Copia Traducida de Payments-for-Ecosystem-Services-in-Mexico-Nature-Neoliberalism-Social-Movements-and-the-State

BORRADOR ~ POR FAVOR NO CITAR SIN PERMISO
McAfee & Shapiro ~ PES en México
Pagos por Servicios Ecosistémicos en México:

Naturaleza, Neoliberalismo, Movimientos Sociales y
Estado
Kathleen McAfee
Departamento de Relaciones Internacionales, HSS 336
Universidad Estatal de San Francisco
1600 Holloway Avenue, San Francisco, CA 94321
kmcafee@sfsu.edu
Elizabeth N Shapiro
Departamento de Ciencias Ambientales, Políticas y Gestión
137 Pasillo de Mulford, #3114
Universidad de California, Berkeley, 94720
elizabethshapiro@aya.yale.edu
Agradecimientos: Agradecemos a los muchos organizadores de movimientos sociales,

líderes de organizaciones sin fines de lucro, funcionarios gubernamentales y miembros de
la comunidad rural en México que brindaron gratuitamente su tiempo, opiniones y
paciencia. También agradecemos a la Fundación UC-MEXUS, el Instituto de Estudios
Internacionales de la Universidad de California en Berkeley y la Fundación Tinker por su
apoyo a la investigación en México. Los autores contribuyeron igualmente a la
conceptualización y redacción de este artículo.
1
ABSTRACTO
Una nueva generación de proyectos en el Sur global pretende “mercadear la naturaleza” por
medio de Pagos por Servicios Ecosistémicos (PSA). Los defensores del proyecto sostienen
que los mercados de la biodiversidad, el almacenamiento de carbono y los servicios
hidrológicos pueden combinar la conservación y el desarrollo sostenible. Los programas
nacionales de PSA de México exponen las contradicciones del discurso y la política
ambiental neoliberal basados en categorías binarias de naturaleza y sociedad. Con el apoyo
del Banco Mundial, el esquema mexicano se planeó como un modelo de gestión eficiente
basada en el mercado. Sin embargo, los criterios de eficiencia han chocado con los objetivos
antipobreza y un legado de Estado desarrollista aún no extinguido por la reestructuración
neoliberal. Al igual que otros proyectos de mercantilización de la naturaleza discutidos por
geógrafos, el programa de PSA de México es un híbrido de mecanismos de mercado,
regulaciones estatales y subsidios. Ha sido reformado aún más por movimientos sociales
movilizados en oposición al TLCAN y las políticas anti-rurales del estado federal. Estos
activistas ven los servicios ecosistémicos como coproducidos por la naturaleza y las
comunidades campesinas. Rechazando la posición de los economistas del Banco Mundial,
insisten en que los valores de los ecosistemas se derivan menos de los precios de mercado de
sus servicios que de sus contribuciones a los medios de vida de los campesinos, la producción
de alimentos, la biodiversidad y beneficios sociales más amplios que no se pueden cuantificar
ni vender. Estas conceptualizaciones divergentes de los valores ambientales reflejan
comprensiones contrastantes de la socionaturaleza y de los roles de la agricultura y el estado
en el desarrollo sostenible. El caso mexicano sugiere además que las políticas de
conservación en el Sur global, si son impuestas desde el Norte y enmarcadas por la lógica
neoliberal, probablemente chocarán con las agendas estatales y los objetivos de desarrollo
indígena.
Palabras clave:mercantilización de la naturaleza, desarrollo, servicios

ecosistémicos, México, neoliberalismo
2
INTRODUCCIÓN
La mercantilización de la naturaleza es una de las principales tendencias en política ambiental.

Una nueva generación de programas bajo la rúbrica de pago por servicios ambientales (PSA) se
basa en la premisa de que la mejor forma de salvaguardar el medio ambiente natural es valorando
y gestionando los “servicios de la naturaleza” como mercancías comerciables.1 Los proyectos
orientados al mercado para el comercio de carbono, el suministro de agua y la conservación de la
diversidad biológica se están expandiendo más allá de América del Norte y Europa a Asia, África
y, más extensamente, América Latina. Los programas de PSA están patrocinados por el Banco
Mundial, gobiernos, organizaciones conservacionistas y empresas con fines de lucro. Algunos
partidarios de estos esquemas los ven estrictamente como herramientas para una conservación
rentable. Otros esperan que los mercados de servicios ecosistémicos, al generar ganancias y
transferir ingresos a países y comunidades pobres en efectivo, puedan lograr simultáneamente
ganancias globales de conservación, fomentar un crecimiento económico más verde y aliviar la
pobreza en el Sur global: una solución triplemente beneficiosa para la naturaleza, inversores
privados y los pobres. Este artículo ofrece un análisis crítico de los programas nacionales de PSA
de México para mostrar cómo la narrativa idealizada de PSA de eficiencia de mercado se
cuestiona y se hibridiza a través de encuentros con realidades sociales fundamentadas y para
sacar algunas conclusiones más amplias sobre la mercantilización de la naturaleza.
El discurso de la mercantilización de los servicios ambientales resuena con la retórica
neoliberal que ha llegado a impregnar la formulación de políticas ambientales internacionales
(Liverman 2004; Liverman y Vilas 2006). Las políticas y proyectos de PSA son neoliberales en
el sentido de que sus defensores sostienen que la gestión basada en el mercado producirá
beneficios óptimos porque los mercados asignan los escasos recursos de conservación de manera
más eficiente que la regulación de “comando y control” por parte de los estados o los tratados
internacionales (Pagiola, Arcenas y Platais; 2005, Wunder 2005). Esta idea se ajusta a la lógica
de la economía neoclásica de la que se deriva sustancialmente la ideología neoliberal. El discurso
y las prácticas de los PSA también son neoliberales en el sentido de que, al construir aspectos de
la naturaleza como mercancías comerciables, extienden las relaciones mercantiles a ámbitos
hasta ahora considerados como distintos de “la economía” (McAfee 1999; Heynen et al. 2007).
Los debates recientes en geografía han lidiado con el concepto de neoliberalismo, las
contradicciones de los “neoliberalismos realmente existentes” y la neoliberalización de la
naturaleza en particular. (Braun y Castree 1998; Brenner y Theodore 2002; Peck y Tickell
2002; Castree 2003, 2006, 2008a, 2008b; McCarthy y Prudham 2004; Barnett 2005; Heynen
y
Robbins 2005; Smith 2007). Los geógrafos han abordado la mercantilización de los servicios
ambientales principalmente en el trabajo de Robertson sobre los humedales de EE. UU. (2000,
2004, 2007). Los estudios de caso y las revisiones críticas de proyectos para la gestión del agua,
la vida silvestre, los humedales, las poblaciones de peces y los bosques basados en el mercado
han descubierto que dichos proyectos son complejos, variados, dependen del contexto y, a
menudo, son muy controvertidos (Mansfield 2004; Prudham 2004; Bakker 2005; McCarthy
2005; Robbins y Luginbuhl 2005; St. Martin 2006) Los modelos neoliberales de medición,
valoración económica y comercialización de recursos y funciones de los ecosistemas tienden a
fallar cuando se encuentran con ciclos naturales y agentes no humanos que se resisten a la
cuantificación y la previsibilidad. Las estrategias neoliberales de gestión ambiental también deben
lidiar con las instituciones sociales a escalas que van desde el estado nacional hasta las normas y
prácticas locales de los usuarios de los recursos: pescadores, habitantes de los bosques,
ganaderos, consumidores de agua, etc. Siguiendo a Larner (2003), algunos geógrafos caracterizan
el resultado procesos regulatorios como neoliberalismos híbridos.
1
Los “servicios ambientales” y los “servicios ecosistémicos” se utilizan en el discurso político. Usamos el término
servicios ecosistémicos porque los servicios "ambientales" también tienen un segundo significado: servicios, como
limpieza de desechos tóxicos, tecnologías de reducción de emisiones o evaluaciones de impacto ambiental, que son
proporcionados por personas o empresas.
3
Este artículo comienza analizando los debates internacionales sobre las prácticas
discursivas de los PSA. Una floreciente literatura académica y gris sobre PSA ilustra un espectro
de posiciones que van desde la aplicación estricta del razonamiento orientado al mercado hasta el
rechazo total de la propiedad privada y la valoración monetaria de la naturaleza. Luego
analizamos la evolución de los programas nacionales de PSA de México, posiblemente los más
grandes y complejos del mundo. Al examinar cómo los actores de estos programas reflejan los
paradigmas contrastantes de PSA, mostramos cómo la traducción de los esquemas de PSA del
papel a la práctica revela tensiones entre las prioridades de conservación primero, eficiencia del
mercado y “favorable a los pobres” respaldadas por diferentes defensores de PSA .
Argumentamos que el caso mexicano revela inconsistencias en la teoría y práctica de los PSA
que surgen de una contradicción en el corazón del proyecto de neoliberalización de la naturaleza.
El caso mexicano demuestra cómo las maniobras discursivas y prácticas necesarias para la
mercantilización de los servicios ambientales requieren que la naturaleza sea descontextualizada
ecológicamente para crear unidades de valor estandarizadas y fungibles, y también que la
naturaleza, en la forma de las funciones de los ecosistemas, debe ser desvinculada socialmente.
Por lo tanto, el diseño y la implementación de PSA en líneas neoliberales dependen de una
separación conceptual inicial entre naturaleza y sociedad.
Sin embargo, esta desocialización resulta imposible en la práctica. Los diseñadores y
patrocinadores institucionales de los mercados putativos de servicios ambientales deben
involucrar a las instituciones y normas que rigen los terrenos y las comunidades donde se
producen los servicios ambientales destinados a la venta. Deben adaptarse al estado, con sus
propias agendas y limitaciones, ya los propietarios locales de tierras a quienes se les pagará
directamente por los servicios ambientales producidos en sus tierras. Al igual que en México, es
probable que estos “proveedores de servicios ambientales” tengan sus propias organizaciones
formales o informales, prácticas de manejo de recursos, prioridades de desarrollo y valores con
respecto a la naturaleza no humana. Estas prácticas y valores a menudo no pueden reducirse a
cálculos de maximización de beneficios individuales que los defensores de los PSA basados en el
mercado suponen para determinar el comportamiento humano..2En México, estas instituciones y
normas se han combinado para confundir el modelo de eficiencia de conservación basado en el
mercado previsto por el Banco Mundial y los economistas que inicialmente diseñaron los
programas de PSA de México. Estas interacciones conflictivas han ocurrido a nivel del estado
federal mexicano, movimientos sociales organizados a nivel nacional y local, y gobiernos
locales.ejido y políticas indígenas.3
El ambientalismo neoliberal parte de la separación conceptual de naturaleza y sociedad, luego las
vuelve a conectar al construir reductivamente la “naturaleza” para que pueda ser englobada
dentro de la “economía”. Sin embargo, cuando las prácticas discursivas de la gestión ambiental
neoliberal se aplican a la naturaleza habitada -sistemas ecosociales vivos como los que se
encuentran en México- estas categorías esencializadas se desmoronan. Además, cuando la
versión neoliberal de PSA se aplica, a través del espacio social y geográfico, a los países “en
desarrollo”, deriva parte de su legitimidad de la afirmación de que está fomentando tanto el
desarrollo como la conservación. Debe inscribir a los agentes locales, como agencias estatales
mexicanas, organizaciones no gubernamentales (ONG) y asambleas comunitarias, sobre la base
de ese reclamo. Esto genera conflicto porque la sociedad está diferenciada y estructurada por
relaciones de poder y desigualdades que no pueden ser admitidas en el discurso de la economía
ambiental de base neoclásica que enmarca el PSA neoliberal. Creemos que es probable que surja
una discordia similar cuando se busque una gestión basada en el mercado.
2
Este artículo no aborda los obstáculos a la mercantilización planteados por las características y la agencia de la
naturaleza externa (no humana) señaladas por los geógrafos, aunque eso también es un factor en los PSA
3
mexicanos. Este artículo se centra principalmente en las tensiones entre el PSA neoliberal y el Estado mexicano y
los movimientos sociales, por el otro. La respuesta de los órganos de gobierno comunales y ejidales locales se
considera en Shapiro, de próxima publicación.
4
en otras partes de la política ambiental y del cambio climático, especialmente cuando estas
prácticas discursivas abarcan las brechas de riqueza globales Norte-Sur y los gradientes de poder
estatal-local. Tal conflicto se materializó rápida y contundentemente en los programas de PSA de
México en parte debido a los derechos de propiedad común relativamente fuertes de los ejidos y
grupos indígenas sobre los ecosistemas boscosos objetivo de los programas y porque muchas de
estas comunidades ya estaban movilizadas contra las amenazas a sus medios de vida planteadas
por otros políticas neoliberales. Al cuestionar los criterios neoliberales iniciales para la
distribución de pagos en el programa nacional de PSA, los campesinos y los activistas de los
movimientos sociales adoptaron una comprensión de la relación naturaleza-sociedad bastante
diferente de la implícita en el ambientalismo neoliberal. Entre estos polos discursivos se
encuentra el Estado mexicano. Las posturas del estado federal y sus agencias forestales y
ambientales están influenciadas por el neoliberalismo, pero también están moldeadas por
preocupaciones sobre la soberanía nacional sobre los recursos, una tradición de paternalismo
populista hacia los ciudadanos rurales y la vulnerabilidad política de los regímenes electos en el
contexto de una mayor economía. polarización y el colapso a cámara lenta de la agricultura en
pequeña escala. Estos factores han contribuido a la resistencia implícita del estado al programa
completo de modernización e integración económica global en términos neoliberales y han
producido otro conjunto de prácticas discursivas de PSA. El estado federal adoptó elementos del
discurso de conservación-eficiencia pero también cooptó algunas de las ideas de los movimientos
sociales rurales que cuestionaron la versión neoliberal de los PSA. El estado ha incorporado los
programas nacionales de PSA en su agenda de “neoliberalismo inclusivo”: políticas antipobreza
destinadas a enmascarar el daño social provocado por las políticas de ajuste estructural y el
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). (Sobre los estados y la naturaleza
neoliberal ver Peluso 2007; sobre el neoliberalismo inclusivo ver Craig y Porter 2006) En la
Sección II a continuación, describimos el surgimiento de los servicios ambientales y los PSA en
la política ambiental internacional y discutimos la pertinencia del neoliberalismo híbrido para los
PSA y el caso mexicano. . Presentamos una tipología de cuatro paradigmas de PSA que hemos
encontrado en la literatura académica y política, tomando nota de sus diferentes supuestos con
respecto a la relación naturaleza-sociedad. La Sección III analiza el programa nacional de PSA de
México. Explicamos cómo la participación de agencias federales y activistas rurales cambió el
énfasis del programa hacia el alivio de la pobreza, en parte a expensas de la supuesta eficiencia en
el gasto de conservación, y cómo el programa llegó a reflejar un paradigma más complejo en el
que los servicios ambientales son coproducidos por comunidades y naturaleza. En esta
conceptualización, las tierras de cultivo y los bosques se entienden como sistemas ecosociales.
Los paisajes se valoran por sus contribuciones a la subsistencia local, la identidad cultural y el
desarrollo rural en lugar de ser valorados solo como fuentes de productos ambientales para la
venta a foráneos. Sugerimos que este enfoque, si bien es más complejo y menos adaptable a las
prácticas y medidas estandarizadas a nivel mundial de los valores de la naturaleza, es más
probable que contribuya a los objetivos de conservación que son sostenibles en el tiempo.
II SERVICIOS DEL ECOSISTEMA DE MARKETING: DEFINICIONES Y DEBATES
Los servicios ecosistémicos, en adelante ES en este artículo, se definen como funciones

ecosistémicas que son beneficiosas para los seres humanos: secuestro de carbono, suministro de
agua limpia y suficiente, y conservación de la biodiversidad (Constanza et al. 1997; Daily y
Ellison 2002). A diferencia de los recursos naturales como la madera o los minerales, cuyo valor
se realiza cuando se extraen y venden o utilizan en otro lugar, los SE se producen en el lugar
yhasta el infinitosiempre y cuando los ecosistemas que los producen sigan siendo resistentes.
Premisas centrales respaldadas por todos los defensores de
5
PES son:(a) que los valores monetarios de los SE pueden calcularse o, al menos, estimarse, (b)
que los propios servicios de los ecosistemas pueden medirse y ofrecerse para la venta o
remuneración (c) que la demanda del mercado puede generarse a partir de quienes se benefician
de los SE, y (d) que la transferencia de ingresos de los beneficiarios de SE a aquellos que
manejan los paisajes productores de SE retrasará la degradación de estos ecosistemas.
(Hanemann 1988; Fearnside 1989; Farber, Constanza y Wilson 2002; Pagiola, Bishop y
Landell-Mills 2002).
Los programas de PSA están patrocinados por agencias de desarrollo internacional, gobiernos,
organizaciones ambientales sin fines de lucro, asociaciones industriales y firmas de corretaje de
SE con fines de lucro.4 Los fondos generados por los programas de PSA se pagan a individuos,
comunidades, empresas o gobiernos que tienen soberanía o propiedad o derechos de acceso a
bosques, pastos, humedales u otros ecosistemas. La disponibilidad de pagos tiene como objetivo
motivar a estos propietarios de tierras a administrar sus ecosistemas de manera más sostenible o a
desistir de usarlos por completo. Las pautas de PSA generalmente recomiendan que los montos
de los pagos se calibren para que excedan ligeramente los costos de oportunidad de los
proveedores, como los valores monetarios de los árboles que habrían cortado o los ingresos de los
cultivos que podrían haber cultivado si no hubieran recibido pagos de SE para conservar el
bosque.
En los mercados de SE de carbono, los compradores típicos de SE son empresas como las
empresas de energía o transporte que emiten gases de efecto invernadero por encima de sus
objetivos voluntarios o sus asignaciones según las leyes nacionales (Bumpus y Liverman 2008).
Para compensar una parte del daño que causan, en algunas circunstancias, las empresas emisoras
de GEI pueden comprar “compensaciones” de carbono. Los ingresos de las compras de
compensación están destinados a financiar actividades que mitiguen el calentamiento global:
tecnologías industriales más limpias, generación de energía de baja contaminación, nuevas
plantaciones forestales o conservación de sumideros de carbono existentes. Se estima que se
vendieron y revendieron US$64 mil millones en créditos de carbono durante 2007, más del doble
del tamaño del mercado global de carbono de 2006 (Capoor y Ambrosi 2008). En los mercados
de SE de biodiversidad, los compradores incluyen promotores inmobiliarios que realizan pagos
para financiar la restauración de ecosistemas similares a los destruidos por sus proyectos, como
viviendas construidas en sitios de humedales.Otros compradores de servicios ambientales de
biodiversidad son empresas turísticas que se benefician de la presencia de vida silvestre o
conservacionistas dispuestos a pagar para preservar hábitats ricos en especies. En los mercados
de servicios hidrológicos, los usuarios del agua, como municipios, fabricantes, hoteles turísticos
o centrales hidroeléctricas, pagan a los propietarios de tierras río arriba para que participen en
prácticas, como mantener o aumentar la cubierta forestal y la vegetación ribereña, que se cree
que aumentan la calidad y la cantidad del agua o controlan las inundaciones. .
En el discurso internacional de gestión ambiental, el concepto de SE está reemplazando cada vez
más ideas icónicas como especies en peligro de extinción y vida silvestre. ES es la idea
organizadora primaria en elEvaluación de Ecosistemas del Milenio, el equivalente
contemporáneo del informe Brundtland que enmarcó finales de 20eldiscurso ambiental “global”
del siglo pasado (Brundtland Commission 1987; Millennium Ecosystem Assessment 2005). El
objetivo de la valoración monetaria y la comercialización de los servicios de los ecosistemas
aparece en declaraciones de políticas y carteras de proyectos de agencias de la ONU y bancos
multilaterales de desarrollo, agencias ambientales estatales y organizaciones privadas
internacionales de conservación como Conservación Internacional y el Fondo Mundial para la
Naturaleza. Los países industrializados y las agencias multilaterales miran hacia el sur global
para compensar las emisiones de gases de efecto invernadero mediante la forestación y la
deforestación y la degradación evitadas. Con este fin, se han establecido o propuesto una
variedad de esquemas comerciales internacionales de SE, en particular el Mecanismo de
Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto sobre el clima.
4
Ya en 2002, una encuesta de proyectos forestales de PSA identificó 287 casos de mercados relacionados con
bosques establecidos o incipientes en secuestro de carbono, biodiversidad, protección de cuencas hidrográficas y
belleza paisajística (Landell-Mills y Porras 2002). Desde entonces, el número y la escala de los proyectos de SE en
el Sur global se ha multiplicado.
6
cambio y propuestas para lograr la Reducción de Emisiones por Deforestación en Países en

Desarrollo (REDD). Desde la década de 1990, el Banco Mundial ha lanzado varios fondos para el
comercio transnacional de créditos de emisiones de carbono y ha iniciado esquemas de PSA, con
un costo total proyectado de $365 millones, en Costa Rica, México, Colombia, Nicaragua, El
Salvador, Panamá, Venezuela, Kenia y Sudáfrica (Banco Mundial 2007).
Concepciones contrapuestas del pago por los servicios ecosistémicos
¿Cómo se pueden determinar los valores de ES? ¿Qué lugares y qué personas deberían ser
elegibles para los pagos de PSA? ¿Pueden los PSA reducir la pobreza o incluso redistribuir los
recursos en apoyo del desarrollo rural, o el alivio de la pobreza es una distracción del objetivo
principal de PSA de conservación? ¿Pueden los mercados de servicios ambientales promover el
desarrollo rural o es más probable que expulsen a los pequeños agricultores y desempoderen a
las comunidades indígenas? Las disputas paralelas a estos debates entre defensores
internacionales de la conservación también han surgido en los proyectos de PSA de México,
pero en formas particulares al contexto mexicano. Aunque muchos proponentes de PSA no
encajan claramente en una categoría, dividimos los paradigmas internacionales de PSA en
cuatro tipos:
1.PSA de conservación-eficiencia:Los defensores incluyen economistas ambientales y de
recursos en la academia, agencias de desarrollo internacional y ministerios gubernamentales.
Stefano Pagiola del Banco Mundial sostiene que la disciplina de mercado en PSA lo hace superior
a las políticas de conservación derrochadoras y propensas a la corrupción que dependen de los
subsidios estatales. “Si el dinero solo proviene del presupuesto del gobierno, no hay incentivo
para asegurarse de que la conservación se haga correctamente, no hay presión significativa en el
sistema. Mientras que si los conservadores de los bosques obtienen dinero del
serviciocompradores,los compradores los harán responsables. Si el sistema no funciona, no
seguirán pagando”. (citado en Ellison y Hawn 2005, 24). Sin embargo, el criterio de
condicionalidad que define una transacción de mercado (los usuarios no pagarán si los
proveedores no proporcionan el producto) rara vez se cumple en los esquemas de PSA. Sven
Wunder, economista sénior del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR),
reconoce que la gran mayoría de los esquemas de PSA en el Sur global no son en realidad
mercados y, por lo tanto, son, en el mejor de los casos, “similares a PSA” (Wunder 2007, 50) .
Estos analistas priorizan la conservación sobre los objetivos sociales. Reflejando la noción
desocializada de la naturaleza del neoliberalismo, dicen que los criterios de los PSA deben estar
determinados por una economía inflexible, informados por la ciencia de la conservación pero no
contaminados por objetivos sentimentales o políticos (Chomitz 2006). “(N)ni la comunidad que
salvaguarda plenamente su medio ambiente ni el agricultor empobrecido… emergerán en escena
como grandes vendedores de servicios ambientales. Estos grupos no constituyen una amenaza
creíble, por lo que pagarles crea una adicionalidad cero... El vendedor ideal de servicios
ambientales es, si no es completamente desagradable para el medio ambiente, al menos está a
punto de convertirse en tal”. (Wunder 2007, 53). Siguiendo esta lógica, mezclar la reducción de
la pobreza con la conservación comprometería la eficiencia de los PSA. Los esquemas de PSA
“no pueden, por ejemplo, dirigir sus intervenciones a áreas de alta pobreza, ya que estas pueden
no ser las áreas que generan los servicios deseados. Los programas de PSA tampoco pueden
optar por promover prácticas particulares de uso de la tierra únicamente sobre la base de que los
pobres puedan emprenderlas” (Pagiola, Arcena y Platais 2005, 238). Los beneficios indirectos
pueden llegar a los pobres como parte de los beneficios de la conservación para la “sociedad”. Si
bien los proyectos pueden diseñarse para minimizar la discriminación contra los pobres, los
beneficios directos para los pobres deben verse como un efecto secundario positivo, no como una
meta del PSA. En el programa nacional mexicano, esta conceptualización ha sido mejor
representada por asesores del Banco Mundial.
2.PSA pro-mercado, pro-pobres:Otro punto de vista sostiene que los mercados SE diseñados para la
conservación pueden
7
ser también “pro-pobres”. Este doble fundamento de PSA está respaldado por agencias donantes
y centros de investigación como la Fundación Ford, el Centro Internacional de Investigaciones
para el Desarrollo, el Centro Mundial de Agrosilvicultura (ICRAF), el Centro para la
Investigación Forestal Internacional, el Programa Ambiental de las Naciones Unidas, la Unión
Mundial para la Naturaleza ( UICN), Forest Trends, The Nature Conservancy y el Instituto de
Recursos Mundiales, entre otros. Debido a que los pobres rurales son desproporcionadamente los
administradores de los ecosistemas productores de SE, los PSA deben diseñarse para fomentar
prácticas de manejo por parte de los pobres que mejoren las funciones de almacenamiento de
carbono y protección de la vida silvestre de los bosques (Landell-Mills y Porras 2002; Molnar,
Scherr, y Khare 2004). Los pobres también tienen una “ventaja comparativa” en la producción de
SE: “Dado que no le importa al clima dónde se logran las reducciones de emisiones, la economía
sólida argumenta a favor de lograrlas donde sean menos costosas”. (PNUMA 2005, 4). Esta idea
es consistente con la visión neoliberal de que la conservación en el Sur global, donde los ingresos
son más bajos y la tierra más barata, es más eficiente que conservar los bosques en las regiones
más ricas del mundo.5
Sin embargo, los defensores de los PSA señalan que es probable que las políticas
enmarcadas únicamente en criterios de eficiencia del mercado pasen por alto a los pequeños
agricultores y habitantes de los bosques. Pagar a muchos pequeños propietarios es más complejo
que pagar a unos pocos grandes terratenientes o al estado, aunque la asistencia técnica para las
asociaciones de proveedores de servicios ambientales puede reducir estos costos de transacción.
Para analizar las compensaciones entre la eficiencia del proyecto y la participación de los pobres,
algunos aplican conceptos y métodos de la economía institucional y la teoría de la acción
colectiva (Swallow, Meinzen-Dick y van Noordwijk 2005; Swallow et al. 2007) La mayoría de
los defensores de este enfoque tratar el alivio de la pobreza como un beneficio de un capitalismo
más verde: tala más sostenible, prospección de la biodiversidad, mercados de servicios
ambientales, etc. Si bien algunos ven un papel para los gobiernos en la conservación, proyectan
una conceptualización despolitizada, si no desocializada, de las relaciones naturaleza-sociedad.
Rara vez abordan las responsabilidades de desarrollo de los estados o las cuestiones más amplias
de poder y desigualdades estructurales a nivel nacional y mundial que afectan el acceso y el
control de los recursos locales. El equipo de académicos mexicanos y estadounidenses que
inicialmente diseñó el programa nacional de PSA para México adoptó este enfoque de PSA
pro-mercado y pro-pobres.
3.Compensación por servicios ecosistémicos:Los defensores del desarrollo rural sostenible han
adoptado el enfoque CES como reacción a las dos conceptualizaciones anteriores de PSA.
Afirman que la conservación y la reducción de la pobreza son inseparables y que ambas dependen
de un desarrollo equitativo. Destacan que las comunidades rurales que practican la administración
tradicional de los recursos merecen ser reconocidas y recompensadas por los beneficios que
brindan a la sociedad en general. Según el Programa Salvadoreño de Investigación sobre
Desarrollo y Medio Ambiente (PRISMA), el manejo activo de los ecosistemas es fundamental
para la producción de SE. Los programas CES deben estar diseñados para mantener a los
pequeños productores en la tierra y deben incluir “la defensa y expansión de los derechos sobre
los recursos naturales” (Rosa et al. 2003). Rompiendo con la noción de que los precios adecuados
de SE pueden determinarse a través del funcionamiento del mercado, PRISMA afirma que PSA
“requiere amplios marcos de valoración que trascienden la valoración económica tradicional”
(ibíd.). Los defensores de CES enfatizan que los agroecosistemas, no solo los bosques, producen
múltiples SE y que la valoración también debe tener en cuenta las contribuciones de los sistemas
ecosociales a los medios de vida locales. Afirman que la política de conservación es
necesariamente política y no puede ser socialmente agnóstica. Los actores privados pueden
desempeñar un papel en los PSA, pero los gobiernos deben ser responsables de “las condiciones y
reglas bajo las cuales operan estos esquemas” (53).
5
Las consecuencias de este enfoque, que depende de las continuas desigualdades Norte-Sur y urbano-rural, se
exploran en McAfee de próxima publicación.
8
CES puede ser un “catalizador para revalorizar el papel de los espacios rurales y de las
comunidades rurales que los gestionan” (ibid). El eje de esta narración esrevalorización del
campo (revalorización del campo), un objetivo articulado por los activistas rurales que desafiaron
la iteración inicial del programa nacional de PSA de México. Los proponentes del CES han
influido y han sido influidos por los movimientos sociales que han cobrado impulso en el
contexto de profundización de las crisis rurales en América Latina. en el 2004Manifiesto de
Xochimilco, organizaciones campesinas de México y Centroamérica proclamaron: “No se
conservará la naturaleza despoblando el campo… Para restaurar los recursos perdidos y el
equilibrio lo que falta es restaurar una economía rural sustentable, capaz de aprovechar sin
destruir”. (CMDMIRP 2004, Punto 12). En contraste con el discurso neoliberal, en esta narrativa
se afirma que los ecosistemas son modelados y reproducidos activamente por las personas.
4.Anti-PES: En México y en otros lugares, algunos críticos rechazan por completo el PSA con el
argumento de que despojará aún más a los pobres del mundo (Lovera 2004; Christiansen et al.
2005). Señalan que para participar en los mercados de SE, los proveedores deben ceder al menos
un control parcial sobre la tierra, los bosques y los recursos hídricos que los han sustentado. La
conceptualización de los procesos naturales como sujetos a propiedad exclusiva y alienación,
dicen, socava las culturas de reciprocidad y crea una división artificial entre lo que la gente hace
“por la naturaleza” y lo que hacen por sí mismos y entre sí. Es probable que la lógica de la
mercantilización provoque división y desempoderamiento dentro de las comunidades rurales,
dentro de los países y entre los países del Sur global, ya que los vendedores de SE competirían en
los mercados globalizados por la naturaleza. Así, el PSA se convierte en un nuevo medio de
cercamiento de recursos a expensas de aquellos con menor poder de negociación
Algunos críticos mexicanos han denunciado el programa nacional de PSA como un
caballo de Troya neoliberal (Ferguson et al. 2009). El financiamiento de los PSA depende de la
valoración de las actividades y activos de las comunidades rurales en términos de los beneficios
que brindan a los forasteros, en particular cuando los servicios de biodiversidad o secuestro de
carbono se “venden” a empresas o conservacionistas en el Norte global. Por eso, dicen, los
proyectos de PSAdevalorar las actividades productivas que realizan los campesinos en aras de
su propia supervivencia y felicidad.
El académico y activista mexicano Andrés Barreda interpreta el PSA como un ataque a la vida
colectiva rural disfrazado con una pretensión de ambientalismo a favor de los pobres (2004). Él
escribe que PES continúa la “avalancha” de ataques contra la economía campesina que comenzó
con la liberalización del comercio y la eliminación del apoyo estatal a la producción de los
pequeños agricultores. Los subsidios agrícolas fueron reemplazados por programas rurales
antipobreza. Estas dádivas pueden mantener viva a la gente, “reproduciendo el trabajo”, pero
rompen sus relaciones comunales y productivas con el paisaje. Los esquemas de PSA se llevan a
cabo, ya sea de manera ingenua o engañosa, bajo el lema de la conservación, pero están
destinados a privatizar el medio ambiente natural, dice Barreda. Este punto de vista coincide con
el argumento del CES de que los SE son productos de la socionature, pero ve pocas esperanzas
de transformar la política de PSA para reflejar esto.
Las consecuencias de estos supuestos divergentes sobre la naturaleza y la sociedad se

manifiestan en la práctica específica del lugar: el diseño y la implementación de PSA a nivel del
suelo. La orientación neoliberal de los diseñadores del programa nacional de PSA de México
(principalmente economistas, ecologistas y consultores del Banco Mundial del Norte) ha
chocado con las prioridades de las agencias estatales mexicanas, las organizaciones no
gubernamentales (ONG) activistas y las asociaciones campesinas. La siguiente sección describe
cómo estos contrastes se han reflejado en la evolución de la estructura y los criterios de éxito del
programa.
9
tercero LA HISTORIA CONFLICTIVA DEL PROGRAMA FEDERAL DE PSA EN MEXICO
Junto con Costa Rica, México fue uno de los primeros campos de prueba de los PSA (Burstein et
al. 2002; Brown y Corbera 2003). El proyecto más grande ha incluido dos programas financiados
por el gobierno federal: elPago por Servicios Ecosistémicos – Hidrológicos(PSA-H) y
elPrograma para el Desarrollo de Mercados para los Servicios Ecosistémicos de Captación de
Carbono, los Derivados de la Biodiversidad y para Fomentar la Introducción y Mejoramiento de
Sistemas Agroforestales(PSA-CABSA). Ambos han sido administrados por la Comisión Nacional
Forestal (CONAFOR). Entre 2003 y 2006, más de US$100 millones6 en fondos federales
mexicanos, se incorporaron al programa 685,900 hectáreas de tierras forestales y se firmaron
1,175 contratos, el 90 por ciento de ellos connúcleo agrario,7 Para 2006, los programas habían
atendido a unas 430.680 personas (Bezaury Creel e Iglesías Gutiérrez 2007). En 2007, se
agregaron más de US$150 millones del Banco Mundial, el Fondo para el Medio Ambiente
Mundial (GEF) y el poder ejecutivo de México para respaldar una tercera fase (Cuadro II). Con el
apoyo continuo de la oficina del presidente, el programa nacional de PSA de México es
actualmente el más grande del mundo y uno de los más ambiciosos porque paga por múltiples
servicios ecosistémicos: hidrológico, conservación de la biodiversidad, secuestro de carbono y
agrosilvicultura (CONAFOR 2008).
El contexto mexicano: reforma neoliberal y medios de vida campesinos precarios
México ha sido caracterizado como un ejemplo de reforma neoliberal, un “modelo para el

retroceso de la intervención estatal” y uno de los más prometedores de los “nuevos
globalizadores” (Fox 1995, 3; Collier y Dollar 2002, 35). Uno podría suponer que México sería
un sitio ideal para un modelo de PSA basado en criterios de eficiencia del mercado, pero nuestra
investigación ha encontrado lo contrario. La continua intervención estatal en la economía rural, la
persistencia de la producción campesina y la propiedad comunal, especialmente de las tierras
forestales, y la creciente capacidad de los movimientos sociales para contrarrestar el discurso
neoliberal prepararon el escenario para la impugnación de la orientación inicial de mercado del
programa nacional de PSA.
Casi tres décadas de tendencias políticas neoliberales han debilitado el proyecto de
desarrollo históricamente dirigido por el Estado de México, pero no lo han borrado por
completo. En 1982, México prácticamente dejó de pagar su deuda externa. Durante 1980-1991,
México recibió trece préstamos de ajuste estructural y sectorial del Banco Mundial, más que
cualquier otro país (Barry 1995). Las reformas que lo acompañaron incluyeron la desregulación
de las inversiones, el fin de las políticas de sustitución de importaciones, la venta de empresas
públicas, la eliminación de las agencias gubernamentales de mercadeo para el café y otros
productos primarios, y reducciones sustanciales en los aranceles de importación y apoyo a los
precios (Fox 2000; Liverman y Vilas 2006). ). En el sector agrario, la reestructuración económica
estuvo marcada por la eliminación de aranceles y permisos de importación de productos
agrícolas, el fin de los subsidios a la producción agrícola y el desmantelamiento de las
instituciones agrícolas estatales (Fox 1995).
A partir de 1994, los recortes arancelarios exigidos por el TLCAN facilitaron el aumento de las
importaciones de alimentos. La consecuente contracción de los precios del mercado interno de
maíz, frijols,y la ganadería, junto con los recortes en el apoyo estatal a la agricultura en pequeña
escala, hicieron que la subsistencia rural tradicional y el comercio
6
Usamos una tasa de conversión de 0.09 pesos mexicanos/dólar estadounidense, la tasa de cambio promedio
aproximada para el período de tiempo (2003-2008) discutido en este artículo.
7
Núcleo agrícolaes un término inclusivo que representa una variedad de sistemas de tenencia de la propiedad común
legalmente reconocidos y codificados por el Estado Mexicano, incluyendoejidos (asociaciones campesinas)
ycomunidades(comunidades indígenas cuya tenencia tiene precedentes históricos).
10
cada vez mas difícil. Estas tendencias se vieron exacerbadas por las consecuencias polarizadoras
de la segunda gran crisis de la deuda de México y la drástica devaluación de la moneda en 1994.
A fines de la década de 1990 y principios de la de 2000, una caída en el precio internacional del
café, una fuente de ingresos crucial en partes del sur, socavó aún más precarios medios de vida
campesinos.
Dado que tanto el PSA-H como el PSA-CABSA utilizan la cubierta forestal como proxy
para la producción de SE ecosistémicos, necesariamente deben enfocarse en el núcleo agrario. A
diferencia de muchos países donde la mayoría de las tierras forestales son de propiedad privada o
estatal, se estima que el 80 por ciento de las tierras forestales en México siguen siendo de
propiedad colectiva (Bray, Merino Pérez y Barry 2005). 1992 vio múltiples cambios en el artículo
27 de la constitución y en las leyes federales agrarias, forestales y de uso de agua (Instituto de
Investigaciones Jurídicas 2007). Esto abrió la puerta a la privatización parcial de tierras
comunales y los recursos naturales del país, que anteriormente se habían definido como propiedad
federal (Klooster 2003; Wilder y Romero Lankao 2006). A pesar de este cambio legal, la
propiedad, gestión y gobierno comunales siguen siendo la norma en gran parte del México rural:
entre 1992 y 2006, solo se había privatizado el 1 por ciento de las tierras comunales (Assies
2008). Y, mientras las reformas constitucionales permitieron la subdivisión y venta de las parcelas
individuales agrícolas, de pastoreo y de vivienda de los núcleos agrarios, las tierras forestales
siguen siendo de propiedad común (Segura 2000; Merino-Pérez, 2004).8
Los impactos del retiro del estado federal del desarrollo rural han sido parcialmente mitigados
por programas dirigidos a mantener el patrocinio y el control político a través del “liberalismo
social” o el “neoliberalismo inclusivo” (Fox 1995; Craig y Porter 2006). PROCAMPO reemplaza
los subsidios a la producción con pagos por hectárea a los productores de granos; PROGRESA
paga a las madres por garantizar la asistencia escolar y los controles de salud de sus hijos;
PROCEDE mapea los límites externos e internos denucleos agrarios como un paso hacia la
privatización (Fox 2005). Los programas nacionales de PSA evolucionaron hacia otro programa
PRO-desarrollo rural: PROÁRBOL. Los vestigios del Estado desarrollista en forma de
limitaciones constitucionales y control burocrático han obstaculizado los esfuerzos por imponer
criterios de mercado para los pagos de SE.
Estos programas rurales federales han hecho poco para estabilizar los medios de vida de los
campesinos. Los movimientos sociales rurales han intentado llenar los vacíos reemplazando los
apoyos de precios y servicios estatales con cooperativas, agencias estatales de crédito con
cooperativas de ahorro y crédito como la deEl Barzón alianzas y organizaciones de membresía
corporativista con asociaciones más radicales e independientes de productores rurales como
ANEC y UNORCA, sin mencionar el movimiento zapatista (EZLN).9 Cuando se introdujo el
primer programa nacional de PSA en 2003, estos movimientos estaban ganando impulso, doce
de ellos aliados en ¡Movimiento El Campo no Aguanta Más! (MECNAM), una coalición
nacional que exige la renegociación del capítulo agrícola del TLCAN. Después de décadas de
experiencia local luego de la represión estatal a fines de la década de 1960, y con la ayuda de los
vínculos con los movimientos agrarios internacionales, estas organizaciones se volvieron
expertas en apropiarse de la retórica ambiental y social-liberal (Bray 1997; Stolle-McAllister
2005; Harvey 2005). En lugar de la conceptualización neoliberal de los valores de ES
determinados por el mercado
8
Según Segura (2000), si bien las reformas prohibieron la subdivisión de las tierras forestales de propiedad
comunal, cambiaron la estructura del derecho de propiedad de modo que los miembros de unanúcleo
agrícolapueden formar empresas “privadas” utilizando sus tierras forestales como acciones. Esta empresa puede
entonces vender hasta 20 000 ha de sus propiedades forestales a empresas privadas para la gestión forestal.
9
ANEC is the Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de Productos del Campo. UNORCA is the
Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas. EZLN is the acronym of the armed wing of
Zapatista movement, which seized power in parts of the state of Chiapas in January, 1994. The Zapatistas continue
to govern what they call autonomous zones in large parts of Chiapas.
11
fuerzas, los representantes del MECNAM plantearon una concepción de los valores de SE
centrada en el cuidado ambiental campesino y las contribuciones de los sistemas ecosociales
rurales al bienestar nacional y local. Su intervención tuvo un efecto significativo en la evolución
de los programas nacionales de PSA de México.
El relato que sigue se basa en nuestro análisis de los documentos del proyecto y
entrevistas extensas en México y los Estados Unidos con los actores responsables del programa
PSA mexicano. Entre octubre de 2005 y octubre de 2007, Shapiro asistió a reuniones del comité
de diseño de programas en México y entrevistó a funcionarios nacionales y regionales, líderes de
movimientos sociales rurales que protestaron o participaron en el desarrollo del programa PSA
de México, organizaciones sin fines de lucro contratadas para implementar PSA en la
comunidad y consultores académicos y funcionarios del Banco Mundial que han influido
directamente en el programa. McAfee entrevistó a participantes y críticos de PSA durante visitas
a Oaxaca y Chiapas y contribuyó al análisis de documentos de proyectos, debates sobre
conservación y nuestra interpretación de las relaciones naturaleza-sociedad en el discurso de
PSA.
Evolución de los programas de PSA federales mexicanos
Como se señaló anteriormente, algunos geógrafos han caracterizado procesos que combinan la
reestructuración orientada al mercado con intervenciones estatales y/o de la sociedad civil como
neoliberalismos híbridos (Larner 2003; Mansfield 2004; McCarthy 2005). El programa nacional
de PSA de México puede considerarse acertadamente híbrido en el sentido de que combina las
normas del mercado con objetivos antipobreza con la elaboración de normas gubernamentales y
el desarrollo institucional. La mercantilización de los SE en México no ha procedido en etapas
ordenadas de transferencias de propiedad pública a privada (privatización), introducción de
normas y prácticas de rentabilidad y eficiencia, y la oferta de SE para la venta (comercialización),
seguidas de transacciones de mercado genuinas (mercantilización ). (Sobre estas complejidades
de mercantilizar la naturaleza ver Castree 2003; Bakker 2005). Aunque sus patrocinadores
esperan que se puedan encontrar compradores privados para los servicios ambientales de México
dentro y fuera del país, los supuestos mercados de servicios ambientales mexicanos, al igual que
proyectos similares en otras regiones, dependen de subsidios e impuestos públicos, subvenciones
y préstamos bilaterales y multilaterales, y donaciones privadas. Además, muchos proyectos de
PSA tienen como objetivo incorporar a la sociedad civil junto con los gobiernos municipales en la
gobernanza ambiental descentralizada. En México, esto ha llevado a la incorporación de objetivos
de proyectos que entran en conflicto directo con los principios de eficiencia, participación estatal
mínima y propiedad individual defendidos por los diseñadores y asesores de los programas de
PSA del Banco Mundial.
El programa ha evolucionado a través de tres fases (Figura 1). Los planificadores originales
imaginaron un arreglo similar al mercado que aumentaría la cantidad y la eficiencia de los fondos
para la conservación, descentralizaría el control federal y reforzaría los derechos de propiedad
individuales. Durante la Fase 1, estos criterios se modificaron parcialmente para incluir medidas
para beneficiar a los pobres y reforzar el papel de las agencias federales. Durante la Fase 2, los
movimientos campesinos y sus aliados desafiaron a estas agencias federales con una concepción
diferente de PSA, basada en una comprensión de los ecosistemas como construidos y mantenidos
activamente. Empleando la retórica de revalorizar el campo, pidieron más apoyo estatal, mayor
control de las actividades del proyecto por parte de las comunidades rurales y criterios de
elegibilidad revisados que conectarían en lugar de contraponer la conservación y la agricultura a
pequeña escala. El programa resultante, PSA-CABSA, combinó medidas de mercado,
supervisión estatal, planificación comunitaria y alivio de la pobreza. En la Fase 3, el estado
federal se retiró de su compromiso tentativo y conflictivo con los movimientos sociales rurales.
Sin embargo, a pesar de las objeciones de los asesores del Banco Mundial, los criterios del
proyecto han sido
12
retenidas que violen los principios de eficiencia del mercado, prioricen a los pobres y
reconozcan la coproducción de SE por parte de las personas y la naturaleza.
Figura 1. Cronología de la evolución de los programas nacionales de pago por servicios

ambientales (PSA) de México incluyendo los grupos de actores (En itálica) involucrados en
cada gran avance.
Actores Internacionales Estado Federal Mexicano Movimientos Sociales Rurales
1
2000 Plan Estratégico Forestal 2025 pide programa de PSA
gobierno finlandés Y SEMINARIO DE LA JID
2001
Y
Programa piloto de PSA diseñado coalición MECNAM
S
A
Economistas del Banco Mundial
2002 Instituto Nacional de Ecología (INE) 12 organizaciones rurales y
H
PAG
& Univ. de California, Berkeley
partidos politicos de izquierda
Programa PSA-H implementado
2003 Acuerdo con el
Comisión Nacional Forestal
Campo (ANC)
2
2004 (CONAFOR) con el equipo de diseño del INE
Y
promete nuevo PES
S programa
A
poder ejecutivo a
H
2005 MECNAM
PAG
Programa PSA-CABSA implementado

3
2006 CONAFOR, INE, SEMARNAT, &
Y
Representantes MECNAM (COLINA,
S
CNA
A
CEPCO, Rojo-MOCAF,
H
PAG UNFOC, SAO, UNORCA)

Préstamo y subvención para ampliar y
2007 Los programas de PSA se fusionaron en
Representantes del MECNAM. remoto
2008 comercializar los programas de SPE
POR EL ÁRABOL
de PSA-CABSA
Banco Mundial y FMAM
CONAFOR
comité
CONAFOR to MECNAM
Financiamiento para PSA cuadruplicado
Poder Ejecutivo a CONAFOR
Subvención del Fondo de Carbono Forestal del Banco Mundial para desarrollar el protocolo
REDD
Banco Mundial CONAFOR
Fase 1 – PSA-H
El programa de pagos por servicios hidrológicos de PSA-H se enmarcó inicialmente en

las prioridades de conservación y el discurso del mercado. Las parcelas en tierras boscosas en
cuencas hidrográficas sobreexplotadas serían elegibles para pagos de SE. Los montos de los
pagos debían basarse en los cálculos de los costos de oportunidad de los terratenientes
participantes: los montos que estos "vendedores" de SE podrían haber ganado si hubieran
elegido plantar maíz en lugar de proteger árboles. Los subsidios que financiaron estos pagos
iniciales serían reemplazados gradualmente por contratos tipo mercado con municipios río abajo
con escasez de agua. Sin embargo, a medida que estos ideales de eficiencia del mercado se
encontraron con la política y las normas federales mexicanas, el PSA-H incorporó roles
centrales para las agencias estatales y su distribución de pagos reflejó objetivos de alivio de la
pobreza en desacuerdo con las pautas de eficiencia del mercado.
13
Un programa nacional de PSA para México fue discutido por primera vez por un grupo
de trabajo federal sobre cambio climático entre 1995 y 2000 (Alix-Garcia et al. 2005). El PSA
apareció entonces como una propuesta en el Programa Forestal Estratégico 2025, resultado de
la colaboración entre la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales de México
(SEMARNAT), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el gobierno de Finlandia
(CONAFOR 2002). Esa propuesta señala que los diversos y extensos bosques de México
ofrecen un enorme potencial para el secuestro de carbono y una ventaja comparativa en la venta
de servicios de protección de la biodiversidad a nivel internacional. Este documento formativo
presenta los PSA como una solución de conservación basada en el mercado y hace poca
mención de los posibles efectos socioeconómicos.
La tarea de diseñar un programa nacional de PSA fue asignada al departamento de
Política y Economía Ambiental del Instituto Nacional de Ecología (INE), una agencia federal de
investigación. El equipo de diseño del INE incluyó personal del INE y economistas de
universidades mexicanas y de la Universidad de California (Alix-García 2005). A pesar de las
diferencias de opinión dentro del equipo de diseño liderado por el INE, el plan que elaboró
reflejaba en general lapro-pobre, pro-mercadomodelo de PSA resumido anteriormente. El Banco
Mundial financió la recopilación y evaluación de datos preliminares. La oficina mexicana del
Banco formó un comité asesor de académicos y representantes de organizaciones ambientales y
funcionarios municipales, pero el comité tuvo poco impacto en la formación de políticas
(Muñoz Piña et al. 2006). La responsabilidad de implementar el programa nacional de PSA
finalmente se asignó a la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR).
Los analistas neoliberales ven a los PSA como un medio para descentralizar la gestión
ambiental y reducir el control estatal de los recursos (Banco Mundial 2007). Sin embargo, una
historia de control federal de los recursos naturales aún da forma a la cultura política mexicana,
incluso después de los intentos de devolución y privatización a través de rondas de ajuste
estructural y las reformas constitucionales de la década de 1990. A lo largo del proceso PSA-H,
los criterios para la fijación de precios de SE similares al mercado y la administración
descentralizada fueron rechazados o alterados porque chocaban con las prioridades del estado
federal. Un miembro del comité asesor del PSA-H del Banco Mundial opinó que “México es un
estado que no puede soltarse a sí mismo, pero eso es precisamente lo que debe suceder para que
el PSA tenga éxito” (Entrevista 9 de marzo de 2006).
Resistencia del estado mexicano a la gestión de SE basada en el mercado
El programa PSA-H se enfocó en la calidad y cantidad del agua, utilizando la conservación de

los bosques como indicador indirecto de la producción de estos servicios hidrológicos. Las
parcelas elegibles tenían que tener al menos un 80 por ciento de bosques y debían reservarse
bajo una política de no tocar durante los cinco años de duración de los contratos de PSA.
Había razones políticas y pragmáticas para este énfasis estricto en los bosques “naturales”. En
México, la conservación de los bosques y el agua fueron prioridades de la SEMARNAT. El
suministro de agua parecía ser el SE con el mercado potencial más identificable (Alix-Garcia, de
Janvry y Sadoulet 2006). El equipo dirigido por el INE también estaba consciente de que, a pesar
de las incertidumbres científicas sobre la relación de la cubierta forestal con los flujos de agua,
“existe una fuerte creencia entre los mexicanos de que los bosques juegan un papel importante en
el suministro de agua”. (Muñoz-Piña et al. 2008, 727). Por el contrario, los paisajes manejados
visiblemente, como los pastizales, las tierras de cultivo y los sistemas agroforestales en México,
como en otros lugares, a menudo se perciben como “degradados”, un estado que debe remediarse
mediante la plantación de árboles (Fairhead y Leach 1996; Mathews 2006). Este énfasis en la
conservación de los bosques ilustra el enfoque del equipo de diseño sobre la naturaleza como
algo distinto de la sociedad y su desprecio por las causas subyacentes del cambio en el uso de la
tierra.
El equipo de diseño de PSA-H, en su intento de introducir criterios de mercado, se enfrentó con
frecuencia
14
con el estado federal. El equipo reconoció que PSA-H funcionaría inicialmente como un
"mercado" monopsónico y no competitivo con el gobierno federal como el único comprador de
ES, pero esperaba que se pudieran establecer contratos directos entre productores y beneficiarios
de servicios hidrológicos. Para lanzar PSA-H, el Congreso de México asignó una participación
de US$1,6 millones de los ingresos federales por concepto de agua. El Ministerio de Finanzas
clasificó estos fondos como un “subsidio” en lugar de un “pago por servicio”, lo que socavó la
representación del proyecto como basado en el mercado. Según la ley mexicana, los fondos de
“subsidio” deben ser distribuidos por una agencia federal. Esto frustró la intención del equipo de
diseño de descentralizar el control de los fondos del programa y la selección de participantes al
nivel estatal. Los fondos del proyecto se mantuvieron en un fideicomiso a través del Fondo
Forestal Mexicano (FFM) y CONAFOR los distribuyó en incrementos anuales. Por lo tanto, la
administración del proyecto permaneció completamente bajo el control federal.
La determinación de los montos de los pagos también fue políticamente tensa y subraya
la reticencia o la incapacidad del gobierno para implementar la conservación basada en el
mercado. El equipo de diseño había propuesto que se calibraran las tarifas para que los
propietarios de parcelas con mayor riesgo de deforestación y/o con mayor potencial para
producir SE hidrológicos recibieran pagos más altos por hectárea (Alix-Garcia, de Janvry y
Sadoulet 2006). Como medio adicional para optimizar la eficiencia, el equipo había
recomendado subastas inversas: los propietarios de tierras competirían para calificar para los
pagos al presentar una oferta para conservar sus bosques al precio más bajo (Muñoz-Piña et al.
2006). CONAFOR rechazó estas propuestas por ser logísticamente demasiado complejas, pero
también porque sería políticamente problemático pagar a algunos participantes más por hectárea
que a otros. En cambio, CONAFOR optó por una fórmula más igualitaria: una cantidad fija por
hectárea con un tope en la superficie de tierra por participante.
CONAFOR concedió pagos ligeramente más altos por parcelas de bosque nuboso,
consideradas por los ecologistas consultores como las más importantes para el suministro de
agua. CONAFOR hizo otras dos concesiones orientadas al mercado. El PSA-H estaría limitado a
sitios con demanda potencial de servicios hidrológicos, es decir, en cuencas hidrográficas
clasificadas como sobreexplotadas y ubicadas aguas arriba de centros de población de más de
5.000 habitantes. Esto estaba destinado a aumentar las posibilidades de que los participantes
encontraran compradores para su SE. Para desalentar la dependencia de los subsidios,
CONAFOR también limitó el período de pago a cinco años, durante los cuales se esperaba que
los participantes desarrollaran acuerdos de venta de SE con usuarios de agua aguas abajo.
La reforma constitucional de 1992 que legalizó la privatización de la propiedad común es una de
las políticas neoliberales más polémicas en México, considerada por los críticos como un
debilitamiento de la autonomía y la seguridad de la tenencia de las comunidades rurales. Los
diseñadores del PSA entraron de lleno en esta controversia al recomendar que, en el caso de los
núcleos agrarios, los pagos se hicieran directamente a los hogares individuales. Los análisis de
los factores impulsores de la deforestación realizados por los miembros del equipo de diseño
habían concluido que los pagos a las personas serían más eficientes (Alix-Garcia, de Janvry y
Sadoulet 2004). Sin embargo, CONAFOR optó por distribuir los fondos directamente a los
órganos rectores de las tierras comunales de los núcleos agrarios, eligiendo en efecto apoyar los
derechos de propiedad común.
La orientación pro-mercado del equipo de diseño no fue del todo consistente. En línea con
una conceptualización de los PSA como pro-mercado y pro-pobres, algunos miembros
propusieron apuntar a comunidades clasificadas por el gobierno mexicano como marginadas o
altamente marginadas.10 Esta estipulación no fue adoptada. Otra disposición antipobreza que
propuso el equipo fue un límite superior de 2.000 hectáreas elegibles por beneficiario de SE para
que los grandes terratenientes quedaran excluidos. CONAFOR acordó en cambio un límite
máximo de 5.000 hectáreas.
10
El “Grado de marginación” es una clasificación calculada a nivel municipal por el Instituto Federal de Estadística
de México (INEGI) con base en varios indicadores socioeconómicos, incluido el ingreso.
15
En su forma final, la política de PSA-H fue una mezcla de mecanismos de mercado, fuerte
control federal y selección de sitios basada en criterios de conservación, potencial de mercado y
alivio de la pobreza. CONAFOR cartografió las zonas elegibles y publicó los mapas en su sitio
web. Se firmaron contratos a cinco años y se efectuaron los pagos anualmente, previa verificación
por imagen satelital o visitas al terreno de que las tierras inscritas permanecieran forestadas. Las
hectáreas donde se detectó desbroce fueron eliminadas del programa y los pagos se redujeron
proporcionalmente. Las tasas de pago se basaron en un cálculo realizado por un consultor
académico estadounidense del costo de oportunidad promedio de la conversión de tierras de
bosques a cultivos de maíz. Los pagos se fijaron en US$36,40 por hectárea para bosque nublado y
$27,30 por hectárea para otros tipos de bosque.11 Es importante destacar que solo se permitió la
conservación de los bosques, sin ningún tipo de gestión de la tierra, un reflejo de la falta de
reconocimiento por parte de los diseñadores del papel de las comunidades locales en la
producción y reproducción de la naturaleza boscosa. Esta estipulación pronto fue cuestionada por
activistas de movimientos sociales y fue revertida en la segunda fase del programa PSA.
Fase 2 – PSA-CABSA
Un segundo programa federal de PSA, PSA-CABSA, se lanzó un año después, en 2004. Fue el
resultado de la intervención de los defensores de los movimientos sociales rurales en nombre de
las comunidades indígenas y otras comunidades rurales. Con cierto éxito, desafiaron tanto la
narrativa de eficiencia del mercado más alivio de la pobreza en la base del diseño del PSA-H
como las normas de las agencias federales responsables de su administración.
A finales de 2002, una coalición nacional de movimientos sociales rurales,¡Movimiento El
Campo no Aguanta Más! (MECNAM), se formó para protestar e intentar revertir el daño causado
por la liberalización del comercio y el retroceso de los programas federales que habían apoyado la
producción de los pequeños agricultores. El núcleo de la coalición estaba compuesto por doce
organizaciones rurales independientes que representaban a múltiples sectores económicos y
regiones.12MENCAM buscó el reconocimiento por parte de la sociedad mexicana de las
contribuciones económicas, culturales y ambientales positivas de las comunidades rurales. La
coalición llamó al estado mexicano a “reconocer el papel cultural fundamental de la agricultura y
romper con la ideología de que ‘desarrollo’ significa vaciar el campo de agricultores” (UNORCA
2007). Sus demandas incluían una moratoria sobre la eliminación gradual bajo el TLCAN de las
protecciones arancelarias para el maíz y otros cultivos alimentarios básicos y la incorporación de
indígenas yejido políticas en el proceso político federal. Los activistas del MECNAM enmarcaron
su objetivo como la revalorización de las regiones rurales de México (revalorando el campo): “La
revalorización y reestructuración del sistema agrícola nacional con plena participación de los
campesinos y con fundamento en los objetivos centrales de la soberanía alimentaria, la
multifuncionalidad de la agricultura, la revalorización de la agricultura campesina, el fomento de
la producción para el mercado interno de exportación, la rentabilidad y estabilidad de ingresos,
empleo rural, agricultura sostenible y conservación de los recursos naturales”. (MECNAM 2003)
A principios de 2003, luego de las protestas masivas del MECNAM en la Ciudad de México y
quince estados mexicanos, la administración federal accedió a negociar. Todas las políticas
rurales debían ser revisadas por grupos de trabajo consultivos en los que los representantes del
MECNAM podían negociar con las agencias estatales. Un enfoque del grupo de Medio Ambiente
y Desarrollo Rural fue la reforma de PSA-H. Es
11
Como referencia, el salario mínimo nacional en ese momento era de US$9/día (MX$101,22/día).12Other
organizations that rallied behind MECNAM included the El Barzón credit union, corporatist rural organizations
(Congreso Agrario Permanente and Confederación Nacional Campesina), and leftist political parties (Partido
Revolución Democrática, and Partido del Trabajo) (Rubio 2007).
dieciséis
miembros presionados para incluir ecosistemas gestionados como elegibles para PSA, aumentar
los pagos de SE por hectárea, canalizar más fondos a comunidades de bajos ingresos y restringir
el número de beneficiarios de propietarios de tierras privados (GEA 2003)
Fueron principalmente las asociaciones de caficultores de la coalición MECNAM las que
se involucraron en el proceso de PSA. A partir de su experiencia con el café orgánico y de
sombra, estas organizaciones estaban familiarizadas con los mercados de exportación
“ecológicos”. Los productores de café a pequeña escala, que ya estaban muy afectados por la
eliminación de los subsidios y los programas de mercadeo, se vieron afectados por una caída
global de los precios a fines de la década de 1990 (Bacon et al. 2008). El cofundador de una
asociación estatal de cooperativas cafetaleras explicó que,
“Estábamos buscando cualquier cosa que pudiéramos hacer para evitar que los
caficultores talaran sus plantaciones. Necesitábamos el subsidio del PES”. (Entrevista
30 de noviembre de 2005).
El 28 de abril de 2003, el presidente Fox firmó unAcuerdo Nacional con el Campo

(Acuerdo con el Campo) que detalló los cambios de política prometidos durante las
negociaciones con los grupos afiliados al MECNAM. (Diario Oficial de la Federación 2003).
Luego de cierta resistencia por parte de CONAFOR, se formó un comité de diseño para un
nuevo programa de PSA que incluía a seis representantes de los grupos MECNAM y
funcionarios de CONAFOR, el equipo de diseño original del INE y dos ministerios
gubernamentales.13 El Ministerio de Hacienda asignó US$9 millones del dinero designado del
programa PSA-H para financiar un segundo programa de PSA. La formación del nuevo
programa fue un proceso largo y polémico: se realizaron más de 30 reuniones antes de finalizar
las reglas de operación de PSA-CABSA.
Activistas de movimientos sociales compiten por el PSA impulsado por el mercado
Los representantes del MECNAM trajeron a la mesa una concepción de los PSA sustancialmente
diferente a la del INE o la CONAFOR. Objetaron la idea, implícita en el diseño del PSA-H, de
que el PSA era simplemente un incentivo para los propietarios de tierras que talarían sus árboles a
menos que recibieran pagos. En cambio, enfatizaron el papel activo que juegan los campesinos en
el mantenimiento de ecosistemas saludables. Adoptando una versión de la tercera narrativa de
PSA descrita anteriormente,compensación por los servicios ecosistémicos,vieron el programa
PSA como una oportunidad para institucionalizar el reconocimiento del valor ambiental de la
administración local y como fuente de ayuda económica para permitir que los campesinos
permanezcan en la tierra. Uno de los miembros del MECNAM en el comité de diseño dijo que
PES
“No se trata solo de ventas y ganancias monetarias. Es una nueva forma de relación: entre
la ciudad y el campo; industrias y campesinos; países desarrollados y países
subdesarrollados; las regiones productoras de desechos y las productoras de oxígeno”.
(Entrevista 22 de noviembre de 2005)
PSA-H inicialmente requería que las tierras inscritas en el programa se reservaran y no se

administraran de ninguna manera. En contraste, los representantes del MECNAM insistieron en
que PSA-CABSA respalde el manejo activo de la tierra por parte de los comuneros. Sin
pretender que las prácticas locales de gestión de la tierra
13
El nuevo comité incluyó a representantes de CONAFOR, INE, SEMARNAT, la Comisión Nacional del Agua
(CNA), dos asociaciones de productores de café (CNOC y CEPCO), dos organizaciones forestales comunitarias
(Red-MOCAF y UNFOC), una coalición de organizaciones recientemente creada que implementa PSA en Oaxaca
(SAO), y una red nacional de representación de organizaciones campesinas e indígenas (UNORCA).
17
siempre son ideales, los representantes del MECNAM describieron a los campesinos como
administradores bien informados cuya intervención a menudo es necesaria para prevenir la
degradación ambiental. Propusieron que los planes de manejo, basados en el conocimiento local
y las particularidades de los ecosistemas, sean desarrollados por las comunidades y
organizaciones intermediarias. Ganaron la provisión de paquetes de financiación separados de un
año para desarrollar dichos planes, que podrían incluir actividades como la eliminación de
árboles enfermos, la construcción de cortafuegos, cercas contra la intrusión de ganado y el
control contra la caza furtiva y la tala ilegal. Al final del año, los participantes presentarían los
planes a CONAFOR como parte de su solicitud para el programa de PSA de cinco años (ver
Tabla 1).
Destacando que la agricultura y la gestión de la tierra no son la antítesis de la salud del
ecosistema, los representantes afiliados al MECNAM lucharon para incluir pagos por cultivos
perennes, como café, palma, cacao, vainilla o caucho, cultivados junto con árboles de sombra.
Argumentaron que estos sistemas agroforestales complejos brindan múltiples servicios y
restauran “especies de árboles de importancia para la comunidad, así como para la conservación
de la biodiversidad” (Entrevista 16 de junio de 2006). La Unión Nacional de Organizaciones
Campesinas Regionales Autónomas (UNORCA), cuyos constituyentes son principalmente
pequeños productores de granos, exigió además que la introducción de nuevos sistemas
agroforestales en las tierras de cultivo anuales califiquen para los pagos de SE.
Los negociadores de CONAFOR e INE se opusieron a incluir la agrosilvicultura en el
nuevo programa. CONAFOR es una agencia forestal sin experiencia en el manejo de paisajes
agrícolas. Argumentaron que la inclusión de agroecosistemas que producen múltiples servicios
entraba en conflicto con su comprensión de los PSA aplicables a los bosques “naturales” que
producen un servicio ambiental discreto con un comprador claramente definido. CONAFOR
también citó los costos de coordinar la participación de muchos pequeños propietarios.
Argumentaron que la coordinación de los productores de SE basados en los bosques es mínima
ya que estas tierras son propiedad comunal por ley, mientras que la agrosilvicultura en México
generalmente se implementa en parcelas manejadas individualmente. MECNAM ganó la
inclusión de pagos para la mejora de la agrosilvicultura existente y la conversión de tierras de
cultivo a nuevas áreas agroforestales. Para minimizar los costos de transacción, los participantes
debían solicitar los pagos como asociaciones.
Los negociadores del MECNAM también diferían de las agencias federales en su
comprensión del papel de los PSA en el “alivio de la pobreza”. Para INE y CONAFOR, tanto la
producción de SE como el alivio de la pobreza podrían lograrse mediante pagos a la cuenta
bancaria del tesorero del núcleo agrario,además de visitas anuales para comprobar cómo se
habían gastado los fondos. Los miembros de MECNAM desconfiaban de los programas de alivio
de la pobreza que solo brindan donaciones monetarias. Vieron la política de "no tocar" de PSA-H
como un enfoque paternalista que podría acelerar el "abandono del bosque y de las personas que
viven en regiones boscosas". (Merino-Pérez et al. 2004, 6). “Los PSA-H no tuvieron un gran
impacto en las comunidades donde se implementaron porque no había un requisito de que
manejaran activamente (el bosque), solo que no lo tocaran”. (Entrevista a miembro del
MECNAM, 16 de junio de 2006). Argumentaron que PSA-CABSA debería exigir que los pagos
se utilicen para actividades productivas de beneficio local a largo plazo, como la generación de
empleo, la mejora de la infraestructura y la capacitación en la comercialización de SE y el manejo
y monitoreo de ecosistemas. CONAFOR accedió a permitir que las comunidades soliciten
financiamiento por separado para capacitar a los extensionistas locales. Junto con el apoyo a la
gestión activa, esta disposición movió a CABSA más hacia una concepción más multifacética del
alivio de la pobreza.
Representantes del MECNAM prefirieron que el gobierno continúe regulando y
financiando los contratos de PSA. Creían que si los pagos se generaban a partir de fuentes
privadas, entonces la industria “... dictaría qué gestión se debe hacer” (Entrevista 29 de junio de
2006). Los miembros del MECNAM creían que sería más probable que el gobierno federal
permitiera la autonomía de gestión local. Afirmaron que las decisiones basadas en el
conocimiento local del ecosistema,
18
en lugar de plantillas genéricas de “buena gestión” impuestas por la industria, sería mejor tanto
para las comunidades como para el medio ambiente. Este punto de vista va en contra de la
premisa de la narrativa de la eficiencia del mercado de que los compradores privados
responsabilizarán mejor a los productores por la cantidad y calidad de los servicios ambientales
especificados en los contratos de mercado, pero es consistente con el objetivo neoliberal de la
gestión descentralizada de los recursos. Si el gobierno debe continuar siendo el principal
“comprador” de SE o si los programas de PSA deben enfocarse en desarrollar mercados privados
es parte de un debate en curso en México.
Los representantes del MECNAM obtuvieron así importantes concesiones. Podría decirse
que las políticas de PSA-CABSA (Tabla I) fueron más propicias que PSA-H para la restauración
ambiental vinculada a los medios de vida y el bienestar locales. Sin embargo, PSA-CABSA ha
sido criticado por ser demasiado complejo y difícil de monitorear.
Tabla 1. Tasas de Pago y Calendario Bajo el Programa PSA-CABSA 2004 (2004)

Desarrollo de proyectos (1 año) Hasta US$36 000: 60 % por adelantado, 40 % después de la
verificación anual del proyecto
Ejecución del proyecto (5 años) Se realizará en 5 cuotas anuales
1) Secuestro de carbono US$45/ton CO2e +US$0,11/unidad de beneficio social/ambiental
2) Conservación de la Hasta US$45.000/proyecto/año, incluyendo costos de asistencia

biodiversidad técnica
3) Conversión a la Hasta US$90/ha/año
agrosilvicultura
4) Mejora de los Hasta US$36/ha/año y hasta US$45/ha/año si tiene certificación

sistemas agroforestales orgánica
existentes
Asistencia técnica para 5 pagos anuales: 60 por ciento por adelantado, 40 por ciento después
proyectos en ejecucion de la verificación
1) Verificación de los Hasta US$13,500/año

servicios ecosistémicos
producidos
2) Formación de extensionistas Hasta US$13,500/año
3) Asistencia técnica Hasta US$22.500/año; más para proyectos de conservación de la

biodiversidad
Luego de la primera ronda de implementación de PSA-CABSA, se cuestionó la participación del

MECNAM en la supervisión del programa y el financiamiento del programa se redujo a la mitad
cada año desde 2004 hasta 2006 (ver Tabla II). CONAFOR atribuyó estos recortes en parte a la
baja matrícula
tarifas Sin embargo, desde sus inicios, PSA-CABSA había recibido poco apoyo o promoción por
parte de CONAFOR. Un representante de una ONG afiliada al MECNAM interpretó los recortes
de fondos como “una forma de venganza por parte del gobierno porque los movimientos
campesinos los obligaron a sentarse a la mesa y les hicieron hacer concesiones”. (29 de junio de
2006) En el tercer año de CABSA, CONAFOR también eliminó la introducción de la
agrosilvicultura como una actividad elegible para PSA. Sin embargo, conservó muchos elementos
por los que los representantes de las ONG habían luchado, en particular los pagos para mejorar los
sistemas agroforestales bajo la sombra de los árboles. La presión de las asociaciones de
caficultores ayudó a mantener estos ecosistemas administrados en el programa, mientras que los
mercados de café producido de manera sostenible proporcionaron evidencia de que estos sistemas
producen SE con valores monetarios reconocibles.
19
Cuadro 2. Participación, financiamiento y superficie de PSA-H y PSA-CABSA, 2003-2008

Año Número de Financiamiento total asignado (US$)*** Total de hectáreas añadidas
participantes**
PSA- PSA Pilot PSA-H PSA-CABSA Piloto PSA-H PSA Piloto

H CABS o CABS
A A
200 272 --- --- $16,943,371 --- --- 126,818 --- ---
3
200 352 17 209 $25,903,676 $8,750,401 $4,316,86 184,240 31,448 537,293

4 1
200 257 25 20 $ 23,186,700 $4,720,500 $314,959 169,031 26,989 20.434

5
2006 241 24 50 $18,360,233 $2,066,155 $436,497 127,016 18,87 66,459

* 6
200 627 155 463 $64,959,239 $90,590,194 $2,517,55 424,515 64,835 251,48
7 2 3
200 727 381 3 $59,652,999 $27,463,419 $50,408 324,155 130,736 6,165

8
Total 2,476 602 745 $209,006,21 $ $7,636,27 1,355,77 272,844 881,834

8 133,590,669 7 5
* En 2006 se consolidaron los programas PSA-H y PSA-CABSA bajo la rúbrica del programa mayor PROÁRBOL. Los
mantenemos separados aquí para demostrar el apoyo relativo otorgado al pago por servicios hidrológicos frente a otros
servicios ecosistémicos.
** Los “participantes” pueden ser personas físicas,nucleos agrarios, o asociaciones (por ejemplo, cooperativas de productores,
ONG, etc.) *** El financiamiento está destinado a cubrir todos los pagos anuales para la cohorte de participantes de ese año
durante los 5 años completos del programa. *** Para 2004-2006, PSA-CABSA proporcionó el pago de proyectos piloto de un año.
En 2007, PSA-H también comenzó a financiar proyectos piloto.
Fracturada por desacuerdos internos y presiones externas, la coalición MECNAM de

movimientos sociales rurales se disolvió funcionalmente un año después de su formación.
Aunque el entonces presidente Vicente Fox había firmado el Acuerdo con el Campo en abril de
2003, las agencias federales responsables de implementar los cambios prometidos encontraron
innumerables formas de subvertir los cambios sustantivos que había defendido el MECNAM
(Rubio 2007). El programa PSA-CABSA fue una excepción parcial. Un líder del MECNAM lo
describió como “uno de los pocos procesos en los que el gobierno federal aceptó un proceso
multilateral con las organizaciones campesinas y de la sociedad civil”. (Entrevista 29 de junio de
2006). Si bien CONAFOR finalmente eliminó al MECNAM de la participación directa en la
supervisión de PSA-CABSA, algunas de sus organizaciones permanecieron involucradas en la
tercera fase del programa.
Fase 3 –PROÁRBOL
Retirarse del compromiso con los movimientos sociales rurales
En 2006, aparentemente para agilizar la administración, CONAFOR consolidó PSA-H,

PSA CABSA y varios otros programas bajo un solo programa, PROÁRBOL. Los comités de
supervisión de PSA-H y PSA-CABSA fueron disueltos. El nuevo comité de vigilancia
seleccionado para PROÁRBOL fue mucho menos diverso, con representantes de CONAFOR,
SEMARNAT y las esferas “social, industrial forestal, profesional de manejo forestal y
académica”, pero sin miembros del INE o de la antigua coalición MECNAM (CONAFOR
2006). La oficina del Banco Mundial en México incorporó a algunos de los miembros privados
del comité del MECNAM al grupo asesor de políticas del PSA, pero este último no tiene poder
de voto en el nuevo programa.
Sin embargo, la participación del MECNAM tuvo una influencia continua. El director de
programas de PSA de CONAFOR afirmó,
“Antes pensaba enejidos como únicos degradadores de recursos. Aprendí que muchas
veces se degradan solo porque no tienen recursos para invertir en una gestión adecuada”.
(Entrevista 17 de noviembre de 2006)
20
Afirmó que ahora reconoce la importancia de las ONG intermediarias junto con la asistencia
técnica comunitaria y el seguimiento. “No se puede simplemente dar el dinero y esperar que
cause conservación”. El miembro del comité de diseño afiliado al MECNAM reclamó tres logros
principales de su participación: “Se aceptó que el manejo activo no es antitético a la
conservación; que se reconoció la multifuncionalidad de los ecosistemas; y que, en definitiva, no
se trata sólo de un pago sino de un verdadero contrato”. (Entrevista 29 de junio de 2007). Estos
cambios en la comprensión de los funcionarios también jugaron un papel en la resistencia de
CONAFOR a la presión del Banco Mundial para reintroducir prioridades de eficiencia de
mercado en el programa de PSA de 2007.
Incluso cuando el papel del MECNAM decayó, las innovaciones que estos activistas habían
introducido influyeron en la integración de las reformas de PSA-CABSA en el programa PSA-H.
El financiamiento para el desarrollo de proyectos y la asistencia técnica se incluyeron en PSA-H
en 2006. Se comenzó a exigir a los participantes que presentaran planes de manejo forestal y que
usaran una parte de sus pagos para actividades de manejo. Otra desviación de la política inicial de
PSA-H fue un mayor énfasis en el alivio de la pobreza. Un estudio que analizó la selección de
participantes de PSA-H en 2003–2005 estimó que el 78 por ciento de los participantes vivían en
municipios con grados de marginación “altos” o “muy altos”. Aparentemente, se había dado
menor prioridad a los criterios de eficiencia ambiental: el 61 % de las parcelas participantes se
clasificaron como de riesgo “bajo” o “muy bajo” de deforestación y el 79 % se encontraba en
áreas sin problemas oficialmente reconocidos de escasez de agua (Muñoz Piña et al. . 2006).
Estas tendencias se han vuelto más pronunciadas con cada ronda de selección de participantes.
Pocos participantes de PSA-H y PSA-CABSA encontraron compradores para su ES, pero a
medida que los primeros participantes llegaban al final de sus contratos de cinco años, aumentaba
la presión política para continuar con los pagos. En 2008, CONAFOR tomó la decisión de
renovar contratos antiguos, acercando estos programas originalmente concebidos como “basados
en el mercado” a ser subsidios federales descarados.
La resistencia del Estado mexicano a los renovados criterios neoliberales del Banco Mundial
En 2007, tanto el financiamiento como el número de participantes en los programas

nacionales de PSA de México se cuadruplicaron respecto del año anterior (Cuadro II). El
nuevo financiamiento del Banco Mundial y el FMAM generó presiones renovadas para
priorizar la eficiencia de la conservación basada en el mercado sobre las medidas introducidas
por el MECNAM. A pesar de esto, las negociaciones entre el Banco y el Estado mexicano
dieron como resultado un programa de PSA que conserva algunas características introducidas
por los activistas de los movimientos sociales. Además, el interés y el apoyo financiero del
nuevo presidente de México han permitido a CONAFOR mantener unade hechoénfasis en el
alivio de la pobreza.
En mayo de 2006, el gobierno federal aceptó un préstamo del Banco Mundial por US$45
millones y una subvención del FMAM por US$15 millones para reestructurar y expandir el
programa PSA. Se seleccionaron ocho regiones piloto específicamente para el desarrollo de
mercados ES. Lanzada en octubre de 2007, la nueva fase está autorizada hasta 2010 (Banco
Mundial 2006). El presidente Felipe Calderón, elegido por estrecho margen en 2006 y bajo
presión para abordar las consecuencias de la polarización económica, señaló a los SPE como una
de sus diez prioridades principales. Durante 2007, Calderón asignó dos veces fondos de
contrapartida más generosos para el programa del presupuesto federal que los requeridos por el
Banco Mundial. La financiación del programa se ha multiplicado por cuatro desde su elección. La
retórica de la eficiencia del mercado de PSA encaja con las tendencias neoliberales de Calderón,
mientras que los objetivos de conservación del programa son útiles para demostrar el
ambientalismo de México a los conservacionistas internacionales. Sin embargo, en sus discursos
públicos en México, Calderón ha enfatizado la dimensión de alivio de la pobreza de la
21
programa PSA, repitiendo que “estamos ayudando a las poblaciones más pobres de México
y, al mismo tiempo, protegiendo el bosque”. (Calderon 2008).
Los asesores del Banco Mundial trataron de reafirmar la eficiencia del mercado y las
prioridades de conservación primero. Un informe de evaluación de proyectos encargado y
respaldado por el Banco atribuye la desviación del ideal original basado en el mercado al hecho
de que el financiamiento del programa proviene del gobierno y “por lo tanto, está sujeto a la toma
de decisiones políticas” (Banco Mundial 2006, 13). “Los programas de PSA impulsados por el
mercado tienen más probabilidades de ser sostenibles porque dependen del interés propio de las
partes afectadas en lugar de impuestos, aranceles, filantropía o los caprichos de los donantes” (3).
Aunque uno de los cuatro objetivos principales declarados por el Banco Mundial para el nuevo
proyecto es la “reducción de la pobreza”, el evaluador se opuso a la aparente canalización de los
pagos de SE a los pobres. “Los programas de servicios ambientales no están diseñados
específicamente para ser programas de reducción de la pobreza” (13). La focalización dirigida a la
reducción de la pobreza “corre el riesgo de socavar (el) objetivo principal de generar servicios
ecosistémicos valiosos” (Ibíd.).
El informe del asesor pide un mayor énfasis en el desarrollo de mercados de ES y la
reintroducción de criterios de pago similares a los del mercado para garantizar que se conserve
"una mayor área por dólar gastado". (23). Argumenta que el sistema actual ha sido ineficiente,
“pagando más de lo que sería necesario para inducir la participación en algunas áreas, mientras
que ofrece montos insuficientes para inducir la participación en otras” (13). Haciéndose eco de la
concepción original del equipo de diseño del INE, el Banco Mundial presionó a CONAFOR para
cambiar de pagos de tasa fija a un sistema graduado según el riesgo previsto de deforestación y
los costos de oportunidad. Sin embargo, los pagos diferenciados demostraron ser políticamente
inviables y, para algunos, moralmente indefendibles. Un miembro del equipo de PSA de
CONAFOR expresó: “Todos somos mexicanos y todos merecemos ser pagados por igual, así
como todos merecemos beneficiarnos por igual de los servicios ecosistémicos que produce
nuestra naturaleza”. (Entrevista 3 de octubre de 2007).
Durante este período, los asesores del Banco Mundial instaron a CONAFOR a eliminar
los pagos de SE para agroforestería. El documento de evaluación del Banco reconoce que los
ecosistemas manejados pueden incluirse en lugares con un “área de ecosistema natural original”
insuficiente, pero también establece que, “dentro de cualquier cuenca seleccionada para el apoyo
de PSA, los criterios de priorización tenderán a favorecer la conservación de los bosques nativos.
(u otros hábitats naturales) sobre el mantenimiento de agroecosistemas (como el café de
sombra)” (Banco Mundial 2006, 27). CONAFOR se resistió y mantuvo la financiación total para
mejorar los sistemas agroforestales existentes, aunque el número de solicitudes aceptadas se
redujo drásticamente. Sin embargo, la asignación de recursos financieros en México indica que la
tendencia no favorece la vinculación de activos productivos y de conservación. Un informe
reciente sobre el sector forestal de México encontró que los pocos programas de CONAFOR que
apoyaban el desarrollo integrado del manejo forestal comunitario y las actividades productivas
estaban relativamente mal financiados y competían directamente con los pagos más altos y los
requisitos menos estrictos y onerosos de los PSA y los programas de reforestación. (Merino
Pérez et al. 2008, 169).
A pesar de las dudas del Banco Mundial sobre la falta de desarrollo del mercado para SE, en 2008
el Fondo de Carbono Forestal del Banco seleccionó a México como uno de los catorce países
programados para desarrollar esquemas REDD (Wroughton 2008). CONAFOR fue designada
para desarrollar un plan de producción y venta de bonos de carbono generados por la
conservación de bosques. A pesar del escándalo de 2008 por el mal uso de fondos y la baja tasa
de éxito del componente de reforestación de PROÁRBOL, el presidente Calderón continúa
citando el programa, particularmente el componente de PSA, como uno de los puntos
culminantes de su "Plan Verde" que, según él, reducirá las emisiones de carbono de México.
emisiones 50 por ciento entre 2002 y 2050 (Tuckman 2009). Sin embargo, en su empeño por
hacer de México un líder en el
22
producción de compensaciones de carbono, Calderón ha denunciado los mercados de carbono

del sector privado, abogando fuertemente por el desarrollo de un "Fondo Verde" internacional
apoyado por las naciones emisoras. (Stevenson 2009).
III CONCLUSIÓN
El discurso de la conservación por mercantilización aborda la naturaleza y la sociedad

como conceptualmente distintas. Luego los vuelve a conectar al incluir la ecología dentro de la
economía de mercado. Al prometer soluciones de triple ganancia para los compradores de SE,
para los vendedores de SE y para la naturaleza, esta narrativa neoliberal intenta despolitizar el
ambientalismo, pero sin éxito. Los conflictos por los PSA en México sugieren que la
mercantilización de los SE y otras políticas de conservación enmarcadas en la lógica del mercado
probablemente choquen con las agendas estatales y con los objetivos de equidad en el Sur global,
particularmente donde los movimientos sociales rurales se movilizan en oposición a las políticas
neoliberales.
Como hemos visto, los defensores del ambientalismo basado en el mercado sostienen que
la financiación pública en curso, la regulación estatal y los objetivos políticos, como la
reducción de la pobreza, socavarán la eficiencia en la asignación de los escasos fondos de
conservación. Otros defensores de los PSA ven las ganancias para los pobres como un beneficio
valioso pero estrictamente subsidiario de los PSA. Aún otros consideran a los pobres rurales
como administradores ambientales clave y ven la equidad como una consideración primordial
en los proyectos de PSA. Afirman que los gobiernos deben subsidiar y monitorear los mercados
de SE y que la responsabilidad de los SPE no debe dejarse en manos de actores privados. Estas
diferencias están vinculadas a puntos de vista divergentes sobre el papel de los estados y la
capacidad de los mercados para producir resultados óptimos. Están arraigados en diferentes
suposiciones sobre los motivos y prácticas humanos con respecto a la naturaleza y si el uso
productivo de los paisajes "naturales" es perjudicial para la conservación. Estas disparidades
también reflejan diferentes interpretaciones de la importancia de la vida rural y la agricultura en
el desarrollo ecológicamente sostenible.
Los diseñadores del programa nacional inicial de PSA de México lo vieron como un
medio para aumentar la eficiencia de la conservación mediante la descentralización de la gestión
ambiental, pero descubrieron que el control federal de los recursos naturales aún da forma a la
cultura política mexicana. Sus intentos de introducir mecanismos similares al mercado se vieron
frustrados por compromisos centrados en el estado: pagos fijos en lugar de subastas inversas,
financiamiento fijo en lugar de un porcentaje del impuesto federal sobre el agua, pagos a
comunidades en lugar de individuos, distribución de fondos como un subsidio federal en lugar
de a través de bancos regionales-estatales, y extensión de contratos de PSA financiados por el
estado en ausencia de mercados establecidos. El apoyo financiero de la oficina del presidente ha
permitido a CONAFOR eludir la presión del Banco Mundial por criterios de PSA orientados al
mercado. Ha reforzado la dilución de las prioridades de conservación de los programas a favor
del uso de PSA para el alivio de la pobreza, aunque de un tipo mucho más débil que el desarrollo
rural liderado por campesinos previsto por los movimientos sociales mexicanos de izquierda.
Algunos activistas mexicanos, voceros indígenas e intelectuales, denunciaron desde el principio
el programa nacional de PSA. Otros intentaron reformar el programa colocando la justicia social
en el centro de la agenda de PSA y vinculando los objetivos de conservación y supervivencia
cultural. Las disputas sobre PSA-H y PSA-CABSA en México se referían a si estos programas
podrían generar una nueva categoría de valor para las funciones de los ecosistemas y, de ser así,
quién mediría y quién capturaría estos valores. Los líderes del MECNAM que trabajaron para
reformar el PSA lo vieron no solo como una fuente de fondos de emergencia para los
agricultores en apuros desesperados, sino también como una oportunidad para convencer a las
agencias estatales y al México urbano del valor ambiental de la agricultura de baja intensidad y
el manejo de la tierra por parte de los pequeños propietarios. practicas Ellos buscaron
23
PSA apropiados como parte de su proyecto de “revalorización del campo”. Al luchar por el
apoyo para la gestión activa de los ecosistemas, la capacitación de extensionistas locales y los
pagos por los sistemas agroforestales, estos activistas introdujeron una comprensión más
multifacética de los servicios de los ecosistemas y cómo se producen. Al desafiar el énfasis
original del diseñador en el desarrollo del mercado, los representantes del MECNAM también
reforzaron el control estatal continuo de los programas de PSA.
Algunos críticos mexicanos del PSA ven el compromiso con una política de inspiración
neoliberal, incluso para tratar de convertirla en un programa de desarrollo rural, como un juego
peligroso. Al igual que las promesas pasadas de ganancias de los cultivos tropicales de
exportación, sostienen, la perspectiva de los pagos de SE puede tentar a los campesinos y
habitantes de los bosques con la ilusión de los beneficios de la participación en la economía de
mercado más amplia, mientras que en realidad los elimina de la ecuación del desarrollo. Es
demasiado pronto para juzgar a un lado del todo bien o mal en el caso mexicano. Como han
señalado los críticos de las representaciones demasiado simples y debilitantes de la naturaleza
explotadora y la omnipresencia de las relaciones de mercado, las agendas capitalistas pueden ser
cooptadas y transformadas de múltiples maneras por el conocimiento y la acción “desde abajo”
(Gibson-Graham 2006). Los movimientos sociales rurales mexicanos y las ONG continúan sus
esfuerzos para remodelar los PSA para apoyar la supervivencia campesina y los paisajes rurales
productivos en conjunto con la conservación.
Los esquemas de PSA como el de México, en sí mismos, tienen poco que ver con el
desarrollo más allá de la transferencia de pagos a corto plazo a los terratenientes pobres. El
programa nacional de PSA de México no estaba destinado a abordar las causas más amplias de la
pérdida de bosques y la degradación ecológica, ni a considerar las obligaciones de los estados
para con sus ciudadanos empobrecidos. No pretendía abordar las causas subyacentes de esa
pobreza, posición que defienden los asesores del PSA del Banco Mundial (Pagiola 2007). El
programa tampoco se diseñó inicialmente para tener en cuenta las complejidades y desigualdades
en la tenencia de la tierra y los derechos sobre los recursos, o los usos del paisaje específicos a
nivel local y cultural, los valores de los recursos y las aspiraciones de desarrollo. Sin embargo,
estas realidades ecosociales plantean dilemas ineludibles para los funcionarios y las ONG
encargadas de implementar el programa.
Como ilustran nuestra tipología de paradigmas de PSA y el caso de México, la narrativa
neoliberal de PSA construye el comportamiento humano como determinado por el interés
propio individual y material. Desde este punto de partida, privilegia una versión abstracta de la
conservación, en la que la naturaleza es medida por la ciencia desocializada y valorizada a
través de la lógica de la oferta y la demanda. Luego busca políticas que maximicen la eficiencia
del mercado ambiental y, por lo tanto, produzcan la mayor ganancia de conservación al menor
costo para la “sociedad” abstracta. Se deja de lado la sociedad realmente existente, con sus
complejidades específicas de tiempo y lugar. La distribución inicial, históricamente contingente
y desigual del poder económico y los derechos de propiedad en el mundo del mercado se da por
sentado.
Contrariamente a la afirmación de que la ciencia ecológica y económica objetiva puede
revelar los “precios correctos” de los activos ambientales, el diseño de proyectos de PSA implica
opciones políticas sobre qué clases de personas, en qué ubicaciones geográficas, tendrán acceso a
los recursos naturales y sus beneficios ahora. y en el futuro (McAfee 1999; Martinez-Alier 2003).
Al igual que otros proyectos de mercantilización de la naturaleza, los mercados ES
“necesariamente imaginan y legitiman órdenes sociales particulares” (McCarthy y Prudham
2004, 277). Sin embargo, como demuestra el caso mexicano, las reglas del mercado pueden
desafiarse y los órdenes sociales pueden imaginarse de manera diferente en el contexto de una
miríada de socionaturalezas existentes y posibles, específicas del lugar y entendimientos
alternativos del desarrollo sostenible..
24
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BORRADOR ~ POR FAVOR NO CITAR SIN PERMISO

McAfee & Shapiro ~ PES en México

Pagos por Servicios Ecosistémicos en México:

Agradecimientos: Agradecemos a los muchos organizadores de movimientos sociales,

Palabras clave:mercantilización de la naturaleza, desarrollo, servicios

La mercantilización de la naturaleza es una de las principales tendencias en política ambiental.

II SERVICIOS DEL ECOSISTEMA DE MARKETING: DEFINICIONES Y DEBATES

Los servicios ecosistémicos, en adelante ES en este artículo, se definen como funciones

cambio y propuestas para lograr la Reducción de Emisiones por Deforestación en Países en

Concepciones contrapuestas del pago por los servicios ecosistémicos

Las consecuencias de estos supuestos divergentes sobre la naturaleza y la sociedad se

tercero LA HISTORIA CONFLICTIVA DEL PROGRAMA FEDERAL DE PSA EN MEXICO

El contexto mexicano: reforma neoliberal y medios de vida campesinos precarios

México ha sido caracterizado como un ejemplo de reforma neoliberal, un “modelo para el

Evolución de los programas de PSA federales mexicanos

Figura 1. Cronología de la evolución de los programas nacionales de pago por servicios

Programa PSA-CABSA implementado

PAG UNFOC, SAO, UNORCA)

El programa de pagos por servicios hidrológicos de PSA-H se enmarcó inicialmente en

Resistencia del estado mexicano a la gestión de SE basada en el mercado

El programa PSA-H se enfocó en la calidad y cantidad del agua, utilizando la conservación de

El 28 de abril de 2003, el presidente Fox firmó unAcuerdo Nacional con el Campo

Activistas de movimientos sociales compiten por el PSA impulsado por el mercado

PSA-H inicialmente requería que las tierras inscritas en el programa se reservaran y no se

Tabla 1. Tasas de Pago y Calendario Bajo el Programa PSA-CABSA 2004 (2004)

Ejecución del proyecto (5 años) Se realizará en 5 cuotas anuales

1) Secuestro de carbono US$45/ton CO2e +US$0,11/unidad de beneficio social/ambiental

2) Conservación de la Hasta US$45.000/proyecto/año, incluyendo costos de asistencia

4) Mejora de los Hasta US$36/ha/año y hasta US$45/ha/año si tiene certificación

1) Verificación de los Hasta US$13,500/año

2) Formación de extensionistas Hasta US$13,500/año

3) Asistencia técnica Hasta US$22.500/año; más para proyectos de conservación de la

Luego de la primera ronda de implementación de PSA-CABSA, se cuestionó la participación del

Cuadro 2. Participación, financiamiento y superficie de PSA-H y PSA-CABSA, 2003-2008

PSA- PSA Pilot PSA-H PSA-CABSA Piloto PSA-H PSA Piloto

200 352 17 209 $25,903,676 $8,750,401 $4,316,86 184,240 31,448 537,293

200 257 25 20 $ 23,186,700 $4,720,500 $314,959 169,031 26,989 20.434

2006 241 24 50 $18,360,233 $2,066,155 $436,497 127,016 18,87 66,459

200 727 381 3 $59,652,999 $27,463,419 $50,408 324,155 130,736 6,165

Total 2,476 602 745 $209,006,21 $ $7,636,27 1,355,77 272,844 881,834

Fracturada por desacuerdos internos y presiones externas, la coalición MECNAM de

Retirarse del compromiso con los movimientos sociales rurales

En 2006, aparentemente para agilizar la administración, CONAFOR consolidó PSA-H,

En 2007, tanto el financiamiento como el número de participantes en los programas

producción de compensaciones de carbono, Calderón ha denunciado los mercados de carbono

El discurso de la conservación por mercantilización aborda la naturaleza y la sociedad

Calderón, F. 2008. Inaguración de la reunión de directivos de la administración pública

Landell-Mills, N. e I. T. Porras. 2002.¿Bala de plata o oro de los tontos? Una revisión

St. Martin, K. 2006. El impacto de la 'comunidad' en la gestión pesquera en el

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