Bosques Unal

El rol del Estado en la gestión de
bosques en Colombia, perspectiva

histórica y estudio de caso
Aura Robayo Castañeda
Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Ciencias Económicas
Instituto de Estudios y Relaciones Internacionales
Bogotá, Colombia
2021
El rol del Estado en la gestión de
bosques en Colombia, perspectiva
histórica y estudio de caso
Aura Robayo Castañeda
Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de:

Magíster en Estudios Políticos
Directora:
PhD., Diana Marcela Rojas Rivera
Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Ciencias Económicas
Instituto de Estudios y Relaciones Internacionales
Bogotá, Colombia
2021
A las comunidades rurales de Colombia,
grandes ejemplos de resistencia, compromiso
y autenticidad. Por todo lo que no les hemos
entregado a tiempo.
A quienes trabajan desinteresadamente por un

planeta mejor para todos.
Agradecimientos
Quisiera agradecer muy especialmente a mi directora de tesis, la profesora Diana Marcela

Rojas, por sus excelentes orientaciones teóricas y metodológicas para poder elaborar cada
uno de los capítulos. Solo tengo palabras de agradecimiento por las revisiones y
comentarios y por tener paciencia en un proyecto que tomó más tiempo del debido.
También quisiera agradecer a la coordinadora del Programa de Clima y Bosques/REDD+

Rhena Hoffmann de la GIZ por su apoyo para poder desarrollar este trabajo mientras
trabajaba para esa organización. Agradezco a mi amigo y colega Raúl Gómez, quien
coordinaba el proyecto de cambio de la GIZ en el Guaviare, por ayudarme a lograr las
entrevistas con líderes campesinos del Departamento y por permitirme acompañarlo a los
talleres en los que siempre aprendí muchas cosas.
A los representantes de las comunidades de Villa Linda, Termales y Caño Barroso en el

Municipio de El Retorno, Guaviare, quienes compartieron conmigo durante los talleres y
entrevistas, también debo agradecerles inmensamente por su tiempo y colaboración.
Tengo la fortuna de contar con grandes amigos que me apoyaron desde el principio en
este proyecto. Quisiera agradecer a mis amigos: Giovanni Rodríguez C., Johana
Rodríguez, Omar Quiñones, Érika Amaya, Ricardo Gómez, por brindarme su amistad y
animarme a avanzar y finalizar este trabajo de investigación.
De igual forma, quisiera agradecer a mis padres Cecilia Castañeda y José María Robayo
por enseñarme a tener un pensamiento crítico y compromiso social y por todo el apoyo
siempre.
VIII El rol del Estado en la gestión de bosques en Colombia,
perspectiva histórica y estudio de caso
Estudiar en la Universidad Nacional de Colombia es un privilegio del cual estoy

profundamente agradecida. Quisiera reconocer a todas aquellas personas que de
diferentes maneras defienden y apoyan la educación pública, sin ustedes, nada de esto
sería posible.
Agradezco al Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales –IEPRI un lugar

de muchos aprendizajes que sin duda guardaré como valiosos.
Resumen y Abstract IX
Resumen
La deforestación es probablemente el problema ambiental más grave que enfrenta

Colombia en la actualidad. Los efectos de la tala de bosques serán devastadores para la
población colombiana y para el mundo.
Aunque la deforestación es un fenómeno complejo en el que incide una diversidad de

actores, esta tesis se centra deliberadamente en analizar el rol del Estado en la gestión de
bosques en Colombia. Se desarrollan dos enfoques metodológicos, un análisis de las
transformaciones del Estado ambiental desde el S. XIX y el análisis de un caso de estudio
en el Departamento del Guaviare entre los años 2014-2018. Gracias a estos enfoques se
lograron identificar dos tendencias en los mecanismos de la gestión estatal. La
investigación encontró que el mecanismo principal del Estado para la gestión de bosques
en Colombia desde el S. XIX ha sido el otorgamiento de derechos sobre la tierra.
Igualmente, se determinó que a pesar de que el Estado ambiental colombiano ha
aumentado enormemente su tamaño, capacidad técnica y especialización en los últimos
50 años, no ha logrado encontrar los mecanismos correctos para lograr una mejor gestión
de bosques en el país.
Con estos hallazgos, se recomienda fortalecer los mecanismos de otorgamiento de

derechos de uso del suelo a colectivos de comunidades locales; poner los sistemas de
información al servicio de los incentivos y sanciones; y fortalecer los programas que estén
dirigidos a una asistencia más iterada y de largo plazo a las comunidades locales.
Palabras clave: (Deforestación, Colombia, Estado, Guaviare)

X El rol del Estado en la gestión de bosques en Colombia,
Abstract
Deforestation is probably the most serious environmental problem Colombia faces today.
The effects of the destruction of forests will be devastating for the Colombian population
and for the world.
Deforestation in Colombia is a complex phenomenon affected by a diversity of actors;

however, this thesis deliberately focuses on analyzing the role of the State. The research
follows two methodological approaches: an analysis of the transformations of the
environmental state since the 19th century and the investigation of a case study in the
Department of Guaviare between the years 2014-2018. Through these approaches, it was
possible to identify two trends in the mechanisms of state management. The research
found that the State's main mechanism for forest management in Colombia since the 19th
century has been the granting of land rights. Likewise, it was determined that despite the
fact that the Colombian Environmental State has greatly increased its size, technical
capacity and specialization in the last 50 years, it has not been able to find the correct
mechanisms to achieve better forest management in the country.
With these findings, it is recommended to strengthen the mechanisms for granting land use
rights to groups of local communities, put information systems at the service of incentives
and sanctions, and strengthen programs that are aimed at more iterated and long-term
assistance to local communities.
Keywords: Deforestation, Colombia, State, Guaviare

Contenido XI
Contenido
1. Introducción ............................................................................................................. 1
2. Capítulo: La deforestación como problema global ................................................ 9

2.1 Pérdida de formas de vida e interrupción o modificación del proceso evolutivo: 12
2.2 Reducción de servicios ecosistémicos ............................................................. 13
2.3 Cambio climático .............................................................................................. 14
2.4 ¿Cuándo comenzó a preocuparnos la deforestación? ...................................... 15
2.5 Grandes causas globales de la deforestación .................................................. 18
2.6 Cifras de la deforestación en Colombia ............................................................ 20
2.7 Las consecuencias de la deforestación en el contexto colombiano .................. 24
3. Capítulo: Conformación del estado ambiental en Colombia ............................... 29

3.1 Fase I. Antecedentes del Estado Ambiental 1800-1970 ................................... 32
3.1.1 Breve contexto del Siglo XIX.......................................................................... 32
3.1.2 Breve contexto del periodo 1900-1970 .......................................................... 35
3.1.3 Concepción de los recursos forestales .......................................................... 38
3.1.3.1 Caso 1. Leo von Lengerke y la producción de Quina en Santander ........ 40
3.1.3.2 Caso 2. Colonización en el departamento del Caquetá .......................... 41
3.1.4 Desarrollos normativos .................................................................................. 42
3.1.4.1 Ley 30 de 1907 “Sobre explotación de bosques nacionales” .................. 43
3.1.4.2 Ley 25 de 1908 “Sobre tierras baldías” ................................................... 44
3.1.4.3 Ley 110 de 1912 “Por el cual se sustituyen el Código Fiscal y las leyes que
lo adicionan y reforman” ........................................................................................... 44
3.1.4.4 Ley 119 de 1919 “Reformatoria del Código Fiscal (Ley 110 de 1912) sobre
explotación de bosques nacionales” ......................................................................... 45
3.1.4.5 Ley 200 de 1936 “Sobre el régimen de tierras” ....................................... 45
3.1.4.6 Ley 2 de 1959 “Sobre economía forestal de la Nación y conservación de
recursos naturales renovables” ................................................................................ 46
3.1.5 Desarrollo institucional del Estado, una fotografía de 1959 ............................ 46
3.2 Fase II. 1970 – 1993 Conformación del estado ambiental ................................ 51
3.2.2.1 Caso 1. Debate complejo hotelero en el Parque Nacional Tayrona ....... 56
3.2.3.1 Ley 23 de 1973 ....................................................................................... 58
3.2.3.2 Decreto Ley 2811 de 1974 Código de los Recursos Naturales ............... 59
3.2.3.3 Decreto 622 de 1977 “Sobre el Sistema de Parques Nacionales” ........... 59
3.2.3.4 Plan de Acción Forestal para Colombia (1989) ....................................... 61
3.2.4 Desarrollo institucional, INDERENA 1968-1994 ............................................. 61
XII Título de la tesis o trabajo de investigación
3.2.4.1 INDERENA - Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y

del Ambiente ............................................................................................................ 62
3.2.4.2 Las Corporaciones Autónomas Regionales ............................................ 65
3.3 Fase III 1993 – 2018 Consolidación del Estado Ambiental................................ 65
3.3.2.1 Caso 1. Propuesta de Ley Forestal de 2002 (Declarada inexequible
mediante Sentencia C-030 de 2008) ........................................................................ 71
3.3.3.1 Ley 99 de 1993 ...................................................................................... 72
3.3.3.2 Política de bosques (CONPES 2834 de 1996) ....................................... 73
3.3.3.3 Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF) (2000 – 2025) ................. 74
3.3.3.4 Ley 21 de 1991 “Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169
sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76a.
reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989”................................ 74
3.3.4 Desarrollo institucional .................................................................................. 75
3.3.4.1 Sistema Nacional Ambiental ................................................................... 75
3.3.4.2 Ministerio de Ambiente ........................................................................... 76
3.3.4.3 Corporaciones Autónomas Regionales .................................................. 78
3.3.4.4 Participación de Colombia en mecanismos internacionales de pago por
resultados y REDD+ ................................................................................................ 80
3.4 Síntesis de la evolución de la política ambiental en Colombia .......................... 83
4. Capítulo. Estudio de caso: la gestión estatal de bosques en el departamento

del Guaviare 2014-2018 ................................................................................................ 86
4.1 Espacio de actuación: Territorio del Guaviare ................................................... 87
4.2 Actores que conforman la gobernanza ambiental en el Departamento ............. 96
4.2.1 Juntas de Acción Comunal ............................................................................ 97
4.2.2 Actores armados al margen de la Ley ........................................................... 98
4.2.3 Estado ambiental......................................................................................... 100
4.3 Acciones de las instituciones del Estado relacionadas con la reducción de la
deforestación en el periodo 2014-2018...................................................................... 106
4.3.1 Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte Oriente Amazónico- CDA
2014-2018.............................................................................................................. 106
4.3.2 Entes territoriales ........................................................................................ 107
4.3.2.1 Departamento del Guaviare ................................................................. 107
4.3.2.2 Municipio de San José del Guaviare .................................................... 108
4.3.2.3 Municipio de Calamar ........................................................................... 109
4.3.2.4 Municipio de El Retorno ....................................................................... 110
4.3.2.5 Municipio de Miraflores ........................................................................ 111
4.3.3 Instituto SINCHI........................................................................................... 112
4.3.4 Parques Nacionales Naturales .................................................................... 113
4.3.5 Agencia de Renovación del Territorio .......................................................... 114
4.3.6 Agencia de Desarrollo Rural ........................................................................ 114
4.3.7 Agencia Nacional de Tierras........................................................................ 114
4.3.8 Dirección de Cultivos Ilícitos, Presidencia de la República .......................... 115
4.4 Discusión: ¿Qué hace el estado ambiental en el Guaviare? ........................... 115
4.4.1 El Estado como detentador de la información ............................................. 119
4.4.2 El Estado como ordenador del territorio ...................................................... 120
Contenido XIII
4.4.3 El Estado como autoridad encargada de otorgar permisos y ejercer sanciones

121
4.4.4 El Estado como ejecutor de programas de incentivo ................................... 122
4.4.5 La reputación del estado ambiental ............................................................. 122
5. Conclusiones ........................................................................................................ 128
6. Recomendaciones................................................................................................ 134
7. Referencias ........................................................................................................... 151
.
Contenido XIV
Lista de figuras
Pág.
Figura 1-1: Cambios en el uso del suelo a través del tiempo con extrapolaciones hasta
el año 2050 ............................................................................................................... 10
Figura 1-2: Dominios Climáticos. .............................................................................. 11
Figura 1-3: Cambio promedio anual neto del área forestal por dominio climático ..... 11
Figura 1-4: Cambio promedio anual neto del área forestal por dominio climático ..... 20
Figura 1-5: Tasa anual de deforestación en Colombia estimada por IDEAM para el
periodo 2000-2016. ......................................................................................................... 22
Figura 1-6: Mapa de cambio de bosque en Colombia- Área continental. Escala Fina
LANDSAT 2015-2016 ..................................................................................................... 23
Figura 1-7: Mapa de riqueza de especies vasculares de plantas.............................. 24
Figura 2-1: Primacía urbana en 1851 ....................................................................... 32
Figura 2-2: Mapas históricos de uso de suelo de Colombia para las fechas analizadas
que indican los principales tipos de uso de suelo ............................................................ 35
Figura 2-3: Primacía urbana en 1918 ....................................................................... 36
Figura 2-4: Mapas históricos de uso de suelo de Colombia para las fechas analizadas
que indican los principales tipos de uso de suelo ............................................................ 37
Figura 2-5: Organigrama aproximado forestal y de tierras 1959 ............................... 50
Figura 2-6: Primacía Urbana en 1985....................................................................... 51
Figura 2-7: Aviso en el periódico El Espectador junio 5 de 1972. ............................. 54
Figura 2-8: Cartillas de capacitación Acción Cultural Popular Radio Sutatenza
“Defendamos nuestro suelo” y “Árboles y bosques” 1979. .............................................. 54
Figura 2-9: Columna en el periódico El Espectador junio 5 de 1972 ......................... 55
Figura 2-10: Columna en el periódico El Espectador junio 10 de 1972 ....................... 55
Figura 2-11: Parques Nacionales Naturales de Colombia en 1984............................. 60
Figura 2-12: Estructura del INDERENA 1974 ............................................................. 64
Contenido XV
Figura 2-13: Índice de urbanismo por municipios según censo 2005 ......................... 66
Figura 2-14: Mapa de Demanda Ambiental del Territorio Colombiano ...................... 68
Figura 2-15: Estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Decreto
1682 de 2017) .............................................................................................................. 79
Figura 3-1: Población desagregada por área 2005. ................................................. 90
Figura 3-2: Población perteneciente a Grupos Étnicos ............................................ 90
Figura 3-3: PIB por grandes ramas de actividad económica (Miles de millones de
pesos corrientes). ........................................................................................................... 92
Figura 3-4: Mapa de cobertura vegetal simplificada 2016 ........................................ 93
Figura 3-5: Núcleo de alertas tempranas de deforestación en el Departamento del
Guaviare en el tercer trimestre de 2018.......................................................................... 94
Figura 3-6: Mapa de afectación del bosque por cultivos de coca. Vista ampliada
Reserva Natural Nukak en el Departamento del Guaviare. 2005-2014 ........................... 95
Figura 3-7: Actores que conforman la gobernanza forestal en el Departamento. ..... 96
Figura 3-8: Deforestación 2012-2017 en el Departamento del Guaviare. ................100
Figura 3-9: Principales actores estatales regionales con funciones asociadas al
manejo y conservación de bosques en el Departamento del Guaviare ..........................102
Figura 3-10: Inversiones en las categorías agropecuaria y ambiental del Departamento
del Guaviare .............................................................................................................108
Figura 3-11: I Inversiones en las categorías agropecuaria y ambiental del Municipio de
San José del Guaviare ..................................................................................................109
Figura 3-12: Inversiones en las categorías agropecuaria y ambiental del Municipio de
Calamar .............................................................................................................110
Figura 3-13: Inversiones en las categorías agropecuaria y ambiental del Municipio de El
Retorno .............................................................................................................111
Figura 3-14: Inversiones en las categorías agropecuaria y ambiental del Municipio de
Miraflores .............................................................................................................112
Figura 3-15: Representación gráfica de la situación de gobernanza forestal. ...........116
Figura 3-16: Identificación de tipos de acciones a partir de von Halle .......................117
Figura 3-17: Acciones por categoría para nueve instituciones estatales en el Guaviare
.............................................................................................................118
Contenido XVII
Lista de tablas
Pág.
Tabla 1-1: Deforestación bruta por país ..................................................................... 21

Tabla 1-2: Número de especies por grupo biológico en Colombia (MADS, 2017). ..... 25
Tabla 1-2: Continuación ............................................................................................. 26
Tabla 2-1: Caracterización de las variaciones en la estructura organizacional de acuerdo
a la asignación de funciones misionales Fuente: (Blanco et al., 2015) ........................... 80
Tabla 3-1: Principales funciones ambientales según normatividad. Fuentes citadas en
cada aparte Dávila, 2017...............................................................................................103
Tabla 3-2: Áreas protegidas departamento el Guaviare. ...............................................113
Tabla 3-3: Distribución del territorio según los tipos de asignación legal y zonas de traslape
entre ellos. (SINCHI, 2010 citado por SINCHI, 2016) ....................................................121
Tabla 3-4: Matriz de interacción ....................................................................................123
1. Introducción
En agosto de 2019 una noticia conmocionó al mundo, miles de hectáreas de la
Amazonía brasilera estaban siendo consumidas por voraces incendios. Pocos días
después, frente a las Embajadas de Brasil en todo el mundo (incluyendo la de Bogotá),
cientos de manifestantes se organizaron en marchas y plantones en contra de las medidas
del gobierno brasilero, a quién se acusó de estar detrás de la masiva deforestación.
Los medios informaron que el presidente Bolsonaro había llegado al poder con una
agenda respaldada por pequeños y grandes agricultores, defendiendo la idea de que el
Amazonas es un espacio que se desperdicia para fines económicos.
Los incendios en la Amazonía brasilera fueron un enorme paso hacia atrás en un

país que durante muchos años fue ejemplo de lucha contra la deforestación, con
programas gubernamentales exitosos que habían puesto la conservación de bosques
como una prioridad.
Las medidas tomadas por el gobierno de Bolsonaro, sin embargo, iban en la

dirección contraria: debilitamiento de la institucionalidad ambiental, recortes
presupuestales y de personal, el traspaso de funciones del Ministerio de Ambiente al
Ministerio de Agricultura y la profundización de un discurso de desarrollo que implica la
deforestación de grandes áreas.
Lo sucedido en Brasil nos da un indicio acerca de cómo las decisiones de los

estados pueden girar dramáticamente la balanza a favor o en contra de la conservación
de la naturaleza.
Durante mis últimos diez años de desempeño profesional he trabajado para

contribuir a reducir la deforestación en Colombia. He tenido la oportunidad de trabajar para
el gobierno de este país, compartiendo con equipos técnicos comprometidos con la
2 El rol del Estado en la gestión de bosques en Colombia,
conservación de bosques, diseñando programas y políticas de reducción de deforestación.

También he podido apoyar la gestión de grandes sumas de recursos internacionales para
los bosques. He tenido la oportunidad de conversar con comunidades indígenas,
afrocolombianas y campesinas de todo el país y he comprobado su gran compromiso con
el cuidado de la naturaleza.
Sin embargo, y a pesar de todo esto, en estos diez años se perdieron más de 1.5
millones de hectáreas de bosques naturales, un área equivalente a la mitad de todo el
Departamento del Cauca.
Ingresé a la maestría en estudios políticos para ver otra perspectiva que me

permitiera saber por qué a pesar de todos los esfuerzos, no alcanzamos los resultados
esperados. Me he enfocado en el rol del Estado porque creo en el papel positivo que
puede tener un buen gobierno; también, porque creo que todavía no hemos logrado
conocer los mecanismos detrás de la acción estatal, “las ruedas y los ejes” que es
necesario ajustar. No busco señalar al Estado como único responsable, sino comprender
su verdadero rol en medio de un entramado de relaciones.
Así, esta investigación busca responder a la pregunta: ¿Cuál es el rol del Estado
en la gestión de bosques en Colombia? A su vez, de este interrogante se derivan otros:
¿Qué tipo de políticas públicas se han adoptado históricamente en relación con los
bosques naturales?, ¿dónde se concentran la mayor cantidad de esfuerzos?, ¿cuáles son
los mecanismos que se adoptaron para implementar tales políticas? y ¿cuáles han sido los
resultados?
La transformación masiva de los ecosistemas naturales es un fenómeno extendido

a lo largo del globo. Es un proceso que parece imparable y que continúa estando vigente,
a pesar de todos los esfuerzos por evitarlo, de la disponibilidad de información sobre su
avance y del aumento de la conciencia colectiva a cerca de sus consecuencias. Solo en
Colombia, en el año 2019, se talaron cerca de 158.000 hectáreas de bosques naturales y
la situación en el resto del planeta no es mejor. La iniciativa Global Forest Watch (2021)
estima que en 2019 se perdieron casi 12 millones de hectáreas de bosques primarios en
todo el planeta.
Introducción 3
Los bosques naturales son esenciales para el mantenimiento de la vida y de la

especie humana. Desde que los seres humanos poblaron la tierra, los bosques han sido
fuente de múltiples recursos materiales esenciales para su subsistencia: maderas, fibras,
frutas entre muchos otros. Millones de familias rurales pueden recurrir a los bosques hoy
en día para obtener leña para cocinar, materiales de construcción, medicinas, alimentos.
Las áreas forestales pueden actuar como redes de seguridad, proporcionando estos
recursos cuando otras fuentes de ingreso faltan.
Lo que perdemos con la deforestación, no obstante, va mucho más allá de esto.

Los bosques tropicales, por ejemplo, contienen entre el 60% y el 90% de todas las especies
del planeta (Convention on Biological Diversity, 2021). El cambio en el uso del suelo,
incluida la deforestación, en los últimos 100 años ha sido la principal causa para la
extinción masiva de especies, con la cual ya hemos perdido cerca del 20% de todas las
formas de vida del globo.
En Colombia tenemos la responsabilidad y el privilegio de tener alrededor de 60

millones de hectáreas de bosques naturales y de albergar el 10% de la biodiversidad
global, su pérdida es un asunto que no sólo nos afectará a nosotros, sino que tendrá un
impacto irreparable en todas las generaciones futuras.
Los bosques cumplen, además, otras funciones esenciales como la mitigación del
cambio climático y la regulación del ciclo hidrológico. Su destrucción, junto con otras
actividades de uso del suelo contribuye con al menos el 23% de las emisiones
antropogénicas netas de gases de efecto invernadero1 que ocasionan el calentamiento
global. Lo anterior es debido a que el carbono contenido en las moléculas de ramas, hojas,
suelos y hojarasca, se libera en forma de CO2 (el principal gas de efecto invernadero)
cuando los bosques son talados o quemados. Esta función de los ecosistemas boscosos,
1 De acuerdo con el Informe Especial del IPCC “Cambio Climático, desertificación, degradación de tierras, uso
sostenible de la tierra, seguridad alimentaria y flujos de Gases Efecto Invernadero en Ecosistemas terrestres”
(2019) el sector de Agricultura, Silvicultura y otros Usos del Suelo (AFOLU, por sus siglas en inglés) representó
el 23% de las emisiones netas de Gases Efecto Invernadero en para el periodo 2007-2016 (12.0 +/- 3.0
GtCO2e yr-1)
como reservorios gigantes de carbono, ha despertado un interés especial en la comunidad

internacional, especialmente, en los últimos años.
Cada día se emprenden acciones para tratar de proteger los bosques naturales,
pero también cada día se toman decisiones individuales y colectivas a diferentes niveles
para transformarlos y destruirlos. En consecuencia, para estudiar la problemática de la
deforestación, es necesario comprenderla como un fenómeno social y político en el que se
interponen diferentes intereses que afectan un recurso común.
Los bosques son gobernados a través de normas formales o informales. Este

“gobierno de los bosques” no es ejercido exclusivamente por los Estados, sino también por
los individuos o las personas organizadas en comunidades, empresas, organizaciones de
la sociedad civil u organismos internacionales, entre otros.
Los intereses sobre los bosques han cambiado y, así, las reglas de uso que se
imponen sobre ellos, al igual que la forma en que se usa el poder para usufructuarlos o
eliminarlos. En Colombia los bosques han sido protagonistas en los capítulos más
importantes de nuestra historia, desde la lucha independentista, el auge extractivista y de
comercio de commodities, la colonización campesina del siglo XIX, la guerra interna, hasta
la incorporación de Colombia en el multilateralismo. Para entender algunas de las causas
actuales de la deforestación, es necesario remontarse a procesos que iniciaron hace 30,
50 o 100 años. Comprender estas transformaciones y, dentro de ellas, el rol que han tenido
nuestras instituciones es una pieza clave para poder proponer mejores soluciones.
El fenómeno de la deforestación en el país ha sido analizado desde diferentes

enfoques científicos para cuantificarlo, identificar sus causas directas y subyacentes, y
medir sus consecuencias. El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
(IDEAM) ha avanzado enormemente en el establecimiento de un Sistema de Monitoreo de
Bosques y Carbono (SMBYC) capaz de presentar información de alta calidad y actualizada
regularmente sobre el área en bosques que se deforesta y los lugares en los que esta se
presenta. Así mismo, se han realizado análisis de correlación geográfica de la
deforestación con otras variables como la densidad de población, pendiente, precipitación,
presencia de usos del suelo como la ganadería, agricultura, minería e índices de
necesidades básicas insatisfechas, entre otros, con el fin de acerarse a una explicación de
Introducción 5
las causas de la deforestación (Gonzalez, y otros, 2011) y (Armenteras, Cabrera, &

Rodríguez, 2013).
De otro lado, investigaciones como la de Etter (2008) han analizado la

transformación histórica del paisaje y la influencia de factores sociales y económicos.
Estudios como los desarrollados por Clerici, Armenteras, & Kareiva, (2020) y Fergusson,
Romero, & Vargas (2014) se han enfocado en la influencia de factores particulares como
el conflicto armado o la firma del Acuerdo de Paz.
Recientemente, el IDEAM también ha desarrollado análisis sistemáticos para

caracterizar la deforestación a través de las categorías de “causas” y “agentes” a través de
un análisis regional que incluye análisis espaciales e históricos generales (González, y
otros, 2018).
Hasta ahora estos estudios se han referido a las problemáticas sociales y

económicas, y su relación con los cambios en el uso del suelo. Sin embargo, es necesario
mejorar la comprensión que tenemos de la influencia de los procesos organizativos. De
igual forma, se hace indispensable aumentar la comprensión de la toma de decisiones
individuales o colectivas que están detrás de las transformaciones de los bosques,
mediante el lente de los estudios políticos. También se requiere profundizar sobre el rol y
los mecanismos particulares de las instituciones del Estado.
El problema central de la investigación es que, a pesar de un desarrollo institucional

y normativo del estado ambiental en Colombia, la deforestación y el manejo insostenible
de bosques son problemas que persisten y que incluso se han ido agravando en los últimos
años.
La hipótesis que presenta esta investigación sostiene que la poca efectividad del
Estado colombiano para garantizar la sostenibilidad de los bosques se debe a que no
cuenta con los mecanismos necesarios para la implementación de las políticas
establecidas ni está en condiciones de garantizar el cumplimiento de las normas sobre el
tema.
Esta investigación emplea dos enfoques metodológicos. El primero es un análisis

histórico comparado, que busca establecer cómo se ha transformado la gestión estatal a
partir de los cambios en materia de normatividad e institucionalidad. El análisis se basó en

el estudio de informes de gestión presentados por las instituciones con competencia en el
sector forestal. También se realizó una revisión sistemática de las normas más importantes
dirigidas al tema de bosques desde el S. XIX. Además, se llevó a cabo una consulta al
Archivo General de la Nación para conocer la correspondencia relacionada con reservas
forestales del Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Gobierno y el Departamento de
territorios nacionales en el periodo 1959-1963. Por último, se analizó de bibliografía
secundaria relacionada.
El segundo enfoque consistió en un estudio de caso en el Guaviare, uno de los

departamentos con mayor cobertura forestal y deforestación histórica en Colombia. Se
seleccionó este Departamento ya que allí es posible evidenciar con mayor claridad los
efectos que los cambios sociales, económicos y políticos tienen sobre los bosques y el
manejo forestal. Para ello, se revisó la documentación producida por las instituciones
estatales con competencia en la gestión de bosques en el periodo comprendido entre los
años 2014 y 2018. Este lapso de tiempo coincide con el Proceso de Paz desarrollado
durante la administración de Juan Manuel Santos y que culmina con la firma del Acuerdo
final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Dicho
acuerdo tiene repercusiones en la transformación de la institucionalidad agraria y el
contempla proyectos de cooperación internacional relacionados con bosques como Visión
Amazonía.
Para este estudio de caso, se analizó la información reportada por las entidades
territoriales al Formulario Único Territorial (FUT) en las categorías más relevantes
asociadas al manejo de bosques; también se analizaron los informes de gestión de las
instituciones con competencias en la gestión de bosques en el Departamento. Así mismo,
se realizaron visitas de campo en las cuales se llevaron a cabo entrevistas tanto a líderes
comunitarios como a los funcionarios de las instituciones mencionadas. Igualmente, se
realizaron talleres con instituciones locales como alcaldías, la Gobernación del Guaviare,
Corporación para el Desarrollo del Norte y Oriente Amazónico. Adicionalmente, se participó
en reuniones entre el Ministerio del Medio Ambiente y agencias de cooperación
internacional, lo cual aportó elementos relevantes para el análisis del caso.
Introducción 7
Así las cosas, la tesis se desarrolla en tres partes: en el primer capítulo se detalla
el problema de la deforestación a nivel global y nacional, y se explica las consecuencias
que este fenómeno tiene sobre diferentes dimensiones ambientales y sociales. Además,
se analiza la importancia de encontrar soluciones urgentemente a estos temas.
El segundo capítulo presenta el proceso de conformación del estado ambiental y

forestal en Colombia desde inicios del S. XIX hasta el año 2018. Se identifican tres fases
históricas: (i) 1800-1970 de antecedentes del estado ambiental; (ii) 1970-1993 de
conformación del estado ambiental y (iii) 1993-2018 de consolidación del estado ambiental.
Para cada una de estas fases se presenta un breve contexto social y político del país para
el periodo; una descripción a cerca de la concepción predominante de los recursos
forestales; los principales desarrollos normativos e institucionales con el que cuenta el
estado (sus instituciones y cómo están estructuradas). Se busca identificar las
motivaciones detrás de los cambios en la estructura del Estado y su orientación normativa.
Igualmente, el capítulo identifica los actores que incidieron en estas transformaciones y
sus resultados en términos de efectividad.
En el tercer y último capítulo, se presenta un análisis del estado ambiental en el

Departamento del Guaviare en el periodo 2014-2018. Para comprender el rol y efectividad
del estado ambiental en el momento presente, se realiza un mapeo de la diversidad de
actores que, además del Estado tiene incidencia en el manejo de bosques. Se describe
las funciones ambientales de las instituciones gubernamentales locales y sus principales
resultados en el periodo 2014-2018.
2. Capítulo: La deforestación como
problema global
Se estima que hace 2000 años la población humana era de apenas 300 millones
de personas y tomó 1600 años duplicar el número, pero la situación ha cambiado. La
especie ha incrementado su población exponencialmente desde la segunda mitad del Siglo
XX pasando de 3000 millones de personas en el año 1959 a casi 8.000 millones en 2020.
Se proyecta que este número podría aumentar hasta alcanzar los 9300 millones en 2050
(UNFPA, 2011). La expansión de la especie ha significado una modificación tal del planeta
(sus suelos, paisajes, océanos, el sistema climático y la biósfera), que incluso algunos han
comparado la era presente con un nuevo tiempo geológico denominado “Antropoceno”
(Zalasiewicz, Williams, Ellis, & Haywood, 2011). Una de las evidencias más significativas
del Antropoceno es la pérdida y transformación de ecosistemas naturales como los
bosques.
Se calcula que cerca del 50% de los bosques originales han desaparecido (unos
1.8 Billones de has) (FAO, 2016). Las áreas con bosques se han eliminado para dar paso
a la expansión de áreas para la agricultura y cría de animales, así como para la
construcción de caminos y la localización de centros urbanos. Las maderas y otros
materiales de los bosques han hecho parte de la campaña colonizadora del hombre,
causando la degradación y pérdida de estos ecosistemas.
Tal y como se puede ver en la Figura 2-1, en la estimación realizada por Hooke,
Martín-Duque, & Pedraza en 2012, la colonización fue más rápida durante los tres últimos
siglos. En la figura se observa que, en paralelo al aumento de la población, los bosques
han disminuido mientras que las pasturas y en menor medida las áreas de cultivo han
aumentado.
Figura 2-1
Cambios en el uso del suelo a través del tiempo con extrapolaciones hasta el año 2050
Fuente: Hooke et. al (2012)
Los efectos de la deforestación pueden ser vistos en los paisajes de todas las
regiones del planeta, sin embargo, los patrones de ocupación y uso de recursos han
cambiado a través de la historia. Hasta finales del S. XIX, la deforestación se había
concentrado en las regiones templadas, mientras que actualmente la mayor pérdida de
bosques se registra en las regiones tropicales como Colombia (Figura 2-2) (FAO, 2016).
Como se observa en la Figura 2-3, para el periodo entre 2000 y 2015 los países templados
experimentaron predominantemente un incremento en sus áreas forestales, mientras que
los países tropicales tuvieron pérdidas constantes durante el mismo periodo. Se calcula
que la tasa anual de deforestación en países tropicales fue de alrededor de 7 millones de
hectáreas entre los años 2000 y 2010, un área equivalente al territorio de Irlanda cada año
(FAO, 2016).
La deforestación, especialmente la que ocurre en los trópicos, tiene impactos

devastadores para la especie humana y en general para el equilibrio del planeta. Mientras
talar áreas de bosque ha permitido ampliar las extensiones de cultivo, generar alimentos y
Capítulo 2 11
desarrollar actividades que traen bienestar y progreso, su destrucción trae consecuencias

negativas que se manifiestan a corto, mediano y largo plazo.
Figura 2-2
Dominios Climáticos
Fuente: FAO, 2015
Figura 2-3
Cambio promedio anual neto del área forestal por dominio climático (Miles de ha por año)
BOREAL
TEMPLADO
SUBTROPICAL
TROPICAL
Fuente: FAO, 2016
A continuación, se realizará una breve referencia a los efectos más críticos de la

deforestación: la pérdida de formas de vida e interrupción o modificación del proceso
evolutivo; la reducción de servicios ecosistémicos y el aumento del cambio climático, todos

estos efectos juntos pondrán en riesgo las posibilidades futuras de desarrollo de la especie
humana.
2.1 Pérdida de formas de vida e interrupción o

modificación del proceso evolutivo:
La diversidad de expresiones de la vida que se encuentra en los trópicos es el
resultado de la combinación de factores climáticos, geográficos, históricos y evolutivos.
Inicialmente, es importante mencionar que la posición de las regiones tropicales con
relación al sol les permite gozar de un clima más cálido y estable durante el año, lo cual
acelera los procesos evolutivos (Brown, 2014). Estas formas de vida resultantes han tenido
que adaptarse también a las diferentes condiciones que generan los gradientes
altitudinales, climáticos y de tipos de suelos. En la región tropical han ocurrido
transformaciones significativas: masas continentales que se unen, cadenas montañosas
que se levantan y glaciaciones. Todos estos cambios se han generado en periodos de
tiempo suficientemente largos para permitir que la vida se adapte y así, se genere un
entramado de relaciones en las cuales existen dependencias, simbiosis y flujos de
recursos que ocurren permanentemente, pero que resultan en estructuras relativamente
estables a través de largos periodos de tiempo (millones de años).
Los bosques son ecosistemas estables que están determinados por la presencia
de especies vegetales resistentes con ciclos de vida largos y sistemas vasculares robustos.
Por su carácter relativamente permanente conforman el espacio de hábitat de otra gran
cantidad de especies. Así, la tala de bosques no solo ocasiona pérdidas directas de
árboles, sino que también ha desencadenado un proceso global de interrupción de los
intercambios genéticos que tienen lugar al interior de los ecosistemas, al generar una
separación espacial de los mismos (fragmentación).
En la mayoría de las regiones de la tierra, los bosques están reducidos a parches

rodeados por áreas colonizadas y transformadas en las que, en apenas un par de décadas,
se modificaron los flujos genéticos que se habían formado a través de millones de años de
evolución impidiendo que las redes de intercambio funcionen. Esto es especialmente grave
para muchos animales y plantas, ya que las transformaciones ocurren tan rápidamente
Capítulo 2 13
que no tienen tiempo para adaptarse. El empobrecimiento genético ocasionado por estas
restricciones puede desencadenar un riesgo de extinción local y, eventualmente, global
para el caso de especies endémicas (Cox, Ladle, & Moore, 2016).
Una consecuencia de la deforestación que nos afectará a todos en el corto plazo es, por
ejemplo, la pérdida de polinizadores. Cerca de un 75% de las plantas comestibles y el 90%
de las plantas con flores depende de polinizadores (insectos como las abejas y otros tipos
de animales) para su reproducción. Sin embargo, se ha estimado que 16.5% de los
polinizadores vertebrados y hasta un 40% de las especies de abejas están en riesgo de
extinción (IPBES, 2016). La desaparición de estas especies está, sin duda, ligada a la
transformación del paisaje causada por el hombre. Además, representa una grave
amenaza para la seguridad alimentaria futura.
2.2 Reducción de servicios ecosistémicos

Los bosques proveen múltiples servicios materiales e inmateriales al hombre como
madera, leña, fibras, medicinas, entre otras. También permite la regulación del ciclo
hidrológico, la conservación de suelos, sin contar lo que significan los bosques tropicales
para la cultura.
Los productos maderables del bosque contribuyen de manera directa a la economía

formal e informal de los países. Según el informe de la FAO sobre el estado de los bosques
del mundo (FAO, 2016), el sector forestal aportó alrededor de 600 mil millones de USD al
PIB mundial en 2011, alrededor del 0,9% representado en las siguientes actividades:
silvicultura y extracción de madera; fabricación de productos de madera; artículos de paja
y de materiales trenzables; y fabricación de papel. De la misma forma, generó empleos de
tiempo completo a cerca de 12,7 millones de personas (79% Asia, especialmente en India,
Bangladesh y China) (FAO, 2016).
Casi de un tercio de la población mundial (2,5 billones de personas) depende de

recursos de la biomasa como leña, carbón, residuos agrícolas y estiércol de animales para
suplir sus necesidades energéticas para cocinar. En algunos países estos recursos pueden
representar el 90% de la energía consumida en los hogares (IEA, 2006).
Adicionalmente, los bosques tienen un rol importante en la regulación del ciclo

hidrológico: contribuyen a mitigar eventos extremos como sequías e inundaciones, e
interceptan las lluvias y ayudan a mantener el agua durante un mayor tiempo en el sistema.
De esta manera, se garantiza la disponibilidad del recurso para diferentes usos: el
consumo humano, la producción agrícola, la industria, entre otros.
Las coberturas forestales también protegen los suelos evitando la erosión y

aportando a mantener la estructura edáfica, reduciendo el riesgo de desastres naturales
como avalanchas y desprendimientos de tierra.
Finalmente, y no menos importante, los bosques son parte esencial de la cultura,

de la construcción de interpretaciones que realiza el hombre sobre el origen del mundo y
su funcionamiento. Las modificaciones y la simplificación del paisaje traen la pérdida de
saberes, conocimientos y la profundización de una visión reduccionista y cartesiana del
planeta que no da lugar a comprender la complejidad de interrelaciones entre todos los
componentes del sistema terrestre.
Para muchas comunidades que habitan y dependen de estos ecosistemas, existe

una relación profunda e inseparable con las formas de vida que allí se encuentran. Estos
elementos culturales constituyen un patrimonio común de la humanidad que se pone en
riesgo con la destrucción de estos valiosos ecosistemas.
2.3 Cambio climático

Los bosques contribuyen a la mitigación cambio climático al ser un reservorio
natural gigante de carbono, un elemento que al liberarse en los procesos de deforestación
y degradación se convierte en CO2, el principal gas de efecto invernadero. Se ha estimado
que estos ecosistemas podrían en total contener 296 gigatones de carbono (FAO, 2016).
Solo la deforestación significa cerca del 15% del total de emisiones de gases que son
emitidos a la atmósfera, superado apenas en proporción por la quema de combustibles
fósiles (IPCC, 2013). Las mayores densidades de carbono se encuentran en los bosques
de América del Sur y de África occidental y central, que contienen alrededor de 120
toneladas de carbono por hectárea solamente en la biomasa viva.
Capítulo 2 15
Reducir la deforestación es una de las medidas con mayor potencial en la

mitigación del cambio climático global y también una que puede traer otros beneficios como
los que se mencionaron previamente: conservación de la biodiversidad y provisión de
servicios ecosistémicos.
Pero los bosques también ayudan a evitar que los impactos del cambio climático
sean peores. Eso es posible puesto que los bosques se convierten en fuente de alimentos
y recursos. Además, son más resistentes que algunos ecosistemas agrícolas a los efectos
de la variabilidad climática. También, contribuyen a la regulación de caudales y protegen
las costas del aumento del nivel del mar como en el caso de los manglares. Finalmente,
aportan a controlan el microclima de las ciudades (CIFOR, 2013).
2.4 ¿Cuándo comenzó a preocuparnos la deforestación?

Pasó mucho tiempo antes que Occidente tuviera un asomo de preocupación sobre
los posibles daños ambientales de la desaparición de los bosques tanto en Europa como
en los territorios colonizados de América, Asia y África. Fue probablemente recién en el S.
XIX cuando estos impactos comenzaron a ser documentados y discutidos públicamente.
En primer lugar, la preocupación sobre los bosques provenía de la percepción de

escasez de madera, ya que este material fue la principal fuente de energía en Europa hasta
el S XIX. De los bosques dependía la leña para cocinar y la calefacción en invierno y
también era un importante material de construcción.
El papel que tenían los recursos del bosque fue tan importante, que incluso existen
hipótesis según las cuales fueron la escasez y el consecuente aumento de los precios de
la madera los que terminaron estimulando la búsqueda de otras fuentes de energía como
el carbón. Esto derivó en que se desarrollaran innovaciones tecnológicas en los métodos
de manufactura y promovió la expansión de industrial que dio pie a la Revolución Industrial
(Allen, 2009).
En respuesta a esta potencial escasez, en Alemania a comienzos del S.XIX, se

fundaron las primeras escuelas forestales. En la ciudad de Berlín se estableció en 1821
una de las primeras escuelas forestales. En este lugar se comenzaron a forjar las técnicas
de silvicultura sostenible que buscaban encontrar los métodos para alcanzar una provisión
estable del material. En Estados Unidos, por otro lado, en las décadas de 1860 y 70´s
posteriores a la Guerra de Secesión, en atención a la “hambruna de madera” (denominada
así por algunos intelectuales estadounidenses), se adelantaron medidas legislativas
concretas para el manejo de los bosques. Ejemplo de esto es la designación de una
División Forestal en el gobierno en 1881, el establecimiento de áreas de manejo especial
“Reservas Forestales” en 1891 y más adelante la conformación del Servicio Forestal de
Estados Unidos en 1905 (Williams, 2006). Esta última institución continúa encargada de la
administración de los bosques en este país hasta hoy en día.
En el caso de los bosques tropicales como los que se encuentran en Colombia, la

preocupación por su desaparición era más bien un asunto de algunos pocos viajeros y
cronistas de occidente que tenían la oportunidad de conocerlos y que se lamentaban
emotivamente por la pérdida de los “maravillosos gigantes verdes”, lugares desconocidos
e inimaginables para el resto del mundo (Williams, 2006). Esto a pesar de que durante el
S. XIX se vivió una expansión del comercio global de commodities provenientes de los
bosques como la quina y el caucho.
El surgimiento del multilateralismo posterior a la Segunda Guerra Mundial y la

creación de organizaciones internacionales como las Naciones Unidas (ONU) también
influyeron en la conciencia colectiva de la problemática asociada a la deforestación. Por
un lado, la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO)
comenzó a desarrollar evaluaciones periódicas de los recursos forestales desde el año
1948, previendo la demanda para la reconstrucción (Garzuglia, 2018). De otro lado,
diferentes estudios científicos acumulaban evidencia de las causas y consecuencias del
cambio climático, incluido el cambio del uso del suelo. En esa época se comenzaron
estudios a gran escala sobre la pérdida de la biodiversidad y del rol que la deforestación
podría tener sobre la perdida de estos recursos.
En 1972 como consecuencia de una creciente preocupación global sobre temas

ambientales, se crea el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA), como resultado de la conferencia de Estocolmo sobre el medio ambiente
humano. Más adelante, en 1979 se lleva a cabo la Primera Conferencia Mundial del Clima,
en la que se concluye que es posible que la acumulación de dióxido de carbono en la
Capítulo 2 17
atmósfera pudiese ser causa del calentamiento global y que sus efectos serían cada vez
más evidentes. Casi diez años más tarde, se designa el Panel Intergubernamental del
Cambio Climático con el propósito de consolidar evidencia científica sobre este fenómeno.
Finalmente, es en Río de Janeiro, en 1992 cuando se establece un compromiso por parte
de la mayoría de los países del planeta para los principales problemas relacionados con el
tema ambiental. En dicha cumbre se adoptan tres convenciones que constituyen el eje de
la gestión internacional en materia ambiental global: Convención Marco de Naciones
Unidas sobre el cambio climático (CMNUCC), Convenio sobre la Diversidad Biológica y la
Convención para la lucha contra la desertificación y la sequía (UNCCD).
En la CMNUCC, el rol de mitigación de los bosques tropicales permaneció poco

desarrollado hasta el año 2005. En el Protocolo de Kioto adoptado por la Convención en
1997, el tema forestal se limitó a las plantaciones forestales, dejando por fuera de los
diferentes mecanismos a los bosques naturales. Esta omisión en las decisiones sobre el
tema se debió a que existían, para ese entonces, todavía muchos vacíos de información
en cuanto al monitoreo de las superficies boscosas, pocas capacidades en los países
tropicales para su seguimiento e incertidumbre sobre la forma en que estas medidas de
mitigación podrían afectar a pueblos indígenas y comunidades que habitan y dependen de
los bosques naturales.
Sin embargo, para esta época varios países tropicales bajo el liderazgo de Papua
Nueva Guinea y Costa Rica enviaron una comunicación oficial, requiriendo a la Convención
a retomar la discusión del tema. Los bosques tropicales fueron así incluidos nuevamente
en la agenda. En 2007, a través de la Decisión 2/CP.13 se decidió que formaran parte del
Plan de Acción de Bali, en el cual se alentó a las partes, entre otros, a continuar
desarrollando actividades de reducción de deforestación y se pidió al Órgano Subsidiario
de Asesoramiento Científico y Tecnológico (OSACTT) abordar las cuestiones
metodológicas sobre las cuales todavía existían dudas.
En el año 2010 se adoptan los Acuerdos de Cancún, los cuales sentaron las bases
de lo que más tarde se denominaría el mecanismo REDD+2 que incluye el pago por
resultados y en los que se definen de manera general los requisitos y pasos que deben
seguir los países para acceder a recursos financieros y apoyo tecnológico.
Posteriormente, en la Convención número 19°, que tuvo lugar en Varsovia en 2013,

se completan los elementos del mecanismo REDD+ oficialmente, dando lineamientos
adicionales sobre financiamiento, coordinación, monitoreo, reporte y verificación. Además,
se estableció el abordaje de salvaguardas socioambientales.
Finalmente, el Acuerdo de París, firmado en 2015, recoge los avances en REDD+.

Hace un reconocimiento explícito del rol de los bosques en la mitigación del Cambio
Climático; de esta forma se logra que un número de países comprometa recursos para el
financiamiento del mecanismo destinado a países con propuestas ambiciosas y de alta
calidad. Hoy en día, gran parte del diálogo global sobre los bosques tropicales ha sido
absorbido por el mecanismo REDD+, los instrumentos y requisitos emergidos de la
Convención se han convertido en hoja de ruta para el fortalecimiento de capacidades y
desarrollo de políticas nacionales en los países.
Colombia participa activamente del mecanismo REDD+, siendo uno de los primeros
países en recibir pagos por resultados, gracias a los acuerdos bilaterales que firmó con los
gobiernos de Noruega, Alemania y el Reino Unido. se presentarán estos convenios en
detalle más adelante.
2.5 Grandes causas globales de la deforestación

Es posible acercarse desde diferentes enfoques metodológicos y disciplinas para
comprender el fenómeno de la deforestación. Geist y Lambin (2002), en un intento por
2La sigla REDD+ corresponde a la Reducción de Emisiones derivadas de la Deforestación y la

Degradación forestal; además de la conservación, el manejo sostenible y el mejoramiento del stock
de carbono de los bosques en los países en desarrollo.
Capítulo 2 19
generar conceptos universalizables que explicaran por qué ocurre la deforestación,

propusieron las categorías de causas directas y causas subyacentes (Figura 2-4).
Las causas directas son definidas por los autores como las actividades o acciones
inmediatas al nivel local que ocasionan el cambio en el uso del suelo. Estas pueden ser la
expansión de la agricultura, la expansión de la infraestructura, la extracción de madera.
Las causas subyacentes, de otro lado, son procesos sociales fundamentales tales como
las dinámicas poblacionales, factores económicos (crecimiento del mercado y
comercialización, estructuras económicas, urbanización e industrialización, estructuras de
precios), factores tecnológicos, factores políticos o institucionales (políticas formales, clima
político o derechos de propiedad) y factores culturales (actitudes, valores y creencias).
Los análisis de agentes y causas de la deforestación se basan en la combinación

de análisis multitemporales de imágenes satelitales que se complementan con información
recolectada a través de entrevistas. Los análisis de este tipo buscan identificar cuáles son
las coberturas de uso que reemplazan a los bosques después de la deforestación
(Ganadería, agricultura, minería; etc.); las entrevistas con comunidades locales y grupos
focales aportan en la corroboración de datos e identificación de agentes.
Figura 2-4
Causas inmediatas y subyacentes de la deforestación
Fuente: Geist y Lambin (2002)
2.6 Cifras de la deforestación en Colombia

Antes del 2010, el país no tenía información precisa sobre el estado de las
coberturas de bosques ni las tasas de deforestación. Fue en ese año que el IDEAM,
conformó el Sistema de Monitoreo de Bosques y Carbono (SMByC) que por primera vez
reportó la información sobre lo que había pasado con los bosques en los últimos 20 años.
Aunque Colombia todavía cuenta con un patrimonio importante de bosques

naturales representado en 60 millones de hectáreas, se encuentra también en la lista de
aquellos que más deforestan (Tabla 1-1).
Capítulo 2 21
Tabla 2-1
Deforestación bruta por país3
Porcentaje
Porcentaje Cambio
perdido
Deforestación perdido con Deforestación 5 años Deforestación
con
(2010-2014) respecto al 2005-2014 vs 10 2001-2014
País respecto
2009 años
al 2004
Brasil 11,738,637 2.40% 24,986,028 4.90% -6.00% 38,336,733
Indonesia 7,718,113 5.10% 15,069,653 9.60% 2.40% 18,507,771
Rep. Demo. del Congo 3,891,740 2.00% 6,332,619 3.20% 22.90% 7,977,010
Malasia 2,347,553 9.00% 4,452,517 15.80% 5.40% 5,632,714
Paraguay 2,033,927 9.30% 3,600,576 15.40% 13.00% 4,460,595
Bolivia 1,455,835 2.30% 2,707,971 4.20% 7.50% 3,394,108
Colombia 918,379 1.10% 2,035,000 2.50% -9.70% 2,822,694
México 878,017 1.70% 1,948,125 3.70% -9.90% 2,587,661

Fuente: (Butler, 2016)
Sólo entre 1990 y 2012 en el país se perdieron alrededor de 7 millones de hectáreas

(casi 12% del total del área existente en el año 1990) (MADS, 2017). Como se puede
observar en la Figura 2-5 la tasa de deforestación en Colombia venía disminuyendo
sustancialmente desde el año 2000. A esa fecha se reportó tasas de deforestación
superiores a 300.000 ha/año. A partir del año 2010, la tasa de deforestación se viene
situando por debajo de las 150.000 ha/año. Sin embargo, en el año 2016 la tasa de
deforestación se disparó nuevamente, superando las 200.000 hectáreas. No obstante, la
tasa ha descendido desde ese año (MADS, 2017); IDEAM (2020).
Como se muestra en la Figura 2-5, el principal frente de deforestación se localiza

en el suroccidente Amazónico en los Departamentos de Caquetá, Guaviare y sur del Meta.
Otros frentes de deforestación relevantes se encuentran en la región de Catatumbo en el
Norte de Santander, la Serranía de San Lucas en los Departamentos de Bolívar y
Antioquia, y el Norte del Departamento del Chocó y Sur de Nariño (Ver Figura 2-5, 2-6).
3 La deforestación bruta al contrario de la neta no incluye los aumentos de cobertura forestal para el mismo periodo como
las plantaciones y los procesos de restauración de bosque natural. Decadal tropical forest loss by country. Estadísticas
basadas en Mathews Hansen. Tomado de https://rainforests.mongabay.com/deforestation_percent_90-00.html
Figura 2-5
Tasa anual de deforestación (Has) en Colombia estimada por IDEAM para el periodo 2000-
2016.
Fuente: MADS, (2017), y datos del IDEAM – Sistema de Monitoreo de Bosques y Carbono
Capítulo 2 23
Figura 2-6
Mapa de cambio de bosque en Colombia- Área continental. Escala Fina LANDSAT 2015-
2016
Fuente: IDEAM, 2016

2.7 Las consecuencias de la deforestación en el contexto

colombiano
En Colombia la deforestación es especialmente grave. El país cuenta con uno de
los patrimonios de diversidad biológica y cultural más importantes a nivel global. A pesar
de ocupar sólo el 0.22% de la superficie terrestre global, el país podría llegar a contener
cerca del 10% del total de especies (MADS, 2014) del planeta, siendo catalogado como
un país “megadiverso” por encontrarse en la lista de los 14 países con mayor biodiversidad
en los niveles alfa (diversidad de especies), beta (diversidad de comunidades vegetales o
tipos de vegetación) y gama (diversidad de ecosistemas) (Rangel, 2005; MADS, 2014). La
figura 2-7 representa la diversidad de especies de plantas vasculares en el mundo. Se
observa que las zonas con mayor diversidad estimada se encuentran al norte de
Suramérica, donde se encuentra Colombia y en el sureste asiático.
Figura 2-7
Mapa de riqueza de especies vasculares de plantas
Fuente: Mutke & Barth, 2005
Todavía persiste un gran desafío por lograr una caracterización completa de la

diversidad biológica en el país, sin embargo, gracias a la consolidación de información de
registros biológicos llevada a cabo por el Instituto Alexander von Humboldt a través del
Sistema de Información sobre Biodiversidad (SiB Colombia) y la infraestructura
Capítulo 2 25
institucional de datos (I2D) es posible dar cuenta del número de especies por grupo
taxonómico que han sido encontrados en el territorio nacional, los cuales se detallan en la
Tabla 1-2 (Moreno, Andrade, & Ruiz-Contreras, 2017). A nivel mundial, el país ocuparía el
primer lugar en diversidad de especies de aves y orquídeas y el segundo lugar en
diversidad de plantas, mariposas, peces de agua dulce y anfibios (CBD, 2017).
Tabla 2-2
Número de especies por grupo biológico en Colombia
Número de especies en el SiB

Número de especies en literatura
Colombia con al menos un registro
Vertebrados 6222 5468
Peces 2425 1960
Aves 1937 1900
Anfibios 805 692
Reptiles 537 507
Mamíferos 518 409
Invertebrados 70082 4911

Insectos 65000 3463
Moluscos 1900 694
Decápodos 1352 393
Arácnidos 1089 74
Esponjas marinas 306 40
Equinodermos 296 106
Corales y afines 139 136
Plantas 25163 20299

Orquídeas 4270 1384
Musgos y afines 1691 1349
Helechos y afines 1534 1278
Bromelias, labiadas y pasifloras 992 672
Palmas 288 232
Fanerógamas 265 237
Magnolias y afines 111 108
Frailejones 87 68
Cactus 57 45
Especies 34 45
maderables
Pinos y afines 22 21
Zamias 21 19
Fuente: MADS, 2007
Tabla 2-3
Continuación
Hongos 1766 69
Macrohongos 1239 69
Royas 456 0
Carbones 71 0
Líquenes 1464 60
Colombia también ha avanzado en lograr una caracterización en materia de

diversidad ecosistemas4. A través del análisis geográfico de variables geopedología,
zonificación climática y coberturas de la tierra (MADS, 2015), se han identificado 98 tipos
de ecosistemas generales (terrestres continentales e insulares, acuáticos, costeros
continentales e insulares y marinos) de los cuales 74 corresponden a ecosistemas
naturales, 24 a ecosistemas transformados y cerca de 8000 ecosistemas específicos en lo
que corresponde al territorio nacional del país (SIAC, 2017), lo cual denota la presencia de
una gran diversidad y complejidad en materia de comunidades.
Sin embargo, la diversidad asociada a los bosques no sólo es biológica, sino

también cultural. En Colombia, cerca el 53,4% de los bosques corresponden a territorios
titulados a grupos étnicos (46,1% en Resguardos indígenas y el 7,3% en territorios
colectivos de comunidades negras o afrocolombianas), localizados principalmente en las
regiones del Pacífico y la Amazonia (MADS, 2017). De estos territorios depende la
diversidad cultural y lingüística protegida constitucionalmente en el país.
En las regiones montañosas y con pendientes elevadas de la región Andina, los

bosques cumplen un importante rol de control de deslizamientos y remociones en masa,
evitando cierres de vías y daños a la infraestructura. Se ha estimado que el 13,6% del
4 Definidos como “Complejos dinámicos de comunidades vegetales, animales y de microorganismos en su medio no viviente,
que interactúan como una unidad funcional materializada en un territorio, la cual se caracteriza por presentar una
homogeneidad, en sus condiciones biofísicas y antrópicas” (MADS, 2015)
Capítulo 2 27
territorio del país tiene susceptibilidad alta o muy alta a deslizamientos de tierra (Sánchez,
R., 2005 citado por MADS, 2014).
En materia de mitigación del cambio climático, se ha estimado que los bosques

colombianos contienen en promedio 121,9 toneladas de carbono (C) por hectárea en su
biomasa aérea (es decir, sin contar lo que contienen el suelo y las raíces), lo que equivale
a más de 7 mil millones de toneladas de C (Phillips et al., 2011). En total un 35% del total
de emisiones de gases efecto invernadero generadas (GEI) en el país en el año 2010
tuvieron su origen en la conversión de bosques a otras coberturas como pastizales. Así se
convirtió a este sector en uno de las principales fuentes de emisiones y en un sector en el
cual el país debe concentrar sus esfuerzos para lograr cumplir con los compromisos que
ha adquirido en materia de cambio climático a nivel internacional (IDEAM, 2016).
Vale la pena mencionar, al respecto, que posterior al Acuerdo de París, firmado en

esta convención, el país se propuso reducir las emisiones de GEI en un 20% y hoy en día
ha aumentado su ambición al proponer una reducción del 51% de las emisiones al 2030
respecto a la proyección de un escenario de referencia.
De la misma forma, la deforestación impacta el logro de los compromisos

internacionales en materia de diversidad biológica. Las metas de Aichi del Convenio de
Diversidad Biológica (CBD), de la cual también es signatario el país, establecen que:
- Para 2020, se habrá reducido por lo menos a la mitad y, donde resulte factible, se
habrá reducido hasta un valor cercano a cero el ritmo de pérdida de todos los hábitats
naturales, incluidos los bosques, y se habrá reducido de manera significativa la
degradación y fragmentación (Meta 5).
- Para 2020, se habrá evitado la extinción de especies en peligro identificadas y su

estado de conservación se habrá mejorado y sostenido, especialmente para las especies
en mayor declive (Meta 12).
Así, es posible concluir que la protección de bosques es un asunto urgente para

toda la humanidad. Es un tema que ha venido escalando su importancia en la agenda
geopolítica global y en el cual Colombia tiene un papel determinante. La manera en que

podamos manejar estos recursos no solamente representará beneficios para la población
colombiana, sino que será una oportunidad para participar con un rol de liderazgo en
espacios de diálogo globales. El estado, representado en las instituciones del país,
debería prepararse para este desafío. En el próximo Capítulo se revisará el desarrollo de
las normas e instituciones relacionadas con la gestión de bosques en Colombia.
3. Capítulo: Conformación del
estado ambiental en Colombia
No existe una única definición de Estado. Tal vez la definición más simple es
aquella que se puede extraer de la concepción de Talcot Parsons (1969) bajo la cual el
Estado materializa la necesidad social de contar con un mecanismo para logro de metas
colectivas (Parsons, 1969).
Desde la perspectiva de Bourdieu (1993), el Estado es la culminación del proceso

progresivo de concentración de varias especies de capital en la sociedad: de la fuerza
física, el económico, el político, el cultural o informacional y el capital simbólico. Es esta
concentración la que le permite ejercer el poder sobre diferentes campos.
Aunque este mecanismo para el logro de metas colectivas se expresa en una

diversidad de formas, fue el modelo de gobierno de origen europeo, consistente en estados
nacionales antes que en imperios o ciudades, en los que hay un monopolio de la violencia
y del poder fiscal y un aparato administrativo independiente, el que se reprodujo y consolidó
a escala global. Siendo esta reproducción el hecho político dominante de los últimos mil
años (Tilly, 1992).
Las reglas con las que se administran los recursos naturales han formado parte
fundamental de los intereses de los Estados y de las colectividades históricamente. El
origen del modelo europeo de Estado, por ejemplo, estuvo basado principalmente en la
guerra por la conquista territorial y por ende en la explotación de sus riquezas naturales de
todo tipo. Contar con un territorio estable delimitado por fronteras y tener claridad de los
recursos de los que la nación puede disponer permanece hasta hoy en día como un
aspecto estructural de la definición del modelo de Estado moderno.
Existe una estrecha correlación entre la administración que se hace de los recursos
naturales y otras funciones de los Estados. La historia ha mostrado, por ejemplo, que fue
gracias a la acumulación que se produce por la administración de los recursos de la tierra

como la agricultura y la minería que es posible financiar otras necesidades de los Estados
como la defensa del territorio y las comunicaciones. Pero ¿Cómo puede definirse un
“Estado Ambiental"? Según Duit, Feindt, & Meadowcroft (2016), un Estado ambiental es
“aquel que posee un conjunto significativo de instituciones y prácticas dedicadas al manejo
del ambiente y de las interacciones entre la sociedad y el ambiente” y en el cual se pueden
observar cuatro dimensiones: un sistema de regulación, un aparato administrativo, un
cuerpo de ideas y conocimiento técnico; y un lugar de disputa y decisión.
En el mismo sentido, Lanegra Quispe (2008), define al Estado ambiental como “el
componente de las instituciones que sirven de marco a las decisiones que pueden
influenciar significativamente en el estado del ambiente” y también como “la parte del
Estado que sobre la base de la burocracia y reglas formales incide sobre la institucionalidad
ambiental y que sin duda también debería formar parte de nuestra identidad colectiva,
mediante la confirmación de una cultura ambiental”
Algunos de los primeros Estados europeos contaron con elementos que podrían
denominarse “ambientales”. Sin embargo, no fue, sino finales del S. XX, cuando en el
mundo de manera deliberada se fortalecieron los sistemas institucionales dirigidos a los
temas ambientales con el establecimiento generalizado de instituciones especializadas.
Una gran influencia en la creación de estas instituciones fueron sin duda las cumbres
ambientales globales como la Conferencia de Estocolomo sobre el Medio ambiente
humano en 1972 y la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro en 1992, como se mencionó
en el Capítulo anterior.
La aparición de funciones ambientales en los Estados, especialmente en países en

desarrollo como Colombia, es relativamente reciente. ¿Cómo se puede describir el
surgimiento del Estado ambiental?, ¿Cuáles han sido sus principales transformaciones? y
¿Cuáles fueron los factores que impulsaron los cambios? Con el fin de acercarse a la
respuesta a estas preguntas, este capítulo desarrolla una síntesis histórica de los aspectos
más significativos de la relación del Estado con los recursos naturales (en especial los
bosques) en Colombia. Un enfoque histórico permite comparar y determinar las secuencias
y mecanismos causales de las situaciones de manejo de bosques encontradas.
Capítulo 3 31
El capítulo enfatiza en los cambios que han surgido en tres dimensiones:
- Concepción de los recursos forestales

El valor que la sociedad le otorga a sus recursos determina sus decisiones de acción e
influencia las normas e instituciones que se forjan. En este aparte se describen las
percepciones de la sociedad en general y de los Estados en particular en cuanto a los
recursos forestales.
- Desarrollos normativos
Las normas establecen los límites de las actuaciones ciudadanas, determina los incentivos
y las sanciones y las funciones de los estados en ejecutarlos. En este aparte se identifican
los principales desarrollos normativos (Leyes, Decretos, Resoluciones), su contenido y
aspectos innovadores con respecto a los bosques.
- Desarrollo institucional
Se presenta una descripción de las organizaciones estatales para el manejo de recursos
naturales y los bosques, el tamaño de las instituciones (número de personas), cómo se
conforman y su estructura organizativa.
Con respecto a estas dimensiones, se han identificado tres etapas de la

construcción del Estado ambiental en Colombia: una primera (1800-1970) que constituye
un largo periodo en la que los valores colectivos de la conservación y protección de
recursos naturales eran muy incipientes y no daban para conformar una institucionalidad
efectiva específica para este fin. En este periodo prevalecía más bien una visión
“desarrollista” guiada por los intereses económicos vinculados con la extracción y la
colonización (Roth Deubel, 2007); la segunda (1970-1993) en la cual las formas de
regulación de lo ambiental se hicieron explícitas gracias, entre otros, a los compromisos
adquiridos por Colombia en materia ambiental a nivel internacional y se construyeron
instituciones especializadas; la tercera (1993-actualidad) de consolidación del Estado y la
institucionalidad ambiental, en la cual se profundizó la especialización y la
descentralización.
3.1 Fase I. Antecedentes del Estado Ambiental 1800-1970
3.1.1 Breve contexto del Siglo XIX

En lo que hoy constituye el territorio colombiano se encontraban apenas 800.000
personas para el año 1786, sin embargo, para fines del S XIX este número ya se había
multiplicado por cuatro (Tovar Pinzón, 2015).
Hasta la primera parte del S. XIX, la población estaba organizada en pequeños

centros poblados con sus respectivas áreas rurales circundantes que les proveían los
bienes básicos, las cuales seguían un patrón muy estricto de diferenciación en clases
sociales heredadas de la colonia y eran relativamente independientes del resto del territorio
(Melo, 2017; Tovar Pinzón, 2015). Las principales ciudades se localizaban sobre los ejes
Bogotá-Pamplona en la cordillera oriental y Cali Medellín en el Occidente del país (Ver
Figura 3-1) (Zambrano & Bernard, 1993).
Figura 3-1
Primacía urbana en 1851
Fuente: Zambrano & Bernard, 1993

Capítulo 3 33
Las formas de tenencia de la tierra predominantes eran básicamente cuatro:

haciendas (áreas conformadas a través de los títulos de capitulaciones y mercedes
entregadas a los colonizadores); resguardos (áreas de uso colectivo de comunidades
indígenas asociadas a las ciudades y las haciendas); tierras de la iglesia (que eran
manejadas de forma privada); y baldíos (predios públicos o no colonizados los cuales se
ha estimado que ocupaban cerca del 80% de la tierra del país) (LeGrand, 1988).
El aumento de la población implicó una mayor demanda de tierras para cultivar y

de áreas para establecer centros urbanos. Sin embargo, este proceso incipiente de
colonización se vio limitado, ya que el acceso a los recursos naturales, así como la mano
de obra, se encontraban sujetos a unas estrictas e inamovibles reglas sociales de origen
colonial y no podían ser transados de forma el libre en el mercado (Colmenares, 2015).
Como resultado de la independencia se modificaron las formas de transacción y

apropiación de tierras a través de diferentes mecanismos: (i) los terrenos baldíos pasaron
a ser parte de los recursos estatales con los cuales se financió la lucha independentista y
otras funciones públicas; (ii) las reformas posteriores como la entrega de tierras de
resguardo a los indígenas (1821) y la manumisión de esclavos (1851) forjaron en el largo
plazo una migración de estos grupos y una consolidación de poblamiento en nuevas áreas
lejos del yugo esclavista; y (iii) la desamortización de bienes del clero, denominados “de
manos muertas”, hizo que estos bienes pudiesen entrar en un incipiente mercado de tierras
(Colmenares, 2015). Estos factores movilizaron una gran cantidad de recursos que antes
se encontraban limitados y representaron un giro en la concepción de la tierra con respecto
a las condiciones durante la colonia.
A lo largo de todo el siglo XIX, otro proceso social significativo fue la apropiación
masiva de predios baldíos. De acuerdo con Machado (2009), las principales modalidades
de apropiación fueron:
• Venta directa
• Tierras ofrecidas a inmigrantes extranjeros que poblaran algunas regiones
• Colonización interior por empresarios y campesinos colonos
• Venta de baldíos para pagar deuda pública
• Entrega de predios a colonos
• Concesiones para la explotación de productos forestales

• Entrega de baldíos a cambio de la construcción de obras públicas y creación de
poblados
• Ampliación de linderos y apropiaciones usando la fuerza
• Falsificación de títulos
• Violencia contra comunidades campesinas, indígenas y afrodescendiente
Se asume que esta apropiación vino acompañada, entonces, de un desmonte y uso

económico de la tierra con fines productivos agrícolas, pecuarios o forestales. De acuerdo
con Etter, McAlpine y Possingham (2008), para 1850 una porción significativa de los
ecosistemas colombianos, especialmente en las regiones bajas de zona andina, ya habían
sido transformados (Ver Figura 3-2).
Dada la escarpada topografía del territorio colombiano y la relativa autosuficiencia

de las localidades, no se contaba con redes de comunicación y comercio permanentes. A
través de las reformas liberales de mediados S XIX se fomentaron deliberadamente redes
de comercio entre las regiones y hacia el exterior. Se promovió la navegación por el Río
Magdalena y la construcción de ferrocarriles y carreteras. Estas nuevas vías de
comunicación redundaron en un interés por colonizar áreas que antes eran inaccesibles.
(Melo, 2017).
Capítulo 3 35
Figura 3-2
Mapas históricos de uso de suelo de Colombia para las fechas analizadas que indican los
principales tipos de uso de suelo
Fuente: Etter, McAlpine, & Possingham, 2008
Con la mejora de las vías de transporte y comunicación, se ampliaron y

diversificaron las exportaciones de productos forestales como quina, caucho, tagua, que
ganaron un espacio entre los productos que tradicionalmente Colombia enviaba al exterior
como el oro.
Aunque hasta finales del S XIX todavía no se había desarrollado un proceso de

industrialización a gran escala, algunos avances tecnológicos resultaron en el
mejoramiento de las capacidades para explotar ciertos recursos y atrajeron las poblaciones
hacia nuevas tierras. Entre estos avances se puede mencionar la llegada de los buques
para navegación del Magdalena (1829), el molino de pisones para triturar roca en el
proceso de minería (1826) y las primeras dragas en el Río Atrato (1880), entre otros.
3.1.2 Breve contexto del periodo 1900-1970

La Colombia de inicios del S. XX, era todavía inmensamente menos poblada que
en la actualidad. Tenía una población de cerca de 4 millones de habitantes, quienes
habitaban principalmente las áreas rurales de la región andina y en los puertos y sabanas
del caribe (Posada Carbó, 2010). Las ciudades también eran pequeñas. Bogotá, contaba
con apenas cerca de 100 mil habitantes y Medellín, Cali y Barranquilla variaban entre 30
mil y 50 mil (Ver figura 3-3) (Rueda Plata, 1999).
Figura 3-3
Primacía urbana en 1918
Fuente: Zambrano & Bernard, 1993.
Durante este periodo, las áreas dedicadas a actividades agropecuarias

aumentaron, así como los rendimientos de cultivos comerciales como café y caña, gracias
a avances tecnológicos que obedecieron a programas gubernamentales de fomento. El
café se posicionó como el principal producto de exportación y promovió la colonización en
el occidente del país en la región denominada del viejo Caldas, en el norte del
Departamento del Tolima y el nororiente del Valle del Cauca. La introducción de nuevas
variedades de pastos y de técnicas de cercado mejoraron la productividad de áreas
ganaderas, las cuales incrementaron en la región caribe y de los llanos orientales (Etter,
McAlpine, & Possingham, 2008)(Ver figura 3-4).
Capítulo 3 37
Figura 3-4
Mapas históricos de uso de suelo de Colombia para las fechas analizadas que indican los
principales tipos de uso de suelo
Fuente: Etter, McAlpine, & Possingham, 2008
Superada la guerra de los mil días (1899-1902), el país pasó por un momento de
auge económico y de aumento de ingresos públicos originados por la indemnización
recibida por la independencia de Panamá, llegada de divisas de las exportaciones de café
y por el acceso a créditos internacionales. Este aumento de ingresos también tuvo
influencia en un crecimiento del Estado y en un impulso a la construcción de obras públicas
que mejoraron paulatinamente la integración regional.
Entre la década del cincuenta y la década del setenta se crearon alrededor de 92

instituciones estatales y el gasto público pasó a ser cerca del 17% del producto interno
bruto (PIB) (Ocampo, Bernal Ramírez, Avella Gómez, & Errázuriz Cox, 2015). Vale la pena
destacar la creación del Ministerio de Agricultura y Comercio en 1913 y posteriormente del
INCORA (Instituto Colombiano de la Reforma Agraria) en 1961, que entre otras, contaba
con las funciones de “... administrar a nombre del Estado las tierras baldías de propiedad
nacional, adjudicadas o constituir reservas y adelantar colonizaciones sobre ellas, de
acuerdo con las normas vigentes y con las disposiciones de esta ley…” (Ley 135 de 1961).
Esta ley promovió el poblamiento de zonas de frontera agropecuaria con la promesa de
entregar títulos sobre terrenos baldíos en los que se hubiesen desarrollado actividades
productivas. Esto originó un proceso de migración masiva hacia algunos departamentos,

fomentó un mercado de tierras y creó en las personas el imaginario de que la deforestación
los podría llevar a adquirir propiedades. En este periodo se gestaron también algunos de
los grandes gremios del sector agrícola como la Federación Nacional de Cafeteros y
Asociación Nacional de Usuarios Campesinos- ANUC.
Durante la primera mitad del S.XX se consolidó en el país una cultura política
marcada por la existencia de dos partidos políticos: liberal y conservador. Aunque con una
aparente estabilidad democrática y numerosas elecciones, paralelo a esta construcción
política y al crecimiento del Estado, en las regiones más apartadas, surgieron movimientos
sociales como respuesta a las injustas condiciones de trabajo del modelo de haciendas, a
la inequitativa distribución de la tierra, que con la influencia de ideales y modelos políticos
externos terminaron con la formación de diferentes grupos armados insurgentes con
influencia y control territorial.
3.1.3 Concepción de los recursos forestales

Se puede decir que predominaban en este país rural dos visiones complementarias
sobre el significado del territorio colombiano: una la de la tierra como fuente de riqueza a
través de las actividades agrícolas, pecuarias, mineras y forestales; otra la de un país
inmenso sin conquistar, un país de baldíos,5 que se estima serían la mayoría de las áreas
del país y que corresponderían a ecosistemas no transformados.
Aunque existió desde el S. XVIII una corriente de naturalistas y científicos europeos

y neogranadinos, que realizó expediciones y viajes para describir paisajes, plantas y
animales, esta visión de admiración de la naturaleza no tuvo un papel significativo en la
toma de decisiones sobre el uso de la tierra hasta finales del S. XX.
El Estado había designado a la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas

y Naturales (principal heredera del legado científico de estas expediciones) como órgano
5 Término que sigue estando vigente en la legislación colombiana y que denota terrenos que no están labrados o que no
tienen motivo ni fundamento, terrenos abandonados de la mano del hombre.
Capítulo 3 39
consultivo, pero, con contadas excepciones, estos conocimientos de la riqueza natural no

tuvieron una influencia significativa en la galopante lucha social por la tierra que estaba
basada en la colonización para la puesta en marcha de actividades productivas y la
respuesta a la demanda global de commodities.
Durante este periodo se desarrolla, también, una visión estratégica de la tierra como
recurso del Estado (Machado, 2009). La entrega de baldíos fue una fuente importante de
consolidación de la riqueza estatal y las concesiones de tierra para la explotación
agropecuaria o para la construcción de obras públicas se convirtieron en el motor para el
desarrollo de las regiones (Machado, 2009).
Los bosques “en pie” podían ser concesionados por el Estado en el caso de las
áreas en las que se extraían productos forestales como el caucho y la quina o como parte
de esas tierras incultas o baldías de los cuales echar mano en los procesos de colonización
para el desarrollo agropecuario.
Esta concepción llevó al desarrollo de al menos tres procesos paralelos de

transformación del territorio la colonización dirigida, la usurpación y la colonización
espontánea/forzosa (Vásquez, 2015; LeGrand, 1988), en el cual se manifiestan las
relaciones de poder y entran en disputa los intereses del Estado, de inversionistas y de los
de pequeños campesinos y asalariados. Por un lado, se da una colonización dirigida
promovida por el Estado que buscaba fomentar el crecimiento económico rural, la
colonización y la centralización de tributos; un proceso de expansión latifundista
(usurpación) por ampliación de linderos y simple apropiación de grandes territorios.
Finalmente, se da una colonización espontánea/forzosa de campesinos, indígenas y
afrocolombianos que se desplazaron a las zonas de frontera como resultado, además de
los dos procesos anteriormente mencionados, de la inequitativa distribución de la tierra, la
violencia y con la motivación de liberarse de las reglas de los propietarios latifundistas y/o
con un ánimo de emprendimiento e independencia.
Paulatinamente desde el nivel central se fue construyendo un discurso asociado a

la conservación de los recursos naturales y a los bosques, inicialmente orientado a evitar
la escasez por sobreexplotación y posteriormente dirigido a la conservación de aguas y
suelos. Esto se reflejó en los desarrollos normativos. A la par con estos desarrollos en las
normas, se fortalecieron las instituciones estatales, muestra de esto es que para 1959 el
Ministerio de Agricultura contaba ya con un Departamento de Recursos Naturales.
Dos casos ejemplifican el rol de los diferentes actores involucrados: inversionistas,

gremios, colonos, asalariados y Estado en estos dos procesos paralelos de colonización
que conllevó a la transformación de los bosques del país.
3.1.3.1 Caso 1. Leo von Lengerke y la producción de Quina en

Santander
La quina o cinchona (Cinchona spp.) fue uno de los primeros productos forestales
del país en conquistar los mercados internacionales, debido a sus propiedades para
combatir la malaria. Esto llevó a que fuera altamente apreciado especialmente en Europa.
Este árbol fue aprovechado entre 1850 y 1880, periodo en el que su explotación se trasladó
por diferentes sectores de los bosques de la región andina. (Sandoval & Echandía, 1986).
En la región de Santander se dio un proceso de conformación empresarial que

representa el círculo de la colonización dirigida entre inversionistas y el Estado. Leo von
Lengerke fue un ciudadano alemán que llegó al Colombia en 1852 y conformó dos
empresas: Lengerke, Lorent y Cía., que se dedicaba la extracción y comercio de la quina
y la Sociedad Lengerke y García y Cía., que manejaba las tierras y las concesiones de
caminos (Carreño & Maldonado, 2009).
El empresario adquiere inicialmente una gran cantidad de tierras en la región e

inicia un proceso de expansión para la extracción de quina. Gracias a su acercamiento al
gobierno regional, adquiere contratos en los cuales la compañía de Lengerke se obligaba
a construir los caminos de llamada “utilidad pública” y al pago de impuestos. Como
contraprestación tendría derecho a cobrar los peajes, fletes y ganancias por
almacenamiento, así como cerca de diez mil hectáreas en tierras baldías, privilegios, que
mantendría durante un periodo de 25 años (Carreño & Maldonado, 2009).
La titulación de baldíos suscitó conflictos con otros reclamantes y usuarios de la

misma tierra, algunos empresarios, de los cuáles el más conocido es el caso de Manuel
Capítulo 3 41
Cortissoz y otros colonos locales. Las comunidades indígenas vieron afectado el uso del
territorio, por ejemplo, ahora debían pagar peajes para pasar por caminos tradicionales. La
situación de conflicto fue tal, que las empresas extractoras desarrollaron pequeños
ejércitos armados en contra de los levantamientos indígenas (Sandoval & Echandía, 1986).
Al mismo tiempo, la fiebre por la quina impulsó a muchos a desplazarse más

adentro en la selva para obtener el producto para exportar (Sandoval & Echandía, 1986),
destruyendo una gran cantidad de bosques.
3.1.3.2 Caso 2. Colonización en el departamento del Caquetá

La colonización en el departamento del Caquetá despegó a inicios del S. XIX y
estuvo vinculada con la fiebre por la extracción de dos productos de origen forestal: el
caucho y la quina. El establecimiento de la Casa Arana fue, tal vez, uno de los procesos
más relevantes y tristemente célebres. Esta empresa fue responsable de diezmar la
población indígena con sus prácticas esclavistas para la extracción del látex de caucho.
Se estima que en 1905 la Casa Arana llegó a tener propiedad de 35.000 Has en el
Departamento (Vásquez, 2015).
Luego de la caída de la demanda del caucho en 1920, la extracción se desincentivó

y muchos de los colonizadores y migrantes que habían llegado a estas tierras se volcaron
a la producción ganadera y se formaron grandes haciendas, conllevando a una mayor
ampliación de la frontera agrícola.
Al igual que en el departamento de Santander, el gobierno entregó predios baldíos

por construcción de carreteras en el departamento de Caquetá. Este fue el caso en la
adjudicación de 60.000 Ha a los hermanos Perdomo Falla por la construcción de un camino
(Artunduaga, 1987; González, 1998, Sinchi, 2000; Ciro, 2008; citados por Vásquez, 2015).
En 1932 estalló la guerra de Leticia, desatada por el control territorial con el gobierno de
Perú. Este hecho fue también un factor decisivo en los procesos de colonización, ya que
hizo imperante para el gobierno la mejora y ampliación de los caminos de Pasto a Mocoa
y de Garzón a Florencia en los departamentos fronterizos con el fin de aumentar la
presencia militar. Se fomentó, con esto, la entrega de baldíos para promover la
colonización de colombianos de las tierras poco habitadas (Vásquez, 2015).
Esta colonización se dio principalmente con pobladores de los departamentos del

Tolima y del Huila, quienes llegaron al departamento del Caquetá motivados por las
inversiones que realizó el Gobierno en estas regiones. La consolidación de la economía
ganadera estuvo marcada por la conformación de haciendas que terminaban ocupando
grandes extensiones de tierra (Vásquez, 2015).
La influencia migratoria de los departamentos vecinos, sin embargo, no se limitaba

al tema de tierras. Las élites económicas y políticas del Huila encontraron en el
departamento del Caquetá una oportunidad para llevar a cabo sus empresas. Es el caso
de la hacienda Larandia, que fue ampliando sus terrenos a través de la compra de mejoras
e invasión de predios hasta alcanzar las 35.000 Has (Vásquez, 2015).
3.1.4 Desarrollos normativos

Las normas relacionadas con la administración de los bosques del país durante el
periodo 1800-1970 se desarrollan bajo las concepciones predominantes y estaban
dirigidas a: (i) regular la extracción de productos del bosque como caucho, madera, tagua
y quina, (ii) entregar bosques como baldíos para el desarrollo de actividades agrícolas y
de infraestructura; y (iii) alcanzar la conservación del recurso.
El surgimiento de la normatividad relacionada con los bosques naturales fue

promovido por una clase política interesada en la explotación de estos recursos.
Particularmente, se puede mencionar el ejemplo del expresidente Rafael Reyes que
gobernó el país durante el periodo del quinquenio entre 1904 y 1909. A través de su
participación en un negocio familiar dedicado al comercio, Reyes se había interesado
desde su juventud en la explotación y comercio de quina y caucho. Antes de involucrarse
en la política recorrió y exploró los territorios andinos de Antioquia, Cundinamarca y Chocó
en búsqueda de la quina. También se internó en el Amazonas donde promovió la
navegación a través del Río Putumayo. Como comerciante, logró acuerdos de navegación
con el gobierno de Brasil para alcanzar una conexión por el Atlántico (Guzmán Bejarano,
s.f.; Gómez & Domínguez , 1994).
Capítulo 3 43
“Reyes señalaba las zonas más apropiadas para explotación, y detrás iba una
legión de empresarios y contratistas que, al igual que él y sus hermanos, derribaban
árboles y selva que luego se convertían en miles de millones de dólares”
(Presidencia de la República, 2018)
Las normas proferidas durante el gobierno de Reyes en materia forestal estuvieron

altamente influenciadas por su experiencia personal como explorador y explotador de
bosques, así como por su “actitud positivista” de modernización del Estado basada en el
favorecimiento de inversionistas, industriales, terratenientes y banqueros (Machado,
2009). Él mismo, antes de ser presidente, ya se había hecho adjudicar grandes porciones
de tierras baldías en una época en que estas adjudicaciones no estaban claramente
reguladas. (Gómez & Domínguez , 1994)
Sin embargo, también le preocupaba la explotación insostenible del recurso:
"La extracción de esta corteza se hacía de un modo bárbaro, por el sistema salvaje
de derribar el árbol para coger la fruta; se derribaba éste y hasta a las raíces se le
quitaba la corteza..." Memorias de Rafael Reyes, 1896 citado por Gómez &
Domínguez (1994).
Durante el gobierno de Reyes, se adoptaron así, normas que explícitamente

regulaban el acceso a los bosques y establecían los procedimientos para establecerlos
bajo concesión.
A continuación, se describen algunos de los desarrollos normativos más

importantes durante este periodo.
3.1.4.1 Ley 30 de 1907 “Sobre explotación de bosques

nacionales”
Esta ley define como bosques nacionales a aquellos territorios con productos
valiosos como maderas preciosas, quina, tagua, cauchos, gomas y resinas. De igual forma,
reglamenta los requisitos para acceder a contratos con el Estado para aprovechar estos
recursos. Estos requisitos incluían una solicitud formal y delimitación del área solicitada
con sus límites arcifinios o geográficos, información juramentada de cinco testigos a
manera de prueba de que el área no estaba previamente ocupada y el respectivo plano

del terreno a explotar. Requisitos claramente difíciles de alcanzar para la mayoría de
personas habitantes y pequeños colonos.
Estas concesiones se podrían dar hasta por 3.000 hectáreas y 20 años, y

establecían obligaciones de sostenibilidad, desde el punto de vista productivo, al indicar
que la explotación se debía realizar “…de manera que no se destruyan los productos, sino
que asegure su reproducción o repoblación…”(Art. 7).
Así mismo, la Ley mencionaba que de preferencia se debía establecer como

obligación a los contratistas la fundación y colonización de poblaciones en los terrenos
concesionados.
3.1.4.2 Ley 25 de 1908 “Sobre tierras baldías”

Entre otras cosas, la ley estableció que el Ministerio de Obras Públicas fijaría
“prudencialmente” el precio anual que los titulares de concesiones de bosques deberían
pagar a la Nación, teniendo en cuenta la naturaleza del producto que van a utilizar.
3.1.4.3 Ley 110 de 1912 “Por el cual se sustituyen el Código

Fiscal y las leyes que lo adicionan y reforman”
Se formaliza, con esta ley, el uso de bienes nacionales como baldíos y bosques
como parte del fisco estatal, de los cuales el Estado podría disponer para:
a. pago de la deuda pública

b. concesiones a cultivadores
c. fomento de obras públicas
d. amortización de títulos de concesión de baldíos
e. servicio público nacional, departamental o municipal y,
f. otros objetos especiales que determine la ley
De otra parte, la ley establece mecanismos para acceder a títulos de baldíos por
parte de colonos, en los que además de la localización y límites del área solicitada, se
debía demostrar la ocupación y uso a través de cultivos y ganado, y testimonio de tres
Capítulo 3 45
testigos. También abrió la posibilidad a los Municipios de usufructuar los baldíos existentes
dentro de su territorio siempre que no estuvieran ocupados por cultivadores o colonos.
De igual forma determina los mecanismos para resolver controversias a través de

juicios de la policía, judicialmente y a través de los agentes del Ministerio Público.
En lo relacionado con bosques existentes en baldíos, dicha ley señalaba la

prohibición expresa de hacer desmontes en las cabeceras de ríos y derribar árboles de
caucho u otras resinas y dejó potestad al Estado de definir porciones de baldíos
adjudicados para ser explotados únicamente como bosques y no talados.
3.1.4.4 Ley 119 de 1919 “Reformatoria del Código Fiscal (Ley 110
de 1912) sobre explotación de bosques nacionales”
La Ley 119 limitó la posibilidad de acceder a concesiones de bosques a través de
solicitudes directas solo para el caso de productos desconocidos y estableció las
licitaciones como el medio para acceder a contratos para explotar los productos
tradicionales. De otro lado, fijó el canon de arrendamiento entre 3 y 5% del producto bruto
de la explotación y creó una comisión forestal encargada de fijar las normas para la
explotación de estos bosques.
3.1.4.5 Ley 200 de 1936 “Sobre el régimen de tierras”

La ley surgió en respuesta a los conflictos sociales asociados con el sistema de
haciendas y la inseguridad en la tenencia de una gran cantidad de campesinos que
prevalecía hasta el momento. Representó un cambio normativo en la manera en que se
abordaba el tema de tierras y titulación de baldíos.
Particularmente en materia de bosques, señalaba la prohibición de talar los

bosques que preserven o defiendan las vertientes de aguas y la necesidad de contar con
un permiso para realizar desmontes. Fijó como contravención, al incumplimiento de lo
anterior, una multa de veinte a doscientos pesos a ser impuesta por la autoridad policiva
más cercana.
Además, otorgó facultades al gobierno nacional para señalar en terrenos baldíos

zonas de reserva forestal y para reglamentar el aprovechamiento industrial de los
productos forestales que estimase conveniente, ya sea en terrenos baldíos o en propiedad

particular
3.1.4.6 Ley 2 de 1959 “Sobre economía forestal de la Nación y

conservación de recursos naturales renovables”
Esta ley establece siete grandes zonas de reserva forestal y declara zonas de
reserva forestal también a aquellos terrenos baldíos que sirvan para el abastecimiento de
agua para consumo, producción de energía eléctrica o irrigación, y cuyas pendientes sean
superiores al 50%. También fija la obligación de establecer Planes de Ordenación Forestal.
Por primera vez establece la obligación de contar con un permiso de aprovechamiento
para la explotación de recursos forestales en predios privados como en baldíos de la
Nación, requerimiento vinculante también para quienes para ese momento tuviesen
concesiones de terrenos forestales baldíos.
La ley declara sin efecto las destinaciones y reservas para colonización, a favor de
la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, del Instituto de Parcelaciones, Colonización
y Defensa Forestal y del Instituto de Colonización e Inmigración de reglamentaciones
previas y establece la posibilidad de declarar Parques Nacionales Naturales y Distritos de
Conservación.
3.1.5 Desarrollo institucional del Estado, una fotografía de 1959

El año de 1959 marcó un hito en la gestión forestal del país, ya que se declararon
las siete grandes reservas forestales que restringieron jurídicamente el uso y la tenencia
de la mayoría del territorio nacional. Estas reservas, se encuentran todavía vigentes en el
ordenamiento jurídico del país, a pesar de las múltiples sustracciones de las que han sido
sujetas.
A continuación, se presenta un breve diagnóstico de la institucionalidad forestal

para este periodo, basado en algunos documentos de la época.
Antes de la creación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) en

1961, tanto los asuntos de bosques como los asuntos de administración de baldíos eran
manejados directamente por el Departamento de Recursos Naturales del Ministerio de
Capítulo 3 47
Agricultura, el cual contaba además con los siguientes departamentos técnicos: de

investigaciones económicas, servicios agropecuarios y direcciones regionales (Ver Figura
3-5). (Decreto 1169 de 1958).
El informe presentado por el Ministerio de Agricultura al Congreso de la República

en 1959 es útil como referente para identificar las acciones del Estado en materia de
recursos naturales en ese momento. El documento revela la centralidad que todavía tenía
la administración de los recursos agropecuarios y forestales del país, así como la
insuficiencia de personal capacitado con la que se contaba para atender las necesidades
de las diferentes regiones. De acuerdo con el Decreto 1169 de 1958, el Ministerio de
Agricultura tenía una planta de funcionarios técnicos y administrativos de apenas 35
personas a nivel central y de tres personas en cada regional.
“…Uno de los mayores problemas afrontados por el Ministerio es el de la

aguda dificultad para obtener el número suficiente de agrónomos y de
veterinarios, así como de expertos en caza y pesca, prácticos agrícolas y
mejoradoras sociales. El crecido número de vacantes permanentes de
veterinarios y agrónomos es consecuencia, no sólo de las bajas
remuneraciones asignadas a estos profesionales, sino sobre todo de la
creciente demanda que de sus servicios hacen otros institutos oficiales o
semioficiales…” (MADR, 1959).
El Director del Departamento de Recursos Naturales del Ministerio de Agricultura

estaría encargado de: “la protección, desarrollo y reglamentación de la utilización de los
recursos naturales renovables del país, incluyendo tierras, suelos, aguas, bosques, pesca,
caza” (Decreto 1169 de 1958). En el informe presentado al Congreso, se destaca la visión
“desarrollista” de los recursos, sobre todo en las gestiones en materia de concesiones de
explotación forestal y adjudicación de baldíos. Se menciona que en ese año se habían
asesorado y fiscalizado 47 concesiones correspondientes a un millón de hectáreas de
bosques y se habían entregado 3.449 licencias de explotación forestal.
A manera de comparación, se puede mencionar que de acuerdo con el Sistema

Nacional de Información Forestal, durante el año 2017, se encontraban vigentes permisos
de aprovechamiento forestal para productos maderables ocupando un área de 172.630
hectáreas, otorgados por las diferentes autoridades ambientales. Un área mucho menor
que la de las concesiones hace 50 años. Esto genera inquietudes en cuanto a la capacidad
con la que contaba el Ministerio para verificar los requisitos en campo y realizar
seguimiento.
Con respecto a los terrenos baldíos, el documento daba cuenta de la realización de

cuatro comisiones nacionales en diversas regiones del país, llevando a una gran cantidad
de adjudicaciones (2.780) (Ministerio de Agricultura, 1959).
Aunque el informe es optimista en cuanto a logros, otra era la realidad en los

diferentes territorios del país, que se evidencian en las demandas de ciudadanos y
autoridades locales con respecto a la falta de atención estatal. Es el caso de la petición del
Sr. Ismael Cortés en carta dirigida al presidente de la República el 31 de marzo del mismo
año con respecto a la situación en Cocayá, Putumayo:
Hace algunos meses llegaron a esta región algunas familias a

colonizar estas inmensas selvas, provenientes de todos los Departamentos
de Colombia. Estas gentes se despidieron de sus tierras impulsados
muchos de ellos por la violencia, dejando abandonados todos o parte de sus
haberes, llegando a estas regiones después de vencer miles de dificultades
para enfrentarse con la brava selva, la falta de recursos económicos los ha
reducido a un estado lamentable… Hace pocos días hice una visita al lugar
llamado Cocayá a unos 5 km del caserío y encontré a esas gentes en
completo abandono, enfermos y sin con que comprar una droga. … para
incrementar el progreso de estas fértiles selvas y fomentar la colonización
se necesitaba el apoyo oficial del gobierno … Se necesitan caminos de
penetración para que los agricultores puedan sacar sus productos al
mercado, conviene que se den facilidades al agricultor para que a precios
módicos pueda conseguir lo necesario para la agricultura, semillas,
herramientas, droga o empréstitos para poder adelantar trabajos agrícolas
que se podrían ir amortiguando con los productos de la cosecha, etc (Cortés,
1959).
Capítulo 3 49
La situación descrita por Cortés en su carta era la de muchos campesinos

colonizadores en esta época, quienes llegaron a lugares selváticos a fundar caseríos y
caminos, pero también a crear o insertarse en las relaciones sociales y de poder propias
en cada zona. A pesar de las intenciones en las normas y los logros de los informes, en
una gran parte del país estas relaciones no estaban mediadas por la presencia del Estado.
Entidades como el Ministerio de Agricultura eran claramente insuficientes para los grandes
procesos de colonización que tenían lugar a lo largo y ancho del país.
Aunque algunas normas habían otorgado funciones relacionadas con la

administración de bosques a las autoridades locales como el aprovechamiento de baldíos
(Ley 110 de 1912), fiscalización del cumplimiento de normas (Ley 200 de 1936), resolución
de conflictos (Ley 110 de 1912), no parecían existir mecanismos claros de coordinación
entre los diferentes niveles. Estas relaciones terminaban estando mediadas por intereses
particulares y clientelismo como se vio en los casos de Santander y Caquetá. En las
inmensas regiones del territorio colombiano y especialmente en las áreas de colonización,
las personas identificaban al gobierno regional (intendencias, departamentos, comisarías)
como responsables de estas gestiones. Esto se evidencia en la carta de Ismael Cortés y
en otras comunicaciones dirigidas directamente al Ministerio de Gobierno y no al Ministerio
de Agricultura.
Figura 3-5:
Organigrama aproximado forestal y de tierras 1959
MINISTERIO DE
MINISTERIO DE AGRICULTURA
GOBIERNO
Departamentos
I) Bosques, II)
Investigaciones Aguas, III)
Económicas Conservación
de Suelos, IV)
Intende Departa Comisa Caza,
Servicios Piscicultura y
ncias mentos rías Servicio de
Agropecuarios Pesca, y c) un
manejo
jefe de la
y protección
División de
de las
Tierras,
Zonas de
Recursos integrada por las
Naturales Reserva
secciones de: I)
Forestal y
Baldíos, II)
Bosques
Resguardos
Nacionales
Directores Indígenas, y III)
regionales reservaciones
nacionales para
uso público.
Academia
Colombian Instituto
Geográfico CAJA
a de
Ciencias Agustín AGRARIA
exactas, Codazzi
físicas y IGAC
naturales
Fuente: Elaboración a partir del Decreto 1169 de 1958

Capítulo 3 51
3.2 Fase II. 1970 – 1993 Conformación del estado

ambiental

Durante este periodo el país continuó experimentando un acelerado crecimiento
poblacional, el cual se concentró principalmente en las ciudades. De acuerdo con la
información del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE, en 1985 la
población total era de cerca de 30 millones de personas de los cuales 20 millones eran
pobladores urbanos concentrados en la zona andina y la costa caribe (Ver Figura 3-6),
mientras que 10 millones habitaban en las zonas rurales.
Figura 3-6:
Primacía Urbana en 1985
Fuente: Zambrano & Bernard, 1993

En materia económica, las políticas de apertura y liberalización del comercio, el

descubrimiento de grandes reservas de petróleo y la modernización de la agricultura
influyeron en la diversificaron de los bienes de exportación. El café fue perdiendo
paulatinamente su participación porcentual para dar paso a las exportaciones de recursos
minero-energéticos y las manufacturas. Las áreas de cultivos comerciales como caña de
azúcar, banano, cacao, sorgo y soya aumentaron especialmente en la década del 1970
por la implementación de mecanismos de fomento agrario. El Estado promovió con créditos
y programas de transferencia de tecnología este cambio (Ocampo, Bernal Ramírez, Avella
Gómez, & Errázuriz Cox, 2015).
Las transformaciones sociales, políticas y ambientales más importantes en esta

época estuvieron vinculadas por dos procesos antagónicos, el auge del narcotráfico y la
reforma al Estado a través de la adopción de una nueva Constitución Política.
El auge del narcotráfico conllevó a un aumento acelerado de cultivos de marihuana

inicialmente y luego de coca, los cuales se establecieron en zonas remotas de difícil acceso
impulsando la transformación de ecosistemas. Con el pasar del tiempo, las áreas
colonizadas con estos fines experimentaron un proceso de ruralización en el que se
desarrollan otras actividades agrícolas y comerciales. Se conforman fincas y centros
poblados que vuelven a estas áreas más visibles y desplazan a los cultivadores hacia
zonas más alejadas, causando nuevas talas (UNODC, 2018). La estrategia gubernamental
para enfrentar la problemática se basó en la erradicación forzosa, principalmente a través
de la fumigación, aunque también se llevaron a cabo acciones de desarrollo alternativo.
El dinero proveniente del narcotráfico terminó fomentando el fortalecimiento y

aparición de nuevos grupos armados y fue determinante en las relaciones internacionales
de Colombia, las cuales se veían ahora influenciadas por el control del tráfico internacional
ilegal. El Estado colombiano emprendió una lucha contra este fenómeno y se desencadenó
un conflicto social y armado que incrementó la violencia en el país.
En materia política y legislativa, también ocurrieron cambios trascendentales en

este corto periodo, ya que se convocó una Asamblea Nacional Constituyente y se aprobó
una nueva Constitución Política en 1991. Estos hechos propiciaron la reestructuración del
Estado, el reconocimiento del estado social de derecho y el carácter pluri-étnico y
Capítulo 3 53
multicultural de la nación colombiana. De igual forma, se otorgan derechos colectivos de

propiedad sobre grandes áreas de comunidades indígenas y se elevan a categoría de
Departamento las intendencias y comisarías.
A pesar de algunos intentos de reforma social, los conflictos sociales y ambientales

continuaron en las ciudades y en las zonas rurales y se crearon nuevos grupos insurgentes
y políticos como el Movimiento 19 de abril (M-19), la Unión Patriótica (UP) y también
surgieron los denominados grupos de “autodefensa”. Desde la década de 1980 tuvieron
lugar procesos de paz con el M-19, el Ejército Popular de Liberación (EPL) y el Partido
Revolucionario de los Trabajadores (PRT). En 1999, durante el gobierno del presidente
Andrés Pastrana se dio inició, igualmente, al proceso de Paz con las FARC, en el que se
estableció una amplia zona de distención en los territorios de El Caguán. Dicho proceso
fracasó, mientras las FARC reforzaron su presencia territorial, reduciendo dramáticamente
la confianza de la población colombiana en una salida negociada al conflicto.

Este periodo estuvo caracterizado por una creciente conciencia ambiental y la
entrada de los temas del cuidado de la naturaleza en el debate público. Esto fue resultado,
entre otros, de la aparición de los acuerdos internacionales en materia ambiental y la
participación de Colombia en las cumbres globales como la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente Humano en Estocolmo en 1972. En paralelo, también
tenían lugar a nivel global y en Colombia una serie de avances científicos y académicos
sobre la importancia de la conservación de los recursos naturales y la propagación del
término “ecología”.
La difusión en medios de comunicación de los problemas ambientales y de los

resultados de las cumbres internacionales activó en la sociedad colombiana (o al menos
en una parte) una visión diferente sobre el rol de cada uno en los temas medioambientales
y el riesgo que corremos. Los temas asociados al cuidado de los bosques también fueron
incorporados en los materiales de formación de comunidades campesinas a través de radio
y televisión. Es el caso de emisoras como Radio Sutatenza, los artículos de la prensa y en
la aparición, más adelante, de programas de televisión como el “Profesor Yarumo” que
traían un mensaje de cuidado de la naturaleza (Figura 3-7, 3-8,3-9.3-10) (Sutatenza, 1979).
Figura 3-7
Aviso en el periódico El Espectador junio 5 de 1972.
Fuente: El Espectador
Figura 3-8
Cartillas de capacitación Acción Cultural Popular Radio Sutatenza “Defendamos nuestro
suelo” y “Árboles y bosques” 1979
Fuente: (Acción Cultural Popular Radio Sutatenza, 1979)

Capítulo 3 55
Figura 3-9
Columna en el periódico El Espectador junio 5 de 1972
Fuente: El Espectador, 1972
Figura 3-10
Columna en el periódico El Espectador junio 10 de 1972
Fuente: El Espectador, 1972
Llama la atención una columna del diario El Espectador dentro las noticias sobre la
Conferencia de Estocolmo. La misma (figura 3-9), explica el debate acerca de las
responsabilidades comunes, pero diferenciadas de los países desarrollados y en vías de
desarrollo. Luego se muestra a favor de una propuesta que había sido presentada en la
Conferencia. Esta propuesta era la creación del “Consejo de seguridad política del medio”,
algo así como una autoridad global que pudiese ejercer sanciones a quienes “agredieran”
al medio natural (El Espectador, 1972). Este lenguaje evidencia la influencia que tenían las
relaciones internacionales en materia militar (con mayor reconocimiento) sobre los
recientes diálogos ambientales y que, seguramente, tuvieron algún eco en la población

colombiana.
Otros autores se ocuparon de las implicaciones de los compromisos adquiridos,

frente a los retos en territorios como el Putumayo, con colonos dependientes de la
extracción de madera. Esto lo explica el artículo “Leñadores, terror ecológico” (El
Espectador, 1972).
En este periodo también se fortaleció una corriente de organizaciones de la

sociedad civil con gran capacidad técnica para incidir en la formulación de políticas
públicas. Se pueden resaltar el rol de ECOFONDO como fondo y organización de segundo
nivel promovida por el DNP y el INDERENA (Rodríguez Becerra, 1994) para agrupar a
diferentes ONG y gestionar proyectos de conservación. También se puede destacar la
creación de las organizaciones: Fundación Natura y Penca de Sábila (Roth Deubel, 2007)
y una mayor presencia de ONG conservacionistas internacionales.
Muestra de la influencia de la opinión de la sociedad civil nacional e internacional

es que proyectos con potenciales impactos en materia de recursos naturales fuesen
puestos a discusión pública y lograran dar un giro en las decisiones que se tomaron sobre
si permitirlos o no. Algunos casos emblemáticos fueron la construcción de la represa de
Urrá I, la desecación de la laguna de Sonso y la construcción de una refinería petrolera en
el Valle de del Cauca (Rodríguez Becerra, 1994) (Roth Deubel, 2007). A continuación, se
presentará el caso de la construcción de un complejo hotelero en el Parque Nacional
Tayrona.
3.2.2.1 Caso 1. Debate complejo hotelero en el Parque Nacional

Tayrona
El parque Tayrona fue una de las primeras áreas protegidas en Colombia. Se
delimitó y reservó mediante la resolución 292 de 1969 con el objeto de “conservar la flora,
la fauna y las bellezas escénicas naturales, con fines científicos, educativos, recreativos o
estéticos”. Sin embargo, la declaración no impidió que dejara de existir sobre el área un
gran interés tanto de privados como del Estado de desarrollar actividades comerciales de
turismo.
Capítulo 3 57
En 1971 la Corporación Nacional de Turismo (CNT) formuló -con apoyo de

consultoras internacionales- un ambicioso plan de desarrollo hotelero que incluía la
construcción de complejos constructivos de lujo en tres bahías del Tayrona (Naranjo,
2013). El plan fue apoyado en su momento por el DNP y los ministros de desarrollo y
hacienda e implicaba la construcción de infraestructura pública como vías, acueducto y
alcantarillado, mientras que los inversores privados establecerían los hoteles y otros
servicios turísticos por medio de concesiones (CNT 1972; DNP & CNT 1972, Citados por
Leal, 2017).
La propuesta, que era respaldada directamente también por el entonces presidente

Misael Pastrana (Naranjo, 2013), generó un amplio debate en la sociedad colombiana. La
discusión giraba en torno a la necesidad de contar con programas de desarrollo económico
para la región Caribe versus la conservación de los bosques y otros recursos naturales allí
existentes.
ONG ambientalistas internacionales como WWF y la UICN se pronunciaron

también enviando cartas directamente al presidente la República en las que
recomendaban (Macías, 1972):
“Como organismos internacionales estrechamente vinculados con la

conservación de la naturaleza y la vida silvestre en todo el mundo, estamos
hondamente preocupados por el destino de uno de los parques nacionales
recientemente creado y que se considera entre los más espectaculares del
mundo: el Tayrona, situado en el Norte de Colombia y que abarca zonas de
gran interés científico, tanto por razones culturales como arqueológicas. El
parque encierra indudablemente un enorme potencial para promover el
desarrollo de Colombia a base de una utilización racional de sus recursos
para fines científicos, educativos y desde luego, recreativos y turísticos, el
todo con amplias repercusiones económicas”.
“… rogamos encarecidamente favorecer aquellas actuaciones que

mantengan la integridad del Tayrona en un estado natural y permitir su
manejo para fines educativos, científicos, recreativos y turísticos capaces
de servir los intereses a corto, mediano y largo plazo de Colombia y por

ende de todo el mundo interesado en este patrimonio excepcional.”
Al respecto, el recientemente creado INDERENA también emitió un concepto

técnico, ya que no había sido tenido en cuenta en la formulación de la iniciativa.
Finalmente, y por decisión de la entonces representante a la Cámara Alegría Fonseca
quien además había participado de la Cumbre de Estocolmo, el tema fue llevado al
Congreso de la República en donde se tuvo como conclusión que “El Parque Nacional
Tayrona debe ser preservado y la construcción de hoteles prohibida” (Leal, 2017).
Este también fue un antecedente importante para que en 1977 se adoptara el

Decreto 622 que reglamenta el Sistema de Parques Nacionales y que prohibió, entre otros,
desarrollar actividades agropecuarias o industriales incluidas las hoteleras, mineras y
petroleras, dentro de las áreas del Sistema.

El país, como respuesta a los compromisos de la Conferencia de Estocolmo y
gracias a la gestión mancomunada de actores del Estado, la sociedad civil y la cooperación
internacional en lo que Roth (2007) denomina “Advocacy coalitions”, formuló y adoptó el
Código de los Recursos Naturales. Este código surgió inicialmente de una idea en la
academia y fue redactado por el INDERENA, apoyándose en los programas de las
Naciones Unidas para la agricultura y la alimentación (FAO) y de Desarrollo (PNUD) (Roth
Deubel, 2007).
3.2.3.1 Ley 23 de 1973

La ley 23 de 1973 concede facultades extraordinarias al Presidente de la República
para expedir el Código de los Recursos Naturales y de Protección al Ambiente, pero
además estableció que “el medio ambiente es Patrimonio común y por tanto su
mantenimiento y conservación son de utilidad pública en la que deberán participar el
Estado y los particulares” y señaló, según López Dávila( 2017) de manera general y a lo
largo del texto algunos de los principios de la gestión ambiental como prevención, niveles
Capítulo 3 59
mínimos y sanción por contaminación, responsabilidad civil del Estado, facultades de

inspección e intervención, inversión y educación ambiental, entre otros.
3.2.3.2 Decreto Ley 2811 de 1974 Código de los Recursos

Naturales
La ley 2811, considerada como primera Ley General o Marco en temas ambientales
promulgada en América Latina y el Caribe (Rodríguez Becerra M. , 2004), recoge
lineamientos sobre la globalidad de aspectos de la conservación, uso y manejo de los
recursos naturales. Una gran parte de este continúa vigente hasta hoy en día.
Cuenta con 340 artículos, los primeros seis señalan los principios generales, dando
alcance a la Ley 23 de 1973, posteriormente, el código se divide en dos libros:
El libro primero: “del ambiente” (artículos 7 a 41) que contiene los elementos
generales de la política ambiental. El libro segundo: “- de la propiedad, uso e influencia
ambiental de los recursos naturales renovables” que comprende del artículo 42 al 340,
establece aspectos específicos de acceso, uso y aprovechamiento de los recursos
naturales en las siguientes materias: la atmósfera y el espacio aéreo nacional; las aguas
en cualquiera de sus estados; la tierra, el suelo y el subsuelo; la flora; la fauna; las fuentes
primarias de energía no agotables; las pendientes topográficas con potencial energético;
los recursos geotérmicos; los recursos biológicos de las aguas y el suelo; y el subsuelo del
mar territorial y de la zona económica de dominio continental e insular de la República; y
los recursos del paisaje (Rodríguez Becerra M. , 2004).
Sin embargo, y a pesar del gran avance que significó, como señala Roth, “…este
no sería una Ley de aplicación nacional, sino más un reglamento interno en las zonas de
jurisdicción del INDERENA”
3.2.3.3 Decreto 622 de 1977 “Sobre el Sistema de Parques

Nacionales”
Este decreto, reglamentario del Código de los Recursos Naturales, establece los
objetivos del Sistema de Parques Nacionales, el uso y manejo de las áreas reservadas,
los criterios técnicos para la delimitación y zonificación de áreas protegidas, así como las
responsabilidades institucionales en su administración, prohibiciones, sanciones y
medidas de control y vigilancia. Para el año 1984 el país ya contaba con 32 áreas
protegidas declarada, las cuales se pueden identificar en la Figura 3-11.
Figura 3-11
Parques Nacionales Naturales de Colombia en 1984
Capítulo 3 61
1. Cueva de los Guácharos 17. Páramo de Sumapaz

2. Sierra Nevada de Santa Marta 18. Sierra Nevada del Cocuy
3. Isla Salamanca 19. Páramo de Pisba
4. Farallones de Cali 20. Tamá
5. Volcán Puracé 21.Iguaqué
6. Tayrona 22. Islas Corales del Rosario y San Bernardo
7. El Tuparro 23. Ciénaga Grande de Santa Marta
8. Sierra de la Macarena 24. Sanquianga
9. Las Orquídeas 25. Tierra Macuira
10. Los Katios 26. Nudo de Paramillo
11. Los Nevados 27. Munchique
12. Amacayacu 28. Los Colorados
13. Páramo Las Hermosas 29. Isla de La Corota
14. Nevado del Huila 30. Los Flamencos
15. Serranía de Los Picachos 31. Isla Gorgona
16. Chingaza 32. La Paya
Fuente: Elaboración propia con base en INDERENA (1984)
3.2.3.4 Plan de Acción Forestal para Colombia (1989)

Su formulación inició en 1987 en el marco de los Planes de Acción Forestal para
los trópicos promovidos por la FAO. Tenía como objetivos elevar la participación del sector
forestal en la economía, lograr el mayor beneficio para las comunidades locales y proteger
los ecosistemas de importancia. Formuló dos instrumentos, un incentivo a la reforestación
comercial industrial y otro proveniente de recursos públicos dirigido a la reforestación
protectora-productora. El Plan contó con el financiamiento de la cooperación internacional.
3.2.4 Desarrollo institucional, INDERENA 1968-1994

Los desarrollos institucionales del estado ambiental y forestal en este periodo están
atravesados, como ya se mencionó, por la participación del país en los diálogos
internacionales ambientales, pero no solamente desde las entidades del gobierno sino
también a través de la Sociedad civil internacional representada en ONG´s ambientalistas
con interés en Colombia como WWF e UICN. Adicionalmente, se identifica un crecimiento
del aparato burocrático del Estado, representado en una mayor planta de personal con
departamentos más especializados y mayor presencia en los territorios, aunque todavía
continuaba siendo insuficiente para la magnitud de la tarea que tenían.
Se destacan dos desarrollos institucionales de la época, la creación del INDERENA

y el fortalecimiento de algunas de las Corporaciones Autónomas Regionales que hasta
1993 dependían del Departamento Nacional de Planeación.
3.2.4.1 INDERENA - Instituto Nacional de los Recursos Naturales

Renovables y del Ambiente
El INDERENA fue creado, junto con el Servicio Colombiano de Hidrología y
Meteorología, a través del Decreto 2820 de 1968, que reformó el Sector Agropecuario.
Inicialmente, tenía el nombre de Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales
Renovables y en 1976, posterior a la adopción del Código de los Recursos Naturales,
cambió a Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente. De esta
forma se dio énfasis en su gestión a la protección del ambiente y la administración,
conservación y manejo de los recursos naturales renovables (Rodríguez Becerra M. ,
1994). Durante sus más de 25 años de funcionamiento, el INDERENA logró posicionarse
y fue reconocido en su labor técnica y política como pionero de la gestión ambiental en el
país y precursor, entre otros, del mecanismo de Licencias Ambientales, de la creación de
del sistema nacional de parques naturales y como plataforma para la creación del
Ministerio de Ambiente (Rodríguez Becerra M. , 1994).
La creación del Instituto logró especializar y fortalecer mucho más la gestión
ambiental con respecto a lo logrado por la anterior División de Recursos Naturales del
Ministerio de Agricultura. Contaba con Direcciones y Divisiones para cubrir las tareas de
su mandato en el Código. Aunque el INDERENA era la principal autoridad ambiental del
país, sólo tenía jurisdicción en cerca del 60% del territorio y compartía competencias con
el Departamento Nacional de Planeación, del cual dependían las Corporaciones
Autónomas Regionales, que ejercían mandatos diversos en el resto del país (Rodríguez
Becerra M. , 2004). La figura 3-12 extraída del informe de gestión del Instituto en 1974
muestra la estructura del instituto seis años después de su creación.
El instituto fue aumentando el número de regionales, contando en 1990 con las

siguientes: Alto Magdalena, Amazonas, Antioquia, Atlántico, Arauca, Bolívar, Boyacá,
Caquetá, Casanare, Cundinamarca, Oriental, Pacífico, San Andrés y Providencia,
Santanderes, Sucre-Córdoba, Suroccidental y Viejo Caldas. Adicionalmente, en el mismo
año y como indica el Decreto 222 de 1990, se habían organizado a nivel central seis
subgerencias con sus respectivas secciones: de planeación, de investigación, de
protección ambiental (impacto, calidad ambiental y ordenamiento), de administración de
los recursos naturales, de parques nacionales y administrativa y financiera. Lo anterior
Capítulo 3 63
señala que se tuvo una mayor consciencia institucional de la diferencia entre las funciones
desempeñadas, las cuales no solo se separaban temáticamente (agua, bosques, suelos)
sino que implicaban roles diferenciados como autoridad: de promoción, de planeación y de
control.
Al momento de la liquidación del INDERENA, el Instituto contaba con una planta de

casi 2000 funcionarios entre las oficinas del nivel central y las regionales, como indica el
decreto de su liquidación (Decreto 2916 de 1994). En materia forestal y de protección de
bosques, el Instituto, a través del Programa Integrado de Cuencas (PRIDECU), promovió
programas de reforestación con la participación de comunidades locales (Rodríguez
Becerra M. , 1994). De la misma forma, se llevó a cabo avances en cuanto a la definición
de una política pública de bosques con la formulación del Plan de Acción Forestal para
Colombia, que se mencionó anteriormente y en la gestión de recursos de cooperación
internacional para su implementación.
Figura 3-12:
Estructura del INDERENA 1974
JUNTA DIRECTIVA
GERENCIA GENERAL
Oficina de Asesoría Científica Oficina Asesora De Planeación
Oficina de Comunicaciones Secretaría General
Subgerencia Dirección Dirección General Dirección General Dirección general Subgerencia

administrativa General de de Pesca de Cuencas de conservación jurídica
Bosques Hidrográficas Medio Ambiente
División de
relaciones Ind. División de Pesca
Marítima División de Ingeniería
División de División de Parques
y aprovechamiento
Admón. de y Vida Silvestre
División Financiera de aguas
Bosques
División de Pesca
Continental
División de Servicios
Generales División de manejo
División de División de
de suelos
repoblación e Desarrollo Social y
investigación Vigilancia
forestal
GERENCIAS
Central
Sur-occidental
Costa Pacífica
Costa Atlántica
Fuente: Decreto 2916 de 1994
Oriental
Occidental
Capítulo 3 65
3.2.4.2 Las Corporaciones Autónomas Regionales

Aunque para 1972 existían seis Corporaciones Autónomas (Rodríguez Becerra M. ,
2008), fue posterior a la adopción del Código de los Recursos Naturales que el modelo se
replicó, cubriendo una porción importante del territorio nacional. Las primeras
Corporaciones eran dispares en los roles que cumplían: la Corporación Autónoma Regional
del Valle del Cauca- CVC, fundada en 1954, se formó siguiendo el modelo de la Tennessee
Valley Atuthority y tenía como funciones la construcción de represas, riego, control de
inundaciones en la cuenca alta del Río Cauca (Rodríguez Becerra M. , 2008).
Posteriormente, con casi los mismos objetivos, se creó la Corporación Autónoma de
Cundinamarca en 1961.
El origen de la Corporación de Defensa de la Meseta de Bucaramanga (hoy CDMB)

es diferente, ya que la misma nace en 1965 como una alianza para proteger de los intensos
procesos erosivos de la escarpa de cerca de 2000 Has que circunda la Meseta en la que
se encuentra la ciudad. La organización se conformó como Corporación Autónoma en 1979
y en algún momento llegó a tener a cargo el sistema de acueducto, alcantarillado y
tratamiento de aguas servidas de Bucaramanga (CDMB, 2014).
De acuerdo con Rodríguez Becerra (2008), las Corporaciones tuvieron que dejar
paulatinamente el rol que tenían en temas de “desarrollo”, como por ejemplo las
construcciones de obras públicas, y acogerse a una visión más conservacionista. Esto se
debió a que entraban en contradicción al ser juez y parte en los procesos de vigilancia y
control ambiental. Para 1992, las Corporaciones Autónomas ya sumaban 18 (Rodríguez,
1988 citado por Rodríguez Becerra, 2008).
3.3 Fase III 1993 – 2018 Consolidación del Estado

Ambiental

De acuerdo con los resultados disponibles más recientes del censo nacional de
población y vivienda, en el año 2005 la población de Colombia era de cerca de 41 millones
de personas, de las cuales cerca del 76% se concentró en las ciudades y principalmente
en la zona andina y la costa caribe, permaneciendo una gran cantidad del territorio con una
densidad de población menor a los 10 habitantes por km2, como se puede observar en la
Figura 3-13.
Figura 3-13
Índice de urbanismo por municipios según censo 2005
Fuente: Universidad Externado de Colombia (2007)

Capítulo 3 67
La economía del país se vio fortalecida por el aumento en los precios internacionales
de productos del sector minero-energético como carbón y petróleo entre los años 2004-
2013. Sin embargo, fue el sector de servicios el que se convirtió en el principal generador
de empleo (Ocampo Gaviria & Romero Baquero, 2015). En contrapeso de lo anterior, el
sector de la agricultura que había tenido un periodo floreciente en el siglo pasado,
experimentó una desaceleración debido a los impactos de la apertura económica. Se
marginalizó la cultura del agro, lo cual desencadenó grandes movilizaciones que en 2013
conllevaron a un paro general agrario. El narcotráfico continuó teniendo una gran
importancia en la economía colombiana. Se estima que su contribución al PIB pudo haber
sido del 2-3% para este periodo (Ocampo Gaviria & Romero Baquero, 2015).
Los impactos sociales del cultivo, sin embargo, fueron dramáticos. En este periodo
se recrudecieron los enfrentamientos armados, los cuales perdieron toda legitimad y se
amplió la vulneración de los derechos humanos en todo el territorio nacional. En este
periodo surgieron también nuevos movimientos de la sociedad civil para la protección de
los derechos humanos, la defensa del territorio y el medio ambiente.
En materia política, como resultado del fallido proceso de Paz con la guerrilla de la
FARC, los colombianos eligieron una alternativa política de mano dura, la cual se
implementó a través de la estrategia de Seguridad Democrática y lucha frontal contra el
narcotráfico y la guerrilla. Como apoyo a la lucha contra el narcotráfico, el país recibió
recursos de cooperación internacional del Banco Interamericano de Desarrollo y
posteriormente de la cooperación americana a través del Plan Colombia para los gastos
militares y de desarrollo económico y social. El modelo de uso ganadero se expandió en el
país superando en área a los territorios dedicados a actividades agrícolas. Los bosques, a
pesar de los procesos permanentes de deforestación, continuaron ocupando la mayor parte
del territorio nacional (ver figura 3-14).
Figura 3-14
Mapa de Demanda Ambiental del Territorio Colombiano
Fuente: IGAC (2012) extraído de MADR, MADVT, CORPOICA, IDEAM, UAESPNN, IAVH, INVEMAR, SINCHI, INGEOMINAS,
IGAC, 2012
Capítulo 3 69

25 años de gestión a través del INDERENA sentaron las bases para una reforma
estructural en la institucionalidad ambiental colombiana. Esta etapa se caracterizó
inicialmente por una concepción notablemente más compleja y sistémica de lo ambiental
que se refleja en la estructura multi-escala propuesta en la Ley 99 de 1993 que otorga
además un rol importante a la sociedad civil. Los desarrollos normativos e institucionales
buscaron armonizar una gestión que, aunque en cabeza del INDERENA, se veía dispersa,
débil y sin la participación articulada entre niveles y sectores. La inclusión del componente
ambiental en la Constitución Política de 1991 fue, tal vez, el primer gran paso hacia la
consolidación del estado ambiental. En la norma, el ambiente sano pasa a ser un derecho
tutelado constitucionalmente y su cuidado un deber del Estado social de derecho.
Otro logro significativo del periodo fue elevar a categoría de Ministerio la gestión
ambiental, otorgándole autonomía del sector agropecuario y dándole un alcance que
integrara la gestión de diversas instituciones en los ámbitos rural y urbano.
Tanto la Constitución Política de 1991 como la Ley 99 de 1993 demuestran una

evolución de la aplicación de conceptos como la democracia y gobernabilidad y una
intención de transformar la forma de concebir el estado ambiental. De esta forma, se pasa
de un estado vertical, cuyas decisiones se tomaban de “arriba hacia abajo”, hacia un estado
más democrático, en el que se plantea que la participación se debe dar en todas las fases
del proceso de planeación. También buscaba que las decisiones representaran el acuerdo
entre los diferentes actores del Estado y se basaran en los derechos de los ciudadanos. Es
así, como en la Ley 99 se prevén los modos y procedimientos de participación ciudadana.
Nuevamente, los acuerdos globales permearon el desarrollo del tema en el país,

siendo fuente de principios orientadores de la gestión ambiental. En 1992 se celebró la
Cumbre de la Tierra, fruto de la cual emergieron: la Convención Marco de Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático, el Convenio de Diversidad Biológica y Convención de las
Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertificación de las cuales es signataria
Colombia. Es en esta cumbre en la que se acoge el concepto de desarrollo sostenible
acuñado en el Informe Bruntland en 1987 y definido como “la satisfacción de las
necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones

futuras para satisfacer sus propias necesidades”.
Varios de los principios de Río de Janeiro y otros principios que enmarcan la gestión
ambiental del Estado en Colombia fueron recogidos en la Constitución Política de 1991,
elevando el acuerdo sobre lo ambiental a un carácter vinculante de derechos, como se
indica explícitamente en los siguientes apartes:
• derecho a la vida (Art. 11)

• deber de atención de la salud y el saneamiento ambiental (Art. 49 Modificado A.L
2/2009)
• función social y ecológica de la propiedad (Art. 58 Modificado A.L 01/99, art 1)
• carácter de los bienes de uso público (Art. 63)
• derecho al medio ambiente sano (Art. 79)
• protección a los recursos naturales (Art. 80)
El tema de la conservación de los bosques tuvo desarrollos posteriores a nivel

internacional. En 1995, en el marco de la conferencia de las Naciones Unidas para el medio
ambiente, se estableció el Grupo Intergubernamental de Bosques. Entre 1995 y 1997 se
creó el Foro Intergubernamental de Bosques, el cual dio prioridad a la formulación de planes
nacionales forestales, mecanismo que permitió canalizar recursos de cooperación
internacional (Gobierno de Colombia, 2000).
En cuanto a recursos forestales, en este periodo fue evidente el choque entre las
concepciones del bosque, visto simplemente como “madera”, y el bosque, visto como
territorio complejo, histórico y cultural. De la misma forma, se presentó una disyuntiva
institucional entre el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Ambiente sobre quien
debería normar sobre el tema de regulación, conservación y manejo de bosques naturales
y el manejo de plantaciones forestales para la producción maderera.
En este periodo también fue evidente el cruce de los temas ambientales con otras
dimensiones del desarrollo. Emergió una visión de la complejidad de gobernar lo ambiental
en un territorio como el colombiano que cuenta con una gran diversidad cultural y natural.
Este cruce se hace especialmente evidente en la protección de derechos territoriales de
Capítulo 3 71
grupos étnicos, quienes fueron sujetos de reconocimiento de su propiedad ancestral y

titulación de tierras como resultado de la Constitución Política del 91 y otros adelantos
normativos.
También es de resaltar que la sociedad civil se fortalece todavía más y se posiciona

como agente de influencia en la formulación de política. Como ejemplificación de la
concepción de los recursos en este periodo, se presenta el caso de la formulación,
aprobación y posterior declaración de inexequibilidad de la propuesta de Ley Forestal para
el año 2002.
3.3.2.1 Caso 1. Propuesta de Ley Forestal de 2002 (Declarada

inexequible mediante Sentencia C-030 de 2008)
En el año 2002, a propósito de un análisis de diagnóstico de la situación del sector
forestal en el país, en el que se resaltaba la inmensa demanda internacional de madera
frente a los pocos incentivos para su producción, el entonces ministro de agricultura Andrés
Felipe Arias presentó una propuesta de Ley que pretendía ser el marco para regular los
aspectos relacionados con los recursos forestales del país (Duque, Younes, & Zuluaga,
2016).
La propuesta fue ampliamente criticada por consideraciones de carácter sustantivo

y procedimental. En cuanto al primer aspecto, se señalaba que la concepción de lo forestal
de la Ley se limitaba meramente a los aspectos productivos, desconociendo los principios
de los acuerdos internacionales firmados por Colombia como el Convención de Diversidad
Biológica y normas nacionales como el Código de los Recursos Naturales, en los cuales los
árboles, el suelo y las otras especies son concebidos como unidad indisoluble que además
contienen un valor cultural y de diversidad biológica que va mucho más allá del componente
maderable. Adicionalmente, no consideraba otros desarrollos de política que en ese
momento ya tenía el país como el Plan Verde (1998) y el Plan de Desarrollo Forestal (2010).
En tal sentido, se decía que más que una Ley Forestal, la propuesta estaba limitada a un
Régimen de Aprovechamiento Forestal (Duque, Younes, & Zuluaga, 2016).
En cuanto a lo procedimental, se criticaba que con la propuesta de crear un Consejo

Nacional Forestal se pretendía descentralizar la gestión forestal del país, lo cual ya había
dado pasos hacia la gestión territorial con la conformación de las Corporaciones Autónomas
Regionales. La crítica más importante fue, sin embargo, la no consideración de las
particularidades de los territorios étnicos de pueblos indígenas y afrodescendientes ni su
derecho a la consulta previa ni otros derechos territoriales, siendo estos propietarios y
habitantes de una gran parte de los bosques también. (Duque, Younes, & Zuluaga, 2016)
Aunque la Ley fue aprobada por el Congreso de la República, finalmente en 2006,

la misma desató un debate en medios de comunicación e impulsó pronunciamientos de
organizaciones y expertos. En el mismo año un grupo de la Universidad de los Andes,
apoyado por la Asociación Interamericana por la defensa del ambiente (AIDA), la
Organización Nacional Indígena de Colombia ONIC y el Proceso de Comunidades Negras
(PCN) demandó por inconstitucionalidad la norma. (Duque, Younes, & Zuluaga, 2016).
La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-030 de 2008 declaró inexequible la

norma. En el proceso, intervinieron a favor de la demanda: la Comisión Colombiana de
Juristas, la Universidad Nacional de Colombia, el Colegio Mayor Nuestra Señora de
Cundinamarca, la Universidad de Medellín, el PCN, la Asociación de Autoridades
Tradicionales del Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas -CRIMA-, la Red
Latinoamericana Contra los Monocultivos de Árboles -RECOMA-, la Organización Nacional
Indígena de Colombia, el CENSAT Agua Viva, el Grupo Semillas y el Centro de
Cooperación al Indígena CECOIN.
3.3.3.1 Ley 99 de 1993

Después del Código de los Recursos Naturales, la Ley 99 de 1993 es el principal
avance normativo en materia ambiental en el país. La Ley responde a la necesidad de
contar con un marco completo que recogiera la gestión ambiental, la cual se encontraba
dispersa en normas e instituciones.
El eje de la Ley es la creación del Sistema Nacional Ambiental, el cual está

compuesto por:
Capítulo 3 73
1. los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, en

esta ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle,
2. la normatividad específica cual que no se derogue por esta ley y la que se desarrolle
en virtud de la Ley,
3. las entidades del Estado responsables de la política y la acción ambiental,
señaladas en la ley,
4. las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la
problemática ambiental,
5. las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio
ambiente, y
6. las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de
información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental.
La norma crea el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Consejo

Nacional Ambiental como órgano encargado de la coordinación intersectorial y define los
institutos adscritos y vinculados de apoyo técnico y científico. Así mismo, define la
naturaleza y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales y crea quince
Corporaciones adicionales a las ya existentes en el país. También configura la
obligatoriedad del trámite de licencias ambientales.
Además, otorga funciones ambientales a los entes territoriales (Municipios y

Departamentos) y define los modos y procedimientos de participación ciudadana y medidas
sancionatorias y policivas.
3.3.3.2 Política de bosques (CONPES 2834 de 1996)
Esta política buscó desarrollar la Ley 99 de 1993 en lo relacionado con bosques

naturales y establecía como objetivo general lograr el uso sostenible de los bosques. Esto
tenía como propósito el conservarlos, consolidar la incorporación del sector forestal en la
economía nacional y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la población. A
través de las siguientes estrategias: (i) modernizar el sistema de administración de bosques;
(ii) conservar recuperar y usar los bosques naturales; (iii) fortalecer los instrumentos de
apoyo y (iv) consolidar la posición internacional.
3.3.3.3 Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF) (2000 – 2025)
El PNDF surgió como respuesta al llamado de la FAO de contar este tipo de

instrumentos a nivel de los países para definir líneas prioritarias de cooperación y asistencia
técnica (Gobierno de Colombia, 2000). El Plan se formuló apenas cuatro años después de
la Política de Bosques y tuvo un énfasis hacia los temas productivos, buscando optimizar
las “ventajas comparativas” del país y promoviendo el mercado de productos forestales y
no forestales dentro y fuera del país.
Con respecto a estos avances de política forestal, (Orozco, 1999) realizó un

diagnóstico, dentro del cual encontró, entre otros aspectos críticos la falta de una visión de
largo plazo y de una coherencia entre políticas y la falta de conexión con el contexto
económico y político del país.
3.3.3.4 Ley 21 de 1991 “Por medio de la cual se aprueba el

Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en
países independientes, adoptado por la 76a. reunión de la
Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989”
El origen del Convenio se basa en que, a pesar de los siglos de exclusión y

marginación, se deben reconocer las aspiraciones de los pueblos indígenas de que se
mantengan sus culturas y sus modelos de desarrollo. De la misma forma, el convenio se
fundamenta en el hecho de que existe desigualdad en cuanto a aplicación de derechos en
los países. Además, reconoce que los pueblos indígenas no cuentan con los mismos
derechos y libertades en todos los países, así que se debe establecer un marco común de
garantías. El convenio reconoce que la pluralidad contribuye a los Pueblos y que se debe
gozar sin obstáculos ni dificultades de los derechos y libertades.
La instrumentación de estos derechos está basada en el siguiente trípode. El

primero es el reconocimiento del Estado (el gobierno y la sociedad) como garantes de la
promoción de los derechos. El segundo es el derecho a la consulta que establece que cada
vez que se adopte o se prevea una medida susceptible de afectar los derechos de las
Capítulo 3 75
comunidades se debe aplicar este procedimiento con el fin de lograr un acuerdo. El tercero
establece una declaración de principios sobre derechos de los pueblos indígenas a sus
territorios y plantea que se deberán establecer mecanismos adecuados para que los
pueblos afectados puedan participar en los beneficios y medidas de compensación
equitativas.
Para este periodo es especialmente difícil realizar una priorización de otros

instrumentos normativos relevantes, ya que la creación de instrumentos normativos no
proviene únicamente de las instituciones del nivel central sino también de los entes
descentralizados como las Corporaciones Autónomas Regionales y las Autoridades
Ambientales Urbanas. Adicionalmente, en este mismo periodo es de resaltar la gran
cantidad de pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional relacionados con
el manejo de recursos naturales y los bosques.
Esta explosión de normas se refleja en las siguientes cifras. Para el año 2003 se
calculaba la vigencia de aproximadamente mil trescientas normas ambientales, que habrían
subido a dos mil para el año 2015. Así mismo, se han identificado ciento cuarenta y dos
convenios internacionales aprobados por Colombia que contienen criterios de aplicación en
materia ambiental (López Dávila, 2017).
3.3.4 Desarrollo institucional
3.3.4.1 Sistema Nacional Ambiental

De acuerdo con López Dávila (2017), para analizar, en materia institucional, la
estructura del estado ambiental creado por la Ley 99 de 1993 (el Sistema Nacional
Ambiental), se pueden considerar los siguientes niveles o dimensiones:
• SINA Central: compuesto por el Ministerio de Ambiente, los institutos de investigación
científica (5), las corporaciones autónomas regionales (26), las Corporaciones de
Desarrollo Sostenible (7) , las Autoridades Ambientales Urbanas (6), los Parques
Nacionales Naturales (56) y la Agencia Nacional de Licencias Ambientales.
• SINA Legal: Incluye los entes territoriales: departamentos y municipios.
• SINA Ampliado o Doctrinal: que reconoce no solo la institucionalidad pública sino

también las denominadas instituciones relacionadas. También comprende las
instituciones asesoras y coordinadoras, las instancias de planeación y control.
✓ Red Nacional de Jardines Botánicos
✓ Red Nacional de Universidades y todas las Universidades que realizan
investigación de carácter ambiental
✓ Todas las instancias que realizan planeación central, regional y local
✓ Entes de control
▪ Ministerio Público
▪ Contraloría General
▪ Contralorías Territoriales
▪ Auditoría General de la República
▪ Instancias de operatividad y coordinación del SINA
▪ Subsistemas de información e investigación
✓ Organizaciones de la Sociedad Civil: ONG, organizaciones populares y
comunitarias.
✓ Fuentes de recursos: fondos Ambientales, recursos del Presupuesto General de la
Nación, recursos propios, cooperación Técnica Internacional, asignaciones del
Sistema General de Regalías.
3.3.4.2 Ministerio de Ambiente

El Ministerio de Ambiente ha sufrido en su estructura las siguientes reformas desde
1997 compiladas por López Dávila (2017):
Creación: Ley 99 de 1993
- Estructura orgánica y funciones: Decretos 1868 y 2094 de 1994 con Despachos

del ministro y viceministro, secretaría general y 5 direcciones generales
Primera re-estructuración
- Decreto 1687 de 1997 con dos viceministerios: política y regulación y

coordinación del SINA
Segunda re-estructuración
Capítulo 3 77
- Decreto 1124 de 1999 derogado por el Decreto 216 de 2003, excepto algunos
decretos relacionados con el Fondo Nacional Ambiental – FONAM. Volvió aun
viceministerio, es decir, política y regulación y desapareció la coordinación del
SINA, aunque el Decreto 527 de 2000 revivió hasta marzo 31 de 2002 los
viceministerios de Política y Regulación y SINA.
Tercera re-estructuración
- Ley 790 de 2002: programa de renovación de la administración pública y

facultades extraordinarias al presidente de la República. Se presentó una
separación en el Ministerio de Desarrollo Económico, con la cual las funciones
de Vivienda y Desarrollo Territorial pasaron al Ministerio de Ambiente.
Fueron creados dos viceministerios: Ambiente y Vivienda y Desarrollo Territorial.
Cuarta re-estructuración
- De conformidad con el Decreto 3137 de 2006: se establecieron tres

viceministerios: Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Agua y
Saneamiento.
Quinta re-estructuración
- Mediante los artículos 11, 12 y 14 de la Ley 1444 de mayo 4 de 2011 y los

Decretos 3570 y 3573 de 2011 se escindió y reorganizó el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se señalaron las funciones del
MADS y sus nuevas instituciones. Las funciones ambientales fueron asignadas
al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las de vivienda y Desarrollo
Territorial al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Sexta re-estructuración
- Decreto 1682 de 2017, nuevamente separa dos viceministerios dentro del

MADS: Viceministerio de Políticas y Normalización Ambiental y Viceministerio
de Ordenamiento Ambiental del Territorio, quedando la estructura actual así:
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cuenta con una planta global de

cerca de 350 funcionarios y 200 contratistas. Particularmente la Dirección de Bosques y
Servicios Ecosistémicos cuenta con una planta global de aproximadamente 50 funcionarios

y 30 contratistas (Figura 3-15)
3.3.4.3 Corporaciones Autónomas Regionales

La Ley 99 de 1993 determina que las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán
tres órganos principales de dirección y administración a saber: a. La Asamblea Corporativa;
b. El Consejo Directivo; y c. El director general. Sin embargo, deja flexibilidad para que las
mismas definan su estructura interna.
Un análisis de dichas estructuras, realizado por el DNP en 2016, encontró que

existen tres tipos básicos de estructura organizacional de acuerdo con la asignación de los
mandatos misionales, los cuales se encuentran descritos a continuación (Tabla 2-1).
Capítulo 3 79
Figura 3-15
Estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Decreto 1682 de 2017)
DESPACHO DEL MINISTRO
Despacho del viceministro de Despacho del viceministro Secretaría General

Oficina de Negocios Políticas y Normalización de Ordenamiento Ambiental
Verdes y Sostenibles Ambiental del Territorio
Órganos, Comités y
Consejos de Asesoría y
Dirección de Coordinación.
Oficina Asesora de Dirección de Asuntos Ordenamiento Ambiental
Planeación Marinos, Costeros y Territorial y Sistema
Recursos Acuáticos Nacional Ambiental-
Oficina Asesora Jurídica Dirección de Gestión SINA
Integral de Recurso Hídrico
Oficina de Asuntos Subdirección de

Dirección de Asuntos Educación y
Ambientales, Sectorial y Participación
Oficina de TICs Urbana
Oficina de Control Dirección de Bosques, Dirección de Cambio

Biodiversidad y Servicios Climático y Gestión del
Ecosistémicos Riesgo
Fuente: Decreto 1682 de 2017

Tabla 3-1
Caracterización de las variaciones en la estructura organizacional de acuerdo con la

asignación de funciones misionales
Número promedio de
Tipo Descripción
funcionarios
• Las funciones misionales de la Corporación se concentran en una
única dependencia, y en ésta se conforman grupos de trabajo
formalmente definidos o se establecen líneas de trabajo para los
profesionales de la dependencia de acuerdo con su perfil, para atender
Tipo I las funciones misionales. 61
• Algunas de las funciones misionales son asignadas a las

dependencias de planeación de la corporación, principalmente la
ordenación del territorio y educación ambiental.
• Las funciones misionales de la Corporación se reparten en dos
dependencias, por lo general una de ellas dedicada al ejercicio de
autoridad ambiental. Como en el caso anterior, al interior de cada
dependencia se establecen grupos de trabajo formalmente definidos o
se establecen líneas de trabajo para los profesionales de la
Tipo II 144
dependencia de acuerdo con su perfil.

• Las funciones misionales de la Corporación se reparten en tres o más
dependencias, en estos casos se evidencia una especialización alta
en la función que realiza cada dependencia. Al interior de cada
dependencia misional se establecen grupos de trabajo formalmente
Tipo III definidos con un coordinador o líder que tiene personal a su cargo. 249

Fuente: (Blanco et al., 2015)
3.3.4.4 Participación de Colombia en mecanismos

internacionales de pago por resultados y REDD+
Como se mencionó en el capítulo 1, desde el año 2005 a instancias de la

Convención Marco de Naciones Unidas sobre el cambio climático, se comenzaron a forjar
las bases de un mecanismo internacional de pagos. La retribución económica se da por
resultados referentes a la reducción de la deforestación que posteriormente se denominaría
mecanismo REDD+. La creación del mecanismo estuvo acompañada de la generación de
estándares internacionales para la buena gobernanza forestal. Para que los países
pudieran participar en el mecanismo, deberían comenzar acciones preparatorias de
Capítulo 3 81
fortalecimiento de capacidades (“readiness”). Estas acciones preparatorias quedaron

plasmadas en la decisión 1/CP.16 de la CMNUCC, denominada como “Acuerdo de
Cancún”, allí se instó a los países a desarrollar:
• un plan de acción o estrategia nacional,
• un sistema nacional de monitoreo forestal robusto y transparente,
• un nivel nacional de referencia de las emisiones forestales y
• un sistema para proporcionar información sobre la forma en que se estén abordando

y respetando las salvaguardas sociales y ambientales.
Para apoyar técnica y financieramente a los países con bosques tropicales a

desarrollar estas acciones, se crearon varios mecanismos multilaterales como el Fondo
Cooperativo para el Carbono de los bosques (FCPF), administrado por el Banco Mundial, y
el Programa de las Naciones Unidas para REDD+ (ONUREDD). Además se esteblecieron
líneas de cooperación bilateral de gobiernos y organizaciones filantrópicas como la
Fundación Gordon y Betty Moore.
Colombia trazó la ruta de preparación (readiness) a través del documento de “Propuesta de

Preparación para REDD-RPP, que se finalizó en 2013. Con lo cual logró participar de los
diferentes mecanismos, recibiendo recursos de cooperación que le permitieron llevar a cabo
un proceso amplio de fortalecimiento de capacidades. Esto dio como resultados, entre
otros:
▪ formular la Estrategia Integral de Control a la Deforestación y Gestión de los

Bosques en Colombia (EICDGB),
▪ consolidar el Sistema de Monitoreo de Bosques y Carbono, implementado por
el IDEAM que hoy en día genera un informe anual de la cuantificación de la
deforestación nacional, información acerca de los contenidos de Carbono en los
bosques y alertas tempranas de deforestación,
▪ desarrollar un proceso amplio de participación con comunidades campesinas,
indígenas y afrocolombianas, especialmente alrededor de la “Evaluación
Estratégica Ambiental y Social de REDD+”,
▪ establecer la Mesa Nacional REDD+ y fortalecer otros procesos de participación

y dialogo como la Mesa Indígena Amazónica Ambiental y de Cambio Climático
y otros con comunidades afro, indígena, campesinos y con enfoque de género,
▪ producir un análisis de los motores indirectos y directos de la deforestación y la
degradación forestal en Colombia, incluyendo tala, minería, agricultura e
infraestructura,
▪ presentar tres informes sobre el abordaje y respeto de las Salvaguardas
Sociales y Ambientales en Colombia, y
▪ presentar un nivel de referencia de emisiones forestales para el bioma
amazónico y posteriormente para el nivel nacional
Adicionalmente, Colombia fue uno de los países pioneros en recibir pagos por
resultado de REDD+, a través del Programa Pioneros de REDD+ o REDD+ Early Movers,
administrado por el Banco Alemán de Desarrollo KfW y que se desarrolla en Colombia a
través del Programa Visión Amazonía (VA).
VA es una iniciativa liderada desde el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

que busca las emisiones provenientes de la deforestación, a través de un modelo de
desarrollo sostenible. El Programa ha recibido por concepto de pagos por resultados de
reducción de emisiones cerca de 87 Millones de dólares, recursos que se invierten en cinco
pilares: agroambiental, gobernanza forestal, sectorial, indígena y de condiciones
habilitantes.
En el año 2015, Colombia, Noruega, Alemania y el Reino Unido firmaron una

declaración conjunta de intención, en la cual acordaron apoyar al Gobierno colombiano a
cumplir su ambición de reducir a cero la tasa de deforestación neta en la Amazonía
colombiana en 2020.
De la misma manera en el 2019, durante la Conferencia de las Partes número 25 de

la CMNUCC, la Declaración Conjunta fue renovada con un marco de trabajo hasta el 2025.
La Declaración establece dos modalidades. La primera consistente en el pago por
cumplimiento de hitos de política. La segunda, de pago por reducción de emisiones
verificadas a nivel nacional.
Capítulo 3 83
3.4 Síntesis de la evolución de la política ambiental en

Colombia
La formación y consolidación del estado ambiental en Colombia ha estado mediada

por factores económicos, la influencia de fuerzas externas y los conflictos internos sobre la
tierra y sus recursos.
En buena parte del S. XX, la colonización, es decir, la deforestación y transformación

de ecosistemas fue promovida por la dependencia para el financiamiento del Estado y de
los privados de los recursos de la tierra y agropecuarios. Como se identificó en el capítulo,
desde los primeros años de la república, la entrega de tierras baldías sirvió para retribuir al
ejército independentista. De la misma forma, a lo largo del S. XIX fue un mecanismo para
pagar la construcción de obras públicas y defender las zonas limítrofes a través del fomento
de la colonización fronteriza, todas funciones esenciales del Estado. Con la formalización
del catastro y el impuesto a la propiedad, los recursos por la tenencia de la tierra se
integraron de manera permanente en la financiación estatal.
Para los actores privados como terratenientes, inversionistas y colonos, la

participación en el comercio internacional de commodities forestales y agropecuarios y el
aumento de la demanda por el incremento poblacional, también representaron un interés
para aprovechar comercialmente los bosques o las tierras que ocupaban. Esto ocurrió
inicialmente con productos como el tabaco, la quina y el caucho, posteriormente con el café,
el banano, el algodón y más recientemente la palma de aceite.
El auge exportador el Estado pasó por tres modelos, el modelo liberal de mediados
del S. XIX, que reconocía el valor estratégico del comercio exterior y la necesidad de
movilizar recursos de la tierra que se encontraban restringidos por las normas de la colonia
(Melo, 2017); las medidas de fomento y protección a la producción nacional y agro-
industrialización de inicios del S XX; y la apertura económica de finales del mismo siglo.
El establecimiento de un Ministerio de Agricultura y de instituciones especializadas

en crédito y fomento como fondos y agremiaciones fueron también medidas concretas que
favorecieron la ampliación de áreas cultivadas y la deforestación.
Es decir, hasta mediados del S. XX la colonización y la deforestación estuvieron

mediadas por la dependencia económica del país de la producción agropecuaria. ¿Cómo
puede explicarse, entonces, que los procesos de colonización hayan continuado aun
cuando la producción agropecuaria fue disminuyendo paulatinamente su contribución en el
PIB, su participación porcentual en las exportaciones y a que un gran número de la
población se concentra en las ciudades y se dedica a actividades del sector terciario de la
economía?
Una parte de la respuesta surge de un patrón de desarrollo territorial desigual que

no logró integrar a las regiones periféricas a la economía del país y a la permanencia de
relaciones de conflicto con respecto al acceso a la tierra y sus recursos. Estas relaciones
de conflicto han sido ocasionadas por la concentración en la propiedad y la divergencia
entre los derechos otorgados por el Estado frente al derecho consuetudinario de nativos y
colonos. Lo cual ha impulsado a una gran cantidad de la población a colonizar las zonas de
frontera.
Las regiones periféricas han sido, de esta manera, más susceptibles al surgimiento
de una economía del narcotráfico y a la minería ilegal con la participación de grupos
armados con sus propios intereses de control territorial, obtención de tributos y explotación
de los recursos naturales.
Es en el marco de este patrón desigual en el que inicia el otorgamiento de funciones

ambientales al Estado. En sus inicios eran funciones mixtas de protección y al mismo tiempo
de fomento, como las dadas a través de la reforma al Código Fiscal de 1912 y de la Ley
200 de 1936. Estas funciones se llevaban a cabo por los mismos equipos de trabajo, por
ejemplo en el caso del Departamento de Recursos Naturales del Ministerio de Agricultura y
la Corporación del Valle del Cauca.
Ya desde 1936, el Estado se adjudicó la posibilidad de delimitar porciones del

territorio como reservas y parques nacionales y restringir sobre los mismos las actividades
económicas que implicaran el desmonte.
Sin embargo, con la participación de Colombia en las Conferencias de Estocolmo y

de Río de Janeiro y la posterior adopción del Código de los Recursos Nautrales y la Ley 99
Capítulo 3 85
de 1993, surgió y se fortaleció un “sector” ambiental propiamente dicho, con instituciones

autónomas, especializadas y con funciones más relacionadas con la regulación que con el
fomento de actividades económicas.
El surgimiento del sector ambiental le garantizó algún grado de independencia en la

gestión. Sin embargo, redundó en una falta de coordinación en la intervención en las zonas
rurales del país y en el surgimiento de una gran cantidad de instrumentos desde los dos
sectores, pero que no le apuntan a la misma visión estratégica de desarrollo rural.
El modelo de financiamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales hizo que

el sector ambiental también tuviera que amoldarse al patrón de desarrollo desigual centro-
periferia descrito anteriormente, ya que las corporaciones que están en las regiones
consolidadas de la zona Andina del centro del país cuentan con una mayor cantidad de
recursos.
Así, es posible concluir que (i) el Estado ambiental ha aumentado significativamente

el tamaño de su burocracia, grado de especialización y número de normas; (ii) se ha
complejizado la red de actores con influencia en la toma de decisiones, contando ahora con
una mayor participación de las organizaciones internacionales y la sociedad civil; (iii) se ha
descentralizado la gestión estatal y (iv) se ha aumentado la conciencia ambiental en una
parte importante de la sociedad colombiana. Sin embargo, y a pesar de todo lo anterior, no
se puede decir que la gestión ambiental haya redundado en un mejor manejo de los
recursos naturales, lo cual se refleja, por ejemplo, en la pérdida de bosques naturales, como
se evidenció en las cifras de deforestación presentadas en el primer capítulo.
4. Capítulo. Estudio de caso: la
gestión estatal de bosques en el
departamento del Guaviare 2014-
2018
Como se evidenció en el capítulo 2, el periodo de consolidación del estado
ambiental en Colombia (1991-2018), está marcado por el fortalecimiento de una visión más
compleja, promovida desde la Ley 99 de 1993 y por una mayor incidencia de la
cooperación internacional y de la sociedad civil. Este proceso ha estado acompañado por
la puesta en marcha de procesos de descentralización y crecimiento de la burocracia
ambiental. También ha propiciado la proliferación de actores, instituciones y normas en
todos los niveles, pero lamentablemente no ha redundado en un logro efectivo de la
reducción de la deforestación.
En este capítulo se presenta el caso del Departamento de Guaviare, uno de los

territorios con mayor tasa de deforestación actualmente en Colombia. Se analizarán las
acciones y los mecanismos que utilizan los actores estatales relacionados con la reducción
de la deforestación en el periodo 2014-2018.
En el capítulo se describirá la acción estatal en el Departamento, identificando en

qué categoría se está concentrando la mayor cantidad de acciones y esfuerzos de manera
aproximada. Estos resultados también permitirán identificar si existe duplicidad de
esfuerzos y si esta incide en los resultados de la gobernanza.
El capítulo presenta así tres partes: (i) el espacio de actuación del Estado
presentado como la situación socioambiental del territorio, (ii) la identificación de actores
que conforman la gobernanza forestal del departamento y (iii) la gestión de las instituciones
del Estado.
Capítulo 4 87
El análisis hace evidente que, a pesar de que se han realizado procesos de

descentralización de la administración territorial y un progresivo fortalecimiento
institucional del sector ambiental, las instituciones del Estado no han logrado movilizar
masivamente a la población hacia un manejo diferente de los bosques y otros recursos
naturales. En el Departamento, se presentan fallas en la organización y gestión del Estado,
las cuales enfrentan otros desafíos como la presencia histórica de actores armados con
intereses por la explotación de los recursos naturales y el control territorial, la falta de
claridad en la tenencia de la tierra, la existencia de una economía ilegal de las drogas y de
una cultura ganadera.
4.1 Espacio de actuación: Territorio del Guaviare

El Guaviare ha sido habitado ancestralmente por pueblos indígenas nómadas y
semi-nómadas dentro de los cuales se encuentran las familias Guahibo (Sikuani,
Guayabero), Tukano Puinave, Curripaco, Nukak-Makú y Jiw. El territorio del Departamento
ha sufrido grandes transformaciones sociales, culturales, ambientales y políticas en los dos
últimos siglos. Estos cambios se desarrollaron, en muchos casos, a costa del
sometimiento, desplazamiento y extinción de estos pueblos nativos amazónicos, sus
culturas y tradiciones. A pesar de que el Departamento cuenta con territorios designados
como resguardos indígenas y a que se han realizado iniciativas de protección de sus
derechos, las poblaciones indígenas del Guaviare se han reducido a solo 5.000 personas
que se encuentran en condición de vulnerabilidad (Tarazona, 2007; SINIC, 2019).
El Departamento ocupa un área de 53.460 Km2 y se constituye en un eje estratégico

en el sur del país como conexión entre Bogotá, Vaupés, Villavicencio y Guainía. Territorios
con los cuales guarda aún relaciones de intercambio cultural y comercial (Tarazona, 2007).
De acuerdo con SINCHI (1999), el poblamiento del Guaviare se puede diferenciar

en grandes etapas, marcadas por diferentes procesos colonizadores que tienen relación
con las fases descritas en el capítulo anterior y que se presentan brevemente a
continuación:
88 El rol del Estado en el manejo de bosques en Colombia,
• Fomento de la colonización por el auge extractivo de caucho y pieles
El interés en extraer caucho y pieles que existió en el territorio amazónico desde el

S. XIX impulsó la creación de pequeños poblados como Calamar (antigua capital de la
comisaría del Vaupés) y Miraflores. Posteriormente, con el aumento de la demanda de
este material que significó la segunda guerra mundial, impulsó el crecimiento de las redes
de comercio y la apertura de nuevas carreteras como la que conduce de San José a
Calamar. Adicionalmente, en este periodo se mejoró el tráfico fluvial y aéreo (SINCHI ,
1999).
• Inmigración por la violencia
La violencia de mediados del S.XX fue un factor de expulsión de una gran cantidad
de población campesina, quienes, desde diferentes regiones del país, principalmente de
los Departamentos de Cundinamarca, Huila, Santander y Tolima llegaron al territorio
guaviarense para asentarse en las cuencas de los ríos Ariari, Duda, Guayabero y Losada
(SINCHI , 1999).
• Inmigración por colonización dirigida y espontánea
Como se señaló en el Capítulo 2, el gobierno nacional, a través del INCORA, llevó

a cabo procesos de promoción de la colonización con la promesa de otorgar títulos. Dentro
de estas zonas se encontraba el hoy Municipio de “El Retorno” anteriormente conocido
como Caño Grande, en el que se fomentó un amplio proceso de colonización desde1968
(Briceño et al. 1995, citado por SINCHI, 1999). Así, el territorio del Departamento también
logró atraer campesinos colonos de otras partes del territorio nacional, dentro de los cuales
se encuentran “los aventureros, los soñadores, los pobres pauperizados, y los visionarios”
(Bermudez, 2012). Este proceso de colonización redundó en un fortalecimiento del
poblamiento del eje San José – Retorno-Calamar (SINCHI, 1999).
Capítulo 4 89
Figura 4-1
División Político-Administrativa del Departamento del Guaviare
Fuente: Instituto Geográfico Agustín Codazzi 2011.
La población del Guaviare también ha tenido un proceso relevante de migración y

desplazamiento interno hacia la capital del Departamento, San José del Guaviare,
resultado de la falta de oportunidades y las oleadas de violencia. En la actualidad la
mayoría de la población se concentra en las cabeceras urbanas como lo revela la
información más reciente del censo de población y vivienda (Figura 4-2, 4-3).
Figura 4-2
Población desagregada por área 2005.
Población rural: 46.201

39%
61% Población urbana: 71.293
Fuente: (DNP, 2019)
Figura 4-3
Población perteneciente a Grupos Étnicos
0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
Fuente: (DNP, 2019)
Junto con estos procesos de poblamiento y colonización, en el Departamento se

presentaron diversos mecanismos de apropiación territorial: (i) otorgamiento de derechos
formales por parte del Estado y promoción de la colonización, (ii) uso consuetudinario por
parte de pueblos indígenas y comunidades campesinas, (iii) colonización espontánea por
inmigración de pequeños colonos, (iii) acaparamiento de grandes apropiadores de tierras
y (iv) control territorial por parte de mafias y actores armados. Esta diversidad repercutió
en la consolidación de un patrón desigual de tenencia y de un conflicto socioambiental por
el acceso y uso de la tierra y los recursos naturales.
Capítulo 4 91
Hoy en día el Guaviare se caracteriza en general por la presencia de grandes

propiedades, habiendo encontrado que cerca del 53% son predios de más de 1.000
hectáreas y con un índice GINI departamental de 0.81, ligeramente más elevado del
nacional que tiene un valor de 0.733 (UPRA, 2014).
La economía del Departamento gira entorno a cinco escenarios productivos:

(Franco, 2003 citado por Tarazona (2007):
• la ganadería extensiva, en pastos naturales o mejorados, que cubre la mayor

superficie del suelo talado de la zona de colonización;
• los cultivos de coca presentes en la mayoría de los sistemas productivos
desarrollados por los colonos. Pero también los cultivos comerciales de coca
como emporios empresariales a cargo de inmigrantes sin vínculos con lo rural;
• el desarrollo de actividades extractivas y de producción agropecuaria para la
comercialización en centros poblados;
• el intercambio comercial de bienes y servicios, fundamentalmente urbano;
• los recursos públicos de transferencias de la Nación al Departamento y a los
municipios;
• los recursos propios y los recursos de las entidades nacionales sectoriales con
presencia en el Departamento (ambientales, educativos, Fuerzas Armadas,
justicia y seguridad, entre muchas otras).
Es de resaltar, que el sector de agricultura, ganadería, caza y silvicultura contribuye

solo con el 9.11% del PIB Departamental (un poco más alto del nacional que es del 6,3%),
mientras que la principal fuente de recursos se encuentra en el sector de servicios con
43.3% de contribución.
Figura 4-4
PIB por grandes ramas de actividad económica (Miles de millones de pesos corrientes)
Fuente: (DNP, 2019)
La apropiación y uso económico del territorio ha significado la transformación de

los ecosistemas del Departamento. En el mapa de la figura 4-4, se observa el estado actual
de las coberturas del Departamento. Según esta información, cerca de un 8% de las tierras
están cubiertas por vegetación transformada, localizada principalmente en el costado
noroccidental del Departamento alrededor de los siguientes ejes (SINCHI, 2014).
• Cercanía a Vías: eje vial Puerto Arturo-San José-El Retorno-Calamar y vías

terciarias como La Trocha Ganadera, La Guarapera, Nuevo Tolima, El Macano,
San Lucas (SINCHI, 2014).
• Cercanía a drenajes: ejes fluviales del departamento (aproximadamente 2.947 Km
de afluentes navegables todo el año), se destacan los ríos Guayabero, Guaviare,
Unilla, Itilla, Vaupés, Inírida, Caño Grande y Caño Mosco. Cuenta con 18 puertos.
Determinante principalmente para las causas de praderización y coca (SINCHI,
2014).
• Cercanía a Centros Poblados: cabeceras municipales de San José del Guaviare,
Retorno, Calamar y Miraflores y asentamientos de menor escala como
Tomachipán, Morichal, La Paz y Panguana.
Figura 4-5
Mapa de cobertura vegetal simplificada 2016
Fuente: Cartografía Base IGAC 2016.

De acuerdo con el IDEAM (2019) desde 1990, en el Departamento se han perdido
441.767 Ha de bosques naturales y se configura hasta hoy en día como uno de los focos
activos de deforestación del país. La figura 4-5 describe el núcleo de deforestación activa
“Guaviare-Marginal de la Selva” reportado como el más activo del país en el trimestre de
2018. Esta deforestación reciente, como se explica en la figura, tiene que ver con el
acaparamiento de tierras, expansión de infraestructura (Carretera marginal de la Selva),
extracción de madera y cultivos ilícitos.
Figura 4-6
Núcleo de alertas tempranas de deforestación en el Departamento del Guaviare en el
tercer trimestre de 2018.
Fuente: 16° Boletín de Alertas tempranas de deforestación (IDEAM, 2018)
• Impactos de los cultivos ilícitos
El cultivo de marihuana se introdujo en el departamento en la década de los 70´s

con lo cual se transformaron las relaciones sociales, económicas y ambientales del
Departamento. Dedicarse a esta actividad era tan rentable que se encareció la mano de
obra y se desincentivaron otras actividades agrícolas. El jornaleo se popularizó como
medio social de intercambio y sentó las bases para el posterior auge de la coca (SINCHI,
1999).
La llegada posterior de la coca fue un factor relevante para la colonización de

nuevas áreas y el establecimiento de caseríos. La economía cocalera también fortaleció el
Capítulo 4 95
proceso de inmigración al Departamento, al igual que el rol de poder y el control territorial

de los grupos armados.
Con respecto a la deforestación y degradación de bosques asociada a cultivos

ilícitos, un estudio realizado por UNODC (2018) encontró que el impacto de dicha actividad
no solo se explica por la tala directa para establecer parcelas de coca sino que la expansión
del cultivo conlleva a un proceso de ruralización, en el cual juntamente con la coca se
establecen praderas, cultivos de pancoger asentamientos y vías (deforestación asociada).
Así, la deforestación directa y asociada a la coca en el Departamento fue de

alrededor de 80.500 Ha de bosques en el periodo 2005-2014 (UNODC, 2018). En la figura
4-6 se observa la densidad de afectación por coca en inmediaciones de la reserva natural
Nukak.
Figura 4-7
Mapa de afectación del bosque por cultivos de coca. Vista ampliada Reserva Natural
Nukak en el Departamento del Guaviare. 2005-2014
Fuente: (UNODC, 2018)
4.2 Actores que conforman la gobernanza ambiental en

el Departamento
Aunque el análisis en este capítulo se concentra en la descripción de las acciones
estatales, es importante mencionar que en el Departamento confluyen diferentes
mecanismos, reglas e instituciones formales e informales que inciden en la toma de
decisiones acerca de los bosques (Figura 4-7). A continuación, se describirán algunas de
ellas.
Figura 4-8
Actores que conforman la gobernanza forestal en el Departamento.
ERPAC
Estado
Entes territoriales
Actores armados al Instituto de investigación
margen de la Ley Agencias de desarrollo rural

Corporación para el Desarrollo
Sostenible CDA
FARC Otros Autodefensas
Sociedad civil
Gremios
ONG
Asociaciones y Juntas de
Asociaciones y
Acción Comunal
organizaciones
Comités Inter-veredales productivas
Fuente: Elaboración propia

Capítulo 4 97
4.2.1 Juntas de Acción Comunal

Tal como cuenta uno de los entrevistados, la conformación de espacios territoriales
“veredas” y organización en las Juntas de Acción Comunal (JAC), surgieron de manera
espontánea frente a la necesidad de traer servicios básicos como la educación:
Nosotros pertenecíamos a Caño Barroso, entonces hablamos de dividir la

vereda…, hicimos reunión, reunimos la gente, dividimos la vereda, le
colocamos el nombre Villa Linda. Necesitábamos un docente, obvio, porque
eso no había ni donde correr a pedirlo ni nada, entonces, por allí un vecino
de nosotros, … dijo: ellos capacitan, dije: paguémosle … yo doy el lote,
hectárea y media pa´la escuelita y sacamos un laboratorio [. ..] dónde se
aprovechaba la coca., para enseñar porque no teníamos.
Ahí enseñamos como año y medio, ¨*, montamos la escuela y a los dos años
de haber pagado docente nos colaboró el Municipio. Nosotros nos hemos
integrado unos con los otros últimamente, […] cuando ya se formó la junta
[…]nadie le paraba como bolas, nadie creía como nada, cada uno, el día
que podían venir venían, el día que no, pues, no les interesaba, hoy en día
ya nos hemos integrado demasiado por tantas reuniones, porque uno viene
y escucha y… que uno asociado, que uno unidos, hace todo, hemos hecho
muchas cosas, hemos hecho mandatos, […]… ya la gente, colabora, se ha
concientizado harto.
Líder Campesino Vereda Villa Linda, El Retorno
Las JAC son espacios sociales vigentes de organización local que se fortalecieron
para ser interlocutoras con las entidades del Estado, siendo hasta hoy en día base de un
gobierno colectivo local, que se adapta al contexto local. Promueve sus propias agendas
y favorece la resolución de conflictos (Bermudez, 2012). Las Juntas fueron formalizadas el
ordenamiento jurídico del país a través de la Ley 19 de 1958, reconocidas en la
Constitución Política y desarrolladas en la Ley 743 de 2002.
La permanencia de las comunidades fue posible gracias a estas redes de

cooperación y al desarrollo de una economía que, aunque incipiente, permitió a los actores
participar en las redes de mercado.
Aunque existe hoy en día un reconocimiento de las JAC como espacios

organizativos y de interlocución, este reconocimiento no ha sido suficiente para que se
constituyan en promotoras de uso sostenible del territorio. Durante las entrevistas
realizadas, los líderes comunitarios expresaron que las juntas participan de los proyectos
que son propuestos desde las diversas instituciones, en las cuales surge el tema del
manejo de bosques. Así mismo, cuentan cada vez con mayor conciencia ambiental, pero
no existe un incentivo o un mandato para que su rol en la gobernanza del territorio pueda
ser más efectivo.
4.2.2 Actores armados al margen de la Ley
La presencia de actores armados incide en el acceso a los recursos naturales. Por

un lado, se restringe el acceso al territorio a través del control de las vías de comunicación:
ríos, carreteras, caminos. Por otro lado, se imponen nuevas economías, normalmente
vinculadas al financiamiento de estos grupos y se establecen reglas implícitas y explícitas
sobre lo que es posible y no hacer con la tierra.
En el territorio del Guaviare, la incidencia de grupos armados organizados ha sido

una constante desde la década de 1970. Las FARC fue uno de los grupos con mayor
incidencia y control territorial, encontrando en el Departamento un área estratégica de
retaguardia, reclutamiento y financiamiento (FIP, 2015). Esto fue explícito posterior a la VII
Conferencia del Grupo armado en 1982, fecha a partir de la cual consolidó su presencia
(Bermúdez, 2012) y el control en el cultivo y comercio de coca6.
En la última década del S XX también hicieron presencia diferentes facciones de

las Autodefensas Unidas, las denominadas Autodefensas Unidas de Córdoba y Urabá.
6 “La guerrilla prohibió en su área de control el monocultivo de la coca y demandó que por cada hectárea se sembraran tres
hectáreas de cultivos de subsistencia, exigiendo además un impuesto entre el 8% y 10% de los ingresos.” (Acosta 1993
citado en SINCHI 1999).
Capítulo 4 99
Este grupo armado luego se transformó en el bloque Centauros con una importante
influencia en la región, También hizo presencia el Bloque Guaviare (Bermudez, 2012), así
como las Autodefensas Campesinas del Casanare, que entraron en enfrentamiento directo
y disputa por el control de la economía de la coca.
Con el fracaso de los diálogos de paz en el Caguán, el gobierno inició una serie de
operaciones dirigidas a recuperar el control territorial y a derrotar a las FARC militarmente.
En el periodo entre 1999 y 2005 se vivieron en los territorios y en la sociedad civil, graves
afectaciones humanitarias producto de las disputas y enfrentamientos entre los diferentes
grupos armados (Gobernación del Guaviare & OIM, 2015).
Posterior al proceso de desmovilización de las autodefensas (2003 a 2006),

algunos de sus antiguos miembros, conformaron las ERPAC (Ejército Popular
Antiterrorista de Colombia (Bermúdez, 2012), que pasó de 150 integrantes en 2007, a tener
entre 600 y 1.200, muchos reclutados en contra de su voluntad (Gobernación del Guaviare
& OIM, 2015).
De los grupos armados fueron Las FARC los que tuvieron una mayor influencia en
la forma en la que se manejaban los recursos naturales y también los bosques.
Establecieron reglas como la diversificación de cultivos y limitaron la tala de árboles. Por
ejemplo, las FARC daba cotas de tala por familia (3 has), prohibía la tala a 50 m de los
caños. Con la desmovilización de las FARC resultado del Acuerdo de Paz, este grupo
guerrillero perdió presencia territorial. La desaparición de esta autoridad de facto, ha sido
identificada como una de las causas del marcado aumento de la deforestación en el
Departamento en los últimos cinco años (Olmos, 2018). La información de deforestación
se encuentra en la tabla figura 4-9.
Figura 4-9
Deforestación 2012-2017 en el Departamento del Guaviare.
45000
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
2012-2013 2013-2014 2014-2015 2015-2016 2016-2017
Fuente: IDEAM Sistema de Monitoreo de Bosques y Carbono.
4.2.3 Estado ambiental

Con la Constitución de 1991 y la Ley 99 de 1993, el territorio del Guaviare logró un
mayor grado de autonomía política y financiera. A través de la Constitución, el Guaviare
(que había sido parte de las comisarías de Vaupés y Guaviare), fue elevado a la categoría
de Departamento (Gobernación del Guaviare, 2017). Posteriormente y a través de
ordenanza departamental, se crearon los Municipios de San José, El Retorno, Calamar y
Miraflores (Tarazona, 2007).
Frente a las limitaciones de autonomía que tenían las comisarías, los entes
territoriales gozan de los siguientes derechos:
1. gobernarse por autoridades propias,
2. ejercer las competencias que les correspondan,
3. administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones,
4. participar en las rentas nacionales.
Con la Ley 99 de 1993, igualmente, se creó la Corporación para el Desarrollo

Sostenible del Norte y Oriente Amazónico (CDA) con autonomía administrativa y financiera
y como máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción. También a través de la
mencionada Ley, se otorgaron funciones ambientales a los entes territoriales y a otras
Capítulo 4 101
instituciones del Estado. En la figura 4-9 se representan de manera esquemática las

principales instituciones estatales con roles ambientales y de protección de bosques en el
Departamento del Guaviare.
Figura 4-10
Principales actores estatales regionales con funciones asociadas a la gestión y conservación de bosques en el Departamento del
Guaviare
Autoridades Institutos de Entidades Entidades del sector de Entidades del Entidades de Policía y
Ambientales Investigación territoriales desarrollo rural sector de cultivos control ejército
ilícitos
Corporación Instituto Departamento

Agencia de Dirección de Defensoría
para el Amazónico del Guaviare
cultivos ilícitos del Pueblo
desarrollo de Desarrollo Rural
Sostenible Investigaci
del Norte y ones
Municipio de Agencia de
Oriente Científicas Contraloría
Calamar Renovación
Amazónico SINCHI
Territorial
Delegada para
Parques Municipio de Agencia de Asuntos
Nacionales Retorno Nacional de Ambientales y
Naturales Tierras Agrarios.
Personeros
Municipio de Municipales
San José
Entidades
territoriales
Fuente: Elaboración propia con base en Ley 99 de 1993
indígenas
La Tabla 3-1 presenta las principales competencias en la gestión de bosques,
otorgadas a cada una de las instituciones identificadas en la Figura 4-9.
Tabla 4-1
Principales funciones ambientales según normatividad. Fuentes citadas en cada aparte

López Dávila, 2017.
Entidad Principales funciones
Según el Decreto 3572 de 2011 compilado en el Decreto Único
Reglamentario 1076 de 2015 del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, la
Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia,
Parques Nacionales es del orden nacional, sin personería jurídica, con autonomía administrativa
Naturales y financiera, con jurisdicción en todo el territorio nacional […] encargada de
la administración y manejo del SPNN y coordinación del Sistema de Áreas
protegidas-SINAP, organismo del nivel central adscrito al Sector Ambiente y
Desarrollo Sostenible.
Instituto Amazónico de
Realización y divulgación de estudios e investigaciones científicas de alto
Investigaciones Científicas
nivel relacionados con la realidad biológica, social y ecológica de la Región
SINCHI
Amazonía.
En su rol principal, las CAR son ejecutoras de la política ambiental, parte
Corporación de Desarrollo
fundamental del SINA y máximas autoridades ambientales en el área de su
Sostenible
jurisdicción.
Según la Ley 99 de 1993, Artículo 64, tienen las siguientes funciones
ambientales:
- promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y
sectoriales ambientales,
- expedir disposiciones departamentales especiales,
Departamentos - dar apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo a las
CAR y entes territoriales, en ejecución de programas y proyectos y
tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables,
- ejercer en coordinación con entidades del SINA, funciones de control
y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Ley 99 de 1993 Art. 65
- promover y ejecutar programas y políticas nacionales regionales y
sectoriales ambientales, elaborar planes, programas y proyectos
ambientales municipales articulados,
- dictar normas de control, preservación y defensa del patrimonio
Municipios ecológico propio del municipio,
- ejercer a través del alcalde como primera autoridad de policía con el
apoyo de la policía nacional y en coordinación con las entidades del
SINA, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los
recursos naturales.
Ley 99 de 1993, artículo 67: Tendrán las mismas funciones y deberes
Territorios indígenas
definidos para los municipios en materia ambiental.
Tabla 4-1
La Agencia de Desarrollo Rural - ADR- es la entidad responsable de
gestionar, promover y financiar el desarrollo agropecuario y rural para la
transformación del campo y adelantar programas con impacto regional. Entre
Agencia de Desarrollo otras, tiene como funciones:
Rural Definir los criterios de formulación y estructuración de proyectos estratégicos
nacionales, así como aquellos de iniciativa territorial o asociativa, alineados a
los planes de desarrollo agropecuario y rural integral con enfoque territorial y
a la política formulada por el Ministerio de Agricultura y desarrollo rural.
El Decreto 2366 de 2015 crea la Agencia para la Renovación del Territorio y
establece como su objeto el “coordinar la intervención de entidades
nacionales y territoriales en zonas rurales afectadas por el conflicto
priorizadas por el Gobierno nacional, a través de la ejecución de planes y
proyectos para la renovación territorial de estas zonas, que permitan su
reactivación económica, social y su fortalecimiento institucional para que se
integren de manera sostenible al desarrollo del país”. Entre sus funciones se
Agencia de Renovación del encuentran: liderar el proceso de coordinación inter e intra sectorial para
Territorio desarrollar la estrategia de intervención, implementar espacios de
participación para la formulación de planes y proyectos de intervención,
formular e implementar un plan general de renovación territorial, entre otros.
Según el Decreto 2096 de 2016, la Agencia también tiene la función de
impartir los lineamientos para la estructuración de los proyectos de
reactivación económica, proyectos de infraestructura rural, proyectos
productivos y proyectos ambientales y forestales, identificados en los
planes de intervención territorial de competencia de la Agencia.
- Asesorar al Alto Consejero Presidencial para el Posconflicto en el diseño
y coordinación de las acciones relacionadas con la formulación,
estructuración y desarrollo de programas para la sustitución de cultivos,
a cargo de las entidades competentes.
- Apoyar el diseño de estrategias nacionales para la ejecución de
Dirección para la programas relacionados con la sustitución de cultivos.
sustitución de cultivos - Coordinar con los diferentes ministerios y departamentos administrativos
ilícitos la implementación de los programas y proyectos relacionados con la
sustitución de cultivos.
- Adelantar las gestiones para obtener cooperación internacional de
acuerdo con las necesidades, acorde con los lineamientos establecidos
por la Dirección de Gestión General y en coordinación con la Agencia
Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia - APC.
Ley 99 de 1993 y Ley 262 de 2000
1. Velar por el cumplimiento de la Constitución y la Ley, los actos

administrativos y las decisiones judiciales relacionadas con asuntos
Procuraduría delegada agroambientales.
para Asuntos Ambientales 2. Intervenir en actuaciones administrativas y de policía que se
y Agrarios. Personeros adelanten en defensa del medio ambiente y los recursos naturales
Municipales
renovables.
3. Iniciar acciones de cumplimiento y populares en defensa del orden
jurídico, los derechos y las garantías fundamentales, y los derechos
colectivos, en materia ambiental y agraria.
Capítulo 4 105
Tabla 4-1

C.P. y Ley 24 de 1992
Defensoría del Pueblo Difundir el conocimiento de la Constitución Política especialmente los

derechos fundamentales, sociales económicos, culturales, colectivos y del
ambiente
Creada mediante C.P. Desarrollo legal: Decreto-Ley-267 de 2000, Ley 42 de
1993, Ley 610 de 2000 y Ley 474 de 2011.
Funciones:
1. Control fiscal micro: el cual se ejerce de manera posterior y selectiva
al vigilar la gestión fiscal del estado. Incluye control financiero, de
gestión y de resultados, fundado en la eficiencia economía, equidad
y valoración de costos ambientales.
2. Control fiscal macro: Se ejerce a través de los Informes

Constitucionales que debe rendir la CGR al Congreso de la
República, tales como, Registro de la deuda pública, Informa anual
Contralorías territoriales sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente,
Certificación sobre la situación de las finanzas del estado, Cuenta
General del Presupuesto y del Tesoro y Certificar el balance de
hacienda. Igualmente se adelanta esta función macro mediante los
estudios sectoriales e Intersectoriales en los cuales se encuentran
productos como evaluación y análisis de política pública, de
proyectos de ley, informes de apoyo técnico y publicaciones como
boletines macro-fiscales y artículos entre otros.
3. Adelantar investigaciones preliminares fiscales y procesos de

responsabilidad fiscal ambiental a través de las Contralorías
delegadas…
Fuente: Elaboración propia.

4.3 Acciones de las instituciones del Estado

relacionadas con la reducción de la deforestación
en el periodo 2014-2018
4.3.1 Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte Oriente

Amazónico- CDA 2014-2018
La CDA tiene jurisdicción en los Departamentos de Guaviare (52.927), Vaupés
(53.190) y Guanía (75.288), siendo una de las Corporaciones con una jurisdicción más
amplia en el país. Para el análisis de la gestión de la CDA se tomaron los informes de
gestión de la Corporación de los años 2014, 2015, 2016 y 2017, los cuales se desarrollan
en el marco de dos Planes de Acción (PA) (2012-2015 y 2016-2019).
Durante el periodo de análisis, en lo relacionado con bosques y sus recursos

asociados, la CDA elaboró los diagnósticos y planes de ordenación y manejo de zonas de
reserva, ecosistemas estratégicos, distritos de manejo y zonas de reserva forestal
priorizadas. Se promovió la implementación de la estrategia BanCO2 en áreas de
importancia ambiental del Departamento y se acompañó a través de asesorías y asistencia
técnica el Programa de Familias Guardabosque con comunidades campesinas e
indígenas.
En Convenio con la Unidad Administrativa de Consolidación Territorial y a través

de recursos propios, la Corporación participó en la implementación de proyectos
productivos agrícolas, pesqueros y pecuarios. La Corporación también llevó a cabo
procesos de restauración de cuencas hídricas abastecedoras de acueductos y
recuperación de zonas afectadas por cultivos ilícitos y ganadería extensiva.
La Corporación fortaleció sus capacidades como autoridad ambiental. Elaboró

estudios diagnósticos dirigidos al manejo de especies de fauna y flora y para el
establecimiento de alertas tempranas de incendios forestales. Adicionalmente, la
Corporación llevó a cabo programas de educación ambiental, participación comunitaria y
viverismo pedagógico e investigativo. Asesoró a entidades con influencia en la región en
Capítulo 4 107
la inclusión del componente ambiental y medidas de adaptación y mitigación al cambio

climático.
4.3.2 Entes territoriales

Para acercarse al accionar ambiental del Departamento del Guaviare y sus
municipios, se realizó una consulta online a los reportes en el Formulario Único Territorial
(FUT) del Departamento Nacional de Planeación, en el cual se registran los ingresos y
gastos presupuestales de las diferentes entidades territoriales.
Para el análisis, se tomaron los datos de gastos de inversión de los años 2014,
2015, 2016, y 2017 (el año 2018 no se encontraba consolidado para el momento de la
consulta) reportados por el Departamento del Guaviare y sus cuatro municipios en rubros
seleccionados que tuvieran una relación potencial con acciones de reducción de la
deforestación en las categorías: A8. Agropecuario y A.10 Ambiental (Ver Anexo 1 con la
totalidad de categorías seleccionadas para el análisis).
4.3.2.1 Departamento del Guaviare

Para los rubros y años seleccionados, el Departamento tuvo una inversión
promedio de 2.060 millones de pesos constantes por año. En la figura 4-10, se evidencia
la proporción de gastos para cada una de las categorías.
Figura 4-11:
Inversiones en las categorías agropecuaria y ambiental del Departamento del Guaviare (en
pesos constantes)
3 000 000,000
2 500 000,000
2 000 000,000
1 500 000,000
1 000 000,000
500 000,000
0,000
2014 2015 2016 2017
Inversiones en la categoría agropecuario relacioandas potencialmente con la reducción de la

deforestación
Inversiones en la categoría ambiental relacionadas potencialmente con la reducción de la
deforestación
Total
Fuente: Elaboración propia con base en reporte FUT Formulario Único Territorial
Entre otras acciones, se resaltan las inversiones realizadas en compra y

mantenimiento de predios de importancia para mantenimiento de recursos hídricos e
implementación de proyectos de reforestación, diagnósticos ambientales participativos,
implementación y mejoramiento de proyectos productivos.
4.3.2.2 Municipio de San José del Guaviare
San José del Guaviare ha realizado inversiones por un promedio de 657 millones
de pesos al año en actividades relacionadas y que podrían tener un impacto en la
reducción de la deforestación, teniendo mayor importancia las actividades de la categoría
ambiental, como se puede apreciar en la figura 4-11. La mayor cantidad de recursos se
dedicaron a: asistencia técnica rural directa y actividades de conservación de los recursos
naturales.
Capítulo 4 109
Figura 4-12
Inversiones en las categorías agropecuaria y ambiental del Municipio de San José del
Guaviare (en pesos constantes).
1000000
900000
800000
700000
600000
500000
400000
300000
200000
100000
0
2014 2015 2016 2017

deforestación
deforestación
Total
4.3.2.3 Municipio de Calamar

El Municipio de Calamar reportó un promedio de inversión anual de 209 millones
de pesos como se observa en la figura 4-12. Se destacan los proyectos productivos y las
actividades de aprovechamiento de recursos naturales respectivamente.
Figura 4-13:
Inversiones en las categorías agropecuaria y ambiental del Municipio de Calamar (en
pesos constantes)
350000
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
1 2 3 4

deforestación
deforestación
Total
4.3.2.4 Municipio de El Retorno

El Municipio tuvo la inversión promedio más alta de todos los Municipios del
Departamento para este periodo, 1´035.695 millones de pesos al año. Especialmente las
inversiones de la categoría agropecuario tuvieron una tendencia creciente, siendo el rubro
con más recursos el de proyectos productivos (Figura 4-13).
Capítulo 4 111
Figura 4-14
Inversiones en las categorías agropecuaria y ambiental del Municipio de El Retorno (en
pesos constantes)
2000000
1800000
1600000
1400000
1200000
1000000
800000
600000
400000
200000
0
2014 2015 2016 2017

deforestación
deforestación
Total
4.3.2.5 Municipio de Miraflores

Miraflores tuvo una inversión promedio, en los rubros analizados, de 101 millones
de pesos al año, los cuales se concentraron principalmente en las categorías de asistencia
técnica y proyectos productivos (Figura 4-14)
Figura 4-15:
Inversiones en las categorías agropecuaria y ambiental del Municipio de Miraflores (en
pesos constantes)
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0
2014 2015 2016 2017

deforestación
deforestación
Total
4.3.3 Instituto SINCHI
El instituto SINCHI reporta que en el Departamento se realizaron inversiones en el periodo

de estudio, en el marco de los objetivos estratégicos relacionados con conocimiento,
monitoreo, gestión de los recursos naturales en los diferentes ecosistemas amazónicos y
de los impactos humanos sobre los mismos; el desarrollo de alternativas productivas
sostenibles y de participación en programas estratégicos de gestión. A continuación, se
especifican las cifras (en pesos constantes):
2014: 2.272 Millones de pesos
2015: 1.020 millones
2016: 5.133 Millones
Capítulo 4 113
Para el presente análisis se tomaron los informes de gestión del Instituto en los
años 2014, 2015, 2016 y 2017. El Instituto desarrolló actividades en el Departamento
relacionadas con la generación de información a través del levantamiento de parcelas y
contribución al inventario forestal nacional; desarrollo tecnológico para el aprovechamiento
de especies como Asaí, Moriche, Seje y Copoazú, Chámbira y Bombona; investigación en
relictos de bosques que incluye la caracterización florística y de coberturas; restauración
ecológica en la Serranía de la Lindosa; y como implementador del componente de
acuerdos con campesinos del Programa Visión Amazonía.
4.3.4 Parques Nacionales Naturales
En el territorio del Departamento del Guaviare, existen como áreas protegidas de

Parque Nacionales Natural la Serranía del Chiribiquete y la Sierra de la Macarena. Se
encuentra también en el Departamento la Reserva Natural Nukak; las reservas naturales
de la sociedad civil: Bella Luz, La Cabaña, La hermosa, Santa Inés; y la reserva forestal
protectora La Lindosa-Angosturas II.
Tabla 4-2:
Áreas protegidas departamento el Guaviare
Nombre Ha que forman parte del Depto.

Serranía de Chiribiquete 1,063,019
Nukak 867,086
Serranía La Lindosa - Angosturas II 28,223
Sierra de la Macarena 274.8
Bella Luz 95.65
La Cabaña 54.55
La Hermosa 52.48
Santa Inés 37.7
En el periodo de estudio, con el liderazgo del Gobierno nacional y recursos del

proyecto GEF Corazón de la Amazonía, se logró aumentar la cobertura del PNN Serranía
del Chiribiquete, la cual actualmente tiene un área de 4.268.095 Ha. Como parte del
proyecto, se definieron agendas de trabajo con comunidades indígenas y campesinas. En
el marco del Comité Técnico del Sistema Departamental de Áreas Protegidas - SIDAP, se
llevan a cabo las concertaciones de áreas que localmente deben ser protegidas para
vincularlas al SINAP.
Adicionalmente, la territorial Amazonía de Parques Nacionales Naturales participa

en procesos de fortalecimiento de capacidades a comunidades locales y consolidación de
información participativa de diagnóstico.
Se han realizados avances en la definición de las zonas con función amortiguadora de las
áreas y generación de los elementos para el mantenimiento de la conectividad
ecosistémica. Se reporta participación en la actualización de los EOT y PBOT de Calamar,
Retorno y San José del Guaviare, entre otros.
4.3.5 Agencia de Renovación del Territorio
La agencia para la renovación del territorio logró finalizar la formulación del Plan de
Acción para la Transformación territorial (PATR), que comprende los cuatro municipios del
Departamento del Guaviare y nueve municipios de la región de La Macarena en el
Departamento del Meta. El plan fue suscrito el pasado 25 de enero de 2019. La formulación
del plan tuvo una ruta participativa del nivel veredal, municipal y regional, así como una
ruta étnica, además de reconocer los pactos Municipales.
4.3.6 Agencia de Desarrollo Rural
La agencia reporta la financiación de tres proyectos integrales de Desarrollo

Agropecuario y Rural con enfoque territorial en el periodo comprendido entre junio del
2016 y septiembre de 2017. Se realizó acompañamiento para la formalización y el
fortalecimiento de las organizaciones sociales, comunitarias o productivas.
4.3.7 Agencia Nacional de Tierras
La agencia nacional de tierras reporta, en los informes de gestión, procesos de

titulación a entidades de derecho público, procesos agrarios de clarificación,
Capítulo 4 115
reasentamiento de familias habitantes del PNN Serranía del Chiribiquete y digitalización

de expedientes del INCODER.
4.3.8 Dirección de Cultivos Ilícitos, Presidencia de la República
La Dirección desarrolló acciones en el marco del Programa Nacional Integral para

la Sustitución de Cultivos Ilícitos –PNIS, el siguiente es el reporte de familias vinculadas al
Programa:
• Calamar: 791
• El Retorno: 1532
• Miraflores: 943
• San José del Guaviare: 4012
Se han conformado las instancias previstas en los decretos 896 y 362: el Consejo
Asesor Territorial, la Comisión Municipal de Planeación Participativa, el Consejo municipal
de planeación y seguimiento y los Comité técnicos locales.
Adicionalmente se han firmado los Acuerdos colectivos Municipales en los cuatro

Municipios del Departamento y a nivel departamental y se realizaron las acciones previstas
en materia de asistencia técnica/seguridad alimentaria y proyectos productivos con visión
de largo plazo en los 4 Municipios del Departamento.
4.4 Discusión: ¿Qué hace el estado ambiental en el

Guaviare?
De acuerdo con Ortiz von Halle (2014), una de las principales fallas de la
gobernanza forestal consiste en que la mayor cantidad de esfuerzos, decisiones e
instituciones se ha enfocado en los niveles superiores de toma de decisiones, y que pocos
esfuerzos se han dedicado a los ámbitos administrativos y geográficos en los que
efectivamente ocurre el manejo forestal en los territorios. Esta situación es representada
por von Halle a través de la siguiente figura 4-16.
Figura 4-16:
Representación gráfica de la situación de gobernanza forestal.
Fuente: Ortiz von Halle, 2014
Para reconocer si esta situación coincide con la presentada en el Departamento del

Guaviare, se proponen seis categorías analíticas de acciones, las cuales se pueden ubicar
de manera aproximada en los diferentes niveles del triángulo de la gobernanza propuesto
por von Halle (Figura 4-17).
Se consideran nueve instituciones estatales a saber: CDA, Municipios,

Departamento, SINCHI, ART, ADR, ANT, Parques Nacionales y el Programa Nacional
Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos. Se analizaron las acciones reportadas en los
respectivos informes de gestión para el periodo 2014-2017 (Ver Anexo 2). Para cada una
de las acciones se identificó a cuál de las seis categorías propuestas pertenece, lo anterior
con el fin de conocer en dónde se concentran la mayor cantidad de acciones en el
Departamento (Figura 4-18).
Capítulo 4 117
En la figura 4-18 cada uno de los círculos corresponde a una acción y el color del
círculo representa la institución. Cada una de las columnas representa un tipo de acción.
Se observa que una gran cantidad de acciones, efectivamente, se concentra en la

parte baja de la pirámide, en la implementación de programas y proyectos y en la asistencia
técnica. Es muy interesante anotar, sin embargo, que siete de las nueve instituciones
analizadas llevan a cabo acciones en estas categorías. No obstante, la Agencia de
Desarrollo rural, una de las instituciones con competencias específicas en estas áreas, es
una de la que menos acciones tiene. Esto puede significar, en los territorios, duplicidad de
esfuerzos y falta de claridad sobre la lógica de los incentivos que se otorgan.
Adicionalmente, aunque se desarrollan muchas acciones, estas no son continuas en el
tiempo y por tanto, no se crean vínculos más estables entre las instituciones y las
comunidades en los territorios.
Figura 4-17:
Identificación de tipos de acciones a partir de von Halle
1. Planificar, Coordinar y administrar del Territorio
1.1. Generación de información
1.2. Diseñar reglas de uso y acceso y Administración

del Territorio
2. Ejercer la autoridad ambiental (Otorgar

permisos, sancionar)
3. Promover la cooperación entre actores

4. Ejecutar programas y proyectos
4.1. Proyectos productivos y de incentivos
económicos
4.2. Recuperación de ecosistemas
5. Llevar asistencia técnica
6. Ejecutar proyectos de educación ambiental y

comunicación
Fuente: Ortiz von Halle, 2014& elaboración propia
Figura 4-18
Acciones por categoría para nueve instituciones estatales en el Guaviare.
Acciones de
la CDA
Acciones
SINCHI
Acciones
Municipios
Acciones
Gobernación
Acciones
ART
Acciones
ANT
y
Recuperación de
de uso y acceso
Generación de
Diseñar reglas
Autoridad ambiental (otorgar
transformación
Incentivos a la
Acciones
información
ecosistemas
permisos, sanciones)
productiva
ADR
Ambiental
Asistencia técnica
Promover la cooperación
Acciones
PNN
comunicación
Educación
Planificación,
Coordinación y
Ejecutor de Acciones DCI
programas y
Administración del
proyecto - PNIS
Territorio
Fuente: Elaboración propia a partir de informes de gestión

4.4.1 El Estado como detentador de la información
La información es uno de los capitales con los que cuenta el Estado para el ejercicio
de la autoridad y el logro de metas colectivas. Desafortunadamente esta acumulación de
capital informacional ha sido vista en ocasiones como un fin en sí mismo y no como un
medio para el ejercicio del gobierno. Es decir, no existe claridad con respecto a los
mecanismos a través de los que esta información será usada.
Con el auge de las telecomunicaciones y la globalización, la información disponible

se ha multiplicado y es cada vez más compleja de analizar para llegar a conclusiones que
permitan la toma de decisiones.
En relación con los bosques naturales y sus recursos, se puede mencionar que
hasta el año 2013, Colombia no contaba con información oficial sobre la tasa de
deforestación a nivel nacional. Hoy en día, se generan estadísticas de manera anual sobre
la cuantificación de pérdidas de bosques y alertas trimestrales sobre la localización de
nuevos focos a partir del análisis de imágenes de satélite. Adicionalmente, se ha
estandarizado y protocolizado una definición oficial de bosque y un método de cálculo de
la deforestación.
En el Departamento del Guaviare, principalmente el IDEAM y el Instituto SINCHI

han generado una cantidad relevante de información relacionada con la cobertura y uso
del suelo, incluidos los cambios en el área de bosques naturales, la identificación de
especies y modelos de uso del suelo promisorios, los contenidos de carbono y las
dinámicas de poblamiento, entre muchos otros.
Este capital informacional ha sido muy importante para los esfuerzos de

planificación central, para el acceso a fuentes de financiamiento internacional y para el
crecimiento de una conciencia social acerca del problema de la deforestación. Sin
embargo, es insuficiente para ejercer el control, ya que no se tiene un nivel de detalle
predial ni veredal y a que el periodo entre uno y otro reporte no permite que se tome una
acción localizada oportuna.
La acumulación de capital informacional está en el centro de la conformación

original de las instituciones. Esta acumulación surgió como mecanismo institucional, en un
momento en el que, por el tamaño de los grupos sociales, fue imposible tener control
basado exclusivamente en la reputación para sancionar a quienes incumplieran las normas
y dar incentivos a quienes las cumpliesen. Además se necesitaba delegar a alguien
encargado de administra la información. La hipótesis de Milgrom & North (1990) es que los
sistemas formales de normas e información surgieron por la necesidad de contar con un
mecanismo de evidencia de transgresores.
El Estado tiene la función de concentrar la información para poder identificar

quienes están contribuyendo con el logro de metas colectivas y quiénes no. De igual forma,
requiere identificar quiénes están cumpliendo las normas y quiénes no, con el fin de
determinar estímulos y sanciones. Es decir, el Estado requiere información oportuna e
indisputable sobre el comportamiento social. Sin embargo, este no es el caso del
Departamento, en el cual, no se ha realizado un seguimiento y acompañamiento
sistemático. Por ejemplo, a nivel de cada una de las veredas la información que se
consolida es a gran escala, efímera y está en constante cambio.
4.4.2 El Estado como ordenador del territorio

Son múltiples los instrumentos normativos de ordenamiento territorial que definen
posibilidades y restricciones de uso del suelo y que han sido aplicados en el Departamento
del Guaviare. Como se puede observar en la tabla 3-3, que describe las principales figuras
de asignación legal, existen traslapes entre las diferentes categorías, lo cual dificulta la
coordinación y toma de decisiones acerca del manejo.
El 100% del territorio del Guaviare hacía parte de la Reserva Forestal de la Amazonía (Ley
2ª de 1959), de la cual se sustrajeron en diferentes momentos 442.000 Has. 1.6 millones
de Ha corresponden a resguardos indígenas y 697 mil Has a zonas del sistema de Parques
Nacionales Naturales, además, de otras categorías de ordenamiento territorial como el
Área de Manejo Especial de la Macarena y las Reservas Forestales Protectoras.
Capítulo 4 121
Tabla 4-3
Distribución del territorio según los tipos de asignación legal y zonas de traslape entre ellos
Extensión
San José del El Retorno Calamar Miraflores Total
Condición legal del territorio Guaviare
Traslape de zona sustraída con el 39.870 0 0 0 39.870
AMEM
Zonas sustraídas 283.430 128.155 31.152 0 442.740
Resguardos indígenas 965.793 281.155 150.574 203.889 1.601.272
Traslape de Resguardos indígenas 11.164 0 0 0 11.164
con zonas sustraídas
Áreas del sistema de PNN´s 4.920 307.510 162.876,18 225.510 697.806
Traslape de áreas del sistema de 0 345.190 0 18 345.208
PNNs con Resguardos indígenas
Reserva forestal protectora 26 4.779 0 0 31.166
Reserva forestal de la Amazonía sin 321.329 149.312 1.057.261 855.596 2.383.498
ordenamiento previo
TOTAL 1.652.893 1.215.963 1.401.865 1.282.006 5.552.727
Fuente: (SINCHI, 2010 citado por SINCHI, 2016)
A pesar de estos grandes esfuerzos de las entidades del nivel nacional, regional y
local por generar instrumentos de planificación, el ordenamiento no ha logrado convertirse
en una realidad en los territorios, ya que no existe una alineación efectiva y una
implementación masiva de incentivos y desincentivos con las comunidades que habitan
los territorios.
Como se vio en la tabla esta implementación es compleja cuando inciden tanto en

el proceso de planificación como en el proceso de implementación una gran cantidad de
actores.
4.4.3 El Estado como autoridad encargada de otorgar permisos

y ejercer sanciones
Como se observó en la Figura 4-18, la menor cantidad de acciones reportadas se

encuentra en la categoría de autoridad ambiental y todas las acciones son desarrolladas
por la CDA. Lo anterior, a pesar de que la Ley 99 de1993 otorgó funciones de autoridad
ambiental a los entes territoriales y a Parques Nacionales Naturales. Por parte de las
entidades territoriales no se reportan inversiones en este tipo de acciones.
Se están entregando una gran cantidad de incentivos de manera dispersa, pero los
mismos no están vinculados necesariamente al cumplimiento de compromisos en materia
de protección ambiental y de los bosques.
Para ejercer como autoridad ambiental, las Corporaciones Autónomas y de

Desarrollo Sostenible han desarrollado procedimientos específicos, pero la mayoría de
ellos están dirigidos a solicitudes puntuales de ciudadanos, relacionadas con el
aprovechamiento de madera, permisos de uso de agua y de vertimientos. En general, las
corporaciones no cuentan con las capacidades para imponer sanciones por delitos
ambientales como la deforestación.
4.4.4 El Estado como ejecutor de programas de incentivo

Como se identificó anteriormente, esta es el área temática en la que se concentran
la mayor cantidad de recursos tanto humanos como financieros en el Departamento.
Incluso, si se hiciera un análisis de los últimos 20 años, seguramente se encontraría que
muchos programas de incentivos, además de los identificados en este documento, han
sido desarrollados en el Departamento.
¿Por qué, entonces, no se ha logrado transformar la realidad de las zonas rurales?
Esto tiene que ver, justamente, con que no existe una institucionalidad de desarrollo
rural fuerte y estable. Muchas instituciones entran y salen con proyectos puntuales, pero
no se ha logrado crear un proceso de largo plazo en el que se consoliden procesos de
desarrollo territorial. La relación de las comunidades con las instituciones sigue esta misma
lógica, cortoplacista, de aprovechar lo que llegue, pero sin crear compromisos duraderos
de las dos partes, las comunidades y el Estado.
4.4.5 La reputación del estado ambiental

Los seres humanos poseemos la habilidad de reconocer rostros y asociarlos con
experiencias anteriores de interacción. La imagen social es como una hoja de vida con la
que se comunica a los demás cómo relacionarse con uno, dependiendo del resultado de
las interacciones pasadas. Sin embargo, la reputación no sólo aplica para personas en
particular, también puede decirse que las instituciones se acreditan una reputación con su
Capítulo 4 123
gestión, según si cumplen o no los mandatos y objetivos que tienen. Construir una buena
reputación es un aspecto esencial en el ejercicio del poder porque permite conocer si las
promesas o amenazas de las instituciones y los individuos son creíbles o no. Cuando una
institución o un individuo se han hecho a una buena reputación, reduce el gasto efectivo
de energía en la materialización de sanciones y estímulos porque crea un nuevo estándar
de comportamiento en el cual los individuos han interiorizado una conducta determinada.
Una manera de representar esto es a través del uso del marco teórico de la teoría
de juegos. Esta aproximación es la que siguió Robert Axelrod (1984) en el libro “El origen
de la cooperación”. Para Axelrod, la interacción social nos coloca en una situación
permanente del dilema del prisionero.
Si se asumen dos jugadores en el modelo de esta teoría, se tendría una matriz de

interacción de la siguiente forma (Tabla 3-4):
Tabla 4-4: (Aguado & de las Heras Camino, 2012)
Matriz de interacción
Jugador 2
Cooperar No cooperar
Jugador
Cooperar R,R P,T

1
No cooperar T,P C,C
En el que los pagos estarían dados por las siguientes relaciones: T>R>C>P
Siendo,
T= Tentación de traicionar
R=Recompensa por cooperación mutua
C=Castigo por no cooperación mutua
P= Pago del primo. Lo que se obtiene cuando uno coopera y el otro jugador deserta
Dado que la posibilidad de traicionar (no cooperar mientras el otro sí coopera)

ofrece un incentivo más alto que la cooperación mutua, la teoría del individualismo racional
dice que los agentes tenderán a usar una estrategia no-cooperativa.
La propuesta de Axelrod es que cuando existe la posibilidad de que estos dos

agentes vuelvan a encontrarse en la misma situación en el futuro, se aumenta el incentivo
a tener una estrategia cooperativa. No obstante, estos pagos del futuro tendrían un menor
valor que los pagos del presente. El peso o la importancia del siguiente movimiento relativo
al movimiento presente se ha llamado “w” (Axelrod, 1984). En conclusión, si no se le otorga
un peso a la posibilidad encontrarse con la misma persona nuevamente o es una
posibilidad remota, la tendencia, según esta teoría, será a no cooperar si el incentivo de
no hacerlo es mayor que el de hacerlo.
Siendo que la reputación parece ser un factor determinante a la hora de definir con
quién cooperar para lograr metas colectivas, surge la pregunta de cómo hacer para
mantener un sistema social que tienda al orden y la cooperación en el caso de sociedades
multitudinarias en las que una gran mayoría de interacciones son anónimas y no iteradas.
A través del supuesto de un comportamiento humano basado en el dilema del

prisionero, Milgrom et al. (1990) proponen que el rol de las instituciones es incentivar a los
individuos a:
a) comportarse honestamente
b) imponer sanciones a los transgresores
c) estar adecuadamente informado sobre como los demás se han comportado
d) proveer evidencia sobre los transgresores
e) proveer información de cualquier juzgamiento en su contra, aunque estos
comportamientos pudiesen ser costosos.
En conclusión, la reputación institucional es un indicador de la efectividad en el

logro de sus objetivos y el cumplimiento de fines colectivos. Entonces, vale la pena
preguntarse ¿Las instituciones del Estado han construido, en el Departamento, una
reputación suficiente para hacer que exista un incentivo suficiente para no deforestar en
los pobladores locales?
Capítulo 4 125
La respuesta se puede encontrar en cuatro entrevistas llevadas a cabo con líderes

comunitarios en el Departamento en las cuales se encontró que:
• Las comunidades conocen que talar está prohibido.

“…porque al escuchar las noticias y esto y la CDA ha dicho que no hay que
tumbar más selva” Líder comunitaria Vereda Caño Barroso, El Retorno,
Guaviare
• Sin embargo, observan que los casos en los cuales se han impuesto sanciones a
quienes talan son mínimas. Es decir, no existe un desincentivo en el momento antes
de llevar a cabo la acción de talar.
“…el que va de tumbar, tumba y ya cuando vienen y ponen la denuncia, por
decir algo el que se decida a denunciar, ya está el monte en el suelo y
paguen la multa y reforesten y si es que la persona no reforesta, se paga la
multa.
Líder comunitaria Vereda Caño Barroso, El Retorno, Guaviare
• Algunas personas que vivieron en otros Departamentos previamente identifican que,

en otros lugares del país, esta autoridad si se ejercía.
“Donde yo nací, allá, ya era muy delicado, en ese tiempo allá no quemaban, no
dejaban quemar” Líder comunitario, Vereda Villa Linda- El Retorno
“en ese entonces, se llamaba INDERENA, allá en cambio sí siempre, toda la

vida, han molestado, dijo el dicho, allá si no se podía tumbar un árbol de que
usted no fuera a pedir el permiso y si usted iba a hacer un potrerito, eso tenía
que ser uno que fuera ya rastrojo, pero no que no fuera a haber monte, porque
los montes siempre se han conservado”. Líder comunitaria Vereda Caño
Barroso, El Retorno, Guaviare.
• Se reconoce que las FARC ejercía también una autoridad en materia ambiental:
“Nosotros, cuando la guerrilla manejó esto, había que dejarle 50m a los
caños, había que cuidarlos, […] eso era una norma, era una Ley y había
que respetarla,
…Entonces esa era el tema de que se cuidaba, eso se retiró y la gente
comenzó a desbordar los caños. Entonces uno decía, no!, por lo menos yo
les decía: hay que cuidarla…” Campesino El Retorno Entrevista
De esta forma, es posible reconocer que, en paralelo con el proceso de colonización

territorial, se consolidaron redes de poder en las que participa un diverso grupo de actores,
dentro de las cuales el Estado juega un rol, pero no el principal. Se puede decir que el
Estado se disputa el control de las normas sobre el uso del territorio, pero que hasta el
momento no ha logrado incidir de manera sistemática y masiva en el mismo. Otros actores
con diferentes grados de influencia en la toma de decisiones son: grupos armados al
margen de la Ley, comunidades locales y sus organizaciones, y las organizaciones de la
sociedad civil.
Dos momentos en la historia del Guaviare han sido muy relevantes en la

conformación del estado ambiental:
• Las reformas institucionales de inicios de los 90´s con la designación del Guaviare
como Departamento con autonomía administrativa y la creación de la Corporación
para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico – CDA.
• El proceso de paz con las FARC, que tuvo dos consecuencias importantes:
o La desmovilización del grupo armado con mayor presencia y permanencia
en el Departamento, que dejó “espacios vacíos de poder” y generó las
condiciones para la aparición de nuevos grupos armados.
o El establecimiento de una nueva institucionalidad del desarrollo rural,
creada en medio de la coyuntura del proceso de paz y para dar respuesta
a los compromisos pactados de los Acuerdos, con la creación de tres
Agencias: La Agencia para la Renovación de Territorio, la Agencia
Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural, así como de los
programas de sustitución de cultivos ilícitos.
Capítulo 4 127
Bajo la influencia de estos dos procesos, el Estado regional ha venido

experimentando un crecimiento progresivo, pero que se ha dado de manera caótica y débil
y que no ha logrado desvincularse de intereses particulares. También el Departamento ha
tenido que enfrentar que algunos de los Programas sean diseñados desde fuera de los
territorios y ajenos a las realidades locales.
El análisis permitió observar que en materia de desarrollo agropecuario (asistencia

técnica, implementación de proyectos productivos, otorgamiento de incentivos) no hay
claridad en los roles que cada institución debe cumplir y que las nuevas agencias de
desarrollo rural tienen una actuación todavía muy incipiente en el territorio y no han ganado
la suficiente legitimidad con los habitantes del Departamento.
También se ha avanzado en asignar funciones ambientales a una multiplicidad de

instituciones además de las propiamente ambientales (Corporación y Parques Nacionales
Naturales), entes territoriales, agencias de desarrollo rural, entes de control, lo cual incide
en que se comiencen a incorporar buenas prácticas ambientales en su gestión. Sin
embargo, existe un gran desafío para lograr la coordinación de acciones y la aplicación
consistente de incentivos y sanciones, lo cual es percibido por las comunidades locales,
tal como se percibió en las entrevistas llevadas a cabo.
El Estado ha incrementado su capital burocrático (desarrollo institucional), pero no

ha podido modificar de manera masiva las prácticas de uso del suelo. Existe una
acumulación de capital informacional, sin embargo, la misma se encuentra dispersa en
diferentes instituciones y no está articulada con el otorgamiento de incentivos y sanciones.
Los funcionarios de las instituciones, especialmente de las nuevas agencias de desarrollo
rural, no tienen una garantía de presencia de mediano y largo plazo en el territorio y por
tanto es difícil establecer relaciones de confianza y procesos de transformación de
mediano plazo.
5. Conclusiones
Este trabajo presentó la investigación sobre las políticas públicas que conciernen a
la sostenibilidad de los boques en el país, con el fin de establecer su pertinencia y grado
de efectividad. Para ello en una primera parte se hizo el análisis histórico del desarrollo
normativo e institucional del estado medio ambiental, y en una segunda parte se presentó
el estudio de caso en el Departamento del Guaviare.
Mostró cómo el Estado colombiano desarrolló tempranamente un sentido a cerca

de la importancia de los bosques y de la necesidad de regular su uso a través de dos
asuntos principales: (i) la regulación de la extracción de productos de alta demanda
internacional como la quina y el caucho y (ii) la gestión de los “baldíos” o zonas sin
colonizar.
A la par con el otorgamiento de derechos sobre la tierra, o de “colonización dirigida”

se desarrollaron procesos de usurpación de áreas por grandes propietarios y de
“colonización espontánea/forzada” de pequeños colonizadores que no tenían acceso a la
tierra por los medios legales. Estas dinámicas se conjugaron para derivar en una gran
trasformación y deforestación del territorio colombiano.
Aunque existieron elementos relacionados con la conservación de recursos

naturales desde inicios del S. XIX, no fue sino después de la conferencia de Estocolmo,
en 1972, cuando se establecieron instituciones que se podrían denominar como
ambientales y se dieron los desarrollos jurídicos que sentaron las bases de la acción
estatal. Veinte años más adelante, con la Constitución Política de 1991 y la Ley 99 de
1993, el estado ambiental se consolidó a través del establecimiento del Sistema Nacional
Ambiental, la creación del Ministerio de Ambiente y de la aplicación de los principios de
acción descentralizada y participación que deberían implementarse a través de las
Corporaciones Autónomas Regionales.
Conclusiones 129
En el Capítulo 3, se presentó el caso del Departamento del Guaviare y se analizó

la gestión de las instituciones con competencia en el tema de gestión de bosques naturales
en el periodo comprendido entre el 2014 y el 2018. A pesar del aumento en tamaño de las
instituciones del Estado y del otorgamiento de funciones ambientales a otros sectores, no
se ha logrado una coordinación eficiente del trabajo a nivel territorial, que permita construir
una buena gobernanza y una aplicación adecuada de incentivos y sanciones.
Esta investigación comenzó con la hipótesis de que la poca efectividad del Estado
colombiano para garantizar la sostenibilidad de los bosques se debe a que no cuenta con
los mecanismos necesarios para la implementación de las políticas establecidas ni está en
condiciones de garantizar el cumplimiento de las normas sobre el tema. Con respecto a
ella, podemos afirmar que se confirma parcialmente y esto se puede establecer en el marco
teórico de las categorías del poder “despótico” y poder “infraestructural”7.
Al primer grupo correspondería la regulación que hace el Estado para el acceso a

incentivos positivos como el otorgamiento de derechos, permisos, concesiones, créditos,
y los negativos como las sanciones y multas. Estas son medidas y reglas diseñadas por el
Estado y sobre las cuales funcionarios públicos pueden decidir por su investidura.
Al segundo grupo corresponde la capacidad operativa y tangible de hacer presencia

en los territorios para llevar esos incentivos, vigilar el cumplimiento de las normas e
imponer sanciones.
Los resultados de la investigación evidencian que el Estado colombiano ha ejercido

principalmente un poder de tipo despótico en el tema del uso del suelo. Su poder
infraestructural ha sido considerablemente menor con una presencia dispersa, ocasional y
caótica en los territorios y no ha tenido una consideración suficiente de los intereses de los
7
El poder despótico es definido como “el abanico de acciones que la élite tiene facultad de emprender sin negociación
rutinaria, institucional, con grupos de la sociedad civil”. En cuanto al poder infraestructural, es definido por el mismo autor
como la “la capacidad del Estado para penetrar realmente la sociedad civil, y poner en ejecución logísticamente las
decisiones políticas por todo el país” (Mann, 2006).
diversos grupos de actores, lo cual ha incidido en un manejo generalizado no sostenible

de los bosques en el país.
El ejercicio de un poder predominantemente despótico en la gobernanza de los

bosques en Colombia se debe a:
• El otorgamiento de derechos de uso/ propiedad privada que implican el

desmonte.
En el caso colombiano, a pesar de la poca presencia estatal en los territorios
boscosos más apartados, el Estado logró promover activamente la colonización, el uso
de productos del bosque y el desmonte a través del otorgamiento de derechos de uso
legales a diferentes tipos de actores.
Las motivaciones del Estado para realizar tales prestaciones fueron diversas.
Por un lado, como en los casos de los baldíos otorgados en Santander y Caquetá de
los S. XIX y XX, fue la contraprestación por construcción de obras públicas,
poblamiento de zonas de fronteras, pago de deuda pública e incluso como pago por
servicios de defensa, algunas de ellas funciones esenciales del Estado. Por otro lado,
fue el resultado del favorecimiento de intereses privados de inversionistas.
Con el surgimiento de la institucionalidad de la reforma agraria, el otorgamiento

de derechos también tuvo como fin incentivar a campesinos a colonizar la frontera
agropecuaria y la distención de los conflictos sociales.
Sin embargo, el otorgamiento de estos derechos se daba principalmente en las

capitales y no se tenía una claridad sobre la situación particular en cada contexto
territorial. Esto ocasionó que existieran diferencias entre los derechos otorgados por el
Estado y los derechos consuetudinarios de otros pobladores y habitantes de los
territorios. Tampoco se contó con una presencia institucional permanente, por tanto,
los derechos se ejercieron en el territorio sin mediación ni arbitramento institucional y
desembocó en el recrudecimiento de los conflictos, en el uso de la violencia, en el
desplazamiento y en el control territorial por la fuerza.
Conclusiones 131
• La asignación de bienes públicos y de uso colectivo
También como se presentó en el Capítulo 2, desde la década de 1930, el Estado

comenzó a destinar porciones del territorio como áreas para la conservación. En 1977 se
formalizó la declaración del Sistema de Parques Nacionales Naturales, como zonas de
utilidad pública sobre las cuales se prohibió la adjudicación de tierras a privados. La
Constitución Política de Colombia de 1991, determinó que los Parques Nacionales
Naturales son áreas imprescriptibles (nunca pasan a particulares, son de la Nación),
inembargables, (nunca podrán garantizar una deuda o servir de pago) e inalienables (que
no se puede enajenar, es decir, ni transmitir, ni ceder ni vender legalmente).
De la misma forma, posterior a la adopción de la Constitución Política de 1991 y la

adopción del Convenio 169 de la OIT, se fortaleció el otorgamiento de tierras administradas
colectivamente a los grupos étnicos.
Tanto las áreas protegidas como los territorios colectivos han demostrado ser
figuras eficaces en la protección de bosques y es en estas áreas donde históricamente se
han presentado las menores tasas de deforestación en el país.
• La reglamentación de incentivos y sanciones
Como se pudo evidenciar en el caso del Guaviare, aunque las comunidades locales
tienen conocimiento de las prohibiciones sobre el manejo de los bosques y la necesidad
de tramitar permisos ante las instituciones para el aprovechamiento de madera o la tala de
árboles, no hay un incentivo real para darles cumplimiento. Por un lado, existe una
contradicción histórica, pues muchas de las personas que hoy habitan las zonas de
frontera, llegaron con los procesos de reforma agraria que otorgaban derechos para el
desmonte de estas tierras. Por el otro, los trámites se han vuelto engorrosos y difíciles de
cumplir para las comunidades locales.
En las últimas décadas, se incrementaron los programas de incentivos a la

conservación de los territorios boscosos del país.
El programa “Familias Guardabosques”, se implementó desde el año 2003 en el

Departamento del Guaviare. Contaba con tres componentes: incentivos económicos,
asistencia técnico-ambiental y acompañamiento social. Organizaciones de la sociedad civil
y de la cooperación internacional también han diseñado otros programas de asistencia,
pero como se mencionó anteriormente, estos han sido temporales y los enfoques se han
modificado continuamente a través de los años, sin tener un enfoque de incentivos
estatales que sea amplio, transparente y para el cual se cuente con suficiente personal
para su implementación.
• La menor capacidad del Estado colombiano en el ejercicio de un poder de tipo

infraestructural se debe a varias razones
Como se desarrolló en los Capítulos 2 y 3 la capacidad infraestructural, expresada

en el desarrollo de las instituciones del sector agropecuario, ha sido históricamente débil y
altamente centralizada. Durante los primeros años de existencia de las normas
ambientales, el manejo de recursos naturales permaneció en las manos del sector
agropecuario. Con la participación de Colombia en las Cumbres Ambientales globales,
especialmente la Cumbre de Río de Janeiro de 1992, las funciones ambientales se
escindieron del resto de los sectores. Se creó un “sector ambiental” con funciones
específicas que surtió un proceso de especialización, descentralización y aumento de
personal en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y en las Corporaciones
Ambientales Regionales. Sin embargo, a pesar de la proliferación de normas e
instituciones, no se ha logrado tener una presencia estable en las amplias áreas rurales
del territorio colombiano.
En el estudio de caso del Departamento del Guaviare, que se desarrolla en el

Capítulo 3, es posible evidenciar que a pesar de cumplir ya más de un cuarto de siglo
desde la creación del sector ambiental y de la conformación del Guaviare como
Departamento, todavía existe confusión entre las funciones que las diferentes instituciones
deben realizar. Bien sea de generación de información, ejecutor de programas y proyectos,
proveedor de asistencia técnica o encargado de implementar sanciones. Igualmente, no
existe una debida articulación entre las decisiones que se toman a nivel central y las de
nivel territorial.
Conclusiones 133
Esta aplicación dispersa y caótica de la acción estatal ha ocasionado desconfianza

por parte de los pobladores rurales, quienes no tienen claridad sobre los incentivos que
ofrece el Estado ni se pueden embarcar en procesos de planificación de mediano y largo
plazo que les permitan consolidar su visión de territorio. Así mismo, hace que las
interacciones entre las instituciones y las comunidades no cumplan con la condición de ser
iteradas, es decir, continuas en el tiempo. Eso se debe a que normalmente las realizan
funcionarios contratistas y de proyectos que duran un corto periodo de tiempo. De esta
manera, de acuerdo con la teoría de Axelrod (1984), es imposible construir lazos de
confianza y de compromiso de cumplimiento de acuerdos. En consecuencia, se promueve
una visión cortoplacista y de “aprovechar las ayudas mientras se pueda”.
Otros actores como los grupos armados, con una mayor presencia en el territorio,
han logrado crear una “advertencia creíble” e implementado – a la fuerza- el cumplimiento
de normas, inclusive sobre el uso de la tierra, como se evidencia en el capítulo 3.
De la misma forma, vale la pena resaltar que el Estado ha fallado en reconocer

mecanismos propios de gobernanza territorial como las Juntas de Acción Comunal y en
orientar el trabajo de organizaciones de la Sociedad civil, que en algunos casos han
logrado construir lazos estables de confianza y cooperación con las comunidades locales.
6. Recomendaciones
El problema de la deforestación es complejo y para atenderlo se requieren
medidas en muchos niveles, sin embargo, se puede proponer algunas
recomendaciones con la salvedad de que se refieren a los hallazgos particulares de la
tesis.
La primera de ellas está relacionada con hacer más eficientes los mecanismos
de otorgamiento de derechos. De forma que se reduzca la carga para el Estado y se
responda a las necesidades y demandas de las comunidades locales. Para esto se
podrían fortalecer los mecanismos derechos de uso colectivo de los bosques y la tierra,
poniendo la condición de que su uso se dará bajo criterios de sostenibilidad y cero
deforestación. En las zonas de frontera, que no sean destinadas como áreas de
conservación estricta y donde sea posible un desarrollo sostenible, se pueden
aprovechar los acuerdos locales y esquemas organizativos que existan. Ejemplo de
esto puede ser las Juntas de Acción Comunal de las comunidades campesinas, para
generar mecanismos locales de gobernanza o de “control social” a través de la
conformación de áreas de uso colectivo.
Si una comunidad se encuentra organizada y cuenta con un derecho formal de

acceder al uso de la tierra y el aprovechamiento del bosque con la condición de
aprovecharlo sosteniblemente, esto seguramente derivará en la creación de normas y
autoridades internas que se traduzcan en un mejor manejo de los recursos8.
Lo anterior sería todavía más efectivo si el Estado puede ofrecer otros

incentivos adicionales en las mismas áreas como la asistencia técnica, pago por
servicios ambientales, acuerdos de conservación, créditos a la producción u otros
8Es importante recalcar que en general, en todo el país es necesario fortalecer los sistemas de catastro y de
acceso a la tierra de predios privados de manera colectiva o individual.
Recomendaciones 135
alternativos como becas, viajes de estudio etc., dependiendo de los intereses locales.
También se deberían fortalecer los mecanismos de reconocimiento público a aquellas
comunidades, veredas y Municipios que logren cumplir con los objetivos de
conservación trazados a través, por ejemplo, de programas de televisión, radio o redes
sociales.
Es igualmente necesario fortalecer los sistemas de monitoreo remoto de los

bosques en tiempo real a una escala suficientemente detallada, de tal manera que se
puedan vincular los datos de las áreas deforestadas con veredas y predios en particular
y se puedan entregar los incentivos o sanciones de manera precisa según corresponda.
Aunque no es la medida más popular, el Estado debería tener la posibilidad de

crear “advertencias creíbles” de las sanciones que tendría el incumplimiento de las
normas y la deforestación, haciendo efectivas las sanciones a quienes las infringen.
Para poder convertirse en un Estado “creíble”, se requiere contar con una

institucionalidad capaz de relacionarse de manera directa con las comunidades locales
de manera iterada y en el largo plazo, es decir, que las personas encargadas de
conversar y prestar la asistencia técnica a las comunidades puedan tener seguridad
laboral y puedan generar lazos de confianza a través de una relación de varios años.
Un ejemplo de este tipo de asistencia técnica es la que tiene la Federación de Cafeteros
que cuenta con un batallón de extensionistas, el cual ha sido pieza clave en el éxito de
las campañas de renovación de cafetales en todo el país.
La asistencia técnica y el relacionamiento con comunidades locales son asuntos

estratégicos ya que es a través de la interacción persona a persona que se crean
compromisos, advertencias creíbles de sanción y expectativas creíbles de obtener
incentivos. Por esta razón, se puede considerar que en cada Departamento o región
del país se deberían determinar la o las instituciones encargadas de la asistencia
técnica y formalizar a los extensionistas con contratos de largo plazo. Así como también
se les deberían otorgar incentivos como acceso a cursos, becas o premios si logran
reducir la deforestación en su área de trabajo.
En relación con este último punto, es indispensable referirse a la necesidad de

descentralizar la gestión de bosques. Como se mencionó en este documento, uno de
los pilares del Sistema Nacional Ambiental, se basa en reconocer que en un país tan
diverso en sus ecosistemas y culturas como Colombia, es difícil generar soluciones
que sean aplicables en todas las regiones por igual. Sin embargo, hoy en día existe
una desconexión entre el nivel central y el nivel regional, pese a que el primero tiene
mayor acceso a los recursos de la cooperación internacional relacionados con
bosques.
En este sentido, se puede considerar que se deben fortalecer los espacios multi-
actor regionales como las mesas forestales y otras instancias, en las que participen las
autoridades locales, organizaciones de la sociedad civil, sector privado y academia, de
tal manera que puedan generar soluciones propias. Sería conveniente establecer un
sistema de acompañamiento técnico y “pago por resultados” a aquella regiones o
departamentos que logren crear instancias multi-actor de gobernanza, proponer
medidas e implementar soluciones integrales para la lucha contra la deforestación.
Anexo 1: Categorías del Sistema de
Información del Formulario Único
Territorial (SISFUT) usadas para el
análisis
Fuente: (Planeación, 2018)
Código Concepto
Concepto
A.8.2 MONTAJE, DOTACIÓN Y MANTENIMIENTO DE GRANJAS
EXPERIMENTALES
A. 8.4. PROMOCIÓN DE ALIANZAS, ASOCIACIONES U OTRAS FORMAS
ASOCIATIVAS DE PRODUCTORES GASTOS RELACIONADOS CON LAS
ACTIVIDADES REALIZADAS PARA LA PROMOCIÓN DE ALIANZAS,
ASOCIACIONES U OTRAS FORMAS ASOCIATIVAS DE PRODUCTORES
A.8.5 PROGRAMAS Y PROYECTOS DE ASISTENCIA TÉCNICA DIRECTA
RURAL
A.8.6 PAGO DEL PERSONAL TÉCNICO VINCULADO A LA PRESTACIÓN DEL
SERVICIO DE ASISTENCIA TÉCNICA DIRECTA RURAL
A. 8.7. CONTRATOS CELEBRADOS CON ENTIDADES PRESTADORAS DEL
SERVICIO DE ASISTENCIA TÉCNICA DIRECTA RURAL SUMA
CANCELADA A UN TERCERO POR CONTRATO REALIZADO PARA LA
PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ASISTENCIA TÉCNICA DIRECTA
RURAL
A.8.8 DESARROLLO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS PRODUCTIVOS EN EL
MARCO DEL PLAN AGROPECUARIO
A. 10 AMBIENTAL INVERSIÓN ORIENTADAS AL MANEJO, PROTECCIÓN,

PRESERVACIÓN Y RECUPERACIÓN AMBIENTAL DE LA ENTIDAD
TERRITORIAL
A.10.4 MANEJO Y APROVECHAMIENTO DE CUENCAS Y MICROCUENCAS
HIDROGRÁFICAS INVERSIÓN ORIENTADA AL MANEJO Y
APROVECHAMIENTO DE CUENCAS Y MICROCUENCAS
HIDROGRÁFICAS PERTENECIENTES A LA ENTIDAD TERRITORIAL EN
EL MARCO DE UN PROYECTO
A.10.5 CONSERVACIÓN DE MICROCUENCAS QUE ABASTECEN EL

ACUEDUCTO, PROTECCIÓN DE FUENTES Y REFORESTACIÓN DE
DICHAS CUENCAS INVERSIÓN ORIENTADA A LA CONSERVACIÓN DE
MICROCUENCAS QUE ABASTECEN EL ACUEDUCTO MUNICIPAL,
PROTECCIÓN DE FUENTES Y REFORESTACIÓN DE DICHAS
CUENCAS
A.10.6 EDUCACIÓN AMBIENTAL NO FORMAL INVERSIÓN ORIENTADA AL
DESARROLLO DE PROYECTOS DE EDUCACIÓN AMBIENTAL NO
FORMAL
A.10.8 CONSERVACIÓN, PROTECCIÓN, RESTAURACIÓN Y
APROVECHAMIENTO DE RECURSOS NATURALES Y DEL MEDIO
AMBIENTE RECURSOS ORIENTADOS A LA CONSERVACIÓN,
PROTECCIÓN, RESTAURACIÓN Y APROVECHAMIENTO DE LOS
RECURSOS NATURALES Y DEL MEDIO AMBIENTE DE LA ENTIDAD
TERRITORIAL
A.10.9 ADQUISICIÓN DE PREDIOS DE RESERVA HÍDRICA Y ZONAS DE
RESERVA NATURALES INVERSIÓN ORIENTADA A LA ADQUISICIÓN
DE PREDIOS QUE CONSTITUYEN RESERVA HÍDRICA Y ZONAS DE
RESERVA NATURAL DE LA ENTIDAD TERRITORIAL EN EL MARCO DE
UN PROYECTO
A.10.10 ADQUISICIÓN DE ÁREAS DE INTERÉS PARA EL ACUEDUCTO
MUNICIPAL (Art. 106 Ley 1151/07) INVERSIÓN ORIENTADA A LA
ADQUISICIÓN DE ÁREAS DE INTERÉS PARA EL ACUEDUCTO
MUNICIPAL, DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 106 DE LA LEY
1151 DE 2007.
A.10.11 REFORESTACIÓN Y CONTROL DE EROSIÓN INVERSIÓN ORIENTADA
A LA REFORESTACIÓN Y EL CONTROL DE LA EROSIÓN DEL
TERRITORIO DE LA ENTIDAD TERRITORIAL
Anexos 139
Anexo 2
Autoridad Ambiental (Otorgar permisos, sancionar)

Ejecutor de
Planificación,
programas y
Coordinación y
Educación Ambiental y comunicación

proyectos -
Administración del
Banco de
Territorio
Proyectos
Promover la cooperación
Asistencia técnica
Diseñar reglas de uso y acceso
Recuperación de ecosistemas
Generación de información
Proyectos productivos y de
incentivos económicos
Entidad Acción
1.1.1. Conformación e
implementación del Consejo de
CDA
Coomanejo de la ZPSY y zona de
influencia 1
1.1.3. Fortalecimiento del Sistema
Nacional de Áreas Protegidas a partir
del diseño, constitución e
implementación del Subsistema
Regional de Áreas protegidas de la
Amazonia en la jurisdicción de la
CDA CDA. 1
1.1.4. Delimitación y formulación
del plan de manejo ambiental de las
zonas de reserva forestal protectora
CDA del departamento del Guaviare 1
1.1.4 Revisión y ajuste plan de
manejo zona de recuperación para la
producción sur del Distrito de
Manejo Integrado Ariari Guayabero
DMI-AG-GVRE Departamento del
CDA Guaviare 2015 1
1.1.5. Implementación de la
primera fase del plan de manejo
ambiental de la zona de
recuperación sur del DMI Ariari
Guayabero, Departamento del
CDA Guaviare 1
1.2.2. Identificación, diagnóstico,
seguimiento y control a especies
catalogadas invasoras en el área de
CDA jurisdicción de la CDA. 1 1
1.2.3. Evaluación de poblaciones de
fauna silvestre catalogadas en algún
grado de amenaza y plan de manejo
para su conservación en los
departamentos del Guainía y
CDA Guaviare 1
1.3.1. Mantenimiento y seguimiento

a siembras establecidas bajo
diferentes sistemas en la jurisdicción
CDA de la CDA 1
1.3.2. Ejercicio piloto para la
generación de línea base e
implementación de la estrategia
CDA REDD+ en la jurisdicción de la CDA. 1
1.3.5. Desarrollo de un programa de
viverismo pedagógico e investigativo
para especies nativas que incentive
la estrategia institucional para
motivar el manejo de estas por parte
CDA de comunidades locales. 1
1.3.4.1. Implementación de acciones
para la mitigación de cambio
climático de la estrategia REDD+ en
áreas de importancia ambiental en la
jurisdicción de la CDA. 2015.
CDA (BanCO2) 1
1.4.1. Implementación de sistemas
agroforestales y/o silvopastoriles
para la recuperación de áreas
degradadas en la zona de reserva
CDA Departamento del Guaviare 1
1.4.2. Recuperación de áreas
degradadas mediante reforestación
CDA en la jurisdicción 1
1.4.7. Implementación de
actividades de acompañamiento, de
asesorías, de asistencia técnica, para
impulsar el programa de familias
guardabosques en los
departamentos de Guainía y
CDA Guaviare 1
Convenio 1021. Fortalecimiento de
la producción de plátano a través de
la adquisición y entrega de kits
agrícolas y maquinaria a
beneficiarios del programa Familias
Guardabosque del Municipio de San
José del Guaviare y El Retorno en el
departamento del Guaviare”
CDA Convenio 1021/UACT/2013 1
unidades productivas silvopastorilies
a través de la adquisición y entrega
de kits agrícolas para el
mejoramiento de la producción
agropecuaria a beneficiarios del
programa FGB del Municipio de San
José del Guaviare y El Retorno en el
CDA departamento del Guaviare. 1
los sistemas productivos de caucho,
CDA piscicultura y cacao, a través de la 1
Anexos 141
adquisición y entrega de kits

agrícolas y piscícolas para los
beneficiarios del programa FGB del
Municipio de San José del Guaviare y
El Retorno en el Departamento del
Guaviare
1.4.11. Restauración de áreas
degradadas en zonas de protección
hídrica de cuencas abastecedoras de
acueductos municipales en todo el
1.4.11.01 Restauración de áreas
degradadas en zonas de protección
hídrica de cuencas abastecedoras de
acueductos municipales en todo el
1.4.15 Implementación de
actividades de acompañamiento de
asesorías, asistencia técnica, para
guardabosques y post erradicación
de cultivos ilícitos en los
Departamentos de Guainía y
Guaviare -2014 Componente:
fortalecimiento de la seguridad
alimentaria en sectores de las
comunidades indígenas Nukak y Kiw
en el Municipio de San José del
CDA Guaviare 1
1.4.15 Implementación de
actividades de acompañamiento de
asesorías, asistencia técnica, para
guardabosques y post erradicación
de cultivos ilícitos en los
Departamentos de Guainía y
Guaviare -2014 Componente:
fortalecimiento de la seguridad
alimentaria en sectores de las
comunidades indígenas Nukak y Kiw
en el Municipio de San José del
CDA Guaviare. Convenio MADS 1
1.4.17 Fortalecimiento a grupos
empresariales que desarrollen
procesos identificados como
economías verdes, dentro de la
CDA jurisdicción de la CDA 2014. 1 1
1.4.18. Recuperación de áreas
degradadas por cultivos ilícitos y
ganadería extensiva. Departamento
CDA del Guaviare 1
1.4.20 Fortalecimiento a sectores
productivos y ambientalmente
sostenibles en la jurisdicción de la
CDA Corporación CDA - 2015 1
1.4.20 Fortalecimiento a sectores
CDA productivos y ambientalmente 1
sostenibles en la jurisdicción de la
Corporación CDA – 2015 (Hilfswerk)
Fortalecimiento del ejercicio de la
autoridad ambiental para el uso
sostenible del recurso hídrico, flora y
fauna en Guainía, Guaviare y Vaupés
CDA Jurisdicción de la CDA -PGN – RP 1
1.1.1 Reducción de la frontera
agrícola mediante el establecimiento
de sistemas de Ganadería intensiva y
CDA producción agroforestal (RP) 1
1.1.1 Reducción de la frontera
agrícola mediante el establecimiento
de sistemas de Ganadería intensiva y
CDA producción agroforestal (UNODC) 1
Recuperación de suelos degradados
por cultivos ilícitos y ganadería
extensiva, San José del Guaviare, el
CDA Retorno, Calamar 1
1.1.3 Promoción a la conformación
de Negocios Verdes como alternativa
CDA para el Postconflicto - 2016 1
1.1.4 Implementación de la
Estrategia Banco2 en la jurisdicción
CDA de la CDA - 2016 1
Implementación de políticas
sectoriales en recursos naturales
para la gestión ambiental en los
departamentos de Guainía,
CDA Guaviare, Vaupés 2017 1
*Fortalecimiento del ejercicio de la
autoridad ambiental para el uso
sostenible del recurso hídrico en
flora y fauna silvestre en los
departamentos del Guainía,
CDA Guaviare y Vaupés. 2016 1
Gobernanza forestal Visión
Amazonía Departamento del
CDA Guaviare 1
2.1.3. Restauración ambiental en
zonas de recarga hídrica de cuencas
y microcuencas priorizadas en el
Recuperación forestal de la Chucua-
Panuré Departamento del Guaviare
CDA 2017 1
2.2.1. *Formulación e
implementación de planes de
ordenación y manejo de cuentas y
humedales priorizados en la
CDA jurisdicción de la CDA 2016 1
Formulación plan de ordenación
forestal integral y sostenible de la
CDA cuenca baja del rio Guaviare, Inírida 1
Anexos 143
2.3.2 Implementación de estrategias

de educación ambiental y
participación comunitaria en áreas
prioritarias para la conservación en
CDA la jurisdicción de la CDA. 1 1
2.4 Fortalecimiento institucional y
gobernanza para optimizar el
desempeño del SINA, la educación
investigación y la generación de
información y conocimiento
CDA ambiental. 1
3.1.1. Asesoramiento para el
establecimiento de alertas
tempranas por inundaciones e
CDA incendios forestales -2016 1
Asesoramiento a las entidades de la
región para la inclusión del
componente ambiental y medidas de
adaptación y mitigación del riesgo y
cambio climático en los
instrumentos de planificación. –
CDA 2016 (RP$ 35.000.000) 1
MONTAJE, DOTACIÓN Y
MANTENIMIENTO DE GRANJAS
Gobernación EXPERIMENTALES 1
PROGRAMAS Y PROYECTOS DE
ASISTENCIA TÉCNICA DIRECTA
Gobernación RURAL 1
PAGO DEL PERSONAL TÉCNICO
VINCULADO A LA PRESTACIÓN DEL
SERVICIO DE ASISTENCIA TÉCNICA
Gobernación DIRECTA RURAL 1
DESARROLLO DE PROGRAMAS Y
PROYECTOS PRODUCTIVOS EN EL
Gobernación MARCO DEL PLAN AGROPECUARIO 1
MANEJO Y APROVECHAMIENTO DE
CUENCAS Y MICROCUENCAS
HIDROGRÁFICAS INVERSIÓN
ORIENTADA AL MANEJO Y
APROVECHAMIENTO DE CUENCAS Y
MICROCUENCAS HIDROGRÁFICAS
PERTENECIENTES A LA ENTIDAD
TERRITORIAL EN EL MARCO DE UN
Gobernación PROYECTO 1
CONSERVACIÓN, PROTECCIÓN,
RESTAURACIÓN Y
APROVECHAMIENTO DE RECURSOS
NATURALES Y DEL MEDIO AMBIENTE
RECURSOS ORIENTADOS A LA
RESTAURACIÓN Y
APROVECHAMIENTO DE LOS
RECURSOS NATURALES Y DEL MEDIO
AMBIENTE DE LA ENTIDAD
Gobernación TERRITORIAL 1
ADQUISICIÓN DE PREDIOS DE
Gobernación RESERVA HÍDRICA Y ZONAS DE 1
RESERVA NATURALES INVERSIÓN

ORIENTADA A LA ADQUISICIÓN DE
PREDIOS QUE CONSTITUYEN
RESERVA HÍDRICA Y ZONAS DE
RESERVA NATURAL DE LA ENTIDAD
TERRITORIAL EN EL MARCO DE UN
PROYECTO
PROMOCIÓN DE ALIANZAS,
ASOCIACIONES U OTRAS FORMAS
ASOCIATIVAS DE PRODUCTORES
GASTOS RELACIONADOS CON LAS
ACTIVIDADES REALIZADAS PARA LA
Municipio PROMOCIÓN DE ALIANZAS,
de San José ASOCIACIONES U OTRAS FORMAS
del Guaviare ASOCIATIVAS DE PRODUCTORES 1
Municipio PROGRAMAS Y PROYECTOS DE
de San José ASISTENCIA TÉCNICA DIRECTA
del Guaviare RURAL 1
Municipio DESARROLLO DE PROGRAMAS Y
de San José PROYECTOS PRODUCTIVOS EN EL
del Guaviare MARCO DEL PLAN AGROPECUARIO 1
RESTAURACIÓN Y
RESTAURACIÓN Y
Municipio RECURSOS NATURALES Y DEL MEDIO
de San José AMBIENTE DE LA ENTIDAD
del Guaviare TERRITORIAL 1
Municipio ASOCIACIONES U OTRAS FORMAS
de Calamar ASOCIATIVAS DE PRODUCTORES 1
PROGRAMAS Y PROYECTOS DE
Municipio ASISTENCIA TÉCNICA DIRECTA
de Calamar RURAL 1
CONTRATOS CELEBRADOS CON
ENTIDADES PRESTADORAS DEL
DIRECTA RURAL SUMA CANCELADA
A UN TERCERO POR CONTRATO
REALIZADO PARA LA PRESTACIÓN
Municipio DEL SERVICIO DE ASISTENCIA
de Calamar TÉCNICA DIRECTA RURAL 1
DESARROLLO DE PROGRAMAS Y
Municipio PROYECTOS PRODUCTIVOS EN EL
de Calamar MARCO DEL PLAN AGROPECUARIO 1
Anexos 145
PERTENECIENTES A LA ENTIDAD
Municipio TERRITORIAL EN EL MARCO DE UN
de Calamar PROYECTO 1
CONSERVACIÓN DE MICROCUENCAS
QUE ABASTECEN EL ACUEDUCTO,
PROTECCIÓN DE FUENTES Y
REFORESTACIÓN DE DICHAS
CUENCAS INVERSIÓN ORIENTADA A
LA CONSERVACIÓN DE
MICROCUENCAS QUE ABASTECEN EL
ACUEDUCTO MUNICIPAL,
Municipio REFORESTACIÓN DE DICHAS
de Calamar CUENCAS 1
EDUCACIÓN AMBIENTAL NO
FORMAL INVERSIÓN ORIENTADA AL
DESARROLLO DE PROYECTOS DE
Municipio EDUCACIÓN AMBIENTAL NO
de Calamar FORMAL 1
RESTAURACIÓN Y
RESTAURACIÓN Y
RECURSOS NATURALES Y DEL MEDIO
Municipio AMBIENTE DE LA ENTIDAD
de Calamar TERRITORIAL 1
REFORESTACIÓN Y CONTROL DE
EROSIÓN INVERSIÓN ORIENTADA A
LA REFORESTACIÓN Y EL CONTROL
Municipio DE LA EROSIÓN DEL TERRITORIO DE
de Calamar LA ENTIDAD TERRITORIAL 1
de El ASOCIACIONES U OTRAS FORMAS
Retorno ASOCIATIVAS DE PRODUCTORES 1
de El PROYECTOS PRODUCTIVOS EN EL
Retorno MARCO DEL PLAN AGROPECUARIO 1
CONSERVACIÓN DE MICROCUENCAS
QUE ABASTECEN EL ACUEDUCTO,
Municipio PROTECCIÓN DE FUENTES Y
de El REFORESTACIÓN DE DICHAS
Retorno CUENCAS INVERSIÓN ORIENTADA A 1
LA CONSERVACIÓN DE
CUENCAS
EDUCACIÓN AMBIENTAL NO
FORMAL INVERSIÓN ORIENTADA AL
Municipio DESARROLLO DE PROYECTOS DE
de El EDUCACIÓN AMBIENTAL NO
Retorno FORMAL 1
RESTAURACIÓN Y
RESTAURACIÓN Y
Municipio RECURSOS NATURALES Y DEL MEDIO
de El AMBIENTE DE LA ENTIDAD
Retorno TERRITORIAL 1
de ASOCIACIONES U OTRAS FORMAS
Miraflores ASOCIATIVAS DE PRODUCTORES 1
Municipio PROGRAMAS Y PROYECTOS DE
de ASISTENCIA TÉCNICA DIRECTA
Miraflores RURAL 1
CONTRATOS CELEBRADOS CON
ENTIDADES PRESTADORAS DEL
DIRECTA RURAL SUMA CANCELADA
A UN TERCERO POR CONTRATO
Municipio REALIZADO PARA LA PRESTACIÓN
de DEL SERVICIO DE ASISTENCIA
Miraflores TÉCNICA DIRECTA RURAL 1
de PROYECTOS PRODUCTIVOS EN EL
Miraflores MARCO DEL PLAN AGROPECUARIO 1
Municipio PERTENECIENTES A LA ENTIDAD
de TERRITORIAL EN EL MARCO DE UN
Miraflores PROYECTO 1
Municipio CONSERVACIÓN DE MICROCUENCAS
de QUE ABASTECEN EL ACUEDUCTO,
Miraflores PROTECCIÓN DE FUENTES Y 1
Anexos 147
CUENCAS INVERSIÓN ORIENTADA A
LA CONSERVACIÓN DE
CUENCAS
REFORESTACIÓN Y CONTROL DE
EROSIÓN INVERSIÓN ORIENTADA A
Municipio LA REFORESTACIÓN Y EL CONTROL
de DE LA EROSIÓN DEL TERRITORIO DE
Miraflores LA ENTIDAD TERRITORIAL 1
Generar y suministrar una base de
datos que contenga información
sobre los contenidos de Carbono
almacenados en la biomasa aérea en
bosques y otras coberturas no
boscosas de la Amazonía
colombiana, que integre la
información temática generada a
través del establecimiento de como
mínimo diez (10) parcelas
permanentes de 1 ha para el
monitoreo del Carbono almacenado
en bosques de la región y muestreos
realizados en otras coberturas no-
boscosas tales como arbustales,
rastrojos, pastos y/o cultivos,
siguiendo los procedimientos,
metodologías y protocolos técnicos
definidos por el Sistema de
Monitoreo de Bosques y Carbono
SINCHI 2014 (SMBYC) del IDEAM. 1
Programa Jóvenes Investigadores
(Aplicación de protocolos para la
determinación de punto de madurez
SINCHI 2014 en palmas amazónicas) 1
Desarrollo Tecnológico para el
aprovechamiento sostenible de
productos no maderables del bosque
SINCHI 2014 y unidades productivas 1
Investigación en relictos de bosques
como estrategia para la generación
de bienes y servicios ambientales en
SINCHI 2014 el departamento del Guaviare 1
Desarrollo de 3 módulos de
capacitación y el suministro de
material vegetal forestal y forrajero
para el establecimiento de sistemas
SINCHI 2014 silvopastoriles en Calamar 1
Programa Joven Investigador
Filtración de los frutos amazónicos
Asaí (Euterpe precatoria) y Copoazú
SINCHI 2014 (Theobroma grandiflorum) 1
Programa Joven Investigador-
SINCHI 2014 Caracterización del proceso de 1
maduración de frutos de palmas

americanas Chambira (Astrocaryum
chambira) y Bombona (Iriartea
deltoidea) para establecer bases
tecnológicas de manejo poscosecha.
Apoyo para la formulación del Plan
de Manejo Ambiental Integral del
Distrito de Manejo Integrado Norte
del área de manejo especial de La
SINCHI 2014 Macarena 1
Formulación participativa de las
fases de Aprestamiento y
Diagnóstico del Plan Integral de
Manejo para el sector del interfluvio
río Lozada-Caño Perdido en la Zona
de Recuperación para la producción
sur DMI Ariari-Guayabero del Área
Especial de Manejo de La Macarena -
SINCHI 2014 AMEN, en el Departamento del Meta 1
Conservación de bosques y
sostenibilidad en el Norte de la
SINCHI 2015 Amazonía Colombiana 1
Generación de una línea de
productos de carácter alimenticio
para el fortalecimiento de
SINCHI 2016 Asoprocegua en el Guaviare 1
Restauración ecológica de la Serranía
SINCHI 2016 de la Lindosa 1
Modelos de sistemas para paisajes
productivos sostenibles en la
SINCHI 2016 Amazonia 1
Monitoreo de parcelas permanentes
SINCHI 2016 1
Acompañamiento del Instiuto SINCHI
al Programa de Protección del
SINCHI 2016 Bosque y Clima /REDD+ 1
Conservación y sostenibilidad en la
SINCHI 2016 Amazonía Colombiana 1
Proyecto Visión Amazonía Portafolio
REM. Componente Acuerdos con
SINCHI 2017 campesinos. 1
Formulación PDET Macarena
ART Guaviare 1 1
Proyectos productivos y forestales
ART 1
Fundamentos de la Gestión Pública,
Direccionamiento Estratégico y
Gestión Administrativa,
ART Procesos Transversales y de Apoyo 1
Titualación a entidades de derecho
ANT 2016 público 1
Digititalización de expedientes de
ANT 2016 INCODER (479) 1
actos administrativos que decidieron de fondo
las actuaciones adelantadas respecto de los
ANT 2016 procesos administrativos especiales agrarios 1
Anexos 149
ANT 2017 Diálogo social 1

ANT 2018 Proceso Agrario de Clarificación 1
Reubicación de familias de
ANT 2018 Chiribiquete 1
PNN Ampliación PNN Chiribiquete 1
Concertar, desde el Comité Técnico
del Sistema Departamental de Areas
Protegidas - SIDAP, con las
comunidades y alcaldias de San José
de Guaviare, Calamar, El Retorno, la
definición de áreas que localmente
deben ser protegidas para
PNN vincularlas al SINAP 1
Aportar en la definición de la función
amortiguadora de las áreas R Nukak
y PNN Chiribiquete y generar los
elementos para el mantenimiento de
PNN la conectividad ecosistémica 1
Aportar en la definición de la función
amortiguadora de las dos áreas y
generar los elementos para el
mantenimiento de la conectividad
PNN ecosistémica 1
Proyectos Integrales de Desarrollo
Agropecuario y Rural con Enfoque
ADR Territorial 1
Acompañamiento para la
formalización y el fortalecimiento de
las organizaciones sociales,
comunitarias o productivas para
vincularlas a los planes o proyectos
integrales de desarrollo
ADR agropecuario y rural 1
Apoyo a la implementación de
planes y proyectos integrales de
desarrollo agropecuario con enfoque
territorial y de fortalecimiento de
capacidades productivas y
comerciales para la población rural a
nivel
ADR nacional 1
DCI-PNIS Vinculación de familias 1
Asistencia técnica/seguridad
DCI-PNIS alimentaria 1
Firma de Acuerdos colectivos
DCI-PNIS Municipales 1
Proyectos productivos con visión de
DCI-PNIS largo plazo 1
DCI-PNIS Atención a recolectores 1
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