Procedimiento Sancionador Principios y Definición Comentarios Al TUO de La LPAG Juan Cortéz

CAPÍTULO III
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
ARTÍCULO 245.- ÁM BITO DE APLICACIÓN DE ESTE CAPÍTULO
245.1 Las disposiciones del presente Capítulo disciplinan la facultad que se atribu
y e a cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas
V las consecuentes sanciones a los administrados.
245.2 Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter

supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, inclu
yendo tos tributarios, los que deben obsen’ar necesariamente los principios
de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 246,
así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento adminis
trativo sancionador.
Los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos fa vo

rables a los administrados, que las previstas en este Capítulo.
245.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el persona! de las entidades se

rige p or la normativa sobre la materia.
(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1272).
CONCORDANCIAS: C:Art. 40; LPAG: Arts. 2 4 6 a l259; Ley N ° 2 7 9 7 2 : Arts. 46al49;D .S. N° 0 0 3 -2 0 1 5-MTC:
Art. 32.
T Juan Carlos Cortéz Tataje
Para el desarrollo de los comentarios aquí expuestos, es importante resaltar

que mediante Decreto Legislativo N° 1272, publicado en el Diario Oficial “El Pe
ruano” el 21.12.2016, se modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Admi
nistrativo General (LPAG), a efectos de optimizar, entre otros, los procedimien
tos administrativos sancionadores y, además, buscando (según su exposición de
motivos), por un lado, contar con un instrumento para introducir correcciones en
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ART. 245 C om entarios al T U O de la L ey del P rocedim iento A dm inistrativo G eneral
el desarrollo de la actividad administrativa y, por otro, proporcionar a quienes se

reputa como infractor la posibilidad de ejercer su derecho de defensa, controlan
do la labor de la Administración Pública en esta clase de situaciones. Cabe indicar
que, las normas de la LPAG y su modificatoria, han sido sistematizados en el Tex
to Único Ordenado de la Ley N° 27444 (TUO de la LPAG), aprobado mediante
Decreto Supremo N° 006-2017-JUS, publicado en el Diario Oficial “El Peruano"
el 20/03/2017.
Dicho lo anterior, es pertinente señalar que la Administración Pública se ha

constituido con el objeto de satisfacer intereses de carácter público, por ende, la
proyección de sus actividades o funciones tienen que estar encaminados a lograr
la satisfacción de fines públicos (que se deben a un interés público). De este modo,
el Estado se constituye como “una organización de fines y no únicamente de entes
y órganos” 1, puesto que entenderlo de esta última forma conllevaría suponer que
la existencia de la Administración Pública solo se justifica frente a la necesidad de
contar con una organización estatal (inerte o estática), sin mediar que dicha estruc
tura está encaminada a conseguir la satisfacción de intereses públicos (de tenden
cia dinámica)2.
Bajo estas consideraciones, el legislador tiene la obligación de organizar un

derecho administrativo sancionador ordenado y coherente con sus fines adminis
trativos (dirigidos a la satisfacción de intereses públicos) en procura del respeto al
ordenamiento jurídico administrativo y las garantías del debido procedimiento3.
En concordancia con dicha construcción dogmática, el legislador peruano ha pre
visto desarrollar en el Capítulo III del TUO de la LPAG disposiciones que disci
plinan la facultad sancionadora de la Administración Pública, las cuales compren
den, entre otras, la obligación de observar en todo régimen administrativo sancio
nador (que incluye a aquellos regulados por normas especiales) los principios que
rigen la potestad sancionadora, así como la estructura y garantías previstas en este
1 Cfr. MATA COTO, Carlos Alberto. “El principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador
(A la luz de la jurisprudencia constitucional)” . En: Revista ‘‘E l F oro". Edición N° 16, Colegio de
Abogados y Abogadas de Costa Rica, San José de Costa Rica, diciembre 2014, p. 122.
2 La Adm inistración Pública es una realidad evidente, perceptible por cualquier ciudadano, que
necesariam ente se relaciona con ella en la vida cotidiana. La A dm inistración, decían los clásicos,
acom paña al hombre desde la cuna hasta el sepulcro y todavía antes y después de estos linderos
del mundo tiene deberes que cumplir porque nos espera en las puertas de la vida y vela por nuestro
reposo después de la muerte (Colmerio). ESCUSOL BARRA, Eladio y RODRÍGUEZ-ZAPATA
PEREZ, Jorge. Derecho Procesal Administrativo. Tecnos, Madrid, 1995, p. 43.
3 Ibídem.
550
Procedim iento sancionador ART. 245
ordenamiento jurídico, considerando, además, la prohibición de establecer en nor

mas especiales, condiciones menos favorables a las previstas en la norma general.
Según se advierte, el poder que tiene el Estado para tipificar infracciones ad
ministrativas, así como para perseguir y sancionar a los administrados, no se ejerce
a simple discreción o voluntad de la administración pública, sino que debe justifi
carse en la existencia de intereses públicos afectados o en peligro de vulneración,
cuya reacción pública tiene que estar embestida de garantías mínimas que eviten
el abuso o violencia sobre otros intereses también públicos (como la restricción de
actividades privadas o empresariales o el constreñimiento al pago de una sanción
económica).
En la literatura jurídica es posible verificar opiniones que concuerdan con las

afirmaciones antes vertidas; así, podemos mencionar a Velásquez Muñoz, quien
señala que tanto en la doctrina como en la jurisprudencia hay consenso en cuanto
a la existencia y legitimidad de la potestad sancionadora de los órganos adminis
trativos del Estado; sin embargo, resalta que esta facultad está dirigida a “salva
guardar intereses públicos” que pueden ser afectados y violentados por acción u
omisión de quienes interactúan con los distintos modos de expresión de la función
administrativa4. Sin perjuicio de ello, es importante considerar, además, del orden
jurídico y el interés público -com o causa justificante de la sanción administrativa-
las características de oportunidad y eficacia de la actuación y decisión administra
tiva, bajo la consigna de que esta se ha instituido para lograr que el poder sancio-
natorio original, es decir, el dado a los jueces y magistrados, no se vea recargado
por un cúmulo de funciones frente a hechos que si bien tienen importancia pública,
por sus características, resultan más eficiente tratarse en el ámbito administrativo
(enfoque de eficiencia)5.
De lo expuesto, es posible resumir que la potestad sancionadora de la Admi

nistración Pública se sostiene, cuanto menos, en los siguientes pilares:
El interés público que se protege o resguarda a través del ejercicio de un po

der punitivo administrativo (enfoque orientado a la observancia de los fines
públicos). No obstante, es importante considerar que son diversos los intere
ses que se encuentran en juego en un procedimiento administrativo sanciona
dor; su complejidad deriva de la tutela del interés público, de los derechos de
4 Cfr. VELÁSQUEZ MUÑOZ, Carlos Javier. “Ejercicio de la potestad sancionadora en España y

Colombia para la protección del medio ambiente y los recursos hum anos”. En: Revista de Derecho.
N° 22, Universidad del Norte, Colombia, 2004, pp. 1-64.
5 Idem.
551
ABT. 245 C om entarios al T U O de la L ey del P rocedim iento A dm inistrativo G eneral
igualdad y libertad de las personas, de los principios que informan el debic

procedimiento y las garantías de los administrados, así como de las potestades
del imperio del Estado6.
La mayor eficiencia de los órganos de la Administración Pública paia reacciona-

frente a las infracciones administrativas (enfoque de eficiencia). Lapotestau ^
los órganos administrativos para determinar la configuración de infracciones
administrativas y aplicar sanciones de esta misma naturaleza, no solo se redu
ce a la idea de orden, solución de controversias o despejo de incertidunibres
jurídicas -actuaciones originalmente monopolizadas por los tribunales ordina
rios—sino que, además, trae consigo una finalidad de eficiencia y eficacia de.
quehacer de la administración, cuyas prestaciones requieren acciones inmedia
tas y estratégicas ante la existencia de necesidades impostergables (servicios
públicos, programas sociales, obras públicas, autorizaciones, etc.). Esta com
binación de orden y eficiencia es la principal razón por la cual el ordenamien
to jurídico autoriza y legitima las competencias de autoridades administrativas
para desarrollar procesos sancionadores, y en el marco de ellos, perseguir pe:
infracciones administrativas y aplicar sanciones.
Respecto del enfoque de eficiencia, en la práctica jurídica ha sido una cons

tante las diversas críticas y cuestionamientos en cuanto al trámite y tesolución gc
los procedimientos administrativos sancionadores, en razón a supuestas fiexibili-
zaciones en los derechos de los administrados, bajo la lógica de lograr íespuestu?
con mayor oportunidad a costa de una menor rigurosidad en comparación con los
procesos penales, a pesar de que ambos son expresiones de la facultad sanciona-
dora del Estado.
Sobre el particular, a nuestro entender, este tipo de afirmaciones resultan bas

tantes simplistas, pues que la llamada eficiencia de la actuación de los organo^
de la Administración Pública frente a las infracciones administrativas no impli
ca desconocer garantías y reglas mínimas que limiten el poder estatal (pese a los
particulares matices que tiene el Derecho administrativo sancionadoi en compaia-
ción con el Derecho Penal). De este modo, en diversa jurisprudencia, el Tribunal
Constitucional (TC) se ha pronunciado en el sentido de que la aplicación de una
sanción administrativa constituye una manifestación de la potestad saneionadora
del Estado, por lo que su validez, en el contexto de un Estado de Derecho respe
tuoso de los derechos fundamentales, está condicionada al respeto de la Consti
tución y de los principios en esta consagrados. Por ello, la administiación, en el
6 MATA COTO, Carlos Alberto. Ob. cit, pp. 124 y 125.

P rocedim iento sancionador ART. 245
desarrollo de procedimientos administrativos, está vinculada al irrestricto respeto

de los derechos constitucionales procesales y a los principios constitucionales que
la informan7, lo cuales, entre otros, comprenden los principios de legalidad, tipici-
dad, debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad, causalidad y
presunción de licitud8.
Para mayor amplitud, el máximo intérprete de la Constitución ha recogido la

posición sustentada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sen
tencia del caso Ivcher Bronstein vs. Perú, de fecha 6 de febrero de 2001, en la que
se destacó que todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmen
te jurisdiccional, sean penales o no, tienen el deber de adoptar decisiones justas
basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el
artículo 8 de la Convención Americana; ello debido a que las sanciones administra
tivas, disciplinarias o de naturaleza análoga son, como las penales, una expresión
del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de
estas9. Por consiguiente, por tratarse de una actuación estatal que incide sobre los
derechos de los administrados, el TC asume que los procedimientos administrati
vos sancionadores deben desarrollarse observando, como mínimo, los principios
que limitan dicha potestad sancionadora, brindado con ello, garantías y protección
jurídica a los administrados.
En conclusión, es posible afirmar que el interés público protegido por la Ad

ministración Pública, en cuanto al Derecho Administrativo Sancionador, exige un
régimen legal ordenado y coherente que asegure un adecuado equilibrio entre los
intereses que puedan entrar en conflicto, lo cual combina la satisfacción del interés
público y con la eficiencia de la intervención estatal (donde una no es excluyente
de la otra, sino complementos constantes).
Finalmente, resulta importante resaltar que por las condiciones especiales que
tiene la relación entre el Estado y sus funcionarios y servidores, como por ejem
plo, la posición de poder de los órganos de la Administración Pública frente a sus
colaboradores, justifican que el legislador considere como prudente establecer la
autonomía de la regulación del ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria;
lo cual no implica autorización legal para alejarse o desconocer aquellas disposi
ciones que resultan de aplicación común a cualquier procedimiento sancionador
como son los principios, garantías y estructura. En tal sentido, la tipicidad en las
7 STC Exp. N° 1514-2010-PA/TC, fjs. 4.

8 STC Exp. N° 8957-2006-PA/TC, fjs. 11.
9 STC Exp. N° 156-2012-PHC/TC, fjs. 3.
553
infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que

establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera ge
nérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones
constituye una infracción disciplinaria.
REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA
* ESCUSOL BARRA, Eladio y RODRÍGUEZ-ZAPATA PÉREZ, Jorge. Derecho Procesal Administrativo.

Tecnos, Madrid, 1995.
■ MATA COTO, Carlos Alberto. “ El principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador
(A la luz de la jurisprudencia constitucional)” . En: Revista El Foro. Edición N° 16, Colegio de
Abogados y Abogadas de Costa Rica, San José de Costa Rica, diciembre 2014.
■ VELÁSQUEZ MUÑOZ, Carlos Javier. “ Ejercicio de la potestad sancionadora en España y Colomfc a
para la protección del medio ambiente y los recursos humanos” . En: Revista de Derecho. N° 22,
Universidad del Norte, Colombia, 2004.
& JURISPRUDENCIA
“ (...) el procedim iento sancionador p o r infracción a las normas de protección al consum idor cons
tituye el mecanismo para canalizar la acción punitiva del Estado frente al incum plim iento de las
obligaciones establecidas para los proveedores de bienes o servicios en el C ódigo” . (Resolución
N° 1170-2017/SPC-lndecopi).
554
ARTÍCULO 246.- PRINCIPIOS DE LA POTESTAD

SANCIONADORA ADMINISTRATIVA
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente p o r los

siguientes principios especiales:
1. Legalidad.- Solo p o r norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la
potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias admi
nistrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado,
las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.
2. Debido procedim iento.-N o se pueden imponer sanciones sin que se haya trami
tado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedi
miento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora
deben establecer la debida separación entre la fa se instructora y la sancionado
ra, encomendándolas a autoridades distintas.
3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta

sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas
infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas de
ben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, obser
vando los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación:
a) E l beneficio ilícito resultante p o r la comisión de la infracción;
b) La probabilidad de detección de la infracción;
c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
d) E l perjuicio económico causado;
e) La reincidencia, p o r la comisión de la misma infracción dentro del plazo
de un (1) año desde que quedó firm e la resolución que sancionó la primera
infracción.
f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y

g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las
infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su
tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las dis
posiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas
dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nue
vas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la
ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones p o r norma reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los adminis
trados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en
una norma legal o reglamentaria, según corresponda.
ART. 246 C om entarios al T U O de la L ey del Procedim iento A dm inistrativo G eneral
En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación

de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundam ento res
pecto de aquellos delitos o falta s ya establecidos en las leyes penales o res
pecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas
sancionadoras.
5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el

momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las
posteriores le sean más favorables.
Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favore
cen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de
la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto
de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más

de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor
gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que
establezcan las leyes.
7. Continuación de infracciones.- Para determinar la procedencia de Ia imposición
de sanciones p o r infracciones en las que el administrado incurra en form a con
tinua, se requiere que hayan transcurrido po r lo menos treinta (30) días hábi
les desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber
solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de
dicho plazo.
Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de con
tinuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos:
a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto den

tro de!plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso ¡a úl
tima sanción administrativa.
b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto
administrativo firme.
c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción adminis
trativa original haya perdido el carácter de infracción administrativa por
modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de princi
pio de irretroactividad a que se refiere el inciso 5.
8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omi
siva o activa constitutiva de infracción sancionable.
9. Presunción de licitud. -L as entidades deben presum ir que los administrados han
actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.
10. Culpabilidad.- La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos
en que p or ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administra
tiva objetiva.
556
11. Non bis in ídem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena
y una sanción administrativa p o r el mismo hecho en los casos en que se aprecie
la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la
concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el
inciso 7 ”.
(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272).
CONCORDANCIAS: C: Art. 2 inc. 24.a), 24.b), 24.ú'); LPAG: Art. IV.1.1), IV. 1.15).
^ Juan Carlos Cortez Tataje
I. Alcances sobre los principios jurídicos
Para quienes interactuamos cotidianamente con el sistema jurídico es conoci

do que tanto en la doctrina jurídica como en la jurisprudencia (nacional e interna
cional) no existe consenso sobre la definición de “principio jurídico”, pese a reco
nocerse su importancia y trascendencia para la aplicación del derecho. Bajo estas
consideraciones, no es una tarea caprichosa indagar e investigar sobre su concep-
tualización, puesto que ello nos permitirá, entre otros, disponer de una mejor base
técnica y teórica (referencial) para poder entender su utilidad y aplicación práctica
en el ámbito de las relaciones de implicancia jurídica.
Es muy cierto que muchas veces los magistrados, juristas, abogados e, inclu
so, estudiantes de derecho, suelen mencionar, referir y citar diversos principios del
ordenamiento jurídico; no obstante, suele suceder con cierta regularidad que quien
los invoca, aun conociendo su contenido legal o tipificación (en caso hayan sido
positivizados) no comprenden con claridad cuál es su utilidad y funcionalidad en
el sistema jurídico.
Una de las razones que ha obstaculizado la compresión de los principios ju

rídicos es la diversidad de perspectivas o escuelas filosóficas desde las cuales son
analizados; así, sin ser las únicas posiciones, podemos señalar':
1 ESTRADA VELEZ, Sergio. “Los principios jurídicos en Colombia: Algunas recom endaciones para
su incorporación” . En: Diálogos de saberes: investigación y ciencias sociales. Núm. 32, Investiga
ciones Jurídicas de la Universidad de Medellín, Colombia, 2010, p. 161.
ART. 246 C om entarios al T U O de la L ey del Procedim iento A d m inistrativo G eneral
Para algunos, los principios jurídicos no son derecho sino candidatos a normas
jurídicas y, por esta razón, solo desempeñan una función auxiliar, y;
Para otros, son normas jurídicas que determinan el sentido del derecho, no sor.
solo auxiliares, sino que se constituyen en la fuente misma del Derecho.
Desde una concepción simplista, se puede entender la palabra “principio” des

de dos acepciones: i) una primera, que significa cabeza de una serie o primer sin
gular de un todo plural, porque provendría de términos corno princeps, principis.
príncipe, titular o cabeza. Según esta acepción, los principios en el sistema jurídi
co son cabeza de todo el ordenamiento o las primeras normas de un ordenamiento
en particular (como los principios aplicables al Derecho constitucional, Derech:
administrativo, Derecho penal, entre otros); ii) una segunda acepción puede enten
derse como el origen permanente o punto fundamental de partida de algo, porque
principium provendría deprincipii. Y así, los principios en Derecho serían normas
fundamentales del sistema normativo, punto de donde surgen de modo permanen
te las demás normas del sistema jurídico2. De ambos conceptos se infiere que los
principios tienen la condición de normas superiores del ordenamiento jurídico, y
además, son fuente de Derecho.
En la doctrina científica también se puede resumir dos posiciones bastante

marcadas, las cuales, además de describir su naturaleza y funciones, analizan las
relaciones entre estos y las reglas3: i) por un lado, existe un sector de la doctrina
que considera que los principios no son normas jurídicas, sino normas extrasiste-
máticas, morales, que están por fuera del Derecho, que solo ejercen una función
auxiliar frente a las normas jurídicas y que solo se aplican en los denominados ca
sos difíciles, es decir, son entendidos generalmente como principios de Derecho
natural (como autores defensores de esta posición se pueden mencionar principal
mente a Giorgio del Vecchio4 y Ronald Dworkin5); ii) por otro lado, se afirma que
los principios forman parte del universo de normas jurídicas junto con las reglas al
ser el resultado de un procedimiento inductivo del mismo ordenamiento jurídico'.
2 Cfr. VALENCIA RESTREPO, Hernán. Nomoárquica, principialística ju ríd ica o los principio-
generales del derecho. Editorial Temis, Santafé de Bogotá, 1993, p. 192.
3 ESTRADA VELEZ, Sergio. Ob. cit., pp. 162-163.
4 Ver: VECCHIO, Giorgio. Los principios generales del Derecho. Bosch, Barcelona, 1971, pp. U S
OS.
5 Ver: DW ORKIN, Ronald. Los derechos en serio. Ariel, Barcelona, 1984.
6 La pretendida equiparación entre valores y principios ha dado lugar a que las críticas formuladas a
la indeterminación de los valores se hagan extensivas a los principios, dificultando la adopción de
una teoría por principios. El mismo escepticism o frente a la teoría de los valores se extiende a la
558
Dentro de esta última posición, existen otras dos: una que defiende que los princi
pios son normas jurídicas que priman sobre las restantes normas del ordenamiento
jurídico, y otras que asumen que los principios son normas jurídicas, pero, en re
lación a las reglas y, en general, a todo el ordenamiento jurídico, desempeñan una
función auxiliar o subsidiaria (sirven para crear, interpretar o integrar el derecho).
Para el TC esta noción alude a la pluralidad de postulados o proporciones con

sentido y proyección normativa o deontológica que, por tales, constituyen parte
del núcleo central el sistema jurídico. Insertados de manera expresa o tácita den
tro de aquel, están destinados a asegurar la verificación preceptiva de los valores o
postulados ético-políticos, así como las proporciones de carácter técnico-jurídico7.
En materia administrativa, el artículo IV el TUO de la LPAG señala que el proce
dimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los principios ahí des
critos, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Ad
ministrativo. Asimismo, precisa que dichos principios sirven también de criterio
interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación
de las reglas de procedimiento, como parámetros para la generación de otras dis
posiciones administrativas de carácter general, y para suplir los vacíos en el orde
namiento administrativo.
Según se aprecia, en materia administrativa, el legislador peruano asumió

como posición ideológica otorgar a los principios el carácter de normas de jerar
quía superior dentro del procedimiento administrativo (puesto que en ello se sus
tenta), y también reconoció su utilidad para interpretar el derecho. Por lo tanto, la
tesis asumida corresponde a aquella que entiende al principio como norma jurídi
ca superior, y con cualidades creadoras, interpretativas e integradoras. Sin perjui
cio de lo expuesto, en cuanto a los procedimientos administrativos sancionadoi'es,
cabe indicar que el artículo 246 del TUO de la LPAG indica que la potestad san
cionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los principios es
peciales ahí descritos.
Sin perjuicio de lo expuesto, es importante señalar que, en cuanto a los princi

pios aplicables al régimen sancionatorio administrativo, estos tienden a asimilar
se a los que rigen en el Derecho Penal, pues, ambos son manifestaciones del po
der punitivo del Estado e implican la restricción o privación de derechos, con la
teoría de los principios, no obstante que en virtud de su naturaleza norm ativa los principios poseen
mayor posibilidad de concreción y objetividad que los valores, procurando la consecución tanto de
la seguridad jurídica como de ia justicia.
7 STC Exp. N ” 47-2004-AI/TC, fjs. 42.
finalidad de tutelar ciertos intereses. Tanto las normas sancionatorias administrati

vas como las penales poseen una estructura y funcionamiento similar: la verifica
ción de la conducta prevista produce como consecuencia jurídica una sanción. En
tal sentido, es la Constitución la que impone límites al derecho sancionador, que
deben ser observados tanto en sede penal como en la administrativa; ciertamente,
en este último caso con determinados matices que se originan en la diversa natu
raleza de ambos8. Por consiguiente, al menos a nivel de principios, no puede des
conocerse una tendencia asimilativa de las sanciones administrativas a las pena
les, como una defensa frente a la tendencia de liberar -e n sede administrativa- al
poder punitivo del Estado de las garantías propias del sistema penal. Es innegable
que las sanciones administrativas ostentan naturaleza punitiva, y resulta de obli
gada observancia, al menos en sus líneas fundamentales, el esquema de garantías
procesales y de defensa que nutre el principio del debido proceso, asentado prin
cipalmente en la Constitución9.
En consecuencia, las diferencias procedimentales existentes entre las sancio

nes aplicables a infracciones y a delitos no pueden conducir a ignorar en el ámbi
to del procedimiento administrativo las garantías de los ciudadanos, en efecto, los
principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al
Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del or
denamiento punitivo del Estado.
II. Principio de legalidad
En la jurisprudencia del TC se ha reconocido que el principio de legalidad

constituye una garantía constitucional de los derechos fundamentales de los ciuda
danos, consagrado por la Constitución en su literal d), inciso 24 del artículo 2, con
el siguiente tenor: “Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al
tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa
e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la
ley” 10. En tal sentido, este principio impone tres exigencias: la existencia de una ley
8 MATA COTO. Carlos Alberto. Ob. cit., p. 124. En referencia a diversa jurisprudencia administrativa.
9 Todas esas normas jurídicas, derivadas de la Constitución como modelo ideológico, persiguen ni más
ni menos, la realización del fin fundamental de justicia que es el m ayor de los principios que tutela
un Estado de Derecho, en la que se incluyen reglas, principios generales que tienen plena vigencia
y aplicabilidad a los procedimientos administrativos de todo órgano de la Administración.
10 La sanción administrativa, como respuesta del Estado a la inobservancia por parte de los administrados
de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado
funcionamiento y marcha de la adm inistración entre otros, y consecuencia concreta del poder puni
tivo del Estado, no debe ser ajena a los principios que rigen el derecho al debido proceso. Por tanto,
560
(,lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevid), y que la ley
describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa)". Es decir,
el principio de legalidad de las sanciones exige: i) que el señalamiento de la san
ción sea hecho directamente por el legislador; ii) que este señalamiento sea previo
al momento de comisión del ilícito y también al acto que determina la imposición
de la sanción; iii) que la sanción se determine no solo previamente, sino también
plenamente, es decir, que sea determinada y no determinable. Obviamente, esto no
impide que el legislador diseñe mecanismos que permitan la graduación de la san
ción, como el señalamiento de topes máximos o mínimos.
Asimismo, se ha establecido que dicho principio comprende una doble

garantía12:
La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto referida al ámbito es

trictamente penal como al de las sanciones administrativas, que refleja la es
pecial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos li
mitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de
las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes; es decir, la exis
tencia de preceptos jurídicos (lex praevid) que permitan predecir con suficien
te grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en
cuanto a la añeja responsabilidad y a la eventual sanción; y,
La segunda, de carácter formal, relativo a la exigencia y existencia de una nor

ma de adecuado rango (Ley o norma con rango de ley).
Sobre el particular, Maljar precisa que una conducta, por muy reprobable que
sea en el orden social, moral y ético, no adquiere significado infractor hasta quedar
recogida normativamente como conducta sancionable, penal o administrativamen
te, por reflejarse en una norma que, recogiendo el reproche social que produce, así
lo califique13. En tal sentido, mediante el principio de legalidad se limita el ejer
cicio de potestad punitiva del Estado, la cual solo es posible, si la ley ha previsto
debe responder a criterios que aseguren los derechos de los administrados. En este sentido, se exige,
entonces, que la sanción esté contem plada en una norm a de rango legal -reserva de ley-, sin que
ello sea garantía suficiente, pues, además, la norm a que la contiene debe determ inar con claridad la
sanción, o por lo menos permitir su determinación m ediante criterios que el legislador establezca
para el efecto. Igualmente, ha de ser razonable y proporcional, a efectos de evitar la arbitrariedad y
limitar a su máxima expresión la discrecionalidad de que pueda hacer uso la autoridad administrativa
al momento de su imposición.
11 STC Exp. N° 197-2010-AI/TC, fjs. 2.
12 Ibídem.
13 M ALJAR, Daniel. El Derecho Adm inistrativo Sancionador. AD HOC, Buenos Aires, 2004, p. 196.
561
incorporar como sanción la conducta motivo de reproche, caso contrario, la movili

zación de la Administración Pública representaría, sin dudas, un abuso en perjuicio
de los administrados.
Por ende, constituye una potestad exclusiva del legislador configurar los intere
ses jurídicos protegidos (penales y administrativos), los comportamientos reprensi
bles, el tipo y la cuantía de las sanciones, y la proporción entre las conductas que se
pretenden evitar y las sanciones con las que se intentan disuadir a personas físicas o
jurídicas a no cometer infracciones. De este modo, el principio de legalidad garantiza,
por un lado, el estricto sometimiento a la ley, vedando todo margen a la arbitrariedad
y, por otro, la seguridad jurídica del ciudadano permitiéndole programar su com
portamiento sin temor a posibles sanciones por actos no tipificados previamente1".
En consecuencia, el principio de legalidad o “ratio democrático” es una garan

tía material que requiere la existencia de una ley anterior al hecho sancionado y que
describa un hecho estrictamente determinado, y, a su vez, una garantía formal que
implica que la norma ha de tener rango de ley15. Esta fórmula persigue una meta
política concreta: garantizar la libertad individual contra los actos de la autoridad
que importen un abuso o un arbitrario discrecionalismo del poder político. Es un
instrumento concebido para lograr una finalidad. Por lo tanto, será repudiado por
quienes ejercen o aspiran a ejercer actos de autoridad sin límites o compromisos
precisos. Por ende, toda ideología que enfatice el valor del poder político en ma
yor medida que la seguridad individual, toda posición científica que aspire a una
defensa social sin cortapisas jurídicas, conducirá al repudio expreso o clandestino
de la fórmula16.
En nuestro medio, el numeral 1 del artículo 246 del TUO de la LPAG establece
lo siguiente: “Solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potes
tad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas
que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún
caso habilitarán a disponer la privación de libertad”. Según se advierte, el principio
de legalidad tipificado en el TUO de la LPAG, en concordancia con la regulación
Constitucional, asocia su alcance, principalmente, al principio de “reserva de ley”,
el cual implica que solo por norma con rango de ley será posible la tipificación de
14 Ibídem.
15 HERNANZ MA RTÍN. “Las sanciones en la Ley General Tributaria y en el Reglamento Sancionador".
En: Revista de información Fiscal. España. Noviembre - diciembre 2004, pp. 57 y 58.
16 M ALJAR, Daniel. Ob. cit., p. 195.
562
infracciones y el establecimiento de sus correlativas sanciones17. En efecto, además

de los condicionantes acerca de su contenido, que debe ser general y abstracto, el
rasgo esencial de la ley, su principal nota característica, viene definida por los re
quisitos formales que envuelven su producción. Y, entre ellos, con especial impor
tancia, el relativo al sujeto de quien emana, es decir, al hecho de que la ley sea la
expresión de la voluntad popular, manifestada a través de su legítimo presentante:
el Parlamento. Por oposición, las normas aprobadas por la Administración, sin per
juicio de su legitimidad constitucional y, hasta cierto punto, democrática, no pueden
considerarse expresión de voluntad popular, puesto que la Administración no pre
senta a los ciudadanos (sino actúa en favor del beneficio público)18.
En cuanto al principio de legalidad, con especial énfasis a la reserva de ley,

Alejandro Nieto sostiene que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Admi
nistración puede responder a varias opciones estructurales19:
O bien otorgarle una naturaleza autónoma (es decir, que fuera la propia Admi
nistración la que determinase su alcance y contenido);
O bien vinculada a un poder superior, en este caso el Legislativo, de tal mane

ra que la ley se reservara el establecimiento de su contenido y límite, cediendo
sólo a la Administración la facultad de su ejercicio.
En tal sentido, dicho autor precisa que este último ha sido el modelo reconoci
do por España - y también por el Perú-, de tal manera que entre nosotros la potes
tad administrativa sancionadora es una potestad limitada externamente en el senti
do de que solo puede llegar hasta donde la ley lo diga y únicamente puede ejercer
se en los términos formales y materiales que en esta se determine. He aquí, pues,
que la Administración, no obstante, lo formidable de su fuerza coactiva, reserva su
modesta naturaleza y función vicarial20, expresada en el servicio a los ciudadanos
bajo la consigna de satisfacer sus necesidades para promover el efectivo ejerci
cio de la libertad general. Con lo cual el “interés general”, que es un elemento tan
17 La reserva de ley y tipicidad son el núcleo duro del principio de legalidad, siendo la primera de carácter
formal, pues se refiere al rango de la norm a tipificadora, y la segunda de carácter sustancial, por ser
exigencia de determinación norm ativa (en general) de las conductas ilícitas y de sus sanciones.
18 REBOLLO PUIG, Manuel; IZQUIERDO CARRASCO, Manuel; ALARCÓN SOTOMAYOR, Lucía
y M a BUENO ARM IJO, A ntonio .Derecho Administrativo Sancionador. Lex Nova, Valladolid, 2010,
p. 115.
19 Una especial manifestación del carácter vicarial es la estrecha relación entre la Administración y los
ciudadanos.
20 NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Tecnos, M adrid, 2012, p. 161.
importante en el régimen administrativo, viene a ser en realidad la satisfacción de

los derechos de los ciudadanos21.
Sobre el particular, a criterio de Gómez y Sanz este modelo permite entender

que como la Administración Pública por medio de la potestad sancionadora ad
quiere un contundente instrumento punitivo capaz de afectar muy agresivamen
te a la vida de los ciudadanos, parece más que justificado que la regulación de su
ejercicio se encomiende con exclusividad al Parlamento. Por otra parte, según es
tos autores, la reserva de ley se justifica en el procedimiento legislativo como una
técnica de garantías de los derechos fundamentales, de participación democrática
y de ejercicio del derecho de las minorías en su función de controlar el gobierno-
Bajo estas premisas, el hecho que el Legislativo (en representación del ciudadano
establezca qué conductas corresponden considerarse infracción administrativa y.
además, precise la consecuencia frente al cumplimiento del tipo infractor; otorga
legitimidad al régimen administrativo sancionador, evitando el ejercicio abusivo o
discrecional del poder estatal23.
Sin perjuicio de lo expuesto, para Nieto la reserva de ley puede funcionar de

dos maneras distintas24:
Cuando la ley en sentido estricto regula por sí sola toda la materia reservada.
Esta es la variedad conceptualmente más lógica, pero apenas si es usada por
la dificultad y rigidez que supone la regulación exclusiva de la ley.
21 Ibídem.
22 GÓM EZ TOM ILLO, Manuel y SANZ RUBIANES, Iñigo. Derecho Administrativo Sancionador.
Parte general. Teoría general y práctica del derecho pen a l administrativo. Thom son Reuters, Pam
plona, 2013, p. 134.
23 De conformidad con los postulados democráticos clásicos, el Parlam ento (solo el Parlam ento) repre
senta a los titulares de la soberanía, esto es, al conjunto de ciudadanos, por lo que solo las disposiciones
emanadas del Parlam ento pueden legítim amente lim itar la libertad y la propiedad de aquellos. Aquí
se encuentra la justificación de que las norm as sancionadoras deban tener rango de ley, tanto en lo
relativo a las infracciones, en la m edida que tienen el efecto de reprim ir determinadas conductas
(lo que supone una limitación a la libertad), como a las sanciones, que necesariam ente habrán de
consistir en un ataque bien a la propiedad (paradigmáticamente, las sanciones pecuniarias o multa)
bien a la libertad (sanciones de pérdida de la capacidad para realizar determinadas actividades, por
ejemplo). Tal es el sentido de la reserva de ley, sin duda rodeado de su peculiar halo de m isticismo
algo ingenuo: perm itir que solo los titulares de la soberanía puedan aprobar normas sancionadoras,
en tanto limitativas de las dos libertades republicanas clásicas, por lo que se exige que sean votadas
en el Parlam ento por sus legítimos representantes. REBOLLO PUIG, Manuel; IZQUIERDO CA
RRASCO, Manuel; ALARCÓN SOTOMAYOR, Lucía y M a BUENO ARM IJO, Antonio. Ob. cit.,
p. 115.
24 NIETO GARCÍA, Alejandro. Ob. cit, p. 223.
564
Cuando la ley (que es siempre inexcusable) no regula exhaustivamente la ma

teria, sino que se limita a lo esencial y, para el resto, se remite al reglamento, al
que invita (u ordena) a colaborar con la normación. En este caso tenemos que
la reserva legal se desarrolla en dos fases: primero por ley, con un desarrollo
parcial y una remisión; y luego, por el reglamento remitido, que completa el
régimen parcial de la ley y desarrolla su contenido de acuerdo con sus instruc
ciones expresas.
Sobre el particular, es importante señalar que, respecto de las infracciones y

sanciones administrativas, el alcance de la reserva de ley no puede ser tan riguro
so como lo es por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto; y
ello tanto por razones que atañen al modelo constitucional como por el carácter, en
cierto modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en determinadas materias,
o bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad25. En todo caso,
el numeral 1 del artículo 246 del TUO de la LPAG exige la necesaria cobertura de
la potestad sancionadora de la Administración en una “norma de rango legal”, ha
bida cuenta del carácter excepcional que presentan los poderes sancionatorios en
manos de la Administración. De ahí que la reserva de ley en este ámbito tendría
una eficacia relativa o limitada, que no excluye la colaboración reglamentaria en
la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondien
tes sanciones, pero sí descarta que tales remisiones hicieran posible una regulación
independiente y no claramente subordinada a la ley26.
Por tanto, la garantía formal implica que la ley debe contener la determina
ción de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento solo
puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracción
previamente establecidos por la ley27. En ese sentido, en coincidencia con lo esta
blecido por el Tribunal Constitucional español, la ley ha de contener los elementos
esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a
25 En España, el Tribunal Constitucional ha sentado esta línea de argumentos a través de las siguientes
resoluciones: SSTC 61/1990, de 29 de marzo, fjs. 7; 60/2000, de 2 de marzo, fjs. 3; 25/2002, de 11
de febrero, fjs. 4 y 113/2002, de 9 de mayo, fjs. 3.
26 En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español, encontramos las siguientes resoluciones
que coinciden con lo expuesto: SSTC 3/1988, de 21 de enero, fjs. 9, y 305/1993, de 25 de octubre,
fjs. 3 y STC 83/1984, de 24 de julio, fjs. 4.
27 REBOLLO PU1G, M anuel; IZQUIERDO CARRA SCO , M anuel; ALARCÓN SOTOMAYOR,
Lucía y M “ BUENO ARM1JO, Antonio. Ob. cit., pp. 122 y 123. Citan las sentencias del Tribunal
Constitucional Español SSTC 242/2005; 42/1987; 341/2003; 132/2001 y 25/2002.
565
imponer, correspondiendo al reglamento el desarrollo y precisión de los tipos in

fractores previamente establecidos por la ley28.
En nuestro país, el TC ha señalado que comparte la opinión del Tribunal Cons

titucional Español en el sentido de que el principio (de reserva de ley) no excluye
la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero
sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramen
te subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada
por la Constitución en favor del legislador. Las remisiones o habilitaciones legales
a la potestad reglamentaria han de ser tales que restrinjan efectivamente el ejerci
cio de esa potestad a un complemento de la regulación legal que sea indispensable
por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propues
tas por la Constitución o por la propia ley”29.
Asimismo, si bien el principio de legalidad, en su vertiente de garantía de or

den formal, obliga a que sea precisamente una norma con rango de ley la que defi
na las conductas infractoras y señale las sanciones administrativas correspondien
tes, la reserva de ley no impide la existencia de las denominadas "leyes en blan
co”; es decir, normas administrativas de carácter sancionador incompletas que no
describen agotadoramente la correspondiente conducta o su consecuencia jurídi
ca, sino que se remiten para su integración a otras normas distintas, que pueden
ser incluso de carácter reglamentario; por ejemplo, en materia de contrataciones
del Estado, es una casual de infracción administrativa participar en procedimien
tos de selección y/o contratar con el Estado estando impedido; sin embargo, p an
comprender o identificar las causales de impedimento es necesario remitirse a ur.^
norma distinta al tipo previsto en el numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley de Con
trataciones del Estado, aprobada por Ley N° 30225 y modificada por Decreto Le
gislativo N ° 1341.
Resulta evidente que si la ley penal no puede de forma exhaustiva contemplar

la totalidad de situaciones que merecen ser penadas, mucho menos tiene esa capa
cidad el Derecho administrativo sancionador. Pese a que, en Derecho penal, algún
sector de la doctrina viene estimando inconstitucional la técnica, mayoritariamen-
te se acepta30. En tal sentido, compartimos con la opinión de Gómez y Sanz en d
sentido que en el Derecho Administrativo Sancionador resulta inviable presen d
28 STC 16/2002, del 11 de febrero.

29 STC Exp. N° 2762-2002-AA/TC, fjs. 15.
30 GÓMEZ TOMILLO, M anuel y SANZ RUBIANES, ífiigo. Ob. cit. p.138.
de la misma, en tanto es ilusorio pensar que la ley sin complemento alguno puede
prever agotadoramente toda hipótesis sancionable31.
Las normas sancionadoras en blanco se basan en el uso de dos preceptos. En

primer lugar, se encuentra la norma en blanco, que es la que tipifica realmente al
señalar que la adopción de un determinado comportamiento, activo u omisivo, cu
yos detalles se dejan en la norma de remisión, será constitutiva de infracción. En
segundo lugar, se encuentra la norma de remisión o integradora, que no se dirige,
propiamente, a tipificar infracción alguna, sino a la simple regulación de un deter
minado ámbito o sector o, incluso, más modestamente, a la simple imposición de
deberes, por lo que ni siquiera tendrá siempre carácter normativo. El respeto a la
reserva de ley se asegura exigiendo que el primero de estos preceptos, la norma
en blanco sea la norma con rango de ley32. A partir de esta estructura básica caben
distintas variaciones, siendo una de las más empleadas la tipificación como infrac
ción por parte de la norma en blanco de la conculcación de una determinada orden
o mandato, cuyo contenido concreto es fijado por la norma de remisión33.
Finalmente, el numeral 1 del artículo 246 del TUO de la LPAG prohíbe cual
quier posibilidad de tipificar o imponer infracciones y sanciones administrativas
que priven la libertad de las personas, puesto que, esta atribución solo ha sido con
ferida al sistema de justicia penal. Según se aprecia, la razón de ser de esta exclu
sión radica en la necesidad de protección que ha de otorgarse al derecho a la liber
tad personal, lo que supone que cualquier pena privativa de libertad, en atención a
su gravedad, solo puede ser interpuesta por los órganos jurisdiccionales del orden
penal siguiendo el procedimiento legalmente establecido. Puede afirmarse, por
tanto, que nos encontramos ante un verdadero monopolio jurisdiccional en cuanto
a la imposición de sanciones privativas de libertad34.
III. Principio del debido procedimiento
Para Carbajal, la historia de la expedición de los actos administrativos, tanto

de carácter general como particular, debe ser la historia del respeto al debido pro
ceso a lo largo de sus etapas de formación, adopción, confirmación y ejecución. De
31 Ibídem.
32 REBOLLO PUIG, Manuel; IZQUIERDO CARRASCO, Manuel; ALARCÓN SOTOMAYOR, Lucía
y Ma BUENO ARM IJO, Antonio. Ob. cit., p. 130.
33 Ibídem.
34 CANCER MINCHOT, PILAR y otros. “M anual de Derecho Adm inistrativo Sancionador”. En:
A bogacía General del Estado. Dirección del Servicio Jurídico del Estado, M inisterio de Justicia -
Thomson, 2005, p. 251.
567
AB T. 246 C om entarios al T U O de la L ey del P rocedim iento A d m inistrativo G eneral
este modo, la relación así sugerida es tan estrecha que la validez y eficacia del ac.
administrativo dependen en gran medida del juicio que de él pueda hacerse a la h a
de la norma del debido proceso35. No obstante, el término “debido proceso” o “de
bido procedimiento” -e n aplicación al Derecho administrativo- corresponde a un
concepto de uso habitual en las argumentaciones jurídicas, pero no existe d a n d i;
respecto a su contenido y extensión. A este respecto, particularmente importante re
sulta el Pacto de San José de Costa Rica, el cual, en su artículo 8 enumera una serie
de garantías judiciales donde se contienen los elementos usualmente empleados en
la conceptualización del debido proceso. De más está decir que el concepto se en
cuentra revestido de una carga valórica político democrático que hace impensable
que alguna autoridad, ya fuere administrativa o judicial, se desprenda de su uso, aun
cuando desconozca el contenido y las implicancias que este conlleva36.
Con el objeto de dar contenido al principio del debido proceso y su aplicaci: -

al Derecho Administrativo Sancionador, la Corte Interamericana en la sentencia
recaída en el caso del Tribunal Constitucional vs. Perú, de fecha 31 de enero de
200137, enfatizó que “[s]i bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula
‘Garantías Judiciales’, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en senti
do estricto, ‘sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instanc:^
procesales’ a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ame
cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos” pre
cisando que “el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del mis
mo precepto se aplica también a [l]os órdenes (civil, laboral, fiscal o de cualqu.e-
otro carácter: corporativo y parlamentario) y, por ende, en ese tipo de materias e
individuo tiene también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica er.
materia penal”38.
35 CARBAJAL, Bernardo. “Alcances y limitaciones del debido proceso en el procedimiento adnuns-

trativo”. En: Revista Digital de Derecho Administrativo. Núm. 4, Colombia, julio - diciembre. 2
p. 8.
36 DOUGNAC M UJICA, Clemente. “Procedimiento administrativo sancionatorio ante la S V S y d e b iá ►
proceso” . En: Revista de Derecho Público Iberoamericano. N° 8, España, abril, 2016, pp. 148 y : - 1
37 Com o antecedente, la Corte Interam ericana de Derechos Hum anos, en la O pinión C onsult ■
N° 9/87, de 6 de octubre de 1987, sostuvo “que no obstante la literalidad del artículo 8.1, este, jua ■
con el resto de los num erales del artículo 8 de la Convención, deviene aplicable a procedimientc s de
cualquier naturaleza y no solamente a los instruidos bajo la figura de un recurso ante una autoridU
judicial” . En forma clara, la Corte aquí considera aplicable al procedimiento adm inistrath : m
garantías judiciales previstas en todo el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica.
38 Citado en la STC Exp. N° 00156-2012-PCH/TC, Fjs. 2.
En sentido similar, en la sentencia del Caso Ivcher Bronstein vs. Perú, de fecha
6 de febrero de 2001, la Corte Interamericana destacó que todos los órganos que
ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tie
nen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías
del debido proceso establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana; ello
debido a que las sanciones administrativas, disciplinarias o de naturaleza análoga
son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en
ocasiones, naturaleza similar a la de estas. Asimismo, en la sentencia del Caso Bae-
na Ricardo y otros vs. Panamá, de fecha 2 de febrero de 2001, la Corte Interameri-
cana enfatizó el respeto del debido proceso en sede administrativa sancionatoria, al
precisar que “no puede la administración dictar actos administrativos sancionato-
rios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso”, por cuanto “[e]s
un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones
justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber”39.
Según se advierte, la Corte Interamericana ha establecido que en cualquier

procedimiento, incluyendo a los procedimientos administrativos sancionadores, el
debido proceso implica la observancia de un conjunto de garantías mínimas que
deben observar las autoridades con poder de decisión, permitiendo una adecuada
defensa de aquellos administrados que podrían verse afectados con la resolución
que se emita, más aún frente a la posibilidad de que se limiten derechos o se im
pongan sanciones económicas.
En cuanto a la jurisprudencia extranjera regional, consideramos importante

referir aquella emitida por la Corte Constitucional de Colombia, en la que se pre
cisa que el debido proceso es un derecho fundamental; por ende, posee una es
tructura compleja, en tanto se compone por un plexo de garantías que deben ser
observadas en todo procedimiento administrativo o judicial, escenarios en los que
operan como mecanismo de protección a la autonomía y libertad del ciudadano y
límites al ejercicio del poder público. Por ese motivo, el debido proceso es también
un principio inherente al Estado de Derecho, cuyas características esenciales son
el ejercicio de funciones bajo parámetros normativos previamente establecidos y
la erradicación de la arbitrariedad40.
Asimismo, en el ámbito de las actuaciones administrativas, la Corte Constitu

cional de Colombia ha establecido que el derecho al debido proceso hace referen
cia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio
de sus funciones, en cuanto estas se encuentran obligadas a actuar conforme a los
39 Citado en la STC Exp. N° 00156-2012-PCH/TC, Fjs. 2.

40 Sentencia C-034/14.
procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los de

rechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administra
ción que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una
sanción. En el propósito de asegurar la defensa de los administrados, hacen parte
de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a41: i)
ser oído durante toda la actuación, ii) a la notificación oportuna y de conformidad
con la ley, iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, iv) a que se
permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, v) a
que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las
formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, vi) a gozar de la presunción
de inocencia, vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, viii) a solici
tar, aportar y controvertir pruebas, y ix) a impugnar las decisiones y a promover la
nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.
Por otra parte, en nuestro medio, específicamente, en la jurisprudencia del TC.

cabe señalar que en más de una oportunidad la autoridad constitucional ha estable
cido que el derecho al debido proceso previsto por el artículo 139.3 de la Consti
tución Política del Perú, es aplicable no solo a nivel judicial, sino también en sede
administrativa e incluso entre particulares, lo cual supone el cumplimiento de to
das las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las
instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos \
conflictos entre privados, a fin de que las personas estén en condiciones de defen
der adecuadamente sus derechos ante cualquier acto que pueda afectarlos42. En tal
sentido, para el TC, el fundamento principal por el que se habla de un debido pro
cedimiento administrativo encuentra sustento en el hecho de que tanto la jurisdic
ción como la administración están indiscutiblemente vinculados a la Carta MagnaT
de modo que, si esta resuelve sobre asuntos de interés de los administrados, y lo
hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las
categorías invocables ante el órgano jurisdiccional.
Por lo expuesto aquí, es posible señalar que el debido proceso en sentido am
plio constituye el resguardo por el cual se asegura con mayor efectividad los bie
nes jurídicos tutelados por el Estado, la defensa de la persona humana y el respeto
de su dignidad. Es la garantía de diversos derechos fundamentales, o más precisa
mente, es un derecho fundamental en sí mismo. De esta manera, el debido proceso
se define como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del
Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados.
41 Sentencia C-034/14.
42 STC Exp. N° 3891-2011-PA/TC, Fjs. 12.
570
de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su

propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la
ley. Asimismo, según el TC el debido proceso presenta dos expresiones: la formal
y la sustantiva. En la de carácter formal, los principios y reglas que lo integran tie
nen que ver con las formalidades estatuidas, tales como las que establecen la com
petencia, el procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación;
y en su expresión sustantiva, están relacionados los estándares de razonabilidad y
proporcionalidad que toda decisión judicial o administrativa debe suponer43.
Por lo tanto, el debido proceso es aquel que se cumple con arreglo a los proce
dimientos previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los de
rechos de quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica,
cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el
juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creación,
modificación o extinción de un derecho o la imposición de una obligación o san
ción. Según se aprecia, el derecho al debido proceso tiene una connotación de dere
cho humano, por lo que se desprende que su reconocimiento se encuentra previsto
en los distintos instrumentos internacionales en materia de Derechos Humanos44 y
43 STC Exp. N° 0023-2005-AI/TC, Fjs. 49.

44 El derecho al debido proceso tiene una naturaleza de Derecho Humano, siendo incluido en los prin
cipales instrumentos internacionales, y luego, en las Constituciones de los Estados, lo que otorga
m ayor firmeza a esta institución. En cuanto a los primeros podemos señalar:
a) La D eclaración Universal de los Derechos Hum anos, aprobada y proclam ada por Resolución
de A sam blea General de las Naciones Unidas N° 217 A (III) del 10 de diciem bre de 1948, y
aprobada por el Perú m ediante Resolución Legislativa N° 13282 del 15 de diciembre de 1959,
establece en su artículo 10 “Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser
oída públicamente y con justicia por un Tribunal independiente e imparcial, para la determinación
de sus derechos y obligaciones o para el exam en de cualquier acusación contra ella en materia
penal”.
b) La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada por la IX Conferencia
Internacional Am ericana realizada en Bogotá en 1948 y que es de reconocim iento peruano según
lo establecido en el artículo 29 de la Convención Am ericana de Derechos Humanos; prescribe
en su artículo XVIII “Toda persona puede recurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos.
Asimismo, debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por lo cual la justicia lo ampare
contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, algunos de los derechos fundamentales
consagrados constitucionalm ente”.
c) El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobada y proclamada por Resolución
de Asam blea General de la N aciones Unidas N° 2200 A (XXI) del 16 de diciembre de 1966, y
aprobada por el Perú m ediante Decreto Ley N° 22128 del 28 de marzo de 1978; refiere en su
artículo 14 “Todas las personas son iguales ante los Tribunales y cortes de justicia. Toda persona
tendrá derecho a ser oída públicam ente y con las debidas garantías por un tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de
carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de
carácter civil (...) ” .
las Constituciones45, y cuyo alcance desborda la competencia jurisdiccional, com

prendiendo, entre otros, las actuaciones administrativas.
En tal sentido, a criterio de la jurisdicción constitucional, el debido proceso

es un derecho fundamental de naturaleza procesal con alcances genéricos, tanto en
lo que respecta a los ámbitos sobre los que se aplica como en lo que atañe a las di
mensiones sobre las que se extiende45:
d) La Convención Americana sobre los Derechos Humanos, suscrita en San José de Costa Rica el 22
de diciembre de 1969, en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, y
aprobada por el Perú mediante Decreto Ley N° 22231 del 11 de julio de 1978; consagra en su artículo
8 “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable,
por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad a la ley,
en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de
sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.
45 En cuanto a la constitucionalización del Derecho Humano al Debido Proceso, podemos hacer refe
rencia a las siguientes Constituciones:
a) Constitución Política del Peni, consagra en el inciso 3 de artículo 139 que “Son principios y dere
chos de la función jurisdiccional: (...) La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterm inada por la ley, ni sometida a
procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales
de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denom inación”.
b) Constitución Política de Colombia, reza en el artículo 29 “El debido proceso se aplicará a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas” ; agregando además, “N adie podrá ser juzgado
sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (...) Es nula, de pleno derecho, la
prueba obtenida con violación al debido proceso” .
c) Constitución Política de Ecuador, describe en el inciso 27 del artículo 23 "Sin perjuicio de los
derechos establecidos en esta Constitución y en los instrumentos internacionales vigentes, el Estado
reconocerá y garantizará a las personas los siguientes: (...) El derecho al debido proceso y a una
justicia sin dilaciones” . Asim ism o, el artículo 28 desarrolla un conjunto de garantías básicas para
asegurar la observancia del derecho al debido proceso.
d) Constitución Política de Chile, señala en el inciso 3 del artículo 19 “Constitución asegura a todas
las personas: (...) La igualdad de protección de la ley en el ejercicio de sus derechos. Toda persona
tiene derecho a defensa jurídica en la form a que la ley señale y ninguna autoridad o individuo
podrá impedir, restringir o perturbar la debida intervención del letrado, si hubiera sido requerida
(...) Nadie podrá ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señalare la ley
y que se hallare establecido por esta con anterioridad a la perpetración del hecho ( ...) ” .
e) Constitución Política de Bolivia, en el inciso II del artículo 115 consagra “El Estado garantiza el
derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, trans
parente y sin dilaciones” .
f) Constitución Política de España, en el numeral 2 del artículo 24 regla que “(...) todos tienen
derecho al Juez ordinario predeterm inado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser
informados de la acusación form ulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas
y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar
contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia”.
46 STC Exp. N° 3075-2006-PA/TC, Fjs. 4.
572
Con relación a lo primero, queda claro que dicho atributo desborda la órbita
estrictamente judicial para involucrarse o extenderse en otros campos como el
administrativo, el corporativo particular, el parlamentario, el castrense, entre
muchos otros, dando lugar a que en cada caso o respecto de cada ámbito pue
da hablarse de un debido proceso jurisdiccional, de un debido proceso admi
nistrativo, de un debido proceso corporativo particular, de un debido proceso
parlamentario, etc.
Por lo que respecta a lo segundo, y como ha sido puesto de relieve en innu

merables ocasiones, las dimensiones del debido proceso no solo responden a
ingredientes formales o procedimentales, sino que se manifiestan en elemen
tos de connotación sustantiva o material, lo que supone que su evaluación no
solo repara en las reglas esenciales con las que se tramita un proceso (procedi
miento preestablecido, derecho de defensa, motivación resolutoria, etc.), sino
que también, y con mayor rigor, se orienta a la preservación de los estándares
o criterios de justicia sustentables de toda decisión (juicio de razonabilidad,
juicio de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, etc.).
Así las cosas, el debido proceso es un derecho de estructura compleja, cuyos

alcances corresponde precisar a la luz de los ámbitos o dimensiones en cada caso
comprometidas. En este contexto, se ha sentado jurisprudencia en el sentido de que
el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y
normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos
en cuyo seno se alberga los actos administrativos, a fin de que las personas estén
en la posibilidad de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del
Estado o de los particulares que pueda afectarlos47.
En este contexto, el numeral 2 del artículo 246 del TUO de la LPAG prevé
que no se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento
respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Sobre el particular,
para Román Cordero el procedimiento administrativo sancionador debe satisfacer
las exigencias de un justo y racional procedimiento, lo que exige que aquel con
sulte una serie de derechos y garantías para el perseguido en dicha sede, insertos
en el concepto de debido proceso, en especial: i) derecho a la defensa jurídica, ii)
derecho a la presunción de inocencia, y iii) de acceso a la justicia48. Asimismo, se
47 STC Exp. N° 01412-2007-PA/TC, Fjs. 8.

48 ROM AN CORDERO, Cristian. “El debido procedimiento administrativo sancionador” . En: Revista
de Derecho Público. Vol. 71, Departamento de Derecho Público de la Universidad de Chile, Santiago,
Chile, 2009, pp. 201 y 202.
573
ART. 246 C om entarios al T U O de la Ley del P rocedim iento A dm inistrativo G eneral
gún Dougnac Mujica, para la conceptualización positiva de los principios de', be
bido proceso aplicables en sede administrativa, se debe satisfacer los siguie- á r
entenos49:
Principio de resguardo de los derechos de los administrados: resulta eviderie

que en un procedimiento administrativo sancionador no es posible la aplica
ción del principio de igualdad de las partes, manteniendo la Administración
una posición de privilegio respecto de los administrados. Por lo mismo, a fin
de soslayar la natural desigualdad que conlleva un procedimiento administra
tivo sancionador, la Administración debiera velar porque en todo momento los
derechos del administrado se encuentren debidamente resguardados, indepen
dientemente de si la decisión final de la Administración establece la existencia
de una conducta reprochable. Ello implica que, en la pugna entre la consecu
ción de los fines propios de la Administración y los derechos de los adminis
trados, la Administración debiera optar por estos últimos. Ello se deriva del rol
que la Constitución le asigna al Estado como garante y promotor de los dere
chos fundamentales. Así, los fines del Estado deben encontrarse supeditados
al respeto a los derechos que emanan de \a naturaleza humana. Las Implican
cias prácticas de la aplicación de este criterio imponen a la Administración el
deber de limitar sus actuaciones a aquellas que no impliquen un menoscabo o
riesgo a los derechos de los administrados.
Principio de imparcialidad administrativa: no puede perderse de vista que.

en el procedimiento administrativo sancionador, al ejercerse la potestad pu
nitiva del Estado, se encuentran en riesgo los derechos fundamentales de los
administrados. Así, la imparcialidad debe ser un principio de tutela vincu
lado al hecho de que la imparcialidad no solo responde a la lógica del poder
limitado por el poder, sino también a la existencia de razones para la limita
ción del poder y a la aspiración de que el poder sea justo50. La imparcialidad
consiste, pues, en la consideración de todos los valores del ordenamiento,
aunque sea solamente uno el que esté implicado. Además de la prohibicior.
de replegarse sobre sus propios intereses, que se concreta negativamente er
la ajenidad del poder respecto a esos intereses, la imparcialidad com pom
positivamente una armonización de fines, una visión global del contenido ce
la Constitución51.
49 DOUGNAC MUJICA, Clemente. Ob. cit., pp. 167-149.

50 TRUJILLO, Isabel. Imparcialidad. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Autor, c o a
de M éxico, M éxico, 2007, p. 338.
51 TRUJILLO, Isabel. Ob. cit., pp. 344-345.
Asimismo, como parte del debido proceso en sede administrativa, resulta im
portante hacer referencia a los principios que desarrollamos a continuación.
IV. Motivación de las resoluciones administrativas
Dentro del conjunto de garantías mínimas que subyacen al debido proceso,

se encuentra el derecho a la motivación de las resoluciones, la cual comprende la
exteriorización obligatoria de las razones que sirven de sustento a una resolución
administrativa. Para el TC, el derecho a la motivación de las decisiones adminis
trativas si bien no tiene un sustento constitucional directo, no es menos cierto que
forma parte de aquella parcela de los derechos fundamentales innominados que in
tegra la construcción constitucional del Estado que permite apartarse de toda aque
lla visión absoluta o autoritaria52. Por tales razones, esta exigencia de motivación
genera consecuencias positivas en un Estado de Derecho en el que la protección
de los derechos fundamentales se rige como uno de sus principales pilares. Es por
ello que una resolución debidamente motivada brinda seguridad jurídica a los ad
ministrados, y, por otro, sirve como elemento de certeza a la autoridad administra
tiva que decide el procedimiento.
En estos extremos, a criterio del TC, el derecho a la motivación de las resolu

ciones administrativas es de especial relevancia y consiste en el derecho a la certe
za, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén mo
tivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos
y las leyes que se aplican. En consecuencia, la motivación de la actuación admi
nistrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es
una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las
mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad re
glada como discrecional53.
En cuanto a esto último, se ha determinado en la STC Exp. N° 8495-2006-PA/

TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional
legalmente establecida resulta arbitrario cuando solo expresa la apreciación indi
vidual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano adminis
trativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han condu
cido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no solo significa
expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino,
52 STC Exp. N° 01412-2007-PA/TC, Fjs. 11.

53 STC Exp. N° 00091-2005-PA/TC, Fjs. 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC Exp. N° 294-
2005-PA/TC, STC Exp. N° 5514-2005-PA/TC, entre otras.
ART. 246 C om entarios al T U O de la L ey del P rocedim iento A d m inistrativo G eneral
fundamentalmente, exponer en forma sucinta -pero suficiente- las razones de he

cho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”54.
Por lo expuesto, es correcto afirmar que la motivación del acto administrad'.:

es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo.
V. Derecho de defensa
Al igual que el derecho a la motivación de las resoluciones administrativas,

el derecho a la defensa forma parte del derecho al debido proceso consagrado er
el ordenamiento constitucional. La jurisprudencia del TC ha precisado que el de
recho de defensa en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador'5, se
estatuye como una garantía para la defensa de los derechos que pueden ser afec
tados con el ejercicio de las potestades sancionatorias de la administración56. Asi
mismo, ha sostenido que el derecho de defensa constituye un derecho fundamen
tal de naturaleza procesal que conforma el ámbito del debido proceso, y en cuantc
derecho fundamental, se proyecta como principio de interdicción de ocasionarse
indefensión y como principio de contradicción de los actos procesales que pudie
ran repercutir en la situación jurídica de alguna de las partes de un proceso o de
un tercero con interés57.
En ese sentido, garantiza, entre otras cosas, que una persona sometida a una
investigación, sea esta de orden jurisdiccional o administrativa, y donde se en
cuentren en discusión derechos e intereses suyos, tenga la oportunidad de contra
decir y argumentar en defensa de tales derechos e intereses, para cuyo efecto se le
debe comunicar, previamente y por escrito, los cargos imputados, acompañando
el correspondiente sustento probatorio, y otorgarle un plazo prudencial a efectos
de que -mediante la expresión de los descargos correspondientes- pueda ejercer
cabalmente su legítimo derecho de defensa. Se conculca, por tanto, dicho derecho
cuando los titulares de derechos e intereses legítimos se ven imposibilitados de
54 Ver: STC Exp. N° 01508-2011-PA/TC, Fjs. 4, 5 y 6.

55 La aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación del ejercicio de la potestac
sancionatoria de la Adm inistración. Como toda potestad, no obstante, en el contexto de un Estado de
Derecho (artículo 3 de la Constitución), está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respete
de la Constitución, los principios constitucionales y, en particular, de la observancia de los derecho?
fundamentales.
56 STC Exp. N° 5514-2005-PA/TC, Fjs. 4.
57 STC Exp. N° 1003-1998-AA/TC, Fjs. 7.
576
ejercer los medios legales suficientes para su defensa, o se establezcan condicio

nes para la presentación de los argumentos de defensa58.
En consecuencia, no cualquier imposibilidad de ejercer tale medios legales

para la defensa produce un estado de indefensión reprochable. Esta solo adquiere
tal relevancia cuando la indefensión se genera en una indebida actuación del órga
no que investiga o juzga al individuo o cuando, se establecen condicionamientos al
ejercicio mismo del derecho de defensa. Es decir, esta afectación se produce cuan
do el interesado, de modo injustificado, ve cerrada la posibilidad de encontrar la
protección de sus derechos e intereses legítimos con el consiguiente perjuicio real
y efectivo para los intereses del afectado, tras la realización de un acto u omisión
imputable al órgano o ente al que se reputa la comisión del agravio.
Finalmente, el numeral 2 del artículo 246 del TUO de la LPAG prevé que los
procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben estable
cer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendán
dolas a autoridades distintas, cuyas actuaciones se encuentran desarrolladas en el
artículo 253 del TUO de la LPAG.
VI. Principio de razonabilidad o proporcionalidad
La Administración Pública cuando ejerce sus potestades públicas (puissance

publique) siempre está revestida de cierta discrecionalidad. No obstante, la ante
rior premisa debe examinarse desde la perspectiva del carácter absoluto o no de
la discrecionalidad, y de la necesidad de encontrar la delimitación de la misma,
especialmente cuando se trata del ejercicio del Uius puniendi” materializado en la
actividad administrativa sancionadora. Es allí cuando debe establecerse si la Ad
ministración Pública está llamada a ajustar la potestad sancionadora en función al
principio de proporcionalidad, y especialmente de la ponderación como sub prin
cipio esencial para la delimitación no solo de la adecuación de la infracción, sino
en la determinación de la sanción que proceda en cada evento59.
En dicho contexto, el ordenamiento jurídico vincula de forma inexorable el

principio de proporcionalidad con el valor de justicia, de donde se desprende su na
tural carácter de principio general del Derecho al servicio de la creación de la nor
ma, de la interpretación y de la integración normativa. De ahí que el principio de
58 STC Exp. N° 3741 -2004-AA/TC, Fjs. 24.

59 SANTOFIM IO GAMBOA, Jaime Orlando. Reflexiones en torno a la potestad administrativa san
cionadora: aplicación en el sector energético, ambiental, de telecomunicaciones y en otros sectores.
Universidad Externado de Colombia, Colombia, 2014, p. 9.
577
proporcionalidad atraviesa transversalmente a todos los sectores del ordenamiento

jurídico, y más en concreto, a cuantas figuras o realidades jurídicas sean suscepti
bles de restringir los derechos individuales de las personas en evitación de que el
ciudadano vierta en el mero objeto o destinatario de la intervención pública60. De
este modo, el denominado principio de proporcionalidad, cuyo origen doctrinal se
sitúa en el derecho alemán, se configura, en una primera aproximación, como una
garantía de los ciudadanos frente a toda actuación de las Administraciones Públi
cas que entrañe una restricción del ejercicio de derechos61.
En la jurisprudencia del TC se ha establecido que el principio de razonabilidad

o proporcionalidad es consustancial al Estado Social y Democrático de Derecho,
y está configurado en la Constitución en sus artículos 3 y 43, y plasmado expresa
mente en su artículo 200, último párrafo. Asimismo, se precisa que si bien la doc
trina suele hacer distinciones entre el principio de proporcionalidad y el principio
de razonabilidad, como estrategias para resolver conflictos de principios constitu
cionales y orientar al juzgador hacia una decisión que no sea arbitraria, sino justa;
puede establecerse, prima facie, una similitud entre ambos principios, en la medi
da que una decisión que se adopta en el marco de convergencia de dos principios
constitucionales, cuando no respeta el principio de proporcionalidad, no será razo
nable. En este sentido, el principio de razonabilidad parece sugerir una valoración
respecto del resultado del razonamiento del juzgador expresado en su decisión,
mientras que el procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del
principio de proporcionalidad con sus tres subprincipios62:
Adecuación. Implica pues, la prohibición de limitaciones inadecuadas - a tra

vés de regulaciones que afecten derechos constitucionales- respecto del fin
perseguido por el legislador63.
Necesidad. Intenta demostrar que la medida adoptada por el legislador es la

menos gravosa de los derechos fundamentales y no existe otra igualmente efi
caz que produzca consecuencias menos perjudiciales. La comparación de me
didas del mismo medio efectivas, no debe realizarse en abstracto, sino en cada
60 GALLARDO CASTILLO, M aría Jesús. “Los principios de la potestad sancionadora. Teoría \

práctica” . En: Práctica y jurisprudencia administrativa. Iustel, Madrid, 2008, pp. 213-214.
61 CANCER MINCHOT, Pilar y otros. Ob. cit., p. 245.
62 STC Exp. N° STC N° 2192-2004-AA/TC, Fjs.15.
578
caso concreto deberá establecerse los parámetros de preferencia basados en la

menor restricción de derechos64.
Proporcionalidad en sentido estricto o ponderación. Significa que la aplicación

de un determinado medio para alcanzar un fin debe guardar una relación razo
nable entre este y aquel65.
En cuanto a dichos principios, el TC recoge que de la máxima de proporciona

lidad en sentido estricto se sigue que los principios son mandatos de optimización
con relación a las posibilidades jurídicas. En cambio, las máximas de la necesidad
y de la adecuación se siguen del carácter de los principios como mandatos de opti
mización con relación a las posibilidades fácticas. Asimismo, para efectos de justi
ficar la invocación de este principio, la jurisprudencia constitucional refiere que es
en el seno de la actuación de la Administración donde el principio de proporciona
lidad cobra especial relevancia, debido a los márgenes de discreción con que ine
vitablemente actúa la Administración para atender las demandas de una sociedad
en constante cambio, pero también, debido a la presencia de cláusulas generales e
indeterminadas como el interés general o el bien común, que deben ser compati-
bilizados con otras cláusulas o principios igualmente abiertos a la interpretación,
como son los derechos fundamentales o la propia dignidad de las personas66. Por
tanto, una decisión razonable en estos casos supone, cuando menos67:
La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpre

tación, tomando en cuenta no solo una ley particular, sino el ordenamiento ju
rídico en su conjunto.
La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que

implica no solo una contemplación en “abstracto” de los hechos, sino su ob
servación en directa relación con sus protagonistas, pues solo así un “hecho”
resultará menos o más tolerable.
Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo orde

na la ley correctamente interpretada en relación con los hechos del caso que
han sido conocidos y valorados en su integridad, entonces el tercer elemento
para tener en cuenta es que la medida adoptada sea la más idónea y de menor
afectación posible a los derechos de los implicados en el caso.

-6 STC- Exp. N° 2192-2004-AA/TC, Fjs. 17 y 18.
STC Exp. N c 2192-2004-AA/TC, Fjs.20.
Sobre el particular, el numeral 3 del artículo 246 del TUO de la LPAG pre
vé que las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionaba
no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas c
asumir la sanción. Para Cáncer y otros, en el campo del derecho adm inistrad'.:
sancionador, este principio exige que exista un equilibrio entre los medios uti
lizados y la finalidad perseguida, una correspondencia entre la gravedad de una
conducta y la consecuencia punitiva que se le atribuye al infractor68. En esta lí
nea de argumentos, sostienen Escusol y Rodríguez-Zapata que el principio de
proporcionalidad obedece a la necesidad de que la sanción a imponer, en su
caso, se corresponda, en términos adecuados, con la gravedad y circunstancia?
concurrentes en la infracción cometida®.
Para Gallardo, su formulación jurídica aparece diversificada en dos vertientes":
Una, de carácter positivo, según la cual el principio de proporcionalidad con

vierte en norma la adecuación de los medios al fin (es el mandato de estricta
proporcionalidad); y,
Por otra parte, de carácter negativo, que tiene su traducción real en la prohi
bición de la desproporción, del exceso y que sirve de corrector y condicio
nante de las intervenciones estatales restrictivas de los derechos individuales
(es decir, es el mandato de prohibición de la desproporción).
La primera, se identifica con la necesidad de examinar la medida adoptada

en cuanto a su idoneidad; la segunda, se revela como un mecanismo de control
allí donde los poderes públicos ostentan cierta capacidad de afectar a los dere
chos individuales con cierto margen de discrecionalidad71. Asimismo, en cuan
to a dichas vertientes, el principio de proporcionalidad cuenta con importantes
manifestaciones72:
68 CANCER MINCHOT, PILAR y otros. Ob. cit, p. 245.

69 ESCUSOL BARRA, Eladio y RODRÍGUEZ-ZAPATA PÉREZ, Jorge. Derecho procesal adminis
trativo. Tecnos, Madrid, 1995, p. 203-204.
70 GALLARDO CASTILLO, María Jesús. Ob. cit., p. 214.
71 Ibidem.
72 GALLARDO CASTILLO, M aría Jesús. Ob. cit., p. 215. Esta descripción comprende una cita de
SÁNCHEZ GARCÍA, I. “El principio constitucional de proporcionalidad” . En: Revista jurídica
española de doctrina, jurisprudencia y bibliografía. T. IV, La Ley, España, 1994. p. 1117.
580
El relativo a la posibilidad real de aplicación de la medida y a la idoneidad de

la misma para cumplir con el fin perseguido con ella por la norma. Como ha
advertido la doctrina penal, carece de justificación la medida que carece de
eficacia.
La medida correctora impuesta ha de ser internamente proporcionada, esto es,

la intervención no debe excederse más de lo que resulte preciso o necesario
para lograr su fin, debiendo, de un lado, no ser utilizada sino cuando sea im
prescindible y, de otro, elegirse el medio menos lesivo de cuantos dispone el
ordenamiento jurídico. Es lo que se conoce bajo el nombre de principio de in
tervención mínima, de última ratio o de favor iibertatis.
La medida correctora impuesta ha de ser externamente proporcionada, es decir,

del resultado aplicativo de la medida no debe derivarse un coste social mayor
que aquel que se pretende alcanzar con ella. Utilizando gráficamente el argot
económico, se trata de realizar un balance entre el coste y beneficio que com
porta la concreta aplicación de la medida de modo que, hechas las sumas y las
restas, arroje un saldo positivo.
Asimismo, el numeral 3 del artículo 246 del TUO de la LPAG agrega que las
sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado
como infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de
su graduación:
El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción. Este es un criterio

estrictamente objetivo, correspondiendo a la autoridad administrativa indagar,
verificar y determinar los beneficios obtenidos por el infractor a consecuencia
de su conducta transgresora de la normativa administrativa.
La probabilidad de detección de la infracción. En un criterio que permite iden

tificar el grado de peligro de la conducta del infractor respecto de aquellas
acciones que además que infringir normas administrativas hacen complejas su
detección, en razón a la propia intencionalidad del autor (quien estructura un
modo de acción que complejiza las posibilidades de intervención de la justicia
administrativa).
La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido. Para su
determinación, la autoridad administrativa debe valorar el impacto generado
por la conducta infractora sobre los intereses públicos y/o bien jurídico pro
tegido, de modo tal, que a mayor gravedad mayor es el reproche social sobre
el infractor, lo cual sugiere un tratamiento de la sanción de mayor rigidez o
dureza.
El perjuicio económico causado. Este perjuicio económico debe ser real, de
terminándose el impacto que este genera sobre los afectados por la infracción
administrativa cometida a partir de una valoración objetiva y concreta de las
consecuencias económicas de la conducta del infractor.
La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un

(1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción.
Para apreciar la reincidencia, será preciso que el infractor haya sido sancionado
por resolución administrativa firme, que la firmeza exista al tiempo de come
terse la nueva infracción y que tal infracción sea de la misma naturaleza que la
anterior, lo que supone que ambas protejan el mismo bien jurídico habiéndose
producido una forma de ataque semejante (dolosa o culposa), aunque esto úl
timo representa un elemento determinante (en referencia a la semejanza)' ’.
Las circunstancias de la comisión de la infracción. Corresponde a las circuns

tancias de la comisión de la infracción; son los hechos que rodean la conducta
infractora.
La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor. La intencio

nalidad puede ser definirse como la determinación de la voluntad en orden a
la consecuencia de un fin. La conducta del infractor, cuando sea consciente \
voluntaria, es decir, dolosa -em pleando términos propios del Derecho Penal-,
será merecedora de mayor reproche que si ocurre mera negligencia 4.
VII. Principio de tipicidad
Para Gallardo, en pocas ocasiones ha estado tan cerca la doctrina y la jurispru

dencia de alcanzar la unanimidad de criterio como cuando se proponen entiar en
el análisis del principio de tipicidad. Otra cosa será el precisar el grado de intensi
dad en su extensión y alcance en cuyo caso no solo existen discrepancias razona
bles entre una y otra. Pero, por lo pronto, para ambas, el principio de tipicidad nc
es más que la exigencia de que el tipo de lo ilícito contenga una descripción ciar.;
y precisa, una delimitación concreta, una predeterminación lo más exacta posible,
de manera tal que resulten razonablemente predecibles para el ciudadano las con
secuencias jurídicas y aflictivas de su conductah.
73 CAN CER MINCHOT, PILAR y otros. Ob. cit, p. 261.

74 Ibídem, p. 257.
75 GALLARDO CASTILLO, M aría Jesús. Ob. cit., p. 92.
Por consiguiente, referirse a la tipicidad en el derecho administrativo san

cionador es evocar la precisión del régimen sancionador, en él lo que se resuelva
es de conformidad con la legalidad del ordenamiento jurídico, sin que exista una
“banda amplia de sanciones”, que genere incertidumbre e ilegalidad, generada por
esa falta de precisión y, que repercute en lesión del debido proceso76. La tipicidad
es necesariamente precisión, en favor de la legalidad y de las garantías del debido
proceso, para que los procedimientos administrativos sancionadores se resuelvan
de conformidad con el derecho, por la proporcionalidad y la razonabilidad de las
sanciones administrativas77.
En el ámbito nacional, el numeral 4 del artículo 246 del TUO de la LPAG es
tablece que solo constituyen conductas sancionables administrativamente las in
fracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipifi
cación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposicio
nes reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a
identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas
sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o decreto le
gislativo permitan tipificar infracciones por norma reglamentaria. Asimismo, se
precisa que a través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los
administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamen
te en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.
A primer análisis, se advierte que el principio de tipicidad —cuyo concepto se

extiende al procedimiento administrativo sancionador- constituye una concreción
del principio de legalidad, en su vertiente material78, por ello debemos entender
76 En la medida en que los elementos norm ativos indeterm inados crean tipos de sanción cuyo supuesto
de hecho no está debidamente determinado, para el ciudadano resulta poco menos que imposible
predecir cuales de sus conductas pueden encajar dentro de un tipo penal concreto, por lo que le re
sulta, a su vez, difícil abstenerse de una conducta que no puede determinar; finalmente, es imposible
prevenir cuando no se dice que es lo que se quiere prevenir.
77 MATA COTO, Carlos Alberto. Ob. cit, p. 129.
78 El principio de tipicidad como desarrollo del de legalidad hace referencia a la obligación que tiene
el legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisión constitutiva de la con
ducta reprochada por el ordenamiento, de m anera que perm ita a las personas a quienes van dirigidas
las normas, conocer con anterioridad a la comisión de la m isma las implicaciones que acarrea su
transgresión. Conviene precisar que, si bien es cierto que en materia sancionatoria la ley puede hacer
remisiones a los reglamentos, -c o n el fin de complementar el tipo allí descrito-, tam bién lo es que la
remisión se encuentra limitada al núcleo esencial de lo que se ha estipulado en la ley. De allí que la
tipificación para la descripción de la conducta y la sanción corresponde por m andato constitucional
al legislador, mientras que la aplicación de la misma para subsumir el hecho antijurídico al tipo
descrito corresponde a la administración. Ver. Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia
C-412 de 2015.
que al igual que aquel, este se deriva del literal d), inciso 24, artículo 2 de la Cons
titución que señala “Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al
tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa
e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la
ley”. Es decir, la Constitución recoge expresamente como derecho fundamental el
principio nullum crimen, milla poena sine lege, como principio de determinación
normativa de las conductas que son sancionables, y a su vez la necesidad de con
cretar dichas conductas en un tipo, siguiendo la terminología de la doctrina ale
mana formulada por Emst Beling en 1906 e incorporada a nuestra terminología
jurídica por Jiménez de Asúa. El principio de tipicidad es garantía de la seguridad
jurídica a la que tiene derecho el ciudadano para conocer en todo momento y con
certeza las conductas que constituyen una infracción administrativa, y a la vez, la
sanción que llevan aparejada. Todo ello debe ponerse en relación con el hecho de
que las sanciones administrativas son actos administrativos restrictivos de dere
chos, ya que son limitativas de la libertad individual79.
El fundamento de tal mandato reside en que la reserva de ley solo puede de
sarrollar toda su eficacia cuando la voluntad del órgano representante del pueblo
se expresa tan claramente que excluye una decisión subjetiva y arbitraria del juez
(en el ámbito penal) o de la Administración (en el procedimiento administrativo
sancionador). En definitiva, se trata de preservar la competencia del legislador a
la hora de determinar qué comportamientos se hacen acreedores de un reproche
sancionatorio, por lo que, en última instancia, a evidentes razones de seguridad, se
suma la idea de separación de poderes80.
Sobre el particular, el TC a través de su jurisprudencia, ha admitido que el

principio de tipicidad en materia sancionatoria exige que las conductas conside
radas como faltas (infracciones) han de estar definidas con un nivel de precisión
suficiente, de manera que el destinatario de las mismas pueda comprender sin di
ficultad o estar en condiciones de conocer y predecir las consecuencias de sus ac
tos; ello a partir de la previsión clara de la conducta proscrita y de la sanción apli
cable. Por el contrario, una norma será totalmente indeterminada si las palabras en
las que se encuentra expresada adolecen de la claridad o la precisión suficientes, lo
cual dificulta su aplicación a un hecho concreto, pues el órgano competente o bien
79 CUETO PÉREZ, M iriam. “Los principios de la potestad sancionadora de las Adm inistraciones
Públicas. Tipicidad y responsabilidad” . En: Documentación Administrativa. N° 280-281, España.
2008, p. 94.
80 GÓMEZ TOM ILLO, M anuel y SANZ RUBIANES, Iñigo. Ob. cit., p.161.
584
se encuentra frente a la presencia de un gran número de opciones de aplicación, o

bien simplemente no le es posible conocer ninguna de las opciones de aplicación81.
No obstante, el TC también ha señalado que, en el caso de la aplicación del

principio de tipicidad en el ámbito legislativo, el requisito de lex cena no puede
entenderse en el sentido de “exigir del legislador una claridad y precisión absoluta
en la formulación de los conceptos legales”, pues la naturaleza propia del lengua
je, con sus características de ambigüedad y vaguedad, admiten cierto grado de in
determinación, mayor o menor, según sea el caso (fundamento 46 de la STC Exp.
N° 0010-2002-PA/TC). En cambio, sí está proscrita la indeterminación total de las
disposiciones jurídicas, y ello es así, porque una disposición jurídica totalmente
indeterminada se opone no solo al requisito de certidumbre que toda disposición
normativa debe cumplir, sino, también, porque inevitablemente conlleva a una ac
tividad reconstructiva del órgano competente en la que el ejercicio de la potestad
decisoria queda librada al arbitrio de dicho órgano82. En consecuencia, el principio
de tipicidad solo exige que se defina la conducta que la ley considera como infrac
ción, de modo que lo considera como antijurídico, o lo que es lo mismo, la pre
cisión de sus alcances puede complementarse a través de los reglamentos respec
tivos (tal como lo prevé el artículo 2, inciso 24, literal d) de la Constitución). La
garantía de este principio no puede ser exacerbada en ningún contexto al punto de
requerir un nivel de precisión absoluta en la previsión de aquellas conductas con
sideradas como faltas o conductas prohibidas, ni siquiera en el ámbito del derecho
sancionador penal o administrativo83.
Sobre el particular, esta necesidad derivada de la propia realidad -e n los tér

minos señalados por el T C - y, en concreto, de la naturaleza de las conductas hu
manas, siempre variables y proteicas, hace prever la necesidad de considerar cier
ta flexibilización de la taxatividad exigida por el principio de tipicidad. De otro
modo, de entender esta taxatividad como una exigencia absoluta, el resultado se
ría la aprobación de listas casi indeterminables de infracciones, en las que se des
cribiese cada una de las conductas consideradas sancionables, con todas sus pe
culiaridades, aun siendo muy similares entre ellas. Incluso así, inevitablemente,
quedarían fuera conductas que el legislador hubiera deseado tipificar como infrac
ciones84. Ello obliga, necesariamente, a admitir la existencia de tipos infractores
81 STC Exp. N° 5487-2013-PA/TC, Fjs. 12.

82 Ibídem.
83 Ibídem.
84 Sobre el particular, resulta interesante citar la sentencia C-564 del 2000, em itida por la Corte
Constitucional de Colombia, que señala lo siguiente: “el Derecho administrativo, a diferencia de lo
redactados con cierta abstracción85. De este modo, esta flexibilización en la tipifi

cación explica la aceptación en los tipos infracciones que requieren, por ejemplo,
de su remisión a otras normas (como es el caso de las normas en blanco o los tipos
de remisión reglamentaria que explicáramos al analizar el principio de legalidad)86.
A partir de lo expuesto, se puede afirmar que la tipicidad abarca una triple

exigencia: i) la definición de la conducta que se considera constitutiva de infrac
ción; ii) la determinación de la sanción que pueda imponerse y, en su caso, la gra
duación o escala de las sanciones imponibles, y; iii) la correlación necesaria en
tre actos o conductas ilícitas tipificadas como infracciones administrativas y las
sanciones consiguientes a las mismas, de tal forma que el conjunto de las normas
punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el
grado de sanción determinado del que pueda hacerse merecedor quien cometa una
o más infracciones concretas87. Por consiguiente, la finalidad de este principio re
sulta clara, la cual implica que los ciudadanos han de estar en las condiciones de
conocer cuál es el comportamiento prohibido y cuál es la sanción que procede a
imponer por su infracción.
que sucede en el Derecho penal, suele no establecer una sanción para cada una de las infracciones
adm inistrativas que se presente, sino que se opta por establecer clasificaciones más o menos gene
rales en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de infracciones. Para el efecto, d
legislador señala unos criterios que han de ser atendidos por los funcionarios encargados de impoDc
la respectiva sanción, criterios que tocan, entre otros, con la proporcionalidad y razonabilidad < pt
debe presentarse entre la conducta o hecho que se sanciona y la sanción que pueda imponerse. Ic j - e
permite tanto al administrado como al funcionario competente para su imposición, tener un m an »
de referencia cierto para la determinación de la sanción en un caso concreto” .
Asimismo, en la sentencia C-921 de 2001 se indicó: “debe recordarse que las conductas o com
portamientos que constituyen falta administrativa no tienen por qué ser descritos con la m is a s
m inuciosidad y detalle que se exige en materia penal, permitiendo así una m ayor flexibilidad a* ¡a
adecuación típica. // Es así como en algunas ocasiones los anteriores elementos no se enci
previstos en el mismo instrumento normativo, sino que se hace necesario consultar el contenió;:
otras disposiciones para especificar cuál es la conducta ordenada o prohibida o cuál es la
específica aplicable” .
85 CAN CER MINCHOT, Pilar y otros. Ob. cit, p. 195.
86 En cuanto a la posibilidad de que la norm a legal tipifique de form a incompleta una infracció» ¡
rem ita a otra para completar la tipificación, se admite, siempre que la remisión se haga a favor áe
norm a jurídica de rango inferior que aporte elementos que coadyuven a delimitar m ejor l a s c ~ :
infractoras, sin definir nuevos tipos. Lo que no cabe en ningún caso son rem isiones genéricas
impidan identificar las conductas punibles desde la norm a remisora. De hecho, es frecueme
en el ámbito del Derecho Adm inistrativo, más que en el ámbito del Derecho Penal, la tip
se produzca por m edio de la remisión a la vulneración de obligaciones contem pladas en n:
sancionadoras que están llamadas a jugar un papel integrador de las conductas tipificadas.
PÉREZ, Miriam. Ob. cit., p. 104.
87 GALLARDO CASTILLO, M aría Jesús. Ob. cit., p. 92.
En cuanto, a las particularidades de la regulación administrativa del principio

de legalidad, es importante señalar lo siguiente:
La prohibición de la analogía en el Derecho Administrativo Sancionador en

cuentra su principal ámbito de aplicación en la interdicción de que las infrac
ciones puedan ser aplicadas a conductas distintas a las expresamente tipificadas
en ellas88. De este modo, resulta plenamente coherente con el respeto al princi
pio de tipicidad la prohibición expresa de la aplicación analógica de las normas
sancionadoras a supuestos para los que, en principio, no estaban previstos. Ello
implica en primer lugar, que solo deben entenderse constitutivas de infracciones
aquellas conductas que hayan sido tipificadas como tales, y no aquellas otras
que, aun guardando una estructura o contenidos análogos, no se encuentren ti
pificadas como tales infracciones. Junto a ello, esta prohibición impide también
la aplicación analógica de normas sancionadoras relativas a las sanciones que
cabe imponer o a los posibles sujetos responsables, entre otras cuestiones89.
El fundamento de la prohibición de la analogía en el Derecho Administrativo

Sancionador cursa de forma paralela al Derecho Penal, es decir, reside en que
la reserva de ley solo puede desarrollar toda su eficacia cuando la voluntad del
órgano representante del pueblo se expresa tan claramente que excluye una de
cisión subjetiva y arbitraria de cada funcionario público (o juez en el caso del
Derecho penal). Se trata de una exigencia derivada del contrato social mismo:
los límites a la renuncia a las libertades acordadas en el contrato social deben
quedar precisadas de un modo contundente. De esta manera, se consigue un
amplio nivel de garantías, así como la salvaguarda del principio de igualdad,
en la medida en que para todas las personas rigen las mismas reglas prohibiti
vas. A ello se puede añadir la consideración de que una sanción exclusivamente
dirigida a un caso concreto estaría influenciada por las primeras emociones e
indignación que la comisión de determinadas acciones provoca, mientras que
la ley garantiza objetividad y distanciamiento90.
En el derecho español, la STC 52/2003, de 17 de marzo, estableció que en el

momento aplicativo del ejercicio de las potestades sancionadoras por los po
deres públicos, estos están sometidos al principio de tipicidad como garan
tía material, en el sentido de que, por un lado, se encuentran en una situación
de sujeción estricta a las normas sancionadoras y, por otro, les está vedada la
>8 CAN CER MINC’HOT, PILAR y otros. Ob. cit., p. 195.

89 Ibídem.
1 GÓMEZ TOM ILLO, Manuel y SANZ RUBIANES, Iñigo. Ob. cit.. p.176.
interpretación extensiva y la analogía “in malam partem ”, lo cual admite pre

sumir que la analogía que se prohíbe es la analogía in peius (aplicación en
peor)91. Por lo pronto, en nuestro país se conoce poco sobre jurisprudencia
que desarrolle los alcances de la analogía en ese sentido aplicable a normas
administrativas.
El numeral 4 del artículo 246 del TUO de la LPAG prevé que en la configura
ción de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con
idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos
o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infraccio
nes ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras. Con ello se
trata de evitar la tipificación de infracciones y delitos con idénticos supuestos
de hecho y fundamento que puedan generar la imposición de doble sanción.
Cabe advertir que esta exigencia recae sobre el legislador, mas no contra el
operador de la norma, que como regla general, está obligado a su aplicación.
Como bien señala Nieto, con el mandato de tipificación se cierra y corona un

sistema formal de legalidad estricta, cuya propia exasperación le hace inviable. La
reserva legal y la tipificación encajan ajustadamente en el Derecho Administrati
vo Sancionador en un recinto hermético en el que la vida jurídica se extinguirá por
asfixia. De aquí la necesidad de establecer unas válvulas de seguridad para evitar
la congestión del aparato y facilitar su funcionamiento92.
VFII. Principio de irretroactividad
Con carácter general, la vigencia formal de las normas, esto es, el periodo que
va desde que entra en vigor hasta que son derogadas, coinciden con el de su vigen
cia material, es decir, el plazo que delimita los hechos a los que resultan aplicables.
Esto es así, para las normas sancionadoras o no. Dada la anterior coincidencia, la
determinación de la norma sancionadora aplicable a cada caso, desde la perspecti
va temporal, debe regirse por el momento en que los hechos se hayan producido9'.
Esta regla es lo que textualmente recoge el numeral 5 del articulo 246 del TUO de
la LPAG, que establece que son aplicables las disposiciones sancionadoras vigen
tes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que
las posteriores le sean más favorables, precisando, además, que las disposiciones
91 CUETO PÉREZ, M iriam. Ob. cit., p. 105.

92 NIETO GARCÍA, Alejandro. Ob. cit., p. 317.
93 REBOLLO PUIG, Manuel, IZQUIERDO CARRASCO, Manuel, ALARCÓN SOTOMAYOR, Lucía
y M a BUENO ARM IJO, Antonio. Ob. cit., p. 202.
588 ______________________________________________________________________________________
sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infrac

tor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la
sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecu
ción al entrar en vigor la nueva disposición.
Sobre el particular, el fundamento del principio de irretroactividad es múltiple94:
En primer lugar, hay que buscarlo en el principio de legalidad. La irretroactivi

dad es una garantía para el individuo; su quiebra supone invasiones arbitrarias
del Estado en la esfera individual. Por consiguiente, hay que considerar razo
nes de seguridad jurídica, ya que, de lo contrario, la comunidad nunca sabría
qué comportamientos pueden o no realizarse, viviendo en un estado de conti
nuo sobresalto.
En segundo lugar, se entiende que se puede fundamentar en el principio de pro

porcionalidad, por falta de necesidad de pena o por la existencia de una nece
sidad menos intensa.
En tercer lugar, se acude al principio de culpabilidad, puesto que para que pue
da vincular una sanción a un comportamiento es preciso que la acción sea cul
pable, lo que requiere, entre otras cosas, la existencia de conciencia de la an-
tijuricidad. El sujeto debía saber que la acción estaba prohibida, de forma que
pueda calcular las consecuencias jurídicas derivadas de su comportamiento.
Para ello, es preciso que el comportamiento se encuentre previsto en una nor
ma en el momento de la comisión de los hechos.
Por último, si uno de los fines de la sanción es la disuasión, tal fin pierde su
sentido si la conducta no estaba previamente prohibida.
Desde una perspectiva constitucional, el artículo 103 de la Constitución re

conoce como principio general que la ley no tiene efectos retroactivos, lo que a
su vez se encuentra matizado por el principio de retroactividad benigna de la ley
penal en caso de que la nueva disposición penal posterior a la comisión del hecho
delictivo sea más favorable al reo95. Por lo tanto, de lo que no cabe duda es que la
vigencia en el tiempo de las normas sancionadoras está presidida por el principio
de irretroactividad, con la salvedad de aquellas que sean más favorables al infrac
tor. A partir de lo expuesto, es correcto afirmar que este principio debe estudiarse
según ambas vertientes (irretroactividad y retroactividad benigna):
94 GÓMEZ TOM ILLO, M anuel y SANZ RUBIANES, Iñigo. Ob. cit., pp. 182-183.
95 STC Exp. N° 3891-2011-PA/TC, Fjs. 12.
Así, y por lo que respecta a la irretroactividad in peius (irretroactividad), es

un mandato dirigido tanto al legislador, que no podrá dictar normas sancio
nadoras desfavorables con carácter retroactivo, como a la Administración,
que tampoco podrá aplicarlas con tal carácter. La finalidad o función princi
pal de esta prohibición es la de garantizar la seguridad jurídica de los ciuda
danos, de tal modo que se evite que puedan verse afectados aposteriori por
normas que castigan ex novo un comportamiento o que agravan la sanción
de los ya tipificados en el momento de su comisión, y sin olvidar que tam
bién es aplicable este principio respecto de las normas de procedimiento y
cómputo de plazos96.
- Desde la otra perspectiva y por lo que a la retroactividad in bonus (retroacti-
vidad benigna) se refiere, cabe indicar que en reiterada jurisprudencia el TC
ha señalado que el principio de retroactividad benigna propugna la aplicación
de una norma jurídica penal posterior a la comisión del hecho delictivo, con la
condición de que dicha norma contenga disposiciones más favorables al reo.
Ello, sin duda alguna, constituye una excepción al principio de irretroactivi-
dad de la aplicación de la ley y se sustenta en razones político-criminales, en
la medida que el Estado no tiene interés (o no en la misma intensidad) en san
cionar un comportamiento que ya no constituye delito (o cuya pena ha sido
disminuida) y, primordialmente, en virtud del principio de humanidad de las
penas, que se fundamenta en la dignidad de la persona humana (artículo 1 de
la Constitución)97.
Como resulta evidente, los dos requisitos esenciales para que pueda procede-
la aplicación de la retroactividad benigna son98:
Que se haya producido una sucesión de normas sancionadoras, de modo que a

norma sancionadora posterior haya derogado a la norma sancionadora ante- *c
Que la norma sancionadora posterior resulte más beneficiosa que la norma

cionadora derogada.
96 MENÉNDEZ SEBASTIÁN, Eva. “Los principios de la potestad sancionadora de las Ai

nes Públicas. Legalidad e irretroactividad”. En: Documentación Administrativa. N° 280-28
pp. 88 y 89.
97 Ver: Exp. N° 02283-2006-PH/TC. Fundam ento 05, de fecha 28 de junio de 2004; Exp. N
2007-PHC/TC Fundam ento 04, de fecha 18 de diciembre de 2007; Exp. N° 0 9 8 10-2006-...
Fundam ento 08, de fecha 07 de agosto de 2008; Exp. N° 00752-2014-PHC/TC. Fúndameos.: 3
de fecha 08 de abril de 2015.
98 REBOLLO PUIG, Manuel; IZQUIERDO CARRASCO, Manuel; ALARCÓN SOTOMAYOB
y Ma BUENO ARM IJO, Antonio. Ob. cit., p. 206.
No obstante, cabe indicar que hay situaciones donde la norma más favora
ble no es la inmediatamente vigente como, por ejemplo: la infracción se concretó
cuando estaba vigente la norma A, luego fue modificada por la norma B, la cual
posteriormente fue modificada por la norma C (siendo esta última la más benefi
ciosa). Asimismo, puede presentarse situaciones donde la norma más favorable es
la norma intermedia (en nuestro ejemplo, sería la norma B). Sobre el particular,
es importante mencionar que en el ámbito penal el Acuerdo Plenario N° 2-2006/
CJ-116, correspondiente al Pleno Jurisdiccional de las Salas Penales Permanente
y Transitorias de la Corte Suprema de Justicia del 13/10/2016, dispone estable
cer como doctrina legal, el principio de combinación de leyes", la cual considera
que, frente a un conflicto de leyes penales en el tiempo, es posible escoger lo más
favorable de una u otra ley, siempre que sea más favorable al reo. En tal sentido,
al trasladarse dicho criterio al procedimiento administrativo sancionador, se tiene
que, en virtud del principio de combinación, respecto de normas precedentes, sub
secuentes, o intermedias, es plenamente posible aplicar la retroactividad benigna
respecto de la norma que resulte más favorable al administrado.
En ¡o que corresponde al numeral 5 del artículo 246 del TUO de la LPAG, di
cha norma es explícita en autorizar que las disposiciones sancionadoras producen
efectos retroactivos en cuanto favorezcan al presunto infractor (durante el trámite
del procedimiento administrativo sancionador) o al infractor (respecto de las san
ciones en ejecución). Bajo dichas consideraciones, en caso de norma posterior más
favorable al administrado, la autoridad administrativa debe preferir este, ante su
comparación con la norma originalmente aplicable (más severa).
IX. Principio de concurso de infracciones
El numeral 6 del artículo 246 del TUO de la LPAG establece que cuando una
misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción pre
vista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las
demás responsabilidades que establezcan las leyes. Sobre el particular, en los tér
minos de la norma administrativa, hay concurso de infracciones cuando un sujeto
99 El legislador ha consagrado el “principio de combinación” en la exposición de m otivos del Código

Penal de 1991, a cuyo efecto ha señalado que “ En acatam iento del artículo doscientos treinta y tres
inciso siete de la Constitución Política (de mil novecientos setenta y nueve] se prescribe la aplicación
de lo más favorable al reo en caso de conflicto en el tiempo de leyes penales (artículo seis). De esta
manera el Proyecto constituye el principio de la unidad de leyes aplicable, ya fuese la precedente, la
subsecuente, o la intermedia, según consagra el artículo siete del Código Penal de mil novecientos
veinticuatro, por el nuevo principio de la combinación, que toma los más benigno que tenga cada
una de las normas sucesivas” .
591
ha cometido con una misma acción diversas infracciones. En comparación con e

Derecho penal, dicha circunstancia correspondería a un concurso ideal de infrac
ciones. De concretarse el supuesto hipotético de la norma, es obligación del legis
lador aplicar la sanción de mayor gravedad.
Ahora bien, estamos ante un concurso real de infracciones, cuando el sujeic

ha realizado varias acciones, donde cada una de las cuales por separado constitu;. e
infracción; es decir, hay tantas acciones como infracciones. En este escenario, la
práctica común de los tribunales u órganos administrativos con facultad sanciona
dora, desarrolla sus procedimientos sanciona dores de forma independiente segur,
cada infracción.
Hasta aquí los alcances de la norma comentada parecen claros; sin embargo,
es importante resaltar que el legislador al momento de redactar las infracciones
y sanciones tiene que ser muy cuidadoso, ante la posibilidad de tipificar norma.'
que favorezcan que una misma conducta ocasione varias infracciones, pero que
competencia para sancionarlas o procesarlas correspondan a autoridades distintas
Siendo así, podría generarse un serio problema de competencia que haría compli
cado aplicar la regla de “sancionar la infracción más grave” ante la posibilidad que
se decidiese, como solución, que ambas autoridades resuelvan de forma indepen
diente las infracciones para la cual son competentes.
X. Principio de continuación de infracciones
En el caso de la continuidad de infracciones, a diferencia del concurso idea

de infracciones donde una conducta puede repercutir en varias infracciones, suce
de que nos encontramos frente a una reiteración de la conducta infractora comc
consecuencia de una voluntad permanente en el tiempo. Ahora bien, de presentarse
un escenario de este tipo, el numeral 7 del artículo 246 del TUO de la LPAG, exi
ge que para la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las
que el administrado incurra de forma continua, resulta necesario el cumplimiento
de dos condiciones:
Que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha
de la imposición de la última sanción, y;
Que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado

la infracción dentro de dicho plazo.
Es decir, por exigencia de la norma administrativa, ambos requisitos deben

cumplirse a la vez, caso contrario no podría alegarse continuación de infraccio
nes. No obstante, la norma comentada también establece que las entidades, bajo
592
sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposición

de la sanción respectiva, en los siguientes casos:
Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro

del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última
sanción administrativa. Es decir, que aún no existe firmeza sobre la última san
ción impuesta, al haberse sido cuestionada mediante un recurso impugnatorio.
Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto admi

nistrativo firme, sea consecuencia de un recurso impugnatorio u otra circuns
tancia que afecte la concreción de la sanción.
Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa

original haya perdido el carácter de infracción administrativa por modificación
en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación del principio de irretroacti-
vidad. Considerando que el tipo infractor dejó de existir en el ámbito jurídico
administrativo.
XI. Principio de causalidad
En el Derecho administrativo sancionador se reconoce como principio inspi

rador del mismo al principio de causalidad (literal 8 del artículo 246 del TUO de
la LPAG), el cual impone límites a la Administración respecto del ejercicio de su
potestad sancionadora, en el sentido de imputar responsabilidad y sanciona a quien
realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción administrativa. Es
decir, la persecución y sanción de tipo administrativa solo debería recaer en el au
tor o los autores del hecho que es constitutivo de infracción.
No obstante, a pesar de la aparente sencillez del principio, hay situaciones crí

ticas que vale la pena comentar. Así, por ejemplo, se pueden presentar casos donde
el hecho constitutivo de infracción lo comete un tercero por mandato u orden de
otro, aquí la pregunta sería, bajo la lógica del principio de culpabilidad ¿A quién le
imputamos responsabilidad administrativa?; sobre el particular, consideramos que
es necesario la evaluación de cada caso en concreto, puesto que, si una persona so
licita una licencia mediante documentos falsos y envía a un tercero para presentar
la solicitud (momento en el cual se concreta la infracción administrativa), es muy
probable presumir que el ejecutante material solo ejerció un mandato sin valorar
que el documento entregado contenía falsedades y sin que dicho trámite le confie
ra algún tipo de beneficio o provecho; por ende, el mandante tendría que asumir la
responsabilidad por el hecho infractor, asumiendo que con la documentación falsa
lograría obtener la licencia esperada.
593
Distinto sería el caso si una persona contrata a otra para contaminar un río
con desechos tóxicos, aquí ambos se benefician por una actividad ilegal y, por
ende, siempre que pueda demostrarse que ambos conocían sobre el destino final
de los desechos, la imputación y sanción debería recaer tanto en el ejecutor mate
rial como sobre el autor mediato. En todo caso, más allá de la posición personal
expuesta, será la jurisprudencia administrativa la pertinente para solucionar este
tipo de situaciones.
En el caso de las personas jurídicas, si bien estas actúan a través de sus re
presentantes, quienes en esencia son los autores materiales de la infracción admi
nistrativa, como regla general (como ocurre en el sistema de contrataciones pú
blicas) la imputación y la sanción recae sobre la persona jurídica, sin perjuicio de
otras responsabilidades (como la de naturaleza penal) que puede ser imputada a
sus representantes.
XII. Principio de presunción de licitud
Respecto de este principio, el TC ha señalado que el principio de presunción

de licitud se refiere al principio de presunción de inocencia en sede administrativa
(tradicionalmente reconocido en sede penal)100, lo cual impone que para declarar
la responsabilidad de una persona se '‘requiere de una suficiente actividad probato
ria de cargo, obtenida y actuada con las debidas garantías procesales101. En caso de
duda sobre la responsabilidad debe resolverse a favor del imputado”102. En dicho
contexto, el derecho a la presunción de inocencia no solo entrará enjuego cuando
estemos en presencia de un ilícito penal, sea delito o falta, sino que también entra
rá enjuego cuando de un ilícito administrativo se trate. En definitiva, cuando una
100 La Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, pieza angular de la revolución francesa,
aprobada por la A sam blea Nacional el 26 de agosto de 1789, es el primer texto legal de naturaleza
constitucional en el que se reconoce literalmente el derecho de todo hombre, y en Francia ciuda
dano, a la presunción de inocencia. Resulta, por tanto, decisivo conocer cuál era el significado que
para los hom bres de 1789 tenían los términos “presunción de inocencia” y cuál era el contenido
que buscaban proteger con este derecho considerado, como el resto, por el propio preám bulo de
Declaración “clave de la felicidad hum ana”, “derecho natural, inalienable y sagrado del hombre, (...
cuya existencia constituye el fin mismo del Estado y de toda institución política”, cuyo fin es reguío:
todo el cuerpo político y cuyo objetivo no es sino constituir las armas de defensa del ciudadano para
controlar al Gobierno.
101 La presunción de inocencia constituye una regla probatoria en el seno del procedimiento administra
tivo sancionador. De todos es sabido que este derecho fundamental impone una serie de requisitos e
exigencias en relación con los medios de prueba practicados; exigencias o requisitos que devienes
necesarios para poder considerar que la presunta inocencia ha sido destruida y que, por tanto, el
imputado es culpable.
102 STC Exp. N° 00156-2012-PHC/TC, Fjs. 42 al 46.
594
organización estatal ponga en marcha su potestad sancionatoria será de aplicación

el derecho fundamental a la presunción de inocencia. Dicho de otra forma, el dere
cho a la presunción de inocencia es un derecho fundamental que debe entrar enjue
go cuando se ponga en marcha el poder punitivo de una organización estatal; poder
punitivo por virtud del cual el Estado trata de imponer una sanción normativamen
te prevista de forma coactiva, teniendo por finalidad la misma imponer un castigo.
Bajo esta perspectiva, la presunción de inocencia determina que no puede

trasladarse la carga de la prueba a quien precisamente soporta la imputación, pues
eso significaría que lo que se sanciona no es lo que está probado en el proceso o
procedimiento, sino lo que el imputado, en este caso, no ha podido probar como
descargo en defensa de su inocencia103. En ese sentido, el numeral 9 del artículo 246
del TUO de la LPAG, establece que “las entidades deben presumir que los admi
nistrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia
en contrario” . Cabe precisar la presunción de inocencia no se reduce al ámbito es
trictamente procesal, puesto que su eficacia extraprocesal resulta valiosa por cuan
to consigue impedir que los órganos juzgadores a la hora de desempeñar sus fun
ciones partan de la idea preconcebida de que el acusado ha sido quien ha llevado a
cabo el acto de que se le acusa. En ese sentido, la presunción de inocencia se me
noscaba mediante declaraciones o decisiones que reflejen el sentimiento de que la
persona es culpable, que inciten al público a creer en su culpabilidad o que prejuz
guen la apreciación de los hechos por la autoridad competente.
En efecto, es de esta forma como se consigue impedir que el órgano encargado

de imponer una sanción por la comisión de un hecho ilícito parta de la idea previa
de que el simplemente sospechoso es ya culpable y, por tanto, se dota de verdade
ra eficacia al derecho fundamental a la presunción de inocencia. Es por ello por lo
que no podemos compartir la opinión de aquella corriente doctrinal que considera
que desde una perspectiva jurídica, la presunción de inocencia es solo una garan
tía procesal, es decir, solo desplegaría sus efectos en el marco de un procedimiento
que pudiera derivar en la aplicación de una sanción o en la restricción de derechos
fundamentales. Y ello porque, aparte de tratarse de una simple garantía jurisdiccio
nal, la inocencia o la culpabilidad de una persona, se afirma, solo se pone enjuego
en el marco de un proceso y, además, porque considerada en su condición de regla
de tratamiento, su transgresión solo puede producirse por actuaciones procesales
que presupongan la culpabilidad del imputado104.
103 STC Exp. N° 00156-2012-PHC/TC, Fjs. 42 al 46.

104 VIDAL MARÍN, Tomás. “ Presunción de inocencia y derecho comunitario”. En: Anuario Parlamento
y Constitución. N° 13, 2010, p. 239.
595
Por consiguiente, este principio, en sentido estricto se entiende como una re
gla que afirma que toda persona se presume inocente hasta que no se pruebe lo con
trario; bajo este perspectiva, no es un principio que se aplique solo a las sanciones,
sino es una consecuencia de la aplicación de las reglas básicas sobre la carga de la
prueba, la primera de las cuales es que quien pide la aplicación de una norma (en
este caso, sancionadora) debe acreditar, probar, todos los presupuestos necesarios
para esa aplicación. La presunción de inocencia no es como la culpa, una conse
cuencia del concepto de sanción como medida dirigida únicamente al castigo del
infractor, sino una consecuencia del Estado de Derecho, una garantía que este exi
ge en la aplicación de las medidas estatales que puedan perjudicar seriamente la
esfera jurídica del ciudadano105. Por tanto, su finalidad principal es la exigencia de
considerar a determinada persona como inocente por parte de los poderes públicos,
hasta que se demuestre lo contrario por quien es legalmente competente, impidien
do así que este parta de la idea preconcebida de que aquella es culpable.
REFERENCIA BIBLIOGRAFICA
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« VECCHIO, Giorgio. Los principios generales del derecho. Bosch, Barcelona, 1971.
103 JUR ISPR U D ENC IA
“Las sanciones de tipo administrativo tienen p o r objeto disuadir o desincentivar la comisión de in
fracciones p o r parte de los administrados. Sin embargo, a efectos de graduar la sanción a imponer,
Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, Ley del Procedimiento
Administrativo General), recoge dentro de los principios de la potestad sancionadora el de razona-
bilidad, según el cual las sanciones a ser aplicadas deberán ser proporcionales al incumplimiento
calificado como infracción". (Resolución A/° 1629-2017/SPC-lndecopi).
"El tratamiento de la tipicidad en sede administrativa tiene características particulares que la dife
rencian de su aplicación en el ámbito penal, como la reserva legal, la protección de los bienes ju
rídicos en cuestión y la gravedad de la sanción en atención a los mismos, así como la rigidez para
la descripción normativa de la conducta infractora. Sobre este último punto, cabe señalar que en
el ámbito del Derecho administrativo sancionador, se permite que la determinación de la infracción
administrativa pueda obtenerse a través de su tipificación indirecta, es decir, de la remisión a más
de una norma cuya aplicación conjunia complete el tipo infractor, con lo cual basta que se cumplan
tres preceptos: i) un mandato o una prohibición determinada para el administrado; ii) el tipo que
advierte que dicho incumplimiento constituye una infracción sancionable; y, iii) la sanción aplicable
al caso". (Resolución N° 0205-2017/SCO-lndecopi).
597
ARTÍCULO 2 5 2 - CARACTERES DEL PROCEDIMIENTO

SANCIONADOR
252.1 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente

haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido ca
racterizado por:
1. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase ins

tructora y la que decide la aplicación de la sanción.
2. Considerar que los hechos probados p o r resoluciones judiciales firm es

vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores.
3. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título de car
go, la calificación de las infracciones que tales hechos pueden constituir
y la expresión de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, así
como la autoridad competente para imponer la sanción y la norma que
atribuya tal competencia.
4. Otorgar a! administrado un plazo de cinco días para form ular sus alega
ciones y utilizar los medios de defensa admitidos po r el ordenamiento ju
rídico conforme al numeral 171.2 del artículo 171, sin que la abstención
del ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio en
contrario a su situación.
252.2 La Administración revisa de oficio las resoluciones administrativas fundadas

en hechos contradictorios con los probados en las resoluciones judiciales con
calidad de cosa juzgada, de acuerdo con las normas que regulan los procedi
mientos de revisión de oficio.
CONCORDANCIAS: LPAG: Arts. 64.5), 170.2), 213, 227 al 250, 254, 256; Ley N° 2 7 8 0 6 : Art. 1 y ss.
/ Juan Carlos Cortéz Tata je
La potestad sancionadora del Estado no es un mero derecho subjetivo, sino un

poder de ejercicio obligatorio que responde a la necesidad que el Estado tiene de
mantener o asegurar el orden jurídico, esto es, el poder-deber de actuar conforme
al ordenamiento jurídico. No obstante, inspirado en criterios garantistas, y consi
derando la necesidad de generar una organización adecuada para ejercicio de las
atribuciones punitivas del Estado, el legislador ha considerado como necesario —y
limitante del poder estatal- fijar un conjunto de reglas de obligatorio cumplimiento
u observancia para efectos del desarrollo de los procedimientos administrativos

sancionadores, siendo estas las siguientes:
Diferenciar en su estructura entre la autoridad instructora y la que decide apli

car la sanción.
Esta exigencia está orientada a garantizar que el órgano resolutor no se vea

contaminado por las actuaciones de instrucción, dejando a un órgano distinto
la tarea de analizar sobre la procedencia del inicio del procedimiento adminis
trativo sancionador y, luego de ello, de requerir y actuar las pruebas que sean
necesarias a afectos de proponer al órgano resolutor la aplicación o no de una
sanción administrativa, luego de determinada la comisión de la infracción.
Considerar que los hechos probados por resoluciones judiciales firmes vincu
lan a las entidades en sus procedimientos sancionadores.
En cuanto a esta regla, los hechos probados en sede judicial y que han sido ma
teria de pronunciamiento mediante la emisión de una resolución firme consti
tuyen una suerte de prueba preconstituida en el procedimiento administrativo
sancionador, toda vez que el sistema jurídico y, por ende, el legislador, consi
dera que, habiendo ya un hecho probado en vía judicial, resulta intrascenden
te o inoficioso indagar sobre una situación con efectos jurídicos que ha sido
materia de aclaración y decisión.
Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título de cargo, la

calificación de las infracciones que tales hechos pueden constituir y la expresión
de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, así como la autoridad
competente para imponer la sanción y la norma que atribuya tal competencia.
Como procedimiento garantista, se prescribe la exigencia legal de informar

a los administrados no solo respecto de los hechos que se le imputan y que
pueden constituir infracción administrativa, sino, además, las consecuencias
que se pueden generar (de probarse su responsabilidad), así como la autoridad
competente para conocer y resolver la materia jurídica en cuestión y la norma
que le atribuye tal competencia.
Otorgar al administrado la posibilidad de presentar alegaciones y utilizar me

dios de defensa.
Con esta regla se buscar garantizar el derecho de defensa de los administrados

de modo tal que durante el desarrollo del procedimiento administrativo san
cionador tenga la libertad de poder exponer y proponer las pruebas que consi
dere necesarias respecto a su posición frente a los hechos que se le imputan.
616
Finalmente, con el objeto de promover la seguridad jurídica y el buen proceder

de la Administración, el TUO de la LPAG ha previsto la obligación de las en
tidades de revisar periódicamente sus resoluciones a efectos de verificar o pre
venir la existencia de decisiones contradictorias a los hechos probados en sede
judicial.
ifil JURISPRUDENCIA
"Debe tenerse en cuenta que el artículo 234 de la referida norma establece que para ejercer la p o
testad sancionadora, la autoridad administrativa requiere obligatoriamente haber seguido el p ro
cedimiento legal o reglamentariamente establecido. En ese sentido, si bien a efectos de graduar la
sanción a im poner p o r la infracción al artículo 151 del Código, la Comisión utilizó el Aplicativo; lo
cierto es que del expediente se observa que no contaba con los ingresos necesarios del Hotel para
el uso de dicha herramienta, siendo que para la utilización del Aplicativo el referido dato resultaba
indispensable; p o r lo cual, ante tal escenario debió utilizar los criterios establecidos en el articulo
112 del Código. En tal sentido, ha quedado evidenciado que el cálculo realizado p o r la primera ins
tancia para graduar la presente sanción, correspondiente a la conducta infractora relacionada a la
exhibición del aviso del libro de reclamaciones, no se encuentra debidamente motivado". (Resolu
ción N° 1185-2017/SPC-lndecopi).
617
ARTÍCULO 253.- PROCEDIM IENTO SANCIONADOR
Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes

disposiciones:
1. E l procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien po r propia ini

ciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros ór
ganos o entidades o p o r denuncia.
2. Con anterioridad a la iniciación form al deI procedimiento se podrán realizar
actuaciones previas de investigación, averiguación e inspección con el objeto
de determinar con carácter prelim inar si concurren circunstancias que justifi
quen su iniciación.
3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad instructora
del procedimiento form ula la respectiva notificación de cargo al posible sancio
nado, la que debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del artículo
precedente para que presente sus descargos p o r escrito en un plazo que no podrá
ser inferior a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación.
4. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin él, Ia autoridad que ins
truye el procedimiento realizará de oficio todas las actuaciones necesarias para
el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean rele
vantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible
de sanción.
5. Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad instructora

del procedimiento concluye determinando la existencia de una infracción y, po r
ende, la imposición de lina sanción; o la no existencia de infracción. La autori
dad instructora form ula un informe fin al de instrucción en el que se determina,
de manera motivada, las conductas que se consideren probadas constitutivas de
infracción, la norma que prevé la imposición de sanción; y, la sanción propues
ta o la declaración de no existencia de infracción, según corresponda.
Recibido el informe final, el órgano competente para decidir la aplicación de la
sanción puede disponer la realización de actuaciones complementarias, siem
p re que las considere indispensables para resolver el procedimiento. El informe
fin a l de instrucción debe ser notificado al administrado para que form ule sus
descargos en un plazo no menor de cinco (5) días hábiles.
6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento
será notificada tanto al administrado como al órgano u entidad que formuló la
solicitud o a quién denunció la infracción, de ser el caso.
CONCORDANCIAS: LPAG: Arts. 113, 114, 170.2), 189, 2 2 7 al 252. 254.
618
7 Juan José Cortéz Tataje
El artículo 253 del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Admi

nistrativo General (TUO de la LPAG) desarrolla normas de derecho común apli
cables a todos los procedimientos administrativos sancionadores, los cuales, deben
observar como mínimo lo siguiente:
Actuaciones previas al inicio del procedimiento administrativo sancionador
Sobre el particular, una vez ingresada la denuncia y generado el expediente,

es posible desarrollar diligencias previas que permitan obtener indicios razonables
y suficientes que puedan conllevar a decidir por iniciar o no un procedimiento san
cionador. En muchos casos, la falta de información no permite identificar los in
dicios que permitan encender las motivaciones que impulsen las actuaciones ad
ministrativas frente a la probable comisión de una infracción administrativa. Ante
dicha situación, la Administración tiene facultades legales para agenciarse de más
información con el objeto de obtener indicios que justifiquen la decisión de dar ini
cio al procedimiento sancionador.
El inicio del procedimiento sancionador y las actuaciones instructoras
El inicio del procedimiento administrativo sancionador siempre es de oficio,

pese a que puede ser promovido por propia iniciativa, por orden superior, por pe
tición razonada de otro órgano o por denuncia de tercero. En estos casos, en virtud
del espíritu garantista del procedimiento sancionador, la decisión de iniciarlo solo
se justifica frente a la observancia de indicios suficientes que hagan presumir la co
misión de una infracción administrativa. Luego de ello, es una exigencia legal tras
ladar dicha decisión al administrado (con todos los recaudos de la imputación) a
efectos que ejerza su derecho de defensa (mediante la presentación de descargos).
Una vez iniciado el procedimiento sancionador, corresponde al órgano ins

tructor recabar el material probatorio necesario que le permita construir un infor
me final de instrucción, en el cual determine la responsabilidad o no responsabili
dad de la infracción que se imputa al administrado, y con ello, según corresponda,
proponer la imposición de sanción.
El desarrollo de la fase decisoria o de emisión del acto administrativo
En esta fase, la autoridad que resuelve el procedimiento recibe el expedien

te descontaminado de las actuaciones de instrucción, aspecto que le permite va
lorar con mayor objetividad las alegaciones de los administrados imputados y las
619
conclusiones del instructor expuestas en su informe (el cual también es trasladado

al imputado para que ejerza su derecho de defensa).
Según se advierte, más allá de los plazos legales expuestos en el artículo 253
del TUO de la LPAG, las reglas dispuestas para los procedimientos administrativos
sancionadores buscan combinar dos elementos esenciales: i) la eficacia y eficiencia
de las actuaciones administrativas, y; ii) garantizar el derecho de los administrados
a quienes se les imputa responsabilidad administrativa.
¿ ¡i JURISPRUDENCIA
“En ese orden de ideas, debe advertirse que la condición eximente de responsabilidad en virtud de
lo establecido en el literal f) del numeral 1 del artículo 236-A de la Ley N° 2 7444, modificada p o r a
Decreto Legislativo N° 1272, constituye un elemento de juicio objetivo sobreviniente a la emisión c ;
la resolución de sanción que resulta más favorable a NYRSTAR, y p o r tanto, susceptible de evalúack. n
en esta etapa del procedimiento. En ese sentido, corresponde señalar que habiéndose determinac:
que NYRSTAR se encuentra eximida de responsabilidad p o r los ilícitos administrativos imputadcs
en función a la modificatoria establecida p o r el Decreto Legislativo l\l° 1272, el cual constituye 1 1
elemento de juicio sobreviniente a la imposición de la sanción, de conformidad con el artículo 2C-:
de la Ley N° 27444, ( . . . ) (Resolución N° 054-2017-0S/TASTEM-S2).
"De acuerdo con el articulo 235.3 concordado con el artículo 234.3 de la Ley N° 2 7444, una vez re -
cidido el inicio de un procedimiento sancionador, la entidad notifica el cargo al administrado, e ! : _a
deberá contener, entre otros requisitos, la “ calificación de la infracción" que configuran los hec :
realizados p o r el imputado; ello con la finalidad de que este pueda ejercer debidamente su dew : x
de defensa. En ese sentido, s i bien en la Resolución l\l° 496-2015/lndecopi-JUN, la Comisión i z i
referencia al artículo 234 de la Ley N° 27444, no precisó cuál sería la infracción imputada cont~¡ =
Municipalidad y dónde se encontraría tipificada; p o r lo que, de conformidad con lo establecía: s - e
artículo 10.1 de la Ley N° 27444, corresponde declarar la nulidad parcial de la referida re s o . r m.
en el extremo que inició un procedim iento sancionador a la Municipalidad sin precisar la in frx a » '
imputada y en donde se encontraría tipificada, vulnerando el artículo 235.3 concordado c o r = ar
tículo 234.3 de la Ley N° 2 7 4 4 4 ”. (Resolución N° 0180-2017/SDC-lndecopi).
620

Procedimiento Sancionador Principios y Definición Comentarios Al TUO de La LPAG Juan Cortéz

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Procedimiento Sancionador Principios y Definición Comentarios Al TUO de La LPAG Juan Cortéz

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CAPÍTULO III

ARTÍCULO 245.- ÁM BITO DE APLICACIÓN DE ESTE CAPÍTULO

245.2 Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter

Los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos fa vo ­

245.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el persona! de las entidades se

T Juan Carlos Cortéz Tataje

Para el desarrollo de los comentarios aquí expuestos, es importante resaltar

el desarrollo de la actividad administrativa y, por otro, proporcionar a quienes se

Dicho lo anterior, es pertinente señalar que la Administración Pública se ha

Bajo estas consideraciones, el legislador tiene la obligación de organizar un

ordenamiento jurídico, considerando, además, la prohibición de establecer en nor­

En la literatura jurídica es posible verificar opiniones que concuerdan con las

De lo expuesto, es posible resumir que la potestad sancionadora de la Admi­

El interés público que se protege o resguarda a través del ejercicio de un po­

4 Cfr. VELÁSQUEZ MUÑOZ, Carlos Javier. “Ejercicio de la potestad sancionadora en España y

igualdad y libertad de las personas, de los principios que informan el debic

La mayor eficiencia de los órganos de la Administración Pública paia reacciona-

Respecto del enfoque de eficiencia, en la práctica jurídica ha sido una cons­

Sobre el particular, a nuestro entender, este tipo de afirmaciones resultan bas­

6 MATA COTO, Carlos Alberto. Ob. cit, pp. 124 y 125.

desarrollo de procedimientos administrativos, está vinculada al irrestricto respeto

Para mayor amplitud, el máximo intérprete de la Constitución ha recogido la

En conclusión, es posible afirmar que el interés público protegido por la Ad­

7 STC Exp. N° 1514-2010-PA/TC, fjs. 4.

infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que

* ESCUSOL BARRA, Eladio y RODRÍGUEZ-ZAPATA PÉREZ, Jorge. Derecho Procesal Administrativo.

ARTÍCULO 246.- PRINCIPIOS DE LA POTESTAD

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente p o r los

3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta

f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y

En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación

5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el

6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más

a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto den­

^ Juan Carlos Cortez Tataje

I. Alcances sobre los principios jurídicos

Para quienes interactuamos cotidianamente con el sistema jurídico es conoci­

Una de las razones que ha obstaculizado la compresión de los principios ju ­

Desde una concepción simplista, se puede entender la palabra “principio” des­

En la doctrina científica también se puede resumir dos posiciones bastante

Para el TC esta noción alude a la pluralidad de postulados o proporciones con

Según se aprecia, en materia administrativa, el legislador peruano asumió

Sin perjuicio de lo expuesto, es importante señalar que, en cuanto a los princi­

finalidad de tutelar ciertos intereses. Tanto las normas sancionatorias administrati­

En consecuencia, las diferencias procedimentales existentes entre las sancio­

II. Principio de legalidad

En la jurisprudencia del TC se ha reconocido que el principio de legalidad

Asimismo, se ha establecido que dicho principio comprende una doble

La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto referida al ámbito es­

La segunda, de carácter formal, relativo a la exigencia y existencia de una nor­

incorporar como sanción la conducta motivo de reproche, caso contrario, la movili­

En consecuencia, el principio de legalidad o “ratio democrático” es una garan­

infracciones y el establecimiento de sus correlativas sanciones17. En efecto, además

En cuanto al principio de legalidad, con especial énfasis a la reserva de ley,

O bien vinculada a un poder superior, en este caso el Legislativo, de tal mane­

importante en el régimen administrativo, viene a ser en realidad la satisfacción de

Sobre el particular, a criterio de Gómez y Sanz este modelo permite entender

Sin perjuicio de lo expuesto, para Nieto la reserva de ley puede funcionar de

Cuando la ley (que es siempre inexcusable) no regula exhaustivamente la ma­

Sobre el particular, es importante señalar que, respecto de las infracciones y

imponer, correspondiendo al reglamento el desarrollo y precisión de los tipos in

En nuestro país, el TC ha señalado que comparte la opinión del Tribunal Cons­

Asimismo, si bien el principio de legalidad, en su vertiente de garantía de or­

Los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos fa vo

ordenamiento jurídico, considerando, además, la prohibición de establecer en nor

De lo expuesto, es posible resumir que la potestad sancionadora de la Admi

El interés público que se protege o resguarda a través del ejercicio de un po

Respecto del enfoque de eficiencia, en la práctica jurídica ha sido una cons

Sobre el particular, a nuestro entender, este tipo de afirmaciones resultan bas

En conclusión, es posible afirmar que el interés público protegido por la Ad

a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto den

Para quienes interactuamos cotidianamente con el sistema jurídico es conoci

Una de las razones que ha obstaculizado la compresión de los principios ju

Desde una concepción simplista, se puede entender la palabra “principio” des

Sin perjuicio de lo expuesto, es importante señalar que, en cuanto a los princi

finalidad de tutelar ciertos intereses. Tanto las normas sancionatorias administrati

En consecuencia, las diferencias procedimentales existentes entre las sancio

La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto referida al ámbito es

La segunda, de carácter formal, relativo a la exigencia y existencia de una nor

incorporar como sanción la conducta motivo de reproche, caso contrario, la movili

En consecuencia, el principio de legalidad o “ratio democrático” es una garan

O bien vinculada a un poder superior, en este caso el Legislativo, de tal mane

Cuando la ley (que es siempre inexcusable) no regula exhaustivamente la ma

En nuestro país, el TC ha señalado que comparte la opinión del Tribunal Cons

Asimismo, si bien el principio de legalidad, en su vertiente de garantía de or

Asimismo, en el ámbito de las actuaciones administrativas, la Corte Constitu

procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los de

las Constituciones45, y cuyo alcance desborda la competencia jurisdiccional, com

Por lo que respecta a lo segundo, y como ha sido puesto de relieve en innu

En estos extremos, a criterio del TC, el derecho a la motivación de las resolu

fundamentalmente, exponer en forma sucinta -pero suficiente- las razones de he

ejercer los medios legales suficientes para su defensa, o se establezcan condicio

Adecuación. Implica pues, la prohibición de limitaciones inadecuadas - a tra

En cuanto a dichos principios, el TC recoge que de la máxima de proporciona

La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpre

Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo orde

Una, de carácter positivo, según la cual el principio de proporcionalidad con

La probabilidad de detección de la infracción. En un criterio que permite iden

Las circunstancias de la comisión de la infracción. Corresponde a las circuns

La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor. La intencio

Para Gallardo, en pocas ocasiones ha estado tan cerca la doctrina y la jurispru

Por consiguiente, referirse a la tipicidad en el derecho administrativo san