomía” (Sentencia
(Sentencia
C-630/17,
C-630/17, 2017). 2017). La La Corte
Corte aclaró aclaró que, que, si si bien
bien el Acuerdo Final
el Acuerdo Final de de PazPaz
no tiene
no tiene un un valor normativo per
valor normativo per se, se, susu desarrollo
desarrollo ee implementación
implementación cons- cons-
tituyen una
tituyen una obligación
obligación del del Estado
Estado en en susu conjunto,
conjunto, yy que que esta
esta se se extiende
extiende
por un
por un tiempo
tiempo correspondiente
correspondiente aa tres tres periodos
periodos presidenciales,
presidenciales, tal tal yy como
como
fue
fue establecido
establecido en en el el artículo
artículo 2º 22 del AL02/17. Sobre
del ALO2/17. Sobre la la naturaleza
naturaleza de de esa
esa
obligación la
obligación la Corte
Corte advirtió:
advirtió:
Dicho mandato
Dicho mandato ha ha de de entenderse
entenderse como como una una obligación
obligación de de medio,
medio,
lo
lo que
que implica
implica que que los los órganos
órganos políticos,
políticos, en en elel ejercicio
ejercicio de de sus
sus
competencias
competencias constitucionales
constitucionales yy legales, legales, deberán
deberán llevar
llevar aa cabo,
cabo,
como mandato
como mandato constitucional,
constitucional, los los mejores
mejores esfuerzos
esfuerzos para para cum-
cum-
plir
plir con
con lolo pactado,
pactado, en en elel marco
marco de de los
los principios
principios de de integralidad
integralidad
yy no
no regresividad.
regresividad. (Sentencia(Sentencia C-630/17,
C-630/17, 2017) 2017)
El principio
El principio de
de progresividad
progresividad yy el
el correspondiente
correspondiente mandato
mandato de
de no
no
regresividad se
regresividad se desprenden
desprenden dede la
la obligación
obligación de
de guardar
guardar coherencia
coherencia en
en la
la
implementación del
implementación del Acuerdo Final:
Acuerdo Final:
[…]
[...] la
la expresión
expresión “deberán
“deberán guardar
guardar coherencia”
coherencia” con
con lo lo acorda-
acorda-
do, preservando
do, preservando loslos contenidos,
contenidos, los
los compromisos,
compromisos, el el espíritu
espíritu yy
los
los principios
principios del Acuerdo Final,
del Acuerdo Final, implica
implica que,
que, en
en el
el ámbito
ámbito de de
sus competencias
sus competencias deberán
deberán realizar
realizar sus
sus mejores
mejores esfuerzos
esfuerzos parapara
el cumplimiento
el cumplimiento del del mismo,
mismo, para
para lolo cual
cual gozan
gozan de
de un un margen
margen
de apreciación
de apreciación para
para elegir
elegir los
los medios
medios más más apropiados
apropiados para para ello,
ello,
62
62 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
en
en el
el marco
marco de
de lo
lo convenido,
convenido, bajo
bajo el
el principio
principio de
de progresividad.
progresividad.
(Sentencia C-630/17,
(Sentencia C-630/17, 2107)
2107)
En efecto,
En efecto, el el cumplimiento
cumplimiento de de buena
buena fe fe del
del Acuerdo
Acuerdo Final Final presupone
presupone
que los
que los desarrollos
desarrollos normativos
normativos que que se se realicen
realicen yy que que involucren
involucren materias materias
contempladas yy desarrolladas
contempladas desarrolladas en en este,
este, deben
deben responder
responder aa estándaresestándares vi- vi-
gentes oo mejores
gentes mejores en en lala consecución
consecución yy en en lala aplicación
aplicación de de sussus componentes.
componentes.
En este
En este sentido,
sentido, cualquier
cualquier disposición
disposición jurídicajurídica oo de de política pública que
política pública que se se
expida para
expida para la la implementación
implementación del del CMPCMP oo que que modifique
modifique el el marco
marco insti-insti-
tucional existente
tucional existente aplicable
aplicable debe debe guardar
guardar coherencia
coherencia ee integralidad
integralidad con con lala
implementación de
implementación de la la política
política pública
pública de de Estado
Estado del del Acuerdo
Acuerdo Final, Final, respe-
respe-
tando sus
tando sus contenidos,
contenidos, principiosprincipios yy finalidades.
finalidades.
Esa línea
Esa línea argumentativa
argumentativa fue fue reiterada
reiterada recientemente
recientemente en en el el marco
marco de de
la acción
la acción de de inconstitucionalidad
inconstitucionalidad contra contra el el artículo
artículo 208 208 de de la
la Ley
Ley 14481448 de de
2011. De
2011. De acuerdo
acuerdo con con lo lo señalado
señalado en en el el comunicado
comunicado n.º n.? 4949 deldel 55 de de di-
di-
ciembre de
ciembre de 2019,
2019, la la Corte
Constitucional aplicó aplicó los los criterios
criterios contenidos
contenidos
en el
en el ALO2/17
AL02/17 al al momento
momento de de pronunciarse
pronunciarse sobre sobre la la vigencia
vigencia de de la
la Ley
Ley
1448 de
1448 de 2011
2011 y reiteró
y reiteró la la obligación
obligación del del Estado
Estado de de cumplir
cumplir de de buena
buena fe fe
lo acordado,
lo acordado, contando contando para para ello ello con
con un un margen
margen de de discrecionalidad
discrecionalidad para para
elegir
elegir loslos medios
medios más más adecuados,
adecuados, “en “en el el marco
marco de de lo lo convenido,
convenido, bajo bajo el el
principio de
principio de progresividad”
progresividad” (Sentencia (Sentencia C-588/19,
C-588/19, 2019). 2019).
Un ejemplo
Un ejemplo claro claro de de esaesa obligación
obligación aa cargo cargo deldel Estado
Estado fue fue el el pronun-
pronun-
ciamiento de
ciamiento de lala Corte
Constitucional en en el el Auto
Auto 387 387 de de 2019,
2019, expedido
expedido
como parte
como parte del del seguimiento
seguimiento aa la la sentencia
sentencia T-236 T-236 de de 2017
2017 sobre
sobre la la utiliza-
utiliza-
ción del
ción del glifosato
glifosato en en lala erradicación
erradicación de de cultivos
cultivos de de uso
uso ilícito.
ilícito. En En esa esa provi-
provi-
dencia,
dencia, la la Corte
Corte aclaró
aclaró que que los los contenidos
contenidos del Acuerdo Final
del Acuerdo Final de de Paz,
Paz, “como
“como
documento de
documento de política
política pública
pública que que obliga(n)
obliga(n) al al Gobierno
Gobierno nacional,nacional, en en los
los
términos del
términos del Acto Legislativo 02
Acto Legislativo 02 dede 2017”
2017” (negrilla
(negrilla fuerafuera de de texto),
texto), al al pun-
pun-
to de
to de establecer
establecer que que las las decisiones
decisiones gubernamentales,
gubernamentales, como como la la reanudación
reanudación
del
del Programa
Programa de de Erradicación
Erradicación de de Cultivos
Cultivos Ilícitos
Ilícitos (PECIG),
(PECIG), deben deben “surtir-
“surtir-
se en
se en los
los términos
términos de de la la política
política pública
pública del del Estado
Estado que que se se deriva
deriva del del punto
punto
cuarto del
cuarto del Acuerdo
Acuerdo Final” Final” (Auto(Auto 387,387, 2019)
2019) que, que, para
para ese ese caso
caso contempla-
contempla-
ba,
ba, entre
entre otros,
otros, la la adopción
adopción de de un
un “tratamiento
“tratamiento diferenciado
diferenciado aa los los eslabones
eslabones
más débiles
más débiles de de lala cadena
cadena del del narcotráfico
narcotráfico que que sonson laslas personas
personas que que culti-
culti-
van yy las
van las queque consumen
consumen drogas drogas ilícitas”
ilícitas” yy de de unun esquema
esquema escalonadoescalonado de de
medidas en
medidas en elel que
que prima
prima la la sustitución
sustitución voluntaria;
voluntaria; solo solo podría
podría aplicarse
aplicarse la la
erradicación forzada mediante fumigación cuando hubiese sido imposible
erradicación forzada mediante fumigación cuando hubiese sido imposible
implementar las
implementar las sustitución
sustitución oo la la erradicación
erradicación manual manual (Auto (Auto 387, 387, 2019).
2019).
59 63
63
En ese
En ese sentido,
sentido, es es posible
posible afirmar
afirmar que que los los contenidos
contenidos del del AFP
AFP so- so-
bre catastro
bre catastro son son vinculantes
vinculantes para para laslas entidades
entidades responsables
responsables de de susu im-
im-
plementación. Estas
plementación. Estas deben
deben cumplirlos
cumplirlos de de buena
buena fe fe bajo
bajo loslos criterios
criterios de de
integralidad yy de
integralidad de progresividad.
progresividad. Estos Estos mandatos,
mandatos, como como lo lo señalamos
señalamos en en
la sección
la sección sobre sobre el el origen
origen político
político del del CMP,
CMP, son son los
los elementos
elementos definito-
definito-
rios del
rios del modelo
catastro de de reforma
integral yy obligan
obligan aa que que el el
CMP se
CMP se implemente
implemente de de forma
forma priorizada
priorizada en en las
las zonas
zonas PDET
PDET yy aa que que se se
garantice la
garantice la participación
participación yy la la transparencia
transparencia del del proceso,
proceso, especialmente
especialmente en en
relación con
relación con laslas comunidades
comunidades campesinascampesinas yy étnicas. étnicas. Además,
Además, debe debe servir,
servir,
simultáneamente, para
simultáneamente, para (1)(1) lala planeación
políticas públicas;
públicas; (2) (2) la la apli-
apli-
cación
cación de de las
las políticas
políticas de de tenencia,
tenencia, acceso
acceso yy uso uso de de la
la tierra;
tierra; (3)(3) el
el recaudo
recaudo
yy la
la justicia
justicia tributaria;
tributaria; yy (4) (4) reforzar
reforzar la la seguridad
seguridad jurídica sobre la
jurídica sobre la tenen-
tenen-
cia
cia dede lala tierra.
tierra. Frente
Frente aa estos
estos cuatro
cuatro mandatos
mandatos de de contenido,
contenido, las las institu-
institu-
ciones disponen
ciones disponen de de unun margen
margen de de discrecionalidad
discrecionalidad para para escoger
escoger la la forma
forma
en
en que
que los los van
van aa materializar,
materializar, pero pero no no es es legítimo,
legítimo, constitucionalmente,
constitucionalmente,
que desistan
que desistan oo aplacen
aplacen indefinidamente
indefinidamente su su aplicación
aplicación totaltotal oo parcial
parcial en en
orden a alala aplicación
orden aplicación de de los
los principios
principios de de integralidad
integralidad yy de de progresividad
progresividad
establecidos por
establecidos por el el ALO2/17
AL02/17 yy desarrollados
desarrollados doctrinalmente
doctrinalmente por por lala Corte
Corte
Constitucional.
Constitucional.
La
La implementación
CMP
como
como parteparte del del Acuerdo
Acuerdo Final Final
Como parte
Como parte de de lala agenda
agenda legislativa
legislativa para
para la la implementación
implementación temprana
temprana
del Acuerdo
del Final de
Acuerdo Final de Paz
Paz concon elel fast track,? el
fast track, 2
el gobierno
gobierno Santos
Santos presentó
presentó el el
proyecto de
proyecto de ley
ley “por
“por lala cual
cual se
se regula
regula el el sistema
sistema nacional
nacional catastral
catastral multi-
multi-
propósito”, con
propósito”, con elel que
que sese buscaba
buscaba implementar
implementar algunos
algunos dede los
los ajustes
ajustes nor-
nor-
mativos propuestos
mativos propuestos en en elel Conpes
Conpes 3859 3859 de de 2016
2016 que,
que, además
además de de integrar
integrar
los modelos
los modelos cartográficos
cartográficos yy de de seguridad
seguridad jurídica
jurídica al
al “modelo
“modelo de de reforma
reforma
rural integral”,
rural integral”, lele agregaba
agregaba un un elemento
elemento importante
importante de de descentralización
descentralización
2
2 Mecanismo
Mecanismo expeditoexpedito de trámite legislativo
de trámite legislativo para
para lala implementación
implementación tem- tem-
prana
prana del del Acuerdo
Acuerdo Final
Final dede Paz
Paz que
que estableció
estableció tiempos
tiempos y y procedimientos
procedimientos
excepcionales
excepcionales para para su
su debate
debate yy aprobación.
aprobación. Este Este fue
fue dispuesto
dispuesto por por el
el ar-
ar-
tículo
tículo 1º1” del
del Acto
Acto Legislativo
Legislativo 01 01 dede 2016.
2016. EsteEste medio
medio funcionó
funcionó con con cierta
cierta
fluidez
fluidez hasta
hasta la la Sentencia
Sentencia C-332
C-332 del del 1717 dede mayo
mayo de de 2017,
2017, mediante
mediante la la
cual
cual lala Corte
Corte declaró
declaró inconstitucionales
inconstitucionales los los literales
literales h h yy jj del
del artículo
artículo 1º1% de
de
esa
esa reforma
reforma que que obligaban
obligaban a a la
la votación
votación en en bloque
bloque e e impedían
impedían la la modifica-
modifica-
ción
ción dede las
las propuestas
propuestas de de ley
ley yy de
de acto
acto legislativo
legislativo sin
sin el
el aval
aval del
del Gobierno
Gobierno
nacional.
nacional.
64
64 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
yy tercerización.
tercerización.” 3 Es Es así
así como,
como, además
además de de unun abanico
abanico amplio
amplio de de variables
variables yy
de una
de una metodología
metodología participativa,
participativa, el el proyecto
proyecto incluyó,
incluyó, por por primera
primera vez, vez, aa
los gestores
los gestores yy operadores
operadores catastrales
catastrales como como agentes
agentes del del proceso
proceso de de catastro.
catastro.
Los gestores
Los gestores estarían
estarían encargados
encargados de de loslos procesos
procesos de de conformación
conformación yy de de
mantenimiento catastral
mantenimiento catastral que que podrían
podrían ejecutarejecutar directamente
directamente oo por por inter-
inter-
medio de
medio de operadores.
operadores. Los Los operadores,
operadores, por por su su parte,
parte, serían
serían las las personas
personas
naturales oo jurídicas
naturales inscritas en
jurídicas inscritas en elel Registro
Registro Nacional
Reconocedores
Prediales yy Operadores
Prediales Operadores Catastrales
Catastrales que que contratarían
contratarían con con los
los gestores
gestores parapara
la prestación
la prestación “permanente”
“permanente” de de los
los servicios
servicios de de conformación
conformación yy de de mante-
mante-
nimiento del
nimiento del CMP.
CMP. DichoDicho proyecto
proyecto no no surtió
surtió el el trámite
trámite legislativo
legislativo yy fue fue
archivado (DNP,
archivado (DNP, 2018b,2018b, p. p. 13).
13).
En marzo
En marzo de de 2018
2018 (DNP,
(DNP, 2018a,2018a, p. p. 12),
12), el el gobierno
gobierno de de Santos
Santos y y lala
CSIVI-FARC concluyeron
CSIVI-FARC concluyeron la la construcción
construcción del del Plan
Plan Marco
Marco de de Implemen-
Implemen-
tación (PMI)
tación (PMI) que que debe
debe guiar
guiar el el cumplimiento
cumplimiento del del Acuerdo
Paz enen
un plazo
un plazo de de quince
quince años.años.* En
4
En dicho
dicho documento
documento se se señalaron,
señalaron, como como obje-
obje-
tivos del
tivos del catastro
multipropósito, dos dos finalidades
finalidades informáticas
informáticas yy dos dos mate-
mate-
riales:
riales: las
las utilidades,
utilidades, como como sistema
sistema de de información,
información, estarían estarían asociadas
asociadas aa su su
uso por
uso por parte
parte de de las
las entidades
entidades públicas
públicas en en lala planeación
planeación multisectorial
multisectorial de de
las políticas,
las políticas, especialmente
especialmente de de ordenamiento
ordenamiento territorial, territorial, de de planeación
planeación so- so-
cial yy económica
cial económica yy de de gestión
gestión de de usos
usos del del suelo,
suelo, yy en en favor
favor de de la
la sociedad
sociedad en en
general con
general con el el acceso
acceso aa “información
“información homogénea homogénea yy comprensiva
comprensiva sobre sobre los
los
predios yy sobre
predios sobre laslas variables
variables que que sese lele integren”.
integren”. En En cuanto
cuanto aa sussus finalidades
finalidades
materiales, el
materiales, el PMI
PMI incluyó
incluyó su su utilidad
utilidad para para las
las políticas
políticas de de tierras,
tierras, especial-
especial-
mente de
mente de formalización,
formalización, de de seguridad
seguridad jurídicajurídica yy de de desconcentración,
desconcentración, yy la la
3
3 En
En ese
ese proyecto
proyecto fueronfueron incluidos,
incluidos, entreentre otros:
otros: (1) (1) cuatro
cuatro variables
variables de de in-in-
formación
formación catastral:
catastral: física, jurídica, económica
física, jurídica, económica yy material material (relaciones
(relaciones no no
jurídicas con
jurídicas con la tierra); (2)
la tierra); (2) reducción
reducción de de loslos procesos
catastrales a a con-
con-
formación
formación yy mantenimiento;
mantenimiento; (3) (3) elel establecimiento
establecimiento de de unun número
número único único
predial
predial yy del
del certificado
certificado único
único predial
predial registral,
registral, este este último
último obligatorio
obligatorio parapara
la
la realización
realización de de cualquier
cualquier actoacto sobre
sobre los los predios;
predios; (4) (4) la
la consolidación
consolidación de de
esquemas
esquemas participativos
participativos para para el el recaudo
recaudo de de lala información
información yy el el control
control deldel
proceso;
proceso; (5) (5) elel procedimiento
procedimiento de de reajuste
reajuste de de áreas
áreas catastrales
catastrales por por acuer-
acuer-
do
do entre
entre las
las partes
partes yy concon participación
participación de de los
los reconocedores
reconocedores prediales;prediales; (6) (6)
el
el arreglo
arreglo institucional
institucional con con la la división
división de de funciones
funciones entre entre DNPDNP (autoridad
(autoridad
reguladora)
reguladora) IGAC IGAC (autoridad
(autoridad técnica
técnica yy gestorgestor residual)
residual) yy SNR SNR (inspector);
(inspector);
(7)
(7) el
el Registro
Registro Nacional
Reconocedores Prediales Prediales yy Operadores
Operadores Catas- Catas-
trales.
trales.
4
4 Si
Si bien
bien elel punto
punto 6.1.1.
6.1.1. del
del Acuerdo
Acuerdo Final Final de de PazPaz estableció
estableció que que elel PMI
PMI ten-
ten-
dría
dría una
una vigencia
vigencia de de diez
diez años,
años, en en la la introducción
introducción de de dicho
dicho planplan se
se indica
indica
que
que será
será el el instrumento
instrumento para para la la implementación
implementación en en unun plazo
plazo de de 15
15 años
años
(Gobierno
(Gobierno nacional,
nacional, CSIVI
CSIVI FARC,
FARC, 2018,
2018, p. p. 3.
3.
59 65
65
valoración económica
valoración económica adecuada adecuada de de los
los predios
predios para para la la “gestión
“gestión fiscal”
fiscal” yy “la “la
transparencia
transparencia del del mercado
mercado de de tierras”
tierras” (Gobierno
(Gobierno nacional, nacional, CSIVI CSIVI FARC, FARC,
2018, p.
2018, p. 27).
27).
En este
En este sentido
sentido el el PMI
PMI redujo
redujo sustancialmente
sustancialmente los los alcances
alcances y las y las fi- fi-
nalidades del
nalidades del AFPAFP sobresobre catastro
catastro al al eliminar
eliminar aspectos aspectos relevantes
relevantes de de cadacada
uno de
uno de los
los cuatro
cuatro mandatos
mandatos oo funciones funciones del del CMPCMP contenidos
contenidos en en el el punto
punto
1, como,
1, como, por por ejemplo,
ejemplo, el el principio
progresividad tributaria tributaria oo el el uso
uso del del
este como
este como instrumento
instrumento principal principal de de planeación
planeación yy de de ejecución
ejecución de de laslas po-
po-
líticas de
líticas de regularización
regularización del del usouso deldel suelo.
suelo. De De igualigual forma,
forma, el el PMI
PMI incluyó
incluyó
finalidades distintas
finalidades distintas aa las las contempladas
contempladas en en el el Acuerdo,
Acuerdo, como como la la dede servir
servir
aa la
la transparencia
transparencia del del mercado
mercado de de tierras
tierras oo al al acceso
acceso de de lala información
información aa la la
“sociedad”. En
“sociedad”. En cualquier
cualquier caso, caso, no no sobra
sobra aclarar
aclarar que que el el PMI
PMI no no tiene
tiene fuerzafuerza
normativa ni
normativa ni puede
puede interpretarse
interpretarse como como una una adendaadenda oo una una reforma
reforma de de lolo
establecido en
establecido en elel AFP,
AFP, sino sino comocomo una una herramienta
herramienta para para su su materialización.
materialización.
Adicionalmente,
Adicionalmente, como como parte parte de de los
los mecanismos
mecanismos de de seguimiento
seguimiento aa la la
implementación, el
implementación, el punto
punto 6.3.2. 6.3.2. del del Acuerdo
Acuerdo establecióestableció que que el el Instituto
Instituto
Kroc
Kroc de de Relaciones
Relaciones Internacionales,
Internacionales, de de la la Universidad
Universidad de de Notre
Notre Dame, Dame,
realizaría labores
realizaría labores de de monitoreo
monitoreo yy de de seguimiento
seguimiento al al cumplimiento
cumplimiento del del
mismo. En
mismo. En respuesta
respuesta aa esa esa invitación,
invitación, el el Instituto
Instituto Kroc Kroc identificó
identificó cinco cinco
grandes acciones
grandes acciones (disposiciones)
(disposiciones) en en materia
materia de de CMP
CMP que que el el AFP
AFP imponía
imponía
aalas instituciones del
las instituciones del Estado:
Estado: i) i) la
la puesta
puesta en en marcha
marcha del del modelo
modelo multipro-
multipro-
pósito, con
pósito, con la la correspondiente
correspondiente actualización actualización en en unun plazo
plazo de de siete
siete años;años; ii) ii)
el apoyo
el apoyo aa las las entidades
entidades territoriales
territoriales para para la la formación
formación yy la la actualización
actualización
catastral; iii)
catastral; iii) lala creación
creación de de un un sistema
sistema para para que que loslos municipios
municipios liquiden, liquiden,
cobren yy recauden
cobren recauden el el impuesto
impuesto predial; predial; iv) iv) la la reforma
reforma normativa
normativa para para la la
aplicación del
aplicación del principio
progresividad tributaria; tributaria; v) v) lala creación
creación de de in-
in-
centivos aa los
centivos los municipios
municipios para para que que apliquen
apliquen exencionesexenciones tributarias
tributarias en en fa-fa-
vor de
vor de beneficiarios
beneficiarios de de laslas políticas
políticas de de acceso
acceso yy formalización
formalización de de tierras.
tierras.
Ahora bien,
Ahora bien, en en el el segundo
segundo informe,informe, de de agosto
agosto de de 2018,
2018, sobre
sobre el el cum-
cum-
plimiento del
plimiento del Acuerdo,
Acuerdo, el el Instituto
Instituto Kroc Kroc reiteró
reiteró la la importancia
importancia del del CMP CMP
para la
para la materialización
materialización de de lala Reforma
Integral pactada
pactada en en el
el punto
punto 11 en en
razón de
razón de lala seguridad
seguridad jurídicajurídica de de lala tenencia
tierra yy deldel fortalecimiento
fortalecimiento
yy la
la modernización
modernización de de la la “institucionalidad
“institucionalidad pública pública local”local” gracias
gracias al al acceso
acceso
aa la
la información
información que que facilitaría
facilitaría los los procesos
procesos de de “planificación
“planificación del del desarrollo
desarrollo
rural, el
rural, el ordenamiento
ordenamiento territorial territorial yy la la protección
protección medioambiental”
medioambiental” yy el el au-
au-
mento del
mento del presupuesto
presupuesto de de laslas autoridades
autoridades locales locales por por el el incremento
incremento en en el el
recaudo del
recaudo del impuesto
impuesto predial, predial, “lo “lo que
que sería
sería aa su su vez un paso
vez un paso muy muy importante
importante
en una
en una descentralización
descentralización efectiva” efectiva” (Instituto
(Instituto Kroc, Kroc, 2019,
2019, pp. pp. 33-34).
33-34).
66
66 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
Entre los
Entre los efectos
efectos esperados
esperados de de la
la implementación,
implementación, el el Instituto
Instituto Kroc Kroc
incluyó, además,
incluyó, además, la la captura
captura de de información
información útil útil para
para adelantar
adelantar los los procesos
procesos
de OSPR
de OSPR a acargo cargo de de la
la ANT,
ANT, la la interoperabilidad
interoperabilidad del del catastro
catastro yy del del regis-
regis-
tro,
tro, la
la consolidación
consolidación de de unun inventario
inventario de de baldíos
baldíos de de lala Nación,
Nación, la la georrefe-
georrefe-
renciación de
renciación de los
los predios,
predios, la la coherencia
coherencia entre entre los los valores catastrales yy los
valores catastrales los
valores reales
valores reales de de los
los predios
predios yy la la protección
protección de de los
los derechos
derechos de de loslos campe-
campe-
sinos
sinos yy de de los
los empresarios
empresarios del del campo
campo (Instituto
2019, pp. pp. 34-35).
34-35).
Sobre la
Sobre la implementación
implementación efectiva, efectiva, el el Instituto
Instituto Kroc Kroc señaló
señaló que que solo
solo
se había
se había avanzado
avanzado de de forma
forma mínimamínima en en la la materialización
materialización de de la la primera
primera
de las
de las cinco
cinco disposiciones
disposiciones sobre sobre CMP, CMP, haciendo
haciendo referenciareferencia aa la la puesta
puesta en en
marcha de
marcha de lala actualización
catastral con con enfoque
enfoque multipropósito
multipropósito aa través través
de los
de los 2323 pilotos
pilotos municipales.
municipales. De De igual
igual forma,
forma, resaltó
resaltó la la necesidad
necesidad de de tra-
tra-
mitar la
mitar la aprobación
aprobación de de lala Ley
Ley de de Catastro
Catastro como como elemento
elemento necesarionecesario para para
echar aa andar
echar andar el el modelo
modelo (Instituto
2019, p. p. 26).
26).
Con respecto
Con respecto aa la la conformación
conformación de de un un inventario
baldíos de de lala
Nación,
Nación, señalada
señalada por por elel Instituto
Instituto Kroc,Kroc, es es necesario
necesario advertiradvertir que, que, en en cum-
cum-
plimiento de
plimiento de las
las órdenes
órdenes de de lala Sentencia
Sentencia T-488 T-488 de de 2014,
2014, el el extinto
extinto IncoderIncoder
presentó el
presentó el CMP
CMP como como política
política idónea
idónea para para la la identificación
identificación masiva masiva de de
tierras baldías,
tierras baldías, comocomo consta
consta en en elel apartado
apartado de de la
la propuesta
propuesta de de indicadores
indicadores
del Plan
del Plan Nacional
Nacional de de Clarificación
Clarificación yy Recuperación
Recuperación de de Baldíos,
Baldíos, de de la la otrora
otrora
máxima autoridad
máxima autoridad de de tierras,
tierras, incluido
incluido en en el el Auto
Auto 222 222 deldel 23 23 de de mayomayo de de
2016,
2016, de de lala Corte
Constitucional (Auto (Auto 222, 222, 2016).
2016). Esta Esta respuesta
respuesta insti- insti-
tucional fue
tucional fue retomada
retomada por por la la ANT
ANT alal indicar
indicar que que el el CMP
CMP y ylala estrategia
estrategia de de
Barrido Predial
Barrido Predial Masivo
Masivo permitirían
permitirían superar superar las las limitaciones
limitaciones instituciona-
instituciona-
les al
les al proporcionar:
proporcionar:
[... ] información
[…] información completa
completa yy exacta
exacta sobre
sobre lala situación
situación legal
legal yy
real
real de
de los
los predios,
predios, anulando
anulando la la separación
separación entre
entre el el catastro
catastro yy elel
registro, eliminando
registro, eliminando los los errores
errores ee inconsistencias
inconsistencias sobre
sobre la
la iden-
iden-
tificación ee individualización
tificación individualización de de predios
predios yy la
la titularidad
los
mismos,
mismos, ee identificando
identificando las
las diferentes
diferentes formas
formas o o relaciones
relaciones de de te-
te-
nencia de
nencia de la
la tierra.
tierra. (Auto
(Auto 040,
040, 2017;
2017; Auto 222, 2016)
Auto 222, 2016)
Al respecto, la
Al respecto, la Corte
Corte estimó
estimó que que la
la simple
simple mención
mención y el alistamiento
y el alistamiento
del CMP
del CMP y de
y de lala estrategia
estrategia dede Barrido
Barrido Predial
Predial Masivo,
Masivo, como
como medios
medios parapara
la superación
la superación de de los
los problemas
problemas de de administración
administración de de las
las tierras
tierras baldías,
baldías, no
no
significaba
significaba nini su
su realización,
realización, ni ni que
que sese hubieran
hubieran “logrado
“logrado [las]
[las] transforma-
transforma-
ciones en
ciones en el
el funcionamiento
funcionamiento del del sector
sector que
que lleven
lleven aa la
la superación
superación de de las
las
falencias
falencias que
que dieron
dieron origen
origen a a la
la intervención
intervención de de este
este Tribunal”
Tribunal” (Auto,
(Auto, 040,
040,
2017; Auto 222,
2017; Auto 222, 2016).
2016). EnEn la la actualidad,
actualidad, dede acuerdo
acuerdo al al noveno
noveno reporte
reporte
59 67
67
trimestral de
trimestral de la
la ANT,
ANT, de de julio
julio dede 2019,
2019, lala estrategia
estrategia nacional
nacional del
del inventario
inventario
de baldíos
de baldíos sigue
sigue siendo
siendo el el CMP.
CMP.
En conclusión,
En conclusión, para para finales
finales de de 2019,
2019, ya ya es
es suficientemente
suficientemente claro claro que
que
los mandatos
los mandatos de de fondo
fondo yy de de proceso
proceso queque estableció
estableció el el Acuerdo
Acuerdo FinalFinal dede
Paz en
Paz en relación
relación con con elel CMP
CMP debendeben serser cumplidos
cumplidos de de buena fe por
buena fe por todas
todas las
las
instituciones bajo
instituciones bajo los
los criterios
criterios de de integralidad
integralidad yy de de coherencia,
coherencia, de de acuerdo
acuerdo
con los
con los dispuesto
dispuesto en en el
el ALO2/17.
AL02/17.
Finalmente, también
Finalmente, también es es evidente,
evidente, en en este
este punto,
punto, que
que hay
hay unauna concu-
concu-
rrencia de
rrencia de obligaciones
obligaciones constitucionales
constitucionales entre entre elel cumplimiento
cumplimiento del del Acuer-
Acuer-
do yy la
do la garantía
garantía de de reserva
reserva de de adjudicación
adjudicación de de los
los baldíos de la
baldíos de la Nación
Nación en en
favor de
favor de los
los campesinos
campesinos desposeídos,
desposeídos, ademásademás de de la
la correspondiente
correspondiente concon-
solidación
solidación de de un
un inventario
inventario de de tierras
tierras baldías,
baldías, ordenado
ordenado en en lala Sentencia
Sentencia
T-488
T-488 de de 2014.
2014.
Hacia un
Hacia un nuevo
nuevo modelo modelo de de catastro
catastro
multipropósito
multipropósito bajo bajo el el gobierno
gobierno Duque Duque
En
En susu informe
informe de de marzo
marzo de de 2019,
2019, el el Instituto
Instituto Kroc Kroc señaló
señaló que, que, concon corte
corte
aa diciembre
diciembre de de 2018,
2018, de de las
las “cinco
“cinco acciones”
acciones” que que había
había identificado
identificado como como
obligaciones
obligaciones del Acuerdo Final
del Acuerdo Final de de PazPaz en en materia
materia de de catastro,
catastro, cuatro
cuatro no no
presentaban avance
presentaban avance yy solo solo había
había unauna “implementación
“implementación mínima” mínima” de de la
la rela-
rela-
cionada con
cionada con lala ejecución
los siete
siete pilotos
pilotos iniciales
iniciales yy su su extensión
extensión aa otros otros
16
16 (Kroc
(Kroc Institute,
Institute, 2019,
2019, p. p. 26).
26).
Al respecto, Kroc
Al respecto, Kroc destacó
destacó el el compromiso
compromiso del del gobierno
gobierno Duque Duque por por
darle continuidad
darle continuidad aa la la política
política con con la la operación
operación de de crédito
crédito internacional
internacional
para financiar
para financiar su su ampliación
ampliación yy la la inclusión
inclusión de de municipios
municipios PDET PDET en en la
la prio-
prio-
rización (Instituto
rización (Instituto Kroc, Kroc, 2019,2019, p. p. 38).
38).
Sin embargo,
Sin embargo, como como se se verá
verá en en lolo que
que sigue,
sigue, sisi bien
bien la la nueva
nueva adminis-
adminis-
tración ha
tración ha hecho
hecho gestiones
gestiones para para avanzar
avanzar en en los
los pilotos
pilotos que que iniciaron
iniciaron con con
el
el gobierno
gobierno Santos,
Santos, una una serie
serie de de decisiones
decisiones recientes
recientes en en la la materia
materia indica
indica
que está
que está dando
dando un un viraje
viraje hacia
hacia un un modelo
modelo de de CMP
CMP más más concentrado
concentrado en en
las características
las características cartográficas
cartográficas de de los
los predios
predios yy cuya cuya utilidad
utilidad distributiva
distributiva
es
es más
más bien
bien restringida,
restringida, tomandotomando distancia
distancia de de un
un modelo
modelo verdaderamen-
verdaderamen-
te multidimensional
te multidimensional yy con con información
información útil útil para
para lala implementación
implementación de de lala
Reforma
Integral del AFP.
del AFP.
En efecto,
En efecto, aa través
través del del Conpes
Conpes 3951 3951 el el DNP
DNP autorizó
autorizó al al gobierno
gobierno la la
gestión de
gestión de los
los préstamos
préstamos con con elel Banco
Banco Mundial
Mundial yy el el BID
BID para para la la financia-
financia-
ción del
ción del fortalecimiento
fortalecimiento tecnológico
tecnológico ee institucional
institucional de de las
las entidades
entidades com- com-
prometidas en
prometidas en el el CMP
CMP (IGAC, (IGAC, SNR, SNR, ANT), ANT), ademásademás de de la la financiación
financiación
68
68 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
parcial de
parcial de la la expansión
expansión aa los los municipios
priorizados (DNP, (DNP, 2018b,2018b, p. p. 15).
15).
Esos préstamos
Esos préstamos estarían estarían dirigidos
dirigidos aa solventar
solventar tres tres componentes
componentes del del CMP:
CMP:
fortalecimiento institucional,
fortalecimiento institucional, fortalecimiento
fortalecimiento tecnológico tecnológico ee implementa-
implementa-
ción yy mantenimiento
ción mantenimiento territorial territorial del del catastro.
catastro. SobreSobre ese ese último
último aspecto,
aspecto, el el
Conpes 3951
Conpes 3951 determinó
determinó la la necesidad
necesidad de: de:
1.
1. Definir
Definir los los criterios
criterios técnicos
técnicos de de recolección
recolección de de información
información (cali- (cali-
dad yy contenido)
dad contenido) así así como
como los los pasos
pasos previos
previos para para la la preparación
preparación
de los
de los insumos
insumos registrales
registrales yy catastrales.
catastrales.
2. Seleccionar
2. Seleccionar los los municipios
priorizados según según los los criterios
criterios de de ne-
ne-
cesidad, oportunidad
cesidad, oportunidad yy equidad. equidad.
3. Seleccionar,
3. Seleccionar, del del universo
universo de de municipios
municipios priorizados,
priorizados, en en cuáles
cuáles se se
implementará la
implementará la política
política de de OSPR
OSPRy y definirdefinir la la forma
forma de de operar
operar en en
terreno.
terreno.
4. Facilitar
4. Facilitar el el acceso
acceso de de lala ciudadanía
ciudadanía aa los los servicios
servicios de de catastro
catastro yy del del
uso de
uso de lala información
información por por parte
parte de de las
las entidades
entidades territoriales.
territoriales.
En esa
En esa misma
misma línea, línea, el el actual
actual gobierno
gobierno Duque Duque ha ha emprendido
emprendido una una
serie de
serie de ajustes
ajustes al al modelo
modelo original
original aa partirpartir de de los
los resultados
resultados arrojados
arrojados por por
los pilotos
los pilotos para para la la ampliación
ampliación yy el el escalamiento
escalamiento del del modelo
modelo aa nivel nivel nacio-
nacio-
nal. Así
nal. Así lo lo haha manifestado
manifestado la la ANT
ANT en en sussus respuestas
respuestas aa la la Procuraduría
Procuraduría yy aa
la Contraloría
la Contraloría en en laslas que
que haha advertido
advertido que que lala adopción
adopción de de esos
esos cambios
cambios era era
el principal
el principal pendientependiente para para el el inicio
inicio del del Barrido
Barrido PredialPredial MasivoMasivo en en varios
varios
de los
de los municipios
municipios focalizadosfocalizados que que ya ya contaban
contaban con con la la aprobación
aprobación para para el el
inicio de
inicio de susu ejecución
ejecución (CGN, (CGN, 2019, 2019, p. p. 153).
153).
De acuerdo
De acuerdo con con Lorena
Lorena Garnica,
Garnica, el el nuevo
nuevo modelo modelo de de Duque
Duque tiene tiene
cuatro elementos
cuatro elementos definitorios:
definitorios: el el quiebre
quiebre del del “monopolio”
“monopolio” del del IGAC,
IGAC, la la
apuesta por
apuesta por la la descentralización,
descentralización, el el desmonte
desmonte del del certificado
certificado predial predial regis-
regis-
tral yy la
tral la inclusión
inclusión de de lala relación
relación costo-efectividad
costo-efectividad como como criterio
criterio orientador
orientador
de
de lala operación
operación (Garnica, (Garnica, 2019). 2019). Como Como ya ya sese vio
vio en en apartados
apartados anteriores,
anteriores,
el modelo
el modelo Santos Santos contemplaba
contemplaba medidas medidas de de loslos dosdos primeros
primeros tipos tipos (ver (ver
Conpes 3859
Conpes 3859 de de 2016),
2016), aunqueaunque es es cierto
cierto que que bajobajo la la administración
administración Du- Du-
que se
que se hanhan profundizado
profundizado la la tercerización
tercerización yy la la descentralización.
descentralización. Las Las otras
otras
dos medidas,
dos medidas, por por su su parte,
parte, son son reacciones
reacciones aa los los resultados
resultados de de la la imple-
imple-
mentación de
mentación de los
los pilotos
pilotos yy también
también al al proyecto
proyecto de de leyley dede CMP
CMP de de Santos,
Santos,
con lo
con lo queque el el nuevo
nuevo gobierno
gobierno ha ha marcado
marcado una una distancia
distancia notablenotable en en cuan-
cuan-
to al
to al concepto
concepto de de multipropósito
multipropósito que que manejaba
manejaba el el catastro
catastro de de lala anterior
anterior
administración.
administración.
Como un
Como un primer
primer paso paso parapara la la implementación
implementación de de este
este nuevo
nuevo mode- mode-
lo, el
lo, el gobierno
gobierno actual actual dispuso
dispuso de de unun nuevo
nuevo marco marco de de política
política pública
pública para para
59 69
69
el CMP
el CMP que que fue fue expuesto
expuesto en en laslas bases
bases del del Plan
Plan Nacional
Nacional de de Desarrollo
Desarrollo
2018-2022 yy en
2018-2022 en la
la expedición
expedición del del Conpes
Conpes 3958 3958 de de 2019.
2019. Tomando
Tomando como como
referente los
referente los datos
datos sobre
sobre los los altos
altos costos
costos de de la
la operación
operación de de los
los pilotos
pilotos yy sus sus
escasos resultados,
escasos resultados, el el actual
actual modelo
modelo adopta adopta explícitamente
explícitamente (i) (i) un
un nuevo
nuevo
enfoque caracterizado
enfoque caracterizado por por la la aplicación
aplicación del del criterio
criterio costo-eficiencia;
costo-eficiencia; (ii) (ii)
una implementación
una implementación por por fases
fases “con“con un un enfoque
enfoque gradual gradual ee incremental”;
incremental”; yy
(iii) el
(iii) el establecimiento
establecimiento del del catastro
catastro como como un un servicio
servicio públicopúblico que que pueda
pueda
descentralizar yy tercerizar
descentralizar tercerizar su su operación
operación (DNP, (DNP, 2019b,2019b, pp. pp. 1.101-1.102).
1.101-1.102).
En aplicación
En aplicación del del criterio
criterio de de costo-eficiencia,
costo-eficiencia, en en el el Conpes
Conpes 3958 3958 se se
destaca el
destaca el fortalecimiento
fortalecimiento de de las
las bases
bases de de información
información geográfica geográfica basadas basadas
en fotografías
en fotografías aéreas aéreas de de alta
alta precisión
precisión como como herramienta
herramienta para para optimizar
optimizar
recursos
recursos en en la la actualización
actualización catastral catastral (DNP,(DNP, 2019a, 2019a, p. p. 45),
45), circunstancia
circunstancia
que no
que no representa
representa una una novedad
novedad real real nini en
en loslos procesos
catastrales ni ni enen lala
implementación del
implementación del CMP,
CMP, al al punto
punto que que ese ese método
método de de recolección
recolección fue fue
usado
usado en en el el piloto
piloto de de Ovejas
Ovejas (Usaid,
(Usaid, 2019a).
2019a). Si Si bien
bien este este uso uso no no exclu-
exclu-
ye de
ye de forma
forma explícita
explícita el el levantamiento
levantamiento de de información
información predial predial en en campo,
campo,
el Conpes
el Conpes señala señala que que servirá
servirá para determinar “las
para determinar “las zonaszonas ya cubiertas yy
ya cubiertas
se podrán
se podrán optimizar
optimizar los los recursos
recursos técnicos
técnicos yy financieros
financieros para para disponer
disponer la la
cartografía
cartografía de de manera
manera oportuna”
oportuna” (DNP, (DNP, 2019a, 2019a, p. p. 51),
51), lo lo que
que evitaría
evitaría la la
duplicidad de
duplicidad de esfuerzos
esfuerzos (DNP, (DNP, 2019a, 2019a, p. p. 50).
50). Con Con esto esto resulta
resulta probable
probable
que, en
que, en adelante,
adelante, se se autorice
autorice la la actualización
actualización catastral catastral aa partir partir de de este
este tipo
tipo
de
de imágenes
imágenes sin sin constatación
constatación en en terreno,
terreno, situación
situación parecida parecida aa la la que
que se se
presentaría con
presentaría con la la recolección
información agrológica agrológica que que dependerá
dependerá
de
de las
las necesidades
necesidades de de información
información que que establezca
establezca el el IGAC
IGAC (DNP, (DNP, 2019a,2019a,
p.
p. 51).
51).
En lo
En lo queque tiene
tiene que que ver ver concon loslos alcances
alcances multipropósito
multipropósito del del catastro
catastro
de Duque,
de Duque, el el Conpes
Conpes 3958 3958 señalaseñala que que el el “enfoque
“enfoque gradual gradual ee incremen-
incremen-
tal” se
tal” se aplica
aplica tantotanto aa la la ampliación
ampliación geográficageográfica del del proceso
proceso de de actualización,
actualización,
como aa la
como la implementación
implementación progresiva progresiva del del enfoque
multipropósito en en loslos
procesos de
procesos de orden
orden catastral
catastral (DNP, (DNP, 2019a, 20194, p. p. 45).
45). En En ese ese mismo
mismo orden orden de de
ideas, señala
ideas, señala la la necesidad
necesidad de de ajustar
ajustar yy de de simplificar
simplificar las las variables recauda-
variables recauda-
das por
das por razones
razones de de redundancia,
redundancia, insostenibilidad
insostenibilidad oo porque porque resultanresultan exce- exce-
sivas para
sivas para el el territorio
territorio intervenido
intervenido (DNP, (DNP, 2019a, 20194, p. p. 52),
52), lo lo que
que coincide
coincide
con el
con el uso
uso de de un un concepto
concepto más más restringido
restringido de de Barrido
Barrido Predial Predial Masivo,
Masivo, en en
el que
el que este
este se se refiere,
refiere, principalmente,
principalmente, al al levantamiento
levantamiento de de laslas característi-
característi-
cas físicas
cas físicas de de loslos predios
predios (DNP, (DNP, 2019a, 20194, p. p. 70).
70).
Como puede
Como puede observarse,
observarse, en en estos
estos aspectos,
aspectos, el el modelo
modelo Duque Duque se se ale-
ale-
ja del
ja del modelo
modelo de de Reforma
Integral yy de de sus
sus distintas
distintas variantes
variantes de de
70
70 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
la administración
la administración Santos. Santos.* 5 La La preferencia
preferencia por por laslas imágenes
imágenes aéreas aéreas como como
técnica principal
técnica principal de de recolección
recolección de de lala información
información repercute, repercute, necesaria-necesaria-
mente, en
mente, en la la utilidad
utilidad yy en en el el propósito
propósito del del catastro,
catastro, yy lo lo convierte
convierte en en unun
modelo más
modelo más modesto,
modesto, enfocadoenfocado en en lograr
lograr la la interoperabilidad
interoperabilidad de de la la infor-
infor-
mación (DNP,
mación (DNP, 2019a, 20194, p. p. 20),
20), principalmente
principalmente cartográfica,
cartográfica, yy en en promover
promover
su uso
su uso con con fines
fines de de planeación
planeación territorial.
territorial. Esto Esto se se hace
hace evidente
evidente en en elel Con-
Con-
pes 3958
pes 3958 en en el el que
que uno
uno de de loslos objetivos
objetivos explícitos
explícitos es es dinamizar
dinamizar el el mercado
mercado
inmobiliario (DNP,
inmobiliario (DNP, 2019a,
2019a, pp. pp. 2828 yy 65)65) yy garantizar
garantizar la la rentabilidad
rentabilidad de de las
las
inversiones privadas
inversiones privadas yy de de la la productividad
productividad rural rural (DNP,
(DNP, 2019a, 2019a, pp. pp. 99 yy 65).
65).
En cuanto
En cuanto aa la la implementación
implementación del del CMP,
CMP, el el Conpes
Conpes 3958 3958 opta opta porpor
profundizar en
profundizar en elel esquema
esquema de de descentralización
descentralización yy de de tercerización,
tercerización, traza- traza-
do en
do en el el Conpes
Conpes 3859 3859 de de 2016,
2016, al al adoptar
adoptar parteparte del del modelo
modelo de de gestores
gestores yy
operadores que
operadores que se se había
había incluido
incluido en en elel proyecto
proyecto de de leyley deldel fast track con
fast track con
dos
dos modificaciones:
modificaciones: (i) (i) añade
añade la la categorización
categorización de de la la gestión
gestión catastral
catastral
como un
como un servicio
servicio público,
público, con con lo lo que
que facilitaría
facilitaría la la prestación
prestación por por parte
parte
entidades territoriales (gestores)
(gestores) oo por por intermedio
intermedio de de particulares
particulares (opera- (opera-
dores); yy (ii)
dores); (ii) elimina
elimina el el registro
registro nacional
nacional de de reconocedores
reconocedores prediales prediales yy de de
operadores catastrales.
operadores catastrales.
Para su
Para su escalamiento,
escalamiento, el el Conpes
Conpes 3958 3958 estableció
estableció la la necesidad
necesidad de de rea-
rea-
lizar los
lizar los ajustes
ajustes necesarios
necesarios para para que que el el presupuesto
presupuesto destinado destinado al al catastro,
catastro,
por parte
por parte de de loslos entes
entes territoriales,
territoriales, fuera fuera considerado
considerado un un gasto
gasto de de inver-
inver-
sión “permitiendo
sión “permitiendo que que estasestas entidades
entidades puedan puedan apalancar
apalancar recursos recursos de de cré-
cré-
dito para
dito para la la financiación
financiación de de esta
esta actividad”
actividad” (DNP, (DNP, 2019a,
2019a, p. p. 57).
57).
De igual
De igual forma,
forma, con con el el Conpes
Conpes 3958 3958 de de 2019
2019 se se asumió
asumió una una rutaruta de de
priorización en
priorización en aplicación
aplicación de de loslos criterios
criterios de de necesidad,
necesidad, oportunidad oportunidad yy
equidad previamente
equidad previamente perfilados perfilados en en elel Conpes
Conpes 3951 3951 de de 2018.
2018. Así, Así, se se di-
di-
vidió el
vidió el universo
universo de de municipios
municipios en en tres
tres categorías:
categorías: (i) (i) los
los municipios
municipios que que
pueden asegurarse
pueden asegurarse por por sus sus propios
propios medios medios (presupuestales
(presupuestales yy administra- administra-
tivos) el
tivos) el sostenimiento
sostenimiento del del catastro
catastro de de forma
forma directa;
directa; (ii) (ii) loslos municipios
municipios
de capacidad
de capacidad intermedia intermedia que que pueden
pueden asumir asumir el el catastro
forma asocia-
asocia-
tiva en
tiva en subregiones
subregiones oo con con gestión
gestión departamental
departamental yy con con la la concurrencia
concurrencia
de la
de la Nación
Nación en en parte
parte de de la la financiación;
financiación; yy (iii) (iii) los
los municipios
municipios yy áreas áreas no no
municipalizadas (ANM)
municipalizadas (ANM) que, que, por por su su escasa
escasa capacidad,
capacidad, requieren requieren que que esaesa
5
5 El
El Conpes
Conpes 3958
3958 eses explícito
explícito en
en señalar
señalar que
que remplaza
remplaza el el 3859
3859 de de 2016
2016
como
como instrumento
instrumento dede política
política pública
pública al
al incorporar
incorporar “una
“una visión
visión y y (sic)
(sic) al-
al-
cance
cance más
más amplio”,
amplio”, conservando
conservando únicamente
únicamente los
los lineamientos
lineamientos en en materia
materia
de
de avalúos
avalúos (observatorio
(observatorio inmobiliario
inmobiliario yy esquemas
esquemas diferenciados
diferenciados para para zo-zo-
nas
nas protegidas
protegidas oo de
de importancia
importancia ecológica)”
ecológica)” (DNP,
(DNP, 2019a,
2019a, pp.pp. 45
45 yy 55).
55).
59 71
71
TABLA
TABLA 88
Cuadro
Cuadro comparativo
comparativo de
de los
los modelos
modelos de
de CMP
CMP
de
de los
los gobiernos
gobiernos Santos
Santos yy Duque
Duque
Modelo
Modelo del
del gobierno
gobierno Santos
Santos Modelo
MESS del gobierno Duque
TS
Presupuesto
Tio 2,6
2,6 billones
billones de
de pesos
pesos 5,2
5,2 billones
billones de
de pesos
pesos
proyectado
proyectado
Tiempo
Tiempo de
de ejecución
ejecución | 8
8 años
años (2016-2023)
(2016-2023) 7
7 años
años (2019-2025)
(2019-2025)
. . . Barrido
Barrido Predial
os Predial Masivo
Masivo – - sin
sin
Barrido Predial Masivo – visita
Metodología
Metodología Barrido Predial Masivo - visita necesidad
necesidad dede visita
visita predio
predio aa
predio
predio a
a predio
predio predio
predio
Gestores
Gestores catastrales
catastrales
Descentralización
Descentralización Delegación
Delegación territorial
territorial a .
5 territoriales
territoriales yy nacionales
nacionales (ANT)
(ANT)
Terceros
Terceros para
para entidades
entidades
a o Operadores
Operadores catastrales
catastrales
territoriales
territoriales o
o la
la Nación.
Nación.
Tercerización
Tercerización contratados
contratados por
por los
los gestores.
gestores.
Registro Nacional de
Registro Nacional de Sin
Sin registro
registro de
de operadores
operadores
Reconocedores
Reconocedores Prediales
Prediales 8 P
Máxima
Máxima autoridad
autoridad catastral
catastral
Máxima
Máxima autoridad
autoridad catastral.
catastral.
(principalmente
(principalmente técnica
técnica
Papel
Papel del
del IGAC
IGAC Supervisor.
Supervisor. Operador
Operador catastral
catastral
yy reglamentaria).
reglamentaria). Gestor
Gestor
residual
residual
catastral
catastral
Máxima
Máxima autoridad
autoridad registral
registral
Máxima
Máxima autoridad
autoridad registral.
registral. .
Papel de la SNR yy supervisor
supervisor de
de gestores
gestores yy
APEC Enlace
Enlace de
de información
información
operadores
operadores
Información
Información
Se
Se recoge
recoge No
No se
se recoge
recoge
sobre
sobre usos
usos
Certificado
Certificado plano
plano predial
predial
Relación
Relación catastral
catastral (certificado
(certificado único
único - o .
. . . - Número
Número único
único predial
predial
con
con registro
registro predial
predial registral)
registral) –- número
número
único
único predial
predial
Enlace
Enlace de
de las
las políticas
políticas
Relación
Relación con
con OSP
OSP Políticas
Políticas independientes
independientes
simultáneo
simultáneo
Apoyo
Apoyo cartográfico,
cartográfico, Apoyo
Apoyo cartográfico,
cartográfico,
Relación
Relación con
con otras
otras | interrelación
interrelación institucional
institucional interrelación
interrelación institucional
institucional
políticas
públicas yy recaudo
recaudo dede información
información yy promoción
promoción dede uso territorial
uso territorial
(conflictos
(conflictos de
de usos
usos del
del suelo)
suelo) y|y nacional
nacional
FUENTE: elaboración propia.
propia.
gestión sea
gestión sea adelantada
adelantada por
por el
el IGAC
IGAC yy financiada,
financiada, principalmente,
principalmente, por por la
la
Nación. Entre este último grupo se encuentran las ANM, los municipios
Nación. Entre este último grupo se encuentran las ANM, los municipios
PDET
PDET yy aquellos
aquellos con
con ecosistemas
ecosistemas estratégicos,
estratégicos, áreas
áreas protegidas
protegidas oo territo-
territo-
rios étnicos
rios étnicos (DNP,
(DNP, 2019a,
2019a, p.
p. 61).
61).
En desarrollo
En desarrollo del
del modelo
modelo de de delegación
delegación yy de
de tercerización,
tercerización, dede forma
forma
coordinada, con las nuevas determinaciones en la política pública de ca-
coordinada, con las nuevas determinaciones en la política pública de ca-
tastro, el
tastro, el gobierno
gobierno Duque
Duque logró
logró la la aprobación
aprobación legislativa
legislativa dede los
los artículos
artículos
72
72 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
79 aa 82
79 82 de de lala Ley
Ley 19551955 de de 2019
2019 que que expide
expide el el Plan
Desarrollo 2018- 2018-
2022 “Pacto
2022 “Pacto por por Colombia,
Colombia, pacto pacto por por la la equidad”.
equidad”. De De estaesta manera
manera se se
implementó normativamente
implementó normativamente buena buena parte parte de de las las recomendaciones
recomendaciones del del
Conpes
Conpes 3958. 3958.
En esas
En esas disposiciones
disposiciones se se determinó
determinó que que la la función
función catastral
catastral sería sería eleva-
eleva-
da aa la
da la categoría
categoría de de servicio
servicio público
público yy estaría
estaría encargado
encargado de de lala formación,
formación, ac- ac-
tualización, conservación
tualización, conservación yy difusión difusión de de lala información
información catastral. catastral. Este Este nuevo
nuevo
estatus facilita
estatus facilita la la tercerización
tercerización yy la la privatización
privatización de de su su operación
operación en en virtud
virtud de de
lo establecido
lo establecido en en el
el artículo
artículo 365 365 de de lala Constitución
Constitución Política Política sobresobre servicios
servicios
públicos, sin
públicos, sin necesidad
necesidad de de investir
investir aa particulares
particulares de de funciones
funciones públicas.públicas.
De igual
De igual forma,
forma, la la Ley
Ley del del Plan
Plan separó
separó la la actividad
actividad catastral
catastral en en cuatro
cuatro
actores:
actores: el el IGAC,
IGAC, como como máximamáxima autoridad
autoridad catastral;
catastral; los los gestores
gestores catastra-
catastra-
les, como
les, como entidades
entidades responsables
responsables de de gestionar
gestionar el el catastro;
catastro; los los operadores
operadores
catastrales, como
catastrales, como actoresactores operativos
operativos que que pueden
pueden realizar realizar labores
labores catastra-
catastra-
les por
les por contrato
contrato con con los los gestores;
gestores; yy la la Superintendencia
Superintendencia de de Notariado
Notariado yy
Registro, como
Registro, como autoridad
autoridad de de inspección
inspección yy control. control.
En este
En este esquema,
esquema, el el IGAC
IGAC conserva
conserva su su calidad
calidad de de máxima
máxima autoridad
autoridad
catastral con
catastral con un un alcance
alcance de de regulación
regulación técnica técnica yy residual
residual en en lo lo operativo.
operativo.
Sin embargo,
Sin embargo, dicha dicha calidad
calidad de de máxima
máxima autoridad
autoridad no no facultaría
facultaría al al IGAC
IGAC
para la
para la supervisión
supervisión yy la la sanción
sanción de de las
las actividades
actividades catastrales
catastrales incorrectas
incorrectas
yy tampoco
tampoco tendría tendría potestad
potestad para para la la intervención
intervención yy la la corrección
corrección de de las
las
acciones de
acciones de los
los otros
otros gestores
gestores catastrales,
catastrales, distanciándose
distanciándose así así del
del modelo
modelo
contemplado en
contemplado en elel Conpes
Conpes 3859 3859 de de 2016.
2016.
Los gestores
Los gestores tendrían
tendrían aa su su cargo
cargo la la prestación
prestación del del servicio
servicio públicopúblico
de
de formación,
formación, actualización,
actualización, conservación
conservación yy difusión difusión catastral.
catastral. AdemásAdemás de de
la ANT,
la habilitada por
ANT, habilitada por la la Ley
Ley del del Plan,
Plan, podrán
podrán ser ser gestores
gestores catastrales
catastrales las las
autoridades administrativas
autoridades administrativas del del nivel
nivel central
central oo territorial
territorial que que cumplan
cumplan con con
las condiciones
las condiciones técnicas, técnicas, financieras
financieras yy jurídicas
jurídicas para para asumir
asumir las las funciones
funciones
respectivas (resoluciones
respectivas (resoluciones 817 817 yy 828 828 de de 2019)
2019) yy que que estén
estén facultadas
facultadas para para
alimentar yy actualizar
alimentar actualizar directamente
directamente la la información
información recaudada recaudada en en el el Siste-
Siste-
ma Nacional
ma Nacional de de Información
Información Catastral. Catastral. En En la la actualidad,
actualidad, como como parte parte de de
este proceso
este proceso de de descentralización,
descentralización, el el IGAC
IGAC ha ha acreditado
acreditado como como gestores
gestores
catastrales
catastrales aa las las áreas
áreas metropolitanas
metropolitanas de de Centro
Centro Occidente
Occidente (Pereira, (Pereira, Dos- Dos-
quebradas y y la
quebradas la Virginia)
Virginia) yy de de Bucaramanga
Bucaramanga (Bucaramanga, (Bucaramanga, Girón, Girón, Flori-
Flori-
dablanca yy Piedecuesta)
dablanca Piedecuesta) mediante mediante las las resoluciones
resoluciones 937 937 yy 1267 1267 de de 2019,
2019,
respectivamente. Finalmente,
respectivamente. Finalmente, los los operadores
operadores serán serán personas
personas jurídicas
jurídicas de de
derecho público
derecho público oo privadoprivado que que podrán
podrán ser ser encargadas
encargadas de de la la elaboración
elaboración
de los
de los insumos
insumos requeridos
requeridos para para la la actividad
actividad catastral.
catastral.
59 73
73
El Decreto
El Decreto 1983 1983 del del 31 31 de de octubre
octubre de de 2019
2019 reglamentó
reglamentó en en detalle
detalle
el procedimiento
el procedimiento yy los los requisitos
requisitos técnicos técnicos para para la la habilitación
habilitación de de gesto-
gesto-
res catastrales;
res catastrales; incluye incluye la la posibilidad
posibilidad de de queque estos
estos contraten
contraten los los servicios
servicios
catastrales en
catastrales en favor
favor de de otras
otras entidades
territoriales con con unauna figura
figura de de ges-
ges-
tión catastral
tión catastral provisional
provisional por por periodos
periodos de de mínimo
mínimo dos dos años,
años, luego
luego de de los
los
que deberán
que deberán entregar entregar la la información
información al al IGAC
IGAC que que reasumiría
reasumiría la la gestión
gestión
catastral.
catastral.
En cuanto
En cuanto aa los los requisitos
requisitos para para ser ser operador
operador catastral,
catastral, el el Decreto
Decreto sese-
ñaló los
ñaló los siguientes:
siguientes: estar estar constituido
constituido como como personapersona jurídicajurídica cuyo cuyo objeto
objeto
esté relacionado
esté relacionado con con la la realización
realización de de actividades
actividades que que sirvan
sirvan de de insumo
insumo
para la
para la gestión
gestión catastral
catastral (formación,
(formación, actualización
actualización yy conservación),
conservación), contar contar
con profesionales
con profesionales oo técnicos técnicos que que puedan
puedan desarrollar
desarrollar esos esos procesos
procesos yy tener tener
la capacidad
la capacidad financiera financiera para para ejecutar
ejecutar esas esas acciones,
acciones, aspecto aspecto que que deberán
deberán
comprobar los
comprobar los gestores
gestores al al momento
momento de de contratar
contratar aa los los operadores.
operadores.
AA diferencia
diferencia del del proyecto
proyecto de de ley
ley deldel fast track, el
fast track, el modelo
modelo planteado
planteado en en
la Ley
la Ley del del Plan
Desarrollo del del gobierno
gobierno Duque Duque desiste desiste del del manejo
manejo de de
un certificado
un certificado predial predial únicoúnico como como medio medio para para condicionar
condicionar los los negocios
negocios
sobre la
sobre la tierra
tierra aa la la actualización
actualización catastral catastral de de los
los predios,
predios, lo lo que
que facilita-
facilita-
ba los
ba los procesos
procesos de de conservación
conservación yy distribuía distribuía las las cargas
cargas catastrales
catastrales entre entre el el
Estado yy los
Estado los particulares.
particulares. La La renuncia
renuncia aa la la aplicación
aplicación de de este
este mecanismo
mecanismo
tiene como
tiene como principal
principal consecuencia
consecuencia la la “autonomía”
“autonomía” de de lala información
información ins- ins-
titucional
titucional (Garnica,
(Garnica, 2019), 2019), lo lo que
que lleva
lleva aa persistir
persistir en en lala división
división catastro-
catastro-
registro yy aa quitarles
registro quitarles fuerzafuerza aa las las acciones
acciones coactivas
coactivas que que podrían
podrían impulsar
impulsar
aalos particulares aa concurrir
los particulares concurrir en en la la actualización
actualización del del catastro,
catastro, como como sucedesucede
cuando se
cuando se impone
impone como como requisito
requisito el el aporte
aporte actualizado
actualizado del del certificado
certificado
para la
para la realización
realización de de negocios
negocios sobre sobre los los predios.
predios.
Ahora
Ahora bien, bien, un un aspecto
aspecto distintivo
distintivo del del Plan
Desarrollo del del actual
actual
gobierno fue
gobierno fue la la diferenciación
diferenciación que que introdujo
introdujo entre entre laborlabor catastral
catastral yy concon-
versión del
versión del catastro
catastro en en multipropósito.
multipropósito. En En efecto,
efecto, la la actualización
actualización catastral catastral
que pueden
que pueden realizar realizar los los gestores
catastrales yy la la implementación
implementación del del en-
en-
foque multipropósito
foque multipropósito aparecen aparecen como como dos dos procedimientos
procedimientos diferentes. diferentes. Si Si
bien esa
bien esa diferencia
diferencia parece parece estar estar soportada
soportada en en lala futura
futura adopción
adopción de de los
los
procedimientos respectivos
procedimientos respectivos del del CMP, CMP, resultaresulta llamativo
llamativo que que la la Ley
Ley del del
Plan no
Plan no hubiese
hubiese impuesto
impuesto la la obligación
obligación expresa expresa de de adoptar
adoptar dichosdichos proce-proce-
dimientos en
dimientos en lala gestión
gestión catastral,
catastral, dejandodejando abierta abierta la la posibilidad
posibilidad de de queque se se
contraten actividades
contraten actividades catastrales
catastrales sin sin ese
ese enfoque.
enfoque.
Sobre este
Sobre este último
último aspectoaspecto es es necesario
necesario destacar destacar la la ausencia
ausencia de de
un eje
un eje articulador
articulador entre entre el el CMP
CMP yy las las políticas
políticas de de formalización
formalización yy de de
74
74 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
administración de
administración de la la tierra,
tierra, en en oposición
oposición aa lo lo previsto
previsto en en el el Conpes
Conpes 3951. 3951.
En efecto,
En efecto, el el nuevo
nuevo modelo modelo se se desliga
desliga del del OSPROSPR que que se se constituye
constituye en en unun
proceso especial
proceso especial aa cargo cargo de de lala ANT,
ANT, tal tal yy como
como se se evidencia
evidencia con con su su calidad
calidad
especial de
especial de gestor
gestor catastral.
catastral. En En el el Conpes
Conpes 3958, 3958, las las referencias
referencias a a la la infor-
infor-
malidad se
malidad se limitan
limitan al al mantenimiento
mantenimiento del del catastro
catastro yy no no se se extienden
extienden aa los los
procesos de
procesos de definición
definición de de derechos;
derechos; por por su su parte,
parte, al al comparar
comparar las las metas
metas
contempladas por
contempladas por en en el el DNP
DNP para para formalización
formalización yy regularización
regularización de de de-
de-
rechos de
rechos de propiedad,
propiedad, estas estas se se limitan
limitan aa 48.000 48.000 predios predios (DNP, (DNP, 2019b, 2019b, p. p.
1.342), entre
1.342), entre privados
privados yy otorgadosotorgados en en acceso
acceso aa tierras,tierras, número
número que que con-
con-
trasta con
trasta con la la expectativa
expectativa de de actualizar
actualizar el el catastro
catastro al al 60%
60% de de los
los municipios
municipios
(DNP, 2019b,
(DNP, 2019b, p. p. 1.103).
1.103).
En agosto
2019, el el Congreso
Congreso de de la la República
República aprobó aprobó la la Ley
Ley 1995
1995
“Por medio
“Por medio de de la la cual
cual se se dictan
dictan normasnormas catastrales
catastrales ee impuestosimpuestos sobre sobre la la
propiedad raíz
propiedad raíz yy se se dictan
dictan otrasotras disposiciones
disposiciones de de carácter
carácter tributario
tributario terri- terri-
torial”, con
torial”, con la la que
que se se impusieron
impusieron límites límites por por un un periodo
periodo de de cinco
cinco años,
años, aa
partir de
partir de lala sanción
sanción de de lala ley,
ley, aa loslos incrementos
incrementos del del impuesto
impuesto predial predial uni-uni-
ficado que
ficado que podrían
podrían cobrarse cobrarse luego luego de de los
los procesos
actualización yy de de
conservación catastral
conservación catastral en en los
los siguientes
siguientes términos:
términos: para para las las actualizaciones,
actualizaciones,
hasta el
hasta el IPC
IPC más más el el 8%8% del del valor;
valor; para para loslos predios
predios no no actualizados,
actualizados, hasta hasta
el 50%
el 50% del del monto
monto liquidado liquidado el el año
año anterior;
anterior;' para 6
para laslas casas
casas de de estratos
estratos 11 yy
22 de
de hasta
hasta 135 135 SMLMV,
SMLMUV, hasta hasta el el 100%
100% del del IPC.IPC. Por Por otra
otra parte,
parte, el el artículo
artículo
30 excluye
3º excluye de de esteeste tratotrato preferente,
preferente, entre entre otros,
otros, aa los los predios
predios que que hayan
hayan
cambiado su
cambiado su uso,uso, aa los los que
que se se hayan
hayan urbanizado,
urbanizado, aa los los lotes
lotes con con construc-
construc-
ción reciente,
ción reciente, aa los los predios
predios formados
formados yy aa aquellos aquellos de de unun áreaárea menor
menor aa cien cien
hectáreas.
hectáreas.
Estos límites
Estos límites al al impuesto
impuesto predial predial no no existían
existían en en el el sistema
sistema jurídico
jurídico
colombiano en
colombiano en el el que
que los los límites
límites aa los los incrementos
incrementos se se restringían
restringían al al rea-
rea-
juste de
juste de los
los avalúos
avalúos sin sin actualización
actualización que, que, de de acuerdo
acuerdo con con el el Conpes
Conpes 3859 3859
de 2016,
de 2016, era era uno uno de de los los principales
principales motivos motivos de de las
las diferencias
diferencias entre entre valo-
valo-
res reales
res reales yy valores catastrales. La
valores catastrales. La LeyLey 1995
1995 suscita
suscita dudasdudas relevantes
relevantes sobre sobre
los propietarios
los propietarios de de múltiples
múltiples predios predios que, que, considerados
considerados individualmente,
individualmente,
sean menores
sean menores aa cien cien hectáreas,
hectáreas, pues pues se se verían
verían igualmente
igualmente beneficiadosbeneficiados
por esta
por esta medida.
medida. Así mismo, en
Así mismo, en tanto
tanto la la limitación
limitación es es sobre
sobre el el impuesto
impuesto yy
no sobre
no sobre el el avalúo,
avalúo, quedan quedan dudas dudas sobre sobre la la forma
forma en en que
que se se presentaría
presentaría el el
6
6 AlAlparecer,
parecer, hace
hace referencia
referencia al
al 50%
50% del
del IPC;
IPC; no
no obstante,
obstante, la
la redacción
redacción errá-
errá-
tica
tica del
del texto
texto legal
legal no
no da
da claridad
claridad sobre
sobre si
si se
se refiere
refiere al
al 50%
50% del
del incremento
incremento
del
del año
año anterior
anterior o o al
al 50%
50% total
total del
del impuesto.
impuesto.
59 75
75
incremento progresivo
incremento progresivo del del impuesto
impuesto hasta hasta alcanzar
alcanzar el el valor
valor que que lele debería
debería
corresponder
corresponder por por el el avalúo.
avalúo. Esta Esta situación
situación podría
podría representar
representar un un tercer
tercer ni-ni-
vel de
vel de desajuste,
desajuste, ya ya no no solo
solo entre
entre los los valores
valores comerciales
comerciales yy los los catastrales,
catastrales,
sino entre
sino entre el el avalúo
avalúo catastral
catastral yy el el impuesto
impuesto predial.
predial.
De igual
De igual forma,
forma, por por problemas
problemas de de redacción
redacción de de laslas disposiciones
disposiciones de de
la Ley,
la Ley, no no se se tiene
tiene certeza
certeza de de si si elel tope
tope aplicable
aplicable aa predios
predios no no actualizados
actualizados
hace
hace referencia
referencia al al 50%
50% del del IPC,
IPC, al al 50%
50% del del incremento
incremento del del año
año anterior
anterior o o
al 50%
al 50% totaltotal del del impuesto.
impuesto. Muestra Muestra del del carácter
carácter errático
errático de de dicha
dicha Ley Ley es es
la
la anotación
anotación final final sobre vigencias que,
sobre vigencias que, extrañamente,
extrañamente, hace hace referencia
referencia al al
artículo 6º
artículo 6% de de lala Ley
Ley 44 44 de de 1993,
1993, que que trata
trata sobre
sobre derechos
derechos de de autor,
autor, yy
al artículo
al artículo 55 55 del
del Decreto
Decreto Ley Ley 1421 1421 de de 1993,
1993, sobresobre las las competencias
competencias del del
Consejo de
Consejo de Bogotá
Bogotá para para crearcrear oo suprimir
suprimir dependencias
dependencias por por iniciativa
iniciativa del del
Alcalde
Alcalde Mayor.Mayor.
Un último
Un último aspecto
aspecto sobre sobre la la implementación
implementación del del actual
actual modelo
modelo está está
relacionado con
relacionado con la la reciente
reciente reglamentación
reglamentación incluida incluida en en elel Decreto
Decreto 418 418 de de
2020
2020 (en (en adelante
adelante DecretoDecreto 418 418 o o Decreto
Decreto marco marco de de Duque).
Duque). En En esta,
esta, se se
refuerzan varias
refuerzan varias de de laslas novedades
novedades previamente previamente descritas,descritas, por por ejemplo:
ejemplo:
■m ■ SeSe distingue
distingue el el catastro
catastro en en sentido
sentido lato lato deldel catastro
catastro con con enfoque
enfoque
multipropósito (artículo
multipropósito (artículo 2.2.2.1.1).
2.2.2.1.1).
■m ■ SeSe establecen
establecen tres tres tipos
tipos de de información
información catastral catastral (física,
(física, jurídica
jurídica yy
catastral)
catastral) retomando
retomando las las funciones
funciones clásicasclásicas del del catastro
catastro (artículo
(artículo
2.2.2.2.1)
2.2.2.2.1)
■m ■ AA pesar
pesar de de lolo anterior,
anterior, se se afirma
afirma que que la la “gestión
“gestión catastral
catastral tienetiene im-im-
plícito un
plícito un enfoque
enfoque multipropósito”
multipropósito” (artículo (artículo 2.2.2.1.1).
2.2.2.1.1).
■m ■ El
El Barrido
Barrido Predial
Predial Masivo Masivo se se amplía
amplía al al conjunto
conjunto de de estrategias
estrategias di- di-
rigidas aa conseguir
rigidas conseguir la la información
información física, física, jurídica
jurídica yy económica
económica de de
los predios,
los predios, incluyendo
incluyendo “métodos “métodos directosdirectos ee indirectos
indirectos de de captura
captura
de información”.
de información”. Estos Estos últimos
últimos son son el el uso
uso directo
directo de de imágenes
imágenes de de
sensores remotos
sensores remotos (artículos
(artículos 2.2.2.2.52.2.2.2.5 yy 2.2.2.2.6.).
2.2.2.2.6.).
■m ■ SeSe distingue
distingue el el CMP
CMP de de la la OSPR
OSPR yyla
la ANT
ANT apareceaparece como como el el gestor
gestor
catastral habilitado
catastral habilitado para para implementar
implementar catastro catastro con con estos
estos fines.
fines. En En
este orden
este orden de de ideas,
ideas, los los otrosotros gestores
gestores no no estarían
estarían condicionados
condicionados
aa dirigir
dirigir el el CMP
CMP hacia hacia procesos
procesos de de formalización,
formalización, acceso acceso oo admi-admi-
nistración
nistración de de tierras
tierras (artículo
(artículo 2.2.2.2.19).
2.2.2.2.19).
En conclusión,
En conclusión, el el modelo
modelo de de CMPCMP del del actual
actual gobierno
gobierno presentapresenta di- di-
ferencias destacables
ferencias destacables frente frente al al modelo
modelo de de Santos
Santos que, que, aa pesar
pesar de de algunas
algunas
variaciones aa través
variaciones través del del tiempo,
tiempo, tendió tendió aa enmarcarse
enmarcarse en en elel modelo
modelo de de Re-
Re-
forma Rural
forma Rural Integral
Integral establecido
establecido en en elel Acuerdo
Paz. El El gobierno
gobierno
76
76 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
Duque, en
Duque, en cambio,
cambio, se se ha
ha inclinado
inclinado aa promover
promover un un modelo
modelo predominante-
predominante-
mente cartográfico
mente cartográfico y,y, aunque
aunque se se propone
propone resolver
resolver problemas
problemas relacionados
relacionados
con la
con la seguridad
seguridad jurídica,
jurídica, nono dispone
dispone de de mecanismos
mecanismos idóneos idóneos parapara ello,
ello,
en especial
en especial alal haber
haber abandonado
abandonado el el certificado
certificado predial
predial único.
único. Los
Los cambios
cambios
más significativos
más significativos son son elel aumento
aumento de de la
la autonomía
autonomía de de los
los gestores
gestores descen-
descen-
tralizados,
tralizados, lala flexibilización
flexibilización de de los
los operadores,
operadores, la la reducción
reducción de de los
los alcan-
alcan-
ces multipropósito
ces multipropósito del del catastro
catastro hasta
hasta el el punto
punto de de desligarlos
desligarlos de de lala labor
labor
de la
actualización oo de de afirmar
afirmar que
que dicha
dicha característica
característica es es implícita
implícita yy la la
simplificación del
simplificación del barrido
barrido predial.
predial. Este
Este nuevo
nuevo esquema
esquema busca reducir los
busca reducir los
costos de
costos de operación,
operación, establece
establece rutas
rutas para dotar al
para dotar al catastro
catastro de de un
un carácter
carácter
multipropósito de
multipropósito de forma
forma escalonada
escalonada yy estáestá dirigido
dirigido hacia
hacia lala consolidación
consolidación
del mercado
del mercado de de tierras.
tierras.
59 77
77
EL
EL CMP
CMP EN
EN LUCES
LUCES YY SOMBRAS.
SOMBRAS. EXPERIENCIAS
EXPERIENCIAS
INTERNACIONALES
INTERNACIONALES YY RIESGOS
RIESGOS DEL
DEL MODELO
MODELO
Como se
Como se ha
ha mostrado
mostrado a alolo largo largo del del texto,
texto, la la política
política pública
pública de de actualiza-
actualiza-
ción masiva del catastro y de implementación de un enfoque multipro-
ción masiva del catastro y de implementación de un enfoque multipro-
pósito ha
pósito ha estado
estado surcadasurcada por por oscilaciones
oscilaciones de de los
los tomadores
tomadores de de decisión
decisión
acerca de
acerca de sus
sus principales
principales aspectos aspectos metodológicos,
metodológicos, institucionales,
institucionales, pre- pre-
supuestales yy normativos.
supuestales normativos. En En lala actualidad,
actualidad, el el gobierno
gobierno de de Duque
Duque le le haha
dado un nuevo impulso a esta política bajo un modelo que apuesta, de
dado un nuevo impulso a esta política bajo un modelo que apuesta, de
forma decidida,
forma decidida, por por lala unificación
unificación yy la la simplificación
simplificación de de loslos procesos,
procesos, la la
reducción de
reducción de costos,
costos, la la tercerización
tercerización de de operaciones
operaciones y y la la participación
participación de de
las entidades
las entidades territoriales
territoriales en en la
la expansión
expansión de de lala política.
política. No No obstante,
obstante, más más
allá
allá de
de lala conservación
conservación del del nombre
nombre de de lala política,
política, es es prudente
prudente proponer
proponer
reflexiones sobre
reflexiones sobre los los impactos
impactos de de esos
esos cambios
cambios en en los
los alcances
alcances yy en en loslos
contenidos del
contenidos del CMP.CMP.
Como se
Como se mencionó
mencionó en en elel capítulo
capítulo anterior,
anterior, en en el el Plan
Desarrollo
2018-2022, el
2018-2022, el gobierno
gobierno Duque Duque se se propuso
propuso la la ambiciosa
ambiciosa meta meta de de actualizar
actualizar
ee implementar
implementar el el CMP
CMP en en elel 60%
60% de de los
los municipios
municipios del del territorio
territorio nacional,
nacional,
cubriendo,
cubriendo, entre entre otros,otros, lala totalidad
totalidad de de las
las zonas
zonas PDET.
PDET. Para Para alcanzar
alcanzar esta esta
meta en
meta en cerca
cerca de de dosdos años
años yy medio,
medio, debe debe haber
haber una una fuerte
fuerte aceleración
aceleración de de
los
los procesos
procesos de de gestión
gestión catastral;
catastral; resulta,
resulta, entonces,
entonces, oportuno
oportuno tomar tomar las las
precauciones
precauciones pertinentes
pertinentes para para garantizar
garantizar el el éxito
éxito enen la la ejecución
ejecución yy en en la la
integralidad de
integralidad de la la política.
política. ParaPara esteeste fin,
fin, sese deben
deben tenertener en en cuenta
cuenta los los re-re-
sultados tempranos
sultados tempranos de de lala puesta
puesta en en marcha
marcha del del CMP
CMP en en Colombia
Colombia yy las las
experiencias internacionales
experiencias internacionales en en contextos
contextos cercanos cercanos yy similares
similares que que facili-
facili-
tan la
tan la identificación
identificación de de riesgos
riesgos concretos,
concretos, de de problemas
problemas predecibles
predecibles yy de de
prácticas
prácticas exitosas.
exitosas.
En ese
En ese orden
orden de de ideas,
ideas, en en este
este último
último capítulo
capítulo se se examinarán
examinarán algunas algunas
experiencias latinoamericanas
experiencias latinoamericanas de de laslas que,
que, por por comparación
comparación con con el el caso
caso
59 79
79
colombiano, pueden
colombiano, extraerse algunas
pueden extraerse algunas lecciones
lecciones acerca
acerca del
del diseño
diseño yy la
la im-
im-
plementación del
plementación del modelo
modelo de de CMP
CMP deldel actual
actual gobierno.
gobierno. Posteriormente,
Posteriormente,
se esbozará
se esbozará unun esquema
esquema de de riesgos
riesgos que
que sese derivan
derivan de
de ese
ese modelo
modelo y y se
se ofre-
ofre-
cerá una
cerá una batería
batería de
de recomendaciones
recomendaciones que, que, según
según nuestro
nuestro criterio,
criterio, podrían
podrían
ayudar aa reducir
ayudar reducir los
los riesgos
riesgos yy aa acercar
acercar lala política
política pública
pública aa lo
lo mandado
mandado
constitucionalmente.
constitucionalmente.
Experiencias
Experiencias en en Sudamérica
Sudamérica como como referente
referente de de realidad
realidad
En agosto
2019, la la Organización
Organización de de las
las Naciones
Naciones Unidas Unidas para para lala Ali-
Ali-
mentación y la Agricultura (FAO) organizó el encuentro internacional
mentación y la Agricultura (FAO) organizó el encuentro internacional
“Catastro yy Formalización
“Catastro Formalización de de Tierras.
Tierras. La La Clave
Clave parapara el el Desarrollo
Desarrollo Rural Rural
Sostenible” en
Sostenible” en elel queque participaron
participaron funcionarios
funcionarios yy expertos expertos internaciona-
internaciona-
les que
les que compartieron
compartieron la la experiencia
experiencia de de sus
sus países
países en en la
la consolidación
consolidación del del
catastro y la aplicación del enfoque multipropósito. Para efectos compa-
catastro y la aplicación del enfoque multipropósito. Para efectos compa-
rativos, resulta
rativos, resulta relevante
relevante retomar retomar las las experiencias
experiencias presentadas
presentadas por por Brasil,
Brasil,
Ecuador yy Paraguay.
Ecuador Paraguay.
El caso
El caso brasileño
brasileño' 1 tiene tiene como
como hito hito normativo
normativo la la promulgación
promulgación de de la
la
Ley 10267
Ley 10267 de de 2001
2001 con con la la que
que se se buscó resolver el
buscó resolver el problema
problema de de la
la debi-
debi-
lidad técnica
lidad técnica de de la la ubicación,
ubicación, extensión
extensión yy límites límites jurídicos
jurídicos de de las
las tierras
tierras
rurales.? Mediante
rurales. 2
Mediante esa esa Ley
Ley se se emprendió
emprendió un un proceso
proceso de de modernización
modernización de de
la información
la información cartográfica
cartográfica catastral
catastral yy registral
registral que que incluyó
incluyó la la obligación
obligación
de realizar
de realizar levantamientos
levantamientos prediales prediales de de cada
cada unouno de de los
los bienes
bienes inmuebles
inmuebles
del país.
del país.
Para lograr
Para lograr ese ese propósito,
propósito, la la política
política pública
pública incluyó
incluyó la la concurren-
concurren-
cia de
cia de loslos propietarios
propietarios aa través través de de un un sistema
sistema escalonado
escalonado de de reportes
reportes
obligatorios en
obligatorios en el el que
que loslos propietarios
propietarios de de las
las tierras
tierras de de mayor
mayor extensión
extensión
debían aportar
debían aportar al al Incra
Incra los los levantamientos
levantamientos topográficos
topográficos de de sus
sus predios.
predios. El El
no reporte
no reporte de de lala información
información solicitada
solicitada en en los
los tiempos
tiempos establecidos
establecidos era era
castigado con
castigado con multas.
multas. La La consolidación
consolidación progresiva
progresiva de de los
los levantamientos
levantamientos
permitió al
permitió al Incra
Incra reducir
reducir sus sus ejercicios
ejercicios aa la la comprobación
comprobación de de lala exactitud
exactitud
de los
de los planos;
planos; de de esa esa manera
manera hubo hubo un un importante
importante ahorro ahorro de de esfuerzos
esfuerzos
presupuestales.
presupuestales.
1
1 Intervención
Intervención de de Marcelo
Marcelo José
José Pereira
Pereira da
da Cunha,
Cunha, coordinador
coordinador general
general de
de
Cartografía
Cartografía del
del Incra
Incra (Pereira
(Pereira dada Cunha,
Cunha, 2019).
2019).
2
2 En
En Brasil,
Brasil, los
los catastros
catastros urbanos
urbanos se se encuentran
encuentran bajo
bajo la
la administración
administración dede
los
los municipios,
municipios, en en oposición
oposición alal catastro
catastro rural
rural nacional
nacional que
que está
está a
a cargo
cargo del
del
Instituto
Instituto Nacional
Nacional de de Colonización
Colonización yy Reforma
Reforma Agraria
Agraria (Incra).
(Incra).
80
80 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
El esquema
El esquema brasilero incorporó la
brasilero incorporó la obligatoriedad
obligatoriedad de de la la actualización
actualización
catastral para
catastral para la la realización
realización de de negocios
negocios sobre sobre la la tierra
tierra (ventas,
(ventas, hipotecas,
hipotecas,
englobes, etc.)
englobes, etc.) al al establecer
establecer un un certificado
certificado predialpredial sin sin el el cual
cual no no se se podía
podía
realizar el
realizar el registro
registro de de loslos negocios.
negocios. Así, Así, sese aseguró
aseguró la la conservación
conservación per- per-
manente del
manente del catastro
catastro yy la la coincidencia
coincidencia de de lala información
información registral registral con con la la
información cartográfica-catastral.
información cartográfica-catastral.
En materia
En materia ambiental,
ambiental,? 3 se se incorporaron
incorporaron múltiples múltiples incentivos
incentivos para para
promover el
promover el autoreporte
autoreporte de de quienes
quienes ejercen
ejercen la la tenencia
tenencia de de los
los predios
predios espe- espe-
cialmente justificados
cialmente justificados en en las
las obligaciones
obligaciones sobre sobre áreasáreas dede reserva
reserva mínimamínima (el (el
marco jurídico
marco jurídico brasileño
brasileño obliga obliga aa la la preservación
preservación de de un
un porcentaje
porcentaje de de todos
todos
los predios)
los predios) yy en en lala posibilidad
posibilidad de de recibir
recibir pagos
pagos por por servicios
servicios ambientales
ambientales
por la
por la protección
protección de de áreas
áreas de de importancia
importancia estratégica
estratégica (áreas (áreas de de protección
protección
de mayor
de mayor tamaño tamaño a alas obligatorias, fuentes
las obligatorias, fuentes hídricas,
hídricas, bosques,
bosques, etc.). etc.).
Finalmente, en
Finalmente, en cuanto
cuanto a a la la interoperabilidad
información para para
la planeación
la planeación de de políticas
políticas públicas,
públicas,* en 4
en Brasil
Brasil se se haha logrado
logrado establecer
establecer un un
sistema de
sistema de información
información cartográficacartográfica unitariounitario que que facilita
facilita la la comprensión
comprensión
de las
de las necesidades
necesidades territoriales
territoriales de de acceso
acceso aa políticas
políticas yy aa servicios
servicios públicos,
públicos,
con la
con la aplicación
aplicación de de variables cruzadas yy de
variables cruzadas de lala evaluación
evaluación de de las
las condicio-
condicio-
nes de
nes de cada
cada zona.zona. Así,Así, porpor ejemplo,
ejemplo, se se puede
puede establecer
establecer la la necesidad
necesidad de de ga-
ga-
rantizar distritos
rantizar distritos de de riego
riego parapara la la producción
producción agropecuaria,
agropecuaria, de de concentrar
concentrar
esfuerzos
esfuerzos contra contra el el agotamiento
agotamiento del del suelo,
suelo, la la deforestación
deforestación o o del
del usouso del del
agua, yy de
agua, de mejorar
mejorar la la conectividad
conectividad de de redes
redes de de telefonía
telefonía celularcelular al al observar
observar
los obstáculos
los obstáculos geográficos
geográficos yy la la densidad
densidad poblacional
poblacional de de loslos territorios.
territorios.
En Ecuador,
En Ecuador,' por 5
por su su parte,
parte, se se observan
observan dos dos coincidencias
coincidencias fundamen- fundamen-
tales con
tales con el el caso
caso colombiano:
colombiano: la la puesta
puesta en en marcha
marcha de de programas
programas de de forma-
forma-
lización territorial
lización territorial yy la la descentralización,
descentralización, tercerización
tercerización yy financiación
financiación por por
crédito de
crédito de loslos procesos
procesos de de formación
actualización catastral.catastral. La La formali-
formali-
zación tiene
zación tiene origen
origen en en laslas políticas
políticas de de reforma
reforma agrariaagraria de de loslos sesenta
sesenta yy fue fue
objeto de
objeto de reformas,
reformas, en en los
los setenta
setenta yy en en los
los noventa,
noventa, que que facilitaron
facilitaron la la ope-
ope-
ración
ración diferencial
diferencial en en los
los territorios
territorios (sectores).
(sectores). Entre Entre 2002
2002 yy 2008 2008 se se llevó
llevó
aa cabo
cabo un un programa
programa masivo masivo de de formalización
formalización denominado denominado Programa Programa de de
Regularización yy Administración
Regularización Administración de de Tierras
Tierras Rurales
Rurales (PRAT) (PRAT) que que ayudó
ayudó
3
3 Intervención
Intervención dede Jaine
Jaine Ariely
Ariely Cubas
Cubas Davet,
Davet, directora
directora de
de Registro
Registro yy Promo-
Promo-
ción
ción Forestal
Forestal (Cubas
(Cubas Davet,
Davet, 2019).
2019).
4
4 Intervención
Intervención de
de Sergio
Sergio Paganini
Paganini Martins,
Martins, investigador
investigador de
de la
la Universidad
Universidad de
de
São
Sáo Paulo
Paulo (Paganini
(Paganini Martins,
Martins, 2019).
2019).
5
5 Intervención
Intervención de
de Geovanna
Geovanna Alexandra
Alexandra Chávez
Chávez Cangas,
Cangas, directora
directora metropoli-
metropoli-
tana
tana de
de Catastro
Catastro dede Quito
Quito (Chávez
(Chávez Cangas,
Cangas, 2019).
2019).
59 81
81
aa mejorar
mejorar el el índice
índice de de informalidad
informalidad en en lala tenencia
tenencia de de la
la tierra
tierra que,
que, para
para la la
fecha
fecha de de inicio,
inicio, eraera dede 70%.
70%.
No
No obstante,
obstante, una una vez vez terminada
terminada la la política
política de de formalización
formalización masiva, masiva,
se han
se han presentado
presentado importantes
importantes retos retos tantotanto para para continuar
continuar con con la la regulari-
regulari-
zación, como
zación, como para para mantener
mantener la la formalidad
formalidad al al pasar
pasar aa un un sistema
sistema de de forma-
forma-
lización por
lización por petición
petición de de parte
parte en en el el que
que persisten
persisten problemasproblemas estructurales.
estructurales.
Ejemplos de
Ejemplos de estos
estos son
son la la poca
poca integración
integración de de laslas entidades,
entidades, especialmente
especialmente
catastro registro, la 6
la ausencia
ausencia de de estímulos
estímulos para para la la concurrencia
concurrencia de de los
los
tenedores (poseedores
tenedores (poseedores uu ocupantes) ocupantes) informales informales pues pues hay hay un un temor
temor al al
pago de
pago de impuestos,
impuestos, las las demoras
demoras del del trámite
trámite de de formalización
formalización (6 (6 meses
meses aa 33
años), las
años), las dificultades
dificultades en en la la interlocución
interlocución con con las las autoridades
autoridades que que derivan
derivan
en la
en la contratación
contratación de de abogados
abogados para para el el seguimiento
seguimiento del del proceso
proceso yy casos casos de de
corrupción en
corrupción en cobros
cobros por por realizar
realizar el el proceso.
proceso.
En materia
En materia de de catastro,
catastro, la la aplicación
aplicación del del enfoque
multipropósito (de- (de-
nominado en
nominado en Ecuador
Ecuador como como multifinalitario)
multifinalitario) coincidió coincidió con con un un proceso
proceso
masivo de
masivo de actualización
actualización según según el el cual
cual el el 75%
75% de de los
los municipios
municipios (cantones(cantones
en Ecuador)
en Ecuador) carecía carecía de de catastro
catastro geográfico.
geográfico. En En este
este caso,
caso, laslas autoridades
autoridades
territoriales, que
territoriales, que desde
desde 2008 2008 tienen
tienen aa su su cargo
cargo el el catastro,
catastro, adelantaron
adelantaron la la
actualización de
actualización de forma
forma diferenciada:
diferenciada: en en el el caso
caso de de los
los municipios
municipios peque- peque-
ños, se
ños, se optó
optó por por un un apoyo
apoyo del del Gobierno
Gobierno nacional nacional (SIG (SIG Tierras)
Tierras) para para la la
conformación de
conformación de unun catastro
catastro geográfico
geográfico en en laslas áreas
áreas rurales
rurales con con resultados
resultados
exitosos para
exitosos para 57 57 cantones.
cantones. Por Por otra
otra parte,
parte, la la actualización
actualización catastralcatastral en en las
las
áreas urbanas,
áreas urbanas, adelantada
adelantada por por cada
cada municipio,
municipio, presentó presentó problemas
problemas serios serios
por cuenta
por cuenta de de lala calidad
calidad de de los
los productos
productos entregados,entregados, de de lala selección
selección de de
operadores sin
operadores sin experiencia
experiencia ni ni capacidad
capacidad técnica técnica para para adelantar
adelantar los los proce-
proce-
sos de
sos de recolección
información yy del del endeudamiento
endeudamiento que que supuso
supuso para para
los municipios
los municipios que que debían
debían tener tener un un catastro
actualizado para para recibir
recibir fi- fi-
nanciación de
nanciación de parte
parte del del Gobierno
Gobierno nacional nacional para para otros
otros proyectos
proyectos (Chávez(Chávez
Cangas, 2019).
Cangas, 2019).
Además,
Además, se se reconocieron
reconocieron los los problemas
problemas en en el el otorgamiento
otorgamiento de de ad-
ad-
judicaciones pues,
judicaciones pues, sin sin la la totalidad
totalidad del del castrato,
castrato, no no se se tiene
tiene plena certeza
plena certeza
sobre la
sobre la naturaleza
naturaleza baldía baldía de de las
las tierras,
tierras, lo lo queque ha ha dado
dado lugar
lugar aa disputas
disputas
6
6 ElElcaso
caso ecuatoriano
ecuatoriano es es aún
aún másmás complejo
complejo que que elel colombiano
colombiano por por elel sis-
sis-
tema
tema de de folios
folios personales
personales en en el
el que
que la la propiedad
propiedad privada
privada se
se ordena
ordena de de
acuerdo
acuerdo con con los
los datos
datos del
del dueño
dueño yy nono deldel predio.
predio. Sin
Sin embargo,
embargo, la la migra-
migra-
ción
ción al
al sistema
sistema de de folio
folio real
real (similar
(similar al folio de
al folio de matrícula
matrícula inmobiliaria)
inmobiliaria) se se
estaría
estaría aprovechando
aprovechando para para garantizar
garantizar la la correspondencia
correspondencia de de la
la informa-
informa-
ción
ción registral
registral yy catastral.
catastral.
82
82 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
entre propietarios
entre propietarios yy adjudicatarios.
adjudicatarios. Se Se advirtió,
advirtió, entonces,
entonces, acerca acerca de de lala con-
con-
veniencia de
veniencia de adelantar
adelantar procesos
formalización yy de de catastro
forma
simultánea.
simultánea.
Al igual que
Al igual que Ecuador,
Ecuador, ParaguayParaguay” 7 cuenta cuenta con con un un sistema
sistema descentrali-
descentrali-
zado de
zado de catastro
catastro desdedesde 1992 1992 en en elel que
que los los municipios
municipios son son responsables
responsables de de
su administración
su administración que que incluye
incluye tantotanto la la recaudación
recaudación de de impuestos,
impuestos, como como la la
formación y y actualización
formación actualización cartográfica.
cartográfica. AA pesar pesar de de ello,
ello, para
para 2015,
2015, el el 91%
91%
de los
de los municipios
municipios carecía carecía de de catastro.
catastro. Igualmente,
Igualmente, había había un un gran
gran desfase
desfase
entre valores
entre catastrales yy comerciales,
valores catastrales comerciales, yy un un bajo
bajo recaudo
recaudo del del impuesto
impuesto
predial –con
predial -con un un cobro
cobro efectivo
efectivo de de apenas
apenas el el 20%
20% de de los
los predios
predios aa nivel nivel
rural yy de
rural de unun 40%
40% en en lolo urbano–.
urbano—. Para Para atender
atender esos esos problemas,
problemas, se se haha ini-
ini-
ciado una
ciado una política
política de de modernización
modernización del del catastro
catastro (de (de unun sistema
sistema escrito
escrito aa
un sistema
un sistema electrónico)
electrónico) yy de de articulación
articulación institucional,
institucional, especialmente
especialmente con con
registro.
registro. Con Con el el avance
avance de de estas
estas estrategias,
estrategias, yy con con lala prestación
prestación de de servicios
servicios
de certificación,
de certificación, el el catastro
catastro ha ha logrado
logrado legitimidad
legitimidad yy reconocimiento
reconocimiento en en
tanto un
tanto un instrumento
instrumento necesario necesario para para los los negocios
negocios sobre sobre inmuebles
inmuebles yy para para
la regularización
la regularización de de lala tenencia
tierra.
Sobre este
Sobre este último
último aspecto,
aspecto, el el Instituto
Instituto NacionalNacional de de Desarrollo
Desarrollo Rural Rural
yy de
de la la Tierra
Tierra (Indert)
(Indert) instalóinstaló equipos
equipos de de trabajo
trabajo en en catastro
catastro yy registro
registro
para garantizar
para garantizar el el flujo
flujo de de información.
información. De De igual
igual forma,
forma, asumió
asumió un un modelo
modelo
de
de intervención
territorial masivamasiva (parecido
(parecido al al Barrido
Barrido PredialPredial Masivo)
Masivo)
en el
en el que
que laslas autoridades
autoridades de de tierras
tierras recogen
recogen información
información por por “colonias”
“colonias”
yy no
no por
por predios,
predios, cambiando
cambiando así así elel modelo
modelo de de demanda
demanda aa uno uno de de oferta.
oferta.
Finalmente, para
Finalmente, para tratar
tratar de de resolver
resolver los los costos
costos legales
legales del del proceso
proceso para para los los
beneficiarios, se
beneficiarios, se pasó
pasó de de unun cobro
cobro del del 10%10% al al 3%
3% deldel predio.
predio. EstaEsta política
política
fortaleció la
fortaleció la cultura
cultura del del catastro
catastro yy de de la la tenencia
tenencia formal formal de de lala propiedad.
propiedad.
En conclusión,
En conclusión, las las experiencias
experiencias internacionales
internacionales latinoamericanas
latinoamericanas
aportan ideas
aportan ideas relevantes
relevantes para para la la reducción
reducción de de costos
costos yy para para la la participa-
participa-
ción de
ción de lala ciudadanía
ciudadanía en en lala formación
formación yy el el mantenimiento
mantenimiento del del catastro.
catastro.
Brasil dispone
Brasil dispone de de mecanismos
mecanismos coercitivos coercitivos que que garantizan
garantizan la la coherencia
coherencia
de la
de la información
información registral registral yy catastral,
catastral, yy de de estímulos
estímulos para para el el autorepor-
autorepor-
te de
te de información
información para para alimentar
alimentar yy actualizar
actualizar las las diferentes
diferentes funciones
funciones del del
catastro.
catastro. En En el el caso
caso ecuatoriano,
ecuatoriano, la la experiencia
experiencia del del SIGSIG Tierras
Tierras permite
permite
entender las
entender las ventajas
ventajas de de una
una operación
operación centralizada
centralizada para para apoyar
apoyar aa los los mu-mu-
nicipios más
nicipios más necesitados
necesitados yy los los riesgos
riesgos de de una
una descentralización
descentralización yy de de una una
7
7 Intervención
Intervención de
de Francisco
Francisco Ruiz
Ruiz Díaz,
Díaz, director
director general
general de
de Catastro
Catastro del
del Mi-
Mi-
nisterio
nisterio de
de Hacienda
Hacienda (Ruiz
(Ruiz Díaz,
Díaz, 2019).
2019).
59 83
83
tercerización sin
tercerización sin la
la debida
debida regulación
regulación de de la
la idoneidad
idoneidad de de los
los operadores
operadores yy
de la
de la calidad
calidad dede los
los productos.
productos. En En esteeste mismo
mismo sentido,
sentido, el el caso
caso paraguayo
paraguayo
es el
es el ejemplo
ejemplo de de que
que lala descentralización
descentralización de de lala administración
administración del del catas-
catas-
tro no
tro no garantiza
garantiza su su eficiencia
eficiencia nini su
su calidad.
calidad. Finalmente,
Finalmente, sobre sobre loslos procesos
procesos
de regularización,
de regularización, en en el
el caso
caso ecuatoriano
ecuatoriano se se destacan
destacan las las ventajas
ventajas de de una
una
implementación coordinada
implementación coordinada con con elel catastro;
catastro; en en la la experiencia
experiencia paraguaya,
paraguaya,
por
por su su parte,
parte, sese nota
nota un un interés
interés por
por reforzar
reforzar la la legitimidad
legitimidad institucional
institucional
del catastro
del catastro yy dede la
la formalización,
formalización, así así como
como de de las
las ventajas
ventajas de de la
la operación
operación
masiva territorial
masiva territorial yy de de la
la coordinación
coordinación institucional,
institucional, especialmente
especialmente en en el
el
manejo de
manejo de la
la información.
información.
Riesgos
Riesgos asociados
asociados a a lala implementación
implementación
del modelo
del modelo de de CMPCMP
Como se
Como se ha
ha visto
visto aa lo
lo largo
largo del
del documento,
documento, la la definición
definición de de la
la estrategia
estrategia
para la
para la implementación
CMP supone
supone preguntas
preguntas sobre
sobre sus
sus funciones
funciones oo
usos,
usos, susu diseño,
diseño, lala metodología
metodología con con que
que planea
planea levantar,
levantar, sus
sus costos
costos yy su
su fi-
fI-
nanciamiento. AA su
nanciamiento. su vez,
vez, la
la implementación
implementación material
material conlleva
conlleva la la evaluación
evaluación
de los
de los retos
retos identificados
identificados en en los
los pilotos
pilotos de
de prueba
prueba yy lala puesta
puesta en en marcha
marcha
de mecanismos
de mecanismos de de control
control para
para garantizar
garantizar la
la calidad
calidad dede los
los productos
productos yy la la
TABLA
TABLA 99
Riesgos
Riesgos de
de la
la implementación
implementación del
del CMP
CMP
No
No implementación
implementación del del modelo
modelo oo de
de la
la
Incumplimiento
Incumplimiento | actualización
catastral masiva,
masiva, ya
ya sea
sea por
por
no
no ejecución
ejecución oo por
por falta
falta de
de presupuesto.
presupuesto.
Continuidad
Continuidad deldel modelo
modelo de
de catastro
catastro
anterior,
anterior, sin
sin enfoque
enfoque multipropósito;
multipropósito;
Riesgos
Riesgos de
de gestión
gestión Inocuidad
Inocuidad
que
que nono existan
existan herramientas
herramientas para
para el
el
mantenimiento.
mantenimiento.
Respecto
Respecto dede las
las obligaciones
obligaciones derivadas
derivadas del
del
Inconexidad
Inconexidad Acuerdo
Acuerdo Final
Final dede Paz
Paz del
del que
que se
se desprende
desprende
como
como política
política pública territorial rural.
pública territorial rural.
Sobrecostos
Sobrecostos en en la
la ejecución,
ejecución, contratación
contratación
Detrimento
Detrimento irregular,
irregular, errores
errores en
en el
el desarrollo
desarrollo de
de los
los
presupuestal
presupuestal procesos,
procesos, mala
mala calidad
calidad dede los
los productos
productos por
por
falta
falta de
de control.
control.
Riesgos
Riesgos de
de corrupción
corrupción Influencia ilícita
Influencia ilícita para
para que
que elel catastro
catastro facilite
facilite
la
la apropiación
apropiación ilegal
ilegal (acaparamiento
(acaparamiento de de
Favorecimiento
Favorecimiento
baldíos
baldíos oo despojos),
despojos), oculte tenencias oo
oculte tenencias
de
de terceros
terceros
permita
permita avalúos
avalúos fraudulentos,
fraudulentos, ya ya sea
sea por
por
presión
presión oo por
por acuerdos
acuerdos con con terceros.
terceros.
FUENTE: elaboración propia.
propia.
84
84 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
integridad del
integridad del proceso.
proceso. En En atención
atención aa estas
estas preguntas,
preguntas, desde
desde Dejusticia
Dejusticia
advertimos que
advertimos que la
la implementación
implementación de de una
una política
política de
de CMP
CMP inadecuada
inadecuada
conlleva cinco
conlleva cinco tipos
tipos dede riesgos
riesgos que
que pueden
pueden categorizarse
categorizarse como
como de
de gestión
gestión
yy de
de corrupción
corrupción de de la
la siguiente
siguiente forma.
forma.
Riesgos
Riesgos de gestión: (1)
de gestión: (1) Incumplimiento
Incumplimiento
De acuerdo
De acuerdo con con el el Acuerdo
Acuerdo Final Final dede Paz
Paz yy concon los
los Conpes
Conpes 3859 3859 de de 2016
2016 yy
3958 de
3958 de 2019,
2019, la la actualización
actualización masiva masiva del del catastro
catastro yy la la implementación
implementación del del
modelo multipropósito deberían deberían ejecutarse
ejecutarse en en unun tiempo
tiempo de de entre
entre siete
siete yy
ocho años.
ocho años. Se Se puede
puede decir decir queque esos
esos términos
términos resultan
resultan de de difícil
difícil cumpli-
cumpli-
miento por
miento por lala dimensión
dimensión de de la
la tarea
tarea yy tendiendo
tendiendo en en cuenta
cuenta el el corto
corto avance
avance
alcanzado en
alcanzado en casi
casi tres
tres años
años yy medio
medio de de ejecución
ejecución (dos (dos años
años del del gobierno
gobierno
Santos yy un
Santos un añoaño yy medio
medio del del gobierno
gobierno Duque)Duque) al al cabo
cabo de de loslos cuales
cuales se se
ha culminado
ha culminado el el barrido
barrido predial
predial en en unun municipio
municipio yy se se está
está escalando
escalando la la
intervención en
intervención en otros
otros quince
quince municipios,
municipios,* ubicados
8
ubicados en en los
los departamentos
departamentos
de Antioquia, Bolívar,
de Antioquia, Bolívar, Córdoba,
Córdoba, Cundinamarca,
Cundinamarca, La La Guajira,
Guajira, Magdalena,
Magdalena,
Meta
Meta yy Tolima.
Tolima. De De estos,
estos, solo
solo dos
dos sese han
han iniciado:
iniciado: El El Guamo
Guamo en en Bolívar,
Bolívar, aa
cargo de
cargo de PNUD,
PNUD, yy Rioblanco
Rioblanco en en Tolima,
Tolima, aa cargocargo de de OIM.
OIM.
Las proyecciones
Las proyecciones del del Conpes
Conpes 3958 3958 yy del del Plan
Desarrollo 2018- 2018-
2022 contemplaron
2022 contemplaron un un apoyo
apoyo aa loslos municipios
municipios con con baja capacidad técnica
baja capacidad técnica
yy presupuestal,
presupuestal, incluyendo
incluyendo los los 170
170 municipios
municipios PDET. PDET. Sin Sin embargo,
embargo, aa la la
fecha, no
fecha, no sese han
han emprendido
emprendido procesos procesos de de formación
formación yy de de actualización
actualización
diferentes aa los
diferentes los que
que habían
habían empezado
empezado su su curso
curso en en el el gobierno
gobierno Santos Santos bajo
bajo
el modelo
el modelo integrado
integrado de de CMP
CMP yy OSPR.OSPR. En En lala actualidad,
actualidad, no no hay hay claridad
claridad
sobre el
sobre el orden
orden de de priorización,
priorización, sobre sobre la la metodología
metodología aa emplear emplear (las (las mo-
mo-
dificaciones al
dificaciones al Barrido
Barrido Predial
Predial Masivo
Masivo todavía
todavía son son pocopoco precisas)
precisas) yy sobresobre
la forma
la forma en en que
que se se hará
hará esaesa intervención
intervención en en zonas
zonas PDET PDET en en laslas que
que se se ha
ha
reactivado la
reactivado la violencia sociopolítica, como
violencia sociopolítica, como el el Catatumbo,
Catatumbo, el el Bajo
Bajo Cauca
Cauca oo
el sur
el sur de
de Córdoba.
Córdoba.
La expectativa
La expectativa gubernamental
gubernamental acerca acerca del del uso
uso de de imágenes
imágenes satelita-
satelita-
les oo fotografías
les fotografías aéreas aéreas de de alta
alta precisión
precisión tomadas,
tomadas, previamente,
previamente, por por otras
otras
8
8 De
De acuerdo
acuerdo con con los
los últimos
últimos datos
datos conocidos,
conocidos, se se tiene
tiene proyectado
proyectado aplicar
aplicar
el
el barrido
barrido predial
predial para
para CMP
CMP y y OSP
OSP en
en los
los catorce
catorce municipios
municipios que que ya
ya cuen-
cuen-
tan
tan con
con Plan
Plan dede Ordenamiento
Ordenamiento Social Social de
de lala Propiedad.
Propiedad. Su Su ejecución
ejecución esta-
esta-
ría
ría cargo
cargo de de las
las siguientes
siguientes agencias:
agencias: OIM:
OIM: Rioblanco
Rioblanco (Tolima),
(Tolima), Planadas
Planadas
(Tolima)
(Tolima) yy Topaipí
Topaipí (Cundinamarca);
(Cundinamarca); PNUD: PNUD: El El Guamo
Guamo (Bolívar),
(Bolívar), Córdoba
Córdoba
(Bolívar)
(Bolívar) yy Valencia
Valencia (Córdoba);
(Córdoba); FAO:FAO: San
San Juan
Juan deldel Cesar
Cesar (La
(La Guajira),
Guajira), Fon-
Fon-
seca
seca (La(La Guajira)
Guajira) yy Ciénaga
Ciénaga (Magdalena);
(Magdalena); Usaid:Usaid: Ataco
Ataco (Tolima),
(Tolima), Chaparral
Chaparral
(Tolima),
(Tolima), SanSan Jacinto
Jacinto (Bolívar)
(Bolívar) Montelibano
Montelibano (Córdoba),
(Córdoba), Cáceres
Cáceres (Antioquia)
(Antioquia)
yy Puerto
Puerto Lleras
Lleras (Meta).
(Meta).
59 85
85
autoridades gubernamentales
autoridades gubernamentales (por (por ejemplo
ejemplo la la FAC)
FAC) yy que, que, de de acuerdo
acuerdo
con lo
con lo expuesto
expuesto en en el el seminario
seminario organizado
organizado por por FAO,
FAO, daríadaría parapara una una co-co-
bertura de
bertura de cerca
cerca deldel 35%35% del del territorio
territorio nacional
nacional? yy representaría
9
representaría un un avan-
avan-
ce
ce significativo
significativo en en el el recaudo
información geográficageográfica que, que, igualmente,
igualmente,
debe someterse
debe someterse aa los los procesos
procesos respectivos
respectivos de de validación
validación técnica técnica por por parte
parte
del IGAC
del IGAC para para queque esteeste constate
constate que que la la misma
misma se se puede utilizar para
puede utilizar para cons-
cons-
truir los
truir los planos.
planos. Más Más allá allá dede contar
contar con con esas
esas imágenes,
imágenes, yy de de su
su consolida-
consolida-
ción en
ción en información
información cartográfica cartográfica catastral,catastral, estasestas nono pueden
pueden reemplazar
reemplazar
el reconocimiento
el reconocimiento predial predial en en terreno
terreno para para constatar
constatar la la información
información yy
precisar los
precisar los datos
datos jurídicos,
jurídicos, sociales,
sociales, económicos
económicos yy de de tenencia
tenencia material
material
yy usos
usos deldel suelo.
suelo.
En efecto,
En efecto, en en el el actual
actual modelo
modelo existen existen riesgos
riesgos de de imprecisión
imprecisión de de lala
información cartográfica dada dada la la discrecionalidad
discrecionalidad de de operadores
operadores yy de de ges-
ges-
tores para
tores para visitar
visitar los los predios
predios yy por por las las limitaciones
limitaciones de de lala interpretación
interpretación de de
aerofotografías oo de
aerofotografías de imágenes
imágenes de de satélite
satélite de de alta
alta precisión.
precisión. Usar Usar solamen-
solamen-
te
te esas
esas imágenes
imágenes como como soportesoporte puede puede llevarllevar aa interpretar
interpretar cercamientos
cercamientos
intraprediales oo segmentaciones
intraprediales segmentaciones por por uso uso como
como linderos
linderos entre entre predios;
predios;
también, se
también, se puede
puede confundir
confundir la la funcionalidad
funcionalidad de de las
las construcciones
construcciones yy se se
pueden excluir
pueden excluir áreas
áreas de de conservación.
conservación.
En relación
En relación con con la la financiación
financiación de de lala política,
política, laslas personas
personas entrevista-
entrevista-
das señalaron
das señalaron que que los los préstamos
préstamos del del Banco
Banco Mundial
Mundial yy del del BID
BID alcanzarían
alcanzarían
para la
para la implementación
implementación del del catastro
catastro en en 72
72 municipios,
municipios, sin sin que
que se se tenga
tenga
certeza de
certeza de la la forma
forma en en queque se se garantizaría
garantizaría el el CMP
CMP en en elel resto
resto deldel país,
país, so-
so-
bre todo
bre todo por por el el debilitamiento
debilitamiento presupuestal presupuestal del del IGAC
IGAC yy porqueporque la la concu-
concu-
rrencia de
rrencia de los
los municipios
municipios (con (con regalías,
regalías, por por ejemplo)
ejemplo) estaría
estaría condicionada
condicionada
por su
por su autonomía
autonomía política política yy administrativa.
administrativa.
Finalmente, sobre
Finalmente, sobre la la interoperabilidad
interoperabilidad cartográfica,cartográfica, es es necesario
necesario que que
el IGAC
el IGAC establezca
establezca los los parámetros
parámetros de de elaboración
elaboración yy de de articulación
articulación de de lala
información para
información para los los productores
productores de de las
las capas
capas no no prediales
prediales (Parques
(Parques Na- Na-
cionales
cionales Naturales
Naturales de de Colombia,
Colombia, Agencia Agencia Nacional
Nacional de de Infraestructura,
Infraestructura, enen-
tidades territoriales,
tidades territoriales, etc.) etc.) en en cumplimiento
cumplimiento de de lolo dispuesto
dispuesto en en elel artículo
artículo
2.2.2.2.12 del
2.2.2.2.12 del Decreto
Decreto 148 148 de de 2020,
2020, para para queque sese pueda
pueda integrar
integrar aa un un solo
solo
sistema de
sistema de administración
tierras yy resolver
resolver el el problema,
problema, ya existente,
ya existente,
de incompatibilidad
de incompatibilidad técnica técnica que que ha ha dificultado
dificultado el el uso
uso porpor integrado
integrado yy acu- acu-
mulado de
mulado de la la información
información geográfica geográfica territorial.
territorial.
9
9 El
El dato
dato fue
fue compartido
compartido porpor Alejandra
Alejandra Carolina
Carolina Botero
Botero Barco,
Barco, consejera
consejera
presidencial
presidencial para
para la
la Gestión
Gestión yy el
el Cumplimiento
Cumplimiento (Botero
(Botero Barco,
Barco, 2019).
2019).
86
86 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
Riesgos
Riesgos de gestión (2)
de gestión (2) Inocuidad
Inocuidad
La aplicación
La aplicación preferente
preferente del del criterio
criterio costo-eficiencia,
costo-eficiencia, establecido establecido en en el el
Conpes 3958
Conpes 3958 de de 2019,
2019, puede puede reducirreducir el el enfoque
multipropósito aa su su mí-
mí-
nima expresión.
nima expresión. Con Con la la eliminación
eliminación de de variables
variables del del modelo
modelo por por un un asunto
asunto
de costos,
de costos, puede
puede que que el el catastro
catastro se se limite
limite aa sus sus dimensiones
dimensiones cartográfica
cartográfica yy
económica que,
económica que, si si bien generan un
bien generan un cierto
cierto conocimiento
conocimiento de de las
las realidades
realidades
territoriales yy del
territoriales del enlace
enlace con con las las cartografías
cartografías temáticas
temáticas para para elel ordenamien-
ordenamien-
to yy la
to la planeación,
planeación, lo lo dotarían
dotarían de de unun alcance
alcance muy muy modesto
modesto en en materia
materia de de
garantía de
garantía de la
la seguridad
seguridad jurídica jurídica de de la
la tenencia
tierra. Por
Por otra
otra parte,
parte,
con la
con la renuncia
renuncia al al uso
uso del del certificado
certificado predial predial yy aa la la respectiva
respectiva obligación
obligación
de actualización,
de actualización, se se carecería
carecería de de mecanismos
mecanismos para para la la conservación
conservación perma- perma-
nente, lo
nente, lo que
que llevaría
llevaría aa una una necesidad
necesidad recurrente
recurrente de de procesos
procesos de de actualiza-
actualiza-
ción, como
ción, como sucedesucede hoy hoy en en día.
día.
En efecto,
En efecto, pareciera
pareciera que que el el aspecto
aspecto en en elel que
que ha ha habido
habido un un avance
avance más más
coherente ha
coherente ha sido
sido el el dede la la estandarización
estandarización de de la la información
cartográfica
bajo el
bajo el modelo
modelo LADM LADM que que permitiría
permitiría el el uso
uso de de capas
capas de de información
información te- te-
máticas para
máticas para facilitar
facilitar la la comprensión
comprensión de de las
las realidades
realidades territoriales
territoriales aa escalaescala
predial. Dicho
predial. Dicho resultado
resultado se se lograría
lograría gracias
gracias aa la la exigencia,
exigencia, aa todastodas las las auto-
auto-
ridades administrativas
ridades administrativas que que generan
generan cartografía,
cartografía, de de especificaciones
especificaciones téc- téc-
nicas
nicas compatibles,
compatibles, como como las las redes
redes geodésicas,
geodésicas, las las escalas
escalas por por zona
zona (áreas
(áreas
urbanas
urbanas o o rurales)
rurales) o o los
los formatos
formatos de de salida
salida de de lala información
información (Interlis).
(Interlis).
Con respecto
Con respecto aa la la integración
integración oo aa la la interoperabilidad
interoperabilidad informática informática
de catastro
de catastro yy de de registro,
registro, esta esta sigue
sigue ligada
ligada aa la la necesidad
necesidad de de llevar
llevar aa cabocabo
labores masivas
labores masivas de de comprobación
comprobación en en terreno.
terreno. En En efecto,
efecto, como
como señalaseñala el el
Conpes 3859
Conpes 3859 de de 2016,
2016, yy como como han han demostrado
demostrado los los planes
planes OSPR OSPR de de los
los
pilotos, hay
pilotos, hay variables
variables que que no no se se suelen
suelen tenertener en en cuenta
cuenta al al momento
momento de de
señalar la
señalar la comunicación
comunicación de de esos
esos sistemas
sistemas prediales.
prediales. Estas Estas sonson laslas diferen-
diferen-
cias
cias de
de datos
datos entre
entre las las dosdos bases
bases (dueño,
(dueño, área, área, linderos,
linderos, nomenclatura),
nomenclatura), la la
aparición de
aparición de nuevas
nuevas unidades
unidades prediales prediales oo las las dificultades
dificultades para para ubicar
ubicar dede-
rechos
rechos inscritos
inscritos en en folios
matrícula sin sin cédula
cédula catastral.
catastral. Es Es decir,
decir, la la au-
au-
tomatización de
tomatización de lala información
información requiere requiere de de una
una modernización
modernización de de orden
orden
tecnológico, pero
tecnológico, pero parapara todostodos los los casos
casos en en que
que no no sese haya
haya logrado
logrado una una co- co-
rrespondencia plena
rrespondencia plena de de loslos datos
datos se se debe
debe hacerhacer comprobación
comprobación en en terreno
terreno
para constatar
para constatar que que el el folio
inmobiliaria yy la la cédula
cédula catastral
catastral
correspondan con
correspondan con el el predio
predio observado,
observado, yy realizarrealizar las las rectificaciones
rectificaciones yy co- co-
rrecciones de
rrecciones de linderos
linderos yy área área necesarias.
necesarias.
59 87
87
Para la
Para la garantía
garantía de de unun primer
primer nivel nivel'”10 de de seguridad
seguridad jurídicajurídica de de lala te-
te-
nencia de
nencia de la la tierra
tierra es es indispensable
indispensable que que en en elel catastro
catastro se se consoliden
consoliden datos datos
coherentes con
coherentes con registro
registro yy con con laslas otras
otras entidades
entidades competentes
competentes (por (por ejem-
ejem-
plo, ANT)
plo, ANT) sobre sobre la la naturaleza
naturaleza jurídicajurídica del del predio
predio (baldío,
(baldío, fiscal,
fiscal, privado,
privado,
de uso
de uso público,
público, etc.), etc.), la la forma
forma de de tenencia
tenencia que que se se ejerce
ejerce sobre
sobre este,
este, lala iden-
iden-
tificación de
tificación de quien
quien la la ejerce
ejerce yy aa queque título,
título, así así como
como sobresobre la la extensión
extensión yy los los
linderos del
linderos del mismo.
mismo. Al respecto, el
Al respecto, el artículo
artículo 2.2.2.2.15
2.2.2.2.15 del del Decreto
Decreto marco, marco,
que establece
que establece los los mecanismos
mecanismos de de integración
integración de de catastro
registro, presta
presta
especial atención
especial atención aa los los procesos
actualización yy de de rectificación
rectificación de de ca-
ca-
bida yy de
bida de linderos
linderos con con efectos
efectos registrales.
registrales.
En la
En la actualidad,
actualidad, para para facilitar
facilitar la la coherencia
coherencia con con la la información
información físi- físi-
ca, se
ca, se ha
ha dispuesto
dispuesto que que los los gestores
catastrales puedan puedan realizar
realizar rectificacio-
rectificacio-
nes de
nes de linderos
linderos cuando cuando exista exista acuerdo
acuerdo con con loslos titulares
titulares yy los los colindantes.
colindantes.
Estas se
Estas se respaldarían
respaldarían en en actos
actos administrativos
administrativos que que deberían
deberían inscribirse
inscribirse en en
el folio
el folio de de matrícula
matrícula respectivo,
respectivo, de de acuerdo
acuerdo con con lo lo dispuesto
dispuesto en en elel artículo
artículo
105 de
105 de lala Ley
Ley 1753 1753 de de 2015
2015 (Plan(Plan de de Desarrollo
Desarrollo 2014-2018)
2014-2018) yy en en las
las re-
re-
soluciones
soluciones interadministrativas
interadministrativas 1732/SNR-221/IGAC1732/SNR-221/IGAC de de 2018
2018 y y 5204/
5204/
SNR-479/1GAC de
SNR-479/IGAC de 2019.
2019.
Sobre ese
Sobre ese asunto
asunto quedan quedan dudas dudas acercaacerca de de lala competencia
competencia del del IGAC
IGAC
yy de
de los
los otros
otros gestores
gestores para para asumir
asumir dichasdichas actuaciones
actuaciones debido debido aa los los condi-
condi-
cionantes del
cionantes del artículo
Ley del del Plan
Plan 2014-2018,
2014-2018, que que modificó
modificó el el
artículo
artículo 65 65 de de la la Ley
Ley 1579 1579 de de 2012
2012 (Estatuto
(Estatuto Registral),
Registral), en en los
los siguientes
siguientes
aspectos: (i)
aspectos: (i) su su procedencia
procedencia exclusiva exclusiva en en procesos
actualización y y for- for-
malización bajo
malización bajo la la metodología
Barrido Predial Predial Masivo
Masivo (inciso(inciso prime-
prime-
ro); (ii)
ro); (ii) lala exclusión
exclusión de de susu aplicación
aplicación en en los
los predios
predios que que colinden
colinden con con bienes
bienes
fiscales, baldíos,
fiscales, baldíos, de de uso
uso público
público y,y, en en general,
general, imprescriptibles
imprescriptibles (inciso (inciso pri-pri-
mero);
mero); (iii) (iii) la la necesaria
necesaria regulación
regulación por por parte
parte del del Gobierno
Gobierno nacional nacional (inciso
(inciso
tercero); yy (iv)
tercero); (iv) la la participación
participación de de los
los registradores
registradores como como las las autoridades
autoridades
administrativas
administrativas encargadas encargadas de de realizar
realizar la la corrección
corrección (inciso (inciso segundo).
segundo).
Esta situación
Esta situación se se vería solventada solo
vería solventada solo parcialmente
parcialmente con con loslos artículos
artículos
2.2.2.2.16 aa 2.2.2.2.19
2.2.2.2.16 2.2.2.2.19 del del Decreto
Decreto marco marco'' con 11
con lo lo que
que se se cumpliría
cumpliría el el re-
re-
10 Un
10 Un segundo
segundo nivel
nivel deberá
deberá enlazar
enlazar el
el conjunto
conjunto de
de restricciones,
restricciones, responsa-
responsa-
bilidades
bilidades e e intereses
intereses que
que recaen
recaen sobre
sobre el
el área;
área; este
este nivel
nivel podría
podría lograrse
lograrse
con
con la
la interoperabilidad
interoperabilidad del del catastro
catastro con
con las
las cartografías temáticas.
cartografías temáticas.
11 Es
11 Es extraño
extraño que
que elel Decreto
Decreto 148 148 no no reglamente,
reglamente, de de forma
forma explícita,
explícita, el
el artí-
artí-
culo
culo 105
105 dede la
la Ley
Ley 1753
1753 ni ni el
el parágrafo
parágrafo del
del artículo
artículo 65
65 de
de la
la Ley
Ley 1579,
1579, así
así
como
como tampoco
tampoco la la Ley
Ley 14
14 de de 1983,
1983, a a pesar
pesar dede derogar
derogar integralmente
integralmente los los
contenidos
contenidos del del Decreto
Decreto 3496
3496 de de 1983,
1983, que
que era
era su
su norma
norma reglamentaria.
reglamentaria.
88
88 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
quisito de
quisito de reglamentación
reglamentación exigida exigida porpor el el artículo
Ley 1753,
1753, pero pero
en contravía
en contravía de de susu contenido.
contenido.
En efecto,
En efecto, en en elel mencionado
mencionado Decreto Decreto se se autoriza
autoriza aa los los gestores
gestores ca- ca-
tastrales
tastrales aa realizar
realizar la la rectificación
rectificación de de loslos linderos
linderos (artículo
(artículo 2.2.2.2.19)
2.2.2.2.19) sin sin
que tengan
que tengan competencia
competencia legal legal para ejercer esas
para ejercer esas funciones,
funciones, yy se se excluye
excluye aa
los registradores
los registradores que que eran
eran la la autoridad
competente de de acuerdo
acuerdo con con la la Ley
Ley
1753.
1753. Tampoco
Tampoco se se restringe
restringe su su aplicación
aplicación aa procesos
procesos de de formación
formación o o dede
actualización bajo
actualización bajo Barrido
Barrido Predial
Predial Masivo,
Masivo, como como ordenaordena la la ley,
ley, al
al haberse
haberse
eliminado la
eliminado la previsión
previsión contenida
contenida en en elel proyecto
proyecto de de Decreto
Decreto”? según
12
según la la cual
cual
esos procedimientos
esos procedimientos solo solo “serán
“serán aplicables
aplicables durantedurante la la implementación
medios de
medios de actualización
catastral masiva”.
masiva”. De De igual
igual manera,
manera, el el Decreto
Decreto
148 se
148 se limita
limita aa excluir
excluir la la aplicación
aplicación de de la la rectificación
rectificación en en los
los casos
casos en en queque
se vean
se vean involucrados
involucrados baldíos baldíos oo espacio
espacio público
público (parágrafo
(parágrafo 44 del del artículo
artículo
2.2.2.2.19), permitiendo
2.2.2.2.19), permitiendo su su uso
uso enen los
los predios
predios que que colinden
colinden'?13 con con las
las otras
otras
categorías de
categorías de tierras
tierras públicas
públicas y/o y/o imprescriptibles
imprescriptibles contempladascontempladas en en el el ar-
ar-
tículo 105
tículo 105 de de la
la Ley
Ley 1753.
1753.'* 14
Finalmente, con
Finalmente, con la la renuncia
renuncia al al uso
uso de de unun certificado
certificado predial predial único,
único,
incluido previamente
incluido previamente en en el
el proyecto
proyecto de de ley
ley del
del fast track, se
fast track, se elimina
elimina un un me-me-
canismo
canismo que que facilitaría
facilitaría la la conservación
conservación catastral catastral en en materia
materia cartográfica
cartográfica yy
jurídica, al
jurídica, al ser
ser un
un requisito
requisito para para lala celebración
celebración de de loslos negocios
negocios jurídicos.
jurídicos.
De igual
De igual forma,
forma, con con la la contratación
contratación de de gestores
catastrales temporales
temporales por por
parte de
parte de las
las autoridades
autoridades territoriales,
territoriales, yy con con lala posterior
posterior devolución
devolución de de la la
competencia al
competencia al IGAC,
IGAC, se se pueden
pueden presentar
presentar problemas
problemas para para garantizar
garantizar los los
procesos de
procesos de conservación
conservación dada dada la la poca
poca proximidad
proximidad de de oficinas
oficinas de de catastro
catastro
oo de
de tierras
tierras parapara susu trámite.
trámite.
Riesgos
Riesgos de gestión: (3)
de gestión: (3) Inconexidad
Inconexidad
En
En Colombia,
Colombia, aa diferencia
diferencia del
del resto
resto de
de Latinoamérica,
Latinoamérica, el
el CMP
CMP se
se encuen-
encuen-
tra ligado
tra ligado política
política yy jurídicamente
jurídicamente aa los
los procesos
procesos de
de consolidación
consolidación de
de la
la
12 En
12 En octubre
octubre de
de 2019,
2019, el
el DANE
DANE publicó
publicó el
el proyecto
proyecto de
de Decreto
Decreto marco.
marco. En
En el
el
artículo
2.2.2.2.15 de de dicho
dicho proyecto
proyecto se se limitaba
limitaba la la aplicación
aplicación dede esos
esos me-
me-
canismos
canismos a a la la actualización
actualización masiva
masiva catastral,
catastral, elemento
elemento que fue eliminado
que fue eliminado
en
en el el artículo
2.2.2.2.16 deldel Decreto
Decreto 148.148.
13 De
13 De igual
igual forma,
forma, la la restricción
restricción legal
legal era
era más
más amplia
amplia al al extender
extender lala prohi-
prohi-
bición
bición a a los
los predios
predios queque fuesen
fuesen colindantes
colindantes con con independencia
independencia de de si
si la
la
rectificación
rectificación afectaba
afectaba o o no
no un
un predio
predio de de naturaleza
naturaleza baldía.
baldía.
14 “[…]
14 “[...] bienes
bienes imprescriptibles
imprescriptibles o o propiedad
propiedad de de entidades
entidades de de derecho
derecho públi-
públi-
co,
co, bienes
bienes de de usouso público,
público, bienes fiscales, bienes
bienes fiscales, bienes fiscales
fiscales adjudicables
adjudicables
oo baldíos
baldíos o o cuya
cuya posesión,
posesión, ocupación
ocupación o o transferencia
transferencia estén estén prohibidas
prohibidas o o
restringidas
restringidas por por normas
normas constitucionales
constitucionales o o legales”
legales” (Ley
(Ley 1753,
1753, 2015).
2015).
59 89
89
paz territorial
paz territorial yy de de los
los derechos
derechos sobre sobre la la tierra
tierra de de lala población
población campesina.
campesina.
Como se
Como se señaló
señaló en en el el apartado
apartado respectivo,
respectivo, el el origen
origen político
político del del modelo
modelo
de Reforma
de Reforma Rural Rural Integral
Integral es es elel Acuerdo
Acuerdo Final Final de de PazPaz que que organiza
organiza los los
contenidos yy las
contenidos las finalidades
finalidades del del CMPCMP en en cuatro
cuatro mandatos
mandatos oo funciones, funciones,
entre ellas,
entre ellas, la la planeación
políticas públicaspúblicas sectoriales
sectoriales yy del del refuerzo
refuerzo de de
la garantía
la garantía de de la
la seguridad
seguridad jurídica jurídica de de la la tenencia
tenencia de de lala tierra;
tierra; el el desarrollo
desarrollo
de las
de las políticas
políticas de de acceso
acceso yy de de formalización
tierras yy de de regularización
regularización
de su
de su uso,
uso, con con su su respectiva
respectiva identificación
identificación para para su su integración
integración al al Fondo
Fondo de de
Tierras del
Tierras del punto
punto 1; 1; yy elel robustecimiento
robustecimiento del del sistema
sistema tributario
tributario predialpredial de de
forma equitativa
forma equitativa yy en en beneficio
beneficio de de las
las rentas
rentas territoriales.
territoriales.
No
No obstante,
obstante, como como se se advierte
advierte en en el el caso
caso del del riesgo
riesgo de de inocuidad,
inocuidad, la la
versión simplificada
versión simplificada del del CMP,
CMP, para para la la expansión
expansión nacional, nacional, puede puede afectarafectar
esos alcances
esos alcances y, y, por
por lo lo tanto,
tanto, violar
violar el el cumplimiento
cumplimiento de de buena
buena fe fe dede loslos
compromisos del
compromisos del Acuerdo
Acuerdo Final Final al al que,
que, en en virtud
virtud del del ALO2/17
AL02/17y y la la juris-
juris-
prudencia de
prudencia de lala Corte
Corte Constitucional,
Constitucional, está está obligado
obligado Estado Estado colombiano
colombiano
en
en su
su conjunto.
conjunto.
La poca
La poca oo nula nula relación
relación entre entre los los compromisos
compromisos del del AFP,
AFP, las las decisio-
decisio-
nes de
nes de política
política pública
pública yy la la implementación
implementación normativa normativa reciente reciente parece parece
guardar cierta
guardar cierta coherencia
coherencia con con las las diferencias
diferencias manifestadas
manifestadas por por el el Centro
Centro
Democrático yy el
Democrático el Partido
Partido Conservador,
Conservador, partidos partidos de de lala actual
actual bancada
bancada de de
gobierno, durante
gobierno, durante la la renegociación
renegociación que que se se realizó
realizó luegoluego de de lala derrota
derrota del del
plebiscito del
plebiscito del 22 dede octubre
octubre de de 2016.
2016.
Con ocasión
Con ocasión de de la la victoria
victoria del del No,No, el el gobierno
gobierno Santos Santos recibió
recibió múlti-múlti-
ples propuestas
ples propuestas de de modificación
modificación del del Acuerdo,
Acuerdo, algunas algunas de de laslas cuales
cuales se se les
les
llevaron de
llevaron de vuelta
vuelta aa la la mesa
mesa de de negociación
negociación como como puntospuntos para para discutir
discutir con con
las FARC-EP
las FARC-EP (Oficina (Oficina del del Alto Comisionado para
Alto Comisionado para la la Paz,
Paz, 2019,
2019, p. p. 1).
1).
En
En materia
materia de de catastro,
catastro, el el Centro
Centro Democrático
Democrático había había solicitado
solicitado
que los
que los procesos
actualización catastral catastral se se ciñeran
ciñeran aa lo lo dispuesto
dispuesto en en
el artículo
el artículo 99 de de la la Ley
Ley 101 101 de de 1993,
1993, según según el el cual
cual el el cálculo
cálculo de de los
los avalúos
avalúos
catastrales debe
catastrales debe tener tener “en “en cuenta
cuenta la la productividad
productividad yy no no el el uso
uso potencial”
potencial”
(Oficina
(Oficina del Alto Comisionado
del Alto Comisionado para para la la Paz,
Paz, 2019,
2019, p. p. 18).
18). De De igual
igual forma,
forma,
solicitó que
solicitó que en en loslos procesos
actualización se se respetaran
respetaran la la “propiedad
“propiedad
privada legítima
privada legítima yy sus sus usos
usos actuales”
actuales” (Oficina (Oficina del del Alto Comisionado para
Alto Comisionado para
la Paz,
la Paz, 2019,
2019, p. p. 19).
19). El El expresidente
expresidente Andrés Andrés Pastrana,Pastrana, por por su su parte,
parte, mani-mani-
festó su
festó su desacuerdo
desacuerdo con con el el principio
progresividad tributaria tributaria yy con con la la
participación de
participación de las las comunidades
comunidades en en la la determinación
determinación del del impuesto
impuesto (Ofi- (Ofi-
cina del
cina del Alto Comisionado para
Alto Comisionado para la la Paz,
Paz, 2019,
2019, p. p. 19).
19). Al momento de
Al momento de con-
con-
certar las
certar las propuestas
propuestas para para discutir
discutir con con las las FARC-EP,
FARC-EP, los los voceros
voceros del del No No yy
90
90 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
el gobierno
el gobierno resolvieron
resolvieron proponerles
proponerles que que el el avalúo
avalúo se se hiciera
hiciera de de acuerdo
acuerdo
con la
con la productividad
productividad yy no no concon el el potencial
potencial del del predio,
predio, yy que que el el CMP
CMP tu- tu-
viera
viera comocomo fin fin “formalizar
“formalizar yy actualizaractualizar el el catastro,
catastro, no no [ […]
... ] determinar
determinar el el
avalúo de
avalúo de los
los predios”.
predios”. Sin Sin embargo,
embargo, dichas dichas propuestas
propuestas no no fueron
fueron incluidas
incluidas
yy se
se limitaron
limitaron aa una una breve
breve adición:
adición: “[e]l “[e]l avalúo
avalúo catastral
catastral se se hará
hará por por parte
parte
de la
de la autoridad
competente de de conformidad
conformidad con con la la ley”,
ley”, manteniendo
manteniendo la la
reserva de
reserva de legalidad,
legalidad, pero pero sin sin que que sese prohibiera
prohibiera la la modificación
modificación de de laslas nor-
nor-
mas sobre
mas sobre el el asunto.
asunto.'* 15
En
En el el caso
caso de de la la actualización
actualización de de los valores catastrales,
los valores catastrales, se se obser-
obser-
va que
va que no no se se haha iniciado
iniciado la la implementación
implementación de de las
las tres
tres disposiciones
disposiciones en en
materia tributaria
materia tributaria del del CMP,
CMP, identificadas
identificadas por por el el Instituto
Instituto Kroc. Kroc. En En la la ac-
ac-
tualidad, no
tualidad, no se se han
han dispuesto
dispuesto proyectosproyectos legislativos
legislativos para para la la aplicación
aplicación del del
principio de
principio de progresividad
progresividad tributaria tributaria que, que, adicionalmente,
adicionalmente, estimulen estimulen la la re-
re-
gularización de
gularización de los
los usos
usos del del suelo
suelo yy desincentiven
desincentiven los los procesos
procesos de de acumu-
acumu-
lación ociosa,
lación ociosa, improductiva
improductiva y/o especulativa. Tampoco
y/o especulativa. Tampoco se se ha
ha dispuesto
dispuesto
de un
de un mecanismo
mecanismo o o sistema sistema que que sirva
sirva para
para la la gestión
gestión yy cobrocobro del del impuesto
impuesto
predial por
predial por parte
parte de de las
las autoridades
autoridades territoriales
territoriales ni ni sese han
han incluido
incluido aliviosalivios
presupuestales que
presupuestales que faciliten
faciliten la la condonación
condonación del del impuesto
impuesto predial predial en en fa-fa-
vor de
vor de loslos pequeños
pequeños productores
productores yy de de los
los beneficiarios
beneficiarios de de Reforma
Reforma Rural Rural
Integral.
Integral.
En oposición,
En oposición, la la Ley
Ley 19951995 de de 2019
2019 estableció
estableció unos unos límites
límites genera-
genera-
lizados aa los
lizados los incrementos
incrementos del del impuesto
impuesto predialpredial unificado
unificado por por un un término
término
de
de cinco
cinco años;
años; estosestos límites,
límites, inéditos
inéditos en en Colombia,
Colombia, impactan impactan en en los bene-
los bene-
ficios inmediatos
ficios inmediatos de de los
los procesos
actualización catastralcatastral para para los los muni-
muni-
cipios, generan
cipios, generan una una extraña
extraña disparidad
disparidad entre entre impuesto
impuesto yy avalúo avalúo catastral
catastral yy
facilitan la
facilitan la continuidad
continuidad de de lala desigualdad
desigualdad tributaria
tributaria territorial
territorial al al no
no centrar
centrar
el conjunto
el conjunto de de medidas
medidas en en la la población
población identificada
identificada en en el el Acuerdo
Acuerdo Final Final
de Paz.
de Paz.
Por
Por otra
otra parte,
parte, se se observa
observa que, que, en en elel Decreto
Decreto 148, 148, o o Decreto
Decreto marco, marco,
el principal
el principal referente
referente del del avalúo
avalúo son son los
los valores
valores del del mercado.
mercado. Para Para cumplir
cumplir
dicho propósito,
dicho propósito, el el Decreto
Decreto contemplacontempla la la puesta
puesta en en marcha
marcha de de observa-
observa-
torios inmobiliarios
torios inmobiliarios catastralescatastrales administrados
administrados por por loslos gestores
gestores yy la la aplica-
aplica-
ción de
ción de cuatro
cuatro métodos
métodos de de valoración:
valoración: por por comparación
comparación oo de de mercado;
mercado;
15 Al
15 Al respecto
respecto puede
puede observarse
observarse que
que buena
buena parte
parte de
de las
las adiciones
adiciones que
que te-
te-
nían
nían por
por objetivo
objetivo evitar
evitar la
la reforma
reforma legal
legal señalaron,
señalaron, dede forma
forma explícita,
explícita, la
la
aplicación
aplicación dede las
las leyes
leyes oo la
la normatividad
normatividad vigente,
vigente, como
como fue
fue el
el caso
caso dede la
la
expropiación
expropiación yy dede la
la extinción
extinción dede dominio
dominio o o de
de la
la conformación
conformación dede zonas
zonas
de
de reserva
reserva campesina.
campesina.
59 91
91
de capitalización
de capitalización de de rentas;
rentas; de de reposición
reposición (aplicable
(aplicable aa construcciones);
construcciones); yy
residual (aplicable
residual (aplicable aa proyectos
proyectos de de construcción
construcción urbanísticos).
urbanísticos).'*16
El Decreto
El Decreto no no indica
indica cuándo
cuándo procedeprocede el el método
método de de comparación
comparación yy
cuándo el
cuándo el de
de capitalización,
capitalización, ni ni establece
establece si si esos
esos métodos
métodos de de valoración
valoración
sustituyen el
sustituyen el método
método masivo masivo de de zonas
zonas homogéneas
homogéneas yy geoeconómicas
geoeconómicas eses-
tablecido en la Ley 14 de 1983, luego de derogar el Decreto 3496 de 1983
tablecido en la Ley 14 de 1983, luego de derogar el Decreto 3496 de 1983
que reglamentaba
que reglamentaba esa esa norma.
norma. Tampoco
Tampoco incluye incluye variables relevantes como
variables relevantes como
el potencial
el potencial productivo
productivo de de los
los predios,
predios, los los usos
usos inadecuados
inadecuados oo las las variables
variables
ambientales,
ambientales, estas estas últimas
últimas referidas,
referidas, además,
además, en en los
los Conpes
Conpes 3859 3859 de de 2016
2016
yy 3958
3958 de 2019.
de 2019.
En lo
En lo que
que respecta
respecta aa la la integración
integración del del CMPCMP con con las las políticas
políticas de de tie-
tie-
rras, la
rras, la obligación
obligación del del Acuerdo
Acuerdo se se extiende
extiende aa tres tres efectos
efectos esperados:
esperados: la la for-
for-
malización de
malización de predios,
predios, el el inventario
baldíos yy la la identificación
identificación de de otros
otros
predios que
predios que puedan
puedan integrarse
integrarse al al Fondo
Fondo de de Tierras
Tierras para para la la Reforma
Reforma Rural Rural
Integral. Al
Integral. respecto, el
Al respecto, el informe
informe de de lala comisión
comisión interpartidista
interpartidista de de segui-
segui-
miento al
miento al acuerdo
acuerdo de de paz
paz insistió
insistió en en la
la necesidad
necesidad de de “articular
“articular los los procesos
procesos
de dotación
de dotación yy formalización
formalización con con los los Planes
Planes Nacionales
Nacionales para para lala Reforma
Reforma
Rural Integral
Rural Integral yy el el catastro
multipropósito, para para lograr
lograr el el objetivo
objetivo de de acce-
acce-
so integral”
so integral” (Congreso
(Congreso de de la
la República,
República, 2019, 2019, p. p. 56).
56).
Si bien
Si bien la la Misión
Misión Rural Rural yy el el Decreto
Decreto Ley Ley 902 902 de de 2017
2017 habían
habían señala-
señala-
do que
do que esosesos objetivos
objetivos se se lograrían
lograrían con con la la política
ordenamiento social social
de la
de la propiedad,
propiedad, la la experiencia
experiencia reciente reciente de de Ovejas
Ovejas ha ha demostrado
demostrado su su de-de-
bilidad para
bilidad para adelantar
adelantar procesos
procesos de de administración
tierras oo de de identifi-
identifi-
cación de
cación de predios
predios que que podrían
podrían usarse usarse parapara la la distribución
distribución pues pues se se limita
limita aa
implementar una
implementar una política
política de de formalización.
formalización. Muestra Muestra de de ese
ese entendimien-
entendimien-
to restringido
to restringido es es lala descripción
descripción del del OSPR
OSPR en en el el Conpes
Conpes 3951 3951 de de 2018,
2018, en en
el que
el que esaesa política
política se se ciñe
ciñe yy se se identifica
identifica con con la la formalización
tierras
(DNP, 2018b,
(DNP, 2018b, p. p. 40).
40).
En cualquier
En cualquier caso, caso, concon todas
todas sus sus limitantes,
limitantes, en en elel modelo
modelo de de inter-
inter-
vención actual
vención actual hayhay unauna abierta
abierta desconexión
desconexión entre entre la la política
política CMP CMP yy la la dede
OSPR. En
OSPR. En eseese sentido
sentido el el Conpes
Conpes 3951 3951 de de 2018
2018 discriminó
discriminó las las zonas
zonas en en las
las
que se
que se implementaría
implementaría el el CMP
CMP yy aquellas
aquellas en en las
las queque la la ANT adelantaría la
ANT adelantaría la
POSPR. En
POSPR. En ese
ese mismo
mismo orden orden de de ideas,
ideas, enen elel dede Decreto
Decreto marco marco –en —en el el que
que
16 Los
16 Los métodos
métodos incluidos
incluidos en
en el
el Decreto
Decreto 418
418 coinciden
coinciden con
con los
los ya
ya dispuestos
dispuestos
en
en la
la Resolución
Resolución 620 620 dede 2008
2008 que
que regula
regula técnicamente
técnicamente los
los avalúos
avalúos es-
es-
peciales
peciales para
para efectos
efectos dede adquisiciones
adquisiciones yy compensaciones
compensaciones por por parte
parte de
de
las
las entidades
entidades territoriales,
territoriales, en
en orden
orden a
a lo
lo señalado
señalado en
en el
el Decreto
Decreto 1420
1420 dede
1998
1998 yy en
en la
la Ley
Ley 388
388 dede 1998.
1998.
92
92 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
también se
también se reglamenta
reglamenta la la gestión
gestión catastral
catastral de de lala ANT
ANT para para finesfines de de OSPR
OSPR
yy para
para el el “desarrollo
“desarrollo de de proyectos
proyectos estratégicos
estratégicos del del orden
orden nacional
nacional priori- priori-
zados por
zados por el el Ministerio
Ministerio de de Agricultura
Agricultura yy Desarrollo
Desarrollo Rural”–, Rural”, se se señala
señala que que
la OSPR
la OSPR puede puede desarrollarse
desarrollarse con con loslos insumos
insumos de de CMPCMP en en laslas zonas
zonas en en las
las
que previamente
que previamente se se haya
haya implementado,
implementado, pero pero no no se se indica
indica cómo cómo se se garan-
garan-
tizará
tizará que que esosesos insumos
insumos sean sean útiles
útiles para
para eseese proceso,
proceso, o o sisi representarían
representarían un un
reproceso con
reproceso con costos
costos adicionales,
adicionales, como como mostrómostró el el piloto
piloto de de Ovejas,
Ovejas, debi- debi-
do al
do al tipo
tipo de de información
información levantada levantada yy aa la la tiempos
tiempos de de implementación
las dos
las dos políticas
políticas que que pueden
pueden dar dar lugar
lugar aa que que loslos procesos
procesos se se presenten
presenten con con
intervalos que
intervalos que lleven
lleven aa la la desactualización
desactualización de de la
la información.
información.
En
En ese ese sentido,
sentido, es es importante
importante contar contar con con mecanismos
mecanismos que que infor-
infor-
men de
men de manera
manera constante
constante los los hallazgos
hallazgos territoriales
territoriales en en lala formación
formación yy en en
la actualización
la actualización catastral catastral masiva masiva de de los
los gestores,
gestores, yy en en la la implementación
implementación
del enfoque
del enfoque multipropósito,
multipropósito, especialmenteespecialmente en en relación
relación con con los los índices
índices
de informalidad
de informalidad yy la la existencia
existencia de de predios
predios que que puedan
puedan encausarse
encausarse para para su su
intervención por
intervención por procesos
procesos agrarios,
agrarios, así así como
como sobre sobre la la identificación
identificación pre- pre-
liminar de
liminar de eventuales
eventuales baldíos.baldíos. Al respecto resulta
Al respecto resulta conveniente
conveniente la la incorpo-
incorpo-
ración de
ración de datos
datos sobre
sobre la la informalidad
informalidad que que se se incluiría
incluiría en en elel modelo
modelo Duque Duque
con
con el el Decreto
Decreto marco marco (Artículo
(Artículo 2.2.2.2.9)
2.2.2.2,9) que que solventaría
solventaría una una deficiencia
deficiencia
de los
de los procesos
catastrales que que se se limitaban
limitaban aa describir
describir las las mejoras,
mejoras, tal tal yy
como se
como se había
había advertido
advertido desde desde el el Conpes
Conpes 3859 3859 de de 2016.
2016.
En
En criterio
criterio de de Dejusticia,
Dejusticia, para para que que la la intervención
intervención tenga tenga un un impacto
impacto
integral en
integral en loslos territorios
territorios yy sea sea coherente
coherente con con loslos mandatos
mandatos del del Acuerdo
Acuerdo
Final, es
Final, es necesario
necesario que que el el catastro
catastro se se haga
haga de de manera
manera integrada integrada (en (en unauna
sola
sola intervención)
intervención) o o coordinada
coordinada (con (con recaudo
recaudo de de lala información
información pertinen- pertinen-
te con
te con su su remisión
remisión oportuna)oportuna) con con laslas políticas
políticas de de formalización
formalización yy de de titu-
titu-
lación tierras,
lación tierras, de de modo
modo que que loslos esfuerzos
esfuerzos por por darle
darle acceso
acceso aa la la propiedad
propiedad aa
los poseedores
los poseedores yy ocupantes ocupantes que que tengan
tengan derechos
derechos oo expectativas
expectativas legítimas legítimas
deriven,
deriven, aa su su vez,
vez, en en un un catastro
actualizado yy viceversa.
viceversa.
Sobre este
Sobre este último
último aspecto,
aspecto, resulta
resulta oportuno
oportuno retomar retomar las las críticas
críticas rea- rea-
lizadas por
lizadas por la la Comisión
Comisión de de Seguimiento,
Seguimiento, Impulso Impulso yy Verificación
Verificación aa la la Im-
Im-
plementación
plementación del Acuerdo Final
del Acuerdo Final de de Paz
Paz de de lala FARC
FARC (CSIVI-FARC).
(CSIVI-FARC). Esta Esta
señaló las
señaló las profundas
profundas divergencias
divergencias entre entre el el modelo
catastro del del Acuerdo
Acuerdo
Final de
Final de Paz
Paz yy el el implementado
implementado por por el el gobierno,
gobierno, en en tanto
tanto el el segundo
segundo opta opta
por la
por la descentralización
descentralización yy la la privatización
privatización de de las
las funciones
funciones catastralescatastrales yy
está
está dirigido,
dirigido, ante ante todo,
todo, aa promover
promover la la inversión,
inversión, la la productividad
productividad rural, rural,
yy la
la reactivación
reactivación del del mercado
mercado de de tierras.
tierras. Como Como bien bien lo lo muestra
muestra la la CSIVI-
CSIVI-
FARC, este
FARC, este modelo
modelo puede puede terminar
terminar por por afectar
afectar negativamente
negativamente el el plan
plan de de
59 93
93
priorización de
priorización de territorios
territorios acordado
acordado en en elel Acuerdo
Acuerdo yy por entorpecer la
por entorpecer la
aplicación de
aplicación de los
los planes
planes de de ordenamiento
ordenamiento social social dede la
la propiedad
propiedad (CSIVI-
(CSIVI-
FARC, 2019,
FARC, 2019, pp. pp. 31-32).
31-32).
De cualquier
De cualquier modo, modo, un un modelo
modelo que que se se centre
centre en en lala consolidación
consolidación
de la
de la interoperabilidad
interoperabilidad de de lala cartografía
cartografía yy de de la
la información
catastral yy re-
re-
gistral desaprovecha
gistral desaprovecha una una oportunidad
oportunidad históricahistórica de de recoger
recoger información
información
sobre suelos
sobre suelos yy usosusos dede la
la tierra
tierra queque permita
permita identificar
identificar conflictos
conflictos de de usos
usos
del suelo.
del suelo. Sin
Sin esta
esta recolección,
recolección, es es poco
poco lolo que
que sese puede
puede avanzar
avanzar en en el
el orde-
orde-
namiento productivo y social de la propiedad y de la tenencia de la tierra,
namiento productivo y social de la propiedad y de la tenencia de la tierra,
así como
así como en en lala gestión
gestión de de este
este tipo
tipo de de conflictos
conflictos en en elel territorio
nacional.
Esto no
Esto no es
es solo
solo unauna oportunidad
oportunidad perdida, perdida, sino
sino que
que puede
puede generar
generar repro-
repro-
cesos pues,
cesos pues, aa medida
medida que que los los conflictos
conflictos seansean abordados
abordados por por las
las distintas
distintas
entidades,
entidades, estas,
estas, enen todo
todo caso,
caso, deberán
deberán hacerhacer de de nuevo visitas aa terrenos
nuevo visitas terrenos yy
labores
labores de verificación.
de verificación.
Riesgos
Riesgos de de corrupción:
corrupción: (1) (1) Detrimento
Detrimento patrimonialpatrimonial
Desde su
Desde su formulación
formulación en en el el Conpes
Conpes 3859 3859 de de 2016,
2016, los los modelos
modelos de de CMP
CMP
le han
le han apostado
apostado aa la la descentralización
descentralización progresivaprogresiva yy aa la la participación
participación de de
terceros para
terceros para la la recolección
recolección de de insumos.
insumos. El El modelo
modelo Santos
Santos llególlegó aa proyec-
proyec-
tar la descentralización total del catastro con la participación “de terceros,
tar la descentralización total del catastro con la participación “de terceros,
delegatarios yy catastros
delegatarios catastros descentralizados”
descentralizados” (DNP, (DNP, 2016,2016, p. p. 51)
51) que,
que, en en elel
proyecto de
proyecto de ley
ley dede fast track, serían
fast track, serían denominados
denominados gestores gestores catastrales.
catastrales. El El
modelo Duque
modelo Duque moderómoderó la la meta
meta de de descentralización
descentralización absoluta absoluta del del modelo
modelo
inicial de
inicial de Santos
Santos con con lala proyección
proyección de de unun padrinazgo
padrinazgo catastral
catastral del del IGAC
IGAC
en
en favor
favor de
de los
los municipios
municipios sin sin capacidad
capacidad institucional
institucional yy presupuestal
presupuestal para para
su
su levantamiento
levantamiento yy con con lala promoción
promoción de de esquemas
esquemas asociativos
asociativos (intermu-
(intermu-
nicipales oo departamentales)
nicipales departamentales) para para lala habilitación
habilitación de de gestores
catastrales
(DNP,
(DNP, 2019a,p.
2019a,p. 61), 61), pero
pero reforzó
reforzó la la autonomía
autonomía de de estos
estos gestores
gestores al al otor-
otor-
garles la
garles la categoría
categoría de de servicio
servicio público
público a a la la gestión
gestión catastral
catastral además
además de de un
un
amplio margen
amplio margen de de discrecionalidad
discrecionalidad en en la
la selección
selección de de los
los operadores.
operadores.
En materia de tercerización, el modelo Santos llegó aa proponer
En materia de tercerización, el modelo Santos llegó proponer la la
categoría de
categoría de operadores
catastrales como como un un conjunto
conjunto de de personas
personas jurídi-
jurídi-
cas (de
cas (de derecho
derecho privado
privado oo público),
público), habilitadas
habilitadas yy registradas,
registradas, que que podían
podían
realizar labores
realizar labores de de forma
forma permanente
permanente de de los
los procesos
procesos de de actualización,
actualización, for- for-
mación yy conservación
mación conservación catastral
catastral en en nombre
nombre de de los
los gestores.
gestores. El El modelo
modelo Du- Du-
que no
que no incluye
incluye un un registro
registro oo habilitación
habilitación de de los
los operadores,
operadores, pero pero permite
permite
la prestación
la prestación de de servicios
servicios de de forma
forma temporal
temporal al al caracterizar
caracterizar sus sus productos
productos
como “insumos”;
como “insumos”; adicionalmente,
adicionalmente, en en loslos queque respecta
respecta aa los los requisitos
requisitos el el
Decreto 1983
Decreto 1983 de de 2019,
2019, se se incluyen
incluyen solo solo aspectos
aspectos meramente
meramente formales, formales,
94
94 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
como el
como el objeto
objeto social,
social, el el presupuesto
presupuesto para para elel desarrollo
desarrollo de de las
las actividades
actividades
oo “contar
“contar con con profesionales
profesionales y/o y/o técnicos
técnicos queque contribuyan
contribuyan aa los los procesos
procesos de de
formación,
actualización yy conservación
conservación catastral”
catastral” (itálica
(itálica fuera
fuera de de texto).
texto).
Esta flexibilización
Esta flexibilización de de lala tercerización,
tercerización, que que pareceparece responder
responder al al in-
in-
terés
terés de de garantizar
garantizar la la libre
libre competencia,
competencia, representa
representa riesgos riesgos importantes
importantes
acerca de
acerca de la la idoneidad
idoneidad de de los
los operadores
operadores contratados,
contratados, yy sus sus actividades,
actividades,
yy de
de lala calidad
calidad de de los
los productos,
productos, en en especial
especial si si se
se tiene
tiene en en cuenta
cuenta la la expe-
expe-
riencia reciente
riencia reciente de de Ecuador.
Ecuador. La La ausencia
ausencia de de unun registro
registro de de operadores
operadores yy
los pocos requisitos técnicos para la prestación de esos servicios podrían
los pocos requisitos técnicos para la prestación de esos servicios podrían
dar lugar
dar lugar aa contrataciones
contrataciones poco poco rigurosas,
rigurosas, oo incluso
incluso amañadas,
amañadas, de de los
los ope-
ope-
radores, con
radores, con los los respectivos
respectivos riesgos riesgos sobre
sobre elel presupuesto,
presupuesto, la la idoneidad
idoneidad de de
la labor
la labor contratada
contratada o o la la calidad
calidad yy la la utilidad
utilidad de de los los productos
productos finales.
finales. Así
Así
sucedió en
sucedió en Ecuador
Ecuador donde, donde, aprovechando
aprovechando la la gestión
gestión descentralizada
descentralizada y y la la
ausencia de
ausencia de requisitos
requisitos técnicos
técnicos de de los
los operadores,
operadores, se se realizaron
realizaron contrata-
contrata-
ciones
ciones de de empresas
empresas sin sin experiencia
experiencia que que aa susu vez
vez subcontrataban
subcontrataban aa otras otras
empresas para
empresas para la la ejecución
los contratos.
contratos.
El caso
El caso de de Ecuador
Ecuador es es igualmente
igualmente revelador
revelador sobre sobre el el endeudamiento
endeudamiento
municipal pues
municipal pues se se estimuló
estimuló la la actualización
actualización del del catastro
catastro comocomo prerrequi-
prerrequi-
sito para
sito para la la financiación
financiación del del Gobierno
Gobierno nacional
nacional de de otro
otro tipo
tipo de de proyectos.
proyectos.
Por este motivo, varios municipios solicitaron créditos para la consolida-
Por este motivo, varios municipios solicitaron créditos para la consolida-
ción del
ción del catastro.
catastro. Con Con los los problemas
problemas derivados
derivados de de una una contratación
contratación costo- costo-
sa ee ineficiente,
sa ineficiente, los los municipios
municipios se se endeudaron
endeudaron y, y, enen lala actualidad,
actualidad, carecen
carecen
de catastro
de catastro por por cuenta
cuenta de de lala precariedad
precariedad de de los
los productos
productos entregados.
entregados. Esta Esta
situación podría
situación podría replicarse
replicarse en en Colombia
Colombia con con el el agravante
agravante de de las
las limitacio-
limitacio-
nes
nes impuestas
impuestas por por la la Ley
Ley 1995.
1995.
Riesgos
Riesgos de de corrupción:
corrupción: (2) (2) Favorecimiento
Favorecimiento de de terceros
terceros
Volviendo
Volviendo aa lo lo expuesto
expuesto en en el
el primer
primer capítulo
capítulo sobre
sobre elel poder
poder de de veto que
veto que
han tenido
han tenido históricamente
históricamente algunas
algunas clases
clases políticas
políticas sobre
sobre iniciativas
iniciativas comocomo
el catastro
el catastro yy elel cobro
cobro de
de impuestos,
impuestos, es es un
un riesgo
riesgo inminente
inminente que que esos
esos secto-
secto-
res opten por obstaculizar el correcto desarrollo de los procesos de forma-
res opten por obstaculizar el correcto desarrollo de los procesos de forma-
ción yy de
ción de actualización
actualización catastral,
catastral, dadas
dadas laslas ventajas
ventajas queque supone
supone mantener
mantener
en la
en la informalidad
informalidad el el acaparamiento
acaparamiento de de las
las tierras,
tierras, además
además de de los
los efectos
efectos
tributarios derivados
tributarios derivados del del catastro.
catastro. Estos
Estos intereses
intereses suelen
suelen ser
ser representados
representados
por actores
por actores legales
legales ee ilegales
ilegales queque disponen
disponen de de diferentes
diferentes repertorios
repertorios para para
conservar sus
conservar sus privilegios
privilegios oo para
para consolidar
consolidar nuevas
nuevas realidades
realidades en en susu favor.
favor.
Si bien
Si bien el el catastro
catastro no
no tiene
tiene por
por función
función definir
definir derechos,
derechos, sí sí consolida
consolida
yy arroja
arroja información
información institucional
institucional sobre
sobre loslos predios
predios de de un
un territorio
territorio espe-
espe-
cífico. Por
cífico. Por este
este motivo,
motivo, elel CMP
CMP constituye
constituye un un insumo
insumo fundamental
fundamental para para
59 95
95
adelantar posteriores
adelantar posteriores procesos procesos de de formalización
formalización oo de de ordenamiento
ordenamiento social social
de la
de la propiedad.
propiedad. En En esteeste sentido,
sentido, un un tercero
tercero interesado
interesado podría podría cooptar cooptar aa
los operadores
los operadores oo aa los los propios
propios operadores
catastrales yy así así manipular
manipular los los
procesos de
procesos de gestión
gestión catastral
catastral con con el el fin
fin dede modificar
modificar la la información
información carto- carto-
gráfica que
gráfica que delimita
delimita la la extensión,
extensión, los los límites
límites yy la la ubicación
ubicación de de los
los predios.
predios.
Pero
Pero si si aa esto
esto se se suma
suma la la potestad,
potestad, previamente
previamente mencionada,mencionada, de de modificar
modificar
los linderos
los linderos de de los
los folios
matrícula cuando cuando se se cuente
cuente con con la la autoriza-
autoriza-
ción de
ción de la la parte
parte involucrada,
involucrada, el el resultado
resultado es es que,
que, por por víavía de de loslos distintos
distintos
actos administrativos se se pueden
pueden modificar
modificar los los derechos
derechos registrados.
registrados.
En el
En el caso
caso de de derechos
derechos sin sin registro
registro en en instrumentos
instrumentos públicos, públicos, de de
tenencias
tenencias no no inscritas
inscritas en en catastro
catastro o o dede baldíos
baldíos de de lala Nación,
Nación, el el catastro
catastro
puede ser
puede ser instrumentalizado
instrumentalizado para para el el ocultamiento
ocultamiento de de procesos
procesos de de acapa-
acapa-
ramiento oo de
ramiento de despojo
despojo de de tierras,
tierras, ya ya seasea por
por errores,
errores, por por presión
presión sobre sobre los los
gestores oo por
gestores por acuerdos
acuerdos ilícitos.ilícitos. EstoEsto es es posible
posible aa partirpartir de de lala eliminación
eliminación
de formaciones
de formaciones catastrales catastrales previas previas oo aa través través de de la la rectificación
rectificación oo actuali- actuali-
zación de
zación de los los linderos
linderos yy las las cabidas
cabidas por por acuerdo
acuerdo entre entre partes
partes en en loslos queque
se pueden
se pueden presentarpresentar anexionesanexiones de de baldíos
baldíos oo de de predios
predios privados
privados que que se se
encuentren entre
encuentren entre los los predios
predios delimitados.
delimitados.
Respecto aa los
Respecto los métodos
métodos yy evidenciasevidencias de de la la valoración
valoración predial, predial, hay hay
riesgos de
riesgos de favorecimiento
favorecimiento de de terceros,
terceros, como como el el ocultamiento
ocultamiento oo la la modifi-
modifi-
cación arbitraria
cación arbitraria de de la la información
información económica económica para para que que no no se se vea reflejado
vea reflejado
el verdadero
el verdadero valor valor de de loslos predios.
predios. Esto Esto podría
podría consolidarse
consolidarse si si sese aprueba
aprueba
la discrecionalidad
la discrecionalidad de de loslos operadores
operadores yy de de loslos gestores
gestores para para decidir
decidir si si eses
necesario,
necesario, o o no,
no, realizar
realizar visitas
visitas aa loslos predios.
predios.
Los
Los riesgos
riesgos son son mayores
mayores en en zonas
zonas caracterizadas
caracterizadas por por una una alta alta inci-
inci-
dencia
dencia del del conflicto
conflicto armado, armado, de de las
las economías
economías ilícitas ilícitas (cultivos
(cultivos de de usouso ilíci-
ilíci-
to,
to, contrabando,
contrabando, minería minería ilegal),ilegal), de de los
los procesos
procesos de de deforestación
deforestación en en zonas
zonas
protegidas yy sin
protegidas sin formación
formación catastral catastral oo por por unauna desactualización
desactualización genera- genera-
lizada. Buena
lizada. Buena parte parte de de esas
esas circunstancias
circunstancias se se presenta
presenta en en loslos municipios
municipios
PDET, priorizados
PDET, priorizados por por el el actual
actual gobierno
gobierno para para la la implementación
implementación desde desde el el
nivel central
nivel central con con la la intervención
intervención del del IGAC.
IGAC. Esta Esta decisión
decisión facilitaría
facilitaría el el con-
con-
trol institucional
trol institucional de de loslos procesos
procesos gracias gracias aa la la vigilancia
vigilancia que que pueden
pueden ejercer ejercer
los organismos
los organismos de de control.
control.
De igual
De igual forma,
forma, estos estos riesgos
riesgos existenexisten con con independencia
independencia de de si si los
los
procesos los
procesos los adelantan
adelantan instituciones
instituciones nacionales nacionales oo autoridades
autoridades territoria-territoria-
les; sin
les; sin embargo,
embargo, la la ampliación
ampliación de de los los responsables
responsables de de lala política
política consti- consti-
tuye una
tuye una dispersión
dispersión de de loslos focos
focos de de riesgo,
riesgo, circunstancia
circunstancia que que requiere
requiere de de
rutas especiales
rutas especiales que que faciliten
faciliten la la recepción
recepción de de quejas
quejas oo de de denuncias,
denuncias, su su
96
96 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
trámite expedito,
trámite expedito, la la prevención
prevención de de loslos hechos
hechos irregulares
irregulares y,y, en en general,
general, la la
participación territorial
participación territorial en en elel control,
control, tanto tanto de de laslas comunidades
comunidades ubicadas ubicadas
en las
en las zonas
zonas intervenidas
intervenidas (compromiso(compromiso del del AFP),
AFP), como como de de los
los organismos
organismos
de control.
de control.
Sobre este
Sobre este punto
punto es es prudente
prudente recordar recordar que, que, en en el el desarrollo
desarrollo del del pi-pi-
loto de
loto de Ovejas,
Ovejas, se se prescindió
prescindió de de lala aplicación
aplicación de de la la exposición
exposición pública pública de de
resultados en
resultados en materia
materia de de CMP,
CMP, circunstancia
circunstancia que, que, de de repetirse,
repetirse, afectaría
afectaría el el
control social
control social de de la la implementación
implementación del del CMP.
CMP. De De igualigual forma,
forma, en en el el artí-
artí-
culo 2.2.2.5.4
culo 2.2.2.5.4 del del Decreto
Decreto 1170 1170 de de 2015,
2015, incorporado
incorporado por por el el Decreto
Decreto 1983 1983
de 2019,
de 2019, se se estableció
estableció que que el el IGAC
IGAC tiene tiene aa su su cargo
cargo expedir
expedir la la “regulación”
“regulación”
que establezca
que establezca los los “criterios
“criterios básicosbásicos de de atención
atención al al ciudadano,
ciudadano, de de calidad
calidad
del
del servicio,
servicio, de de protección
protección al al usuario”,
usuario”, norma norma que, que, más más allá allá dede susu cuestio-
cuestio-
nable jerarquía
nable jerarquía normativa,
normativa, no no ha ha sido
sido expedida
expedida aa pesar pesar de de queque se se venció
venció el el
término
término de de tres
tres meses
meses dispuesto
dispuesto en en el el parágrafo
parágrafo 1. 1. Estos
Estos aspectos
aspectos parecen parecen
indicar una
indicar una tendencia
tendencia preocupante
preocupante sobre sobre la la escasa
escasa relevancia
relevancia que que tienen
tienen
los mecanismos
los mecanismos de de control
control social social yy de de atención
atención aa la la ciudadanía
ciudadanía en en la la im-
im-
plementación del
plementación del CMP.CMP.
En la
En la actualidad,
actualidad, el el modelo
modelo de de inspección,
inspección, vigilanciavigilancia yy control control de de lala
gestión catastral
gestión catastral aa cargo cargo de de lala SNR
SNR se se centra,
centra, especialmente,
especialmente, en en elel cumpli-
cumpli-
miento de
miento de los
los requisitos
requisitos del del producto,
producto, en en elel deber
deber de de actualización
actualización yy en en
las especificidades
las especificidades técnicas técnicas de de los
los procesos
procesos (artículo
(artículo 81 81 de de lala Ley
Ley 1955 1955 de de
2019). Por
2019). Por su su parte,
parte, en en el el Decreto
Decreto marco marco se se aclara
aclara que que las las facultades
facultades de de
la SNR
la SNR se se materializan
materializan en en lala potestad
potestad sancionatoria
sancionatoria yy en en la la prevención
prevención yy
mejoramiento
mejoramiento de de loslos procesos
procesos (orientar(orientar ee instruir
instruir para para aplicar
aplicar el el régimen
régimen
jurídico; diseño
jurídico; diseño de de planes
planes de de mejoramiento).
mejoramiento). En En contraste,
contraste, yy en en compara-
compara-
ción con
ción con elel régimen
régimen existenteexistente para para las las funciones
funciones registral registral yy notarial,
notarial, no no se se
incluyen las
incluyen las visitas generales como
visitas generales como el el mecanismo
mecanismo predilecto predilecto de de control.
control.
De igual
De igual forma,
forma, no no existe
existe la la facultad
facultad de de intervención
intervención que que en en elel Estatuto
Estatuto
Registral (Ley
Registral (Ley 15791579 de de 2012)
2012) permitepermite aa la la SNR
SNR suplir suplir yy corregir
corregir las las accio-
accio-
nes irregulares
nes irregulares de de loslos registradores.
registradores.
En conclusión,
En conclusión, en en criterio
criterio de de Dejusticia,
Dejusticia, los los riesgos
riesgos de de gestión
gestión yy de de
corrupción que
corrupción que acarrea
acarrea la la puesta
puesta en en marcha
marcha del del CMPCMP son son inherentes
inherentes aa lo lo
que representa
que representa un un planplan de de escala
escala nacional
nacional para para hacerhacer frente frente aa un un déficit
déficit
histórico de
histórico de información
información que que ha ha encubierto
encubierto las las desigualdades
desigualdades estructura- estructura-
les de
les de los
los sistemas
sistemas de de tenencia
tenencia yy de de uso
uso de de lala tierra,
tierra, que que ha ha permitido
permitido una una
generalizada impunidad
generalizada impunidad tributaria tributaria yy que que ha ha facilitado
facilitado prácticas prácticas de de despo-
despo-
jo. Dichos
jo. Dichos riesgos
riesgos requieren
requieren que que laslas autoridades
autoridades estatales estatales yy los los operadores
operadores
privados desplieguen
privados desplieguen esfuerzos esfuerzos yy estrategias
estrategias claras claras para para que que el el CMPCMP se se
59 97
97
ejecute materialmente
ejecute materialmente en en los
los territorios
territorios de de forma
forma eficaz,
eficaz, para que cuente
para que cuente
con atributos
con atributos queque hagan
hagan valiosa
valiosa su su intervención
intervención en en materia
materia de de seguridad
seguridad
jurídica yy de
jurídica de justicia tributaria, así
justicia tributaria, así como
como en en la
la aplicación
aplicación de de los
los propósitos
propósitos
de la
de la Reforma
Reforma Rural
Rural Integral,
Integral, especialmente
especialmente en en lo
lo que
que tiene
tiene que
que ver con
ver con
acceso aa la
acceso la tierra
tierra yy formalización
formalización yy regularización
los usos,
usos, así
así como
como
para mitigar
para mitigar los
los peligros
peligros sobre
sobre desviaciones
desviaciones de de un
un proceso
proceso que que terminen
terminen
por favorecer
por favorecer aa terceros.
terceros. Para
Para esto,
esto, es es indispensable
indispensable que que sese disponga
disponga de de los
los
escenarios, canales
escenarios, canales yy mecanismos
mecanismos para para la
la veeduría
veeduría yy el el control
control social
social del
del
proceso por
proceso por parte
parte dede la
la sociedad
sociedad civil,
civil, en
en general,
general, yy dede las
las comunidades
comunidades yy
organizaciones
organizaciones campesinas
campesinas o o rurales,
rurales, en en particular.
particular.
98
98 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
RECOMENDACIONES
RECOMENDACIONES
AA partir
partir del
del seguimiento
seguimiento aa la la implementación
implementación del del catastro
multipropósito,
Dejusticia ha
Dejusticia ha podido
podido afianzar
afianzar una una postura
postura comprensiva,
comprensiva, crítica crítica yy proposi-
proposi-
tiva sobre
tiva sobre la la implementación
implementación de de este
este tipo
tipo de
de intervención
territorial como
como
parte de
parte de los
los compromisos
compromisos contenidos
contenidos en en el
el punto
punto 1.1.1.1. del
del Acuerdo Final
Acuerdo Final
de Paz.
de Paz. EnEn este
este sentido,
sentido, gracias
gracias al al conocimiento
conocimiento de de la
la puesta
puesta en en marcha
marcha de de
este modelo
este modelo de de catastro
catastro yy al
al diálogo
diálogo sostenido
sostenido con con la la Procuraduría
Procuraduría Gene- Gene-
ral de
ral de la
la Nación,
Nación, ha ha sido
sido posible
posible identificar
identificar varios
varios aspectos
aspectos relevantes
relevantes queque
deben tomarse
deben tomarse en en cuenta
cuenta para
para la la extensión
extensión del del catastro
multipropósito al al
resto del
resto del país
país yy para garantizar que
para garantizar que susu diseño
diseño sea sea lo
lo suficientemente
suficientemente ro- ro-
busto como
busto como para para aportar
aportar enen lala resolución
resolución de de algunos
algunos de de los
los problemas
problemas de de
fondo de
fondo de lala administración
administración de de lolo rural.
rural.
Recomendaciones
Recomendaciones para para mitigar
mitigar riesgos
riesgos de de gestión
gestión
m ■ Establecer
■ Establecer un un modelo
modelo de de intervención
intervención contextualizada
contextualizada yy par- par-
ticipativa. Se
ticipativa. Se deben
deben implementar
implementar medidas medidas de de estudio
estudio deldel con-
con-
texto territorial
texto territorial parapara contar
contar concon un un diagnóstico
diagnóstico aproximativo
aproximativo de de
las zonas
las zonas queque se se van
van aa intervenir
intervenir que que permita
permita la la identificación
identificación de de
actores, riesgos
actores, riesgos ee impactos
impactos del del proceso,
proceso, yy lala formulación
formulación de de medi-
medi-
das de
das de prevención
prevención oo contención.
contención. Para Para este
este propósito
propósito resulta
resulta útil
útil
considerar la
considerar la aplicación
aplicación del del enfoque
enfoque de de Acción
Acción sin sin Daño
Daño queque se se
implementó en
implementó en los
los procesos
procesos de de restitución
restitución de de tierras.
tierras.
Es importante
Es importante llevar llevar aa cabo
cabo procesos
procesos de de socialización
socialización que que miti-
miti-
guen las
guen las resistencias
resistencias tempranas
tempranas de de la
la población
población yy faciliten
faciliten la
la cons-
cons-
trucción de
trucción de canales
canales de de comunicación
comunicación con con las
las comunidades
comunidades para para
garantizar el
garantizar el conocimiento
conocimiento del del proceso
proceso yy laslas instancias
instancias de de control
control
oo de
de trámite
trámite de de diferencias.
diferencias.
59 99
99
Así mismo, es
Así mismo, es necesario
necesario que que se se contemplen
contemplen momentos momentos procesales procesales
para la
para la evaluación
evaluación general general de de las
las divergencias
divergencias entre entre la la información
información
institucional yy la
institucional la realidad
realidad territorial.
territorial. En En los
los planes
planes de de ordenamien-
ordenamien-
to social
to social de de lala propiedad
propiedad se se identificaron
identificaron variablesvariables no no predecibles
predecibles
que repercutieron
que repercutieron en en la
la ejecución
ejecución presupuestal
presupuestal yy metodológica
metodológica de de
los pilotos,
los pilotos, comocomo los los altos
altos índices
índices de de informalidad
informalidad en en la la tenencia
tenencia
de la
de la tierra,
tierra, la la identificación
identificación de de nuevas
nuevas unidades
unidades prediales
prediales sobre sobre
formaciones catastrales
formaciones catastrales previas
previas oo problemas
problemas causadoscausados por por la la ubi-
ubi-
cación incierta
cación incierta de de derechos
derechos registrados.
registrados. Estos Estos deben
deben ser ser analiza-
analiza-
dos
dos en en detalle
detalle parapara escoger,
escoger, de de forma
forma concertada,
concertada, los los mecanismos
mecanismos
más eficaces
más eficaces yy garantistas
garantistas para para su su tratamiento
tratamiento con con el el fin
fin de de evitar
evitar
afectaciones aa derechos
afectaciones derechos de de terceros.
terceros.
■■ Incorporar
Incorporar los los requisitos
requisitos técnicostécnicos ee institucionales
institucionales necesarios necesarios
para
para el el uso
uso de de medios
medios indirectos
indirectos de de recolección
recolección de de informa-
informa-
ción cartográfica.
ción cartográfica. La La apuesta
apuesta gubernamental
gubernamental para para el el uso
uso de de imá-
imá-
genes aéreas
genes aéreas yy satelitales
satelitales que que ya ya existen,
existen, así así como
como su su adquisición
adquisición
por parte
por parte de de loslos operadores
operadores yy gestores, gestores, requiere
requiere la la aplicación
aplicación de de
tres procesos:
tres procesos: (i) (i) la
la comprobación
comprobación de de la
la capacidad
institucional yy
técnica del
técnica del IGAC
IGAC yy de de los
los gestores
catastrales para para la la producción
producción
cartográfica
cartográfica con con ese ese tipo
tipo de de insumos;
insumos; (ii) (ii) la verificación de
la verificación de lala ca-
ca-
lidad yy de
lidad de lala utilidad
utilidad de de la
la información
información gráfica gráfica de de acuerdo
acuerdo con con los
los
estándares cartográficos
estándares cartográficos del del IGAC,
IGAC, especialmente
especialmente en en criterios
criterios de de
temporalidad yy de
temporalidad de ortocorrección
ortocorrección'; ; yy (iii)
1
(iii) la
la comprobación
comprobación nece- nece-
saria
saria en en territorio
territorio que que permita
permita identificar
identificar quién quién ejerce
ejerce la la tenencia,
tenencia,
de qué
de qué forma
forma (propiedad,
(propiedad, posesión, posesión, ocupación,
ocupación, mera mera tenencia),
tenencia),
cuáles son
cuáles son loslos linderos
linderos yy cuáles cuáles las las características
características productivas
productivas yy
económicas de
económicas de cada
cada predio.
predio.
Seleccionar los
■■ Seleccionar los municipios
municipios priorizados.
priorizados. Si Si bien
bien el el Gobierno
Gobierno na- na-
cional yy el
cional el DNP
DNP indicaron
indicaron que que la la expansión
expansión del del modelo
modelo se se haría,
haría,
en parte,
en parte, con con la la priorización
priorización de de los
los municipios
municipios que que carecen
carecen de de las
las
capacidades institucionales
capacidades institucionales yy presupuestales,
presupuestales, en en lala actualidad
actualidad no no
se ha
se ha establecido
establecido un un orden
orden real real de de municipios
municipios que que debe
debe incluir,
incluir,
necesariamente, aa los
necesariamente, los municipios
municipios PDET PDET en en orden
orden aa lo lo dispuesto
dispuesto
por el
por el Acuerdo
Paz yy por por el el Plan
Plan de de Desarrollo.
Desarrollo.
1
1 Esta
Esta precaución
precaución eses igualmente
igualmente aplicable
aplicable a a escenarios
escenarios dede adquisición
adquisición o o de
de
encargo
encargo dede este tipo imágenes
este tipo imágenes yy fotografías
fotografías para
para garantizar
garantizar que
que los
los insu-
insu-
mos
mos gráficos
gráficos sean
sean loslos necesarios
necesarios yy que
que van
van aa cumplir
cumplir con
con los
los requisitos
requisitos de
de
calidad
calidad para
para su
su uso
uso catastral.
catastral.
100
100 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
En
En eseese sentido,
sentido, contando
contando con con el el IGAC
IGAC como como gestor,gestor, no no se se tie-
tie-
ne claridad
ne claridad sobre sobre la la forma
forma en en que
que se se va va aa implementar,
implementar, si si sese vava aa
realizar de
realizar de forma
forma progresiva
progresiva oo simultánea,
simultánea, en en fases
fases por
por grupos
grupos de de
municipios
municipios en en diferentes
diferentes zonas zonas o o si
si se
se vanvan aa barrer
barrer regiones,
regiones, si si sese
va aa ejecutar
va ejecutar con con la la participación
participación de de operadores
operadores yy con con respecto
respecto aa
qué
qué tipo
tipo de de productos
productos o o insumos,
insumos, yy si si se va aa coordinar
se va coordinar con con otras
otras
políticas sectoriales,
políticas sectoriales, como como el el OSPR.
OSPR.
m ■ Acoger
■ Acoger la la lección
lección aprendida
aprendida sobre sobre la la actualización
actualización masiva masiva ca- ca-
tastral
tastral con con enfoque
multipropósito en en subregiones.
subregiones. AA pesar pesar de de
que dicha
que dicha recomendación
recomendación fue fue incluida
incluida en en las
las lecciones
aprendidas
del Conpes
del Conpes 3951 3951 de de 2018,
2018, la la operación
operación del del CMPCMP no no sese concentra
concentra
en subregiones
en subregiones con con características
características similaressimilares que que faciliten
faciliten la la expan-
expan-
sión progresiva
sión progresiva de de lala intervención,
intervención, tal tal como
como lo lo demuestra
demuestra el el esca-
esca-
lamiento
lamiento reciente
reciente de de 1515 municipios
municipios en en 66 departamentos
departamentos aa cargo cargo
de 44 operadores
de operadores diferentes.
diferentes.
m ■ Restablecer
■ Restablecer el el Barrido
Barrido PredialPredial Masivo Masivo como como metodología
metodología de de
intervención. Para
intervención. Para queque el el CMP
CMP recojarecoja la la información
información relevante relevante de de
los procesos,
los procesos, es es indispensable
indispensable contar contar con con la la necesaria
necesaria visita predio
visita predio
aa predio,
predio, especialmente
especialmente de de aquellos
aquellos que que se se forman
forman por por primera
primera
vez oo que
vez que requieren
requieren la la actualización
actualización de de información
información jurídica, jurídica, eco- eco-
nómica o o física.
nómica física. Si Si bien
bien la la interpretación
interpretación de de laslas imágenes
imágenes aéreas aéreas
puede servir
puede servir para ordenar la
para ordenar la intervención,
intervención, no no es es prudente
prudente dejar dejar
al arbitrio
al arbitrio de de loslos operadores
operadores oo gestores gestores la la definición
definición de de la la visita
visita
predial ya
predial que es
ya que es indispensable
indispensable que que ese ese tipo
tipo de de decisiones
decisiones estén estén
debidamente fundamentadas
debidamente fundamentadas en en actos
administrativos que que pue- pue-
dan
dan serser controvertidos.
controvertidos.
De
De igual
igual forma,
forma, como como se se insistió
insistió en en elel informe
informe de de la
la Misión
Misión Rural Rural
yy en
en elel Conpes
Conpes 3859 3859 de de 2016,
2016, el el Barrido
Barrido Predial Predial MasivoMasivo yy sus sus co-
co-
rrespondientes labores
rrespondientes labores de de comprobación
comprobación en en terreno
terreno son son la la mejor
mejor
manera de
manera de identificar
identificar las las diferencias
diferencias de de percepción
percepción entre entre actores
actores
involucrados en
involucrados en disputas
disputas por por linderos
linderos oo por por los los usos
usos de de lala tierra.
tierra.
La captura
La captura oportuna
oportuna de de esta
esta información
información permitirá formular so-
permitirá formular so-
luciones aa dichos
luciones dichos conflictos,
conflictos, evitaráevitará que que se se dédé soporte
soporte adminis-
adminis-
trativo aa actos
trativo actos sobresobre los los queque laslas partes
partes involucradas
involucradas no no tuvieron
tuvieron
oportunidad de
oportunidad de pronunciarse
pronunciarse yy facilitará facilitará la la documentación,
documentación, ges- ges-
tión yy reconducción
tión reconducción de de loslos mismos
mismos ante ante las las instancias
instancias competen-
competen-
tes respectivas
tes respectivas cuando cuando los los mecanismos
mecanismos alternativos alternativos de de resolución
resolución
de conflictos
de conflictos no no sean
sean suficientes
suficientes para para el el trámite
trámite de de las
las diferencias.
diferencias.
59 101
101
m ■ Establecer
■ Establecer restricciones
restricciones aa la
la rectific
rectific ación
ción yy aa la
la aclaración
aclaración de
de
cabida yy de
cabida de linderos.
linderos. Es Es necesario
necesario que que se se amplíe
amplíe el el conjunto
conjunto de de
restricciones sobre
restricciones sobre los los escenarios
escenarios en en queque puede
puede aplicarse
aplicarse el el proce-
proce-
dimiento administrativo
dimiento administrativo de de rectificación
rectificación yy de de aclaración
aclaración de de cabida
cabida
yy de de linderos.
linderos. Guardando
Guardando el el principio
principio de de legalidad,
legalidad, esta esta solosolo debedebe
proceder cuando
proceder cuando se se realicen
realicen ejercicios
ejercicios de de actualización
actualización en en el el mar-
mar-
co del
co del Barrido
Barrido PredialPredial Masivo
Masivo yy no no deben
deben llevarse
llevarse aa cabo cabo cuando
cuando
“afecte derechos
“afecte derechos de de terceros
terceros oo colinde
colinde con con bienes
bienes imprescriptibles
imprescriptibles
oo propiedad
propiedad de de entidades
entidades de de derecho
derecho público,
público, bienes bienes de de usouso pú-pú-
blico, bienes
blico, bienes fiscales,
fiscales, bienes fiscales adjudicables
bienes fiscales adjudicables oo baldíos baldíos oo cuya cuya
posesión, ocupación
posesión, ocupación oo transferencia
transferencia estén estén prohibidas
prohibidas oo restringi- restringi-
das por
das por normas
normas constitucionales
constitucionales oo legales”. legales”.
Implementar el
■■ Implementar el Certificado
Certificado Único Único Predial
Predial Registral
Registral u u otro
otro me- me-
canismo
canismo de de reporte
reporte unificado.
unificado. Es Es necesario
necesario establecer
establecer la la base
base le-le-
gal de
gal de unun instrumento
instrumento que que obligue
obligue aa la la correlación
correlación yy aa la la precisión
precisión
de la
de la información
información catastral catastral yy registral.
registral. En En este este sentido,
sentido, se se obser-
obser-
va
va que que el el Certificado
Certificado Único Único Predial
Predial Registral,
Registral, contemplado
contemplado en en elel
proyecto de
proyecto de leyley deldel fast
fast track,
track, podría
podría ser ser unauna herramienta
herramienta eficaz eficaz
para ese
para ese propósito
propósito al al obligar
obligar aa los los titulares
titulares del del derecho
derecho aa guardarguardar la la
identidad de
identidad de lala información
información para para poder
poder realizar
realizar negocios
negocios jurídicos
jurídicos
sobre la
sobre la tierra.
tierra. EnEn efecto,
efecto, si si se
se tiene
tiene en en cuenta
cuenta la la experiencia
experiencia de de Bra-
Bra-
sil, ese
sil, ese tipo
tipo dede certificados
certificados ayudan ayudan a a garantizar
garantizar la la interrelación
interrelación yy la la
coherencia de
coherencia de lala información
información catastral catastral yy registral
registral en en cuanto
cuanto aa ubica- ubica-
ción de
ción de cabida,
cabida, de de linderos,
linderos, naturaleza
naturaleza jurídicajurídica yy titularidad
los
predios, yy facilitan
predios, facilitan los los procesos
procesos de de conservación
conservación catastral catastral al al obligar
obligar
aalos particulares aa informar
los particulares informar sobre sobre las las modificaciones
modificaciones de de los
los predios.
predios.
Acorde
Acorde con con esta
esta medida,
medida, se se debe
debe contemplar
contemplar la la exclusión
exclusión del del or-
or-
denamiento jurídico
denamiento jurídico de de las
las ventas
ventas de de cuerpo
cuerpo cierto cierto sobresobre bienesbienes
inmuebles, con
inmuebles, con la la derogatoria
derogatoria del del artículo
artículo 1889 1889 del del Código
Código Civil. Civil.
■■ Contemplar
Contemplar el el reporte
reporte de de información
información catastral catastral por por parte
parte de de
particulares. Siguiendo
particulares. Siguiendo la la experiencia
experiencia de de Brasil,
Brasil, resulta
resulta conve-conve-
niente contemplar
niente contemplar el el aporte
aporte obligatorio
obligatorio de de información
información catastral catastral
para predios
para predios de de gran
gran extensión
extensión aa través través de de una
una ley ley que
que establezca
establezca
un sistema
un sistema escalonado
escalonado (es (es decir,
decir, por por periodos
periodos anuales anuales yy depen- depen-
diendo del
diendo del tamaño
tamaño del del predio)
predio) que que determine
determine la la entrega
entrega de de ese
ese
tipo de
tipo de información
información yy establezca establezca sanciones
sanciones yy estímulos.estímulos. Esto Esto ayu- ayu-
daría aa reducir
daría reducir los los costos
costos de de lala gestión
gestión catastral
catastral que que podría
podría limitar-
limitar-
se, para
se, para esosesos casos,
casos, aa una una comprobación.
comprobación.
102
102 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
= ■ Contemplar
■ Contemplar modelos
modelos de
de integración
integración institucional
institucional catastro-re-
catastro-re-
gistro. En
gistro. En Colombia
Colombia todavía todavía hay hay unauna división
división funcional
funcional ee institu-institu-
cional del
cional del catastro
catastro yy del del registro
registro sin sin que
que se se hayan
hayan establecido
establecido ma- ma-
yores debates
yores debates sobre sobre la la conveniencia
conveniencia de de ese
ese modelo.
modelo. En En efecto,
efecto, la la
experiencia ha
experiencia ha demostrado
demostrado que que la la apuesta
apuesta por por la la interoperabilidad
interoperabilidad
de información
de información ha ha sido
sido de de difícil
difícil cumplimiento
cumplimiento debido debido aa que que el el sis-
sis-
tema de
tema de registro
registro carece
carece de de una
una base cartográfica georreferenciada
base cartográfica georreferenciada lo lo
que obliga,
que obliga, en en lala mayoría
mayoría de de los
los casos,
casos, aa establecer
establecer identidades
identidades pre- pre-
diales aa partir
diales partir del del reconocimiento
reconocimiento de de variables
variables como como la la titularidad
titularidad
oo la
la nomenclatura,
nomenclatura, oo aa partir partir de de la la relación
relación que que señalen
señalen los los titulares.
titulares.
En este
En este sentido,
sentido, es es necesario
necesario explorar explorar alternativas
alternativas de de integración
integración
institucional que
institucional que garanticen
garanticen la la administración
administración coherente coherente de de esasesas
bases
bases de de información.
información. Este Este es es elel caso
caso deldel estado
estado de de Sonora,
Sonora, en en
México (MAPP/OEA,
México (MAPP/OEA, 2005, 2005, p. p. 18),
18), donde
donde se se creó
creó un un instituto
instituto
que
que no no reemplazó
reemplazó las las instancias
instancias operativas
operativas de de catastro
registro,
que siguen
que siguen siendo
siendo oficinas
oficinas diferentes
diferentes en en los
los municipios,
municipios, pero pero que que
integró las
integró las dos
dos direcciones
direcciones de de información
información yy control control en en unauna solasola
entidad del
entidad del orden
orden estatal,
estatal, para para concentrar
concentrar el el flujo
flujo de de reportes
reportes yy
facilitar su
facilitar su integración
integración inmediata.inmediata.
m ■ Crear
■ Crear oficinas
oficinas municipales
municipales de de catastro
catastro yy tierrastierras en en municipios
municipios
que no
que no ejercen
ejercen gestión.
gestión. Para Para facilitar
facilitar la la comunicación
comunicación de de los
los ges-
ges-
tores yy operadores
tores operadores con con la la población
población asentada asentada en en los
los territorios
territorios in- in-
tervenidos, para
tervenidos, para facilitar
facilitar la la continuidad
continuidad de de lala intervención
intervención cuando cuando
se esté
se esté aa lala espera
espera de de procesos
procesos de de OSPR,
OSPR, para para atender
atender las las quejas
quejas
yy los
los reclamos
reclamos sobre sobre su su operación
operación yy para para facilitar
facilitar la la cercanía
cercanía insti- insti-
tucional
tucional para para loslos trámites
trámites de de conservación
conservación catastral, catastral, es es necesario
necesario
que se
que se contemple
contemple la la creación
creación de de oficinas
oficinas de de tierras
tierras yy catastro
catastro en en
todos los
todos los municipios,
municipios, con con independencia
independencia de de susu calidad
calidad de de gesto-
gesto-
res catastrales.
res catastrales. Estas Estas oficinas
oficinas pueden pueden funcionar
funcionar dentro dentro de de otras
otras
dependencias de
dependencias de las
las alcaldías
alcaldías yy deben deben contar
contar con con laslas capacidades
capacidades
técnicas yy tecnológicas
técnicas tecnológicas para para el el recaudo
recaudo de de lala información.
información.
Sobre ese
Sobre ese aspecto,
aspecto, el el informe
informe de de Adriana
Adriana FuentesFuentes sobre sobre el el pilo-
pilo-
to de
to de Ovejas
Ovejas destacó
destacó la la importancia
importancia del del establecimiento
establecimiento de de esasesas
oficinas para
oficinas para la la asesoría
asesoría yy la la consulta
consulta de de la la ciudadanía
ciudadanía (Fuentes,(Fuentes,
2019, p.
2019, p. 35);
35); se se les
les podrían
podrían añadir añadir funciones
funciones de de recepción
recepción de de in-in-
formación con
formación con fines
fines de de conservación
conservación catastral. catastral.
m ■ Redefinir
■ Redefinir las las funciones
funciones de de loslos gestores
catastrales temporales.
temporales.
De acuerdo
De acuerdo con con lo lo dispuesto
dispuesto en en elel Decreto
Decreto 1983 1983 de de 2019,
20109, los los ges-
ges-
59 103
103
tores catastrales
tores catastrales deben deben administrar
administrar ese ese servicio
servicio en en otros
otros munici-
munici-
pios de
pios de forma
forma temporal.
temporal. No No obstante,
obstante, debido debido al al carácter
carácter temporal
temporal
de ese
de ese ejercicio
ejercicio yy aa la la entrega
entrega de de lala información
información al al IGAC
IGAC oo aa otro otro
gestor que
gestor que lo lo reemplace,
reemplace, se se advierte
advierte que que los los gestores
gestores ejercerían
ejercerían
funciones propias
funciones propias de de un un operador,
operador, siendo siendo posible
posible que, que, aa su su vez,
vez,
terciaricen
terciaricen la la intervención
intervención con con operadores.
operadores.
Esta confusión
Esta confusión de de funciones
funciones se se asemeja
asemeja al al rol
rol de
de juez
juez yy parte
parte que, que,
supuestamente, tenía
supuestamente, tenía el el IGAC
IGAC con con la la regulación
regulación del del catastro
catastro yy su su
administración, de
administración, de acuerdo
acuerdo con con lo lo señalado
señalado en en el el Conpes
Conpes 3859 3859
de 2016.
de 2016. Ese Ese tipo
tipo de de “contratación”
“contratación” debe debe resolverse
resolverse por por medio
medio de de
convenios con
convenios con unauna mayor
mayor estabilidad
estabilidad institucional
institucional en en los
los queque loslos
resultados deben
resultados deben ir ir más
más allá allá de de la
la formación
formación yy la la actualización,
actualización, dede-
ben contar
ben contar con con el el aval
aval directo
directo del del IGAC
IGAC yy deben deben integrar
integrar la la totali-
totali-
dad de
dad de lala información
información recaudada recaudada en en elel Sistema
Sistema Nacional
Nacional Catastral.
Catastral.
Contemplar pilotos
■■ Contemplar pilotos de de CMP CMP con con énfasis
énfasis ambiental
ambiental yy de de orde-
orde-
namiento productivo
namiento productivo yy de de usos
usos del del suelo.
suelo. AA pesarpesar del del conjunto
conjunto
de funciones
de funciones del del CMP
CMP contempladas
contempladas en en el el Acuerdo
Acuerdo Final, Final, se se ad-
ad-
vierte que
vierte que no no sese han
han presentado
presentado escenarios escenarios de de gestión
gestión en en loslos que
que
se explore
se explore el el recaudo
información ambiental ambiental yy de de usos
usos del del sue-
sue-
lo. En
lo. En efecto,
efecto, los los esfuerzos
esfuerzos por por integrar
integrar el el CMP
CMP con con el el OSPR
OSPR no no
han
han sidosido exhaustivos
exhaustivos en en la la identificación
identificación de de conflictos
conflictos sobre sobre usos,usos,
como se
como se demuestra
demuestra en en el el piloto
piloto de de Ovejas,
Ovejas, con con lala débil
débil inclusión
inclusión
de información
de información que que permita
permita la la apertura
apertura de de procesos
procesos agrarios
agrarios espe-espe-
ciales, especialmente
ciales, especialmente de de extinción
extinción de de dominio
dominio agrariaagraria yy de de deslin-
deslin-
de de
de de tierras
tierras de de uso
uso público.
público.
En ese
En ese orden
orden de de ideas,
ideas, se se considera
considera oportuno
oportuno contemplar
contemplar el el pilo-
pilo-
taje de
taje de CMPCMP con con énfasis
énfasis en en ese
ese tipo
tipo de de información.
información. Este Este esfuerzo
esfuerzo
podría coordinarse
podría coordinarse con con la la gestión
gestión catastral
catastral de de lala ANT
ANT yy podría podría
asignarse aa la
asignarse la Dirección
Dirección de de Parques
Parques Nacionales
Nacionales Naturales
Naturales de de Co-Co-
lombia, con
lombia, con lala implementación
implementación del del pago
pago de de servicios
servicios ambientales,
ambientales,
la delimitación
la delimitación de de lala frontera
frontera agraria agraria yy la la constitución
constitución de de zonas
zonas de de
reserva campesina.
reserva campesina.
Incluir variables
■■ Incluir obligatorias que
variables obligatorias que sean sean funcionales
funcionales con con el el
OSPR y y el
OSPR el Fondo
Fondo de de Tierras
Tierras de de la la Reforma
Reforma Rural Rural Integral.
Integral. De- De-
bido aa que
bido que el el actual
actual modelomodelo de de CMP
CMP permitepermite el el adelantamiento
adelantamiento
de la
actualización yy la la formación
formación masiva masiva en en momentos
momentos diferentesdiferentes
aa la
la intervención
intervención de de lala ANT
ANT para para fines
fines de de OSPR,
OSPR, es es necesario
necesario que que
se
se establezcan
establezcan tipos tipos de de información
información necesaria necesaria para para que que la la misma
misma
104
104 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
pueda ser
pueda ser utilizada
utilizada por por la la ANT
ANT en en la la selección
selección de de los
los municipios
municipios aa
intervenir yy para
intervenir para evitar
evitar dobles
dobles esfuerzos
esfuerzos institucionales.
institucionales.
La implementación
La implementación descentralizada descentralizada del del CMP
CMP debe debe incluir
incluir algún
algún
nivel de
nivel de detalle
detalle sobre sobre la la naturaleza
naturaleza jurídica jurídica de de los
los predios
predios que que debe
debe
ir
ir más
más alláallá de de la la identificación
identificación de de folios
folios de de matrícula.
matrícula. Es Es decir,
decir, el el
CMP debe
CMP debe incluir
incluir datosdatos como como falsasfalsas tradiciones,
tradiciones, incongruencias
incongruencias
relevantes sobre
relevantes sobre las las áreas
áreas yy linderos
linderos en en predios
predios que que colindan
colindan con con
bienes fiscales,
bienes fiscales, información
información acerca acerca del del uso
uso público
público oo de de baldíos,
baldíos, yy
sobre
sobre asientos
asientos registrales
registrales que que soporten
soporten aparentemente
aparentemente la la propie-
propie-
dad privada
dad privada de de formas
formas diferentes
diferentes aa la la adjudicación
adjudicación de de baldíos.
baldíos. Las Las
Oficinas de
Oficinas de Registro
Registro de de Instrumentos
Instrumentos Públicos Públicos pueden pueden aportar aportar
oportunamente parte
oportunamente parte de de esta
esta información.
información.
La identificación
La identificación de de ese
ese tipo
tipo de de fenómenos
fenómenos debe debe dar dar lugar
lugar aa repor-
repor-
tes tempranos
tes tempranos aa la la ANT.
ANT. De De estaesta manera,
manera, el el CMPCMP podrá podrá ayudar ayudar aa
la conformación
la conformación del del inventario
baldíos yy aa la la identificación
identificación de de
predios que
predios que podrían
podrían integrarse
integrarse al al Fondo
Fondo de de Tierras
Tierras para para la la Refor-
Refor-
ma Rural
ma Rural Integral.
Integral.
■■ Incluir
Incluir variables
variables sobre posibles conflictos
sobre posibles conflictos de de usouso deldel suelo
suelo yy de de
tenencia ociosa.
tenencia ociosa. En En el el mismo
mismo sentido,
sentido, para para facilitar
facilitar la la articulación
articulación
entre
entre CMPCMP yy OSPR OSPR sobre sobre procesos
procesos agrarios,
agrarios, así así como
como con con otras
otras
políticas de
políticas de regularización
los usosusos del del suelo,
suelo, el el Barrido
Barrido Pre- Pre-
dial Masivo
dial Masivo debe debe incluir
incluir la la recolección
recolección de de las las formas
formas en en queque se se
explotan oo usan
explotan usan los los predios
predios yy señalar,
señalar, siempre
siempre que que seasea posible
posible de de
acuerdo con
acuerdo con la la información
información institucional,
institucional, la la existencia
existencia de de aparen-
aparen-
tes conflictos
tes conflictos de de usos
usos del del suelo,
suelo, así así como
como subexplotación
subexplotación oo tenen- tenen-
cia ociosa
cia ociosa de de la la tierra.
tierra. EsteEste tipo tipo de de información
información será será igualmente
igualmente
útil para
útil para la la aplicación
progresividad tributaria tributaria del del
Acuerdo
Acuerdo Final Final de de PazPaz yy del del modelo
modelo de de regularización
regularización de de usos
usos deldel
suelo contemplado
suelo contemplado por por la la Misión
Misión Rural. Rural.
■■ Definir
Definir los los límites
límites de de aplicación
aplicación de de loslos métodos
valoración
predial. De
predial. De acuerdo
acuerdo con con el el Decreto
Decreto marco, marco, los los gestores
catastrales
podrán decidir
podrán decidir sobre sobre la la aplicación
aplicación de de dos
dos métodos
valoración
predial: el
predial: el método
método de de comparación
comparación oo mercado mercado yy el el dede capitaliza-
capitaliza-
ción de
ción de rentas.
rentas. En En orden
orden a a lo lo dispuesto
dispuesto en en el el decreto
decreto reglamenta-
reglamenta-
rio, la
rio, la definición
definición sobre sobre cuál cuál método
método aplicar aplicar es es discrecional.
discrecional. Como Como
alternativa, se
alternativa, se pueden
pueden combinarcombinar los los dos
dos métodos
métodos yy aplicar aplicar el el de
de
valoración de
valoración de rentas
rentas cuandocuando haya haya usos usos disimiles,
disimiles, adecuaciones
adecuaciones
especiales
especiales o o tenencia
tenencia ociosa ociosa que que no no permitan
permitan asimilar asimilar las las con-
con-
59 105
105
diciones por
diciones por la la comparación
comparación del del mercado
mercado oo zonas zonas relativamente
relativamente
homogéneas. De
homogéneas. De igual
igual forma,
forma, se se debe
debe aclarar
aclarar que que el el método
método de de
comparación del
comparación del mercado
mercado no no excluye
excluye el el avalúo
avalúo de de las
las mejoras
mejoras yy las las
construcciones en
construcciones en los
los predios.
predios.
Diseño ee implementación
■■ Diseño implementación del del sistema
sistema de de recaudo
recaudo municipalmunicipal
yy de
de los
los alivios
alivios presupuestales
presupuestales por por las las exenciones
exenciones tributarias tributarias
diferenciales. Tal
diferenciales. Tal yy como
como señala señala el el instituto
instituto Kroc, Kroc, el el Estado
Estado co- co-
lombiano no
lombiano no ha ha avanzado
avanzado en en la la implementación
implementación de de cuatro
cuatro de de las
las
cinco disposiciones
cinco disposiciones de de CMPCMP del del Acuerdo
Acuerdo Final. Final. Al día de
Al día de hoy
hoy está
está
en mora
en mora la la puesta
puesta en en marcha
marcha de de un
un sistema
sistema de de recaudo
recaudo tributario
tributario
que modernice
que modernice y y fortalezca
fortalezca el el cobro
cobro del del impuesto
impuesto predial.predial. En En efec-
efec-
to, como
to, como lo lo demuestra
demuestra el el caso
caso paraguayo,
paraguayo, la la ausencia
ausencia de de mecanis-
mecanis-
mos de
mos de recaudo
recaudo puede puede trasnformar
trasnformar en en insustanciales
insustanciales los los procesos
procesos
de actualización
de actualización predial predial para para efectos
efectos de de laslas rentas
rentas municipales,
municipales,
menguando yy desfinanciando
menguando desfinanciando los los esfuerzos
esfuerzos de de descentralización
descentralización
territorial yy la
territorial la mejora
mejora de de laslas condiciones
condiciones de de vida
vida de de lala población
población
ante la
ante la imposibilidad
imposibilidad de de loslos municipios
municipios de de adelantar
adelantar programas
programas yy
políticas en
políticas en su su beneficio
beneficio yy en en mejora
mejora de de servicios
servicios públicos,
públicos, como como
la
la salud,
salud, la la educación,
educación, la la salubridad
salubridad o o la
la infraestructura.
infraestructura.
En lo
En lo que
que respecta
respecta aa los los incentivos
incentivos para para la la aplicación
aplicación de de exencio-
exencio-
nes tributarias,
nes tributarias, se se advierte
advierte que que estas
estas medidas
medidas ayudan ayudan aa atenuaratenuar las las
resistencias tempranas
resistencias tempranas del del proceso
proceso yy facilitan
facilitan un un trato
trato adecuado
adecuado
para quienes
para quienes tengan tengan mayoresmayores apremios apremios económicos
económicos yy cumplan cumplan
funciones económicas,
funciones económicas, sociales sociales yy ecológicas.
ecológicas. El El Acuerdo
Acuerdo Final Final
de Paz
de Paz señala
señala que que estas
estas medidas
medidas se se deben
deben aplicar
aplicar aa las las personas
personas
beneficiarias de
beneficiarias de los
los programas
programas de de acceso
acceso yy de de distribución
distribución de de tie-
tie-
rras, así
rras, así como
como aa los los pequeños
pequeños productores.
productores. Por Por su su parte,
parte, el el Conpes
Conpes
3958 de
3958 de 2016
2016 yy el el Conpes
Conpes 3859 3859 de de 2019
2019 reconocían
reconocían la la necesidad
necesidad
de establecer
de establecer criterios
criterios de de avalúo
avalúo diferenciales
diferenciales para para loslos predios
predios que que
cumplían funciones
cumplían funciones ambientales.
ambientales.
En este
En este sentido,
sentido, el el Estado
Estado debe debe implementar
implementar un un modelo
modelo de de alivios
alivios
tributarios, que
tributarios, que podría
podría contemplar
contemplar tanto tanto a a loslos sujetos
sujetos referidos
referidos en en
el Acuerdo,
el Acuerdo, como como a alos titulares de
los titulares de los
los predios
predios que que cumplan
cumplan fun- fun-
ciones ambientales
ciones ambientales relevantes,
relevantes, guardandoguardando así así armonía
armonía con con lo lo pro-
pro-
puesto por
puesto por la la Misión
Misión Rural Rural sobre sobre recompensas
recompensas por por ciertos
ciertos usos usos
del suelo.
del suelo.
■■ Elaborar
Elaborar la la propuesta
propuesta legislativa
legislativa para para la la inclusión
inclusión del del principio
principio
de
de progresividad
progresividad yy de de un un modelo
modelo diferencial
diferencial de de cobro
cobro de de im-
im-
106
106 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
puestos por
puestos por usos usos del del suelo.
suelo. De De acuerdo
acuerdo con con el el modelo
modelo del del insti-
insti-
tuto Kroc,
tuto Kroc, el el Acuerdo
Paz incluyó
incluyó una una disposición
disposición sobre sobre
la integración
la integración del del principio
progresividad tributariatributaria en en elel CMP.
CMP.
Adicionalmente, estableció
Adicionalmente, estableció como como finesfines del
del CMP,
CMP, entre entre otros,
otros, pro- pro-
piciar el
piciar el uso
uso adecuado
adecuado yy sostenible
sostenible de de la
la tierra
tierra yy estimular
estimular la la des-
des-
concentración de
concentración de lala propiedad
propiedad privada privada improductiva.
improductiva.
Una
Una lectura
lectura integralintegral de de esosesos mandatos
mandatos desemboca,desemboca, necesaria- necesaria-
mente, en
mente, en que que se se debe
debe realizar
realizar una una modificación
modificación legislativalegislativa para para
establecer un
establecer un esquema
esquema de de valorización
valorización yy de de cobros
cobros del del impuesto
impuesto
predial que
predial que impacten
impacten en en la la tenencia
tenencia ociosaociosa yy promuevan
promuevan el el uso
uso
adecuado de
adecuado de lala tierra.
tierra.
Para dicho
Para dicho propósito
propósito puede puede recogerse
recogerse la la propuesta
propuesta de de lala Misión
Misión
Rural sobre
Rural sobre un un sistema
sistema tributario
tributario de de presiones
presiones y y alivios alivios por por usosusos
del suelo
del suelo que que constituye
constituye un un complemento
complemento oportuno oportuno de de los
los pro-
pro-
cesos de
cesos de presión
presión tributaria
tributaria contra contra la la propiedad
propiedad privada privada impro- impro-
ductiva.
ductiva.
Evaluar la
■■ Evaluar la eliminación
eliminación del del régimen
régimen de de limitaciones
limitaciones aa las las ac- ac-
tualizaciones
tualizaciones catastrales catastrales establecido
establecido en en la la Ley
Ley 1995 1995 de de 2019.
2019.
Contrario aa lo
Contrario lo establecido
establecido en en elel Acuerdo
Paz, la la Ley
Ley 19951995
de 2019
de 2019 impuso
impuso unos unos límites
límites aa los los incrementos
incrementos del del cobro
cobro del del im-im-
puesto predial
puesto predial para para casos
casos de de actualización
actualización catastralcatastral que que no no guar-
guar-
dan correspondencia
dan correspondencia con con los los sujetos
sujetos señalados
señalados en en elel Acuerdo.
Acuerdo. En En
ese sentido,
ese sentido, dicha dicha disposición
disposición constituyeconstituye una una actuación
actuación contrariacontraria
al mandato
al mandato del del Acto Legislativo 02
Acto Legislativo 02 dede 2017
2017 al al representar
representar una una
transgresión de
transgresión de lala obligación
obligación de de cumplir
cumplir de de buena
buena fe fe lo
lo acordado,
acordado,
tanto
tanto en en integralidad
integralidad como como en en coherencia,
coherencia, al al introducir
introducir un un límite
límite
no contemplado
no contemplado en en la la legislación
legislación (los (los límites
límites existen
existen para para el el ajus-
ajus-
te, pero
te, pero no no parapara la la actualización)
actualización) que que impacta
impacta en en elel aumento
aumento del del
cobro tributario
cobro tributario municipal
municipal que que se se deriva
deriva del del CMPCMP y ydede la la actuali-
actuali-
zación
zación masiva.
masiva.
Por
Por estos
estos motivos,
motivos, es es necesario
necesario que que sese considere
considere su su derogatoria
derogatoria
oo su
su modificación
modificación para cobijar aa los
para cobijar los sujetos
sujetos contemplados
contemplados en en el el
Acuerdo,
Acuerdo, para para evitar
evitar favorecimientos
favorecimientos injustificados
injustificados yy para para incluir
incluir
un sistema
un sistema de de compensación
compensación aa favor favor de de los
los municipios.
municipios.
Restablecer la
■■ Restablecer la asignación
asignación presupuestal
presupuestal directa directa para para actualización
actualización
yy conservación
conservación catastral. catastral. Para Para garantizar
garantizar la la continuidad
continuidad de de los
los pro-
pro-
cesos catastrales
cesos catastrales yy su su financiación
financiación efectiva, efectiva, se se deben
deben hacer hacer los los es-es-
fuerzos
fuerzos necesarios,
necesarios, especialmente
especialmente de de orden
orden legislativo,
legislativo, para para resta-
resta-
59 107
107
blecer la
blecer la asignación
asignación presupuestal
presupuestal directa
directa del
del recaudo
recaudo deldel impuesto
impuesto
predial para
predial para el
el adelantamiento
adelantamiento de
de la
la gestión
gestión catastral.
catastral.
Recomendaciones
Recomendaciones sobre sobre riesgosriesgos de de corrupción
corrupción
m ■ Establecer
■ Establecer un un registro
registro de de operadores
operadores yy reconocedores
reconocedores con con loslos
respectivos requisitos técnicos. En el proyecto de ley del fast
respectivos requisitos técnicos. En el proyecto de ley del fast
track se
track se había
había incluido
incluido un un registro
registro nacional
nacional de de operadores
operadores catas- catas-
trales yy de
trales de reconocedores
reconocedores prediales prediales bajo bajo el el entendido
entendido de de queque asíasí sese
facilitarían unos
facilitarían unos estándares
estándares de de idoneidad
idoneidad sobre sobre las las labores
labores desem- desem-
peñadas. En el caso de los reconocedores prediales, en el Conpes
peñadas. En el caso de los reconocedores prediales, en el Conpes
3859 se
3859 se advertía
advertía que que eraera necesario
necesario habilitar
habilitar aa ciertos ciertos profesio-
profesio-
nales yy técnicos
nales técnicos para para que que pudieran
pudieran ejercer ejercer ese ese tipo
tipo de de funciones.
funciones.
El proyecto
El proyecto de de leyley deldel fast track establecía
fast track establecía que que con con el el registro
registro de de
operadores y de reconocedores se garantizaba que dichas accio-
operadores y de reconocedores se garantizaba que dichas accio-
nes fueran
nes fueran llevadas
llevadas aa cabo cabo por por personal
personal idóneo idóneo que, que, además,
además, sería sería
responsable
responsable directo directo por por loslos daños
daños o o perjuicios
perjuicios contra contra usuarios,
usuarios,
terceros oO la
terceros la administración,
administración, yy los los queque podrían
podrían ser ser sancionados
sancionados
con la
con la exclusión
exclusión del del Registro
Registro Nacional.
Nacional.
La experiencia
La experiencia de de Ecuador
Ecuador llama llama la la atención
atención sobre sobre los los riesgos
riesgos rea- rea-
les de
les de unun proceso
proceso de de descentralización
descentralización del del catastro
catastro que que permita
permita
la participación
la participación de de todo
todo tipo
tipo de de actores
actores en en lala operación
operación catastral.catastral.
Esto implica
Esto implica que que es es necesario
necesario fortalecer
fortalecer la la capacidad
institucional
del IGAC,
del IGAC, de de modo
modo que que pueda
pueda implementar,
implementar, para para todo
todo el el territo-
territo-
rio nacional,
rio nacional, un un análisis
análisis riguroso
riguroso de de lala idoneidad
idoneidad del del amplio
amplio nú- nú-
mero de
mero de operadores
operadores catastralescatastrales yy de de reconocedores
reconocedores prediales prediales que que
competirían para
competirían para operar
operar la la política.
política. También,
También, supone supone la la puesta
puesta en en
marcha de
marcha de unauna estrategia
estrategia efectiva
efectiva de de seguimiento
seguimiento aa la la gestión
gestión de de
los que
los que resulten
resulten escogidos,
escogidos, de de lala mano
mano de de loslos organismos
organismos de de con-
con-
trol yy de
trol de lala SNR
SNR como como autoridad
autoridad encargada
encargada de de lala vigilancia,
vigilancia, ins- ins-
pección
pección yy controlcontrol del del servicio.
servicio. Para Para estoesto es es necesario
necesario contar contar con con
criterios claros
criterios claros yy confiables
confiables en en lala política
política pública
pública para, para, de de forma
forma
simultánea, garantizar
simultánea, garantizar que que no no haya
haya asignaciones
asignaciones de de operadores
operadores
“a dedo”,
“a dedo”, que que sus sus operaciones
operaciones hagan hagan un un usouso racional
racional yy adecuadoadecuado
de los
de los recursos
recursos públicos,
públicos, que que la la información
información recogida recogida se se haga
haga en en
tiempos razonables
tiempos razonables yy que que seasea verdaderamente
verdaderamente multipropósito. multipropósito.
Considerar la
■■ Considerar la reforma
reforma legislativa
legislativa de de las
las funciones
funciones de de inspec-
inspec-
ción, vigilancia
ción, vigilancia yy control control del del CMPCMP con con la la inclusión
inclusión de de la la medi-
medi-
das correctivas
das correctivas yy preventivas.
preventivas. En En contraste
contraste con con laslas competencias
competencias
108
108 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
que tiene
que tiene lala SNRSNR sobresobre el el servicio
servicio catastral,
catastral, el el Estatuto
Estatuto Registral
Registral
facultó aa esa
facultó esa superintendencia
superintendencia para para la la intervención
intervención de de las
las oficinas
oficinas
de registro
de registro de de instrumentos
instrumentos públicos. públicos. Dicha Dicha atribución
atribución consisteconsiste
en un
en un estudio
estudio pormenorizado
pormenorizado de de laslas actuaciones
actuaciones de de lala oficina
oficina in- in-
tervenida que
tervenida que puede
puede motivar
motivar la la suspensión
suspensión de de la la autoridad
autoridad regis- regis-
tral territorial
tral territorial yy la la sustitución
sustitución temporaltemporal por por parte
parte del del director
director de de
la intervención
la intervención (nombrado (nombrado por por la la SNR).
SNR). En En esteeste periodo
periodo puede puede
revocar los
revocar los actos
administrativos irregulares irregulares yy remitir remitir las las quejas
quejas yy
denuncias para
denuncias para loslos respectivos
respectivos procesos procesos disciplinarios
disciplinarios oo penales. penales.
Debido aa la
Debido la necesidad
necesidad de de unauna alta alta idoneidad
idoneidad técnica técnica para para la la co-
co-
rrección de
rrección de las
las actuaciones
actuaciones yy los los procesos,
procesos, esa esa facultad
facultad podríapodría ser ser
desempeñada de
desempeñada de forma
forma coordinada
coordinada por por la la SNR
SNR yy el el IGAC.
IGAC. En En
cualquier caso,
cualquier caso, unauna potestad
potestad de de este
este tipotipo podría
podría ser ser determinan-
determinan-
te para
te para resguardar
resguardar los los derechos
derechos de de loslos usuarios
usuarios yy los los terceros,
terceros, así así
como para
como para corregir
corregir anomalías
anomalías en en el el funcionamiento
funcionamiento del del CMP.
CMP.
En lo
En lo que
que respecta
respecta aa las las medidas
medidas preventivas,
preventivas, se se recomienda
recomienda reto- reto-
mar los
mar los planes
planes de de desempeño
desempeño contempladoscontemplados en en lala propuesta
propuesta de de
ley del
ley del fast track que
fast track que facilitaba
facilitaba el el mejoramiento
mejoramiento de de la la operación
operación
aa partir
partir de de lala identificación
identificación de de “afectaciones”
“afectaciones” catastrales.catastrales. Ante Ante el el
incumplimiento del
incumplimiento del plan
plan de de desempeño,
desempeño, la la SNR
SNR podría proceder
podría proceder
aa la
la sanción
sanción del del operador
operador oo del del gestor.
gestor.
Establecer mecanismos
■■ Establecer mecanismos participativos
participativos de de recolección
recolección de de infor-
infor-
mación
mación y y de
de control
control socialsocial de de la la gestión
gestión catastral
catastral (audiencias
(audiencias yy
veedurías). La
veedurías). La recolección
recolección yy la la validación
validación de de la la información
información con con
instancias
instancias de de participación
participación comunitaria
comunitaria permite permite una una constatación
constatación
actualizada,
actualizada, basada basada en en testimonios
testimonios de de las
las relaciones
tenencia
de tierras
de tierras yy de de territorios
territorios previas
previas yy actuales.
actuales. En En esteeste sentido,
sentido, el el tra-
tra-
bajo comunitario
bajo comunitario facilitaráfacilitará la la identificación
identificación de de variaciones
variaciones injus- injus-
tificadas en
tificadas en las
las unidades
unidades prediales
prediales que que puedan
puedan corresponder
corresponder con con
apropiaciones abusivas
apropiaciones abusivas oo abiertamente
abiertamente ilegales. ilegales.
Este tipo
Este tipo dede ejercicios
ejercicios debe debe complementarse
complementarse con con la la inclusión
inclusión en en
el procedimiento
el procedimiento de de audiencias
audiencias de de exposición
exposición de de resultados
resultados yy con con
la promoción
la promoción de de lala veeduría
veeduría ciudadana
ciudadana para para el el control
control socialsocial de de lala
operación yy de
operación de gestión
gestión catastral
catastral garantizando
garantizando la la trasparencia
trasparencia de de
los procesos
los procesos y y facilitando
facilitando la la participación
participación comunitaria,
comunitaria, en en orden
orden aa
lo señalado
lo señalado en en elel Acuerdo
Paz.
Fijar como
■■ Fijar como obligatoria
obligatoria la la conservación
conservación de de la la formación
formación histó- histó-
rica
rica catastral.
catastral. Para Para evitar
evitar un un desconocimiento
desconocimiento de de derechos,
derechos, es es
59 109
109
indispensable que
indispensable que el el Sistema
Sistema Nacional
Nacional Catastral Catastral yy los los gestores
gestores ca- ca-
tastrales garanticen
tastrales garanticen la la conservación
conservación de de las
las formaciones
formaciones catastrales catastrales
no vigentes para
no vigentes para que que puedan
puedan hacerse hacerse ejercicios
ejercicios de de comparación
comparación
yy para
para que
que los los usuarios
usuarios que que aleguen
aleguen alguna alguna afectación
afectación aa sus sus dere-
dere-
chos puedan
chos puedan contar,contar, para para su su contraste,
contraste, con con la la información
información previa- previa-
mente
mente inscrita
inscrita en en catastro.
catastro.
Incluir la
■■ Incluir la explicación
explicación de de las
las variaciones
variaciones catastralescatastrales producto producto de de
la actualización.
la actualización. La La explicación
explicación históricahistórica de de laslas variaciones
variaciones catas- catas-
trales obligará
trales obligará aa guardar
guardar coherencia
coherencia entre entre la la información
información material material
yy jurídica
jurídica vigente
vigente yy aquella
aquella que, que, previamente,
previamente, reposaba reposaba en en las
las ba-ba-
ses catastrales.
ses catastrales. En En efecto,
efecto, debedebe evitarse
evitarse el el desconocimiento
desconocimiento injus- injus-
tificado de
tificado de las
las unidades
unidades prediales
prediales preexistentes
preexistentes yy es es necesario
necesario que que
se expliquen
se expliquen las las razones
razones para para los los cambios
cambios en en loslos polígonos,
polígonos, en en las
las
áreas, en
áreas, en loslos linderos
linderos oo inclusoincluso la la eliminación
eliminación de de predios.
predios.
Facilitar el
■■ Facilitar el trámite
trámite de de diferencias
diferencias de de lala ciudadanía
ciudadanía con con la la infor-
infor-
mación catastral.
mación catastral. De De forma
forma similar
similar aa como como acontece
acontece con con las las con-
con-
secuencias
secuencias tributarias
tributarias de de lala actualización,
actualización, la la ausencia
ausencia de de canales
canales de de
atención a a la
atención la ciudadanía,
ciudadanía, yy para para que que las las personas
personas más más vulnerables
vulnerables
puedan cuestionar
puedan cuestionar los los actos
administrativos del del catastro,
catastro, puede puede
haber resistencias
haber resistencias al al CMP.
CMP. La La conjunción
conjunción de de estas
estas dos dos tensiones
tensiones
podría dar
podría dar lugar
lugar aa unauna reproducción
reproducción de de unun fenómeno
fenómeno similar similar al al de
de
los segundos
los segundos ocupantes
ocupantes en en la la política
política de de restitución
restitución en en el el que
que se se
tejen alianzas
tejen alianzas entre entre sectores
sectores sociales
sociales vulnerables
vulnerables yy no no vulnerables
vulnerables
contra la
contra la implementación
implementación de de lala política.
política.
En ese
En ese orden
orden de de ideas,
ideas, es es recomendable
recomendable que, que, en en algunos
algunos casos casos yy en en
razón
razón aa las las condiciones
condiciones económicaseconómicas del del reclamante,
reclamante, se se invierta
invierta la la
carga de
carga de lala prueba
prueba para para efectos
efectos de de laslas impugnaciones
impugnaciones que que se se hagan
hagan
de los
de los actos
administrativos catastrales catastrales por por errores
errores en en lala informa-
informa-
ción, de
ción, de modo
modo que que sean
sean las las autoridades
autoridades catastralescatastrales (los (los gestores
gestores oo
sus operadores)
sus operadores) los los queque se se encarguen
encarguen de de recoger
recoger la la información
información
técnica
técnica en en terreno
terreno (en (en avalúos,
avalúos, agrología
agrología yy topografía)
topografía) para para sussus-
tentar
tentar dicho
dicho trámite.
trámite. Esto Esto garantizaría
garantizaría un un acceso
acceso justo justo yy pronto
pronto aa
una revisión
una revisión administrativa
administrativa de de lo lo actuado,
actuado, al al menos
menos en en aquellos
aquellos
casos en
casos en los
los que
que laslas partes
partes interesadas
interesadas carezcan carezcan de de loslos medios
medios eco- eco-
nómicos
nómicos o o técnicos
técnicos para para recoger
recoger la la información
información necesaria. necesaria.
110
110 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
REFERENCIAS
REFERENCIAS
Agencia de
Agencia de los
los Estados
Estados Unidos
Unidos para
para el
el Desarrollo
Desarrollo Internacional,
Internacional, Usaid. (2019b). Sis-
Usaid. (2019b). Sis-
tematización
tematización de
de la
la experiencia
experiencia del piloto Ovejas,
del piloto Ovejas, Sucre.
Sucre.
Agencia de
Agencia de los
los Estados
Estados Unidos
Unidos para
para el
el Desarrollo
Internacional, Usaid.
Usaid. (2019a,
(2019a, 13
13
de junio). Formalización
de junio). Formalización yy catastro
multipropósito. Presentación
Presentación de
de
resultados.
resultados.
Agencia de
Agencia de los
los Estados
Estados Unidos
Unidos para
para el
el Desarrollo
Internacional, Usaid.
Usaid. (2017). Lec-
(2017). Lec-
ciones
ciones aprendidas, fase de
aprendidas, fase de alistamiento.
alistamiento. Proyecto
Proyecto dede implementación
implementación
del modelo
del modelo dede asignación
asignación dede derechos
derechos aa través
través de
de Barrido
Barrido Predial
Predial In-
In-
tegral para fines
tegral para fines de
de catastro
multipropósito yy formalización,
formalización, piloto
piloto
Ovejas,
Ovejas, Sucre.
Sucre.
Agencia Nacional de
Agencia Nacional de Tierras.
Tierras. (2018,
(2018, 14
14 de
de septiembre).
septiembre). Resolución
Resolución 6060
6060 del
del 14
14 de
de
septiembre
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de 2018.
2018. http://www.agenciadetierras.gov.co/wp-
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Agencia Nacional
Agencia Nacional de
de Tierras.
Tierras. (2018,
(2018, 16
16 de agosto). Plan
de agosto). Plan de
de Ordenamiento
Ordenamiento So-
So-
cial
cial de
de la
la Propiedad
Propiedad Rural
Rural de
de Ovejas
Ovejas (Sucre).
(Sucre). Agencia Nacional
Agencia Nacional
de
de Tierras.
Tierras. http://www.agenciadetierras.gov.co/wp-content/
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uploads/2018/07/20180528–Plan–Ordenamiento–Ovejas–
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VF.pdf
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Agencia Nacional
Agencia Nacional de
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(2018, 66 de agosto). Plan
de agosto). Plan de
de Ordenamiento
Ordenamiento Social
Social de
de la
la
Propiedad Rural
Propiedad Rural de
de Puerto
Puerto Gaitán. Agencia Nacional
Gaitán. Agencia Nacional de
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Banco Interamericano
Banco Interamericano dede Desarrollo.
Desarrollo. (2019,
(2019, 13
13 de
de septiembre).
septiembre). Colombia
Colombia mejorará
mejorará
su
su sistema
sistema de
de catastro
catastro rural-urbano
rural-urbano con
con apoyo
apoyo del
del BID.
BID. Banco
Banco Inte-
Inte-
ramericano
ramericano de de Desarrollo.
Desarrollo. https://www.iadb.org/es/noticias/
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colombia-mejorara-su-sistema-de-catastro-rural-urbano-con-apo-
colombia-mejorara-su-sistema-de-catastro-rural-urbano-con-apo-
yo-del-bid
yo-del-bid
Banco Mundial.
Banco Mundial. (2019,
(2019, 14
14 de
de marzo).
marzo). El catastro multipropósito
El catastro multipropósito será
será una
una realidad
realidad en
en
Colombia
Colombia con
con el
el apoyo
apoyo del
del Banco Mundial. Banco
Banco Mundial. Banco Mundial.
Mundial. https://
https:/ /
www.bancomundial.org/es/news/press-release/2019/03/14/
www.bancomundial.org/es/news/press-release/2019/03/14/
colombias-multipurpose-registry-will-become-a-reality-with-
colombias-multipurpose-registry-will-become-a-reality-with-
world-bank-support
world-bank-support
Botero Barco,
Botero Barco, A. C. (2019,
A. C. (2019, 2929 de
de agosto). Política en
agosto). Política en materia
materia de
de catastro
catastro yy formaliza-
formaliza-
ción de
ción de la
la tenencia
tenencia de
de la
la tierra
tierra [ponencia].
[ponencia]. Catastro
Catastro yy Formalización
Formalización
de
de Tierras.
Tierras. La
La Clave
Clave para
para el
el Desarrollo
Desarrollo Rural
Rural Sostenible.
Sostenible. Sistema-
Sistema-
tización propia.
tización propia.
Centro
Centro Nacional
Nacional de
de Memoria
Memoria Histórica. (2015). Una
Histórica. (2015). Una nación
nación desplazada:
desplazada: informe
informe na-
na-
cional
cional del
del desplazamiento forzado en
desplazamiento forzado en Colombia.
Colombia. CNMH-UARIV.
CNMH-UARIV.
59 111
111
Chávez
Chávez Cangas,
Cangas, G. A. (2019,
G. A. (2019, 28 28 de agosto). Experiencia
de agosto). Experiencia de Ecuador. Catastro
de Ecuador. Catastro yy forma-
forma-
lización
lización de de tierras
tierras de de lo
lo nacional
nacional aa lo lo local.
local. Catastro
Formalización
de Tierras.
de Tierras. La La Clave
Clave parapara el el Desarrollo
Desarrollo Rural Rural Sostenible.
Sostenible. Sistema-
Sistema-
tización propia.
tización propia.
Comité
Comité Operativo
Operativo Directivo
Directivo del del Convenio
Convenio 570 570 de de 2016.
2016. (2017,
(2017, diciembre).
diciembre). El El Barri-
Barri-
do Predial
do Predial MasivoMasivo del del Catastro
Catastro Multipropósito.
Multipropósito. Lineamientos Técnicos
Lineamientos Técnicos
para el
para el Ordenamiento
Ordenamiento Social Social de de lala Propiedad
Propiedad Rural. Agencia Nacio-
Rural. Agencia Nacio-
nal
nal dede Tierras.
Tierras.
Congreso de
Congreso de lala República
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Congreso
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Paz
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no-00871-aud-cumpli.aspx
no-00871-aud-cumpli.aspx
Contraloría General
Contraloría General de de la la República.
República. (2019, (2019, junio). Informe de
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w w w.contraloria.gov.co/documents/20181/1486504/
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INFORME+DE+AUDITORIA+017+-+IMPLEMENTACI%C3
INFORME+DE+AUDITORIA+017+-+IMPLEMENTACI%C3
%93N+DEL+CATASTRO+NACIONAL++CON+ENFOQUE
%93N+DEL+CATASTRO+NACIONAL++CON+ENFOQUE
+MULTIPROP%C3%93SITO.PDF/7e3412c4-6989-4f8d-b738-
+MULTIPROP%C3%93SITO.PDF/7e3412c4-6989-4f8d-b738-
648349f98fd9?version=1.0
648349f98fd9?version=1.0
Corte
Corte Constitucional.
Constitucional. (2014, (2014, 99 de de julio).
julio). Sentencia
Sentencia T-488 T-488 de de 2014.
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Jorge Iván
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RELATORIA/2014/T-488-14.htm
112
112 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
Corte Constitucional. (2016,
(2016, 23
23 dede mayo).
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Jorge Iván Palacio
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ria/autos/2016/a222-16.htm
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(2017, 11
11 de
de octubre).
octubre). Sentencia
Sentencia C-630
C-630 de
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2017. (Luis
(Luis Gui-
Gui-
llermo Guerrero
llermo Guerrero Pérez
Pérez yy Antonio
Antonio José Lizarazo Ocampo,
José Lizarazo Ocampo, M.
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relatoria/2017/C-630-17.htm
relatoria/2017/C-630-17.htm
Corte
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ria/autos/2017/a040-17.htm
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(2019, 18
18 de
de julio).
julio). Auto
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Seguimiento A-387 de 2019
A-387 de 2019 (Al-
(Al-
berto Rojas
berto Rojas Ríos,
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co/Relatoria/autos/2019/A387-19.htm
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(2019, 55 de
de diciembre).
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Sentencia C-588
C-588 de
de 2019
2019 ((José Fer-
José Fer-
nando
nando Reyes
Reyes Cuartas,
Cuartas, M.
M. P.).
P.). https://www.corteconstitucional.
https: / /www.corteconstitucional.
gov.co/relatoria/2019/C-588-19.htm
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CSIVI-FARC. (2019). La
CSIVLFARC. (2019). La implementación
del Acuerdo de Paz
Paz durante
durante el gobierno de
el gobierno de
Iván Duque. Tendencia
Iván Duque. Tendencia a a la
la perfidia
perfidia yy simulación.
simulación. Centro
Centro dede Pen-
Pen-
samiento
samiento yy Diálogo
Diálogo Político.
Político. https://nuestropartidoescolom-
https://nuestropartidoescolom-
bia.info/wp-content/uploads/pdf/LA%20IMPLEMENTA-
bia.info/wp-content/uploads/pdf/LA%20IMPLEMENTA-
CION%20DEL%20ACUERDO%20DE%20PAZ.pdf
CION%20DEL%20ACUERDO%20DE%20PAZ.pdf
Cubas
Cubas Davet,
Davet,J.J. A.
A. (2019,
(2019, 28 28 de
de agosto). Experiencias socioambientales
agosto). Experiencias socioambientales de
de Brasil.
Brasil. Catas-
Catas-
tro
tro ambiental
ambiental rural.
rural. Catastro
Formalización dede Tierras.
Tierras. La
La Clave
Clave
para el
para el Desarrollo
Desarrollo Rural
Rural Sostenible.
Sostenible. Sistematización propia.
Sistematización propia.
Departamento
Departamento Nacional
Nacional dede Planeación.
Planeación. (2010,
(2010, 1515 de febrero). Conpes
de febrero). Conpes 3641.
3641. Políti-
Políti-
ca nacional para consolidar la interrelación entre catastro y registro.
ca nacional para consolidar la interrelación entre catastro y registro.
https: //colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económi-
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económi-
cos/3641.pdf
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Departamento
Nacional de de Planeación.
Planeación. (2016,
(2016, 13
13 de junio). Conpes.
de junio). Conpes. 3859.
3859. Política
Política
para la adopción
para la adopción ee implementación
implementación de
de un
un catastro
multipropósito ru-ru-
ral-urbano.
ral-urbano. Departamento
Planeación. https://cola-
https: / /cola-
boracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3859.pdf
boracion.dnp.gov.co/CDT /Conpes/Económicos/3859.pdf
Departamento
Planeación. (2018,
(2018, 26
26 de noviembre). Conpes
de noviembre). Conpes 3951.
3951.
Concepto favorable
Concepto favorable aa la
la Nación
Nación para contratar operaciones
para contratar operaciones de de crédito
crédito
externo
externo con
con la
la banca
banca multilateral
multilateral hasta por USD
hasta por USD 150150 millones,
millones, oo su
su
equivalente
equivalente en
en otras
otras monedas,
monedas, destinados
destinados aa financiar
financiar parcialmente
parcialmente el el
programa
programa para
para lala adopción
adopción ee implementación
implementación de de un
un catastro
catastro multipro-
multipro-
pósito rural-urbano.
pósito rural-urbano. Departamento Nacional de
Departamento Nacional de Planeación.
Planeación. https://
https: / /
colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3951.pdf
59 113
113
Departamento
Planeación. (2018,
(2018, 2929 de junio). Conpes
de junio). Conpes 3932.
3932. Linea-
Linea-
mientos para la
mientos para la articulación
articulación del
del Plan Marco de
Plan Marco de Implementación
Implementación del del
Acuerdo Final con los instrumentos de planeación, programación y se-
Acuerdo Final con los instrumentos de planeación, programación y se-
guimiento aa políticas
guimiento políticas públicas
públicas del
del orden
orden nacional
nacional yy territorial.
territorial. https://
https: / /
colaboracion.dnp.gov.co/CDT /Conpes/Económicos/3932.pdf
Departamento
Planeación. (2019a,
(2019a, 26
26 de marzo). Conpes
de marzo). Conpes 3958. Estra-
3958. Estra-
tegia para la
tegia para la implementación
implementación dede la política pública
la política pública de
de catastro
catastro mul-
mul-
tipropósito.
tipropósito. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Eco-
https: / /colaboracion.dnp.gov.co/CDT /Conpes/Eco-
nómicos/3958.pdf.
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(2019b). Bases Plan Nacional
del Plan Nacional dede Desarro-
Desarro-
llo
llo 2018-2022. Pacto por
2018-2022. Pacto por Colombia, pacto por
Colombia, pacto por la
la equidad.
equidad. Departa-
Departa-
mento
mento Nacional
Nacional de
de Planeación.
Planeación.
Dirección
Dirección de
de Gestión
Gestión del
del Ordenamiento
Ordenamiento Social
Social dede la
la Propiedad.
Propiedad. (2019,
(2019, 10
10 de
de abril).
abril).
Memorando: respuesta
Memorando: respuesta de
delala DGOSP
DGOSP aa oficio
oficio No.
No.2019200282022.
2019200282022.
En Agencia
En Nacional de
Agencia Nacional de Tierras.
Tierras. Respuesta
Respuesta al al requerimiento
requerimiento “segui-
“segui-
miento
miento Planes
Planes de
de Ordenamiento
Ordenamiento Social
Social de
de la
la Propiedad
Propiedad Rural”,
Rural”, oficio
oficio
263-1110625-2019/DFTM/ACDO.
263-1110625-2019/DFTM/ACDO.
Fuentes, (2019). Estudio

A. (2019).
Fuentes, A. Estudio dede caso
caso comparativo
comparativo entreentre los
los municipios
municipios de de Ovejas
Ovejas yy Car-
Car-
men
men dede Bolívar,
Bolívar, enen relación
relación con
con los
los avances
avances en en la
la implementación
implementación de de las
las
medidas
medidas de de acceso
acceso aa tierras
tierras yy los planes de
los planes de desarrollo
desarrollo con
con enfoque
enfoque terri-
terri-
torial previstos en
torial previstos en el
el acuerdo
acuerdo de paz suscrito
de paz suscrito entre
entre el
el Gobierno
Gobierno nacional
nacional
yy las
las FARC-EP
FARC-EP [manuscrito
[manuscrito no no publicado].
publicado].
Garnica,
Garnica, L.
L. (2019,
(2019, 5$ de
de marzo).
marzo). El
El nuevo
nuevo enfoque
enfoque del
del catastro
multipropósito en
en
el proyecto de Plan Nacional de Desarrollo. Ámbito Jurídico.
el proyecto de Plan Nacional de Desarrollo. Ámbito Jurídico.
https://www.ambitojuridico.com/noticias/columnista-impreso/
https:/ /www.ambitojuridico.com/noticias/columnista-impreso/
administracion-publica/el-nuevo-enfoque-del-catastro-multipro-
administracion-publica/el-nuevo-enfoque-del-catastro-multipro-
posito-en
posito-en
Gobierno
Gobierno Nacional
Nacional dede Colombia
Colombia yy CSIVI-FARC. (2018). Plan
CSIVI-FARC. (2018). Marco de
Plan Marco de Implemen-
Implemen-
tación. Acuerdo final
tación. Acuerdo final para
para la
la terminación
terminación del
del conflicto
conflicto yy la
la construc-
construc-
ción
ción de
de una paz estable
una paz estable yy duradera.
duradera. https://colaboracion.dnp.gov.
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co/CDT/Conpes/Económicos/3932– Anexo%20B–Plan%20
co/CDT/Conpes/Económicos/3932-Anexo%20B-—Plan%20
Marco%20de%20Implementación%20(PMI).pdf
Marco%20de%20Implementación%20( PMI).pdf
Gobierno
Gobierno Nacional
Nacional dede Colombia,
Colombia, FARC-EP
FARC-EP yy países
países garantes.
garantes. (2016). Acuerdo final
(2016). Acuerdo final
para la terminación
para la terminación del
del conflicto
conflicto yy la
la construcción
construcción de
de una
una paz estable
paz estable
yy duradera.
duradera. https://www.cancilleria.gov.co/sites/default/files/
https://www.cancilleria.gov.co/sites/default/files/
Fotos2016/12.11–1.2016nuevoacuerdofinal.pdf.
Fotos2016/12.11-1.2016nuevoacuerdofinal.pdf.
Gómez,
Gómez, M.
M. (2013,
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de mayo). primer acuerdo
Histórico primer acuerdo de
de Gobierno
Gobierno yy FARC
FARC en
en
proceso de paz.
proceso de El Tiempo.
paz. El Tiempo. https://www.eltiempo.com/archivo/
https: / /www.eltiempo.com/archivo/
documento/CMS-12825874
documento/CMS-12825874
114
114 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
Junta Militar del
Junta Militar del Gobierno
Gobierno de de la
la República
República de
de Colombia.
Colombia. (1957,
(1957, 88 de
de noviembre).
noviembre).
Decreto 290
Decreto 290 de
de 1957.
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Diario Oficial
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n.* 29.552.
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http: / /www.suin-
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juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=1902669
Kroc
Kroc Institute.
Institute. (2019a). Estado efectivo
(2019a). Estado efectivo de
de la
la implementación
del Acuerdo de Paz
Paz de
de
Colombia.
Colombia. Dos
Dos años
años dede implementación.
implementación. Informe
Informe 2:2: diciembre
diciembre de
de
2016-diciembre
2016-diciembre de
de 2018.
2018. Univesidad
Univesidad de
de Notre
Notre Dame.
Dame.
Instituo
Instituo Kroc.
Kroc. (2019b). Estado efectivo
(2019b). Estado efectivo de
de la
la implementación
del Acuerdo de Paz
Paz de
de
Colombia.
Colombia. Dos
Dos años
años dede implementación.
implementación. Informe
Informe 3:
3: diciembre
diciembre de
de
2016-diciembre de 2018. Univesidad de Notre
2016-diciembre de 2018. Univesidad de Notre Dame.Dame.
La Liga
La Liga Contra
Contra el
el Silencio.
Silencio. (2019,
(2019, 11
11 de
de marzo).
marzo). Un
Un congresista
congresista se
se adueña
adueña dede la
la tierra
tierra
en Vichada.
en Vichada. La
La Liga
Liga Contra
Contra el
el Silencio.
Silencio. https://ligacontraelsilen-
https: / /ligacontraelsilen-
cio.com/2019/03/11/un-congresista-se-aduena-de-la-tierra-en-
cio.com/2019/03/11/un-congresista-se-aduena-de-la-tierra-en-
vichada/
vichada/
LeGrand, C.
LeGrand, C. (2016).
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protesta campesina en Colombia
Colombia (1850-1950).
(1850-1950).
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Universidad de los
los Andes, Universidad Nacional
Andes, Universidad Nacional de
de Colombia
Colombia yy
Cinep.
Cinep.
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problema de la tierra.
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Conflicto yy desarrollo
desarrollo en
en Colombia.
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De-
bate.
bate.
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MAPP/OEA. (2005).
MAPP/OEA. Foro de
de mejores prácticas de
mejores prácticas de las Américas. Modernización
las Américas. Modernización de
de los
los
sistemas
sistemas de
de catastro
catastro yy registro.
registro. OEA.
OEA.
Matiz,
Matiz, I.
L (2018).
(2018). Reforma
Reforma Rural
Rural Integral
Integral yy catastro
multipropósito en en el
el marco
marco dede
los Sistemas
los Sistemas dede Administración
Administración de de Tierras
Tierras (SAT).
(SAT). En
En M.
M. P.
P. García
García
(Ed.), Lecturas
(Ed.), Lecturas sobre
sobre derecho
derecho dede tierras
tierras (tomo
(tomo 2).
2). Universidad
Universidad Ex-
Ex-
ternado
ternado dede Colombia.
Colombia.
Misión
Misión para
para la
la Transformación
Transformación deldel campo
campo colombiano. (2015). El
colombiano. (2015). El campo
campo colombiano,
colombiano,
un
un camino
camino hacia
hacia el
el bienestar
bienestar yy la paz (tomo
la paz (tomo 2).
2). Departamento
Departamento Na-
Na-
cional de
cional de Planeación.
Planeación.
Misión para
Misión la Transformación
para la Transformación del
del Campo
Campo Colombiano.
Colombiano. (2015).
(2015). El campo colombia-
El campo colombia-
no,
no, un
un camino
camino hacia
hacia el
el bienestar
la paz (tomo 1).
1). Departamento
Departamento
Nacional
Nacional de
de Planeación.
Planeación.
Misión para
Misión la Transformación
para la Transformación del
del Campo
Campo Colombiano.
Colombiano. (2015). El campo
(2015). El campo colombia-
colombia-
no,
no, un
un camino
camino hacia
hacia el
el bienestar
la paz (tomo 3).
3). Departamento
Departamento
Nacional
Nacional de
de Planeación.
Planeación.
Oficina del
Oficina del Alto Comisionado para
Alto Comisionado para la
la Paz.
Paz. (2011,
(2011, 2222 de
de noviembre).
noviembre). Sistematización
Sistematización
[de]
[de] opciones
opciones yy propuestas
propuestas dede los
los voceros
voceros del
del No
No yy lo
lo acordado
acordado en
en el
el
nuevo Acuerdo. Oficina
nuevo Acuerdo. Oficina del Alto Comisionado
del Alto Comisionado para
para lala Paz.
Paz. http://
http: //
docs.dpaq.de/11562-21-11-2016-cuadro-propuestas-y-ajustes-
docs.dpaq.de/11562-21-11-2016-cuadro-propuestas-y-ajustes-
definitivo.pdfhttp://docs.dpaq.de/11562-21-11-2016-cuadro-
definitivo.pdfhttp://docs.dpaq.de/11562-21-11-2016-cuadro-
propuestas-y-ajustes-definitivo.pdf
propuestas-y-ajustes-definitivo.pdf
59 115
115
Paganini Martins,
Paganini Martins, S.
S. (2019,
(2019, 28
28 de
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Análisis territorial en políticas
políticas públicas. Ca-
públicas. Ca-
tastro
tastro yy Formalización
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La Clave
Clave para
para el
el Desarrollo
Desarrollo Ru-
Ru-
ral Sostenible.
ral Sostenible. Sistematización
propia.
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Palacios, M.
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(1979). ElEl café
café en
en Colombia.
Colombia. Una
Una historia
historia económica,
económica, social
social yy política.
política. Edi-
Edi-
torial
torial Presencia.
Presencia.
Pereira
Pereira da
da Cunha,
Cunha, M.
M.J.J. (2019,
(2019, 28
28 de
de agosto). Experiencia de
agosto). Experiencia Brasil en
de Brasil procesos de
en procesos de catas-
catas-
tro
tro yy formalización.
formalización. Catastro
Tierras. La
La Clave
Clave
para
para elel Desarrollo
Desarrollo Rural
Rural Sostenible.
Sostenible. Sistematización
propia.
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Presidencia de
de la
la República
República dede Colombia.
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Oficial n.º
n.* 22.974.
22.974.
Presidencia de
Presidencia de la
la República
República dede Colombia.
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(1970, 27
27 de
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1970.
Diario
Diario Oficial
Oficial n.º
n.? 33.204.
33.204. http://www.secretariasenado.gov.co/se-
http:/ /www.secretariasenado.gov.co/se-
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Presidencia de
de la
la República
República de
de Colombia.
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2157
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de 1995.
1995. Diario
Diario Oficial
Oficial n.º
n.* 42.138.
42.138. http://webcache.googleuser-
http://webcache.googleuser-
content.com/search?q=cache:Cz8mRr7MTjQJ:historico.presi-
content.com/search?q=cache:Cz8mRr7MTjQ):historico.presi-
dencia.gov.co/prensa–new/decretoslinea/1995/diciembre/05/
dencia.gov.co /prensa—new/decretoslinea/1995/diciembre/05/
dec2157051995.pdf+&cd=2&hl=es&ct=clnk&gl=co&client=saf
dec2157051995.pdf+8cd=2%hl=eséct=cInk$gl=cokclient=saf
ari
ari
Presidencia
Presidencia de
de la
la República
República de
de Colombia.
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(2017, 11
11 de
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02 de
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Diario Oficial
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normativa/normativa/ACTO%20LEGISLATIVO%20N°%20
normativa/normativa/ACTO%20LEGISLATIVO%20N*%20
02%20DE%2011%20DE%20MAYO%20DE%202017.pdf
02%20DE%2011%20DE%20MAYO%20DE%202017.pdf
Presidencia
Presidencia de
de la
la República
República de
de Colombia.
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(2017, 28
28 de mayo). Decreto
de mayo). Decreto Ley
Ley 893
893 de
de
2017.
2017. Diario
Diario Oficial
Oficial n.º
n.2 50.247.
50.247. http://es.presidencia.gov.co/
http://es.presidencia.gov.co/
normativa/normativa/DECRETO%20893%20DEL%2028%20
normativa/normativa/DECRETO%20893%20DEL%2028%20
DE%20MAYO%20DE%202017.pdf
DE%20MAYO%20DE%202017.pdf
Procuraduría
Procuraduría General
General dede la
la Nación. (2019). Primer
Nación. (2019). Primer informe
informe al
al Congreso
Congreso sobre
sobre la
la im-
im-
plementación del
plementación Acuerdo de
del Acuerdo de Paz
Paz 2016-2019.
2016-2019. Procuraduría
Procuraduría General
General
de la
de la Nación.
Nación. https://www.procuraduria.gov.co/portal/media/
https: //www.procuraduria.gov.co/portal/media/
file /Primer%20informe%20a1%20Congreso%20sobre%20e1%20
file/Primer%20informe%20al%20Congreso%20sobre%20el%20
estado%20de%20avance%20de%20la%20Implementación%20
estado%20de%20avance%20de%20la%20Implementación%20
del%20Acuerdo%20de%20Paz%202016%20-%202019.pdf
del%20Acuerdo%20de%20Paz%202016%20-%202019.pdf
Programa
Programa de
de Naciones
Naciones Unidas
Unidas para
para el
el Desarrollo. (2011). Colombia
Desarrollo. (2011). Colombia rural:
rural: razones
razones
para la esperanza.
para la esperanza. IDH-PNUD.
IDH-PNUD.
Ramos,
Ramos, L.
L. (2003).
(2003). La
La modernización
modernización del
del catastro colombiano. Revista
catastro colombiano. Revista de
de ingeniería,
ingeniería,
(18), 156-166.
(18), 156-166.
Ramos,
Ramos, L.
L. yy Ubaque,
Ubaque, M.M. (2004).
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La proyección
proyección del
del catastro colombiano. Revista
catastro colombiano. Revista de
de
ingeniería,
ingeniería, (19),
(19), 139-148.
139-148.
116
116 Catastro
Catastro para
para la
la paz.
paz. Tensiones,
posibilidades
Reyes, A.
Reyes, (2016). La
A. (2016). reforma rural
La reforma rural para la paz.
para la Debate.
paz. Debate.
Ruiz
Ruiz Díaz,
Díaz, F.
F. (2019,
(2019, 28
28 de agosto). Formación
de agosto). Formación dede capital
capital social:
social: caso
caso asentamiento
asentamiento
Unión-Minga
Unión-Minga Guazú.
Guazú. Catastro
Tierras. La
La Cla-
Cla-
ve para
ve para el
el Desarrollo
Desarrollo Rural
Rural Sostenible.
Sostenible. Sistematización
Sistematización propia
propia
59 117
117
COLECCIÓN DOCUMENTOS DEJUSTICIA
• DOCUMENTOS 1
ETNORREPARACIONES. La
ETNORREPARACIONES. La justicia colectiva étnica
justicia colectiva étnica
y
y la
la reparación
reparación aa pueblos
pueblos indígenas
indígenas y y comunidades
comunidades
afrodescendientes
afrodescendientes en en Colombia
Colombia
Publicación
Publicación digital
digital e
e impresa
impresa
César Rodríguez
César Rodríguez Garavito,
Garavito, Yukyan
Yukyan Lam
Lam
2011
2011
• DOCUMENTOS 2
LA CONSULTA
LA CONSULTA PREVIA:
PREVIA: DILEMAS
DILEMAS YY SOLUCIONES.
SOLUCIONES. Lecciones
Lecciones
del
del proceso
proceso de
de construcción
construcción del
del decreto
decreto de
de reparación
reparación
y restitución
y restitución de
de tierras
tierras para
para pueblos
pueblos indígenas
indígenas en
en Colombia
Colombia
Publicación
digital e
e impresa
impresa
César Rodríguez
Garavito, Natalia
Natalia Orduz
Orduz Salinas
Salinas
2012
2012
• DOCUMENTOS 3
LA ADICCIÓN
LA ADICCIÓN PUNITIVA.
PUNITIVA. La
La desproporción
desproporción de
de leyes
leyes de
de drogas
drogas
en América
en América Latina
Latina
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Rodrigo Uprimny,
Rodrigo Uprimny, Diana
Diana Esther
Esther Guzmán,
Guzmán, Jorge
Jorge Parra
Parra Norato
Norato
2012
2012
• DOCUMENTOS 4
ORDEN PÚBLICO
ORDEN PÚBLICO YY PERFILES
PERFILES RACIALES.
RACIALES. Experiencias
Experiencias
de afrocolombianos
de afrocolombianos con
con la
la policía
policía en
en Cali
Cali
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Yukyan Lam,
Yukyan Lam, Camilo
Camilo Ávila
Ávila
2013
2013
• DOCUMENTOS 5
INSTITUCIONES YY NARCOTRÁFICO.
INSTITUCIONES NARCOTRÁFICO. LaLa geografía
geografía judicial
judicial
de los
de los delitos
delitos de
de drogas
drogas en
en Colombia
Colombia
Publicación
digital
Mauricio
Mauricio García
García Villegas,
Villegas, Jose
Jose Rafael
Rafael Espinosa
Espinosa Restrepo,
Restrepo,
Felipe Jiménez
Felipe Jiménez Ángel
Ángel
2013
2013
• DOCUMENTOS 6
ENTRE
ENTRE ESTEREOTIPOS:
ESTEREOTIPOS: Trayectorias
Trayectorias laborales
laborales
de
de mujeres
mujeres yy hombres
hombres en
en Colombia
Colombia
Diana Esther
Diana Esther Guzmán,
Guzmán, Annika
Annika Dalén
Dalén
2013
2013
• DOCUMENTOS 7
LA DISCRIMINACIÓN
LA DISCRIMINACIÓN RACIAL
RACIAL EN
EN EL
EL TRABAJO.
TRABAJO. Un
Un estudio
estudio
experimental en
experimental en Bogotá
Bogotá
Publicación
digital e
e impresa
impresa
César
César Rodríguez
Rodríguez Garavito,
Garavito, Juan
Juan Camilo
Camilo Cárdenas
Cárdenas C.,
C.,
Juan David
Juan David Oviedo
Oviedo M.,
M., Sebastián
Sebastián Villamizar
Villamizar S.
S.
2013
118 Catastro para la paz. Tensiones, problemas,

Documentos posibilidades
Dejusticia 53 118
• DOCUMENTOS 8
COLECCIÓN DOCUMENTOS DEJUSTICIA

LA REGULACIÓN
LA REGULACIÓN DE
DE LA
LA INTERRUPCIÓN
INTERRUPCIÓN VOLUNTARIA
VOLUNTARIA
DEL
DEL EMBARAZO
EMBARAZO EN
EN COLOMBIA
COLOMBIA
Publicación
digital
Annika
Annika Dalén,
Dalén, Diana
Diana Esther
Esther Guzmán,
Guzmán, Paola
Paola Molano
Molano
2013
2013
• DOCUMENTOS 9
ACOSO LABORAL
ACOSO LABORAL
Publicación
digital
Diana
Diana Guzmán,
Guzmán, Annika
Annika Dalén
Dalén
2013
2013
•ao DOCUMENTOS
AU MIO 10
ACCESOAA LA
ACCESO LA JUSTICIA.
JUSTICIA. Mujeres,
Mujeres, conflicto
conflicto armado
armado yy justicia
justicia
Diana Esther
Diana Esther Guzmán
Guzmán Rodríguez,
Rodríguez, Sylvia
Sylvia Prieto
Prieto Dávila
Dávila
2013
2013
• DOCUMENTOS 11
LA IMPLEMENTACIÓN
LA IMPLEMENTACIÓN DE
DE LA
LA DESPENALIZACIÓN
DESPENALIZACIÓN
PARCIAL DEL
PARCIAL DEL ABORTO
ABORTO
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Annika Dalén
Annika Dalén
2013
2013
a ao 12
• DOCUMENTOS
RESTITUCIÓN DE
RESTITUCIÓN DE TIERRAS
TIERRAS YY ENFOQUE
ENFOQUE DE
DE GÉNERO
GÉNERO
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Diana Esther
Guzmán, Nina
Nina Chaparro
Chaparro
2013
2013
• DOCUMENTOS 13
RAZA YY VIVIENDA
RAZA VIVIENDA EN
EN COLOMBIA.
COLOMBIA. LaLa segregación
segregación residencial
residencial
yy las
las condiciones
condiciones de
de vida
vida en
en las
las ciudades
ciudades
Publicación
digital e
e impresa
impresa
María José
María José Álvarez
Álvarez Rivadulla,
Rivadulla, César
César Rodríguez
Garavito,
Sebastián Villamizar
Sebastián Villamizar Santamaría,
Santamaría, Natalia
Natalia Duarte
Duarte
2013
2013
• DOCUMENTOS 14
PARTICIPACIÓN POLÍTICA
PARTICIPACIÓN POLÍTICA DEDE LAS
LAS MUJERES
MUJERES YY PARTIDOS.
PARTIDOS.
Posibilidades aa partir
Posibilidades partir de
de la
la reforma
reforma política
política de
de 2011.
2011.
Publicación
digital
Diana
Diana Esther
Esther Guzmán
Guzmán Rodríguez,
Rodríguez, Sylvia
Sylvia Prieto
Prieto Dávila
Dávila
2013
2013
• DOCUMENTOS 15
BANCADA DE
BANCADA DE MUJERES
MUJERES DEL
DEL CONGRESO.
CONGRESO.
Una
Una historia
historia por
por contar
contar
Publicación
digital
Sylvia
Sylvia Cristina
Cristina Prieto
Prieto Dávila,
Dávila, Diana
Diana Guzmán
Guzmán Rodríguez
Rodríguez
2013
2013
Documentos Dejusticia 59 119

COLECCIÓN DOCUMENTOS DEJUSTICIA • DOCUMENTOS 16
OBLIGACIONES CRUZADAS.
OBLIGACIONES CRUZADAS. Políticas
Políticas de
de drogas
drogas
y derechos
y derechos humanos
humanos
Publicación
digital
Diana Guzmán,
Diana Guzmán, Jorge
Jorge Parra,
Parra, Rodrigo
Rodrigo Uprimny
Uprimny
2013
2013
• DOCUMENTOS 17
GUÍA PARA
GUÍA PARA IMPLEMENTAR
IMPLEMENTAR DECISIONES
DECISIONES
SOBRE
SOBRE DERECHOS
DERECHOS SOCIALES.
SOCIALES.
Estrategias
Estrategias para
para los jueces, funcionarios
los jueces, funcionarios y
y activistas
activistas
Publicación
digital e
e impresa
impresa
César
César Rodríguez
Garavito, Celeste
Celeste Kauffman
Kauffman
2014
2014
• DOCUMENTOS 18
VIGILANCIA DE
VIGILANCIA DE LAS
LAS COMUNICACIONES
COMUNICACIONES EN EN COLOMBIA.
COLOMBIA.
El abismo
El abismo entre
entre la
la capacidad
capacidad tecnológica
tecnológica
y los
y los controles
controles legales
legales
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Carlos Cortés
Carlos Cortés Castillo
Castillo
2014
2014
• DOCUMENTOS 19
NO INTERRUMPIR
NO INTERRUMPIR ELEL DERECHO.
DERECHO.
Facultades de
Facultades de la
la Superintendencia
Superintendencia Nacional
Nacional de
de Salud
Salud
en
en materia
materia de
de IVE
IVE
Publicación
digital
Nina
Nina Chaparro
Chaparro González,
González, Annika
Annika Dalén
Dalén
2015
2015
aa
• DOCUMENTOS 20
DATOS PERSONALES
DATOS PERSONALES EN EN INFORMACIÓN
INFORMACIÓN PÚBLICA.
PÚBLICA.
Oscuridad en
Oscuridad en lo
lo privado
privado yy luz
luz en
en lo
lo público
público
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Vivian Newman
Vivian Newman
2015
2015
• DOCUMENTOS 21
REQUISAS, ¿A
REQUISAS, ¿A DISCRECIÓN?
DISCRECIÓN?
Una tensión
Una tensión entre
entre seguridad
seguridad ee intimidad
intimidad
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Sebastián Lalinde
Sebastián Lalinde Ordóñez
Ordóñez
2015
2015
• DOCUMENTOS 22
FORMACIÓN
FORMACIÓN EN
EN VIOLENCIA
VIOLENCIA SEXUAL
SEXUAL EN
EN EL
EL CONFLICTO
CONFLICTO
ARMADO.
ARMADO. Una
Una propuesta
propuesta metodológica
metodológica para funcionarios
para funcionarios
Publicación
digital
Silvia
Silvia Rojas
Rojas Castro,
Castro, Annika
Annika Dalén
Dalén
2015
2015
120 Catastro para la paz. Tensiones, problemas, posibilidades

• DOCUMENTOS 23
COLECCIÓN DOCUMENTOS DEJUSTICIA CASAS DE

CASAS
una
DE JUSTICIA:
una buena
JUSTICIA:
buena idea
idea mal
Publicación
mal administrada
administrada
digital
Equipo
Equipo de
de investigación:
investigación: Mauricio
Mauricio García
García Villegas,
Villegas,
Jose
Jose Rafael
Rafael Espinosa
Espinosa Restrepo,
Restrepo, Sebastián
Sebastián Lalinde
Lalinde Ordóñez,
Ordóñez,
Lina
Lina Arroyave
Arroyave Velásquez,
Velásquez, Carolina
Carolina Villadiego
Villadiego Burbano
Burbano
2015
2015
• DOCUMENTOS 24
LOS REMEDIOS
LOS REMEDIOS QUEQUE DA
DA EL
EL DERECHO.
DERECHO.
El papel
El papel del
del juez constitucional cuando
juez constitucional cuando la
la interrupción
interrupción
del embarazo
del embarazo no no se
se garantiza
garantiza
Publicación
digital
Diana Esther
Guzmán, Nina
Nina Chaparro
Chaparro González
González
2015
2015
• DOCUMENTOS 25
EL EJERCICIO
EL EJERCICIO DE
DE LA
LA INTERRUPCIÓN
INTERRUPCIÓN VOLUNTARIA
VOLUNTARIA
DEL EMBARAZO
DEL EMBARAZO ENEN EL
EL MARCO
MARCO DEL
DEL CONFLICTO
CONFLICTO ARMADO
ARMADO
Publicación
digital
Margarita
Margarita Martínez
Martínez Osorio,
Osorio, Annika
Annika Dalén,
Dalén,
Diana
Diana Esther
Esther Guzmán,
Guzmán, Nina
Nina Chaparro
Chaparro González
González
2015
2015
• DOCUMENTOS 26
CUIDADOS PALIATIVOS.
CUIDADOS PALIATIVOS.
Abordaje
Abordaje de
de la
la atención
atención en
en salud
salud
desde
desde un
un enfoque
enfoque dede derechos
derechos humanos
humanos
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Isabel Pereira
Isabel Pereira Arana
Arana
2016
2016
• DOCUMENTOS 27
SARAYAKU ANTE
SARAYAKU ANTE EL
EL SISTEMA
SISTEMA INTERAMERICANO
INTERAMERICANO
DE DERECHOS
DE DERECHOS HUMANOS.
HUMANOS.
Justicia para
Justicia para el
el pueblo
pueblo del
del Medio
Medio Día
Día yy su
su selva
selva viviente
viviente
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Mario
Mario Melo
Melo Cevallos
Cevallos
2016
2016
• DOCUMENTOS 28 IDEAS PARA CONSTRUIR LA PAZ

LOS
LOS TERRITORIOS
TERRITORIOS DE
DE LA
LA PAZ.
PAZ.
La
La construcción
construcción del
del estado
estado local
local en
en Colombia
Colombia
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Mauricio
Mauricio García
García Villegas,
Villegas, Nicolás
Nicolás Torres
Torres Echeverry,
Echeverry,
Javier
Javier Revelo
Revelo Rebolledo,
Rebolledo, Jose
Jose R.
R. Espinosa
Espinosa Restrepo,
Restrepo,
Natalia
Natalia Duarte
Duarte Mayorga
Mayorga
2016
2016

COLECCIÓN DOCUMENTOS DEJUSTICIA •* DOCUMENTOS
DOCUMENTOS 29
29] IDEAS PARA CONSTRUIR LA PAZ
NEGOCIANDO DESDE
NEGOCIANDO DESDE LOS
LOS MÁRGENES.
MÁRGENES.
La participación
La participación política
política de
de las
las mujeres
mujeres en
en los
los procesos
procesos de
de
paz en
paz en Colombia
Colombia (1982-2016)
(1982-2016)
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Nina
Nina Chaparro
Chaparro González,
González, Margarita
Margarita Martínez
Martínez Osorio
Osorio
2016
2016

LA PAZ
LA PAZ AMBIENTAL.
AMBIENTAL.
Retos
Retos yy propuestas
propuestas para
para el
el posacuerdo
posacuerdo
Publicación
digital e
e impresa
impresa
César Rodríguez
Garavito, Diana
Diana Rodríguez
Rodríguez Franco,
Franco,
Helena
Helena Durán
Durán Crane
Crane
2016
2016

ACCESO A
ACCESO A LOS
LOS ARCHIVOS
ARCHIVOS DE
DE INTELIGENCIA
INTELIGENCIA
YY CONTRAINTELIGENCIA
CONTRAINTELIGENCIA ENEN EL
EL MARCO
MARCO DEL
DEL POSACUERDO
POSACUERDO
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Ana María
Ana María Ramírez
Ramírez Mourraille,
Mourraille, María
María Paula
Paula Ángel
Ángel Arango,
Arango,
Mauricio Albarracín
Mauricio Albarracín Caballero,
Caballero, Rodrigo
Rodrigo Uprimny
Uprimny Yepes,
Yepes,
Vivian Newman
Vivian Newman Pont
Pont
2017
2017
• DOCUMENTOS 32
JUSTICIA TRANSICIONAL
JUSTICIA TRANSICIONAL YY ACCIÓN
ACCIÓN SIN
SIN DAÑO.
DAÑO.
Una reflexión
Una reflexión desde
desde el
el proceso
proceso de
de restitución
restitución de
de tierras
tierras
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Aura
Aura Patricia
Patricia Bolivar
Bolivar Jaime,
Jaime, Olga
Olga del
del Pilar
Pilar Vásquez
Vásquez Cruz
Cruz
2017
2017
• DOCUMENTOS 33
SIN REGLAS
SIN REGLAS NI NI CONTROLES.
CONTROLES.
Regulación
Regulación dede la
la publicidad
publicidad de
de alimentos
alimentos yy bebidas
bebidas
dirigida aa menores
dirigida menores dede edad
edad
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Diana Guarnizo
Diana Guarnizo Peralta
Peralta
2017
2017
UNA MIO:34
• DOCUMENTOS
ACADEMIA YY CIUDADANÍA.
ACADEMIA CIUDADANÍA.
Profesores universitarios
Profesores universitarios cumpliendo
cumpliendo yy violando
violando normas
normas
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Mauricio García
Mauricio García Villegas,
Villegas, Nicolás
Nicolás Torres
Torres Echeverry,
Echeverry,
Andrea Ramírez
Andrea Ramírez Pisco,
Pisco, Juan
Juan Camilo
Camilo Cárdenas
Cárdenas Campo
Campo
2017

•* DOCUMENTOS
DOCUMENTOS 35
35 IDEAS PARA CONSTRUIR LA PAZ
COLECCIÓN DOCUMENTOS DEJUSTICIA ESTRATEGIAS PARA

ESTRATEGIAS PARA UNA
Publicación
UNA REFORMA
REFORMA RURAL
Nelson
Nelson Camilo
digital e
Camilo Sánchez
RURAL TRANSICIONAL
e impresa
impresa
Sánchez León
León
TRANSICIONAL
2017
2017

SISTEMA DE
SISTEMA DE JUSTICIA
JUSTICIA TERRITORIAL
TERRITORIAL PARA
PARA LA
LA PAZ
PAZ
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Carolina
Carolina Villadiego
Villadiego Burbano,
Burbano, Sebastián
Sebastián Lalinde
Lalinde Ordóñez
Ordóñez
2017
2017
• DOCUMENTOS 37
DELITOS DE
DELITOS DE DROGAS
DROGAS YY SOBREDOSIS
SOBREDOSIS CARCELARIA
CARCELARIA
EN COLOMBIA
EN COLOMBIA
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Rodrigo Uprimny
Rodrigo Uprimny Yepes,
Yepes, Sergio
Sergio Chaparro
Chaparro Hernández,
Hernández,
Luis Felipe
Luis Felipe Cruz
Cruz Olivera
Olivera
2017
2017

COCA, INSTITUCIONES
COCA, INSTITUCIONES YY DESARROLLO.
DESARROLLO.
Los retos
Los retos de
de los
los municipios
municipios productores
productores en
en el
el posacuerdo
posacuerdo
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Sergio Chaparro
Sergio Chaparro Hernández,
Hernández, Luis
Luis Felipe
Felipe Cruz
Cruz Olivera
Olivera
2017
2017

RESTITUCIÓN DE
RESTITUCIÓN DE TIERRAS,
TIERRAS, POLÍTICA
POLÍTICA DE
DE VIVIENDA
VIVIENDA
YY PROYECTOS
PROYECTOS PRODUCTIVOS.
PRODUCTIVOS.
Ideas
Ideas para
para el
el posacuerdo
posacuerdo
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Aura Patricia
Aura Patricia Bolivar
Bolivar Jaime,
Jaime, Angie
Angie Paola
Paola Botero
Botero Giraldo,
Giraldo,
Laura
Laura Gabriela
Gabriela Gutiérrez
Gutiérrez Baquero
Baquero
2017
2017
• DOCUMENTOS 40
CÁRCEL OO MUERTE.
CÁRCEL MUERTE.
El secreto
El secreto profesional
profesional como
como garantía
garantía fundamental
fundamental
en casos
en casos de
de aborto
aborto
Publicación
digital
Ana Jimena
Ana Jimena Bautista
Bautista Revelo,
Revelo, Anna
Anna Joseph,
Joseph, Margarita
Margarita
Martínez Osorio
Martínez Osorio
2017
2017
• DOCUMENTOS 41
SOBREDOSIS CARCELARIA
SOBREDOSIS CARCELARIA YY POLÍTICA
POLÍTICA DE
DE DROGAS
DROGAS
EN AMÉRICA
EN AMÉRICA LATINA
LATINA
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Sergio
Sergio Chaparro
Chaparro Hernández,
Hernández, Catalina
Catalina Pérez
Pérez Correa
Correa
2017
2017

SOBREPESO YY CONTRAPESOS.
SOBREPESO CONTRAPESOS.
La autorregulación
La autorregulación dede la
la industria
industria no
no es
es suficiente
suficiente
para proteger
para proteger aa los
los menores
menores dede edad
edad
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Valentina Rozo
Valentina Rozo Rangel
Rangel
2017
2017
• DOCUMENTOS 43
VÍCTIMAS YY PRENSA
VÍCTIMAS PRENSA DESPUÉS
DESPUÉS DE
DE LA
LA GUERRA.
GUERRA.
Tensiones
Tensiones entre
entre intimidad,
intimidad, verdad
verdad histórica
histórica
y
y libertad
libertad de
de expresión
expresión
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Vivian
Vivian Newman
Newman Pont,
Pont, María
María Paula
Paula Ángel
Ángel Arango,
Arango,
María
María Ximena
Ximena Dávila
Dávila Contreras
Contreras
2018
2018
• DOCUMENTOS 44
LO QUE
LO QUE NONO DEBE
DEBE SER
SER CONTADO.
CONTADO.
Tensiones entre
Tensiones entre el
el derecho
derecho aa la
la intimidad
intimidad yy el
el acceso
acceso
aa la
la información
información enen casos
casos de
de interrupción
interrupción voluntaria
voluntaria
del
del embarazo
embarazo
Publicación
digital
Nina Chaparro
Nina Chaparro González,
González, Diana
Diana Esther
Esther Guzmán,
Guzmán,
Silvia
Silvia Rojas
Rojas Castro
Castro
2018
2018
• DOCUMENTOS 45
POSCONFLICTO YY VIOLENCIA
POSCONFLICTO VIOLENCIA SEXUAL.
SEXUAL.
La garantía
La garantía de
de la
la interrupción
interrupción voluntaria
voluntaria del
del embarazo
embarazo
en los
en los municipios
priorizados para
para la
la paz
paz
Publicación
digital
Ana Jimena
Ana Jimena Bautista
Bautista Revelo,
Revelo, Blanca
Blanca Capacho
Capacho Niño,
Niño,
Margarita Martínez
Margarita Martínez Osorio
Osorio
2018
2018
• DOCUMENTOS 46
UN
UN CAMINO
CAMINO TRUNCADO.
TRUNCADO. Los
Los derechos
derechos sexuales
sexuales
y
y reproductivos
reproductivos en
en Montes
Montes de
de María
María
Publicación
digital e
e impresa
impresa
María
María Ximena
Ximena Dávila,
Dávila, Margarita
Margarita Martínez,
Martínez, Nina
Nina Chaparro
Chaparro
2019
2019
• DOCUMENTOS 47
ETIQUETAS SIN
ETIQUETAS SIN DERECHOS.
DERECHOS. Etiquetado
Etiquetado de
de productos
productos
comestibles:
comestibles: un
un análisis
análisis desde
desde los
los derechos
derechos humanos
humanos
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Diana
Diana Guarnizo,
Guarnizo, Ana
Ana María
María Narváez
Narváez
2019
2019

• DOCUMENTOS 48
COLECCIÓN DOCUMENTOS DEJUSTICIA RENDICIÓN DE

RENDICIÓN
EN
EN COLOMBIA.
La
DE CUENTAS
COLOMBIA.
La protección
CUENTAS DE
protección de
de datos
DE GOOGLE
GOOGLE YY OTROS
datos personales
personales en
OTROS NEGOCIOS
en la
la era
NEGOCIOS
era digital
digital
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Vivian Newman
Vivian Newman Pont,
Pont, María
María Paula
Paula Ángel
Ángel Arango
Arango
2019
2019
•* DOCUMENTOS
DOCUMENTOS 49
49
ELOGIO A
ELOGIO A LA
LA BULLA.
BULLA. Protesta
Protesta y
y democracia
democracia en
en Colombia
Colombia
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Sebastián Lalinde
Sebastián Lalinde Ordóñez
Ordóñez
2019
2019
• DOCUMENTOS 50
LOS TERCEROS
LOS TERCEROS COMPLEJOS.
COMPLEJOS. LaLa competencia
competencia limitada
limitada
de la
de la Jurisdicción
Jurisdicción Especial
Especial para
para la
la Paz
Paz
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Sabine
Sabine Michalowski,
Michalowski, Alejandro
Alejandro Jiménez
Jiménez Ospina,
Ospina,
Hobeth
Hobeth Martínez
Martínez Carrillo,
Carrillo, Daniel
Daniel Marín
Marín López
López
2019
2019
AUN AMO 51
• DOCUMENTOS
DIME DÓNDE
DIME DÓNDE ESTUDIAS
ESTUDIAS Y Y TE
TE DIRÉ
DIRÉ QUÉ
QUÉ COMES.
COMES.
Oferta
Oferta yy publicidad
publicidad en
en tiendas
tiendas escolares
escolares de
de Bogotá
Bogotá
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Valentina Rozo
Valentina Rozo Ángel
Ángel
2019
2019
• DOCUMENTOS 52
LOS CAMINOS
LOS CAMINOS DEDE DOLOR.
DOLOR.
Acceso aa cuidados
Acceso cuidados paliativos
paliativos yy tratamiento
tratamiento
por consumo
por consumo dede heroína
heroína en
en Colombia
Colombia
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Isabel Pereira,
Isabel Pereira, Lucía
Lucía Ramírez
Ramírez
2019
2019
• DOCUMENTOS 53
LOS SEGUNDOS
LOS SEGUNDOS OCUPANTES
OCUPANTES EN EN EL
EL PROCESO
PROCESO
DE
DE RESTITUCIÓN
RESTITUCIÓN DE DE TIERRAS.
TIERRAS.
Reto
Reto aa la
la reparación
reparación con
con vocación
vocación transformadora
transformadora
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Hobeth Martínez
Hobeth Martínez Carrillo
Carrillo
2019
2019
• DOCUMENTOS 54
CANNABIS EN
CANNABIS EN LATINOAMÉRICA.
LATINOAMÉRICA.
La ola
La ola verde
verde yy los
los retos
retos hacia
hacia la
la regulación
regulación
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Alejandro Corda,
Alejandro Corda, Ernesto
Ernesto Cortés,
Cortés, Diego
Diego Piñol
Piñol Arriagada
Arriagada
2019

ACCESO, PROMOCIÓN
ACCESO, PROMOCIÓN YY PERMANENCIA
PERMANENCIA DE DE NIÑOS,
NIÑOS, NIÑAS
NIÑAS
YY ADOLESCENTES
ADOLESCENTES MIGRANTES
MIGRANTES EN
EN EL
EL SISTEMA
SISTEMA EDUCATIVO
EDUCATIVO
COLOMBIANO.
COLOMBIANO.
Avances, retos
Avances, retos yy recomendaciones
recomendaciones
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Silvia Ruiz
Silvia Ruiz Mancera,
Mancera, Lucía
Lucía Ramírez
Ramírez Bolívar,
Bolívar,
Valentina Rozo
Valentina Rozo Ángel
Ángel
2020
2020
• DOCUMENTOS 56
ENTRE LA
ENTRE LA BATA
BATA YY LA
LA TOGA.
TOGA.
El rol
El rol de
de los
los tribunales
tribunales dede ética
ética médica
médica en
en la
la garantía
garantía
de los
de los derechos
derechos sexuales
sexuales yy reproductivos
reproductivos
Publicación
digital e
e impresa
impresa
María Ximena
María Ximena Dávila,
Dávila, Nina
Nina Chaparro
Chaparro
2020
2020
• DOCUMENTOS 57
LA IMAGINACIÓN
LA IMAGINACIÓN MORAL
MORAL EN
EN EL
EL TRÁNSITO
TRÁNSITO HACIA
HACIA LALA PAZ.
PAZ.
Experiencias
Experiencias regionales
regionales de
de convivencia
convivencia pacífica
pacífica
en
en Montes
Montes de
de María
María
Publicación
digital
Ivonne Elena
Ivonne Elena Díaz
Díaz García
García
2020
2020
• DOCUMENTOS 58
FESTÍN DE
FESTÍN DE DATOS.
DATOS.
Empresas y
Empresas y datos
datos personales
personales en
en América
América Latina
Latina
Publicación
digital e
e impresa
impresa
Coordinadores académicos:
Coordinadores académicos: Vivian
Vivian Newman
Newman Pont,
Pont,
Juan Carlos
Juan Carlos Upegui,
Upegui, Daniel
Daniel Ospina-Celis
Ospina-Celis
2020
2020

A lo largo de la historia de Colombia, la debilidad
(IMSS IE RIERA ESA
contraproducentes en el régimen de derechos sobre la tierra, sobre el
¡ATL REE AEN ES SA aE
las políticas públicas territoriales. Por tal motivo, hay un consenso
pacífico, tanto político como institucional, sobre la necesidad de supe-
rar esas deficiencias a través de la actualización masiva del catastro
o MT ole A halo loo
Más allá de los mandatos políticos incluidos en la Reforma Rural
SARNA ASES LE
la política pública de catastro multipropósito ha estado marcada por
ALMERIA ES a
LN NAT ARNM ARRE TA TT
ter técnico de los debates que suscita.
NIN NARA AIN AA
IRENE E TAR AA e
sable hacer una reconstrucción de la política y de los problemas
TAC RI E SS
cambios que ha sufrido y de los obstáculos que ha enfrentado. Estos
INERTES RARA EEE
recomendaciones para su implementación en el marco del cumpli-
miento de las obligaciones derivadas del Acuerdo Final de Paz.

Catastro para La Paz-Web-11!06!2020 Uniandes Muy Completo-2

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Catastro

Gasto existente Gasto nuevo Costo total

E DIO |aA [00]

Costo por predio incluida

FOCALIZACIÓN CATASTRO MULTIPROPÓSITO 20 MUNICIPIOS

FOCALIZACIÓN CATASTRO MULTIPROPÓSITO 20 MUNICIPIOS

Fuentes, (2019). Estudio

118 Catastro para la paz. Tensiones, problemas,

COLECCIÓN DOCUMENTOS DEJUSTICIA

Documentos Dejusticia 59 119

120 Catastro para la paz. Tensiones, problemas, posibilidades

COLECCIÓN DOCUMENTOS DEJUSTICIA CASAS DE

• DOCUMENTOS 28 IDEAS PARA CONSTRUIR LA PAZ

Documentos Dejusticia 59 121

• DOCUMENTOS 30 IDEAS PARA CONSTRUIR LA PAZ

• DOCUMENTOS 31 IDEAS PARA CONSTRUIR LA PAZ

122 Catastro para la paz. Tensiones, problemas, posibilidades

COLECCIÓN DOCUMENTOS DEJUSTICIA ESTRATEGIAS PARA

• DOCUMENTOS 36 IDEAS PARA CONSTRUIR LA PAZ

• DOCUMENTOS 38 IDEAS PARA CONSTRUIR LA PAZ

• DOCUMENTOS 39 IDEAS PARA CONSTRUIR LA PAZ

Documentos Dejusticia 59 123

124 Catastro para la paz. Tensiones, problemas, posibilidades

COLECCIÓN DOCUMENTOS DEJUSTICIA RENDICIÓN DE

Documentos Dejusticia 59 125

126 Catastro para la paz. Tensiones, problemas, posibilidades

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