Florencia Tellería

La gestión policial de la inseguridad social

La “política criminal” del Ministerio de Seguridad de la Nación para la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el periodo 2010- 2016.

Tesina para optar por el título de Máster en Criminología y Sociología

Jurídico Penal

Directora: Alcira Daroqui

Lic. en Sociología – UBA
Integra el claustro de Investigadores del Instituto Gino Germani de la Facultad de
Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.

Máster Internacional en Criminología y Sociología Jurídico Penal

Universitat de Barcelona
Universidad Nacional de Mar del Plata
(Cohorte 2015-2016)
La gestión policial de la inseguridad social

Resumen

Esta tesina de máster se inscribe dentro del campo de la sociología jurídica y del sistema
penal. En la misma se realizó una reconstrucción, descripción y análisis de la “política
criminal” del Ministerio de Seguridad de la Nación desde su creación en el año 2010 hasta el
año 2016 para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En este marco, se exponen sus características en tres niveles interrelacionados: el

discursivo, mediante el análisis de los documentos producidos por el Ministerio de Seguridad
de la Nación, identificando los antecedentes, diagnósticos y propuestas realizados; el de las
políticas públicas en “seguridad”, identificando y describiendo los programas y planes de
seguridad lanzados para la ciudad y las reconfiguraciones que produjeron en las fuerzas de
seguridad y policiales; y por último, el de las prácticas llevadas adelante por las agencias
policial y penitenciaria, y su impacto en términos de derechos humanos.

Para ello, se utilizó un diseño de investigación cualitativo, triangulado con técnicas

cuantitativas. Se trabajó integrando fuentes secundarias (análisis de documentos, legislación,
estadísticas oficiales y noticias periodísticas) y fuentes primarias (entrevistas).

Como resultado, se ha podido constatar que la existencia de un discurso con elementos

retomados de la “Nueva Prevención”, que remiten a la democratización de la seguridad y el
respeto de los derechos humanos, pero que no se corresponde con las prácticas penales
llevadas adelante durante el periodo, en el que se verificó la existencia de 11 planes y
programas de seguridad para la Ciudad de Buenos Aires que impactaron en términos de
policiamiento mediante la saturación diferencial del territorio en espacios marginalizados y,
por lo tanto, un consecuente aumento del encarcelamiento en el ámbito federal-nacional, que
confluyeron en un aumento de detenciones policiales, de población encarcelada y de una
violación sistemática de los derechos humanos de las poblaciones más empobrecidas.

1
Police management of social insecurity.
The "criminal policy" of the Ministry of Security of the Nation for the Autonomous City of
Buenos Aires in the period 2010-2016.

Abstract

This master's thesis falls within the field of juridical sociology and the penal system. In this It
was realized a reconstruction, description and analysis of the criminal policy of the Ministry
of Security of the Nation from its creation in the year 2010 until the year 2016 for the
Autonomous City of Buenos Aires.

In this context, its characteristics are exposed in three interrelated levels: the
discursive, through the analysis of documents produced by the Ministry of National Security,
taking into account the background, diagnosis and proposals made; That of public policies on
security, identifying and describing the "security" programs and plans launched for the city
and the reconfigurations they produced in the security and police forces; And lastly, the
practices carried out by the police and penitentiary agencies, and their impact in terms of
human rights.

For this, a qualitative research design was used, triangulated with quantitative
techniques. We worked on integrating secondary sources (analysis of documents, legislation,
official statistics and news reports) and primary sources (interviews).

As a result, it has been observed that the existence of a discourse with elements taken
from the "New Prevention", which refer to the democratization of security and respect for
human rights, but which does not correspond to the criminal practices carried out During the
period, in which the existence of 11 security plans and programs for the City of Buenos Aires
was verified that impacted in terms of policing by the differential saturation of the territory in
marginalized spaces and, therefore, a consequent increase of imprisonment at the federal-
national level, which resulted in an increase in police detentions, incarcerated populations and
a systematic violation of the human rights of the most impoverished populations.

2
 INTRODUCCIÓN

“Puesto que toda autoridad legal se basa, en última instancia, en la

amenaza del ejercicio legal de la violencia en el marco de la justicia
penal, toda gobernanza se logra a ‘a través de’ la amenaza implícita de
que en algún momento la resistencia se convertirá en ‘delito’”.

Jonathan Simon, Gobernar a través del delito, 2007

“Expresamos por unanimidad que, en el ejercicio ético de nuestra

profesión, los científicos sociales no pueden limitarse a la realización
de un diagnóstico de sus sociedades, sin conocer y enfrentar las
múltiples dimensiones en que se ejerce de manera inhumana y
arbitraria el monopolio legal de la violencia (…). Postulamos así la
urgencia de colaborar en la construcción de un juicio moral que haga
posible la ruptura de la obediencia acrítica a la autoridad, haciendo
observable y promoviendo la desobediencia debida a todo orden de
inhumanidad”.

Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología,

Concepción, Chile, 1999

Esta tesina se propone abordar la política criminal1 del Ministerio de Seguridad de la Nación
(MSN) en el territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (C.A.B.A.) a partir de su
creación en el año 2010 hasta el 2016.

Esta investigación se inscribe en el marco de una investigación colectiva más amplia

que hemos realizado en el Grupo de Estudios sobre Sistema Penal y Derechos Humanos
(GESPyDH) en el año 2014 como parte del proyecto UBACyT N° 20020120100081BA,
denominada “Observatorio de políticas de control penal en el marco del gobierno de la
población excedentaria en espacios de vulnerabilidad socioterritorial y en espacios de
encierro punitivo II”, y dirigida por Silvia Guemureman y Alcira Daroqui2. Asimismo, surge
como resultado de mi incorporación al Departamento de Investigaciones de la Procuración
Penitenciaria de la Nación (PPN) en el año 2015, el cual desarrolla el Registro Nacional de
Casos de Torturas (RNCT) tanto penitenciario como policial.

1
Por política criminal tomamos su definición más básica: “conjunto de actividades del Estado destinadas a
reducir –ya que no eliminar– la criminalidad” (de Sola Dueñas 1983, 247)
2
A partir de este proyecto se desarrolló uno de sus objetivos que refiere a explorar y describir la
cuestión policial indagando sobre planes y programas diseñados por el gobierno nacional y de la ciudad en
CABA, gobierno de la Provincia de Buenos Aires y dos municipios del conurbano bonaerense, elaborándose un
informe que se denominó “La cuestión policial”. Ciudad de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires,
municipios de San Isidro y Tigre, autores: Ornela Calcagno, Sofía Conti, Karina Fuentes, Natalia Narváez, Juan
Pablo Palmucci, Fernando Rizzón, Florencia Tellería. La edición de este informe fue realizada por María Jimena
Andersen y María del Rosario Bouilly, y la dirección estuvo a cargo de Alcira Daroqui.
3
 La investigación mencionada, de carácter exploratorio, propuso en uno de sus
objetivos caracterizar los planes y políticas de “seguridad” del gobierno nacional y local para
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) vigentes durante el año 2014, así como
identificar las diversas fuerzas de seguridad que cumplían funciones policiales en el territorio
de la ciudad, la cantidad de agentes con que contaban, las incumbencias y sus marcos
normativos de referencia. Uno de los principales emergentes que surgieron de la misma fue la
identificación de 9 planes de “seguridad” del gobierno nacional con anclaje en la CABA.
Asimismo, pudimos detectar el incremento sostenido, especialmente durante los 4 años
previos a la investigación (y más específicamente a partir de la creación del MSN) de la
cantidad de agentes de las diversas fuerzas de seguridad federales asignados a tareas de
seguridad interior en el territorio3.

Pudimos establecer la existencia de un discurso de corte pretendidamente progresista

respecto de las “políticas de seguridad” que esgrime valores democráticos y de derechos
humanos que, sin embargo, a efectos prácticos –en su despliegue como también en sus
fundamentos– promovió a través de los planes no sólo la incorporación de fuerzas de
seguridad militarizadas para las tareas de seguridad interior –e incluso, de las fuerzas
militares4–, sino su establecimiento diferencial en la ciudad, ocupando o saturando los
espacios socio-territoriales estratégicos donde se asientan y circulan las poblaciones
marginalizadas. A esto, se adicionó el aumento de la vigilancia a partir de la incorporación de
una serie de recursos tecnológicos, tales como la instalación de cámaras de seguridad en el
espacio público. Es decir que, a efectos prácticos, el discurso “democrático” no entró en
contradicción con el despliegue efectivo que representaba, entre otras cosas, incorporar las
fuerzas de seguridad militarizadas en territorio en tareas de seguridad interior, lo cual implicó
una clara ruptura en cuanto a la separación entre seguridad interior y defensa exterior, cuya
necesidad se esgrime desde el regreso de la democracia en 1983.

Al mismo tiempo que se produjo esta “valorización” de la “seguridad” (a partir de la

creación de un ministerio específico, del elevado presupuesto asignado y de la gran cantidad

3
Este incremento se comprobó tanto para la Policía Federal Argentina (PFA), como para los de aquellas fuerzas
de seguridad que – como en el caso de Gendarmería Nacional Argentina (GNA), Prefectura Naval Argentina
(PNA) y Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) – comenzaron a realizar tareas de seguridad en el territorio
de la ciudad. Además, se produjo la creación de nuevas fuerzas como la Policía Metropolitana (PM) en 2008 y
de múltiples cuerpos nuevos dentro de estas (tales como el Cuerpo de Policía de Prevención Barrial), así como
algunos constituidos por personal de seguridad privada, como aquellos afectados a la seguridad de ferrocarriles y
estaciones de trenes.
4
Es el caso del “Plan Ahí” que será desarrollado en el Capítulo III.
4
de planes lanzados) y el aumento de la presencia policial en los territorios y de la vigilancia,
se registró un incremento sostenido del encarcelamiento a nivel nacional5.

Teniendo en cuenta, a modo de ilustración, que esos espacios diferenciados de la

ciudad en los que se produjo el incremento de la ocupación territorial por parte de las fuerzas
de seguridad son espacios territoriales donde habita la pobreza, los datos del Sistema Nacional
de Estadísticas Sobre Ejecución de la Pena (SNEEP), permiten orientar uno de los supuestos
de este proyecto. En el año 2015, en el Servicio Penitenciario Federal el segmento mayoritario
de los detenidos eran hombres (el 92,7% del total), jóvenes (76%), sin trabajo o con trabajos
precarios (84%), con escaso nivel educativo (82,5%)6. Una vez más se confirma que los
destinatarios de las políticas penales, de las cuales los planes de seguridad del MSN son parte,
se direccionan hacia los hombres, jóvenes, sin trabajo, con escaso nivel educativo, que
podríamos caracterizar como pertenecientes a sectores empobrecidos.

Consideramos que este crecimiento carcelario, sin embargo, no refleja la total

magnitud de las prácticas de la cadena punitiva7 (compuesta por las agencias policial, judicial
y custodial) (Daroqui, López y Cipriano García, 2012) que se observan tomando la
información relevada como parte del RNCT de la PPN respecto a la magnitud de las
detenciones policiales y encarcelamientos que efectivamente se producen.

Por todo lo expuesto, puede afirmarse que se observa un avance del ala penal del
Estado sobre la marginalidad emergente8. Desde esta línea interpretativa, la proliferación
de los planes de “seguridad”, el incremento de los agentes de las fuerzas policiales y de
seguridad y el interés creciente por el aumento del delito (Simon, 2007; Garland, 2001) se

5
De acuerdo a los datos publicados por el SNEEP, en Argentina la cantidad de personas detenidas en ámbitos
penitenciarios (El SNEEP no publica los datos de las personas detenidas en espacios de detención no
penitenciarios), pasó de 59.227 presos en 2010 a 72.693 a fines de 2015, aumentando un 22,7%. Arrojando para
2015 una tasa de 168,54 presos cada 100 mil habitantes.
6
Esta información se encuentra desarrollada en el Capítulo V del presente trabajo.
7
Se entiende la noción de cadena punitiva como “una serie interconectada de prácticas y discursos que
atraviesan, forjan y consolidan determinadas trayectorias penales. Eslabones de una cadena que en su
articulación y comunicación determinan los niveles de selectividad, discrecionalidad y arbitrariedad, los grados
de tolerancia y de represión, y las intensidades de sujeción punitiva. A su vez (…) reconoce en cada una de las
agencias que la integran espacios de acción, producción discursiva y de ejercicios institucionales autónomos que
le confieren la singularidad de lo policial, lo judicial y lo custodial” (Daroqui [et al.] [coord.] 2012, 101).
8
Dichos grupos sociales también reciben una contención socio-punitiva de parte de las agencias sociales, las
cuales actúan de modo vigilante y punitivo, es decir, supervisando categorías poblacionales y territorios
particulares, con el fin de contener la dislocación urbana causada por la desregulación económica y la implosión
de la pobreza (Wacquant, 2012). En un proceso que Alessandro Baratta denomina la “criminalización de la
política social”, según el cual “el Estado interviene, por medio de la prevención social, no tanto para realizar su
propio deber de prestación hacia los sujetos lesionados como para cumplir (mediante acciones preventivas no
penales que se añaden a las represivas) el propio deber de protección (más específicamente, de prestación de
protección) respecto a sujetos débiles considerados ya como transgresores potenciales” (Baratta,1997).
5
inscriben en el gobierno del Estado neoliberal de las poblaciones excedentes (De Giorgi,
2006; Wacquant, 2009; Bauman 2005), sujetos y grupos también denominados residuos
humanos, de riesgo, o desafiliados sociales (Bauman, 2005; De Giorgi, 2006; Castel, 2006,
2008) que produce una sociedad excluyente (Young, 2003; Svampa, 2005) en la que se asiste
a la descomposición del proletariado urbano y a la consecuente pérdida de las seguridades
sociales que garantizaba su organización colectiva y un modo de producción capitalista
orientado a la producción (Wacquant, 2006, 2009, 2012; Castel, 2008). Entendemos este
proceso como formando parte de un avance del Estado penal sobre el Estado social (Simon,
2007; Wacquant, 2006, 2009, 2012) en el tratamiento de la cuestión social:

El “Estado penal” se caracteriza por desarrollar una “ocupación focalizada” de los

barrios marginales por las fuerzas de seguridad, y en general, la saturación del
territorio urbano por parte de las fuerzas, el desarrollo de legislación penal de
excepción y el encarcelamiento masivo. Este corpus teórico alude al despliegue de un
“aparato penal expansivo, intrusivo y proactivo” que penetra en las regiones más bajas
del espacio social y físico para contener la conflictividad promovida por la ampliación
de las desigualdades, la polarización social y los efectos de la fragmentación: la
violencia endógena (especialmente entre marginados) que ha generado la inseguridad
social. (Andersen, 2015, 59)

Compartimos la tesis de Jonathan Simon, según la cual “el delito se ha transformado

en una cuestión estratégica fundamental”, al cual se recurre para legitimar intervenciones
motivadas por las más diversas razones (Simon, 2007:14-15). En este sentido, la gestión
estatal de la pobreza a partir de la política criminal y penal ha ido ganando terreno en las
últimas tres décadas, lo cual hizo posible “transformar un problema político, enraizado en la
desigualdad económica e inseguridad social, en un problema de criminalidad. Y para tratarlo
utiliza el sistema policial, carcelario, judicial, a fin de no tener que lidiar con la realidad
política y económica que está detrás de él” (Wacquant, 2006:61).

En este contexto, interpretamos la incorporación de la policía en la regulación del

territorio urbano como una técnica de gobierno (Foucault, 2006), como el primer eslabón de
la cadena punitiva que se destaca en la imposición discriminatoria de la penalidad, en tanto es
la que selecciona los ilegalismos que serán perseguidos y los sujetos que serán criminalizados
(Foucault, 2001; Pavarini, 1999; Daroqui 2012).

Esta propuesta adquiere relevancia debido a la inscripción política-institucional que la

misma posee al formar parte de investigaciones más amplias del GESPyDH, perteneciente al
Instituto Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos
6
Aires, cuyo objeto específico de indagación es el despliegue del sistema penal en su conjunto,
abarcando las distintas instancias que lo componen: cárcel, justicia y policía. Asimismo, se
inscribe en el Registro de Casos de Tortura y/o Malos Tratos de la PPN que, a partir del año
2014 incorporó un Registro de Casos de Tortura por parte de las Fuerzas de Seguridad, el
cual registra hechos de tortura y/o malos tratos al momento de la detención, traslado y
alojamiento en comisarías de la PFA, PM, PNA y GNA en territorio de la Ciudad de Buenos
Aires especialmente.

Estado de la cuestión

Al realizar un relevamiento de las “políticas de seguridad” llevadas adelante por el

gobierno nacional a través del Ministerio de Seguridad de la Nación, constatamos que si bien
existían una multiplicidad de documentos elaborados, tanto por la cartera como por el
Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES), dependiente de la
mismo, y las diversas áreas del Estado, la información respecto a los programas y planes de
“seguridad” se encuentra de manera fragmentaria, confusa y presentaba serias inconsistencias.

Por otra parte, al indagar acerca de las transformaciones relativas a las competencias y
funciones de las fuerzas de seguridad y policiales desplegadas en el territorio, tales como la
Gendarmería Nacional, la Prefectura Naval y la Policía de Seguridad Aeroportuaria, resulta
extremadamente dificultoso acceder a información que dé cuenta de las reconfiguraciones
producidas, ya que la misma se halla dispersa y es significativamente parcial. Resulta
especialmente dificultoso dar con números en relación a la cantidad de agentes desplegados
en el territorio de la ciudad. En este caso, la justificación para este ocultamiento se basa en
“cuestiones de seguridad”9.

En relación a la producción de estadísticas estatales sobre el encarcelamiento, el

SNEEP a mayo del año 2017 aún no había publicado los datos correspondientes al año 2016
y, por otra parte, en sus informes no se encuentran desagregadas las detenciones producidas
en la Ciudad de Buenos Aires, por lo es necesario realizar una reconstrucción de ese dato. Las
estadísticas del Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), por su parte, resultan aún
9
Un ejemplo de esto es la denuncia penal realizada por el ex Secretario de Seguridad Sergio Berni al fiscal
Federico Delgado por realizar una investigación relativa a la Policía Federal Argentina en el año 2014. Fuente:
Berni denunció a un fiscal que hizo un informe sobre las comisarías de la Federal (1 de noviembre de 2014), La
Nación. Recuperado de: http://www.lanacion.com.ar/1740538-berni-denuncio-a-un-fiscal-que-hizo-un-informe-
sobre-las-comisarias-de-la-federal, http://www.infobae.com/2014/11/01/1605785-berni-denuncio-un-fiscal-que-
investigo-como-funcionaban-las-comisarias-capital-federal.
7
más complejas de analizar debido a que durante el periodo 2009 – 2013 no se publicaron
informes, y aquellos a los que sí se tiene acceso (correspondientes a los años 2014 y 2015)
presentan diferencias metodológicas respecto al último, publicado en 2008, por lo que no es
posible comparar los datos.

En relación a la producción académica, no existen trabajos en los que se realice un

relevamiento exhaustivo que proporcione una visión amplia sobre las diversas aristas que
conformaron las “políticas de seguridad” llevadas a cabo por el MSN durante el periodo
estudiado. Tomamos como base el Informe del GESPyDH denominado “La cuestión
policial”, fundamentalmente porque allí realizamos una primera investigación exploratoria en
relación a los planes y programas de “seguridad” del MSN hasta 2014 e iniciamos la tarea de
identificar las reconfiguraciones de las fuerzas de seguridad y policiales en la ciudad. Por su
parte, se encuentran trabajos de Máximo Sozzo, especialmente el denominado “Delito común,
inseguridad y respuestas estatales. Inercia e innovación durante la década kirchnerista a
nivel nacional en Argentina”, en el cual consigna brevemente “las respuestas estatales que se
gestaron en torno a la ‘inseguridad frente al delito’, durante los últimos años a nivel nacional
limitándome al ‘sector seguridad’” (Sozzo 2014, 3). Y existen trabajos en relación a temáticas
específicas, abocadas principalmente a problematizar las fuerzas policiales y de seguridad,
como el artículo de Nicolás Dallorso denominado “La compleja relación entre el poder
político y las fuerzas de seguridad: desafíos para el análisis de la emergencia del Plan
Unidad Cinturón Sur de la Ciudad de Buenos Aires” (2012), que hace hincapié en la
incorporación de Gendarmería en seguridad interior y realiza una problematización respecto a
la existencia una “cadena semántica inseguridad-delito-pobreza” en donde se evidencia una
“recurrente vinculación causal entre pobreza-juventud-desocupación-delito-violencia-
inseguridad” que, de acuerdo al autor, se pone en evidencia mediante la incorporación de
agentes de seguridad como parte central de la política criminal del MSN. El trabajo de
Esteban Rodríguez llamado “El uso progresista de la gendarmería” (2012), y el de Sabina
Frederic, “Los usos de la fuerza pública. Debates sobre militares y policías en las ciencias
sociales de la democracia” (2008), también realizan aportes respecto a la historización del
uso de la Gendarmería Nacional para la represión de los conflictos sociales, mientras que el
artículo “El nuevo mito argentino: la Reforma Policial o cómo recuperar la legitimidad de la
policía de la mano en la lata y el gatillo fácil” de Gabriel Ganon ilustra la falacia del
denominado “autogobierno de las fuerzas de seguridad” realizando un repaso histórico de las
características de las fuerzas policiales en Argentina y su estrecha vinculación con el poder
político.
8
 Por otro lado, en torno a la producción discursiva del MSN se retoman
fundamentalmente los trabajos de Carlos Motto, Mariana Liguori y Pilar Fiuzza. En particular
el artículo denominado “Políticas públicas en seguridad y la cuestión policial: un abordaje
arqueológico” (2005), quienes realizan un abordaje de los documentos producidos por el
MSN y aquellos que funcionaron como sus fuentes en clave arqueológica, es decir,
entendiéndolos como campos discursivos desde los cuales se construyen los problemas y
programas para el gobierno de la “seguridad”. Asimismo, se trabaja con información de un
artículo de Sofía Tiscornia denominado “El Acuerdo de Seguridad Democrática; la
experiencia de la red de investigadores sociales en el marco del Acuerdo” (2013), y otro de
Alina Ríos, “Estudiar lo policial: consideraciones acerca del estudio de las fuerzas de
seguridad y una apuesta” (2014), sobre el proceso de creación del Acuerdo para la Seguridad
Democrática.

Por último, para dar cuenta de la violencia estatal producida a través de la agencia
policial los trabajos Alcira Daroqui y el GESPyDH tales como “Muertes silenciadas: la
eliminación de los ‘delincuentes’. Una mirada sobre las prácticas y los discursos de los
medios de comunicación” (2007), “Sujeto de Castigos: hacia una sociología de la penalidad
juvenil” (2012), entre otros, así como los informes producidos en el marco del Registro
Nacional de Casos de Tortura, constituyen un corpus de investigaciones que registran la
violencia estatal policial como una evidencia, en tanto sistemática e inscripta en el marco más
amplio de la gubernamentalidad10, entendida en términos foucaultianos, como modo de
gestión de las poblaciones. Por otra parte, se consultan los trabajos del Centro de Estudios
Legales y Sociales (CELS), tales como los Informes Anuales donde se hace referencia a las
prácticas estatales que producen violencia desde una clave centrada en la violación de los
derechos humanos, así como el documento “Hostigados: violencia y arbitrariedad en los
barrios populares” (2016), donde se releva la violencia policial en clave de “hostigamiento
policial”.

Necesidades concretas / intereses intelectuales

10
La gubernamentalidad es defina por Foucault como “el conjunto constituido por las instituciones,
procedimientos, análisis y reflexiones, cálculos y tácticas que permiten ejercitar una forma bien específica (y a la
vez compleja) de poder que tiene por blanco la población, por forma principal de saber la economía política, por
instrumentos técnicos esenciales los dispositivos de seguridad” (Foucault 2006, 136).
9
 Siguiendo a Simon, a menudo, a través del delito se identifican y se definen otros
problemas y se actúa sobre ellos (Simon 2007, 28). En este marco, este proyecto surge como
un modo de dar inteligibilidad a la política criminal entendida en términos de gobierno penal
de la población excedente. Así, la intención principal de este trabajo es reconstruir la
información fragmentaria e inconsistente relativa a las políticas del Ministerio de Seguridad
de la Nación a fin de contraponer un “mapa de la seguridad” al difundido “mapa del delito”,
para poder dar cuenta en qué áreas y sobre qué territorios se estuvo realizando la mayor
intervención estatal para la gestión de la inseguridad social y cuáles fueron sus resultados.

Así, el interrogante que busca responder este trabajo es ¿cómo se tradujo la producción
discursiva del Ministerio de Seguridad de la Nación en la política criminal vinculada al
despliegue de las fuerzas de seguridad con función policial en el territorio de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires en el periodo 2010-2016?

Específicamente se busca integrar el análisis en tres niveles interrelacionados: el

discursivo, el de las políticas públicas de “seguridad” y el de las prácticas de las agencias
penitenciaria y policial. Respecto al plano discursivo, el objetivo es identificar y describir los
discursos producidos por el MSN, de acuerdo a los antecedentes, diagnósticos y propuestas
realizados en documentos, normativas y resoluciones; en el de las políticas públicas en
“seguridad”, identificar y describir los planes y programas de “seguridad” que se diseñaron a
partir de la producción de este discurso y analizar las reconfiguraciones que produjeron en las
fuerzas de seguridad y policiales con despliegue territorial en la C.A.B.A. como
consecuencia; y por último, en el de las prácticas llevadas adelante por las agencias policial y
penitenciaria, describir y analizar su impacto en términos de derechos humanos,
particularmente en relación a las poblaciones marginalizadas de la ciudad, que suelen estar
expuestas y ser las víctimas más habituales del aparato punitivo en general y de las fuerzas de
seguridad en particular11.

Teniendo en cuenta que el gobierno punitivo de la pobreza no se limita al dispositivo

carcelario sino que se extiende sobre las ciudades, particularmente sobre espacios urbanos
donde se asienta la marginalidad urbana avanzada12 (Wacquant 2006, 61), que

11
“La probabilidad de ser víctima de abusos policiales disminuye en virtud de la proporción de capitales sociales
o instrumentos de intervención legal al alcance de cada ciudadano (…) esta inequidad en la distribución de
capitales sociales y en el acceso al sistema judicial juega un rol fundamental en el grado de violencia policial que
será aplicado sobre los diferentes grupos sociales” (Daroqui, 2012:106).
12
Siguiendo a Wacquant, esta marginalidad es un “producto necesario” de los Estados neoliberales como
resultado de la desregulación económica y la restricción de los programas de protección social, por lo que, lejos
10
progresivamente “tiende a concentrarse en territorios aislados y claramente circunscriptos,
cada vez más percibidos, desde afuera y desde adentro, como lugares de perdición”,
contribuyendo a legitimar la exacerbación del ala punitiva del Estado (Wacquant, 2011); y
considerando las altas inversiones y recursos destinados al control del delito a partir de la
creación del Ministerio de Seguridad de la Nación, este trabajo se propone dar cuenta de los
siguientes interrogantes:

¿Cuáles fueron los discursos a partir de los cuales se fundamentó la creación del Ministerio
de Seguridad de la Nación?, a partir de estos discursos ¿Cuántos planes de seguridad se
lanzaron para la Ciudad de Buenos Aires durante el periodo 2010-2016 y cuáles fueron sus
características? ¿Cuáles fueron las trasformaciones que se produjeron en términos de
presencia estatal y policial en el espacio urbano? ¿Cuáles fueron las zonas de la ciudad más
afectadas por estos planes? ¿Cuáles son los delitos que mayoritariamente persiguen las
fuerzas de seguridad en el territorio? ¿Cuáles fueron los impactos de estas políticas en
términos de encarcelamiento y evolución del delito? ¿Qué prácticas institucionales de las
fuerzas de seguridad con función policial en el territorio urbano se habilitan a partir de estos
“planes de seguridad”? ¿Qué prácticas habilitan a la agencia policial en particular hacia
las personas más marginalizadas?

La construcción del objeto de estudio

Se realiza un recorte geográfico de las políticas del MSN a la C.A.B.A. debido a la

disponibilidad del acceso a las fuentes y a que mi inserción profesional en la Procuración
Penitenciaria de la Nación me permite el ingreso a las diferentes agencias policiales y
penitenciarias de la ciudad para la realización del trabajo de campo. Por otra parte, este
ámbito de estudio no se focaliza aún más, debido a que los datos oficiales no se encuentran
desagregados por comunas o barrios lo cual imposibilita la realización de análisis
comparativos.

Por su parte, la selección del periodo estudiado se realiza tomando como referencia la
creación del MSN en 2010 y se extiende hasta 2016, por tratarse del año de elaboración de la
tesis.

de ser el resultado del atraso económico, está ligada al desarrollo de los sectores más avanzados de la economía.
Es el resultado del crecimiento económico, un crecimiento desigual e inequitativo que trajo consigo una inmensa
regresión para los sectores más precarios de la economía (Wacquant 2006).
11
 Por último, los recortes temático y metodológico están condicionados principalmente
por razones de tiempo, no pudiéndose indagar en profundidad otros aspectos tales como la
relación entre las fuerzas policiales y de seguridad en el territorio a partir de la superposición
de competencias, el impacto en la PFA que produjo la reducción de su personal y el retiro del
“servicio externo” en las comisarías afectadas por el Plan “Operativo Unidad Cinturón Sur”, o
realizarse una descripción más abarcativa de las prácticas en el territorio. Asimismo, quedan
diversas líneas abiertas de investigación abiertas, entre las cuales podemos mencionar el papel
de los organismos internacionales en la promoción y el financiamiento de estas políticas, y los
impactos de la transferencia de la PFA al gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, proceso aún
muy incipiente.

Aproximación metodológica

“La sociología, si pretende hacer descubrimientos científicos, debe

des-cubrir las estructuras y prácticas de dominación. Sólo un
conocimiento a contrapelo de las voces socialmente autorizadas puede
producir el efecto de ‘descubrimiento’ científico”.

Alcira Daroqui (GESPyDH 2012, 21).

De acuerdo a los objetivos planteados, esta investigación requiere de un diseño de

investigación cualitativo (cuyas técnicas serán principalmente el análisis de documentos y la
entrevista semi-estructurada), triangulado con técnicas cuantitativas de relevamiento (tales
como la producción de datos primarios y la utilización de datos secundarios), que permita
inscribir y contextualizar la información recabada cualitativamente en las características
amplias del proceso.

Para dar cuenta de los discursos elaborados a partir de la creación del MSN se analizan
textos elaborados por el ministerio y el Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la
Seguridad (INEES), dependiente del mismo, entre los cuales se encuentran “El Modelo
Argentino de Seguridad Nacional” (2 volúmenes); “Los Nuevos Paradigmas del Ministerio
de Seguridad y el Consenso Federal”; y “La Participación Comunitaria en la Gestión de la
Seguridad Pública”, así como producciones del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), y el Acuerdo
para la Seguridad Democrática, que les sirvieron de fundamento.

12
 Para describir los planes y programas de “seguridad” lanzados durante el periodo
2010-2016 y las transformaciones que atravesaron las fuerzas policiales y de seguridad, las
principales fuentes utilizadas son el informe “La cuestión policial” elaborado en el año 2014
como parte de la investigación mencionada en el marco del GESPyDH13, y los portales web
oficiales del gobierno nacional (MSN, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos - MJYDH,
Ministerio de Desarrollo Social - MDS, Casa de Gobierno), y de las diversas fuerzas
policiales y de seguridad (PFA, GNA, PNA, PSA). Asimismo, se realiza un análisis
documental de las normativas, proyectos legislativos y documentos oficiales que habilitan la
intervención y despliegue de las fuerzas existentes y nuevos cuerpos en territorio de la
C.A.B.A.

La información oficial pública presenta una serie de limitaciones que se constituyen en

obstáculos para la elaboración de este trabajo. Este aspecto es de suma relevancia en la
medida en que los datos se encuentran fragmentados y en ocasiones resultan poco confiables,
presentando una notable falta de consistencia entre las diversas agencias en sus páginas web
oficiales que se suman a la falta de información en muchos casos. Entendemos que esta
dispersión en la información y la imposibilidad de tener acceso a un conocimiento acabado
acerca del funcionamiento de las agencias policiales no es casual sino que responde a una
política de Estado. En este sentido, las agencias del sistema penal, aduciendo “cuestiones de
seguridad” obstaculizan la publicidad de sus prácticas y son, por el contrario, opacas a la
mirada pública. No producen información consistente, detallada ni rigurosa y mucho menos
actualizada sobre sus prácticas o sobre quienes son objetivados por ellas. Además, limitan y
obstaculizan el acceso desde el exterior a la producción de esa información (Daroqui, 2014;
Daroqui, 2006; Daroqui [et al.] 2012; Foucault, 2001; Garland, 1999; Goffman, 2004). Por
este motivo, la información debe ser complementada con notas periodísticas, entrevistas a
personal policial y penitenciario y resultados de investigaciones académicas.

Para dar cuenta de los resultados de las “políticas de seguridad” en relación al aumento
del encarcelamiento y la evolución del delito se toman en cuenta los datos producidos por dos
organismos estatales, el SNEEP, dependiente del MJYDH y la SNIC, dependiente del MSN.
Por su parte, para caracterizar las prácticas policiales desplegadas en el territorio, se utilizan
documentos de evaluación elaborados por la Procuraduría de Violencia Institucional
(PROCUVIN), dependiente del Ministerio Público Fiscal y el Programa de “Acceso
Comunitario a la Justicia” (ATAJO) del MJYDH. Asimismo, como parte del trabajo de la

13
Ver nota al pie N° 2.
13
PPN se cuenta con un corpus de 387 entrevistas realizadas entre 2010 y 2016 a personas
detenidas por alguna fuerza de seguridad en la C.A.B.A. a partir de las cuales se ilustra lo
trabajado cuantitativamente. En este sentido, el último apartado recupera la palabra de las
propias personas detenidas por las diversas fuerzas policiales y de seguridad. Esta decisión
metodológica y política supone correrse del lugar del poder y recoger la voz de quienes han
sido desubjetivados en tanto son constituidos como objetos del sistema penal. Este
posicionamiento además de situarnos del lado de las víctimas de esas prácticas, responde a la
necesidad de producir conocimiento.

Como consecuencia de lo expuesto, la elaboración de esta tesina requiere realizar una

reconstrucción lo más exhaustiva posible de toda la información fragmentada, inconsistente, e
incluso ocultada por el Estado, que nos permita avanzar hacia una lectura analítica, poniendo
en relación la política criminal con la evolución del encarcelamiento, el delito y la violación
de derechos humanos por parte de las fuerzas de seguridad y policiales desplegadas en el
territorio de la C.A.B.A. durante el periodo 2010-2016.

Encuadre teórico del proyecto

El análisis de la política criminal del Ministerio de Seguridad de la Nación se inscribe en una

sociología jurídica del sistema penal. Esta tesina surge como un desprendimiento de una
elaboración colectiva en el marco del GESPyDH y, por tanto, se enmarca en la perspectiva
teórico-analítica desarrollada a partir de sus años de trabajo, por lo que las lecturas,
interpretaciones y análisis se encuentran encuadrados fundamentalmente en estas
elaboraciones.

En este trabajo se parte de la relación fundante entre el despliegue del orden social y el
del sistema penal, cuya clave de desarrollo es selectiva y discrecional, produciendo efectos
que se extienden sobre sectores marginalizados en los que se impone un modelo disciplinario
y de control. Ello implica tomar en consideración no sólo la relación dialéctica entre orden
social y sistema penal, sino también el carácter represivo y a su vez productivo de las
prácticas de regulación de la penalidad.

14
 Un documento reciente elaborado por el GESPyDH14 manifestaba, en relación a esta
perspectiva, que incluye elementos de teorías ancladas en el materialismo histórico en tanto
herramientas conceptuales que permiten trazar las relaciones históricas entre las estructuras de
dominación y los procesos de acumulación del capital en el marco del orden social capitalista.

Los textos clásicos de Marx y de Rusche y Kircheimer, entre otros, se constituyen en

orientadores de esta perspectiva teórico-analítica que permite abordar el presente del orden
social en diálogo con sus aspectos históricos. Desde esta misma perspectiva teórica, pero
haciendo foco en el despliegue de la penalidad moderna se retoman los aportes de la
sociología jurídica, especialmente de una sociología del sistema penal –más que desde la
criminología crítica15– de autores tales como Massimo Pavarini, Alessandro Baratta. En esta
línea, y en relación al período histórico actual, se trabajan textos de Alessandro De Giorgi y
Pilar Calveiro, autores que incorporan la relación entre orden social neoliberal y seguridad
como estructurante de la renovación de la “defensa social” en el siglo XXI.

Siguiendo una sociología del sistema penal y en particular una sociología del castigo,
las herramientas conceptuales de Michel Foucault se constituyen en una matriz teórica
indispensable para la reflexión analítica y crítica. La perspectiva genealógica, es decir, la
construcción de una historia del presente a través de los conceptos de gubernamentalidad y
poder, dispositivos y tecnologías, entre otros, delinearon y orientaron las lecturas realizadas
en torno al objeto de estudio.

Asimismo, se incorporan desde una sociología del control social y urbano los aportes
de Robert Castel y Loïc Wacquant, en particular aquellos referidos al gobierno de la
inseguridad social y de la pobreza en el marco de una penalidad neoliberal, lo cuales han sido
herramientas fundamentales a la hora de orientar la mirada analítica sobre el avance del

14 Documento presentado en las Primeras Jornadas de Estudios Sociales sobre Delito, violencia y policía, la
seguridad en cuestión, realizado por las Universidades Nacionales de La Plata y de Quilmes los días 20 y
21 de abril de 2017.
15 Más allá de los fundamentales aportes de la Criminología Crítica al campo, nuestras indagaciones se

inscriben en una sociología jurídico penal, específicamente, del sistema penal. En palabras de Baratta: “El
objeto de la sociología jurídico-penal corresponde a las tres categorías de comportamiento objeto de la
sociología jurídica en general. La sociología jurídico-penal estudiará, pues, en primer lugar los
comportamientos normativos que consisten en la formación y en la aplicación de un sistema penal dado;
en segundo lugar, estudiará, los efectos del sistema entendido como aspecto ‘institucional’ de la reacción
al comportamiento desviado y del control social correspondiente. La tercera categoría de comportamiento
abarcados por la sociología jurídico-penal, concernirá, en cambio a) a las reacciones no institucionales al
comportamiento desviado, entendidas como un aspecto integrante del control social de la desviación, en
convergencia con las reacciones institucionales estudiadas en los dos primeros aspectos, y b) en un nivel de
abstracción más alto, a las conexiones entre un sistema penal dado y la correspondiente estructura económico-
social” (Baratta 1993, 14).
15
Estado Penal en el marco de la construcción de la marginalidad tanto en el campo social,
laboral como político.

Respecto de los campos de conocimiento más contextuales se trabajan conceptos sobre

políticas públicas y políticas sociales en Argentina de Maristella Svampa y Agustín Salvia,
entre otros. Y como articuladores entre estas lecturas contextuales con la perspectiva analítica
teórica que explicitamos, se recuperan los aportes de Juan Villarreal y de David Harvey con el
fin conceptualizar el proceso socio-histórico de inscripción de los problemas sociales que
investigamos, caracterizado como etapa de desarrollo del neoliberalismo.

16
Agradecimientos

Quiero agradecer a mis compañeros del GESPyDH, Alcira Daroqui, Carlos Motto, Jimena
Andersen, Ana Laura López, Jimena Bouilly, Ornela Calcagno, Sofía Conti, Hugo Motta y
Karina Fuentes, por acompañarme en el proceso de elaboración de esta tesina, realizando
aportes teóricos y metodológicos fundamentales para la elaboración de este trabajo, y por ser
parte de mi formación a través las lecturas y las discusiones que compartimos cotidianamente,
por demás enriquecedoras.

Especialmente agradezco a Alcira Daroqui, directora de esta tesina, quien no sólo me

brindó un espacio de investigación desde el cual problematizar cuestiones que me interesaban
de larga data, sino que me convocó a incorporarme a su equipo de trabajo en la PPN, un
espacio que me enorgullece conformar por tratarse de una instancia de constante aprendizaje
y, particularmente, por el fuerte compromiso político de todos sus integrantes en la tarea de
desnaturalizar la violencia estatal, siendo así, una voz para las personas que padecen día a día
las violencias penitenciarias, policiales y judiciales. Y también, por supuesto, por las
observaciones, aportes y correcciones apresuradas que demandó este trabajo.

En particular debo mencionar también a Karina Fuentes y Sofía Conti con quienes
iniciamos esta tarea de indagación hace ya tres años, y de la cual este trabajo es deudor en
múltiples aspectos. A Jimena Andersen por coordinar aquel relevamiento, aportando
herramientas metodológicas y conceptuales y realizando sucesivas correcciones para su
mejoramiento, así como brindando siempre su ayuda ante cualquier inquietud o duda durante
la elaboración de este tesina. A Ornela Calcagno, por compartir el entusiasmo de investigar
las prácticas policiales y ser mi compañera en la realización de trabajos de campo y
entrevistas; a Ana Laura López por compartir siempre tan amablemente los productos de su
trabajo, y a Carlos Motto, por asistirme en la lectura de los datos estadísticos.

En especial, a todas las personas detenidas que entrevisté para este trabajo, que
siempre amablemente, y en muchas oportunidades muy cálidamente, me han confiado sus
experiencias, aún a pesar de encontrarse atravesando situaciones difíciles. Para ellos y ellas es
este trabajo.

Por último, agradezco a mi familia, amigos y compañeros por acompañarme y

alentarme en la realización de esta tesina.
17
 CAPÍTULO I – MARCO TEORICO Y CONTEXTO SOCIO-HISTÓRICO ACERCA
DE LA “CUESTIÓN SEGURIDAD”

Aunque la preocupación por la “cuestión criminal” puede rastrearse hacia el siglo

XVII16 en el pensamiento liberal clásico, durante el proceso de emergencia del sistema
capitalista y los Estados nacionales (Pavarini, 1980), las características que ha adquirido el
control social en la actualidad, a partir de la incorporación de la noción de “seguridad”
(humana, ciudadana, democrática, comunitaria) y su creciente valorización por parte de los
Estados es resultado de un proceso histórico que tiene su origen en la última reestructuración
del sistema capitalista (Harvey 2015; Wacquant 2009; Bauman, 2001, 2005; De Giorgi, 2006)
la cual se encuentra estrechamente vinculada a una reconfiguración hegemónica (Calveiro
2012; Harvey 2015). En este contexto, “la cuestión ‘seguridad’ ha recorrido el mundo
globalizado ‘globalizando’ (…) diagnósticos, respuestas, estrategias y fundamentalmente la
construcción de un discurso hegemonizante (…) de la ‘seguridad’” (Daroqui [et al.] 2009,
22).

Estas definiciones construidas sobre el objeto “seguridad” produjeron efectos en la

realidad, habilitando cierto tipo de intervenciones y dejando por fuera otras. Para dar cuenta
de este proceso, en este capítulo se realiza una breve descripción del contexto sociopolítico e
histórico de surgimiento de la cuestión “seguridad” rastreando las transformaciones
económicas, sociales y políticas que hicieron posible su expansión a nivel global y,
específicamente, en la Argentina.

Marco socio-histórico de surgimiento de la “cuestión seguridad”

A fines de la década de 1960 el liberalismo de corte keynesiano con sus diferentes

matices locales empezó a desmoronarse, tanto a escala internacional como dentro de las
economías domésticas. En todas partes se hacían evidentes los signos de una grave crisis de
acumulación de capital (Harvey 2015, 53) que condujo a una reconfiguración del modo de
producción capitalista (Harvey, 2005; Calveiro, 2012; De Giorgi, 2006), un viraje del modo
de producción enfocado hasta entonces en la producción de mercancías hacia la valorización
financiera.

16
Pavarini marca el inicio de la producción criminológica del liberalismo en las obras de Thomas Hobbes y en
todo el pensamiento político filosófico de los siglos XVII y XVIII (Pavarini 1999, 28).
18
 Este proceso económico, fue acompañado en el plano político a partir de la década de
1970 por un giro hacia el neoliberalismo tanto en las prácticas como en el pensamiento
político-económico (Harvey 2015, 7). El neoliberalismo, que puede entenderse como un
proyecto político para reestablecer las condiciones de acumulación de capital y restaurar el
poder de las élites económicas (Harvey 2015, 24), presentó un desarrollo geográfico desigual,
dependiendo de las características de cada Estado y su formación social, las formas políticas,
las tradiciones históricas y los pactos institucionales preexistentes en cada país (Harvey 2015,
20), pero se extendió por todo el planeta. Harvey define a este proceso de neoliberación como
un “proceso de destrucción creativa” orientado a “atraer toda acción humana al dominio del
mercado” (2015, 7).

Como resultado de su consolidación a nivel global “el neoliberalismo, profundizó las

‘violencias estructurales’ propias del capitalismo produciendo transformaciones sustantivas en
cuanto a la relación entre el Estado y la sociedad marcado por un giro hacia el mercado como
regulador excluyente de las relaciones económicas, laborales y sociales” (Daroqui [et al.]
2009, 16). Así, como consecuencia de la valorización del capital financiero y del trabajo
inmaterial y la introducción de nuevas tecnologías (principalmente informáticas), se produjo
una disminución progresiva de la cantidad de trabajo vivo necesario para la valorización del
capital (De Giorgi 2006, 91), modificándose radicalmente las relaciones de producción.
Despidos masivos, flexibilización laboral y la expansión de la precarización del trabajo se
combinaron con un deterioro del ámbito público (en lo relacionado a la posibilidad de acceso
y la calidad de la educación, vivienda y salud) (Daroqui [et al.] 2009, 15) y de los soportes
sociales relacionales que aseguraban una “protección próxima”, tales como la familia y la
cultura obrera (Castel 1991).

Esta reducción del empleo17 originó en todas partes del mundo un excedente de fuerza
de trabajo, que se manifiesta en lo que Bauman denomina la producción de una serie de
“residuos humanos”, a partir de ahora inasimilables (Bauman, 2005). De esta manera,
siguiendo a Robert Castel, nuevamente la cuestión social vuelve a consistir en la existencia de
‘inútiles para el mundo’, supernumerarios, quienes atraviesan una multiplicidad de situaciones
signadas por la precariedad y la incertidumbre (1997, 465).

17
“La caída del empleo no determina en absoluto la desaparición del trabajo. Es más, en el postfordismo el
trabajo, entendido como conjunto de acciones, performances y prestaciones productivas, se extiende cada vez
más hasta llegar a abarcar la existencia social en su conjunto. Lo que tiene lugar, verdaderamente, es una
separación radical entre el trabajo, así concebido, y un sistema de gobierno de los derechos y de la ciudadanía
profundamente ligado al concepto fordista de empleo” (De Giorgi 2006, 94).
19
La regulación de la “cuestión social” en el neoliberalismo

Puede entenderse el recrudecimiento de “la ley y el orden” en la mayoría de los países

desde el inicio del siglo XXI como “una reacción a, desviación desde, negación sobre la
generalización de la inseguridad social y mental producida por la difusión de los trabajos
desocializados” (Wacquant 2012, 18-19).

El Estado decidió economizar su propio ejercicio de poder, pasando de “un poder

omnipresente, puntilloso y costoso” (Foucault 1978, 165) propio de las sociedades
disciplinarias, a “mecanismos de previsión, de estimación estadística, medidas globales”
(Castro 2011, 58), propios de la biopolítica18, una técnica que “…está destinada a la
multiplicidad de los hombres (…) en la medida en que forman (…) una masa global, afectada
por procesos de conjunto que son propios de la vida, como el nacimiento, la muerte, la
producción, la enfermedad, etcétera” (Foucault 2006, 220). Así, el poder se presenta de
manera progresiva, como regulación de las poblaciones, a través de las cuales se ejerce el
gobierno19 de la sociedad: “un gobierno productivo que se insinúa en la interacción compleja
entre fenómenos sociales, procesos productivos y flujos vitales que no pueden ser impedidos,
obstaculizados y constreñidos, sino que más bien deben ser dirigidos, canalizados y
organizados eficazmente” (De Giorgi 2006, 115, cursivas propias).

La “gubernamentalidad” representa la penetración de la economía política en la “razón

de Estado”, esto es, en el complejo de saberes relativos a la correcta gestión de un territorio y
de su población. Según Foucault, en la “gubernamentalidad” contemporánea, los dispositivos
de seguridad son las tecnologías involucradas en el gobierno de las poblaciones (2006, 136).
En este marco, los dispositivos de seguridad, inscriben la conducta delictiva en un campo de
acontecimientos probables en el que se calculan los costos de reprimir o tolerar determinadas
conductas, y se establece una medida determinada óptima respecto a la represión y a la
tolerancia (Castro 2011, 115).

18
Foucault aclara que la serie “soberanía, disciplina, gobierno” no debe entenderse en términos sucesivos: “la
idea de un gobierno como gobierno de la población agudiza aún más el problema de la fundación de soberanía
(…) y la necesidad de desarrollar disciplinas” y agrega: “De hecho, estamos ante un triángulo: soberanía,
disciplina y gestión gubernamental, una gestión cuyo blanco principal es la población y cuyos mecanismos
esenciales son los dispositivos de seguridad.” (Foucault 2009, 135).
19
Por gobierno, se entiende, siguiendo a Foucault, todo ejercicio de poder: “‘Gobernar’ no sólo cubre las formas
legítimamente constituidas de sujeción política o económica, sino también modalidades de acción más o menos
consideradas y calculadas, orientadas a actuar sobre las posibilidades de acción de los otros. Gobernar, en este
sentido, es estructurar el posible campo de acción de los otros” (Foucault, 1999:112, cursiva propia)
20
 El paso “de una economía orientada a la producción, a una economía de la
información, del trabajo industrial, al trabajo inmaterial y, finalmente, de la centralidad de la
clase obrera a la constitución de una fuerza de trabajo global” (De Giorgi 2006, 89) asociado a
las políticas neoliberales generó, como contrapartida, “un proceso ‘localizador’, de fijación
del espacio” de crecientes categorías de poblaciones relegadas por estas nuevas relaciones de
producción. De este modo, “lo que para algunos aparece como globalización, es localización
para otros” (Bauman 2001, 10). Esta proximidad de grandes y crecientes aglomeraciones de
seres humanos “residuales” o “excedentes” –que se prevén duraderas y permanentes– exigió
la elaboración de políticas segregacionistas más estrictas y medidas de seguridad
extraordinarias para evitar de que se ponga en peligro la “salud de la sociedad”, el
“funcionamiento normal” del sistema social (Bauman 2005, 113).

Así, para regular la emergencia de estas nuevas clases peligrosas20 en este novedoso
contexto político-económico, la construcción estatal de los enemigos viró desde la Doctrina
de Seguridad Nacional21 hacia dos polos: la “guerra antiterrorista” y la “guerra contra el
crimen”. Ambas “guerras”, como parte de la violencia estatal, dictadas por los poderes
centrales (tanto de Estados nación como de organismos supranacionales) se convirtieron en
instrumentos útiles para la reorganización global: mientras la “guerra antiterrorista” permite a
mantener y expandir el nuevo orden global; la “guerra contra el crimen” recurre a una
reorganización jurídica y penitenciaria que conduce al encierro creciente de personas,
especialmente jóvenes y pobres, en aras de la supuesta seguridad interior de los Estados
(Calveiro 2012, 15-16). En el orden interior, entonces, el delito, a partir de la década de
1960 pasó a ser un modelo de problema para el gobierno.

20
Las “clases peligrosas” fueron un construcción de la criminología positivista de fines del siglo XIX y
principios del XX que aprovechó la condición precaria de la clase trabajadora, siempre susceptible de devenir en
pobre para definirlas como naturalmente distintas a las clases trabajadoras, atribuyéndoles a las primeras la
cualidad de degeneradas y a las segundas la de útiles. “…precisamente en cuanto cargadas de los atributos de
degeneradas, inmaduras, salvajes, más semejantes a las bestias que a los hombres, etc. debían ser sometidas a
una especie de no derecho, esto es podían ser eliminadas, reprimidas o reeducadas fuera y contra de toda
garantía jurídica, por la simple necesidad de higiene social” (Pavarini 1999, 42).
21
La Doctrina de Seguridad Nacional (DSN) fue elaborada el Departamento de Estado de los Estados Unidos
durante la guerra fría. A partir de la misma, se instruyó a las fuerzas armadas de las naciones latinoamericanas en
la Escuela de las Américas para contrarrestar la influencia creciente organizaciones políticas marxistas o
izquierdistas. Se creó la figura del enemigo interno, como factor de conflicto y desestabilización, al cual había
que exterminar para alcanzar el orden y el progreso económico, reconfigurando la función de las Fuerzas
Armadas, que ya no quedaban restringidas a sofocar intentos desestabilizadores provenientes del exterior, sino
que debían adoptar nuevas técnicas y tecnologías para identificar a un enemigo perfectamente integrado a la
sociedad civil. La DSN “medía la totalidad de los fenómenos de la sociedad en referencia a una ‘valencia’
ideológica, que los hacía funcionales o no para la preservación de la llamada seguridad nacional de los países de
Occidente” (Calveiro 2012, 171).
21
 Además del encarcelamiento, el territorio se convierte, consecuentemente, en un
espacio revalorizado por la gestión penal. El poder recaerá sobre “pobres, desocupados,
mendigos, nómadas y migrantes [que] representan las nuevas clases peligrosas; los
‘condenados de la metrópolis’, contra quienes se movilizan los dispositivos de control y frente
a quienes ahora se despliegan múltiples estrategias”, por lo que se vuelve necesario
identificarlos y separarlos de las “clases trabajadoras” (De Giorgi 2006, 47). La gestión de los
problemas del orden a nivel interior de los Estados comenzó a extenderse sobre las ciudades,
específicamente en términos de gestión policial de la pobreza en el territorio, particularmente
sobre espacios urbanos donde se asienta la marginalidad urbana avanzada (Wacquant,
2006:61), que progresivamente “tiende a concentrarse en territorios aislados y claramente
circunscriptos, cada vez más percibidos, desde afuera y desde adentro, como lugares de
perdición”. Esta concentración de la marginalidad en “lugares de perdición” cumple la doble
función de profundizar la estigmatización de comunidades ya acosadas por la concentración
de la pobreza (Simon 2007, 17) al tiempo que contribuye a legitimar la exacerbación del ala
punitiva del Estado (Wacquant, 2011).

Paulatinamente, la “cuestión social” comenzó a ser enunciada en términos de los

problemas de “inseguridad”, indicando a la pobreza como su causa. El “Estado (…) se
encaminó hacia el reforzamiento del sistema represivo institucional apuntando al control de
las poblaciones pobres y a la represión y criminalización del conflicto social” (Bauman 2005,
48). En este marco, la policía, en tanto “técnica de gobierno” (Foucault, 2006) adquirió
relevancia, y desde debe ser entendida

en términos de un amplio abanico de poderes a través de los cuales se fabrica el orden

social y se constituye a los sujetos mediante —el poder policial— un conjunto de
agencias de policía situadas a través del estado y las instituciones que administran la
sociedad civil. (Neocleous 2010, 18)

Sus prácticas son parte de un proceso complejo que actúa en la selección de los
ilegalismos que serán perseguidos o tolerados, y de los sujetos que serán criminalizados
(Pavarini, 1999; Foucault, 2001; López, 2011). En este sentido, Foucault habla de un
dispositivo acoplado entre prisión y policía, ya “entre las dos garantizan en todo el campo de
los ilegalismos la diferenciación, el aislamiento y la utilización de una delincuencia” (1999,
287). Y que funciona de la siguiente manera: “La vigilancia policíaca suministra a la prisión
los infractores que ésta transforma en delincuentes, que además de ser el blanco de los

22
controles policíacos, son sus auxiliares, y estos últimos devuelven regularmente algunos de
ellos a la prisión” (Foucault 1999, 287).

De manera que “frente a la pérdida de la integración de las sociedades y el creciente

aumento de las desigualdades, el Estado aumentó considerablemente su poder de policía”
(Bauman 2005, 158), una instancia de hecho autónoma del poder judicial, que constituye uno
de los eslabones destacados de la cadena de imposición discriminatoria de la penalidad. Al
respecto Foucault afirma en su libro Seguridad, territorio y población:

La policía es la gubernamentalidad directa del soberano como tal. (…) La policía es el

golpe de Estado permanente que va a darse, va a actuar en nombre y en función de los
principios de su propia racionalidad, sin tener que amoldarse o modelarse según unas
reglas de justicia establecidas en otro lado. (Foucault 2006, 338-389)

Desde este encuadre conceptual, la transformación del Estado no consistió en el

“achicamiento del Estado”, es decir, en una reducción del gasto e inversión en intervención,
sino más un redireccionamiento de los recursos administrativos y fiscales hacia la justicia
penal (Simon 2007, 17). Así, se produjo el paso de un “Estado benefactor” a un “Estado
penal” abandonando, por tanto, la pretensión de contención de la desigualdad a través de
mecanismos propios del Estado social y se viró hacia un modelo de la “inseguridad”
producida por la precarización, la desintegración y la exclusión social (Daroqui [et al.] 2009,
16).

Como resultado, al tiempo que se fue gestando un proceso de naturalización de la

inseguridad social, se produjo una “canonización del derecho a la seguridad” (Daroqui [et al.]
2009, 16). De manera tal que el concepto de “seguridad” a partir de los años 1990 irá ganando
relevancia, ampliándose hasta incluir en él prácticamente la totalidad de las acciones del
Estado.

En consecuencia, una enorme gama de problemas de índole social, política o

económica tienden a caracterizarse, analizarse e incluso reducirse a cuestiones de
seguridad (…). De manera semejante, la ampliación de la categoría de la seguridad
tiende a aplicar una “valencia” securitaria a una gran cantidad de cuestiones,
policializando y criminalizando fenómenos sociales y políticos, en lugar de proceder a
la inversa, esto es, dar la debida dimensión social y política a las cuestiones delictivas
y de seguridad. (Calveiro 2012, 171)

23
 La cuestión “seguridad-inseguridad” se plantea nuevamente en términos de defensa
social (Baratta, 1997; Daroqui, 2003), es decir, vinculada a aquello que representa una
“amenaza”22 y habilita al ejercicio de la violencia material resignificada discursivamente
(Daroqui 2003, 19) y asumirá dos carriles: por un lado aumento y consolidación del sistema
penal en su capacidad represiva y, por el otro, la incorporación de estrategias vinculadas a la
prevención del delito ya no en cuanto a la reacción penal posterior a la infracción sino en
formas de prevención anteriores a la infracción, por lo tanto “no penales”, relacionadas a la
denominada “Nueva Prevención” (Baratta, 1997; Daroqui, 2013).

Pilar Calveiro analiza estos procesos como parte de una reorganización

hegemónica23 producida luego de la caída de la Unión Soviética, que involucra entre sus
características transformaciones en el plano económico, político, social y subjetivo24, y que es
también donde debe inscribirse la evolución reciente de las tecnologías de control (Calveiro
2012, 13), es decir, el modo en que el Estado gestiona, domina y controla los diversos
problemas, luchas y conflictos tanto de orden económico como social que se producen en su
interior (Foucault 1978, 164).

… hablar de reorganizaciones hegemónicas no es hablar de movimientos en la cúpula

sino de transformaciones profundas tanto en las dimensiones coercitivas como en las
consensuales, en las violencias estatales como en los discursos ideológicos; en las
dinámicas represivas, económicas, sociales y políticas así como las percepciones, los
imaginarios, las subjetividades. (Calveiro 2012, 13)

Esta reorganización estratégica involucró también la incorporación de los derechos

humanos en agenda pública a partir de la década de 1980 por parte de los poderes centrales.
Este proceso, que se encuentra superpuesto con el de neoliberalización, abrió la puerta a un
activismo sobre los derechos individuales, sobrepasando cualquier preocupación
socialdemócrata por la igualdad, la democracia y los vínculos de solidaridad social. Como
resultado se produjo una frecuente apelación a la acción legal, en detrimento de la búsqueda

22
La defensa social es una ideología compartida por el positivismo criminológico y la Escuela Clásica, a partir
de la cual “el sistema penal estatal pudo justificarse en términos de defensa necesaria porque tutelaba los
intereses sociales generales de la agresión de la minoría criminal” (Pavarini 1999, 50).
23
“Gramsci concebía a la hegemonía como una combinación de fuerza y consenso reunidos en una alianza de
clases, capaz de ejercer la dirección económica, política, intelectual y moral de la sociedad” (Calveiro 2012, 12).
24
Esta reconfiguración comprende el pasaje de un modelo bipolar a otro global; en lo económico, una nueva fase
de acumulación y concentración basada en la aplicación del modelo neoliberal dentro de un mercado
globalizado; en lo político, el debilitamiento de la autonomía del Estado-nación y el desarrollo de redes de poder
estatal-privadas de carácter transnacional; en lo social, la incorporación de tecnologías –en especial de la
comunicación– que modifican la organización y las percepciones del tiempo y el espacio; en lo subjetivo, una
individualidad en retracción hacia lo privado, como esfera principalmente de consumo de bienes y de cuerpos
(Calveiro 2012, 14).
24
de otras herramientas políticas y colectivas, constituyéndose en una herramienta útil para el
poder en tanto “las decisiones legales tienen a favorecer los derechos de la propiedad privada
y la tasa de beneficio sobre el derecho a la igualdad y a la justicia social” (Harvey 2015, 194).
Y puede verificarse en todas las esferas de la vida social, donde se recurre a la justicia para
dirimir conflictos que tienen origen fundamentalmente social.

El contexto social argentino

En Argentina la fecha de inicio del proceso de neoliberalización puede estimarse hacia

el año 1974, durante el gobierno de María Estela Martínez de Perón. Requirió:

Un golpe militar respaldado por las clases altas tradicionales (así como también por el
gobierno estadounidense), seguido de una represión salvaje de todos los vínculos de
solidaridad instaurados en la fuerza de trabajo y de los movimientos sociales urbanos
que tanto habían amenazado su poder. (Harvey 2015,47)

El poder de esta alianza cívico-militar (y sus diversas manifestaciones que atravesaron

todo el cuerpo social) actuó no sólo en clave represiva, sino como formador de consenso y en
su faceta productiva “produjo” una honda reestructuración social “tendiente a fortalecer las
bases de dominación, a fragmentar a las clases subalternas, a individualizar las conductas
sociales, a rearticular las formas constitutivas de la sociedad civil” (Villarreal 1985, 202). En
este sentido, inscribimos este proceso en la definición de genocidio elaborada desde la
criminología cautelar, perspectiva que afirma:

… entendemos al genocidio como un proceso, cuya finalidad real no es tanto el

momento consumativo de la aniquilación física, sino su verdadera esencia, la
necesidad de reorganizar la sociedad en la que se produce el genocidio. La
reidentificación societaria, de acuerdo al patrón cultural y político del perpetrador y su
clase, es la razón por la que los genocidios se producen, por la que se eliminan
sectores enteros de la sociedad. (Bailone 2016, 30)

La herencia fundamental que dejó este proceso social regresivo fue entonces la
fragmentación social: la estratificación obrera, la desindustrialización, el crecimiento de
sectores como los empleados terciarios, los independientes y los marginales (Villarreal 1985,
263), con una consecuente dificultad de organización colectiva y política por parte de las
clases trabajadoras paulatinamente desplazadas del proceso productivo.

25
 Esta situación se vio agravada por los subsiguientes gobiernos democráticos a través
de sus políticas neoliberales de desinversión estatal en reaseguros sociales que, como
consecuencia, fueron relegando a sectores cada vez más amplios de la participación sobre el
ingreso, ampliando la desigualdad social y perdiendo sus tradicionales espacios de
participación colectiva:

Las reformas laborales (1991: “Nueva Ley de Empleo” 24.013, 1995: “Ley de
Flexibilización Laboral” 24.465, 2000: “Ley de Flexibilización Laboral” 25.250)
crearon las condiciones de precarización laboral, instalaron los contratos por
“prestación de servicios” y la política de “tercerización”, provocando el
desmantelamiento del marco regulatorio anterior en lo referente a los derechos del
trabajador y el poder de negociación de los sindicatos. (Andersen 2015, 51)

Así, en Argentina durante el período 1976-2002 se consolidó un régimen centrado en

el mercado que provocó la caída del salario real (Svampa, 2005), la contracción de la
actividad económica, la suspensión de la cadena de pagos y el reemplazo de la moneda local
por el dólar, a partir del cual crecieron la pobreza, la indigencia y los “nuevos pobres”
(Andersen 2015, 49).

La inserción dependiente de Argentina en la división internacional del trabajo aceleró

y potenció el proceso de producción de población residual o excedente en estas geografías
principalmente debido a “los patrones internos de concentración y distribución de ingresos
que hacen imposible que el conjunto de su población logre participar del desarrollo
económico y de un sistema de integración social” (Salvia 2011, 129-130). Esto se verifica en
que, a pesar de haberse producido procesos de recomposición económica –como por ejemplo
el iniciado en 2002– “el núcleo duro de la marginalidad y de la desigualdad distributiva sigue
inalterado” (Salvia 2011, 117).

Así, como resultado de la neoliberalización se acumularon dos formas de pobreza en

el país: al tiempo que se fue cristalizando la exclusión social de los segmentos más rezagados
(comunidades aborígenes, campesinos, migrantes internos tardíos o limítrofes, entre otros),
comenzaron a emerger los llamados “nuevos pobres”, provenientes de los “sectores medios,
afectados por el deterioro del mercado de trabajo, los procesos inflacionarios y el declive del
pseudo-Estado de bienestar” (Salvia 2011, 113). Esta heterogénea masa marginal25, en ningún

25
La masa marginal es la parte de la población obrera sobrante que no se relaciona de manera inmediatamente
funcional con el núcleo productivo del sistema (Nun, 1972, 110). Se define como la parte de la sobrepoblación
relativa que no provoca efectos funcionales porque nunca entra en contacto con el sector productivo, la masa
26
sentido es “necesariamente” funcional a la dinámica dominante de acumulación ni al régimen
político (Salvia 2011,117) y, en adelante, será gestionada por el Estado a partir de una política
de “doble disciplinamiento”. En palabras de Wacquant, esta doble gestión de la marginalidad
combina:

La activación de programas disciplinarios aplicados a los desempleados, los

indigentes, las madres solteras y otros de “los que reciben asistencia” con objeto, por
un lado, de llevarlos hacia los sectores periféricos del mercado laboral, y por otro, el
despliegue de una red policial y penal amplia con un brazo fuerte en los distritos
desfavorecidos de las metrópolis. (Wacquant 2009, 44)

Estos procesos combinados se expresaron en la masificación de los programas sociales

que se produjo de manera sostenida a partir de 2002 (Andersen 2015, 57) y en el incremento
continuo del encarcelamiento en ámbitos penitenciarios que, para el total del país, pasó de
25.163 personas en 1996 a 72.693 a fines de 2015 (PPN 2017, 16).

Derechos humanos, seguridad ciudadana y “Nueva Prevención”

La seguridad ciudadana atribuye por primera vez a la política criminal la dimensión

local, participativa, multidisciplinaria y pluriagencial, y representa un resultado histórico del
movimiento denominado de la “Nueva Prevención” (Baratta, 1997) que se organizó como un
discurso científico internacional produciendo la valorización de la función de la prevención
del delito.

Este modelo de intervención, inscripto en las elaboraciones teóricas realizadas a partir

de la década de 1990, recomienda, en términos de política criminal, la puesta en práctica de
recursos extrapenales, que se distancian de la imposición de penas, en tanto castigos legales,
para la prevención del delito. Dentro este enfoque se producen distinciones entre los niveles
de prevención: primario, secundario y terciario; respecto a los destinatarios de las políticas:
“los infractores potenciales” o, por el contrario, las víctimas; y entre operaciones específicas,
dirigidas a disminuir la frecuencia de los delitos, y generales, dirigidas al contexto social.
Estas distinciones dieron lugar a la elaboración de dos modos de intervención: el modelo
situacional-ambiental y el modelo social. En este marco, las medidas orientadas a la
prevención situacional-ambiental del delito están relacionadas con la “reducción de

marginal estaría compuesta por aquellos que nunca trabajarán en empleos de tipo regular de la esfera capitalista
de la sociedad (Supervielle y Quiñones 2005, 105).
27
oportunidades” y están orientadas principalmente a las víctimas potenciales. Se proponen
provocar alteraciones en el “escenario” donde, se supone, se cometerán los delitos,
dificultando el acceso al “objetivo” o aumentando las posibilidades de que el delincuente sea
descubierto. En esta línea se inscriben medidas tales como el mejoramiento de los espacios
públicos, la utilización de cámaras de circuito cerrado de TV y el aumento de presencia
policial en las calles. Por su parte, la prevención social del delito apunta a modificar las
condiciones de vida de ambientes determinados, tales como un barrio, operando sobre las
“causas sociales estructurales” del delito, tales como el desempleo, la desintegración familiar
o las carencias en la educación formal o en oficios, con el fin de aumentar las oportunidad de
comportamientos “conformes con la ley” (Baratta, 1997; Pasín, 2015).

En América Latina, luego de los gobiernos dictatoriales, se comenzó a evaluar el papel

de las policías desde una crítica al aparato represivo que se desarrolló a partir de la
implementación de la Doctrina de la Seguridad Nacional. Los primeros abordajes teóricos
sobre esta temática constituyeron intentos de pensar en fuerzas de seguridad capaces de
garantizar el orden público, pero circunscritas a los principios de la democracia y el Estado de
derecho (Ríos, 2014).

En este marco, se planteó la seguridad en términos de seguridad ciudadana, un

discurso orientado a producir una discontinuidad respecto de la experiencia anterior. A partir
de ahora, el objetivo de la seguridad ciudadana no debía ser restituir el orden normativo
alterado, sino “oponerse a la inseguridad” de los ciudadanos. Se produjo así, dentro de una
retórica de reforma democrática, un desplazamiento del objetivo de la “seguridad” que viró el
foco desde el Estado hacia las personas. Ya no se trataba de garantizar el orden sino el
reaseguro de los derechos humanos y de la ciudadanía (Ríos, 2014; Sozzo, 2014). En este
contexto, comienza a plantearse como imprescindible la reforma de las instituciones
policiales. Vinculadas ahora a la defensa de los derechos y las libertades, se plantea
discursivamente una reforma democrática de las mismas: desmilitarización,
profesionalización y acercamiento a la sociedad, elementos que permitirían distinguirlas de
fuerzas armadas (Ríos, 2014).

En Argentina esta matriz de pensamiento se verificó en una radical impugnación de las

prácticas de control y de violencia institucional, principalmente por parte de los organismos
de derechos humanos, tales como el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) y la
Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional (CORREPI). Asimismo, se produjo
28
una particularidad, la de haberse producido “una articulación estratégica entre el campo
académico y el de los organismos de derechos humanos” (Ríos 2014, 94), cuyo caso más
significativo es el del CELS que, junto a representantes del mundo académico, contribuyó
significativamente al desarrollo de los discursos de la seguridad ciudadana (Ríos 2014),
incluso formando parte de la creación del “Paradigma de la Seguridad Democrática”, como se
verá más adelante.

Sin embargo, resulta importante destacar que estos discursos coexistieron de manera
subordinada frente a la discursividad hegemónica, que se fue construyendo durante la década
de 1990 en torno al par “seguridad – inseguridad”, y que dista de aquella que atribuye a las
fuerzas de seguridad y policiales la responsabilidad de la “inseguridad”, adjudicándosela más
bien a una vinculación causal entre pobreza-juventud-desocupación-delito-violencia-
inseguridad (Wacquant, 2000; Pegoraro, 2003; Dallorso, 2012) Así, .

…desde mediados de la década de 1990, la cuestión social ha sido progresivamente

enunciada en términos del problema de la (in)seguridad. Este proceso de
hegemonización en cuyo curso la potencial fractura social es interpretada y canalizada
a partir de la presentación del problema de la (in)seguridad asigna un papel destacado
al gobierno de la pobreza. La enunciación de la cuestión social en estos términos
indica a la pobreza como causa eficiente del problema de la (in)seguridad ya que los
potenciales ofensores son necesariamente pobres. En este período ha ido
consolidándose un escenario de confrontación y de posible fractura social que
identifica roles de víctimas y victimarios y que permea y organiza miedos,
preocupaciones, certezas y riesgos. (Dallorso 2012, 105)

La coexistencia de estas dos discursividades va a manifestarse en las políticas públicas

desarrolladas por el Estado nacional durante el periodo 2010-2016, como se verá a
continuación.

29
 CAPITULO II – LA CREACIÓN DEL MINISTERIO DE SEGURIDAD Y SU
PRODUCCIÓN DISCURSIVA

El contexto sociopolítico de surgimiento del Ministerio de Seguridad de la Nación

La creación un Ministerio de Seguridad de la Nación se encontraba en la agenda política

desde el gobierno de Carlos Menem, pasando por el gobierno de la Alianza, sin embargo,
hasta el año 2010 a pesar de las variadas propuestas de carácter gubernamental, no había
llegado a materializarse. Orientaciones, directrices y fondos financieros de organismos
internacionales como Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) –en sus diferentes formas– no
faltarían a la hora de lanzar y desarrollar esta “nueva institucionalidad” de la “cuestión
seguridad”.

El 10 de diciembre de 2010, Día internacional de los Derechos Humanos26, la

presidenta Cristina Fernández de Kirchner anunció la creación del Ministerio de Seguridad de
la Nación. En los días previos, entre el 7 y el 10 de diciembre, la Policía Federal Argentina y
la Policía Metropolitana realizaron un operativo de desalojo ordenado por la justicia
contravencional de la Ciudad de Buenos Aires y el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en
el Parque Indoamericano, ubicado en el barrio de Soldati, que había sido ocupado por varias
familias de migrantes a inicios de ese año en reclamo de viviendas. La represión produjo el
asesinato de tres personas y decenas de heridos. De acuerdo a un informe del Centro de
Estudios Legales y Sociales (CELS) “Ambas policías actuaron de manera descoordinada y sin
límite alguno en el ejercicio de la fuerza. Los efectivos persiguieron a los ocupantes,
golpearon salvajemente a personas caídas y realizaron disparos con escopetas desde puentes
cercanos” (CELS 2011, 17). Como resultado, fueron procesados 11 policías federales y 30
metropolitanos27.

Dos acontecimientos previos que adquirieron relevancia mediática y pusieron en

evidencia la falta de legitimidad de la Policía Federal Argentina fueron la toma de la
Comisaría 24 de la PFA en La Boca a raíz del asesinato de un militante de la organización

26
Se conmemora el día en que, en 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Declaración
Universal de los Derechos Humanos
27
Indoamericano: procesaron a 11 policías federales y de 30 de la Metropolitana (9 de mayo de 2014), Fiscales.
Recuperado de https://www.fiscales.gob.ar/fiscalias/indoamericano-procesaron-a-11-policias-federales-y-de-30-
de-la-metropolitana/
30
Federación, Tierra y Vivienda en junio de 2004 y el asesinato de Mariano Ferreyra en octubre
de 2010.

Durante el gobierno de Néstor Kirchner, en junio del año 2004 se produjo el asesinato
de Martín “Oso” Cisneros, un dirigente de la agrupación Federación Tierra y Vivienda en el
barrio de La Boca28. A raíz de este episodio y de la falta de acciones para detener al asesino,
la Comisaría 24 de la PFA fue ocupada por alrededor de 30 personas de la organización
político social y vecinos del barrio de La Boca. De acuerdo a una publicación del diario
Página 12:

Según los miembros del Comedor Los Pibes, organización a la que pertenecía
Cisneros, en el momento del asesinato la policía había retirado del terreno a un
efectivo que solía estar “de consigna” en la esquina de Olavarría y Almirante Brown.
El crimen se produjo a una cuadra y media de ese lugar. A partir de esto, los
piqueteros denunciaron la existencia de una “zona liberada”.
Las sospechas se acrecentaron porque Duarte tenía tres pedidos de captura pendientes
–uno en Lomas de Zamora, dos en la Capital Federal– y sin embargo se mostraba
tranquilamente por las calles de La Boca29.

Mariano Ferreyra, militante de la FUBA y el Partido Obrero, fue asesinado durante

una protesta de empleados terciarizados del Ferrocarril Roca por un grupo de integrantes del
sindicato Unión Ferroviaria. En este caso, fueron cuestionadas las acciones realizadas por
funcionarios de la Policía Federal durante el conflicto, quienes fueron acusados de liberar la
zona donde se produjo el asesinato, no dar intervención inmediata a la Justicia, negarse a
identificar a los agresores, no preservar pruebas, y no haber grabado intencionalmente, ya que
la filmación de los eventos se interrumpe en el momento de mayor violencia, etc. (Dallorso
2012, 99). Por el caso fueron condenados cinco policías, dos de los cuales eran comisarios de
la PFA.

Estos hechos pusieron en cuestión el accionar de las fuerzas de seguridad y policiales

(específicamente de la PFA) y reinstalaron el reclamo respecto a la falta de control político
sobre las mismas (Dallorso 2012, 99). Los asesinatos del Parque Indoamericano pusieron de
manifiesto además el conflicto entre el gobierno nacional y el de la Ciudad de Buenos Aires
respecto a la autonomía de la ciudad en materia de seguridad y al traspaso de la Policía

28
Se cumple un año de la toma de la comisaría de la Boca (25 de junio de 2005), Infobae. Recuperado de
http://www.infobae.com/2005/06/25/192531-se-cumple-un-ano-la-toma-la-comisaria-la-boca/
29 Piqué, M. (9 de septiembre de 2005), Fallo clave por la toma de la comisaría de La Boca, Página 12,

recuperado de https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-56261-2005-09-09.html
31
Federal a la órbita de la misma, que estaba en agenda desde hacía al menos una década30 y fue
un pedido reiterado de Mauricio Macri durante su gestión como Jefe de Gobierno de la
C.A.B.A.

A partir de los hechos violentos en el Parque Indoamericano, durante el anuncio de la

creación del ministerio, la presidente Cristina Fernández intentó tomar distancia de lo que
denominó “prácticas violentas” por parte de la Policía Metropolitana a cargo del gobierno de
Mauricio Macri. Allí afirmaba:

… algunos creen que a partir de prácticas violentas o de la mal llamada mano dura
vamos a tener mayor seguridad (…). Debemos ser muy coherentes aquellos que
defendemos la vida. He decidido en este Día Universal de los Derechos Humanos
anunciar a todo el país y junto a todos ustedes como un símbolo la creación del
ministerio de Seguridad, que será separado del ministerio de Justicia. (Díaz 2012, 86)

La Presidenta reafirma la decisión de incorporar la noción de derechos humanos ligada

al concepto de “seguridad”:

Muchas veces nos han querido –no sé si con intenciones o falta de comprensión–
hacernos aparecer como que como creemos en los Derechos Humanos no nos importa
la seguridad, como si las dos cosas no estuvieran íntima y directamente ligadas. Cada
vez que se ha violado un Derecho Humano se ha creado más inseguridad y más
violencia en todas las sociedades. Derechos humanos y seguridad son los términos
de la misma ecuación que nos permite vivir en democracia. (Díaz 2012, 86;
resaltado propio)

A pesar de los acontecimientos coyunturales que se presentaron como la motivación

principal para la creación del ministerio y del carácter innovador que se pretendió dar a sus
propuestas, es posible rastrear el contenido de los programas y planes de “seguridad” llevados
adelante por el Ministerio de Seguridad de la Nación en planes lanzados desde la década de
199031. Un ejemplo paradigmático es el “Plan Estratégico de Justicia y Seguridad” lanzado el

30 Incluso una de las promotoras del traspaso de la justicia nacional a la C.A.B.A. fue Nilda Garré, quien en
el año 2000 presentó un proyecto de ley de modificación de la Ley 24.588, de Autonomía de la Ciudad de
Buenos Aires, en el que se proponía “el traspaso de la Justicia nacional y de los organismos de la Policía
Federal Argentina” a la Ciudad de Buenos Aires. Allí se expresaba: “Pretender que la Ciudad Autónoma
ejerza facultades de jurisdicción en forma acotada o prohibirle la organización de sus propias fuerzas de
seguridad significa una inadmisible limitación a la autonomía consagrada constitucionalmente”. Hace 11
años Garré pedía el traspaso de la Policía Federal a la Ciudad (9 de abril de 2011), Tribuna. Recuperado de
http://periodicotribuna.com.ar/8691-hace-11-anos-garre-pedia-el-traspaso-de-la-policia-federal-a-la-
ciudad.html#sthash.iPOiuzBn.dpuf
31 “…se diseñaron Planes de Prevención del Delito como el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que en

1997 se denominó Programa de Seguridad Ciudadana que incluía Consejos de Prevención del Delito
32
19 de abril de 2004 por el entonces Ministro de Justicia y Derechos Humanos de la Nación
Gustavo Béliz, durante la presidencia de Néstor Kirchner. Este plan se presentó como una
“solución integral” a los problemas de “seguridad ciudadana” y del “sistema de
administración de justicia” del país32 y contaba entre sus propuestas muchas de las acciones
llevadas adelante por el Ministerio de Seguridad de la Nación, entre otras, la incorporación de
la fuerzas federales en tareas de seguridad interior, la elaboración del mapa del delito, de la
participación ciudadana, etc.

La producción discursiva del Ministerio de Seguridad de la Nación: El Modelo

Argentino de la Seguridad Democrática

Antecedentes33

El Ministerio de Seguridad de la Nación reconoce que, para la elaboración del

“Paradigma de Seguridad Democrática”, contó con diversas fuentes. En el texto El Modelo
Argentino de Seguridad Democrática 2010- 2011 se explicita que para la elaboración de este
nuevo “paradigma en seguridad” se contó con la asistencia del Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), con quienes se organizó un ciclo de talleres denominado Desafíos
para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana durante el año 2011, y se
reconocen dos antecedentes: 1. El Informe sobre Seguridad Ciudadana y derechos humanos
(2009) de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), “que condensa el
alcance de las responsabilidades del Estado a la luz del marco jurídico internacional en
materia de derechos humanos, fijando así lineamientos ineludibles para nuestro país” (INEES
2012, 8).; y el Acuerdo de Seguridad Democrática, un “espacio de integración multisectorial

barriales establecidos en cada Centro de Gestión y Participación Ciudadana (CGP) y sus objetivos fueron
disminuir el nivel de delitos y construir un mapa del delito de la ciudad, con participación de vecinos y de
la policía de cada comisaría barrial. En el año 2000 se transforma el Plan de Prevención del Delito
ratificado por el Gobierno Nacional a partir de la creación del “Plan Nacional de Prevención del Delito”
(Daroqui 2003, 6).
32 Constaba de seis capítulos: I. Seguridad, II. Justicia, III. Participación cívica y control ciudadano, IV.

Sistema penitenciario, V. Sistema económico financiero y VI. Sistema político.

33 Se trabaja como antecedentes del “Paradigma de la Seguridad Democrática” las tres fuentes que

menciona el Ministerio de Seguridad de la Nación, pero debe tenerse en cuenta que otros organismos
internacionales participaron de la promoción y financiamiento de las políticas públicas de “seguridad” de
Argentina durante el periodo mencionado. Por mencionar un ejemplo, la página web del Banco
Interamericano de Desarrollo, menciona como una temática prioritaria dentro del campo de las
inversiones sociales, la seguridad ciudadana. Y declara que su función es el “Apoyo a una región más segura
trabajando con grupos vulnerables en prevención social, prevención policial y mejoras en los sistemas de
justicia”. Para ello se han financiado múltiples proyectos tanto en el país como en el resto de la región.
Recuperado de: http://www.iadb.org/es/proyectos/project-
details,1301.html?Country=&Sector=&Status=&query=seguridad
33
y pluripartidario que estableció en un documento fundante diez puntos básicos para el
desarrollo de un gobierno democrático de la seguridad” (INEES 2012, 8).

A continuación realizaremos una descripción de los discursos elaborados por estos

organismos y de las políticas públicas que promueven como consecuencia.

a) El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

La intervención del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en

Argentina en relación a las políticas de seguridad se produjo, de acuerdo a un documento del
organismo: “Ante la emergencia de la inseguridad como fenómeno de preocupación pública y
ciudadana en la última década, [habiendo sido] invitado por autoridades nacionales,
provinciales y municipales a involucrarse en forma más activa” (PNUD 2008, 21). Los
antecedes de la relación entre el gobierno nacional y el PNUD se remontan al año 2002, en
que se “constituyó un ámbito de articulación y concertación para diversos actores de gobierno
y de la sociedad civil” (PNUD 2011, 12) denominado Mesa de Seguridad Ciudadana del
Diálogo Argentino. Esta colaboración fue promovida por el episcopado argentino y el PNUD,
e impulsada por el gobierno de Eduardo Duhalde (PNUD 2011, 12) en un contexto signado
por una crisis financiera que produjo una recesión, una devaluación “y el derrumbe
socioeconómico más importante de la historia contemporánea del país” (Salvia 2011, 115) lo
cual derivó en una fuerte crisis de legitimidad política34. De acuerdo a lo expresado por el
organismo:

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo brindó asistencia técnica a través

de un proyecto cuyo objetivo fue contribuir al fortalecimiento de la capacidad
institucional de la Ex Secretaría de Seguridad Interior (Ex -Ministerio de Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos) y de las jurisdicciones provinciales para conducir y
coordinar la planificación y gestión de la seguridad pública, especialmente en las áreas
educativa y presupuestaria. (PNUD 2011, 13)

Según afirma el documento, las intervenciones del PNUD estuvieron enfocadas a la

elaboración presupuestaria y a la formación policial. En el año 2004 participaron además de
iniciativas municipales, en la formulación de “políticas de seguridad preventiva” a nivel local,
particularmente a partir de la sanción de la ley de Policías Comunales, en los municipios de
San Isidro, Morón y Florencio Varela (PNUD 2008, 22). Ese mismo año participaron del
34El punto más álgido de esta crisis de legitimidad política se produjo en diciembre de 2001 al ser
obligado a renunciar a la presidencia Fernando de la Rúa.
34
proyecto con el Consejo Federal de Seguridad Interior con el fin de “proveer estándares para
la formación policial y para la presupuestación en materia de seguridad pública” (PNUD
2008, 23).

Hacia el año 2010, el PNUD Argentina, a través de un proyecto de desarrollo comenzó

a brindar asistencia al Ministerio de Seguridad de la Nación. En este caso, “el proyecto prevé
la generación de sistemas de información y la transferencia de conocimientos sobre
mecanismos y metodologías de planificación y elaboración presupuestaria” (PNUD 2011, 13).

El PNUD introduce la definición de seguridad humana estrechamente ligada al

concepto de desarrollo humano, presentada como superación y reemplazo de la noción previa
de seguridad nacional, “propia de los tiempos de la guerra fría”. Así, “El foco de la seguridad
ya no se centra en el Estado, sino en la vida cotidiana de las personas y en los lazos sociales
que ellas establecen” (PNUD 2008, 12). Esta definición “amplia” de la seguridad distingue
dos aspectos o amenazas frente a las cuales se posiciona la seguridad humana: “significa
seguridad contra amenazas crónicas como el hambre, la enfermedad y la represión. Y en
segundo lugar, significa protección contra alteraciones súbitas y dolorosas de la vida
cotidiana, ya sea en el hogar, en el empleo o en la comunidad” (PNUD 2008, 12). Y la asocia,
además de a la noción de desarrollo humano, a la de democracia, vinculándola
específicamente con la gobernabilidad democrática:

El concepto de seguridad humana, al reemplazar al de seguridad nacional, se llena de

contenido democrático. Desarrollar la idea de democracia a partir de la equidad, una
de sus principales dimensiones, permite entender la complementariedad de la
seguridad humana con el desarrollo humano. La seguridad humana se logra con
democracia; es decir, con gobernabilidad democrática. (PNUD 2008, 16)

Sin embargo, introduce posteriormente la distinción entre seguridad humana y

seguridad ciudadana. En comparación con la diversidad de amenazas que contempla la
seguridad humana, la seguridad ciudadana resulta un concepto mucho más acotado, y la
caracterizan como una de las múltiples dimensiones de la seguridad humana: “la seguridad
ciudadana puede entenderse como una modalidad específica de la seguridad humana,
relacionada con la seguridad personal y, más específicamente, con amenazas como el delito y
la violencia” (PNUD 2005, 35; PNUD 2010b, 31).

35
 Es interesante destacar que más allá de los esfuerzos realizados para realizar una
definición abarcativa de la “seguridad”, la misma vuelve a restringirse a su oposición a la
“inseguridad” asimilada a “el delito y la violencia”, depositando en los márgenes otras
lecturas conceptuales y fácticas de la seguridad en sentido más amplio (Daroqui 2003, 1). Así,
por un lado, se abandonan concepciones que involucren la seguridad social –entendiendo por
ella la garantía de derechos y los reaseguros sociales a la población de un territorio, sin
distinción de “ciudadanía”–; y por otro, se excluyen los denominados “delitos de los
poderosos”: los delitos cometidos por el Estado (incorporando como novedad a aquellos
cometidos por agentes de seguridad, pero sólo en tanto desviaciones individuales o conductas
corporativas escindidas del poder político), los delitos “de cuello blanco”, los ecológicos, etc.,
los cuales quedan fuera de la agenda de la seguridad ciudadana. (Daroqui 2003; Baratta
1997). Y, por tanto, al reducirse al delito común e interpersonal (que en esta nueva retórica se
asocia siempre a la violencia), las medidas que se proponen a partir de esta definición de
“seguridad” tienen como objeto nuevamente a las clases marginalizadas.

Esta definición acotada de seguridad se ponía de manifiesto ya en la definición de las

políticas de seguridad ciudadana propiamente dichas, las cuales restringía a “aquéllas que se
orientan tanto a prevenir y a controlar la violencia y el delito como a reformar las
instituciones vinculadas” (PNUD 2008, 18, resaltado propio). A su vez, al entenderlas como
políticas públicas, recomiendan que posean como rasgos inherentes: “información pública
accesible, debate abierto y democrático, garantía de protección de los derechos
humanos, fortalecimiento de la capacidad estatal, participación de los ciudadanos y de
las organizaciones de la sociedad civil, y rendición de cuentas pública y transparente”
(PNUD 2008, 9; resaltado propio).

El PNUD realiza el siguiente diagnóstico y propuestas para las políticas de seguridad

exitosas en América Latina:

1. Considera que la seguridad ciudadana ha sido un área que “los gobiernos han
delegado casi por completo en las fuerzas policiales, las cuales, a su vez, han tenido
amplias libertades para definir la orientación de sus intervenciones en los problemas sociales
de seguridad” (PNUD 2008, 17, resaltado propio). En cambio considera que se requiere “una
adecuada conducción política del proceso —es decir, una autoridad a cargo del diseño,
implementación y evaluación de las medidas” (PNUD 2008, 22, resaltado propio);

36
 2. A diferencia de “las políticas de ‘mano dura fomentadas por las fuerzas policiales’,
las políticas exitosas de seguridad ciudadana lograron ‘integrar la prevención y el control’:
afirman que se consiguió contener el avance de la violencia y del delito mediante políticas de
prevención social (abordando las causas estructurales de la criminalidad) y de prevención
institucional (multiplicando los obstáculos para que se comentan delitos), y al mismo tiempo
se hizo más eficiente la respuesta a los delitos cuando éstos ya habían sido cometidos (PNUD
2008, 22);

3. Afirman, en el año 2008 que “las políticas de reforma de las organizaciones de

policía son más bien un fenómeno reciente35” (PNUD 2008, 17), y deberían profundizarse
dado que aquellas políticas de seguridad que funcionaron adecuadamente “estuvieron
complementadas por iniciativas de reforma institucional del sector de la seguridad”
(PNUD 2008, 22, resaltado propio).

4. Expresan que “las administraciones latinoamericanas (…) han tendido a

obstaculizar uno de los principios clave de la gobernabilidad democrática: el fortalecimiento
de la participación ciudadana y la generación de mecanismos de accountability” (PNUD
2008, 17, resaltado propio). Así, “Mientras la participación ciudadana se presentaba como
elemento secundario del debate, las políticas de ‘mano dura’, en cambio, gozaron de amplia
difusión”. En contraposición, las políticas exitosas en seguridad de América Latina eran
aquellas políticas sostenibles contaban con mecanismos de rendición de cuentas (PNUD 2008,
22), y postulan en este sentido que “el control civil democrático sobre las fuerzas estatales de
seguridad, lejos de perjudicar la seguridad de las personas, es esencial para lograrla” (PNUD
2008, 17).

Por último, se hace referencia a “el carácter multidimensional de la seguridad

pública”, el cual requiere “información actualizada, confiable, robusta para efectuar los
análisis que conducen a la formulación de políticas públicas referidas al sector” (PNUD 2008,
19, resaltado propio), y presenta en este sentido como ventajosas las acciones
multisectoriales, ya que “el enfoque holístico de la seguridad considera imprescindible la
integración de las medidas destinadas a reducir la violencia dentro de marcos más amplios de
políticas públicas de desarrollo” (PNUD 2008,19).

35En Argentina, las políticas de reformas policiales se habían iniciado hacía una década para el caso de la
Policía de la Provincia de Buenos Aires.
37
 b) El Informe sobre Seguridad Ciudadana y derechos humanos (2009) de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)

Otro antecedente del “Paradigma de la Seguridad Democrática” del Ministerio de Seguridad

de la Nación es el Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), elaborado en el año 2009. Este informe
temático aborda el “problema de la seguridad ciudadana en el hemisferio” y propone
“recomendaciones a los Estados Miembros para contribuir a mejorar las instituciones, las
leyes, las políticas, los programas y las prácticas sobre prevención y control de la criminalidad
y la violencia” (CIDH 2009, 2).

Las definiciones y propuestas allí presentadas retoman las definiciones elaboradas por
el PNUD en relación a la seguridad humana, sin embargo, resaltan la importancia de
distinguir “al concepto de seguridad ciudadana, del concepto de ‘seguridad humana’”, es
decir, que retiran el componente más amplio de carácter social que le imprimía su inscripción
en el marco del desarrollo humano. Allí afirman:

La seguridad ciudadana es una de las dimensiones de la seguridad humana y por lo

tanto del desarrollo humano e involucra la interrelación de múltiples actores,
condiciones y factores entre los cuales se cuentan la historia y la estructura del Estado
y la sociedad; las políticas y programas de los gobiernos; la vigencia de los derechos
económicos, sociales, culturales; y el escenario regional e internacional. (CIDH 2009,
IX)

El diagnóstico que realiza la CIDH menciona las siguientes áreas temáticas como
“debilidades históricas en la creación de una institucionalidad en la región conducente a una
adecuada gestión estatal” en seguridad ciudadana:

(1) la atención a las víctimas de la violencia y el delito; (2) la privatización de los

servicios de seguridad; (3) la gobernabilidad de la seguridad ciudadana; (4) la
profesionalización y modernización de las fuerzas policiales; y (5) la intervención de
las fuerzas armadas en tareas de seguridad ciudadana. (CIDH 2009, 17)

De acuerdo a la CIDH, las políticas de seguridad ciudadana deben ser evaluadas

desde la perspectiva del respeto y garantía de los derechos humanos y en relación a éstos. En
este sentido, “el informe avanza en la interpretación de las obligaciones negativas y positivas
de los Estados miembros con respecto a los derechos humanos vinculados con la seguridad

38
ciudadana de todas las personas bajo su jurisdicción” (CIDH 2009, 3). Así, respecto a las
obligaciones negativas de los Estados –de abstención y respeto a los derechos humanos– y
sobre las positivas –vinculadas a la adopción de medidas de prevención–, afirma:

Las obligaciones positivas asumidas por los Estados miembros exigen políticas
públicas sobre seguridad ciudadana que contemplen prioritariamente el
funcionamiento de una estructura institucional eficiente que garantice a la población
el efectivo ejercicio de los derechos humanos relacionados con la prevención y el
control de la violencia y el delito (resaltado propio).

Limitando el concepto, y por tanto las obligaciones estatales, afirman que “la
seguridad ciudadana se ve amenazada cuando el Estado no cumple con su función de brindar
protección ante el crimen y la violencia social, lo cual interrumpe la relación básica entre
gobernantes y gobernados”. Y propone para abordar la problemática de “la criminalidad y la
violencia” “el fortalecimiento de la participación democrática y la implementación de
políticas centradas en la protección de la persona humana, en lugar de aquellas que
primordialmente buscan afianzar la seguridad del Estado o de determinado orden político”.

En el área preventiva se incluyen responsabilidades que exceden las competencias

asignadas a la administración de justicia y la policía. En este caso, y siguiendo la
definición de política pública adoptada, se incorporan aquí las acciones no punitivas
que deben implementar otras agencias estatales (del gobierno central y de los
gobiernos locales) en cooperación con organizaciones de la sociedad civil, la empresa
privada y los medios de comunicación. Se trata de medidas de prevención social,
comunitaria y situacional, que tienen como objetivo intervenir sobre los factores
posibilitadores o factores de riesgo sociales, culturales, económicos, ambientales o
urbanísticos, entre otros, que inciden negativamente sobre los niveles de violencia y
criminalidad.

La CIDH describe las características de las experiencias más exitosas en prevención en

América Latina que han tenido por “objetivo enfrentar los factores que posibilitan la
reproducción de la violencia en el espacio local” (CIDH 2009, 26). Estas experiencias
incluyeron diversas medidas36, las cuales se hallaban orientadas prioritariamente a la

36 Las cuales incluyen: reducir el consumo de alcohol y limitar y regularizar el porte de armas por
particulares; el rediseño urbano, la generación y mantenimiento de espacios públicos amigables y los
sistemas de transporte; la creación de bolsas de trabajo en las zonas de mayor violencia de las ciudades; la
profesionalización de la policía y la implementación de programas para mejorar la relación entre la policía
y las comunidades locales; la incorporación de sistemas de construcción de indicadores, recolección de
datos, y trabajo a partir de mapas georeferenciados; los programas dirigidos a trabajar sobre los factores
posibilitadores de la violencia y el delito en espacios concretos, como es el caso de los que impulsan
técnicas de resolución no violenta de conflictos en los centros educativos; programas de desarrollo infantil
temprano y de apoyo para las familias con niños, niñas, adolescentes y jóvenes en situaciones de mayor
39
“prevención situacional del delito”. Por su parte, aquellas medidas que podrían ser asimiladas
a la “prevención social y comunitaria” –tales como los programas de desarrollo infantil
temprano o de apoyo para las familias con niños, niñas, adolescentes y jóvenes en situaciones
de mayor vulnerabilidad ante el delito o la violencia– no sólo no estaban dirigidas a producir
una transformación de las causas estructurales del delito sino que se enfocaban en los grupos
“de mayor vulnerabilidad”, realizando una asociación entre pobreza y delito.

Dentro de las recomendaciones de la CIDH, se requiere que estas “políticas públicas

integrales” sean sometidas a mecanismos de evaluación y rendición de cuentas
permanentes, en un escenario de amplia participación ciudadana. (CIDH 2009, resaltado
propio).

c) Acuerdo para la Seguridad Democrática

La gestación del Acuerdo para la Seguridad Democrática se produjo hacia fines del
año 2009 con la intención de conformar un “espacio de integración multisectorial y
pluripartidario” (INEES 2012, 8) para la elaboración de las políticas de seguridad “en un
registro diferente al manodurismo y a la demagogia punitiva” (Tiscornia 2013, 18). Surgió
como una iniciativa del Director Ejecutivo y la Directora del Área de Justicia del Centro de
Estudios Legales y Sociales (CELS) “preocupados por la progresiva regresión de las políticas
públicas de seguridad en la provincia de Buenos Aires en particular y en el país en general”.
Así, éstos propusieron a “un pequeño grupo de reconocidos referentes en el tema impulsar un
acuerdo, pensando en los puntos básicos que una política de seguridad democrática y
respetuosa de los derechos humanos debía encarar” (Tiscornia 2013, 18).

Como resultado de la convocatoria a organizaciones de la provincia de Buenos Aires,

del nivel nacional y grupos y personas que contaban con experiencia de gestión en temas de
“seguridad” se elaboró un documento que fue presentado el 29 de diciembre de 2009 en el
Congreso de la Nación. El mismo consta de diez propuestas orientadas sobre tres ejes: fuerzas
de seguridad, poder judicial y política penitenciaria (Tiscornia 2012, 17).

Los diagnósticos realizados por este colectivo coinciden en gran medida con los
elaborados por los organismos internacionales mencionados. Como parte de las políticas

vulnerabilidad ante el delito o la violencia; el trabajo con personas jóvenes que ya han cometido delitos,
mediante programas de penas alternativas a la prisión (CIDH, 26).
40
reprochables se hace referencia a políticas “facilistas y autoritarias”, “de mano dura”, que
amenazaron la “gobernabilidad democrática”, “la delegación de la seguridad en las policías,
lo cual conspiró contra la “profesionalización de las policías”.

Aquí también se hace mención a la necesidad de una “concepción integral de la

seguridad” con consecuentes “estrategias de abordaje integral, que articulen las políticas de
seguridad con otras políticas públicas, y complementen las acciones del sistema penal con
intervenciones de todas las áreas del Estado”. Se habla de la necesidad de “generar una mayor
protección para los sectores excluidos”. Y de la necesidad de la elaboración de “diagnósticos
basados en información veraz y accesible al público”. Así, en coincidencia con lo
recomendado por los organismos internacionales, proponen como lineamientos básicos la
modernización y la gestión democrática de las instituciones de seguridad:

la integración de las labores policiales de seguridad preventiva e investigación del

delito; la descentralización institucional de la organización policial a nivel distrital y
comunal; la integración de la policía con la comunidad y los gobiernos locales en la
prevención social de violencia y delito; el control interno de carácter civil y control
externo del desempeño y de la legalidad; el sistema de formación y capacitación
policial no militarizado y anclado en valores democráticos; el régimen profesional
basado en el escalafón único y las especialidades policiales.

Por otra parte, también se hace referencia a la necesidad de desactivar las “poderosas
redes delictivas”, en vez de perseguir los pequeños delitos y la creación de una policía judicial
dependiente del Ministerio Público Fiscal.

El documento El Modelo Argentino de Seguridad Democrática elaborado por el

Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES), dependiente del MSN,
prioriza de las 10 propuestas que contiene, las siguientes: 1. El desarrollo de una
institucionalidad ministerial que dé lugar a la efectiva conducción civil de la seguridad
ciudadana; 2. Un proceso de desarrollo de políticas confiables en materia de producción y
acceso a la información en materia criminal; 3. La ampliación de la agenda de sector
mediante el cambio paradigmático de la concepción meramente policial de la seguridad hacia
una mirada integradora sobre la multicausalidad de la fenomenología de la violencia y el
delito y la multiagencialidad de las respuestas; y 4. Un reconocimiento protagónico a la
participación comunitaria (INNES 2012, 8).

41
Los diagnósticos elaborados por el Ministerio de Seguridad de la Nación

A partir de su creación y durante los primeros cinco años de gestión, el Ministerio de

Seguridad de la Nación produjo una vasta cantidad de documentos en donde se desarrollaron
los lineamientos de las políticas de seguridad. En esta línea, fue creado en noviembre de 2011
el Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) “para apoyar la
conducción estratégica de la seguridad a través de la producción de conocimiento científico”
(INEES 2012, 31). De acuerdo a palabras de Nilda Garré durante su inauguración 37 el INEES
“tendrá por misión producir y difundir trabajos académicos de excelencia para apoyo de las
políticas públicas en la materia”38, y para ello contaba con un consejo académico que
elaboraba los documentos, reclutado en su mayoría de los integrantes del Acuerdo de
Seguridad Democrática39.

A partir de estos documentos se difundieron los diagnósticos que habrían dado lugar a
la creación del ministerio y que fundamentaban la necesidad de su existencia independiente.
A continuación desarrollaremos algunos de esos diagnósticos.

En Los Nuevos Paradigmas del Ministerio de Seguridad y el Consenso Federal se

reproduce el discurso pronunciado por la entonces ministra Nilda Garré en el acto inaugural
del Consejo de Seguridad Interior40, en el que realiza un diagnóstico acerca de la
“inseguridad”, la cual sería resultado de la aplicación de políticas neoliberales “que
produjeron una muy importante destrucción del aparato productivo con su inevitable secuela
de exclusión social, que dejó a millones de compatriotas sumidos en el más absoluto
desamparo”. Además de la exclusión social, se hace referencia al aumento de la conflictividad

37 En este acto, se realizó la presentación del Cuaderno de Seguridad N° 14. La producción de Cuadernos
de Seguridad es anterior a la creación del Instituto. Se editaron desde agosto de 2006, fueron producidos
por el Consejo de Seguridad Interior. Hasta el N° 4 dependiente del Ministerio del Interior, y del N°5 al
N°13, a cargo del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos.
38 MSN (2011). Recuperado de http://www.minseg.gov.ar/garr%C3%A9-en-inauguraci%C3%B3n-del-

instituto-nacional-de-estudios-estrat%C3%A9gicos-de-la-seguridad
39 Siguiendo a Sofía Tiscornia “varios de los integrantes de la red, decía, son hoy funcionarios activos del

nuevo Ministerio, otros, han sido convocados como consultores o miembros de comisiones, otros más
comenzamos a entrar como investigadores por las puertas que se nos abren en un campo
tradicionalmente vedado y cuya veda hemos denunciado reiteradamente” (Tiscornia 2012, 22). Lo
conformaban el entonces ministro de la Corte Suprema y docente de Derecho de la UBA, Raúl Eugenio
Zaffaroni, León Arslanián (ex camarista federal y ex ministro de Justicia y Seguridad bonaerense), Marcelo
Saín (ex secretario de Seguridad bonaerense y ex titular de la PSA), Alberto Binder, Ana Clement, Gabriel
Kessler y Máximo Sozzo. Las únicas dos personas que integran el INEES y no se encuentran entre los
firmantes del Acuerdo por la Seguridad Democrática son la Directora Natalia dos Santos Claro y José
Manuel Ugarte, parte del Consejo Académico.
40 El Consejo Federal de Seguridad Interior es una institución creada por la Ley de Seguridad Interior de

1992 en la que participan las autoridades nacionales y provinciales con los jefes de las FFSS federales y las
policías provinciales (Salles Kobilanski, F. 2012:18).
42
social, la cual produjo al Estado la necesidad de encauzarla y controlarla: “Esta situación
provocó el aumento de las protestas sociales que obligaron al Estado a hilvanar paulatina y
prudentemente respuestas orientadas al encauzamiento y el control de la conflictividad”. Por
otra parte, se incluye como parte de este diagnóstico el incremento de la “criminalidad
protagonizada por organizaciones delictivas” (MSN 2012, 7):

En este marco, se registró en el país un aumento del delito y de los niveles de violencia
delictiva. No solamente creció la delincuencia común sino que también subió la
criminalidad protagonizada por organizaciones delictivas que cuentan con un
desarrollo logístico y operativo y que producen altísima rentabilidad económica,
destacándose el tráfico y la comercialización de drogas ilegales. (MSN 2012, 7)

Por su parte, el documento El Modelo Argentino de Seguridad Democrática contiene

una sección denominada “diagnóstico de base” que se inicia con una crítica a las
reglamentaciones que conforman el sistema de seguridad interior. “Producto de una
construcción sin visión de conjunto, el cuerpo jurídico de la Seguridad se encuentra hoy
conformado por la Ley de Seguridad Interior (1992) y una miríada de leyes y
reglamentaciones específicas que no guardan unidad conceptual” (IDEES 2013, 22). Esta
desorganización se verificaría también en las normas que regulan a las fuerzas policiales y de
seguridad, por el hecho de que sus respectivas reglamentaciones fueron dictadas en contextos
históricos diversos, sin visión global por lo que “generan confusiones de jurisdicción,
solapamientos, duplicidades e ineficiencia global” y, en todos los casos, (a excepción de la
Policía de Seguridad Aeroportuaria) por diversos gobiernos de facto:

Los componentes del sistema de seguridad, es decir las dos fuerzas policiales (Policía
Federal y Policía de Seguridad Aeroportuaria) y las dos fuerzas de seguridad
(Gendarmería Nacional y Prefectura Naval), fueron reguladas por separado, a distinto
tiempo y sin criterio integral. Con leyes orgánicas sancionadas a lo largo de medio
siglo (en 1958 para la Policía Federal, 1969 para la Prefectura, 1971 para la
Gendarmería y 2006 para la Policía de Seguridad Aeroportuaria), cada fuerza fue
concebida como un organismo especializado y autosuficiente para una actuación
operacional autónoma.(…)
De hecho, las fuerzas de seguridad, Gendarmería y Prefectura, fueron asignadas en sus
leyes orgánicas el mandato minimalista de satisfacer las necesidades de policía de los
entonces “Comando en Jefe” del Ejército y la Armada argentina. Es evidente la razón:
sus leyes orgánicas fueron dictadas por sucesivos gobiernos militares. (INEES 2013,
20)

Frente a la falta de legitimidad que atravesaban las fuerzas de seguridad, se afirma que
en 2010 se planteó la creación del Ministerio de Seguridad a fin de resolver dos grandes
43
problemáticas interrelacionadas, el origen castrense e historia autoritaria de las fuerzas de
seguridad y la falta de conducción política que condujeron a la violación de derechos
humanos:

El origen castrense de las fuerzas policiales y de seguridad, la falta de una conducción

activa y su involucramiento histórico como herramienta de disciplinamiento social y
político durante buena parte de los siglos XIX y XX, implicaron la consolidación de
doctrinas y prácticas de carácter autoritario y/o militarista que privilegiaron la falta de
gradualidad, la discrecionalidad y la ilegalidad en el uso de la fuerza pública. (INEES
2013, 21)

También se manifiesta que se registraron “graves violaciones a los derechos humanos

por parte de miembros de fuerzas policiales y de seguridad” los cuales abarcaron “desde
apremios ilegales hasta el uso de fuerza letal en manifestaciones públicas, el armado de causas
judiciales, torturas y ejecuciones”, las cuales se debieron a un “contexto de debilidad del
gobierno político de la seguridad pública y de autonomía y falta de control externo de
las instituciones de seguridad” (INEES 2013, 21; resaltado propio).

La ausencia de lineamientos y controles políticos superiores progresivamente

favorecieron prácticas que tendieron a desdibujar el límite entre lo legal y lo ilegal. Se
asistió así a un progresivo deterioro institucional donde el accionar de algunos
miembros de las fuerzas de seguridad evolucionó desde la tolerancia hacia
determinadas prácticas ilegales (juego, proxenetismo, contrabando) hasta la regulación
mediante su intervención activa en modalidades que van desde el encubrimiento hasta
la participación en actividades criminales complejas (narcotráfico, trata de personas,
tráfico de armas, etc.). (INEES, 2013, 23)

Así, las violaciones de derechos humanos y la participación en la gestión de los

ilegalismos por parte de las fuerzas de seguridad y policiales serán adjudicadas únicamente a
la autonomía de éstas, en virtud del delegacionismo político que se produjo sobre las mismas,
borrando toda participación del poder político de los sucesivos gobiernos a su mando durante
los periodos democráticos. Este diagnóstico se realiza al tiempo que se incorpora la noción de
eficiencia, ya que se afirma que este proceso, a su vez, impactó sobre la misma:

El delegacionismo político en materia de Seguridad acarreó entonces la

preponderancia de visiones institucionales corporativas y la habilitación de
comportamientos atomizados. La ausencia de criterios centrales fomentó, en
definitiva, prácticas fragmentadas de planeamiento y operación en cada fuerza que
atentaron contra la eficiencia de conjunto del dispositivo estatal de seguridad. (INEES
2013, 20)

44
 Y se retoman los diagnósticos mencionados en los documentos de los organismos
internacionales y el Acuerdo por la Seguridad Democrática, respecto al “entendimiento
policial” de la seguridad:

Como lógica consecuencia de lo anterior se generalizó un entendimiento

preponderantemente policial de los problemas de seguridad ciudadana. La
preeminencia de este enfoque implicó minimizar en el análisis de las políticas de
prevención social, orientadas a la inclusión y a la incidencia sobre los procesos
estructurales que generan la violencia y la criminalidad, flagelos que en definitiva
afectan en mayor grado a los sectores más vulnerables. (INEES 2013, 20)

Por otra parte, se enfatiza la ausencia de mecanismos de participación ciudadana en la

“identificación local de problemáticas delictivas y otras formas de conflicto tales como las
que se derivan de las condiciones del espacio público y de las interacciones que en él se
producen”, lo cual privó, además, al sistema de seguridad “del control sobre el accionar de los
agentes de seguridad, restándole tanto legitimidad como eficacia a las políticas del área”
(INEES 2013, 20).

Por último, se hace mención a la ausencia de “un sistema de información que permita
analizar científicamente la fenomenología del delito, abordando la multiplicidad de sus
factores, actores y circunstancias”, ya que los mismos estuvieron “históricamente supeditados
a los formatos propios de las instituciones judiciales (tipos penales, bienes jurídicamente
protegidos, ‘olfato policial’, etc.)” (INEES 2013, 21).

Los ejes estratégicos del Modelo de la Seguridad Democrática

Como resultado de estos tres aportes y de los diagnósticos mencionados, el Ministerio de

Seguridad de la Nación elaboró 10 “ejes estratégicos”, que serían la base de las políticas de
“seguridad”: 1. La Consolidación del gobierno político de la seguridad (INEES 2013,38); 2.
La Profesionalización del personal, prestando “atención en su formación, entrenamiento,
crecimiento profesional y bienestar” (INEES 2013, 35); 3. La Promoción de la participación
comunitaria y la prevención social, para “prevenir y reducir el delito y la resolución violenta
de conflictos, (…) incorporando su perspectiva, sus necesidades y su conocimiento de los
problemas locales”, y al mismo tiempo “impulsar iniciativas de prevención a través de la
contención de sectores en situación particular de vulnerabilidad” (INEES 2013, 56); 4. Mayor
esfuerzo operacional, para “atender las necesidades inmediatas que surgen de la coyuntura
delictual”, el cual se produce “a partir de una reasignación del personal y del desarrollo de
45
acciones específicas de proximidad y prevención situacional” (INEES 2013, 62); 5.
Transformación tecnológica “para incrementar la efectividad de las políticas de seguridad
ciudadana” mediante “la incorporación selectiva de tecnologías aplicadas (…) como factor
multiplicador de las capacidades de comando, control, comunicaciones, informática,
vigilancia y reconocimiento (INEES 2013, 74); 6. Articulación federal del sistema de
seguridad, trabajando “en conjunto con otros organismos del Poder Ejecutivo, con otros
poderes del Estado Nacional, con los gobiernos provinciales y con Estados extranjeros”
(INEES 2013, 85); 7. Fortalecimiento de la inteligencia criminal; 8. Acción integral contra
el crimen organizado; 9. Perspectiva de derechos humanos y equidad de género, ya que
“para alcanzar una definitiva democratización” de las fuerzas policiales y de seguridad
afirman que es “indispensable terminar de manera definitiva con los abusos de poder y las
diferentes formas de violación de los derechos humanos que puedan persistir en el ámbito de
las mismas”, además de una incorporación sistemática “de la perspectiva de género hacia el
interior de las fuerzas que dé igualdad de oportunidad y de derechos a las ciudadanas que se
desempeñan en esas instituciones” (INEES 2013,58); 10. Bienestar del personal de
seguridad.

Dentro de estos ejes se inscribirán los distintos planes y programas de “seguridad”

implementados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante el periodo 2010-2016.

Como se desprende de los diagnósticos y de los ejes elaborados por el Ministerio de

Seguridad de la Nación, las producciones discursivas del PNUD, la CIDH y el Acuerdo para
la Seguridad Democrática tuvieron una fuerte influencia en la construcción del “Paradigma
de la Seguridad Democrática” y también en las medidas adoptadas a través de los planes y
programas de “seguridad” lanzados. A su vez, se hallan en consonancia con los criterios
establecidos por la “Nueva Prevención”. Estos discursos serán desarrollados en la descripción
de los fundamentos y características de las políticas de “seguridad”, inspiradas en estos
lineamientos.

46
 CAPITULO III – LA POLÍTICA DEL MINISTERIO DE SEGURIDAD DE LA
NACIÓN PARA LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES (2010-2016)

Para dar cuenta de la política criminal llevada adelante por el MSN y su impacto en la
regulación de las poblaciones marginalizadas de la Ciudad de Buenos Aires en este apartado
se realiza una descripción de las diversas políticas que fueron puestas en marcha a partir de
las racionalidades discursivas construidas en torno a la “seguridad democrática” y a las
prácticas que se habilitaron a las fuerzas policiales y de seguridad en el territorio.

Para ello, este capítulo se divide en dos subapartados. En el primero, describiremos el

sistema de seguridad interior vigente de la República Argentina, de manera de dar un marco
de inteligibilidad a las políticas desarrolladas por el Ministerio de Seguridad de la Nación
(MSN). En el segundo, a fin de dar cuenta de la “política criminal” del Estado nacional para la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante el periodo 2010-2016, se realizará una
reconstrucción y descripción detallada de los diversos planes y programas de “seguridad” que
fueron desplegados en la ciudad en el periodo estudiado, describiendo y analizando los
diagnósticos y fundamentos que los respaldan, sus objetivos, los territorios que abarcan, las
fuerzas de policiales y de seguridad involucradas en los mismos y los recursos que se estipuló
desplegar en cada caso.

El sistema de seguridad interior de la República Argentina

El sistema de seguridad y defensa de la Argentina está conformado por tres leyes básicas: la
Ley 23.554 de Defensa Nacional, sancionada en 1988, la Ley 24.059 de Seguridad Interior, de
1991, y la Ley 25.520 de Inteligencia Nacional de 2001.

La ley 24.059 del año 1992 instauró el sistema de seguridad interior vigente. Este
sistema apartó legalmente a los militares de la seguridad interior (Salles Kobilanski 2012, 16)
ya que a partir de su creación son los cuerpos policiales y de seguridad los encargados de
garantizar la seguridad pública y las fuerzas armadas tienen “salvo supuestos extraordinarios”
acotada su misión a enfrentar agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas
regulares de otros Estados (Colás s.f., 2). De esta forma se dejaron fuera del ámbito de
actuación de las fuerzas armadas, las llamadas “nuevas amenazas”, tales como el terrorismo o
el narcotráfico, en tanto pueden constituir agresiones de origen externo, pero perpetradas por
actores no estatales (Colás s.f, 2).
47
 Esto se ve reafirmado por el decreto reglamentario de la Ley 23.554/88 de Defensa
Nacional que afirma: “Las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán
empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a
otros Estados” (Decreto 727, 2006).

Por otra parte, el artículo 3º de la Ley 24.059/92 de Seguridad Interior distingue entre
“las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación”. Entre las primeras se cuenta a la Policía
Federal Argentina (PFA), Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) y las Policías
Provinciales, en tanto que entre las fuerzas de seguridad se encuentran la Gendarmería
Nacional Argentina (GNA) y la Prefectura Naval Argentina (PNA). “Las diferencias entre
ambas es que las segundas participan del sistema de Defensa Nacional para lo cual tienen una
organización, instrucción y equipamiento adecuado a ese ámbito” (Ugarte 1996, 1). Respecto
a estas últimas, se empleó un mecanismo denominado “la doble dependencia: dependencia
orgánica, respecto del Ministerio de Defensa; y dependencia funcional respecto de dicho
ministerio a los fines de la defensa; y dependencia funcional del Ministerio del Interior, a los
fines derivados de la seguridad interior” (Ugarte 1996, 1).

La Ley de Reforma del Estado Nº 24.629/96 de 1996 transfirió nuevamente a la

Gendarmería Nacional y la Prefectura Nacional al Ministerio del Interior, lo que se mantuvo
hasta el 2002. Desde el 2002 al 2010 Gendarmería y Prefectura cambiaron de dependencia
ministerial 5 veces.

El 14 de diciembre del 2010 se produjo el desdoblamiento del Ministerio de Justicia,

Seguridad y Derechos Humanos y la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación
(MSN) en base al decreto 1993/10. Según el decreto, se considera a la seguridad como una
temática particular que requiere su especialización y profundización como responsabilidad
para el Estado. En este sentido, a partir de su creación se espera un mejoramiento en la
eficiencia en la gestión de la “seguridad”. Al respecto, el decreto expone lo siguiente:

La incorporación del Ministerio de Seguridad al organigrama estatal, posibilitará

perfeccionar el uso de los recursos públicos, incrementando la calidad de acción
estatal, además de concretar las metas políticas diagramadas, y de racionalizar y tornar
más eficiente la gestión pública, orientada claramente hacia dicho sector. (Decreto
1993, 2010)

Al Ministerio de Seguridad de la Nación le compete la “asistencia de la Presidencia de

la Nación y al Jefe de Gabinete de Ministros en lo concerniente a la seguridad interior, a la
48
preservación de la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías
en un marco de plena vigencia de las instituciones del sistema democrático”. Principalmente
“se encarga de ejecutar los planes, programas y proyectos del área de su competencia
elaborados conforme las directivas que imparta el Poder Ejecutivo Nacional”. De acuerdo al
Artículo 22 bis de la Ley de Ministerios N° 22.520/92, son competencias del MSN:

Compete a [el MSN] el ejercicio del poder de policía de seguridad interna y la

dirección y coordinación de funciones y jurisdicciones de las fuerzas policiales y de
seguridad nacionales (Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional Argentina,
Prefectura Naval Argentina, Policía de Seguridad Aeroportuaria) y provinciales; dirige
el Esfuerzo Nacional de Policía; supervisa el accionar individual o conjunto de las
fuerzas de seguridad y policiales de acuerdo con lo previsto en la Ley Nº 24.059 de
Seguridad Interior. A su vez, se ajusta a la aplicación de la Ley Nº 21.521 y en todo lo
relacionado con la seguridad aeroportuaria, entre otras competencias. (Ley 22.520,
1992)

Así, con la creación del MSN en el año 2010 se produjo la modificación del Art. Nº 6
de la Ley 24.059/1992 disponiéndose la transferencia de la GNA, la PNA y la PSA del ámbito
del entonces Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos a la órbita del Ministerio
de Seguridad. De esta manera, actualmente dependen orgánica y funcionalmente del
Ministerio de Seguridad de la Nación (MSN), forman parte del Sistema de Seguridad Interior
previsto en la Ley Nº 24.059/92 e integran el Sistema de Defensa Nacional conforme a lo
normado en la Ley Nº 23.554/88, que afirma en el artículo 31:

Como integrantes del Sistema de Defensa Nacional, la Prefectura Naval Argentina y la

Gendarmería Nacional, desarrollarán en sus respectivas estructuras orgánicas, los
medios humanos y materiales necesarios para el debido y permanente control y
vigilancia de las fronteras, aguas jurisdiccionales de la Nación y custodia de objetivos
estratégicos, así como para el cumplimiento de las demás funciones emergentes de esta
Ley y otras disposiciones legales que se le apliquen. (Ley Nº 23.554, 1988)

Como resultado, actualmente Gendarmería Nacional y Prefectura Naval dependen

tanto del MSN como del de Defensa. Las facultades del MSN respecto de la GNA y PNA se
limitan a los fines derivados de la seguridad interior, “sin perjuicio de la dependencia de las
mismas del Ministerio de Defensa, y de las facultades de dicho ministerio y de las misiones de
dichas fuerzas, derivadas de la defensa nacional” (Decreto 1993, 2010).

De acuerdo al citado decreto, el MSN cuenta con las siguientes atribuciones respecto
de las fuerzas policiales y de seguridad:

49
 1. Formular las políticas correspondientes al ámbito de la seguridad interior, y elaborar
la doctrina y planes y conducir las acciones tendientes a garantizar un adecuado nivel
de seguridad interior, con el asesoramiento del Consejo de Seguridad Interior.
2. Dirigir y coordinar la actividad de los órganos de información e inteligencia de la
Policía Federal Argentina y de la Policía de Seguridad Aeroportuaria; como también
de los pertenecientes a Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina, en estos
últimos casos exclusivamente a los efectos concernientes a la seguridad interior.
3. Entender en la determinación de la organización, doctrina, despliegue, capacitación
y equipamiento de la Policía Federal Argentina y Policía de Seguridad Aeroportuaria;
e intervenir en dichos aspectos con relación a Gendarmería Nacional y Prefectura
Naval Argentina, en estos últimos casos exclusivamente a los fines establecidos en la
presente ley.
4. Disponer de elementos de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad del Estado
nacional, a través de los jefes de los respectivos cuerpos y fuerzas, y emplear los
mismos, con el auxilio de los órganos establecidos en la presente ley. (Decreto 1993,
2010)

Estas funciones se ven ratificadas en el Decreto N° 13/15 que modifica la Ley de

Ministerios N° 22.520/92 lanzado por el presidente Mauricio Macri el día de su asunción, el
10 de diciembre de 2015, en su artículo 22 bis, inciso 3) donde establece que compete al
Ministerio de Seguridad “entender en el ejercicio del poder de policía de seguridad interna y
la dirección y coordinación de funciones y jurisdicciones de las Fuerzas Policiales y de
Seguridad nacionales (…) y provinciales”.

El sistema de seguridad pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

La reforma constitucional de 1994 otorgó a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires un nuevo

status jurídico institucional, atribuyéndole facultades propias de legislación y jurisdicción,
permitiendo la elección directa de su Jefe de Gobierno mediante el voto y autorizando el
dictado de su propia constitución, la cual fue sancionada en octubre de 1996. En su artículo
34, la Constitución de la C.A.B.A. dispone:

La seguridad pública es un deber propio e irrenunciable del Estado y es ofrecido con

equidad a todos los habitantes. El servicio estará a cargo de una policía de seguridad
dependiente del Poder Ejecutivo, cuya organización se ajusta a los siguientes
principios: 1. El comportamiento del personal policial debe responder a las reglas
éticas para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, establecidas por la
Organización de las Naciones Unidas. 2. La jerarquización profesional y salarial de la
función policial y la garantía de estabilidad y de estricto orden de méritos en los
ascensos. El Gobierno de la Ciudad coadyuva a la seguridad ciudadana desarrollando
estrategias y políticas multidisciplinarias de prevención del delito y la violencia,
diseñando y facilitando los canales de participación comunitaria.

50
 La Constitución de la C.A.B.A. estableció además que una ley garantizaría los
intereses del Estado Nacional, mientras la Ciudad Autónoma de Buenos Aires fuera capital de
la Nación (art. 129 CN). En consecuencia, se sancionó y promulgó en 1995 La Ley Nacional
24.588, Ley que Garantiza los Intereses del Estado Nacional en la Ciudad de Buenos Aires
(denominada comúnmente como Ley Cafiero). Es una norma que limita los alcances de la
autonomía de la C.A.B.A. garantizando los intereses del Estado Nacional en la misma. Así, en
su artículo 1° afirma: “La presente ley garantiza los intereses del Estado Nacional en la ciudad
de Buenos Aires, mientras sea Capital de la República, para asegurar el pleno ejercicio de los
poderes atribuidos a las autoridades del Gobierno de la Nación”. Respecto a las funciones de
seguridad en la Ciudad, dispone que solo es competencia del Estado Nacional, según en el
artículo 7°:

El Gobierno Nacional seguirá ejerciendo, en la ciudad de Buenos Aires, su

competencia en materia de seguridad y protección de las personas y bienes. La
Policía Federal Argentina continuará cumpliendo funciones de policía de seguridad y
auxiliar de la justicia en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires, dependiendo orgánica
y funcionalmente del Poder Ejecutivo Nacional. La ciudad de Buenos Aires podrá
integrar el Consejo de Seguridad. No podrá crear organismos de seguridad sin
autorización del Congreso de la Nación (resaltado propio).

En septiembre de 2007 se modificó la Ley 24.588/95 mediante la Ley 26.288/07, la

cual le permite a la Ciudad ejercer funciones de seguridad y crear organismos propios a tales
fines y distingue entre las funciones y facultades del gobierno local y las del Gobierno
nacional. El artículo 7º de la Ley 24.588 ahora dispone que:

El Gobierno nacional ejercerá en la Ciudad de Buenos Aires, mientras sea Capital de

la República, sus funciones y facultades en materia de seguridad con la extensión
necesaria para asegurar la efectiva vigencia de las normas federales. El Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires ejercerá las funciones y facultades de seguridad en todas las
materias no federales. El Gobierno nacional las seguirá ejerciendo hasta tanto aquel
ejercicio sea efectivamente asumido por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. La
Ciudad de Buenos Aires podrá integrar el Consejo de Seguridad Interior.

A partir de esta modificación, en octubre de 2008 fue sancionada por la Legislatura de

la C.A.B.A. la Ley 2894 de Seguridad Pública que, como expresa en su artículo 1°, establece
las bases jurídicas e institucionales fundamentales del sistema de seguridad pública de la
C.A.B.A. Así, de acuerdo a su artículo 5°, “la seguridad pública es deber propio e
irrenunciable del Estado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” (resaltcado propio). Y
es la Ciudad la “que debe arbitrar los medios para salvaguardar la libertad, la integridad y

51
derechos de las personas, así como preservar el orden público, implementando políticas
públicas tendientes a asegurar la convivencia y fortalecer la cohesión social”.

A partir de la Ley 2894/08, según lo dispone en su artículo 18°, se creó la Policía

Metropolitana “que cumplirá con las funciones de seguridad general, prevención, protección y
resguardo de personas y bienes, y de auxiliar de la Justicia”. La misma depende “jerárquica y
funcionalmente del/la Jefe/a de Gobierno a través del Ministerio de Justicia y Seguridad” (art.
20°) y son sus características:

La Policía Metropolitana es una institución civil armada, jerarquizada

profesionalmente, depositaria de la fuerza pública del Estado en el ámbito de la
Ciudad, dentro de los límites territoriales determinados por el Art. 8° de la
Constitución local, con excepción de los lugares sujetos a jurisdicción federal. (Art.
19°)

La Policía Metropolitana entró en funcionamiento el 5 de febrero de 2010, y su

desarrolló su tarea en la Comuna 15 (Chacarita, Parque Chas, Agronomía, Villa Ortúzar, Villa
Crespo y Paternal), Comuna 4 (La Boca, Parque Patricios, Nueva Pompeya y Barracas), la
Comuna 12 (Coghlan, Saavedra, Villa Urquiza y Villa Pueyrredón, contando además con un
Destacamento en Constitución y otro en Microcentro.

Fuente: Policía Metropolitana, 2014.

Fue disuelta en enero de 2017 mediante la creación de la Policía de la Ciudad de

Buenos Aires. Debido a que no existen datos oficiales consistentes respecto a la cantidad de
agentes que llegó a tener la Policía Metropolitana, se utilizaron notas periodísticas publicadas
52
al momento de la creación de la Policía de la Ciudad en el año 2017, según las cuales puede
estimarse que llegó a contar con aproximadamente 6.000 agentes41.

La disolución de la Policía Metropolitana se produjo simultáneamente al traspaso

parcial de la Policía Federal al ámbito de la ciudad.

Los planes y programas del Ministerio de Seguridad de la Nación para la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires (2010-2016) 42

A partir de su creación en 2010 y hasta 2016, el Ministerio de Seguridad de la Nación lanzó o

participaba de los siguientes planes de “seguridad" para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
(C.A.B.A.):

Nombre del Plan Fecha de creación Jurisdicción

1 Plan Nacional de Participación Comunitaria Abril 2011 Nacional

2 Plan Buenos Aires Ciudad Segura (BACS) Junio 2011 Local

3 Operativo Unidad Cinturón Sur Junio 2011 Nacional

4 Tren Alerta Septiembre 2011 Local

5 Plan de Seguridad Urbana Octubre 2011 Local

6 Control Accesos CABA Noviembre 2011 Local

7 Operativo Vigía Diciembre 2011 Nacional

8 Plan de Abordaje Integral "Plan Ahí" Junio 2012 Nacional

9 Programa Federal de colaboración y asistencia Agosto 2013 Nacional

para la seguridad

10 Programa Barrios Seguros Abril 2016 Nacional

11 Plan “Operativos de Control Poblacional Mayo 2016 AMBA

Conjunto”

Fuente: Elaboración propia en base a datos del MSN, 2017.

41
Se pone en marcha desde hoy la nueva Policía de la Ciudad. (2 de enero de 2017). Clarín. Recuperado de
https://www.clarin.com/policiales/pone-marcha-hoy-nueva-policia-ciudad_0_ryUHPMPSx.html
42
El presente apartado ha sido elaborado en base al informe del GESPyDH “La Cuestión Policial” en el marco
del proyecto UBACyT 2013-2016 GC: “Observatorio de políticas de control penal en el marco del gobierno de
la población excedentaria en espacios de vulnerabilidad socioterritorial y en espacios de encierro punitivo II”,
con Dirección de Silvia Guemureman y Co-Dirección Alcira Daroqui. Disponible en:
http://gespydhiigg.sociales.uba.ar/?attachment_id=1225
53
 Por otra parte, únicamente dos planes del MSN fueron implementados en
jurisdicciones fuera de la Ciudad: el Operativo Escudo Norte43 (actualmente denominado
“Operativo Fronteras”) en las regiones NOA y NEA del país, y el Operativo Centinela44 en el
territorio de la Provincia de Buenos Aires.

A continuación se detalla cada plan en orden cronológico según su fecha de creación,

teniendo en cuenta los fundamentos de su creación, sus características, los espacios
territoriales de la ciudad donde fueron desplegados y las fuerzas de seguridad y/o policiales
que involucraron. En la transcripción de las descripciones realizadas por diversos documentos
del Ministerio de Seguridad de la Nación es posible observar “en funcionamiento” los
discursos producidos en relación a la seguridad democrática y sus implicancias concretas en
términos de definición de delito, estigmatización de la pobreza y la valorización del
policiamiento como herramienta de gestión de la conflictividad urbana.

1. Plan Nacional de Participación Comunitaria en Seguridad (Abril de 2011)

El “Plan Nacional de Participación Comunitaria en Seguridad”, fue lanzado el 4 de Abril de

2011 con el objetivo de promover “la participación comunitaria en la elaboración,
implementación y control de las políticas públicas de seguridad en todo el territorio
nacional”. (Resolución MSN 296, 2011) (Resaltado propio). Para este fin, mediante la
Resolución Nº 296/11 del Ministerio de Seguridad de la Nación, se crearon las “mesas
barriales”, “cuyo ámbito de actuación se corresponderá, respectivamente, con los barrios y las
jurisdicciones de comisarías de la Policía Federal Argentina en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires” (Resolución 296, 2011) y son “integradas por representantes de organizaciones

43
El Operativo Escudo Norte, de acuerdo a fuentes oficiales, fue “establecido mediante el Decreto N°
1091/2011, con el objetivo de prevenir y disuadir los delitos vinculados al tráfico ilícito de drogas, la trata de
personas y el contrabando de bienes, a través del incremento de la vigilancia y el control del espacio terrestre,
fluvial y aéreo en las regiones del NEA y NOA de nuestro país, así como la aprehensión y judicialización de los
incursos ilegales. Este Operativo, que implica el despliegue de efectivos y equipamiento de GNA y PNA, en
articulación con el Operativo Fortín II del Ministerio de Defensa, constituye un ejercicio inédito de coordinación
a gran escala entre los Sistemas de Seguridad y de Defensa, cada uno en el ámbito estricto de su competencia”.
Fuente: Jefatura de Gabinete de Ministros (2012). Memoria Detallada del Estado de la Nación Informe Anual
2011. Recuperado de http://www.jefatura.gob.ar/archivos/MemoriaDetallada/memoria_detallada2011.pdf
44
El Operativo Centinela fue lanzado por la presidenta Cristina Fernández de Kirchner en enero de 2011 por
medio del Decreto 2099/10. Previó el empleo de Fuerzas de Seguridad y Policiales Nacionales en el territorio de
las Provincias, a requerimiento de sus respectivos gobernadores. El programa para su implementación desplegó
aproximadamente 6000 efectivos de la Gendarmería Nacional en 24 partidos del Conurbano Bonaerense. Este
operativo fue desarrollado por un trabajo conjunto entre los Ministerios de Seguridad y de Defensa Nacionales.
También sin injerencia en la C.A.B.A., cabe señalar que el 21 de julio de 2011 la Presidenta lanzó el Operativo
Escudo Norte con el objetivo declarado de “combatir el narcotráfico, la trata de personas y el contrabando en el
norte del país” e incrementar “la capacidad de control de los espacios aéreos, fluviales y terrestres en las
provincias de Jujuy, Salta, Tucumán, Santiago del Estero, Formosa, Chaco, Misiones, Corrientes, La Rioja,
Catamarca, Córdoba y Santa Fe”.
54
vecinales, comunitarias e instituciones de reconocido trabajo social, deportivo y cultural en el
barrio”45.

De acuerdo a la resolución mencionada, uno de los fundamentos detrás de la creación

de las “mesas barriales” es el desarrollo de un modelo de seguridad democrática “que implica
desplegar acciones que incidan en la dimensión cultural de la sociedad para lo cual la
participación popular constituye una de las estrategias centrales” (Resolución 296, 2011).
Agrega la norma:

Que para profundizar el nuevo paradigma en materia de seguridad es necesario

promover relaciones dinámicas entre las organizaciones de la comunidad y las
autoridades estatales de todos los niveles de gobierno y que para ello es menester
definir escenarios concretos donde éstas se desarrollen. (Resolución 296, 2011)

Según lo expresa la publicación del MSN La participación comunitaria en la gestión

de la Seguridad Pública publicado en el año 2011, “su unidad de trabajo es el barrio, con las
características sociales y culturales que hacen que las personas se sientan parte de un espacio
común, compartiendo identidades y horizontes” (MSN 2011, 13). Y son sus atribuciones:

Efectuar diagnósticos participativos que permitan confeccionar mapas de prevención

comunitaria de la violencia y el delito; participar en el diseño de los planes locales de
seguridad; impulsar acciones de prevención de la violencia y de integración
comunitaria en articulación con el Estado; co-gestionar con organismos del Estado el
mejoramiento del espacio urbano barrial; solicitar informes de funcionamiento de las
comisarías a sus titulares; invitar a autoridades, funcionarios públicos o efectores
locales de las distintas agencias estatales con actuación en su ámbito territorial, para
tratar cuestiones y asuntos atinentes a la seguridad pública del ámbito vecinal; evaluar
el funcionamiento y las actividades del servicio de policía local. (MSN 2011, 14)

Por tanto, de acuerdo a la publicación citada las “mesas barriales” son “espacios de
corresponsabilidad y cogestión del Estado y la comunidad” (MSN 2011, 13) (resaltado
propio), y su trabajo “se materializa en la elaboración de planes locales de prevención de la
violencia y el delito y en la implementación de mecanismos de evaluación comunitaria del
servicio de policía local”.

Así, por un lado, en tanto espacio de elaboración de planes de prevención, se

presentan las “mesas barriales” como la instancia donde se construye el “mapa del delito y la
violencia” de la Ciudad. Esta propuesta es ampliada en diversos documentos:

45
MSN (2011). Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/mesas-barriales
55
 Proponemos elaborar en cada caso verdaderas políticas de prevención que den
relevancia a la capacidad de diagnóstico que la comunidad tiene en relación con la
violencia y el delito. (…) Queremos mapear para transformar, para corregir o, si fuera
el caso, para reafirmar el rumbo allí donde las cosas se están haciendo bien. (MSN
2011, 10)

Es un mapa de prevención, ya que consigna los lugares que han sido cercenados del
espacio público por el miedo. Lo que lo transforma en una herramienta clara para el
diseño de políticas de recuperación de espacios públicos a través de la presencia
policial, la mejora de la infraestructura urbana o el abordaje de conflictividades
sociales46. (INNES 2011, 39, resaltado propio)

El “mapa del delito y la violencia” es definido como “un instrumento de diagnóstico

participativo, que permite planificar políticas públicas de seguridad reconociendo los
principales conflictos que afectan la seguridad del barrio” (INEES 2011, 39). También
agregan que el “mapa” “registra y documenta en un sistema afín a las georeferenciaciones
utilizadas por las agencias estatales de seguridad” y que “pone de manifiesto la
multicausalidad de los conflictos vinculados a la inseguridad y la consecuente necesidad de
respuestas multiagenciales para su resolución” (INEES 2011, 39).

Por otra parte, recuperando las recomendaciones realizadas por los organismos
internacionales que exigen la creación de mecanismos de rendición de cuentas (PNUD,
CIDH), las mesas son presentadas como una herramienta para la evaluación de la gestión de
las fuerzas de seguridad y policiales en los barrios. Al respecto afirman:

Por nuestra parte, resultará especialmente pertinente nuestro compromiso en todo lo

atinente a la adopción de medidas que se deriven de la evaluación comunitaria
respecto del desempeño y la calidad del servicio policial procurando celeridad en los
cambios que esto demande, así como una adecuada exaltación de aquellos
funcionarios o prácticas que resulten reconocidos como virtuosos por la comunidad en
conjunto con los demás instrumentos de evaluación y desempeño. (INEES 2011, 10)

Por lo tanto, de acuerdo al MSN, este plan implica la puesta en práctica de “la
participación comunitaria como recurso de gestión y control” (INEES 2012, 15-
Resaltado propio). Y cobra relevancia en tanto será el plan a partir del cual se justificará la
necesidad de los demás planes y la elección de los territorios que serán intervenidos

46
En este párrafo se hace una clara referencia a la denominada prevención situacional del delito, que, de
acuerdo al MSN se refiere: “… al conjunto de medidas que previenen hechos concretos del delito. Estas medidas
se basan en la idea de que un posible infractor se puede ver muy influenciado por distintos aspectos concretos de
su contexto: la oscuridad de una esquina, la falta de personas en la calle luego de determinada hora, entre otros.
Desde esta perspectiva, se trata de tomar medidas orientadas a eliminar las condiciones situacionales que
facilitan el delito, por ejemplo brindar mayor iluminación o instalar cámaras” (Alonso 2015, 9).
56
policialmente a partir de los mismos, como resultado de la confección del “mapa del delito y
la violencia”. Según el MSN, “Cada mapa -que es un diagnóstico concreto- promueve
elementos para la elaboración de planes y acciones bien localizados” (MSN 2011, 11)
(resaltado propio).

La primera experiencia de “mesa barrial” se realizó en el barrio de Villa Soldati, a

principios de 2011 en los barrios Fátima y Ramón Carrillo. “Un criterio determinante que
orientó la decisión de comenzar en esta zona: las comunidades de más vulnerables suelen ser
consideradas como objetos de la seguridad pública” (INEES 2012, 15 resaltado propio).

2. Plan Buenos Aires Ciudad Segura (junio 2011)

En consonancia con la instalada necesidad de modernizar y profesionalizar a las

fuerzas policiales y de seguridad mencionada en los documentos oficiales, a comienzos de
2011, el MSN junto al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, afirmaron
haber realizado un análisis de la infraestructura y los medios de la Policía Federal Argentina
(PFA). En la página web dijeron que a partir de dicho diagnóstico47, se diseñó un plan de
actualización tecnológica de la PFA, y que éste fue el marco de creación del Plan “Buenos
Aires Ciudad Segura” (BACS) en junio de 2011.

Según información oficial, el BACS “incluye la modernización de los protocolos

operativos y la capacitación específica del personal policial para la operación de los nuevos
dispositivos de seguridad”48.

Así, en el marco del BACS se implementó un nuevo sistema de 911 y una “batería de
innovaciones tecnológicas” que incluían, entre otras, la incorporación de 200 “patrulleros
multi-tecnológicos”, 1200 cámaras de video vigilancia y un sistema de reconocimiento de
patentes, con lectoras fijas y móviles49, según afirma la página oficial.

47
A pesar de la supuesta democratización de la información producida, este diagnóstico no es de público acceso.
48
911 (2014). Recuperado de http://www.911.ar/hoja/18241
49
911 (2014). Recuperado de http://www.911.ar/hoja/18241.
57
 A continuación se presenta un gráfico tomado de la publicación Políticas de Seguridad
de la Nación N° 3 bis de septiembre de 2012 del MSN50 donde se detallan gráficamente los
recursos puestos a disposición para llevar a cabo este plan:

Fuente: Ministerio de Seguridad de la Nación, 2012.

Esta información se encuentra ampliada en un gráfico de la web oficial 91151.

50
MSN (2012) “Políticas de Seguridad N°3 bis” Recuperado de
http://issuu.com/minseg/docs/diario3_segunda_edicion/1?e=2405349/7712853
51
911 (2014). Recuperado de http://www.911.ar/sites/default/files/image/infografia-bacs.jpg
58
Fuente: web 911, 2014.

Según afirma la página 911:

Se instalaron 1.200 cámaras de video-vigilancia de alta definición que se suman a 52

cámaras correspondientes al operativo Tren Alerta, que integra 52 dispositivos en
andenes, terminales ferroviarias y de ómnibus. El monitoreo se realiza durante las 24
horas y los 365 días del año desde los Centros de Monitoreo. Las cámaras son
dispositivos digitales de alta definición con visión diurna y nocturna, grabación
continua, monitoreo y almacenamiento. En cada sitio se instalaron tres cámaras fijas y
un dromo, configuración que permite el monitoreo completo de cada punto de
vigilancia5253.

Se asevera que la ubicación de cada cámara fue establecida en función del análisis del
“Mapa del Delito” elaborado como parte del “Plan Nacional de Participación Comunitaria”
del MSN “respetando acuerdos vecinales y barriales provenientes de los encuentros barriales

52
911 (2014). Recuperado de http://www.911.ar/vpes/18245.
53
Y, se instalaron además de las cámaras de video-vigilancia, de acuerdo al sitio 911:…51 sitios con seis cámaras
de lectura automática de patentes, vinculadas con el Centro de Comando y Control. Estos dispositivos realizan la
lectura de las patentes de vehículos en los principales puntos de entrada y salida de la Ciudad de Buenos Aires
(alrededor de la Avenida General Paz) y, en caso de registrarse la entrada o salida de un vehículo con pedido de
secuestro, una alarma da aviso inmediato a la Policía Federal”.
59
sobre seguridad”54, teniendo en cuenta las denominadas y señaladas como “zonas de alta
intensidad delictiva55”.

Es importante remarcar a este respecto, que el “Plan Nacional de Participación

Comunitaria” fue lanzado sólo dos meses antes del “Plan Buenos Aires Ciudad Segura”, sin
embargo, se afirma también que “La primera experiencia ‘mesa barrial’ fue puesta en marcha
en forma experimental a principio de ese año en los barrios Fátima y Ramón Carrillo” de
Villa Soldati y “El 2 de julio se realizó la primera asamblea pública de esta Mesa” (MSN
2011a, 15), es decir, que fueron creadas con anterioridad al Plan y que la primera “mesa
barrial” se formalizó luego de la implementación de este plan. Por otra parte, la misma
publicación expresa que “en la primera etapa del Programa (hasta agosto de 2011) se
instalaron mesas barriales en 38 de las 53 jurisdicciones policiales de la ciudad” (MSN 2011a,
13), por lo que no queda claro cómo fue posible determinar las “zonas de alta intensidad
delictiva” en tan poco tiempo y contando información parcializada.

Otro dato significativo, siguiendo al CELS y Máximo Sozzo, es que este plan fue
“diseñado por la agencia SIBAT del Ministerio de Defensa de Israel y supervisado por la
Secretaría de Planeamiento del Ministerio de Seguridad… a través de la inversión de 41.8
millones de dólares estadounidenses” (Sozzo 2014, 10, CELS 2012, 125).

3. Operativo Unidad Cinturón Sur (junio 2011)

El Plan Unidad Cinturón Sur fue dispuesto a través del decreto presidencial 864/11, el cual
afirma:

Este programa se sostiene en la complementación operativa de las fuerzas policiales y

las fuerzas de seguridad federales por zonas. De esta forma, dicha normativa
determina que las dos fuerzas federales, Gendarmería y Prefectura, se encargan
de las funciones de policía de seguridad y de las tareas de prevención e
investigación de los delitos que se les asignen en las zonas de la Capital Federal.
(Decreto 864, 2011, resaltado propio)

Este programa de “seguridad” se puso marcha el 4 de julio de 2011 y consistió en el

despliegue, en principio, de 1250 efectivos de la Gendarmería Nacional Argentina (GNA) y
1250 de la Prefectura Naval Argentina (PNA) en el sur de la ciudad de Buenos Aires. La
54
911 (2014). Recuperado de http://www.911.ar/vpes/18251
55
Jefatura de Gabinete de Ministros (2013). Memoria Detallada del Estado de la Nación Informe Anual 2012.
Recuperado de http://www.jefatura.gob.ar/archivos/MemoriaDetallada/Memoria_del_estado_2012.pdf.
60
distribución inicial de las diversas fuerzas de seguridad en la Ciudad de Buenos Aires según
las jurisdicciones asignadas a cada una fue el siguiente: La PNA desplegó sus operaciones en
jurisdicción de las comisarías 24° (La Boca), 30° (Barracas) y 32° (Parque Patricios);
mientras que la GNA hizo lo propio en las comisarías 34° (Nueva Pompeya), 36° (Villa
Soldati) y 52° (Villa Lugano). Las comisarías 24°, 30°, 32°, 34°, 36° y 52° pasarán a
conformar lo que desde el MSN denominan “Unidades de Seguridad Ciudadana” (USCI),
dependencias que comparten la PFA, la GNA y la PFA.

Respecto al diagnóstico realizado para la implementación del plan en la zona sur de la

C.A.B.A., la página web oficial afirma “en dichos barrios [del cinturón sur] se encuentran
desplegadas distintas bandas de criminalidad organizada, entre las que se destacan la venta de
drogas, desarmaderos de autos y prostíbulos, que es preciso desactivar” 56. Agregando que
para conseguirlo, resulta un paso fundamental la aparición de nuevos actores a cargo de la
seguridad en los barrios.

Esta necesidad de incorporar nuevos actores a cargo de la seguridad en los barrios

implica el reconocimiento de la necesaria connivencia de las fuerzas de seguridad en la
comisión de los delitos complejos cometidos por “bandas de criminalidad organizada”,
específicamente de la Policía Federal Argentina, dado que hasta el momento era la única
encargada de gestionar el espacio urbano. En este sentido, si bien no se encuentra explicitado
en la resolución que da origen al plan ni se lo menciona directamente en las noticas y
comunicaciones que hacen referencia al Operativo Cinturón Sur, es pertinente recuperar el
diagnóstico realizado como motivo de la creación del Ministerio:

…el accionar de algunos miembros de las fuerzas de seguridad evolucionó desde la

tolerancia hacia determinadas prácticas ilegales (juego, proxenetismo,
contrabando) hasta la regulación mediante su intervención activa en modalidades
que van desde el encubrimiento hasta la participación en actividades criminales
complejas (narcotráfico, trata de personas, tráfico de armas, etc.)57. (INEES 2012, 23;
resaltado propio)

56
MSN (2012). Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/plan-unidad-cintur%C3%B3n-sur
57
Para echar luz sobre la necesaria participación de los poderes económicos, políticos y de las fuerzas de
seguridad en la comisión de los denominados delitos complejos, es pertinente recuperar las intervenciones de
Mariano Ciafardini y Alcira Daroqui durante la realización de dos encuentros sobre la Seguridad Democrática
realizados en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires en el año 2011, el primero
afirma: “Los delitos complejos por el nivel de organización y recursos que requieren, por ejemplo las bandas
criminales, ya sea para tráficos ilegales, delitos contra la propiedad u otro tipo, muchas veces también tienen
contacto con el poder político y económico. Aquí interviene todo un universo de cuestiones, como por el ejemplo
el papel de los policías y la vinculación de sectores políticos con estos hechos” (Verbitsky [et al.] 2012, 38). Por
su parte, de acuerdo a Alcira Daroqui: “Muchos de los delitos complejos que requieren organización, recursos y
articulación entre los sectores políticos, agencias de seguridad y sectores empresariales –que producen una gran
61
 Este cuestionamiento explica y viene a fundamentar el reemplazo de la Policía Federal
por las otras fuerzas federales (Gendarmería y Prefectura) en los barrios de la zona sur de la
ciudad, aquellos con mayor vulneración de derechos, y por tanto mayor conflictividad y tasas
de delito

Este cuestionamiento a la PFA también puede encontrarse en una publicación del

Ministerio de Seguridad de la Nación En octubre de 2011, es decir, a 3 meses de la
implementación del plan, en la cual se afirma que la incorporación de Gendarmería y
Prefectura llevaron a la comunidad “tranquilidad”, resaltando el hecho de que ahora
“caminan” los pasillos de las villas, marcando una diferencia con la modalidad en que
gestionaba los territorios la Policía Federal:

La presencia de Gendarmería y Prefectura garantizando la seguridad y el espacio

público llevó tranquilidad a los vecinos. Por un lado, en la mesa barrial de Villa
Soldati (…) coincidieron que desde la implementación del plan la presencia policial en
las calles mejoró y la actitud de la Gendarmería frente a situaciones de emergencia ha
sido satisfactoria.
Entre las actitudes más valoradas se destacó la comunicación y la buena relación de
la Gendarmería con los vecinos y las organizaciones comunitarias, y que las
fuerzas de seguridad ahora “caminan” los pasillos, llevando tranquilidad a la
comunidad.
La presencia de Prefectura en los barrios de Pompeya y Parque Patricios tuvo una
recepción positiva entre los vecinos. (MSN 2011a, 19-20, resaltado propio)

A un año de la implementación del plan, en un acto llevado a cabo en el barrio de

Pompeya en agosto del 2012, la ministra de seguridad Nilda Garré anunció un refuerzo de 300
gendarmes al “Plan Unidad Cinturón Sur”. Así, en 2012, de acuerdo a la página del Ministerio
de Seguridad los recursos desplegados fueron los siguientes:

La Gendarmería suma 1760 gendarmes y 200 vehículos entre patrulleros, camiones,

motocicletas y ambulancias en los barrios de Nueva Pompeya, Bajo Flores, Villa
Soldati y Villa Lugano. La Prefectura Naval despliega 1250 efectivos, 26 camionetas,
24 cuatriciclos y 10 patrulleros en los barrios de Barracas, La Boca y Parque Patricios.

acumulación de capital y financian fundamentalmente actividades empresariales y políticas–son estructuras

delictivas que, con efecto cascada, caen sobre los sectores más desprotegidos de la sociedad y, además,
transforman a los mismos en los autores directos de muchos de estos delitos. Quiero decir, delitos tradicionales
de estructuras delictivas que requieren organización, recursos y articulación entre actores: el tráfico de drogas, de
armas y robos de automotor… Resulta inviable pensar que los mismos se puedan ejecutar y expandirse sin la
participación de los sectores políticos y de las fuerzas de seguridad, particularmente de la policía y de la
participación judicial. Son el delito de trata de personas, el secuestro y el secuestro extorsivo” (Verbitsky [et al.]
2012, 38).
62
 Asimismo reasignan a 1100 agentes de la Policía Federal Argentina en refuerzo. Es
decir, que suman en total 4110 efectivos destinados a dicho plan58.

Fuente: Ministerio de Seguridad, 2012.

De esta manera, el MSN dispuso las “reasignaciones en el uso de bienes, así como la
distribución de recursos humanos y materiales de la Policía Federal Argentina, la
Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina” para el declamado fin de “optimizar
el servicio”. Esto implicó una reconfiguración en las funciones de las fuerzas de seguridad y
de la policial. La PFA continuó con la actividad administrativa y judicial dentro de las
Comisarías, mientras que la PNA y GNA ejercieron las funciones de policía de seguridad y
las tareas de prevención e investigación de delitos en las zonas asignadas (Jefatura de
Gabinete de Ministros de la Nación 2012, 328)59. Respecto a las competencias de la PFA
dentro del marco del Programa Cinturón Sur, el Art 4° del Decreto 864/11 indica:

a) las acciones de investigación que le requieran las autoridades judiciales conforme

las atribuciones, deberes y limitaciones regulados por el Código Procesal Penal de la
Nación,

58
MSN (2012). Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/plan-unidad-cintur%C3%B3n-sur
59
Como antecedente, es importante remarcar, como mencionáramos en el apartado anterior, que esta
incorporación de fuerzas militarizadas a las tareas de seguridad interior fue propuesta inicialmente en el Plan
Estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007 presentado en el año 2004. Asimismo, este plan incluía la
elaboración de un “Mapa Nacional del Delito” y otro eje que fue retomado al elaborar el Plan Unidad Cinturón
Sur, la incorporación de la “participación ciudadana” a través de las Mesas Barriales de Seguridad.
63
 b) la custodia, depósito y archivo del armamento y bienes que sean secuestrados en las
causas que tramitan,
c) la conducción administrativa de las prevenciones sumariales criminales y
contravencionales que se le asignen,
d) la custodia y traslado de los detenidos en las dependencias,
e) la tramitación de los expedientes de exposiciones y certificación de domicilios,
f) la acción en los casos de incendio por intermedio de la Superintendencia de
Bomberos,
g) la seguridad de espectáculos públicos y deportivos, por intermedio de la
Superintendencia de Seguridad Metropolitana, y
h) cualquier otra acción en los asuntos que le requiera el MINISTERIO DE
SEGURIDAD en el ámbito de sus facultades.

En consecuencia, se limitaron las competencias en la “zona sur de la ciudad, [de] la

Policía Federal [que] ejercerá la acción directa y única ante incendios, a través de la
Superintendencia de Bomberos, y en la provisión de seguridad de espectáculos deportivos, a
través de la Superintendencia de Seguridad Metropolitana” (MSN 2011c). Por otra parte,
también se modificaron las jurisdicciones de las comisarías 12° y 38°, que llegaban a partir de
entonces hasta la Av. Castañares entre los barrios de Caballito y Flores (MSN 2011c).

No se realizó ningún tipo evaluación oficial de los resultados de la implementación de

este plan, como tampoco se presentaron evaluaciones acerca del accionar de las fuerzas de
seguridad desplegadas, a pesar de que paulatinamente fue generando críticas el uso regular de
la violencia por parte de Gendarmería y Prefectura en la gestión de los conflictos, e incluso se
denunció la producción de muertes a raíz del accionar u omisión de estas fuerzas60.

En enero de 2017, mediante el Decreto 66/17 se derogó el Decreto 864/11 de creación

del Operativo Unidad Cinturón Sur61 planteando la finalización del mismo. En los
considerandos de este Decreto, publicado durante la gestión de Mauricio Macri, se realiza una
evaluación negativa de las características y resultados del plan. Allí se afirma que se generó
“un mecanismo rígido de organización, con presencia estática y focalizada, sin alcanzar los
objetivos pretendidos”, sin especificar a qué se hace referencia. En referencia a la GNA y la
PNA se critica su incorporación a tareas de seguridad interior62 en tanto “se ha confundido la
tarea policial con el accionar propio de las Fuerzas de Seguridad con una misión

60
Un caso paradigmático fue el de Kevin Molina un niño de 9 años quien fue asesinado producto de un tiroteo
en Villa Zavaleta, de Barracas, el 7 de septiembre de 2013. Durante el tiroteo los vecinos afirmaron haber
solicitado insistentemente ayuda a la Prefectura, pero no fueron asistidos, afirmando que “la Prefectura libera la
zona”. Fuente Arenas, N. (9 de septiembre 2013), Desconsuelo en Pompeya por asesinato de Kevin, de 9 años,
Diario Popular. Recuperado de: https://www.diariopopular.com.ar/policiales/desconsuelo-pompeya-asesinato-
kevin-9-anos-n168609
61
En el mismo se deroga también el Decreto 2099/10 de creación del Operativo Centinela.
62
Sin perjuicio de luego asignarlas a planes como Barrios Seguros cumpliendo con tareas similares.
64
especializada”. Por otra parte, se sostiene que el Operativo Unidad Sur generó “un esquema
inequitativo” y una “discrecionalidad inaceptable contraria al principio federal” en favor de la
Ciudad de Buenos Aires debido a que “el financiamiento de la presencia de las Fuerzas de
Seguridad Federales en determinados territorios del país corría por cuenta de cada
jurisdicción”. Sostiene además que “no permite mecanismos de participación de las distintas
jurisdicciones en la generación y seguimiento de las políticas y estrategias de seguridad”
resultando una imposición del Estado Nacional a la C.A.B.A. y las Provincias “que no
contempla la actual problemática del delito”. Por lo que, para garantizar igualdad de
condiciones entre las distintas jurisdicciones “deviene imprescindible adoptar esquemas
dinámicos de acción, que constituyan herramientas aptas para enfrentar circunstancias
cambiantes en función de la información recabada a través de instrumentos como el mapa del
delito”. Respecto a la Ciudad de Buenos Aires se hace énfasis en que el Operativo Cinturón
Sur “otorgaba la conducción del esfuerzo de seguridad al Gobierno Nacional en detrimento de
la autonomía de las autoridades de la C.A.B.A.” (Decreto 66, 2017).

4. Programa Tren Alerta (septiembre 2011)

El programa Tren Alerta fue lanzado en el año 2006 por el Ministerio del Interior, la PFA y la
empresa Trenes de Buenos Aires (TBA) en la Línea de Ferrocarril Mitre (Decreto 793, 2012).
De acuerdo al portal web del Diario La Nación, el mismo consistía en lo siguiente:

El sistema Tren Alerta (…) establece puestos fijos de cobertura policial en las
estaciones ferroviarias (…) incluye cámaras de seguridad y un número de telefonía
celular para realizar denuncias63.

El Ministerio de Seguridad de la Nación se incorporó al programa a partir de

septiembre de 2011 y comenzó a trabajar en conjunto con la Secretaría de Transporte del
denominado en ese periodo Ministerio del Interior y Transporte. Una publicación del MSN de
abril de 2012 afirma que se incorporaron 400 gendarmes, los cuales coordinarían “la
prestación del servicio de seguridad con los efectivos de la Policía Bonaerense y la Policía
Federal que ya se encuentran en funciones” (MSN 2012) y se ubicarían en las líneas
Sarmiento y Mitre de ferrocarril. Los agentes de la PFA ya se encontraban desplegados en las
estaciones Constitución, Retiro y Once, donde se contaba también con cámaras de seguridad.

63
Arrancó el Tren Alerta en el Roca (2 de noviembre de 2007). La Nación. Recuperado de
http://www.lanacion.com.ar/958775-arranco-el-tren-alerta-en-el-roca.
65
 Como parte este plan, en marzo del 2013 se afirma que el MSN y el Ministerio del
Interior y Transporte sumaron 2960 efectivos de Prefectura y de Gendarmería en andenes
y estaciones del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)64, los cuales estarían
desplegados en las líneas de trenes Sarmiento, Mitre, Belgrano Sur, Urquiza (GNA) y Roca
(PNA).

Este plan involucró además la creación de un cuerpo especial de seguridad, el cuerpo

de agentes “Preventores Ferroviarios”65.

A partir de la introducción del MSN, se afirma que “se instalaron cámaras y domos de
alta definición en terminales, andenes e inmediaciones de estaciones y se redobló la presencia
policial con más personal y tecnología de punta” (MSN 2012), “para custodiar el radio de los
accesos y evitar delitos en las proximidades” (MSN 2012). Se instaló un “Centro de Comando
y Control” ubicado en la Superintendencia Federal de Transporte de la PFA, desde donde se
realizaría el monitoreo de 47 cámaras, cuya distribución sería la siguiente (MSN 2012): “Los
andenes de las líneas férreas Urquiza (6 cámaras), Roca (7), Sarmiento (8), Belgrano Norte
(5), Mitre (6), San Martín (6) y en la terminal de ómnibus de Retiro (9)”66.

5. Plan de Seguridad Urbana (octubre 2011)

Este plan fue creado por la Resolución ministerial N° 2777/11 el 7 de octubre de 2011 y se
destinó específicamente a la PFA, reestructurada como consecuencia del “Operativo Unidad
Cinturón Sur”. De acuerdo al sitio oficial, se trata de un complemento del mencionado plan y
responde a la necesidad de reasignar aquellos agentes que fueron retirados de las Comisarías
de la PFA del sur de la ciudad que dejaron de realizar tareas de “servicio externo” mediante la
incorporación de alrededor de Gendarmería y Prefectura para estas tareas, mientras que el
personal remanente quedó afectado a tareas administrativas y requerimientos judiciales.

El “Plan de Seguridad Urbana” implicó la reasignación de “1100 efectivos de la

Policía Federal en refuerzo del resto” y “será supervisado por una comisión especial creada

64
Capital y GBA: Por tercera vez anuncian un plan de seguridad para los trenes (12 de marzo de 2013), Clarín.
Recuperado de: https://www.clarin.com/ciudades/tercera-anuncian-plan-seguridad-trenes_0_H1NXjEqjwXl.html
65
Será desarrollado en el Capítulo III, Fuerzas policiales y de seguridad dependientes del MSN en la C.A.B.A.
66
Garré y Schiavi pusieron en marcha el programa “Tren Alerta”. (30 de septiembre de 2011). El Mensajero
Diario. Recuperado de http://www.elmensajerodiario.com.ar/contenidos/garr-schiavi-pusieron-marcha-
programa-tren-alerta_14168/
66
por el Ministerio de Seguridad, e integrada por funcionarios policiales y de las áreas de
Prevención de la cartera”67. De acuerdo a la página oficial:

“[El Plan de Seguridad Urbana] reasigna paradas policiales de las comisarías y

patrullas motorizadas de la Policía Federal, a partir de nuevos mapas del delito y las
indicaciones que los vecinos elevaron a las Mesas Barriales de Participación
Comunitaria en Seguridad. De esta forma, se aplica un incremento significativo de la
presencia policial, de día y también por la noche, ‘en los puntos más críticos de la
ciudad’”68.

Fue puesto en marcha al tiempo que se creaba, mediante la resolución mencionada, la

Dirección General de Servicios Federales Motorizados dependiente de la Superintendencia de
Seguridad Metropolitana de la PFA. Así, en relación a los recursos destinados al Plan, se hace
especial mención a la incorporación de motos entregadas por la Presidente Cristina Kirchner:

Un componente muy importante de este despliegue, es el patrullaje móvil que

realizarán las nuevas motocicletas Yamaha entregadas por la presidenta el lunes
pasado a la Policía Federal. Estas patrullas operarán en escuadras de tres, las zonas
designadas bancarias y otras indicadas por el mapa del delito. Dos de las motos
patrullarán con un conductor y la tercera irá bitripulada con un agente que será quien
haga los controles69.

Al mismo tiempo, el MSN reafirmaba, mediante este programa su voluntad de

“conducir políticamente” a la PFA, a partir de retirarle a las comisarías la posibilidad de
tomar decisiones autónomas, para basar las políticas en decisiones que responden a una
“planificación ajustada” a cada jurisdicción.

El sistema, que se aplicará en una primera fase a 17 comisarías de la zona centro de la

ciudad de Buenos Aires, ya no reposa en decisiones autónomas de las comisarías para
el despliegue de su personal en la vía pública, sino en una planificación ajustada a los
requerimientos de cada jurisdicción70.

6. Operativo Control Accesos a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires71 (noviembre

2011)

67
MSN (2014). Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/plan-de-seguridad-urbana-0
68
MSN (2014). Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/plan-de-seguridad-urbana-0
69
MSN (2014). Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/plan-de-seguridad-urbana-0
70
MSN (2014). Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/plan-de-seguridad-urbana-0
71
Como antecedente de este plan, Facundo Salles Kobilanski menciona en su artículo que durante la presidencia
de Fernando de la Rúa la GNA realizaba operativos de control vial en los accesos a la Capital Federal (Salles
Kobilanski, 2012:18).
67
Este plan fue creado el 22 de noviembre de 2011. Y su objetivo declarado fue la “prevención
integral del delito, a través del incremento de los controles de personas, vehículos y bienes”72,
por lo que se afirma se desplegaron puestos de control en 42 puentes y cruces viales que
conectan la Provincia de Buenos Aires con la Ciudad de Buenos Aires73. A tal efecto, se
habrían implementado 17 puestos principales de control, 11 puestos alternativos para realizar
en forma sorpresiva y 14 puestos eventuales a realizar cuando se disponga un ‘operativo
cerrojo o de saturación74.

En este programa participarían agentes de PFA, GNA, PNA y PSA. En el cuadro

presentado a continuación se muestra la disposición de los agentes de cada fuerza75:

No se explicita la cantidad de agentes de cada fuerza policial o de seguridad en las

publicaciones oficiales, se afirma únicamente que se reasignaron 700 agentes de GNA del
Operativo Centinela para cubrir las áreas norte y oeste; mientras que la zona sur involucraría a
personal asignado a Cinturón Sur76.

Los objetivos del Operativo Accesos CABA son los siguientes:

- Controles intensos de personas, rodados y otros bienes, en la mayoría de las vías de

acceso a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
- Mayor presencia de personal uniformado como factor disuasivo en la zona de
influencia de cada uno de los controles, no sólo en materia de prevención de delitos
72
GNA (2014). Recuperado de http://www.gendarmeria.gov.ar/opacceso/opcaba.html.
73
GNA (2014). Recuperado de http://www.gendarmeria.gov.ar/opacceso/opcaba.html.
74
MSN (2015). Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/plan-control-de-accesos-caba
75
MSN (2015). Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/plan-control-de-accesos-caba
76
Es importante tener en cuenta que al referir este plan a la “reasignación de agentes” tanto de GNA como de
PNA y PFA a las nuevas zonas indicadas como objetivo, resulta muy confuso e impreciso saber cuántos
efectivos están efectivamente desplegados en la Ciudad y cuántos en especial destinados a este programa.
68
 dolosos, sino también como auxiliares de la tarea de prevención de accidentes de
tránsito.
- Desarrollo de tareas preventivas y de persecución de delitos en forma coordinada;
especialmente en aquellos hechos que se inicien en una jurisdicción y culminen en
otra.
- Incremento del control en vehículos de carga para la prevención de los delitos de robo
de mercaderías en tránsito, contrabando, y cumplimiento de las normas para el
traslado de sustancias peligrosas.
- Identificación de personas requeridas por la justicia, en búsqueda de individuos con
pedido de captura libradas por la justicia.
- Asistencia en materia de control de tránsito y seguridad vial77.

7. Operativo Vigía (diciembre 2011)

El 29 de diciembre de 2011, mediante la Resolución N° 1285/11 del MSN, el gobierno

nacional desplegó personal de la PSA y de la GNA en la Terminal de Ómnibus de Retiro,
como parte de un plan que abarca tres ejes: frontera NOA, Terminal de Ómnibus de Retiro y
Parador de la Ruta 197 y Panamericana.

El objetivo declarado del “Operativo Vigía” fue “llevar a cabo acciones de control de
pasajeros, equipajes y encomiendas en el transporte público de larga distancia con destino
internacional”78 y “garantizar un adecuado nivel de seguridad en la zona indicada”
(Resolución MSN 1285, 2011).

Se justifica la intervención de la GNA y PSA fuera de sus ámbitos de competencia en

que corresponde al MSN “entender en el ejercicio del poder de la policía de seguridad interna
y la dirección y coordinación de funciones y jurisdicciones de las fuerzas policiales y de
seguridad nacionales” (Resolución MSN 1285, 2011).

La incorporación de la GNA al operativo se justificó en que “se consideran relevantes

la experiencia y pericia de la Gendarmería Nacional en el cumplimiento de operativos de
prevención general en distintas zonas del territorio nacional”. Respecto a la introducción de la
PSA, se afirma que se tuvieron en cuenta su “especial capacitación y habilidad profesional
(…) en el control de personas, equipajes y encomiendas” (Resolución MSN 1285, 2011).

77
Seguridad refuerza los accesos a la Capital Federal (23 de noviembre de 2011), PortalBA. Recuperado de
http://www.portalba.com.ar/noticia_7_19544_seguridad-refuerza-los-accesos-a-la-capital-federal
78
Ministerio de Seguridad de la Nación (2014) Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/operativo-
vig%C3%AD.
69
 En relación a los recursos desplegados a partir de este plan, se manifiesta que:

Incluye el establecimiento de equipos de inspección por rayos X en los puntos de

acceso y salida operados por personal de la Policía de Seguridad Aeroportuaria
especialmente capacitado. El Concesionario de la terminal TEBA S.A. realizó
adaptaciones en la infraestructura edilicia orientadas a ordenar la actividad. (…)
Además, se ha conformado un Centro Operativo de Control, obligación exigida al
Concesionario a través de la instalación adicional de cámaras de alta resolución que
funciona en el ámbito de la propia Terminal de Ómnibus, desde el cual puede llevarse
a cabo el monitoreo permanente de la actividad que tiene lugar tanto en el sector de
plataformas como en el de estacionamientos y hall central de pasajeros. El Centro
Operativo contó en una primera fase con 30 cámaras fijas y 16 domos, a los cuales se
sumarían en el corto plazo un total de 60 cámaras más. Asimismo, se coordinó con el
Concesionario la construcción de una calle interna de rodaje ubicada dentro del
perímetro de la Terminal, para agilizar la operatoria de arribos y partidas de
Ómnibus79.

Según la página oficial80, la PSA junto a la GNA y el Concesionario de la terminal de

Retiro, TEBA S.A., trabajan de manera conjunta y coordinada para “proteger” a quienes
transitan por la Terminal. Los focos de atención son presuntamente la prevención de delitos
como el narcotráfico y la trata de personas. Por último, y respecto a la cantidad de agentes
afectados, afirma:

El Estado Nacional compromete un mínimo de 200 efectivos de seguridad entre

Gendarmería Nacional y Policía Aeroportuaria y el despliegue de recursos y medios
técnicos aplicados al control de seguridad que requiere la Terminal de Ómnibus de
Retiro81.

La página del Ministerio de Seguridad de la Nación especifica que para el plan en su

totalidad, es decir, incluyendo la frontera NOA y el Parador de la Ruta 197 y Panamericana
incluye 630 agentes suplementarios de la GNA y 140 de PSA82. Teniendo en cuenta que se
afirma que 300 efectivos de GNA son afectados a la frontera y 30 al Parador de la Ruta 197,
se puede inferir que en la Terminal de Ómnibus se desplegarían 300 gendarmes y los 140
agentes de la PSA.

79
Ministerio de Seguridad de la Nación (2011) Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/operativo-
vig%C3%AD.
80
Policía de Seguridad Aeroportuaria (2014) Recuperado de http://www.psa.gov.ar/#.
81
Ministerio de Seguridad de la Nación (2011) Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/operativo-
vig%C3%AD
82
Ministerio de Seguridad de la Nación (2011) Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/operativo-
vig%C3%AD
70
 8. Plan Nacional de Abordaje Integral "Plan Ahí" (desde junio de 2012 en C.A.B.A.)

El Plan Nacional de Abordaje Integral “Plan Ahí” fue creado por el Ministerio de Desarrollo
Social el 11 de abril de 2008 mediante el Decreto 621/0883. Coordinado a través del Consejo
Coordinador de Políticas Sociales, involucró en su creación a los Ministerios de Salud, de
Desarrollo Social y de Educación. Originalmente se planteó como un “plan integral de
abordaje territorial de la pobreza”, que coordinaba acciones de distintos ministerios, gobiernos
provinciales y municipales. De acuerdo al Decreto mencionado, es el objetivo del Plan:

Favorecer el Desarrollo Integral de las personas, familias y comunidades, priorizando

las zonas en situación de alta vulnerabilidad social, localidades rurales, parajes,
población dispersa, grandes aglomerados, comunidades étnicas, a través de un trabajo
conjunto entre los Ministerios de Salud, Educación y Desarrollo Social de la Nación
junto a los distintos actores de la comunidad84.

Inicialmente pensado para localidades del NOA y NEA y algunas localidades de la

Provincia de Buenos Aires, a partir del mes de junio de 2012 se amplió su jurisdicción a la
C.A.B.A., específicamente a las villas y asentamientos.

Este plan es el único que efectivamente propone un “abordaje multiagencial”, aún más
significativo porque fue lanzado originalmente por el Ministerio de Desarrollo Social. En este
sentido, funcionarios del gobierno nacional, aduciendo que las villas son barrios que
“conviven además con graves problemas de seguridad, producto de la violencia extrema
ejercida por las fuerzas estatales locales de seguridad (PFA y Policía Bonaerense) así como
por la instalación de tramas delictivas ligadas al narcotráfico” (Basualdo 2012, 15)
incorporaron al Plan no sólo al Ministerio de Seguridad, sino también al de Defensa.

De acuerdo a la publicación Políticas de Seguridad de la Nación N° 3 bis del

Ministerio de Seguridad:

Cada ministerio tiene asignado un barrio en particular para intervenir con cuatro polos
estratégicos de trabajo: organización social; organización productiva; servicios y
prestaciones; e infraestructura y equipamiento. Y son sus funciones ser “coordinador,
83
MDSN (2008). Recuperado de http://www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/Decreto%20621-
2008%20Lineamientos%20Plan%20Ah%C3%AD.pdf
84
MDSN (2008). Recuperado de http://www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/Decreto%20621-
2008%20Lineamientos%20Plan%20Ah%C3%AD.pdf
71
 armar y llevar adelante la ‘mesa de gestión’, espacio en el que organizaciones sociales,
políticas, comunitarias, municipios, representantes de distintas áreas de gobierno y
vecinos en general, identifican y priorizan problemáticas para luego definir las
posibles estrategias de acción y participar junto al Estado en la concreción de
soluciones. (MSN 2012)

En este marco, el Ministerio de Defensa añadió la movilización de efectivos del

Ejército, GNA y PFA en cuatro barrios de la localidad bonaerense de San Martín; efectivos de
Fuerza Aérea en la villa 1-11-14 del barrio de Flores, donde desplegó un hospital militar de
campaña y otros equipos; y de la Armada a la Villa 31 de Retiro 85. Más allá de que no quedan
claras las incumbencias del Ejército en el marco de este plan, la incorporación de agentes
militares para realizar un “abordaje sobre la pobreza” resulta contrario a todos los principios
democráticos que se esgrimen discursivamente y a las competencias de las fuerzas armadas
expresadas las leyes mencionadas de seguridad interior y defensa nacional.

Por su parte, el MSN tenía a su cargo el abordaje territorial en la Villa 15, en el barrio
porteño de Villa Lugano y la Villas 31 y 31 bis, del Barrio de Retiro.

Asimismo, en el marco de este plan fue creado un cuerpo policial especial, el Cuerpo
de Policía de Prevención Barrial (CPPB)86, una división especial inicialmente de la Policía
Federal:

“Un cuerpo especialmente formado para asegurar presencia policial que centra sus
intervenciones en la vigilancia pre-activa, promoviendo como ejes de su intervención
las acciones de mediación y todas aquellas tendientes a la atención de formas menores
de conflictividad que permiten una mejor convivencia entre vecinos y en el espacio
público”. (MSN 2011c)

En el año 2014 se incorporó la GNA al Cuerpo de Prevención Barrial, que continuó en

funcionamiento luego de la asunción de Patricia Bullrich a cargo del MSN. A pesar de las
críticas que se realizaron en el decreto de derogación del “Plan Unidad Cinturón Sur” a la
incorporación de agentes de las fuerzas de seguridad en tareas de seguridad interior, en el año
2016 se incorporó al mismo la Prefectura Naval, con la capacitación de 160 agentes como
parte del programa “Barrios Seguros”, que será descripto más adelante en este apartado.

85
Cámara de Diputados de la Nación (2012). Recuperado de
http://www1.hcdn.gov.ar/proyxml/expediente.asp?fundamentos=si&numexp=4558-D-2012
86
Se desarrollarán las características del Cuerpo de Policía de Prevención Barrial (CPPB) en el apartado
correspondiente a fuerzas de seguridad en la C.A.B.A.
72
 9. Plan Nacional de Seguridad: Programa Federal de colaboración y asistencia para
la seguridad (agosto 2013)

En agosto del 2013 se creó el Programa Federal de Colaboración y Asistencia para la

Seguridad por parte del Ministerio de Seguridad que fortalecería las instituciones del Sistema
de Seguridad Interior a través del decreto 1177/13.

“El Programa tiene por objeto la ejecución de planes de acción de alcance federal
tendientes a la cooperación, colaboración y asistencia para la promoción de políticas
públicas en materia de seguridad. Este programa se aplica para todo el país. Una de las
competencias es colaborar con las políticas públicas en materias de “seguridad” y de
“prevención del delito”. Al mismo tiempo, impulsa la formación de recursos humanos
de las fuerzas de seguridad”. (MSN 2011c)

De acuerdo al citado decreto, las acciones que se llevarían adelante en el marco del
Programa Federal de Colaboración y Asistencia para la Seguridad son las siguientes:

- Acciones de apoyo, colaboración y cooperación para el fortalecimiento de las

políticas públicas, en materia de seguridad.
- Fijar líneas de trabajo conjunto, entre la Secretaria Ejecutiva del Consejo de
Seguridad Interior en la órbita del Ministerio de Seguridad y las Jurisdicciones
Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, confeccionando planes de acción
en materia de seguridad.
- Impulsar acciones para dotar de profesionalidad a los recursos humanos que integren
las diversas unidades organizativas relacionadas con las fuerzas de seguridad.
- Impulsar acciones para el desarrollo e implementación de sistemas de información
respecto a los diversos fenómenos complejos sobre el delito, la violencia, la trata de
personas y/o estupefacientes.
- Formular criterios para la producción y gestión de conocimiento en base a las
investigaciones judiciales que puedan resultar de interés para el diseño de políticas
públicas en materia de seguridad.
- Propiciar medidas que fortalezcan la aplicación de políticas públicas en el sistema de
seguridad interior y que beneficien a todos los habitantes del territorio nacional.
- Generar la inversión de esfuerzos personales y asistencia en recursos económicos que
supone la confección y puesta en marcha de una política integral en materia de
seguridad.
- Cooperar y/o colaborar en la formulación de las políticas públicas, en materia de
prevención social del delito.
- Orientar la aplicación de las políticas públicas en materia de seguridad y de
prevención social del delito, entendido como un fenómeno complejo, en los
organismos nacionales, provinciales y municipales.
- lograr la cooperación efectiva de la comunidad del territorio nacional, en materia de
seguridad pública. (Decreto 1177, 2013)

73
 Es para resaltar que este plan se lanzó en el marco de las elecciones primarias del
2013.

10. Programa “Barrios Seguros”

En abril de 2016, con el cambio de gestión en el MSN y Patricia Bullrich como ministra, se
lanzó el programa “Barrios Seguros"87, con el eslogan “el Estado llega a los barrios para
combatir el narcotráfico”. De acuerdo a la información publicada en la página web se trató de
“una iniciativa para recuperar los asentamientos que se encuentran bajo la influencia de
bandas delictivas”. Así, la finalidad declarada del plan es “combatir el narcotráfico dentro de
los lugares más vulnerables del país” (Decreto 50, 2017), “para recuperar los barrios para los
vecinos”. A continuación se transcribe el diagnóstico a partir del cual fue puesto en marcha:

Las bandas narco-criminales se aprovechan de la vulnerabilidad de las comunidades en

las que se instalan. Por ello es necesario realizar una intervención con las fuerzas de
seguridad que permita pacificar los barrios y ocupar los lugares que hoy están
habitados por criminales, para luego abrirle las puertas a todas las áreas de gobierno
implicadas en el cuidado y la protección de los ciudadanos88. (Resaltado propio).

De acuerdo al MSN “El gobierno nacional, con la colaboración de las provincias y la

Ciudad de Buenos Aires, tomaron la determinación de crear el programa ‘Barrios Seguros’
para entrar a los barrios a través de un ‘abordaje integral’89”90.

El plan fue concebido para ser aplicado en todo el territorio nacional, pero se inició en
la Ciudad de Buenos Aires. Se creó un “cuerpo de Permanencia”, conformado por efectivos
de la PFA y la GNA, “que tienen la misión de garantizar la paz, restablecer el vínculo con la
comunidad y convertirse en protectores de los ciudadanos”91. El mismo estaría compuesto por
“más de 500 efectivos de la Policía Federal Argentina, con apoyo de cuerpos especiales y de
la Gendarmería” y sus actividades se iniciaron en el barrio de Retiro. De acuerdo al MSN,
87
Casa Rosada (2016). "Barrios seguros": el Estado llega a los barrios para combatir el narcotráfico. Recuperado
de http://www.casarosada.gob.ar/informacion/actividad-oficial/9-noticias/35958-el-estado-llega-a-los-barrios-
para-combatir-el-narcotrafico
88
Casa Rosada (2016). "Barrios seguros": el Estado llega a los barrios para combatir el narcotráfico. Recuperado
de http://www.casarosada.gob.ar/informacion/actividad-oficial/9-noticias/35958-el-estado-llega-a-los-barrios-
para-combatir-el-narcotrafico
89
No se encuentra explicitado de qué manera se producirá el “abordaje integral” al cual hacen referencia.
90
Casa Rosada (2016). "Barrios seguros": el Estado llega a los barrios para combatir el narcotráfico. Recuperado
de http://www.casarosada.gob.ar/informacion/actividad-oficial/9-noticias/35958-el-estado-llega-a-los-barrios-
para-combatir-el-narcotrafico
91
Casa Rosada (2016). "Barrios seguros": el Estado llega a los barrios para combatir el narcotráfico. Recuperado
de http://www.casarosada.gob.ar/informacion/actividad-oficial/9-noticias/35958-el-estado-llega-a-los-barrios-
para-combatir-el-narcotrafico.
74
estos agentes “entraron a la Villa 31 con el objetivo de combatir el narcotráfico y recuperar el
espacio ocupado por las mafias”92.

De acuerdo a la Subsecretaria de Participación Ciudadana del MSN el Programa

Barrios Seguros consta de tres etapas:

La primera está vinculada al diagnóstico, donde estudiamos el territorio:

infraestructura, situación social, estadísticas vinculadas con la seguridad, obras en
desarrollo, etc. La segunda se relaciona con el trabajo de la Justicia Federal y las
fuerzas federales en territorio. Y la tercera es el sostenimiento de todas las
herramientas que se vuelcan en territorio93.

11. Plan “Operativos de Control Poblacional Conjunto” (OCPC)

En mayo de 2016 el Secretario de Seguridad de la Nación, Eugenio Burzaco, anunció la

implementación del “Plan Operativos de Control Poblacional Conjunto”, el cual fue
impulsado por el Ministerio de Seguridad e involucra a Nación, Provincia de Buenos Aires y
Ciudad de Buenos Aires94.

Según afirmó el Secretario de Seguridad: “Los operativos de saturación se articularán

en conjunto con la Nación, Provincia y los municipios, para que los vecinos vivan más
seguros y que los jóvenes tengan cada vez menos acceso a las drogas”95. Respecto a cómo
se alcanzará este objetivo, Burzaco indicó que “la intención es desarticular a las bandas
dedicadas a comercializar droga y también a otras actividades delictivas, y para eso estamos
trabajando en conjunto con inteligencia criminal y con los datos que nos aportan los fiscales”,
y agregó “queremos recibir también los datos de forma inteligente que nos aportan los vecinos
para conocer sus principales demandas en materia de seguridad”96.

De estos “operativos de saturación”, participan las cuatro fuerzas federales: Prefectura,

Gendarmería, Policía de Seguridad Aeroportuaria y Policía Federal y participaban también la
92
Casa Rosada (2016). "Barrios seguros": el Estado llega a los barrios para combatir el narcotráfico. Recuperado
de http://www.casarosada.gob.ar/informacion/actividad-oficial/9-noticias/35958-el-estado-llega-a-los-barrios-
para-combatir-el-narcotrafico.
93
Analizan aplicar el Programa Barrios Seguros en la ciudad (14 de mayo de 2016), El Litoral. Recuperado de
http://www.ellitoral.com/index.php/diarios/2016/05/14/metropolitanas/AREA-01.html
94
Di Nicola, G. (23 de julio de 2016), Nuevos controles callejeros: hay 5 detenidos por día, La Nación.
Recuperado de http://www.lanacion.com.ar/1921163-nuevos-controles-callejeros-hay-5-detenidos-por-dia
95
Seguridad anunció nuevos operativos de saturación (12 de mayo de 2016), Ámbito. Recuperado de:
http://www.ambito.com/839028-seguridad-anuncio-nuevos-operativos-de-saturacion
96
Seguridad anunció nuevos operativos de saturación (12 de mayo de 2016), Ámbito. Recuperado de:
http://www.ambito.com/839028-seguridad-anuncio-nuevos-operativos-de-saturacion
75
Policía de la Provincia de Buenos Aires y la Policía Metropolitana. Al respecto, la Ministra de
Seguridad Patricia Bullrich afirmó que el objetivo de los operativos es “que las fuerzas
federales, en conjunto con las de la provincia de Buenos Aires y de la Ciudad, trabajen
para que los argentinos estén más seguros y tranquilos. Los que no se tienen que quedar
tranquilos son los delincuentes, a ellos los vamos a perseguir”97.

Según las noticias relevadas, en cada control participarían un mínimo de 15 móviles

policiales y 50 efectivos y, según afirman, “en cada operativo se hace una fuerte saturación en
la zona. Todas las semanas van mutando, y se hacen tres o cuatro operativos en distintos
puntos y de manera simultánea, para ir acorralando el delito”98. “En cada puesto hay perros,
entrenados para descubrir drogas; tecnología Morpho RapID, para la averiguación de
antecedentes por huellas dactilares; lectores de patentes, grúas municipales, autos, motos y
camionetas, entre otros”99. Cada control tiene una zona denominada núcleo donde “se
concentra gran parte del operativo, pero también cuenta con un control perimetral [llamados
anillos periféricos] que conforman un aérea cubierta más amplia, que permite detener a los
que logran evadir el primer retén”100.

Se afirma que “se fijan entre ocho y diez puntos de control diarios, especialmente en
zonas críticas de ingresos y egresos con gran afluencia de tránsito y circulación” y que inició
su prueba piloto en los accesos a la ciudad de Buenos Aires, y en Lomas de Zamora, Lanús,
Vicente López, San Martín, entre otros. “Se realizarán en rutas y también dentro de los
territorios barriales e involucrarán entre 200 y 300 efectivos”101.

Este plan se asemeja al “Plan Control Accesos C.A.B.A.”, extendiéndose al ámbito de

la Ciudad y la provincia de Buenos Aires. Sin embargo, busca diferenciarse a partir de que la
incorporación de puestos de control “dinámicos”, lo cual implicaría que “van trasladándose
dentro del mismo territorio en función de objetivos estratégicos y para evitar previsibilidad y
controles estáticos. Van rotando por zonas”. Este “carácter dinámico” de la seguridad,

97
Di Nicola, G. (23 de julio de 2016), Nuevos controles callejeros: hay 5 detenidos por día, La Nación.
Recuperado de http://www.lanacion.com.ar/1921163-nuevos-controles-callejeros-hay-5-detenidos-por-dia
98
Di Nicola, G. (23 de julio de 2016), Nuevos controles callejeros: hay 5 detenidos por día, La Nación.
Recuperado de http://www.lanacion.com.ar/1921163-nuevos-controles-callejeros-hay-5-detenidos-por-dia
99
Di Nicola, G. (23 de julio de 2016), Nuevos controles callejeros: hay 5 detenidos por día, La Nación.
Recuperado de http://www.lanacion.com.ar/1921163-nuevos-controles-callejeros-hay-5-detenidos-por-dia
100
Di Nicola, G. (23 de julio de 2016), Nuevos controles callejeros: hay 5 detenidos por día, La Nación.
Recuperado de http://www.lanacion.com.ar/1921163-nuevos-controles-callejeros-hay-5-detenidos-por-dia
101
Seguridad anunció nuevos operativos de saturación (12 de mayo de 2016), Ámbito. Recuperado de:
http://www.ambito.com/839028-seguridad-anuncio-nuevos-operativos-de-saturacion
76
esgrimido también en las críticas realizadas al “Operativo Unidad Cinturón Sur”, es un
aspecto a partir del cual intentan distanciarse de la anterior gestión en términos de eficiencia:

Realizamos operativos de saturación con puntos móviles en distintas zonas del

conurbano y en la ciudad de Buenos Aires, dando respuestas inteligentes, no
llenando de efectivos sin sentido, pero sí teniendo personal donde tiene que estar
y generando resultados concretos. Tenemos la clara voluntad de ir acorralando el
delito, a las organizaciones criminales y bandas que operan en estos lugares y generan
el mayor nivel de violencia102.

En la difusión de este plan se profundiza lo detectado en el caso del “Programa Barrios

Seguros”, haciendo referencia no sólo a los “vecinos” sino circunscribiendo a la población
objeto de este plan a los “argentinos” frente al accionar de los “delincuentes”.

Es interesante destacar que, con el cambio de gestión, se produjo un viraje discursivo

hacia una retórica que puede considerarse más cercana a las políticas del “Tolerancia Cero”
que a la “Nueva Prevención”. Se da un proceso inverso al de los discursos elaborados por la
gestión anterior, que mayoritariamente estaban en consonancia con los preceptos de la “Nueva
Prevención” y contenían en menor medida algunas expresiones discursivas que remiten a la
“Tolerancia Cero”. Así, se incorporaron nociones relacionadas con el discurso bélico, tales
como “el combate al narcotráfico”, la “pacificación” y se hace referencia a la existencia de
“bandas delictivas”, “criminales” y “mafias” que tomaron el espacio público, frente a lo cual
se plantea “el cuidado y la protección de los ciudadanos”. Sin perjuicio de esto, se presenta a
estas políticas como inscriptas en el marco de un “abordaje integral” del delito, sin especificar
cuáles son las medidas más cercanas a la prevención social que involucran.

Por otra parte, esta gestión también difiere de la anterior en términos de elaboración y
publicación de documentos relativos tanto a la política general del Ministerio como a las
características de los planes. En contraposición a la vasta (y contradictoria) producción de
información producida por la gestión anterior, éstos debieron ser reconstruidos a partir de
breves noticias subidas al portal web del MSN, así como de noticias periodísticas.

102
Di Nicola, G. (23 de julio de 2016), Nuevos controles callejeros: hay 5 detenidos por día, La Nación.
Recuperado de http://www.lanacion.com.ar/1921163-nuevos-controles-callejeros-hay-5-detenidos-por-dia
77
 CAPITULO IV - EL DESPLIEGUE DIFERENCIAL DE LAS FUERZAS
POLICIALES Y DE SEGURIDAD DEPENDIENTES DEL MINISTERIO DE
SEGURIDAD DE LA NACIÓN EN EL TERRITORIO DE LA C.A.B.A. (2010-2016)

La creación del Ministerio de Seguridad de la Nación y la implementación de once planes y

programas de “seguridad” en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires produjo una fuerte
reconfiguración de las competencias y distribución territorial de las fuerzas de seguridad y
policiales durante el periodo 2010–2016.

En el presente capítulo se realiza una caracterización y breve repaso histórico de cada

una de las fuerzas y cuerpos de seguridad dependientes del MSN, describiendo la evolución
de sus marcos normativos, la reconfiguración de sus competencias, la cantidad de agentes y su
distribución territorial diferenciada en la ciudad.

Fuerzas policiales y de seguridad dependientes del Ministerio de Seguridad de la Nación

en la C.A.B.A.103

Policía Federal Argentina

Historia, marco normativo y competencias

La Policía Federal Argentina (PFA) es la principal fuerza de seguridad de la República

Argentina. Fue creada el 24 de diciembre de 1943 mediante el Decreto número 17.750 sobre
las bases de la antigua Policía de la Capital, que operó en el ámbito de la Ciudad de Buenos
Aires desde 1880 hasta ese año y entró en funciones el 1 de enero de 1945104.

En 1943, tenía jurisdicción tanto en Capital Federal como en los territorios nacionales,
pero no en las provincias. Hacia fines de 1944, durante la presidencia de Juan
Domingo Perón, la Policía de la Capital fue suprimida mediante el Decreto 33.265/44
y reemplazada por la Policía Federal Argentina; se promulgó el Estatuto de la PFA y, a
partir de entonces, su jurisdicción se amplió a las provincias a discreción del
Ministerio del Interior, del cual dependía. Inició sus funciones el 1 de enero de 1945.

103
El presente apartado ha sido elaborado en gran parte en base al informe del GESPyDH “La Cuestión Policial”
en el marco del proyecto UBACyT 2013-2016 GC: “Observatorio de políticas de control penal en el marco del
gobierno de la población excedentaria en espacios de vulnerabilidad socioterritorial y en espacios de encierro
punitivo II”, con Dirección de Silvia Guemureman y Co-Dirección Alcira Daroqui. Disponible en:
http://gespydhiigg.sociales.uba.ar/?attachment_id=1225
104
MSN (2014). Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/polic%C3%ADa-federal-argentina.
78
 Durante los años previos “los policías reclamaban un código de conducta propio,
como lo tenían los militares, que los independizara del control del Poder Judicial”105
(Andersen 2002, 147). En 1953, durante el segundo gobierno de Perón, se aprobó el Código
de Justicia Policial, que “puso a la policía fuera de la jurisdicción civil, otorgándole un estado
legal especial en el que la disciplina de los policías era fijada únicamente por la institución
policial” (Andersen 2002, 148).

La Ley Orgánica de la PFA, decreto Ley N° 333/58 data del año 1958 y continua
vigente en la actualidad, hecho criticado por el propio MSN en los documentos fundantes 106 y
por diversos organismos de Derechos Humanos, tales como la Defensoría del Pueblo de la
Ciudad de Buenos Aires. Junto a la Ley para el Personal de la Policía Federal Argentina N°
21.965/79 y el Decreto Reglamentario de la ley 21.965 para el Personal de la Policía Federal
N° 1.866/83 constituyen el marco normativo vigente que regula la estructura y el
funcionamiento de la PFA (Daroqui 2009 [et al.], 114). En este sentido, es importante resaltar
que toda la legislación de esta fuerza policial fue sancionada durante gobiernos militares.

En 1970 fue promulgada la Ley 18.711 que determina las misiones, funciones y
jurisdicciones correspondientes a Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina y
Policía Federal. Allí define a la Policía Federal como una institución de seguridad pública que
cumple funciones de policía de seguridad y judicial (Artículo 12).

A lo largo de los años La Ley Orgánica ha presentado modificaciones en varios de sus

artículos107, pero en todos los casos se trató de cambios menores y reestructuraciones
realizados por gobiernos de facto derivadas de las necesidades surgidas de esos contextos108.
Así, por ejemplo, en el 1971, durante la presidencia del General Lanusse, se llevó adelante
una readecuación de la estructura orgánica de la PFA que apuntó a adaptar a la institución
policial en su conjunto al establecimiento de una nueva prioridad en la agenda de las fuerzas

105
“La constitución de un fuero propio para las fuerzas de seguridad era parte de una agenda de cambios
institucionales que se venían discutiendo, desde la década de 1930, en «foros» policiales tales como las revistas
de policía y las convenciones sobre temas científicos aplicados a la investigación criminal” (Barreneche 2009,
127).
106
Ver capítulo II - Los diagnósticos elaborados por el Ministerio de Seguridad de la Nación.
107
Analizaremos en profundidad las transformaciones normativas de la PFA de acuerdo a los objetivos de
investigación de los próximos años.
108
A diferencia de lo sucedido en la Provincia de Buenos Aires con el reemplazo de la Ley Orgánica de la
Policía Bonaerense de 1998 por el ministro León Arslanián que fue más estructural y llevada a cabo por un
gobierno elegido democráticamente
79
de seguridad: la disuasión y represión de la disidencia política109. La PFA tomó un nuevo
formato organizativo que apuntó a fortalecer la cadena de mandos y la estructura jerárquica,
así como también a generar una mayor división de tareas y especialización entre los diferentes
componentes de la institución, creándose para ello las superintendencias, dedicadas a áreas
específicas de intervención110. En esta etapa se produjo la integración de la estructura
orgánico-funcional del Sistema de Seguridad Interior con el de Defensa Nacional,
subordinándose las fuerzas de seguridad a la dirección y control operacional de las fuerzas
armadas y se definió que las fuerzas de seguridad deberían ser dirigidas por un integrante de
las fuerzas armadas en actividad con el grado de Oficial Superior, situación que persistió hasta
el retorno de la democracia en 1983111.

Conforme lo establece su Ley Orgánica (Artículo 1) y la Ley N° 18.711/70 (Artículo

13) la PFA tiene funciones en dos ámbitos jurisdiccionales: en el local “en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires con excepción de la zona portuaria y el Aeroparque
Metropolitano; y el ámbito Federal “en todo el país con excepción de fronteras terrestres112,
pasos fronterizos y túneles internacionales, zonas de frontera marítima y fluviales, puertos,
lagos y otras vías navegables y Aeropuertos Internacionales” (Ley N° 333, 1958).

De acuerdo al artículo 3 de su Ley orgánica, son funciones de la PFA:

1. - Prevenir los delitos de la competencia de los jueces de la Nación;

2. - Averiguar los delitos de la competencia de los jueces de la Nación, practicar
las diligencias para asegurar su prueba, descubrir a los autores y partícipes,
entregándolos a la Justicia, con los deberes y atribuciones que a la policía
confiere el Código de Procedimientos en lo Criminal;
3. - Proveer a la seguridad de las personas o cosas de la Nación, entendiéndose
por tales, los funcionarios, empleados y bienes nacionales;
4. - Concurrir a la vigilancia y seguridad policiales en las fronteras nacionales;
5. - Cooperar con las autoridades militares en la defensa antiaérea pasiva;

109
Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos MERCOSUR. Recuperado de
http://atom.ippdh.mercosur.int/index.php/policia-federal-argentina
110
En la actualidad, según la web del MSN, la PFA se organiza de la siguiente forma: Jefatura; Subjefatura;
Superintendencias de: Administración, Bienestar, Federal de Bomberos, Interior y Delitos Federales Complejos,
Investigaciones Federales, Planificación y Desarrollo, Seguridad Metropolitana, Personal Instrucción y Derechos
Humanos, Comunicaciones Federales, Policía Científica, Drogas Peligrosas, Federal de Transporte, Asuntos
Internos; Direcciones Generales Autónomas de: Asuntos Jurídicos, Inteligencia Criminal, Coordinación
Internacional. Ministerio de Seguridad de la Nación (2014). Recuperado de
http://www.minseg.gob.ar/polic%C3%ADa-federal-argentina.
111
Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos MERCOSUR. Recuperado de
http://atom.ippdh.mercosur.int/index.php/policia-federal-argentina
112
No quedan claras las competencias de la PFA en el Plan Escudo Norte como para evaluar si existieron
modificaciones al respecto. No se encontraron resoluciones ni legislación que avalara un cambio en la misma.
80
 6. - Cooperar dentro de sus posibilidades con las justicias nacional, militar y
provinciales para el mejor cumplimiento de la función jurisdiccional, cuando así
se le solicitare. (Ley N° 333, 1958)

Para la Ciudad de Buenos Aires se adicionan las siguientes funciones a la PFA:

1. - Velar por el mantenimiento del orden público y de las buenas costumbres

garantizando la tranquilidad de la población y reprimir el juego ilícito, todo ello de
acuerdo con las leyes, reglamentos y edictos respectivos.
2. - Colaborar en la protección de los menores e incapaces en la forma que las
leyes, reglamentos y edictos establezcan.
3. - Recoger las cosas perdidas y proceder con ellas de acuerdo con las prescripciones
del Código Civil.
4. - Asegurar los bienes dejados por desaparición, demencia o fallecimiento del
propietario, sin derechohabientes conocidos, dando inmediata intervención a la
Justicia. (Ley N° 333, 1958)

Con la creación del MSN, se modificó el Artículo 2 de la Ley Orgánica por Decreto
1993/10. Así, a partir del 14 de diciembre del 2010 la PFA pasó a depender del Poder
Ejecutivo Nacional, por intermedio del MSN.

En febrero de 2016 el Estado Nacional y el Gobierno de la C.A.B.A. firmaron un

“Convenio de transferencia progresiva de facultades y funciones de seguridad en todas las
materias no federales ejercidas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”113 a fin de “lograr la
consolidación absoluta de su régimen autónomo” (Resolución 40 del MSN, 2016). Mediante
este convenio se establecieron dos etapas para la transferencia: una “etapa de transición”, para
la cual se estableció el plazo de un año y una “etapa de consolidación”, en la que la Nación se
compromete a brindar apoyo a la Ciudad en todas las materias relativas al traspaso. A tales
afectos, se creó una “Comisión de Transferencia progresiva de la Policía Federal Argentina”.
Según expresa la norma, dicha transferencia importará la reestructuración de la PFA
“consolidándose, en todo el territorio nacional, un sistema policial y de seguridad cuyo eje
central resida en la lucha contra los delitos federales tales como el crimen organizado, el
narcotráfico y la trata de personas”, por lo que adoptaría funciones similares a la del FBI
estadounidense.

La cláusula segunda del Convenio de Transferencia estipula el traspaso de “la

totalidad del personal, organismos, funciones, competencias, servicios y bienes, tanto
113
Las transformaciones en la estructura y competencias de la PFA que se produzcan como resultado de esta
transferencia, serán analizadas en futuras en investigaciones.
81
materiales (…) como inmateriales, (…) contratos en ejecución y todos aquellos bienes y
servicios con que cuenten y utilicen a la fecha del presente Convenio”. A continuación se
listan las áreas que serían transferidas:

1. La Superintendencia de Seguridad Metropolitana y las siguientes

dependencias: la Dirección General de Servicios Federales Motorizados; La
Dirección General de Planificación de Servicios de Seguridad Urbana; la
Dirección General de Orden Urbano y Federal (el Departamento Cuerpo de
Prevención Barrial, 946 agentes; el Departamento Operaciones Urbanas de
Contención y Actividades Deportivas 1413 agentes; el Departamento Cuerpo
de Policía Montada, 150 agentes y 100 caballos; el Cuerpo Guardia de
Infantería, 250 agentes; la División Perros); la Dirección General de
Conducción Operativa; el Departamento Federal de Emergencias; la Dirección
General de Recursos; Dirección General de Comisarías (54 comisarías).
2. La Superintendencia de Bomberos
3. La Superintendencia de Policía Científica
4. La Superintendencia de Investigaciones Criminales (400 agentes de las
siguientes Divisiones: Homicidios, Delitos contra menores, Delitos contra la
Salud, Sustracción de Automotores, Robos y Hurtos, y Plantas verificadoras).
5. La Superintendencia Federal de Tecnologías de la Información y
Comunicaciones
6. Superintendencia de Aviación Federal (3 aeronaves). (Resolución 40 del
MSN, 2016: fs. 3 a 6)

Distribución geográfica de la PFA en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires114

Según la publicación del MSN Políticas de Seguridad de la Nación N° 6, la cantidad

de efectivos de la PFA ascendía en el año 2013 a 44.372. Esto implicó un incremento del
39,95% respecto del año 2001, donde la cantidad de efectivos era de 31.706 (MSN 2014, 5).

La PFA contaba en el año 2016 con 54 comisarías en la C.A.B.A. Los parámetros

según los cuales se hicieron las delimitaciones jurisdiccionales no se encuentran explicitados
en documentos oficiales. Al respecto, un Informe de Auditoría General de la Nación (AGN)
del año 2011 que versa sobre los años 2009 y 2010, expresa:

[La C.A.B.A.] está dividida en 53 Comisarías115. Según se informó al equipo auditor

para establecer la delimitación geográfica de cada una de ellas se tienen en cuenta
114
El resto del país se encuentra dividido en ocho áreas: La Plata, Mar del Plata, Rosario, Tucumán, Mendoza,
Santa Rosa, Comodoro Rivadavia y Corrientes. Cada una de las áreas cuenta con delegaciones y subdelegaciones
de la PFA (AGN 2011).
115
En Junio del año 2015 mediante la Resolución PFA N° 1237/2015 se creó la Comisaría 54 en el barrio de
Liniers.
82
 distintos factores, como por ejemplo, superficie territorial, población, zonas
conflictivas, índice delictual, entre otros. Sin embargo no se encontró ningún
documento técnico que establezca los motivos por la división en 53 Comisarías. Ni las
razones por las que existen comisarías con superficie menor a 1Km² y otras con más
de 8 Km². (AGN 2011, 34-35)

El mapa presentado a continuación muestra la jurisdicción de cada una de las

comisarías de la PFA116:

Fuente: blog Nuestra Seguridad, 2011.

No se publicaron datos oficiales relativos a la distribución territorial de los agentes

asignados a las 54 comisarías, pero se pudo reconstruir de manera aproximada a partir de
diversas fuentes. El mencionado informe de la AGN publicó la distribución en el año 2010 de
los efectivos de la PFA según las diversas áreas que componen la Fuerza (AGN, 2011, 7). Allí
se expresa:

Del total del personal de la PFA, unas 11.450 personas se desempeñan en las 53
Comisarías. Según los cálculos que realizan los auditores, y teniendo en cuenta que se
organizan en 4 turnos de 6 horas cada uno y hay un quinto turno que cubre los francos,
se puede inferir que del total de personas que cumplen funciones en Comisarías,
menos de 2.290 prestan servicios por cada turno. De la información obtenida por el
116
Este mapa no cuenta con la Comisaría 54, ya que fue creada en el año 2015. Se encuentra situada entre las
Comisarías 42 y 44 e integrante de la Circunscripción VIII. Fuente: Blog Nuestra Seguridad (2011). Recuperado
de http://nuestraseguridad.wordpress.com/2011/04/30/280/.
83
 equipo de auditores se observa que el personal asignado por cada Comisaría varía
entre 137 a 368 efectivos.

Respecto a los criterios de asignación diferencial de efectivos a cada una de las

comisarías, la Dirección General de Personal afirmó: “para la asignación de personal a las
distintas Comisarías se tiene en cuenta el mapa delictivo, densidad poblacional y experiencia
del agente, destacando que se envían mayor cantidad de efectivos a las Comisarías que se
encuentran más próximas a la Provincia de Buenos Aires”. Sin embargo, los auditores de
AGN no pudieron obtener respaldo documental donde se justifique esta distribución (AGN
2011, 34).

Este dato sobre la cantidad de agentes se vio corroborado por un informe realizado en
septiembre de 2014 por el Fiscal Federico Delgado de la Fiscalía N° 7 del Ministerio Público
de la Nación cuyo objetivo era obtener información relativa a “la configuración de las fuerzas
de seguridad en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” (MPF, 2014, 2). Según
este informe, realizado a partir de información proporcionada por los jefes de todas las
comisarías de la C.A.B.A., la cantidad de efectivos de la PFA afectados a las mismas en el
año 2014 ascendía a 11.691 (MPF, 2014, 12).

La implementación del Plan Unidad Cinturón Sur y su par, el Plan de Seguridad

Urbana, implicó la redistribución de los agentes de la PFA que se encontraban asignados a las
Comisarías del sur de la C.A.B.A. El siguiente gráfico ilustra la cantidad de agentes por
Comisaría en el año 2014:

84
 Gráfico: Cantidad de agentes policiales por Comisaría de la PFA en el año 2014

Fuente: Elaboración propia en base al informe del Ministerio Público Fiscal sobre PFA (MPF, 2014).

A partir del gráfico es posible observar cómo las Comisarías de la PFA con menor
cantidad de efectivos son aquellas que se corresponden al Plan Unidad Cinturón Sur en las
cuales el “servicio externo”, es decir, las tareas policiales en el territorio, eran realizadas por
la Gendarmería Nacional (las comisarías 34, 36 y 52) o la Prefectura Nacional Argentina (las
comisarías 24, 30 y 32).

Por otra parte, las comisarías con mayor cantidad de efectivos asignados eran 35 del
barrio de Núñez que contaba en 2014 con 374; la 48 de Villa Lugano con 367; la 44 que
abarca los barrios de Versalles y Liniers con 354 efectivos; la 45 de Villa Devoto con 312; y
la 47 que comprende Villa Pueyrredón y Agronomía con 302. Este dato confirma lo
expresado por la Dirección General de Personal de la Policía Federal al equipo auditor de
Auditoría General de la Nación dado que las jurisdicciones de todas las comisarías
mencionadas finalizan en el límite de la C.A.B.A. con la provincia de Buenos Aires.

85
El despliegue de la PFA a partir de los planes y programas de “seguridad” del MSN

Además de los agentes asignados a comisarías –las cuales dependen de la

Superintendencia de Seguridad Metropolitana–, el Ministerio de Seguridad de la Nación
destinó agentes de la Federal a diversos espacios territoriales de la Ciudad. Como parte del
Cuerpo de Policía de Prevención Barrial, creado en 2012, la PFA cumplió funciones en el
Barrio Cildañez, Villa 15, Villa 20, Villa Zavaleta, Villa 31, Once y Constitución, contando
en el año 2015 para este efecto con 1118 agentes. Por su parte, para el “Barrios Seguros” se
afirma que se asignaron más de 500 efectivos”.

Fue incorporada también a los planes “Control Accesos CABA”, “Tren Alerta”, y al
“Control Poblacional AMBA”, pero no se pudo determinar con cuántos efectivos.

La creación de la Policía de la Ciudad

La Policía de la Ciudad inició sus funciones en enero del año 2017 y estaría integrada
por alrededor de 25 mil agentes de la Policía Federal y la Policía Metropolitana117.

No se encuentran publicadas cifras oficiales precisas acerca de la cantidad de agentes

de la PFA transferidos más allá de las estipuladas por el “Convenio de transferencia
progresiva de facultades y funciones de seguridad en todas las materias no federales ejercidas
en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, datos que se encuentran sesgados, dado que no se
consigna la cantidad de agentes correspondientes a la Superintendencia de Seguridad
Metropolitana de la PFA –de la cual dependen las comisarías–. Por este motivo, el dato fue
reconstruido a partir de noticias periodísticas.

De acuerdo a lo que se pudo reconstruir, al momento de la puesta en marcha, la PFA

cedió entre 19.500118119 y 21.000 agentes120 de los cuales entre 15121 y 16 mil122 se

117
Sale a la calle la nueva Policía de la Ciudad (2 de enero de 2017). Página 12. Recuperado de:
https://www.pagina12.com.ar/12028-sale-a-la-calle-la-nueva-policia-de-la-ciudad.
118
Los puntos principales del convenio del traspaso de la Policía Federal (2016). Recuperado de:
http://www.buenosaires.gob.ar/noticias/los-detalles-del-traspaso
119
Se pone en marcha desde hoy la nueva Policía de la Ciudad. (2 de enero de 2017). Clarín. Recuperado de:
http://www.clarin.com/policiales/pone-marcha-hoy-nueva-policia-ciudad_0_ryUHPMPSx.html. Sale a la calle la
nueva Policía de la Ciudad (2 de enero de 2017). Página 12. Recuperado de:
https://www.pagina12.com.ar/12028-sale-a-la-calle-la-nueva-policia-de-la-ciudad. Es oficial el traspaso de la
Policía Federal a la Ciudad con 19.497 efectivos (7 de mayo de 2016), Minuto1. Recuperado de:
http://www.minutouno.com/notas/1485251-es-oficial-el-traspaso-la-policia-federal-la-ciudad-19497-efectivos
86
encontraban asignados a la Superintendencia de Seguridad Metropolitana. Los restantes
provienen de diversas áreas de la PFA tales como la Guardia de Infantería, la Guardia
Montada, Bomberos.

Policía de Seguridad Aeroportuaria

Historia, marco normativo y competencias

La Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) se creó mediante el Decreto Nacional Nº 145 de

2005. A partir de entonces, la Policía Aeronáutica Nacional se constituyó en la PSA y su
dependencia funcional pasó del Ministerio de Defensa al Ministerio del Interior. En el 2006 se
sancionó y promulgó la Ley 26.102/06 de Seguridad Aeroportuaria, que establece las bases
jurídicas, orgánicas y funcionales de la PSA.

La Ley 26.102 de Seguridad Aeroportuaria en su artículo 5° establece como ámbito

jurisdiccional de aplicación de la seguridad aeroportuaria a los aeropuertos y aeródromos
integrantes del Sistema Nacional de Aeropuertos (SNA). Y agrega en el artículo 15 que “la
jurisdicción de la Policía de Seguridad Aeroportuaria se podrá extender a todo el territorio
nacional cuando los hechos investigados pudieran vulnerar la seguridad aeroportuaria” (Ley
26.102, 2006).

A partir del 14 de diciembre del 2010, a raíz del Decreto 1993/10 de creación del
MSN, fue transferida a la órbita del mismo.

Mediante los Decretos 836/08 y 1190/09, los cuales aprueban los Regímenes
Profesionales del Personal Policial y Civil respectivamente, y la Resolución del Ex Ministerio
de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Nº 1617/09, y su actualización mediante la
Resolución MSN N° 1015/12, se delimita lo que definen como un “modelo de gestión
policial” de la PSA que se presenta en torno a los siguientes principios:

120
La Policía Federal pasa a la Ciudad (5 de enero de 2017), Página 12. Recuperado de
https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-289592-2016-01-05.html
121
La Policía Federal pasa a la Ciudad (5 de enero de 2017), Página 12. Recuperado de
https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-289592-2016-01-05.html
122
Es oficial el traspaso de la Policía Federal a la Ciudad con 19.497 efectivos (7 de mayo de 2016), Minuto1.
Recuperado de: http://www.minutouno.com/notas/1485251-es-oficial-el-traspaso-la-policia-federal-la-ciudad-
19497-efectivos
87
  La desmilitarización doctrinal, orgánica y funcional de la PSA, en pos de su
conformación como una policía ciudadana.
 La despolitización de la PSA para crear un organismo políticamente agnóstico,
sujeto al ordenamiento legal y normativo democrático, ajeno a cualquier tipo de
manipulación.
 El posicionamiento de la problemática delictiva como eje estructurante de la PSA,
es decir, la conformación de la Institución y la orientación de sus políticas hacia
medidas que garanticen la investigación, prevención y conjuración del delito dentro
del ámbito aeroportuario, de modo eficiente y racional en la gestión de sus recursos
logísticos, operacionales y humanos.
 La distinción orgánico-funcional entre la seguridad preventiva y la seguridad
compleja (…).
 La descentralización regional de la PSA (…). (PSA, 2014)

Según sugiere el sitio oficial, el “modelo de gestión policial” de la PSA fue concebido
para “atender de una manera más eficiente la problemática delictiva” (PSA, 2014) y con ese
objetivo se conformó el diseño institucional, basado en la autoridad civil de la institución; la
separación de las funciones netamente policiales de las tareas de administración general y
conducción superior; y la formación y capacitación del personal en competencias específicas
y el control policial externo a la institución (PSA, 2014).

Si bien se declara que se pretende desmilitarizar a la fuerza bajo el principio de la

desmilitarización doctrinal, orgánica y funcional de la PSA citado anteriormente, el Director
hasta 2015, Germán Montenegro, fue funcionario del Ministerio de Defensa de la Nación,
donde se desempeñó como Secretario de Estrategia y Asuntos Militares (2008-2010),
Subsecretario de Asuntos Técnico-Militares (2006-2008) y Director de la Escuela de Defensa
Nacional (2011-2012). También fue funcionario del Ministerio de Seguridad de la Provincia
de Buenos Aires durante la gestión de León Arslanián, donde se desempeñó como Director
General de Política para la Prevención del Delito (2002-2003) y Subsecretario de
Planificación de Seguridad (2003).

De acuerdo a la página web de la PSA, su Estructura Orgánica y Funcional está

integrada por una Estructura de Conducción y Administración, una Estructura Operacional y
el Instituto Superior de Seguridad Aeroportuaria (ISSA). Como órgano de control policial, la
Dirección de Control Policial es externa a la PSA y depende del MSN de la Nación.

La Policía de Seguridad Aeroportuaria, “como autoridad superior responsable de la

seguridad aeroportuaria que actúa en el ámbito del MSN”, tiene por misión:
88
  La seguridad aeroportuaria preventiva consistente en la planificación,
implementación, evaluación y/o coordinación de las actividades y operaciones, en
el nivel estratégico y táctico, necesarias para prevenir, conjurar e investigar los
delitos y las infracciones en el ámbito aeroportuario.
 La seguridad aeroportuaria compleja consistente en la planificación,
implementación, evaluación y/o coordinación de las actividades y operaciones, en
el nivel estratégico y táctico, para realizar el control y la conjuración de los actos
delictivos complejos cometidos por organizaciones criminales, relacionados con el
narcotráfico, el terrorismo, el contrabando y otros delitos conexos (PSA, 2014).

De acuerdo al relevamiento realizado en la página web institucional de la PSA, existen

6 programas o acciones en ejecución por parte de la misma:

1. Inspección y registro de pasajeros, equipajes, cargas y suministros.

2. Programa de cinotecnia para la detección de drogas y explosivos.
3. Operativo Vigía.
4. Grupos Especiales.
5. Programa de actualización de la doctrina operacional.
6. Programa de promoción de los derechos humanos” (PSA, 2014).

Cantidad de efectivos y distribución geográfica

De acuerdo a la publicación del MSN, Políticas de Seguridad de la Nación N° 6, la cantidad

de efectivos de la PSA ascendía en el año 2013 a 3.914. El gráfico muestra que hubo un
incremento del 23,47% respecto del año 2001, donde la cantidad de efectivos era de 3.170
(MSN 2014, 5). No se cuenta con la cantidad de agentes hacia el año 2016.

La PSA está presente en los aeropuertos de Argentina mediante las denominadas

“Unidades Operacionales de Seguridad Aeroportuaria Preventiva” (UOSPs), agrupadas en
cinco regiones: Unidad Regional I del Este, dentro de la cual se encuentra la provincia de
Buenos Aires y cuenta con una UOSP Metropolitana, Unidad Regional II del Centro; Unidad
Regional III del Norte, Unidad Regional III del Litoral y Unidad Regional V de la Patagonia.

El despliegue de la PSA a partir de los planes y programas de “seguridad” del MSN

Asimismo, como mencionáramos en el Capítulo II, 140 agentes de la fuerza policial se

encuentran afectados al plan de “seguridad” “Operativo Vigía”123 en la Estación Terminal de

123
Ministerio de Seguridad de la Nación (2011). Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/operativo-
vig%C3%AD
89
ómnibus de Retiro a partir del año 2012. La Resolución 1285/2011 del MSN de creación del
plan justifica su intervención en un ámbito jurisdiccional fuera de su competencia en que
corresponde al MSN “entender en el ejercicio del poder de policía de seguridad interna y la
dirección y coordinación de funciones jurisdiccionales de las fuerzas policiales y de seguridad
nacionales” (PFA, GNA, PNA y PSA). La PSA también se encuentra asignada al plan
“Control Accesos CABA” (reformulado en el Plan “Operativos de Control Poblacional
Conjunto” en 2016), pero no se pudo determinar la cantidad de efectivos desplegados a tal
efecto.

Gendarmería Nacional Argentina

Historia, marco normativo y competencias

La Gendarmería Nacional Argentina fue creada el 28 de julio de 1938, durante la presidencia

de Roberto M. Ortiz, por medio de la ley Nº 12.367/38 que establecía, además, su
organización fundamentalmente abocada al servicio de policía de seguridad de fronteras del
país (GNA, 2014). Así, según lo expresa la norma, la creación de esta fuerza tendría por
objetivo “contribuir decididamente a mantener la identidad nacional en áreas limítrofes, a
preservar el territorio nacional y la intangibilidad del límite internacional” (GNA, 2014).
Sobre esta base, la Gendarmería Nacional se habría constituido en una fuerza de seguridad
que buscaba reemplazar a los Regimientos de Línea del Ejército Argentino que, por entonces,
cumplían tareas de resguardo fronterizo.

Sin embargo, deben tenerse en cuenta otros señalamientos sobre el objetivo fundante
en la creación de este cuerpo militarizado. Según Esteban Rodríguez “[No] es cierto que el
surgimiento de la GNA haya tenido como objetivo la custodia de fronteras (…). [Fue]
concebida inicialmente para acabar con el bandidaje que estaba ganándose la devoción
popular y echando raíces en el campesinado de la región [chaqueña]” (Rodríguez, E. 2012, 1).

Desde sus inicios entre sus funciones se encontraban establecidas también las de
seguridad interior. De acuerdo a su página web “su personal fue sujeto a un régimen
disciplinario castrense, con estructura, capacitación, doctrina militar y formación jurídica que
le permitiera cumplir funciones policiales en tiempo de paz, y en tiempo de guerra
integrar el componente terrestre militar” (GNA, 2014, subrayado propio).

90
 En este marco, la GNA se autodefine en su página web como “una Fuerza de
Seguridad, de naturaleza Militar con características de fuerza intermedia que cumple su
misión y funciones en el marco de la Seguridad Interior, Defensa Nacional y apoyo a la
Política Exterior” (GNA, 2014). Así, debido a su carácter de “fuerza intermedia”, también
denominada de “doble empleo”, se enmarcan sus funciones policial y militar. De acuerdo a su
página web:

Por fuerza intermedia entendemos una organización con estado militar con
capacidades para disuadir y responder amenazas, crisis, contingencias e incidentes en
los ámbitos de la Seguridad Interior y de la Defensa Nacional, generando aptitudes
para su empeño en operaciones de Apoyo a la Política Exterior de la Nación. (GNA,
2014)

La Gendarmería fue atravesada por numerosos decretos, reglamentos y leyes que han
modificado a la fuerza en diversos aspectos tanto institucionales como operativos. Al igual
que en el caso de la Policía Federal, todas estas normativas fueron sancionadas durante
distintas dictaduras militares que gobernaron el país. La ley 12.367/38 dispuso que la fuerza
estuviera durante 3 años bajo la órbita del Ministerio de Guerra y luego desplazara su
dependencia a la esfera del Ministerio del Interior. También planteaba la independencia de la
GNA del Ejército y que su cúpula sería designada por el Poder Ejecutivo Nacional, lo cual
recién se concretó en 1951. En 1958, pasó a ser “cuerpo auxiliar de seguridad integrante de la
Fuerza Ejército” por la Ley Orgánica de la Gendarmería Nacional Nº 15.901/58124.

Desde entonces, la Gendarmería comenzó a tomar un rol activo en las acciones

represivas contra la población civil que el Ejército llevó adelante en forma creciente.
En los relatos oficiales de la historia de la fuerza, se reconoce haber participado desde
entonces en la represión de huelgas obreras y manifestaciones de agrupaciones
políticas, sindicales y estudiantiles, destacándose su participación en hechos como la
huelga en el frigorífico Lisandro de la Torre en 1959, las primeras manifestaciones
insurreccionales por parte de agrupaciones armadas en Salta en 1963, el Cordobazo y
sus antecedentes inmediatos en Corrientes y Rosario en 1969125.

En 1970 se sustituyó esta última por la Ley 18.834/70, modificada al año siguiente por
la 19.349/71 (la cual se encuentra vigente actualmente). Como cuerpo del ejército profundizó

124
En 1958 se aprobó una nueva Reglamentación Orgánica por ley 14.467/58 modificada por la 15.901/58.
125
http://atom.ippdh.mercosur.int/index.php/gendarmeria-nacional-argentina-3
91
su rol activo de represión contra parte de la población civil126, especialmente a partir de 1975,
tomando impulso con el Operativo Independencia en la provincia de Tucumán.

La directiva Nº 404/75 dictada por el Comandante General del Ejército, cuyo fin era
“poner en ejecución inmediata las medidas y acciones previstas por el Consejo de
Defensa en la Directiva N° 1/75 para la lucha contra la subversión”, determinaba que
la Gendarmería Nacional constituía un “elemento orgánico” para este fin, dependiendo
su Dirección Nacional Comandante General del Ejército. Ese fue el marco en el que la
GNA participó de la estructura represiva que enmarcó las acciones del terrorismo
estatal durante la última dictadura militar127.

Diversos decretos estipularon que la GNA funcionaría en determinadas regiones bajo

el control del Ejército, a la par de la Prefectura Naval y la Policía Federal. Así, durante 37
años la GNA dependió del Ejército, lo que equivale a casi la mitad de su trayectoria
institucional (Salles Kolibanski, 2012:15), lo cual ha influido en su estructura organizativa.

Con el retorno de la democracia, en 1983, se estableció nuevamente la independencia

de la GNA respecto del Ejército y se determinó que estaría bajo la órbita del Poder Ejecutivo
de la Nación a través del Ministerio de Defensa128. Sin embargo, durante la década de 1990 la
GNA nuevamente cumplió tareas de represión de la conflictividad social, especialmente a
requerimiento de las provincias, que veían excedida la capacidad de hacerle frente al conflicto
a través de sus policías provinciales:

Durante los años noventa la GNA tuvo un papel protagónico en la represión del
conflicto, especialmente en regiones como Cutralcó, Mosconi y Corrientes. Las
gestiones de Menem y la Alianza la utilizaron como rueda de auxilio para gobiernos
provinciales que debían medirse con protestas que excedían sus capacidades de
persuasión y control. Cuando las movilizaciones se volvían disruptivas, las provincias
solicitaban ‘refuerzos’ al gobierno nacional. Desde entonces, la Gendarmería se
convirtió en una fuerza ambulante de despliegue con capacidad para intervenir
rápidamente en cualquier momento de ‘peligro’, sobre todo cuando la protesta

126
En 1975, Carlos Ruckauf y Antonio Cafiero, entre otros, firmaron una serie decretos denominados “de
aniquilamiento” a partir de los cuales se estipula que “Las Fuerzas Armadas bajo el Comando Superior del
Presidente de la Nación que será ejercido a través del Consejo de Defensa procederán a ejecutar las operaciones
militares y de seguridad que sean necesarias a efectos de aniquilar el accionar de los elementos subversivos en
todo el territorio del país” (Decreto N° 2.772, 1975).
127
http://atom.ippdh.mercosur.int/index.php/gendarmeria-nacional-argentina-3
128
Decretos 132/83 y 436/84, el acta 2259/84 de contrataciones de la GNA, la ley de Defensa Nacional
23.554/88 y la ley de Seguridad Interior 24.059/92.
92
 amenazaba con desmadrarse y ponía en crisis la ‘gobernabilidad129’. (Rodríguez, E.
2012, 1)

La "Ley de Reforma del Estado" Nº 24.629/96 de 1996 transfirió nuevamente a la

Gendarmería Nacional al Ministerio del Interior, lo que se mantuvo hasta el 2002. Desde el
2002 al 2010 la GNA cambió de dependencia ministerial 5 veces. Pasó a depender de la
Secretaría de Seguridad Interior de la Presidencia de la Nación por Decreto Nº 355/02 del 21
de febrero de 2002, lo cual perduró hasta el 10 de julio del mismo año cuando, por medio del
Decreto N° 1210/02 se creó el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, al cual
se traspasaron las fuerzas de seguridad federales.

Desde este Ministerio, y en el marco de la Ley N° 24.059/92, comenzaron a

instrumentarse operativos que incluyeron la actuación de la Gendarmería Nacional en
territorio de la Provincia de Buenos Aires, los cuales se reconocen como las primeras
intervenciones de una fuerza federal con tareas policiales en el ámbito urbano. Se
destacan el Operativo Cono en el año 2002, el Operativo GNA en La Cava de San
Isidro, el barrio Ejército de los Andes –conocido como “Fuerte Apache”– de
Ciudadela y el barrio Carlos Gardel de Morón en el año 2003 a cargo de la
“Agrupación Especial Metropolitana”, y el Operativo Saturación San Isidro en el año
2004, a raíz de los cuales cientos de efectivos de la Gendarmería Nacional ocuparon
determinados barrios de la zona norte de la Provincia de Buenos Aires y el área de
acceso a la Ciudad de Buenos Aires. (RNCT 2015, 896)

En 2004 volvería al Ministerio del Interior para luego volver al Ministerio de Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos. Actualmente depende del Ministerio de Seguridad de la
Nación, forma parte del Sistema de Seguridad Interior previsto en la Ley Nº 24.059/92 e
integra el “Sistema de Defensa Nacional” conforme a lo normado en la Ley Nº 23.554/88.

De acuerdo a lo relevado del sitio oficial de la fuerza, actualmente la GNA se

encuentra enmarcada dentro de la Ley Orgánica Nº 19.349/71 que regula su organización,
misión, funciones, jurisdicción y competencias, como el régimen legal de su personal (GNA,
2014). Esta Ley establece en el artículo 5 la actuación de la GNA en cualquier lugar del
territorio de la Nación “cuando ello sea dispuesto por el Poder Ejecutivo con vista al
mantenimiento del orden y la tranquilidad pública o para satisfacer un interés de seguridad
nacional” o “a requerimiento de la Justicia Federal”.

129
En 1999 durante una reunión del Consejo Federal de Seguridad Interior Carlos Menem afirmó que la
presencia de gendarmes y otros miembros de las fuerzas de seguridad en los centros urbanos era una “cuestión
de Estado vinculada a la gobernabilidad” (Salles Kobilanski, F. 2012, 18).
93
De acuerdo a la Ley Orgánica de la GNA son sus misiones:

Capítulo II- Misión

Artículo 2. Es misión de Gendarmería Nacional satisfacer las necesidades inherentes al
servicio de policía que le compete al Comando en Jefe del Ejército, en la Zona de
Seguridad de Fronteras y demás lugares que se determinen al efecto, en materia de:
a) Policía de Seguridad y Judicial en el fuero federal.
b) Prevención y represión de las infracciones que le determinen leyes y decretos
especiales.
c) Policía de Seguridad en la vigilancia de fronteras, protección de objetivos y otras
actividades afines con sus capacidades, de acuerdo con las disposiciones que
establezca el Comando en Jefe del Ejército.

Y sus funciones:

Capítulo III- Funciones

Artículo 3. Dentro de su jurisdicción, Gendarmería Nacional cumple las siguientes
funciones:
a) Policía de seguridad y judicial en el fuero federal.
b) Policía auxiliar aduanera, de migraciones y sanitaria, donde haya autoridad
establecida por las respectivas administraciones y dentro de las horas habilitadas por
ellas.
c) Policía de prevención y represión del contrabando, migraciones clandestinas e
infracciones sanitarias en los lugares no comprendidos en el inciso anterior, como así
también en éstos, fuera del horario habilitado por las respectivas administraciones.
d) Ejercer por delegación, mediante acuerdo, funciones inherentes a los organismos
aduaneros, de migración y sanitarios en los lugares que en cada caso se establezca.
e) Policía de prevención y represión de infracciones que le determinen leyes y decretos
especiales.
f) Policía en materia forestal de conformidad con lo que determinen leyes,
reglamentaciones y convenios pertinentes.
g) Policía de prevención y de represión de infracciones a normas especiales que
determine el Comando Militar establecido, cuando se la afecte a la vigilancia de
fronteras, protección de objetivos y otras actividades afines con sus capacidades.
h) Policía de seguridad de la navegación en los lagos, ríos y demás cursos de agua,
cuando dicha función sea delegada por el Comando en Jefe de la Armada al
Comandante en Jefe del Ejército. El ejercicio de esa delegación no incluirá lo relativo
a habilitación de personal y material.
i) Intervenir para reprimir la alteración del orden público, o cuando éste se vea
subvertido, o cuya magnitud sobrepase las posibilidades de control de las fuerzas
policiales, o cuando adquiera las características de guerrilla, en cualesquiera de sus
formas. Esta función será ejercida por disposición del Poder Ejecutivo Nacional.
j) Toda otra función que se le asigne conforme a su misión y capacidades.

94
 Las atribuciones quedan establecidas por las funciones establecidas en el artículo 3. El
cumplimiento de las funciones del Régimen Policial queda supeditado a las leyes y
reglamentación pertinente”. (Ley 19.349, 1971)

Cantidad de efectivos y distribución geográfica

De acuerdo a la publicación del MSN, Políticas de Seguridad de la Nación N° 6, la cantidad

de efectivos de la GNA ascendía en el año 2013 a 34.383. El gráfico muestra que hubo un
incremento del 88,07% respecto del año 2001, donde la cantidad de efectivos era de 18.282
(MSN 2014, 5), siendo la fuerza más creció en el periodo. No se cuenta con la cantidad de
agentes hacia el año 2016.

De acuerdo a su página web “Gendarmería Nacional Argentina se encuentra desplegada

en la totalidad del territorio argentino”130.

El despliegue de la GNA a partir de los planes y programas de “seguridad” del MSN

Dadas las falencias en las fuentes oficiales no podemos especificar la cantidad exacta
de gendarmes que se encuentran desplegados en la C.A.B.A.

A partir del “Operativo Unidad Cinturón Sur”, se desplegaron 1760 agentes en las
comisarías 34, 36 y 52 de la PFA. Por otra parte, como integrante del Cuerpo de Policía de
Prevención Barrial, al cual se incorporó en el año 2014 patrullando la Villa 1-11-14 en el
barrio de Floresta, la Villa Zavaleta en Barracas, Villa Fátima, el Barrio Ramón Carrillo, el
Barrio Nueva Esperanza y el Barrio Piletones de Soldati, contaba con un total de 946 agentes
(que no se puede determinar si son los mismos del “Operativo Cinturón Sur” o nuevos)131. Sin
embargo, si se tiene en cuenta la presencia de los 630 agentes que comprende el Operativo
Vigía132 y los 400 que funcionan como refuerzo del “Plan Tren Alerta”, y los agentes no
especificados al Plan “Control Accesos CABA” (en 2016 reformulado con el nombre “Plan
Operativos de Control Poblacional Conjunto”) se estima una cantidad mayor para el ámbito
de la C.A.B.A.

130
GNA (2017). Recuperado de: http://www.gendarmeria.gob.ar/institucional/
131
MSN (2014) Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/policia-de-prevencion-barrial y Canal Youtube
Ministerio de Seguridad República Argentina https://youtu.be/qOVZt9C1iE8.
132
MSN (2014). Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/operativo-vig%C3%AD
95
Prefectura Naval Argentina

Historia, marco normativo y competencias

La sección historia de la página web oficial de la PNA realiza un recorrido por la trayectoria
institucional de la Prefectura. La creación de la PNA fue establecida el 30 de junio de 1810
por un decreto de la Primera Junta de Gobierno, redactado por Mariano Moreno. En 1896 fue
promulgada la ley 3.445/96, marco legal que deja por escrito las funciones de "Capitanía de
Puerto" que la Prefectura ya realizaba. Es decir, que mantenía la misma organización española
heredada durante el Virreinato.

La ley orgánica de la PNA, Ley Nº 18.398/69, fue promulgada por la dictadura militar
de Onganía en 1969. En 1970, la Junta de Comandantes en Jefe que ocupaba de facto el Poder
Ejecutivo Nacional, sancionó y promulgó la ley N° 18.711 que determinó las misiones,
funciones y jurisdicciones de la Gendarmería Nacional, la Prefectura Naval Argentina y la
Policía Federal. La Prefectura pasó a depender del Estado Mayor General de la Armada. Allí
se la definía como una fuerza de seguridad estructurada para actuar en el litoral marítimo,
lacustre y otras vías navegables, puertos y lugares que se determinen al efecto (art 7); que
tendría por misión satisfacer las necesidades inherentes al poder de policía que compete al
Comando en Jefe de la Armada (art 8); y que en caso de conmoción interior todos o parte de
sus efectivos podrían ponerse a disposición del o los comandos de zona de emergencia
respectivos (art 11).

En 1971 se estableció un nuevo reglamento orgánico de la PNA (reglamentación del

Título II de la Ley 18.938)133.

En 1984, por decreto N° 3399 la Prefectura Nacional Naval pasó a depender del
Ministro de Defensa, que ejercería las funciones que anteriormente tenía asignadas el
Comandante en Jefe de la Armada. Este decreto también implicó modificaciones en la Ley
general 18.938/71.

A partir de la sanción de la ley 23.554/88, Ley de Defensa Nacional, la Prefectura

Nacional Argentina quedó integrada al sistema de Defensa Nacional; junto con el Estado

133
Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR (IPPDH). Fondo PNA - Prefectura
Naval Argentina. Recuperado de: http://atom.ippdh.mercosur.int/index.php/prefectura-naval-argentina-2
96
Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, el Ejército, la Armada, la Fuerza Aérea y
Gendarmería Nacional (art 9). El artículo 31 de la ley estableció las funciones de la Prefectura
Naval Argentina y Gendarmería Nacional de “permanente control y vigilancia de las
fronteras, aguas jurisdiccionales de la Nación y custodia de objetivos estratégicos, así como
para el cumplimiento de las demás funciones emergentes de esta Ley y otras disposiciones
legales que se le apliquen”; dependiendo orgánica y funcionalmente del Ministro de
Defensa134.

En 1992, con la sanción de la Ley 24.059 de Seguridad Interior, la Prefectura pasó a

ser parte del sistema de seguridad interior, pasando a estar a cargo del Ministerio del Interior,
y manteniendo la dependencia del Ministerio de Defensa. En el año 1996 pasó a pertenecer a
la órbita del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos y, por último, a la
dependencia del MSN en el 2010.

Es definida como una institución policial de características especializadas, dirigidas al

ejercicio del servicio público de policía de seguridad de la navegación, policía de seguridad y
orden público, policía judicial y de la jurisdicción administrativa de la navegación. Interviene
también, dentro de su competencia, en lo relativo a la policía de preservación del medio
ambiente, la policía de la caza y pesca marítima y fluvial y ejerce, por delegación, funciones
de policía auxiliar aduanera, migratoria y sanitaria. De acuerdo a su página web:

Posee no sólo un dilatado ámbito geográfico de actuación caracterizado por

problemáticas locales particulares, sino también un vasto espectro funcional de alta
complejidad técnica, aplicable a un entorno mutable por el creciente desarrollo
tecnológico. (PNA, 2014)

Respecto a su jurisdicción, la Prefectura actúa, de acuerdo a su Ley General, en mares,

ríos, lagos, canales y demás aguas navegables destinadas al tránsito y comercio inter-
jurisdiccional y los puertos sometidos a jurisdicción nacional; en la Antártida Argentina; las
islas Malvinas y demás islas del Atlántico Sur, en las costas y playas marítimas y fluviales; en
las Zonas de Seguridad de Frontera Marítima y en las márgenes de los ríos navegables. En
cuanto a los buques, le corresponde actuar sobre aquellos que se encuentren en aguas
jurisdiccionales y en barcos los de bandera argentina que se hallen en mar libre o en puerto
extranjeros, en todo lo referente a la policía de seguridad de la navegación, el ejercicio de la

134
Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR (IPPDH). Fondo PNA - Prefectura
Naval Argentina. Recuperado de: http://atom.ippdh.mercosur.int/index.php/prefectura-naval-argentina-2
97
jurisdicción administrativa de la navegación y en general, en todos los casos que de acuerdo
con el derecho internacional público, no sean de competencia del Estado jurisdiccional local
(PNA, 2014).

Cantidad de efectivos y distribución geográfica

Según los datos que arroja el MSN en la publicación Políticas de Seguridad de la

Nación N° 6, en 2013 habría 20.693 efectivos de la PNA en todo el país (MSN 2014, 5). No
existen datos para 2016.

La PNA fraccionó su jurisdicción en el territorio de la Argentina en 10 Prefecturas de

Zona135.

El despliegue de la PNA a partir de los planes y programas de “seguridad” del MSN

La cantidad de prefectos realizando funciones policiales en el territorio de la C.A.B.A.

en el año 2016, correspondientes a los agentes destinados al “Operativo Unidad Cinturón Sur,
era de 1250”136. Estos 1250 agentes se asignaron a las jurisdicciones de las comisarías 24° del
barrio de La Boca, la Comisaría 30° de Barracas y la 32° de Parque Patricios137. Los recursos
de la PNA asignados a este plan, de acuerdo a la página del MSN fueron “26 camionetas, 24
cuatriciclos y 10 patrulleros en los barrios de Barracas, La Boca y Parque Patricios”138.

En el año 2016 la Prefectura Naval se sumó al Cuerpo de Prevención Barrial con la

capacitación de 160 agentes en el marco del Plan “Barrios Seguros” 139.

Entendiendo que la PNA se encuentra afectada además al Plan “Accesos CABA”

(2011) (reformulado como Plan “Operativos Control Poblacional Conjunto” en 2016), y al
Plan “Tren Alerta”, puede estimarse que el número de efectivos con funciones policiales en el
135
Prefectura De Zona Alto Paraná, Prefectura De Zona Alto Uruguay, Prefectura De Zona Bajo Paraná,
Prefectura De Zona Bajo Uruguay, Prefectura De Zona Delta, Prefectura De Zona Lacustre Y Del Comahue,
Prefectura De Zona Mar Argentino Norte, Prefectura De Zona Mar Argentino Sur, Prefectura De Zona Paraná
Superior Y Paraguay, Prefectura De Zona Rio De La Plata.
136
MSN (2014). Planes de Seguridad, Plan cinturón Sur. Recuperado de Recuperado de
http://www.minseg.gob.ar/plan-unidad-cintur%C3%B3n-sur
137
MSN (2014). Planes de Seguridad, Plan cinturón Sur. Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/plan-unidad-
cintur%C3%B3n-sur
138
MSN (2014). Planes de Seguridad, Plan cinturón Sur. Recuperado de Recuperado de
http://www.minseg.gob.ar/plan-unidad-cintur%C3%B3n-sur
139
MSN (2016). Prefectura se suma al Cuerpo de Prevención Barrial. Recuperado de
http://www.minseg.gob.ar/prefectura-se-suma-al-cuerpo-de-prevenci%C3%B3n-barrial
98
territorio de la ciudad es en realidad superior, pero no ha sido posible determinar la cantidad
exacta debido a la inexistencia de información oficial.

Cuerpos especiales

Cuerpo de Policía de Prevención Barrial (año 2012)

Como se mencionara en el apartado anterior, el Cuerpo de Policía de Prevención Barrial

(CPPB) se creó mediante la Resolución 1034/12 el MSN el día 10 de septiembre de 2012 en
el marco del “Plan Nacional de Abordaje Integral ‘Plan Ahí’"140.

Con el eslogan “El Estado Nacional presente en los barrios vulnerables”, afirman que
la Policía de Prevención Barrial “está formada para asegurar presencia policial con una
vigilancia proactiva, desde un lugar mediador con atención a formas menores de
conflictividad para una mejor convivencia entre vecinos en el espacio público”141 y “su
objetivo es disminuir los niveles de conflictividad social y violencia en los barrios de mayor
vulnerabilidad de la ciudad” (MSN 2012).

De acuerdo a la Resolución 1034/12, sus funciones son las siguientes:

1. Prevenir y conjurar el delito en el barrio asignado, trabajando de manera

articulada con la comunidad, bajo la conducción del Ministerio de Seguridad.
2. Sostener una presencia policial firme y confiable que garantice la libre
circulación de personas en el espacio público.
3. Prevenir la violencia y contribuir a la resolución de conflictos y la convivencia
pacífica.
4. Brindar especial atención a víctimas y a personas en situación de
vulnerabilidad.

140
La creación de este nuevo cuerpo policial produjo críticas por parte del gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires. El ministro de Justicia y Seguridad porteño, Guillermo Montenegro sostuvo: “Siempre que se habla de
una policía vecinal se habla de un modelo de proximidad, con lo cual el modelo que nosotros impulsamos con la
Policía Metropolitana es el que debe tener una ciudad como Buenos Aires. Celebro que el gobierno nacional
nos siga copiando”. Por su parte, el jefe de la Policía Metropolitana, Eugenio Burzaco, manifestó: “No
terminamos de comprender para qué crearon otra fuerza en la ciudad. Nos toma por sorpresa. Por otro lado,
todo lo que se venía discutiendo era en función del traspaso o no de los efectivos de la Federal, y esto va,
claramente, en otra dirección”. Fuente: Di Nicola, G. (14 de octubre de 2011), Reclutan policías para “pacificar”
las villas porteñas, La Nación. Recuperado de: http://www.pressreader.com/argentina/la-
nacion/20111014/284262411982739
141
MSN (2014) Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/policia-de-prevencion-barrial y Canal Youtube
Ministerio de Seguridad República Argentina https://youtu.be/qOVZt9C1iE8.
99
 5. Identificar situaciones que puedan incidir sobre la proliferación de hechos
delictivos y propiciar soluciones sostenidas.
6. Comprender, analizar y producir conocimiento sobre la situación de la
seguridad en el barrio en coordinación con el Ministerio de Seguridad.
7. Atender demandas de la comunidad vinculadas con trámites y denuncias,
resolviendo las situaciones que resulten de su competencia y/o realizando
orientaciones y derivaciones efectivas, en el marco de los lineamientos
establecidos por el Ministerio de Seguridad.

Según afirma una publicación del ex Secretario de Seguridad Sergio Berni “La
creación del Cuerpo de Prevención Barrial de la PFA responde al objetivo de proporcionar
seguridad en los territorios dejando en el pasado las prácticas asociadas a la cultura de la
reacción para abordar sus actuaciones desde la prevención” (Berni 2015, 43).

En esta publicación como parte de los interrogantes que viene a responder este cuerpo
policial se plantea el siguiente “¿Cómo construimos confianza entre los ciudadanos y la
policía en territorios en los que éste vínculo se halla cuestionado y debilitado?” (Berni 2015,
20). Así, si bien no se afirma explícitamente, se desliza que la motivación detrás de la
creación de este cuerpo policial es dejar a un lado las prácticas violentas que la PFA venía
ejerciendo en estos barrios con el fin de recuperar la legitimidad perdida. En este sentido,
afirman que las nuevas prácticas, que se realizan “priorizando el consenso a la coerción,
contemplando la participación comunitaria, y el respeto por los derechos humanos” (Berni
2015, 42), ponen de manifiesto que “la actitud diferenciada del CPB frente a los conflictos y
las violencias produce efectos concretos en términos de legitimidad social en los barrios de
actuación” (Berni 2015, 45).

Por otra parte, otro de los interrogantes se plantea “¿Cómo logramos ejercer la
autoridad en barrios en los que las Fuerzas de Seguridad estuvieron históricamente ausentes?”
(Berni 2015, 20). Y agrega, al respecto, que “la creación de cuerpos policiales de prevención
barrial [fue realizada] con el objetivo de garantizar plenamente el ejercicio de la autoridad
en el espacio público” (Berni 2015, 22). Espacio público que se pretende “recuperar y
construir” (Berni 2015, 22).

En relación a la recuperación del espacio, funcionarios del MSN manifestaron al diario

La Nación al momento de lanzamiento del Cuerpo

100
 No pueden aplicarse los mismos conceptos de seguridad pública en, por ejemplo, una
pelea en el centro porteño que en el corazón de un asentamiento. Se trabaja sobre una
realidad: hoy en las villas los policías no pueden trabajar. Pero la intención es que lo
hagan. Recuperar así la presencia del Estado142.

De esta manera, la incorporación de las fuerzas policiales y seguridad con presencia

territorial en los barrios marginalizados de la Ciudad se justifica una vez más a partir del
concepto de pacificación, que se presenta como base necesaria hacia la incorporación de las
agencias sociales del Estado, resaltando nuevamente la supuesta multiagencial en el “combate
del delito y la violencia”. Se Así afirma el Secretario de Seguridad en una publicación del
MSN:

Para combatir el delito y la violencia se deben montar estrategias de presencia en el

territorio. Y aunque es condición excluyente la llegada de las fuerzas de seguridad
para garantizar el piso mínimo de pacificación, si no van acompañadas por
maestros, por médicos, por trabajadores sociales que lleven a los vecinos los derechos
del gobierno nacional, no se soluciona ningún problema. (MSN 2015)

Respecto al funcionamiento de este Cuerpo Policial de Prevención Barrial, se afirma

que en los barrios en los que actúa el CPPB, los efectivos caminan en Unidades de Prevención
Barrial (UPB) que están integradas por tres funcionarios policiales que recorren el barrio a pie
(Berni 2015, 45). A cada trinomio o UPB se le asigna una zona en el territorio “teniendo en
cuenta que la presencia e identificación del personal policial con los vecinos es fundamental
para generar lazos de confianza con la comunidad y para poder plantear intervenciones a largo
plazo”. Berni agrega que “es central en la tarea de este cuerpo especializado brindar atención
a víctimas y a personas en situación de vulnerabilidad en articulación con las otras Agencias
del Estado” (Berni 2015, 42).

Así, el MSN remarca la importancia de la presencia territorial de la policía, una

capacitación especializada y el contacto permanente con la comunidad para la
prevención de la violencia. En este sentido afirmaron:

La presencia territorial de esta policía es clave para asegurar su desempeño. En los

barrios donde se encuentra este cuerpo policial se hizo una distribución basada en
cuadrículas de acuerdo con la cantidad de manzanas que cada una de ellas tiene. En
ambos casos se garantiza patrullaje en horarios diurnos y nocturnos. Además, el
operativo establece puestos fijos en los puntos más emblemáticos de los distritos que

142
Di Nicola, G. (14 de octubre de 2011), Reclutan policías para “pacificar” las villas porteñas, La Nación.
Recuperado de: http://www.pressreader.com/argentina/la-nacion/20111014/284262411982739
101
 ofician como bases para la actividad policial y actúan como un nexo con la
comunidad. La Policía de Prevención Barrial está preparada para actuar en las etapas
previas a la conjuración del delito. Esto requiere una capacitación especial en la forma
de acercarse a los vecinos, generando confianza en el barrio y fomentando la detección
a tiempo de situaciones de violencia intrafamiliar o intravecinal143.

Respecto a la capacitación, la misma consta de instrucción en los siguientes temas:

diversidad de género; actuaciones en casos de violencia Intrafamiliar; Actuaciones con niños,
niñas y adolescentes con derechos vulnerados o en conflicto con la ley penal; consumo
problemático de sustancias psicoactivas en el espacio público; rol profesional para la
Seguridad Ciudadana (Berni 2015, 55).

Cantidad de efectivos, recursos y distribución territorial

Inicialmente se trató de una nueva división dentro de la PFA, con jurisdicción en la

C.A.B.A. e inició sus funciones con 500 efectivos, y llegando a contar con 1118144 agentes
hacia 2016. En el año 2014 se incorporó la GNA, llegando a contar con 946 145 efectivos
capacitados. Posteriormente, en el año 2016 se incorporó la PNA, con la capacitación de 160
agentes146 para el “Programa Barrios Seguros” impulsado por la ministra Patricia Bullrich
quien justificó su incorporación en la necesidad de reemplazar a los agentes de la PFA
asignados al Cuerpo de Policía de Prevención Barrial que fueron transferidos a la Policía de la
Ciudad.

A propósito de los recursos del Cuerpo, La página web del Ministerio dice que “los
efectivos de la Policía de Prevención Barrial están equipados con motos, cuatriciclos,
147
bicicletas y herramientas para el patrullaje y la vigilancia” . No es posible determinar
cuántos vehículos se han dispuesto y a qué tipo de “herramientas para el patrullaje” se hace
referencia, ya que no existe tal dato. Se afirma además que cada policía y gendarme
involucrado también está dotado de equipos de comunicaciones y de georreferenciación
satelital y chalecos antibala.

143
MSN (2014) Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/policia-de-prevencion-barrial y Canal Youtube
Ministerio de Seguridad República Argentina https://youtu.be/qOVZt9C1iE8.
144
MSN (2015) Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/policia-de-prevencion-barrial
145
MSN2014) Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/policia-de-prevencion-barrial y Canal Youtube
Ministerio de Seguridad República Argentina https://youtu.be/qOVZt9C1iE8.
146
MSN, (2016). Prefectura se suma al Cuerpo de Prevención Barrial. Recuperado de
http://www.minseg.gob.ar/prefectura-se-suma-al-cuerpo-de-prevenci%C3%B3n-barrial
147
MSN (2014). Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/policia-de-prevencion-barrial
102
 En relación a la distribución geográfica de los agentes, los barrios donde opera el
CPPB son denominados por MSN como “zonas de alta vulnerabilidad social de la ciudad de
Buenos Aires”. Fueron desplegados “en barrios densamente poblados de la ciudad como la
Villa 31, Villa 31 bis, (Retiro) Villa 15, Villa 20 (Lugano, Ciudad Oculta), y Villa 21-24
(Barracas)148” y como parte del Plan “Operativo Cinturón Sur”, en los barrios del sur de la
C.A.B.A.

Cuerpo de agentes “preventores ferroviarios” (año 2012)

Además del incremento en la cantidad de agentes de todas las fuerzas federales, y de la

creación de nuevos cuerpos dentro de las mismas, se crearon cuerpos especiales de seguridad
constituidos con personal de seguridad privada.

En el año 2012 el MSN y el Ministerio del Interior y Transporte crearon el cuerpo

especial de agentes “preventores ferroviarios” en el marco del
“Programa Tren Alerta”, lanzado por el entonces denominado Ministerio del Interior y
Transporte y el MSN. Se trató inicialmente de 400 efectivos de seguridad privada que se
sumaron a los agentes de la PFA y GNA ya presentes en las estaciones ferroviarias.

De acuerdo a la publicación Políticas de Seguridad de la Nación N° 3 bis:

“El plan ‘Más Seguridad, Mejor Transporte’ aumenta el número de personal de

vigilancia presente en los andenes para disuadir el delito y alertar a la policía. ‘El
objetivo del nuevo cuerpo de preventores es mejorar la seguridad de los usuarios y
trabajadores del transporte ferroviario, protegiendo la vida y la integridad física de los
pasajeros y los propios trabajadores ferroviarios’, señaló el Jefe de Gabinete de
Asesores del Ministerio de Seguridad, Raúl Garré, en la inauguración de la
capacitación (…) Los destinatarios de esta formación son ex empleados de
empresas de seguridad tercerizadas, integrados ahora a las plantas estables de las
empresas que gestionan las siete líneas ferroviarias. Este cuerpo se integrará en una
primera fase por 400 agentes (subrayado propio)”. (MSN 2012)

148
MSN (2014). Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/policia-de-prevencion-barrial
103
 CAPITULO V – EL IMPACTO EN LOS CUERPOS

Los resultados de la implementación de los planes y programas de “seguridad”

Los impactos en términos de policiamiento territorial y vigilancia diferencial de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires

Las políticas de “seguridad” llevadas a cabo por los gobiernos nacionales a través del
Ministerio de Seguridad de la Nación durante el período 2010-2016, trajeron como resultado
directo un significativo aumento de la presencia y cantidad de efectivos de las fuerzas de
seguridad y policiales en el territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Hacia 2016 se desplegaban cuatro fuerzas federales con función policial en el territorio
(PFA, GNA, PNA y PSA) y dos cuerpos de seguridad creados por la gestión del MSN: el
Cuerpo de Preventores Ferroviarios (CPF) y el Cuerpo de Policía de Prevención Barrial
(CPPB).

A continuación presentamos un cuadro con la cantidad de agentes policiales de cada

fuerza que cumplían funciones en a la Ciudad:

Cantidad de agentes asignados a la C.A.B.A. de cada fuerza o cuerpo de seguridad

según planes y programas de “seguridad” del MSN 2010-2016
Cantidad
Fuerza / Cuerpo Planes y programas de CPPB Total
efectivos
149
Comisarías 16000
151 150
Policía Federal Argentina Otras Divisiones en la C.A.B.A. 3882 21000
152
CPPB 1118
153
Gendarmería Nacional Argentina Cinturón Sur 1760 2790

149
Este dato es aproximado, debido a que no existe información oficial acerca de la cantidad de agentes
destinados a la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la PFA en el año 2016. Fue reconstruido a partir
de las siguientes fuentes periodísticas: La Policía Federal pasa a la Ciudad (5 de enero de 2017), Página 12.
Recuperado de https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-289592-2016-01-05.html. Es oficial el traspaso de
la Policía Federal a la Ciudad con 19.497 efectivos (7 de mayo de 2016), Minuto1. Recuperado de:
http://www.minutouno.com/notas/1485251-es-oficial-el-traspaso-la-policia-federal-la-ciudad-19497-efectivos
150
Se incorpora como dato 21.000 agentes de la PFA hacia fines de 2016 debido a que es el número de agentes
transferidos por el gobierno nacional a la ciudad durante el traspaso de la PFA, por lo que estimamos que, si bien
no se encuentran asignados a comisarías sí cumplen funciones en el territorio de la C.A.B.A. como parte de las
Divisiones de Investigaciones, Infantería, Bomberos, etc.
151
Este número se construyó restando la cantidad de agentes asignados a la Superintendencia de Seguridad
Metropolitana y los asignados al Cuerpo de Prevención Barrial para alcanzar el estimado de 21 mil agentes.
152
MSN (2015) Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/policia-de-prevencion-barrial
104
 154
Operativo Vigía 630
155
CPPB 946
156
Operativo Tren Alerta 400
157
Cinturón Sur 1250
Prefectura Naval Argentina 158
1250
CPPB 160
159
Operativo Vigía 140
Policía de Seguridad Aeroportuaria 160
444
Aeropuerto Jorge Newbery 304
161
Cuerpo especial de agentes “preventores ferroviarios” 400 400
162
Total 1106 25884
Fuente: elaboración propia en base a diversas fuentes. 2017 (ver notas al pie).

Si se toma en cuenta que la cantidad estimada de habitantes en la Ciudad de Buenos

Aires era en 2015 de 3.054.267163 (SNIC 2016b, 23), en el año 2016 existía un agente federal
cada 117 habitantes. Y si a este dato le adicionamos los 6 mil afectivos con los que contaba la
Policía Metropolitana al finalizar el periodo estudiado, el número de efectivos de seguridad
desplegados en la Ciudad de Buenos Aires en el año 2016 ascendía a 31.884, es decir, que
se contaba con un efectivo policial o de seguridad cada 95 habitantes.

Así, hacia fines del año 2016 para la Ciudad de Buenos Aires la tasa de agentes de
seguridad cada cien mil habitantes llegó a ser de 1044, cuadruplicando el promedio
registrado por Naciones Unidas que se ubica entre 250 y 300 efectivos.

Sin embargo, este despliegue de fuerzas y planes de seguridad no se produjo

homogéneamente en el territorio de la ciudad, sino de manera focalizada sobre territorios y
poblaciones de la ciudad marginalizados y empobrecidos. El Plan Cinturón Sur nos permite

153
MSN (2014). Planes de Seguridad, Plan cinturón Sur. Recuperado de Recuperado de
http://www.minseg.gob.ar/plan-unidad-cintur%C3%B3n-sur
154
MSN (2011) Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/operativo-vig%C3%AD
155
MSN (2015) Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/policia-de-prevencion-barrial
156
Capital y GBA: Por tercera vez anuncian un plan de seguridad para los trenes (12 de marzo de 2013), Clarín.
Recuperado de: https://www.clarin.com/ciudades/tercera-anuncian-plan-seguridad-trenes_0_H1NXjEqjwXl.html
157
MSN (2014). Planes de Seguridad, Plan cinturón Sur. Recuperado de Recuperado de
http://www.minseg.gob.ar/plan-unidad-cintur%C3%B3n-sur
158
MSN (2016) Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/prefectura-se-suma-al-cuerpo-de-prevenci%C3%B3n-
barrial
159
MSN (2011) Recuperado de http://www.minseg.gob.ar/operativo-vig%C3%AD
160
AGN (2013), “Policía de Seguridad Aeroportuaria, Informe de Auditoría” Del total de efectivos corresponde
140 al Operativo Vigía y 304 que se encuentran en el Aeropuerto Jorge Newbery. Recuperado de:
http://www.agn.gov.ar/files/informes/2013_219info.pdf.
161
MSN, 2012.
162
En la sumatoria total no se tienen en cuenta a los agentes de PNA y GNA afectados al Cuerpo de Policía de
Prevención Barrial debido a que no es posible establecer si se trata de los mismos agentes asignados al Operativo
Cinturón Sur o se trata de efectivos que fueron destinados específicamente a este cuerpo policial.
163
Dato construido con proyecciones realizadas en base a los censos 2001 y 2010.
105
dar un ejemplo de esto: Implementado en los barrios de Nueva Pompeya, Bajo Flores, Villa
Soldati, Villa Lugano, Barracas, La Boca y Parque Patricios, se corresponden a la Comuna 8
en su totalidad y parte de las comunas 4, 5, 7 y 9, zonas donde se encuentra la mayor cantidad
de Villas de emergencia y asentamientos de la Ciudad, según se desprende del mapa a
continuación:

Fuente: INDEC (2011).

Para ilustrarlo, describiremos los principales indicadores de pobreza como Tipo de

vivienda, Condiciones sanitarias, Hacinamiento, Nivel educativo alcanzado y Tasa de
desempleo relevados para las comunas 4 y 8 a partir del Censo Nacional de Población,
Hogares y Viviendas 2010164. La medición de las Necesidades Básicas Insatisfechas en
hogares por comunas ubica a estas dos en los puestos segundo y tercero después de la
Comuna 1, contando la Comuna 4 con 14.9% de los hogares con NBI, y la 8 con un 13.8%,

164
Las comunas 4 y 8 comprenden los barrios de Pompeya, La Boca, Barracas y Parque Patricios, por un lado, y
por otro Villa Soldati, Villa Riachuelo y Villa Lugano
106
mientras el promedio es de 7.4%. Por su parte, las tasas de hacinamiento, desocupación y
analfabetismo de estas comunas son las mayores de la Ciudad. En el caso de la medición del
hacinamiento, mientras que para el total de las comunas es del 6.04% de los hogares, en la
Comuna 4, se registra en un 12.66% de los casos y en la 8 en el 11.31%. Respecto al
desempleo, de acuerdo al Censo 2010, mientras la tasa promedio es del 4.34%, asciende al
5.45% para la Comuna 4 y un 6.55% en la 8165. Este dato se incrementa aún más en un
informe elaborado por la Dirección General de Estadística y Censos del Ministerio de
Hacienda de la Ciudad de Buenos Aires del año 2009, según el cual la Comuna 4 cuenta con
un 8,7% de desocupados y un 13% de subocupados y la Comuna 8 un 10,2% de desocupados
y 15,4% de subocupados, mientras que los promedios son de 6.7% y 9.9% respectivamente.
Por último, en el caso del analfabetismo, la tasa promedio es de 0.48%, y se presenta un 0.8%
en la Comuna 4 y un 1.1% en la 8. A partir de lo expuesto, se puede concluir que los barrios
que componen las Comunas 4 y 8 se encuentran en una situación de evidente desventaja con
respecto a los promedios del conjunto de la Ciudad.

El Cuerpo de Policía de Prevención Barrial también sirve para ilustrar la ubicación de

los territorios identificados como “peligrosos” o “riesgosos” por los documentos analizados.
Este Cuerpo, gestado a partir de la creación del “Plan Ahí”, cuyo objetivo es la “presencia
permanente” del Estado Nacional en zonas de “vulnerabilidad territorial”166, despliega
efectivos de la GNA en las comprendidas por el “Operativo Cinturón Sur” pero abarca
aquellas zonas marginales que exceden su perímetro. Así, se incorporaron a la Villa 31en
Retiro, y a barrios de Once y Constitución.

Asimismo, nos resulta relevante tomar en cuenta la presencia de 2960 efectivos de

Prefectura y de Gendarmería (más los 400 “agentes preventores ferroviarios”) en andenes y
estaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires, como parte del Plan “Tren Alerta”. Si
bien no se encuentra especificada la ubicación exacta de estos efectivos, consideramos que es
un dato relevante que grafica la proliferación de operativos y despliegue de las fuerzas de
seguridad, así como evidencia la importancia que adquiere –para este tipo de intervenciones–
la circulación de poblaciones entre el conurbano bonaerense y la Ciudad de Buenos Aires.

De igual forma, hallamos como complemento del policiamiento la profundización de

la vigilancia. Las innovaciones tecnológicas que implementó el Plan “Buenos Aires Ciudad

165
Fuente: elaboración propia en la base a los datos del INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y
Vivienda 2010, procesado con Redatem+SP
166
MSN (2015). Recuperado de: http://www.minseg.gob.ar/policia-de-prevencion-barrial.
107
Segura” (BACS) –que incluyen patrulleros multi-tecnológicos y cámaras de video-vigilancia,
entre otras– se encuentran ubicadas en los barrios del centro geográfico de la Ciudad como
puede observarse a partir del mapa presentado a continuación:

Fuente: web 911, 2014.

Se puede apreciar que las cámaras se encuentran concentradas, en el límite de la

C.A.B.A. y la provincia de Buenos Aires que demarca la Avenida General Paz; en la
extensión de la Línea Sarmiento de ferrocarril que delimita el norte y sur de la ciudad y, como
resultado de los planes “Tren Alerta” y “Operativo Vigía”, en las estaciones terminales de
trenes de Constitución, Retiro y Chacarita. “Esta ubicación estratégica de las cámaras de
seguridad permite el control de la gran afluencia diaria de personas provenientes de la
provincia de Buenos Aires, al tiempo que reconfigura el territorio de la C.A.B.A” (Conti,
Fuentes y Tellería 2015, 13), segmentando así el territorio urbano y monitoreando el
desplazamiento de la población. Por otra parte, “configura una línea divisoria de la Ciudad,
que se sitúa en los barrios que marcan la transición entre el norte y el sur de la Ciudad” (Conti
[et al.] 2015, 13), entre los barrios ricos y pobres de la C.A.B.A. De esta manera, el segmento
de la población que habita la zona sur de la Ciudad, construido como el principal productor de
la criminalidad, se encuentra vigilado en los márgenes de sus barrios, por lo que, su

108
circulación hacia zonas comerciales se encuentra potencialmente vigilada de manera
permanente.

Esta situación se ve agravada debido a que más allá de esta información proporcionada
por el MSN, se desconoce la ubicación exacta de cada una de las cámaras y la utilización que
se les da a las imágenes tomadas por las mismas. En este sentido, la Defensoría del Pueblo del
a Ciudad de Buenos Aires, en su Informe sobre Violencia Policial 2011-2012 afirma:

Esta Defensoría del Pueblo ha iniciado de oficio la actuación nº 3880/11 a fin de

recabar información respecto de la colocación de mil doscientas (1.200) cámaras en el
ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el marco del plan referido. En
particular, se solicitó información acerca del marco normativo que regula la
implementación de esta herramienta de vigilancia y control, características técnicas de
las cámaras y su ubicación167.

Esta información es ampliada en el Informe Anual 2014 de la Defensoría del Pueblo

de la Ciudad de Buenos Aires. En una sección donde se cuestiona también la introducción de
cámaras por parte del Gobierno de la C.A.B.A., se reiteran las actuaciones realizadas
solicitando información y se expresa lo siguiente:

Todo parece indicar que no se ha partido de un proceso de diagnóstico, fundado

en la investigación empírica, que identifique a una situación como generadora de
oportunidades delictivas, siguiendo las prescripciones de los teóricos de la
prevención situacional. Parecería que el criterio de distribución de las cámaras
responde al reclamo puntual de los vecinos, con una lógica de ‘satisfacción de la
demanda’, que no ha incluido la verificación de que efectivamente se trate de un
‘ambiente’ o ‘situación’ generador de oportunidades delictivas ni un cálculo o
previsión de por qué esta intervención sería ‘efectiva’ y en qué medida, en la
reducción de la actividad delictiva. (DPCABA 2015, 50, resaltado propio)

El Informe Anual 2014 de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires

agrega además que esto explica también que no haya estudios serios de impacto sobre la
implementación de este programa.

Los datos expuestos que ponen de manifiesto los resultados en términos de

policiamiento y vigilancia que produjeron las políticas del Ministerio de Seguridad.
Evidencian un aumento exponencial en la cantidad de fuerzas, cuerpos y agentes con
presencia policial territorial en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante el periodo 2010-
167
Recuperado de defensoria.gob.ar/institucional/doc/violenciapolicial12.doc
109
2016. El análisis de los datos expuestos, por su parte, nos permite afirmar que este despliegue
no se ha dado de forma homogénea, sino que se ha focalizado en territorios estigmatizados
(Wacquant, 2006a:63) que los documentos oficiales consignan como “zonas calientes” (MSN
2011ª), “puntos de alta conflictividad”, “puntos críticos (MSN 2013a) “ a “recuperar”,
tratándose de aquellos territorios de la ciudad en los que se concentran los segmentos de la
marginalidad urbana avanzada (Wacquant 2006, 61).

Los impactos de las políticas de “seguridad” en la evolución del encarcelamiento en la

Ciudad de Buenos Aires (2010-2016)

Teniendo en cuenta que los espacios diferenciados de la Ciudad de Buenos Aires en los que se
produjo el incremento de la ocupación territorial por parte de las fuerzas de seguridad son
espacios territoriales donde habita la pobreza, los datos del Sistema Nacional de Estadísticas
Sobre Ejecución de la Pena (SNEEP), respecto a la evolución del delito y las características
sociodemográficas de las personas encarceladas permiten ilustrar el supuesto que orienta este
trabajo: que el despliegue de la cadena punitiva (lo policial, lo judicial y lo custodial) se
produce de manera selectiva sobre sujetos y grupos marginalizados.

De acuerdo a los datos publicados por el SNEEP168, en Argentina la cantidad de presos

detenidos en ámbitos penitenciarios169, pasó de 59.227 presos en 2010 a 72.693 a fines de
2015, aumentando un 22,7%. Arrojando, para 2015, una tasa de 168,54 presos cada 100 mil
habitantes.

168
Ver lecturas críticas acerca de las estadísticas penitenciarias y de los “criterios metodológicos” del
denominado “Censo Penitenciario” elaborado por la Dirección de Política Criminal del Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos de la Nación en los Cuadernos CESPyDH 1 y 2 del Grupos de Estudios sobre sistema penal
y Derechos Humanos, 2010 y 2012.
169
El SNEEP publica los datos de las personas detenidas en espacios de detención no penitenciarios, tales como
comisarías o destacamentos de las fuerzas policiales federales (Policía Federal y Policía Aeroportuaria) y de
seguridad (Gendarmería Nacional y Prefectura Naval) con la advertencia de que la información es incompleta y
no la incorpora en un cuadro general de privados de libertad a nivel nacional, por ello se toman para el análisis,
aquellas contenidas únicamente en ámbitos penitenciarios.
110
 Cantidad y evolución de la población detenida en
unidades penales de todo el país entre 2010 y
2016
80.000
69.060 72.693
70.000 64.288
62.263
60.000
59.227 60.789
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: elaboración propia en base a datos de Informe Estadístico PPN – 2017.

En el año 2015 se encontraban detenidas en el Servicio Penitenciario Federal 10.274

personas170. Con respecto a sus características sociodemográficas, se extrajo lo siguiente: del
total de personas encarceladas, el 92,7% eran hombres. El 77%, 7.955 personas, eran
argentinos, mientras un 18 % correspondía a inmigrantes de países limítrofes y Perú, y el 5%
era procedente de otros países. El grupo etario más representado era el de 25 a 34 años, con el
38% de los casos, y si se toma en cuenta la población de 18 a 34 se trataba del 76% del total
de la población penal. Respecto al nivel de instrucción de las personas detenidas, el segmento
con mayor cantidad de casos, el 32%, contaba con primario incompleto, mientras que el
82,5% de los detenidos no había finalizado los estudios secundarios. El 52% de los detenidos
se encontraba desocupado, el 32% ocupado a tiempo parcial y sólo el 16% contaba con un
trabajo de tiempo completo. Por lo tanto, una vez más se confirma que los destinatarios de las
políticas penales, de las cuales los planes y programas de “seguridad” del gobierno nacional
son parte, se direccionan hacia los hombres, jóvenes, sin trabajo formal, con escaso nivel
educativo, que podríamos caracterizar como pertenecientes a sectores marginalizados.

La población detenida en el Servicio Penitenciario Federal tuvo un incremento del

14,5% entre los años 2010 y 2016, pasando de 9.524 personas encarceladas en 2010 a 10.968
en 2016.
170
Estos datos son muy similares a los de la población total encarcelada en el país. En 2015 a nivel nacional, el
95,8% de las personas detenidas eran hombres. El grupo etario más representado era el de 25 a 34 años, con el
38,8% de los casos, y si se tomaba en cuenta la población de 18 a 34 se trataba del 61,9%. Respecto del nivel de
instrucción de las personas detenidas, el segmento con mayor cantidad de casos, el 38%, contaba con primario
incompleto, mientras que el 90% de los detenidos no había finalizado los estudios secundarios. El 45% de los
detenidos se encontraba desocupado, el 40% ocupado a tiempo parcial y sólo el 15% contaba con un trabajo de
tiempo completo.
111
 Cantidad y evolución de la población encarcelada
en el Servicio Penitenciario Federal entre 2010 y
2016
11.500
10.968
11.000
10.424
10.500 10.274
9.879 9.974
10.000 9.644
9.524
9.500

9.000

8.500
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Fuente: elaboración propia en base a datos del Informe Estadístico PPN 2017.

En términos relativos, al compararla con la evolución del total nacional, la población

encerrada en el SPF acompañó el incremento de la cantidad de detenidos durante el periodo,
pero con una evolución más lenta que a nivel país. “Este comportamiento oscilatorio se debe
en buena medida a una política de gestión de la población que implicó la repulsión de presos
provinciales y federales a los servicios penitenciarios provinciales” (PPN 2017, 16). De
manera tal que el motivo de este crecimiento desigual podría explicarse, parcialmente, como
resultado de la Ley 26.052/05 de Desfederalización Parcial de la Competencia Penal en
Materia de Estupefacientes.

Con los datos elaborados por el SNEEP no es posible determinar la evolución de las
tasas de encarcelamiento para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires específicamente. Sin
embargo, pueden tomarse dos parámetros para evaluar el lugar de detención de las personas
alojadas en las cárceles del SPF. Por una parte, la discriminación que se realiza en el informe
entre presos nacionales y federales; y por otra, el análisis del último lugar de residencia.

Con respecto a la discriminación entre detenidos nacionales y provinciales a partir del

cuadro presentado a continuación puede observarse una evolución divergente pero simétrica
entre los presos de jurisdicción nacional y federal, en el sentido que a una suba de los presos
nacionales se le corresponde una baja de los federales y exactamente a la inversa. Por primera
vez desde el inicio de la serie, se observa un incremento de los presos nacionales de 2015 a
2016, sin embargo, los presos federales también lo hacen de manera más significativa.

112
 Evolución de la población penitenciaria en el Servicio Penitenciario Federal según
jurisdicción judicial 2010 al 2016

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Nacionales 6170 5897 5841 5777 5786 5622 4610
Federales 2540 2975 3235 3319 3961 4012 5705
Otros- provinciales 813 772 731 699 677 640 653
Total 9523 9644 9807 9795 10424 10274 10968
Fuente: Elaboración propia en base a datos del SNEEP 2010-2015 y datos de Informe Estadístico PPN 2017.

Como resultado puede concluirse que el aumento de los presos federales es el que
tiene directa incidencia en el aumento de la población encarcelada. “Es así que mientras la
población total se incrementó en 1444 presos entre 2010 y 2016, los presos federales lo
hicieron en 2071 casos” (PPN 2017, 34, resaltado del original).

Evolución de la población alojada en el Servicio

Penitenciario Federal según juridisdicción nacional o
federal (2010 a 2016)
7000 6170
5897 5841 5777 5786 5705
5622
6000

5000

4000 4610
3961 4012
3000
3235 3319
2975
2000 2540
1000

0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Nacionales Federales

Fuente: elaboración propia en base a datos de SNEEP 2015 y del Informe Estadístico PPN 2017.

Esto se explica debido a que se produjo un incremento en la cantidad de personas

detenidas por infracción a la ley de drogas, que se registra al menos desde 2005. Así,
“medidos en relación a la población carcelaria general, los infractores a la ley de drogas
representaron en el 2005 el 8.3%, y en tanto, en el 2015 fueron el 11.2%” (MJYDH, 2016, 3).

113
 Evolución de la tasa de detenidos cada 100 mil habitantes para delitos
totales y para delitos por infracción a la Ley 23.737

Tasa de Detenidos Tasa de detenidos por

Año cada 100 mil Ley N°23.737 cada
habitantes 100 mil habitantes
2010 146 14,8
2015 164 18,5
Fuente: Dirección Nacional de Política Criminal en materia de Justicia y Legislación
Penal (2016), p. 4.

Este incremento no debe interpretarse como un aumento de los delitos relacionados

con la Ley de Estupefacientes o con un funcionamiento más efectivo de la justicia sino como
consecuencia de un aumento en la persecución penal y consecuente criminalización por parte
de las fuerzas de seguridad y policiales en la gestión de la pobreza urbana:

La aplicación de leyes severas para los delitos relacionados con drogas no ha sido
solamente ineficaz para detener la producción, tráfico y consumo de sustancias
ilícitas sino que ha generado consecuencias negativas, como la sobrecarga de
tribunales y cárceles, y el sufrimiento de decenas de miles de personas tras las rejas
por pequeños delitos de drogas o por su simple posesión. El peso de las leyes de
drogas se ha sentido con mayor fuerza entre los sectores más vulnerables. (TNI-
WOLA, 2010, 4, resaltado propio)

Como mencionáramos, en los informes elaborados por la SNEEP no se encuentra

discriminado el lugar donde se produjo la detención. Sin embargo, al analizar a la población
detenida utilizan la categoría “última provincia de residencia” a partir de la cual podemos
afirmar que en el año 2015, el 78,1% de los detenidos en el Servicio Penitenciario Federal,
7108 personas, residían o bien en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (el 25,8%) o en la
provincia de Buenos Aires (52,3%). Debido a que la Ley 26.052/05 de Desfederalización
Parcial de la Competencia Penal en Materia de Estupefacientes, confirió a la provincia de
Buenos Aires las competencias en esta materia, este dato nos permite presuponer que, con
algunas excepciones, la mayoría de las personas alojadas en el SPF cuya última residencia era
la provincia de Buenos Aires, debieron ser detenidas en la C.A.B.A. Esta presunción se ve
avalada por los dichos de un funcionario de la alcaidía de ingreso Unidad 28 del SPF, y por
agentes policiales de las Comisarías 16 de Constitución y 44 de los barrios de Versalles y
Liniers quienes afirmaron:

- “Igual que delincan acá no quiere decir que sean de la Ciudad, la gran mayoría no tiene
domicilio en Capital, son de la provincia de Buenos Aires, pero se vienen para acá, algunos

114
 viven en situación de calle, vienen a Constitución, al Centro, donde hay más concentración de
gente y más posibilidades para todo” (Jefe de Seguridad Interna, Unidad 28 SPF. 2017).

- Nota de campo: “que la mayoría de las personas detenidas se domicilian en la zona sur de
la provincia de Buenos Aires, aunque –advirtieron– “va variando”, ya que se trata de una
jurisdicción por donde ‘pasan un millón y medio de personas por día el año pasado [dato que
citan del CENSO], entre los trenes, colectivos, subte, mueven mucha gente, es cabecera de
subte’” (PFA - Comisaría 16. Constitución – 2016).

- Nota de campo: “El Jefe de Servicio (…) agregó que gente en la calle hay por todos lados, de
los cuales los vecinos se quejan regularmente (sic). Sin embargo refirió que no son quienes
cometen delitos en la zona, sino la población domiciliada en el barrio ‘Fuerte Apache’”
(PFA - Comisaría 44. Barrios de Versalles y Liniers – 2016).

Este dato fue corroborado en las entrevistas realizadas en el transcurso de los años
2015-2017 a los detenidos recientemente ingresados al sistema penal quienes afirman tener
domicilio en el conurbano bonaerense, pero encontrarse trabajando, circulando o viviendo en
situación de calle en la Ciudad al momento de la aprehensión policial.

- “Era el lunes, de día. Yo soy de San Miguel y estaba solo trabajando en la zona de Belgrano,
Núñez, Colegiales. Ando trabajando en volquetes por ahí. Junto ropa para vender en una
feria. Me detuvieron en la calle. Eran como 7 u 8 de la PFA” (CPF II, Marcos Paz).

- “Como yo voy a vender por ahí y me quedo porque no siempre llego a cargar la SUBE para
irme a lo de mi mamá [en provincia], ahí me conocen. Ellos son los que me hicieron la causa
anterior. Algunos me saludan ‘¿qué hacés? Portate bien’ y otros me dicen que no quieren que
estemos en su cuadra”.

Como resultado de lo expuesto es dable concluir que, si bien los delitos de competencia
nacional, es decir, la detenciones por los delitos contra la propiedad y las personas en el
ámbito de la C.A.B.A, han disminuido, este descenso se vio complementado por el
incremento de detenciones en el territorio de la Ciudad por causas relacionadas a la Ley
23.737 de Estupefacientes.

Los impactos de las políticas de “seguridad” sobre la evolución del delito en la Ciudad de
Buenos Aires (2010-2016)

Teniendo en cuenta la incorporación de 117 agentes federales de seguridad por habitante en la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires como resultado de la implementación de las políticas de
seguridad, y del incremento de la tasa de encarcelamiento que se sostuvo durante todo el

115
periodo un indicador que permitiría evaluar el impacto de las políticas de seguridad en la
Ciudad son las estadísticas sobre la evolución del delito.

Para ello, trabajaremos con los informes publicados por el Sistema Nacional de
Información Criminal (SNIC)171 correspondientes año 2008 y los de 2014 y 2015, que son los
últimos publicados172.

A nivel nacional, en 2015 el total de hechos delictuosos aumentó un 10% respecto

del año 2008, pasando de 3.298 hechos por cada 100.000 habitantes en 2008 (SNIC 2016c, 6)
a 3.636 en 2015 (SNIC 2016d, 6). Este aumento se verificó en casi todos los tipos de delito.
El total de delitos contra las personas pasó de 756 en 2008 a 873 en 2015; el total de víctimas
de delitos contra la integridad sexual pasó de 26 a 40 (SNIC 2016d, 12); y en relación al año
2008 la tasa del total de los delitos contra la propiedad aumentó un 3%, pasando de 1.935
hechos por 100 mil habitantes en 2008 (SNIC 2016c, 8) a 1.999 en 2015 (SNIC 2016d, 8).
Según publica el Informe de 2015:

con la excepción de las tasas de víctimas de homicidios culposos (-6% entre 2008 y
2015) y lesiones culposas en siniestros viales (-16%) y la tasa de hurto (-9%), las tasas
delictivas se ubican todavía en 2015 por encima de sus niveles del 2008: +10% para
las víctimas de homicidios dolosos, +20% para las víctimas de lesiones dolosas, +38%
para las amenazas, +3% para las víctimas de violaciones, +78% para las víctimas de
otros delitos contra la integridad sexual, y +9% para los robos (SNIC 2016).

171
El Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), dependiente de la Dirección Nacional de Gestión de
Información Criminal –actualmente parte del Ministerio de Seguridad de la Nación– elabora las estadísticas
oficiales sobre el delito en Argentina. El mismo se construye a partir de datos proporcionados por los organismos
competentes de cada provincia y por las fuerzas federales policiales y de seguridad.
172
El Informe del Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC): Año 2014 afirma; “Conforme a la Ley
22.117 y sus modificatorias, las Provincias, los diferentes Poderes, y las Fuerzas Federales se encuentran
obligadas a remitir información sobre delitos a esta Dirección, la cual a su vez debe publicar un informe anual
sobre la estadística criminal, rendición de cuentas que además es propia de los sistemas republicanos de
gobierno. No obstante dichas obligaciones, desde el año 2008 no se han publicado estadísticas oficiales sobre
delito en Argentina, siendo este informe el primero en realizarse desde esa fecha, pero a partir de ahora se dará
continuidad a las publicaciones en forma periódica”. Sin embargo, no explicita los motivos por los cuales se dejó
de realizar este informe durante los años 2009-2013 (SNIC 2016a, 2).
116
 La evolución de los delitos para el caso de la Ciudad de Buenos Aires, resulta más
compleja de analizar debido a que los últimos dos informes no se realizaron ni se presentaron
con los mismos criterios metodológicos que el informe del SNIC del año 2008, que contaba
con una sección especial para la ciudad. Con la información disponible se pudo reconstruir
que la tasa total de delitos cada 100 mil habitantes descendió significativamente, de 7.283 en
2008 a 5.730 en 2015 en la C.A.B.A., pasando de un total de 221.581 hechos delictuosos en
2008 a 175.010 en 2015.

Sin embargo, es necesario tener en cuenta que para la producción de estos datos el
SNIC afirma que “ha enfrentado problemas que debilitaron el alcance, calidad y publicidad de
los datos... Dichos problemas se encontraban vinculados con cuestiones tanto de diseño como
de implementación” (SNIC 2016d, 25). En este sentido, y teniendo en cuenta además el
cambio de dependencia del organismo (del MJYDH al MSN), una de las limitaciones, entre
otras, mencionada por el propio SNIC en el apartado metodológico de sus informes es que
“sólo recolectaba datos de denuncias o registros de delitos en policías, ello a pesar de que hay
jurisdicciones en las que denuncias de delitos se realizan en otras instituciones, por ejemplo el
Ministerio Público o policías judiciales” (SNIC 2016d, 25). En consecuencia, debido a que los
datos se encuentran categorizados de manera diferente que en el Informe 2008, a que no se
utilizan todas las fuentes y no se desagregan los datos geográficamente de manera clara, se
obstaculiza inexorablemente su comparación, por lo que estos datos no pueden ser tomados en
cuenta, y por tanto, no se puede afirmar que hubo un descenso en el delito en la C.A.B.A.

117
 Como fuente complementaria, se utilizó la información producida por el Gobierno de
la Ciudad de Buenos Aires respecto a los “delitos ingresados a las fiscalías y juzgados del
Fuero Contravencional, Penal y de Faltas por título del Código Penal. Ciudad de Buenos
Aires” durante el mismo periodo analizado por el SNIC. De acuerdo a la información
suministrada por la Oficina de Información Judicial del Consejo de la Magistratura del Poder
Judicial de la Ciudad de Buenos Aires puede observarse un claro incremento en la cantidad de
los delitos173 ingresados en fiscalías y juzgados, pasando de 7.352 en 2008 a 24.188 en el año
2015174, es decir, registrando un incremento del 229%.

Delitos ingresados a las fiscalías y juzgados del Fuero

Contravencional, Penal y de Faltas por título del Código
Penal. C.A.B.A. (2008- 2015)
30.000
23.940 24.188
25.000
20.864 20.870
20.000 15.927 16.529
15.676
15.000

10.000 7.352

5.000

0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados por el Gobierno de la C.A.B.A.

Por otra parte, de acuerdo a esta fuente, para el periodo estudiado –es decir de 2010 a
2015, último año del que se cuenta con datos–, el aumento registrado fue de un 54%, pasando
de 15.676 delitos denunciados en 2010 a 24.188 en 2015, según se desprende el cuadro
presentado a continuación:

173
Del total consignado, se tomaron en cuenta únicamente los delitos siguientes, según se encuentran
contemplados en el Código Penal: Título I - Delitos contra las personas, Título III - Delitos contra la honestidad;
Título IV - Delitos contra el estado civil; Título V - Delitos contra la libertad; Título VI - Delitos contra la
propiedad; Título VII - Delitos contra la seguridad pública; Título XII - Delitos contra la fe pública, todos los
cuales son también medidos por el SNIC.
174
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2017), Estadísticas y Censos. Recuperado de:
https://www.estadisticaciudad.gob.ar/eyc/?p=28999
118
 Delitos ingresados a las fiscalías y juzgados del Fuero Contravencional, Penal y de Faltas por
título del Código Penal. Ciudad de Buenos Aires. Años 2008/2015

Título del Código Penal 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Título I - Delitos contra las personas 522 552 700 917 1.032 906
Título III - Delitos contra la honestidad 203 204 375 431 1.419 3.384
Título IV - Delitos contra el estado civil 1 2 - - - 1
Título V - Delitos contra la libertad 10.131 10.879 14.327 13.964 14.633 13.742
Título VI - Delitos contra la propiedad 4.603 4.657 4.940 5.190 6.496 5.857
Título VII - Delitos contra la seguridad pública 216 235 520 360 360 295
Título XII - Delitos contra la fe pública - - 2 8 - 3
Total 15.676 16.529 20.864 20.870 23.940 24.188
Fuente: Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires. Consejo de la Magistratura. Oficina de Información Judicial.

En la misma línea, un informe del Ministerio de Justicia y Seguridad de la Ciudad de

Buenos Aires publicado en 2012 afirma – utilizando estadísticas producidas por el MSN– que,
al menos entre junio de 2011 y mayo de 2012, los robos de auto, los hurtos y los robos habían
aumentado en un 4.65%. Resulta interesante esta información en tanto permite entrever las
transformaciones que produjeron la incorporación de las fuerzas de seguridad en el territorio y
el incremento de la vigilancia:

De acuerdo a las pocas estadísticas disponibles de la Dirección Nacional de

Inteligencia del Ministerio de Seguridad de la Nación, el delito no bajó en la ciudad,
pero sí se mudó de barrios. Las cifras oficiales, mostraron que entre junio de 2011 y
mayo de 2012 en los barrios de La Boca, Parque Patricios y Barracas, zonas asignadas
a la Prefectura Naval, el robo de autos tuvo un descenso del 68%; los hurtos, el
34,78% y los robos en general, el 42,49%. En cambio, en el mismo lapso, en toda la
CABA los robos de autos tuvieron un crecimiento del 16,93%; los hurtos aumentaron
un 8,49%, y los robos en general experimentaron un alza del 4,65%. (MJSCABA
2013, 12)

Como conclusión de lo expuesto, es posible afirmar que, a pesar del despliegue de

once planes y programas de “seguridad”, podríamos no estar en presencia de una disminución
tan significativa del delito.

119
La gestión policial de la inseguridad social

Tanto el volumen del incremento de la población encarcelada en la Ciudad de Buenos

Aires como los relativos al descenso en la cantidad de delitos producidos en la misma, entran
en contradicción con los datos construidos a partir de los relevamientos realizados en los
trabajos de campo del Registro Nacional de Casos de Torturas y/o Malos Tratos por parte de
las policías y fuerzas de seguridad del GESPyDH y la Procuración Penitenciaria de la Nación
en los espacios de ingreso a las cárceles del Servicio Penitenciario Federal y en la Comisarías
de la C.A.B.A.

Por una parte, el volumen del incremento anual del encarcelamiento en el Servicio
Penitenciario Federal (SPF) no se condice con la cantidad de ingresos diarios que se registran
a través su alcaidía principal, la Unidad 28 “Centro de Detención Judicial”. A modo de
ejemplo, durante los últimos tres años, de acuerdo a los partes penitenciarios enviados a la
PPN por parte del SPF, la cantidad de ingresos oscilaba entre 40 y 100 por día detenidos por
día175, lo cual fue confirmado en diversas entrevistas realizadas a agentes del SPF de la
alcaidía y las unidades del Área Metropolitana de Buenos Aires. En muchos de estos casos,
pudo establecerse como una práctica sistemática y en ascenso la de la detención de personas
por delitos menores (tentativas de hurto, resistencia a la autoridad –en general relacionada al
consumo de alcohol o drogas–, rebeldías) que suelen permanecer durante poco tiempo
detenidas e, incluso, por causas armadas por las propias fuerzas de seguridad y policiales:

- “El 90% de los ingresos a la unidad son reincidentes. Más que nada por ‘delitos sociales’,
hurto y robo. Digamos, no son crímenes que requieren una organización, que sean planeados,
robos de cosas importantes, no. Yo lo vengo diciendo, no deberían estar detenidos. Es una
política de la policía para hacer estadísticas”. Jefe de Seguridad Interna, Unidad 28, SPF).

- “Traen detenidos por cualquier cosa, la mayoría son por causas armadas” (Jefe de Turno,
Unidad 28 SPF).

- Nota de campo: “La Directora del Complejo Penitenciario Federal IV de mujeres consultada
respecto a si reciben personas que permanezcan durante cortos periodos de tiempo en la
unidad, es decir, a si se utiliza la unidad como alcaidía, respondió: ‘Sí, mucho pasa. Me pasó
por ejemplo, que una detenida entró a las 3 de la mañana, a las 5 salió a comparendo y chau,
no volvió más. O sea que no la llegamos ni a entrevistar nosotras. A veces ni una hora están
(…) Lo que pasa es que tenemos una acordada que en la unidad 28 donde se especifica que a
ellos no les permite pernoctar, entonces por más que este una hora si o si las unidades, no
pueden estar allá’” (Directora CPF IV, SPF).

175
Ver Informes Anuales del Registro Nacional de Casos de Torturas y/o Malos Tratos 2014, 2015 y 2016.
120
 Este flujo dentro del Servicio Penitenciario Federal no queda reflejado en las
estadísticas. Dado que las mediciones que realiza el SNEEP toman un momento fijo para
realizar la medición de la cantidad anual de detenidos, se pierde el registro dinámico de la
cantidad de personas que ingresa y egresa por breves periodos de tiempo al SPF.

Como parte de este proceso, pudo establecerse en las entrevistas que una alta
proporción de personas objeto de estas detenciones se encontraban viviendo en la Ciudad “en
situación de calle”, siendo detenida por motivos tales como conflictos interpersonales,
consumos de sustancias o, simplemente acusada de manera arbitraria por las policías de
delitos que no habían cometido. A este respecto afirman los funcionarios penitenciarios:

- “Vienen acá con esos delitos, que muchas veces se los inventa la propia policía. Ellos
generalmente no se acuerdan mucho, porque son personas que no están bien en general”
(Jefe de Seguridad Interna, Unidad 28 del SPF).

- Nota de campo: “Consultada sobre si había mucha gente en ‘situación de calle’ o causas por
consumo de drogas la Directora del CPF IV respondió: ‘Sí. El momento del delito a veces no
se lo acuerdan ¿Qué pasó? ¿Por qué te detuvieron? Yo lo único que me acuerdo es que
estaba en la calle con mi amigo y no sé, nos empezamos a drogar y no me acuerdo más. Y
hasta ahí nomás llega el relato. Tenemos muchos casos’”. (Directora del CPF IV, SPF).

Por otra parte, a partir el descenso de los delitos contra la propiedad (que se registra
partiendo del análisis de los datos de la SNEEP –debido a la disminución de los presos
nacionales en el SPF– y de los documentos elaborados por la SNIC), podría considerarse que
se produjo una disminución de las detenciones policiales. Sin embargo, esto entra en
contradicción con la información proporcionada por comisarios y personal policial de la PFA
mediante entrevistas realizadas durante los años 2015 y 2016 para el Registro Nacional de
Casos de Torturas y/o Malos Tratos por parte de las policías y fuerzas de seguridad.
Consultados en relación a cuáles eran los delitos por los que más frecuentemente realizaban
detenciones los agentes respondieron:

- Nota de campo: “Las causas de las detenciones suelen ser por delitos en el marco de la
Ley de Drogas –agregando que los detenidos ‘son todos los paqueros’– o por ‘resistencia a
la autoridad’ y ‘averiguación de antecedentes’. Asimismo, afirmó que ‘algunos ya son
habitué, un fin de semana entran por droga, otro por otra cosa’” (Comisaría 16 –
Constitución – 2015).

- Nota de campo: “El Jefe de Servicio afirmó que la mayoría de las detenciones son por
‘tentativa de robo, hurto, alguna violencia de género, infracción a la ley de drogas…venta o
que tienen encima’. Por su parte, el Comisario indicó que la mayoría de las causas son
tentativa de robo, robo, o lesiones, así como también atentado y resistencia a la
121
 autoridad. Estas últimas figuras fueron ejemplificadas con detenciones realizadas a personas
que viven en la calle, especificando que ‘cuando alguno se hace el pesado, se intenta hacerlo
entrar en razón, ahí empieza la discusión, de la discusión se pasa al empujón, y ahí se pone
atentado y resistencia a la autoridad’” (PFA - Comisaría 44. Barrios de Versalles y Liniers
– 2016).

- Nota de campo: “Destacaron que la mayor cantidad de delitos que se producen en la zona
están relacionados con el robo de autos de alta gama en Provincia de Buenos Aires, ‘los
estacionan en el Parque de La Victoria, como no hay nada ahí, los dejan a la noche y los van
desarmando de a poco para venderlos por partes”. Otros delitos frecuentes son los arrebatos.
Con respecto a las causas vinculadas con la ley de drogas, afirmaron que en esta jurisdicción
la encargada de llevar adelante los procedimientos y las causas es la Superintendencia de
Drogas de la PFA, no tomando intervención la Comisaría” (PFA – Comisaría 52. Barrio de
Villa Lugano - afectada al Operativo Cinturón Sur– 2016).

- Nota de campo: “Durante la recorrida, el Jefe de Servicio nos informó que la mayor cantidad
de delitos que registra la comisaría son los arrebatos y las tentativas de robo” (PFA –
Comisaría 6. Balvanera – 2016).

- Nota de campo: “Los delitos más comunes por los cuales se detiene a personas en la zona son
‘tentativa de robo o robo arrebato, punga, carteristas, mecheras’, agregando que ‘hay
muchos delitos cometidos por menores de edad pero no vienen acá, van al Inchausti176’. (…)
Los agentes entrevitados aducieron que los mencionados delitos son principalmente
cometidos por ‘los paqueros’ (sic), respecto de quienes describieron una dinámica de habitar
y circular las calles, en medio de la cual se produce la captura: ‘los paqueros se acuestan a la
mañana y se levantan a la tarde, cuando baja el sol (…) En la semana viene 4 o 5 veces el
mismo, el carterista… de la calle… son los mismos que los ‘paqueros’, andan por todos lados
(…) Caminan por todos lados, se van a las villas para comprar y despues vuelven. Consumen,
hasta que se cansan de consumir siguen caminando. No comen, no descansan, caminan hasta
que caen [se duermen en la calle] (…) A la tarde empiezan a caer y casi todos deben algo,
tienen alguna rebeldía, seguro [a la comisaría]’”.
Asimismo señalaron que la permanencia mínima en comisaría es de 10 horas. (PFA –
Comisaría 7. Balvanera – 2015).

- Nota de campo: “En relación al tipo del delito más común por el cual se detiene en la zona,
indicaron que es ‘Ley de drogas, también hay robo arrebato, tentativa de robo, rebeldías’”
(Comisaría 16 – Constitución – 2016).

- Nota de campo: “El Comisario nos informó que la cantidad de detenidos por día suele variar
mucho, refiriendo que en general hay demorados por accidentes y contravenciones, o
detenidos “por alguna riña en Constitución”.
En esta línea, refirió que en la actualidad uno de los tipos de delito más comunes es “violencia
de género”, el cual fue asociado por Pereyra a “otras nacionalidades (…) culturas diferentes
que caen mucho en la violencia de género”. Otro de los delitos que mencionó entre los
motivos de captura es el que define como “arrebato”, y lo asoció a “menores de edad (…) muy
desahuciados, con la droga” (sic), que viven en esa zona de la CABA o bien proceden de la
zona Sur de la Provincia de Buenos Aires, considerando la cercanía con la estación de
176
Se refiere al Centro de Admisión y Derivación (CAD) de la Secretaría de la Niñez, la Adolescencia y Familia,
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (ex sede del Centro de Régimen Cerrado para Adolescentes
Mujeres "Úrsula de Inchausti").
122
 Constitución. Describió que la captura por esta modalidad de robo es “fácil” y que, en el caso
de menores de 18 años, son trasladados inmediatamente al CAD, mientras que los mayores de
18 años “en la misma situación que los chicos” (haciendo referencia al consumo de drogas)
ingresan a comisaría y, si no tienen antecedentes penales, son liberados desde allí. y si tienen
alguna rebeldía los llevamos a los juzgados. Agregó que, en el caso de consumo de alcohol,
“se le pide ambulancia y lo trasladan a hospital, es más asistencial, contravención por
alcoholismo ya no, se dejó de usar”, y sostuvo que “detenidos por contravenciones no
tenemos actualmente”, mencionando un solo caso en el último tiempo de una persona
aprehendida “por amenazas con un cuchillo” (PFA – Comisaría 18. Constitución. 2015).

Estas aprehensiones permiten dar cuenta de la importancia que continúan teniendo los
delitos contra la propiedad en la gestión policial del territorio y evidencian la existencia de un
sub-registro de aquellas personas capturadas por el sistema penal (en sus tres agencias
policial, judicial y encierro punitivo) por delitos menores –contra la propiedad o por tenencia
de drogas. En este marco, son especialmente relevantes las detenciones en comisaría
realizadas por “establecimiento de identidad”, las cuales no quedan consignadas en ningún
registro de acceso público. Otro “motivo” de detención que incluso lleva a personas hasta el
encierro en un establecimiento penitenciario por un tiempo que oscila entre horas, 2 días hasta
6 meses, según nuestros registros, es el de “rebeldía”. La justicia nacional declara “rebelde” a
quien no se presenta mensualmente a firmar ante determinado juzgado. Esta medida judicial
se aplica en forma generalizada e impacta particularmente en el encarcelamiento de las
personas que se encuentran en situaciones de marginalidad quienes no pueden ser
debidamente notificadas ya que no suelen contar con residencias permanentes, lo cual se
produce de manera exponencial en el caso de las personas en “situación de calle”, por lo que
el número de detenciones por “rebeldía” es altamente significativo.

Estos datos fueron reafirmados por diversos informes publicados por instituciones
estatales, organismos de derechos humanos y particularmente, por los nuestros registros y
relevamientos en comisarías, alcaidías, por las entrevistas realizadas a comisarios y,
particularmente, por relatos de las personas detenidas entrevistadas como parte de este
trabajo. Demuestran que el aumento del encarcelamiento parece estar más vinculado a una
persecución penal focalizada sobre la marginalidad urbana que al incremento efectivo del
delito, según desarrollaremos a continuación.

123
El impacto de las políticas de “seguridad” en términos de derechos humanos

Las evaluaciones realizadas por las instituciones estatales

Más allá de las recomendaciones realizadas por los organismos internacionales de derechos
humanos respecto a la necesidad de “someter a mecanismos de evaluación rendición de
cuentas permanentes, en un escenario de amplia participación ciudadana” (CIDH 2009,
PNUD 2008) a los planes y programas de “seguridad”, desde el Ministerio de Seguridad de
la Nación no se produjeron análisis de evaluación de las políticas públicas desplegadas,
por lo cual se desconocen los alcances “positivos” o “negativos” en cuanto a resultados
vinculados a la prevención del delito, represión del delito, acercamiento de la fuerzas de
seguridad a la comunidad, participación de la comunidad en el marco de los programas de
“seguridad” y menos aún, el sentido y efectos de la “pacificación”, propuesta que fue
justificada en relación al arribo desmesurado de fuerzas de seguridad militarizadas en
determinados territorios sociales de la pobreza.

Sin embargo, ante la falta de evaluaciones públicas de un Ministerio de Seguridad

creado recientemente, otras instituciones estatales, ligadas al sistema judicial y a los derechos
humanos realizaron una serie de diagnósticos limitados a ciertas acciones, en especial al
“Operativo Unidad Cinturón Sur” en relación a la incorporación de la Gendarmería Nacional
en la tarea de seguridad interior en los territorios. A continuación realizamos un pequeño
resumen de las conclusiones a las que arribaron.

La Procuraduría de Violencia Institucional (PROCUVIN)

En diciembre de 2014 la Procuraduría de Violencia Institucional (PROCUVIN) publicó un

Informe titulado Participación Gendarmería Nacional en delitos contra la libertad (2014)
donde se corroboraron situaciones de extrema gravedad en lo que respecta al accionar de la
Gendarmería Nacional en el marco del “Operativo Unidad Cinturón Sur”, en relación
específicamente con prácticas que se ejercen sobre niños, niñas y adolescentes. Según los
datos analizados en base a denuncias penales ante la Procuraduría, se registraron 40
niños, niñas y adolescentes de entre 13 y 17 años que fueron víctimas de malos tratos por
parte de la Gendarmería Nacional durante el año 2014.

124
 Los malos tratos y torturas se produjeron en diversas circunstancias y en un lapso
temporal que iba desde el momento de la aprehensión hasta el arribo al CAD-SENNAF177.
Durante este espacio de tiempo, inexplicablemente prolongado, es cuando se suceden una
significativa cantidad de situaciones en las que los niños/as y adolescentes quedan por fuera
del alcance del control legal institucional, por lo que esta práctica puede considerarse o
tipificarse como privación ilegítima de la libertad. Generalmente los niños, niñas y
adolescente son retenidos en espacios físicos no declarados formalmente como destacamentos
o establecimientos de la institución (se describen en los testimonios como como “una garita”;
“un lugar de Gendarmería”; “un galpón” o “corralón de Gendarmería”). Según afirma el
informe “Una vez allí, permanecen por horas a disposición arbitraria de los gendarmes,
quienes someten a los niños/as y adolescentes a diversos modos de abusos” (PROCUVIN
2014, 7). O son derivados a comisarías de la PFA antes de su ingreso al CAD, lugares donde
continúa el ejercicio de prácticas de violencia y sometimiento iniciadas en la aprehensión.
Allí, se registran humillaciones, golpes, abusos sexuales, asfixias, traspaso de corriente
eléctrica, entre otros actos de agresión física perpetrados por los gendarmes generalmente de
forma colectiva (PROCUVIN 2014, 8), hacia niños y adolescentes en un “insuperable nivel de
indefensión”.

Si bien el informe realiza un recorte sobre la población menor de 18 años, señala que
para el caso de los adultos “la modalidad de detención y ejercicio de la violencia institucional
es muy similar a la que se practica entre los niños/as y adolescentes” La misma consiste en
detenciones violentas, pasajes por galpón, continuidad de las violencias físicas y psíquicas, y
paso por hospital en algunos casos para luego arribar a la comisaría (PROCUVIN 2014, 14).

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

Por otra parte, en marzo de 2015 el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, a través del
Programa de “Acceso Comunitario a la Justicia” (ATAJO) ante el requerimiento de la
PROCUVIN, publicó un Informe territorial sobre el funcionamiento del Operativo Unidad
Cinturón Sur de Gendarmería Nacional. Allí se consigna que el informe fue realizado por los
equipos de ATAJOs, situados en Villa 20, Lugano; Villa 1-11-14, Bajo Flores; Villa 21-24 y
Núcleo Habitacional Transitorio Villa Zabaleta, Barracas.

177
Centro de Admisión y Derivación (CAD), dependiente de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y
Familia (SENNAF).
125
 En las conclusiones del informe se afirma que, si bien inicialmente la implementación
del Operativo Cinturón Sur en los barrios fue bien recibida por los vecinos porque se sentían
desprotegidos por parte de la Policía Federal, y se redujo la conflictividad, “al preguntarle a
los entrevistados sobre el funcionamiento actual de la Gendarmería la visión cambia. Se
refiere que la dinámica barrial volvería a presentarse en los mismos términos que antes de la
llegada de la Gendarmería” (ATAJO 2015, 20). Al respecto, se recogen testimonios de los
vecinos quienes afirmaron que al principio, caminaban bastante los pasillos hasta que
pusieron las garitas “ahí dejaron de salir”. Refirieron que “antes se metían en los pasillos,
ahora no”, “solo salen para agarrar a los pibes que están en situación de consumo” y que
“cuando hay violencia entre vecinos, se asustan, y es peligroso porque están armados”
(ATAJO 2015, 9).

En el barrio de Villa Lugano, reproducen una caracterización del accionar en el barrio

de Gendarmería Nacional, la cual vinculan al incremento de muertes y heridos con armas de
fuego:

- “Para nosotros el problema mayor, de diciembre de 2013 a ahora, hay 22 muchos

muertos (uno más uno menos) y muchos heridos. Para nosotros esto tiene una
relación directa con las internas de la fuerza, porque antes no pasaba y después
empezó a pasar, por como son los movimientos, por la ostentación de armamentos,
por la calidad y cantidad de armamentos que hay circulando, todo eso no es un pibito
que sale a conseguir algo sino una provisión de alguien que se lo da. Esto en general,
esa provisión está vinculada la fuerza de seguridad. Que cuando son tiempos de
cambios políticos, esas cosas se profundizan mucho más”. (ATAJO 2015, 19)

Asimismo, se los vincula con prácticas delictivas: “en el barrio hay muchas zonas que
están liberadas, negociadas para que no pasen. (…) Paran a las personas que están de
paso… pero a los que sacan y traen la droga no” (ATAJO 2015, 19). “Un día entraron a mi
casa, a supuestamente buscar droga y nada que ver. Revolvieron todo y me llevaron mis
cosas, me robaron” (ATAJO 2015, 19).

Por otra parte, se menciona “el poco conocimiento que los vecinos tienen de los
gendarmes” debido a la rotación de horarios y garitas y el cambio de lugar constante, y
manifiestan “desconocimiento de la competencia de cada fuerza, sin saber a quién recurrir
ante determinada situación; ante esto algunos vecinos se preguntan por qué la multiplicidad de
fuerzas en el barrio (cuerpo de prevención barrial, prefectura, metropolitana, policía federal y
gendarmería)” (ATAJO 2015, 21).
126
 En este caso, como en el informe de la PROCUVIN se vuelve a mencionar que “es
llamativa la preocupación que los vecinos y referentes mencionan sobre el trato violento que
tendría personal de Gendarmería para con los niños, niñas y adolescentes en situación de calle
y con consumo” (ATAJO 2015, 21). En este sentido, algunos de los testimonios relevados por
ATAJO fueron los siguientes: “les pegan a los pibes que consumen para que les digan donde
venden”, “A los fisuras los cagan a palos y los mandan a vender ellos”, “A los que molestan
son a los drogadictos, a los fisura. Los verduguean. A los que están robando los dejan, les
piden teca” (ATAJO 2015, 9), “Con los pibes abusan un poco, con los fisuras... con los que
duermen en la calle… Hace como un mes me vino a ver una vecina que habían baleado a su
sobrino acá a la vuelta. Y creemos que no estaba haciendo nada” (ATAJO 2015, 20), “Tienen
garitas en algunos lugares, agarran a los pibes, los encierran, les pegan. O les inician
causas. Si [hay] algún enfrentamiento les disparan tengan o no armas o los paran en el medio
del barrio y los requisan” (ATAJO 2015, 10).

La palabra de las víctimas de la violencia policial

Los relatos que se transcriben a continuación forman parte del relevamiento realizado como
parte del Registro de Casos de Tortura y/o Malos Tratos por parte de las policías y fuerzas de
seguridad en territorio realizado por el Grupo de Estudios sobre Sistema Penal y Derechos
Humanos (IIGG, Facultad de Ciencias Sociales, UBA) y la Procuración Penitenciaria de la
Nación178, los cuales integro, y que cuenta con un total de 387 entrevistas tomadas entre
2010179 y 2016 a personas detenidas por alguna fuerza de policial y/o de seguridad en la
CABA.

Este relevamiento fue realizado en los sectores de alojamiento de ingreso

penitenciario-judicial y penitenciario-carcelario y en comisarías de la PFA de la Ciudad de
Buenos Aires, y se encuentra direccionado a las circunstancias de aprehensión, traslado,
detención-alojamiento en comisarías y relación de las fuerzas policiales y de seguridad con la
población en los barrios de residencia o de circulación habitual. A los fines de este trabajo,
con el objetivo de arrojar luz sobre las prácticas policiales en el territorio, utilizaremos
178
El Registro forma parte del Registro Nacional de Casos de Tortura y/o Malos Tratos por parte de las policías
y fuerzas de seguridad desarrollado por estas dos instituciones y el Comité contra la Tortura de la Comisión
Provincial por la Memoria.
179
Si bien la constitución autónoma del Registro de Casos de Torturas y/o Malos Tratos por parte de las
policías y fuerzas de seguridad data de 2013, estos testimonios eran relevados e incorporados al Registro de
Casos de Torturas y/o Malos Tratos de PPN – GESPyDH desde el año 2010.
127
únicamente los relatos referidos a la aprehensión y a la relación de las fuerzas de seguridad y
policiales con los habitantes de los barrios.

Las personas entrevistadas calificaron de recurrentes las prácticas violatorias de

derechos humanos por parte de los agentes de las fuerzas con función policial en el espacio
urbano. Según manifestaron, éstas incluyen: el hostigamiento, diversos tipos extorsión, daño
de pertenencias y robos, amenazas, requisas corporales y agresiones físicas. Estas prácticas se
registraron especialmente en los barrios donde se produjo la saturación policial y en espacios
públicos de mucha circulación: calles, plazas, estaciones de trenes y subterráneos, etc. y se
presentaron como direccionadas particularmente a jóvenes y a personas en situaciones de
extrema vulnerabilidad, particularmente a quienes se encuentran “en situación de calle”, pero
también a trabajadores ambulantes, cuidacoches, trabajadoras sexuales y migrantes.

Durante la permanencia o circulación en el espacio público es donde se registra la

mayor cantidad de hechos de prácticas “de baja intensidad punitiva” (Daroqui, A. [et al.]
2012, 110), que incluyen el hostigamiento, las detenciones en la vía pública para solicitar
documentos –y en caso de no tenerlos, la detención en comisaría utilizando la figura de
“establecimiento de identidad”–, la toma de huellas digitales, y las requisas corporales, que se
producen de manera frecuente, sin ningún tipo de fundamentos, lo cual suele estar
acompañado de amenazas y, en algunos casos, agresiones físicas:

- “Cuando entrás y cuando salís [de la Villa 31] te revisan todo, ¡olvidate! con cacheo y te
revisan las bolsas, yo había ido a comprar, después te piden datos y te toman las huellas para
ver si tenés antecedentes, siempre es así, hay un montón de policías” (PFA – 2016. Retiro,
Villa 31).

- "Yo estoy poco en el barrio, ando por otros barrios, la Gendarmería te amenaza y te persigue
con las camionetas" (GNA – 2015. Bajo Flores).

- “Me paran, me preguntan: ‘¿qué andás haciendo?’. Me piden nombre y apellido y yo se los
doy normalmente. Me dicen: ‘quedate quieto, contra la pared ¿tenés domicilio? ¿DNI?’. Me
requisan sin ningún motivo” (PFA – 2016. Paternal, Villa La Carbonilla).

- “La Gendarmería está en el barrio, a veces te pegan, te piden datos, los papeles, te cachean.
Si tenés algo, sí te pegan y cuando tenés faso te lo hacen comer” (GNA – 2014. Villa Soldati).

- “Siempre los de la Federal me paran, me quieren descansar. Son los mismos que me
detuvieron ahora” (PFA – 2016. Retiro).

- “Te paran a cada rato, andás caminando, te ven y ya te quieren revisar, piensan que andás
robando, drogándote. Te requisan y cuando no tenés documento te llevan. Te quieren meter
128
 cualquier cosa. ‘¿Qué andás haciendo por acá? ¿Por qué andás caminando con esa campera,
ese buzo?’, te preguntan. Se han quedado con mi campera, con plata. La [comisaría] 7º te
pide siempre coima, son abusivos. Te preguntan si estas laburando, vení a tal hora y me dejás
la plata. Encima no te piden 100$, te piden 2000$, 5000$” (PFA – 2016. Balvanera).

- “Están en el barrio, las chicas ya se esconden de la Gendarmería. Si te agarran con faso te lo

hacen comer” (GNA – 2014. Villa Soldati).

El “establecimiento de identidad” es una figura que permite y habilita las rutinas de

administración policial sobre los sujetos. En la Ciudad Autónoma de Buenos, entre 2012 y
2014, se registraron 7.458 detenciones por establecimiento de identidad, de las cuales sólo un
2% de derivó en una causa penal, un total de 149 casos180, es decir, que un 98% de las
personas detenidas fueron liberadas sin que se les iniciara una causa, sin que se identificara
algún delito o un pedido de captura luego de la detención (CELS 2016, 16). En este sentido,
los jóvenes y las personas “en situación de calle” constituyen el colectivo más vulnerabilizado
por las fuerzas de seguridad en el territorio. Las prácticas abusivas y violentas, en estos casos,
profundizan las ya degradadas y precarias condiciones de vida de estos sujetos e incluyen las
detenciones arbitrarias –que pueden o no derivar en la detención en comisaría–, las amenazas,
la violencia física y verbal y la destrucción de las pertenencias y de los espacios precarios
donde habitan. Estas prácticas responden a una lógica de “limpieza del espacio público” que
se aplica de manera generalizada, pero se agrava en relación a este colectivo:

- “Yo estoy siempre en la Plaza Once. Estoy solo, pero me conozco con todos. Los que me
detuvieron son conocidos, me conocen. Siempre me paran me piden el documento y si no
tengo, me mandan a establecer identidad. Y si tengo documento, me dejan ir. Yo trato de no
parar en ningún lado. Cuando estamos en la plaza, a veces pasan y dicen que no nos quieren
ver. Hay veces que entienden que estamos ahí y a veces no, y nos vamos. Sabemos que vamos
a perder. Nos tiran lo que estamos tomando y nos gritan que nos vayamos” (PFA – 2016.
Balvanera).

- “La policía está re tumbeando en la calle. Te tomás una birra en la plaza y te paran, con el
celularcito de la picana. A los pibes de la calle nos re molestan los de la Federal, pasaste 20
mil veces, sabés que vivo acá. Vienen, me patean la comida. Levantan a los pibes a las 3 de la
mañana” (PFA – 2016. San Telmo).

- “Varias veces se me acercaron, me quisieron sacar [estando durmiendo en la calle]. Dicen

que los vecinos se quejan, pero mentira porque los vecinos me conocen ya. Te dicen ‘levantate
y andate’, nunca te dicen por qué. Porque a ellos les molesta y listo. Me rompe las bolas eso,
pero no digo nada, mayormente son los mismos policías. Ya me vieron varias veces, ya está,
andá a buscar a otro” (PFA – 2016. Flores).

180
Como fuente de este dato se cita como fuente a la Policía Federal, sin dar mayores precisiones.
129
 - “No me acuerdo muy bien, estaba en una entrada de un negocio durmiendo y me vinieron a
sacar. Yo vivo en la calle, paro en Parque Patricios, en el parador ‘Bepo181‘para comer, y
después ando por Once, Flores. Yo estaba borracho y un poco drogado, y no quería que me
pongan las esposas. Había 2 patrulleros, eran 6 o 7 no sé muy bien, y me trajeron a la
comisaría y me tiraron en este calabozo. Estoy en medias, bah, en patas y yo tenía zapatillas y
mochila”. El Jefe de Servicio nos dijo que las zapatillas y la mochila estaban en un locker y
que no le habían dado las zapatillas porque se resistió a sacarle los cordones (sic). Además
dijo textual: “que agradezca que no le imputamos resistencia a la autoridad, se puso violento
cuando se acercó el personal policial, por eso hubo que usar fuerza” (PFA – 2015.
Balvanera).

- “Hay días que los de Prefectura rajan a todos de la calle, quieren que no haya nadie en la
calle” (PNA – 2015. Parque Patricios).

- “La Federal fue destituida por la Prefectura por tránsfuga. La Prefectura tiene casillas por
todo el barrio y patrullan las 24 horas del día adentro y afuera de la villa. Los viernes
empiezan los controles y paran autos, motos, son de ir a apretar cuando estás en la esquina,
sacan la bebida, nos tiran la bebida, nos sacan el consumo, algunos nos lo devuelven y nos
dicen tomá, pero vayan para otro lado” (PNA – 2015. Barracas).

- “La metropolitana a mí nunca me agarró. La Policía Federal sí. A veces te corren del lugar,
te corren, te tiran las cosas o te las prenden fuego” (PFA – 2015. Balvanera).

- “Estoy viviendo en situación de calle. Vienen los jefes [de la PFA] y me dicen que me tengo
que correr, quieren que me vaya a otro lado” (PFA – 2015. Constitución).

- “La policía nos amenaza para molestar, nos dice que nos vayamos, que nos van a meter
presos. Generalmente si te agarran con algo [dinero, celular] te lo sacan” (PFA – 2016.
Paternal).

La sobrevulneración de estos sujetos se manifiesta también, y especialmente, en el

armado de causas o en la incorporación de la figura “resistencia a la autoridad”, que
difícilmente puede ser probada como falaz, lo cual se potencia por la falta de acceso a la
justicia que padecen estos sujetos, vulnerabilizados por todas las agencias penales.

- “Ciudad Oculta está rodeado de federales. Sobre Piedrabuena, Eva Perón, Miralla, hay un
cordón de federales. Van y vienen. Andan de a 4. Hay muchos pibes a los que maltratan, pibes
que andan fumando pasta base. Los llevan presos por nada. En vez de agarrar a los que
tienen que agarrar, se la agarran con los pibes” (PFA – 2016. Ciudad Oculta).

- “No podés estar tranquilo en la calle. Yo trato de esquivarlos porque cuando pueden te meten
un fierro, algo, y estos acá [la justicia] les hacen caso” (PFA – 2016. Villa Lugano).

181
Hace referencia al parador Bepo Ghezzi dependiente del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que se
encuentra ubicado en el barrio de Barracas.
130
 - “Eran 3 móviles o 4, una banda. Había motos, todos de policía, los de Prefectura me dieron
masa porque no les quería dar mi nombre porque me empapelaron. Dijeron que me robé un
frente de estéreo, porque me conocen. Me empapelaron por robo simple. Como me pegaron
todo no quería dar datos, nada. Con la Federal ni colaboro” (PNA – 2015. Barracas).

- “Estaba en un bar, entró la policía y allanó el lugar. Encontraron 3 mochilas robadas. Me

pidieron documento pero no tengo porque lo estoy tramitando, el DNI peruano a ellos no les
sirve. Entonces me pusieron la billetera en la mochila y dijeron que yo la había robado”
(PFA – 2015. Balvanera).

- Nota de campo: “Relata que es vendedor ambulante y estaba en Once comprando mercadería,
lo para la policía y un señor lo reconoce a él como quien le había robado. ‘La persona no
estaba segura y me iban a largar, porque yo no fui, yo estaba comprando y llega otro
patrullero y me suben al móvil, me dicen que me llevan por ‘establecimiento de identidad’ que
me iba enseguida. Pero al señor le hacen decir que era yo, y cuando llego a la Comisaría me
hacen fichar. Le pregunto por qué y me dicen que por robo y lesiones. Esto es un garrón como
se dice, me lo estoy comiendo de arriba’” (PFA - 2015. Balvanera).

- “Si hay muchos arrebatos y quilombo en la calle salen a apretar a todos los que andamos por
la calle, te echan, te amenazan con armarte causa y entonces te guardas dos días” (PFA -
2015. Balvanera).

- “Vine a pescar a la costanera con unos amigos y fuimos a comprar hielo. Vimos unas bolsas
negras con cables y las llevamos. Nos pararon dos autos de civil [de la PNA] y nos dijeron
que habíamos ingresado [a un comercio] a robar” (PNA – 2016. Costanera Sur).

- “Las veces que me detuvieron sin entrar a la cárcel fueron como 50.000 millones de veces,
porque ahora te detienen por portación de cara y más ahí donde paro yo. En el centro te
detienen día por medio. Si por ejemplo, roban por ahí y no saben quién fue dicen: ‘ahí está el
negro vamos a buscarlo’. Porque por ahí estas cerca de un hecho, y como estás en la
jurisdicción y te conocen, te agarran a vos hasta que el damnificado y dice que vos no fuiste’”
(PFA – 2014. Retiro).

Esto se relevó también en el caso de las trabajadoras sexuales de la ciudad a quienes se

les pide que se retiren, las amenazan con detenerlas y les arman causas:

- “Están ahí, te dicen que caminés. Nosotras caminamos. El policía nos mira desde los locales,
los puestos [comercios de la zona] y llama al patrullero para que nos agarren. Es muy
abusivo, nos botan, no nos dejan trabajar, nos llevan por gusto, por los comerciantes porque
ahí no hay vecinos” (PFA – 2016. Constitución).

- “Trabajan para los ‘chongos’, nos aprietan cuando ellos les piden, se meten en los hoteles y
nos sacan afuera y nos amenazan con detenernos y a las extranjeras nos amenazan con la
expulsión” (PFA – 2016. Constitución).

- “Estaba con dos compañeras en la calle. Nos quisieron robar y gritamos. Los vecinos
llamaron a la policía. Cuando llegaron nos requisaron y terminamos detenidas las tres.

131
 Estuvimos como 2 horas, vinieron como 3 patrulleros. Eran las 2 de la mañana” (PFA –
2016. Villa Mitre).

- “Está la Policía Federal y la Brigada. Una vez estaba por arreglar con un cliente y estaba
dándome la plata y de enfrente un policía dice ‘¿qué están haciendo?’ Cruza y me amenaza:
‘si tenés algo vas presa’. Se fue a la vuelta y vuelve con un bolsito. ‘Eso no es mío’, le digo.
‘Ah, pero tenés que firmar un acta’ y yo ni sabía y firmé. Me empapelaron. Por eso caí ahora,
por la de la otra vez” (PFA – 2016. Constitución).

Las prácticas de extorsión y robo se relevaron como particularmente habituales y

sistemáticas, y se registraron en contextos diversos y con diferentes metodologías, que varían
desde sacarle las pertenencias directamente, acusarlos de haberlas robado para quedárselas o
extorsionarlos para evitar la detención:

- “[La GNA] te caga a palos, te frenan, te sacan la droga y te pegan y se van. Te amenazan, te
dicen que te van a llevar” (GNA – 2015. Bajo Flores).

- “Los de la Comisaría 38 ya nos conocen, son siempre los mismos, pasa siempre que te
comprás zapatillas y si a ellos les gustan, te dicen que te las robaste y te las sacan” (PFA –
2016. Flores).

- “La Brigada siempre nos para, nos tiene al ojo, todos los días. A veces nos dicen 'circulen', a
veces te quieren pegar, te roban la plata, y se toman la droga. Si no te encuentran nada, te
joden con que no te quieren ver más. Se burlan, 'tú eres puto', y te dan un culatazo. Te miran
con rabia. 'Te vas a ir a tu país porque eres peruano'. A nosotros nos molesta que se burlen
que nos traten así” (PFA – 2016. Constitución).

En relación a las prácticas extorsivas, se ha detectado como particularmente gravosa y

sistemática la de subirlos en patrulleros y manejar sin destino, amenazándolos y solicitándoles
dinero o robarles para finalmente no llevarlos detenidos:

- Nota de campo: “El detenido refirió que en la zona de Once, en varias oportunidades, lo han
subido al patrullero y le robaron dinero. En esa circunstancia le dicen ‘¿Qué tenés?’ y le
quitan el dinero, luego de lo cual lo dejan libre. Manifestó: ‘robo para que ellos me roben a
mí’” (PFA – 2016. Balvanera).

- “Una vez nos detuvieron los de la Federal de la [Comisaría] 29º. Estaba con otro muchacho.
Parece que nos señaló alguien y nos detuvieron. Nos hicieron pasear por el cementerio de la
Chacarita ¡un miedo! Les dimos poca plata, lo que teníamos los dos y nos dejaron ahí, en el
cementerio” (PFA – 2016. Balvanera).

- “Me pararon los de la [comisaría] 38º, los mismos que me detuvieron ahora, ya me conocen.
Me subieron al patrullero y me hicieron sacar las zapatillas. Pensé que me llevaban a la
comisaría, pero siguieron y siguieron. Me decían que yo había robado, que había una
denuncia. Me bajaron en Caballito: ‘¿y las zapatillas?’ les dije y me dijeron ‘bajate o te
llevamos en cana’ y me tuve que volver descalzo a mi casa” (PFA – 2016. Caballito).

132
- “Una vez me detuvo la Comisaría 3º de la PFA. Me pidieron plata y les di antes de que me
llevaran a la comisaría. Le pasás plata y te largan por ahí, te bajan del patrullero. 3000$ te
piden” (PFA – 2016. Centro).

- Nota de campo: “El detenido refirió que en la zona de Once, en varias oportunidades, lo han
subido al patrullero y le robaron dinero. En esa circunstancia le dicen ‘¿Qué tenés?’ y le
quitan el dinero, luego de lo cual lo dejan libre” (PFA – 2016. Balvanera).

- “Me pasó una vez en Bajo Flores, me paró Gendarmería, me subió al móvil que tienen, me
sacaron todas las cosas que tenía, me pegaron y me dejaron tirado en la otra puerta" (GNA –
2015. Bajo Flores).

Por último, como se desprende de los relatos, casi todas estas prácticas involucran,
además, agresiones físicas, golpes de puño, patadas, palazos e incluso, en los casos más
extremos, disparos con armas de fuego. Esta situación se vuelve más peligrosa para las
poblaciones estudiadas ya que, como afirma Reiner, “la privacidad posee una dimensión
de clase. Cuanto más baja sea la posición social de una comunidad, tanto mayor será su
vida social en espacios públicos y tantas más posibilidades tendrán de llamar la atención
de la policía por infracciones” (Reiner 1992,480):

- “La Gendarmería cuando te ve en el barrio te agarran y te pegan, y te dejan todo sangrando

en el piso. Tengo terror a los policías. Me patearon todo y me dejaron ahí en el piso pero no
me detuvieron” (GNA – 2014. Villa Zavaleta, Barracas).

- "Me paran y me dicen: 'andate de acá, no te quiero ver'. En Belgrano me paraban y me

cagaban a palos, me daban una paliza. Me decían que como no tengo DNI no puedo acceder
a mis derechos" (PFA – 2016. Palermo y Belgrano).

- Nota de campo: “Unos agentes de la Prefectura que estaban en Villa Zavaleta con la excusa de
que él tenía que declarar como testigo de un hecho, lo subieron a un patrullero y empezaron a
llevarlo por distintos lugares. De acuerdo al relato del entrevistado: ‘Me querían llevar a un
arroyo, son malos esos tipos, me llevaron a dar vueltas por todos lados, me tenían sentado
atrás entre dos policías y me decían ‘¿Qué? estás llorando puto’ y me decían que baje la
cabeza y no mire, onda secuestro. Estaban buscando un lugar descampado y terminamos en
Barracas en la calle Monteagudo, me bajaron y entre los 3 me cagaron a palos, trompadas,
piñas en el estómago, me hicieron ir corriendo. Además me amenazaron, me dijeron que no
me querían ver más por el barrio’” (PNA – 2015. Villa Zavaleta, Barracas).

- “Si andan caminando 4 o 5 pibes juntos, te hacen poner contra la pared y te empiezan a
pegar, que no te encuentren en los pasillos” (GNA – 2014. Villa Soldati).

- “A los gendarmes no les importa nada, si te agarran en algún pasillo te matan” (GNA –
2014. Villa Soldati).

133
- “Te cagan a palos [la GNA], a veces agarran y tiran tiros adelante de los nenitos, no les
importa nada. Están todo el día en el barrio, no dejan que este nadie en la esquina, te
verduguean. Si ven que parás con los pibes en la esquina y te pegan directamente sin decir
nada, con palos, a las piñas” (GNA – 2015. Villa Zavaleta, Barracas).

- “La policía me conoce, verduguean, como es la policía, algunos más que otros. Y te pegan, en
el barrio te pegan. Me ven y me dicen ‘que no me vean en algo raro porque me llevan’. Tengo
que estar adentro de mi casa, no se puede estar en la calle” (PFA – 2015. Congreso).

En este sentido, el momento de la detención suele ser aquel en el que se producen con
mayor frecuencia las agresiones físicas:

- “Cuando me encontraron avise que no me disparen porque tengo las dos piernas quebradas.
Igual me cagaron a palos, me dieron unas cuantas patadas, trompadas y palazos” (PSA –
2015. CABA s/d).

- “Era de noche, estaba volviendo a mi casa, en Soldati. Pasó un pibe corriendo al lado mío y
atrás venía Gendarmería. Me dijeron 'tirate al piso' y yo me tiré porque tenía miedo de que si
corría me dispararan o algo. Me dieron una paliza terrible. Eran 7 gendarmes. Me decían
'¿así que te gusta matar ratis?' y me dieron golpes de puño, patadas, con los palos. Me
mataron, me mataron” (GNA – 2016. Villa Soldati).

- “Me agarraron adentro de un local, aparecieron 5 patrulleros, eran como 15 policías y me

detuvieron entre 4. Me tiraron al piso, y me esposaron. Me golpearon con patadas y palazos,
y me robaron las zapatillas. Me insultaban y me amenazaban con matarme. Estuve tirado en
el piso como 1 hora y me llevaron por 15 minutos a la Comisaria” (PFA – 2014. San
Cristóbal).

- “Me pegaron entre 3 o 4, los de Prefectura me dieron masa, porque no le quería dar mi
nombre, nada, porque me empapelaron. Me pegaron en las costillas para no dejar marcas”
(PNA - 2015. Barracas).

- Nota de campo: “Relata que le empezaron a pegar con los palos en la cabeza, tantos golpes
que uno de los palos se partió. ‘Me desvanecí por los golpes en la cabeza, me tuvieron que
llevar al Hospital Penna, me cosieron tres tajos en la cabeza, y me sacaron placas de las
costillas. Me pisotearon las manos y me cagaron a trompadas. Yo no robé nada, solo me
engancharon durmiendo en un coche” (PFA – 2015. Parque Patricios).

- “Me detuvieron en un pasillo de la villa. En la calle, nos pusieron mirando contra la pared y
nos chocaron la cabeza contra la pared varias veces. Nos hacían abrir las piernas demasiado.
A mí me tiraron al piso, me pegaron en la cabeza con el arma. Me decían ‘quedate quiero
porque te vuelo, negro, te vuelo’. Primero eran 3 gendarmes y después vinieron más de 10 y
me sacaron de los pelos. Me apuntaban todos. No me mataron porque no quisieron. Me
subieron al patrullero a mi primero de los pelos” (GNA – 2016. Barracas).

- “Estaba parando en Retiro, me detuvieron para ‘establecer identidad’ los de la (comisaría)

46, como yo estaba borracho me puse mal y me cagaron a palos a mí y a otro, palazos por
todo el cuerpo, y me llevaron a la comisaría (de la Metropolitana), estuve más de 10 horas y
me largaron” (PFA y PM – 2016. Retiro).
134
 - Nota de campo: “Le pegaron en la cabeza con palos y en el cuerpo, antes ya lo habían
esposado, lo tiraron al piso y ‘me dieron con todo’, lo arrastraron por el piso y le lastimaron la
cara y el pecho. Él quería defenderse y no podía. Le lastimaron la cabeza produciéndole tres
tajos que requirieron 6 puntos de sutura, 3 puntos y 5 puntos. Al respecto relata: ‘me
desmayaron y me llevaron al Hospital Santojani, ahí me cosieron y me dejaron internado 2
días, me hicieron placas y como estaba todo manchado de sangre me lavaron. Tengo golpes
en las piernas por los borcegos y palos, y me pisaron la mano’” PFA – 2015. Villa Lugano).

A partir de estas entrevistas, hemos podido detectar una serie de prácticas policiales
que guardan fuertes correspondencias con las políticas denominadas de “Tolerancia Cero”. Al
respecto, en Las Cárceles de la Miseria, Loïc Wacquant afirmaba, que estas políticas de
multiplicación de efectivos policiales para disminuir el delito sólo pueden ponerse en práctica
escarneciendo los derechos civiles elementales de los pobres, en primer lugar el de circular
libremente sin ser detenidos, cacheados y humillados en público de manera arbitraria
(Wacquant 2000).

Emergentes adicionales del relevamiento

Se detectaron prácticas violentas diferenciales por parte de las distintas fuerzas de

seguridad y policiales en el territorio, siendo la Gendarmería Nacional la que es caracterizada
como la más violenta, involucrando en sus acciones la privación ilegítima de la libertad (que
se deriva de los encierros en las “garitas” donde se producen hechos de tortura), la utilización
frecuente de armas de fuego y prácticas vejatorias tales como hacerles tragar a los jóvenes los
cigarrillos de marihuana. En este sentido, se corroboraron las afirmaciones realizadas por la
PROCUVIN y el Programa ATAJO respecto a la utilización de los espacios de detención de
Gendarmería Nacional, denominados como “garitas”, como lugares donde esta fuerza realiza
detenciones judiciales y extrajudiciales en las que despliega prácticas vejatorias que
involucran mayoritariamente agresiones físicas:

- “Antes tenían una garita [GNA] abajo del puente de Soldati, en Lacarra y Laguna, ahí te
mataban a palos, me llevaron varias veces y después a la [comisaría] de Soldati de la Federal.
Si estás haciendo esquina, te paran y te cagan a palos” (2016).

Reflexiones finales / a modo de cierre

En este trabajo se realizó una descripción de la política “criminal” del Ministerio de la

Nación para la Ciudad de Buenos Aires en el periodo 2010-2016, con la intención de integrar

135
tres niveles de análisis: el de la producción discursiva de la “seguridad” a partir de la creación
del ministerio, identificando los diagnósticos y propuestas que habilitaron; el de los
programas y planes de “seguridad” lanzados para la C.A.B.A., en consonancia con las
definiciones realizadas previamente y los recursos humanos y materiales desplegados para su
puesta en marcha; y, por último, el análisis de los resultados cuantitativos de la
implementación de estas políticas en términos de policiamiento, de evolución del
encarcelamiento y del delito, así como, en términos cualitativos, respecto a la violación de
derechos humanos por parte de las fuerzas policiales en el territorio, tomando como referencia
las palabras de las personas detenidas en espacios del Servicio Penitenciario Federal y la PFA.

Como resultado de lo analizado, se pudo dar cuenta de la influencia de organismos

internacionales de derechos humanos en las elaboraciones discursivas y políticas públicas del
Ministerio de Seguridad de la Nación (de los cuales sólo fueron analizados en este trabajo el
PNUD y la CIDH). Asimismo, se detectó la existencia de una articulación estratégica entre
un organismo de derechos humanos local, el Centro de Estudios Sociales y Legales (CELS) y
el campo académico de las ciencias sociales relacionado con estas temáticas (Ríos 2014, 95),
cuyo resultado fue la elaboración del documento denominado Acuerdo para la Seguridad
Democrática en el año 2009, que sería considerado por el propio ministerio como un
“documento fundante para el desarrollo de un gobierno democrático de la seguridad” (INEES
2012, 8)182.

Esta articulación estratégica confluyó en el “Paradigma de la Seguridad Democrática”,

un discurso sobre la política criminal de corte “progresista” con alusión a valores
democráticos e inscripto en la valorización de los derechos humanos. Sin embargo, al nivel de
las prácticas, esta discursividad no impidió que desde el Ministerio de Seguridad de la Nación
se lanzara una gran cantidad de planes de “seguridad” para el ámbito restringido de la Ciudad
de Buenos Aires, que llegó a contar con 11 planes en un periodo de 5 años, 9 de los cuales se
ejecutaron de forma simultánea.

182
El espacio generado por este Acuerdo dio lugar a la conformación de una red de investigadores de diversas
disciplinas que se propusieron elaborar una agenda de discusión para pensar “nuestro lugar como investigadores
respecto a opinar, proponer, apoyar o criticar políticas públicas en el campo de la políticas criminales; cómo
instalar temas en la agenda pública y también, como plantear nuestra relación con los medios de comunicación”
(Tiscornia 2011, 20). Espacio que, en el año 2010 al crearse Ministerio de Seguridad, produjo varios de los
intelectuales que serían convocados como funcionarios del mismo (Tiscornia 2011, 22) “para apoyo de las
políticas públicas en la materia”, formando parte de institutos de formación policiales y cumpliendo diversas
tareas a partir de sus espacios académicos en diversas universidades del país.
136
 Estos discursos, asimilables a la corriente de la “Nueva Prevención”, mediante la
introducción de las nociones de prevención social y situacional, proponen políticas de
“recuperación de espacios públicos” y “pacificación”, y como consecuencia, terminaron
presentando como solución casi excluyente para disminuir “el delito y la violencia” la
incorporación de fuerzas de seguridad en el territorio, lo cual contribuyó a justificar un
incremento de la cantidad de agentes policiales y de seguridad tan elevado que cuadruplica el
promedio de la tasa de agentes de seguridad registrado por las Naciones Unidas, alcanzando
1.044 cada 100 mil habitantes.

Así, se pone evidencia que cuando se habla de seguridad ciudadana, e incluso de

seguridad democrática o comunitaria siempre y solamente se lo hace en relación con los
lugares públicos y de visibilidad pública (Baratta 1997), lo cual implica necesariamente que la
constantemente mencionada combinación del “delito y la violencia” se reduce a “un pequeño
número de delitos que entran en la así llamada criminalidad tradicional (sobre todo agresiones
con violencia física a la persona y al patrimonio)” (Baratta 1997) y a las incivilidades propias
de las clases más bajas de la estructura social, estigmatizando y reforzando las violencias
sufridas por estas poblaciones. Como resultado, se reafirma nuevamente la asociación directa
del delito con la pobreza.

Esta asociación se manifiesta también en que se mantienen elementos provenientes de

las teorías de corte punitivista e incluso bélicas. A modo de ejemplo, un breve análisis sobre la
noción de “pacificación”: este concepto, entró en el discurso político moderno a finales del
siglo XVI y era utilizado en el contexto de guerras de ocupación colonial. La pacificación183
se entendía como un uso productivo de la violencia, mediante la ocupación policial de los
territorios a los efectos de construir y asegurar un nuevo orden social, “para poner fin a un
conflicto o descontento” y para “reducir a una sumisión pacífica” a una determinada
población (Neocleous 2016, 15-17).

En la misma línea, documentos del MSN refieren –en relación a los habitantes del
Barrio de Villa Soldati– que “las comunidades más vulnerables suelen ser consideradas como
objetos de la seguridad pública” (INEES 2012, 15). Es decir que, a pesar de la supuesta
incorporación de la ciudadanía como “co-responsable” de la seguridad, se produce una

183
Neocleous afirma que la "pacificación" es un concepto nuclear y útil para entender la violencia porque
permite analizar detalladamente la naturaleza productiva de la violencia en la fabricación del orden capitalista
(Neocleous 2010,10).
137
escisión entre ciudadanos sujetos y objeto de las políticas de “seguridad”. A este respecto,
valen las palabras de Alessandro Baratta:

Después que se ha olvidado a una serie de sujetos vulnerables provenientes de grupos

marginales o “peligrosos” cuando estaba en juego la seguridad de sus derechos, la
política criminal los reencuentra como objetos de política social. Objetos, pero no
sujetos, porque también esta vez la finalidad (subjetiva) de los programas de acción no
es la seguridad de sus derechos, sino la seguridad de sus potenciales víctimas. (1997)

Así, la incorporación de las nociones de “co-responsabilidad” de la “seguridad” y la

“participación ciudadana” como componentes esenciales del paradigma de “seguridad
democrática”, cumplieron una función legitimadora de esta estrategia de control social que, al
incorporar a la ciudadanía desempeñando también una función policial, generó consenso ante
la presencia hostil de la policía, y extendió las tareas de vigilancia y control social a la
población.

Otro elemento discursivo a destacar es la mentada “autonomía de las fuerzas de

seguridad y policiales”, que funcionó en un doble sentido, transfiriendo la responsabilidad de
la violencia estatal exclusivamente a las fuerzas de seguridad, –ya sea mediante la asimilación
de las prácticas violentas a desviaciones individuales de los agentes o adjudicándolas a modos
de comportamiento corporativos–; al tiempo que se intentó relegitimarlas, dándoles la
posibilidad de ser “redimidas” a partir de la incorporación de formación en derechos humanos
y un control civil-político más exhaustivo.

[...] si se considera que la policía argentina, como todas las policías del mundo, ha sido
desarrollada para intentar mantener el orden público utilizando la fuerza (legítima o
no), descubriremos inevitablemente que lo que la caracteriza y la diferencia de algunas
policías de países centrales (Holanda, Inglaterra, Canadá, etcétera) es su naturaleza
ferozmente represiva, como consecuencia de la constante utilización por parte de los
gobiernos para resolver violentamente los conflictos sociales. Esta particular situación
coyuntural de la policía argentina, me permite sostener sin riesgo, que la misma como
aparato funcional del Estado, se ha adaptado inequívocamente a las distintas formas
asumidas por aquél a lo largo de toda su historia. De esta manera, no ha hecho otra
cosa, que cumplir con su función latente, de ejecutar la política de control que el
Estado ha diseñado. Por lo tanto, no está, ni ha estado jamás fuera del control político.
Es más, este control político ha estado siempre legitimado y coordinado en ocasiones
por los gobiernos dictatoriales y en otras por la propia estructura legal. (Ganon, 1999)

138
 Bajo el precepto del “control político de las fuerzas de seguridad”, y su
“profesionalización” se promovió, además, un incremento del presupuesto asignado a éstas
que, de acuerdo al propio Ministerio de Seguridad, registraba un aumento del 774,7% del año
2003 al 2013 (MSN 2014, 7).

En esta línea, la incorporación de la necesidad de realizar un abordaje “multiagencial

de la seguridad” condujo al desdibujamiento de las fronteras entre las políticas sociales y las
políticas punitivas (e incluso de las competencias entre las diversas fuerzas y ministerios),
convirtiendo a la política social en “política social de la criminalidad”, una “criminalización
de la política social” (Baratta 1997). De este fenómeno da cuenta particularmente el caso del
“Plan Ahí” que, impulsado por el Ministerio de Desarrollo Social, fue el marco para la
creación de un nuevo cuerpo de policía y colaboró con la militarización de la seguridad
interior al incorporar al Ministerio de Defensa y las fuerzas armadas en territorios
marginalizados con la supuesta función de realizar tareas sociales.

Pero esta militarización de la “seguridad” se generó fundamentalmente a través de la

introducción de fuerzas de seguridad, Gendarmería Nacional y Prefectura Naval, al territorio
en tareas de seguridad interior (Escolar, 2000; Canelo, 2010; Frederic, 2008: 21-22; Svampa
y Pandolfi, 2004: 290-291). Si bien la incorporación de Gendarmería registra antecedentes,
también presenta características novedosas. En este sentido, la novedad introducida por el
Ministerio de Seguridad de la Nación consistió “en otorgarle a la Gendarmería la función de
prevenir el delito Y vigilar implica dos cosas: vigilar a la pobreza y, sobre todo, controlar a
los jóvenes de los barrios marginales” (Rodríguez, E. 2012, 1). Aunque se encuentren bajo la
órbita civil, por su estructura, entrenamiento y doctrina militar, el enfoque de estas fuerzas
sobre la seguridad pública acentúa la tendencia represiva con la que operan las fuerzas
policiales (Salles Kobilanski 2012,14).

En términos de encarcelamiento, estos planes, lejos de “resolver” el problema de la

“inseguridad”, han impactado en el fuerte incremento de personas detenidas por delitos tales
como resistencia a la autoridad, atentado a la autoridad, amenazas a la autoridad, tentativas de
robo, tentativa de hurto, “rebeldías”, etc. y, consecuentemente, en el incremento del
despliegue de la violencia estatal (malos tratos y torturas) por parte de las fuerzas de
seguridad, tanto en la situación de aprehensión en la vía pública como en la detención en
establecimientos no penitenciarios (PPN 2015, 141).

139
 En términos de evolución del delito, más allá de que el Sistema Nacional de
Estadística Criminal afirme que se produjo un descenso significativo, tomando como fuente
las denuncias ingresadas en Fiscalías y Juzgados de la Ciudad, se estableció un incremento del
delito del 54% entre los años 2010-2015, lo cual pone en evidencia, una vez más, que el
policiamiento no constituye una herramienta efectiva para el descenso de “el delito y la
violencia”, sino que la agravan.

Entendemos que el policiamiento policial amplía la capacidad de captura del sistema

penal, elevando el número de violaciones a los derechos humanos. En este sentido, se
registraron “prácticas habituales y rutinarias de baja intensidad punitiva” (Daroqui, A. [et al.]
2012, 110) por parte de las fuerzas policiales y de seguridad hacia los sujetos y poblaciones
“excedentes”, consistentes en detenciones por “establecimiento de identidad”, hostigamiento,
requisas vejatorias, robo o daño de pertenencias, desalojos y extorsiones, combinadas con
prácticas de agresión física de intensidad variable que se producen en la circulación cotidiana
por los espacios públicos de la ciudad. Situación que se agrava para las personas que habitan
en el espacio urbano –que se encuentran en “situación de calle”– a quienes se persigue
especialmente, se destruye sus pertenencias, se violenta, se les arman causas y se los encarcela
sistemáticamente.

A pesar de los discursos inaugurales, del relevamiento se desprende que no se vinculó,

en el diseño de ninguno de los once planes y/o programas de “seguridad”, a los derechos
humanos con la seguridad, sino más bien la seguridad se encontró asociada al “delito y la
violencia”, y a la criminalidad y, consecuentemente, al control y la “pacificación”, discurso
que no se diferencia de aquello que sustentó los fundamentos de la defensa social a fines del
siglo XIX y principios del XX.

Por otra parte, se detectó a partir del trabajo realizado que, a partir del cambio de
gestión, a fines del año 2015, y la asunción de Patricia Bullrich como ministra, se
abandonaron discursivamente las referencias al “Paradigma de la Seguridad Democrática”,
direccionando el discurso a nociones más congruentes con las políticas de “Tolerancia Cero”,
virando el objetivo de las políticas hacia el “crimen organizado” y “las redes de narcotráfico”
y reformulando los planes de “seguridad”, pero manteniendo muchos elementos de la gestión
anterior, tales como la utilización de las fuerzas de seguridad en el territorio, el incremento de
los agentes en el Cuerpo de Prevención Barrial, entre otros, lo cual nos permite especular que
estas políticas responden a “recomendaciones” de los organismos internacionales.
140
 De esta manera, durante el período 2010-2015, a pesar de pretender alejarse y
diferenciarse de aquellas lecturas y corrientes que dieron sustento a las políticas de “tolerancia
cero” y “manoduristas”, el Ministerio de Seguridad de la Nación condujo una “política
criminal” en la Ciudad de Buenos Aires cuyo resultado permite inscribir la discursividad que
le sirvió de fundamento en un “Progresismo Punitivo” (Motto, Liguori y Fiuza, 2015), dado
que la expansión del sistema penal durante el periodo estudiado da cuenta de un
exacerbamiento del tratamiento punitivo de la “cuestión social” y, más específicamente, de la
gestión policial de la inseguridad social.

Esta tesina constituye una primera aproximación a la “política criminal” del Ministerio
de Seguridad de la Nación para la Ciudad de Buenos Aires y, por tanto, propone la apertura de
líneas de investigación a desarrollar con amplitud en futuras investigaciones. Por otra parte, es
importante destacar que sus resultados no son extensibles en el tiempo debido a que se ha
realizado en un contexto de “transición” para las políticas públicas en “seguridad” en la
Ciudad de Buenos Aires, debido principalmente a las transformaciones que se vislumbran a
partir del reciente traspaso de la Policía Federal al ámbito del gobierno local. Si bien esto
implicaría el progresivo traspaso de las competencias en materia de seguridad a la ciudad, la
permanencia de las fuerzas federales en el territorio a través de los programas “Operativo
Cinturón Sur” –cuyo decreto de creación fue derogado, pero continúa en funcionamiento–,
“Operativo Vigía”, “Tren Alerta”, “Barrios Seguros” y el Programa “Operativos de Control
Poblacional Conjunto” pueden dar cuenta de que se trata de un proceso complejo que presenta
avances y retrocesos.

141
 Fuentes y bibliografía utilizadas

Bibliografía Consultada

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y materiales para difundir, conversar y proponer, Cuaderno de lectura N° 3, Ministerio de
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Abreviaturas:

- AGN: Auditoría General de la Nación

- ATAJO: Programa de Acceso Comunitario a la Justicia
- C.A.B.A.: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
- CELS: Centro de Estudios Legales y Sociales
- CORREPI: Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional
- CPPB: Cuerpo de Policía de Prevención Barrial
- GESPyDH: Grupo de Estudios sobre Sistema Penal y Derechos Humanos
- GNA: Gendarmería Nacional Argentina
- MDSN: Ministerio de Desarrollo Social de la Nación
- MJYDH: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
- MPF: Ministerio Público Fiscal
- MSN: Ministerio de Seguridad de la Nación
- PFA: Policía Federal Argentina
- PM: Policía Metropolitana
- PNA: Prefectura Naval Argentina
- PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
- PROCUVIN: Procuradoría de la Violencia Institucional
- PPN: Procuración Penitenciaria de la Nación
- PSA: Policía de Seguridad Aeroportuaria
- SNEEP: Sistema Nacional de Estadística sobre Ejecución de la Pena
- SNIC: Sistema Nacional de Información Criminal

151
INDICE GENERAL

Resumen ..................................................................................................................................... 1

INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................... 3
Estado de la cuestión ............................................................................................................... 7
Necesidades concretas / intereses intelectuales ....................................................................... 9
La construcción del objeto de estudio ................................................................................... 11
Aproximación metodológica ................................................................................................. 12
Encuadre teórico del proyecto ............................................................................................... 14
Agradecimientos ....................................................................................................................... 17

CAPÍTULO I – MARCO TEORICO Y CONTEXTO SOCIO-HISTÓRICO ACERCA DE LA

“CUESTIÓN SEGURIDAD” ................................................................................................... 18
Marco sociohistórico de surgimiento de la “cuestión seguridad” ......................................... 18
La regulación de la “cuestión social” en el neoliberalismo .................................................. 20
El contexto social argentino .................................................................................................. 25
Derechos humanos, seguridad ciudadana y “Nueva Prevención”......................................... 27

CAPITULO II – LA CREACIÓN DEL MINISTERIO DE SEGURIDAD Y SU

PRODUCCIÓN DISCURSIVA ............................................................................................... 30
El contexto sociopolítico de surgimiento del Ministerio de Seguridad de la Nación ........... 30
La producción discursiva del Ministerio de Seguridad de la Nación: El Modelo Argentino
de la Seguridad Democrática................................................................................................. 33
Antecedentes ...................................................................................................................... 33
a) El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)............................... 34
b) El Informe sobre Seguridad Ciudadana y derechos humanos (2009) de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ............................................. 38
c) Acuerdo para la Seguridad Democrática ................................................................ 40
Los diagnósticos elaborados por el Ministerio de Seguridad de la Nación ....................... 42
Los ejes estratégicos del Modelo de la Seguridad Democrática ........................................ 45

CAPITULO III – LA POLÍTICA DEL MINISTERIO DE SEGURIDAD DE LA NACIÓN

PARA LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES (2010-2016) ............................... 47
El sistema de seguridad interior de la República Argentina ................................................. 47
El sistema de seguridad pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ...................... 50
152
 Los planes y programas del Ministerio de Seguridad de la Nación para la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires (2010-2016) ............................................................................................... 53
1. Plan Nacional de Participación Comunitaria en Seguridad (Abril de 2011) ............. 54
2. Plan Buenos Aires Ciudad Segura (junio 2011) ........................................................ 57
3. Operativo Unidad Cinturón Sur (junio 2011) ............................................................ 60
4. Programa Tren Alerta (septiembre 2011) .................................................................. 65
5. Plan de Seguridad Urbana (octubre 2011) ................................................................. 66
6. Operativo Control Accesos a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (noviembre
2011) .................................................................................................................................. 67
7. Operativo Vigía (diciembre 2011) ............................................................................. 69
8. Plan Nacional de Abordaje Integral "Plan Ahí" (desde junio de 2012 en C.A.B.A.) 71
9. Plan Nacional de Seguridad: Programa Federal de colaboración y asistencia para la
seguridad (agosto 2013) ..................................................................................................... 73
10. Programa “Barrios Seguros” .................................................................................. 74
11. Plan Operativos de Control Poblacional Conjunto (OCPC) .................................. 75

CAPITULO IV - EL DESPLIEGUE DIFERENCIAL DE LAS FUERZAS POLICIALES Y

DE SEGURIDAD DEPENDIENTES DEL MINISTERIO DE SEGURIDAD DE LA
NACIÓN EN EL TERRITORIO DE LA C.A.B.A. (2010-2016) ............................................ 78
Fuerzas policiales y de seguridad dependientes del MSN en la C.A.B.A............................. 78
Policía Federal Argentina .................................................................................................. 78
Historia, marco normativo y competencias ................................................................. 78
Distribución geográfica de la PFA en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ........... 82
El despliegue de la PFA a partir de los planes y programas de “seguridad” del MSN
..................................................................................................................................... 86
La creación de la Policía de la Ciudad ........................................................................ 86
Policía de Seguridad Aeroportuaria ................................................................................... 87
Historia, marco normativo y competencias ................................................................. 87
Cantidad de efectivos y distribución geográfica ......................................................... 89
El despliegue de la PSA a partir de los planes y programas de “seguridad” del MSN
..................................................................................................................................... 89
Gendarmería Nacional Argentina ...................................................................................... 90
Historia, marco normativo y competencias ................................................................. 90
El despliegue de la GNA a partir de los planes y programas de “seguridad” del MSN
..................................................................................................................................... 95
Prefectura Naval Argentina................................................................................................ 96
Historia, marco normativo y competencias ................................................................. 96
153
 Cantidad de efectivos y distribución geográfica ......................................................... 98
El despliegue de la PNA a partir de los planes y programas de “seguridad” del MSN
..................................................................................................................................... 98
Cuerpos especiales ................................................................................................................ 99
Cuerpo de Policía de Prevención Barrial (año 2012)......................................................... 99
Cantidad de efectivos, recursos y distribución territorial .......................................... 102
Cuerpo de agentes “preventores ferroviarios” (año 2012) ............................................... 103

CAPITULO V – EL IMPACTO EN LOS CUERPOS ........................................................... 104

Los resultados de la implementación de los planes y programas de “seguridad” ............... 104
Los impactos en términos de policiamiento territorial y vigilancia diferencial de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires ............................................................................................. 104
Los impactos de las políticas de "seguridad" en la evolución del encarcelamiento en la
Ciudad de Buenos Aires (2010-2016) ............................................................................. 110
Los impactos de las políticas de "seguridad" sobre la evolución del delito en la Ciudad de
Buenos Aires (2010-2016) ............................................................................................... 115
La gestión policial de la inseguridad social ........................................................................ 120
El impacto de las políticas de “seguridad” en términos de derechos humanos ............... 124
Las evaluaciones realizadas por las instituciones estatales .......................................... 124
La Procuraduría de Violencia Institucional (PROCUVIN)....................................... 124
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos ............................................................. 125
La palabra de las víctimas de la violencia policial ....................................................... 127
Emergentes adicionales del relevamiento ................................................................. 135
Reflexiones finales / a modo de cierre ................................................................................ 135

Fuentes y bibliografía utilizadas ............................................................................................. 142

Bibliografía Consultada....................................................................................................... 142
Otras fuentes:....................................................................................................................... 148
Abreviaturas: ....................................................................................................................... 151

154