Curso de Posgrado
DESARROLLO OCAL EN AREAS METROPOLITANAS
Taller Instrumentos para el desarrollo local
Lo local como
componente
estratégico del
desarrollo
Apuntes del Taller Instrumentos para
el desarrollo local
Lic. Francisco M. Suárez
L a conceptualización del desarrollo ha
sido en sus comienzos reducida a una
perspectiva economicista que de hecho
fragmentaba la realidad en sus aspectos
físico-natural, institucional, social y como nivel educativo, tasa de ocupación,
económica para dar privilegio a este último.
Bajo el imperio de la visión del
reduccionismo económico el desarrollo era
medido a través de indicadores que
reflejaban el nivel de producción y
circulación de bienes y servicios escasos,
tales como el producto bruto interno, PBI.
El desarrollo entonces, se traducía como el
crecimiento de estos indicadores, a partir de
una ecuación elemental: desarrollo =
crecimiento. Esta visión consideraba que el
crecimiento de los factores económicos
produciría mecánicamente el “efecto
derrame” hacia los sectores marginados, y
que entre tanto la pobreza reflejaba el
distanciamiento entre la sociedad moderna y
la sociedad tradicional relegada.
Durante los años sesenta la problemática del
desarrollo se basaba en la discusión en torno
al "desarrollo versus subdesarrollo",
centrada en procesos a escala mundial o,
cuando menos, nacional. Hacia la década del
’70, en el ámbito de Naciones Unidas y de la
CEPAL, se planteó una revisión de la
estrategia internacional del desarrollo,
introduciendo el concepto de Desarrollo
1
Integral como producto de la constatación de
que “el crecimiento experimentado en las
variables económicas a menudo no ha dado
lugar a cambios cualitativo de importancia
equivalente en el bienestar humano y en la
justicia social” (CEPAL 1973 en Cardarelli,
Rosenfeld, 1991).
La concepción Unificada del Desarrollo
propuso conciliar los objetivos económicos
de crecimiento y los sociales para atenuar las
disparidades. Atendió a integrar en los
procesos de desarrollo a los sectores
llamados tradicionales, marginales y de
subsistencia, promoviendo su participación a
través de estrategias y técnicas denominadas
de animación. Comienza entonces a
comprenderse que los problemas sociales no
son subproductos de los problemas
económicos, sino que tienen una entidad
propia, multicondicionada por procesos
económicos y extraeconómicos.
Esta nueva mirada se vio reflejada en la
elaboración de indicadores de desarrollo que
evidenciaban el grado de integración social,
calidad de la infraestructura habitacional etc.
Estos indicadores podían ser utilizados tanto
para mostrar la matriz social y cultural en la
que se dinamizaban los procesos de
desarrollo, como para señalar los efectos
que estos procesos producían las políticas
económicas.
A partir la década del ´70, ante la crisis
energética, la amenaza del uso de la energía
nuclear, la pérdida de biodiversidad y los
innumerables eventos de contaminación y
degradación ambiental, la consideración de
las cuestiones ecológicas en los planes de
desarrollo comenzó a tornarse una
dimensión ineludible, surge entonces la
concepción del desarrollo sustentable.
En la actualidad, en un contexto donde la
llamada globalización, tiende a disminuir las
autonomías y a aumentar las interdepen-
dencias, acelerando exponencialmente la
interactividad entre agentes y territorios e
incrementando la brecha entre regiones
ganadoras y perdedoras (Boisier 1999); se
plantea la resignificación el rol de lo local
como punto de partida de procesos de
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desarrollo endógeno.
El debate local /global, convoca y produce
posiciones extremas. De Mattos (1989) por
su parte, señalan que los procesos de
desarraigo regional y sectorial de las
inversiones arremete con los procesos
socioeconómicos locales, imprimiéndoles
una dinámica que ya no le es propia ni
específica. Otras posturas, intentan destacar
conceptualmente algunas de las virtudes de
la comunidad local, como el acortamiento de
las distancias entre representados y
representantes, la intensificación de los lazos
de socialización, etc. Estas posturas han
difundido el valor de las pequeñas comunas
como espacio privilegiado de pertenencia,
de participación ciudadana y de
descentralización administrativa.
Una posición conciliadora y a nuestro
criterio más acertada, no podría obviar los
determinantes estructurales que imponen los
procesos de globalización de mercados, de
difusión tecnológica y de integración
supranacional, pero, tampoco podría
considerar a lo local como una simple
reproducción de estos procesos. En
definitiva lo local tiene su propia
especificidad, que responde a procesos
históricos particulares que son coproducidos
con las dinámicas supralocales.
Al asumir lo local un mayor protagonismo
en el despliegue de sus potencialidades, se
resalta la importancia del carácter endógeno
del desarrollo local, frente al concepto
tradicional del territorio como mero espacio
físico, soporte de opciones económicas y
sociales impuestas desde fuera, incapaces de
vertebrar el tejido social local y de promover
un desarrollo autónomo, equilibrado y
sostenible. La relevancia creciente del
espacio local ha otorgado a las
colectividades locales de un mayor
protagonismo en el despliegue de sus
potencialidades de desarrollo.
Algunas de las experiencias de desarrollo
local más significativas son: Emilia-
Romagna (municipios de Prato, Carpi y
Vigevano) en Italia; Mondragón, Alcoy,
Lebrija en España; Shanon, en Irlanda;
Morazán, León y Nueva Segovia en
2
América Central; Tilburg en Holanda; el
cantón de Jura en Suiza y la provincia de
Quebec en Canadá, Porto Alegre en Brasil.
La irrupción de lo local en el espacio
económico como variable que tiene un papel
determinante en el desarrollo, es uno de los
elementos clave de las nuevas políticas de
desarrollo económico y social,
promocionadas por los organismos de
cooperación internacional.
La tendencia al reconocimiento
internacional de éste enfoque como una de
las alternativas innovadoras para favorecer
un desarrollo humano sostenible, queda
reflejada en documentos oficiales de
cumbres internacionales auspiciadas por las
Naciones Unidas tales como:
• La Conferencia de Río 1992 sobre
Medio Ambiente y Desarrollo, en la
que se destaca la importancia del rol
de las autoridades locales en la
implementación práctica de los
contenidos de la Agenda 21.
• La Declaración Final de la Cumbre
Social de Copenhague 1995, la cual
subraya la importancia de la
“capacidad de las comunidades
locales en desarrollar sus propias
organizaciones y recursos y para
proponer políticas relacionadas con
el desarrollo social”.
• La Asamblea de Ciudades y
Autoridades Locales / Conferencia
Hábitat II, Estambul 1996, la cual ha
marcado el incremento del papel de
ciudades y autoridades locales en el
diseño e implementación de
políticas e instrumentos para la
promoción del desarrollo humano
sostenible en su ámbito territorial.
En la Argentina se destacan y promueven
dos tipos de experiencias de desarrollo local.
Por un lado, las de corte Cepalino, basadas
en la estimulación de entornos innovadores,
en el refuerzo del tejido asociativo local, y
en la mayor complejidad y desagregación de
tramas y cadenas productivas. En este tipo
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de experiencias se visualiza el territorio
como ámbito de competitividad sistémica y
se destaca el rol de las PyMES como
dinamizadoras de la economía. En este
sentido, un caso ejemplo muy citado y
estudiado es el de Rafaela, Santa Fe.
Por otro lado, se presentan un conjunto de
experiencias basadas en el diseño de Planes
Estratégicos, que desde un énfasis
principalmente urbanístico han puesto en
marcha significativos intervenciones
socioterritoriales en ciudades medianas y
grandes de la Argentina, tal como Córdoba,
Paraná, Bahía Blanca, Rosario, General
Roca, Cipolletti, Venado Tuerto, Sunchales,
Junín etc. Los procesos de planificación
estratégica que comienzan en la década del
´90 se convierten en instrumentos
participativo y democrático de organizar el
territorio. Surgen en las agendas de las
administraciones locales como consecuencia
de procesos de descentralización
administrativa, revalorización del rol de la
ciudad y del gobierno local, y de
fortalecimiento de la organizaciones sociales
de la comunidad (Catenazzi, Reese 2000).
La especificidad de lo local:
Cuando se pretende direccionar el desarrollo
desde abajo hacia arriba, a partir de los
recursos endógenos cobra sentido el
significado del lo local. La sociedad local
tal como señala Arocena (1995:20) es un
“sistema de acción sobre un territorio
delimitado, capaz de producir valores
comunes y bienes localmente gestionados”.
En este sentido, lo local no es un espacio de
estricta delimitación geográfica, su perfil es
más cualitativo que cuantitativo. Estas
cualidades se manifiestan en tres
dimensiones: el político institucional, el
socieconómico cultural y el físico ambiental
(Vapñarsky 1996; 146). Estas dimensiones
no son excluyentes pero deben ser
consideradas cuando se pretende identificar
un territorio de acción.
Desde el punto de vista político institucional
lo local es una unidad de gestión pública
muchas veces coincidente con el nivel
3
mínimo de desagregación del Estado: el
municipio. Esta perspectiva de lo local
resurge con fuerte vigor a partir de los
procesos de descentralización del Estado. En
estos procesos, los organismos centrales del
Estado transfieren funciones educativas,
asistenciales y de fomento local a las
administraciones públicas más pequeñas. Si
bien estos procesos implican una
transferencia de gastos no siempre
equiparables con la transferencia de los
recursos necesarios, implican también una
mayor autonomía y capacidad de gestión de
las administraciones locales. En esta línea de
pensamiento, algunos autores como Borja
(1987) ponderan las virtudes del espacio
local como ámbito de realización de la
democracia, destacando las posibilidades
que encierra como viabilizador de formas
de concertación social y de mecanismos de
desburocratización.
A nivel socioeconómico, toda sociedad
conforma un sistema de relaciones
constituida por grupos interdependientes.
Este sistema puede ser llamado sociedad
local cuando lo que está en juego en las
relaciones entre los grupos es principalmente
de naturaleza local. Dicho de otro modo, la
producción de riqueza generada en el
territorio es objeto de negociaciones entre
los grupos socioeconómicos, convirtiéndose
en el estructurante principal del sistema
local de relaciones de poder. (Arocena,
1995). Un territorio con determinados
límites es entonces sociedad local cuando es
portador de una identidad colectiva
expresada en valores y normas interiorizadas
por sus miembros, y cuando conforma un
sistema de relaciones de poder constituido
en torno a procesos locales.
Desde el punto de vista sociocultural lo local
es el espacio vivido, en el que se da la
interacción cotidiana o cuasi cotidiana de los
distintos actores sociales en los diferentes
ámbitos de socialización: familiares,
educativos, laborales, barriales, recreativos,
comunitarios, étnicos.
Todos estos ámbitos van constituyendo una
compleja red que da sentido, identidad a lo
local. En su vida cotidiana es probable que
el individuo comparta más de un ámbito
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local, situación que es muy común cuando
se trabaja en una ciudad y se vive en otra.
Pero hoy, más que en otros tiempos, estas
redes sociales de interacción cotidiana están
atravesadas por un gran contacto con el
ámbito global, sobre todo a través de los
medios de comunicación y de las redes
informáticas. Esto no necesariamente hace
que lo local pierda especificidad, más bien el
efecto es que lo local se expone y se
resignifica con más frecuencia. En la
medida que la identidad y la problemática
local son expuestas por y ante los medios de
comunicación, son también co-producidas
entre la sociedad local y los medios que las
comunican (García Canclini, 1995; 114-
116).
A nivel cultural, la pertenencia se expresa
en términos de identidad colectiva.
Consideramos que la identidad se afirma en
el continuidad y en el cambio y en su
devenir va marcando límites con otras
identidades (Barth, 1976). Para que exista
sociedad local distinta de otra es necesario
que el conjunto humano que habita un
territorio comparta rasgos de identidad en
común, sobre todo aquellos que remiten a la
auto referenciación geográfica. Al interior
de una sociedad local puede haber una
abanico de identidades heterogéneas, que
reflejen diferencias de clase, género, de
edad, étnicas etc., sin embargo en mayor o
menor medida comparten una auto
referenciación histórico-territorial. Ésta
capacidad de producir auto referencias local
e identidad colectiva territoriales, es un
elemento fundamental para contrarrestar y
reposicionarse ante las dinámicas de la
globalización que convierten al territorio en
sitios despojados de identidad y de los
procesos histórico culturales que le dieron
origen.
Un último aspecto, es el físico-ambiental.
Esta dimensión destaca que lo local está
delimitado por una serie de atributos físicos
(naturales o construidos) medianamente
uniformes que permiten la continuidad
territorial de actividades productivas, de
identidades colectivas y redes sociales. Esta
dimensión es el soporte de la dimensión
sociocultural y de la institucionalidad
política.
4
El desarrollo desde lo local
Cuando hablamos de Desarrollo Local
hacemos referencia a lo local como
proyecto político y como escenario
estratégico. Donde a partir de los recursos
endógenos territoriales, económicos,
políticos, sociales y culturales, se impulsan
procesos de cambios que sean reconocido y
percibido colectivamente como avances en
las condiciones objetivas de vida.
Consideramos que estos procesos apuntan a
construir de un andamiaje analítico y
propositivo que indague en cómo se
articulan los recursos endógenos en un
espacio territorial. Coraggio (1997) sugiere
el análisis de la combinación de tres
elementos: la competitividad en el marco
de una economía global, la gobernabilidad
bajo el paradigma de la democracia y la
sustentabilidad ambiental en un contexto de
alta degradación de recursos.
Un proyecto político de desarrollo local
tiene que plantear la capacidad de
redireccionar los procesos sociales que
generan situaciones de exclusión social,
degradación socioambiental, dependencia
cultura y política (como las relaciones que se
basan en la discriminación social, la
desautorización y desvalorización del
conocimiento popular, el clientelismo
político y otras)
No actúa sobre sino con las
contradicciones, antagonismos y conflictos
sociales. La capacidad de generar acuerdos
colectivos sobre intereses contrapuestos es el
gran desafío del desarrollo local. Estos
acuerdos debe reflejar la articulación de
recursos endógenos. La acertada
combinación de los componentes o capitales
(económicos, sociales, humano,
tecnológicos, políticos) configuran otro
capital particular y específico, el capital
sinérgico.
La propuesta del desarrollo local se base en
el supuesto de que hay voluntad de
articulación y que la articulación produce
sinergia. La articulación de los de los
diferentes capitales endógenos en un proceso
social complejo. Contribuyen a este proceso,
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la promoción de espacios colectivos de del conocer y el comprender en la

aprendizajes, la asociatividad y la mutua construcción y
construcción de poder social y político reconstrucción de intereses.
(Boisier 1999). Procesos “colectivamente
orientados hacia la búsqueda del
Desde nuestra perspectiva construir una futuro, y no hacia la definición del
propuesta de desarrollo desde lo local futuro” .(Healey, 1992). Una
plantea adoptar definiciones y orientaciones planificación con la “acción
como las siguientes (Landriscini, Suárez, comunicativa” como fuerza de
1998). entendimiento intersubjetivo, y de
reconocimiento recíproco
• Reconocer al “espacio“ como
(Habermas, 1989), “centrada en la
producto y resultado social, como
comunidad y basada en la
“realidad relacional”, en la que
comunicación libre y no
participan por un lado “cierto
coaccionada” (Newbrough, 1992,
conjunto de objetos geográficos,
1993). Al implementar esta forma
naturales y sociales, y por otro, la
de planificación se pierden las
vida que los produce y los anima,
seguridades derivadas de la
o sea la sociedad en movimiento”.
autonomía y asepsia técnica para
(Santos, 1990).
encontrase en la turbulencia del
mundo real, donde los distintos
• Reconocer un nuevo escenario
actores sociales despliegan sus
estratégico del desarrollo en el
intereses, recursos, capacidades,
que aparecen nuevas formas de
estrategias y poderes (Robirosa,
organización y gestión territorial,
1989: 429).
regiones, microrregiones,
localidades como territorios que
• Elaborar diagnósticos que partan
se organizan y reorganizan en la
de las cuestiones socialmente
complejidad, con flexibilidad, y
problematizadas y que consideren
elasticidad, en dinámicas
las dimensiones cualitativas y
tecnológicas y económicas que
cuantitativas para analizar cómo
vienen superando las fricciones
se desenvuelven las
del tiempo y la distancia, que
especificidades de lo local, en las
imponen homogeneidades, y
dimensiones político
plantean conflictos y tensiones
socioeconómico, cultural,
frente a la diversidad social.
ambiental y territorial. Ello
plantea la necesidad de relevar las
• Asumir el nuevo paradigma de la
características históricas;
planificación, flexible,
sociodemográficas,
participativo y comunicativo, que
ocupacionales, educativas; la
transita desde una perspectiva
trama asociativa comunitaria, el
comprehensiva hacia una más
sistema de actores sociales, las
estratégica, desde un enfoque
cuestiones socialmente
central a uno local y regional,
problematizadas; la disponibilidad
desde una visión “desde arriba”
y estado de los recursos
hacia una visión “desde abajo”, y
ecológicos, el uso del suelo; las
que aporte racionalidad para la
actividades productivas; y los
intervención del Estado en un
sistemas de toma de decisiones,
territorio específico. Paradigma
etc.
basado en la construcción de los
consensos, a partir de procesos
• Construir una estructura
interactivos que promuevan la
conceptual que integre la visión
discusión, el debate y el
sistémica y multidimensional;
pensamiento reflexivo, que
basada en la interdependencia de
potencian todas las dimensiones

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procesos: ecológico, económico,
sociocultural y político.
• Adoptar la conceptualización del
“desarrollo sustentable” que
incluye la dimensión social,
económica y ambiental; “un
desarrollo que satisface las
necesidades del presente sin
menoscabar la capacidad de las
futuras generaciones de satisfacer
sus propias necesidades, haciendo
hincapié en la solidaridad
intertemporal; el derecho al
desarrollo que debe ejercerse en
forma tal que responda
equitativamente a las necesidades
de desarrollo y ambientales de las
generaciones presentes y desafío contemporáneo, CLAEH, Universidad
futuras.” (Comisión Mundial para
el Medio Ambiente y el
Desarrollo, 1987, 1992).
• Reconocer en las
transformaciones operadas en la
relación Estado – ciudadanía, un
nuevo modelo, que supera la
matriz Estado céntrica, y que
aunque aún se está definiendo,
que tiene como característica
central una incorporación
diferente de las instancias
estatales subnacionales, los demás
sectores que componen la
sociedad y los actores
supranacionales. (Oszlak 1997).
En estas transformaciones se
identifican procesos de
descentralización y privatización
que implican nuevos sistemas de
decisiones, la presencia de nuevos
actores sociales con
comportamientos disímiles a los
tradicionales, con nuevas
percepciones y proyectos; y
espacios de gestión municipal y
local que enfrentan conflictos,
demandas y presiones de las
sociedades locales, producto de
procesos económicos que no
controlan, y una capacidad
limitada para asumir nuevas
funciones y responsabilidades.
6
• Entender que la gente tiene
derecho a codeterminar su propio
destino a través de la
planificación “desde abajo, crítica
y comunicativa”; y que las
comunidades pueden tener el
control de sus propias vidas y su
ambiente”; rescatando los
enfoques participativos como los
únicos válidos para un desarrollo
efectivo a largo plazo, en el que
debe intervenir el Estado y en el
que la sociedad civil debe ser un
firme actor que moldee la
planificación. (Friedman, 1987).
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LOS ACTORES DEL
DESARROLLO
LOCAL
Notas teórico-metodológicas para el análisis del
sistema de actores
Adriana Rofman
Los problemas como “cuestión
socialmente problematizada”
E l desarrollo local ha surgido como
modelo de acción estratégico para
hacer frente a los diversos problemas que
enfrenta una comunidad local apelando a los
recursos propios de ese territorio. En este
sentido, ésta es una propuesta de cambio
direccionada, puesto que se propone
encontrar vías de solución para los
problemas o carencias que preocupan a la
sociedad local.
El primer momento en la construcción
de una política de desarrollo local es, por lo
tanto, la identificación y caracterización de
la situación actual de la localidad o
territorio, organizada en función de las
problemáticas más graves, o más urgentes,
que aquejan a esta sociedad. Este
diagnóstico de la realidad local, por lo tanto,
no puede ser una descripción exhaustiva de
todas las condiciones sociales, políticas,
económicas, físico-ambientales, etc., de
dicha comunidad, porque se convertiría en
un trabajo casi infinito y poco útil para
planear estrategias de cambio. El
diagnóstico debe estructurarse en torno a
los ejes más críticos, aquéllos que la
sociedad identifica como “problemas”, y
la metodología del estudio debería orientarse
a comprender, fundamentar y analizar el
complejo de condiciones que afectan o son
impactadas por estos ejes problemáticos.
Es decir, si el problema central de una
comunidad es, por ejemplo, la pérdida de
8
puestos de trabajo por el achicamiento de la
actividad industrial local, el diagnóstico
debería concentrarse en estudiar los procesos
socioeconómicos que provocaron este
proceso de desindustrialización y sus efectos
en las condiciones de vida de la población
del lugar.
La identificación de los problemas es, valga
la redundancia, una cuestión problemática.
Porque estas condiciones que llamamos
“problemas” no son sólo datos objetivos,
sino que una determinada realidad asume un
carácter problemático cuando algún sujeto
social –individual o colectivo- logra instalar
esa perspectiva. A través de este proceso,
una necesidad, una carencia, un
desequilibrio, se vuelve una “cuestión
socialmente problematizada” ( Oszlak y
O´Donnell, 1976) , y así cobra visibilidad
su condición crítica.
Por ejemplo, lo que hoy se llama
subordinación del género femenino, no es un
fenómeno nuevo en la historia, pero sólo
comenzó a ser considerado como problema
social desde mediados del siglo XX, cuando
surgieron las primeras voces que señalaban
el carácter injusto de este sistema de
relaciones entre los géneros.
Para la identificación de un fenómeno social
como “cuestión problemática” no alcanza,
entonces, con los datos de la realidad. Es
necesario que ese fenómeno sea
“significado” como problemático. Esto
implica que no existe una única definición
posible de los problemas, y que cada uno
de los sectores involucrados en esta cuestión
tendrá su propia perspectiva acerca de los
términos en que se caracteriza la situación.
Es decir, la misma definición del
problema es un proceso sociopolítico de
interacción entre los distintos actores
interesados en la cuestión.
Siguiendo con el ejemplo anterior, hoy está
vigente el debate acerca de cómo
“significar” uno de los fenómenos que mejor
expresa las diferencias de género: la doble
jornada de trabajo – en el empleo y en el
ámbito doméstico- que cumple la gran
mayoría de las mujeres trabajadoras.
Mientras que desde el feminismo esta
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situación es caracterizada como una relación
de desigualdad en el marco de una estructura
de dominación, desde otros sectores se
insiste en que la responsabilidad femenina
en la atención del hogar y de los niños está
determinada por condicionamientos
biológicos, y por lo tanto no es vista como
una realidad inequitativa o discriminatoria.
Esta mirada puede ayudar a comprender
mejor otra problemática novedosa de la vida
urbana: la recolección informal de residuos,
el “cirujeo”. El debate en torno a cómo
intervenir en este problema se apoya en una
disputa acerca de cómo denominar a las
personas que se dedican a esta actividad:
para las empresas recolectoras de residuos –
interesadas en eliminar esta fuente de
competencia “desleal” – los cirujas son
definidos como una “mafia”; el estado local
los visualiza como un sector desprotegido y
vulnerable; mientras que los sujetos
dedicados a esta tarea se consideran a sí
mismo como trabajadores informales, lo que
pone de relieve el carácter económico de
esta actividad.
Por otro lado, estas cuestiones problemáticas
son expresiones de un proceso social
complejo y dinámico. La sociedad está en
permanente cambio, y los procesos de
transformación de las condiciones
estructurales – condiciones económicas,
sociales, políticas, institucionales e incluso
físico ambientales- dan lugar a cambiantes
configuraciones de la realidad social. Si se
acuerda en que este proceso está impulsado
por sujetos sociales, que pugnan por
orientar el desarrollo de los procesos
socioeconómicos en función de sus
intereses, se distingue un segundo nivel de
interacción entre los actores involucrados.
En este nivel, el objeto de la interacción no
está radicado en la lucha por la significación
del problema, sino que su objetivo es
incidir en la orientación efectiva del
proceso de desarrollo de las condiciones
objetivas de la realidad social. Cada uno
de los actores que está relacionado con la
cuestión apela a los recursos económicos,
de poder, de conocimiento, institucionales,
etc., que posee, para presionar a favor de una
resolución del problema que satisfaga más a
sus intereses.
9
Si se aplica esta perspectiva de
análisis al fenómeno del circuito de
recolección informal y reciclado de los
residuos urbanos, se verá que los distintos
actores pugnan por resolver este problema
de manera funcional a sus intereses: las
empresas recolectoras demandan que la
fuerza estatal reprima esta actividad pues les
reduce las dimensiones de su negocio; los
recolectores informales reclaman una mayor
protección legal y efectiva para su actividad
o políticas de promoción económica; el
estado local, que reduce así el costo de la
recolección y disposición de los residuos
pero deben enfrentar la presión de las
empresas recolectoras y de los vecinos que
protestan contra el desorden urbano, trata de
controlar el cirujeo a través de distintos
medios, como la concentración de la tarea de
reciclaje en espacios delimitados o el
control/protección clientelar de los
recolectores.
En tercer lugar, la implementación de
políticas o acciones destinadas a resolver el
problema pone en marcha un proceso de
cambio que produce distintos impactos en
los actores vinculados con la cuestión. La
intervención en una problemática significa
que cambian las condiciones y posiciones de
todos los sectores involucrados, y estas
transformaciones pueden ser tanto positivas
como negativas. Por lo tanto, se verifica aquí
un tercer nivel de interacción, relativo al
impacto diferencial del proceso de
desarrollo en los diferentes actores.
En este caso, una resolución del problema
del cirujeo orientada a la formalización y
protección social y legal de los recolectores
informales impactaría de manera muy
diferente en sus condiciones de vida que una
política de represión de la actividad.
En síntesis, la participación de los actores
sociales en los procesos de desarrollo puede
ser analizada en varios niveles:
interacción en torno a la
“significación” del problema: la
definición de la situación problemática es
en sí misma un espacio de interacción – más
o menos conflictiva- entre los diversos
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actores sociales que logran incorporar su
perspectiva en la agenda pública.
intervención en el proceso efectivo de
transformación de las condiciones
sociales: los distintos actores sociales son el
“motor” del desarrollo, en el sentido de que
los procesos de cambio son fenómenos
históricos, dinámicos, resultado de la
interacción entre los grupos o sectores que
conforman la sociedad.
el impacto diferencial de las nuevas
realidades: la dinámica del proceso de
cambio va impactando de manera
diferencial en los diferentes sectores y
grupos sociales, lo que supone nuevas
condiciones sociales, económicas, políticas,
etc., para estos sujetos. Puesto que la
historia no se detiene, este
reacomodamiento es también un fenómeno
en permanente movimiento..
Interacción y actores
El concepto de actores que sostiene estas
consideraciones hace referencia a un
espectro muy amplio de agregados sociales
con distinto nivel de organización o
conciencia de sí. En el término “actores”
se incluyen desde agrupamientos que sólo
pueden ser identificados de manera
objetiva, hasta grupos o instancias
sociales con un elevado grado de
identidad colectiva y formalización
institucional.
Es decir, un análisis de los actores
involucrados en el desarrollo local supone
considerar a los grupos sociales que
interactúan en los tres niveles antes
presentados: en el debate acerca de la
significación del problema, en la pugna por
la orientación del proceso y en el impacto de
los cambios. Los actores involucrados en
estos tres procesos son “conjuntos sociales “
con características muy diversas: algunos
pueden estar muy organizados y mostrar un
elevado nivel de conciencia de sus intereses
y de las estrategias apropiadas para
imponerlos –como , por ejemplo, las
empresas encargadas de la recolección de
residuos, o el movimiento feminista- ;
pueden consistir en un grupo social que tiene
un cierto nivel de autoidentificación pero no
ha podido organizarse como tal –los
10
recolectores informales de basura se
identifican a sí mismos como trabajadores,
pero sólo un pequeño grupo está involucrado
en instancias organizativas que buscan
defender sus intereses como sector-; o
pueden ser sencillamente agregados sociales
que se definen por su posición en la
estructura socioterritorial pero no han
desarrollado una conciencia de grupo o de
sus intereses sectoriales – como los vecinos
de una localidad que se ven afectados por el
desorden y la suciedad que produce el
cirujeo, para el primer caso, o el segmento
de mujeres trabajadoras, en el otro ejemplo-.
Si bien resulta difícil considerar “actores” a
segmentos sociales que no intervienen de
forma mínimamente organizada en el
proceso social, es necesario tomarlos en
cuenta en este momento del análisis de la
realidad local porque es posible que la
dinámica del proceso de desarrollo los
involucre de tal manera que se vean
impulsados a fortalecer su identidad y su
articulación interna. Por ejemplo, si una de
las estrategias imaginadas para intervenir en
el problema del cirujeo es instalar un centro
de reciclaje en un sector de la ciudad, los
habitantes de ese barrio deben ser
incorporados al análisis de actores aún
cuando no se identifiquen a sí mismos como
actores de esta problemática, porque es
probable que la implementación de esta
propuesta lleve a que un grupo de vecinos se
organice e intervenga efectivamente en el
proceso.
Esto es, el análisis de los actores que están
involucrados en una problemática debe
tomar en cuenta un amplio abanico de
agregados sociales, que pueden ubicarse
en algún punto de una escala entre estos
dos extremos:
los agrupamientos o sectores
definidos objetivamente en función de su
posición en la estructura socioterritorial
, entendiendo este último concepto en un
sentido también muy abarcador, como el
conjunto de estructuras sociales,
económicas, políticas , culturales,
territoriales, etc., que organizan a una
sociedad. Así , pueden ser considerados
actores sociales grandes agregados como
las clases sociales , los sectores
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productivos, los habitantes de una región ,
grupos de edad, de sexo, como también
grupos más acotados, como los
recolectores informales de la basura, las
mujeres trabajadoras con hijos pequeños,
por ejemplo.
los grupos subjetivamente vinculados
entre sí, con conciencia de su identidad
como segmento social y de los intereses
que sostienen, aunque adopten distintas
formas de consolidación institucional. En
esta categoría se pueden incluir a todas las
instituciones sociales y políticas y
particularmente el estado en sus distintos
niveles, así como a grupos más informales
nucleados en torno a identidades culturales,
entre muchos otros.
El esquema hasta aquí formulado supone
una perspectiva sociopolítica del proceso
de desarrollo de una cuestión socialmente
problematizada. Esto es, se propone un
modelo de análisis de la realidad local que
visualice a los actores tanto en relación a
una posible “tipología de posiciones que
ocupan en el sistema conceptualizado de
relaciones sociales” que conforman esa
problemática , como en cuanto “agentes
concretos”, individuos o grupos que
encarnan esas relaciones en la realidad
específica que se está estudiando. (Coraggio,
1987 /1996). Si el primer eje de análisis se
fundamenta en una concepción sobre la
estructura socioeconómica de esa localidad,
la segunda mirada supone una buena
comprensión de las relaciones políticas que
están modelando particularmente el
desarrollo de una determinada cuestión en
un territorio específico. Por ejemplo, el
análisis estructural puede identificar a
distintos sectores del mundo empresarial,
más ligados al mercado interno –como
pueden ser los productores de bienes de
consumo- o más vinculados al mercado
internacional – como los productores
agropecuarios, o los dedicados a los
intercambios financieros-; pero este estudio
debe ser complementado con un análisis más
concreto, que podría mostrar que los
productores agropecuarios están sosteniendo
al gobierno local – y en ese sentido, están
más comprometidos de lo que sugería el
primer análisis con el desarrollo local-
mientas que las empresas textiles de ese
11
lugar son en realidad centros de importación
y comercialización de prendas fabricadas en
otro país.
Por último, aplicar esta perspectiva de
análisis a los procesos de desarrollo local
obliga a formular algunas precisiones acerca
del concepto de interacción, puesto que la
dinámica de articulación de actores
constituye uno de los ejes metodológicos
fundamentales de este tipo de estrategias.
Las distintas matrices teóricas que explican
la estructura de relaciones sociales
privilegian diferentes sistemas de relaciones
sociales, algunas ponen el acento en las
relaciones de conflicto mientras que otras
sólo visualizan los vínculos que favorecen la
construcción del consenso social. Una
perspectiva más conducente debería tomar
en cuenta todas estas posibilidades,
considerando que el espectro de modos de
relación entre actores , o las formas de
vinculación que aquí se generalizan bajo
la denominación de “interacción” , abarca
un extenso abanico de modalidades que
van desde relaciones de conflicto y
contradicción, mecanismos de negociación
de intereses divergentes pero no
contradictorios, distintas formas acuerdo
y convergencia, alianzas más o menos
duraderas, etc.
El análisis de las modalidades de interacción
que protagonizan los actores locales debe
esforzarse por identificar las diversas formas
que asumen estas relaciones, por diversas
razones. La interacción a nivel local, donde
intervienen desde grandes agregados
sociales hasta organizaciones y persones
individuales , cuyo lugar en la estructura
socioterritorial y el sistema de intereses no
es necesariamente unívoco y puede variar
por causa de microprocesos locales, suele
ser más rica y más compleja de lo que un
marco teórico general puede suele
considerar. Por esta razón, el sistema de
relaciones sociales en el espacio local es
sumamente cambiante y dinámica, por lo
que un vínculo que es muy conflictivo en un
momento , puede convertirse en un acuerdo
negociado entre los contendientes.
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El análisis de actores en el diagnóstico de
la problemática local
El conjunto de elaboraciones teóricas
desarrollado en los párrafos anteriores tiene
por objeto fundamentar algunas
postulaciones de orden más metodológico en
referencia al análisis de actores que debe
formar parte del diagnóstico de la
problemática local.
I- Analizar la problemática en el
marco del sistema de actores: se
desprende de esas ideas que el problema
que se ha identificado como fundamental
del territorio no puede ser pensado en
abstracto, sin vincularlo con el sistema
de actores que intervienen en su
definición, participan en su desarrollo y
son impactados por las distintas
resoluciones –estructurales o estática, que pueda ser elaborada de
coyunturales- que se van construyendo.
El diagnóstico debe considerar al amplio
espectro de actores que están –y estarán-
involucrados en el desarrollo de la
cuestión, porque la dinámica
sociopolítica –esto es, las posiciones que
adopten los distintos actores- es el factor
principal del éxito o fracaso de las
estrategias de desarrollo local.
II- Considerar a los actores
locales y a los extralocales: al trabajar
sobre el desarrollo local, hay que
considerar a todo el sistema de actores
que están involucrados en la problemática
local, así sean actores locales o
extralocales. Por actores locales nos
referimos a “individuos, grupos o
instituciones cuyo sistema de acción
coincide con los límites de la sociedad
local “ (Arocena, 1995), es decir, se trata
de aquéllos actores cuyo su ámbito de
acción coincide con la escena local. Los
actores extralocales serían las
organizaciones que tienen su sede en
otro lugar –una ciudad más
importante,o en los países centrales-,
pero su acción produce fuertes
impactos en la vida local. El proceso de
globalización ha acentuado el papel que
juega este segundo tipo de actores,
instituciones tanto económicas como
políticas cuyos principales decisores están
12
localizados lejos de la escena local pero
toman decisiones que afectan las
condiciones de desarrollo de la región o
localidad. En la fase de planificación e
implementación de los programas de
desarrollo local será más difícil contar con
las participación de los actores
extralocales, quienes pueden tener
intereses opuestos al desarrollo local, pero
este riesgo justifica especialmente la
relevancia de estudiarlos – y prever sus
respuestas- en la etapa de diagnóstico.
III- El desarrollo de la cuestión, y por
lo tanto el posicionamiento de los
actores, es un proceso histórico y
dinámico. La caracterización del sistema
de actores , y de las posiciones que asume
cada uno de ellos en relación a la
problemática local no es una fotografía
manera definitiva al inicio del
diagnóstico. Esta configuración estará en
permanente cambio durante el proceso de
desarrollo, tanto en sus
condicionamientos objetivos como en el
mapa de posiciones políticas que
sostengan los actores.
En cuanto a lo primero, puesto que un
proceso de desarrollo es ante todo un
proceso de cambio social, es de esperar
que se transformen las condiciones
sociales, económicas, políticas, etc. que
dieron origen a la problemática, tanto
gracias a la implementación de estrategias
de resolución de la misma,- acciones de
nivel local- , como por otros procesos
originados en otras esferas o cuestiones –
principalmente de carácter extralocal-.
En cuanto a la dinámica sociopolítica,
debe recordarse que la misma definición
de la cuestión – y de las políticas que
deberían aplicarse para resolverla- es un
proceso político de lucha por la dirección
de dichas estrategias de resolución. Este
es un proceso con una temporalidad
propia, donde cada una de las posiciones -
acciones, declaraciones, medidas- que
toman los distintos actores construyen un
nuevo “acto” de la historia que resitúa a
los actores en un nuevo escenario.
Por lo tanto, la configuración de actores –
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quiénes son, cómo están afectados, qué estrategias de negociación y

intereses defienden- no es una imagen
estática, sino que debe ser considerada
como un esquema flexible y adaptable a
una realidad cambiante
IV- El peso diferencial del actor
estatal: los actores involucrados en la
problemática no tienen el mismo peso en
la resolución de la cuestión. La fuerza de
las decisiones de cada uno depende de
varios factores, entre los que se destacan
-el sistema de poder que organiza esa
sociedad , y la estructura socioeconómica
en donde se asienta ese sistema
-el grado de institucionalización del actor
, ya que no tiene el mismo peso político
una manifestación espontánea de personas
que un grupo institucionalizado, con
instancias de representación formalizadas
y reconocidas. En esta escala de poder ,
las intervenciones del estado, así sea
local, provincial o nacional, tienen un
peso muy especial, tanto por el poder de
coacción que legitima la acción estatal,
como por la cobertura –social y
geográfica- de sus intervenciones. La
toma de posición por parte del estado
en el desarrollo de una cuestión,
usualmente expresada en la
implementación de determinadas
políticas, constituye, por lo tanto, un
“nudo” en este proceso social . ( Oszlak
y O’Donnell, 1976)
V- Distinguir entre el análisis del
conflicto y la promoción de políticas de
concertación: esta perspectiva supone
que las relaciones que se establecen entre
los actores son predominantemente
conflictivas, puesto que se apoyan en la
defensa de intereses objetivos y subjetivos
propios de cada actor. Esta lectura de la
realidad permite formular un análisis
correcto de los actores involucrados en
la problemática local, lo que constituye
un componente fundamental de un
diagnóstico apropiado. La promoción de
las estrategias de desarrollo local se
sitúa en un momento diferente, donde
una adecuada consideración de las
posiciones e intereses de los actores
debería ser la base para la aplicación de
concertación. La propuesta del desarrollo
local supone que es posible encontrar los
puntos de coincidencia en un desarrollo
de la sociedad local que beneficie a todos
los actores locales – aunque no a todos
por igual y quizás vaya en contra de los
actores extralocales- , a través de la
construcción del capital sinergético.
Por otra parte, el momento del
diagnóstico y el de la implementación de
políticas también se distingue en cuanto a
los actores involucrados, ya que en la
etapa del análisis es necesario considerar
a todos los actores que intervienen –o
pueden intervenir – en el desarrollo de la
problemática; mientras que la etapa de la
gestión de las políticas se apoyará en una
instancia de articulación de actores más
restringida, que será conformada de
acuerdo a las condiciones sociopolíticas
específicas de la región o localidad.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
AROCENA, José. El desarrollo local. Un
desafío metodológico. CLAEH – Nueva
Sociedad. Montevideo, 1995
CORAGGIO, José Luis Diagnóstico y política
en la planificación regional en
Territorios en transición, Ed. Ciudad, Quito,
1987; y en Hintze, Susana (comp) Políticas
sociales. Contribución al debate teórico
metodológico. CEA-CBC, Buenos Aires, 1996
OSZLAK, Oscar y O’DONNELL, Guillermo.
Estado y políticas estatales en América Latina.
Hacia una estrategia de investigación. Revista
venezolana de planificación, Caracas, 1976

13
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LAS
HERRAMIENTAS
CONCEPTUALES Y
METODOLÓGICAS
DE LA
PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA
Adriana Rofman
Metodología de planificación y
objetivo de la intervención
D esde el campo de la planificación
social se han construido, en los
últimos años, muchas y muy variadas
metodologías de trabajo para guiar la
programación de actividades en las
intervenciones sociales. Estos distintos
marcos metodológicos dan lugar a un amplio
espectro de instrumentos y técnicas , cuya
diversidad permite visualizarlos como una
“caja de herramientas” disponible para
implementar cualquier tipo de intervención.
Sin embargo, la relación entre metodología y
técnicas es más estrecha de lo que aparece
en las propuestas de este tipo, ya que el
modelo metodológico que orienta la acción
indica el tipo de técnicas o instrumentos que
se pueden utilizar, y todo este diseño
metodológico está fuertemente vinculado
con los objetivos estratégicos de la
intervención.
Apoyado en este supuesto, que enmarca la
metodología de planificación y las técnicas
específicas de intervención en un modelo
general de desarrollo, este texto se propone
exponer y analizar algunos modelos de
14
planificación que se aplican actualemente en
la promoción del desarrollo local.
Planificación estratégica del desarrollo
local
El modelo del desarrollo local surge en el
campo de las políticas de desarrollo como
una estrategia cuestionadora del formato de
la planificación tecnocrática, que se limita a
aplicar instrumentos cientificistas sobre una
realidad que supone estática y maleable. La
planificación “normativa” , en palabras de
Matus, ( 1983 , 1985) concentra la mirada en
la situación objetivo – la norma, el “deber
ser”- , dando por descontada la capacidad y
eficacia de los instrumentos técnicos para
producir esa nueva realidad deseada. Esta
lectura crítica de la planificación tradicional
señala las deficiencias de los presupuestos
metodológicos que fundamentaban la
planificación tradicional , y propone una
metodología novedosa que redefine también
el andamiaje de instrumentos y técnicas
utilizados
La estrategia de intervención que lleva
implícita el modelo de desarrollo local
radica en la ampliación de la capacidad
sinérgica de un territorio, es decir, el
fortalecimiento de las capacidades locales a
través de un proceso de articulación de
actores y recursos que permita un mejor
aprovechamiento de las potencialidades de
cada uno.
La propuesta metodológica que se condice
con esta estrategia, es la planificación
estratégica, un modelo de intervención que
toma en cuenta la “turbulencia e
impredictibilidad” de la realidad social. Esta
perspectiva pone en cuestión la confianza en
la capacidad de los instrumentos técnicos
para modelar los procesos sociales , desde
dos ejes:
un cuestionamiento metodológico a la
eficacia del paradigma de la planificación
normativa
una revisión de la concepción de la
realidad social, que comienza a considerar
que en cada escenario de intervención se
mueve un complejo sistema de actores
sociales que persiguen intereses distintos y
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que al intervenir, van modificando ese
escenario. ( Robirosa, et al, 1990)
En esta línea, Matus plantea la superación
de la planificación normativa por un
modelo de “planificación situacional”, que
concibe a la norma –el deber ser- como la
orientación direccional en torno a la cual es
necesario construir las condiciones de su
viabilidad –el puede ser-. Así, el método de
planificación es “ un proceso sistemático
de discusiones que realiza un actor para
tomar decisiones fundadas que preceden y
presiden su acción” ( Matus, 1983)
Esta definición de la planificación, que
Matus denomina “situacional” pero que
es la base teórica de los que hoy se llama
“estratégica” , da cuenta de la riqueza
metodológica de este nuevo modelo, ya
que:
al hablar de “proceso de discusiones”
, cuestiona el modelo tecnocrático y
propone una visión sociopolítica y
dinámica de la planificación. Más
precisamente , Matus afirma que la
planificación “es un juego de lucha social
donde varias fuerzas sociales compiten
por imponer sus programas
direccionales”
el término “sistemático” supone que
la planificación es también un proceso
guiado por lineamientos metodológicos,
que lo diferencian de la dinámica más
inorgánica que caracteriza a los procesos
políticos.
combina lo normativo con lo estratégico,
al señalar que se toman decisiones que
“preceden” – es decir, están orientadas
hacia un objetivo – y “presiden” – es
decir, organizan estrategias de
intervención.
Traducir esta definición conceptual a
lineamientos operacionales implica
formular cuidadosamente el esquema de
procedimientos y técnicas que se
utilizarán para elaborar el plan de
desarrollo.
En primer lugar, el carácter sociopolítico
del proceso de planificación plantea un
desafío importante: cómo orientar la
dinámica de interacción de los actores
15
involucrados en un sentido constructivo, en
un camino que contenga los conflictos que
surgen de la toma de decisiones en un
marco de acuerdos mínimos y en una
dinámica de trabajo que asegure el logro
del objetivo principal del proceso de
planificación: la formulación de un plan
de trabajo deseable y viable.
Es decir, es necesario encontrar los
instrumentos de intervención que
permitan diferenciar el proceso de
planificación estratégica de la dinámica
propia de la lucha política. La lógica
política supone un conjunto de estrategias
, posicionamientos, enfrentamientos y
alianzas que cobran sentido en función
del objetivo de acceder al poder politico ,
imponer las perspectivas de cada grupo
en la toma de decisiones sobre cuestiones
específicas, o incluso obtener ventajas
particulares de la implementación de
determinadas políticas. La “metodología”
que orienta las acciones en el campo de la
acción política no está asentada sobre un
conjunto de procedimientos
sistematizados , ya que si bien está
enmarcada en la reglas propias del
sistema democrático, las estrategias o las
prácticas de cada actor son aprendidas o
inventadas en la misma acción política .
Los actores –partido político,
organización, etc.- conocen bien cuáles
son sus armas y sus mejores técnicas. La
planificación estratégica, en cambio, es
una metodología de intervención que está
apoyada en algunas normas y
procedimientos específicos, que han sido
sistematizados y pueden ser aplicados –
con sus correspondientes adaptaciones a
las distintas realidades socioterritoriales-
en diversos sitios o experiencias.
Los procedimientos que facilitan la
construcción de la viabilidad del plan de
desarrollo consisten fundamentalmente,
en un conjunto de mecanismos para
organizar la participación de los distintos
actores involucrados en la problemática
socioterritorial. Esto es, esta metodología
debe:
ƒ orientar la identificación y
caracterización de los actores
ƒ definir las instancias de participación
más apropiadas para cada actor o
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conjunto de actores
ƒ diseñar dinámicas de interacción que
aseguren una participación efectiva e
igualitaria de los distintos grupos.
En segundo lugar, el carácter técnico y
sistemático del proceso significa que la
elaboración de un plan de desarrollo
socioterritorial debe apoyarse en un
conocimiento profundo, correcto y
apropiado de la realidad sobre la que se
desarrolla la intervención.
Si bien el conocimiento científico, y más
aún, el estudio de los fenómenos sociales
hace ya tiempo que ha abandonado las
pretensiones de objetividad absoluta,
tampoco es absolutamente confiable la
perspectiva necesariamente parcial y
subjetiva que los diferentes sectores
sociales tienen acerca de una
problemática que los involucra. Por lo
tanto, esta metodología da importancia a
los procedimientos de elaboración del
estudio sobre la realidad local, que tome
en cuenta los puntos de vista y las
miradas de los actores participantes , pero
que también incluya información
producida de acuerdo a parámetros
científicos.
En síntesis, la planificación estratégica
consiste en un complejo proceso que
combina aspectos sociopolíticos con
componentes técnico-científicos, e intenta
apoyarse en una metodología de
intervención que articule mecanismos
propios de ambas lógicas . Ello permitiría
construir una dinámica de trabajo que se
aleje del peligro de someter la planificación
a una sola de estas lógicas; es decir, que la
elaboración de un plan de desarrollo no se
restrinja a un formato tecnocrático pero que
tampoco quede librado a una competencia
política cada día más aguda y menos
constructiva.
Momentos o etapas de la planificación
estratégica
El proceso de la planificación estratégica
puede ser organizado, según Matus, en
cuatro momentos: ( Matus , 1985)
16
ƒ Explicativo: cuando se indaga sobre
las oportunidades y problemas que se
enfrentan y se intentan explicar las
causas que lo generan
ƒ Normativo: cuando se diseña cómo
debe ser la realidad o la situación
ƒ Estratégico: cuando se pregunta
acerca de cómo construir viabilidad a
ese diseño normativo
ƒ Táctico-operacional: cuando se
programan las actividades, el cálculo
que orienta los pasos que se dan día a
día
Estas instancias son concebidas como
“momentos” y no como “etapas”, porque
no forman una cadena sucesiva de
acciones, sino que la planificación
estratégica consiste en un permanente
recorrido entre los distintos momentos. El
momento normativo, la idea de cómo
debería ser la realidad es lo que permite
identificar el problema –las situaciones
que no se ajustan a la realidad deseada- y,
por lo tanto, formular las actividades del
momento explicativo. A la vez, este
diagnóstico sirve para redefinir la
situación objetivo, ya que informa sobre
las posibilidades y limitaciones del
proceso de cambio. Las tareas del
momento estratégico –la formulación y la
generación de consenso en torno a los
objetivos estratégicos- se apoyan,
evidentemente, en los productos de los
momentos anteriores; pero a la vez
determinan las condiciones de posibilidad
del desarrollo y contribuyen a incorporar
otras perspectivas en el diagnóstico
inicial. Por último, la programación de
actividades , propia de la etapa táctico-
operacional, requiere una permanente
evaluación y confrontación de los logros
con los productos de los momentos
anteriores.
Por ejemplo, imaginemos que una
comunidad identifica como problemática
relevante los problemas de salud que los
afectan como resultado de la
contaminación de las napas de donde
extraen el agua. Esta caracterización es
tanto normativa –en la misma
formulación aparece la idea acerca de
cómo “debería ser” el estado de salud de
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la localidad- , como explicativa, ya que
ofrece una explicación respecto de las
causas que provocan las enfermedades.
La elaboración del momento estratégico
podría resultar, por ejemplo, en la
propuesta de acordar con el municipio y
la empresa proveedora de agua corriente
la extensión de la red de agua, lo que
plantea inmediatamente la cuestión del
costo que implicaría, para cada vecino, la
instalación de agua corriente. Esta nueva
configuración da lugar al momento
táctico-operacional – negociar con la
empresa y con el municipio- , así como al
momento explicativo –estudiar las
condiciones económicas de la población-
y, por lo tanto, a una nueva elaboración
normativa, referida a la provisión de agua
seguro a precios accesibles.
En este sentido, esta modalidad de
planificación es a la vez un modelo de
gestión, porque no se detiene en la
formulación del plan, sino que supone
también el acompañamiento a la
implementación de las acciones y una
constante revisión de los presupuestos que
resultaron de los momentos explicativo,
normativo y estratégico.
El momento explicativo: el diagnóstico
El estudio sobre la realidad local que
habitualmente se llama diagnóstico puede
también concebirse como el resultado del
momento explicativo de la realidad local.
Este diagnóstico de la situación actual –
que, como se señalaba previamente, no
finaliza en la etapa de preparación del
plan- debe cumplir con varios requisitos
para servir a los fines de la planificación
estratégica:
ƒ pertinente: los resultados del estudio
deben permitir comprender la
problemática socioterritorial señalada
como objetivo principal de
intervención del plan de desarrollo,
dando cuenta de toda la complejidad
de la misma – causas, efectos, factores
intervinientes, etc.- y construida con
información apropiada , comprensible
y referida a las variables e indicadores
17
formulados. No resulta de gran
utilidad la compilación de un extenso
conjunto de estadísticas, que permiten
armar una “fotografía” del lugar,
pero no explican los procesos que
generan la situación definida como
problemática. Es decir, no es una
descripción general de la realidad
local, sino que debe dar cuenta de la
“situación inicial “ en relación con
“situación objetivo”, lo que supone
definir un modelo teórico del
contenido del diagnóstico y determina
la construcción o la selección de las
variables y la definición de la
metodología.
Siguiendo con el ejemplo anterior,
para comprender este fenómeno no
tiene sentido preparar una
compilación de estadísticas
socioeconómica de la localidad, sino
que el diagnóstico debe profundizar
en el análisis del impacto de los
factores ambientales en el estado de
salud de la población, focalizando
particularmente en las enfermedades
de origen hídrico. También se cabría
estudiar la política de provisión de
servicios públicos que rige en esa
localidad y la capacidad de pago del
servicio que tiene la población local,
entre otros procesos ligados a esta
problemática.
ƒ eficaz: la eficacia de un instrumento
está íntimamente ligada a los
objetivos que se propone servir. En
este caso, la construcción de un
diagnóstico sobre la problemática
local tiene por objeto conocer la
problemática en su complejidad,
servir de base para la formulación de
cursos de acción y construir una
visión compartida de la realidad y de
los objetivos de la acción. Por lo tanto,
su eficacia radicaría en su capacidad
para dar cuenta de la realidad y para
concitar el compromiso de la sociedad
local en el plan.
Puesto que el punto de partida para el
desarrollo de la localidad es esta
preocupación por el estado de salud
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de la población y su relación con la
contaminación del agua, el
diagnóstico debería, por ejemplo,
producir y difundir información clara
y comprensible acerca de los riesgos
sanitarios del agua contaminada.
ƒ confiable: la confiabilidad del
diagnóstico, radica, en buena medida,
en la aplicación de la metodología de
investigación científica en el
relevamiento de información y
análisis de los datos. Es decir, supone
un cierto nivel de conocimiento
teórico acerca de los procesos que se
investigan, y un correcto análisis de
los resultados empíricos
Siguiendo con el caso hipotétic,
resulta imprescindible, por ejemplo,
relevar información científica acerca
del impacto sanitario de la
contaminación hídrica, conocer con
precisión el sistema de provisión de
agua y el estado de la misma en los
distintos barrios u hogares de la
localidad, etc.
ƒ representativo de la perspectiva de los
actores: puesto que el diagnóstico es el
instrumento que ayudará a orientar la
acción, su contenido debe intentar
representar las concepciones de los
distintos sectores involucrados. Es
evidente que este requisito nunca
puede ser cumplido en forma total -ya
que es altamente probable que en la
sociedad existan perspectivas
antagónicas dificilmente conciliables ,
o que los resultados del estudio
técnico científico no coincidan con las
concepciones predominantes en la
población- pero constituye la
condición que permite iniciar la
construcción de consensos en torno
del plan de desarrollo. Si el
diagnóstico no toma en cuenta la
visión de sectores relevantes de la
sociedad local, va a ser difícil que el
programa de acción cuente con su
apoyo.
Las experiencias y los conocimientos
de los distintos sectores – los vecinos,
los poceros, la empresa proveedora de
18
agua corriente, el estado local y
regional, entre otros- pueden aportar
información muy relevante para este
estudio; y la valorización de este
aporte promueve el compromiso de
los actores con el plan de desarrollo.
El conjunto de condiciones antes
enunciadas forman parte del modelo de
planificación estratégica que puede
aplicarse a todo tipo de organizaciones o
campos de intervención. Un diagnóstico
orientado con una perspectiva de
desarrollo local requiere algunos
ingredientes suplementarios.
El primero de estos contenidos específicos
tiene que ver con la estrategia de
fortalecimiento del capital sinérgico que
plantea una política de desarrollo local: el
diagnóstico necesita incluir una
evaluación de las potencialidades del
entorno socioterritorial. Es decir, debe dar
precisiones acerca de la potencialidad de los
factores y recursos relevantes para el
territorio: no sólo debe producir
información sobre la situación actual del
territorio en los aspectos o procesos
relacionados con la problemática central,
sino que también debe evaluar la
“capacidad de desarrollo” de dichos
factores.
Por ejemplo, debe informar sobre la
capacidad del presupuesto municipal
para financiar la extensión de la red de
agua; sobre las potencialidades de las
instituciones locales para servir de centros
de capacitación sobre el tema; o sobre la
disponibilidad de los centros de salud
para actuar en la atención y prevención
de enfermedades de origen hídrico, entre
otros.
Este señalamiento acerca de la relevancia
de evaluar la potencialidad de desarrollo
de los distintos factores y recursos del
territorio no debería oponerse al requisito
de pertinencia, que plantea focalizar el
estudio en torno a la situación
problemática.
En segundo lugar, la perspectiva del
desarrollo local ha puesto de relieve que
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todos los procesos sociales - y por lo tanto,
también los procesos deficitarios, o
injustos, o negativos- tienen una dimensión
territorial. Puesto que estas situaciones que
se definen como problemáticas están
localizadas en un territorio, su cadena de
causalidad, sus impactos y otros factores
intervinientes pueden ser analizados
espacialmente, de donde resulta que las
situaciones problemáticas están dando
cuenta de la existencia de un complejo
proceso socioterritorial. La apuesta del
desarrollo local es encontrar las vías de
solución con los recursos propios del
lugar, lo que significa adoptar la
perspectiva socioterritorial también para
el proceso de cambio. Por lo tanto, el
desafío del diagnóstico del desarrollo local
es dar cuenta de la trama de procesos
socioterritoriales que sustentan la situación
problemática e identificar los recursos
socioterritoriales que , aún cuando no estén
directamente relacionados con ese
problema, cuya potenciación puede
contribuir a resolver.
En el caso expuesto cabría estudiar las
características físicas y ambientales de
los recursos hídricos de la región,
identificar las fuentes de contaminación,
estimar el costo de extender la red de
agua desde la localidad más cercana,
localizar los centros de salud y otras
instituciones que intervienen en la
prevención y estimar su potencialidad,
etc.
En tercer lugar, puesto que el motor de
los procesos de desarrollo local es
fundamentalmente la articulación de
actores, el análisis de los actores es un
componente crucial del diagnóstico. Las
indicaciones antes formuladas también
rigen para el análisis de actores. No sólo
es necesario asegurar la pertinencia del
estudio, tomando en cuenta y analizando
en profundidad el sistema de actores que
está efectivamente involucrado en el
desarrollo de la situación problemática (
Rofman, 2001), sino que además cabría
considerar las potencialidades del conjunto
de actores –organizaciones, instituciones,
individuos, sectores sociales- que
constituyen el entorno socioterritorial de la
19
problemática.
Por último, como se decía previamente, la
producción de conocimiento es a la vez un
proceso comunicativo, que busca
incorporar a los distintos actores en el
proceso, como mecanismo para la
construcción de la viabilidad. La
participación de los actores en el momento
explicativo puede asumir distintas formas:
diferentes grupos de actores pueden tomar
parte en la identificación de la situación
problemática, en el relevamiento y
producción de la información, en el análisis
de los resultados, o en la difusión de las
conclusiones. Además, la participación en
este estudio implica una suerte de
experiencia de “autoconocimiento” de la
sociedad local, lo que contribuye a fortalecer
la identidad territorial y prepara el camino
para un mayor consenso en la identificación
de los objetivos estratégicos. Así, la
elaboración de un diagnóstico participativo
significa para los actores sociales
involucrados una primer instancia de
aprendizaje colectivo: aprendizaje sobre la
realidad que viven cotidianamente y sobre
las prácticas de construcción colectiva de
acuerdos y consensos.
Las definiciones acerca de quiénes y cómo
participan en el diagnóstico son decisiones
de índole político y metodológico, que
dependerán de las condiciones sociopolíticas
del territorio así como de los fundamentos
teórico-metodológicos del estudio.
Metodologías de diagnóstico
El marco metodológico que guía la
realización del diagnóstico está relacionado
con las decisiones políticas y metodológicas
antes mencionadas. Existen diferentes
diseños metodológicos actualmente en
discusión , cuyas diferencias fundamentales
tienen que ver con el lugar que se asigna a la
participación de los actores –desde
diagnósticos estrictamente participativos
hasta investigaciones científicas- y con el eje
de análisis que delimita el estudio – acento
en el territorio o en la situación problemática
-
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En los párrafos siguientes se representa una
somera descripción de algunos de los
modelos metodológicos que actualmente son
aplicados en los procesos de planificación
estratégica del desarrollo local. Para una
mejor comprensión estas metodologías están
agrupadas en tres categorías, fundadas en los
criterios enunciados en el párrafo anterior,
pero debe remarcarse que esta clasificación
no supone alternativas excluyentes. La
mayoría de las experiencias de planificación
estratégica apela a fundamentos teóricos y
técnicas de las distintas metodologías,
puesto es la realidad sociopolítica y
socioterritorial de la ciudad o región la que
determina los requerimientos metodológicos
particulares de cada caso.
a) Análisis de la problemática
socioterritorial
Esta metodología presupone que un
programa de desarrollo tiene su origen en la
identificación de una situación problemática,
cuya comprensión requiere de un análisis
socioterritorial. Ello plantea la necesidad de
tomar en cuenta la complejidad de la
problemática, por lo que el relevamiento de
información deberá combinar técnicas
participativas con otras propias del método
científico.
A continuación se señalan los principales
procedimientos y componentes que dan
cuerpo a esta metodología:
ƒ Identificación y caracterización de la
problemática
En este esquema, el análisis de la realidad
local se basa en un marco teórico previo, que
organiza los procesos y fenómenos de la
realidad estudiada en una trama de
determinaciones que permite comprender
la complejidad de la cuestión plantada
como problemática. Esta perspectiva pone
de relieve que los problemas no son
situaciones aisladas, fenómenos negativos
que pueden ser “listados”, sumados
arbitrariamente en una lista de prioridades,
sino que están encadenados entre sí.
Es por ello que en esta propuesta el
diagnóstico se fundamenta en la
20
identificación de una problemática , no sólo
de uno –o varios –problemas. Con el
término “problema” el sentido común
denomina a las situaciones negativas, que
suelen ser percibidas como un conjunto de
dificultades no necesariamente vinculadas
entre sí; mientras que el concepto de
“problemática” hace referencia a esta
cadena de determinaciones que da cuenta
de los procesos fundamentales que
caracterizan a un territorio.
Por ejemplo, los resultados de las encuestas
de opinión pública muestran que la gente
señala una serie de problemas donde
generalmente “el desempleo”, “la situación
económica” y “la inseguridad” encabezan
la lista, pero no se indagan en las relaciones
entre estos fenómenos. Otra mirada de la
problemática de la inseguridad, por
ejemplo, pondría de relieve los procesos de
desintegración social, desocupación juvenil,
deterioro de la institución escolar y falta de
perspectivas para el futuro, entre otros, que
están en la base del incremento de la
violencia, así como las condiciones de
degradación urbano que no favorecen la
seguridad pública.
En ciencias sociales se habla de
“determinaciones” para hacer referencia a la
red de causas, efectos, factores
intervinientes, etc. que determinan o
condicionan la problemática, ya que los
fenómenos sociales no tienen una sola causa
ni producen un único efecto. Manteniendo
esta reserva epistemológica es posible, de
todas maneras, imaginar una red de
encadenamiento de procesos donde algunos
operan de manera causal , otros aparecen
como resultado de esa problemática, y
algunos otros fenómenos intervienen de
manera colateral, condicionando los matices
con que se expresa ese problema.
La técnica del “árbol de problemas “, ha
sido muy utilizada para esta formulación, ya
que permite visualizar gráficamente la
relaciones de determinación entre los
procesos. De esta manera , constituye una
herramienta muy valiosa para la elaboración
participativa del diagnóstico, ya que facilita
las intervenciones de todos los participantes
en el ejercicio en el proceso de construcción
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del diagnóstico.
Esta técnica ha sido descripta en numerosos
manuales y aplicada infatigablemente en
experiencias de planificación participativa.
De manera esquemática, consiste en lo
siguiente:
1°- Los participantes identifican el o los
problemas que afectan a una determinada
realidad –en este caso, un territorio- y los
escriben de manera clara y sintética en
grandes tarjetas
2°- El coordinador del trabajo va ubicando
cada una de las tarjetas en un panel central ,
a la vista de todos, organizándolas de
acuerdo a la relación que se identifica entre
los problemas: si son causas, se coloca la
tarjeta debajo de la otra, y si es efecto, se la
ubica más arriba.
Así, queda diseñado una especie de árbol ,
donde el tronco será el problema central, las
ramas serán los efectos y las raíces las
causas:
Efecto
Efecto
Efecto
Problema central
Causa
Causa
El riesgo que presenta esta técnica consiste
en una excesiva simplificación de la
problemática, puesto que no todos los
factores que intervienen son claramente
causas o efectos del problema. Por esta
razón, la construcción de esta imagen gráfica
de los procesos locales debería estar
acompañada de un estudio analítico y
fundado en información científica acerca de
dicha realidad.
ƒ Delimitación territorial
Como se señalaba previamente, esta cadena
de determinaciones no sucede en el aire,
sino que la problemática identificada está
situada en un espacio geográfico
determinado. Cada uno de los factores que
intervienen y de las situaciones que aparecen
como resultados de los procesos está
localizado en un lugar específico. La
planificación social tradicional da poca
importancia a la perspectiva territorial del
diagnóstico, ya que hace énfasis en la
consideración sectorial de los procesos.
Pero un diagnóstico que se proponga
fundamentar una política de desarrollo
local debe prestar especial interés a la
inserción territorial de los procesos
sociales, puesto que su intervención estará
orientada hacia un territorio específico.
Efecto
Efecto
Causa
Causa
Causa
Por ejemplo, para estudiar la problemática
de la inseguridad, se debería caracterizar
las condiciones habitacionales y urbanas de
la localidad, conocer la historia de su
conformación, estudiar la desintegración
territorial y las situaciones de fuerte
desigualdad social al interior de la
21
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localidad, identificar a las instituciones y
organizaciones que ofrecen espacios de
contención para los jóvenes, la jurisdicción
territorial de los organismos de gobierno,
etc.
No siempre es fácil formular esta
delimitación territorial, puesto que muchas
veces la realidad que se identificó como
problemática está presente en espacios tan
amplios que no se encuentran los límites –
por ejemplo, la cuestión del desempleo- , o
porque los distintos procesos que forman
parte de la problemática tienen diferente
inserción territorial – siguiendo el ejemplo
del desempleo: algunos factores son de
orden nacional, otros están vinculados con
fenómenos de la economía global, y otros
pueden estar ubicados en un territorio
fronterizo – . Esta complejidad no debería
ser ocultada en el diagnóstico, el estudio
debería dar cuenta de la relevancia de estos
distintas determinaciones territoriales ,
aunque focalizando el análisis de los
impactos en el territorio –ciudad, región,
etc.- donde se está iniciando el proceso de
desarrollo local.
ƒ Análisis de actores
El estudio de los actores que estarán
involucrados en el proceso de desarrollo
local es, como resulta evidente, un aspecto
indispensable a considerar en el diagnóstico.
Dado que las claves estratégicas del
desarrollo local radican en la
potencialidad de la articulación de
recursos y actores, el estudio sobre la
realidad local debería analizar en
profundidad la identidad, las capacidades
y los lazos existentes y potenciales entre
los actores. El diagnóstico debe considerar
al amplio espectro de actores que están –y
estarán- involucrados en el desarrollo de la
cuestión, porque la dinámica sociopolítica –
esto es, las posiciones que adopten los
distintos actores- es el factor principal del
éxito o fracaso de las estrategias de
desarrollo local.
Siguiendo con la propuesta metodológica de
organizar el diagnóstico en torno a la
situación problemática, la delimitación del
universo de actores a considerar está
22
también determinado por la cobertura de
dicha problemática. En otro texto se ha
desarrollado más detalladamente la
metodología ( Rofman, 2001). Allí se señala
que se debe considerar tres niveles de
intervención de los actores locales en la
problemática:
9 interacción en torno a la
“significación” del problema: la
definición de la situación problemática es
en sí misma un espacio de interacción – más
o menos conflictiva- entre los diversos
actores sociales que logran incorporar su
perspectiva en la agenda pública.
Por ejemplo, en el actual debate
público respecto de si la inseguridad es un
producto más de la desintegración social, la
difícil situación económica, la falta de
futuro, etc., -argumento sostenido por las
instituciones que trabajan con jóvenes
populares- o es el resultado de la debilidad
de las fuerzas estatales para controlar a
jóvenes delincuentes y drogadictos – planteo
de los organismos de seguridad- , está
presente una confrontación por la misma
definición de la problemática.
intervención en el proceso efectivo de
transformación de las condiciones
sociales: los distintos actores sociales son el
“motor” del desarrollo, en el sentido de que
los procesos de cambio son fenómenos
históricos, dinámicos, resultado de la
interacción entre los grupos o sectores que
conforman la sociedad.
Los dos actores arriba mencionados,
por ejemplo, implementarán acciones que
apoyen su interpretación de la problemática:
las organizaciones juveniles desarrollarán
proyectos para la creación de empleo o de
actividades recreativas para jóvenes y
reclamarán una mayor apoyo estatal del
sostenimiento de las escuelas; mientras que
las fuerzas de seguridad demandarán que se
refuerce la acción represiva.
el impacto diferencial de las nuevas
realidades: la dinámica del proceso de
cambio va impactando de manera
diferencial en los diferentes sectores y
grupos sociales, lo que supone nuevas
condiciones sociales, económicas, políticas,
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etc., para estos sujetos. Puesto que la
historia no se detiene, este
reacomodamiento es también un fenómeno
en permanente movimiento.
Siguiendo con el caso anterior, el
incremento en el financiamiento de los
servicios escolares o del accionar de las
fuerzas de seguridad planteará dos
escenarios diferentes, que dará lugar a la
reubicación de los actores en la disputa.
ƒ El relevamiento de información: los
datos como construcciones
conceptuales
Si el estudio a realizar pretende informar con
precisión acerca de las potencialidades de la
realidad local, seguramente se deberá
recurrir al relevamiento de datos secundarios
o a la producción de datos primarios.
Información secundaria es aquélla que ha
sido ya relevada y sistematizada en estudios
previos- como estadísticas, descripciones,
informes sectoriales, artículos periodísticos,
etc. - mientras que información primaria es
la producida por el investigador que está
realizando el diagnóstico – principalmente a
través de entrevistas y encuestas.
La información local puede ser cuantitativa
– expresada en cantidades- o cualitativa –
descripciones de fenómenos o procesos- ;
puede ser más “objetiva” – construidos con
criterios científicos- o más “subjetiva” –
información que expresa el punto de vista de
los actores- . La riqueza del diagnóstico
radica en la posibilidad de articular todos los
datos que se puedan obtener en una
descripción comprensiva de la realidad. Es
decir, los distintos tipos de información
deberían servir para conocer,
fundamentar, e incluso ilustrar, el análisis
de las problemáticas locales en toda su
complejidad. Por o tanto, no se trata de
privilegiar los datos estadísticos frente a los
relatos de los actores o las notas
periodísticas, sino de utilizar cada uno de
estos contenidos como fundamentación de
los procesos que el diagnóstico está
estudiando.
No cabe en esta presentación exponer
detalladamente las metodologías y técnicas
23
de la investigación social, puesto que están
extensamente en varios textos
especializados.1
Interesa, en cambio, poner de relieve que
este conjunto de técnicas de relevamiento
y sistematización de información sobre la
realidad social supone un proceso de
construcción conceptual de dicha
realidad. La metodología de investigación
consiste, justamente, en un conjunto de
mecanismos y reglas que guían la
elaboración de las variables, los indicadores
y las técnicas de relevamiento de datos que
permitirán sistematizar – y, en este sentido,
simplificar- la complejidad de los
fenómenos sociales.
Analizar una determinada problemática
significa jerarquizar algunos procesos
sociales y construir las herramientas que
nos permitan estudiar esos procesos desde
una perspectiva teórica particular. Es en
este momento, entonces, donde cobra
especial relevancia el marco teórico del
diagnóstico, porque esa concepción sobre la
realidad social constituye la base de
sustentación teórica de los instrumentos
metodológicos que se construyan para
conocer esta realidad, e incidirá, por lo
tanto, en la información que se releve
durante el estudio.
Por ejemplo, si la perspectiva de
análisis de la problemática de la seguridad
está apoyada en una comprensión sobre los
fenómenos de la desintegración social, las
variables e indicadores que se construyan
para estudiar esa realidad se referirán a las
distintas expresiones de la desintegración:
desigualdad económica, segmentación
territorial, acceso a la educación, etc. En
cambio, si la mirada está focalizada en el
aumento de la violencia, las variables será el
grado de inseguridad, y los indicadores
medirán fundamentalmente el índice y el
tipo de delitos, las características
demográficas de los delincuentes, etc.
1
Blalock, H. Introducción a la investigación social.
Amorrortu, Buenos Aires, 1982
Korn, Francis. Conceptos y variables en la
investigación social . Nueva Visión, Buenos Aires,
1984
Pardinas, F. Metodología y técnicas de investigación
en ciencias sociales , Siglo XXI , México. 1986
Giddens, Anthony. Sociología. Madrid. 1995
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b) Relevamiento de los recursos del
territorio
En esta categoría se ha agrupado algunas
metodologías de análisis de la realidad
local que se interesan por estudiar las
potencialidades del territorio para el
desarrollo local, y fundamentan esta
potencialidad en la disponibilidad de
recursos con que cuenta esa ciudad,
región o localidad.
Este tipo de diagnósticos no se organizan en
torno al análisis de una problemática
relevante, sino que se definen en función de
la unidad geográfica de estudio, es decir, un
determinado territorio. Puesto que el
objetivo es evaluar su capacidad de
desarrollo, no interesa tanto comprender los
procesos sociales que generan los problemas
del lugar, sino fundamentalmente medir –
tanto en cantidad como en calidad- la
dotación de recursos disponible.
Esta metodología de análisis está apoyada
teóricamente en el supuesto de que el
desarrollo local requiere de la existencia
previa de determinados factores, y supone el
fortalecimiento de ciertos recursos. Es decir,
a diferencia del modelo de análisis
socioterritorial donde el diagnóstico
implicaba una reconstrucción de los
procesos más críticos de la realidad local, en
esta propuesta existe una elaboración y
sistematización teórica previa acerca de
cuáles son los factores y recursos relevantes
para el desarrollo. Los modelos
metodológicos que se presentarán
esquemáticamente en este texto consisten,
por lo tanto, en una enumeración de las
variables e indicadores que se deben relevar
en los estudios de diagnóstico.
ƒ Metodología ILPES/CEPAL
Los manuales de desarrollo local elaborados
por el ILPES, un instituto de estudios sobre
planificación dependiente de la CEPAL ,
sostienen que el diagnóstico consiste en el
relevamiento sistemático de información
estadística y documental relativa a un
conjunto de variables e indicadores que se
24
refieren tanto a la realidad actual – la
base socioeconómica- como a las
potencialidades para el futuro –
capacidad de desarrollo- ( ILPES, 1998)
La lista de aspectos a considerar en este
estudio son los siguientes:
aspectos de carácter socioeconómico:
Contexto local y sociocultural
general
Base económica
Base demográfica y mercado de
trabajo
Infraestructura, tecnología y
servicios
capacidad de desarrollo del área (
ligada a su nivel de organización
institucional) :
instituciones existentes con base en
la comunidad
Instituciones económicas
Instituciones políticas
Instituciones financieras
Este esquema pone de relieve una
concepción subyacente sobre el desarrollo
local que distingue tajantemente la
estructura socioeconómica de los procesos
sociopolíticos, y concentra todas las
expectativas de desarrollo de una localidad
en el nivel de desarrollo de sus instituciones.
Estas esferas son consideradas de manera
aislada, ya que esta visión de la base
socioeconómica hace pensar en un
“chequeo” de recursos disponibles, sin
vinculación entre sí; mientras que los
procesos de cambio serían el resultado de la
capacidad de acción de las instituciones
locales.
ƒ Capital sinérgico: Sergio Boisier
Este teórico del desarrollo territorial
-también miembro de la CEPAL- sostiene
una visión más compleja, ya que considera
que que “ el desarrollo depende del capital
sinergético : la capacidad societal de
promover acciones de conjunto dirigido a
fines colectiva y democráticamente
aceptados, con el fin de obtener un
resultado donde el producto final sea
mayor que la suma de las partes... El
capital sinergético es el elemento catalítico
de estas nueve formas de capital , que deben
entramarse para generar un sendero de
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desarrollo”. ( Boisier, 2000)
Las nueve formas de capital –que en
realidad son diez, puesto que Boisier agrega
el capital natural- son las siguientes:
0) natural (recursos naturales)
1) económico : stock de recursos
financieros disponibles para fines de
inversión en la región ( que son poco
controlables por la matriz decisional de
la región)
2) cognitivo: dotación e conocimiento
científico y técnico
3) simbólico: el poder del discurso para
construir región
4) cultural: acervo de tradiciones, mitos,
creencias, lenguaje, relaciones sociales.,
en dos sentidos: cosmogonía y ética /
actitudes hacia el desarrollo
5) institucional: mapa institucional y sus
atributos: flexibilidad, resilencia,
densidad del tejido organizacional
6) psicosocial: autoconfianza colectiva,
memoria colectiva
7) social: capacidad de negociación de los
actores locales , participación social,
identidad cultural y relaciones de
género.
8) cívico: prácticas políticas democráticas,
confianza en las instituciones públicas
9) humano: conocimiento y habilidades de
los individuos
Este esquema no aparece en las
elaboraciones de Boisier como un formato
predefinido para la elaboración de
diagnósticos locales, sino más bien como la
identificación del conjunto de factores que
intervienen en la dinámica del desarrollo
local. Ha sido incorporado en esta categoría
porque aporta un modelo de análisis bastante
sistematizado – y, por lo tanto, fácilmente
aplicable- pero que da cuenta de una riqueza
conceptual mayor que el esquema del
Manual de desarrollo local del ILPES.
c) Diagnóstico (estrictamente)
participativo
Como se señaló en párrafos anteriores, todas
las metodologías de diagnóstico local
suponen algún grado de participación de los
25
actores locales en la producción y análisis de
la información.
La metodología que habitualmente se llama
diagnóstico participativo consiste
fundamentalmente en la construcción de una
descripción de la realidad local apoyada
estrictamente en las perspectivas de los
actores locales. En este sentido, esta
estrategia valoriza particularmente la
información subjetiva, bajo el supuesto de
que los protagonistas de los procesos son
quienes mejor conocen su realidad.
Las distintas técnicas que se aplican para la
elaboración colectiva de este diagnóstico
tienen por objeto facilitar la formulación de
una imagen consensuada a la vez que
representativa de la diversidad de puntos de
vista y perspectivas que están presentes en
esa comunidad.
Entre las técnicas más utilizadas para el
relevamiento de las visiones de los actores y
su sistematización en un esquema que
ordena y jerarquiza los procesos están las
siguientes:
ƒ Arbol de problemas
(ya desarrollado en párrafos anteriores)
ƒ Matriz DAFO: Debilidades,
Amenazas, Fortalezas y
Oportunidades
Esta técnica ha sido ampliamente difundida
en el campo de la planificación estratégica,
consiste en la identificación de los factores
que pueden operar como fortalezas,
oportunidades, debilidades y amenazas para
el desarrollo del territorio. Estas categorías
pueden ser definidas como:
9 Debilidades: factores, cualidades o
características negativas endógenas o
particulares del territorio que impiden o
dificultan su desarrollo
9 Fortalezas: factores, cualidades o
características positivas endógenas o
particulares del territorio que favorecen o
contribuyen el proceso de desarrollo
9 Amenazas: factores negativos
provenientes de factores exógenos o del
entorno que afectan al territorio y que, por
lo tanto, pueden dificultar el desarrollo
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Taller Instrumentos para el desarrollo local

9 Oportunidades: factores positivos

provenientes de procesos exógenos o del REESE, Eduardo. Seminario Taller
entorno que tienen impacto en el territorio y Introducción a la planificación y gestión
que, aprovechados adecuadamente, pueden estratégicas. UNGS, mimeo, Buenos Aires,
1999
favorecer el desarrollo ( Reese, 1999)
ROBIROSA, Mario; CARDARELLI, Graciela;
Las limitaciones de la aplicación de una LAPALMA, Antonio. Turbulencia y
metodología estrictamente para la Planificación Social. UNICEF, Siglo XXI,
elaboración del diagnóstico, que sólo tome Buenos Aires 1990.
en cuenta el punto de vista subjetivo de los
actores, ya han sido expuestas en párrafos
anteriores. La perspectiva de los sectores
involucrados en una problemática territorial,
aún cuando sea el resultado de la
articulación de subjetividades diversas, no
puede reemplazar a la información
producida según criterios científicos. A la
vez, como también se expresó previamente,
la planificación del desarrollo local es un
proceso necesariamente colectivo, que se
construye a través de instancias
participativas que se inician en el momento
del diagnóstico.

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

BOISIER, Sergio. El desarrollo territorial a

partir de la construcción del capital sinergético.
Instituciones y actores del desarrollo
territorial en el marco de la globalización.
CEPAL/ILPES. Ediciones UBB. Santiago de
Chile,

BOISIER, Sergio. Teorías y metáforas sobre el

desarrollo territorial. CEPAL, Santiago de
Chile, 1999

CORAGGIO, José Luis Diagnóstico y política

en la planificación regional . en Hintze, Susana
(comp) Políticas sociales. Contribución al
debate teórico metodológico. CEA-CBC,
Buenos Aires, 1996

KORN Francis. El significado del término

variable. en Korn (comp.) Conceptos y
variables en investigación social . Ed. Nueva
Visión. Buenos Aires, 1984

ILPES, Manual de desarrollo local. Santiago de

Chile, 1998

MATUS, Carlos. Planeación normativa y

planeación situacional, El Trimestre
Económico, México, 1983

MATUS, Carlos. Planificación, libertad y

conflicto. 1986

26
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Taller Instrumentos para el desarrollo local

ƒ Táctico-operacional: cuando se
PLANIFICACION programan las actividades, el cálculo
que orienta los pasos que se dan día a
ESTRATÉGICA día

PARA EL Para comprender adecuadamente este esque-

ma de análisis, debe recordarse que la
DESARROLLO categoría de “momento” no hace referencia
a un etapa delimitada cronológicamente, ni a
LOCAL una secuencia de pasos consecutivos.
Durante el ciclo de la planificación se
realizan actividades propias de los distintos
Adriana Rofman momentos en diferentes etapas del proceso.

En un texto anterior se ha discutido ya la

lógica y la metodología de los diagnósticos
para el desarrollo local. Allí se señalaba que
el momento explicativo, que consiste
fundamentalmente en la elaboración del
diagnóstico, tiene un peso particular en el
Actividades y procedimientos de los
inicio del proceso, pero vuelve a aparecer en
momentos de la planificación
cada vez que es necesario producir
información para la toma de decisiones
E l esquema elaborado por Matus ( 1983)
acerca de los cuatro momentos de la
planificación constituye un buen marco de
Este artículo se concentrará en la
presentación de la dinámica de los otros tres
referencia para organizar la presentación de
momentos:
la dinámica, las actividades y las técnicas de
ƒ cuando se identifican los objetivos
la planificación estratégica para el desarrollo
estratégicos del plan o programa de
local.
desarrollo local – momento normativo-
ƒ cuando se planifican las estrategias y
Como ya se ha expuesto en otro texto (
se definen los objetivos particulares –
Rofman, 2001) , Matus identifica cuatro
momento estratégico-
momentos diferentes en el proceso de
ƒ cuando se formulan y evalúan los
planificación:
proyectos específicos de intervención
– momento táctico-operacional.
ƒ Explicativo: cuando se indaga sobre
las oportunidades y problemas que se
El cuadro que sigue presenta suscintamente
enfrentan y se intentan explicar las
las actividades- es decir, las acciones y
causas que lo generan
resultados que se producen en cada momen-
ƒ Normativo: cuando se diseña cómo
to- y algunos procedimientos y técnicas que
debe ser la realidad o la situación
permiten concretar esos resultados y
ƒ Estratégico: cuando se pregunta
acciones.
acerca de cómo construir viabilidad a
ese diseño normativo

MOMENTO ACTIVIDADES PROCEDIMIENTOS Y TÉCNICAS

Momento explicativo Diagnóstico Análisis de la problemática territorial
Análisis de actores
Matriz DAFO
Relevamiento de recursos territoriales
Arbol de problemas
Momento normativo Identificación objetivo Talleres, seminarios, reuniones, comisiones
estratégico (direccionalidad) de trabajo, etc.
Momento estratégico Planificación: Identificación de las trayectorias: árbol de

27
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Taller Instrumentos para el desarrollo local
Definición de las estrategias medios y fines
de desarrollo y de los
objetivos particulares
Momento táctico Formulación e
operacional implementación de
proyectos
Momento normativo: Identificación del
objetivo estratégico
La identificación del objetivo estratégico del
desarrollo de una localidad debería estar
lógicamente vinculado con la problemática
central que resultó del diagnóstico, ya que la
superación de esa problemática es el
propósito final del proceso de
transformación que supone el desarrollo
local.
Puesto que la problemática local es una
realidad sumamente compleja , en la que
intervienen variados procesos, factores y
actores, la imagen de la “situación objetivo”
que la colectividad desea construir debería
reflejar esa complejidad . En este sentido es
que se habla de objetivo estratégico : es un
ideal dinámico y cambiante, que la
sociedad va construyendo a medida que la
realidad se va transformando. Es decir,
antes que un resultado medible y verificable,
el objetivo estratégico debería indicar el
horizonte final del proceso, la guía que da
sentido a las acciones y proyectos más
específicos y que sí deben contar con metas
y plazos predefinidos.
Este ideal de sociedad futura, si pretende
concitar el consenso de la población del
lugar, debe necesariamente incluir toda la
riqueza de la diversidad propia de la
localidad a fin de provocar una dinámica
de articulación sinérgica de los actores. Es
decir, un objetivo estratégico que refleje los
intereses de un solo sector de la sociedad
local, aún cuando se trate de los grupos más
desfavorecidos, enfrentará muchas
dificultades en la construcción de la
viabilidad. La definición de la situación
objetivo es el momento clave para la
construcción de la viabilidad, y
constituye, por lo tanto, una tarea
fundamentalmente política, donde hay
28
Ideas de proyectos
Construcción de la viabilidad: discusión,
difusión, comunicación
Formulación y evaluación ex –ante de los
proyectos
Operación/implementación
Seguimiento y evaluación
que construir los acuerdos básicos que
sostendrán el plan de desarrollo.
Puede afirmarse que éste es el momento más
claramente participativo del proceso, ya que
la construcción de la viabilidad se apoya en
la inclusión de los diferentes intereses y
puntos de vista existentes en la sociedad
local. En esta instancia no cuentan tanto los
saberes técnicos, sino más bien la
posibilidad que tiene cada grupo de expresar
y hacer oír su perspectiva y sus visiones del
futuro. Las técnicas a aplicar en este
momento deberían estar orientadas a
facilitar esta participación –
fundamentalmente la participación de los
menos poderosos- y a garantizar la
incorporación de la mayor diversidad
posible de opiniones en el diseño final del
objetivo estratégico.
En síntesis, el objetivo estratégico da
cuenta de la dirección del proceso, permite
organizar las acciones más acotadas en
función de ese camino, brinda el marco para
el compromiso de los distintos actores
locales y viabiliza, así, la construcción del
capital sinérgico de la localidad.
Momento estratégico: Definición de las
estrategias de desarrollo y de los objetivos
particulares
La actividad propia del momento estratégico
es la definición de las estrategias de
desarrollo, es decir, trata acerca de cómo se
llegará al objetivo estratégico, de qué
acciones específicas hay que realizar para
construir la situación deseada.
Esto supone un trabajo de análisis de la
situación actual y de la imagen de sociedad
futura, un análisis que permita comprender
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los encadenamientos de procesos que
explican la realidad actual y los procesos
que vehiculizarían los cambios imaginados.
Definir las estrategias de desarrollo
significa, entonces, identificar aquéllos
procesos que son estratégicos en la
explicación de los fenómenos sociales
identificados como problemáticos, a fin de
ubicar los mecanismos o problemas sobre
los cuales una intervención resultaría
sería especialmente provechosa o eficaz .
Por ejemplo, si la problemática fundamental
de una localidad es el desempleo, habría
que identificar cuáles son los factores
fundamentales que explican la baja tasa de
ocupación en ese territorio –como la
migración de ciertas empresas que estaban
localizadas en esa ciudad- e identificar
aquéllos sobre los cuales es posible
intervenir con cierta expectativa de éxito –
parece difícil intentar modificar los criterios
de localización de las grandes empresas,
pero sería más viable implementar acciones
que faciliten la creación de nuevas empresas
con recursos locales-
Un procedimiento que puede ayudar a la
formulación de este análisis es el árbol de
medios y fines. Esta técnica se apoya en un
análisis previo: el árbol de problemas, que
permite construir una imagen gráfica de los
encadenamientos de procesos de organizan
la problemática local. Es decir, así como el
árbol de problemas sirve para identificar las
dificultades, el árbol de medios y fines
puede ser útil para encontrar las
soluciones.
Los pasos de esta técnica son los siguientes2:
1. Cambiar todas las condiciones negativas
del árbol de problemas, convirtiéndolas
en condiciones positivas, que se estime
que son deseadas y viables de ser
alcanzadas. Al hacer esto, todas las que
eran causas se transforman en medios
, y los que eran efectos se transforman
en fines.
2. Revisar las relaciones entre medios y
fines para garantizar la integralidad y
validez del esquema. Analizar si todos
2
La descripción de esta técnica está basada en
SILVA LIRA, s/f
29
los medios son relevantes , si no faltan
algunos, si no son excluyentes entre sí,
si son complementarios. Analizar cuáles
serían los actores institucionales capaces
de implementar esos medios.
3. Identificar los medios y fines que se
deberían excluir porque no son
deseables o factibles
4. Identificar “tramos” o “trayectorias” de
medios y fines que podrían
transformarse en alternativas de solución
5. Planificar la estrategia política y
operativa para el proyecto
El resultado de este árbol de medios y fines,
entonces, será un conjunto de trayectorias
de medios y fines que podrían ser traducidas
en proyectos de intervención. Es decir, a
partir de este gráfico se seleccionan varios
objetivos particulares de acción, que
vinculan medios con fines.
Presentamos como ejemplo una formulación
muy simplificada de esta técnica. Algunos
de los fines identificados es la creación de
nuevas fuentes de empleo, fin que a su vez
plantea la necesidad de actualizar la
capacidad de la mano de obra local, y del
desarrollo de nuevos emprendimientos
productivos que aprovechen un recurso
natural local. Estos objetivos se podrían
lograr a través de diversos medios, como el
mejoramiento de la calidad educativa en los
colegios de la región, la implementación de
programas de capacitación laboral, por un
lado, y la extensión de los cultivos de un
producto que tiene muy buen calidad en la
región, por el otro. Así, este conjunto de
objetivos y acciones podrían convertirse en
dos proyectos de intervención que
operacionalicen trayectorias de fines y
medios que configuren caminos de
desarrollo orientados al objetivo estratégico
, que en este caso era “creación de fuentes
de trabajo” .
El gráfico que se presenta a continuación da
cuenta de esta formulación conceptual.
Como resultado del mismo, se han
identificado dos trayectorias o proyectos
posibles , que en el gráfico aparecen
diferenciados por la trama de fondo-
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ARBOL DE MEDIOS Y FINES
Fin:
Creación de nuevas
fuentes de empleo
Fin: Actualizar
capacitación de
mano de obra
CREACION DE
FUENTES DE
TRABAJO
Medio:
mejoramient
o calidad
Medio:
Capacitación
laboral
El último de los pasos antes indicados, la
planificación de la estrategia política y
operativa para el proyecto, hace referencia
al diseño de la estrategia de articulación de
actores y de comunicación que permita
contar con el consenso necesario para la
implementación de estas acciones. Este
requisito pone de manifiesto la importancia
de la viabilidad en este momento de la
planificación estratégica, tanto como un
aspecto a trabajar durante todo el
proceso de planificación y programación
de las actividades, así también como un
criterio para seleccionar las trayectorias o
proyectos que tienen mayores posibilidades
de contar con el apoyo de los involucrados.
Cuando se analiza la viabilidad de los
distintos proyectos que se proponen como
opciones de intervención, salen a la luz los
diferentes sentidos que puede asumir este
término en este contexto, y el espectro de
cuestiones y actividades que plantea la
30
Fin: Desarrollo de
emprendimientos
sobre recursos
naturales
Medio: Extender la
producción de los
cultivos de....
para
construcción del compromiso social en torno
al programa de desarrollo.
En primer lugar, cabe analizar la viabilidad
política y cultural , que hace referencia al
acuerdo social en torno a los objetivos
estratégicos del desarrollo. Este es el nivel
más estrictamente sociopolítico de la
viabilidad, ya que señala la relevancia de la
construcción política, tanto en el sentido más
estricto de la acumulación del poder político
necesario para garantizar la implementación
de los proyectos como del grado de acuerdo
y de compromiso de la población con esos
lineamientos estratégicos.
La consideración de este criterio pone de
manifiesto la importancia que asumen las
actividades destinadas a generar acuerdos
entre los sectores y grupos involucrados
en la implementación de los proyectos.
Estas actividades pueden asumir diferentes
formas, desde las más participativas –como
talleres, reuniones, debates, etc.- , campañas
de divulgación a través de materiales
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gráficos o audiovisuales, hasta otras medios identificados en el árbol de fines y

modalidades más “mediáticas“, como
campañas publicitarias u otras similares.
Un segundo aspecto es la viabilidad
institucional-organizativa, que se pregunta
por la adecuación de las instituciones y
organizaciones existentes para la gestión de
los proyectos formulados. Es decir, plantea
el interrogante respecto de la capacidad
actual de las organizaciones públicas y
privadas para hacerse cargo de los proyectos
y respecto de la posibilidad de adecuación
de las instituciones a estas nuevas
responsabilidades.
medios.
La traducción de esos encadenamientos de
procesos en modelos que guíen una
intervención específica y orientada a metas
verificables – es decir, proyectos- puede ser
realizada a través de diferentes metodologías
de formulación y evaluación.
En este texto se presentarán dos de las
modalidades más difundidas:
ƒ el modelo de formulación y evaluación
de proyectos de inversión
ƒ la metodología del marco lógico

Este aspecto está comenzando a ser

considerado en los últimos años en la a. Formulación y evaluación de
formulación de los proyectos, lo que se proyectos de inversión3
expresa en la aparición de los componentes
de fortalecimiento institucional en el En este modelo, el proceso de formulación
diseño de las actividades. Esta del proyecto va avanzando desde un diseño
preocupación muestra que comienza a más grueso y general, hasta una formulación
valorizarse la calidad o capacidad muy detallada de las diferentes partes del
institucional de las organizaciones que están proyecto . En el cuadro que sigue se
invlocuradas en la ejecución de los describen las etapas del proceso y las
proyectos. cuestiones a resolver y precisar en cada una
de ellas.
El último criterio, el más habitualmente
aplicado, es el de la viabilidad económica
de los proyectos. Desde esta perspectiva, se
analiza la disponibilidad de recursos para
sostener la estrategia planeada, así como la
posibilidad futura de obtener o generar esos
recursos.

Esta consideración lleva, en primer lugar, a

realizar estudios de evaluación de la
relación costo-beneficio de estas
alternativas de solución . En segundo lugar,
esta preocupación habitualmente plantea la
necesidad de encarar aciones orientadas a la
búsqueda de formas alternativas de
financiamiento de los proyectos.

Momento táctico-operacional:
Formulación e implementación de
proyectos

La formulación de los proyectos particulares

de intervención se basa , en cuanto a sus
contenidos, en las trayectorias de fines y
3
Elaborado sobre la base de SILVA LIRA, s/f

31
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ETAPA CONTENIDO
Perfil Marco de referencia territorial y sectorial
Evaluación económica y selección de alternativas
Identificación de los costos y beneficios
Identificación del mecanismo de financiamiento

Prefactibilidad Evaluación de la viabilidad institucional

Elaboración del anteproyecto: estimación de costos y beneficios
Proyecciones financieras preliminares

Factibilidad Indicadores de cumplimiento de los objetivos

Proyecto ejecutivo: programación de actividades, tareas, plazos y
responsabilidades
Financiamiento asegurado

La evaluación de las distintas alternativas, ƒ valuar beneficios y costos de acuerdo a

que se realiza en la etapa del perfil, es un
componente central de esta metodología de
planificación. Puesto que luego de la
identificación de las estrategias de desarrollo
se desprenden diversas alternativas de
proyectos, en este marco metodológico se
resalta la importancia de realizar una
evaluación ex -ante de esas opciones, a fin
de fundamentar la elección de un proyecto
en el cual se invertirán los recursos.
Existen distintos formatos de evaluación de
proyectos, dependiendo del tipo de proyecto
que se considera y de los criterios que se
jerarquizan en la evaluación. Podemos
mencionar los siguientes:
ƒ Evaluación financiera o privada: se
aplica fundamentalmente a proyectos de
emprendimientos privados, que tienen
por objeto producir bienes o servicios
para el mercado. En este caso, el criterio
principal de evaluación de las diferentes
alternativas tiene que ver con la
rentabilidad de la inversión, por lo que
medición de cada proyecto consiste en la
valuación, a precios de mercado, de la
corriente de costos e ingresos.
ƒ Evaluación económica y social de
proyectos: este segundo tipo se aplica
principalmente a proyectos de inversión
pública, por lo que el criterio de
evaluación se refiere al impacto del
proyecto – tanto en costos como en
beneficios- en la economía del lugar .
Por lo tanto, el mecanismo consiste en
parámetros que miden el valor real que
tiene para la economía y el proyecto
consumir y producir esos bienes.
ƒ Evaluación social de proyectos: en el
caso de los proyectos sociales, donde
resulta muy difícil medir el beneficio
económico de la inversión, se puede
optar por el análisis del costo-beneficio
social. En este esquema, el patrón de
comparación entre las distintas
alternativas se relaciona con el grado de
eficiencia que presenta cada proyecto.
En este caso se persigue determinar los
beneficiarios del proyecto y cómo se
distribuyen los beneficios que el
proyecto potencialmente generará. Se
trata de introducir ponderaciones
distributivas a los precios de cuenta,
según sean las prioridades que se hayan
determinado.
Esta metodología de formulación de
proyectos pone el acento en la evaluación ex
-ante de las distintas alternativas de
proyectos, sobre la base de un criterio de
evaluación que valora especialmente los
indicadores económicos. Desde una
perspectiva de planificación estratégica para
el desarrollo local, sería relevante
jerarquizar otros criterios de evaluación,
como los referidos a la viabilidad política de
institucional de las acciones, así como apelar
también a procedimientos de evaluación
participativa que incorporen a los actores en
la decisión acerca de los proyectos a encarar.

32
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El proceso culmina en un documento de
proyecto: un texto que tiene por objeto
organizar la intervención, así como ofrecer
pautas que permitan el seguimiento y la
evaluación de las acciones.
Por lo tanto, este documento debería
contener los siguientes puntos:
- Objetivo general
- Objetivos específicos
- Resultados previstos
- Estrategias
- Actividades y tareas
- Cronograma
- Responsabilidades
- Presupuesto: recursos económicos,
materiales, humanos, etc.
Por último, la implementación de un
proyecto debería preveer un mecanismo de
seguimiento y evaluación ex–post de sus
resultados. El monitoreo tiene por objeto
hacer un seguimiento del desarrollo del
proyecto, con el fin de verificar en forma
permanente la realización en el tiempo y la
forma establecidas, de los resultados y las
actividades previstas. Esto supone definir un
sistema de monitoreo, que estipule
indicadores de seguimiento, procedimientos
de relevamiento de la información y formas
de sistematización de dicha información.
La evaluación del impacto, en cambio, está
vinculada con los objetivos general y
específicos del proyecto. Se propone medir
cómo se ha modificado la situación inicial
luego de completada la intervención. Por
esta razón, sólo es posible aplicar este tipo
de evaluación cuando el proyecto ya ha
finalizado, pero debe estar prevista desde el
inicio del mismo, ya que para la
comparación entre la situación inicial y la
post-proyecto se requiere definir indicadores
y relevar información antes de comenzar la
implementación . Esta recopilación de datos
que da cuenta de la realidad antes del
proyecto se denomina línea de base.
Esta modalidad de seguimiento y
evaluación, apoyada metodológicamente en
la definición de indicadores que den cuenta
de los logros en cada nivel y aspecto del
proyecto, puede ser complementada – o
incluso reemplazada- por una estrategia de
33
evaluación participativa. En esta caso, no
cuenta tanto la información “objetiva” como
la percepción de los actores involucrados
respecto de los logros y dificultades del
proyecto.
Puesto que la participación de los actores es
una de las premisas de la planificación
estratégica, parece imprescindible programar
momentos de intercambio entre los grupos
involucrados en la gestión del proyecto.
Estas actividades no sólo ayudarán fortalecer
la viabilidad del programa, sino que
permitirán incorporar un tipo de información
que si bien no forma parte de los indicadores
preestablecidos de evaluación, seguramente
ayuda a comprender mejor las razones del
éxito o fracaso en las metas estipuladas.
En resumen, si bien los datos “objetivos”
que provee el sistema de monitoreo y la
aplicación del esquema de evaluación
“técnica” son indicadores necesarios para
medir el desempeño del proyecto, ya que
permiten constrastar entre objetivos
esperados y resultados obtenidos, esta
medición debería complementarse con
procedimientos de evaluación participativa .
La inclusión de la perspectiva de los actores
en el análisis de los resultados de los
proyectos permite producir otro tipo de
información, referida a las causas que
explican los datos objetivos.
Por último, cabe repetir una premisa
enunciada al inicio de este texto, respecto de
la articulación temporal entre los distintos
momentos de la planificación. Este principio
es especialmente pertinente en la
consideración del monitoreo y la evaluación,
ya que estas actividades sólo tienen sentido
como herramientas para una sistemática
revisión y redefinición – si fuera necesario-
del diseño del proyecto.
b. El modelo del marco lógico
El Marco Lógico es una herramienta de
planificación que permite organizar el
diseño, ejecución y evaluación de proyectos.
Construido sobre una matriz de doble
entrada, brinda una estructura que permite
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seguir todas las etapas de planificación del desarrollo del proyecto , y que están
proyecto. lógicamente vinculadas entre sí:

La construcción del marco lógico se inicia En la primer columna se describen los

por un momento de caracterización de la
situación problemática e identificación de
posibles proyectos de intervención a través
de la técnica del árbol de problemas. Este
modelo de elaboración de la situación
problemática permite identificar el
objetivo general del proyecto –
denominado fin- , y un objetivo específico
–llamado propósito-
La estructura de la matriz del marco lógico
está conformada por cuatro columnas, que
dan cuenta de la información básica sobre el
objetivos del proyecto –que, como se verá
más adelante, se especifican en fin,
propósito, componentes y actividades- ; en
la segunda se detallan cuáles son los
indicadores que permitirán medir el logro de
esos objetivos; en la tercera se informa
acerca de cuáles serán los medios de
verificación que brindarán la información
para medir los indicadores; y en la cuarta, se
especifican cuáles son las condiciones que
se dan por supuestas como requisitos para el
logro de los obejtivos.

Expresado gráficamente, el encadenamiento lógico es el siguiente:

Resumen narrativo de los objetivos, en sus distintos niveles de operacionalización

Indicadores para medir el logro de esos objetivos

Medios de verificación de esos indicadores

Supuestos bajo los cuales es posible llegar a esos objetivos

3° fila: Componentes : los productos

Por otro lado, en cada una las filas se ubica del proyecto, que permiten lograr el
la información correspondiente a los propósito
distintos niveles de operacionalización del
proyecto, también vinculadas lógicamente 4° fila: Actividades necesarias para
entre sí. producir los componentes.

1° fila: Fin del proyecto : incidencia
del proyecto en la modificación de la
situación inicial
2° fila: Propósito del proyecto: el
resultado a producir, la contribución
particular del proyecto al logro del fin
En síntesis, la matriz del marco lógica
queda conformada como un cuadro de
cuatro columnas y cuatro grandes filas , que
a su vez se subdividen de acuerdo a la
cantidad de componentes y actividades que
se programen, tal como se presenta a
continuación:

MATRIZ DEL MARCO LÓGICO

RESUMEN INDICADORES MEDIOS DE SUPUESTOS

NARRATIVO DE VERIFICABLES VERIFICACIÓN
OBJETIVOS OBJETIVAMENTE

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FIN Miden el impacto del Las fuentes de Los supuestos indican

proyecto en la situación información para la las condiciones
Definición acerca la problemática, los medición del necesarias para la
contribución del cambios producidos en indicador. sostenibilidad del los
proyecto a la solución el logro del Fin objetivos
del problema
PROPÓSITO Miden los resultados Las fuentes de Los supuestos indican
Resultado del que se alcanzarán al información para la los acontecimientos,
proyecto, la final de la ejecución del medición del decisiones o
contribución del proyecto. Cada indicador. condiciones que están
proyecto para el logro indicador especifica fuera del control del
del Fin cantidad, calidad y proyecto y son
tiempo de los resultados necesarios para el
a alcanzar logro del fin.
COMPONENTES Descripción clara de Las fuentes de Los supuestos indican
Los productos del cada uno de los información para la los acontecimientos,
proyecto: obras, productos que han de medición del decisiones o
servicios, entregarse, indicador condiciones que están
capacitación, etc. especificando cantidad, fuera del control del
calidad, y tiempo de la proyecto y son
sobras y servicios. necesarios para el
logro del propósito
ACTIVIDADES / El indicador de cada Las fuentes de Los supuestos indican
TAREAS actividad es el información para la los acontecimientos,
Las tareas que se presupuesto de cada medición del decisiones o
deben cumplir para componente indicador. Para este condiciones que están
completar cada uno de nivel se utiliza el fuera del control del
los componentes registro contable. proyecto y son
necesarios para la
producción de los
componentes.

Como se decía previamente, cada uno de los
casilleros de esta matriz está lógicamente
vinculado con los otros, lo que permite una
rápida visualización de la estructura lógica
del proyecto.
En sentido vertical, las relaciones son de
causalidad: el logro de los objetivos de cada
fila es lo que permitirá la producción de los
objetivos del inmediato superior. Por lo
tanto, es fácil de verificar si están bien
previstas las actividades que son necesarias
para producir un componente, y si están
definidos adecuadamente los componentes
que se debe preveer para el logro de ese
propósito, etc.
Por otro lado, en sentido diagonal, la
relación es de condicionalidad: los
supuestos de cada fila son las condiciones
que pautan las posibilidades de concreción
de los objetivos de la fila superior. Si los
supuestos para determinadas actividades son
, por ejemplo, la disponibilidad de recursos
suficientes, quedará claro en el cuadro que
ésa condición será clave para la producción
del componente correspondiente. Y si el
supuesto de un determinado propósito es,
por ejemplo, la estabilidad del equipo de
gobierno en los cargos, resultará evidente
que ése es uno de los riesgos fundamentales
a controlar si se espera lograr el fin
propuesto.

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RELACIONES LÓGICAS

CONDICIONALIDAD
Indicadores medios de Supuestos
C verificación
A FIN
U
S
A PROPÓSITO
L
I
D COMPONENTES
A
D ACTIVIDADES

Por último, este esquema brinda también un

modelo de seguimiento y de evaluación del ROFMAN, Adriana. Las herramientas
proyecto, ya que establece los indicadores de conceptuales y metodológicas de la
planificación estratégica. Material de apoyo
cada nivel. es decir, contiene la información
para el Curso de posgrado “Desarrollo local en
necesaria para monitorear la realización de áreas metropolitanas” , UNGS. 2001
las actividades y producción de los
componentes, así como para evaluar el logro SILVA LIRA, Preparación y evaluación de
del propósito y del fin. proyectos de desarrollo local. ILPES/CEPAL,
Santiago de Chile, s/f
Evidentemente, este modelo de
planificación deja poco espacio a la
participación de los actores en la
evaluación del proyecto. La intervención
de los grupos involucrados está prevista sólo
para la etapa preparatoria, cuando se
identifican los problemas y las alternativas
de solución, en la elaboración del árbol de
problemas. La formulación definitiva del
proyecto requiere de una destreza técnica
que sólo poseen los especialistas, y los
criterios de evaluación y seguimiento están
rígidamente definidos en el diseño del
proyecto.

Referencias bibliográficas

BANCO INTERAMERICANO DE DESARRO-

LLO. Oficina de evaluación. El marco lógico.
mimeo

MATUS, Carlos. Planeación normativa y

planeación de situaciones. El Trimestre
Económico, Fondo de Cultura Económica.
México, 1983

REESE, Eduardo. Introducción a la

planificación y gestión estratégica . mimeo,
1998

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Anexo PROYECTO III : MANEJO Y REGULACION DE LA CUENCA

RESUMEN INDICADORES MEDIOS DE SUPUESTOS

NARRATIVO DE VERIFICACION
OBJETIVOS

FIN: Manejo y
regulación de la Cuenca

-Presupuesto Acto administrativo -Provincia y 18 Municipios

PROPOSITO: Entidad -Espacios físicos de aprobación del de la cuenca acuerdan los
regulatoria instalada y disponibles presupuesto, actos administrativos que
en funcionamiento -Personal personal y espacio permiten el funcionamiento
capacitado. físico. de la entidad.

COMPONENTES: Componente 2 Componente 2 Componente 1

-13 sistemas de -contratos de -Legislatura Pcia. Bs. As.
1. Proyecto de Comité Mejoramiento de compra de aprueba la Ley
de Cuenca elaborado Cobranzas equipamiento y/o -Consejos deliberantes
y entregado. instalados y capacitación aprueban ordenanzas.
funcionando -Crédito
2. Sistemas de componente 3 -poder de policía delegado
cobranza -x contribuyentes -contratos de
fortalecidos reciben boletas de concesión -Aprobación partidas de
pago de contrapartida Pcia. Bs. As.
3. Concesiones contribución por componente 4
otorgadas (de mejoras del río -Protocolos -Mejoran actitudes
operación de obras) Reconquista. obtenidos de la Red ambientales de la población
de Monitoreo.
4. Red de monitoreo y Componente 3 -Decisión política para hacer
control -Concesiones cumplir la normativa sobre
implementado. otorgadas a los x control contaminación
meses. hídrica.

Componente 4 -Se acuerdan competencias

X parámetros de entre COMIREC y otros
medición en x entes reguladores.
estaciones de
monitoreo en x años. Componente 4
-Adecuada operación y
mantenimiento de la red de
monitoreo y control.
Componente 2
-Cobranzas
efectuadas/ingresos
distribuidos.

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RESUMEN INDICADORES MEDIOS DE SUPUESTOS

NARRATIVO DE VERIFICACION
OBJETIVOS

ACTIVIDADES Actividades del Componente

CI 2,3 y 4:

1.1 Recopilación legislación Licitaciones: No hay

vigente objeciones que retrasen el
1.2 Consultorías proceso licitatorio
1.3 Estatuto y estructura
Organizativa(propuesta) - De empresas
1.4 Elaboración - Otros de gobierno
proyecto de ley - Organismos control
1.5 “Loby” - Organismos financieros
1.6 Reglamentación (BID/OECF)
1.7 Ordenanzas -Otros
delegación
Contratos: Se cumplen
C2 dentro de los plazos y
normas establecidos
2.1. Consultorías negociaciones c/entre
2.2. Elaboración del estatales o privados que
Programa tienen consecionamientos de
2.3. Adquisición obras se llevas a buen
equipos termino sin afectar tiempos
2.4 Capacitación de ejecución y costos de
funcionarios obras
2.5 Asistencia técnica
Actividades del componente
2
C3 -aceptación por parte de los
Municipios de la Propuesta
3.1 Consultorías para el Fortalecimiento de
3.2 Proyecto de Cobranzas.
Concesión
3.3 Licitación y
contratación.

C4
4.1.Consultorias
4.2.Definicion del
sistema
4.3. Licitación
4.4 Instalación
4.5 Elaboración plan
ante situaciones de
emergencia.

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