El eximente de responsabilidad por subsanación voluntaria en la Ley del

Procedimiento Administrativo General del Perú

Ramón Huapaya Tapia - Lucio Sánchez Povis - Oscar Alejos Guzmán

I. INTRODUCCIÓN. El Decreto Legislativo N° 1272 introdujo modificaciones al régimen del

procedimiento administrativo sancionador en la Ley N° 27444. Estas modificaciones incluyeron
reglas como la tipicidad e irretroactividad, el principio de culpabilidad, la caducidad y la regulación
de la separación entre instrucción y decisión. Entre los cambios, destaca la incorporación de
eximentes de responsabilidad que deben ser considerados por las autoridades al descartar la
responsabilidad del administrado imputado y archivar el procedimiento sancionador. Uno de los
eximentes destacados es el de subsanación voluntaria, en el cual el posible sancionado corrige
voluntariamente la conducta infractora antes de ser notificado con los cargos. Sin embargo, esta
introducción advierte sobre la tensión que puede surgir entre el administrado, que buscará ampliar
su aplicación, y la autoridad, que puede adoptar una postura conservadora frente a interpretaciones
creativas. En vista de esta tensión, se plantea la necesidad de ofrecer algunas pautas para
interpretar los eximentes de responsabilidad, en particular el de subsanación voluntaria.

II. PREMISA NECESARIA: LA RELACIÓN ENTRE EL DERECHO PENAL Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR. La premisa necesaria establece que existe un debate en la doctrina sobre la relación
entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador, basado en la unidad del ius
puniendi del Estado. Algunos sostienen que las sanciones administrativas ejercen el ius puniendi del
Estado de la misma manera que las penas impuestas por los jueces, persiguiendo la protección de
bienes jurídicos. Se argumenta que los principios del Derecho penal deben aplicarse al Derecho
administrativo sancionador, aunque reconociendo que hay matices en la transferencia de garantías y
principios. Sin embargo, esta afirmación de unidad de la potestad punitiva del Estado también ha
generado críticas y preocupaciones sobre la falta de criterios claros para distinguir delitos de
infracciones administrativas y sobre la distribución arbitraria de los mecanismos sancionadores por
parte del legislador. A pesar de estas diferencias, se reconoce que en ciertos casos es necesario
recurrir al Derecho penal para garantizar ciertas protecciones fundamentales y utilizar una
dogmática más desarrollada. En el caso analizado en este trabajo, se considera útil recurrir al
Derecho penal.

III. LA NECESIDAD DE UNA TEORÍA DE LA INFRACCIÓN. La infracción administrativa puede ser

definida como una acción u omisión antijurídica, típica y culpable para la cual la ley prevé la
imposición de una sanción por parte de una autoridad administrativa. Compartimos esta definición
y, a partir de ella, se pueden extraer dos conclusiones importantes para el análisis en cuestión: (i) el
análisis de la configuración de la infracción debe ser el mismo que el análisis de la configuración del
delito; y (ii) el fundamento de los eximentes de responsabilidad administrativa debe ser el mismo
que el fundamento de los eximentes de responsabilidad penal. Estas premisas son necesarias debido
a la falta de principios o reglas que indiquen cómo deben proceder las autoridades al analizar si una
infracción ha sido cometida y si debe atribuirse a un administrado en particular.

En este sentido, resulta muy útil recurrir al análisis realizado por los penalistas cuando evalúan la
comisión de un delito, ya que tanto el delito como la infracción son conductas expresamente
establecidas como tales, contrarias al ordenamiento jurídico y que deben atribuirse a un sujeto
determinado, sin que existan causas político-jurídicas que excluyan el ejercicio de la potestad
punitiva. De esta manera, el análisis de los funcionarios debe ser igual al de un juez. Primero, se
evalúa si la conducta se ajusta a la descripción típica establecida en la norma que la considera una
infracción. Además, se debe verificar si la conducta está prescrita como obligatoria en otra norma,
considerando la reformulación del principio de tipicidad. Segundo, se debe comprobar si la conducta
es contraria al ordenamiento jurídico en su conjunto, es decir, si no existen razones jurídicas que
excluyan su antijuridicidad (por ejemplo, el cumplimiento de un deber). Tercero, se aplica el
principio de culpabilidad, que implica considerar aspectos relacionados con el sujeto imputado,
como la intencionalidad o la negligencia. Por último, el funcionario debe evaluar si existen causas
que excluyan la punibilidad de la infracción. Estas causas pueden responder a razones políticas y
justifican la decisión del legislador de absolver al imputado de antemano, y se les denomina excusas
absolutorias en el ámbito del Derecho penal.

IV. LOS FUNDAMENTOS DE LOS EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD. Si el análisis de la configuración

de una infracción es similar al análisis de la configuración de un delito, entonces los fundamentos de
los eximentes de responsabilidad, tanto en el ámbito penal como administrativo, deben ser los
mismos. La teoría del delito, que explica el esquema de análisis mencionado, garantiza la
racionalidad en la evaluación del juez penal y establece de antemano las causales que permiten
eximir al imputado de la pena. De manera similar, la teoría de la infracción administrativa se aplica
de forma similar. Por lo tanto, los eximentes de responsabilidad establecidos en la ley responden a
causales que excluyen la tipicidad, antijuridicidad, culpabilidad o punibilidad de las conductas. Estas
causales se interpretan y aplican en cada caso concreto, considerando a qué elemento de la
infracción corresponden, como la ausencia de tipicidad o culpabilidad. Esta forma de proceder
adquiere mayor importancia cuando se trata de eximentes basados en la ausencia de punibilidad de
la conducta, ya que requieren una mirada desde fuera del Derecho.

V. EL EXIMENTE POR SUBSANACIÓN VOLUNTARIA. La eximente por subsanación voluntaria ha sido

incorporada en la legislación administrativa peruana, específicamente en el artículo 255 del TUO de
la Ley N° 27444. Sin embargo, la Administración Pública ha limitado su aplicación, tanto a través de
la reglamentación como en la práctica resolutiva. Esta limitación va en contra de lo establecido en la
ley y se considera una decisión ilegal que transgrede gravemente las disposiciones legales. En
consecuencia, se concluye que la Administración Pública peruana ha adoptado un enfoque
incorrecto en relación con la eximente por subsanación voluntaria.

5.1 La lectura de la Administración Pública peruana. El artículo analizado presenta dos

lecturas sobre el artículo 255 del TUO de la Ley N° 27444, que se refiere a la función normativa de la
Administración Pública peruana y el ejercicio de la potestad sancionadora. Se mencionan ejemplos
de reglamentos aprobados por diferentes entidades, como el Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental (OEFA), el Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Energía y Minería
(OSINERGMIN) y el Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL).

Se destacan diversas limitaciones y vicios en estos reglamentos, como la restricción de la

subsanación voluntaria cuando es requerida por el supervisor, la exclusión de ciertos tipos de
incumplimientos que no pueden ser objeto de subsanación y la falta de fundamento legal para la
clasificación de las infracciones como leves o trascendentes. Estas limitaciones y vicios resultan en
una disminución de las garantías para los administrados y una desviación de la intención del
legislador de brindar eximentes de responsabilidad efectivas.

En resumen, la lectura de la Administración Pública peruana en cuanto a la aplicación del

artículo 255 del TUO de la Ley N° 27444 presenta deficiencias en los reglamentos analizados, lo que
afecta los derechos de los administrados y contradice la intención legislativa de establecer
eximentes de responsabilidad claras. Es necesario revisar y corregir estos reglamentos para
garantizar un adecuado ejercicio de la potestad sancionadora y proteger los derechos de los
administrados.
 5.2 La lectura finalista. La subsanación voluntaria como causal que excluye la punibilidad.
En el ámbito del Derecho penal se reconocen casos de subsanación voluntaria como causal que
excluye la punibilidad. Esto significa que, aunque se reconozca que ha habido una conducta típica,
antijurídica y culpable, el legislador decide liberar de pena al infractor por razones extra-legales.
Estas razones pueden estar relacionadas con la utilidad o conveniencia de fomentar la reparación del
daño causado por parte del delincuente. En el contexto del Derecho administrativo, se considera que
la subsanación voluntaria es una excusa absolutoria que busca priorizar la corrección de los actos u
omisiones que infringen la normativa por encima de la imposición de sanciones. Se busca una
sociedad en la que se ajuste al Derecho y, si los administrados corrigen sus errores antes de la
imputación, la intervención o sanción de la Administración se considera innecesaria. En este sentido,
la supervisión de la Administración tiene un papel informativo y educativo hacia los administrados,
alentándolos a ajustar su actividad al marco legal. La subsanación voluntaria se entiende como una
garantía mínima a favor del administrado en los procedimientos administrativos sancionadores y su
aplicación debe respetarse. Se espera que las entidades de la Administración pública prioricen la
educación del administrado y la prevención de infracciones y daños.

5.3 La necesidad de reconocer un enfoque de regulación responsiva. El análisis realizado

revela una discrepancia entre el legislador y la Administración Pública en cuanto al enfoque de
regulación. La Administración tiende a apartarse de lo establecido por el legislador debido a la falta
de reconocimiento de un enfoque de regulación responsiva. El legislador ha buscado establecer un
enfoque preventivo al incluir la subsanación voluntaria como eximente de responsabilidad en la
normativa. Este cambio refleja una perspectiva de regulación responsiva, que busca adaptar la
regulación a las circunstancias y privilegiar la persuasión sobre la sanción. Se propone una pirámide
regulatoria en la que se escalan las medidas sancionadoras a medida que persiste el incumplimiento,
pero se prioriza el diálogo y la persuasión como estrategias iniciales. Es importante reconocer el
papel legitimador de la persuasión, especialmente en situaciones en las que hay numerosos
infractores y procedimientos sancionadores. La imposición exclusiva de sanciones resulta
contraproducente y socava la legitimidad de las mismas, lo que genera resistencia por parte de los
ciudadanos. Sin embargo, esto no implica negar la existencia de una potestad sancionadora sólida,
sino más bien asegurar que las sanciones sean aplicadas solo cuando el diálogo ha fracasado. Es
fundamental interpretar y aplicar el eximente de responsabilidad por subsanación voluntaria sin
restricciones más allá de las establecidas en la ley, en concordancia con el enfoque de regulación
responsiva propuesto.

5.4 Criterio para determinar las infracciones susceptibles de subsanarse voluntariamente.

Al analizar el criterio para determinar las infracciones susceptibles de subsanación voluntaria, se
debe considerar el concepto de "corrección" como clave. Si es posible corregir la conducta y
restablecer la legalidad, entonces se puede aplicar el eximente de responsabilidad por subsanación
voluntaria. No tiene sentido catalogar como infracciones insubsanables aquellas que pueden ser
corregidas, como establece el reglamento de OSINERGMIN. El criterio normativo para analizar estos
casos se encuentra en el objetivo del procedimiento sancionador de ordenar una medida correctiva
y privilegiar el restablecimiento de la legalidad sobre la punición. Si el procedimiento sancionador no
requeriría una medida correctiva adicional debido a las acciones realizadas por el administrado,
entonces se puede concluir que ha operado el eximente de responsabilidad por subsanación
voluntaria. El enfoque preventivo de la sanción y la promoción de una regulación responsiva
respaldan esta tesis.

VI. CONCLUSIONES. Aunque los fines del Derecho penal y del Derecho administrativo sancionador
pueden diferir, no se puede negar que el "delito" y la "infracción" son ilícitos de la misma naturaleza
y estructura. Por lo tanto, la teoría del delito es aplicable y útil para construir una teoría de la
infracción administrativa.
Existe una estrecha relación entre los componentes de la estructura de la infracción (tipicidad,
antijuridicidad, culpabilidad y punibilidad) y los eximentes de responsabilidad que se basan en
situaciones en las que dichos componentes están ausentes. Para determinar la configuración de un
eximente de responsabilidad, es necesario considerar que su fundamento reside en los
componentes mencionados anteriormente.

En el caso de la punibilidad, se reconoce que la ausencia de esta se debe a razones político-

criminales que determinan la decisión de no imponer sanciones, a pesar de la concurrencia de una
conducta típica, antijurídica y culpable. Por lo tanto, al evaluar la configuración de una causal
eximente de responsabilidad por ausencia de punibilidad, es necesario tener en cuenta las razones
político-criminales que han llevado a su inclusión en la normativa.

La causal eximente de subsanación voluntaria es un ejemplo de ausencia de punibilidad que se

considera una excusa absolutoria en la doctrina penal, y se basa en la prioridad que el Estado otorga
al restablecimiento de la legalidad sobre la sanción. Por lo tanto, la incorporación de esta eximente
en la legislación revela un cambio en la forma de entender el poder sancionador, asociándolo con la
noción moderna de intervención mínima y regulación responsiva.

En consecuencia, al analizar los casos en los que se discute la configuración de esta eximente, no se
debe recurrir a interpretaciones estrictamente gramaticales que se centren en lo que es "voluntario"
o "subsanable". Si lo que inspira esta eximente es un cambio que prioriza el restablecimiento de la
legalidad sobre la punición, entonces el único criterio válido para determinar su configuración es
evaluar si se ha restablecido la legalidad antes de la imputación de cargos. Esto se mide en función
de la pertinencia y necesidad de imponer una medida correctiva.

Por lo tanto, se propone este criterio simple y basado en el restablecimiento de la legalidad: si al

momento de imputar los cargos se determina que no se impondría ninguna medida correctiva
debido a que el mismo administrado ha restablecido la legalidad, entonces se considera configurada
la eximente por subsanación voluntaria y se archiva el procedimiento.