La problemática de tierras en Colombia y sus implicaciones para el

desarrollo del sector agrícola

Por Alejandro Reyes Posada - Investigador y consultor experto en el tema de

tierras.

Muy buenos días y muchísimas gracias a Fedepalma por esta invitación que
me honra. Quiero hacerles una presentación del problema de la tierra en
Colombia en términos globales con implicaciones sociales, económicas y
ambiéntales. Este es el territorio que nos toco en suerte en este planeta lleno
de ríos, con tres cordilleras, con una enorme riqueza de biodiversidad y que
nos hemos encargado durante 500 años de destruir casi sistemáticamente. El
proceso de ocupación del territorio y de uso del territorio en Colombia ha sido
una historia de destrucción sistemática, hasta llegar más o menos a estas
cifras:
…
La aptitud de los suelos en Colombia y algunos de los destinos que les hemos
dado históricamente son estos: tenemos tierras aptas para agrocombustibles y
producción de alimentos de origen agrícola superiores a 6 millones de
hectáreas, tenemos aptas para alimentos y ganadería intensiva alrededor de 5
millones doscientas mil hectáreas, tenemos suelos aptos para ganadería
extensiva y cultivos elementales de pancoger del orden de 18 millones de
hectáreas. Esto da un total redondeando las cifras del orden de treinta millones
de hectáreas de las 114 millones de hectáreas que tiene el territorio Nacional.

Ustedes saben que nuestra gran reserva amazónica está del orden de 40 o tal
vez menos millones de hectáreas, sometida a un proceso severo deforestación
para expansión de cultivos de coca y Colombia tomó una decisión en el
gobierno de Virgilio Barco que fue una decisión, yo diría que visionaria, que
anticipo la reforma constitucional del 91 y fue la de constituir grandes territorios
como reservas indígenas. La constitución del 91 adicionalmente creó los
territorios de comunidades negras de tal forma que hoy en Colombia tenemos
31 millones casi doscientas mil hectáreas en territorios indígenas y tenemos 6
millones y medio de hectáreas en territorios negros del Pacífico que son
reservas territoriales que les pertenecen a esas comunidades, que están
sometidas al proceso de consulta cuando se quiere hacer intervenciones o
explotaciones de tipo minero, vías. Cualquier tipo de programas de desarrollo
requieren consulta. Fíjense ustedes que dos de las grandes leyes del Gobierno
de Uribe, que fueron la Ley de Desarrollo Forestal y el Estatuto de Desarrollo
Rural, se cayeron en la Corte Constitucional por no haber hecho
adecuadamente la consulta con comunidades indígenas y negras. Así de
serio es el compromiso constitucional que Colombia tiene con sus minorías
étnicas. Finalmente el Presidente Alberto Lleras en el año 59 hizo aprobar la
Ley segunda de ese año, que creó las reservas forestales que se ha vuelto, en

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muchos sentidos, un obstáculo engorroso que de alguna manera intenta
proteger reservas forestales, pero que con el avance de la colonización y
ocupación del territorio va siendo sustraída progresivamente.

Hoy el país, sin duda alguna, tiene que tomar una decisión sobre las reservas
forestales. La decisión es: ¿reconocemos la realidad de la deforestación
efectiva y de la ocupación de población sobre las reservas territoriales y en ese
caso tenemos que realinderar lo que nos queda de reserva forestal y protegerla
drásticamente, o seguimos haciendo este juego de que la población va
ocupando y destruyendo bosques, que sin embargo no pueden hacerse
actividades económicas formales porque están bajo el régimen de reserva y
entramos en la típica esquizofrenia colombiana de hacer lo que no se debe, de
hacer lo que no se puede legalmente, pero si esta tolerado culturalmente y
todo el mundo lo hace, entonces seguimos avanzando hasta que en algún
momento la ley tienen que reconocer la realidad, echar para atrás las reservas
forestales y permitir la ocupación y mal uso del territorio?

Este par de mapas contienen la siguiente información: el mapa de la izquierda

señala cual es el potencial de las tierras en Colombia, en colores oscuros,
verde oscuro ven ustedes lo que debería estar en bosques y reservas
forestales. En color verde mas claro, como estos, las zonas de gran potencial
agrícola: Valle del Cauca, El valle del Magdalena, Magdalena Medio, áreas en
la Costa Atlántica como el Valle del Cesar, el Litoral de Magdalena Atlántico,
Córdoba, Sucre, Urabá, un poquito del Piedemonte Amazónico de la Cordillera
Oriental como Meta, Arauca y Casanare, especialmente productiva la región
del Ariari Guayabero. Pero aparte de esto Colombia no es un país de gran
potencial agrícola. Eso es un mito colombiano que hemos sostenido durante
siglos, de que Colombia tiene una enorme frontera por conquistar que es el
Amazonas y la Orinoquia y que por lo tanto Colombia es uno de los países mas
ricos del mundo en oferta agrícola. Ese mito nos ha llevado a destruir el país, a
destruir la poca área de gran productividad agrícola que tiene el país. Y nos
esta llevando a destruir las selvas a una tasa de deforestación de cerca de
300 mil hectáreas al año, que es una de las más altas del mundo y que
estamos aceleradamente perdiendo una riqueza en momentos cuando ya
tenemos certeza absoluta de que se inicio un proceso de cambio climático
global a nivel planetario, en el cual lo único que Colombia podría ofrecer para
la mitigación del cambio climático, son sus reservas boscosas tanto Andinas
como Amazónicas y Pacíficas, que capturan gas carbónico, producen oxigeno,
hacen un efecto regulatorio del ciclo del agua y de las lluvias del clima y
Colombia esta dejando de tener ese potencial, gracias a la expansión de los
cultivos de coca.

En el mapa del lado derecho encontramos el uso efectivo del territorio

colombiano que contrasta muy lamentablemente con nuestro potencial. En

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verde oscuro lo que todavía conservamos de bosque, el Pacífico, el bosque
Amazónico y fíjense ustedes otros bosques como Serranía de San Lucas, Bajo
Cauca Antioqueño, Nudo de Paramillo, Sierra Nevada de Santa Marta, Perijá,
Catatumbo, están prácticamente destruidos .Lo que nos queda allí es muy
poco, y la principal tragedia colombiana, yo diría el principal problema
ambiental colombiano no es el petróleo, no es el carbón, no es la palma, no es
ni siquiera los cultivos de coca, el principal problema ambiental, social, político
y económico de Colombia es la exagerada expansión de la ganadería
extensiva , es la “potrerización” de Colombia a costa de sus reservas boscosas,
a costa de la tierra que debería estar disponible para los campesinos y en
Colombia hemos forzado a las poblaciones campesinas, gracias a no darles
derechos de propiedad sobres su territorio, sobre sus parcelas y sus áreas,
gracias a ese truco histórico que ha sido escamotear los derechos de
propiedad de los campesinos que ocupan y abren territorios, gracias a eso,
haberles escamoteado los títulos, hemos forzado a la población campesina a
volverse una fuerza migratoria, colonizadora que va subiendo por la montañas
andinas en suelos de pendientes cada vez mas erosionables, afectando cada
vez mas cuencas hídricas y deforestando alturas que no se deberían tocar,
protección boscosa de los grandes acuíferos andinos del País, los estamos
destruyendo aceleradamente y también forzamos a la población campesina a
irse a la colonización de frontera tanto Amazónica como de los Llanos
Orientales como del Pacífico. Entonces, la manera como se puede ver el
problema de la ocupación del territorio en Colombia en síntesis es: una
pequeña elite descendiente de españoles y descendientes de criollos mestizos
de los siglos 16 a los siglos 18, ocuparon las mejores tierras planas del país, en
forma de haciendas de ganadería extensiva, primero subordinaron una fuerza
de trabajo indígena y luego mestiza campesina dentro de la haciendas. A
comienzos de los años veintes esa fuerza de trabajo vinculada a las haciendas
comenzó a liberarse, comenzaron a romper relaciones serviles de trabajo y
obligación de trabajo en las haciendas y comenzaron a ocupar nuevos
territorios. Desde finales del siglo 19 eso produjo la colonización antioqueña
cafetera sobre buena parte del centro del país. Y después durante los ciclos de
violencia colombianos los del año 30, los del año 40 y 50, la violencia de los
años 60 y luego la violencia contemporánea de los 80 en adelante, esos ciclos
de violencia expulsaron población campesina hacia regiones de colonización, y
en las regiones de colonización a comienzos de los años 80 llegó un salvavidas
económico para esa comunidad de colonos campesinos. Llegaron los cultivos
de coca.

La coca establece un verdadero “faul” a la lógica de la colonización, la coca

por el sobreprecio que le da al campesino y que le da al pequeño productor
cuando produce la base de coca, permite localizar cultivos en lugares donde
ningún otro producto de la economía legal permitiría localizar. Usted no se va a
cultivar plátano y yuca a Tomachipán o a Calamar, Guaviare, porque no puede

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hacer nada con ellos para llevarlos al mercado, en cambio si usted cultiva coca
en Calamar, Guaviare donde fue liberado el Coronel Mendieta y sus
compañeros hace unos días, si usted cultiva coca allá, los compradores le
llegan allá, a la puerta de su finca a comprar su producto. Eso significa que la
coca es un disparador de la colonización indebida del territorio y a largo plazo
los cultivos de coca se vuelven simplemente cultivos precursores de la
ganadería extensiva. O sea es un estadio intermedio de la expansión de la
ganadería extensiva.

Colombia tiene que tomar una decisión cuanto antes, que es cerrar la frontera
agraria. Colombia no puede seguir colgada del mito de que somos un país
inmensamente rico en bosques y en biodiversidad y con base en ese mito
seguir empujando nuestra población campesina. Por no darles derechos y
negarles acceso a la tierra en los mejores suelos de valles planos, seguir con
esa excusa deteriorando el bosque Amazónico. Hoy día el bosque Amazónico
es interés del mundo entero.

Vieran ustedes la angustia con la que uno habla con los oficiales de programas
de las embajadas europeas, por ejemplo. Hablen ustedes con alguien de la
embajada Holandesa. Aumenta un grado de temperatura promedio en el
mundo y aumentan 2 o 3 metros la altura del mar y los holandeses sienten que
se van a ahogar bajo el mar. Su territorio esta por debajo del nivel del mar,
entonces el interés que ellos tienen en la conservación del Amazonas, es un
interés vital de la existencia misma como naciones y como pueblos a la vuelta
de 20 o 30 años. De tal forma que hoy son socios de la preservación del
Amazonas todos los países del mundo, todos los países que viven cerca al
mar: Bangladesch es un país que va hacer sumergido bajo el agua y va a
perder el 50 por ciento de su territorio superpoblado a la vuelta de pocas
décadas sino se logra detener el cambio climático y sino se logra preservar el
Amazonas. No somos los dueños del Amazonas, los colombianos tenemos que
captar esa verdad profunda. Ni Brasil ni Colombia, ni Perú ni Venezuela ni
Ecuador somos los dueños de la Amazonas es el planeta entero el dueño del
Amazonas con un interés altísimo en su preservación y nosotros lo estamos
convirtiendo en coca y en pastos para ganadería extensiva.

La ganadería extensiva ocupa en Colombia 40 millones de hectáreas en pastos

para criar 26 millones de cabezas de ganado. Tenemos una eficiencia de 0.6
cabezas de ganado por hectárea. Holanda tiene una eficiencia de cerca de 55,
60 cabezas por hectárea. Entonces las desproporciones son gigantescas,
Colombia no puede seguir actuando como un rico que dilapida lo que no tiene.
Este es el mapa de, en verde ven ustedes las zonas aptas para el cultivo de la
palma de aceite que están principalmente en la Costa Atlántica, en algunas
zonas del Magdalena Medio, un poquito en el Piedemonte del Casanare a la
orilla del río Meta, en la región Ariari-Guayabero, un poquito en el Caquetá.

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Pero Colombia tampoco tiene una enorme aptitud para los cultivos de palma ni
para expandirla muchísimo.

Resumiendo parte de lo que hemos dicho, yo sostendría estas tesis y creo que
son incontrovertibles, Colombia tiene sus buenos suelos agrícolas
generalmente en ganadería extensiva subutilizados, Colombia tiene la mayor
población rural concentrada en malas tierras con graves limitaciones
productivas. La verdadera ecuación que uno debe hacer para entender la
pobreza rural es la siguiente: malos suelos pobres, campesinos pobres; suelos
erosionables campesinos pobres; suelos sin irrigación, campesinos pobres;
suelos distantes del mercado sin vías de comunicación, sin hospitales, sin
escuelas, campesinos pobres.

Una estrategia fundamental para superar la pobreza rural: localizar a los

campesinos de malos a buenos suelos. Colombia tiene un tercio de sus
mejores tierras subutilizada en ganadería extensiva. Para muchos ganaderos
extensivos, la ganadería no es negocio y ellos lo saben. No es un negocio
rentable, ganarían mas dinero colocando su plata en acciones o en bonos. No
es negocio la ganadería. El verdadero negocio de la ganadería es cuidar la
propiedad de la tierra. El verdadero negocio de la ganadería es valorizar la
tierra. La tierra en Colombia esta sobrevalorada porque no hay oferta de tierras,
porque quién las tiene no las suelta, y no las suelta porque está capitalizando
una renta privilegiada de la tierra en cabeza de los pocos que monopolizan las
mejores tierras fértiles del país. De tal forma que se cumple lo que decía don
Hernán Echavarría Olózaga, fundador del Instituto de Ciencia Política dirigido
por Marcela Prieto y don Hernán decía en Colombia la tierra esta secuestrada
por los grandes propietarios y el precio que de rescate que cobran para
liberarla y soltarla al mercado equivale exactamente al sobreprecio de la tierra.

El principal enemigo de la expansión de los cultivos agroempresariales

colombianos entre otros el cultivo de la palma, el principal enemigo real es el
sobreprecio de la tierra, que no permite al empresario calcular sus costos de
producción con base en un precio razonable de la tierra, sino que tiene que
pagar un sobreprecio en propiedad o en arriendo que le revienta la estructura
del negocio.

Colombia no tiene por que seguir pagando un sobreprecio por el monopolio de

la tierra y tiene que adoptar instrumentos de política económica como una
elevación sobre todo de los impuestos prediales, de la propiedad extensiva y
sobre todo de la propiedad subutilizada en ganadería extensiva, u ociosa o mal
explotada. Y debe disminuir el impuesto predial a medida que se hacen
inversiones productivas y a medida que disminuye el tamaño de la propiedad, o
que se guarda reservas forestales o de biodiversidad que son de utilidad
nacional.

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Entonces el mayor potencial de crecimiento agrario que tiene Colombia es usar
intensivamente sus mejores tierras, Colombia no tiene que seguir expandiendo
a costa de las selvas, su frontera agraria. La que tenemos es más que
suficiente, no tenemos que expandir más la frontera agraria, tenemos que usar
mejor la tierra que ya tenemos.

Entonces yo pienso que es un objetivo estratégico la política social y la política

pública, aumentar la densidad de población en buenas tierras con
infraestructura y eso es más eficiente para distribuir el ingreso que llevar
servicios estatales a tierras pobres. Yo creo que la coordinación de políticas
que el país tiene que hacer es: buscar que su población campesina aumente su
densidad en los mejores suelos del país, con lo cual se dispondría de mas
abundante mano de obra y trabajadores para empresas agroindustriales y para
negocios de todo tipo y que se disminuya la concentración de propiedad en las
mejores tierras del país.

Cómo se puede desestimular el monopolio improductivo de la tierra: fíjense

ustedes la paradoja: atesorar tierras no tiene costos privados de oportunidad,
sino solamente costos públicos y en cambio produce rentas y valorización
privada. Es el juego de todos pierden y yo gano.

Segundo: la valorización que se ha estimulado en Colombia; los últimos 10

años por la mayor seguridad y por el aumento de precios de alimentos y el
auge de biocombustibles y minería, está mal distribuida esa valorización, la
han captado quienes menos aportan al desarrollo nacional, que son los
propietarios extensivos.

El avalúo catastral en Colombia debería acercarse al valor comercial y el

impuesto predial debería ser elevado por lo menos al 20 por mil, o sea al 2
por ciento. Hoy en Colombia el impuesto predial efectivo es cerca de entre el
2 y el 3 por mil, es un impuesto ridículo que ni financia a los municipios ni
estimula a los dueños de la tierra a volverla productiva. Colombia debe
centralizar la actualización de los avalúos rurales y el recaudo de los
impuestos prediales en el Gobierno Nacional. Es cierto que los prediales son
impuestos que pertenecen a los municipios, pero su forma de recaudo y su
actualización de avalúos es tan ineficiente en cabeza de los consejos
municipales y los alcaldes, que esa es una tarea que esta en mora de asumir
el Gobierno Central.

Finalmente Colombia debe usar un artículo de la Constitución que autoriza la

extinción del dominio por una sub utilización evidente de la tierra. Y todos estos
factores reunidos contribuirían a estimular el mercado de tierras. Colombia
necesita tener un mercado de tierras mucho mas activo. Hoy el mercado de

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tierras es muy pequeño, afecta creo que el 0.5, 0.7 por ciento de los predios al
año. Es un mercado de tierras totalmente subdesarrollado, por lo tanto el país
tiene que aplicar instrumentos de política económica, política tributaria y
política financiera destinados a crear una mucho mayor oferta de tierras para
los empresarios que la quieran hacer productiva y que quieran instalar
proyectos, entre otros proyectos de palma.

Colombia tiene en términos de derechos de propiedad dos inmensos

problemas de signo opuesto: en el lado de la gran propiedad Colombia tiene
una epidemia de ilegalidad por varias fuentes: Por un lado compra de tierra por
narcotraficantes. Yo hice en el año 95 una encuesta en todo el país, en todas
las capitales de departamento, investigando en ese año, hace 15 años, donde
estaban comprando tierra los narcos; mi resultado es que estaban comprándola
en 400 municipios del País, de los 1.100 municipios y obviamente de
preferencia las mejores tierras, fértiles y planas. Entonces cuando un
inversionista hoy, nacional o extranjero, va a comprar tierras para un proyecto
productivo, está caminando sobre un campo minado. Cuando usted va a
comprar tierras, si usted no examina bien la historia de la propiedad, usted
puede estar actuando de testaferro de narcotraficantes, comprando tierras
adquiridas con recursos ilícitos. A la larga esas compras le van a explotar tarde
o temprano en la cara en medio de un proceso de extinción del dominio, en
medio de una acusación de testaferrato, usted va a tener que demostrar que
usted no tenia nada que ver, pero es culpable de negligencia por haber estado
interviniendo en un mercado de tierras que esta profundamente falsificado por
el enriquecimiento ilícito. Todos sabemos en Colombia que los orígenes, que
los dineros del narcotráfico y que el ascenso de las mafias y luego su simbiosis
con elites regionales, económicas, políticas, nos ha producido una mezcla entre
lo lícito y lo ilícito, el origen legal e ilegal de los recursos, que nos afecta
profundamente el derecho de propiedad.

Otra parte de las tierras ilegales en Colombia son las tierras fruto del despojo;
para quienes estén interesados, y esto puede sonar a una cuña, yo publiqué el
año pasado un libro que se llama Guerreros y Campesinos el Despojo de la
Tierra en Colombia, editado por Norma, donde se relata en detalle, en casi
todas las regiones del País, como ocurrió el despojo de la tierra. Entonces
tierras despojadas a los desplazados: si usted adquiere tierras que han sido
recientemente robadas a los campesinos, no importa que hayan sido
legalizadas por el Incoder, por las Oficinas de Registro, las Notarias, tarde o
temprano la reclamaciones de los campesinos le van a afectar la propiedad que
usted recién adquirió, porque adquirió propiedades ajenas, propiedades
despojadas a los campesinos. Lamentablemente el 70 por ciento de los
desplazados que perdieron tierra, no tenían títulos de propiedad, pero tenía
derechos de posesión o de tenencia que la ley también protege y sobre todo la
ley internacional.

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Entonces qué instrumentos tiene el Estado: tiene la extinción del dominio que le
permitiría acumular algún fondo de tierras para distribución o para restitución a
los desplazados. La extinción del dominio sin embargo depende de una ley del
2002, de un par de leyes que tienen el problema de que una vez incautada una
tierra, entra a ser administrada por la Dirección de Estupefacientes y a
entregársele a un depositario provisional y puede tardar 5, 8, 10 años en los
juzgados el proceso en la medida en que los mismos narcotraficantes pueden
contratar abogados costosos y activos que logran entrabar el proceso casi
indefinidamente, porque de 2 millones de hectáreas que habían sido
incautadas en la última década, los jueces han devuelto un millón y medio y
apenas se han extinguido 70 o 75.000 hectáreas de manera definitiva.

Entonces se necesita una modificación a la ley de extinción del dominio que

permita que una vez incautada una finca productiva, que pueda ser utilizada
por campesinos, el Estado pueda comprar, al valor catastral esa tierra,
consignando bonos a órdenes del juzgado, para que si la sentencia es
favorable a quien se enriqueció ilícitamente, le devuelvan los bonos, pero que
el Estado pueda usar, mientras dura el proceso, la tierra, distribuyéndosela a
los campesinos en proyectos productivos, ojala en alianzas productivas con
empresarios, porque necesariamente Colombia debe “empresarizar” a su
campesinado, para elevar su productividad.

Este mapa refleja la intensidad del abandono de tierras por municipios en

Colombia. Aquí tienen ustedes las regiones del conflicto armado. Vean
alrededor de la Sierra Nevada de Santa Marta, Norte del Cesar y Perijá, Ocaña,
Catatumbo, Arauca, Vichada, Casanare, Meta, Guaviare, Caquetá, Putumayo.
Ahora el occidente de la Costa Pacífica de Nariño, alrededores de
Buenaventura, Valle del Cauca, todo el litoral del Chocó con Urabá,
Noroccidente Antioqueño, Montes de María, Magdalena Medio y hay tienen
ustedes la historia del conflicto armado en Colombia y su consecuencia en
haber removido una parte de la población campesina y haberla expulsado.
Por supuesto el desplazamiento en Colombia es un fenómeno muy confuso. El
desplazamiento en Colombia es un fenómeno muy complejo: cuando el
conflicto armado entra a una región, se cae la economía se cae la oferta de
empleo, se cae el comercio y por lo tanto los damnificados son todos, no solo
las victimas directas, sino victimas indirectas del deterioro económico, del
empobrecimiento y victimas colaterales, que no tenían nada que ver con el
conflicto, pero cuyas actividades económicas se deterioran.

Este mapa refleja la compra de tierras por narcotraficantes; los municipios

donde hubo esa compra y donde habido extinción de dominio. Si ustedes miran
la totalidad del mapa incluyendo color verde, y color café y naranja, esos son
todos los municipios donde hubo compra de tierras por narcotraficantes. Si

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usted mira solamente los que están en color más oscuro, como estos por
ejemplo, hubo compras de tierras y también extinción del dominio. Si usted
mira el mapa solo en color verde: tiene aquellos donde hubo compras de tierras
pero no habido extinción del dominio. Y finalmente los municipios que están
en naranja ha habido extinción del dominio pero no estaban incluidos en mi
base de datos sobre compras de tierras por narcotraficantes. Esa es la lectura
del mapa, parece un poco confusa, pero les da a ustedes una imagen del país
que quedó comprado en parte por recursos del narcotráfico.

La concentración de la propiedad en Colombia, el Índice Gini de concentración

ha aumentado enormemente en los últimos años, digamos desde 2007 en
adelante comenzó a crecer otra vez, en parte esto es resultado de las fuerzas
del mercado, en parte expulsión de campesinos, en parte mayor lavado de
ingresos de corrupción en la compra de tierras, pero es uno de los mas altos
del mundo, llegamos a 0.87 en el año 2009.

Este es un mapita que muestra las corrientes migratorias, es de Darío Fajardo,

el mapa de bosques y cultivos ilícitos. En color violeta ven ustedes las áreas de
cultivos ilícitos en el 2008. Fíjense que los cultivos son los que están
comiéndose las reservas forestales. Son cultivos en todas las áreas de
frontera y después se van a volver zonas de ganadería extensiva.

Entonces es necesario cerrar la expansión de la frontera agraria, abandonar la

conquista y titulación de nuevas tierras de frontera y más bien concentrar
esfuerzos en el uso adecuado de la tierra ocupada según su vocación. Hay que
ampliar todas las reservas naturales y las áreas protegidas que nos quedan
hasta abarcar todo el bosque no intervenido y el ocupado con cultivos ilícitos.
La única solución de fondo a los cultivos ilícitos en Colombia es cambiar
cultivos ilícitos por tierra. Para que los cultivadores se salgan del bosque y
regresen dentro del mercado, tenemos que eliminar el concepto de tierras
baldías en Colombia, hay que sanear las tierras de reservas indígenas y de
comunidades negras para sacar a los colonos coqueros y a las guerrillas y
grupos armados de sus territorios.

Y finalmente, tenemos que invertir en la creación de un sistema de

guardabosques armados, con capacidad policiva, como la policía montada de
Canadá que nos proteja nuestros bosques.

Y concluyo diciendo la idea que Colombia tiene que abrirse camino en la

mente, es que nos olvidemos de que somos dueños de un paraíso terrenal
lleno de recursos y lleno de tierra productiva, eso no es verdad, estamos
cuidando una herencia muy frágil, muy delicada, que ha sido muy atacada con
la destrucción de los bosques. Fíjense ustedes que la Región Andina
colombiana tenia 70 millones de hectáreas en bosques y hoy le quedan menos

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de 7 millones de hectáreas de bosques que protegen los acuíferos y la
regulación del agua. Estamos en una situación casi crítica, al borde del colapso
ambiental colombiano. Entonces el único remedio para todo eso es que
tenemos que hacer una gestión efectiva del territorio, así como un propietario
cuidadoso hace una gestión cuidadosa de su finca, protege su reserva
boscosa, regula sus aguas, cuida sus suelos, los mejora, hace prácticas
correctivas, en el país entero tenemos que hacer una gestión mucho mas seria
y eficaz del territorio .

Tenemos que conservar bosques, selvas y páramos que regulan el agua.

Tenemos que cerrar las frontera agraria, tenemos que retornar cultivadores
ilícitos a buenas tierras dentro del mercado, tenemos que hacer uso agrícola
intensivo en las buenas tierras planas, tenemos que hacer una transición hacia
la ganadería intensiva y reducir drásticamente el área ganadera actual,
tenemos que hacer extinción del dominio de tierras del narcotráfico y tierras
adquiridas por medios de corrupción, tenemos que restituir las tierras
despojadas por violencia a los campesinos y ojala compensarlos con mejores
tierras de las que tenían antes de ser expulsados. Tenemos que manejar
cuencas hídricas con reforestación, tenemos que bajar la población campesina
de montaña que esta escalando cada vez mas arriba las cuencas, la tenemos
que bajar.

En Colombia en la mayor parte de las regiones agrarias hay un negocio gana-

gana que está a la vista. Sitúense ustedes en el norte del Cesar, por ejemplo, a
mano derecha ustedes tienen la Serranía del Perijá , a mano izquierda la Sierra
Nevada, por la Serranía del Perijá va subiendo un ejercito de campesinos
colonizadores con coca y cada año se están mermando los caudales de agua
que bajan disponibles para la ganadería, agricultura y para las plantaciones.
Usted no puede planificar un cultivo a 20 o 30 años de plazo si sabe que cada
año va a tener menos agua que baja por las quebradas y los ríos. Entonces el
negocio es cambiemos tierra por agua, o visto desde la otra perspectiva agua
por tierra, es decir propongámosle a los campesinos que están cultivando coca
en el Perijá arriba, bájense señores y aquí les damos un pedazo de tierra en la
parte plana del Cesar donde puedan hacer su agricultura y su vida a cambio de
que ustedes abandonan el cultivo de coca arriba y ayudan a reforestar y
conservar el acuífero y el caudal de aguas que bajan. Estamos pagando el
agua con pedazos de tierra y asegurando que la tierra que nos quede en la
parte baja del valle tiene dotación de agua garantizada. Campesinos montaña
arriba menos agua.

Y finalmente tenemos que hacer prevención y mitigación de impactos de la

minería que algunas veces causa gran devastación ambiental.

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Este paquete de cosas formaría un conjunto de ideas para hacer una buena
gestión del territorio colombiano. Si no cuidamos el territorio, el territorio nos va
a traicionar, nos va a empobrecer. Campesinos pobres, suelos pobres,
empresarios pobres, suelos pobres y deteriorados. Empresarios prósperos,
naturaleza bien cuidada y bien gestionado el territorio, campesinos prósperos,
campesinos localizados en mejores suelos. Muchas gracias

ALCANCE Y RETOS DE LA LEY DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS

Alejandro Reyes Posada

El despojo de tierras fue legalizado con transferencias forzadas, con la

complicidad de notarios y registradores, y el rastro de los despojadores fue
borrado por testaferros y múltiples traspasos a terceros de buena fe. Como
cada acto jurídico se reputa válido y tiene recursos legales para proteger los
derechos creados, deshacer esta pirámide de ilegalidades exige contar con
normas especiales y con una instancia de cierre definitivo de cada proceso
de recuperación y restitución de los bienes inmuebles objeto del programa.
La justicia civil ordinaria está diseñada para equilibrar los recursos legales
de las partes en litigio, bajo los principios del debido proceso y la eficacia
probatoria de cada derecho. La posibilidad de la restitución depende de
diseñar un sistema de justicia capaz de restablecer los derechos usurpados
por violencia y para lograrlo requiere contar con normas excepcionales
adecuadas a las modalidades del despojo, que den prelación a los derechos
perdidos, aunque cuenten con pruebas precarias y una gran debilidad de
defensa legal, sobre los derechos usurpados, aunque cuenten con todas las
pruebas legales y grandes capacidades de defensa judicial.

El despojo no fue al azar ni enfrentó a ciudadanos con iguales recursos de

poder, sino que fue la aplicación de estrategias deliberadas de grupos
armados predatorios, con la tolerancia y en muchas ocasiones la
complicidad de los organismos armados del Estado, en regiones
determinadas, donde ejercieron el control armado del territorio durante casi
dos décadas y colapsaron masivamente los derechos de propiedad de las
víctimas. Aún más, los grupos armados capturaron el control de
autoridades locales e instancias administrativas que contribuyeron a
legalizar despojos de tierras, y contaron además con representación
parlamentaria, cuyos votos contribuyeron a conseguir con presión armada,
para que luego respaldaran la permanencia de sus cuotas burocráticas en los
organismos de control de la propiedad.

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La consecuencia de los hechos anteriores para la justicia es que el problema
se aleja del terreno probatorio de la legalidad de las transferencias de
propiedad, materia del derecho procesal civil, para entrar en el terreno
probatorio de la verdadera causa del despojo, que fue la aplicación de la
fuerza para desplazar a la población y quedarse con sus tierras, ante la
ausencia de control territorial por el Estado, encargado de proteger los
bienes de sus asociados. La responsabilidad del Estado es establecer con
precisión los hechos de violencia que causaron el abandono de las tierras y
determinar a quiénes pertenecían, para que se aplique la inversión de la
carga de la prueba a favor de las víctimas y se cancelen los derechos
posteriores al despojo en las regiones donde ocurrieron, sin que valgan sus
apariencias de legalidad, que pierden valor como origen del derecho frente
a la violencia como verdadera causa ilegal. Probada la violencia en el
despojo, la justica debe aplicar las presunciones a favor de las víctimas para
proteger definitivamente sus derechos y agotar la eficacia de los recursos
legales de los actuales tenedores.

La presunción de buena fe de quienes adquirieron a cualquier título tierras

despojadas, a sabiendas de que en esas regiones, por ser de público
conocimiento, había ocurrido el desplazamiento y el despojo, no puede
prevalecer sobre la restitución de los derechos perdidos por violencia. Cada
uno adquiere el bien en las condiciones en que está, y si fue adquirido
ilegalmente por el vendedor, éste transfiere también a los siguientes la
ilegalidad inherente al derecho que transfiere. Lo contrario equivale a
sancionar la violencia como modo legítimo de adquisición del derecho de
propiedad, pues bastaría que el usurpador lo transfiera para que lo pierda la
víctima.

El gobierno y la justicia, las organizaciones de derechos humanos, la

comunidad internacional y las asociaciones de víctimas disponen de toda la
información necesaria sobre hechos de violencia, suficiente para priorizar
las áreas donde debe focalizarse la acción de restitución por el Estado y
donde operan las pruebas de violencia como causa determinante de los
traspasos de propiedad.

El reto es diseñar las normas que permitan cumplir la tarea de reparar un

enorme daño patrimonial sufrido por los hogares campesinos sumidos en la
indigencia y la pobreza en tugurios urbanos, y con ello, saldar una deuda
que la sociedad y el estado tienen con las víctimas del despojo. En esa
medida, contribuir a superar la pobreza de los más vulnerables y reparar
una masiva injusticia ocurrida en medio del conflicto armado que se
pretende terminar, con el potencial de reproducir el conflicto. Es necesario
que la jurisprudencia de la Corte Constitucional defina un cierre definitivo

12
de restitución, para poner a salvo los derechos usurpados a las víctimas e
impedir la segunda victimización de quedar con sus derechos suspendidos
de incidentes procesales interminables y recursos dilatorios.

Otra consideración importante es que el gobierno asumirá, bajo la

coordinación del Ministerio de Agricultura, un programa de restitución por
vía administrativa, con diez acciones estratégicas que están bajo su
competencia, para restituir derechos en todos los casos que dependan de
sus decisiones y responsabilidades y acopiar las pruebas de los restantes
casos, para facilitar los procesos judiciales.

Las acciones serán: 1) la creación de un sistema georeferenciado sobre

despojos de tierra, 2) la determinación de áreas prioritarias de restitución,
3) la clarificación del dominio sobre baldíos y la titulación de los mismos a
quienes fueron despojados de posesiones en áreas prioritarias de despojo,
4) la revocatoria de decisiones administrativas de caducidad de títulos de
adjudicatarios de reforma agraria cuando hubiere habido abandono forzado,
5) la creación de un programa nacional de formalización de la pequeña
propiedad, 6) el acopio sistemático de pruebas de tenencia, posesión y
propiedad de predios despojados, para aportarlos a los procesos judiciales
de restitución, 7) la actualización catastral en áreas prioritarias de
restitución de tierras en consulta con las comunidades locales y las
asociaciones de víctimas del despojo, 8) la homologación de los sistemas
de catastro y registro de instrumentos públicos y privados en las áreas
prioritarias de restitución, para registrar los derechos de tenencia, posesión
y propiedad abandonados por los desplazados, 9) el acompañamiento
productivo y la coordinación de la provisión de servicios estatales a las
iniciativas de retorno colectivo de desplazados a sus predios o a predios
entregados en compensación, 10) la entrega de tierras y subsidios de
vivienda a campesinos sin tierra, desplazados por violencia sin tierras y
desplazados por riesgos ambientales.

Dado que es el gobierno quien dispone de estos instrumentos, vale la pena

preguntarse si la manera más eficiente de lograr pronta y cumplida justicia
para las víctimas del despojo no sería crear una institución administrativa
con funciones judiciales, dirigida por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, para decidir en firme sobre la titularidad de los derechos
reclamados sobre la tierra, y así lograr que todos los instrumentos del
Estado se coordinen para cumplir la tarea. El Ministerio tiene a su cargo el
ordenamiento social de la propiedad y en esa medida debe contribuir a
superar el “estado de cosas inconstitucional” del desplazamiento y despojo
de la tierra.

13
EL CONTEXTO POLÍTICO DE LA RESTITUCIÓN DE TIERRAS

El gobierno Uribe se concentró en la recuperación militar del territorio,

pero no logró generar una política pública para afrontar el problema del
despojo de tierras por los grupos armados y restituirla a sus dueños. La
única opción legal es el incidente de reparación contemplado en la ley de
justicia y paz con la que se reguló la desmovilización paramilitar, por el
cual los usurpadores devuelven voluntariamente la tierra a cambio de penas
reducidas.

La inacción del gobierno movió a la Corte Constitucional a declarar el

desplazamiento y despojo como “un estado de cosas inconstitucional” en
2004 y a exigirle definir una política de restitución de tierras y dar los
pasos necesarios para la reparación de este colapso masivo del régimen de
propiedad en el campo.

El despojo fue una política territorial de los grupos armados. Se focalizó en

catorce regiones delimitadas, con epicentros y periferias en disputa con
otros grupos. El gobierno y la justicia cuentan con información detallada
sobre el radio de acción de los bloques, frentes y grupos para militares y
guerrilleros que han ejercido dominios locales. También puede depurar la
base de datos sobre desplazados que perdieron tierras confrontándola con
los pobladores que permanecieron o retornaron y con las asociaciones de
desplazados. Con la base de datos depurada, se puede georeferenciar las
áreas despojadas y decretarlas como áreas prioritarias para un programa
administrativo de restitución de tierras.

En las áreas prioritarias se puede realizar una actualización catastral en

consulta con las comunidades y los desplazados para documentar las
relaciones de tenencia, posesión y propiedad anteriores y posteriores a los
episodios de desplazamiento, que sirva como línea de base del acopio de
pruebas para restituir los derechos perdidos.

PROGRAMA ADMINISTRATIVO DE RESTITUCIÓN DE

TIERRAS DESPOJADAS

El gobierno tiene facultades legales y responsabilidades que debe cumplir

para hacer posible la restitución de tierras despojadas por presión violenta.
Para ello es necesario crear un Sistema Nacional de Restitución de Tierras
Despojadas, coordinado por el MADR, que lleve a cabo un Programa de
Restitución de Tierras. El núcleo inicial será el Programa de Protección de
Tierras y Territorios de la población desplazada, actualmente en Acción
Social, que cuenta con financiación de la cooperación internacional

14
(USAID, Banco Mundial y Unión Europea), que debe trasladarse al
Ministerio de Agricultura y potenciarse para dar el paso siguiente, que es la
recuperación y la restitución.

El programa empieza por crear un sistema georeferenciado de abandono de

tierras, que documente la presencia de grupos armados por municipios y
años, el desplazamiento y la apropiación indebida, de hecho o legalizada
por transferencias del dominio. El sistema de información permite designar
áreas prioritarias de restitución de tierras, en las cuales se focalizarán las
acciones conducentes a la recuperación de la tenencia de manos de los
actuales ocupantes. Se debe empezar por las regiones donde el despojo
deshizo la comunidad territorial y expropió bienes colectivos, para
concentrar la tenencia en manos de testaferros de los jefes paramilitares y
guerrilleros.

La principal dificultad es que tres cuartas partes de los predios despojados

no tenían títulos de propiedad y por tanto no cuentan con los medios legales
para demostrar los derechos usurpados. Por eso es necesario actualizar el
catastro con la información completa sobre tenencia, posesión y propiedad
anteriores al desplazamiento, para contar con una línea de base que permita
identificar a quienes fueron despojados de la tierra. El catastro debe hacerse
en consulta con las comunidades y asociaciones de víctimas del despojo.
La información catastral obtenida debe homologarse con la contenida en el
registro, para que aparezcan en él los derechos de tenencia y posesión
despojados en conflicto con los derechos registrados, para someterlos a
decisión judicial.

Si como consecuencia de un proceso administrativo de clarificación del

dominio, a cargo del INCODER, se comprueba que las tierras despojadas
eran baldías, la restitución por vía administrativa consiste en formalizar la
adjudicación de Unidades Agrícolas Familiares UAF a los desplazados,
desalojar a los actuales ocupantes y entregar materialmente los predios a
los titulares.

Si las tierras despojadas eran parcelas adjudicadas por INCORA a

campesinos a quienes se caducó los títulos de adjudicación luego del
desplazamiento, la restitución consiste en revocar las resoluciones de
caducidad del INCODER y restablecer los derechos de propiedad de los
desplazados.

Si las tierras eran de propiedad privada pero no habían sido tituladas en

debida forma (falsa tradición), la restitución consiste en la formalización de
la tenencia y la restitución por decisión judicial. Igual ocurre en casos de

15
propiedades transferidas con las formalidades legales bajo presión armada
y con lesión enorme. Las posesiones y tenencias usurpadas también
dependen de decisión judicial.

5) la creación de un programa nacional de formalización de la pequeña

propiedad, 9) el acompañamiento productivo y la coordinación de la
provisión de servicios estatales a las iniciativas de retorno colectivo de
desplazados a sus predios o a predios entregados en compensación, 10) la
entrega de tierras y subsidios de vivienda a campesinos sin tierra,
desplazados por violencia sin tierras y desplazados por riesgos ambientales.

EL PROBLEMA DE LA TIERRA EN COLOMBIA

Alejandro Reyes Posada
Consultor independiente
Abril de 2010

1. Patrón inadecuado de ocupación y uso de la tierra

Colombia ha configurado un patrón inadecuado de ocupación, distribución

y uso del territorio incorporado a la producción agropecuaria, con costos
ambientales, sociales y económicos crecientes. Los rasgos principales de
ese patrón son el acaparamiento de los mejores valles planos para ganadería
extensiva, que ocupa el doble del área con vocación para ese uso; el
aprovechamiento insuficiente del potencial agrícola, cuya área podría
triplicar la usada actualmente en agricultura; y el peor rasgo, el
desplazamiento del campesinado a tierras pendientes de laderas de
montañas y bosques tropicales cálidos de colonización de frontera, cuyos
costos ambientales superan con mucho los escasos beneficios de
subsistencia que se obtienen cuando se produce en suelos frágiles y pobres.
Ese resultado histórico constituye hoy el principal obstáculo estructural
para el desarrollo económico, la democracia y la consolidación del Estado
en Colombia. El acaparamiento improductivo de las mejores tierras ha sido
la fuente de rentas de las familias dominantes de las regiones fértiles, sin
devolver en impuestos el costo de oportunidad que paga el resto de la
sociedad, que les ha permitido subsistir en posiciones de privilegio sin
invertir sus capitales en la producción empresarial, que exige grandes
esfuerzos de gestión y asunción de riesgos. La gran propiedad ineficiente
frena el desarrollo productivo, reduce el ingreso per cápita, no genera
empleo formal suficiente y desplaza al campesinado de los suelos
productivos. El atraso rural ha sido el resultado del fracaso de las elites
propietarias para agenciar el desarrollo y superar el carácter rentista
inherente al cuasi monopolio de la tierra.

16
 2. Las nuevas élites propietarias refuerzan el patrón inadecuado

Las mafias enriquecidas con el narcotráfico y la corrupción, y quienes

despojaron tierras a los pequeños y medianos propietarios con
organizaciones de violencia se sumaron a ese estrato social de los grandes
propietarios. Su simbiosis con los anteriores terratenientes generó una
asociación para la defensa colectiva de la gran propiedad, que se expresó en
la multiplicación de frentes paramilitares y la captura política de los
gobiernos regionales. A su turno, esta nueva composición de las élites de
las regiones ganaderas plantea un nuevo problema de política pública, pues
debe sumarse la ilegalidad del poder mafioso a la ineficiencia productiva.
En su componente mafioso, la propiedad extensiva de la tierra configura
también una territorialidad usada para la industria del narcotráfico cuando
invierte sus capitales y está localizada en corredores de tránsito y embarque
de drogas. Por esa razón la lucha contra el narcotráfico exige la eliminación
del poder territorial de las mafias, mediante el empleo eficaz de la acción
de extinción del dominio.

3. El campesinado en el lugar equivocado

Que el campesinado ocupe tierras pendientes erosionables de las cordilleras

andinas tiene consecuencias ambientales negativas que afectan los valles
fértiles, especialmente la afectación de la recarga de acuíferos, la
disminución de los caudales de ríos y quebradas, la erosión de los suelos y
la colmatación de los cauces del sistema hídrico en los valles, que genera
inundaciones en invierno. Las consecuencias sociales son el
empobrecimiento de los campesinos y el atraso económico de las regiones
afectadas. Que la población ocupe regiones de colonización en las selvas
amazónica y pacífica conlleva la expansión de cultivos ilícitos y la
financiación de grupos armados, además de la destrucción de ecosistemas
sin vocación agraria ni ganadera, salvo en los valles aluviales como el
Guaviare.

4. Debilidad de los derechos de propiedad de la tierra

El régimen de propiedad de la tierra, esto es, el conjunto de derechos que el

Estado reconoce y protege a los ciudadanos sobre parcelas determinadas,
está pobremente estructurado y administrado.1 Es un régimen legal

1
“El valor de la tierra dice mucho sobre el grado en el que los derechos son
establecidos, registrados y aplicados. El mercado de propiedades describe en
detalle lo que una guerra interna hace al contrato esencial entre el gobierno y la
población. Se supone que ese contrato es uno en que el gobierno crea la
posibilidad de la propiedad. En otras palabras, cuando el contrato tiene efectos

17
heredado del Código Napoleón, que privilegia la propiedad titulada e
inscrita en el registro de instrumentos públicos y privados sobre la
ocupación y posesión material, que ha beneficiado de preferencia la gran
propiedad, pero que ha dejado por fuera los derechos de muchos pequeños
campesinos, para quienes rigen los sistemas informales de posesión,
herencia y transferencias de la tierra. La informalidad en la tenencia puede
alcanzar hasta el 50% en zonas de minifundio tradicional y casi el 100% en
regiones de colonización reciente.

En la gran propiedad existe otra forma de ilegalidad derivada de las formas

de adquisición, sea con recursos de enriquecimiento ilícito como el
narcotráfico y la corrupción, o por la ampliación de cercas sobre terrenos
baldíos o de uso público, como los playones y ciénagas, o por el registro de
propiedad formal sobre tierras colonizadas por campesinos sin derechos de
propiedad, que han sido expulsados de la tierra por presiones violentas.
Este régimen de propiedad en su conjunto ha colapsado en las últimas tres
décadas por el impacto de la violencia organizada y el narcotráfico sobre la
estabilidad de los derechos de la población. La mayor concentración ilegal
de la propiedad y el despojo de 430.000 familias campesinas desplazadas
que se han refugiado en la indigencia urbana claman por una intervención
reguladora de los derechos de propiedad de la tierra por el Estado, que
clarifique los límites de la propiedad privada frente a los bienes de la
nación, que extinga la propiedad adquirida con recursos ilícitos, recupere la
tierra de manos de los usurpadores y sus testaferros y restituya los derechos
de los desplazados.

5. El atraso y la debilidad institucional

Frente a estos enormes retos de política pública se encuentra un sistema

institucional atrasado y disfuncional, que renunció al compromiso político
de reformar la estructura de tenencia de la tierra del pacto del Frente
Nacional, cuando se quiso afrontar el desplazamiento de dos millones de
campesinos durante la violencia de mediados del siglo 19 con la creación
del INCORA como gestor de la reforma agraria. Hoy, con el doble de
desplazados del campo, el Estado no tiene instrumentos para ordenar la
propiedad ni restituir las tierras despojadas. Los avances notorios en la
prácticos, la gente puede obtener un conjunto de derechos preferenciales,
aplicados por el gobierno y asociados con un lugar específico. Cuando el
contrato no está funcionando, la propiedad se reduce de grado al estado base
de posesión por la fuerza. Cuando eso ocurre, aquéllos en control de la mayor
fuerza son los mayores señores de la tierra”. Geoffrey Demarest, Mapping
Colombia: the correlation between land data and strategy, SSI, March
2003, p.1 (Tradución del autor)

18
recuperación de la seguridad y el control estatal del territorio no se han
extendido a la recuperación del botín en tierras usurpadas por violencia a
las víctimas ni al reconocimiento de los derechos de propiedad de los
campesinos.

La mayor seguridad ha restablecido la confianza de los inversionistas y se

ha capitalizado en una elevación notable de los precios de la tierra y en el
apetito por tierras para desarrollar grandes proyectos agroindustriales,
forestales y mineros. En algunos casos, como el de Montes de María, las
compras de parcelas de desplazados son presionadas por los dueños de la
cartera morosa de los campesinos con amenazas de remate si no venden sus
tierras hipotecadas. En las peores situaciones, el desplazamiento y despojo
de la tierra continúa agenciado por guerrillas y bandas emergentes con
cierto control territorial.

Si no se documentan y restituyen los derechos despojados sobre la tierra,

las reclamaciones de las víctimas convertirán el nuevo mercado de tierras
en un campo minado desde el punto de vista de la legalidad de los títulos,
que ahuyentará la inversión y reducirá el valor de las garantías crediticias.
El peor efecto social de no restituir las tierras a los desplazados es la
frustración de los proyectos de vida de las víctimas, pues cuatro de cada
cinco cayeron bajo la línea de indigencia. Adicionalmente, el despojo de
comunidades enteras reinicia una cadena de conflictos por la tierra, que
volverá a expresarse con un aumento de los índices de violencia.

6. El viraje de las políticas sobre la tierra

Todo lo anterior sugiere la necesidad de un viraje de las políticas públicas

relacionadas con los problemas de la tierra y una reestructuración de la
institucionalidad para llevarlas a cabo. En primer lugar, el Estado debe
crear instrumentos e instituciones para hacer una gestión eficaz de los
recursos del territorio, para lograr que la tierra cumpla su función social y
ambiental en cuatro dimensiones principales: 1) conservación y
restauración de los bosques que protegen la recarga de los acuíferos y
evitan la erosión de los suelos de montaña; 2) reglamentación de los usos
adecuados del suelo de acuerdo con su aptitud y sus funciones ambientales;
3) aprovechamiento intensivo de los mejores suelos planos de los valles
aluviales: y 4) reducción sustancial de la ganadería extensiva y mayor
productividad por unidad de área, con procesamiento industrial de la
ganadería en los distritos productores y transporte refrigerado a los centros
de consumo.

19
El segundo punto de inflexión debe ser la formalización del régimen de
propiedad de la tierra, en una doble dimensión: primero, el reconocimiento
y titulación de los derechos de campesinos, indígenas y afrocolombianos al
territorio productivo, y segundo, la clarificación de la legalidad de los
derechos de la posesión extensiva de la tierra, para excluir del
reconocimiento del derecho de propiedad la adquirida con recursos ilícitos,
la apropiada ilegalmente sobre áreas de la nación, como los playones y
ciénagas y las tierras baldías, y finalmente, la tierra apropiada por el
despojo violento durante el conflicto armado.

La distancia que separa los derechos formales e informales sobre la tierra

puede comenzar a cerrarse si se le asigna un rol central a la consulta a las
organizaciones veredales de los pobladores, para elaborar mapas sociales
sobre cartografía predial a escala 1:10.000, con el objetivo de acopiar
pruebas de posesión y tenencia que sirvan de presunción de posesión para
formalizar los derechos de propiedad y a la vez de presunción de la
ilegalidad de los derechos pretendidos por quienes han usurpado
ilegalmente la tierra de los campesinos, los indígenas y afrocolombianos en
las áreas de desplazamiento. La formalización de la propiedad se completa
con la restitución de tierras a las víctimas del despojo.

7. Ordenar la distribución de la población campesina en el territorio

El país requiere aprovechar el conocimiento geográfico y agrológico
acumulado sobre el territorio y ponerlo al servicio de la población
campesina y de los productores eficientes, para proteger la sostenibilidad
de los recursos y ordenar mejor la distribución de la población campesina
en el territorio más productivo, para así lograr que la reparación de las
víctimas del despojo de la tierra sea realmente transformadora de las
condiciones actuales de pobreza campesina, que se originan en la pobreza
de los suelos y ecosistemas que ocupan.

Tres razones justifican crear un fondo de tierras planas y fértiles para

aportar nuevos territorios para los campesinos, indígenas y
afrocolombianos: la primera es una razón de justicia distributiva, pues la
pobreza rural es proporcional a la pobreza de los suelos y la ausencia de
servicios e infraestructura, de manera que la estrategia más eficaz contra la
pobreza y a favor del crecimiento económico es localizar a los campesinos
en territorios más productivos y más cercanos a la infraestructura y los
servicios del estado. Una reparación transformadora de los campesinos
despojados de su tierra debe hacerse dentro de un marco de justicia
distributiva, que aporte nuevas tierras a todos aquellos que quieran vivir en

20
el campo, pero no puedan regresar a los lugares de expulsión por falta de
condiciones productivas y de seguridad.

La segunda razón para ordenar mejor la población rural en el territorio es la

tendencia creciente al desplazamiento por razones ambientales, pues los
campesinos más pobres se refugian en los cauces inundables de quebradas
y ríos, en áreas de deslizamientos y avalanchas y en pendientes
erosionables e improductivas, donde son menores el precio y el costo de
oportunidad de la tierra. Esta última situación afecta todo el sistema de
carreteras de montaña, vulnerables a derrumbes en invierno provocados por
la tala de coberturas boscosas que causan deslizamientos del suelo. El país
ahorraría mucho en el mantenimiento vial en invierno si estabiliza los
taludes encima del sistema vial, con la reforestación y el traslado de los
campesinos que los erosionan hacia tierras bajas productivas. Los impactos
crecientes del cambio climático requieren políticas de adaptación, que se
traduzcan en reducir la población en áreas de riesgo climático y aumentarla
en las áreas más productivas y menos vulnerables.

La tercera es la conveniencia de cerrar la expansión colonizadora de las

selvas y estabilizar los frentes de ocupación campesina sobre tierras aptas,
drenando las avanzadas con el retorno de cultivadores ilícitos campesinos a
tierras dentro del mercado. El aporte colombiano a la mitigación del
cambio climático global es la preservación de sus 55 millones de hectáreas
de bosques tropicales y andinos, amenazados por la movilidad de los
cultivos de coca y amapola como precursores de la ganadería extensiva.
Consolidar el poblamiento y la presencia del Estado en los suelos aptos de
los frentes colonizadores de piedemontes con el reconocimiento de
derechos de propiedad de quienes los trabajan es la mejor estrategia para
recobrar la lealtad de la población con el Estado, para reducir su
dependencia de las economías ilegales y las bandas armadas que las
regulan.

8. Hacia una nueva economía geográfica

Los grandes retos y oportunidades planteados por el cambio climático y la
crisis alimenticia mundial exigen una nueva visión del desarrollo, que
asuma como punto de partida la aptitud y las funciones ambientales del
territorio para regular los usos productivos y el aprovechamiento,
conservación o restauración de los ecosistemas. En otras palabras, la
geografía determina la economía y no al contrario.

Una de las nuevas prioridades es el cuidado del ciclo del agua, que empieza
por la conservación o recuperación de las coberturas boscosas andinas que

21
protegen la recarga de los acuíferos. Eso exige pensar en una política seria
de reubicación de campesinos que ocupan los páramos y las tierras con
pendientes pronunciadas hacia áreas de los valles fluviales planos con
aptitud agrícola.

Una posibilidad de solución a este conflicto de uso de la tierra es concertar

pactos entre los grandes propietarios de las tierras planas y los campesinos
habitantes de las partes altas de las cuencas hídricas para hacer un canje de
tierras por agua, para ceder un porcentaje de la tierra plana para reasentar
campesinos a cambio de que éstos abandonen y reforesten los desmontes
realizados en las montañas de las que proviene el agua.

Una política inaplazable es la regulación de los usos del suelo, con el doble
propósito del mejor aprovechamiento productivo según su aptitud y de la
protección de los recursos ambientales. Hoy el país subutiliza una tercera
parte del territorio, sobreutiliza y erosiona otra tercera parte y sólo usa de
manera adecuada una tercera parte, especialmente porque tiene ganadería
extensiva en las llanuras del piedemonte oriental. El mayor conflicto de
usos del suelo corresponde a los siete departamentos de la Costa Atlántica,
donde predomina la ganadería extensiva a expensas de la agricultura,
seguida por la región andina, donde el minifundio agota los suelos
pendientes.

De importancia global es cerrar la expansión de la frontera agropecuaria

sobre los bosques amazónico, pacífico y de piedemontes andinos, cuya
única justificación económica es la propagación de los cultivos ilícitos
seguida por la ganadería extensiva de muy baja productividad y grave
agotamiento de los suelos. La verdadera expansión agrícola debe orientarse
a convertir áreas de ganadería extensiva en agricultura intensiva dentro de
la frontera agropecuaria.
Estos cambios fundamentales pueden resumirse en la idea de expedir un
estatuto de derechos de la tierra, para que las actividades humanas no
violen las leyes de la naturaleza, pues su venganza será terrible.

Cierre de la expansión de la frontera agraria sobre reservas boscosas y

reubicación de cultivadores ilícitos dentro de la frontera.
Alejandro Reyes Posada
25/1/10

22
Los cultivos ilícitos regulados por guerrillas y bandas emergentes son la
última fase de la colonización campesina de la frontera agraria por fuera
del control efectivo del Estado. Por no haber resuelto el problema del
acceso equitativo a la tierra productiva vinculada al mercado agrario, el
país ha seguido expulsando excedentes de población rural hacia regiones
cuya vocación natural es la preservación de bosques y acuíferos, que son
reservas territoriales de las minorías étnicas y reguladores del ciclo del
agua. Como se aprecia en el mapa, los ecosistemas amenazados son la
Sierra Nevada de Santa Marta, Perijá, Catatumbo, San Lucas, Paramillo,
Sarare, La Macarena, las selvas de galería del Vichada, la selva amazónica
en Guaviare, Vaupés, Caquetá y Putumayo, y el litoral pacífico en Nariño,

Cauca, Valle y Chocó.

La experiencia enseña que la erradicación forzosa que no sea seguida por

una reconversión económica simplemente promueve el efecto globo de
desplazamiento a otras áreas de frontera, por la migración de cultivadores.
El desarrollo alternativo resulta demasiado costoso si pretende sustituir
coca por productos lícitos en condiciones estructurales de infraestructura
precaria. La única solución de fondo al problema es el cierre de la frontera
agrícola y el retorno de cultivadores ilícitos a regiones controladas por el
estado, con suelos productivos e infraestructura.

El país no requiere expandir su frontera agropecuaria, sino usar mejor la

tierra incorporada y distribuir mejor la población en el territorio productivo.
Dentro de la frontera, una tercera parte de la tierra está subutilizada en
ganadería extensiva, otra tercera parte está sobreutilizada y erosionada y
sólo la tercera parte está adecuadamente usada, por corresponder la
vocación y el uso.

23
El país requiere con urgencia una gestión estatal del territorio, que
comienza por la valoración y protección de las funciones sistémicas de la
cobertura boscosa sobre el ciclo del agua y sigue con las estrategias para
lograr que el uso productivo corresponda a la vocación natural de los
suelos. La urgencia de gestionar el territorio aumenta frente al escenario
potencialmente catastrófico del cambio climático global, que alterará en
muchas regiones los patrones de lluvias hacia los extremos de sequías e
inundaciones. La vulnerabilidad colombiana es muy grande, pues de
setenta millones de hectáreas de bosques andinos originales, reguladores
del agua, al país le quedan menos de siete millones. Los restantes 57.6
millones de hectáreas de bosques amazónicos y pacíficos deben
preservarse, con la financiación de la cooperación internacional, por sus
funciones climáticas globales.

El cierre de la frontera se logra al extender el área de parques naturales y

reservas boscosas a la totalidad de los bosques preservados, aun aquellos en
los que han penetrado los cultivos ilícitos, cuyos productores deben ser
reubicados dentro de la frontera para permitir su regeneración natural. El
programa guardabosques puede repotenciarse con un programa de
reforestación planificada de las áreas recuperables. Cerrar la frontera
significa también crear un servicio eficaz de protección de las nuevas
reservas. Será necesario crear una rama de policía guardabosques
encargada de impedir la colonización espontánea de las reservas forestales,
cuya única vocación es la expansión de los cultivos ilícitos.

Es afortunado que el gobierno de Alberto Lleras hubiera gestionado la Ley

2/59, que creó las reservas forestales, que cubren 52.4 millones de
hectáreas, donde no puede asignarse la propiedad de los baldíos. Una nueva
ley forestal puede establecer un plazo para delimitar los bosques existentes
y cerrarlos a la ocupación campesina, para hacer una transición que revierta
los procesos colonizadores. Como la mayor parte de las reservas forestales
son también resguardos indígenas (31.2 millones. Has.) y territorios
colectivos de comunidades afrocolombianas (6.5 millones. Has.), también
amenazados por cultivadores ilícitos, es necesario definir políticas para
proteger sus territorios y preservar los bosques sin afectar su derecho al
desarrollo, y conciliar mejor las actividades extractivas con la preservación
de la cobertura vegetal y los derechos ambientales de las comunidades
locales.

Una estrategia encaminada a gestionar el territorio implica un cambio en la

distribución y orientación de las fuerzas políticas que han configurado las
relaciones de propiedad y uso de la tierra y que han determinado las pautas

24
de ocupación territorial. Contra la sobrerrepresentación de los grandes
propietarios anteriores y emergentes, que han prolongado el modelo de
colonización de la frontera, es necesario fortalecer una nueva coalición que
promueva la defensa de los territorios indígenas y afrocolombianos, los
derechos de los campesinos cultivadores ilícitos a una alternativa de
desarrollo, las necesidades de acceso a la tierra de los campesinos pobres,
la defensa de las reservas ambientales como aporte contra el cambio
climático y la modernización productiva de los mejores suelos con mejor
distribución de la tenencia y los apoyos estatales.

La estrategia podría dirigirse a celebrar pactos políticos con las

comunidades y organizaciones indígenas y afrocolombianas, con los
campesinos cultivadores ilícitos, con las organizaciones ambientalistas y
con los organismos internacionales y los países interesados en moderar el
cambio climático, para sumar apoyos a una gestión racional del territorio
en beneficio de las generaciones futuras. Sectores modernos empresariales
estarían a favor de presionar que aumenten los costos de oportunidad para
el ahorro ineficiente de capital en monopolizar tierras para capturar rentas
del suelo por valorización, y que ese capital contribuya a la inversión
productiva en otras ramas de la economía global. Al abrir oportunidades
para los sectores más débiles de las regiones fronterizas aumenta la lealtad
de la población con el estado y disminuye la oportunidad política para que
se arraiguen actores armados y mafias del narcotráfico.

Colombia ha configurado un patrón inadecuado de ocupación, distribución

y uso del territorio incorporado a la producción agropecuaria. Los rasgos
principales de ese patrón son el acaparamiento de los mejores valles planos
para ganadería extensiva, que ocupa el doble del área con vocación para ese
uso; el aprovechamiento insuficiente del potencial agrícola, cuya área
podría triplicar la usada actualmente en agricultura; y el peor rasgo, el
desplazamiento del campesinado a tierras pendientes de laderas de
montañas y bosques tropicales cálidos de colonización de frontera, cuyos
costos ambientales superan con mucho los magros beneficios de
subsistencia que se obtienen cuando se produce en suelos pobres y frágiles.
Ese resultado histórico constituye hoy el principal obstáculo estructural
para el desarrollo económico, la democracia y la consolidación del Estado
en Colombia. El acaparamiento improductivo de las mejores tierras ha sido
la fuente de rentas de las familias dominantes de las regiones fértiles, sin
devolver en impuestos el costo de oportunidad que paga el resto de la
sociedad, que les ha permitido subsistir en posiciones de privilegio sin
invertir sus capitales en la producción empresarial, que exige grandes
esfuerzos de gestión y asunción de riesgos. La gran propiedad ineficiente
frena el desarrollo productivo, reduce el ingreso per cápita, no genera

25
empleo formal suficiente y desplaza al campesinado de los suelos
productivos.

A ese estrato social de los grandes propietarios se sumaron las mafias

enriquecidas con el narcotráfico y la corrupción y quienes despojaron
tierras a los pequeños y medianos propietarios con organizaciones de
violencia. Su simbiosis con los anteriores terratenientes generó una
asociación para la defensa colectiva de la gran propiedad, que se expresó en
la multiplicación de frentes paramilitares y la captura política de los
gobiernos regionales. A su turno, esta nueva composición de las élites de
las regiones ganaderas plantea un nuevo problema de política pública, pues
debe sumarse la ilegalidad del poder mafioso a la ineficiencia productiva.
En su componente mafioso, la propiedad extensiva de la tierra configura
también una territorialidad usada para la industria del narcotráfico. Por esa
razón la lucha contra el narcotráfico exige la eliminación del poder
territorial de las mafias mediante el empleo eficaz de la acción de extinción
del dominio.

Que el campesinado ocupe tierras pendientes erosionables de las cordilleras

andinas tiene consecuencias ambientales negativas que afectan los valles
fértiles, especialmente la disminución de los caudales de ríos y quebradas,
la pérdida de suelos y la colmatación de los cauces del sistema hídrico en
los valles, que genera inundaciones en invierno. Las consecuencias sociales
son el empobrecimiento de los campesinos y el atraso económico de las
regiones afectadas. Que la población ocupe regiones de colonización en las
selvas conlleva la expansión de cultivos ilícitos y la financiación de grupos
armados, además de la destrucción de ecosistemas sin vocación agraria ni
ganadera, salvo en los valles aluviales como el Guaviare.

ELEMENTOS PARA UNA POLÍTICA DE DESARROLLO

AGROPECUARIO Y DESARROLLO RURAL
Abril 8 de 2010

1. Visión

1.1 LOGRAR UNA AGRICULTURA CON VOCACIÓN EXPORTADORA QUE GENERE

EMPLEO E INGRESOS DE MANERA COMPETITIVA Y SOSTENIBLE.

Sólo el mercado internacional puede absorber la producción que resulte de hacer uso del
potencial de los factores productivos que tiene Colombia: tierra, oferta ambiental, mano de
obra, capital, etc. Ello no quiere decir que no se siga produciendo para el mercado interno.

26
 1.2 LOGRAR UN DESARROLLO RURAL INTEGRAL QUE GENERE LAS CONDICIONES
EN EL CAMPO.

La política de desarrollo rural debe acortar la brecha que se ha ido ampliando entre las
condiciones de vida del campo y las ciudades. La pobreza de las áreas rurales era del 65.2% y la
indigencia del 32.6% de la población en 2008, alrededor del doble de las ciudades. La violencia
y la falta de oportunidades de educación y empleo mantienen tasas de migración altas del
campo a la ciudad aumentando la informalidad y el desempleo en las ciudades.

2. Condiciones generales

2.1 Presencia del Estado en el Campo

El grado de inclusión social en el proceso de desarrollo de una sociedad es el resultado de la

forma como concurran, por una parte, el desarrollo productivo, sustentado en las ventajas
comparativas emanadas de la disponibilidad de mano de obra y recursos naturales; por otra
parte, las capacidades de los individuos para el ejercicio pleno de sus derechos, derivadas de la
suficiente, adecuada y generalizada provisión por parte del Estado de los bienes, servicios e
instituciones que crean y fortalecen esas capacidades.

Se requiere una mayor presencia del Estado en el campo colombiano para garantizar
seguridad, justicia, vivienda, salud y educación. En este último tópico, el Ministerio de
Educación y el SENA en coordinación con los entes territoriales debe lograr la cobertura total
en educación básica, y el desarrollo de la capacitación técnica en el medio rural.

2.2 Política Macroeconómica que Neutralice la Apreciación Cambiaria

Cualquier esfuerzo en política sectorial agropecuaria puede ser “arrasado” por la apreciación
cambiaria. Esta proviene cada vez más del auge minero-energético. Existe la necesidad de
estabilizar y ahorrar recursos provenientes del sector minero-energético, ello incluye una
reforma al régimen de regalías.

3. Estrategias

3.1 Medio Rural

3.1.1 Infraestructura y Logística

El desarrollo de la infraestructura puede contribuir a cambiar la estructura de derechos de

propiedad, la frontera de posibilidades productivas y el perfil de riesgo de las economías
rurales.

Trabajos del IFPRI en China han demostrado que por cada yuan (1 yuan = US $ 0.13) invertido
en caminos rurales el PIB agrícola se incrementa en 1.57 yuanes. Por otra parte, también el
IFPRI demostró que en Etiopía el acceso permanente a carreteras redujo la pobreza en 6.9% y
aumentó el consumo rural en 16.3%.

Los ejemplos anteriores demuestran la importancia de desarrollar procesos de inversión vial

en vías secundarias y terciarias. Aunque éstas son responsabilidad de los entes territoriales

27
(departamentos y municipios), debe establecerse un mecanismo de apoyo desde el Ministerio
de Transporte.

3.1.2 Recursos Naturales

Colombia cuenta con una riqueza natural privilegiada, que utilizada en forma adecuada se
puede convertir en ventajas comparativas que el país debe aprovechar para alcanzar los
objetivos de progreso económico y bienestar social. Sin embargo, dada la fragilidad que
caracteriza a los ecosistemas tropicales, un manejo descuidado de los mismos conduce con
mayor facilidad al deterioro y empobrecimiento de los recursos naturales y la biodiversidad, y
dado que estos constituyen la base que determina la viabilidad de la agricultura como
actividad económica, el potencial de crecimiento de la misma necesariamente se irá agotando.

Por lo anterior, es necesario desarrollar las condiciones institucionales y culturales que

permitan tanto disponer del conocimiento de sus recursos naturales como fomentar su
aprovechamiento de un modo compatible con la conservación de los mismos.

3.1.3 Gestión del Territorio

Colombia no puede seguir usando mal dos tercios de su territorio, y por tanto tener mal
distribuida su población rural, sin que el Estado adopte estrategias de gestión territorial para
buscar que los usos del suelo sean compatibles con la oferta ambiental, detener la
deforestación y erosión de las cordilleras, aumentar la productividad de la tierra y distribuir
mejor la población y las oportunidades de desarrollo en el territorio incorporado a la frontera
agraria.

Esos objetivos exigen revertir algunas de las tendencias históricas de la estructura agraria, que
favorecen la acumulación especulativa de la tierra y desplazan población campesina hacia
regiones inadecuadas de la frontera agraria, cuyos bosques y aguas son, en cambio,
imprescindibles para el equilibrio del sistema agrario en su conjunto. La distribución geográfica
de los principales usos del suelo –pastos para ganadería, agricultura comercial y campesina,
explotación forestal- debe superar progresivamente el conflicto con la vocación natural, que
frena la productividad y deteriora gravemente el ecosistema colombiano.

Se adoptará una reglamentación nacional de usos del territorio de acuerdo con sus
características ambientales y se condicionarán todos los instrumentos bajo control del estado
–crédito, impuestos, planes de ordenamiento territorial, inversión pública, política de tierras-,
al cumplimiento de las normas de uso. Esto equivale a expedir un estatuto de los derechos del
territorio, para que su respeto sea retribuido a largo plazo con el restablecimiento de sus
funciones ambientales esenciales, como la producción de alimentos, la regulación de los ciclos
del agua y la estabilización del clima.

La región Atlántica es la región del país con mayor desequilibrio entre los usos potenciales y los
usos actuales del suelo, con el predominio de la ganadería extensiva sobre la agricultura, y la
reducción consecuente del acceso a la tierra para la población campesina y los empresarios
agroindustriales. La agricultura, que podría ocupar 4.3 millones de hectáreas en la región, sólo
ocupa 0.8 millones de hectáreas. El PIB per cápita de los departamentos costeños más
dedicados a la ganadería extensiva solo llega al 60% del promedio de los departamentos
menos ganaderos del país, lo que explica los altos niveles de pobreza rural en la región
Atlántica y el desplazamiento a las ciudades. El gran potencial exportador de los productos

28
agrícolas se encuentra concentrado en la región, con menores costos de transporte y
embarque hacia los mercados internacionales.

3.2 Desarrollo Agropecuario

3.2.1 Instrumentos

A lo largo de la vida institucional del Ministerio de Agricultura se han generado una batería de
instrumentos, incluido el AIS, que le han permitido desarrollar una serie de programas de
inversión. Como se puede ver a continuación, los instrumentos son muchos y variados que
requieren una revisión de los mismos para concentrar los recursos en los programas que
tienen mayor impacto en el crecimiento agropecuario con generación de empleo, y apoyando
sobre todo a los pequeños productores del campo.

 Incentivos y compensaciones: Protección de precios e ingresos, incentivo a la

cobertura cambiaria, incentivos sanitarios (flores, banano, plátano), precio mínimo de
garantía del algodón, fondos de estabilización de precios, exenciones tributarias, CIF,
MAC, seguro agropecuario, FONSA, incentivo al almacenamiento de cosechas,
incentivo por heladas.

 Instrumentos de comercio exterior: SAFP, aranceles por diferimiento

 Inversión y financiamiento: Crédito agropecuario (FINAGRO), PRAN nacional, cafetero

y arrocero, ICR, Mecanismo concursal para sistema de riego en AIS, línea especial de
crédito AIS, Trazabilidad en AIS, FAG.

 Empresarial: Mecanismos de fondos concursales.

 Desarrollo rural: Apoyo a alianzas productivas, Programa de oportunidades rurales,

 Otros: Fondos parafiscales

3.2.2 Inversión y Financiamiento

El financiamiento de las actividades rurales y agropecuarias se constituye en el elemento

básico que permite un desarrollo económicamente sostenible del medio rural. Sin embargo,
los recursos disponibles para el financiamiento rural, por sus características de riesgo e
incertidumbre, no han tenido la penetración que requiere el sector para su desarrollo. En 2004
el crédito Finagro era tan solo el 9% del PIB agropecuario y en el 2008 esa cifra llegó a 12.7%,
mientras el crédito total nacional fue el 27% del PIB nacional en 2008. Esto demuestra que es
necesario buscar formas para incrementar la colocación de crédito en el sector agropecuario,
especialmente para los pequeños productores.

La política de financiamiento rural debe dirigirse a desarrollar un sistema de financiamiento

capaz de entregar una oferta permanente, actualizada de productos financieros que
respondan a las necesidades propias de los negocios rurales, de solucionar los problemas de
acceso a los diferentes grupos de productores, especialmente de los pequeños, así como de
proveer los recursos suficientes para financiar la inversión de largo plazo y promoverla
mediante la disponibilidad de esquemas de participación social en el riesgo.

29
En consecuencia, se hace necesario revisar el sistema de crédito agropecuario de tal forma que
se comprometa más a la banca privada, se flexibilice su estructura y se pueda contar con una
verdadera banca rural de inversión y financiamiento, con esquemas de micro financiamiento y
de ahorro y crédito comunitario, con fondos de inversión y de capital de riesgo y con
mecanismos de acceso a las diferentes opciones que ofrecen los mercados de capitales.

Dentro de las funciones del Banco Agrario, la especialización en la atención a los pequeños
productores y el apoyo a las instituciones de crédito solidario y cooperativo, se deben definir
como objetivos básicos e ineludibles de su gestión.

3.2.3 Investigación y Desarrollo Tecnológico

En materia de ciencia y tecnología, el país debe consolidar una institucionalidad que le permita
al sector agrícola contar con un sistema de ciencia y tecnología agroindustrial que se
caracterice por su efectiva coordinación, dinamismo, flexibilidad y eficiencia; y que esté
enfocado a la demanda.

La sostenibilidad presupuestal de ese sistema debe estar basada en una activa provisión de
recursos por parte del Estado, en un alto compromiso del sector privado con el desarrollo
tecnológico y en su eficaz vinculación con las redes e instituciones internacionales de ciencia y
tecnología agropecuaria. En consecuencia, el sistema debe contar con una alta y creciente
capacidad científica y tecnológica que genere una acelerada dinámica innovativa y un creciente
conocimiento de la biodiversidad y demás recursos naturales con que cuenta el país. En estas
condiciones, el sistema nacional de ciencia y tecnología estará en capacidad de sustentar el
aprovechamiento competitivo y sostenible del trópico y de su biodiversidad.

Se acometerá la estructuración efectiva del sistema de ciencia y tecnología agrícola y

agroindustrial, se incorporar al sistema un esquema de transferencia de tecnología que
garantice el acceso a los pequeños productores a las innovaciones tecnológicas, y establecer
un mecanismo de seguimiento y evaluación de impacto del sistema.

Se mantendrá la inversión pública en investigación y desarrollo tecnológico en un nivel

equivalente a por lo menos el 2% del PIB agrícola durante los dos primeros años de gobierno,
subiéndolo a 3% durante los siguientes dos años.

La alta dinámica innovativa del sector supone, entre otras cosas, garantizar una creciente
formación y promoción del capital humano para la investigación y el desarrollo tecnológico,
con especial énfasis en áreas y productos estratégicos asociados a bienes y sistemas
productivos tropicales; desarrollar la normatividad sobre derechos de propiedad intelectual de
acuerdo a las tendencias y avances que en estas materias se dan en el mundo; diseñar y poner
en marcha incentivos eficaces a la inversión privada en ciencia y tecnología; crear fondos de
capital de riesgo para fomentar la innovación en procesos y productos; promover la
descentralización regional del sistema de investigación y desarrollo, con énfasis en
organizaciones especializadas en transferencia de tecnología y extensión rural; y fomentar la
cooperación y las alianzas entre el sector público y privado y de estos con los sistemas
internacionales.

3.2.4 Producción

30
La producción agropecuaria en los últimos años ha sufrido un estancamiento. Entre 2003 y
2008 el área cultivada se redujo al pasar de 3.23 millones de hectáreas a 3.21, mientras en
volumen pasó de 23.3 millones de toneladas a 23.8 en el mismo período.

Colombia tiene potencial para crecer su producción agropecuaria destinándola a los mercados
internacionales. Esto se logrará en la medida en que el Estado provea las condiciones óptimas
que permitan al sector privado garantizar un desarrollo productivo rentable y socialmente
incluyente.

Por lo tanto, el Estado tiene el reto de ofrecer las condiciones adecuadas para que los
agricultores incrementen significativamente la producción, debe centrar la acción estatal en la
formulación y aplicación de políticas sobre normalización, regulación y protección de
derechos; en la financiación de bienes públicos para el desarrollo económico y social; en la
identificación, realización y provisión de servicios estratégicos que permitan ampliar y
aprovechar las oportunidades para el crecimiento de la producción; y en la aplicación de
políticas para corregir las distorsiones en los mercados.

Regionalmente, el mayor potencial productivo y exportador se encuentra en la Región Caribe y

es allí a donde se deben apuntar prioritariamente los esfuerzos. Si bien en esta región está el
mayor potencial, también es cierto que allí convergen los mayores índices de pobreza e
inequidad rural que se deben ir solucionando en la medida que se desarrolle productivamente
y el Estado haga mayor presencia con educación, salud y desarrollo rural.

3.2.5 Comercio Agropecuario

Colombia tradicionalmente ha sido reconocida internacionalmente como exportador neto de

alimentos, lo que ha contribuido a la balanza comercial. Sin embargo, en los últimos años, esa
posición está siendo amenazada por un incremento en las importaciones y una disminución en
las exportaciones agropecuarias. Es así que entre 2003 y 2009 las importaciones en toneladas
aumentaron 37.7% al pasar de 5.89 millones de toneladas a 8.11, mientras en valor
aumentaron 107% al pasar de 1719 millones de dólares a 3562 millones. Por otra parte, en el
mismo período de 2003 a 2009 las exportaciones tan solo aumentaron 4% en toneladas al
pasar de 4.52 millones de toneladas a 4.70. En valor las exportaciones pasaron de 3000
millones de dólares a 5943, lo que significó un aumento de 98.1%. Este aumento en valor no es
consecuente con el aumento en volumen, por cuanto a partir de 2005 se presentó en el
mundo un aumento generalizado en los precios de los alimentos.

La agenda del gobierno debe seguir en la tarea de abrir los mercados internacionales a los
productos colombianos a través de acuerdos de libre comercio y el avance en las
negociaciones multilaterales de comercio, especialmente con los países asiáticos, donde el
crecimiento económico ha generado una demanda creciente de productos. En la agenda se
incluirá el desarrollo de nuevas instituciones y normas que eleven la capacidad técnica del país
tanto para afrontar las implicaciones del libre comercio en aspectos sanitarios y de prácticas
comerciales restrictivas, como para fortalecer la capacidad negociadora en las diversas
instancias. Se pondrá especial énfasis en la promoción de nuestros productos en los mercados
internacionales, así como la búsqueda de inversión extranjera que permita el desarrollo de las
potencialidades.

3.2.6 Desarrollo Rural

 Integración de la Economía Campesina a la Modernidad Productiva

31
En el mediano plazo las economías campesinas seguirán representando una parte importante
de la estructura económica y social de la agricultura colombiana, por tanto, las políticas y
estrategias específicas que el Estado deberá implementar deben jugar un papel importante en
los procesos de modernización productiva e institucional de la agricultura, promoviendo su
efectiva articulación a los conglomerados productivos a través de los cuales se integran a la
vida y la economía nacional.

Una política que simultáneamente ayude a integrar a los pequeños productores y por otra
parte impulse el crecimiento del sector agropecuario volcándolo hacia los mercados
internacionales es mejorando las garantías de acceso a la tierra a los pequeños productores,
mediante programas que combinen la entrega de tierras y el otorgamiento de subsidios para
su adquisición, en procesos integrales de desarrollo. Además, se promoverá la organización de
alianzas y acuerdos productivos que incorporen a los pequeños productores, entre otros
expandiendo el Programa de “Alianzas Productivas” que ha desarrollado el Ministerio de
Agricultura y que ha sido evaluado positivamente.

Una forma concreta de ampliar este programa, es tomando recursos de presupuesto de

Inversión del Ministerio de Agricultura, que actualmente se han destinado para distribuir
subsidios a grandes agricultores, y destinarlos para multiplicar el programa de “Alianzas
productivas” en el país.

De otra parte, los pequeños y medianos campesinos por lo general se restringen a la fase
productiva, y no participan en el resto de la cadena de valor del negocio agrícola. En especial
en aquellos segmentos que agregan más valor. Por lo tanto, se promoverá la inserción de los
pequeños productores en la cadena de valor y se les proveerán las condiciones para producir
con estándares mundiales de calidad.

 Erradicación de la pobreza

El comportamiento de la pobreza en las zonas rurales ha sido algo errático, pues tuvo una
fuerte caída en el 2003 al pasar de 69,3% a 65,5%, para luego aumentar drásticamente a 68,2%
en 2004, luego en 2006 bajo a 62,1% para luego aparecer en 2008 con 65,2% que es una cifra
bastante elevada, si se compara con el sector urbano cuyo índice de pobreza llega a 39,8%.

Las cifras de pobreza rural son más preocupantes cuando se presenta la situación de la
pobreza extrema o indigencia, pues se detecta que si bien creció nacionalmente de 15,7% a
17,8% entre 2005 y 2008, en el sector urbano aumentó tan solo 1,3 puntos porcentuales al
pasar de 11,8% a 13,1% mientras en el sector rural el aumento fue dramático, 5,2 puntos
porcentuales, al pasar de 27,4% a 32,6%.

Por cuenta del desplazamiento la situación de la pobreza rural se ha venido distorsionando y

entrando en un círculo vicioso. A mediados del 2008 se contabilizaron un total de 2.7 millones
de personas desplazadas, lo que es equivalente al 6.4% de la población colombiana. De todas
las personas desplazadas se estima que el 92% son campesinos pobres y el 41% son pobres
extremos, los cuales principalmente llegan a las ciudades donde demandan atención
gubernamental, es así que el gobierno nacional, para 2009 destinó $ 1.4 billones de pesos para
atenderlos.

Después que reciben la atención inicial, dinero, vivienda, trabajo urbano, etc. son pocos los
que quieren regresar al campo. Tan solo el 11% de los desplazados están manifestando su

32
interés de retornar a sus parcelas y para esto no existe un programa diseñado, financiado y con
protección para estimularlo.

El logro de una significativa disminución de la pobreza rural y de la promoción al retorno de los

desplazados es el resultado de una acción simultánea entre: por una parte, el efecto conjunto
de las políticas que fortalecen las capacidades individuales y crean las condiciones y garantías
para su pleno ejercicio por parte de la población rural, y la dinámica y las característica del
crecimiento sectorial y, de otra parte, con especial énfasis hacia los grupos más vulnerables de
la población rural, la implementación de políticas sociales cimentadas en una ética de
solidaridad que impone al Estado la obligación de garantizarles las condiciones de acceso a “los
mínimos dignos” de bienes primarios básicos relacionados con la nutrición, el saneamiento
básico y la salud, y la creación de las condiciones para la provisión adecuada de servicios
públicos y de seguridad social en el medio rural.

 Seguridad Alimentaria

El Estado adelantará políticas para asegurar el suministro de alimentos a aquellos grupos de la

población que carecen del ingreso suficiente para garantizar sus requerimientos mínimos
nutricionales y, en especial, a los grupos vulnerables como madres gestantes y niños en edad
preescolar. Además, en el caso de familias y fincas ubicadas en condiciones que todavía les
impiden vincularse en forma efectiva a los mercados, se adelantarán programas de parcelas de
autoconsumo y fortalecimiento de las empresas familiares rurales de subsistencia a través del
fortalecimiento del programa RESA.

3.3 Institucionalidad

Los cambios institucionales que impulsará el gobierno nacional apuntarán a establecer las
condiciones culturales y normativas que permitan facilitar el desarrollo endógeno del sector
rural y garantizar el desempeño eficiente y equitativo de la agricultura. Por tanto, el estado
será un facilitador de las iniciativas del sector privado. Sin embargo, actuará como tutor del
desarrollo de los grupos de población menos favorecidos.

Por su parte, el gobierno nacional mediante desarrollos normativos trabajará tanto en la

clarificación y normalización de los derechos económicos en general, y particularmente los de
propiedad, como en la instauración de los mecanismos institucionales para asegurar la
protección de todos los derechos a través de sistemas de incentivos y sanciones pertinentes y
eficaces. De otra parte, impulsará la instauración de reglas de juego que promuevan la
competencia creadora de valor y que desalienten las actitudes especulativas y rentísticas de
los agentes.

Todo lo anterior implica un fuerte compromiso del gobierno para que exista una amplia
representación de los intereses de la población rural en todas las instancias de poder político
de la Nación. También para hacer que el Estado consolide y fortalezca el proceso de
descentralización política y administrativa y que promueva e incentive el desarrollo de las
diferentes modalidades de organización económica, política y social en el sector, en especial la
promoción de alianzas y la cooperación entre pequeños productores.

El gobierno nacional, por intermedio del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural y del
Departamento Nacional de Planeación, formulará el plan decenal de desarrollo de la
agricultura y el medio rural, previa aprobación por parte del CONPES, el cual será revisado y
ajustado a los cinco años de su puesta en marcha y deberá servir de referencia para la

33
elaboración de los planes cuatrienales de desarrollo y de inversiones públicas, así como de las
leyes anuales de presupuesto.

La Nación, las entidades territoriales, las entidades descentralizadas y las corporaciones

autónomas regionales podrán cumplir sus funciones relacionadas con el desarrollo del medio
rural mediante la celebración de contratos con las organizaciones de comunidades rurales
beneficiarias cuyo objeto o actividad principal sea la gestión y la promoción del desarrollo
comunitario en el medio rural; la producción, transformación y comercialización de bienes
agrícolas; o la prestación de servicios para el medio rural. Estos contratos se denominarán
Contratos para el Desarrollo del Medio Rural y en ellos se especificarán, de una parte, las
prestaciones a que se comprometen las entidades públicas con la respectiva comunidad y, de
otra parte, las contraprestaciones a que se obligan las organizaciones de la comunidad rural
con la Nación y/o las entidades territoriales.

3.4 Desconcentración de la Propiedad

Es claro que en muchas regiones del país existe una alta concentración de la propiedad, que ha
llevado a un desarrollo inequitativo del las zonas rurales; este problema ha permanecido por
décadas a pesar de los múltiples y variados intentos de reforma agraria. Algunos países
utilizaron el esquema impositivo para solucionarlo. El impuesto predial fue para EEUU y Japón
la clave de la reforma agraria, pues muchos propietarios que no utilizaron productivamente las
tierras se vieron obligados a venderlas o arrendarlas. El impuesto puede, en un porcentaje
alto, ser deducible del impuesto a la renta, algo permitido hoy en la ley, de tal manera que
quienes hagan producir a la tierra no lo reciban como una carga adicional.

La primera acción para desconcentrar la propiedad es la adopción de un impuesto predial

nacional que debe ser deducible en un alto porcentaje (90%) del impuesto de renta, pero debe
ser complementario, y no sustituto del predial municipal, que lleve a la Nación a
responsabilizarse por la información catastral, hoy en cabeza de los municipios, y caracterizada
por un atraso histórico. Esta falla es un legado nefasto del siglo XX que estamos en mora de
corregir. Sin información catastral actualizada es vano corregir el atraso histórico en titulación
de tierras; es también un prerrequisito para tener la base tributaria del impuesto predial.

En segundo lugar, se debe eliminar la Unidad Agrícola Familiar (UAF), que impone una
restricción anti-económica a la propiedad de la tierra. Las extensiones óptimas deber surgir de
las características económicas de cada cultivo.

La tercera acción es la restitución de las tierras despojadas por violencia e intimidación, que
requiere focalizar la acción del gobierno y los jueces en los municipios de mayor
desplazamiento y aplicar presunciones legales para reconocer los derechos anteriores al
desplazamiento y desvirtuar los falsos derechos de quienes se beneficiaron con el despojo
forzoso de la tierra. La restitución debe acompañarse de la formalización de la pequeña
propiedad rural, que hará más seguros los derechos de tenencia y hará más difícil la repetición
del despojo forzoso. Para contribuir al mejor ordenamiento de la población en el territorio
productivo, la restitución de la tierra debe fortalecer la opción de otorgar nuevas tierras
fértiles como compensación por las tierras despojadas cuando los desplazados opten por no
retornar a sus lugares de expulsión, sea por razones de seguridad o por la pobreza de los
suelos o de las economías locales.

34
Formalización de la pequeña propiedad campesina

Alejandro Reyes Posada

El reconocimiento y protección de los derechos de propiedad de la tierra en Colombia

tienen dos grandes problemas, de signo opuesto, con impacto sobre el ambiente, la
sociedad y la economía: la informalidad de una parte importante de la pequeña
propiedad y la ilegalidad de los títulos de una parte de la gran propiedad, que
corresponden con la estructura bimodal de minifundio y latifundio, que se reproduce por
la colonización. Los dos problemas afectan el valor patrimonial de las tierras y reducen
el mercado de tierras, el pago de impuestos, el crédito y las inversiones productivas.

El aparato institucional es claramente inadecuado para afrontar esos problemas. La

titulación de la propiedad se ha concebido como un interés privado, que concierne sólo
a los implicados, y se ha ignorado la dimensión de interés público, que responde al
dominio eminente del Estado sobre el territorio, y que lo obliga a buscar que la
propiedad cumpla su función social y ambiental, como ordena la Constitución. La
propiedad de la tierra es un derecho humano cuando está vinculada a la vivienda y la
subsistencia, como ocurre con los campesinos, los indígenas y afrodescendientes, y su
formalización debe ser promovida por el gobierno como parte de su papel de garante de
la vida, honra y bienes de los ciudadanos.

La pequeña propiedad deriva su seguridad de modos informales de adquisición y

transferencia, como la simple ocupación, las carta-ventas, las sucesiones informales, los
permisos, préstamos o arreglos entre vecinos, los canjes o la dación en pago, que no
tienen efectos legales frente a la autoridad ni constituyen patrimonio demostrable en el
plano económico ante las empresas del sector formal, aunque son reconocidos y
respetados en la sociedad campesina. El reto de política pública es enlazar sistemas
informales y formales de propiedad.

El primer criterio que debe prevalecer en cualquier estrategia de formalización de la

propiedad de la tierra es la exclusión de las áreas protegidas por su importancia
ambiental, como los páramos, los manglares, las ciénagas, los parques nacionales y las
reservas forestales no intervenidas. En segundo lugar, deben excluirse del programa las
áreas de riesgo ambiental inminente, como los terrenos susceptibles de deslizamientos e
inundaciones periódicas, en los que debe pensarse en la reubicación de la población
hacia zonas sin riesgos. Los derechos informales de los pobladores de estas áreas deben
documentarse para ser tenidos en cuenta en programas de reubicación hacia tierras que
no presenten este tipo de restricciones.

El criterio fundamental que debe inspirar una estrategia de formalización de la

propiedad es el reconocimiento y validación de los derechos de posesión existentes y de
las expectativas de derechos adquiridos por la ocupación y uso material de la tierra, para
que se constituyan formalmente como derechos, convertibles en capital y oponibles a
terceros que pretendan reclamarlos o usurparlos. La formalización no elimina los
conflictos por la tierra, pero sí los encausa hacia su resolución, al equilibrar las
oportunidades legales de los pobres con los recursos de poder de los ricos.

35
Desde el ángulo político, la promesa de formalizar los derechos de propiedad de los
pobres del campo sobre la tierra que ocupan conduce a sellar un pacto del estado con los
campesinos, los afrocolombianos y los indígenas, que aumenta su control sobre sus
recursos vitales y su lealtad con las instituciones legales que los protegen, al tiempo que
disminuye su vulnerabilidad frente a las bandas armadas que los subordinan.

Hay dos situaciones típicas de los derechos informales sobre la tierra, aquellos que no
están en disputa y aquellos sobre los cuales hay dos o más reclamaciones, con derechos
en litigio formal o informal. Los primeros requieren reducir las barreras de acceso a la
formalidad, como requisitos, pruebas documentales, tarifas o gastos legales, y los
segundos necesitan agilizar procedimientos de resolución de conflictos y justicia
ordinaria, para clarificar la titularidad de los derechos y formalizarlos.

Un aspecto crucial de una política de formalización es avanzar en el objetivo de la

equidad de género, al establecer y registrar los derechos de las mujeres sobre la
propiedad de la tierra y la vivienda, con lo cual se reconoce su aporte a la sociedad
conyugal o de hecho. Los derechos en cabeza de las mujeres tienen mayor proyección
en la estabilidad económica de las familias y la protección patrimonial de los menores
de edad.

Hay dos instrumentos operativos que pueden establecerse para formalizar la propiedad
de la tierra:
 Realización de un catastro social por veredas, acopiando la información de las
organizaciones comunitarias y los vecinos sobre la tenencia y posesión y
registrándola en cartografías prediales por municipios, para que sirva de base
probatoria de las relaciones posesorias sobre la tierra.
 Creación de un servicio público de asistencia legal para formalizar derechos de
propiedad en los Departamentos y municipios minifundistas, integrado por
abogados, con apoyo de las oficinas seccionales de catastro y registro, usando
información predial georeferenciada del IGAC.

Es importante advertir que los instrumentos de formalización deben tener en cuenta la

información sobre desplazamiento y despojo de tierras, pues en muchos casos hay
segundos ocupantes sobre tierras abandonadas por violencia, sea por ánimo de
enriquecimiento ilícito o por haber sido desplazados, a su vez, de otras parcelas. La
formalización debe resolver también este tipo de conflictos de tenencia. La realización
de un catastro social con testimonios de vecinos y asociaciones de víctimas de despojo
permite crear medios probatorios de los derechos despojados, para que su
reconocimiento legal facilite las reclamaciones de restitución de tierras y viviendas.

ESTRATEGIA PARA RESTITUIR LAS TIERRAS DESPOJADAS

Alejandro Reyes Posada

Asesor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural
6 de octubre de 2010

36
La información detallada sobre actos de violencia generalizada,
desplazamiento y despojo de tierras con que cuenta el país en las dos
últimas décadas le permite al gobierno construir un sistema de información
geográfica que registre los predios objeto de reclamación y aporte las
pruebas que ameriten invertir la carga de la prueba a favor de los
reclamantes ante los tribunales superiores. El gobierno, por medio de la
Unidad de Gestión de la restitución de tierras despojadas, certificará a los
titulares de derechos despojados luego de un cuidadoso proceso de
identificación georeferenciada de poseedores y propietarios y su relación
con los predios reclamados.

Aunque el desplazamiento y el despojo de la tierra ocurrieron en gran parte

del país, en algunas regiones tuvo el impacto suficiente para destruir el
tejido social de muchas comunidades veredales, cuya población se refugió
de la violencia en las periferias urbanas. El gobierno designará las áreas
prioritarias de restitución y focalizará en ellas la realización de una
actualización catastral retrospectiva al momento anterior al desplazamiento,
para recabar información sobre las familias o personas que ocupaban los
predios en calidad de poseedores o propietarios y los perdieron por despojo
o ventas forzadas a menor precio.

Para lograr una identificación acertada y excluir a oportunistas que

pretendan derechos que no tienen se contrastará la información con otros
registros oficiales como el SISBEN, Familias en Acción, Proyecto de
Protección de Tierras de Acción Social, Justicia y Paz, Personerías y
Defensoría del Pueblo, y además se consultará, vereda por vereda, con los
vecinos y las comunidades de desplazados en su lugar de destino. El
objetivo será contar con una cartografía social hecha con las reglas de un
catastro oficial, supervisado por el IGAC, validado por las comunidades
locales afectadas por desplazamiento y despojo de la tierra.

Para localizar a las víctimas de despojo se usarán las redes sociales que los
desplazados conservan con sus lugares de origen y se los invitará a
asociarse por veredas y municipios, para que la dinámica de organización
comunitaria cohesione a los pobladores que perdieron la tierra y los
diferencie de quienes se apropiaron de predios ajenos. En muchos casos
hay dos o más reclamantes del mismo predio y ocupaciones sucesivas, que
corresponden a distintos desplazamientos escalonados y repoblamientos
con desplazados de otros lugares. En estas situaciones, por cada restitución
ordenada por la justicia se puede generar un nuevo desplazamiento de una
familia campesina. Para compensarlo, el programa hará un registro
detallado de casos para vincularlos a programas de acceso a la tierra en la
misma zona o en una vecindad cercana, o para ser beneficiarios de la

37
entrega de un predio equivalente en otra región del mismo entorno cultural,
o, si lo prefieren, para obtener una compensación como tenedores de buena
fe exenta de culpa.

La restitución se focalizará y secuenciará en coordinación estrecha con la

estrategia de consolidación de la seguridad y el retorno voluntario será
precedido y acompañado por fuerzas policiales y acción preventiva y
sancionatoria de la justicia. También habrá acompañamiento de la oficina
del Alto Comisionado de derechos humanos de la ONU y de la Misión
Mapp-OEA, así como del Comité Internacional de la Cruz Roja y ACNUR.
La restitución estará acompañada de programas de desarrollo rural
enfocados a la provisión de bienes públicos y capacidades empresariales,
en esquemas de asociación y encadenamiento con mercados crediticios, de
insumos, tecnología y compra y distribución final del producto, de manera
que la producción campesina capitalice valor agregado en procesos de
desarrollo del nivel de vida y disminución de costos de transacción por
aumento de la confianza en la cooperación recíproca. Para lograrlo será
necesario coordinar la restitución con la provisión o reconstrucción de
viviendas, servicios domiciliarios de agua y energía, comunicación y
transporte, salud y educación, que hagan posible reiniciar en mejores
condiciones la vida rural.

Habrá un porcentaje alto de familias que no deseen retornar a sus predios

por haber organizado sus vidas en los lugares de destino del
desplazamiento. Ellos podrán ceder el uso de las tierras para la producción
asociativa o empresarial mediante una titularización del usufructo, sin
ceder la propiedad, a cambio de una participación en las ganancias del
proyecto productivo. De esta manera conservan el patrimonio, lo valorizan,
y además reciben un flujo de ingresos estables. Si además retornan, pueden
vincular su trabajo al proyecto productivo y derivar también ingresos
laborales.

Los tenedores actuales de predios despojados pueden tenerlos bajo distintas

modalidades y calidades de derechos. En pocas ocasiones serán
despojadores directos. La mayor parte serán testaferros, familiares o
dependientes de los causantes del despojo. En otras ocasiones serán
compradores que aleguen haberlos adquirido de buena fe, desconociendo
que compraban predios despojados por violencia. Los tribunales exigirán
que sea de buena fe exenta de culpa, es decir, que se usaron los medios
necesarios para averiguar el origen del derecho que se adquiría. En estos
casos procede ordenar el pago de una compensación del valor comercial
invertido en la compra de la tierra.

38
La violencia generalizada y el desplazamiento colapsan los precios de la
tierra y atraen compradores oportunistas que buscan especular con negocios
de compraventa que ofrecen ganancias extraordinarias a costa del
patrimonio de las víctimas. Éstos no podrán alegar su buena fe exenta de
culpa y si conservan la tenencia deberán perderla a favor del despojado sin
esperar compensación por el gobierno. Igual suerte correrán los familiares,
amigos o dependientes que la tengan como testaferros del despojador.

DESPOJO Y RESTITUCIÓN DEL TERRITORIO

Dos tercios de la tierra fue abandonada y un tercio despojada al

pasar la tenencia a manos de terceros. El puente que une estos dos
conceptos es el “despojo del territorio”, que equivale al control
armado que origina el desplazamiento, como género, y el abandono
y el despojo predial como especies. En esta perspectiva, podría
hablarse también de un concepto amplio como “restitución del
territorio” a las comunidades campesinas, entendido como la
consolidación del control territorial por el Estado, que garantice la no
repetición del desplazamiento y la seguridad de los reclamantes de
restitución y retorno. La consolidación de la seguridad es el género
y la restitución o retorno las especies. El diagrama siguiente
muestra las relaciones:

DESPOJO DEL CONDICIONES BÁSICAS DE

CONSOLIDACIÓN DE LA
TERRITORIO SEGURIDAD
SEGURIDAD
(CONTROL ARMADO DE (CONTROL ESTATAL
GRUPOS ILEGALES)

ABANDONO DESPOJO RETORNO RESTITUCIÓN DE

RESTITUCIÓN
PREDIOS DESPOJADOS

                                                                                                                                              
CONSOLIDACIÓN DE LA
                                                                                                            
RESTITUCIÓN
SEGURIDAD DEL
TERRITORIO A
                                                                                                                                              
                                                                                             LAS
COMUNIDADES

39
                                                                                                                                               
                                                                                                          
Tiene razón el sector defensa cuando afirma que no puede hacerse
restitución sino allí donde existan condiciones básicas de seguridad.
Pero también puede argumentarse la validez de la relación
contraria, que afirma que no se puede consolidar definitivamente la
seguridad allí donde los grupos armados siguen en control de la
tierra despojada o adquirida con recursos ilícitos, pues el control
privado de la tierra es una condición del control territorial. Para las
víctimas del despojo o el abandono, la restitución y el retorno a sus
territorios, con títulos de propiedad, reafirma su lealtad al Estado y
erosiona, en consecuencia, el apoyo social de los grupos armados
ilegales, consolidando la seguridad. La relación entre consolidación
y restitución se debe predicar en los dos sentidos, pues restituir y
titular, que implica eliminar la base territorial de los grupos ilegales,
es sellar un pacto social con las víctimas del despojo, que solidifica
y le da una base social a la consolidación.    

El problema de la restitución de las tierras usurpadas

El problema del despojo de tierras por violencia puede

comprenderse desde tres relaciones fundamentales:
1) La relación entre los victimarios y las tierras despojadas;
2) La relación entre las víctimas y las tierras abandonadas o perdidas;
3) La relación entre la violencia y el abandono de tierras.

La primera determina las posibilidades de recuperación de la tierra

despojada de manos de los usurpadores. La segunda se refiere a
las pruebas de la anterior relación de las víctimas con las tierras y
remite al problema de la precariedad de la titulación que acredita la
propiedad campesina de las tierras. La tercera permite la
focalización regional y local del despojo de tierras y remite a los
dominios territoriales de los grupos armados responsables del
despojo y su relación con los cambios de titularidad o posesión de
la tierra, igual que a los lugares de origen del desplazamiento y el
abandono de tierras.
La relación entre victimarios y tierras es difusa porque está
disfrazada bajo diversas formas de ocultamiento, desde la
titularidad en cabeza de familiares y testaferros hasta los traspasos
sucesivos a terceros de buena fe, a sociedades de inversión e
incluso a bancos como dación en pago de créditos. Finalmente
resulta difícil probar la relación entre victimarios y los actuales
titulares de tierras despojadas. La reparación prevista en la ley 975

40
(Ley de Justicia y Paz) opera en el marco de esta relación, bien sea
por entrega voluntaria de los usurpadores o por persecución a los
testaferros que detentan las tierras despojadas. Los nuevos dueños,
ajenos a los victimarios, se amparan tras la muralla de garantías
legales que protegen los derechos de propiedad y en el interés
colectivo de todos los propietarios de evitar que se abran boquetes
en esa muralla legal.

La relación entre víctimas y tierra despojada también es

problemática, por la precariedad de la titulación de la propiedad
campesina y el atraso de la formación y actualización catastral. Solo
el 30% de quienes abandonaron predios se declara propietario
titular y la mayoría de los despojados declara que tenía posesiones
o mera tenencia de la tierra. Existe además el problema de detectar
y excluir a los oportunistas que reclaman la restitución de predios
sin tener derecho para ello, por el interés de capturar recursos
ofrecidos a las víctimas.

La relación más sólida es la que existe entre dominios armados y

despojo de la tierra, porque las evidencias sobre los fenómenos
están documentadas en los registros de actos de violencia como
asesinatos, masacres, desplazamiento y presión armada sobre la
población y además pueden ser georeferenciados con gran nivel de
detalle. Una vez identificada la región donde ocurrió el despojo de
tierras, las relaciones anteriores entre victimario y tierra y entre
víctimas y abandono de la tierra se invierten a favor de las víctimas.
La mayor focalización permite revelar con claridad las áreas donde
se concentró el despojo y por tanto determina una mayor tasa de
éxito en la clarificación de los titulares originales de la tenencia, la
posesión y la propiedad. También permite invertir la carga de la
prueba en contra de los detentadores actuales, cuando se
contrastan con los reclamantes que afirman ser los verdaderos
dueños.

En esta situación opera un principio de economía procesal para la

agencia encargada de recuperar y restituir los derechos perdidos
por violencia. Funciona con mayor eficacia el mecanismo de las
reclamaciones de las víctimas como un indicio seguro de la
existencia de modos ilegales de adquisición de la propiedad.
También se puede controlar mejor la infiltración de oportunistas,
porque se pueden construir “mapas sociales” si se localizan y
contrastan las reclamaciones de las víctimas con los predios en una
cartografía predial existente, o si ésta no existe, se puede elaborar

41
con base en los mapas sociales controlados por las comunidades
desplazadas. Finalmente, la agencia responsable de la restitución
de tierras puede concentrar su tarea por regiones consiguiendo
economías de escala y mayor eficiencia en el uso del tiempo y los
recursos de los funcionarios encargados de resolver las
reclamaciones, en vez de hacerlo adelantando procesos
individuales por cada reclamación.

En este enfoque geográfico cobra todo su valor el acopio de

informaciones sobre actos de violencia, registros de desplazamiento
y denuncias de despojo que se ha acumulado en diferentes bases
de datos. La sistematización geográfica de la información opera
como un poderoso banco de pruebas que ahorra el dispendioso
trabajo de elaborarlas caso por caso y por tanto hace más eficaz y
rápido el trabajo de recuperar y restituir los derechos territoriales
perdidos.

En los casos de los territorios colectivos de minorías étnicas es

todavía más fácil adelantar los procesos, porque se cuenta con la
delimitación del territorio usurpado y con la existencia de relaciones
comunitarias que reclaman derechos colectivos. Las presunciones a
favor de las víctimas de despojo son más fuertes y las posibilidades
de oposición legal de los detentadores actuales de la tierra que no
pertenezcan a la minoría étnica son casi inexistentes.

LAS COMUNIDADES Y LA RESTITUCIÓN DE TIERRAS

Alejandro Reyes Posada
Asesor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural

Restitución de tierras y reconstrucción de comunidades

La restitución de tierras despojadas es el comienzo de un proceso de

reconstrucción de comunidades rurales que fueron diezmadas por el
conflicto armado, el desplazamiento y el despojo. Se inspira en la justicia
reparativa, pero debe contemplar también criterios de reconciliación,
justicia distributiva y eficiencia económica. Su propósito fundamental es
consolidar la seguridad mediante la protección de los derechos de
propiedad que las comunidades rurales tenían sobre sus territorios y
restablecer las relaciones sociales y la confianza y lealtad de la población
campesina, indígena y negra con las instituciones democráticas
garantizadas por el Estado.

42
El despojo sistemático y masivo dificulta la reconstrucción de las
comunidades y exige definir políticas para dar cuenta de las situaciones
nuevas creadas en el curso del conflicto y para normalizar la vida
comunitaria. La restitución no atiende sólo a las causas del conflicto
armado sino también a sus consecuencias.

Una de ellas es que las comunidades locales han cambiado parcialmente

varias veces a sus familias integrantes en sucesivos despoblamientos y
repoblamientos, conforme los grupos armados expulsaban bases sociales
que juzgaban afines al adversario militar y las reemplazaban por otras, que
aceptaban la subordinación para acomodarse a nuevos dominios armados
en la localidad. Las nuevas relaciones de vecindario pueden contribuir a
crear nueva comunidad o pueden aumentar el conflicto entre grupos
sociales antagónicos, como el de los testaferros de despojadores y
despojados o entre victimarios desmovilizados y víctimas.

Red de contactos comunitarios y cartografía social

Aunque dispersas, las comunidades originales de vecinos y parientes

conservan lazos de comunicación, que permiten localizar a sus integrantes
en los lugares de destino para hacer ejercicios de cartografía social
tendientes a reconstruir la información sobre las relaciones de tenencia
anteriores al desplazamiento. Dado el hecho de que la actualización
catastral se suspendió en las regiones de violencia generalizada y afecta
hoy al 50% de los predios rurales y que el 90% de los despojados no tenía
títulos de propiedad, el catastro no registró el despojo y sólo las
comunidades veredales de vecinos pueden testificar la pertenencia de las
familias a la comunidad territorial y la naturaleza de sus derechos a la
tierra. La participación de las comunidades veredales en el proceso de
registro de tierras despojadas permite reconocer a los miembros de la
comunidad y excluir a los oportunistas que pretendan derechos a la
restitución sin haber sufrido despojo.

Reconstrucción del proyecto colectivo de vida

Debe relacionarse el proceso de restitución con un proceso de

reconstrucción comunitaria de proyectos de vida, que incluye el proyecto
económico veredal, que pueda aprovechar las ventajas de la asociatividad y
las economías de escala, manteniendo la propiedad individual y los frutos
del trabajo familiar. La organización de las comunidades veredales de
víctimas del despojo permite el acompañamiento y preparación de retornos
colectivos en torno de proyectos productivos debidamente provistos de
seguridad, planificados, financiados, tecnificados, vinculados a cadenas

43
productivas y compromisos de acceso al mercado, que aseguren el progreso
económico y la recuperación de la calidad de vida de la población.

Asociaciones locales de despojados

El gobierno debe reconocer las Asociaciones de despojados de la tierra a

los niveles veredal y municipal, que pueden participar en los trabajos de
reconstrucción cartográfica de los derechos de tenencia y posesión de
predios despojados. El objetivo final de las asociaciones veredales debe ser
el desarrollo rural de la comunidad, que comienza con el proceso de
restitución y retorno asistido y sigue con los proyectos locales de desarrollo
rural y reconstrucción de la comunidad territorial. La organización de los
despojados en asociaciones locales tiene la ventaja de ser el vehículo para
recuperar la identidad colectiva de las víctimas, estrechar lazos de
cooperación y preparar el retorno y los proyectos de desarrollo.

Los problemas de la restitución de tierras despojadas y sus

estrategias de solución
Alejandro Reyes Posada
Asesor del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural
25 de junio de 2011

Los problemas centrales de la restitución son los siguientes:

1. La inseguridad de los reclamantes, funcionarios y jueces.
2. La informalidad de la tenencia de las víctimas de despojo.
3. La complicidad de autoridades locales y regionales con
grupos despojadores.
4. La inequidad en la distribución de la tierra, el alto número
de familias sin tierra o con acceso precario y los riesgos
ambientales o productivos de las tierras de la pequeña
agricultura.
5. La debilidad institucional del gobierno para ordenar el
régimen de propiedad de la tierra y el desarrollo rural.
6. La fragilidad y poca representatividad de las
organizaciones de la sociedad civil para participar en la
reconstrucción y empoderamiento de las comunidades
territoriales.

El problema de seguridad.

44
Cada reclamación puede ser detenida con un asesinato. La
capacidad para ejercer violencia en defensa de las tierras
usurpadas no ha sido doblegada por el gobierno, La promesa de
restituir las tierras despojadas por violencia implica la voluntad del
gobierno para despojar a los usurpadores las tierras robadas.

La ley de restitución de tierras obliga al conjunto del estado, incluida la

fuerza pública, a despojar a los despojadores y restablecer los derechos de
los despojados. Se discute si la restitución sólo puede hacerse en los
municipios donde está consolidada la seguridad, o si, por el contrario, la ley
obliga a atender las reclamaciones gradual y progresivamente, comenzando
con las áreas de mayor densidad de despojos, que coinciden con aquellas
señaladas como altamente inconvenientes para restitución, según el mapa
de riesgos de Mindefensa.

La restitución es una estrategia de intervención en el conflicto armado que

consiste en desarrollar una alianza con la población despojada, para
consolidar el control territorial amparado por las leyes y cimentado en la
lealtad de la población. Al reparar los daños en la territorialidad de las
comunidades rurales, la consolidación cuenta con el apoyo de la población
que viene de salida de situaciones de conflicto armado y que por tanto está
más interesada en la seguridad. La restitución
es la profundización del control territorial por el Estado.

La ley ordena una intervención a favor de las víctimas del conflicto armado
y eso exige replantear el plan de guerra del gobierno, para incluir la
protección de la restitución como una política de consolidación de la
seguridad, al despojar el botín de tierras, y debilitar así la base territorial de
los poderes armados ilegales, y al proteger los territorios campesinos,
indígenas y negros, y por tanto ganar la lealtad de la población rural hacia
las políticas de seguridad del estado.

RESTITUCIÓN Y SEGURIDAD

La ley de restitución de tierras obliga al conjunto del estado, incluida la

fuerza pública, a despojar a los despojadores de la tierra usurpada y
restablecer los derechos de los despojados al disfrute pacífico de sus
territorios.
Se discute si la restitución sólo puede hacerse en los municipios donde está
consolidada la seguridad, para evitar violencia contra los reclamantes, o si,
por el contrario, la ley obliga a atender todas las reclamaciones gradual y
progresivamente, comenzando con las áreas de mayor densidad de
despojos, y acompañarlas de una estrategia de seguridad para la restitución

45
La restitución es una estrategia de intervención en el conflicto armado que
consiste en desarrollar una alianza de seguridad con la población
despojada, para consolidar el control territorial cimentado en la lealtad de
la población. Al reparar los daños en la territorialidad de las comunidades
rurales, la consolidación cuenta con el apoyo de la población víctima de
situaciones de conflicto armado y que por tanto está más interesada en la
seguridad. La restitución es la profundización del control territorial por el
Estado y el pago de una deuda de seguridad con las víctimas del
desplazamiento.

La ley ordena una intervención a favor de las víctimas del conflicto armado
y eso exige replantear el plan de guerra del gobierno, para incluir la
protección de la restitución como una política de consolidación de la
seguridad. Así como el despojo de territorios fue parte del plan de guerra
de los grupos irregulares, la restitución debe ser también parte del plan de
guerra de la fuerza pública. El bien jurídico protegido es la reparación de
las víctimas del despojo y los agresores potenciales que es necesario
contrarrestar son los tenedores de tierras despojadas que están dispuestos a
usar violencia contra los reclamantes, los funcionarios o los jueces para
impedir la restitución.

FORO TIERRAS, TERRITORIOS Y PAZ

Absalón Machado, coordinador del Informe sobre Desarrollo Humano

de PNUD, presentó el marco estructural del problema de la tierra y los
retos de política pública que deben afrontarse (ver presentación).
Patricia Buriticá, miembro de la Comisión de Reparación y
Reconciliación encargada del programa de restitución de bienes:
-Cinco retos de la restitución:
 Restituir y reformar la estructura agraria
 Reactivar la economía agraria
 Crear condiciones para el retorno al campo
 Crear 1 millón de empleos en dos millones de hectáreas restituidas
 Garantizar la seguridad jurídica y material para evitar que se repita
el despojo (41 líderes han sido asesinados por reclamar tierras)

-Debe recuperarse la confianza en la institucionalidad. En 18 talleres con

víctimas de despojo este semestre se comprobó que nadie confía en el
INCODER, al que señalan de haberse prestado al despojo. Debe aclararse y
asumirse la responsabilidad de quienes facilitaron el despojo desde el
Estado. También se perdió la organización campesina.

46
-La CNRR avanzó restituyendo 187 derechos en Urabá, y avanzó los
pilotos de Chengue (Ovejas) y Mampuján (María La Baja).
-Los títulos de comunidades étnicas están amenazados por concesiones
mineras, megaproyectos y cultivos ilícitos.
-presentó un cuadro comparativo entre la propuesta de restitución de la
CNRR y su Comité Técnico Especializado y la contenida en el proyecto de
ley sobre restitución presentado al Congreso. (ver presentación)

Fernando Barberi, miembro principal de la Comisión de Seguimiento

a la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional

-Hay que reconocer y agradecer a la Corte Constitucional haberse ocupado

de la protección de los derechos de las víctimas de desplazamiento y
despojo.
El proyecto de ley de restitución de tierras tiene falencias:
 Concepto restringido a la restitución de inmuebles
 Compensación en dinero y no en otras tierras
 Aplicabilidad reducida a las víctimas inscritas en justicia y paz. Deja
por fuera, por ejemplo, a los desplazados por las fumigaciones.
 La presunción de vicios de consentimiento por violencia no opera
sino para propietarios, no para poseedores ni ocupantes.
 Hace falta una segunda instancia
 Requiere consulta con minorías étnicas
 Falta el apoyo post-restitución
 Hay que pensar el modelo de desarrollo agrario sostenible, porque
de lo contrario volverán a vender la tierra
 La restitución no tiene que ver sólo con tierras, sino con bienes
muebles, lucro cesante y daño emergente. Eso lo exigen los
principios internacionales y la constitución.
 Al impedir acumulación de proyectos se impiden los retornos
colectivos.

Alfredo Molano
-Cuando Juan Camilo Restrepo anunció la devolución de dos millones de
hectáreas pensé cómo se haría para que las sostuvieran. En los años 60s.,
con Otto Morales, se organizaron las colonizaciones del Sarare y el Ariari
para reintegrar a los guerrilleros del Llano, y las tierras fueron tituladas y
dotadas con vías. En los setentas esas colonizaciones estaban en plena
ebullición. En 1975 esas tierras estaban en manos de terratenientes y los

47
campesinos otra vez buscando frentes de colonización. El colono es la
punta de lanza de la expansión de la ganadería extensiva. Eso ha sucedido
en todo el país.

-La ley 160 de 1994 adoptó las Zonas de Reserva Campesina. La coca fue
el único cultivo que logró un punto de inflexión que consolidó la
colonización. Me preocupa que si las Zonas de Reserva Campesinas
consolidan la frontera en las selvas, a la vez se abra la colonización
empresarial en los Llanos. Allá no hay áreas baldías, todo está ocupado.
Con ese modelo se puede complicar el orden público. Propongo que se
exija licencia ambiental a la ganadería, pues también afecta el ambiente.

Gustavo Petro

-La reforma a la justicia propone que a través de leyes se pueda limitar

derechos establecidos por los jueces por tutela. Si esto se aprueba, la ley de
restitución recortará los derechos. Los jueces recibirán un fajo de billetes o
un ataúd. El usurpador es el dueño del poder político y militar a su favor.
Tiene las armas legales e ilegales. Esta ley se volverá papel, o peor,
violencia, porque si el juez actúa, operan las armas. Despojar 5’5 millones
de hectáreas costó 150.000 muertos. Cuántos costará hoy?

-La SAC ya comenzó a pelear con los obispos que apoyan la restitución.
Ahora puede haber otra oleada de violencia o evitarse. El usurpador debería
recibir algo a cambio de no usar la violencia. Una justicia transicional
ofrece alternativas. La restitución de tierras tiene que ver con la política
antidrogas y con las relaciones con USA. La extradición se vuelve central.
Podríamos verlo como un proyecto de paz y reconciliación. El TLC y la
extradición penden sobre la restitución de tierras, igual que los mafiosos y
los violentos. Esto implica pedir a Estados Unidos replantear el TLC y el
Plan Colombia. Debemos territorializar la paz igual que se territorializó la
guerra.

-Esto nos lleva a un modelo de desarrollo diferente. Aquí hablamos de si

nos encausamos a un nuevo proceso de violencia o a la solución definitiva
del problema.
-Los partidos no están discutiendo esto, los movimientos campesinos están
acabados. El nuevo interlocutor es el campesino, el indígena, el negro, para
que intervenga. Hay que territorializar la política, hacer que la sociedad
civil sea capaz de instalar los procesos para movilizar a la población en una
nueva mirada sobre la producción, el agua, el territorio y la paz.
Territorialización es lo que genera el movimiento social, y si no lo
tenemos, la voz mafiosa lo hundirá.

48
Juan Camilo Restrepo, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural

DISCURSO EN EL ENCUENTRO CAMPESINO EN SINCELEJO EL 4

DE JUNIO DE 2011

Desde Sincelejo, hace 43 años, el presidente Carlos Lleras Restrepo

promovió la organización de la Asociación Nacional de Usuarios
Campesinos y la concibió como una fuerza social positiva en apoyo de la
reforma agraria y el desarrollo rural, para modernizar la economía y
superar la pobreza. Para infortunio del país, fuerzas reaccionarias, que
quisieron mantener un dominio feudal sobre la tierra, se opusieron con
éxito a esta reforma agraria progresista. Los dirigentes políticos y gremiales
de la gran propiedad estigmatizaron al movimiento campesino y éste se
debilitó, dejando sin representación a los pobladores del campo y sin
espíritu ni fuerza a las instituciones que estaban al servicio del desarrollo
rural.

Muchas desgracias han ocurrido desde entonces a las comunidades rurales,

pues las guerrillas aprovecharon la debilidad de la organización campesina
para presentarse como abanderadas de sus causas, mientras atacaban la
sociedad y destruían la economía, y luego los grupos paramilitares, con la
complicidad de muchos estamentos dirigentes, arrasaron los territorios
campesinos a punta de asesinatos y masacres, para desplazarlos y
despojarlos de la poca tierra parcelada a su favor, con la acusación de ser
cómplices de las guerrillas.

Hoy la propiedad de la tierra está más concentrada en pocas manos, se usa

con menor eficiencia, lava dineros del narcotráfico y la corrupción, se
valoriza con la infraestructura pública y la seguridad y excluye a los
pequeños agricultores de los mejores suelos productivos, mientras la
necesidad los impulsa a ocupar zonas con graves riesgos ambientales, como
inundaciones y deslizamientos, o a rebuscarse la vida en las ciudades y
pueblos como indigentes. El resultado es que la pobreza afecta a dos de
cada tres pobladores rurales y hay hambre en medio de la riqueza de
recursos naturales mal repartidos.

Esta situación sin esperanzas comienza a cambiar en este momento nuevo

de nuestra historia. La recuperación del control territorial por el Estado, con
el repliegue de las guerrillas y la desarticulación de los bloques
paramilitares que cogobernaban en sus territorios a plena luz del día,
permiten al gobierno impulsar una justicia transicional para restablecer

49
derechos patrimoniales despojados por la fuerza. El gobierno será el aliado
de las comunidades rurales en su proceso de recuperación del territorio y
activación del desarrollo. Las víctimas del despojo no se enfrentan
indefensas con los despojadores armados, pues el Estado asume como su
responsabilidad indelegable la de eliminar su capacidad ofensiva y asesina,
poniéndolos a resguardo tras las rejas de la prisión a la que se han hecho
acreedores.

Tomando partido claro y decidido por las víctimas del campo, la

consolidación de la seguridad irá de la mano de la restitución del territorio
campesino, pues sus pobladores son los primeros interesados en cooperar
con el gobierno para mantenerlo sin actores armados que desarrollen
actividades criminales, siempre que el gobierno, a su turno, demuestre con
hechos que está dispuesto a proteger los derechos de los campesinos a su
territorio.

El despojo forzoso no fue una operación comercial del mercado de la tierra,

como pretenden afirmar los dueños de recientes escrituras, sino el botín de
los señores de la guerra, que ahora el estado debe despojar de manos de sus
testaferros como una operación en la que ejerce todo su poder, desde la
inteligencia de la fuerza pública, el desarme de la capacidad ofensiva de las
bandas criminales, la sanción judicial al robo de tierras y al
desplazamiento, hasta concluir en la restitución jurídica y material y el
nuevo desarrollo rural, para ponerlas a producir para el beneficio de los
campesinos y del país. Como el robo de la tierra fue una operación armada
y criminal a gran escala, su reversión a los legítimos dueños exigirá usar
toda la fuerza del Estado en cumplimiento de la ley.

La nueva política de tierras, expresada en iniciativas como la Ley de

víctimas y restitución de tierras, aprobada por el Congreso de la República,
y el proyecto de ley de desarrollo rural que presentaremos luego de la
consulta con las minorías, está orientada a saldar la deuda inmensa del país
con sus pobladores rurales. La deuda es anterior al despojo, pues es el
abandono de las comunidades territoriales a su suerte, sin educación ni
salud, seguridad ni acceso al mercado, sin derechos de propiedad sobre la
tierra, que sobreviven en la parcela por su tenacidad y esfuerzo
sobrehumanos.

No se trata sólo de restituir las tierras despojadas, que se ha convertido ya

en un propósito nacional. Además se trata de ordenar y titular la propiedad
de la tierra a los pequeños agricultores, adjudicar mejores tierras a quienes
carecen de ellas, crear Zonas de Reserva Campesina, sanear de ocupantes
ilegales los territorios indígenas y de comunidades negras, clarificar la gran

50
propiedad para que restituya las áreas despojadas a los humedales,
ciénagas, rondas de los ríos, sabanas y playones comunales, bordes de
carreteras y baldíos. Además se sustraerán de la reserva forestal de la Ley 2
de 1959 las tierras ocupadas y se adjudicarán en Unidades Agrícolas
Familiares a los pequeños agricultores, mientras se protegen los bosques y
selvas por las mismas comunidades y se cierra la expansión de la frontera
agropecuaria.

Es un programa ambicioso, pero es indispensable si queremos gestionar

mejor el territorio, proteger los recursos ambientales estratégicos para
adaptarnos al cambio climático y salvar el patrimonio de las generaciones
que nos siguen, distribuir mejor los recursos entre la población rural,
resolver los conflictos por la tierra y sentar las bases para el gran despegue
de la inversión y la prosperidad con inclusión social.

El campesino colombiano tiene un patrimonio gigantesco representado en

las tierras trabajadas con su ingenio y sus brazos, pero ese patrimonio y ese
trabajo no son reconocidos en la economía por la informalidad de sus
títulos de propiedad. Reconocer su derecho al territorio es incorporar una
inversión acumulada de cientos de billones de pesos a la economía agraria
formal, en cabeza de millones de pequeños inversionistas campesinos,
trabajadores y progresistas, capaces de financiarse y emprender proyectos
rentables en cadenas productivas, en alianza con empresarios, para
competir en mercados globales abiertos, salir de la pobreza y dar una buena
vida a sus familias, como exige la dignidad humana.

Para que estas nuevas políticas para el campo colombiano tengan la fuerza
social que la historia nos demanda, el gobierno convoca a las comunidades
campesinas para que se unan en organizaciones territoriales, desde la
vereda, el corregimiento, el municipio, la región, hasta cubrir el mundo
rural a lo largo y ancho del país, y el gobierno se compromete a escuchar
sus voces, apoyar la reconstrucción de sus territorios y sus comunidades,
abrir los espacios de participación y reconocer la legitimidad de sus
reclamos y aspiraciones.
Elaborar planes locales de recuperación ambiental, promover proyectos de
desarrollo asociativos, acompañar la cartografía social de la tenencia de la
tierra, difundir las oportunidades que ofrecen las leyes de víctimas y
restitución de tierras, exigir el cumplimiento de las funciones de las
autoridades locales y regionales y del gobierno central, son algunas de las
tareas que deben pasar a manos de las organizaciones comunitarias, y con
su empuje, aliadas con el gobierno, cumpliremos el nuevo programa de
rescate de las sociedades campesinas de Colombia, para asegurar el
desarrollo y la paz.

51
Muchas gracias,

JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR

MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

PRIMERA PARTE
CONTEXTO Y SIGNIFICADO HISTÓRICO DE LA RESTITUCIÓN
DE TIERRAS DESPOJADAS

Un punto de inflexión histórica

1. El gobierno ha asumido la responsabilidad de restituir las

tierras que fueron injustamente despojadas a la población
vulnerable del campo y se encuentra en la tarea de estructurar
las políticas públicas y las instituciones legales y
administrativas para hacerlo. El 7 de septiembre de 2010
presentó a consideración del Congreso el proyecto de ley
sobre restitución de tierras, que la Cámara de Representantes
unió al proyecto de ley de víctimas, que una vez aprobado por
el Congreso de la República, fue sancionado por el presidente
Juan Manuel Santos como la ley 1448 de 2011 el 10 de junio
de 2011, en presencia del señor Bam Ki-Moon, Secretario
General de las Naciones Unidas. En la ley se prevé la
creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
la Restitución de Tierras Despojadas, adscrita al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural. Ésta tendrá a su cargo elaborar
el Registro de predios despojados, que permitirá certificar los
derechos perdidos por las víctimas de despojo y acopiar las
pruebas necesarias para que los Jueces del Circuito y los
Tribunales Superiores inviertan la carga de la prueba contra
los actuales tenedores y, en caso de comprobarse el despojo,
ordenen la restitución y formalización del derecho de
propiedad a las víctimas.

2. Para valorar la importancia histórica de restituir las tierras a

las víctimas del despojo masivo es necesario entender la
relación entre los conflictos por la tierra y las luchas armadas
que se despliegan por el control del territorio. Devolver sus

52
 tierras al campesinado equivale a desactivar el próximo ciclo
de autodestrucción violenta de la sociedad colombiana, tal
como ha ocurrido en el pasado reciente por la falta de
respuesta eficaz frente a la catástrofe social del
desplazamiento y despojo de la tierra. Despojar a los
despojadores y sus testaferros la tierra usurpada, para
restituirla a sus verdaderos dueños, es también un cambio
profundo en la comprensión y manejo del conflicto armado,
porque equivale a cortar alianzas clandestinas con los
herederos de los paramilitares y sus beneficiarios, que
defienden el botín de tierras, y sellar una alianza fuerte con las
comunidades campesinas, indígenas y negras, las más
interesadas en consolidar la seguridad y el buen gobierno
local.

3. La violencia inter-partidista de los años cincuenta del siglo

veinte dejó más de dos millones de desplazados, la mayoría
despojados de sus tierras, y condujo a dos consecuencias
políticas de signo opuesto: primera, el colapso de los
derechos campesinos al territorio, que condujo el acuerdo
político de hacer una reforma agraria integral, para ordenar los
derechos de propiedad y superar el binomio latifundio-
minifundio, que expulsaba población hacia la frontera de
colonización y los tugurios urbanos. La segunda fue el
surgimiento de guerrillas a mediados de los años sesenta, que
tuvieron su oportunidad histórica de expansión desde finales
de los años setenta, con el fracaso de la reforma agraria y la
destrucción del movimiento campesino de la ANUC. El país
abandonó el diálogo organizado con los campesinos y la
reforma agraria, que daba salida a los conflictos del campo, y
prefirió enfrentar una guerra de guerrillas.

4. En las regiones donde la organización campesina reformista

era fuerte, las guerrillas no tuvieron acogida, pues los
pobladores rurales preferían el acceso a tierras, y su inclusión
al desarrollo agrario, que sumarse a una ruptura
revolucionaria con el orden constitucional vigente. Sin

53
 embargo, los líderes campesinos fueron víctimas de la
persecución de los grandes propietarios y las fuerzas de
seguridad, que los veían como la base de apoyo de las
guerrillas, y el movimiento social perdió su impulso y su
capacidad de representación de los intereses gremiales de los
campesinos.

5. La expansión de las guerrillas, desde la periferia de las áreas

de colonización hacia las grandes regiones ganaderas, donde
impusieron un régimen de extorsión e intimidación contra los
propietarios de la tierra, alimentó, desde comienzos de los
años ochenta, la reacción violenta de grandes propietarios
afectados por ellas, entre los cuales se contaban ya los
narcotraficantes que habían comprado haciendas para lavar
ganancias del negocio. Las fuerzas de seguridad del Estado
permitieron el crecimiento y expansión de los grupos de
autodefensa, por ser adversarios de sus enemigos, y no
protegieron adecuadamente a la población campesina
sometida al terror y el destierro. Aún más, el despojo del
territorio campesino fue acompañado por la influencia sobre
muchas autoridades nacionales, regionales y locales, que
contribuyeron a ocultarlo y legalizarlo.

6. Este breve recuento deja dos lecciones claras. La primera es

que un gran colapso de los derechos de propiedad de la tierra,
como el que ocurrió durante la violencia de los años
cincuenta, y que se repitió en las últimas tres décadas, debe
ser afrontado por el Estado con un ordenamiento serio de los
derechos de propiedad de la población víctima, como
pretendió hacer Carlos Lleras Restrepo en su momento
histórico. La segunda, que se deriva de la anterior, es que el
incumplimiento de la promesa de la reforma agraria, que
protegía los derechos campesinos a la tierra, abrió la puerta
para que grupos revolucionarios encontraran un terreno fértil
para expandir sus formas violentas de dominio territorial. En
sus áreas de influencia, los campesinos fueron considerados
por la estrategia contrainsurgente como la base social de las

54
 guerrillas y tratados como población hostil, primero por la
fuerza pública y luego por los paramilitares, además de ser
sometidos al gobierno despótico de las guerrillas.

7. La ley de víctimas y restitución de tierras busca corregir las

consecuencias del conflicto armado sobre la población más
vulnerable, y significa un punto de inflexión del estado de la
confrontación violenta, para que la estrategia de seguridad
garantice los derechos a la vida, honra y bienes de todos los
ciudadanos. El costo de oportunidad de fracasar en la
restitución de tierras es inmenso, pues impediría liquidar el
conflicto armado y la violencia social que genera el desarraigo
y la pérdida del patrimonio familiar de las víctimas, que son
una décima parte de la población nacional.

8. Colombia está todavía en el proceso inconcluso de

construcción de un estado nacional, que implica superar los
dominios territoriales de grupos armados y mafias del
narcotráfico y alinear los poderes locales y regionales con el
imperio de la ley bajo el liderazgo del gobierno central, para
hacer vigentes los derechos fundamentales de toda la
población.

9. En síntesis, es necesario destacar tres elementos de contexto

para entender la política de restitución de tierras despojadas.
Primero, el conflicto armado se originó como una guerra de
guerrillas en los años 60, avanzó hacia una guerra de
insurgencia y contrainsurgencia pública y de fuerzas privadas,
asociadas a los grandes propietarios de la tierra y al
narcotráfico, y continuó hacia una guerra de todas las partes
contra el campesinado, en la que se desplazó a cuatro
millones y se despojó de su tierra a casi medio millón de
familias. Segundo, en esta relación entre el conflicto armado y
el territorio, la ley de víctimas y restitución de tierras tiene un
significado estratégico para liquidar el conflicto e iniciar en
firme la etapa de reconstrucción social y económica del
campo colombiano y el país en general. Tercero, la defensa

55
 del territorio de las comunidades campesinas, indígenas y
negras representa una alianza del estado con las víctimas
más vulnerables y significa, mirando a los victimarios y sus
testaferros, quitarles el botín de tierras robadas y, por lo tanto,
eliminar la base territorial de su poder criminal, que descansa
en la extorsión y el narcotráfico.

La restitución y el conflicto armado

10. La restitución de tierras despojadas cambia

profundamente el escenario del conflicto armado, pues el
estado toma partido por la defensa del territorio de los
campesinos, indígenas y negros y declara a los despojadores
y testaferros como enemigos del orden legal, sujetos a la
represión de la fuerza pública y a la acción punitiva de la
justicia.

11. La restitución de tierras implica una acción estatal

concertada entre el gobierno y la justicia para despojar a los
despojadores y sus testaferros la tierra usurpada por
violencia, para devolverla material y jurídicamente a sus
verdaderos poseedores. Es una acción que requiere emplear
instrumentos como la inteligencia de policía judicial, el control
territorial de la fuerza pública, el registro cuidadoso de los
despojos y los actuales tenedores de predios reclamados, la
certificación de los derechos despojados, la decisión de
fiscales y jueces para procesar los delitos asociados al
despojo y ordenar la restitución, la reparación administrativa
para financiar el retorno y la focalización de apoyos
gubernamentales y privados de desarrollo rural para la
inserción económica de quienes retornen al campo.

12. Desde el punto de vista político, la restitución es un

traslado del conflicto armado por la tierra hacia medios legales
y acciones públicas y sociales para resolverlo. El conflicto se
transporta entero, pero la diferencia es que, esta vez, el
conflicto es asumido institucionalmente por el Estado, que
acepta la responsabilidad de participar en ese conflicto y de

56
 hacerlo con una opción muy clara a favor de las víctimas del
despojo y en contra de los despojadores. Pero el conflicto no
ha desaparecido, el conflicto se transforma, adquiere una
dimensión política, social, judicial, policial y administrativa.

13. La estrategia del gobierno del Presidente Juan Manuel

Santos obedece a la clara comprensión de que si Colombia no
es capaz de reparar a sus víctimas y de devolverle sus
derechos, lo que estamos haciendo es incubar un mega-
conflicto todavía más grande del que hemos tenido en los
últimos 30 años, porque esa población que fue aterrorizada,
desplazada, asesinada, robada de sus bienes y derechos, va
a seguir planteando su conflicto, hasta que la sociedad y el
Estado decidan resolverlo. Es mejor resolverlo ahora y no
esperar el desarrollo de las consecuencias históricas que va a
tener el despojo de la tierra para la próxima generación. Pero
si logramos resolver el conflicto de la tierra por medios
legales, habremos abierto el camino de salida del conflicto
armado con las guerrillas, que nos permitirá focalizar
esfuerzos de seguridad en derrotar la criminalidad organizada
en torno del narcotráfico.

14. Es obvio que no se puede quitar la tierra a quien

conserva el poder. Por eso la estrategia de restitución de
tierras se coordina con una estrategia de consolidación de la
seguridad y con una estrategia para quitar poderes abusivos y
criminales a quienes los detentan e ir acorralándolos por
medio de la justicia, por el rechazo social, por los medios de
comunicación vigilantes que denuncian, como estamos
presenciándolo en Colombia. Es necesario impulsar una
alianza anti-criminal a favor del estado de derecho y en
defensa de la población despojada por violencia e ilegalidad.

La restitución y el control territorial

Colombia ha avanzado sustancialmente en la recuperación

del control territorial por el Estado. Si se considera que las
comunidades que fueron desarraigadas de la tierra y las

57
 familias que perdieron sus predios también ejercían control
territorial de sus recursos vitales, lo perdieron cuando grupos
armados aterrorizaron a la población y los desplazaron hacia
las ciudades. La tarea que falta por realizar es precisamente
la recuperación de ese control territorial de cada comunidad,
de cada vereda y finalmente de cada familia campesina,
indígena o negra que perdió sus derechos sobre la tierra.

Ese es el horizonte verdadero en el cual opera la restitución

de tierras: se trata de concluir la recuperación de control
territorial que corresponde al Estado colombiano, para ponerlo
a favor de las víctimas del despojo de la tierra. La
consolidación de la seguridad será más sólida cuando el
estado proteja los derechos campesinos al territorio.

La violencia organizada crea un ambiente adverso a la

economía legal, pero es altamente rentable para otros
negocios. Prosperan los negocios de la seguridad, la
extorsión, el tráfico de armas y drogas, la usura, la
especulación inmobiliaria y la captura de rentas del Estado. La
corrupción y la violencia son los recursos alternativos para
regular esos mercados ilegales.

La recuperación del control estatal es el proceso inverso.

Empieza con la neutralización de los grupos armados, sigue
con el restablecimiento de la legalidad y avanza con la
recuperación del territorio para las comunidades rurales. Este
es el sentido de la ley de restitución de tierras despojadas,
que busca dos resultados estructurales:

 Negar que la violencia sea una causa legítima de adquisición

de la propiedad. Si esos derechos no son reconocidos por el
estado y la sociedad, sus tenedores tampoco pueden ser
socios de negocios legales, los bancos no pueden tomarlos
como garantía segura de sus préstamos, los acreedores no
pueden reclamarlos en pago de las deudas y los compradores

58
 adquieren tierras con el vicio de ser usurpadas, porque
pertenecen a los despojados.

 Reparar los daños patrimoniales sufridos por las víctimas

durante el conflicto armado y de esta manera evitar que la
energía social se canalice a hacerlo por mano propia contra
los despojadores o contra sustitutos de los victimarios, por las
vías de la venganza o el crimen.

Este conflicto armado hizo colapsar los derechos de

propiedad por dos vías. En primer lugar, por la apropiación
ilegal de la tierra, que comenzó desde principios de los años
80 con la masiva compra de tierras por narcotraficantes, y
continuó ininterrumpidamente, pero con un pico de elevación
más alto a finales de los años 90, con la apropiación criminal
por parte de grupos armados ilegales.

El conflicto armado creó nuevas territorialidades. El

narcotráfico buscó crear su propia territorialidad, con zonas de
cultivo, transformación, corredores de salida y rutas de
embarque. Y sus empresarios se apropiaron a sangre y fuego
de esa territorialidad para poder realizar los negocios de
enriquecimiento ilícito por la vía, no sólo del narcotráfico, sino
de otros negocios ilegales, como la extorsión sistemática y la
apropiación de recursos públicos en asocio con contratistas.
Cada uno de los grupos armados creó su propia territorialidad
para contar con zonas seguras y desalojar de sus territorios a
la población que consideraba hostil y por lo tanto asegurar
intereses económicos y militares.

Los riesgos de violencia en los procesos de recuperación

y restitución de tierras de los desplazados

La ley de víctimas contempla acciones e instrumentos legales

para recuperar y restituir la tierra a los desplazados que la
perdieron durante el conflicto armado. La ley actúa para
arbitrar conflictos en un contexto sociopolítico complejo,

59
marcado por la informalidad de los derechos de quienes
fueron despojados de la tierra y la ilegalidad de los nuevos
derechos de quienes se beneficiaron del despojo. Las dos
formas de precariedad indican un relativo colapso del régimen
legal de la propiedad, pues ésta es un contrato por el cual el
Estado reconoce y protege unos derechos exclusivos del
ciudadano frente a un lugar determinado. Cuando el Estado
es incapaz de proteger esos derechos, el derecho es
reemplazado por la fuerza, que transforma a los señores de la
guerra en los señores de la tierra. Restablecer los derechos
de propiedad sobre la tierra equivale a negar a la violencia la
capacidad de generar derechos legítimos de propiedad y, a la
inversa, la ilegitimidad de los derechos aumenta la disposición
de usar violencia, como recurso alterno, para defenderlos.

Las relaciones de fuerza entre ciudadanos están mediadas

por la capacidad del Estado como garante y regulador de los
derechos de cada cual, si es necesario por la fuerza, hasta tal
punto que Max Weber definió al Estado como una relación de
dominación de unos hombres sobre otros por su monopolio
del uso legítimo de la fuerza. El conflicto armado elimina el
monopolio estatal para dar paso al uso privado de la fuerza, y
las relaciones de hecho sobre la propiedad tienden a sustituir
a las relaciones de derecho. Restablecer los derechos supone
previamente recuperar la vigencia del monopolio de la fuerza
legítima, para que el Estado pueda intervenir con éxito en la
determinación de los derechos de propiedad sobre cada
predio.

El tiempo transcurrido entre el despojo y la recuperación de la

tierra es una variable crítica para determinar las posibilidades
de generación de violencia. Las nuevas situaciones de hecho
frente a la posesión de la tierra -abandono y apropiación-,
tienden a transformarse rápidamente en situaciones de
derecho, mediante la pérdida de evidencias o la celebración
de contratos con apariencia legal. En su evolución, estas
situaciones atraviesan puntos críticos, donde la actualización

60
del conflicto por la propiedad puede generar violencia para las
partes. La generación, custodia o utilización de evidencias
sobre la violencia que acompañó el despojo y sobre los
derechos usurpados es el primer proceso crítico donde se
tensionan los intereses encontrados de las partes en
conflictos sobre la propiedad de la tierra. Entre mayor sea el
papel que pueda cumplir el Estado en la generación de
evidencias, menor será la posibilidad de usar eficientemente
la violencia entre las partes para impedirlo.

La esencia del conflicto es la alteración violenta de las

relaciones entre las personas y los predios en disputa, que
destruye las anteriores y crea relaciones nuevas. En cuanto a
los derechos abandonados, las relaciones pueden variar
desde la tenencia precaria hasta la propiedad registrada, y en
cuanto a las personas, pueden ir desde el predio en cabeza
de la víctima o el victimario directos o el predio en cabeza de
terceros, con relaciones distantes o inexistentes con los
directos implicados en el conflicto. La intensidad del conflicto
tenderá a disminuir a medida que los derechos en disputa
sean más precarios y también en proporción a la distancia del
actual tenedor con el victimario o la víctima directos.

También deberá disminuir la posibilidad de la violencia en

proporción con la rapidez y claridad de las decisiones
administrativas o judiciales para establecer los derechos y la
titularidad, y aumentar si los temas en conflicto permanecen
irresueltos en el curso del tiempo. Un proceso masivo de
despojo de tierras y viviendas, como el que ha ocurrido en
Colombia, tomaría demasiado tiempo en las vías judiciales
ordinarias y exige por tanto un esfuerzo adicional en el marco
de una justicia transicional hacia el post-conflicto,
precisamente para consolidarlo y evitar su reproducción
recurrente por las mismas causas.

Una situación con potencial de violencia es la disputa por la

adquisición de nuevos derechos ilegítimos entre testaferros,

61
 socios y familiares de los victimarios directos responsables del
despojo de bienes, una vez que los jefes mueren o pasan a
custodia de la justicia y pierden control sobre sus hombres y
sus bienes. La disputa por la sucesión de puestos de mando y
riquezas entre seguidores de los jefes militares introduce
amenazas a la seguridad de los implicados y los tenedores de
los bienes.

La eficacia y rapidez con la cual el Estado logre neutralizar y

reducir la reproducción de empresas criminales del
narcotráfico y la extorsión son la variable decisiva para
disminuir la capacidad de generar violencia en la disputa por
los bienes usurpados.

Finalmente, existe un potencial de violencia en el contacto

entre los dos grupos opuestos de víctimas y victimarios,
cuando se establecen cadenas de venganza por daños
sufridos por las primeras o agresiones para detener los
reclamos de restitución contra los segundos. De manera más
difusa, existe el potencial de violencia de la población
desplazada en sus lugares de destino, expresada en
delincuencia común o criminalidad organizada, que se suma a
la tendencia de una pequeña parte de los combatientes
desmovilizados para continuar en el mundo del crimen.

La restitución y la distribución de la tierra

Colombia ha configurado un patrón inadecuado de ocupación,
distribución y uso del territorio incorporado a la producción
agropecuaria. Los rasgos principales de ese patrón son el
acaparamiento de los mejores valles planos para ganadería
extensiva, que ocupa el doble del área con vocación para ese
uso; el aprovechamiento insuficiente del potencial agrícola,
cuya área podría triplicar la usada actualmente en agricultura;
y el peor rasgo, el desplazamiento del campesinado a tierras
pendientes de laderas de montañas y bosques tropicales
cálidos de colonización de frontera, cuyos costos ambientales
superan con mucho los magros beneficios de subsistencia

62
que se obtienen cuando se produce en suelos pobres y
frágiles.

Ese resultado histórico constituye hoy el principal obstáculo

estructural para el desarrollo económico, la democracia y la
consolidación del Estado en Colombia. El acaparamiento
improductivo de las mejores tierras ha sido la fuente de rentas
de las familias dominantes de las regiones fértiles, sin
devolver en impuestos equitativos el costo de oportunidad que
paga el resto de la sociedad, que les ha permitido subsistir en
posiciones de privilegio sin invertir sus capitales en la
producción empresarial, que exige grandes esfuerzos de
gestión y asunción de riesgos. La gran propiedad ineficiente
frena el desarrollo productivo, reduce el ingreso per cápita, no
genera empleo formal suficiente y desplaza al campesinado
de los suelos productivos.

A esta situación estructural se sumaron las mafias

enriquecidas con el narcotráfico y la corrupción, y quienes
despojaron tierras a los pequeños y medianos propietarios
con organizaciones de violencia. Su simbiosis con los
anteriores propietarios generó una asociación para la defensa
colectiva de la gran propiedad, que se expresó en la
multiplicación de frentes paramilitares y la captura política de
los gobiernos regionales. A su turno, esta nueva composición
de las élites de las regiones ganaderas plantea un nuevo
problema de política pública, pues debe sumarse la ilegalidad
del poder mafioso a la ineficiencia productiva. En su
componente mafioso, la propiedad extensiva de la tierra
configura también una territorialidad usada para la industria
del narcotráfico. Por esa razón la lucha contra el narcotráfico
exige la eliminación del poder territorial de las mafias,
mediante el empleo eficaz de la acción de extinción del
dominio.

Que el campesinado ocupe tierras pendientes erosionables de

las cordilleras andinas tiene consecuencias ambientales

63
negativas que afectan los valles fértiles, especialmente la
disminución de los caudales de ríos y quebradas, la pérdida
de suelos y la colmatación de los cauces del sistema hídrico
en los valles, que genera inundaciones en invierno. Las
consecuencias sociales son el empobrecimiento de los
campesinos y el atraso económico de las regiones afectadas.
Que la población ocupe regiones de colonización en las
selvas conlleva la expansión de cultivos ilícitos y la
financiación de grupos armados, además de la destrucción de
ecosistemas sin vocación agraria ni ganadera, salvo en los
valles aluviales como el Guaviare.

Más aún, el gran latifundio en Colombia igualmente no sólo

recuperó sino que expandió su propia territorialidad. En las
últimas tres décadas ha aumentado la concentración de la
propiedad de la tierra a unos niveles que el país no ha
registrado, por la desactualización del 50% del catastro rural,
pero que sitúan a Colombia entre los dos o tres primeros
lugares en el mundo en concentración de la propiedad de la
tierra, con un índice Gini de 0.87.

Los grandes perdedores de esta guerra civil han sido los

campesinos, los indígenas y los negros, cuya territorialidad
fue disminuida, en muchas comunidades perdída del todo, y
que pasaron a colonizar tugurios de las ciudades en
condiciones de miseria y pobreza extremas. La pérdida
principal es la del control sobre sus recursos vitales, que deja
a las víctimas a merced de la asistencia humanitaria pública y
privada.

De tal forma que si queremos superar las consecuencias de

esta larga confrontación, tenemos que dar cuenta no sólo del
despojo final de la tierra de los campesinos, sino enfrentar
también la gravísima distorsión e iniquidad de la distribución
de la propiedad. No solamente debemos hacer justicia
restaurativa o reparativa, sino que tenemos que pensarla
dentro de un horizonte de justicia distributiva de la propiedad

64
 de la tierra y de los recursos que los campesinos, los
indígenas y los negros deben tener para garantizar su vida y
sus derechos fundamentales. Y la restitución debe lograr un
aumento de la eficiencia económica en el uso de la tierra y el
agua, al acompañarla de desarrollo rural y provisión de bienes
públicos.

Informalidad de la tenencia y restitución

Como lo han dicho todas las encuestas y como lo dice la

información registral y de notarias, gran parte de la propiedad
perdida por los campesinos era informal. Los indígenas y los
negros tienen territorios colectivos que son inalienables e
inembargables y no pueden ser despojados jurídicamente,
aunque de hecho pueden ser ocupados por terceros y su
población desplazada. Pero en cuanto a la propiedad de los
campesinos, los que fueron despojados de la tierra, en gran
medida era informal, no tenían escrituras, si las tenían no
estaban registradas y sus transacciones se hacían por carta-
ventas. Y los campesinos no hacen muchas sucesiones, sino
que tienen un concepto cultural tradicional de reconocimientos
de propiedad por la comunidad y por los vecinos. En Colombia
existen dos sistemas de propiedad, el sistema formal y los
sistemas campesinos informales, que también constituyen
derechos.

La estrategia de restitución de tierras que está definiendo el

gobierno reconoce ese doble carácter de la prueba de la
propiedad y va a darle valor al testimonio de las comunidades,
para que nos ayuden a determinar quiénes eran los
poseedores de la tierra que fue despojada. Eso es a lo que
hemos llamado una estrategia de cartografía social, mediante
la cual el registro de tierras despojadas, una vez que
acopiemos toda la información sistemática que el país tiene
sobre violencia, desplazamiento y abandono o despojo de la
tierra, con esa información y con mapas catastrales reales, la
Unidad de gestión va a ir a cada vereda a pedirle a los

65
 vecinos que nos ayuden a identificar quién tenía cuál derecho
sobre cuál predio.

Para localizar a las víctimas de despojo se usarán las redes

sociales que los desplazados conservan con sus lugares de
origen, y se los invitará a asociarse por veredas y municipios,
para que la dinámica de organización comunitaria cohesione a
los pobladores que perdieron la tierra y los diferencie de
quienes se apropiaron de predios ajenos. En muchos casos
hay dos o más reclamantes del mismo predio y ocupaciones
sucesivas, que corresponden a distintos desplazamientos
escalonados y repoblamientos con desplazados de otros
lugares. En estas situaciones, por cada restitución ordenada
por la justicia se puede generar un nuevo desplazamiento de
una familia campesina. Para compensarlo, el programa hará
un registro detallado de casos para vincularlos a programas
de acceso a la tierra en la misma zona o en una vecindad
cercana, o para ser beneficiarios de la entrega de un predio
equivalente en otra región del mismo entorno cultural, o, si lo
prefieren, para obtener una compensación como poseedores
de buena fe exenta de culpa.

A la información de la comunidad se le va a dar valor para que

opere como prueba de despojo para efectos de la restitución y
que opere también para formalizar masivamente los derechos
de propiedad de los campesinos, que va a ser la segunda
gran política que va a hacer el Ministerio de Agricultura y
desarrollo Rural, que es pagar una deuda histórica, no sólo de
despojo sino de informalidad de la propiedad campesina.
Como ha dicho el economista peruano Hernando de Soto:
“Los pobres en los países del tercer mundo tienen trillones de
dólares de capital muerto, no reconocido formalmente, porque
no tienen registro de propiedad”.

La verdad del despojo y la restitución

La estrategia de restitución de tierras parte de un

reconocimiento de la verdad. El conflicto colombiano es uno

66
de los mejor documentados en el mundo. Hay registros
detallados sobre actos de violencia desde principios de los
años 80s. Pastoral Social hizo un primer aporte sustancial en
1985, presentando el primer estudio sistemático sobre
desplazamiento, con base en una encuesta hecha a más de
500.000 desplazados en todas las parroquias del país, que
ofrece la primera base de datos sistemática y seria sobre
derechos perdidos por los desplazados. A partir de ese
informe nació Codhes, la ONG que ha hecho un seguimiento
continuo del desplazamiento, con muchos estudios regionales
y encuestas nacionales.

El mismo gobierno ha llevado un registro de desplazados

desde finales de 1997 y desde 2004, un registro más o menos
detallado de abandonos y despojos de la tierra, en manos del
Proyecto de Protección de Tierras de Acción Social y el
INCODER. Entonces la verdad y el reconocimiento de la
verdad debe tener una consecuencia política importante: si
Colombia conoce cuál es su conflicto, si sabe en detalle
quiénes fueron sus víctimas y quiénes sus victimarios, si
sabemos dónde ocurrieron los despojos, incluso con un nivel
de precisión de municipios y aún de veredas y predios, si todo
eso lo sabemos: ¿por qué no ponemos a la verdad a producir
las consecuencias judiciales y administrativas que la verdad
debe producir?

En Colombia vamos a hacer una restitución que combina dos

vías, la administrativa y la judicial, con un gran peso para la
vía administrativa, que es la construcción de un registro de
tierras despojadas, al cual se le va a dar valor judicial, porque
ese registro determina quiénes perdieron sus predios, en
manos de quién están; asocia las causas de violencia
generalizada con el abandono de la tierra y con el despojo, y
la consecuencia judicial es que invalida las transacciones de
propiedad fraudulentas u oportunistas que se hicieron sobre
las tierras despojadas, las anula y regresan los derechos de
propiedad en cabeza de los verdaderos dueños. Ese es el

67
 valor de la verdad cuando entra a formar parte de un proceso
de justicia reparativa y de restitución. La verdad tiene que
tener mucha fuerza y va a intentar ser reflejada fielmente en el
registro de tierras despojadas, que llevará a cabo la Unidad de
Gestión de Restitución de tierras del Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural.

La apuesta de fondo de la ley de restitución de tierras es

transformar la verdad de las víctimas en pruebas judiciales,
para que la justicia dirija la reparación y la restitución de sus
patrimonios. De esta forma se logran dos propósitos de fondo
para pagar la deuda histórica con los campesinos
colombianos:

 Proteger y formalizar los derechos a la territorialidad de las

comunidades campesinas y su reactivación productiva; y

 Fortalecer la estructura política de las comunidades rurales

con el auto-reconocimiento de sus miembros y la exclusión
de oportunistas que pretendan derechos que no les
pertenecen.

Muchas comunidades han sido disueltas por el conflicto y ha

habido repoblamientos y reintegraciones de nuevas
comunidades. La cartografía social exigirá un trabajo
coordinado con todos los enlaces sociales en los cuales
confíen las comunidades, para que sean garantes de la
conformación de la nueva organización social surgida del
conflicto y ayuden a organizar el retorno y los proyectos de
vida de la población.

Ordenar los derechos de propiedad de los campesinos

significa también fortalecer la legitimidad de los derechos de
los grandes productores honestos del campo, que tanto le
aportan al país con su trabajo y sus inversiones. Éstos, cuya
riqueza proviene de su esfuerzo y no del despojo de lo ajeno,
no tienen nada que temer del proceso de restitución. Al

68
 contrario, podrán producir con mayor seguridad jurídica en un
entorno social bien ordenado, donde reine la justicia social y
prevalezcan los derechos legítimos de propiedad.

La organización de las comunidades campesinas para el

desarrollo rural

La captura de territorios por empresarios de la violencia obliga

a los campesinos a abandonar sus tierras y destruye los lazos
de confianza y cooperación de las comunidades afectadas,
cuyos integrantes pierden el control sobre sus recursos
vitales. Los desplazados pasan a depender de la asistencia
humanitaria pública y privada y, por tanto, no recuperan su
capacidad de generar sus medios de vida, que pasan a cargo
de las instituciones que canalizan los programas de ayuda. Su
suerte depende de la calidad de la oferta institucional y la
magnitud de los recursos que se asignen. Según la tercera
encuesta de la Comisión de Seguimiento, el 78% de los
desplazados permanece en la indigencia.

El programa de restitución de tierras, por el contrario, tiene

como objetivo estratégico restablecer el control de las
comunidades sobre sus recursos vitales, su medio ambiente y
sus programas de desarrollo, para que recuperen su
capacidad de generar condiciones dignas de vida con su
propia iniciativa y trabajo, apoyados por los programas de
desarrollo rural del gobierno. La restitución de las tierras
despojadas no se completa sino cuando el territorio está libre
de intimidación, es bien gobernado y los derechos respetados,
cuando los reclamos son atendidos y las leyes acatadas.

La restitución de tierras y el desarrollo rural deben estar

centrados en coordinar la oferta institucional con una
demanda de las comunidades territoriales, que se atiende con
el espíritu de pactos sociales para restituirles el territorio y el
control sobre su paquete de recursos vitales, inherente a sus
derechos de ciudadanía y propiedad confiscados por
violencia.

69
La participación activa de las comunidades organizadas para
lograr sus objetivos de desarrollo transforma la restitución de
tierras en una reconstrucción de lazos de cooperación
comunitarios, que dan solidez al restablecimiento de sus
derechos y un impulso acelerado a la recuperación económica
y social de las sociedades rurales, pues les restablece el
derecho esencial que les fue conculcado, que es la
conducción de sus vidas por sus propia iniciativa y su control
del paquete de recursos vitales.

La organización campesina de abajo arriba, desde la vereda,

el corregimiento, el municipio, la región, el departamento,
hasta la macro-región y la nación, es la antítesis de las
empresas de violencia de las guerrillas, las bandas criminales
o las mafias armadas, y también es un buen antídoto del
clientelismo y la corrupción. Se puede demostrar
empíricamente que allí donde las comunidades tienen
organización y representación desde la base, no se dejan
subordinar a objetivos de violencia y depredación. A finales de
los años setenta del siglo pasado, mientras era fuerte la
influencia de la ANUC, las guerrillas no pudieron expandirse
por la Costa Atlántica, y solo lo hicieron cuando se destruyó el
movimiento campesino por represión e intimidación.

Esas tradiciones culturales de organización campesina

sobrevivieron a la ocupación guerrillera y la agresión
paramilitar, que se ensañó precisamente contra las
comunidades que habían invadido haciendas y obtenido la
parcelación de tierras durante la reforma agraria.
Arrinconados hasta el borde de la supervivencia por el
desplazamiento y la pobreza, los campesinos se han
propuesto activar sus organizaciones, para impulsar procesos
de desarrollo rural que les permitan reactivar la producción,
sostener sus familias y participar de la oferta de alimentos al
mercado.

70
A diferencia del espíritu radical de ruptura política con los
gobiernos de los años setenta y ochenta, que incumplieron la
promesa de la reforma agraria, los líderes campesinos
actuales, sobrevivientes del conflicto armado y desencantados
del llamamiento a filas de los armados, buscan una alianza
con el gobierno para superar la pobreza y participar en el
desarrollo y la prosperidad, y encuentran que las políticas
anunciadas de tierras y desarrollo rural coinciden con sus
aspiraciones de inserción en la economía y reconocimiento de
sus derechos. Así lo expresó el vocero de 4.000 delegados de
comunidades campesinas de la Costa Caribe, reunidos con el
presidente Juan Manuel Santos y el Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural en Sincelejo, el 4 de junio de 2011.

La organización local de campesinos puede cumplir un

conjunto de funciones esenciales para el éxito de las políticas
de tierras y desarrollo rural. La más importante es la
legitimación de la política del Estado hacia el sector agrario,
pues el respeto a los derechos de la población campesina
aumenta su lealtad hacia las instituciones que los protegen.
Segunda, la organización campesina articula demandas
colectivas de infraestructura y servicios ante las autoridades
locales y regionales, de manera que éstas se vean
presionadas a cumplir sus roles en la política de restitución de
tierras, retorno y desarrollo rural. Tercera, la organización
campesina aumenta considerablemente la seguridad, al
potenciar la protección recíproca entre vecinos y la
cooperación con las fuerzas oficiales de seguridad. Cuarta, la
organización puede ser esencial en las tareas de
levantamiento de la cartografía social para reconocer los
derechos de posesión de los vecinos y filtrar a oportunistas
que reclamen tierras ajenas. Quinta, la organización
contribuye a consensuar proyectos de desarrollo en las
áreas de desarrollo rural para orientar los programas de
retorno colectivo y reactivación económica de las
comunidades. Sexta, la organización campesina puede
agenciar las aspiraciones de acceso a tierras de los

71
 campesinos sin ella, o con derechos muy precarios, para que
las comunidades territoriales se beneficien de la asignación de
tierras extinguidas.

Es necesario que el eje de gravedad de la organización

campesina sea la comunidad territorial, localizada
geográficamente, con líderes reconocidos por sus vecinos, a
partir de los cuales se estructuran organizaciones territoriales
más amplias, que representan municipios, subregiones,
departamentos y regiones. Las asociaciones locales de
productores son otra forma de organización campesina, que
se integra con la organización territorial.

La organización campesina de base puede ocupar los

espacios locales de representación de intereses, como los
Consejos municipales de desarrollo rural, y pueden articular
demandas frente a las instituciones del orden nacional, como
el Incoder y la Unidad de gestión de la restitución de tierras
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Los dominios paramilitares que desplazaron población

La creación de autodefensas privadas como complemento de

la estrategia militar contra las guerrillas, en el contexto de una
creciente inserción del país al circuito de la economía de las
drogas ilícitas, llevó a una situación de ruptura generalizada
del estado de derecho en las regiones afectadas, y
principalmente de los derechos de propiedad territorial, y
condujo a una expulsión de la población campesina y a una
concentración mayor de la propiedad territorial.

Los grupos paramilitares evolucionaron desde movimientos de

autodefensa de propietarios locales, hasta convertirse en
empresas armadas de conquista territorial, interesadas en
dominar territorios y poblaciones locales, depredar los
presupuestos y usufructuar los negocios de narcotráfico, el
contrabando y la apropiación forzada de la tierra. El terror

72
contra la población provocó un desplazamiento no menor a
cuatro millones de personas en el último cuarto de siglo y
transfirió una gran parte de las tierras abandonadas a una
nueva capa de propietarios, algunos muy grandes, asociados
con las estructuras armadas.

Los instrumentos legales del Estado para proteger los

derechos de propiedad fracasaron, porque la propiedad pasó
a ser función de la seguridad, y ésta fue delegada al trabajo
coordinado entre la fuerza pública y las fuerzas privadas, y las
últimas disfrutaron, por su condición de aliados, de inmunidad
para apropiarse de la tierra de los desplazados, y en muchos
casos, para coaccionar por la fuerza la legalización de la
transferencia de propiedades.

Este proceso desbordó las posibilidades de la justicia civil

ordinaria para amparar derechos perdidos por violencia y
superó las menguadas capacidades administrativas de los
organismos encargados del catastro, registro, clarificación,
titulación y distribución de la propiedad rural. Gracias a la
descentralización política, muchas de las acciones estatales
de protección patrimonial dependen del poder de alcaldes y
gobernadores, concejales y diputados, y los grupos
paramilitares se aseguraron de ejercer suficiente influencia
sobre ellos para neutralizar sus iniciativas en sus dominios
territoriales.

En sentido estricto, la expropiación de la tierra ha sido

simultáneamente la usurpación de las funciones estatales
encargadas de la seguridad y los derechos de la población.
Como la propiedad es una relación social, un derecho frente a
terceros obligados a respetarlo, y un deber de las autoridades
para protegerlo y restituirlo cuando ha sido violado, la
cooptación de las autoridades por los victimarios del despojo
impidió a las víctimas acceder a la restitución de sus
derechos. En realidad, la recuperación de la tierra despojada
a la fuerza depende de la capacidad del gobierno central, de

73
los organismos de control y de la justicia para desmontar la
influencia de los jefes paramilitares desmovilizados y de los
nuevas bandas emergentes sobre las administraciones
regionales y locales, y aún de organismos nacionales que
fueron entregados como cuotas de poder de políticos
asociados al paramilitarismo.

Aunque los grupos paramilitares existen desde 1982, desde

1997 surgió una coordinación nacional con el propósito de
expandir dominios territoriales y controlar los recursos de
poder de las regiones, que se identificó como Autodefensas
Unidas de Colombia, -AUC-. El modelo operativo de la
expansión de las AUC fue la celebración de acuerdos con
grupos de propietarios regionales, para que éstos financiaran
la creación de nuevas autodefensas, con el entrenamiento y la
dirección inicial de combatientes experimentados de las AUC
y el reclutamiento de militantes locales, para conformar los
bloques en las nuevas regiones. Este modelo, con muy poca
coordinación central, llevó implícito el surgimiento de nuevos
jefes que acumularon poder individual, en la medida que
pudieron organizar la transferencia de rentas por narcotráfico,
extorsión y robo para la financiación de ejércitos privados.

Una constante es la influencia de los negocios del narcotráfico

en la creación y expansión territorial de los grupos
paramilitares, que muchas veces se transformaron en las
estructuras armadas que controlaron territorios de cultivo,
procesamiento y exportación ilegal de drogas. Después de
algunos años de tensiones entre las organizaciones
consolidadas y las nuevas, originadas en el empeño de
subordinar las últimas a la dirección de las AUC, cada
organización armada cobró autonomía financiera y por tanto
ganó capacidad para imponer reglas a la población y agenciar
los intereses de poder y enriquecimiento de sus integrantes.

La demanda de servicios de seguridad rural surgió en la

mayor parte de las regiones de ganadería extensiva por el

74
 régimen de extorsiones y secuestros impuesto por las
guerrillas a los propietarios rurales. Ese régimen de facto
representó una ruptura profunda del derecho de propiedad
territorial, que el Estado no pudo garantizar en las áreas
donde había perdido el control militar. La propiedad extensiva
de la tierra sin seguridad estatal perdió valor y comenzó a
concentrarse en manos de quienes estaban dispuestos a
invertir en la seguridad privada, fuera de manera directa, al
agenciar la organización de grupos armados, o indirecta, al
pagar colaboraciones por protección.

En el caso de narcotraficantes, la masiva compra de fincas en

regiones de ganadería extensiva afectadas por la presencia
guerrillera fue una forma de transferir recursos ilegales a la
economía legal y, a la vez, una manera de insertarse
socialmente como miembros notorios de las capas
propietarias de las regiones. Su ventaja estratégica fue su
disposición para convertir recursos económicos en fuerzas de
seguridad. Con su participación en esta alianza, los
narcotraficantes dueños de tierras llegaron a ser también
actores principales del proceso de transformación política y
económica que tuvo lugar en las regiones dominadas por los
paramilitares.

Como ocurre en estos casos, los señores de la guerra, según

la expresión usada por Gustavo Duncan,2 controlaron las
fases territoriales del narcotráfico, asumieron funciones de
administración de justicia entre vecinos, desplazaron la
población que asociaron con guerrillas, reorganizaron la
tenencia de la tierra y se apropiaron de numerosas fincas y
negocios en sus áreas de dominio armado. Con ello lograron
situarse en la cúspide de la pirámide social y subordinaron a
los dirigentes sociales y políticos a sus proyectos de
enriquecimiento y captación de rentas locales. Estos
proyectos de dominio territorial fueron inestables en el tiempo
y el espacio, pues enfrentaron siempre los riesgos de las

2
Gustavo Duncan, Los Señores de la Guerra, Bogotá, Planeta, 2007.

75
incursiones guerrilleras para recobrar dominios, así como
eventuales ataques de las fuerzas armadas del gobierno o de
otros grupos rivales más poderosos.

De manera casi inevitable, las habilidades para crear

organizaciones especializadas en la rentabilidad de la
violencia se generalizó más allá de los núcleos iniciales,
cuando los mandos medios fueron haciéndose verdaderos
“señores de la guerra”. El liderazgo y sagacidad militar, la
capacidad de subordinar a la población local con actos de
barbarie y la habilidad para manejar los resortes locales del
Estado en reemplazo, o con el concurso de políticos
clientelistas, fueron las tres capacidades que determinaron el
éxito de personajes que venían de los bajos rangos del
narcotráfico y el crimen organizado, y aún de capas medias o
altas de las regiones, para hacerse a organizaciones armadas
propias, con pretensión de ejercer dominios territoriales.

El problema más serio, por supuesto, es que casi tres

décadas de existencia de grupos paramilitares y cuatro de
guerrillas, en un contexto de narcotráfico, han generalizado
las habilidades y disposiciones para crear organizaciones de
violencia rentables, que forman parte de una economía ilegal
de la seguridad, articulada de muchas formas con la
economía legal. Por eso el factor determinante del futuro de
los grupos emergentes del paramilitarismo será la conducta
de las Fuerzas Armadas frente a ellos, pues una vez
organizados, tienden a reproducirse con la captura de rentas
por extorsión y robo. Como la propiedad llegó a ser una
función de la seguridad, y ésta dependió del control de
ejércitos privados, la desmovilización de los grupos
paramilitares abre también la posibilidad, si el Estado fracasa
en devolver la seguridad a las regiones en conflicto, para que
los usurpadores de tierras las pierdan a manos de otros
grupos nuevos o disidentes de la desmovilización, con lo cual
podría continuar el traspaso de propiedades en cascada de
antiguos a nuevos victimarios.

76
Luego de la desmovilización formal de las AUC entre 2003 y
2006, han quedado en pié dos procesos que tienden a
generar nuevas organizaciones, llamadas por el gobierno
“bandas criminales” o “bandas emergentes”. Uno es el
equipamiento y organización de bandas asociado al
narcotráfico, bien sea por iniciativa de narcotraficantes o por
terceros interesados en asegurar territorios para cobrar
contribuciones o participar en el negocio del narcotráfico. Otro
es el rearme y reorganización de bandas conformadas por
mandos medios de las AUC que se retiraron o no ingresaron
al proceso de desmovilización y siguen ejerciendo dominios
territoriales a la manera de los señores de la guerra, que
pueden estar vinculadas al narcotráfico pero que exceden el
ámbito de la economía ilegal para extender su influencia a la
política y la administración locales.

Los dominios paramilitares incluyeron, en sus formas

desarrolladas, reorganizaciones de la población, al expulsar a
propietarios y campesinos para apropiarse de la tierra y
también al reasentar en una parte de ellas a combatientes
propios, en pago de servicios, para configurar bases sociales
afines al dominio paramilitar. Así, el control de la tierra asumió
varias formas, desde la transferencia forzada de títulos bajo
coacción a nombre del comandante o mando medio implicado,
el corrimiento de cercas para englobar predios de
desplazados, el uso de testaferros o familiares para ocultar la
titularidad, hasta la adjudicación de parcelas a combatientes
campesinos, muchas veces desplazados de otra región por
las guerrillas. Todas estas formas de expropiación fueron
posibles por la intimidación, corrupción o subordinación de las
autoridades nacionales y locales, encargados de velar no solo
por el cumplimiento de reglas formales sino también de la
buena fe y la legalidad de las transferencias de propiedad.

La recuperación de la tierra perdida por violencia enfrenta, por

tanto, grandes dificultades políticas, jurídicas y prácticas.

77
Primero, las derivadas de la precariedad de los derechos
territoriales perdidos por los poseedores iniciales, muchas
veces sin medios probatorios para acreditar la posesión y el
despojo. Segundo, la dificultad de establecer la relación entre
los dominios armados inestables y el despojo de la tierra, que
oculta a los autores y beneficiarios que se enriquecieron con
la violencia. Tercero, los problemas probatorios para
demostrar la coacción violenta en casos de transferencias que
cumplen todas las apariencias de legalidad y consentimiento
entre las partes. Cuarto, y quizás la mayor dificultad, la
capacidad de influencia política y de intimidación armada que
conservan, a pesar de la desmovilización de los grupos
paramilitares, los beneficiarios del despojo de tierras.

La Corte Constitucional declaró en 2004 el desplazamiento

forzado como un estado de cosas inconstitucional, que exige
soluciones al Estado. Una parte importante de esa
inconstitucionalidad es la masiva pérdida del derecho de
propiedad territorial que sufrieron los desplazados por
violencia, que no puede solucionarse mediante la aplicación
individual de la justicia ordinaria. El dispositivo de políticas
públicas para afrontar este problema se ha estructurado
progresivamente, a medida que el desplazamiento ha
reclamado atención interna e internacional. Un paso inicial fue
la ley 387 de 1997, que estableció la obligación de llevar un
registro de los bienes inmuebles abandonados por
desplazamiento y un aviso a los registradores para no
registrar transacciones sobre ellos. El Decreto 2007 de 2001,
reglamentario de la ley 387, dictó medidas para la protección
del patrimonio de los desplazados y reguló la permuta de
predios equivalentes para reubicarlos. La ley 1448 de 2011,
sobre reparación de víctimas y restitución de tierras, completó
la normatividad para hacer posible la restitución a gran escala.

La Agencia Presidencial para la Acción Social y la

Cooperación Internacional organizó en 2004 el Proyecto de
protección de tierras y patrimonio de la población desplazada,

78
 para desarrollar métodos y procedimientos para proteger los
derechos patrimoniales en casos individuales y colectivos de
desplazamiento. El proyecto terminó la fase experimental en
seis departamentos críticos por desplazamiento: Bolivar,
Sucre, Antioquia, Norte de Santander, Valle y Cauca, y lo ha
extendido a otros diez, hasta cubrir las principales regiones
del despojo. El Proyecto de Protección de tierras ha protegido,
hasta diciembre de 2010, 4´758.602 hectáreas, de las cuales
2’209.216 por la ruta individual y 2’549.385 por la ruta
colectiva.

La experiencia acumulada por el proyecto es un activo

importante del Estado para estructurar una política de
protección de tierras, por su detallado conocimiento del
problema probatorio y procesal para la defensa jurídica de la
propiedad y su capacidad para impulsar la participación de
otras instituciones y de las comunidades. Por esa razón, el
gobierno del presidente Santos decidió trasladar el Proyecto
de Protección de Tierras al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, para estructurar, a partir de su experiencia
institucional, la nueva Unidad Administrativa Especial de
gestión de Restitución de Tierras Despojadas.

Focalización regional del despojo

79
El mapa señala los municipios donde ha sido mayor el
despojo de tierras. La distribución muestra el patrón
geográfico del conflicto armado entre guerrillas, paramilitares
y fuerzas armadas, que coincide con las zonas de
desplazamiento y despojo o abandono de tierras por presión
violenta. Se observa con claridad la concentración del despojo
en regiones específicas, donde ha sido mayor la intensidad
del conflicto armado:

1) Alrededores del Nudo de Paramillo, que incluye Urabá,

norte del Chocó, noroccidente de Antioquia y sur de
Córdoba.
2) Montes de María, entre Bolívar y Sucre.
3) Magdalena y Cesar.
4) Catatumbo y la provincia de Ocaña en Norte de Santander.
5) Bajo Cauca Antioqueño y sur de Bolívar.
6) Magdalena Medio Antioqueño.

80
 7) Centro y sur del Tolima.
8) Costa pacífica Vallecaucana, Caucana y Nariñense.
9) Putumayo.
10) Caquetá.
11) Guaviare y sur del Meta.

En estas regiones ha habido una ocupación campesina

seguida por una expansión de las grandes propiedades,
penetración guerrillera copada luego por fuerzas paramilitares,
producción y rutas del narcotráfico, desplazamiento y
repoblamiento forzoso y deterioro de la economía agraria y la
administración local. La focalización de la restitución en una
secuencia de territorios priorizados requiere coordinar también
la focalización y secuencia de los avances en seguridad, la
recuperación de la administración territorial y las políticas de
desarrollo rural, para hacer sostenible el retorno y reactivación
de la producción agraria.

SEGUNDA PARTE

RESPUESTA DE POLÍTICA DE TIERRAS PARA LA POBLACIÓN

DESPLAZADA ENVIADA POR EL GOBIERNO A LA CORTE
CONSTITUCIONAL

Enfoques y Propuestas de la Política de Tierras para la

Población Desplazada en respuesta a los requerimientos del
Auto de seguimiento No. 385 de 2010 de la Corte
Constitucional, que pide al gobierno del presidente Juan
Manuel Santos definir políticas públicas de tierras para superar
el estado de cosas inconstitucional declarado por la Sentencia
T-025 de 2004. 3
3
Enfoques y Propuestas de la Política de Tierras para la Población
Desplazada, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Departamento
Nacional de Planeación, Ministerio del Interior y de Justicia, Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, con la
participación de Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural – INCODER
–, Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC- y Superintendencia de
Notariado y Registro – SNR -. Bogotá, 16 de Marzo de 2011

81
 INTRODUCCIÓN

1. La Honorable Corte Constitucional, - en adelante la Corte-, a

través de la sentencia T-025, y de los autos de seguimiento a esta,
en particular el auto 008 de 2009, ordenó la adopción e
implementación de una Política de Tierras para la Población
Desplazada dirigida a garantizar el goce efectivo de sus derechos
sobre las tierras y los territorios. La Corte dio plazo hasta el 30 de
junio de 2009 para desarrollar el proceso de diagnóstico y definición
de los lineamientos de la política, 30 de Octubre de 2009 para
presentar la nueva política de tierras junto con sus instrumentos,
metas, cronograma, acciones, y con fecha final el 1 de julio de
2010 un informe de actividades y avances en la ejecución de la
política

2. Las decisiones adoptadas en el citado auto 008, se tomaron,

en palabras de la Corte, tras constatar la persistencia del estado de
cosas inconstitucional, y porque no se había logrado un avance
sistemático e integral en el goce efectivo de los derechos de la
población desplazada; en el tema de tierras, la orden de reformular
su política se produce al verificar la precariedad de este
componente, dentro de la Política Integral de Atención a la
Población Desplazada. El alto Tribunal sin embargo reconoce que
ante la gravedad de la situación, el propio gobierno había propuesto
el replanteamiento general de la política de tierras, tras señalar el
rezago en el que se encontraba su ejecución.

3. Con fundamento en estos criterios contextuales, la Corte

propuso unos objetivos mínimos hacia los que debía enfocarse la
reformulación de la política en tierras, poniendo esta
responsabilidad en cabeza de los Ministerios del Interior y de
Justicia, de Agricultura y Desarrollo Rural, del Departamento
Nacional de Planeación y de la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional, dentro de la respectiva orbita
de sus competencias. Tales mínimos son:

(i) Identificar reformas institucionales y normativas que sean

necesarias para asegurar la restitución de bienes a la población
desplazada;

82
(ii) Diseñar y poner en marcha un mecanismo especial para
recibir, tramitar y resolver las reclamaciones de restitución de tierras
de las víctimas de abandonos o despojos, teniendo en cuenta las
distintas formas de relación jurídica de la población desplazada con
los predios abandonados (propiedad, posesión, tenencia, etc.).

4. Al tiempo, la Corte puso en consideración del Gobierno

Nacional una serie de elementos para el proceso de rediseño de
política, entre los cuales se destacan los siguientes:

(i) El diseño de un mecanismo excepcional y expedito para

resolver las reclamaciones sobre restitución de predios;

(ii) La definición de presunciones de ilegalidad de las

transacciones realizadas sobre los predios despojados e inversión
de la carga de la prueba;

(iii) El enfoque de derechos como criterio orientador de las

políticas públicas y el respeto del enfoque diferencial.

(iv) La protección de territorios colectivos de pueblos indígenas y

comunidades negras.

5. Más recientemente, el 10 de diciembre de 2010, la Corte emitió

el Auto de Seguimiento Nº 385, en el que le ordena al nuevo
Gobierno, fijar su posición frente a las propuestas, enfoques,
diagnósticos y resultados presentados en el informe de 1 de julio de
2010 y señalar cómo los cambios planteados incluyen una
respuesta efectiva a la crisis humanitaria que vive la población
desplazada, para la corrección de las falencias e incongruencias
que dieron lugar a la declaratoria del estado de cosas
inconstitucional”.

6. El Gobierno actual se ha comprometido con una ambiciosa

política de Desarrollo Rural dirigida a mejorar las condiciones de
vida de la población rural, a reducir la pobreza y a sentar las bases
de un modelo de desarrollo económico y social sostenible en el
tiempo y competitivo en el marco de las tendencias actuales de la
agricultura internacional.

7. Para facilitar el desarrollo de este modelo, a través de un

proyecto de “Ley General Agraria y de Desarrollo Rural”
actualmente en formulación, se crearan las bases jurídicas y se
fortalecerá la capacidad institucional del Estado para facilitar su
ejecución a través de la implementación de cuatro estrategias como

83
son: i) Ordenamiento de los usos productivos del suelo; ii)
Aprovechamiento eficiente de la tierra incluyendo el riego y los
recursos genéticos; iii) Desarrollo integral de las zonas rurales y iv)
Fortalecimiento de la capacidad institucional para implementar este
tipo de políticas.

8. En este contexto, la solución de la crisis humanitaria que

supone el desplazamiento y el despojo de la población campesina
de sus propiedades se hacen imprescindibles. La magnitud y la
complejidad del fenómeno del despojo de las tierras a manos de
organizaciones armadas ilegales, ha agudizado, la pobreza y la
marginalidad para la población más pobre en regiones completas
del territorio nacional.

9. En materia de restitución de tierras desde el mismo comienzo

el gobierno ha realizado un conjunto de acciones que buscan
responder en forma práctica a los requerimientos de la sentencia T -
025, los autos de seguimiento a ésta, y en particular el auto 008 de
2009. Para esto se está implementando un Plan de Transición y
Alistamiento, dentro del cual se incluyen todos los trabajos y
proyectos necesarios para crear, preparar y alistar la operación
oportuna de las instituciones que serán las encargadas de
implementar el nuevo marco normativo que prevé la ley de víctimas
en el capítulo de restitución de tierras y el artículo que concede
facultades extraordinarias para establecer el marco legal para la
atención y reparación a los pueblos indígenas y comunidades
negras.

10. El Plan de Acción y Alistamiento se ha realizado en

permanente consulta con el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el Ministerio del Interior y de Justicia, la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, el
Departamento Nacional de Planeación, EL Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y la
Superintendencia de Notariado y Registro. Este plan con sus metas
y Cronograma se adjunta como. Anexo 1

11. El Plan se estructura alrededor de los siguientes grandes

temas. a) La adopción de un marco legal de justicia transicional,
tanto para predios rurales como para territorios étnicos b) El
desarrollo y fortalecimiento de la institucionalidad requerida para su
implementación; c) El diseño de los instrumentos económicos
necesarios para proceder con celeridad a la restitución , y en
general a la compensación de las víctimas y a ocupantes

84
secundarios de buena fe; d) ) Medidas de prevención del despojo a
través de la formalización y protección de tierras y territorios; e)
Integración y coordinación de los proyectos piloto sobre restitución y
reparación que vienen realizando el Proyecto de Protección de
Tierras y Patrimonio y la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación con el apoyo de las Comisiones Regionales de
Restitución de Bienes; f) Articulación con política de retornos,
reubicaciones y las demás políticas sectoriales ;g) Apoyo a las
víctimas restituidas para el desarrollo de proyectos productivos; h)
Plan de Choque que, usando aún el marco normativo ordinario,
busca resolver los casos más problemáticos y más urgentes que
afectan a las víctimas del despojo de tierras y desplazamiento, e i)
Fortalecimiento de los sistemas de Información, incluyendo el nuevo
Registro de Tierras Despojadas.

12. Este plan está orientado de acuerdo con un enfoque integral

que complementa la restitución con acciones de protección,
prevención, formalización, y se ha formulado teniendo en cuenta
enfoques diferenciales para atender a los distintos grupos de
víctimas, particularmente, los pueblos indígenas y las comunidades
negras; las mujeres, los niños huérfanos dobles, tal como se
describe en detalle más adelante en este documento.

13. Asimismo con el fin de dar viabilidad a la implementación de

todas las actividades del Plan y especialmente a aquellas que se
dirigen al establecimiento y desarrollo de la nueva institucionalidad
de la Restitución, se está llevando a cabo un trabajo de
Programación y Presupuestación, que tiene como objeto asegurar
los recursos de presupuesto nacional para el 2012, en el horizonte
de mediano plazo que ha estimado las necesidades de recursos
para atender la implementación del Plan.

14. Marco normativo para la justicia transicional: Este marco

consiste en procedimientos ajustados a la necesidad de atender el
fenómeno complejo y masivo del despojo de tierras en un relativo
corto periodo. Incluye dos proyectos, de un lado, el capítulo de
Tierras incluido en la Ley de Víctimas actualmente en trámite en el
Congreso de la República, que contempla la inversión de la carga
de la prueba, las presunciones a favor de las víctimas y términos
abreviados. De otro lado, la preparación de los decretos para la
restitución de territorios indígenas y de comunidades negras en
desarrollo del artículo de facultades extraordinarias incluido en la
Ley de víctimas.

85
15. Desarrollo de la institucionalidad para la restitución. Los
elementos fundamentales de este Plan son: i) la creación de la
Unidad de Gestión Integral de la Restitución; ii) La creación de la
Salas de Restitución; iii) La creación de la Superintendencia
Delegada para la Formalización, Protección y Restitución de
Tierras.

16. En el caso de la Unidad de Gestión de la Restitución se ha

procedido de manera inmediata a su organización comenzando por
el traslado del Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la
Población Desplazada, que será la base de la nueva entidad, para
lo cual se está llevando a cabo la adaptación de su plan de
actividades y sus formas de operación. Con el mismo propósito se
están integrando al Proyecto los tres (3) pilotos apoyados por la
CNRR y el DNP.

17. Adicionalmente para la Unidad de Gestión Integral para la

Restitución y las Salas de Restitución, se vienen realizando todos
los trabajos necesarios, de organización y operación para cumplir
con los requisitos legales exigidos para su aprobación.

18. Desarrollo de los Sistemas de Información. En este

componente están: i) el establecimiento del Registro de Tierras
Despojada como requisito de procedibilidad, y como soporte
también para la formalización, ii) el fortalecimiento de los sistemas
especializados de catastro, registro, baldíos, etc., que contribuyen
con el registro; y iii) el mejoramiento del RUPTA para la prevención
y protección.

19. Medidas de Compensación. Tal vez el esfuerzo financiero

más grande de la política de tierras en materia de restitución es el
que corresponde a la compensación de las víctimas afectadas por
el despojo y desplazamiento, especialmente a aquellas que, por
fuerza mayor, no pueden regresar al predio original y a las que son
segundos ocupantes de buena fe.

20. Proyectos Productivos para el Restablecimiento

Socioeconómico. Se ha definido un programa de apoyo a las
víctimas restituidas o compensadas, para que puedan recuperar su
capacidad productiva a través de apoyos especiales para
acompañamiento, asistencia técnica integral y facilidades para la
financiación de proyectos productivos que les permita generar sus
propios ingresos y lograr la estabilidad económica.

21. Plan de Choque. Conscientes de la gravedad y de las

86
necesidades actuales de las víctimas, se viene implementando un
plan intenso para solucionar casos de restitución y formalización
buscando resolver los más problemáticos y más urgentes.

22. El actual gobierno asume la responsabilidad de dar los pasos

legales, institucionales, financieros y operacionales necesarios para
regresar las cosas a su estado constitucional. La
inconstitucionalidad, como situación de catástrofe social derivada
del conflicto armado, no consiste en que haya más o menos
víctimas sin reparar, sino en que no haya la disposición y el
esfuerzo político, institucional y económico del gobierno para
lograrlo efectivamente, y para atacar frontal y decididamente las
causas que producen la calamitosa situación.

23. Existiendo esa voluntad y ese compromiso declarado de

restituir las tierras despojadas, el diseño y operación de las políticas
necesarias para hacerlo exige replantear y coordinar muchas otras
políticas de desarrollo rural, de consolidación de la seguridad, de
combate a las bandas criminales y extinción del dominio de sus
tierras, para que la reparación transforme las estructuras agrarias
que han alimentado la violencia y el desplazamiento del
campesinado y lo estabilicen territorialmente, para encaminarlo
hacia la prosperidad con justicia social.

24. El regreso pleno al orden constitucional, necesita medidas para

responder a la violación sistemática de derechos fundamentales de
los desplazados y víctimas del conflicto, exige una compleja
coordinación de políticas y acciones administrativas, requiere del
poder legislativo una definición del marco normativo, del poder
ejecutivo que lo convierta en políticas públicas aplicadas y del poder
judicial que imparta justicia y proteja los derechos individuales y
colectivos a la reparación. La colaboración armónica de las tres
ramas del Poder Público, así entendida, tiene la capacidad de lograr
el goce efectivo de los derechos de la población despojada de sus
tierras y sus territorios.

1. DIAGNÓSTICO: ABANDONO Y DESPOJO DE TIERRAS EN

COLOMBIA

25. El abandono, pérdida y/o despojo de tierras en Colombia como

consecuencia del desplazamiento forzado de la población víctima
de la violencia, ha alcanzado magnitudes preocupantes y además
se configura como un fenómeno complejo de entender y de
responder, teniendo en cuenta la complejidad de las modalidades

87
que ha asumido el despojo de las tierras y la multiplicidad de
relaciones de propiedad y de tenencia de la tierra que se
constituyen sobre cada predio.

26. El Estado colombiano ha venido adoptando diversas medidas

de política con el fin de controlar el fenómeno del despojo y del
abandono de tierras y con el fin de reparar a las víctimas de éste
fenómeno. No obstante estos esfuerzos han resultado insuficientes
ante el tamaño y la persistencia del abandono y despojo de tierras
asociados al desplazamiento forzado. Los mayores avances se han
observado en la prevención y protección de los derechos de la
población en riesgo de desplazamiento y de la población
desplazada, así como en el diseño de rutas de restitución, que sin
embargo aún deben ser mejoradas, adoptadas e implementadas.
Adicionalmente, varias de las agencias del Gobierno involucradas
en esta política han diseñado programas especiales y han dispuesto
recursos para su aplicación: Acción Social, INCODER, SNR, MIJ,
IGAC.

27. Así, el diagnóstico se divide en dos grandes partes: 1.1.

Diagnóstico de la situación de la PRD y de la PD en materia de
tierras y 1.2. Diagnóstico general de la política actual de tierras para
la PRD y la PD, desde los siguientes componentes: i) La restitución
y los mecanismos subsidiarios de restitución; ii) La prevención del
despojo de las tierras abandonadas por la PD; iii) La protección de
tierras y territorios; iv) Los sistemas de información y la capacidad
institucional.

1.1 Diagnóstico sobre la situación de la PRD y de la PD

en materia de tierras.

28. Para efectos de esta política y de acuerdo con el artículo 1° de

la Ley 387 de 1997 se entiende por desplazamiento el abandono o
desalojo de la localidad de residencia o del lugar de ejercicio de la
actividad económica habitual, a causa de la violencia armada o
porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulnerados o se encuentran directa o
indirectamente amenazadas, por violaciones masivas a los
Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional
Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones
anteriores que puedan alterar o que alteren drásticamente el orden
público.

29. Las cifras actualizadas del RUPD a 20 de diciembre de 2010

88
arrojan un total de 836.425 hogares incluidos en el RUPD, que
representan 3'624.426 personas desplazadas. Según la información
aportada por el estudio elaborado en el 2008 por el Gobierno
Nacional para el levantamiento de la línea de base de los
indicadores de goce efectivo de derechos, los hogares de la PD
tenían 4.1 personas por hogar antes del desplazamiento a pesar de
que algunos de sus miembros originales ya no forman parte del
hogar por fallecimiento, asesinato, desaparición o separación
voluntaria o forzada después del desplazamiento, los hogares en la
actualidad tienen en promedio 5.1 personas por hogar, 24% más
que antes del desplazamiento.

30. El Registro Único de Predios y Territorios Abandonados

(RUPTA) incluye las cifras oficiales de las personas que han
manifestado haber dejado predios o que están en riesgo de tener
que hacerlo y que han acudido a las autoridades para solicitar la
aplicación de medidas de protección sobre los mismos. El
acumulado de hectáreas inscritas con fecha de corte a 31 de enero
de 2011 en el RUPTA se sitúa en 4.758.602 de las cuales,
2.209.216 has. han sido cobijadas por ruta individual y 2.549.385
has. por ruta colectiva.

31. Las anteriores cifras tienen en cuenta que el RUPTA incluye

tanto los predios que han sido abandonados como los predios que
se encuentran en riesgo de serlo. Algunas de las medidas de
protección colectiva son mixtas; es decir, cubren predios sobre los
cuales la población ya ha sido desplazada, y otros en los cuales la
población está en riesgo de desplazamiento. Por lo tanto, no puede
afirmarse que la totalidad de los predios sobre los cuales se ha
solicitado la aplicación de medidas de protección hayan sido
abandonados.

32. Debe anotarse que las cifras del RUPTA reflejan las
declaraciones de los solicitantes. En ocasiones no es fácil
individualizar el predio, razón por la cual la medida de protección se
aplica sobre el área que el solicitante proporciona. Así, el área
protegida no corresponde con el área geográfica de los predios 4.

33. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que las medidas de

protección se aplican sobre derechos y expectativas de derechos,
de tal manera que es posible que sobre un mismo predio se
apliquen medidas de protección, tanto para quien alega ser
propietario como para quien alega ser poseedor, por ejemplo. Así,
4

89
las solicitudes de protección no corresponden con el número de
predios protegidos. Finalmente, debe tenerse en cuenta que el
RUPTA incluye información sobre población que siendo desplazada
es posible que haya retornado y que también incluye víctimas que
registradas bajo riesgo de desplazamiento a la fecha pueden ser
desplazadas.

34. Con las anteriores aclaraciones, las cifras del RUPTA permiten
concluir que existen 39.663 solicitudes de protección de predios,
que ingresaron por ruta individual de protección, asociadas a un
predio abandonado o despojado. Así mismo, a través de la ruta de
protección colectiva se han podido identificar, dentro del informe de
derechos sobre tierra y territorios, 108.791 derechos y expectativas
de derechos, de los cuales, 13.549 se han identificado como
derechos sobre predios o territorios que han sido efectivamente
abandonados o despojados.

35. A la fecha se registran 39.663 solicitudes de protección en el

RUPTA y de ellas 7.520 inscritas en los folios de matrícula
inmobiliaria ante las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos
ORIP. Debe anotarse que no todas las solicitudes de protección
necesariamente serán registradas ante las ORIP, pues cada una de
ellas debe surtir un proceso de calificación. Algunas pueden ser
devueltas surtido este proceso por múltiples razones, entre ellas
porque no logra identificarse o individualizarse el predio.

36. Del acumulado de los derechos y expectativas de derechos

registrados en el RUPTA se identificaron 53.212 derechos como
abandonados (13.549 en colectiva y 39.663 en individual), cifra que
se recuerda, no necesariamente refleja la situación real de
abandono y despojo, por cuanto como se ha expresado
reiteradamente, en ruta colectiva predios que originalmente
aparecen en riesgo pueden haber sido abandonados. Muestra de
ello es que los titulares de algunos predios que aparecen en
informes de comités en situación de riesgo, posteriormente solicitan
la protección por ruta individual; esto es porque han sido
abandonados.

37. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinación

con Acción Social y el Departamento Nacional de Planeación
adelantaron una actividad de revisión y organización de la
información contenida en las bases de datos oficiales RUPD y
RUPTA, orientada a establecer el universo de tierras abandonadas
según el acumulado histórico. Este ejercicio permitió determinar que

90
312.000 hogares dejaron abandonados 358.937 predios en todo el
país, con corte a 20 de diciembre de 2010.

38. Los anteriores resultados, se corresponden significativamente

con las estimaciones realizadas en la III encuesta de la Comisión
de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado
basadas en la información recogida en 10.433 encuestas efectivas
en 68 municipios del País. Donde se estima que 352.847 familias
abandonaron o fueron despojadas de sus tierras durante el período
1980 a 2010.

39. Estas coincidencias permiten establecer que el Gobierno

Nacional debe atender aproximadamente 360.000 procesos de
restitución de derechos o expectativas de derechos, sobre predios
abandonados o despojados de la población desplazada.

40. Tomando las cifras del RUPTA, con corte a 20 de diciembre de

2010 la distribución por calidad de derechos de los predios
abandonados por la población desplazada es la siguiente: 46,36%
propietario, 26,63% poseedor, 18,57% ocupante, 2.18% tenedor,
0.25% ejerce derechos dentro de comunidades étnicas y el 3,99%
corresponde con población en zonas no adjudicables. Si estas
tendencias se mantienen para la estimación del universo de
hogares que abandonaron predios y que fueron despojados de
ellos, se hablaría de la siguiente distribución de derechos: 159.522
propietarios; 101.913 poseedores; 71.081 ocupantes; 8.937
tenedores y 492 pertenecientes a comunidades étnicas.

41. Si se tiene en cuenta la estimación de las calidades jurídicas de

la tenencia de la tierra de la PD, puede afirmarse que cerca del
93.25% de la población que abandonó predios o que fue despojada
de ellos, ejercía derechos o expectativas de derechos sobre la tierra
susceptibles de ser restituidos y que el restante 6.75% no haría
parte de los procesos a restituir. Las cifras muestran, sin embargo,
que el Gobierno Nacional enfrenta un reto históricamente
importante que sólo hasta hace poco se concibió bajo un enfoque
restitutivo y reparador

42. Las anteriores cifras muestran un importante avance del

Gobierno Nacional en materia de protección. Aun así, algunas
zonas del país requieren mayores avances, razón por la cual
algunos predios despojados así como algunos predios en riesgo de
ser despojados aún no han podido ser protegidos, ni la información
analizada.

91
 Gráfica aplicación de medidas de protección.

a) Fuente: RUPTA y CTAIPD

b) Corte: Diciembre 20 de 2010

43. Los avances en la aplicación de las medidas de protección en

territorios étnicos no corresponden a la magnitud de las
afectaciones de estas comunidades generadas en el contexto de la
violencia armada, en parte por las falencias que tienen los sistemas
de información sobre desplazamiento y territorios étnicos, como se
puede inferir de los cruces realizados por el Proyecto de Protección
de Tierras y Patrimonio, con los datos disponibles sobre el número
de personas expulsadas de los 150 municipios más expulsores de
población desplazada (SIPOD, 2008) y los territorios titulados y en
trámite ubicados en estas jurisdicciones (Incoder 2008).

44. Se puede inferir del análisis de los resultados, que en ese

grupo de 150 municipios expulsores se encuentran 436 resguardos
indígenas, ubicados en 77 de estos municipios; es decir, en el
51.3% de los municipios más expulsores existen resguardos
indígenas. Así mismo, si en el país existen alrededor 650
resguardos y 436 están ubicados en municipios altamente
afectados por la violencia, esto significa que el 67% de los
resguardos del país tienen altas probabilidades de estar vulnerados
por el desplazamiento forzado. En estas zonas se ubican
resguardos en el corredor de la región del Pacífico de las etnias
Embera Chami, Katios, Wounana y Eperara Siapidara, así como de
las comunidades Awa de Nariño y el pueblo Guayabero de los
resguardos del Meta y Guaviare, entre otros.

45. Desde el año 2007 el PPTP diseño y socializó, el procedimiento

92
administrativo de la ruta de protección de derechos territoriales
étnicos con el objetivo de validarla y ajustarla para su operación
generalizada. La Ruta Étnica establece el proceso de protección y
salvaguarda de los derechos territoriales de los grupos étnicos
mediante la identificación, la caracterización, el registro y publicidad
de la situación de desplazamiento, la activación y puesta en marcha
de los mecanismos e instrumentos estatales vigentes dispuestos
para superar y regularizar la perturbación del goce de los derechos
territoriales y patrimoniales

46. En el caso de las tierras colectivas tituladas, de los 155 títulos

colectivos de comunidades negras que existen en el país 129 se
encuentran en jurisdicción de 20 de los 150 municipios más
expulsores de población. En términos de la muestra representa el
13%. Sin embargo, un dato más relevante es el hecho de que 83%
de las tierras colectivas de las comunidades negras se ubiquen en
el grupo de los más expulsores. En términos de hectáreas, en
Colombia se han reconocido a las comunidades negras 5.198.887
hectáreas. De estas hectáreas el 44% está en jurisdicción de los
municipios analizados.

47. Estos avances en materia de protección son vitales para lograr

el desarrollo de mapas de tenencia material y jurídica sobre cada
predio, que serán los insumos básicos para iniciar los procesos de
restitución. De igual manera, el Gobierno Nacional enfrenta retos
importantes en materia de sistemas de información, de tal manera
que pueda gestionarse la restitución y los demás ejes estratégicos
de esta política con datos actualizados, completos y articulados, en
tiempo real.

1.2 Diagnóstico general de la política actual de tierras para la

PRD y PD:

48. El Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 consignó como uno

de sus principales programas y proyectos la atención integral a la
población desplazada bajo un enfoque de goce de derechos,
destinando recursos de hasta $ 4.1 billones de pesos durante el
cuatrienio. Estos recursos se orientaron a prevenir el
desplazamiento, a atender la emergencia de la situación y a lograr
una posterior estabilización e integración socioeconómica.

49. En materia de tierras los mayores avances se han observado

en la prevención y protección de los derechos de la población en
riesgo de desplazamiento y de la población desplazada, así como

93
en el diseño de rutas de restitución, que sin embargo aún deben ser
mejoradas, adoptadas e implementadas. Adicionalmente, varias de
las agencias del Gobierno involucradas en esta política han
diseñado programas especiales y han dispuesto recursos para su
aplicación: Acción Social, INCODER, SNR, MIJ, IGAC. No obstante,
estos esfuerzos han resultado insuficientes ante el tamaño y la
persistencia del abandono y despojo de tierras asociados al
desplazamiento forzado.

50. Principalmente se han identificado dificultades en los siguientes

componentes de la política actual: La restitución y mecanismos
subsidiarios de restitución, la prevención del despojo, la protección,
los sistemas de información y la capacidad institucional.

La restitución y mecanismos subsidiarios de restitución

51. Se ha encontrado que el Estado no cuenta con instancias

debidamente especializadas para efectuar los procedimientos y
demás actividades requeridas para la restitución de tierras y
territorios. La Ley 975 de 2005, artículo 1, estableció la reparación a
las víctimas como uno de los elementos para facilitar los procesos
de paz, dentro de la cual la Restitución como uno de sus elementos
comprende entre otras cosas, la devolución de los bienes, de
acuerdo con el artículo 46. Para ello ordenó a la Comisión Nacional
de Reparación la definición de criterios para la Reparación. En
desarrollo de dicha orden, los Decretos 4760 de 2005 y 176 de
2008 ordenaron el diseño de un Programa de Restitución de Bienes
con el apoyo de las Comisiones Regionales de Restitución de
Bienes y los Comités Técnicos para propiciar los procedimientos de
reparación y asesorar técnicamente en el proceso de restitución
respectivamente.

52. Sin embargo, los bienes que la Ley dispuso como fuente
principal para la Reparación no han sido entregados en su totalidad
por parte de los victimarios y así, las instituciones dispuestas para la
recuperación de los bienes despojados y su efectiva devolución,
han tenido dificultades para lograr los objetivos previstos para el
efecto.

53. Así, se identifica como una necesidad de la política de tierras la

creación de rutas de restitución, procesos específicos, disposiciones
probatorias en favor del despojado, mecanismos de identificación y
aclaración de los negocios jurídicos celebrados en perjuicio de la
PD, como parte del andamiaje necesario para devolver a la PD los

94
bienes de los cuales fue despojada.

54. Finalmente, se ha encontrado que en la mayoría de los casos

las condiciones de seguridad en las entidades territoriales dificultan
la implementación del Programa de Restitución de Bienes a la PD y
otras víctimas del despojo. Uno de los componentes esenciales a la
política de tierras para esta población, consistirá en la disponibilidad
de la suficiente fuerza policial y del acompañamiento de las
organizaciones de la sociedad civil para garantizar la sostenibilidad
del Programa de Restitución de Bienes en el corto, mediano y largo
plazo. En síntesis se ha identificado que el goce efectivo de los
derechos requiere superar la falta de voluntad política de las
autoridades para materializar las medidas jurídicas de restitución y
las condiciones de orden público que en ocasiones impiden dicha
materialización.

55. En suma, se ha encontrado que uno de los factores que ha

impedido la restitución ágil a las víctimas ha sido la falta de una
institucionalidad suficiente para la gestión integral de las tierras.

La prevención del despojo de las tierras abandonadas por la

PD.

56. Gran parte de la tenencia sobre la tierra tiene fundamento en

relaciones informales sobre la misma. Así, los niveles de
inseguridad jurídica de los derechos sobre la tierra son altos, lo cual
facilita el despojo de la misma bajo el entendido de que a quien
despoja le basta hacerse al bien inmueble, de hecho.
Consecuentemente, quien es despojado pierde su relación material
y/o jurídica con el predio. Por lo tanto, uno de los componentes
principales de la prevención consistirá en avanzar en los niveles de
formalización de la tenencia de la tierra, con el fin de contar con
seguridad jurídica de los derechos que sobre ella se ejercen.

57. Las acciones preventivas están estrechamente relacionadas

con la eficacia del sistema judicial. En efecto, se ha encontrado que
el acceso a la justicia para hacer valer los derechos o relaciones de
tenencia con la tierra al enfrentarse al despojo presenta dificultades.
Así, se incrementan los índices de impunidad y se crean
condiciones aptas para despojar de sus derechos sobre la tierra a
quienes los ejercían. En el mismo sentido, la jurisdicción especial
indígena y el derecho propio de las comunidades negras deben
dialogar con el derecho ordinario y la justicia transicional en aras de
potencializar sus alcances en función de la restitución de derechos

95
territoriales étnicos.

La protección de tierras y territorios

58. La falta de conocimiento, en algún grado, por parte de las

entidades involucradas en la política para la protección de derechos
sobre la tierra y los territorios es uno de los factores que ha
afectado la implementación de estas medidas, siendo necesario dar
continuidad a los procesos de fortalecimiento de la capacidad
institucional y comunitaria.

59. Las medidas de protección sobre la tierra y los territorios,

incluida la ruta étnica de protección, requieren mayores desarrollos
normativos y procedimentales en tanto una parte de los mismos se
encontraban consignados en la Ley 1152 del 2007, que fue
declarada inconstitucional, por vicios de forma. Adicional a lo
anterior, es necesario fortalecer jurídicamente estas medidas de
protección, en la vía de lograr un reconocimiento efectivo de los
derechos ostentados sobre la tierra por parte de la PD,PRD,OVD y
que además de coadyuvar a la prevención del despojo, dichas
medidas puedan aportar probatoriamente en escenarios judiciales.

60. La precariedad y falta de sistematización en la información

institucional y comunitaria necesaria para identificar los predios,
dificulta la individualización requerida de los mismos para realizar
las anotaciones de las medidas de protección a favor de los
solicitantes, en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria. En
el mismo sentido, es evidente la carencia de instrumentos y
sistemas de información tanto institucionales, como comunitarios
que den cuenta precisa del estado del arte de los territorios étnicos
en el país, en cuanto a áreas, cartografía, población, ordenamiento,
vocación, usos culturales, potencial productivo, recursos y servicios
ambientales.

Los sistemas de información y la capacidad institucional

61. Actualmente no se cuenta con información actualizada sobre el

número, calidad, extensión y características de los bienes que han
sido despojados. Igualmente no existe información suficiente con
respecto a los bienes disponibles para la reubicación cuando la
restitución no es posible, o cuando no se cuenta con las
condiciones mínimas para hacerlo. Así mismo no existe información
sobre los bienes restituidos.

62. Se ha encontrado que el Estado no cuenta con los recursos

96
institucionales, humanos y físicos que se requieren para restituir a la
PD las tierras de las cuales ha sido despojada, tal como se puso de
presente en el eje anterior.

63. Finalmente, los recursos de los que disponen las entidades

actuales involucradas en la ejecución de la política de tierras para la
PD son insuficientes para garantizar el goce efectivo de los
derechos. Se ha identificado como una necesidad de la política la
creación de mecanismos de articulación, vías ágiles de
comunicación interinstitucional, acceso a la información en tiempo
real con el fin de realizar cruces de información y fortalecimiento de
la presencia de las entidades en el nivel local a lo largo del país.

2. OBJETIVOS

2.1. Objetivo general de la Política de Tierras

64. Contribuir a restablecer el goce efectivo de los derechos de la

población desplazada, en riesgo de desplazamiento, y otras
víctimas del despojo (PD; PRD; OVD) a causa de la violencia
armada, sobre la tierra y el territorio, mediante un enfoque de
acceso a la justicia integral y diferencial.

2.2. Objetivos específicos de la política

65. Los objetivos específicos de esta política son:

a) Restituir los derechos y las expectativas de derechos

relacionados con la propiedad de la tierra y los territorios a las
víctimas del despojo, atendiendo a la magnitud y complejidad de
este fenómeno, contribuyendo, así mismo, al esclarecimiento de
la verdad de las modalidades y efectos del despojo.

b) Prevenir el despojo de tierras y territorios a través de acciones de

protección y formalización con el fin de evitar nuevos despojos,
contribuir a culminar los procesos de restitución y garantizar la no
repetición.

c) Diseñar y poner en marcha un sistema de atención a las

víctimas, oportuno, ágil y de bajos costos, que facilite su acceso
a la justicia, en articulación con la política de verdad, justicia y
reparación.

d) Implementar una jurisdicción especializada que permita el

acceso a la justicia transicional relacionada con la política de

97
 restitución de tierras y territorios.

e) Contribuir a reparar el menoscabo a la población de buena fe

exenta de culpa que resulta afectada al hacer efectiva la
restitución de las tierras y territorios.

f) Contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población

sujeto de esta política mediante su articulación con otras
políticas, especialmente las de verdad, justicia y reparación,
vivienda, generación de ingresos, retornos y reubicaciones.

3. ÁMBITO DE ESTA POLÍTICA PÚBLICA

65. Esta política orienta sus esfuerzos a la restitución de las tierras

y territorios y a la formalización y protección como elementos de
prevención del despojo.

66. En materia de restitución la política se dirige, en primera

instancia, a devolver a la población objetivo las tierras y territorios
de que ha sido despojada y subsidiariamente, a otorgar
compensaciones cuando no es posible la restitución. Cuando sea
necesario estos procesos se acompañaran de formalización como
culminación eficaz del proceso de restitución y en tanto condición
para garantizar la no repetición de los hechos victimizantes sobre
las tierras y territorios.

67. También se compensará a los ocupantes secundarios de

buena fe exenta de culpa.

68. El despojo de inmuebles es la acción por medio de la cual a

una persona se le priva arbitrariamente de su propiedad, posesión,
ocupación, o cualquier otro derecho que ejerza sobre un predio; ya
sea de hecho, o de derecho, mediante negocio jurídico, actuación
administrativa, actuación judicial o por medio de algunas acciones
tipificadas en el ordenamiento penal y aprovechándose del contexto
de violencia armada. En este sentido, el abandono por razones de
fuerza también implica un despojo en la medida que el afectado se
ve desprendido abruptamente de la posibilidad de obtener con la
explotación de su predio una fuente para su superviviencia.

69. En el caso de los derechos territoriales de grupos étnicos el

despojo trasciende la situación forzada de dejar un área
determinada, e incluye las privaciones y limitaciones al ejercicio del
derecho fundamental al territorio, es decir al acceso, manejo y
disfrute pleno de los lugares de uso colectivo e individual, por parte

98
de las comunidades y sus integrantes. De este modo, cualquier
afectación al ejercicio de la territorialidad, aunque parcial (una o
varias comunidades) deberá considerarse de forma integral frente a
la totalidad del territorio.

70. En materia de prevención, esta política está dirigida a evitar

nuevos despojos a través de la formalización para consolidar el
derecho de propiedad sobre la tenencia informal de la tierra y
territorios y a través de la protección del goce efectivo de derechos
sobre ella.

4. POBLACIÓN SUJETO

71. La población sujeto de esta política se compone de la

población en riesgo de desplazamiento, la población desplazada y
las demás víctimas del despojo. Así, la población objetivo a atender,
se compone de los siguientes sujetos:

a) Las personas que han sido despojadas material y/o

jurídicamente de sus tierras.

b) Los pueblos indígenas y las comunidades negras que han sido

despojadas material y/o jurídicamente de sus territorios o que se
encuentran en riesgo de serlo.

c) Las personas que siendo propietarias, poseedoras u ocupantes,

se encuentran en riesgo de desplazamiento.

d) Las personas que siendo desplazadas cuentan con un título

formal registrado ante la autoridad competente que acredita su
condición de propietario.

e) Las personas que siendo desplazadas no cuentan con un título

formal sobre un bien inmueble rural y que sin embargo han
solicitado aplicación de medida de protección sobre el predio
sobre el cual ejercían posesión.

f) Las personas que siendo desplazadas no cuentan con un título

formal y que soliciten aplicación de medida de protección sobre
el predio sobre el cual ejercían ocupación.

g) Las personas que siendo desplazadas no cuentan con un título

formal sobre un bien inmueble rural, que no han solicitado
protección sobre el bien y que sin embargo ejercían posesión
sobre el predio que habitaban.

99
h) Las personas que siendo desplazadas no cuentan con un título
formal sobre un bien inmueble rural, que no han solicitado
protección sobre el bien y que sin embargo ejercían ocupación
sobre el predio que habitaban.

i) Las personas que de buena fe se encuentran ejerciendo la

posesión u ocupación de predios que han sido previamente
despojados.

72. Las personas que de buena fe se encuentran ejerciendo

posesión u ocupación sobre inmuebles a restituir, y que no les sean
reconocidos derechos en los procesos de restitución, caso en el
cual serán compensados al perder el uso sobre la tierra. Se
incluyen en esta política con el fin evitar mayores conflictos y
garantizar a las victimas garantías de no repetición.

5. PRINCIPIOS Y CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA

73. En consideración a la magnitud y la complejidad del despojo, la

política de tierras y de territorios colectivos para la población
desplazada requiere de una gestión integral de la restitución. Para
esto es necesario de un lado, atender y agilizar, los procesos
dirigidos a restituir jurídica y materialmente los predios de la
población desplazada y despojada, y de otro lado, adelantar
integradamente todas las demás actividades que buscan formalizar
y proteger los derechos sobre la tierra y territorios como elementos
de prevención.

74. De otro lado, la gestión integral de la restitución tiene como

propósito agilizar y flexibilizar el acceso a la justicia transicional, por
parte de las víctimas del despojo de sus tierras, y para esto es
necesario atender todo el proceso que incluye la asistencia a las
víctimas; la organización de los casos y expedientes necesarios
para sustentar las reclamaciones; el fortalecimiento de los procesos
legales y administrativos para decidir sobre la restitución, y
finalmente, las medidas para promover la cumplida ejecución de los
fallos y las decisiones para lograr la restitución material de los
bienes.     

75. Uno de los aspectos claves de la gestión integral de restitución,

es la adecuación del marco normativo que sustenta los
procedimientos judiciales o administrativos para administrar la
justicia o resolver sobre derechos, lo cual puede ser alcanzado
mediante la adopción de normas de justicia transicional.

100
76. Un hecho que enfatiza aún más la necesidad de ese ajuste
normativo es la circunstancia de que, debido a las modalidades del
despojo, frente a un mismo predio pueden aparecer varias
reclamaciones de diversas víctimas, y de que su resolución final a
través de los procedimiento ordinarios, caso por caso, puede llevar
considerable tiempo, implicando un alto grado de incertidumbre
jurídica en los procesos. Este ajuste normativo debe permitir la
resolución conjunta de todas las reclamaciones que afectan un
predio.

77. Otro aspecto crítico para la implementación de la gestión

integral de la restitución, es la adecuación institucional de las
acciones del Estado, de un lado, para fortalecer las funciones de
diversas entidades involucradas en las distintas etapas y
componentes de esa gestión integral, y de otro lado, para crear
otras, pues se requiere generar una capacidad de integración,
coordinación y gestión de todo el proceso, incluyendo la atención
centralizada de las víctimas,  función que actualmente no es
asumida por ninguna entidad individualmente. Este fortalecimiento
requiere un énfasis particular en la adecuación de la administración
y operación de justicia relacionada con los procesos de restitución
de tierras y territorios.

78. Teniendo en cuenta la magnitud y la complejidad que

caracteriza el fenómeno del desplazamiento, y más específicamente
el fenómeno del despojo y el abandono forzado de las tierras, así
como la urgencia de restituir los derechos de la población víctima de
ese despojo, con el fin de restablecer dignamente sus condiciones
de vida, y reducir los indeseables efectos sobre los niveles de
pobreza y sobre el deterioro de la actividad productiva, es necesario
formular una política adecuada específicamente, integral y ágil
capaz de enfrentar esta realidad, que ponga en marcha medidas y
mecanismos especialmente diseñados para atender esta situación y
para lograr los resultados esperados en forma efectiva.

79. La magnitud del despojo de tierras desborda ampliamente la

capacidad de las instituciones que atienden normalmente el
ordenamiento de la propiedad de las tierras y el desarrollo rural del
país. Por esta razón resolver las demandas de restitución y demás
acciones orientadas a proteger los derechos de las víctimas
alrededor de la propiedad y la tenencia de la tierra, requieren una
mayor adecuación institucional. Es necesario que las acciones y los
recursos requeridos por las diversas actividades relacionadas con la
gestión integral de la restitución se organicen y se articulen en

101
función de procesos especialmente diseñados, y que asimismo los
recursos humanos y de distinta índole que se requieren para su
implementación, sean especializados y estén exclusivamente
dedicados a este propósito.

80. De otro lado, la complejidad que resulta de los reclamos de las

víctimas sobre la tierra despojada o abandonada, hace que los
procedimientos jurídicos normales se tornen insuficientes y
limitados para resolver oportunamente y ágilmente esos reclamos.
Frente a cada predio existe en principio la reivindicación del
propietario, pero también pueden surgir reclamaciones de
poseedores u ocupantes que fueron desplazados. Además pueden
existir otros ocupantes de buena fe que pudieron tener acceso
posterior a la propiedad, razón por la cual las acciones y los
procesos de cada uno afecta a los procesos de los demás. Esta
complejidad crea una gran demora e incertidumbre cuando, como
es usual, los reclamos y procesos legales se desarrollan
aisladamente y en distintos momentos.

81. Igualmente la justicia ordinaria no está suficientemente

organizada y especializada para conocer de casos de tierra y en
particular aquellos relacionados con el despojo y el abandono en la
magnitud y complejidad descritas. En principio los procesos
ordinarios están diseñados para resolver casos individuales, cada
uno con los correspondientes recursos, lo cual implica una gran
demora y una gran incertidumbre sobre la resolución definitiva de
los distintos casos que surgen frente a un mismo predio. Por lo
tanto es necesario diseñar procesos legales y mecanismos
procesales, en el ámbito de la justicia civil transicional, que permitan
resolver simultáneamente, en lo posible, los diferentes casos que se
presentan alrededor de cada predio, y que los procedimientos
aplicables sean abreviados para responder a la urgencia y a la
magnitud descritas anteriormente.

82. Este enfoque es útil para entender que las modalidades del
despojo son sofisticadas y para aclarar las magnitudes y
modalidades del despojo, contribuyendo así al esclarecimiento de la
verdad en materia de tierras.

83. La política de restitución de tierras y territorios requiere

finalmente, de una aproximación integral en donde las acciones
propiamente dirigidas a la restitución o compensación, se
complementen y articulen con otras acciones dirigidas a proteger
los derechos de las víctimas o de la población en riesgo, a prevenir

102
la mayor ocurrencia del fenómeno del despojo y el abandono
forzado, todo con el propósito general de restituir a las victimas y
garantizar la no repetición de los hechos victimizantes.

84. Así las cosas, para enfrentar las anteriores dificultades y

avanzar en el goce efectivo de los derechos sobre la tierra y el
territorio de la población sujeto de esta política, el Estado requiere
hacer esfuerzos institucionales con suficiente capacidad de
respuesta. Ello es así como quiera que la restitución es una función
que se ha adelantado en el marco de los procesos de justicia y paz,
pero que ha encontrado dificultades para la entrega material y
jurídica de los predios. Una efectiva restitución requiere que el
Estado oriente sus recursos físicos y humanos a hacer valer los
derechos de las víctimas de manera gratuita. Ello supone la
recepción de los casos, la prestación de asistencia jurídica en la
apertura del caso, en la consecución de las pruebas para la
conformación del litigio y en el impulso del proceso hasta su
finalización. Adicionalmente requiere procesos policivos que puedan
asegurar una efectiva entrega de las tierras y territorios y
mecanismos para asegurar que con posterioridad a la entrega, las
personas restituidas podrán gozar de sus derechos sin amenazas o
potenciales repeticiones.

85. En cuanto a escenarios de prevención, la formalización

interviene en tanto cierre de los procesos de restitución,
coadyuvante en las garantías de no repetición y posee función
preventiva y protectora de los derechos de propiedad.

86. Ahora bien, tal como se ha puesto de presente, la resolución de

los conflictos sobre la tierra no será sostenible si se soluciona caso
a caso. En otras palabras, al momento del fallo, el juez debe contar
con la información suficiente para considerar la totalidad de las
personas afectadas con la providencia y deberá dar cuenta también,
de potenciales soluciones para quienes no son restituidas con el
predio en disputa. De tal manera que el Estado deberá contar con
mecanismos para la investigación de las formas del despojo y de
información en tiempo real sobre la extensión de cada predio y el
número de predios disponibles para entregar en compensación. por
ejemplo, en caso de que sea la solución a adoptar para quienes no
puedan ser restituidos.

87. Para abordar esta problemática y dar cuenta de las

características de la política anotadas en líneas anteriores, se han
definido 5 ejes estratégicos, 3 de los cuales se consideran centrales

103
(restitución, compensación, prevención), y 2 transversales
(desarrollo institucional y sistemas de información ) a partir de los
cuales se espera avanzar progresivamente en la garantía y el goce
efectivo de los derechos de la PD, PRD y OVD en materia de tierras
y territorios, haciendo la salvedad de que el enfoque diferencial de
género y étnico es transversal e impregna toda la política de tierras,
por lo que merece un capítulo aparte en que se explicarán los
lineamiento de política al respecto, pero sus acciones y actividades
se ven reflejados en el cuerpo de los distintos ejes estratégicos.

88. Esta política trabajará en formalización y protección como

elementos necesarios para la prevención, entendiendo que estas
medidas son la condición de la sostenibilidad y viabilidad de la
Política que se presenta. En efecto, toda medida correctiva y
reparadora que sea adoptada por el Estado será insuficiente
mientras no se acompañe de mecanismos que eviten la continuidad
del problema o su repetición. De una parte, se espera que las
medidas apoyen la reducción de los desplazamientos con miras a
un tiempo finito del Estado de Cosas Inconstitucional. De otra, se
espera que las medidas sean útiles para garantizar la no repetición
con miras a una real transición a condiciones de paz.

89. Paralelamente esta política propone 2 ejes transversales que

constituyen instrumentos necesarios a partir de los cuales se debe
implementar la política: los sistemas de información y el desarrollo
Institucional.

90. Para el desarrollo de esta política se considera un marco de

referencia que entre otros y sin perjuicio de posteriores desarrollos,
tendrá en cuenta los siguientes principios:

a) Principio de Participación. La política debe contemplar espacios

de participación de PRD, la PD y OVD, de las autoridades
étnicas, de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública
sobre Desplazamiento Forzado y demás organizaciones de la
sociedad civil, para lo cual deberá garantizarse, entre otras, el
adecuado acceso a la información.

b) Principio de Igualdad y enfoque diferencial. La política debe

garantizar la igualdad en su implementación ofreciendo
especiales garantías y medidas de protección a los grupos
expuestos a mayor riesgo de violaciones de sus derechos
humanos como las mujeres, los niños, niñas y adolescentes,
los pueblos indígenas y las comunidades negras.

104
c) Principio de Responsabilidad y Eficiencia. La política debe
fortalecer la capacidad institucional de cada entidad y del
Estado en su conjunto teniendo en cuenta las competencias de
las entidades del orden nacional, territorial y étnico-territorial.
Adicionalmente debe definir claramente las diferentes
responsabilidades entre las entidades del Estado, tanto del
orden nacional como del orden territorial, estableciendo las
tareas, acciones y funciones y teniendo en cuenta los principios
de cooperación armónica, subsidiariedad y complementariedad.
Igualmente deberán definirse las responsabilidades de las
autoridades indígenas y de los consejos comunitarios en los
que resulte pertinente, de manera conjunta y concertada en el
marco del derecho a la consulta previa, libre e informada.

d) Principio de Sostenibilidad. La política debe definir mecanismos

y procedimientos idóneos y sostenibles en el corto, mediano y
largo plazo para alcanzar los objetivos propuestos, de acuerdo
con los parámetros de progresividad que sean definidos, sin
dejar de lado las estimaciones y proyecciones que permitan
visualizar los rangos y los órdenes de magnitud de los recursos
necesarios para dar viabilidad y sostenibilidad a la
implementación de la política.

e) Principio de Coherencia. La política debe guardar coherencia y

coordinación con otras políticas que complementan o
condicionan su implementación, principalmente las de:
desarrollo rural, vivienda, generación de ingresos, seguridad
individual, prevención del desplazamiento forzado, verdad,
justicia, reparación y no repetición, retornos y reubicaciones,
así como con los distintos sistemas de información y con los
programas y planes específicos para la atención integral a la
población desplazada.

f) Principio de Evaluación y Ajuste. La política debe garantizar el

monitoreo, ajuste, evaluación y rendición de cuentas desde la
etapa de su diseño.

91. Estos principios orientarán la formulación e implementación de

la política, de tal manera que el diseño de los mecanismos de
implementación y su puesta en marcha atenderán los criterios aquí
establecidos.

6. ESTRATEGIAS PARA ALCANZAR LOS OBJETIVOS

105
6.1 Restitución

92. Por restitución se entiende la recuperación jurídica y material

de los derechos sobre las tierras y/o los territorios, de las víctimas
individuales o comunidades étnicas que fueron despojadas de ellas,
restableciendo las condiciones presentadas al momento del despojo
sin perjuicio de la eventual formalización de derechos que
acompañe la acción restitutiva.

93. La restitución constituye la forma preferente de reparación a las

víctimas, sin perjuicio de las medidas de indemnización,
rehabilitación, satisfacción y las garantías de no repetición, que
conforman la política de reparación integral. De la misma manera,
en aquellos casos en los que procede el derecho a la restitución
pero no es practicable, por diversas razones, se puede acudir a
medidas subsidiarias para compensar la imposibilidad de restituir el
mismo bien.

94. Para recuperar jurídica y materialmente el goce sobre las

tierras y los territorios, es necesario aclarar cuál es el derecho que
le corresponde a cada víctima que alega haber sido despojada, y
además esclarecer el alcance de cada derecho cuando hay más de
un reclamante sobre el mismo predio.

95. El esclarecimiento de los derechos en Colombia reclama un

escenario jurídico adecuado que permita sortear las dificultades y
obstáculos que surgen en la aplicación de la normativa ordinaria
pues ésta no contempla reglas especialmente diseñadas en el
contexto del conflicto Colombiano.

96. Esta es la razón por la cual muchos despojados se ven

privados del acceso a la justicia y por ende de la oportunidad de
ejercer acciones legales, o que estas sigan en curso después de
varios años de iniciadas con la inminencia de ser desestimadas por
estar supeditadas a esquemas probatorios convencionales,
términos de caducidad de las acciones bastante cortos y por no
tener un acompañamiento estatal que les permita defender
adecuadamente sus derechos sobre la tierra.

97. Para superar las dificultades señaladas, esta política crea una
justicia transicional especializada para la restitución de las tierras.
Se entiende por justicia transicional el conjunto de medidas
adoptadas por un Estado para atender situaciones no ordinarias
como consecuencia de procesos internos de violencia masiva, en
los que la sociedad civil ha sufrido grandes pérdidas económicas,

106
sociales y psicosociales. A través de la justicia transicional se
buscan espacios de perdón y reconciliación, así como mecanismos
de reparación para las víctimas de la violencia.

98. Dentro de la justicia transicional para la restitución se destaca

un procedimiento jurídico simple y especializado, administrativo y
judicial, que contempla particularidades para reglas de segunda
instancia y normas innovadoras relativas al régimen probatorio
como: i) Inversión de la carga de la prueba; ii) Presunciones de
despojo; iii) Flexibilización en el aporte de pruebas; iv)
Flexibilización en la valoración del acervo probatorio y términos
breves, buscando agilidad y efectividad en la resolución de las
disputas.

99. Este marco normativo debe incluir las acciones que comprende
la gestión integral de la restitución: la atención a las víctimas, la
organización de los casos, los procesos judiciales y administrativos
y las medidas encaminadas a la ejecución de los fallos y decisiones.
Por lo tanto, una de las actividades centrales de este eje consiste
en la creación de diversas rutas y procedimientos de restitución,
judiciales y administrativos, propios de justicia transicional,
necesarias para orientar a los operadores de la justicia, las
instituciones y las víctimas.

100.La efectiva restitución de los derechos y las expectativas de

derechos sobre la tierra y los territorios requiere que además del
restablecimiento del derecho, se asegure la ejecución de los fallos y
decisiones administrativas. Por lo tanto se avanzará en el diseño de
procedimientos y mecanismos que permitan agilizar la entrega de
los bienes despojados. Adicionalmente se diseñaran e
implementaran medidas que faciliten el goce efectivo de los
derechos sobre la tierra y los territorios.

101.Dadas las circunstancias del país, la restitución es un

fenómeno complejo y masivo, debido, de una parte, a los distintos
tipos de víctimas y reclamos que pueden surgir en el proceso de
restitución, y de otra parte, a las diversas modalidades a través de
las cuales se realizó el despojo, y finalmente, al gran número de
hogares y comunidades que han sido afectados por el despojo.

102.Frente a los derechos relacionados con la tierra, proceden

reclamos de varios tipos de víctima, principalmente de los
propietarios, los poseedores y ocupantes en el caso de la propiedad
individual y en el caso de los territorios, reclamos de las

107
comunidades étnicas.

103.En el caso de los poseedores a quienes se les restituya su

expectativa de derecho sobre el predio, se les restablecerá su
posesión y se declarará en la misma sentencia que ordene la
restitución, la prescripción adquisitiva de dominio, consolidando de
esta forma el derecho de propiedad en su favor en caso de que así
proceda, de acuerdo con el marco constitucional y legal vigente.

104.El restablecimiento de las expectativas sobre la propiedad de

los ocupantes consiste en el reconocimiento del cumplimiento
parcial o total, por parte del ocupante, de los requisitos necesarios
para acceder a la titulación de los baldíos. Las disposiciones
vigentes reconocen, además, el tiempo del desplazamiento del
ocupante como equivalente al tiempo de ocupación para el
cumplimiento de los requisitos de la titulación.

105.En el caso de los ocupantes, éstos tienen derecho a que se les

restablezca la expectativa que tenían sobre la propiedad del baldío
que ocupaban y adicionalmente se les titule, consolidando el
derecho de propiedad en su favor en caso de que así proceda, de
acuerdo con el marco constitucional y legal vigente, como los
procedimientos que se diseñen en aplicación de esta política.

106.Cuando exista más de un ocupante reclamando un mismo

baldío, el proceso de restitución le restablecerá la expectativa de
derecho a quien cumpla de mejor manera las condiciones
establecidas en la normatividad y, a los demás ocupantes de buena
fe se les compensará por el menoscabo sufrido a raíz del despojo
de la tierra que usaban.

107.En el caso de los pueblos indígenas y de las comunidades

negras que han sido limitadas o privadas en el ejercicio de sus
derechos territoriales a la propiedad colectiva, posesión ancestral u
ocupación tradicional sobre los territorios, la restitución implica el
conjunto de acciones tendientes a asegurar el restablecimiento de
este derecho, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.

108.La restitución como componente reparador debe ir

acompañado de medidas que permitan a la víctima recibir el predio
restituido libre de gravámenes, principalmente impuestos, servicio
públicos y obligaciones crediticias, contraídas durante el periodo
del desplazamiento con el fin de facilitar de manera inmediata su
uso productivo.

108
109.La restitución es uno de los componentes para la reparación a
las víctimas, pero no asegura la reconstrucción de las condiciones
materiales y del tejido social de las cuales disfrutaban, necesarias
para quienes desean volver a los predios despojados o
abandonados. Así, esta política se articulará con la política de
retornos y reubicaciones, vivienda, generación de ingresos y
Desarrollo Rural con el fin de que la restitución a las víctimas, esté
acompañada de las medidas y mecanismos previstos en dichas
políticas y pueda facilitarse a las víctimas la reconstrucción de los
entornos necesarios para el reasentamiento.

6.2 Medidas de Compensación.

110.Por medidas de compensación se entiende el conjunto de

recursos, disposiciones, mecanismos y procedimientos desplegados
por el Estado de manera preferencial y diferenciada, para remediar
a la población víctima cuya restitución no fue procedente, y a la que
con posterioridad al despojo se asentó de buena fe sobre un predio
objeto de restitución.

111.En el caso de los primeros, procede la compensación como

mecanismo alternativo ante la obligación de restituir, y en el caso de
los segundos, para remediar la afectación que corresponda por
haber perdido los derechos sobre la tierra en la cual desempeñaban
su actividad económica, obtenían su sustento y según proceda las
expectativas de derechos sobre la tierra por los años de ocupación
o posesión que de buena fe ejercieron sobre ella.

112.El Gobierno es consciente de que la ejecución de la política de

restitución puede verse obstaculizada al momento de su
materialización por riesgos eventuales para la vida e integridad de
las víctimas al momento de retornar a un predio ubicado en zonas
de alto riesgo de inundación, derrumbe u otro desastre natural, o
en el caso de que existan otros riesgos o razones de fuerza mayor
que representen un peligro palmario y potencial para la víctima.

113.También el Gobierno es consciente de que la ejecución de la

política de restitución puede verse obstaculizada al momento de su
materialización, al generarse controversias y conflictos entre los
titulares de la acción con derecho a la restitución y poseedores u
ocupantes de buena fe exenta de culpa que se hallan asentado
posteriormente sobre las tierras que deberán ser restituidas jurídica
y materialmente a su propietario, poseedor u ocupante despojado,

109
por lo cual existen algunos casos en los que será necesario aplicar
medidas de compensación para evitar que la aplicación de la ley
genere conflictos sociales en el campo y de la misma forma
garantizar a las víctimas que su permanencia en la tierra restituida
sea pacífica.

114.Este eje estratégico dirige sus esfuerzos a la siguiente

población:

a) Las personas que de buena fe adquirieron la propiedad o se

encontraban ejerciendo la posesión u ocupación en un
predio previamente despojado,

b) Las víctimas que no pueden ser restituidas por centrarse sus

pretensiones sobre un predio que previamente fue despojado
a otra víctima.

c) Las víctimas que no pueden ser restituidas por existir riesgos

que amenazan su vida o integridad personal.

115.La población desplazada de tierras, ubicada en el sistema

nacional de zonas protegidas y Ley 2ª de 1959, únicamente cuando
tengan un título formal expedido por autoridad competente, y
cuando el título preexista a la conformación de la zona protegida,
podrán ser objeto de compensaciones conforme a Programas que
desarrolle el Gobierno Nacional.

116.En estos casos en los que procede el derecho a la restitución

pero no es practicable, por las razones señaladas, se puede acudir
a medidas subsidiarias para compensar la imposibilidad de restituir
el mismo bien.

117.Para ello se avanzará en la definición de eventos, mecanismos,

parámetros, y criterios para la aplicación de la compensación como
medida de restitución subsidiaria para víctimas.

118.En el caso en que se entregue otro bien a la víctima, ésta

deberá renunciar a los derechos sobre el predio del cual fue
despojada, a favor del Estado, con el fin de evitar la doble
reparación.

119.Los mecanismos subsidiarios a la restitución pueden adoptar

diversas formas: la entrega de otro bien como compensación en
especie, el pago en dinero o con otras formas de títulos valor. La
aplicación de las medidas de compensación se realizará de acuerdo

110
a la reglamentación que será expedida para el efecto teniendo en
cuenta criterios de equidad y transparencia.

120.Las medidas subsidiarias de restitución en el caso de los

pueblos Indígenas y Comunidades afrocolombianas comprende el
conjunto de medidas desplegadas por el Estado destinadas a
garantizar la compensación en especie con tierras cuya calidad y
estatuto jurídico sean de similar categoría, de conformidad a la
reglamentación expedida para el efecto, avalada por la respectiva
comunidad en el marco del derecho a la consulta previa, libre e
informada.

121.Teniendo en cuenta que las tierras disponibles para ser

utilizadas como medida compensatoria a la restitución son
limitadas, la recuperación de los bienes de manos de los
victimarios, a través de la justicia, constituye fuente importante de
financiación de la presente política.

6.3 Prevención

122.Para efectos de esta política, por prevención se entiende el

conjunto de medidas creadas para evitar el despojo (material y/o
jurídico) de los bienes inmuebles a la PRD, PD y OVD sobre los
cuales han ejercido derechos y/o actividades de uso y explotación;
o las garantías de no repetición para aquellas personas a las que
ya se les haya restituido su derecho.

123.En el caso de los pueblos indígenas y las comunidades negras,

la prevención se entiende como el conjunto de medidas destinadas
a evitar el despojo (material y/o jurídico) y otras formas de
vulneración de los derechos territoriales étnicos, para salvaguardar
este derecho fundamental.

124.La prevención en conjunto es una línea estratégica cuya

concreción es posible gracias a la interacción de dos
subcomponentes adicionales, como son la protección y la
formalización.

6.3.1 Protección

125.Por protección se entiende el conjunto de mecanismos cuya

finalidad es amparar los derechos de propiedad sobre los bienes
inmuebles de quienes han tenido que abandonarlos o están en
riesgo de tener que hacerlo a causa de la violencia, protegiendo la
voluntad de disposición del inmueble por parte de los titulares de

111
derechos.

126.Dichos mecanismos también buscan: i) Para los derechos que,

por su naturaleza no se inscriben en los folios de matrícula
inmobiliaria, hacer publicidad de la relación que tiene la persona con
el predio objeto de protección; ii) Identificar y reconocer los
derechos y las actividades que ejercían las personas en relación
con sus predios antes de la ocurrencia del desplazamiento; y iii)
Dejar constancia sobre su existencia y ejercicio, con carácter
preventivo, si existe el riesgo de desplazamiento.

127.En cuanto a su naturaleza jurídica vale decir, que de acuerdo al

sistema registral, la medida de protección es una medida cautelar
que no retira al bien del comercio, por lo tanto, un derecho de
propiedad sobre un bien protegido puede ser enajenado si se
realiza la cancelación de la medida por parte del titular de la misma,
o se cuenta con la autorización de enajenación por parte del
CTAIPD correspondiente dependiendo si la protección se realizó
por ruta individual o ruta colectiva. En el caso de la medida de
protección a favor de poseedores, tenedores u ocupantes, su
naturaleza es publicitaria, y por lo tanto, los titulares del derecho de
dominio pueden enajenar su derecho de manera libre y sin
condiciones.

128.En el caso de poseedores, ocupantes o usufructuarios, sin

antecedente registral sobre el bien inmueble, la protección
comprende las medidas adoptadas para lograr la identificación, el
reconocimiento y publicidad de estas relaciones jurídicas.

129.En el caso de las comunidades indígenas y negras, la

protección se entiende como la aplicación de mecanismos que
contribuyan a la salvaguarda de los derechos territoriales afectados
por la violencia, el desplazamiento y/u otro tipo de impactos
negativos, en los términos señalados por la Corte Constitucional en
la orden 5ª del Auto 005 de 2009.

130.La Ruta Étnica establece el proceso de protección y

salvaguarda de los derechos territoriales de los grupos étnicos
mediante la identificación, la caracterización, el registro y publicidad
de la situación de desplazamiento, la activación y puesta en marcha
de los mecanismos e instrumentos estatales vigentes dispuestos
para superar y regularizar la perturbación del goce de los derechos
territoriales y patrimoniales.

131.La protección de los derechos sobre tierras y territorios de la

112
PD, PRD y OVD es una de las principales vías para avanzar en la
acción preventiva del Estado. Cada medida de protección
proveniente de la ruta individual y registrada ante la autoridad
competente impide que se vulnere al propietario su derecho a
disponer libremente del predio, por lo cual se requiere que para
efectuar las transacciones sobre el inmueble, éste solicite a la
autoridad competente el levantamiento de la prohibición de
enajenar. Cuando la medida de protección proviene de la ruta
colectiva, la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria impide la
realización de transacciones sobre los predios sin el levantamiento
de la medida de protección por parte de los CTAIPD.

132.Es preciso aclarar que las medidas de protección inscritas por

parte de los poseedores, ocupantes o tenedores, no afectan los
derechos que corresponden al propietario para disponer libremente
de su bien. No obstante, dichas medidas de protección aparecen en
el folio de matrícula inmobiliaria que identifica el predio abandonado
como protección de los derechos que correspondan en su medida al
poseedor, ocupante o tenedor.

133.Dado que el desplazamiento forzado es un fenómeno que aún

se presenta en diferentes regiones del país, y teniendo en cuenta
que la protección patrimonial es el mecanismo que tiene el Estado
colombiano en materia de prevención frente a las consecuencias
negativas que acarrean el desplazamiento forzado y los escenarios
de violencia sobre la población, se considera necesario implementar
las medidas de protección en lugares de riesgo inminente de
desplazamiento, de expulsión y recepción de población, así como el
adecuado seguimiento y mantenimiento de la protección que hasta
el momento se ha implementado vía Ruta de Protección Colectiva.

134. Con estas medidas se evita el despojo jurídico de las tierras y

territorios, y se permite una mejor acción represiva en el caso del
despojo material. La continuidad y mejoramiento en la aplicación de
las medidas de protección contribuye a fortalecer las medidas de
prevención.

135.Es necesario formular y poner en marcha mecanismos para

contrarrestar los efectos nocivos de las medidas de protección
asociadas a hechos delictivos como amenazas o extorsiones.

136.En cuanto al subcomponente de protección se adelantan las

siguientes actividades:

6.3.2 Formalización

113
137.La Formalización constituye un conjunto de acciones dirigidas a
legalizar o establecer la titularidad de los derechos ejercidos por las
personas sobre los predios, para fijar en el patrimonio de la
persona, el pleno derecho de propiedad sobre la tierra.

138.Actualmente, las enormes y costosas consecuencias negativas

de la informalidad de la propiedad rural en Colombia, principalmente
en términos del desplazamiento forzado que afecta dolorosamente
la vida de las víctimas y sus familias y, en grado mucho menor, la
vida de toda la población incluyendo la urbana, hace necesario
dejar a un lado el concepto meramente privatista en relación con el
tema, por cuanto desde hace tiempo dejó de ser un problema
privado y hoy es un problema público que le concierne al Estado y a
sus instituciones.

139.En este sentido, es tal el tamaño y la complejidad del problema

de la informalidad de tierras particulares, que trasciende el
problema individual, afectando los mercados de tierras, la
producción agropecuaria, la inversión pública rural y la asignación
de los recursos en el campo, para convertirse en un problema de
interés público, sumado a que obstaculiza en gran manera la
restitución y facilita el despojo.

140.La formalización implica otorgar seguridad jurídica a través del

saneamiento jurídico de la posesión, la ocupación y la denominada
falsa tradición sobre los bienes inmuebles, para apoyar los
procesos de prevención y restitución.

141.En el caso de los pueblos indígenas y las comunidades negras,

constituye un conjunto de acciones dirigidas al reconocimiento
(social y estatal) y seguridad jurídica de los derechos territoriales
étnicos bajo las figuras de Resguardos y Territorios Colectivos.

142.Es indispensable adoptar medidas que resuelvan

principalmente el problema de la inseguridad en los derechos sobre
la tierra que sufre la población rural previniendo el despojo de
tierras y facilitando la protección de predios frente a la repetición del
despojo.

143.Para el desarrollo de este eje estratégico se tendrán en cuenta,

sin perjuicio del posterior desarrollo y ajustes, las siguientes
actividades:

6.4 Desarrollo Institucional:

114
144.Se concluyó en la Sentencia T- 025 de 2004, que es
indispensable fortalecer las Instituciones del Estado ante su
precaria capacidad de respuesta a los requerimientos y
necesidades de la población desplazada, lo cual es apenas
entendible si se tiene en cuenta que las entidades del Estado en el
momento de su creación e implementación, no fueron diseñadas
para atender problemas de tal magnitud.

Por lo anterior, uno de los componentes de la política de restitución,

va ligado al desarrollo institucional que permitirá la creación de
entidades capaces de dar respuesta efectiva a los requerimientos
de la población despojada de sus derechos sobre la tierra.

145.Se entiende por Desarrollo Institucional las acciones dirigidas a

dotar de recursos jurídicos, técnicos, económicos, informáticos, y
humanos suficientes, al conjunto de entidades nuevas o existentes
responsables de dar aplicación adecuada, a las estrategias de
restitución, prevención, compensación y sistemas de información,
definidas en la presente política a los mecanismos de coordinación
y articulación para la gestión integral de las mismas.

146.La institucionalidad se entiende como la suma de

organizaciones y las reglas mediante las cuales esas
organizaciones se relacionan y obtienen resultados. El diseño de
política, al incluir objetivos y metas (en la forma de productos y
servicios intermedios que conducen a un resultado final esperado),
es uno de los insumos necesarios para que la institucionalidad
funcione con los incentivos adecuados. En otras palabras, la
efectividad de la institucionalidad es dependiente del diseño integral
de la política y al mismo tiempo la efectividad de la política requiere
de un diseño institucional adecuado.

147.La institucionalidad estatal es por definición compleja, con altos

costos de articulación y coordinación. Sin embargo, esa complejidad
inherente al aparato estatal no debe recaer sobre la población
desplazada objeto de esta política. Como principio general, las
acciones en esta estrategia deben enmarcarse en el objetivo de que
sea el propio Estado, y no la víctima, la que se encargue de
solucionar los problemas de articulación y competencia que se
puedan dar en el desarrollo de esta política.

148.La adecuación de la capacidad Institucional implicará la

estructuración de un sistema administrativo para la gestión integral
de la política de tierras y territorios para población desplazada que

115
garantice una respuesta articulada, coordinada, oportuna y efectiva
a nivel nacional y territorial.

149.Para enfrentar la magnitud y la complejidad del fenómeno del

despojo y avanzar en el goce efectivo de los derechos sobre la
tierra y el territorio de la población sujeto de esta política, el Estado
requiere hacer esfuerzos institucionales con suficiente capacidad de
respuesta. Una efectiva restitución requiere que el Estado oriente
sus recursos físicos y humanos a hacer valer los derechos de las
víctimas de manera gratuita. Ello supone la recepción de los casos,
la prestación de asistencia jurídica en la apertura del caso, en la
consecución de las pruebas para la conformación del litigio y en el
impulso del proceso hasta su finalización. Adicionalmente requiere
procesos policivos que puedan asegurar una efectiva entrega de las
tierras y territorios y mecanismos para asegurar que con
posterioridad a la entrega, las personas restituidas podrán gozar de
sus derechos sin amenazas o potenciales repeticiones.

150.Se requiere diseñar un modelo de atención centralizada a las

víctimas que permita el acceso efectivo a la justicia, que elimine la
multiplicidad de instancias a las que debe acudir actualmente cada
víctima, que permita fundamentar y sustentar efectivamente su
reclamación ante el Estado y en última instancia que permita la
consolidación del goce del derecho a través de la entrega material
del predio y de la formalización de su derecho sobre el mismo. La
gestión integral incluye las actividades propias de la restitución así
como las actividades de soporte a la misma.

151.Debe recordarse no obstante, que las acciones orientadas a

asegurar la entrega material de los predios y a las distintas formas
de reparación a las víctimas deben estar coordinadas con los
demás servicios y políticas que el Estado ha dispuesto para ellas,
con el fin de contribuir al restablecimiento del goce efectivo de los
derechos, para lo cual Acción Social en conjunto con el Ministerio
de Interior y de Justicia coordinará el SNARIV y el MIJ coordinará
las entidades territoriales.

152.El Gobierno Nacional comprende que la complejidad de los

casos que deben resolverse supone la intervención de múltiples
instancias y entidades con las cuales debe interactuar cada víctima.
El desarrollo y adecuación institucional supone así, el diseño de
rutas de acceso que faciliten a las víctimas la información sobre las
etapas que deben surtirse y ante qué instancias y entidades.

116
153.La efectiva restitución requiere un andamiaje institucional capaz
de atender todos los casos por predio simultáneamente, de manera
expedita y con las facultades suficientes para ordenar la restitución
material a las víctimas, la compensación a la segunda víctima si es
el caso y las soluciones alternativas para los segundos ocupantes
cuando corresponda. En otras palabras, se trata de un esquema
transicional de acceso a la justicia para las víctimas.

154.Adicionalmente, se espera que con estas rutas la población

esté permanentemente acompañada durante todo el proceso y
tenga la información suficiente para conocer el estado del mismo,
hasta la resolución definitiva del caso y hasta la entrega material del
predio a favor de la víctima que será restituida con la entrega, de
conformidad con el fallo.

155.De otra parte este Gobierno ha llegado a la conclusión de que

la Superintendencia de Notariado y Registro debe adecuarse física
y estructuralmente para poder prestar eficazmente la atención a la
población desplazada y a víctimas de la violencia, y la consecuente
restitución de los predios despojados, a través de la gestión
registral.

7. ENFOQUE DIFERENCIAL
156.El enfoque diferencial es un componente de la política
transversal a todos los ejes estratégicos, que permite evidenciar
las condiciones y/o situaciones de desigualdad que sustentan la
necesidad de intervenciones que disminuyan las condiciones de
discriminación y modifiquen las circunstancias de vulneración para
lograr la igualdad real y efectiva que reconozca la diversidad y la
posible desventaja.

157.En el caso de los derechos sobre la tierra y los territorios, se

ha identificado una mayor vulnerabilidad que se expresa de manera
diferenciada para las mujeres, los niños, niñas y adolecentes, los
pueblos indígenas y las comunidades negras.

158. En el caso de los adultos mayores y la población con

discapacidad en situación de desplazamiento, no se han
identificado aún los riesgos o afectaciones específicas en relación
con sus derechos sobre las tierras y los territorios. No obstante lo
anterior, el Gobierno Nacional está comprometido en avanzar en la
identificación de dichas vulnerabilidades y ajustar los mecanismos
de la presente política en caso de ser necesario.

117
7.1 Enfoque diferencial de género.

159.Si bien toda la población desplazada es susceptible a enfrentar

el despojo de sus tierras, para el caso de las mujeres, éste se
incrementa, ya que generalmente en el sector rural se encuentra
que son los hombres quienes aparecen en los documentos soporte
de la relación o vínculo con los predios o los que demuestran las
relaciones jurídicas con la tierra, a causa de los valores
tradicionales propios de las prácticas socio - culturales patriarcales
muy frecuentes en el campo, que asignan las labores privadas
como las del hogar a las mujeres y las públicas como compras y
trámites a los hombres.

160.Así, cuando por alguna razón el compañero falta, ya sea por

muerte, desaparición o separación, se evidencia con más
contundencia la vulnerabilidad en las mujeres, pues allí se
incrementa el riesgo de despojo de los predios, no solamente por
su situación de desplazadas sino también por las dificultades que
trae el no conocer o no poder comprobar fácilmente la relación que
se tenía con el predio, como también el tipo de relación marital que
se tenía con el compañero o cónyuge con el que se consiguió un
bien inmueble.

7.2 Enfoque diferencial niños, niñas y adolescentes.

161.En el caso de los niños, niñas y adolescentes en estado de

orfandad, se encuentra una situación similar a la de la
vulnerabilidad en las mujeres desplazadas. En situaciones de
muerte de ambos padres, los niños por su condición de minoría de
edad y su imposibilidad jurídica de contraer obligaciones y de
disponer y administrar de sus bienes y patrimonio, se hacen
fácilmente susceptibles al despojo, dado que no hay quien pueda
velar por los bienes abandonados sobre los que tienen derechos
como herederos.

7.3 Enfoque diferencial étnico.

162.El derecho fundamental al territorio se relaciona con el

patrimonio de los grupos étnicos que comprende dimensiones tanto
naturales como culturales y materiales; en este marco la
protección de derechos territoriales incluye tanto el concepto de
tierras como de patrimonio, entendido este último como las
expresiones tangibles e intangibles constitutivas de la territorialidad
de los pueblos indígenas y de las comunidades negras.

118
163.De acuerdo a los instrumentos internacionales, nacionales, la
jurisprudencia vigente y el derecho consuetudinario, en el caso de
grupos étnicos, se entiende por abandono las privaciones o
limitaciones al ejercicio del derecho fundamental al territorio, es
decir, al acceso, manejo y disfrute pleno de los lugares de uso
colectivo y de aquellos de uso individual por parte de las
comunidades y sus integrantes. Por ello, los conceptos de
abandono y despojo no pueden ser aplicados al territorio étnico, en
el mismo sentido, que en el caso de fincas, lotes o viviendas
campesinas o urbanas.

164.Son los sujetos colectivos de derecho, que en los términos del

Convenio 169 de la OIT, están determinados por su identidad
cultural y singularidad propia según nociones de autodeterminación,
independientemente de la existencia de personerías jurídicas o
relaciones determinadas con su territorio y que han sufrido
menoscabos o vulneraciones en sus derechos fundamentales como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario
y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos,
vulneraciones que implican daños individuales, colectivos,
ambientales y culturales.

165.A su vez la Constitución Política y la legislación Colombiana

establece mecanismos y procedimientos específicos para la
constitución de resguardos indígenas y territorios colectivos de
comunidades negras. Es necesario partir de estas bases, para
tipificar adecuadamente las violaciones de los derechos de estas
comunidades, causadas por el fenómeno del desplazamiento y la
ocupación indebida por parte de grupos armados al margen de la
ley, para proceder consecuentemente a definir los procedimientos
más apropiados para su restitución.

166.Por mecanismos de reparación para comunidades étnicas

víctimas se entiende el conjunto de recursos, disposiciones,
mecanismos y procedimientos judiciales y administrativos
desplegados por el Estado de manera preferencial y diferenciada, a
través de la restitución, medidas de satisfacción, garantías de no
repetición, rehabilitación y todas aquellas medidas tendientes a la
garantía del goce efectivo de derechos territoriales.

8. ARTICULACIÓN CON LAS POLÍTICAS DE RETORNOS Y

REUBICACIONES, PROYECTOS PRODUCTIVOS, GENERACIÓN
DE INGRESOS Y RESTABLECIMIENTO ECONÓMICO.

119
167.La articulación con la política de retornos y reubicaciones es
de la mayor importancia para garantizar la oportuna entrega
material de los predios restituidos, la seguridad y dignidad de las
víctimas y el goce efectivo de dichos bienes, buscando evitar la
ocurrencia de nuevos conflictos como puede ser la legalización de
despojos o la ocurrencia de situaciones que desvirtúen los
objetivos y finalidades de esta política.

168.El adecuado ejercicio de los derechos de restitución, retorno y

reubicación requiere una articulación tal que permita garantizar la
seguridad jurídica sobre el predio en el retorno o en la reubicación y
se evite la adopción de medidas que puedan ir en detrimento de los
derechos sobre la tierra y los territorios de otras víctimas. Así, la
identificación de los vínculos jurídicos que las víctimas de la
violencia ejercían sobre los predios antes de su abandono y/o
despojo es una condición para el ejercicio del derecho al retorno o a
la reubicación.

169.Culminados los procesos de restitución de tierras y territorios,

debe asegurarse el acompañamiento simultáneo y progresivo en el
retorno o en la reubicación. Cuando los procesos no han culminado
y las víctimas de la violencia voluntariamente ejercen su derecho al
retorno sin que exista una decisión administrativa o judicial que
asegure el derecho sobre el predio al que se retorna, debe
asegurarse el acceso a los mínimos básicos de atención y ayuda
humanitaria y las demás medidas de restablecimiento y
estabilización socioeconómica estarán sujetas a la culminación de
los procesos de restitución de tierras y territorios.

170.Ahora bien, atendiendo a que algunas víctimas han retornado o

se han reubicado voluntariamente sin tener seguridad jurídica en el
ejercicio de los derechos sobre los predios a los cuales retornaron o
en los que se reasentaron, culminados los procesos de restitución
en los cuales conste que la víctima que de buena fe exenta de culpa
no ostenta el mejor derecho sobre el predio, el Estado le garantizará
el mismo acompañamiento que le prestó, en el marco de una
reubicación acompañada y coordinada. Si es el caso y la víctima
alega tener derecho sobre un inmueble al que desea retornar, se
iniciará el respectivo trámite de restitución y se prestara ese
acompañamiento en el predio restituido.

171.Una vez culminados los procesos de restitución, además del

acceso a los mínimos básicos de atención, el Estado acompañará a
las víctimas con la oferta de otras políticas sectoriales orientadas al

120
restablecimiento de los derechos, a la estabilización
socioeconómica y a la reparación integral. Entre ellas cobran
especial relevancia la política de generación de ingresos y vivienda,
pues recuperan en favor de las personas restituidas el goce de
otros derechos que les permiten reconstruir integralmente su
proyecto de vida y hacen sostenible el goce de la tierra que se les
ha restituido.

172.De otra parte, es importante destacar la necesidad de vincular

los procesos de restitución con los de acompañamiento a las
víctimas para la recuperación de su capacidad productiva con el fin
de consolidar el asentamiento y el restablecimiento
socioeconómico de la población.

9. COORDINACIÓN NACIÓN- TERRITORIO

173.Como elemento de coordinación Nación – Territorio, debe

contemplar la articulación de la nueva institucionalidad que se crea
con los mecanismos regionales de coordinación de instituciones o
entidades que tienen responsabilidades a nivel Departamental y
Municipal como es el caso de las CRRB- CTAIPD-COMSA.

174.Se debe tener en cuenta que las medidas de protección deben

operar en coordinación con los CTAIPD y deberá incluirse en los
PIUS, determinando las responsabilidades y actuaciones de las
entidades descentralizadas (INCODER-ORIP-SNR-IGAC) y el
respectivo ente territorial, así como los presupuestos que se
destinaran para el desarrollo de este lineamiento.

175.En el marco de la Política de Tierras el MADR ha establecido

como instancia para el cumplimiento de los principios de
coordinación, corresponsabilidad, subsidiariedad y
complementariedad, al Consejo Nacional de Secretarios de
Agricultura CONSA , teniendo en cuenta su carácter de organismo
consultivo y en concordancia con sus funciones tales como:
asegurar la debida coordinación y el desarrollo armónico de la
política agropecuaria y de desarrollo rural nacional con los
departamentos; hacer recomendaciones para el diseño y ajuste de
la política agropecuaria, pesquera, forestal comercial y desarrollo
rural; evaluar, acordar y desarrollar propuestas de fortalecimiento
institucional de las secretarías de agricultura tendientes a impulsar y
consolidar el proceso de descentralización del sector; evaluar los
informes presentados por los secretarios de agricultura sobre el
cumplimiento de las funciones delegadas.

121
176.Teniendo en cuenta que dentro esta nueva noción de política
integral de tierras, la restitución a la población desplazada es una
prioridad, y que este proceso va ligado con un inmediato proceso de
desarrollo rural para la sostenibilidad de la restitución y el retorno,
será el CONSA, un mecanismo fundamental a través del cual se
socializará y se llevará al territorio los elementos de la política
integral para su posterior implementación, para así sea
incorporadas en los Planes Integrales Únicos.

177.Serán los Secretarios de Agricultura Departamentales, unos

excelentes aliados para la articulación de la política integral de
restitución y desarrollo rural a favor de la población desplazada en
las regiones. Ellos, a su vez, como parte del CONSA, tendrán un
acercamiento directo, de retroalimentación y asesoría al Gobierno
Nacional de la política de tierras, y como miembros de los Comités
Departamentales de Atención Integral a la Población Desplazada,
tendrán una interlocución directa, territorial, con las demás
entidades que hacen parte del SNAIPD.

ÍNDICE

PRIMERA PARTE
EL CONTEXTO Y SIGNIFICADO HISTÓRICO DE LA
RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS
Un punto de inflexión histórica
Cómo puede abordarse el problema de la restitución de las
tierras usurpadas
Despojo y restitución del territorio
La restitución y el conflicto armado
La restitución y el control territorial
La restitución y la distribución de la tierra
Informalidad de la tenencia y restitución
La verdad del despojo y la restitución
La organización de las comunidades campesinas para el
desarrollo rural
Los dominios paramilitares que desplazaron población
Focalización regional de la restitución

122
CINCO RETOS DE LA RESTITUCIÓN DE TIERRAS
Alejandro Reyes Posada

La restitución de tierras despojadas enfrenta cinco grandes retos, cuya

superación exitosa podría desbloquear el conflicto armado interno y
reformar la sociedad rural, y cuyo fracaso consolidaría los poderes
criminales y prolongaría el conflicto. En su orden, los retos más difíciles
son la inseguridad, la concentración de la propiedad, la informalidad
campesina, la debilidad institucional y la ausencia de desarrollo rural.

El reto de la seguridad para la restitución

El reto consiste en restablecer el control estatal en los territorios

despojados, para despojar a los despojadores la tierra usurpada y devolverla
a sus dueños. El conflicto con los despojadores es asumido directamente
por el gobierno y la justicia transicional, y no por las víctimas despojadas
ni sus organizaciones, para prevenir que se resuelva con asesinatos de los
reclamantes de restitución.

La decisión política de restituir las tierras despojadas por presión violenta

implica un cambio de fondo en la estrategia de seguridad, que en las
últimas tres décadas ha buscado proteger un orden social basado en la gran
propiedad, tradicional y emergente, contra la acción predatoria de las
guerrillas, y ha hecho posible el desplazamiento de seis millones de
pobladores rurales, cuyos territorios cayeron bajo el control de redes
criminales armadas que protegen el botín de la tierra despojada y otros
negocios ilegales.

La promesa de restitución de territorios a las comunidades rurales,

expresada en la ley de víctimas, exige un cambio estructural de aliados
sociales de las fuerzas de seguridad, para abandonar las complicidades con
los victimarios y proteger a las víctimas. La consolidación del control
estatal del territorio es igual al restablecimiento de los derechos de
propiedad intervenidos por el conflicto armado.

El reto del monopolio de la tierra

El despojo ocurrió en un contexto de alta concentración de la tenencia de la

tierra y afectó más las regiones donde no estaba consolidada la propiedad
campesina, por la existencia de conflictos de tierras con grandes
terratenientes, que aprovecharon el desplazamiento para extender cercas o
comprar a bajo precio las posesiones de quienes huían del terror. Igual a
como ocurrió con el registro de desplazados, existe el riesgo grande de que

123
muchos campesinos sin tierra se presenten como despojados sin haberlo
sido, para acceder a tierras por la vía de la restitución. Para separar los dos
problemas, el gobierno deberá promover una iniciativa fuerte de dotación
de nuevas tierras a los campesinos sin ella, que complemente la restitución.
A diferencia de la reforma agraria de los años setenta, en la que el gobierno
compró tierras para parcelar a campesinos, ahora el gobierno debe
recuperar un enorme fondo de tierras ilegalmente apropiadas por grandes
terratenientes, como está revelando la Superintendencia de Notariado y
Registro, mediante la compra de mejoras de baldíos, desecación de
humedales, falsificación de adjudicaciones del Incoder y simple ampliación
de linderos sobre tierras públicas. Adicionalmente se debe redoblar el
esfuerzo y agilizar la extinción del dominio de las tierras adquiridas con
recursos ilícitos, para disponer de tierras para parcelaciones campesinas
bien estructuradas.

El reto de la informalidad de la propiedad

El secreto de la acumulación de capital en tierras de las elites regionales ha

sido el descuido del estado en la titulación y registro de los derechos
campesinos a la tierra, que los reducen al papel de colonizadores que
venden a bajo precio las mejoras realizadas en el terreno a quienes
acumulan la tierra en ganadería extensiva para capturar rentas del suelo.
Por eso un 40% de los predios rurales del país son posesiones informales y,
en el caso de las tierras despojadas, un 80% son informales.

En ese contexto, la restitución no puede limitarse a los propietarios

titulados sino que debe extenderse a los poseedores, cuyas pruebas del
derecho perdido deben recaudarse mediante la cartografía social, el
testimonio de los vecinos, comenzando por el de los desplazados y después
por el de las comunidades que resistieron el desplazamiento.

La restitución se complica mucho cuando después del desplazamiento hubo

repoblamientos con otras familias campesinas, desplazadas de otros
lugares, que ocuparon predios abandonados por los primeros desplazados.
En esos casos habrá una política de compensaciones con otras tierras para
las familias campesinas que ocuparon de buena fe predios ajenos. No
hacerlo causaría nuevos desplazamientos de familias campesinas que ya
forman parte de las nuevas comunidades rurales.

A medida que avancen las restituciones, los jueces ordenarán que el

derecho restituido sea formalizado con títulos de propiedad registrados.
Simultáneamente, el gobierno impulsará un programa sistemático de
formalización de la propiedad campesina, que se iniciará en las regiones

124
donde no hubo despojos. Se usará un método de barrido vereda por vereda,
hasta formalizar la propiedad en cada región.

El reto de la debilidad institucional

Se trata de un reto en dos dimensiones estratégicas. Primero, el

desmantelamiento progresivo de las agencias gubernamentales encargadas
del sector rural, que hace décadas vienen perdiendo el espíritu de reforma
agraria y ordenamiento y registro de la propiedad, así como su nivel técnico
y eficacia en la aplicación de políticas públicas. La restitución exige la
creación de una Unidad Administrativa Especial en el ministerio de
agricultura, encargada de atender las solicitudes de restitución y llevar el
registro de tierras despojadas. Afortunadamente Acción Social de la
presidencia, con la cooperación internacional y el apoyo del Banco
Mundial, desarrolló el Proyecto de Protección de Tierras desde 2003, que
ahora pasó al ministerio de agricultura para hacerse cargo de la restitución,
con un fortalecimiento institucional y presupuestal. También se crearán
nuevos juzgados y salas de tribunales especializados en la restitución.

El segundo reto es más difícil, pues supone vencer las resistencias de las
autoridades locales, tanto territoriales como de las agencias del gobierno
central, muchas de las cuales fueron capturadas por los victimarios y sus
testaferros, como ha demostrado el proceso de la parapolítica. Por esa razón
la restitución exige también la reconstrucción del estado local en las
regiones del despojo, para alinear las capacidades legales de los niveles
nacional, regional y local.

Otra institucionalidad destruida por el conflicto armado es la organización

local de las comunidades campesinas, indígenas y negras, que es
indispensable restablecer para devolver el poder de representación y
gestión de la sociedad civil. La principal pérdida ocasionada por el
desplazamiento fue la pérdida de la capacidad de las víctimas para
controlar sus vidas y comunidades locales, cuya supervivencia pasó al
control de las agencias humanitarias públicas y privadas. Restituir la tierra
es comenzar a recuperar ese control de los desplazados sobre sus fuentes de
ingresos, para que dependan de su trabajo y no de la ayuda externa.

El reto del desarrollo rural

La devolución de la tierra desnuda y descapitalizada no soluciona el futuro

de los despojados si no se coordina con una política de desarrollo
focalizada en los territorios de retorno. Como el 64% de la población rural
vive bajo la línea de pobreza, en contraste con el 46% de la población total,

125
la política de desarrollo rural debe buscar el cierre progresivo de la brecha
de necesidades insatisfechas del campo frente a los centros urbanos.

El nuevo desarrollo rural que se verá expresado por el proyecto de ley de

tierras y desarrollo rural que prepara el gobierno para presentar al Congreso
toma como objetivo central el desarrollo de territorios, para potenciar su
competitividad en el mercado global y generar ingresos para el bienestar
social de las comunidades rurales. Esas comunidades son mucho más
complejas que las veredas campesinas, pues comprenden todas las
relaciones, intercambios, servicios y bienes públicos de cada territorio,
incluyendo su malla de centros poblados, su infraestructura y sus
instituciones locales, que aprovechan el potencial de servicios ambientales,
agropecuarios, turísticos, artesanales, industriales, pesqueros y mineros de
cada territorio. El nuevo desarrollo rural deberá privilegiar la transferencia
de bienes públicos sobre los subsidios privados, y deberá reservar éstos a
los más pobres del campo.

En síntesis

La restitución de tierras despojadas, la recuperación de tierras públicas

ilegalmente apropiadas y la extinción de tierras del narcotráfico y la
corrupción deben poner en manos de los indígenas, negros y campesinos un
fondo de tierras y recursos productivos mucho mayor al actual.

Es una decisión política que afronta dos de las consecuencias más graves
de la guerra interna que ha vivido el país: la desposesión de los pobladores
del campo y la formación de elites criminales como dueñas del territorio,
que tienen secuestrada e improductiva la tierra como fuente de rentas y
lavadero de ganancias de negocios gansteriles.

Restituir los territorios campesinos implica despojar legalmente a los

despojadores violentos, reconstruir la institucionalidad rural y recuperar el
estado local, distribuir y titular mejor la propiedad, dar derechos de
ciudadanía a los pobladores del campo para representarse a sí mismos y
decidir sus programas de desarrollo y, finalmente, pagar la deuda de
desarrollo y provisión de bienes y servicios públicos que el país tiene con
los campesinos, los indígenas y los negros colombianos.

¿POR QUÉ PROTESTA URIBE CONTRA LA RESTITUCIÓN DE

TIERRAS? Nacimiento del “Frente Antiterrorista Reeleccionista
Antirrestitución –FARA”.

126
Alejandro Reyes Posada
12-7-2012

Álvaro Uribe lideró una coalición de elites propietarias de la tierra

que usaron a las Convivir y luego a los paramilitares para liberarse
de la tiranía extorsiva de las guerrillas, y cuando aquéllos
desenfrenaron el terror como bandidos estacionarios, los
desmovilizaron mediante el sometimiento a la justicia y la
extradición de los jefes, y a continuación quisieron consolidar lo
ganado con la segunda reelección de Uribe, abortada por la Corte
Constitucional.

La coalición de elites establecidas y emergentes también capturó

los espacios del poder local en las regiones recuperadas para la
seguridad y les permitió entrar a manos llenas al botín de los
presupuestos y recursos colectivos como la salud, las pensiones, la
educación, las transferencias, las regalías y las obras públicas.

La elección de Juan Manuel Santos y el nombramiento de Juan

Camilo Restrepo, como ministro encargado de conducir la política
agraria y la restitución de tierras, pusieron en estado de alerta a la
coalición de las elites terratenientes viejas y emergentes. ¡Restituir
es volver a encender la guerra por la tierra!, fue el primer grito de
alarma de Fernando Londoño cuando se presentó el proyecto de ley
al Congreso en septiembre de 2010.

En efecto: la guerra por la tierra está en mitad de partido, pues el

primer tiempo puso en fuga a seis millones de desplazados del
campo y dejó sin patrimonio ni sustento a 350.000 familias
desarraigadas por la fuerza de su tierra y, en el otro extremo,
aumentó el capital en tierras y la confianza inversionista de quienes
se quedaron con la tierra a bajo precio, de mala o buena fe. Con la
valorización de la tierra, privatizaron las ganancias de la seguridad
democrática a costa de los desplazados, los perdedores de la
guerra.

Nadie puede pensar con seriedad que esa polarización de

tensiones sociales generadas por el conflicto por la tierra sea una
situación deseable de cohesión social que contribuya a la paz. El
tejido comunitario se desintegró en muchas regiones campesinas y
también afectó los tugurios y ciudades de destino de los
desplazados, gracias a su lucha por compartir los escasos empleos
y recursos de la pobreza urbana. Tampoco es un contexto propicio

127
para la confianza inversionista, pues la precaria legalidad de los
títulos de la tierra despojada puede revertir la propiedad a favor de
los despojados si se demuestra que hubo despojo y así no es
garantía sólida para los bancos ni los socios de negocios.

Es demasiado alto el costo en legitimidad estatal de tolerar que la

violencia sea un modo válido de conquista de la propiedad de la
tierra. La estabilidad de esos nuevos derechos, que Uribe defiende
si están ahora en manos de ciudadanos honestos, es la legalización
del despojo y la inclusión de elites criminales en la coalición de
poder.

Esas consideraciones pesaron mucho para que el gobierno Santos

tomara la decisión de intervenir en los problemas del despojo y el
acceso a tierras para los campesinos. La ley de víctimas y
restitución de tierras y los anuncios de una reforma a la ley de
tierras y desarrollo rural prendieron las alarmas de la coalición
liderada por Uribe, hasta que pudo articular su protesta como una
declaración de guerra contra la reforma en tierras:

“El campo sufre el peligro de una actitud gubernamental con

hostilidad demagógica contra la gran empresa, y coqueteo, también
demagógico, al campesino.” También habló de “discurso político
amenazante” y “desafiante discurso agrarista”.

“En la idea fundamental no nos oponemos a la ley, pero es grave

para el país que sus cláusulas se constituyan en amenaza para
todo empresario del campo, nivelando a la ciudadanía honesta con
los criminales. Se necesita el equilibrio entre el derecho del
desplazado a recuperar su tierra y el derecho a la defensa del
poseedor de buena fe, frente a la denuncia temeraria”. (Discurso en
homenaje a Fernando Londoño en El Nogal, 5 de julio de 2012)
Existe una gran simetría entre este lenguaje descalificatorio de la
política agraria (“hostilidad demagógica contra la gran empresa,
discurso político amenazante, desafiante discurso agrarista”),
destinado a alertar y coaligar a los grandes propietarios contra la
reforma en tierras de Santos, y el lenguaje usado para alertar a los
militares sobre la desprotección jurídica en que están para librar la
guerra y sobre su aparente desmotivación para hacerlo, factores
responsables, según Uribe, del deterioro de la seguridad. Si a esto
se suma la posibilidad, así sea remota, de una negociación de paz
con las guerrillas en vez del exterminio prolongado que él preferiría,
se comprende el sentido de lanzar un “frente antiterrorista”, al que

128
habría que añadir también “antirrestitución”, para quedar convertido
en el FAA (”Frente Antiterrorista Antirrestitución”).

Si se acepta el argumento de Francisco Gutierrez Sanín en su

columna “El reino de la necesidad” (EL ESPECTADOR, 13 de julio
de 2013), en el sentido de que el lanzamiento del Puro Centro
Democrático es el movimiento para la reelección de Uribe, habría
que rebautizar su frente como el “Frente Antiterrorista
Reeleccionista Antirrestitución –FARA”.

El discurso anti-agrario de Uribe es un llamamiento a filas,

encubierto en un frente antiterrorista, para que los grandes
propietarios se sientan amenazados por el gobierno y se opongan a
la restitución y ordenamiento de los derechos de propiedad, para
que se compacte la alianza de la gran propiedad con las elites
emergentes en defensa del monopolio de la tierra. Es la justificación
ideológica que le hacía falta a los señores de la guerra para
consolidarse como los señores de la tierra. Y el discurso sobre la
pérdida de seguridad de las elites terratenientes complementa el
cuadro para legitimar la nueva generación del paramilitarismo, que
fue precisamente la alianza de seguridad entre los grandes
propietarios, las fuerzas armadas sin respaldo político para combatir
y los especialistas en el uso de la violencia privada para el control
territorial.

Las elites regionales protegen su régimen de rentas –siendo el

monopolio de la tierra la renta principal- con la amenaza creíble del
uso de la violencia para defenderlas, y dependerá de las fuerzas
armadas, bajo la dirección del gobierno, decidir si se mantienen
subordinadas a las elites regionales para proteger sus rentas del
monopolio y la violencia, o si protegen los derechos de la población
rural a la restitución, la libertad de organización y el derecho de
acceder al desarrollo, para que también las elites regionales se
sometan al imperio de la ley y la población acceda a sus derechos.

POR QUÉ, CÓMO Y QUÉ RESTITUIR

Alejandro Reyes Posada

¿POR QUÉ RESTITUIR?

129
Las tierras despojadas deben ser restituidas a sus dueños porque la
violencia no es un modo legítimo para adquirir la propiedad, y el Estado no
puede, sin traicionar su esencia, legalizar una masiva transferencia de
derechos de un grupo humano a otro gracias a medios antijurídicos como
la fuerza y el terror. Los despojados tienen derecho a exigirle al Estado que
repare los daños de su falla del servicio al no haber protegido la propiedad,
para lo cual la ley dispuso que el gobierno registrara los derechos
despojados, luego de estudiar cada reclamación, y que demandara a los
jueces ordenar la restitución.

La restitución resuelve dos conflictos: el que se estructura entre el Estado y

los despojadores, e incluso los tenedores de tierras despojadas, en el que se
juega la legitimidad de la propiedad adquirida con violencia, y el que se
creó entre el Estado y los despojados de sus derechos, en el que se juega la
legitimidad del Estado frente a las víctimas de despojo.

El primero se reduce a la cuestión de saber si las nuevas elites mafiosas que

despojaron tierras son socios de pleno derecho del pacto social, en una
versión tolerada de la refundación de la patria, o si el origen ilícito de sus
fortunas los excluye de las garantías otorgadas a la propiedad
legítimamente adquirida y les hace perder esos derechos ilegales ante los
reclamantes que los perdieron, por acción de la justicia.

El segundo conflicto que la restitución busca resolver es la demanda de

reparación que las víctimas del despojo formulan al Estado, que
garantizaba sus derechos, por no haberlos protegido de la situación de
despojo. Este conflicto, que sumió en la miseria a un grupo humano que
perdió su patrimonio y sus ingresos, contiene una carga de energía social
que puede derivar hacia mayor desorden y violencia en los lugares donde
se acumuló la población desplazada, o puede canalizarse esa energía social
hacia la reconstrucción de las comunidades afectadas al realizar la
restitución y la reparación. La restitución tiene como objetivo último la paz
social y la superación de la violencia.
¿CÓMO RESTITUIR?

La restitución no puede hacerse con los procedimientos ordinarios de

defensa legal de la propiedad, por el desequilibrio evidente de capacidades
entre despojadores y despojados, ni puede trabarse como un conflicto
directo entre unos y otros, que reproduce la violencia. Por eso la ley previó
un proceso legal combinado, en el que el gobierno certifica la ocurrencia de
un despojo al incluir el predio reclamado en el registro de tierras
despojadas y la justicia invierte la carga de la prueba a favor del despojado,
para que sea el opositor quien deba demostrar que tiene un mejor derecho.

130
¿QUÉ RESTITUIR?

Se restituyen los predios cuya transferencia o apropiación por un tercero

hayan sido motivadas por la violencia, que anuló la voluntad del titular del
derecho y por tanto la validez legal de la transferencia o apropiación.
Muchos predios despojados ingresaron al mercado de la tierra, y los
derechos transferidos arrastraron el vicio de nulidad a los compradores,
cuyo derecho no puede ser reconocido como legítimo por el Estado sin
negar al mismo tiempo el derecho del despojado. La venta posterior del
predio despojado no impide la restitución, pero da origen al derecho del
comprador de buena fe exenta de culpa para reclamar al gobierno una
compensación equivalente al valor comercial de su compra.

La sociedad que permitió el despojo sin indignarse debe apoyar sin reservas
la ruta trazada una vez que fueron resueltos en la ley los problemas de por
qué, cómo y qué restituir.

TERRITORIOS GUERRILLEROS Y PAZ

Alejandro Reyes Posada

Las guerrillas ocupan dos tipos de territorios, un adentro y un afuera, áreas

de retaguardia y áreas de operación armada, unidas por múltiples rutas por
donde circulan combatientes, drogas y armas. Las áreas de operación tienen
redes de milicias, vinculadas tanto a la acción militar como a la
movilización social como arma política, y frentes de combate, reducidos en
número de combatientes, pero con mayor capacidad y movilidad.

En sus áreas de retaguardia, las guerrillas han predominado sobre el estado

como organización que regula el orden social, los derechos de propiedad de
la tierra y la economía de los cultivos ilícitos, que el estado no puede
regular sino combatir. Allí la población recibe escasa atención del estado,
es tratada como delincuente y fumigada por su economía ilegal, y su
seguridad y justicia dependen de las guerrillas, a cuya tributación y
dominación está sometida.

Las guerrillas ejercen violencia donde su poder es débil, y usan la amenaza

de violencia donde ejercen plenitud de poder. Hay una transición gradual
entre áreas de retaguardia y de operación, donde el estado y las guerrillas
disputan la lealtad de la población. El estado avanza en la reparación y
restitución de víctimas de despojo, la formalización y adjudicación de
baldíos, y concibe el nuevo enfoque del desarrollo rural como desarrollo
territorial, para llevar bienes públicos, infraestructura y desarrollo

131
productivo incluyente a la población rural, para elevar el bienestar.
Mientras tanto, las guerrillas se vuelcan a incidir en la movilización social,
para acelerar las reclamaciones agrarias y probar que ellas pueden
acreditarse como defensoras de las aspiraciones históricas del campesinado,
para reivindicar así su carácter político y justificar su tránsito a la vida civil
con la bandera de las luchas agrarias que les dieron origen.

Si estas son las fuerzas territoriales que inciden en la terminación del

conflicto prolongado que ha vivido el país, no existe otra salida que
resolver en serio la cuestión agraria, para absorber el adentro de los
espacios guerrilleros, el campesinado excluido, con una vigorosa política
de inclusión al mundo de los derechos a la tierra, los bienes públicos, la
infraestructura y el bienestar.

En este marco, y como resultado de una iniciativa estatal, se puede

concebir la reinserción de las guerrillas dentro del contexto del desarrollo
de los territorios en los cuales pasarían a la vida civil luego de la
desmovilización, y en el acceso generalizado de los productores rurales a la
tierra y el desarrollo rural, para revertir la concentración inequitativa,
superar la pobreza y elevar la productividad agraria.

En otras palabras, se trata de hacer la paz con la población campesina,

postergada por tantas décadas, y esa paz será el espacio de convergencia
entre el Estado y las guerrillas, que confluyen en la decisión de terminar el
conflicto armado y parar el infierno de la guerra, para dejar fluir, por los
caminos democráticos sin violencia, los conflictos de tierras y los reclamos
contra la exclusión histórica a la que se ha sometido a la población rural y
los pueblos étnicos. Las garantías políticas de oposición y participación
deben comenzar por la población rural, para terminar con la
estigmatización que los señala como manipulados por las guerrillas cuando
reivindican sus derechos.

La reforma rural que emprendió el gobierno Santos es la decisión ética de

no seguir posponiendo, con el pretexto de la infiltración guerrillera, el
reconocimiento efectivo de los derechos de los campesinos, los indígenas y
los negros, y en ese contexto las guerrillas encuentran el escenario para
dejar la lucha armada y participar en la política democrática. La paz, en
últimas, es la transformación del conflicto armado violento en conflicto
social pacífico, que se tramita y resuelve por los cauces del estado de
derecho. El resto es la favorabilidad penal y los derechos políticos y de
seguridad de los desmovilizados.

132
RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS APROPIADAS DE
BUENA FE

Alejandro Reyes Posada

La restitución de tierras despojadas es una acción estatal en defensa de los

derechos de propiedad afectados por la violencia. Esa defensa corresponde
al estado, que también debe proteger los derechos de los actuales
poseedores si no fueron obtenidos por violencia sino por modos legítimos.
Distinguir unos de otros es la tarea del Registro de Tierras Despojadas, que
consiste en certificar que un predio fue efectivamente despojado al
reclamante, cuando en el estudio de cada reclamación se demuestra el
derecho anterior, así fuera informal, la identidad del predio, con su precisa
localización y delimitación, y las circunstancias violentas que intervinieron
para el despojo. El beneficiario de la restitución es el primer despojado,
pues los ocupantes posteriores, así hubieran sido luego despojados de su
tenencia, no tenían un verdadero derecho de ocupar lo ajeno.

Muchos abandonos y ventas fueron motivadas por el clima de violencia que

prevaleció en la región, pero en ellas el comprador no usó medios
violentos, pagó el precio deprimido vigente en el mercado y respetó la
voluntad del poseedor para vender. La ley previó esta situación al
calificarlos como compradores de buena fe exenta de culpa y les dio el
derecho a recibir del gobierno una indemnización equivalente al valor
comercial de su inversión, cuando el juez ordene, como debe hacerlo, la
restitución al propietario original.

Una situación excepcional ocurre cuando las tierras adquiridas de buena fe

exenta de culpa en medio de la violencia recibieron cuantiosas inversiones
para instalar plantaciones comerciales. No tendría lógica exigir la
destrucción de la plantación y la infraestructura productiva para restituir
tierras desnudas a los reclamantes y perder la inversión realizada. En ese
caso, el valor de las indemnizaciones que el gobierno debe pagar a los
compradores de buena fe exenta de culpa sería tan alto, igual que lo sería el
costo de mantenimiento y explotación de la plantación para los
beneficiarios de la restitución. La ley autorizó a los jueces y magistrados
para aprobar, en estos casos, acuerdos voluntarios de asociación entre los
restituidos y los inversionistas, de manera que puedan seguir
desarrollándose las plantaciones para recuperar la inversión realizada,
mientras la propiedad del suelo regresa a manos del despojado y le genera
ingresos como socio de la plantación. Estos ingresos no pueden
corresponder al rendimiento total de la plantación, cuyos costos no sufragó
el despojado, sino al costo de oportunidad del uso de la tierra en el total de

133
la inversión, a la manera del pago del usufructo o arriendo del predio. Es el
camino para generar desarrollos con inclusión social entre empresarios y
campesinos, cuyas normas serían vigiladas por los jueces, en un espíritu de
reconciliación.

La violencia generó cuantiosas pérdidas para las víctimas e inmensas

ganancias para muchos de los victimarios y sus testaferros, igual que para
otros que, sin ser victimarios directos, se beneficiaron del mercado de
tierras distorsionado cuyos precios colapsaron por la violencia. La ley de
restitución de tierras ordena que la justicia reparta mejor las pérdidas y las
ganancias de la violencia y la seguridad, de manera que las víctimas
recuperen su patrimonio y restablezcan sus ingresos, y que los victimarios
directos pierdan la propiedad adquirida por presión violenta, por no ser un
modo lícito de adquisición de la propiedad.

Con esa lógica, la ley ordena corregir las injusticias creadas por las
distorsiones de precios de las ventas inducidas por violencia, que causaron
lesión enorme a los vendedores forzados a vender y enriquecimiento
injustificado a los compradores, a costa del patrimonio de las víctimas. En
contextos de violencia, el precio de la tierra es función de la seguridad, y la
valorización provocada por el restablecimiento de la seguridad debe
regresar al patrimonio de quienes perdieron sus derechos por violencia y no
ser apropiada por quienes pescaron en río revuelto. Ese es el contenido de
justicia reparativa de las inmensas pérdidas sufridas por los desplazados de
su tierra con ocasión del conflicto armado.

La frontera entre la violencia y el mercado es borrosa y cambiante y

corresponderá a los jueces definirla en cada caso concreto conforme a los
criterios de la ley frente a los hechos, cuando los predios reclamados hayan
pasado los procesos de comprobación del despojo y sean inscritos en el
Registro de Tierras Despojadas por la Unidad de Restitución. Esa
inscripción es la puerta de entrada a la justicia transicional de la restitución
y le permite al gobierno garantizar que no habrá denuncias temerarias de
despojo que pongan en riesgo los derechos legítimos de propiedad.

TIERRAS: UNA REFORMA BIEN CONDUCIDA

Alejandro Reyes Posada

Los problemas de tierras y desarrollo rural que el gobierno Santos decidió

enfrentar son la herencia estructural de la exclusión y violencia contra el
campesinado, que sufrió las peores consecuencias del conflicto armado. El
gobierno Santos ha hecho una apuesta de fondo por transformar el campo y

134
reparar a sus víctimas. Entiende que los nuevos poderes territoriales del
crimen no pueden ser los dueños de las tierras robadas que los campesinos
y empresarios necesitan para el desarrollo del país, y que la consolidación
de la seguridad solo puede fundarse en la defensa de los derechos de las
comunidades rurales, sometidas al terror guerrillero y paramilitar en medio
de la desprotección oficial.

Emprender esta tarea exigió un diseño cuidadoso de políticas, el marco

legal adecuado, financiación suficiente y preparación institucional. La
restitución sigue las reglas del debido proceso, para evitar arbitrariedades
contra la propiedad legítima, y habiendo iniciado en enero, comenzará a
producir resultados cada vez mayores en las principales regiones de
despojo en el segundo semestre de este año. Hoy el país tiene una nueva
institución, la Unidad de Restitución, integrada por un equipo joven y
entrenado, seleccionado por méritos, sin injerencia política, que trabaja a
marchas forzadas para recibir reclamaciones, estudiarlas, recaudar las
pruebas del despojo y preparar las demandas de restitución ante jueces y
magistrados. Hasta la semana pasada había recibido 15.759 reclamaciones
por 1´198.643 hectáreas y ya presentó, acortando términos legales, las
primeras demandas de los desplazados de Mampuján.

La Unidad de Restitución tiene acceso directo a la información catastral del

IGAC y la registral de la Superintendencia de Notariado y Registro, así
como a los datos del proyecto de protección de tierras que operaba Acción
Social desde 2003. Además reconstruye los derechos informales de
propiedad y posesión anteriores al despojo mediante una cartografía social
en cada vereda.

El desenfoque de Camilo González Posso en su columna “Santos, con la

tierra a las espaldas” (EL TIEMPO, 30 de junio), consistió en comparar,
por efecto de contagio pesimista, la frustración de una reforma a la justicia
que no arrancó, con una reforma en tierras que sí despegó con toda la
fuerza, liderada por Juan Camilo Restrepo, que marca un punto de inflexión
en los últimos cincuenta años, y cuyos frutos se proyectarán a las próximas
décadas. La oferta estatal de reforma social en el campo genera su propia
demanda irreversible de inclusión y participación, que democratiza la
sociedad y la forma de hacer política pública.

El diseño de la estrategia de desarrollo rural y la estrategia para gestionar

los conflictos de tierras han tomado el tiempo necesario para madurar un
excelente proyecto de ley, para que el Congreso y la sociedad se enfrasquen
en el manejo de los problemas estructurales del país. Por eso la nueva
concepción que contiene el proyecto que será presentado el 20 de julio es el

135
desarrollo rural con enfoque territorial, para hacer una alianza social y
política con los territorios, que incluya a los pobladores rurales, con su
diversidad, sus organizaciones sociales, empresarios y autoridades, para
coordinar los niveles central, regional y local en la cogestión y
cofinanciación de los programas de inversión integrales para atender a la
población, la infraestructura y la producción económica.

La ley le permitirá al país recuperar los baldíos ilegalmente apropiados por

grandes rentistas de la tierra, distribuir y formalizar a campesinos, extinguir
el dominio de las tierras inexplotadas para parcelar a pequeños productores,
expropiar las que se requieran para fines de uso público o de utilidad
común, como el acceso de quienes no la tienen, desarrollar zonas de
reserva campesina y también proyectos productivos o forestales de gran
escala, para aumentar la competitividad del país.

Violencia y orden social en Colombia: una

nueva perspectiva
RAZÓN PÚBLICA
ECONOMIA Y SOCIEDAD
Domingo, 22 de Julio de 2012 21:56
Se necesita un nuevo pacto entre el Estado, las élites regionales,
los campesinos y las fuerzas armadas. La restitución de tierras y
el proyecto de ley de desarrollo rural abren caminos hacia este
nuevo pacto. Así se infiere de un sugestivo análisis neo-
institucionalista.

Dos tipos de sociedades

El último libro de Douglas North, Barry Weingast y John Wallis,

“Violence and Social Orders”, ofrece una explicación sobre el cambio
de los que llaman “estados naturales” o “sociedades de acceso
limitado”, a las que llaman “sociedades de acceso abierto” donde vive
el 15 por ciento de la humanidad en apenas 25 países desarrollados.

Las sociedades de acceso limitado surgieron con el descubrimiento de

la agricultura, hace diez mil años, y caracterizan, aún hoy, al 85 por
ciento de la población mundial, mientras que las sociedades de
acceso abierto se formaron desde la revolución industrial en Europa,
hace 250 años, y hoy lideran la globalización y su relación con las
sociedades de acceso limitado.

136
 En las sociedades de acceso
limitado, las élites económicas,
políticas y religiosas controlan un
sistema que les produce rentas al
restringir los derechos de
propiedad, al mantener sus
privilegios, y al controlar la
violencia mediante la
El reordenamiento de la subordinación de las fuerzas
propiedad implicaría recuperar armadas. Con los avances en la
un fondo de tierras de gran división y organización del trabajo,
magnitud, para asignar el orden social de los estados
derechos a la gran mayoríade naturales evoluciona
los campesinos.  gradualmente, desde los estados
Foto: pdpmm.org.co naturales frágiles hasta
los estables y los maduros, para luego hacer la posible –pero
infrecuente– transición a una sociedad de acceso abierto.

-Los estados naturales frágiles son los que apenas emergen de la

violencia como fuerza dominante y la reemplazan con una serie de
instituciones que, muy gradualmente, permiten mantener el orden.

-Un estado natural estable es aquél donde el desarrollo de las

instituciones amplía los horizontes de los participantes a la
especialización y la división del trabajo, para construir una estructura
más compleja.

-Un estado natural maduro es aquél, como México, que ha

desarrollado estructuras complejas, incluyendo organizaciones
independientes del control del gobierno y de intercambios personales,
pero donde la estructura dominante es todavía la interacción personal
de las élites. Sus privilegios incluyen el control sobre organizaciones
sociales poderosas, como la iglesia, los gobiernos, las cortes y las
unidades militares.

Por su parte las sociedades de acceso abierto extendieron la

ciudadanía a una proporción creciente de su población. Todos los
ciudadanos pueden formar organizaciones económicas, políticas,
sociales o religiosas para cumplir una serie de funciones, con la única
excepción del uso de la violencia.

En sociedades de acceso abierto, el orden se mantiene gracias a la

interacción entre la competencia, las instituciones y las creencias. El
gobierno controla a los militares pero está limitado por restricciones
institucionales y está sujeto al control de la oposición política.

El reto de la transición

La transición hacia una sociedad de acceso abierto es muy difícil,

137
porque en la sociedad de acceso limitado las élites resisten cualquier
cambio que mine o que limite sus privilegios. Las sociedades de
acceso abierto son justamente el reverso: son económica y
políticamente competitivas, son creativas e innovadoras, son
eficientes en vez de ser ineficientes.

Douglas North y sus colegas concentran su explicación en tres

condiciones esenciales para transitar hacia las sociedades de acceso
abierto. Aplicando su hipótesis a Colombia, tendríamos que para
moverse hacia una sociedad de acceso limitado estable y aspirar a
una madura, para luego pasar a ser una sociedad de acceso abierto,
tendríamos que cumplir esas tres condiciones esenciales:

 Extender los derechos de propiedad más allá de las élites, a

capas más amplias de la población;
 Multiplicar las instituciones y organizaciones que aprovechen
las ventajas de la competencia abierta en la política y en la
economía;
 Liberar a las fuerzas armadas, bajo control del gobierno, de su
papel de garantes de las rentas de las élites, para garantizar
efectivamente los derechos de toda la población. 

El retroceso de Colombia

Hasta hace tres décadas, Colombia era una sociedad de acceso

limitado estable o si acaso madura, con un sistema político controlado
por élites que capturaban la mayor tajada de las ganancias sociales y
garantizaron la subordinación de los militares para controlar la
violencia y mantener el orden social.

Una de las principales fuentes de

esas rentas siempre fue el
oligopolio de la tierra, pues desde
tiempo inmemorial se había
restringido el acceso de la
población campesina y luego,
mediante la violencia de las
últimas décadas, se la había
despojado de una tercera parte de
su territorio.
Las sociedades de acceso
abierto extendieron la Las otras fuentes de rentas eran o
ciudadanía a una proporción son la cooptación de los sistemas
creciente de su población.   políticos regionales y locales, y la
Foto: Taringa. subordinación de las unidades
militares a las necesidades de protección de las élites.

Otra garantía del sistema de rentas que la violencia ayudó a

consolidar, fue la desmovilización de las organizaciones sociales que

138
defendían los intereses de las comunidades campesinas.

La concentración de la tierra aumenta además las rentas por la vía de

sobrevalorar los predios y al mismo tiempo rebajar los impuestos
prediales que sostienen al Estado local, al costo de la exclusión social
del campesinado.

Pero el desbordamiento de la violencia —primero de las guerrillas y

luego del narcotráfico y los paramilitares— hizo retroceder la sociedad
hacia una de acceso limitado frágil, que gradualmente emerge de la
violencia como fuerza dominante y la reemplaza con instituciones
capaces de mantener el orden.

Los sistemas de coalición que les permitían a las élites mantener bajo
control la violencia fueron insuficientes, y los mafiosos y los señores
de la guerra emergieron como élites asociadas o alternativas, que
accedieron a rentas ilegales y buscaron capturar los resortes políticos
para heredar el sistema de rentas legales de las élites consolidadas.

De la restitución al reordenamiento

Los programas de restitución de tierras pretenden restablecer los

derechos que las víctimas tenían antes de ser despojadas pero -aún si
tienen éxito- no disminuirían las rentas de oligopolio que reciben las
élites regionales, causantes del atraso rural y la marginación
económica y política de los campesinos.

Para que la restitución ayude a que las rentas de la tierra sean mejor
distribuidas, tendría que ir acompañada de un reordenamiento de la
propiedad que cree condiciones para que los campesinos tengan
mayor presencia en la producción y en la organización social e
institucional de las regiones.

El reordenamiento de la propiedad
implicaría recuperar un fondo de
tierras de gran magnitud, para
asignar derechos a la gran
mayoría de los campesinos. Ese
fondo no es otro que las tierras y
las rentas capitalizadas de manera
ilegal por grandes propietarios que
titularon baldíos a su nombre con
En sociedades de acceso argucias legales y corrupción,
abierto, el orden se mantiene apropiándose de bienes fiscales
gracias a la interacción entre la que, según la ley, el Estado tenía
competencia, las instituciones y en su poder para dotar de tierras a
las creencias. Foto: los campesinos.
attacmadrid.org
Ordenar la propiedad supone que

139
el poder central imponga nuevas reglas del juego a las élites
regionales, reglas que también resuelvan su asociación con
organizaciones armadas que capturaron tierras y se adueñaron del
poder local.

La restitución resuelve el problema del despojo violento o la compra

oportunista de las tierras despojadas, pero sólo el reordenamiento de
la propiedad sienta las bases para una expansión vigorosa del
mercado que estimule la competencia económica, social y política y
permita integrar a las comunidades afectadas o desde siempre
marginalizadas.

La política rural de Santos

Un nuevo arreglo con las élites regionales reforzaría su papel de

gestores del desarrollo mediante la competencia, que sustituye las
rentas de oligopolio por la productividad, de manera que la tierra pase
a manos de los más eficientes, sean ellos los actuales propietarios,
nuevos empresarios o asociaciones campesinas de productores.

Esto supone una alianza entre el Estado central y los grupos más
modernos e innovadores de las élites regionales, para expulsar a los
aliados criminales y romper las barreras ilegales o legales que hoy
restringen el acceso de los productores eficientes, y establecer un
control institucional sobre la base de reglas impersonales que
garantizan los derechos de ciudadanía y de propiedad a toda la
población.

La política rural de este gobierno tiene potencial para aportar avances

hacia el cumplimiento de las tres condiciones enunciadas:

1. La distribución y formalización de los derechos de propiedad

sobre la tierra rompe las rentas del oligopolio y permite la
entrada de muchos nuevos productores al mercado, haciéndolo
más eficiente y más competitivo.
2. Los derechos reales de superficie, consagrados en el proyecto
de Ley de Desarrollo Rural, permiten que el empresario
usufructúe la tierra durante un largo plazo, en el mercado
abierto y sin necesidad de inmovilizar capital en comprarla. Por
otra parte el desarrollo rural con enfoque territorial descansa en
la iniciativa de las organizaciones sociales y fortalece la
participación de nuevas fuerzas para democratizar la sociedad
rural.
3. La restitución de tierras implica reajustar las estrategias de
seguridad de la Fuerza Pública, pues la ley las obliga a
recuperar las tierras despojadas -por la fuerza si fuera
necesario- y además por supuesto de proteger a los
campesinos de la violencia o la amenaza de quienes se oponen

140
 a la restitución.

Tres aportes, alto riesgo

La restitución es una intervención deliberada en la estrategia frente al

conflicto armado, que consiste en tomar partido por los desarraigados
de su tierra y así inclinar la balanza de la lealtad campesina hacia el
Estado que los protege, que funda de nuevo la legitimidad de las
Fuerzas Armadas en la defensa de los derechos de la población
vulnerable, y esa alianza es mucho más poderosa para derrotar a los
violentos que la defensa armada del latifundio excluyente de unos
pocos, que produjo la aberración del paramilitarismo.

La democratización de los
derechos de propiedad sobre la
tierra, la revitalización de las
organizaciones campesinas y la
protección de las Fuerzas
Armadas a las sociedades rurales,
son los tres grandes aportes que
Una de las principales fuentes la política rural puede hacer al
de esas rentas siempre fue el cambio hacia una sociedad de
oligopolio de la tierra, pues acceso abierto, en ruta hacia la
desde tiempo inmemorial se modernización y el desarrollo.
había restringido el acceso de la
población campesina.     Foto: No es una política exenta de
Incoder riesgos de violencia, pues los
despojadores a la fuerza querrán usarla de nuevo para defender lo
despojado. Por eso exige que se cumpla la condición de que la fuerza
pública, sometida a la dirección del gobierno, identifique el control
territorial con la defensa de la población, para liberarla de bandidos
estacionarios que la oprimen por violencia y el país logre consolidar la
seguridad bajo el imperio de la ley.

* Abogado de la Universidad Javeriana y Sociólogo de la

Universidad de California, profesor universitario y autor de
numerosos estudios sobre tenencia de la tierra y conflicto
armado en Colombia, incluyendo su libro más reciente Guerreros
y Campesinos, El Despojo de la Tierra en Colombia, Editorial
Norma, 2009.

EL PROBLEMA DE BALDÍOS EN ALTILLANURA

Ni el gobierno ni el Congreso pueden solucionar el problema de

acumulación de baldíos adjudicados en la altillanura con violación del art.
72 de la ley 160/94. Ese problema es competencia exclusiva de los jueces
civiles, que deben decidir si decretan la nulidad de los contratos de compra
que excedieron la extensión de las Unidades Agrícolas Familiares –UAF-,

141
ordenando la devolución de los predios a los vendedores, previo el pago del
valor de las compras y las mejoras invertidas en el terreno. Si los jueces
decretan la nulidad de las acumulaciones, los compradores tienen el
derecho de retención de la tierra hasta haber recibido el pago, para luego
revertir la propiedad a los anteriores dueños. Esas nulidades prescriben al
cabo de diez años, por lo cual las demandas actuales sólo tienen efecto para
compras posteriores al 2003.

En la práctica, la tierra no saldrá del poder de los inversionistas, pues los

vendedores de UAFs no tienen el interés ni los recursos para “recomprar”
los predios, cuyo valor se ha acrecentado diez veces desde el momento de
la venta. La consecuencia de haber violado la ley 160 es que los
inversionistas deben afrontar los procesos civiles e interponer los recursos
que les ofrece la ley, mientras la justicia resuelve.

El problema revela de plano la inaplicabilidad de la ley 160 de 1994, que

eliminó la posibilidad de disponer de extensiones superiores a la UAF
cuando las tierras hubieran sido baldíos adjudicados. De hecho, los baldíos
adjudicados en la altillanura entraron a un mercado de tierras que las
transfirió a quienes tenían capacidad financiera y empresarial para hacerlas
productivas, en obediencia a las leyes económicas.

El error conceptual de la ley 160/94, que extendió el concepto de la UAF a

la adjudicación de baldíos, fue considerar únicamente el criterio de
extensión de los predios para estimar su potencial productivo, como si la
mayor área pudiera compensar las limitaciones agrológicas. Así se llega a
la situación absurda de calcular la UAF en el Vichada entre 1.200 y 1.700
hectáreas para una familia campesina, como si la explotación extensiva, en
condiciones naturales y con el trabajo de la familia, pudiera generar dos
salarios mínimos. Con la demanda por tierras para desarrollos
empresariales en Vichada, el precio de la tierra se acerca a los $2 millones,
con lo cual la asignación gratuita de un baldío equivale a un regalo entre
$2.400 y $3.400 millones por familia campesina, sin posibilidades
financieras de volverlo productivo. La decisión más racional de quien
recibe ese regalo en tierra es venderla al día siguiente de tener el título en la
mano.

Lo que el gobierno debe hacer es proponer al Congreso una ley de baldíos

que corrija el error de la ley 160, que impide las economías de escala en
tierras adjudicadas, mientras la altillanura, por su ecología, no admite
economías campesinas viables. Es mejor crear un mercado transparente de
tierras en la altillanura, evitando la intermediación especulativa forzada de
los adjudicatarios de UAFs, que reciben una renta gratuita injustificada,

142
con el pretexto del acceso a tierra para los campesinos, para que la tierra
pase directamente a manos de inversionistas, con capacidad para hacerla
productiva con economías de escala, a precios de mercado.

La mejor alternativa para el Estado es cambiar un activo productivo por

otro, al vender en subasta los baldíos de altillanura, con un precio base que
puede estimarse hasta en $2 millones por hectárea, con lo que podría
obtenerse hasta $6 billones de pesos para invertir en desarrollo rural
inclusivo en la misma altillanura o en regiones de economía campesina. Se
estima que el costo para desarrollar una hectárea en la altillanura varía
entre $7 y 10 millones, y por tanto la venta no estaría transfiriendo rentas
de la tierra, como sí ocurriría con la alternativa de otorgar derechos de uso
a largo plazo a cambio de un canon. La propiedad ofrece la seguridad
jurídica que no ofrecen los contratos de uso, sujetos a cambios de criterio
de las administraciones posteriores, que pueden revocar las concesiones.
Definir un modelo agrario donde quepan los pequeños, medianos y grandes
productores implica también hacer un ordenamiento productivo del
territorio, guiado por el principio de aumentar la densidad campesina en las
tierras con mejor aptitud agrícola que actualmente están subutilizadas en
ganadería extensiva o en lotes de engorde especulativos, donde exista
mejor infraestructura física y social y mejor acceso a los mercados.

El cierre de la expansión de la frontera agraria significa cambiar la política

tradicional de acceso a tierras mediante la colonización campesina sobre las
selvas, con alto impacto ambiental por deforestación, por una política
fuerte de distribución de tierras dentro de la frontera. La altillanura es la
última frontera que no requiere deforestar para disponer de tierras de
cultivo, pero es la menos adecuada para los campesinos.

Una de las fuentes más importantes para reunir un fondo de tierras para
distribución dentro de la frontera agraria es la recuperación de baldíos
ilegalmente apropiados mediante las 65 formas de trampa descubiertas por
la Superintendencia de Notariado y Registro, como los juicios de
pertenencia y el realinderamiento ante el catastro. Ese es un problema
distinto al de acumulación de baldíos adjudicados en altillanura, pues en
este caso existió el despojo de baldíos de la nación, que equivale a despojar
a sus potenciales destinatarios, los campesinos sin tierra, para acrecentar las
extensiones poseídas.

¿POR QUÉ SE NECESITA LA JURISDICCIÓN AGRARIA?

Alejandro Reyes Posada

143
La justicia agraria es una rama especial de la justicia civil, que resuelve los
conflictos entre particulares en torno de la propiedad y el uso de la tierra.
Igual que en el contrato laboral, que regula los derechos de patronos y
trabajadores para proteger a la parte más débil, en torno de la propiedad de
la tierra se enfrentan los intereses de los fuertes, amparados por su control
de las instituciones de la propiedad, y los débiles, con acceso precario a
ellas, cuyas pretensiones se fundan en los hechos físicos de la ocupación, la
tenencia y la posesión de la tierra.

Hace ochenta años la ocupación del territorio con derechos de propiedad

era una fracción menor comparada con la extensión actual de la frontera
agraria. Lo no apropiado era tierra baldía, propiedad de la nación, no
susceptible de posesión con ánimo de propietario sino de mera ocupación,
que originaba una expectativa de adjudicación por el estado. El régimen de
baldíos, por tanto, fue el derecho concedido al campesinado para que
ocupara el territorio con su trabajo familiar para expandir la frontera
agraria, a cambio de la promesa del estado de reconocer esa ocupación
como propiedad titulada mediante la adjudicación.

Por el incumplimiento del estado en la adjudicación de baldíos ocupados,

desde los años veinte del siglo pasado estallaron muchos conflictos entre
colonos de baldíos y propietarios inscritos, que no ejercían posesión
material pero alegaban títulos registrados conforme al derecho civil sobre
los baldíos. Para resolver esos conflictos, la ley 200 de 1936 presumió
privadas las tierras ocupadas con ganados o sementeras y baldías las
restantes, y definió el derecho preferente del poseedor material para hacerse
propietario mediante la prescripción o pertenencia y derrotar la pretensión
del titular privado que no ejercía posesión. También concretó la función
social de la propiedad, que justifica la expropiación o la extinción del
dominio cuando deba prevalecer el interés público. Para aplicar esos
nuevos conceptos creó la jurisdicción agraria, que la capacidad fiscal del
país no logró sostener cuando se debilitó el espíritu reformista de López
Pumarejo en el gobierno siguiente de Eduardo Santos, conocido como “la
gran pausa”.

Esta línea movediza entre las tierras sujetas al régimen de propiedad

privada y las cobijadas por el régimen de baldíos se borró progresiva y
metódicamente por la incapacidad del estado para formalizar con títulos las
colonizaciones, vacío llenado por la formalización privada de los baldíos
ocupados según los procedimientos del derecho civil, al margen del
derecho agrario y la función social de la propiedad. El sistema anacrónico y
desvertebrado de titulación y registro de la propiedad ha sido el verdadero
secreto que le ha permitido a la elite colombiana apropiarse de las mejores

144
tierras colonizadas por campesinos y adquiridas por los titulares como
simples mejoras.

Las leyes de reforma agraria, desde la 135 de 1961 hasta la 160 de 1994,
hoy vigente, han buscado el ordenamiento social de la propiedad de la
tierra y han logrado apenas una reforma marginal, hoy sustituida por el
subsidio a la compra voluntaria de tierras en convocatorias públicas
concursales. Estas leyes, que crearon los procesos agrarios como
herramientas administrativas del gobierno para ordenar la propiedad,
encargaron a la justicia contencioso- administrativa, que culmina en el
Consejo de Estado, de revisar los procesos administrativos, hoy en cabeza
del INCODER, con efecto suspensivo de las decisiones administrativas.
Este recurso anula la capacidad del estado para gestionar el régimen de
propiedad.

Hoy las distorsiones de la propiedad rural son protuberantes y evidentes y

unas pocas cifras lo demuestran: un índice GINI de concentración del 0.87,
un 46% de informalidad en la tenencia, dos tercios del área con usos
inadecuados, 300.000 familias campesinas sin tierra, 48% de la población
rural bajo la línea de pobreza, cifras que definen el tamaño de la brecha
rural-urbana de bienestar.

Los instrumentos para regularizar la propiedad tienen grandes deficiencias.

Un 40% de las cédulas catastrales no tiene linderos definidos por
coordenadas sino con descripciones literarias, 52% del catastro rural está
desactualizado, no hay correspondencia entre catastro y registro, y
finalmente, el INCODER arrastra una debilidad crónica en su capacidad
operativa para adelantar los procesos agrarios y adjudicar los baldíos.

Superar estas deficiencias es el reto del gobierno en el posconflicto, para

honrar el acuerdo agrario y hacer la reforma rural integral a la que se
comprometió para lograr el acuerdo de paz. La creación de la jurisdicción
agraria completa el diseño, para articular la tarea administrativa con la
aplicación del derecho agrario, de manera que se refuercen las fortalezas de
cada rama del poder, y cada proceso administrativo reciba sentencia con
fuerza de cosa juzgada, de manera que sea innecesaria la revisión
contencioso-administrativa que dilata indefinidamente las soluciones
legales del sector rural.

La tarea combinada es inaplazable y enorme: formalizar la pequeña

propiedad, clarificar el dominio para recuperar baldíos ilegalmente
apropiados, extinguir el dominio de tierras inexplotadas, expropiar las
requeridas por utilidad pública, alinderar baldíos reservados, territorios

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étnicos y áreas protegidas, distribuir un fondo de tierras entre productores
sin ella o con muy poca.

La ventana de oportunidad política que se abre para modernizar el campo y

sentar las bases sociales de la paz es irrepetible y de corta duración. La paz
justifica los cambios necesarios y forma las coaliciones de apoyo para
aprobar las leyes y destinar las inversiones exigidas para la tarea.

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