El concepto capital territorial

Acerca de un enfoque cognitivo y relacional del desarrollo territorial

Si el crecimiento regional (y la competitividad) se interpretan según el enfoque de
producción de servicios? centrado en los bienes territoriales, ¿esto significa que se utiliza el
modelo tradicional, neoclásico? De alguna manera, “si”, porque la competitividad local no se
puede separar de los bienes locales. Pero estos bienes son necesariamente diferentes a los
tradicionales – capital, trabajo, recursos locales, incluso desarrollo de infraestructura. La
herencia teórica de la literatura sobre desarrollo endógeno – distritos industriales, milieux
innovateurs (entorno innovador), clusters de producción – dirigió hace tiempo la atención de los
académicos hacia lo intangible, lo global, la sinergia local y el factor gubernamental, algo que
en la última década se re-interpretó en la forma de capital social (Putnam, 1993; Westlund,
2006), capital relacional (Camagni, 1999; Camagni y Capello, 2002) o, en un contexto
diferente, como activos de conocimiento (Foray, 2000; Storper, 2003; Camagni, 2004).
El giro es más que sólo terminológico: el enfoque cognitivo está tomando el lugar del
enfoque funcionalista tradicional. Es la muestra de cómo las relaciones deterministas, de causa
efecto, deben dar lugar a otro tipo de relaciones más complejas, intersubjetivas, que den cuenta
de cómo los agentes económicos perciben la realidad económica, reaccionan a ciertos estímulos,
responden creativamente y son capaces de cooperar y trabajar de forma sinérgica. La
competitividad local se mide más a partir de la creatividad que del trabajo calificado, en la
confianza y el sentido de pertenencia más que en la disponibilidad de capital; en la conectividad
y las relaciones más que en la accesibilidad pura; en la identidad local, más allá de la eficiencia
y la calidad de vida.
La base teórica que sustenta este nuevo enfoque metodológico consiste en:

 La teoría de la racionalidad limitada y la toma de decisiones en condiciones de

incertidumbre, desde las contribuciones fundamentales de Malmgren (1961) y
Simon (1972) hasta su aplicación en la innovación industrial (Nelson y Winter,
1982; Dosi (1982).
 El enfoque institucional a la economía teórica, basada en la “teoría de los contratos”
enfatizando la importancia de las reglas y los códigos de conducta, de instituciones
que “incluyen sus transacciones en estructuras gubernamentales más
proteccionistas” (Williamson, 2002, p. 439) reduce conflictos y permite la ventaja
de realizar intercambios mutuos.
 El enfoque cognitivo a economías de distrito y sinergias que abarca la escuela
italiana (Becattini, 1990), el enfoque francés de la “proximidad” (Gilly y Torre,
2000), el enfoque del Groupe de Recherche Europeen sur les Milieux Innovateurs
(GREMI) sobre los sistemas locales de innovación (Camagni, 1991; Camagni y
Maillat, 2006), y el concepto de Michael Storper de “interdependencia
innegociable” (Storper, 1995). El grupo GREMI ve el espacio de proximidad o
entorno (milieu) local como un operador que reduce la incertidumbre a través de sus
funciones como decodificador de información, dispositivo que mejora la
cooperación y sustrato cognitivo –representado mayormente por el mercado local –
que procesa el aprendizaje colectivo en el que se inserta a sí mismo. (Camagni,
1991; Capello, 2001).
A partir de la fusión de los aspectos cognitivos y relacionales, el concepto de
entorno (milieu) hace posible el pasaje de un enfoque en el comportamiento micro a uno
meso institucional que considera crucial el proceso de aprendizaje que se da a nivel
 colectivo, cuyas raíces se encuentran en las instancias de gobierno local públicas y
privadas y en el contexto de cooperación. Los territorios, particularmente ciudades,
distritos y regiones, se convierten en actores colectivos, gracias a la red de códigos
cognitivos y de comportamiento, valores y metas compartidos.
“Territorio” es un término mejor que “espacio” (abstracto) y que “región”
(homonénea internamente), cuando consideramos los siguientes elementos:
* Un sistema de externalidades localizadas, tanto pecuniarias (cuando sus ventajas son
apropiadas a través de transacciones de mercado) como tecnológicas (cuando sus ventajas son
explotadas simplemente por su proximidad a la fuente).
* Un sistema de actividades productivas locales, tradiciones, habilidades y know-hows.
* Un sistema local de relaciones de proximidad que constituyen un “capital” – de
naturaleza social psicológica y política – que incluye producciones de factores locales,
estáticas y dinámicas.
* Un sistema local de elementos culturales y valores que le atribuyen un sentido y un
significado a las prácticas y estructuras locales y definen la identidad local; adquieren
un valor económico cuando se transforman en productos comerciales –bienes, servicios
y activos – o influen en la capacidad interna de explotar recursos potenciales.
* Un sistema de reglas y prácticas definidas por un modelo de gobierno local.
Todos estos elementos, no materiales, cognitivos y de tipo relacional –que se suman, no
sustituyen a los elementos tradicionales, materiales y funcionales –pueden incluirse y resumirse
en un concepto que, extrañamente, hizo su aparición hace poco, fuera del ámbito científico
estricto: el concepto de capital territorial. Reconocido ampliamente en el contexto político
regional, aún no cuenta con una definición teórica clara. En la sección siguiente aparece un
intento de realizarla.

Capital territorial: taxonomía teórica

El concepto de capital territorial se propuso por primera vez en un contexto político
regional por el OECD en Territorial Outlook (2001), y fue relanzando recientemente por DG
Regio de la Comisión de la Unión Europea:
Cada región tiene un “capital territorial” específico que es distinto al de otras áreas y genera un
rendimiento más alto para un tipo específico de inversiones que para otras, ya que benefician
más a ese área y utilizan sus recursos propios de manera más efectiva. Las políticas de
desarrollo territorial (políticas con un enfoque territorial tendiente al desarrollo) deben primero
y principalmente ayudar a las áreas a desarrollar su capital territorial.

(European Commission, 2005)

En ese sentido, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

(OECD) (2001) indica una larga, a veces pletórica pero bien estructurada, lista de factores como
determinantes del capital territorial, que van desde los recursos más materiales hacia los menos
materiales.
Estos factores pueden incluir la locación geográfica del área, el tamaño, la dotación del factor de
producción, el clima, tradiciones, recursos naturales, la calidad de vida en los sectores más
urbanizados de la ciudades; también (...) redes de negocios que reducen los costos de sus
transacciones. Otros factores pueden ser las “interdependencias innegociables” como los
acuerdos, aduanas y reglas informales que permiten a los actores económicos actuar juntos bajo
las condiciones de incertidumbre (...) y “algo del entorno”[algo que se encuentra en el aire] (...)
una combinación de instituciones, reglas, prácticas (...) que hacen posible cierta creatividad e
innovación.

(European Commission, 2005)

Dadas estas premisas, el concepto de capital territorial requiere una inspección más
cercana hacia sus componentes y su significado económico. Por un lado, es claro que en la lista
precedente algunas elementos se refieren a la misma clase de factor abstracto y difieren sólo en
términos de la definición teórica que se les atribuyó, mientras otros poseen poca definición. Por
otro lado, para muchos de estos factores la noción de capital es cuestionable, ya que no implican
una inversión (un recurso remunerado) o no se trata de factores de producción expresables en
términos cuantitativos.
En una definición general pero sintética, el capital territorial se puede ver como una
serie de recursos locales – naturales, humanos, artificiales, organizacionales, relacionales y
cognitivos – que constiyuyen el potencial competitivo de un territorio dado. Siguiendo a uno de
los autores presentes (Camagni, 2009), una taxonomía útil de todas las fuentes potenciales, que
es al mismo tiempo sólida teóricamente como relativamente exhaustiva, se puede alcanzar a
través de la constitución de dos dimensiones:

 La competencia: bienes públicos, bienes privados y una clase intermedia de bienes

club y bienes públicos impuros.
 La materialidad: bienes tangibles, bienes intangibles y una clase intermedia de
bienes mixtos, duros y blandos.
Las tres clases pertenecientes a cada dimensión dan origen a una matriz de 3x3. Los
cuatro extremos –competencia alta y baja, bienes tangibles e intangibles (las áreas grises de la
figura 1 a) – representan en general clases tradicionales de fuentes de capital territorial como se
citan en los esquemas de políticas regionales; pueden llamarse “cuadrado tradicional.” Por otro
lado, las cinco clases intermedias representan elementos más interesantes e innovadores en los
que debemos centrar nuestra atención; pueden llamarse “la cruz de la innovación.”
De hecho, con respecto a estos componentes, uno puede encontrar, en el eje de la
materialidad, bienes mixtos caracterizados por la integración de elementos duros y blandos,
bienes materiales y servicios que indican la capacidad de traducir a la acción elementos
virtuales e intangibles, asociaciones públicas y privadas, el suministro de servicios, o la
capacidad de traducir la proximidad geográfica y cognitiva en vínculos efectivos entre agentes
económicos. Por otro lado, uno puede encontrar en el eje de la competencia a una clase de
bienes intermedios que incluyen dos tipos de casos relevantes:
* Bienes públicos impuros, cuya exclusión es baja (como en los bienes públicos puros),
pero la competencia es alta debido a, por ejemplo, condiciones crecientes de congestión y
escasez. En ese caso, la competencia puede adquirir la forma de conflictos de interés entre
difrentes tipos de usuarios o entre usuarios genéricos (y respetuosos) y otros de tipo free rider
que, con sus acciones, pueden poner en peligro la coherencia de los bienes públicos del
territorio.
* Bienes club, donde se cumple la condición contraria, es decir, alta exclusión (con
respecto a los que no son miembros) y baja competencia.
En estos casos intermedios, es crucial que las autoridades públicas ejerzan la función de
control bajo la premisa de mantener alto y fuerte el potencial beneficio de la comunidad local.
Reglas, regulaciones y autoridades deben ocupar sus lugares, manteniendo una posición bien
balanceada. Pero también nuevas formas de gobierno locales a través de acuerdos, cooperación
y sinergia entre lo público y lo privado pueden funcionar bien, incluso mejor que las
intervenciones “gubernamentales” tradicionales.
Las diferentes categorías de capital territorial están en la figura 2, que se construye con
las tres clases de cada una de las dos dimensiones de competencia y materialidad, a saber:
a) Bienes y recursos públicos: capital social e infraestructura general tradicional,
recursos naturales y culturales de propiedad pública, recursos ambientales.
b) Bienes tangibles intermedios y de competencia mixta: redes propietarias de
transporte, comunicación y energía; bienes públicos sujetos a efectos de congestión;
bienes colectivos formados por una mezcla de bienes públicos y de propietarios
privados como paisaje rural y urbano o recursos complementarios que forman un
sistema cultural heredado. La primera categoría está en general sujeta a una
autoridad de control que garantiza un acceso justo, ausencia de un monopolio de
precios, mantenimiento suficiente y lugar para innovaciones. Las últimas dos
categorías requieren una inspección más cercana: comprenden principalmente
bienes públicos o colectivos sujetos a congestión o a free riders que solicitan un
control mixto y medidas de incentivo con el fin de mantener el beneficio externo
potencial que pueden suministrar.
c) Capital fijo privado y bienes de peaje (toll goods): el stock de capital fijo privado
es, por supuesto, un componente tradicional del capital territorial que, en una
perspectiva de largo plazo, puede ser volátil y móvil. Pero podría estar anclado en el
ámbito local gracias a la presencia de factores flexibles pero característicos del
lugar y menos móviles como habilidades, emprendedores y conocimiento. Ubicados
en la misma clase que la externalidad pecuniaria, de una naturaleza dura, y bienes
públicos pero de peaje, en casos particulares donde los peajes cubren los costos de
mantenimiento y construcción.
d) Capital social: este concepto (Coleman, 1990; Putnam, 1993; Grootaert y Van
Bastelaer, 2001) se puede considerar lo suficientemente establecido. Se puede
definir como un grupo de normas y valores que gobierna las interacciones de las
personas, las instituciones a las que se incorporan y la cohesión social en general.
En resumen, el capital social es el “pegamento” que mantiene juntas a las
sociedades.
e) Capital relacional: mientras se puede discutir que el capital social existe cuando
existe la sociedad, capital “relacional” se puede interpretar como el conjunto de
relaciones bilaterales y multilaterales que los actores locales desarrollan, dentro y
fuera del territorio local, facilitadas por una atmósfera de interacciones fáciles,
confianza, modelos y valores compartidos. En este sentido, el capital relacional se
puede equiparar al concepto de entorno (milieu) local entendido como el conjunto
de las relaciones de proximidad que unen y mantienen unidos el sistema de
producción local, un sistema de actores y representaciones y una industria cultural,
que genera una un proceso local dinámico de aprendizaje colectivo (Camagni,
1991).
f) Capital humano: la presencia de este elemento es referida constantemente como un
recurso capital fundamental disponible en territorios para competir en la arena
internacional. Las teorías de crecimiento endógeno desarrollaron hace tiempo el
concepto en modelos formales de crecimiento (Lucas, 1988; Romer, 1990) dando
comienzo a una tendencia convergente de enfoques estilizados y cualitativos, de
teorías de desarrolllo de abajo hacia arriba.
g) Economías de aglomeración, conectividad y receptividad: economías de
aglomeración caracterizan dos arquetipos territoriales que, a pesar de sus diferencias
geográficas y económicas, presentan similitudes claras en términos teóricos
(reducción de incertibumbre y costos de transacción para los actores económicos)
(Camagni, 2004). Por “conectividad” se considera la condición en la que la pura
accesibilidad física se utiliza con un propósito y se dirige hacia un camino
determinado. “Receptividad” es la capacidad de extraer el mayor beneficio del
acceso a lugares, servicios o información.
h) Redes de cooperación: Esta categoría de capital territorial yace en el centro de la
“cruz de la innovación”. Integra los recursos tangibles e intangibles y los bienes y
servicios tradicionales que provienen de redes de cooperación público/privado o
privado/privado. Alianzas estratégicas de búsqueda y desarrollo (R y D) y creación
de conocimiento a cargo de agencias públicas para la diseminación y la difusión de
conocimiento son herramientas fundamentales con las que arribar a una
implementación rápida y justa de la sociedad del conocimiento. Un segundo campo
en el que las redes de cooperación se manifiestan está representado en las nuevas
formas de gobierno en el campo de la planificación del uso del espacio y de la
tierra; un campo caracterizado tanto por las fallas del mercado como los fracasos del
gobierno (OECD, 2001).
i) Servicios privados relacionales: el campo del marketing, la búsqueda de patrones y
proveedores exernos, transferencia y difusión de tecnología.
La taxonomía precedente constituye una mirada consistente y bastante completa de
las manifestaciones posibles del capital territorial. Todos los tipos individuales
mencionados aquí se consideraron de alguna manera en varias ramas de la literatura
económica, pero nunca con la intención de proveer un marco de comprensión para
interpretar el desarrollo y los factores de innovación regionales. El enfoque presente
hace posible el determinar con precisión los roles diferentes y las relaciones cruzadas
potenciales entre los diferentes tipos. De hecho, considera simultáneamente los
elementos que se indican como “precondiciones” para el crecimiento, a saber, bienes
públicos como capital social general, infraestructura y accesibilidad (Rosenstein-Rodan,
1943; Rostow, 1970); aquellos denominados actores de las “fuerzas motoras” del
crecimiento, llamado capital humano, emprendedurismo, pequeñas y medianas
empresas, capital físico acumulado; y aquellos denominados “filtros” sociales (Acs et
al., 2005; Acs y Plummer, 2005; Rodriguez-Pose, 1999) actuando como potenciadores
de la productivdad y la eficacia de factores previos, más tradicionales. Un acercamiento
a la performance y la competitividad regionales en términos de capital relacional se
puede concebir como un intento inicial de relacionar teorías de crecimiento regional
estilizado, por un lado –tanto teorías neoclásicas, basadas en la oferta (Borts y Stein,
1964; Lucas, 1988; Romer, 1990) y teorías acumuladas de la oferta y la demada
(Kaldor, 1970) – y, en especial, construcciones teóricas cualitativas de desarrollo
regional, por otro lado (Rosenstein-Rodanm, 1943; Myrdal, 1957; Becattini, 1990;
Camagni, 1991; Camagni y Maillat, 2006). Esto se explica en la sección siguiente.