ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA INTERPRETACIÓN NORMATIVA /

PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE RECURSOS DEL SISTEMA
GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD

la Sala debe decidir si el Juzgado Quinto Administrativo de Montería incurrió en

defecto sustantivo por falta de aplicación de las sentencias C-1154 de 2008, C-539
de 2010 y C-313 de 2014, en lo que se refiere a las excepciones al principio de
inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud. Es decir, se determinará si la negativa a la solicitud de medidas cautelares
desconoce sentencias de constitucionalidad. (…) A juicio de la Sala, no se
configuró el defecto sustantivo, pues es evidente que la providencia cuestionada
tuvo sustento en las sentencias C-1154 de 2008, C-539 de 2010 y C-313 de 2014,
que señalan que los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
pueden ser embargados solo cuando la obligación reclamada tiene sustento en
una sentencia judicial que reconoce derechos laborales y siempre y cuando los
recursos de libre destinación no sean suficientes para pagar. La Sala considera
que la parte actora está inconforme con la interpretación que razonadamente
adoptó la autoridad judicial demandada, pero eso no significa que exista
vulneración de derechos fundamentales. (…) Queda resuelto el problema jurídico:
la providencia cuestionada no incurrió en defecto sustantivo frente a las sentencias
de constitucionalidad que regulan las excepciones al principio de inembargabilidad
de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 23001-23-33-000-2017-00435-01(AC)

Actor: FUNDACIÓN SOCIAL PARA EL DESARROLLO DE LA SALUD EN

COLOMBIA - FUNSACOL

Demandado: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DE MONTERÍA

La Sala decide la impugnación interpuesta por Funsacol contra la sentencia del 6
de octubre de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que
declaró improcedente la tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones

Por medio de apoderado judicial, Funsacol interpuso acción de tutela contra la

providencia del 1° de agosto de 2017, dictada por el Juzgado Quinto
Administrativo de Montería, que denegó las medidas cautelares solicitadas en el
proceso ejecutivo que promovió contra la ESE Camu San Pelayo. En
consecuencia, el demandante formuló las siguientes pretensiones:

Primero: TUTELAR los derechos fundamentales al ACCESO A LA JUSTICIA

(vías de hecho), AL TRABAJO (remuneración y pago oportuno), DERECHOS
ADQUIRIDOS, IGUALDAD, y los que usted crea vulnerados.

Segundo: ORDENAR a la ESE CAMU SAN PELAYO, al pago del crédito

pendiente a favor de FUNSACOL, representada legalmente por el señor
MILTON RAFAEL NORIEGA LLERENA.
 De no ser procedente lo anterior solicito,

Tercero. ORDENAR al Juzgado Quinto Administrativo de Montería, DEJAR sin

efecto el auto de fecha primero (01) de agosto de 2017.

Cuarto. ORDENAR al Juzgado Quinto Administrativo de Montería, DECRETAR

las medidas cautelares solicitadas mediante memorial de fecha cinco (5) de
mayo de 2016. De acuerdo a los argumentos expuestos (excepciones al
principio de inembargabilidad)1.

2. Hechos

Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:

2.1. El 1° de septiembre de 2008, Funsacol suscribió contrato de prestación de

servicios médicos generales con la ESE Camu San Pelayo.

2.2. Funsacol promovió proceso ejecutivo contra la ESE Camu San Pelayo, por la
falta de pago de los servicios médicos contratados. En la demanda, solicitó que se
decretara el embargo de todas las cuentas de la ESE Camu San Pelayo.

2.3. Por auto del 13 de mayo de 2016, el Juzgado Quinto Administrativo de

Montería:

1 Folio 2.
 (i) Denegó el embargo de las cuentas denominadas recursos de esfuerzos
propios del régimen subsidiado municipal y departamental.

(ii) Denegó el embargo de la cuenta abierta por la ESE Camu San Pelayo
en el banco GNB Sudameris.

(iii) Decretó el embargo de los bienes que eventualmente se desembarguen

en el proceso ejecutivo adelantado por el Juzgado Primero Civil del
Circuito de Cereté, que fue promovido por la señora Meyerlin Montoya
Gómez contra la ESE Camu San Pelayo.

2.4. Funsacol interpuso recurso de reposición contra la providencia del 13 de

mayo de 2016, pero fue denegado por improcedente, mediante auto del 21 de
junio de 2016, dictado por el Juzgado Quinto Administrativo de Montería.

2.5. La actora interpuso acción de tutela contra la providencia del 21 de junio de

2016.

2.6. El Tribunal Administrativo de Córdoba, por sentencia del 13 de julio de 2017,

amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia de la demandante y ordenó al Juzgado Quinto
Administrativo de Montería que dejara sin efecto el auto del 21 de junio de 2016 y,
en su lugar, resolviera de fondo el recurso de reposición.

2.7. Mediante providencia del 1° de agosto de 2017, en cumplimiento de la orden

de tutela, el Juzgado Quinto Administrativo de Montería dejó sin efecto el auto del
21 de junio de 2016 y negó el recurso de reposición, puesto que los recursos de la
salud son inembargables.

3. Argumentos de la tutela

La demandante dijo que la tutela es procedente, toda vez que la falta de pago
ocasiona un perjuicio irremediable. Que, de hecho, el crédito reclamado en el
proceso ejecutivo es del año 2008 y a la fecha la ESE Camu San Pelayo no da
muestra de intención de pagar.

Alegó que el proceso ejecutivo no ha sido una vía eficaz, toda vez que han sido
negadas las medidas cautelares solicitadas.

Manifestó que si bien el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 prevé que los recursos
de la salud son inembargables, lo cierto es que no se trata de una regla absoluta,
pues, en todo caso, no opera en casos de pagos de créditos laborales reconocidos
en sentencias judiciales y de títulos estatales que contengan obligaciones claras,
expresas y exigibles.

Dijo que la excepción de acreencias laborales debe extenderse a las obligaciones

derivadas de contratos de servicios.

Explicó que «el legislador efectuó un ejercicio de balance constitucional, teniendo

en cuenta, de un lado el principio de inembargabilidad, como instrumento para el
cumplimiento de los fines del Estado, y de otro lado, la adopción de las medidas
cautelares como garantía del cumplimiento forzado de las obligaciones a cargo del
deudor, arrojando como resultado, una norma que mantiene la potestad para el
operador jurídico de decretar embargos sobre recursos inembargables, siempre
que se configuren los presupuestos legales para el efecto y sobre la base de
sustentación de la medida, tanto en la providencia, como en la comunicación que
solicita darle cumplimiento»2.

Manifestó que, en resumen, en el sub lite son aplicables dos excepciones de

inembargabilidad, a saber: (i) la deuda de la ESE Camu San Pelayo nació de
relaciones laborales sustentadas en contratos de prestación de servicios médicos
generales, y (ii) el contrato que sustenta la obligación procede de una entidad
estatal y da cuenta de una obligación clara, expresa y exigible.

4. Intervenciones

4.1. Juzgado Quinto Administrativo de Montería

El juzgado no intervino, pese a que se le notificó el auto admisorio de la demanda

de tutela3.

2 Folio 7.
4.2. ESE Camu San Pelayo

La apoderada de la ESE Camu San Pelayo informó que no puede pagar lo debido
la parte actora, toda vez que no existe sentencia judicial que así lo ordene.

Indicó que es improcedente que el juez de tutela ordene el pago de lo debido a

Funsacol, puesto que para ese fin está en curso el proceso ejecutivo.

Adujo que la Corte Constitucional, en las sentencias C-1154 de 2008, C-539 de

2010 y C-313 de 2014, claramente señaló que los recursos de la salud son
inembargables, por tener destinación constitucional específica.

Dijo que no se configura la excepción de inembargabilidad, por cuanto el crédito

reclamado tiene sustento en un contrato de prestación de servicios y no en una
sentencia que reconozca acreencias laborales.

5. Sentencia impugnada

El Tribunal Administrativo de Córdoba, por sentencia del 9 de octubre de 2017,

denegó la tutela.

Consideró que la providencia cuestionada no desconoció el precedente fijado por

la Corte Constitucional sobre las excepciones a la inembargabilidad de recursos
de la salud. Después de citar las sentencias C-1154 de 2008, C-539 de 2010 y C-
313 de 2014, el tribunal demandado concluyó que el crédito reclamado no tiene
sustento en una sentencia judicial que reconozca derechos laborales, sino en un
contrato.

Dijo que tampoco se advierte que proceda la inembargabilidad por riesgo a la vida,
a la seguridad social o frente a un sujeto de especial protección constitucional.

3 Folio 32.
6. Impugnación

La parte actora impugnó la sentencia del 9 de octubre de 2017. Para tal fin, reiteró
los argumentos expuestos en la demanda de tutela, referidos a la interpretación
amplia de las excepciones de inembargabilidad de recursos de la salud.

CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales

A partir del año 2012 4, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta

Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 5, se
precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar
providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad
con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse
contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos
generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la
sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de
los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando
una sentencia de tutela.

4 Ver sentencia del 31 de julio de 2012.

5 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez
puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los
siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la
tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental
absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii)
desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han

venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no
se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones
jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos
que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente.

2. Planteamiento del problema jurídico

Verificado el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la

tutela contra providencias judiciales, la Sala procede a plantear el problema
jurídico.

En el sub lite, Funsacol solicitó la protección de los derechos fundamentales al

debido proceso, al trabajo y a la igualdad, que estimó vulnerados por el auto del 1°
de agosto de 2017, dictado por el Juzgado Quinto Administrativo de Montería, que
denegó las medidas cautelares solicitadas en el proceso ejecutivo que promovió
contra la ESE Camu San Pelayo.

Para la parte actora, el juzgado demandado debió decretar el embargo de la

cuenta de recursos propios del régimen subsidiado municipal y departamental y de
los recursos que reposan en la cuenta de la ESE Camu San Pelayo en el banco
GNB Sudameris, esto es, pretende se decrete el embargo de recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud.

La demandante aludió a las sentencias C-1154 de 2008, C-539 de 2010 y C-313

de 2014 de la Corte Constitucional y explicó que, en el sub lite, se configuran dos
excepciones al principio de inembargabilidad de recursos de la salud, a saber: (i)
el crédito es de carácter laboral, por tratarse de un contrato de prestación de
servicios y (ii) la obligación es clara expresa, exigible y consta en un documento
suscrito por la ESE Camu San Pelayo, esto es, en el contrato del 1° de septiembre
de 2008.

En ese contexto, la Sala debe decidir si el Juzgado Quinto Administrativo de

Montería incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación de las sentencias C-
1154 de 2008, C-539 de 2010 y C-313 de 2014, en lo que se refiere a las
excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud. Es decir, se determinará si la negativa a la solicitud
de medidas cautelares desconoce sentencias de constitucionalidad.

3. Solución al problema jurídico planteado

Para decidir el problema jurídico, debe hacerse un recuento de las

consideraciones expuestas en la providencia del 1° de agosto de 2017, dictada por
el Juzgado Quinto Administrativo de Montería.

En esa providencia, el juzgado demandado advirtió que, según el artículo 25 de la

Ley 1751 de 2015 (Ley Estatutaria de la Salud), los recursos públicos que
financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán
ser dirigidos a fines diferentes a los previstos en la constitución y en la ley.

Seguidamente, la providencia cuestionada citó las sentencias C-1154 de 2008, C-

539 de 2010 y C-313 de 2014 de la Corte Constitucional y advirtió que la
inembargabilidad de recursos de la salud admite una excepción, referida a las
obligaciones contenidas en sentencias que reconozcan derechos laborales. Es
decir, la inembargabilidad de recursos de salud no aplica frente a reclamos de
créditos sustentados en sentencias judiciales que reconocen derechos laborales.

Asimismo, el juzgado resaltó que la excepción procede siempre y cuando los

ingresos corrientes de libre destinación no sean suficientes para el pago de la
obligación laboral reconocida en sentencia judicial.

Interesa poner de presente el siguiente aparte de la providencia objeto de tutela:

[…] de la lectura de los citados preceptos normativos, jurisprudenciales y

doctrinales, se puede colegir que no es procedente decretar el embargo de
los recursos públicos que financian la salud, debido a que los mismos son
inembargables, y sólo es posible de manera excepcional respecto a la
ejecución de las obligaciones contenidas en sentencias judiciales que hayan
reconocido derechos laborales, siempre y cuando los ingresos corrientes de
libre destinación no sean suficientes para el pago de las citadas obligaciones,
y de acuerdo al estudio de cada caso en particular.

Así las cosas, no es cierto como lo afirma el recurrente que el auto

controvertido desatendió la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional,
ya que por el contrario, el mismo se encuentra acorde con los lineamientos
trazados por esta corporación en las sentencias C-1154 de 2008, C-539 de
2010 y C-313 de 2014.

A juicio de la Sala, no se configuró el defecto sustantivo, pues es evidente que la

providencia cuestionada tuvo sustento en las sentencias C-1154 de 2008, C-539
de 2010 y C-313 de 2014, que señalan que los recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud pueden ser embargados solo cuando la obligación
reclamada tiene sustento en una sentencia judicial que reconoce derechos
laborales y siempre y cuando los recursos de libre destinación no sean suficientes
para pagar.

La Sala considera que la parte actora está inconforme con la interpretación que
razonadamente adoptó la autoridad judicial demandada, pero eso no significa que
exista vulneración de derechos fundamentales. Se reitera, la acción de tutela es
un mecanismo residual y subsidiario y no es procedente para cuestionar las
interpretaciones razonadas de los jueces ordinarios.

Queda resuelto el problema jurídico: la providencia cuestionada no incurrió en

defecto sustantivo frente a las sentencias de constitucionalidad que regulan las
excepciones al principio de inembargabilidad de recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia impugnada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la ley,

FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada.

 2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

MILTON CHAVES GARCÍA

Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Ausente con excusa