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Capítulo 9
El enfoque territorial de los procesos de
desarrollo
El estado-nación es muy pequeño para gestionar la globalización y demasiado grande
para gestionar la vida cotidiana o de proximidad
Barreiro, F. (2000). Desarrollo desde el territorio. A propósito del desarrollo local.
Resumen
El enfoque territorial del desarrollo implica reconocer la apropiación del espacio
geográfico como un fenómeno inherente al propio proceso de desarrollo. El territorio
es una forma de sistema complejo que aparece como una construcción social, un
espacio apropiado por la gente que lo habita, en el que se dan relaciones de diferente
índole y magnitud -relaciones económicas, de poder, de vinculación con la naturaleza,
de saberes, cosmovisión, sociales, de construcción y reconstrucción de identidades
culturales- (Delgado Viveros, 2007). Entendido así, el territorio es un recurso con
historia, producido, manejado y valorado en forma colectiva y que se configura en el
escenario donde los procesos de desarrollo tienen lugar. Desde los orígenes del
concepto moderno de desarrollo, los abordajes teóricos y las propuestas de políticas
públicas impulsadas en este campo de estudio, tomaban al territorio nacional como el
ámbito natural donde los distintos procesos económicos-productivos, sociales,
culturales y ambientales tenían lugar. Sin embargo, desde la década de los 80 y, ante la
confrontación cada vez mayor entre las realidades locales y las dinámicas
internacionales en el contexto de la globalización, las escalas subnacionales adquirieron
relevancia en el impulso de proyectos de desarrollo concebidos desde lo local y lo
regional. Desde este enfoque territorial, es posible identificar procesos de desarrollo
local orientados a mejorar la calidad de vida de determinados territorios, y con ciertas
110
características específicas. Las especificidades de los procesos de desarrollo local serán
identificadas en el presente capítulo.
El capítulo comienza discutiendo las diversas dimensiones del territorio para llegar a
plantear cómo es necesario tomar un abordaje integral y multidimensional del concepto
para compatibilizarlo con el desarrollo humano sostenible. A continuación, se aborda el
concepto de desarrollo territorial y su vínculo con las propuestas de descentralización, para
avanzar luego en la definición del desarrollo local y su valor para entender la complejidad
de los procesos de construcción de proyectos territoriales. También será abordado
específicamente el rol de los actores locales y las principales características que los
proyectos de desarrollo local deben tener para considerarse como tales. Finalmente, se
analiza al territorio como un eje de las desigualdades sociales.
Palabras clave: territorio, actores, desarrollo territorial, desarrollo local, proyectos de
desarrollo, desigualdades territoriales
9.1. Introducción
Hablar del territorio supone abordar un concepto complejo que en las últimas décadas ha
adquirido relevancia en el ámbito académico, en el discurso político y como objeto y sujeto
de políticas públicas. Si bien es un tema recurrente en la actualidad, sus orígenes como
categoría analítica se pueden encontrar en la segunda mitad del siglo XIX, cuando Friedrich
Ratzel, en el contexto de la unificación alemana y la institucionalización de la geografía
como disciplina en las universidades europeas, considera al territorio como una parcela de
la superficie terrestre apropiada por un grupo humano, que tendría una necesidad
imperativa de recursos naturales para su población, los que serían utilizados a partir de las
capacidades tecnológicas existentes (Ratzel en Schneider y Tartaruga, 2006).
Esta idea de territorio como sinónimo de espacio geográfico dominó los abordajes
elaborados desde la geografía hasta fines del siglo XX, cuando el geógrafo francés Claude
Raffestin parte de una crítica a lo que denomina "geografía unidimensional", en la que el
poder estatal definía los límites territoriales. Como alternativa analítica, Raffestin (1993)
sostiene la existencia de múltiples poderes que se manifiestan en las estrategias
regionales y locales. Desde esta reconceptualización, el poder adquiere relevancia como
elemento de definición territorial, siendo un aspecto abordado por la geografía social
crítica desde su perspectiva de análisis. El territorio pasa a ser considerado mucho más
que la “base material” del desarrollo, ya que, además, se lo analiza desde una dimensión
simbólica: el territorio es construido desde un conjunto de valores, significados y
relaciones sociales. Desde esta nueva concepción, el territorio pasa a ser una categoría
central para la identificación y promoción de procesos de desarrollo territorial y local,
adquiriendo relevancia nuevas categorías de análisis como la identidad local, los actores
locales y los proyectos territoriales.
De manera conjunta a las modificaciones teóricas, el territorio también adquirió
relevancia desde los estudios del desarrollo por su capacidad de análisis teniendo en
cuenta dos fenómenos: la crisis del Estado nación como concepto estructurador del
espacio y del sistema de relaciones, y, por otro, los cambios en el nuevo sistema de
acumulación del capitalismo con la emergencia de la globalización económica y política
que afectan a las sociedades de manera muy heterogénea.
Desde la teoría económica se ha manifestado, desde hace un tiempo, un renovado
interés por entender cómo las regiones construyen sus estrategias de inserción
económica en el mercado global. Para algunos, el desarrollo económico local ha
adquirido un lugar de relevancia en los procesos de desarrollo debido a que los
instrumentos de intervención del Estado han perdido eficacia en la regulación de la
economía. Alburquerque (2004) plantea como punto de inflexión la crisis económica
desencadenada en los países desarrollados en la década de los setenta del siglo pasado.
Esta crisis impactó en muchos territorios y deterioró sus condiciones económicas y
sociales. En esas circunstancias, las medidas diseñadas por los gobiernos centrales
fueron demasiado genéricas y por lo tanto ineficaces. Su lejanía y verticalidad
111
impidieron incorporar a esas políticas los rasgos específicos de los diferentes sistemas
productivos locales.
Como consecuencia de la crisis del Estado Keynesiano, en algunos lugares el propio Estado
fue quien impulsó nuevas formas de gestión pública, como son los procesos de
descentralización y delegación de responsabilidades a las regiones. En otros casos, fueron
las comunidades, ante el vacío generado por la ausencia o debilitamiento del gobierno
nacional, la que se vio en la obligación de construir sus propios procesos de desarrollo.
Más allá de su origen, lo cierto es que este tipo de proyecto de desarrollo no surge por
generación espontánea, sino como resultado de una situación en la que se busca una ruta
diferente y alternativa al desarrollo nacional. En este sentido, el desarrollo local se
transforma en estrategia e instrumento del desarrollo. Desde una perspectiva normativa el
desarrollo local sería un nuevo paradigma de buen desarrollo, una utopía local y, ante todo,
una estrategia socio-política de cambio (Barreiro, 2000; Gallicchio, 2010).
9.2. Territorio: un concepto multidimensional
El abordaje del término territorio se ha realizado desde múltiples disciplinas, dando pie a
una variedad de definiciones, que adelantan una de sus características centrales: la
multidimensionalidad. Así, y siguiendo lo propuesto por el Núcleo Interdisciplinario de
Estudios del Desarrollo Territorial —NIEDT—, podemos distinguir las siguientes
dimensiones del territorio: territorio administrativo, territorio político-institucional,
territorio comunidad, territorio económico, territorio geográfico y territorio como hábitat
(Ver Recuadro 9.1).
Recuadro 9.1. Las múltiples dimensiones del territorio
Territorio administrativo: es la entidad jurídica, la proyección sobre un espacio
geográfico dado de las estructuras político-administrativas definidas en los ámbitos de
poder político-institucional pertinentes.
Territorio político-institucional: es la apropiación del espacio por parte de una
estructura de poder que determina en un recorte geográfico dado una organización
política de las relaciones humanas. Refiere a la distribución del poder (instituciones), los
juegos del poder (la política) y la aplicación del poder (políticas públicas). En la definición
de este recorte del espacio son claves tanto los actores locales (que viven y trabajan en
el territorio) como los externos.
Territorio comunidad o ambiente simbólico: desde la perspectiva de una apropiación
afectiva del espacio por un grupo humano, el territorio supone un recorte del espacio
geográfico que está dado por las condiciones de identidad y pertenencia de las personas
que lo habitan, lo que no siempre coincide con los recortes administrativos. En el
sentido original, el territorio es una construcción social, un proceso histórico y de
construcción subjetiva y simbólica.
Territorio económico: es la apropiación del espacio por parte de procesos económicos
que involucran producción y generación de excedente económico. El recorte geográfico
de interés es el que se determina por el conjunto de relaciones económicas y sociales
que interactúan en forma relevante en dichos procesos.
Territorio geográfico: un ámbito espacial donde se ejerce algún tipo de control, sea
político, social o económico. Como espacio geográfico supone una materialidad que
incluye tanto el patrimonio natural como el social (las estructuras productivas, los
asentamientos humanos).
Territorio como hábitat: es el sistema resultante de la interacción compleja entre una
sociedad y el espacio que habita, producto de la relación histórica y multidimensional
entre ese grupo social organizado y una porción de superficie terrestre. El hábitat
comprende el entorno espacial modificado o construido por el ser humano, que se
encuentra contenido dentro de un sistema productivo, económico, social, ambiental e
histórico-cultural, que interactúa con su entorno contiguo (el barrio) y con la ciudad, y
que establece una red de relaciones con otros territorios y con otros seres humanos
112
Fuente: Magri et al. (2014). Nuevos desafíos y respuestas de los actores sobre el desarrollo
local.
En el marco de este curso, y en línea con el enfoque integral y multidimensional aplicado al
entendimiento de los procesos de desarrollo, proponemos una mirada del territorio que
trasciende el espacio físico, entendiéndolo como un espacio político, económico, social,
cultural y ambiental, en donde se expresa la complejidad de la vida en sociedad. De esta
manera podemos definir al territorio como aquel:
Ámbito geográfico delimitado por un conjunto de relaciones sociales y económicas
entre actores e instituciones, que poseen capacidades y conocimientos específicos,
compartidos, propios y adquiridos, e interactúan a partir de una tradición, normas y
valores comunes, sobre los cuales se codifican y decodifican todos los intercambios.
(Rodríguez Miranda, 2006, p. 9)
En esta definición integral del territorio adquieren relevancia dimensiones simbólicas,
culturales e institucionales por sobre la delimitación geográfica. Cada territorio se construye
como resultado de la intersección de diferentes fuerzas que se solapan e interactúan
dándole un carácter específico: allí confluyen la impronta cultural, las relaciones de poder
local, las fuerzas políticas de la organización nacional y las condicionantes originadas en las
relaciones internacionales desde el plano regional hasta el contexto global. Es en la escena
territorial donde se articula la necesidad de preservar los recursos naturales, pero también
la urgencia por generar fuentes de empleo y responder a las necesidades básicas de la
población. De esta manera, el enfoque territorial reclama mayor atención sobre las
heterogeneidades y particularidades que pueden esconderse dentro de los abordajes
“nacionales”. Pensemos, por ejemplo, en las diferentes etnias, lenguas y religiones que
pueden presentar algunos Estados multiétnicos en un solo territorio nacional. Por sobre
estos componentes de la cultura, a veces respondiendo a ellos y otras veces no, se
construye un andamiaje institucional para el gobierno del territorio que puede dar por
resultado diferentes grados de libertad para la acción, ya se trate de estados unitarios
o federales.
Otra dimensión del territorio se encuentra en el ámbito internacional, fomentada en
gran parte por la emergencia de los estados nacionales, siendo un espacio de
interacción entre los diferentes estados nacionales. Esta territorialidad internacional
puede configurarse a través de instituciones más o menos formales que condicionan —
en buena medida— los ámbitos nacionales, como lo corroboran diversas experiencias
históricas como la conformación de una economía atlántica a lo largo de los siglos XVI
al XX, las relaciones internacionales condicionadas por los intercambios comerciales, los
acuerdos bilaterales y/o multilaterales y los procesos de integración regional, el
surgimiento de organizaciones globales a través de las cuales se expresa la comunidad
internacional, etc.
9.3. El desarrollo territorial: el desarrollo endógeno y la descentralización bajo la lupa
De forma paralela al cambio en la concepción del territorio como concepto integral,
multidimensional y sistémico, en el que se lo deja de observar como “objeto” de las
políticas públicas nacionales, para pasar a ser “sujeto” de políticas territoriales también
fue reivindicada la importancia de considerar el carácter territorial y endógeno de los
procesos de desarrollo.
Experiencias como el Fondo Europeo de Desarrollo Económico y Regional (FEDER) y el
Fondo Social Económico (FSE) comenzaron a financiar en la década de los 80 diversos
programas de apoyo a iniciativas regionales y locales apostando a la consolidación de
marcos institucionales concretos e innovadores en diferentes escalas territoriales
europeas. Estas apuestas innovadoras se caracterizaban por la perspectiva endógena y
territorial desde la que concebían los procesos de desarrollo económico, convencidos
en que el desarrollo de un territorio o comunidad dependía del conjunto de recursos
113
(institucionales, naturales, humanos, culturales) con los que cuenta y que, junto a las
capacidades de la comunidad local para liderar ese proceso, configuran su propio potencial
de desarrollo (Rodríguez Miranda, 2006; Brunet, 2013).
Es importante resaltar que estas propuestas endógenas no implican adoptar una postura
de determinismo geográfico- pensar que cada territorio está limitado por la dotación y
calidad de recursos que posee- sino que, por el contrario, reclaman partir de análisis
territoriales para desarrollar políticas que potencien esos recursos y los complementen con
aquellos que sean insuficientes para la mejora en las condiciones de vida de sus habitantes.
En este marco, las políticas de desarrollo territorial endógeno asumen que los procesos de
desarrollo se promueven principalmente “desde abajo”, a partir de los objetivos de
desarrollo de las comunidades locales. En esta línea conciben que el desarrollo económico
de un territorio puede entenderse como un proceso endógeno de acumulación de capital
que depende del desarrollo del sistema productivo local. Este sistema productivo estará
caracterizado por la capacidad empresarial local, de la forma en que las empresas se
organizan para producir, de la introducción y difusión de innovaciones, y de los marcos
institucionales en donde estas interacciones socioeconómicas ocurren (Rodríguez Miranda,
2006).
Como puede advertirse en las definiciones anteriores, las propuestas de desarrollo
endógeno se caracterizan por enfatizar en los aspectos económicos de los procesos de
desarrollo territorial, en detrimento de miradas político-normativas. Estas críticas fueron
elaboradas principalmente desde miradas latinoamericanas, especialmente desde CEPAL
con su mirada a las brechas de productividad territoriales. Como fue destacado en el
capítulo 5, la noción de cambio estructural ha sido un concepto central en los análisis de la
CEPAL y uno de sus pilares conceptuales-analíticos corresponde al de la heterogeneidad
estructural (Sunkel, 2009), el cual destaca las fuertes brechas de productividad existentes
entre distintos sectores productivos, con implicancias en las elevadas brechas de ingreso y
que derivan configuraciones territoriales desiguales en función de las estructuras
productivas de los territorios. Desde esta mirada estructuralista “el problema de las
desigualdades territoriales en América Latina y el Caribe tiene vínculos estrechos con
estructuras políticas, económicas y sociales, que fueron configurando formas de
organización socio-espacial caracterizadas por elevadas brechas entre las principales
metrópolis y las periferias. De esta forma se conformaron subsistemas territoriales
dinámicos, o centros principales de acumulación, en paralelo a otros que permanecieron
en condiciones de dependencia y rezago social” (CEPAL,2013: 39).
Esta mirada exige a las políticas de desarrollo territorial articular y complementar las
propuestas “desde abajo” con otras propuestas “desde arriba”, es decir, las impulsadas
desde ámbitos centrales de gobierno y que operan a escala nacional. De esta forma, el
proceso de desarrollo territorial tiene como propósito realizar transformaciones en
aquellas estructuras productivas, tecnológicas, sociales y políticas, que impiden o
dificultan el logro de mejores condiciones de vida, a partir por ejemplo de incrementar
la diversificación productiva, disminuir la heterogeneidad estructural y/o mejorar la
distribución del ingreso. El desarrollo territorial, entonces, puede entenderse como
Un proceso orientado —y, por lo tanto, un proyecto— con el objetivo de mejorar
la calidad de vida de la comunidad que habita un territorio específico. Este
proceso involucra transformaciones estructurales en las dimensiones política,
económica, social, cultural y ambiental, pero estas transformaciones, sus
características y grado, dependen del territorio específico a considerar. Esto
supone un profundo reconocimiento de las diferencias y de los múltiples modos
de desarrollo y, por lo tanto, un abordaje ético. (Magri et al., 2014, p. 27)
9.3.1 Descentralización y desarrollo territorial
114
Otro debate que ha servido de telón de fondo para el desarrollo de las propuestas de
desarrollo territorial corresponde al avance de las ideas sobre descentralización, vinculado
con aspectos institucionales, en tanto reglas de juego de los territorios.
La descentralización ha sido señalada por académicos como Putnam (1992), Boisier (2004),
Carrión (2008) y Cravacuore (2020) como una herramienta institucional facilitadora de
procesos de desarrollo territorial, en tanto habilita espacios de concertación entre actores
público y privado y acerca los ámbitos de decisión a escalas locales, de proximidad.
Descentralizar supone una reconfiguración en la distribución del poder donde los gobiernos
locales ganan autoridad para representar y decidir el futuro de sus territorios, ganan
autonomía para desarrollar políticas sin influencia de otros niveles de poder (centrales) y
ganan legitimidad para ejercer la autoridad. Siguiendo a Magri (2014) las principales
tensiones en el marco del impulso descentralizador se ubican en el para qué descentralizar,
cómo hacerlo y a quiénes integrar. Se trata, sin dudas, de un debate ideológico, ya que la
descentralización no se reduce a la mera transferencia de responsabilidades administrativas
o de gestión a órbitas locales de gobierno, sino que reconfigura las relaciones de poder en
el territorio.
Los procesos de descentralización municipal en América Latina tienen sus orígenes en la
década de los 90 del siglo XX y son fruto de tres procesos políticos que acontecen en la
región. Por un lado, los procesos de descentralización son propuestos como una alternativa
de interés en aquellos países que transitan hacia nuevos regímenes democráticos, y donde
los ámbitos locales, más próximos a las realidades y necesidades de los ciudadanos se
visualizan como los más adecuados para reconstruir el vínculo Estado-Individuo. El segundo
proceso identificado es el del agotamiento de los sistemas partidarios tradicionales,
especialmente aquellos caracterizados por la preeminencia de partido único (México) o
sistemas bipartidistas (Venezuela, Colombia); en este caso la descentralización era vista
como una oportunidad para reconfigurar estos sistemas partidarios. El tercer proceso se
vincula con la resolución territorial de los conflictos en transiciones hacia situaciones de
paz (Cravacuore, 2020).
Cravacuore (2020) indica que los procesos descentralizadores en América Latina han
tenido resultados que pueden evaluarse como positivos, pero también han tenido
resultados negativos, o que al menos, no han sido los esperados en un inicio. Entre los
resultados positivos de la descentralización latinoamericana se puede señalar que la
cuestión municipal se instaló como tema dentro de la agenda pública, que los ámbitos
municipales comenzaron a tener incidencias en la práctica estatal, que aumentó la
gobernanza democrática y nació una nueva clase política con experiencia local, que se
habilitaron procesos de descentralización fiscal y que la descentralización permitió el
surgimiento de múltiples iniciativas innovadoras locales. Entre las “deudas” de los
procesos de descentralización se encuentran el desequilibrio entre los niveles estatales,
que la autonomía municipal es limitada y basada en relaciones fiscales que concentran
los recursos en los niveles más altos de gobierno, que se han producido territorios
fragmentados y que la descentralización no necesariamente se tradujo en equidad
territorial.
Además, Cravacuore menciona que las capacidades de intervención de los territorios
han sido limitadas a algunas temáticas no relevantes para la vida territorial y que en
ocasiones la cantidad de capacidades descentralizadas ha quedado condicionada al
tamaño del territorio (donde hay más votos). Sobre las capacidades financieras de los
municipios, si bien se reconoce que la situación mejoró en relación con etapas
anteriores a los procesos de descentralización, se sostiene que ha sido limitada y en
general el uso de los recursos ha sido condicional. Una lectura similar merece los
avances a nivel de legislación, ya que por un lado fue numerosa la creación de ámbitos
municipales de gobierno y de reconocimiento de la participación ciudadana, pero, por
otro, no se ha protegido de forma suficiente la autonomía local, o ni ha previsto
mecanismos que profundicen los procesos de descentralización.
115
En este contexto de logros y pérdidas, la agenda de la descentralización en el siglo XXI se
encuentra en pleno debate, con planteos que incluso señalan la existencia de procesos de
re-centralización, es decir, la reversión de competencias, recursos y responsabilidades a
ámbitos de gobierno centrales.
9.4. ¿Qué se entiende por desarrollo local?
Cuando se habla de «desarrollo local» se hace referencia a un proceso que, llevado adelante
por actores que pertenecen o que inciden con sus decisiones sobre un territorio
determinado, puede promover el dinamismo económico y/o la mejora en la calidad de vida
de cierta población. Las decisiones que afecten a la localidad pueden ser tomadas desde lo
local o desde otro nivel, como puede ser el nacional o incluso el internacional. La primacía
de decisiones que responden a intereses locales respecto a otros intereses (no locales), es
lo que define que un proceso sea de desarrollo local.
El análisis de distintas experiencias de desarrollo local permite distinguir tres grandes
dimensiones en torno a las cuales se articulan dichos procesos. Vázquez-Barquero (1998)
identifica las siguientes:
1. Económica: en la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los
factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser
competitivos en los mercados;
2. Político-administrativa: donde las políticas territoriales permiten crear un entorno
económico local favorable, protegerlo de interferencias externas e impulsar el
desarrollo local;
3. Sociocultural: en la que los valores y las instituciones locales sirven de base al
proceso de desarrollo.
Para Fernando Barreiro Cavestany (2000) “El desarrollo local es un proceso orientado
que postula la creación de riqueza y bienestar para la población local, con una alta
utilización y valorización de los recursos locales” (p. 2). A partir de esta definición, es
posible identificar el aspecto multidimensional y complejo de los procesos de desarrollo
local. Siguiendo a este autor, el desarrollo local puede aparecer como un enfoque más
político que económico, dado que las instituciones políticas no están (ni pueden estarlo)
desconectadas del territorio de su competencia. Los gobiernos locales se definen por su
territorio, mientras que las empresas actúan en un territorio y, solo en algunos casos,
pueden perseguir intereses locales. De todas formas, el desarrollo local no es
exclusivamente una estrategia político-institucional, sino que está relacionado con las
acciones que, tomadas desde el territorio buscan Incrementar la creación de valor,
mejorar los ingresos (rentas), aumentar las oportunidades de empleo y mejorar la
calidad de vida de los habitantes de la localidad. Estos objetivos sólo pueden ser
abordados desde el conjunto de actores que inciden en el territorio para alcanzar el
éxito, es decir que no son objeto exclusivo de las instituciones públicas, sino que
requieren de la participación de todos los intereses: económicos, sociales, políticos,
tecnológicos.
9.4.1. Actores locales
Si se asume que el desarrollo local es un proceso orientado se entiende que para que
exista desarrollo local debe existir una primacía de las decisiones de los actores locales,
en especial en el manejo y la redistribución de los excedentes generados que resulte de
la negociación entre las opciones de proyectos para el territorio disponibles.
116
Como se analizó anteriormente, en un territorio pueden existir diferentes actores que
tienen intereses particulares y realizan valoraciones diferentes acerca de cómo y hacia qué
fines deben ser utilizados los recursos del territorio. Esto implica reconocer que en un
mismo tiempo y espacio pueden estar en disputa diversos proyectos territoriales. El
proyecto de desarrollo que predomine en un territorio dependerá entonces de los actores
locales, o de los actores con incidencia en ese territorio, y del proceso de diálogo entre ellos
(este aspecto se profundiza en el capítulo 10).
Los actores locales poseen diversos intereses, lógicas de acción y escalas de influencia; e
importa destacar que no se trata sólo de aquellos individuos u organizaciones que habitan
en ese determinado espacio local, sino que son considerados actores locales también
aquellos que sin pertenecer a ese espacio influyen en él con sus acciones y/o decisiones
(Arocena, 1995). Diferentes estudios sobre desarrollo local plantean que el fortalecimiento
de la capacidad de gestión de los actores locales constituye una de las principales tareas, ya
que es a nivel local donde pueden percibirse con mayor precisión las especificidades,
restricciones y potencialidades de los territorios y en el que la población puede ser llamada
a participar activamente en el diseño de respuestas (CEPAL, 1999). Se reconoce que la
articulación de actores es una actividad fundamental para el diseño y aplicación de políticas
públicas, sin embargo, es posible observar muchas experiencias que fracasan por partir del
supuesto de que existen actores locales capacitados para llevar adelante estos procesos.
Por ello, se vuelve cada vez más necesario observar con detenimiento qué tipo de actores
existen en el territorio, cuáles son sus capacidades y objetivos y, en todo caso, ayudar en su
construcción, antes de darlos por supuestos (Rossi, 2010).
El fortalecimiento de los actores locales se ha convertido en parte fundamental de los
postulados del enfoque de desarrollo local, jerarquizando el concepto de empoderamiento
en un sentido amplio, promoviendo la participación, y la cooperación entre organizaciones
para construir sinergias territoriales. También se consideran nuevas formas de cooperación
y articulación de los instrumentos institucionales presentes en la sociedad local o regional,
sean ellos de carácter público o privado (profundizaremos sobre estos aspectos en el
capítulo 10).
9.4.2. ¿Cuándo y quién comienza en una localidad un proceso de «desarrollo»?
Según Alburquerque (2004), para que un proceso de desarrollo local se inicie, al menos
en América Latina, es necesario que la localidad cuente en alguna medida con los ocho
ítems que aparecen en la Figura 9.1, mientras que la fragilidad de ciertas iniciativas
locales puede ser identificada por la carencia o debilidad de alguno de esos ocho
componentes básicos. ¿Qué componente es más importante? Es difícil decirlo, pero el
autor destaca en primer lugar la importancia de la movilización y participación de los
actores locales. Esto supone la construcción de lazos y vínculos comunitarios y de
identidad regional, fundamental para sostener cualquier iniciativa. Sin embargo, ni los
vínculos entre actores ni la identidad regional son elementos preexistentes en el
territorio, sino que son activos intangibles que deben ser construidos localmente. Para
ello pasa a ser fundamental la existencia de espacios de concertación y participación
que pueden ser promovidos por los gobiernos locales o las empresas. Es importante
destacar que Albuquerque adscribe a una concepción del desarrollo territorial que parte
del consenso, es decir, considera que el territorio es capaz de definir un proyecto
colectivo e implementar una estrategia común para implementar ese proyecto
territorial.
117
 Figura 9.1. Elementos básicos de las iniciativas de desarrollo económico local
Fuente: Albuquerque (2004, p. 162)
Como ejemplo se cita el Pacto de Cooperación del Estado de Ceará (Brasil). Fue creado
inicialmente como un foro de discusión entre los empresarios y el gobierno estadual sobre
las cuestiones más relevantes de la sociedad local. Luego, este proceso se amplió e incluyó
en la discusión otros actores relevantes a nivel social, conformando de esta forma una red
de personas, movimientos y organizaciones interesadas en el desarrollo local. No significa
esto que los gobiernos locales sean siempre los que inician los procesos de desarrollo
económico local, sino que pueden hacerlo porque cuentan con una estructura
administrativa adecuada para ello y a mediano plazo su presencia es fundamental para
asentar la institucionalidad que dichas iniciativas requieren. Según Barreiro (2000), en
muchas reflexiones sobre el desarrollo local se reconoce que su principal valor y factor que
lo moviliza es la cooperación entre actores para realizar fines comunes. Pero esto responde
más bien al enfoque ideológico del desarrollo local (con proyección moral) de un nuevo
modelo de desarrollo basado más en la cooperación que en la competencia, en tanto
que valores antagónicos. En la mayoría de los procesos de desarrollo local, la
cooperación tiene un sentido mucho más pragmático y es una respuesta racional a la
propia lógica de cada uno de los actores. Dicho de otra manera, en determinado
momento, los actores perciben que para desarrollar de forma más completa su propia
estrategia, es necesario cooperar y poner en común, con otros actores, las propuestas
y acciones. Pero no existe una motivación preexistente para cooperar, sino más bien
todo lo contrario. Los actores locales no viven en armonía y en cooperación
permanente. La convergencia de los intereses en una estrategia común es un proceso
altamente complejo, plagado de obstáculos. Este punto será abordado en el siguiente
capítulo.
9.4.3. Lo local en el contexto de la globalización.
El proceso de globalización actual está caracterizado por la internacionalización de la
economía, la política y la cultura por lo que tiene sentido preguntarse qué lugar tiene el
desarrollo local en este contexto. La acción para el desarrollo desde lo local enfrenta el
desafío de encontrar las estrategias adecuadas para manejar este fenómeno que
algunos autores han llamado «glocal» (interacción de lo global y lo local). Globalización
y territorio configuran un binomio sobre cuya convivencia existen posturas
encontradas: desde aquellos quienes sostienen que la globalización devalúa el territorio
hasta quienes sostienen que la globalización lleva a una revalorización territorial
(Boisier, 2005).
Entre las diferentes posturas que se pueden adoptar frente a la relación global - local
Arocena (2001) señala que existen tres maneras de situarse frente a ella:
118
 1. Aquellos que conciben la globalización como una amenaza que tiende a eliminar localidades) se plantea que en este contexto global, los territorios y las localidades están
las autonomías locales. En esta concepción el desarrollo local es un imposible en las adquiriendo cada vez mayor relevancia en las decisiones de localización de las
actuales condiciones internacionales. inversiones, basando sus argumentos en una creciente demanda de bienes y servicios
que valora la diferenciación de productos y a la dinámica de la especialización flexible
2. Los que ven lo «local» como una alternativa frente a la globalización, que
que las grandes empresas desarrollan, lo que implica una:
resignifica a los actores locales en una especie de cruzada anti global
Estrategia de permanente innovación que trata de acomodarse al cambio
3. Aquellos que conciben la globalización como una oportunidad y un desafío a
incesante. Tal especialización flexible va de la mano con escalas pequeñas de
explotar en pro del desarrollo local, diseñando estrategias de competitividad distintivas.
producción y con la necesidad de “aprendizaje colectivo”, fuertemente facilitado
Podemos incluso vincular esto con la idea de Boisier (1999) de que el desarrollo local es
por la cercanía geográfica; de aquí, en parte, la revalorización del territorio.
parte integrante de un nuevo paradigma en el que aparece como objetivo la
(Boisiser, 2005, p. 49)
complejidad sistémica, que permite la articulación entre el sistema local o regional y el
complejo medio externo contemporáneo. Desde esta postura, más compatible con la idea de desarrollo local, es que queda
abierta la oportunidad para que los territorios construyan las competencias y
Por lo general suele hablarse de cómo la globalización destruye las antiguas formas de
habilidades colectivas que les permitan ser agentes de sus propios procesos de cambio
organización de las naciones, su economía, su identidad; pero esta afirmación no refleja con
social y proyectos territoriales. Las particularidades de estos procesos de cambio en el
veracidad la realidad. A escala mundial, solo el 20% del producto bruto se comercializa en
territorio serán abordadas en el próximo capítulo.
el ámbito internacional, según datos del Banco Mundial, por lo tanto, el 80 % de la
producción mundial es de ámbito local o nacional. Por otro lado, aunque se puede pensar
que del proceso de globalización se desprende la homogeneización de las pautas culturales
o de consumo a escala mundial, resulta evidente la persistencia de la heterogeneidad en
cuanto a oportunidades y riesgos para las localidades. 9.5. El territorio como eje de desigualdad
Sin dudas, se trata de un debate no saldado y que se mantiene en las discusiones Si el desarrollo territorial, como se afirmó previamente, es un proceso orientado que
contemporáneas sobre los procesos de desarrollo local. Desde un lado de la discusión (pro tiene por objetivo la mejora de la calidad de vida de la comunidad que habita un
globalización) se reclama la atención sobre la primacía de la economía global dominada por territorio específico, las desigualdades territoriales ponen en entredicho las
empresas trasnacionales en la que los territorios poco pueden hacer para influir sobre las posibilidades de construcción de estos procesos:
decisiones en la movilidad de los capitales internacionales. Desde este argumento dice
Las brechas territoriales refuerzan la fragmentación de las sociedades locales y
Boisier (2005) que los territorios son vistos como “una suerte de “variable dependiente” en
vuelven más difícil la confluencia en torno a proyectos compartidos de
la función de crecimiento innovador” (p. 49). Desde el otro lado de la discusión (pro
desarrollo. No solo encienden luces de alerta sobre la sostenibilidad de la
119
 reducción de la desigualdad y el desarrollo de capacidades para la transición hacia
sociedades más productivas. También se traducen en brechas de autonomía,
entendida aquí como la disponibilidad de diferentes márgenes de libertad positiva
para emprender proyectos de vida genuinamente valorados por las personas.
(CEPAL, 2019, p. 53)
De esta manera, el territorio puede ser considerado uno de los ejes estructurantes de las
desigualdades sociales, porque tiene un peso determinante sobre la magnitud y
reproducción de estas; es precisamente en el territorio donde se cristalizan, conectan y
entrecruzan las desigualdades sociales analizadas en el capítulo 6.
En esta línea, investigaciones de la CEPAL (2016) han planteado que en esta región del
mundo:
El lugar importa, no da lo mismo nacer o vivir en cualquier territorio, puesto que este
influye en forma importante en la distribución de las oportunidades de bienestar”.
Siguiendo los abordajes esta realidad puede entenderse como un fenómeno de
heterogeneidad territorial, resultado “de un patrón dispar de asentamiento,
acompañado de un gran desequilibrio en la distribución de la riqueza y las
oportunidades de bienestar material. Este patrón ha dado lugar tanto a territorios
con dinámicas exitosas de desarrollo territorial, como a un número considerable de
territorios que no logran salir de la trampa del estancamiento, caracterizada por
altos y persistentes niveles de pobreza. (p. 61)
Siguiendo lo planteados por CEPAL (2019) se pueden identificar distintos tipos de
desigualdad territorial:
1. Desigualdad de los individuos en el territorio: Cada persona, independientemente del
lugar donde nazca o resida, debe contar con las condiciones de vida y de bienestar que
satisfagan sus derechos universales para garantizar su dignidad, su plena realización y el
real y efectivo ejercicio de su ciudadanía. Si estas condiciones no se cumplen, el lugar de
residencia de las personas determinará ventajas o desventajas en materia de acceso
a condiciones de vida y oportunidades de desarrollo.
2. Desigualdad de los territorios: hay condiciones y factores —como el medio
ambiente, el espacio público, la infraestructura o la seguridad— que afectan por
igual al conjunto de las personas que forman parte de un grupo humano o de un
territorio. En todos estos casos se trata de bienes y servicios de uso común que
perjudican o benefician a la colectividad en su conjunto, mejorando o debilitando
las bases a partir de las cuales ella puede aprovechar las oportunidades y mejorar
las condiciones de vida de sus integrantes.
3. Desigualdad por el no reconocimiento del derecho a la diferencia: la diversidad
social y cultural de los territorios de un mismo país se expresa en la existencia de
diferentes visiones del mundo, distintas aspiraciones de futuro, o diferentes
culturas, lenguas y patrones de comportamiento. La preservación de la unidad y de
la integridad del territorio podrá depender, en muchos casos, del debido
reconocimiento y respeto a estas diferencias. En algunas ocasiones, el
reconocimiento de la diferencia puede constituir una condición para la
supervivencia del sistema territorial nacional como un todo.
Según estudios de CEPAL (2019) estas desigualdades territoriales en América Latina y el
Caribe “no solamente son altas y persistentes, sino que tienen repercusiones negativas
sobre las condiciones generales de desarrollo de los países” (p. 26). Entre estas
materializaciones de la desigualdad territorial se encuentran la concentración
geográfica de la población y la actividad económica en un número reducido de
localidades dentro de cada país y los grandes desniveles en las condiciones generales
de vida de la población entre los distintos territorios.
Este estudio de CEPAL (2019) señala que, en cuanto a la concentración geográfica de la
población y de las actividades económicas, los sistemas territoriales de América
120
Latina se caracterizan por altos niveles de concentración de la población. Esto ha hecho que Figura 9.2. América Latina y el Caribe (18 países): peso relativo de la población de
conceptos tales como primacía urbana y económica y macrocefalia (Cuervo y Cuervo, 2013), las principales aglomeraciones.
se emplean frecuentemente para caracterizar estas dinámicas socio territoriales. Esta
situación se advierte en el gráfico de la Figura 9.2. en el que se observa cómo en el período
1970 - 2015 la mayoría de las principales aglomeraciones urbanas (ciudades) de
Latinoamérica han ido aumentando su peso relativo, es decir, han acumulado más
habitantes con relación a otras ciudades en cada país. La concentración urbana puede ser
entendida como un indicador de desigualdad territorial por los costos ambientales,
económicos y políticos que genera. Al respecto de estos costos por concentración urbana
alude el mencionado estudio de CEPAL en los siguientes términos:

Algunas estimaciones econométricas identifican la existencia de umbrales de

concentración que, una vez sobrepasados, significan un costo económico. La
expresión más evidente de desigualdad territorial es la concentración urbana.
Henderson (2000) estima que el costo económico provocado por el exceso (o la falta)
de concentración urbana, con niveles por encima (o por debajo) de un patrón
histórico, puede suponer pérdidas de hasta 1,5 puntos porcentuales del PIB per
cápita a mediano plazo. Este mismo estudio muestra que la mayoría de los países
latinoamericanos han sobrepasado los mencionados umbrales: “de un total de 14,
solo 3 (Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia y Ecuador) presentan un nivel de
concentración satisfactorio, 11 (Argentina, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay) exhiben una
concentración excesiva y ninguno muestra una concentración muy baja. (CEPAL,
2009 en CEPAL, 2019, p. 27).
Fuente: CEPAL (2019: 27)
En cuanto a las desigualdades en las condiciones de vida de la población entre distintos
territorios, éstas perjudican, en particular, a las personas que nacen y viven en los
territorios rezagados, que se caracterizan por ofrecer menores oportunidades y bajos
niveles de bienestar en distintas dimensiones del desarrollo, y por sistemas de
relaciones sociales que perpetúan y ahondan el rezago económico y social. Estas
desigualdades también tienen consecuencias y costos a nivel agregado, en la escala
nacional. Por ejemplo, como desencadenante de las corrientes migratorias, tanto
internacionales como internas de los países, existiendo territorios “expulsores de
población”.

121
Uno de los indicadores que permiten analizar las disparidades territoriales en términos de
condiciones para el desarrollo, consiste en el Índice de Desarrollo Humano (IDH) a escala
subnacional como vimos en el capítulo tres. Para el caso uruguayo es posible calcular el IDH
con escala departamental, ya que los indicadores con los que se elabora este índice están
disponibles en el sistema de las estadísticas nacionales identificando esta escala geográfica.

El IDH Departamental en Uruguay fue calculado por el Observatorio Territorio Uruguay

hasta el año 2018. Los resultados obtenidos muestran que, si bien entre los años 2008 y
2018 los valores de desarrollo humano crecen para todos los departamentos, existen
diferencias notorias entre Montevideo y el resto de los territorios del país. La serie 2008-
2018 presenta una clara tendencia creciente en todos los departamentos con niveles
diferenciales entre Montevideo y el interior del país. El único departamento que presenta
un IDH muy alto durante todo el período analizado es Montevideo. El resto de los
departamentos se encuentran durante todo el período en el rango de desarrollo humano
alto, pero en niveles inferiores. Sin embargo, las diferencias entre unos y otros son notorias:
mientras departamentos como Montevideo (0,854) y Colonia (0,813) son los únicos que se
encuentran por encima de la media, presentando valores de desarrollo humano al nivel de
países europeos; Artigas (0,778), Treinta y Tres (0,777), Rocha (0,775), Rivera (0,767) y Cerro
Fuente: Observatorio Territorio Uruguay, 2018
Largo (0,765) se comportan de forma más similar al resto de América Latina (véase Figura
9.3 en base a OTU, 2020).

Mapa 9.1. Índice de Desarrollo Humano Departamental Uruguay (2018)
Recapitulación
En este capítulo se ha reflexionado sobre la necesidad y pertinencia de adoptar una
mirada desde los territorios hacia los procesos de desarrollo. En este sentido, hemos
comenzado interpelando al propio concepto de territorio, destacando su carácter
multidimensional y, fundamentalmente, reconociendo que se trata de un concepto
mucho más complejo que el de recorte geográfico o espacio definido por límites
geográficos o jurídico-administrativos. Comprender al territorio como un espacio de
interacción social, en donde se reproduce la vida en sociedad, es un elemento
122
fundamental para avanzar en el entendimiento de los procesos de cambio social y de
desarrollo a escalas subnacionales. Desde esta concepción de territorio avanzamos en la
definición del desarrollo territorial, recuperando las propuestas que apuntan a la
endogeneidad de los procesos de de desarrollo económico territorial, en las que el
conocimiento de los recursos y capacidades con los que cuenta cada territorio son
elementos relevantes para el diseño de proyectos socio-económicos en cada localidad.
También en este capítulo abordamos la dimensión política de los territorios, centrando la
mirada en los actores con capacidad de incidir en los procesos de toma de decisión de cada
territorio. A los procesos de cambio que buscan mejorar la calidad de vida de los habitantes
de un determinado territorio y que están promovidos por actores locales los definimos
como procesos de desarrollo local. Además, reflexionamos en torno a la relación global -
local, siendo señalado que en esta relación no se puede pensar en términos de oposición,
sino en aprovechar las posibilidades que se abren de articular esos «mundos» para
promover el desarrollo de las capacidades de las personas y como resultado ofrecer la
oportunidad de optar por mejores vidas.
Para finalizar observamos cómo “el lugar importa” en términos de desigualdades sociales.
Recurriendo al Índice de Desarrollo Humano Departamental aplicado al caso uruguayo
pudimos observar cómo, en un mismo territorio nacional, conviven realidades muy
diferentes cuando utilizamos los lentes del enfoque territorial. Ser sensibles a las diferencias
territoriales y contar con herramientas analíticas para identificarlas y comprenderlas se
vuelve central para la promoción de procesos de desarrollo que apunten al equilibrio y la
cohesión territorial.
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