O´DONNELL

“Democracia delegativa”
Artículo de 1994.
Presentación del argumento
“Mi propia investigación sugiere, de todas formas, que los factores más decisivos para
generar varios tipos de democracia no están relacionados a las características de los
regímenes autoritarios que los precedieron o a los procesos de transición. En su lugar, creo
que debemos enfocarnos en diferentes factores históricos de largo plazo, como
también en el grado de severidad de los problemas socioeconómicos que los
recientemente instalados gobiernos democráticos heredan (de los pasados gobiernos
autoritarios)”.
Algunos de los principales puntos del argumento que presenta el autor son:
● “Las teorías y tipologías existentes de la democracia, hacen referencia únicamente a
la democracia representativa, como si existiera, con todas sus variaciones y subtipos
en países capitalistas con grandes niveles de desarrollo”.
● “Algunas democracias recientemente instaladas (...), son democracias en el sentido
del criterio propuesto por Robert Dahl para la definición de poliarquía”.
● “De todas maneras, estas democracias no son- y no parecen estar en camino a
convertirse- en democracias representativas; ellas presentan características que me
llevan a llamarlas democracias delegativas (DD)”.
● Las DD a pesar de no estar consolidadas institucionalmente, pueden perdurar en
el tiempo.
● “Las grandes crisis socioeconómicas que la mayoría de estos países heredaron de
sus predecesores autoritarios refuerzan ciertas prácticas y concepciones acerca de
la manera apropiada de ejercer la autoridad política que los guía en la dirección de
una democracia delegativa, no representativa”.
Algunas consideraciones extra que también marca el autor para su argumento inicial son:
● “Las instalación de un gobierno democráticamente electo abre el paso para la
llamada “segunda transición”, que es muchas veces más larga y más compleja
que la inicial transición desde el régimen autoritario”.
● “Esta segunda transición, supone el paso desde un gobierno
democráticamente electo a una institucionalización y consolidación del
régimen democrático”.
● “Sin embargo, nada garantiza, que dicha segunda transición ocurrirá”.
● “El elemento crucial que determinará el éxito de la segunda transición es la
construcción de un set de instituciones que se vuelvan importantes puntos
decisores en el flujo del poder político”.
● “Dichas instituciones, en consecuencia, harán más sencillo el enfrentar los
problemas socioeconómicos heredados de los regímenes autoritarios previos”.
● “En contraste, los casos de democracia delegativa mencionados
anteriormente (Argentina, Brasil, Perú, Ecuador, Bolivia, etc) no han logrado
un progreso a nivel institucional y tampoco han alcanzado la efectividad
gubernamental para lidiar con sus respectivas crisis socioeconómicas”.

Sobre las instituciones

“Las instituciones son patrones de interacción regularizados, que son conocidos,
puestos en práctica y regularmente aceptados (sin no necesariamente aprobados por
una norma) por agentes sociales que esperan continuar interactuando bajo las reglas
y normas formal o informalmente representadas por dichos patrones. A veces pero no
necesariamente las instituciones se convierten en organizaciones formales (...)”.
Luego encontramos la instituciones específicamente democráticas. “Las instituciones
democráticas son instituciones políticas. Ellas tienen una relación directa y
reconocible con los principales temas de la política: la toma de decisiones que son
obligatorias en un determinado territorio, los canales de acceso a los roles que conforman
papeles importantes en el proceso de toma de decisiones, y la formación de los intereses y
de las identidades que reclaman tal acceso. Los límites concretos entre lo que es y lo que
no es una institución política son bastante borrosos”.
Algunas instituciones políticas “son organizaciones formales que pertenecen a la red
constitucional de una poliarquía (gobierno de muchos)”. “Otras tienen una
encarnación organizacional intermitente, pero no son por eso menos indispensables”.
Características de una red institucional funcional:
● Las instituciones incorporan miembros/agentes tan seguido como los
excluyen. “El alcance de una institución es el grado con el cual esta incorpora y
excluye su set de agentes potencialmente relevantes”.
● “Como Adam Przeworski hizo notar, las instituciones “procesan” sólo a ciertos
actores y recursos, y lo hacen siguiendo ciertas reglas. Esto predetermina el
rango de posibles outcomes, y la probabilidad de que estos ocurran dentro de
dicho rango”(remite a Easton).
● “Las instituciones tienden a agregar, y a estabilizar el agregado del nivel de
acción y organización de los agentes que interactúan con ellos”. Esto sucede
precisamente porque las personas que ocupan el rol de agentes decisores en las
instituciones tienen un límite de capacidad para procesar información en un
momento dado. Por lo tanto, prefieren interactuar con relativamente pocos agentes y
asuntos por vez. Esto demuestra nuevamente el dilema de la exclusión al que
todas las instituciones se enfrentan diariamente.
● Las instituciones además “inducen patrones de representación”. Esto les
permite “agrupar” las voces y reclamos de un grupo en pocas personas que los
representen. De no ser así el llegar a acuerdos dentro de las instituciones para
luego tomar decisiones sería casi imposible para cualquier agente por la
heterogeneidad de las voces y opiniones.
● “Las instituciones estabilizan a los agentes/representantes, sus expectativas y
sus conductas”.
● “Las instituciones alargan el horizonte temporal de los actores (...) las
interacciones institucionalizadas esperan continuar en el futuro entre los mismos (o
con un cambio lento y medianamente predecible) agentes”. “El establecimiento de
estas prácticas para el futuro fortalece la voluntad de todos los agentes relevantes
de reconocerse entre ellos como interlocutores válidos, y mejora el valor que ellos le
otorgan a la institución que forma sus interrelaciones”.
“Este círculo virtuoso se completa cuando la mayoría de las instituciones
democráticas logran no solamente un alcance y una fuerza razonables, sino también
cuando alcanzan una alta densidad de interrelaciones múltiples y estables. Esto hace
a dichas instituciones importantes puntos de decisión en el proceso político en
general, y entonces emerge una democracia consolidada e institucionalizada”.
“Una democracia no institucionalizada se caracteriza por un estricto alcance, por la
debilidad y por la baja densidad de la institución política que exista. El lugar que
debían ocupar las instituciones efectivas, es tomado por otras prácticas informales
pero fuertemente operativas, como son el clientelismo, el patrimonialismo y la
corrupción”.

Caracterizando a la democracia delegativa

“Las democracias delegativas descansan en la premisa de que quienquiera que gane
la elección a la presidencia está por lo tanto en su derecho de gobernar como él/ella
crea más apropiado, limitado únicamente por las relaciones de poder y por el límite
de tiempo del período de gobierno establecido constitucionalmente”. En las DD´s,
los presidentes dicen representar a toda la nación. Esto además lleva a la idea de que la
rendición de cuentas ante las demás instituciones (cortes y legislaturas por ejemplo) es “(...)
un mero impedimento para ejercer la autoridad completa que al presidente se le ha
delegado”.
La DD es más democrática (en términos de mayor representación), pero menos liberal
que la democracia representativa. En las DD´s la mayoría electoral es fundamental para
mantener el mito de la delegación legítima del presidente. En las DD´s el liderazgo es
extremadamente personalista. La nación tiene su máxima expresión en el líder y en su
movimiento.
“Los votantes deben elegir, sin importar sus identidades y afiliaciones, al individuo que
crean es el mejor para hacerse responsable del destino del país (...) Luego de la elección,
se espera que los votantes/delegadores sean no más que una audiencia pasiva pero
que anime lo que el presidente haga”.
“El líder (el presidente) debe “curar” a la nación uniendo sus fragmentos dispersos
en todo armonioso. Desde que el cuerpo político está en desorden y desde que las voces
que en él coexisten sólo marcan su fragmentación, la delegación tiene el derecho (y el
deber) de administrar la desagradable medicina que devolverá la salud a la nación”.
Mientras que el líder se ocupa de esta tarea, O´donnell nos dice que debe ignorar a la
resistencia.
La principal diferencia entre las DD´s y las democracias representativas es que en las
segundas, se encuentra implicada la rendición de cuentas horizontalmente que en las
primeras está extremadamente debilitada o directamente no se encuentra. “En las
democracias institucionalizadas, la rendición de cuentas no se produce únicamente
verticalmente, haciendo a los oficiales electos responsables frente a las urnas electorales,
sino también horizontalmente, a través de una red de poderes relativamente anónima, que
pueden cuestionarlos y eventualmente castigarlos (...)”. Entonces en las DD´s existe la
rendición de cuentas vertical pero no la horizontal. “(...) como las instituciones que
hacen efectiva la rendición de cuentas horizontal son vistos por los presidentes delegativos
como gravámenes innecesarios para su “misión”, estos hacen esfuerzos agotadores para
parar y deshacer el desarrollo de tales instituciones”.
Una última comparación que podemos hacer entre las DD´s y las democracias
representativas, es que para las segundas es más lento el proceso de implementar
nuevas políticas, ya que en el proceso decisorio se encuentran implicados muchos
más factores independientes del poder ejecutivo. Lo bueno de este proceso más largo
es que “(...) las políticas están usualmente vacunadas contra los errores brutos, y
tienen una oportunidad razonable de ser implementadas: además, la responsabilidad
por los errores cometidos tiende a ser extensamente compartida”. En cambio, para las
DD´s los cambios si pueden producirse de manera más abrupta y veloz, pero con la
desventaja de que es más probable que en estos sistemas la implementación de
nuevas políticas implique grandes errores. Además a diferencia de las democracias
representativas, en este caso la responsabilidad por los errores cometidos recae casi
completamente sobre el presidente.

Comparaciones con el pasado

En este apartado el autor presenta el caso de estudio de los gobiernos democráticos
instalados en América Latina luego de los regímenes autoritarios de la década de
1970/1980. Pone a Chile y a Uruguay como ejemplos de países recientemente
democratizados pero con instituciones fuertes, o que a lo menos tendían a reforzarse con el
paso del tiempo (democracias representativas) y a Argentina, Brasil y Perú (Bolivia también
pero no lo menciona tanto) como ejemplos de países también recientemente
democratizados pero a diferencia de los primeros, con una institucionalización
extremadamente débil (democracias delegativas). Con este caso de estudio, O´donnell
confirmó su argumento, probando que para entonces con las enormes crisis
socioeconómicas que estaban padeciendo todos y cada uno de los mencionados
países latinoamericanos, quienes mejor lograron afrontarlas fueron Chile y Uruguay
por su modelo de democracia representativa.

El ciclo de crisis
En este apartado el autor continúa explicando los casos de declive y sus causas en
Argentina, Brasil y Perú (países con DD´s) que había comenzado a desarrollar en el
apartado anterior.

De la omnipotencia a la impotencia
Para las DD´s, nos dice el autor que podemos encontrar una mezcla de “(...)
omnipotencia e impotencia gubernamental”.
“La omnipotencia comienza con la espectacular promulgación del primer paquete de
medidas y continua con una ráfaga de decisiones dirigidas a complementar dichos paquetes
e, inevitablemente a corregir sus numerosas consecuencias indeseadas. Esto acentúa las
vías anti-institucionales de las DD´s y ratifica tradiciones altamente personalistas y la
concentración del poder en el ejecutivo. El otro lado de la moneda es la extrema debilidad
en transformar esas decisiones en regulaciones sociales de largo plazo (impotencia)”.

“Horizontal Accountability in New

Democracies”
“Las elecciones razonablemente libres y justas nos proveen de un medio para la
rendición de cuentas vertical en estos países (recientemente democratizados, con
poliarquías), junto con la libertad de expresión, la libertad de prensa y la libertad de
asociación, que le permiten a los ciudadanos expresar sus demandas sociales a las
autoridades públicas (electas o no) y para denunciar a estos mismos oficiales por las
malas acciones que hayan cometido”. El problema con la rendición de cuentas vertical es
que se basa principalmente en las elecciones que son sólo periódicas y que pueden ser
corrompidas. Por lo tanto, “(...) su efectividad (de las elecciones) en asegurar la
rendición de cuentas vertical es poco clara, especialmente dado el sistema de partidos
rudimentario, la volatilidad partidaria y de voto, los asuntos pobremente definidos, y los
cambios repentinos en las políticas que suceden en la mayoría de las nuevas poliarquías”.
“Al igual que la rendición de cuentas implica la presencia de la democracia, la debilidad de
la rendición de cuentas horizontal implica la correspondiente debilidad en los componentes
liberales y republicanos de muchas de las nuevas poliarquías. Las poliarquías
(democracias plenamente representativas) son complejas y por momentos difíciles
síntesis de estos tres componentes”. Cada uno de estos componentes es el producto del
desarrollo de distintas corrientes históricas. “Las tres tradiciones son parcialmente
contradictorias, ya que cada una tiene principios básicos que son inconsistentes con
los principios básicos de al menos una de las otras corrientes. Entonces las tensiones
generadas le dan a las poliarquías mucha de su dinámica desigual y de su carácter poco
definido”.
La principal diferencia entre estos tres componentes es la percepción acerca de la
diferencia entre la esfera pública y privada:
● Republicanismo: según este sistema los puestos públicos son una actividad que
requiere de virtud por parte de quienes los ejercen. Obligaciones colectivas. Según
O´donnell, esta tradición presenta una tendencia innata a la aristocracia. Los
gobernantes virtuosos (que es como esta tradición ve a sus autoridades) deben
someterse a sí mismos al control de la ley, al igual que todos los demás ciudadanos.
● Liberalismo: pretende una distinción muy marcada entre la esfera pública y la
privada. Plantea que la esfera privada representa el área en la cual las personas
pueden perseguir el desarrollo humano. Además dice que el Estado debe
permanecer apropiadamente alejado de la vida privada, para que esta pueda
alcanzar su mayor desarrollo y no coartar sus libertades. Exigen además que el
Estado debe proteger a la vida privada de potenciales “agresiones”. Libertad.
● Democracia: Esta tradición era más proclive a ignorar la distinción entre los asuntos
públicos y los privados. “Aquellos que participan en las decisiones colectivas no
constituyen necesariamente una elite virtuosa y no renuncia a una vida privada
activa”. Entonces cualquiera puede igualmente formar parte de los roles decisorios.
Igualdad. “por qué reconocer otros poderes que el propio (el del ejecutivo), cuando
uno gobierna para alcanzar el bien común?”.
“Los diferentes valores que les asignan el liberalismo y el republicanismo a las
esferas pública y privada, llevan a diferentes conclusiones acerca de los derechos y
las obligaciones políticas, la participación política y el carácter de la ciudadanía y de
la sociedad civil, y otros asuntos que son la verdadera esencia del debate político”.
“Consecuentemente, el gobierno representativo es una noción republicana y liberal,
pero no democrática”
“Las democracias que se preocupan por la igualdad, los liberales que tienen un gran
compromiso con mantener la libertad en la sociedad y los republicanistas que tenían
una visión severa acerca de las obligaciones de quienes hacen las reglas todas
apoyan el aspecto fundamental de la poliarquía y el estado constitucional que se
supone debería coexistir con él: el Estado de derecho (...) la efectividad del Estado de
derecho varía significativamente entre las diferentes poliarquías”.

Tres corrientes convergentes

“A través de los últimos siglos, estas tres corrientes (democracia, republicanismo y
liberalismo) se han combinado de maneras realmente complejas y cambiantes”. No
es posible para ninguna de las tres prescindir por completo de las otras dos
corrientes (todas son igualmente importantes), de hecho si lo hicieran, “(...) la
democracia sin liberalismo ni republicanismo se convertiría mayoritariamente en una tiranía;
el liberalismo sin la democracia ni el republicanismo, sería una plutocracia (forma de
gobierno en que el poder está en manos de los más ricos o muy influido por ellos); y el
republicanismo sin el liberalismo ni la democracia, se degeneraría hasta llegar a convertirse
en un gobierno paternalista de una élite autoritaria”
“En particular, estas corrientes convergieron para constituir buena parte de la
legislación de una entidad en particular (...) el Estado con base territorial”. Cada una
de estas tres corrientes que venimos mencionando hasta el momento tiene su propia lógica,
que articula de manera medianamente razonable y consistente los principios básicos de
cada una y sus corolarios. Pero el Estado, como entidad independiente, también cuenta con
una lógica propia y de hecho es una que resulta ser parcialmente inconsistente con estas
tres corrientes.

Las poliarquías más recientes

Entonces, como ya veníamos diciendo, las poliarquías son mezclas complejas e
inestables de tres tradiciones políticas y del Estado nacional. “Muchas, sino todas, las
luchas políticas pueden ser entendidas como debates acerca de cuál es la mejor
combinación de estos elementos en un determinado país y momento”
Las primeras poliarquías del mundo, como bien conocemos, pertenecen al hemisferio norte,
precisamente a GB, que luego también tuvieron una gran y rápida difusión en USA y en
Francia. “Las poliarquías más recientes en el este y en sur, han intentado observar y
copiar las leyes y las constituciones de estas primeras poliarquías, para que les
sirvan como motores para su modernización política y económica . Esto además trajo
aparejado importantes y hasta a veces odiados debates entre la brecha entonces
creada entre “país legal (de letra)” y “democracia o país de facto (real)””.
Desafortunadamente, por mucho tiempo a casi ninguno de estos nuevos países le fue muy
bien estableciéndose como poliarquías. A pesar de esto, muchos de estos nuevos
regímenes, que como ya mencionamos no eran poliarquías, decidieron mantener elecciones
“libres y justas” para aparentar mayor legitimidad (muchos regímenes totalitarios se han
legitimado y hasta el día de hoy intentan legitimarse sólo por el hecho de presentar
elecciones). El problema es que mientras que se fortalece la idea de que el voto es uno
de los pocos componentes que hasta el día de hoy identifican a los regímenes como
democracias, se han oscurecido los roles no menos constitutivos que juegan en las
poliarquías el republicanismo y el liberalismo.
“La subestimación del liberalismo y del republicanismo, crea serios problemas
cuando hablamos de la rendición de cuentas horizontal”.

Hacer la rendición de cuentas efectiva

“Estoy convencido de que muchas de las deficiencias de la rendición de cuentas
horizontal, va desde la convincente visión que afirma que los mandatos republicanos
deben ser electos por los ciudadanos, y luego ignorados siempre que sea posible
(también por los ciudadanos)”.
“Una rendición de cuentas horizontal realmente efectiva, no es el producto de
agencias (de control entre los diferentes organismos estatales y oficiales públicos)
aisladas, sino de redes de agencias estatales (que en lo posible incluyan a las altas
cortes) que estén realmente comprometidas en mantener el Estado de derecho”.
Básicamente, la idea es que “las instituciones deben tener límites, que deben ser
reconocidos y respetados por todos los otros actores relevantes. Además, todos los
actores deben poder defender y remarcar dichos límites en caso de que estos fueran
transgredidos”.
Estas agencias estatales deben contar con la libertad de acción y aún más importante con
la libertad de hecho.

Limitando al poder ejecutivo

Como ya mencionamos en el texto anterior, la democracia per se se basa en la parte
delegativa, advirtiendo que como las autoridades públicas en gestión son electas por la
mayoría de la ciudadanía “justamente” (no son todos los casos) y estas actúan siempre en
favor del bien común, estas tienen la posibilidad de gobernar como crean más adecuado sin
muchas o con casi ninguna restricción a sus poderes. Esto explica la enorme debilidad de
las agencias que pretenden asegurar la rendición de cuentas horizontal en este tipo
de regímenes de corriente más bien sólo democrática.
Según el autor existen dos formas de violar la rendición de cuentas horizontal:
● La primera es la “invasión”, que “ocurre cuando una agencia estatal traspasa la
autoridad de otra”.
● La segunda es la “corrupción”, “ocurre cuando un oficial público obtiene
ventajas/beneficios de forma ilegal, ya sea para uso personal o para beneficio de sus
asociados”.
El liberalismo aborrece totalmente la invasión porque la ve como una amenaza/ataque
a la libertad, pero tiene poco que decir acerca de la corrupción.
El republicanismo, prohíbe la invasión y condena fuertemente a los actos e
individuos corruptos porque ambos reflejan una traición y una falta de compromiso
con la acción cívica-ciudadana. Los republicanistas más clásicos tendían a ver a la falta
de lo público como un acto de corrupción en sí mismo.
En las democracias, en cambio, se ignora la idea de invasión, pero sí condena
enormemente a la corrupción. Además, como en las democracias está la idea de que la
autoridad política viene de todos y cada uno de los miembros del demos, en estos sistemas
se demanda que aquellos que estén a cargo de los asuntos públicos deben actuar en
nombre del bien común.
“De todas formas, sospecho que en el largo plazo, las poliarquías tendrán más que
temerle a los actos de invasión que a la corrupción. El primero, básicamente amenaza
con eliminar la poliarquía, mientras que el segundo no. Además, la invasión
representa un mayor obstáculo para la aparición de agencias estatales relativamente
autónomas (...)”.

Mejorando la rendición de cuentas

El autor nos brinda una lista de sugerencias para mejorar la rendición de cuentas en
general:
● Darle a los partidos de la oposición que hayan alcanzado un nivel razonable de
apoyo electoral, un rol importante para dirigir las agencias dedicadas a
investigar y prevenir la corrupción.
● Asegurarse de que esas agencias preventivas sean extremadamente
profesionales, que estén adecuada e independientemente equipadas con
recursos y aisladas de la interferencia política.
● Tomar recaudos parecidos con el poder judicial y no sólo con el ejecutivo, ya
que sino la consideración “independencia del judicial” para usarse como excusa para
abusar de su poder y tornarse en situaciones más complejas de las que deberían
ser.
● A pesar de los inconvenientes que puedan traer tales instituciones (agencias
estatales de control), es mejor que existan en un espíritu republicano que, que
no existan en lo absoluta y que se subestime su importancia y necesidad.
● Hacer el mayor esfuerzo posible para apuntalar el componente liberal de la
rendición de cuentas horizontal. Esto es así porque el componente liberal de las
democracias es el que permite proteger a los pobres y más vulnerables del traspaso
de límites que se puede llevar a cabo por la autoridades democráticas.
● Alentar principalmente a los actores domésticos, pero también a los
internacionales a que continúen luchando persistentemente en pos de la
rendición de cuentas vertical en los Estados. Además, la opinión pública puede
ser realmente crucial para conseguir la rendición de cuentas horizontal. Por último, la
rendición de cuentas horizontal, depende en gran medida de los mecanismos de la
rendición de cuentas vertical.
● “Gracias a la gran importancia de la información en la construcción y el refuerzo de
ambos tipos de la rendición de cuentas, las nuevas poliarquías necesitan de los
medios de comunicación independientes, de la investigación, y de la
pluralidad de instituciones, pero además, necesitan de agencias
independientes del gobierno (desarrollen aspectos metodológicos sólidos)
que recopilen y hagan circular públicamente datos de un amplio espectro de
indicadores económicos y de otros tipos”.
Otro factor muy importante para el refuerzo de la rendición de cuentas en los distintos
gobiernos es que existan individuos capaces y dispuestos a actuar de acuerdo a los
mandatos liberales y republicanos. Esto es así porque este tipo de individuos pueden
ser muy inspiradores para ayudar a establecer y/o fortalecer la opinión pública en
contra de este tipo de acciones deshonestas. Además, “tal liderazgo puede alentar a
otros individuos o agencias estratégicamente localizados a tomar partido y a actuar
en posiciones igualmente arriesgadas”.

“Estado, democratización y
ciudadanía”
Artículo de 1993.
Este artículo tiene el objetivo de comenzar a teorizar acerca de los diferentes tipos de
poliarquías, especialmente de las nuevas (los países recientemente democratizados sin
una fuerte institucionalización). Entonces, O'donnell diferencia esencialmente dos grupos de
poliarquías, aquellas que constituyen democracias representativas institucionalizadas y otro
que está compuesto por países recientemente democratizados que no se “están
encaminando hacia regímenes democráticos representativos, institucionalizados, ni parece
probable que lo vaya a hacer en el futuro previsible”.

El Estado y las nuevas democracias

“(...) los Estados están entrelazados con sus sociedades respectivas de complejas y
variadas maneras; esa inserción conduce a que los rasgos de cada uno de ellos y de
cada sociedad tengan un enorme influjo sobre el tipo de democracia posible de
consolidarse (si es que se consolida), o sobre la consolidación o fracaso de la
democracia a largo plazo”.
“Las teorías actuales del Estado a menudo dan por sentado una suposición que se repite en
las actuales teorías sobre la democracia: a saber, que existe un alto grado de
homogeneidad en el alcance, tanto territorial como funcional, del Estado y del orden social
que éste sustenta. No se plantea (y si se hace raras veces se discute) si ese orden, y las
órdenes emitidas por los organismos estatales, tienen la misma eficacia a lo largo de todo el
territorio nacional y a través de todos los estratos sociales existentes”. La realidad prueba
que la completa homogeneidad es una situación idílica que en la realidad no suele
darse. De hecho, el alcance estatal puede contemplar a todo el territorio sobre el cual
este es soberano, pero puede no existir una real eficacia de la ley y el orden
establecidos por él en todo este territorio. “El sistema legal es una dimensión constitutiva
del Estado y del orden que éste establece y garantiza en el territorio dado (...) ese orden
respalda y ayuda a reproducir relaciones de poder que son sistemáticamente asimétricas”.
“Esa eficacia (de la ley) se basa en una expectativa muy extendida, confirmada por la
evidencia ejemplarizante, de que, de ser necesario, la autoridad central investida con
los poderes pertinentes hará cumplir cumplir esa ley. Esta es la estructura que sustenta
el orden establecido y garantizado por el Estado-nación contemporáneo”.
Entonces, cuando la eficacia de la ley se extiende de manera muy irregular a través de
todo el territorio y de los diferentes estratos sociales (incluyendo relaciones de etnia, de
clase y de género), “los Estados se vuelven ostensiblemente incapaces de promulgar
regulaciones para la vida social que sean eficaces a lo largo de sus jurisdicciones y
de sus sistemas de estratificación. Las provincias o distritos situados en la periferia
de los centros urbanos nacionales, normalmente más duramente afectados por las crisis
económicas y dotados de burocracias más débiles, crean (o refuerzan) sistemas locales
de poder que tienden a llegar a extremos de conducción violenta, personalista
(patrimonial, o incluso sultanística), abierta a toda suerte de prácticas violentas y
arbitrarias”.
“El aumento de la criminalidad, las intervenciones ilícitas de la policía en los vecindarios
pobres, la práctica habitual de la tortura e incluso ejecuciones sumarias de sospechosos de
crímenes que provienen de sectores pobres o estigmatizados, la negación de derechos de
la mujer y de diversas minorías, la impunidad del tráfico de drogas y el gran número de
niños abandonados en las calles (todo lo cual denota escaso progreso en relación con el
anterior período autoritario), no reflejan únicamente un grave proceso de decadencia
urbana. También expresan la ineptitud creciente del Estado para poner en vigor sus
propias regulaciones. Muchos espacios públicos desaparecen, tanto porque los
invade la desesperada miseria de muchos, como por los peligros que significa hacer
uso de ellos”. Estas regiones son las que O'donnell llama “neofeudalizadas”. En dichas
regiones, “(...) los poderes locales (...) establecen circuitos de poder que funcionan
conforme a reglas incompatibles (...) con las leyes que supuestamente regulan el
territorio nacional. Hablamos de sistemas de poder privado (...), donde no tienen
vigencia muchos de los derechos y garantías de la legalidad democrática”. Estas
regiones, a pesar de todo lo dicho, sí cuentan con organismos estatales a nivel nacional,
provincial y municipal, pero el problema es que estos no funcionan de manera eficaz o
directamente no funciona y por esto sus poderes y tareas, como ya mencionamos antes,
son privatizados.
Al día de hoy muchos creen que el problema de la ineficiencia del Estado se debe a que
éste es demasiado grande (genera demasiado gasto y no resuelve los problemas
nacionales para los cuales fue asignado con su poder). Pero, “(...) el antónimo de “grande”
no es “pequeño”, sino “magro”, es decir, un conjunto eficiente y menos poderoso de
organismos públicos, que esté en capacidad de crear bases firmes para la democracia, de
resolver progresivamente las principales cuestiones de la igualdad social y de generar las
condiciones para alcanzar tasas de crecimiento económico adecuadas a los efectos de
mantener el progreso en las áreas de la democracia y de la igualdad social”.
Otro punto importante a destacar, según el autor, es que “un aparato estatal “grande” o
“pequeño” puede o no establecer eficazmente su legalidad sobre el territorio que le
corresponde; conforme al punto de vista que estoy proponiendo, un Estado fuerte,
independientemente del tamaño de sus burocracias, es aquel que establece
eficazmente esa legalidad, y que no es percibido por la mayoría de la población
simplemente como un terreno para la consecución de intereses particulares”. De
hecho, “(...) los intentos actuales de reducir el tamaño y los déficits del “Estado como
burocracia” también están destruyendo el “Estado como ley” y la legitimación
ideológica del Estado”.
Método del estudio: “Imaginémonos un mapa de cada país en donde las áreas azules
señalen un alto nivel de presencia del Estado (en términos de un conjunto de
burocracias razonablemente eficaces y de la eficacia de una legalidad debidamente
sancionada) tanto territorial como funcional; el color verde significaría un nivel alto
de penetración territorial, pero una presencia significativamente baja desde el punto
de vista funcional y de clase; el color marrón indicaría un nivel muy bajo o nulo en
ambas dimensiones”.
“En las áreas marrones hay elecciones, gobernadores y legisladores tanto nacionales como
estaduales (…). Las fracciones políticas que funcionan en esas zonas, aun cuando pueden
ser normalmente miembros de los partidos nacionales, no son más que maquinarias
personalistas, ansiosamente dependientes de las prebendas que puedan extraer de los
organismos estatales nacionales y locales. Esas fracciones y los gobiernos locales
funcionan en base a fenómenos tales como el personalismo, amiguismo, prebendalismo,
clientelismo y otros por el estilo”.
“En los países que tienen áreas marrones extensas, las democracias se basan en un
Estado esquizofrénico; uno que, funcional y territorialmente, combina en forma compleja
características democráticas y autoritarias. Es un Estado cuyos componentes de
legalidad democrática y, por consiguiente, de su carácter público y de ciudadanías, se
desvanecen en las fronteras de varias regiones y de relaciones interclasistas y étnicas”.
Además, en este tipo de países, a causa de su alta heterogeneidad “(...) aumenta la
fragmentación y los déficits (...)” y ésta, a su vez complica las decisiones políticas y en
consecuencia la implementación de políticas públicas. Sin embargo, aún cuando por
momentos las diferentes facciones provinciales/regionales/municipales padezcan grandes
conflictos con el gobierno nacional, continuarán trabajando conjuntamente “(...) para evitar
que surjan instituciones representativas sólidas”.
“Un Estado que no es capaz de hacer valer su legalidad sustenta una democracia con
baja intensidad de ciudadanía. En la mayoría de las áreas marrones de los países
recientemente democratizados se respeta los derechos políticos de la poliarquía. Por lo
general los individuos pueden votar sin coerción directa, el conteo de sus votos se realiza
limpiamente; en principio pueden crear casi cualquier tipo de organización, pueden expresar
sus opiniones sin censura y pueden transitar libremente dentro y fuera del territorio
nacional”. “En muchas áreas marrones se respeta los derechos democráticos, los
derechos participativos de la poliarquía; pero se viola sistemáticamente el
componente liberal de la democracia. Una situación en la cual uno puede votar
libremente, y confiar en que ese voto se escrutará limpiamente, pero donde no puede
esperarse un trato justo de la policía o de la administración de justicia, pone seriamente en
duda el componente liberal de esa democracia y cercena gravemente la ciudadanía”.
Dichas restricciones a ciertas libertades, “(...) connotan la ineficacia del Estado como
ley, la reducción de ciertas garantías y derechos que son tan constitutivos de la
ciudadanía como el poder votar sin coerción”.

Sobre algunos aspectos de la crisis del Estado

“Existe abundante evidencia de que la crisis socioeconómica extraordinariamente grave
que está padeciendo la mayoría de los países recientemente democratizados fomenta
la propagación de las regiones marrones. Esa propagación no se deriva solamente de
varios procesos de desintegración social y económica; también es el resultado de una
profunda crisis del Estado - como legalidad eficaz, como un conjunto de burocracias, y
como un agente legitimado del interés común-. Pero se deriva del fuerte antiestatismo de
las ideas y políticas neoliberales, y especialmente de su empeño en reducir a cualquier
costo el tamaño de las burocracias estatales y el déficit fiscal”.
“(...) las ideologías antiestatistas que predominan observan esos cargos (cargos políticos)
cuando menos con desconfianza, y la presa, al igual que la opinión pública, está repleta de
anécdotas (demasiadas veces ciertas) sobre su holgazanería, incompetencia,
despreocupación y corrupción. Si hace algún tiempo ser funcionario público era un
signo de estatus, hoy en día es prácticamente lo contrario”. “Esta situación favorece
la existencia de una burocracia poco motivada e inepta que, a su vez, retroalimenta
las innumerables anécdotas que respaldan el ataque frontal al Estado, y que corroe el
respaldo político necesario para que la política del gobierno hacia su propia
burocracia fuera más balanceada”.
“La contracción de los ingresos personales, la disminución de las posibilidades de hacer
carrera, las malas condiciones laborales y un clima político hostil y, al mismo tiempo, las
incontables intervenciones que emprende el Estado son un abono perfecto para un
crecimiento gigantesco de la corrupción”. “Por añadidura, cuando algunos actos de
corrupción se vuelven escándalos públicos, socavan la confianza, no sólo en el
funcionamiento y en el papel del Estado, sino también en gobiernos que parecen incapaces
de corregir esa situación, cuando no son cómplices activos de la misma”.

Sobre ciertas crisis económica

En este apartada, el autor describe en mayor profundidad las características específicas de
las crisis inflacionarias y cómo estas afectan a la legitimidad de la ley y a la legitimidad
burocrático-ideológica de los Estados sin una institucionalización democrática realmente
fuerte.
Detalla que este tipo de dilemas terminan generando “espirales” de problemas. Esto, según
O´donnell funciona de dicha manera, porque los gobiernos ante una crisis (por ejemplo, las
crisis inflacionarias) intentan responder, generando nuevas políticas que brinden soluciones
para toda la población. La dificultad con aquellas nuevas políticas es que se proyectan en y
para un período de tiempo muy corto. En consecuencia, dichas “soluciones” tienden a
transformarse más en nuevos problemas a los que deberán presentar “nuevas soluciones”
(así continúa la espiral de los problemas. Los gobiernos implementan nuevas políticas que
suelen traer más problemas que soluciones para el país).
Ante esta espiral, O'donnell propone que una solución es dejar que el país “toque fondo”
para luego empezar a “repuntar”. De todas formas, no todos los países son iguales, por lo
que las fórmulas para solucionar este dilema pueden ser muy variadas (el autor en su texto,
presenta el caso de Brasil como diferente).

Una conclusión parcial

“A largo plazo, las nuevas democracias pueden dividirse entre las que siguen el rumbo
afortunado y aquellas que retroceden a un autoritarismo extremo. Pero las democracias
delegativas, la responsabilidad horizontal débil, los Estados esquizofrénicos, las
áreas marrones y la ciudadanía de baja intensidad son parte del futuro previsible de
muchas nuevas democracias”.