UNIDAD DE ASUNTOS JURÍDICOS
Dirección General Adjunta de lo Contencioso
Análisis del Convenio 169 de la OIT frente al criterio adoptado por la SCJN
Convenio 169 OIT
Los gobiernos deberán asumir la
responsabilidad de desarrollar, con la
participación de los pueblos interesados, una
acción coordinada y sistemática con miras a
proteger los derechos de esos pueblos y a
garantizar el respeto de su integridad.
Por lo cual deberán consultar a los pueblos
interesados, mediante procedimientos
apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, que garanticen
su participación libremente.
Av. Insurgentes Sur 890, piso 6, Col. Del Valle, Del. Benito Juárez, C.P. 03100 Ciudad de México.
Tel.: 5000 6000, www.energia.gob.mx
Dirección de lo Contencioso
01/abr/16
SCJN (Primera Sala al resolver el Amparo en Revisión
631/2012)
La autoconciencia o la autoadscripción, es el criterio determinante para
advertir quiénes son las "personas indígenas" o los "pueblos y
comunidades indígenas", como se aprecia del tercer párrafo del artículo
2° constitucional, en el que establece -siguiendo al Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo- que la “conciencia de su
identidad indígena deberá ser el criterio fundamental para determinar a
quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas.
La autoconciencia se delimita por las características y afinidades del
grupo al que se estima pertenecer, de las cuales se desprenden diversos
elementos objetivos comprobables y particulares, como son: a) La
continuidad histórica, b) La conexión territorial, c) Las instituciones
sociales, económicas, culturales y políticas distintivas, o parte de ellas.
Nuestro país forma parte del Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en
Países Independientes. En dicho instrumento internacional, los Estados
parte se comprometen a garantizar que los pueblos y comunidades
indígenas, para el respeto efectivo de sus derechos, puedan iniciar
procedimientos legales, ya sea personalmente o bien por conducto de sus
organismos representativos
La observancia de los Derechos Humanos previstos en los Tratados
Internacionales suscritos y ratificados por México ya se encontraba
expresamente prevista tanto a nivel constitucional (en el artículo 133)
así como a nivel jurisprudencial, de tal forma que el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y
Tribales en Países Independientes es de observación obligatoria, aún y
de manera previa a la reforma constitucional de diez de junio de dos mil
once.
El artículo 2º, Apartado B, fracción IX, de la Constitución Federal,
establece que es obligación de las autoridades consultar a los pueblos
indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los
estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y
propuestas que realicen, precepto que establece lo siguiente:
“Artículo 2o. La Nación Mexicana es única e indivisible.
(…)
B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la
igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier
práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán
las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de
los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las
cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y
comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:
(…)
IX. Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan
Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso,

Las consultas que sean llevadas a cabo en
aplicación al Convenio deberán efectuarse de
buena fe y de una manera apropiada a las
circunstancias, con la finalidad de llegar a un
acuerdo o lograr el consentimiento acerca de
las medidas propuestas.
Dichos pueblos deberán participar en la
formulación, aplicación y evaluación de los
planes y programas de desarrollo nacional y
regional, que sean susceptibles de afectarles
directamente.
Los gobiernos deberán establecer
procedimientos con miras a consultar a los
pueblos interesados, a fin de determinar si los
intereses de estos serían perjudicados, y en qué
medida, antes de emprender o autorizar
cualquier programa de exploración o
explotación de los recursos existentes en sus
tierras
Los pueblos interesados deberán participar
siempre que sea posible en los beneficios que
reporten tales actividades, y percibir una
indemnización equitativa por cualquier daño
que puedan sufrir como resultado de esas
actividades
De manera excepcional cuando los pueblos
deban ser trasladados y reubicados de las tierras
que ocupan, sólo podrá efectuarse con su
consentimiento, dado libremente y con pleno
conocimiento de causa
Av. Insurgentes Sur 890, piso 6, Col. Del Valle, Del. Benito Juárez, C.P. 03100 Ciudad de México.
Tel.: 5000 6000, www.energia.gob.mx
UNIDAD DE ASUNTOS JURÍDICOS
Dirección General Adjunta de lo Contencioso
Dirección de lo Contencioso
01/abr/16
incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen”.
Si bien este derecho a la consulta no se encuentra desarrollado
ampliamente en la norma constitucional, es en el ámbito internacional,
específicamente en el Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes, en donde encontramos dimensiones más amplias, las
cuales deben ser tomadas en consideración por todas las autoridades.
En los artículos 6°, 7° y 15 del Convenio, se establece que las
autoridades tienen la obligación de consultar a los pueblos indígenas,
mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas ya sean
de carácter legislativo o administrativo, susceptibles de afectarles
directamente; asimismo darles participación en la formulación,
aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo
nacional y regional susceptibles de afectarles directamente; y de
establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos
interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían
perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar
cualquier programa de prospección y explotación de los recursos
existentes en sus tierras.
El propi artículo 6 refiere que las consultas deberán ser llevadas a cabo
“de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la
finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las
medidas propuestas.”
En el artículo 19 de la Declaración de Naciones Unidas, se regula el
deber de la consulta como sigue: “Los Estados celebrarán consultas y
cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio
de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas
legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su
consentimiento, libre, previo e informado.”
Bajo estos parámetros, se extraen las características mínimas que deben
tener este tipo de consultas:
- La consulta debe ser previa. Debe realizarse durante las primeras
etapas del plan o proyecto de desarrollo o inversión o de la
concesión extractiva y no únicamente cuando surja la necesidad de
obtener la aprobación de la comunidad.
- La consulta debe ser culturalmente adecuada. El deber estatal de
consultar a los pueblos indígenas debe cumplirse de acuerdo con sus
costumbres y tradiciones, a través de procedimientos culturalmente
adecuados y teniendo en cuenta sus métodos tradicionales para la
toma de decisiones. Lo anterior exige que la representación de los
pueblos sea definida de conformidad con sus propias tradiciones.
- La consulta informada. Los procesos de otorgamiento exigen la
provisión plena de información precisa sobre la naturaleza y
consecuencias del proyecto a las comunidades consultadas, antes de
y durante la consulta. Debe buscarse que tengan conocimiento de los
posibles riesgos incluidos los riesgos ambientales y de salubridad, a
fin de que acepten el plan de desarrollo o inversión propuesto, de
forma voluntaria.
La consulta debe ser de buena fe, con la finalidad de llegar a un
acuerdo. Se debe garantizar, a través de procedimientos claros de
 UNIDAD DE ASUNTOS JURÍDICOS
Dirección General Adjunta de lo Contencioso
Dirección de lo Contencioso

01/abr/16

consulta, que se obtenga su consentimiento previo, libre e informado

para la consecución de dichos proyectos. La obligación del Estado es
asegurar que todo proyecto en área indígena o que afecte su hábitat o
cultura, sea tramitado y decidido con participación y en consulta con los
pueblos interesados con vistas a obtener su consentimiento y eventual
participación en los beneficios.
En el entendido, que las autoridades responsables para estar en
posibilidad de realizar la consulta conforme a los lineamientos
establecidos, deberán cerciorarse quiénes son los representantes
legítimos de acuerdo a los usos y costumbres de la comunidad
indígena.
La Primera Sala estima conveniente resaltar la diferencia entre consulta y
consentimiento, pues sin perjuicio del hecho de que todo proceso de
consulta debe perseguir el objetivo del consentimiento, en algunos casos,
puede que su ausencia no impida a las autoridades decretar las acciones
correspondientes, lo cual dependerá del nivel de impacto que tendrá el
funcionamiento u operatividad … sobre la comunidad o grupo indígena,
debiéndose ponderar los intereses sociales en juego, esto es, tanto de los
afectados como de los beneficiados por la obra, quedando en aptitud las
autoridades correspondientes a decretar, en la medida de sus facultades,
las acciones necesarias para resarcir o aminorar las eventuales
afectaciones que deriven de la operatividad del proyecto … a manera de
garantizar la subsistencia de la Tribu a la que se concede el amparo a fin
de que sea escuchada para efectos de la operación (no construcción) del
…

Convenio 169 de la OIT

Artículo 2
1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos
interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a
garantizar el respeto de su integridad.
2. Esta acción deberá incluir medidas:
a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades
que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población;
b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos,
respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones;
c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan
existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible
con sus aspiraciones y formas de vida.

Artículo 6
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente;
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo
menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones

Av. Insurgentes Sur 890, piso 6, Col. Del Valle, Del. Benito Juárez, C.P. 03100 Ciudad de México.
Tel.: 5000 6000, www.energia.gob.mx
 UNIDAD DE ASUNTOS JURÍDICOS
Dirección General Adjunta de lo Contencioso
Dirección de lo Contencioso

01/abr/16

en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas

que les conciernan;
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos
apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una
manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento
acerca de las medidas propuestas.

Artículo 7
1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al
proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y
a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio
desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación,
aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de
afectarles directamente.
2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos
interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico
global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también
elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.
3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los
pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente
que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios
deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.
4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y
preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.

Artículo 15
1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse
especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización,
administración y conservación de dichos recursos.
2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga
derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener
procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos
pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de
prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán
participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización
equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.

Artículo 16
1. A reserva de lo dispuesto en los párrafos siguientes de este artículo, los pueblos interesados no deberán ser
trasladados de las tierras que ocupan.
2. Cuando excepcionalmente el traslado y la reubicación de esos pueblos se consideren necesarios, sólo
deberán efectuarse con su consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa. Cuando no
pueda obtenerse su consentimiento, el traslado y la reubicación sólo deberá tener lugar al término de
procedimientos adecuados establecidos por la legislación nacional, incluidas encuestas públicas, cuando haya
lugar, en que los pueblos interesados tengan la posibilidad de estar efectivamente representados.

Av. Insurgentes Sur 890, piso 6, Col. Del Valle, Del. Benito Juárez, C.P. 03100 Ciudad de México.
Tel.: 5000 6000, www.energia.gob.mx
 UNIDAD DE ASUNTOS JURÍDICOS
Dirección General Adjunta de lo Contencioso
Dirección de lo Contencioso

01/abr/16

3. Siempre que sea posible, estos pueblos deberán tener el derecho de regresar a sus tierras tradicionales en
cuanto dejen de existir las causas que motivaron su traslado y reubicación.
4. Cuando el retorno no sea posible, tal como se determine por acuerdo o, en ausencia de tales acuerdos, por
medio de procedimientos adecuados, dichos pueblos deberán recibir, en todos los casos posibles, tierras cuya
calidad y cuyo estatuto jurídico sean por lo menos iguales a los de las tierras que ocupaban anteriormente, y que
les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro. Cuando los pueblos interesados
prefieran recibir una indemnización en dinero o en especie, deberá concedérseles dicha indemnización, con las
garantías apropiadas.
5. Deberá indemnizarse plenamente a las personas trasladadas y reubicadas por cualquier pérdida o daño que
hayan sufrido como consecuencia de su desplazamiento.

Artículo 17
1. Deberán respetarse las modalidades de transmisión de los derechos sobre la tierra entre los miembros de los
pueblos interesados establecidas por dichos pueblos.
2. Deberá consultarse a los pueblos interesados siempre que se considere su capacidad de enajenar sus
tierras o de transmitir de otra forma sus derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad.
3. Deberá impedirse que personas extrañas a esos pueblos puedan aprovecharse de las costumbres de esos
pueblos o de su desconocimiento de las leyes por parte de sus miembros para arrogarse la propiedad, la posesión
o el uso de las tierras pertenecientes a ellos.

Av. Insurgentes Sur 890, piso 6, Col. Del Valle, Del. Benito Juárez, C.P. 03100 Ciudad de México.
Tel.: 5000 6000, www.energia.gob.mx